LATPS Serie de Documentos Especiales Número 18-1 setiembre de 1995 El Estado de la Administración Financiera Integrada en América Latina en 1995. Lynnette Asselin DIVISION DE MODERNIZACION DEL SECTOR PUBLICO DEPARTAMENTO TECNICO DE LA REGION DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE Esta publicación es parte del programa de trabajo de investigación y análisis de la División de Modernización del Estado, del Departamento Técnico de América Latina y el Caribe del Banco Mundial. El propósito de la misma es estimular la discusión entre el personal sobre asuntos claves del sector. Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones expuestas en el documento son por cuenta del autor y en ningún momento deben atribuirse al Banco, a sus organizaciones afiliadas o a los miembros de la Junta de Directores Ejecutivos o de los países que ellos representan. FILE COPY 4 - - - - - - - - · æna 8- Administración Financiera Integrada en América Latina INDICE L INTRODUCCION I. SIMAFAL: Sistema Integrado Modelo de Administración Financiera, Control y Auditoría para América Latina IHL ASPECTOS IDENTIFICADOS Y LECCIONES APRENDIDAS La importancia del SIAF en el logro de la eficiencia, efectividad y economía Apoyo activo y liderazgo Planificación estratégica en los proyectos de reforma Aspectos comunes en la ejecución de un proyecto de reforma SIAF Lecciones aprendidas IV. GUIAS GENERALES PARA EL DISEÑO DE UN SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRACION FINANCIERA (SIAF) Condiciones previas al diseño de una reforma de la administración financiera integrada Guías generales V. ESTADO ACTUAL DE LA ADMINISTRACION FINANCIERA INTEGRADA EN DIVERSOS PAISES DE AMERICA LATINA Argentina Bolivia Brasil Panamá Colombia Ecuador El Salvador Paraguay Perú Uruguay Guatemala Nicaragua Venezuela 唱 L ~ODUCCION 1. El interés del Banco Mundial en la gestión de los gobiernos es motívado por su compromiso estatutario de promover el desarrollo social y económico sostenido. Existen dos razones para ello: Trimero, la historia y ¡apropia experiencia del Banco denniestran que un buen gobierno es esencial para la creación y mmitenimiento de un ambiente apropiado pura el desarrollo. Segundo, desde la perspectiva del B¿wico, la a&ninistración de un de=ollo sólido está estrechamente vinculado con la eficacia de Zas inversiones que el Bwico ayida afinanciar y por ende con las metas del Banco: a>wck¡r a los países en la redúcción de la pobreza y en el incremento de un crecimiento sostenido " ' 2. La capacidad del sector público para administrar la economía y proporcionar los servicios públicos, está vinculada directamente con las perspectivas del desarrollo. En esta área el Banco se ha concentrado en incentívar a los gobiernos a crear una estructura legal e institucíonal para la transparenciaý predictibifidad y competencia en la conducción de los asuntos públicos y en la administración del desarrollo económico. Su interés en la "respondabífidad", transparencia y er el papel de la ley tiene que ver exclusivamente con la contribución que dichos factores pueden tener en el desarrollo social y económico y con el objetivo fundamental del Banco cual es la reducción sostenida de la pobreza en el mundo en desarrollo. 3. De entre las cuatro dimensiones de la gestión gubernamental (administración del sector público, «respondabilidad», marco legal para el desarrollo y transparencia e información), la primera es la que ayuda al gobierno con los recursos y la pericia necesarias para mejorar el servicio civil, el presupuesto, el programa de inversiones públicas, la contabilidad, la auditoría y otros sistemas de la administración financiera. La experiencia ha demostrado que la Orespondabilidad« imperfecta ha ido a la par con la debilidad de la capacidad institucional de la admirástración financiera. 4. La "respondabilidad" financiera' exige un sistema contable gubernamental con un apropiado funcionamiento para el efectivo control presupuestario y la administración de caja; un sistema de auditoría externa que refuerce el control de los gastos mediante la publicación y las sanciones en contra del despilfarro y la corrupcíón; y mecanismos para revisar y actuar sobre los resultados de las auditorías y asegurar que se ha tomado una acción de seguimiento para solucionar los problemas identificados. Sin el buen flincionarniento de un sistema de Banco Mundial, Gobiernoy Desarrollo (Washington, D.C., 1992) p.47 2 tá RespondabilidaC puede difinirse como la responsabilidad de cumplir con las labores especificadas y de rendir cuentas en forma precisa y oportuna. 2 "respondabilidad" financiera, la eficiencia gubernamental es pobre, se incrementa grandemente la probabilidad de corrupción y disminuyen las posibilidades de crecimiento y desarrollo económico. La necesidad de mejorar la "respondabilidad" financiera tiene particular importancia en los países a los cuales el Banco viene proporcionando directamente recursos sustanciales a los presupuestos gubernamentales, ya que los problemas enfrentados a nivel nacional son generalmente sintomáticos de deficiencias similares en la"respondabilidad" financiera a los niveles estatales y locales. 5. El Informe del Grupo de Trabajo de Administración de Cartera de Setiembre de 1992 sobre "Implementación Efectiva; Clave para Impactar el Desarrollo", identificó el deterioro del entorno institucional del país como un factor que contribuye al "cumplimiento de los contratos- especialmente financieros- por los prestatarios, cumplimiento que permanece alarmantemente bajo."3 El Informe del Grupo de Trabajo sobre Auditoría publicado en 1994, reconoció que las normas contables inadecuadas en los países prestatarios, la carencia de un personal con experiencia y los requerimientos de informes "excesivamente pesados", dieron por resultado informes y supervisiones inadecuados. Estos problemas han conducido a una gran preocupación en los países miembros sobre la efectividad de los programas del Banco. Aunque el Banco ha publicado "Informes Financieros y Auditoría de Proyectos Financiados por el Banco Mundial"4 y Directivas Operacionales 10.60: "Contabilidad, Informes Financieros y Auditoría" y 10.30: "Cumplimiento del Prestatario con los Contratos de Auditoría", estos requerimientos no han sido cumplidos por completo debido probablemente al inadecuado nivel de los sistemas de contabilidad y auditoría en muchas de los países prestatarios. Si bien las directivas delinean las normas mínimas del Banco, en cuanto a los sistemas de contabilidad y auditoria que los prestatarios deben establecer y conservar a fin de asegurar la "respondabilidad" por los recursos utilizados para implementar los proyectos, mucho mayor esfuerzo es necesario cumplir para ayudar a los países en el desarrollo de los sistemas, debido a que ellos varían considerablemente de un país a otro. Como consecuencia de las recomendaciones del Grupo de Trabajo, el Banco ha publicado recientemente el "Manual de Contabilidad, Informes Financieros y Auditoría", disponible en espailol. Nueva directivas operacionales han sido igualmente desarrolladas para reemplazar OP/BP 10:02 "Contabilidad, Informes Financieros y Auditoría". Estas disposiciones actualizan los requerimientos contables del Banco para sus gerentes, administradores de los prestatarios y personal financiero. 6. Parte de este problema radica en el hecho que sólo fue en la segunda mitad del siglo veinte que la administración financiera empezó a jugar un papel significativo en la administración pública. Antes de este período, las actividades de la administración financiera gubernamental se limitaron principalmente a identificar los déficits y el presupuesto gubernamental se preocupaba sólamente en equilibrar los ingresos y gastos. El reconocimiento del uso del presupuesto gubernamental como un instrumento para influenciar en la economía nacional, determinó una 3 Banco Mundial."Effective Implementation: Key to Development Impact", October 2, 1992 4 Banco Mundial."Guidelines:Financial Reporting and Auditing of Projects Financed by the World Bank", World Bank, May 1993 3 mayor concentración y atención en el papel de la administración financiera y su efecto interrelacionado en la capacidad de un gobierno para cumplir con las demandas de servicios dentro de un ambiente de reducción de recursos, de presiones inflacionarias crecientes y de constante devaluación monetaria. La existencia de influencias económicas externas, en particular el crecimiento de las donaciones y préstamos externos y la demanda insaciable por más y más servicios públicos, derivó en un papel mucho mayor del gobierno. Todo ello dió como resultado, enfatizar la importancia de la administración de caja y de la deuda pública, como elementos importantes de la administración financiera gubernamental. 7. Sin embargo, muy pocos países tuvieron éxito en establecer los sistemas de administración de caja necesarios para abordar la nueva realidad. Incluso en los países desarrollados e industrializados, sólo recientemente se ha iniciado el debate de nuevas y mejores prácticas financieras. En la mayoria de los países en desarrollo, no se cuenta con información financiera o la misma no es elaborada oportunamente; no es confiable; y, no es utilizada para tomar decisiones gubernamentales claves. Es necesaria una reorientación de la filosofia de la administración pública con respecto a la importancia de la información financiera. 8. Las decisiones sobre desarrollo justifican un enfoque financiero, ya que ninguna acción, plan o programa puede ser evaluado y analizado sin por lo menos alguna clase de medición y comprensión de su efecto final sobre los recursos, flujos y requerimientos financieros. Dado que el número y costo de los servicios se ven afectados directa o indirectamente por los cambios en los niveles del crecimiento económico y el desarrollo, el gobierno necesita desarrollar una filosofia apropiada de administración financiera y una definición clara de su alcance y su función, como parte de su administración pública. 9. Hace tiempo se aceptó en el sector privado que el objetivo principal de la administración financiera es influenciar en aquélos que toman decisiones, de tal forma que las decisiones tomadas sean más sensibles y prudentes y conduzcan a una administración más efectiva. En el sector público muchas de las decisiones financieras claves son tomadas sin ninguna información significativa o sin un análisis cuidadoso de sus futuros efectos. La inevitable combinación de demandas políticas, legales y sociales, es la que hace a la administración f financiera gubernamental mucho más dificil y compleja que la administración financiera de un negocio privado. Esto se complica más con la fragmentación tradicional de las funciones centralizadas de la administración financiera del sector público. Aunque en las empresas privadas es una costumbre nombrar a una persona apropiada como director financiero, la mayoría de los gobiernos han dividido las funciones financieras básicas entre varias entidades, las que compiten mas en influenciar que en colaborar por el bien común. Si se acepta que las responsabilidades básicas y esenciales de la administración financiera de los sectores público y privado, incluyen las funciones de planificación, financiación, custodia, utilización, análisis e información, las características de los sistemas de administración financiera en ambos sectores deben ser las siguientes: 4 ''I CÀRACrERISTICAS DE LAS FUNCIONES DE LA ADMINISTRACION [NANCIERA El establecimiento d¿ina estructura financiera para las actividades operaciones dep ieam.enta -La garantia de fondossuficientes parafinanciarlas activdades y operaciones planificadas. Laproeccfin de los recursos a través de controles financieros adecuados. • La administración de los sistemas que producen la información para controlar las operaciones y actividades planificadas... El análiso s y emluacón de los efectos financieros de las decisiones de administración, antes y despus de su aplicación. - El Wnforme y análisis de los resultados de las actividades y operaciones, medidos en términos financieros. Casilla ¡ 10. Trasladando a un sistema las antes referidas funciones, un sistema de administración financiera puede ser definido como compuesto por los subsistemas de presupuesto, administración de caja y deudas, contabilidad y auditoria. 5 RELACION DE LAS FUNCIONES CON EL SISTEMA Planificación Presupuesto Cobranza Administración de Caja Asignación Presupuesto Financiación = Administración de Deudas Uftización Administración de Caja Protección Control Interno . Registro Contabilidad Análisis & Informes = Contabilidad . Control = AuditoriaInternú (Rtalimentación)& Exten Casilla 2 La forma más eficiente y económica de aplicar estas características es a través de la integración de las funciones y responsabilidades financieras básicas dentro de un sistema único y coordinado. Los requerimientos técnicos generales de la administración financiera gubernamental son similares en todos los países o sistemas de gobierno y un sistema central puede ser adoptado para ajustarse a las circunstancias de cada país; éste es el enfoque conocido como sistema integrado de administración financiera (SIAF). 11. El propósito de este documento es definir claramente el concepto SIAF, revisar su aplicación en América Latina, las lecciones aprendidas y las cuestiones derivadas de su implementación. En muchos países, el trabajo del Banco se ha movido entre reformas parciales y reformas integrales, dentro de un marco de medio plazo. En un número creciente de países de la región, se viene adoptando el enfoque integrado para la reforma de la administración financiera, incluyendo cambios en las leyes presupuestarias, la modernización de los sistemas de contabilidad y auditoría y el uso de sistemas computarizados de información financiera. También se han hecho esfuerzos para modernizar los servicios civiles y asistir en la privatización. Todas estas actividades han sido orientadas a ayudar a los gobiernos miembros a preparar e implementar una politica pública, que conduzca a un desarrollo económico y social sostenido. El papel del Banco debe ser el de estimular a un amplio grupo de depositarios, desde organismos gubernamentales a ONGs y grupos comunitarios locales, a comprender los beneficios de mejorar la capacidad de la administración financiera y en particular, la 6 importancia de la transparencia y la "respondabilidad", a fin de alcanzar un desarrollo económico y social sostenido. Como se ha reconocido en Implementación Efectiva: Clave para el Impacto del Desarrollo, "La implementación exitosa requiere de un compromiso fundado en la participación de depositarios y la 'propiedad' local." Esto se hace compartiendo la información, mediante consultoría y tomando las decisiones con las entidades gubernamentales involucradas en el proyecto. 12. La conclusión de este panorama de experiencias en América Latina, es que se necesita poner mayor énfasis en la administración financiera y en particular en los beneficios de eficiencia y efectividad que se pueden obtener con la adopción del SIAF. En vista de los resultados de los informes de los distintos Grupos de Trabajo, así como el énfasis creciente en la "respondabilidad" por parte, tanto de las entidades de préstamo y ayuda como de los países prestatarios, el Banco debe continuar buscando la forma de mejorar los inadecuados sistemas de contabilidad y auditoria evidenciados en muchos de sus proyectos. "En todas las regiones existe una sólida confirmación de que la administración del sector público es un asunto clave para asegurar la efectividad del desarrollo y que las cuestiones de sistemas relativos a la gestión gubernamental, al desarrollo institucional y a la administración del sector público, son esenciales para medir la evolución del desarrollo de los países y en consecuencia, debe ser un elemento central en el diálogo del Banco con los gobiernos" 13. Este informe ha sido elaborado por la Unidad de Modernización del Sector Público del Departamento Técnico para América Latina del Banco Mundial. Según se observa en la bibliografia, para el mismo se ha contado con el material suministrado, entre otros, por gobiernos, organizaciones internacionales, expertos y a través de entrevistas. World Bank."Effective implementation: Key to Development Impact". Washington D.C. 1992, pág.ii World Bank. "Governance: the World Bank's Expeience". Washington D.C. 1994. pág.12 7 IL SIMAFAL: Sistema Integrado Modelo de Administración Financiera, Control y Auditoría para América Latina 14. SIMAFAL es el producto de un proceso de investigación, realizado para desarrollar una guía o modelo para el diseño y organización de un sistema de administración financiera y auditoria, de aplicación general en el sector público. Esta investigación se apoyó en las experiencias obtenidas en varios países de América Latina y fue elaborada con el auspicio del Proyecto para el Mejoramiento de la Administración Financiera Regional, Fase 1, de la Agencia para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos (USAID/RFMIP I). Una Estrategia de Acción (ESTRATAC) fue presentada y comentada por el Grupo Consultivo de Donantes para el Mejoramiento de la Administración Financiera, compuesto por las organizaciones donantes multilaterales y bilaterales activas en el hemisferio occidental. Varios países han diseñado y/o iniciado la implementación de los programas de reforma de la administración financiera, basándose en un planteamiento sistémico, como son los casos de Perú, Bolivia, El Salvador, Panamá, Argentina, Venezuela, Guatemala, Nicaragua, Honduras, Colombia y Guyana. 15. La administración de los recursos financieros es uno de los sistemas secundarios (de apoyo o auxiliares) del sistema de administración pública. La Administración Financiera es definida como el sistema a través del cual tiene lugar la planificación, recaudación, asignación, financiación, utilización, custodia, registro, análisis e información, dando por resultado la administración eficiente de los recursos financieros públicos necesarios para satisfacer las necesidades sociales. 16. Los componentes esenciales del sistema de administración financiera son: • Presupuesto • Tesorería " Crédito Público " Contabilidad Estos componentes incluyen sus controles internos correspondientes. Todos ellos, en algún momento durante el ciclo financiero anual, son responsables de proyectar, procesar e informar las operaciones relacionadas con la administración de los recursos financieros públicos. Cada sistema funciona procesando insumos y produciendo flujos de información que ayudan a la administración en la toma de decisiones. 17. Los componentes del sistema de administración financiera no pueden ser aisladamente evaluados. Los mismos están vinculados conformando una unidad conceptual indivisible dispuesta para alcanzar una meta común. El sistema de administración financiera debe incluir todos los ingresos y gastos gubernamentales, cualquiera sea su naturaleza, origen o uso, o por lo menos los de todas las entidades gubernamentales, sean del gobierno central, descentralizadas, autonómas, regionales o sectoriales. La característica principal del SIAF es la centralización normativa y la descentralización operativa. 8 18. El objetivo del sistema de presupuesto es preveer las fuentes y montos de los recursos monetarios y asignarlos anualmente para la financiación de los planes, programas y proyectos del gobierno. La voluntad politica, por ejemplo las políticas públicas, determinan los programas a financiar. El presupuesto permite detallar y formalizar la financiación anual de las operaciones, así como los planes de medio y largo plazo. El presupuesto asegura la conformidad con el plan financiero, el plan de inversión y otros instrumentos de la política económica. El proceso del sistema de presupuesto comprende la programación y formulación, la discusión, aprobación y promulgación, la ejecución, el control y evaluación, la liquidación y la clausura. El proceso del presupuesto, en coordinación con los sistemas de tesorería, crédito público y contabilidad, proporciona la posibilidad de una ejecución oportuna de los programas gubernamentales. Los elemento del sistema incluyen: participación activa de todas las agencias y entidades gubernamentales, conformidad con el mandato legal (Ley del Presupuesto), los principios de la unidad y universalidad y la clasificación común y uniforme de los ingresos y erogaciones. 