96832 documentos del banco mundial notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Oficina del Banco Mundial Buenos Aires 570, piso 3 Montevideo, Uruguay www.bancomundial.org/uy © Banco Mundial Unidad de Gestión de Argentina, Paraguay y Uruguay Macroeconomía y gestión fiscal Región de América Latina y el Caribe Oficina del Banco Mundial Buenos Aires 570, piso 3 Montevideo, Uruguay www.bancomundial.org/uy Notas de políticas Uruguay: desafíos y oportunidades 2015 - 2020 Informe general Informe Nro.: 96832-UY Febrero de 2015 Coordinador Zafer Mustafaoglu Traducción Esta versión en español es una traducción de la Unidad de Servicios de Traducción e Interpretación del Banco Mundial (GSDTI). Diseño y armado manosanta desarrollo editorial www.manosanta.com.uy Agradecimientos Este informe fue elaborado por un equipo liderado por Zafer Mustafaoglu (economista principal y director de programas, LC7), con aportes generales significativos en materia de gestión de Ruxandra Burdescu (representante en el país, LCCUY) y Valeria Bolla (oficial de comunicacio- nes, LCCUY). El equipo recibió orientación y apoyo de Jesko S. Hentschel (director a cargo de las operaciones en el país, LCC7C), Auguste Kouame (gerente de prácticas, GMFDR), Michele Gragnolati (director de programas, LC7), Julian Lampietti (director de programas, LC7), Javier Suarez (economista principal, GTCDR), Antonio Nucifora (economista principal y gerente interino de prácticas, GMFDR), Sabine Hader (asesora de operaciones, LC7). Maria Pia Zanetti (consultora, GMFDR) y Silvina Lindner Olivera (empleada temporaria, LCCUY) brindaron apoyo técnico al equipo en diversas etapas de la tarea. El equipo se benefició de los valiosos comentarios de los expertos evaluadores Augusto de La Torre (economista principal, LCRCE), Martin Rama (economista principal, SARCE), Jorge Araujo (asesor económico, LCRVP), Emily Sinnott (economista superior, GPVDR). Geraldine Alicia Garcia, Maria Emilia Sparks, Rosina Saavedra y Sylvia Albela-Russo brin- daron valiosa asistencia a lo largo de todo el proceso. El equipo expresa su agradecimiento a las autoridades uruguayas por su colaboración. El resumen fue escrito por Zafer Mustafaoglu. Los autores de las notas de política son los siguientes: 1. Hacer frente a los desafíos educativos en Uruguay: Diego Ambasz, Miguel Székely, Sergio España y Denise Vaillant; 2. Desarrollar el potencial logístico: Gregoire Gauthier; 3. Alentar el buen funcionamiento de los mercados en Uruguay a través de un marco de políticas de com- petencia mejorado: Martha Martinez Licetti y Graciela Miralles Murciego; 4. Fortalecimiento de la supervisión y el control del gobierno sobre el sector de las empresas públicas: Fanny Weiner, Ruxandra Burdescu, Jonathan Arriola y Silvina Lindner; 5. Aspectos económicos y financieros del sector de salud de Uruguay: Análisis estratégico y opciones de políticas para optimizar su desempeño y sustentabilidad: Luis Pérez, Juan Sanguinetti y Alfredo Perazzo; 6. La protección social en un contexto de cambio demográfico: Rafael Rofman e Ignacio Apella; 7. Prevención de la violencia con énfasis en la juventud urbana socialmente excluida: Joan Serra-Hoffman, Andrés Villaveces, Flavia Carbonari y Santiago Scialabba; 8. Intensificación sostenible de la agricultura: Aumento del acceso a soluciones inteligentes desde el punto de vista del clima: Kate Kennedy Freeman, Holger A. Kray y Rémi Trier; 9. Aprovechamiento y gestión integrada de los recursos hídricos: Una base para el crecimiento económico sostenible: Carmen Yee- Batista, Ruth Tiffer-Sotomayor, Rémi Trier, Robert Montgomery, Elvira Broeks Motta, Nathan Lee Engle y Manuel Contijoch; 10. Mejorar la eficiencia energética en el sector de transporte: Lucia Spinelli y Juan Carlos Cardenas Valero; y finalmente 11. Industrias Extractivas: Sentar las bases para el desarrollo adecuado del sector minero, del petróleo y el gas en Uruguay: Javier Aguilar. Asimismo, se elaboraron cuatro documentos de antecedentes: Economic Growth in Uruguay (Crecimiento económico en Uruguay): Cristina Savescu; Uruguay’s Structural Fiscal Balances (Equilibrio fiscal estructural de Uruguay): Mame Fatou Diagne; Poverty and Shared Prosperity in Uruguay (Pobreza y prosperidad compartida en Uruguay): María Ana Lugo y Liliana Do Couto Sousa; Accelerating and Sustaining Growth (Acelerar y sostener el crecimiento): Gabriel Oddone. Índice 1. Notas de política 5. Fortalecimiento de la supervisión 1. Resumen ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 y el control del gobierno sobre 2. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 el sector de las empresas públicas 3. Éxito notable de Uruguay en materia 1. Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 de resultados económicos y sociales . . . . . . . . . . . 13 2. Objetivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 4. Mejora del modelo de bienestar social 3. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 para respaldar la cohesión social . . . . . . . . . . . . 19 4. Principales desafíos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 5. Manejo de los desafíos en materia de políticas 5. Opciones de política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 a corto plazo en un contexto mundial cambiante . . . 24 6. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 6. Desafíos para el desarrollo económico sostenido Anexo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 e inversión en el crecimiento a largo plazo . . . . . . . 27 7. Una oportunidad futura: 6. Aspectos económicos y financieros el potencial en el sector extractivo . . . . . . . . . . . 35 del sector de salud de Uruguay: 8. Observaciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Análisis estratégico y opciones Anexo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 de políticas para optimizar su desempeño y sustentabilidad 2. Hacer frente a los desafíos educativos 1. Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .112 en Uruguay 2. Objetivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .112 1. Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 3. Motivación y enfoque metodológico . . . . . . . . . . .114 2. Objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 4. Descripción de antecedentes y estructura 3. Desafíos educativos en Uruguay . . . . . . . . . . . . . 44 actual del sistema de salud en Uruguay . . . . . . . . 115 4. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 5. Tendencias principales del gasto en salud y fuentes de financiamiento . . . . . . . . . . . . . . . 116 3. Desarrollar el potencial logístico 6. Factores determinantes del gasto en salud . . . . . . . 117 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 7. Comparación de las tendencias del gasto 2. Objetivos y metodología de la Nota sobre políticas . . 62 en salud de Uruguay con una selección de países . . . 121 3. Desafíos para desarrollar el potencial logístico 8. Síntesis y opciones de política . . . . . . . . . . . . . 124 de Uruguay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .127 4. Opciones de políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 7. La protección social en un contexto 4. Alentar el buen funcionamiento de los de cambio demográfico mercados en Uruguay a través de un marco 1. Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .131 de políticas de competencia mejorado 2. La dinámica demográfica en Uruguay 1. Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 y su relevancia para la protección social . . . . . . . .131 2. Objetivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 3. El sistema de protección social . . . . . . . . . . . . .132 3. Metodología . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 4. El desafío de la protección social en Uruguay: 4. Hacia un marco de políticas de competencia Inclusión en un contexto de cambio demográfico . . . 137 más eficaz en Uruguay . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 5. Los desafíos de las políticas de protección social . . 138 5. Opciones de políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 6. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 6. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 8. Prevención de la violencia con énfasis en 8. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 la juventud urbana socialmente excluida Anexo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 1. Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 2. Objetivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 11. Mejorar la eficiencia energética 3. Principales desafíos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 en el sector de transporte 4. Opciones de política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 1. Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 5. Matriz de reformas de políticas 2. Contexto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 ilustrativas de corto y mediano plazo . . . . . . . . . 154 3. Consumo de energía en el sector de transporte . . . . 204 6. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 4. Desafíos para la eficiencia energética del sector de transporte . . . . . . . . . . . . . . . . 205 9. Intensificación sostenible 5. Reducir la demanda de combustibles importados . . 206 de la agricultura: Aumento 6. Desarrollar un nivel de referencia del consumo del acceso a soluciones inteligentes energético del sector de transporte . . . . . . . . . . 206 desde el punto de vista del clima 7. Opciones de política para eficiencia energética 1. Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 en el sector de transporte . . . . . . . . . . . . . . . . 207 2. El sector agrícola de Uruguay en un contexto 8. Evitar viajes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 de intensificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 9. Cambiar por medios de transporte 3. Principales dificultades que enfrenta de pasajeros más eficientes . . . . . . . . . . . . . . . 209 la sostenibilidad de la producción agrícola . . . . . . .167 10. Mejorar la eficiencia energética 4. Medidas: Políticas públicas recomendadas de los vehículos y de los combustibles . . . . . . . . . 214 para el sector agrícola . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 11. Matriz de recomendaciones y acciones de política . . 215 5. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .177 12. Matriz de opciones de políticas . . . . . . . . . . . . . 216 13. Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .217 10. Aprovechamiento y gestión integrada Anexo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 de los recursos hídricos: Una base para el crecimiento 12. Industrias Extractivas: económico sostenible Sentar las bases para el desarrollo 1. Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .181 adecuado del sector minero, 2. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .181 del petróleo y el gas en Uruguay 3. Contexto institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 4. Objetivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 2. Marco analítico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 5. Metodología . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 3. Principales cuestiones y desafíos . . . . . . . . . . . 228 6. Principales desafíos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 4. Opciones de políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 7. Opciones de reforma de las políticas . . . . . . . . . 190 Anexo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 7 Notas de política Uruguay* Zafer Mustafaoglu 1. Resumen ejecutivo El nuevo Gobierno de Uruguay presenta una visión clara de Uruguay 2020. Ve un país con capacidad para consolidar los altos niveles actuales de crecimiento inclusivo y equitativo, y construir una sociedad aún más inclusiva, totalmente integrada en los mercados mundiales y centrada en liberar el potencial del capital humano en el contexto de un estado democrático fuerte y una sociedad inclusiva. El Banco Mundial ha elaborado una serie de notas de políticas que acom- pañan esta visión y ofrecen recomendaciones de políticas para enriquecer el debate y tener en cuenta las alternativas. En este informe general se da prioridad solo a un subconjunto de notas de políticas preparadas con base en los criterios de posible impacto de las reformas sobre la sostenibilidad de un alto crecimiento económico y aumento de la inclusión social. Este informe general tiene como objetivo presentar un análisis autónomo que resalta las reformas importantes que dan lugar al mayor impacto en el crecimiento y la inclusión social. Por lo tanto, el informe general no solo adopta un enfoque selectivo respecto de las notas de políticas elaboradas por el Banco, sino también se basa en un amplio conjunto de materiales disponibles para este fin. En este contexto, este resumen se centra en las siguientes áreas: i) el mantenimiento del contrato social para sostener políticas orientadas a la estabilidad y el crecimiento con inclusión social; ii) políticas monetarias y fiscales para administrar los riesgos a corto plazo; iii) el crecimiento del capital físico y humano por medio de inversiones en educación e infraestructura, y mejora de la política de competencia para impulsar la productividad; iv) la integración externa para explotar mejor las ventajas comparativas de Uruguay, y v) la preparación del terreno para posibles oportunidades futuras por parte de las industrias extractivas. Las áreas que no son priorizadas en este informe general también son importantes para el país, y las reformas constantes respaldarán el desarrollo económico de Uruguay. En muchas áreas, el desempeño de Uruguay ha sido bueno. Por ejemplo, Uruguay ha obtenido importantes logros en la ampliación de la prestación de servicios de salud, el aumento de la cobertura de la protección social, y el crecimiento y la modernización del sector agrícola. No obstante, aún deben culminarse reformas en estas áreas, y el Gobierno se enfrenta a la necesidad de manejar las presiones fiscales por la demanda de mejores servicios y las vulnerabilidades debidas al uso extenso de los recursos naturales. Las simulaciones presentadas en este informe general demuestran que Uruguay podría mantener un crecimiento elevado, mejorando el bienestar de la población vulnerable, y acortar las distancias con sus pares si se emprenden reformas clave en las esferas de educación, política de competencia, logística e integración externa. Con la salvedad de las limitaciones de los modelos económicos, el análisis demuestra que la disminución del crecimiento de las inversiones, a raíz de un contexto externo menos favorable, y el crecimiento más lento de la fuerza laboral, debido al envejecimiento de la población de Uruguay, podrían reducir a la mitad las tasas de crecimiento del producto interno bruto (PIB) de Uruguay a menos del 3 %, en comparación con el promedio anual de 2003-13. Sin embargo, si el Gobierno adoptara reformas tendientes a impulsar la acumulación de capital físico y humano, y aumentar la productividad total de los factores (PTF), Uruguay podría volver a tener tasas de crecimiento superiores al 5 %. Con- forme al escenario de crecimiento económico alto y sumamente inclusivo, Uruguay podría reducir significativamente la pobreza y el tamaño de los grupos vulnerables. Asimismo, esto permitiría que Uruguay impulse la clase media y facilite la convergencia de su PIB con respecto al de sus pares. * Este informe general se basa en notas de políticas individuales elaboradas por el Banco Mundial, así como en los tres documentos de antecedentes sobre el crecimiento, la pobreza y las políticas fiscales estructurales, preparadas por Cristina Savescu, Mame Fatou Diagne, María Ana Lugo, Liliana Do Couto Sousa y Gabriel Oddone. 8 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Cuadro I-1. Uruguay podría reducir significativamente la pobreza e impulsar la clase media Pobreza Grupos vulnerables Clase media y clases más altas (% de la población total) 2013 (datos reales) 11.5 15.4 73.1 Simulaciones de pobreza para el año 2023 conforme a un crecimiento económico bajo y alto, y una inclusión social débil y fuerte Escenario de crecimiento económico bajo con inclusión social débil 7,9 14,4 77,7 (crecimiento anual del PIB = 2,9 %, elasticidad de la pobreza en relación con el crecimiento = -1,43) Escenario de crecimiento económico alto con inclusión social fuerte 2,4 4,8 92,8 (crecimiento anual del PIB = 5,5 %, elasticidad de la pobreza en relación con el crecimiento = -2,80) Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial. Éxito notable de Uruguay en materia del crecimiento, con aportes significativos de las inversio- de resultados económicos y sociales nes extranjeras directas (IED). En el plano externo, el auge de los productos básicos, el crecimiento económico de En la última década, Uruguay ha logrado su mejor los principales socios comerciales, la liquidez financiera desempeño en materia de crecimiento en su historia internacional y los desincentivos tributarios en Argentina reciente. La economía uruguaya creció a una tasa anual crearon un fuerte impulso de la economía y favorecieron promedio de alrededor del 5,6 % en 2003-13. Uruguay la expansión de la agricultura en Uruguay. superó a la mayor parte de los países con su misma es- El crecimiento económico de Uruguay en la última tructura y sus mismas aspiraciones,1 así como a países década fue inclusivo y condujo a una reducción impor- comparables en América Latina y el Caribe. El aumento tante de la pobreza y a la ampliación de la prosperidad de los ingresos per cápita también fue extraordinario, compartida. Uruguay ha promovido un modelo social de US$ 5.380 en 2006 a US$ 16.350 en 2013. Las políticas en el que las políticas económicas relativas al crecimien- macroeconómicas racionales y las condiciones externas to y la estabilidad macroeconómica se combinaron con favorables sirvieron como base para este sólido desem- importantes políticas de distribución de los ingresos y peño económico. Las mejoras en la sostenibilidad fiscal, ampliaron la protección social. En general, el fuerte creci- la gestión anticipativa de las vulnerabilidades financieras, miento económico mediante el aumento en los ingresos y la consolidación de un régimen de tipo de cambio flexible el empleo y las políticas sociales inclusivas condujeron a con estabilidad de precios y los incentivos tributarios para la reducción de la tasa de pobreza moderada del 32,5 % en la inversión privada fueron políticas notables que han 2006 al 13,1 % en 2012, mientras que la pobreza extrema creado las condiciones propicias para el crecimiento. Las disminuyó del 2,6 % al 0,6 %. inversiones han sido una parte importante de la historia Mejora del modelo de bienestar social para respaldar la cohesión social 1 Los países con la misma estructura fueron seleccionados a par- tir de los siguientes criterios: PIB per cápita, inversión extran- El modelo de desarrollo económico de Uruguay incluyó jera directa como porcentaje del PIB y calificaciones crediticias un sólido contrato social, que favoreció las políticas de superiores a BBB-Dichos países incluyen los siguientes: Costa distribución y aumentó la prestación de servicios a los Rica, Croacia y República Dominicana. Los países con las mis- pobres, además de políticas económicas orientadas a la mas aspiraciones fueron seleccionados según estos criterios: PIB per cápita, fuerte crecimiento del PIB y coeficientes altos estabilidad y el crecimiento. El país ha organizado grupos de inversión. Dichos países incluyen los siguientes: Corea del sociales, de los cuales los sindicatos y las asociaciones Sur, Estonia, Hong Kong, Panamá, Singapur y Taiwán. empresariales son los más destacados e influyentes. Los notas de políticas 9 Zafer Mustafaoglu Gobiernos recientes han mantenido un estrecho diálogo El mantenimiento del modelo de bienestar social con los grupos sociales organizados y este diálogo facilitó el de Uruguay requerirá reducir aún más la desigualdad, amplio consenso social en torno a las políticas económicas continuar ampliando la clase media y garantizar mejores que sustentaron el éxito de Uruguay en la última década. oportunidades de empleo para los grupos vulnerables. Uruguay se destaca hoy en día en América Latina El desempeño en materia de crecimiento de la década y el Caribe por sus indicadores sociales. A mediados pasada, que ayudó a producir los resultados sociales po- de la década de 2000, el Gobierno de Uruguay realizó sitivos, fue extraordinario en la historia del país. A pesar reformas importantes en las redes de protección social, de que la desigualdad de ingresos disminuyó, todavía es específicamente mediante el aumento de las transferen- superior a los niveles que se observan en los países de cias de dinero a los pobres y la ampliación de la cobertura la OCDE. A pesar de la notable reducción de la pobreza, de salud. Los recursos asignados al sector de la salud en aún persisten vulnerabilidades importantes en Uruguay. Uruguay han aumentado considerablemente y, al mismo Esto es especialmente llamativo entre los hogares con tiempo, el sistema de atención de la salud se ha vuelto determinadas características, como el bajo nivel de ins- más equitativo. En consecuencia, el gasto público y las trucción, principalmente en Montevideo, y los hogares políticas sociales activas han contribuido a mejorar las con mayores probabilidades de quedar excluidos del condiciones de vida. La ascensión social durante la última sistema de transferencias monetarias. Sigue habiendo década fue considerable, ya que más de la mitad de la grandes diferencias respecto de la asistencia escolar. Las población experimentó una transición a las clases altas. tasas de deserción escolar entre los niños de las familias En consecuencia, el 57 % de los uruguayos pertenecía pobres son significativamente más altas en comparación a la clase media en 2012, según los cálculos del Banco con las de los niños de familias de clase media y ricas. Mundial.2 Este se destaca por ser el coeficiente más alto Mejorar las oportunidades justas para los grupos más vul- en América Latina y el Caribe. Las políticas sociales in- nerables es un buen augurio para la sensación de justicia clusivas han aumentado la cobertura de los programas de social de la sociedad. El país deberá mejorar el acceso protección social. Alrededor del 87 % de la población de de los grupos vulnerables a la educación de calidad y al más de 65 años está cubierta por el sistema de pensiones: desarrollo en la primera infancia, aumentar la eficiencia este es uno de los coeficientes más altos en América Latina del gasto público en la educación, mejorar la coordina- y el Caribe, junto con Argentina y Brasil. ción entre los principales programas de transferencias Estos resultados positivos son un buen augurio para monetarias y, a la vez, garantizar la sostenibilidad fiscal el futuro de Uruguay. No obstante, el país enfrenta de- de los programas para los adultos mayores. safíos relativos al sostenimiento del crecimiento y el La desigualdad y los desafíos de la pobreza actuales modelo de bienestar social. En primer lugar, el contexto también podrían exacerbarse con el aumento de los externo será menos propicio en los próximos años, y el delitos y la violencia, que afectan a los jóvenes de las crecimiento ya se está desacelerando. En segundo lugar, el zonas urbanas y a los grupos socioeconómicos más envejecimiento de la población de Uruguay y las reformas bajos de manera desproporcionada. La desigualdad rezagadas en esferas clave, como se explica con más detalle amenaza la sostenibilidad y el potencial de crecimiento a continuación, requieren poner atención inmediata en de las comunidades urbanas y los residentes jóvenes de políticas que contribuyan a la productividad y al creci- Uruguay. La exclusión multidimensional es uno de los fac- miento a largo plazo. Asimismo, la mayor dependencia tores de riesgo determinantes de los delitos y la violencia de la agricultura y los recursos hídricos generan presiones que aquejan a las zonas urbanas, principalmente en las en favor de la sostenibilidad del actual modelo de creci- ciudades más grandes, como Montevideo y Canelones. La miento. Si no se puede sostener el crecimiento elevado, experiencia mundial pone de relieve que la prevención de será difícil generar los recursos necesarios para financiar la violencia requiere un enfoque integrado que permita y ampliar el bienestar social. El apoyo social de la formu- lidiar simultáneamente con múltiples factores de riesgo lación de políticas económicas basadas en el consenso en diferentes niveles (individual, escolar, familiar y co- podría disminuir si los recursos públicos no son suficientes munitario). La adopción de las medidas necesarias para para sostener el actual sistema de bienestar social. que el crecimiento económico se distribuya de manera equitativa entre los ciudadanos se basa en políticas de 2 Se usaron datos sobre el ingreso armonizados a nivel regional gestión urbana que puedan ayudar a determinar el modo para realizar la comparación internacional. en que crecen las ciudades y cómo se benefician los po- 10 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 bres de ese crecimiento, así como en la implementación Además de los acontecimientos mundiales, es pro- de programas integrados. bable que determinados desafíos macroeconómicos presenten dificultades para la formulación de políticas, Manejo de los desafíos en materia y la adaptación a un contexto de crecimiento más len- de políticas a corto plazo en un to requerirá volver a equilibrar las políticas fiscales y contexto mundial cambiante monetarias. La persistencia de la inflación en el contexto de una desaceleración del crecimiento probablemente En el corto plazo, la desaceleración económica mundial reduzca el margen para la moderación salarial y suavi- y la capacidad limitada de producción excedente de ce los ajustes en los mercados laborales. Además, podría Uruguay están conduciendo a la moderación del cre- limitar el margen para el ajuste cambiario a un fortaleci- cimiento. Desde principios de 2012, Uruguay ha comen- miento previsto del dólar estadounidense, lo que afecta- zado a avanzar hacia un ciclo económico más moderado. ría negativamente los potenciales avances en materia de Es probable que el contexto externo siga siendo menos competitividad. La inflación de Uruguay refleja una serie favorable en los próximos años y que presente impor- de factores, como el sólido crecimiento de la demanda tantes riesgos de deterioro. Entre los principales riesgos interna y el ingreso de los hogares, el estímulo fiscal y el para la economía mundial se encuentran los siguientes: aumento del costo unitario de la mano de obra en los últi- nuevos episodios de inestabilidad financiera; mayores mos años. En este contexto, la disminución del precio del tensiones geopolíticas y recurrentes desempeños decep- petróleo es una buena noticia para Uruguay que podría cionantes en las principales economías en desarrollo que reducir las presiones inflacionarias. El Gobierno deberá podrían afectar la confianza de los inversionistas, generar evaluar cuidadosamente las decisiones sobre políticas un aumento de las primas de riesgos y exponer vulnera- respecto de qué cantidad de la disminución del precio del bilidades subyacentes. La baja inflación o la deflación en petróleo se puede transferir a los consumidores y produc- la zona del euro también representan un riesgo para su tores y qué cantidad se puede utilizar para desarrollar un recuperación económica. margen fiscal o aumentar los recursos fiscales para cubrir El Banco Mundial espera que el impacto general los gastos mejor orientados a los pobres y las inversiones de los cambios en el precio de los productos básicos que impulsan el crecimiento. En consecuencia, Uruguay sea positivo para Uruguay. Un aspecto positivo es que deberá emprender un proceso coordinado de desinflación. la reciente reducción marcada del precio del petróleo En un contexto externo menos favorable, la consolida- otorgará beneficios considerables para Uruguay. Mejorará ción fiscal podría ayudar a reducir la vulnerabilidad a los la balanza comercial y aumentará el ingreso y consumo riesgos de deterioro y, a la vez, satisfacer las necesidades reales de los hogares y, a la vez, reducirá los costos de los de gasto fundamentales. La política fiscal ha funcionado insumos. Se prevé una reducción de la inflación, aunque como un ancla de estabilidad en la última década. No las repercusiones netas dependerán del traspaso a otros obstante, este rol de la política fiscal ha comenzado a precios. Esperamos que la inflación global llegue al límite debilitarse desde 2011, ya que los saldos estructurales máximo del nivel previsto (7 %). También se prevé que generales se han deteriorado de manera considerable mejoren las cuentas fiscales. Se calcula que el impacto (de -1,5 % en 2010 a 3,2 % del PIB en 2013); esto dio como de la disminución del precio del petróleo sobre el PIB resultado un impulso fiscal positivo y una posición fiscal mundial será positivo (PIB mundial casi 0,2 % más alto procíclica. Uruguay se enfrenta a tres desafíos diferentes en comparación con un caso en el que el precio del petró- de su política fiscal. En primer lugar, el debilitamiento leo no disminuyera). Por lo tanto, los efectos de segunda de los saldos fiscales plantea inquietudes respecto del ronda provocados por la mayor demanda por parte de los rol de la política fiscal en la estabilidad macroeconómica principales socios comerciales importadores de petróleo en un contexto mundial cambiante. En segundo lugar, también podrían desempeñar un papel importante en el envejecimiento de la población de Uruguay requiere el respaldo del crecimiento del PIB de Uruguay. Por el una gestión cuidadosa de los gastos de protección so- contrario, se estima que el precio de la soja disminuirá cial y salud para garantizar la sostenibilidad fiscal de los 8,5 % en 2015. Se proyecta un leve aumento del precio de programas del Gobierno en estas esferas. En tercer lugar, la carne vacuna. En general, se prevé que el efecto neto Uruguay se enfrentará a importantes presiones del gasto combinado de los cambios en el precio de los productos público para aumentar la acumulación de capital físico básicos aporte beneficios para Uruguay. y humano, y sostener el crecimiento elevado e inclusivo. notas de políticas 11 Zafer Mustafaoglu Por consiguiente, el desafío clave para la consolidación competitividad y la innovación; iii) modernización de la fiscal será reducir el déficit mediante la combinación de infraestructura, en particular la de transporte vial, para una mayor eficiencia y priorización del gasto, junto con mejorar los servicios de logística y reducir los costos co- medidas para aumentar los ingresos, velando al mismo rrespondientes, y iv) adopción de una política de inte- tiempo por mantener el éxito de Uruguay, que se traduce gración externa eficaz para explotar en mayor medida las en la mejora de la redistribución mediante políticas fis- ventajas comparativas de Uruguay y facilitar la diversifi- cales y el aseguramiento de la sostenibilidad del sistema cación económica. Esta diversificación permitirá que la de protección social. El fortalecimiento de las estructuras economía de Uruguay se transforme en una economía de institucionales para la formulación de políticas fiscales productos de mayor valor agregado y que los sectores de también podría ayudar a reducir la tendencia procíclica productos básicos y servicios relacionados integren una de la política fiscal de Uruguay. mayor cantidad de mano de obra calificada. Mejorar el capital humano es fundamental para Desafíos para el desarrollo aumentar la productividad laboral. Sin embargo, los económico sostenido e inversión resultados educativos en Uruguay se han visto obsta- en el crecimiento a largo plazo culizados por las altas tasas de repetición y deserción escolar, y por la baja calidad de la educación. Se necesita Desde una perspectiva de desarrollo a más largo plazo, una modernización integral de las políticas educativas será necesario que Uruguay emprenda reformas tendien- para mejorar los resultados educativos. Experiencias re- tes a aumentar el crecimiento y la productividad para cientes en América Latina y Uruguay demuestran que no acelerar el crecimiento y hacer que sea sostenible. Uru- es suficiente emprender medidas parciales para abor- guay ha alcanzado una etapa avanzada de transición de- dar los problemas complejos en el sistema educativo. mográfica, lo que agudiza la necesidad de reformas para Una modernización integral y profunda de las políticas aumentar la productividad de los factores. Uruguay posee educacionales respaldada por cuatro pilares de trans- una «ventana de oportunidad demográfica» corta debido formación podría ayudar a mejorar los resultados edu- al envejecimiento de su población y al estrechamiento cativos de Uruguay. Dichos pilares son los siguientes: i) del margen para incorporar más mano de obra a la pro- definición de un perfil de graduado y un marco común ducción. A pesar de que Uruguay cuenta con un margen para los planes de estudios; ii) definición de los perfiles para aumentar la participación de la mujer en la fuerza de maestros y directores; iii) definición y cumplimiento laboral para mitigar el impacto del envejecimiento en el de los estándares de infraestructura, tecnología, equipos, mediano plazo, el crecimiento futuro dependerá cada vez materiales y administración de las escuelas, y iv) defi- más del aumento de la productividad y de la generación nición e implementación de sistemas de acreditación, y modernización del capital nacional. El crecimiento de seguimiento y evaluación. la PTF de Uruguay se ha acelerado desde 2007. No obs- Una mayor competencia en el mercado podría me- tante, aún existen importantes disparidades de eficiencia jorar el desempeño del mercado e impulsar la PTF. Ade- entre Uruguay y ciertos países más avanzados. Los bajos más de mejorar el capital humano, será fundamental niveles de crecimiento de la PTF y de formación de capital aumentar la competencia en el mercado para lograr humano explican una gran parte de la diferencia de cre- una productividad más alta. En este informe general se cimiento entre Uruguay y los países comparables, como presenta un enfoque basado en tres pilares: i) establecer las naciones asiáticas emergentes. De acuerdo con un condiciones de igualdad fortaleciendo la implemen- reciente estudio regional en América Latina y el Caribe, tación del principio de neutralidad competitiva en los los ingresos por trabajador de Uruguay podrían ser mercados que registraron la participación del sector dos veces superiores al nivel actual, si el país tuviera público y privado; ii) promover reglamentaciones que el mismo nivel de PTF que los EE. UU. favorezcan la competitividad en mercados clave den- Si se las aborda de manera eficaz, cuatro esferas de tro de los sectores basados en redes, las profesiones reforma podrían aumentar la productividad de Uru- reguladas y los sectores minoristas; y iii) mejorar el guay y acelerar el crecimiento. Dichas esferas son las marco reglamentario de la competencia a través de la siguientes: i) fortalecimiento del capital humano a través prevención de prácticas anticompetitivas clave. de la mejora del acceso a la educación y su calidad; ii) El mejoramiento de la red vial podría reducir los mejora de la política de competencia para aumentar la costos de logística y aumentar la competitividad. La 12 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 comparación de la logística y el transporte de Uruguay Además, será necesario realizar inversiones significativas con los de otros países de América Latina resulta favora- para promover la educación, el desarrollo de competencias ble; además, Uruguay tiene potencial en relación con los y la capacitación, la infraestructura, y el conocimiento y la servicios portuarios. No obstante, el país posee caminos ejecución de medidas de seguimiento macroeconómicas de calidad deficiente y costos de logística elevados. El para gestionar las necesidades imprevistas. Gobierno podría realizar más inversiones en manteni- miento vial para mejorar la calidad de los caminos. Sería importante aumentar el financiamiento para el manteni- 2. Introducción miento vial mediante recursos públicos y explorar otras posibilidades, como el cobro de aranceles a los usuarios En la actualidad, Uruguay se destaca en América Latina que se destinen específicamente al mantenimiento vial y por su ingreso per cápita alto, bajo nivel de desigual- el desarrollo de proyectos que puedan atraer asociaciones dad, bajo nivel de pobreza y ausencia casi total de in- público-privadas. También es necesario modernizar las digencia. Uruguay es, desde hace tiempo, una sociedad estructuras institucionales para crear sistemas de gestión igualitaria. En proporción de la población total, el tamaño modernos y racionalizar los planes de redes viales con el de la clase media de Uruguay es el más grande en América fin de reflejar las prioridades actuales. Asimismo, Uruguay Latina. Respecto de los países de América Latina, Uruguay podría beneficiarse con el desarrollo de los servicios de se ubica entre los primeros lugares en relación con diver- logística de manera integral. sas medidas de bienestar, como el Índice de Desarrollo Las reformas para mejorar la productividad también Humano, el Índice de Oportunidad Humana y el Índice de podrían servir de apoyo al objetivo de Uruguay de fortalecer Libertad Económica. La estabilidad de las instituciones y su integración externa. Tras décadas de una estrategia de los niveles bajos de corrupción se reflejan en el alto grado crecimiento orientada al exterior, la base de la integración de confianza que tienen los ciudadanos en el Gobierno. externa de Uruguay sigue siendo muy limitada. La cantidad En este informe general se resume la perspectiva de productos exportados por Uruguay se encuentra por del Banco Mundial sobre los desafíos clave en materia debajo de la de los países «de referencia», pese a las mejoras de políticas de desarrollo y las opciones de Uruguay logradas en los últimos años. Uruguay ha aumentado la para sostener el crecimiento elevado y consolidar los participación en el mercado mundial y ha diversificado los logros en lo que respecta a la reducción de la pobreza destinos de exportación. La proporción de las exportacio- y la prosperidad compartida. El Banco ha elaborado nes a destinos tradicionales, como EE. UU. y algunos países un conjunto de notas de políticas para brindar al nuevo europeos, ha disminuido; mientras que las exportaciones Gobierno de Uruguay una perspectiva independiente de a China aumentaron. Sin embargo, aún existen muchos cómo Uruguay podría promover el crecimiento inclusivo mercados que no se han explorado y un margen importante y mejorar aún más el bienestar social de sus ciudadanos. para aumentar la participación en las cadenas de valor a La selección de los temas de las notas de políticas nivel mundial. Actualmente, en el país se debate cómo se realizó mediante consultas con el Gobierno y de- aumentar la eficacia de la estrategia de integración externa. más partes interesadas de Uruguay, teniendo en cuenta Mejorar el capital humano, modernizar la infraestructura y los conocimientos y la experiencia del Banco en esfe- aumentar la productividad, la innovación y la capacidad de ras específicas. El equipo del Banco realizó consultas incorporar tecnología será fundamental para explotar las con autoridades gubernamentales, organizaciones no oportunidades relativas a la integración externa. gubernamentales (ONG), los círculos académicos y re- A pesar de estos desafíos, Uruguay también tiene presentantes de partidos políticos para determinar los importantes oportunidades en los sectores del petróleo, principales desafíos en materia de desarrollo y los temas el gas y la minería, que podrían suministrar nuevos re- importantes para el programa de políticas futuro. Asimis- cursos financieros para el desarrollo económico. Si se mo, las autoridades organizaron reuniones conjuntas con materializa este potencial, la prioridad será establecer es- el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo tructuras de buen gobierno para garantizar que Uruguay no (BID) y la Corporación Andina de Fomento (CAF) para deba afrontar los riesgos de la «maldición de los recursos» coordinar la elaboración de notas de políticas entre las ni sus impactos macroeconómicos no deseados, como el tres instituciones financieras internacionales. En conse- «síndrome holandés». Con este fin, será importante me- cuencia, el Banco elaboró notas de políticas en las áreas jorar el marco institucional y normativo en estos sectores. enumeradas en el Box 1 que figura a continuación. notas de políticas 13 Zafer Mustafaoglu mejora de la política de competencia para impulsar la pro- Recuadro 1: ductividad; iv) la integración externa para explotar mejor Notas de políticas preparadas las ventajas comparativas de Uruguay, y v) la preparación por el Banco Mundial del terreno para posibles oportunidades futuras por parte de las industrias extractivas. Las áreas que no son prioriza- 1. Hacer frente a los desafíos educativos en Uruguay das en este informe general también son importantes para 2. Desarrollar el potencial logístico el país, y las reformas constantes respaldarán el desarrollo 3. Alentar el buen funcionamiento de los mercados económico de Uruguay. En muchas áreas, el desempeño en Uruguay a través de un marco de políticas de de Uruguay ha sido bueno. Por ejemplo, Uruguay ha obte- competencia mejorado nido importantes logros en la ampliación de la prestación 4. Fortalecimiento de la supervisión y el control del de servicios de salud, el aumento de la cobertura de la gobierno sobre el sector de las empresas públicas protección social, y el crecimiento y la modernización 5. Aspectos económicos y financieros del sector de del sector agrícola. No obstante, aún deben culminarse la salud en Uruguay reformas en estas áreas, y el Gobierno se enfrenta a la ne- 6. La protección social en un contexto de cambio cesidad de manejar las presiones fiscales por la demanda demográfico de mejores servicios y las vulnerabilidades debidas al uso 7. Prevención de la violencia con énfasis en la juven- extenso de los recursos naturales. tud urbana socialmente excluida Este informe general presenta la siguiente estructu- 8. Intensificación sostenible de la agricultura: Au- ra: Luego de esta introducción, en la sección II se analiza mento del acceso a soluciones inteligentes desde el desempeño de Uruguay en materia de crecimiento y el punto de vista del clima reducción de la pobreza durante la última década. Tam- 9. Aprovechamiento y gestión integrada de los re- bién se realizan comparaciones históricas e internacio- cursos hídricos: Una base para el crecimiento nales para comprender su sostenibilidad en un contexto económico sostenible económico mundial menos favorable. En la sección III 10. Mejorar la eficiencia energética en el sector de se analiza el contrato social de Uruguay y su importancia transporte para mantener políticas económicas orientadas a la esta- 11. Industrias Extractivas: Sentar las bases para el bilidad y el crecimiento con inclusión social. En la sección desarrollo adecuado del sector minero, del pe- IV se presentan los desafíos a corto plazo que surgen del tróleo y el gas en Uruguay cambiante contexto externo. En la sección V se analizan los desafíos de crecimiento a largo plazo en el contexto del envejecimiento de la población y el reto de acortar las En este informe general se da prioridad solo a un distancias con las economías avanzadas. En la sección subconjunto de notas de políticas preparadas con base VI se analizan las posibles oportunidades futuras en los en los criterios de posible impacto de las reformas so- sectores del petróleo, el gas y la minería. Finalmente, en la bre la sostenibilidad de un alto crecimiento económico sección VII se presentan las simulaciones del impacto de y aumento de la inclusión social. Este informe general diversas reformas en las esferas antes mencionadas sobre tiene como objetivo presentar un análisis autónomo que el crecimiento y la capacidad de Uruguay para acortar resalta las reformas importantes que dan lugar al mayor las distancias con sus pares, y las observaciones finales. impacto en el crecimiento y la inclusión social. Por lo tanto, el informe general no solo adopta un enfoque selectivo respecto de las notas de políticas elaboradas por el Banco, 3. Éxito notable de Uruguay en materia sino también se basa en un amplio conjunto de materiales de resultados económicos y sociales disponibles para este fin. En este contexto, este resumen se centra en las siguientes áreas: i) el mantenimiento del Extraordinario desempeño en materia de contrato social para sostener políticas orientadas a la es- crecimiento después de la crisis de 2002 tabilidad y el crecimiento con inclusión social; ii) políticas monetarias y fiscales para administrar los riesgos a corto Desde el punto de vista histórico, el desempeño en plazo; iii) el crecimiento del capital físico y humano por materia de crecimiento a largo plazo de Uruguay ha medio de inversiones en educación e infraestructura, y sido modesto y ha estado socavado por recurrentes 14 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Gráfico 1. El crecimiento a largo plazo del PIB de Uruguay fue inferior al de los países pares durante 1960-2013 a) Crecimiento del PIB b) Crecimiento del PIB y la inversión 8 GDP growth 1960-2013, compound annual rate Korea Korea 10 7 Taiwan Singapore Hong Kong Investment Growth 1960-2013, 6 8 Taiwan compound annual rate Dominican Republic Dominican Republic Panama Panama Singapore 5 Costa Rica Peru Hong Kong Brazil 6 Costa Rica Mexico Chile 4 Colombia LAC Mexico Chile World Colombia Peru LAC Brazil New Zealand 3 Argentina 4 Nicaragua World Nicaragua New Zealand 2 Uruguay Argentina Uruguay 2 1 0 0 4 4,5 5 5,5 6 6,5 7 7,5 8 4 5 6 7 8 9 Initial GDP per capita (log, 1960 USD) Initial GDP per capita (log, circa 1960 USD) crisis que repercutieron negativamente en los niveles cada, Uruguay experimentó su período más largo de auge de ingresos y resultados. El crecimiento anual prome- económico en seis décadas. La economía ha crecido en dio de Uruguay durante el período 1960-2013 fue de un forma sostenida desde 2004, con una inversión como por- insignificante 2,3 %, y la economía sufrió una recesión en centaje del PIB que ascendió más del 20 %. A fines de 2006, 1971-72, así como profundas crisis en los períodos 1982- Uruguay se había recuperado de la crisis de 2002. A esto le 83 y 1999-2002. Si se lo compara con países que tienen la siguió una fuerte expansión de 2007 a 2013. En cuanto al misma estructura3 y con países que lograron alcanzar altos período de expansión, Uruguay superó a la mayoría de los niveles de ingreso durante este período (luego de tener en países con su misma estructura y sus mismas aspiracio- cuenta las diferencias iniciales en el ingreso per cápita), nes, luego de tener en cuenta las diferencias iniciales en el desempeño de Uruguay fue inferior en relación con la el ingreso per cápita (Figure 2a). La economía uruguaya mayoría de estas economías. También quedó por debajo creció a una tasa anual del 5,4 % en 2007-13 y duplicó así del promedio de la región de América Latina y el Caribe. El el crecimiento anual del 3 % registrado en América Latina. crecimiento a largo plazo de Uruguay en lo que respecta La inversión ha sido un factor importante en la a la inversión en capital fijo también fue insuficiente y historia del crecimiento, con aportes importantes de estuvo muy por debajo del alcanzado por los países con las IED. La inversión creció a una tasa anual del 9,7 % en la misma estructura y las mismas aspiraciones4 (Figure 1). 2007-13, superada solo por Perú, y a más del doble del En marcado contraste con las cinco décadas pasa- ritmo de la región de América Latina y el Caribe. La tasa das, Uruguay tuvo tasas de crecimiento notablemente de inversión superó su promedio a largo plazo desde 2009 altas después de la crisis de 2002 y superó a muchos y alcanzó el 23,4 % del PIB en 2013. La relación entre el países en similares condiciones. Durante la última dé- capital-producto en Uruguay promedió el 2,6 % durante el período 2007-2013, en consonancia con el promedio de los países que tienen sus mismas aspiraciones. La 3 Los países con la misma estructura fueron seleccionados a par- tir de los siguientes criterios: PIB per cápita, inversión extran- afluencia de IED al Uruguay también fue importante; las jera directa como porcentaje del PIB y calificaciones crediticias IED llegaron en promedio al 5,7 % del PIB en los últimos superiores a BBB-Dichos países incluyen los siguientes: Costa años y representaron aproximadamente un tercio de la Rica, Croacia y República Dominicana. inversión total (Figure 2b, 2c y 2d). 4 Los países con las mismas aspiraciones fueron seleccionados La mejora del desempeño económico estuvo res- según estos criterios: PIB per cápita, fuerte crecimiento del paldada por políticas macroeconómicas adecuadas y PIB y coeficientes altos de inversión. Dichos países incluyen condiciones externas favorables. Los Gobiernos siguien- los siguientes: Corea del Sur, Estonia, Hong Kong, Panamá, Singapur y Taiwán. Para obtener más información, véase la tes han centrado sus esfuerzos en establecer un marco de nota conceptual Diagnóstico sistemático de Panamá con fe- política macroeconómica estable, prestando atención cha de octubre de 2014. a las lecciones aprendidas de las décadas pasadas de notas de políticas 15 Zafer Mustafaoglu Gráfico 2. Impulsado por la inversión y las exportaciones, el crecimiento del PIB fue superior al de los países pares durante 2007-13 a) Crecimiento del PIB c) Afluencia de IED y crecimiento del PIB 35 7 Average FDI net inflows 2007-2013, share of GDP GDP growth 2007-2013, compound annual rate Hong Kong 6 Peru 30 Uruguay 5 25 Dominican Republic 4 Colombia Argentina 20 Chile Singapore Costa Rica Korea 3 Nicaragua Brazil Taiwan LAC 15 2 World Panama Mexico 10 Chile Estonia Dominica Nicaragua Uruguay 1 Costa Rica Peru Croatia 5 Brazil Dominican Republic Mexico Colombia New Zealand Korea Argentina 0 Taiwan 7 7,5 8 8,5 9 9,5 10 0 -4 -2 0 2 4 6 8 10 Initial GDP per capita (log, 2006 USD) GDP growth 2007-2013, compound annual rate b) Crecimiento del PIB y la inversión d) Coeficiente de inversión uruguaya-PIB 16 40 14 35 Peru Investment Growth 2007-2013, 12 30 compound annual rate 10 Uruguay 25 Panama 8 20 Colombia Chile 6 Costa Rica 15 Brazil Singapore Argentina 4 Nicaragua Hong Kong 10 LAC 2 World Korea 5 Dominican Republic Mexico New Zealand 0 0 6 7 8 9 10 11 12 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 Initial GDP per capita (log, 2006 USD) rendimiento insuficiente. Sobre todo, el enfoque central estos esfuerzos han creado un contexto propicio para la estuvo orientado hacia lo siguiente:5 i) la elaboración de inversión y el crecimiento. En el plano externo, el auge una política fiscal sostenible, convirtiéndola así en un de los productos básicos, el crecimiento económico de ancla para la estabilidad macroeconómica; ii) la gestión los principales socios comerciales, la liquidez financiera anticipativa de las vulnerabilidades financieras; iii) la internacional y los desincentivos tributarios en Argentina consolidación de un régimen de tipo de cambio flexible crearon un fuerte impulso de la economía y favorecieron con estabilidad de precios, y iv) la implementación de la expansión de la agricultura en Uruguay. una política de incentivos tributarios para la inversión Las exportaciones agrícolas de Uruguay aumenta- privada. Se prestó especial atención a mejorar el perfil ron considerablemente. En comparación con una mues- de la deuda pública (monedas y plazos) y a garantizar tra de grandes exportadores de productos agrícolas, el la sostenibilidad fiscal, mientras se negociaban líneas desempeño de Uruguay estaba por debajo del promedio de crédito contingentes con instituciones financieras in- de la muestra durante 1980-2002, junto con Brasil y Co- ternacionales para hacer frente a cualquier interrupción lombia. Sin embargo, estos tres países han aumentado sorpresiva del financiamiento de los mercados. Todos considerablemente sus exportaciones agrícolas durante 2003-13 y su desempeño ha superado en gran medida el 5 Véase Gabriel Oddone, 2014, documento de antecedentes pre- promedio de la muestra (Figure 3). Uruguay tuvo un mejor parado para las notas de políticas del Banco Mundial. desempeño que Brasil y Colombia. Además, la expansión 16 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 de la agricultura tuvo un efecto positivo e importante también constituyó un fuerte incentivo para la inversión, en el comercio y los servicios de transporte de Uruguay. las IED, la adopción de tecnología y la innovación. Gráfico 3. Aumento de exportaciones agrícolas Gráfico 4: La inestabilidad del crecimiento (anual, %) disminuyó desde el punto de vista histórico y en relación con los pares 23 Paraguay Annual growth rate of agricultural IV I Uruguay 21 India a) Inestabilidad del crecimiento 1960-2013 exports (%), 2003-2013 19 Colombia 17 Brazil 7 Growth volatility 1910-2013, compound annual rate 15 China Croatia 13 Argentina 6 Nicaragua Estonia Thailand Argentina Malaysia 11 Indonesia Dominican Republic 5 Peru Hong Kong USA Australia 9 Chile III II Panama Singapore France 7 Uruguay Brazil 4 Korea 1 2 3 4 5 6 7 8 Mexico Taiwan Costa Rica Annual growth rate of agricultural exports (%), 1980-2002 3 New Zealand LAC Nota: Los ejes verticales y horizontales se cruzan en los valores medios Colombia 2 High income de la muestra para cada período: 3,7 % para 1980-2002 y 14,3 % para World 2003-13. Los países en el cuadrante I tuvieron un desempeño superior 1 al promedio en ambos períodos, mientras que los países en el cuadran- te III tuvieron un desempeño inferior al promedio en ambos períodos. 0 Los países en el cuadrante II tuvieron un desempeño superior al 0 1 2 3 4 5 6 7 8 promedio durante el período 1980-2002, pero su desempeño cayó por GDP growth 1960-2013, compound annual rate debajo del promedio durante 2003-13. En otras palabras, perdieron su ímpetu. Los países en el cuadrante IV tuvieron un desempeño inferior b) Inestabilidad del crecimiento 2007-13 al promedio durante el período 1980- 2002, pero su desempeño fue superior al promedio durante 2003-13. En otras palabras, mejoraron su 8 Growth volatility 2007-2013, compound annual rate Estonia desempeño en materia de exportaciones. 7 6 Con políticas macroeconómicas adecuadas, la ca- Singapore 5 pacidad de adaptación a las crisis externas también mejoró, lo que fomentó la confianza en la economía 4 Taiwan Argentina Mexico uruguaya y le permitió llegar al grado de inversión en Croatia Hong Kong 3 Brazil Costa Rica Peru Panama 2012. Durante el siglo xx, tres características distintivas del Nicaragua High income LAC Chile Uruguay 2 World intrascendente desempeño económico de Uruguay (bajo Korea Colombia crecimiento del PIB, excesiva inestabilidad cíclica y bajos 1 New Zealand aumentos de la productividad) dejaron al país vulnerable a 0 las crisis externas. Las políticas implementadas durante la -3 -1 1 3 5 7 9 11 última década han disminuido el riesgo de que una crisis GDP growth 2007-2013, compound annual rate externa se intensifique y afecte gravemente las expectati- Los datos de Croacia, Estonia y Taiwán corresponden al período 1961- vas. En relación tanto con el desempeño histórico como 2013; los datos de Singapur corresponden al período 1975-2003. con el de sus pares, la volatilidad del crecimiento de Uru- guay ha disminuido notablemente durante la prolongada Uruguay también ha diversificado con éxito sus so- fase de expansión (Figure 4a y 4b). Debido en parte a que cios comerciales y económicos, lo que reduce las vulne- Uruguay había generado reservas, se encontraba mejor rabilidades a la posible desaceleración del crecimiento o posicionado para afrontar la crisis financiera internacional a los eventos económicos que tengan lugar en los países de 2008-09.6 La mejora de la estabilidad macroeconómica vecinos. Uruguay ha diversificado su destino de exporta- ción lejos de Argentina, que ahora representa menos del 5 % de las exportaciones totales de mercaderías, frente al 6 Tener lazos económicos débiles con Estados Unidos, que fue el casi 17 % que se observaba en 1999-2000, ya que China se epicentro de la crisis, también contribuyó (Grosh y otros, 2014). convirtió en el principal socio comercial de Uruguay (si notas de políticas 17 Zafer Mustafaoglu se incluyen las exportaciones de las zonas económicas sólida generación de empleos y un rápido incremento de especiales).7 Además, los vínculos financieros son menos los ingresos laborales, los cuales se han combinado con fuertes. La proporción de depósitos de no residentes sobre políticas sociales anticipativas para producir una notable el PIB ha disminuido a cerca del 8 %, o cerca del 14 % de disminución en los índices de recuento de la pobreza. los depósitos totales, de un 40 % en su punto máximo. Los Uruguay se vio gravemente afectado por la devaluación depósitos de no residentes en el sistema bancario uruguayo del real brasilero en 1999 y por la crisis macroeconómica fueron un importante canal de transmisión para la crisis de de Argentina en 2002. En consecuencia, la pobreza mo- 2001/2002. El coeficiente de correlación del componente derada aumentó repentinamente a casi el 40 % en 2003 y cíclico del PIB de Uruguay con los componentes cíclicos la pobreza extrema alcanzó el 4,7 % en 2004 (Figure 5a).9 del PIB de Argentina ha disminuido, aunque continúa Durante los siguientes años, Uruguay experimentó una siendo relativamente alto (debido en parte al ciclo de los importante reversión de los índices de pobreza gracias productos básicos), de 0,8 en el periodo comprendido entre al crecimiento inclusivo y a las políticas sociales antici- 1990 y 2002 a 0,6 en el periodo comprendido entre 2003 y pativas. La pobreza moderada disminuyó al 13,1 % en 2013. Además de una menor exposición, Uruguay también 2012, mientras que la pobreza extrema cayó al 0,6 %. En cuenta con reservas de liquidez sólidas para tratar posibles la región de América Latina y el Caribe, Uruguay sobresale desbordamientos de las crisis externas. debido al gran tamaño de su clase media y al tamaño No obstante, Uruguay sigue teniendo fuertes víncu- relativamente más pequeño del grupo vulnerable. Según los con los países vecinos, en especial con Argentina. En los datos sobre ingresos armonizados a nivel regional, la particular, Uruguay sigue dependiendo de Argentina en clase media10 aumentó hasta representar el 57 % de la lo que respecta a los ingresos por turismo.8 El gasto total población uruguaya en 2012, el porcentaje más alto en la de los turistas argentinos representó el 58,7 % del gasto región de América Latina y el Caribe y bastante superior al total de visitantes extranjeros en 2012-13, lo cual dismi- promedio regional del 34 %. Mientras tanto, el porcentaje nuyó del 65,8 % en 1999-2000. Igual importancia reviste de la población vulnerable en Uruguay11 ha disminuido el hecho de que la importación de servicios de Argentina por parte de Uruguay ha aumentado significativamente, 9 Si bien Uruguay ha crecido a una tasa elevada y ha disminuido lo que provocó un marcado deterioro en la comerciali- la pobreza y la desigualdad, un análisis más completo de las ten- zación bilateral de servicios. Asimismo, Uruguay sigue dencias de la última década exige un examen de los períodos an- recibiendo de Argentina una porción significativa de su teriores y posteriores a la crisis de 2002 para diferenciar los perío- IED. A lo largo del periodo 2003-13, el 22 % de la IED total dos de crecimiento, los impactos de la crisis y los efectos de la re- provino de Argentina. El destino de estas inversiones se cuperación. Esto resulta difícil debido a los cambios en los datos de las encuestas de hogares, tanto en la metodología como en la ha modificado con el transcurso del tiempo, del sector cobertura. Hasta 2005, la Encuesta Continua de Hogares (ECH) no financiero al sector agrícola y de la construcción. incluía las áreas rurales y las ciudades con menos de 5.000 habi- tantes, cerca del 20 % de la población total. Sin embargo, en 2006 El crecimiento económico y las políticas comenzó a ser representativa a nivel nacional, dado que se inclu- sociales respaldaron la disminución yeron tanto las áreas urbanas como las rurales. Este importante de la pobreza y la ampliación de cambio metodológico se extrapoló solo al año 2002, lo que torna la prosperidad compartida imprudente la comparación de los niveles de pobreza y desigual- dad antes y después de ese año. Además, dado el enfoque en las áreas urbanas antes de 2006, las tendencias en la recuperación de La recuperación económica y el período de crecimiento la crisis solo pueden considerarse en relación con dichas áreas. rápido de Uruguay han estado acompañados por una 10 Por clase media se entiende el conjunto de las personas que vi- ven con un ingreso per cápita de entre US$ 10/día y US$ 50/día (determinado según la PPA). De acuerdo con las estadísticas ofi- 7 No obstante, no se puede subestimar la importancia de Argenti- ciales, el porcentaje de personas pertenecientes a la clase media na para algunas exportaciones industriales de Uruguay, en parti- se acercaba al 67 % en 2012. Sin embargo, es necesario usar con- cular para los productos manufacturados, maquinaria y equipos juntos de datos armonizados para realizar comparaciones ade- de transporte, combustibles minerales y productos químicos. cuadas entre Uruguay y otros países de la región (Base de Datos 8 A pesar de que la cantidad de turistas argentinos, en propor- Socioeconómicos para América Latina y el Caribe [SEDLAC]). ción de la cantidad total de visitantes extranjeros, disminuyó 11 Por población vulnerable se entiende el conjunto de las perso- del 67,5 % en 1999-2000 al 60,2 % en 2012-13, aún representa nas que viven con un ingreso per cápita de entre US$ 4/día y una gran parte. US$ 10/día (determinado según la PPA). 18 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Gráfico 5. Importantes disminuciones de la pobreza en Uruguay durante la última década a) Disminución de la pobreza b) Debido al crecimiento elevado e inclusivo 10 2003-2012 2003-2007 2007-2012 39,9 5 40 35,2 8 Proportion of the population (%) 30,8 1,4 6 0 30 Annual growth rates (%) 4 Percentage Poins Decline in Poverty 21,4 17,8 18,8 2 -5 -9,8 -9,6 20 13,1 0 10 -10 -19,7 4,7 -2 3.2 1,5 -8.3 0,6 -4 -15 0 -6 -10 -8 -20 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 -6,7 -25 GDP growth -30 Moderate poverty (>5000 inhab.) Extreme poverty (>5000 inhab.) Growth Distribution Fuente: Instituto Nacional de Estadística, 2013. Nota: Los índices de pobreza corresponden a Montevideo y a las áreas urbanas con 5000 habitantes o más. Debido a cambios metodológicos, las cifras de la pobreza para los años 2000 y 2001 (en color más claro) no se pueden comparar con el resto de las cifras de la serie. La cifra en el Panel b muestra una descomposición de Datt-Ravallion (1992) basada en las líneas oficiales de pobreza moderada entre 2003 y 2012 en relación con los hogares en Montevideo y en las áreas urbanas con más de 5.000 habitantes. a aproximadamente el 31 %, en comparación con el 38 % económico, estuvo acompañada de un descenso similar en la región de América Latina y el Caribe. Para la región, asociado con una mejor distribución del ingreso. De he- el grupo vulnerable representa una proporción más alta cho, la descomposición de la reducción de la pobreza en la de la población que la clase media. región de América Latina y el Caribe durante este período El crecimiento económico fue el principal factor revela tendencias similares: el aumento del ingreso medio responsable de impulsar la reducción de la pobreza de los hogares representó dos tercios de la reducción de la en las áreas urbanas durante 2003-12; sin embargo, pobreza entre 2003 y 2012, y los cambios en la distribución desde 2007, las reducciones de la desigualdad han des- del ingreso fueron responsables del otro tercio.12 empeñado un papel igualmente importante. Durante El aumento en los ingresos laborales y el empleo el período 2003-12, el índice de recuento de la pobreza han sido fundamentales para explicar las mejoras en moderada cayó 26,4 puntos porcentuales: de 39,4 % a 13,1 el bienestar de los uruguayos. Los mayores niveles de %. Aproximadamente 20 puntos de la reducción provinie- ingresos laborales y empleo representaron cerca del 87 % ron del aumento del ingreso, mientras que los restantes de la reducción de la pobreza en Uruguay que se observó 6,7 puntos fueron producto de una mejor distribución del ingreso (Figure 5b). Sin embargo, este resultado surge de dos períodos muy diferentes. Durante el período 2003-07, 12 Tabulaciones del Banco Mundial (2014a) y del LAC Equity Lab realizadas con datos obtenidos de SEDLAC (Centro de Estu- el crecimiento en el ingreso medio fue el único factor que dios Distributivos Laborales y Sociales [CEDLAS] y el Banco impulsó las reducciones observadas en la proporción Mundial). Obsérvese que las cifras de descomposición de la de personas pobres. En los cinco años siguientes (2007- pobreza en la región de América Latina y el Caribe que se cita- 12), la disminución de casi 10 puntos porcentuales en el ron están basadas en la línea de la pobreza moderada interna- recuento de la pobreza, impulsada por el crecimiento cional de US$ 4/día. notas de políticas 19 Zafer Mustafaoglu Gráfico 6. Cambios en la pobreza moderada 4. Mejora del modelo de bienestar social (US$4/día) por fuentes de ingresos en 2003-12 para respaldar la cohesión social a) Uruguay El modelo de desarrollo económico de Uruguay incluyó un sólido contrato social, que favoreció las políticas de distribución y aumentó la prestación de servicios a los Male labor income 46 % pobres, además de políticas económicas orientadas al Non-labor income 13 % crecimiento y la estabilidad macroeconómica. El país Male employment Labor 87 % level 15 % ha organizado grupos sociales, de los cuales los sindicatos Female labor income 16 % y las asociaciones empresariales son los más destacados Female employment level 10 % e influyentes. Los Gobiernos recientes han mantenido un estrecho diálogo con los grupos sociales organizados b) LAC y este diálogo facilitó un enfoque político que combina políticas económicas orientadas al crecimiento y la estabi- lidad con políticas sociales inclusivas. El consenso social Male labor income en torno a las políticas económicas sustenta el éxito de 27 % Non-labor Male employment Uruguay en la última década. A mediados de la década income 33 % level 13 % Female labor de 2000, el Gobierno de Uruguay realizó reformas impor- Labor 67 % income 15 % Female employment tantes en las redes de protección social, específicamente level 11 % mediante el aumento de las transferencias de dinero a los pobres y la ampliación de la cobertura de salud. En consecuencia, el gasto público y las políticas sociales ac- Fuente: Datos armonizados de la Base de Datos Socioeconómicos para América Latina y el Caribe (SEDLAC). Los resultados pueden variar de tivas han contribuido a mejorar las condiciones de vida. acuerdo con los datos sobre la pobreza de cada país individual, ya que Uruguay se destaca en América Latina y el Caribe la definición y la cobertura de los datos pueden no coincidir. por sus indicadores sociales. La ascensión social du- rante la última década fue considerable, ya que más de entre 2003 y 2012, en comparación con el 67 % en América la mitad de la población experimentó una transición a las Latina y el Caribe (véase el gráfico 6). En el punto más clases altas. En consecuencia, el 57 % de los uruguayos álgido de la crisis de 2002, el 17 % de la población econó- pertenecía a la clase media en 2012, según los cálculos micamente activa estaba desempleada y más del 40 % de del Banco Mundial.13 Este se destaca por ser el coeficien- los que tenían empleo, no tenía cobertura de la seguridad te más alto en América Latina y el Caribe. Las políticas social. La situación comenzó a mejorar significativamente sociales inclusivas han aumentado la cobertura de los después de 2004. El desempleo disminuyó rápidamente programas de protección social. Alrededor del 87 % de hasta alcanzar un nivel bajo sin precedentes del 6,1 % en la población de más de 65 años está cubierta por el sis- 2012, mientras que la informalidad laboral (representa- tema de pensiones: este es uno de los coeficientes más da por el derecho a prestaciones jubilatorias) también altos en América Latina y el Caribe, junto con Argentina disminuyó como consecuencia de mejores condiciones y Brasil. Los recursos asignados al sector de la salud en macroeconómicas y una mejor recaudación de aportes Uruguay han aumentado considerablemente y, al mismo a la seguridad social. Al mismo tiempo, aumentó la pro- tiempo, el sistema de atención de la salud se ha vuelto porción de estos trabajadores con empleos en relación de más equitativo. dependencia (en oposición al empleo por cuenta propia Una mayor cantidad de uruguayos pueden contar o al empleo no remunerado). Por ejemplo, el empleo en con acuerdos laborales formales y estables que en los relación de dependencia subió del 38 % al 41 % entre los países vecinos. La tasa de empleo vulnerable; es decir, la trabajadores menos cualificados y del 53 % al 56 % entre cantidad de trabajadores por cuenta propia y trabajadores aquellos con algún nivel de escolaridad secundaria. Ade- familiares sin salario como proporción del empleo total, más de mejores oportunidades de empleo, los ingresos es baja. Esto indica que la calidad de los empleos dispo- han aumentado a lo largo del decenio. Los salarios reales se han recuperado en forma sostenida tras la crisis de 2002 13 Se usaron datos sobre el ingreso armonizados a nivel regional y han superado los niveles previos a la crisis. para realizar la comparación internacional. 20 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 nibles es relativamente alta. Eso se condice con una tasa Gráfico 7. El nivel de desigualdad disminuyó, relativamente baja de informalidad laboral (la más baja de pero continúa siendo superior a los niveles observados la región), que se ha reducido a niveles inferiores al 40 %. en los países de la OCDE El capital institucional de Uruguay es alto si se lo compara no solo con América Latina, sino también a) Coeficiente de Gini, Uruguay con los países de la OECD. La población tiene una gran 0,50 confianza en el Gobierno y la percepción de la corrupción es baja. Se reconoce ampliamente que el Estado es un 0,46 instrumento fiable. Esta confianza se debe a una tradición 0,46 nacional favorable a políticas basadas en el consenso y 0,42 Gini a la eficacia con que el sector público ha podido garan- 0,38 tizar la cobertura casi universal y la transparencia en la 0,38 prestación de los servicios. 0,34 Estos resultados positivos son un buen augurio para el futuro de Uruguay. No obstante, el país enfrenta de- 0,30 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 safíos relativos al sostenimiento del crecimiento y el modelo de bienestar social. En primer lugar, el contexto Montevideo Urban externo será menos propicio en los próximos años, y el Rural National crecimiento ya se está desacelerando. En segundo lugar, el envejecimiento de la población de Uruguay y las re- b) Ingresos según Gini, la región y la OCDE formas rezagadas en esferas clave, como se explica con Slovenia más detalle a continuación, requieren poner atención Denmark inmediata en políticas que contribuyan a la productividad Norway Czech Republic y al crecimiento a largo plazo. Asimismo, la mayor depen- OECD Slovak Republic dencia de la agricultura y los recursos hídricos generan United Kingdom Portugal presiones en favor de la sostenibilidad del actual modelo Israel de crecimiento. Si no se puede sostener el crecimiento United States Turkey elevado, será difícil generar los recursos necesarios para Argentina financiar y ampliar el bienestar social. El apoyo social de Uruguay Peru la formulación de políticas basadas en el consenso podría El Salvador disminuir si los recursos públicos no son suficientes para Nicaragua LAC Brazil sostener el actual sistema de bienestar social. Guatemala Paraguay El mantenimiento del modelo de bienestar social de Colombia Uruguay requerirá reducir aún más la desigualdad, conti- Honduras nuar ampliando la clase media y garantizar mejores opor- 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 tunidades de empleo para los grupos vulnerables. A pesar Gini de que la desigualdad de ingresos disminuyó, todavía es Fuente: Panel a, basado en la ECH 2003-12, cifras oficiales. Panel b, superior a los niveles que se observan en los países de la basado en datos obtenidos de SEDLAC (CEDLAS y el Banco Mundial) OCDE. A pesar de la notable reducción de la pobreza, aún para Uruguay y la región, y estadísticas de la OCDE para los países persisten vulnerabilidades importantes en Uruguay. Esto pertenecientes a OCDE.7 es especialmente llamativo entre los hogares con determi- nadas características, como el bajo nivel de instrucción, afectan a los jóvenes de las zonas urbanas y a los grupos principalmente en Montevideo, y los hogares con mayores socioeconómicos más bajos de manera desproporcionada. probabilidades de quedar excluidos del sistema de trans- La desigualdad de ingresos disminuyó 7,2 puntos ferencias monetarias. Sigue habiendo grandes diferen- Gini en 2007. Sin embargo, continúa siendo superior cias respecto de la asistencia escolar entre los niños de las a los niveles de desigualdad observados en los países familias pobres, de clase media y ricas. La desigualdad y de la OCDE. La desigualdad, según el coeficiente Gini, los desafíos de la pobreza actuales también podrían exa- disminuyó de 0,46 en 2007 a 0,38 en 2012. Esto convierte cerbarse con el aumento de los delitos y la violencia, que a Uruguay en uno de los países más equitativos de la re- notas de políticas 21 Zafer Mustafaoglu gión de América Latina y el Caribe. Sin embargo, Uruguay mundo, y el tercer y peor lugar de América Latina (OECD/ continúa siendo menos equitativo que el país miembro ECLAC, 2013). En Uruguay, existen considerables dispa- de la OCDE no perteneciente a América Latina y el Caribe ridades entre los puntajes de los alumnos que asisten a con más desigualdad, a saber, Turquía (véase el Figure 7). escuelas públicas y los que asisten a escuelas privadas. A pesar de la notable reducción de la pobreza en la En matemática, por ejemplo, el 79 % de los alumnos de última década y de la existencia de buenos programas las escuelas privadas logró una calificación de nivel 2 o sociales, aún persisten importantes vulnerabilidades superior, el doble de la tasa de aprobación de los niños que en Uruguay. Esto es especialmente llamativo entre los asisten a escuelas públicas, de los cuales solo el 35 % ob- hogares con determinadas características, como el bajo tuvo un puntaje de 2 o superior. En el nivel de instrucción nivel de instrucción, principalmente en Montevideo, y los en ciencias y lectura se observaron diferencias similares. A hogares con mayores probabilidades de quedar excluidos raíz de que la asistencia a una escuela privada está estre- del sistema de transferencias monetarias. Aún con transfe- chamente correlacionada con los ingresos de los padres rencias, lo más probable es que los hogares con niños que y el nivel de instrucción, estas diferencias en los puntajes eran pobres sigan siendo pobres (Bucheli y otros, 2014). de las evaluaciones indican claramente que el nivel de escolaridad de calidad en Uruguay es desigual entre los Gráfico 8. Los niños pobres tienen menos asistencia distintos grupos socioeconómicos. En ese contexto, el ac- escolar (por edad y deciles de ingresos) ceso a la educación de alta calidad por parte de las familias Proporción de personas que asisten a la escuela, pobres será fundamental para el desarrollo de las aptitudes por edad y quintil de ingresos en Uruguay, 2012 básicas necesarias para ingresar a los mercados laborales % que asiste a la escuela 100 y salir de la pobreza a través de oportunidades laborales. 90 El país necesita mejorar la eficiencia del gasto y 80 20 % mas rico la coordinación entre los tres principales programas 70 de transferencias monetarias orientados a los niños 60 20 % mas pobre y jóvenes: Asignación Familiar contributiva, Asigna- 50 40 Población total ción Familiar Plan de Equidad y Tarjeta Alimentaria 30 de Uruguay. Mientras que cada programa está orientado 20 a un objetivo diferente, los resultados indican algunos 10 Secundaria Media errores de asignación. Aparentemente, los errores de in- Preescolar Primaria Básica Superior Universitaria 0 clusión son muy bajos. Sin embargo, las exclusiones son 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 Edad Fuente: Observatorio de la ANEP. más importantes, y algunos niños y jóvenes en los niveles de ingreso más bajos no reciben ningún beneficio ni cré- Fuente: Nota de políticas relativa a la educación, Administración Nacio- nal de Educación Pública. dito fiscal (entre los niños del primer decil, el 12,6 % es beneficiario de la Asignación Familiar Plan de Equidad y Las importantes desigualdades persistentes en el ni- el 8 %, de la Tarjeta Alimentaria de Uruguay). Las posibles vel de instrucción y la calidad escolar tienen un impacto respuestas normativas podrían ser una mejor integración significativo sobre la movilidad intergeneracional, la de los programas de asignaciones familiares, junto con desigualdad y, posiblemente, las perspectivas de creci- un énfasis sostenido en la identificación, el registro y la miento económico. Sigue habiendo grandes diferencias incorporación de nuevos beneficiarios al sistema. respecto de la asistencia escolar entre los niños de las fami- Se podría mejorar la eficacia de los programas de lias pobres, de clase media y ricas. Por ejemplo, los niños protección social dirigidos a la población económi- de las familias pobres reciben menos educación preescolar camente activa. Uruguay podría beneficiarse con una y tienen tasas de deserción escolar más altas después de la revisión del diseño del programa de seguro de desempleo, educación primaria (Figure 8). El rendimiento educativo mediante la cual se separe el componente que brinda también sigue estrechamente vinculado con el ingreso y seguridad a los desempleados de los subsidios al empleo. los antecedentes socioeconómicos. Uruguay es uno de También es importante que se revise el diseño institucio- los países que obtuvo los peores resultados respecto del nal del sector para desarrollar un abanico de servicios impacto de los antecedentes socioeconómicos en el des- flexibles e integrados en un modelo único de gestión. empeño del Programa Internacional para la Evaluación Los programas de protección para los adultos ma- de Estudiantes (PISA); ocupó el quinto y peor lugar del yores se ampliaron en 2008 y las tasas de cobertura 22 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 permanecen en niveles razonables. El desafío, sin em- violencia. Los programas de prevención de la violencia en bargo, será garantizar la sostenibilidad fiscal del programa las escuelas pueden completar las reformas e iniciativas y un nivel suficiente de cobertura con el tiempo. Para esto, que se están implementando en el sector educativo, así Uruguay podría establecer un sistema de monitoreo eficaz como los esfuerzos más amplios de seguridad ciudada- que permita validar la sostenibilidad fiscal y proponer na, y ofrecer una base sólida para elaborar programas y cambios según sea necesario. actividades orientados tanto al nivel universal, como a La desigualdad y los desafíos de la pobreza podrían poblaciones específicas. exacerbarse con el aumento de los delitos y la violencia, La desigualdad amenaza la sostenibilidad y el po- que afectan a los grupos socioeconómicos más bajos de tencial de crecimiento de las comunidades urbanas y manera desproporcionada. Durante el período 2000-12, los residentes jóvenes de Uruguay. La exclusión mul- la tasa nacional de homicidios aumentó el 23 %, de 6 a tidimensional es uno de los factores de riesgo deter- 7,9 por cada 100.000 habitantes. Continúa siendo una de minantes de los delitos y la violencia que aquejan a las las más bajas de la región, bastante por debajo de países zonas urbanas, principalmente en las ciudades más como Brasil (25,2) y Colombia (30,1), y del promedio de grandes, como Montevideo y Canelones. Se manifiesta toda América (16,3). Los delitos contra la propiedad, en de diversas formas e incluye lo siguiente: i) factores deter- especial los asaltos y los robos, están aumentando, junto minantes espaciales y físicos, que generan desigualdades con el consumo de drogas y alcohol, considerados fac- intraurbanas entre diversos barrios en relación con el ac- tores de riesgo asociados con la violencia. Las encuestas ceso a los servicios básicos, como la educación, la salud, nacionales indican que el abordaje de los problemas de la seguridad pública, la justicia y la recreación, así como inseguridad es la principal prioridad para los uruguayos, también la vivienda, la tierra, los servicios públicos y la in- seguida de la mejora de la calidad de la educación. fraestructura; ii) factores determinantes económicos, que Los delitos violentos en Uruguay se concentran en limitan la capacidad de los residentes urbanos de ingresar las grandes ciudades y departamentos y afectan despro- a mercados laborales formales; o bien, de especial impor- porcionadamente a los jóvenes de las áreas urbanas y a tancia en el caso de Uruguay, que limitan la capacidad los grupos socioeconómicos más bajos. En los últimos de los ciudadanos de alcanzar los niveles de instrucción años, la tasa de homicidios aumentó un 112 % en Monte- necesarios para poder ser tenidos en cuenta en un empleo; video, y la mayoría de estos delitos sucedieron en barrios y iii) factores determinantes sociales, que incluyen la edad, con indicadores socioeconómicos bajos. Algunas comuni- el género, la raza, el grupo étnico o la discapacidad, y que dades y escuelas sufren de manera desproporcionada los afectan la participación de los ciudadanos. efectos de la violencia. El aumento de la exclusión social En las comunidades locales, los programas de pre- y la marginalización así como de la brecha educativa son vención de la violencia que tienen un enfoque coordina- algunos de los factores de riesgo que se han destacado rei- do e integral son los más eficaces para lograr cambios en teradamente en estudios nacionales y se han mencionado el comportamiento. Gran parte de la violencia que aqueja durante las consultas de las notas de políticas. a los jóvenes en Uruguay se produce en sus propios hoga- La experiencia mundial pone de relieve que la pre- res y barrios, y se concentra en algunas zonas críticas de vención de la violencia requiere un enfoque integrado Montevideo y Canelones. Los niveles de violencia barrial que permita lidiar simultáneamente con múltiples fac- suelen tener una correlación positiva con los niveles de tores de riesgo en diferentes niveles (individual, esco- violencia en las escuelas. Por este motivo, es importante lar, familiar y comunitario). La evidencia internacional intensificar políticas sociales más amplias, fortaleciendo pone énfasis en las funciones únicas e integradoras que la los vínculos entre las escuelas y las comunidades locales escuela y las comunidades locales pueden desempeñar en para el diseño de respuestas focalizadas y flexibles. la protección de los jóvenes contra la exposición a riesgos. La adopción de las medidas necesarias para que el Esto se realiza por medio de actividades como cambiar crecimiento económico se distribuya de manera equi- comportamientos, abordar los factores de riesgo a nivel tativa entre los ciudadanos se basa en políticas de ges- de la familia, la escuela y la comunidad, y promover la tión urbana que puedan ayudar a determinar el modo inclusión social de manera rentable. El sector educativo en que crecen las ciudades y cómo se benefician los po- puede respaldar la red de instituciones del sector públi- bres de ese crecimiento, así como en la implementación co dedicada a identificar las causas de los delitos y las de programas integrados que financien intervenciones posibles medidas para prevenir y reducir los ciclos de sociales e intervenciones en la infraestructura física, notas de políticas 23 Zafer Mustafaoglu Recuadro 2: La demanda internacional continúa siendo débil, mientras que los precios de los productos básicos están bajando El panorama de la economía mundial sigue siendo mixto. Por un lado, se espera una aceleración del crecimiento de la economía mundial del 3,1 % en 2015, superior al 2,6 % estimado en 2014. Por otro lado, se espera que persista la debilidad del comercio internacional y la laxitud de los precios de los productos básicos, mientras que se proyecta el endurecimiento gradual de las condiciones financieras. Las perspectivas de crecimiento varían considerablemente entre los países. Entre las economías de ingreso alto, el crecimiento está recobrando fuerza en los Estados Unidos y el Reino Unido, mientras las recuperaciones siguen siendo frágiles en Japón y discontinuas en la zona del euro. En los países en desarrollo, el crecimiento también se caracteriza por diferentes velocidades. China está atravesando una desaceleración, y el crecimiento en algunas otras economías en desarrollo importantes se ve afectado por la desaceleración cíclica, las incer- tidumbres políticas y las limitaciones estructurales, como la productividad. Por otra parte, en las economías de ingreso bajo el crecimiento continúa siendo notablemente fuerte y está respaldado por sólidas inversiones públicas, grandes flujos de capital y buenas cosechas. Según las previsiones, el crecimiento del comercio internacional permanecerá por debajo del promedio anterior a la crisis, al tiempo que los precios de los productos básicos se mantendrán débiles. El bajo crecimiento econó- mico en los países de ingreso alto ha contribuido a la desaceleración del crecimiento del comercio internacional; asimismo, este se ha vuelto menos susceptible a los cambios en los ingresos mundiales debido a la expansión más lenta o incluso al acortamiento de las cadenas de valor a nivel mundial y a un desplazamiento de la demanda, orientado hacia artículos con menor intensidad de importaciones. La disminución generalizada del precio de los productos básicos de 2013 y 2014 y el continuado debilitamiento previsto para el período 2015-17 representan un marcado empeoramiento en términos de comercio para las eco- nomías que exportan productos básicos, especialmente en las regiones de América Latina y África al sur del Sahara. El restablecimiento del equilibrio del crecimiento en China, apartado de las inversiones que hacen uso intensivo de la industria y los productos básicos, reducirá la demanda de estos productos básicos y hará que los precios caigan aún más. Los precios del petróleo disminuyeron relativamente más que los de otros productos básicos. Se prevé que esto tenga un efecto de ingreso neto positivo en la mayoría de las economías que importan petróleo. Se calcula que la disminución del precio del petróleo se debe principalmente a cambios en el abastecimiento. Los riesgos para el panorama son principalmente los de deterioro. Entre los principales riesgos para la economía mundial se encuentran los siguientes: nuevos episodios de inestabilidad financiera; mayores tensiones geopolíticas concentradas en las regiones de Europa oriental, Oriente Medio y, en menor medida, Asia sudoriental, y recurrentes desempeños decepcionantes en las princi- pales economías en desarrollo que podrían afectar la confianza de los inversionistas, generar un aumento de las primas de riesgos y exponer vulnerabilidades subyacentes. La corrección desordenada de las vulnerabilidades del sector financiero de China podría representar un fuerte impacto negativo en la economía mundial, aunque los importantes mecanismos de amortiguación disminuyen las probabilidades de enfrentar este escenario. La baja inflación o la deflación en la zona del euro representan un importante riesgo para su recuperación eco- nómica. El riesgo de que la epidemia de ébola se propague a otros países de la región representa un riesgo de deterioro para la región de África al sur del Sahara. Fuente: Basado en Global Economic Prospects (Perspectivas económicas mundiales), enero de 2015. en particular en los barrios excluidos. La desigualdad ciudades en conjunto. Son fundamentales los esfuerzos urbana en las ciudades de Uruguay presenta un área integrados por mejorar la calidad de vida en los barrios espacial diferente, que afecta la calidad de vida de las excluidos, como las inversiones en la infraestructura de 24 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 los barrios y la promoción de políticas sociales flexibles y reciente será difícil en un contexto externo débil y con una amplias que fortalezcan los vínculos entre las escuelas y capacidad limitada de producción excedente en el país. las comunidades locales. Además, es importante fomentar Un aspecto positivo es que la reciente reducción la integración con la zona urbana general por medio de marcada del precio del petróleo otorgará beneficios políticas urbanas que promuevan, por ejemplo, la co- considerables para Uruguay. La proporción del consu- nectividad relacionada con la planificación del uso de la mo de combustible y productos refinados es de alrededor tierra y las rutas de acceso. El Gobierno de Uruguay ha del 3 % del PIB. En 2014, la importación de combustible implementado enfoques experimentales integrados para y productos refinados representó el 17,6 % de las impor- promover la inclusión urbana, como el Plan 7 Zonas, que taciones de mercaderías. Por lo tanto, la disminución se encuentra bajo ejecución en siete áreas de prioridad del precio del petróleo mejorará considerablemente la de Montevideo y Canelones, y que incluye una serie de balanza comercial. Asimismo, dicha disminución aumen- intervenciones sociales, habitacionales y urbanas con una tará el ingreso y consumo reales de los hogares y, a la visión de desarrollo integrado e integral. vez, reducirá los costos de los insumos, lo cual afectará las ganancias e inversiones de manera positiva. Se prevé una reducción de la inflación, aunque las repercusiones 5. Manejo de los desafíos en materia netas dependerán del traspaso a otros precios y de las de políticas a corto plazo en un expectativas inflacionarias. Esperamos que la inflación contexto mundial cambiante global llegue al límite máximo del nivel previsto (7 %). Se prevé que mejoren las cuentas fiscales, y el grado de Uruguay ha comenzado a avanzar hacia un ciclo econó- mejora dependerá de las decisiones sobre políticas del mico más moderado. El crecimiento promedio fue del 6 % Gobierno respecto de qué cantidad del ahorro de costos entre 2004 y 2011, antes de ralentizarse a un 4 % entre 2012 y se puede transferir a los consumidores y qué cantidad 2013. Desde comienzos de 2012, la economía se ha enfrenta- se puede mantener como ahorro fiscal. A escala mun- do a condiciones regionales e internacionales menos favora- dial, las simulaciones que utilizan el modelo macrofiscal bles que repercuten en el crecimiento. En los próximos años, mundial del Banco Mundial (MFMod) demuestran que el es probable que el crecimiento se mantenga por debajo de impacto de la disminución del precio del petróleo sobre los niveles de la última década, aunque más alineado con el PIB mundial será positivo (PIB mundial casi 0,2 % más el potencial de crecimiento a largo plazo del país. alto en comparación con un caso en el que el precio del Es probable que el contexto externo siga siendo petróleo no disminuyera). De manera similar, se calcula menos favorable e, incluso, que haya riesgos de dete- que el impacto en Brasil y China será positivo. Por lo tanto, rioro. Es muy probable que el corto a mediano plazo esté los efectos de segunda ronda provocados por la mayor marcado por una consolidación de la recuperación de la demanda por parte de los principales socios comerciales economía estadounidense, una contracción de la liquidez importadores de petróleo también podrían desempeñar internacional y, posiblemente, por un dólar estadouni- un papel importante en el respaldo del crecimiento del dense más fuerte. China está desacelerándose,14 está re- PIB de Uruguay. En síntesis, esperamos que el PIB de equilibrando su economía y apartándose del modelo de Uruguay reciba un fuerte impulso en 2015 a raíz de la dis- crecimiento impulsado por la inversión. El crecimiento minución del precio del petróleo, en comparación con un del comercio internacional sigue siendo débil, y los pre- escenario en el que el precio del petróleo no disminuyera. cios de los productos básicos están cayendo a niveles muy El Banco Mundial espera que el impacto general inferiores a los de la última década. Además, se prevé de los cambios en el precio de los productos básicos que el crecimiento de los socios regionales de Uruguay sea positivo para Uruguay. La disminución reciente del continúe siendo modesto o se estanque, lo que privaría a precio del petróleo ha ido acompañada de la disminución Uruguay de un motor para el crecimiento. Sostener el des- de los precios de otros productos básicos, incluso el de la empeño en materia de crecimiento logrado en el pasado soja que representa una gran proporción de las exporta- ciones de Uruguay. En este escenario, el precio de la soja disminuiría un 8,5 % en 2015, mientras que el precio de 14 Según el último informe semestral sobre perspectivas económi- cas para la región de América Latina y el Caribe: «El crecimiento la carne vacuna aumentaría. Se prevé que el efecto neto del PIB real en China retrocedió más del 11 % en 2010 en relación combinado de los cambios en el precio de los productos con la previsión actual de aproximadamente el 7,5 % en 2014». básicos aporte beneficios a Uruguay. notas de políticas 25 Zafer Mustafaoglu Además de los acontecimientos mundiales, es pro- La consolidación fiscal podría fortalecer la macroes- bable que determinados desafíos macroeconómicos tabilidad, mientras que una mayor eficiencia y prioriza- presenten dificultades para la formulación de políticas ción del gasto podría dar lugar a gastos que favorezcan y requieran ser cuidadosamente reequilibrados. La el crecimiento inflación, en particular, ha superado el rango previsto La política fiscal ha funcionado como un ancla de por el Gobierno en los últimos tres años. Esto refleja estabilidad en la última década. No obstante, este rol una serie de factores, como el sólido crecimiento del comenzó a debilitarse después de 2011. El sector público ingreso de los hogares y la demanda interna, el estímu- uruguayo en general registró un superávit primario entre lo fiscal y el aumento del costo unitario de la mano de 2003 y 2011. Los niveles de deuda disminuyeron sustan- obra en los últimos años. La persistencia de la inflación cialmente como resultado de saldos fiscales sólidos, la en el contexto de una desaceleración del crecimiento restructuración de la deuda, la gestión más efectiva de posiblemente sea un problema importante para el Go- la deuda y el rápido crecimiento económico (Figure 9b). bierno. Podría reducir el margen para la moderación Luego de dispararse al 107 % del PIB en 2002, la deuda salarial y suavizar los ajustes en los mercados laborales, bruta del sector público de Uruguay se redujo al 59 % en lo que ocasionaría una desaceleración de la actividad 2013. Los vencimientos se prolongaron y la proporción económica. Además, podría limitar el margen para la de toda la deuda del sector público en moneda local au- depreciación en respuesta a un fortalecimiento previsto mentó del 4 % en 2002 al 60 % en 2013. Mientras tanto, del dólar estadounidense, lo que afectaría negativamente los activos líquidos del sector público aumentaron hasta los potenciales avances en materia de competitividad. En alcanzar un total del 24 % del PIB a fines de 2013,16 lo que este contexto, la disminución del precio del petróleo es redujo la deuda neta al 36 % del PIB. Finalmente, Uruguay una buena noticia para Uruguay que podría reducir las redujo aún más la vulnerabilidad estableciendo líneas de presiones inflacionarias. Se proyecta que los precios del crédito contingentes equivalentes al 3,5 % del PIB a fines petróleo permanezcan en niveles bajos en el mediano del segundo trimestre de 2014. Esto se reflejó en una mejor plazo.15 El Gobierno deberá evaluar cuidadosamente las capacidad crediticia, y la calificación de crédito soberano decisiones sobre políticas respecto de qué cantidad de la de Uruguay recuperó el grado de inversión en 2012. Sin disminución del precio del petróleo se puede transferir a embargo, las cuentas fiscales se han deteriorado desde los consumidores y productores y qué cantidad se puede 2012. El déficit del sector público se amplió a un promedio utilizar para desarrollar un margen fiscal o aumentar los del 2,6 % durante el período 2012-13, y se prevé que sea recursos fiscales para cubrir los gastos mejor orientados a del 3,6 % en 2014. Como resultado, los niveles de deuda los pobres y las inversiones que impulsan el crecimiento. pública con relación al PIB dejaron de caer en 2011. En consecuencia, Uruguay deberá emprender un proceso Los saldos primarios estructurales de Uruguay se coordinado de desinflación. han deteriorado notablemente desde 2011; esto dio Asimismo, los saldos fiscales se han deteriorado como resultado un impulso fiscal positivo y una posi- en los últimos años y sufrirán presiones adicionales ción fiscal procíclica. El superávit primario estructural debido a la mayor demanda de gasto público. El cam- del sector público viene registrando una disminución y biante contexto externo, el envejecimiento de la pobla- generó un déficit del -0,4 % del PIB en 2013 (Figure 9a). ción de Uruguay y la necesidad de aumentar los recursos Esto refleja principalmente la disminución del superávit fiscales para la acumulación de capital físico y humano primario al nivel consolidado del Gobierno central, en aumentará las presiones del gasto público. Al mismo gran medida debido a gastos más altos, y a un superávit tiempo, mantener la política fiscal como el ancla de la primario más bajo en las empresas públicas. Al mismo estabilidad económica requerirá la consolidación fiscal. tiempo, los pagos de intereses han venido disminuyen- Esto exigiría una evaluación cuidadosa de las soluciones do.17 En términos generales, el déficit estructural del sector de compromiso de la política fiscal y la implementación de una combinación de medidas tendientes a mejorar la 16 De la cual, los activos líquidos netos del Gobierno central fue- eficiencia del gasto y aumentar los ingresos. ron equivalentes al 5,7 % del PIB. 17 P&R ajusta los pagos de intereses para compensar las desali- 15 Consulte el informe Perspectivas de los precios de productos neaciones de los tipos de cambio. Sus estimaciones indican básicos de enero de 2015 del Banco Mundial para obtener las que los componentes temporales de los pagos de intereses de- proyecciones de los precios de los productos básicos. bidos a las desalineaciones de los tipos de cambio son impor- 26 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Gráfico 9. Las cuentas fiscales se han deteriorado y la deuda pública dejó de disminuir a) Las cuentas del sector público en general se han de- b) La disminución en el sector público se ha detenido teriorado significativamente 6 Percent of GDP 4 120 100 2 80 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 60 -2 40 -4 20 0 -6 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 primary balance Domestic debt External debt structural primary balance overall balance structural overall balance público se amplió al 3,2 % del PIB en 2013, y se prevé que principales incluyen la posibilidad de un deterioro mayor continúe en ese nivel durante 2014. en Argentina, un desempeño económico más débil en Uruguay se enfrenta a tres desafíos diferentes de su Brasil y una desaceleración en China que podrían reducir política fiscal. En primer lugar, el debilitamiento de los la demanda externa y los precios de exportación de los saldos fiscales plantea inquietudes respecto del rol de la productos básicos. política fiscal en la estabilidad macroeconómica en un En segundo lugar, el envejecimiento de la pobla- contexto mundial cambiante. Si bien es posible que la ción de Uruguay requiere una gestión cuidadosa de los desaceleración de la actividad económica y el comercio gastos de protección social y salud para garantizar la mundial sigan moderando el crecimiento en Uruguay y sostenibilidad fiscal de los programas del Gobierno en reduzcan los recursos fiscales, la disminución reciente estas esferas. Uruguay ha conseguido aumentar la cober- del precio del petróleo mejorará los saldos fiscales de tura de los servicios de salud y la protección social. Como Uruguay y respaldará el crecimiento económico en 2015. consecuencia de esta ampliación, también aumentó el Las repercusiones netas sobre el crecimiento y los saldos gasto público de la salud y la protección social. El aumento fiscales dependerán del año de referencia que se esté com- coincidió en gran medida con el de los países utilizados parando. En otras palabras, si se compara a Uruguay con como referencia. A raíz de que las tasas de cobertura ya un caso en el que el precio del petróleo no disminuyera (p. son elevadas y la mayor parte del aumento en el gasto ej. los precios del petróleo alcanzaron un promedio de US$ público ya ha tenido lugar, se prevé una moderación de las 96 por barril en 2014), el país se encuentra definitivamente presiones sobre las cuentas fiscales en el futuro cercano. en una mejor situación en la actualidad. No obstante, si se No obstante, se debe prestar atención constante a la sos- compara con los años de auge de los productos básicos y tenibilidad fiscal de los programas de salud y protección sólido crecimiento del comercio mundial, el contexto ex- social del Gobierno, así como al aumento de la eficiencia terno actual es menos favorable para Uruguay. Los riesgos de dichos programas. En tercer lugar, como se analiza en la sección si- tantes solo durante los períodos de crisis. Dado que estamos guiente, Uruguay se enfrentará a importantes presiones estimando el saldo global estructural para el período 2009-13, del gasto público para aumentar la acumulación de ca- no ajustamos los pagos de intereses. pital físico y humano, y sostener el crecimiento elevado notas de políticas 27 Zafer Mustafaoglu e inclusivo. Es probable que la mayor presión del gasto 6. Desafíos para el desarrollo público provenga de la necesidad de mejorar los resultados económico sostenido e inversión en materia de educación y de invertir en infraestructura fa- en el crecimiento a largo plazo vorable al crecimiento. En vista del margen fiscal limitado y de la necesidad de consolidación fiscal, esto exigirá una Acelerar el crecimiento y hacerlo sostenible será cla- evaluación de las actuales soluciones de compromiso del ve para la continuidad del desarrollo económico y la gasto público para poder aumentar los recursos fiscales reducción de la pobreza de Uruguay. El sólido desem- para la acumulación de capital físico y humano. peño económico logrado durante la última década es un En consecuencia, la consolidación fiscal y la priori- buen augurio para el futuro de Uruguay. Sin embargo, zación del gasto público en áreas clave podrían ayudar los desafíos en materia de desarrollo que quedan por a desarrollar un margen fiscal y reducir la vulnerabili- delante son sustanciales. Las políticas futuras deberán dad a los riesgos de deterioro y, al mismo tiempo, sal- centrarse en evitar que los grupos vulnerables vuelvan vaguardar las necesidades de gasto fundamentales. El a caer en la pobreza y reducir las desigualdades existen- endurecimiento gradual de la política fiscal en el mediano tes con respecto al acceso a los servicios públicos o el plazo y el regreso al superávit primario estructural podrían rendimiento educativo. Es necesario mejorar la calidad facilitar una mayor reducción del coeficiente de deuda-PIB de los servicios públicos, especialmente la educación, y disminuir las vulnerabilidades. La consolidación podría ya que afecta la movilidad intra e intergeneracional. basarse en mejorar la eficiencia de los gastos y aumentar Para mantener y seguir fomentando las buenas políticas los ingresos. Uruguay también podría obtener beneficios sociales aplicadas hasta el momento y continuar distri- con el fortalecimiento del proceso presupuestario y los buyendo los ingresos fiscales en beneficio de todos los sistemas de información, lo que mejora la ejecución del ciudadanos, pero en especial de los más vulnerables, presupuesto y la programación de las inversiones públicas. el nuevo Gobierno deberá garantizar que los ingresos Uruguay podría reducir la tendencia procíclica de fiscales sigan aumentando. Por lo tanto, será funda- las políticas fiscales mediante inversiones en estructu- mental que se aplique el programa de crecimiento, es- ras institucionales. Si bien no existe una mejor práctica pecialmente mediante la aceleración de las reformas única para un marco fiscal basado en reglas, la política en las áreas rezagadas. fiscal podría beneficiarse con incentivos de fortalecimien- Uruguay ha alcanzado una etapa avanzada de to de la disciplina fiscal, como la planificación a mediano transición demográfica, lo que agudiza la necesi- plazo o el establecimiento de una entidad de control fiscal dad de reformas para aumentar la productividad. independiente. Dichos cambios institucionales podrían Se prevé que el descenso continuado de la relación de ayudar a Uruguay a comprometerse a establecer una po- dependencia total que comenzó en 2000 continúe hasta lítica fiscal más eficaz. 2020 (Figure 10). Después de ese año, las relaciones de Mientras tanto, las fuentes clave del riesgo fiscal dependencia comenzarán a aumentar gradualmente, y deben seguir abordándose. Esto incluye conservar la el aumento se acelerará después de 2045. Uruguay tiene flexibilidad del tipo de cambio y seguir buscando instru- una «ventana de oportunidad demográfica» corta, y el mentos para migrar, transferir y lidiar estratégicamente margen para incorporar más mano de obra a la produc- con los riesgos relativos a la variabilidad climática. Con- ción se está estrechando; el crecimiento de la fuerza tar con reservas de liquidez sólidas puede disminuir la laboral en Uruguay ya ha comenzado a desacelerarse, vulnerabilidad a corto plazo del sector público y darle a en comparación con sus pares (véase el Box 3). Sin duda, Uruguay margen para implementar políticas anticíclicas, existe un margen para aumentar la participación de la si es necesario. Los gastos en pensiones, que representan mujer en la fuerza laboral, y si Uruguay puede conseguir una gran proporción del presupuesto total, tienen una im- un incremento gradual a los niveles que se observan portante tendencia procíclica que debe tenerse en cuenta. en muchos países en desarrollo, como en Europa del Otros gastos deberán seguir una tendencia anticíclica para Norte, esto podría mitigar potencialmente parte del lograr gastos totales neutrales en relación con el ciclo impacto del envejecimiento de la población sobre el económico. Una posible fuente de flexibilidad podría ser crecimiento general de la fuerza laboral. No obstante, una política de inversión pública anticíclica. Todo esto el crecimiento futuro dependerá cada vez más del im- se podría llevar a cabo junto con reformas destinadas a pulso de la acumulación de capital físico y humano, y mejorar la calidad de las instituciones fiscales. del aumento de la productividad. 28 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Gráfico 10. Uruguay todavía tiene una ventana de que en este estudio se demuestra que el ingreso por oportunidad demográfica (relación de dependencia, trabajador de Uruguay podría haber sido dos veces 1950-2100) superior al nivel actual, si el país tuviera el mismo nivel 110 de PTF que los EE. UU. República de Corea 100 Italia 90 Gráfico 11. Uruguay tiene deficiencias graves en 80 América Latina Brasil materia de eficiencia y capital en relación con EE. UU. 70 Argentina Uruguay 60 50 Capital and efficiency gaps are large and heterogeneous 40 Counterfactual income of LAC countries, relative to the US 30 0,80 20 0,70 Actual 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065 2070 2075 2080 2085 2090 2095 2100 0,60 Conterfactual 0,50 Fuente: Nota de políticas relativa a la protección social, Naciones Uni- 0,40 das, División de Población. 0,30 0,20 El crecimiento de la PTF de Uruguay se ha acelera- 0,10 do desde 2007. No obstante, aún existen importantes 0,00 disparidades de productividad entre Uruguay y ciertos Haití Nicaragua El Salvador Dominican Rep. Bolivia Guatemala Colombia Honduras Peru Uruguay Costa Rica Brazil Panama Jamaica Argentina Guyana Ecuador Mexico Venezuela Belize Chile Trinidad LAC países más avanzados. El patrón de crecimiento de Uru- guay cambió en la fase de expansión durante el período 2007-13, con una marcada aceleración del crecimiento de Source: Caselli (in this volume). Actual: relative actual income per worker. Counterfactual: relative la PTF.18 Alcanzó su máximo en las últimas cinco décadas capital per worker, or relative counterfactual income per worker with the same TFP as the US. The baseline calibration for broad sample is used from Caselli (2014). Horizontal lines show sample means. y contribuyó con 2,5 puntos porcentuales, o cerca del 50 %, al crecimiento anual de la producción durante este Si se las aborda de manera eficaz, cuatro esferas de período. Con un ligero aumento de los años de escolari- reforma podrían impulsar la acumulación de capital dad, la contribución del capital humano al crecimiento físico y humano de Uruguay, aumentar la producti- registró un modesto promedio de 0,7 puntos por año. vidad y acelerar el crecimiento. Dichas esferas son las El crecimiento de la inversión, en particular, se ha ace- siguientes: i) fortalecimiento del capital humano a través lerado a un ritmo del 4,3 % por año y ha contribuido al de la mejora del acceso a la educación y su calidad; ii) crecimiento con 1,3 puntos porcentuales, o cerca de un mejora de la política de competencia para aumentar la cuarto. Sin embargo, la brecha de eficiencia entre Uru- competitividad y la innovación; iii) modernización de la guay y los EE.UU. aún es amplia. El estudio regional en infraestructura, en particular la de transporte vial, para América Latina y el Caribe de próxima aparición «What mejorar los servicios de logística y reducir los costos co- Is Preventing LAC from Converging to Higher Income Le- rrespondientes, y iv) adopción de una política de inte- vels» (Araujo y otros, 2014) demuestra que las brechas de gración externa eficaz para explotar en mayor medida las eficiencia en América Latina y el Caribe y en Uruguay son ventajas comparativas de Uruguay y facilitar la diversifi- potencialmente grandes. Aunque las brechas de capital cación económica. Esta diversificación permitirá que la también son sustanciales, la región de América Latina economía de Uruguay se transforme en una economía de y el Caribe y Uruguay usan el capital nacional existente productos de mayor valor agregado y que los sectores de de una manera considerablemente menos productiva. productos básicos y servicios relacionados integren una Esta brecha de productividad explica aproximadamente mayor cantidad de mano de obra calificada. la mitad de las diferencias de ingreso observadas entre Uruguay y los EE. UU. (Figure 11). Lo más interesante es Será fundamental mejorar la calidad de la educación para mejorar el capital humano Uruguay tiene una deficiencia de capital humano con- 18 La PTF es el residuo de Solow de las funciones de producción de Cobb-Douglas y está sujeta a importantes errores de medi- siderable en comparación con algunos de sus pares y ción; debe interpretarse como el límite superior de las estima- los países de rápido crecimiento. Uruguay registraba en ciones de la PTF. 2010 una brecha en la escolaridad de dos años y medio con notas de políticas 29 Zafer Mustafaoglu Las diferencias en la PTF explican gran parte del desempeño en materia de crecimiento entre los países. El crecimiento a largo plazo de Uruguay ha sido el más creció más rápidamente que la mayoría de los países bajo entre países similares, con la excepción de Croa- comparables y los pares regionales, con las excepcio- cia, y se encuentra muy por debajo del crecimiento nes de Panamá y Perú. Al parecer, esto se explica casi de las naciones asiáticas emergentes (véase el cuadro exclusivamente por el crecimiento más acelerado de a continuación). Los bajos niveles de crecimiento de la PTF, puesto que Uruguay registra el crecimiento más la PTF y formación de capital humano explican una rápido en relación con sus pares, lo que compensa el gran parte de esta diferencia de crecimiento. Sin em- crecimiento más débil de la fuerza laboral y el capital bargo, durante la reciente fase de expansión, Uruguay humano. FIGURA. Contabilidad del crecimiento y PTF: comparación internacional (porcentaje de tasas de crecimiento anual) 2013-1961 Y h*L K L TFP 2013-2007 Y h*L K L TFP Uruguay 2.29 1.27 2.95 0.54 0.51 Uruguay 5.53 0.81 4.02 0.34 3.70 LAC LAC Argentina 2.74 2.17 3.12 1.32 0.28 Argentina 4.06 1.17 4.54 0.88 1.85 Brazil 4.18 3.15 4.90 1.91 0.49 Brazil 3.07 2.27 3.90 0.89 0.31 Chile 4.25 2.56 4.92 1.57 0.95 Chile 3.86 1.18 7.36 0.93 0.84 Colombia 4.23 3.65 5.42 2.09 0.05 Colombia 4.00 3.55 6.38 1.38 -0.37 Costa Rica 4.84 3.33 6.05 2.45 0.68 Costa Rica 3.28 1.13 5.68 1.47 0.78 Dominican Rep. 5.40 3.33 6.68 2.16 1.03 Dominican Rep. 4.81 2.36 5.02 1.32 1.60 Estonia 3.21 1.34 4.32 0.14 0.96 Estonia -0.51 0.57 2.44 -0.20 -1.62 Mexico 4.02 3.59 5.26 2.18 -0.06 Mexico 1.76 2.03 3.59 1.25 -0.71 Nicaragua 2.42 3.39 3.70 2.34 -1.02 Nicaragua 3.07 2.86 2.63 1.39 0.27 Panama 5.05 3.36 5.47 2.32 1.02 Panama 8.03 1.91 8.36 1.71 4.07 Peru 3.58 3.26 5.34 2.12 -0.29 Peru 6.11 -0.31 12.93 1.17 2.54 Asia Asia Hong Kong 6.27 3.01 7.07 1.59 1.98 Hong Kong 2.58 1.10 3.64 0.64 0.71 Korea 7.42 3.05 9.45 1.29 2.37 Korea 3.15 1.90 3.88 0.55 0.64 Singapore 7.56 4.08 8.56 2.24 2.05 Singapore 4.69 5.05 5.89 2.75 -0.58 Taiwan 7.08 3.13 8.24 1.45 2.33 Taiwan 2.83 1.56 2.13 0.31 1.08 New Zealand 2.57 1.32 3.72 1.19 0.52 New Zealand 1.38 -0.81 2.95 0.93 1.07 Europe Europe Croatia 2.27 1.18 3.61 0.04 0.36 Croatia -1.75 0.93 2.48 -0.70 -3.10 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial. Nota: Los datos representan tasas de crecimiento anual compuestas durante el período especificado. Nota: En la contabilidad del crecimiento se utiliza una función de producción de Cobb-Douglas aumentada, sin introducir ajustes en función de la participación en la fuerza laboral ni de las tasas de empleo. El capital nacional se obtuvo mediante la aplicación del método de inventario permanente, con una tasa de depreciación constante del 5 %. La PTF es el residuo de Solow de las funciones de producción de Cobb-Douglas y está sujeta a importantes errores de medición; debe interpretarse como el límite superior de las estimaciones de la PTF. respecto a Corea del Sur en el segmento de trabajadores del Sur (Barro y Lee, 2013). La educación inadecuada de de 55 años a 59 años. En general, Uruguay tiene brechas la fuerza laboral ocupa el cuarto lugar entre los factores positivas con respecto a Argentina, Brasil y Chile de casi más problemáticos para hacer negocios en el índice de tres años. Sin embargo, en el segmento de los trabajadores competitividad mundial 2013-14, publicado por el Foro de 20 años a 24 años, la brecha se ha cerrado con respecto Económico Mundial. Las encuestas a empresas realizadas a Brasil y se ha vuelto negativa con respecto a Argentina y por el Banco Mundial arrojan inquietudes similares. La Chile, y se ha ampliado a cinco años con respecto a Corea calidad educativa es considerablemente más baja en Uru- 30 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 guay que en las economías desarrolladas, y más desigual, iv) la baja calidad en todo el sector (Figure 13). Un punto según las mediciones de suficiencia en matemática, lectu- particularmente relevante: la causa de deserción escolar ra y ciencias del nivel 2 del Programa Internacional para mencionada con más frecuencia por los jóvenes es la falta la Evaluación de Estudiantes (PISA) en 2012 (Figure 12). de interés en lo que se les enseña en la escuela. Esto indica bajos resultados en materia de aprendizaje en un sistema Gráfico 12. Terminación de los estudios y nivel de educativo que no responde a las necesidades ni a las ex- instrucción, y crecimiento a largo plazo del PIB pectativas de los alumnos. Abordar estos desafíos no solo aumentará el desempeño escolar, las tasas de retención a) Años de escolaridad y crecimiento y graduación, sino también contribuiría a mejorar los resultados sociales, como la equidad intergeneracional 9 y la seguridad comunitaria. Increase in years of schooling, 1960-2010 8 Korea Taiwan 7 Singapore Hong Kong Gráfico 13. Uruguay tiene una de las tasas de Mexico 6 Peru Colombia deserción escolar más altas de la región de Estonia Brazil 5 Croatia Chile Dominican Republic Panama América Latina y el Caribe Nicaragua 4 Argentina Costa Rica Tasas de deserción escolar durante las edades de cursar la EMS en 18 países de 3 Uruguay América Latina en el año 2012 Reducción en la asistencia escolar durante las edades de cursar la EMS 2 25 % 23 % 22 % 21 % 1 New Zealand 20 % 19 % 18 % 0 15 % 2 3 4 5 6 7 8 15 % 14 % 14 % GDP growth 1961-2013, compound annual rate 10 % 10 % 9 % 9 % 10 % 8% 8% Fuente: Barro Lee (2013), PISA 2009 e Indicadores del desarrollo mundial. 6% 5% 5% 2% 2% b) Puntajes de PISA y crecimiento 0% Paraguay Brasil Colombia Uruguay México Honduras Argentina Venezuela Guatemala Costa Rica Perú Rep. Dominicana Panamá El Salvador Ecuador Chile Bolivia Nicaragua 600 Mean Pisa Scores for Mathematics in 2009 Singapore 550 Korea New Zealand Hong Kong Fuente: Cálculos propios a partir de Estonia información de encuestas de hogares. 500 450 Croatia Fuente: Nota de políticas relativa a la educación. Uruguay Chile 400 Mexico Costa Rica En los últimos estudios se destacan diversos obs- Argentina Brazil Peru Colombia Panama táculos para mejorar la calidad educativa de Uruguay. 