83885 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema 1 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema i Cuidado de edición: Karina Palleros - Arnaldo Núñez Diseño y diagramación: Karina Palleros Asunción, noviembre de 2013 ii Índice Agradecimientos vii Siglas y acrónimos viii RESUMEN EJECUTIVO 1 Introducción 2 Marco normativo 2 Caracterización de la infraestructura y recursos de las escuelas públicas 4 paraguayas La arquitectura institucional: presupuesto y gestión de los recursos 7 destinados a infraestructura escolar Conclusiones 10 Recomendaciones 11 LA FALTA DE INSUMOS ESCOLARES BÁSICOS EN PARAGUAY 13 IDENTIFICANDO EL TAMAÑO Y LAS CAUSAS DEL PROBLEMA INFORME PRINCIPAL Introducción 14 iii CAPÍTULO 1 16 CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL SISTEMA EDUCATIVO PARAGUAYO CAPÍTULO 2 19 REVISIÓN DE LA LITERATURA SOBRE LA RELACIÓN ENTRE INFRAESTRUCTURA Y RECURSOS ESCOLARES Y EL DESEMPEÑO ACADÉMICO EN PAÍSES EN DESARROLLO La evidencia internacional 22 La evidencia en Paraguay 34 CAPÍTULO 3 43 MARCO NORMATIVO GENERAL EN EL QUE SE CONTEMPLAN LA INFRAESTRUCTURA Y EL EQUIPAMIENTO ESCOLAR Plan Nacional de Educación 2024 44 Política de incorporación de Tecnologías de la Información y la 45 Comunicación (TICs) al Sistema Educativo Paraguayo CAPÍTULO 4 46 CARACTERIZACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA Y RECURSOS DE LAS ESCUELAS PÚBLICAS PARAGUAYAS Fuentes de información 46 Número de locales escolares por zona, departamento y niveles educativos 47 Tamaño de los locales escolares 48 Situación legal de los locales escolares 49 Condiciones sanitarias de los locales escolares 50 Estado de conservación de las dependencias escolares 51 Disponibilidad de dependencias escolares 51 Acceso a tecnologías de la información 52 Índice de Infraestructura Escolar 53 Distribución del Índice de Infraestructura en el país 55 El tamaño del déficit de infraestructura básica 61 CAPÍTULO 5 63 LA ARQUITECTURA INSTITUCIONAL Y LOS PROGRAMAS EN MARCHA Inversión en infraestructura escolar: tendencias 63 Instancias responsables de implementar políticas de infraestructura y 69 equipamiento escolar Microplanificación: Un método de priorización, la utilización de los 72 recursos de inversión Programas de inversión en infraestructura (año 2012) 75 FONACIDE: Un nuevo marco para la inversión en infraestructura escolar 76 iv Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema Decreto N° 10504, por el que se reglamenta el Fondo para la Excelencia 77 de la Educación y la Investigación (enero 2013) Recursos de FONACIDE utilizados para el mejoramiento de la 78 infraestructura escolar CAPÍTULO 6 80 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Recomendaciones 83 BIBLIOGRAFÍA 85 ANEXOS 89 SABER - Informe de País – 2012 101 Paraguay – FINANCIAMIENTO EDUCATIVO Índice de gráficos Gráfico 1 Motivos por los que no asisten los niños, niñas y adolescentes 17 Gráfico 2 Locales escolares por zona (%) 47 Gráfico 3 Número de locales escolares por departamentos 47 Gráfico 4 Locales escolares por niveles educativos 48 Gráfico 5 Locales educativos por niveles y por zona 48 Gráfico 6 Número de aulas por local 48 Gráfico 7 Número de aulas por local. Zonas urbana y rural 49 Gráfico 8 Porcentaje de locales escolares reconocidos por el MEC 49 Gráfico 9 Propiedad del terreno 50 Gráfico 10 Condiciones sanitarias de locales escolares por zona 50 Gráfico 11 Disponibilidad de agua potable 50 Gráfico 12 Estado de las aulas por local 51 Gráfico 13 Disponibilidad de dependencias escolares 52 Gráfico 14 Acceso a tecnología de la información 52 Gráfico 15 Índice de infraestructura 54 Gráfico 16 Estado de la infraestructura escolar por zona 54 Gráfico 17 Gastos públicos en educación como porcentaje del PIB y 64 crecimiento del PIB, 2000-2010 Gráfico 18 Total del gasto público en educación en porcentaje del PNB, 64 1999 y 2010 Gráfico 19 Gasto público ordinario por alumno de primaria (costo unitario) en 65 dólares constantes de 2009 a paridad de poder adquisitivo (PPA), 1999 y 2010 Gráfico 20 Gasto público ordinario por alumno de secundaria (costo 65 unitario) en dólares constantes de 2009 a paridad de poder adquisitivo (PPA), 1999 y 2010 v Gráfico 21 Distribución del presupuesto de educación 66 Gráfico 22 Montos destinados a Programas de Inversión y a Infraestructura 66 Física y Equipamiento Gráfico 23 Áreas de inversión en infraestructura física y equipamiento 67 (en guaraníes) Gráfico 24 Áreas de inversión en infraestructura física y equipamiento 68 Índice de cuadros Cuadro 1 Útiles adquiridos para el primer ciclo de la Educación Escolar Básica 36 Cuadro 2 Útiles adquiridos para el segundo ciclo de la Educación Escolar Básica 36 Cuadro 3 Útiles adquiridos para el tercer ciclo de la Educación Escolar Básica 36 Cuadro 4 Útiles adquiridos para la Educación Media y Educación Permanente 37 Cuadro 5 Recursos Financieros para Eliminar el Déficit de Infraestructura Escolar 62 Índice de mapas Mapa 1 CINE 1 - Locales buenos 55 Mapa 2 CINE 1 - Locales regulares 56 Mapa 3 CINE 1 - Locales malos 57 Mapa 4 CINE 2 – Locales buenos 58 Mapa 5 CINE 2 – Locales regulares 59 Mapa 6 CINE 2 – Locales malos 60 vi Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema Agradecimientos Este documento forma parte de la asistencia técnica del Banco Mundial “Insumos para pro- piciar la toma de decisiones basada en evidencia en el Ministerio de Educación y Cultura de Paraguay”. Los autores principales del documento son Magdalena Rivarola y Rodolfo Elías, con aportes de Jessica Rodríguez. Los autores agradecen a Mirna Vera, Directora General de Planifi- cación Educativa del MEC, y a Dalila Zarza, Directora de Estadística, por los datos proveídos para el análisis de la infraestructura escolar. Así como también el apoyo recibido de Néstor Peralta, en la elaboración de los mapas de Infraestructura Escolar; a Blanca Aquino, en el procesamiento de los presupuestos de educación; a Claudia Spinzi, en el seguimiento de las noticias en periódicos sobre el estado de los locales escolares; a Margarita Molinas, Patricia Misiego y Nelly Briet, por sus aportes al contenido del informe. La asistencia técnica al Ministerio de Educación y Cultura (MEC) y el presente estudio fueron coordinados y supervisados por Rafael de Hoyos, economista senior, Banco Mundial. vii Siglas y acrónimos BID Banco Interamericano de Desarrollo CONEC Consejo Nacional de Educación y Cultura DGEEC Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos DGPE Dirección General de Educación Permanente EEB Educación Escolar Básica EI Educación Inicial EM Educación Media FONACIDE Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo IFD Instituto de Formación Docente MEC Ministerio de Educación y Cultura PIB Producto Interno Bruto SIEC Sistema de Información de Estadística Continua TIC Tecnología de la Información y la Comunicación viii Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema RESUMEN EJECUTIVO 1 Introducción A pesar de las limitaciones conceptuales y metodológicas que todavía presentan la mayoría de los estudios empíricos sobre el impacto de los factores escolares en el rendimiento de los estudian- tes de escuelas primarias y secundarias públicas en América Latina, los resultados son claros en cuanto a la necesidad de dotar a las escuelas de recursos básicos como condición necesaria para lograr una educación de calidad. Esta conclusión, aparentemente obvia, no lo es en el caso de las escuelas públicas de América Latina y Paraguay, donde, aún con los avances logrados, todavía la mayoría de los locales escolares no cuentan con las condiciones básicas y operan en situaciones de precariedad, comprometiendo la calidad y equidad de la educación brindada. Paraguay se encuentra entre los países de la región con mayores carencias físicas en sus locales escolares en relación al agua potable, desagües, disponibilidad de baños, a las condiciones de las aulas, a la existencia de equipos de computación, laboratorios, espacios para la enseñanza de artes o música, y bibliotecas. Marco normativo La Constitución Nacional, la Ley General de Educación, decretos de la Presidencia de la Re- pública y resoluciones del ministro de educación establecen el marco normativo de la educación en Paraguay. La Constitución Nacional (1992) afirma en los Artículos 73 y 76 el derecho a la edu- cación gratuita de la Educación Escolar Básica (EEB); este aspecto fue amplificado por la Ley Nº 4088/2010, que instaura la obligatoriedad y la gratuidad de la Educación Preescolar y la Educación Media. Es así que en el Artículo 75 se hace referencia a la obligación del Estado de suministrar útiles escolares a estudiantes de escasos recursos. La Ley Nº 1264/1998, “Ley General de Educación”, profundiza el concepto de gratuidad y del derecho a que toda la población tenga acceso a la educación en condiciones de igualdad. En rela- ción a la infraestructura y el equipamiento escolar, en el Artículo 141 se señala que el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) establecerá los requisitos mínimos de infraestructura, pedagogía, administración, financiación y dirección en relación a instituciones privadas. Por otra parte, en su Decreto Nº 65891, el MEC se refiere a los requisitos de infraestructura 1 El Decreto Nº 6589, del 15 de noviembre de 1994, deroga el Decreto Nº 31001, del 16 de enero de 1967, y establece nuevas reglamentaciones para la apertura y el funcionamiento de instituciones educativas del nivel medio. 2 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema y equipamiento para la habilitación de instituciones educativas de Educación Media (1994) y, a través de la Resolución Nº 39852, establece los requisitos de infraestructura y equipamiento para la habilitación de instituciones de Educación Escolar Básica (1999). Los requisitos de infraestructura física, en propiedad del MEC, de las instituciones educativas de carácter oficial que ofrezcan Educación Escolar Básica son los siguientes: i) Sala de dirección; ii) Secretaría; iii) Aulas de 7,20 x 7,20 como mínimo para cada grado a ser habilitado, bien venti- ladas y con iluminación adecuada; iv) Sanitarios diferencias por sexo; v) Espacio apropiado para recreación y clases de Educación Física; vi) Servicio de agua potable; vii) Sala de biblioteca. El equipamiento debe incluir: i) Aulas con los muebles adecuados según especificaciones técnico- pedagógicas para el grado a habilitarse; ii) Sala de laboratorio con los elementos básicos para clases de ciencias naturales; iii) Escritorio y útiles necesarios para los servicios administrativos; y iv) Biblioteca básica. El marco de la política educativa paraguaya está dado actualmente por el Plan Nacional de Educación 2024 en el que se delinean las principales acciones a ser desarrolladas en el sector educativo en los próximos años, para cumplir con las metas educativas establecidas para el corto, mediano y largo plazo. En una de las líneas estratégicas de este Plan, el mejoramiento y la am- pliación de los espacios educativos, equipamientos y recursos didácticos se plantean por un lado, bajo el objetivo de ampliar la cobertura en todos los niveles educativos garantizando el acceso, la permanencia y la culminación oportuna de los estudiantes. Las acciones propuestas en esta línea son las siguientes y se espera que se las lleve a cabo en articulación con las Gobernaciones, Muni- cipios y otros agentes sociales locales: • Reacondicionamiento, adecuación y/o construcción de espacios educativos acordes a los requerimientos de la población/oferta educativa y a estándares de calidad previamente definidos. • Dotación de mobiliarios acordes a los requerimientos de la población/oferta educativa y a estándares de calidad previamente definidos. • Dotación de recursos didácticos y tecnológicos a las instituciones educativas, estudiantes y educadores acorde a los requerimientos de la población/oferta educativa y a estándares de calidad previamente definidos. • Institucionalización de prácticas orientadas al mantenimiento sistemático de espacios educativos, equipamientos y materiales didácticos. 2 La Resolución Nº 3985, de junio de 1999, establece requisitos para la apertura y habilitación de instituciones educativas ofi- ciales y privadas del país que implementan Educación Escolar Básica. 3 Caracterización de la infraestructura y recursos de las escuelas públicas paraguayas En el Paraguay hay más locales escolares en zonas rurales que en zonas urbanas (77% en zonas rurales y 23% en zonas urbanas) pero en las zonas rurales son más pequeños. El promedio de aulas en zonas rurales es de 5%, mientras que en zonas urbanas es de 11% (Gráfico 1). Un 13% de los locales escolares funcionan en propiedades privadas, o no se sabe la situación de propiedad del terreno, por lo cual no pueden recibir apoyo estatal. Gráfico 1 - Número de aulas por local. Zonas urbana y rural Zona urbana Zona rural 600 3000 500 400 2000 Frecuencia Frecuencia 300 200 1000 100 Desv. tip. = 6,34 Media = 10,8 Desv. tip. = 2,70 N = 1445,00 Media = 5,0 0 N = 5163,00 0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 0 5,0 15,0 25,0 35,0 45,0 0,0 5,0 10,0 15,0 10,0 25,0 2,5 7,5 12,5 17,5 22,5 Número de aulas por local Número de aulas por local Fuente: Elaboración propia con datos de infraestructura escolar proveniente de las Planillas de Infraestructura Escolar (MEC/ DGPE, 2008). Sobre el estado general de los locales escolares, un alto porcentaje, en especial en zonas rurales, tiene condiciones inadecuadas en término de agua y saneamiento. (Gráficos 2 y 3) Gráfico 2 - Condiciones sanitarias de locales escolares por zona 65,00 51,97 44,37 26,9 7,01 1,90 1,39 2,26 Urbana Rural WC conectado a red pública Excusado tipo municipal WC con pozo ciego Letrina común Fuente: Elaboración propia con datos de infraestructura escolar proveniente de las Planillas de Infraestructura Escolar (MEC/ DGPE, 2008). 4 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema Gráfico 3 - Disponibilidad de agua potable 63,01 67,27 No 32,73 36,99 Sí Urbana Rural Fuente: Elaboración propia con datos de infraestructura escolar proveniente de las Planillas de Infraestructura Escolar (MEC/ DGPE, 2008). La mayoría de los locales escolares no cuentan con dependencias para el desarrollo de activi- dades académicas previstas (como biblioteca, talleres, laboratorios), para actividades culturales y recreativas, ni para la gestión institucional (secretaría, sala de profesores). (Gráfico 4) Gráfico 4 - Disponibilidad de dependencias escolares No tiene o están en malas condiciones Tienen en buenas o regulares condiciones 96,8 97,7 96,2 94,3 96,4 87,9 86,2 12,1 13,8 3,8 3,2 2,3 5,7 3,6 Secretaría Biblioteca Laboratorio Talleres Salón Sala de Área de multiuso profesores recreación Fuente: Elaboración propia con datos de infraestructura escolar proveniente de las Planillas de Infraestructura Escolar (MEC/ DGPE, 2008). Los datos muestran que la situación de los locales escolares dista de lo requerido para la in- fraestructura física y equipamiento. Si bien la mayoría de los locales, tanto urbanos como rurales, cuentan con luz eléctrica, solamente el 56% de los locales urbanos y el 18% de los rurales disponen de computadoras. Por otra parte, el acceso a internet es bajo: 17% en zonas urbanas lo tienen y solo el 1% en zonas rurales. Como parte de este informe se construyó un Índice de Infraestructura escolar, tomando en consideración el marco normativo del MEC y los datos existentes. El índice incluye 15 variables y cada una se le dio el valor de 1 o 0 de acuerdo a su presencia o ausencia en el local escolar. Un local que sume 15 puntos es la que reúne todas las características deseadas de infraestructura. De acuerdo al puntaje promedio obtenido, se clasificaron las escuelas de acuerdo al siguiente criterio: 0 a 4: Malas condiciones; 5 a 10: Condiciones regulares; 11 a 15: Buenas condiciones 5 Índice de Infraestructura escolar Agua corriente 1 Cuenta con WC conectado a red pública o pozo ciego 1 Tiene sanitarios 1 Aulas en buen estado o regular 1 Tiene biblioteca 1 Tiene laboratorio 1 Tiene talleres 1 Tiene salón multiuso 1 Tiene sala de profesores 1 Tiene área de recreación 1 Tiene dirección 1 Tiene secretaria 1 Disponibilidad de luz eléctrica 1 Cuenta con computadoras 1 Cuenta con internet 1 PUNTAJE TOTAL 15 El puntaje promedio del Índice por zona es de 7 en zonas urbanas y 3,7 en zonas rurales. Este índice señala que solo el 11% de las escuelas urbanas y menos del 1% de las rurales se en- cuentran en buenas condiciones y reúnen los requisitos establecidos en las normativas del MEC. Gráfico 5 - Estado de la infraestructura escolar por zona 71,90 63,85 Malas condiciones 35,82 Condiciones regulares 17,09 Buenas condiciones 11,00 0,33 Urbana Rural Fuente: Elaboración propia con datos de infraestructura escolar proveniente de las Planillas de Infraestructura Escolar (MEC/ DGPE, 2008). 6 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema La arquitectura institucional: presupuesto y gestión de los recursos destinados a infraestructura escolar El análisis del gasto público en educación indica que en Paraguay se ha dado una disminución del porcentaje del PNB (Producto Nacional Bruto) destinado al sector educativo, habiendo alcan- zado 5,1% en el año 1999 y reduciéndose a 4,1% en el año 2010. El gasto público por estudiante es bajo, comparado con otros países de la región. Gráfico 6 - Total del gasto público en educación en porcentaje del PNB, 1999 y 2010 6,2 5,8 Año 1999 4,6 4,9 5,1 4 4 4,1 Año 2010 Argentina Brasil Chile Paraguay Fuente: UNESCO (2012) Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo. http://www.unesco.org Los fondos destinados a programas de inversión, donde se encuentran los recursos económi- cos para el mejoramiento de la infraestructura y el equipamiento de los locales escolares, repre- sentan en el año 2012 solo el 2% del presupuesto del sector educativo y la tendencia observada es a la disminución, ya que en el año 2000 equivalía a el 6% del presupuesto total del MEC. Gráfico 7 - Distribución del presupuesto de educación 90,00 Porcentaje del presupuesto total de 80,00 70,00 60,00 educación 50,00 40,00 30,00 20,00 10,00 0,00 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 1. Programa de administración 18,38 16,64 14,28 14,41 19,43 20,07 20,22 23,89 23,48 25,59 25,63 24,53 20,86 2. Programas de acción 76,10 80,82 82,86 82,20 77,64 75,92 74,00 72,10 74,72 71,54 72,13 73,30 77,02 3. Programas de inversión 5,53 2,53 2,87 3,39 2,93 4,02 5,78 4,01 1,80 2,87 2,24 2,16 2,13 Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), años 2000 a 2012. Ministerio de Hacienda. 7 Los montos destinados a proyectos de infraestructura física y equipamiento han subido como porcentaje del Programa de Inversión, pero los fondos destinados a construcción y equipamiento de escuelas de Educación Escolar Básica y de Educación Media no han sufrido variaciones im- portantes. Los fondos del Programa de Inversión fueron para otros rubros e instituciones (como instituciones de educación superior) también dependientes presupuestariamente del MEC. Gráfico 8 - Áreas de inversión en infraestructura física y equipamiento (en guaraníes) 70.000.000.000 Infraestructura física y equipamiento de instituciones educativas y 60.000.000.000 edificios del MEC (total) 50.000.000.000 Construcciones y equipamiento para Educación Escolar Básica Guaraníes 40.000.000.000 30.000.000.000 Construcciones y equipamiento para Educación Media 20.000.000.000 Otras construcciones y otros gastos 10.000.000.000 relacionados 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), años 2000 a 2012. Ministerio de Hacienda. De acuerdo al organigrama del MEC, la instancia responsable de las construcciones escolares es la Dirección de Infraestructura Escolar, dependiente de la Dirección General de Administra- ción y Finanzas, y es la que debe realizar el análisis previo, la autorización y verificación de todos los proyectos arquitectónicos a implementarse en instituciones educativas dependientes del MEC (Resolución Nº 7050/2012). Lo relacionado a equipamientos e insumos escolares está a cargo de la Dirección General de Administración y Finanzas, en coordinación con las diferentes direcciones involucradas. Por ejemplo, en la entrega de materiales didácticos y textos escolares a los estudiantes, aun cuando todos los procesos de compra y entrega de dichos materiales es responsabilidad de la Dirección General de Administración y Finanzas, se conforma una comisión integrada por representantes de las direcciones responsables de los diferentes niveles educativos (Escolar Básica, Educación Media, Educación Permanente), para establecer el listado de materiales, los criterios de calidad y el control de los productos adquiridos por el MEC. Por otra parte, la dirección encargada de realizar un seguimiento de las políticas educativas y de generar los datos y estadísticas educativas es la Dirección General de Planificación Educativa. 8 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema Esta dependencia realiza periódicamente un levantamiento de datos de cada institución educativa del país. Ambas direcciones trabajan coordinadamente para la elaboración del presupuesto desti- nado a la infraestructura escolar. En cuanto a la ejecución del presupuesto, la Dirección de Infraestructura Escolar eleva un pedido a la Dirección de Presupuesto y corrobora si hay o no disponibilidad presupuestaria (de acuerdo al Plan Financiero y al Plan de Caja). Si existe la disponibilidad, certifica y se hace el llamado proceso licitatorio. El proceso de pago se realiza a la firma de contrato (30%) y luego se va ejecutando el presupuesto a partir de la certificación de obra. Se debe tener en cuenta que hay plazos establecidos para este proceso. La licitación tiene una duración mínima de 45 días, luego de la adjudicación hay un tiempo para revisión y reclamos y después recién se puede empezar la construcción. Además del tema presupuestario, existen barreras para la ejecución de los fondos las cuales son atribuibles al Ministerio de Hacienda, a los organismos financiadores y al MEC. En lo que se refiere al Ministerio de Hacienda, se pueden mencionar la aplicación de modificaciones impo- sitivas a destiempo y dificultades para la obtención de documentos requeridos. En cuanto a los organismos financiadores cabe citar la lentitud de los procesos de obtención de la “no objeción”. Finalmente los atribuibles a los organismos ejecutores (MEC) incluyen los procesos burocráticos administrativos, la duplicidad en los sistemas de control de la documentación, frecuentes cambios de responsables y la concentración de autorizaciones en el titular de la institución. La microplanificación constituye un método adecuado para la utilización de los recursos de inversión ya que permite identificar y priorizar las necesidades de las escuelas, incluyendo la in- fraestructura y el equipamiento. La aplicación de esta metodología tiene sus dificultades ya que la priorización la realizan los directores y supervisores, de acuerdo a su percepción, y la metodología propone que la Dirección de Infraestructura Escolar debe hacer una corroboración in situ y ésta no cuenta con los recursos para relevar todos los requerimientos. Además, subsisten prácticas dentro del MEC que van en contra del proceso de microplanificación, que en el caso por ejemplo de las construcciones consiste en enviar solicitudes directamente a la Dirección de Infraestructu- ra, saltando todo el proceso establecido. En el año 2012 se creó, por la Ley Nº 4758/2012, el Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE) y el Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación, lo que constituye un nuevo marco para la inversión en infraestructura escolar. El FONACIDE esta- blece un monto que se transfiere a los gobiernos locales (Gobernaciones y Municipios) que deben invertirse en infraestructura escolar. Este proceso ya se inició, realizándose una transferencia del 50% de lo provisto, que equivale a 21 millones de dólares. El contenido de esta ley y su reglamen- 9 tación han generado expectativas y también críticas. Un hecho importante es que los recursos de FONACIDE utilizados para construcciones pasaron de ser unos fondos adicionales (como señala la ley) a constituir los únicos fondos disponibles para este rubro, ya que el Ministerio de Hacienda eliminó la sección de construcciones del presupuesto nacional destinado al sector educativo. La Dirección de Infraestructura Escolar del MEC, que tiene presupuesto cero para construcciones, se encargará en adelante únicamente de fiscalizar las obras realizadas por los municipios y goberna- ciones en las instituciones educativas. Sobre la disponibilidad de estos recursos, varios intendentes y gobernadores señalaron que son insuficientes para solucionar los problemas de infraestructura en su municipio. También hubo denuncias de una mala utilización de estos recursos. El presiden- te de la Federación de Educadores del Paraguay (FEP), Carlos Parodi, solicitó la intervención de la Contraloría y la Fiscalía ante situaciones de sobrefacturación en la construcción de aulas por parte de algunos municipios. Un detalle interesante es que el decreto reglamentario de FONACIDE señala que se debe se- guir la metodología de microplanificación para definir las prioridades de intervención. Esta indi- cación no fue seguida en el primer año de aplicación del FONACIDE, sin embargo, se han dado acercamientos entre los ministerios de hacienda y educación, las gobernaciones y los municipios, y se ha propuesto la conformación de un equipo interinstitucional para diseñar un convenio que regirá las inversiones en infraestructura en educación y los mecanismos de fiscalización. Conclusiones El Ministerio de Educación y Cultura (MEC) tiene establecidas