19. El sistema de tesorería es responsable de determinar la cuantía de los ingresos tributarios y no-tributarios; recaudarlos cuando sea debido; pagar a su vencimiento las obligaciones contraídas por los bienes y servicios recibidos; recibir, custodiar y según sea necesario, gestionar los títulos, valores y obligaciones en representación del gobierno. El sistema de tesorería es un sistema de administración de caja y como tal, estrechamente vinculado con los sistemas de presupuesto, crédito público y contabilidad. El sistema de tesorería controla el flujo de caja, lo que se facilita cuando el proceso de pagos está descentralizado. Los elementos del sistema incluyen el principio de unidad de caja, la cuenta única y el pronóstico de caja. 20. El objetivo del sistema de crédito público es captar, a través de fuentes internas y externas, recursos destinados exclusivamente a financiar las inversiones del gobierno cuando los ingresos recaudados son insuficientes. El crédito público está estrechamente relacionado con los sistemas de tesorería, presupuesto y contabilidad, debido a su papel de proporcionar recursos financieros, así como su efecto en los desembolsos para el pago del servicio de las deudas. Los componentes del sistema incluyen el crédito público interno y externo. Aunque los orígenes de los recursos pueden ser distintos, el crédito público debe estar orientado hacia una concepcion unitaria e integral, puesto que los fondos son usados para beneficiar, ya sea directa o indirectamente, al sector público en su conjunto. El sistema de crédito público se caracteriza, a diferencia de los otros sistemas, por un proceso centralizado de aprobación. Si el proceso de la deuda se realiza a nivel de la entidad, puede presentarse una fragmentación y la concepción unitaria e integral se corrompe. 21. El sistema de contabilidad es el elemento de integración del sistema de administración financiera. Su objetivo es proporcionar a los otros sistemas y usuarios una base de datos común, uniforme, oportuna y confiable, para fines de análisis, consolidación, control y la toma de decisiones administrativas. La validación, clasificación, registro e informes de los resultados de las operaciones patrimoniales y presupuestarias (ingresos, gastos, activos, pasivos y 9 patrimonio), son funciones del sistema de contabilidad. Este sistema suministra el marco para: los estados financieros centralizados, clasificados por grupos de entidades similares; la formulación y presentación de los estados financieros consolidados del gobierno; y la preparación de informes financieros y el análisis de los resultados a todos los niveles. 22. El control interno comprende todas las medidas tomadas por una organización para los propósitos de (1) proteger sus recursos contra el desperdicio, fraude, o uso ineficiente, (2) asegurar la confiabilidad de los datos contables, (3) asegurar el cumplimiento de las politicas administrativas, y (4) evaluar el desempeño de todos los empleados, gerentes, y departamentos.' Los componentes del control interno incluyen el control previo, el control concurrente y la auditoría interna. Los controles previo y concurrente se relacionan con la ejecución de las operaciones. El control interno posterior es realizado a través de la auditoria interna. La auditoría interna, que está sujeta a las normas de auditoría generalmente aceptadas, mide la efectividad de los otros controles internos. Su utilidad está fundada en las recomendaciones hechas a la administración para el mejoramiento de la operación. La auditoria interna es practicada por personal independiente del proceso de ejecución. 23. El sistema de auditoría externa es el grupo de actividades profesionales realizadas, de acuerdo con un conjunto de normas, por una entidad que es totalmente externa e independiente de las entidades operativas. Su propósito es proporcionar al público una opinión sobre los estados financieros elaborados por el gobierno sobre el uso de los recursos públicos. Esto se hace a través de un examen profesional objetivo de la información preparada por la organización gubernamental responsable de la administración financiera. La auditoría externa permite disponer de una opinión sobre la razonabilidad de los estados financieros, asi como también sobre la eficiencia y economicidad en el uso de los fondos y en la efectividad de los resultados. El sistema suministra asimismo, recomendaciones para mejorar la administración y verifica el cumplimiento de las mismas. La auditoria externa puede ser efectuada por la institución superior de auditoria y por firmas independientes. Este sistema tiene la responsabilidad de revisar todo el sector público, no sólo en términos de la regularidad y legalidad de las operaciones, sino también en términos de economia, eficiencia y efectividad de los resultados. La relación entre el sistema de control interno y la auditoria externa es muy estrecha y la calidad de cada una de ellas afecta a la otra. El diagrama de la siguiente página ilustra esta relación. 24. Además de los componentes descritos anteriormente, existen cuatro elementos que se deben tomar en cuenta cuando se considera un SIAF. Estos son: • Estructura normativa y legal • Organización • Recursos Humanos • Información MeigsyMeigs, Contabilidad Financiera, Octava Edición, McGraw-Hill, Inc. (1995). 10 25. La estructura normativa y legal del SLAF debe estar basada en un ordenamiento jurídico claro, simple, congruente, armónico y jerárquico. Esto se comprueba fehacientemente con la aprobación de una Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público. La ley, ajustada para cumplir con las normas constitucionales, integra los sistemas propuestos y los agrupa con los otros sistemas secundarios, resultando finalmente en un instrumento eficiente para el funcionamiento de los sistemas substantivos del gobierno. La ley debe contener criterios y principios doctrinarios para el sistema de administración financiera y caracterizarse por un grado de relativa estabilidad que evite su constante modificación y duplicación. También debe establecer las autoridades normativas y su aplicación obligatoria en todo el gobierno. Los reglamentos y normas secundarias son emitidas por instituciones de nivel inferior. Esto asegura un grado de adaptabilidad a las necesidades particulares de las instituciones y la incorporación de nuevas tecnologías a medida que las mismas son desarrolladas. La aprobación de una ley no es un pre-requisito para la implantación de un SIAF, puesto que generalmente se pueden pasos importantes dentro de la legislación existente. El Ciclo de la Administración Financiera Planeamiento Contabilidad CONTROLES At Presupuesto: -~Sistema de r Evaluación Contabilidad Independiente a A dministración de la INT ERN OS Infor:mes Financieros Operaciones: Evaluación y Recaudación de Ingresos Financiamiento Registro en la Contabilidad 26. La Organización hace referencia a la estructura administrativa y los atributos, competencias y operación del sistema de administración financiera. La responsabilidad central de la operación del sistema de administración financiera recae en el Poder Ejecutivo y en particular, en el Ministerio de Finanzas. El Ministerio, bajo un director común, comprende las autoridades rectoras centrales de los sistemas de presupuesto, tesorería, crédito público y contabilidad. Estas oficinas o unidades son responsables de la emisión de políticas, normas, y directivas a fin de asegurar la coordinación de los diferentes elementos. A nivel de cada entidad del gobierno 11 central, la responsabilidad de la administración financiera recae en el jefe ejecutivo, en las unidades financieras, así como en cualquier subunidad. El sistema de auditoría externa debe ser independiente del Organo Ejecutivo y está normalmente bajo la responsabilidad de la Contraloría General. 27. La aplicación práctica del modelo conceptual propuesto depende directamente de los niveles de calidad, profesionalismo y ética de los recursos humanos asignados. Son tres los factores que se deben considerar y deben integrar el diseño de un SIAF: (1) una carrera administrativa y profesional basada en el mérito y la remuneración adecuada, (2) la capacitación especializada en el servicio, y (3) la motivación permanente y el desarrollo profesional. 28. La Información es un factor crítico para la toma de decisiones. La información proporciona un conocimiento de las condiciones existentes en cualquier momento, a fin de decidir las modificaciones que pueden ser necesarias para cumplir con las metas y objetivos institucionales. Las principales características de la información son: • Confiabilidad y certeza en los datos, acciones y números. • Integración y comprensión de las operaciones. • Verificación de las operaciones. • Objetividad para reflejar la realidad. • Oportunidad para utilizar el conocimiento en la toma de decisiones. • • Transparencia, de tal forma que nada quede confuso. La información financiera es el producto principal del sistema de contabilidad y siempre debe reflejar estas características. Siempre que sea posible, la información administrativa debe ser compatible con la información financiera. El uso creciente de las computadoras facilita la producción de información y está llegando a ser un requerimiento fundamental para la operación eficiente y efectiva del sistema de administración financiera gubernamental. 12 III ASPECTOS IDENTIFICADOS Y LECCIONES APRENDIDAS 29. Durante la investigación de varios proyectos de reforma de la administración financiera en marcha en América Latina, se identificaron aspectos similares en muchos de los países. Habrá siempre algunos aspectos o dificultades que serán específicos de un país; sin embargo, la experiencia ha demostrado que existen algunas dificultades generales. El reconocimiento de estos aspectos es importante en el desarrollo de los criterios que se deben utilizar cuando se emprenden esfuerzos para ayudar a los gobiernos a ejecutar proyectos de reforma de la administración financiera. Se debe observar que en casos donde existe cierta evidencia de resistencia a la aplicación de un enfoque integrado en las reformas de administración financiera, generalmente la resistencia básicamente se dirije hacia los conceptos de "respondabilidad" y transparencia que los sistemas propician. La importancia del SIAF en el logro de la Eficiencia, Efectividad y Economía 30. Definida desde un enfoque sistémico, la administración pública es un grupo de entidades, principios y actividades vinculadas y coordinadas para constituir una unidad indivisible, pero tomando en cuenta la independencia funcional y operacional relativa de cada una de las partes. Para que el sistema funcione eficiente y efectivamente, las partes deben ser ordenadas coherentemente con relaciones armónicas y racionales. Las partes del sistema deben actuar con la misma orientación para satisfacer un objetivo común. 31. A a nivel de la administración financiera, este enfoque sistérico tiene vinculaciones obvias. La contabilidad, el presupuesto, la tesorería y el crédito público, conforman el sistema integrado de administración financiera, están estrechamente relacionados y son interactivos en el área de las normas, operaciones e información. El presupuesto es el sistema de planificación, la tesorería el procesamiento, el crédito público el financiero y la contabilidad proporciona la información. El desarrollo de interrelaciones racionales y armónicas entre los diversos sistemas, asegura el mejor uso de recursos humanos calificados, equipo, programas, aplicaciones, información y recursos financieros. La eficiencia se puede alcanzar mediante la formulación de normas generales para su aplicación descentralizada y coordinada. La ausencia de un racional sistema de administración financiera con procedimientos de control, hace dificil la ejecución oportuna de programas, causa duplicación y fragmentación, facilita el uso inapropiado de fondos públicos y resulta en falta de confianza de la ciudadania en los responsables de los recursos públicos. Por ejemplo, la contabilidad está conformada por un grupo de principios, normas, procedimientos técnicos y organizacionales, utilizados para recaudar, registrar, procesar y explicar las acciones económicas que afectan o podrían afectar los programas y recursos del gobierno. Si la información financiera no es uniforme y común, habrá: datos fragmentados y no confiables; duplicación en la recolección y procesamiento de información; dificultad en reconciliar la información; fracaso en el proceso de planeamiento, al obtener la información de los resultados reales y utilizarla en el proceso de planificación y presupuesto; y, sentimiento de desconfianza en la información, lo que afecta la información y el análisis de todos los subsistemas. Esto se ha evidenciado, muchas veces, en tesorerías caracterizadas por 13 una crisis en la administración de caja, situaciones intolerables de deuda nacional y administración de recursos extra-presupuestarios. Es interesante observar que en algunos países como Argentina, Bolivia y El Salvador, que han invertido recursos en sistemas computarizados centrales y en el desarrollo de un Plan de Cuentas uniforme, con terminología y clasificaciones comunes, el sistema contable se ha convertido en el sistema de información integrada del gobierno. 32. El mejoramiento de la efectividad de los sistemas de control interno y externo, asegura la transparencia. Los controles insuficientes han originado un crecimiento anormal o una distorsión de las actividades, la violación continua de los principios y normas y la obstrucción en la ejecución de los programas del gobierno. En América Latina se viene reconociendo la importancia del control interno, como parte de la gestión administrativa, puesto que promueve la "respondabilidad" asignando la responsabilidad por programa, proyecto, operación, economía, finanzas, recursos y reglamentos administrativos. Sin embargo aún existen muchas partes en donde se desconoce el propósito del control interno. 33. El control externo ejercido a través de una institución superior de auditoría (ISA), es reconocido como un componente importante en la evaluación del uso eficiente y efectivo de los recursos financieros públicos. Sin embargo, mientras algunas Contralorias Generales cuentan con autonomía técnica, funcional y administrativa, la mayoría aún depende del Poder Ejecutivo en materia presupuestal. La mayoría de los países continúan ordenando que la oficina de auditoría externa esté sujeta a la aprobación de la Oficina de Presupuesto para tener acceso a los fondos, lo cual afecta la capacidad de la misma para la realización de sus funciones de una forma verdaderamente independiente. Asimismo, la función de control previo ejercida en algunos países por la ISA, provoca generalmente un serio embotellamiento en la administración del programa, la falta de independencia de la ISA y disminuye el sentido de responsabilidad de las agencias ejecutoras. Apoyo activo y liderazgo 34. Aunque la reforma del sistema de administración financiera de un gobierno, es considerada por algunos como un esfuerzo técnico, cualquier cambio en las formas tradicionales de "hacer negocios" necesita el respaldo efectivo y liderazgo de los funcionarios gubernamentales y de los políticos. Las experiencias en Bolivia, Panamá y Argentina han mostrado que teniendo un portavoz en los niveles más altos, fué claramente más fáci] comunicar las metas y objetivos del esfuerzo. Cuando existe un compromiso inadecuado y una faltade involucramiento activo de los niveles superiores y una estrategia claramente definida para la dirección e implementación del proyecto, los beneficios y efectos de los productos no son dados a conocer dentro del gobierno, a los legisladores que representan a los ciudadanos y a aquellas personas que solicitan y deben recibir los servicios que el gobierno proporciona. El concepto del sistema integrado de administración financiera necesita ser continuamente publicitado y reconocido como una forma importante de mejorar la "respondabilidad" de los funcionarios electos. De acuerdo con las características particulares del país y las divisiones de la responsabilidad, las 14 comisiones del poder ejecutivo y legislativo, los consejos interministeriales y altos funcionarios o grupos de trabajo que han sido incorporados en el esfuerzo de reforma, ayudan a mantener los niveles de coordinación y urgencia necesarios para competir con otras prioridades gubernamentales. 35. Cualquier proyecto de reforma necesita una estructura efectiva de coordinación y administración. Cuando la estructura apropiada no está instalada, la reforma se inhibe y los informes del proyecto producen información inadecuada. La administración efectiva del proyecto, así como la administración financiera, necesita garantizar información adecuada, oportuna, precisa y completa sobre el estado de la implementación, operaciones, capacitación, comunicaciones y administración de las entidades involucradas en el proyecto. Sin una información completa, no se pueden tomar decisiones apropiadas para asegurar la sustentabilidad del proyecto. Planificación Estratégica en los Proyectos de Reforma 36. Puesto que el propósito de un proyecto de reforma de la administración financiera es alcanzar una administración financiera racional del sector público, así como proporcionar mayor transparencia en la recepción, aplicación y control de los recursos públicos dentro de politicas y objetivos definidas del gobierno, antes de su implementación se necesita desarrollar una estrategia amplia para el sector en su conjunto. Los proyectos individuales que no toman en cuenta al sector público en su totalidad, derivan en iniciativas débiles o fragmentadas, lo que impide el desarrollo del SIAF y de sus beneficios. La estrategia proporciona el marco dentro del cual el proyecto se desarrollará. Sin embargo, es también válido un enfoque por etapas. El marco es un mecanismo para la coordinación e integración de las actividades en los niveles normativos y operacionales e incluye actividades tales como la educación de lideres claves del programa, establecimiento de amplios vínculos de comunicación, la identificación y creación de relaciones entre los niveles más altos de la dirección con vistas a la implementación del programa y la aplicación de sanciones por el incumplimiento. El marco también enfatiza la efectividad operacional. Cuando la dirección ha sido minima, la administración y coordinación se convierten en simples herramientas administrativas y no como mecanismos para el mantenimiento de los cambios previstos en la reforma. 37. Los grandes proyectos tienden a ser totalmente dependientes de los recursos fisicos y financieros externos. Diversos casos de uso prolongado y excesivo de consultores internacionales, así como la falta de un programa detallado para orientar su utilización, provocaron un deterioro de las capacidades locales y sólo una minima transferencia de conocimientos. En casos en donde la participación internacional parece relevante, se deben contratar consultores internacionales. Sin embargo, la estrategia del proyecto debe determinar el papel del consultor internacional y nivel de la asistencia técnica suministrada en términos de aplicabilidad y transferencia de conocimientos. Se necesita establecer tan pronto como sea posible, los requerimientos financieros, los niveles de financiamiento disponibles y el programa para reemplazar a los consultores con el personal nacional. En Panamá, la poca cantidad de 15 consultores internacionales parece apropiada debido a la profunda integración de los consultores con el personal local. En Bolivia, con un proyecto mucho más grande, se necesitó un nivel mayor de participación internacional durante la iniciación de la Ley SAFCO y, aún ahora, es necesario en ciertas partes del proyecto. En Argentina se ha dependido en gran parte de los recursos nacionales, pero se ha contratado a consultores internacionales para ciertas actividades especificas.. El Proyecto de Reforma de la Administración Financiera en Nicaragua no sólo estará integrado a nivel de su implementación, sino que también será un esfuerzo internacional de cooperación y colaboración entre el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, USAID y UNDP. Finalmente, la estrategia necesita establecer períodos y límites de tiempo convenientes y realistas. Aunque la imposibilidad de fijar tiempos precisos es generalmente atribuída a dificultades en la adquisición de equipos o en la falta de personal calificado disponible, la estrategia debe abordar e incorporar estos problemas durante el período de diseño del proyecto. Aspectos Comunes en la Ejecución de un Proyecto de Reforma SIAF 38. En las reformas de la administración financiera, el concepto de responsabilidad es esencial en dos niveles: personal e institucional. Para el éxito de la reforma es esencial la definición clara y concisa del papel y la responsabilidad de la institución y del papel y la responsabilidad de cada persona dentro de la institución. En el área de la administración financiera, la responsabilidad personal adquiere importancia máxima puesto que cada empleado del sector público es responsable de la utilización de los recursos financieros proporcionados, en su mayor parte, por los ciudadanos. Por esta razón, la responsabilidad personal debe incluir el compromiso con los objetivos y metas del gobierno para el bien común y no las metas más reducidas del poder personal. Con frecuencia, los administradores y funcionarios no entienden su papel y responsabilidad en el proceso. El Capítulo V de la Ley SAFCO de Bolivia identificó las responsabilidades de los empleados del sector público en términos de sus facultades y obligaciones. Panamá publicó un Código de Etica para los empleados públicos y lo ha incluido en muchos cursos de capacitación. El concepto de responsabilidad personal se ha discutido en seminarios y conferencias en Paraguay, Perú, Bolivia y Panamá. La importancia del buen gobierno ha sido el tema de documentos preparados por el Banco Mundial, la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo, el Banco Interamericano de Desarrollo y más recientemente en la Declaración de Principios firmada en la Cumbre de las Américas en Diciembre de 1994. 