350 En vez de invertir en un modelo basado en competen- 300 cias, el sistema uruguayo se basa en una modalidad de 250 enseñanza enciclopédica. Está fragmentado en distintos 2 3 4 5 6 7 8 niveles, y los mecanismos institucionales generan consi- GDP growth 1961-2013, compound annual rate derables problemas de coordinación. Los planes de carrera y profesionalización docente son desestructurados, y las Fuente: Barro Lee (2013), PISA 2009 e Indicadores del desarrollo mundial. condiciones del mercado laboral de Uruguay generan di- Los resultados educativos en Uruguay se han visto ficultades adicionales. Las ineficacias en materia de gastos obstaculizados por altas tasas de repetición y deserción son considerables: los recursos se han cuadriplicado en los escolar, y por la mala calidad de la educación en todos últimos 20 años, sin que se registren aumentos correspon- los niveles. El país se caracteriza por i) un índice alto de dientes en los principales resultados escolares. Por último, escolarización desde los 4 años (con un índice bajo du- las herramientas y la flexibilidad necesarias para la gestión rante el primer grado de la educación inicial a los 3 años); adecuada de los establecimientos escolares son limitadas. ii) altas tasas de repetición en el ciclo básico de los niveles Se necesita una modernización integral de las po- primario y medio; iii) altos niveles de deserción en el ciclo líticas educativas para mejorar los resultados educa- superior del nivel medio (bachillerato diversificado), y tivos en Uruguay. Las últimas experiencias en América notas de políticas 31 Zafer Mustafaoglu Latina y Uruguay demuestran que no basta con tomar Una mayor eficacia en el marco de políticas rela- medidas parciales para abordar los desafíos sofistica- tivas a la competencia en Uruguay fomentará un fun- dos en un sistema educativo. Por lo tanto, en Uruguay cionamiento mejor de los mercados garantizando que será necesario llevar a cabo una modernización general todas las empresas puedan interactuar en condiciones y profunda de las políticas educativas, con elementos de igualdad y, a la vez, penalizando y previniendo las que se han de implementar en el corto, mediano y largo prácticas contrarias a la competencia. En función del plazo, en torno a cuatro pilares de transformación : i) análisis de las mejores prácticas internacionales, así como definición de un perfil de graduado y un marco común del contexto específico de Uruguay, los tres pilares que para los planes de estudios; ii) definición de los perfiles respaldan esta mejora potencial incluyen lo siguiente: de maestros y directores; iii) definición y cumplimiento de los estándares de infraestructura, tecnología, equipos, i) establecer condiciones de igualdad entre opera- materiales y administración de las escuelas, y iv) defi- dores públicos y privados fortaleciendo la imple- nición e implementación de sistemas de acreditación, mentación del principio de neutralidad competitiva seguimiento y evaluación. en los mercados que registraron la participación del En consonancia con el sistema educativo, las polí- sector público y privado. En el corto plazo, esto con- ticas de protección social se podrían centrar en respal- llevará establecer criterios para limitar el alcance de dar los resultados educativos y aumentar las compe- las exclusiones de la ley que regula la competencia, tencias de la fuerza laboral. En Uruguay, el desafío del aplicar dicha ley a los monopolios legales en manos envejecimiento de la población requiere un esfuerzo de del sector público y evaluar los mercados reservados parte de la sociedad para aumentar la productividad de como monopolios. los trabajadores y así compensar el aumento previsto de ii) promover reglamentaciones que favorezcan la las relaciones de dependencia en las próximas décadas. competitividad en mercados clave dentro de los Parte de este esfuerzo debe tener origen en el sistema de sectores basados en redes, las profesiones regu- educación formal y la estrategia económica general. Sin ladas y los sectores minoristas. En la práctica, será embargo, un componente fundamental es la creación necesario revisar las reglamentaciones y autorregla- de un sistema de protección social que contribuya a los mentaciones que facilitan la fijación de precios, así resultados educativos, mediante el apoyo a niños y jóve- como aquellas que puedan facilitar el acceso desigual y nes, y la creación de un programa tendiente a aumentar discriminatorio a los servicios prestados por las partes las competencias de los adultos que trabajan, a través de involucradas. Estas incluyen dotar de facultades a los políticas activas y eficientes sobre el mercado laboral. reguladores sectoriales para que puedan establecer los precios de acceso y brindar opiniones vinculantes La mayor eficacia de las políticas de sobre los precios solicitados por las empresas públi- competencia podría mejorar el desempeño cas involucradas; implementar políticas claras rela- del mercado e impulsar la PTF tivas a la separación de la contabilidad y los precios La competencia constituye una importante fuerza im- a las transferencias de las empresas con integración pulsora para el crecimiento de la productividad y la vertical; eliminar los precios mínimos que facilitan el innovación, y Uruguay podría obtener beneficios de comportamiento de cárteles en los servicios profesio- una mayor competencia en el mercado. La competencia nales y reducir las reglamentaciones anticompetitivas impulsa el crecimiento de la productividad por medio de que impiden la expansión en el sector minorista. Una dos mecanismos clave: inclina la participación de mer- adecuada regulación en estos mercados tendrá efectos cado hacia los productores más eficientes e induce a las secundarios en toda la economía. empresas a ser más eficientes para sobrevivir. Las peque- iii) mejorar el marco reglamentario de la competencia ñas economías, como Uruguay, también se caracterizan a través de la prevención de prácticas anticompe- por tener mercados concentrados con pocos participantes titivas clave. Las medidas incluyen establecer una del mercado. En este contexto, es importante garantizar prohibición per se de los cárteles particularmente que los obstáculos normativos o jurídicos no impidan el potentes, incluso una definición objetiva de abuso ingreso potencial o no fomenten prácticas comerciales an- de predominio, ampliar el alcance del control de las ticompetitivas por parte de unas pocas partes involucra- fusiones y, a la vez, simplificar los procedimientos das, como cárteles y mecanismos de fijación de precios. relativos a la notificación y dotar de facultades a las 32 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Gráfico 14. La alta demanda de servicios de transporte condujo al deterioro de la calidad de los caminos a)  La producción de granos se triplicó (Mt) c)  La calidad de los caminos disminuyó considerablemente 7000 90 80 6000 70 Wheat 5000 60 Soybean Rice 50 4000 40 3000 30 20 2000 10 1000 0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 0 2000/2001 2002/2003 2004/2005 2006/2007 2008/2009 2010/2011 2012/2013 Muy Bueno y Bueno Regular y Malo (en base al IRI) Fuente: Uruguay XXI, Oportunidades de inversión: Sector de logística, Fuente: Estimaciones propias del personal basadas en datos del Minis- agosto de 2013. terio de Transporte y Obras Públicas. b)  La producción de madera también se triplicó (1.000 m3) d)  Principalmente en los corredores nacionales (2011) 14000 100 % Fuelwood 9 16 12000 Wood for pulp kraft 29 35 80 % 19 Sawlogs and logs for veneer sheets Other Industrial rounded wood 31 10000 14 15 60 % 8000 21 40 40 % 38 59 6000 20 % 35 19 4000 15 6 0% International corridors Primary Secondary Terciarity 2000 Bad Regular 0 Good 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Very Good Fuente: Uruguay XXI, Oportunidades de inversión: Sector de logística, agosto de 2013. Fuente: Estimaciones propias del personal basadas en datos del Minis- terio de Transporte y Obras Públicas. instituciones a cargo de la implementación de la ley su red de logística bastante eficaz, Uruguay se ha conver- que regula la competencia mediante el aumento de tido en un centro de distribución regional. Los servicios su independencia y recursos técnicos. portuarios han mejorado considerablemente, y el puerto de Montevideo consolidó su posición en la subregión. El El mejoramiento de la red vial podría reducir los principal desafío para el sector portuario será mantener costos de logística y aumentar la competitividad su ventaja en un entorno altamente competitivo entre los La comparación de la logística y el transporte de Uru- puertos del Río de la Plata. Las inversiones constantes en guay con los de otros países de América Latina resulta infraestructura en los puertos existentes (en particular, favorable; además, Uruguay tiene potencial en relación acceso terrestre y marítimo) podrían ser de utilidad en con los servicios portuarios. La densidad y la capaci- este sentido. Además, Uruguay podría estudiar las opor- dad de la red principal de carreteras de Uruguay parecen tunidades de contar con puertos de aguas profundas en el adecuadas en términos generales. Asimismo, al utilizar mediano y largo plazo. Uruguay también podría considerar notas de políticas 33 Zafer Mustafaoglu la posibilidad de fomentar el transporte fluvial y marítimo, de la red vial de Uruguay será un paso importante para que es más eficiente desde el punto de vista energético. dar respuesta a las necesidades actuales de transporte No obstante, Uruguay posee caminos de calidad con los recursos que están disponibles. deficiente, lo que aumenta los costos de logística. Con Los indicadores de facilitación del comercio de la el auge de los productos básicos, el crecimiento expo- OCDE indican que Uruguay se encuentra ligeramen- nencial de las materias primas agrícolas (en particular, te por debajo del promedio de los países de ingreso la madera y la soja) hizo que se multiplicara la demanda mediano alto, a pesar de que su desempeño supera el de servicios de transporte en Uruguay. Gran parte de este promedio de América Latina. La logística es más costo- crecimiento involucró al transporte vial, lo que generó sa en Uruguay que en los países competidores fuera de una considerable presión sobre la red vial (Figure 14). América Latina y el Caribe, y existe margen para reducir El fuerte aumento en la demanda de transporte de car- aún más los costos de logística para mejorar la compe- ga no se abordó mediante las inversiones necesarias en titividad. El desafío consistirá en desarrollar suficientes rehabilitación y mantenimiento de la infraestructura, lo cadenas de suministro eficientes y una infraestructura de que ha provocado un deterioro progresivo de la red de transporte suficiente para absorber la creciente deman- caminos durante los últimos años. Por ejemplo, en 2011 da de servicios de transporte y respaldar el crecimiento solo el 40 % de la red vial nacional a cargo del Ministerio económico. En particular, la mejora de los caminos ru- de Transporte y Obras Públicas se encontraba en buenas rales será fundamental para aumentar la eficiencia en o muy buenas condiciones. las cadenas de suministro agropecuario. La mejora de la El Gobierno de Uruguay podría considerar la po- eficiencia de los sistemas de logística y el desarrollo de sibilidad de invertir más en mantenimiento vial para una variedad de servicios de logística podrían aumentar mejorar la calidad de los caminos. Si bien los recursos el valor agregado del sector y ayudar a reducir los costos. financieros disponibles para el sector vial aumentaron El fortalecimiento del tráfico aéreo y las conexiones puede notablemente en los últimos años, la brecha de financia- respaldar la integración externa de Uruguay. Asimismo, miento entre las necesidades y los fondos presupuestarios mejorar la tecnología de las redes de comunicaciones disponibles se ha ampliado. Sería importante cerrar la de alta velocidad y banda ancha redituaría beneficios brecha de financiamiento en el sector vial, mediante el para Uruguay. El costo para acceder a Internet de ban- aumento de los recursos públicos y la exploración de otras da ancha es considerablemente más alto en Uruguay, y posibilidades de generar recursos para el sector. Sobre la el país está retrasado con respecto a la mayoría de los base del principio «el usuario paga», sería conveniente países de la Unión Europea y a las economías asiáticas estudiar y aplicar impuestos o cargos destinados al man- de ingreso alto. Por todos estos motivos, sería necesario tenimiento vial. Las nuevas tecnologías de localización de trabajar en varios frentes a la vez, entre ellos: i) mejorar vehículos abren posibilidades para desarrollar sistemas la planificación estratégica multimodal; ii) promover una de cargos equitativos con costos operativos bajos. El de- mayor integración de la logística, entre las modalidades y sarrollo de proyectos que puedan atraer a las asociaciones entre los agentes logísticos; iii) mejorar la facilitación del público-privadas en el sector tiene el potencial de brindar comercio, y iv) llevar a cabo actividades de capacitación respaldo al sector y aumentar la eficiencia en algunos en los servicios de logística. segmentos de la red vial. Se necesitan estructuras institucionales moderni- Las reformas para mejorar la productividad zadas para crear sistemas de gestión modernos y racio- también podrían servir de apoyo al objetivo de nalizar los planes de redes viales con el fin de atender Uruguay de fortalecer su integración externa. las prioridades actuales. La red vial de Uruguay se diseñó Tras décadas de una estrategia de crecimiento orientada hace más de 50 años, pero las necesidades actuales de al exterior, la base de la integración externa de Uruguay transporte son diferentes. Se deberían volver a evaluar sigue siendo muy limitada. En las exportaciones de Uru- las prioridades en materia de mantenimiento vial y cons- guay se observó el predominio de productos primarios de trucción de nuevas redes viales. La Dirección Nacional de baja tecnología basados en recursos, en especial aquellos Vialidad podría modernizarse en términos de objetivos, que requieren el uso extenso de la tierra (como la carne, procesos y recursos, prestando especial atención a la polí- las semillas de soja y la madera). A pesar de la diversifica- tica vial, la planificación de la red y el desempeño de un rol ción de los destinos de exportación en los últimos años, de gestión en lugar de un rol ejecutivo. La racionalización el Mercosur todavía tiene un peso importante en las rela- 34 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 ciones comerciales. Además, el desempeño en materia de respecto a la cantidad de productos exportados, Uruguay se exportaciones de Uruguay está por debajo de su potencial encuentra rezagado en relación con los países «de referen- si se lo compara con sus pares sobre la base de un conjunto cia», a pesar de las mejoras de los últimos años. El país ne- de medidas diversas: la cantidad promedio de productos cesita prácticamente triplicar la cantidad de productos que exportados por empresa, la sofisticación de las exporta- se venden en el exterior para alcanzar el nivel de los países ciones, la duración de las relaciones de exportación en «de referencia» que presentan características similares pero los mercados internacionales y las tasas de supervivencia. con un ingreso per cápita más alto, como Finlandia, Irlanda En la última década, la composición del mercado de y Nueva Zelandia. Por otra parte, Uruguay ha aumentado la canasta de exportación de Uruguay se ha modificado la variedad de productos exportados en los últimos años. considerablemente, mientras que existe una mayor Por ejemplo, en 2013 Uruguay exportó 1361 variedades de concentración en los diez principales mercados. La productos, en comparación con 1.178 variedades exporta- proporción de las exportaciones a destinos tradicionales, das en 2002. En este sentido, superó a Costa Rica. como EE. UU. y algunos países europeos, ha disminuido.19 En síntesis, Uruguay ha aumentado la participación La disminución de las exportaciones a EE. UU. y mercados en el mercado mundial. Sin embargo, aún existen mu- europeos ha sido compensada principalmente por un chos mercados que no se han explorado y un margen im- notable aumento de las exportaciones a China y por un portante para aumentar la participación en las cadenas de proceso incipiente de penetración de nuevos mercados. valor a nivel mundial. Los destinos de las exportaciones de Por otra parte, Brasil, a raíz del tamaño de su economía Uruguay se han diversificado de manera notable durante y la proximidad geográfica, aún es un destino clave con los últimos 15 años, principalmente a los países de ingreso una proporción relativamente estable de exportaciones. medio bajo. La cantidad de destinos de exportaciones ha La concentración de los principales socios de las exporta- aumentado a más de 100 países. No obstante, Uruguay ciones uruguayas se ha incrementado de manera notable puede fortalecer aún más la integración con mercados en la última década (del 54,1 % de las exportaciones totales regionales y mundiales, así como aumentar la participa- a principios de la década de 2000 al 61,7 % en 2013). A ción en cadenas de valor a nivel mundial. «The Rise of the pesar de esta tendencia negativa, el país aún consigue ser South: Challenges for Latin America and the Caribbean», menos dependiente de un mercado único en compara- un emblemático informe regional en América Latina y el ción con algunos pares regionales; por ejemplo, el destino Caribe del Banco Mundial realizado en 2015, sostiene que principal de Paraguay (Brasil) representa el 39 % de sus los países de América Latina se encuentran rezagados exportaciones totales, mientras que el destino principal respecto de otros países del hemisferio sur, en especial de Costa Rica (EE. UU.) representa el 38 %.20 los que se encuentran en Asia oriental, en relación con la En general, los principales productos de exporta- participación eficaz en cadenas de valor a nivel mundial. ción de Uruguay tienen un desempeño satisfactorio. La De acuerdo con este estudio, el desempeño de Uruguay mitad de estos productos obtiene participación en mer- es inferior al de sus pares regionales. El crecimiento de cados internacionales, mientras que la otra mitad crece la participación en cadenas de valor a nivel mundial fue casi al mismo ritmo que las exportaciones mundiales. El inferior al 10 % en Uruguay y Perú entre 1990 y 2011, en producto con el mejor desempeño es la pulpa de madera, comparación con el 68 % de América del Sur como región. que presenta una tasa de crecimiento explosiva en los Uruguay deberá aumentar su productividad y sofis- últimos años. Además, el país ha obtenido una notable ticación de productos para poder participar aún más en participación en el mercado de las semillas de soja y el la economía mundial. Actualmente, Uruguay está anali- trigo. Se observó una participación similar en el mercado zando su estrategia de integración externa. El país deberá de la carne vacuna y el arroz. explotar mejor sus ventajas comparativas y su dotación de La cantidad de productos que exporta Uruguay con- factores. Dada la importancia de las economías de escala tinúa por debajo de la de los países «de referencia». Con en el comercio internacional y la relativa abundancia de recursos naturales en el país, se podría asignar prioridad a las actividades relacionadas con la producción intensi- 19 La proporción de exportaciones a EE. UU. disminuyó del 10,1 % va de recursos naturales. Al mismo tiempo, Uruguay está a principios de la década de 2000 al 3,9 % en 2013. Una tenden- cia similar, aunque menos pronunciada, ha afectado a España, explorando una mayor integración en las áreas de conver- Italia y Reino Unido. gencia económica y cooperación. Un buen ejemplo de estos 20 Fuente: Perfiles nacionales de WITS. esfuerzos es su admisión unilateral como observador en la notas de políticas 35 Zafer Mustafaoglu Alianza del Pacífico para la sostenibilidad en agosto de 2012. en 2013) y una suma adicional de US$ 320 millones en También existe la posibilidad de que Uruguay se convierta concepto de ingresos anuales del Gobierno (o el 2 % de en un vínculo en la cadena comercial de productos alimen- los ingresos del Gobierno en 2013). Si se los administra ticios que son objeto de comercio entre el Cono Sur y la ruta adecuadamente, estos recursos podrían financiar el su- Asia-Atlántico. Por todos estos motivos, será fundamental ministro de bienes públicos clave, apoyar la reducción de mejorar el capital humano, aumentar la productividad, la la pobreza e impulsar la prosperidad compartida. innovación y la capacidad de incorporar tecnología. Si se materializa este potencial, la prioridad será es- tablecer estructuras de buen gobierno para garantizar que Uruguay no deba afrontar el riesgo de la «maldi- 7. Una oportunidad futura: el ción de los recursos» ni impactos macroeconómicos no potencial en el sector extractivo deseados, como el «síndrome holandés». Para afrontar los riesgos asociados con los recursos naturales se necesi- Las industrias extractivas tienen un importante poten- tan decisiones en materia de políticas en varios frentes y cial en Uruguay y pueden contribuir al desarrollo eco- medidas tempranas para establecer estructuras de buen nómico creando nuevas fuentes de inversión y cadenas gobierno, antes de que sea demasiado tarde. En el frente de valor. En los próximos dos o tres años, es probable que macroeconómico, la fase de desarrollo del descubrimien- el sector extractivo de Uruguay reciba una suma estimada to de un recurso comercial trae aparejadas inversiones de entre US$ 5.000 y 6.000 millones en concepto de IED, cuantiosas que pueden comenzar a afectar el tipo de cam- además de US$ 1.500 millones por potenciales exporta- bio y la demanda de bienes, servicios y bienes raíces, lo ciones mineras (o el 12 % del total de las exportaciones que genera un riesgo de presiones inflacionarias. Una vez Recuadro 4: Cómo controlar el síndrome holandés La producción de productos básicos no es intrínsecamente inferior a otros sectores en lo que respecta a su potencial para incrementar el valor agregado conforme la producción mejora su calidad, los desbordamien- tos económicos positivos, las externalidades sociales o la generación de vínculos en las fases de suministro y transformación de la producción. Sin embargo, la débil diversificación de las exportaciones, particularmente en su forma extrema, agrava los efectos económicos adversos de la inestabilidad, incluidos los efectos negativos sobre las perspectivas de crecimiento. Por este motivo, sería prudente tomar medidas para atenuar un poco los efectos del síndrome holandés y diversificar la estructura de producción de la economía. Una opción de política consiste en usar de instrumentos de política macroeconómica, como los fondos de estabilización y los fondos soberanos de riqueza, para mitigar la valorización excesiva del tipo de cambio mediante la administración de la inestabilidad fiscal y los activos a largo plazo. Una segunda opción de política es usar medidas no relacionadas con el tipo de cambio para mejorar la productividad e incrementar la competitividad. Un buen fondo de estabilización incluye las siguientes características: a) el fondo está bien integrado en el presupuesto y funciona como una cuenta pública y no como una institución independiente; b) el fondo está integrado en el marco de administración de activos y pasivos del Gobierno; c) la estrategia de inversión del fondo concuerda con sus objetivos, ya que apunta a niveles adecuados de riesgo y liquidez; d) el fondo no tiene autoridad para gastar, y e) las actividades del fondo son transparentes. Con respecto a las medidas de políticas para promover el crecimiento de la productividad, la clase de políticas que mejoran directa o indirectamente la productividad y la competitividad es muy amplia, pero un conjunto común incluye la intensificación de la liberalización del comercio, el fomento de la IED y la promoción de inversiones en el capital humano, la gene- ración de conocimiento, las instituciones y la infraestructura pública. Fuente: Este recuadro está basado en el emblemático estudio regional en América Latina y el Caribe realizado en 2010 que se titula «Natural Resources in Latin America and the Caribbean: Beyond Booms and Busts». 36 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 que comienza la producción, las contribuciones positivas Uruguay podría beneficiarse con la mejora del mar- a los flujos de divisas que ocurren como resultado tienen co institucional y normativo en el sector del petróleo y el potencial de generar presiones inflacionarias y afectar la el gas. A tal efecto, las medidas de políticas a corto plazo competitividad internacional de los bienes comerciables podrían incluir las siguientes: i) fortalecimiento de la ca- producidos localmente. Para evitar este efecto, también pacidad institucional y el modelo de gestión del sector; conocido como el síndrome holandés, se requieren una ii) revisión de los roles, las responsabilidades y la coor- planificación macroeconómica y un control minuciosos, dinación entre las instituciones públicas involucradas; que incluyan medidas para moderar las fluctuaciones del iii) revisión de las rondas de licitación anteriores a fin de tipo de cambio y la inflación (véase el Box 4). realizar las modificaciones necesarias para las bases de Uruguay enfrenta los desafíos de mejorar los mar- licitación y las disposiciones contractuales futuras y, final- cos normativos y de gobierno, así como de fortalecer mente, iv) revisión de las buenas prácticas internacionales la capacidad institucional y la coordinación entre los como un parámetro de referencia. En el mediano plazo, organismos en el sector del petróleo y el gas. Una cues- Uruguay podría beneficiarse con el fortalecimiento de la tión clave es promover la coordinación entre la gran can- capacidad institucional para administrar los acuerdos de tidad de instituciones gubernamentales que participan producción compartida. Además, podría considerar la directa o indirectamente en la administración del sector revisión de la estructura institucional del sector de energía del petróleo y el gas. Otra cuestión implica abordar la después de los potenciales descubrimientos, para rea- considerable falta de capacidad que se identifica en esas lizar modificaciones según sea necesario e iniciar una instituciones. Uruguay ha logrado atraer a importantes promoción temprana y activa del contenido local. Todo protagonistas mundiales del sector del gas y el petróleo, esto implicaría realizar inversiones significativas para pero esas empresas también se están planteando pre- promover la educación, el desarrollo de competencias y guntas acerca de la adecuación del actual marco legal y la capacitación, la infraestructura, y el conocimiento y la normativo. La administración de acuerdos de produc- ejecución de medidas de seguimiento macroeconómicas ción compartida requiere personal altamente capacitado para gestionar las necesidades imprevistas. con un conjunto de competencias que en Uruguay son De modo similar, será importante para Uruguay escasas. A medida que las actividades de exploración se mejorar el marco institucional y normativo en el sec- vuelvan más complejas e impliquen un mayor impacto tor minero. En el corto plazo, el futuro de la minería a ambiental y sobre la comunidad (real o percibido), la ne- gran escala en Uruguay está ligado al proyecto Aratirí. cesidad de revisar los roles y las responsabilidades de las Suponiendo que el Gobierno firme un contrato para diversas autoridades y organismos gubernamentales será Aratirí, será clave fortalecer la capacidad para negociar aún más fuerte. Será esencial garantizar el intercambio y posteriormente supervisar la operación. Si la firma no de información en las primeras etapas del proceso y la se concreta, cobrará importancia el diseño y la ejecución coordinación de los requisitos y los procedimientos de de un proceso de licitación nuevo. En ambos casos, es aprobación entre las distintas etapas del proceso para importante definir y poner en marcha un flujo de comu- la obtención de permisos. Uruguay no tiene un historial nicación estructurado con la sociedad civil, las comu- de actividades petroleras, y el conocimiento y las com- nidades locales y las ONG para lograr la disponibilidad petencias necesarias para la aprobación ambiental y de de información técnicamente correcta. Además, se debe seguridad y la obtención de permisos son escasas. establecer un marco de evaluación y seguimiento más só- En comparación con el sector del petróleo y el gas, lido en colaboración con los representantes de las comu- el sector minero de Uruguay se encuentra en una etapa nidades locales y las autoridades nacionales y regionales. diferente, pero enfrenta desafíos similares. El personal El establecimiento de un mecanismo interinstitucional de las instituciones públicas que es responsable o está estructurado garantizará una coordinación más efectiva. involucrado en la administración del sector carece de al- En el mediano plazo, Uruguay tendrá que seguir mejo- gunas de las competencias y la capacidad requeridas para rando su capacidad institucional en el sector, incluido el evaluar, otorgar licencias y controlar este tipo de actividad marco legal y normativo y la capacidad de desarrollar las desde una perspectiva ambiental, técnica o fiscal. Los re- competencias específicas del sector. Para aumentar las cursos minerales de Uruguay todavía no se han explorado oportunidades de inversión, será importante diseñar e en gran medida, y la falta de conocimiento geológico es implementar un programa integral de evaluación de los un impedimento para posibles inversiones en el sector. recursos minerales, que incluya datos geológicos. notas de políticas 37 Zafer Mustafaoglu 8. Observaciones finales en materia de crecimiento y los logros significativos en la reducción de la pobreza de Uruguay durante la última Uruguay podría mantener un crecimiento elevado y década, desde las perspectivas histórica e internacional. acortar las distancias con sus pares si se emprenden También se destacaron los principales desafíos en materia reformas clave en las esferas de educación, política de desarrollo para sostener el crecimiento y la inclusión de competencia, logística e integración externa. En social en el contexto de un entorno internacional menos este informe general se analizaron el sólido desempeño favorable y el envejecimiento de la población. En este Cuadro VI-1. Uruguay podría mantener el crecimiento y acortar distancias con sus pares Años para lograr la convergencia con los pares respecto del PIB basado en la PPA si estos crecen en torno a su potencial Uruguay Singapur Corea del Sur Irlanda España Tasa de Escenarios (crecimiento: (crecimiento: (crecimiento: (crecimiento: crecimiento 3,6 %) 3,6 %) 1,5 %) 0,3 %) del PIB Porcentaje Cantidad de años para lograr la convergencia bajo distintos escenarios Parámetro de referencia: tasas de crecimiento reales anualizadas de 2003-13 5,6 51 24 16 9 (N0) Impactos negativos Contexto externo menos favorable: disminución del crecimiento de las No hay No hay 3,0 30 15 inversiones convergencia convergencia (N1) Envejecimiento de la población: disminución No hay No hay del crecimiento de la fuerza laboral 3,4 26 13 convergencia convergencia (N2) Impacto combinado de la disminución del crecimiento de las inversiones y de la fuerza No hay No hay 2,9 31 15 laboral convergencia convergencia (N3 = N1 + N2) Impactos positivos inducidos por las reformas para compensar el impacto combinado de la disminución del crecimiento de las inversiones y de la fuerza laboral Educación: aumento de los regresos a la No hay No hay escolaridad 4,4 20 11 convergencia convergencia (R1) Reformas para aumentar la PTF: incorporación de tecnología, mejor No hay No hay 3,6 25 12 competencia, mayor integración comercial convergencia convergencia (R2) Aumento combinado de los regresos a la escolaridad y de la PTF 5,0 72 34 18 9 (R3 = R1+R2) Aumento combinado de los regresos a la escolaridad y de la PTF, y aumento del crecimiento de las inversiones, que vuelve a 5,5 53 25 16 9 los niveles de 2003-13 (R4 = R3 + inversión) Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial. 38 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 sentido, en las secciones IV y V se presentaron varias op- ción de reformas tendientes a aumentar el capital físico y ciones de reformas para superar dichos desafíos y ayudar humano e impulsar la PTF, Uruguay podría volver a tener a Uruguay a seguir ampliando su desarrollo socialmente tasas de crecimiento superiores al 5 %. Esto también faci- integrador. Particularmente, en este informe general se litaría la convergencia de su PIB con el de los países pares. destacó la importancia de realizar reformas en las es- El sostenimiento del crecimiento elevado con una feras de educación, política de competencia, logística inclusión social fuerte podría permitirle a Uruguay se- e integración externa para impulsar la acumulación de guir reduciendo la pobreza y ampliando la clase media. capital humano y físico, y aumentar la productividad. En el Table VI-1 se compara el impacto potencial sobre En el Cuadro VI-1 se resume el posible impacto de estas la pobreza del crecimiento económico alto y sumamente reformas en el contexto de una función de producción inclusivo frente al crecimiento económico bajo y poco de Cobb-Douglas (véase el anexo 1 para obtener detalles inclusivo para el año 2023. En este sentido, se realiza una del modelo, los supuestos y las simulaciones). También comparación entre el escenario de impacto negativo y el se realizan simulaciones para saber en cuántos años Uru- escenario de reformas combinadas del cuadro VII.1 (N3 guay podría lograr la convergencia de su PIB con respec- frente a R4) conforme a dos niveles diferentes de inclu- to al de sus pares bajo distintos escenarios de reforma. sión, que se reflejan en la elasticidad de la pobreza alta Con la salvedad de las limitaciones de dichos modelos, y baja en relación con el crecimiento. Las simulaciones el análisis demuestra que la disminución del crecimiento demuestran que Uruguay podría reducir significativa- de las inversiones, a raíz de un contexto externo menos mente la pobreza y el tamaño de los grupos vulnerables favorable, y el crecimiento más lento de la fuerza laboral, conforme al escenario de crecimiento económico alto y debido al envejecimiento de la población de Uruguay, sumamente inclusivo. Esto también permitiría que Uru- podrían reducir a la mitad las tasas de crecimiento del guay impulse la clase media. Asimismo, las tasas estima- PIB de Uruguay, en comparación con el promedio anual das de pobreza y grupos vulnerables son notablemente de 2003-13. Sin embargo, si el Gobierno analizara la adop- diferentes conforme a los dos escenarios. Cuadro VI-2. Uruguay podría reducir significativamente la pobreza e impulsar la clase media Pobreza Grupos vulnerables Clase media y clases más altas (% de la población total) 2013 (datos reales) 11,5 15,4 73,1 Simulaciones de pobreza para el año 2023 conforme a un crecimiento económico bajo y alto, y una inclusión social débil y fuerte Escenario de crecimiento económico bajo con inclusión social débil 7,9 14,4 77,7 (crecimiento anual del PIB = 2,9 %, elasticidad de la pobreza en relación con el crecimiento = -1,43) Escenario de crecimiento económico alto con inclusión social fuerte 2,4 4,8 92,8 (crecimiento anual del PIB = 5,5 %, elasticidad de la pobreza en relación con el crecimiento = -2,80) Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial. notas de políticas 39 Zafer Mustafaoglu Anexo 1. Escenarios de contabilidad del crecimiento y de convergencia del ingreso per cápita Contabilidad del crecimiento = = Fuerza laboral ajustada en función de las tasas de empleo y participación en el año t Para el ejercicio de contabilidad del crecimiento se utiliza una función de producción de Cobb-Douglas aumentada, = Tasa de participación en la fuerza laboral en el año t ajustada en función de la participación en la fuerza laboral y la tasa de empleo. El capital nacional se obtiene mediante = Tasa de empleo en el año t la aplicación del método de inventario permanente, según la metodología de Roman & Willebald (2012), suponien- = Nivel estimado de capital humano por unidad de do una tasa de depreciación constante del 5 %. La fuerza insumo de trabajo en el año t laboral se define como la población de 15 años a 64 años. Usando las ecuaciones mincerianas, se calcula que los ϕ = Regreso a la educación (%) regresos a la escolaridad son del 11,2 %. = Promedio de años de escolaridad en el año t Yt = At K tα H t*1−α (Ecuación 1) El crecimiento de la PTF se calcula como el residuo del crecimiento del producto que no puede explicarse por H t* = ht L* t (Ecuación 2) el crecimiento del capital nacional, por el crecimiento de K = (1−δ )K t −1 + I la fuerza laboral ajustada ni por el crecimiento del capital t t (Ecuación 3) humano por trabajo. t = (Lt × et × pt ) (Ecuación 4) L* Convergencia del ingreso per cápita ht = exp(φSt ) (Ecuación 5) Calculamos los años para la convergencia del PIB (PPA) ∆At = ∆Yt − α ∆ K t − (1 − α ) ∆ L* [ ] per cápita entre Uruguay y cuatro países de ingreso alto t − (1 − α ) ∆ φ∆S t utilizados como referencia: Corea del Sur, España, Irlanda (Ecuación 6) y Singapur, en siete escenarios. Suponemos que los países utilizados como referencia crecerán a su tasa de creci- Donde: miento potencial hasta 2100. Se asume que el factor de convergencia de la PPA permanecerá en su nivel de 2014 = PIB en el año t en todos los países, mientras que la población aumentará en consonancia con las tasas de crecimiento previstas en = Productividad total de los factores en el año t la revisión 2012 del informe Perspectivas de la población mundial preparado por el Departamento de Asuntos Eco- = Capital nacional en el año t nómicos y Sociales de las Naciones Unidas. Se supone que las tasas participación y de empleo permanecerán = La tasa de depreciación del capital en los niveles observados en 2013, es decir, 63,8 % y 60,9 %, respectivamente, en todos los escenarios. Se prevé que α = La participación del capital en el ingreso los deflactores del PIB de todos los países aumentarán a la tasa anualizada que se observó durante el período 2003-13. = Capital humano estimado ajustado en función de El parámetro de referencia y los siete escenarios se las tasas de empleo y participación en el año t definen de la siguiente manera: 40 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Parámetro de referencia N0: En el parámetro de refe- cantidad de años que llevaría la convergencia con los rencia, los factores de producción capital y trabajo de Uru- niveles de PIB per cápita de España e Irlanda sería de 15 guay y los años de escolaridad siguieron acumulándose a años y 31 años, respectivamente (cuadro A1). las tasas de crecimiento anualizadas que se observaron Los siguientes cuatro escenarios suponen la realiza- durante el período 2003-13, es decir, 3,31 %, 0,49 % y 0,36 ción de reformas estructurales que ocasionan el aumento %, respectivamente. Se supone que las tasas de participa- de los regresos a la escolaridad y de la PTF. Se supone ción y de empleo permanecerán en los niveles observados que el capital se acumulará a la mitad de la tasa obser- en 2013, es decir, 63,8 % y 60,9 %, respectivamente. Los vada durante el período 2013-13, o al 1,8 %, excepto en regresos a la escolaridad se mantienen constantes en un el escenario R4. Se prevé que los años de escolaridad au- 11,2 %, y se supone que la PTF aumentará a la misma mentarán a la misma tasa anualizada observada durante tasa anualizada estimada para el período 2003-13. En el período 2003-13. el caso de referencia, la economía de Uruguay crecería Escenario R1: En el escenario N3 suponemos que los a una tasa anualizada del 5,6 % y su nivel de PIB per cá- regresos a la escolaridad aumentarán del 11,8 % al 13 %. pita (PPA) convergiría con los de Corea del Sur, España, La PTF sigue aumentando a la tasa anualizada estimada Irlanda y Singapur en 24 años, 9 años, 16 años y 51 años, para el período 2003-13 del 1,8 %. En este escenario, el respectivamente (cuadro A1). crecimiento de Uruguay se aceleraría a una tasa anuali- Escenario N1: Un contexto externo menos favorable zada aproximada del 4,4 % y su PIB per cápita (PPA) no tiene como resultado una inversión más lenta, con una convergiría con los de Corea del Sur y Singapur, que se tasa de acumulación de capital que se reduce a la mitad, es supone que crecerán en torno a su potencial, debido a decir, al 1,7 %, en relación con el parámetro de referencia que, según las proyecciones demográficas del Departa- N0. Los regresos a la escolaridad se mantienen constantes mento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones en un 11,2 %, y se supone que los años de escolaridad y la Unidas, se prevé una disminución de la población en los PTF aumentarán a las mismas tasas anualizadas estima- dos países utilizados como referencia a partir de 2030 y das para el período 2003-13. En este escenario, Uruguay 2052, mientras que el crecimiento demográfico de Uru- crecería a una tasa anualizada aproximada del 3 % y su guay seguirá aumentando ligeramente. La cantidad de PIB per cápita (PPA) no convergiría con los de Corea del años que llevaría la convergencia con los niveles de PIB Sur y Singapur, que se supone que crecerán en torno a su per cápita de España e Irlanda sería de 11 años y 20 años, potencial. La cantidad de años que llevaría la convergen- respectivamente (cuadro A1). cia con los niveles de PIB per cápita de España e Irlanda Escenario R2: En este escenario, se supone que las sería de 15 años y 30 años, respectivamente. reformas para mejorar la incorporación de tecnología, Escenario N2: El envejecimiento de la población mejorar la terminación de los estudios y lograr una mayor conduce a una disminución del crecimiento de la fuerza integración comercial impulsarán el aumento de la PTF laboral de 0,14 puntos porcentuales en relación con el al 2,5 %. Se supone que los regresos a la escolaridad per- parámetro de referencia N0. Los regresos a la escolaridad manecerán en un 11,2 % como en el caso de referencia. se mantienen constantes en un 11,2 %, y se supone que En este escenario, la economía de Uruguay crecería a los años de escolaridad y la PTF aumentarán a las mismas una tasa estimada del 3,6 % y su PIB per cápita (PPA) no tasas anualizadas del período 2003-13. En este escenario, convergiría con los de Corea del Sur y Singapur, que se Uruguay crecería a una tasa anualizada aproximada del supone que crecerán en torno a su potencial, debido a 3,4 % y su PIB per cápita (PPA) no convergiría con los de que se prevé una disminución de la población en los dos Corea del Sur y Singapur, que se supone que crecerán en países utilizados como referencia a partir de 2030 y 2052, torno a su potencial. La cantidad de años que llevaría la mientras que el crecimiento demográfico de Uruguay convergencia con los niveles de PIB per cápita de Espa- seguirá aumentando ligeramente. El PIB per cápita (PPA) ña e Irlanda sería de 13 años y 26 años, respectivamente de Uruguay convergirá con los de España e Irlanda en 12 (cuadro A1). años y 25 años, respectivamente (cuadro A1). Escenario N3: En este escenario se combinan los esce- Escenario R3: En este escenario se combinan los escena- narios N1 y N2. En este escenario, Uruguay crecería a una rios R1 y R2, ya que las reformas estructurales para aumentar tasa anualizada aproximada del 2,9 % y su PIB per cápita la PTF y las reformas en el sector educativo impulsarán el (PPA) no convergiría con los de Corea del Sur y Singapur, aumento de la PTF al 2,5 % y de los regresos a la escolari- que se supone que crecerán en torno a su potencial. La dad al 13 %. El PIB aumentaría a una tasa anualizada del notas de políticas 41 Zafer Mustafaoglu 5 % en este escenario, y Uruguay lograría la convergencia durante el período de prosperidad 2003-13, o del 3,3 con Corea del Sur, España, Irlanda y Singapur en 34 años, %, la economía de Uruguay crecería a una tasa anual 9 años, 18 años y 72 años, respectivamente (cuadro A1). del 5,5 %. El nivel de PIB per cápita (PPA) de Uruguay Escenario R4: Si en el escenario R3 la inversión au- convergiría con los de Corea del Sur, España, Irlanda y mentara de manera tal que el aumento del capital na- Singapur en 25 años, 9 años, 16 años y 53 años, respec- cional fuera igual que el aumento anualizado observado tivamente (cuadro A1). Cuadro A1. Escenarios de crecimiento de Uruguay Y K L p e L* S Φ A Growth in Labor force adjusted for participation Capital and stock Labor Force Participation Employment employment Years of Return to Scenarios GDP growth growth Growth rate rate rate schooling scooling TFP growth Benchmark 5,63 3,31 0,49 0,64 0,61 3,51 9,86 0,11 1,83 2003-2013* 1 2,97 1,66 0,49 0,64 0,61 0,49 10.22 0,11 1,83 2 3,37 3,31 0,35 0,64 0,61 0,35 10.22 0,11 1,83 3 2,87 1,66 0,35 0,64 0,61 0,35 10.22 0,11 1,83 4 4,35 1,66 0,35 0,64 0,61 0,35 10.22 0,13 1,83 5 3,55 1,66 0,35 0,64 0,61 0,35 10.22 0,11 2,50 6 5,04 1,66 0,35 0,64 0,61 0,35 10.22 0,13 2,50 7 5,55 3,31 0,35 0,64 0,61 0,35 10.22 0,13 2,50 *: Assuming the 2003-2013 annualizad growth, except for the Labor force and return to schooling Cuadro A2. Simulaciones del acortamiento de las distancias de Uruguay con sus pares Years to convergence if peers growth at Uruguay Singapore Korea Ireland Spain GDP Potencial growth growth 3,55 3,56 1,48 0,32 Benchmark 5,6 51 24 16 9 2003-2013* 1 3,0 No convergence 30 15 2 3,4 No convergence 26 13 3 2,9 No convergence 31 15 4 4,4 No convergence 20 11 5 3,6 No convergence 25 12 6 5,0 72 34 18 9 7 5,6 53 25 16 9 43 Hacer frente a los desafíos educativos en Uruguay Diego Ambasz, Miguel Székely, Sergio España y Denise Vaillant 1. Resumen La presente nota tiene como objetivos: a) ofrecer un panorama actualizado sobre la situación del sistema educativo en Uruguay; b) analizar los principales obstáculos para mejorar la calidad y la cobertura educativa en el país, y c) identificar opciones de políticas públicas de corto y largo plazo que permitan lograr una mejora sostenida en la educación, para su análisis con los actores relevantes del sector en el marco de la nueva administración 2015-20. En cuanto al primer punto, se documenta que el país se caracteriza por una alta cobertura de la escolarización desde los 4 años de edad, aunque con baja cobertura en el primer grado de educación inicial (3 años de edad), altas tasas de repetición en nivel primario y ciclo básico de nivel medio, elevados niveles de deserción en la educación media superior (EMS), y baja calidad a lo largo de todo el sector. Un dato especialmente relevante es que, de acuerdo con la información disponible basada en percepciones, la causa de abandono más mencionada es que los jóvenes no tienen interés en lo que se les enseña en la escuela. Este resultado es indicio de un bajo nivel de aprendizaje y de que la educación no está respondiendo a las necesidades y a las expectativas de los propios alumnos. Estudios recientes destacan al menos cinco obstáculos para mejorar la calidad educativa en el país, a saber: la prevalencia de un modelo memorístico, la fragmentación/segmentación del sistema educativo en sus distintos niveles, una carrera docente desestructurada y con esquemas de profesionalización incipientes, ineficiencia del gasto, y limitadas herramientas y flexibilidad para una gestión escolar adecuada. Asimismo, se destaca el papel que puede estar jugando el mercado laboral, ya que el sector productivo de Uruguay ofrece oportunidades de empleo a una proporción importante de jóvenes con una participación mayoritaria en el sector formal, en el que culminar la EMS y la educación superior no implica un salario significativamente mayor. La experiencia reciente en América Latina y en Uruguay muestra que no alcanza con identificar acciones parciales para hacer frente a retos específicos; por lo tanto, se propone una modernización de fondo de la polí- tica educativa, con elementos que deberán implementarse en el corto, mediano y largo plazo alrededor de los siguientes cuatro pilares de transformación: ◆◆ Pilar 1: definición de un perfil de egreso y de un marco curricular común (MCC) articulado a lo largo de los distintos niveles educativos, desde el inicial hasta la EMS. ◆◆ Pilar 2: definición del perfil docente y del perfil directivo que se requiere para desarrollar el perfil de egreso en cada nivel, con inclusión de la adecuación del modelo educativo-pedagógico, la instrumentación de los sistemas de reclutamiento, motivación, y evaluación, y la introducción de políticas estructuradas de formación docente para el desarrollo de competencias de enseñanza y mayor logro escolar. ◆◆ Pilar 3: definición y cumplimiento de estándares de infraestructura, tecnología, equipamiento, materiales, y mecanismos de gestión escolar, y demás elementos, para lograr el perfil de egreso. ◆◆ Pilar 4: definición e instrumentación de sistemas de acreditación escolar y evaluación de alumnos para retroa- limentar a los actores participantes en el sistema educativo. En cuanto a la secuencia, las acciones que se sugiere priorizar durante los inicios de la siguiente administración son la definición de un perfil del egresado del sistema educativo uruguayo, las acciones necesarias para acelerar la transformación docente para su generación, y la promoción de los sistemas de gestión escolar que lo propicien. 44 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 2. Objetivos escuela en el año 2012 para cada grupo etario entre los 3 y los 25 años, tanto para la población en general, como para La presente nota tiene como objetivos: a) ofrecer un pa- aquellos ubicados en hogares pertenecientes al 20 % más norama actualizado sobre la situación del sistema edu- rico y más pobre de la población el país, respectivamente. cativo en Uruguay en los niveles de asistencia obligatoria Como puede observarse, a nivel nacional alrededor de educación inicial hasta la educación media superior de 65 % de la población de 3 años de edad asiste al nivel (EMS), en un contexto histórico y regional; b) analizar los inicial, mientras que la proporción se eleva a más de 90 % principales desafíos para mejorar la calidad y la cobertura entre los niños de 4 y 5 años. Sin embargo, entre los que educativa en el país, y c) identificar opciones de políticas habitan en un hogar ubicado en el 20 % más rico de la públicas de corto y largo plazo que permitan lograr una población, la asistencia alcanza niveles mayores a 90 %, mejora sostenida en la educación, para su análisis con incluso desde los 3 años, lo cual contrasta con el 50 % los actores relevantes del sector en el marco de la nueva de asistencia registrado entre los niños de esta edad que administración 2015-20. habitan en un hogar en el 20 % más pobre. El análisis se basa en las reflexiones y los resultados Estas diferencias son relevantes debido a que, como lo de estudios sobre el caso de Uruguay realizados por ex- han mostrado distintos autores, el contexto y la atención pertos nacionales e internacionales. Por otra parte, para en edades tempranas pueden ser un factor positivo para verificar la evolución de indicadores educativos se recurre el desarrollo y la trayectoria durante el resto del ciclo de a información oficial reciente y al procesamiento de la vida.2 Una cantidad creciente de estudios disponibles información contenida en las encuestas de hogares tanto muestran, por ejemplo, que el invertir en la creación de de Uruguay como de otros países de la región para realizar un ambiente estimulante y protegido en los primeros años comparaciones internacionales. Complementariamente incrementa de manera significativa las habilidades cogni- se han examinado, a título de referencia, diversos arreglos tivas y socioemocionales futuras, debido a que, durante el institucionales prevalecientes en América Latina en el proceso de formación del cerebro humano, cada proceso sector educativo. de aprendizaje detona nuevas posibilidades que permi- ten, a su vez, desarrollar habilidades cognitivas cada vez más complejas. Cuando los centros escolares son capaces 3. Desafíos educativos en Uruguay de generar un entorno de este tipo, el acceso a ellos se convierte en un detonador de posibilidades y oportuni- Panorama del sistema educativo dades tanto en el presente como en etapas futuras como la adolescencia (véase, por ejemplo, Kundsen et al., 2004). Los análisis recientes del estado de la educación en Uru- Según los datos disponibles de la ANEP presentados guay en sus niveles de asistencia obligatoria son coinci- en el cuadro 1, las tasas de asistencia escolar entre los dentes en cuanto a lo siguiente: a) una baja cobertura niños de 6 a 11 años, edades correspondientes a la edu- en el primer grado de educación inicial; b) altas tasas de cación primaria (EP), son del 100 %. De hecho, la univer- repetición en primaria y secundaria, que tienen como salización de la EP fue un logro alcanzado por Uruguay resultado elevadas proporciones de alumnos con una durante el siglo xx, y el país fue un precursor de tendencias edad superior a la correspondiente al nivel que cursan, similares en otros países de América Latina. Sin perjuicio con algunas diferencias según el sexo; c) elevados niveles de ello, la cuarta parte de esos niños sufren una situación de deserción en la EMS, especialmente en el caso de los de rezago, producto de haber repetido una o más veces, sectores de menores ingresos, que llegan a tasas por enci- la mayoría, en primer grado. ma del promedio de deserción regional, y d) baja calidad A partir de los 12 años se observa una reducción conti- a lo largo de todo el sector.1 nua en la asistencia escolar, con diferencias importantes a El gráfico 1 ilustra algunos de estos hechos con base lo largo de la distribución del ingreso y según el sexo. En el en la información oficial de la Administración Nacional primer segmento, que comprende a la población de entre de Educación Pública (ANEP) que se incluye en el cuadro 12 y 14 años (edades correspondientes a la escuela secun- 1. Se presenta la proporción de población que asistió a la 2 Véanse, por ejemplo, Marco Navarro (2014), Cunha y Heckman 1 Algunos ejemplos de estos análisis son Filgueira (2013), Fil- (2007), Cunha et al. (2006), Heckman (2006a, 2006b, 2006c), gueira et al. (2014) y BID (2009). Heckman (2007) y Heckman (2008). Hacer frente a los desafíos educativos en Uruguay 45 Diego Ambasz, Miguel Székely, Sergio España y Denise Vaillant daria básica [SB]), el porcentaje baja de alrededor de 98 % En cuanto a las diferencias según el sexo a lo largo del a 92,6 % para la población en general, y la proporción de tiempo, el gráfico 2 muestra que, mientras que la asisten- alumnos que siguen cursando la escuela primaria es sig- cia escolar continuó en ascenso entre las mujeres de 15 a nificativa. Sin embargo, entre los jóvenes que habitan en 18 años en Uruguay de 1995 a 2012, hasta alcanzar el 72 %, hogares en el 20 % más rico de la distribución del ingreso entre los hombres la cobertura incluso ha disminuido en el país, la asistencia escolar sigue siendo prácticamente ligeramente (de 63 % a 62 %) entre 2005 y 2012, con lo del 100 %. En cambio, la asistencia se reduce a 87,6 % entre cual la brecha de género se amplió. Esto es resultado de la los niños de 14 años provenientes de hogares en el 20 % mayor deserción escolar entre los hombres, pero también de menores ingresos. Cabe señalar que, en este segmento de que un mayor porcentaje presenta una edad superior a poblacional, es mayor el porcentaje de escolarizados con la correspondiente al nivel que cursan por repetir el grado rezago que asisten a la escuela primaria (en lugar de la como consecuencia de las menores tasas de promoción SB, como se esperaría), con niveles de 20 %. desde el nivel primario. En el tránsito de los 14 años, edad a la que se espera- El gráfico 3 muestra la evolución histórica de la co- ría la culminación de la SB, y los 15 años, que es la edad bertura educativa para la población entre 15 y 18 años de oficial de inicio de la EMS, se observa una nueva caída edad tanto para Uruguay como para el promedio de Amé- en la asistencia escolar: de 92,6 % a 87 % en promedio, y rica Latina utilizando datos de las encuestas de hogares alrededor de una tercera parte de la población que per- disponibles en la región, e ilustra dos hechos relevantes manece en el sistema educativo tiene una edad superior adicionales. El primero es que, si bien la cobertura edu- a la correspondiente al nivel que cursa (véase el cuadro cativa para el grupo con la edad oficial para cursar la EMS 1, elaborado a partir de los datos de la ANEP). se incrementó desde el año 1995, se observa un estanca- Asimismo, se observan diferencias marcadas a lo lar- miento a partir del año 2004 en el país. El segundo es que, go de la distribución del ingreso. Entre los habitantes de precisamente por dicho estancamiento, la brecha en la hogares en el 20 % más pobre de la distribución, la asis- cobertura que existía entre Uruguay y el resto de la región tencia se reduce de 87,6 % a 80,7 %, mientras que, entre se ha desvanecido durante la primera década del siglo xxi. los que habitan hogares en el 20 % más rico, la asistencia Mientras que la cobertura en Uruguay se incrementó en sigue permaneciendo prácticamente inalterada en niveles 7 puntos porcentuales durante los últimos 17 años (entre cercanos al 100 %. 1995 y 2012), en el resto de la región aumentó en 11 pun- El segmento del ciclo de vida donde se observa una tos porcentuales.3 Esto ha llevado también a una brecha mayor reducción en la asistencia escolar es entre los 15 y importante con respecto a los países de la Organización los 17 años, que son las edades oficiales de la EMS; ade- para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), más, en este segmento, se incrementa la proporción de donde la tasa de egreso de la EMS es de 84 %.4 población que tiene una edad superior a la habitual por Debido al estancamiento observado en los últimos continuar cursando el nivel primario y secundario. En años, Uruguay se encuentra ahora entre los países con promedio, la tasa de asistencia se reduce en 18,2 pun- mayor deserción escolar durante la educación media. tos porcentuales para la población en general (de 87 % a Como se observa en el gráfico 4, elaborado a partir de los 68,8 %), pero cae de 80,7 % a 56,1 % (es decir, más de 24 datos en las encuestas de hogares disponibles alrededor puntos porcentuales) entre los habitantes de hogares en el del año 2012, el país presenta la cuarta mayor caída en 20 % más pobre de la distribución. Entre los habitantes de asistencia entre las edades de 15 a 17 años entre 18 países hogares en el 20 % más rico, en cambio, la reducción es de de América Latina, con 19 puntos porcentuales. Solamen- solamente 5,5 puntos porcentuales, ya que, a los 17 años, te lo superan Paraguay, Brasil y Colombia, que presentan 93,4 % de los jóvenes continúa en el sistema educativo. tasas de deserción mayores a 20 % en estos grupos etarios. Según los datos oficiales, a los 18 años, solamente 53,9 % de la población sigue asistiendo a la escuela, con inclusión de alrededor del 30 % que continúa al nivel 3 Varios estudios internacionales han tomado nota de los elevados niveles de abandono escolar registrados en la edad terciario de educación superior. Más aún, existen también correspondiente a la EMS en el país, entre ellos, el de Bassi, en este caso diferencias marcadas, ya que, entre los habi- Busso y Muñoz (2013), y el de Bettauet-Kattan y Székely (2014). tantes de hogares en el 20 % más rico, la tasa es de 85 %, 4 OCDE (2012), Education at a Glance 2012: Highlights, OECD comparado con el 38 % registrado entre los pertenecientes Publishing, disponible en: http://dx.doi.org/10.1787/eag_ a hogares en el 20 % más pobre. highlights-2012-en (cifras de 2010). 46 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Una explicación al respecto es que Uruguay se distingue 2012 revela, además, que Uruguay ocupa el lugar 55 entre por presentar un alto nivel de deserción, asociada en mayor 65 países participantes en cuanto al nivel de habilidades grado al rezago escolar por tener una edad superior a la matemáticas de los estudiantes de 15 años de edad. Más correspondiente y a la repetición de grado en los niveles aún, en un estudio complementario a la Prueba PISA rea- previos de primaria y SB. Esto se ilustra claramente a través lizado en el mismo año (véase OCDE, 2013), el cual se de la información de la Encuesta Permanente de Hogares enfoca en la medición de habilidades para la resolución (EPH) del año 2013, de la que se obtiene que el porcentaje de problemas, Uruguay ocupa el lugar número 42 entre 44 de población de 15 a 18 años que ha cursado algún grado países participantes, y solamente supera en 1 % el puntaje de EMS, como sería de esperarse, alcanza 53 %, mientras alcanzado por el país que ocupa el último lugar. que 39 % continúa cursando algún grado de SB y 8 % se Asimismo, de acuerdo con los resultados de la mis- encuentra aún estudiando algún grado de primaria. ma Prueba PISA, Uruguay es el segundo país con mayor Esto ha sido corroborado por otros estudios que do- porcentaje de alumnos ubicados en los menores niveles cumentan que el patrón subyacente a las elevadas tasas de desempeño escolar en la solución de problemas prác- de deserción escolar durante las edades correspondientes ticos, y es uno de los tres países con menor proporción a la EMS en Uruguay son las elevadas tasas de repetición de alumnos clasificados en el grupo de alto desempeño. de grado en la primaria y la SB.5 Por ejemplo, de acuerdo Sin embargo, según los mismos datos, la correlación entre con Filgueira (2013), solamente en el primer grado de el nivel socioeconómico de los alumnos y su desempeño primaria, la tasa de repetición de grado es de 13,7 %, y académico es menos estrecha que en otros países de la llega a 31,2 % en el primer grado de SB. Más aún, mientras región, lo cual puede ser reflejo del relativamente bajo que las tasas de repetición en primaria han bajado mar- nivel de desigualdad del ingreso en el país. ginalmente entre 2006 y 2012, en secundaria han crecido continuamente en los últimos siete años. Desafíos para el sistema educativo Un aspecto relevante que se debe destacar en cuanto a las tendencias recientes en la educación media en Uru- Una aproximación para identificar las causas del elevado guay es que existe un incremento en la matrícula de la abandono escolar durante la escuela media en Uruguay enseñanza técnico-profesional desde el año 2000. A partir consiste en considerar la opinión de los propios jóvenes de esa fecha el Consejo de Educación Técnico Profesional que han egresado del sistema. La EPH para los años 2011, (CEPT) ha acrecentado su matrícula en forma persistente, 2012 y 2013 permite analizar este aspecto debido a que lo que se explica por el crecimiento de los Bachilleratos indaga en los motivos de deserción escolar autodecla- Tecnológicos, la incorporación de cursos técnicos tercia- rados por la población que ha abandonado la escuela rios y el freno de la caída del Ciclo Básico Tecnológico. a pesar de encontrarse en edad de cursar alguno de los Sin embargo, Uruguay cuenta aún con una participación niveles de asistencia obligatoria. La encuesta tiene por relativamente baja de estudiantes en EMS del tipo técnico, objeto primordial relevar datos de empleo y actividad con alrededor de 15 % de la matrícula total, y la participa- económica, y se le han agregado algunas preguntas sobre ción de alumnos pertenecientes a los sustratos de menores situación social y educativa; no informa, sin embargo, ingresos es mayoritaria. Los datos de encuestas de hogares sobre las causas de algunos fenómenos clave como la en la región muestran que, en promedio, alrededor de 27 % edad o la repetición de grado. de jóvenes asiste a este tipo de modalidades, y que el perfil La EPH clasifica las causas de abandono en seis ca- socioeconómico de los asistentes es, en muchos casos, tegorías, las cuales se presentan en el cuadro 2. El dato distinto al observado en el país, con mayores proporciones más revelador es que, de las seis categorías, la principal de alumnos de ingresos altos. causa de abandono escolar que mencionan los jóvenes En cuanto al rendimiento académico, la evidencia de 12 a 17 años en Uruguay es que «no tenían interés, o internacional de la Prueba del Programa para la Evalua- les interesaba aprender otras cosas». Destaca que prácti- ción Internacional de Alumnos (Prueba PISA) para el año camente la mitad de aquellos que abandonan la escuela mencionan que este es el principal motivo, y que el por- centaje aumentó entre 2011 y 2013. Este resultado puede 5 Algunos estudios que han documentado esto son Filgueira (2013), Filgueira et al. (2014), Filardo y Mancebo (2013), interpretarse como evidencia de la falta de pertinencia Mancebo y Monteiro (2009), Fernández (2009), Aristimuño y del sistema educativo y de que la educación no está res- De Armas (2012), BID (2009), Raupp (2012), y Ubal (2009). pondiendo a las necesidades y a las expectativas de una Hacer frente a los desafíos educativos en Uruguay 47 Diego Ambasz, Miguel Székely, Sergio España y Denise Vaillant proporción importante de jóvenes, al menos a través de motivo es la falta de interés. Por otra parte, el abandono la visión de los propios alumnos. debido al embarazo es la principal causa declarada (9,4 %) La segunda causa de abandono, según esa fuente, por los que habitan un hogar en el 20 % más pobre, más tiene que ver con factores económicos y, en particular, con del doble que el 4,4 % declarado en el quintil más rico. el inicio de la vida laboral. De acuerdo con los resultados Un resultado especialmente relevante es que, incluso de la EPH, prácticamente 27 % del grupo de edad de 12 a en el 20 % más pobre, solamente 6,7 % de los jóvenes 17 años que ha abandonado el centro educativo menciona que abandonan la escuela declaran que el motivo son que «comenzó a trabajar», aunque no es evidente si esta las dificultades económicas: la proporción es de 2 % en decisión corresponde a la necesidad económica familiar, o el 20 % más rico. Este reducido porcentaje sugiere que la a que el mercado laboral presenta una opción más atracti- mayor deserción observada en los hogares de menores va que continuar los estudios. De hecho, solamente 4,3 % ingresos —ilustrada en el gráfico 1— no necesariamente de los jóvenes que han abandonado el sistema educativo está asociada a la incapacidad de los hogares para finan- menciona la «dificultad económica». Destaca también que ciar los gastos educativos, sino a que identifican pocas el porcentaje que sale del sistema educativo por causas posibilidades de graduarse o que no encuentran en el económicas se reduce entre 2011 y 2013. sistema educativo una respuesta a sus expectativas. La tercera causa de abandono, según esa fuente, es El cuadro también identifica por separado las causas el embarazo propio o de la pareja, con 7,4 % en el año de abandono escolar para la población de 12 a 14 años que 2013, seguido por las dificultades académicas expresadas se encuentra en edad de cursar la SB, y para la población de como que «le resultaban difíciles las materias», lo cual 15 a 17 que se esperaría que estuviera cursando la EMS por constituyó la principal causa de abandono para 4,6 % de su edad. Es interesante notar que las causas de abandono la población. Finalmente 4 % menciona que el motivo es son similares en ambos casos, y se destaca que la falta de la atención de asuntos familiares. interés en la escuela es ligeramente mayor —alrededor El cuadro 3 identifica diferencias en las causas de de 4 puntos porcentuales— para el grupo de mayor edad. abandono según el sexo, la edad y el nivel de ingresos. En suma, la elevada deserción observada en la edu- Destaca que, en todos los casos, la causa de abandono cación media en Uruguay parece ser un fenómeno ligado escolar más mencionada es que los alumnos «no tenían estrechamente a la falta de interés de los alumnos por interés, o les interesaba aprender otras cosas». Al dividir a la continuar en el sistema educativo. Esta falta de interés población según el sexo, una diferencia es que una mayor puede estar asociada a que se percibe una reducida perti- proporción de hombres declara haber salido del sistema nencia y calidad, y puede estar también ligada a aspectos educativo para comenzar a trabajar —32,6 %, en compara- socioculturales y del entorno escolar. ción con 20 % en el caso de las mujeres—, mientras que, en el caso de las mujeres, una proporción significativamente Obstáculos identificados para mejorar mayor (de más de 15 %) declara como principal causa de la calidad de la educación en Uruguay abandono el haber quedado embarazada. Sin embargo, en ambos casos, la causa más frecuentemente mencionada Estudios como los de Filgueira (2013), Filgueira et al. es la falta de interés en la escuela, o el interés en aprender (2014), Raupp (2012), Aristimuño y De Armas (2012), otras cosas (prácticamente 45 % en el caso de las mujeres BID (2009), Raupp (2012), y Ubal (2009) destacan cinco y 53 % en el caso de los hombres). obstáculos para la mejora de la calidad: Al dividir a la población en quintiles, también se ob- servan algunas diferencias. Como lo muestra el cuadro a. Prevalencia de un modelo memorístico: Una de las 3, para 44 % de los jóvenes que abandonaron el sistema interpretaciones del bajo rendimiento de los alumnos educativo y que habitan en hogares en el 20 % más pobre uruguayos en la Prueba PISA es que, mientras que dicha de la distribución, la principal causa de abandono es la prueba mide el grado de desarrollo de competencias y falta de interés en la escuela, mientras que para 24 % el habilidades en matemáticas, habilidad lectora y cien- motivo es la incorporación al mercado laboral. Entre los cias, el modelo educativo del país continúa siendo un jóvenes en el 20 % más rico —que presentan una tasa de modelo enciclopédico, que privilegia la transmisión de abandono significativamente inferior—, la proporción información y contenidos. De hecho, el que la principal que declara que su salida se debe a comenzar a trabajar causa de deserción escolar sea la falta de interés en lo es ligeramente mayor (27 %), mientras que para 56,8 % el que se enseña en la escuela uruguaya es síntoma de que 48 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 los propios alumnos perciben que el modelo vigente no y de Educación Técnico-Profesional, y el Consejo de es relevante o pertinente para su realidad.6 Varios países Formación en Educación.7 Existe además un Consejo de la región, entre los que se incluyen Brasil, Chile, Directivo Central, que, entre otros mandatos, tiene el Colombia y México, entre otros, han enfrentado este de las orientaciones generales del sector. De acuerdo mismo reto evolucionado hacia un modelo educativo con diversos análisis, este tipo de organización ha per- con base en competencias bajo el argumento de que, mitido que cada nivel educativo evolucione de manera más que privilegiar la transmisión de un conjunto de independiente del resto bajo su respectivo consejo, contenidos que es cada vez más cambiante y crecien- lo que propicia la desarticulación. Las elevadas tasas te, el sistema educativo debe de tener como objetivo, de repetición escolar en el primer grado de primaria desde el nivel inicial y hasta la educación media, el y de SB han sido interpretadas como indicio de que desarrollo de las capacidades de aprender a aprender, este arreglo institucional genera una desarticulación de adaptarse al entorno, y de utilizar el conocimiento que dificulta la transición de los alumnos entre nive- disponible de manera práctica. les. Al mismo tiempo, las autoridades educativas han b. Fragmentación/segmentación del sistema educati- operado históricamente con una lógica de marcada vo: Una característica particular del caso de Uruguay, al centralización, tanto funcional como territorialmente. compararlo con otros países de la región, es la organi- La gran mayoría de las decisiones administrativas y cu- zación y la gestión del sector educativo. Generalmente rriculares son tomadas por las autoridades del sistema la organización institucional se estructura alrededor de radicadas en Montevideo. un ministerio de Educación central que cuenta con fa- c. Carrera docente y profesionalización de la docen- cultades de rectoría de la política educativa, que inclu- cia incipientes: Es ampliamente reconocido que, para yen la definición del modelo, planes de estudio, carrera la modernización de cualquier sistema educativo, es docente, etc., e incluso la operación de servicios, en necesario contar con una planta docente con las capa- algunos casos. Bajo este modelo las unidades subna- cidades y las condiciones de trabajo necesarias para cionales cuentan también con su propio ministerio ejercer su función de manera adecuada. La mejora de con facultades operativas, e incluso con capacidad de la carrera y de la formación de docentes es una de las definición de política educativa local, en algunos casos asignaturas pendientes en Uruguay. En los últimos años (dependiendo del nivel de descentralización prevale- se han planteado cambios en la manera en que se for- ciente). En el caso de Uruguay, el diseño institucional man los docentes de enseñanza primaria, secundaria y es más complejo debido a que, como lo establece la técnica. En junio de 2010, el Consejo Directivo Central ley vigente, cuenta con la ANEP como instancia inde- de la ANEP dispuso el funcionamiento de un órgano pendiente del Ministerio de Educación y Cultura, que desconcentrado denominado Consejo de Formación concentra facultades de definición, diseño, coordina- en Educación. Sin embargo, a la fecha se encuentran ción, ejecución y seguimiento del sistema educativo. a consideración del Parlamento tres proyectos de ley Más aún, como se expresa claramente en la Ley General para la creación de un instituto u universidad de la cual de Educación del año 2008 (Ley n.o 18.437), dentro de dependerá en el futuro la formación docente. Para que la ANEP se encuentran los siguientes órganos, respon- esto ocurra es necesario introducir cambios en la matriz sables de cada nivel educativo: Consejo de Educación fundacional de formación docente. Pero no solamen- Inicial y Primaria (CEIP), Consejo de Educación Me- te hay desafíos en materia de formación, sino que las dia Básica, el Consejo de Educación Media Superior condiciones laborales también deben ser consideradas en forma urgente. En efecto, la mayor parte de los do- 6 Estos resultados coinciden con los informados en el estudio centes de SB y EMS son de tiempo parcial, con asigna- reciente de Alfonso et al. (2012), que incorpora datos para ción cambiante de centros educativos, sin el acceso a Bolivia, Costa Rica, Colombia, El Salvador, Guatemala, una carrera profesional, y con incertidumbre sobre la Honduras, República Dominicana y Paraguay. Los autores ubicación y temporalidad de su cargo. Estos elementos concluyen que, a juicio de una muestra representativa de jóvenes que desertaron antes de culminar la EMS, la principal causa para 32,2 % de los encuestados es que la escuela no les 7 En el caso de la atención a la primera infancia, el panorama es interesaba o no les aportaba elementos útiles o de calidad. más complejo, aun dado que, además del CEIP, hay servicios Destaca, sin embargo, que el porcentaje de deserción asociado dependientes del sector privado y de otros organismos del a este factor es considerablemente más elevado. Estado (CAIF, municipios). Hacer frente a los desafíos educativos en Uruguay 49 Diego Ambasz, Miguel Székely, Sergio España y Denise Vaillant son especialmente sensibles a la luz de la opinión de de selección y nombramiento de autoridades escola- los alumnos que dejan el sistema educativo prematura- res, el reducido margen en la distribución del gasto a mente por falta de interés, ya que pueden incluso estar cada centro educativo, y la falta de orientación y apoyo propiciando involuntariamente dicha percepción por para desarrollar un plan de mejora a nivel de escuela no contar con las herramientas pedagógicas necesarias, son algunos de los factores que se identifican como por carecer de elementos para adaptarse a un contexto rigideces que impiden una adecuada gestión escolar cambiante por la asignación a distintos centros, y por para mejorar la calidad educativa. estar inmersos en un modelo educativo cada vez menos relevante para los alumnos del sistema. Además de estos factores relacionados con la cali- d. Ineficiencia del gasto: Según el análisis de Filgueira dad, algunos estudios también han resaltado el papel (2013), Uruguay ha realizado un esfuerzo fiscal nota- que puede estar jugando, en alguna medida, el mercado ble para incrementar la magnitud de recursos disponi- laboral en la deserción escolar al atraer a la población bles para su sistema educativo. Algunos indicadores al mayor de 15 años a las actividades productivas (véase, respecto son el hecho de que los recursos disponibles por ejemplo, Sapelli, 2009). A este respecto, se destaca que para la ANEP se han cuadruplicado en términos rea- el mercado laboral uruguayo se caracteriza por generar les durante los últimos 20 años, y el que el gasto por elevadas tasas de ocupación, bajas tasas de informalidad, alumno prácticamente se haya triplicado en el mis- y diferencias en los retornos a la educación entre niveles mo período. Según cálculos realizados con datos de la relativamente modestos. CEPAL, mientras que en el país promedio de América Estos aspectos se documentan en el cuadro 4, elabo- Latina el gasto como porcentaje del producto interno rado a partir de encuestas de hogares de los países de la bruto (PIB) creció en 0,7 puntos porcentuales —de 4 % región alrededor del año 2013. Como puede observarse, a 4,7 %— entre los años 2000 y 2012, en Uruguay el in- entre los 18 países para los que existe información, Uru- cremento fue de 2,1 puntos porcentuales, y alcanzó el guay ocupa el primer lugar en la tasa de empleo de la 4,5 % en el último de estos años. Sin embargo, no existe población de 25 a 35 años de edad, con el 82,8 %. Además, una correspondencia entre estos incrementos, por un una proporción relativamente elevada de dichos empleos lado, y el logro educativo y la capacidad de retención se da en el sector formal, que otorga acceso a beneficios del sistema, por el otro. Uno de los factores subyacentes de seguridad social. En este indicador, Uruguay presenta identificados como explicación del desfase entre gastos una de las mayores tasas de formalidad en la región, con y resultados es que los incrementos presupuestarios 63,3 % para el mismo grupo de edad, solamente superada fueron absorbidos por aumentos salariales que no se por Costa Rica, Chile y Panamá.8 ligaron a una agenda de mejora y de modernización. Por otra parte, como puede observarse en la última co- Patron y Vaillant (2012) discuten la complejidad de en- lumna del cuadro que presenta los retornos a la educación contrar una estrategia óptima de distribución del gasto terciaria en relación con los retornos a la EMS —estimados educativo y sugieren que, en Uruguay, una alternativa a partir de una ecuación de Mincer simple— en Uruguay, más adecuada hubiera sido utilizar los recursos para el rendimiento económico de la educación se encuentra impulsar la educación técnico-profesional en conso- en niveles similares al promedio de la región. El gráfico nancia con las necesidades del sector productivo del 5 presenta un mayor detalle al respecto, al comparar los país, así como el desarrollo de una formación inicial y niveles de salario por hora a los que acceden los traba- continua de calidad que permita logros educativos en jadores de distintos niveles educativos entre 1989 y 2013 todos los niveles del sistema educativo. a partir de la EPH. La línea inferior del gráfico divide el e. Limitadas herramientas y flexibilidad para una gestión escolar adecuada: Un tema recurrente en las discusiones educativas es el escaso margen con 8 Existen, sin embargo, diferencias en el mercado laboral que cuentan las autoridades escolares para introducir uruguayo con implicaciones para los jóvenes. Una distinción es que, para algunos segmentos de la población, solo es innovaciones y mejoras en cada centro educativo por posible acceder a esquemas de subocupación y a empleos sin la limitada autonomía en la gestión escolar. La inercia prestaciones sociales. Un estudio reciente de Fernández et al. en la distribución del gasto a nivel agregado, la imposi- (2014) muestra, por ejemplo, que el rendimiento académico bilidad de seleccionar, atraer o, incluso, remover a un de los alumnos está relacionado con los salarios y el tipo de docente de un centro educativo, los procedimientos empleo al que se accede al egresar del sistema educativo. 50 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 salario por hora promedio de los trabajadores con SB los observados entre la EMS completa e incompleta, con incompleta entre el salario por hora de los trabajado- una tendencia decreciente. res con SB completa, lo cual puede interpretarse como En suma, la información más reciente muestra que indicador del beneficio económico que se obtiene por el mercado laboral de Uruguay ofrece oportunidades de graduarse de la SB. De acuerdo con las estimaciones, los empleo a una proporción significativa de jóvenes con diferenciales salariales en este caso se mantienen rela- una participación mayoritaria en el sector formal, en un tivamente constantes en el tiempo, con una fluctuación contexto en el que la diferencia en el rendimiento sala- en niveles de entre 10 % y 18 % de diferencia; solamente rial de continuar en la escuela y graduarse de la EMS, o se observa una caída abrupta en el año 2008, que parece incluso de graduarse de estudios superiores, se ha venido generalizada en el mercado laboral. reduciendo en los últimos años. Estos factores pueden ser Sin embargo, al comparar la diferencia en el salario elementos adicionales que refuerzan la falta de incentivos por hora entre los trabajadores que cuentan con algún para permanecer en el sistema educativo. grado de EMS sin haber completado el nivel y los que sí lograron graduarse de la EMS, la diferencia es cre- Opciones de política educativa ciente hasta 2007, año en el que se observa una dife- rencia salarial de alrededor de 50 %, con una tendencia Actualmente existe un amplio consenso en el sentido de decreciente desde 2009 en adelante. Según los datos que, a mayor nivel de escolaridad y mejor calidad educa- correspondientes a los últimos cuatro años, la brecha tiva de una población, mayor es el potencial de desarrollo entre el salario al que se accede al completar la EMS y de un país. Particularmente con la entrada a la era del la remuneración promedio que se obtiene sin la necesi- conocimiento del siglo xxi, la educación se ha identi- dad de completar dicho nivel se ha ido cerrando, hasta ficado como un detonador estratégico de prosperidad alcanzar un nivel de alrededor de 30 % en el año 2013. para alcanzar mayor crecimiento económico, y menores Al procesar la información de encuestas de hogares de niveles de pobreza y desigualdad social.9 otros países de la región, se obtiene que la reducción Por estos motivos, las tendencias recientes observa- de estas brechas se ha dado en menor medida que lo das en Uruguay de altas tasas de abandono escolar y de observado en Uruguay. baja calidad educativa se han manifestado en los deba- Esto demuestra que el mercado laboral ha ido diferen- tes públicos recientes y en las campañas políticas de los ciando en menor medida a los trabajadores por su nivel principales contendientes a la presidencia del país, que de cumplimiento de EMS. Por otra parte, la reducción en han colocado a la agenda educativa como una de las prin- el diferencial salarial puede también ser indicio de que la cipales prioridades. educación adicional que adquiere un joven en Uruguay Un elemento que se debe considerar es que, en los por permanecer en la EMS es cada vez menos valorada próximos años, debido a la transición demográfica, se en el mercado laboral, lo cual es, a su vez, coherente con presentará una tendencia de reducción en la población el bajo interés de una proporción importante de jóvenes en edad escolar que podría facilitar la expansión de la de seguir en la escuela. El resultado, sin embargo, es tam- cobertura del sistema. Por ejemplo, en el caso de la de- bién coherente con que un mayor número de egresados manda por educación inicial, las proyecciones demográ- con EMS completa han ingresado a las actividades pro- ficas elaboradas por el Instituto Nacional de Estadística ductivas en los últimos años, lo cual puede presionar los (INE) permiten afirmar que, hasta 2020, la población de rendimientos a la baja. 0 a 4 años descenderá 1,4 %, lo cual abre la posibilidad Esta interpretación encuentra sustento adicional al de aumentar la cobertura particularmente en el primer observar los cambios en los diferenciales salariales que grado de este nivel para la población que habita hogares se registran entre los trabajadores que culminaron la en los primeros 2 deciles de la distribución del ingreso, EMS y los que se graduaron de algún nivel de educa- que presenta las menores tasas de asistencia. En este con- ción superior (véase la línea superior en el gráfico 6). De acuerdo con estas estimaciones, dicho diferencial 9 Análisis como los de Hanushek y Woessmann (2008) muestran, alcanzaba niveles de alrededor de 200 % durante el pe- por ejemplo, que un mejoramiento de alrededor de 10 % en la ríodo 1995-2006, y registró una reducción significativa calidad de los recursos humanos representa un incremento en 2007 y 2008. A partir de ese año, el diferencial salarial permanente en la tasa de crecimiento del PIB del país prome- se ha reducido considerablemente a niveles similares a dio de 0,87 %. Hacer frente a los desafíos educativos en Uruguay 51 Diego Ambasz, Miguel Székely, Sergio España y Denise Vaillant texto, la definición de un marco normativo que promueva equipo; c) resolver conflictos de manera pacífica; d) llevar la escolarización desde los 3 años de edad, y la ampliación a cabo una convivencia ciudadana respetuosa, e) crear de la capacidad de las escuelas públicas para incorporar y transferir conocimiento; f ) hacer frente a situaciones a la población faltante, con inclusión de aspectos de im- inesperadas, y g) articular distintas disciplinas y áreas del plementación tales como la inversión en infraestructura, conocimiento. Esto implica que, desde el nivel inicial, se equipamiento y en gastos corrientes, serán más viables. requiere revisar el plan de estudios para asegurar el desa- Según las proyecciones, la población de entre 5 y 9 rrollo de las habilidades cognitivas, sociales y emocionales, años de edad se reducirá en 3,8 % en la siguiente década, y definir lineamientos claros sobre cómo llevarlas al aula. mientras que la de 10 a 14 años disminuirá 12,3 %, y la de La OCDE (2012) resume conceptos similares en cuatro 15 a 19 años caerá en 9,2 %. Estas tendencias en sí mismas competencias básicas de creatividad, pensamiento críti- implican que, con la oferta existente de servicios educa- co, comunicación y colaboración. De manera similar, la tivos, se atenderá a un número decreciente de alumnos, Organización Internacional del Trabajo (2007) identifica lo que debería propiciar una mejor calidad. las competencias y habilidades que se consideran críticas Sin embargo, dadas las características del sector para acceder a los mercados laborales modernos, a saber: educativo uruguayo, parece poco probable que la intro- la capacidad de resolver problemas de manera prácti- ducción de cambios marginales en distintas áreas, o la ca, las habilidades socioemocionales (definidas como la reducción en la población escolar en sí misma, pueda dar habilidad para relacionarse con otros, ejercer liderazgo solución de fondo a los retos de calidad y deserción que y poder desempeñarse adecuadamente en situaciones enfrenta actualmente el sector. De hecho, la culminación críticas), la capacidad de comunicación, el comporta- de un ciclo político y el inicio de uno nuevo en el marco miento ético, y las habilidades para adquirir nuevos co- del cambio de administración por realizarse en los pri- nocimientos, utilizar y generar innovaciones, y aprender meros meses de 2015 abre una oportunidad para iniciar de la experiencia, entre otras. transformaciones de mayor profundidad que permitan Entre los países que han transformado y consolidado modernizar la educación de Uruguay. sus sistemas educativos en línea con este concepto se De conformidad con las tendencias internaciona- encuentran Australia, el Reino Unido, Irlanda y Escocia, les, una posibilidad es tomar como eje de dicha trans- en donde el primer paso consistió en definir un perfil de formación la reorientación del sistema educativo desde egreso con base a dichas competencias y habilidades. el nivel inicial hasta la EMS de un modelo centrado en En América Latina, países como Brasil, México y Chile la transmisión de información y el cumplimiento de un han logrado transformaciones importantes en el mismo currículo predefinido a uno centrado en el desarrollo de sentido en un período de tiempo razonable, y pueden competencias y habilidades.10 ser un punto de referencia relevante para Uruguay; otros Como lo sugieren Cuadra y Moreno (2005), una mane- como Colombia y Perú se encuentran actualmente en un ra de concretar un modelo centrado en competencias es proceso similar. Un caso ilustrativo del énfasis en trans- estableciendo como metas explícitas del sistema educativo formar la EMS es el de México, donde se redefinió un el desarrollo de las capacidades para a) acceder, seleccio- perfil de egreso para este nivel alrededor de tres tipos de nar y evaluar información y conocimientos; b) trabajar en competencias, que incluyen 11 competencias transver- sales o genéricas —las cuales siguen un enfoque similar a los comentados anteriormente—, 44 competencias 10 En particular, la reducida cobertura del primer grado de disciplinares definidas para las áreas de comunicación, educación inicial requiere de la ampliación de la oferta educativa para los niños de 3 y 4 años de los sectores más matemáticas, ciencias sociales y ciencias exactas, y 50 pobres en Uruguay; sería necesaria para posibilitar la igualdad competencias técnico-profesionales alineadas a necesi- de oportunidades. Para que el acceso se traduzca en equidad dades del sector productivo. efectiva es, además, necesario garantizar la calidad en el nivel En todas estas experiencias, la reorientación del mo- inicial, por ejemplo, ofreciendo un plan de estudios que propicie delo educativo tiene incidencia en varios aspectos de la el desarrollo habilidades cognitivas y socioemocionales, y una oferta como los materiales de estudio, los contenidos, coordinación institucional que ordene la oferta que se presenta los requerimientos tecnológicos, la infraestructura en los actualmente; existen actualmente cuatro tipos diferentes de oferta, incluido el sector privado, con modelos y calidad centros educativos, los modelos de evaluación, la gestión diversa, sin estándares comunes y con insuficiente número de escolar, y el papel de los docentes, entre otros. Es por esto docentes con formación específica. que un aspecto central es el reconocimiento de que no 52 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 todos los cambios pueden realizarse al mismo tiempo, perfil de egreso y un MCC permite a cada nivel educati- sino que se requiere de una estrategia de priorización vo identificar claramente su valor agregado y su función de acciones, en la que puedan identificarse aquellas que como parte de un sistema integrado, lo cual es crucial para sean factibles de iniciarse en el corto plazo, y aquellas que reducir la fragmentación actualmente observada. requerirán de un mayor tiempo para su concreción. En Como lo sugiere Wang (2012), de dicho perfil de egreso cualquier caso, es indispensable contar con un “mapa de es deseable derivar el perfil del docente en cada caso, en- vuelo” de mediano y largo plazo para que las transforma- tendido como las competencias y habilidades con que de- ciones que puedan ir realizándose de manera inmediata ben de contar las maestras y los maestros para desarrollar y en el corto plazo estén estratégicamente orientadas a el perfil de egreso en sus alumnos en los distintos niveles. la transformación de fondo que se requiere. El que todo docente cuente con la claridad del papel que En el caso de Uruguay, la implementación de este tipo está desempeñando en la consecución de la meta (el per- de estrategias requeriría de un modelo de gestión que pro- fil de egreso) facilitará su transformación. Asimismo, del picie una visión integrada del sistema educativo desde el perfil de egreso del alumno y del docente se puede derivar nivel inicial hasta la EMS, que dé lugar a criterios comunes un perfil del director o de la directora del centro educativo, de asignación presupuestaria, una planificación consen- que es un actor fundamental en la provisión del servicio. suada que integre las acciones de los diferentes organismos Al igual que con los docentes, la claridad de objetivos y del —como el Consejo de Educación Inicial y Primaria (CEIP), valor agregado que aporta la función directiva ayudará a los Centros de Atención Integral a la Infancia y las Familias encauzar los esfuerzos de manera más eficaz. (CAIF), y el sector privado, en el caso del nivel inicial— y El segundo pilar es el modelo pedagógico-educativo que aproveche la capacidad instalada evitando superpo- común desde la educación inicial hasta la EMS, que siciones e ineficiencias, con mecanismos de coordinación es necesario para generar un perfil del egresado que se territorial y con objetivos comunes y monitoreo permanen- encuentre articulado a lo largo del proceso educativo y, te de la cobertura; para ello puede aprovecharse el sistema en particular, entre cada nivel. Este modelo se expresa GURÍ de legajo de alumno de la educación Inicial. en los materiales educativos, en el plan de estudios, en En términos operativos, la estrategia general para los mecanismos de transición de un nivel a otro, y en los evolucionar a un modelo de este tipo en el país puede procesos de carrera docente, para lo cual se requiere de organizarse alrededor de cuatro pilares de transformación un andamiaje institucional adecuado. Por ejemplo, como que abarcan los niveles de inicial, primaria, SB y EMS. lo explican Bruns y Luque (2013), se requiere de políticas Estos cuatro pilares constituyen una ruta de largo plazo y estándares desde los procesos de atracción y selección, para orientar un cambio de fondo en el país y, a partir de capacitación y motivación continua que permitan que los ella, podrán identificarse las acciones de corto y mediano docentes vayan transformándose de manera acompaña- plazo por priorizar que sean viables y que propicien una da y desarrollen las habilidades requeridas. Las políticas secuencia adecuada. de selección incluyen definir de manera clara lo que se En cuanto a la estrategia general, siguiendo a autores espera de cada docente, así como ofrecerles los mecanis- como Cuadra y Moreno (2005) y Vegas y Petrow (2008), el mos de formación que los preparen para el servicio. La primer pilar de la estrategia general consiste en definir el definición del perfil docente y los mecanismos para su perfil de egreso de los alumnos de nivel inicial, primaria, evaluación/certificación son cruciales en este proceso. SB y EMS —es decir, los servicios de acceso obligatorio— El elemento fundamental de los procesos de forma- como un perfil compuesto de competencias y habilidades, ción y capacitación es que se centre en propiciar la evo- en lugar de constituir un listado de materias que cursar lución del modelo enciclopedista prevaleciente hacia uno o de conocimientos que se acumulan a lo largo del ciclo que desarrolle el perfil de egreso del alumno, definido a educativo. El definir dicho perfil y utilizarlo como punto su vez mediante competencias y habilidades específicas. de referencia para orientar los esfuerzos del sector es un Entre los modelos operativos para lograr este propósito punto de inicio indispensable para ofrecer claridad de ob- pueden considerarse los estímulos académicos y eco- jetivos y para orientar los esfuerzos hacia una meta común. nómicos a la capacitación, así como la incorporación de Siguiendo a Filgueira (2013), alrededor de dicho perfil procesos de certificación mediante los que los docentes puede estructurarse un marco curricular común (MCC) acrediten el desarrollo de sus competencias, su nivel de que oriente a todo el sistema educativo y dé coherencia actualización, su creatividad, y su capacidad de innova- al proceso de desarrollo de los alumnos. El contar con un ción, entre otros aspectos. Hacer frente a los desafíos educativos en Uruguay 53 Diego Ambasz, Miguel Székely, Sergio España y Denise Vaillant En este tipo de casos, los procesos de formación en el quien debe desarrollar la estrategia para su consecución servicio incluyen de manera prioritaria el desarrollo de la tomando en cuenta el entorno y las condiciones que enfren- práctica pedagógica y de la didáctica, además de elemen- ta el centro escolar. Se espera que la estrategia de mejora tos complementarios como, por ejemplo, el ofrecimiento escolar para lograr el perfil de egreso plasmado en el MCC a los docentes información sobre el contexto y las caracte- varíe dependiendo de las condiciones, los recursos y las rísticas de los estudiantes de manera que puedan adaptar circunstancias de cada caso. De acuerdo con autores como su práctica a distintas realidades, la capacidad de identifi- Hanushek, Link y Woessmann (2013), en la medida en que car procesos de profesionalización de mediano plazo, y el las autoridades de cada centro educativo cuenten con ma- ofrecimiento de seguimiento y retroalimentación para la yor autonomía en la gestión, este tipo de procesos puede mejora de la práctica de manera continua. En el contexto acelerarse y hacerse considerablemente más eficientes. actual de Uruguay, sin embargo, para poder aspirar a una Otro elemento especialmente relevante para el caso de política de este tipo sería necesario primero reestructurar Uruguay es el uso de la tecnología para la educación. Los los esquemas de asignación de grupos y de contratación avances logrados a la fecha con la implementación del Plan mediante el establecimiento de un modelo de jornada Ceibal pueden ser importantes para facilitar la evolución completa para los docentes que ofrezca certidumbre y la hacia un modelo educativo centrado en el desarrollo de oportunidad de insertarse en procesos de profesionali- competencias. Un paso natural es la extensión del progra- zación permanentes. El esquema de contratación actual ma hasta la EMS, con el desarrollo de contenidos corres- dificulta la permanencia en un mismo centro educativo, pondiente, y su alineación con el MCC en todos los niveles. ya que se instituye a partir de un sistema de jerarquización Finalmente, el cuarto pilar de modernización incluye y concurso fuertemente marcado por la antigüedad. En los mecanismos de evaluación, seguimiento y medi- ese sistema los primeros docentes en seleccionar tienden ción, que permiten verificar en qué medida el sistema a elegir los mejores centros educativos, lo que produce como un todo y cada centro educativo en particular se una corrida «hacia los mejores centros» (Vaillant, 2012). acercan a la generación del perfil de egreso. Como se El tercer pilar abarca el conjunto de insumos nece- argumenta en Vegas y Petrow (2008) y Cuadra y Moreno sarios para que el modelo educativo genere el perfil (2005), la introducción de mecanismos de evaluación de egreso. En este grupo se incluyen, entre otros, la in- para la mejora puede ser un instrumento poderoso para fraestructura, el equipamiento, los materiales educativos, la instrumentación y profundización de una transforma- un modelo de gestión escolar que permita al directivo ción educativa, ya que ofrecen orientación para la toma tomar decisiones para su centro educativo, condiciones de decisiones, para perfeccionar planes de mejora a nivel laborales adecuadas para los actores que participan en de centro educativo, y para orientar los mecanismos de la educación, instrumentos para lograr una vinculación formación de docentes y directivos. entre la escuela y el sector productivo en el caso de la Pueden considerarse al menos dos tipos de mecanis- EMS, y la tecnología. mos. El primero incluye los procedimientos para verificar Entre estos elementos se destaca el poder transfor- si los insumos intermedios para mejorar la calidad edu- mador que pueden tener las mejoras en los sistemas de cativa se han introducido a nivel de centro educativo, y gestión escolar para la mejora de los centros educativos. en qué medida, como, por ejemplo, la certificación de Como lo explican Bruns, Filmer y Patrinos (2011), entre docentes y directivos, la calidad de los materiales educati- los elementos más importantes para una mejor gestión vos, la calidad de la infraestructura, el equipamiento, y la se encuentran los sistemas de información para la ren- tecnología, y los sistemas de control escolar, entre otros. dición de cuentas, y la autonomía escolar, que otorga a Un esquema comúnmente utilizado para estos propósitos las autoridades escolares mayor poder de decisión sobre es el establecimiento de un sistema de acreditación esco- la administración de los recursos físicos, financieros y lar que consiste en verificar si los insumos del centro esco- humanos de los centros educativos —como, por ejemplo, lar cumplen con ciertos estándares preestablecidos, y en la capacidad para seleccionar, contratar e incentivar a los certificarlo de manera oficial. La definición de estándares docentes—, y las facultades para definir su propio plan a nivel de centro escolar es, a su vez, un elemento crucial de mejoras a nivel de centro educativo. para el desarrollo de planes de mejora y para orientar la En el contexto de la definición de un MCC, la gestión toma de decisiones por parte de las autoridades escolares. escolar toma un papel central, ya que dicho marco establece El segundo mecanismo se enfoca en medir el grado los desempeños terminales, pero es la autoridad escolar en que se cumple el perfil del egresado en distintos ni- 54 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 veles a través del desarrollo de las competencias y ha- de la sociedad civil, gremios de profesionales, etc. — y a las bilidades expresadas en el MCC. El mecanismo más co- instituciones nacionales e internacionales que se sumen múnmente utilizado en la región para este propósito son para acompañar la iniciativa. Se requiere, por tanto, un las pruebas estandarizadas aplicadas a alumnos, que, consenso político amplio que posicione al tema educativo además de realizar la medición, otorgan un diagnóstico en el centro de la agenda nacional. El cambio de adminis- a nivel de escuela y alumno con el propósito de ofrecer tración que se avecina parece ser la mejor oportunidad elementos para la toma de decisiones. Algunos de los para dar un paso decisivo en este sentido. países que han internalizado esta práctica en la región son Brasil, Chile, Colombia y México. Uruguay cuenta con un insumo similar a través de los resultados de la 4. Bibliografía Prueba PISA, que cuenta con la ventaja de ser compara- ble en términos internacionales, pero que es limitada a Alfonso, Mariana, Soledad Bos, Jesús Duarte y Carlos los fines de orientar la implementación de una reforma Rondón (2012), «Panorama General de la Educación educativa debido a que se aplica cada tres años en una en América Latina y el Caribe». 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School enroll- la identificación de aquellas que pueden ser la punta de ment, graduation and dropout rates in Latin Ameri- lanza de la transformación en el corto y mediano plazo, ca». En IDB Working Paper Series n.o IDB-WP-492, la experiencia internacional sugiere que la definición de Banco Interamericano de Desarrollo. un perfil de egreso es un elemento central que se debe Bentaouet-Kattan, R. y M. Székely (2014), Analyzing considerar. A partir de la definición de dicho perfil, un the Dynamics of Upper Secondary Schooling in La- segundo paso podrá ser la definición de las políticas para tin America: A Cohort Approach, Centro de Estu- elevar la calidad de la docencia —entendidas como aque- dios Educativos y Sociales y Banco Mundial, Wash- llas que habilitarán a los docentes para desarrollar el perfil ington. de egreso—, como la modernización de los institutos de Bruns, B., y J. Luque (2014), Building Better Teachers in formación docente, y la consolidación de procedimientos Latin America and the Caribbean: New Evidence on para la selección, promoción y evaluación en la profesión. Strategies for Teacher Quality and Student Learning, Asimismo, las políticas para fortalecer la autogestión es- Banco Mundial, Washington, DC. colar otorgando mayor participación a los actores de cada Bruns, Barbara, Deon Filmer y H. Anthony Patrinos (2011), centro escolar en la toma de decisiones y su ejecución, Making Schools Work: New Evidence on Accountability con el acompañamiento necesario, podrían constituir un Reforms, Banco Mundial, Washington, DC. tercer elemento que abordar en el corto plazo. Cuadra, Ernesto y J. M. Moreno (2005), «Expanding Op- Evidentemente, para avanzar en estas líneas y para portunities and Building Competencies for Young consolidar el esfuerzo de largo plazo que se requiere People: A New Agenda for Secondary Education». en Uruguay, es necesario llegar a un consenso entre los En Directions in Development, Banco Mundial, actores centrales de la educación, lo cual incluye a las Washington, DC. autoridades de diversos órdenes del Gobierno, a los do- Cunha, F. y J. Heckman (2007), «The Technology of Skill centes representados en sus organizaciones gremiales, a Formation». En American Economic Review, 97(2): los padres de familia, a la sociedad organizada que par- 31-47. ticipa en el mejoramiento de la calidad de la educación Cunha, F., James J. Heckman, Lance J. Lochner y Dimitriy —mediante asociaciones empresariales, organizaciones V. 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Tasas de deserción escolar durante las escuela, por edad y quintil de ingresos en Uruguay, 2012 edades de cursar la EMS en 18 países de América Latina en el año 2012 % que asiste a la escuela 100 Reducción en la asistencia escolar durante las edades de cursar la EMS 90 25 % 23 % 80 22 % 21 % 20 % mas rico 20 % 19 % 18 % 70 60 15 % 15 % 14 % 14 % 50 20 % mas pobre Población total 40 10 % 10 % 10 % 9 % 9 % 8% 8% 30 6% 5% 5% 20 2% 2% 10 Secundaria Media Preescolar Primaria Básica Superior Universitaria 0% 0 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 Paraguay Brasil Colombia Uruguay México Honduras Argentina Venezuela Guatemala Costa Rica Perú Rep. Dominicana Panamá El Salvador Ecuador Chile Bolivia Nicaragua Edad Fuente: Observatorio de la Anep. Fuente: Cálculos propios a partir de información de encuestas de Gráfico 2. Porcentaje de asistencia escolar entre los 15 hogares. y los 18 años en Uruguay, por género entre 1990 y 2012 % de población de 15 a 18 años que Gráfico 5. Diferencias en salario por hora por nivel permanece en el sistema educativo Mujeres educativo en Uruguay 1989-2013 70 % 72 % 71 % 69 % Salario relativo 2,5 65 % 66 % 2,3 64 % 64 % 63 % Salario por hora con Universidad 62 % 2,1 62 % completa / EMS completa 60 % 1,9 60 % 1,7 Hombres 55 % 56 % 1,5 Salario por hora EMS completa / EMS incompleta 54 % 1,3 50 % 1,1 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 0,9 Salario por hora SB completa / SB incompleta 0,7 Fuente: Cálculos propios a partir de información de encuestas de 0,5 1989 1992 1995 1997 1998 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 hogares. Gráfico 3. Porcentaje de asistencia escolar entre los Fuente: Cálculos propios a partir de información de encuestas de 15 y los 18 años en Uruguay y en América Latina entre hogares. 1990 y 2012 % de población de 15 a 18 años que 70 % permanece en el sistema educativo 66 % 66 % 66 % Uruguay 65 % 63 % 65 % 64 % 60 % 62 % 59 % 60 % Promedio 18 países 58 % de América Latina 55 % 55 % 54 % 50 % 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Fuente: Cálculos propios a partir de información de encuestas de hogares. Hacer frente a los desafíos educativos en Uruguay 57 Diego Ambasz, Miguel Székely, Sergio España y Denise Vaillant Cuadro 1. Porcentaje de asistentes a la educación formal, por edad y quintil de ingreso del hogar (2012) Quintil de ingreso per cápita sin valor locativo (total de hogares) Edades 1.o 2.o 3.o 4.o 5.o Total 3 49,6 64,3 77,3 81,9 92,3 63,8 4 83,8 89,3 94,4 97,9 97,7 89,1 5 96,2 97,8 99,5 99,8 100,0 97,7 6 98,2 99,3 99,2 98,6 99,5 98,8 7 99,7 99,8 99,6 100,0 100,0 99,7 8 99,5 100,0 100,0 100,0 100,0 99,8 9 99,5 99,8 100,0 100,0 100,0 99,7 10 99,5 99,7 99,2 99,5 100,0 99,6 11 98,9 98,8 100,0 97,7 98,9 98,9 12 97,2 98,0 98,2 97,2 97,8 97,6 13 94,7 97,3 98,2 100,0 98,6 96,6 14 87,6 94,2 96,9 97,9 100,0 92,6 15 80,7 87,7 90,8 98,1 98,9 87,0 16 71,3 80,4 86,3 93,6 95,3 80,1 17 56,1 70,5 76,7 86,8 93,4 68,8 18 38,1 50,4 60,1 71,6 84,5 53,9 19 27,5 42,9 48,8 64,8 74,8 45,5 20 18,0 31,1 44,2 61,8 73,2 39,2 21 13,7 25,4 41,5 53,0 72,2 36,7 22 11,5 24,7 37,8 40,9 60,9 31,4 23 7,6 24,1 30,5 44,9 58,2 30,9 24 8,4 18,2 31,7 41,9 45,6 28,4 25 5,5 17,3 22,1 36,3 44,9 24,1 Fuente: Observatorio de la ANEP. 58 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Cuadro 2. Causas de abandono escolar entre la población de 12 a 17 años de edad en Uruguay en 2011, 2012 y 2013 Motivo de abandono 2011 2012 2013 Comenzó a trabajar 29,60% 27,40% 26,90% No tenía interés/le interesaba aprender otras cosas 45,00% 47,60% 49,30% Quedó usted o su pareja embarazada 6,20% 7,10% 7,40% Le resultaban difíciles las materias 6,00% 5,40% 4,60% Dificultades económicas (compra de materiales de estudio, etc.) 4,60% 4,30% Debió atender asuntos familiares 5,50% 4,00% 4,00% Otras razones 7,60% 4,00% 3,50% Fuente: Cálculos a partir de la EPH. Cuadro 3. Causas de abandono escolar por género, quintil de ingresos y grupo de edad en Uruguay en 2013 12 a 14 15 a 17 Motivo de abandono Mujeres Hombres Quintil 1 Quintil 5 Años Años Comenzó a trabajar 20,00% 32,60% 24,20% 27,50% 22,50% 24,30% No tenía interés/le interesaba aprender otras cosas 44,80% 53,20% 44,10% 56,80% 50,00% 54,40% Quedó usted o su pareja embarazada 15,30% 0,90% 9,40% 4,40% 3,20% 2,00% Le resultaban difíciles las materias 4,90% 4,50% 3,80% 4,10% 8,30% 10,00% Dificultades económicas (compra de mat. de estudio, etc,) 5,50% 3,30% 6,70% 2,00% 3,60% 6,00% Debió atender asuntos familiares 5,80% 2,50% 7,00% 2,50% 6,50% 2,10% Otras razones 3,90% 3,10% 4,80% 2,70% 5,90% 1,20% Fuente: Cálculos a partir de la EPH. Hacer frente a los desafíos educativos en Uruguay 59 Diego Ambasz, Miguel Székely, Sergio España y Denise Vaillant Cuadro 4. Indicadores del mercado laboral en América Latina (alrededor del año 2013) País Tasa de empleo 25-35 años Tasa de formalidad 25-35 años Retornos EMS relativos a SB Uruguay 82,80% 63,30% 1,7 Paraguay 78,50% 45,30% 1,6 Brasil 76,70% 60,90% 1,7 Argentina 76,30% 61,50% 2,1 Panamá 75,90% 66,80% 1,3 Nicaragua 75,20% 56,60% 1,3 R. Dominicana 75,20% 49,30% 1,5 Venezuela 74,20% 48,70% 1,5 México 74,00% 54,70% 1,9 Chile 73,20% 71,70% 1,7 Colombia 73,20% 40,40% 1,6 Ecuador 72,70% 44,90% 1,7 Guatemala 72,50% 55,10% 1,9 Costa Rica 72,00% 64,00% 1,8 Honduras 71,60% 51,20% 1,5 El Salvador 70,60% 44,30% 1,5 Perú 70,30% 41,80% 1,4 Bolivia 67,00% 40,70% 1,5 América Latina 74,00% 53,40% 1,60% Fuente: Cálculos de encuestas de hogares. 60 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Cuadro 5. Matriz de acciones de políticas de corto y mediano plazo Eje de política Acciones específicas Corto plazo Mediano plazo Definición de perfil de egreso con base en competencias Pilar 1 expresado en un MCC Nacional de Educación Inicial a EMS Definición de perfil docente alineado al perfil de egreso de los alumnos y definición de procesos de selección, promoción, formación y motivación docente asociados a dicho perfil Definición de perfil directivo alineado al perfil de egreso de los alumnos y definición de procesos de selección, promoción, Pilar 2 formación y motivación de directivos de centro escolar asociados a dicho perfil Diseño e instrumentación de procesos de formación y certificación docente Diseño e instrumentación de procesos de formación y certificación directiva Alineamiento de contenidos educativos al MMC Establecimiento de estándares de infraestructura para instrumentar el MCC Establecimiento de estándares de equipamiento para Pilar 3 instrumentar el MCC (incluye el uso de la tecnología a través del Plan Ceibal) Definición de parámetros y reglas de operación de un sistema de gestión escolar como herramienta para la mejora continua del centro educativo Diseño e implementación de plan de mejora a nivel de centro escolar Estimación del impacto presupuestario de la ampliación de cobertura en el nivel inicial Coordinación entre los organismos que actúan en el nivel inicial Introducción de mecanismos de acreditación de estándares a Pilar 4 nivel de centro escolar Perfil de egreso en cada nivel con mecanismos de retroalimentación para cada centro escolar Superación del fracaso escolar 61 Desarrollar el potencial logístico Gregoire Gauthier 1. Introducción El crecimiento exponencial de materias primas agrí- colas (madera y soja, en particular), impulsado por el La última década ha visto un crecimiento económico auge de los productos básicos de aquella época, multipli- fuerte de Uruguay: el producto interno bruto (PIB) uru- có la demanda de transporte. Se estima que 18,3 millones guayo aumentó, en promedio, un 5 % anual entre 2003 de toneladas de mercancías fueron transportadas en 2011 y 2012. Las proyecciones para el período comprendido a través de la infraestructura nacional de transporte, lo que entre los años 2015 y 2018 muestran un crecimiento me- representa un incremento del 179 % desde el año 2000. A nos fuerte pero sostenido, de entre 3 % y 4 % anual.1 Entre nivel nacional, casi todo este crecimiento fue absorbido por 2009 y 2012, el PIB del sector de actividades primarias e el transporte vial, lo que ejerció una presión considerable industrias manufactureras aumentó, respectivamente, sobre la red vial. Los gráficos 2 y 3 muestran la evolución un 12 % y un 8 %, lo que representa casi el 20 % de la en la producción de granos y de madera en Uruguay. economía del país.2 Gráfico 2. Producción de granos (Mt) Los sectores agropecuario e industrial son con- sumidores importantes de servicios de transporte y 7000 de logística, sin los cuales no podrían desarrollarse. 6000 En este mismo período (2009-12), que corresponde a la Wheat recuperación de la crisis, el PIB del sector de transporte, 5000 Soybean Rice almacenamiento y comunicaciones creció casi un 45 %, 4000 lo que lo convirtió en el sector de mayor crecimiento en la economía uruguaya durante dicho período. En 2012, este 3000 sector representaba un poco más del 15 % del PIB del país. 2000 Gráfico 1. Evolución del PIB del sector de transporte, 1000 almacenamiento y comunicaciones 0 160 16 % 2000/2001 2002/2003 2004/2005 2006/2007 2008/2009 2010/2011 2012/2013 140 14 % 120 12 % Gráfico 3. Producción de madera (1000 m3) 100 10 % 14000 Fuelwood 80 8% 12000 Wood for pulp kraft 60 6% Sawlogs and logs for veneer sheets 10000 Other Industrial rounded wood 40 4% 20 2% 8000 0 0% 2009 2010 2011 2013 6000 Evolución PBI "Transporte, almacenamiento y comunicaciones" (Base 100 en 2009) Contribución "Transporte, almacenamiento y comunicaciones" al PBI total 4000 Fuente: Adaptado del Banco Central del Uruguay (BCU). 2000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 1 Fondo Monetario Internacional (FMI), Informe de país no 14/6, enero de 2014. Fuente: Uruguay XXI, Sector Logístico. Oportunidades de Inversión en 2 Instituto Nacional de Estadística (INE), PIB anual, por sector. Uruguay, agosto 2013. 62 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Con servicios logísticos y de transporte que se com- pesar de tratarse de cadenas logísticas cortas (no más de paran favorablemente con otros países de la región u 250 km) y simples.3 En Argentina, una cadena de suministro otros países de ingreso medio de otras regiones, Uru- similar, que termina en Rosario, tendría costos logísticos guay está erigiéndose como centro de distribución en de aproximadamente un cuarto del costo FAS en Rosario. la región. Las exportaciones de bienes se cuadruplicaron Además, un estudio del Ministerio de Ganadería, Agricultu- con creces entre 2001 y 2012 (véase el gráfico 4). Asimismo, ra y Pesca concluyó, por otro lado, que los costos logísticos el puerto de Montevideo tuvo un movimiento, en 2013, de de cadenas logísticas para productos silvícolas representan casi 827.000 TEU, lo que significa un aumento respecto de más de la mitad del valor de la producción esta4. Este mismo los 588.410 TEU de 2009, con lo cual consolidó, en dicho estudio proyecta, para 2030, un aumento en la demanda año, su posición en la subregión. Tal como se muestra en de transporte de estos productos (madera, granos, leche/ el cuadro 1, Uruguay sigue teniendo un buen Índice de lácteos, carne vacuna) de entre 68 % y 135 %. El desafío será Competitividad Global, aunque en diminución relativa de tener cadenas logísticas lo suficientemente eficientes y en 2013-14 si se lo compara con 2011-12. una infraestructura de transporte lo suficientemente dispo- Gráfico 4. Evolución de las exportaciones nible como para poder absorber esta demanda y participar (en millones de US$) en el crecimiento económico del Uruguay. 