70851 v1     Afghanistan in  Transition: Looking  Beyond 2014  Volume 1: Overview            May 2012        Contents  Contents ............................................................................................................................................... i  Preface ................................................................................................................................................ ii  Acknowledgments .............................................................................................................................. iii  Overview ............................................................................................................................................ iv  Aid and the challenge of transition ..............................................................................................................  iv  International experience and Afghanistan’s history ....................................................................................  vi  Assessing and managing the economic impacts of transition ....................................................................  vii  Analyzing the employment and poverty impacts of transition ....................................................................  x  Responding to the fiscal impact of declining aid ..........................................................................................  x  Boosting government capacity ...................................................................................................................  xv  Delivering services and maintaining infrastructure ...................................................................................  xvii  Key conclusions and recommendations .....................................................................................................  xix    Figures  Figure 1 Aid trends in Afghanistan (US$ billion and percent) .......................................................................  v  Figure 2 External and core budgets, 2010/11 ($ million and percentage of total) ...................................... v  Figure 3 Real and agricultural GDP growth since 2003/04 (percent) ......................................................... vii  Figure 4 Decomposition of GDP at factor cost by activity and scenario, 2010/11–2018/19 (percent)  ..... viii  Figure 5 Core budget projections to 2021/22 (percentage of GDP) ............................................................ xi  Figure 6 Projected expenditure by 2021/22 (percentage of GDP) ............................................................. xii  Figure 7 Operating and total core financing gap (percentage of GDP) ......................................................xiii  Figure 8 Core operating and development budget execution, 2005/06–2010/11   (percent and US$ million) ...........................................................................................................................  xv  Figure 9 Share of externally funded staff in eight ministries and one agency, 2011 (percent)  .................. xvi    Tables  Table 1 Real macro indicators by simulation, 2010/11–2018/19 (percentage annual growth) .................. ix  Table 2 Budget, donor funding, and O&M needs for five core sectors, 2011/12 ($ million) ................... xviii            i    Preface  It has been said many times that Afghanistan is at a crossroads. This has never been truer than now. The  withdrawal of most international troops by 2014 will have a profound and lasting impact on the  country’s economic and development fabric. This study explores some of these ramifications.  This report provides the analytical and quantitative underpinnings to the earlier executive summary and  PowerPoint presentation on Transition disseminated by the World Bank in November, 2011 prior to the  International Conference on Afghanistan in Bonn in December, 2011, and marks the culmination of the  first of a set of studies examining different aspects of Transition in Afghanistan. Other studies under  preparation for presentation at the Tokyo conference on Afghanistan in July 2012 will look in greater  detail at what different levels of aid can buy in terms of development outcomes; From “Transition to  Transformation —a more in‐depth analysis of Afghanistan’s development financing needs through to  2025; and a Resource Corridors strategy, which aims at leveraging the forthcoming mining sector  investments to ensure they benefit the broader economy.  This first report is intended to be comprehensive, so it also discusses the broader historical and political  economy context of development in the country, and how Afghanistan compares with other countries  that have undergone their own transitions over the past 30 years. While many features of the Afghan  story and the current challenges that Afghanistan faces are unique, other countries share different  elements of that story—and may offer lessons on how to move away from violence and establish an  enduring and stable transition to a better future.  