normas sobre los requisitos básicos de infraestructura y equipamiento para la Educación Escolar Básica y la Educación Me- dia, lo que significa que cuenta con un marco regulatorio que permite orientar las acciones. Sin embargo, carece de mecanismos y recursos para asegurar que dichas normas sean cumplidas por todas las instituciones, luego de ser habilitadas. En cuanto a las condiciones físicas de las escuelas, los datos muestran que la situación de los locales escolares dista de lo requerido en término de infraestructura y equipamiento. Las que se encuentran en situación más precaria son las escuelas rurales, que son la mayoría pero que tienen un tamaño menor que las urbanas (considerando el número de aulas). Por ejemplo, en agua y saneamiento (que es un indicador básico) muchas escuelas rurales tienen letrina común y no dis- ponen de agua potable. Por otra parte la mayoría de las instituciones, tanto urbanas como rurales, 10 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema no cuenta con dependencias escolares tales como secretaría, biblioteca, laboratorio, talleres, salón multiuso, sala de profesores y área de recreación. El Índice de Infraestructura Escolar elaborado para este informe arroja que la mayoría de los locales se encuentran en malas condiciones de infraestructura y equipamiento. El 72% de las escue- las urbanas se encuentran en condiciones regulares y el 64% de las rurales en malas condiciones. El análisis del gasto público indica que Paraguay ha disminuido el porcentaje de PNB destina- do al sector educativo en los últimos diez años. Según informe de la UNESCO, el gasto educativo de Paraguay es inferior al de otros países de la región. Por otra parte, los fondos destinados a pro- gramas de inversión han disminuido del 6% en el año 2000, al 2% en el 2012, desapareciendo del presupuesto en el año 2013 como consecuencia de la ley que crea el Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE). Según la Ley de FONACIDE, los fondos deben ser transferi- dos a los gobiernos locales (gobernaciones y municipalidades) para que estas instituciones se en- carguen de la construcción y el mejoramiento de la infraestructura escolar con el asesoramiento y la supervisión del MEC. Un hecho importante es que estos fondos pasaron de ser adicionales a constituir los únicos re- cursos disponibles para el rubro. Los montos que son entregados por FONACIDE son superiores a lo que disponía el MEC para infraestructura escolar en años anteriores, aunque aún resultan insuficientes. Por otra parte, todavía no se ha instalado un mecanismo adecuado de planificación y coordinación entre el MEC y los gobiernos locales, de tal forma que la inversión responda a una buena identificación de las prioridades y de las mayores necesidades en cada área. La microplanificación es una metodología que el MEC viene trabajando desde hace unos años y que permite una identificación y priorización de las necesidades escolares, entre ellas, la de infraestructura. Esta metodología se ha desarrollado principalmente con actores del sector edu- cativo (supervisores, directores, docentes) y los resultados son comunicados a las direcciones correspondientes del nivel central, como, por ejemplo, a la Dirección de Infraestructura Escolar. En el decreto reglamentario del FONACIDE se señala que debe seguirse esta metodología para definir las prioridades de intervención. Recomendaciones Se debería fortalecer la implementación de la microplanificación, incluyendo otros actores locales (vinculados a los gobiernos departamentales y municipales), de tal forma a lograr un con- 11 senso entre estas instancias en la identificación de las principales necesidades y en los recursos que se deben destinar a infraestructura y equipamiento. Por otra parte, es necesaria una actualización permanente de los datos de la Planilla de Infraes- tructura Escolar (que está a cargo de la Dirección de Estadística del MEC). En este estudio se uti- lizaron los datos más recientes que se disponen (2008), que ya tienen cuatro años de antigüedad. Lo recomendable sería que estos datos se actualicen anual o bianualmente. El FONACIDE puede constituir un apoyo importante a la ejecución de las políticas del MEC en áreas como el de infraestructura escolar. Sin embargo, es importante que el MEC mantenga una línea presupuestaria en este campo ya que actualmente no dispone de fondos para realizar las tareas de fiscalización y aprobación de obras de acuerdo a los modelos y estándares que ha ela- borado la Dirección de Infraestructura Escolar. Este control es fundamental ya que las instancias locales carecen de los parámetros adecuados para la infraestructura y el equipamiento escolar. Finalmente, esta investigación no analizó aspectos de diseño de escuelas y aulas y su vincula- ción con los modelos pedagógicos. En Paraguay ha habido una experiencia de construcción de salas de preescolar en el marco de un programa de mejoramiento de la calidad de la Educación Inicial y Preescolar en que las salas incluyeron aspectos novedosos para las escuelas paraguayas, tales como el diseño de baños especiales para niños y niñas del preescolar, el acceso a la sala de niños y niñas con discapacidad motora, el tipo de mobiliario en función a los rincones de apren- dizaje, entre otras. Ha habido experiencias interesantes en el diseño de escuelas rurales, escue- las indígenas y también en la creación de aulas temáticas para la Educación Media, que implica una concepción diferente en la utilización de los espacios escolares ya que las aulas dejan de ser de un curso y pasan a ser espacios equipados para el desarrollo de una disciplina (por ejemplo para ciencias, artes). Estos conceptos pedagógicos del espacio y la infraestructura deben tenerse en cuenta cuando se planifican construcciones escolares; de allí que es necesario que, aún si los recursos no los maneje el MEC, sea este ministerio el que oriente y apruebe las inversiones en infraestructura y equipamiento. 12 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema INFORME PRINCIPAL 13 INTRODUCCIÓN La evidencia, tanto a nivel internacional como nacional, muestra que los insumos básicos de infraestructura, como la presencia de una secretaría técnica, de equipamiento (como pizarrón o pupitre) y de materiales educativos (como libros, lápices, etc.) tienen una incidencia sobre la cali- dad de la educación o el desempeño académico. A pesar de que el marco normativo en Paraguay reconoce la importancia de la provisión de insumos básicos para el proceso de aprendizaje, su provisión a las escuelas paraguayas está lejos de ser una realidad. La gran mayoría de las escue- las en Paraguay no tiene acceso a agua potable o baños conectados a la red pública de drenaje, tampoco cuentan con una secretaría técnica o biblioteca y menos del 5% del total de escuelas tiene acceso a internet. Las carencias de insumos básicos se acentúan en áreas rurales, en donde se localizan los hogares más pobres del país, impidiendo cumplir uno de los objetivos más im- portantes del sistema educativo: promover la equidad y movilidad social. Este estudio tiene como objetivo presentar un diagnóstico exhaustivo (para todas las escuelas) de las condiciones actuales de infraestructura de las escuelas paraguayas y detectar las posibles causas detrás de una realidad preocupante. Para la identificación de los referentes básicos en cuanto a infraestructura, equipamiento e insumos pedagógicos, en un plano todavía normativo, en primer lugar se analiza la literatura relevante sobre el tema en los países en desarrollo y en Paraguay, de tal manera a identificar los 14 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema factores asociados a los resultados del aprendizaje según los hallazgos de los principales estudios. Con base en esta información, se analizan las bases de datos existentes en el Ministerio de Educa- ción y Cultura (MEC) que dan cuenta de los factores identificados en los estudios revisados, para así presentar un diagnóstico preliminar sobre el estado de las escuelas primarias y secundarias públicas paraguayas en relación a esos factores. En segundo lugar, se utilizan estos referentes para comparar las escuelas públicas primarias y secundarias del país y así identificar el déficit del sistema. El propósito final es proveer al Ministe- rio de Educación y Cultura (MEC) un diagnóstico detallado con evidencias empíricas actualiza- das y válidas para la toma de decisiones, que a su vez permitirá una utilización más efectiva de los recursos educativos públicos para garantizar mayor calidad y equidad. El informe se estructura con base en cinco capítulos: 1) características generales del sistema educativo paraguayo, 2) revisión de la literatura sobre la relación entre infraestructura y recursos escolares y el desempeño académico en países en desarrollo, 3) marco normativo general en el que se contemplan la infraestructura y el equipamiento escolar, 4) caracterización de la infraestructu- ra y recursos de las escuelas públicas paraguayas según información estadística del MEC, y 5) la arquitectura institucional y los programas en marcha. 15 CAPÍTULO 1 CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL SISTEMA EDUCATIVO PARAGUAYO De acuerdo a la Ley General de Educación, Nº 1264/1998, la educación formal paraguaya se estructura en tres niveles: a) la Educación Inicial (EI) y la Educación Escolar Básica (EEB), b) la Educación Media (EM) y c) la Educación Superior. La Educación Inicial comprende dos ciclos: el primer ciclo se extiende hasta los 3 años de edad y el segundo ciclo hasta los 4 años de edad. La EEB (de 6 a 14 años de edad) comprende nueve grados divididos en tres ciclos, es obligatoria y gratuita incluyendo la Educación Preescolar (5 años de edad). La EM comprende el bachillerato o la formación profesional y tiene tres cursos académicos (de 15 a 17 años de edad). En el año 2010 se promulgó la Ley Nº 4088/2010, que es- tablece la gratuidad de la EI y de la EM en instituciones de gestión oficial. La Educación Superior se ordenará por una ley (actualmente en discusión) y se desarrolla a través de universidades e institutos superiores y otras instituciones de formación profesional del tercer nivel. Según los datos oficiales1, el 68% de la población asiste a preescolar; el 98% de la población de 6 a 11 años de edad asiste a la educación formal y el 83% está matriculado en el primer o segundo ciclo de la EEB. De hecho, el Sistema de Información de Tendencias Educativas de América Latina (SITEAL) coloca a Paraguay en el grupo de países latinoamericanos con más alta graduación en el nivel primario, aunque baja en el secundario2. El 92% de la población de 12 a 14 años de edad está 1 Los datos fueron extraídos de: Paraguay. Estadística Educativa. 2009 y 2010. Ministerio de Educación y Cultura (MEC); y Encuesta Permanente de Hogares (EPH), 2010. 2 Sistema de Información de Tendencias Educativas de América Latina (SITEAL), 2010. 16 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema en la educación formal y el 60% se encuentra matriculado en el tercer ciclo de la EEB. En cuanto a la población de 15 a 17 años de edad, el 71% asiste a educación formal, no formal o está en el servicio militar; el 43% de la población de 16 a 18 años de edad está matriculado en la Educación Media. Según cifras actualizadas de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) y de la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC), la tasa de analfabetismo de la población de 15 años o más es de 5,3%. Sobre la eficiencia del sistema educativo público, la tasa anual de repitencia escolar en el pri- mer y segundo ciclo de la EEB alcanza al 4,8%. Las tasas más altas de deserción anual se dan en el tercer ciclo de la EEB, donde alcanza el 6,5%, así como en la Educación Media, que es en el orden del 5,6%. La diferencia urbano-rural se mantiene alta en todos los indicadores. Las fuentes de datos dan cuenta que el 57% indica lo económico como causa principal de aban- dono escolar3 (Gráfico 1). Gráfico 1 - Motivos por los que no asisten los niños, niñas y adolescentes 5 años de edad 6 a 11 años de edad 2000/01 2000/01 41% 2005 2005 2008 2008 2010 2010 24% 2% 3% 3% 3% 1% 1% 2% 1% 2% 1% 1% 1% 0% 1% Falta de Expectati- Falta de Otras Falta de Expectati- Falta de Otras recursos vas socio- oferta razones recursos vas socio- oferta razones culturales educativa culturales educativa No asiste a una institución educativa No asiste a una institución educativa 12 a 14 años de edad 15 a 17 años de edad 2000/01 2000/01 2005 2005 2008 2008 2010 2010 21% 16% 10% 7% 7% 4% 3% 4% 2% 1% 2% 1% 1% 1% 2% 3% Falta de Expectati- Falta de Otras Falta de Expectati- Falta de Otras recursos vas socio- oferta razones recursos vas socio- oferta razones culturales educativa culturales educativa No asiste a una institución educativa No asiste a una institución educativa Fuente: Instituto Desarrollo y PREAL (2013) Informe de Progreso Educativo de Paraguay. 3 Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC). Encuesta Permanente de Hogares (EPH). 2000/2010. 17 Para un mejor diagnóstico del sistema educativo no solamente es necesario dar cuenta de sus características en el contexto nacional sino también de su nivel de desempeño en comparación con sistemas educativos regionales y globales. Esto permite una mejor apreciación de los nu- dos problemáticos compartidos y de formas de intervención exitosas que pueden ser tomadas en cuenta al momento de pensar en las acciones locales. En relación a la posición del país en cuanto al desempeño en pruebas nacionales e internacio- nales estandarizadas existentes, los resultados muestran que los estudiantes en Paraguay tienen bajos resultados de aprendizaje. La prueba nacional estandarizada, Sistema Nacional de Evalua- ción del Proceso Educativo (SNEPE), de 2006, muestra que la mitad de los estudiantes en el se- gundo año de la escuela secundaria superior está por debajo del nivel exigido. Solamente para tener un referente comparativo internacional, según los datos del SERCE4, Paraguay junto con Panamá, Guatemala, Ecuador, Nicaragua y República Dominicana forman parte del grupo de países con menor rendimiento, basado en los resultados de desempeño de los alumnos de 3º y 6º grado del nivel primario en las pruebas de Lengua y Matemática. El informe nacional del SNEPE 2006 muestra que el mayor porcentaje de dificultades para los estudiantes de nivel medio en el área de Lengua y Literatura se concentra en nivel 3 (lectura intertextual); solamente el 7,48% lo alcanza. Similares resultados se dan en Matemática, donde el 5,67% alcanza el nivel 3 (resolución de problemas complejos). Según un reciente informe sobre el Estado de la Educación en Paraguay 2011, presentado por el Consejo Nacional de Educación y Cultura (CONEC), el acceso de los alumnos a la escuela mejoró desde la reforma educativa inicia- da en 1993, pero no el rendimiento académico. En la identificación de los factores asociados a es- tos escasos resultados, es notoria la invisibilidad de las condiciones físicas de las escuelas y de los insumos escolares, característica que comparte con la mayoría de los diagnósticos y evaluaciones del sistema educativo paraguayo. En general, como lo mostrará la revisión de la literatura sobre el tema, los factores relacionados a la infraestructura escolar y a los insumos básicos de apren- dizaje han sido analizados en menor medida comparados con otros factores, como por ejemplo las características del docente, la gestión escolar, el uso de recursos pedagógicos, por mencionar solamente los que operan a nivel de la escuela. Para finalizar, señalemos que en Paraguay el 4,2% del PIB corresponde al gasto público en educación, del cual el 87,6% corresponde a gastos recurrentes (salarios) y el resto corresponde a gastos de capital en la forma de infraestructura y equipamiento para el aprendizaje5. Si bien estos recursos destinados a la formación de capital son insuficientes, ellos pueden ser invertidos de una manera más efectiva para mejorar la calidad y equidad del sistema, de ahí la relevancia y utilidad del diagnóstico presentado en este informe. 4 Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE). Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE). OREALC/UNESCO. 2008. 5 Estos datos fueron extraídos del Programmatic AAA (P129179). Concept Note. 18 CAPÍTULO 2 REVISIÓN DE LA LITERATURA SOBRE LA RELACIÓN ENTRE INFRAESTRUCTURA Y RECURSOS ESCOLARES Y EL DESEMPEÑO ACADÉMICO EN PAÍSES EN DESARROLLO Los trabajos considerados para este capítulo son, por un lado, investigaciones empíricas de casos nacionales o subnacionales en países en desarrollo, investigaciones con datos agregados de la región latinoamericana, y, por otro lado, revisiones de literatura referidas al tema de los factores de la escuela (que incluyen infraestructura y recursos escolares) asociados al desempeño de los estudiantes de escuelas primarias y/o secundarias en países en desarrollo, mayormente países de América Latina. En este sentido, debemos señalar que la mayoría de las investigaciones sobre el tema que nos ocupa se enmarcan en el enfoque denominado eficacia escolar, que se origina en los Estados Unidos y en Inglaterra en la década del 60 y que vuelca la atención sobre los factores de la escuela, en oposición a la centralidad dada a factores externos como las características económi- cas, sociales y culturales de los estudiantes, para asociarlos a, o explicar, sus logros académicos. En un ámbito más amplio, el enfoque ha llevado a entenderse las políticas referidas a la escuela como el proceso de selección y disponibilidad de una serie de recursos que son definidos de alguna manera6. La línea de investigación más utilizada para analizar los determinantes del desempeño académico de los estudiantes ha sido lo que los economistas denominan la función-producción o el enfoque de insumo-producto o costo-calidad en otras disciplinas. En el diseño de las políticas edu- cativas se pueden identificar entonces los recursos asociados al desempeño, tales como caracterís- 6 Hanushek, Eric A. (1995). Interpreting Recent Research on Schooling in Developing Countries. World Bank. Working Paper Nº 3. 19 ticas de las escuelas (tamaño de las clases, infraestructura e instalaciones, gastos administrativos, entre otras), controlando por el nivel socioeconómico de los alumnos sus antecedentes familiares y el contexto institucional (ver De Hoyos, Espino y García, 2012). Una vez que las investigaciones llevadas a cabo en el mundo desarrollado y en desarrollo mos- traron que la escuela tenía un peso considerable en los logros educativos y, por ende, un papel importante en el mejoramiento de las oportunidades educativas, económicas y sociales de las personas, las reformas educativas prestaron mayor y mejor atención a la provisión de los factores escolares y a mejorar la calidad de los mismos. Con los resultados exiguos de estas reformas en América Latina, en la década de los 90 vuelven a adquirir peso las preocupaciones por los factores externos a la escuela; aún así, ya no se abandona la atención de los factores de la escuelas dado que, en definitiva, son los que pueden ser objeto de intervenciones a través de las políticas educa- tivas (Martinic y Pardo, 2003). Como mencionamos antes, las investigaciones sobre los factores escolares y su impacto en el rendimiento educativo se enmarcan en la línea denominada eficacia escolar, dentro de la cual algunos autores distinguen subcampos temáticos; es así que Franco (2003, p. 191) distingue las investigaciones sobre eficacia escolar según: i) las investigaciones sobre igualdad de oportuni- dades educativas y el papel de la escuela en el contexto de esas investigaciones; ii) los estudios económicos sobre funciones de producción en educación; iii) las evaluaciones de programas de educación compensatoria; iv) los estudios de escuelas eficaces y de programas de mejoramiento de las escuelas; y v) los estudios sobre la eficacia de los docentes y de los métodos de enseñanza aplicados en contextos escolares. Por su parte, Duarte et al. (2011, p. 2) mencionan tres vertientes dentro de las cuales se agrupan las investigaciones sobre factores que afectan los aprendizajes escolares: i) estudios sobre la efectividad de la enseñanza centrados en la interacción dentro del aula de docente y alumnos; ii) estudios sobre escuelas efectivas centradas en características de las escuelas referidas al liderazgo de los directores, autonomía escolar, participación de los padres o comunidades en la gestión escolar, y gestión de los recursos docentes y apoyo a la docencia; y iii) estudios sobre insumos educativos que incluyen tamaño de las escuelas y las aulas, infraestructura escolar, características de los docentes, y otros recursos educativos. Las investigaciones revisadas para este informe pueden ser clasificadas en estas categorías y, dado que en numerosos casos los estudios cubren la temática abarcada por más de una categoría, lo que se hizo es extraer la información pertinente al papel de los insumos/recursos educativos y de la infraestructura de la escuela en el desempeño académico de los estudiantes, que es tema del que se ocupa este informe. Las distintas categorizaciones de los estudios sobre los factores asociados al aprendizaje re- 20 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema flejan una característica señalada en todas las revisiones como problemática: la diversidad de objetivos, poblaciones estudiadas y enfoques metodológicos utilizados, que, a su vez, representan serias limitaciones a la hora de identificar conclusiones que pueden ser generalizadas y utilizadas en las intervenciones de políticas. Es así que en casi todos los trabajos revisados se advierte que existen problemas conceptuales y metodológicos que deben ser considerados: en primer lugar, hay problemas en la definición con- ceptual y operacional de la eficacia escolar o de la escuela eficaz como también falta de consenso sobre los métodos de investigación y los modos de considerar los impactos de diferentes grupos en los resultados producidos por las escuelas. Es a partir de la década de los 90 que se dan acuerdos sobre la necesidad de estudios longitudinales, de la utilización del enfoque de valor agregado y de modelos multiniveles, que permiten que los factores escolares no compitan directamente con los factores individuales para la explicación de los resultados escolares. Sin embargo, el avance en los métodos para asegurar resultados de mayor validez también significó que los países en desarrollo mantuvieran su situación de rezago en materia investigativa, dado que los modelos multiniveles son costosos y exigen destrezas de investigación escasamente desarrolladas en esos contextos. Por esta razón, gran parte de los estudios en América Latina utilizan métodos más convencionales o menos avanzados dentro del enfoque cuantitativo o se tratan de estudios cualitativos. En general, las investigaciones más sofisticadas son realizadas en su mayoría por investigadores extranjeros o en asociación con pares locales (Glewwe, Hanushek, Humpage y Ravina, 2011). Otro punto importante que debemos señalar es que debido a que los resultados de las inves- tigaciones sobre recursos e infraestructura que se han llevado a cabo en los países desarrollados (Hanushek, Rivkin y Taylor 1996; Wößmann 2001; Hanushek, 2003) han mostrado que la relación entre esos factores y el desempeño académico de los estudiantes no es significativa –o no es clara o sistemática–, los países en desarrollo no le han prestado la debida atención. Pero, como veremos más adelante, justamente una de las diferencias entre ambos contextos es que en las regiones me- nos desarrolladas, tanto los insumos como la infraestructura han mostrado tener efectos visibles en los resultados de aprendizaje (Murillo y Román, 2011). Es más, existen valiosos estudios en América Latina que muestran la asociación entre infraestructura de la escuela y recursos escolares y el logro académico de los estudiantes, como veremos enseguida (Murillo, 2007b; Murillo, 2003; Vélez, Schefelfbein, & Valenzuela, 1994). Por lo tanto, no hay dudas de que esta línea de investi- gación no solamente es adecuada y pertinente, sino que debe fomentarse explícitamente debido a su invisibilidad, que, a su vez, limita seriamente intervenciones educativas con probabilidades de éxito de parte de los organismos públicos. 