12000 10000 9194 9830 2. Objetivos y metodología 7966 de la Nota sobre políticas 8000 7263 6185 6000 Objetivos 4882 4400 3774 4000 3145 Desarrollar el potencial logístico no es un asunto nuevo en 2139 2281 1922 2000 Uruguay. Desde los inicios de esta década, el país está tra- bajando en esta dirección, en el marco del Plan Estratégico 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 de Transporte, Logística e Infraestructura del Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) Uruguay 2030. En Fuente: Uruguay XXI, 2013. el contexto de esta estrategia de largo plazo y del futuro Cuadro 1. Evolución Comparada del Índice de marco de alianza con el país que se elaborará entre Uru- Competitividad Global de países de la subregión guay y el Banco Mundial, esta Nota sobre políticas tiene como objetivos: i) analizar la situación de la logística y del 2011-12 2013-14 transporte de carga en el Uruguay, y ii) proponer a los en- Nota 1 Rango Nota Rango cargados de la toma de decisiones del sector de transporte público y privado de Uruguay opciones de corto y mediano Argentina 4,0 85 3,8 104 plazo, con el fin de lograr esta visión «Uruguay 2030». Brasil 4,3 53 4,3 56 Chile 4,7 31 4,6 34 Metodología Paraguay 3,5 122 3,6 119 Este análisis está basado en el marco metodológico adop- Uruguay 4,3 63 4,1 85 tado en el estudio del Banco Mundial de abril de 2010 Fuente: Foro Económico Mundial, 2014. Uruguay. Comercio y Logística: Una oportunidad. Este 1 La nota máxima es 7; el rango comprende 148 países en 2013-14 marco, adaptado a las especificidades de esta Nota sobre y 142 países en 2011-12. políticas, incluye una lista de cinco eslabones/funciones Sin embargo, los costos logísticos en Uruguay si- guen siendo altos y podrían frenar la competitividad del 3 Banco Mundial, estudio Logística de la soja y del trigo en Argen- país. Para la logística de la soja en cadenas de suministro tina, Paraguay y Uruguay (por editarse en 2015). actuales, se evaluó que los costos logísticos representan 4 Anuario OPYPA 2013: Procesos logísticos en las principales ca- alrededor de un tercio del costo FAS en Nueva Palmira, a denas agropecuarias. desarrollar el potencial logístico 63 Gregoire Gauthier Cuadro 2. Ejes de análisis para la Nota sobre políticas Eslabón/función Temas analizados Visión de largo plazo de la logística, instituciones para la logística, datos y conocimiento Planificación multimodal de la logística del sector logístico, afectación de recursos entre los varios de modos de transporte. Condición de la infraestructura vial, adecuación de la red vial a la demanda de servicios Infraestructura y transporte vial logísticos, instituciones públicas de gestión de la infraestructura vial, financiamiento del mantenimiento vial. Modelo de funcionamiento del sistema ferroviario, desarrollo de la herramienta Infraestructura y transporte ferroviario de producción de servicios de transporte ferroviario, potencial de demanda para transporte ferroviario, financiamiento (subsidios) al sector ferroviario. Infraestructura portuaria y transporte Instituciones y política portuaria, marco regulatorio para el sector portuario, eficiencia fluviomarítimo portuaria, capacidad del sector privado portuario, accesos terrestres y marítimos a puertos. Procedimientos aduaneros, facilidad de exportar/importar, regímenes y zonas Eficiencia aduanera y facilitación del comercio especiales. clave de las cadenas logísticas, que se presentan en el de mejor conocimiento del sector logístico y de pro- cuadro que se encuentra a continuación: moción de las actividades logísticas, en Uruguay y en El capítulo siguiente describe los desafíos clave que otros países. Las limitaciones en materia de recursos enfrenta cada eslabón/función señalado anteriormente. impiden que este organismo dinámico, pero todavía en fase de desarrollo, pueda jugar plenamente su papel de catalizador y de grupo de estudio para el sector. La 3. Desafíos para desarrollar el asociación público-privada tendría que ser un motor potencial logístico de Uruguay potente para el INALOG. Planificación multimodal de la logística Infraestructura y transporte vial La planificación multimodal de las inversiones en lo- El fuerte aumento de la demanda de transporte de carga gística y en infraestructura de transporte es incipiente. no se ha compensado con las inversiones necesarias en La creación de la Dirección Nacional de Planificación la rehabilitación y el mantenimiento de la infraestruc- y Logística (DINAPLO), en la órbita del Ministerio de tura, lo que ha llevado a un deterioro progresivo de la Transporte y obras Públicas, y del Instituto Nacional de red de carreteras en los últimos años. La densidad y la Logística (INALOG), sentó, sin embargo, las bases para capacidad de la red vial principal uruguaya son, aparen- tal visión multimodal, y ya no meramente subsectorial. Si temente, globalmente adecuadas: con una densidad te- bien estas entidades contribuyeron eficazmente, por un rritorial de 43,9 km/km2, Uruguay tiene el mayor índice de lado, al establecimiento de políticas de transporte (por América Latina, después de México. Sin embargo, desde ejemplo, en relación con la DINAPLO, a través estudios el año 2000, se ha observado un descenso generalizado en y propuestas para el financiamiento de la conservación las condiciones (calidad) de las carreteras; en 2011, solo vial o para la reforma ferroviaria), la repartición de los el 40 % de la red vial nacional, responsabilidad del MTOP, créditos públicos para el sector parece seguir una lógica estaba en buenas o muy buenas condiciones, con pers- «tradicional», en vez de servir objetivos de una política pectivas de degradación. Esta disminución general, en multimodal de transporte. realidad, incluye carreteras en muy buenas condiciones El INALOG, como observatorio del sector logístico (por ejemplo, las carreteras en la región turística del sur) y pero también como foro de diálogo con el sector pri- otras en mal estado (por ejemplo, carreteras transversales vado, debería mantener el apoyo que, hasta ahora, le en el norte del país); sin embargo, estas últimas son de las ha dado el Gobierno, incrementando su presupuesto más utilizadas para el transporte de carga. Los gráficos 5 y para permitirle encarar progresivamente más tareas. 6 muestran la evolución de la red vial nacional, así como Desde 2010, el INALOG ha iniciado un trabajo sustancial el desglose por categoría vial. 64 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Gráfico 5. Evolución de la condición rural cubre solamente una fracción de las necesidades. de la red vial nacional Sin embargo, la caminería rural es un elemento esencial 90 de la eficiencia de las cadenas logísticas agropecuarias: en 80 el caso de la soja, se estima que el transporte vial entre el 70 campo y el primer acopio representa hasta 15 % del costo 60 de transporte vial total hasta el puerto de exportación. 50 En cuanto al financiamiento del sector vial, se 40 observa que ha aumentado sustancialmente en los 30 últimos años, pero la brecha de financiación entre 20 las necesidades del sector y de los fondos presupues- 10 tarios disponibles se ha ampliado. Esto se deriva de 0 la combinación de los siguientes factores: i) el fuerte 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 aumento de los volúmenes de tráfico, en particular, el Muy Bueno y Bueno Regular y Malo (en base al IRI) tráfico pesado, que se duplicó con creces desde 2000; ii) el incremento de las cargas de los camiones, y iii) Gráfico 6. Condición de la red vial nacional, por categoría (2011) el envejecimiento del pavimento después de años de poco mantenimiento periódico. En dólares actuales, las 100 % inversiones totales en el sector de las carreteras pasaron 9 16 19 29 35 de US$ 80 millones (1994) a US$ 232 millones (2012). 80 % 31 El gráfico 7 muestra la evolución de la inversión en el 14 15 60 % sector vial desde 1994. 21 40 40 % 38 59 Gráfico 7. Inversión en el sector vial, 1994-2012 (US$ 20 % 35 19 15 constantes de 1999)5 6 0% 165 174 DNV International corridors Primary Secondary Terciarity 154 Concesiones 152 Bad 150 148 Cam Rural Regular 135 127 Total Sector 121 123 121 123 Good 120 111 117 109 Very Good 109 119 116 105 100 116 92 105 93 86 89 90 100 91 80 75 88 75 85 71 64 74 67 57 60 61 68 60 52 43 52 46 Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Dirección Nacional 41 38 45 38 40 50 de Vialidad (MTOP). 29 27 30 37 33 30 21 35 29 15 9 11 10 26 11 11 13 13 15 14 12 7 15 6 6 12 8 11 10 10 La situación es particularmente crítica para la red 0 11 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 vial nacional secundaria y terciaria y para la red vial de- partamental, dado que las inversiones se han dirigido Fuente: Dirección Nacional de Vialidad. casi exclusivamente a la red vial nacional primaria y a los corredores internacionales. La red en buen estado alcanzó Sin embargo, la brecha existente entre las necesida- su valor mínimo histórico en 2011; mientras la red de des del sector y los fondos presupuestarios disponibles carreteras cuyo estado es regular y malo está alcanzando (topes presupuestarios) en los últimos años ha sido par- niveles históricamente máximos. El mantenimiento de cialmente cubierta con financiamiento a través de la Cor- la red vial departamental (50.000 km), responsabilidad poración Vial del Uruguay (CVU). Cabe mencionar que de las intendencias, es muy irregular, y globalmente se una parte significativa de las inversiones de la CVU se ha encuentra en malas condiciones: no hay levantamientos destinado a nuevas obras y al mantenimiento de los co- sistematizados de la condición de la caminería rural. La rredores internacionales. De cara al futuro, la capacidad capacidad de intervención de las intendencias rurales de endeudamiento de la CVU se verá sustancialmente en el mantenimiento vial es muy baja, tanto en términos técnicos como financieros; los fondos que el MTOP asigna 5 Caminería rural: únicamente, aquí, fondos del Gobierno a las intendencias para el mantenimiento de la caminería nacional a través del MTOP. desarrollar el potencial logístico 65 Gregoire Gauthier reducida, ya que la mayoría de sus futuros ingresos en sitiva contribuirá a mejorar la eficiencia del transporte concepto de peaje ya están asignados al pago de la deuda automotor de carga. contraída. El Gobierno de Uruguay está esbozando pla- nes para redefinir el papel de la CVU y su contribución Infraestructura al sector de la carretera. y transporte ferroviario La seguridad vial sigue siendo un problema im- portante en Uruguay. En 2013, hubo 567 fallecidos en En Uruguay, la matriz de transporte carece de equili- las carreteras y calles uruguayas, lo cual representa una brio: hay una participación muy fuerte del transporte ligera reducción respecto de 2011 (571 fallecidos), pero vial, pero el transporte por ferrocarril tiene un papel un fuerte aumento desde 2005 (411 fallecidos).6 Si bien, totalmente marginal, ya que, en su mayoría y salvo para desde 2005, la tasa de fallecidos por cada 10.000 vehícu- ciertos nichos de mercado, no puede competir con el los ha disminuido sustancialmente, la tasa de mortalidad transporte carretero, en particular cuando se trata de por cada 100.000 habitantes se ha incrementado en 32 distancias de transporte relativamente cortas. En 2013, puntos entre 2005 y 2013, hasta alcanzar, en 2013, los 16,5 la distancia media de transporte ferroviario era 189 km. fallecidos por cada 100.000 habitantes. Este resultado La eficiencia del ferrocarril uruguayo es baja, con 0,12 se compara favorablemente con los de otros países de Mt-km/km en 2013, en comparación, por ejemplo, con los la región (esta tasa estaría entre 22 y 26 fallecidos por 1,23Mt-km/km de Chile. La herramienta de producción, cada 100.000 habitantes en Brasil), pero la tasa es bas- la red de infraestructuras y el material rodante muestran tante más alta que la de los países que muestran un buen un importante deterioro y obsolescencia, como resulta- desempeño en materia de seguridad vial: España tuvo do de continuos años de desinversión y falta de man- en 2013 una tasa de siniestralidad vial de 3,7 fallecidos tenimiento; menos de la mitad de la red ferroviaria se por cada 100.000 habitantes. encuentra en estado operacional, por discontinuación El transporte carretero de carga en Uruguay se de la operación ferroviaria desde los años ochenta. Los encuentra altamente atomizado. Uruguay cuenta con niveles de tráfico en la red se encuentran en sus niveles alrededor de 62.000 empresas de transporte carretero más bajos en décadas (1 millón de toneladas en 2013). La de carga, con un total de 652.000 camiones registrados. Administración de Ferrocarriles del Estado (AFE) todavía Se evalúa que el 85 % de estas empresas funcionan con revela niveles de eficiencia y productividad muy bajos, en menos de cinco camiones, y el 30 %, con un solo camión. comparación con los estándares regionales. El gráfico 8 Si bien la atomización del sector es comparable a otros muestra la disminución del tráfico ferroviario desde 2006. países de América Latina, se nota en Uruguay menos in- La modernización del sector ferroviario era un formalidad que en otros países. En términos de eficiencia objetivo del Gobierno de Mujica. Si bien se han abier- del transporte carretero, una estimación aproximada, ba- to ciertos caminos (reforma institucional de la AFE, sada en el consumo de diésel por vehículo pesado, indica modernización de la infraestructura), estos esfuerzos un kilometraje anual por camión de alrededor de 65.000 todavía no se han traducido en ganancias de eficien- km; comparado con los mejores valores de referencia cia o en el aumento del tráfico. Aproximadamente US$ internacionales (más de 80.000 km/año), este coeficiente 205 millones se canalizaron al sector a través del Fondo es bajo. La estacionalidad de la demanda de transporte, para la Convergencia Estructural del Mercosur: i) US$ derivada de la producción de materias primas agrícolas, 75 millones para el refuerzo de la línea Pintado-Rivera lleva a un mercado de transporte ajustado en período de (422 km) y ii) US$ 130 millones para la rehabilitación y el cosecha, pero con sobreoferta fuera del pico de zafra. La mantenimiento de la línea Algorta-Paysandú-Salto (337 atomización del sector y la sobreoferta fuera del pico de kilómetros). La reforma institucional del sector ferroviario cosecha generan un mercado muy competitivo en tempo- era, a la vez, valiente y ambiciosa: en definitiva, el modelo rada baja. Tendencias recientes incluyen una renovación elegido implicaba separar la infraestructura de la gestión sustancial de parque de camiones: entre 2011 y 2013, se operativa en dos entidades diferentes, ambas públicas al registraron casi 3.500 camiones 0 km. Esta tendencia po- inicio, y crear un ente regulador dentro del MTOP. Hoy por hoy, esta reforma está incompleta, en parte por asuntos sociales vinculados con la transformación de la AFE y la 6 Unidad Nacional de Seguridad Vial (UNASEV), Informe de modernización todavía insuficiente de la herramienta de siniestralidad vial 2013. producción (infraestructura, material rodante). 66 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Gráfico 8. Evolución del tráfico ferroviario Gráfico 9. Eficiencia Técnica de los puertos (miles de toneladas por año) de América Latina (contenedores) 1600 100 % 1400 90 % Technical Efficiency 80 % 1200 70 % 1000 60 % 50 % 800 40 % 30 % 600 20 % 10 % 400 0% Puerto Rico Ecuador Uruguay Bahamas Costa Rica Venezuela Brazil Mexico Guatemala Trinidad and Tobago Chile Panama Peru Honduras Colombia Dominican Republic Barbados El Salvador Aruba Argentina Jamaica Saint Lucia Nicaragua 200 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Toneladas transportadas (1000) Fuente: MTOP. Fuente: Banco Mundial, Benchmarking Container Port Efficiency in LAC. Infraestructura portuaria ii) accesibilidad marítima (calado de los canales de ac- y transporte fluviomarítimo ceso y playas de espera), que se hará más difícil aún en el futuro con la multiplicación previsible de los buques El desempeño del sector portuario ha mejorado sus- post-panamax. tancialmente en los últimos años, en particular, el del El puerto de aguas profundas de Rocha, incluido en puerto de Montevideo. Este puerto pasó de mover 64.286 la agenda política durante décadas, adquirió un nuevo TEU en 1990 a casi 827.000 TEU en 2013. Montevideo impulso durante los dos últimos años, con la presen- representa casi el 51 % del total de movimientos de mer- tación de diversas propuestas y estudios de viabilidad. cancías por los puertos comerciales en Uruguay, seguido No obstante, siguen existiendo dudas sobre su efectiva del puerto de Nueva Palmira (47 %), lo que representa una concreción si no se efectiviza el acuerdo entre la minera fuerte concentración de la carga portuaria.7 El estudio de Aratirí y el Gobierno uruguayo, cuyas negociaciones Benchmarking Container Port Efficiency in LAC (2014), del en la actualidad se encuentran en un impasse, atribuido, Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco entre otros factores, a la caída del precio del hierro en los Interamericano de Desarrollo, indica que, en 2013, Mon- mercados internacionales. tevideo fue unos de los puertos regionales más eficientes Finalmente, la navegación fluvial y de cabotaje son desde el punto de vista técnico, con una calificación del prácticamente inexistentes en la actualidad, en parte 73 %, mientras el promedio para América Latina era del por las distancias de transporte relativamente cortas 41 %. La terminal granelera Obrinel, que ha de inaugurar- en el país, las cuales, a menudo, no justifican económi- se el próximo año en Montevideo (con lo cual se reforzará camente un transbordo adicional. Sin embargo, están la vocación multipropósito del puerto capitalino), refleja surgiendo iniciativas recientes para el transporte masivo, el continuo fortalecimiento del eslabón «puerto» dentro tales como el transporte de madera desde el puerto de La de las cadenas logísticas del país. Paloma hasta la planta celulosa de UPM. Estas iniciativas El principal desafío del sector portuario será poder son prometedoras. mantener esta ventaja competitiva dentro del marco muy competitivo entre los puertos del Río de la Plata. Eficiencia aduanera Entre los factores que podrían impactar la eficiencia del y facilitación del comercio sector portuario en Uruguay, están incluidos: i) la acce- sibilidad terrestre a los recintos portuarios (Montevideo En los últimos cinco años, se han logrado avances como ciudad-puerto); desarrollos importantes tales como significativos en la organización logística del país. el de la Punta de Sayago probablemente aumentarán esta A nivel institucional, la creación y el trabajo tanto del dificultad, ya que atraerán más camiones y congestión; INALOG como de la DINAPLO, en la órbita del MTOP, han sido clave para monitorear, promover y fortalecer el desempeño logístico en el país. En cuanto a la facilitación 7 Álvaro Olazábal (2013). del comercio, la ventanilla única de comercio exterior desarrollar el potencial logístico 67 Gregoire Gauthier (VUCE)8 y el desarrollo de las zonas francas aportaron al En el segundo tema, Uruguay enfrenta una fuerte éxito del desempeño logístico del país. Los indicadores de competencia regional. La zona de influencia natu- facilitación del comercio de la Organización para la Coo- ral uruguaya es pequeña y el país tiene que atraer peración y el Desarrollo Económicos (OCDE) muestran suficiente carga de transbordo como para poder que Uruguay se encuentra en una ubicación ligeramente beneficiar a sus propios servicios internos de flete superior al promedio para América Latina, pero, a su vez, y frecuencias marítimas interesantes. Un transbordo un poco por debajo del promedio de los países de ingreso eficiente es una condición necesaria para atraer buques, mediano alto (UMIC, por sus siglas en inglés). pero no es suficiente para generar valor. En este punto, el país se ha visto afectado por una reglamentación de Gráfico 10. Indicadores de facilitación del comercio la República Argentina que prohíbe el transbordo de (Uruguay/LAC/UMIC) productos argentinos en puertos uruguayos, lo cual ha provocado una merma, especialmente en el movimiento Uruguay's trade facilitation performance: OECD indicators Latest available data, where 2 = best performance de contendedores del puerto de Montevideo, que al mo- Information availability 2,0 mento se contabiliza en un 7 % (INALOG, 2014). El foco Governance and Involvment of impartiality trade community de los actores portuarios uruguayos ha sido la captación 1,5 de cargas paraguayas (que aumentó en un 92 % en la Border agency 1,0 cooperation - external Advance rulings serie enero-julio de 2013-14). 0,5 0,0 Border agency cooperation - internal Appeal procedures 4. Opciones de políticas Formalities - procedures Fees and charges Las opciones de políticas para mejorar la eficiencia de la logística y del transporte de carga se presentan a conti- Formalities - automation Formalities - documents nuación. Las opciones se enfocan en los varios medios de transporte: vial, ferroviario, portuario y por vías nave- Uruguay UMICs Latin America and the Caribbean gables, y, de manera transversal, servicios logísticos. El financiamiento del mantenimiento vial, elemento central Fuente: OCDE, 2014. dentro de las políticas para la logística uruguaya, está Los desafíos de la logística en Uruguay son de dos tratado de manera particular. El sector de transporte tiene niveles: i) para la demanda interna, bajar los costos lo- tradicionalmente un fuerte involucramiento público en gísticos, en particular, los costos de transporte a nivel las inversiones: también están analizadas las opciones en nacional; ii) para las exportaciones/importaciones, poder términos de inversión (no solo de políticas). posicionarse como una plataforma logística regional, aña- diendo valor al proceso logístico, con un área de influencia Planificación multimodal de la logística potencial que abarque parte de Argentina, Paraguay y el sur de Brasil. En el primer tema, un estudio de la Oficina La planificación multimodal de la logística pasa por ins- de Programación y Política Agropecuaria (OPYPA), del tituciones más fuertes de coordinación de la logística, un Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), conocimiento del sector más amplio y una afectación de muestra que los costos logísticos para granos y madera los recursos presupuestarios públicos en relación con las son, respectivamente, de 16 % y 51 % del valor de las pro- opciones de política logística del país. ducciones respectivas. Las conclusiones preliminares del Mejorar la planificación estratégica multimodal estudio de logística de la soja y del trigo confirman el peso dentro del MTOP. La modelización de la demanda de de los costos logísticos internos, que son la principal razón transporte multimodal, a mediano y largo plazo, cons- de los altos costos del transporte vial (tiempos de espera, tituirá un instrumento de planificación esencial para costos de operación, condición de la infraestructura). la infraestructura de transporte y logística. El plano de logística deberá ser actualizado de manera regular, con identificación de proyectos y monitoreo de la calidad de los servicios logísticos (alcance del INALOG). Si bien 8 http://www.vuce.gub.uy/. el transporte vial recibe la parte más importante de los 68 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 créditos públicos para infraestructura de transporte, los cioso (pero realista) para los próximos cinco años. Este recursos presupuestarios para el sector deberían distri- objetivo invertiría la tendencia actual. Al mismo tiempo, buirse entre los varios medios (carreteras, ferrocarriles, las limitaciones específicas de capacidad de la red vial transporte fluvial), para acompañar así las políticas de nacional tienen que ser saneadas; se trata de cuellos de transporte hacia los medios de transporte más eficaces en botella tales como el contorno de aglomeración, accesos función de los costos. Deberían determinarse mecanis- a puntos nodales (puertos, centros logísticos, ciudades, mos transversales de afectación de los créditos públicos etc.). Todos los corredores internacionales tendrían que donde están los objetivos logísticos. ajustarse a la normativa Mercosur (aumento de la carga Continuar fortaleciendo el INALOG y el observa- por eje aceptable en los puentes). torio de la logística, dentro de la órbita del MTOP. El La racionalización de la red vial uruguaya será un paso INALOG, desde 2010, ha tenido un papel cada más im- importante para adecuar las necesidades de transporte de portante en el paisaje logístico de Uruguay, al promover hoy con los recursos disponibles para vialidad. La red vial la capacidad logística uruguaya en los países socios, como uruguaya fue diseñada hace más de 50 años; las necesi- observador del sistema logístico nacional (incluso con dades de transporte de hoy no son las mismas que las de encuestas y bases de datos) y como proveedor de servicios. ayer y las prioridades en términos de mantenimiento vial, Es una plataforma de integración entre los muchos actores así como los nuevos desarrollos viales, tendrían que ser del sector privado y del sector público. La capacidad del reevaluadas. Recategorizar la red vial según la demanda INALOG para monitorear el desempeño del sector logísti- de transporte y el financiamiento disponible —público y co tiene que ser sostenida y desarrollarse con el apoyo y la privado— a mediano plazo para el sector parece esencial. colaboración del observatorio de la logística, que funciona En esta perspectiva, sería conveniente analizar posibles dentro de la órbita del MTOP. La capacitación en servicios cambios de jurisdicción (red vial nacional frente a red vial logísticos participaría de este fortalecimiento: se trataría departamental) para aquellos tramos viales cuya función de desarrollar programas de capacitación, de nivel inicial en términos de transporte ha cambiado. o para profesionales, enfocados en la gestión de la logística Invertir también en tramos esenciales de la red de- y los servicios logísticos. En capacitación inicial, estos partamental. En relación con la racionalización de la programas podrían ser desarrollados conjuntamente con red vial, sería conveniente definir los tramos de la red vial universidades e institutos de formación. departamental «esenciales» para el transporte de carga y la movilidad de las personas. El fortalecimiento de las in- Infraestructura y transporte vial tendencias en términos de rehabilitación y manutención vial es uno de los factores condicionantes, más allá de la El mejoramiento de la red vial nacional, así como de aque- reconducción del programa del MTOP para la caminería llos tramos de las redes departamentales utilizados para rural, pero de manera más enfocada a esta red vial depar- el transporte de la producción, es una condición esencial tamental «esencial». para mejorar el desempeño logístico del país. A pesar del Sanear la brecha de financiamiento en el sector aumento reciente del financiamiento destinado a obras vial, aumentando los recursos públicos y explorando de vialidad, se proyecta una diminución de la calidad de otras posibilidades de recursos para el sector. No hay la red vial nacional. Esta diminución global cubre una suficientes recursos a nivel global en Uruguay para man- realidad en la cual algunos tramos están en muy buen tener adecuadamente la red vial; parte de la respuesta estado, tal vez con demasiada inversión, y otros son aban- es aumentar los recursos para el sector. Además de los donados. Muchos de estos sirven primariamente para el posibles aumentos presupuestarios, el financiamiento transporte agropecuario. del mantenimiento vial debería basarse en un mecanismo Mejorar la condición de la red vial nacional, incluso independiente y sostenible. Sobre la base del principio la red vial secundaria y terciaria. Como en el pasado, «el que usa paga», se trataría de estudiar e implemen- la mayoría de los créditos tendrían que estar asignados tar impuestos/tasas específicamente asignados para el al mantenimiento del patrimonio vial o, más bien, a su mantenimiento vial. Las nuevas tecnologías de rastreo de recuperación. En este sentido, los créditos viales tendrían vehículos (camiones en particular) abren posibilidades que incrementarse (véase el punto 3.2, infra). Lograr de sistemas de cobro equitativo (cobro por recorrido), que dos tercios de la red vial nacional se encuentre en con costos de funcionamiento bajos. Entre las fuentes buen o muy buen estado podría ser un objetivo ambi- alternativas se podría incluir: peajes, donde los niveles de desarrollar el potencial logístico 69 Gregoire Gauthier tráfico lo permitan, tasa sobre el uso/la inmatriculación de la red CVU con peaje, ii) revisión del sistema de tari- del vehículo, impuestos específicos sobre el combustible o fas de peajes, iii) identificación de recursos anexos, tales los seguros de automóviles. Podrían crearse fideicomisos como la puesta en valor/concesión de la faja de dominio (gestionados, por ejemplo, por la «nueva» CVU) con el de la red vial concesionada, para servicios anexos y iv) objetivo de rehabilitar/mantener la red vial, alimenta- independizar más la CVU de la DNV. dos por actores económicos directamente interesados Mejorar la seguridad vial. Las estadísticas de seguri- en tramos viales. dad vial para el inicio de 2014 muestran un incremento de Las asociaciones público-privadas (APP) como mane- la violencia vial, a diferencia de las tendencias observadas ra de financiar la rehabilitación vial tienen un potencial los años pasados. Si bien existe un marco institucional limitado. Sin embargo, las APP como instrumento para fuerte, en el centro del cual está la UNASEV, las agencias brindar una mejor eficiencia en la gestión vial operacional que participan en la implementación de la política nacio- tienen un potencial interesante. Habría que priorizar la nal de seguridad vial (por ejemplo, el MTOP, el Ministerio finalización de las APP de las rutas 21 y 24, como operacio- del Interior, etc.) parecen carecer de involucramiento. Se nes demostrativas (véase también la Nota sobre políticas requiere una mejor coordinación, en particular, para que Financiamiento de la infraestructura). el MTOP integre totalmente la agenda de la seguridad Al nivel subnacional, las intendencias tendrían que vial dentro de sus misiones cotidianas (infraestructura, ampliar su papel en la gestión vial municipal. Con capaci- equipamientos de fiscalización). dad contributiva muy limitada, las intendencias tendrían Identificar un financiamiento sostenible para la UNA- que abrir su espacio fiscal para integrar el mantenimiento SEV será un paso importante para la seguridad vial, así vial o reasignar recursos (por ejemplo, de la matriculación como asignar recursos específicos para la seguridad vial de los vehículos) para la caminería rural. De la misma dentro de los ministerios que participan en la implemen- manera que para la red vial nacional, los usuarios viarios tación de la política nacional de seguridad vial (ministe- que dañan la infraestructura financiarían principalmente rios de Transporte, del Interior, de Salud, etc.). Si bien la el sistema. Sería conveniente evaluar la posibilidad de UNASEV tiene una fuerte institucionalidad, vinculada a la que las intendencias generen un impuesto específico. Presidencia de la Republica, carece de recursos financie- Modernización de las prácticas de gestión. La mo- ros propios suficientes para llevar a cabo adecuadamen- dernización de las prácticas de gestión del mantenimiento te sus políticas. Una asignación presupuestaria podría vial en el sector público tiene que acompañar la amplia- ser un primer paso, si bien otros países establecen tasas ción de los créditos para vialidad. El objetivo es mejorar especificadas (por ejemplo, de seguros médicos), para la eficiencia del gasto público en el sector vial. Se necesita financiar de manera sostenible la política nacional de modernizar la Dirección Nacional de Vialidad (DNV), seguridad vial. en términos de objetivos, procesos y recursos, con un enfoque mayor en las políticas viales, la planificación y Infraestructura y transporte ferroviario un papel de gestor de la red, en vez de ejecutor. La com- plementariedad con la CVU (véase el párrafo siguiente) Los ferrocarriles tienen un papel que jugar en el futuro tendría que ser totalmente parte del alcance de esta mo- sistema logístico de Uruguay. Sin embargo, consideran- dernización. Asimismo, la tercerización de parte de las do el tamaño del país y la localización de la producción actividades de ejecución, actualmente desarrolladas in- agropecuaria/industrial, se contempla que el transporte ternamente dentro de Vialidad (por ejemplo, actividades ferroviario tendrá un papel limitado (nicho de merca- de diseño/supervisión), sería parte de la modernización do) en el transporte interno. Se plantean las opciones del sector como un todo. de políticas siguientes para retomar el desarrollo del Dentro de la mejora de las prácticas de gestión, el ferrocarril en Uruguay. papel de la Corporación tiene que ser repensado para Continuar el programa de inversiones, con inclusión que siga contribuyendo al desarrollo del sector vial en el de la rehabilitación de la infraestructura prioritaria. La con- país; se están desarrollando estudios en este sentido. Hoy tinuación del programa de renovación del instrumento de por hoy, la CVU tiene una capacidad de financiamiento producción ferroviario es esencial, en paralelo a la reforma muy limitada, con un fuerte endeudamiento. Además del sector. Abarcaría las líneas prioritarias de la red, en par- del refinanciamiento de la deuda de la CVU, entre las ticular las que tienen hoy todavía un residuo de tráfico (Fray opciones operacionales se podría incluir: i) ampliación Bentos-Algorta, Montevideo-Río Branco). Para poder ser 70 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 competitivo, el peso admisible por eje debería aumentar tos en tramitación. Los accesos marítimos (dragado) y (empezando por los puentes) y el sistema de señalización/ terrestres (interacción ciudad-puerto) a los puertos son seguridad de las circulaciones debería modernizarse pro- factores determinantes para el desempeño portuario y gresivamente, de manera de garantizar una mayor regula- no están completamente resueltos. ridad del sistema. Las conexiones de la red, tanto con los Explorar oportunidades con el puerto de aguas pro- puertos (Montevideo, en particular) como los vecinos del fundas. La rentabilidad de un nuevo puerto de aguas Mercosur, tendrían que ser mejoradas. Poco sirve la moder- profundas en Rocha todavía no está demostrada, ya que nización de la infraestructura sin la modernización, al mis- su actividad natural a priori es la minería de hierro de mo tiempo, del material rodante: renovación del material Aratirí. Si bien este puerto en Rocha podría servir para de tracción y adquisición de vagones modernos, adaptados otros productos (materias primas agrícolas, por ejemplo), a las necesidades de transporte ferroviario de hoy. los trasbordos suplementarios requeridos, por ejemplo, Continuar y finalizar la reforma del sector. Los prin- para la soja que llega de Paraguay, aumentarían los costos cipios de la reforma institucional del sector son buenos y logísticos totales. Sin embargo, en el contexto de la agenda la reforma tendría que completarse. Como en varios otros logística Uruguay 2030, o simplemente a modo de prepa- países, la reforma en Uruguay se trancó sobre la gestión ade- ración para el futuro, las oportunidades de implantación cuada del personal de la AFE. La transición hasta AFE‑In- del puerto de aguas profundas tendrían que seguir siendo fraestructura y SELF necesita un plan de recursos humanos analizadas, en articulación con las funcionalidades que más ambicioso y más radical; se podría seguir el modelo conservaría el puerto de Montevideo. de Brasil de los años noventa (concesiones ferroviarias). Ampliar el modelo de zonas logísticas como puertos Desarrollar el regulador ferroviario (Dirección Na- secos. Uruguay ya empezó a desarrollar el modelo con el cional de Transporte Ferroviario [DNTF]). Paralelamente, puerto seco de Rivera. La factibilidad de puertos secos se debería desarrollar las capacidades del regulador ferro- podría ser examinada en otras zonas de la República, viario, no solo en sus funciones de regulaciones (al princi- por ejemplo, para el transporte de madera o de materias pio, las dos entidades, AFE-Infra y SELF, serán públicas), primas agrícolas (incluso hasta Nueva Palmira) o para sino también de política del sector. Un aspecto esencial facilitar el comercio con otros países vecinos (Argentina). de la reforma, que podría impulsar la DNTF con el sector Tales puertos secos se apoyan sobre sistemas confiables académico, es desarrollar el conocimiento en el sector fe- de transportes masivos de carga: el papel del ferrocarril o rroviario (capacitar profesionales para el sector ferroviario). del transporte fluviomarítimo es esencial para lograr los resultados esperados. Infraestructura portuaria y servicio Impulsar el transporte fluviomarítimo. A pesar de de transporte fluviomarítimo que el costo de la tonelada-km transportada es muy bajo, el transporte fluviomarítimo y de cabotaje casi no existe Si bien Uruguay tiene un sector portuario competitivo, la en Uruguay, debido en parte a las distancias viales relati- estrategia logística tiene que seguir el desarrollo portuario vamente cortas, la forma convexa de la costa meridional del país. La ampliación de las esclusas del canal de Panamá uruguaya y una industria nacional naviera débil. Se han va a modificar profundamente la economía y la operación materializado iniciativas recientes tales como el transporte del transporte marítimo mundial, con buques cada vez fluviomarítimo de madera desde el puerto de La Paloma más grandes. Sin entrar necesariamente en esta carrera hasta UPM, o la construcción de barcazas de gran capaci- hacia el gigantismo, el sector portuario uruguayo tiene dad para el transporte de grano desde Fray Bentos/Salto que prepararse para estos cambios en el mediano plazo. hasta Nueva Palmira. La política de transporte del país Continuar con la inversión en obras de infraestruc- tendría que impulsar estas cadenas logísticas con buena tura en los puertos existentes. A pesar de una dismi- eficiencia energética. nución en el tráfico desde el inicio del año 2014 en el puerto de Montevideo, la inversión en los principales Eficiencia aduanera puertos de mercaderías debería continuar en los años y facilitación del comercio venideros, tanto para reforzar la capacidad y la eficiencia del puerto de Montevideo como para equilibrarlo mejor Para consolidar el posicionamiento de Uruguay como polo con los demás puertos comerciales uruguayos. Ya están logístico regional, habrá que mejorar la eficiencia del siste- realizándose inversiones en terminales y existen proyec- ma logístico y desarrollar una oferta de servicios de este tipo desarrollar el potencial logístico 71 Gregoire Gauthier que añadan valor a las operaciones meramente logísticas. los flujos de información entre los varios actores de las ca- Para esto, sería necesario trabajar en varios frentes a la denas logísticas: expedidores, transportadores, transitarios, vez, lo que incluiría: i) mejorar la planificación estratégica etc. El sistema de gestión de entrada de los camiones en la multimodal dentro del MTOP; ii) fomentar una mayor inte- zona portuaria de Nueva Palmira es un buen ejemplo de lo gración de la logística, a través de los medios de transporte que podría implementarse en mayor escala. y entre los actores logísticos; iii) continuar las acciones ini- Continuar las acciones iniciadas para facilitar el co- ciadas para facilitar el comercio; iv) continuar fortaleciendo mercio. Se trata de continuar las iniciativas para facilitación el INALOG; v) capacitar en servicios logísticos. del comercio. El éxito de la ventanilla única de comercio Fomentar la integración logística. Se trata principal- exterior podría aplicarse a otros temas de la facilitación mente aquí de diseñar una red de centros de transferencia del comercio, como ir un paso más adelante en la simpli- por carretera/ferrocarril o, si es relevante, carretera/puerto. ficación de los documentos de exportación/importación, La integración logística también incluye la integración de procedimientos de advance ruling para aduanas. Matriz de recomendaciones y acciones de políticas Se presenta a continuación una matriz que resume y prioriza las diferentes opciones políticas sugeridas. Desafíos para desarrollar el potencial logístico del Uruguay Opciones de Política Planificación multimodal de la logística 1. Mejorar la planificación estratégica multimodal dentro del MTOP adoptando un plan maestro multimodal de transporte para 2030, • Planificación multimodal incipiente. en consonancia con el objetivo Uruguay 2030. • Conocimiento limitado del sector logístico. 2. Continuar con el fortalecimiento progresivo del INALOG y del Observatorio del MTOP para mejorar el conocimiento del sector logístico. Infraestructura y transporte vial 1. Mejorar la condición de la red vial nacional y selectos tramos de la red vial departamental. 2. Sanear la brecha de financiamiento en el sector vial, aumentando • Degradación de la condición de la infraestructura vial. recursos públicos y explorando otras posibilidades de recursos • Brecha de financiamiento en el subsector vial. para el sector («el que usa paga», en particular). • Estadísticas de seguridad vial que empeoran en 2014. 3. Modernizar las prácticas de gestión en la administración vial nacional. 4. Mejorar la seguridad vial, en particular con fondos asignados específicamente para este tema. Infraestructura y transporte ferroviario 1. Finalizar la reforma del sector ferroviario. • Reforma ferroviaria iniciada pero incompleta. 2. Acelerar, en paralelo, el programa de inversiones para modernizar • Herramienta de producción obsoleta. la herramienta de producción. Infraestructura portuaria y transporte fluviomarítimo 1. Continuar con la inversión en infraestructuras de los puertos • Mantener la ventaja competitiva de los puertos uruguayos. existentes, accesos terrestres y marítimos en particular. • Incertidumbres sobre la viabilidad de un nuevo puerto de 2. Continuar explorando oportunidades con el puerto de aguas aguas profundas. profundas. Eficiencia aduanera y facilitación del comercio • Integración parcial de los actores logísticos, para 1. Desarrollar las acciones iniciadas para facilitar el comercio, exportación/importación en particular. ventanilla única en particular. 73 Alentar el buen funcionamiento de los mercados en Uruguay a través de un marco de políticas de competencia mejorado1 Martha Martínez Licetti y Graciela Miralles Murciergo 1. Resumen La competencia es un factor indispensable para mejorar la productividad y fomentar la innovación, y Uruguay se encuentra entre los países de América Latina y el Caribe que más podría beneficiarse con la competencia de mercado. La competencia contribuye al aumento de la productividad a través de dos mecanismos clave: orienta la participación de mercado hacia productores más eficientes y alienta a las empresas a ser más eficientes para sobrevivir. En un estudio reciente se concluyó que la productividad total de los factores de Uruguay se incrementaría un 60 % si se corrigiera la mala asignación de capital y trabajo que suele verse afectada por las limitaciones a la competencia. Las pequeñas economías como Uruguay también suelen caracterizarse por la existencia de mercados concentra- dos en los que participan pocos actores.2 En este contexto, es importante garantizar que las barreras regulatorias y legislativas no obstaculicen el posible ingreso al mercado ni alienten las prácticas comerciales anticompetitivas de algunos participantes, como los cárteles. Si Uruguay contara con un marco de políticas de competencia más eficaz, se podría mejorar el funcionamiento de los mercados facilitando el ingreso y garantizando que todas las empresas pudieran interactuar en igualdad de condiciones, y penalizar y evitar las conductas anticompetitivas. A partir del análisis de las mejores prácticas internacionales y del contexto específico de Uruguay, los tres pilares de esta posible mejora serían los siguientes: 1. Crear condiciones equitativas entre los operadores públicos y privados fortaleciendo la aplicación del principio de neutralidad competitiva en los mercados en los que participan tanto el sector público como el privado. En el corto plazo, esto implica que deberán establecerse criterios para limitar el alcance de las exclusiones de la ley de competencia, aplicando dicha ley a los monopolios legales del sector público y evaluar los mercados reservados a los monopolios. 2. Promover regulaciones que favorezcan la competencia en mercados clave dentro de las industrias de red, las pro- fesiones reguladas y los sectores minoristas. Ello implica empoderar a los entes reguladores sectoriales para que fijen los precios de acceso y emitan dictámenes vinculantes sobre precios solicitados por las empresas estatales existentes; aplicar políticas claras en lo que respecta a separación contable y precios de transferencia para empresas integradas verticalmente; eliminar los precios mínimos que facilitan los cárteles en el ámbito de los servicios profesionales, y reducir las regulaciones anticompetitivas que impiden la expansión en el sector minorista. 3. Mejorar el marco regulatorio de la competencia estableciendo una prohibición clara de los acuerdos colusorios, incluida una definición objetiva del abuso de posición dominante, ampliando el alcance del control de fusiones, al tiempo que se simplifican los procedimientos de notificación y se empodera a las instituciones encargadas de apli- car la ley de competencia promoviendo su independencia e incrementando sus recursos técnicos. En el anexo 3 se proporciona una matriz de recomendaciones a corto y mediano plazo. 2. Objetivo clave a la competencia eficaz. El fortalecimiento de la competencia es clave para incrementar la compe- El objetivo de esta nota es presentar un análisis del titividad y el desempeño económico general del país. marco regulatorio de las políticas de competencia Entre los factores que obstaculizan la productividad se de Uruguay con el objetivo de identificar las áreas cuentan la existencia de mercados concentrados con donde las mejoras de las políticas actuales ayudarán empresas dominantes en sectores estratégicos y la falta a abordar las restricciones y limitaciones regulatorias de regulaciones favorables a la competencia, los cuales 74 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 incrementan el precio de los insumos y reducen el nivel flejarían las evaluaciones subjetivas de los participantes general de competitividad de la economía. Las econo- del mercado. La información que figura en la lista de mías pequeñas como Uruguay se suelen caracterizar verificación de la política de competencia fue compilada por la existencia de mercados concentrados.3 En este por la Comisión de Promoción y Defensa de la Compe- contexto, es importante que las barreras regulatorias y tencia de Uruguay e incluye cuestiones sobre la ley de legislativas no obstaculicen el posible ingreso ni alien- competencia, la estructura institucional de la compe- ten las prácticas comerciales anticompetitivas de los tencia, y la interacción entre la política de competencia agentes. En general, los mercados abiertos y de acceso y otras políticas gubernamentales. Asimismo, la nota se irrestricto influyen en la eficacia con que se disciplina basa en investigaciones documentales y en entrevistas a el comportamiento del mercado. Al análisis inicial de representantes de los sectores público y privado.4 esta nota sobre políticas seguirá un informe más extenso sobre el marco regulatorio de la competencia y el marco de regulación del mercado de productos (RMP), que se 4. Hacia un marco de políticas presentarán a más tardar en junio de 2015. de competencia más eficaz en Uruguay Un mayor nivel de competencia en los mercados locales de 3. Metodología Uruguay podría incrementar la productividad y la com- petitividad en los mercados internacionales. Esta nota se ha redactado tomando como base los El escaso aumento de la productividad en Amé- datos recopilados para confeccionar los indicadores rica Latina hace que resulte prioritario aumentar la de RMP de la Organización para la Cooperación y el competencia de mercado en la región. La competencia Desarrollo Económicos (OCDE) para Uruguay, un contribuye al aumento de la productividad a través de dos ejercicio que se realizará en asociación entre la OCDE mecanismos clave: orienta la participación de mercado y el Grupo Banco Mundial durante el primer trimestre hacia productores más eficientes y alienta a las empresas de 2015, así como la lista de verificación de la polí- a ser más eficientes para sobrevivir. Estudios teóricos y tica de competencia elaborada por el Grupo Banco empíricos proporcionan evidencias de que la competen- Mundial. Los indicadores de RMP permiten determi- cia en el mercado de productos incentiva la innovación nar la medida en que las políticas públicas promueven (Bassanini y Ernst, 2002; Bloom, Draca y Von Reenen, o inhiben las fuerzas del mercado en varias áreas del 2011), la productividad (Aghion y Griffith, 2005; Acemoglu mercado de productos (véase el anexo 2). Cada una de y otros, 2007) y el crecimiento económico (Buccirossi y las áreas que se aborda con la metodología basada en otros, 2009; Voigt, 2009). Asimismo, promueve las inver- la RMP arrojó luz sobre las restricciones específicas del siones (Alesina y otros, 2005), genera empleo y, en última marco regulatorio de Uruguay tanto en el conjunto de instancia, acelera el crecimiento económico y mejora el la economía como en sectores clave de esta. En junio nivel de bienestar general.5 de 2014 se recopilaron información y datos sobre 12 Gráfico 1. Crecimiento de la productividad temas: electricidad; gas; telecomunicaciones; correos; en las regiones transporte; agua; distribución minorista; servicios profe- 6 sionales; otros sectores; requisitos administrativos para 5,0 5 empresas incipientes; tratamiento de partes extranje- 3,8 3,6 4 3,5 3,5 3,2 ras; otros, como la gestión de gobierno de las empresas 2,8 2,6 3 2,5 2,4 2,5 2,2 2,0 1,8 1,8 controladas por el Estado o exclusiones y exenciones 2 1,4 1,3 1,3 1 de la normativa antimonopólica. En contraste con los 0,1 0 indicadores regulatorios o de gestión de gobierno que -1 -0,9 han elaborado otras instituciones, los indicadores de -2 -1,8 RMP de la OCDE se centran en las políticas y reflejan los -3 1951 - 1975 - 1990 - 1951 - 1975 - 1990 - 1951 - 1975 - 1990 - elementos restrictivos que afectan el incentivo o la ca- 1975 1990 2005 1975 1990 2005 1975 1990 2005 Agriculture Industry Services pacidad de las empresas para competir, y se encuentran incorporados en las leyes y reglamentaciones formales, Latin America East Asia High-Income Countries en lugar de basarse en las encuestas de opinión que re- Source: Inter-American Development Bank, The Age of Productivity, 2009 alentar el buen funcionamiento de los mercados en uruguay a través de un marco de políticas de competencia mejorado1 75 Martha Martínez Licetti y Graciela Miralles Murciergo Gráfico 2. Intensidad de la competencia local y la Además, el aumento de la competencia en los eficacia de la política antimonopólica (2014-15) mercados internos probablemente tenga un fuerte impacto en la competitividad de Uruguay a nivel in- 7 ternacional. El aumento de la competitividad constituye 6 5 uno de los pilares de la estrategia de alianza del Grupo 4 Banco Mundial con país para el período 2010-15.6 La 3 2 competencia en los mercados de insumos (etapa inicial 1 de la cadena productiva), incluidos el transporte, los 0 servicios financieros, la energía, las telecomunicacio- Venezuela Bolivia Argentina Nicaragua Uruguay El Salvador Honduras Rep. Dominicana Perú México Paraguay Costa Rica Brasil Jamaica Chile Los 5 mejores nes y los servicios de construcción, es un factor clave del aumento de la eficiencia y la productividad en los sectores de la etapa final, es decir, los usuarios de estos Intensidad de la competencia Eficacia de la política local (7=máximo) antimonopólica (7=máximo) insumos. La mayoría de las empresas adquiere insumos en los mercados locales. Cuando en los mercados de la Fuente: Foro Económico Mundial, The Global Competitiveness Report etapa inicial del proceso existe falta de competencia, el 2014-2015; «Los 5 mejores» hace referencia a los países que registran precio de los bienes y servicios necesarios para la pro- mejor desempeño según el Índice de Competitividad Global en general. ducción no se establece de manera competitiva. Como resultado, las empresas de exportación suelen ser menos Gráfico 3. PIB y la intensidad de la competencia local competitivas que sus rivales extranjeras, lo que puede afectar negativamente el crecimiento del PIB. En general, 1200 las empresas que enfrentan una competencia sólida tie- PIB-PPA (en miles de millones de US$) 1000 nen fuertes incentivos para reducir sus costos, innovar y volverse más eficientes y productivas que sus rivales. Este 800 proceso alienta a las empresas a ofrecer precios compe- 600 titivos, mejor calidad, y productos y servicios nuevos y más variados. Uruguay se encuentra entre los países de 400 América Latina y el Caribe que más podría beneficiarse con la competencia de mercado. En un estudio reciente 200 se concluyó que el país podría beneficiarse considera- 0 blemente si se mejorase la eficiencia de la asignación de 2 3 4 5 6 7 factores, que suele verse afectada por restricciones a la Intensidad de la competencia local (7=máximo) competencia. Busso y otros (2013) concluyen que, si se corrigiera la mala asignación de capital y trabajo en las 50 industrias de cuatro dígitos en Uruguay, la productividad 45 total de los factores se incrementaría considerablemente 40 en un 60 % (solo por debajo del potencial de México en PIB-PPA (miles de US$) 35 América Latina y el Caribe). 30 A pesar de los avances, el nivel de competencia en 25 los mercados de Uruguay aún resulta escaso. Según 20 The Global Competitiveness Report 2014-2015 (Informe 15 sobre la competitividad mundial 2014-15), Uruguay re- 10 gistra un nivel de competencia bajo en relación con los 5 demás países comparables (gráfico 2). Ocupa el puesto 0 103 entre 144 países en intensidad de la competencia 2 3 4 5 6 7 local y el puesto 109 en eficacia de la política antimono- Intensidad de la competencia local (7=máximo) pólica. La intensidad de la competencia en Uruguay es incluso más baja que en países con PIB y PIB per cápita Fuente: Foro Económico Mundial, The Global Competitiveness Report similares, como Costa Rica, Panamá, Lituania, Turquía 2014-2015; base de datos del Fondo Monetario Internacional, cifras y Chile (gráfico 3). de 2012. 76 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Gráfico 4. Índice de competencia real y de referencia Como en la mayoría de las economías pequeñas y en 17 sectores de productos no comercializables en abiertas, las perspectivas de crecimiento de Uruguay se países seleccionados relacionan directamente con su capacidad de producir United States y vender productos y servicios en los mercados interna- Bulgaria LAC countries Romania Other countries cionales. Asimismo, las perspectivas de crecimiento inclu- Poland or economies Canada sivo del país dependen de su capacidad para interactuar Hungary Russian Federation Benchmark Lithuania con un sector exportador competitivo y beneficiarse de Czech Republic Norway él. Un diferencial de inflación elevado con los principales Colombia Latvia competidores/socios comerciales, sumado a la apreciación Korea Rep. Japan Portugal del peso uruguayo, ha dado como resultado una aprecia- United Kingdom Switzerland ción del tipo de cambio real efectivo, lo que presumible- Macedonia, FYR China mente ha socavado la competitividad externa. Se teme que Italy Ireland Germany la apreciación del tipo de cambio real efectivo del peso Croatia Serbia uruguayo esté menoscabando la competitividad externa, Belarus Thailand sobre todo en el sector de manufacturas. El tipo de cambio Spain Sweden Austria real efectivo es un 26 % más sólido que durante el período Finland Netherlands de crisis anterior a 2001 y alrededor de 35 % más sólido que Argentina Greece Denmark su promedio a largo plazo (de los períodos de normalidad). Brazil Bosnia and Herzegovina En 2012-13, el crecimiento de las exportaciones de bienes Singapore Australia registró un promedio de 4,6 %, cifra inferior al promedio a Belgium Turkey Mexico largo plazo de 6,4 %, mientras que el crecimiento del sector France Philippines de las manufacturas, que representa el 12,1 % del PIB, se ha Malaysia Moldova desacelerado al pasar del 5,5 % en el período 2006-11 a 1 %. Israel New Zealand Kuwait El aumento de la competencia es clave para mejorar Hong Kong SAR, China Ecuador el desempeño de las exportaciones, el grado de diver- Kazakhstan Indonesia sificación y el grado de sofisticación de la cartera de Chile Peru Albania bienes comercializables que Uruguay puede producir Saudi Arabia India y comercializar en forma competitiva en los mercados Uruguay Dominican Republic internacionales. Si bien la liberalización del comercio Oman Guatemala Bolivia generó aumentos de la productividad en los años noventa, Jamaica United Arab Emirates la apertura de la economía no se ha visto acompañada de Paraguay Venezuela, RB Trinidad and Tobago medidas que garantizaran la competencia en el mercado Nicaragua El Salvador interno; por otra parte, el sector público sigue siendo con- Costa Rica Honduras siderablemente grande y el Gobierno no impone regula- 0 0,2 0,4 0,6 0,8 ciones favorables a la competencia. Las empresas estatales Herfindahl index siguen ocupando posiciones monopólicas en áreas como Fuente: Grupo Banco Mundial (2014), Latin American Entrepreneurs: la producción y distribución de energía; la importación, Many Firms but Little Innovation, basado en datos de los Indicadores refinación y distribución de petróleo, y los servicios de del Desarrollo Mundial y datos de empresas extraídos de Orbis. Nota: telecomunicaciones fijas nacionales. En este contexto, la Las barras muestran el índice Herfindahl promedio de concentración de ingresos que abarca una selección de sectores de servicios no financieros aplicación del principio de neutralidad competitiva para de dos dígitos sobre los cuales se disponía de datos relativos a más de 80 garantizar condiciones equitativas entre los operadores de países. El valor 1 representa un mercado totalmente acaparado por una los sectores público y privado será clave para contribuir al sola empresa (el mayor nivel de concentración); los valores más bajos buen funcionamiento de los mercados en Uruguay. Asi- indican menos concentración. Se calculó el promedio de los ingresos correspondiente al período 2007-10. Los puntos representan un valor de mismo, la falta de competencia en los sectores de bienes referencia previsto a partir de una regresión para cada sector, en la que no comercializables podría impedir que el país alcance (el registro de) la población y el PIB (ajustado según la paridad del poder plenamente su potencial en materia de productividad, adquisitivo) son variables explicativas. El modelo de regresión se estimó para cada uno de los 17 sectores en forma separada; los puntos represen- exportaciones y crecimiento a largo plazo. Uruguay, como tan los promedios de todos ellos. En la regresión se utilizaron todos los la mayoría de los países de América Latina y el Caribe, ex- países disponibles. En el gráfico se presentan únicamente los países de la cepto Colombia y Brasil, muestra niveles promedio de con- comparación. ALC = América Latina y el Caribe. alentar el buen funcionamiento de los mercados en uruguay a través de un marco de políticas de competencia mejorado1 77 Martha Martínez Licetti y Graciela Miralles Murciergo centración de mercado que superan con creces los valores mente, en los países en desarrollo, la independencia de de referencia internacionales (gráfico 3).7 En este contexto, hecho —esto es, la autonomía para tomar decisiones— la colusión entre el número limitado de competidores que de la autoridad en materia de competencia y el énfasis participan en el mercado o el abuso de posición dominante institucional en la promoción de la competencia, antes por una sola empresa podrían ser más fáciles de llevar a la que en cuestiones relativas a la defensa del consumidor, práctica que en mercados más competitivos. Por lo tanto, parecen jugar un papel crucial a la hora de impulsar el como en el caso de los demás países de América Latina y crecimiento de la productividad total de los factores. En un el Caribe, la competencia debería seguir encabezando el estudio basado en datos de diferentes países, Voigt (2009) programa de políticas de Uruguay. estima que la independencia de hecho de la autoridad en Para contribuir a las iniciativas generales de desa- materia de competencia en un país en desarrollo puede rrollo es imprescindible contar con un marco integral traducirse en la reducción de 17 puntos porcentuales, en de políticas de competencia que se base en dos pilares promedio, de la brecha de la productividad total de los complementarios: la apertura de los mercados me- factores con Estados Unidos.8 diante la eliminación de las restricciones a la compe- La falta de competencia y de condiciones equitativas tencia en cada sector específico y el cumplimiento efi- puede limitar la innovación y restringir la competitividad caz de las políticas de competencia en toda la economía internacional de Uruguay. (gráfico 2). Ambos pilares dependen de una estructura Si bien Uruguay ha dado pasos importantes hacia institucional eficaz que permita fomentar y garantizar una la creación de un marco de políticas de competencia, conducta de mercado sana. La experiencia internacio- algunos de sus disposiciones, así como su implemen- nal muestra que la introducción de un marco integral de tación y cumplimiento generales, parecen necesitar políticas de competencia a nivel nacional puede generar nuevos ajustes. En 2007 entró en vigencia una nueva beneficios económicos considerables. Australia es uno de ley de competencia y en 2009 se creó la Comisión para los países que ejemplifica la implementación exitosa de la Promoción y Defensa de la Competencia como un un marco de este tipo. Las estimaciones sugieren que las órgano descentralizado del Ministerio de Economía y reformas de las políticas de competencia contribuyeron Finanzas. Sin embargo, aún queda mucho por hacer para a que el PIB de ese país creciera al menos un 2,5 %, lo respaldar la implementación de estas reformas jurídicas que equivale a US$ 20.000 millones, debido al efecto que e institucionales clave, de manera que Uruguay pueda tuvieron en el aumento de la productividad y la reducción contar con un marco de políticas de competencia que de los precios durante los años noventa. Más específica- sea eficaz y funcione adecuadamente. Ello se desprende Gráfico 5. Un marco integral de políticas de competencia MARCO DE POLÍTICAS DE COMPETENCIA APERTURA DE LOS MERCADOS Y ELIMINACIÓN DE CUMPLIMIENTO EFICAZ DE LA LEY DE COMPETENCIA, Y DE LAS REGULACIONES SECTORIALES ANTICOMPETITIVAS NORMAS QUE LA REGLAMENTAN, EN TODA LA ECONOMÍA Eliminar las restricciones al número de empresas, los Abordar la cuestión de los cárteles, a través de los cuales se monopolios legales o las prohibiciones que afectan a la aumenta el precio de insumos clave y los productos finales inversión privada Eliminar los controles de precios y otras variables de mercado Evitar las fusiones anticompetitivas que aumentan el riesgo comercial Fortalecer el marco antimonopólico para combatir las conductas anticompetitivas Garantizar condiciones equitativas y un tratamiento no discriminativo a ciertas empresas Controlar la ayuda y los incentivos del Estado a fin de evitar favoritismos y garantizar la neutralidad competitiva Fuente: Grupo Banco Mundial (2012), Viewpoint, serie de notas sobre políticas públicas para el sector privado, Competition Policy: Encouraging Thriving Markets for Development., 78 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 de un estudio realizado por el Ministerio de Economía y De acuerdo con las mejores prácticas, la ley de competen- Finanzas en 2010, según el cual solo el 7 % de las empresas cia debería aplicarse a todos los sectores y todos los agen- era consciente de la nueva legislación sobre políticas de tes económicos, sean privados o públicos, que participan competencia, el 90,5 % de las firmas ignoraba la existencia en una actividad económica.13 Si bien se pueden admitir de la comisión y apenas el 22 % de los empresarios creía excepciones para proteger objetivos de políticas públicas que en Uruguay se aplicaban principios sólidos en materia específicos,14 dichas excepciones deben tener un alcance de políticas de competencia.9 limitado y basarse en criterios claramente definidos. En El Estado participa en muchas actividades econó- el artículo 2 de la ley de competencia de Uruguay se cir- micas en Uruguay y las empresas estatales cumplen una cunscriben las excepciones a las limitaciones establecidas función dominante en mercados que suelen estar en por ley y basada en el interés público. Esta disposición se manos del sector privado. Según los datos recopilados ha utilizado para excluir varios monopolios estatales de la para confeccionar los indicadores de RMP de Uruguay, aplicación de la ley, lo que incluye mercados como los de el Estado controla al menos una empresa en 21 de los 39 transmisión y distribución de electricidad (UTE); refina- sectores y mercados encuestados, cifra superior al pro- ción e importación de gas licuado de petróleo (ANCAP); medio de 16 sectores correspondiente al total de países refinación e importación de petróleo (ANCAP); extrac- encuestados de la región de América Latina y el Cari- ción, distribución y suministro de agua (OSE); servicios be.10 La presencia del Gobierno se extiende a casi todas de telefonía fija (ANTEL); infraestructura y transporte las industrias de red uruguayas, incluidos segmentos de ferroviarios (AFE); seguro laboral (BSE), e incluso alcohol mercado que suelen estar en manos del sector privado, para uso médico (ANCAP). como la refinación de gas licuado de petróleo o las tele- Las consideraciones de interés general no requie- comunicaciones fijas. Las empresas estatales emplean a ren, en la práctica, la exclusión total de la ley de com- alrededor de 35.000 personas (el 2,3 % del empleo total petencia. Por ejemplo, en Europa, los Estados miembros en Uruguay y el 16,8 % del empleo público); los gastos de la Unión Europea están habilitados para conceder corrientes agregados de dichas empresas representan derechos especiales o exclusivos a empresas públicas o aproximadamente el 12 % del PIB, y los gastos de capital privadas a fin de que presten servicios de interés económico totales ascienden a alrededor del 1,7 % del PIB. Las seis general, que suelen estar relacionados con sectores libera- empresas estatales más grandes de Uruguay —en térmi- lizados de la economía (energía, telecomunicaciones, ser- nos de empleo y gastos corrientes— representan cerca vicios postales, eliminación de residuos) y, en ocasiones, del 70 % del sector de empresas estatales.11 con la esfera social.15 Las empresas encargadas de prestar Gráfico 6. Número de sectores con empresas servicios de interés económico general están exentas de estatales, según datos relativos a la RMP en la región la aplicación de normas generales sobre competencia y de América Latina y el Caribe ayuda estatal solo en la medida en que la aplicación de esa norma obste a la prestación del servicio.16 La libertad 25 del Estado para encomendar la prestación de este tipo 20 de servicios a una empresa particular está limitada por 15 criterios objetivos, como aquel según el cual la misión 10 general del servicio debe definirse claramente y encomen- 5 0 darse en forma explícita, y los parámetros para calcular la compensación por la prestación del servicio deben ser Argentina Uruguay Colombia Costa Rica Dominican Rep. Peru Average Honduras Jamaica Nicaragua Chile El Salvador objetivos y transparentes.17 En un entorno en el que el Estado tiene una par- ticipación tan fuerte en la economía, es importante garantizar condiciones equitativas a los operadores Fuente: Datos relativos a la RMP del Grupo Banco Mundial y la OCDE, 2013-14. privados, sobre todo cuando compiten con empresas estatales que ejercen un monopolio legal en al me- Si se garantizara la aplicación de la ley de compe- nos un mercado. Para que los mercados sean abier- tencia a todos los sectores y empresas que participan en tos y eficaces es indispensable contar con normas que una actividad económica, disminuiría el riesgo de con- garanticen la neutralidad competitiva, esto es, que las ductas anticompetitivas y distorsiones económicas.12 empresas estatales y privadas compitan en condiciones alentar el buen funcionamiento de los mercados en uruguay a través de un marco de políticas de competencia mejorado1 79 Martha Martínez Licetti y Graciela Miralles Murciergo Cuadro 2. Grado de participación del Gobierno en las industrias de red Participación del Número de El Gobierno nacional o los Gobiernos departamentales Participación de Gobierno en la empresas que tienen participación accionaria en la principal empresa Sí No mercado de la principal principal empresa operan en el del sector empresa del sector del sector mercado Electricidad Generación, importación y transmisión de electricidad X 100 % 20 casi el 70 % Distribución y suministro de electricidad X 100 % 1 100 % Telecomunicaciones Red de telecomunicaciones fijas X 100 % 1 100 % Servicios de telecomunicaciones fijas X 100 % 1 100 % Servicios de telefonía móvil X 100 % 3 50 % Servicios de Internet X 100 % 3 más del 90 % Servicios postales Servicios postales básicos de envío de correspondencia X 100 % >10 50 % y paquetes Servicios de correo especiales X 100 % >10 15 % Transporte Transporte ferroviario de pasajeros X 100 % 1 100 % Transporte ferroviario de cargas X 100 % 1 100 % Operación de infraestructura ferroviaria X 100 % 1 100 % Transporte marítimo y fluvial: transporte de cargas y de X pasajeros Transporte marítimo y fluvial: operación de la X infraestructura del transporte marítimo y fluvial Transporte aéreo: transporte de pasajeros y de cargas, X tráfico interno e internacional combinado Transporte aéreo: operación de la infraestructura del X transporte aéreo Transporte vial: operación de la infraestructura vial X Agua Recolección, tratamiento y suministro de agua X 100 % 3 90 % Fuente: Encuesta de 2014 para Uruguay, en la que se sigue el modelo de RMP de la OCDE. equitativas.18 Los privilegios y las inmunidades pueden competitiva a fin de establecer condiciones equitativas distorsionar la competencia de mercado entre empresas para todos los operadores. En el caso de Uruguay, debe estatales y privadas rivales, e incluso desplazar al sector hacerse lo posible por garantizar condiciones equitativas privado en mercados relacionados. Por consiguiente, los en los sectores regulados, dado que en todos ellos existe Gobiernos deberían aplicar una política de neutralidad una empresa estatal que ejerce un monopolio legal en 80 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Recuadro 1. Neutralidad competitiva y competencia Existe neutralidad competitiva cuando las empresas están repartidas en muchos sectores clave de la eco- estatales y privadas compiten en condiciones equi- nomía turca, sino que además la participación ac- tativas. Ello es esencial para utilizar eficazmente los cionaria del Gobierno en las empresas más grandes recursos dentro de la economía y, de ese modo, lograr también es relativamente elevada en los sectores de el crecimiento y el desarrollo. Por lo tanto, el princi- red. Incluso después de la ola de privatización que pio de neutralidad competitiva está ganando amplio se produjo entre 2005 y 2008, las empresas estata- apoyo en todo el mundo y el equipo responsable de les (que pertenecen total o parcialmente al Estado) las políticas de competencia mantuvo conversaciones continúan teniendo una participación de mercado sobre este principio en varios países clientes.19 significativa en sectores clave como las aerolíneas, la agricultura, las telecomunicaciones, el petróleo, ◆◆ En Namibia, las empresas estatales y la partici- el gas y la minería, la electricidad, el ferrocarril, y pación del Gobierno juegan un papel dominante los servicios postales.22 en varios mercados y sectores. Si bien en muchas economías la presencia de empresas estatales en La implementación de un marco que promueva la los sectores de infraestructura no es inusual, en neutralidad competitiva es una cuestión más compleja. Namibia la participación accionaria del Gobierno La OCDE identifica las cuestiones más importantes que se extiende a casi toda la red de industrias, inclui- los Gobiernos deben abordar para lograr la neutralidad dos los segmentos que suelen estar reservados al competitiva. Dicho marco se apoya en ocho elementos sector privado. Las únicas excepciones en la lista fundamentales: elegir la mejor forma societaria, al- de industrias de red son el gas y el transporte de canzar una tasa de rentabilidad comercial, cumplir las cargas por tierra y por agua, que están en manos obligaciones relativas a los servicios públicos, mejorar privadas. Namibia cuenta con empresas estatales la neutralidad de la deuda, y promover adquisiciones en otros sectores (por ejemplo, pesca y turismo), públicas abiertas y transparentes. A continuación se que en otros países suelen ser más abiertos a las presentan varios ejemplos de cómo implementar po- empresas privadas. El Gobierno controla al menos líticas de neutralidad competitiva en la práctica: una empresa en 15 de los 27 sectores y mercados encuestados, cifra ligeramente superior al promedio ◆◆ En Israel, la Autoridad Nacional de Empresas Públi- de 13 sectores que registran los países de la OCDE cas ha emitido directivas específicas sobre transpa- (encuesta de RMP 2012).20 rencia y difusión destinadas a las empresas estata- ◆◆ En Túnez, las empresas estatales están presentes en les. Dependiendo de la forma jurídica que adopten, las industrias de red y en muchos subsectores de estas empresas presentan informes de conformi- manufacturas y servicios, como hoteles y restoranes. dad con principios contables internacionalmente El Gobierno controla al menos una empresa en 19 aceptados y están sujetas a las mismas prácticas de de los 27 sectores encuestados, cifra superior al pro- transparencia y difusión que las empresas del sector medio de 13 sectores que registran los países de la privado. En algunos casos, las empresas del Estado OCDE y al promedio de 8 sectores correspondiente deben brindar información adicional sobre su des- a los 5 países de la OCDE con mejor desempeño. El empeño en el cumplimiento de las metas y objetivos sector de infraestructura de Túnez incluye alrededor institucionales. Asimismo, la administración de esas de 32 empresas estatales, en comparación con la empresas debe responder por cualquier desvío del media de la Unión Europea de 9 empresas estatales presupuesto aprobado cuando las actividades sean en las industrias de infraestructura/red (encuesta exigidas por ley. de RMP 2013).21 ◆◆ En España, el uso de fondos públicos por parte de ◆◆ En Turquía, el alcance del sector de empresas esta- empresas estatales o de empresas privadas que go- tales es más amplio en comparación con los países zan de derechos especiales o exclusivos, o prestan de la Unión Europea. No solo las empresas estatales servicios de interés económico general están sujetos alentar el buen funcionamiento de los mercados en uruguay a través de un marco de políticas de competencia mejorado1 81 Martha Martínez Licetti y Graciela Miralles Murciergo a un proceso de supervisión de entre cuatro y cinco cia específicos para las relaciones financieras entre pasos que comienza con controles internos y termi- las autoridades y empresas públicas en los Estados na en el Parlamento. miembros. Asimismo, se exige a las empresas que ◆◆ En Brasil, el principio de neutralidad competitiva se gozan de derechos exclusivos o especiales, así como ha incorporado al núcleo del marco jurídico brasile- a las que reciben compensación por la prestación de ño, incluida la Constitución nacional. Esta prohíbe un servicio de interés económico especial mientras expresamente el otorgamiento de privilegios a em- realizan actividades de otro tipo, que lleven cuentas presas estatales, a menos que dichos beneficios se separadas para sus distintas actividades. El objetivo apliquen también al sector privado. Por lo tanto, es evitar que dichas empresas se subvencionen unas la Constitución puede utilizarse como principio a otras, en forma cruzada, otras actividades con fon- rector para interpretar otras leyes que podrían no dos recaudados a través de actividades reservadas ser claras en cuanto a la aplicación del principio para ellas o fondos de compensación para cumplir de neutralidad competitiva. Esto se ha incorpora- obligaciones relacionadas con los servicios públi- do al marco antimonopolio de Brasil. Asimismo, la cos. Quedan excluidas de la directiva las empresas Constitución brasileña especifica explícitamente públicas que no afectan el comercio entre Estados que las empresas estatales estarán sujetas a las leyes miembros de la Unión Europea y aquellas cuya fac- antimonopolio como cualquier empresa privada. turación no excede un umbral específico. ◆◆ En la Directiva sobre la Transparencia de la Unión Europea, se establecen requisitos de transparen- al menos un mercado. En el recuadro 1 se describen las calmente ocupa una posición dominante o monopólica medidas eficaces adoptadas por diferentes países para en cualquiera de los niveles de la cadena de suministro, fortalecer los vínculos entre la política de competencia y resulta imprescindible evitar que abuse de su posición la neutralidad competitiva entre las empresas estatales y en ese mercado, dado que los abusos pueden generar la los actores privados. exclusión de los competidores de los mercados relacio- Si bien en el artículo 3 de la ley de competencia se nados verticalmente en las etapas iniciales o finales de establece que esta se aplica a todos los actores econó- la cadena. La falta de separación entre las obligaciones micos, tanto privados como públicos, las características contables, así como de normas para calcular el precio del actual entorno regulatorio de Uruguay no garantizan de transferencia en el caso de las empresas estatales in- de un modo suficiente condiciones equitativas entre los tegradas verticalmente que ejercen un monopolio legal operadores públicos y privados, ni entre estos últimos. en al menos un mercado, puede dar lugar a subsidios cruzados entre distintos segmentos del mercado y líneas Condiciones desiguales entre las empresas de productos de dichas empresas estatales, lo que puede estatales y los operadores privados colocar en situación de desventaja competitiva a los ope- radores privados respecto de esas empresas. Ello resulta El marco regulatorio tiende a favorecer a las empresas aún más evidente si se tiene en cuenta que los propios estatales respecto de sus competidores privados. Por un operadores privados deben cumplir esas obligaciones. lado, no se han implementado regulaciones favorables a La naturaleza de las normas sobre los precios de trans- la competencia que combatan las prácticas anticompeti- ferencia y la separación de las obligaciones contables tivas de las empresas estatales integradas verticalmente en el caso de las empresas integradas verticalmente es que ocupan una posición dominante. La integración un elemento determinante para establecer precios anti- vertical suele mejorar la eficiencia, dado que concentra competitivos. Por ejemplo, una empresa estatal integra- distintos niveles de la cadena de suministro en una sola da verticalmente puede transferir el poder de mercado empresa. Sin embargo, si una empresa integrada verti- que ejerce en la etapa inicial de la cadena productiva a 82 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 un mercado de la etapa final donde enfrenta la presión banda ancha, en los que competía con otros operadores, competitiva de operadores privados mediante la fijación no logró aplicarle ninguna pena por dicha conducta.25 asimétrica del precio de los insumos, de manera que su En los mercados regulados, no existe un ente regulador propia división o filial pague precios preferenciales o más independiente que fije los precios o las tarifas. A diferencia bajos respecto de los competidores. Esto genera efectos de la regulación de incentivo que se suele aplicar en las perjudiciales para la competencia: puede desalentar a industrias de red, donde los reguladores sectoriales están las empresas de la etapa final de la cadena de competir facultados para proponer las tarifas del sector, en Uru- en materia de precios, debido a la amenaza creíble de guay, las empresas estatales que ejercen un monopolio que la empresa integrada mantendrá precios predatorios legal, esto es, en los sectores de electricidad, telecomu- (mediante subsidios cruzados), o puede incluso obligar nicaciones, gas, petróleo y agua, proponen sus propios a los competidores a abandonar el mercado. Por otra precios (y los precios de acceso a la red), que el Ejecutivo parte, Uruguay no ha adoptado una postura regulatoria aprueba por decreto luego de recibir el dictamen no vin- clara para evitar que las empresas estatales que ejercen culante del regulador.26 un monopolio legal en al menos un mercado saquen partido de su poder en otros mercados relacionados. Por Condiciones desiguales ejemplo, en el sector de las telecomunicaciones, ANTEL entre los operadores privados ha ampliado su monopolio legal sobre las líneas fijas con un monopolio de hecho sobre la red de fibra óptica para Las restricciones discriminatorias al ingreso en el sector la transmisión de datos, mientras que los operadores minorista pueden limitar la creación y expansión de pymes. privados no han recibido ni licencias para utilizar su Por ejemplo, la apertura de supermercados de más de propia red ni acceso a la red de ANTEL.23 200 metros cuadrados requiere el consentimiento de Los entes reguladores sectoriales parecen carecer de una comisión integrada por el Ministerio de Economía los incentivos o la capacidad técnica para detectar y san- y Finanzas, el municipio, las asociaciones de pymes y las cionar comportamientos anticompetitivos. Los sectores asociaciones de consumidores.27 La justificación de esta regulados siguen estando comprendidos en el ámbito norma respondió originalmente a la amenaza que los de aplicación de la ley de competencia. Sin embargo, la grandes supermercados podían representar para la super- Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia no vivencia de las pymes. No obstante, un supermercado con está a cargo del cumplimiento de las normas antimono- una superficie de 200 metros cuadrados es, en sí mismo, polio. En cambio, los entes reguladores sectoriales —que una pyme. Así, el umbral que determina la intervención de dependen jerárquicamente del Poder Ejecutivo, por lo la comisión es tan bajo que a la larga podría obstaculizar general el mismo ministerio sectorial responsable de la el mismo objetivo que se buscaba proteger. Las farmacias empresa estatal que opera en el sector— se dedican a ofrecen otro ejemplo de dichas restricciones discrimina- evitar prácticas anticompetitivas haciendo cumplir la ley torias, dado que a través de dos leyes se estableció que a de competencia. Dentro de ese marco, si bien los entes partir de 2013 las farmacias deberían estar separadas entre reguladores sectoriales muy pocas veces han aplicado sí por una distancia mínima de 300 metros28 y que a partir sanciones por conducta anticompetitiva a empresas de 2014 ninguna persona podría ser titular de más de 15 estatales, el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo farmacias. Sin embargo, estas restricciones no se aplican (TCA) con frecuencia ha hecho lugar a reclamos de ope- a las farmacias ni cadenas de farmacias que existían antes radores privados por vía de apelación. Por ejemplo, ob- de la aprobación de esas normas, de modo que se prohíbe jetó el acuerdo de exclusividad de ANTEL para prestar el la creación de nuevas cadenas de farmacias, beneficiando servicio de transmisión de datos de banda ancha en la así a las existentes.29 nueva terminal del aeropuerto de Montevideo luego de Las restricciones a la inversión extranjera directa en el que la Unidad Reguladora de Servicios de Comunica- sector del transporte puede limitar la capacidad de algunos ciones (URSEC), el ente regulador del sector, consideró operadores para atraer capital y crecer. En el transporte que dicho acuerdo era legal.24 Asimismo, si bien en 2011 vial, tanto de carga como de pasajeros, las empresas deben la URSEC concluyó que ANTEL había incurrido en una tener al menos un 50 % de capital nacional, lo que limita conducta anticompetitiva al prestar, dentro de un mismo posibles inversiones extranjeras en el sector.30 paquete, servicios de telefonía fija, sobre los cuales ejercía La falta de separación entre los intereses comerciales un monopolio legal, y servicios de transmisión de datos de y las funciones regulatorias del ente regulador de puertos alentar el buen funcionamiento de los mercados en uruguay a través de un marco de políticas de competencia mejorado1 83 Martha Martínez Licetti y Graciela Miralles Murciergo puede dar lugar a la aplicación discrecional de las nor- adoptó la decisión de eliminar los aranceles mínimos para mas. La Administración Nacional de Puertos (ANP), el abogados, contadores y notarios, pero el Gobierno suspen- ente regulador de puertos, es propietaria de una parte del dió su aplicación. En la actualidad, el TCA está revisando operador del puerto que tiene la concesión de la terminal esta decisión en instancia de apelación.33 (Terminal Cuenca del Plata [TCP]). Si bien las tarifas que Asimismo, el marco regulatorio establecido por la cobra TCP por los servicios portuarios se establecen con ley de competencia de 2007 carece de algunos elementos arreglo al contrato de concesión, el segundo operador del indispensables para fomentar mercados abiertos y com- puerto, Montecom, debe operar con las tarifas públicas petitivos a través de la aplicación eficaz de la normativa fijadas por la ANP, que son mucho más elevadas. Este tipo antimonopolio. En el artículo 2 de la ley de Uruguay se de marco puede reducir las posibilidades de que Uruguay prohíben conjuntamente los acuerdos anticompetitivos se convierta en un centro logístico subregional que forme y el abuso de posición dominante, aunque responden a parte de la estrategia nacional de crecimiento.31 diferentes justificaciones económicas y requieren un aná- Las limitaciones establecidas por los colegios pro- lisis diferente. Mientras que la prohibición de los cárteles fesionales y empresariales coartan la competencia en implica la detección y sanción de conductas colusorias y el sector de servicios. Si bien las mejores prácticas inter- conspirativas entre competidores, la prohibición del abuso nacionales reflejan la importancia de promover la com- de posición dominante consiste en sancionar las conductas petencia eficaz en el sector de servicios profesionales, en unilaterales anticompetitivas. Sin embargo, el artículo ofre- Uruguay para las profesiones reguladas (entre ellas las de ce la posibilidad de excluir dicha práctica de la prohibición abogado, contador, arquitecto, ingeniero, notario, opera- general sobre la base de consideraciones de eficiencia sin dor portuario y dentista) se establecen aranceles mínimos. hacer distinción alguna. Así, en lugar de establecer una Asimismo, las asociaciones comerciales fijan precios de prohibición más severa de los acuerdos colusorios (rela- referencia que por lo general se aplican a una gran cantidad cionados con la fijación de precios, la participación en el de servicios. Los efectos que estas prácticas producen en el mercado y la manipulación de licitaciones) a partir de las mercado son similares a los de los cárteles. En este contexto, recomendaciones de la OCDE,34 el artículo 2 permite la en muchos países en desarrollo la autorregulación a menu- exención de todos los acuerdos y prácticas concertadas. do ha propiciado la celebración de este tipo de acuerdos.32 Además, en el artículo 4 de la ley se limita indebidamente Así, se ha señalado reiteradamente que las reformas de las el alcance de las conductas que se consideran claramente políticas relativas a la competencia en el sector de servicios colusorias al exigir que para que los acuerdos de fijación profesionales de los distintos países han generado benefi- de precios o cantidades estén prohibidos deben imponerse cios económicos considerables, dado que han fomentado de manera «abusiva» (artículo 4.a) o al establecer que las la productividad sin afectar los estándares profesionales limitaciones a la producción, la distribución y el desarrollo o de calidad. El eliminación de precios mínimos y otras técnico solo estarán prohibidas si redundan «en perjuicio restricciones a la competencia suele generar aumentos de consumidores» (artículo 4.b). Asimismo, esta disposición de la productividad y la inversión de la tendencia de dejar parece prohibir prácticas como los acuerdos de exclusividad la profesión entre los abogados de mayor capacidad (Pe- (artículo 4.h). Por último, en la ley se brinda una definición llizari y Pica, 2011). En un estudio de la OCDE en el que se subjetiva de abuso de posición dominante,35 que difiere del utilizan datos relativos a la RMP, se concluye que, junto con enfoque de la mayoría de las autoridades en materia de el sector de la energía, la liberalización de las profesiones competencia, incluidos Estados Unidos y la Unión Europea, generaría los beneficios sumamente importantes a partir donde los abusos se tratan como infracciones objetivas.36 de la desregulación y tendría un impacto significativo en Las limitaciones a la capacidad de control de las el crecimiento de los sectores de la etapa final de la cadena fusiones, sumadas a las numerosas obligaciones de productiva que dependen de los servicios (Barone y Cin- notificación que recaen sobre los participantes de la gano, 2011). El mayor uso de los servicios profesionales fusión, constituyen una carga para el sector privado genera un incremento de la productividad en los distintos e incrementan los costos de hacer negocios. Ni la Co- sectores, donde la productividad laboral promedio de las misión de Promoción y Defensa de la Competencia ni empresas que contratan servicios profesionales contables los entes reguladores sectoriales tienen capacidades de y jurídicos es entre un 10 % y un 56 % más elevada que la de control en materia de fusiones, salvo cuando una con- las empresas que no lo hacen. Recientemente, la Comisión centración puede derivar en la creación de un monopolio de Promoción y Defensa de la Competencia de Uruguay de hecho (empresa única) en el mercado en cuestión.37 84 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Sin embargo, y pese al reducido tamaño de los mercados concentración en la que una empresa pequeña que por sí uruguayos, aún no se ha registrado ningún caso de esas sola excede el umbral adquiere de minimis una empresa características. Aun así, los participantes de la fusión están mucho más pequeña, lo que muy probablemente no tenga obligados a notificar las concentraciones económicas que ningún efecto significativo en la competencia».41 excedan determinados umbrales y a presentar abundante Por último, las limitaciones institucionales pare- información relativa a la operación. Las obligaciones que cen obstaculizar la implementación eficaz de un mar- tienen dichas partes de presentar una lista de todos los co integral de políticas de competencia en Uruguay. productos (bienes y servicios) vendidos, en la que in- Por un lado, la Comisión de Promoción y Defensa de la cluyan las características de dichos productos, así como Competencia no administra su propio presupuesto, tiene el volumen y el valor de las ventas de cada uno de ellos limitaciones de personal (tres economistas/tres aboga- durante los últimos tres años, exceden los requisitos tí- dos) y carece de plena autonomía en sus decisiones, dado picos de la mayoría de las jurisdicciones y han incluso que, como órgano descentralizado de la administración, retrasado la realización de fusiones multijurisdiccionales depende jerárquicamente del Ministerio de Economía ya analizadas y aprobadas en otros lugares.38 y Finanzas. Por otro lado, las limitaciones relacionadas La eficiencia de los regímenes de notificación obli- con el mandato son dos: en primer lugar, la comisión no gatoria se basa en la definición del umbral de notifi- tiene capacidad de promoción para emitir dictámenes cación. Los umbrales juegan un papel importante, dado ex ante acerca de las leyes o regulaciones que afectan la que determinan cuáles son las transacciones que deben competencia, lo que constituye una función indispensa- notificarse. Por lo tanto, afectan los costos administra- ble para garantizar un mercado competitivo; en segundo tivos que afrontarán las empresas y la probabilidad de lugar, carece de capacidad para aplicar la ley de compe- abarcar fusiones que podrían tener efectos negativos en tencia a decisiones más amplias sobre políticas públicas, la competencia. Los umbrales objetivos (basados en la adoptadas por autoridades públicas, que puedan generar facturación de las partes que participan en la fusión, los distorsiones importantes en el mercado. activos de dichas partes y el volumen de transacciones) son los más utilizados y los recomendados a nivel inter- nacional, por ejemplo por la Red Internacional de Com- 5. Opciones de políticas petencia de la OCDE.39 Sin embargo, en el artículo 7 de la ley de competencia se utiliza un umbral subjetivo basado Primer pilar: en la participación de mercado, es decir, en la condición Creación de condiciones equitativas de haber alcanzado una participación de al menos el 50 % del mercado relevante, como uno de los criterios que La participación del Estado en las operaciones empresa- determinan la obligatoriedad de la notificación.40 Una de riales y en la propiedad pública debe ser neutral en ma- las razones por las que los requisitos de presentación de teria de competencia y no debe obstaculizar una mayor las fusiones deben basarse en umbrales determinados en participación del sector privado. Es importante, por lo función de los activos o las ventas es que estas medidas tanto, que el Gobierno aplique una política de neutralidad están menos sujetas a debate que otros indicadores, como competitiva con un marco regulatorio en el que i) las em- la participación de mercado. Por ejemplo, los cálculos presas públicas y privadas se rijan por el mismo conjunto de de la participación de mercado se basan en los territo- normas y ii) el contacto con el Estado no brinde ninguna ven- rios o productos alternativos que se consideran parte del taja competitiva a los participantes del mercado, de modo mercado, de manera que las partes interesadas puedan de garantizar condiciones equitativas para las empresas sobreestimarlos o subestimarlos. Los umbrales basados en estatales y privadas.42 Se reconoce que en algunos casos las los activos o las ventas tienden a ser menos ambiguos y no empresas estatales deben hacer frente a otros importantes son fáciles de manipular. A diferencia de lo que se observa programas de políticas y obligaciones sociales que no suelen en el marco actual de Uruguay, también es aconsejable imponerse a las empresas privadas. Aun así, estos objetivos utilizar umbrales individuales además de los combinados. no se alcanzarán menoscabando la competencia y a costa de Tal como reconoce la OCDE, «la mejor práctica consiste eficiencia del mercado y el crecimiento de la productividad. en definir umbrales de tamaño en forma separada para cada una de las partes que participan en la fusión a fin ◆◆ Limitar las exclusiones de la ley de competencia apli- de evitar una situación en la que deba informarse una cando dicha ley a las empresas estatales que ejercen un alentar el buen funcionamiento de los mercados en uruguay a través de un marco de políticas de competencia mejorado1 85 Martha Martínez Licetti y Graciela Miralles Murciergo monopolio legal, sobre todo en mercados abiertos a la ◆◆ Empoderar a los entes reguladores sectoriales para competencia a fin de garantizar la aplicación de la ley crear condiciones favorables a la competencia en a todos los sectores y empresas que participan en una mercados regulados permitiéndoles establecer los actividad económica. precios de acceso y emitir dictámenes vinculantes ◆◆ Establecer una definición clara y autónoma de interés ge- sobre los precios solicitados por las empresas esta- neral que proporcione criterios objetivos y claros para li- tales existentes. mitar el alcance de la exclusión de la ley de competencia. ◆◆ Asegurar la aplicación eficaz del marco de políticas de ◆◆ Aplicar activamente el principio de neutralidad com- competencia en sectores regulados, ya sea incremen- petitiva para evitar distorsiones de mercado y crear tando la autonomía de los entes reguladores o amplian- condiciones equitativas entre los operadores privados do el mandato de la Comisión de Promoción y Defensa y las empresas estatales, particularmente aquellas que de la Competencia. ejercen un monopolio legal en al menos un mercado. ◆◆ Aplicar políticas claras en materia de separación conta- ◆◆ Evaluar si alguno de los mercados reservados a los ble y precios de transferencia en el caso de las empresas monopolios estatales puede abrirse a la competencia. estatales que ejercen un monopolio legal en al menos un segmento del mercado. A fin de crear un marco analítico favorable a la com- ◆◆ Controlar, en las industrias de red, la capacidad de las petencia para la participación del Estado en la economía empresas estatales monopolísticas para sacar partido uruguaya, toda medida del Estado relacionada con la de su poder en mercados relacionados y aprovechar creación o el mantenimiento de empresas estatales debe su posición para garantizar que más de un operador responder a una serie de preguntas: pueda acceder a infraestructura esencial, como la fibra óptica. 1. ¿Puede una empresa privada proporcionar en forma ◆◆ Limitar las restricciones al ingreso o a las inversiones rentable el bien o servicio para satisfacer una nece- en las industrias de red conforme a los principios de sidad social determinada (en términos de calidad y subsidiaridad, tras lo cual el Estado solo proporciona- cantidad)? rá aquellos bienes y servicios que el sector privado no 2. De no ser así, ¿es necesario tener derechos exclusivos puede proporcionar. para proporcionar el bien o servicio, o las empresas ◆◆ Prohibir los aranceles profesionales mínimos y evitar privadas también estarán autorizadas a hacerlo? la excesiva transparencia de los precios. 3. ¿Cuáles son los fundamentos tecnológicos o relaciona- ◆◆ Evaluar si algunas de las restricciones al ingreso a algu- dos con el mercado que justifican la creación de una nos servicios profesionales establecidos por ley (como empresa estatal, y cuándo y cómo se examinarán esos los que prestan los notarios, los pilotos portuarios o los fundamentos? taxistas) satisfacen necesidades reales. 4. ¿Cuáles son las normas específicas a las que deberían ◆◆ Evaluar la posibilidad de incrementar la superficie de someterse las empresas estatales para competir con las los supermercados que requieren una evaluación ad- empresas privadas, lidiar con los proveedores y clientes, ministrativa adicional (actualmente, de tan solo 200 y evitar la creación de nuevas barreras al ingreso? metros cuadrados). ◆◆ No discriminar entre las distintas cadenas de farma- Segundo pilar: Promover condiciones cias prohibiendo la ampliación de las que se crearon favorables a la competencia en mercados después de 2013. y sectores económicos clave ◆◆ Evaluar la necesidad de mantener restricciones a la inversión extranjera en transporte vial y medios de En general, se considera que un entorno regulatorio fa- comunicación. vorable a la competencia en los mercados de productos tiene efectos positivos en el desempeño económico a Tercer pilar: Reforzar la eficacia del marco de largo plazo y la convergencia de la productividad. Por políticas de competencia en toda la economía lo tanto, debe prestarse especial atención a las regulacio- nes del Gobierno que podrían distorsionar el desarrollo Es esencial garantizar la aplicación eficaz de la actual del mercado y generar barreras no deseadas a la inver- ley de competencia. A tal fin, deben tomarse medidas sión, con efectos perjudiciales para los consumidores. con los siguientes propósitos: 86 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 ◆◆ Enmendar el marco regulatorio aplicado a las conductas ◆◆ Calcular las multas a partir de la facturación afectada y anticompetitivas separando la prohibición de los cárte- no de la facturación total. les y el abuso de posición dominante, y volver a redactar ◆◆ Elaborar directrices sobre la implementación del pro- el texto de los ejemplos de conductas prohibidas que grama de flexibilización. figuran en el artículo 4 de la ley. ◆◆ Empoderar a las instituciones encargadas de aplicar ◆◆ Establecer una prohibición clara de los acuerdos colu- la ley de competencia incrementando su indepen- sorios y una definición objetiva de abuso de posición dencia y recursos técnicos, y evaluar la posibilidad de dominante. transformar estas entidades en órganos autónomos a ◆◆ Ampliar el mandato de la Comisión de Promoción y fin de que dejen de tener el estatus actual de órganos Defensa de la Competencia respecto de la ley de compe- descentralizados. tencia y los entes reguladores sectoriales que controlan ◆◆ Elaborar el mandato de la Comisión de Promoción y las fusiones. Defensa de la Competencia en materia de promoción ◆◆ Utilizar una combinación de umbrales objetivos indivi- de la competencia y control de la ayuda estatal. En par- duales y combinados establecidos a partir de la factura- ticular, sería aconsejable elaborar un marco destinado a ción y el valor de los activos para exigir la notificación supervisar la adopción de medidas de apoyo estatal que de las fusiones. incluya: i) criterios pertinentes para identificar medidas ◆◆ Incluir una definición de control corporativo basada en de apoyo, ii) la aplicación de las normas de exención la noción de influencia decisiva. en sectores específicos, iii) la evaluación de medidas ◆◆ Definir con mayor claridad el cálculo de la facturación prohibidas y su posible impacto en la competencia, y para la notificación de las fusiones. iv) la definición de las características del procedimiento ◆◆ Llevar a cabo un ejercicio de referencia a fin de identifi- de observancia. La consolidación de un inventario de car el nivel óptimo de umbrales de notificación basados todas las medidas de apoyo estatal también garantizaría en la facturación. la plena transparencia y la rendición de cuentas en el ◆◆ Extender el plazo de 10 días que actualmente se otorga uso de los fondos públicos. a los demandados para contestar las demandas. alentar el buen funcionamiento de los mercados en uruguay a través de un marco de políticas de competencia mejorado1 87 Martha Martínez Licetti y Graciela Miralles Murciergo Anexo 1: Matriz de las opciones de reforma a largo y corto plazo de la política de competencia Área de reforma Opciones a corto plazo Opciones a mediano plazo - Limitar las exclusiones de la ley de competencia aplicando dicha ley a las empresas estatales que ejercen monopolios legales. - Establecer una definición clara y autónoma de interés Creación de general para limitar el alcance de las exclusiones de la - Evaluar si alguno de los mercados reservados condiciones ley de competencia. a los monopolios estatales podría abrirse a la equitativas - Aplicar activamente el principio de neutralidad competencia. competitiva para evitar distorsiones de mercado y crear condiciones equitativas entre los operadores privados y las empresas estatales, particularmente aquellas que ejercen un monopolio legal en al menos un mercado. - Asegurar la aplicación eficaz del marco de - Empoderar a los entes reguladores sectoriales para políticas de competencia en sectores regulados, crear condiciones favorables a la competencia en ya sea incrementando la autonomía de los entes mercados regulados, permitiéndoles establecer los reguladores o ampliando el mandato de la Comisión precios de acceso y proporcionar dictámenes vinculantes de Promoción y Defensa de la Competencia. sobre los precios solicitados por las empresas estatales - Diseñar un mecanismo de incentivos existentes. para recompensar a los Estados y órganos - Implementar políticas claras en materia de separación gubernamentales que alcancen las metas relativas contable y determinación de los precios de transferencia a la eliminación de las regulaciones de mercado para las empresas estatales que ejercen un monopolio restrictivas e integren consideraciones sobre legal en al menos un segmento del mercado. políticas de competencia en las políticas y las decisiones que adopten. Industrias de red - Controlar la capacidad de las empresas estatales Promover monopolísticas para sacar partido de su poder en condiciones mercados relacionados y aprovechar su posición para favorables a la garantizar que más de un operador pueda acceder a - Evaluar la necesidad de mantener restricciones a competencia en infraestructura esencial, como la fibra óptica. la inversión extranjera en transporte vial y medios mercados de - Limitar las restricciones al ingreso o a las inversiones de comunicación. productos clave en las industrias de red conforme a los principios de subsidiaridad, tras lo cual el Estado solo proporcionará aquellos bienes y servicios que el sector privado no puede proporcionar. Servicios profesionales y asociaciones de comercio - Evaluar si algunas de las restricciones al ingreso a algunos servicios profesionales establecidos por - Prohibir los aranceles profesionales mínimos y evitar la ley (como los que prestan los notarios, los pilotos excesiva transparencia de los precios. portuarios o los taxistas) satisfacen necesidades reales. Comercio minorista - Aumentar la superficie de los supermercados que - No discriminar entre las distintas cadenas de requieren una evaluación administrativa adicional farmacias prohibiendo la ampliación de las que se (actualmente, de tan solo 200 metros cuadrados). crearon después de 2013. 88 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Área de reforma Opciones a corto plazo Opciones a mediano plazo Violaciones de las normas antimonopolio - Enmendar el marco regulatorio aplicado a las conductas anticompetitivas separando la prohibición de los cárteles y el abuso de posición dominante, y volver a redactar el texto de los ejemplos de conductas prohibidas que figuran en el artículo 4 de la ley. - Establecer una prohibición clara de los acuerdos colusorios y una definición objetiva de abuso de posición dominante. - Extender el plazo de 10 días que actualmente se otorga a los demandados para contestar las demandas. - Calcular las multas a partir de la facturación afectada y no de la facturación total. Fusiones - Ampliar el mandato de la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia respecto de la ley de competencia y los entes reguladores sectoriales que controlan las fusiones. Reforzar la - Utilizar una combinación de umbrales objetivos eficacia del - Llevar a cabo un ejercicio de referencia a fin individuales y combinados establecidos a partir de marco de de identificar el nivel óptimo de umbrales de la facturación y el valor de los activos para exigir la políticas de notificación basados en la facturación. notificación de las fusiones. competencia en - Incluir una definición de control corporativo en la ley toda la economía basada en la noción de influencia decisiva. - Aclarar el cálculo de la facturación para la notificación de las fusiones. Estructura institucional y mandato - Elaborar el mandato de la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia en materia de promoción de la competencia y control de la ayuda estatal. En particular, sería aconsejable elaborar un marco destinado a supervisar la adopción de - Empoderar a las instituciones encargadas de la medidas de apoyo estatal que incluya: i) criterios implementación de la ley de competencia, incrementando pertinentes para identificar medidas de apoyo, ii) la su independencia y recursos técnicos, y evaluar la aplicación de las normas de exención en sectores posibilidad de transformar estas entidades en órganos específicos, iii) la evaluación de medidas prohibidas autónomos a fin de que dejen de tener el estatus actual y su posible impacto en la competencia, y iv) la de órganos descentralizados. definición de las características del procedimiento de observancia. La consolidación de un inventario de todas las medidas de apoyo estatal también garantizaría la plena transparencia y la rendición de cuentas en el uso de los fondos públicos. alentar el buen funcionamiento de los mercados en uruguay a través de un marco de políticas de competencia mejorado1 89 Martha Martínez Licetti y Graciela Miralles Murciergo Anexo 2: La metodología basada en la regulación del mercado de productos La regulación del mercado de productos (RMP) puede es más importante, para el asesoramiento normativo, medirse a través de la metodología creada por la OCDE a dado que permiten señalar políticas específicas que obs- partir de un cuestionario sobre indicadores de regulación. taculizan la competencia en mercados de productos. En La metodología y las conclusiones clave sobre la RMP en primer lugar, se centran en políticas establecidas y no en los países de la OCDE se presentan en Nicoletti y otros resultados, lo que implica que son «objetivos», puesto (1999) y Conway y otros (2005). Los indicadores de RMP, que no se basan en encuestas de opinión. En segundo que resumen información sobre disposiciones regulato- lugar, dado que el indicador resumido de RMP se elabora rias que abarcan toda la economía y sectores específicos, como un promedio de componentes bien definidos, la se actualizaron en 2013. El análisis comparativo de la RMP RMP proporciona información en la etapa de recomen- ha demostrado ser una herramienta útil para seguir de daciones sobre políticas. Por último, los indicadores de cerca los resultados de las políticas y el desempeño de las RMP se centran en medidas regulatorias que afectan la instituciones en los países de la OCDE, y para identificar economía en general y que pueden, por lo tanto, consi- deficiencias específicas en materia de políticas, ofrecien- derarse medidas integrales de restricción regulatoria. do así la oportunidad de beneficiarse con la experiencia A pesar de las ventajas que ofrecen, no están diseña- de otros Estados miembros. dos para detectar prácticas regulatorias informales ni Los indicadores de RMP están diseñados para reflejar el cumplimiento eficaz de las regulaciones, dado que las regulaciones que pueden restringir la competencia en tienen como único objeto la observancia formal de varios áreas donde esta es viable. Tienen varias características criterios. La estructura del sistema de RMP figura en el que los hacen útiles no solo para el análisis, sino, lo que gráfico precedente. Product market regulation Barriers to trade State control Barriers to entrepreneurship and investment Explicit Other Involvement Complexity Administrative Regulatory Public barriers to barriers to in business of regulatory burdens on protection of ownership trade and trade and operations procedures start-ups incumbents investment investment Scope of SOEs Price controls Licenses Administrative Legal barriers Barriers to FDI Differential and permits burdens for to entry treatment system corporations of foreign Government Command and suppliers involvement in control regulation Antitrust Tariff barriers network sectors Communication Administrative exemptions and simplification burdens for of rules and sole propietor Barriers procedures firms Barriers in to trade network facilitation Direct control sectors over enterprises Barriers in services Governance of sectors SOEs 90 Anexo 3: Presencia de empresas estatales en sectores abarcados por la encuesta sobre la RMP El Gobierno nacional o departamental controla al menos una empresa en el sector Sí No Electricidad - Generación X - Transmisión X - Distribución X - Suministro X Gas - Producción X - Importación X - Transmisión X - Distribución X - Suministro X Telecomunicaciones - Telefonía fija X - Telefonía móvil X - Internet X Servicios postales - Servicios básicos X - Servicios especiales X Ferrocarril - Transporte de pasajeros X - Transporte de cargas X - Operación de la infraestructura ferroviaria X Transporte aéreo X Operación de la infraestructura del transporte aéreo X Operación de la infraestructura del transporte marítimo y fluvial X Operación de la infraestructura vial X Recolección, tratamiento y suministro de agua X Manufactura de productos derivados del tabaco X Manufactura de productos derivados del petróleo refinado X Manufactura de metales básicos X Fabricación de productos de metal, maquinarias y equipos X alentar el buen funcionamiento de los mercados en uruguay a través de un marco de políticas de competencia mejorado1 91 Martha Martínez Licetti y Graciela Miralles Murciergo Construcción y reparación de embarcaciones X Fabricación de locomotoras de ferrocarriles y tranvías, y material rodante X Fabricación de aviones y aeronaves X Construcción X Comercio mayorista, incluidos vehículos de motor X Comercio minorista, incluidos vehículos de motor X Actividades relacionadas con los servicios de alojamiento, comida y bebida X Otro transporte urbano, suburbano e interurbano de pasajeros X Actividades de servicios financieros, excepto de banca central, seguros y fondos de pensión X Seguro, reaseguros y fondos de pensión X Otras actividades comerciales X Actividades sanitarias X Distribución y proyección de películas X TOTAL 21 18 Fuente: Encuesta de 2014 para Uruguay, en la que se sigue el modelo de RMP de la OCDE. 92 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Anexo 4: Distribución típica de las competencias entre una autoridad en materia de competencia y un ente regulador de un sector específico Aspecto Autoridad en materia de competencia Ente regulador de un sector específico —Mejorar la eficiencia del mercado Misión/objetivos promoviendo y garantizando la sana —Proporcionar una regulación económica, técnica y de acceso competencia —Normalmente aplica medidas correctivas de carácter retrospectivo (es decir, después —Aplica medidas carácter prospectivo y retrospectivo del hecho) —Decisiones u otros procesos de aplicación general, así como —Actúa a partir de un reclamo o Marco temporal/ procedimientos relacionados con cuestiones específicas investigación específicos proceso —Combinación de procedimientos formales y menos formales —Procedimientos de investigación formales, —Ámbito normalmente más amplio para la intervención otros procedimientos pública —Ámbito restringido para la intervención pública —Normalmente aplica diversos objetivos de políticas —Objetivo de reducir las conductas que —Regulación tradicional (monopolio) orientada al logro de impiden la competencia objetivos sociales además de la eficiencia de asignación (por Orientación a las —Énfasis en la eficiencia de asignación y la ejemplo, servicio universal) políticas prevención del abuso del poder de mercado u —La regulación transitoria puede centrarse en la prevención de otra conducta indebida conductas anticompetitivas a medida que el mercado se vuelve competitivo —El conjunto de la economía, diversos —Suele ser específico de un sector (en general, contribuye a sectores incrementar los conocimientos especializados) Alcance —La capacidad para intervenir y aplicar —La capacidad se suele definir de manera más amplia (se medidas correctivas suele definirse en forma corresponde con el alcance de los objetivos y los procedimientos restrictiva de las políticas) 1) Obtención de licencias de ingreso 2) Regulación del acceso a servicios esenciales 3) Garantizar condiciones equitativas entre los operadores 1) Abuso de posición dominante, como la estatales y privados negación de acceso a servicios esenciales, 4) Regulación de tarifas en lugares donde la competencia es depredación, venta de productos asociados y limitada o no existe venta de paquetes de productos 5) Determinar cuestiones relativas a la transferibilidad de los Ejemplos de 2) Prácticas restrictivas, como la fijación de números y las asignaciones competencias precios entre competidores 6) Resolución de diferencias entre los actores y entre los actores 3) Evitar las fusiones anticompetitivas entre y sus clientes empresas 7) Formulación de directrices para los acuerdos de interconexión 4) Promover las políticas sectoriales y la fijación de precios favorables de la competencia 8) Regulación de la asignación de frecuencias 9) Determinación de las obligaciones universales relativas a la prestación de servicios Fuente: Banco Mundial (2014), Opening Markets to New Investment and Imployment Opportunities in Tunisia (documento de antecedentes para el examen de la política de desarrollo). alentar el buen funcionamiento de los mercados en uruguay a través de un marco de políticas de competencia mejorado1 93 Martha Martínez Licetti y Graciela Miralles Murciergo 6. Bibliografía Busso, M., L. Madrigal y C. Pagés (2013), «Productivity and Resource Misallocation in Latin America», The Acemoglu, D., P. Antràs y E. Helpman (2007), «Contracts B.E. Journal of Macroeconomics. and Technology Adoption», American Economic Re- Cadot, O., C. Carrère y V. Strauss-Kahn (2007), Export view 97(3): 916-943. Diversification: What’s behind the Hump?, docu- Aghion, P. y R. Griffith (2005), Competition and Growth: mento de trabajo no 6590, Centre for Economic Po- Reconciling Theory and Evidence, MIT Press, Cam- licy Research. bridge MA. Capobianco, A. y H. Christiansen (2011), Competitive Aghion, P., M. Dewatripont, L. Du, A. Harrison y P. Le- Neutrality and State-Owned Enterprises: Challenges gros (2011), Industrial Policy and Competition, do- and Policy Options, documento de trabajo sobre go- cumento de trabajo 17, proyecto de políticas de cre- bierno corporativo no 1 de la OCDE, OECD Publis- cimiento y sostenibilidad para Europa (GRASP). hing. Alesina, A., G. 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(economista, especialista en competencia, Equipo OCDE (1998), Recommendation of the Council Con- de Políticas de Competencia, Comercio y Competi- cerning Effective Action Against Hard Core Cartels, tividad), Tanja Goodwin (economista, Equipo de Po- C(98)35/FINAL. líticas de Competencia, Región de América Latina y OCDE (2005), Recommendation of the Council on Mer- el Caribe) y Leandro Zipitria (consultor, Comercio y ger Review, C(2005)34. Competitividad). Álvaro González (economista líder, OCDE (2012), Competitive Neutrality: Maintaining a Equipo de Políticas de Competitividad) formuló co- Level Playing Field between Public and Private Bu- mentarios en calidad de revisor. Asimismo, Georgia- sinesses. na Pop (economista, Equipo de Políticas de Competi- OCDE (2014), Estudio Multi-dimensional de Uruguay, tividad, Región de América Latina y el Caribe), Javier Volumen 1: Evaluación inicial. Suárez (economista líder, Comercio y Competitivi- OCDE y Banco Mundial (1998), A Framework for the dad), Zafer Mustafaoglu (economista líder y director Design and Implementation of Competition Law and de programas para Uruguay, Región de América La- Policy. tina y el Caribe) y Jesko S. Hentschel (director a cargo Reform Memorandum, Doing Business in Uruguay, Re- de Uruguay, Región de América Latina y el Caribe) form Opportunities 2011. realizaron valiosos aportes y observaciones. Scherer, F. (1965), «Firm Size, Market Structure, Op- portunity, and the Output of Patented Inventions», 2 Los datos recopilados con la encuesta de empre- American Economic Review 55 (5): 1097-1125. sas del Grupo Banco Mundial ilustran la manera Sekkat K. (2009), «Does competition improve producti- en que los mercados de manufactura de bienes en vity in developing countries?», Journal of Economic Uruguay registran niveles de concentración más Policy Reform, 12(2):145-162. elevados respecto de otras economías de la región. alentar el buen funcionamiento de los mercados en uruguay a través de un marco de políticas de competencia mejorado1 95 Martha Martínez Licetti y Graciela Miralles Murciergo Alrededor del 6 % de los mercados tiene estructu- correos; transporte; agua; distribución minorista; ras de mercado monopólicas o duopólicas. Al mis- servicios profesionales; otros sectores; requisitos mo tiempo, Uruguay está a la altura de otros países administrativos para empresas incipientes; trata- en cuanto a la participación de las empresas que miento de partes extranjeras; otros, como la gestión muestran un alto nivel de competencia. En particu- de gobierno de las empresas controladas por el Esta- lar, el 63 % de las empresas compite con al menos do o exclusiones y exenciones antimonopólicas. seis empresas. 