Finally, it is well known that collecting reliable data on Afghanistan is extremely difficult. Moreover,  much of the information that is available is subject to large margins of uncertainty, as well as often  problems of incompleteness, incomparability, etc. Data are frequently changed and updated. Collecting  and triangulating data on issues such as jobs, aid inflows, and security costs has posed a major challenge  for the team. This report is based on data collected from various sources in 2011, and its analysis and  findings therefore comprise the team’s considered assessment using the best available information  available by the end of that year. In addition, projections of future trends in Afghanistan inevitably are  subject to uncertainty and reflect any weaknesses in the underlying data.  Thus the report’s projections  should be seen as subject to further adjustments and improvements as better and more recent  information become available. For example, a lower targeted level for the Afghan National Security  Forces (ANSF) is currently being discussed by NATO and may be announced at the NATO Security  Conference in Chicago in May 2012, but this should not change one of the main conclusions of this  report that they will still need to be mostly covered by international funding for many years. The  subsequent reports for Tokyo will update some of the data based on more recently collected  information in 2012, and some of the projections may be refined accordingly. Whenever we use data,  we have been careful to specify its source.   This report is presented in two volumes. Volume I is a stand‐alone Overview which highlights the main  findings, projections, and recommendations of the study. Volume II consists of five chapters presenting  the detailed empirical background, analytical findings, projections, and recommendations of the study,  along with a concluding chapter and three technical Appendices.       ii    Acknowledgments  The report forms part of a broader examination by the World Bank of transition in Afghanistan. The  team wishes to thank the Government of Afghanistan for its support to this analytical work.  Partial  funding for this study was provided by the U.K. Department for International Development and  Australian Agency for International Development, whose contributions are gratefully acknowledged. The  report was edited by Communications Development.  The study is the product of the combined efforts of a core team led by Richard Hogg (Governance  adviser) and including Claudia Nassif (senior country economist), Camilo Gomez Osorio (economist), and  Andrew Beath (economist) in Kabul, and William Byrd (consultant) in Washington, DC. Valuable  contributions were made by: Dean Mitchell Jolliffe,  Silvia Redaelli, Susanna Gable, Hans Lofgren, Richard  Bontjer, Richard Scarth, Dallas Newby, Sakuntala Akmeemana, Kenneth Anye, Fotini Christia, Kinga  Krisko, Gary Milante, Dhanie Nugroho, Khaled Payenda, Maha Ahmed ,Satyendra Prasad, Samina Bhatia,  Gretchen Biery, Alice Burt and Astri Suhrke. The team benefited from comments by Brian Pinto, Aart  Kraay, Shanta Devarajan, Hugh Riddell, Alexandre Marc, Graham Teskey and Nick Manning, who  carefully reviewed the work at several stages during the preparation.   The team has benefited from the support of the Afghanistan Country Management Unit in Kabul,  Nicholas Krafft (former Country Director), Josephine Bassinette (acting Country Director), and the  guidance provided by the South Asia Region PREM Management team, consisting of Ernesto May, Joel  Hellman, Tony Verheijen and Vinaya Swaroop. The work was refined over many presentations to the  government and donors in 2011. To this end we would like to thank the Minister of Finance, Dr. Omar  Zakhilwal and the head of the Afghanistan Transition Office, Dr. Ashraf Ghani. A PowerPoint and short  executive summary on the findings of the study were formally presented at the International  Conference on Afghanistan in Bonn in December 2011.  Authors of the individual chapters include William Byrd: chapter 1 “Lessons from History—Afghanistan  and Elsewhere”; Claudia Nassif: chapter 2 “The Economic Impacts of Transition”; Camilo Gomez Osorio:  chapter 3 “Managing the Fiscal Challenge”; Richard Hogg: chapter 4 “Building Government Capacity”;  Andrew Beath and William Byrd: chapter 5 “Delivering Services and Maintaining Infrastructure.” Finally,  the team would like to thank the international donor community in Kabul and ISAF as well as sector  colleagues in the Kabul World Bank office for providing useful comments and valuable data at various  stages.        