BANGKITNYA INDONESIA. Prioritas Kebijakan untuk Tahun 2010 dan Selanjutnya 53474 Meningkatan Bidang Kelistrikan Pesan Pokok Pasokan tenaga listrik yang andal, terjangkau dan berkesinambungan sangatlah penting bagi Indonesia untuk dapat maju menjadi kekuatan ekonomi besar di kelas pendapatan menengah pada dekade berikut. Bidang tenaga listrik sekarang berada pada titik yang kritis dan menghadapi berbagai tantangan yang besar: 1. Investasi yang signifikan dari sektor publik dan swasta diperlukan untuk terus menopang pertumbuhan ekonomi dan meningkatkan ketersediaan layanan listrik kepada kaum miskin. 2. Tarif yang rendah menghalangi pemanfaatan energi oleh masyarakat, kesehatan keuangan Perusahaan Listrik Negara (PLN), menghambat peningkatan kapasitas yang sangat diperlukan dan pada akhirnya mengarah kepada subsidi pemerintah yang tidak berkelanjutan. 3. Investasi pada perusahaan listrik nasional terhambat oleh ketidakpastian hukum dan undang-undang yang disebabkan oleh pembatalan Undang-Undang tahun 2002 tentang Ketenagalistrikan. 4. Biaya awal yang tinggi dan minimnya insentif yang menarik telah menghambat kemajuan yang signifikan dalam pengembangan sumber daya energi yang dapat diperbarui, terutama tenaga listrik panas bumi Tindakan Utama Pemerintah sebaiknya: 1. Memperjelas struktur dan kerangka kerja undang-undang pasar tenaga listrik. 2. Melakukan rasionalisasi harga dan kebijakan subsidi untuk mendukung investasi dan meredam gejolak keuangan PLN. 3. Mendukung pengembangan lebih lanjut panas bumi dan sumber-sumber energi terbarukan lainnya, dan mengambil langkah tepat untuk mengurangi dampak buruk dari pembangkit listrik yang menggunakan batu bara terhadap lingkungan. 4. Meningkatkan investasi publik pada proyek-proyek prasarana sektor listrik untuk menopang pertumbuhan ekonomi, meningkatkan ketersediaan dan membuka kesempatan kerja di tengah krisis keuangan dunia. tenaga listrik Indonesia berada di tingkat terendah di Posisi Indonesia Saat Ini antara negara-negara berkembang berukuran besar anggota Bank Dunia secara regional. Bidang tenaga listrik kini Industri tenaga listrik Indonesia berkembang dengan memasuki masa penentuan, dengan kemampuannya cepat pada awal 1980an sampai akhir 1990an. Walau untuk menyokong pertumbuhan ekonomi menghadapi melemah secara signifikan karena krisis keuangan Asia, tantangan-tantangan yang tidak kecil. bidang ini mulai berangsur pulih. Pada akhir tahun 2008, jumlah keseluruhan pembangkit yang terpasang pada jaringan tenaga listrik nasional mencapai 30.000 MW, Persyaratan Investasi Ukuran Besar menempatkannya ke dalam salah satu yang terbesar Pertumbuhan ekonomi yang pesat dan berkesinambungan secara regional. Akan tetapi dibandingkan dengan jumlah mendorong pertumbuhan permintaan tenaga listrik rakyatnya, konsumsi tenaga listrik per kapita dan rasio tahunan hingga tujuh persen. Permintaan tenaga listrik 2 | BANGKITNYA INDONESIA Indonesia diproyeksikan akan bertumbuh antara tujuh pemerintah yang tidak berkelanjutan untuk mendukung dan sembilan persen untuk periode 2009 sampai 2020. operasi PLN. Kesehatan keuangan PLN telah memburuk Terdapat tekanan yang sangat besar pada bidang itu untuk secara signifikan sejak dihapusnya subsidi bahan bakar mengikuti lajunya pertumbuhan ekonomi dikarenakan pada tahun 2005, dan penghentian kenaikan harga tarif adanya hubungan yang kuat antara pertumbuhan PDB dan listrik sejak tahun 2004. Walaupun harga bahan bakar energi di Indonesia. 