21 La evidencia internacional En los estudios sobre los factores de la escuela asociados al desempeño académico de los es- tudiantes se ha prestado más atención a factores como gasto por alumno, tamaño del aula, índice de alumnos por docente, salario docente, educación del docente, en comparación a factores como recursos escolares e infraestructura básica. En lo que atañe a estos últimos factores, de acuerdo a Murillo y Román (2011), los estudios sobre la efectividad escolar que se llevaron a cabo en los Es- tados Unidos, Europa y Australia han demostrado que los recursos y la infraestructura escolares no tienen un efecto estadísticamente significativo en el desempeño académico de los estudiantes; ellos muestran que la relación es muy débil para el caso de los países desarrollados. Sin embargo, la revisión hecha por Fuller y Clark (1994), de 100 estudios realizados sobre factores asociados con el desempeño escolar en países en desarrollo, en la línea de productividad escolar, concluye que, además de factores de entrada considerados en los trabajos analizados en su revisión, aparecen con frecuencia otros factores de entrada que tienen que ver con las caracterís- ticas de la escuela, existencia y calidad de las instalaciones y mobiliario, y existencia y adecuación de los recursos didácticos, así como con características del profesor y del director. El trabajo de estos autores añade pues el factor nuevo de Recursos e Instalaciones (Murillo, 2003). Por su parte, Glewwe (2002) también llevó a cabo estudios en países en desarrollo que mostra- ron que la relación es más fuerte en estos contextos. En este punto se debe señalar que en muchos países –especialmente en aquellos en que se dan las condiciones para realizar estudios multinivel– las escuelas cuentan con condiciones básicas de funcionamiento. Por ejemplo, las investigaciones en los países desarrollados no han considerado el impacto de los servicios básicos en la escuela sobre el desempeño académico, porque todas las escuelas gozan de estos servicios. Decididamen- te influyentes en este debate han sido los estudios de Hanushek sobre el impacto de los gastos y de los recursos escolares en el aprendizaje de los estudiantes (2003). Lo que este autor sostiene es que las evidencias del impacto de los recursos escolares en el desempeño académico son poco discernibles, no se sabe cuándo y dónde ejercen ese impacto. Es por esto que concluye que, ya en el ámbito de las políticas basadas en evidencias empíricas, cuando toman en cuenta solamente los recursos escolares en general, no son efectivas. Otros expertos han cuestionado sus conclusiones al analizar la misma serie de datos y llegar a resultados diferentes (Krueger, 2002, 2003)7, convir- tiendo el debate en una controversia sobre la teoría, los resultados empíricos y la metodología. Sin embargo, las cifras que presentan los países latinoamericanos para sus escuelas indican que miles de escuelas y millones de estudiantes de primaria carecen de recursos escolares y servicios básicos. Aun así, las investigaciones sobre esta relación son todavía escasas, en comparación a 7 El debate se centró específicamente en el efecto del tamaño de la clase en el aprendizaje de los alumnos. 22 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema la atención dada a otros factores ya mencionados (Hanushek, 1995; Glewe et al., 2011; Murillo, 2003). Los estudios sobre la disponibilidad de infraestructura educativa tales como laboratorios, bi- bliotecas, infraestructura deportiva son más numerosos. Pero lo que muestran las evidencias dis- ponibles son grandes disparidades entre escuelas y carencias casi inaceptables: 35% de las escuelas en América Latina no tienen un campo o espacio deportivo, 87% no posee un laboratorio de cien- cia, 93% no tiene un gimnasio, 91% no tiene una sala de música o arte, 47% no tiene biblioteca y 63% no tiene sala de computación (Murillo y Román, p. 16). En América Latina, las investigaciones sobre los factores escolares asociados al desempeño académico han ido creciendo gradualmente. Un antecedente importante en este sentido es la investigación de Vélez, Schiefelbein y Valenzuela (1994) sobre qué variables son las más efectivas para elevar los logros educativos de los estudiantes de primaria a partir de la revisión de 18 infor- mes de investigaciones de América Latina en los veinte años anteriores. Los resultados mostraron una relación positiva entre materiales educativos (tales como pizarrón, globo terráqueo, mapas) y rendimiento académico de los alumnos en 41% de las 34 encuestas que estudiaron el tema. También encontraron una relación positiva entre utilización de textos y materiales de lectura y rendimiento académico. Ninguno de los estudios mostró una relación negativa. La investiga- ción mostró además que la mayoría de los indicadores de infraestructura, incluyendo no solo la calidad de la construcción sino también el mobiliario y servicios de electricidad y agua, tuvo un efecto positivo en el rendimiento (23 de los 70 modelos de estimación aplicados), pero un núme- ro considerable no muestran efecto alguno (45 de 70). Estos hallazgos son consistentes con una investigación anterior del mismo autor (Schefelbein, 1985) sobre las escuelas chilenas en la que se demostró que hay variables de la escuela, como tamaño, cobertura, duración del año escolar y disponibilidad de textos escolares, que inciden en el rendimiento del estudiante. El mismo Hanushek realizó en 19958 una revisión de la literatura de los países en desarrollo en la línea de función producción, durante el anterior cuarto de siglo. La conclusión principal del estudio fue que las escuelas en todo el mundo han implementado políticas muy ineficientes basadas en los resultados de ese tipo de investigaciones. Hanushek se preguntó: ¿Los recursos obtenidos y utilizados por las escuelas mejoran el desempeño de los estudiantes? El autor explica que su preocupación ni siquiera fue por la magnitud de los resultados, solamente si existían retor- nos positivos en la aplicación de esos recursos. La evidencia empírica analizada (96 estudios) se enfocó en características directamente relacionadas con el gasto educativo por estudiantes y luego en otras características de las escuelas. Justamente las diferencias más claras entre los hallazgos en 8 Hanushek, Eric A. (1995). Interpreting Recent Research on Schooling in Developing Countries. World Bank. Working Paper Nº 3. 23 los países desarrollados y en desarrollo se dieron respecto a las instalaciones, lo que sugiere, afir- ma Hanushek, que las diferencias en el entorno escolar tienen importancia. Las medidas de estas características en los países en desarrollo indican que los efectos son más probables en estos países que en los EE.UU. De 37 estudios, 22 mostraron apoyo para la provisión de edificios de calidad y de bibliotecas. Sin embargo, el foco específico del gasto en instalaciones no estaba claro y parecía depender ciertamente de las condiciones locales. Concluía Hanushek (p. 7) que todavía no había evidencias fuertes sobre políticas de insumos específicos. Siguiendo con esta importante revisión de literatura, otro hallazgo pertinente a nuestro interés fue que respecto a la relación entre la provisión de textos escolares y materiales de escritura y el desempeño del estudiante, las evidencias fueron consistentes y mostraron ser importantes en los países en desarrollo. Se advierte en el estudio que investigaciones referidas a diferencias tecnoló- gicas y organizativas llevó a resultados mixtos. Ya en esta investigación, Hanushek (p. 8) adelanta el cuidado que se debería tener con la introducción masiva de computadoras, dado que las evi- dencias no eran claras. En la revisión de literatura que realizó con otros investigadores en 2011 (Glewwe et al., 2011) arriba a una conclusión similar, como veremos más adelante. Ahora bien, los hallazgos del estudio de Hanushek indican que no existe una relación muy sis- temática entre insumos claves y desempeño del estudiante. El autor explica que esto no significa que no exista esa relación, sino que no existe una descripción simple de cuándo estos recursos son efectivos y cuándo no lo son. Existen evidencias de que niveles mínimos de recursos escolares básicos son importantes, como la disponibilidad de textos escolares y la provisión de instalaciones mínimas, como ya se había mostrado en estudios anteriores, según afirma el autor9 (p. 9). Para este investigador la comparación correcta no es entre las variables pedagógicas y las mediciones de recursos, porque existen evidencias concluyentes de que los recursos medidos no están siste- máticamente relacionados con el desempeño del estudiante. Una mejor comparación, afirma, es sobre diferencias reales en la calidad docente y de la escuela, se midan o no (p. 11) Dada su importancia para el diseño de políticas y decisiones en ese ámbito, vale la pena recor- dar que Hanushek reitera que las generalizaciones son difíciles porque los factores considerados son idiosincráticos. Afirma que, debido a las características de los datos disponibles y a las dife- rentes perspectivas de los investigadores, los estudios individuales tienden a buscar diferentes conjuntos de medidas de los factores escolares y docentes. Por lo tanto, concluye que diseñar políticas sobre las bases de estudios individuales puede ser riesgoso. Finalmente, Hanushek recuerda que la razón principal por la que se llevan a cabo las investiga- 9 Harbison, Ralph W. y Eric A. Hanushek. (1992). Educational performance of the poor: lessons from rural northeast Brazil. New York, Oxford University Press, y Lockheed, Marlaine E. y Adriaan Verspoor. (1991). Improving primary education in developing countries. New York, Oxford University Press. 24 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema ciones sobre desempeño educativo, al menos desde la perspectiva de las políticas, es la posibilidad de desarrollar una lista de insumos o elementos curriculares, que puedan ser implementados a través de una política educativa nacional. Esto permitiría, sigue diciendo, recomendar a las escue- las individuales qué hacer; vincular el financiamiento con acciones específicas, regulando ciertos enfoques, etc. Pero, dadas las limitaciones del enfoque –al menos hacia la fecha de la revisión–, el estudio concluye que, en vez de pensar en políticas de insumo-producto, se haga en términos de políticas basadas en el desempeño tanto individual como organizacional (pp. 19 y 26). El Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación de la UNESCO (LLECE) realizó en 1997 un estudio en 13 países de América Latina para determinar los factores asociados al logro educativo en 3º y 4º grados de la educación básica (PERCE, 1998). Se incluye- ron 24 variables agregadas a nivel de la escuela, asociadas con el aprendizaje de los estudiantes, en Lenguaje y Matemática. Entre las variables examinadas, nos interesa la denominada Recursos de la Escuela, que, además de variables referidas al docente, abarcó la disponibilidad de materiales básicos de enseñanza-aprendizaje como pizarrón, calculadoras, mapas, número de libros en la bi- blioteca (Martinic y Pardo, 2003, p. 111). El método utilizado fue el modelo multinivel y mientras que los resultados son positivos en Lenguas, en términos de un mejor desempeño asociado a la disponibilidad de esos materiales, para Matemática los resultados son más bajos. La disponibili- dad de libros de texto y bibliotecas escolares también estuvo asociada con puntajes más altos en las dos disciplinas. La conclusión pertinente a nuestro informe dice que las escuelas más eficaces son aquellas con altos niveles de recursos escolares, incluyendo una baja relación alumno/docen- te, más materiales de instrucción, grandes bibliotecas y maestros más calificados. Los niños que más aprenden son aquellos que tienen acceso a materiales didácticos y libros, en comparación a los que no lo tienen (Murillo 2003; Murillo y Román, 2011). Murillo (2007) lleva a cabo un estudio que analiza los resultados de aprendizaje de estudiantes latinoamericanos en el último grado de la primaria y en el 2º y 3º de la secundaria inferior con base en evaluaciones nacionales. Entre sus conclusiones menciona que los estudios en América Latina indican que la escuela puede ser responsable hasta del 30% de la variabilidad en el desem- peño de los estudiantes, una cifra mucho más alta que en los países desarrollados. América Latina, dice el autor, tiene tremendas desigualdades en la infraestructura escolar (p. 11). Otro trabajo de Murillo en el mismo año, sobre Efectividad Escolar en 200 escuelas en 9 países en América Latina y España, mostró resultados similares al de LLECE (Murillo, 2011). Los resultados de investigaciones realizadas en países son consistentes, en líneas generales, con los resultados de los estudios con datos agregados regionales. En 2001, Barbosa y Fernándes (cita- do por Franco, 2003) estudiaron las características asociadas a las escuelas eficaces en Matemática 25 en el 8º grado en Brasil. El aspecto novedoso de su trabajo es que estos investigadores enfatizaron el papel de la infraestructura y del ambiente físico de la escuela en la eficacia escolar, factores que, como señalamos, no acostumbran aparecer en la literatura internacional como promotores de eficacia escolar. La evidencia en Brasil mostró que todavía existen grandes disparidades de recursos en diferentes escuelas, lo que tiene su impacto en la eficacia escolar. En su revisión de las investigaciones sobre eficacia escolar en México, Zorrilla (2003) cita la investigación de Eduardo Lastra en 2001, del rendimiento en Matemática y Español de estudiantes de escuelas primarias públicas mexicanas, utilizando un modelo jerárquico lineal. Una de sus conclusiones, pertinente a los objetivos de este informe, fue que el aprovechamiento escolar por escuela está fuertemente asociado con el tamaño de la escuela –que se aproxima al monto de recursos que tiene la escuela y otras variables organizacionales– y con el promedio del estatus socioeconómico de la escuela, controlado por antecedentes socioeconómicos del alumno. Por tanto, al considerar el debate so- bre los determinantes relacionados a la familia versus los determinantes de la escuela, el estudio consideró que ambos importan. La revisión de estudios empíricos sobre determinantes del rendimiento escolar en el Perú (Cueto y Rodríguez, 2003) considera dos estudios realizados en la década de los 90. El primero lo llevó a cabo el Banco Mundial en 1999 sobre una prueba de Matemática en 4º grado de primaria en centros educativos polidocentes completos en todo el país. El segundo estudio lo realizó la Unidad de Medición de la Calidad Educativa, con una muestra de estudiantes de centros educa- tivos polidocentes completos en áreas urbanas. Ambos estudios utilizaron la misma metodología estadística, regresión jerárquica multinivel y la misma variable dependiente. La única variable relacionada a insumos escolares que se incluyó fue disponibilidad de textos, la que se mostró asociada al rendimiento, lo que muestra de nuevo la incidencia de este factor en los logros acadé- micos de los estudiantes. En Brasil, Loboda Biondi y De Felicio10 realizaron un estudio en 2007 para identificar los atri- butos escolares que tienen efecto positivo sobre el desempeño de los niños y niñas de cuarto grado de la escuela básica de la red pública en la disciplina de Matemática de tal manera que pueden ser objeto de políticas educativas para mejorar el desempeño escolar. El método utilizado fue de un panel de datos del SAEB (Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica) y del Censo Escolar, ambos del Inep/MEC, a los cuales se les aplicaron los métodos de Mínimos Cuadrados Ordina- rios y de Efectos Fijos. Se incluyeron 266 escuelas públicas que se repiten en los años del SAEB entre 1999 y 2003. La información sobre infraestructura, tamaño y condiciones de las escuelas (entre otras informaciones) fue extraída del Censo Escolar de Educación Básica (Inep/MEC). 10 Loboda Biondi, Fabiana y Roberta De Felicio. (2007). Atributos escolares e o desempenho dos estudantes: uma análise em painel dos dados do Saeb. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep/MEC). Brasilia-DF. 26 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema Las variables relativas a la infraestructura escolar y recursos escolares incluyeron: la existencia de bibliotecas, laboratorio de ciencias, laboratorio de informática, acceso a internet. Entre los resul- tados significativos relacionados a las variables de infraestructura e insumos (el estudio incluyó otras, tales como características del docente, tamaño de aula, etc.) se encontró que la existencia de conexión de internet en la escuela afecta positivamente el resultado medio. Otros resultados inte- resantes fueron la existencia de laboratorio de informática en la escuela que resultó negativamente relacionado con el desempeño, aunque hay evidencias de que el uso de computadores para fines pedagógicos tiene efectos positivos sobre la capacidad del estudiante. Los resultados muestran que las escuelas que poseen laboratorio de ciencias y biblioteca pre- sentan un mejor desempeño medio en relación a las escuelas que no poseen esos atributos. La existencia de laboratorio de informática tuvo un efecto significativo, pero en sentido negativo. En el caso del análisis en panel, el acceso a internet en la escuela pasó a ser significativo con coeficien- te 5,6 (efecto robusto) y la existencia de laboratorio de informática mantuvo su relación negativa con el desempeño, presentando un coeficiente de -5,9. Las interpretaciones posibles para estos resultados son que las escuelas que poseen acceso a internet presentan mayor eficiencia que se refleja sobre el desempeño, mientras que hay indicaciones de que los laboratorios de informática pueden ser mal utilizados, llevando a un peor desempeño en Matemática por colocar equivoca- damente el tiempo de los estudiantes. Un estudio realizado en México en 200711 analizó información de las pruebas Excale (Exá- menes de la Calidad y el Logro Educativos), aplicadas por primera vez en 2005, a muestras de alumnos de sexto grado de primaria y tercero de secundaria a nivel nacional. Las disciplinas observadas fueron Matemática y Español. El hallazgo referido a los factores que interesan a este estudio fue que de los dos elementos típicos de las variables estructurales de las escuelas, la in- fraestructura escolar y las herramientas didácticas (equipamiento escolar), solo el equipamiento escolar impactó el aprendizaje en forma marginal y negativa. Los autores hipotetizan que estas variables pueden tener un efecto indirecto en el rendimiento de los estudiantes, o bien, que no se las haya medido en forma confiable y válida (p. 139). Por su parte, otro estudio en México12 utilizó las Pruebas Nacionales (en Matemática y Lectura, en 6º grado de primaria) y cuestionarios de contexto del INEE, correspondientes al ciclo escolar 2003-2004, un diseño muestral repre- sentativo a nivel nacional, estatal y de estratos educativos y análisis de regresión multinivel, y concluyó que la infraestructura de la escuela fue el único factor que mostró efectos positivos en 11 Backhoff E., Eduardo, Arturo Bouzas R., Carolina Contreras, Eduardo Hernández y Marisela García. (2007). Factores escolares y aprendizaje en México. El caso de la educación básica. México, Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE). 12 Blanco Bosco, Emilio. (2008). Factores escolares asociados a los aprendizajes en la educación primaria mexicana: un análisis multinivel. Revista Electrónica Iberoamericana sobre Calidad, Eficacia y Cambio en Educación. Vol.6, Nº 1. 27 ambas asignaturas aun cuando la relación podría no tener una forma estrictamente lineal (p. 77). Los hallazgos de la investigación, dice el autor, “fortalecen la idea de que la dotación de recursos materiales y humanos en las escuelas es un factor importante para explicar las diferencias en los aprendizajes” (p. 77). La investigación de Murillo y Román (2011) se enfocó específicamente en la incidencia de la infraestructura y de los recursos escolares en el desempeño académico de los alumnos de educa- ción primaria en América Latina, en Lengua y Matemática. Los investigadores aplicaron un mo- delo multilineal de cuatro niveles a los datos del SERCE, que incluyó a 180.000 estudiantes del 3º y 4º grados de la educación primaria, a 3.000 escuelas en 15 países de América Latina. La muestra incluyó escuelas públicas y privadas del área urbana y rural. Los resultados muestran que la dis- ponibilidad de infraestructura y servicios básicos (agua, electricidad, desagües, etc.), los recursos didácticos (instalaciones deportivas, laboratorios, bibliotecas), así como la cantidad de libros en la biblioteca y de computadoras en la escuela, tienen un efecto en el logro académico de los estu- diantes de la escuela primaria en América Latina, aunque el peso relativo varía significativamente de país a país. Aún controlando por los efectos del nivel socioeconómico y cultural de las familias, de la situación socioeconómica del área donde está localizada la escuela y el nivel de desarrollo del país, la disponibilidad de servicios básicos genera diferencias significativas en el desempeño académico de los estudiantes. Este estudio es uno de los pocos que incluye datos sobre Paraguay en relación a estos factores. El trabajo de Murillo y Román abarca tres escenarios, según las diferencias por países, de la contribución del constructo “disponibilidad de servicios básicos” en el logro académico de los estu- diantes: i) los países donde la disponibilidad o no de servicios básicos no afecta el desempeño del estudiante (Paraguay, Chile, Argentina y Uruguay); ii) los países donde la incidencia es negativa, esto es, los estudiantes con mejores desempeños vienen de escuelas con mayores deficiencias en servicios básicos (Cuba); y iii) los países donde la incidencia es significativa y positiva, que es el caso de la mayoría de los países, pero con algunos de ellos mostrando incidencias en ambos gra- dos y disciplinas, otros en un grado y no en otro, y, por último, países que muestran incidencia en una disciplina y no en la otra (Murillo, 2011, p. 38). En relación a los recursos escolares para la enseñanza-aprendizaje, su disponibilidad también produce una diferencia. Estos se refieren a campo/espacio deportivo, laboratorios, bibliotecas esco- lares y salas de computación. Estos dos últimos recursos son los que muestran el impacto más fuerte. Siguiendo con el análisis de este importante estudio, los investigadores indican que, a dife- rencia del constructo servicios básicos, el análisis por país de la incidencia del factor recursos didácticos muestra que es significativa y positiva en todos los países o en algunos grados y/o dis- 28 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema ciplinas. Una interpretación presentada por Murillo y Román se refiere a la diferencia existente entre las escuelas que están mejor equipadas para satisfacer los requisitos del aprendizaje de los estudiantes, asegurando la disponibilidad de recursos mínimos y materiales didácticos indispen- sables tales como enciclopedias, libros, libros de texto o computadoras, para sus alumnos y alum- nas. Dos tipos de recursos tienen el peso más alto en el logro estudiantil: el número de libros en la biblioteca y el número de computadores en la escuela. En la mayoría de los países analizados la incidencia del número de libros disponibles en la biblioteca escolar se traduce en una relación significativa y positiva entre esta variable y el des- empeño académico de los estudiantes, en los dos grados y disciplinas considerados. El número de computadoras en la escuela aparece como un factor con significativa incidencia. Murillo y Román (p. 17) citan los resultados obtenidos por Willms y Somers en 2001 sobre América Latina, utilizando los datos del Primer Estudio Internacional Comparado (LLECE, 1998, 2000) referidos a que uno de los factores con más influencia en el desempeño académico de los estudiantes de la región fue el tamaño de las bibliotecas. Sobre el reconocimiento de que debe prestarse más atención al papel que juegan factores como características básicas de la escuela y de los docentes en los resultados educativos en países en desarrollo, Glewwe, Hanushek, Humpage y Ravina (2011) realizaron una rigurosa y amplia re- visión de literatura económica y educativa sobre recursos escolares y resultados educativos en países en desarrollo, producida desde 1990 hasta el año 2000. De los 2000 estudios identificados, los autores seleccionaron 79 estudios que consideraron de suficiente calidad, 43 de alta calidad por sus métodos econométricos y 13 por ser experimentos aleatorios. El objetivo fue estimar el impacto de la infraestructura escolar y de los materiales de enseñanza, tales como electricidad, condiciones de los edificios, pupitres, pizarrones y textos escolares, además de las características de los docentes y la organización escolar (índice de alumno por docente, métodos de enseñanza, manejo descentralizado, contratos de los docentes y condiciones de trabajo) sobre la matrícula estudiantil y el aprendizaje. Los hallazgos de esta revisión indican que la mayoría de las características de la escuela y de los docentes no tienen una relación significativa, especialmente en los estudios definidos como de alta calidad. Por otro lado, señalan que no sorprende el efecto significativo encontrado para las variables disponibilidad de pupitres, conocimiento de los docentes sobre la materia que enseñan y ausentismo docente (p. 42). Dado que se trata de un estudio reciente y que abarca una década de producción en el tema, vale la pena especificar los resultados que conciernen a la infraestructura escolar y los insumos educativos. 