11 Véase el informe del Grupo Banco Mundial (2014), 3 Ídem. Corporate Governance of State-Owned Enterprises in Latin America: Current Trends and Country Cases, pá- 4 Las entrevistas tuvieron lugar en junio de 2014, du- rrafos 179-180, disponible en http://imagebank.worl- rante una misión del Banco Mundial. dbank.org/servlet/WDSContentServer/IW3P/IB/201 4/09/08/000470435_20140908091500/Rendered/PD 5 Para consultar un análisis bibliográfico del impacto F/894680WP00P1260orate0Governance0LAC.pdf. de la política de competencia, véase Kitmuller y M. Licetti (2012). 12 OCDE, Herramientas para la evaluación de la compe- tencia. Volumen I: Principios, versión 2.0, página 65. 6 Véase el informe de situación sobre la estrategia de alianza con Uruguay, junio de 2013, disponible en 13 Véase el informe de la UNCTAD de 2002 titulado http://www-wds.worldbank.org/external/default/ Aplicación de las leyes sobre la competencia: Exen- WDSContentServer/WDSP/IB/2013/07/11/0003330 ciones y excepciones (en adelante, el «informe de la 37_20130711152647/Rendered/PDF/782730CASP0 UNCTAD 2002»). R200Box0377373B00PUBLIC0.pdf. 14 En el informe de la UNCTAD 2002 (página 29), se 7 Gráfico 1.16 en Grupo Banco Mundial (2014), Latin describen cuatro categorías de exenciones según las American Entrepreneurs: Many Firms but Little Inno- distintas justificaciones económicas o normativas: i) vation. exenciones para equilibrar una situación económica o un poder de negociación desiguales; ii) exencio- 8 Grupo Banco Mundial (2012), Viewpoint, serie de nes para hacer frente a problemas de información, notas sobre políticas públicas para el sector privado, de costos de las transacciones y de medidas colec- Competition Policy: Encouraging Thriving Markets for tivas; iii) exenciones para reducir el riesgo y la in- Development, nota n.o 331, página 5, disponible en certidumbre, y iv) exenciones a sectores y grupos de http://siteresources.worldbank.org/EXTFINAN- intereses especiales. CIALSECTOR/Resources/282884-1303327122200/ VP331-Competition-Policy.pdf. 15 Para un análisis general, véase Wolf Sauter (2008), Services of General Economic Interest and Universal 9 Encuesta de opinión a empresarios de Montevideo Service in EU Law, European Law Review 33: 167-193. sobre operación de mercados y defensa de la compe- tencia: Informe final, Ministerio de Economía y Fi- 16 Artículo 106 (2) del Tratado de Funcionamiento de nanzas, septiembre del 2010. la Unión Europea. 10 En este informe se utiliza el marco de RMP de la 17 Comunicación de la Comisión, Marco comunitario OCDE para identificar el grado en el que las políti- sobre ayudas estatales en forma de compensación cas promueven o inhiben las fuerzas de mercado en por servicio público, OJ 2012 C 08/15, parte 2 (puntos diversas áreas del mercado de productos, tanto en 11-61); véase además jurisprudencia clave del Tri- toda la economía de Namibia como en sectores cla- bunal de Justicia de la Unión Europea: Corbeau (C- ve de ella. A partir del cuestionario sobre el MRP, se 320/91), EDF/GDF (C-159/94) Altmark (C-280/00), recopilaron información y datos sobre los 12 temas British United Provident Association «BUPA» (T- siguientes: electricidad; gas; telecomunicaciones; 289/03), FENIN (C-205/03). 96 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 18 Para un análisis detallado, véase el documento de de la Ley 17598 y artículo 119 de la Ley 18719), la UR- trabajo de la OCDE de 2011 titulado Competitive SEC, el ente regulador de las telecomunicaciones, Neutrality and State-Owned Enterprises (La neutra- podría fijar las tarifas, pero no lo ha hecho hasta el lidad competitiva y las empresas estatales). momento (artículo 72 de la Ley 17296). 19 OCDE (2012), Competitive Neutrality: Maintaining a 27 Artículo 1 de la Ley 17657/2003. Si bien la decisión Level Playing Field Between Public and Private Busi- de esta comisión no es vinculante, la Administración nesses (Neutralidad competitiva: Mantener las con- rara vez la ha contradicho. diciones equitativas entre las empresas estatales y privadas), disponible en http://www.oecd.org/daf/ 28 Artículo 1 de la Ley 17715/2003. ca/corporategovernanceofstate-ownedenterpri- ses/50302961.pdf. 29 Decreto 369/013, 2013. Este decreto fue emitido lue- go de que una sola empresa adquirió 96 farmacias, 20 Banco Mundial (de próxima aparición), Namibia: de las que es propietario actualmente. Tackling Restrictive Product Market Regulations to Open markets to Private Investment. 30 Decreto 285/006, artículo 5.1 del anexo. 21 Banco Mundial (2014), Opening Markets to New In- 31 Véase el informe de situación sobre la estrategia de vestment and Employment Opportunities in Tunisia alianza con Uruguay, junio de 2013, párrafo 16. (documento de antecedentes para el examen de la política de desarrollo). 32 Para obtener más información sobre los desafíos que supone la implementación de políticas destina- 22 Banco Mundial (2013), Turquía, Fostering Open das a combatir los cárteles, véase Licetti (2013). and Efficient Markets through Effective Competition Policies. 33 Véase el caso 49/011 del 10 de mayo de 2011 de la Comisión de Promoción y Defensa de la Competen- 23 Resolución 23, acta 3 del 17 de febrero de 2011, caso cia, y la resolución suspensiva del Ministerio de Fi- 2011/1/01438. Como se informó en los medios, Mo- nanzas del 8 de marzo de 2012. vistar cuenta aparentemente con una red de fibra óptica de 15.00 kilómetros para conectar sus pro- 34 Como se establece en el párrafo 2 de las recomen- pias estaciones que no pueden abrirse al público daciones de 1998 de la OCDE, «los pactos coluso- debido a la falta de autorización. Para consultar la rios constituyen las violaciones más graves a la ley referencia en español, visite http://eldiario.com. de competencia, dado que perjudican a los consu- uy/2012/04/19/ni-claro-ni-movistar/. midores en muchos países al elevar los precios y restringir la oferta, lo que hace que los bienes y ser- 24 En 2010, el Aeropuerto de Montevideo firmó un vicios queden completamente fuera del alcance de acuerdo de exclusividad con ANTEL por la transmi- algunos compradores y sean innecesariamente ca- sión de datos de banda ancha. Inicialmente, el ente ros para otros». regulador sectorial, la URSEC, ordenó poner fin al acuerdo de exclusividad, pero un año después revisó 35 En el artículo 6 de la ley se considera que existe abu- su decisión y la revocó (Resolución 8/2011). Poste- so de posición dominante cuando los agentes «ac- riormente, el TCA anuló la decisión de la URSEC en túan de manera indebida, con el fin de obtener ven- el caso n.o 187 de 2013. tajas o causar perjuicios a otros, los que no hubieran sido posibles de no existir tal posición de dominio». 25 Caso n.o 2011/1/888. 36 Caso 85/76 Hoffmann-La Roche c. La Comisión 26 Mientras que la Unidad Reguladora de Servicios [1979], ECR 461: «El concepto de abuso es un con- de Energía y Agua (URSEA), el ente regulador de la cepto objetivo que se refiere a la conducta de una energía, no puede fijar precios ni tarifas (artículo 14 empresa que ocupa una posición dominante, de alentar el buen funcionamiento de los mercados en uruguay a través de un marco de políticas de competencia mejorado1 97 Martha Martínez Licetti y Graciela Miralles Murciergo manera tal que influye en la estructura de un mer- cas recomendadas para los procedimientos de no- cado, en el que, como resultado de su sola presen- tificación de fusiones); OCDE, Recommendation of cia, se reduce el nivel de competencia y que, con la the Council on Merger Review (Recomendación del aplicación de métodos distintos de los que condi- Consejo sobre el control de fusiones), 23 de marzo cionan la normal competencia en el ámbito de los de 2005, C(2005)34. bienes y servicios sobre la base de las transacciones de los operadores comerciales, evita que se man- 40 En el artículo 7 de la ley de competencia se estable- tenga el grado de competencia que aún existe en el cen dos umbrales para el requisito de notificación de mercado o el crecimiento de dicha competencia». las fusiones: una participación del 50 % en el mer- cado relevante o una facturación bruta del conjunto 37 Artículo 9 de la Ley de Promoción y Defensa de la de los participantes en la operación que supere las Competencia. 750.000 unidades indexadas. 38 Véase la Resolución 39/010 del 15 de junio de 41 OCDE, Peer Review of Competition Law and Policy 2010 de la Comisión de Promoción y Defensa de la in Honduras (Examen entre pares de la ley y la po- Competencia, puntos IV.1 y IV.2 del formulario de lítica de competencia de Honduras), DAF/COMP/ notificación. Abogados de empresas multinacio- LACF(2011)3, 2011, página 30. nales se han manifestado acerca de las dificulta- des que trae aparejadas el cumplimiento de dicho 42 OCDE (2009), Mesas Redondas, State-Owned En- requisitos. terprises and the Principle of Competitive Neutrality (Empresas estatales y el principio de la neutralidad 39 Red Internacional de Competencia, Recommended competitiva), http://www.oecd.org/daf/competition/ Practices for Merger Notification Procedures (Prácti- prosecutionandlawenforcement/46734249.pdf. 99 Fortalecimiento de la supervisión y el control del gobierno sobre el sector de las empresas públicas Fanny Weiner, Ruxandra Burdescu, Jonathan Arriola y Silvina Lindner 1. Resumen ◆◆ Las empresas públicas (EP) uruguayas contribuyen al avance de la agenda de prosperidad compartida a través de la provisión de servicios públicos básicos de calidad y al presupuesto nacional por medio de transferencias a Rentas Generales y de los impuestos. ◆◆ Los principales desafíos para el sector de las EP son fortalecer los mecanismos de transparencia, de supervisión y de rendición de cuentas; reforzar el gobierno corporativo, y mejorar la eficiencia, lo que redundaría en un aumento de la calidad de la prestación de servicios y la mejora de la gestión de las implicaciones fiscales. ◆◆ Las opciones de reforma política en la esfera de la supervisión de las EP incluyen la reorganización del marco actual de supervisión de las EP, el fortalecimiento de la capacidad de supervisión del Tribunal de Cuentas (TCR), y el apun- talamiento de los mecanismos de control interno y externo (por ejemplo, auditorías). ◆◆ Con respecto a la gestión, se propone crear un marco de vinculación más claro entre el Estado y las EP y elaborar un código de gobierno corporativo, ◆◆ La creación de un mercado de capitales y la revisión del tratamiento contable de las inversiones de las EP son otras dos recomendaciones para aumentar la eficiencia de las mismas. ◆◆ Las reformas para mejorar la gestión del riesgo fiscal incluyen la introducción de informes de riesgos fiscales agre- gados a nivel de Gobierno. 2. Objetivo 1, emplean a alrededor de 35.000 personas (2,3 % del total de empleo en Uruguay y 16,8 % del empleo del sector pú- El objetivo general es mejorar la eficiencia y la calidad blico, lo que es particularmente elevado en comparación de la prestación de los servicios brindados por las em- con otros países de la región como Brasil, Chile, Colombia, presas públicas (EP) de forma de contribuir a la agenda Paraguay y Perú), los gastos agregados corrientes de las de prosperidad compartida entre los ciudadanos. Para EP representan aproximadamente el 12 % del producto ello, se proponen diversos mecanismos tales como el re- interno bruto (PIB), y los gastos de capital totales ascien- forzamiento de la función de supervisión del Gobierno den a aproximadamente el 1,7 % del PIB. respecto de las EP y la mejora de la transparencia, del Hay alrededor de 15 EP importantes en Uruguay que gobierno corporativo y de la eficiencia. operan tanto en mercados competitivos como en no com- petitivos. Sus actividades se concentran en los sectores de petróleo, electricidad, telecomunicaciones, finanzas, agua 3. Introducción y saneamiento, e infraestructura. Las seis EP más grandes en Uruguay (medidas en términos de empleo y gastos co- Las EP tienen un rol muy importante en Uruguay.1 Una rrientes) representan cerca del 70 % del sector de las EP. El cantidad de información clave confirma su relevancia en cuadro 2, a continuación, muestra varios indicadores que la economía. Por ejemplo, como se puede ver en el cuadro describen la relevancia de estas empresas en la economía. Los gastos corrientes de la empresa estatal de petróleo, la Administración Nacional de Combustibles, Alcoholes y Pórt- 1 Este trabajo solo centra su atención en las EP vinculadas al Gobierno central y regidas por el Derecho Público (entes land (ANCAP), ascienden al 6 % del PIB de Uruguay y casi autónomos y servicios descentralizados). Cabe aclarar, 30 % del gasto corriente del Gobierno central; en el sector además, que no existen EP departamentales en Uruguay. de electricidad, los gastos corrientes de la Administración 100 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Cuadro 1. Visión general del sector de las EP en algunos países de América Latina Número Porcentaje Presupuesto Inversiones totales Número de personas del empleo total agregado (% del PIB) de las EP (% del PIB) de EP empleadas (2011) (2011) (2011) a nivel nacional Brasil 50.000 0,05 30,0 2,3 147 Chile 49.000 0,61 9,4** 1,2 33 Colombia 26.000* 0,12 8,0 5,0 37 Paraguay 17.000 0,55 14,4 1,30 9 Perú 22.000 0,3 3,1*** 0,3 32 Uruguay 35,000 2,06 12 **** N/A 15 * Este número también incluye a los empleados de las empresas estatales (68 subnacionales) (datos de la OCDE); ** el gasto agregado; *** gastos agregados de funcionamiento; **** gastos agregados actuales. Fuente: Experiencias sobre Prácticas de Gobierno Corporativo de las Empresas Públicas de América Latina, del Banco Mundial (de próxima publicación). Cuadro 2. Importancia de las seis EP más importantes de Uruguay Presupuesto de las EP Sector Empresa pública Como % del presupuesto Como % nacional (*) del PIB Petróleo/cemento/ Administración Nacional de Combustibles, 29 6 alcohol Alcohol y Portland (ANCAP) Electricidad Usinas y Transmisiones Eléctricas (UTE) 16 2,6 Administración Nacional de Telecomunicaciones 10 1,7 Telecomunicaciones (ANTEL) Agua y saneamiento Obras Sanitarias del Estado (OSE) 4 0,6 Finanzas Banco República (BROU) 5 1,1 Infraestructura Administración Nacional de Puertos (ANP) 1 0,2 TOTAL 65 12,1 (*) Gastos Corrientes del Gobierno central. Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Nacional de Usinas y Transmisiones Eléctricas (UTE) alcan- dencia de la República, el Ministerio de Economía y Fi- zan aproximadamente el 2,6 % del PIB y 16 % del gasto del nanzas (MEF) y los ministerios sectoriales. Se basa en Gobierno, y en el sector de las telecomunicaciones, los gastos un modelo híbrido que combina varios aspectos tanto corrientes de la Administración Nacional de Telecomunica- de los modelos centralizados como de los duales.3 Eso se ciones (ANTEL) representan 1,7 % del PIB y 10 % del gasto del Gobierno. Los gastos agregados por las EP que operan en otros sectores representan alrededor del 2 % del PIB. 3 En el modelo dual, existe, además de los ministerios de línea, La función de propiedad de las EP2 en Uruguay se una institución complementaria —frecuentemente el ministe- rio de Finanzas, o una agencia de supervisión a su cargo, o un ejerce a través de varios actores, entre ellos, la Presi- grupo de ministros liderados por el ministro de finanzas— que comparte los derechos y las responsabilidades de la propiedad 2 Estas entidades se denominan colectivamente entes autónomos de las EP. En el modelo centralizado, las responsabilidades de y servicios descentralizados del dominio comercial e industrial propiedad recaen sobre una agencia centralizada e indepen- del Estado (artículo 221 de la Constitución). diente, o bajo la autoridad de un solo ministerio. fortalecimiento de la supervisión y el control del gobierno sobre el sector de las empresas públicas 101 Fanny Weiner, Ruxandra Burdescu, Jonathan Arriola y Silvina Lindner manifiesta en el hecho de que la Oficina de Planeamiento y director tiene rango de ministro y mantiene comunicación Presupuesto (OPP), junto con el MEF, los ministerios secto- directa con los ministerios y otras entidades gubernamen- riales y, en algunos casos, otros organismos autónomos de tales. La OPP asesora al presidente sobre varios temas control, son conjuntamente responsables de la supervisión económicos y técnicos, y es responsable, en conjunto de las EP. Por otro lado, hay otros actores involucrados (por con el MEF y los ministerios sectoriales, del presupuesto ejemplo, los sindicatos de los trabajadores de las empresas) nacional y de evaluar la ejecución del presupuesto. que juegan un papel relevante en la definición de la agenda Contratos de gestión/desempeño. El uso de con- de política económica. tratos de gestión y desempeño en Uruguay se encuentra La OPP está directamente conectada con las EP todavía en etapas tempranas de desarrollo. La Constitu- a través de su Departamento de Empresas Públicas ción de Uruguay (artículos 221 y 231) establece directrices (DEP).4 Las funciones principales de este departamento generales para el uso de indicadores de desempeño y incluyen: i) elaborar guías políticas y presupuestarias,5 contratos sobre la base de este y aprueba el uso de una que las EP deben seguir en la preparación de sus presu- escala de pagos variable dependiente del desempeño. El puestos; ii) examinar y aprobar los presupuestos sugeri- Gobierno, a través del DEP, ha estado trabajando durante dos por las EP; iii) colaborar en la preparación y el control los últimos dos años en la implementación de contratos de los acuerdos de gestión firmados entre el Poder Ejecu- de desempeño entre el Gobierno y las EP6 que requieren tivo y las EP; iv) examinar las estructuras tarifarias de las subsidio de Rentas Generales. Los contratos redactados EP; v) modificar y ajustar las estructuras de organización y por el DEP especifican una serie de indicadores de des- compensación de las EP; vi) examinar los balances de las empeño financieros y no financieros u operativos, como EP; vii) evaluar los proyectos de inversión de las EP cuyo los indicadores que evalúan la provisión de servicios, y costo exceda cierto umbral mínimo, y viii) colaborar en los indicadores que evalúan la gestión interna (recursos la preparación y el monitoreo de programas financieros. humanos, sistemas de control, aspectos técnicos, etc.). El MEF también cumple un rol en la supervisión de Estos contratos también incluyen sanciones por mal des- las EP. Por un lado, el MEF define, a través de su Unidad de empeño: el directorio puede ser presionado a renunciar, Asesoría Macroeconómica, las directrices macroeconó- los miembros del directorio pueden no tener permitido micas que la OPP (y, consecuentemente, las EP) deben se- aceptar pagos de incentivos y el Gobierno puede negar guir en la elaboración de sus planes de inversión. Por otro asistencia financiera o apoyo para acceder al financia- lado, dado el impacto fiscal significativo de los resultados miento externo. Asimismo, el DEP está desarrollando operativos agregados de las EP, y para garantizar la obser- un sistema de retribución variable que implica mejoras vancia del programa financiero de Gobierno establecido retributivas sujetas al cumplimiento de metas globales, por el plan presupuestario a cinco años y las revisiones sectoriales e individuales. presupuestarias anuales (rendición de cuentas), el MEF Formulación y aprobación del presupuesto. El también controla en forma mensual, en conjunto con la marco legal uruguayo considera a las EP como «servi- OPP (a través del DEP), la posición financiera de las EP. cios descentralizados» y, como tales, elaboran su propio Las EP gozan de cierta autonomía presupuestaria y presupuesto anualmente, que es luego sometido a la eva- financiera. Sin embargo, siguen informando sobre todas luación por parte de la OPP.7 Una vez realizado el informe las decisiones económicas y financieras y la documenta- ción de los negocios de las EP en curso a la OPP, la cual está 6 El artículo 752 de la Ley 18.719 requiere la elaboración de con- a cargo del sistema de planeamiento general del sector tratos de desempeño. La Ley también establece que estos con- público. La OPP responde directamente al presidente de tratos deben estar supervisados por la OPP y el MEF. la República y su director no puede ser interpelado por 7 Por ejemplo, la Constitución requiere un presupuesto de cinco el Parlamento, a diferencia de los restantes ministros. Su años para el Gobierno central y un presupuesto anual para las EP y otras entidades descentralizadas. Sin embargo, el artículo 4 de la Ley 16.211establece que los servicios descentralizados 4 Las actividades de la OPP se centran en cinco áreas principa- y las entidades autónomas (con excepción del BROU, el Ban- les: presupuesto público, empresas públicas, políticas regiona- co Central del Uruguay [BCU] y el Banco de Previsión Social les, estrategias de desarrollo y políticas de inversión, y gestión [BPS]) son responsables de preparar una «presentación infor- estatal y evaluación del desempeño. mativa» que contenga información sobre los planes y las metas 5 Las directrices de política son determinadas por el Poder Eje- para los próximos cinco años. En el caso de las EP rige el artí- cutivo a través de los ministerios sectoriales y el MEF. culo 221 de la Constitución de la República. 102 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 de evaluación, el presupuesto propuesto es aprobado por cumplimiento de la auditoría con los estándares interna- el Poder Ejecutivo. El Parlamento interviene solo para di- cionales.11 Más recientemente, el TCR también comenzó a rimir eventuales desacuerdos asociados con el proceso de llevar a cabo auditorías externas de los estados financieros aprobación descripto. Estos desacuerdos pueden deberse de las EP. Aunque existe cierto nivel de coordinación entre a razones de diversa índole, en el caso del Poder Ejecutivo, el TCR y las firmas auditoras privadas, hay mucho por me- o de legalidad, en el caso del Tribunal de Cuentas (TCR).8 jorar en su interacción. Uno de los temas principales tiene Inversión y planificación plurianual. Se requiere, que ver con los tiempos de las auditorías del TCR, que por ley, que cada EP9 prepare inversiones y planes de suelen culminarse más tarde.12 Los estados financieros financiamiento a largo plazo. El informe debe tener una anuales publicados por las EP en sus sitios web incluyen explicación sobre los planes, las metas y los proyectos cu- la opinión y el informe del auditor externo independiente. biertos solo a lo largo del mandato del Gobierno. Sin em- Los informes de auditoría se publican obligatoriamente bargo, la OPP requiere que las EP preparen planes a cinco en el llamado Diario Oficial.13 años y que los actualicen año a año. Esta información es Desde 1992, se introdujo una serie de reformas en enviada a la OPP y al ministerio sectorial correspondiente el sector público uruguayo, incluida la privatización de para su aprobación. Un mecanismo de aprobación similar varias EP. Al mismo tiempo, se propusieron otras reformas se aplica en el caso de inversiones, contratos, ventas de para mejorar la rendición de cuentas y la transparencia en activos y estructuras arancelarias en curso. el sector público, incluidas las EP, como la implementa- ción de un programa orientado al presupuesto mediante la definición de metas y objetivos precisos, acuerdos de 4. Principales desafíos desempeño, y escalas de remuneración variable depen- dientes del desempeño. Sin embargo, la mayoría de estas Desafío 1: Mejorar la transparencia. reformas no han abordado el hecho de que las EP se rigen Reforzar los mecanismos de control, por el Derecho Público y que varias EP han optado por el acceso, y la divulgación de la «crear» sociedades anónimas que operan bajo el Dere- información y la rendición de cuentas cho Privado para la consecución de sus propios objetivos (por ejemplo, construcción del sistema de saneamiento Según la Constitución de Uruguay, el organismo encar- y pluvial en la Ciudad de la Costa, regasificadora, con- gado del control anual sobre la gestión y los informes versora eléctrica con Brasil, etc.). Se estima que existen financieros de las EP es el TCR. Los reglamentos del TCR al día de hoy alrededor de 60 o 70 sociedades en todo el ordenan el uso de estándares internacionales de contabi- Estado que utilizan fondos públicos.14 La operación de lidad y auditoría.10 Su rol se ha centrado tradicionalmente sociedades anónimas en el marco del Derecho Privado en verificar la conformidad legal de los gastos con las brinda flexibilidad operacional pero también dificulta asignaciones presupuestarias hechas por el Congreso. El el control de las EP y se facilita la discrecionalidad. Por TCR no está facultado para sancionar a las EP ni a sus au- ditores; su actividad de monitoreo está limitada a señalar los problemas descubiertos por la auditoría. 11 KPMG, Deloitte, PricewaterhouseCoopers y Ernst & Young son La mayoría de las EP en Uruguay contratan firmas las cuatro firmas más grandes. Se debe notar también que, como en muchos otros países de la región, estas firmas contables inter- profesionales independientes para llevar a cabo una nacionales tienden a dominar el mercado de servicios de audito- auditoría externa e independiente, a pesar de que ría en Uruguay. Las EP suelen contratar auditores externos con no sea requerido por los estatutos de las empresas. compromisos de dos a tres años, con la opción de renovar. La mayoría de las EP eligen que sus estados financieros 12 La actividad de monitoreo del TCR se limita a señalar los pro- sean revisados por una de las cuatro firmas de auditoría blemas que ellos han descubierto con la auditoría de la EP pero internacionales más grandes para garantizar un mejor carece de la facultad de imponer sanciones a estas. 13 http://www.impo.com.uy. 14 EL PAIS (10-8-2014) [en línea]. [con- de la rama ejecutiva del Gobierno. El presidente del TCR es sulta: 1 de agosto de 2014). designado por la rama legislativa. EL PAIS (12-5-2014) [en línea]. [consulta: 1 de agosto de 2014]. fortalecimiento de la supervisión y el control del gobierno sobre el sector de las empresas públicas 103 Fanny Weiner, Ruxandra Burdescu, Jonathan Arriola y Silvina Lindner ejemplo, las EP pueden pagar un sobreprecio (subsidio) resultado, la gestión de las EP puede no tener un conjunto a sus sociedades anónimas que operan en el Derecho claro de metas de desempeño y, por lo tanto, no se podrá Privado y así evitar el control del TCR en sus negocios, rendir cuentas por el desempeño de la empresa. Y, en ter- lo que agiliza sus actividades pero también empeora la cer lugar, el Gobierno típicamente desempeña varios roles calidad de la transparencia.15 Asimismo, se transfieren con respecto a las EP (propietario, regulador, proveedor, bienes de las EP a las sociedades anónimas, mientras que cliente, financiero, etc.). Estos roles necesitan separarse los servicios de personal siguen con la EP. y aislarse unos de otros. Otros países han abordado este El país cuenta con una Junta de Transparencia y tema mediante la creación de una agencia gubernamental Ética Pública (JUTEP), creada en 1998, que se encar- única donde se concentra el monitoreo de las EP (y, fre- ga de asegurar la transparencia de la administración cuentemente, también la propiedad). Esta agencia luego pública, incluidas las EP. Si bien el país está bien posi- puede nombrar al directorio, así como también ejercer cionado a nivel internacional en materia de corrupción control sobre los negocios de las EP. (se ubica en el 19.o lugar en el Índice de Percepción de la Corrupción), la JUTEP se encuentra hoy en día total- Desafío 3: Mejorar la eficiencia. Abordar el mente desbordada de trabajo, ya que, entre otras tareas, desafío de los déficits y su impacto fiscal, se encarga de estudiar 12.000 declaraciones juradas de el mercado de capitales, y los informes jerarcas y cuenta tan solo con 15 funcionarios. Se ha ad- de riesgo fiscal y pasivos contingentes vertido que, en el contexto del aumento de la inversión extranjera directa, que alcanza el 5 % del PIB Uruguayo, Informes de ejecución presupuestaria. Todas las EP y, entre otros elementos, del progreso del narcotráfico, las entregan anualmente sus estados financieros (con infor- carencias materiales y de recursos humanos de la JUTEP mación sobre gastos presupuestados, ingresos, activos y se transformen en un riesgo para la transparencia del sec- pasivos) a la Contaduría General de la Nación (CGN), a la tor público en general. Además, y si bien la Ley no 17.296 OPP y al TCR, la institución suprema de auditoría de Uru- de 2001 estableció a la JUTEP como unidad ejecutora del guay. Además, dada la relevancia fiscal de los resultados Ministerio de Educación y Cultura con independencia operativos de las EP, hay una fluida emisión de informes técnica, no goza de autonomía funcional. Por ello, sus internos sobre los resultados financieros reales entre cada autoridades reclaman que se la transforme en un ente EP, el MEF y la OPP.16 Las EP publican en sus sitios web autónomo, institucionalmente separado de cualquier mi- sus estados financieros anuales, el patrimonio neto y los nisterio. En el resto de América Latina, este tipo de juntas ayuda memorias.17 En los últimos años, Uruguay ha ex- dependen directamente de la Presidencia. perimentado un impulso por renovar la eficiencia de las EP al introducir algunos cambios importantes: Desafío 2: Mejorar el gobierno corporativo. Definir un marco regulatorio para el ◆◆ Las EP están ahora sujetas a estándares internacionales desempeño de las EP y elaborar un de contabilidad e informes. código de gobierno corporativo ◆◆ Es obligatorio someterse a una auditoría externa. ◆◆ Algunos derechos de monopolio se han flexibilizado. La estructura de propiedad de las EP presenta algunos ◆◆ El DEP empezó a trabajar en el diseño de un modelo que desafíos que podrían abordarse. En primer lugar, las evalúe sistemáticamente el desempeño de todas las EP. decisiones de las EP, cuando están limitadas por factores políticos, pueden influenciar negativamente el gobierno de las EP y, de este modo, pueden originar resultados subóptimos en términos de desempeño y competitividad. En segundo lugar, varios ministerios y otras agencias gu- 16 La ejecución del presupuesto es monitoreada usando la bernamentales con autoridad sobre las EP pueden tener información recogida a través de un sistema integrado de información financiera (SIIF). El SIIF les permite a la OPP y en sus agendas objetivos contrapuestos para las EP. Como al MEF examinar la situación financiera de las EP y evaluar su cumplimiento con el programa financiero del Gobierno 15 EL PAIS (13-5-2014) [en línea]. 17 Por ejemplo, la información sobre la ANCAP se puede encon- [consulta: 15 de julio de 2014]. trar en http://www.ancap.com.uy/. 104 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Gráfico 1. Resultado de las EP, como porcentaje del PIB Gráfico 2. Resultado de las EP, en millones de US$ 2,0 1,5 400 1,0 200 ANCAP ANTEL 0,5 OSE 0 UTE 2002 2003 2004 0,0 2005 2006 2007 2008 -200 2009 2010 2011 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2012 -0,5 -400 -1,0 -1,5 Fuente: Instituto Nacional de Estadística (INE) y MEF. Fuente: INE y MEF. Las EP están sujetas a un régimen de contabilidad ◆◆ Faltaba una cierta cantidad de información requerida uniforme, esencialmente el mismo que se aplica a por las NIIF: componentes de efectivo y equivalentes de las empresas privadas, que incluye el requerimiento efectivo, beneficios para empleados, detalles de ganan- de informar de acuerdo con la versión 2003 de las cias y pérdidas de divisas, tipo de interés para los costos Normas Internacionales de Información Financiera de préstamos capitalizados, compensación de gestión, (NIIF). Las EP en Uruguay gozan de privilegios espe- políticas de gestión de riesgo (IAS 32) y explicaciones ciales en virtud de la Constitución, como la autonomía relevantes sobre pasivos contingentes. operacional respecto del Gobierno. Son gobernadas por ◆◆ Deterioro del valor de los activos: Excepto en un caso, los estatutos y reglamentos específicos para cada entidad y estados financieros no indicaban si se había verificado también caen dentro del alcance de las leyes contables si los activos habían sufrido una pérdida de valor, ni si y de auditoría del sector público. El artículo 211 f ) de la la pérdida de valor había sido reconocida. Constitución faculta al TCR a establecer estándares de ◆◆ Otro: En un caso, los préstamos no se valuaron al costo contabilidad en relación con las EP. En diciembre de amortizado y otros instrumentos financieros no se mi- 2002, el TCR emitió la Ordenanza no 81, Formulación y dieron a un valor justo, según lo requerido por la IAS presentación de los estados contables, la cual exige es- 39. Además, una empresa no hizo ninguna asignación tándares contables. En consecuencia, en la práctica las tributaria (en el patrimonio) a una operación recono- EP tienen que informar, según la versión de 2003 de las cida en el patrimonio neto. NIIF, con las excepciones ya mencionadas. El último Informe sobre la observancia de normas Un desafío de algunas de las EP uruguayas en el y códigos (ROSC) en Uruguay, de 2005, examina las último tiempo son sus resultados deficitarios, lo que prácticas de presentación de informes seguidas por una tiene un impacto directo en las cuentas del Estado por muestra de cuatro EP. El informe se centra en estados el gasto que suponen. Históricamente las EP en Uruguay financieros auditados bajo la Ordenanza no 81. El informe generaron un saldo agregado positivo, ya que, al ser mo- concluye que la presentación general de los estados finan- nopolios, se establecían precios que permitían no solo cieros de 2004 de las EP es buena. También se realizaron cubrir su presupuesto sino ir más allá, y obtener así un los siguientes comentarios: excedente para el Estado. Sin embargo, esta situación se modificó, grosso modo, desde 2008, año a partir del ◆◆ Información comparativa: Al contrario de lo que suce- cual se generaron situaciones deficitarias, como se puede día en el caso de la mayoría de las empresas privadas apreciar en los dos gráficos que figuran a continuación. revisadas, los estados financieros de las EP presentaban En el año 2013, el resultado global de las EP fue información comparativa y tenían una presentación deficitario en US$ 350 millones. Como se puede ob- fácil de entender. servar en el gráfico 2, el año 2008 marca un punto de in- ◆◆ Informes de auditoría: Dos empresas no publicaron sus flexión en la evolución de los resultados de las EP. Hasta informes de auditoría a pesar de que esas auditorías sí entonces, arrojaban, en promedio, un superávit del 1 % fueron realizadas. del PIB pero, a partir de entonces, se registraron déficits fortalecimiento de la supervisión y el control del gobierno sobre el sector de las empresas públicas 105 Fanny Weiner, Ruxandra Burdescu, Jonathan Arriola y Silvina Lindner promedio constantes. Mientras que, en los últimos tres dades y, por lo tanto, tienen la misma forma corporativa años, los ingresos del Gobierno central generados por las (en cuanto a lo relativo a la contabilidad, auditorías, etc.) EP aumentaron 1 punto del PIB, los egresos duplicaron que las empresas privadas y las sociedades de respon- ese incremento. Sin embargo, y pese al deterioro global sabilidad limitada. Ello ha permitido tener una sólida de los resultados de las EP, como se puede apreciar en el infraestructura para el gobierno de todas las EP, lo que ha siguiente gráfico, la situación es distinta según cada EP y generado un campo de juego nivelado con respecto a las el año que se observe.18 industrias privadas. Ya hemos adelantado que el Estado En general, dos factores explican el resultado finan- finlandés divide en dos categorías a las empresas en las ciero de las EP de estos últimos años. En primer lugar, cuales participa, lo que tiene consecuencias directas en medidas con el objetivo de no afectar la competitividad y los objetivos de política que se les asignan. Efectivamente, antiinflacionarias redujeron las tarifas de UTE y la ANTEL. por un lado están las empresas que operan en el mercado, En segundo lugar, hubo un aumento en las inversiones de de las cuales se esperan que sean rentables, aumenten su las EP en el último período. La ANTEL invirtió en 2013 US$ valor y generen buenos dividendos. Por otro lado, están 210 millones, de los cuales US$ 140 millones fueron para aquellas compañías con tareas sociales especiales, a las el tendido de la fibra óptica. Por su parte, las inversiones que se les pide que generen un buen resultado económico de la ANCAP pasaron de US$ 12 millones en 2006 a US$ y social global. Estas son generalmente monopólicas y 250 millones en 2013. estatales en un 100 % y se requiere que se hagan cargo de ciertas políticas en áreas específicas (como el juego, el alcohol, etc.), además de ser autosostenibles y eficientes 5. Opciones de política en términos de costos. Es importante destacar que, en Finlandia, la socie- Opciones a corto plazo dad de cartera Solidium cumple un rol muy importante en la administración eficiente de las EP que tiene en su Opción 1: Establecimiento de un marco cartera y que participan en el mercado. Solidium es una de vinculación más claro entre el Estado entidad independiente, no un instrumento de la política y las empresas públicas a través de un industrial, que se encuentra por fuera del presupuesto código marco de gobierno corporativo Estatal y que opera de manera rápida y flexible, buscando Para fortalecer la coordinación y la articulación de las fortalecer la cooperación con otros accionistas, aumentar políticas entre las EP, un código marco de gobierno corpo- el valor de sus tenencias y generar los mayores dividendos rativo para las EP permitirá mejorar su desempeño y trans- posibles para el Estado. parencia. Este debería definir más claramente el marco de Asimismo, el marco debe incluir normas de rendición actuación de la empresa y establecer detalladamente su de cuentas y políticas de transparencia. Los lineamientos funcionamiento, responsabilidades y estándares de eva- de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo luación, las pautas de divulgación y uso de información, Económicos (OCDE) recomiendan la implementación los estándares en materia de auditoría interna y externa, de un sistema de información que permita el monitoreo la vinculación relacionamiento con los distintos actores. regular y la evaluación del desempeño de las EP.19 Exis- En ese sentido, es especialmente importante delimitar ten diversos mecanismos por medio de los cuales las EP el rol social del comercial, de modo que las EP puedan pueden informar su desempeño. Según la OCDE, estos se dedicarse enteramente a su actividad central (la comer- dividen en tres: ex ante, ex post y los reportes consolidados. cial) y el Poder Ejecutivo, encargarse de la definición de Un ejemplo de pedido de información ex ante se en- las políticas sociales macro y, en última instancia y si- cuentra en el Fondo Nacional de Financiamiento de la nérgicamente, utilizarla como instrumento para llevar a Actividad Empresarial del Estado (FONAFE), de Perú, el cabo esas políticas. cual les solicita a las EP que definan un plan estratégi- Finlandia provee un modelo que se podría explorar. co de cinco años y establezcan cómo planean concretar El Estado finlandés es un accionista importante en 60 los objetivos planteados (que tienen que estar alineados empresas. Todas ellas están reguladas por la Ley de Socie- con el Plan Estratégico Corporativo); esto difiere y va 18 Para un análisis aún más pormenorizado, véase en el anexo el grá- fico 4, donde se detalla el balance de todas las EP de 2009 a 2012. 19 Principios de Gobierno Corporativo de la OCDE. 106 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Cuadro 1. Buenas prácticas internacionales: El caso de Empresas Públicas de Medellín Fundada en 1957, Empresas Públicas de Medellín la noción —y operación— de la empresa como una (EPM) es una empresa industrial y comercial del cuya propiedad es «de todos», esto es, se trata de una Estado, propiedad de la Alcaldía de Medellín, que empresa «de y para» la ciudad, y por eso la ciudad — atiende a un universo de clientes similar al uruguayo su gente— desarrolló una capacidad de vigilancia y (aproximadamente 3.500.000), brindando servicios mecanismos de corrección tales como el Sindicato de de agua y saneamiento, recolección y disposición Profesionales de EPM y el Comité de Seguimiento. El de residuos sólidos urbanos, telecomunicaciones y entorno habilitante sería entonces el consenso sobre energía (a lo largo de toda la cadena, desde la ge- el valor compartido de EPM, lo que conlleva el diseño neración hasta la distribución). Puesta en términos de un modelo de negocios acorde. uruguayos, EPM equivaldría a UTE, OSE, ANTEL y El segundo factor de éxito es la gestión empresarial algo de ANCAP, además de contar con algunas atri- propiamente dicha, que apunta al equilibrio entre buciones municipales. Dado ese complejo carácter una «empresa de ingenieros» y una de «gerentes y multisectorial, EPM debe enfrentar diariamente de- administradores». Desde la conformación de la Junta safíos importantes, y su buena gestión en ese sentido Directiva, pasando por la selección del Gerente Gene- se ha vuelto paradigmática. ral hasta la de los empleados, el proceso se muestra En su camino al éxito, EPM experimentó diversas transparente y regido primordialmente por la compe- reformas organizacionales y se ha involucrado con tencia técnica. Por otra parte, y a nivel más general, se la comunidad, algo que le ha permitido crecer en ta- observa que el factor central de cumplimiento (con maño, calidad y presencia internacional y, además, respecto a la misión y visión de la empresa) es el ser- generar un sentimiento mutuo de pertenencia con los vicio al cliente, concepto aplicado desde temprano ciudadanos de Medellín. En efecto, un estudio reciente por EPM a modo de impulsor de metas y que, con y de próxima publicación del Banco Mundial señala los años, se desarrollaría en el sector privado bajo que justamente fueron el entorno habilitante para un los modelos de calidad total. Estos modelos hoy en sano gobierno corporativo y el modelo de negocios pro- día se conocen como aquellos que apuntan a atender pio de la empresa los dos factores determinantes de su las necesidades y expectativas del cliente-ciudadano excepcional desempeño. y no las decisiones coyunturales del Estado, más allá Con respecto al primero de ellos, vale puntualizar del buen nivel técnico que haya detrás. que la estructura de gobierno de la empresa es, sobre Otros conceptos adelantados por EPM son el de la todo, inclusiva, ya que forman parte (ya sea de una multisectorialidad y el multiservicio. Se trata de una forma u otra) tanto las autoridades del Gobierno de empresa que unificó sus diversos servicios bajo una la ciudad como el sector privado. Además, la propia misma corporación y que se responsabiliza de manera sociedad civil está fuertemente involucrada, a través integral a la hora de prestar a los residentes todos los de universidades, organizaciones no gubernamen- servicios básicos domiciliarios. tales, medios de prensa y otros actores, que toman Actualmente el principal desafío de una empresa per se el rol de «guardianes» de EPM, a tal punto que, pública tan asentada como EPM consiste en conciliar cuando hubo un intento de intervención política en sus necesidad de expansión (fruto de su competencia la empresa, que buscaba imponer criterios políti- global y capacidades) con la reproducción de este cos por sobre los técnicos, fue impugnado por estos. modelo de negocios y de valor agregado que parece Como resultado, se logró la consolidación institucio- encontrarse muy ligado a un entorno proactivo —y nal de un Convenio de Gobernabilidad que enmarca guardián— como el de Medellín. Este será un desafío las relaciones de la empresa con el municipio y, al más para la empresa colombiana, que seguramente mismo tiempo, refuerza el sentido de cooperación e se añadirá a la lista de lecciones por considerar y que independencia. El concepto clave aquí es justamente podrán tomar países como Uruguay. fortalecimiento de la supervisión y el control del gobierno sobre el sector de las empresas públicas 107 Fanny Weiner, Ruxandra Burdescu, Jonathan Arriola y Silvina Lindner mucho más allá de la mera planificación de inversiones otros países de la región, la elaboración de dichos infor- quinquenales que actualmente las EP uruguayas deben mes se encuentra en una fase de desarrollo. Un ejemplo presentar (Banco Mundial, 2014, pág. 44). En cuanto a de ello es Perú, que por la Ley de Responsabilidad Fiscal los mecanismos ex post, el FONAFE de Perú cuenta con requiere la estimación de pasivos contingentes de las EP. un Sistema de Intercambio Electrónico de Datos (SIED) Además, la FONAFE peruana aprobó en 2006 un marco que centraliza la entrega de los informes de las EP (Banco para la implementación de medidas de control interno Mundial, 2014, pág. 47). Luego este elabora un informe para las empresas del Estado, que incluye componentes anual, que se publica y envía a varios organismos del Es- de identificación, de evaluación, de gestión y de respuesta tado y que cuenta con información financiera y fiscal. al riesgo (Banco Mundial, 2014, pág. 14).22 En Chile tam- Por la Ley General de Presupuesto, el FONAFE establece bién se requiere un informe sobre pasivos contingentes que debe presentarse ante la Comisión de Presupuesto y riesgo fiscal conexo que es publicado anualmente por del Congreso de la República una vez al año y presentar y la Dirección de Presupuestos (DIPRES).23 Asimismo, los justificar los resultados de las EP, así como el presupuesto. auditores internos de las EP chilenas ponen énfasis sobre Chile elaboró el llamado Código SEP, donde se com- todo en la gestión del riesgo, cuyos resultados son luego pendian, formalizan y unifican las prácticas de gobierno examinados por el SEP y el Directorio. Por su lado, en corporativo de todas las EP, lo que incluye las políticas Brasil, la Ley de Directrices Presupuestarias del Gobierno de gestión interna, auditoría interna, gestión de riesgos y les exige a las EP que reciben transferencias corrientes del supervisión del directorio, del gerente general y del per- Tesoro la elaboración de un anexo que estime los riesgos sonal. Se monitorea el desempeño de las EP a través de la fiscales (Banco Mundial, 2014, págs. 5 y 6). En el mismo elaboración de informes trimestrales y anuales que debe sentido, la Ley de Presupuesto colombiana requiere es- presentar ante el Sistema de Empresas Públicas (SEP). timaciones sobre pasivos contingentes en el marco fiscal Además, las EP también deben presentar informes ex de mediano plazo. post donde se informe su organización interna, las audi- torías externas, así como los estados financieros (Banco Opción 3: Creación de un mercado de Mundial, 2014, pág. 8).20 El SEP, por su parte, presenta un capitales para las empresas públicas informe anual al Congreso, en el que detalla el desempeño Como ya se señaló, Uruguay carece de un mercado de ca- de las EP. Además, en Chile se les exige a todas las EP, aun pitales para las EP, lo que dificulta que amortigüen riesgos, a las que no integran el sistema SEP, que tengan auditorías diversifiquen sus fuentes de financiamiento, y se hagan internas con la vigilancia del directorio, las cuales están de mayor liquidez y acceso a inversión y tecnología. En regladas por el Código SEP. ese sentido, se podría atender el ejemplo de Colombia. Actualmente, tres de las EP colombianas (Ecopetrol, ISA- Opción 2: Introducción de informes sobre GEN e ISA) cotizan en el Mercado de Valores Nacional y riesgo fiscal y pasivos contingentes la ya referida EPM lo hace en el mercado internacional. En sus lineamientos, la OCDE recomienda que las EP En el año 2005, el Congreso aprobó la Ley del Mercado de provean información en cinco áreas,21 una de ellas es la Valores, que, a través de la Superintendencia Financiera, referida a los factores de riesgo (OCDE, 2005, pág. 16). hace obligatorio para los emisores de valores adoptar en En la actualidad, las EP uruguayas no elaboran informes sus estatutos los códigos de buenas prácticas corporativas. sobre riesgo fiscal y pasivos contingentes. No obstante, en También está el caso finlandés, donde de las 37 empresas que operan en el mercado, 15 tienen acceso al mercado 20 Información extraída de Transparency and Accountability de capitales, lo que representa el 10 % del valor de mer- Frameworks for Latin American State-Owned Enterprises, cado de todas las empresas de la bolsa de Helsinki. Por su elaborado en marzo de 2014. parte, en China, donde las EP cumplen un rol crucial en 21 Las cinco áreas son: “1. Una declaración pública y clara sobre la economía, estas alcanzan el 60 % del valor de la bolsa los objetivos de la compañía y su cumplimiento. 2. La estructura de propiedad y de votación de la empresa. 3. Cualquier factor de riesgo material y las medidas adoptadas para la gestión de di- 22 FONAFE (8-11-2006) [en línea]. [consulta: 1 de agosto de 2014]. en nombre de la empresa del Estado. 5. Cualquier operación 23 DIPRES [en línea]. [consulta: 16 de julio de 2014]. 108 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 de valores de Shanghái. En Finlandia, existe una ley sobre que dirige 36 empresas que operan en el mercado y 3 la participación del Estado, aprobada en 2007, que define que tienen designadas tareas especiales. Dicho depar- la competencia del Gobierno y del Parlamento cuando el tamento es responsable de la política de la propiedad Estado compra o vende acciones. estatal, de la creación y actualización de la estrategia, En este punto es importante señalar que, con el sis- del seguimiento y análisis del desempeño de las EP, así tema contable actual, las inversiones de las EP, particu- como de las inversiones en acciones, la coordinación larmente las adquisiciones de activos no financieros, y la cooperación interministerial. Por otro lado, tiene son consideradas pagos no reembolsables que afectan a su cargo la ejecución de todas las transacciones que el patrimonio neto y, por ende, el resultado operativo afecten la propiedad y la selección de los miembros del del conjunto del sector público no financiero. Si el Go- directorio. Asimismo, elabora informes semianuales que bierno adoptara la versión revisada en 2001 del Manual eleva al Consejo de Ministros e informes anuales que se de Estadísticas de Finanzas Públicas del Fondo Moneta- presentan en el Parlamento. rio Internacional, las inversiones dejarían de afectar el Además del OSD, en 2008 el Gobierno decidió profun- resultado operativo neto del sector público. Con ello se dizar la reestructuración de la propiedad de sus empresas alivianarían ciertamente algunas de las limitaciones que y crear también una sociedad de cartera llamada Soli- enfrentan para invertir. Esta reforma se hace tanto más dium. Con ello, el Estado transfirió las acciones de nueve urgente cuando se toma en cuenta la gran importancia empresas que habían sido declaradas «no estratégicas» y que en Uruguay tiene el Estado en la provisión de infraes- cotizaban en bolsa y en las cuales el Estado poseía menos tructura básica, y no puede estar siempre supeditada a la del 50 % de las acciones. Solidium, que ahora tiene 12 existencia de espacios fiscales coyunturales. El aporte que empresas cotizantes bajo su órbita, es considerada una de en ese sentido pueden hacer las EP a través de mayores las empresas con tareas especiales y es administrada por inversiones es fundamental. De hecho, ello podría tener el OSD, aunque tiene su propio directorio y organización un impacto directo en la mejora de la competitividad (OCDE, 2005, pág. 14). del país, actualmente en el puesto 84, según el Global En América Latina, Perú, Chile y Paraguay ya han op- Competitiveness Report, al incrementar la productividad tado por entidades centralizadas que podrían ser tomadas de los sectores transables (Oddone, 2014). Recordemos como ejemplo. que, según algunas estimaciones, en los próximos 15 o 20 En tal sentido, en el caso de Chile, existe el SEP, que es años Uruguay demandará en infraestructura inversiones un holding que representa los intereses del Estado en las por alrededor de US$ 30.000 millones. empresas en las que este es socio, accionista o propieta- rio (Banco Mundial, 2014). En Perú, el FONAFE también Opciones a mediano y largo plazo es una sociedad de cartera,24 ejerce la propiedad de las acciones de las EP, aprueba su presupuesto consolidado, Opción 4: Rediseño del marco institucional regula y dirige y además administra los recursos gene- de supervisión de las empresas públicas rados por el ejercicio de la función de propiedad, entre Anteriormente mencionamos que Uruguay carece de un otras. Asimismo, el FONAFE tiene como responsabilidad fortalecimiento de la función de supervisión: actualmente garantizar que las EP cumplan con todas las reglamen- son varias entidades del Gobierno las que la ejercen. Una taciones aplicables, lo que incluye las adquisiciones, las opción es adoptar un modelo centralizado, que permi- inversiones y las auditorías. Además de ello, todas las EP te separar y fortalecer la función de propiedad, aporta peruanas deben responder a los objetivos estratégicos consistencia, concentra los recursos y ayuda a la hora de fijados por la FONAFE, lo que refleja su rol de coordinador implementar reformas. Además, sería una solución tanto entre las EP y el Poder Ejecutivo. (Banco Mundial, 2014).25 para lograr el control efectivo de las EP como para sepa- rar los múltiples roles (propietario, regulador, proveedor, cliente, etc.) que el Estado uruguayo actualmente asume 24 Existen tres tipos de gestión: cuerpos asesores (por ejemplo, Noruega, Suecia, Nueva Zelandia, India, Sudáfrica), agencias indivisamente con respecto a las EP. propietarias dentro de la estructura gubernamental (por En ese sentido, Finlandia es un caso que habría que ejemplo, Francia, Indonesia, China), sociedades de cartera tomar en consideración. En ese país se estableció, en (por ejemplo, Malasia, Singapur, Hungría, países del Golfo) 2007, el Ownership Steering Department (OSD), entidad 25 Información extraída del trabajo publicado en julio de 2014 por estatal, dependiente de la Oficina del Primer Ministro, el Banco Mundial, titulado Gobierno corporativo de las empresas fortalecimiento de la supervisión y el control del gobierno sobre el sector de las empresas públicas 109 Fanny Weiner, Ruxandra Burdescu, Jonathan Arriola y Silvina Lindner Cuadro 2. Temasek Holdings de Singapur y una gestión centralizada de las empresas públicas y sus inversiones A partir de 1974, el Gobierno de Singapur dejó de ser jero (desde donde extraen sus mayores utilidades) y el accionista directo de las compañías estatales para se adaptan a las reglas del libre mercado. Entre los crear una compañía de inversiones que tomara el con- elementos sine qua non que la experiencia asiática trol de ellas de manera unificada y tecnificada. Así muestra, se destacan la separación de la función del nace Temasek Holdings, un fondo que actualmente Gobierno como propietario y accionista frente a la cuenta con un portafolio de más de 250 billones de de creador y regulador de políticas, y la operación dólares, en su mayoría en forma de acciones de eco- de las EP como entidades comerciales que adhieren nomías desarrolladas (58 %) y un 48 % de regiones a los más altos estándares de gobierno corporativo. emergentes. En particular, el 4 % de sus inversiones TCF>Hay además, un claro mandato de rendición se localiza en América Latina. de cuentas, transparencia y gestión del riesgo que se La agrupación de EP bajo la órbita de un holding alinea operativamente a lo largo de todo el holding. común es una de las lecciones aprendidas del «tigre El modelo se destaca por su visión a largo plazo, el asiático», pero no es la única. Por el contrario, la expe- mandato de cotizar en el mercado local (siempre que riencia demuestra que, por sí sola, esta estructura no se pueda), y contar con directorios altamente com- asegura el éxito. El factor común del suceso de las EP petentes e independientes, tanto a nivel de Temasek es que son empresas gerenciadas exclusivamente se- como de las mismas EP donde invierte. Así, Singapur gún criterios utilitarios, que buscan maximizar ganan- ha logrado uno de los equilibrios necesarios de toda cias, y, si bien existe una relación filial con el Gobierno, EP, que es congeniar la natural exposición a la com- no se le permite intrusiones. Tanto Temasek como las petencia, el requerido modelo organizacional de tipo EP donde invierte informan sus resultados de manera comercial y el acceder y desarrollarse en el marco independiente, invierten en el mercado local y extran- también de mercados capitales. Otro caso que podría servir de ejemplo es el de Pa- Por su lado, en España el organismo centralizador raguay, donde se introdujo, en 2008, el Consejo Nacio- es la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales nal de Empresas Públicas (CNEP), que articula diversos (SEPI), que cuenta con una participación directa y ma- ministerios y actúa como plataforma de la función de yoritaria en 18 empresas. Dicho organismo funciona propiedad de las EP; se encarga, sobre todo, de conducir, como instrumento de la política de gobierno, además coordinar y ejecutar los planes de las EP. En 2013, el CNEP de aplicar instrumentos de gestión, como la supervisión fue institucionalizado por ley como un viceministerio. La del proceso presupuestario, la ejecución del mismo, así Dirección General de Empresas Públicas (DGEP) es el como la evaluación de su desempeño final. La función de órgano ejecutor de las decisiones del CNEP, que, además, la SEPI es más gerencial que administrativa, al enfocarse elabora un plan estratégico sobre la base de los objetivos sobre todo en los resultados (rentabilidad) que obtienen que plantea el Gobierno nacional, de modo de ofrecer ma- las EP y al tener a su cargo empresas que, a diferencia de yor previsibilidad en las políticas. A su vez, cuenta con un las uruguayas, operan, en general, en mercados competi- equipo de trabajo encargado de supervisar las actividades tivos y desregulados (Banco Mundial, 2014, págs. 54-57). de las EP. De esta forma, se buscaba apuntalar el sistema de planificación, gestión y control de las EP y asegurarse Opción 5: Establecimiento de un marco de que estas se ajusten a los estándares internacionales. legal que regule a las empresas públicas (Banco Mundial, 2014, págs. 32-34). Para mejorar la eficiencia de la regulación, es aconsejable racionalizar, simplificar y sistematizar toda la normativa que hoy en día se encuentra dispersa en un sinnúmero de decretos y leyes. Ello debería servir como insumo tanto públicas en América Latina :Tendencias y casos de países. para las EP, los organismos reguladores y las áreas de 110 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 defensa de la competencia y del consumidor como para Bernal, Andrés et al. (2012), «Gobierno Corporativo las direcciones nacionales. Una normativa sistematizada en América Latina. Importancia para las Empresas dotaría de mayor certeza jurídica a la toma de decisiones de Propiedad Estatal». En Serie políticas públicas y y contribuiría a aclarar las responsabilidades y el alcance transformación productiva no 6, Corporación An- de ellas. Por otro lado, los autores alegan que es nece- dina de Fomento (CAF). sario promover marcos legales más flexibles para las EP Bertino, Magdalena et al. (2013), «Cien años de em- que posibiliten asociaciones ágiles y transparentes de presas públicas en Uruguay: Evolución y desempe- las EP con capitales privados, lo que redundaría en un ño». En Revista de Gestión Pública, volumen II, no mejor acceso de las EP a tecnología e inversión. Como 1, enero-junio, págs. 25-66. también señalan algunos analistas,26 el mercado de ca- CAF (2010), Lineamientos para el buen gobierno cor- pitales podría ser una muy buena opción en ese sentido, porativo de las empresas del Estado. ya que les daría a las EP la posibilidad de amortiguar sus Núñez, Georgina, Andrés Oneto y Germano Mendes riesgos, así como también de diversificar las fuentes de De Paula (2013), Gobernanza corporativa y desa- financiamiento. Sin embargo, actualmente las empresas rrollo de mercados de capitales en América Latina. estatales se encuentran inhabilitadas por su carta orgá- Oddone, Gabriel y Joaquín Marandino (colaborador) nica para emitir acciones. Además, se debe adecuar el (2014), Acelerar y hacer sostenible el crecimiento. marco jurídico actual que regula a las EP, de modo de ¿Qué y cómo hacer? Inédito. evitar la migración hacia el Derecho Privado, a través de OCDE (2010), Accountability and Transparency, OECD la creación de sociedades anónimas subsidiarias (que ya Publishing. sucede), lo que puede traer problemas de transparencia. OCDE (2005), Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises, OECD Publishing. OCDE (2004), Principles of Corporate, OECD Publis- 6. Bibliografía hing. Banco Mundial, CAF, OCDE (2014), Transparency and Aguerrebere, Maver, Fernando Lorenzo y Rafael Sabah Accountability Frameworks for Latin American (2012), Gobierno Corporativo en Empresas Públicas State-Owned Enterprises, documento de trabajo de Uruguay, Universidad de la República, Facultad (versión preliminar). de Ciencias Económicas y Administración, Uruguay. Banco Mundial (2006), Held by the Visible Hand. The Banco Mundial (2014), Gobierno Corporativo de las Em- Challenge of SOE Corporate Governance for Emer- presas Públicas en América Latina, julio. ging Markets. 26 GABRIEL ODDONE (17-2-2009) [en línea]. [consulta: 30 de julio de 2014]. fortalecimiento de la supervisión y el control del gobierno sobre el sector de las empresas públicas 111 Fanny Weiner, Ruxandra Burdescu, Jonathan Arriola y Silvina Lindner Anexo Gráfico 4. Resultados de las empresas públicas (en US$) 2009 2010 UTE UTE OSE OSE ANTEL ANTEL ANP ANP ANCAP ANCAP AFE AFE -300 -200 -100 0 100 200 -400 -200 0 200 400 2011 2012 UTE UTE OSE OSE ANTEL ANTEL ANP ANP ANCAP ANCAP AFE AFE -400 -200 0 200 -300 -200 -100 0 100 Fuente: INE y MEF. Gráfico 5. La opinión de los uruguayos sobre las empresas públicas que llegan a los hogares: UTE, ANTEL y OSE 100 90 80 83 83 78 80 68 70 61 60 50 40 30 20 10 0 ANTEL UTE OSE 2013 2012 Fuente: FACTUM. 113 Aspectos económicos y financieros del sector de salud de Uruguay: Análisis estratégico y opciones de políticas para optimizar su desempeño y sustentabilidad Luis Perez, Juan Sanguinetti y Alfredo Perazzo 1. Resumen Esta Nota sobre políticas analiza los grandes avances en el diseño y la implementación del Seguro Nacional Integrado de Salud (SNIS) de Uruguay. La nota se concentra en la tendencia general del gasto en salud y el costo fiscal de la reforma. Habiendo transcurrido más de siete años de implementación efectiva de la reforma, los datos indican que el costo fiscal ha sido menor que lo proyectado en un principio, aún cuando los recursos asignados al sector se han incrementado significativamente. Pero lo que es aún más importante es que la reforma ha facilitado la transición de un sistema de asig- nación presupuestaria en gran medida independiente de los niveles de producción a un sistema que mayoritariamente financia en forma directa la compra de servicios. Al mismo tiempo, el sistema sanitario se ha vuelto más equitativo, dado que recibe cada vez más financiamiento público y cada vez menos contribuciones directas de los hogares. La reforma profundizó la separación de las funciones del sistema de salud, fortaleciendo la rectoría y articulando el financiamiento mediante un fondo que pretende, con el tiempo, reunir todos los recursos destinados a la salud. Con la reforma aumentó el número de personas cubiertas por los diversos prestadores privados que operan en el Seguro Nacional de Salud y disminuyó el número de personas cubiertas por la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE). La equidad del sistema de financiamiento de la salud mejoró por la vía de los cambios que unificaron el sistema de tasas de aporte y contribuciones y el aumento en la cantidad de cotizantes a la seguridad social. Por lo que se refiere al modelo de atención de la salud, se definió una nueva matriz de protección social más acorde con los riesgos y las necesidades de salud de la población. El principal desafío que enfrenta el país es la necesidad de controlar y prevenir las enfermedades no transmisibles, que generan costos importantes para el sistema. Abordar esta cuestión ayudará a reducir la carga financiera del sistema y, por lo tanto, a aumentar la sostenibilidad de la reforma. En función de este diagnóstico y los desafíos que enfrenta el SNIS, las principales opciones de política son: • En materia sanitaria, es crítico el desarrollo de programas de prevención de las enfermedades no transmisibles (ENT) y de promoción de la salud que permitan mitigar los efectos de la transición epidemiológica sobre el gasto prestacional, de modo de propender cada vez más a un envejecimiento poblacional saludable. • Para la sustentabilidad financiera del SNIS, es importante mantener bajo el control de la política sanitaria las variables que afectan el plan de beneficios, en particular, mediante protocolos y guías terapéuticas, la gestión de incorporación de prestaciones y el control de calidad y efectividad sanitaria de las prestaciones. Además, es fundamental establecer criterios objetivos y reglas claras para administrar las modificaciones al Plan Integral de Atención de la Salud (PIAS) conforme a las necesidades sanitarias y a las posibilidades financieras del Fondo Nacional de Salud (FONASA). • Es crucial lograr una mayor potencia y uso de los sistemas de información de las prestaciones. Por último, es nece- sario analizar la introducción de fórmulas de mejora de la productividad en la determinación del valor de la cápita. • En relación con el prestador público, se requiere estudiar y definir la cartera de servicios de la ASSE, debatir so- cialmente el modelo de financiamiento y definir un comprador de servicios dicho organismo. • En materia de seguimiento y evaluación, se necesita incrementar la inversión en sistemas de información para poder consolidar los múltiples procesos de cambios desarrollados. 2. Objetivo la implementación del Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS) con el objeto de evaluar los costos y la sos- El presente informe examina los cambios fundamentales tenibilidad del proceso de reforma. El estudio pretende que se registraron en el sistema de salud de Uruguay tras contribuir a conformar una visión estratégica sobre el 114 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 sector de la salud desde la mirada de los responsables no bruto (PIB), como resultado de estas innovaciones. de la conducción política del país. Con este objetivo, el El problema ha sido bastante grave en muchos países estudio aborda los siguientes temas: i) determinación desarrollados, pero el uso de la experiencia adquirida del nivel y las tendencias del gasto en salud y su compa- podría permitir a los países de ingreso mediano acce- ración con países representativos; ii) determinación de der a los frutos de la medicina moderna sin crear una la relación del gasto en salud de Uruguay con variables excesiva presión sobre los costos. de resultados que permitan extraer conclusiones rela- Sin embargo, en la región de América Latina y el cionadas con efectividad o eficiencia; iii) identificación Caribe (LAC) aún persisten niveles de desigualdad en y análisis de los principales factores determinantes que el acceso a los servicios de salud y, muchas veces, una ejercen presión sobre el gasto en salud, y iv) revisión de distribución insuficiente e inadecuada del gasto en sa- las posibles estrategias para enfrentar las tendencias y las lud, lo que a veces impacta de modo regresivo en el presiones sobre el gasto en salud. gasto de bolsillo. Por esta razón, es una preocupación común en la región el análisis del perfil del gasto en salud en un contexto de sostenibilidad intertemporal 3. Motivación y enfoque y de espacio fiscal. metodológico Aunque el análisis del espacio fiscal se refiere a cual- quier tipo de gasto, existe una creciente preocupación por El acceso a la asistencia sanitaria de manera integral evaluar la sostenibilidad del gasto público en salud, dado y universal en un marco de calidad y equidad es uno el patrón de crecimiento que exhibe este componente de los retos fundamentales que enfrentan los sistemas del presupuesto en las economías de mayor desarrollo de salud modernos. Para cumplir estos objetivos, los económico. El análisis de espacio fiscal es aún más rele- Gobiernos enfrentan el enorme desafío de generar una vante cuando los países enfrentan desafíos en términos asignación eficiente de los recursos económicos, ya que de los niveles de cobertura sanitaria, están inmersos en los fondos que se asignan al sector de salud compiten con un proceso de transición epidemiológica que ejerce pre- los necesarios para otras áreas prioritarias y estratégicas sión sobre los costos de atención, existen problemas en la de la política pública. asignación del gasto (eficiencia asignativa) o un mal uso Las decisiones de política sobre los mecanismos de fi- de los recursos por parte de las entidades prestadoras de nanciamiento influyen en aspectos tales como la cantidad salud (eficiencia productiva). de dinero asignado al sector, la mayor o menor equidad La presente Nota sobre políticas reexamina un largo con que se recaudan y aplican estos fondos, y la eficiencia y fructífero proceso de análisis y diálogo sobre la reforma de los servicios y las intervenciones sanitarias. El contexto de salud que durante más de 10 años mantuvieron las en que se desarrolla el sistema de financiamiento importa, autoridades y los profesionales de los Ministerios de y mucho, ya que puede modificar significativamente los Salud Pública (MSP) y Economía y Finanzas (MEF). resultados sobre la equidad y la eficiencia asignativa y En este marco, el estudio se propone analizar los an- productiva del sistema. tecedentes y la estructura actual del SNIS para luego En las últimas décadas, el gasto en salud a nivel identificar y evaluar cuáles son los desafíos que enfrenta global ha tenido una rápida expansión, motivada por el sistema de salud uruguayo en el mediano y largo pla- varios factores, entre los que se destacan el crecimiento zo. Para ello, analiza los principales aspectos del gasto económico de los países y los cambios demográficos y en salud de Uruguay en comparación con otros países las características propias de cada sistema de salud (por seleccionados, cuáles son los principales factores que ejemplo, costos transaccionales y niveles de eficiencia). ejercen presión sobre el gasto en salud, y la relación del Los gastos en salud también han crecido por el cambio gasto en salud con variables de resultados para analizar tecnológico y el aumento de los ingresos de los hogares. aspectos de efectividad y eficiencia. Aunque el primero reduce los precios, las innovacio- Finalmente, con el objeto de contribuir a conformar nes también amplían las opciones de tratamiento, lo una visión estratégica sobre el sector, se presenta una que lleva a un aumento del gasto por la mayor oferta de sección de posibles estrategias de política tendientes a prestaciones de salud. A nivel global, incluso ajustado optimizar el desempeño y la sustentabilidad del SNIS, por envejecimiento de la población, el gasto sanitario ha contribuyentes a enfrentar las tendencias y las presiones crecido generalmente más rápido que el producto inter- sobre el gasto en salud. aspectos económicos y financieros del sector de salud de uruguay 115 Luis Perez, Juan Sanguinetti, Alfredo Perazzo 4. Descripción de antecedentes y el 64 % de la población es cubierta por un Seguro Nacional estructura actual del sistema de Salud (SNS) financiado por el Fondo Nacional de Salud de salud en Uruguay (FONASA), que se integra por los aportes de los pasivos y las contribuciones de los trabajadores formales y de sus En 2005, Uruguay inició un largo proceso de reforma en su empleadores. Estos recursos se aplican al pago de una cápita sistema de salud.1 Las motivaciones principales en cues- (ajustada por sexo y edad y, parcialmente, por resultados sa- tiones de política sanitaria eran: i) el empeoramiento de nitarios) por cada beneficiario, que puede pertenecer a una las condiciones generales de salud, ii) la falta de respuesta entidad aseguradora privada (Instituciones de Asistencia del sistema para contener el incremento de la mortalidad Médica Colectiva [IAMC] y Seguros Integrales) o bien a la infantil durante la crisis económica iniciada en 2001, y iii) Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE). la pérdida del foco epidemiológico del sistema respecto El resto de la población puede acceder de manera gratuita de las prioridades sanitarias, que mostraban ya un claro a los servicios de salud del Estado mediante el proveedor predominio de las enfermedades no transmisibles (ENT), público (ASSE). El SNIS vincula al conjunto de instituciones para las cuales el modelo de atención resultaba ineficaz. y actores que existen en el sector de salud (excluidas las Además, existían problemas institucionales y finan- estructuras sanitarias de las Fuerzas Armadas y de Seguri- cieros en las prestadoras de salud; existía una creciente dad) de acuerdo con el siguiente esquema, que toma como preocupación por la falta de sustentabilidad económica referencia conceptual el marco analítico sobre los sistemas del sector en un marco de altísima fragmentación; coexis- de salud de la Organización Mundial de la Salud (para ver los tían numerosos y muy diferentes esquemas de contribu- arreglos institucionales en detalle, véase el anexo 1). ciones, con consecuencias en términos de desigualdad, Cuadro 1. Marco institucional del SNIS y había una alta proporción de gasto de bolsillo de los hogares (50 % del gasto total en salud, según las Cuentas Provisión Seguro Nacional Función Nacionales de Salud de 2005). pública de Salud A partir de 2008, culminados una amplia discusión MSP, DIGESA, JUNASA, DIGESA, Regulación social y un debate parlamentario del nuevo marco regu- DIGESNIS DIGESNIS latorio, Uruguay comenzó un largo proceso de reforma de Aportes personales su sistema de salud e introdujo profundas modificaciones sobre la renta de los en la articulación institucional, bajo un esquema gradual trabajadores y jubilados Presupuesto Financiamiento y contribuciones de implementación. público patronales; aportes En la actualidad existe en Uruguay un sistema mixto voluntarios; subsidios de cobertura obligatoria y universal denominado Sistema eventuales del Estado Nacional Integrado de Salud (SNIS), que permite el acceso Agente financiero MEF FONASA, BPS potencial a un mismo plan de beneficios, denominado Plan (pool de riesgos) Integral de Atención de la Salud (PIAS)2, a aproximadamente Agente financiero No el 95 % de la población. Dentro de este marco institucional, JUNASA (función de compra) determinado Red pública: Entidades aseguradoras 1 Para una descripción detallada de antecedentes del proceso de ASSE, Hospital (EA); prestadores Provisión de Universitario, integrales públicos y reforma, véase Banco Mundial (2005), Uruguay: An Analysis of servicios BSE, BPS- privados: ASSE, IAMC y the Health Sector: Groundwork for an Evidence-Based Reform, salud Seguros Integrales Informe n.o 33710-UY, 20 de octubre, 2005, Banco Mundial. 2 Para una descripción exhaustiva del PIAS, véase Banco Mun- Plan de beneficios PIAS PIAS dial (2012), El Sistema Nacional Integrado de Salud de Uruguay: Cobertura de Análisis sobre la gobernabilidad del Plan de Beneficios (PIAS) en enfermedades FNR FNR el SNIS, Informe 80084-UY, noviembre. Véase también Giedion, catastróficas Ursula, Ignez Tristao y Ricardo Bitrán (eds.) (2014), Planes de ben- eficios en salud de América Latina [en línea], Banco Interameri- Nota: DIGESA = Dirección General de Salud; DIGESNIS = Dirección cano de Desarrollo, División de Protección Social y Salud, enero, General del Sistema Nacional Integrado de Salud; JUNASA = Junta 2014, disponible en http://publications.iadb.org/bitstream/han- Nacional de Salud; BPS = Banco de Previsión Social; BSE = Banco de Seguros del Estado; FNR = Fondo Nacional de Recursos. dle/11319/6484/Planes_de_beneficios_en_salud_de_America_ Latina.pdf?sequence=4 Fuente: Elaboración propia. 116 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 El SNIS muestra después de prácticamente nueve d. mejora en la tendencia de los indicadores sanitarios más años de implementación ciertas tendencias que intere- relevantes, como la mortalidad infantil, que recuperó su san a los efectos de establecer el estado actual y vislum- tendencia descendente, y la mortalidad por enferme- brar cuáles son los principales desafíos por resolver. En dades cardiovasculares, que, aunque lidera las causas particular, se destacan los siguientes hechos estilizados: de muerte en el país, muestra un importante descenso; e. baja potencia e inmadurez de los sistemas de información, a. incremento de la inversión en salud por parte de la lo cual dificulta la realización de análisis concluyentes y ASSE, con tendencia a una equiparación de la relación periódicos respecto de cambios en la eficiencia produc- entre su gasto y su población a cargo y la del resto de tiva en el marco del diseño estructural y funcional actual. las entidades aseguradoras que conforman el SNIS;3 b. reducción del gasto de bolsillo de los hogares, que alcan- zó una disminución del 11 % en términos reales y llegó 5. Tendencias principales del gasto en a un total del 17 % del gasto en salud del país, mediante salud y fuentes de financiamiento5 la incorporación de nuevos colectivos al SNS (familiares del trabajador formal y retirados) y la disminución de los La puesta en marcha del SNIS impulsó profundas transfor- copagos,4 asociadas a las prestaciones de prevención de maciones en la asignación de recursos públicos y privados las ENT, de alta prevalencia; a la salud y la composición de su financiamiento. En pri- c. cambio de orientación del modelo de atención, privi- mer lugar, el gasto público en salud aumentó significativa- legiando la Atención Primaria de la Salud (APS), prio- mente su participación en el gasto total en salud: pasó del rizando las acciones de prevención y promoción de la 51 % en 2005 al 77,6 % en 2013 (véase el cuadro 2). Por el salud de acuerdo con la prevalencia epidemiológica, contrario, se observó una disminución en el gasto privado con renovado énfasis en las prestaciones; en salud respecto del gasto total. El gasto directo de los Cuadro 2. Evolución del gasto en salud de Uruguay y fuentes de financiamiento, 2005-13 (como porcentaje del PIB)   2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Gasto en salud con financiamiento público 4,2 4,5 4,4 5,1 5,5 5,6 5,8 6,3 6,6 Impuestos generales y departamentales 1,9 2,1 2,1 2,1 2,3 2,3 2,3 2,0 2,1 Precios 0,2 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 Seguridad Social 2,1 2,2 2,2 2,9 3,2 3,3 3,4 4,2 4,4  % Gasto público/gasto total en salud 51,0 53,5 54,9 63,8 66,5 68,1 71,9 74,9 77,6 Gasto en salud con financiamiento privado 4,0 3,9 3,6 2,9 2,8 2,6 2,3 2,1 1,9 Hogares (prepago, tickets, copagos y de bolsillo) 4,0 3,9 3,6 2,8 2,7 2,6 2,2 2,1 1,9 Otros 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1  % Gasto privado/gasto total en salud 49,0 46,5 45,1 36,2 33,5 31,9 28,1 25,1 22,4 GASTO TOTAL EN SALUD 8,2 8,3 8,0 7,9 8,3 8,3 8,0 8,4 8,5 Fuentes: Cuentas Nacionales de Salud (2005-08) y estimaciones propias 2009-13; Gasto privado 2009-13 proyectado según IPC-Salud. 5 Elaboración basada en el informe de rendición de cuentas y bal- ance presupuestario 2008 de la Contaduría General de la Nación del MEF; cf. Pérez, L. et al. (2010), El Sistema Nacional Integrado 3 El gasto per cápita de la ASSE pasó del 45 % del gasto per cápita de Salud de Uruguay 2010: Cinco años después. Un Análisis de los de todo el SNIS en 2007 al 86 % en 2013. progresos en la expansión del aseguramiento en salud y la refor- 4 Los ingresos anuales por beneficiario de las IAMC en concepto ma del sistema sanitario; Filardo, L. (2013), Reforma del Sistema de órdenes y tickets pasaron de U$S 150, 6 en 2007 a U$S 88,9 de Salud de Uruguay y efectos fiscales de largo plazo, Mimeo, y en 2010. estimaciones propias de 2009-13 sobre información pública. aspectos económicos y financieros del sector de salud de uruguay 117 Luis Perez, Juan Sanguinetti, Alfredo Perazzo hogares (gasto de bolsillo) y el pago de cuotas colectivas a los beneficios del SNS, sin un costo fiscal significativo. e individuales fueron perdiendo participación como re- El resultado operativo del FONASA, como se exhibe en el sultado de la reforma: del 49 % que representaba en 2005, cuadro 3, alcanzó en 2013 (último dato oficial disponible) la participación del gasto privado en el financiamiento de -0,5 puntos del PIB, en promedio, -0,3 puntos del PIB. la salud se redujo al 22,4 % en 2013. A manera de síntesis, al analizar el comportamiento de Esta combinación de aumento del gasto público en las variables clave del gasto y el financiamiento sectorial, salud y disminución del gasto de bolsillo generó una ma- se advierten los siguientes hechos estilizados: yor equidad en la carga de financiamiento del sistema y, como consecuencia de ello, un marco de fuerte respaldo a. El gasto en salud en términos reales aumentó un 60 % ciudadano y sostenibilidad política de la reforma. entre 2005 y 2013, a una tasa del 6,6 % anual. A su vez, El otro hecho destacable es que este cambio estructural el ingreso real (PIB) de Uruguay creció en forma apro- en las fuentes de financiamiento se produjo simultánea- ximadamente igual (5,5 % anual, en promedio), por mente a una mayor asignación de fondos al sector de la lo que el gasto como porcentaje del PIB se mantuvo salud, a través de un mayor presupuesto para el MSP y relativamente constante. para la ASSE, y de mayores recursos de la seguridad social, b. El incremento de recursos ha financiado: i) una mayor producto de las nuevas alícuotas para el FONASA. Sin em- cobertura explícita de salud bajo un régimen capitado bargo, a pesar del crecimiento real del gasto total en salud (63 % del incremento), ii) la recuperación de las remu- entre los años 2005 y 2013, como proporción del tamaño de neraciones pagadas por la ASSE (19 % del incremento), la economía, el gasto en salud se mantuvo relativamente y iii) mayores gastos operativos en la ASSE (18 % del constante en torno a los 8 puntos del PIB. Este es otro de incremento). los hechos destacables: aun en el marco de un profundo c. Otro hecho destacable es que los costos de la salud tu- proceso de reforma que implicó mayores costos fisca- vieron una trayectoria similar a los precios generales de les por el aumento en los niveles de cobertura de salud la economía, es decir, el comportamiento del IPC-Salud mediante el aseguramiento público, el gasto en salud se respecto del IPC general. Este resultado es clave para mantuvo estable en relación al tamaño de la economía. darle sustentabilidad a la reforma. Esto permitió, entre otras cosas, reducir la brecha entre el d. También es importante que, si bien los costos de los gasto per cápita del proveedor público (ASSE) y el gasto per servicios de las mutuales y colectivos han estado por cápita de las IAMC y los seguros privados (véase el gráfico 1). encima de los precios de otros servicios del sector salud, fundamentalmente desde la segunda mitad del 2012, Gráfico 1. Gasto mensual de las IAMC y la ASSE, por en 2014 están convergiendo a la tendencia general de usuario, en UR$ constantes de 2010 los principales precios de la salud. 1200 Lo más importante es que no se aprecian cambios de precios relativos en el sector de la salud que puedan estar 1000 poniendo en peligro la sostenibilidad del sistema. Los 800 costos de la salud han tenido un comportamiento acorde con la evolución de los precios de la economía, lo que en 600 definitiva muestra que está funcionando el esquema de 400 ASSE precios regulados y también que existen herramientas IAMC para monitorear los precios clave para el SNIS. 200 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Fuente: Elaboración propia basada en datos del MSP. 6. Factores determinantes del gasto en salud Es importante remarcar que, en todo este tiempo de implementación efectiva del SNIS, el Gobierno logró, Variables relevantes para el caso uruguayo entre otras cosas, mejorar las condiciones de oferta de los servicios de salud del Estado, reducir el gasto de bolsillo Las tendencias referidas al aumento de los gastos en sa- de los hogares e incorporar nuevos grupos poblacionales lud han generado una importante literatura orientada a 118 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Cuadro 3. FONASA: Estructura de ingresos, egresos y resultado financiero (como porcentaje del PIB) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014P Ingresos 2,1 2,4 2,6 2,6 3,1 3,3 3,4 Recaudación del BPS 1,8 2,0 2,1 2,2 2,7 2,9 3,0 Aportes del Gobierno central 0,3 0,5 0,4 0,4 0,4 0,5 0,4 Comisiones Seguros Integrales 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Comisiones por adelantos financieros 0,0 0,0 0,0 0,0 0 0,0 0,0 Egresos 2,2 2,5 2,6 2,8 3,4 3,9 3,7 Pago cápitas mutuales 1,9 2,1 2,2 2,2 2,6 2,8 2,8 Pago cápitas ASSE 0,1 0,2 0,2 0,2 0,4 0,5 0,6 Pago cápitas Seguros Integrales 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1 Pago Cajas de Auxilio 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Pago FNR 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 0,3 Reintegros 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,2 0,1 Resultado Operativo -0,2 -0,1 -0,1 -0,1 -0,3 -0,5 -0,4 Nota: 2014, estimado sobre la base de información parcial. Fuente: Elaboración propia basada en rendición de cuentas de JUNASA 2014; proyección según tres primeros meses. Cuadro 4. Factores determinantes del gasto en salud analizar sus principales factores determinantes.6 Sobre la base de fundamentos de teoría económica, estos estudios Variables independientes Variables relevantes buscan relaciones estadísticamente representativas entre • Variables macroeconómicas variables independientes que explicarían el nivel del gas- Ingreso per cápita (salario real, desocupación) to en salud. A pesar de la variabilidad de los resultados, dependiendo de países y de factores, que hacen que no • Evolución de la estructura de la población sea posible una regla universal de política, resultan inte- Estructura demográfica y • Plan de incorporación de resantes los resultados como elementos indicativos del perfil epidemiológico beneficiarios sentido de los efectos esperados de las diversas variables • Nivel de salud/PIAS independientes formuladas. Entre ellas se destacan: el • Nivel de eficiencia inicial de la ingreso per cápita, la estructura demográfica y el perfil cápita epidemiológico, las características del sistema de salud, • Política de disminución del el cambio tecnológico y las prácticas médicas. El anexo gasto de bolsillo Características • Grado de competencia por el 2 presenta un cuadro que contiene una breve descrip- institucionales del SNIS financiamiento ción de las principales conclusiones a las que llegan los • Eficiencia productiva en los estudios relevados. servicios de salud • Cuotas metas • PIAS: 6 Véanse Xu, Ke, Priyanka Saksena y Alberto Holly (2011), The • cambios en su composición determinants of health expenditure. A country-level panel Cambios tecnológicos • nivel de protocolos data analysis, OMS, documentos de trabajo, diciembre; y de prácticas médicas • nivel y desarrollo de los Koopmanschap, Mark, Claudine de Meijer, Bram Wouterse y sistemas de información Johan Polder (2010), Determinants of health care expenditure in • Uso de la tecnología an aging society, Netspar, documento de panel 22, diciembre; Mitch Paskawych, entre otros. Fuente: Elaboración propia. aspectos económicos y financieros del sector de salud de uruguay 119 Luis Perez, Juan Sanguinetti, Alfredo Perazzo Estas variables resultan conceptualmente útiles para Sin embargo, observando la evolución de países hoy el análisis de la realidad de un país en particular, para la más desarrollados, se aprecia que el gasto en salud de ponderación de las presiones existentes en el caso con- Uruguay como porcentaje del PIB es un 25 % menor que creto y para la identificación de las opciones de política en el promedio de los países de mayor desarrollo relativo, que permiten mitigar las presiones sobre el gasto que no como Grecia, Italia, Nueva Zelandia, Portugal y España. Si sean deseables socialmente. El cuadro que figura a conti- bien, como se ha visto, no hay una relación concluyente nuación señala las variables identificadas más relevantes en la elasticidad ingreso del gasto, y teniendo en cuenta para el caso del FONASA en Uruguay. que un análisis más exhaustivo excedería el alcance de la presente nota sobre políticas, es razonable pensar que La relación entre el gasto y el existen tensiones latentes para que Uruguay siga el mismo ingreso como porcentaje del PIB camino que otros países con un escalón de desarrollo superior. En consecuencia, la relación entre gasto y PIB Si bien usualmente la relación entre nivel de ingreso per es una importante variable que se debe controlar desde cápita y gasto en salud es positiva, en el caso de Uruguay el punto de vista estratégico y político. se observa que esta relación ha tenido una tendencia des- cendente entre 1995 y 2004. Como se aprecia en el cuadro, Factores demográficos y epidemiológicos la relación se mantuvo relativamente estable desde 2004 en adelante. Esto resulta singular si se considera que este Como es ampliamente sabido, la distribución por edades último período se corresponde con la realización de la de la población uruguaya refleja la profundización del reforma, que incluyó numerosas medidas con impacto envejecimiento iniciado varias décadas atrás. La pirámide fiscal (subsidios al FONASA, aumentos salariales en la de población permite observar los efectos de la acción de ASSE, eliminación de copagos, etc.). Este hecho es cohe- los componentes del cambio demográfico a lo largo del rente con un lineamiento de la política que implicó una tiempo. La estructura etaria se corresponde con la de una sustitución de gasto privado por gasto público. población envejecida, con un peso muy significativo de Cuadro 5. Gasto público en salud como porcentaje del PIB, para países seleccionados (1995‑2011) PIB País 1995 1997 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 per cápita Colombia 6,8 9,0 8,7 5,9 5,7 5,9 5,5 6,0 6,5 6,9 6,8 7,0 6,5 6,1 US$ 7.000 a Costa Rica 6,5 6,4 6,8 7,1 8,0 8,1 7,8 7,7 7,8 8,4 9,3 10,3 10,3 10,9 US$ 11.000 anuales México 5,2 4,8 5,1 5,5 5,6 5,8 6,0 5,9 5,7 5,8 5,8 6,4 6,3 6,2 Panamá 7,7 7,1 6,9 7,7 8,0 7,6 8,1 7,5 7,0 6,7 7,3 8,1 8,7 8,2 Argentina 8,3 8,4 9,4 9,4 8,3 8,2 8,2 8,3 8,3 8,2 8,3 9,4 8,3 8,1 US$ 11.000 a Brasil 6,7 6,8 7,1 7,3 7,2 7,0 7,1 8,2 8,5 8,5 8,3 8,8 9,0 8,9 US$ 17.000 anuales Chile 6,5 7,0 7,6 7,6 7,4 7,0 6,7 6,5 6,2 6,5 7,1 7,7 7,4 7,5 Uruguay 15,6 9,3 11,2 11,2 11,0 9,7 8,5 8,2 8,4 8,0 8,0 8,4 8,1 8,0 Grecia 8,7 8,5 8,7 8,8 9,1 8,9 8,7 9,7 9,7 9,8 10,9 11,2 10,8 10,8 Italia 7,2 7,6 7,7 8,2 8,3 8,3 8,6 8,9 9,0 8,6 9,0 9,5 9,6 9,5 Más de US$ 17.000 NZ 7,1 7,2 7,5 7,7 8,0 7,9 8,0 8,4 8,8 8,5 9,3 10,0 10,1 10,1 anuales Portugal 7,5 7,8 7,9 9,3 9,3 9,7 10,1 10,4 10,0 10,0 10,2 10,8 10,7 10,4 España 7,4 7,3 7,3 7,2 7,3 8,2 8,2 8,3 8,4 8,5 8,9 9,6 9,6 9,4 Fuente: Elaboración propia basada en datos de la OMS. 120 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Gráfico 2. Cambio demográfico Estructura etaria de Uruguay 1950, 2000 y 2050 1950 2000 2050 80 y más 80 y más 80 y más 75-79 75-79 75-79 70-74 70-74 70-74 65-69 65-69 65-69 60-64 60-64 60-64 55-59 55-59 55-59 50-54 50-54 50-54 45-49 45-49 45-49 40-44 40-44 40-44 35-39 35-39 35-39 30-34 30-34 30-34 25-29 25-29 25-29 20-24 20-24 20-24 15-19 15-19 15-19 10-14 10-14 10-14 5-9 5-9 5-9 0-4 0-4 0-4 10 8 6 4 2 0 2 4 6 8 10 10 8 6 4 2 0 2 4 6 8 10 10 8 6 4 2 0 2 4 6 8 10 Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Fuente: Ministerio de Desarrollo Social. los adultos mayores en el total de la población: los ma- jecimiento de población») es de 0,55 % anual (0,3 % es yores de 65 años alcanzan al 14 % de la población total aumento de la población); esta proyección de incremento (en el Censo de 1963 eran solo el 7 %) y, si se considera es inferior al crecimiento proyectado del PIB. la población de 60 años y más, este ratio alcanza el 19 % Gráfico 3. Proyección del gasto público en salud- de la población. Observando la composición de la base FONASA, en millones de pesos constantes de 2014 de la pirámide, se constata claramente el descenso de la 72.000 70.691 natalidad ocurrida en los últimos años y la disminución 69.621 70.000 68.571 creciente de la población infantil. Los menores de 15 años 68.000 67.536 66.513 representan hoy algo menos del 22 % del total de la pobla- 66.000 65.501 64.498 ción. Los gráficos que figuran a continuación ofrecen una 64.000 62.521 63.505 apreciación comparativa rápida de la evolución temporal 62.000 60.605 61.552 59.685 de las estimaciones de población. 60.000 Esta tendencia, que se está profundizando, repre- 58.000 sentará un claro desafío para el sistema de salud; en 56.000 particular, cabría esperar tasas de consumo mayores y 54.000 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 costos más elevados de las prestaciones. Sin embargo, el resultado final dependerá del éxito que tenga el SNIS en Fuente: Elaboración propia. la reorientación del sistema de salud hacia un modelo de acción gubernamental que priorice las acciones de Efecto del empleo sobre el FONASA prevención y promoción de la salud, ya que la carga de enfermedad con que se viven los años de vejez es más En relación con los costos del sistema de salud y el impac- importante que el envejecimiento en sí. to fiscal del SNIS a mediano plazo, cabe subrayar la impor- Este envejecimiento de la población tiene, por otro tancia que tiene la evolución del mercado de trabajo, en lado, un efecto directo sobre el gasto del FONASA. Con particular, la tasa de empleo registrado y el envejecimiento los supuestos de la estructura de población proyectada de la población.7 El primer factor puede contribuir a diluir por el Instituto Nacional de Estadística (INE) y la estruc- los costos fiscales de la reforma, mientras que el envejeci- tura de costos de la cápita de FONASA de 2014, entre 2004 y 2009 el efecto demográfico explica un incremento del gasto del orden de 0,47 % anual (véase el gráfico 3). A 2025 el crecimiento esperado en el gasto («efecto enve- 7 Véase también Filardo, 2013. aspectos económicos y financieros del sector de salud de uruguay 121 Luis Perez, Juan Sanguinetti, Alfredo Perazzo Cuadro 6. Tecnología sanitaria según nivel de desarrollo relativo (2010) Densidad total por 100 000 habitantes Telecobaltoterapia años; mamógrafos Mujeres de 50 a 69 medicina nuclear Acelerador lineal departamentales Cámara gamma/ Centros de salud Postas de salud distrito/rurales especializados por emisión de Hospitales de provinciales/ Radioterapia computados PIB per Tomógrafos Resonancia Tomografía Países Hospitales Hospitales magnética positrones cápita Colombia 0,7 1,4 0,7 US$ 7.000 a Costa Rica 0,3 0,7 2,2 0,2 0,3 69,6 3,0 1,1 1,1 0,6 1,7 0,6 US$ 11.000 anuales México 110,1 3,7 0,1 87,9 3,9 0,8 0,2 1,5 0,1 0,6 0,4 Panamá 0,4 11,0 13,7 0,4 0,2 211,2 10,5 2,3 1,7 3,1 1,7 Argentina 2,0 2,8 0,8 US$ 11.000 Brasil 1,4 1,8 0,4 a US$ 17.000 anuales Chile 0,6 0,1 11,0 0,1 0,4 35,9 13,0 0,7 4,5 0,9 0,2 Uruguay 1,2 17,8 3,6 0,4 177,8 13,1 3,0 3,0 3,0 0,3 3,9 0,9 Grecia 3,3 4,2 1,0 Italia 0,1 1,8 0,1 6,3 6,5 0,3 Más de US$ NZ 227,9 15,8 3,4 7,1 9,6 0,5 7,1 17.000 anuales Portugal 0,2 3,1 281,8 27,3 5,1 3,5 9,8 0,7 4,0 0,6 España 1,2 0,3 0,2 14,1 4,8 3,6 8,3 4,2 0,7 miento demográfico traerá consigo una mayor demanda Impacto de la tecnología de servicios y, por consiguiente, mayores costos fiscales. Si se considera la proyección de población y el efec- El cuadro que figura a continuación muestra la compara- to combinado de las variables macroeconómicas como ción de tasas de equipamiento tecnológico disponible en salarios reales, desocupación y formalidad, se concluye algunos países seleccionados. Dado que la sobreoferta de que un aumento de un punto de la tasa de desocupación tecnología tiene una directa relación con el gasto en salud, implica una reducción de 15.500 cotizantes, que apor- este es un factor clave que necesita ser analizado y moni- tarían estimativamente UR$ 450 millones al año. Esto toreado permanentemente en Uruguay. En el cuadro se implicaría una carga adicional sobre la ASSE de 24.000 aprecia que los índices actuales de Uruguay ya son similares personas (cotizantes más adicionales). En ese sentido, a los de países de la Organización para la Cooperación y el es crucial el comportamiento de la ASSE en cuanto a la Desarrollo Económicos (OCDE), con mayor gasto en salud. gobernabilidad de la cantidad y la calidad de servicios Este factor incide de modo directo en el PIAS, por vía de la y a la forma de financiamiento.8 Sin duda, el estudio de modificación de las modalidades prestacionales. los efectos de las fluctuaciones en el mercado de trabajo y, en particular, el grado de formalidad laboral sobre el SNIS son temas clave que no pueden abordarse en esta 7. Comparación de las tendencias Nota sobre políticas. del gasto en salud de Uruguay con una selección de países 8 A conclusiones similares llega Fidalgo (2011), al analizar la La distribución de los países seleccionados en función evolución del costo fiscal del FONASA para el período 2012-35. de su PIB per cápita y su gasto en salud se presenta en el 122 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 gráfico 4. Es clara la ubicación de Uruguay junto al grupo de crecimiento desde 1995/1999). Es interesante advertir de países de LAC con menor gasto que los países de la que esta tendencia se observa en todos los países. En Uru- OCDE, lo que otorga un alto valor adicional a los resulta- guay, refleja una política de desplazamiento estructural dos de los procesos de cambio en el SNIS en términos de en las fuentes de financiamiento del gasto, pasando de extensión de cobertura y resultados sanitarios. financiamiento privado a financiamiento público. La preocupación en torno al incremento de los costos Gráfico 4. Gasto en salud per cápita, según nivel de asociados a los servicios de salud fue uno de los riesgos ingreso, para un grupo de países seleccionados que fueron evaluados durante la etapa de diseño de la re- forma de salud de Uruguay. Los datos indican que el gasto 4.000 Gasto en salud per cápita en US$ total en salud creció por debajo del crecimiento observado 3.500 España 3.000 Grecia NZ en países de similar desarrollo relativo como se exhibe Portugal Italia 2.500 en la Cuadros 7 y 8. El aumento en la participación del int. (PPA) 2.000 gasto público sobre el gasto total en salud ha seguido un 1.500 Argentina ritmo similar al de la mayor parte de los países de ingreso Costa Rica Chile 1.000 Brasil Uruguay medio y medio alto. Para el grupo de países analizados, Mexico 500 Colombia con excepción de Colombia, Uruguay registra el nivel más 0 bajo de crecimiento de gasto total y del gasto público en 0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 salud respecto a los países seleccionados. Por el contrario, PIB per cápita en US$ corrientes el gasto público per cápita en salud muestra una tendencia algo más acelerada para el conjunto de los países (127 % Fuente: Elaboración propia basada en datos de la OMS. Cuadro 7. Gasto per cápita total en salud en países seleccionados  PIB per País (PPP, US$ int.) Índice 1995-99 = base 100 cápita 1995/99 2000/04 2005/09 2010/11 1995/99 2000/04 2005/09 2010/11 Colombia 471 362 556 616 100 76,8 118,2 130,8 US$ 7.000 Costa Rica 425 589 935 1263 100 138,9 220,2 297,7 a US$ 11.000 México 415 593 833 951 100 142,7 200,4 228,9 anuales Panamá 458 598 829 1252 100 130,4 180,9 273,2 Argentina 744 767 1111 1377 100 103,2 149,3 185,2 US$ 11.000 Brasil 447 532 812 1026 100 119 181,7 229,6 a US$ 17.000 Chile 613 758 977 1241 100 123,6 159,4 202,5 anuales Uruguay 924 851 922 1171 100 92,1 99,8 126,8 Grecia 1.353 1.858 2.838 2.994 100 137,3 209,7 221,2 Más Italia 1.719 2.233 2.814 3.088 100 129,9 163,8 179,7 de US$ NZ 1.365 1.789 2.512 3.013 100 131 184 220,7 17.000 anuales Portugal 1.162 1.807 2.436 2.677 100 155,5 209,6 230,3 España 1.314 1.816 2.725 3.049 100 138,1 207,4 232 Promedio   878 1.119 1.562 1.825 100 127,5 177,9 207,9 simple Fuente: Elaboración propia basada en datos de la OMS. aspectos económicos y financieros del sector de salud de uruguay 123 Luis Perez, Juan Sanguinetti, Alfredo Perazzo Cuadro 8. Gasto público en salud per cápita en países seleccionados PIB País (PPP, US$ int.) Índice 1995-99 = base 100 per cápita 1995/99 2000/04 2005/09 2010/11 1995/99 2000/04 2005/09 2010/11 Colombia 307,6 284,4 383,5 460,4 100 92,5 124,7 149,7 US$ 7.000 Costa Rica 328,5 444,0 637,9 878,4 100 135,2 194,2 267,4 a US$ 11.000 México 185,3 265,8 385,1 468,0 100 143,4 207,8 252,5 anuales Panamá 306,1 408,1 575,4 859,6 100 133,3 188 280,8 Argentina 416,8 406,4 661,3 860,0 100 97,5 158,7 206,3 US$ 11.000 Brasil 189,4 233,0 341,9 475,7 100 123,1 180,5 251,2 a US$ 17.000 Chile 243,2 317,2 424,7 584,5 100 130,4 174,6 240,4 anuales Uruguay 409,5 447,9 532,4 778,7 100 109,4 130 190,1 Grecia 712,8 1.104,9 1.759,1 1.837,0 100 155 246,8 257,7 Italia 1.214,3 1.662,7 2.166,8 2.391,0 100 136,9 178,4 196,9 Más de US$ Nueva 1.053,1 1.397,1 2.053,2 2.507,1 100 132,7 195 238,1 17.000 Zelandia anuales Portugal 764,6 1.225,7 1.623,7 1.738,4 100 160,3 212,4 227,4 España 949,5 1.288,4 1.978,9 2.252,8 100 135,7 208,4 237,3 Promedio   544,7 729,7 1040,3 1.237,8 100 134 191 227,3 simple Fuente: Elaboración propia basada en datos de la OMS. El gasto en salud y resultados y su efectividad dependen de muy complejas y diversas sanitarios globales políticas que llevan adelante los países. En este aspecto, Uruguay ha alcanzado en los últimos Por último, interesa analizar la relación entre el nivel 20 años progresos muy significativos en materia de salud. del gasto en salud y los resultados sanitarios globales de Dichos avances adquieren particular relevancia dado que Uruguay respecto de otros países. Si bien un análisis más el estado de salud de la población de un país es uno de los profundo excedería el alcance de la presente nota, es po- factores determinantes de su nivel de desarrollo, puesto sible observar con unos pocos datos que, dados el nivel que este lleva implícito el alcance de otros logros como de desarrollo relativo y el nivel de gasto en salud como son la lucha contra la pobreza. En particular se observan porcentaje del PIB, Uruguay exhibe resultados sanitarios mejoras en los siguientes indicadores sanitarios: muy favorables. En el cuadro siguiente resulta notable la existencia de ◆◆ tasa de mortalidad infantil; una tendencia general a lograr mejores resultados ante ◆◆ tasa de mortalidad de menores de 5 años; mayores porcentajes del PIB asignados al gasto en salud, ◆◆ tasa de mortalidad neonatal y posneonatal; pero es necesario aclarar que esta relación no permite ◆◆ captación temprana y cantidad y frecuencia de los con- ser concluyente por varias razones: i) la evidencia es que troles de embarazo; existen casos de buenos resultados con muy diferentes ◆◆ tasa de mortalidad materna y asistencia del parto por niveles de gasto en salud como porcentaje del PIB; ii) personal sanitario; existe una fuerte correlación entre el nivel de ingreso per ◆◆ porcentaje de niños con bajo peso al nacer; cápita y el nivel de desarrollo humano medido por indica- ◆◆ tasa bruta de mortalidad por enfermedades cardiovas- dores sociales; y, iii) los determinantes del gasto en salud culares. 124 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Cuadro 9. Gasto en salud y otros datos en países seleccionados Gasto público per Mortalidad hasta como % del PIB Población total cápita en salud cápita en salud Gasto total per Expectativa de (PPP, US$ int.) (PPP, US$ int.) nacidos vivos) mortalidad de neonatal (por vida al nacer Mortalidad Gasto total adultos (2) PIB per cápita / País cada 1000 5 años (1) Tasa de (años) 2012 2011 2011 2011 2012 2012 2012 2012 Colombia 47.704.427 463 618 6,1 73,8 11,2 17,6 110,3 US$ 7.000 Costa Rica 4.805.295 932 1.330 10,9 79,7 6,6 9,9 89,3 a US$ 11.000 México 120.847.477 465 940 6,2 77,1 7,2 16,2 133,0 anuales Panamá 3.802.281 866 1.284 8,2 77,4 8,5 18,5 117,7 Argentina 41.086.927 869 1.434 8,1 76,0 7,5 14,2 118,0 US$ 11.000 Brasil 198.656.019 477 1.043 8,9 73,6 9,2 14,4 158,7 a US$ 17.000 Chile 17.464.814 607 1.292 7,5 79,6 5,3 9,1 83,3 anuales Uruguay 3.395.253 818 1.210 8,0 76,9 3,9 7,2 114,0 Grecia 11.092.771 1.786 2.918 10,8 80,6 3,0 4,8 75,7 Italia 59.539.717 2.417 3.130 9,5 82,9 2,3 3,8 54,7 Más de US$ Nueva 4.433.100 2.524 3.033 10,1 81,2 2,8 5,7 67,0 17.000 Zelandia anuales Portugal 10.514.844 1.681 2.624 10,4 80,4 1,8 3,6 81,3 España 46.761.264 2.238 3.041 9,4 82,4 2,7 4,5 63,0 Fuente: Elaboración propia basada en datos de la OMS. Especialmente notable en el período de vigencia del sitar progresivamente hacia un modelo basado en APS, SNIS es el descenso de la tasa bruta de mortalidad por en- integral e integrado, que genere capacidades de contener fermedades cardiovasculares, nuevos datos, Serie revisada la nueva epidemiología y mejorar los resultados sanitarios. por el GOB UY (OPP) 2006: 75.7 x 100000 y para 2013: 61.50 El análisis de opciones de política que se resumen en x 100000 en un importante avance contra una de las princi- la presente sección se basa, en gran medida, en la combi- pales ENT que afectan la salud de la población de Uruguay. nación de dos marcos conceptuales complementarios: el provisto por el marco analítico de revisión sistemática de bloques de funciones y objetivos provisto por la OMS y el 8. Síntesis y opciones de política desarrollado por Marc J. Roberts, William Hsiao, Peter Ber- man y Michael R. Reich,9 en el cual se identifican cinco ejes Como se examinó a lo largo de la presente Nota sobre Po- o dimensiones de política claves (organización, regulación, líticas, la reforma del sistema de salud se desarrolló inicial- pagos, financiación y comportamiento) para influir en el mente sobre la base de un eje institucional y otro financiero desempeño de los sistemas de salud y las reformas que ha- de efectos más o menos inmediatos, para luego posibilitar bitualmente emprenden los Gobiernos en todo el mundo. el desarrollo de un tercer eje, más estructural y profundo, En este marco, desde el punto de vista organizacional, referido al cambio en el modelo de atención y al desarrollo la reforma profundizó la separación de las funciones del de estrategias de disminución de la carga de enfermedad, mediante la promocion de la salud y la prevención de las 9 Roberts, Marc J., William Hsiao, Peter Berman y Michael R. Reich Enfermedades cronicas no transmisibles.. El objeto es tran- (2009), Getting Health Reform Right, Oxford University Press. aspectos económicos y financieros del sector de salud de uruguay 125 Luis Perez, Juan Sanguinetti, Alfredo Perazzo sistema de salud, al fortalecer la rectoría y articular el constituyen un poderoso elemento para dar directivas financiamiento mediante un fondo que pretende, en el sanitarias a los prestadores. tiempo, reunir todos los recursos destinados a la salud. g. Sin embargo, esta opción de «compra de servicios» Con la reforma aumentó el número de personas cubiertas solo se ejerce con los prestadores del SNS, pero no en por los diversos prestadores privados que operan en el el resto del sistema; de ese modo, el SNIS pierde un SNS y disminuyó el número de personas cubiertas por elemento crítico para la direccionalidad sanitaria y de la ASSE. La equidad del sistema de financiamiento de la control de la actividad de la ASSE. Ambos instrumentos salud mejoró por la vía de los cambios que unificaron el (contratos de gestión y metas sanitarias) podrían tener sistema de tasas de aportes y contribuciones y el aumento en el futuro un uso más intensivo que el actual en be- en la cantidad de cotizantes a la seguridad social. Por lo neficio del sistema, aspecto que ha sido mencionado que se refiere al modelo de atención de la salud, se definió por algunos autores en foros de opinión10 y sobre el una nueva matriz de protección social más acorde con cual hay dilatada evidencia positiva en la experiencia los riesgos y las necesidades de salud de la población. de otros países, como, por ejemplo, España.11 En tal Entre todos los cambios producidos en el sistema de sentido, aparece como necesario explicitar quién es la salud y que se han tratado en esta nota se destacan los institución «compradora» de servicios de la ASSE para siguientes: la población de su incumbencia. h. Finalmente, en la última década los valores de los a. El gasto en salud ha aumentado, pero se mantiene es- indicadores sanitarios clásicos (mortalidad infantil, table en los últimos años como proporción del PIB (en mortalidad materna, esperanza de vida al nacer y las torno al 8 %, que es similar a países de la región, pero tasas específicas más relevantes, como la tasa de mor- inferior a los países de la OCDE). talidad por enfermedades cardiovasculares) siguieron b. El crecimiento del gasto público en salud ha sido bas- descendiendo. tante menor que en el resto de los países de la región. c. El impacto financiero de la política de cobertura legis- Opciones de política lada para la reforma implicaría un déficit que se estima en 1 % de PIB en 2017. No obstante, debe considerar- En función de este diagnóstico y los desafíos que enfrenta se que esto depende de la política en relación con el el SNIS, a continuación se enumeran las principales op- presupuesto histórico de la ASSE y de las condiciones ciones de política. del mercado laboral (en particular, el empleo no re- Política sanitaria: Es crucial el desarrollo de pro- gistrado). gramas intensivos preventivos sobre las ENT y de pro- d. La inversión en salud ha generado resultados positivos gramas de promoción de la salud que permitan mitigar en materia de cobertura, estado de salud y reducción de los efectos de la transición epidemiológica sobre el gasto gastos de bolsillo. También se han reducido las desigual- prestacional,12 de modo de propender cada vez más a un dades asociadas a un acceso segmentado a los servicios envejecimiento poblacional saludable. Este es un elemen- públicos y privados de salud, particularmente entre hombres y mujeres, o niños y jóvenes en relación con los adultos, y entre los residentes de Montevideo y el 10 Observatorio Salud (2012), Pago por cumplimiento de metas ¿una herramienta potente mal utilizada? Disponible en http://www. resto del país. observatoriosalud.org.uy/descargas/Pago_por_cumplimiento_ e. El envejecimiento de la población tiene un efecto relati- de_metas.pdf. vamente menor en relación con el crecimiento previsto 11 En el ámbito específico del sector sanitario el contrato-pro- del PIB. grama o contrato de gestión puede definirse como un instru- f. La cápita, que fue definida en su origen en un nivel que mento de relación con los centros públicos sanitarios que no necesariamente representaba un precio de eficien- vincula la actividad al presupuesto asignado a cada centro. cia, pero sí un precio de factibilidad, y que permitió que Para un análisis y evaluación de los contratos programa y con- tratos de gestión en España, véanse Cabasés y Martín (1997) y todos los actores pudieran continuar dando servicios de González y Ventura (2000). salud mientras iniciaban un proceso de acomodación a 12 Véase también Berriel, Fernando, Robert Pérez Fernández, las nuevas reglas de juego, permite la introducción de Soledad Rodríguez (2011), Vejez y envejecimiento en Uruguay. ajustes graduales mediante metas sanitarias. Las metas Fundamentos diagnósticos para la acción, cap. 3, Montevideo, sanitarias juegan un rol fundamental en el SNIS, ya que julio, © Ministerio de Desarrollo Social, Uruguay. 126 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 to fundamental en el cual Uruguay ya trabaja, pero que excedentarias del PIAS, se debe procurar una mejor visi- requiere esfuerzos e inversiones adicionales con base bilidad del producto de la ASSE y mejores mecanismos conceptual en la estrategia de salud en todas las políticas. de rendición de cuentas. También es importante mantener bajo el control de l. Monitorear la evolución de los salarios (prestar atención la política sanitaria las variables que afectan el plan de al modelo de producción y de contratación de médicos). beneficios (PIAS), en particular: m. Analizar y administrar las condiciones de competencia con el sector asegurador/proveedor no público. 1. el desarrollo de protocolos y guías terapéuticas que relacionen los programas con las prestaciones;13 Seguimiemto, monitoreo y evaluación: Incrementar 2. la gestión de incorporación de prestaciones; la inversión en sistemas de información es fundamental 3. el control de la calidad y la efectividad sanitaria de las para poder desarrollar adecuadamente los puntos pre- prestaciones. vios planteados y consolidar los múltiples procesos de cambios desarrollados: Además, es fundamental establecer criterios objetivos y reglas claras para administrar las modificaciones al PIAS n. Resulta crucial sostener el camino iniciado con la imple- conforme a las necesidades sanitarias y a las posibilidades mentación del sistema de administración de recursos financieras del FONASA. El diseño de este mecanismo humanos en la ASSE. La fase natural siguiente debería debe contemplar, para la actualización y el ajuste perió- ser incorporar en esta institución sistemas de informa- dico del PIAS, pautas de eficiencia y efectividad clínica, ción administrativos y contables. en función de necesidades sanitarias, en el marco de es- o. Continuar el desarrollo de sistemas de información cenarios de sustentabilidad económica. sectorial, como se está ejecutando a través de la pla- También es crucial una mayor potencia y uso de los taforma Salud.uy15 y los proyectos de Historia Clínica sistemas de información de las prestaciones efectivamen- Electrónica. te consumidas por los beneficiarios del SNIS.14 p. Comenzar el desarrollo del modelo de explotación de Por último, es posible también, analizar la introduc- datos que operará sobre la plataforma Salud.uy. Esta ción de fórmulas de mejora de la productividad en la plataforma entrará progresivamente en madurez como determinación del valor de la cápita. repositorio de datos transaccionales sanitarios en el En relación con el prestador público (ASSE): , y de SNIS. Es crítico comenzar el desarrollo de las iniciativas modo de asegurar niveles adecuados de eficiencia pro- destinadas a definir e implementar la explotación y uso ductiva, se sugiere: de esa información sanitaria. Estos procesos implican la definición de modelos de gestión para su explotación i. Estudiar y definir la cartera de servicios de la ASSE. Esto general y particular. Estos son procesos de construcción es fundamental para analizar en profundidad y en jus- de consensos social e institucional complejos y prolon- ticia el desempeño del principal prestador público y la gados, que deben ser guiados con estrictos criterios mayor empresa sanitaria del país. técnicos y sanitarios. Es necesario comenzar el finan- j. Analizar en profundidad y debatir socialmente sobre el ciamiento para poder definir el tiempo de madurez de la modelo de financiamiento de la ASSE. plataforma DWH orientada a la calidad y la efectividad k. Definir un comprador de servicios para la ASSE. Cual- sanitaria en un contexto de gestión y aseguramiento de quiera sea el modelo de financiamiento (cápitas o la sustentabilidad financiera sobre el SNIS, con el lide- presupuesto), se requiere definir de modo explícito el razgo técnico sanitario del MSP, el liderazgo informático comprador de servicios de la ASSE e introducir mecanis- de la Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión mos explícitos de compra, por ejemplo, vía contratos de Electrónica y la Sociedad de la Información y del Cono- gestión por el PIAS. Además, por aquellas prestaciones cimiento (AGESIC) y el apoyo y participación del MEF. 13 Véase Banco Mundial (2012), El Sistema Nacional Integrado de Salud de Uruguay: Análisis sobre la gobernabilidad del Plan de Beneficios (PIAS) en el SNIS, Reporte 80084-UY, noviembre. 