1 fosil telah turun cukup signifikan dari kenaikan tertinggi pada pertengahan tahun 2008, tarif listrik PLN masih Tingkat ketersediaan tenaga listrik masih tetap rendah. tidak cukup untuk menutupi kebutuhan biaya pada hampir Lebih dari 70 juta2 penduduk masih belum dapat semua golongan pelanggan, termasuk mereka yang mampu menikmati penggunaan listrik. Sekitar 80 persen dari dan seharusnya membayar harga listrik pada tingkat yang mereka tinggal di daerah pedesaan, lebih dari setengahnya sebanding dengan biaya produksi yang dibayar oleh PLN. hidup di luar pusat-pusat ekonomi utama yang terletak di Pemerintah terpaksa memberikan subsidi yang signifikan pulau Jawa dan Bali. Untuk mencapai sasaran pemerintah untuk mempertahankan kesehatan keuangan PLN. Lebih akan ketersediaan listrik bagi 90 persen penduduk di tahun lanjut, struktur sistem tarif yang ada sekarang harus 2020, PLN harus menambah dua juta pelanggan baru dirasionalisasikan untuk mencerminkan struktur biaya setiap tahun, dua kali lebih besar dari tingkat penambahan ekonomis pasokan. pada beberapa tahun terakhir. Investasi sektor publik dan swasta yang signifikan Hambatan Undang-Undang dan diperlukan untuk memenuhi permintaan yang meningkat Kelembagaan dan memperluas ketersediaan. Rencana ekspansi PLN Kurangnya kepastian hukum dan kerangka undang- untuk periode 2008 sampai 2018 membutuhkan investasi undang yang mengatur bidang kelistrikan menghambat sekitar 83,7 miliar dolar Amerika. Dari jumlah tersebut, investasi swasta. Setelah pembatalan Undang-Undang sekitar 58,5 miliar dolar Amerika diperkirakan akan tahun 2002 tentang Ketenagalistrikan, pengaturan bidang mengalir ke PLN dari dana sektor publik. Sisa dananya ini kembali kepada Undang-Undang Ketenagalistrikan harus mengalir dari sektor swasta, baik dalam maupun luar tahun 1985 yang dirancang untuk monopoli terpadu secara negeri. vertikal. Walaupun Undang-Undang Ketenagalistrikan tahun 2002 mengatur akan sasaran-sasaran dari agenda reformasi ketenagalistrikan, Mahkamah Konstitusi Kesehatan Keuangan PLN memutuskan bahwa undang-undang itu tidak sesuai Tarif listrik sekarang tidak mencukupi untuk menutupi dengan konstitusi. Hanya sedikit produsen tenaga listrik biaya pasokan listrik PLN, yang berakibat pada subsidi independen (IPP) yang muncul sebagai akibat dari lingkungan hukum dan undang-undang yang tidak pasti, Gambar 1: Perkiraan Kebutuhan Pendanaan PLN yang disebabkan oleh pembatalan undang-undang tersebut. (tidak termasuk Produsen Tenaga Listrik Independen/IPP) Dengan mempertimbangkan kebutuhan yang cukup besar untuk kapasitas pembangkit yang baru, peraturan 8,000 perundangan yang jelas atas struktur dan aturan kerangka Pembangkit kerja pasar ketenagalistrikan sangatlah diperlukan. Penyaluran 6,000 Distribusi Belum adanya kepastian akan restrukturisasi dan reformasi kelembagaan PLN melemahkan kemampuan pemerintah untuk memberikan pendanaan publik bagi pengembangan 4,000 bidang ketenagalistrikan. Walaupun pemerintah sudah mulai melakukan desentralisasi, pemisahan, korporasi dan restrukturisasi PLN sejak tahun 1993, perkembangannya 2,000 tidak konsisten dan lambat karena adanya krisis keuangan Asia dan terus berlangsungnya ketidakpastian hukum. Dengan sedikitnya minat investor swasta global yang 2008 2010 2012 2014 2016 2018 ada sekarang, restrukturisasi kelembagaan yang efektif Sumber: RUPTL PLN, 2008 sangatlah penting bagi kemampuan pemerintah untuk mendanai dan meningkatkan efisiensi dari bidang ketenagalistrikan. 1 Rata-rata elastisitas dari pertumbuhan penjualan listrik terhadap pertumbuhan PDB lebih besar dari 1,5 pada 15 tahun terakhir. 2 Bank Dunia," Electricity for All", 2006. Prioritas Kebijakan untuk Tahun 2010 dan Selanjutnya | 3 pemerintah perlu segera menyusun sistem tarif baru Tantangan Lingkungan yang sedapat mungkin mencerminkan biaya pasokan Untuk mengurangi ketergantungannya kepada minyak permintaan tenaga listrik agar dapat mendukung efisiensi bumi, Pemerintah Indonesia ingin meningkatkan ekonomi. Regionalisasi sistem tarif yang tepat dapat penggunaan batu bara sebagai bahan bakar pembangkit mendukung pengembangan bidang tenaga listrik yang listrik. Menurut rencana jangka panjang PLN, proporsi berbeda sesuai dengan kondisi geografisnya. Sistem tarif ini penggunaan