iii    Overview  Aid and the challenge of transition  Afghanistan will experience a major security and development transition over the next three years. At  the Kabul and Lisbon Conferences in 2010, NATO and the Afghan government agreed that full  responsibility for security would be handed over to the Afghan National Security Forces (ANSF) by the  end of 2014. The country now faces the prospects of a drawdown of most international military forces  over the coming several years—and an expected accompanying decline in civilian aid as international  attention shifts elsewhere and aid budgets in many Organization for Economic Co‐operation and  Development (OECD) countries come under increasing fiscal pressure. The decline in external assistance  will have widespread ramifications for Afghanistan’s political and economic landscape well beyond 2014.   Development progress since 2001 has been mixed. Some major achievements have been recorded, such  as rapid economic growth (with large fluctuations), relatively low inflation (after hyperinflation in the  1990s), better public financial management, and gains in basic health and education. Key social  indicators, including life expectancy and maternal mortality, have improved markedly (admittedly from  an extremely low base), and women are participating more in the economy. Yet in other respects,  particularly governance and institution building, the country has fared less well, and many indicators  have worsened in recent years. Afghanistan remains one of the world’s least developed countries, with  a per capita gross domestic product (GDP) of only $528 in 2010/11. More than a third of the population  live below the poverty line, more than half are vulnerable and at serious risk of falling into poverty, and  three‐quarters are illiterate.   The large aid inflows that have benefited Afghanistan have also brought problems. Aid has underpinned  much of the progress since 2001—including that in key services, infrastructure, and government  administration—but it has also been linked to corruption, fragmented and parallel delivery systems,  poor aid effectiveness, and weakened governance. Reflecting steep increases after 2005, civilian aid and  spending on the ANSF in 2010/11 (together, “aid”), came to an estimated $15.7 billion—about the same  as GDP (figure 1). While the bulk was security spending, civilian aid is estimated at more than $6 billion a  year, or nearly 40 percent of GDP. Such aid dependency is almost unique (only a few smaller entities,  such as Liberia and the West Bank and Gaza, have on occasion received more aid per capita).   Most aid is directly delivered by donors outside the government budget. In 2010/11, $13.8 billion  (88 percent) was executed by donors and their implementing partners through the “external budget,”  and only $1.9 billion (12 percent) was on budget, through the “core budget” (figure 2). The external  budget is financed from sources ranging from bilateral development agencies to military contracts. The  core budget is split between the operating and development budgets. The operating budget consists  largely of the government wage bill plus nonwage operation and maintenance (O&M) costs, funded by  domestic revenue, multi‐donor trust funds, and donors’ budget support. The development budget  consists of donor‐financed projects and programs executed by the government, plus a small portion  funded by budget support and domestic revenue.1 Substantial recurrent costs are included in the  development budget, under national programs such as the Basic Package of Health Services. Negligible                                                               1  In 2010/11 only 15 percent of the core development budget was domestically financed.      10 years ago, the core development budget now executes some $1 billion of development activities  yearly.   Figure 1 Aid trends in Afghanistan (US$ billion and percent)    Source: World Bank staff calculations.  Note:  This  figure  excludes  spending  on  international  military  forces.  For example,  U.S.  spending  for  its  Afghanistan  mission  was  estimated at $118.6 billion in U.S. fiscal year 2010/11 alone, with a cumulative figure possibly as high as $444 billion.  Figure 2 External and core budgets, 2010/11 (US$ million and percentage of total)   External  Core  Grants Development  23% grants Security grants: 9% CSTC‐A  Operating $2.35 billion 12% LOTFA Nonsecurity 8% ARTF RCW $5.2 billion Development Security $0.95 billion $8.6 billion Domestic  Security $1.30 billion 48% revenues Core budget financing, 2010/11 Source: World Bank staff calculations.  Despite the large volume of aid, most international spending “on” Afghanistan is not spent “in”  Afghanistan, as it leaves the economy through imports, expatriated profits of contractors, and outward  remittances. The local content of external budget aid is estimated at only 10–25 percent, compared with  around 70–95 percent for on‐budget aid. With the bulk of aid (88 percent) going through the external  budget, its local economic impact is limited.   