29 El análisis del factor libros de textos y libros de ejercicios muestra efectos positivos –y la ma- yoría de ellos positivamente significativos– en el aprendizaje del alumno13. El siguiente factor con impacto más comúnmente estimado es el de muebles básicos (pupitres, mesas y sillas) y computa- dores y juegos electrónicos. Un adecuado monto de pupitres, sillas y mesas aumenta los puntajes. Sin embargo, los resultados para los computadores y materiales relacionados con menos claros. Los autores señalan que esto sugiere precaución con estos ítems, dado que son insumos costosos. La electricidad también tiene un efecto positivo, como se espera, dado que permite que el alumno pueda leer, ver bien el pizarrón y disponer de energía eléctrica para otros ítems. Los efectos positivos de los índices generales de infraestructura escolar y de los pizarrones (y otros apoyos visuales) también aparecen según lo esperado. Específicamente, las bibliotecas esco- lares tienen generalmente una relación positiva en el aprendizaje del alumno. También lo tienen las paredes, techos y pisos de calidad. En casi la totalidad de los estudios sobre infraestructura escolar, el índice incluye si las escuelas tienen algunos o todos los siguientes ítems: biblioteca, cantina, laboratorio de ciencia, lugar de juegos y laboratorios de computación. Los resultados del análisis de variables como la disponibilidad de computadores y medios electrónicos relacionados, tal como la conexión de internet, juegos de video educativos, etc., son mixtos y difieren según área de impacto y nivel escolar. Según los autores (p. 41), el resultado más claro parece ser que para incidir sobre el aprendizaje de los alumnos se debe contar con una escuela funcionando en forma completa –con paredes, techos y pisos de calidad, con pupitres, mesas y sillas, con biblioteca–. En el caso de los estudios aleatorios, el hallazgo más sorprendente fue que no se encontraron resultados claros para las va- riables libros de texto/de prácticas y computadores (p. 44). Otro reciente estudio (Duarte, Bos y Moreno, 2011) del Banco Interamericano de Desarrollo utilizó la base de datos del SERCE y modelos de regresión multinivel para identificar los factores escolares asociados con los aprendizajes de los estudiantes de 3º y 6º grados de educación básica en Lenguaje, Matemática y Ciencias en 16 países de América Latina. En coincidencia con otros especialistas en el tema (Glewwe, Hanushek, Humpage y Ravina, 2011, Murillo y Román, 2011) Duarte et al. señalan que la mayoría de los estudios sobre la relación entre factores contextuales, sociales o escolares y los aprendizajes se realizan en países desarrollados. De nuevo, al igual que otros respetados investigadores del tema (Hanushek, 1995; Murillo, 2003; Glewwe et al., 2011), llaman la atención respecto a la variedad de enfoques y metodologías aplicados y el carácter deba- tible de muchos de los hallazgos, pero señalando a la vez los acuerdos en torno a la fuerte asocia- 13 Sin embargo, al considerar los resultados de evaluaciones con un diseño experimental, no aparecen impactos significativos de los libros de texto en el rendimiento de los alumnos (p. 42). 30 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema ción de los factores socioeconómicos con los aprendizajes, la articulación de los factores escolares con las variaciones de los aprendizajes y que, entre estos, el más fuertemente asociado es el que se refiere al docente (Duarte et al., p. 5). Sin embargo, advierten que tanto en torno a las variables que asociadas con los docentes mejoran la calidad de la educación, como a las que integran lo que se denomina insumos escolares, infraestructura escolar, servicios básicos, no hay coincidencia en los hallazgos de los estudios sobre un único conjunto de características que claramente se asocien con mejores aprendizajes. Dado el alcance del estudio así como su rigurosidad metodológica, identificamos los resulta- dos pertinentes a las variables escolares y su incidencia en los aprendizajes. Aquí hay que señalar que, en la misma línea de otros estudios similares, los autores hacen notar que los resultados son válidos para toda la región, pero no necesariamente para cada país en particular, por lo que solamente sugieren potenciales políticas educativas que los gobiernos nacionales deben explorar y evaluar. En el modelo utilizado por los autores, las variables que tienen que ver con la escuela incluyen, junto con otras, el bloque denominado Docente y contexto escolar, y son las siguientes: Recursos pedagógicos, Recursos físicos, Ubicación y Tamaño de la escuela. Los factores asociados pertinentes a este informe están incluidos en dos bloques de los seis que se conformaron para el análisis y se refieren a elementos básicos que posee el docente para su tarea (entre los que se citan libros y acceso a computadoras por parte de los alumnos) y el estado de la infraestructura escolar y el acceso a los servicios básicos. La variable con asociaciones positivas y significativas que más se destaca es el número de libros de las bibliotecas escolares. En contraste, el número de computadores por alumno resulta asociado negativamente con los aprendizajes en ambos grados y áreas (p. 27). La infraestructura física de las escuelas y el acceso a los servicios básicos se capturaron a través de dos índices: el índice de las instalaciones físicas de las escuelas que incluye las aulas de clase, servicios sanitarios y espacios destinados a otras actividades como oficinas, salas de reuniones, campos deportivos y gimnasios, laboratorios, huertos, salas de computación, auditorio, cocina, comedor, salas de artes o música, enfermería y servicio psicopedagógico y biblioteca. El índice de servicios básicos de la escuela capta la existencia de servicios básicos como luz eléctrica, agua potable, desagüe y teléfono. Los resultados más consistentes indican que los alumnos que asisten a escuelas con mejor infraestructura escolar (y en menor medida con mejores servicios básicos) tienen una importante ventaja en las pruebas que miden los aprendizajes (p. 34). En el análisis del impacto de los factores combinados, nuevamente, los resultados indican que la infraestructura de las escuelas resulta asociada de manera positiva con los aprendizajes. Mejores instalaciones crean un ambiente de enseñanza conducente a mejores aprendizajes (p. 37). 31 En conclusión, entre los factores que se asocian con mejoras en la calidad de la educación, me- dida como cambios significativos en los resultados de las pruebas, los que más consistentemente se destacan de las que interesan para este informe son el número de libros en las bibliotecas escolares y el índice de instalaciones físicas de las escuelas (p. 43). Por último, el estudio tiene la fortaleza de haber incluido en sus análisis el efecto de los factores seleccionados, en términos de equidad. So- bre el punto concluyen que “la gran mayoría de los factores docentes y del contexto escolar donde trabajan afectan de la misma manera los aprendizajes de los estudiantes, independiente del nivel socioeconómico de sus familias. Es decir, tienen efectos neutros en términos de equidad. Aquellos factores que encontramos tienen una mayor asociación con mejores aprendizajes, no necesaria- mente afectan la inequidad que se observa en los aprendizajes. Esto indica que el reto de mejorar la equidad de los aprendizajes sólo puede dar frutos cuando se adopten medidas orientadas a mejorar la situación de las escuelas que atienden a los estudiantes más pobres” (p. 44). Para terminar con este capítulo, es importante recordar los puntos de coincidencia de los in- vestigadores examinados: • las precauciones en la interpretación de los resultados de estudios con datos agregados que no necesariamente son aplicables a los contextos individuales; • la precaución con los estudios específicos sobre un factor o algunos factores y su relación con el logro académico, dado que pueden aparecer como evidencias fuertes y significativas cuando no lo son; • las dificultades de control de calidad de los estudios en cuanto a la claridad conceptual y operacional de los factores examinados, de los procedimientos de recolección de datos, de los diferentes niveles a los que pertenecen los datos; la variedad de enfoques metodológi- cos utilizados; • la escasez de investigaciones con métodos multinivel y las limitaciones de estos; la escasez de investigaciones aleatorias por su costo y resistencia de parte de las instancias de políti- cas públicas por eliminar la focalización en los grupos más vulnerables; • la necesidad de investigaciones realizadas en la región con investigadores locales sobre enfoques y métodos más adecuados a los contextos; • la necesidad de contribuir con estudios cualitativos que arrojen luz sobre especificidades contextuales que determinan la manera en que los factores se asocian y actúan para expli- car el logro académico de los estudiantes; • la necesidad de más investigaciones en otros niveles educativos, como el secundario o me- dio, dado que la mayor parte de los estudios se concentran en el nivel primario o escolar básico; 32 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema • la importancia crucial de investigar los efectos sobre la equidad, no solamente sobre la calidad, dado que se ha visto que los beneficios de una mayor calidad educativa no necesa- riamente se distribuyen equitativamente. Para la orientación de políticas • Hay que recordar que son escasas las evidencias empíricas que apoyen la disponibilidad de una gran variedad de características de las escuelas y de los docentes que algunos analistas señalan como prioritarias para el gasto educativo. • La ambigüedad en cuanto a los efectos se debe en parte a los efectos de intervención hete- rogéneos, donde el impacto de varios insumos depende en gran parte de las circunstancias, demandas y capacidades locales. • El efecto de las variables estudiadas sobre el desempeño escolar varía en significación es- tadística y hasta en el mismo sentido del efecto. Incluso cuando se observan efectos signi- ficativos de determinadas variables sobre el desempeño, es difícil distinguir la relación de causalidad entre ambos. • Si los efectos son generalmente pequeños o dependen de capacidades locales, es difícil establecer una serie de políticas de recursos a nivel nacional o internacional. • Hay evidencias de comparaciones entre países de a cuanto mayor autonomía local en la toma de decisiones más efectos positivos, al menos cuando hay un sistema de rendición de cuentas que funcione. • Habría que dar lugar a la experimentación local, a acciones basadas en conocimiento y capacidad local, pero con evaluaciones rigurosas y sistemáticas. • A pesar de la gran variedad de resultados entre países, metodologías, fuentes de informa- ción, existe evidencia que sugiere que la provisión de insumos básicos (sin definir cuáles son estos) genera un ambiente más propicio para el aprendizaje, el cual se traduce en un mejor desempeño académico. En el siguiente capítulo examinaremos la infraestructura y el equipamiento escolar en la es- cuela pública paraguaya indagando los siguientes ámbitos: el marco normativo que regula estos aspectos; los programas específicos dirigidos a estos dos aspectos que se han venido ejecutando desde el MEC; los hallazgos de estudios internacionales que incluyen a Paraguay en sus análisis de la relación entre infraestructura e insumos educativos y logro académico de los estudiantes; los estudios nacionales sobre el tema y sus hallazgos principales; y, por último, caracterizaremos la 33 infraestructura educativa y la provisión de recursos escolares según datos primarios estadísticos obtenidos de las bases de datos oficiales del MEC y sus dependencias especializadas. La evidencia en Paraguay Un estudio realizado en el año 200814 por un centro de investigación contiene datos impor- tantes que son consistentes con las descripciones oficiales del sistema educativo público. Si bien el estudio se basa en datos de una muestra de 30 escuelas primarias públicas urbanas, localizadas en la región central del país y Asunción –que son las zonas de más alta concentración de escuelas primarias públicas–, el mismo examina la utilización de fondos en educación en términos de su adecuación y eficacia y es así que describe un escenario igualmente preocupante. La información obtenida de entrevistas a directivos de las escuelas visitadas indica que en términos de infraes- tructura los locales escolares mostraron en general baños sin funcionar o funcionando muy mal, pisos y paredes muy deteriorados y pizarrones casi al término de su vida útil. El informe indica que la presión sobre la infraestructura es muy alta, dado que los locales escolares típicamente operan los tres turnos (mañana, tarde y noche) o doble turno y ofreciendo en el turno noche una modalidad distinta, para estudiantes no tradicionales. En este sentido, los administradores escola- res expresaron que estas condiciones hacían que tuvieran que dedicar la mayor parte de su tiempo a los problemas de infraestructura. Además, independientemente del tamaño y del número de estudiantes, todas las escuelas examinadas en el trabajo que mencionamos compartían las mismas limitaciones: falta de presupuesto para infraestructura y para los insumos pedagógicos básicos, que les permitiera operar a un nivel mínimo o un poco más (Brizuela, op. cit., p. 22). Por otro lado, el informe indica que en cuanto a los insumos escolares, el kit escolar básico dis- tribuido por el MEC15 se destinaba a las escuelas más vulnerables y que otros insumos, como tizas, borradores para pizarrones, productos de limpieza y fotocopias, se obtenían con fondos proveídos por la asociación de padres, lo mismo que las construcciones de pequeña escala y reparaciones (p. 28.) Es más, en una estimación de presupuesto para una escuela primaria de 300 alumnos, el informe muestra que los gastos de equipamiento escolar, libros, muebles, etc., se mantienen a un nivel extremadamente bajo, especialmente con muy poca cantidad de libros (p. 29). Un dato a tener en cuenta es que el estudio incluye un análisis de las reglas formales e informa- les de distribución de recursos a las escuelas, utilizando el procedimiento de analizar el recorrido 14 Brizuela, Cynthia (2008). Education Expenditures: Budget Tracking Analysis of Thirty Paraguayan Educational Institutions. The Transparency and Accountability Project (TAP). A Joint Project of Brookings and Results for Development Institute. Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (CADEP). 15 El kit escolar básico distribuido se compone de cuadernos, lápices, sacapuntas, borradores y regla. Según el nivel se agregan ítem específicos como cartulina y pintura de dedo para la Educación Inicial y calculadora científica y diccionarios para la Educación Media. 34 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema del presupuesto del MEC. Sin embargo, no les fue posible obtener ningún dato oficial sobre el tema como tampoco sobre el presupuesto para materiales didácticos, muebles, infraestructura. Una de las conclusiones del estudio sugiere que no existen planes o reglas formales para modificar el monto disponible para las escuelas; oficialmente, todo depende de los pedidos de los directores de cada escuela y si se consideran justificados. En la práctica, continúa diciendo el informe, los factores clave parecen ser el apoyo político que tienen los directores de escuela y su capacidad de gestión (p. 35). Siguiendo con el tema de la dificultad de obtener datos oficiales sobre los proce- dimientos de distribución de recursos del MEC, el informe señala el bajo presupuesto para inver- siones en infraestructura y que la mayoría de los edificios recientes de escuelas primarias fueron financiados por el BID. Tampoco se obtuvieron datos oficiales sobre los criterios utilizados por el MEC para la selección de escuelas que reciben fondos, ni la lista de escuelas con las necesidades clasificadas según el nivel de importancia o urgencia. La provisión de textos escolares a alumnos de instituciones socioeconómicamente vulnerables ya se contempló en la reforma educativa iniciada en el año 1994, con préstamos del BID y del Ban- co Mundial. La distribución focalizada continuó hasta el 2009 y a partir de ahí el MEC comenzó el esfuerzo de universalizar la tenencia de libros de textos a alumnos de 1º a 6º grado, con planes de finalización en el año 2012. La distribución de los materiales didácticos también estuvo pre- sente desde la reforma de 1994, siempre con el apoyo de organizaciones internacionales de ayuda técnica y financiera. Una evaluación16 del programa oficial para la provisión de textos y materiales didácticos a nivel nacional indica que entre los años 2007 y 2009 la asignación de canastas básicas escolares siguió el criterio de la proporción de población pobre por departamentos. En el año 2010 se amplió a toda la población matriculada en todos los niveles y modalidades educativas de las instituciones públi- cas y de parte de escuelas subvencionadas17. En los siguientes cuadros se muestra la composición de canasta escolar por niveles educativos18. 16 Elías, Rodolfo, Coord. (2011). Evaluación del Subprograma “Provisión de textos y materiales didácticos” del Ministerio de Educación y Cultura. Informe Final. Asunción, Instituto de Desarrollo. 17 Esto significó un aumento del 239% de los beneficiados, en comparación al año 2007. 18 Elías, R., Coord., op. cit., pp. 20-22. 35 Cuadro 1 - Útiles adquiridos para el primer ciclo de la Educación Escolar Básica Contenido de canasta por alumno 2007 2008 2009 2010 Cuadernos de doble raya de 48 hojas 4 4 2 4 Lápices de papel 5 5 4 5 Caja de lápices de colores 1 1 1 1 Borradores 2 2 2 2 Regla ligera (de madera reforestada en 2010) 1 1 1 1 Sacapuntas (de metal en 2010) 1 1 1 1 Tijerita 1 1 1 1 Fuente: Informes de Control y Evaluación 2007 al 2010. Ministerio de Hacienda. Información sobre costos y presupuesto. MEC. Cuadro 2 - Útiles adquiridos para el segundo ciclo de la Educación Escolar Básica Contenido de canasta por alumno 2007 2008 2009 2010 Cuadernos de una raya de 50 hojas 5 5 2 4 Lápices de papel 5 5 5 6 Caja de lápices de colores largos 1 1 1 1 Borradores 2 2 2 2 Regla (ligera de madera reforestada desde 2010) 1 1 1 1 Sacapuntas (metal desde 2010) 2 2 1 2 Bolígrafo (2009: 1 negro y 1 azul; 2010: 2 negros y 2 azules) 1 2 Fuente: Informes de Control y Evaluación 2007 al 2010. Ministerio de Hacienda. Información sobre costos y presupuesto. MEC. Cuadro 3 - Útiles adquiridos para el tercer ciclo de la Educación Escolar Básica Contenido de canasta por alumno 2010 Cuadernos universitarios de una raya de 96 hojas 2 Cuadernos universitarios cuadriculados de 96 hojas 1 Lápices de papel 2 Borradores 1 Set de reglas geométricas 1 Sacapuntas de metal 1 Bolígrafo negro 2 Bolígrafo azul 2 Carpeta archivadora 1 Hoja centimetrada Nº 2 20 Calculadora científica 1 Fuente: Informes de Control y Evaluación 2007 al 2010. Ministerio de Hacienda. Información sobre costos y presupuesto. MEC. 36 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema Cuadro 4 - Útiles adquiridos para la Educación Media y Educación Permanente Educación Media 2010 Cantidad Educación Permanente 2010 Cantidad Cuadernos universitarios, 96 hojas, una raya 5 Cuaderno universitario, 148 hojas, una raya Cuadernos universitarios, 96 hojas, cuadriculados 2 Cuaderno sin rayas, 20 hojas Sin información Lápices de papel 2 Bolígrafo disponible Bolígrafo negro 1 Regla centimetrada Bolígrafo azul 1 Borrador 2 Set de reglas geométricas 1 Calculadora científica 1 Tabla periódica 1 Fuente: Informes de Control y Evaluación 2007 al 2010. Ministerio de Hacienda. Información sobre costos y presupuesto. MEC. La evaluación que estamos comentando señala que si bien los productos entregados en cada canasta son idénticos para todas las instituciones del país y se asignan a cada estudiante matricu- lado, no se observan compensaciones específicas para poblaciones vulnerables. El estudio evaluativo concluye que el MEC ha realizado avances en la gestión y en los resulta- dos, así como en los esfuerzos para mejorar la distribución de las canastas básicas, de tal manera que estas lleguen de manera oportuna y completa a los estudiantes. Ahora bien, indica la evalua- ción, no existen evidencias que asocien al programa con el mejoramiento de la retención escolar y la equidad, los principales objetivos del programa. El informe señala la importancia indudable de los textos y materiales didácticos para el acceso y permanencia en el sistema educativo, pero advierte que de no subsanarse las dificultades de diseño del programa, de cambios durante la ejecución del programa en cuanto a población objetivo, cobertura, estructura de gestión y com- posición de las canastas básicas de útiles escolares, ausencia de mecanismos claros de adquisición, verificación de materiales adquiridos, calidad y distribución de los mismos, falta de mecanismos de seguimiento y evaluación, entre otros factores, la eficacia, eficiencia y sostenibilidad del pro- grama están en serio riesgo (p. 8). Casi la totalidad de las investigaciones empíricas examinadas a nivel regional y nacional, sobre la relación entre la infraestructura y los recursos escolares y el logro académico, se ha enfocado en la Educación Escolar Básica. Paraguay no escapa a esta tendencia, por lo que los datos sobre el nivel medio son casi inexistentes. En el nivel de los planes, el MEC ha establecido como uno de sus principales objetivos la creación de las condiciones básicas para la creación de ambientes apropia- dos para la enseñanza y el aprendizaje y en esta línea abordó la necesidad de dotar a las escuelas públicas de nivel medio de las condiciones materiales básicas para la tarea educativa. 37 Según datos del MEC19, las escuelas de Educación Media tienen un aula por cada curso corres- pondiente al nivel (1º, 2º y 3º), con pizarra y sillas y mínimos recursos didácticos. Las institucio- nes que poseen biblioteca y talleres o laboratorios no son más del 40%. De ahí que la Dirección General de Educación Media del MEC diseñó un Plan Estratégico para el lapso 2008-2013 en el que contemplaba el mejoramiento de los ambientes de aprendizaje, con acciones de corto plazo (2009-2010) que incluían la dotación de mobiliario y mejoramiento de la infraestructura en el 25% de las escuelas y de bibliotecas de aula en el 20% de las escuelas. Para el mediano plazo (2011- 2012) el Plan contemplaba la dotación de mobiliario y mejoramiento de infraestructura en el 50% de las escuelas y de bibliotecas de aula en el 50% de las escuelas, así como la dotación de aulas te- máticas en el 50% de las escuelas. En el largo plazo (2013) contemplaba las mismas acciones para la totalidad de las escuelas. También proyectaba brindar útiles escolares al 100% de los alumnos matriculados en escuelas oficiales, en el período 2009-2010. El Plan también contemplaba que desde el año 2011 la aprobación presupuestaria permitiría que estas acciones lleguen a la totalidad de los alumnos de gestión privada subvencionada. La necesidad de brindar insumos escolares básicos también se contempló desde la práctica docente, dado que el Plan preveía la elaboración y distribución de materiales de apoyo educativo al 100% de los docentes, en el corto plazo, más la dotación de bibliotecas para docentes al 100% de las instituciones en el mediano plazo y la subvención para adquisición de computadoras portátiles para la totalidad de los docentes en el largo plazo. El material de apoyo pedagógico se refería a un compendio de informaciones, planes anuales y de unidad de docentes en ejercicio y publicaciones sobre Educación Media, distribuidos en versión digital. La importancia dada al factor infraestructura y recursos así como a su uso efectivo en la ense- ñanza-aprendizaje queda claro en estos planes. Es más, una de las estrategias implementadas para el logro de estos objetivos fue el proyecto “Aulas Temáticas”20 , que brindaba a las aulas del nivel medio de recursos didácticos y equipos tecnológicos y promovía su utilización pedagógica. En el siguiente capítulo veremos brevemente cómo se han enmarcado estos esfuerzos en la estructura oficial del sistema educativo paraguayo. En el año 200621 se realizó la actualización de la infraestructura educativa en el marco del Pro- grama de la Reforma Educativa con énfasis en la Educación Media. Esta actualización incluía el mejoramiento de los procedimientos, los datos estadísticos, la evaluación y la información del 19 Centro de Investigación e Innovación Educativa (CIIE)/MEC. La Resignificación de la Educación Media. Asunción, 2010. 20 Proyecto Aulas Temáticas, Dirección General de Educación Media, 2009. 21 En 1995 se hizo un Censo Escolar Nacional que produjo el Mapa Educativo de 1995, en el marco del Programa de Mejoramien- to de la Calidad de la Educación Primaria, con préstamo del BID. En 2002 se realizó una actualización ya con localización georreferenciada y las características de los locales escolares creados después del censo de 1995. Luego se realizó la del año 2006 (citado en Cynthia González, Infraestructura Educativa 2006. Asunción, 2008). 38 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema sistema educativo, a través de la dotación a todas las unidades departamentales de estadísticas del país, de planillas de infraestructura educativa (PIE), instructivos para su llenado y para el uso de los GPS, así como capacitación a los recursos humanos. El objetivo fue la obtención de información georreferenciada de los locales escolares y sus características físicas. En el 2006 el sistema educativo nacional constaba de 9.013 locales escolares ofreciendo diferentes modalidades educativas. La actualización del año 2006 tuvo la particularidad de incluir solamente a instituciones que ofrecían enseñanza media, ya sea en forma exclusiva o coexistiendo con las otras modalidades; ellas sumaban 2.239 locales escolares22 (24,8%). La mayor parte de la matrícula de la Educación Media para ese año –77,2%– correspondía a escuelas públicas u oficiales. Según zona urbana- rural, el 55,8% de los locales escolares del 2006 estaban localizados en Asunción y en cuatro departamentos de la Región Oriental: Central, Caaguazú, San Pedro y Alto Paraná. Asunción y el departamento Central, a su vez, concentran el 27% de los 56% correspondiente a las regiones mencionadas. El inventario de los locales escolares llevado a cabo en la actualización del año 2006 mostró, en primer lugar, un deficiente cumplimiento de los requerimientos de infraestructura para la apertura y habilitación de instituciones educativas. Las mayores deficiencias se observaron en las dimensiones estandarizadas de aulas, dado que solamente un 3,9% de los locales escolares tenían sus aulas de acuerdo a las normativas exigidas. También fueron notables la inexistencia o escasez, en general, de bibliotecas y secretaría, mientras que al mismo tiempo se detectó la subutilización de las instalaciones en el sentido de la existencia de muchas aulas sin uso y acceso a agua potable. Una gran deficiencia identificada consistía en la poca cantidad de locales escolares con servicio telefónico, el escaso acceso a agua potable y la gran cantidad de locales sin servicios de desagües. En el año 2008 el escenario general de la Educación Media pública mostraba 2.477 institu- ciones que ofrecían enseñanza media, de los cuales el 78% era de gestión oficial, el 16% privada y el 6% privada subvencionada. Solamente el 53% de los docentes del nivel medio tenía forma- ción para dicho nivel; solo el 5,6% de los estudiantes logró el nivel más alto de aprendizaje en Matemática y el 7,4% en Lengua y Literatura Castellana; la tasa neta de escolarización alcanzaba el 42%; 75% la tasa de retención; 4,7% la tasa de deserción y 0,6% la de repitencia; el 47% de las instituciones del nivel medio operaban con menos de 50 alumnos por escuela; solo el 15% de los locales escolares contaba con laboratorios de informática. Confrontando esta situación, se inicia en esa época lo que se dio en llamar la Resignificación de la Educación Media, en el que uno de los componentes fundamentales fue el mejoramiento de los ambientes de aprendizaje, con un gran peso en los factores de infraestructura e insumos didácticos y formación docente. 