batu bara akan meningkat dari sekitar harus memenuhi sasaran sosial dan keuangan dari bidang 35 persen menjadi sekitar 70 persen pada tahun 2020. ini (antara lain subsidi terhadap pelanggan miskin) sesuai Besarnya peningkatan itu menimbulkan keprihatinan akan dengan praktik yang sehat dan mandat yang khusus dari dampak lingkungan yang menimpa pulau Jawa dan Bali pemerintah. yang memiliki populasi yang padat, dan daerah-daerah dengan kondisi lingkungan yang peka pada beberapa Makin meningkatkan kapasitas kelembagaan dari pulau lainnya. Sebagai salah satu konsekuensinya, emisi perusahaan listrik nasional berskala besar. Pengalaman gas rumah kaca Indonesia akan terus meningkat dengan internasional menunjukkan bahwa kapasitas kelembagaan kecepatan yang jauh lebih tinggi dibandingkan sebagian yang kuat dan operasi perusahaan utama tenaga listrik besar negara-negara tetangganya. nasional yang efisien adalah sangat penting untuk bidang ketenagalistrikan di negara-negara berkembang untuk Sebagian besar sumber energi terbaharukan Indonesia mendapatkan pasokan listrik yang murah dan terpercaya masih belum dikembangkan dan digunakan, walaupun bagi pembangunan sosial dan ekonomi. Pembangunan mereka menjanjikan sumber energi yang bersih dan kapasitas pada beberapa tahun ke depan harus bertujuan berasal dari sumber setempat. Indonesia memiliki sumber untuk memperkuat kemampuan PLN untuk beroperasi daya energi terbaharukan yang sangat kaya, terutama sebagai sebuah perusahaan tenaga listrik komersil yang panas bumi, tenaga air dan biomassa. Upaya yang efisien. Pembangunan kapasitas harus menekankan sungguh-sungguh untuk memulai pengembangan energi pada masalah-masalah "mendasar" yang dihadapi terbaharukan yang dimulai pada tahun 1990an terbentur oleh perusahaan listrik komersil, seperti perencanaan pada biaya teknologi awal yang besar, kurangnya insentif perusahaan, manajemen keuangan, manajemen dan kepastian hukum, dan kapasitas kelembagaan yang pembangunan proyek prasarana dan manajemen operasi. relatif lemah dari sebagian besar badan-badan nasional. Optimalkan campuran bahan bakar dan lindungi lingkungan hidup. Pemerintah harus mendahulukan Prioritas Kebijakan untuk dan mendukung pengembangan sumber-sumber energi terbarukan yang banyak terdapat di Indonesia, terutama Indonesia yang sedang Bangkit panas bumi, dan memastikan pengembangan berkelanjutan dari pembangkit yang menggunakan bahan bakar fosil Memperjelas struktur dan kerangka kerja undang- undang pasar tenaga listrik untuk mengembalikan Dibutuhkan campur tangan pemerintah secara tingkat kepercayaan pada bidang tersebut. sistematis untuk memadukan dan memusatkan Kebijakan yang jelas dan kepastian dalam kerangka berbagai upaya untuk mendukung pembangunan yang kerja hukum dan perundangan dibutuhkan untuk lebih besar untuk sumber daya energi terbarukan. menyokong kesinambungan pengembangan di bidang Tindakan-tindakan yang perlu segera diambil, ketenagalistrikan. Dalam hal ini, sangatlah penting termasuk (i) merumuskan harga, pajak dan insentif untuk mengisi kesenjangan hukum yang disebabkan lain untuk mendukung investasi yang lebih besar; (ii) oleh pembatalan Undang-Undang tahun 2002 memperkecil halangan-halangan yang dihadapi oleh tentang Ketenagalistrikan dengan undang-undang para produsen listrik, terutama yang berasal dari bidang ketenagalistrikan yang baru bersama dengan aturan-aturan energi terbarukan, yang hendak menjual listrik ke petunjuk pelaksanaannya. Undang-undang dan petunjuk dalam jaringan; (iii) meningkatkan kredibilitas bidang pelaksanaannya yang baru harus menjelaskan struktur dari dengan menyelenggarakan proses-proses yang jelas dan pasar tenaga listrik, dan peran dari pemerintah pusat dan transparan termasuk pengaturan kelembagaan untuk daerah, PLN dan sektor swasta di dalam pasar. menawarkan kesempatan yang dapat diperbarui bagi para