14 Este es un elemento central para el buen desempeño del 15 http://www.agesic.gub.uy/innovaportal/file/2423/1/presenta- proyecto de Historia Clínica Electrónica. cion_programa_salud_uy.pdf. aspectos económicos y financieros del sector de salud de uruguay 127 Luis Perez, Juan Sanguinetti, Alfredo Perazzo Anexo 1. Mecanismos institucionales del sector de salud El rol de planificación, regulación y control en el Seguro soro para compensar aportes de los trabajadores formales Nacional Integrado de Salud (SNIS) corresponde al Mi- menores que el valor de aporte promedio definido. nisterio de Salud Pública (MSP), el que a través de un La JUNASA compra servicios para los beneficiarios del organismo autónomo, la Junta Nacional de Salud (JUNA- SNS para la provisión del PIAS a través de contratos de SA), administra el Seguro Nacional de Salud (SNS), con gestión anuales con las EA. Como se señaló, los servicios el apoyo de la Dirección General del Sistema Nacional se pagan a través de una cápita única, ajustada por riesgos Integrado de Salud (DIGESNIS) del MSP, que a partir de epidemiológicos generales estimados en función de los 2010 actúa como organismo técnico del SNIS. atributos de edad y sexo de los beneficiarios (90 % del La JUNASA actúa como comprador de servicios de una valor capitado) y metas sanitarias (10 % del mismo valor), única entidad nacional aseguradora, el SNS, para la cober- mientras que el Banco de Previsión Social (BPS) actúa tura de los trabajadores formales directos, sus familiares, como agente financiero del SNS, al incluir la operatoria los trabajadores autónomos y los trabajadores retirados, financiera del FONASA (mancomunión o risk pooling) y financiada a través de un esquema uniforme contributi- la función de pago ordenada por la JUNASA. vo, conformado por aportes patronales y personales en El Fondo Nacional de Recursos administra las presta- función del ingreso y del tamaño familiar, recursos que ciones de alto costo y baja incidencia (PACBI). Se financia integran un único Fondo Nacional de Salud (FONASA), con aportes del FONASA por los beneficiarios del SNS, los que financia a las entidades aseguradoras (EA). El SNS pagos realizados por las Instituciones de Asistencia Médi- recibe también financiamiento complementario del Te- ca Colectiva (IAMC) y los seguros privados por sus afilia- Impuestos Contribuciones de Contribuciones de Fuentes Hogares generales empleados empleadores Sanidad Militar, Sanidad Policial, Fondo Nacional de Salud Pagos de Seguros Fondos FNR Universidad de la República, BPS y otros* (FONASA) bolsillo privados Unidades de atención de las FFAA y la Consultorios, clínicas y Proveedores ASSE IAMC IMAE policía, Hospital de Clínicas, otros (I) hospitales privados Trabajadores del Trabajadores de las FFAA, la policía y sus Población de Población con Usuarios sector formal y sus familias, funcionarios de empresas públicas menores ingresos capacidad de pago familias * Fondos de proveedores que serán objeto de los próximos avances del proceso de reforma BPS: Banco de Previsión Social FNR: Fondo Nacional de Recursos ASSE: Administración de Servicios de Salud del Estado IAMC: Instituciones de Asistencia Médica Colectiva IMAE: Instituto de Medicina Altamente Especializada 128 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 dos voluntarios y los fondos que aporta el Ministerio de La provisión de servicios de salud en Uruguay es rea- Economía y Finanzas (MEF) por la población que atiende lizada por proveedores privados y públicos. El principal en la Administración de los Servicios de Salud del Estado proveedor público de servicios es una institución descen- (ASSE). Las PACBI son provistas solo por los Institutos tralizada del MSP: la ASSE. El siguiente esquema sintetiza de Medicina Altamente Especializada (IMAE), públicos los flujos económicos y financieros entre los actores del y privados, bajo la modalidad de pago por prestación. sistema de salud de Uruguay: aspectos económicos y financieros del sector de salud de uruguay 129 Luis Perez, Juan Sanguinetti, Alfredo Perazzo Anexo 2. Factores determinantes del gasto en salud En el cuadro siguiente se presenta una breve descripción de las principales conclusiones a las que llegan los estu- dios relevados. Variable explicativa del Comentario gasto en salud Prácticamente todos los estudios analizan la relación entre el ingreso por habitante y el gasto en salud por habitante, y siempre se encuentra una relación positiva. Un aspecto relevante del análisis es si la elasticidad que reflejan los coeficientes determinados por medios estadísticos es mayor o menor que la unidad, lo cual determina si el servicio de salud es un bien normal (elasticidad igual a 1), de lujo (elasticidad mayor que 1) o inferior (elasticidad menor que 1). Los estudios determinan elasticidades que van desde 0,73 hasta 1,5, con lo cual los resultados no pueden ser Ingreso concluyentes y mucho menos a nivel de un país en particular. No obstante, es razonable esperar que el crecimiento per cápita económico implique un crecimiento del gasto en una proporción relativamente similar. Según los estudios más recientes: i) no existe evidencia de que el servicio de salud sea un bien de lujo (elasticidad superior a 1); ii) las elasticidades ingreso de los gastos en salud para los países de menores ingresos es mayor que en los de mayores ingresos (explicado por la existencia de variables perdidas y no incluidas en el análisis); iii) en los modelos dinámicos, las elasticidades son significativamente menores que en los modelos estáticos. Desde el punto de vista teórico, estas mediciones encierran también un problema de causalidad, dado que existen razones para postular la hipótesis de que el gasto en salud afecta el crecimiento. La estructura demográfica determina en parte el perfil epidemiológico de una sociedad y normalmente se utilizan dos variables para reflejar esa estructura: la proporción de población mayor que 65 años y la proporción de población menor que 15 años.1 En ambos casos se espera una relación positiva entre estas dos variables y el gasto en Estructura salud debido a que el consumo esperado en esas etapas de la vida de las personas es mayor que el gasto medio. demográfica/ Desde el punto de vista conceptual la relación observada incluye, además de los aspectos epidemiológicos, aspectos perfil relacionados con el acceso a los servicios y con aspectos culturales que determinan la demanda de servicios. epidemiológico Los resultados informados indican, en general, que los impactos sobre el gasto de salud de la estructura demográfica son positivos pero no son significativos. No obstante, en un estudio sobre el gasto en los Estados Unidos de América resulta muy significativo el efecto de la proporción de población menor que 15 años. Las características de los sistemas de salud pueden tener influencia en el nivel de gasto en salud. Las principales variables que han sido analizadas se refieren al tipo de provisión (público/privado); al financiamiento (proporción de gasto financiado por el Gobierno; financiamiento a través de impuestos o a través de seguridad social; etc.), y al Características modelo de pago al proveedor (pago capitado o por producción). del sistema Los resultados informados indican algún tipo de asociación de mayores gastos en salud con sistemas basados en de salud seguros sociales y en pagos por producción, en lugar de pago capitado. Un problema adicional al sistema de salud es la estructura de mercado laboral, que determina la dinámica de uno de los costos más importantes en la provisión de los servicios. La existencia de fuertes poderes sindicales, así como también la existencia de rigideces a la baja en los precios y salarios, puede explicar mayores costos (Efecto Baumol). Evidentemente, los servicios de salud están expuestos a un fuerte y veloz cambio tecnológico, que, entendido en un sentido amplio, incluye tanto a equipamiento y medicamentos como a los procedimientos y protocolos Cambio recomendados para las diferentes patologías. tecnológico Las variables utilizadas en estos casos han sido diversas, por ejemplo, la cantidad de prácticas quirúrgicas y y de prácticas la cantidad de ciertos equipos por habitante (tomógrafos, por ejemplo). También se han usado como variables médicas sustitutivas la esperanza de vida y mortalidad infantil. Todos estos estudios concluyeron que el progreso tecnológico y la variación en la práctica médica fueron los principales factores determinantes en el nivel y el crecimiento del gasto en salud de un país. Fuente: Elaboración propia. 1. En algunos estudios se incluye como variable sustitutiva del perfil epidemiológico la prevalencia de ciertas patologías como el HIV. 131 La protección social en un contexto de cambio demográfico Rafael Rofman e Ignacio Apella 1. Resumen El proceso de transición demográfica que ha atravesado Uruguay durante buena parte del siglo XX y principios del siglo XXI ha determinado que se encuentre con una población relativamente envejecida, aunque el ritmo de envejecimiento ha sido más lento que en la mayoría de los otros países de la región y del mundo. En este contexto, donde la presión demográfica jugará un papel importante, resulta oportuno revisar el diseño y el funcionamiento de los principales programas de protección social, considerando su rol en el marco del cambio demográfico. Las políticas de protección social del Uruguay se presentan fragmentadas en tres categorías claramente identi- ficables, vinculadas a los grupos etarios de sus destinatarios. Por un lado, los programas destinados a la niñez y a la juventud incluyen las asignaciones familiares en forma directa, así como otros esquemas como la Tarjeta Uruguay Social (programa de asistencia alimentaria focalizado en hogares con niños). La población adulta es sujeto de polí- ticas tales como el seguro de desempleo o las políticas activas de mercado de trabajo (capacitación, intermediación laboral, etc.). Finalmente, la población de adultos mayores es el principal objetivo de las políticas vinculadas con el sistema previsional y otras transferencias similares. Estas políticas pueden ser consideradas tanto en cuanto a su efectividad en el corto plazo como a su rol en la adaptación necesaria a un nuevo contexto demográfico que la sociedad uruguaya deberá transitar en las próximas décadas. En cuanto a los programas de transferencias de ingresos a los niños y jóvenes, parece recomendable revisar los mecanismos de focalización a fin de disminuir los errores de exclusión, al tiempo que conviene ana- lizar la efectividad de las condicionalidades para una estrategia de aumento significativo de capital humano y productividad en el mediano plazo y su vinculación con las políticas educativas. En cuanto a las políticas dirigidas a la población adulta en edad activa, resulta conveniente revisar los mecanismos de coordinación instituciona- les asociados con las políticas activas de mercado de trabajo, a fin de minimizar la superposición de esfuerzos y generar un mayor y mejor alcance. Finalmente, el sistema de pensiones parece estar razonablemente ajustado a las condiciones reales actuales y futuras de la población uruguaya, aunque es indispensable el monitoreo constante de su sostenibilidad financiera, dado que, aún con un esquema de capitalización individual, el envejecimiento poblacional ejercerá presión sobre la economía en su conjunto. 2. La dinámica demográfica al 14 % en 2010 y continuará creciendo hasta cerca del 30 % en Uruguay y su relevancia en 2100, y, en forma paralela, la caída de la proporción de para la protección social menores de 15 años, que representaba un 28 % del total en 1950 pero en la actualidad es de aproximadamente un La población de Uruguay es una de las más envejecidas 23 % y disminuirá hasta el 15 % hacia 2100. de América Latina, con niveles similares a los de algunos En sintonía con esta evolución demográfica, la tasa de países europeos. Las causas de este fenómeno radican en dependencia, definida como el cociente entre la pobla- los componentes que hacen a la dinámica demográfica de ción dependiente de ingresos de terceros (niños y jóvenes una población: fecundidad, mortalidad y migración (grá- menores de 15 años y adultos mayores de 65 años) y la fico 1). Inevitablemente, la consecuencia de esta transi- población en edad de trabajar (entre 15 y 64 años), resulta ción ha sido y será un aumento sostenido de la proporción ser un buen indicador de necesidad de financiamiento de población mayor de 65 años, que pasó del 8 % en 1950 que la sociedad debe afrontar en el largo plazo (gráfico 2). 132 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Gráfico 1. Tasa global de fecundidad y expectativa de vida al nacimiento en países y regiones seleccionadas (1950-2100) Expectativa de vida al nacimiento Tasa global de fecundidad 100 7 Asia 90 6 Europa America Latina 80 5 Argentina Brazil 4 Chile 70 Asia Uruguay Europa 3 60 America Latina Argentina 2 Brazil 50 Chile Uruguay 1 40 0 1950 1980 2010 2040 2070 2100 1950 1980 2010 2040 2070 2100 Fuente: Naciones Unidas, 2013. Gráfico 2. Tasa de dependencia según países 3. El sistema de protección social seleccionados (1950-2100) Los principales riesgos cubiertos por el sistema de seguridad social son pérdidas de ingresos en la vejez, 110 República de Corea incapacidad y muerte, así como situaciones de desem- 100 Italia pleo. Asimismo, si bien no se trata exactamente de un 90 80 Brasil programa que intente asegurar el nivel de ingreso frente América Latina 70 a un riesgo, las transferencias monetarias en concep- Argentina Uruguay 60 to de asignaciones familiares se han convertido en un 50 componente importante de las políticas de seguridad 40 social. Si bien estos programas han sido tradicional- 30 mente de carácter contributivo, en los últimos 15 años 20 han crecido algunos esquemas no contributivos con 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065 2070 2075 2080 2085 2090 2095 2100 objetivos bien definidos según el grupo etario al que se dirija: incrementar el ingreso de los hogares o gene- rar cambios conductuales de las personas. Asimismo, Fuente: División de población, Naciones Unidas. los programas de empleo dirigidos tanto a proteger a los trabajadores frente al riesgo de pérdida de ingresos La caída en la tasa de dependencia total entre los por situación de desempleo como aquellos dirigidos a años 2000 y 2045 representan para Uruguay una «ven- mejorar la empleabilidad de la población activa cons- tana de oportunidad demográfica», en el sentido de que tituyen un eslabón importante de la arquitectura de la la proporción de la población total en edad productiva protección social. será la más alta de la historia pasada y futura, por lo que se presenta una oportunidad única para aprovechar este Programas destinados a niños y jóvenes período y promover un proceso de desarrollo y creci- miento sostenido. En este contexto, el principal desafío El principal programa de protección destinado a niños y de las políticas de protección social es asegurar que se jóvenes en Uruguay es el sistema de asignaciones fami- potencie este proceso, equilibrando demandas de corto liares. El sistema de asignaciones familiares actualmente plazo con necesidades de largo plazo en las distintas vigente es un modelo intermedio entre un programa de áreas donde se involucran. ingreso ciudadano, con acceso universal, y un esquema la protección social en un contexto de cambio demográfico 133 Rafael Rofman y Ignacio Apella de transferencias monetarias condicionadas (CCT, por tradicional. Se estima que un 14 % de beneficiarios de sus siglas en inglés). La diferencia central entre ambos asignaciones familiares son simultáneamente receptores tipos de modelos es su objetivo principal, que en el pri- de Asignaciones Familiares del Plan de Equidad y bene- mer caso es asegurar ingresos básicos a la población y en ficiarios de la TUS. el segundo promover la modificación de determinadas Desde el lado del gasto, el 76 % de las erogaciones conductas. Como consecuencia de esta diferencia es realizadas por el Banco de Previsión Social (BPS) para también habitual que las CCT tengan un universo de el pago de asignaciones familiares está concentrado en beneficiarios más restringido y que los beneficios sean aquellas del Plan de Equidad. Este hecho se encuentra menores. En el caso de las asignaciones familiares de asociado con el beneficio promedio pagado por este tipo Uruguay, el criterio de acceso es muy amplio, ya que la de asignaciones ($1010), el cual es 4,5 veces mayor al mayoría de los hogares pueden acceder a una asignación pagado en concepto de asignaciones familiares contri- familiar a través del esquema contributivo tradicional o butivas tradicionales. de las asignaciones del Plan de Equidad. Esto establece una importante diferencia con otros programas en la Gráfico 3. Distribución de beneficiarios y gasto según región, que tienen una fuerte focalización en los grupos tipo de asignación familiar más pobres y se instrumentan a través de herramientas de identificación por encuesta (el método más común a) Beneficiarios es el conocido como proxy means test [verificación indi- recta de las necesidades], que busca estimar la pobreza 21 % o vulnerabilidad de los hogares mediante la observación de determinados aspectos de la vivienda u organización Asignaciones 14 % familiares familiar que tienen alta correlación con las característi- Asig. Fam. Plan cas buscadas). En el caso de Uruguay, si bien se utiliza Equidad una herramienta similar aplicada por el Ministerio de Asig. Fam. Plan Equidad - Tarjeta Desarrollo Social (el Índice de Carencia Crítica [ICC]), Uruguay Social en la práctica el acceso fue muy amplio dados los um- 65 % brales de vulnerabilidad utilizados para determinar la admisibilidad. Del mismo modo, tanto el esquema de asignaciones familiares tradicionales como el Plan de b) Erogaciones Equidad establecen requisitos de asistencia escolar y controles de salud para mantener la admisibilidad, pero 6% estos requisitos no eran controlados en forma rigurosa Asignaciones hasta recientemente. 18 % familiares Un segundo programa de importancia orientado Asig. Fam. Plan Equidad a este grupo es la Tarjeta Uruguay Social (TUS). Este Tarjeta Uruguay programa ofrece a un conjunto de hogares (que en este Social caso se focaliza más estrictamente mediante el ICC) 76 % una tarjeta bancaria que les permite comprar un con- junto de bienes considerados de primera necesidad en una red de comercios adherida. Si bien la TUS es un Fuente: BPS. beneficio para los hogares y no esta normativamen- te exigido que se trate de hogares con menores, en la Según Cerutti et al. (2014), Uruguay destina en con- práctica los criterios de focalización han priorizado a cepto de CCT casi un 0,4 % del producto interno bruto estos hogares. (PIB), valor similar al promedio de la región. En los ex- El gráfico 3 presenta la distribución de beneficiarios tremos se encuentran Brasil (0,9 %) y El Salvador (0,1 %). según programa. Del total de niños y jóvenes alcanzados Dada la importancia que la economía del Uruguay le asig- por las asignaciones familiares, el 79 % es receptor de una na a este tipo de programas, el alcance de sus objetivos de asignación familiar del Plan de Equidad, en tanto que el manera eficiente y precisa define la adecuada utilización restante 21 % recibe una asignación familiar contributiva de estos recursos. 134 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Gráfico 4. Gasto en transferencias monetarias mas de empleo directo para la población con menores condicionadas en algunos países seleccionados, como porcentaje del PIB (2010) ingresos y en condiciones de alta vulnerabilidad. Con el objetivo de reforzar la capacidad de gestión 1,0 en políticas de empleo centradas en la capacitación, en 0,9 2008 se creó el Instituto Nacional de Empleo y Formación 0,8 0,7 Profesional (INEFOP), organismo público de carácter tri- 0,6 partito (su directorio está integrado por representantes 0,5 del Estado, empresarios y trabajadores), que cuenta con 0,4 0,3 recursos a través del Fondo de Reconversión Laboral. 0,2 El INEFOP centraliza la ejecución de programas de for- 0,1 mación, con una cobertura del 80 % de los participantes 0 (gráfico 5) de los programas de políticas activas ejecu- Brasil Ecuador Argentina México Promedio Uruguay Colombia Honduras Chile Perú El Salvador tados en 2013, ya que otros programas son ejecutados desde el MIDES o la DINAE. La mayor fracción de par- ticipantes en estos programas son trabajadores que ya Fuente: Cerutti et al. (2014). tienen un empleo, les siguen los beneficiarios del seguro de desempleo que solicitaron cursos en el INEFOP (apro- ximadamente un 10 % del total de personas con seguro Programas destinados de desempleo) y los participantes del programa Uruguay a adultos en edad activa Estudia, que ofrece becas para la terminalidad educa- tiva y formación profesional (resultado de un acuerdo Uruguay tiene programas de seguro de desempleo desde con la Administración Nacional de Educación Pública principios del siglo xx, cuando se fueron creando es- y el Ministerio de Educación y Cultura). Finalmente, el quemas específicos por industria o sector, y desde 1981 resto de los participantes pertenecen a programas diri- existe una normativa general que define un esquema gidos a grupos específicos como jóvenes (PROJOVEN), de prestaciones para trabajadores del sector privado mujeres (PROIMUJER) y personas con discapacidad en situación de desocupación forzosa. El programa es (PROCLADIS). de tipo contributivo, en el sentido de que, para recibir beneficios, los trabajadores deben haber hecho apor- Gráfico 5. Distribución de beneficiarios de programas tes a la seguridad social con anterioridad, aunque no de capacitación, por tipo de programa de empleo e tiene fuentes de financiamiento específicamente asig- institución ejecutora (2013) nadas, sino que es cubierto con los recursos globales recaudados por el BPS. Dados su carácter contributivo Capacitación a Uruguay Trabaja 13 % beneficiarios del SD 18 % y el requisito de haber perdido el empleo en forma in- Uruguay Clasifica 1 % voluntaria, la cobertura efectiva del programa nunca Objetivo Empleo 4 % ha sido muy importante en relación con la población FOMYPES / Yo Estudio y Trabajo 3 % PROCLADIS 1 % desocupada total, oscilando en torno al 10 %. Adicio- Capacitación a empresarios 5 % PROIMUJER 4 % nalmente, la normativa admite como una causal para Trabajadores este beneficio la suspensión temporal del trabajador, Rurales 8 % PROJOVEN 9 % por lo que algo menos de un 50 % de los beneficiarios no son desocupados plenos, sino que se encuentran suspendidos en sus empleos. Trabajadores en Act. y MIDES Proyectos especiales 16 % Uruguay Estudia 18 % El área de políticas activas de mercado de trabajo tiene DINAE INEFOP una historia más breve. Las primeras acciones datan de 1992, con la creación de la Dirección Nacional de Empleo Fuente: Presidencia de la República, 2014. (DINAE) y la Junta Nacional de Empleo (JUNAE), ambas en el marco del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. El gráfico 6 presenta la evolución del Fondo de Re- Asimismo, desde 2005, con la creación del Ministerio de conversión Laboral con el que cuenta el INEFOP para Desarrollo Social (MIDES), se iniciaron algunos progra- financiar los proyectos de capacitación. la protección social en un contexto de cambio demográfico 135 Rafael Rofman y Ignacio Apella Gráfico 6. Evolución del Fondo de Reconversión importancia que la formación profesional podría tener Laboral del INEFOP (2009-13) para grupos específicos de la población, particularmente 800 entre los más adultos. 700 Sin embargo, y de acuerdo con Cerutti et al. (2014), 600 Uruguay sigue destinando un mayor porcentaje del PIB Millones UY$ 500 al financiamiento de su seguro de desempleo que a las 400 políticas activas de mercado de trabajo (gráfico 7). En 300 efecto, mientras que Uruguay destina el 0,3 % del PIB 200 al seguro de desempleo, solo dirige el 0,03 % a políticas 100 activas de mercado de trabajo. 0 2009 2010 2011 2012 2013 Gráfico 7. Gasto en políticas de mercado de trabajo Fondo de Reconversión Laboral Resultado Neto en algunos países seleccionados, como porcentaje del PIB (2010) Fuente: INEFOP, Estados Contables. 1,2 Este fondo se integra con el aporte de los trabajadores 1,0 privados, los empleadores y el Estado.1 Desde la creación 0,8 del organismo, el fondo fue creciendo dado su carácter procíclico y las dificultades que el INEFOP ha encontrado 0,6 PAMT para implementar una oferta amplia de cursos. El nivel y 0,4 Seg. Desempleo la persistencia del resultado neto al cierre de cada esta- 0,2 do contable desde 2009 son una prueba del incremento en los recursos disponibles anualmente al considerar el 0,0 Brasil Chile Argentina Colombia Uruguay Honduras Ecuador México Perú remanente de ingresos luego de sustraer los costos de las capacitaciones, los gastos operativos del INEFOP y sus ajustes financieros. En efecto, el resultado neto llegó al Fuente: Cerutti et al. (2014). 46 % de los ingresos en el año 2013. Es importante destacar que el INEFOP no ofrece cur- sos en forma directa, sino que lo hace a través de institu- ciones que se presentan a licitaciones. Por este motivo, Programas destinados el organismo cuenta con gran liquidez y la subejecución a adultos mayores de sus recursos queda manifiesta en los montos desti- nados progresivamente a inversiones en depósitos, que El sistema previsional de Uruguay es el más importante concentran la mayor parte de sus activos. de los programas de protección social, tanto por historia, La implementación de este tipo de políticas es de cobertura y recursos financieros gestionados. Durante suma importancia para mejorar la empleabilidad de los toda su historia el sistema ha sido fundamentalmente trabajadores en edad activa. Algunos estudios recientes en contributivo en cuanto a su acceso (ya que requiere un varios países de Europa muestran que los participantes de número mínimo de contribuciones para acceder a benefi- programas de entrenamiento cuentan con una más rápida cios) y a su financiamiento, aunque en este aspecto ha sido transición al trabajo y tienen una mayor probabilidad de común la transferencia de recursos de rentas generales, lograr la estabilidad de su trabajo (Centro Europeo para sea en forma planificada (con la asignación específica el Desarrollo de la Formación Profesional, 2013). Para de recursos tributarios) o ad hoc, para financiar déficits. el caso de América Latina, Murrugarra (2011) resalta la Desde 1996 el sistema funciona como un modelo mixto para la mayoría de los trabajadores de Uruguay, que realizan aportes a un esquema de reparto adminis- 1 Los recursos resultan de las retenciones del BPS, la Caja Profesio- trado por el BPS y adicionalmente a una administradora nal, la Caja Notarial y Bancaria, entes recaudadores, más el apor- te de rentas generales que se realiza por ley. El INEFOP también privada de fondos previsionales (AFAP) como mecanis- puede recibir financiación de otros agentes por la prestación de mo de sustitución de ingresos para adultos mayores con servicios de asistencia técnica. una amplia historia previsional. La reforma de ese año 136 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 estableció un mínimo de 35 años de aportes (y 60 años Gráfico 9. Población mayor de 65 años receptora de edad) para acceder a una jubilación común, o 15 de un beneficio del sistema de pensiones: Países de años de aportes y 70 años de edad para una jubilación América Latina (2012) por edad avanzada, en cuyo caso se percibe un beneficio 100 reducido. Adicionalmente, se estableció una «prestación Contributivo No Contributivo adicional no contributiva» para personas de 70 años o 80 más años sin recursos. En 2008 una revisión de las normas vigentes introdujo 60 una flexibilización en las condiciones de acceso a bene- 40 ficios, y se redujo el número de años de aportes para la jubilación común a 30 y la edad mínima para acceder a 20 la jubilación por edad avanzada a 65, aunque exigiendo más años de aportes. 0 Las modificaciones en la normativa tuvieron efectos HO DR SA GU PY NI CO MX PE VE PA EC CR CL UY BR AR BO tanto desde el punto de vista previsional como el fiscal. Fuente: Rofman et al. (2013). En cuanto a la cobertura, los requisitos más estrictos in- corporados en 1996 resultaron en una clara tendencia Desde una perspectiva financiera, el gráfico 10 pre- declinante, dado que el porcentaje de los mayores de 65 senta la evolución de los recursos y las erogaciones pu- años con beneficios previsionales pasó del 88 % en 1995 ramente asociados con el Seguro de Invalidez, Vejez y al 84 % 12 años después. Simétricamente, la relajación Sobrevivencia. En ella se puede observar que, al igual de requisitos de 2008 produjo una rápida recuperación, que la mayoría de los sistemas de pensiones de la re- y hacia 2012 se alcanzaron niveles similares a los de me- gión, el resultado «puro» del BPS es deficitario. En otras diados de los años noventa. Más allá de estas variaciones, palabras, los recursos provenientes de las contribuciones vale notar que Uruguay es parte del reducido grupo de patronales y los aportes personales (aproximadamente un países de América Latina que ofrece protección a más de 6 % del PIB) resultan insuficientes para financiar el total un 80 % de sus adultos mayores. de prestaciones (cercanas al 8 % del PIB). La normativa Gráfico 8. Población mayor de 65 años receptora vigente prevé que se destinen recursos tributarios con de un beneficio del sistema de pensiones: asignación específica, que en los últimos años ha repre- Uruguay (1995-2012) sentado cerca de un 3 % del PIB, suficientes para balancear el flujo del sistema previsional. Sin embargo, debido a que 89 el BPS es responsable de otros programas que requieren financiamiento, en este período también se han requeri- 87 do recursos de rentas generales por montos cercanos al 1 % del PIB para financiar todas las actividades previstas. 85 Gráfico 10. Resultado financiero puro del sistema previsional, como porcentaje del PIB (1995-2013) 83 12 % Recursos Erogaciones Resultado Puro 10 % 81 8% 79 6% 4% 77 2% 0% 75 -2 % 1995 1998 2001 2004 2007 2010 2013 -4 % -6 % 2000 2005 2010 2013 Fuente: Rofman et al. (2013). Fuente: BPS. la protección social en un contexto de cambio demográfico 137 Rafael Rofman y Ignacio Apella Gráfico 11. Recursos del tesoro destinados al BPS, los gastos en salud y educación, la situación aparece más como porcentaje del PIB (1995-2013) equilibrada, ya que el monto total destinado a los adultos mayores es 1,7 veces el de los menores. 5% Rentas Impuestos generales afectados Gráfico 12. Relación de transferencias públicas per 4% cápita (adultos/niños), por país y año Brasil (1996) 3% Uruguay (1994) 2% Chile (1997) Colombia (2008) 1% Uruguay (2013) Argentina (2010) 0% España (2000) 2000 2005 2010 2013 México (2004) Japón (2004) Fuente: BPS. Corea del Sur (2000) 0 2 4 6 8 10 4. El desafío de la protección social Fuente: Gragnolati et al. (2014); Rofman, Amarante y Apella (en prepa- en Uruguay: Inclusión en un ración). contexto de cambio demográfico Las políticas de protección social tienen un claro im- Como se discutió en la sección anterior, las necesidades pacto en la incidencia de la pobreza, pero este impacto financieras de las políticas de protección social en Uru- también es diferencial según grupos etarios. El gráfico 13 guay son importantes, ya que llegan, en forma conjunta, a presenta el porcentaje de personas en hogares pobres se- cerca del 10,4 % del PIB. El principal componente de estas gún grupo de edad, e identifica el impacto que tendría políticas es el sistema previsional, que demanda cerca eliminar cada tipo de programa de transferencias. En el de un 9,4 % del PIB en la actualidad.2 La importancia de año 2013 cerca de un 9 % de la población de Uruguay te- esa cifra radica no solo en su magnitud, sino en las deci- nía ingresos por debajo de la línea de pobreza, pero, si no siones de política implícitas en ella, al orientar el gasto hubieran existido los programas de transferencias, dicho público hacia determinados sectores de la población. porcentaje habría alcanzado aproximadamente el 25 %. El gráfico 12 muestra la relación entre las transferencias El principal programa que afecta este nivel es el sistema públicas dirigidas a los adultos mayores (principalmente previsional, por lo que el impacto simulado se concentra pensiones y algunas transferencias vinculadas a la salud) en los adultos mayores. y aquellas recibidas por los niños (fundamentalmente Gráfico 13. Incidencia de la pobreza por edad asignaciones familiares). e impacto de los principales programas de Como es posible advertir, en los años noventa, Uru- transferencias en Uruguay (2013) guay estaba entre los países con mayor desequilibrio en 45 % su política de transferencias hacia los adultos mayores Pensiones 40 % que, en términos per cápita, recibían casi cuatro veces Seg. Desempleo 35 % Plan equidad más recursos que los niños y jóvenes. Las reformas de las 30 % AAFF Corriente últimas dos décadas llevaron a un aumento en el gasto 25 % destinado al grupo más joven y una reducción relativa 20 % en el gasto en los adultos mayores, con lo que en 2013 la 15 % 10 % misma ratio era menor que 3. Si además de las transferen- 5% cias se consideran otras intervenciones del Estado, como 0% 0-4 5-9 10... 15... 20... 25... 30... 35... 40... 45... 50... 55... 60... 65... 70... 75... 80... 85... 90+ 2 Dicho cálculo incluye las erogaciones de las cajas previsionales es- tatales (1,2 % del PIB) y el Seguro por Maternidad (0,09 % del PIB) Fuente: Elaboración propia basada en ECH (2013). 138 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Claramente, el sistema previsional tiene el rol más en los primeros tres deciles). La importancia de estos importante en este aspecto, dada su amplia cobertura y programas para asistir financieramente a los hogares la generosidad relativa de los beneficios. Sin jubilaciones, también es clara: los ingresos por algún tipo de asigna- el porcentaje de adultos mayores pobres oscilaría entre el ción familiar o por la TUS representan entre un 15,3 % 35 % y el 40 %, en lugar de los valores inferiores al 5 % que y un 6 % del ingreso total familiar para la población de se observan para 2013. Otros programas, como las asig- los tres primeros deciles de ingresos. naciones familiares contributivas o del Plan de Equidad, Gráfico 14. Uruguay: Distribución de beneficiarios de también tienen un rol, pero menos significativo. asignaciones familiares y TUS, según decil de ingresos per cápita familiar (2013) 5. Los desafíos de las políticas 60 % de protección social Asignaciones Familiares Contributivas 50 % Asignaciones Familiares - PE Tarjeta Uruguay Social El desafío central de las políticas de protección social en 40 % Uruguay es encontrar un equilibrio que permita brindar recursos para asistir a hogares con necesidades en el corto 30 % plazo y a la vez avanzar en estrategias que mejoren las 20 % condiciones en el mediano y largo plazo, en el contexto de cambio demográfico descripto. La problemática es 10 % similar en los tres grupos de políticas analizadas, aunque con características particulares en función de sus com- 0% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 ponentes, población objetivo, y funcionamiento actual. A continuación se analizan los desafíos y las opciones de Fuente: Elaboración propia basada en ECH (2013). políticas específicos para cada grupo de políticas. Gráfico 15. Uruguay: Porcentaje del ingreso familiar Programas destinados total originado en asignaciones familiares y TUS, a niños y jóvenes según decil de ingresos per cápita familiar (2013) 20 % Los programas de transferencias de ingresos focalizados Asignaciones Familiares Contributivas en niños y jóvenes en Uruguay tienen como objetivos el 16 % Asignaciones Familiares - PE Tarjeta Uruguay Social aumento de los recursos disponibles para el consumo en el corto plazo y la promoción de conductas que con- 12 % duzcan a una mayor acumulación de capital humano en el mediano y largo plazo. El éxito en el primer objetivo 8% depende fundamentalmente de la calidad de los instru- mentos de focalización utilizados, a fin de alcanzar a la 4% población con niveles de vulnerabilidad significativos, y la magnitud de los beneficios, a fin de asegurarse de 0% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 que estos tengan un impacto relevante. En estas dimen- siones, puede observarse que los programas de trans- Fuente: Elaboración propia basada en ECH (2013). ferencias tienen un nivel de focalización importante: las asignaciones familiares contributivas son recibidas Si bien la lógica explícita de focalización de cada es- mayormente por niños de trabajadores con ingresos quema es distinta, los resultados indican que existen al- medios y bajos (un 65 % de los beneficiarios correspon- gunas fallas de asignación que deberían ser revisadas. Los den a los deciles 2 a 5 de la distribución del ingreso per errores de inclusión parecen ser muy bajos (menos de un cápita), mientras que las Asignaciones Familiares del 8 % del total de beneficios de las Asignaciones Familiares Plan de Equidad están más concentradas en la población del Plan de Equidad y un 3 % de los beneficios de TUS más pobre (83 % en los tres primeros deciles) y la TUS corresponden a niños o jóvenes del 60 % más rico de la tiene la mayor focalización (92 % de los beneficiarios población), pero los de exclusión son más importantes, la protección social en un contexto de cambio demográfico 139 Rafael Rofman y Ignacio Apella Gráfico 17. Porcentaje de asistencia escolar entre los ya que hay niños y jóvenes en los niveles más bajos de 15 y 18 años, por sexo (1991-2012) ingresos que no perciben ninguno de estos beneficios o continúan percibiendo las asignaciones contributivas 75 Mujeres (un 12,6 % y 8 % del total de niños en el primer decil, Hombres 70 respectivamente). En cambio, los objetivos de cambios conductuales 65 respecto del capital humano han tenido efectos menos claros. El programa de Asignaciones Familiares del Plan 60 de Equidad formuló como condición de participación la asistencia escolar por parte de los niños y jóvenes en edad 55 de hacerlo, así como los controles regulares de salud. Esta 50 condición, adoptada siguiendo el modelo de otros pro- 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 2012 gramas de CCT en América Latina,3 pretendía establecer incentivos, en particular a la asistencia a establecimientos Fuente: Banco Mundial (2014); Uruguay: Nota de Política de Educación. de educación media. Este requisito se motiva en la alta tasa de deserción que se observa en este nivel educativo: En este contexto, las principales opciones de políticas mientras que la asistencia de los niños de 6 a 12 años es de protección social dirigidas a este grupo poblacional superior al 95 %, a partir de esa edad se produce una rápi- deberían incluir: da caída y a los 17 años menos de un 70 % de la población En el corto plazo: El principal desafío de estas polí- continúa asistiendo (y menos de un 55 % en el quintil más ticas en el corto plazo parece ser la necesidad de adoptar pobre). Sin embargo, los gráficos 16 y 17 muestran que un mecanismo más consistente de coordinación entre el impacto ha sido, en el mejor de los casos, marginal. El los tres principales programas de transferencias (asigna- porcentaje de jóvenes de entre 15 y 18 años que asiste a ciones familiares contributivas, Asignaciones Familiares establecimientos educativos prácticamente no ha variado del Plan de Equidad y TUS). Las posibles respuestas de entre 2008 y 2012. A partir de mediados de 2013 el BPS políticas podrían orientarse hacia una mejor integración avanzó con una medida de control de cumplimiento de entre los esquemas de asignaciones familiares, así como las condiciones, lo que resultó en la baja de aproximada- hacia el mantenimiento de un esfuerzo permanente en mente 20.000 asignaciones (un 5 % del total). la identificación, el registro y la incorporación de nuevos Gráfico 16. Porcentaje de asistentes a la educación beneficiarios al sistema. formal, por edad y quintil de ingresos del hogar (2012) En el mediano plazo: En cuanto a los temas de me- diano y largo plazo, el desafío central parece ubicarse en % la necesidad de promover un aumento sostenido de la 100 productividad de la fuerza de trabajo de Uruguay, necesa- 90 ria para asegurar que se mantengan tendencias positivas 80 en cuanto al bienestar de la población en un contexto de 70 60 envejecimiento poblacional. Lograr que un porcentaje 50 creciente de jóvenes uruguayos completen la educación 40 media formal y continúen su formación para el trabajo 30 Quintil mas pobre es un componente central de este desafío. Sin embargo, 20 Quintil mas rico Total la evidencia disponible parece indicar que este problema 10 no se vincula, al menos en forma excluyente, a la ausencia 0 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 de incentivos económicos, sino a otros factores ligados a Edad la oferta de servicios educativos, desde la accesibilidad Fuente: Banco Mundial (2014); Uruguay: Nota de Política de Educación. a los liceos, la capacidad de estos de responder a jóve- nes que requieran atención especial de algún tipo, y a la orientación de la gestión hacia la retención de jóvenes 3 Por ejemplo, los programas Familias en Acción, en Colombia; el Bono de Desarrollo Humano, en Ecuador; Mi Familia Progresa, en tradicionalmente catalogados como conflictivos y por ello Guatemala; Oportunidades, en México; el Bono 10.000, en Hondu- expulsados del sistema educativo. En esta lógica, parece- ras, o Juntos, en Perú ría que la estrategia de mediano plazo debería combinar 140 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 la oferta de incentivos económicos a los jóvenes y sus que la población destinataria es particularmente hete- familias con una revisión profunda del funcionamiento rogénea en cuanto a sus características y necesidades, del sector educativo en el nivel medio. pero también a dificultades de tipo institucional. El Go- bierno ha avanzado en el último año en un proceso de Programas destinados conformación de un Sistema Nacional de Formación a adultos en edad activa Profesional, en el cual participan el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Ministerio de Educación y Cultura, En el caso de los programas destinados a adultos en edad la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, el Consejo activa, los principales objetivos se vinculan con el man- de Educación Técnica y Profesional, y la Universidad tenimiento de ingresos en períodos de desempleo y la Tecnológica. Esta iniciativa refuerza el énfasis en la ca- empleabilidad de los trabajadores en el corto plazo, y la pacitación de trabajadores en actividad o aquellos que productividad en el mediano y largo plazo. presentan mejores condiciones de inicio. La ausencia del Tal como se discutió en la sección precedente, el im- MIDES en la Comisión ilustra el acento en este grupo pacto sobre ingresos del seguro de desempleo parece poblacional. Una implementación exitosa de esta pro- limitado, por el efecto combinado de restricciones en el puesta posiblemente contribuirá a mejorar la calidad y acceso y la permanencia en el programa. Menos de un la cantidad de cursos de formación ofrecidos, lo que dará 10 % de los trabajadores desocupados acceden a pres- lugar a una mejor respuesta al problema de sostener la taciones de este programa, por un período máximo de empleabilidad y, hasta cierto punto, la productividad de seis meses, y el monto total destinado a él en 2013 es de los trabajadores actualmente ocupados, pero no parece aproximadamente 0,35 % del PIB. En consecuencia, el atender la problemática de corto plazo de los grupos de programa parece estar cumpliendo su objetivo dentro alta vulnerabilidad que requieren intervenciones más del marco normativo establecido: proveer sustitución de integrales, ni los desafíos de mediano plazo que implica ingresos por un período limitado a un grupo específico la definición de una estrategia dirigida a los problemas de trabajadores formales del sector privado que pierdan de mediano y largo plazo. su posición temporal o permanentemente. Sin embargo, En este contexto, las principales opciones de políticas el seguro de desempleo no parece ser una respuesta para que aparecen como relevantes para las futuras autorida- la mayoría de los trabajadores que tienen problemas de des de Uruguay incluyen: inserción en el mercado de trabajo, por lo que deben bus- En el corto plazo: Revisar los criterios de inclusión en car asistencia de otros programas. el seguro de desempleo, a fin de focalizarlo en la población Por su lado, los programas de capacitación e interme- que pierde efectivamente su trabajo, separándolo de un diación manejados por el INEFOP, la DINAE y el MIDES esquema de subsidios que podría ser gestionado y finan- tienen como objetivo claro la mejora de la empleabili- ciado desde el Ministerio de Economía y Finanzas sobre dad de los participantes en el corto plazo (aunque no la base de criterios de priorización explícitos. Al mismo hay evaluaciones que permitan conocer su efectividad), tiempo, el seguro de desempleo podría vincular en forma pero no parecen responder a una estrategia de mejora más directa la percepción de los beneficios económicos de productividad de la fuerza de trabajo en el mediano con la participación en servicios de empleo (cursos, inter- y largo plazo. La cobertura de estos programas es tam- mediación, etc.). Asimismo, es necesario evaluar el fun- bién limitada, ya que en el año 2013 alrededor de 25.000 cionamiento y los resultados de los distintos programas personas pasaron por alguno de ellos, lo que representa de políticas activas de mercado de trabajo (con inclusión cerca de un 1,4 % de la población activa. Asimismo, si de las ofertas de capacitación en habilidades básicas, la bien los recursos disponibles parecen ser superiores a capacitación profesional, la intermediación laboral, la la capacidad de ejecución de las instituciones, particu- capacitación en el trabajo, etc.), a fin de identificar un me- larmente en el caso del INEFOP, la masa de recursos jor diseño institucional y una oferta de servicios flexible disponibles también es limitada (en el caso del INEFOP, en función de las necesidades de los distintos colectivos la principal institución gestora de este tipo de progra- sociales pero integrados en un modelo de gestión único. mas, el gasto en capacitación del año 2013 representó En el mediano plazo: El desafío del envejecimiento un 0,03 % del PIB). La existencia de una pluralidad de poblacional en Uruguay demandará un esfuerzo por parte iniciativas en relación con las políticas de capacitación de la sociedad para aumentar en forma sostenida la pro- y formación responde en parte al reconocimiento de ductividad de los trabajadores, de forma de compensar la protección social en un contexto de cambio demográfico 141 Rafael Rofman y Ignacio Apella el esperado aumento en las tasas de dependencia en las financiar era algo menor al 0,2 % del PIB. Este resultado próximas décadas. Parte de este esfuerzo se debe originar tenderá a aumentar lentamente en el futuro, a medida que en el sistema educativo formal y en una estrategia general la población envejezca, y los recursos que serán necesarios de innovación, temas tratados en otras notas sobre políticas, destinar al sistema en forma de asistencia financiera au- pero un componente central que corresponde a las políticas mentarán hasta alcanzar un 2,2 % del PIB en 2060. Si bien de protección social es la conformación de un sistema de estos valores no son imposibles de financiar, su magnitud formación permanente que permita que los trabajadores implica que su evolución debería ser cuidadosamente adultos aumenten su capacidad a lo largo de la vida activa. monitoreada para asegurar que posibles desvíos en las proyecciones no resulten en impactos catastróficos en Programas destinados las finanzas públicas. a adultos mayores Gráfico 18. Resultado financiero «puro» y transferencias de impuestos afectados al IVS, Como se mencionó en la sección anterior, la protección de como porcentaje del PIB (2013-60) los adultos mayores fue ampliada desde 2008, mediante 3% revisiones legales que permitieron que el número de be- 2% neficiarios de pasividades aumente en cerca de un 10 % 1% entre 2007 y 2013, lo que revirtió la tendencia negativa observada desde la década de 1990. 0% El impacto financiero de esta expansión de cobertura -1 % puede estimarse en aproximadamente 0,75 % del PIB. En -2 % el año 2013, el saldo negativo entre ingresos por contri- -3 % buciones de trabajadores y empleadores y egresos por prestaciones previsionales contributivas ascendía a apro- -4 % Resultado Puro Impuestos afectados ximadamente un 2,1 % del PIB (BPS, 2014). Sin embargo, -5 % los impuestos afectados al sistema representaban apro- 2013 2015 2020 2030 2040 2050 2060 ximadamente un 1,91 % del PIB, con lo que el déficit por Fuente: Elaboración propia sobre la base de BPS (2014) y Grushka (2013). Matriz de políticas consideradas en el corto y mediano plazo Tópico Desafíos Acciones de corto plazo Estrategia de largo plazo Mejorar la coordinación entre programas, Revisar la lógica de condicionalidad Políticas dirigidas Mejorar la eficiencia integrando asignaciones familiares y como mecanismo de incentivos a a niños y jóvenes: del gasto en términos manteniendo un sistema actualizado de la formación de capital humano, Asignaciones de los objetivos identificación, registro e incorporación de incorporando los problemas de Familiares y TUS planteados beneficiarios oferta en el diseño de la política Limitaciones de Revisar el diseño del seguro de desempleo acceso al seguro separando componentes de aseguramiento a por desempleo y desocupados de subsidios al trabajo Políticas dirigidas uso de este como Enfocar las políticas activas de a adultos en edad instrumento para Revisar el diseño institucional del sector, empleo hacia el desarrollo de un de trabajar: subsidiar empleo en desarrollando una oferta de servicios flexibles modelo de formación permanente Políticas de empresas pero integrados en un modelo de gestión único que permita un aumento sostenido empleo activas y de la productividad de los pasivas Fragmentación Desarrollo de una estrategia sistemática y trabajadores en el tiempo institucional en la continua de empadronamiento de empleadores gestión de políticas capaz de instalarse como el principal activas de empleo intermediario laboral del mercado de trabajo Asegurar Adoptar un modelo de Políticas dirigidas sostenibilidad seguimiento que permita verificar a adultos mayores: financiera y la sostenibilidad del sistema y Sistema cobertura adecuada proponer cambios cuando fuera Previsional en el tiempo necesario 142 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 En este contexto, no parece haber necesidad de im- Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Pro- plementar políticas en el área en el corto plazo, ya que fesional (2013), Labour market outcomes of vocatio- los niveles de cobertura y financiamiento son razonables. nal education in Europe. Evidence from the European En cambio, en el mediano y el largo plazo, incluso con- Union labour force survey, documento de investiga- siderando el rol de las AFAP, el envejecimiento poblacio- ción del CEDEFOP 1108. nal de Uruguay inevitablemente conducirá a analizar Cerutti, P., A. Fruteero, M. Grosh, S. Kostenbaum, M. Oli- la sostenibilidad financiera del sistema y la posibilidad veri, C. Rodríguez-Alas y V. Strokova (2014), Social de algunos cambios paramétricos, tales como la edad assistance and labor market programs in Latin Ame- de retiro. Ello tomará mayor relevancia en el marco de rica, documento de debate sobre protección social y una reflexión más general asociada con la necesidad de trabajo 1401, Banco Mundial. aumentar la productividad de la fuerza de trabajo. Esta Gragnolati, M., R. Rofman, I. Apella y S. Troiano (2014), discusión no debería plantearse como un aumento in- Los años no vienen solos. Oportunidades y desafíos mediato y generalizado de las edades mínimas de retiro económicos de la transición demográfica en Argenti- legal, sino que parece más razonable y viable avanzar na, Banco Mundial, Buenos Aires. sobre modelos de gradualidad con incentivos para per- Grushka, C. (2013), «El sistema previsional de Uruguay». manecer en actividad, en la medida que las condiciones En Rofman, R. (2013), Hacia un Uruguay más equi- de salud así lo permitan. tativo. Los desafíos del sistema de protección social, Banco Mundial, Montevideo, Uruguay. Murrugarra, E. (2011), Employability and productivity 6. Bibliografía among older workers: a policy framework and evi- dence from Latin America, documento de debate so- Bucheli, M., C. González y C. Olivieri (2006), «Trans- bre protección social 1113, Banco Mundial. ferencias del sector público a la infancia y vejez en Rofman, R., I. Apella y E. Vezza (2013), Más allá de las Uruguay (1994-2006)», Notas de Población, Chile, pensiones contributivas. Catorce experiencias en CELADE-CEPAL 90. América Latina, Banco Mundial, Buenos Aires. 143 Prevención de la violencia con énfasis en la juventud urbana socialmente excluida Joan Serra Hoffman, Flavia Carbonari, Andres Villaveces y Santiago Scialabba 1. Resumen La percepción de inseguridad en Uruguay ha crecido considerablemente en los últimos años y ha transformado la seguridad ciudadana en la principal prioridad para una parte importante de la población, seguida por la calidad de la educación. Las tasas de delito y violencia han tenido un incremento importante en los últimos años, en particular, en algunas zonas críticas de Montevideo y entre los jóvenes urbanos socialmente excluidos. Esta nota sobre políticas analiza los principales desafíos y oportunidades para atender y prevenir la violencia juvenil y la exclusión social urbana en Uruguay y sugerir una serie de posibles intervenciones basadas en la evidencia internacional, con resultados comprobados en otros países, que pueden ser implementadas en Uruguay para frenar el crecimiento de las tasas de delito y violencia bajo el marco de la nueva política nacional de juventudes y comple- mentar programas que ya se están llevando adelante en las áreas de seguridad ciudadana, educación, protección social y desarrollo juvenil, entre otros. La evidencia global acumulada destaca el rol fundamental e integrador que tienen las comunidades locales y las escuelas para atenuar la exposición de los jóvenes a los factores de riesgo asociados con la violencia a nivel familiar, escolar y comunitario, al tiempo que promueven la inclusión social de una manera eficaz en función de los costos. Estas iniciativas, con herramientas propias, son elementos críticos de los enfoques multisectoriales que se han im- plementado en ciudades de todo el mundo frente a situaciones de delito y violencia, tanto en países con altos niveles de violencia como en aquellos donde estos se mantienen bajos. Se resalta la necesidad de respuestas integrales por parte del sector público y abordajes territoriales enfocados en la reducción de los principales factores de riesgo que afectan desproporcionadamente a determinados subgrupos de la población y a territorios específicos. Dichas áreas con altas tasas de delito y violencia se caracterizan por la convergencia de una amplia variedad de factores, que incluyen el hacinamiento, la desigualdad, el desempleo juvenil, la disponibilidad de armas, la presencia de delitos vinculados a la comercialización de drogas o instituciones débiles o corruptas. La transformación de dichas condi- ciones requiere frecuentemente una acción focalizada y coordinada en varios niveles, con la escuela y la comunidad local como principales protagonistas. Es importante destacar que los niveles de violencia en Uruguay continúan siendo mucho más bajos que en otros países de América Latina y el Caribe, lo que ofrece la oportunidad de abordar en forma preventiva los factores sub- yacentes en una escala manejable. Con un sólido tejido social, un creciente nivel de políticas de bienestar social y de mejoramiento de la infraestructura que permiten reducir las brechas existentes, y el mandato de la ciudadanía para hacer frente a los desafíos de la inseguridad y llevar adelante una reforma educativa, los esfuerzos enfocados en la prevención de la violencia juvenil tienen una base fuerte sobre la cual pueden ser desarrollados. El Banco Mundial puede apoyar al Gobierno de la República Oriental del Uruguay en estos esfuerzos acercando la evidencia global al contexto específico uruguayo, tanto en el marco de nuevas operaciones como de procesos de investigación, asistencia técnica u otro tipo de trabajo conjunto. 2. Objetivo ría se encuentra socialmente excluida. La nota propone políticas para el fortalecimiento de las capacidades de los El objetivo de esta nota es contribuir a la reducción y a la distintos niveles y sectores del Gobierno, la comunidad y prevención de la violencia juvenil en Uruguay haciendo la escuela, fomentando el trabajo conjunto necesario para énfasis en la juventud urbana en riesgo, que en su mayo- poder abordar y reducir los factores de riesgo subyacentes 144 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 de la violencia juvenil y la exclusión social, y promoviendo datos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ba- los factores de protección que ayudan a reducir la vulne- sados en números del Sistema Regional de Indicadores rabilidad de los jóvenes y su comportamiento violento. Estandarizados de Convivencia y Seguridad Ciudadana (SES),6 Uruguay es el tercer país en la región con mayor cantidad de robos y otros delitos denunciados contra la 3. Principales desafíos propiedad, solo por debajo de Paraguay y México. Otro factor que incide en el incremento de la mor- Las encuestas nacionales muestran que abordar los talidad es la alta tenencia de armas. Utilizada como problemas de inseguridad es la principal prioridad una aproximación a los niveles de tenencia de armas para la ciudadanía uruguaya, seguida por la calidad de en un país, la tasa de suicidios cometidos con armas de la educación.1 La percepción de inseguridad ha tenido un fuego en Uruguay es la más alta de la región: 30 % de incremento sustancial en los últimos años. Según el PNUD todos los suicidios cometidos, el doble del promedio (2013), el 52 % de los uruguayos percibe «un deterioro en de América Latina, de 15 % (Rozaz et al., 2014). Por otro la seguridad», número solo superado en América Latina lado, los homicidios con armas de fuego aumentaron por la República Dominicana (64,8 %), Venezuela (58 %) del 49 % en 2011 al 61 % en 2013,7 y también se percibe y México (55,9 %). A pesar de que el impacto del temor un aumento en el uso de armas por parte de jóvenes y no puede compararse con el daño efectivamente causado menores.8 A pesar de que la importación de armas de por la violencia, incluidos los crímenes violentos, este es fuego (y municiones) está limitada y regulada por una un tema clave en la percepción sobre la calidad de vida ley que controla su transferencia, hay un elevado número de los uruguayos. de armas en circulación.9 Según el Registro Nacional de Los efectos negativos del temor han sido amplia- Armas, en 2012 había 590.000 armas de fuego; otras esti- mente documentados. El temor afecta a los individuos maciones calculan entre 1 millón y 1,2 millones de armas y a las comunidades en formas concretas y también en de fuego, de las cuales casi un 90 % están en manos de formas abstractas: influenciando el comportamiento, la civiles y solo 11 % pertenecen a la policía y otras fuerzas política, la economía y el tejido social. Los costos del te- armadas, y a coleccionistas (Evans, 2012). Por otro lado, mor son asumidos por los individuos, las escuelas, las el informe de la Encuesta sobre Armas Pequeñas (2007) comunidades y la sociedad en su conjunto. Según Bayce, sostiene que la tenencia promedio de armas de fuego en la percepción de inseguridad no es menos real que la in- Uruguay es de 31,8 unidades por cada 100 personas. En seguridad objetiva. porque ambas orientan por igual las comparación, la tenencia de armas en Chile es de 1,7, en creencias, las actitudes y las elecciones de los ciudadanos Argentina de 10,2 y en Brasil de 8,2 unidades por cada (Bayce, 2010). En Uruguay, la transformación del diseño 100 personas. De acuerdo con estos números, Uruguay urbano y la creciente segmentación residencial y social es el noveno país del mundo en cuanto a la tenencia de son descriptas como producto de los crecientes niveles armas de fuego.10 de violencia social (Riella y Viscardi, 2002). El delito y la violencia afectan de manera despro- Las tasas de delito y violencia han aumentado con- porcionada a los jóvenes. Los grupos más afectados por siderablemente en Uruguay en los últimos 15 años. En la violencia son los jóvenes de entre 20 y 29 años, el 80 % el período comprendido entre los años 2000 y 2012, la de los cuales son hombres. Los niveles de violencia ju- tasa nacional de homicidios aumentó 23 %, de 6 a 7,9 por venil son bajos comparados con los de otros países de cada 100.000 habitantes, aunque continúa siendo una de la región, pero su crecimiento ha sido sostenido durante las más bajas de la región, muy por debajo de la de otros los últimos años, especialmente en el caso de los robos, países como Brasil (25,2) y Colombia (30,1), y del prome- y esto se ha transformado en una preocupación nacional. dio del continente americano (16,3).2 La mayoría de los Los registros de los juzgados penales indican que la par- homicidios cometidos en Uruguay no están vinculados a ticipación juvenil en todo tipo de delitos ha aumentado otra actividad criminal, sino a conflictos interpersonales3 260 % entre 2001 y 2010.11 Sin embargo, la participación de para cuya prevención y reducción existen intervenciones jóvenes en rapiñas ha disminuido en un 41 % entre 2011 y con probada eficacia.4 Los delitos contra la propiedad, 2013.12 Asimismo, en 2013, los menores de 18 años fueron especialmente los robos y las rapiñas, también están au- responsables del 10 % de todos los homicidios cometidos mentando. La tasa de rapiñas cada 100 000 habitantes en el país, bajando el 14 % en 2012 y el 26 % en 2010.13 Por aumentó 120 % entre 2005 y 2010, de 25,3 a 55,6.5 Según último, la violencia autoinfligida —suicidios— entre las prevención de la violencia con énfasis en la juventud urbana socialmente excluida 145 Joan Serra Hoffman, Flavia Carbonari, Andres Villaveces y Santiago Scialabba poblaciones más jóvenes es una de las más altas en la 2006 (OMS, 2006) se destaca que los comportamientos región (11 de cada 100.000 jóvenes de entre 10 y 24 años).14 asociados con lesiones por peleas aumentaron 7.6 %. La El consumo de drogas y alcohol, considerados mayoría de los delitos no fatales —incluidos tanto los como otros factores de riesgo vinculados a la violencia, violentos como los que no lo son— ocurren en la escuela también están aumentando. De acuerdo con la Junta o en el trayecto de ida hacia ella o de regreso al hogar. Nacional de Drogas (2010), 10 % de la población juve- Los delitos pueden variar desde algunos más «graves» nil de contextos de alta vulnerabilidad social consume (violación, robo, abuso sexual, asalto con agravantes) a frecuentemente pasta base; 46,7 % de los jóvenes son acciones violentas menos graves como peleas o bullying. consumidores en exceso o de alto riesgo de alcohol, y También se ha informado acerca de portación de armas 80 % de los consumidores de cocaína son menores de (factor de riesgo alto) en las escuelas. 21 años (de estos, 7 de cada 10 son hombres). En 2009, Una reforma del sistema educativo que permita aproximadamente el 30 % de los jóvenes en el sistema de brindar mayor apoyo a los estudiantes, a las escuelas y a justicia juvenil en Montevideo habían desarrollado algún las comunidades más vulnerables es una preocupación uso problemático de sustancias psicoactivas.15 Existen creciente a nivel nacional. Muchos de los jóvenes de pruebas de que el uso excesivo de alcohol u otras sustan- Uruguay están parcial o totalmente desvinculados de la cias psicoactivas incrementa las probabilidades de verse escuela en el nivel secundario. El país tiene altas tasas de involucrado en una situación de violencia hacia terceros repitencia en el ciclo básico de la escuela secundaria y ele- (por ejemplo, agresión, abuso sexual, robo, violencia do- vados niveles de abandono en el ciclo superior, cuya prin- méstica, etc.) o violencia autoinfligida. De acuerdo con cipal causa es la falta de interés de los jóvenes en lo que un estudio realizado por el BID (2012), el programa Portal se les enseña en la escuela.16 Veinte años de investigación Amarillo de la Junta Nacional de Drogas —el mayor pro- cuantitativa en los Estados Unidos han demostrado una grama de rehabilitación social para jóvenes de entre 12 y importante correlación entre bajos niveles de educación, 30 años de edad con problemas de adicción a las drogas— delito, violencia, comportamientos sexuales de riesgo, no tiene la capacidad de atender la creciente demanda. abuso de sustancias y desempleo juvenil. En un estudio La violencia escolar también es una preocupación longitudinal llevado a cabo en dicho país, los resultados creciente. Según un estudio regional, más del 30 % de los mostraron que los jóvenes que tienen una conexión fluida estudiantes uruguayos informaron algún tipo de abuso con la escuela tienen la mitad de las probabilidades de verbal, lo cual coloca al país en el cuarto lugar en la región involucrarse en un hecho de violencia en comparación (Román y Murillo, 2011). Los datos de la Encuesta Global con estudiantes que no tienen conexión con la escuela, lo de Salud Escolar 2012 de la Organización Mundial de la cual posiciona el nivel de conexión con la escuela como Salud (OMS, 2012) también demuestran la existencia de uno de los factores de protección efectivos, junto con comportamientos de riesgo vinculados a la violencia, el la conectividad al interior de la familia, para prevenir o abuso de sustancias y la salud mental entre chicos de 13 frenar la violencia juvenil y reducir las diversas conductas a 15 años en todo el país. Uno de cada cuatro estudiantes riesgosas (Cunningham et al., 2008). informó haber estado involucrado en una pelea física Los costos del delito están obstaculizando el desa- una o más veces, y uno de cada tres estudiantes sufrió rrollo potencial de la nación. A nivel nacional, el delito y lesiones severas producto de una pelea durante el último la violencia tienen un importante impacto en el desarrollo, año. Además, 19,1 % de los jóvenes entrevistados infor- con un costo estimado —según cálculos conservadores— maron haber sido objeto de prácticas de acoso escolar en 3,1 % del producto interno bruto (PIB) en 2010. La (bullying) una o más veces durante los últimos 30 días. En mayor parte de ese costo (1,9 % del PIB) corresponde la misma encuesta se destaca que, entre los estudiantes a costos para la prevención del delito. Más de dos ter- del ciclo básico de escuela secundaria (primero a tercer cios de los costos remanentes son consecuencia directa año), cerca del 25 % informó haber estado ebrio una o del delito: la mitad de ese número corresponde a bienes más veces durante el último año y 1 de cada 10 alumnos robados (0,4 % del PIB), y los costos de salud represen- manifestó haber consumido marihuana una o más veces taron alrededor del 0,3 % del PIB (incluidos homicidios durante su vida. Finalmente, 9,2 % de los jóvenes en este y lesiones).17 Asimismo, el delito y la violencia presentan grupo informaron haber intentado suicidarse una o más también obstáculos a la formación de capital humano y veces durante los últimos 12 meses. Cuando se comparan social; niveles crecientes de delito y victimización destru- estos datos con los de la misma encuesta realizada en yen el capital social al crear desconfianza, debilitando la 146 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 unidad social y contribuyendo al miedo y a una erosión tasas de victimización y violencia contra personas, un generalizada de las instituciones, requisitos básicos para alto porcentaje de jóvenes con bajos niveles de educación la acción colectiva necesaria para el desarrollo. Los jóve- (menos de seis años de escolaridad), y pocas oportuni- nes, las mujeres, los integrantes de distintas minorías y dades socioeconómicas.24 De acuerdo con este análisis, los residentes de las grandes áreas urbanas pobres, y las 44 % de la población de Montevideo vive en áreas con instituciones del sector público que les dan servicios son altas tasas de homicidio (Riella y Viscardi, 2002). impactados en forma desproporcionada. La violencia tiene un impacto desproporcionado sobre algunas comunidades y escuelas. Los datos de la Manifestación de los desafíos a nivel local Encuesta Global de Salud Escolar tanto de 2006 como de 2012 informan niveles más altos de consumo de marihua- Los delitos violentos en Uruguay se concentran en las na, peleas físicas entre estudiantes y lesiones graves como grandes ciudades y departamentos, son mayormente producto de estas en los estudiantes de Montevideo en interpersonales y afectan en forma desproporcionada comparación con los estudiantes de otras partes del país. a la juventud urbana. Las tasas de homicidios han au- Comportamientos de alto riesgo y otros aspectos subya- mentado 112 % en los últimos años en Montevideo, de 6,4 centes de la vulnerabilidad de la juventud, concentrados por cada 100.000 habitantes en 2005, a 13,6 en 2013.18 En en escuelas urbanas y las comunidades que las rodean, Montevideo casi la mitad de los homicidios han estado están impidiendo a un número importante de jóvenes vinculados con conflictos interpersonales, mientras que uruguayos transitar exitosamente hacia la adultez.25 Los solo el 28 % se vincularon con otra actividad delictiva. A jóvenes pertenecientes a familias de ingresos bajos que modo de comparación se puede mencionar que, en San- viven en barrios afligidos por altos niveles de vulnerabi- tiago, Chile, que tiene una tasa de homicidios similar a la lidad tienen una participación relativamente elevada en de Uruguay, aproximadamente el 80 % de los homicidios comportamientos riesgosos y una conexión relativamente están vinculados con otros delitos.19 En 2013, 63 % de baja con la escuela.26 los homicidios y el 81 % de las rapiñas se concentraron Gráfico 1. Concentración de todas las formas en Montevideo (donde vive el 40 % de la población total de violencia interpersonal en siete áreas críticas del país).20 El femicidio y la violencia doméstica también de Montevideo parecen estar geográficamente concentrados en algunas zonas de Montevideo y Canelones.21 Las tasas de victimi- zación también muestran que la ciudad concentraba el 45 % de las víctimas de delitos en 2011. Durante el perío- do comprendido entre los años 2005 y 2010, 19 % de la población de Montevideo fue víctima de una rapiña (en comparación con el 3 % en el resto del país).22 Los jóvenes de entre 15 y 17 años fueron vinculados con el 53 % de las rapiñas en Montevideo, cuando representan solo el 24 % de la población de la ciudad.23 El delito y la violencia están concentrados en algu- nas áreas críticas. En Montevideo, la violencia interper- sonal (en todas sus formas) está concentrada en siete áreas críticas. Un mapa social de la violencia la ciudad (Riella y Viscardi, 2002) muestra que los barrios con mayor nivel de vulnerabilidad a la violencia concentran muchos de Fuente: Riella, A. y N. Viscardi, Mapa Social de la Violencia en la Ciudad los factores de riesgo, como deterioro de la infraestructura de Montevideo: una aproximación a los escenarios sociales de la violen- y segregación urbana, que perpetúan las desigualdades cia urbana; Observatorio sobre Violencia (BID, 2012). existentes en la ciudad. El estudio muestra que la mayoría de los homici- La escasez de datos detallados ha obstaculizado la dios en Montevideo están circunscriptos a barrios con capacidad de responder a estos desafíos localizados. bajos indicadores socioeconómicos y alta proporción El Programa de Investigación para la Prevención de la de población joven, una correlación positiva entre altas Violencia Juvenil de Uruguay, encuesta de gran escala prevención de la violencia con énfasis en la juventud urbana socialmente excluida 147 Joan Serra Hoffman, Flavia Carbonari, Andres Villaveces y Santiago Scialabba sobre victimización y autodenuncia de delitos realizada parte de los proveedores de los servicios públicos, una a alumnos de tercer año de secundaria en Montevideo — disminución del valor de la propiedad, lo que a su vez para la que actualmente se está llevando a cabo el estudio lleva a un mayor nivel de violencia en algunos barrios de campo—, permitirá una comprensión empírica más de Montevideo (Cardia, 1997). Con la excepción de los completa de la distribución básica de la perpetración de robos, todos los demás delitos muestran una correla- violencia y victimización entre los adolescentes y los prin- ción positiva entre menor desarrollo socioeconómico cipales factores de riesgo asociados con dicha violencia, en ciertas áreas y mayor incidencia del delito (Retamoso y ofrecerá recomendaciones estratégicas para una polí- et al., 2003; Aboal et al., 2007). tica de prevención de la violencia basada en evidencias ◆◆ La brecha educativa. Según el modelo dinámico del que permitirá superar una brecha crítica de información delito de Munyo (2013), más educación reduciría el existente al día de hoy. Por otro lado, aunque Uruguay delito juvenil en un 50 %, más específicamente, si los es miembro del SES, con ocho instituciones guberna- uruguayos tuviesen las mismas herramientas para el mentales participantes coordinadas por el Ministerio trabajo que los jóvenes finlandeses y salarios e ingresos del Interior, no todos los datos que son pertinentes (por más altos (similares a los niveles de 1997).28 En efecto, ejemplo, datos sobre niveles de encarcelamiento, educa- 37,6 % de los menores que ingresan al sistema de justicia ción, tenencia de armas, consumo de drogas y alcohol) penal en Montevideo tienen una educación primaria son relevados e informados en forma sistemática, y con- incompleta, mientras que el 89 % tiene un rezago edu- secuentemente no están integrados con los datos sobre cativo de dos años o más.29 El 48 % de los jóvenes que hechos violentos. Además, el tipo de información sumi- entran en el sistema de justicia penal en Montevideo no nistrada por el Observatorio Nacional sobre Violencia y estudian ni trabajan, mientras que el promedio para la Criminalidad del Ministerio del Interior no siempre es juventud montevideana en general es de 17 %.30 Muchos coherente, ya que presenta distintos niveles de desagre- jóvenes privados de la libertad se han desvinculado de gación en unos años que en otros. Se requerirán mayo- la educación al momento de su detención y ni la justicia res esfuerzos para fortalecer las fuentes de datos que ya juvenil ni el sistema educativo actuales cuentan con existen para mejorar la comprensión de los riesgos y las todas las herramientas necesarias para reconectarlos. posibles estrategias preventivas de diferentes formas de Una vez que un joven cae en el sistema de justicia penal delitos y violencia que se puedan desarrollar con énfasis juvenil, sus probabilidades de progresar en términos en las poblaciones jóvenes. educativos se desploman, y de esta manera se limita su potencial empleabilidad y se pone en juego su partici- Factores que promueven pación positiva en la comunidad, con lo que aumenta la violencia y respuestas a ellos la posibilidad de que termine siendo un reincidente. Algunos factores de riesgo han sido señalados reitera- En varios estudios internacionales se muestra una damente en estudios nacionales y durante las consultas correlación entre factores de riesgo social y la influencia como aquellos que contribuyen a la participación de la significativa de la educación en la prevención de la vio- juventud en situaciones de delito y violencia:27 lencia juvenil (ONU/Banco Mundial, 2007). En un análisis abarcador en el que se incluyeron 62 países (entre ellos, ◆◆ Aumento de la exclusión social y la marginalización. los de América Latina), las tasas de delitos (homicidios) Según Kaztman (1997), diferentes factores clave han se examinaron en relación con los factores de desarrollo ayudado a consolidar los patrones de exclusión social nacional como crecimiento económico, niveles de pobre- urbana y la violencia: un aumento en los requerimientos za, proporción de la población joven, tráfico de drogas educativos para acceder a los mercados laborales y el y sistema educativo. El tráfico de drogas, las altas tasas debilitamiento de la familia como principal proveedor de población masculina, el bajo nivel de educación y la de activos materiales, emocionales y culturales. En efec- pobreza son las características que enmarcan un contexto to, 45 % de los menores en conflicto con la ley provienen nacional de violencia juvenil. También se informa una de familias nucleares incompletas (con solo uno de los relación significativa entre altos niveles de educación y padres). La fragmentación social también ha fomentado bajas tasas de homicidio en los 62 países involucrados en la segregación residencial y se ha generado un círculo este estudio. Finalmente, el estudio también muestra que, vicioso en el cual la violencia lleva a un abandono por junto con la pobreza (bajo ingreso —PIB— per cápita), 148 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 una educación limitada es un factor que contribuye sig- so, al sostenimiento o a la revinculación educativa de nificativamente a altos niveles de violencia en países en adolescentes y jóvenes, con énfasis en los estudiantes desarrollo (ONU/Banco Mundial, 2007). que presentan mayores dificultades para permanecer Hay una escasez de alternativas de prevención o y culminar tanto el ciclo básico como el ciclo superior tratamiento primario, secundario y terciario en es- de la educación secundaria. cuelas y comunidades para apoyar a los jóvenes y a ◆◆ Emancipación. Se busca facilitar las condiciones y hacer sus familias, particularmente a los niños de 13 años en efectivos apoyos que permitan a los jóvenes desarrollar adelante. Las respuestas actuales están principalmente proyectos de vida propios, a través de la mejora de las enfocadas en una fuerte prevención primaria universal, oportunidades de inserción y continuidad laboral (con por un lado, y sanciones y controles luego del hecho, por especial énfasis en las mujeres jóvenes pertenecientes el otro.31 Mucha menos atención se le pone a examinar a los hogares más pobres, con baja calificación y con abordajes basados en evidencia, enfocados en tratamien- residencia en el interior del país), y acceso a una vi- to secundario y terciario, que podrían ser incorporados vienda digna. o reforzados en las escuelas, las comunidades locales y ◆◆ Salud integral y calidad de vida. El objetivo central es las actividades de desarrollo social para poder superar desarrollar acciones que contribuyan al desarrollo sa- esta situación. Para jóvenes profundamente involucra- ludable de los jóvenes a partir de un enfoque integral dos en situaciones o comportamientos violentos (como de salud, promoviendo el acceso a servicios de salud y también para adolescentes con trastornos emocionales los hábitos y las conductas saludables (por ejemplo, el graves, problemas de comportamiento, con altos niveles deporte), y atender problemas de salud asociados al uso abandono escolar intermitente, o jóvenes insertados en el problemático de sustancias psicoactivas y al desarrollo sistema de justicia juvenil, o con cuestiones vinculadas al de conductas de riesgo vinculadas a la seguridad vial. uso problemático de la droga) hay una urgente necesidad ◆◆ Participación, ciudadanía y cultura. Se busca promo- de un tratamiento apropiado para el desarrollo innovador. ver la participación activa, la capacidad de agencia y el Actualmente, existen algunas deficiencias en los «siste- protagonismo de los jóvenes como actores estratégicos mas de cuidados» que ofrecen atención individualizada de desarrollo para posibilitar su involucramiento en la a estos menores, jóvenes y sus familias, permiten la im- construcción de políticas públicas y la efectivización plementación de esfuerzos mancomunados para apoyar de sus derechos. Este eje incluye, entre sus objetivos a los jóvenes y generan mecanismos para la coordinación centrales, la integración plena de los jóvenes a la socie- interinstitucional y entre distintos organismos, la parti- dad en un marco de convivencia democrática a través cipación comunitaria y las acciones colaborativas que de lo siguiente: a) la rehabilitación de los adolescen- dicho proceso «envolvente» requiere. Finalmente, hay una tes que están en el Sistema de Responsabilidad Penal necesidad de desarrollo de recursos humanos y apoyo al Adolescente (SIRPA) y de los jóvenes que se encuen- personal de las escuelas, de las agencias, y de los líderes tran privados de la libertad por medio de la mejora del locales, para poder implementar dichas innovaciones. entorno intrafamiliar y el desarrollo de una estrategia para el egreso del sistema y su reinserción social; b) la Oportunidades para abordar estos desafíos inclusión de contenidos con perspectiva de juventud en los distintos niveles de la formación policial, y c) la El Plan Nacional de Juventudes, lanzado recientemente mejora del vínculo ciudadano-policía, particularmente y coordinado por el Instituto Nacional de la Juventud en poblaciones vulnerables o con mayor riesgo social, (INJU), dentro del ámbito del Ministerio de Desarrollo como población joven, en situación de calle, personas Social (MIDES), ofrece un marco que se basa en una trans y personas que utilizan sustancias psicoactivas, visión de largo plazo y una propuesta de políticas que para reforzar la protección de derechos durante los podría ayudar a abordar los factores de riesgo subya- operativos policiales. centes y mejorar los factores de protección para redu- cir y prevenir la violencia juvenil como parte de este El Plan 7 Zonas es un programa multisectorial enfoque integral.32 El plan tiene cuatro ejes temáticos: que también ofrece una oportunidad destacable para desarrollar e implementar estrategias de prevención ◆◆ Integración educativa. El objetivo es desarrollar polí- enfocadas en poblaciones jóvenes de comunidades ticas, programas y acciones que contribuyan al acce- que concentran varios de los factores de riesgo antes prevención de la violencia con énfasis en la juventud urbana socialmente excluida 149 Joan Serra Hoffman, Flavia Carbonari, Andres Villaveces y Santiago Scialabba mencionados. El plan está enfocado en siete zonas iden- cial y un psicólogo) en las escuelas para ayudar a mejorar tificadas como las más vulnerables en términos socioeco- los vínculos entre la escuela, la familia y la comunidad nómicos y con las tasas de delito y violencia más altas de local y para identificar situaciones de violencia o abuso Montevideo y Canelones, y abarca a más de 31.000 perso- sexual detectadas por el personal de la escuela y actuar nas, de las cuales más del 50 % son menores de 29 años y en respuesta a ellas mediante un protocolo consensuado forman parte de hogares con un solo padre o madre y tres y preestablecido; el Programa Maestros Comunitarios, que niños o más. El plan ofrece desarrollo de infraestructura busca, a su vez, prevenir el abandono escolar y facilitar y la descentralización de programas de desarrollo social la reinserción de los alumnos a través del trabajo de los (por ejemplo, Centros de Atención a la Infancia y la Fa- maestros que les brindan apoyo a alumnos con mayo- milia, Uruguay Crece Contigo, Cercanías, Jóvenes en Red res riesgos y trabajan para fortalecer los vínculos entre la y Jóvenes Mediadores) y, por ende, requiere un alto nivel escuela y la familia; el Programa de Fortalecimiento de de articulación entre distintos ministerios y organismos. Vínculos entre Escuela, Familia y Comunidad, que está El programa incluye un proyecto para la capacitación en siendo implementado en las escuelas de tiempo completo temas vinculados a la construcción y líneas de trabajo para por trabajadores sociales y psicólogos que intervienen en la finalización de los estudios primarios y secundarios, así la escuela mediante distintas líneas de trabajo ad hoc (por como proyectos de policía comunitaria.33 ejemplo, talleres de convivencia y sobre los derechos de El programa Mesas locales para la Convivencia y los niños, respeto y prevención de la violencia domésti- la Seguridad Ciudadana también genera un espacio ca, etc.), y los Campamentos Inclusivos, que fomentan de participación para las comunidades en el diseño de la integración de niños de diferentes barrios y contextos políticas de seguridad ciudadana. Creado para mejorar sociales. A nivel de escuela secundaria, se destacan el Plan la relación entre las comunidades locales con altas tasas Nacional de Convivencia Saludable, que incluye la crea- de delito y violencia y la policía, y para fomentar la partici- ción de centros de mediación y formación de docentes pación ciudadana en el diseño de políticas de seguridad, para facilitar la integración social y mejorar los niveles de las Mesas proveen un espacio para que la sociedad civil asistencia a la escuela; el Programa Compromiso Educa- pueda dialogar con los oficiales de policía y representan- tivo, que promueve la participación familiar, la asistencia tes de otros organismos gubernamentales para debatir a la escuela y la finalización de los estudios; Jóvenes en sobre los problemas locales y buscar soluciones también Red, programa con énfasis en los jóvenes que ni estudian locales a dichos problemas. Entre los principales desa- ni trabajan («ninis») que ofrece programas deportivos, fíos, el programa encuentra dificultades para fomentar beneficios vinculados al uso del sistema de salud pública la participación activa de los jóvenes y para establecer y programas de capacitación enfocados en la generación o mecanismos de articulación efectivos entre los distintos el fortalecimiento de competencias y habilidades sociales; organismos que tienen que responder en forma coordi- el Programa Aulas Comunitarias, con énfasis en jóvenes nada a los problemas locales. que están fuera de la escuela, y el programa Áreas Peda- Existen muchas otras iniciativas en implementación gógicas, que está dirigido a jóvenes privados de la libertad. que ofrecen una base para el desarrollo de estrategias Finalmente, el Plan de Tránsito entre Ciclos Educativos de prevención más focalizadas. Estas iniciativas incluyen articula diferentes organismos para apoyar a los niños en programas y proyectos interinstitucionales que pueden la transición entre las escuelas primaria y secundaria, y el reducir varios de los factores de riesgo y fortalecer los fac- programa +Centros (Centros Educativos Abiertos) también tores de protección en distintas etapas de la vida. Algunos atiende a jóvenes y a sus familias, y a la comunidad local programas apoyan el desarrollo en la primera infancia, en general, a través de la apertura de los centros educa- como Uruguay Crece Contigo, que busca consolidar un tivos durante los fines de semana para la realización de sistema nacional para el desarrollo de los niños mediante actividades deportivas o culturales. el apoyo a mujeres embarazadas y niños de entre 0 y 4 En general, hay obstáculos institucionales para la años de edad, y el Plan Centros de Atención a la Infancia expansión o la integración de los programas antes men- y la Familia, que brinda apoyo a niños de entre 1 y 3 años cionados que muchas veces dificultan la superación de de edad de distintos contextos vulnerables.34 También hay la etapa de prueba piloto: i) baja cobertura, ii) falta de programas con énfasis en la escuela primaria, que inclu- un proceso o de herramientas para el seguimiento y la yen el de Escuelas Disfrutables, que despliega equipos evaluación, iii) desacuerdos conceptuales entre los dis- interdisciplinarios (conformados por un trabajador so- tintos organismos gubernamentales, y iv) estructuras de 150 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 gobernabilidad complejas (Rofman et al., 2013). Además, y la violencia doméstica) son producto, muchas veces, algunos de ellas, como el Plan 7 Zonas, requieren un nivel de la presencia de factores de riesgo combinados, como mayor de articulación y coordinación entre diferentes el abuso de drogas o alcohol, la pérdida de los padres, instituciones, niveles de gobierno y sectores que no se la exposición al delito, la pobreza del hogar y otras des- ha materializado aún. igualdades económicas, que subyacen a la mayoría de los Durante las consultas realizadas en junio de 2014, subtipos de violencia que pueden ser abordados a través algunos representantes del Gobierno y de la sociedad de intervenciones focalizadas.35 civil mencionaron que muchas de las políticas descrip- Además, muchos de los factores de riesgo y de pro- tas en esta nota ofrecen puntos de entrada para im- tección vinculados a la violencia juvenil o a su preven- plementación de políticas focalizadas con efectividad ción se combinan con otros comportamientos de la comprobada en la prevención de la violencia juvenil juventud en riesgo, lo que hace que tanto la escuela como tanto en las escuelas como a nivel comunitario, y que la comunidad local tengan un rol central para reducir la distintos programas en ejecución pueden mejorarse a exposición de los jóvenes al riesgo, tal como se muestra través del intercambio de conocimientos y experien- en el cuadro 1, infra. Las iniciativas de prevención debe- cias, alianzas y otro tipo de procesos colaborativos. Las rían ser integradas y altamente específicas para generar recomendaciones de políticas que se presentan a conti- abordajes eficaces en función de los costos que permitan nuación son un primer intento de abordar algunos de los obtener resultados positivos en la lucha contra distintas desafíos de diseño o implementación de los programas formas de violencia a lo largo de la vida. antes mencionados, y tienen la intención de contribuir a un proceso que permita mejorar y fortalecer los amplios Prevención de la violencia en las escuelas esfuerzos tendientes a la reducción de la exclusión social y las iniciativas para la prevención de la violencia juvenil Las escuelas presentan un ámbito crítico para generar que el Gobierno uruguayo está llevando adelante. Segu- cambios sociales y promover la inclusión social. La ma- ramente será necesario perfeccionarlos y redefinirlos a yoría de la población pasa a través de estas instituciones, través de un nuevo proceso de consulta y diálogo. comenzando en un período de formación temprana y continuando durante muchos años. Las escuelas pueden abordar una amplia variedad de temas y problemáticas, 4. Opciones de política que incluyen comportamientos, actitudes, patrones de comunicación, reflexiones acerca de las políticas y con- Las evidencias recogidas mundialmente destacan que diciones de las mismas instituciones educativas que so- la prevención de la violencia requiere un enfoque in- portan la violencia y favorecen su perpetuación, y sobre tegrador que permita hacer frente a una pluralidad de cómo estas mismas instituciones pueden transformarse factores de riesgo en forma simultánea en diferentes en un poderoso vehículo para la inclusión social, laboral y niveles (individual, escolar, familiar y comunitario). cívica. Además, el sector educativo puede apoyar a la red Dichas intervenciones pueden tener impacto en distintos de instituciones del sector público a identificar causas y tipos de violencia a la vez, dados los fuertes vínculos exis- posibles vías de acción para la reducción y la prevención tentes entre ellos: un ciclo de violencia puede comenzar de los ciclos de violencia. Las reformas educativas que se con el abandono de un niño al nacer y puede llevar al están llevando adelante y aquellas planificadas que se desarrollo de un niño o de un joven hipersensible con mencionaron antes ofrecen oportunidades únicas para dificultades para calmarse y con mayores probabilidades generar reformas e innovaciones políticas que permitan de participar en hechos de violencia doméstica, abuso complementar el plan de estudios y mejorar la disciplina sexual o violencia juvenil que otros niños que no hayan escolar, así como también fomentar el trabajo conjunto experimentado las mismas dificultades, y de un joven con la comunidad local para el desarrollo de esfuerzos de con mayor propensión a las prácticas violentas contra su prevención de la violencia (tanto a nivel universal como propia persona (por ejemplo, suicidio) o contra terceros en forma particular con algunas poblaciones en riesgo (por ejemplo, abuso de mayores) a medida que crece. dentro de las escuelas, desde la educación inicial hasta Estos vínculos causales transversales y subyacentes que secundaria). Dichas intervenciones incluyen algunos de existen entre los distintos tipos de violencia (como el mal- los programas mencionados arriba, enfocados en desarro- trato infantil, la violencia juvenil, la violencia autoinfligida llo infantil temprano, así como en programas con énfasis prevención de la violencia con énfasis en la juventud urbana socialmente excluida 151 Joan Serra Hoffman, Flavia Carbonari, Andres Villaveces y Santiago Scialabba Cuadro 1. Factores de riesgo vinculados a la violencia juvenil y factores de protección que favorecen su reducción y prevención Problemas de conducta Factores de riesgo Factores de protección adolescente Niveles Delincuencia adolescente Aumento de la probabilidad Ayudan a proteger o a aminorar ç Depresión/ sustancias Abandono Embarazo Violencia de que los jóvenes desarrollen los riesgos de los jóvenes de desarrollar ansiedad escolar Uso de problemas de conducta conductas problemáticas Disponibilidad de alcohol/otras drogas • • Disponibilidad de armas de fuego • • Leyes o normas comunitarias que favorezcan el consumo de drogas, el uso • • • Oportunidades para la participación social de armas y el delito en la comunidad • Reconocimiento de la participaciónsocial Comunidad Transiciones y movilidad • • • • • Normas claras Bajo apego al barrio o comunidad • Vínculos intergeneracionales • • • • Sistema de apoyo externo desorganizada Cobertura de la violencia en los medios • masivos Privación económica extrema • • • • • Problemas de conducta en la historia • • • • • • familiar • Apego a la familia a través de creencias saludables y normas claras Problemas de gestión familiar • • • • • • • Oportunidades para la participación social Familia • Reconocimiento de la participación social Conflictos Intrafamiliares • • • • • • • Estrategias de crianza positivas Actitudes favorables de los padres con • Estabilidad emocional de los padres respecto al involucramiento en conductas • • • • Estabilidad Económica problemáticas Fracaso escolar en la escuela primaria • • • • • • Apego a la escuela • Oportunidades para la participación social en la comunidad • Reconocimiento de la participación social • Normas y regulaciones claras Escuela • Presencia de modelos de conducta Falta de compromiso con la escuela • • • • • • Oportunidades para generar conexiones con otros estudiantes • Refuerzo de las competencias sociales • Altas expectativas para todos los estudiantes Conducta antisocial temprana y • • • • • • persistente Rebeldía • • • • Apego y unión con los pares a través de Amigos que se involucran en conductas creencias saludables y normas claras • • • • • • Oportunidades para la participación social problemáticas • Aumento de las competencias sociales Individuo/ Actitudes favorables ante conductas • Autoestima alta pares • • • • problemáticas • Vincula con un adulto interesado • Temperamento resiliente Iniciación temprana en conductas • Orientación prosocial • • • • • problemáticas • Sentido del humor Involucramiento con pandillas • • • Características individuales • • • • 152 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 en las escuelas primaria y secundaria, y los programas de este motivo, es importante fortalecer los vínculos entre la protección social. escuela y las comunidades locales y diseñar respuestas Los programas de prevención de la violencia en las focalizadas y flexibles, además de las políticas sociales escuelas ofrecen un cimiento firme para el desarrollo más abarcadoras (por ejemplo, Mesas Locales para la de programas y acciones focalizadas tanto a nivel uni- Convivencia y la Seguridad Ciudadana) que buscan in- versal como para abordajes enfocados en una selección cluir a un grupo amplio y diverso de sectores tales como de grupos, o aquellos que tienen como objetivo pobla- justicia, policía comunitaria, asociaciones de vecinos o ciones específicas y que complementan las reformas e de residentes, organizaciones no gubernamentales, gru- iniciativas que se están llevando adelante en el sector pos de parientes y de jóvenes, y grupos minoritarios que educativo. Los beneficios potenciales incluyen mejoras se ven afectados en forma desproporcionada por la vio- de corto plazo en el funcionamiento de las mismas es- lencia (lesbianas, gais, bisexuales y transexuales [LGBT], cuelas, así como también beneficios más amplios a largo afrodescendientes y jóvenes con capacidades diferen- plazo como una reducción en las tasas de delincuencia tes). Es clave también el fortalecimiento de la capacidad, juvenil, el uso problemático de sustancias psicoactivas y en los distintos niveles del Gobierno y la sociedad civil, los comportamientos autodestructivos o antisociales. Esta para implementar intervenciones altamente localizadas clase de intervenciones han sido utilizadas en todo tipo y con focos de acción específicos, para poder afrontar de niveles educativos, desde la educación inicial hasta la los factores de riesgo específicos de cada comunidad en educación secundaria, y pueden implementarse en escue- general y de las poblaciones destinatarias en particular. las en forma completa o en algunos grados seleccionados, Se han logrado avances significativos en la identificación en alguna de las áreas urbanas de alto riesgo definidas de políticas efectivas tanto a nivel individual como de por bajos indicadores socioeconómicos o altas tasas de la escuela, la familia y la comunidad local para abordar criminalidad, como aquellas en las que se está implemen- la violencia juvenil y otras formas de comportamientos tando el Plan 7 Zonas. Existe sólida evidencia de que este riesgosos, así como también sus factores subyacentes, tipo de programas reduce las tasas de violencia entre los y en la determinación de los elementos clave de la car- niños en edad escolar y los jóvenes, incluida también una tera de acciones de una comunidad para afrontar estos reducción en los niveles de violencia doméstica durante desafíos en forma exitosa. la transición a la adultez. Los programas de prevención de la violencia en la Se ha registrado también un progreso sustancial comunidad local que presentan acciones coordinadas en el desarrollo de conocimiento basado en evidencia y mensajes integrales a través de sus múltiples compo- global para la implementación de programas de pre- nentes son los más efectivos para lograr cambios en la vención de la violencia que abarquen temas como el conducta.36 Los programas modelo en temas de preven- suicidio juvenil y el uso problemático de drogas por ción de la violencia a nivel comunidad local basados en parte de los adolescentes. Está comprobada la efectivi- la evidencia y que se aplican en comunidades enteras dad de las intervenciones en las escuelas y la comunidad generalmente tienen muchos componentes además de local que vinculan educación, concientización sobre la aquellos vinculados a la escuela: subprogramas con én- depresión, prevención del suicidio y uso problemático fasis en la familia o los padres, junto con campañas en de sustancias psicoactivas. También existen programas medios masivos, iniciativas de políticas públicas (como basados en evidencia para la promoción de la salud men- restricciones a la tenencia de armas o al consumo del tal y la prevención del suicidio (Griffin y Botvin, 2010). alcohol y otras sustancias psicoactivas, seguridad en el transporte y mejoras en la infraestructura urbana, entre Prevención de la violencia a través otros), iniciativas de primer empleo para jóvenes en si- de programas comunitarios tuación de riesgo, servicios de salud para adolescentes, etc., así como también actividades comunitarias con or- Una gran parte de la violencia a la que la juventud se ve ganizaciones no gubernamentales locales. Estas interven- expuesta en Uruguay tiene lugar en sus propias casas ciones requieren una cantidad importante de recursos y y vecindarios, y está concentrada en algunos barrios de coordinación, dado el amplio alcance que tienen las críticos de Montevideo y Canelones. Los niveles de distintas actividades. Los componentes del programa son violencia en los barrios suelen tener una correlación generalmente gestionados por una coalición de grupos positiva con los niveles de violencia en las escuelas. Por de interés de distintos sectores, que incluyen a padres, prevención de la violencia con énfasis en la juventud urbana socialmente excluida 153 Joan Serra Hoffman, Flavia Carbonari, Andres Villaveces y Santiago Scialabba educadores y líderes comunitarios, y también pueden ciudadana tanto en América Latina y el Caribe como a ni- implicar el trabajo en coordinación con autoridades loca- vel mundial.38 La Red de Soluciones a la Violencia (RESOL- les, departamentales y nacionales (por ejemplo, la alianza V), encabezada por el Banco, es una red de investigadores, entre Gobiernos municipales y el sector académico, en formuladores e implementadores de políticas inaugurada el marco del programa PREVIVA en Medellín, logró que en 2013, que brinda apoyo a la implementación de polí- trabajaran juntos investigadores, comunidades e inten- ticas y programas basados en la experiencia con énfasis dentes de 10 municipios para desarrollar una agenda de en los niveles municipal y comunitario. políticas públicas con énfasis en la seguridad y la convi- El Banco también cuenta con un amplio programa vencia para los siguientes 20 años). Estas intervenciones de fortalecimiento de las capacidades para la preven- son prometedoras para áreas caracterizadas por una alta ción de la violencia escolar y la violencia urbana que se tasa de urbanización en las cuales la violencia está con- puede aplicar al contexto uruguayo. El Banco cuenta con centrada, tanto en países en desarrollo como en países una guía práctica (herramientas) para la prevención de de ingreso medio o alto. En esas áreas, el delito y la vio- la violencia en las escuelas, un manual de cinco módulos lencia se caracterizan por la convergencia de una serie que proveen información a las escuelas y las comunida- de factores de riesgo, que incluyen el hacinamiento, la des circundantes acerca de cómo planificar, desarrollar y desigualdad, el desempleo juvenil, los delitos vinculados evaluar proyectos para la prevención de la violencia tanto al narcotráfico, y las instituciones débiles o corruptas. Esas en la escuela como en la comunidad local. También ha condiciones generalmente requieren acciones focalizadas producido una serie de guías y manuales (que ya han sido pero coordinadas en varios frentes a la vez.37 utilizados en varios países) que sintetizan los enfoques Un programa de seguridad ciudadano focalizado en más innovadores en temas de diagnóstico, planificación, las áreas críticas y las poblaciones más afectadas por implementación de guías de evaluación y programas/ la violencia podría sentar las bases para la generación abordajes modelo tanto de América Latina y el Caribe de una visión más integrada y el desarrollo de políticas como a nivel mundial para i) la prevención de la violencia de prevención de la violencia juvenil a nivel local y, a por medio de acciones comunitarias y ii) la prevención su vez, ofrecer oportunidades para coordinar acciones de la violencia y el delito a nivel municipal. conjuntas entre la escuela y la comunidad para lograr Finalmente, el Banco también puede brindarle res- un mayor efecto, tal como sucede en el Plan 7 Zonas o en paldo a Uruguay para adaptar una amplia base de evi- las diferentes iniciativas incluidas en el Plan Nacional de dencia global al contexto uruguayo en distintas f ­ ormas: Juventudes 2015-2025. i) operaciones (por ejemplo, el Programa Atitude, en Brasil, El Banco tiene una amplia experiencia tanto en la que aborda el problema de la adicción al crack y la violen- investigación como en el desarrollo de políticas y ope- cia asociada a su consumo y tráfico), ii) vinculación con raciones vinculadas al examen de los factores de riesgo alianzas de investigación (por ejemplo, el Laboratorio del subyacentes de la violencia interpersonal y autoinfligi- Crimen de la Universidad de Chicago y los Centros para da (que incluyen las adicciones, el abandono escolar, el el Control y la Prevención de Enfermedades de Estados desempleo juvenil, la desintegración familiar o la falta de Unidos, que han estado apoyando muchos procesos in- cohesión en la comunidad), y en el desarrollo de reco- novadores de investigación en esta área), y iii) vinculación mendaciones de políticas y evaluaciones de intervencio- con asociaciones de profesionales (por ejemplo, el Foro nes de prevención de la violencia. También tiene mucha para la Prevención de la Violencia en los Estados Unidos experiencia en la formulación, la implementación y la de América, que aglutina la experiencia de 10 munici- evaluación de proyectos comunitarios, así como también pios estadounidenses para generar respuestas amplias a en programas departamentales o nacionales de interven- la violencia juvenil; EUROSOCIAL, y el Foro Brasileño de ciones para la prevención de la violencia y la seguridad Seguridad Pública, entre otros). 154 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 5. Matriz de reformas de políticas ilustrativas de corto y mediano plazo Ejemplos de Reformas programas en curso de políticas Políticas públicas que podrían ofrecer Desafíos potenciales Resultados esperados recomendadas oportunidades para un enfoque integrado Corto plazo • Desarrollo de un plan integral. • Inercia institucional. • Aumento de la participación de • Variedad de actores comunitarios (partes experiencias interesadas) en procesos de escolares en colaboración para reducir la el trabajo con violencia escolar. Desarrollo Desarrollo de una estructura autoridades y • Aumento del compromiso de planes de y un proceso que incentiven comunidades locales. de actores clave con un plan seguridad escolar a diversas organizaciones • Grado en que los integral y basado en evidencia vinculados a • Escuela Segura- a cooperar en la prestación actores comunitarios para tratar la violencia escolar. una estrategia Comunidad Segura. de servicios de prevención, están disapuestos a • Aumento de la implementación integral de incorporando un modelo de apoyar los esfuerzos efectiva de prácticas basadas seguridad movilización comunitaria. de prevención de en evidencia para la reducción comunitaria. violencia. y la prevención de la violencia • Disponibilidad de un juvenil, el abuso de sustancias y menú de prácticas el suicidio. basadas en evidencia • Mejor integración entre las para seleccionar. distintas líneas de trabajo de prevención en comunidades. Fortalecimiento de la • Ministerio del capacidad técnica para la Interior. formulación, implementación • Intendencia de y evaluación de políticas Montevideo. • Fortalecimiento de la capacidad públicas de prevención de • Integrantes del de los encargados de la toma de la violencia y seguridad Gobierno Uruguayo decisiones de la región para la ciudadana. en el SES. formulación, implementación y Desarrollo de políticas • Ministerios de evaluación de políticas públicas focalizadas y rápidamente Salud Pública; de seguridad ciudadana. Fortalecimiento implementables, con Vivienda, • Desarrollo de un sistema de del Observatorio abordajes basados en Ordenamiento indicadores estandarizados que Nacional sobre información confiable Territorial y permita realizar con agilidad Violencia y y desglosada de las Medio Ambiente; la medición y el seguimiento Criminalidad y características y los factores Educación y de eventos relacionados con del conjunto de de riesgo locales de cada Cultura; Turismo y la convivencia y la seguridad organismos del vecindario. Deporte; Economía ciudadana. Gobierno que Aumento del nivel de y Finanzas; Trabajo • Mejoramiento de las respuestas participan en el divulgación y comunicación y Seguridad Social. en el marco de procesos de SES. de los datos en forma • Instituto Nacional prevención focalizada en accesible. de la Juventud. comunidades locales, con Fortalecimiento del comité • Junta Nacional de atención a las subpoblaciones técnico compuesto de Drogas. juveniles de mayor riesgo. dirigentes de ministerios que • Administración • Mayor transparencia y nivel de directamente trabajan con la Nacional de confianza en los datos oficiales. población urbana juvenil para Educación Pública. desarrollar políticas públicas • Instituto del Niño focalizadas y oportunas de y Adolescente del prevención. Uruguay. prevención de la violencia con énfasis en la juventud urbana socialmente excluida 155 Joan Serra Hoffman, Flavia Carbonari, Andres Villaveces y Santiago Scialabba Ejemplos de Reformas programas en curso de políticas Políticas públicas que podrían ofrecer Desafíos potenciales Resultados esperados recomendadas oportunidades para un enfoque integrado Políticas que abordan las Alteración del características del diseño uso del espacio del espacio físico (como el escolar (y áreas número y el tipo de puertas comunitarias de salida, ubicación y diseño circundantes) y de baños, diseño de cafetería, de las rutinas espacios comunes y el patio de supervisión de recreo). para minimizar Las políticas de supervisión • + Centros. o eliminar las incluyen los patrones de • Plan 7 Zonas. oportunidades supervisión y la estructuración • Jóvenes en Red. • Cerrar la brecha entre las para el del almuerzo y de otros • Programa de escuelas y la comunidad desarrollo de recesos con actividades Fortalecimiento • Aislamiento circundante. comportamientos grupales supervisadas por de Vínculos entre institucional, falta • Reducir la deserción escolar a violentos, adultos. Escuela, Familia y de articulación través de la promoción de la disruptivos y Diseño de patrones de Comunidad. entre diferentes asistencia y la culminación de los otras conductas tráfico entre diferentes áreas • Compromiso niveles y sectores estudios. riesgosas. Se de la escuela en distintos Educativo. gubernamentales. • Promover la participación de la conocen como momentos del día. • Escuelas familia. «prevención Fomento de caminos seguros Disfrutables. del delito para estudiantes en su • Plan Nacional de mediante diseño recorrido hacia la escuela y de Juventudes. ambiental» regreso al hogar. (CPTED, por sus Mejoras de herramientas siglas en inglés) ambientales para la vigilancia o «prevención del (por ejemplo, iluminación). delito en lugares Duración del tiempo que los específicos». estudiantes esperan en fila para tomar un colectivo o para el almuerzo. 156 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Ejemplos de Reformas programas en curso de políticas Políticas públicas que podrían ofrecer Desafíos potenciales Resultados esperados recomendadas oportunidades para un enfoque integrado Mediano Plazo Entorno físico seguro y políticas escolares amplias para promover y apoyar el comportamiento positivo. Servicios de salud escolar y capacitación para los médicos y enfermeros. Enseñanza de • Las escuelas difieren comportamientos adecuados en la forma en que y de habilidades para resolver trabajan. problemas sociales. • Falta de una cultura • Varios, incluidos los siguientes: Programas de prevención y generalizada de la • Claras políticas de seguridad. de intervención sostenidos, evaluación y del • La formación aumenta la eficacia coordinados e integrales. • Escuelas uso de evidencias y el nivel de conocimiento sobre Intervenciones basadas en Disfrutables. o de recursos de los factores que conducen a la Implementación una evaluación cuidadosa • Programa de disciplinas fuera de violencia entre los jóvenes. de de las necesidades de los Fortalecimiento la educación. • Aumento de la disponibilidad de recomendaciones estudiantes. de Vínculos entre • Tendencia a recursos de prevención que se para escuelas Enfoques basados ​​en la Escuela, Familia y minimizar o negar ajusten a las mejores prácticas seguras en evidencia. Comunidad. problemas para identificadas en la literatura y comunidades Debates abiertos sobre • Plan Nacional cuidar la reputación que respondan a las necesidades seleccionadas. problemas de seguridad. de Convivencia de las escuelas. de la escuela y de la comunidad. Existencia de un sistema para Saludable. • Insuficiente trato • Existencia de planes de derivar a jóvenes sospechados • Plan Nacional de amigable hacia la coordinación y mecanismos de ser víctimas de abusos Juventudes. juventud y falta de establecidos para la gestión y o descuidos, o de verse centros de apoyo derivación de casos. involucrados en el abuso de donde poder derivar sustancias. a los jóvenes que Monitoreo y evaluación tengan problemas para hacer seguimiento del con la violencia. progreso hacia soluciones necesarias. Mejora de la calidad nutricional de los servicios de alimentación escolar, especialmente para los jóvenes de niveles socioeconómicos más bajos. Intervenciones para fortalecer Uso de estrategias una cultura • Mesas de pedagógicas en intervenciones • Aislamiento • Aumento de cumplimiento ciudadana en Convivencia. para promover una cultura institucional, falta voluntario de la ley basado políticas para • Plan 7 Zonas. ciudadana e involucramiento de articulación en motivaciones culturales y prevenir el delito • Plan Nacional de y la participación de los entre diferentes morales. y la violencia Juventudes. ciudadanos a través de niveles y sectores • Disminución de los actos en las escuelas • Campamentos campañas de comunicación, gubernamentales. violentos y disruptivos. y comunidades Inclusivos. deportes y artes. (Mockus, Murraín y Villa, 2012). prevención de la violencia con énfasis en la juventud urbana socialmente excluida 157 Joan Serra Hoffman, Flavia Carbonari, Andres Villaveces y Santiago Scialabba Ejemplos de Reformas programas en curso de políticas Políticas públicas que podrían ofrecer Desafíos potenciales Resultados esperados recomendadas oportunidades para un enfoque integrado Espacios seguros y nuevos lugares necesarios para Entorno físico seguro para el desarrollo jugar, socializar, promover y social y la apoyar la convivencia, que interacción mejore la calidad de vida (por cultural en las ejemplo, centros deportivos, comunidades espacios públicos de reunión, marginadas. senderos peatonales, jardines • Cerrar la brecha entre las Disminución de • Plan 7 Zonas. comunitarios). escuelas y la comunidad las tensiones • Programa de • Aislamiento Desarrollo de planes de circundante. que debilitan la Fortalecimiento institucional, falta mantenimiento y gestión • Reducir la deserción escolar a confianza y el de Vínculos entre de articulación de estos nuevos espacios través de la promoción de la capital social. Escuela, Familia y entre diferentes públicos. asistencia y la culminación de los Aumento del Comunidad. niveles y sectores Políticas que fomentan el estudios. apego a la • Plan Nacional de gubernamentales. desarrollo territorial. • Promover la participación de la comunidad y a la Juventudes. Refuerzo del apego de los familia. escuela. estudiantes y los residentes Reducción hacia su vecindario. del riesgo de Políticas que promuevan la la violencia participación de la comunidad percibida y del en estas intervenciones miedo. ambientales. Aumento del control social informal. Inclusión de • Plan Nacional • Módulos sobre violencia juvenil módulos sobre de Convivencia y la resolución de conflictos violencia juvenil Módulos sobre violencia Saludable. • Resistencia a la desarrollados para los planes de y resolución juvenil y resolución de • Plan Nacional de incorporación de una estudios escolares. de conflictos conflictos en el plan de Juventudes. pedagogía focalizada • Cuadros de maestros en los planes estudios de los maestros. • Plan de Tránsito en los riesgos. formados y con apoyo para de estudios entre Ciclos la implementación de nuevas escolares. Educativos. metodologías. 158 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Ejemplos de Reformas programas en curso de políticas Políticas públicas que podrían ofrecer Desafíos potenciales Resultados esperados recomendadas oportunidades para un enfoque integrado • Una amplia gama de cambios en el comportamiento, habilida- des, patrones de comunicación, actitudes y resultados normativos relacionados con el comporta- miento violento (por ejemplo, el Mayor desarrollo Modificación del entorno cambio de normas que permiten de programas escolar mediante la el comportamiento violento sistémicos y creación de mejores contra las mujeres o las minorías universales para sistemas y procedimientos étnicas/religiosas; actitudes y hacer frente a los para promover un cambio habilidades que facilitan la solu- comportamientos positivo en el personal y, • Escuelas ción no violenta de conflictos; el de riesgo en en consecuencia, en las Disfrutables. • Aislamiento respeto de los derechos humanos la población conductas de los estudiantes. • Maestros institucional, falta y la democracia; el entendimiento escolar total, con Esta política para toda Comunitarios. de articulación intercultural, la tolerancia y la intervenciones la escuela previene las • Centros Educativos entre diferentes solidaridad). en toda la conductas disruptivas y Comunitarios niveles y sectores • Reducción de las situaciones de escuela (Wilson mejora el clima organizativo (UTU). gubernamentales. violencia en la escuela y alre- y Lipsey, 2007) de la escuela mediante la • Plan Nacional de dedor de ella para proporcionar (por ejemplo, creación y el mantenimiento Juventudes. así un lugar seguro en el que el apoyo conductual de sistemas primarios personal y los estudiantes puedan positivo escolar, (universales o de toda trabajar y aprender, respectiva- o PBIS, por la escuela), secundarios mente. sus siglas en (selectivos), y terciarios • Los retornos también incluyen la inglés)39. (focalizados) de apoyo. mejora de los logros académicos y una mejor adaptación a la escuela. • Mejora del clima escolar y reducción en el número de suspensiones. Estos programas se ocupan de una amplia gama de comportamientos de riesgo, Los programas como el bajo rendimiento focalizados en los académico, la deserción estudiantes en escolar, el consumo de riesgo se centran drogas, el uso de armas en subgrupos • Uruguay Crece de fuego, el embarazo específicos de Contigo. adolescente, el suicidio y jóvenes —tanto • Plan Centros otros comportamientos que dentro como de Atención a conllevan riesgos para la fuera de la la Infancia y la salud de los adolescentes. • Aislamiento escuela— con Familia. • Mejora de los niveles de Implementación de institucional, falta mayor riesgo • Escuelas asistencia escolar. estrategias de derivación de articulación de participar Disfrutables. • Reducción de los niveles de rápida y seguimiento entre diferentes en situaciones • Plan Nacional de violencia y delincuencia en el vinculadas estrechamente niveles y sectores de violencia o Juventudes. barrio. con actores y asociaciones gubernamentales. delincuencia, • Maestros comunitarias para brindar y abordan una Comunitarios. contención tanto a jóvenes amplia gama de • Centros Educativos con alto riesgo de deserción comportamientos Comunitarios escolar como a aquellos que riesgosos (por (UTU). ya hayan desertado, para ejemplo, el ayudarlos así a desarrollar un Programa Escola plan de vida que incluya la Aberta, de culminación de la educación Brasil)40. formal obligatoria, la atención de la salud y una preparación laboral adecuada. prevención de la violencia con énfasis en la juventud urbana socialmente excluida 159 Joan Serra Hoffman, Flavia Carbonari, Andres Villaveces y Santiago Scialabba Ejemplos de Reformas programas en curso de políticas Políticas públicas que podrían ofrecer Desafíos potenciales Resultados esperados recomendadas oportunidades para un enfoque integrado Terapia cognitivo-conductual grupal (CBT, por sus siglas en Mejorar y • Insuficiente • Un programa de CBT puede inglés) para hacer frente a los promover la • Plan 7 Zonas. capacidad para reducir las tasas de reincidencia déficits de habilidades que se reinserción • Aulas desarrollar iniciativas en los 15 meses posteriores a la correlacionan fuertemente escolar y Comunitarias. de intervención en liberación, y los costos mínimos con la delincuencia, como comunitaria de • Áreas Pedagógicas. violencia juvenil con del programa pueden ser las dificultades para los jóvenes en • Plan Nacional de poblaciones juveniles compensados ​​ por los beneficios la autorregulación, el conflicto con Juventudes. altamente afectadas monetarios de la reducción del autocontrol, el procesamiento la ley. y de difícil acceso. delito y el castigo. de la información social y el razonamiento moral. Programa de supervisión de alta intensidad para reducir violaciones a la libertad condicional por Implementación personas condenadas por de intervenciones delitos relacionados con de supervisión drogas y otros delitos con comunitaria de • Aislamiento alto riesgo de reincidencia. alta intensidad institucional, falta Quienes violan la libertad para reducir • Ministerio del de articulación condicional reciben una el consumo de Interior y Justicia. entre diferentes sanción leve rápida (en lugar drogas ilegales niveles y sectores de una drástica), previsible, a través de gubernamentales. e inmediata; generalmente sanciones se trata de varios días en la puntuales cárcel por cada violación inmediatas. detectada (por ejemplo, por uso de drogas o por faltar a las citas con un oficial de libertad condicional). Control del desorden social a través de acciones civiles (como la acción coordinada de la policía y los trabajadores municipales, la promoción del cumplimiento de las leyes y reglamentos • Aislamiento municipales, la inspección • Menor actividad delictiva • Intendencia de institucional, falta Reducción de de propiedades abandonadas relacionada con la Montevideo. de articulación las situaciones y otros sitios propicios para comercialización de las drogas. • Policía. entre diferentes molestas. la comercialización y el • Disminución en los niveles • Plan 7 Zonas. niveles y sectores consumo de drogas, y el inicio observados de venta de drogas. gubernamentales. de acciones civiles contra los propietarios que no cumplan con las regulaciones), en lugar de la respuesta policial tradicional, caracterizada por la vigilancia, interrogatorios y detenciones. 