22 La actualización de 1995 incluyó la totalidad de los locales escolares. 39 En el año 2010 se declaró gratuita y obligatoria la Educación Media23 y la implementación se inició gradualmente en el año 2011. De acuerdo a estadísticas oficiales24 correspondientes al año 2010, existían 1.827 instituciones educativas públicas que ofrecían solamente enseñanza media. Por zona, 734 instituciones públicas de enseñanza media estaban localizadas en la zona urbana y 1.093 en la zona rural. La matrícula total de la enseñanza media en las instituciones públicas alcanzaba a 474.609; por zona, en la urbana la matrícula era de 310.394 estudiantes y en la zona rural, 164.215 estudiantes. Estos datos muestran de nuevo la situación de rezago de las zonas ru- rales con respecto a la matriculación de nivel medio en las instituciones públicas. Es así que en los lineamientos políticos para la Educación Media del Paraguay 2011-2024, es- pecíficamente la mencionada resignificación de la Educación Media, se ocupó no solamente de los déficits materiales y de recursos humanos sino puso un énfasis deliberado en un enfoque de dere- chos y, por ende, de equidad. En este contexto, el denominado mejoramiento de los ambientes de aprendizaje pretendió llegar al total de las instituciones públicas de nivel medio. Se incorporaron las bibliotecas de aula en una primera fase y las aulas temáticas, así como se aseguró su sostenibili- dad al incorporarlo en el Presupuesto General de la Nación (PGN). La distribución de los insumos se inició en el año 2011 y estaba planificado completarlo en el segundo semestre del 2012. Según datos de fuente oficial25, de 1872 instituciones educativas públicas de nivel medio en el año 2010, 234 fueron beneficiadas con construcción y/o mantenimiento en el lapso 2010-2011; 242 con sillas y mesas en el año 2010. En cuanto a las bibliotecas de aula, para el mismo período, se formaron 884 bibliotecas de aula. El componente Aulas Temáticas fue conformado de tres fuentes: del PGN en 2011, que resultó en 2679 aulas temáticas; de la Itaipú Binacional en 2011, con 819 aulas temáticas; y del gobierno de España, que entre 2011-2012 contribuiría con 2.700 aulas temáticas26. Las aulas temáticas contemplaban además una segunda fase con la incorporación de equipa- miento informático en las instituciones educativas oficiales para el año 2012. Asimismo, estaban pensadas para el período 2012-2013 la dotación e instalación de los Laboratorios de Ciencias Básicas, en las instituciones que implementan el bachillerato científico con énfasis en ciencias bá- sicas27. Dados los cambios políticos en el país y específicamente a nivel del MEC, queda por saber el estado real de estas iniciativas, a la fecha. Lo importante es la convicción clara de la urgencia de dotar a las instituciones públicas de Educación Media de la infraestructura y recursos que permi- tan una educación eficaz y equitativa. 23 Ley Nº 4088/10. 24 MEC-Dirección General de Planificación Educativa. SIEC 2010. 25 Sosa, Alcira (comp.) (2011). Avances y Desafíos. Hacia una garantía de derechos en la escuela pública paraguaya de nivel medio. MEC-Dirección General de Educación Media. 26 Idem. pp. 58-59. 27 Idem. p. 67. 40 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema La investigación de Duarte et al. (2011) sobre la infraestructura escolar y aprendizajes en la educación básica en América Latina, con base en los datos del SERCE, caracteriza la infraestruc- tura escolar analizando la disponibilidad de espacios educativos como aulas, laboratorios de cien- cias y computación, biblioteca, sala de artes y de música, cancha de deportes y gimnasio, además de facilidades para administración, sala de docentes y servicios pedagógicos, acceso a los servicios de luz eléctrica, teléfono, agua potable, sanitarios y desagües. El estudio concluye que en la región la infraestructura educativa y el acceso a los servicios básicos son deficientes, incluso con algunos recursos al punto de inexistencia, como lo ilustran las siguientes cifras: aproximadamente 40% de las escuelas de educación básica carecen de bibliotecas; el 88% no poseen laboratorios de ciencias; el 63% no tienen espacios de reuniones u oficinas para docentes; el 73% no tienen comedor; el 65% carecen de salas de computadores; y el 35% no cuenta con espacios deportivos. En cuanto a los servicios básicos, el 21% está sin acceso a agua potable; el 40% sin desagües; el 53% sin líneas telefónicas; el 32% sin la cantidad adecuada de baños; y el 11% sin servicios de electricidad (Duar- te et al., op. cit.; Murillo y Román, 2011). En este ya preocupante panorama regional, la caracterización por países muestra que Paraguay se encuentra entre los contextos nacionales con mayores carencias en relación a, por un lado, indi- cadores como agua potable, desagües, conexión telefónica y disponibilidad de baños y, por otro, a existencia de salas de computación, laboratorios de ciencias y espacios para la enseñanza de artes o música, y bibliotecas (Duarte et al., op. cit, pp. 8-10). Paraguay es uno de los países que presen- tan los más altos déficits, entre los que integran la muestra del SERCE. Murillo y Román (2011) también utilizaron la base de datos del SERCE para analizar la incidencia de la infraestructura y recursos escolares en el logro académico de estudiantes de educación primaria en América Latina. Al analizar los recursos didácticos observaron que dos tipos de recursos tienen la más alta inciden- cia en el desempeño académico de los estudiantes: el número de libros en la biblioteca y el número de computadores en la escuela (p. 40). Es por eso que la cifra para Paraguay es preocupante: com- parado con Brasil, que tiene un promedio de 2.000 libros por escuela, Paraguay apenas alcanza 5. El análisis de las relaciones entre infraestructura escolar y logros académicos en las pruebas del SERCE indica que los factores asociados al aprendizaje con relación significativa más alta son los espacios de apoyo a la tarea docente, esto es, laboratorios de ciencias, salas de computación y bibliotecas, el acceso a servicios públicos de electricidad y teléfono, agua potable, desagüe y baños en cantidad adecuada. Especificando esta relación en el contexto de las escuelas urbanas públi- cas, se agregan a los anteriores factores como áreas de uso múltiple (gimnasio y/o auditorio) y de espacios para enfermería o servicios de apoyo psicopedagógico (Duarte et al., op. cit., p. 25). A la luz de estos hallazgos con base en datos agregados regionales y datos obtenidos de fuentes locales, queda claro que la situación de Paraguay demanda atención prioritaria en los ámbitos señalados. 41 Los hallazgos tanto a nivel regional como nacionales confirman la importancia del contexto para entender la calidad de la educación. Las variables que entran en juego en la explicación de las diferencias de los resultados de aprendizaje de los estudiantes de las escuelas latinoamerica- nas no siempre son las mismas, tanto en los casos en que se consideran las materias evaluadas o los estratos; tampoco tienen necesariamente un peso equiparable ni actúan siempre en la misma dirección. Sin embargo, la escuela marca una diferencia, que es lo que importa. Los estudios con datos agregados a nivel regional que hemos examinado (Duarte et al., 2011a, 2011b; Murillo y Román, 2011) muestran con frecuencia que resultados significativos para el conjunto de países no lo son para países considerados individualmente. También indican que los resultados varían por grupos –tanto de escuelas como de estudiantes– dentro de cada país al considerar escuelas privadas y públicas, rurales y urbanas, que traen al frente la preocupación por la equidad. A un nivel descriptivo, ilustraremos este punto en el siguiente capítulo. 42 CAPÍTULO 3 MARCO NORMATIVO GENERAL EN EL QUE SE CONTEMPLAN LA INFRAESTRUCTURA Y EL EQUIPAMIENTO ESCOLAR El marco normativo en Paraguay reconoce la importancia de proveer insumos básicos y esta- blece, de forma precisa, los recursos de infraestructura, equipamiento y de materiales educativos que toda escuela debe tener. La Constitución Nacional, la Ley General de Educación, decretos de la Presidencia de la República y resoluciones del ministro de Educación establecen el marco normativo de la educación en Paraguay. En estos instrumentos jurídicos se señalan aspectos refe- ridos a la infraestructura y al equipamiento que deben contar las instituciones educativas en sus distintos niveles. La Constitución Nacional (1992) establece en los Artículos 73 y 76 el derecho a la educación gratuita de la Educación Escolar Básica; este aspecto fue amplificado por la Ley Nº 4088/2010, que instaura la obligatoriedad y la gratuidad de la Educación Preescolar y la Educación Media. Es así que en el Artículo 75 se hace referencia a la obligación del Estado de suministrar útiles escolares a estudiantes de escasos recursos. La Ley Nº 1264/1998, “Ley General de Educación”, profundiza el concepto de gratuidad y del derecho a que toda la población tenga acceso a la educación en condiciones de igualdad. En rela- ción a la infraestructura y el equipamiento escolar en el Artículo 141 se señala que el Ministerio de Educación y Cultura establecerá los requisitos mínimos de infraestructura, pedagogía, admi- nistración, financiación y dirección en referencias a instituciones privadas. 43 Por otra parte, en su Decreto Nº 658928, el MEC se refiere a los requisitos de infraestructura y equipamiento para la habilitación de instituciones educativas de Educación Media (1994) y, a través de la Resolución Nº 398529, establece los requisitos de infraestructura y equipamiento para la habilitación de instituciones de Educación Escolar Básica (1999). Los requisitos de infraestructura física de las instituciones educativas de carácter oficial en primer lugar demandan que la construcción se realice en propiedad del MEC y cuente con: i) Sala de dirección; ii) Secretaría; ii) Aulas de 7,20 x 7,20 como mínimo para cada grado a ser habilita- do, bien ventilada y con iluminación adecuada; iv) Sanitarios diferenciados por sexo; v) Espacio apropiado para recreación y clases de Educación Física; vi) Servicio de agua potable; y vii) Sala de biblioteca. En lo referente a equipamientos, se exige que: i) Las aulas deberán estar equipadas con los muebles adecuados según especificaciones técnico-pedagógicas para el grado a habilitarse; ii) Sala de laboratorio con los elementos básicos para clases de física, química y ciencias naturales; iii) Escritorio y útiles necesarios para los servicios administrativos; y iv) Biblioteca básica. Los requisitos de infraestructura física, en propiedad del MEC, de las instituciones educativas de carácter oficial que ofrezcan Educación Escolar Básica son los siguientes: i) Sala de dirección; ii) Secretaría; iii) Aulas de 7,20 x 7,20 como mínimo para cada grado a ser habilitado, bien venti- ladas y con iluminación adecuada; iv) Sanitarios diferencias por sexo; v) Espacio apropiado para recreación y clases de Educación Física; vi) Servicio de agua potable; y vii) Sala de biblioteca. El equipamiento debe incluir: i) Aulas con los muebles adecuados según especificaciones técnico- pedagógicas para el grado a habilitarse; ii) Sala de laboratorio con los elementos básicos para clases de ciencias naturales; iii) Escritorio y útiles necesarios para los servicios administrativos; y iv) Biblioteca básica. Plan Nacional de Educación 2024 El marco de la política educativa paraguaya está dado actualmente por el Plan Nacional de Educación 2024 en el que se delinean las principales acciones a ser desarrolladas en el sector edu- cativo en los próximos años para cumplir con las metas educativas establecidas para el corto, me- diano y largo plazo. En una de las líneas estratégicas de este Plan, el mejoramiento y la ampliación de los espacios educativos, equipamientos y recursos didácticos se plantean por un lado bajo el objetivo de ampliar la cobertura en todos los niveles educativos garantizando el acceso, la perma- 28 El Decreto Nº 6589, del 15 de noviembre de 1994, deroga el Decreto Nº 31001, del 16 de enero de 1967, y establece nuevas reglamentaciones para la apertura y el funcionamiento de instituciones educativas del nivel medio. 29 La Resolución Nº 3985, de junio de 1999, establece requisitos para la apertura y habilitación de instituciones educativas ofi- ciales y privadas del país que implementan Educación Escolar Básica. 44 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema nencia y la culminación oportuna de los estudiantes. Las acciones propuestas en esta línea son las siguientes y se espera que se las lleve a cabo en articulación con las Gobernaciones, Municipios y otros agentes sociales locales: • Reacondicionamiento, adecuación y/o construcción de espacios educativos acordes a los requerimientos de la población/oferta educativa y a estándares de calidad previamente definidos. • Dotación de mobiliarios acordes a los requerimientos de la población/oferta educativa y a estándares de calidad previamente definidos. • Dotación de recursos didácticos y tecnológicos a las instituciones educativas, estudiantes y educadores acorde a los requerimientos de la población/oferta educativa y a estándares de calidad previamente definidos. • Institucionalización de prácticas orientadas al mantenimiento sistemático de espacios educativos, equipamientos y materiales didácticos. Política de incorporación de Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICs) al Sistema Educativo Paraguayo Los datos obtenidos del MEC (2011) sobre la infraestructura de TICs señalan que en cuanto a la disponibilidad de computadoras, se observa un visible desequilibrio en número, lugares y usos; que existe un nivel muy bajo de conectividad a internet; que el soporte técnico para el man- tenimiento de las computadoras está en manos de técnicos particulares, lo que introduce riesgos adicionales; y que el número de computadoras y acceso a internet, así como su uso educativo, son muy bajos. Las líneas de acción que el MEC ha propuesto para aliviar la situación incluyen la provisión de recursos digitales y de infraestructura, con la entrega e instalación de internet a todas las ins- tituciones educativas. Las propuestas tienen en cuenta la diversidad de contextos, teniendo en cuenta si se tratan de escuelas urbanas, escuelas rurales centro, escuelas rurales asociadas, centros regionales de educación, colegios e institutos de formación docente. Con este proyecto, el MEC no solamente tiene como objetivo brindar el equipamiento y los servicios TICs sino asegurarse que lleguen a diferentes niveles de actores como docentes, formadores y supervisores así como su utilización pedagógica. El proyecto se centra en el tercer ciclo de la educación básica y en el nivel medio. Además de las computadoras, el proyecto prevé dotar de proyectores y pizarras interacti- vas en las aulas, contar con laboratorios móviles y laboratorios temáticos para ciencia, lenguaje y matemática en algunas instituciones. 45 CAPÍTULO 4 CARACTERIZACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA Y RECURSOS DE LAS ESCUELAS PÚBLICAS PARAGUAYAS Fuentes de información Los datos utilizados en este capítulo son los producidos para el Sistema de Estadística Conti- nua del MEC (SIEC) y fueron brindados por la Dirección de Estadística del MEC, a solicitud de los responsables del presente estudio. Las bases de datos corresponden a las instituciones oficiales de los niveles primario (CINE 1)30 y secundario (CINE 2 y CINE 3)31: • Datos de infraestructura escolar proveniente de las Planillas de Infraestructura Escolar (PIE, 2008) • Datos de matrícula escolar, repetición, abandono y aprobación proveniente de Planillas de Estadística Educativa (PE 2010) • Datos del formulario de TICs (2010) Además de estas bases de datos, se utilizaron datos de la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC), de tal manera a establecer la ubicación de las escuelas en los dife- 30 La Clasificación Internacional Normalizada de la Educación (CINE ‘97) “es en primer lugar una clasificación que permite presentar datos estadísticos. Es internacional porque se la crea para poder realizar comparaciones entre países; normalizada en el sentido de que ofrece estándares y criterios comunes que norman las estructuras de la clasificación. Y en este caso en particular, se aplica al sector de educación en relación a los programas educativos en su conjunto”. 31 Cabe señalar que de acuerdo a la organización del sistema educativo paraguayo, la Educación Escolar Básica, que llega hasta el 9º grado, incluye CINE 1. La Educación Media equivale al CINE 2 y 3. 46 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema rentes distritos del país y de esta manera establecer relaciones entre la infraestructura escolar y las condiciones de pobreza. (Ver Anexo). Número de locales escolares por zona, departamento y niveles educativos Los Gráficos 2, 3, 4 y 5 muestran que la mayor parte de los locales se encuentra en zonas rurales (77%); los departamentos de San Pedro, Caaguazú e Itapúa concentran el más alto número de lo- cales escolares y la mayor cantidad de estos cubren el primer y segundo ciclo de la EEB (CINE 1). Gráfico 2 - Locales escolares por zona (%) 77,4 22,6 Urbana Rural Gráfico 3 - Número de locales escolares por departamentos 796 839 736 642 627 409 409 380 367 346 340 163 174 171 157 120 29 39 Alto Paraguay Alto Paraná Amambay Boquerón Caaguazú Caazapá Canindeyú Capital Central Concepción Cordillera Guairá Itapúa Misiones Ñeembucú Paraguarí Presidente Hayes San Pedro 47 Gráfico 4 - Locales escolares por niveles educativos 5.911 3.520 CINE 1 CINE 2 y 3 Gráfico 5 - Locales educativos por niveles y por zona 4.758 Urbano Rural 2.345 1.153 1.175 CINE 1 CINE 2 y 3 Tamaño de los locales escolares El tamaño de los locales escolares fue calculado teniendo en cuenta el número de aulas que dispone cada local escolar. El Gráfico 6 indica la importante variabilidad existente, con locales que poseen una sola aula hasta algunos con 40 o más. El número promedio de aulas por local es de 6. Gráfico 6 - Número de aulas por local 5.000 4.000 Frecuencia 3.000 2.000 1.000 Desv. tip. = 4,51 Media = 6,2 N = 6.608,00 0 0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 5,0 15,0 25,0 35,0 45,0 Número de aulas por local 48 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema La variación en el tamaño de los locales escolares también se observa por zona, tal como lo muestra el Gráfico 7. Sobre este punto cabe señalar que si bien hay mayor cantidad de institucio- nes en zonas rurales, los locales escolares son más pequeños. En la zona urbana el promedio de aulas es de 11 por local, mientras que en zonas rurales es de 5 aulas. Gráfico 7 - Número de aulas por local. Zonas urbana y rural Zona urbana Zona rural 600 3000 500 400 2000 Frecuencia Frecuencia 300 200 1000 100 Desv. tip. = 6,34 Media = 10,8 Desv. tip. = 2,70 N = 1.445,00 Media = 5,0 0 N = 5.163,00 0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 0 5,0 15,0 25,0 35,0 45,0 0,0 5,0 10,0 15,0 10,0 25,0 2,5 7,5 12,5 17,5 22,5 Número de aulas por local Número de aulas por local Fuente: Elaboración propia con datos de infraestructura escolar proveniente de las Planillas de Infraestructura Escolar (MEC/ DGPE, 2008). Situación legal de los locales escolares La situación legal de los locales escolares es un dato importante dado que para cualquier inver- sión de infraestructura que pueda realizar el MEC se necesitan el reconocimiento y la propiedad del terreno (que debe ser del MEC o también puede ser municipal). Los Gráficos 8 y 9 muestran que la mayoría de los locales escolares están reconocidos por el MEC y la propiedad del terreno les pertenece. No deja de ser significativo el hecho de que exista un 13% de locales no reconoci- dos y un 13% de locales que funcionan en propiedades privadas o que no se sepa la situación de propiedad del terreno. Gráfico 8 - Porcentaje de locales escolares reconocidos por el MEC 86,9 13,1 Si No 49 Gráfico 9 - Propiedad del terreno 77,6 3,6 3,5 9,1 2,5 3,6 0,1 MEC Fiscal Municipal Privado No sabe Otro Sin dato Condiciones sanitarias de los locales escolares Los datos ilustrados en el Gráfico 10 indican que la mayoría de los locales escolares, en especial en zonas rurales, tienen condiciones inadecuadas en término de agua y saneamiento. Incluso en las zonas urbanas, solamente el 7% de los locales está conectado a la red pública cloacal; el 65% tiene pozo ciego y el 26% tiene letrina común. Los datos son preocupantes en las zonas rurales, donde solamente el 1% está conectado a la red pública, mientras que el 52% tiene pozo ciego y el 44% letrina común. Gráfico 10 - Condiciones sanitarias de locales escolares por zona 65,00 51,97 44,37 WC conectado a red pública 26,9 WC con pozo ciego 7,01 Excusado tipo municipal 1,90 1,39 2,26 Letrina común Urbana Rural Fuente: Elaboración propia con datos de infraestructura escolar proveniente de las Planillas de Infraestructura Escolar (MEC/ DGPE, 2008). El Gráfico 11 muestra el acceso a agua potable según zona urbana y rural: en la primera el 67% cuenta con agua potable y en la segunda, solamente el 37%. Gráfico 11 - Disponibilidad de agua potable 67,27 63,01 No 32,73 36,99 Sí Urbana Rural Fuente: Elaboración propia con datos de infraestructura escolar proveniente de las Planillas de Infraestructura Escolar (MEC/ DGPE, 2008). 50 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema Estado de conservación de las dependencias escolares La Planilla de Infraestructura Educativa (PIE) recogió en el año 2008 información sobre el estado de conservación de las dependencias construidas. Las categorías utilizadas en la planilla para clasificarlas son: –– Bueno: se considerará a aquellas dependencias en muy buen estado y también si solo ne- cesitan trabajos de refacción menores, por ejemplo: reposición de vidrios, pintura en mal estado, canales de aguas tapados, etc. –– Regular: si el deterioro de la dependencia considerada es recuperable a través de repara- ciones, por ejemplo: cambio parcial de piso, cambio total o parcial de puertas y ventanas, cambio parcial de techo, cambio parcial o total de revoque, etc. –– Malo: si el deterioro de la dependencia considerada es irrecuperable por tener serios daños en la estructura de paredes, techos, pisos, etc. De acuerdo a los datos, en zona urbana el 60% de las aulas se encuentra en buenas condiciones, mientras que en zonas rurales el porcentaje es de 42% (Gráfico 12). Lo que es más preocupante es que el 12% de las aulas en escuelas urbanas y el 31% en escuelas rurales presentan serios daños estructurales. Gráfico 12 - Estado de las aulas por local 70 60 50 Malas condiciones 40 Condiciones regulares 30 Buenas condiciones 20 10 0 Urbana Rural Disponibilidad de dependencias escolares El Gráfico 13 muestra que la mayoría de los locales escolares no cuentan con dependencias para el desarrollo de actividades académicas previstas (como biblioteca, talleres, laboratorios), ni para actividades culturales y recreativas ni para la gestión institucional (secretaría, sala de profe- sores). En este sentido, los datos muestran la situación real de los locales escolares, que está lejos 51 de lo requerido para la infraestructura física y equipamiento en la Resolución Nº 2985 y el Decre- to Nº 6589 arriba descritos. Gráfico 13 - Disponibilidad de dependencias escolares No tiene o están en malas condiciones Tienen en buenas o regulares condiciones 96,8 97,7 96,2 94,3 96,4 87,9 86,2 12,1 13,8 3,8 3,2 2,3 5,7 3,6 Secretaría Biblioteca Laboratorio Talleres Salón Sala de Área de multiuso profesores recreación Fuente: Elaboración propia con datos de infraestructura escolar proveniente de las Planillas de Infraestructura Escolar (MEC/ DGPE, 2008). Acceso a tecnologías de la información No es sorprendente que también en Paraguay, una de las políticas educativas que han tenido mayor visibilidad en los medios de comunicación y que ha despertado el mayor entusiasmo en el ámbito de las políticas educativas es la incorporación de TICs, particularmente, de computado- ras, en la educación. Sin embargo, son demasiadas las instituciones que carecen de este recurso y, específicamente, de acceso a internet. Si bien la mayoría de los locales, tanto urbanos como rurales, cuentan con luz eléctrica (Gráfi- co 14), solamente el 56% de los locales urbanos y el 18% de los rurales disponen de computadoras. Por otra parte, el acceso a internet es bajo: 17% de los locales en zonas urbanas lo tienen y solo el 1% en zonas rurales. Gráfico 14 - Acceso a tecnología de la información 99,5 90,8 Disponibilidad de luz eléctrica 55,5 Cuenta con computadora Cuenta con internet 16,5 17,7 1,1 Urbana Rural 52 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema Índice de Infraestructura Escolar ¿Cuántas escuelas en el sistema público en Paraguay cumplen con las condiciones de infraes- tructura prescrita por las leyes del país? Como ya se señaló, los requisitos de infraestructura física, en propiedad del MEC, de las instituciones educativas de carácter oficial, que ofrezcan Educación Escolar Básica, son los siguientes: i) Sala de dirección; ii) Secretaría; iii) Aulas de 7,20 x 7,20 como mínimo para cada grado a ser habilitado, bien ventiladas y con iluminación adecuada; iv) Sanitarios diferencias por sexo; v) Espacio apropiado para recreación y clases de Educación Física; vi) Servicio de agua potable; y vii) Sala de biblioteca. El equipamiento debe incluir: i) Aulas con los muebles adecuados según especificaciones técnico-pedagógicas para el grado a habilitarse; ii) Sala de laboratorio con los elementos básicos para clases de ciencias naturales; iii) Escritorio y útiles necesarios para los servicios administrativos; y iv) Biblioteca básica. Para este informe se construyó un Índice de Infraestructura Escolar, tomando en consideración el marco normativo del MEC32 y los datos existentes. El índice incluye las siguientes variables: Agua corriente 1 Cuenta con WC conectado a red pública o pozo ciego 1 Tiene sanitarios 1 Aulas en buen estado o regular 1 Tiene biblioteca 1 Tiene laboratorio 1 Tiene talleres 1 Tiene salón multiuso 1 Tiene sala de profesores 1 Tiene área de recreación 1 Tiene dirección 1 Tiene secretaria 1 Disponibilidad de luz eléctrica 1 Cuenta con computadoras 1 Cuenta con internet 1 Puntaje total 15 Se construyeron variables dicotómicas donde 1 significa que se cuenta con la infraestructura o equipamiento y 0 que no cuenta o se encuentra en mal estado. A partir de esto, se sumó el punta- 32 Al inicio de este capítulo se citó el Decreto Nº 6589 que se refiere a los requisitos de infraestructura y equipamiento para la habilitación de instituciones educativas de Educación Media (1994) y la Resolución Nº 3985, que establece los requisitos de infraestructura y equipamiento para la habilitación de instituciones de Educación Escolar Básica (1999). Como se puede apreciar, ambas normativas incluyen la mayoría de los indicadores incluidos en el índice además de otras especificaciones técnicas que no son recogidas por los formularios de infraestructura escolar del MEC. Por otra parte, en el índice se incluyó la existencia de computadora, aspecto no previsto en las reglamentaciones. 