v  Other countries’ experience shows that the impact of large aid reductions on economic growth may be  less than expected. Falling aid flows in Afghanistan will have the most impact on public spending— through both the core and the external budgets—because maintaining present levels of expenditure will  be fiscally unsustainable for Afghanistan once donor funds decline. But if delivered more effectively,  lower aid could lead to positive outcomes over the longer term. The main issue is how to manage this  change, mitigate impacts, and put aid and spending on a more sustainable path. International  experience and Afghanistan’s history after the Soviet military withdrawal in 1989 demonstrate that  violent fluctuations in aid—especially cutoffs—can be damaging and destabilizing.   This study suggests options for the government and the international donor community to manage and  mitigate the adverse impacts of transition—not only declining aid—while exploiting the opportunities to  improve aid effectiveness.   International experience and Afghanistan’s history  Themes from international experience as well as Afghanistan’s history illuminate transition issues. Born  in the mid‐18th century, Afghanistan has a longer history as a distinct political entity than most of its  neighbors, and has always been a unitary state, but with traditional and informal local governance. It  has also frequently relied on foreign financing to run the state and make public investments. Strikingly,  there has never been a serious separatist movement in the country. Afghanistan enjoyed relative peace  and stability from the 1930s to the 1970s, but after a Communist coup in 1978 and the Soviet  occupation at the end of 1979, it suffered a quarter‐century of conflict.   Afghanistan faces its transition with strengths and weaknesses. Strengths include rapid economic  growth, low inflation, robust public financial management, and several effective national programs. The  priority now is, at a minimum, to protect gains and if possible make further progress. After conflict,  higher economic growth in a country is associated with a successful transition, and so a key question is  whether Afghanistan can maintain adequate growth—that generates jobs—in a declining aid  environment, and quite possibly amid continuing conflict and insecurity in some areas.   Weaknesses include the fact that Afghanistan is likely to continue trailing behind comparable countries  in social indicators for decades. According to indicators such as political stability and consolidation, rule  of law, and government effectiveness, Afghanistan’s recent performance has been on a downward  trend.   Worldwide, political consolidation and political stability are critical for a successful transition. In five  countries that transitioned from conflict to stability and development—Cambodia, Mozambique,  Rwanda, South Africa, and Vietnam—a dominant party emerged and reinvented itself as inclusive and  resilient. In Afghanistan, effective political leadership, too, will be crucial: it has been critical in  successful post‐conflict transitions elsewhere, outweighing the role of international interventions. But  Afghanistan has a low and declining rating for political stability on the Worldwide Governance  Indicators, and faces clear challenges before the next election cycle in 2014/15.   Aid inflows—in particular those focused on stabilization in more insecure and conflict‐affected  provinces—have become a source of rents, patronage, and political power, sometimes inadvertently  exacerbating conflicts and grievances among different groups. So a decline in aid and international  military spending—thus fewer resources to contest—may benefit the longer term political economy. But  in the short term, the dislocations and adaptations of different interest groups could be disruptive.  vi  Sudden sharp drops in external assistance can be particularly destabilizing by changing perceptions of  the government’s strength and encouraging political actors and armed groups to challenge the state’s  authority. Finally, as aid resources decline, there is a risk that reliance on the opium economy and other  illicit activities may increase. Pressures are therefore likely to grow on (currently less vulnerable) public  funds, such as domestic revenue and budget spending, reinforcing the need to maintain and strengthen  public financial management systems and controls—and generally to support a robust Afghan budget  process, including more on‐budget and less fragmented aid.   Assessing and managing the economic impacts of transition  Afghanistan’s economy has grown rapidly since 2001: real GDP has increased at 9 percent a year, though  with wide year‐to‐year fluctuations largely due to agriculture’s volatility (figure 3). Recovery from more  than two decades of conflict and destruction, which left Afghanistan one of the poorest countries in the  world, as well as a severe drought in the late 1990s, was a dominant factor in the initial post‐2001 years.  Growth has remained high in subsequent years—higher than in virtually any other low‐income post‐ conflict country.  Figure 3 Real and agricultural GDP growth since 2003/04 (percent)  50 40 30 21.0% 20 13.7% 11.2% Percent 10 8.4% 8.4% Real GDP growth 5.6% 3.6% 1.1% 0 ‐10 ‐20 Agriculture GDP growth ‐30 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 2010/11*    Source: World Bank staff calculations.   