160 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Ejemplos de Reformas programas en curso de políticas Políticas públicas que podrían ofrecer Desafíos potenciales Resultados esperados recomendadas oportunidades para un enfoque integrado • Mesas locales de Convivencia Implementación y Seguridad • Aislamiento de intervenciones Ciudadana. institucional, falta • Gran efecto disuasivo respecto Patrullas de la policía para reducir el • Plan 7 Zonas. de articulación de la portación ilegal de armas antiarmas (Cohen y Ludwig, uso ilegal de • Intendencia de entre diferentes a causa de una mayor certeza 2003). armas a través de Montevideo. niveles y sectores sobre la pena. penas puntuales. • Policía. gubernamentales. • Ministerio del Interior. • Planes estratégicos y de acción desarrollados y llevados a cabo para hacer frente a la violencia. • Promoción de la seguridad y la inclusión social en las comunidades en zonas y • Aislamiento escuelas críticas, con énfasis en institucional, falta la juventud y en la reducción o de articulación eliminación de los factores de entre diferentes riesgo que se puedan abordar. • Mesas locales niveles y sectores • Reorientación de los servicios Establecimiento de Convivencia gubernamentales. y mayor coordinación entre de un «modelo Establecimiento de y Seguridad • los distintos niveles y sectores de articulación» mecanismos de gestión y Ciudadana. • Insuficiente gubernamentales, sobre la base institucionalizado coordinación, con funciones y • Plan 7 Zonas. capacidad para de los contextos locales y las para los responsabilidades claras para • Intendencia de desarrollar iniciativas necesidades identificadas. programas cada institución u organismo Montevideo. de prevención • Procesos multijurisdiccionales centrados en la participante. • Plan Nacional de de la violencia coordinados en busca de un comunidad. Juventudes. juvenil con las abordaje equilibrado entre la poblaciones juveniles aplicación de la ley, medidas mayormente correctivas, y la prevención impactadas y social. Estos abarcan educación; aquellas de difícil salud y servicios sociales (salud acceso. pública, abuso de sustancias y salud mental, y los servicios dirigidos a los niños, jóvenes y familias); la justicia penal; desarrollo de la primera infancia, y trabajo. 6. Bibliografía Aboal, Diego, F. Lorenzo y M. Perera (2007), Crimen y Tendencias y experiencias innovadoras para el deba- Violencia en Uruguay. UDELAR, CINVE. te en Uruguay, UNICEF, Montevideo. Aboal, Diego, Jorge Campanella y Bibiana Lanzilotta Babor, T. y et al. (2010), El alcohol: un producto de con- (2013), Los costos del crimen en Uruguay [en línea]. sumo no ordinario. 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Programme of Action to Prevent, Combat and Eradi- 2 Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el cate the Illicit Trade in Small Arms and Light Wea- Delito (UNODC), 2014. pons in All Its Aspects (UNPoA), págs. 3 y 4, Nueva 3 De acuerdo con la definición de UNODC, los ho- York: Misión Permanente de Uruguay ante las Na- micidios interpersonales incluyen a los homicidios ciones Unidas, 31 de marzo, y Uruguay Gun Facts, inter- e intrafamiliares, los cometidos en el seno de figures and the law, Gunpolicy.org, datos al 12 de una pareja, los femicidios y los homicidios vincula- agosto de 2014, disponibles en http://www.gunpo- dos a delitos sexuales (UNODC, 2014, pág. 15). licy.org/firearms/region/uruguay. 4 Organización Panamericana de la Salud (2013), Pre- 10 «Annex 4. The largest civilian firearms arsenals for vención de la violencia: la evidencia, El Paso, TX: 178 countries», Small Arms Survey 2007: Guns and OPS (Serie de orientaciones sobre prevención de the City, Cambridge University Press, 2007, ISBN la violencia: la evidencia): http://apps.who.int/iris/ 978-0-521-70654-4. bitstream/10665/85671/1/9789275317488_spa.pdf. 11 Poder Judicial, 2001-10, en Munyo, 2013. Véase también Instituto de Medicina (2013), The 12 En 2011, 642 menores fueron condenados como re- Evidence for Violence Prevention Across the Lifespan sultado de su participación en rapiñas en Montevi- and Around the World, Washington, DC, The Natio- deo. Los números de jóvenes condenados para 2012 nal Academies Press. y 2013 fueron 445 y 381, respectivamente. 5 Observatorio sobre Violencia, 2014. 13 Ministerio del Interior, informes anuales del Observa- 6 Indicadores de Seguridad Ciudadana, datos al 13 de torio Nacional sobre Violencia y Criminalidad (2010, agosto de 2014, disponibles en http://www.seguri- 2012 y 2013). Es relevante destacar que parte de la in- dadyregion.com/en/indicators/citizen-security-in- formación incluida en estos informes (por ejemplo, el dicators.html. porcentaje de homicidios que involucran a menores 7 Observatorio sobre Violencia, 2014. en Montevideo) no está presente en todos los infor- 8 http://www.elpais.com.uy/informacion/menores- mes anuales. Existen también algunas pequeñas va- alquilan-armas-robos.html. riaciones en el tipo de información provista. A modo prevención de la violencia con énfasis en la juventud urbana socialmente excluida 163 Joan Serra Hoffman, Flavia Carbonari, Andres Villaveces y Santiago Scialabba de comparación, en 2009 los jóvenes brasileños me- más altas de violencia tienden a concentrarse en las nores de 18 años de edad fueron responsables por el comunidades más pobres con menos recursos para 11 % de los homicidios (Munyo, 2013). hacer frente a las tensiones financieras, sociales y 14 Ministerio de la Salud (2012), Encuesta Mundial de psicológicas que producen las muertes y las secue- Salud Adolescente. las de las lesiones graves. Otros factores de riesgo a 15 BID, 2012. nivel comunitario e individual que aumentan la pre- 16 Algunos ejemplos de estos análisis son Filgueira disposición de un individuo o un grupo hacia la vio- (2013), Filgueira y et al. (2014) y BID (2009). lencia incluyen, entre otros, los siguientes: barrios 17 Aboal y et al., 2013. con infraestructura deteriorada, creencias culturales 18 BID, 2012; Maciel y Ventura, 2013. que promuevan la violencia contra la mujer y le den 19 UNODC, 2014, pág. 48. autoridad al hombre, tasas de desempleo juvenil 20 Observatorio sobre Violencia, 2014. elevadas, disminución en la capacidad de moderar 21 Es importante destacar que los datos relativos a la impulsos como producto del sufrimiento de abuso violencia doméstica y la violencia de género comen- infantil, abuso de alcohol u otras sustancias, expo- zaron a ser difundidos en Uruguay en 2005, con la sición a violencia traumática en edades tempranas. creación del Observatorio Nacional sobre Violencia Abordar estos factores determinantes requiere el y Criminalidad. trabajo conjunto de una pluralidad de sectores (por 22 BID, 2012. ejemplo, educación, trabajo, salud, vivienda, justi- 23 BID, 2012. cia, seguridad, comercio e industria, desarrollo so- 24 El 37,6 % de los menores que ingresan al sistema de cial, etc.) en forma coordinada y sostenible dirigido justicia penal en Montevideo tienen una educación a objetivos como la reducción de las tasas de homi- primaria incompleta y el 89 % están rezagados dos o cidio, violaciones y abuso infantil (Hoffman, J. S., L. más años (BID, 2012). Knox y R. Cohen, 2010). 25 El acoso escolar (bullying) y el abuso de sustancias 28 El modelo dinámico del delito de Munyo (2013) ex- podrían tener correlación con otras conductas de plica el aumento en la delincuencia juvenil en los alto riesgo como crímenes violentos o conductas últimos 15 años a partir de cuatro factores principa- suicidas. les: i) baja tasa de retorno de actividades legales en 26 Un aumento en los niveles de vinculación con la es- comparación con las ganancias provenientes del de- cuela muestra una correlación positiva significativa lito, ii) una regulación «suavizada» del delito juvenil con respecto a la reducción de conductas de riesgo, desde 2004, iii) aumento en el número de escapes de incluidos el uso problemático de sustancias, com- los correccionales juveniles, y iv) una epidemia del portamientos violentos, sufrimiento emocional o consumo de pasta base. embarazo adolescente (Blum, R. W., 2006; Informe 29 BID, 2012. sobre el desarrollo mundial 2007). 30 BID, 2012. 27 Otros factores que contribuyen a la violencia juvenil 31 Por ejemplo, durante los últimos dos años tuvo lugar urbana incluyen la concentración de los pobres ur- un debate sobre la baja de la edad de imputabilidad, banos en zonas con alta densidad poblacional y de que se dirimirá en el marco de las elecciones presi- viviendas, estructuras que generen oportunidades denciales de octubre de 2014, momento en que los para el delito (tales como la presencia de pandillas), uruguayos votarán en un plebiscito para decidir si y otras dimensiones de la organización social (tales reforman la Constitución para bajar la edad de im- como los niveles de familiaridad entre los vecinos, putabilidad de 18 a 16 años de edad. La oficina de la presencia de grupos que patrullen las calles, la Naciones Unidas en Montevideo declaró que, si se fortaleza de las instituciones). Existen otros factores aprueba la medida, Uruguay estará violando acuer- sociales como la exclusión o la marginalización de dos internacionales a los que ha suscripto. grupos por sus características étnicas o raciales, el 32 En 2010, el Gabinete Social creó la Comisión de Ju- crecimiento de la población joven más propensa a ventud, coordinada por MIDES-INJU e integrada la agresión, y el aumento de la comercialización de por representantes de los siguientes organismos: el armas y drogas. En América Latina las diferencias Ministerio de Salud Pública; el Ministerio de Vivien- en el interior de los países muestran que las tasas da, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente; el 164 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Ministerio de Educación y Cultura; el Ministerio de 37 Algunos elementos de enfoque pueden encontrar- Turismo y Deporte; el Ministerio de Economía y Fi- se en las iniciativas multisectoriales (en los sec- nanzas; la Oficina de Planeamiento y Presupuesto; tores de educación, salud, protección social, etc.) el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; la Junta que ciudades de EE. UU. y Europa están llevando Nacional de Drogas; la Administración Nacional de adelante para promover planes estratégicos multi- Educación Pública, a través del Consejo de Educa- jurisdiccionales y esfuerzos coordinados en busca ción Secundaria y Técnica (CES y UTU-CETP), y el de un abordaje balanceado entre la aplicación de la Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay. ley, las medidas correctivas y la prevención social. 33 De las siete zonas, cinco se encuentran en Montevideo: Estos abordajes hacen que el liderazgo y las comu- Marconi, Cantera del Zorro, Chacarita de los Padres y nidades puedan trabajar juntos en la planificación Santa Teresa y el Barrio Ituzaingó, y dos, en dos barrios y la implementación y puedan focalizar las accio- de Las Piedras: Vista Linda y Obelisco, y Villa Manuela nes en las zonas más críticas. Para obtener más in- en Barros Blancos (http://www.presidencia.gub.uy). formación, véanse http://www.findyouthinfo.gov/ 34 Otros programas enfocados en el desarrollo infantil youth-topics/preventing-youth-violence y http:// temprano que merecen ser mencionados incluyen www.eurosocial-ii.eu/. los Centros Infantiles que se encuentran en la órbita 38 Estos incluyen los informes Making Brazilians Sa- del Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay, fer (2012); Bringing the State Back to the Favelas of que proveen cuidados durante el día a niños de en- Rio de Janeiro: Understanding Community Changes tre 3 meses y 4 años de edad, y el programa Nuestros with the Police Pacification Process (2012); Crime Niños, de la ciudad de Montevideo. and Violence in Central America: A Development 35 National Research Council (2008), Violence Preven- Challenge (2011); Youth Violence in Mexico (2011), tion in Low- and Middle-Income Countries: Finding y los proyectos de financiamiento de inversiones a Place on the Global Agenda, Workshop Summary, en Honduras, Jamaica y Guatemala que integran la Washington, DC: The National Academies Press. prevención social en los proyectos urbanos, etc. 36 La literatura sobre el tema muestra que los progra- 39 http://www.jhsph.edu/research/centers-and-ins- mas con énfasis en la comunidad local que trans- titutes/center-for-prevention-of-youth-violence/ miten un mensaje coordinado e integral pueden ser field_reports/PBIS. efectivos en la prevención de la violencia adolescen- 40 http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_ te, el uso de sustancias y el suicidio. content&id=16739&Itemid=811. 165 Intensificación sostenible de la agricultura: Aumento del acceso a soluciones inteligentes desde el punto de vista del clima Kate Kennedy Freeman, Holger A. Kray y Rémi Trier 1. Resumen El aumento de la demanda internacional de productos agrícolas y el énfasis constante de Uruguay en los productos de alta calidad y la inocuidad de los alimentos han impulsado un crecimiento agrícola considerable en Uruguay. Dado que los recursos naturales de este país relativamente pequeño son limitados, el sector está sustituyendo la expansión por la intensificación, y el aumento de la intensidad de capital plantea preguntas sobre si la prosperidad que surge de este crecimiento sectorial se comparte de forma equitativa entre los establecimientos agrícolas familiares y el sector agrícola empresarial. Una intensificación sostenible de la producción agrícola en Uruguay requiere políticas públicas que aborden tres conjuntos específicos de vulnerabilidades. La vulnerabilidad estructural de la elevada dependencia económica de Uruguay de la agricultura, que hace que la capacidad de adaptación en la agricultura sea un factor determinante clave de la capacidad de recuperación económica general. La vulnerabilidad biofísica de la agricultura de Uruguay, que ejerce una presión cada vez mayor sobre los recursos naturales, dado que la producción se intensifica como consecuencia del aumento de los precios de los productos y las tierras. Y la vulnerabilidad climática de Uruguay, que es cada vez más vulnerable al cambio climático. El país enfrenta un número sin precedentes de fenómenos climáticos adversos. Durante más de una década, Uruguay ha procurado elaborar un conjunto de políticas agrícolas que se centren en la calidad, la integración de los mercados, la capacidad de adaptación y el desarrollo inclusivo. Esto ha permitido que el sector de la agricultura y la alimentación supere satisfactoriamente las crisis anteriores, y que conserve su papel de sector importante de la economía nacional. A pesar de la grave contracción durante las crisis económicas, veterinarias y climáticas anteriores, el sector recuperó con rapidez su papel de factor impulsor histórico de la economía uruguaya. En esta nota de política, en la que se utilizan análisis realizados por organismos nacionales e internacionales, se recomienda la continuación del enfoque de las políticas en la provisión de bienes públicos, en lugar del apoyo directo de los ingresos individuales. Con miras a las necesidades del sector agrícola en materia de capacidad de recuperación económica, ambiental y socioeconómica, se recomiendan las actividades tendientes a a) la provisión de la información necesaria para tomar decisiones empresariales o normativas; b) la internalización de los costos ambientales externos a través de la estimulación del manejo responsable del recurso natural «suelo», y c) el establecimiento de un marco inteligente desde el punto de vista del clima para la gestión del agua para usos agrícolas. 2. El sector agrícola de Uruguay en el mercado de exportación. Solo en los últimos 10 años, un contexto de intensificación la cantidad de personas que obtienen alimentos gracias a las exportaciones uruguayas ha aumentado 4 veces; En 2013, a partir del sorprendente crecimiento durante en 2013, las exportaciones de Uruguay alimentaron a 28 la última década, Uruguay se convirtió en un país de millones de personas de todo el mundo, y la demanda ingreso alto, y su sector agrícola ha sido un pilar funda- sigue en aumento. mental de este éxito. Debido a las condiciones favorables del mercado y las políticas públicas propicias, la economía Un factor externo clave que impulsa las exportacio- agrícola del país representa el 8 % del producto interno nes agrícolas de Uruguay es el aumento de la demanda bruto (PIB) nacional, el 11 % del empleo nacional y un mundial de productos agroalimentarios en respuesta sorprendente 73 % de los ingresos por exportaciones; esto al crecimiento mundial de la población, la ingestión de último demuestra el pronunciado énfasis del sector en calorías per cápita y el consumo de energía. La economía 166 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 agrícola de Uruguay, productor de productos básicos co- los mercados de productos básicos «regulares» durante mercializados en todo el mundo, como soja, arroz, carne la última década. vacuna y lácteos, realiza una contribución notable a la seguridad alimentaria mundial (una contribución que el Development of Agricultural GDP and Land Prices [in constant US$ index; 2003 = 100] Gobierno no solo considera una oportunidad, sino tam- 450 bién una obligación). Al mismo tiempo, con respecto a 400 Land Agric. GDP varios productos agrícolas, Uruguay se encuentra bien 350 clasificado entre los 10 principales países exportadores 300 250 de alimentos del mundo, por ejemplo, en el caso de la 200 carne vacuna (donde se ubica en el sexto lugar a nivel 150 mundial, después de Brasil, India, Australia, los Estados 100 Unidos y Nueva Zelandia), el arroz (octavo), y diversas 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 frutas frescas, como cítricos y arándanos. Source OPYPA-MGAP based on BCU and DIEA El fuerte compromiso político con el respaldo para 30 feeds 28 m el desarrollo agrícola, una base de recursos favorable people 20 increased four- y las ventajas estructurales garantizan mayores pers- fold in 10 years pectivas de productividad y crecimiento del mercado. 10 En una comparación mundial, Uruguay tiene una de las proporciones relativas más altas de tierras adecuadas para 0 la producción agrícola (85 % de la superficie total), donde 2001 2005 2009 2013 existen alrededor de 32.700 predios cuyas principales actividades de producción son el ganado y los productos Number of People Fed By Uruguay's Agro-Food Exports [million people at world average calorie intake] lácteos. Aproximadamente el 63 % de estos predios se cla- Source: MGAP OPYPA based on FAO & Trademap sifican como establecimientos agrícolas familiares relati- vamente pequeños; sin embargo, sus tamaños promedio Un factor interno clave que impulsa las expor- son muy superiores a los promedios de los establecimien- taciones agrícolas de Uruguay es el énfasis inicial y tos agrícolas familiares internacionales. A diferencia de constante del país en las inversiones en la garantía y la los países donde los establecimientos agrícolas familiares certificación de calidad de los productos. Los programas representan principalmente unidades pequeñas de se- de registro, trazabilidad y certificación (del ganado) del misubsistencia, los establecimientos agrícolas familiares país se encuentran entre las soluciones más avanzadas de Uruguay están orientados al mercado y se gestionan a nivel mundial (comparables solo con el programa de de acuerdo con principios empresariales. Sin embargo, trazabilidad igualmente sofisticado de la Unión Europea), el tamaño limitado de su economía y su exposición a las y han generado un aumento de la demanda de productos dificultades que se analizan a continuación los hacen específicamente de origen uruguayo por parte de merca- vulnerables a las crisis externas y, por ende, a las fluctua- dos clave de alto valor de América del Norte, Asia oriental ciones de los ingresos.1 y Europa occidental; además, han permitido que el país obtenga el certificado de importación incluso de merca- 1 De acuerdo con una evaluación de 2010, el ingreso promedio dos de alta complejidad reglamentaria en el área de la anual que un agricultor podía obtener a partir de la producción inocuidad de los alimentos (por ejemplo, aprobaciones ganadera era de aproximadamente US$ 33 por hectárea. Con de los certificados de importación de carne vacuna para estos niveles de ingresos, los sistemas de producción ganadera la Unión Europea y de frutas cítricas para los Estados Uni- más pequeños de ganaderos familiares, con un ingreso dos). Además de permitir que sus productores accedan promedio de US$ 3.300 por año, son los que probablemente sean poco sostenibles a largo plazo. Esto es corroborado por a mercados de primera calidad, el énfasis de Uruguay el hecho de que, según las estimaciones, más del 40 % de la en la garantía y la certificación de la calidad también ha población rural ubicada en las zonas que se caracterizan por posicionado a sus productores y exportadores en un seg- una producción ganadera extensa (donde se encuentra la mento de precios óptimo, mucho menos propenso a las mayoría de los ganaderos familiares) vive por debajo de la línea fluctuaciones de precios extremas experimentadas en de la pobreza. En consecuencia, es probable que un segmento intensificación sostenible de la agricultura: aumento del acceso a soluciones inteligentes desde el punto de vista del clima 167 Kate Kennedy Freeman, Holger A . Kray y Rémi Trier No obstante, la intensificación continua de la pro- ducción agrícola también plantea dificultades, ya que 70 Attributable to provoca una mayor intensidad de uso de los recursos technical progress Constant 2005 UY Pesos naturales, especialmente del suelo y el agua (los cuales no 60 se pueden «producir», sino que se los debe gestionar de 50 forma sostenible). Debido a que la zona agrícola de Uru- 40 guay es limitada y la transformación de las praderas natu- 30 rales en tierras cultivables se está acercando a sus límites 20 Attributable to agronómicos, los precios de las tierras, especialmente de 10 input intensity las tierras cultivables, están aumentando con rapidez. Esto genera un cambio la tendencia del crecimiento agrícola 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 de Uruguay, que pasa de la expansión a la intensificación, Source: Bervejillo, et al. 2011. MGAP OPYPA es decir, crea incentivos para que la agricultura utilice cada unidad de tierra de manera aún más intensiva, una tendencia difícil de sostener para los establecimientos agrícolas familiares con menor intensidad de capital, mientras que el sector de establecimientos agrícolas gicas del Gobierno de Uruguay. A tal fin, los programas empresariales que produce productos básicos responde de políticas públicas del MGAP se basan en las siguientes con una actividad de inversión intensificada (mientras prioridades estratégicas a mediano plazo: tanto, las inversiones agroindustriales representan el 22 % de la actividad de inversión total [2013], de las cuales ◆◆ competitividad e integración del comercio internacional, una cuarta parte corresponde a la inversión extranjera a través de la promoción de inversiones, la innovación directa). En consecuencia, según estudios del Ministerio y la trazabilidad; de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) y la Oficina ◆◆ conservación de los recursos naturales, a través de la de Programación y Política Agropecuaria (OPYPA), una gestión sostenible del suelo y el agua; proporción cada vez mayor del crecimiento de la agricul- ◆◆ adaptación al cambio climático de los sistemas de pro- tura se debe al progreso técnico, sin el cual los niveles de ducción ganadera y de cultivos; producción serían hasta un 45 % más bajos. Además, tal ◆◆ desarrollo inclusivo a través de la integración de la agri- como lo demuestra, por ejemplo, la producción de arroz cultura familiar en las cadenas de valor agroalimen- (actualmente, Uruguay tiene la tercera productividad de tarias; arroz más alta del mundo, con un promedio de 8 toneladas ◆◆ desarrollo institucional con especial atención a la pro- por hectárea de arroz en cáscara seco en los últimos 5 visión de bienes públicos. años), el énfasis que ha puesto el país en la investigación agrícola localizada y la validación de técnicas y tecno- logías adaptadas a las necesidades locales ha generado 3. Principales dificultades que importantes beneficios en la productividad agrícola. enfrenta la sostenibilidad de En vista de las dificultades y las oportunidades ante- la producción agrícola riormente mencionadas, la política pública de Uruguay está centrada en la sostenibilidad económica, ambien- En el marco de los factores contextuales mencionados, tal y social. El compromiso del Gobierno de Uruguay con una intensificación sostenible de la producción agrícola la sostenibilidad está impulsado, en parte, por el deseo de en Uruguay requiere políticas públicas que aborden tres respaldar el crecimiento continuo y, a la vez, mantener y conjuntos específicos de vulnerabilidades: estructurales, mejorar la productividad de sus recursos naturales (agua, biofísicas y climáticas: suelo y biodiversidad) en el futuro. En el caso específico Vulnerabilidad estructural. La economía de Uruguay del sector agroalimentario, el principio de intensificación depende de la agricultura. Por lo tanto, la capacidad de sostenible constituye el núcleo de las prioridades estraté- adaptación de la agricultura es un factor determinante clave de la capacidad de recuperación económica general. importante de productores ganaderos familiares viva por Vulnerabilidad biofísica. La agricultura de Uruguay debajo o cerca de la línea de la pobreza. ejerce presiones sobre los recursos naturales. La pro- 168 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 ducción se intensifica como consecuencia del aumento de alimentos y fibra en el mercado mundial, pero también de los precios de los productos y las tierras. (quizá, principalmente) debido a que se centra en posicio- Vulnerabilidad climática. Uruguay es cada vez más nar sus exportaciones en el mercado internacional de pro- vulnerable al cambio climático. El país enfrenta un nú- ductos de calidad. Para conservar esta posición, Uruguay mero sin precedentes de fenómenos climáticos adversos. tendrá que continuar con sus inversiones centradas en la certificación de la calidad y la seguridad, la trazabilidad Dependencia de la agricultura de los productos alimentarios, y la estandarización, a fin de adentrarse en los exigentes mercados de consumidores El crecimiento económico de Uruguay depende de la agri- de alto valor de América, Europa y Asia, y diversificar el cultura. Durante los últimos años, el sector agroalimen- acceso al mercado (de acuerdo con el MGAP, entre 2012 tario ha contribuido un 11 % relativamente constante al y 2014, se accedió a 20 mercados nuevos). PIB nacional, con un aumento anual de alrededor del 8 % en términos nominales. Este crecimiento anual real Importance of UY's Agricultural Sector in Total Exports [2012] sostenido se debe principalmente a la posición de Uru- guay, cada vez más competitiva, en el mercado de los Agro-Food & Forestry Exports Other Exports productos lácteos y cárnicos, la soja y las frutas cítricas, US$ 6.387 million US$ 2.342 million junto con un entorno favorable de los precios internacio- 73 % 17 % nales de los productos básicos. Sin embargo, la importante contribución de la agricultura al crecimiento nacional también representa un riesgo inherente, debido a el sector depende en gran medida de los precios internacionales 0 2.000 4.000 6.000 8.000 de los productos básicos, actualmente altos, pero posible- mente inestables, y también debido al clima cada vez más Desde el punto de vista socioeconómico, Uruguay inestable. A causa del alto impacto que estas inestabili- depende de la agricultura, y la proporción oficial del 11 dades tienen en la inestabilidad general de Uruguay (por % del empleo subestima la función que el sector agroali- ejemplo, la sequía del período 2008-09 provocó pérdidas mentario cumple como fuente de ingresos personales (a directas de más de US$ 340 millones, el equivalente del 2 alrededor de US$ 9.500, el valor agregado por trabajador es % del PIB, y pérdidas indirectas estimadas de hasta US$ más alto que en algunos de los estados miembros nuevos 1.000 millones), las políticas públicas orientadas a prede- de la Unión Europea), regulador de ingresos informales cir, gestionar y mitigar estos riesgos son fundamentales. e identidad cultural. El 83 % de todas las empresas agrí- colas registradas son productores familiares, a menudo URUGUAY: Agriculture GDP Growth con una dotación de capital limitada y, por lo tanto, una (2005 Constant Currency) resiliencia limitada a las crisis externas de los ingresos. Por 180 agrícola pecuario silvicultura consiguiente, el desarrollo inclusivo con políticas públicas 160 centradas específicamente en la agricultura familiar y los Base 2000 = 100 140 grupos de ingresos más bajos es un principio básico de 120 la política de agricultura y desarrollo rural de Uruguay. 100 80 International Prices for Uruguay's Principle Exports 700 6.000 60 600 5.000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Grain (USD/ton) 500 Beef (USD/ton) 4.000 Fuente: OPYPA en base a BCU drought effect 400 3.000 300 El comercio exterior de Uruguay depende en gran me- 2.000 200 dida de la agricultura. Las exportaciones agroalimentarias 100 1.000 y agroforestales representan alrededor del 73 % del valor de 0 0 las exportaciones totales de Uruguay. El país mantiene esta 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 Wheat Corn and other Cereals Oil Seeds Beef fuerte posición comercial debido a la creciente demanda intensificación sostenible de la agricultura: aumento del acceso a soluciones inteligentes desde el punto de vista del clima 169 Kate Kennedy Freeman, Holger A . Kray y Rémi Trier Presiones sobre los recursos naturales han aumentado más de cinco veces desde principios de la década de 2000. Uno de los principales impulsores La producción agrícola de Uruguay se intensifica, en lo de este aumento de los precios es la expansión del área que respecta a las cantidades y a la intensidad específica, de cultivo de la soja, cuya proporción de la superficie como consecuencia del aumento de los precios de los cultivable total, según un estudio del Fondo Monetario productos y las tierras. Internacional, aumentó del 2 % en el año 2000 a casi el El efecto de los precios de los productos experimentado 50 % (2011). Este efecto tal vez sea uno de los más trans- es el aumento de los volúmenes de producción como formadores en el sector agrícola de Uruguay, dado que consecuencia de la transmisión directa de la creciente provocó el cambio de la estrategia de expansión a la de demanda internacional de alimentos (productos agrí- intensificación (por unidad de tierra), con el consiguiente colas y carne vacuna) y fibra (agrosilvicultura) debido al aumento de la cantidad de agroquímicos utilizados y la régimen de libre comercio de Uruguay. Para Uruguay, en mayor incidencia de monocultivos insostenibles desde su calidad de país que no influye en los precios interna- el punto de vista ambiental. cionales en la mayoría de los mercados, la demanda es prácticamente ilimitada, tal como lo demuestra la rápida Evolución del mercado de tierras expansión de las exportaciones de soja desde el año 2000 1.000.000 4.000 Superficie vendida Precio medio (de 0,07 toneladas métricas a 1,5 toneladas métricas den- 900.000 3.500 tro de la década), o la «falta» de ganado, cuyo precio, por 800.000 3.000 700.000 ejemplo, se incrementó un 37 % en 2011, respecto de 2010. 2.500 Hectáreas 600.000 U$S/ha En consecuencia, y aunque la mayor parte de la superficie 500.000 2.000 terrestre de Uruguay actualmente está destinada a los 400.000 1.500 pastos naturales, la producción agrícola y forestal se ha ex- 300.000 1.000 200.000 pandido cada vez más a tierras marginalmente adecuadas, 100.000 500 lo que ha generado pérdidas insostenibles en los suelos y 0 0 la necesidad de riego. Los principios fundamentales que 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 impulsan estas tendencias económicas probablemente Fuente: DIEA en base a DGR seguirán existiendo a mediano plazo. El efecto de los precios de la tierra experimentado es el aumento de la intensidad de producción específica como Una de las políticas públicas claves implementadas consecuencia de que los precios de las tierras agrícolas por el Gobierno de Uruguay es la ejecución y la aplicación Cuadro. Tendencias de la producción agrícola en Uruguay Superficie sembrada con los principales cultivos en Uruguay [hectáreas] Trigo Cebada Girasol Soja Maíz Sorgo Arroz Promedio 1979-82 280.902 47.024 66.720 31.739 124.358 60.056 66.350 Promedio 2010-13 568.484 93.836 5.000 1.174.396 116.467 75.867 182.667 Incremento 102 % 100 % -93 % 3600 % -6 % 26 % 175 % Rendimiento de los principales cultivos en Uruguay [kilogramo/hectárea] Trigo Cebada Girasol Soja Maíz Sorgo Arroz Promedio 1979-82 1.335 1.532 599 1.245 1.055 2.007 5.202 Promedio 2010-13 2.973 2.712 1.420 2.290 4.691 4.677 8.174 Incremento 123 % 77 % 137 % 84 % 345 % 133 % 57 % Fuente: MGAP y OPYPA. 170 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 de planes de manejo del suelo que obligan a la mayoría agua (véase la Nota de política sobre la gestión integral de de los productores de cultivos a presentar planes anuales los recursos hídricos). de uso de la tierra, junto con pruebas de la rotación de los cultivos adaptada a los recursos. 4. Medidas: Políticas públicas Vulnerabilidad al cambio climático recomendadas para el sector agrícola Debido a su geografía, Uruguay es particularmente vul- Respuestas a largo plazo para lograr la intensifica- nerable a los cambios climáticos, cada vez más intensos, ción sostenible. En vista del contexto y las dificultades y el país enfrenta un número sin precedentes de fenó- mencionados anteriormente, una prioridad clave de las menos climáticos adversos. Las preocupaciones princi- políticas públicas para la política agrícola de Uruguay es pales se relacionan con el aumento considerable de la complementar el fenómeno de la intensificación sectorial frecuencia de inundaciones y sequías, como también de con respuestas de sostenibilidad adecuadas y, a la vez, las tormentas que dañan la infraestructura agrícola (silos aprovechar la capacidad del país de generar y utilizar de granos, invernaderos). los adelantos en materia de conocimientos y tecnolo- gía, un concepto compuesto que en el país se denomina 10 8 Precipitation Record «agrointeligente». Este curso de la política no es nuevo 6 [2000-2012] 4 2 para el país: se lo ha promovido junto con una trayectoria 0 -2 de políticas coherentes desde hace más de una década -4 -6 y produce resultados empíricamente verificables en la -8 -10 mejora de la competitividad y la capacidad de adaptación 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 del sector agrícola. Por lo tanto, en esta nota de política no Source: RENARE, 2013 se recomiendan reformas drásticas en las políticas secto- Es probable que esta adversidad se agrave en el futuro riales, sino la continuación y el desarrollo de las políticas cercano. Se prevé que se incrementen aún más las tem- actuales en las esferas de competitividad y sostenibilidad. peraturas, la frecuencia y la gravedad de los fenómenos La adaptación y la mitigación del cambio climático y el climáticos que afectan la producción agrícola en el Cono uso de recursos en la agricultura representan esfuerzos a Sur. Los principales impactos previstos para Uruguay son largo plazo que requieren políticas a largo plazo. una reducción de la productividad de la tierra del 62 % en Énfasis en la provisión de bienes públicos. La polí- los establecimientos agrícolas comerciales y del 54 % en tica agrícola de Uruguay se ha centrado principalmente los establecimientos agrícolas familiares para el año 2020; en la provisión de bienes públicos, en lugar del apoyo impactos sobre los medios de subsistencia como conse- directo de los ingresos individuales, y lo ha hecho de cuencia de los efectos en los ingresos de la reducción de forma satisfactoria. Un ejemplo de esto es la forma en la producción agrícola; y sequías más graves e intensas, que el énfasis constante de Uruguay en la trazabilidad que en el pasado se han relacionado con importantes de los productos, la seguridad de los alimentos y los cri- pérdidas agrícolas y económicas directas de hasta un 2 terios de calidad garantizó las conexiones sostenidas, % del PIB nacional. firmes y satisfactorias del sector con los mercados de Durante casi una década, los programas de políticas exportación. En cuanto a la garantía de la sostenibilidad públicas de Uruguay se han centrado en la promoción económica, ambiental y social de la intensificación del de tecnologías y técnicas ecológicamente responsables sector agrícola, los tres bienes públicos fundamentales y con capacidad de adaptación al cambio climático que son los siguientes: mejoran la capacidad de adaptación de los agentes im- plicados. Los sistemas de información modernos, con ◆◆ la provisión de la información necesaria para tomar agentes públicos y privados como usuarios previstos, decisiones empresariales o normativas; permiten ofrecer mejores alertas tempranas y realizar ◆◆ la internalización de los costos ambientales externos a ajustes en la producción. Recientemente, el Gobierno de través de la estimulación del manejo responsable del Uruguay ha intensificado el énfasis en los efectos adver- recurso natural «suelo»; sos de la variación climática en los sistemas de agua de ◆◆ la provisión de paquetes tecnológicos para lograr una Uruguay, en lo que respecta a la calidad y la cantidad del mejor capacidad de adaptación a través de una gestión intensificación sostenible de la agricultura: aumento del acceso a soluciones inteligentes desde el punto de vista del clima 171 Kate Kennedy Freeman, Holger A . Kray y Rémi Trier del agua para usos agrícolas que sea inteligente desde fin integrar y generar datos estructurales, biofísicos y de el punto de vista del clima. mercado del sector agrícola, y para dicho sector, como así también crear interfaces entre los agentes de los sec- El bien público constituido por tores público y privado. Los sistemas de suministro de la provisión de información y el información abarcarán desde una plataforma en el mi- apoyo a la toma de decisiones nisterio hasta innovadores mecanismos de suministro directo a los dispositivos (computadoras y teléfonos) de Uruguay actualmente está creando un sistema de infor- los agentes de extensión y los agricultores, lo que permitirá mación agrícola integrado avanzado, con la finalidad de que desde las partes interesadas del ministerio hasta los apoyar la toma de decisiones de los agentes públicos y pequeños agricultores tengan acceso a la información. privados, incluidos los pequeños, medianos y grandes agri- El alto incremento de la telefonía (170 teléfonos por cada cultores de todo el país. La recomendación clave de esta 100 personas) y la cobertura de Internet (1,9 millones de nota de política es continuar con esta iniciativa ejemplar, usuarios) y el elevado nivel de disponibilidad de Internet aumentar su cobertura después de su lanzamiento inicial y en las empresas facilitan las opciones de suministro de entablar asociaciones institucionales mucho más amplias. información, incluso a los pequeños agricultores. Según lo En todo el mundo, la mayor cantidad de información previsto, el sistema se utilizará para a) la identificación de acerca del clima, el suelo y la producción de cultivos hace las vulnerabilidades; b) la cuantificación y la disminución que los procesos de toma de decisiones sean más sólidos de las incertidumbres; c) la identificación de las tecnolo- y flexibles, pero también más complejos. En Uruguay, la gías que disminuyen la vulnerabilidad; d) la identificación información de mejor calidad ayuda a optimizar la pro- de las intervenciones que reducen los riesgos, y e) el apoyo ducción y expandir los mercados. En la última década, y la expansión de la marca de los bienes agroalimentarios el Sistema Nacional de Información Ganadera (SNIG) ha y agroforestales de Uruguay como bienes de crecimiento permitido que las organizaciones y el mercado internacio- sostenible y natural. nal obtengan acceso al sistema de ganadería de Uruguay y, por asociación, a las exportaciones de carne vacuna de Uruguay. Actualmente, el Ministerio de Agricultura 0 - Soil cartography está creando un sistema similar para el sector agrícola: el Sistema Nacional de Información Agropecuaria (SNIA), 1a - Early warning in Livestock (Climate) cuyo objetivo es brindar el mismo apoyo en materia de 1b - Sanitary Monitoring in Livestock organización, mejores prácticas y toma de decisiones fun- 2 - Control pesticide applications damentadas que se brinda al sector agrícola. 3 - Agricultural effluent management Simplified Layer Simplified Layer Structure underlying Structure underlying 4 - Risk characterization for livestock and farm insurance SNIA SNIA 5 - Integrated registrar of farmers 6 - Soil Use and Management Plans Source: R 7 - Data analysis of cultivars tests 8 - Watershed analysis for irrigation promotion 9 - Index of forest fire risk Source: based on MGAP UGP, 2013. 10 - Climate services Source: based on MGAP UGP, 2013 El SNIA integrará, organizará, estandarizará y siste- matizará los datos de más de 25 instituciones asociadas, y garantizará la interoperabilidad entre los diferentes Al ofrecer interfaces específicas para la audiencia des- sistemas. Asimismo, combinará y generará datos biofísi- tinataria, el SNIA tiene como objetivos a) aumentar el cos, datos del seguimiento de recursos y animales, datos acceso de los productores a la información, y b) respaldar de teledetección, datos del registro empresarial, y datos la toma de decisiones basadas en pruebas a nivel de las meteorológicos y simulaciones. Este sistema tiene como políticas. Una vez puesto en marcha, el SNIA será uno de 172 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 los sistemas de información agrícola más avanzados del de cultivos con el SNIA y la combinación con datos del mundo y, en lo que respecta a los datos estructurales y suelo y del sistema de posicionamiento mundial. biofísicos, superará considerablemente la capacidad de ◆◆ Análisis de las cuencas hidrográficas para el desarrollo los Sistemas Integrados de Gestión y Control utilizados de riego. Mediante este instrumento, se examinarán las por los estados miembros de la Unión Europea. cuencas hidrográficas, los datos de la capa de los ciclos Continuación del desarrollo del SNIA inicial. Una de cultivos, la producción ganadera y los mapas de pre- prioridad clave a corto y mediano plazo del MGAP y cipitaciones, a fin de tomar decisiones acerca del riego. sus instituciones asociadas será completar el desarrollo del eje central del sistema y sus 10 productos de datos Actual Land Use Actual relative to Land Use iniciales (véase el gráfico). La colaboración de más de relative to Sustainable Carrying 25 instituciones en 10 grupos de trabajo representa una Capacity [%] Sustainable Carrying ardua tarea de coordinación, pero actualmente avanza Capacity [%] con miras a un lanzamiento inicial del sistema en 2014 o 2015. A fin de generar confianza entre los usuarios, Source: R el lanzamiento debe estructurarse en función de una hoja de ruta comunicada, junto con una campaña de publicidad para que incluso los pequeños agricultores conozcan el uso y los beneficios de los elementos del FAO, 2013. Source:FAO, Source: 2013 SNIA, y la forma en que pueden utilizar los productos para fundamentar la toma de decisiones en sus propios Establecimiento del SNIA como elemento obligato- establecimientos agrícolas. rio de los procesos de aprobación, evaluación inicial y A continuación, se incluyen algunos ejemplos de los toma de decisiones del sector público. A fin de promover usos de estos elementos del SNIA: la aceptación y el uso del sistema por parte de los produc- tores y las instituciones del sector público, se debe otorgar ◆◆ Sistema de alerta temprana del ganado. Los sistemas acceso al SNIA a los agentes del sector que trabajan con de alerta temprana incluirán datos de los productores los agricultores y en los programas de políticas públicas. ganaderos individuales, información del SNIG, el segui- De la misma manera, se recomienda establecer requisitos miento de la producción de pastos, el seguimiento de operativos para constatar el uso de la información del la disponibilidad de agua y el uso de riego para alertar SNIA en la toma de decisiones del sector público. a los agricultores sobre las sequías. Evaluación de la integración de la información en ◆◆ Mapas de vulnerabilidades y evaluación de políticas. las variables económicas y fiduciarias. En su configu- Los mapas de vulnerabilidades se realizarán mediante ración inicial, los datos del SNIA se basan principalmente la combinación de ciertos factores de riesgo en un pe- en variables biofísicas y estructurales. Para expandir la ríodo de interacción, y se pueden utilizar para la toma utilidad y la eficacia del SNIA como sistema de apoyo a de decisiones a nivel de las políticas. la toma de decisiones de las empresas y el sector públi- ◆◆ Seguimiento agroquímico. En este seguimiento, se com- co, se debe considerar la integración de los datos sobre binarán datos geográficos y del sistema de información el mercado y los precios, los resultados financieros de geográfica e instrumentos de seguimiento y control, y una red de establecimientos anónimos de muestra, y los se brindarán actualizaciones en tiempo real a los agri- datos de los beneficiarios del apoyo (por ejemplo, según cultores y los agentes de extensión a través de mensajes el modelo de la Red de Información Contable Agrícola de correo electrónico y de texto. de Europa y del Sistema Integrado de Gestión y Control). ◆◆ Seguimiento y control de efluentes. Se controlarán los Promoción de una mayor integración de los datos indicadores de seguimiento y se combinará la infor- de los ministerios y las instituciones asociadas. A fin de mación sobre el suelo y los datos del uso del agua para promover aún más la colaboración interministerial con determinar los riesgos y las medidas de mitigación. respecto a los diversos elementos en los que se basa la sos- ◆◆ Análisis de datos de los ensayos de cultivos. La finalidad tenibilidad económica, ambiental y social, se recomienda de este análisis será controlar los ensayos de cultivos abordar una mayor integración con las fuentes de datos de para obtener mejores predicciones del rendimiento, y se los organismos ambientales (incluida el agua), de servicios lo llevará a cabo mediante el seguimiento de los ensayos públicos y de protección social, como así también con el intensificación sostenible de la agricultura: aumento del acceso a soluciones inteligentes desde el punto de vista del clima 173 Kate Kennedy Freeman, Holger A . Kray y Rémi Trier sector de la investigación. Se recomienda que el Minis- capacidad del suelo respectivo según se documenta en terio de Agricultura y Desarrollo Social mida y realice un los mapas de calidad de los suelos locales. seguimiento del uso y el impacto del SNIA en los usuarios En 2014, un año después de implementar el sistema a partir del lanzamiento, de modo que las pruebas sobre la con carácter obligatorio, los 11.587 planes presentados eficacia del sistema puedan utilizarse para promover una abarcaron el 96 % de todos los productores de cultivos mayor integración de las instituciones asociadas. de más de 100 hectáreas, y cubrieron 1,43 millones de hectáreas, o el 8 % de la superficie total de Uruguay. Si El bien público constituido por la bien el seguimiento de estos planes de uso del suelo ha internalización de los costos ambientales sido todo un desafío, y su aplicación implicará un costo externos a través de la estimulación continuo, la RENARE ha observado un cumplimiento casi del manejo responsable del suelo total en el primer año. De acuerdo con la RENARE, hasta la fecha, los planes de manejo del suelo han demostrado, Actualmente, Uruguay implementa uno de los regíme- a través de una meticulosa recopilación de datos y cientos nes de protección del suelo para tierras cultivables más de planes de uso y manejo del suelo, cómo la agricultura avanzados del mundo. La recomendación clave de esta de Uruguay genera elevados niveles de producción con nota es expandir estas políticas también a los sistemas de un menor potencial de erosión en la agricultura. A medida pastizales (campos naturales y pastizales artificiales) que que crece la demanda internacional de productos bási- representan dos tercios de las tierras agrícolas del país. cos, esto le permite a Uruguay aumentar la producción En 1982, Uruguay aprobó la Ley de Conservación de y, a la vez, mantener prácticas agrícolas sostenibles. En los Suelos y de las Aguas (Ley Nº 15.239), que ha sido Uruguay, las inquietudes relativas a la erosión del suelo y fundamental para las iniciativas del Gobierno de Uru- los residuos químicos de la producción de soja se atenúan guay tendientes a controlar la erosión en todo el país. a través de planes de manejo del suelo, lo que ayuda a En esta ley, se establecieron las reglas técnicas para la garantizar una mayor productividad a más largo plazo. conservación de suelos y aguas con fines agrícolas y la Area Area by by covered covered recuperación de suelos erosionados, lo que se encomendó Farmer-Submitted Farmer-Submitted a la Dirección General de Recursos Naturales Renovables Soil Use Plans [2014] Soil Use Plans [2014] (RENARE) del MGAP, que coordina todas las actividades de uso y conservación de suelos. Source: R Example of Soil Example Quality of Soil Mapping Quality Mapping Source: RENARE, 2014. Source: RENARE, 2014 Source: R Desarrollo continuo de una integración total de los planes de uso y manejo del suelo en el SNIA. Los planes de manejo del suelo integrados en el SNIA pueden resultar útiles tanto para las autoridades responsables Source: RENARE, 2014. de las políticas como para los productores. Al integrar Source: RENARE, 2014 la información de los planes de manejo del suelo, junto con los datos de calidad del suelo y vulnerabilidad a la En 2013, con referencia a esta ley, los planes de uso erosión (por ejemplo, el índice de la Comisión Nacional y manejo del suelo se convirtieron en un requisito para de Estudio Agronómico de la Tierra) y otros conjuntos de cualquier agricultor que cultivara más de 100 hectáreas datos integrados, el SNIA permitirá que el MGAP controle de tierras cultivables. Los planes exigen que los propie- y evalúe de forma más eficiente la eficacia y la eficiencia tarios de tierras cultivables presenten planes de rotación de los incentivos para el manejo responsable del suelo, de los cultivos, a fin de que la RENARE compruebe a) la comprenda los impactos estratégicos de las decisiones viabilidad de la rotación de los cultivos (tipo de cultivo, relativas a la rotación de los cultivos, calcule las estima- tecnología, secuencia, etc.), y b) la adecuación para la ciones de producción y entienda los patrones de uso de 174 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 la tierra a lo largo del tiempo. Además, como parte del de- seguimiento para garantizar el cumplimiento. La expan- sarrollo del SNIA, se está creando un nuevo indicador de sión al sector ganadero será enorme, dada la proporción capacidad de adaptación al cambio climático, y mediante de tierras destinadas a las actividades ganaderas. Para el uso de información real y actualizada de los planes de lograrlo, será necesario generar capacidad técnica adi- manejo del suelo, este indicador del cambio climático cional para ayudar a los agricultores en la preparación evaluará el impacto de los fenómenos climáticos en la de estos planes, y se necesitará más capacidad y capital variabilidad de la producción. humano en el ministerio para examinar y aprobar estos Expansión de los planes de uso y manejo del suelo a planes adicionales. Si bien los sistemas de seguimiento los sistemas de pastizales, es decir, al sector ganadero. remoto actuales también tendrán la capacidad de abarcar Con el aumento del acceso y el potencial de mercado los pastizales, se necesitarán recursos adicionales para la para los productos ganaderos de Uruguay, específica- aplicación de los planes de uso del suelo de los pastizales. mente, lácteos y carne vacuna, la intensidad específica Gráfico. El SNIA tiene la posibilidad de ayudar a del uso de pastizales (que representan dos tercios de las identificar a los productores ganaderos con más de tierras agrícolas) se incrementará, aunque actualmente 500 vacas y rastrear los desechos que provienen de a un ritmo más bajo que el del subsector de las tierras estos establecimientos cultivables. Además, si bien los sistemas de pastizales son considerablemente menos propensos a la erosión, su valor como factor de producción, centro de biodiversidad, sumidero de carbono y filtro de agua potable (en especial, en la cuenca hidrográfica de San José) es enorme. Por lo tanto, el seguimiento y la gestión de los planes de uso y manejo del suelo son cada vez más importantes también Predios lecheros para el sector ganadero. La expansión del requisito de pla- Predios lecheros de nificación a los sistemas de pastizales ofrecerá beneficios más de 500 vacas similares a los que actualmente brinda a la rotación de cultivos en el sector agrícola, entre los cuales se incluyen Uso experimental de la contabilidad del capital la sostenibilidad del suelo en los pastizales utilizados para natural para los suelos agrícolas. El MGAP está formu- pastoreo, la preservación de la biodiversidad en los pas- lando, cada vez más, métodos para evaluar, en términos tizales, la mayor capacidad de adaptación a las sequías cualitativos y cuantitativos, la eficacia de sus políticas y un aumento de la producción sostenido a lo largo del públicas. La cuantificación del impacto de las medidas de tiempo. Además, la inclusión del ganado en los planes de protección del suelo en el capital económico y ambiental manejo del suelo aumentará la superficie total abarcada propio de los suelos, incluidos el análisis y la evaluación por los datos de uso del suelo, lo que incrementará la so- inicial de su captura de carbono, representará una medida lidez de la base de datos y ayudará a fundamentar mejor fundamental de la eficacia de las políticas públicas del las decisiones políticas relativas al uso de la tierra. En el MGAP para lograr una intensificación sostenible. Sobre pasado, Uruguay ha considerado la posibilidad de crear la base de las conversaciones iniciales entre el MGAP y un seguro basado en el Índice de vegetación de diferencia el Banco, se está considerando una iniciativa con miras normalizada para el sector ganadero, y la información a un enfoque experimental para la posible reproducción adicional recopilada a través de la planificación del uso internacional en el futuro. del suelo para pastizales podría ayudar a fundamentar la creación de los instrumentos de seguros. Un marco inteligente desde el punto Una de las consideraciones sobre la expansión de los de vista del clima para la gestión planes de uso del suelo al sector ganadero es el aumento del agua en el sector agrícola de los costos iniciales del programa. La preparación de los planes de uso del suelo para los agricultores con más Históricamente, Uruguay ha tenido una experiencia li- de 100 hectáreas de tierra ha implicado el fortalecimiento mitada con la agricultura de riego, y la experiencia que de la capacidad de los agentes de extensión para ayudar tiene se relaciona principalmente con la producción de a respaldar la elaboración de estos planes, como así tam- arroz, que representa más del 70 % del área de riego total bién la creación y la implementación de instrumentos de (aproximadamente 180.000 hectáreas de las 260.000 hec- intensificación sostenible de la agricultura: aumento del acceso a soluciones inteligentes desde el punto de vista del clima 175 Kate Kennedy Freeman, Holger A . Kray y Rémi Trier táreas del área de riego). A excepción de algunos ejemplos agua de los cultivos y los pastos durante la temporada de planes de riego colectivos medianos, este desarrollo de verano (principalmente, en diciembre y enero). Ade- fue impulsado esencialmente por iniciativas privadas e más, la alta variabilidad de las precipitaciones durante inversiones de riego administradas de forma individual. el verano aumenta el riesgo de déficit de agua en los es- No obstante, Uruguay tiene grandes superficies aptas tablecimientos agrícolas. En la ilustración que aparece a para la agricultura de riego (más de 1,7 millones de hec- continuación, se muestra cómo la frecuencia del déficit de táreas) y agua disponible para promover el desarrollo de agua debido al clima puede exceder el 35 % (áreas rojas) riego. Además del arroz de riego, también se ha demostra- con un potencial cada vez mayor de evapotranspiración do que existen posibilidades de incorporar el riego en los generada por el aumento de la temperatura. cultivos de cereales de verano, los sistemas de producción Forecast climatic water deficit de oleaginosas y los pastos para granjas lecheras y cría de Mapa de frecuencia del déficit máximo en función de la capacidad de almacenamiento de agua en el suelo para la ETP climatológica y los tres ganado, a fin de aumentar la productividad y estabilizar la escenarios considerados. producción (al disminuir la sensibilidad al estrés hídrico). Mapa de frecuencia (%) en que el déficit es igual a la capacidad de almacenamiento del suelo El reciente aumento en los precios de las tierras c) ETP más 10% d) ETP más 20% conlleva la necesidad de intensificar la producción (por unidad de tierra) para mantener el rendimiento de los factores productivos y los ingresos por hogar agrícola. En el ámbito de los establecimientos agrícolas, se ha demos- trado que el riego contribuye a aumentar la productividad por hectárea. El riego complementario (pivotes) para los productos básicos (principalmente, la soja) ha aumentado drásticamente desde 2006, como se indica a continuación. Gráfico. Tendencia: Importación de pivotes de riego [de 1994 a 2013] --> 15 15-20 20-25 25-30 35--> Source: PLANAGUA, Cambio Climático y Variabilidad, Junio 2014 (DINAGUA). Cantidad de pivotes 100 En este marco general, las acciones públicas en el 87 sector agrícola deben orientarse a la promoción y la 80 68 creación de condiciones favorables para el desarrollo de Número 60 50 riego, al aprovechar las oportunidades para mejorar la 34 40 24 25 competitividad del sector agrícola nacional, y a la vez, 17 20 8 garantizar el uso sostenible de los recursos naturales y la 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 1 1 0 mayor adaptación a la variación climática actual y a los 1994 1998 2002 2006 2010 cambios climáticos futuros. Al eliminar los obstáculos en el marco jurídico (Ley de Al promover el riego y el drenaje, Uruguay podrá brin- Riego y Ley de Alianzas Público-Privadas) y mejorar los dar apoyo adicional a su actual política de manejo soste- servicios públicos en la extensión y la investigación de la nible del suelo. La introducción del riego, principalmente agricultura de riego, el sector público contribuirá a crear en ciertos cultivos (maíz y sorgo) tiene un impacto directo condiciones favorables para la inversión privada y la ges- en la elaboración de biomasa por hectárea y la incorpo- tión sostenible de los planes de riego. Para aprovechar las ración de materia orgánica en el suelo. Por lo tanto, el oportunidades, se pueden fomentar medidas específicas rendimiento de estos cultivos cuando reciben riego tiene tendientes a promover nuevos tipos de proyectos de riego posibles repercusiones positivas para la conservación del (planes de riego colectivos medianos y grandes), ofrecer suelo y la productividad, ya que puede ayudar a disminuir créditos a los agricultores familiares y, a la vez, intensi- su pérdida en forma de erosión. ficar el respaldo fiscal actual al sector. Garantizar el uso El riego también es una medida de adaptación en res- sostenible de los recursos naturales es una acción pública puesta a la actual variación climática y los futuros cambios fundamental que requerirá el fortalecimiento institucio- climáticos. Los registros muestran una disponibilidad de nal y la cooperación, especialmente entre el Ministerio de agua baja en los suelos en relación con la demanda de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca (MAGAP) 176 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 y el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y a. Adaptación del marco jurídico para la inversión pú- Medio Ambiente (MVOTMA), para evitar que ocurra lo blica y privada, incluida la modificación de la Ley de siguiente: i) la multiplicación no controlada de las inver- Riego a fin de fortalecer las asociaciones y organiza- siones individuales en riego y almacenamiento de agua ciones agrícolas para la administración, la operación y (pequeñas represas y estanques o tajamares) con impac- el mantenimiento de los planes de riego colectivos. tos acumulados desconocidos en los recursos hídricos; ii) b. Fortalecimiento del marco institucional para adap- conflictos con respecto a la distribución del agua entre los tarlo a los desafíos del desarrollo de riego en todo el sectores relacionados con el agua debido a la abstracción país. Necesidad de apoyo paralelo para la administra- insostenible de aguas superficiales y subterráneas (para ción y la gestión de los recursos hídricos (bajo la respon- obtener más detalles, véase la Nota de política sobre la sabilidad del MVOTMA y la DINAGUA) y el fomento del gestión integrada de los recursos hídricos). riego (MGAP) para garantizar la sostenibilidad. El apoyo Con respecto a la producción ganadera, uno de los institucional para el MGAP se considera progresivo: se principales factores para aumentar la productividad es comienza por el fortalecimiento de la estructura existen- la optimización del acceso de los animales al agua. En la te (RENARE), mientras se prepara un plan empresarial situación actual, en muchos casos, el acceso a las fuentes a mediano plazo. de agua en las tierras de pastoreo o la distancia entre las c. Regulación de las intervenciones públicas y privadas infraestructuras principales (como establos o salas de para controlar y mitigar los impactos ambientales, ordeño) brindan oportunidades de optimización. tomando la cuenca hidrográfica como unidad de pla- Desde 2012, el MGAP ha liderado el trabajo del Go- nificación para el desarrollo relacionado con el agua bierno para la creación de una estrategia de riego y agua (incluidas las inversiones en riego), y el fortalecimiento para usos agrícolas que sea inteligente desde el punto de los mecanismos de asignación del agua (mejora del de vista del clima. La estrategia se basa en la experien- conocimiento sobre el uso y la disponibilidad, y de la cia internacional2 y las mejores prácticas que consisten eficiencia y la eficacia de los procedimientos de auto- en lo siguiente: i) la asignación adecuada del agua y su rización de proyectos). Esta línea de acción se ha deta- distribución entre los diferentes usos y usuarios de ma- llado en la Nota de política sobre la gestión integrada nera transparente (en colaboración con el MVOTMA y la de los recursos hídricos. Dirección Nacional de Aguas [DINAGUA] y otros sectores d. Fortalecimiento de la capacidad en la Organización relacionados con el agua, como se propone en detalle de Usuarios de Agua para la gestión futura de los pro- en la Nota de política sobre la gestión integrada de los yectos de riego colectivos. recursos hídricos); ii) el mantenimiento y la gestión de la e. Promoción de los proyectos adaptados a la diversi- infraestructura de riego y drenaje con miras a la autosufi- dad de condiciones y al perfil de los beneficiarios. ciencia financiera de los planes de riego; iii) la eficiencia Se debe adaptar la intervención pública a la diversidad y la calidad de los servicios de riego que se brindan a los de los proyectos actuales y futuros. En la estrategia, se diferentes usuarios de los sistemas, y iv) medidas para recomendó utilizar la siguiente tipología. Los tipos 1 y aumentar, de manera sostenible, la productividad de las 2 ya existen, mientras que los tipos 3 y 4 son modelos tierras y el agua con la participación directa de los agricul- nuevos que se elaborarán. tores y promover las fuentes de innovación tecnológica. ◆◆ Tipo 1. Proyectos de riego individuales y colectivos La estrategia se basa en la ejecución coordinada de pequeños y mejora del acceso al agua para la pro- las siguientes líneas de acción: ducción ganadera en establecimientos agrícolas familiares. ◆◆ Tipo 2. Proyectos de riego individuales para estable- 2 La experiencia internacional revestirá especial interés esen- cimientos agrícolas empresariales. cialmente para los tres temas siguientes: i) la gestión participa- ◆◆ Tipo 3. Proyectos de riego colectivos medianos (zona tiva del riego (gestión del plan de riego colectivo por parte de bajo riego de 400 hectáreas a 2.000 hectáreas) para es- la Organización de Usuarios de Agua); ii) la participación del tablecimientos agrícolas familiares y empresariales. sector privado y las alianzas público-privadas en el subsector ◆◆ Tipo 4. Proyectos de riego colectivos grandes con de riego, y iii) la planificación de riego dentro de un enfoque sostenible de gestión integrada de los recursos hídricos (para inclusión de infraestructuras de abastecimiento de obtener más detalles sobre este último tema, véase la Nota de agua de gran envergadura, como presas de fines múl- política sobre la gestión integrada de los recursos hídricos). tiples (zona bajo riego de más de 2.000 hectáreas para intensificación sostenible de la agricultura: aumento del acceso a soluciones inteligentes desde el punto de vista del clima 177 Kate Kennedy Freeman, Holger A . Kray y Rémi Trier establecimientos agrícolas familiares y empresaria- En los últimos meses, el MAGAP ha utilizado la estra- les) con la posibilidad de utilizar programas de alian- tegia y el plan de acción relacionado, incluidas más de 50 zas público-privadas para obtener financiamiento. actividades identificadas, como un documento de trabajo interno, para lo siguiente: i) la introducción de cambios f. Modernización y consolidación de los planes de riego en el marco jurídico (se está analizando una propuesta existentes, fortalecimiento de las empresas de arroz y de enmienda de la Ley de Riego); ii) el fortalecimiento del consolidación de los sistemas de riego de asociación personal de la RENARE del área de riego (se encuentra en existentes. En el programa se incluye la oportunidad curso la selección de cuatro especialistas), y iii) la creación de respaldar proyectos de modernización y mejora de de nuevas líneas de crédito para el desarrollo de riego para los sistemas existentes. los pequeños y medianos agricultores, etc. g. Desarrollo de modelos financieros a medida e in- Se recomienda que la estrategia y su plan de acción se centivos fiscales para la inversión privada. Se esta- analicen de manera exhaustiva con las partes interesadas blecerán acuerdos institucionales con el Banco de la pertinentes (MVOTMA y DINAGUA, otras instituciones República para el financiamiento y la modernización de de sectores relacionados con el agua, etc.), se divulguen los proyectos de riego que abarquen la tipología iden- al público y luego se publiquen. Este proceso contribuirá tificada. Se establecerán reglas específicas para cada a mejorar el documento y a facilitar su ejecución al per- tipo a fin de favorecer a los agricultores familiares y los mitir una mejor coordinación con las principales partes pequeños productores. Se procurará la movilización interesadas. de recursos privados a través de diferentes modalida- des, incluidos los mecanismos para fomentar el tipo de alianzas público-privadas. 5. Conclusiones h. Fortalecimiento de la investigación en materia de riego y drenaje, fortalecimiento de la capacidad de res- El aumento de la demanda internacional de productos ponder a las necesidades actuales y prever los aconteci- agrícolas y el énfasis constante de Uruguay en los pro- mientos futuros. Uruguay todavía tiene un largo camino ductos de alta calidad y la inocuidad de los alimentos por recorrer para adaptar y desarrollar la investigación han impulsado un crecimiento agrícola considerable en sobre el riego. Sin embargo, existen oportunidades para Uruguay. Dado que los recursos naturales de este país aprovechar otras experiencias internacionales y mejo- relativamente pequeño son limitados, el sector está susti- res prácticas mundiales, y colaborar con instituciones tuyendo la expansión por la intensificación, y el aumento especializadas que pueden ayudar a proporcionar un de la intensidad de capital plantea preguntas sobre si la catalizador tecnológico y orientar la aplicación contor- prosperidad que surge de este crecimiento sectorial se neada de tecnologías de producción. comparte de forma equitativa entre los establecimientos i. Transferencia de los conocimientos existentes para agrícolas familiares y el sector agrícola empresarial. llegar a todas las partes interesadas. Mejora del apoyo Uruguay se ha percatado de que los beneficios de su a las principales partes interesadas institucionales y dependencia agrícola solo pueden obtenerse de manera los agricultores para identificar, seleccionar, preparar, sostenida, si la producción agrícola actual y futura cumple desarrollar y operar proyectos de riego (colectivos o con los principios de sostenibilidad económica, ambien- privados), incluida la modernización de las técnicas tal y social y, a la vez, aprovecha la capacidad del país de agrícolas (rociador, goteo, etc.). generar y utilizar los adelantos en materia de conocimien- j. Garantía de la coordinación con otros sectores a fin de tos y tecnología, un concepto compuesto que en el país crear condiciones para la gestión sostenible de los recur- se denomina «agrointeligente». sos hídricos para diferentes usos (múltiples usos de la En esta nota de política, se destaca que Uruguay ha infraestructura de abastecimiento de agua, mejora de la puesto en marcha una política agrícola muy adecuada y función de gestión y la gestión del agua). Para garantizar que fomenta la continuidad a lo largo de esta trayecto- el éxito de una estrategia de riego nacional, será funda- ria, con políticas a largo plazo que abordan la amenaza mental la coordinación entre los diferentes organismos a largo plazo del cambio climático, las cuales se diferen- responsables en todos los niveles del desempeño de las cian entre los predios familiares y empresariales para instituciones y organizaciones (sociedades agrícolas de abordar sus vulnerabilidades específicas y los desafíos riego y consejos de cuencas hidrográficas). relacionados con la capacidad de adaptación. Además, 178 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Uruguay ha implementado progresivamente un conjunto seguimiento ambiental y las alertas tempranas); b) los de políticas que respaldan la adaptación y la mitigación enfoques de manejo sostenible del suelo y el agua (dos (medida en función de las emisiones por unidad de pro- factores de producción que no se pueden 'producir', sino ducción) en el sector agrícola; todas estas políticas están que se los debe 'sostener'); c) la protección de los sistemas relacionadas con un mejor acceso a la información para de pastizales (un ejemplo de la protección de este bioma los sectores público y privado, y se basan en la provisión esencial que representa dos tercios de las tierras agrícolas de bienes públicos como principio rector principal. Se de todo el mundo), y d) el establecimiento de un sistema siguen ejemplos tales como el éxito de a) la trazabilidad nacional de información agrícola (que contribuye a la del ganado (que comenzó como un concepto de calidad toma de decisiones basadas en pruebas en los entornos y ahora también se utiliza como un sistema clave para el de datos cada vez más complejos). intensificación sostenible de la agricultura: aumento del acceso a soluciones inteligentes desde el punto de vista del clima 179 Kate Kennedy Freeman, Holger A . Kray y Rémi Trier Opción normativa a corto Opción normativa a Estrategias Hitos Resultados plazo mediano plazo Los productores agrícolas Evaluar la integración utilizan el SNIA para tomar Mejora de la Continuar con el desarrollo del Lanzamiento del de la información en las decisiones relativas a la provisión de SNIA inicial SNIA inicial variables económicas y gestión. la información Establecer el SNIA como Finalización de los 10 fiduciarias El sector público utiliza el necesaria para un elemento obligatorio de productos de datos Promover una mayor SNIA en los procesos de tomar decisiones los procesos de aprobación, iniciales integración de los datos toma de decisiones. normativas o evaluación inicial y toma de Participación de 25 de los ministerios y las Las instituciones colaboran empresariales decisiones del sector público instituciones instituciones asociadas en la provisión y la gestión de los datos. Expandir la planificación del uso del suelo a las tierras cultivables en Los productores realizan los establecimientos Desarrollo de una Internalización rotaciones de cultivos agrícolas de menos de metodología para de los costos sostenibles desde el punto Mantener el cumplimiento total 50 hectáreas la cobertura de los ambientales de vista ambiental y de la obligación de los planes Expandir la establecimientos externos a agronómico. de manejo del suelo para tierras planificación del uso de menos de través de la cultivables del suelo a los sistemas 100 hectáreas estimulación El sector público utiliza Integrar la información del plan de pastizales (granjas del manejo planes de uso del suelo de manejo del suelo en el SNIA lecheras y cría de Desarrollo de responsable del para el seguimiento y la ganado vacuno) metodologías para suelo evaluación de la eficacia de Utilizar en forma los pastizales las políticas públicas. experimental la contabilidad del capital natural para los suelos agrícolas Fortalecer a la RENARE en el Las organizaciones área de riego al mismo nivel de usuarios de agua que el manejo del suelo (sociedades agrarias de riego) operan y mantienen Adaptar el marco jurídico (Ley Reformar la de forma más eficaz los de Riego y Leyes de Alianzas organización Modificación de la planes de riego colectivos. Público-Privadas) a fin de institucional con Ley de Riego y la Ley mejorar las condiciones para la creación de una de Alianzas Público- El sector público brinda la gestión de los planes de dirección o un Privadas servicios más eficientes a los riego y crear condiciones para organismo para usuarios con relación a la Creación de el desarrollo de una nueva la agricultura y el Modificación de los emisión de permisos de uso condiciones para generación de proyectos en desarrollo de riego procedimientos de del agua y realiza un mejor el desarrollo Uruguay (planes de riego a gran inteligentes desde el la administración seguimiento de los impactos sostenible de escala con infraestructuras de punto de vista del clima del permiso de uso ambientales. la agricultura abastecimiento de agua de gran del agua con la inteligente desde envergadura de múltiples fines) Desarrollar algunos DINAGUA, incluida Los productores utilizan el punto de vista proyectos de gran una ventanilla única tecnologías que garantizan del clima y para Crear mejores condiciones envergadura (tipo 4) la mejor conservación del el desarrollo de (incentivos fiscales, mejor con la participación del Preparación de los suelo (el riego permite la agricultura de acceso a créditos) a fin de sector privado perfiles del proyecto realizar rotaciones más riego acelerar las inversiones privadas y los estudios de flexibles, incluido el maíz, para el desarrollo de riego de Desarrollar la viabilidad de las por ejemplo). planes de riego individuales investigación y la modalidades de las pequeños y medianos extensión relacionadas alianzas público- Los inversionistas generan con la agricultura y el privadas oportunidades de empleo y Fortalecer la colaboración con riego inteligentes crecimiento para diferentes la DINAGUA para lograr una sectores relacionados con el administración más eficiente y agua mediante la promoción sostenible del permiso de uso de una nueva generación de del agua proyectos de gran escala. 181 Aprovechamiento y gestión integrada de los recursos hídricos: Una base para el crecimiento económico sostenible Carmen Yee-Batista, Ruth Tiffer-Sotomayor, Rémi Trier, Robert Montgomery, Elvira Broeks Motta, Nathan Lee Engle y Manuel Contijoch 1. Resumen Uruguay ha conseguido enormes progresos económicos, sociales y ambientales durante las últimas décadas, pero este avance no habría sido posible sin un amplio acceso a recursos hídricos de alta calidad. Sin embargo, el aumento de las presiones provenientes de la intensificación y la expansión de la agricultura de secano, la ampliación del riego complementario para los productos básicos, la degradación de la calidad del agua, la contaminación industrial, la va- riabilidad climática actual y el cambio climático futuro constituyen desafíos considerables para la capacidad del país de mantener este crecimiento en los próximos años. En esta nota sobre políticas se presenta un examen y un análisis del estado de la gestión de los recursos hídricos en Uruguay y se señalan cuestiones clave en las que el Gobierno nacional debe centrarse para perfeccionar dicho proceso de gestión. Estas cuestiones clave son: i) mejorar la coordinación in- tersectorial entre las distintas instituciones que participan en el uso y la gestión de los recursos hídricos; ii) reforzar la capacidad del personal y los recursos financieros de la Dirección Nacional de Aguas (DINAGUA) para que el organismo se posicione como la institución reguladora y de formulación de políticas que necesita el actual marco legislativo; iii) diseñar y hacer cumplir las regulaciones sobre las distintas cuestiones mencionadas en este documento; iv) crear un sistema de información amplio e integrado que pueda compartirse entre distintos sectores y niveles del Gobierno, y v) mejorar la gestión de la contaminación industrial a través de mecanismos perfeccionados, tanto nuevos como existentes, y una mayor coordinación entre la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA), otras entidades del Gobierno y el sector privado. Estas recomendaciones derivan del largo historial de respaldo del Banco Mundial al Gobierno de Uruguay en el sector del agua y, más recientemente, en materia de contaminación industrial, y de los programas específicos en curso que se pueden utilizar como base para mejorar la gestión de los recursos hídricos. Asimismo, la participación del Banco en proyectos relacionados con el agua en todo el mundo ofrece al Gobierno de Uruguay una valiosa plataforma de conocimientos para intercambiar experiencias con otros países. En esta nota sobre políticas se sigue un marco para determinar los principales desafíos y las recomendaciones para mejorar la gestión de los recursos hídricos en Uruguay, basado en el Marco Integrado sobre Recursos Hídricos de la Asociación Mundial para el Agua (2009), la estrategia del Banco Mundial para el sector de los recursos hídricos (2004) y el informe Afrontar el reto de la reforma del agua de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) (2009). 2. Introducción cápita de 41.249 m3 (en comparación con el promedio mundial de 8.457 m3) y cuenta con varias presas que ac- En los últimos 10 años, Uruguay ha disfrutado de un cre- túan como infraestructura de almacenamiento de agua cimiento económico sostenido, con tasas anuales prome- para los sectores de la agricultura, la energía y el abaste- dio de más del 5 % entre 2003 y 2012. Los economistas cimiento de agua potable. Las presas de Uruguay también prevén que este crecimiento anual se mantendrá en un se utilizan para la protección costera y la contención de nivel cercano al 4 %, o algo superior, durante varios años.1 desechos mineros; la elevada disponibilidad de recursos Los recursos hídricos desempeñan un papel fundamental hídricos del país le permite generar más del 75 % de su en el desarrollo económico del país. Uruguay goza de electricidad mediante plantas hidroeléctricas.2 Del total una disponibilidad de recursos hídricos renovables per de agua para consumo, el 83 % se destina al riego, el 9 % 2 La producción hidroeléctrica varía ampliamente de un año a 1 Economist Intelligence Unit (2014), Country Report: Uruguay. otro, de acuerdo con los patrones hidrológicos. 182 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 al consumo residencial, el 3 % al uso industrial y el 2 % a locales que inciden directamente en la reducción de la otros fines, incluidos el mantenimiento del ganado y los pobreza y la prosperidad compartida. Sin embargo, es usos recreativos. La agricultura de riego se ha vuelto más sabido que las pymes en particular son más contami- importante: aumentó de 16.160 ha en 1950 a 220.000 ha nantes, están a la zaga en la adopción de tecnologías de en 2010 (incluidas 160.000 ha para el cultivo de arroz).3 producción ambientalmente adecuadas y no siempre El agua es clave para mantener el desarrollo agrope- logran cumplir las normas regulatorias sobre medio cuario. Este sector, que incluye la agricultura, la ganadería ambiente, salud y seguridad. La falta de una buena ges- y la silvicultura, es una de las principales fuentes de em- tión en materia ambiental, de salud y de seguridad se pleo y de contribución al producto interno bruto (PIB). transforma directamente en costos adicionales para las En 2010, el sector aportó el 8,2 % del PIB y representó el empresas y para el país porque se generan impactos en 57,5 % de las exportaciones del país. Entre 2001 y 2010, el la salud humana y los recursos naturales. La adopción sector creció a un ritmo promedio de 3,3 %, valor ligera- de buenas prácticas puede aumentar el rendimiento de mente inferior al PIB nacional general (3,97 %).4 Actual- las empresas porque reduce el uso de insumos (como mente forma parte de un proceso de intensificación de agua, productos químicos y energía) y desechos; todo la producción, debido al auge de los productos básicos esto contribuye a la sostenibilidad y la conservación del (en particular, la soja), la incorporación del riego comple- agua y los ecosistemas. mentario para una creciente porción de zonas sojeras y El agua es fundamental para el crecimiento de Uru- cambios en el uso de la tierra (como la marginalización guay; sin embargo, la variabilidad climática ha afectado de pasturas en suelos frágiles). Aproximadamente el 85 % negativamente a los sistemas hídricos y a la población. de la tierra de Uruguay se utiliza para la agricultura o la Desde el año 2000, más de 67.000 personas debieron ganadería. Este desarrollo agropecuario también ha te- ser evacuadas en todo el país debido a inundaciones. nido un costo para los recursos hídricos, ya que el mayor Las inundaciones de 2007 —las peores que se registra- uso de fertilizantes y productos agroquímicos (como el ron en los últimos 50 años— afectaron a más de 100.000 glifosato) están provocando una reducción de la calidad personas y destruyeron infraestructura pública; el sector del agua debido a la pérdida de nutrientes.5 agropecuario informó de pérdidas estimadas en US$ 20 El agua es clave para mantener la salud pública y los millones. En la última década, las inundaciones repre- recursos naturales. Los 3,4 millones de habitantes de sentaron cerca del 50 % de todos los fenómenos extremos Uruguay dependen de la disponibilidad de agua potable registrados por el Sistema Nacional de Emergencias (SI- y del saneamiento adecuado para reducir los riesgos de NAE). Las sequías también se han vuelto más intensas: la salud asociados con las enfermedades transmitidas por el de 2008-09 causó pérdidas en el sector agropecuario por agua. Además, el manejo adecuado de las aguas residuales más de US$ 340 millones y otros perjuicios significativos residenciales e industriales es esencial para proteger los asociados con la necesidad de satisfacer las demandas de ecosistemas acuáticos del país, incluidos los humedales energía debido a una menor disponibilidad de agua para (que corresponden a más del 4 % de su territorio) y más la generación hidroeléctrica. Las cuestiones de desarrollo de 200 especies de aves que dependen de ellos. territorial y planificación urbana inciden seriamente en El sector industrial de Uruguay es un pilar impor- el modo en que los fenómenos extremos afectan a la tante de la economía que ha contribuido con un 28 % población. Por ejemplo, Uruguay enfrenta inundacio- del PIB nacional en los últimos años; las manufacturas y nes urbanas frecuentes debido a que la infraestructura las agroindustrias representan importantes subsectores. y la planificación para controlar las aguas pluviales y Las empresas pequeñas y medianas (pymes) consti- los residuos sólidos no son adecuadas. De acuerdo con tuyen más del 90 % del sector industrial de Uruguay y una evaluación reciente, 60 ciudades uruguayas tienen son, por lo tanto, fuentes clave de empleo y compras deficiencias de drenaje que, en el 70 % de los casos, se consideran significativas. Además, el cambio climático exacerbará estos impactos. Si se tienen en cuenta las 3 DINAGUA (2011), Hacia un plan de gestión integrada de los hipótesis climáticas de los próximos 50 años, es probable recursos hídricos en el Uruguay. que el país enfrente un aumento de la temperatura (de 4 Documento de evaluación inicial del Proyecto de Gestión Sostenible de los Recursos Naturales y el Cambio Climático. aproximadamente 0,5 °C para 2020 y de hasta 2,5 °C para 5 RAPAL Uruguay, Pesticide Action Network, Contami­nación y 2050), las precipitaciones y la frecuencia e intensidad de eutrofización del agua en Uruguay. los fenómenos climáticos extremos. aprovechamiento y gestión integrada de los recursos hídricos: una base para el crecimiento económico sostenible 183 Carmen Yee-Batista, Ruth Tiffer-Sotomayor, Rémi Trier, Robert Montgomery, Elvira Broeks Motta, Nathan Lee Engle y Manuel Contijoch En el presupuesto nacional de 2010 a 2015, el Gobierno potable y servicios de alcantarillado a todo el país, excepto de Uruguay señaló que «reforzar la competitividad a través Montevideo, donde el municipio se encarga de este último de una mayor cobertura, una mejor calidad de infraes- servicio para la población. Los Gobiernos locales (es decir, tructura y un entorno más conducente a los negocios» y los departamentos y municipios) están a cargo de ofrecer «proteger el medio ambiente con medidas de mitigación servicios de alcantarillado y manejo de residuos sépticos. y adaptación a los efectos del cambio climático» serán El sector del agua ha experimentado importantes elementos clave para consolidar el desarrollo económico avances en lo que respecta a definir e implementar un nacional. Para alcanzar estas metas y, en definitiva, lograr marco jurídico e institucional más innovador. Entre los la sostenibilidad del crecimiento de Uruguay se requiere logros más significativos están i) la aprobación de la ley un sistema adecuado de gestión de los recursos hídricos de aguas (n.o 18610), centrada en los principios de gestión que esté integrado y coordinado a través de un marco ins- integrada de los recursos hídricos, gestión de riesgos e titucional activo y que mantenga y mejore la salud pública, intervención de las partes interesadas mediante la crea- la integridad ecológica y el desarrollo social y económico. ción de comités multisectoriales de nivel local, regional y nacional; ii) un análisis de los problemas relativos al agua y directrices para establecer el Plan Nacional de Recursos 3. Contexto institucional Hídricos de Uruguay (PLANAGUA); iii) la creación de comités regionales y locales de gestión de los recursos A principios de la década de 2000, Uruguay inició una hídricos, y iv) la creación de una unidad de alcantari- serie de reformas institucionales destinadas a separar la llado urbano dentro de la DINAGUA que preparó varios formulación de políticas, la regulación y las funciones ope- documentos de políticas, incluidas regulaciones sobre la rativas en el sector del agua. Estas reformas se sustentaron gestión de inundaciones, directrices nacionales para los con una enmienda constitucional (artículo 47) en la que mapas de riesgos de inundación y un manual de alcan- se declaraba el derecho de los seres humanos a acceder tarillado urbano para los Gobiernos locales. El MVOTMA al agua y se disponía que la prestación de servicios de también preparó una respuesta nacional al plan sobre abastecimiento de agua y saneamiento correspondería cambio climático de 2010, en la que se destacan muchos exclusivamente a las empresas públicas. El artículo 47 de los desafíos directos e indirectos del cambio climático ha limitado la capacidad de Obras Sanitarias del Estado y la creciente variabilidad climática que se describe más (OSE) de trabajar en colaboración con el sector privado arriba, y se definen medidas estratégicas claras que se para superar desafíos y esta enmienda ha tenido un papel centren en la mitigación, la adaptación y el fortalecimien- fundamental en la promoción de la reforma del sector del to de la capacidad para hacer frente al cambio climático. agua. Antes de estos cambios, las empresas de servicios Uruguay también ha emprendido los pasos para ayudar públicos actuaban de facto como encargadas de la formu- a mejorar el desempeño ambiental de las industrias. El lación de políticas, reguladoras y operadoras. Con la con- Gobierno puso en marcha el Plan Nacional para la Pro- figuración institucional actual, el Ministerio de Vivienda, moción de la Producción y el Consumo Ambientalmente Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) Sostenibles (PNPPCAS). En virtud de este plan, la DINAMA está a cargo de preparar las políticas relativas a los sectores supervisa políticas, respalda la ejecución de los proyectos y de vivienda, medio ambiente y recursos hídricos. Especí- reúne a las partes interesadas públicas y privadas. Además, ficamente, la DINAGUA del MVOTMA es responsable de en la Ley de Promoción de Inversiones (2007) se incluyó un formular políticas relativas al abastecimiento de agua y componente de desarrollo de tecnologías limpias. Además saneamiento y la gestión de los recursos hídricos, mien- de la DINAMA, el Ministerio de Industria, Energía y Minería tras que la DINAMA del MVOTMA es responsable de la (MIEM) y el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca supervisión de la calidad del agua en cursos naturales (MGAP) también tienen importantes funciones relacio- y los permisos y el control relativos a la contaminación nadas con el manejo de la contaminación provocada por industrial y las descargas de aguas residuales residen- pymes. Sin embargo, la implementación de estas medidas ciales. La Unidad Reguladora de Servicios de Energía y ha sido relativamente limitada. Agua (URSEA), una unidad de ejecución técnicamente A pesar de los numerosos logros, el sector del agua autónoma y descentralizada, regula la provisión de ener- aún se enfrenta a serios desafíos que obstaculizan el des- gía, combustibles y servicios de abastecimiento de agua empeño eficaz de las funciones previstas. La DINAGUA y saneamiento. OSE es responsable de proporcionar agua es una institución relativamente nueva (se creó en 2005 184 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 como la Dirección Nacional de Aguas y Saneamiento) residencial e industrial y la amenaza de los impactos del que aún atraviesa un proceso de consolidación en un cambio climático dentro del sector. sector del agua que tradicionalmente estuvo dominado por instituciones más antiguas y establecidas. En especial, todavía se deben lograr avances en la promoción de una 4. Objetivo mejor coordinación y articulación de las medidas entre las distintas instituciones involucradas en la gestión de El objetivo de esta nota sobre políticas es hacer un aná- los recursos hídricos en Uruguay, y en las garantías para lisis y ofrecer orientación sobre cómo mejorar la gestión conseguir la aplicación de los marcos jurídicos e institu- del agua en Uruguay para contribuir a un desarrollo más cionales. La DINAGUA y la DINAMA deberán desempeñar sostenible y con capacidad de adaptación al cambio cli- una función integral para facilitar y organizar esta coor- mático. Para lograrlo, la nota se centra en presentar los dinación, pero aún no han asumido completamente esta principales desafíos y recomendaciones de políticas en responsabilidad debido a la falta de recursos adecuados relación con cuatro funciones básicas: i) gobernanza del y capacidad institucional. También se ha observado, en sector hídrico, ii) conocimientos y gestión de la informa- general, una capacidad insuficiente para establecer alian- ción, iii) políticas y planificación y iv) conservación del zas constructivas sostenibles (a mediano o largo plazo) agua y administración de su uso. entre los ministerios públicos y el sector privado para abordar de manera activa la contaminación ambiental provocada por las industrias. De lograrse esto, se me- 5. Metodología joraría considerablemente la capacidad de Uruguay de garantizar la disponibilidad de recursos hídricos de alta En esta nota sobre políticas se sigue un marco creado por calidad, a pesar de las crecientes demandas, los desafíos los autores a fin de determinar los principales desafíos y que plantea el deterioro de la infraestructura hídrica por el las recomendaciones para mejorar la gestión de los recur- paso del tiempo (por ejemplo, presas), la contaminación sos hídricos en Uruguay. Como base se utilizan el Marco Cuadro 1. Principales funciones que requieren los sistemas consolidados de gestión de los recursos hídricos Función Descripción Garantizar la solidez del ente nacional de regulación del sector hídrico asignando recursos adecuados, definiendo Gobernanza del más claramente los roles y las funciones de los distintos organismos e instituciones, e implementando la sector hídrico planificación a largo plazo. Promover una participación equilibrada de los distintos usuarios del agua de las cuencas de ríos. Conocimientos Recopilar y gestionar datos sobre la disponibilidad, la demanda y la calidad del agua para respaldar distintas y gestión de la funciones de gestión de las cuencas. información Divulgar los datos entre las diferentes partes interesadas. Formular y reforzar los marcos jurídicos e institucionales de la gestión integrada de los recursos hídricos. Políticas y Formular planes a mediano y largo plazo para el aprovechamiento y la gestión de los recursos hídricos en la planificación cuenca (por ejemplo, planes de uso del agua y la tierra y evaluación de los impactos intersectoriales en los usos actuales del agua). Formular y fortalecer el sistema de financiamiento del servicio de agua, incluidas las tarifas y los impuestos. Definir las prioridades e implementar medidas para proteger los ecosistemas, incluidas campañas de concientización. Conservación Definir y mejorar mecanismos y criterios para la asignación de los recursos hídricos entre distintos usuarios. del agua y Controlar y supervisar la contaminación del agua, la salinidad y la extracción de agua subterránea para asegurar administración de que los valores se mantengan dentro de los límites aceptables. su uso Hacer cumplir las regulaciones para prevenir la degradación y la sobreexplotación, y promover la sostenibilidad y la conservación de los ecosistemas. Supervisar la seguridad de las presas y otras formas de infraestructura de almacenamiento de agua. Fuente: Adaptación del marco de gestión integrada de los recursos hídricos de la Asociación Mundial para el Agua (2009). aprovechamiento y gestión integrada de los recursos hídricos: una base para el crecimiento económico sostenible 185 Carmen Yee-Batista, Ruth Tiffer-Sotomayor, Rémi Trier, Robert Montgomery, Elvira Broeks Motta, Nathan Lee Engle y Manuel Contijoch Gráfico 1. Marco integrado de gestión y aprovechamiento de los recursos hídricos Gestión de los recursos hídricos Marco institucional Desarrollo y gestión de la infraestructura Instrumentos de gestión Otros usos Economía política de la Abastecimiento Servicios (incluidos la gestión del agua de agua y Riego y drenaje Energía ambientales industria y la saneamiento navegación) Fuente: Asociación Mundial para el Agua (2009), con modificaciones. Integrado sobre Recursos Hídricos de la Asociación Mun- 6. Principales desafíos dial para el Agua (2009), la estrategia del Banco Mundial para el sector de los recursos hídricos (2004), el informe Gobernanza del sector hídrico Afrontar el reto de la reforma del agua de la OCDE (2012) y los propios conocimientos y experiencias de los autores Una mejor gobernanza del sector hídrico implica una a nivel mundial y local en relación con la gestión del agua «mejor gestión en todos los niveles, es decir, compartir y la contaminación. El marco sigue la lista de funciones explícita o implícitamente la autoridad por la formula- principales que exigen los sistemas consolidados de ges- ción de políticas, la responsabilidad, el aprovechamiento tión de los recursos hídricos, presentada en el cuadro 1. de los recursos y la implementación en distintos niveles Los autores han utilizado estas funciones para analizar y administrativos y territoriales, en otras palabras, i) entre organizar los principales desafíos y recomendaciones en ministerios u organismos públicos a nivel del Gobierno materia de reforma que se presentan en la nota. central (horizontal superior); ii) entre distintas capas de En esta nota sobre políticas también se sigue la con- Gobierno a nivel local, regional, provincial/estatal, nacio- ceptualización del gráfico 1, por la cual la gestión de los nal y supranacional (vertical), y iii) entre distintos actores recursos hídricos es un «peine», los sectores que usan el a nivel subnacional (horizontal inferior)».7 agua son los «dientes» y los recursos son el «mango», defi- La gestión integrada y la gobernanza de los recursos nidos según su ubicación, cantidad y calidad.6 Siguiendo hídricos en Uruguay implican la participación de al menos este concepto, la nota se centra en los desafíos y las reco- 10 organismos (DINAGUA, DINAMA, Dirección Nacional mendaciones para la DINAGUA, como la entidad encar- de Recursos Acuáticos, Dirección Nacional de Ordena- gada de la gestión de los recursos hídricos, y para sectores miento Territorial [DINOT], MGAP, MIEM, Ministerio de servicio específicos, ya que sus conexiones con el uso de Transporte y Obras Públicas [MTOP], OSE, URSEA de los recursos son fundamentales para la gestión general. y Administración Nacional de Usinas y Transmisiones La nota también se centra en cuestiones relacionadas con Eléctricas [UTE]), además de los departamentos, en el el agua en las que el Banco ha desempeñado un papel abastecimiento de agua para el suministro potable, el importante durante los últimos años en Uruguay, como riego, la energía hidroeléctrica, la navegación, los usos el riego, el agua en zonas urbanas (abastecimiento, aguas recreativos y los usos ambientales. La DINAGUA es la residuales, aguas pluviales), la contaminación industrial institución encargada de supervisar la coordinación de y la seguridad de las presas. los organismos que participan en la gestión de los re- cursos hídricos. Sin embargo, las responsabilidades en esta materia se «diluyen» entre todas las instituciones 6 Estrategia del sector de recursos hídricos: Instrucciones estra- tégicas para la participación del Banco Mundial. 7 OCDE (2012), Afrontar el reto de la reforma del agua. 186 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 que están establecidas desde hace más tiempo que la los desafíos señalados en el diagnóstico del PLANAGUA, DINAGUA. Estas son el MTOP (Dirección de Hidrología), por el lento avance en la consolidación de los CRRH y la OSE, la UTE y el MGAP, que debido a sus antecedentes preparación de directrices y planes nacionales, son los históricos, tienden a trabajar de manera independiente limitados recursos humanos que posee la DINAGUA para de la supervisión de la DINAGUA. ayudar a los consejos regionales y al CNAAT. Los CRRH El desafío de la gestión y gobernanza de los recursos también tienen la función de fomentar la creación de hídricos se exacerba por el hecho de que la DINAGUA no comisiones locales encargadas de acuíferos y cuencas cuenta actualmente con suficientes recursos humanos hidrográficas, que sean responsables de producir planes (unos 60 empleados, de los cuales la mitad son consulto- de gestión locales. Hasta el momento, solo se han crea- res; 40 funcionarios en Montevideo y cerca de 20 en sus 10 do algunas, principalmente en respuesta a demandas oficinas regionales) para promover cabalmente la gestión específicas de los usuarios del agua y cuando surgieron integrada de los recursos hídricos a nivel nacional o poder conflictos, como en Laguna del Sauce, la cuenca del río encabezar la supervisión de los problemas sectoriales. En Santa Lucía y San Salvador. comparación, la autoridad encargada de la cuenca del La DINAMA y otros organismos (por ejemplo, el MIEM Ebro, en España, que gestiona una superficie de aproxi- y el MGAP) no han sido capaces de producir los resulta- madamente la mitad del tamaño de Uruguay, tenía 991 dos deseados en materia de desempeño ambiental de empleados en 20128 y la agencia francesa a cargo de la las industrias. En gran parte, esto se debe a la insuficien- cuenca Rhône-Méditerranée cuenta con 380 empleados cia de recursos asignados para establecer la capacidad para una superficie que equivale al 75 % del tamaño de institucional necesaria y a una imposibilidad general Uruguay. Adicionalmente, en los próximos años se re- para implementar las medidas previstas (por ejemplo, el querirá coordinación intersectorial, encabezada por la PNPPCAS) y establecer alianzas constructivas sostenibles DINAGUA, para responder a la creciente demanda de entre los distintos ministerios del Gobierno y el sector recursos hídricos y los desafíos que plantean la conta- privado, de modo de abordar activamente el problema de minación del agua, la variabilidad climática y, cada vez la contaminación ambiental causada por las industrias. más, el cambio climático. Los desafíos de gobernanza que enfrentan las pymes son La ley de aguas exige la creación de comités locales, los siguientes: i) limitaciones económicas y financieras; regionales y nacionales para gestionar las cuencas hi- ii) falta de conocimientos técnicos sobre manejo de la drográficas de Uruguay. El Consejo Nacional de Agua, contaminación, producción limpia y mejor desempeño Ambiente y Territorio (CNAAT) se creó en 2009 y está con- en los aspectos ambiental, de salud y de seguridad, y iii) formado por representantes del Gobierno, la sociedad falta de acceso a una asistencia técnica y programas fi- civil y los usuarios. El CNAAT es responsable de preparar nancieros eficaces y útiles. las directrices nacionales sobre gestión de los recursos hídricos, un plan nacional sobre el agua potable y un plan Conocimientos y gestión de la información nacional para la gestión integrada del saneamiento.9 Has- ta la fecha, se han creado los tres Consejos Regionales de La importancia de tener datos actualizados sobre la dis- Recursos Hídricos (CRRH) —Río Uruguay, Río de la Plata ponibilidad, la calidad y los usos del agua es un principio y su Frente Marino y Laguna Merín— pero se encuentran reconocido internacionalmente.11 De acuerdo con un en distintos niveles de implementación; el Consejo Río informe reciente de la OCDE, «las reformas y las nue- Uruguay es el más avanzado hasta el momento.10 Nin- vas políticas tienen más éxito cuando: i) se basan en guno de los CRRH ha finalizado la formulación de los información y datos sólidos (sobre la disponibilidad del planes regionales para las cuencas de los ríos. Uno de agua, el uso del agua, los costos y los beneficios de los servicios relacionados con el agua); ii) están respaldadas por medidas realistas y aplicables y planes de inversio- 8 Confederación Hidrográfica del Ebro (2012), Memoria. ftp://ftp. nes, y iii) están diseñadas por una comunidad de partes chebro.es/memorias/Memoria2012.pdf. interesadas con una clara comprensión de sus propias 9 La gestión integrada del saneamiento se define, según la ley de aguas, como la gestión de las aguas residuales, las aguas pluviales y los desechos sólidos. 10 MVOTMA (2012), Informe de diagnóstico para el proyecto 11 Asociación Mundial para el Agua (2009), A Handbook for Inte- PLANAGUA. grated Water Resources Management in Basins. aprovechamiento y gestión integrada de los recursos hídricos: una base para el crecimiento económico sostenible 187 Carmen Yee-Batista, Ruth Tiffer-Sotomayor, Rémi Trier, Robert Montgomery, Elvira Broeks Motta, Nathan Lee Engle y Manuel Contijoch necesidades y prioridades».12 En el caso de Uruguay, la y privados que se encuentran río abajo, los impactos DINAGUA desempeña un papel fundamental a la hora de ambientales acumulados y el posible efecto que podría gestionar esta información para respaldar los objetivos tener el cambio climático en su operación. Además, si de políticas generales del país. La dirección ha logrado bien la DINAGUA está encabezando importantes esfuer- importantes avances para reducir los vacíos de infor- zos para mejorar la seguridad de las presas en Uruguay,16 mación. Por ejemplo, el diagnóstico sobre información el país todavía no mantiene una base de datos integrada presentado en el PLANAGUA, la preparación de mapas o un inventario nacional sobre las presas; un sistema así de inundaciones y sequías en algunas ciudades y, más proporcionaría importante información al público y a recientemente, la formulación de un inventario nacional los encargados de la toma de decisiones (por ejemplo, de recursos hídricos para generar una base de datos listas de presas en ubicaciones peligrosas). pública sobre los usuarios del recurso13 son avances A nivel de las ciudades, la información sobre el uso positivos. A pesar de estos progresos y la información del agua17 que podría establecer un vínculo entre los histórica de la DINAGUA sobre caudales, escorrentías problemas relativos al agua y la planificación urbana y principales usos del agua, en varios análisis se ha se- no está al alcance de todos, como para que la puedan ñalado la falta de conocimientos adecuados, actualiza- utilizar los encargados de la toma de decisiones. Ha ha- dos y sistematizados sobre parámetros relativos a este bido avances en la conceptualización de un sistema de recurso en Uruguay,14 especialmente en relación con la información geográfica sobre el agua en zonas urbanas disponibilidad de agua subterránea y de superficie, la (denominado SIAGUA-urbano), que se vinculará con el calidad y la posibilidad de extracción. Incluso cuando sistema de información ambiental del MVOTMA, pero existe información sobre ciertas regiones, suele estar faltan los recursos financieros para la implementación. incompleta, distribuida entre distintas instituciones o Además de la limitada disponibilidad de informa- dentro del MVOTMA/DINAGUA y manejada únicamente ción relacionada con el agua, existe una asimetría de por unos pocos empleados con escasa interoperabilidad información entre ministerios, niveles de Gobierno y y sin correlación entre los datos. actores locales que participan en las políticas y la gestión A pesar de su reducido tamaño, Uruguay tiene una de los recursos hídricos en Uruguay. Si bien la ley de elevada proporción de presas por superficie (1 presa/76 aguas convoca a la coordinación entre instituciones con km2) y un elevado número de pequeñas presas de tierra. competencias pertinentes, esto no ocurre en la práctica. Según los datos más recientes,15 existen más de 50.000 Además, el público tiene acceso limitado a datos sobre presas pequeñas (tajamares) y 2.314 presas de mayor el agua, especialmente cuando se trata de información tamaño, de las cuales 206 se pueden clasificar como sobre permisos de asignación del recurso, balances hí- «grandes presas», de acuerdo con los criterios de la Co- dricos en las cuencas, resultados de los planes de se- misión Internacional sobre Grandes Presas. A pesar de guimiento de la calidad del agua, permisos para presas su importancia, existe muy poca información sobre las y ubicaciones, y caudales ambientales. Recientemente, características técnicas de estas presas y los riesgos que el MVOTMA ha incluido en su sitio web una sección plantean para las comunidades y los activos públicos en la que el público puede obtener información sobre distintos indicadores ambientales de forma fácil.18 Si bien el esfuerzo es positivo, la información presentada 12 OCDE (2012), Afrontar el reto de la reforma del agua. suele ser incompleta. 13 Declaración de fuentes de agua 2013, 2014. Existen algunos datos sobre contaminación industrial 14 Achkar, M. y otros (2012), Cuenca del Río Santa Lucía, Uruguay: Aportes para la discusión ciudadana; provenientes de los permisos de descargas industriales, Kruk, C. y otros (2014), Ficha: Análisis calidad de agua en Uru- guay, UICN, Vida Silvestre, AEA; MVOTMA (2010), Plan nacional de respuesta al cambio climático; 16 González, D. y J. Algorta (2013), La DINAGUA y la seguridad de --- (2011), Monitoreo de calidad del agua del río Santa Lucía; presas en el Uruguay al 2013. Clasificación: Aspectos socioeco- --- (2011), Hacia un plan de gestión integrada de los recursos nómicos, legales y medioambientales, San Juan, Argentina. hídricos en el Uruguay; --- (2012), Informe de diagnóstico para 17 El agua de zonas urbanas se refiere al total de agua residencial, el proyecto PLANAGUA; comercial, municipal, industrial y de otro tipo que se abastece Banco Mundial (2014), Irrigated Agriculture Development y las aguas residuales que se producen en un entorno urbano, Strategy (sin publicar). incluidas las aguas pluviales. 15 DINAGUA (2013), Declaración de fuentes de agua 2013. 18 http://mvotma.gub.uy/indicadores-ambientales.html. 188 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 los informes de seguimiento de las descargas y las audi- grandes. Asimismo, aún no existe un organismo nacional torías de cumplimiento. Sin embargo, esta información que sea responsable de garantizar la seguridad de las presas no está completa, no se ha automatizado en su totalidad y públicas o privadas. Las prácticas internacionales sobre no se ha completado ningún análisis detallado y sistemá- seguridad de las presas, como las auscultaciones periódi- tico. Aunque existe buena información general sobre las cas, los planes de emergencia y la instrumentación para pymes en Uruguay (por ejemplo, a través de la Dirección realizar el seguimiento no son habituales, excepto en las Nacional de Artesanías, Pequeñas y Medianas Empresas), plantas de energía hidroeléctrica de la UTE y Salto Grande. se sabe muy poco de la gestión de la contaminación pro- En una evaluación de 27 presas que realizó recientemente veniente de pymes. Por eso, el conocimiento cuantitativo el Gobierno de Uruguay con el respaldo del Banco Mundial de la magnitud de los problemas de contaminación de las y partes interesadas locales, se observó que la mayoría de pymes y la eficacia de los programas y enfoques de gestión ellas tenía problemas relacionados con la construcción, de la contaminación existente es limitado. la operación, la supervisión o la falta de regulaciones para garantizar la seguridad de las comunidades, los propie- Políticas y planificación tarios de cultivos de alto valor, la propiedad privada y los recursos naturales que se encuentran río abajo. También A principios de 2011, como parte del proceso de apli- se descubrió que solo algunas presas grandes se someten cación de la ley de aguas a nivel nacional, la DINAGUA a la evaluación del impacto ambiental de la DINAMA, y presentó un plan de acción con directrices estratégicas en estos procesos no siempre se consideran las medidas para la creación del PLANAGUA que hace hincapié en la preventivas de seguridad, los impactos acumulados y los importancia de las medidas de adaptación y mitigación problemas relativos a los caudales ecológicos. Otro de- en respuesta al cambio climático.19 Por ello, está enmar- safío importante es el que plantea la construcción —poco cado en el Plan de Acción de Uruguay para Hacer Frente regulada— de pequeñas presas, usadas principalmente para al Cambio Climático.20 El PLANAGUA constituye una el riego en menor escala. Esta construcción acelerada, in- importante herramienta de políticas y planificación que dividual y fragmentada de pequeñas presas que no sigue busca fomentar una visión nacional para la gestión del el modelo de gestión integrada de los recursos hídricos agua que haga participar a todos los actores del sector. dificulta la tarea de promover planes de riego colectivos El plan ya está en preparación y el principal desafío para y, por lo tanto, más eficientes. su culminación y publicación es alcanzar un consenso En relación con la gestión del agua en zonas urbanas, entre las distintas partes que intervienen en el proceso. la planificación estratégica e intersectorial del abasteci- No obstante, un desafío mayor que se presentará una vez miento de agua, el saneamiento y los drenajes es limitada publicado el plan será determinar cómo lo implementa- a la hora de integrar la gestión de riesgos, especialmente rán la DINAGUA y las instituciones conexas. en lo que respecta a sequías e inundaciones. Esto sucede Actualmente, Uruguay no cuenta con un marco regula- a pesar de que en la ley de aguas de Uruguay se reconoce torio para la seguridad de las presas con el que se puedan la importancia de la planificación relativa a la gestión supervisar los requisitos relativos al diseño, la construcción, integrada de los recursos hídricos urbanos cuando se la operación y la recuperación de estas obras. Esto contrasta insta a aplicar una gestión integrada del saneamiento. Se con países como Brasil, que adoptó un marco regulatorio han observado avances en la preparación de mapas de para la seguridad de las presas en 2010.21 Actualmente, riesgos de inundaciones en algunas ciudades uruguayas, tanto los propietarios públicos como privados gestionan la ejecución de proyectos integrados en Ciudad de la Costa sus riesgos de acuerdo con sus propios criterios. Las presas y Ciudad de Plata y preparación de planes de gestión in- pueden tener fallas debido a un diseño inadecuado, una tegrada de los recursos hídricos en las ciudades de Young operación impropia o inundaciones excepcionalmente y Salto. Además, la DINAGUA ha preparado productos de conocimientos y actividades de fortalecimiento de la capacidad sobre gestión de las aguas pluviales. A pesar de 19 MVOTMA (2011), Hacia un plan de gestión integrada de los re- este avance, aún es necesario institucionalizar y ampliar cursos hídricos en el Uruguay. estas iniciativas a nivel nacional. 20 MVOTMA (2010), Plan nacional de respuesta al cambio climático. 