53 je, siendo 15 el puntaje máximo posible. La distribución del índice arrojó una media de 4,4 y un desvío estándar de 2,7. Gráfico 15 - Índice de infraestructura 2.000 Frecuencia 1.000 Desv. tip. = 2,68 Media = 4,4 0 N = 6.604,00 0,0 4,0 8,0 12,0 16,0 2,0 6,0 10,0 14,0 Índice de infraestructura escolar El puntaje promedio del Índice por zona es de 7 en zonas urbanas y 3,7 en zonas rurales. Con- siderando la distribución de los puntajes se estableció la siguiente escala: 0 a 4: Malas condiciones 5 a 10: Condiciones regulares 11 a 15: Buenas condiciones Con base en esta escala, el Gráfico 16 presenta la distribución de las condiciones de la infraes- tructura escolar en zonas rurales comparadas con zonas urbanas. Es importante resaltar estas diferencias porque hay varias importantes en aprendizaje entre estudiantes de escuelas rurales u de escuelas urbanas (SNEPE, 2010), lo cual puede estar relacionado con la disponibilidad de infraestructura escolar básica y, consecuentemente, tener implicaciones serias de equidad del sis- tema educativo. Gráfico 16 - Estado de la infraestructura escolar por zona 71,90 63,85 35,82 Malas condiciones 17,09 Condiciones regulares 11,00 0,33 Buenas condiciones Urbana Rural 54 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema Distribución del Índice de Infraestructura en el país El índice de Infraestructura fue calculado para cada local escolar. Esta información permite identificar las zonas cuyos locales deberían ser priorizados, para tomar en consideración no sola- mente el problema de la calidad de los servicios educativos sino también la equidad del sistema, dado que la distribución de recursos puede estar siguiendo los patrones de desigualdad existentes. A continuación se incluyen imágenes de distribución de locales escolares de primaria (CINE 1) y de secundaria (CINE 2 y 3). Los mapas se prepararon en ARCVIEW, cuya información desagre- gada por departamentos y distritos se incluye en el Anexo 2. Mapa 1 - CINE 1 - LOCALES BUENOS 55 Mapa 2 - CINE 1 - LOCALES REGULARES 56 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema Mapa 3 - CINE 1 - LOCALES MALOS 57 Mapa 4 - CINE 2 - LOCALES BUENOS 58 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema Mapa 5 - CINE 2 - LOCALES REGULARES 59 Mapa 6 - CINE 2 - LOCALES MALOS 60 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema El tamaño del déficit de infraestructura básica Con el fin de contextualizar el tamaño del déficit en infraestructura básica, en este capítulo se presenta un cálculo simple de la cantidad de recursos financieros que se requerirían para eliminar la brecha entre lo que marca la norma y la realidad que prevalece en las escuelas paraguayas. Para realizar el ejercicio, tomamos como infraestructura básica los insumos que marca la nor- mativa en Paraguay, los cuales componen el Índice de Infraestructura Escolar (ver “Índice de Infraestructura Escolar”, página 53). Como se mencionó anteriormente, la gran mayoría de las escuelas públicas en Paraguay no cuenta con los 15 insumos de infraestructura básica tal y como lo marca la normativa del país. El número de escuelas en los ámbitos urbano y rural que carece cada uno de los insumos se documenta en las segunda y tercera columna del Cuadro 5 (no se tomó en cuenta el insumo “aulas en buen estado”). El costo unitario de proveer estos insumos es estimado y actualizado de forma continua por el MEC. Para estimar el costo de proveer los distintos insumos en escuelas urbanas y rurales, simplemente se multiplicó el número de escuelas que no contaban con el insumo por el costo unitario de proveer dicho insumo, respectivamente. Por último, se hizo la sumatoria por ámbito rural y urbano y para todo el país. Para referencia, también se presentan los costos en dólares americanos. Es importante señalar que estos cálculos simples son solo indicativos de la cantidad de recur- sos que se necesitaría para cubrir el déficit de infraestructura –en aquellos insumos en donde el concepto de costo unitario tiene sentido y dada la disponibilidad de información–. El déficit total en millones de guaraníes equivale a US$ 5.147.916, de los cuales más del 80% deberían ser desti- nados a escuelas en áreas rurales en donde claramente el déficit es mucho mayor. El presupuesto total necesario para cubrir el déficit de infraestructura básica (US$ 5.147.916) contrasta con el presupuesto que el MEC asigna a programas de infraestructura y equipamiento, el cual es de tan solo G. 110.000 millones o el 2% del déficit total (ver Capítulo 5 de este documento). 61 Cuadro 5 - Recursos Financieros para Eliminar el Déficit de Infraestructura Escolar Escuelas Escuelas Costo que no que no Costo total Costo total Costo total estimado cuentan cuentan para proveer para proveer para proveer Insumos por Costo total en con el con el insumos en insumos en insumos en Básicos unidad dólares insumo insumo escuelas escuelas todas las de (zona (zona urbanas rurales escuelas insumo urbana) rural) WC conectado 69 2.451 US$ 4.7 US$ 324 US$ 11.525 US$ 11.849 US$ 2.842.915 a red pública Dirección 348 3,384 US$ 42.5 US$ 14.771 US$ 143.646 US$ 158.417 US$ 38.007.897 Secretaría 925 4,884 US$ 42.5 US$ 39.265 US$ 207.338 US$ 246.602 US$ 59.165.578 Técnica Biblioteca 862 4,832 US$ 75.1 US$ 64.770 US$ 363.103 US$ 427.873 US$ 102.656.625 Laboratorio 1,270 5,126 US$ 145.6 US$ 184.904 US$ 746.283 US$ 931.187 US$ 223.413.315 Talleres 1,330 5,125 N/A Salón multiuso 1,285 5,070 US$ 145.6 US$ 187.092 US$ 738.164 US$ 925.256 US$ 221.990.489 Sala de 1,167 5,062 US$ 84.9 US$ 99.078 US$ 429.754 US$ 528.833 US$ 126.879.242 profesores Área de 1,282 5,098 US$ 287 US$ 368.059 US$ 1.463.111 US$ 1.831.170 US$ 439.340.240 recreación Sanitario 289 2,591 US$ 30.1 US$ 8.704 US$ 78.026 US$ 86.729 US$ 20.808.380 Agua corriente 473 3,253 N/A Luz eléctrica 7 487 N/A Computadora 740 4,328 N/A Internet 1,235 5,110 N/A Gran Total US$ 966.968 US$ 4.180.948 US$ 5.147.916 US$ 1.235.104.681 Notas: El número de escuelas que no cuentan con los distintos insumos fue calculado con base en las fuentes de información descritas en la Sección 4.1. El costo estimado por unidad de insumo fue proveído por el MEC. El tipo de cambio que se utilizó fue de G. 4.168 por dólar. 62 CAPÍTULO 5 LA ARQUITECTURA INSTITUCIONAL Y LOS PROGRAMAS EN MARCHA En este capítulo se analizan los tres aspectos centrales de la inversión en infraestructura escolar en Paraguay: a) el presupuesto nacional en educación y, particularmente, en construcciones es- colares y las tendencias que se pueden observar en el último decenio, b) la gestión de los recursos de infraestructura en el MEC, que involucran principalmente a la Dirección de Infraestructura Escolar, la Dirección General de Administración y Finanzas y a la Dirección General de Planifica- ción Educativa, además de las instancias locales del Ministerio; y c) la creación e implementación inicial del Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE) y del Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación, que establecen un nuevo marco normativo para la gestión de recursos para el mejoramiento de la infraestructura física y el equipamiento de las escuelas. Inversión en infraestructura escolar: tendencias El análisis del gasto público en educación muestra que en Paraguay se ha dado una dismi- nución del porcentaje del PIB destinado al sector educativo, habiendo alcanzado 5,1% en el año 1999 y reduciéndose a 4,1% en el 2010 (Gráfico 17).La reducción del gasto en educación como porcentaje del PIB se registra en el marco de una etapa en donde el PIB ha mostrado una tenden- cia positiva. 63 Gráfico 17 - Gastos públicos en educación como porcentaje del PIB y crecimiento del PIB, 2000-2010 15 10 5 5,3 5,1 4,9 4,7 4,0 4,0 4,1 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 -5 Gastos en educación como % del PIB Variación anual del PIB (%) Fuente: Instituto Desarrollo y PREAL (2013). Informe de Progreso Educativo de Paraguay. La situación paraguaya representa una tendencia opuesta a lo que sucede en otros países de la región, donde Paraguay tenía en el año 1999 un gasto público superior a Argentina, Brasil y Chile y en el 2010 se encuentra por debajo de todos estos países (Gráfico 18). Gráfico 18 - Total del gasto público en educación en porcentaje del PNB, 1999 y 2010 6,2 5,8 Año 1999 4,6 4,9 5,1 4,0 4,0 4,1 Año 2010 Argentina Brasil Chile Paraguay Fuente: UNESCO (2012). Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo. Controlando por diferencias en el costo de vida el gasto público por estudiante es bajo, com- parado con otros países de la región. Por ejemplo, es casi cinco veces menor al gasto que realiza Argentina. Además el gasto ha disminuido en el periodo analizado (Gráfico 19). Un hecho similar puede observarse en el gasto público por estudiante en la educación secundaria (Gráfico 20). 64 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema Gráfico 19 - Gasto público ordinario por alumno de primaria (costo unitario) en dólares constantes de 2009 a paridad de poder adquisitivo (PPA), 1999 y 2010 2.373 2.360 2.026 1.416 1.405 Año 1999 859 Año 2010 541 475 Argentina Brasil Chile Paraguay Fuente: UNESCO (2012). Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo. Gráfico 20 - Gasto público ordinario por alumno de secundaria (costo unitario) en dólares constantes de 2009 a paridad de poder adquisitivo (PPA), 1999 y 2010 3.815 2.404 Año 1999 2.063 1.903 Año 2010 1.593 779 730 695 Argentina Brasil Chile Paraguay Fuente: UNESCO (2012). Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo. El presupuesto del MEC se clasifica en Programas de Administración, Programas de Acción y Programas de Inversión. Los gastos en construcciones y equipamiento escolar se ubican en los gastos de inversión. El gasto de inversión no ha superado el 5,8% del gasto total en educación en el periodo analizado (2000-2012). Cabe observar una tendencia a la disminución en los últimos años, siendo uno de los niveles más bajo de inversión el del año 2012 con solo un 2,1% (Gráfico 21)33. 33 Para el análisis de los montos en Programas de Inversión se ha utilizado el monto pagado que se encuentra en la planilla de ejecución presupuestaria del Ministerio de Hacienda de Paraguay. 65 Gráfico 21 - Distribución del presupuesto de educación 90,00 Porcentaje del presupuesto total de 80,00 70,00 60,00 educación 50,00 40,00 30,00 20,00 10,00 0,00 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 1. Programa de administración 18,38 16,64 14,28 14,41 19,43 20,07 20,22 23,89 23,48 25,59 25,63 24,53 20,86 2. Programas de acción 76,10 80,82 82,86 82,20 77,64 75,92 74,00 72,10 74,72 71,54 72,13 73,30 77,02 3. Programas de inversión 5,53 2,53 2,87 3,39 2,93 4,02 5,78 4,01 1,80 2,87 2,24 2,16 2,13 Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), años 2000 a 2012. Ministerio de Hacienda. Por otra parte, el Programa de Inversión destina sus fondos a varios programas, entre los que se encuentra el de Infraestructura Física y Equipamiento de Instituciones Educativas y Edificios del MEC (Programa 18 en el Presupuesto 2012). Los montos del Programa de Inversión y, dentro de este Programa, los destinados a la infraestructura física y equipamiento, han tenido oscilacio- nes pero con un crecimiento importante, en especial en el 2011 y 2012 (Gráfico 22). Gráfico 22 - Montos destinados a programas de inversión y a infraestructura física y equipamiento 150.000.000.000 100.000.000.000 50.000.000.000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Programas de inversión Infraestructura física y equipamiento de instituciones educativas y edificios del MEC (total) Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), años 2000 a 2012. Ministerio de Hacienda. 66 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema El porcentaje de gasto en infraestructura y equipamiento ha aumentado, en especial en los años 2011 y 2012, llegando al 55% del total del Programa de Inversión. Sin embargo, al analizar las cifras (en guaraníes) destinadas a la construcción tanto en Edu- cación Escolar Básica como en Educación Media, dentro del Programa de Infraestructura Física y Equipamiento, los montos no han tenido mucha variación y el crecimiento se ha registrado en otras construcciones y otros gastos. Según el Presupuesto 2012, estos gastos se realizan en construcción y equipamiento para la enseñanza superior, mantenimiento y reparación de oficinas del MEC, en construcción y reparación del Instituto Superior de Bellas Artes, construcciones en asentamientos y en la modernización de la gestión pública (Gráfico 23). Gráfico 23 - Áreas de inversión en infraestructura física y equipamiento (en guaraníes) 70.000.000.000 Infraestructura física y equipamiento de instituciones educativas y 60.000.000.000 edificios del MEC (total) 50.000.000.000 Construcciones y equipamiento para Educación Escolar Básica Guaraníes 40.000.000.000 30.000.000.000 Construcciones y equipamiento para Educación Media 20.000.000.000 Otras construcciones y otros gastos 10.000.000.000 relacionados 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), años 2000 a 2012. Ministerio de Hacienda. Por tanto, como se puede ver en el Gráfico 24, el porcentaje del presupuesto destinado a cons- trucciones en Educación Escolar Básica (EEB) (que era de aproximadamente el 80% hasta el 2009) y de Educación Media (EM) (alrededor del 20% hasta el 2007) cayó a partir del año 2009, llegando a su punto más bajo en el año 2010 (10% para la EEB y 1% para la EM). 67 Gráfico 24 - Áreas de inversión en infraestructura física y equipamiento 100 80 Porcentaje del presupuesto 60 40 20 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Construcción y equipamiento para EEB 82 71 85 88 70 71 62 87 71 24 44 10 16 Construcción y equipamiento para EM 17 29 15 12 24 27 33 13 28 4 3 1 3 Otras construcciones y otros gastos relacionados 1 0 0 0 6 2 5 0 0 73 53 89 82 Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), años 2000 a 2012. Ministerio de Hacienda. A modo de conclusión se pueden realizar las siguientes afirmaciones sobre la asignación pre- supuestaria del MEC al mejoramiento de la infraestructura física y el equipamiento escolar: a) La inversión total en el sector educativo en Paraguay es baja. En la última década incluso ha decrecido a pesar del crecimiento del PIB. Paraguay es uno de los países que menos invierte en educación en la región. La inversión de Paraguay por estudiante en cinco veces menor que la realizada por Argentina. c) De los ya de por sí bajos recursos totales invertidos en educación, los fondos destinados a programas de inversión física, donde se encuentran los recursos económicos para el mejora- miento de la infraestructura y el equipamiento de los locales escolares, representan tan solo el 2% (con datos del 2012).Todavía más preocupante, la tendencia observada en los últimos años es a la disminución, ya que en el año 2000 equivalía a el 6% del presupuesto total del MEC. d) De los bajísimos montos destinados a proyectos de Inversión, la proporción de fondos desti- nados a construcción y equipamiento de escuelas de EEB y de la EM (en donde más se nece- sitan) han disminuido en los últimos 10 años. Los recursos limitados fueron utilizados para financiar construcciones en otros rubros y también dependientes presupuestariamente del MEC instituciones (como instituciones de educación superior y Bellas Artes). En síntesis, es poca la inversión del Estado en educación y menos aún en la infraestructura física y equipamiento de los locales escolares, lo cual hace difícil mejorar o, al menos, mantener en buen estado las escuelas, más aún considerando el crecimiento de la matrícula, por ejemplo en el tercer ciclo de la EEB y de la EM. 68 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema Cabe señalar que fuera del Programa de Infraestructura Física y Equipamiento, que se encuen- tra dentro de los programas de inversión, existen otros recursos provenientes de otras fuentes como préstamos y fondos no reembolsables que también son utilizados para la construcción y mejoramiento de la infraestructura escolar. Estos recursos, si bien son importantes, no cubren las necesidades generadas por el bajo presupuesto del Estado destinado a este rubro. Instancias responsables de implementar políticas de infraestructura y equipamiento escolar De acuerdo al Organigrama del MEC34, la instancia responsable de las construcciones escola- res es la Dirección de Infraestructura Escolar dependiente de la Dirección General de Adminis- tración y Finanzas, la que debe realizar el análisis previo, la autorización y verificación de todos los proyectos arquitectónicos a implementarse en instituciones educativas dependientes del MEC (Resolución Nº 7050/2012). Lo relacionado a equipamientos e insumos escolares corre por cuenta de la Dirección General de Administración y Finanzas, en coordinación con las diferentes direcciones involucradas. Por ejemplo, en la entrega de materiales didácticos y textos escolares a los estudiantes, aun cuando todos los procesos de compra y entrega de dichos materiales es responsabilidad de la Dirección General de Administración y Finanzas, se conforma una comisión integrada por representantes de las direcciones responsables de los diferentes niveles educativos (Escolar Básica, Educación Media, Educación Permanente), para establecer el listado de materiales, los criterios de calidad y el control de los productos adquiridos por el MEC (Elías, Molinas, Velázquez, Peralta, & Bazzano, 2011) (Elías, Molinas, Velázquez, Peralta, & Bazzano, 2011) (Elías, Molinas, Velázquez, Peralta, & Bazzano, 2011). Por otra parte, la dirección encargada de realizar un seguimiento de las políticas educativas y de generar los datos y estadísticas educativas es la Dirección General de Planificación Educativa. Esta dependencia del MEC realiza periódicamente un levantamiento de datos de cada institución educativa del país. Ambas direcciones trabajan coordinadamente para la elaboración del presupuesto destinado a la infraestructura escolar. Para la elaboración del presupuesto para mejoramiento de la infraes- tructura escolar se siguen los siguientes pasos35: a) Se realiza una estimación de los recursos que se necesitan de acuerdo al crecimiento vegeta- 34 Ver organigrama del MEC en http://www.mec.gov.py/cms/entradas/14855 35 Entrevista a Mirna Vera, Directora General de Planificación del MEC (marzo, 2013). 69 tivo de la matrícula de estudiantes (que calcula la Dirección de Planificación) y a los montos requeridos para la construcción de acuerdo a los parámetros establecidos por la Dirección de Infraestructura. Esta dependencia estima el costo y la Dirección de Planificación estima la cantidad que se va a requerir. b) Este monto se incluye en la primera propuesta presupuestaria (preparada por el MEC). El MEC trabaja tres presupuestos: el mínimo, el máximo y el ideal. Hay que señalar que ni si- quiera el máximo incluye todos los requerimientos de infraestructura, que es lo mínimo que se debe garantizar para tener las condiciones de aprendizaje. c) El MEC envía ese presupuesto al Ministerio de Hacienda y allí realizan recortes al presupuesto con base en la disponibilidad presupuestaria. d) El presupuesto pasa al Parlamento. El Parlamento convoca a los sectores (Ministerio de Ha- cienda y MEC) y se modifica el presupuesto de acuerdo a los criterios de los parlamentarios. Este presupuesto es generalmente una combinación entre el máximo y el ideal. e) Se aprueba una Ley del Presupuesto. f) El Ministerio de Hacienda nuevamente tiene el poder de realizar un recorte al presupuesto a través del Plan Financiero (potestad que le da la Ley de Administración Financiera de estable- cer topes presupuestarios a través del Plan Financiero). Los recortes hasta el 2012 se ajustaban vía los gastos de inversión (que incluye infraestructura y equipamiento escolar) porque los salarios no se pueden recortar. El Plan Financiero nuevamente puede poner un tope por el Plan de Caja, que es el dinero real que se dispone. g) Estos ajustes realizados por el Ministerio de Hacienda obligan al MEC a reprogramaciones presupuestarias de manera a cubrir ciertos gastos de funcionamiento. Por ejemplo, en el año 2013 prácticamente no hubo recorte porque el MEC no tiene destinados fondos de inversión y se redujo a gastos corrientes. En cuanto a la ejecución del presupuesto, la Dirección de Infraestructura del MEC eleva un pedido a la Dirección de Presupuesto y corrobora si hay o no disponibilidad presupuestaria (de acuerdo al Plan Financiero y al Plan de Caja). Si existe la disponibilidad, certifica y se hace el lla- mado (proceso licitatorio). El proceso de pago se realiza a la firma de contrato (30%) y luego se va ejecutando el presupuesto a partir de la certificación de obra. Se debe tener en cuenta que hay plazos establecidos para este proceso. La licitación tiene una duración mínima de 45 días, luego de la adjudicación hay un tiempo para revisión y reclamos y después recién se puede empezar la construcción. Como no se pueden poner topes en el Plan de Caja en los salarios, si el Ministerio de Hacienda 70 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema tiene problemas en sus ingresos, lo que restringe en el Plan de Caja es lo referido al mejoramiento de la infraestructura y, en ocasiones, se termina el año sin poder ejecutar. El Programa Invertir en la Gente del PNUD y UNICEF (2007) hace referencia a barreras para la ejecución de los presupuestos nacionales. Señala que existen barreras atribuibles al Ministerio de Hacienda, a los organismos financiadores y a los organismos ejecutores. En lo que se refiere al Ministerio de Hacienda menciona la aplicación de modificaciones impositivas a destiempo y dificultades para la obtención de documentos requeridos. En cuanto a los organismos financia- dores hace referencia a la lentitud de los procesos de obtención de la “no objeción”. Finalmente los atribuibles a los organismos ejecutores incluyen los procesos burocráticos administrativos, duplicidad en los sistemas de control de la documentación, frecuentes cambios de responsables y la concentración de autorizaciones en el titular del ente. Entre los problemas detectados en la gestión del presupuesto público en educación se pueden mencionar los siguientes hechos, que ayudan a entender los exiguos resultados en la educación, con respecto a las metas planteadas (Royg, 201236): Se han llevado a cabo reformas legales pero no en la estructura del funcionamiento del sis- tema educativo. El Paraguay cuenta con un marco legal bastante completo respecto al sistema educativo, pero no ha creado los mecanismos para su implementación. Esto se ve, por ejemplo, en la inconsistencia entre las normas para la habilitación de los locales de educación básica y media (Decreto Nº 6589 y la Resolución Nº 3985) y las condiciones reales en que se encuentran. Los objetivos son ambiciosos, pero existe una escasa tradición en monitoreo y aplicación de normas. En el caso de la infraestructura escolar, se tienen datos levantados por la Dirección de Planificación del año 2008, pero estos datos no se producen regularmente, a diferencia de las es- tadísticas educativas referidas a matrícula de estudiantes y docentes. Los programas de provisión de textos y materiales didácticos, así como otros que implican el suministro de insumos a las escuelas, cuentan con documentación y actas que certifican la entrega de los mismos, pero esta información administrativa no es procesada para saber con precisión a cuántas escuelas y estudiantes llegan estos materiales. Cambios continuos en la conducción generan alta rotación del personal técnico del MEC que atentan contra la continuidad de los programas. Este hecho se ha podido constatar claramente en el periodo 2008-2012, en el que ocuparon la cartera de educación cuatro diferentes ministros con distintos viceministros y con un cambio, si bien no total, pero importante de directores ge- nerales. 