39. Desde una perspectiva organizacional, la investigación de muchas entidades del sector público en varios países de América Latina, llevaron a la conclusión que existen entidades gubernamentales cuyos papeles no se corresponden con sus estructuras o funciones. Por su parte, hay otras que han asumido diversas funciones que debilitan sus papeles y las capacidades para cumplir con sus responsabilidades. Particularmente en el área de auditoría, aún existe ejemplos de instituciones superiores de auditoria que realizan funciones ejecutivas y judiciales, que dificultan su capacidad para evaluar independientemente la transparencia y "respondabilidad" del gobierno. En la mayoría de los casos, es importante y prioritario, 16 establecer para ellas una estructura legal básica. Algunos países utilizan la ley presupuestaria como la estructura legal básica para el sistema de administración financiera a veces sin embargo, ello ha originado una visión limitada del papel de la administración financiera. El propósito de una ley de administración financiera y auditoría es delinear las autoridades, organización, funciones y responsabilidades, dentro de un marco claro y conciso, pero flexible. El marco legal identifica las autoridades y responsabilidades del sistema, incluyendo las entidades rectoras y las entidades administrativas dentro del mismo. Las entidades rectoras ejercen su autoridad a través de la emisión de decretos, politicas y normas, para el sistema y las agencias. Las responsabilidades de las entidades administrativas son las de adaptar las decisiones administrativas a las constantes condiciones de cambio necesarias para alcanzar los resultados más eficientes, efectivos y económicos, dentro de los parámetros del sistema. La falta de claridad en cuanto a las responsabilidades, reduce también una mayor participación y sentido de propiedad por parte de aquéllos involucrados en el proceso. Por ejemplo, cuando los presupuestos son preparados sólamente por la administración central, con una mínima o ninguna participación de las entidades responsables de la ejecución de los mismos, se diluye la responsabilidad por alcanzar los resultados de los programas y objetivos. Sin una definición clara de las responsabilidades, la duplicación y las inconsistencias llegan a ser las características del sistema. La falta de un claro y conciso, aun cuando general, mandato legal, conduce normalmente a procedimientos obsoletos, atrasos constantes en las actividades, rigidez en las decisiones presupuestales, excesiva centralización de los controles administrativos de los recursos humanos y financieros (que ata las manos de los gerentes administrativos) y el surgimiento de desorden y actos ilegales que conducen a la corrupción y la ineficiencia. En diversos paises, considerados en este trabajo, la inexistencia de instrumentos normativos ha transformado el proceso de evaluación presupuestal en un simple ejercicio matemático, permitiendo la utilización de diferentes cuentas para reflejar los mismos hechos económicos y posibilitando la duplicación y los errores de la información. 40. La administración de los recursos humanos es importante en todos los niveles del sector público. Los cambios de gobierno, así como los cambios de ministros y otros ejecutivos de alto nivel pueden determinar el cambio de las prioridades y conducir a serias limitaciones para la implementación de la reforma. La carencia de estímulos y compensación económica influye en el mantenimiento de los empleados gubernamentales. Muchos se marchan al sector privado, dejando puestos vacantes u ocupados por otros con menor experiencia. El riesgo de fracasar en los proyectos de reforma, aumenta grandemente cuando no existe una educación continua para comprender la misión del sistema integrado de administración financiera, los conceptos, la necesidad de cada subsistema y el efecto y los beneficios que trae para un mejor gobierno. En muchos sectores existe una confusión entre los conceptos de gobernar y administrar. Gobernar define las políticas y los límites para la orientación general del gobierno. Administrar consiste en implementar aquellas politicas, directivas y medidas que el gobierno ha emitido. Los administradores públicos responsables de la implementación de la reforma no siempre tienen el conocimiento necesario para comprender su papel en el proceso. La falta de información sobre sus propias operaciones, así como sobre los otros sistemas y procesos que se están implementando, hacen dificil el proceso de toma de decisiones. Los instrumentos legales con 17 frecuencia son complejos, redundantes y dificiles de operar. Es necesario fortalecer constantemente la capacidad de aquéllos involucrados, de modo que puedan entender, administrar y operar los procesos y sistemas integrados. Es imperativo incluir en los proyectos de reforma, cursos, seminarios y talleres de capacitación para los empleados a los niveles centrales y descentralizados. Dependiendo de los niveles de capacidad de los recursos humanos, tal vez sea necesario considerar una capacitación más intensa, agresiva y continua. 41. Cuando la capacitación se presenta como parte del objetivo de la asistencia técnica, es decir, cuando los consultores transfieren su conocimiento al personal permanente, se deben establecer normas y evaluaciones que aseguren la sustentabilidad en la transferencia. Un proyecto de reforma debe contar con un plan formalizado, programas e hitos, metas, y con procedimientos regulares de evaluación, Es importante incorporar el conocimiento más moderno en las áreas de la tecnología administrativa, administración financiera y control. A fin de beneficiarse completamente de la limitada duración de la consultoria de capacitación, un número calificado de personas de la contraparte gubernamental, debe ser inicialmente identificado y seleccionado para participar en el desarrollo del sistema. 42. Cada funcionario entrevistado indicó que en el largo plazo, la educación y la capacitación constituyen las únicas formas de mejorar la habilidad del gobierno para cumplir con los objetivos de la reforma de manera competente y exitosa. Muchos países han desarrollado programas innovadores para abordar la cuestión de la capacitación. En Bolivia y Panamá, se ha puesto gran esfuerzo en reforzar los centros de capacitación gubernamental y trabajar con las universidades. Se han desarrollado cursos para capacitar a instructores en los diversos subsistemas, lo que ha tenido un efecto multiplicador. Otro ejemplo de programas dirigidos hacia la retención de empleados, lo constituye el procedimiento por el cual aquélos que reciben los beneficios de la capacitación firman acuerdos para permanecer dentro del gobierno por un período específico. Un programa de becas ha sido desarrollado en la Contraloría General de Bolivia, el que ha ayudado en la conservación de individuos altamente calificados. En Panamá, se efectuaron reuniones con los decanos de universidades seleccionadas, para discutir la enseñanza de las características de los nuevos sistemas de contabilidad y presupuesto en sus facultades. Las sesiones iniciales fueron tan exitosas que los cursos de contabilidad y presupuesto desarrollados bajo el proyecto de reforma, serán incorporados en los programas de estudios de la universidad. Recientemente la Universidad Católica de Bolivia ha celebrado un acuerdo de cinco años con la Universidad de Harvard, para ofrecer títulos de maestría en Auditoría y Formulación de Políticas Públicas. Estos esfuerzos tendrán un importante efecto en la capacidad futura de los gobiernos en las áreas de administración financiera y auditoría 43. Además de la elucación, la coordinación, armonización, colaboración y comunicación son atributos esenciales para el éxito de los proyectos de reforma. Los comités de coordinación fueron identificados como factores claves en las etapas de diseño e implementación. Elio, por otra parte, estimula la participación y el sentido de propiedad de los funcionarios. Es interesante observar, sin embargo, que si bien este concepto tiende a ser cumplido en la etapa de diseño se vuelve muy dificil de mantener en el largo plazo durante la etapa de 18 implementación. Bolivia y Panamá han experimentado problemas debido a la falta de un activo comité de coordinación interinstitucional. La annonización de la legislación, políticas, principios, procedimientos y normas técnicas, pueden ayudar a evitar, entre otros efectos indeseables, conflictos, diferente terminología e incongruentes clasificaciones. La colaboración entre los individuos, organizaciones gubernamentales, entidades claves, expertos técnicos internacionales, otras ramas del gobierno e incluso, como en el caso de Nicaragua, organizaciones internacionales, deben agregarse como una condición de trabajo de todos los días. Esto asegurará que los objetivos comunes del sistema sean alcanzados, por encima de los intereses particulares o parciales. La comunicación a través del debate abierto de los desacuerdos o preocupaciones, evitará la destrucción de los objetivos comunes. La comunicación también ha desempeñado un papel importante en el fortalecimiento del compromiso con el proceso de reforma. En Argentina, las numerosas publicaciones emitidas por el Ministerio de Economia y la Sindicatura General han incrementado el interés y la demanda de "respondabilidad" en el gobierno. El Presidente de Panamá declaró a 1994 el Año de la Contabilidad Gubernamental, como una forma de "fortalecer la gestión desarrollada por las instituciones de supervisión, las que constituyen, en última instancia, los ojos y oídos de las personas en la vigilancia de la administración cristalina de los recursos de la nación, que son en realidad, los recursos del pueblo panameño". 19 LECCIONES APRENDIDAS Importancia del Enfoque SIAF para la Eficiencia, Efectividad y Economía " Se debe integrar la planificación, el procesamiento y la infonnación sobre la administración de los recursosfinancieros, a fin de alcaar la eficiencia, efectividad, y economía. " Si se pueden demostrar tempranamente los beneficios de un sistema integrado, ello conducirá a un mayor compromiso e interés. • Se deben publicitar los beneficios y efectos del enfoque integrado. " Enfasis continuo en los beneficios de eficiencia obtenidos a travds del sistema integrado. Activo Respaldo y Liderazgo " El respaldo activo y el liderazgo de los políticos y funcionarios. gubernamentales superiores, es decisivo para llevar a cabo la reforma y proporcionar el marco legal apropiado. " Se debe estimular una participación de todos los niveles en el diseño y desarrollo de la reforma. • Se debe establecer una estructura efectiva de administración y coordinación del práyecto. • Planificación Estratégica en los Proyectos de Reforma • Antes de la implementación, se necesita desarrollar una estrategia,- definida, integrada, interrelacionada e interactiva. • La estrategia necesita abordar el papel de la financiación interna y externa, los consultores nacionales e internacionales y la transfrencia de habilidades, conocimientos y tecnología. Casilla 3 20 1 LECCIONES APRENDIDAS Se necesita establecer periodos de y limites de tiempo convenientes y realistas. Aspcts Comunes • Sé requiere establecer un marco legal båsico que defina en forma clara y concisa, pero flexib, los papeles y responsabilidades. .Es importante una clam comprensin de latdiferencias y responsabilidades de lai dääsos~ubsistemas, incluyendo el control inter y as auditorias interna y extema. Prornover el desarrolo de los recursos humanos a fin de asegurar una mayur partiacióy sentido de propiedad por parte de aquéllos involucrados c el proso. La educaciåny capacitaciån constituyen la úni& forma de mejorar la "rep iad" gubernamentat. La coordinación,armo~nizació,colaboración y comunicación, son utributos esenciales de la integración Casifla 3 (cont.) 21 IV. GUIAS PARA PROYECTOS DE REFORMA DE LA ADMINISTRACION FINANCIERA 44. En los últimos años, los proyectos de reforma de la administración financiera han llegado a ser comunes en toda América Latina. Muchos países han reconocido la necesidad de modernizar este sector, a fin de alcanzar la "respondabilidad" y la transparencia requeridas por los ciudadanos y las entidades internacionales. Algunos han adoptado como un todo el enfoque integrado de la administración financiera, mientras qqe otros están tratando de modernizarse a través de etapas. La mayoría de los proyectos de reforma actualmente en proceso han definido y acordado algunas condiciones claves previamente necesarias para el desarrollo del diseño de la reforma. 45. Resulta esencial tener una clara comprensión del concepto sistémico y de su aplicación en la administración pública en general y en la administración financiera en particular. La administración pública es un sistema cuyas partes están coherentemente arregladas con armonía y racionalmente interrelacionadas. El sistema es un grupo de entidades, principios y normas vinculadas y coordinadas, constituyendo una unidad indivisible pero tomando en cuenta la relativa independencia funcional y operativa de cada una. Las partes deben actuar con la orientación de satisfacer un objetivo común. La administración financiera es una parte del sistema de administración pública. Puede definirse como el grupo de sistemas, organizaciones, principios, normas, procedimientos y recursos que proveen el marco para las operaciones de programación, administración y control, necesarias para recaudar y utilizar eficientemente los fondos públicos, de modo de cumplir los objetivos y metas del gobierno. La administración financiera debe basarse en sistemas integrados, racionales, interrelacionados e interactivos, que permitan el mejor uso de los recursos. La misma debe asegurar "respondabilidad" y transparencia mediante eficiencia, efectividad y economía. Su propósito es generar información oportuna y confiable para la toma de decisiones. 46. La voluntad política es el factor fundamental que no sólo inicia el proceso sino que también contribuye fuertemente al éxito o al fracaso del proyecto. En Bolivia, el Contralor General Antonio Sánchez de Lozada comprendió que el ejercicio de un eficiente control gubernamental externo no era posible sin la presencia de un sistema adecuado de administración, información y control interno. Como resultado el proyecto SAFCO incluyó el mejoramiento de la administracion, transparencia y "respondabilidad". En Argentina, el Secretario de Finanzas Dr. Ricardo A. Gutiérrez, con el respaldo expreso del Ministro de Economía Dr. Domingo Felipe Cavallo, diseñó y ejecutó una Reforma de la Administración Financiera Gubernamental, a fin de modernizar y hacer más eficientes las operaciones de administración financiera y ofrecer a los ciudadanos un proceso más transparente de la administración de los recursos públicos. El entonces Contralor General de Panamá Rubén Caries, solicitó de igual forma asistencia internacional para fortalecer la capacidad de la administración financiera del Gobierno de Panamá, a fin de renovar la confianza pública en la integridad y competencia del gobierno. Con 22 similares propósitos, Nicaragua y Venezuela están en proceso de diseñar sendos proyectos de reforma de la administración financiera. 47. Debe existir un sólido compromiso y una estrategia definida para implementar un conjunto interdependiente, interrelacionado e interactivo de subsistemas, que provea la utilización más transparente y responsable de los recursos en el logro de los objetivos y metas del gobierno. El sistema constituye un proceso social y racional para la combinación de recursos humanos, materiales y financieros. El enfoque SIAF obliga a una clara definición del papel y de la responsabilidad de cada subsistema y de cada institución dentro del sistema, así como dar poder a las personas responsables de su operación. Ello se logra a través del principio de centralización normativa y descentralización operacional; es decir, la creación de organismos rectores en el nivel central con operaciones administrativas realizadas por entidades individuales. El sistema es definido mediante un marco legal claro y conciso, pero flexible. 48. Existe cierta controversia sobre si es necesaria una ley de administración pública para empezar a implementar el proceso de reforma de la administración financiera. Panamá ha optado por llevar a cabo las reformas y luego definir el marco legal. Previamente a su implementación, Bolivia y Argentina aprobaron leyes para definir las reformas. Colombia ha incluido muchos de los conceptos básicos en su Ley Presupuestaria de 1989. Ecuador intenta basar su programa en la Ley Presupuestaria aprobada en Diciembre de 1992. Perú ha incluido normas sobre la administración financiera en su Constitución Politica de 1993, pero existen dificultades para adaptar la legislación vigente a las disposiciones constitucionales. En vista de la característica constitucional común en los países de América Latina en cuanto a establecer términos no consecutivos para los mandatos presidenciales, ello implica generalmente poner énfasis en los resultados de corto plazo. 49. La comunicación a través de la coordinación y el intercambio es también una condición clave para el éxito de la reforma. La comunicación, en el más amplio sentido, debe ser parte integral de un proyecto de reforma. Esto incluye la comunicación horizontal y vertical entre aquéllos involucrados en la reforma, así como entre los otros poderes del gobierno, los ciudadanos, los grupos profesionales interesados y las organizaciones no gubernamentales. La colaboración, en términos de una amplia y franca discusión dirigida a suministrar información a las partes interesadas, promoverá apoyo conjunto al esfuerzo. 50. El compromiso con la educación y la capacitación a todos los niveles es un requisito para asegurar que todos todos los participantes conozcan los conceptos y la necesidad de la reforma y en particular los subsistemas que conforman el sistema. La educación de los funcionarios gubernamentales claves del programa, con respecto al papel, propósitos y objetivos de la reforma, reforzarán el respaldo politico a la misma. La capacitación de los participantes sobre aspectos de sus responsabilidades dentro de sus subsistemas, así como sobre las relaciones entre los papeles de sus subsistemas con los otros subsistemas, disminuirá los riesgos de fracasos. 23 CONDICIONES PREVIAS AL DISEÑO DE UNA REFORMA DE LA ADMINISTRACION FINANCIERA SOBRE UNA BASE INTEGRADA • Debe existir confianza y conocimiento del enfoque sistémico aplicado al conjunto integrado, interrelaconado e interactivo de los sistemas que conforman la administración fnanciera del pas, provincia o unicipalidad.', " Debe existir voluntad politica en los niveles más altos para dedicar el tiempo y los recursos a la ejecución deja reforma en el periodo ms breve posibley así alcanzar un efecto óptimo. Se deben tomar en cuenta el impacto que pueden tener las elecciones, los cambios de ministros u otros funcionarios del nivel superior. • Debe instalarse o debe existir la posibilidad de instalar, un marco legal claro y conciso, aun cuando también flexible. . " Debe existirun compromiso hacia la coordinación, colaboración.y cooperación entre los involucrados en la implementación de la reforma, • Para dar sustentabilidad al esfuerzo, se ha reconocido que es necesaria una educación y capacitación continuas y una buena administración de los recursos humanos. • El intercambio de ideas y experiencias con otros países en la región puede, conducir a rormulas de adaptación;sn embargo, cada p4 provincia o municipalidad debe tomar en cuenta sus caractersticas y necesidades particulares. Casifha 4 51. Basado en las precedentes condiciones previas, se deben identificar normas generales para diseñar el proyecto de reforma del sistema integrado de administración financiera. En primer lugar, el sistema integrado debe tener una claramente definida estructura legal y jerárquica. Las funciones financieras del sector público son responsabilidad del gobierno central y por ende, la administración central deberá tener las facultades y autoridad necesarias para cumplir con esta responsabilidad. Generalmente, una entidad de nivel ministerial tendrá este papel en el área de la administración financiera y habrá otra para el área de auditoría, como en los casos de Argentina y Bolivia. Si por mandato constitucional, más de una entidad tiene responsabilidad en una misma área, es esencial establecer un mecanismo formal de coordinación. 24 52. Con o sin la estructura legal instalada, es imperativo que se forme un mecanismo de coordinación al más alto nivel y que incluya a todos los sistemas involucrados en la administración financiera, a los fines de promover liderazgo para la reforma. Se debe crear asimismo, un comité interministerial compuesto por funcionarios de nivel superior, a efectos de asegurar la coordinación en la fijación de políticas y en funciones generales de supervisión. A través del mecanismo de coordinación, el intercambio de ideas y experiencias conducirá a resultados permanentes, puesto que todos los involucrados han tomado parte en las decisiones que produjeron cambios. Esto puede incluir a los Ministerios de Finanzas y de Planificación, a la Contraloria General y a cualquier otra entidad del sector público que tenga atribuciones en las áreas de contabilidad, presupuesto, administración de caja, crédito público y otros subsistemas que conforman el sistema de administración financiera del país. Se ha reconocido que es útil la inclusión del Poder Legislativo en los mecanismos de coordinación debido a su control presupuestario y a otras funciones de supervisión. 