21 Mesania, F., J. Osterle y J. Deible (2012), Regulatory Framework Uruguay cuenta con un grado de experiencia relativa- for Dam Safety – Comparative Assessment, documento presen- mente alto en lo que hace a la regulación de los efluentes tado en HydroVision Brasil, Río de Janeiro. industriales a través de instrumentos del tipo «organiza- aprovechamiento y gestión integrada de los recursos hídricos: una base para el crecimiento económico sostenible 189 Carmen Yee-Batista, Ruth Tiffer-Sotomayor, Rémi Trier, Robert Montgomery, Elvira Broeks Motta, Nathan Lee Engle y Manuel Contijoch ción y control». A nivel nacional, en el Decreto 253/79 ineficientes en la agricultura de riego, donde lo más co- se establece el marco y los requisitos, que incluyen los mún es el tradicional riego por inundación (84 % de las permisos de descarga de aguas residuales industriales, los hectáreas irrigadas). criterios de efluentes normales y las multas por incumpli- Aunque el 100 % de la población del país tiene acceso miento. Sin embargo, no se ha logrado que las industrias a agua potable y a sistemas de saneamiento adecuados, cumplan las normas ambientales y esto ha dado lugar a a nivel nacional25 el alcantarillado alcanza al 60 % de los impactos en la salud humana, el medio ambiente y la eco- habitantes y el 59 % de las aguas residuales se somete a tra- nomía, además de la pérdida de posibles oportunidades tamiento. Estas cifras caen al 45 % y 60 %, respectivamente, para mejorar el desempeño de las empresas. Si bien el Go- en el interior del país. Las aguas residuales no tratadas bierno de Uruguay ha considerado varias modificaciones se descargan directamente en los cursos de agua, lo que posibles al Decreto 253/79 durante muchos años, estas contribuye a los problemas de contaminación descritos no se han finalizado ni aprobado.22 En Uruguay existen más arriba. El resto de la población utiliza los servicios algunos instrumentos financieros que pueden contribuir de tanques sépticos y la gestión de estos residuos está a a mejorar el desempeño ambiental de las pymes, como cargo principalmente de los departamentos; sin embargo, subsidios, exenciones impositivas, donaciones, instru- se sabe que el sistema es ineficiente debido a la falta de mentos reembolsables (por ejemplo, préstamos) y pro- regulación y controles. A nivel de las ciudades, OSE ha gramas de asistencia técnica; sin embargo, su utilización logrado importantes avances para alcanzar una mayor ha sido muy limitada.23 La implementación de medidas eficiencia energética y reducir las pérdidas de agua no de las políticas establecidas también ha sido reducida. facturada. No obstante, su tasa de pérdida es del 52 %, que es superior al promedio de América Latina, del 42 %. Conservación del agua En los últimos años, la calidad de importantes cursos y administración de su uso de agua ha disminuido considerablemente debido a la contaminación de fuentes puntuales (descargas de aguas El exceso de fósforo y nitrógeno está contribuyendo a la residuales industriales o municipales) y la contaminación eutrofización de los arroyos, los ríos y los embalses, lo difusa, generada por fuentes agropecuarias y urbanas.26 que genera reducción del oxígeno y de la biodiversidad De acuerdo con el informe anual sobre la calidad del agua acuática. El aumento de la presencia de algas que se re- en Montevideo de 2012, las bacterias coliformes, la de- gistró en 2013 en Santa Lucía y causó mal sabor y olor en manda de oxígeno bioquímico, los sedimentos, los me- el agua potable que recibían unos 2 millones de urugua- tales pesados y los derrames de productos agroquímicos yos (aproximadamente el 60 % de su población) sirve están afectando a las fuentes de agua superficial que se como recordatorio de la vulnerabilidad de los sistemas de destinan al agua potable. Se ha descubierto que las zonas agua dulce ante la contaminación por nutrientes. Ahora costeras de Montevideo, Ciudad de la Plata, Maldonado y Uruguay está experimentando los efectos negativos de Santa Lucía, y los ríos internacionales como el río Uruguay un crecimiento agropecuario acelerado, ya que la mayor presentan elevadas concentraciones de sólidos totales, parte de la contaminación por nutrientes se origina en metales pesados y baja demanda de oxígeno bioquímico, las actividades del campo (se estima que, en Santa Lucía, entre otros parámetros.27 el 80 % proviene de fuentes difusas de la agricultura y Además, importantes embalses (formados por pre- la ganadería).24 Otro desafío importante con respecto a sas) destinados al agua potable, el riego y la producción la conservación del agua es la aplicación de prácticas de energía están mostrando signos de reducción de la calidad del agua. Algunas presas, como Paso Severino, 22 Caffera, M. y M. Conte Grand (2014), Evaluación de los instru- mentos de control de la contaminación industrial para Uru- 25 Datos basados en los objetivos de desarrollo del milenio de las guay: El caso de las PYMES. Naciones Unidas, Comisión Económica para América Latina y 23 Greentech (2014), Evaluación de la asistencia técnica y meca- el Caribe. nismos de financiamiento para el apoyo a la mejora del desem- 26 Kruk, C. y otros (2014), Ficha: Análisis Calidad de Agua en Uru- peño ambiental en PYMES en Uruguay. guay, UICN, Vida Silvestre, AEA. 24 Manta, E., H. Cancela, J. Cristina y F. García Préchac (2013), 27 Programa de Monitorio de Cuerpos de Agua de Montevideo. Informe sobre la calidad del agua en la cuenca del Río Santa Informe anual 2012, Servicio de Evaluación de la Calidad y Lucía: Estado de situación y recomendaciones. Control Ambiental, Intendencia de Montevideo. 190 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Canelón Grande, Rincón del Bonete, India Muerta, Salto entre la DINAGUA y otras instituciones. La DINAGUA Grande y Laguna del Sauce, tienen embalses que están podría mejorar la coordinación con la DINAMA en lo expuestos a crecientes concentraciones de fósforo, nitra- que respecta a la evaluación de presas en zonas am- to y clorofila, lo que causa un afloramiento periódico de bientalmente sensibles y la calidad del agua en hábitats algas.28 El gran número de presas de Uruguay aumenta y cursos de agua importantes y sensibles. La asignación los problemas relativos a la calidad del agua, ya que en del agua se suele basar en estimaciones teóricas y cono- el verano, en muchas de ellas se observa crecimiento de cimientos locales limitados, y no está específicamente algas, reducción de la concentración de oxígeno y menor determinada por el contexto de la cuenca de cada río. No calidad del recurso.29 existe personal que verifique, en la función de «policía Los ecosistemas acuáticos son clave para Uruguay del agua», si los usos se ajustan a los derechos que se debido a los múltiples servicios ambientales que propor- otorgaron originalmente. cionan, como el mantenimiento de la calidad del agua, los recursos pesqueros, el turismo y una biodiversidad Ejercicio comparativo de las abundante. Los grandes drenajes, la erosión del suelo y funciones de gestión del agua los vertidos agrícolas han alcanzado los sistemas acuá- ticos de dos sitios Ramsar del país: i) Bañados del Este Para resumir esta sección, se realizó un ejercicio com- y Franja Costera, y ii) Esteros de Farrapos y la reserva de parativo (cuadro 2) a partir de un análisis del nivel de la biosfera de la Organización de las Naciones Unidas logros de Uruguay y otros cinco países en lo que res- para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) pecta a las funciones básicas señaladas en el cuadro 1. Laguna de Rocha. Los Bañados del Este son el hábitat Para comparar a Uruguay con otros países, el equipo de más de 120 especies de aves, 80 variedades de peces definió criterios de evaluación e identificó tres niveles y 30 tipos de anfibios.30 de logro de funciones (bajo, medio y alto). En el cuadro Aunque la ley y el código de aguas establezcan que las 2 se representa cada nivel con un color diferente. En el tarifas por el uso del agua están destinadas a garantizar anexo 1 se ofrece una descripción más detallada de esta la contribución de la sociedad a la conservación de los evaluación cualitativa. recursos hídricos, no se está exigiendo su cobro.31 Esto genera una falta de recursos financieros para el creci- miento y la consolidación de la DINAGUA, para la imple- 7. Opciones de reforma de las políticas mentación de medidas relacionadas con la conservación de las cuencas y el control de los derechos y la calidad del Gobernanza del sector hídrico agua, y para la supervisión del uso del agua y la seguridad de las presas. El otorgamiento de derechos de uso del Para mejorar la gestión de los recursos hídricos, Uruguay agua suele estar sometido a un proceso prolongado e necesita una entidad sólida que tenga la capacidad de ineficiente caracterizado por la coordinación limitada cumplir sus funciones estatutarias en varios niveles de gobernanza. En este sentido, en la nota sobre políticas se recomienda asignar recursos humanos y de capital apro- 28 Arocena, R., G. Chalar, D. Fabián, L. De León, E. Brugnoli, M. piados a la DINAGUA para que lleve a cabo sus funciones Silva, E. Rodó, I. Machado, J. P. Pacheco, R. Castiglioni y L. Ga- adecuadamente. Será necesario establecer un mecanismo bito (2008), Evaluación del estado trófico de los embalses Ca- sólido de financiamiento del agua que permita que la nelón Grande y Paso Severino, Universidad de la República, Facultad de Ciencias; DINAGUA reciba los fondos requeridos. Las experiencias Chalar, G., D. Fabián, M. González-Piana y L. Delbene (2010), de otros países muestran que, para garantizar la soste- Limnología de los embalses del Río Negro: Noviembre 2000 – nibilidad de la gestión de los recursos hídricos a través marzo 2009, Montevideo: Sección Limnología, Facultad de de financiamiento específico, este se deberá estructu- Ciencias, Udelar. rar siguiendo cinco pasos: i) determinar los beneficios 29 Kruk, C. y otros (2013), Ficha: Análisis Calidad de Agua en Uru- y beneficiarios de la gestión de los recursos hídricos; ii) guay, UICN, Vida Silvestre, AEA. determinar los costos de esta gestión; iii) determinar los 30 http://archive.ramsar.org/cda/es/ramsar-documents- rams-ramsar-advisory-missions-23013/main/ramsar/1-31- ahorros de costos mediante mejoras en la eficiencia y la 112%5E23013_4000_2__. coordinación; iv) formular principios para financiar la 31 Decreto n.º 14859, Código de Aguas, 1978. gestión, y v) implementar el marco de políticas. Dentro aprovechamiento y gestión integrada de los recursos hídricos: una base para el crecimiento económico sostenible 191 Carmen Yee-Batista, Ruth Tiffer-Sotomayor, Rémi Trier, Robert Montgomery, Elvira Broeks Motta, Nathan Lee Engle y Manuel Contijoch Cuadro 2. Consolidación de las funciones de gestión de los recursos hídricos en Uruguay y otros países Países Funciones Uruguay Brasil Chile Francia México Perú Gobernanza del sector hídrico Conocimientos y gestión de la información Políticas y planificación Conservación del agua y administración de su uso Fuente: Elaboración propia de los autores mediante una análisis cualitativo de las experiencias de gestión integrada de los recursos hídricos. Nota: Los colores rojo, amarillo y verde representan los niveles de consolidación bajo, medio y alto, respectivamente. de esta estructura, deben considerarse todos los costos, la construcción de presas a partir de asignaciones de incluidos los de infraestructura, gobernanza, operación agua reales en las cuencas de los ríos y la sensibilidad y mantenimiento, e integración y costos de fines múlti- ambiental de la presa propuesta. ples32. El financiamiento para el sector del agua debería La DINAMA y otros organismos del Gobierno de- ser coherente con los fondos asignados a otros sectores. ben reforzar su capacidad institucional para mejorar Las experiencias en países europeos han demostrado la la gestión de la contaminación industrial. Se requiere importancia de analizar el financiamiento vinculado a las una coordinación sólida, habitual y permanente entre políticas del sector que respaldan proyectos y medidas las distintas entidades gubernamentales y no guberna- que inciden en el sistema de recursos hídricos. Por último, mentales que participan en la gestión de la contamina- cuando la brecha de financiamiento continúa siendo muy ción causada por pymes. En un enfoque más coordinado amplia, el aporte financiero público puede ser esencial e integrado para esta gestión se debería considerar la para movilizar otras fuentes de fondos. seguridad y la salud del medio ambiente y de los tra- En esta nota también se recomienda prestar asis- bajadores, como así también las oportunidades y los tencia técnica personalizada a los consejos regionales beneficios económicos. Estas son algunas de las reco- de recursos hídricos y las comisiones de cuencas para mendaciones de políticas específicas: i) crear un equipo respaldar su empoderamiento. Deben fortalecerse las o unidad especial para coordinar los programas y activi- asociaciones de usuarios del agua que existen en la ac- dades existentes; ii) mejorar la divulgación y el uso por tualidad. Paralelamente, las funciones y responsabilida- parte de las pymes; iii) mejorar la información analítica des de estas asociaciones deben definirse y articularse para determinar los problemas de contaminación y el más claramente en relación con las funciones y respon- desempeño de las pymes; iv) preparar mecanismos de sabilidades de los consejos y comisiones de las cuencas gestión de la contaminación industrial y participar en y las condiciones y el grado de sensibilidad ambiental. ellos, y v) fortalecer el seguimiento, el control de los Con respecto a la seguridad de las presas, en este programas de seguimiento del cumplimiento y los en- informe se recomiendan los siguientes pasos: i) redefinir foques para abordar el incumplimiento en la DINAMA las funciones y responsabilidades de cada institución y la Intendencia de Montevideo. relacionada con la construcción de presas y la gestión de los recursos hídricos para permitir que la DINAGUA Conocimientos y gestión de la información adopte la función de liderazgo que se define en la legisla- ción correspondiente; ii) definir nuevos procedimientos La DINAGUA ha logrado importantes avances para re- para la coordinación intersectorial para la emisión de ducir los serios vacíos de información. En el futuro, se permisos de agua destinados a la construcción de presas hará hincapié en reforzar la capacidad de la dirección y garantizar así medidas de seguridad para estas obras para crear y gestionar sistemas de información hidro- y una evaluación ambiental adecuada, y iii) permitir meteorológica y agropecuaria. Además, se deben utili- zar instrumentos de modelación de mayor calidad y más modernos para determinar con precisión la cantidad y 32 OCDE (2009), Afrontar el reto de la reforma del agua. calidad de las aguas superficiales y subterráneas, y para 192 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 mejorar los cálculos de balance hídrico. El fortalecimiento como universidades locales y extranjeras, y la Red Inter- del control de la calidad del agua deberá incluir el se- nacional para el Desarrollo de Capacidades en la Gestión guimiento de indicadores biológicos, como la presencia Integrada de los Recursos Hídricos, del Programa de las de macroinvertebrados acuáticos. Todas estas medidas Naciones Unidas para el Desarrollo. pueden respaldarse estableciendo mecanismos para la Para poder compartir eficazmente la información so- cooperación con institutos de investigación. bre el agua, deben mejorarse los sistemas y protocolos Con respecto a la seguridad de las presas en Uruguay, de información pública entre los organismos del sector. una cuestión urgente es la necesidad de realizar evalua- Esta mejora podría consistir en la preparación de una ciones del impacto ambiental para a) incluir el análisis plataforma web nacional con un sistema de información de los impactos acumulados de la construcción de presas geográfica. Dicha plataforma proporcionaría acceso al y b) aplicar las mejores prácticas internacionales de la público y a los usuarios del agua al Sistema Nacional de actualidad en la definición de los caudales ecológicos. Información Ambiental y ofrecería datos que podrían Además, un inventario nacional de presas —disponible al compartir y analizar todas las instituciones nacionales. público y en el que se señale la ubicación de las presas pe- Además, la plataforma y los datos también podrían usarse ligrosas— servirá como un medio valioso para planificar para preparar indicadores nacionales del desempeño que y gestionar los recursos hídricos y el uso de la tierra. Este ayudarían a los encargados de la toma de decisiones a inventario debería complementarse con la formulación formular y aplicar políticas y planes. de planes de preparación de emergencia que se den a Se recomienda una evaluación más completa y analíti- conocer al público y a los Gobiernos locales. ca de la contaminación de las pymes, como la recolección y En el caso del riego, es esencial controlar continua- el análisis de la información sobre pymes que mantiene la mente la eficiencia del uso del agua en los planes de riego DINAMA (por ejemplo, solicitudes y permisos para realizar y los niveles de agua subterránea para evitar la sobreexplo- descargas, resultados del seguimiento ambiental e infor- tación del recurso. Además, es importante alentar el for- mes de auditoría sobre cumplimiento) y un inventario de talecimiento de las asociaciones de usuarios del agua de la contaminación de pymes en zonas geográficas o secto- riego para la administración, operación y mantenimiento res industriales clave. Se necesita información adicional de los planes de riego y difundir las mejores prácticas de sobre los costos del control de la contaminación (salud y riego a través de talleres, publicaciones y otras activida- seguridad de los trabajadores y del medio ambiente) y los des de sensibilización y fortalecimiento de la capacidad. beneficios conexos en los principales sectores industriales. En las zonas urbanas, será importante ampliar la es- También deben aplicarse medidas específicas para que la cala de los mapas de riesgo de inundaciones y sequías información pertinente esté al alcance de las pymes, me- en el país en estrecha coordinación con otros sectores y diante mecanismos tales como vínculos específicos dentro niveles de Gobierno, de manera de incorporar sistemáti- de la página de la DINAMA y otras entidades, talleres o camente la información relativa al agua en la planificación seminarios coordinados y la preparación de guías relativas del uso de la tierra y la gestión de riesgos, y garantizar a gestión de la contaminación. que el público pueda acceder a ella fácilmente. Al mismo tiempo, a nivel local hay poca capacidad técnica, lo que Políticas y planificación obstaculiza la aplicación de las mejores prácticas. Por lo tanto, es importante continuar y mejorar la transferencia Dada la importancia de un plan nacional de gestión in- de conocimientos formulando programas de capacita- tegrada de los recursos hídricos como herramienta de ción y productos de conocimientos específicos, así como políticas y planificación para los próximos años, se re- asistencia técnica especializada para que los Gobiernos comienda que una de las prioridades del Gobierno de locales diseñen e implementen soluciones de gestión de Uruguay sea alcanzar un consenso para la publicación e los recursos hídricos en zonas urbanas. La DINAGUA ha implementación del PLANAGUA. Se debe prestar especial preparado algunos productos de conocimientos perti- atención al empoderamiento de los consejos regionales nentes, y ha llevado a cabo talleres nacionales y locales de recursos hídricos y las comisiones de cuencas para for- con fondos limitados de organizaciones externas. Se re- mular planes de gestión integrada a nivel de las cuencas. comienda la evaluación de las necesidades de conoci- En el sector agrícola, el MGAP formuló una estrategia y mientos y la preparación de un programa de capacitación un plan de acción sobre riego en colaboración con el Ban- permanente en colaboración con organizaciones tales co Mundial y la DINAGUA. El objetivo de esta estrategia aprovechamiento y gestión integrada de los recursos hídricos: una base para el crecimiento económico sostenible 193 Carmen Yee-Batista, Ruth Tiffer-Sotomayor, Rémi Trier, Robert Montgomery, Elvira Broeks Motta, Nathan Lee Engle y Manuel Contijoch es promover el desarrollo de una agricultura inteligente munidades locales.35 Por lo tanto, es necesario preparar con respecto al clima, utilizando las oportunidades de políticas e instrumentos de planificación adecuados para mercado actuales, aumentando la resiliencia ante la varia- poner en funcionamiento e incorporar la gestión inte- bilidad climática y los fenómenos extremos, pero también grada de los recursos hídricos en las ciudades, ofrecer los evitando la asimetría con los otros sectores relacionados incentivos adecuados y la regulación para su aplicación, y con el agua, incluidos los usos ambientales. Esta estrategia mejorar la coordinación interinstitucional y local. A tal fin, apunta, además, a reforzar la coordinación entre el MGAP se recomienda la preparación de una estrategia nacional y la DINAGUA. De las 50 actividades incluidas en el plan de gestión integrada de los recursos hídricos urbanos, de acción, solo una se relaciona con la promoción de teniendo en cuenta los avances logrados por la DINAGUA planes maestros de riego que se prepararían utilizando a nivel nacional y local y las enseñanzas aprendidas de las cuencas como unidad de planificación. las experiencias en todo el mundo. La estrategia deberá A medida que aumente la cantidad de presas en el país incluir un diagnóstico en el que se resuman los problemas para satisfacer la expansión agrícola y para mitigar los im- de agua en zonas urbanas de Uruguay; la identificación pactos de los fenómenos extremos y el cambio climático, de las ciudades prioritarias; un marco de políticas que el Gobierno de Uruguay deberá desarrollar y mejorar las incluya los principios, objetivos, directrices, metodolo- regulaciones para aumentar la seguridad de las presas, al gías y objetivos de la gestión del agua en zonas urbanas, tiempo que reduce su impacto en los regímenes del caudal incluido el manejo de las inundaciones, y una evaluación natural de agua, las comunidades acuáticas y los servicios de los mecanismos financieros y económicos disponi- de los ecosistemas.33 El marco regulatorio debería, como bles para solventar los planes de acción. Asimismo, las mínimo, definir cuál es la institución responsable de la transferencias de recursos financieros del nivel nacional seguridad de las presas en el país, crear una clasifica- a los Gobiernos departamentales para infraestructura ción sobre el riesgo de seguridad de las presas, establecer pública podrían servir como un importante mecanismo los requisitos que se considerarán en la evaluación del para financiar planes de acción específicos generados a impacto ambiental, exigir medidas de seguridad en la partir del ejercicio de planificación de gestión integrada. construcción de las presas, realizar un seguimiento de Por otra parte, para lograr una gestión más adecuada de los planes operacionales y de preparación para casos de las aguas residuales es importante formular un plan na- emergencia y definir los instrumentos económicos nece- cional de saneamiento integrado que incluya estrategias sarios para ofrecer sostenibilidad financiera al sistema. para mejorar las conexiones domiciliarias al alcantari- A nivel urbano, la gestión integrada de los recursos llado existente, ampliar la recolección y los sistemas de hídricos es una esfera que cada vez recibe más atención, tratamiento con la aplicación de tecnologías adecuadas a medida que los países se orientan hacia el manejo eficaz y fortalecer la gestión de pozos sépticos con seguimiento y eficiente de estos recursos en un contexto de creciente y regulaciones adecuados a nivel local. presión y mientras las ciudades aumentan su resiliencia Debido a que la contaminación industrial continúa para enfrentar fenómenos climáticos extremos. Algunos impactando en la salud humana y el medio ambiente estudios y proyectos realizados en ciudades latinoame- y puede causar efectos negativos en las pymes, es im- ricanas ya han demostrado que un «enfoque integrado perioso aplicar mejoras en los instrumentos de control para la planificación del uso del agua, el alcantarillado, las de esta contaminación. Por ejemplo, se deben realizar aguas pluviales y los desechos sólidos puede servir para modificaciones en el Decreto 253/79. Algunas de las re- identificar oportunidades que no son evidentes cuando comendaciones incluyen definir los límites de descarga o se formulan estrategias separadas para cada servicio».34 establecer los límites de los permisos a partir de la carga El resultado son soluciones mejor integradas y más sos- de contaminante u otras alternativas (por ejemplo, carga tenibles, y considerables ahorros de costos para las co- máxima total diaria, intercambio de descargas), mejorar los límites de descarga para reflejar las capacidades ac- tuales del equipo de control de la contaminación y los 33 El Gobierno está analizando una nueva estrategia de riego para riesgos ambientales y para la salud humana, establecer aumentar la producción de varios cultivos comerciales que dependen del riego (como el arroz). 34 En Uruguay, proyectos recientes como Ciudad de la Costa y 35 Anderson, J., y R. Iyaduri (2003), «Integrated Urban Water Plan- Ciudad de la Plata son ejemplo de coordinación institucional ning: Big Picture Planning is Good for the Wallet and the Envi- y planificación integrada. ronment», Water Science & Technology 47 (7–8), págs. 19-23. 194 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 límites por sector, mejorar los enfoques relacionados Con el aumento del número de presas en todo el con el pretratamiento antes de ingresar en el sistema de mundo, la ciencia de los caudales ecológicos ha ido evo- alcantarillado, y mejorar los requisitos de seguimien- lucionando en las últimas dos décadas con una gran to de las descargas. Además, deben perfeccionarse los variedad de metodologías que contemplan las necesida- instrumentos financieros para que sean más accesibles des de agua no solo para los ecosistemas acuáticos, sino para las pymes y, por lo tanto, contribuyan a mejorar también las necesidades económicas y sociales.38 Para su desempeño ambiental. En dos estudios financiados reducir los impactos ambientales y sociales del aumento por el Banco Mundial y finalizados recientemente, se del número de presas, Uruguay debe dejar de lado el identifican las posibles mejoras.36 requisito de un único caudal mínimo y orientarse hacia nuevas metodologías que apliquen las mejores prácticas Conservación del agua internacionales actuales (como el sistema DRIFT). Mu- y administración de su uso chos Gobiernos, como los de Australia, Estados Unidos y Noruega, entre otros, han formulado políticas para Muchos países de la región de América Latina, como regular y restaurar los caudales ecológicos. Estas políti- México, Costa Rica y Brasil, han establecido mecanismos cas se necesitan con urgencia en países como Uruguay, financieros para cobrar tarifas a los usuarios del agua de donde el agua constituye un aporte fundamental para distintos sectores, como los constructores y operadores la economía y el desarrollo.39 de presas, tanto públicos como privados.37 Mediante el También se recomienda actualizar el catastro del uso pago por los servicios de los ecosistemas o los Fondos del agua en Uruguay y realizar una revisión de los crite- del Agua, los organismos pertinentes de algunos de rios actuales de asignación de los derechos de agua. En estos países han logrado que los fondos se destinen a esta esfera, se podrían combinar los esfuerzos creando planes de conservación de las cuencas y la protección una «ventanilla única» para mejorar la coordinación de las fuentes de agua, al aumento de la coordinación entre distintas instituciones (por ejemplo, OSE, el MGAP intersectorial, al seguimiento de los derechos y la ca- y la DINAMA) para simplificar el otorgamiento de los lidad del agua, y al aumento de la responsabilidad de derechos de agua, y facilitar la evaluación, solicitud, los usuarios en la gestión de los recursos hídricos y la seguimiento y estandarización de los procedimientos. construcción de presas. En este sentido, el pago por los Este proceso podría respaldarse reforzando el personal servicios de los ecosistemas puede ser un mecanismo regional dedicado a seguimiento y evaluación, al tiempo financiero práctico para obtener los recursos necesarios que se incrementa la presencia en el terreno de la DIN- para el fortalecimiento institucional y la gobernanza AGUA para verificar el cumplimiento del uso del agua. adecuada de los recursos hídricos en Uruguay, como se mencionó en la sección anterior. Las iniciativas actuales de OSE sobre seguridad del agua se podrían reforzar y 8. Conclusiones ampliar para incluir los pagos por servicios ambientales y la conservación ribereña mediante un enfoque multi- El crecimiento económico y la gestión de los recursos sectorial. Además, los programas de OSE de eficiencia hídricos de Uruguay están íntimamente ligados. Además, energética y de uso del agua deberían ampliarse a través las presiones del cambio climático, el mayor desarrollo de planificación estratégica, inversiones y la aplicación del riego, la reducción de la calidad del agua, la conta- de las mejores prácticas internacionales. minación industrial y los problemas institucionales y 36 Véanse: Caffera, M. y M. Conte Grand (2014), Resumen ejecuti- 38 Tharme, R. E. (2003), «A Global Perspective on Environmental vo de evaluación de los instrumentos de control de la contami- Flow Assessment: Emerging Trends in the Development and nación industrial para Uruguay: El caso de las PYMES; Green- Application of Environmental Flow Methodologies for Rivers», tech (2014), Evaluación de la asistencia técnica y mecanismos River Research and Applications 19 (5–6), págs. 397-441. de financiamiento para el apoyo a la mejora del desempeño 39 Le Quesne, T., E. Kendy y D. Weston (2010), The Imple- ambiental en PYMES en Uruguay. mentation Challenge: Taking Stock of Government Poli- 37 Schomers, S. y B. Matzdorf (2013), Payment for Ecosystem Servic- cies to Protect and Restore Environmental Flows, Fondo es: A Review and Comparison of Developing and Industrialised Mundial para la Naturaleza y The Nature Conservancy, Countries, Ecosystem Services, http://dx.doi.org/10.1016/j. http://www.hydrology.nl/images/docs/alg/2010_The_Imple- ecoser.2013.01.002i. mentation_Challenge.pdf. aprovechamiento y gestión integrada de los recursos hídricos: una base para el crecimiento económico sostenible 195 Carmen Yee-Batista, Ruth Tiffer-Sotomayor, Rémi Trier, Robert Montgomery, Elvira Broeks Motta, Nathan Lee Engle y Manuel Contijoch de gobernanza indican que hay margen de mejora en activos que pueden servir de base para resolver estas aspectos importantes del sector de los recursos hídri- cuestiones.40 Actualmente, el Banco Mundial respalda cos de Uruguay. La gestión eficaz de estos recursos es al Gobierno de Uruguay a través de una serie de acti- fundamental para el avance sostenido que consiguió el vidades de asistencia técnica que incluyen la gestión país en las últimas décadas. En esta nota sobre políticas de la agricultura con un uso inteligente del agua en se señalan las cuestiones clave en las que el Gobierno relación con el clima, el mejoramiento del control de nacional debe centrarse para mejorar la gestión de los la contaminación industrial, la seguridad de las presas recursos hídricos: i) aumentar la coordinación intersec- y la gestión integrada de los recursos hídricos en zonas torial entre las distintas instituciones y unidades dentro urbanas. Estas cuatro actividades se consolidan en un del MVOTMA (la DINAMA, la DINOT) que participan en grupo mayor denominado enfoque programático para el uso y la gestión de los recursos hídricos, el control de la el agua de Uruguay. Varias de las recomendaciones de contaminación y la planificación del uso de la tierra; ii) esta nota derivan de esa labor. fortalecer la plantilla de personal y los recursos financie- En esta nota sobre políticas se recomienda que el Go- ros de la DINAGUA para que se pueda posicionar como la bierno de Uruguay centre la atención en el fortalecimiento institución regulatoria y de formulación de políticas que institucional de las funciones relativas a los recursos hídri- requiere el marco legislativo actual; iii) diseñar y hacer cos e intente mejorar la gestión del agua y la contamina- cumplir las regulaciones relativas a los distintos temas ción en varios niveles sectoriales específicos con una ma- mencionados en esta nota sobre políticas, y iv) crear un yor coordinación intersectorial. Las actividades actuales sistema de información amplio e integrado que puedan del Banco Mundial constituyen un punto de partida para compartir los diferentes sectores y niveles del Gobierno. abordar algunos de los principales desafíos sectoriales El Banco está listo para continuar su alianza con destacados en esta nota sobre políticas; también actúan Uruguay y así afrontar estos desafíos y oportunida- como agente catalizador para la implementación de las des de desarrollo, y ya cuenta con varios programas recomendaciones en materia de políticas. 40 Proyecto del FMAM sobre Aprovechamiento de la Aplica- ción en Uruguay del Sistema Nacional de Zonas Protegidas (P148331); Proyecto de Manejo Integrado de los Recursos Na- turales y de la Biodiversidad en Uruguay (P070653); Proyecto de Eficiencia y Sostenibilidad de OSE (P118064). 196 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Cuadro 3. Matriz de recomendaciones de políticas DESAFÍO RECOMENDACIONES EN MATERIA DE POLÍTICAS Gobernanza del sector hídrico • Realizar un análisis institucional que incluya un plan de trabajo para determinar distintas alternativas de reforma institucional para mejorar la gestión de los recursos hídricos (corto plazo). • Implementar las conclusiones del análisis institucional (mediano/ largo plazo). • Aclarar las funciones y responsabilidades en el actual marco • Débil coordinación intra- e intersectorial en las jurídico y regulatorio para mejorar la gobernanza y la planificación instituciones del sector del agua y la DINAGUA, así como del uso de los recursos hídricos (corto plazo). falta de coordinación eficaz entre distintos ministerios • Proporcionar asistencia técnica a las entidades regionales y locales, del Gobierno y el sector privado para abordar la incluidos los consejos de las cuencas de los ríos, las comisiones contaminación industrial. de las cuencas, las asociaciones de usuarios del riego y los • Distribución poco clara de las funciones y departamentos (corto/mediano plano). responsabilidades entre los nuevos consejos de las • Mejorar la articulación de las funciones y responsabilidades de las cuencas de los ríos y las comisiones de cuencas y las asociaciones de usuarios del riego y los comités de cuencas de ríos asociaciones regionales de usuarios del riego existentes existentes (corto plazo). (Juntas de Riego). • Asignar recursos adecuadamente en la DINAGUA para que pueda • Ausencia de consejos de cuencas totalmente funcionales y llevar a cabo sus funciones (corto/mediano plazo). creación limitada de comités de cuencas de ríos. • Fortalecer la DINAGUA para garantizar la seguridad de las presas y • Recursos humanos limitados para la gestión del agua. las buenas prácticas internacionales (corto plazo). • Supervisión institucional limitada de la rápida • Formular nuevas políticas y regulaciones para controlar la construcción de las presas en el país. construcción y la operación de presas (corto/mediano plazo). • Conocimientos insuficientes sobre normas de seguridad de • Establecer un programa de gestión de la contaminación industrial las presas y buenas prácticas internacionales. que integre la salud y seguridad ambiental y de los trabajadores • Falta de capacidad institucional del Gobierno y atención (corto plazo). a la gestión de la contaminación industrial para ayudar a • Fortalecer la capacidad institucional de la DINAMA y el MIEM para las pymes a mejorar su desempeño ambiental mediante centrar la atención en la gestión de la contaminación industrial asistencia técnica, financiera y de gestión. (corto plazo). • Establecer una coordinación y medidas habituales y permanentes entre las distintas entidades gubernamentales y no gubernamentales relacionadas con la gestión de la contaminación de las pymes (corto/mediano plazo). • Mejorar el seguimiento y el control de los programas para pymes de la DINAMA y la Intendencia de Montevideo (mediano plazo) aprovechamiento y gestión integrada de los recursos hídricos: una base para el crecimiento económico sostenible 197 Carmen Yee-Batista, Ruth Tiffer-Sotomayor, Rémi Trier, Robert Montgomery, Elvira Broeks Motta, Nathan Lee Engle y Manuel Contijoch DESAFÍO RECOMENDACIONES EN MATERIA DE POLÍTICAS Conocimientos y gestión de la información • Fortalecer la capacidad de la DINAGUA en relación con los sistemas información hidrometeorológica y promover el uso de instrumentos de modelación para determinar la disponibilidad y calidad del agua superficial y subterránea para calcular los balances hídricos (corto/ mediano plazo). • Mejorar los sistemas y protocolos de información pública entre organismos relacionados con el agua (corto/mediano plazo). • Conocimientos insuficientes sobre la disponibilidad de • Preparar un inventario nacional de presas del país en el que se agua superficial y subterránea, de la calidad del agua y los identifique la ubicación de presas peligrosas y la elaboración de usos y balances hídricos reales, de los efectos acumulados regulaciones para los caudales ecológicos y procedimientos para del almacenamiento en presas grandes y pequeñas evaluaciones del impacto ambiental para examinar los impactos (riego, energía, agua potable), de los efectos del cambio acumulados (corto plazo). climático en la operación de las presas, de los planes de • Aumentar la sensibilización pública acerca de los riesgos riego eficiente, de los sistemas de drenaje y de las aguas asociados con las presas y reforzar la participación del SINAE residuales y el sistema de saneamiento a nivel local. en la elaboración y aplicación de los planes de acción ambiental • Uso limitado de instrumentos de modelación para la y las capacidades de OSE y el MTOP en materia de normas gestión del agua. internacionales sobre seguridad de las presas y buenas prácticas • Acceso limitado del público general a datos sobre el agua: relativas a grandes presas (corto plazo). permisos de asignación sobre el recurso, balances hídricos • Ampliar los mapas de riesgo de inundaciones y sequías en el país en las cuencas, resultados de los planes de seguimiento de en estrecha coordinación con otros sectores y niveles del Gobierno la calidad del agua, permisos para presas y ubicaciones, (corto/mediano plazo). caudales ambientales, agua en zonas urbanas, etc. • Formular i) un sistema nacional de información sobre aguas • Número limitado de ciudades con mapas de riesgo de urbanas que esté vinculado a información de planificación inundaciones. urbana y el sistema ambiental del MVOTMA y ii) una plataforma • Inexistencia de servicios de extensión para web nacional con un sistema de información geográfica (que establecimientos agrícolas familiares que recomienden incluya datos de caudales, permisos de agua, seguimiento de la buenas prácticas de riego. contaminación, ubicación de las presas, sistemas de riego, uso de • Conocimiento cuantitativo limitado de la magnitud de los la tierra, etc.) a la que puedan acceder el público y los usuarios problemas de contaminación de las pymes y la eficacia de del agua y que esté vinculada con el SINAE para compartir sus los programas y enfoques de gestión de la contaminación contenidos con todas las instituciones nacionales (mediano plazo). existente. • Establecer métodos de fortalecimiento de la capacidad para mejorar los conocimientos de las pymes sobre gestión de la contaminación (corto/mediano plazo). • Completar una evaluación analítica de la contaminación generada por las pymes, incluidos los impactos, costos y beneficios (corto/ mediano plazo). • Divulgar las mejores prácticas a través de talleres y publicaciones a nivel nacional y local (corto/mediano plazo). 198 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 DESAFÍO RECOMENDACIONES EN MATERIA DE POLÍTICAS Políticas y planificación • Lograr el consenso para la implementación del PLANAGUA (corto plazo). • Implementación del Plan Nacional de Gestión de Recursos • Preparar un plan de gestión integrada de los recursos hídricos para Hídricos todas las cuencas logrando el consenso con las principales partes • Finalización de un número limitado de planes de gestión interesadas, la DINAGUA y los sectores (mediano plazo). integrada de los recursos hídricos en las cuencas de los ríos. • Preparar un marco jurídico sobre seguridad de las presas que • Ausencia de un marco jurídico y una estrategia para incluya una clasificación basada en la gestión de riesgos y los la seguridad de las presas, incluidos un sistema de planes de emergencia y tenga en cuenta las mejores prácticas clasificación, responsabilidad por los riesgos que plantean internacionales en la definición de los caudales ecológicos las presas, variabilidad del caudal e incidencia de posibles (mediano plazo). cambios climáticos en los regímenes del caudal. • Preparar una estrategia nacional de gestión integrada de los • El sector público ha perdido el control de la construcción recursos hídricos urbanos, teniendo en cuenta los avances de las pequeñas presas. logrados por la DINAGUA a nivel nacional y local y las enseñanzas • Dificultad para promover planes de riego colectivo que aprendidas de las experiencias en todo el mundo (corto plazo). reemplacen los planes individuales poco eficientes. • Preparar un plan nacional de saneamiento integrado que • Limitada planificación multisectorial y entre organismos a incluya estrategias para mejorar las conexiones domiciliarias nivel de las ciudades. al alcantarillado existente, ampliar los sistemas de recolección, • Planificación limitada a mediano y largo plazo sobre mejorar las plantas de tratamiento de aguas residuales, fortalecer abastecimiento de agua y saneamiento que integre la gestión de los sistemas sépticos y mejorar la gestión de las la gestión de riesgos, especialmente las sequías y las aguas pluviales (corto plazo). inundaciones. • Formular directrices y fortalecer la capacidad para incorporar • Limitaciones del Decreto 253/79 relacionado con las aguas la planificación de la gestión integrada de los recursos hídricos residuales de origen industrial. urbanos; establecer mecanismos de financiamiento para garantizar • Los instrumentos financieros y técnicos que se utilizan su implementación (corto plazo). actualmente para ayudar a mejorar el desempeño de las • Incluir metodologías sobre gestión de riesgos climáticos en la pymes en materia ambiental, de salud y de seguridad no planificación estratégica y los planes de contingencia para sequías son eficaces. e inundaciones (mediano plazo). • Implementación limitada de medidas de políticas • Redactar y aprobar una nueva modificación (enmienda) del Decreto establecidas sobre contaminación industrial. 253/79 (mediano plazo). • Realizar mejoras en los mecanismos financieros existentes y crear mecanismos nuevos para que las pymes se centren en el control de la contaminación (corto/mediano plazo). aprovechamiento y gestión integrada de los recursos hídricos: una base para el crecimiento económico sostenible 199 Carmen Yee-Batista, Ruth Tiffer-Sotomayor, Rémi Trier, Robert Montgomery, Elvira Broeks Motta, Nathan Lee Engle y Manuel Contijoch DESAFÍO RECOMENDACIONES EN MATERIA DE POLÍTICAS Conservación del agua y administración de su uso • Hacer cumplir el cobro de tarifas por la extracción y descarga de aguas, la conservación de las cuencas y el control de los derechos de agua y la calidad (por ejemplo, Fondo del Agua) (mediano plazo). • Actualizar el catastro de usuarios, revisar los criterios actuales • No se cumple el pago de las tarifas por el uso del agua. de otorgamiento de los derechos de agua y definir los caudales • Falta de recursos financieros para la DINAGUA. ecológicos (corto/mediano plazo). • Proceso prolongado para otorgar derechos de uso • Reforzar el personal de las oficinas regionales para el seguimiento del agua; los criterios de asignación se basan en y la evaluación y para el cumplimiento de las regulaciones conocimientos escasos y no son específicos de cada correspondientes (corto/mediano plazo). cuenca. • Preparar un modelo de asignación para mejorar el proceso de toma • Personal insuficiente para verificar que los usos reales del decisiones sobre los derechos de agua (corto/mediano plazo). agua se adecuen a los derechos de agua otorgados. • Asignar permisos de uso del agua para presas con compromisos • Ausencia de un sistema sólido para emitir permisos de relativos a la seguridad basados en un sistema de clasificación agua para la construcción de presas. de riesgos, condiciones ambientales, riesgos de cambio climático, • Falta de experiencia sobre seguridad de las presas en caudales ecológicos (mediano plazo). Uruguay, especialmente en la DINAGUA, la DINAMA, OSE • Crear un organismo de seguridad de las presas sólido y con y el MTOP. personal técnico permanente. • Sistemas tradicionales de riego por inundación. • Acelerar la modernización de los sistemas de riego para mejorar la • Coordinación limitada y procesos innecesarios entre la eficiencia (mediano plazo). entidad reguladora de los recursos hídricos y los sectores • Crear una ventanilla única para simplificar el otorgamiento de los para el otorgamiento de los derechos de uso del agua. derechos de agua y la evaluación ambiental. • Elevadas pérdidas de agua en los sistemas de • Fortalecer las iniciativas sobre seguridad del agua de OSE abastecimiento en comparación con países similares (52 % preparando un enfoque de inversiones en las cuencas (por ejemplo, de pérdida; promedio de América Latina y el Caribe: 42 %); pago por servicios ambientales y conservación de las zonas se esperan considerables ahorros de costos. ribereñas) (corto plazo). • Contaminación de fuente puntual y difusa en el río Santa • Ampliar los programas de eficiencia energética y del agua de OSE a Lucía (principal fuente de agua potable de Uruguay). través de la planificación estratégica, inversiones y la aplicación de las mejores prácticas internacionales. • Promover la capacitación sobre seguridad de las presas, la evaluación de los impactos acumulados y la definición de los caudales ecológicos (corto plazo). 200 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Anexo 1. Metodología para el ejercicio comparativo sobre la gestión de los recursos hídricos Cuadro A.1. Principales funciones que requieren los sistemas consolidados de gestión de los recursos hídricos Función Descripción Garantizar la solidez del ente nacional de regulación del sector hídrico asignando recursos adecuados, Gobernanza del sector definiendo más claramente los roles y las funciones de los distintos organismos e instituciones, e hídrico implementando la planificación a largo plazo. Promover una participación equilibrada de los distintos usuarios del agua de las cuencas de ríos. Recopilar y gestionar datos sobre la disponibilidad, la demanda y la calidad del agua para respaldar Conocimientos y gestión distintas funciones de gestión de las cuencas. de la información Divulgar los datos entre las diferentes partes interesadas. Formular y reforzar los marcos jurídicos e institucionales de la gestión integrada de los recursos hídricos. Formular planes a mediano y largo plazo para la explotación y gestión de los recursos hídricos en la Políticas y planificación cuenca (por ejemplo, planes de uso del agua y la tierra y evaluación de los impactos intersectoriales en los usos actuales del agua). Formular y fortalecer el sistema de financiamiento del servicio de agua, incluidas las tarifas y los impuestos. Definir las prioridades e implementar medidas para proteger los ecosistemas, incluidas campañas de concientización. Definir y mejorar mecanismos y criterios para la asignación de los recursos hídricos entre distintos Conservación del agua y usuarios. administración de su uso Controlar y supervisar la contaminación del agua, la salinidad y la extracción de agua subterránea para asegurar que los valores se mantengan dentro de los límites aceptables. Hacer cumplir las regulaciones para prevenir la degradación y la sobreexplotación de los ecosistemas, y promover su sostenibilidad y conservación. Supervisar la seguridad de las presas y otras formas de infraestructura de almacenamiento de agua. Fuente: Adaptación del marco de gestión integrada de los recursos hídricos de la Asociación Mundial para el Agua (2009). A.1. El cuadro del ejercicio comparativo para la gestión de A.2. Para comparar Uruguay con otros países, el equi- los recursos hídricos que se presenta en esta nota sobre polí- po definió criterios de evaluación e identificó tres niveles ticas (véase el cuadro 2 del cuerpo del documento, repetido de logro de funciones, que se muestran en el cuadro A.2. como cuadro A.4 al final de este anexo) se basa en un análisis Cuadro A.2. Criterios de evaluación del nivel de logros de Uruguay y otros cinco países en lo que respecta a las funciones básicas señaladas en el cuadro A.1. Nivel de logro de Descripción de los criterios de evaluación Estas funciones derivan de las discusiones de mesa redonda funciones del equipo de expertos que aportaron distintas perspectivas La función no se realiza o existe dentro del sobre la gestión de los recursos hídricos, el riego y el abas- marco institucional pero no alcanza los objetivos tecimiento de agua y saneamiento. En el Marco Integrado deseados (o solo lo hace parcialmente). Logro Bajo del 0 % al 35 % de los objetivos. sobre Recursos Hídricos de la Asociación Mundial para el Agua (2009), la estrategia del Banco Mundial para el sector El país logra la mayoría de los objetivos de funciones deseados pero existen desafíos de los recursos hídricos (2004) y el informe Afrontar el reto institucionales, financieros, de participación y de Medio eficiencia. Logro del 35 % al 75 % de los objetivos. de la reforma del agua de la OCDE (2012) se identificaron las funciones que debe tener un sistema consolidado de El país logra los objetivos de funciones deseados de forma eficiente y eficaz o con mínimos gestión de los recursos hídricos. En esta nota sobre políticas desafíos institucionales y financieros. Logro del se toman esas funciones como base. Alto 75 % al 100 % de los objetivos. aprovechamiento y gestión integrada de los recursos hídricos: una base para el crecimiento económico sostenible 201 Carmen Yee-Batista, Ruth Tiffer-Sotomayor, Rémi Trier, Robert Montgomery, Elvira Broeks Motta, Nathan Lee Engle y Manuel Contijoch Cuadro A.3. Documentos y proyectos examinados para el análisis comparativo de países País Documentos y proyectos examinados • Política Nacional de Aguas, Ley n.o 18610 • Documento de diagnóstico de los recursos hídricos para el PLANAGUA • Estrategia de desarrollo de la agricultura de riego (2014 [en curso], sin publicar) Uruguay • Proyecto de Desarrollo y Adaptación al Cambio Climático • Enfoque Programático sobre Recursos Hídricos en Uruguay (P146365) • Plan Nacional de Respuesta al Cambio Climático: Diagnóstico y Lineamientos Estratégicos (2010) • Política de Recursos Hídricos a Nivel Nacional y de Estados • Proyecto Federal de Gestión de los Recursos Hídricos, PROAGUA • Proyecto de Recursos Hídricos Integrados en Ceará, PROGERIH (P006449) Brasil • Proyecto de Integración del Sector Hídrico a Nivel Federal, INTERAGUAS (P112073) • Diálogo sobre el Agua en Turquía, asistencia técnica (P146361) - Presentación en taller e informe: «Sistema de asignación del agua en Brasil: Panorama general y el caso del estado de Ceará» • Código de Aguas • Estrategia nacional de recursos hídricos 2012-2025 Chile • Chile: Diagnóstico de la Gestión de los Recursos Hídricos (2011) • Estudio para el mejoramiento del marco institucional para la gestión del agua • Informe sobre el Agua de Naciones Unidas: Chile (2013) • Ley de Aguas (1992) • Directiva 2000/60/CE sobre el Marco de Recursos Hídricos (2000) • Ley sobre aguas y ecosistemas acuáticos Francia • Diálogo sobre el Agua en Turquía, asistencia técnica (P146361) - Presentación en taller e informe: «Sistema de asignación del agua en el sur de Francia: Experiencias pasadas y desafíos actuales» • Organización de la gestión de los recursos hídricos en Francia (2009) • Políticas del agua en Francia: Experiencia al servicio de la comunidad internacional (2012) • Ley de Agua Nacional • Diálogo sobre el Agua en Turquía, asistencia técnica (P146361) - Presentación en taller e informe: «Sistema de asignación del agua: Experiencias de México» México • Preparación de un plan de gestión para el sistema de Cutzamala (P149053) • México: Examen del gasto público en agua (2006) • México: Modernización del Servicio Meteorológico Nacional (P126487) • Ley de Recursos Hídricos (2009) • Política y Estrategia Nacional de Recursos Hídricos (2013) • Planes de Gestión de Recursos Hídricos de Cuenca (2013-2014) Perú • Estudio para el mejoramiento de la estructura orgánica de la autoridad nacional del agua y de la asignación de funciones entre sus órganos (2014 [en curso], sin publicar) • Proyecto de Modernización de la Gestión de los Recursos Hídricos (P107666) A.3. Luego de establecer los criterios de evaluación, A.4. Como primer paso para las comparaciones en- el equipo definió los países con los que se podría compa- tre países, el equipo examinó el marco jurídico vigen- rar Uruguay: Brasil, Chile, Francia, México y Perú. Estos te sobre gestión del agua en cada país identificado. La países presentan diferentes etapas de implementación de mayoría de ellos ha establecido leyes y políticas sobre la gestión integrada de los recursos hídricos. Los niveles de gestión de estos recursos pero presentan distintos niveles implementación de Brasil, Chile, México y Perú permiten de implementación. Por lo tanto, este examen se com- comparar a Uruguay con su región. El Banco Mundial ha plementó con un análisis de informes recientes, estudios proporcionado asistencia para fortalecer la gestión inte- e información recogida de proyectos del Banco Mundial grada de los recursos hídricos en los países seleccionados sobre gestión de los recursos hídricos en cada uno de de la región; por lo tanto, puede recurrir a su experiencia los países. En el cuadro A.3 se señalan los documentos para analizar el logro de las funciones identificadas. Por y proyectos examinados. último, Francia, como miembro de la OCDE, ofrece un A.5. El equipo examinó y analizó cuantitativamente punto de comparación con un país ajeno a la región. estos documentos y luego asignó valores por logro de fun- 202 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 ciones de acuerdo con los criterios de evaluación descritos continuación (cuadro A.4) se presentan los resultados de anteriormente. En el cuadro comparativo que aparece a dicho análisis. Cuadro A.4. Consolidación de las funciones de gestión de los recursos hídricos en Uruguay y otros países Países Funciones Uruguay Brasil Chile Francia México Perú Gobernanza del sector hídrico Conocimientos y gestión de la información Políticas y planificación Conservación del agua y administración de su uso Nota: Véanse en el cuadro A.2 los niveles de logro organizados por color. 203 Mejorar la eficiencia energética en el sector de transporte Lucia Spinelli y Juan Carlos Cardenas Valero 1. Resumen La presente nota sobre políticas tiene por objetivo presentar a Uruguay posibles intervenciones en el sector de trans- porte, especialmente en materia de transporte urbano, dirigidas a incrementar la eficiencia energética del sector y reducir su consumo de energía. Este tema se enmarca en las pautas de reducción de consumo para el sector, de un 15 %, establecidas en la Política Energética Nacional 2008-2030. La nota se encuentra dividida en cuatro secciones. En la primera se realiza un diagnóstico del consumo actual de energía en el sector de transporte y se presenta la política de precios de los combustibles. La segunda sección se enfoca en los desafíos a los cuales se enfrenta el sector de transporte para mejorar su eficiencia energética. La tercera sección introduce las opciones de política siguiendo el enfoque «evitar-cambiar-mejorar». Por último, la cuarta sec- ción resume las medidas en una matriz que presenta el nivel de costos de estas, su impacto y viabilidad para el caso uruguayo, y su horizonte de implementación en el corto, mediano y largo plazo. La nota cuenta también con un anexo que describe las intervenciones, presenta diferentes estudios de casos, las lecciones aprendidas y los pros y los contras, e indica referencias disponibles para consulta de las autoridades uruguayas. El siguiente gráfico resume en términos de costos y beneficios esperados las intervenciones presentadas en la nota, clasificadas según el objetivo de la política, que podrían aplicarse en Uruguay. FIGURA 1. Posibles intervenciones en el sector de transporte: Clasificación según su posible impacto en materia de eficiencia energética y su costo de implementación Modificación de los patrones de Desarrollo Urbano Intervenciones Buses de Tránsito Rápido BRT Evitar Diversificación de fuentes energéticas para el transporte Cambiar Programas de Bicicletas Cambio Modal al Compartidas Transporte Público Mejorar Tarifas de Medidas de Restricción Congestión de Estacionamiento Etiquetado Cambio Modal al Ciclovías Vehicular Transporte No Motorizado Costo Gobierno Peatonalización de Áreas en Línea Céntricas Teletrabajo y Seguros de Pagar de Administración de Acuerdo a lo Manejado la demanda Incentivos fiscales Impacto y tributarios Recaudo Genera Redefinición de la fórmula del precio del combustible Subsidios Cruzados Fuente: elaboración propia. Finalmente, es importante resaltar que el enfoque «evitar-cambiar-mejorar» clasifica las medidas de acuerdo con el efecto buscado; por lo tanto, las medidas no son excluyentes y una política de eficiencia energética para el sector de transporte debe considerar una combinación de medidas y una secuencia de acciones que optimicen los resultados esperados. 204 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 2. Contexto y de carga (73 % en 2013) y el de gasolinas se asocia con el transporte privado (83 % corresponde a vehículos La economía uruguaya ha crecido en forma sostenida du- livianos y 17 %, a motos). Aunque el consumo de diésel rante los últimos 10 años, a una tasa promedio del 6,1 %. supera en 46 % al de gasolina, durante los últimos cinco Esto le ha permitido al país alcanzar un producto interno años, el consumo de gasolina registró un crecimiento bruto (PIB) per cápita de USD 15.000 (el segundo más alto anual promedio de 12,4 %, frente a un 1,5 % en el caso del de América Latina) [1] y reducir la pobreza en un 70 %, de diésel. Este incremento puede responder a tres factores: niveles del 34,4 % en 2006 al 11,5 % en 2013 [2]. La sostenibi- lidad de este crecimiento económico depende de mantener Gráfico 1. Consumo, por sector (2012) la competitividad del país —mediante la reducción de los Residencial 21 % costos de transporte, de logística y de transacción—, de Agro/pesca 6 % sostener la reducción de la pobreza, y de reducir las vulne- Comercial/servicios 9 % rabilidades macroeconómicas, una de las más importantes es la dependencia de la economía de las importaciones de petróleo y sus derivados. En 2013 dichas importaciones representaron el 17 % del valor total. Industrial 34 % En 2008, Uruguay adoptó una política energética de lar- Transporte 30 % go plazo, consensuada por todos los actores relevantes. Los objetivos principales de dicha política para el año 2030 son, entre otros: reducir la participación del petróleo importado Fuente: Balance Energético 2012, Dirección Nacional de Energía (DNE). en la matriz energética e impulsar una mayor eficiencia energética en todos los sectores económicos, especialmente Gráfico 2. Consumo energético final, en el de transporte. Específicamente la política estableció por sector (2010-12) como meta de mediano plazo reducir en 15 % el consumo de combustibles para 2015.1 La política ha sido exitosa en 1.400 promover el uso de recursos renovables para generación 1.200 eléctrica, al asegurar la diversificación de la matriz y reducir 1.000 la dependencia para la generación eléctrica de recursos 800 hídricos inestables y de combustibles fósiles importados. El ktep sector de transporte, por su parte, sigue siendo responsable 600 de una porción importante del consumo de derivados de 400 petróleo, lo cual genera presión sobre las cuentas externas. 200 0 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 3. Consumo de energía Residencial Transporte Industrial en el sector de transporte Agro/pesca Comercial/servicios Fuente: Balance Energético 2012, DNE. El sector de transporte uruguayo ocupa el segundo lugar en consumo de energía por sectores (genera un 30 % de ◆◆ Mayor crecimiento económico (incremento del PIB: de la demanda), por debajo del sector industrial, que repre- USD 8.550 per cápita en 2009 a USD 11.840 per cápita senta un 34 %. Aunque, durante los últimos cinco años, el en 2011 y USD 15.180 en 2013), lo cual incrementa la sector ha mantenido estable su participación, el volumen demanda de viajes. consumido ha crecido, en promedio, un 5,7 % anual.2 ◆◆ Incremento de la motorización (de 200 vehículos/1000 El sector de transporte representa el 68 % del consu- habitantes en 2009 a 217/1.000 habitantes en 2011), mo final de derivados del petróleo. El consumo carretero lo que incrementa los viajes individuales y de mayor de diésel en Uruguay se asocia con el transporte público consumo energético. ◆◆ Cambio en el precio de los combustibles al consumidor 1 Política Energética 2005-2030. e incremento de los impuestos al consumo de diésel 2 Balance Energético 2012, Dirección Nacional de Energía. para desincentivar su uso. mejorar la eficiencia energética en el sector de transporte 205 Lucia Spinelli y Juan Carlos Cardenas Valero Actualmente, el sector de transporte no tiene con- ◆◆ Gasolina súper (95 30-S): UYU 41,8 /lt (USD 1,81). sumo reportado de gas natural ni de energía eléctrica. ◆◆ Diésel: UYU 39,9 /lt (USD 1,74). Por esto, la diversidad energética para la propulsión de vehículos es limitada, siendo los derivados del petróleo Si bien, como respuesta a los cambios globales del pre- (fuentes importadas) los principales energéticos utiliza- cio de petróleo, el precio del combustible en Uruguay ha dos para el desplazamiento de vehículos. tenido un incremento considerable en los últimos años, al Gráfico 3. Consumo energético final de derivados de igual que en muchos países de la región, este incremento petróleo, por sector (2013) no ha sido acompañado por una reducción en el consumo. 8% 3% 10 % 4. Desafíos para la eficiencia energética del sector de transporte Transporte 11 % Residencial La demanda por servicios de transporte crece de acuerdo Agro/Pesca con la dinámica económica del país y según los servicios Industria disponibles y las políticas de gestión de transporte. Con Comercial/Servicios el fin de evitar que este crecimiento afecte de manera ne- 68 % gativa a otros sectores de la economía, y de cumplir con lo establecido en la política energética, Uruguay requiere Fuente: Balance Energético Preliminar 2013, DNE. reducir la dependencia del sector de transporte de los combustibles importados y conocer cómo se origina la Gráfico 4. Precios finales al consumidor de la demanda de energía del sector, por tipo y por motivo de gasolina y el gasoil viaje. Aunque diferentes, estos desafíos son muy impor- 45 tantes para lograr la eficiencia energética en el sector de 40 transporte uruguayo. El primero es un desafío estructural, 35 dado que implica el cambio de la matriz energética del país, con su respectivo impacto a nivel macroeconómico, 30 y el segundo es un desafío operacional de cuyos resultados $/lt 25 dependerá el acertado diseño de políticas de incremento de la eficiencia energética en el sector. 20 Además de estos dos desafíos, es importante resaltar 15 que la fragmentación de funciones entre las instituciones 10 que rigen el transporte urbano es un desafío que no es 2003-Jan 2003-Jul 2004-Jan 2004-Jul 2005-Jan 2005-Jul 2006-Jan 2006-Jul 2007-Jan 2007-Jul 2008-Jan 2008-Jul 2009-Jan 2009-Jul 2010-Jan 2010-Jul 2011-Jan 2011-Jul 2012-Jan 2012-Jul 2013-Ene 2013-Jul** 2014-Ene exclusivo del sector de transporte, pero que es relevante al momento de diseñar la política. En el caso de Uruguay, Gasolina premium 97 SP Gasolina super 95 SP Gas oil las decisiones sobre el transporte en el área metropolitana de Montevideo incumben a ciudades de tres departamen- Fuente: Balance Energético Preliminar 2013, DNE. tos; además, en muchos casos se requiere la interven- Los precios de los combustibles se definen por de- ción de múltiples entidades nacionales, dependientes de creto, y se establece un techo para la gasolina, el diésel distintos ministerios (por ejemplo, Transporte, Energía, y el queroseno.3 Los cálculos detrás de estos valores no Medio Ambiente y Economía/Finanzas). Una solución a son explícitos. El historial de precios finales de los com- este problema es el establecimiento de alguna instancia bustibles desde 1974 está disponible en la página web de de coordinación entre las diferentes partes involucradas la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y en la toma de decisiones. Uruguay ha avanzado en este Petróleo (ANCAP). Por ejemplo, los precios definidos en tema conformando un grupo de trabajo liderado por el abril de 2014 para gasolina y diésel fueron: Ministerio de Industria, Energía y Minería que agrupa a los distintos actores del país involucrados en la temática. 3 El más reciente consultado es el Decreto No. 013/014, del 30 de A continuación se resumen los retos de Uruguay para abril de 2014. mejorar la eficiencia energética del sector de transporte 206 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 haciendo énfasis en el transporte de pasajeros. La eficien- de los recursos energéticos utilizados para propulsar los cia del transporte de carga y logística es evaluada de forma vehículos (por ejemplo, uso de electricidad, incremento de general en otra nota de política «Uruguay: Desarrollando el desplazamientos en bicicleta y a pie) permitiría reducir uno Potencial Logístico». Las opciones de políticas propuestas de los factores de riesgo de la economía Uruguaya al dis- es esa nota implican directa o indirectamente mejoras en minuir su exposición al mercado petrolero internacional. la eficiencias energética del sector. A modo de ejemplo, el gráfico 6 compara a Montevideo con algunas ciudades que han aplicado activamente políti- cas para reducir el uso del transporte privado. Montevideo 5. Reducir la demanda se encuentra en un nivel medio de participación de los de combustibles importados medios eficientes (transporte público, bicicletas, despla- zamiento a pie). La experiencia de las demás ciudades El 98 % de la energía consumida por el sector de transporte (París, Viena, Bogotá, etc.) ha demostrado que la aplicación es de productos derivados del petróleo. El país cuenta con de distintas políticas de fomento del transporte público y una capacidad de refinación de 50.000 barriles por día, e desincentivo del transporte privado permite incrementar importa el 100 % del petróleo crudo para refinar (14.926 la participación de estos medios entre 1 y más de 20 puntos Mbbl en 2013). La producción de gasolinas permite cubrir porcentuales, lo cual implica consiguientes incrementos la demanda interna (4.211 Mbbl en 2013); sin embargo, la en eficiencia energética en el sector de transporte de estos producción de diésel (5.771 Mbbl en 2013) es insuficiente países/ciudades (La barra azul representa la situación antes para satisfacer su demanda (6.085 Mbbl en 2013). En 2013 de la intervención y la verde después de ésta). se importaron 1.772 Mbbl. Gráfico 6. Participación de medios de transporte Gráfico 5. Consumo de gasolina/diésel (2003-13) eficientes en distintas ciudades 6.000 París 2002-08 83 % 54 % Bogotá 2008-13 80 % 79 % 4.000 71 % Viena 2006-11 66 % Milan 2005-11 64 % 44 % 2.000 Montevideo 59 % Struttgat 2000-09 56 % 54 % 0 Bruselas 2008-10 56 % 48 % 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Sofia 2008-10 49 % 46 % Gasolinas/Etanol Diésel Oil/B100 0% 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % Fuente: Balance Energético Preliminar 2013, DNE. Fuente: Elaboración propia con base en http://epomm.eu/index.php. En Uruguay, la demanda de energía del sector de trans- Si bien cada una de estas ciudades tiene sus puntos porte continúa creciendo, tal como indica el gráfico 5. De de partida y sus particularidades, estos datos sirven de mantenerse la tendencia actual de incremento en el con- referencia para dimensionar los posibles beneficios que sumo de gasolina, la ANCAP no será capaz de abastecer el se podrían obtener de aplicar, en el gran Montevideo, una mercado con la producción nacional, y tendrá que importar serie de políticas que fomenten una mayor participación no solo el crudo para refinar, sino también gasolina para de los medios eficientes. consumo interno. Esto tendrá impactos negativos sobre la balanza comercial del país, donde en el año 2013 los com- bustibles representaron el 17 % del total de importaciones 6. Desarrollar un nivel de referencia (USD 1.971 millones) y el saldo comercial fue negativo en del consumo energético del USD 1.629 millones [3]. Por lo tanto, la aplicación de me- sector de transporte didas de eficiencia energética que reduzcan el consumo de combustibles mediante una disminución de la distancia Para identificar, en el caso de Uruguay, los subsectores y la frecuencia de los desplazamientos o una sustitución que más energía consumen y plantear las medidas más mejorar la eficiencia energética en el sector de transporte 207 Lucia Spinelli y Juan Carlos Cardenas Valero eficaces en función de los costos para lograr su reducción posible, tener un catastro de los vehículos existentes y o modificación, es necesario contar con información ac- su tipología (tamaño, estándar euro, etc.). tualizada y detallada que permita jerarquizar las distintas intervenciones posibles según su potencial de ahorro. Para ello, es indispensable cuantificar el consumo de 7. Opciones de política combustible del sector de transporte desagregado según para eficiencia energética los distintos medios (fluvial, ferroviario, ómnibus de pa- en el sector de transporte sajeros, vehículos particulares, motos, etc.) y propósitos (carga por sector de demanda, transporte de pasajeros Las opciones de política que se presentan a continua- urbano, transporte de pasajeros interurbano, etc.), espe- ción siguen el enfoque «evitar-cambiar-mejorar».4 Este cificando para cada caso el combustible utilizado (diésel, enfoque busca organizar las posibles intervenciones de gasolina, gas natural, biocombustibles y sus mezclas, etc.) política en torno a estos tres conceptos, simplificando y la tecnología de los vehículos (Euro, EPA, y también si su presentación y otorgando claridad en sus objetivos y son vehículos de combustible flexible, convertidos a gas, forma de implementación [5]. Dentro del término evitar se dedicados a gas, híbridos, eléctricos, etc.). agrupan todas las políticas que apuntan a evitar/reducir la La Dirección Nacional de Energía (DNE) ha avan- necesidad de viajar. Cambiar busca mejorar la eficiencia zado en este proceso y cuenta con un primer estimativo de los viajes (cambiar los medios), y mejorar se centra en la general para 2013; sin embargo, para todos los casos se eficiencia de los vehículos y los combustibles. El enfoque requiere cuantificar el consumo de combustible durante busca reducir el consumo de energía, las emisiones de ga- todo el ciclo, incluyendo las fases refinación y transporte ses de efecto invernadero y los costos de desplazamiento, de combustible. Por ejemplo, es necesario cuantificar el tanto de personas como de cargas, así como optimizar los consumo de combustible de un camión que lleva com- tiempos de desplazamiento considerando los diferentes bustible en caso de no haber poliductos, y las pérdidas medios de transporte disponibles al usuario. de energía en la refinación. Dado el énfasis en el tema energético, los impactos/ A continuación se especifica información adicional beneficios de las intervenciones presentadas en esta que sería necesario desglosar para cada subsector. nota consideran solamente las ganancias en términos de eficiencia energética; no obstante, es importante resaltar ◆◆ Transporte de pasajeros: Desagregar la información que casi todas las intervenciones presentadas tienen en los diferentes medios, es decir, es necesario calcular beneficios que van más allá del consumo energético. cuánto combustible consume cada subsector (transpor- Por ejemplo, varias de ellas permiten reducir los tiempos te urbano, interurbano) y, dentro del urbano, es necesa- de viaje, incrementar la seguridad vial, peatonal y de los rio especificar si es transporte masivo, transporte escolar, ciclistas, reducir las emisiones contaminantes y mejorar etc. Es importante también identificar cuántos pasajeros la calidad de vida en las áreas urbanas. se transportan y la distancia recorrida en los viajes. ◆◆ Vehículos livianos: Calcular el consumo por subsector (taxi, automóvil particular, camioneta, etc.). Se debe 8. Evitar viajes identificar también el tipo de tecnología (Euro o EPA); en caso de no poder llegar a este nivel de detalle, es En términos del mejoramiento del sistema de transpor- posible hacer una aproximación tecnológica tenien- te de manera global, se debe comenzar por analizar la do en cuenta si aún existen vehículos carburados y naturaleza de los viajes y evaluar la posibilidad de evitar cuáles cuentan con inyección electrónica multipun- desplazamientos o de reducir sus distancias medias. Para to. Es necesario identificar también si hay conversión el caso del transporte urbano de pasajeros, esto se podría de vehículos a gas natural, vehículos dedicados a gas lograr mediante la mejora de la planeación urbanística, natural y vehículos de combustible flexible (y otras en lo referente a la densificación de las ciudades y una tecnologías), y cuántos son. adecuada distribución del equipamiento urbano, y op- ◆◆ Transporte de Carga: Incluir la información no solo ciones tecnológicas que permitan hacer desde un lugar del consumo de combustible de los camiones sino también las toneladas de carga que se transportan en 4 Este enfoque también es conocido como A-S-I, por sus siglas los distintos medios (férreo, fluvial y carretero). De ser en inglés (Avoid-Shift-Improve). 208 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 actividades que requerían desplazamientos (teletrabajo, Modificación de los patrones telecompras, banca en línea, etc.). El vínculo concreto con de desarrollo urbano la reducción de consumo energético es por la reducción de la distancia y la frecuencia de los viajes, lo que a su vez El desarrollo urbano compacto y de usos mixtos genera re- produce una reducción directa en el consumo energético ducciones netas en las emisiones (Newman, Kenworthy). (menos kilómetros viajados = menos consumo). El desarrollo urbano compacto significa tener una den- sidad urbana alta para que las distancias y la frecuencia Teletrabajo de viajes sea menor, y por consiguiente menor consumo energético en los viajes. Se ha encontrado que las ciudades Dado el desarrollo de la informática y de las telecomuni- con mayores densidades urbanas (como Tokyo o Hong caciones, la posibilidad de trabajar desde el hogar es una Kong) tienen menor consumo energético en transporte opción válida para algunos tipos de trabajo. Para que el (BID, 2013; Newman y Kenworthy, 2001). El consumo telecommuting o teletrabajo sea una opción adecuada, es energético se ve limitado por la reducción de kilómetros necesario el establecimiento de políticas que fomenten viajados en cualquier medio debido a la posibilidad de la inversión en infraestructura y el desarrollo de una nor- trabajar/resolver necesidades en zonas próximas al hogar. mativa adecuada para estas nuevas modalidades, tanto a Por su parte, la mezcla de usos de suelo en las ciu- nivel laboral como comercial. dades hace posible que haya opciones de viaje de me- Uruguay tiene un camino avanzado en este proceso, nor distancia y, al mismo tiempo, hace posible el uso de teniendo en cuenta que, para 2013, en el 78 % de los ho- medios de transporte de menor consumo energético. gares había una computadora y existía una tasa de pe- Esto es, una ciudad con zonas que tienen varios usos netración de Internet del 71 %, una de las más altas de del suelo en un área pequeña (oficinas, comercios, vi- América Latina. Se requiere, por lo tanto, del compromiso viendas, establecimientos educativos o de atención de de la empresa privada y los Gobiernos nacionales y locales la salud, etc.) posibilita viajes más cortos y en bicicleta para fomentar el trabajo parcial desde el hogar siempre o caminando. Esto tiene una repercusión directa en el que sea posible, para permitir así reducir desplazamientos consumo energético para cada viaje. innecesarios y disminuir el consumo de combustibles y En el caso de Uruguay, donde Montevideo representa la congestión de tránsito en las áreas urbanas. Es impor- más del 50 % de la población del país, las medidas de de- tante aclarar que este tipo de medidas son útiles para sarrollo urbano deben concentrarse en evitar la continua reemplazar viajes de personas que tienen trabajos que no macrocefalia de la capital, reduciendo la expansión del necesitan una labor manual o presencial, por lo que su área metropolitana y reorganizando el territorio de forma nivel de impacto se restringe al reemplazo de esos viajes. tal que los desplazamientos en la ciudad se minimicen y que se conecten mejor (con transporte masivo, por ejem- Gobierno en línea plo) los centros urbanos; no obstante, este tipo de medidas son de largo plazo y requieren de concertación entre el Los sistemas de Gobierno en línea buscan acercar al Go- Gobierno, la ciudadanía y los desarrolladores urbanos y bierno con los ciudadanos, las empresas y sus diferentes pueden no ser relevantes en países demográficamente entidades gubernamentales, haciendo uso de las herra- estabilizados, donde pueden aplicarse procesos de reno- mientas de las tecnologías de la información. La existencia vación urbana con estos mismos objetivos. de plataformas en línea para la realización de trámites du- rante las 24 horas del día durante los 365 días del año evita Administración de la demanda el desplazamiento de los ciudadanos y de las empresas a de transporte urbano los tradicionales centros gubernamentales de atención con la consiguiente disminución del uso de combustibles. La administración de la demanda del transporte urbano Como se mencionó anteriormente, la alta penetración permite un funcionamiento más eficiente del sistema. de Internet en Uruguay se convierte en una ventaja para Las técnicas utilizadas tratan de minimizar la distancia un mayor desarrollo de las herramientas del Gobierno recorrida entre el origen y el destino, garantizar el flujo en línea. De hecho el país cuenta con una Agencia de eficiente del tráfico y desincentivar el uso individual del Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información, que vehículo. Bajo esta intención se agrupan medidas tales promueve estas soluciones. como la coordinación de la señalización para optimizar mejorar la eficiencia energética en el sector de transporte 209 Lucia Spinelli y Juan Carlos Cardenas Valero el flujo del tráfico (semáforos inteligentes), y aplicaciones res kilómetros-pasajero recorridos en medios de alto electrónicas e informáticas para informar a los conducto- consumo energético. res de congestionamientos, cierres de vías, y rutas alternas. ◆◆ Las que buscan fomentar el uso del transporte público La administración de la demanda requiere de centros como una opción alternativa (buses de tránsito rápido de control donde las autoridades de transporte recopilan [BRT, por sus siglas en inglés], ciclovías, sistemas de la información en tiempo real para la toma de decisiones transporte integrado, etc.). Estas medidas generan una de corto plazo y la planeación del sistema de transporte. mayor probabilidad de uso de transporte público para La información recopiladas por las cámaras que vigilan viajes que se habrían hecho en medios de mayor con- el transporte tienen el beneficios secundario de proveer sumo energético y, por ende, los kilómetros-pasajero información para actuar en casos de hechos delictivos. recorridos son de menor consumo energético. A continuación se presentan, de manera general, estas 9. Cambiar por medios de transporte medidas; las experiencias internacionales pueden encon- de pasajeros más eficientes trarse en la sección 2 del anexo. Un segundo grupo de intervenciones es el que busca Fomento del transporte público fomentar el uso de medios de transporte más eficientes en términos de consumo de energía por pasajero/km, te- En Uruguay el transporte público tiene una proporción niendo en cuenta que en Uruguay la tasa de motorización significativa de viajes (56,7 %).5 Sin embargo, dado el cre- (vehículos motorizados por cada 1.000 habitantes) se ha cimiento del parque automotor, existe el riesgo de que incrementado de 200 a 217 entre 2009 y 2011 [4]. Según esta participación disminuya. Más allá de los posibles la Asociación del Comercio Automotor de Uruguay, en desincentivos al uso del automóvil particular, para que 2012 se vendieron 56.986 vehículos livianos. Esta ten- el transporte público sea una opción, el sistema debe ser dencia a incrementar la motorización puede generar un eficiente, confiable, seguro y fácilmente accesible. crecimiento en viajes de vehículos particulares con con- secuencias graves en términos de congestión de tránsito, Sistemas de buses de tránsito rápido consumo de combustibles, emisiones contaminantes, Los BRT (Hook y Wright, 2007) tienen como principal ven- accidentalidad, etc. El mayor uso (mayores distancias taja su relativo bajo costo de construcción respecto de otros y frecuencias de viajes) del automóvil podría frenar los sistemas de transporte masivo como el metro, con capaci- avances que está logrando el país en mejoramiento de sis- dades de transporte y velocidades algunas veces similares. temas de transporte público. Por lo tanto, es importante El hecho de circular por vías exclusivas da una mayor velo- poder reducir el uso del vehículo particular para generar cidad al sistema y evita las congestiones; además, se puede un mayor balance en el consumo energético del sector tener un menor número de paradas respecto del transporte de transporte [5]. El vínculo concreto con la reducción de buses tradicionales. Los BRT pueden tener estaciones del consumo energético se debe al reemplazo de modos de integración a otros medios de transporte que pueden en los viajes de uno con mayor consumo por kilómetro- alimentar el sistema, tales como ómnibus, bicicletas o vías pasajero recorrido (por ejemplo, automóvil) a otro con peatonales. Dentro de sus desventajas se encuentran los menor consumo energético por kilómetro-pasajero re- problemas de baja velocidad en intersecciones y su vulne- corrido (por ejemplo, transporte público o bicicleta). rabilidad ante eventos en las vías (accidentes de tránsito, Las medidas destinadas a generar cambios en los cierre de vías por eventos públicos, etc.). modos en los que se transportan los pasajeros pueden Desde la perspectiva energética, la eficiencia de un clasificarse en dos grandes grupos: bus articulado en transporte urbano, como los utilizados en los sistemas de BRT, por litro de combustible es mayor ◆◆ Las dirigidas a desincentivar el uso del vehículo par- que la del vehículo particular. Los datos reportados son ticular por medio de un incremento en los costos 315 kilómetros-pasajero aproximadamente para el arti- del desplazamiento y estacionamiento (precio de los culado, frente a 60 kilómetros-pasajero de un vehículo combustibles, tarifas por congestión, pagos por esta- cionamiento, etc.). Estas medidas generan una menor probabilidad de uso del automóvil y, por ende, meno- 5 Encuesta Origen-Destino IM 2009. 210 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 particular. En los dos casos se supone que los vehículos zonas de estacionamiento preferenciales y seguras, la viajan con 100 % de ocupación con el fin de comparar la puesta en marcha de programas municipales de bicicletas distancia recorrida a máxima capacidad [6]. compartidas, el estímulo a la compra o el canje de nuevas El éxito de los sistemas de BRT en otros países de Amé- bicicletas seguras y adecuadas para el uso urbano, y la rica Latina, como Colombia, Brasil y México, así como las inversión en infraestructura en establecimientos privados, complicaciones en su implementación, sirven de ejem- como duchas y estacionamientos en edificios de oficinas plo para Uruguay en el diseño del BRT para Montevideo. y fábricas. Las políticas de comunicación deben enfocarse Montevideo ya ha experimentado con el proyecto para la en la promoción de la bicicleta como medio de transporte, construcción de un sistema de BRT en la zona sur: el Co- haciendo hincapié en la seguridad vial, y el respeto del rredor Garzón. Existen ejemplos internacionales de gran ciclista y el debido a él. relevancia para las ciudades uruguayas, como el BRT de Los desplazamientos a pie pueden fomentarse a través Pereira (Megabús), que ha logrado mejorar sustancialmen- de la peatonalización de zonas críticas en centro y micro- te los viajes en transporte público en una ciudad de 350.000 centro, la iluminación de zonas peatonales, el estableci- habitantes (tiene 96.000 viajes al día, y el 10 % de ellos son miento de corredores escolares seguros para peatones, y viajes en automóviles particulares).6 En el caso de Uruguay la puesta a punto de la infraestructura mínima requerida se puede mencionar el Corredor Garzón (6 km de BRT), por el peatón (sendas y semáforos peatonales para indicar que fue puesto en funcionamiento en diciembre de 2012 y la prioridad del peatón, veredas en buen estado, rampas ha demostrado diversos problemas operacionales que han para facilitar el desplazamiento de discapacitados, chan- llevado a un incremento en los tiempos de desplazamiento guitos y cochecitos, entre otros). en dicho corredor para los vehículos privados, sin mejorar la velocidad del transporte público. Esto se debe, entre Ciclovías otras cosas, al mayor número de semáforos, al diseño y la Las ciclovías consisten en la asignación de derechos de ubicación de las estaciones y a la falta de interacción con vía en la ciudad para rutas de bicicleta, ya sea mediante los usuarios durante el proceso de diseño y su educación segregación de infraestructura (en vías de alto volumen una vez implementado este. Estas lecciones locales y otras vehicular) o de espacios compartidos (en casos de meno- internacionales deben tomarse en cuenta para avanzar res volúmenes). En el caso de nuevos desarrollos urbanos, con el sistema, en especial en la Av. Italia, prevista como la es ideal que la norma incluya la reserva de derechos de vía segunda fase del sistema de BRT en Montevideo. para medios no motorizados que de otra forma pueden resultar menos favorecidos si las nuevas vías son solo Fomento de los medios adoptables para los vehículos. La clave del éxito de este de transporte no motorizados tipo de medidas es integrar las ciclovías con redes pea- e incentivo de la multimodalidad tonales y programas de bicicletas públicas. En áreas urbanas, Uruguay podría fomentar el uso del En el caso de Uruguay, el desarrollo de ciclovías se transporte no motorizado para viajes inferiores a 7 km centra en la zona de la Ciudad Vieja de Montevideo. Ac- (para el caso de las bicicletas) y de 3 km (para el desplaza- tualmente existen 3,8 km de ciclovías exclusivas y 9 km de miento a pie).7 Estos medios de transporte tienen un con- «Zona 30», donde todos los vehículos (ómnibus, coches, sumo de combustible operacional igual a cero y requieren bicicletas) comparten las vías a una velocidad máxima bajos costos de capital para su puesta en funcionamiento. de 30 km por hora. Se requiere, por lo tanto, evaluar las Para que estos medios no motorizados ganen parti- posibilidades de expandir o interconectar este sistema cipación, es necesario realizar algunas inversiones (in- con el transporte público para que abarque más zonas fraestructura y servicios complementarios) y acompañar de la ciudad y crear la posibilidad de realizar viajes más con políticas de comunicación que apoyen el cambio extensos en bicicleta dentro de Montevideo. Los ejemplos cultural. En el caso de la promoción del uso de la bicicleta, positivos de desarrollo de ciclovías son tanto de ciudades las inversiones están relacionadas con la construcción pequeñas (Amsterdam, Copenhague) como de ciudades o la demarcación de ciclovías exclusivas, la creación de grandes (Bogotá, Río de Janeiro) que han desarrollado infraestructura extensa para bicicletas y han fomentado 6 Véase http://www.megabus.gov.co/?page_id=223. su uso complementando la infraestructura con regulación 7 Cycling Inclusive Policy Development: a Handbook (Godefrooij, y promoción (por ejemplo, Bogotá cuenta con 392 km de T., C. Pardo y L. Sagaris, eds.). infraestructura exclusiva para bicicletas). mejorar la eficiencia energética en el sector de transporte 211 Lucia Spinelli y Juan Carlos Cardenas Valero Programas de bicicletas compartidas /públicas ma cuenta con 80 bicicletas distribuidas en 8 estaciones Un sistema de bicicletas públicas es aquel donde se en esta área de la ciudad. En el caso de Montevideo, los puede tomar una bicicleta en una estación y devolverla usuarios tienen que estar registrados y el programa está en otra, generalmente con un cargo de suscripción y una integrado al Sistema de Transporte Metropolitano (STM). tarifa que depende del tiempo de utilización (una gran La tarifa por uso de las bicicletas depende del tiempo: los mayoría de los sistemas comienzan a cobrar después primeros 30 minutos son gratis y se suman UYU 11 por del minuto 31 pues promueven los viajes cortos). En cada 60 minutos adicionales (dicho costo puede ser de- América Latina existen varios sistemas de diferentes ducido de la tarjeta del STM). El programa está enfocado tamaños, los más grandes son el de México, DF, y el de solo a la zona histórica de la ciudad y no hay planes de Río de Janeiro. Según una revisión de estudios de casos corto plazo para expandirlo. realizada por Pardo et al. (2010), los temas clave para poder generar un sistema que sea de alta calidad son Peatonalización de áreas céntricas los siguientes: La peatonalización de redes de calles o zonas en las ciu- dades puede ser de carácter permanente o temporal. El ◆◆ cobertura geográfica del sistema y esquema piloto cierre de calles para los vehículos de motor aumenta ◆◆ aspectos legislativos la conciencia pública respecto de los medios no moto- ◆◆ financiación, costos y cobros rizados y elimina vehículos ruidosos y contaminantes. ◆◆ contratación (con concesionarios) Asimismo, crea oportunidades para los mercados calle- ◆◆ diseño de vehículos y estaciones y operación jeros y otras iniciativas. La viabilidad de estas actividades depende de análisis de origen y destino de los medios de Por su parte, los obstáculos que se han identificado para transporte existentes en estas áreas y el posterior diseño un sistema de este tipo son la financiación (es difícil lograr de redes de movilidad para los barrios o las localidades un equilibrio financiero en ciudades de América Latina), afectadas. Existen ciudades que han peatonalizado áreas el pago del servicio y depósito (por la baja bancarización significativas; el ejemplo más reciente es el de Suwon y el alto valor del depósito: aproximadamente USD 150), (Corea del Sur), que peatonalizó un barrio entero bus- la reglamentación de cascos (si son obligatorios, reduce cando reducir la dependencia del automóvil particular sustancialmente la probabilidad de éxito del sistema). y generando espacios completamente peatonales en un Los sistemas más cercanos (en tamaño y en geografía) área (Haenggung-dong), con el propósito explícito de a Uruguay son el de Buenos Aires y el de Santiago de Chile. reducir el consumo energético y las emisiones de gases Es importante notar que, aunque la idea de un sistema de de efecto invernadero. bicicletas públicas es algo muy positivo en términos polí- Montevideo cuenta con una zona peatonal en el casco ticos y ha ganado mucha relevancia en varias ciudades del histórico de la ciudad, que conecta dos puntos caracte- mundo (en particular, ciudades chinas, donde hay sistemas rísticos: la Plaza Matriz, Vieja Plaza Mayor del período como el de Hangzhou con 70.000 bicicletas y 100 % subsi- colonial, y la Plaza Independencia, espacio articulador de diado por el Gobierno), dichos sistemas no necesariamente la Ciudad Vieja con la Ciudad Nueva. El paseo peatonal reemplazan viajes de otros modos sino que generan viajes no solo ha servido para reducir el número de vehículos nuevos o los viajes que reemplazan son principalmente de en esta área de la ciudad, sino también para fomentar transporte público (véase, por ejemplo, Fuller et al., 2013).8 las actividades turísticas en esta área. Se requiere, por lo Por esto, su relevancia como un sistema que pueda generar tanto, evaluar nuevas áreas de la ciudad que puedan ser una reducción significativa de consumo energético es algo conectadas a través de vías peatonales y que sean com- que se debe evaluar en mayor detalle. plementarias con otros medios de transporte público, en Recientemente en Montevideo se inauguró un progra- especial los no motorizados, como la bicicleta. ma de bicicletas públicas en la Ciudad Vieja. El progra- Otras intervenciones para fomentar el uso del transporte público 8 Fuller, D., L. Gauvin , Y. Kestens, P. Morency y L. Drouin (2013), La aplicación de tecnologías de la información y comu- «The potential modal shift and health benefits of implementing a public bicycle share program in Montreal, Canada», The nicación al transporte es una manera de promover el uso International Journal of Behavioral Nutrition and Physical eficiente del transporte público. Para algunas ciudades, Activity 10(1), 66. doi:10.1186/1479-5868-10-66. opciones gratuitas de Internet como Google Maps permi- 212 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 ten a las personas planear su viaje, ya que les muestran urbanas congestionadas durante el día. El objetivo de los tiempos de desplazamiento en cada opción (vehículo, esta medida es desincentivar en ciertas zonas los viajes transporte público, bicicleta, o a pie). Asimismo, pueden al trabajo en automóvil particular. El mecanismo se basa desarrollarse aplicaciones más específicas que permiten en el comportamiento de mercado (transporte privado) a los usuarios, a través de sus teléfonos celulares, saber para influir en las decisiones de los conductores, estable- el horario previsto de arribo de un determinado bus ciendo tarifas que capturan el máximo costo que debe o colectivo a la parada deseada. Estas aplicaciones, al pagar el conductor para utilizar el vehículo en las horas reducir la incertidumbre de los usuarios y sus tiempos de alta congestión. La tarifa se calcula (como en el caso de muertos, favorecen el uso del transporte público. Singapur) según la demanda real de esa vía en semanas Otra aplicación tecnológica son las tarjetas de pago anteriores. No obstante, estas medidas necesitan de un inteligentes. Estas tarjetas, combinadas con políticas ta- esfuerzo político significativo para poder implementarse rifarias que fomenten la integración de diferentes medios (en América Latina no hay ningún esquema de cobro y premien el pago por adelantado del transporte público por congestión, y las tres ciudades que lo han intentado (semanal, mensual, o incluso anual) con descuentos en —São Paulo, Santiago de Chile y Bogotá— han fracasado su costo, permiten asegurar que el transporte público sea ante el intento de aprobación por parte del Gobierno o la principal elección de los usuarios a la hora de viajar. concejo de la ciudad). Sayeg y Charles (2010)9 realizan una descripción deta- De todas formas, este tipo de medidas podrían ser llada de las distintas medidas de tipo tecnológico que evaluadas para su implementación en Uruguay. Sin em- podrían mejorar la eficiencia de un sistema de transporte bargo, se requiere no solo de un análisis integral de los sostenible y de menor consumo energético. lugares por restringir, sino también de las tecnologías que Es importante tener en cuenta que el rol de mejora- deberían utilizarse, dado que, en el caso de Montevideo, miento tecnológico en el consumo energético es com- hay pocas vías de acceso al centro de la ciudad que po- plementario a las medidas más grandes de desarrollo de drían servir para este propósito. Asimismo, la viabilidad sistemas de alta calidad: es decir, la tecnología genera política de una medida como esta también requiere ser un impacto mucho más grande cuando se aplica en evaluada en profundidad. sistemas bien operados y con una gestión transparen- te, mientras que, si se aplican mejoras tecnológicas en Medidas de gestión de estacionamiento sistemas de baja calidad, no van a verse impactos signifi- La medida, de carácter municipal, consiste en regla- cativos en mejor operación, menor consumo energético mentar el estacionamiento en vía pública y en espacios ni cambio modal hacia esos sistemas (IEA, 2002). privados de forma tal de lograr una gestión adecuada de la demanda de viajes a una zona. La política de estacio- Desincentivo del uso namientos debe tener en cuenta el precio y la oferta de del vehículo particular estacionamiento en un área (tanto en vía como fuera de vía) y la cantidad máxima de horas que un determinado Las medidas que desincentivan el uso del vehículo parti- vehículo puede quedar estacionado en la vía pública. Las cular se pueden relacionar con restricciones directas a su tarifas pueden diferenciarse por zonas y franjas horarias, circulación (restricciones por área según tipo de vehículo), y asignar así un costo mayor en lugares y horas de alta o al incremento en el costo de su uso (tarifas de congestión, congestión vehicular y por duración de la estadía (cuanto cobro del estacionamiento, incremento del precio de com- mayor es el tiempo de estacionamiento, mayor es la tarifa bustible). A continuación se presentan las políticas que cobrada para desalentar aquellos viajes que no tienen se han aplicado en países similares a Uruguay, haciendo desplazamientos durante el día). La implementación especial énfasis en su viabilidad para el país. del sistema de tarificación permite formalizar el número de lugares de estacionamiento en la ciudad y generar Tarifas de congestión ingresos adicionales que pueden ser destinados a pro- Las tarifas de congestión restringen el acceso de vehículos, mover el uso del transporte público. El establecimiento por lo general, privados, en grandes áreas (o corredores) de una oferta y un precio adecuados que respondan a la demanda real del espacio regularán de manera efectiva los viajes a una zona. Un buen ejemplo de una política 9 Sayeg y Charles (2010), Intelligent Transport Systems. de este tipo es Ecoparq, en la Ciudad de México, donde mejorar la eficiencia energética en el sector de transporte 213 Lucia Spinelli y Juan Carlos Cardenas Valero se establece una tarifa de estacionamiento según el nivel ◆◆ Mejoran inicialmente los tiempos de viaje, pero luego de demanda y se reinvierte una porción de lo recaudado los empeora más, al generar tráfico adicional de taxis en mejoramiento del espacio urbano, mientras se regula y de otra índole. de manera adecuada la demanda de viajes a los sectores ◆◆ La velocidad de tráfico se disminuye considerablemente donde se ha implementado el esquema.10 durante la implementación de las diferentes formas A través de políticas de uso del suelo, los municipios de restricción, mientras que se incrementa el parque también pueden reglamentar las características, los re- vehicular. quisitos y la ubicación de los establecimientos de esta- cionamiento privados en las ciudades. Las medidas de Seguros de pagar de acuerdo con lo manejado restricción son, en general, de sencilla implementación. El sistema de seguros de pagar de acuerdo con lo maneja- Montevideo cuenta actualmente con este tipo de sistemas do (Pay-as-you drive [PAYD] Insurance) establece la prima en las zonas de Ciudad Vieja, Centro y Cordón. Podrían que se ha pagar de acuerdo con la distancia recorrida por implementarse mejoras a este sistema siguiendo ejemplos el vehículo. El costo del seguro se incrementa según la de ciudades como México, DF, San Francisco o Aspen, en distancia promedio anual recorrida, así el costo del seguro Estados Unidos (véanseen el anexo y BID, 2013).11 se convierte en variable, y lleva a una mejor discrimina- ción de los conductores de acuerdo con el costo por pagar Restricciones a la circulación de vehículos por las distancias recorridas. En general los conductores Las medidas de restricción a la circulación de vehículos tienden a reducir el uso del vehículo para reducir el costo basadas en el número de placa son un ejemplo de medi- del seguro, lo que trae aparejados los beneficios colate- das que, si bien han sido muy difundidas, demostraron rales de reducción de cogestiones de tránsito, consumo ser poco exitosas a la hora de mejorar la congestión o de combustibles, accidentes y mantenimiento de vías [8]. fomentar el uso de transporte de menor consumo energé- Por ejemplo, un estudio de caso para California (Bordof y tico. Este tipo de programas restringe el uso del vehículo Noel, 2008) estimó que el cambio de seguros de cobro fijo durante algunas horas del día según el último digito de la a variable podría reducir el uso del vehículo en un 8 %. placa del vehículo, con el objetivo de disminuir el número La esencia de este instrumento es que el pago ya no es de vehículos en circulación y, por lo tanto, sus emisiones fijo sino variable, y el usuario entiende que el mayor uso contaminantes. Las evaluaciones ex post de este tipo de genera mayor cobro. La lógica para las empresas de segu- sistemas no han encontrado evidencia de mejora en la ros es que se reduce el riesgo al haber menos kilómetros calidad del aire; no obstante, estas medidas han llevado a recorridos (y menos exposición al riesgo). un incremento en el número de vehículos en circulación La intervención del Gobierno, en este caso, el urugua- dado que las familias compran un segundo o tercer auto- yo, en los seguros PAYD puede limitarse a su incentivo y móvil con el fin de poder desplazarse todos los días en el promoción para ser implementados en el país, aunque es vehículo privado. Por lo tanto, se tiende a incrementar el un instrumento de implementación por parte del sector número de viajes durante la semana y en especial durante privado. La venta de los seguros queda a cargo de las com- los fines de semana cuando todos los vehículos pueden pañías aseguradoras. En este caso, uno de los problemas ser utilizados [11]. Los efectos concretos que se han en- de implementación es el alto costo de monitoreo para las contrado en distintas investigaciones independientes y asegurados: para estos sistemas se requiere la instalación estudios gubernamentales de esquemas de restricciones de un dispositivo de monitoreo que registre la distancia de placas son los siguientes (BID, 2013): recorrida de cada vehículo. ◆◆ Generan una respuesta de corto plazo positiva, pero Redefinición de la fórmula antes del transcurso de 11 meses se genera un incre- del precio de los combustible mento en el parque vehicular. El precio del combustible en Uruguay se define por decre- to (es acordado entre el Ministerio de Industria, Energía y Minería y el Ministerio de Economía y Finanzas), y la 10 Véase http://mexico.itdp.org/documentos/impactos-del-pro fórmula para definirlo no se conoce completamente. Una grama-ecoparq-en-polanco/. 11 Banco Interamericano de Desarrollo (2013), Guía práctica: Es- opción de políticas es redefinir la fórmula del precio del tacionamientos y políticas de reducción de congestión en Améri- combustible para gestionar la demanda (GIZ, 2012) y así ca Latina. poder generar una reducción en el consumo de parte de 214 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 los medios y vehículos que tengan un consumo alto (IEA, beneficios asociados en las distintas etapas de la cadena 2009), siempre y cuando haya elasticidad para la sustitu- (distribución del combustible, desarrollo de esquemas de ción. El consumo energético por persona en transporte retrofit de vehículos, fomento de puntos de carga, etc.). particular generalmente tiene una relación directa con el El hecho de que Uruguay haya diversificado su ma- precio del combustible (aunque solo se han hecho estudios triz energética mediante la introducción de energías detallados de elasticidad para Alemania, Estados Unidos y renovables (55 % para 2015) es un incentivo para fo- Japón). Esto se puede complementar con una medida de mentar la transición de un segmento de vehículos a subsidio cruzado, que se analiza posteriormente. propulsión eléctrica y reducir la dependencia de los Uruguay ha hecho uso de este mecanismo anterior- combustibles líquidos. Si los vehículos eléctricos fueran mente: el precio del gasoil, utilizado en su mayor parte para sistemas organizados y eficientes (por ejemplo, por vehículos de transporte público y de carga, era me- esquemas de BRT o sistemas de ómnibus mejorados), nor que el de la gasolina. Sin embargo, el incremento su desempeño en reducción de consumo energético en el consumo de gasoil llevó a un ajuste en la fórmu- puede ser considerable. la para incrementar su precio a niveles similares al de Los ómnibus eléctricos para el BRT se han probado la gasolina, lo cual desincentivó su uso, especialmente exitosamente en Montevideo, y el costo de operación en vehículos de transporte privado. En las condiciones demostró ser de USD 0,21/km, un 70 % menor que el de actuales, se requiere que el Gobierno de Uruguay haga los vehículos a gasoil (USD 0,69/km) (Evaluación [9]). completamente público el proceso de ajuste de precios de Sin embargo, el costo de los vehículos eléctricos (USD los combustibles y defina abiertamente los precios para 450.000) es 200 % mayor que el de los vehículos a gasoil el gas natural vehicular que podría ser utilizado para el (USD 150.000), por lo tanto se requieren incentivos para transporte público en Montevideo. que los operadores del sistema de transporte público rea- licen el cambio tecnológico. Adicionalmente, es necesario Subsidios cruzados a partir invertir en estaciones de recarga para los buses o líneas de lo recaudado por el combustible de transmisión (trolebuses) para que el sistema opere Una forma efectiva de fomentar el uso de medios más efi- correctamente con base en energía eléctrica. cientes (por ejemplo, los ómnibus) se puede definir a partir Por otra parte, la instalación de una planta regasifi- de la utilización de un subsidio cruzado: lo recaudado por cadora de gas natural, actualmente en construcción (10 sobretasa de combustible (u otra figura tributaria/cargo) MM3), posiciona al gas natural como una alternativa para puede utilizarse para financiar el desarrollo de infraestruc- diversificar los combustibles. De hecho, la ANCAP está tura para transporte sostenible (público, no motorizado) o evaluando el cambio del 100 % de la flota del transporte reducción del valor de uso (tarifa) del transporte público. público a gas natural en un plazo de 15 años. Los resulta- Colombia utiliza una sobretasa al precio del com- dos de las pruebas realizadas con vehículos a gas natural bustible de 25 %, la cual se utiliza para la financiación de muestran un bajo costo de operación y de inversión adi- infraestructura de transporte (la mitad de lo recaudado cional para realizar la conversión, pero una alta inversión se utiliza exclusivamente para infraestructura de trans- en infraestructura de distribución del gas. porte masivo) [8]. Las dos opciones, electricidad y gas natural, están abiertas y han demostrado ser tecnológicamente viables, así como de más bajo costo de operación que el biogás. Se 10. Mejorar la eficiencia energética requiere, por lo tanto, profundizar los análisis, coordinar de los vehículos y de los combustibles y definir cuál es la opción más adecuada para Uruguay y, una vez decidido, enfocar los recursos para reducir las Diversificación de fuentes barreras asociadas a la inversión inicial. energéticas para el transporte Normas de eficiencia energética El transporte de Uruguay tiene como fuentes energéticas vehicular: Etiquetado principales el diésel y la gasolina. Hasta ahora no hay La disponibilidad de combustibles con bajo contenido de participación del gas natural ni del transporte eléctrico. La azufre (diésel y gasolina de menos de 50 ppm de azufre) adopción de cada una de estas tecnologías requiere de un permite implementar normas de eficiencia energética análisis profundo y de una evaluación de los costos y los vehicular. La experiencia internacional sugiere que, como mejorar la eficiencia energética en el sector de transporte 215 Lucia Spinelli y Juan Carlos Cardenas Valero un primer paso, se exija que los vehículos sean etiqueta- aún la matriz energética de Uruguay donde las renovables dos antes de venderse para que el comprador conozca son la mayor proporción. el consumo de combustible y las emisiones que genera En Colombia hay beneficios tributarios (exclusión, el vehículo [10]. reducción y exención del IVA), arancelarios y relativos a Esto hará que el comprador de un vehículo empiece los impuestos al consumo para los vehículos híbridos y a tomar como factor determinante en el momento de la eléctricos, principalmente para los buses de transporte compra el rendimiento energético (o consumo de com- de pasajeros. Lo anterior ha generado que actualmen- bustible) y que compare el consumo de los diferentes te en Bogotá circule una flota de 30 taxis eléctricos, con vehículos para escoger el que presente un menor con- consumos de combustible que equivalen a un tercio si se sumo, debido a que esto lo hará gastar menos dinero en comparan con un taxi que opera con gasolina, y 200 buses combustible. híbridos en el sistema de transporte público. Posteriormente, en una segunda etapa, es posible Uruguay cuenta con beneficios tributarios para la fijar límites máximos del consumo de combustible que compra de vehículos eléctricos. El Impuesto Específico prohíban la venta de nuevos vehículos que no cumplan Interno (IMESI), que normalmente oscila entre un 25 % y con el límite máximo establecido por norma [10]. 45 % de acuerdo con el cilindraje del vehículo, tiene una En 2013, Uruguay adoptó una etiqueta voluntaria de tarifa diferencial del 3 % para vehículos eléctricos, y del los vehículos automotores livianos: la etiqueta ofrece 5 % para híbridos. Lo cual permite reducir el costo inicial información de los rendimientos promedio de los vehí- de la inversión, especialmente si se considera su uso para culos, pero no los categoriza. De esta manera, Uruguay sistemas de transporte masivo. ha dado el primer paso que debe seguirse en el proceso de adopción de una etiqueta obligatoria que categorice y fije límites máximos al consumo de combustibles a los 11. Matriz de recomendaciones vehículos importados en Uruguay. Resta ahora deter- y acciones de política minar el tipo de metodología que se ha de seguir para fijar los límites de consumo obligatorios, que puede ser Se presenta a continuación una matriz que resume las por tamaño o potencia (Estados Unidos) o marca del diferentes opciones políticas sugeridas, sus acciones en vehículo (Europa). Ejemplos de estas metodologías se distintos plazos, los costos, beneficios, su viabilidad para presentan en el anexo. el caso uruguayo y el trabajo necesario en corto, mediano y largo plazo para generar cambios. Incentivos fiscales y tributarios Las intervenciones aquí presentadas son viables para el caso uruguayo, especialmente para el Área Metro- Otra de las medidas que se pueden recomendar son los politana de Montevideo. Las autoridades deben con- incentivos fiscales y tributarios a vehículos con eficiencias siderar, por lo tanto, que la adopción de las medidas altas (por ejemplo, híbridos, eléctricos, etc.). Un vehículo no debe realizarse de forma aislada, sino integral, para eléctrico gasta aproximadamente el 80 % de la energía que obtener los mejores resultados, en busca de los objeti- consume en mover el vehículo, mientras que un vehículo vos de eficiencia energética ya fijados para el sector de a gasolina gasta aproximadamente el 36 % de la energía transporte. La experiencia demuestra que se debe tener que consume en movimiento y lo demás lo pierde en en cuenta la planeación integral del transporte con el otras cosas como calor (energía térmica) [6]. Los vehículos uso de la tierra, la planeación energética, la ambiental híbridos, por su parte, generan una eficiencia energética y otras dimensiones afectadas por el sector. Asimismo mayor que los vehículos convencionales y menor que los se debe considerar el perfil de los usuarios del sistema vehículos eléctrico. Esto se debe a la combinación de los de transporte (edad, género, discapacidades, nivel de dos sistemas (convencional y eléctrico), considerando ingresos, etc.) [13]. 