36 Presentación realizada por el economista Hugo Royg (1 de noviembre, 2012) 71 Centralización administrativa. Las Direcciones Generales, como la de Infraestructura Ge- neral, y los programas como el Provisión de Textos y Materiales Didácticos operan directamente desde el nivel central del MEC, en Asunción, lo que produce un costo importante en desplaza- miento y en distribución de los materiales. Sin embargo, la descentralización o desconcentración de estos programas no resulta fácil a consecuencia de la debilidad organizativa y presupuestaria de las instancias locales como lo son los Consejos Departamentales de Educación y las Secretarías de Educación de las Gobernaciones y Municipios. Se tiene un caso de desconcentración con la merienda escolar, que está a cargo de los gobiernos departamentales, pero hasta el momento no existe una evaluación de esta iniciativa. Sin embargo, se puede señalar, a partir de informaciones periodísticas, que se registran irregularidades en la llegada de los alimentos, incluso hay zonas del país en las que no se concreta o se da recién en el periodo de clases37. Pocos incentivos a la buena gestión y/o a los buenos resultados académicos. Este aspecto ha sido señalado en el análisis de la gestión educativa de los docentes, pero también se aplica a la gestión administrativa de otros actores como los directores y supervisores, lo cual incide en las condiciones materiales y los recursos educativos de los locales escolares. Falta una mayor articulación entre proyectos impulsados e implementados por MEC, go- biernos locales y sociedad civil. Tal como se señaló, las Gobernaciones departamentales y los Municipios cuentan con secretarías de Educación, además existen diferentes organizaciones ci- viles que trabajan en temas educativos en el país. Estas organizaciones tienen poca experiencia de articulación y coordinación con las diferentes instancias del MEC. Existen organizaciones que realizan inversiones en infraestructura escolar pero sus trabajos no forman parte de una planifi- cación general. Microplanificación: Un método de priorización, la utilización de los recursos de inversión La Dirección de Planificación coordina el proceso de microplanificación, metodología que permite identificar y priorizar las necesidades de las escuelas, incluyendo la infraestructura y equipamiento. La microplanificación se define como un “proceso de construcción de acciones 37 Una información periodística aparecida en mayo 2012 indica: “Solo en las escuelas capitalinas la merienda escolar recae so- bre el Poder Ejecutivo y este año llegó dos meses tarde. Son beneficiados apenas 34.000 alumnos desde el preescolar hasta el 6º grado, en solo 104 escuelas públicas y subvencionadas. Todos los alumnos del 7° al 9° grado de la Escolar Básica están excluidos. Se intentó llevar a cabo un programa almuerzo escolar en las escuelas de Asunción, pero hubo un corte abrupto por el hallazgo de coliformes fecales en ellos. En el resto del país, el gobierno central no tiene injerencia y son las gobernacio- nes departamentales las administradoras con grandes diferencias de entregas y sonados negociados en sus adjudicaciones. En cuanto a los útiles escolares, fueron constantes las denuncias por kits incompletos y su alcance nacional es relativo. En algunos distritos llegan con meses de retrasos y solo tras las denuncias en los medios de prensa, lo que desvirtúa comple- tamente el plan original de evitar el gasto a los padres e impulsar la asistencia de los niños. En Ciudad del Este se ‘racionali- zaron’ las entregas de lápices, en Central ni siquiera tenían lápices de papel, en Paraguarí se denunció que no llegaron en 15 comunidades, y la lista sigue”. http://www.abc.com.py/edicion-impresa/politica/merienda-y-kits--a-todos-los--alumnos-lejos-de-la-realidad-402281.html 72 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema en forma colectiva basado en consensos y criterios preestablecidos para el logro de los objetivos de políticas educativas” (MEC, 2008, p. 10) y que consiste en un espacio de participación comu- nitaria para la toma de decisiones sobre la distribución de recursos humanos, financieros, de infraestructura, de habilitación de un nivel, modalidad o instituciones educativas que se basan en la identificación de las necesidades educativas locales. La microplanificación tiene cuatro fases: –– Fase 1: Diagnóstico educativo departamental, que incluye un análisis del contexto demo- gráfico, económico y sociocultural, así como del contexto educativo local. –– Fase 2: Identificación de requerimientos en término de secciones, recursos humanos e in- fraestructura física de las instituciones educativas existentes a nivel departamental y local. Identificar también recursos que pueden ser reasignados de acuerdo a la demanda y oferta educativa existente. –– Fase 3: Asignación de recursos de manera eficiente y conforme a los criterios, procedimien- tos, normativas vigentes y disponibilidad presupuestaria. –– Fase 4: Evaluación del proceso de microplanificación, de forma participativa, a fin de reali- zar los ajustes que sean necesarios a la metodología. Los actores que deben participar son principalmente: la Coordinación Departamental de Su- pervisión Educativa, la Supervisión de Apoyo Técnico Pedagógico, la Supervisión de Apoyo y Control Administrativo, la Unidad Departamental de Estadística y la Dirección General de Infor- mación, Monitoreo, Planificación y Calidad Educativa. El manual de microplanificación fue aprobado por una resolución del ministro de Educación y Cultura. En dicha resolución se expresa la responsabilidad de las instancias del nivel central, de- partamental y local para la implementación de la metodología y deroga disposiciones contrarias a esta resolución (Resolución N° 1872, 2008). La microplanificación fue pensada como mecanismo para de entrada a los requerimientos educativos de cada escuela, localidad y departamento, incluyendo los de infraestructura escolar. A través del proceso de microplanificación en el año 2013 el MEC concluyó que se necesitan realizar las siguientes obras de infraestructura: Construcción Reparación Adecuación Total Aulas 7.076 6.220 1.598 14.894 Sanitarios 5.213 3.939 1.168 10.320 Fuente: Dirección General de Planificación, MEC (2013). 73 Esta información se encuentra desagregada por departamento y por localidad, generando un mapeo de las principales necesidades de infraestructura escolar en cada zona del país. La aplicación de la metodología de microplanificación para identificar y priorizar las necesida- des de infraestructura escolar tiene sus dificultades ya que la priorización la realizan los directores y supervisores, de acuerdo a su percepción, y la metodología propone que la Dirección de Infraes- tructura debe hacer una corroboración in situ. A veces un director puede pensar que un local o aula necesita una reparación y un técnico de infraestructura comprueba que se debe realizar una nueva construcción. Por otra parte, la Dirección de Infraestructura no tiene la capacidad para relevar todo el re- querimiento, no tiene los recursos para llegar a cada institución priorizada. En la medida de las urgencias se va respondiendo, pero no hay un relevamiento completo. Otros rubros, como equi- pamiento y mobiliarios, están funcionando mejor. Un pedido de mobiliario llega a la dirección de nivel (por ejemplo Dirección de Escolar Básica o Media) y esta dirección se encarga de remitir ese pedido a la Dirección de Administración del MEC y también sirve de base a la Dirección de Planificación para presupuestar los requerimientos para el siguiente año lectivo. Además de la dificultad de la Dirección de Infraestructura de realizar las corroboraciones de la situación de los locales priorizados por la microplanificación, subsisten prácticas dentro del MEC que van en contra del proceso de microplanificación, que en el caso de las construcciones consiste en hacer llegar un pedido de construcción de una escuela directamente a la Dirección de Infraestructura, saltando todo el proceso. Cuando el MEC diseñó la metodología, se consideró que sería el único mecanismo de solicitud de requerimientos de las escuelas al MEC, de tal forma que los directivos de las instituciones no tendrían que moverse hasta el nivel central con sus soli- citudes. Pero una práctica que continúa es la de entregar directamente el pedido a la Dirección de Infraestructura, como si no se haya hecho el proceso. La limitante es que solo las instituciones que tienen más recursos, las que tienen la capacidad de reclamar, son las que pueden hacer llegar sus pedidos. Las instituciones que están más alejadas y con menos recursos quedan relegadas. En algunos departamentos participan en el proceso de microplanificación las Secretarías de Educación de las Gobernaciones. En estos casos se logra desarrollar un listado consensuado entre las Gobernaciones y el MEC. En estos momentos el MEC está ajustando el manual de micropla- nificación para incluir la participación de los funcionarios de los Municipios y el representante departamental de la infraestructura, para hacer una priorización más técnica. 74 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema Programas de inversión en infraestructura (año 2012) Además de los fondos de inversión disponibles en el Presupuesto Nacional, en el año 2012 se contaban con los siguientes proyectos que la Dirección de Infraestructura las lleva a cabo en coor- dinación con otras direcciones del MEC y con otros organismos y agencias: La Dirección de Infraestructura del MEC conjuntamente con la Coordinadora Ejecutiva para la Reforma Agraria (CEPRA) proyecta la construcción de sanitarios, erradicación de letrinas, nuevas aulas y obras complementarias en 100 instituciones ubicadas en zonas de escasos recursos y asentamientos a través de licitación pública nacional. ESCUELA VIVA II – BID: el proyecto pretende el mejoramiento de las oportunidades de ac- ceso, permanencia y culminación de la Educación Escolar Básica (EEB) con calidad, especialmen- te de las poblaciones localizadas en los sectores más vulnerables del país, en los sectores urbanos y rurales. El programa desarrolla estrategias nacionales de mejoramiento por medio de intervenciones directas en aproximadamente 2.700 escuelas rurales, 260 escuelas urbanas-marginales y cerca de 300 instituciones educativas en zonas indígenas. Los indicadores de resultados han sido plantea- dos explícitamente desde una perspectiva de equidad como criterio para priorizar las inversiones y acciones del Programa. Su foco es discriminar a escuelas que atienden a una población pobre que recibe una educación empobrecida (bajos aprendizajes, repitencia, sobreedad y deserción). La Dirección de Enseñanza Inicial y Básica ha remitido el listado de 250 instituciones educa- tivas preseleccionadas para ser objeto de obras de infraestructura en el año 2012, dentro del Pro- yecto Escuela Viva II (MEC-BID), para lo cual será necesario el relevamiento de las condiciones de cada espacio educativo38. APOYO PRESUPUESTARIO A LA EDUCACIÓN – UNIÓN EUROPEA39: se trata de un apoyo específico al Plan Nacional de Educación 2024 y cuenta con tres ejes estratégicos: 1) Igual- dad de oportunidades en el acceso y garantía de condiciones para la culminación oportuna de los estudiantes de los diferentes niveles/modalidades educativas; 2) Calidad de la educación en todos los niveles/modalidades educativas; 3) Gestión de las políticas educativas en forma participativa, eficiente, efectiva y articulada entre los niveles nacional, departamental y local. El proyecto con- templa, para su realización, el relevamiento de más de 300 instituciones educativas que ya han sido preseleccionadas para recibir el apoyo en obras de infraestructura. 38 Se ha presupuestado una inversión de G. 26.200.000 (guaraníes veintiséis millones doscientos mil) por institución a fin de realizar obras de mejoramiento de la infraestructura básica con miras a una educación de calidad 39 La Ley N° 3916 aprueba el convenio de financiación entre la Comunidad Europea y la República del Paraguay N° DCI- ALA/2008/019-480, “Programa de Apoyo al Sector Educativo en Paraguay”, con el objeto de contribuir a la disminución de la pobreza y la desigualdad de la población paraguaya mediante un apoyo al Plan Nacional de Educación 2024, cuyo objetivo es “garantizar el acceso, el mejoramiento de la calidad, la eficiencia y la equidad de la educación paraguaya como un bien público”. 75 ESCUELAS INDÍGENAS40: consiste específicamente en la construcción de aulas, pozos y sa- nitarios para comunidades indígenas en la región oriental y occidental. LUCES PARA APRENDER – OEI (Organización de Estados Iberoamericanos): el objetivo del proyecto es dotar de energía eléctrica (a través de paneles solares) a las instituciones educati- vas ubicadas en zonas rurales sin acceso al tendido eléctrico (aproximadamente 700 instituciones en el Paraguay). El proyecto incluye cinco componentes principales: la dotación de paneles solares (tecnológico), la conectividad a internet, la sostenibilidad del proyecto, la formación de los maes- tros y la participación de la comunidad. FONACIDE: Un nuevo marco para la inversión en infraestructura escolar En el año 2012 se creó, por la Ley Nº 4758/2012, el Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE) y el Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación. El Proyecto de Ley de FONACIDE fue presentado al Congreso por organizaciones de la sociedad civil: Ahora Paraguay y Juntos por la Educación, y tuvo el apoyo casi unánime del Parlamento y del Poder Ejecutivo. Hubo cuestionamientos de algunos sectores sobre el contenido del Proyecto de Ley (que fue finalmente aprobado). El Consejo Nacional de Educación y Cultura (CONEC) soli- citó que se extienda el plazo para su estudio (Última Hora, 06/09/2012) 41 , ya que esta instancia no fue consultada para la elaboración del Proyecto, al igual que otros sectores que trabajan por la educación, como los gremios docentes y las organizaciones de padres y madres. Aproximadamente 108 millones de dólares anuales de la compensación que paga Brasil al Paraguay por Itaipú fueron destinados para FONACIDE, de acuerdo a la distribución que apro- baron los senadores. Esto corresponde a un 30% del total de US$ 360 millones que recibe Para- guay como pago por el excedente de energía de Itaipú que le vende el país vecino. (Última Hora, 30/08/2012) Los recursos del FONACIDE están distribuidos de la siguiente manera: • 28% al Tesoro Nacional para programas y proyectos de infraestructura • 30% al Fondo para la Excelencia de la Educación e investigación • 25% para los Gobiernos Departamentales y Municipales • 7% para la capitalización de la Agencia Financiera de Desarrollo (AFD) • 10% para el Fondo Nacional de Salud 40 Proyecto relacionado con el Convenio de Conversión de Deuda por Educación con el Reino de España (Ley Nº 3546). 41 Para realizar este análisis de la implementación del FONACIDE se llevó a cabo un seguimiento de las noticias publicadas en sus versiones digitales de tres diarios paraguayos: ABC Color, Última Hora y La Nación, en el periodo comprendido entre enero y marzo 2013. 76 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema Con el dinero destinado a la Excelencia de la Educación, que se estima serán 100 millones de dólares por año, se creó un fondo fiduciario que será administrado por la AFD. El dinero será utilizado como “recursos adicionales y complementarios al mínimo presupuestario previsto en el Artículo 85 de la Constitución Nacional y al gasto consolidado del Ministerio de Educación y Cultura, el cual deberá mantener la proporcionalidad y crecimiento progresivo en los años de aplicación de la presente ley”. (ABC Color, 21/09/2012). La distribución de los recursos destinados a los Gobiernos Departamentales y Municipales mantiene la proporcionalidad establecido en la ley de distribución de los royalties. Por lo menos el 50% de los ingresos percibidos por Gobiernos Departamentales y Municipales deberán destinarse al financiamiento de proyectos de infraestructura en educación, consistentes en construcción, remodelación, mantenimiento y equipamiento de centros educativos, y el 30% al financiamiento de proyectos de almuerzo escolar. Según la ley, las intervenciones serán realizadas conforme a las normativas vigentes y a los estándares establecidos por el Ministerio de Educación y Cultura. Estos Fondos tienen como objetivo financiar, prioritariamente, los siguientes programas y pro- yectos: • Programas de incorporación de TICs • Programas de apoyo para el mejoramiento de la calidad de la formación docente • Programas de mejoramiento de la oferta educativa • Programa de atención integral a la primera infancia • Programa de organización, formación y fortalecimiento de redes de cooperación escolar de padres y tutores de alumnos • Otorgamiento de becas de estudio para la formación superior • Programas de incentivo de la investigación • Fortalecimiento de la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Su- perior y del Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad de la Educación Decreto N° 10504, por el que se reglamenta el Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación (enero 2013) El Artículo 37 del Decreto Nº 10504, Reglamentario de FONACIDE, señala que los proyectos de infraestructura y equipamiento serán identificados y priorizados a través de la metodología de la microplanificación de la oferta educativa implementado por el MEC, que considera, entre otras cosas, las características demográficas, la disponibilidad y la situación de la infraestructura educativa a nivel local. 77 Los proyectos de infraestructura y equipamientos deberán enmarcarse dentro de las norma- tivas vigentes, estándares de calidad de materiales, de mano de obra, de planos tipos, de especifi- caciones técnicas, establecidas y aplicadas por el MEC, así como de su aprobación y fiscalización por parte de la misma entidad. Recursos de FONACIDE utilizados para el mejoramiento de la infraestructura escolar Los Municipios recibieron hasta el momento US$ 21 millones. El desembolso fue realizado en- tre fines de 2012 y enero del 2013 y corresponde al 50% de los recursos del FONACIDE. Este mon- to representa 8 veces más que lo ejecutado por el MEC el año pasado. (Ultima Hora, 21/02/2013). Un hecho importante es que los recursos de FONACIDE utilizados para construcciones pasa- ron de ser unos fondos adicionales (como se señala en la ley) a constituir los únicos fondos dispo- nibles para este rubro, ya que el Ministerio de Hacienda eliminó la sección de construcciones del presupuesto nacional destinado al sector educativo. El ministro de Hacienda anunció que, a partir de ahora, las inversiones en infraestructura en instituciones educativas se realizarán únicamente con los recursos provenientes de FONACIDE. (ABC Color, 20/02/2013). La Dirección de Infraestructura del Ministerio de Educación, que según el ministro de Educa- ción tiene presupuesto cero, se encargará en adelante únicamente de fiscalizar las obras realizadas por los Municipios y Gobernaciones en las instituciones educativas. (ABC Color, 20/02/2013). Sobre la disponibilidad de estos recursos, varios intendentes municipales señalaron que son insuficientes para solucionar los problemas de infraestructura en su Municipio. El titular del área urbana de la Municipalidad de Asunción señaló que estos recursos implican una mínima inver- sión que no alcanzará para solucionar los problemas de las 286 instituciones educativas que tiene la ciudad de Asunción. (La Nación, 13/02/2013). Algo similar fue señalado por la intendente de Ciudad del Este, quien apuntó que FONACIDE no cubre el 50% de las necesidades en escuelas del Este. (La Nación, 27/02/2013). Por otra parte, también hubo denuncias de una mala utilización de estos recursos. El presi- dente de la Federación de Educadores del Paraguay (FEP), Carlos Parodi, solicitó la intervención de la Contraloría y la Fiscalía ante lo que consideró una “evidente lesión de confianza” de los Municipios y Gobernaciones en los usos de FONACIDE. Como ejemplo, el líder gremial citó el trabajo realizado por la Municipalidad de Villa Elisa, que gastó 76 millones de guaraníes en obras, y según un análisis de la FEP los gastos tendrían que haber alcanzado alrededor de 46 millones de guaraníes. (ABC Color, 07/03/2013). 78 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema Por otra parte, en medios de prensa se anunció la conformación de un equipo interinstitucio- nal entre representantes del Ministerio de Hacienda, de Educación, de los municipios y goberna- ciones para diseñar un convenio que regirá las inversiones en infraestructura en educación y los mecanismos de fiscalización. (ABC Color, 20/02/2013). 79 CAPÍTULO 6 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES A pesar de las limitaciones conceptuales y metodológicas que todavía presentan la mayoría de los estudios empíricos sobre el impacto de los factores escolares en el rendimiento de los estudian- tes de escuelas primarias y secundarias públicas en América Latina, los resultados son claros en cuanto a la necesidad de dotar a las escuelas de recursos básicos como condición necesaria para lograr una educación de calidad. Esta conclusión, aparentemente obvia, no lo es en el caso de las escuelas públicas de América Latina y Paraguay, donde, aún con los avances logrados, todavía la mayoría de aquellas no cuentan con esas condiciones básicas y operan en situaciones de precarie- dad, comprometiendo seriamente la calidad y equidad de la educación brindada. A nivel regional, Paraguay se encuentra entre los países con mayores carencias físicas en sus locales escolares en relación a indicadores como agua potable, desagües, conexión telefónica y disponibilidad de baños, y a la existencia de salas de computación, laboratorios de ciencias y es- pacios para la enseñanza de artes o música, y bibliotecas. Hay más locales escolares en zonas rurales, pero son más pequeños. El promedio de aulas en zonas rurales es de 5, mientras que en zonas urbanas es de 11. Un 13% de locales que funcionan en propiedades privadas o no se sabe la situación de propiedad del terreno, por lo que no pueden re- cibir apoyo estatal. Sobre el estado general de los locales escolares, un alto porcentaje, en especial en zonas rurales, tiene condiciones inadecuadas en término de agua y saneamiento. La mayoría no 80 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema cuentan con dependencias para el desarrollo de actividades académicas previstas (como bibliote- ca, talleres, laboratorios), para actividades culturales y recreativas, ni para la gestión institucional (secretaría, sala de profesores). Los datos muestran que la situación real de los locales escolares dista de lo requerido para la infraestructura física y equipamiento en la Resolución Nº 2985 (sobre instituciones de Escolar Básica) y el Decreto Nº 6589 (sobre instituciones de Educación Media). Si bien la mayoría de los locales, tanto urbanos como rurales, cuentan con luz eléctrica, solamente el 56% de los locales urbanos y el 18% de los rurales disponen de computadoras. Por otra parte, el acceso a internet es bajo: 17% en zonas urbanas lo tienen y solo el 1% en zonas rurales. El MEC tiene establecidas normas sobre los requisitos básicos de infraestructura y equipa- miento para la Educación Escolar Básica y la Educación Media, lo que significa que cuenta con un marco regulatorio que permite orientar las acciones. Las tareas pendientes tienen que ver con el establecimiento de mecanismos de distribución, supervisión y control que aseguren que tanto los requisitos de infraestructura como los insumos escolares lleguen a destino y se los utilicen para los fines pensados. Como parte de este informe se construyó un Índice de Infraestructura Escolar, tomando en consideración el marco normativo del MEC y los datos existentes. Este índice señala que solo el 11% de las escuelas urbanas y el 1% de las rurales se encuentran en buenas condiciones y reúnen los requisitos establecidos en las normativas del MEC. El costo total para eliminar la brecha entre lo que señala la normatividad paraguaya y la realidad o bien dejar a todos los establecimientos en buenas condiciones asciende a 5.147.916 millones de guaraníes o US$ 1.235 millones. Esta cifra es 50 veces mayor al presupuesto total destinado a infraestructura en Paraguay. El análisis del gasto público en educación indica que en Paraguay se ha dado una disminución del porcentaje del PIB destinado al sector educativo, habiendo alcanzado 5,1% en el año 1999 y reduciéndose a 4,1% en el año 2010, el gasto público por estudiante es bajo, comparado con otros países de la región. Los fondos destinados a programas de inversión, donde se encuentran los recursos económi- cos para el mejoramiento de la infraestructura