investor; (iv) meningkatkan kemampuan domestik Melakukan rasionalisasi harga dan kebijakan subsidi untuk membangun dan mengelola fasilitas pembangkit untuk mendukung investasi dan meredam gejolak listrik dengan menggunakan energi terbaharukan; keuangan PLN. Kaji ulang sangat dibutuhkan atas tarif dan (vi) meningkatkan daya tahan keuangan proyek- listrik dan kebijakan subsidi yang berlaku sekarang: proyek pengembangan energi terbaharukan melalui 4 | BANGKITNYA INDONESIA perdagangan karbon dan mekanisme pendanaan rendah karbon lainnya. Bagaimana Bank Dunia Dapat Sangat penting untuk memastikan bahwa dampak lingkungan hidup dari peningkatan pembangkit listrik Membantu tenaga batu bara telah dikaji secara menyeluruh dan tindakan pengurangan dampak telah ditempatkan Beberapa tahun mendatang, strategi bidang tenaga listrik sesuai dengan peraturan perundangan tentang Bank Dunia akan mengikuti tiga kecenderungan: lingkungan hidup. Di Jawa-Bali dan jaringan listrik yang besar lainnya, teknologi batu bara bersih harus Pendanaan proyek-proyek prasarana tenaga listrik didukung secara bertahap bila memang layak dan sektor publik untuk menopang pertumbuhan dapat dibenarkan secara ekonomi. Pada jaringan ekonomi dan meningkatkan ketersediaan listrik listrik berukuran kecil, bila memungkinkan, teknologi bagi kaum miskin. Dukungan investasi pinjaman pembangkit listrik yang besar dan modern sebaiknya Bank Dunia akan menekankan pada proyek-proyek diadopsi untuk menggantikan pembangkit tenaga batu prasarana yang layak mendapat pembiayaan publik, bara. seperti proyek-proyek pembangkit penyimpanan tenaga air terpompa(pumped storage hydro project), investasi Meningkatkan pembiayaan publik bagi prasarana energi terbaharukan, dan proyek-proyek transmisi dan kelistrikan. Penurunan pasar kredit global baru-baru distribusi listrik. ini telah menciutkan ketersediaan pendanaan jangka Melakukan reformasi sistem tarif dan subsidi, dan pendek dan menengah. Secara global, developer proyek meningkatkan efisiensi perusahaan-perusahaan menghadapi berkurangnya investor potensial dan pemberi listrik nasional. Sejalan dengan prioritas strategis pinjaman komersil, dan juga biaya pendanaan yang pemerintah yang utama, Bank Dunia akan lebih tinggi. Pemerintah makin sering diminta untuk membantu pemerintah dan PLN untuk meninjau memberikan suntikan modal atau dukungan kredit untuk keseluruhan kebijakan harga dan subsidi yang ada menutupi kebutuhan pendanaan. Menurut perkiraan, demi pembangunan berkesinambungan jangka dibutuhkan sekitar 4,4 miliar dolar Amerika untuk panjang untuk bidang tenaga listrik. Lebih lanjut, mendanai proyek-proyek kelistrikan di Indonesia untuk bantuan teknis mengenai pembangunan kapasitas periode 2009/10, sementara hanya 3,1 miliar dolar yang dan peningkatan efisiensi akan diberikan kepada berhasil dipastikan pada akhir tahun 20083. Kekurangan perusahaan listrik utama nasional. 1,3 miliar dolar Amerika tampaknya akan menghambat Menggerakkan bidang ini kearah yang ramah pertumbuhan di bidang ketenagalistrikan secara signifikan. lingkungan dan pengembangan yang bersifat Sangat dibutuhkan tindakan pemerintah untuk turut serta rendah karbon. Strategi ini akan diterapkan melalui untuk mendanai kekurangan itu. pinjaman, pendanaan karbon dan operasi bantuan teknis dengan lembaga-lembaga energi utama seperti PLN, Perusahaan Gas Bumi Pertamina (Pertamina Geothermal Energy, PGE) dan Departemen Energi dan Sumber Daya Mineral. 3 Perkiraan oleh tim Bank Dunia. Kantor Bank Dunia Jakarta untuk informasi, silakan hubungi: Gedung Bursa Efek Indonesia Menara 2, lantai 12 Mr. Leiping Wang Jl. Jenderal Sudirman Kav. 52-53, Jakarta 12190, Indonesia Senior Energy Specialist ph. + 62 21 5299 3000 | fax. + 62 21 5299 3111 lwang3@worldbank.org http://www.worldbank.org/id Mendukung Institusi Indonesia yang Inklusif untuk Pembangunan yang Berkelanjutan