53. Aunque la mayoría de los países latinoamericanos han reconocido la necesidad de modernizar el sector público, habrá siempre resistencia al cambio, especialmente si, como en el caso de la Corte de Cuentas, el cambio lleva a la pérdida de poder. Este factor es cierto no sólo a los niveles superiores, sino también en los niveles administrativos. Esa es la razón por la cual el compromiso, la coordinación y la colaboración son parte integral de la reforma. La coordinación y la armonización del sistema aseguran un gran compromiso con los conceptos de economía, eficiencia y efectividad y ello debe ser evidente en los organismos rectores involucrados en la reforma. 54. El sistema de administración financiera debe ser definido para incluir aquellos subsistemas que forman parte de la recaudación, programación, uso, informe y evaluación de los recursos financieros de los gobiernos. Específicamente, los subsistemas de administración financiera incluirán contabilidad, presupuesto, administración de caja y crédito público, así como cualquier otro subsistema relacionado financieramente, tales como proveeduría, contratación, administración de activos y de tributos, dependiendo de las características particulares de cada gobierno. Debido a las estrechas relaciones e interdependencias que existen entre los subsistemas de administración financiera, los mismos estarán integrados, interrelacionados e interactivos. Cada subsistema tendrá un organismo rector en la administración central, que definirá las políticas, normas, metodologías y procedimientos para el respectivo subsistema en vista de las necesidades propias de cada uno de ellos, de las necesidades de interrelación con los otros subsistemas y de los objetivos y metas del gobierno. Es esencial la conceptualización de la integración y la interrelación de los subsistemas. Los papeles y responsabilidades de cada subsistema deberán estar expuestos en una estructura legal clara y concisa, bien sea una ley o un decreto. 55. Deberá existir una clara diferenciación entre las funciones centralizadas y descentralizadas de los subsistemas. La centralización normativa implica proporcionar orientación a los diversos subsistemas. La descentralización operativa implica la administración de las políticas, normas, 25 netodologías y procedimientos generales y comunes, en cada una de las entidades del gobierno. El grado de descentralización estará determinado por la estructura política, legal y administrativa de las diversas organizaciones gubernamentales, las caracteristicas especificas de los subsistemas y las capacidades individuales de las entidades involucradas. 56. El sistema de administración financiera debe incluir, por lo menos, todo el sector público no financiero, la administración central, las entidades descentralizadas y autónomas y las empresas no financieras del Estado. En general, debe incluir los departamentos, provincias, y municipalidades que son responsables de recursos financieros públicos. El sistema de administración financiera debe basarse en los más modernos conceptos en las áreas de tecnología administrativa, administración financiera y control. 26 GUIAS GENERALES PARA EL DISEÑO DE UN SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRACION FNANCIERA Se ha comprendido claramente que la administración financiera debe estar basada en un sistema racional, que sea integrado-interrelacionado e interactivo, a fin de asegu~r efciencia, efectividad y economia así como "respondabilidad". Existirá una completa racionalización y~evaluación de los objetivos de reforma, reconociendo aquellos sistemas que actualmente están en vigor y las necesidades de información financiera por parte de los usuarios. .. Se debe establecer una estructura legal yjerárquica claramente definida, para asignar los papeles y responsabilidades, tanto organiativas como personales. • Los sistemas de administración financiera incluirán todos los subsistemas que participan en la recaudación, programación, uso, información y evaluación de los recursos financieros gubernamentales. • El sistema de administración financiera incluirá todos los recursos del gobierno, provincias y municipios. • Existirá una clara deffición entre las funciones centrAzadas y descentralizadas. La reforma estará basada en conceptos nodemos de administración y gerencia financiera. Casilla 5 27 GUIAS GENERALES PARA EL DISEÑO DE UN SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRACON FINANCIERA. S El sistema de contabilidad será común, úico, uniforme y aplicable a todas las entidades del gobiemo. Si se prevee un sistema de información computarizado, el sistema de contabilidad mantendiá autoridad sobreel sistema como la org~ni-cón rectora para la información. Si se utiliza un sistema manual, se ordenará y exigirá la presentación de datos al sistema de contabilidad. • El sistema de presupueso estará basado en una política presupuestaria definida y se preparará de acuerdo con el sistema de clasificación contable unificado. La evalúadón estará basada en los ísultados de los objetivos especificos, así como en el cumplimiento de los requerimientos legales y reglamentariosy en la administración eficiente por parte de aquelos responsables de la jecución presupuestara. - • , El sistema de crédit público incluirá todas las deudas, intenas y - externas, así como los mecanismos para la coordinación con los sistemas*- de presupuesto, tesorera y contabilidad y con otra's instituciones. financieras implicadas en el crédito público. • - El sistema de administración de caja incluirá el establecimiento de una "cuenta única", los mecanismos apropiados para asegurar la oportuna disponibilidad de lás recursosy su efectiva aplicación efectiva a las operaciones programadas.- Casilla 5 (cont.) 28 GUASu GENERALES PARAEL DISENO DEVN SISTEMA "INTEGRADO DE ADMNISTRACIONNANCIERA. " Se estbleceu en todas las i dades gubemamentaleunsistema de control interno, de modo d åegur la transparenca en In-eas de - utodlzacin, procesamievtrciic r ,'ific± n évaluacón, serdad y prtccinfisica de los activOs de las entdades. El control interno ser reponsabilldad dl a administración de cada a/.Se estab>1eceråurùniinidad deÉiditodia itena en tödas las entidades del & gobiernò, con vi aevuluar el alcance y eficiencia de ja administración ycnrolirnemodela eid8dy pan hacer recomendaciones dirigidas a .suento. : · Se deben establecr los modernos conceptos del papei dela institución superior de auditoria Los åuditores ayudan a los cuepos legislativos y a otros organismogb erna les a cumplir con su reipånsabilidad de supervisin;proporconando segwidad sobr Ila cr'eibilidad de los nfonns administrativos, evaluaciones de las pråcticas admxustratbvas y otras informadones. La instiucin de superior de auditoria détie ser ndepndient, protesional va. Casifla 5 (cont.) 29 V. ESTADO ACTUAL DE LOS SISTEMAS INTEGRADOS DE ADMINISTRACION FINANCIERA EN DIVERSOS PAISES DE AMERICA LATINA 57. En la revisión de los sistemas de administración financiera, este estudio se centró en el nivel nacional dentro de los países seleccionados de América Latina. Los países incluídos en el estudio se agrupan en: (1) países que actualmente vienen implementando proyectos integrados de reforma de la administración financiera; (2) países que tienen proyectos de reforma de administración financiera con algunos aspectos integrados; y (3) países que están preparando proyectos integrados de reforma de la administración financiera. En vista de la breve explicación anterior acerca del modelo SIAF, en los resúmenes de los países a continuación se comentará en especial, su conformidad con el enfoque SIAF, se identificarán las actividades más importantes, así como las dificultades que han impedido el progreso de la implementación de la reforma. Cabe mencionar que se suministran comentarios evaluatorios más amplios en aquellos países donde el Banco y otro donante internacional han estado involucrados activamente en la reforma. También, siendo que los programas en Bolivia y Panamá han estado vigentes por un período mayor de tiempo, han sido evaluados profesionalmente, y en consecuencia, se han identificado con mayor facilidad las lecciones aprendidas de estos esfuerzos. 58. El grado de integración de los sistemas de administración financiera en cualquier país es una cuestión que requiere de un estudio y análisis considerable en vista de la situación nacional e internacional. Cualquier programa dirigido hacia la integración será costoso en términos de reorientación y capacitación. La integración total puede no ser financieramente factible; sin embargo, hay países que han logrado considerables mejoras a través de medidas parciales. Cada gobierno debe considerar su propia situación; el grado de sofisticación de los sistemas actuales; la necesidad de mejorar el sistema; y, el grado de integración que razonablemente se puede esperar dentro de un período de tiempo definido. Los requerimientos más importantes son: (1) considerar todas las funciones y factores de la administración financiera y no sólamente los de carácter tradicional; y (2) si se persigue un cambio importante, todos los componentes del sistema financiero deben ser mejorados paralelamente. 30 1. Países que Implementan Reformas de Sistemas Integrados de Administración Financiera 0.. . . . s ARGENTIN Sigla: SIDIF(Sistema inte~ o de Información Financiera) Estructura Legal: Ley de Administración Financiera y de los, Sistemas de Control del Sector Público Organizaciones Rectoras: Mnisteio de Economía y Obras y Servidos Pú .c s - . .l «' ." , Sindicatura General de la Nación (SIGEN - Auditora Interna del Poder .'.Ejecutivo), . Auditoria General de la Nación. Sistemas: Presupuesto. Crédito Público, Contro Interno y Auditoría (SIGEN) Financiamiento externo: Banco Mundial Casilla 6 59. En abril de 1991 el Poder Ejecutivo preparó y envió al Congreso Nacional un proyecto de Ley de Administración Financiera y Control para el Sector Público. Basada en un enfoque integrado, la misma proporcionaba la estructura legal para la reforma de la administración financiera. El Proyecto de Refonna empezó en 1992, financiado principalmente por el Banco Mundial. Define la administración financiera como el conjunto de sistemas, órganos, normas y procedimientos que hacen posible la obtención de los recursos públicos y su aplicación para el cumplimiento de los objetivos del Estado. Se establecen criterios básicos tales como que la organización tendrá un carácter sistémico y existirá una coordinación central, con responsabilidad para desarrollar las politicas financieras del gobierno y formular las normas 31 correspondientes. La ley establece expresamente que la administración financiera se integra con los sistemas de presupuesto, crédito público, tesorería y contabilidad, que deberán estar interrelacionados entre si. La transparencia de la administración financiera gubernamental está asegurada a través del uso de datos y cuentas comunes. Es parte del programa un enfoque sobre la mejor eficiencia en las funciones de control interno y de auditona interna y externa. Otras características incluyen: un programa de educación y capacitación para todos aquellos participantes involucrados en los esfuerzos de la reforma; un sistema computarizado de información contable único para almacenamiento de todos los datos; la inclusión de todas las entidades gubernamentales nacionales no-financieras en el sistema; y la participación más activa del Congreso. 60. Además de sus responsabilidades por la emisión de normas para la formulación del presupuesto, la Subsecretaría de Presupuesto es también es responsable de cumplir con la implementación de las reformas y con la capacitación de los funcionarios involucrados en el proceso. Se ha desarrollado una política presupuestaria, que no sólo toma en cuenta las tradicionales operaciones presupuestales anuales, sino también las principales variables macroeconómicas del país. Esto permite la evaluación de las acciones presupuestales programadas y también la de los resultados y los recursos financieros necesarios para la realización del programa. El presupuesto incluye todas las fuentes de ingresos y está estructurado utilizando un sistema uniforme de clasificación. Las entidades del gobierno nacional fueron clasificadas en cuatro grupos: la administración central, las entidades descentralizadas, las instituciones de seguridad social y las empresas de propiedad estatal.La formulación del presupuesto se cumple por cada institución, centralizándose el análisis y la preparación de la ley anual de Presupuesto en la Subsecretaría de Presupuesto del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos. Una vez aprobada, la ley de presupuesto anual proporciona el monto autorizado de ingresos a la base de datos de información financiera. Los datos sobre las transacciones financieras que se cumplen durante la ejecución del presupuesto, son introducidos directamente en la base de datos. Esto permite un acceso eficiente y confiable a la información financiera y evita la duplicación de información. La evaluación de la administración del presupuesto está basada en el cumplimiento de las políticas presupuestarias y los resultados son evaluados en función de la eficiencia y efectividad administrativa. 61. El crédito público es definido como la capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento para realizar inversiones reproductivas, para atender casos de evidente necesidad nacional, para reestructurar su organización o para refinanciar sus pasivos, incluyendo los intereses respectivos. La ley define específicamente el uso y el tipo de deuda y prohibe expresamente incurrir en deudas para financiar los gastos operativos del gobierno. Toda la información es mantenida en la base de datos SIGADE de la Oficina Nacional de Crédito Público. En razón de que la creación de un organismo rector para la administración del crédito público constituyó un profundo cambio sobre la realidad existente hasta entonces, se asignaron obligatoriamente al referido organismo las siguientes facultades específicas: 32 • Participar en la formulación de las políticas financieras relacionadas con el crédito. • Organizar un sistema de información sobre los mercados de capital. • Coordinar los ofertas de financiamiento recibidas por el gobierno. • Desarrollar los procedimientos para la solicitud de autorización de contratación de deuda pública. • Estandarizar los procedimientos para la emisión, colocación y reembolso de instrumentos financieros, así como la negociación, contrato y amortización de los préstamos en todas las áreas gubernamentales. • Organizar un sistema de ayuda y orientación para las negociaciones de préstamos. • Asegurar que las rentas generadas a través del crédito público sean utilizadas apropiadamente. • Conservar un registro actualizado de la deuda pública, asegurando que toda la información sea incluída en la base de datos financiera del sistema contable gubernamental. • Establecer las estimaciones y proyecciones presupuestarias para servicio de las deudas y supervisar las actividades relativas al el mismo. 62. El sistema de tesorería o administración de caja está intimamente relacionado con todas las entidades que utilizan fondos públicos y la ley refleja esta visión amplia. La Tesorería General de la Nación es el organismo rector del sistema y participa en la programación monetaria y en la administración de los recursos públicos. Emite reglamentos y manuales que establecen con carácter obligatorio: las responsabilidades y papeles de las entidades descentralizadas; la operación de la "cuenta bancaria única"; los procedimientos para los ingresos y pagos, la inversión y emisión temporal de instrumentos financieros; el tratamiento de los fondos permanentes y de la caja chica; y, en general los formularios, libros, informes así como todos los tipos de instrumentos necesarios para la administración y regulación de los fondos públicos. El Tesorero y las tesorerías de cada jurisdicción y entidad de la Administración Central son responsables de ingresar la información en la base central de datos administrada por la Contaduría General de la Nación. Las unidades de la tesorería que opemn dentro de las entidades del sector público no-financiero, cumplen con las funciones de la tesorería dentro de las entidades e inician el registro de datos que se originan en las mismas. 63. La contabilidad gubernamental es el sistema de información. Es responsable de producir los estados financieros que demuestran, de manera oportuna y confiable para los usuarios, los resultados de la administración financiera, así como la condición financiera del gobierno. El sistema de contabilidad opera como el vinculo de información, manteniendo la base de datos única (SIDIF) de toda la información financiera. El SIDIF centraliza la información en una base de datos única, lo que le otorga al sistema un alto nivel de eficiencia. El sistema de contabilidad gubernamental es común, uniforme y aplicable a todas las organizaciones del gobierno nacional. A los fines de favorecer el análisis y la síntesis, el sistema permite el acceso en linea de la información y está orientado para medir los costos de las operaciones gubernamentales. La Contaduría General de la Nación es la administradora del SIDIF. Las unidades contables, denominadas unidades de registro de la administración central, están ubicadas tan cerca como 33 es posible del lugar donde se inician las transacciones, a los fines de capturar los datos en forma oportuna, precisa y segura. Las unidades contables cuentan con el equipo apropiado para producir las salidas de información que son requeridas por la Contaduría General y los administradores de las entidades respectivas. 64. Cada entidad del Poder Ejecutivo es responsable del mantenimiento de un sistema adecuado de control interno. La Sindicatura General de la Nación (SIGEN) se creó como organismo rector y normativo del control y auditoria internos. Está encargada de la supervisión y coordinación de las unidades de auditoría interna que están ubicadas en cada entidad del gobierno central. El modelo del control interno y auditoria aplicado y coordinado por la Sindicatura es integral e integrado, incluyendo los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, de equidad e información normativa, asi como la administración y evaluación de los programas, proyectos y operaciones, basada en los criterios de economia, eficiencia y efectividad. La Sindicatura General reporta directamente al Presidente de la Nación sobre la administración financiera y operacional de las entidades del poder ejecutivo, a la Auditoria General en el papel de SIGEN como auditor interno, y al público. 65. El Artículo 116 de la Ley de los Sistemas de Administración Financiera y Control del Sector Público, creó la Auditoría General de la Nación como la entidad responsable de la auditoría externa del sector público, informando directamente al Congreso Nacional. Sus responsabilidades incluyen la auditoría de la administración presupuestaria, económica, financiera, patrimonial y legal, incluyendo la expresión de opiniones sobre los estados financieros del gobierno central, organizaciones descentralizadas, empresas y sociedades estatales, entidades reguladores del servicio público, municipalidad de la ciudad de Buenos Aires y entidades privadas involucradas en el proceso de privatización. 