y el equipamiento de los locales escolares, repre- sentan en el año 2012 solo el 2% del presupuesto del sector educativo y la tendencia observada es a la disminución, ya que en el año 2000 equivalía al 6% del presupuesto total del MEC. Los montos destinados a proyectos de infraestructura física y equipamiento han subido como porcentaje del Programa de Inversión, pero los fondos destinados a construcción y equipamiento de escuelas de Educación Escolar Básica y de Educación Media no han sufrido variaciones importantes, los fondos del Programa de Inversión fueron para otros rubros e instituciones (como instituciones de educación superior) también dependientes presupuestariamente del MEC. 81 El presupuesto en educación destinado a construcciones ha sido históricamente escaso y ha sufrido recortes ya que no se pueden disminuir los recursos para pago a docentes y funcionarios. Cabe señalar que el presupuesto del año 2013 eliminó el rubro correspondiente a construcciones escolares, debido a que se decidió utilizar los recursos del FONACIDE que se transfieren a los Municipios y Gobernaciones. Además del tema presupuestario, existen barreras para la ejecución de los fondos, las cuales son atribuibles al Ministerio de Hacienda, a los organismos financiadores y al MEC. En lo que se refiere al Ministerio de Hacienda, se pueden mencionar la aplicación de modificaciones impo- sitivas a destiempo y dificultades para la obtención de documentos requeridos. En cuanto a los organismos financiadores cabe citar la lentitud de los procesos de obtención de la “no objeción”. Finalmente los atribuibles a los organismos ejecutores (MEC) incluyen los procesos burocráticos administrativos, la duplicidad en los sistemas de control de la documentación, frecuentes cambios de responsables y la concentración de autorizaciones en el titular del ente. La microplanificación constituye un método adecuado para la utilización de los recursos de inversión ya que permite identificar y priorizar las necesidades de las escuelas, incluyendo la in- fraestructura y el equipamiento. La aplicación de esta metodología tiene sus dificultades ya que la priorización la realizan los directores y supervisores, de acuerdo a su percepción, y la metodología propone que la Dirección de Infraestructura debe hacer una corroboración in situ y esta Direc- ción no tiene los recursos para relevar todos los requerimientos. Además, subsisten prácticas dentro del MEC que van en contra del proceso de microplanificación, que en el caso de las cons- trucciones consiste en enviar solicitudes directamente a la Dirección de Infraestructura, saltando todo el proceso establecido. Recientemente, el Paraguay ha aprobado una ley que crea el Fondo Nacional de Inversión Pú- blica y Desarrollo (FONACIDE) y el Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación, lo que constituye un nuevo marco para la inversión en infraestructura escolar. El FONACIDE establece un monto que se transfiere a los gobiernos locales (gobernaciones y municipios) que deben invertirse en infraestructura escolar. Este proceso ya se inició, realizándose una transfe- rencia del 50% de lo provisto, que equivale a 21 millones de dólares. El contenido de esta ley y su reglamentación han generado expectativas y también críticas. Un hecho importante es que los recursos de FONACIDE utilizados para construcciones pasaron de ser unos fondos adicionales (como señala la ley) a constituir los únicos fondos disponibles para este rubro, ya que el Ministe- rio de Hacienda eliminó la sección de construcciones del presupuesto nacional destinado al sector educativo. La Dirección de Infraestructura del Ministerio de Educación, que tiene presupuesto cero para construcciones, se encargará en adelante únicamente de fiscalizar las obras realizadas 82 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema por los Municipios y Gobernaciones en las instituciones educativas. Sobre la disponibilidad de estos recursos, varios intendentes y gobernadores señalaron que son insuficientes para solucionar los problemas de infraestructura en su Municipio. También hubo denuncias de una mala utiliza- ción de estos recursos. El presidente de la Federación de Educadores del Paraguay (FEP) solicitó la intervención de la Contraloría y la Fiscalía ante situaciones de sobrefacturación en construcción de aulas por parte de algunos Municipios. Un detalle interesante es que el decreto reglamentario de FONACIDE señala que se debe se- guir la metodología de microplanificación para definir las prioridades de intervención. Esta indi- cación no fue seguida en el primer año del FONACIDE, sin embargo, se han dado acercamientos entre los ministerios de Hacienda y de Educación, las Gobernaciones y los Municipios y se ha propuesto la conformación de un equipo interinstitucional para diseñar un convenio que regirá las inversiones en infraestructura en educación y los mecanismos de fiscalización. Recomendaciones Se debería fortalecer la implementación de la microplanificación, incluyendo otros actores locales (vinculados a los gobiernos departamentales y municipales), de tal forma a lograr un con- senso entre estas instancias en la identificación de las principales necesidades y en los recursos que se deben destinar a infraestructura y equipamiento. Por otra parte, es necesaria una actualización permanente de los datos de la Planilla de Infraes- tructura Escolar (que está a cargo de la Dirección de Estadística del MEC). En este estudio se uti- lizaron los datos más recientes que se disponen (2008), que ya tienen cuatro años de antigüedad. Lo ideal sería que estos datos se actualicen anual o bianualmente. El FONACIDE puede constituir un apoyo importante a la ejecución de las políticas del MEC en áreas como el de infraestructura escolar. Sin embargo, es importante que el MEC mantenga una línea presupuestaria en este campo ya que actualmente no dispone de fondos para realizar las tareas de fiscalización y aprobación de obras de acuerdo a los modelos y estándares que ha ela- borado la Dirección de Infraestructura. Este control es fundamental ya que las instancias locales carecen de los parámetros adecuados para la infraestructura y el equipamiento escolar. Finalmente, esta investigación no analizó aspectos de diseño de escuelas y aulas y su vincula- ción con los modelos pedagógicos. En Paraguay ha habido una experiencia de construcción de salas de preescolar en el marco de un programa de mejoramiento de la calidad de la Educación Inicial y Preescolar en que las salas incluyeron aspectos novedosos para las escuelas paraguayas, tales como el diseño de baños especiales para niños y niñas del preescolar, el acceso a la sala 83 para niños y niñas con discapacidad motora, el tipo de mobiliario en función a los rincones de aprendizaje, entre otras. Ha habido experiencias interesantes en el diseño de escuelas rurales, es- cuelas indígenas y también en la creación de aulas temáticas para la Educación Media que implica una concepción diferente en la utilización de los espacios escolares, ya que las aulas dejan de ser de un curso y pasan a ser espacios equipados para el desarrollo de una disciplina (por ejemplo para ciencias, artes). Estos conceptos pedagógicos del espacio y la infraestructura deben tenerse en cuenta cuando se planifican construcciones escolares, de allí que es necesario que, aún si los recursos no los maneje el MEC, sea este ministerio el que oriente y apruebe las inversiones en infraestructura y equipamiento. 84 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema BIBLIOGRAFÍA Backhoff Escudero, Eduardo; Arturo Bouzas Riaño, Carolina Contreras, Eduardo Hernández y Marisela García. (2007). Factores escolares y aprendizaje en México. El caso de la educación básica. México, Instituto Nacional de Evaluación de la Educación (INEE). Blanco Bosco, Emilio. (2008). Factores escolares asociados a los aprendizajes en la Educación Pri- maria mexicana: un análisis multinivel. REICE-Revista Electrónica sobre Calidad, Eficacia y Cambio en Educación. Vol. 6, Nº 1. Brizuela, Cynthia. (2008). 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O efeito da escola no desempenho cognitivo de seus alunos. REI- CE-Revista Electrónica Iberoamericana sobre Calidad, Eficacia y Cambio en Educación. Vol. 2, Nº 2. Sosa, Alcira (comp.). (2011). Avances y Desafíos. Hacia una garantía de derechos en la escuela pú- blica paraguaya de niv el medio. MEC, Dirección General de Educación Media. UNESCO (2012) Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo. http://www.unesco.org/new/es/education/themes/leading-the-international-agenda/efareport/ Vélez, E., E. Schiefelbein y J. Valenzuela. (1993). Factors affecting achievement in primary educa- tion. Literature Review from Latin America and The Caribbean. Human Capital Working Paper 12186. Washington, D.C.: World Bank. Willms, J. Douglas, L. Tramonte, J. Duarte y S. Bos. (2012). Assessing Educational Equality and Equity with Large-Scale Assessment Data: Brazil as a Case Study. Education Division, Tech- nical Note, Nº 389. Washington, D.C.: Inter-American Bank. Zorrilla, Margarita. (2003). “La investigación sobre Eficacia Escolar en México. Estado del Arte”, en J. Murillo (coord.) La investigación sobre Eficacia Escolar en Iberoamérica. Revisión in- ternacional del estado del arte. Bogotá: Convenio Andrés Bello, Centro de Investigación y Documentación Educativa (CIDE), pp. 353-390. 88 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema ANEXOS Anexo 1 Resolución Nº 1872 del MEC por la que se aprueba el Manual de Microplanificación (planillas, manual). - Información disponible a: http://mec.gov.py/cms/recursos/9705-microplanificacion-planillas Anexo 2 Ley Nº 4758 - FONACIDE - Información disponible a: http://www.hacienda.gov.py/fonacide/ Anexo 3 Decreto Nº 10504 que reglamente la FONACIDE - Información disponible a: http://www.hacienda.gov.py/fonacide/ 89 Anexo 4 Imágenes de locales escolares aparecidos en la prensa entre enero y marzo de 2013. Una construcción que dataría de 1920 y que es propiedad del Ministerio de Educación y Cultura (MEC) desde 1948, se mantiene en pie desde diciembre, mediante un vallado de vigas que sostienen el techo. Fecha: 13/02/2013, Medio de prensa:   ÚLTIMA HORA En Asunción hay 250 escuelas y colegios públi- cos. La mayoría de ellos requiere reparaciones urgentes en los techos, paredes o pisos. Fecha: 19/02/2013 Medio de prensa:   ABC Color 90 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema Una de las salas de clase de la escuela San Blas, de Presi- dente Franco. En estas condiciones se encuentran muchas otras instituciones educativas del país. Fecha: 20/02/2013, Medio de prensa: ABC Color   Una de las aulas de la Escuela República de Bolivia no tiene ventana desde hace cinco años. Fecha: 06/03/2013, Medio de prensa:   ABC Color 91 Estos alumnos de Ayolas debieron cargar sus pu- pitres hasta la institución educativa, que carece de mobiliario básico. Fecha: 06/03/2013 Medio de prensa: ABC Color   La cancha, en la que los niños deberían realizar actividades recreativas y de educación física, está completamente bajo agua. En el lugar, además, hay un olor nauseabundo. Fecha: 07/03/2013 Medio de prensa: ABC   Color 92 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema Ayer, los alumnos del 8°grado de la escuela Renacer continuaban dando clases en el suelo. Su director fue suspendi- do por el MEC por permi- tir que se documente la situación. Fecha: 07/03/2013 Medio de prensa: ABC Color   Escuela Renacer de San Antonio. Fecha: 11/03/2013 Medio de prensa: ULTI- MA HORA   93 Histórico colegio de Asunción sigue sin luz y con goteras. Fecha: 18/03/2013 Medio de prensa: ÚLTIMA HORA   Los alumnos de la escue- la San Isidro Labrador (Departamento de San Pedro) extraen a pulso el agua para beber de un pozo común. Fecha: 25/03/2013 Medio de prensa: ABC Color   94 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema En la escuela San Isidro Labrador (Departamento de San Pedro) que tiene 200 alumnos, solo cuen- tan con una letrina. Fecha: 25/03/2013 Medio de prensa: ABC   Color 95 Anexo 5 Noticias sobre infraestructura escolar del 1 de enero al 21 de marzo 2013 Entre el 1 enero y el 21 marzo de 2013 se han escrito 62 artículos sobre infraestructura en la prensa de Paraguay. A continuación se presenta una pequeña muestra de los artículos escritos en ese período de tiempo. Fecha: 07/01/2013 Medio de prensa: LA NACIÓN Las escuelas-carpa de Ñacunday fueron arrasadas por temporal Carperos que están en las cercanías de la propiedad de Tranquilo Favero claman ayuda, pues fueron perjudicados por el vendaval. Fecha: 12/02/2013 Medio de prensa: ÚLTIMA HORA Locales escolares denotan su mal estado a 15 días del inicio de clases Un recorrido por algunas céntricas instituciones educativas permite ver que no están en condiciones para iniciar las clases. Los techos tienen goteras, las paredes necesitan pintura y las sillas están rotas. Fecha: 14/02/2013 Medio de prensa: ÚLTIMA HORA 15 escuelas en mal estado en una sola zona de Canindeyú El distrito de Ybyrarovaná, de Canindeyú, tiene unas 15 escuelas en mal estado y necesidad de nue- vas aulas. Fecha: 14/02/2013 Medio de prensa: ABC color A días de que se inicien las clases, ni una escuela de Asunción fue reparada Por la Ley del Fonacide, los municipios y gobernaciones deben hacerse cargo de la construcción y mantenimiento de escuelas públicas. A días del inicio de clases, en Asunción ni una sola institución está siendo reparada por la Municipalidad. Recién para el día de hoy se prevé una reunión entre representantes de la Comuna y la cartera. 96 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema Fecha: 14/02/2013 Medio de prensa: ÚLTIMA HORA Insisten en control de locales escolares Ante la situación de inseguridad edilicia que presentan actualmente la mayoría de las escuelas existen- tes en Asunción, a solo dos semanas del inicio oficial de clases, la concejal Josefina Kostianovsky reclamó el inicio de un control riguroso a esos establecimientos educativos por parte de la Comuna capitalina. Fecha: 15/02/2013 Medio de prensa: ABC color El MEC clausura colegio y alumnos quedan a la deriva El Ministerio de Educación y Cultura clausuró la Escuela y Colegio Técnico De las Américas, debido a que contaba con una orden de desalojo y sus instalaciones no tienen planos constructivos aproba- dos, entre otras razones. Las familias de los alumnos se acaban de enterar y están muy preocupadas. Fecha: 19/02/2013 Medio de prensa: ABC color Según la Comuna, recursos de Fonacide alcanzan solo para reparar pocas escuelas El intendente de Asunción, Arnaldo Samaniego, dijo que el Gobierno debe realizar una reprograma- ción presupuestaria que permita al MEC hacerse cargo de la infraestructura de las escuelas. Añadió que lo recibido por la Comuna alcanzará para reparar solo 3 o 4 escuelas. Fecha: 20/02/2013 Medio de prensa: ABC color Hay instituciones educativas en situación de precariedad extrema PRESIDENTE FRANCO (De nuestra redacción regional). Colegios y escuelas de Presidente Franco se encuentran en pésimo estado para recibir a estudiantes este año lectivo. Una de las instituciones más afectadas es la Escuela Nº 7590 “San Blas”. Según Seferino Martínez, director de la precaria es- cuela, con la última tormenta el aula del preescolar se quedó sin las paredes, que solo eran de madera terciada. El fuerte viento se llevó además parte del techo de uno de los salones y se perdieron varios documentos. 97 Fecha: 22/02/2013 Medio de prensa: ABC color Sin mobiliario ni infraestructura CIUDAD DEL ESTE (De nuestra redacción regional). Escuelas abandonadas y en pésimas condicio- nes esperan a los niños en la vuelta a clases debido a la criminal desidia de las autoridades de Ciudad del Este. Los directores de las instituciones coincidieron en la necesidad de mobiliario e infraestruc- tura. La esperanza está puesta en el fondo nacional de inversión pública y desarrollo (Fonacide). Fecha: 28/02/2013 Medio de prensa: ABC color En Asunción, 170 escuelas requieren obras urgentes En Asunción hay más de 230 escuelas públicas que no cuentan con planos aprobados y unas 170 de ellas requieren obras urgentes, según datos de la Dirección de Obras de la Comuna capitalina. Ape- nas unas seis o siete podrán ser puestas a punto con los recursos transferidos por el Fonacide. Fecha: 04/03/2013 Medio de prensa: LA NACIÓN El 60% de escuelas públicas requiere reparación Según los registros de la Dirección General de Infraestructura del Ministerio de Educación y Cultura, el 60% de todas las instituciones educativas públicas del país requieren de inversión en infraestruc- tura, señaló la viceministra Alejandra Bogarín. Fuente: 970 AM. Fecha: 05/03/2013 Medio de prensa: ÚLTIMA HORA En muchas escuelas seguirán las clases bajo los árboles Instituciones públicas en mal estado, con goteras en el techo, estructuras al borde del derrumbe, falta de mobiliarios y otras necesidades es el panorama que se repite en el primer día de clases en las es- cuelas del interior del país. Fecha: 05/03/13 Medio de prensa: ÚLTIMA HORA Las aulas siguen sin estar en condiciones para recibir a alumnos Las clases en el sector oficial se inician hoy, marcando el regreso de un total de 1.700.000 alumnos en todos los niveles educativos y con la característica de que al menos 6.000 locales escolares abren sus puertas en medio de necesidades de reparación, pintura y falta de reposición de mobiliarios. 98 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema Anexo 6 Ley Nº 1264 – Ley General de Educación - Estructura del sistema educativo en Paraguay - Título III: EDUCACIÓN DE RÉGIMEN GENERAL - Financiamiento del sistema educativo en Paraguay - Título X: FINANCIACIÓN DE LA EDUCACIÓN, Capítulo 1: RECURSOS ESTATALES - El Congreso de la Nación Paraguaya 1998. Ley Nº 1264/98. “GENERAL DE EDUCACION”. - Se puede encontrarla en la ‘Gaceta de la República del Paraguay’ o a este enlace: http://www.mec.gov.py/ cms/entradas/68936 99 100 SABER - Informe de País – 2012 Paraguay – FINANCIAMIENTO EDUCATIVO La iniciativa Enfoque de Sistemas para Obtener Mejores Resultados Educativos (SABER, por su sigla en inglés) produce datos e información comparables sobre las políticas e institucio- nes educativas con el objetivo de ayudar a los países a fortalecer sistemáticamente sus sistemas educativos. SABER evalúa la calidad de las políticas educativas con relación a estándares globales basados en evidencia, usando nuevas herramientas de diagnóstico y datos detallados de política educativa. Los informes SABER a nivel país ofrecen a todas las partes interesadas los resultados educativos (desde administradores, docentes y familias a políticos y miembros del sector priva- do), una síntesis objetiva y accesible que ilustra cuán bien las políticas del sistema educativo de cada país están orientadas a garantizar que todos los niños y jóvenes aprendan. Este informe se centra específicamente en las políticas en el sistema financiero escolar de Paraguay.1 1 Este informe presenta un diagnóstico de las fortalezas y debilidades del sistema de financiamiento de la educación en Para- guay. Para recopilar la información necesaria, Rodolfo Elías (Consultor) entrevistó a diversas personas con profundo conoci- miento de la situación del financiamiento de la educación en Paraguay, completando el instrumento de recolección de datos de SABER-Financiamiento Educativo en agosto de 2012. Los datos fueron interpretados por Chelsea Coffin (Consultor Plazo extendido, HDNED) bajo la supervisión de Halsey Rogers (Economista Principal, HDNED). Además, Rafael De Hoyos Navarro (Economista Senior, LCSHE) y Jessica Rodríguez (Consultor Plazo extendido, LCSHE) guiaron el trabajo y contribuyeron al informe. 101 Metas de Política Estado 1. Asegurar condiciones mínimas para el aprendizaje. Emergente No existen políticas para proporcionar insumos educativos básicos. Las me- tas del sistema se fijan con base en el aprendizaje y niveles de logro. 2. Monitorear resultados de aprendizaje. Establecido Se administran evaluaciones nacionales educativas, pero solo existe capaci- dad limitada para monitorear las condiciones de las escuelas, la matrícula y la nómina de docentes. 3. Vigilar la provisión de servicios. Emergente Existen políticas para verificar que los docentes estén presentes en las es- cuelas, pero la disponibilidad de recursos físicos y el tiempo de aprendizaje no se monitorean de forma efectiva. 4. Planear el presupuesto con criterios explícitos. Latente El proceso de preparación de presupuesto no está basado en información ade- cuada, y los informes presupuestales no incluyen la información necesaria. 5. Distribución de recursos con criterios de equidad. Emergente Existen políticas para abordar las necesidades de los estudiantes con nece- sidades especiales, pero no de otros estudiantes en condiciones adversas; a pesar de que las colegiaturas son mínimas, no existen exenciones. Latente 6. Manejar eficientemente los recursos. Los sistemas para verificar el uso de los recursos educativos se podrían me- jorar. Latente Emergente Establecido Avanzado Las definiciones No muestra están- Aunque tiene están- Muestra estánda- Estándares por encima de de los niveles dares aceptables dares bajos, muestra res aceptables los aceptables, mejores progreso prácticas internacionales Resumen y Opciones de Políticas para Paraguay2 En general, el sistema financiero educativo de Paraguay se encuentra mejor desarrollado en términos de las políticas destinadas a garantizar la adecuación y la promoción de la equidad (co- rrespondiente a las metas de asegurar las condiciones básicas para el aprendizaje, de la vigilancia de las condiciones de aprendizaje y los resultados, y de proporcionar más recursos a los estudian- tes que los necesitan) que en término de en las políticas dirigidas a conseguir un rendimiento eficiente (correspondiente a las metas de supervisar la prestación de servicios; de la elaboración 2 La versión completa de este informe se encuentra disponible en inglés en: http://siteresources.worldbank.org/EDUCATION/ Resources/278200-1221666119663/saber.html. La metodología para la construcción de este informe (en inglés) se puede encontrar en: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTEDUCATION/0,,contentMDK:23389788~pagePK: 148956~piPK:216618~theSitePK:282386,00.html. 102 Insumos escolares básicos en Paraguay. Identificando el tamaño del déficit y las causas del problema del presupuesto con información adecuada y transparente, y de gestionar los recursos de manera eficiente). El Cuadro 1 presenta los resultados principales de Paraguay y las comparaciones con otros sistemas que han sido evaluados por SABER en el área de Financiamiento Educativo. Preparar el presupuesto utilizando información adecuada y transparente Paraguay podría avanzar hacia una asignación de fondos de educación basada en reglas. Aun- que actualmente se tienen en cuenta las características de los estudiantes y los docentes durante la preparación del presupuesto, reglas explícitas (como una fórmula de financiamiento per cápita) permitirían un proceso de asignación presupuestaria más objetivo y coherente a través de todo el sistema educativo, destinando más recursos a las regiones periféricas. Paraguay también podría incluir información adicional en los documentos presupuestarios de educación; por ejemplo, un desglose del gasto por objetivo de política educativa y por nivel de educación, información sobre ejecución presupuestaria del año anterior y una estimación de las implicaciones presupuestarias de las nuevas iniciativas. Por último, para aumentar la sustentabilidad de sus programas, el Go- bierno podría desarrollar y reportar estimaciones futuras de gasto en educación. Gestionar los recursos de manera más eficiente Paraguay podría actualizar las bases de datos de personal y de nómina con mayor frecuencia, para garantizar que los salarios se estén distribuyendo correctamente. Además, la normativa so- bre adquisiciones podría fortalecerse y así exigir competencia entre posibles proveedores para los contratos de construcción de escuelas. Esto aumentaría la transparencia y tal vez disminuiría el costo de la construcción. Adicionalmente, las auditorías externas podrían mejorarse asegurando que hayan consecuencias en caso de que se detecten irregularidades, apuntando a desincentivar la gestión inadecuada del uno de fondos. Supervisar la prestación de servicios Para evaluar de mejor forma la disponibilidad de recursos en las escuelas, se podría crear un sistema para registrar el número de días de instrucción efectivos, así como el número de escuelas que recibieron los libros de texto a tiempo. Proporcionar más recursos a los estudiantes que los necesitan Paraguay podría ampliar la cobertura de las políticas para proporcionar financiación a los estudiantes en condiciones adversas a todos aquellos alumnos que sean elegibles a nivel nacional. 103 Cuadro 1: Principales conclusiones y comparaciones internacionales Financiamiento Punjab, Educativo – Objeti- Paraguay Jamaica Serbia Nepal Bangladesh vos de la política Pakistán Emergente Emergente Avanzado Latente Establecido Emergente 1. Asegurar con- diciones mínimas para el aprendizaje 2. Monitorear resul- Establecido Establecido Emergente Establecido Emergente Establecido tados de aprendi- zaje. Emergente Establecido Establecido Emergente Establecido Emergente 3. Vigilar la provi- sión de servicios. 104 4. Planear el presu- Latente Emergente Establecido Establecido Establecido Emergente puesto con criterios explícitos 5. Distribuir de re- Emergente Establecido Establecido Establecido Establecido Establecido cursos con criterios de equidad. 6. Manejar efi- Latente Establecido Emergente cientemente los - - - recursos.