216 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 12. Matriz de opciones de políticas Acciones Acciones Acciones Nivel de Viabilidad Categoría Opción de Nivel de en el corto plazo en el mediano plazo en el largo plazo impacto- para el caso Macro política costo beneficio Uruguayo (2-5 años) (5-10 años) (+10 años) Fomento de Desarrollo Para casos telecomunicaciones de política de Teletrabajo - +   específicos para reemplazo de telecomunicaciones/ viajes transporte Desarrollo de los sitios Capacitación Gobierno en línea Para casos web para el manejo de continua a usuarios + + específicos los distintos trámites y e incorporación de capacitación a usuarios. nuevas prestaciones EVITAR Modificación de Revisión y (re) Incrementar los patrones de Alta pero en el +++ +++ formulación de planes   densidades desarrollo urbano largo plazo de ordenamiento urbanas Coordinación de la Aplicaciones Alta para Administración de señalización para inteligentes para + + el área de   la demanda optimizar el flujo del administración del Montevideo tráfico tráfico Implementación Cambio modal al Alta y muy Mejoramiento de Incremento de oferta de servicios de ++ ++ transporte público relevante calidad de servicio de servicios alta capacidad Alta para Evaluar sistemas Diseñar e implementar Consolidar una Montevideo; existentes y encontrar BRTs o mejoras política nacional retomar oportunidades de Sistemas de BRT +++ +++ de operación, de mejoramiento elementos crear sistemas de BRT infraestructura en de transporte clave para o utilizar algunos otros sistemas público otras ciudades componentes Identificación de Implementación de Monitoreo y Ciclovías + ++ Alta corredores con corredores clave expansión necesidad de ciclovías Evaluar necesidad y CAMBIAR Programas viabilidad financiera Implementar/ampliar Monitoreo y de bicicletas ++ + Media de esquema y posible el esquema donde sea expansión o compartidas ampliación del alcance viable repetición del sistema vigente Crear política Identificación de áreas Evaluar, expandir y Peatonalización de nacional de + ++ Alta para peatonalización e replicar en distintas áreas céntricas criterios de implementación partes del país peatonalización Promoción del uso Cambio modal Mejoramiento de de bicicleta y el al transporte no + ++ Alta infraestructura para   desplazamiento a pie motorizado bicicletas y peatones para viajes de 3-7 km De ser viable, Baja (y solo Evaluación de viabilidad Tarifas de implementar en ++ + en ciudades política y financiera de Monitoreo congestión ciudades grandes grandes) un sistema (MVD) mejorar la eficiencia energética en el sector de transporte 217 Lucia Spinelli y Juan Carlos Cardenas Valero Acciones Acciones Acciones Nivel de Viabilidad Categoría Opción de Nivel de en el corto plazo en el mediano plazo en el largo plazo impacto- para el caso Macro política costo beneficio Uruguayo (2-5 años) (5-10 años) (+10 años) Diagnóstico de Implementar política Medidas de condiciones de Monitoreo, de estacionamiento restricción al + ++ Alta estacionamiento expansión y en áreas/ciudades estacionamiento y posibles repetición específicas implementaciones Evaluación de viabilidad Implementación de Monitoreo y Seguros PAYD 0 ++ Media-alta y disposición de opción PAYD (posible a repetición aseguradoras nivel nacional) CAMBIAR Redefinición de la Redefinición de fórmula Aplicación de --(Genera Evaluación de fórmula del precio + Baja y proceso político de redefinición de recaudación) impacto del combustible aprobación fórmula Evaluar mejor uso de subsidios; --(Genera Evaluar impacto Subsidios cruzados ++ Media proceso político de Implementar subsidio recaudación) del subsidio establecimiento de subsidio Evaluar posible diversificación e Diversificación de inversiones requeridas Implementar posibles Monitoreo y fuentes energéticas ++ + Media para la aplicación cambios expansión para el transporte de otras fuentes que cubran la demanda Mejorar la calidad de Normas de los combustibles (bajo Exigir el límite eficiencia contenido de azufre) máximo de consumo energética ++ + Baja Ajustar el límite de combustible por vehicular: Establecer el reporte norma Etiquetado del consumo de MEJORAR combustible Socializar las propuestas entre los Ministerio de Ambiente Utilizar los y Hacienda incentivos y Proponer las normas cuantificar Incentivos fiscales y - + Baja-media Cuantificar el impacto que permitan otorgar la reducción tributarios ambiental, energético los incentivos en consumo y en la salud de la comparado con el operación de los nivel de referencia vehículos ineficientes y contaminantes 13. Referencias [1]: Dirección Nacional de Energía (2014), Presentación [3]: Uruguay Siglo XXI (2014), Anuario Estadístico «Energy Policy Uruguay 2013», Ramón Méndez, en 2013 [en línea]. http://www.uruguayxxi.gub.uy/ el Banco Mundial, mayo de 2014, Washington, DC. wp-content/uploads/2011/11/Anuario-Estadísti- [2]: Banco Mundial, Indicadores del desarrollo mundial. co-2013.pdf. Tasa de incidencia de la pobreza, sobre la base de la [4]: Banco Mundial, Indicadores del desarrollo mundial. línea de pobreza nacional (% de la población) [en No. De Vehículos por cada 10.000 habitantes [en lí- línea]. http://data.worldbank.org/indicator/SI.POV. nea]. http://databank.worldbank.org/data/views/re- NAHC/countries/UY?display=graph. ports/tableview.aspx. 218 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 [5]: GIZ (2012), Transporte Urbano y Eficiencia Energé- guay», Mauricio Zunino, en el Seminario de Energía tica, módulo 5h, Transporte sostenible: Texto de re- y Transporte, 14 y 15 de julio de 2014, Montevideo, ferencia para formuladores de políticas públicas de Uruguay. ciudades en desarrollo. [10]: www.dieselnet.com. [6]: Velandia, Edder (2009). Energía Eléctrica, Alternati- [11]: Santos, G., H. Behrendt, L. Maconi, T. Shirvani y A. va energética para un transporte sustentable en Co- Teytelboym (2010), «Part I: Externalities and Eco- lombia, ENDESA, CODENSA, EMGESA. nomic Policies in Road Transport». En Research in [7]: Pettinga, A., A. Rowette, B. Braakman, C. Pardo, D. Transportation Economics 28, págs. 2-45. Kuijper, H. de Jong, T. Godefrooij (2009), «Cycling In- [12]: Santos, G., H. Behrendt y A. Teytelboym (2010). clusive Policy Development: a Handbook». «Part II: Externalities and Economic Policies in Road [8]: Broaddus, A., T. Litman y G. Menon (2009), Gestión Transport». En Research in Transportation Econo- de la demanda de transporte, GTZ (ed.), pág.  128, mics 28, págs. 46-91. Bonn: GTZ. [13]: Banco Mundial/ESMAP (2014), «Toward Sustaina- [9]: Dirección Nacional de Energía (2014), Presentación ble and Energy Efficient Urban Transport. Energy «Estado de situación del sector de transporte en Uru- Efficient Cities», Mayoral Guidance Note #4. mejorar la eficiencia energética en el sector de transporte 219 Lucia Spinelli y Juan Carlos Cardenas Valero Anexo. Experiencias internacionales de políticas de fomento de la eficiencia energética en el sector de transporte 1. Experiencias de política Curitiba para evitar viajes La página del Instituto de Planeamiento Urbano de Curitiba presenta proyectos, mapas e indicadores, 1.1. Políticas de mejoramiento entre otras herramientas útiles en el planeamiento del desarrollo urbano urbano. http://www.ippuc.org.br/default.php. La experiencia de Curitiba es presentada en el Estu- Desde la década de 1970, Curitiba ha implementado me- dio de caso n.o 77 del International Council for Local didas de desarrollo orientado al transporte. El cambio Environmental Iniciatives (ICLEI). en el uso del suelo consistió en desarrollar la ciudad a http://www.iclei.org.br/polics/CD/P2_4_Estu- lo largo de las vías arteriales para liberar el centro de la dos %20de %20Caso/1_Planejamento %20Urbano/ ciudad de ser el foco de todas las actividades y reducir PDF106_EC77_Curitiba_ing.PDF. así el número de viajes al centro. Además, la buena pres- Bocarejo, J. P., I. Portilla y M. A. Pérez (2013), «Impact tación del servicio público en las vías arteriales hizo que of Transmilenio on density, land use, and land value los ciudadanos cambiaran el automóvil particular por el in Bogotá». Research in Transportation Economics transporte público. Se estima que Curitiba consume 30 % 40(1), págs. 78-86. doi:http://dx.doi.org/10.1016/j. menos combustible en el sector de transporte que otras retrec.2012.06.030. ciudades brasileras de tamaños similares. Cervero, R. y J. Murakami (2008), Rail and Property Otro ejemplo es Bogotá, donde el factor de actividad Development in Hong Kong. Experiences, Impacts, típico de un vehículo liviano particular es de 37 km dia- and Extensions. Disponible en http://www.lincol- rios [6]. Si estos dos viajes se omitieran (ida y vuelta al ninst.edu/pubs/1388_Rail-and-Property-Develop- trabajo), por las razones propuestas anteriormente (por ment-in-Hong-Kong. ejemplo, porque las oficinas y las viviendas se ubicaran Cervero, R. (1998), The Transit Metropolis: A Glo- cerca y este viaje pudiera realizarse caminando), y si bal Inquiry, Island Press, primera edición, pág. tomamos como referencia un consumo de combustible 480. Disponible en http://www.amazon.com/The- promedio de 30 km/galón, el ahorro sería de 1,23 galo- Transit-Metropolis-Global-Inquiry/dp/1559635916/ nes diarios de gasolina por persona (suponiendo que en ref=tmm_pap_title_0?ie=UTF8&qid=1399498310& un vehículo particular viaja una sola persona, cuyo valor sr=1-1. varía entre países de América Latina entre 1,2 y 1,7). Cervero, R. y C. D. Kang (2011), «Bus rapid transit im- pacts on land uses and land values in Seoul, Korea». Recursos disponibles En Transport Policy 18(1), págs. 102-116. doi:http:// dx.doi.org/10.1016/j.tranpol.2010.06.005 Banco Mundial Suzuki, H., R. Cervero y K. Iuchi (2013), Transforming El portal del BM tiene información disponible de Cities with Transit. Transit and Land-Use Integration casos de planeamiento urbano en diferentes ciu- for Sustainable Urban Development. Urban Deve- dades. Se destaca la publicación Planning, Con- lopment Series, pág. 233, Washington, DC: Banco necting and FInancing Cities–now (2013). http:// Mundial. www.worldbank.org/en/topic/urbandevelopment. Wright, L. y K. Fjellstrom (2003), Mass transit options, http://siteresources.worldbank.org/EXTSDNET/ GTZ (ed.), Sustainable transport: a sourcebook for Resources/Urbanization-Planning-Connecting-Fi- policy-makers in developing cities, vol. 3a, pág. nancing-2013.pdf. 30, Eschborn: GTZ. 220 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Wright, L. y W. Hook (2008), Bus rapid transit Resultados del Programa Nacional de Transporte planning guide, Nueva York: ITDP. Urbano http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/ COUNTRIES/LACEXT/EXTLACPROJECTSRESU 2. Experiencias de políticas LTS/0,,contentMDK:22541003~pagePK:5145656 para fomentar cambios de 1~piPK:51456127~theSitePK:3177341,00.html#. medios de transporte International Energy Agency, (2002), Bus Sys- tems for the Future: Achieving Sustainable Trans- 2.1. Cambio modal al transporte público port Worldwide, pág. 200, París: International Energy Agency. Disponible en http://www. Como se dijo en el documento principal, el cambio modal oecd-ilibrary.org/energy/bus-systems-for-the- de transporte privado a transporte público depende de future_9789264177451-en. la calidad de este último y de la aplicación de medidas Transit Cooperative Research Program y T. R. restrictivas al uso del vehículo particular. A continuación Board (2003), TCRP report 90. Bus Rapid Transit. se presentan experiencias internacionales que podrían Volume 2, Implementation Guidelines, pág. 233, ser relevantes para Uruguay. Washington, DC: Federal Transit Administration. Wright, L. y W. Hook (2008), Bus rapid transit plan- 2.1.1. Sistemas de buses de tránsito rápido ning guide, Nueva York: ITDP. En Colombia, los recursos del Gobierno Nacional (70 % de la inversión) permitieron financiar el sistema de buses 2.1.2. Medidas de políticas de de tránsito rápido (BRT) de Bogotá: TransMilenio. El sis- estacionamiento (precio, oferta) tema ofrece a la ciudad un transporte público eficiente y La restricción de la disponibilidad de estacionamiento seguro que maximiza la cantidad de pasajeros en las vías desincentiva el uso del vehículo y provee incentivos para dedicadas. Alrededor de 1,5 millones de pasajeros viajan el uso del transporte público o los medios no motorizados. en el sistema todos los días después de la finalización de El sistema implementado en Montevideo que abarca las las dos primeras fases. La programación de las rutas y los zonas de Ciudad Vieja, Centro y Cordón podría aplicarse vehículos en la vías ha mejorado la eficiencia operativa del siguiendo ejemplos de ciudades como San Francisco o sistema, y las tecnologías Euro II y III de los vehículos ha re- Aspen, en Estados Unidos. En el caso de San Francisco, ducido la contaminación. La ciudad disfruta de un sistema la Agencia de Tránsito Municipal (SFMTA, por sus siglas que ha reducido los tiempos de viaje (aproximadamente en inglés) instaló parquímetros electrónicos con la idea de en 32 %), registrado importantes ahorros en combustibles redistribuir la demanda de estacionamientos de la ciudad y (47 %), mejorado el aire y reducido los accidentes. disminuir el uso del vehículo privado. Aspen, por su parte, La buena experiencia de Bogotá permitió que el Go- introdujo las tarifas utilizando medidas «multiespacio». bierno colombiano extendiera la financiación de trans- Las tarifas de estacionamiento son más altas en el centro y portes masivos tipo BRT a otras ciudades con poblacio- disminuyen a medida que se alejan del núcleo. Una lección nes mayores a 600.000 habitantes mediante el Programa para Uruguay, aprendida en el caso de Aspen, es que es Nacional de Transporte Urbano (PNTU), que contó con aconsejable realizar campañas educativas y trabajos de financiación del Banco Mundial, el Banco Interamericano concientización de los usuarios de las nuevas medidas; por de Desarrollo, y la Corporación Andina de Fomento. Las ejemplo, en Aspen se informó ampliamente a los conduc- ciudades beneficiadas fueron Medellín, Cali, Bucaraman- tores, se distribuyeron tarjetas gratuitas de parquímetros ga, Barranquilla, Cartagena y Pereira. prepagos para ayudarlos a familiarizarse con el sistema y se permitió una violación inicial de una hora para aquellos Recursos disponibles conductores confundidos por la medida. Banco Mundial Recursos disponibles Estudio de caso: TransMilenio, Bogotá http://www.esmap.org/sites/esmap.org/files/ Instituto de Políticas para el Transporte y el CS_Bogota_020310_0.pdf. Desarrollo (ITDP) mejorar la eficiencia energética en el sector de transporte 221 Lucia Spinelli y Juan Carlos Cardenas Valero Estudio de caso: SFpark curbside parking, San mayor tránsito de la ciudad. La experiencia de otras ciu- Francisco, USA dades, como Estocolmo, Londres y Singapur, demuestran «U.S. Parking Policies: An Overview of Manage- que estas medidas requieren del amplio consenso de los ment Strategies» (2009). ciudadanos y la realización de pruebas pilotos para evaluar http://www.itdp.org/documents/ITDP_US_Par- su efectividad. king_Report.pdf. Parking fees, Aspen, US Recursos disponibles Instituto de Políticas para el Transporte de Vic- toria (2010), «Parking Pricing Implementation Estudio de caso: Estocolmo, Suecia Guidelines» [en línea]. http://www.vtpi.org/park- C40 Cities (2010), Stockholm: Congestion charge pricing.pdf. [en línea]. http://www.c40cities.org/bestpracti- Barter, P. (2011), Parking policies in Asian cities, ces/transport/stockholm_congestion.jsp. Banco Asiático de Desarrollo (ed.), pág. 112, Fi- Estudio de caso: Londres, Reino Unido lipinas. Banco Mundial/ESMAP Kodransky, M. y G. Hermann (2011), Europe’s par- Good Practices in City Energy Efficiency, London, king U-turn: From accommodation to regulation, UK: Congestion Charges for Urban Transport [en ITDP (ed.), pág. 84, Nueva York: ITDP. línea]. http://www.esmap.org/esmap/node/1279. Litman, T. (2006), Parking Management Strategies, ONU-Hábitat Evaluation and Planning, pág. 61, Victoria, Cana- «London’s Congestion Charging System». En Ha- dá: Victoria Transport Policy Institute. bitat Debate, vol. 12, n.o 1, 2006 [en línea]. http:// Shoup, D. (1997), «The high cost of free parking». En ww2.unhabitat.org/HD/hdv12n1/Vol12No1e.pdf. Journal of Planning Education and Research, 17, 21. Estudio de caso: Singapur, Singapur Weinberger, R., J. Kaehny, y M. Rufo (2010), U.S. Autoridad de Transporte Terrestre de Singapur Parking policies: An overview of management (2002), «Road Pricing - Singapore’s Experience» strategies, ITDP (ed.), pág. 86, Nueva York: ITDP. [en línea]. http://www.imprint-eu.org/public/ Papers/IMPRINT3_chin.pdf. 2.1.3. Tarifas de congestión Banco Interamericano de Desarrollo (2013), Guía El beneficio principal de estas políticas se obtiene me- Práctica: Estacionamiento y políticas de reducción diante la reducción del volumen de vehículos de baja de congestión en América Latina, Despacio e ITDP ocupación que entran en el área definida. El objetivo es (eds.), primera edición, pág. 103, Washington, DC: el cambio a medios de transporte masivo. La máxima BID. doi:IDB-MG-151. eficiencia energética se logra si hay intervenciones com- Broaddus, A., L. Todd y G. Menon (2009), Transpor- plementarias para el uso de vehículos energéticamente tation Demand Management: Training document, eficientes en el transporte público. primera edición, pág. 118, Eschborn: GTZ. doi:ND Estocolmo estableció exitosamente en 2007 un sis- Todd, L. (2002), Module 2b Mobility Management, tema de congestión en el centro de la ciudad. La tarifa Breithaupt, M., K. Fjellstrom, S. Opitz, y J. Schwaab varía según el momento de entrada a la zona, para lo cual (eds.), pág. 37, Eschborn. Disponible en www.gtz.de. se utiliza un cámaras de alta definición que registran el vehículo mediante un software de reconocimiento del 2.1.4. Seguros de pagar de número de matrícula (placa). Las facturas son enviadas a acuerdo con lo conducido los conductores de forma automática y electrónicamente El sistema de seguros de pagar de acuerdo con lo conduci- el mismo día. El sistema, aunque fue criticado al momento do (Pay-as-you drive [PAYD] Insurance) establece la prima de su implantación, ha resultado exitoso y aceptado por que se ha de pagar de acuerdo con la distancia recorrida los ciudadanos; previo a su implantación, el sistema fue por el vehículo. El costo del seguro se incrementa cuanto puesto a prueba y aprobado por la ciudad mediante un mayor sea la distancia promedio anual recorrida, así el referéndum. costo del seguro se convierte en variable, y lleva a una Montevideo podría evaluar la posibilidad de instaurar mejor discriminación de los conductores según el costo un sistema de tarifas de congestión similar al de Estocolmo que se debe pagar por las distancias recorridas. En gene- con el fin de reducir el tráfico vehicular en las zonas de ral los conductores tienden a reducir el uso del vehículo 222 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 para reducir el costo del seguro, lo que trae aparejados de congestión en América Latina, Despacio e ITDP los beneficios colaterales de reducción de cogestiones de (eds.), primera edición, pág. 103, Washington: BID. tránsito, consumo de combustibles, accidentes y mante- nimiento de vías [8]. Por ejemplo, un estudio de caso para 2.2. Medios de transporte no motorizados California (Bordof y Noel, 2008) estimó que el cambio de seguros de cobro fijo a variable podría reducir el uso del Los medios de transporte no motorizados tienen un con- vehículo en un 8 %. sumo de combustible operacional cero y requieren bajos costos de capital para su puesta en funcionamiento. Ade- Recursos disponibles más tienen beneficios adicionales como la mejora de la salud de los usuarios, la reducción de la contaminación Estudio de caso: Massachusetts, EE. UU. acústica y la mejora en la calidad del aire. Pay-As-You-Drive Auto Insurance in Massachu- La peatonalización en el centro de Oxford, el sistema setts: A Risk Assessment and Report On Consumer, de ciclovías de Bogotá y los sistemas de bicicletas públicas Industry and Environmental Benefits [en línea]. de varios países constituyen excelentes estudios de casos http://web.mit.edu/jf/www/payd/PAYD_CLF_ que sirven de ejemplo para Uruguay en estas políticas Study_Nov2010.pdf. (véanse recursos a continuación). Estudio de caso: California, EE. UU. The Impact of Pay-As-You-Drive Auto Insurance Recursos disponibles in California [en línea]. http://www.brookings. edu/research/papers/2008/07/payd-california- Comisión Europea: Peatonalización con cierre bordoffnoel. de vías en Oxford, Inglaterra TCF>Litman, T. (2011), Pay-as-you-drive. Vehicle Reclaiming city streets for people: Chaos or quality insurance in British Columbia, Pacific Institute of life. Disponible en http://ec.europa.eu/environ- for Climate Solutions (ed.), pág. 28, Universidad ment/pubs/pdf/streets_people.pdf. de Victoria. C40 Cities: Sistema de ciclovias de Bogotá, DC, Colombia 2.1.5. Restricciones a la circulación de vehículos Bogota, Colombia: Bogota’s CicloRuta is one of the Las medidas de restricción a la circulación de vehículos most comprehensive cycling systems in the world. basadas en el número de placa pueden encontrarse en Disponible en http://www.c40cities.org/bestprac- diferentes ciudades. Uno de los primeros ejemplos fue tices/transport/bogota_cycling.jsp. la Ciudad de México, que en 1989 implementó el «Hoy C40 Cities: Sistema de alquiler de bicicletas en No Circula» con el objetivo de reducir la contaminación París, Francia del aire en la ciudad. El programa restringe el uso del Paris, France: Velib - a new Paris love affair. Dispo- vehículo particular un día a la semana y dos sábados al nible en http://www.c40cities.org/bestpractices/ mes, entre las 05.00 y las 22.00, según el último digito de transport/paris_cycling.jsp. la placa del vehículo. Otro caso de aplicación en América Política de bicicletas: Latina es Bogotá, DC, donde el sistema «Pico y Placa» se Acero, J. D. (2010), Manual de políticas amables implementó en 1998 para restringir el uso del vehículo con la bicicleta, pág. 86, Bogotá: Cámara de Co- durante las horas pico (de 06.00 a 09.00 y de 17.00 a 20.00). mercio de Bogotá. Posteriormente, en el año 2009, el horario de restricción Buehler, R. y J. Pucher (2012), City Cycling, Pucher, se extendió de 06.00 a 20.00. J. y B. Ralph (eds.), pág. 393, Cambridge, Mass.: The MIT Press. Recursos disponibles City of Copenhagen (2012), COPENHAGEN CITY OF CYCLISTS - Bicycle account 2012 , Estudios de casos de restricciones de placa en pág. 23, Copenhagen: City of Copenhagen. sección de documento: Disponible en http://www.cycling-embassy. Banco Interamericano de Desarrollo (2013), Guía dk/2013/06/03/6995/. Práctica: Estacionamiento y políticas de reducción mejorar la eficiencia energética en el sector de transporte 223 Lucia Spinelli y Juan Carlos Cardenas Valero Conferencia Europea de Ministros de Transporte Physical Activity, 10(1), 66. doi:10.1186/1479- (2004), National cycling policies for sustainable 5868-10-66. urban transport, pág. 5. Quay Communications Inc. (2008), TransLink Ministerio Federal de Transporte, Construcción Public Bike System Feasibility Study, pág. 215, y Vivienda (2002), National cycling plan 2002- Vancouver. 2012. Ride your bike! Measures to promote cycling Instituto para la Diversificación y Ahorro de la in Germany, Ministerio Federal de Transporte, Energía (2007), Guía metodológica para la im- Construcción y Vivienda (ed.). MEDIA CONSUL- plantación de sistemas de bicicletas públicas en TA, Deutschland GmbH. España, Instituto para la Diversificación y Ahorro Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2007). de la Energía (ed.), pág. 124, Madrid. Cycling in the Netherlands, pág. 66, Den Haag. Mobycon, Fietsberaad, Ligtermoet & Partners, y Waterstaat, M. van V. (2009), Cycling in the Nether- lands, Fruianu, M. (DGP), G. de Munck (AVV) y 3. Experiencias políticas H. Voerknecht (Fietsberaad) (eds.), Den Haag: de mejorar la eficiencia Ministerio de Transporte, Obras Públicas y Ges- tión de Recursos Hídricos, Dirección General de 3.1. Normas de eficiencia energética Transporte de Pasajeros. Disponible en from www. vehicular: Etiquetado minvenw.nl. Pardo, C. (2013), Bogotá’s non-motorised trans- Existen varias formas de establecer límites al consumo port policy 1998-2012: the challenge of being an de combustible de los vehículos. Algunos países como example. En Gronau, W., W. Fischer y R. Pressl México y Estados Unidos se basan en el tamaño y la po- (Eds.), Aspects of Active Travel: How to encourage tencia del automotor. Es decir, a los vehículos más gran- people to walk or cycle in urban areas, págs. 49-65, des y con mayor cilindraje se les exige un límite superior Mannheim: Verlag MetaGISInfosysteme. (más permisivo) que a los vehículos pequeños de menor Pettinga, A., A. Rowette, B. Braakman, C. Pardo, D. cilindraje. Otros países optan por poner un límite a todos Kuijper, H. de Jong, T. Godefrooij (2009b) «Cycling- los vehículos sin importar su tamaño y su potencia, lo Inclusive Policy Development: A Handbook». En cual incentiva la tenencia de vehículos con motores más Godefrooij, T., C. Pardo y L. Sagaris (eds.), Division pequeños y reduce el uso de camionetas de trabajo dentro 44. Water, Energy, Transport, primera edición, pág. de las ciudades donde no se necesitan. 247, Utrecht: GTZ, ICE. Otros países, como los de la Unión Europea, imponen Pucher, J. y R. Buehler (2008), «Cycling for Ever- un solo límite que deben cumplir los representantes de yone: Lessons from Europe». En Transportation cada marca. A medida que el estándar se va volviendo Research Record: Journal of the Transportation más estricto con el paso del tiempo, se permiten algunos Research Board. doi:10.3141/2074-08. períodos de transición en los cuales solo un porcentaje Bicicletas públicas: de la flota debe cumplir el estándar [4]. Gauthier, A., C. Hughes, C. Kost, S. Li, C. Linke, S. Uruguay ha adoptado estándares de eficiencia ener- Lotshaw, X. Treviño (2014), The Bike-Share Plan- gética en vehículos, pero no son obligatorios. La obli- ning Guide, pág. 152, Nueva York: ITDP. Disponi- gatoriedad de estos estándares y la fecha de exigencia ble en https://go.itdp.org/display/live/The+Bike- (año de modelo de los vehículos) deben ser ampliamente Share+Planning+Guide. discutidos con los importadores y ensambladores lo- Dhingra, C. y S. Kodukula (2010), Public bicycle cales de vehículos para llegar a acuerdos. Esto es aún schemes: Applying the concept in developing cities, más importante en países en desarrollo en los cuales se GTZ (ed.), pág. 38. toma como referencia el estándar internacional, y las Fuller, D., L. Gauvin, Y. Kestens, P. Morency y L. diferencias entre el consumo medido en el laboratorio Drouin (2013). «The potential modal shift and y el consumo real difieren ampliamente debido a la al- health benefits of implementing a public bicycle titud de las ciudades respecto del nivel del mar (lo que share program in Montreal, Canada». En The In- disminuye la concentración de oxígeno), los estilos de ternational Journal of Behavioral Nutrition and conducción y los combustibles. 224 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 En un nivel más comercial, es necesario informar el Recursos disponibles consumo en las unidades que sean más utilizadas por la gente cotidianamente (km/galón o litros/100 km). Agencia de Protección Ambiental de Estados Para el caso de los vehículos que operan con GNC o Unidos: Estándares y regulación de vehículos con energía eléctrica, es necesario informar el consu- http://www.epa.gov/otaq/standards.htm mo en unidades equivalentes (por ejemplo, km/galón- Comisión Europea: Etiquetado de vehículos en eq), para que el comprador del vehículo pueda hacer la Unión Europea la comparación. http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/ vehicles/cars/index_en.htm Relación entre la norma de eficiencia energética Dieselnet y la calidad de los combustibles Presenta un resumen de los estándares interna- Para medir el consumo de combustible que se va a in- cionales para vehículos de combustible diésel. formar para el cumplimiento de la norma, hay varias http://www.dieselnet.com/standards/#int opciones: 3.2. Incentivos fiscales y tributarios a. Medir las emisiones y el consumo de combustible en un laboratorio de emisiones en prueba dinámica en En 1998 se estableció el primer estándar de emisiones de Uruguay. Esta medición se hace a un solo vehículo re- CO2 en la UE. Este fue un acuerdo voluntario que tenía presentativo de un conjunto de vehículos o familia de como meta bajar las emisiones de CO2 de 186 g/km en motor y el resultado es válido para todos los vehículos 1998 a 170 en 2003 y a 140 en 2008. Aunque al principio se de su familia. En caso de que Uruguay no cuente con cumplió la meta, en 2004 los fabricantes de vehículos no un laboratorio de emisiones en prueba dinámica, se la cumplieron y el acuerdo voluntario se rompió. Poste- plantea la opción 2. riormente la UE estableció nuevos estándares obligatorios b. Informar el resultado de las pruebas internacionales para el período comprendido entre 2014 (135) y 2020 (95). (Euro o EPA) realizadas bajo los ciclos NEDC, FTP75 o El período de implementación de los estándares pro- WLTP [4] en un laboratorio de emisiones en prueba di- puestos para los vehículos modelo 2017 es el compren- námica en el país de origen del vehículo. Si se va a optar dido entre los años 2014 y 2017, período dentro del cual por esta opción es necesario contar con combustible de los fabricantes deben ir aumentando progresivamente bajo contenido de azufre para poder exigir vehículos el porcentaje de cumplimiento de los vehículos, empe- que cumplan un estándar internacional relativamente zando por un 70 % en 2014 y terminando con el 100 % en reciente (Euro 5, Euro 6, Tier 2, etc.). 2017 (la norma es 130 g CO2/km para vehículos livianos y 170 g CO2/km). Los vehículos con emisiones bajas (50 El problema de no tener el combustible de calidad g CO2/km) serán contabilizados como 3,5 vehículos en internacional es que, sin este, solo es posible exigir cumplimiento del estándar. Además, los fabricantes que vehículos con tecnologías obsoletas que cumplen superen el estándar deberán pagar €5 por vehículo por estándares prohibidos en sus países de origen hace el primer g/km que supere el límite, €15 por el segundo, muchos años. En este caso, lo que hace el laboratorio €25 por el tercero y €120 por excedencias superiores [10]. (en el país de origen) es imprimir las pruebas viejas En Estados Unidos se dan subsidios a vehículos hí- de cuando ese vehículo que se está exportando era bridos y eléctricos (Ley de Política Energética de 2005) y vendido en el país de origen, y, en este caso, es muy se regulan las emisiones de CO2 (gramos por milla) y de difícil convencer al importador de pagar por la repe- consumo de combustible (millas por galón [mpg]). El con- tición de una prueba de emisiones solo para medir el sumo de combustible se obtiene por balance de masa de consumo de combustible, ya que, por ejemplo, en la la medición de emisiones de CO2 en prueba dinámica [10]. Unión Europea (UE) entre 1998 (Euro 2) y 2009 (Euro En 1975 se estableció el estándar de 13,6 mpg y en 4) el estándar de emisiones de CO2 era voluntario y es 1985, 27,5 mpg. Este último se mantuvo hasta 2010, año posible que no todos los vehículos homologados en en el cual se establecieron nuevos estándares para 2012- esa época cuenten con la información de consumo de 17 [4]. La multa es de USD 5,5 por vehículo por cada 0,1 combustible o emisiones de CO2. mpg que supere el límite establecido [10]. mejorar la eficiencia energética en el sector de transporte 225 Lucia Spinelli y Juan Carlos Cardenas Valero En Colombia hay beneficios tributarios (exclusión, reducción y exención del IVA), arancelarios y relativos a Recursos disponibles los impuestos al consumo para los vehículos híbridos y eléctricos, principalmente para los buses de transporte Dieselnet de pasajeros. Lo anterior ha generado que actualmen- Presenta un resumen de los impuestos a los com- te en Bogotá circule una flota de 30 taxis eléctricos, con bustibles, por diferentes países y regiones (Estados consumos de combustible que equivalen a un tercio si Unidos, Europa, México, etc.). se comparan con un taxi que opera con gasolina, y 200 http://www.dieselnet.com/standards/#int buses híbridos en el sistema de transporte público. Por Bogotá medio del Decreto Distrital 477 de 2013, la ciudad exigió Puede encontrarse información sobre los planes a cada operador de transporte que un porcentaje de su para promover el uso de energía eléctrica en Bo- flota generara bajas emisiones de CO2. gotá en las páginas web de TRANSMILENIO S.A. De acuerdo con los estudios realizados por C40, en (gestor del sistema de transporte masivo) y de la Bogotá, en 2012, un bus híbrido de 80 pasajeros consume Secretaria Distrital de Ambiente. 30 % menos combustible por pasajero transportado si http://www.transmilenio.gov.co/es/articulos/ se compara con un bus diésel. Actualmente en Bogotá decreto-477-de-2013-plan-de-ascenso-tecnolo- operan buses híbridos desde abril de 2014. Efectivamente gico-para-el-sitp consumen menos combustible que los buses diésel. Aún http://ambientebogota.gov.co/web/taxis-electri- no se puede indicar con precisión la reducción en el con- cos-en-bogota/que-son-los-taxis-electricos sumo de esta experiencia (TransMilenio). 227 Industrias Extractivas: Sentar las bases para el desarrollo adecuado del sector minero, del petróleo y el gas en Uruguay Javier Aguilar* 1. Introducción Históricamente, las industrias extractivas no han desempe- crecimiento económico y una nueva cadena de valor (em- ñado un papel importante en la economía de Uruguay, do- pleos directos/indirectos, infraestructura, servicios, trans- minada por las exportaciones de leche, carne, soja y arroz. ferencia de conocimientos/tecnología). También pueden Las importaciones de petróleo —que sigue siendo una de proporcionar al Gobierno una importante fuente de ingre- las principales fuentes de energía en el país— representan sos fiscales que, bien administrada, puede garantizar la una pesada carga de US$1000 millones al año en la balan- provisión de bienes públicos esenciales y, en última instan- za de pagos. Las industrias extractivas han permanecido cia, impulsar la prosperidad compartida y la reducción de mayormente inexploradas, si bien en los últimos años han la pobreza. Al mismo tiempo, la experiencia internacional comenzado a generar un interés creciente.1 Como resulta- muestra que muchos países ricos en recursos han debido do, Uruguay prevé recibir en los próximos dos o tres años enfrentar desafíos y riesgos complejos en la gestión del entre US$ 5.000 y US$ 6.000 millones en inversión extranjera sector que, si no se abordan de manera adecuada, pueden directa (IED) destinada a las industrias extractivas (entre el llevar fácilmente a la «maldición de los recursos». 178 % y el 215 % del total de IED recibida por el país en 2013), Con el fin de ayudar a los Gobiernos a enfrentar los US$ 1.500 millones por posibles exportaciones mineras (o riesgos y los desafíos que representa la gestión de los re- el 12 % del total de exportaciones de 2013) y US$ 320 millo- cursos naturales, el Banco Mundial ha elaborado un en- nes adicionales en ingresos anuales del Gobierno (lo que foque específico sobre la cadena de valor de las industrias equivale al 2 % de los ingresos gubernamentales de 2013). extractivas, una herramienta analítica abarcadora e inte- En vista de que las perspectivas de crecimiento económico grada que goza de reconocimiento internacional y tiene en Uruguay son inciertas, no resulta sorprendente que entre como objetivo desarrollar este sector. Allí se describen los las principales fuerzas políticas haya surgido un consenso requisitos necesarios para comenzar las actividades, en general acerca de la necesidad de promover fuentes alter- particular la creación de un marco legal, contractual y de nativas de crecimiento para el país, entre las que se incluye políticas; la necesidad de contar con instituciones sólidas su potencial minero e hidrocarburífero. que puedan aplicar las leyes o las normas y supervisar las El objetivo de la presente nota es ofrecer al Gobierno operaciones; el diseño y la administración fiscal; la gestión de uruguayo orientaciones (basadas en las buenas prácti- y distribución de los ingresos, y las políticas y programas cas internacionales) sobre cómo mejorar las políticas que de desarrollo sostenible, tal como se ilustra en los cinco rigen su incipiente industria extractiva, con el fin de maxi- segmentos del gráfico 1. mizar sus beneficios para el desarrollo y su contribución Este enfoque centrado en la cadena de valor tiene a la prosperidad compartida y la reducción de la pobreza. en cuenta el hecho de que es necesario tomar distintas decisiones en distintas etapas. En Uruguay, las industrias extractivas se encuentran todavía en las fases iniciales 2. Marco analítico de su desarrollo. En consecuencia, las dificultades para la gestión en el corto plazo se concentran en general en Las industrias extractivas pueden contribuir a diversificar el primero y el segundo segmento de la cadena de valor la economía creando una nueva fuente de inversiones, y, en menor medida, en el quinto. Este es el momento adecuado para sentar las bases de un sector sostenible y * Autor principal, basado en información proporcionada por eficaz. La creación de un sólido marco legal, contractual Gotthard Walser, Armando Zamora y Susana Moreira. y de políticas, la instauración de un marco institucio- 1 Véase en el anexo 2 una descripción más detallada de las industrias extractivas de Uruguay. nal eficaz y la resolución de las inquietudes sociales y 228 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Gráfico 1. Cadena de valor de las industrias extractivas Transparencia y rendición de cuentas Marco legal, Organización Administración Gestión y distribución Desarrollo contractual e instituciones y diseño fiscal de ingresos sostenible y de políticas del sector Fuente: EI SourceBook (Manual sobre industrias extractivas), 2014. ambientales representan desafíos cruciales que los fun- Si con la campaña de exploración en curso solo se cionarios uruguayos encargados de formular políticas logran descubrimientos modestos o poco concluyentes, recién comienzan a abordar, a medida que aumenta el Uruguay deberá enfrentar un conjunto distinto de desa- interés en el sector. fíos. En el caso de que los descubrimientos sean modestos, En las próximas secciones, se identificarán los princi- probablemente solo resulten viables si los precios inter- pales retos que enfrentan actualmente dichos funciona- nacionales del petróleo son elevados o si se modifican las rios para establecer el marco político, legal, contractual condiciones contractuales vigentes (lo que podría llevar a e institucional necesario para el desarrollo sostenible del una prolongada renegociación de los contratos), dada la sector, y se presentarán también diversas opciones de falta de experiencia del país en el sector, las deficiencias políticas, basadas en las buenas prácticas internacionales. en la infraestructura y la falta de otros recursos necesarios para respaldar desarrollos marginales. Si los resultados no fueran concluyentes respecto de la presencia o la ausen- 3. Principales cuestiones y desafíos cia de activos petroleros, probablemente se mantendría la situación actual, esto es, persistiría la necesidad de Cuestiones y desafíos clave en el introducir reformas legales e institucionales y continua- sector del petróleo y el gas ría el debate sobre las funciones de las instituciones y la posición dominante de la Administración Nacional de El futuro del sector del petróleo y el gas de Uruguay Combustibles, Alcohol y Portland (ANCAP). depende de los resultados de la campaña de explora- Tras analizar los principales problemas que afectan el ción terrestre y marítima actualmente en curso. Si se sector del petróleo y el gas en Uruguay, queda claro que logran descubrimientos significativos desde el punto en general están relacionados con el primero y el segundo de vista comercial, el país tendrá una enorme oportu- segmento del enfoque centrado en la cadena de valor nidad para transformar sus perspectivas. Sin embargo, de las industrias extractivas, es decir, con el marco legal, la experiencia sugiere que si se confirma la presencia de contractual y de políticas vigente, y con la organización yacimientos de petróleo y gas comercialmente viables, se y las instituciones actuales del sector. Menos prevalentes generará una serie de desafíos inmediatos para la econo- pero sin duda importantes son las cuestiones vincula- mía y las instituciones gubernamentales del país. Estas das con el tercero y el quinto segmento del mencionado últimas deberán responder a las crecientes demandas marco, es decir, el diseño y la administración fiscal y el de una industria ansiosa por comenzar la producción desarrollo sostenible. comercial, y a la vez anticipar y abordar las inquietu- des que suele plantear la sociedad civil (que incluye a A. El marco institucional vigente no garantiza la los poderosos sindicatos uruguayos) en relación con gestión adecuada del sector del petróleo y el gas los impactos sociales, económicos y ambientales de la En vista de la rápida expansión del sector petrolero de Uru- producción de petróleo y gas. Será necesario introducir guay, es necesario examinar su arquitectura institucional diversas reformas institucionales para mejorar la gestión para que responda de manera más adecuada a la nueva y maximizar la contribución de los recursos hidrocar- realidad. Uno de los puntos clave radica en promover la buríferos de Uruguay a la prosperidad compartida y la coordinación entre la multiplicidad de instituciones gu- reducción de la pobreza. bernamentales que participan directa o indirectamente industrias extractivas: sentar las bases para el desarrollo adecuado del sector minero, del petróleo y el gas en uruguay 229 Javier Aguilar en la gestión del sector de petróleo y el gas, entre las que y un control adecuados. Noruega se ha convertido en el figuran el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el modelo internacional en el diseño de instituciones que Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM) (a permiten la regulación independiente de los recursos y a través de la Dirección Nacional de Energía [DNE], la Di- la vez garantizan que las empresas petroleras nacionales rección Nacional de Minería y Geología [DINAMIGE] y la tengan un peso significativo, siempre evitando posibles Dirección Nacional de Industrias [DNI]), el Ministerio de conflictos de intereses. Países como Colombia y Brasil Relaciones Exteriores (MREE), el Ministerio de Defensa han seguido sus pasos. Nacional (Armada), el Ministerio de Vivienda, Ordena- miento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) (a través B. Las leyes y las regulaciones de la Dirección Nacional de Medio Ambiente [DINAMA]), vigentes no guardan coherencia con el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) la nueva política energética (a través de la Dirección Nacional de Recursos Acuáticos En la nueva política energética de Uruguay se reconoce el [DINARA]), el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social valor de las industrias privadas, que aportan conocimien- (MTSS) (a través de la Dirección Nacional de Trabajo [DI- tos, tecnología, capital y capacidad organizativa en las ac- NATRA]), la Administración Nacional de Puertos (ANP) tividades de exploración, desarrollo y producción. ANCAP y ANCAP. En la actualidad, se duplican las funciones, y ha logrado atraer a actores internacionales de peso en el las jurisdicciones no están definidas con claridad (su- sector para la exploración marítima y, en menor medida, perposición de funciones), lo que incrementa los costos terrestre en Uruguay. Si bien dichos actores logran avances (burocracia), genera incertidumbre en el sector privado constantes que permiten incrementar los conocimientos y demora los avances. sobre el potencial petrolero y gasífero del país, también Por otro lado, todas las instituciones gubernamentales ponen de manifiesto sus dudas acerca de la idoneidad del que intervienen en la gestión del sector del petróleo y el gas marco legal y regulatorio vigente en el sector. muestran una significativa falta de capacidad, que limita las posibilidades del Gobierno uruguayo de ejercer sus C. La capacidad del Gobierno para administrar funciones de seguimiento y observancia. Asimismo, las contratos se ve sometida a una presión mayor instituciones gubernamentales enfrentan presiones cons- ANCAP tiene a su cargo la tarea de administrar los hidro- tantes derivadas de la rápida expansión del sector, en gran carburos de Uruguay, propiedad de la Nación. En 2009 parte impulsada por la empresa petrolera nacional, ANCAP. y 2012, la entidad organizó dos rondas de subasta de li- Hasta el presente, ANCAP ha asumido tanto la función cencias petroleras que resultaron exitosas: se firmaron de ente regulador como la de operador del sector hidro- 10 acuerdos de producción compartida (2 en 2009 y 8 en carburífero del país. Si bien es usual que se aplique este 2012). Sin embargo, para 2014 solo 8 de estos acuerdos enfoque en las etapas iniciales del desarrollo de un nuevo estaban vigentes y en 2015 caducarán otros 3. Luego de sector de petróleo y gas, con el tiempo un esquema de este la adjudicación de los acuerdos de producción compar- tipo perjudica la gestión transparente de los recursos del tida, la división de Exploración y Producción de ANCAP sector. Por un lado, ANCAP tiene la opción de participar logró aumentar modestamente su personal, de seis a ocho como operador en los convenios de producción compar- profesionales. Sin embargo, las demandas que impone tida. Estos acuerdos son fundamentalmente contratos la administración de dichos convenios son muy distin- de servicios por los cuales el contratista acepta realizar tas de las necesarias para organizar y difundir las rondas las inversiones necesarias en exploración, desarrollo y de licitación, y requieren contar con personal altamente explotación asumiendo sus propios riesgos, a cambio de calificado, dotado de un conjunto de habilidades que lo cual recibirá un pago en especie con una parte de la escasean en Uruguay. producción para cubrir los costos y una participación en La administración de los contratos en las etapas de las ganancias. El hecho de que ANCAP sea el ente admi- exploración requiere conocimientos sobre el propio pro- nistrador/regulador del contratista y a la vez su socio ge- ceso de exploración, el mercado internacional de servicios nera interrogantes sobre posibles conflictos de intereses. petroleros, gestión de proyectos, presupuestación y con- La búsqueda del equilibrio justo entre el control esta- tabilidad. Durante las etapas de producción, el conoci- tal y la industria privada conlleva una decisión normativa miento sobre los métodos de producción, y en especial la clave. Una fuerte participación privada debe equilibrarse gestión y el control de riesgos, son claves para garantizar con instituciones sólidas que garanticen una regulación la continuidad y sostenibilidad de las operaciones. 230 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 D. La coordinación entre los distintos programa de exploración avance según el cronograma organismos en el proceso de aprobación previsto, y constituye además para los uruguayos una ambiental y en las consultas con la garantía de que los riesgos se gestionan, se previenen o comunidad no es fluida ni sistemática se mitigan adecuadamente. El proceso de aprobación ambiental y las consultas con Normalmente, las instituciones responsables de las la comunidad asociadas con el inicio de actividades de licencias ambientales y de las consultas con la comuni- exploración en Uruguay han puesto de relieve la necesi- dad están bien informadas sobre los planes y los avances dad de lograr una mayor coordinación entre las diversas en los procesos de concesión de licencias petroleras, de organizaciones a las que se debe consultar o que deben modo que pueden preparar adecuadamente su inter- aprobar las actividades de exploración y producción en vención y tienen fácil acceso a toda la información que el país. A medida que las tareas de exploración se vuelvan necesitan. Tal es el caso de Brasil y Colombia, donde la más complejas y conlleven un mayor impacto ambiental y coordinación sistemática entre instituciones es una prác- en la comunidad (ya sea real o supuesto), se intensificará tica bien establecida. Uruguay podría seguir el ejemplo la necesidad de examinar las funciones y responsabilida- de Brasil y adaptarse a la nueva realidad revisando su des de las diversas autoridades y entidades gubernamen- arquitectura institucional, incrementando los recursos tales que participan en el tema. Asimismo, será imperioso disponibles (financieros, técnicos, de equipamiento) y garantizar el intercambio de información desde las etapas garantizando la coordinación con las áreas de gestión iniciales, así como la coordinación de los requisitos y los conexas, en particular las dedicadas a la protección am- procedimientos de aprobación en las diversas fases de la biental, la administración de los recursos pesqueros, los concesión de licencias. puertos y la infraestructura de transporte. Esto resulta Asimismo, en general las instituciones que intervie- particularmente significativo en un momento en que se nen en la gestión de estos asuntos han recibido muy poca está a punto de ampliar en 100 millas náuticas la zona información y han tenido muy poco tiempo para tomar económica exclusiva del país (casi un 50 %), con lo que decisiones o reaccionar ante las demandas de ANCAP de llegará a unas 350 millas náuticas. licencias ambientales, permisos, etc. Esto ha significado una enorme presión sobre la capacidad de estos organis- F. En los nuevos contratos sobre exploración mos, y en algunos casos ha socavado la relación entre la terrestre y en la tercera ronda de subasta de ANCAP y sus contrapartes en el Gobierno. Asimismo, la licencias petroleras se debería tener en cuenta ANCAP es vista como una entidad que excede sus límites el nuevo contexto internacional y nacional y asume responsabilidades que no son de su competencia, ANCAP respalda activamente la organización de la Ronda como cuando recientemente elaboró la versión preliminar Uruguay III de subasta de licencias petroleras con el fin de de un manual de operaciones sin consultarlo antes con mantener el impulso y mejorar el estudio y la exploración las instituciones gubernamentales pertinentes. del potencial geológico del país. El 23 de abril de 2014, el MIEM emitió una resolución por la que se establecía E. La capacidad de las entidades reguladoras que una comisión compuesta por representantes de dicho otorgan licencias y se ocupan de las políticas de ministerio y de ANCAP, con el fin de evaluar las áreas seguridad y medio ambiente está muy exigida cuya exploración se licitaría, definir las condiciones de los La capacidad de las instituciones que tienen a su cargo contratos, el contenido local y las exigencias ambientales y verificar la seguridad de las operaciones y otorgar licen- económicas, y analizar los posibles impactos sobre las ac- cias ambientales para los trabajos de ultramar y terres- tividades económicas conexas (pesca, turismo, transporte tres ha sido puesta a prueba desde los primeros días de marítimo) antes de que se iniciara la Ronda Uruguay III. las actividades de exploración. Esto no es de sorprender, No obstante, quizá no resulte fácil despertar el interés puesto que Uruguay no tiene historia de actividades petro- por esta ronda, en vista de lo ocurrido con los precios in- leras y, por lo tanto, los conocimientos y las capacidades ternacionales del petróleo y el gas (que cayeron a los US$ necesarias para aprobar los aspectos ambientales y de 80), de la presencia de otras ofertas competitivas (particu- seguridad y conceder licencias no abundan en institu- larmente en México), de la variable solidez financiera del ciones tales como la DINAMA, la DINARA, la Armada sector, de la mayor profundidad de las zonas ofrecidas y de y las autoridades portuarias, entre otras. La concesión la percepción acerca de una menor prospección geológica de licencias ambientales es una meta clave para que el (en comparación con las zonas de las Rondas I y II), y de la industrias extractivas: sentar las bases para el desarrollo adecuado del sector minero, del petróleo y el gas en uruguay 231 Javier Aguilar información sobre los avances logrados en las actividades modos beneficiarse si imitara el ejemplo de Noruega e de exploración en curso (que puede ser desalentadora). introdujera medidas de seguimiento macroeconómico y Las mejores prácticas internacionales y regionales elaborara también un plan de contingencia económica. contemplan el examen continuo y la participación de Mediante la planificación de situaciones hipotéticas, es diversas entidades gubernamentales y asesores inde- posible anticipar los efectos que podría tener la explora- pendientes para calibrar los plazos y el contenido de las ción en busca de petróleo y gas sobre los flujos de divi- sucesivas rondas de licitación, en un proceso de ajus- sas, las importaciones, las exportaciones y la demanda te continuo que permita alcanzar los objetivos de cada local. Esto permitirá aplicar políticas macroeconómicas convocatoria. Estas revisiones y estos ajustes bien funda- alternativas según los resultados de la campaña de ex- mentados minimizan el riesgo de que los resultados sean ploración. Medidas tales como depositar los ingresos desalentadores y no cubran las expectativas del Gobierno, derivados de la venta de petróleo en cuentas en el ex- lo que generaría desconfianza respecto de la capacidad de tranjero o en fondos soberanos creados especialmente la administración de continuar avanzando en el estudio (como el de Noruega) pueden compensar las presiones y el desarrollo de fuentes de energía propias. que suelen generar los nuevos ingresos de divisas, desde El decreto 454/006 establece una política abierta que el momento en que se anuncian los descubrimientos permite a las entidades privadas acceder a propiedades comerciales. en el territorio continental. Si bien este sistema tiene el mérito de haber atraído inversiones a una zona inexplo- H. La posibilidad de comenzar a rada, el ritmo de la concesión de licencias está generando producir petróleo y gas puede dar lugar inquietud entre la población local y las organizaciones a oportunidades de desarrollo que no gubernamentales (ONG), en particular respecto de la pueden aprovecharse activamente. técnica de fracturación hidráulica (fracking). Las políticas sobre contenido local son esenciales para que el desarrollo petrolero sea sostenible. Brasil, G. La evolución positiva de las actividades vecino de Uruguay, es líder en este proceso, pues ha de exploración puede generar importantes elaborado un programa conjunto con el sector para la desequilibrios macroeconómicos promoción del contenido local. Uruguay debería se- Si las iniciativas de exploración en busca de petróleo y guir estos pasos e implementar sus propios programas gas dan lugar a descubrimientos comercialmente via- de contenido local y de proveedores locales (servicios bles, es posible que Uruguay experimente importantes generales y petroleros). Este último permitirá sacar pro- desequilibrios macroeconómicos. La fase de desarrollo vecho de la posición privilegiada que ocupa Uruguay en de un descubrimiento comercial en alta mar trae consigo el Mercosur y garantizar su viabilidad económica, en importantes volúmenes de inversión que pueden alterar especial durante las primeras etapas de la exploración el tipo de cambio y la demanda de productos, servicios en el país. Dado que Brasil demandará una gran canti- y bienes inmuebles, lo que puede generar presiones dad de bienes y servicios a medida que se expanda el inflacionarias. Una vez que se inicia la producción, las desarrollo de yacimientos de presal, se reducirán los contribuciones positivas a los flujos de divisas pueden costos y los riesgos que supone invertir en el desarrollo crear presiones inflacionarias y afectar la competitividad de una industria de servicios en Uruguay. internacional de los bienes comerciables producidos La explotación de petróleo y gas en alta mar genera localmente, como los agrícolas y pesqueros. Para evitar una demanda significativa de bienes y servicios, nueva este efecto, conocido como la «enfermedad holandesa», infraestructura y a menudo la construcción y la pues- se requiere una cuidadosa planificación macroeconó- ta en marcha de establecimientos industriales de gran mica y un minucioso seguimiento, que debe incluir me- envergadura en zonas remotas. Estos cambios suelen didas dirigidas a moderar las fluctuaciones del tipo de relacionarse con impactos sociales y ambientales signifi- cambio y la inflación. cativos, pero también brindan nuevas oportunidades de Noruega constituye un ejemplo de buenas prácticas desarrollo económico y empleo de alto valor agregado. La en la administración de los ingresos provenientes del posibilidad de aprovechar estas oportunidades a menudo sector petrolero, pues allí se gestionan activamente los se vincula con una fuerte participación del Gobierno, efectos macroeconómicos. Si bien Uruguay no está aún combinada con la colaboración activa de la industria en la etapa de exploración comercial, podría de todos privada y la sociedad. 232 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Cuestiones y desafíos clave El hecho de que se hayan tenido que abordar todas estas en el sector minero dificultades de manera simultánea y sin una orientación clara ni mejoras significativas en la capacidad explica en Hoy en día, la minería en Uruguay se caracteriza por la gran medida la demora en la aprobación del proyecto presencia de emprendimientos de pequeña o mediana Aratiri, en virtud de la cual tal vez no se logre firmar el escala y está dominada por la explotación de materiales contrato dentro del plazo establecido. para la construcción, piedras semipreciosas y algo de Tras analizar los principales problemas que afectan oro. La minería de gran porte dirigida a la extracción de el sector minero en Uruguay, se vuelve evidente que en hierro (el proyecto Aratiri) es nueva en Uruguay, y el per- general están relacionados con el primero y el segundo sonal de las instituciones públicas que tienen a su cargo segmento de la herramienta analítica de la cadena de valor la gestión del sector o que participan en ella carecen de de las industrias extractivas, es decir, el marco legal, con- algunas de las habilidades o capacidades necesarias para tractual y de políticas vigente, y la organización y las ins- evaluar, emitir licencias y hacer el seguimiento de este tituciones actuales del sector minero. Menos prevalentes tipo de actividades, ya sea en los aspectos ambientales pero sin duda importantes son las cuestiones vinculadas (cumplimiento de las normas ambientales y de cierre con el quinto segmento del mencionado marco, es decir, de minas: DINAMA)2, técnicos (por ejemplo, evaluación el desarrollo sostenible. de las reservas minerales, minería de gran porte a cielo abierto, ubicación del mineroducto para el transporte A. El resultado del proceso de del concentrado: DIAMIGE)3 o fiscales (estabilidad fiscal, aprobación de Aratiri es incierto precios de referencia, cobro de impuestos a subcontratis- El proceso de evaluación y aprobación del proyecto Ara- tas, seguimiento fiscal: MEF). El personal del Gobierno tiri, por valor de US$ 3.000 millones, está muy demorado. tampoco está adecuadamente preparado para lidiar con Según las condiciones establecidas en la Ley de Minería las presiones políticas que acarrea, por ejemplo, definir la de Gran Porte (LMGP) de 2013,4 la fecha límite para que ubicación de una terminal portuaria sobre la costa para el Gobierno uruguayo y la empresa, Minera Aratiri/Zamin transportar los concentrados y de un puerto multipropó- Ferrous, firmen el convenio es el 4 de diciembre de 2014,5 sito de aguas profundas. con una posible extensión6 de 90 días, pasados los cuales El futuro de la minería de gran porte en Uruguay está no se concretará la concesión minera correspondiente. vinculado con el proyecto Aratiri. Si el Gobierno logra Esto supone un plazo muy estrecho para obtener la apro- firmar un acuerdo con Zamin Ferrous por dicho proyecto, bación ambiental: el Gobierno tiene poco más de un mes la economía del país se beneficiará con un incremento para analizar la versión actualizada de la evaluación de en los ingresos por exportaciones estimado en unos US$ impacto ambiental (solicitada a Minera Aratiri y presenta- 1.440 millones (a US$ 80/tonelada), ingresos fiscales de da a fines de agosto de 2014) y para realizar una auditoría US$ 320 millones al año, 1.500 empleos (3.000 durante independiente y una audiencia pública, tal como exige la la etapa de construcción) y, considerando un factor de LMGP. Estos plazos coinciden con la transición entre el multiplicación de entre 2 y 4, posiblemente entre 3.000 y Gobierno actual y el próximo, que será elegido en octubre- 6.000 puestos de trabajo indirectos. Además de gestionar este fuerte impacto económico, las instituciones guber- namentales deberán ajustarse rápidamente a la presencia de un proyecto minero de gran envergadura en Uruguay. Será necesario implementar diversas reformas e inicia- 4 Ley n.o 19126, aprobada el 11 de septiembre de 2013, para tivas de fortalecimiento de la capacidad para mejorar la proyectos mineros «de gran porte», ya sea por el volumen de gestión, maximizar los beneficios económicos y sociales la inversión (más de US$100 millones) o por la superficie que y a la vez minimizar los impactos ambientales y sociales. abarcan (más de 400 hectáreas). 5 Según lo establecido en el artículo 24 de la sección C de la LMGP, en el que se concede un plazo de 360 días para alcanzar un acuer- 2 DINAMA: Dirección Nacional de Medio Ambiente, entidad do, contados a partir de la fecha en que se solicitó la concesión. que pertenece al Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Terri- 6 Al momento en que se terminó de redactar esta nota, se infor- torial y Medio Ambiente. mó que el Gobierno de Uruguay y Minera Aratiri habían acor- 3 DINAMIGE: Dirección Nacional de Minería y Geología, perte- dado prorrogar el plazo por 90 días (ref.: entrevista con repre- neciente al Ministerio de Industria, Energía y Minería. sentantes del Gobierno). industrias extractivas: sentar las bases para el desarrollo adecuado del sector minero, del petróleo y el gas en uruguay 233 Javier Aguilar noviembre7 de 2014, lo que genera nuevas dudas sobre la Si bien entre la DINAMA y la DINAMIGE hay (e his- posibilidad de aprobar el contrato a tiempo. tóricamente ha habido) contactos «informales», estas En caso de que no se logre firmar el contrato con Mi- instituciones no están unidas por un nexo formal que ga- nera Aratiri/Zamin Ferrous por este proyecto, el Gobierno rantice, por ejemplo, la detección de posibles lagunas o deberá definir un curso de acción más claro. Conforme incoherencias en la documentación que los inversionistas a la LMGP, si no se logra un acuerdo: a) Zamin Ferrous deben presentar para obtener las licencias requeridas y los tendrá la opción de identificar, en un plazo de 90 días, contratos, a pesar de que en la LMGP se detallan claramen- un inversionista alternativo (artículo 24.C) o, en caso de te las funciones de ambas entidades. Asimismo, la LMGP que no se pueda identificar a ningún otro interesado, b) establece la creación de tres comisiones encargadas de se procederá a inscribir la concesión en el Registro de realizar el seguimiento en distintos niveles,8 con el fin de Vacancias (artículo 38; artículos 7, 22 y 23 del Código de garantizar la supervisión transparente de las operaciones Minería). El Estado puede disponer de una concesión de minería en gran escala. Pero esta ley no prevé la crea- registrada como terreno vacante en función de las ne- ción de una entidad interministerial (que incluya al MEF cesidades sectoriales o del mercado, lo que significa la y a otras instituciones públicas responsables de la infraes- explotación estatal (en cuyo caso debe constituirse una tructura o de otros sectores pertinentes), que permitiría empresa estatal) o la contratación directa (artículo 23 del un intercambio de información mucho más estructurado. Código de Minería). C. Es necesario implementar plenamente B. Las entidades reguladoras del medio ambiente el nuevo marco de políticas y la minería enfrentan grandes desafíos Ya se han definido las líneas generales de la política mi- Las entidades reguladoras del medio ambiente y la mi- nera, pero los inversionistas privados internacionales nería no solo carecen de experiencia y de capacidad para tienen aún una percepción relativamente poco favora- lidiar con proyectos mineros de gran porte, sino que ble al respecto. El Gobierno actual y la mayoría de los también están sometidas a presiones constantes de las parlamentarios apoyan la minería responsable en general ONG ambientales y de casi todos los partidos políticos y la de gran porte en particular, tal como demostraron los que competirán contra el oficialismo en las elecciones recientes esfuerzos por mejorar el marco legal del sector, de 2014. Tal como sucede en muchos países latinoame- entre los que figura la Ley de Minería de Gran Porte,9 de ricanos, las ONG ambientales se oponen a la minería, en 2013. Sin embargo, los inversionistas mineros aún no re- especial si es a cielo abierto, como en el caso de Aratiri. conocen plenamente los cambios recientes en las políticas Organizaciones tales como Uruguay Libre, o la Red Uru- del sector o no confían en ellos, tal como se evidencia, guaya de ONG Ambientalistas expresan con frecuencia por ejemplo, en el informe de 2013 del Instituto Fraser de su oposición al proyecto de Aratiri con el argumento de Canadá, que ubica a Uruguay en el puesto 82 de un total de que puede contaminar el aire o el agua, lo que tendría 112 países y regiones de todo el mundo evaluados según impactos socioeconómicos negativos para el país. Más su Índice de Percepción sobre las Políticas. recientemente, los candidatos opositores que se presenta- Además de la falta de conocimientos sobre los recur- rán en las elecciones de octubre-noviembre han señalado sos mineros nacionales (véase más abajo) y de la falta que desaprueban el proyecto, lo que genera inquietud de experiencia del Gobierno en la gestión de grandes respecto de lo que ocurrirá con la iniciativa si el Frente proyectos de minería, es posible que la desconfianza de Amplio no se mantiene en el poder o si no logra una ma- los inversionistas respecto del sector minero uruguayo yoría política suficiente. Si se produjera un cambio tras las elecciones de octubre-noviembre, el proyecto podría 8 Una Comisión de Seguimiento, formada por representantes de demorarse aún más o cancelarse. las comunidades y de las autoridades locales, regionales y na- cionales (artículo  68), un Consejo Sectorial Minero, integrado por representantes del sector privado, los trabajadores y téc- nicos del sector público (artículo 69) y una Comisión Veedora, 7 El 4 de diciembre cae inmediatamente después de la segunda con representantes de la DINAMIGE y la DINAMA (artículo 72). ronda de las próximas elecciones presidenciales y parlamenta- 9 Ley n.o 19126, aprobada el 11 de septiembre de 2013, para pro- rias (primera ronda, el 26 de octubre, y segunda ronda el 30 de yectos mineros «de gran porte», ya sea por el volumen de la in- noviembre de 2014). El nuevo Parlamento entrará en funciones versión (más de US$100 millones) o por la superficie que abar- el 15 de febrero de 2015 y el nuevo presidente, en marzo de 2015. can (más de 400 hectáreas). Véase, por ejemplo, el artículo 1. 234 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 se vincule con el hecho de que, si bien el marco legal y en vista de que es posible que se desarrolle de manera para proyectos de gran porte es bastante abarcador, las exponencial con los proyectos implementados en el marco reglamentaciones se han actualizado solo parcialmente. de la LMGP, las autoridades ejecutivas y académicas están Entre las principales reglamentaciones que se requieren tomando cada vez más conciencia de la importancia de en relación con la LMGP figuran las siguientes: el plan mejorar la capacitación de los profesionales del país. La de cierre de minas (artículo 12, actualmente en prepa- puesta en marcha de una campaña geológica de la escala ración), las buenas prácticas mineras (artículo 5), se- necesaria es quizá la clave para abrir paso a una mayor guridad e higiene minera (artículo 75) y otros. En vista inversión de las universidades y los profesionales uru- de las enseñanzas recogidas hasta el momento, quizá guayos en este sector. también sea necesario enmendar la LMGP. Como ejem- plo, posiblemente haga falta modificar el régimen fiscal E. Oportunidades y beneficios esperados establecido en la ley10 en relación, entre otras cosas, con la La minería de gran porte despierta muchas expectativas preservación de la base tributaria por zona minera (véase en la población local y nacional. Los uruguayos esperan el informe de 2014 del Fondo Monetario Internacional que se traduzca en oportunidades de empleo o en otras [FMI] sobre Uruguay). actividades generadoras de ingresos. Sin embargo, para garantizar que estas expectativas se cumplan, es necesario D. Falta de conocimientos geológicos desarrollar una sólida industria de servicios vinculados a Los recursos mineros de Uruguay aún están en gran medi- la minería, hoy en día inexistente en Uruguay. da inexplorados. La falta de una evaluación adecuada del Los proyectos mineros de gran escala generan im- potencial minero es una de las principales causas por las pactos socioeconómicos negativos en el nivel local. Los que resulta tan poco atractivo invertir en este sector en el proyectos de desarrollo minero de gran escala a menudo país, en particular en proyectos de exploración: Uruguay afectan a las poblaciones locales. Si bien Uruguay aún se ubica en último lugar en un estudio sobre 112 países no cuenta con ningún proyecto de gran envergadura, referido al potencial minero y al consiguiente atractivo se puede prever que una iniciativa como la de Aratiri para la inversión. El Gobierno ha comprendido la im- impactará muy significativamente en la economía y en portancia de esta actividad y está financiando un estudio la sociedad de la región circundante: inflación en los de US$8 millones para hacer un relevamiento de la parte precios de la vivienda y los alimentos en las áreas de sur del país. Sin embargo, es necesario implementar un Valentines (zona de la mina) y La Angostura/El Palen- programa de mayor cobertura y propiciar además el uso que; reubicación del gran número de trabajadores que de otras metodologías para la recopilación de datos. Di- llegarán en el período de construcción (cerca de 1.500 versos ejemplos recientes de países no mineros, como personas), y migración de personas13 hacia las zonas Argentina, Madagascar o Mauritania, han demostrado del proyecto, lo que puede incrementar los problemas que el desarrollo de una infraestructura geológica tiene sociales, sanitarios y de seguridad. un fuerte efecto en la expansión del sector minero. En lo que respecta al área macroeconómica, si se Los esfuerzos de un país por reunir conocimientos concretan proyectos mineros de gran porte como el de geológicos por lo general son más efectivos cuando se Aratiri, Uruguay correrá el riesgo de padecer el denomi- combinan con actividades de capacitación destinadas al nado mal holandés, que se refleja en la apreciación del personal local. A pesar de que la investigación geológica tipo de cambio y en la subsiguiente merma de la compe- lleva décadas en el país,11 prácticamente no hay progra- titividad en sectores tradicionales como la agricultura y mas formales de geología o minería en las universidades el turismo, si el MEF no implementa en el nivel nacional uruguayas. La Universidad de la República es la única que medidas compensatorias y las autoridades locales no ofrece una Licenciatura en Geología, pero esta carrera hacen lo propio en las zonas de influencia de los pro- parece tener mala reputación y no dispone de los recursos yectos. La implementación plena de un fondo soberano adecuados. Dado el actual crecimiento del sector minero12 con el desarrollo de Aratiri. 10 Véase el informe 14/7 del FMI sobre el país, del 10 de enero de 2014. 13 Véase Projects and People. A Handbook for Adressing Project- 11 La institución equivalente a la actual DINAMIGE se fundó en 1912. Induced In-Migration (Proyectos y personas: Manual para 12 La contribución al PIB creció del 0,2 % en la década de 1990 a abordar las migraciones inducidas por proyectos), Corporación cerca del 1 % en la actualidad, y se estima que llegará a un 3 % Financiera Internacional (IFC)/CommDev, 2009. industrias extractivas: sentar las bases para el desarrollo adecuado del sector minero, del petróleo y el gas en uruguay 235 Javier Aguilar multigeneracional de las industrias extractivas, como el Un área en la que se requerirá un fortalecimiento in- Fondo Soberano Intergeneracional de Inversión (FSII) tensivo y dinámico de la capacidad es en la evaluación establecido en la LMGP, contribuirá a minimizar los efec- del enorme cúmulo de información sísmica (38.000 kiló- tos del mal holandés. metros de información sísmica 3D, 7.500 kilómetros de datos sísmicos 2D, 250 muestras de sedimentos y datos de 164 estaciones de magneto-telúrica) que Uruguay pudo 4. Opciones de políticas reunir en un período notablemente breve (2012-14). En la actualidad, el equipo de ANCAP que evalúa estos datos Opciones de políticas en el sector (fuertemente controlados por la entidad) tiene menos del petróleo y el gas: corto plazo integrantes que el número de personas que trabajan para una de las empresas que operan en el mar de Uruguay. La A. Fortalecimiento de la capacidad institucional situación es aún más comprometida en otras instituciones A pesar de que en Uruguay las actividades de explora- gubernamentales, que no cuentan con geólogos capaces ción marítima se encuentran en las etapas iniciales, ya se de comprender o procesar la información (en el país hay hace evidente la necesidad de fortalecer la capacidad del solo 30 geólogos activos). país para gestionar el sector del petróleo y del gas. Para lograrlo se deberá examinar el modelo de gestión insti- B. Revisión de las funciones, las tucional del sector hidrocarburífero y sus relaciones con responsabilidades y la coordinación otras instituciones clave del ámbito energético. ANCAP en las instituciones públicas que y todos los organismos gubernamentales que intervie- participan en la gestión de los procesos nen en la gestión del sector del petróleo y el gas también de desarrollo del petróleo y el gas deberán poner en marcha un programa que permita for- Como base para un plan de acción, se debe hacer un talecer sus capacidades administrativas, sus sistemas y relevamiento de los procesos que se siguen en la con- procedimientos, y atraer y capacitar a los profesionales cesión de licencias, así como de los procedimientos, los necesarios para cumplir con lo que requiere la exigente manuales y los protocolos obligatorios vinculados con las tarea de supervisar este sector. evaluaciones ambientales y las consultas comunitarias. En lo que respecta a la capacidad de administración Dicho plan de acción deberá incluir un presupuesto y una de contratos, por ejemplo, en ANCAP y en todas las ins- descripción de responsabilidades, y tendrá como objetivo tituciones gubernamentales involucradas, se debe actuar salvar la brecha generada por las nuevas demandas de la en tres niveles: 1) una revisión de alto nivel de los proce- industria petrolera y del gas. Un relevamiento de todos sos macro de administración de contratos para evaluar los procesos macro que conllevan las operaciones petro- sistemáticamente las responsabilidades de las diversas leras y de gas, que incluya la identificación y descripción instituciones involucradas; 2) una revisión de la orga- de las acciones que deben tomar todas las instituciones nización de ANCAP y de otras instituciones clave que y autoridades gubernamentales, ayudaría a garantizar participan en la administración de los contratos, que abar- que las actividades clave de exploración y explotación se que la distribución interna de las responsabilidades y las desarrollen sin sobresaltos y a evitar la duplicación y la facultades, y el personal necesario y sus capacidades, y 3) superposición de jurisdicciones que se observa hoy en día. un plan de capacitación para aquellos funcionarios clave De conformidad con las mejores prácticas actuales, que participan en las actividades esenciales identificadas Uruguay deberá también fortalecer las instituciones res- en los procesos macro de administración de contratos, ponsables de supervisar los impactos ambientales, socia- entre las que figuran las siguientes: les, económicos, de seguridad e higiene del petróleo y el gas, y dotarlas de los recursos suficientes para que puedan ◆◆ el proceso de exploración en busca de petróleo, comprender y gestionar los riesgos de la explotación pe- ◆◆ la gestión del proyecto petrolero, trolera, y manejar los procesos de concesión de licencias ◆◆ la seguridad y la gestión de riesgos en las operaciones y de consulta de manera independiente y eficiente. Es petroleras, necesario examinar los procedimientos de concesión de ◆◆ la exploración en busca de petróleo, la presupuestación licencias para verificar si se ajustan a los parámetros in- y contabilidad del desarrollo y la explotación, ternacionales. Asimismo, el país debe poner en marcha ◆◆ la concesión de licencias ambientales y el seguimiento. programas activos de contratación y capacitación, e in- 236 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 crementar los salarios para asegurarse de contar con la sintonía con las condiciones competitivas de un sector cantidad necesaria de personal experto y capacitado para globalizado y dinámico. realizar estas tareas sumamente especializadas. Aspectos tales como los perfiles de las empresas que se Para que la implementación de estas disposiciones deben atraer para los diversos tipos de entornos geológicos, sobre los procesos macro resulte exitosa, se los podría las condiciones del acceso a la información técnica, los plasmar en una nueva ley o en un decreto reglamentario requisitos mínimos para participar, los parámetros de las presidencial, de modo que la aclaración de las funciones y licitaciones, las exigencias respecto del contenido local, responsabilidades sea obligatoria y se estipulen las fuen- las garantías requeridas del sector y los términos de los tes de financiamiento de las instituciones involucradas, contratos se examinarán y compararán con las mejores a fin de garantizar la disponibilidad de los recursos que prácticas internacionales para verificar que se cumplan los necesitan para cumplir con sus funciones. objetivos de la tercera ronda de licitación y que se mantenga Un enfoque práctico para abordar las necesidades in- un nivel razonable de actividades de exploración. mediatas de coordinación interinstitucional es la creación Una revisión exhaustiva podría incluir entrevistas con de un comité técnico que abarque los diversos ministerios representantes de empresas que ya trabajan en Uruguay y con responsabilidades compartidas por las actividades de otras que participaron en rondas anteriores o que ana- del sector, bajo la coordinación del MIEM. Dicho comité lizaron seriamente la posibilidad de hacerlo, así como una actuaría como instancia de alto nivel, facilitaría de manera muestra de empresas con los perfiles buscados. También conjunta todos los procesos de concesión de permisos y se tendrán en cuenta las opiniones de otras instituciones licencias que requiere el sector, y coordinaría las diversas gubernamentales y de grupos representativos de la socie- operaciones y procesos macro. dad civil, de modo de lograr un enfoque integral de todos Más allá de la creación de este comité técnico inte- los aspectos que se deben considerar. rinstitucional, la participación del MIEM en los comités de administración de los contratos de producción com- D. Revisión del régimen legal y partida mejorará la coordinación de las actividades de regulatorio del petróleo. los operadores con las distintas instituciones guberna- Un análisis de las buenas prácticas internacionales podría mentales involucradas. Dicha participación debe tener servir de base para proponer ajustes al marco legal y re- como fin la observación, facilitación e información, gulatorio que rige la exploración y explotación de petró- puesto que la entidad reguladora no debe intervenir leo. Dichos ajustes deberán tener en cuenta la necesidad en las decisiones operativas que impliquen compartir de Uruguay de fortalecer su capacidad para lidiar con los responsabilidades. De hecho, cuando los ministerios desafíos que representan la exploración y explotación de participan en los directorios ejecutivos de las empresas petróleo, así como el objetivo del Gobierno de mejorar la nacionales de petróleo o en sus comités de administra- seguridad energética del país y minimizar los desequilibrios ción, es práctica usual que no estén presentes en las macroeconómicos. deliberaciones sobre temas sensibles ni tomen parte en En el corto plazo, este análisis debería abordar una las decisiones. Esta participación también facilitará la serie de cuestiones que requieren atención, por ejemplo, transición hacia los nuevos mecanismos instituciona- mayor claridad en las funciones relativas a las consultas les que se implementarán luego de un descubrimiento con la comunidad, la concesión de licencias ambienta- comercialmente viable. les y su seguimiento, la administración de contratos, las reglamentaciones técnicas y de seguridad, la función C. Revisión de las rondas de licitación anteriores de ANCAP, la medición y asignación de la producción y recomendaciones para las futuras y la gestión de los ingresos, entre otros aspectos clave Una revisión independiente y objetiva de i) la experiencia vinculados con un desempeño eficaz y eficiente de las reciente con las rondas de licitación previas (Ronda Uru- instituciones gubernamentales. guay I y II) y ii) la evolución de los contratos firmados a El MIEM es por ley el principal responsable de la re- partir de ellas permitirá introducir los ajustes adecuados gulación de las actividades vinculadas con la exploración en las condiciones de las licitaciones y los términos de los y explotación del petróleo, lo que abarca definir las áreas contratos futuros, de modo de garantizar que el sector no para las que se otorgarán licencias, aprobar las condiciones pierda el interés y que los esfuerzos del Gobierno por atraer contractuales, determinar los perfiles óptimos de produc- nuevas inversiones en exploración y explotación estén en ción y regular los aspectos técnicos de las operaciones. industrias extractivas: sentar las bases para el desarrollo adecuado del sector minero, del petróleo y el gas en uruguay 237 Javier Aguilar Hasta la fecha, ANCAP ha actuado con un considera- Un modo de fortalecer la capacidad institucional co- ble grado de autonomía bajo la vigilancia del Ministerio y lectiva del Estado consiste en establecer una empresa con su debida autorización. Sin embargo, a medida que se petrolera nacional independiente que represente la par- intensifican las actividades de exploración, las decisiones ticipación directa del Estado en cada desarrollo, según el estratégicas sobre la participación de ANCAP o de otra modelo de Petoro, de Noruega. empresa estatal como socio en la explotación de even- tuales descubrimientos, así como la definición de rondas B. Encarar una revisión institucional del sector ulteriores de licitación, comienzan a depender más de de- energético después de posibles descubrimientos terminaciones normativas sensibles. Por tal motivo, el Mi- Para resolver el conflicto interno de intereses de ANCAP nisterio debería desempeñar una función reguladora más en caso de que, tras el descubrimiento de yacimientos significativa y proactiva, a fin de cumplir con su mandato comercialmente viables, el Estado decida actuar como legal y ejercer su autoridad de manera adecuada. socio de los operadores privados, se podría introducir un Al asumir plenamente su función regulatoria, el Minis- cambio institucional que permitiera separar la empresa terio puede comenzar a formar un grupo de personas que petrolera nacional de la administración de los recursos eventualmente podría constituir el núcleo de un órgano y la regulación técnica de las actividades en el subsuelo. regulatorio independiente que administre los recursos Otro aspecto importante para resolver el conflicto siguiendo las mejores prácticas observadas en la región de intereses radica en la separación de las responsabi- y en otros sitios. lidades financieras derivadas del contrato respecto de En el análisis normativo y regulatorio se debe contem- las cuentas gubernamentales. Esto exigirá convertir a plar la posibilidad de establecer una nueva arquitectura ANCAP en una empresa completamente independiente institucional para adoptar y adaptar las mejores prácticas, con participación privada, siguiendo el modelo de Eco- por ejemplo, la creación de una nueva entidad reguladora o petrol o Petrobras. de un nuevo organismo estatal que represente los intereses Un mecanismo institucional alternativo, mencionado del Estado como propietario de los recursos en los contratos anteriormente, conlleva la creación de una empresa esta- de producción compartida. En el corto plazo, y mientras los tal no operativa que represente la participación directa del resultados de las exploraciones aún no sean concluyentes, Estado en el consorcio operativo y la conformación de un el alcance de dicho análisis podría ser limitado y centrarse nuevo ente regulador independiente. Dicha participación en resolver los problemas actuales de gestión, de modo de se compone del interés financiero del Estado y de su parte servir de base para una reorganización más significativa en de la explotación según se establece en los convenios de caso de que se produzcan descubrimientos importantes. producción compartida. ANCAP podría continuar ac- En vista de las condiciones actuales del mercado inter- tuando como empresa de procesamiento intermedio y nacional y de las características aún no determinadas de final, lo que supone actividades menos riesgosas. la geología uruguaya, se podría pensar en introducir tipos de contratos menos riesgosos y engorrosos desde el punto C. Generar conciencia y establecer de vista administrativo, como las modernas concesiones o medidas de seguimiento macroeconómico licencias con participación estatal o sin ella. y un plan de contingencia El Gobierno, y en particular el MEF, debería elaborar un Opciones de políticas en el sector plan de gestión de los ingresos basado en situaciones del petróleo y el gas: mediano plazo hipotéticas, de modo que las necesidades contingentes de fondos públicos o garantizados por el Gobierno no A. Fortalecer la capacidad institucional tome por sorpresa a la administración y esta disponga para administrar los convenios de planes adecuados. de producción compartida. En lo que respecta a los ingresos, deberá formular un En caso de que los operadores de este tipo de convenios plan similar basado en situaciones hipotéticas para recaudar, logren encontrar yacimientos comercialmente viables, distribuir y eventualmente ahorrar los ingresos contingentes ANCAP deberá mejorar sus capacidades administrativas que provengan de la posible futura explotación de hidrocar- en un período breve, dado que las inversiones requeridas buros. En el mediano plazo, este plan basado en situaciones podrían ser muy cuantiosas y su grado de responsabilidad hipotéticas permitirá al Gobierno contar anticipadamente se incrementaría significativamente. con la herramienta de gestión financiera necesaria. 238 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Con la revisión de las leyes y las regulaciones finan- terminal del mineroducto. En el mediano plazo, si las nego- cieras pertinentes, se podrá garantizar que el Gobierno ciaciones resultan exitosas, el Gobierno deberá desarrollar y las instituciones dispongan de las herramientas ade- las capacidades necesarias para supervisar la construcción cuadas para proporcionar los fondos que se requieren y la explotación del proyecto, con la ayudad de consultoras para el desarrollo, o que cuenten con los mecanismos y altamente especializadas, cuando sea necesario. procedimientos apropiados para administrar los ingresos adicionales derivados de la explotación de hidrocarburos. B. En el caso de que no se logre firmar el En este sentido, tendrá especial importancia la ley referida contrato para el proyecto Aratiri, se debe diseñar a la gestión financiera de las empresas gubernamentales. e implementar un proceso de licitación. El procedimiento considerado más adecuado para la ad- D. Iniciar tempranamente la promoción quisición de derechos de minería en zonas inexploradas activa del contenido local. (o insuficientemente exploradas) se basa en el principio de La promoción del contenido local en Uruguay implicará «orden de llegada», que aplican los Gobiernos de la mayo- una importante inversión en educación, desarrollo de ría de los países del mundo y de América Latina a través de conocimientos especializados y capacitación, así como la entidad responsable del catastro minero.14 Sin embargo, en infraestructura. De preferencia, los nuevos proyectos en caso de que no sea posible firmar el acuerdo por Aratiri, de infraestructura deberán compartirse con otros sectores sería adecuado llevar adelante un proceso de licitación, en de la economía y la sociedad a fin de maximizar los bene- vista de que ya se dispone de un cúmulo significativo de ficios para la población y contribuir a la vez a generar una información acerca del potencial minero de la propiedad. imagen positiva del sector petrolero en Uruguay. El Gobierno deberá elaborar la documentación necesaria, Esta opción conlleva crear un grupo multidisciplinario establecer un centro de datos, realizar presentaciones y integrado por representantes del sector público y el priva- asegurarse de que los licitantes seleccionados tengan pro- do, con el objetivo de gestionar un proceso de promoción bada experiencia en la explotación y comercialización del del contenido local y establecer algunas herramientas mineral de hierro, y dispongan realmente de los medios básicas de planificación e información, que permitan a la financieros y de la capacidad de endeudamiento necesa- industria local prepararse para brindar bienes y servicios, rios para implementar con éxito el proyecto. de modo similar al utilizado en el programa Promimp de Brasil para movilizar la industria. El programa brasileño C. Fortalecer la comunicación y los mecanismos está liderado por los ministerios de Minas y Energía y de de consulta con la sociedad civil. Desarrollo, Industria y Comercio Exterior. Es importante definir e implementar un flujo de comu- nicación estructurado con la sociedad civil, las comuni- Opciones de políticas en el dades locales y las ONG, a fin de poner a su disposición sector minero: corto plazo información técnicamente correcta. Esto facilitará las decisiones y mejorará el diálogo con todas las partes in- A. En caso de que el Gobierno de Uruguay teresadas pertinentes. El Gobierno de Uruguay debería y Minera Aratiri logren firmar un contrato establecer una unidad conjunta de la DINAMIGE y el por Aratiri, será esencial fortalecer la DINAMA que se ocupe de la comunicación y las consul- capacidad del primero para negociar tas con las comunidades y las ONG (para lo cual deberá y luego supervisar la operación. disponer del personal y los recursos adecuados), verifique Si el país logra reunir la capacidad política y técnica nece- la evolución de las percepciones, haga el seguimiento de saria para evaluar el proyecto de Minera Aratiri dentro del las reclamaciones presentadas por los ciudadanos en rela- plazo oficial establecido, el Gobierno deberá establecer en ción con la actividad minera y lleve adelante una campaña el corto plazo un Comité Veedor, integrado por miembros de información pública sobre el sector. de la DINAMIGE y la DINAMA, para respaldar las nego- ciaciones y participar en ellas (según establece el artículo 14 Véase una descripción detallada de la gestión de los derechos 72 de la LMGP) y contratar una consultora especializada de minería en Ortega y otros (2009), Mineral Rights Cadastre – en mineral de hierro para que asesore al Gobierno durante Promoting Transparent Access to Mineral Resources (Catastro de las negociaciones, en las que se deberá definir, entre otras derechos mineros. Promoción del acceso transparente a los re- cosas, dónde se ubicarán el puerto de aguas profundas y la cursos mineros), Banco Mundial, serie EI for Development, n.o 4. industrias extractivas: sentar las bases para el desarrollo adecuado del sector minero, del petróleo y el gas en uruguay 239 Javier Aguilar D. Establecer un marco más sólido el sector y cuáles son los objetivos del Estado respecto de evaluación y seguimiento. de temas tales como el desarrollo socioeconómico, la Para promover la coordinación entre las entidades y un protección ambiental, la educación, los programas de marco institucional más adecuado y sólido, Uruguay contenido local o el desarrollo de conglomerados, etc. deberá conformar en el corto plazo los comités faltan- tes estipulados en la LMGP, en particular el Comité de B. Ajustar y consolidar el sector Seguimiento (artículo 68), con representantes de las co- y las instituciones vinculadas a él. munidades locales y autoridades locales, regionales y En el mediano y largo plazo, Uruguay deberá ajustar y nacionales, e instaurar un mecanismo interinstitucional consolidar las instituciones que participan en la gestión más estructurado para garantizar una coordinación ade- del sector minero. Esto incluye lo siguiente: i) realizar cuada en el seguimiento y la evaluación de la mencionada una evaluación institucional detallada de la DINAMIGE, ley, sobre la base del Comité Veedor. la DINAMA, el MEF y otras entidades pertinentes, en la que se identifiquen los conocimientos técnicos requeri- E. Completar y ajustar el marco dos, se señalen las deficiencias y se ofrezca un plan de legal y regulatorio. capacitación y fortalecimiento (contratación de personal, En vista de las lagunas que presenta el marco legal y regu- reestructuración, fortalecimiento de la capacidad a través latorio vigente, el Gobierno deberá promulgar en el corto de talleres, programas de capacitación en el lugar de trabajo plazo la serie de reglamentaciones que exige la LMGP y o becas en el extranjero), y ii) garantizar un presupuesto actualizar o modernizar las que hacen falta para hacer adecuado para brindar respaldo a las instituciones y al cumplir el Código de Minería. personal necesario, según se haya determinado en el perfil de conocimientos técnicos. Opciones de políticas en el sector minero: mediano plazo C. Diseñar e implementar un marco de evaluación de los recursos mineros de largo plazo. A. Elaborar, publicar y difundir un documento Para que Uruguay logre acrecentar sus conocimientos sobre política minera en el que se describan con sobre sus propios recursos minerales, el Gobierno debería mayor precisión sus diversos componentes. diseñar y financiar un programa exhaustivo de evalua- Para mejorar la percepción externa sobre la política ción de dichos recursos; integrar y procesar los nuevos minera uruguaya, el país debería publicar y difundir datos geológicos a fin de elaborar mapas temáticos que formalmente un documento sobre el tema,15 en el que muestren las zonas de interés prospectivo de los distintos se presenten los objetivos generales del Gobierno (o minerales; dar acceso público a los datos y a los productos mejor, del Estado) y en cada uno de ellos se describa resultantes, considerándolos un bien público; capacitar al de qué manera se traducirá la política en medidas de personal de la DINAMIGE en la gestión de la evaluación implementación,16 tales como el marco legal y regulato- de los recursos mineros; establecer los mecanismos y los rio, la función de las instituciones, el régimen fiscal, el instrumentos para una difusión adecuada y proactiva modo en que se utilizan los ingresos para garantizar un (por ejemplo, crear un sitio web),17 y encarar actividades desarrollo socioeconómico óptimo, la transparencia y la de promoción del sector. función de la sociedad civil, entre otras. Este documen- to, además: a) permitirá a los funcionarios del Gobierno D. Desarrollar estructuras para comprender las orientaciones generales de las medidas brindar capacitación en minería. normativas y los ayudará a trabajar en consecuencia; b) Para resolver el problema que plantea la escasez de permitirá a la sociedad civil comprender cómo funciona oportunidades para el fortalecimiento de la capacidad, el Gobierno de Uruguay debería respaldar en el me- diano y largo plazo los esfuerzos de las universidades 15 Se pueden encontrar buenos ejemplos recientes en la provin- por formar geólogos e ingenieros en minería y exper- cia de Quebec (http://www.mern.gouv.qc.ca/english/mines/ tos en las cuestiones ambientales y de sostenibilidad strategy/index.jsp) o en Suecia (http://www.government.se/ sb/d/2025/a/218986). 16 Dado que incluye medidas de implementación, este documen- 17 La DINAMIGE está instaurando un mecanismo de este tipo en to a menudo recibe el nombre de Estrategia Minera. su sitio web. 240 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 vinculadas con la minería, apoyar o desarrollar cursos miembros del Comité de Seguimiento y la empresa minera de capacitación para técnicos mineros, como el que deben generar condiciones propicias para la integración propone la Universidad de la República, y capacitar a de los migrantes y garantizar que se optimicen las oportu- trabajadores mineros, en colaboración con empresas e nidades para generar contenido local dentro de las zonas institutos tecnológicos. de influencia de los proyectos mineros. E. Iniciar tempranamente la promoción G. Utilizar los ingresos derivados de proyectos de activa del contenido local. minería de gran porte según las especificaciones El Gobierno de Uruguay es consciente de la importancia de establecidas en la ley que los rige. propiciar nuevas oportunidades de generar ingresos para Para abordar los posibles desequilibrios generados por la población nacional y local vinculadas con la minería, iniciativas mineras de gran escala en Uruguay, el Gobierno y ya ha comenzado a preparar un plan nacional para el debería asegurarse de que los ingresos derivados de ellas desarrollo del sector.18 Elaborar dicho plan será esencial, se administren tal como se describe en la LMGP. Esto pero no suficiente. Se deberá conceder especial atención supone establecer instrumentos que contribuyan princi- al desarrollo de conocimientos técnicos y a las pymes, que palmente a la creación del FSII,19 que recibirá el 70 % de a menudo carecen de la información, la capacitación y los los ingresos fiscales (el resto se destinará al presupuesto recursos que necesitan para cumplir adecuadamente con del Gobierno). Asimismo, la LMGP especifica (artículo 45) los parámetros que exige el suministro de bienes y servicios de qué manera debe desembolsarse el 30 % de los ingresos para la industria minera. asignados al presupuesto: se debe hacer hincapié en el financiamiento de proyectos sociales (infraestructura, F. Mitigar los riesgos socioeconómicos vivienda y otros) o productivos (infraestructura, riego, tu- locales vinculados con proyectos rismo, medio ambiente) dentro de las áreas de influencia encuadrados en la LMGP. de la operación (el 90 % de la asignación presupuestaria Para mitigar algunos de los riesgos socioeconómicos loca- del 30 %), así como en el apoyo a la educación (5 %) y a les vinculados con proyectos de minería de gran porte, el la DINAMIGE y la DINAMA (5 %). Gobierno de Uruguay (la DINAMIGE, la DINAMA, el MEF) debería realizar periódicamente encuestas de hogares que H. Completar y ajustar el marco le permitan hacer un seguimiento, en coordinación con las legal y regulatorio. empresas mineras y las autoridades y comunidades locales, En el mediano y largo plazo, el Gobierno debe ajustar las de la situación socioeconómica y de la evolución de los medidas regulatorias vigentes o redactar otras nuevas, costos de la vivienda, los alimentos y los servicios dentro del principalmente en relación con cuestiones técnicas y fis- área de influencia del proyecto. Asimismo, dichas encues- cales. También será importante examinar y evaluar dentro tas deberán servir para evaluar los flujos migratorios hacia de tres a cinco años las leyes y regulaciones del sector, y las zonas del proyecto y controlar las condiciones sociales, modificarlas si es necesario para mejorar la gestión y los sanitarias y de seguridad. En la medida de lo posible, los impactos socioeconómicos. 18 Véase el sitio web del MIEM. 19 LMGP, artículo 47. industrias extractivas: sentar las bases para el desarrollo adecuado del sector minero, del petróleo y el gas en uruguay 241 Javier Aguilar Anexo 1. Reseña sobre las industrias extractivas en Uruguay Sector del petróleo y el gas Más específicamente, sus metas y líneas de acción de corto plazo incluyen las siguientes: Uruguay, a diferencia de sus países limítrofes (Argentina y Brasil), no tiene reservas probadas de petróleo ni de ◆◆ Procurar la integración vertical de ANCAP mediante gas, según la Administración de Información Energética la búsqueda de petróleo y gas en el territorio nacional de Estados Unidos (EIA). Como consecuencia, el país y evaluando las posibilidades para la exploración con- debe gastar las ganancias que obtiene de la exportación junta de petróleo en otros países. de productos agrícolas, lácteos y pesqueros en la impor- ◆◆ Explorar el territorio nacional en búsqueda de recursos tación de hidrocarburos, en particular de Argentina, a la no renovables: esquistos, carbón, gas, uranio, etc. que Uruguay está conectado por dos gasoductos. Desde ◆◆ Satisfacer las demandas energéticas del país a través que Argentina comenzó a reducir sus exportaciones para de políticas sostenibles tanto en términos económicos satisfacer su propia demanda creciente, Uruguay ha re- como ambientales. currido a Venezuela, Ecuador e incluso a Irán. La exploración en busca de hidrocarburos ofrece la Plataforma submarina perspectiva de descubrir yacimientos aún ocultos de pe- En reconocimiento del potencial de la plataforma subma- tróleo y gas, tan necesarios para Uruguay. Si bien las cam- rina de Uruguay (particularmente en vista de que se han pañas de exploración de hidrocarburos emprendidas por descubierto enormes reservas de presal en aguas de Brasil) el Gobierno y Chevron durante las décadas de 1950, 1970 y frustrado por la falta de interés internacional, el Gobierno y 1980 no condujeron a descubrimientos comerciales,20 uruguayo, a través de la compañía estatal ANCAP, aunó los precios elevados, las nuevas tecnologías y la teoría de esfuerzos con la empresa noruega de geofísica Wavefield- la deriva continental (según la cual las similitudes geoló- Inseis ASA con el objeto de conocer más sobre sus cuencas gicas entre África occidental y Sudamérica podrían tradu- marítimas. En 2007 y 2008 se realizó una exploración sís- cirse en un potencial hidrocarburífero similar) llevó a las mica 2D de 7.000 kilómetros, que permitió mejorar nota- empresas petroleras internacionales a regiones marítimas blemente la comprensión de la geología y la geofísica de similares a las de Uruguay. Aun así, hacia mediados de la zona. Esto eliminó en cierta medida el riesgo geológico la década de 2000, el país no se había convertido en un asociado con la plataforma submarina del país y sentó las destino importante para los principales operadores. bases para que se organizara la primera ronda de licitación En parte como respuesta al marcado incremento de de licencias para proyectos marítimos: la Ronda I. los precios internacionales del petróleo, que puso de La primera ronda de licencias (Ronda I) fue anun- relieve con toda claridad el costo de la dependencia de ciada por ANCAP el 1 de diciembre de 2008, y en ella se Uruguay respecto de las importaciones petroleras, el país ofrecieron 11 bloques de la plataforma continental, ubi- puso en marcha la Política Energética 2005-2030, que cados en las cuencas de Punta del Este y Pelotas, con una tiene el objetivo de diversificar tanto las fuentes como profundidad que oscilaba entre los 50 y los 1.500 metros, los proveedores de energía, recortar los costos, reducir la y en la cuenca Oriental del Plata, situada más lejos de la dependencia respecto del petróleo y promover el uso de costa. Luego del anuncio, se presentaron seis empresas fuentes energéticas propias, en particular las renovables. petroleras de primera línea que reunían las condiciones para participar en el proceso de licitación de contratos que se llevaría a cabo entre el 14 de junio y el 1 de julio 20 En 1976, Chevron perforó y selló dos pozos submarinos ubica- de 2009. El Gobierno tenía grandes expectativas respecto dos en aguas poco profundas de la cuenca de Punta del Este: el de la Ronda Uruguay de 2009, debido a los prometedores Lobo-1 y el Gaviotín. descubrimientos realizados por Wavefield-Inseis en la 242 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 plataforma submarina de Uruguay y a la estabilidad po- Los resultados de las dos primeras rondas de licita- lítica, económica y social del país. Asimismo, según los ción de ANCAP en 2009 y 2012 fueron significativos. Se indicadores de buen gobierno del Banco Mundial, en ese recibieron ofertas para la mayoría de las zonas ofrecidas, momento Uruguay mostraba el índice de corrupción más en las que ahora se llevan adelante actividades explora- bajo de América Latina, ocupaba el primer lugar en cuanto torias, cuyos resultados estarán listos en los próximos a independencia judicial y el segundo en lo referente a la tres o cuatro años. Si bien la exploración se limita a la protección de los derechos de propiedad. recopilación de información geológica mediante el uso A pesar de ofrecer un entorno de inversiones compara- de tecnologías de bajo impacto, supone un incremento tivamente más favorable que el de la mayoría de sus países incomparable en los conocimientos sobre las cuencas vecinos, en marzo de 2009 el Gobierno se vio obligado a marítimas de Uruguay.22 revisar los términos de la Ronda Uruguay (debió eliminar, por ejemplo, el requisito referido a la perforación durante Gráfico 1. Bloques concesionados en las Rondas I y II el primer período de exploración) para reflejar la abrupta caída en los precios internacionales del petróleo y el gas. Finalmente, los resultados de la ronda no satisficieron las expectativas, pues solo se otorgaron licencias para explorar dos bloques en Punta del Este, en favor de un consorcio conformado por Petrobras, YPF y Galp.21 Las tareas ex- ploratorias de dichos bloques debían comenzar en 2010. Para alentar las inversiones en el sector petrolero y presentar regularmente a la comunidad de empresas extractoras y productoras nuevas oportunidades de ex- ploración, en 2012 el Gobierno uruguayo organizó la segunda ronda de subasta de licencias para la explora- ción marítima, (la Ronda II). Al cierre de dicha ronda, en marzo de 2012, ANCAP había recibido 19 ofertas de El 23 de abril de 2014, el MIEM aprobó la puesta 9 empresas petroleras (a título individual o en consor- en marcha de la Ronda Uruguay  III y la creación de cios) para la exploración y explotación de hidrocarburos un comité con representantes de dicho ministerio y en 8 de los 15 bloques ofrecidos. El proceso de licitación de ANCAP para analizar el proceso de selección y las finalizó en octubre de 2012 con la firma de 10 convenios directrices sobre los contratos que se firmarían. ANCAP de producción compartida con cuatro empresas petrole- había solicitado al MIEM que autorizara la tercera ronda ras reconocidas (BG, BP, Total y Tullow Oil), que cubrían de licencias en 2014 para que el país siguiera tenien- más del 50 % de la zona ofrecida originalmente. Las em- do presencia en el circuito internacional de rondas de presas se comprometieron a realizar una inversión de licitación y para no perder el interés del sector en el aproximadamente US$ 1.560 millones y a asumir todos país e impulsar el estudio y la exploración de todo su los riesgos generados por las actividades durante las potencial geológico. fases de exploración y producción. Total, por ejemplo, Como parte de la labor que llevaba adelante ANCAP acordó en 2012 realizar una exploración sísmica 3D de para preparar la Ronda Uruguay III, el 30 de abril de todo el bloque 14, ubicado a unos 250 kilómetros de la 2014 la empresa estatal suscribió un convenio de tipo costa, a una profundidad de entre 2000 y 3500 metros y multicliente con Electromagnetic Geoservices (EMGS) con una superficie cercana a los 6700 kilómetros cua- para producir datos, que se darán a conocer inmedia- drados. Total aceptó también perforar un pozo durante tamente antes de la nueva ronda y para los cuales se la primera fase de exploración (2015). 22 Hasta  2014, se realizaron estudios sísmicos  3D en 38  500  ki- lómetros cuadrados de la plataforma submarina uruguaya: 21 En octubre de  2013, Shell compró a Petrobras por valor de 1900 kilómetros cuadrados (5 %) explorados por YPF; 13 545 ki- US$17 millones su parte de los bloques 3 y 4, de los cuales po- lómetros cuadrados (35,2  %) por BG Group; 7166  kilómetros seía el 40 %, (la empresa argentina YPF tenía otro 40 % y Galp, cuadrados (18,6  %) por Total y 15  675  kilómetros cuadrados de Portugal, el 20 %). (40,7 %) por ANCAP, BPA y Tullow Oil. industrias extractivas: sentar las bases para el desarrollo adecuado del sector minero, del petróleo y el gas en uruguay 243 Javier Aguilar otorgarán licencias.23 El 20 de junio de 2014, ANCAP dú.24 Se estima que el programa de tres años de explora- dio a conocer la versión preliminar de un mapa que ción acordado entre ANCAP y Schuepbach costará US$ 10 mostraba cuatro bloques de aguas ultraprofundas y siete millones, e incluye 570 kilómetros de sísmica 2D y pozos bloques de aguas someras en la cuenca Punta del Este- estratigráficos. Estos contratos contemplan dos períodos Atlántica, que están actualmente disponibles y para los adicionales de exploración de dos años, durante los cuales cuales podrán presentarse ofertas a mediados de 2015. se espera que la empresa perfore dos pozos exploratorios Gráfico 2. Ronda II antes de devolver la mitad de la superficie a ANCAP. En marzo de 2012, ANCAP firmó con YPF un contrato de prospección de hidrocarburos que abarcaba 9.694 kiló- metros cuadrados en los departamentos de Salto, Artigas, Rivera y Tacuarembó. El convenio tiene una duración de un año, y puede extenderse como máximo por otro año más. El programa de prospección mínimo acordado in- cluye la realización de estudios geoquímicos y reprocesa- miento de sísmica 2D. Al igual que en el convenio firmado con Schuepbach en 2009, se otorga a YPF la prioridad para obtener un contrato de exploración y explotación dentro del área durante la vigencia del convenio. En agosto de 2013, el Gobierno uruguayo anunció el descubrimiento de hidrocarburos líquidos libres en Fuente: ANCAP, 2014. muestras situadas cerca de rocas generadoras en el de- Territorio continental partamento de Salto, al norte del país, a una profundidad En 2009, ANCAP firmó con la empresa Schuepbach de 450 metros. Unos meses después, en octubre de 2013, Energy LLC un contrato de dos años de duración para la ANCAP firmó con Total dos contratos de exploración y prospección de hidrocarburos en una zona de 10.000 kiló- explotación para los bloques B1 y B2. Estos dos bloques, metros cuadrados en los departamentos de Tacuarembó, que abarcan una superficie de 6.200 kilómetros cuadra- Paysandú, Salto y Durazno. El convenio establecía que, dos, se ubican principalmente en los departamentos de mientras estuviera vigente, Schuepbach tendría prioridad Artigas y Salto, cerca de la zona donde se hallaron rastros para obtener un contrato de exploración y explotación menores de petróleo en 2011. Los compromisos asumidos dentro de la zona. respecto de estas licencias se vinculan con la realización También en 2009 ANCAP concedió una licencia de de estudios geológicos, geoquímicos y ambientales. La subcontratación a Chesapeake Energy Corporation para exploración debía comenzar en 2014 y los resultados ini- realizar tareas exploratorias en Durazno. Dos años des- ciales se darían a conocer al cabo de cuatro años. pués, el Gobierno anunció que se habían encontrado El 30 de enero de 2014, Petrel Energy25 y su socio y rastros de petróleo a 180 metros de profundidad. operador, Schuepbach Energy International, confirmaron En febrero de 2012, ANCAP firmó con Schuepbach la presencia de petróleo en Piedra Sola y muy probable- dos contratos de exploración y explotación por 30 años, mente en las concesiones más profundas de Salto, hacia con condiciones fiscales atractivas. Estos contratos cubren el noroeste. Las empresas anunciaron que en julio de 9.890 kilómetros cuadrados en la misma zona en la que la 2014 comenzarían una prospección sísmica 2D de 580 empresa había estado trabajando desde 2009, y 4000 kiló- kilómetros en sus dos concesiones para detectar nuevas metros cuadrados en los departamentos de Salto y Paysan- reservas convencionales y no convencionales. Según indica el gráfico 3, ya se ha adjudicado gran parte de la enorme cuenca Norte (que forma parte de la cuenca del Paraná, aún más grande, ubicada en Brasil y 23 Hasta mediados de  2014, ANCAP había firmado seis conve- nios de tipo multicliente con varis empresas de servicios: PGS, 24 El plazo de los contratos es de 30 años, prorrogable por otros Spectrum, ION GX Technology, Robertson, FIT y EMGS. El 10, con 25 años para desarrollo y producción. Gobierno estaba negociando otros cuatro convenios con TGS, 25 En octubre de  2012, Petrel Energy Limited adquirió el 25  % de Western Geco, GEOEX y Geokinetics. Schuepbach Energy International LLC (SEI) por US$2,5 millones. 244 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 Gráfico 3. Bloques en tierra firme y a la vez brinde a los posibles inversionistas un conjunto de garantías claras en relación con la actividad. Un área que aún no se ha desarrollado en absoluto es la del petróleo y el gas de esquistos (shale), cuyas características únicas exigen disposiciones legales y regulatorias diseñadas específica- mente, que contemplen, entre otras cosas, la difusión de los productos químicos utilizados en la fractura hidráulica, el manejo del agua de retorno (flowback) y la necesidad de establecer un régimen tributario específico (dado que es más costoso desarrollar hidrocarburos no convencionales). Sector minero Históricamente, la minería no ha desempeñado un pa- pel importante en la economía uruguaya. El desarrollo sistemático del sector minero en el país comienza en la década de 1980, con la promulgación de una nueva Ley Fuente: ANCAP, 2014. de Minería, la introducción de nuevas tecnologías y la creación de programas patrocinados por el Gobierno, adyacente a Argentina).26 Los grupos que están en opera- como el Inventario Minero Nacional, la Evaluación de ciones en la actualidad parecen enfocarse principalmente Esquistos Bituminosos y la Prospección de Uranio. Entre en el potencial de gas y petróleo de esquisto (shale) de 1986 y 1989, el Gobierno invitó a las empresas a explorar la Formación Cordobés (Devónico). Si estos esfuerzos y explotar minerales metálicos y otras reservas minerales. resultan exitosos, se abrirá una nueva frontera para las En la década de 1990, las exploraciones se incrementa- iniciativas de desarrollo de hidrocarburos en Uruguay. ron gracias a la inversión del sector privado. A mediados de La explotación de los recursos hidrocarburíferos con- dicha década, las empresas pequeñas especializadas en la vencionales y no convencionales de Uruguay representa extracción de minerales no metálicos para la industria de una serie de desafíos legales y normativos que no pueden la construcción, del vidrio y la cerámica, y para otras apli- abordarse con el marco jurídico y normativo actual del caciones industriales representaba el 92 % de la actividad país, relativamente poco desarrollado. Dicho marco está minera.27 En 1997 comenzó la exploración de una mina de conformado por lo siguiente: oro a cielo abierto en Minas de Corrales, Rivera. En la década de 2000, el aumento en el precio de los pro- ◆◆ Ley 8.764 (creación de ANCAP, 1931). ductos básicos generó un renovado interés en el potencial ◆◆ Ley 14.181 (Ley de Hidrocarburos, 1974). minero del país, que dio lugar a proyectos más complejos ◆◆ Código de Minería (Decreto-ley 15.424, 1982, enmen- y de mayor escala. En 2008, por ejemplo, la empresa inter- dado mediante la Ley 18.813, 2011). nacional Rio Tinto planificó construir un puerto minero en ◆◆ Decreto 454/2006 (reglas para la presentación de ofertas Nueva Palmira y Colonia Agraciada. Se estimó que el pro- para la adjudicación de contratos referidos a la explora- yecto costaría US$ 205 millones, pero fue posteriormente ción y explotación de hidrocarburos en tierra firme, 2006). cancelado debido a la crisis financiera de 2009. Hasta 2011, en el sector minero de Uruguay operaban Para garantizar un desarrollo exitoso y sostenible de solo 200 empresas: el 91 % eran microempresas y pymes, los hidrocarburos en Uruguay, es necesario actualizar y y el 90 % se dedicaban a los minerales no metálicos. En ampliar el régimen legal y regulatorio, de modo que proteja términos de volumen, en la actualidad los principales pro- adecuadamente los intereses sociales y económicos del país 27 Entre los insumos extraídos se destacan los siguientes: arena, 26 El país posee básicamente tres cuencas en tierra firme: la gran piedra partida, grava, guijarros, bentonita, piedra caliza, dolo- cuenca Norte, al noroeste del Escudo Uruguayo, y en el sudes- mita, cuarzo, feldespato, limo, talco, yeso y arcilla. También se te, las cuencas de rift abortado de Santa Lucía y Laguna Merin, explotan las piedras ornamentales —como el granito, el mármol que se recortan en el escudo. y la losa— y las semipreciosas, para joyería (ágata y amatista). industrias extractivas: sentar las bases para el desarrollo adecuado del sector minero, del petróleo y el gas en uruguay 245 Javier Aguilar ductos son los minerales industriales y para la construc- En 2013, la minería representaba solo el 1,04 % del ción (86 %), el oro (13 %), las piedras semipreciosas y otros producto interno bruto (PIB) total. El sector empleaba a (3 %). Además, las tres cuartas partes de las exportaciones solo 2400 personas. De los que trabajaban en este sector mineras son de metales. Todos los proyectos existentes de en 2011, el 47 % lo hacía en microempresas y pequeñas exploración y explotación se desarrollan en yacimientos empresas y el 76 %, en compañías que exportaban mine- que se conocen desde hace varias décadas, gracias a in- rales no metálicos. Las grandes empresas generaban el vestigaciones esporádicas, pero nunca se ha realizado una 78 % de los empleos en la explotación de metales. evaluación moderna y de alcance nacional de los recursos Gráfico 5. Evolución del PIB minero desde 2005 hasta mineros, con tecnologías modernas tales como la geofísica 2013 (Banco Central del Uruguay, 2013) aérea regional, la geoquímica y las imágenes satelitales. 2% Gráfico 4. Mapa geológico de Uruguay 0% 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 En Uruguay, la actividad minera se distribuye de ma- nera dispar, y en la mayoría de los casos se encuentra en la fase inicial o de prospección. En 2013, el 98 % de las licencias mineras eran permisos de prospección, que abarcaban el 18 % de la superficie del país. Las restantes eran permisos de exploración y explotación, que cubrían solo el 0,3 % del territorio uruguayo. Los grandes proyectos mineros son un fenómeno re- lativamente nuevo. Orosur fue la primera mina de gran tamaño activa en Uruguay, seguida luego por los proyectos de Aratiri y Gladiator Resources. El proyecto de Aratiri, en desarrollo desde 2007, es sin dudas el de mayor envergadu- ra y el de más impacto de los tres, no solo por el volumen de la posible inversión, sino también por el número de empleos previstos (12.000 puestos de trabajo directos e in- directos) y los ingresos que generará (US$ 39.000 millones). La empresas Zamin Ferrous, con sede en Jersey Island, afirma que está dispuesta a gastar US$ 1.200 millones para construir la infraestructura necesaria para el proyecto Fuente: DINAMIGE. (líneas de alta tensión, una planta de procesamiento para Cuadro 1. Grandes proyectos mineros Proyecto Etapa Mineral Producto Cantidad Inversión Zona / empleos Prospección/ Concentrado 18 millones Valentines; Aratiri Hierro US$3000 millones Exploración de hierro de toneladas al año 1500 empleos Gladiator Cinturón Isla 400 000 toneladas Resources Prospección Hierro Hierro fundido US$360 millones Cristalina; al año Ltd. 300 empleos Rivera; Orosur Explotación Oro Oro y plata 4,37 toneladas (2010) US$16 millones aprox. 300 empleos Fuente: DINAMIGE. 246 notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020 incrementar el contenido de hierro del 27 % al 69 %, de mar un nuevo contrato, pero aún no se ha logrado un modo que pueda exportarse, un mineroducto y una termi- acuerdo. Según las condiciones establecidas en la Ley de nal portuaria), con lo que Uruguay se convertiría en uno Minería de Gran Porte (LMGP) de 2013,28 la fecha límite de los 10 principales productores de hierro del mundo. para que el Gobierno uruguayo y Minera Aratiri firmen el Esto incluye también los equipos necesarios para utilizar contrato es el 4 de diciembre de 2014,29 con una posible las propiedades magnéticas del magnetita (el mineral que extensión de 90 días, pasados los cuales no se otorgará se encuentra en Aratiri) a fin de separarlo de la roca sin la concesión minera correspondiente. utilizar productos químicos. Se espera que el proyecto En diciembre de 2011, se logró un acuerdo multipar- permita producir y exportar unas 18 millones de tonela- tidario sobre la minería de gran porte, que llevó a que en das de concentrado de hierro, a un valor de USD$ 1.400 octubre de 2012 se presentara en el Parlamento una nueva millones al año, durante un período de entre 20 y 30 años. ley sobre este tipo de actividad. En septiembre de 2013, Gráfico 6. Proyecto Aratiri el Parlamento uruguayo aprobó una nueva ley, pensada como un instrumento moderno para promover el de- sarrollo sostenible de la minería en el país, teniendo en cuenta los siguientes aspectos: ◆◆ la protección ambiental; ◆◆ las necesidades sociales de las comunidades en las que se desarrollan los proyectos, de modo de crear opor- tunidades para las generaciones presentes y futuras; ◆◆ la gestión óptima de la renta económica generada, a fin de contribuir al desarrollo económico del país. La LMGP exige que para los posibles proyectos se elabore un informe sobre el impacto ambiental y un plan para el cierre de las operaciones que permita reacondicionar el sitio y llevarlo a «niveles tales que posibiliten el desarrollo de actividades post cierre u otros usos posteriores». Las empresas deberán depo- sitar fondos en una cuenta especial para garantizar el cumplimiento de esta disposición. La ley establece Fuente: Aratiri, 2014. también una compleja estructura impositiva que per- El proyecto Aratiri, sin embargo, no ha estado exento mite a las empresas deducir gran parte de los costos de controversias. En primer lugar, con esta iniciativa se ex- de desarrollo y construcción. plotará una mina a cielo abierto situada en una zona de alto En suma, el sector minero uruguayo es aún incipiente, valor agrícola. También genera inquietudes ambientales y su éxito depende en gran medida de la formulación y la e interrogantes referidos al transporte del mineral hasta implementación de una nueva legislación minera, y del la costa a través de un mineroducto de 212 kilómetros desarrollo y el seguimiento del principal proyecto minero de largo, puesto que el futuro puerto se ubicaría en una del país: Aratiri. zona turística por excelencia. Por otro lado, se ha demo- rado en realizar los estudios geológicos y de factibilidad correspondientes al proyecto y crece la preocupación por la escasa experiencia de Zamin Ferrous con grandes pro- 28 Ley n.o  19126, aprobada el 11  de septiembre de  2013, para yectos mineros. proyectos mineros «de gran porte», ya sea por el volumen de la inversión (más de US$100 millones) o por la superficie que Como resultado de estas controversias y de la deci- abarcan (más de 400 hectáreas). sión que tomó el Gobierno en 2012 de exigir cambiar la 29 Según lo establecido en el artículo  24 de la sección  C de la ubicación del puerto, la empresa minera informó que LMGP, en el que se concede un plazo de 360 días para alcanzar el proyecto se retrasaría dos años. Desde entonces han un acuerdo, contados a partir de la fecha en que se solicitó la continuado las negociaciones con el Gobierno para fir- concesión.