66. Actividades Trascendentes • Racionalización del Programa: La reforma fue cuidadosamente analizada, tomando en cuenta las prioridades nacionales, el respaldo politico necesario, los recursos financieros y fisicos disponibles y una estrategia determinada para la implementación interna y la participación externa. La reforma reconoció la politica del gobierno que enfatiza la eficiencia, efectividad y economía, tal como se ordenó en la Ley de Administración Pública. Se solicitó el respaldo político a través del nombramiento de personal clave de alto nivel en el Ministerio de Economía y la participación creciente del Congreso. Se disefñaron y ejecutaron planes específicos para el desarrollo de recursos humanos (educación, capacitación y nueva capacitación de empleados gubernamentales de entidades que fueron eliminadas o privatizadas como parte de la reforma del sector público) y la computarización de información financiera con una base de datos central. La constante información al público mediante de publicaciones tales como "Informe Financiero Trimestral", "Experiencias en el Control; Informe de los Primeros Dieciocho Meses de Operaciones de la Sindicatura General de la Nación" y el establecimiento de centros y lineas telefónicas para que los ciudadanos hiciesen sus sugerencias, comentarios y denuncias de 34 irregularidades, sirvieron para dar a conocer al público los beneScios de la reforma. Todos estos documentos son proporcionados a los miembros del gobierno, políticos, periodistas, organizaciones civiles y otros usuarios interesados. • Creación de la Organización de Auditoria del Poder Ejecutivo: Sindicatura General de la Nación (SIGEN): SIGEN fue establecida para servir como institución normativa, supervisora y coordinadora del control interno y auditoria dentro del Poder Ejecutivo. Informa directamente al Presidente de la República. Su papel es procurar y coordinar un modelo completo e integrado de auto-control, basado en la economía, eficiencia y efectividad. Además de la evaluación de programas, proyectos y operaciones, el modelo de auto-control también abarca aspectos presupuestarios, económicos, financieros, recursos, regulaciones y aplicaciones administrativas. El sistema de control interno incluye 300 auditores en SIGEN y 1,056 auditores que trabajan en las oficinas de auditoria interna. En 18 meses desde su fundación, el 81% de las unidades de auditoria interna estuvieron trabajando con equipos de auditores profesionales o supervisores de auditoría interinos, el 75% de las estructuras de unidades de auditoria interna habían sido aprobadas y estaban funcionando y el 73% de los planes de trabajo anual fueron aprobados y se hallaban en proceso. Aproximadamente, 11,845 informes han sido emitidos en las áreas de pagos de deudas por reducción de funcionarios, verificaciones de precios, operaciones de privatización, evaluación del control interno, programas de fondos sociales especiales, estados organizacionales, auditorías de estados financieros e informes legales. Ello ha proporcionado transparencia al sistema de administración financiera gubernamental y ha fortalecido la credibilidad del Poder Ejecutivo. • Contabilidad Gubernamental como Sistema de Información Financiera del Gobierno: Durante el primer año de la reforma, la Subsecretaría de Presupuesto y la Contaduria General prepararon el Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público. La Contaduria General emitió el Plan de Cuentas Gubernamental, conciliando las necesidades de información de los cuatro principales grupos de entidades gubernamentales (administración central, organismos descentralizados, instituciones de seguridad social y empresas públicas), y emitió tres reglamentos relacionados con el mismo. Se distribuye a los legisladores, periodistas y grupos públicos interesados, un informe financiero trimestral, destinado a asegurar el continuado interés y apoyo a la reforma. Aunque la administración operacional se ha descentralizado a través del uso de la base de datos computarizada única, la información contable a nivel de cada entidad y del gobierno nacional es facilmente accesible. También es confiable, puesto que el sistema está basado en el ingreso de datos único, lo que es utilizado por todos los subsistemas del sistema de administración financiera. El proyecto espera estar en línea en todo el sector público para 1996. La Secretaría de Finanzas viene explorando la idea de proporcionar terminales computarizadas en lugares públicos, como centros comerciales, en donde los ciudadanos puedan hacer consultas directas por computadora, buscando cualquier dato financiero que deseen. 67. Dificultad 35 Los variados intereses políticos de la legislatura han impedido el rápido desarrollo de la función de auditoría externa. En tanto que el logro histórico de crear la primera Oficina de Auditoría General de América Latina brindó la oportunidad real de enfatizar la auditoría profesional del sector público, se redujo mucho su importancia con la creación a último momento por el Senado, de siete auditores generales en lugar del único Auditor General como estaba indicado en la ley originalmente aprobada en la Cámara de Diputados. Desafortunadamente esa situación se concretó más tarde en la nueva constitución. 36 ~Sigla: SAFCO: -Estructura Ley 1178 de AdministraciånFinancier .,,.. <. <... Gu taly Control Organizaciån Rectora: Ministerio de Finn Contraloria Genal Sistemas: Sistemas de Operaciones: Programación de Operaciones, Administraci6n y Organización PrespuesLo. Sistemas de lmplementación -. ~AcdnisraI de Persona Administraci6n de Recursos, TeSomia & Crédito Nblico, ontabilidad. Sistemas de Control Control Interno, Auditoria' Financiamiento Extem: Banco Mundial/USAID Casilla 7 68. A finales de 1985 el Gobierno de Bolivia enpezó un proceso de reforma integrada de la administración financiera a fin; de mejorar la eficiencia en la administración de las finanzas públicas; obtener transparencia en la administración gubernarnental; promover el concepto de "respondabilidad"; y reducir las posibilidades de corrupción administrativa. En Julio de 1990 fue aprobada por el Congreso la Ley 1178 de Administración Financiera y Auditoria (llamada comúnmente Ley SAFCO). Aunque en un inicio fue concebido simplemente como uu marco SIAF para la "respondabilidad" financiera, SAFCO se desarrollå como un modelo para la administración pública, con un enfoque sistémico y administrativo que enfatiza la administraci6n financiera y propone los instrumentos apropiados para la ejecución y control de las politicas, planes y progranas del gobiemo. Estos instrumentos son agrupados por sistemas de administración, control intemo y auditoria, interrelacionados, interdependientes e 37 interactivos, que constituyen un proceso social y una combinación racional de los recursos humanos, materiales y financieros para alcanzar los objetivos y metas del gobierno. 69. La reforma se organizó sobre la base de tres sistemas y nueve subsistemas. El primer grupo, Sistemas de Operaciones, debía contener los sistemas principales de integración y su interrelación de los otros sistemas del modelo. • El Sistema de Programación Operacional desarrollará, dentro de un marco de planificación de largo plazo, los objetivos que cada entidad pública debiera alcanzar en el corto o mediano plazo. Este sistema identifica el grupo de elementos coordinados necesarios para traducir en acciones concretas, en productos o servicios, los objetivos y planes estratégicos del gobierno, a fin de satisfacer las necesidades, exigencias y expectativas de la sociedad. Los productos o servicios ofrecidos constituyen las metas del sistema de programación operacional. * E Sistema de Organización Administrativa define la organización administrativa necesaria para hacer factible el sistema de programación, de tal forma que no exista un debilitamiento de la responsabilidad al tiempo que se obtienen resultados y se administran eficientemente los ingresos. ElSistema Presupuestario es responsable de la estimación y asignación de recursos suficientes para que las entidades públicas realicen las operaciones y actividades programadas. El presupuesto está basado en la programación anual de operaciones, lo que permite un estrecho y eficiente seguimiento y control de su ejecución. El sistema presupuestario tiene relación estrecha con los sistemas de tesorería y crédito público y está integrado con el sistema de contabilidad gubernamental a fin de proporcionar información suficiente, competente, oportuna y confiable. 70. Sistemas de Implementación SEl Sistema de Administración de Personal determina la cantidad y calidad de recursos humanos que se necesitan para cumplir con las operaciones o actividades. El sistema también será responsable de determinar la clasificación de puestos y los niveles salariales y de suministrar las guías para la selección, reclutamiento, capacitación, desarrollo profesional, evaluación, promoción y jubilación. • El Sistema de Administración de Recursos (Administración de Bienesy Servicios) es responsable de los bienes y servicios necesarios para las operaciones y por lo tanto también incluye las áreas de contratos, administración y mantenimiento de activos y las formas de disponer de ellos. El sistema está interrelacionado con todos los otros sistemas administrativos. Determina los requerimientos cualitativos y cuantitativos de los bienes y servicios necesarios para las operaciones programadas. El proceso de formulación 38 presupuestaria alimenta el sistema de administración de bienes y servicios y fia las limitaciones financieras. El Sistema de Organización Administrativa estipula los procedimientos de contratación, administración y disposición de bienes y servicios. El Sistema Contable designa la nomenclatura y la clasificación de las cuentas utilizadas para la administración de los bienes y servicios. La Tesorería proporciona los recursos financieros para la adquisición de bienes y servicios. El Sistema de Control Administrativo Interno asegura una correcta y eficiente administración. • El Sistema de Tesorería y Crédito Público es responsable de la administración de los ingresos, de la utilización de los instrumentos de financiación o crédito público y de los pagos, obligaciones y contratos necesarios para implementar los programas presupuestados. Más que una oficina tradicional de pagos, la Tesorería actúa en realidad como una entidad de administración de caja del gobierno. • El Sistema Integrado de Contabilidad Gubernamental asegura la existencia del adecuado registro con la debida documentación, a los fines de permitir la verificación de los resultados obtenidos y resumir la información operativa y financiera necesaria para la toma de decisiones. También permite la evaluación de las metas alcanzadas en términos de costo y eficiencia y posibilita demostrar que los funcionarios han cumplido con sus responsabilidades. Este sistema incluye todas las transacciones bajo un sistema de información común, oportuno, confiable, útil y completo, expresado en términos monetarios. El sistema contable desempeiña un papel fundamental en la integración de los otros sistemas, no sólo alimentándolos sino también dependiendo,de ellos para obtener información útil, oportuna y confiable. 71. Sistemas de Control • El Sistema de Control Administrativo Interno incluye los instrumentos, mecanismos y técnicas de control directo en las áreas de autorización, procesamiento, clasificación, registro, verificación, evaluación, seguridad y protección fisica (todos los cuales forman parte de los sistemas administrativos). El Sistema de Control Administrativo Interno incluye el control previo como una responsabilidad básica de cada entidad y el control posterior bajo la responsabilidad de la unidad de auditoria interna de la entidad. • El Sistema de Control Posterior de Auditoría incluye en primer lugar, el examen y evaluación independiente e imparcial de las operaciones de las entidades gubernamentales, a fin de medir la eficiencia de los sistemas administrativos y los controles internos y formular recomendaciones profesionales para su mejora. En segundo lugar, la auditoria externa es responsable del examen de los registros contables y operativos, con objeto de proporcionar una opinión sobre su confiabilidad. La tercera clase de auditoría gubernamental externa es el examen tradicional de los estados financieros, dirigido a formar una opinión sobre su presentación razonable de acuerdo con las normas contables gubernamentales y/o principios contables generalmente aceptados. Finalmente, la auditoria 39 gubernamental externa incluye la evaluación de los resultados administrativos, en términos de niveles de eficiencia, economía y efectividad de las operaciones y actividades y la presentación de recomendaciones para su mejora. 72. Actividades Trascendentes La Ley de Administración Financiera Gubernamentaly Control firmada por el Presidente de la República el 20 de Julio de 1990. Esta ley reemplazó numerosas leyes anticuadas, conflictivas e inadecuadas por una sola ley que proporciona el marco para un sistema integrado, no sólo para la administración financiera sino también para la administración de todo el sector público. " La Identificación delMinisterio de Finanzas como responsable de la implementación y revisión de la programación de operaciones, organización del sector público, presupuesto, administración de personal, adquisición de bienes y servicios, tesorería, crédito público y contabilidad. La Contaduria General del Estado fue creada por Decreto Ministerial como una subsecretaría del Ministerio de Finanzas. • Desarrollo de una Institución Superior de Auditoria, administrada y financiada en forma independiente, con el potencial para realizar auditorias profesionales en el sector público y asegurar que las auditorias ejecutadas por otros también cumplan con las normas apropiadas de calidad, profesionalismo e independencia. El período reglamentario de diez aiños del Contralor General contribuyó también al mejoramiento del sistema. Asimismo, se aprobó una nueva ley según la cual se requiere que el Contralor General sea designado por una votación de 2/3 en el Senado, de entre las tres personas propuestas por el Presidente de la República. Esto redujo el carácter político de la entidad. • Se han establecido modernasfacilidades de capacitación y se han hecho planes para un programa completo de capacitación para aquéllos con carácter de responsables en el gobierno. También se otorgó un contrato de cinco aflos a la Universidad de Harvard para establecer, junto con la Universidad Católica de Bolivia, grados de maestría en Auditoría y Administración Pública. La Contraloría General ha iniciado un programa mediante el cual se proporcionarán becas a estudiantes universitarios, quienes serán luego incentivados a trabajar en el gobierno por un cierto tiempo. • Voluntadpolítica sólida al inicio del proyecto. Cuando el gobierno cambió, ello determinó un problema, lo que enfatiza la importancia de este factor. 73. Dificultades 40 • El 30 de mayo de 1994, "La Evaluación de Mediano Plazo de la Operación de Administración Financiera Pública II, SAFCO/ILACO" identificó varias dificultades críticas, especialmente: (1) la necesidad de un mecanismo de administración para ayudar al Comité de Coordinación en la transmisión de mensajes e información al resto del sector público; y (2) la necesidad de un conjunto de consultores técnico/profesionales con experiencia internacional, que puedan proporcionar control de calidad, implementación del "know how" y el enfoque necesario para la sustentación del proyecto. El informe mencionó cinco temas principales para ser abordados: el respaldo y dirección activa de los políticos y burócratas de los niveles superiores; una estructura más efectiva de administración y coordinación del proyecto; una adecuada base de información sobre la cual la administración pueda tomar decisiones; un enfoque más fuerte sobre el desarrollo de las capacidades dentro de cada una de las entidades ejecutoras; y el establecimiento de objetivos para la financiación de recursos en linea. Además era necesario reforzar los niveles de financiación disponibles y desarrollar un programa para reemplazar consultores internacionales por personal local. • En respuesta al referido informe de evaluación, en julio de 1994 se solicitó al Proyecto Regional de USAID para el Mejoramiento de la Administración Financiera, Fase II (LAC/RFMIP II), desan-ollar dos seminarios para informar sobre la Ley SAFCO a los ministros y secretarios del nuevo gobierno. Seis de los once ministros del gabinete, y veinticinco de los treinta secretarios nacionales, asistieron a los seminarios. El informe del seminaio sealó que la causa fundamental de la demora en la ejecución de la ley SAFCO, fue que no se habían emitido las normas básicas para los sistemas de programación de operaciones, organización administrativa, administración de bienes y servicios, administración de personal y contabilidad gubernamental, aunque algunos borradores habían sido preparados. En enero de 1995, una inspección del Banco Mundial revisó las medidas correctivas tomadas desde la evaluación de mediano plazo. La conclusión de la misión fue que aún existen riesgos de descarrilamiento, especialmente con respecto al cumplimiento de los objetivos de integración de la administración financiera. Sin embargo se formalizó una serie de nuevos convenios los cuales, de ser cumplidos, facilitarán la coordinación técnica y la cooperación organizacional que permitan que el proyecto cumpla sus objetivos. Si bien sólo las normas de contabilidad y auditoría han sido completadas, se ha creado una nueva oficina conocida como Unidad de Administración Pública, bajo el Ministro de Finanzas y con la responsabilidad de emitir todas las normas administrativas necesarias para implementar la ley. Se cuenta con información básica a través del sistema contable (en forma comparativa con los montos presupuestados) y se dispone asimismo cada mes, de cierta información combinada del sector público. Los datos de contabilidad, presupuesto y tesorería han sido integrados a nivel del gobierno central y en algún grado también en el sector público en su totalidad. La Contraloria General ha sido completamente reorganizada, se han emitido todas las medidas normativas y la ahora oficina está realizando auditorias de calidad profesional sobre los programas y entidades públicas. El personal de auditoría ha sido capacitado en contabilidad y auditoría y se viene ejecutando un plan anual de auditoría cuyos informes son de elevada calidad profesional. 41 BRASIL Siga: Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAFI) Estmctura Legal: Decreto Constitucional de 10 de Marzo de 1986 Organización Rectora: Secretaría Nacional de Tesorera. que forma . parte del Mnisterio de Fuianzas La Constitución ordena que los poderes legislativo, eecutivo y judicial sean responsables del control interno Sistemas Tesoreria Contabilidad Auditorfa . Presupuesto- Financiamiento Externo. Banco Mundial, Casilla 8 74. El 10 de Marzo de 1986 fue creada la Secretaria Nacional de Tesorería (SNT) como la organización central de planificación financiera y control. Está ubicada dentro del Ministerio de Finanzas y asumió las funciones de la antigua Comisión de Programación Financiera y la Secretaría Central para el Control Interno. Es responsable del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAFI) del Gobierno Federal, e incluye los sistemas de control del presupuesto y de la contabilidad. El Presupuesto es responsabilidad de la Secretaría de Planificación, Presupuesto y Evaluación de la Presidencia de la República. En 1994 la Secretaría Federal de Control (SFC) autorizaba la contratación de firmas privadas de auditoria para efectuar auditorías y era la entidad responsable de la auditoría interna del Gobierno Federal. 42 . .. .. .. ... . . . . . ~ ~~' 'e" ..... . ......~ ngresos eros Red En L n *; rdenesde Pago .1 Ef . .... .............. .............. Casilla 9 75. En mayo de 1994 una evaluación sobre el tenreno constató que SIAFI cumple con muchas de las características de un SIAF. El sistema de tesorería tiene una cuenta única integrada con el sistema de contabilidad a través de la automatización, lo que permite los controles contable y presupuestario de las finanzas gubernamentales. SIAFI es un sistema en línea automatizado con 3,000 terminales en todo el pais, abarcando todas las entidades del Gobierno Federal, las oficinas administrativas de los poderes legislativo y judicial, la administración directa del poder ejecutivo y la mayoría de las entidades autónomas, fundaciones y empresas públicas incorporadas en los Presupuestos Federal y de Seguridad Social. Mediante el Sistema Contable Gubernamental del SIAFI, se integra la ejecución presupuestaria con la operación de tesoreria, 43 en un proceso que los funcionarios entrevistados consideran confiable, consistente y transparente. 76. De acuerdo con la Constitución de 1988, las actividades de contabilidad, tesorería, presupuesto, operaciones y de control de ingresos del Gobierno Federal y de las entidades administrativas directas e indirectas, en términos de legalidad, legitimidad, economía, aplicación de subsidios y exoneraciones tributarias, son controlados por el Congreso. El control interno es ejercido por cada poder y el control externo por la Corte de Cuentas. En el área del control interno, la Constitución ordena que los poderes legislativo, ejecutivo y judicial deben mantener integrados los sistemas de control interno necesarios para evaluar el cumplimiento de las metas del gobierno y los resultados en términos de eficiencia y efectividad, de la administración del presupuesto, tesorería y administración de ingresos cumplida por las entidades del gobierno federal. La Corte de Cuentas está conformada por nueve ministros vitalicios, tres de los cuales son propuestos por el Presidente y aprobados por el Senado y seis son nombrados directamente por el Congreso. La Corte de Cuentas es responsable de juzgar las cuentas de los administradores y de todos aquellos responsables directa o indirectamente, del manejo de dinero, bienes y activos. También es responsable de examinar aquellas cuentas que han causado pérdidas, daños u otras irregularidades en contra del tesoro público, así como de la inspección y revisión de la contabilidad, finanzas, presupuesto, operación e ingresos de las unidades administrativas de los poderes legislativo, ejecutivo yjudicial y de las entidades descentralizadas. No realiza auditorias profesionales. Todas estas auditorías son auditorias internas o son efectuadas por firmas contratadas por la SFC. 77. Actividades Trascendentes El diseño y desarrollo de SIAFI estuvo basado en las experiencias y necesidades propias del país e incluyó algunos aspectos innovadores y avanzados, particularmente en la tecnología del procesamiento de datos. SIAFI fue financiado en buena parte por el Banco Mundial y constituyó el primer intento para establecer un SIAF en América Latina y el primer sistema de información que se centró en la función de contabilidad. 