Note: Excluding opium production.  Services have contributed most strongly—and steadily—to growth, driven largely by consumption  fueled by extraordinarily high aid in recent years. For services, communications and transport, followed  by government services, have been the most important sources of growth, and for industry,  vii  construction has been the main source. Mining’s contribution has been marginal, but it has good  potential. Agriculture remains important for its continued large share in the economy and for its  provision of livelihoods to the majority of the rural population. Private consumption has contributed to  the growth of aggregate demand in every year since 2005/06, with private investment playing a  relatively small role.  Through 2025 growth is expected to be much slower, according to simulations of the transition’s impact  with a general equilibrium model (for more on the model visit www.worldbank.org/mams). The model  uses projections based on different assumptions including security, aid volumes and modalities, sources  of growth, and the investment climate (Appendix 1). Based on the model, six scenarios are projected  (shown in summary in figure 4 and table 1).  The most optimistic scenario assumes the ambitious development of 11 mines in addition to the two  being started at Aynak (copper) and Hajigak (iron) and further improvements in the investment climate  and infrastructure development. In this scenario (MIN+ in figure 4 and table 1) average annual growth is  7 percent in 2011–18.  Much more likely, however, is the baseline projection in the BASE scenario, which has real GDP growth  falling to around 6 percent a year during 2011–18 and further to 5 percent a year over the longer term.  This projection assumes that the Aynak and Hajigak mines produce as expected, the investment climate  improves moderately, agricultural productivity increases, and aid declines only gradually, to 23 percent  of GDP by 2018 and 10 percent by 2025. Supporting this relatively favorable outlook, analysis of the  financial sector and real estate market indicate that any further financial sector effects (following the  Kabul Bank crisis of 2010), as well as expected declines in real estate prices during transition, are unlikely  to have a major adverse impact on the economy.   Figure 4  Decomposition  of  growth  in  GDP  at  factor  cost  by  activity  and  scenario,  2010/11–2018/19  (percent)  8.0 6.0 4.0 Percentage of GDP 2.0 0.0 BASE AGR– AIDALLOC AID– GOV– MIN+ ‐2.0 ‐4.0 ‐6.0 Agriculture Opium Mining Industry (nonmining) Services   Source: World Bank staff calculations  viii  Even  these  two  more  optimistic  scenarios  point  to  slower  gains  in  average  per  capita  incomes  than  in  the  last  decade,  continued  high  rates  of  underemployment  (see  next  section),  and  limited  progress  in  reducing  poverty.  Given  rapid  population  growth  (estimated  at  2.8 percent  a  year),  only  economic  growth  somewhere  around  these  two  scenarios  would  enable  the  country  to  substantially  reduce  poverty  and  increase  average  per  capita  incomes  in  a  generation.  For  example,  with  real  GDP  growth  of  6 percent  a  year  (the  BASE  scenario  through  2018  but  below  that  beyond  2018),  average  per  capita  incomes would double in 22 years. This underlines the importance of sustaining robust economic growth  over the long run—a difficult challenge.  Rapidly falling aid would further reduce growth. The AID‐ scenario, reflecting lower consumption and  investment as a result of a rapid decline in aid to 14 percent by 2018 and 10 percent by 2025, would  reduce growth to 5.2 percent a year during 2011–18 (table 1). By contrast, putting 50 percent of total  aid on budget (which raises its economic impact) and fully executing it immediately, (the AIDALLOC  scenario), could lead to a rapid growth spurt as the local content of aid rises. But in reality, absorptive  capacity constraints would most likely dampen the projected growth spurt greatly.  Table 1 Real macro indicators by simulation, 2010/11–2018/19 (percentage annual growth)     BASE  AGR–  AIDALLOC  AID–  GOV–  MIN+  GDP at factor cost  5.9  4.9  6.1  5.2  0.7  7.0  Consumption                    Private  5.7  4.6  6.0  5.0  1.8  5.9  Donors  –14.1  –13.9  –21.3  –23.5  –56.7  –14.1  Government  1.6  2.0  7.4  1.6  –4.9  2.6  Fixed investment                    Private  3.5  2.4  4.3  2.8  –14.7  10.3  Donors  –10.2  –10.1  –17.7  –16.0  –63.3  –10.2  Government  1.3  1.2  9.8  1.0  –7.9  2.6  Exports  10.1  8.9  9.2  9.6  4.3  12.5  Imports  –2.2  –2.9  –2.8  –4.3  –10.7  –1.2  Absorption  0.1  –0.7  0.3  –1.4  –6.4  0.7  Real exchange rate (index)  2.8  3.4  2.3  2.9  1.8  2.8  Source: World Bank staff calculations.  Growth could turn negative if security and governance worsen significantly. Failure of the two major  mining investments to materialize would result in 2 percentage points slower annual GDP growth.  