78. Dificultades Identificadas • El sistema de presupuesto aún carece de una estructura adecuada para el proceso de selección de la inversión; no tiene una perspectiva multianual; y no permite el control de los productos fisicos de la acción pública. En 1994 este problema se complicó debido a que el presupuesto recién fue aprobado en Octubre de ese año. • SIAFI fue desarrollado en 1986 utilizando tecnología y equipo computarizado avanzados, incluyendo una computadora central en Brasilia. Las mejoras tecnológicas posteriores en las microcomputadoras, han hecho obsoletos en cierta medida los sistemas del hardware y software y tendrán que ser reemplazados antes de finalizar el siglo. 44 • SIAFI no ha sido documentado exitosamente. No se cuenta con ninguna descripción escrita oficial. 79. Autoridades gubernamentales han expresado su interés en tener una "Evaluación de Respondabilidad Financiera" a fin de identificar las formas de integrar completamente su sistema de administración financiera y revisar la calidad de las auditorías realizadas por SFC y las firmas de auditoría privadas que trabajan en el sector público. El Banco Mundial y USAID están explorando la posibilidad de financiar conjuntamente esta actividad. 45 PANAMA Sigla: RAF: Proyecto de Reforma de la Administración Financiera Estructura Legal: En desarrollo Organización Rectora: Contraloría General de la República, Ministerio de Planificación y Politica Económica, Ministerio de Hacienda y Tesoro Sistemas: Contabilidad, Presupuesto, Tesorera, DeudaPública, Auditoria Externa Financiación Externa: USAID Casilla 10 80. En su informe dell de marzo de 1990 titulado "Informe sobre el Estado de las Finanzas Públicas y Algunos Aspectos de la Crisis Fiscal", el Contralor General de la República evaluó el estado de deterioro en el cual habían caído las finanzas de Panamá durante la dictadura militar. La mejor forma de alcanzar el fortalecimiento de la capacidad de administración financiera y la renovación de la confianza pública en la integridad y competencia del gobierno, fue a través del diseño e implementación de un proyecto para establecer un Sistema Integrado de Administración Financiera (centrado en las áreas funcionales de contaduria, tesorería, presupuesto y deuda pública) y un Sistema Integral de Auditoria. El propósito del proyecto era mejorar e integrar los sistemas de administración financiera y auditoria y promover la "respondabilidad" de los funcionarios gubernamentales en la administración de los recursos públicos. El proyecto tiene dos metas principales: el establecimiento de un Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) compuesto de cuatro subsistemas; y el establecimiento de un Sistema Integral de Auditoria (SIA) que asegure una revisión amplia, objetiva, confiable e independiente de la operatividad gubernamental y de los informes financieros. A fin de alcanzar 46 estas metas, los objetivos del proyecto de reforma son: (1) implementar las mejoras de organización, incluyendo la racionalización de las responsabilidades de administración financiera entre las entidades gubernamentales y una mejor definición y documentación de las funciones financieras claves; (2) formular, documentar e implementar normas, politicas, regulaciones y procedimientos de administración financiera; (3) establecer una Contraloría General independiente, que informe al Poder Legislativo; (4) formular e implementar de manera profesional, normas, políticas, prácticas y procedimientos de auditoria gubernamental; (5) ayudar en la preparación y apoyo de las reformas legislativas de la administración financiera y auditoria gubernamental; (6) proporcionar capacitación en salones de clases y durante el trabajo acerca de la nueva administración financiera y de las responsabilidades, funciones y procedimientos de auditoría gubernamental; (7) desarrollar un sistema de base de datos común para servir al SIAF; y (8) promover entre todos los empleados gubernamentales el conocimiento de sus responsabilidades de modo de cumplir una administración honesta y eficiente de los recursos públicos. 81. A diferencia de lo que ocurre en la mayoría de los países de América Latina, la Contraloría General es responsable de un grupo importante de funciones de administración financiera. El diseño del proyecto reflejó esa distribución de responsabilidades y el papel de la Contraloría General se fortaleció en razón de su liderazgo en el proyecto. Un Auditor General debería crearse para fortalecer y aislar las funciones de auditoría. El Ministerio de Planificación y Política Económica es el responsable principal de los asuntos de planificación, politica presupuestal y administración de la deuda pública a través de la supervisión de los subsistemas de presupuesto y deuda pública del SIAF. El Ministerio de Hacienda y Tesoro es el responsable principal de la administración de caja, como parte del subsistema de tesorería así como de otras funciones tales como la política de impuestos y aduanas y la recaudación de ingresos. Debido a la importancia crucial de un acuerdo entre las agencias gubernamentales claves con respecto a sus responsabilidades y obligaciones para con el proyecto, a los fines de definir dichas responsabilidades y obligaciones como condición previa al desembolso de los fondos para el proyecto, se celebró un convenio entre la Contraloria General, el Ministerio de Planificación y Politica Económica, el Ministerio de Hacienda y Tesoro y el Presidente del Comité Presupuestario de la Asamblea Legislativa. 82. El proyecto es administrado por la Contraloría General que designó a un Director del Proyecto Internacional y a un coordinador nacional. El Contralor General y los jefes de las otras agencias gubernamentales involucradas han designado el personal nacional clave para desempeñar los papeles críticos de supervisión en el desarrollo del sistema integrado de administración financiera y del sistema de auditoria integral. Un equipo central de cinco expertos internacionales, designados por un período de cuatro años, trabaja estrechamente con funcionarios de Panamá para desarrollar los sistemas en paralelo con las operaciones gubernamentales regulares. De esta manera, la ayuda ofrecida es constantemente expuesta ante la realidad y los funcionarios panameños controlan el diseño e implementación de los nuevos subsistemas a medida que son desarrollados y, más importante aún, con ello queda asegurada la continuidad del proyecto. 47 83. El objetivo del proyecto RAF fue proporcionar al gobierno información confiable para la toma de decisiones. El SIAF desarrollado bajo el proyecto abarca la planificación, organización, dirección, coordinación y control de los recursos financieros de acuerdo con las metas del gobierno. La Contraloría General actúa como una autoridad reguladora central que supervisa el funcionamiento del SIAF en todo el gobierno. El SIAF central establecido bajo el proyecto será capaz de extenderse para abarcar la administración de todos los ingresos y gastos del gobierno central, entidades descentralizadas, empresas públicas, intermediarios financieros, corporaciones y proyectos de desarrollo, provincias y municipios. 84. El objetivo del sistema de presupuesto es estimar el costo de la ejecución de las actividades planificadas por el gobierno y determinar las fuentes de fondos para financiar los gastos en cada período anual. El presupuesto es también un instrumento para controlar los gastos públicos. El proyecto ha ayudado a crear un subsistema que produce presupuestos anuales del sector gubernamental, incluyendo todos los ingresos corrientes y de capital, los gastos de operaciones e inversiones, utilizando clasificaciones por programa, institución, propósito, sector y región. La formulación e ejecución del presupuesto está basada en la "Estrategia Nacional para el Desarrollo y la Modernización de la Política Económica para la Reactivación, Crecimiento Sostenido y Creación de Trabajos". El sistema presupuestario es ejecutado por el Ministerio de Planificación y Política Económica y otras instituciones del sector público. Los más importantes resultados obtenidos hasta ahora han sido la elaboración y adopción oficial del Manual de Formulación y Ejecución del Presupuesto, así como una intensiva capacitación brindada a un gran número de funcionarios con responsabilidades en el análisis y administracion presupuestales. 85. Los objetivos del sistema de tesorería son: recibir y depositar los ingresos; efectuar desembolsos de conformidad con la ley presupuestaria; y recibir, salvaguardar y negociar valores tales como bonos, pagarés y letras de tesorería. El sistema de tesorería cubre todos los ingresos y gastos del gobierno y busca el equilibrio en la ejecución del presupuesto mediante, entre otros mecanismos, de transferencias con déficit y excedentes de las cuentas del gobierno central,instituciones descentralizadas, empresas públicas, intermediarios financieros, corporaciones, proyectos de desarrollo, provincias y municipios. La operación del sistema de tesorería es responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Tesoro, de otras instituciones del sector público que se encargan de la administración de impuestos y del sistema bancario nacional. Los avances del proyecto se han retrasado en razón de las negociaciones sobre la localización final de la tesorería. Tanto la Contraloría General como el Ministerio de Hacienda han elaborado documentos relacionados con la creación de un sistema nacional de tesorería. 86. El objetivo del sistema de deuda pública es ayudar en la administración de los requerimientos financieros del sector público, mediante préstamos en moneda nacional y extranjera y con plazos de pago de hasta un alo. El sistema de deuda pública incluye los recursos del endeudamiento interno y externo disponible a las instituciones del gobierno central, entidades descentralizadas, empresas públicas, intermediarios financieros, corporaciones y proyectos de 48 desarrollo, provincias y municipios. El sistema de deuda pública comprende: la política financiera interna y externa basada en los planes financieros, de inversión y presupuestarios; la negociación, contratación y administración de los desembolsos originados de la deuda externa y el servicio la deuda; la emisión e inversión de bonos gubernamentales; y la realización de pagos de la deuda pública interna. El sistema de deuda pública es actualmente administrado por una oficina central del Ministerio de Planificación y Política Económica. Dicho Ministerio ha desarrollado exitosamente un nuevo sistema integrado para el manejo de la deuda (WBDMS),que reemplazó un desorganizado conjunto de base de datos. 87. El objetivo del sistema de contabilidad es clasificar, registrar, analizar e informar las transacciones financieras para su utilización en el área de administración y para otros usuarios. Esos objetivos deben cumplirse de manera oportuna y en una forma que sea útil y apoye las necesidades de los usuarios en la toma de decisiones. El nuevo sistema de contabilidad aplica principios generalmente aceptados, así como políticas, normas técnicas, prácticas y, procedimientos para registrar e informar las transacciones financieras del gobierno. El sistema es responsabilidad de la Contraloría General, que este año elaboró el primer Estado Financiero Consolidado al 31 de diciembre de 1994. El mismo incluye el Balance General, el Estado de Flujo de Caja, un Estado de la Deuda Pública y uno de Ingresos y Gastos. 88. Los objetivos del sistema de auditoría integral son determinar de manera profesional e independiente que: el gobierno ha obtenido un valor apropiado por el dinero invertido; los ingresos han sido recaudados y depositados íntegramente; los activos se encuentren apropiadamente protegidos; y los estados financieros y otros datos financieros han sido presentados razonablemente de acuerdo con principios contables generalmente aceptados y con la legislación pertinente. Desde su creación en 1992, el RAF ha completado básicamente el desarrollo de normas de auditoría interna y externa, ha brindado intensiva y amplia capacitación sobre principios y trabajo de auditoría y ha ayudado en la reorganización de la Contraloría General y de unidades de auditoria interna en diversas oficinas claves. 89. Actividades Trascendentes • El 31 de enero de 1994, el Presidente de Panamá declaró a 1994 como el año de la Contabilidad Gubernamental y declaró formalmente su c:>mpromiso de respaldo a la reforma. • La reforma desarrollada por el proyecto se ha incorporado en los cursos de contabilidad y administración pública de varias universidades y diversos documentos técnicos del proyecto se utilizan como textos de estudio en las mismas. • El número de empleados gubernamentales a quienes se les ha proporcionado cursos de capacitación durante la reforma es excepcional. Hasta agosto de 1994, 8,032 funcionarios participaron en cursos formales en las áreas de auditoría, contabilidad gubernamental, 49 deuda pública, presupuesto, tesorería y ética. Este número no incluye la capacitación en el trabajo. Todo esto mejorará la capacidad del gobierno aún cuando las personas cambien de puesto o abandonen el sector público. La capacitación ha proporcionado la base para un impacto sostenido y ha contribuido al mejoramiento de la administración financiera gubernamental y al reforzamiento del ambiente de "respondabilidad". Asimismo, ha tenido un efecto muy positivo en la moral y en el sentido de orgullo profesional del funcionariado. Una evaluación de medio término auspiciada por USAID en diciembre de 1994, comprobó que los productos especificos ya obtenidos habían tenido un efecto muy positivo y un impacto sostenido en la administración financiera del sector público panameño, Los principales resultados reconocidos incluían: (1) se desarrollaron normas, regulaciones y procedimientos para el registro e informe de datos financieros, los que son aplicados consistentemente en el gobierno y se diseminaron efectivamente a través de una sostenida acción en todo el sector público; (2) se han publicado y se utilizan dos completos manuales presupuestales, que establecen reglamentos, normas, y procedimientos para la preparación, consolidación y evaluación de presupuestos en todo el sector público; (3) en 1993 y 1994 se elaboraron presupuestos consolidados del gobierno. 90. Dificultades Identificadas • Hasta ahora, no ha sido suficiente la coordinación entre la Contraloría General y otros ministerios y entidades gubernamentales claves, lo que ha impedido, el consenso gubernamental con respecto a las cuestiones políticas y de implementación. Se ha dado una considerable duplicación de esfuerzos con diferentes niveles de éxito, en la implementación de los sistemas de presupuesto y contabilidad, debido en parte a que no se cuenta con un foro en donde se compartan los problemas, las soluciones y los sistemas de desarrollo que son comunes. Dicho foro puede ser un organismo de coordinación inter-gubernamental. • Los salarios e incentivos gubernamentales relativamente bajos, continúan siendo un problema serio que ha tenido un efecto negativo en la conservación de profesionales calificados y en cierto grado, disminuye el efecto de la capacitación. • La Contraloría General aún ejerce funciones de control previo y posterior. Estas funciones han sido segregadas fisicamente dentro de dicha oficina, pero aún ella es responsable de la auditoria que ya ha sido aprobada. Para una completa ejecución del SIAF, el control previo debe ser descentralizado y la Contraloría General debe ser separada del mismo y convertirla en una rama de la Asamblea Legislativa responsable de sus decisiones administrativas. 50 2. Países con Reformas de Administración Financiera que incluyen algunos de los aspectos del sistema integrado COLOMBIA Sigla:. SI]F (Sistema Integrado de Información Financiera) Estructura Legal: Constitución de 1991 Organizaciones Rectoras: Ministerio de Finanzas, Contraloria General Sistemas: Contabilidad, Presupuesto, Crédito Público, Tesoreria, Audit^od Fmancianiento Externo: Banco Mundial Casilla 11 91. La Constitución de 1991 contuvo un mandato para una reforma basada en el consenso nacional y dirigida a mejorar la administración de los recursos públicos. En el área de la administración financiera se incluyen mejoras en seis aspectos: 1) el gobierno central debe descentralizar la prestación de servicios, asignando una mayor proporción de recursos a los niveles locales; 2) la Contaduría General debe estar ubicada dentro del Ministerio de Hacienda y será responsable de la consolidación del presupuesto nacional y de la preparación de los estados financieros; 3) se debe establecer un moderno sistema de administración financiera, basado en los principios de eficiencia y efectividad; 4) el Organo Ejecutivo será responsable de la equidad y del impacto ambiental, en términos de decisiones sobre asignación de recursos; 5) la Contraloria General debe ser reorganizada con responsabilidad de la auditoria externa, en tanto que el control interno será responsabilidad de las entidades individuales; 6) dentro del Ministerio de Hacienda se establecerán las Oficinas del Fiscal General y el Ombusdman. 51 92. A solicitud del gobierno, USAID practicó entre 1989 y 1990 una evaluación de la administración financiera colombiana y como resultado se adoptaron importantes medidas. Las mismas incluyen: 1) consolidación de los presupuestos de la administración central y de las entidades públicas en una ley presupuestaria simple y exigencia de la aprobación gubernamental de los presupuestos de las empresas públicas; (2) establecimiento de un mecanismo para el desembolso de fondos del Tesoro Nacional, a través de la transferencia de recursos a la entidades públicas y la posibilidad de establecer un sistema de contabilidad único para la administración de esos fondos; (3) autorización de la Tesorería para vender o comprar títulos gubernamentales en los mercados de capital; (4) eliminación del control previo ejercido por la Contraloria General; (5) creación de un puesto de Contador General bajo el Poder Ejecutivo, como responsable de la contabilidad gubernamental, que era previamente responsabilidad de la Contraloría General. 93. En concordancia con los planes de modernización, el gobierno está comprometido con el concepto de construir una administracion financiera en condiciones de reforzar la capacidad del sector público y restaurar la confianza pública en el mismo. No obstante, aún existe dentro del sistema de administración financiera de Colombia una integración inadecuada de: (a) información; b) presupuesto de ingresos, gastos y financiamiento; c) recaudación de los recursos financieros; d) ejecución de los gastos; y (d) control de todo el proceso. En consecuencia, Colombia celebró un acuerdo con el Banco para mejorar su administración financiera en un plazo de cinco aios. 94. La clave para modernizar efectivamente la administración financiera colombiana es el establecimiento de un moderno sistema integrado de información. La Constitución especifica que se requiere un nivel mínimo de información a fin de administrar los gastos públicos. Urio de los componentes del nuevo préstamo del Banco ayudará a establecer vínculos claros entre los sistemas de información y el sistema general de administración financiera. Asimismo, permitirá la integración de la información relativa al presupuesto, tesorería, crédito público, operaciones de mercado abierto y ejecución. Instalar un sistema sistema moderno integrado de contabilidad es también clave para modernizar efectivamente el sistema gubernamental de administración financiera. Aunque el desarrollo del sistema integrado ha comenzado, no existe un plan contable unificado que pueda ser aplicado a nivel nacional y localmente. Bajo el nuevo proyecto, el gobierno planea desarrollar un sistema contable integral que asegure uniformidad de los procedimientos y clasificaciones contables y establezca el sistema contable como la fuente de información para todo el sistema de administración financiera. 95. En el área de control, el diseño del sistema incluye una más clara definición del "control gubernamental". Un componente suministrará consultores internacionales para preparar la estructura, procedimientos y regulaciones del sistema de control interno, definición de nuevas normas de auditoría interna y para la preparación de los manuales correspondientes. La modernización de la auditoría extema se está desarrollando con asistencia de Canadá y EEUU. 52 Posterior apoyo se brindará para consolidar los avances, a los fines de suministrar un programa integral de capacitación que asegure la sustentación de las mejoras en el largo plazo. 53 ECUADOR Sigla: SIGEF: Sistema Integrado de Gestión Financiera Marco Legal: Ley Orgánica de Administración Financiera y Control (LOAFYC) Ley Presupuestaria de 1992 Organizaciones Rectoras: Consejo de Modernización de] Estado, Ministerio de Finanzas y Crédito Público, Secretaia Nacional para el Desarrollo Administrativo, Secretara de Planificación Nacional, Contraloria General del Estado. Sistemas. Presupuesto, Contabilidad, Administración de la Deuda, Auditoria, Control, Adquisiciones, . Adminstacón- de Recursos. Humanos, Informática. Financiación Extema: Banco Mundial Casilla 12 96. Las actividades de la reforma se proponen modernizar la economia, reducir el tamaño del sector público y generar una mayor participación del sector privado en la economia. Las reformas en el sector público pretenden reestructurar y modernizar la administración de los ministerios y entidades, de acuerdo con una redefinición de sus objetivos y metas. El componente administración financiera de la reforma tiene el objetivo general de simplificar 54 y modernizar los procesos de planificación, ejecución del presupuesto, contabilidad y control. La implementación de la reforma está basada en un enfoque integrado que sirve a tres propósitos del sistema presupuestario del Gobierno: macroeconómico, administrativo y financiero. En primer lugar el sistema de administración financiera debe generar la información de las cuentas nacionales, necesaria para las decisiones relacionadas con la política macroeconómica del país. En segundo lugar, el sistema de administración financiera debe proporcionar las bases para generar la información requerida por los funcionarios ejecutivos gubernamentales, a fin de la toma de decisiones administrativas. En tercer término, el sistema de administración financiera debe proporcionar las bases para la administración efectiva y económica de los recursos financieros del estado. La existencia de un sistema contable que registre las operaciones y genere informes para los usuarios, es un elemento esencial para esta múltiple utilización del sistema presupuestario. 97. El Consejo para la Modernización del Estado (CONAM) fue creado en 1992 a fin de establecer la base legal económica, financiera, técnica, social, politica y de recursos humanos, necesaria para alcanzar esta iniciativa. En cooperación con la Secretaría Nacional para el Desarrollo Administrativo y otras agencias gubernamentales, definió un plan de acción para el proceso de modernización. Cada una de las entidades centrales es responsable del diseño de los procesos, normas y regulaciones para la financiación, administración, control y administración de auditoria, necesarios para el cumplimiento de la ley. El Ministerio de Finanzas y Crédito Público es responsable del establecimiento de politicas, normas, especificaciones técnicas, así como de las acciones requeridas para la ejecución, coordinación, evaluación, y determinación del saldo de los presupuestos del sector público. La Secretaria Nacional para el Desarrollo Administrativo es responsable de: (1) delinear las politicas administrativas y formular y ejecutar los programas, evaluando la eficiencia de las operaciones de la administración pública y cumpliendo con los propósitos y objetivos programados; (2) verificar la eficiencia y efectividad de las instituciones del sector público en el cumplimiento de sus responsabilidades; y (3) investigar los reclamos y demandas relacionadas con la administración de los fondos públicos, asesorando a las instituciones estatales en su reorganización y estructura administrativa y promoviendo la adopción de procedimientos administrativos técnicos apropiados para mejorar sus servicios. La Secretaría de Planificación Nacional fija las politicas económicas y sociales y desarrolla los planes de desarrollo correspondientes. La Contraloría General del Estado es responsable de los sistemas de contabilidad y auditoria de los recursos públicos, así como de la emisión de políticas, normas, manuales y otras regulaciones que permiten el diseño, la instalación y el funcionamiento de los sistemas de contabilidad y auditoria. La nueva ley presupuestaria se propone definir el ambiente y alcance de la auditoría y reforzar la necesidad de establecer unidades de auditoría intema en todas las entidades del sector público. La Contraloría General tiene el mandato constitucional de realiar la auditoria de las inversiones públicas. La nueva leyes amplía y aclara las funciones de auditoría de la Contraloría. 98. A fin de simplificar y modernizar el proceso de administración financiera, la reforma proyecta enfocar diversas áreas claves. Así, se establecerá la relación entre las funciones de planificación y presupuesto, se instituirá a nivel de cada entidad la capacidad para la formulación del 55 presupuesto y la programación de caja, el subsistema de Tesorería se cambiará a uno de administración de caja y se fortalecerá la función de administración de la deuda. El Ministerio de Finanzas por su parte, continuará reestructurando las áreas de formulación, ejecución, control y administración de la deuda. Se elaborará un proyecto de ley para regular las adquisiciones estatales. Finalmente, se fortalecerá la administración de los recursos humanos del sector público. 56 EL SALVADOR Sigla: SAFI: Sistem de Administración Financiera Integrado SICON: Sistema de .Control ~ Marco Lega Constitución de 1983 Decrtós Legislativos No.6 4 de 31 octubre 1991y No.152*de 30 de enero de 1992 Reforma Constitucional Organizaciones Rectoras: Ministerio de Hacienda, Corte de Cuentas. Sistemas: Presupuesto, Tesóreria, Contabilidad, Cr&dito Público. Financiación Externa Fondo Monetario Int., USAID, Banco Int.de Desarrollo (BID). Casilla 13 99. En 1989 el gobierno salvadoreño inició un programa de ajuste estructural y estabilización económica, dirigido a restablecer la fuerza competitiva del mercado a los niveles interno y externo. Como parte del programa de ajuste un comité gubernamental de alto nivel desarrolló una estrategia integral para mejorar la "respondabilidad" del sector público. Los Ministerios de Hacienda y de Planificación Económica y Desarrollo Social trabajaron conjuntamente con el Banco Mundial y el BID en el desarrollo de un Programa de Modernización del Sector Público. Las cuatro áreas enfocadas para la modernización fueron: 1) recursos humanos; 2) administración financiera; 3) adquisiciones y contrataciones; 4) control gubernamental. La primera etapa de los proyectos de 57 administración financiera y control se iniciaron formalmente en febrero de 1993. El trabajo en el área de contabilidad derivó en la aprobación en 1991 de la Ley Orgánica de Contabilidad Gubernamental, lo que se continuó con una orden para establecer una contabilidad gubernamental común y general en las veintitrés entidades del Gobierno Central a finales de 1994. La introducción de un IVA en el sistema tributario, determinó que el mismo recaudara diariamente el 80% de todos los ingresos del gobierno. 100. En 1994 se tomaron dos acciones decisivas para la implementación del Programa de Reforma de la Administración Financiera. Se acordó que la unificación del presupuesto se cumpliera con el presupuesto de 1996 y el 14 de octubre se ratificó la reforma constitucional con respecto a la Corte de Cuentas. 101. En el área del sistema de contabilidad, la aprobación de la Ley Orgánica y el desarrollo del Manual de Contabilidad Gubernamental, han dado por resultado la implantación de un sistema de contabilidad unificado en todo el gobierno central. El sistema servirá como estructura básica del sistema de contabilidad y presupuesto. Se ha llevado a cabo una capacitación extensiva en el uso del manual, lo que mejorará la capacidad del gobierno para el registro y la información. 102. La Oficina del Presupuesto General tiene la gran responsabilidad del sistema presupuestal. La ley anual de presupuesto incluye dos objetivos principales: asegurar un uso racional de los recursos gubernamentales a través de la planificación, organización y coordinación en la formulación del presupuesto; y controlar y evaluar los programas presupuestarios de acuerdo con las políticas y acciones que contribuyen al desarrollo económico del país. Existen dos dificultades principales en el sistema de presupuesto: no existe un presupuesto unificado y la información sobre los gastos en los documentos del presupuesto no es confiable, dado que un monto determinado de gastos que realmente pertenece al año posterior al presupuesto, es considerado como incurrido en el año en que fue presupuestado. 103. La Tesorería General es responsable de la administración del flujo de ingresos y gastos del Gobierno Central y de la administración del Fondo General. La Tesorería es también responsable de conservar la liquidez de las operaciones del Fondo General y la entrega de información sobre los flujos de caja. Un Decreto Legislativo emitido en 1992, Documentación para el A ace de los Fondos Públicos, fue el primer paso en la reinterpretación de la Constitución, ya que ésta ordenaba que la función de control previo fuera ejercida por la Corte de Cuentas. La nueva ley autoriza adelantos periódicos y auditorías posteriores como un moderno mecanismo de control y permite al Ministerio de Finanzas establecer oficinas de pago descentralizadas para mejorar el tiempo de procesamiento de los mismos. Aún no se cuenta con un enfoque unificado para la administración de caja y la política de deudas. 104. El sistema de deuda pública es responsabilidad de la Oficina de Política Fiscal y Financiamiento Público. Esta oficina viene trabajando en la integración de la recolección de datos sobre las deudas, en la política de la deuda y en información sobre la misma. Ha habido un serio impedimento en el flujo de información entre las instituciones involucradas con la 58 deuda pública. Las tres principales instituciones son el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Planificación y el Banco Central. Se está completando una amplia base de datos de las deuas, que captará todas las deudas del sector público. 105. Dificultades Identificadas • Aunque consultores internacionales han venido trabajando en El Salvador durante los últimos tres años, se ha detenido el progreso, en particular en el área de la Corte de Cuentas. Muchas de las normas redactadas durante los pasados tres años están listas para su emisión, incluyendo un borrador de la Ley Orgánica de la Corte de Cuentas. Aunque los esfuerzos hasta la fecha han sido financiados con los fondos del FMI y USAID, el BID asumirá la dirección del proyecto en 1995 para asegurar las sustentabilidad de las reformas efectuadas hasta la fecha. • El personal de la Corte de Cuentas era excesivo, con poca capacitación y opuesto a la modernización de la función de auditoria. Los empleados se declararon en huelga en 1993. Se hace necesaria una acción definitiva para reducir el número del personal de la Corte e instituir un plan de capacitación suficiente para colocar a los empleados en un nivel profesional básico. • Debido al retraso en la aprobación de las dos leyes antes referidas, no se han cumplido todos los objetivos previstos en la primera etapa de la reforma. La misma está atrasada un año en las entidades del gobierno central. La función de tesorería está aún muy centralizada. La descentralización contable ha tenido un proceso débil debido a la falta de facilidades computacionales en la mayoría de las oficinas gubernamentales. Finalmente, la reforma de la auditoria está paralizada. 59 PARAGUAY Siga: SIIF: Sistema Integrado de Información Financiera Marco Legal: La legislación sobre la administración financiera se encuentra actualmente en proceso de modernización debido a leyes anteriores conflictivas. Organización Rectora: Ministerio de Finanzas Sub-Secretaría de Administración Financiera (Presupuesto, Tesorería y Contabilidad) Financiamiento -Externo: BID Casilla 14 106. La administración financiera gubernamental en Paraguay es responsabilidad del Ministerio de Finanzas. Se encuentra en proceso de elaboración una nueva Ley de Administración Financiera, basada en un Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF). Las leyes vigentes están en conflicto entre si. La promulgación de la ley permitirá el desarrollo de las reformas en proceso. 107. A nivel central, la agencia responsable de la administración financiera es el Ministerio de Finanzas. Su organización y funciones fueron establecidas por Ley N° 109 de 1991. Existen tres Sub-Secretarías: Economía, Tributación y Administración Financiera. Los sistemas de tesoreria, presupuesto y contabilidad, así como los retiros y pensiones, se encuentran ubicados en la última subsecretaría. La Oficina de Presupuesto es la entidad responsable de la organización, autorización y control del presupuesto nacional. La misma tiene autoridad sobre todo el gobierno central y sobre aproximadamente 32 instituciones descentralizadas, incluyendo empresas públicas. Las municipalidades son autónomas, cuentan con recursos propios y administran sus propios presupuestos. El presupuesto se caracteriza como el instrumento a través del cual se ejecutan las políticas gubernamentales y como tal, refleja los objetivos y metas a través de programas, subprogramas, actividades y proyectos que se deben 60 cumplir en el período fiscal. Desde 1992 se vienen desarrollando reformas y se vienen efectuando modificaciones en la estructura y procedimientos presupuestales. A inicio del ejercicio 1995, cada entidad preparará su presupuesto utilizando los manuales desarrollados durante el proyecto del Banco de Desarrollo Interamericano. El Centro Computarizado del Ministerio de Finanzas ingresará los datos y preparará el primer borrador del proyecto del presupuesto, el cual será revisado y verificado. Con excepción de las modificaciones presupuestarias, las otras fases de ejecución son responsabilidad de la Tesorería. 108. La Tesorería General es responsable por la administración de los recursos finaicieros del estado, la programación y control de la ejecución presupuestaria, el pago de las obligaciones así como de la supervisión y control de las normas relacionadas con el uso del crédito y con la administración de la deuda pública. Como parte del SIIF, a través del Subsistema de Información de Recursos (SIRE) y del Subsistema de Información de la Ejecución Presupuestaria (SIEP), la Tesorería está integrada en la red computarizada de la programación y ejecución del presupuesto. La Tesorería centraliza los ingresos y gastos de los fondos o instrumentos de valor previstos en el Presupuesto General de Ingresos o hechos disponibles por leyes especiales. Una comisión especial estudia actualmente la organización de una futura Dirección de Deuda Pública. Las funciones relacionadas con el crédito público son independientes de la Tesoreria. La base de datos de la Tesorería se encuentra conectada con el Banco Central y con otras agencias financieras del gobierno. 109. La Subsecretaría de Administración Financiera es responsable de la administración financiera, incluyendo la Dirección de Contabilidad Gubernamental. Esta última es responsable del desarrollo de la información financiera y contable de la Administración Central, a cuyos efectos prepara los estados financieros del sector público. También recibe información de las cuentas de las entidades gubernamentales e informa sobre ellas, así como sobre los activos del gobierno. La mayor parte del trabajo de la Dirección de Contabilidad Gubernamental se concentra en la antigua revisión de cuentas, lo que impide que la misma elabore informes oportunos. 110. Antes de su recreacion en 1991, la Contraloría General formaba parte del Ministerio de Finanzas. La Constitución de 1992 le confirió a la Contraloría ciertas responsabilidades que eran inconsistentes con el papel de la institución. A los fines de aclarar tales inconsistencias se elaboró un proyecto de ley que se aprobó en el Congreso pero que fue posteriormente vetada por el Presidente de la República. El Ministerio de Finanzas es asimismo opuesto a la ley, ya que ciertas disposiciones de la misma infringen las responsabilidades del subsistema de administración financiera. 61 PERU Marco Legal: Decreto del CongresoN 183 Organizaciones Rectoras: Ministerio de Economía y Finanzas, Contraloria General Sistemas: .Planificación, Nacional de Control, Presupuesto Público, Contabilidad Gubernamental, Personal. Casilla 15 111. Los sistemas de administración gubernamental se establecieron formalmente en la década del 70. Los mismos se han incrementado, modificado y/o anulado dependiendo del gobierno en el poder, Los sistemas formalmente establecidos relacionados con la administración financiera son: Sistema de Planificación, Sistema Nacional de Control, Sistema Presupuestario Público, Sistema de Tesorería, Sistema de Contabilidad Gubernamental y Sistema Personal. El Instituto Nacional de Planificación es la organización rectora del sistema de planificación. Este instituto fue disuelto durante las medidas de reestructuración del reciente gobierno y sus funciones han sido asumidas por el Presidente. La Contraloria General es la organización rectora del sistema nacional de control. La nueva Constitución define esta entidad como una organización descentralizada con autonomia. Esta definición presenta un conflicto en la identificación de la entidad como la organización rectora para el sistema nacional de control, mientras que al mismo tiempo es descentralizada. La Oficina de Presupuesto del Ministerio de Economía y Finanzas es la organización rectora del sistema presupuestario. La Oficina de Tesorería del Ministerio de Economía y Finanzas es la organización rectora del sistema de tesorería. El sistema de contabilidad gubernamental no es mencionado en la nueva Constitución como lo fue en las constituciones anteriores, sin embargo la Oficina de Contabilidad Gubernamental continúa operando como la cabeza del sistema, en base a la ley que creó la misma y que se encuentra aún vigente. El sistema de personal es responsabilidad del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP). El INAP establece las normas para 62 los programas de sueldos y salarios. También es responsable de la capacitación de los empleados gubernamentales a través de la Escuela de Administración Pública. 112. La administración financiera gubernamental es responsabilidad del Ministerio de Economía y Finanzas. Su marco legal está basado en el Decreto del Congreso N° 183. Es responsable de la aplicación de las políticas fiscales y económicas del gobierno, así como de la administración de los recursos financieros del mismo. Existen dos Vice-Ministros: Economía y Finanzas. Las Oficinas de Tesorería, Presupuesto y Crédito Público dependen del Vice-Ministro de Finanzas. El Comité de Caja es la entidad principal responsable del control y administración de los fondos gubernamentales. Está encargada de la reestructuración fiscal y de la política de ajustes por inflación. La Oficina de Presupuesto es la organización rectora con autoridad normativa técnica sobre el sistema de presupuesto y es responsable de programar, dirigir, coordinar y evaluar el proceso presupuestario en todas sus fases. Como organización rectora del presupuesto, la Oficina de Presupuesto tiene la responsabilidad de dictar las directivas que deben seguir todas las organizaciones gubernamentales con responsabilidades de administración financiera. La Oficina de Tesorería es la organización rectora del sistema de tesorería. Su función principal es centralizar y controlar los fondos recaudados por las agencias gubernamentales, incluyendo los bancos comerciales. También es responsable de los pagos. Las responsabilidades fundamentales de la Tesorería son: proponer las politicas y dictar las normas necesarias para regular la administración de fondos; desarrollar los pronósticos de flujo de caja y determinar la disponibilidad de caja; centralizar los procesos de cobranza y pago de los fondos públicos; y preparar estados financieros e informes sobre las actividades de Tesoro. La Oficina de Crédito Público es la oficina responsable de centralizar la información sobre la deuda externa e interna. La misma coordina la distribución de información y administra el servicio de la deuda. El crédito público no es realmente un sistema, pero opera como tal. Puesto que no existe una coordinación con la Oficina de Contabilidad Gubernamental, la información sobre la deuda pública es poco confiable. 113. El Articulo N° 145 de la Constitución de 1979 instituyó el Sistema de Contabilidad Gubernamental. Su función principal fue la formulación de un sistema de contabilidad uniforme, centralizado y consolidado para el sector público. Basada en las Normas Constitucionales de 1987, la Ley N° 24680 creó la Oficina de Contabilidad Gubernamental como la organización rectora del sistema de contabilidad. La Constitución actual, aprobada el 30 de Diciembre de 1993, no incluye dentro de sus artículos ninguna norma referente al sistema de contabilidad. La ley N° 24680 ordenaba que el Sistema de Contabilidad Gubernamental era responsable de: unificar la contabilidad en los sectores público y privado; desarrollar la ciencia de la contabilidad a través de la investigación; desarrollar la contabilidad que se aplicaría en la realización de estudios económico-financieros; y realizar estudios económico-financieros de los diversos sectores de la economia a fin de desarrollar pautas para análisis operacionales. Debido a su naturaleza descentralizada, el sistema no está integrado con los otros sistemas lo cual le hace dificil cumplir con las responsabilidades asignadas. 