Applying historical rather than more optimistic projected growth rates for agriculture (the AGR‐  scenario) would reduce overall growth by 1–2 percentage points a year. Combining these changes with  rapidly declining aid, zero total factor productivity growth, and faster depreciation of capital—as might  be expected with deteriorating security and governance—would cause economic contraction of about  2 percent a year (the GOV‐scenario), implying heavily declining average per capita GDP and incomes. In  a worst‐case scenario of worsening violence or outbreak of civil war (as in Afghanistan in the 1990s), the  resulting economic contraction would be even more severe.   Thus transition presents serious threats to growth and economic stability, but these do not directly stem  from declining aid itself. Key economic vulnerabilities are to risks of drought (which would adversely  affect volatile agricultural production) and of falling business confidence as a result of worsening  insecurity, corruption, governance, and uncertainty over Afghanistan’s political future.  Donors can mitigate the adverse economic impacts of transition. They can program gradual reductions  in aid and international military spending rather than an abrupt decline in asssistance. They can also  increase the domestic economic impact of aid by channeling a larger proportion of aid through the  Afghan government budget and by increasing domestic contracting. These would all help maintain  ix  growth. The government can encourage such trends by further strengthening and improving public  financial management and the budget process, enforcing sound procurement procedures (using existing  legislation), and making stronger efforts to control corruption. Both sides can work together to foster  mining development and resource corridors, and develop agriculture to help stabilize its output.   Analyzing the employment and poverty impacts of transition  Transition is likely to worsen the employment picture, not least because activities heavily affected by  declining financial inflows (services and construction) are relatively labor intensive, whereas one of the  expected new growth drivers (mining) is much less so. Based on limited available data unemployment  and underemployment are estimated at 8 percent and 48 percent respectively, even with current rapid  economic growth. Weakening labor markets during the transition could worsen the jobs outlook,  affecting household incomes and possibly other aspects of the transition.   The direct employment impact of aid, while significant, does not seem to be excessively large. An  estimated 6–10 percent of the working population has benefited from aid‐financed job opportunities;  most of them short term (less than six months). A $500 million decline in aid delivered outside  Afghanistan’s budget could directly affect 11,000–18,000 six‐month jobs. It may also worsen  underemployment and reduce household incomes (because of fewer casual labor opportunities and  lower pay for skilled employees) rather than lead to much higher open unemployment. The impact will  be greater in conflict‐affected provinces (which have received much more aid per capita) and in urban  centers. A gradual decline in aid would mute the employment impact, allowing labor markets to adjust  and the security, mining, and civilian public sectors to grow and partly offset aid‐related job losses.  Slower economic growth and the associated employment effects are expected to increase poverty, but  it appears that aid reductions would not markedly affect it. This is mainly because higher donor  spending—particularly the massive stabilization‐oriented expenditures in some of the more insecure  and conflict‐affected provinces—appears to have had only a modest impact on poverty. This impact was  identified through a comparison of three groups of provinces, grouped by the sum of per capita  government and donor spending in 2007/08: low (< $100), medium ($100–$200), and high (> $200).  Comparing changes between 2005 and 2008 (the only years with comparable household survey data) in  the medium‐ and high‐spending provinces with changes in the low‐spending provinces showed that the  high‐spending group registered a very modest gain in monthly per capita food consumption: Af 110,  equivalent to about $2.20 only.   Responding to the fiscal impact of declining aid  The fiscal impact of the transition will be very large, requiring priority attention by both the Afghan  government and the international community. Afghanistan’s fiscal and budgetary performance over the  past decade has been encouraging, laying a foundation for future progress. Revenue grew by 20 percent  a year in the four years to 2010/11 and reached 11 percent of GDP, up from 3 percent in 2002/03.  Sound public financial management systems have been introduced and strengthened, and fiscal  discipline has been maintained, including for the civilian wage bill and staffing.   x  In the future, Afghanistan will need to continue to mobilize domestic revenue and further increase the  revenue‐to‐GDP ratio—projected to reach 17.5 percent of GDP in 2021/22. This outlook assumes that  the Aynak copper mine and the Hajigak iron mine start to produce in 2016/17 as expected under current  plans (and under a BASE scenario of gradually declining aid). In an international perspective, this  projected revenue growth—rising by more than half a percentage point of GDP a year over an extended  period—would be impressive and above that of most other countries.   The main emerging fiscal management issues are on the expenditure side, with total government  spending projected to reach 43 percent of GDP 10 years from now and even higher during many of the  intervening years (figure 5). The fiscal situation will be rendered unsustainable largely by rising security  spending for O&M and wages for the army and police. Non‐security spending also will increase as  additional O&M liabilities associated with the handover of donor‐built assets are taken on, and with a  rising government payroll, as the civil service pay and grading (P&G) reform is completed and some  additional expenditure is incurred to develop a senior civil service cadre at higher wages. Security  spending is projected at more than 17.5 percent of GDP in 2021/22 (about equal to the total projected  domestic revenue in that year), the civilian wage bill at 9 percent, the civilian nonwage O&M bill at  4 percent, the core development budget at 10 percent, and other spending at 2.5 percent (figure 6).   Figure 5 Core budget projections to 2021/22 (percentage of GDP)  60% 50% Total, 43% 40% Development, 9.7% Percentage of GDP Other spending, 2.5% 30% O&M civilian, 3.9% Civil service wages, 8.5% 20% Domestic revenues, 17.5% O&M security, 10.6% 10% Security wages 7.4% 0% 2005/06 2007/08 2009/10 2011/12 2013/14 2015/16 2017/18 2019/20 2021/22   Source: Ministry of Finance and World Bank staff calculations.  Note: Other spending includes pensions, transfers, interest payments, and liabilities associated with Kabul Bank.  xi  Figure 6 Projected expenditure by 2021/22 (percentage of GDP)  Total Afghan core budget expenditures (43 percent of GDP) Development Operating (10 percent of GDP) (33 percent of GDP) Wages and salaries O&M Other spending (16 percent of GDP) (14.5 percent of GDP) (2.5 percent of GDP) Security Security (10.5 percent of  (7 percent of GDP) GDP) Nonsecurity Nonsecurity (9 percent of GDP) (4 percent of GDP)   Source: World Bank staff calculations.  Note: Other spending includes pensions, transfers, interest payments, and liabilities associated with Kabul Bank.  The overall financing gap (before donor grants) is projected to increase sharply in the next several years  and then stay very high for the rest of the decade. After peaking at more than 40 percent of GDP in  2014/15, the financing gap is projected to gradually decline when expected mining revenues materialize,  reaching around 25 percent of GDP in 2021/22 (figure 7). This represents $7.3 billion in 2011 prices by  2021/22 and roughly $7.8 billion annually on average from 2014/15 to 2021/22. If domestic funding for  security remains at 3 percent of GDP, the sector would account for somewhat more than half the overall  financing gap (equivalent to 14.5 percent of GDP) and the civilian budget the rest (11 percent of GDP).  While such large fiscal gaps will not materialize as actual fiscal deficits since they would be impossible  for Afghanistan to finance, the projections demonstrate the seriousness of the country’s fiscal dilemma,  and the need for continuing very sizable aid inflows.   xii  Figure 7 Operating and total core financing gap (percentage of GDP)  10% Projection 0% ‐5% Operating balance with  security Total core balance without  ‐11% ‐10% security Percentage of GDP ‐16% ‐20% ‐25% ‐30% Total core balance with  security ‐40% ‐50% 2002/03 2004/05 2006/07 2008/09 2010/11 2012/13 2014/15 2016/17 2018/19 2020/21     Source: Ministry of Finance and World Bank staff calculations.  Note:  Projections  assume  that  domestic  revenue  equivalent  to  3 percent  of  GDP  is  devoted  to  security  costs,  and  the  rest  to  civilian expenditure.  Strong measures will be needed to close this enormous gap, and even then Afghanistan’s fiscal situation  will remain fragile and vulnerable to shock. Several factors loom large. First, if the size and cost of  Afghan security forces remain at or close to recently targeted levels (352,000 for the police and army at  an estimated sustainment cost of $5 billion a year for wages and O&M of equipment), Afghanistan will  have to rely on continuing international funding to pay most security costs (salary and non‐salary).  Second, the share of aid channeled through the government budget will need to rise sharply. All aid  projected in 2021/22 (equivalent to 25 percent of GDP, or $7.3 billion in 2011 prices under the BASE  scenario) would need to be on budget or to pay for security expenditure (if some of the latter  expenditures remain off‐budget), and even then total aid under the gradual declining aid scenario would  be too small to fully cover the gap.   