63 114. La Contraloría General fue establecida en 1928. Inicialmente ejecutó los controles previo y posterior. La nueva Constitución reconoce a la Contraloría General como la organización rectora del sistema de control. El año pasado la Contraloría se dedicó a reestructurar su organización para reflejar la realidad de su mandato. Es evidente que existe un fuerte compromiso del actual Contralor General y de su personal para reformar la oficina como una organización moderna y técnicamente calificada. 115. Actividades Trascendentes • La nueva estructura de la Contraloria refleja un enfoque de "sector privado" aplicado a una institución pública. El Contralor General es un profesional contable que comprende y cree en los conceptos modernos de auditoria y en su papel en proveer transparencia y "respondabilidad". La estructura organizacional y definición de la oficina son claras, las responsabilidades están bien delineadas y el personal profesional está dedicado a ejecutar la reestructura de la entidad. 116.Dificultades Identificadas • Considerado en su conjunto, el sistema de administración financiera atraviesa algunas dificultades que necesitan ser abordadas por el Ministerio de Economía. Aun cuando el sistema actual permite un buen control de caja, hasta ahora no ha existido un marco general para desarrollar el mismo en el largo plazo. Todos los subsistemas de administración financiera adolecen de una clara definición normativa. Los ejemplos incluyen: falta del concepto de cuenta bancaria única; la recaudación de ingresos no está asegurada; los criterios generalmente aceptados no son aplicados para efectos de las clasificaciones presupuestales; los conceptos funcionales y orgánicos existentes son confusos. Desde que no existe un sistema integrado de información, es dificil determinar la situación financiera actualizada del gobierno. • La reestructuración de la Contraloría General se encuentra en un estado embrionario y existen dos dificiles tareas por cumplir: completar un plan de trabajo agresivo para abordar las reformas estructurales y la falta de personal con experiencia en la auditoría gubernamental. 64 URUGUAY Sigla: SICOP (Sistema Integrado de Contabilidad/Presupuesto) Organizaciones Rectoras: Ministerio de Economia y Finanzas, T~bunal de Cuentas Sistemas: Contabilidad, Tesorería, Presupuesto, Casilla 16 117. El 9 de junio de 1994 se firmó un convenio de cooperación entre el Ministerio de Economía y Finanzas de Uruguay y la Secretaría de Finanzas de España para el establecimiento del modelo español automatizado de un sistema integrado de información contable en el Gobierno Central de Uruguay. A continuación presentamos una descripción del convenio El propósito del convenio fue proporcionar a la administración un sistema integrado de contabilidad y presupuesto gubernamental que permitiera: 1) la evaluación de la administración; 2) la entrega de suficiente información para la formulación correcta del presupuesto; y 3) información oportuna para la toma de decisiones. En el ambiente de la administración pública de América Latina, ha existido tradicionalmente un gran interés en la utilización del presupuesto como el instrumento para asegurar el uso racional de recursos y la programación de actividades y proyectos, con vistas a alcanzar los objetivos y metas del gobierno. Como consecuencia de lo anterior, el presupuesto es el mecanismo para la identificación de los recursos y la asignación de gastos para las acciones gubernamentales. Por lo tanto, es importante contar con presupuestos que sean formulados de forma que faciliten el análisis de los gastos y las desviaciones. El presupuesto debe servir como una herramienta para implementar los programas, dar prioridad a los gastos, eliminar programas que no sean efectivos y alcanzar una administración más eficiente y efectiva de los recursos gubernamentales. • El fortalecimiento del presupuesto requiere identificar claramente los objetivos y metas de cada programa. Para ello, es necesario tener procedimientos adecuados para las registraciones contables, incluyendo un sistema integrado de contabilidad presupuestal que capte sólo la información operacional; más del 10% de los recursos gubernamentales no están incluídos en el presupuesto y no existe información disponible sobre los activos no 65 financieros. La falta de criterios uniformes de contabilidad deriva en que los informes se emiten con más de un año de atraso. 118. La administración presupuestaria ha sido fortalecida en España desde 1986 a través del Sistema Integrado de Contabilidad/Presupuesto. La estructura básica del modelo incluye los requisitos organizacionales y técnicos necesarios para la aplicación del sistema. Los criterios funcionales incluyen: • Registro de todas las operaciones económicas, financieras y patrimoniales. • Ingreso de datos con el movimiento mínimo posible de documentos. • Introducción de los datos a través de un registro automatizado y modificación simultánea de todos los subsistemas y áreas contables afectadas. • Coherencia y homogeneidad a través de criterios contables unificados y normalización de los procedimientos. • Seguridad a través de la consistencia de los datos y mecanismos para la integridad de los datos y la seguridad externa. El sistema está basado en dos estructuras: una de tipo conceptual (el Plan General de Contabilidad Pública) y otra de tipo técnico (el sistema de información para el procesamiento de datos). 119. Las ventajas de usar el sistema de España son: implementación rápida; ahorros importantes, puesto que el sistema ya está diseñado y desarrollado; adopción de un modelo presupuestario flexible, el cual integra la contabilidad y el presupuesto; captación de información sobre datos operacionales y patrimoniales; y capacidad para proporcionar información de una manera oportuna. 66 3. Países que vienen preparando Proyectos de Reforma Integrada de la Administración Financiera GUATEMALA Sigla: SIAF SAG Marco Legal: Por decidir Organizaciones Rectoras: Ministerio de Finanzas, Contraloría General stemas:. . Presupuesto, Contabilidad, *.~ . Tesorería, .*: . Crédito Público, Auditoda. Financiamiento Externo; Banco Mundial Casilla 17 119. Un Proyecto de Administración Fiscal, financiado por USAID fue iniciado en 1990 y concluido a fines de 1993. Los objetivos del proyecto fueron: mejorar la administración de los impuestos; promover la mayor justicia en la distribución de las cargas impositivas y en los beneficios de los gastos; movilizar los recursos para cubrir el costo de los servicios públicos; mejorar la capacidad del gobierno para planificar y tomar decisiones fiscales. En Diciembre de 1993 se efectuó una evaluación y las conclusiones de la misma fueron que el Proyecto de Administración Fiscal fue relativamente un éxito; sin embargo, la institucionalización continuó siendo frágil y parcial. En particular, sigue existiendo una falta de atención a los detalles y a la organización dentro del Ministerio de Finanzas. Existe también la inquietud que aunque la estructura tributaria ha estado cambiando, los cambios administrativos no fueron institucionalizados y ello podría provocar problemas en el futuro. 120. En vista de las reconocidas debilidades del sistema vigente, en Junio de 1994, el Banco Mundial y el Instituto de Administración Pública de Nueva York trabajaron junto con el 67 Gobierno de Guatemala, en un Diseño Conceptual y Plan para el Desarrollo de un Sistema de Administración Financiera Gubernamental y Control. Esas debilidades eran las siguientes: planificación y programación excesivamente detalladas del proceso presupuestario; falta de control y evaluación en la ejecución del presupuesto; la Oficina de Tesorería sirve básicamente como una oficina de pago, sin recibir adecuada infonnación sobre las recaudaciones ni sobre todos los ingresos; la ausencia de un desarrollo normativo de los procedimientos contables; y carencia de la capacidad técnica en el área de auditoria. El plan propuso el desarrollo de un Sistema Integrado de Administración Financiera. El proyecto incluiría el sistema de programación financiera, operaciones descentralizadas y la auditoria interna como parte del Poder Ejecutivo. 121. La Administración Financiera y Control Gubernamental se basará en el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), con el Ministerio de Finanzas como organismo rector. El Sistema de Auditoría Gubernamental (SAG) incluye las normas de control interno, la auditoría interna y la auditoría externa con la Contraloría General como organismo rector. El Gabinete Económico participará en el programa a través de la supervisión de la ejecución del plan de desarrollo y sus componentes; presentación de informes semestrales sobre el cumplimiento; toma de las medidas necesarias para asegurar los cambios que mejoren el nivel de eficiencia y efectividad en la administración financiera gubernamental; y revisión de los informes trimestrales del Ministerio de Finanzas. Dentro del Ministerio de Finanzas se crearía una Comisión Técnica, presidida por el Vice-Ministro de Ingresos y con la participación del Director de Presupuesto, el Director de Contabilidad Gubernamental, el Tesorero Nacional, el Director de Financiamiento Externo, un delegado de la Secretaria General de Planificación Económica, un delegado del Banco de Guatemala y un delegado de la Contraloría General para asegurar la coordinación y colaboración. El proyecto también tendrá una Dirección Administrativa y Financiera responsable de autorizar, controlar y coordinar la administración de los recursos administrativos y financieros asignados. 122. La Dirección de Presupuesto programará, formulará, ejecutará, controlará y evaluará el proceso presupuestario a través de: emisión de normas técnicas; cierre y liquidación del presupuesto; y realización de revisiones financieras trimestrales. La Dirección de Contabilidad tendrá la responsabilidad de implementar el sistema de contabilidad gubernamental, proporcionando: una base de datos común, oportuna y confiable para la toma de decisiones; preparación de reportes financieros oportunos; y control de los activos y pasivos. La Dirección de Tesorería a su vez: planificará, controlará y evaluará los flujos de fondos del gobierno; controlará los recibos y el gasto de fondos, de acuerdo con las normas y procedimientos por ella establecidos; y, hará los pagos de las obligaciones contraídas por el gobierno. Puesto que no existe una estructura específica responsable de la administración del financiamiento del sector público, el proyecto propone crear una Comisión Externa Financiera bajo la dirección del Ministerio de Finanzas. 123. En el área de control, las políticas de auditoría y la emisión de normas técnicas de auditoría, son parte de la responsabilidad del Sistema de Auditoría Gubernamental y fueron emitidas en 68 1979, aunque no han sido utilizadas en muchos años. Las principales normas para el diseño, aplicación y evaluación del control interno de las entidades gubernamentales son: las polbticas, clasificadas en generales, gerenciales y operacionales; los principios, organizados según las áreas de operación; y las normas técnicas, clasificadas por áreas de actividad tales como: generales, de gerencia y relacionadas con sistemas específicos administrativos, financieros y técnicos. 69 NICARAGUA Sigla: SIGFA. Sistema Integrado de Gestión Financiera y Auditora Estructura Legal: No se ha establecido una estructura legal; sin embargo se están firmando convenios con el Banco, USAID, BID, y UNDP para instituir la reforma.. Sistemas: Contabilidad, Auditoría, Presupuesto, Administración de Caja, Deuda Pública, Informática. Casilla 18 124. Al reconocer la necesidad de embarcarse en una reforma fundamental e integrada del sistema de administración financiera del sector público, el Gobierno de Nicaragua ha buscado el respaldo de USAID, BID, UNDP y el Banco. Bajo la dirección política conjunta del Ministerio de Finanzas y la Contraloría General, el Sistema Integrado de Gestión Financiera y Auditoría (SIGFA) buscaría, en un período inicial de cinco alos, integrar todos los aspectos de la administración financiera pública dentro de un único sistema interactivo, interrelacionado e interdependiente. Por un Decreto Presidencial se establecerá una Comisión de Administración Financiera Gubernamental y Control, que se responsabilizará de la supervisión y continuación de los esfuerzos de reformas y en particular, de SIGFA al nivel macro. Los miembros de la Comisión serán el Ministro de Finanzas, el Contralor General y el Vice Ministro de la Presidencia. El Director Técnico del proyecto actuará como Secretario de la Comisión y será apoyado por la Dirección Técnica, que actuará como la agencia ejecutora del programa. La Secretaría también será responsable de la coordinación de las actividades de evaluación, la programación de las adquisiciones y contrataciones, la coordinación con las unidades 70 administrativas de los diversos donantes y tendrá otras responsabilidades específicamente definidas 125. La reforma espera alcanzar: (1) una nueva ley de administración financiera del sector público e implementación de las regulaciones operativas en todas las entidades del gobierno central; (2) un sistema de contabilidad gubernamental estandarizado y automatizado en todas las entidades públicas y la producción de Estados Financieros Consolidados anuales; (3) capacidad de auditoría operativa mejorada en la Contraloría General; (4) un documento presupuestario útil basado en la planificación y análisis mejorado de las operaciones anuales y en sus resultados; (5) funciones mejoradas de tesorería y administración de caja; (6) operaciones mejoradas de administración de la deuda y su integración en el sistema de administración financiera; (7) reforma de las func*nes de adquisiciones y contratataciones y descentralización de responsabilidades a las entidades; y (8) implementación de un sistema de información automatizado para el sistema de administración financiera gubernamental. Todos ellos incorporarán controles financieros y administrativos internos apropiados. 126. Dificultades Identificadas Antes de la Implementación del Programa • El sistema de administración financiera del Gobierno de Nicaragua ha sido diagnosticado como deficiente y constituye un problema para la capacidad del gobierno en ejecutar sus politicas y programas de manera efectiva, eficiente y transparente. Sobre la base de evaluaciones realizadas entre 1992 y 1994, se determinó que los ministerios y entidades gubernamentales de Nicaragua carecen de: personal con los requerimientos básicos de aptitud, capacitación y experiencia; equipamiento fisico adecuado; sistemas y procedimientos efectivos de administración; y recursos presupuestarios suficientes para cumplir con sus funciones. Estas dificultades limitan la efectividad del gobierno en: el desarrollo e implementación de polticas apropiadas; la entrega de bienes y prestación de servicios; proveer un marco regulatorio que asegure la revisión independiente, la competencia justa y los recursos proteccionistas. Los estudios de diagnóstico preparados por el Banco, USAID y el BID han revelado: la ausencia de un sistema de contabilidad gubernamental para estandarizar, clasificar y dar cuenta en forma integral de los ingresos y gastos públicos; sistemas muy débiles de control interno, incluyendo las prácticas de administración del flujo de caja y funciones de apoyo a la tesorería; un sistema institucionalmente fragmentado y sólo parcialmente desarrollado para administrar y controlar el crédito público; un sistema de adquisiciones dificil de manejar y no- transparente; ninguna vinculación entre el registro de personal y el proceso de presupuesto y control de gastos; y capacidad muy débil y limitada de auditoría posterior. 71 VENEZUELA Sigla: SIGECOF: Sistema Integrado de la Gestión y Control Financiero Organizaciones Rectoras: Ministerio de Finanzas Públicas, Contraloría General. Sistemas: Contabilidad Gubernamental, Crédito Público, Tesorería, Presupuesto, Investigación y Control Interno, Control Externo. Casilla 19 127. Aunque la situación poltica es inestable, el gobierno reconoce que es necesario abordar la crisis estructural de la economía de Venezuela, que se manifiesta en la disminución del producto interno, la persistente inflación y las devaluaciones monetarias correspondientes, así como la profunda inquietud social. Sin embargo, el Ministerio de Finanzas se ha adelantado y desarrollado un proyecto: el Sistema Integrado de Gestión y Control Financiero (SIGECOF). El trabajo se inició en Febrero de 1994 y el nuevo proyecto es un esfuerzo sistémico, coherente y con un alto efecto multiplicador, a fin de obtener un desarrollo sostenido en el área de la administración financiera y el control. Dentro de este enfoque, se pueden identificar determinar los siguientes propósitos: • Mejorar la administración financiera pública; • Controlar la deuda inter-gubernamental; • Superar las deficiencias estructurales del sistema de administración tributaria y control; • Instituir la "cuenta única" de Tesorería. • Integrar la información correspondiente a las organizaciones rectoras del sistema de administración financiera: OCEPRE, responsable de las normas de la función presupuestaria; 72 o DINCA, responsable de las normas de las funciones de Contabilidad, en las áreas de contabilidad patrimonial y contabilidad operacional; • Tesorería, responsable de las funciones de pagos del sector público, particularmente con relación al gobierno central; • Crédito Público, responsable de las funciones de registro y control de la deuda pública; • Creación de los subsistemas de Contrataciones y Adquisición de bienes, obras públicas y servicios y administración de activos. • Proporcionar a las entidades gubernamentales un sistema integrado de información de la administración fínanciera y control, a fin de facilitar la formulación y ejecución del presupuesto, generar información para la toma de decisiones y asegurar mayor "respondabilidad"; • Consolidar en la Superintendencia Nacional de Finanzas Públicas (entidad por crearse), la regulación y supervisión de la función de auditoría interna en el Poder Ejecutivo; • Implementar el sistema nacional de control financiero; el control interno es responsabilidad de la cada entidad gubernamental; la auditoría externa es cumplida por la Contraloría General o contratada con firmas auditoras. 128. El Ministro de Finanzas y el Contralor General de la República co-auspiciarán el proyecto. El proyecto se propone sensibilizar, estimular y crear un nivel de profesionalismo en los funcionarios públicos, lo que proveerá la base para la modernización y asegurará una clara dirección y un mejoramiento sostenido. 129. La reforma será implementada mediante la creación de un sistema de información que integre en una sola base de datos toda la información financiera. Existirá un solo registro de entrada desde el lugar de ejecución de la transacción, autorización centralizada de pagos, disponibilidad permanente de información en línea con énfasis en seguridad, confiabilidad y auditabilidad ,serán las características básicas del sistema de información. 130. Como parte del proyecto, se creará un organismo rector para regular y supervisar las funciones de auditoría interna dentro del Poder Ejecutivo. Funcionalmente, el mismo tendrá la responsabilidad de preparar los instrumentos legales que se requieran en las áreas de control y auditoría internos. 131. A fin de desarrollar e implementar SIGECOF, se ha creado un equipo del proyecto, bajo la Comisión para el Programa de Modernización del Sistema de Finanzas Públicas. Se le ha dado responsabilidad general para la ejecución a un Coordinador Técnico, que trabajará junto con los coordinadores de las áreas de Contabilidad, Crédito Público, Tesorería, Presupuesto y Control Interno y Auditoría. Asimismo, el proyecto estudia mejoras a introducir en las áreas de sistemas de información, adiestramiento y legislación. El equipo del proyecto recibirá ayuda de un Comité de Evaluación conformado por los funcionarios de los niveles superiores de 73 Cordiplan, Ocepre, Tesorería, Contabilidad, Crédito Público y la Contraloría General. El papel asignado al Contralor General es importante en todas las áreas del proyecto y especialmente en las de presupuesto, contabilidad, auditoría interna y auditoría externa. Por esta razón, es imperativa la participación de la Contraloría en el proyecto de reforma. El papel del Contralor General será ampliado, no sólo en los niveles técnicos sino también en los niveles administrativos, aún cuando sin perder su independencia funcional. 74 BIBLIOGRAFIA (CON TITULOS EN EL IDIOMA ORIGINAL) Abad, A-R. (1994). Sistema de Control Interno en el Sector Público. Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública. Argentina: Editorial Ciencias de la Administración. Allan, B., y Hashim, A. (1994). "Core Functional Requirement for Fiscal Management Systems". Documento de Trabajo del FMI, Washington D.C. Arolfo, A. (1994). "Administración Financiera. La solución para un gobierno eficiente". 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