Finally, strict priorities will be required to contain non‐security budget spending within a fiscally  manageable resource envelope—civilian aid, for example, will need to be spent much more selectively  for development and O&M. Various combinations of aid and domestic resources for different spending  categories are possible. But a reasonable approach could be for domestic revenue to cover the civilian  operating budget and part of security costs at the current 3 percent of GDP. Donors would finance the  remaining bulk of security costs plus a more highly prioritized core development budget. Low‐income  countries receive, on average, around 9 percent of gross national income in non‐security development  assistance—Afghanistan would require close to three times this level for combined civilian and security  assistance in 2021/22.   Less aid than envisaged under the BASE scenario would force the government to make even more  difficult trade‐offs between security and civilian spending. For example, if aid is 10 percent of GDP lower  xiii  than under the gradual decline scenario—roughly along the lines of the rapidly declining aid scenario— and security is protected at the currently targeted size and cost, there would be no room at all for  development spending, and civilian O&M would most likely be squeezed as well. But if the civilian  budget is protected, security could only be funded at less than half the currently targeted level. If aid  cuts are even deeper the trade‐offs would become all the more stark and damaging. It will be extremely  important for the government, working closely with donors, to ensure that the core civilian budget does  not become a casualty of high security costs and inadequate aid.   Increasing on‐budget aid and managing O&M through government systems would greatly improve aid  effectiveness, but the government will need to overcome serious absorptive capacity constraints. Core  development spending, after more than doubling in absolute terms between 2005/06 and 2007/08, has  since flattened out at around $1 billion in annual disbursements, with execution rates declining to the  40 percent range (figure 8). This is mainly due to unrealistically ambitious budget formulation, large  budget carryovers from previous years, and rigidities resulting from earmarked donor funding, but also  to deteriorating security in parts of the country and limited government capacity to implement projects  on time.   While execution of the operating budget has been historically high (most recently 96 percent),  Afghanistan does not have the capacity to handle very large O&M expenditure. O&M accounts for only  about $335 million, or 10 percent of total core expenditure. But future requirements are expected to  rise to $1.3 billion annually for civilian O&M alone and $4.8 billion in total, including security O&M. This  will require developing an O&M policy and guidelines to line ministries on how to budget and allocate  O&M. Because problems remain with efficiently allocating funds from the center to the provinces and  building government capacity at these levels, investing in line ministry capacity for budget management  is a priority.  xiv  Figure  8  Core  operating  and  development  budget  execution,  2005/06–2010/11  (percent  and  US$  million)  100 96% 98% 1,200 93% 94% 96% Operating 90% 90 1,000 80 70 800 $ million 60 54% 54% Percent 50 Development  600 43% 40 41% 39% 40% 400 30 20 200 10 0 0 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 2010/11    Source: Ministry of Finance.  Note: Budget execution relates to the amount of the approved budget that is actually disbursed.  Boosting government capacity  Conflict during 1978–2001 had a highly destructive impact on the civil service and human capacity.  Donors, needing to make an immediate impact through investments and service delivery, launched a  range of schemes to provide technical assistance and expand capacity. But those schemes have largely  substituted for—rather than built—regular civil service capacity, relying on foreign expertise and,  increasingly, on Afghan externally funded staff (EFS), who receive higher salaries than regular civil  servants, or top‐ups through various government or donor‐funded initiatives. Most of these capacity‐ substituting schemes involve funding channeled outside the budget, fragmenting efforts and reducing  transparency about the real cost of running the government and delivering services.  Growth of the civil service over the past decade has been modest. With teachers accounting for much of  the increase, the service grew from 327,000 in 2004 to 355,000 in 2011, which is comparatively small by  international and regional standards. Early attempts at institutional development achieved modest but  uneven progress. And the ad hoc and ministry‐by‐ministry process left civil servants in a variety of  xv  remuneration schemes and accomplished little institutional restructuring or core capacity development  in the regular civil service.   Since 2008, civil service P&G reform has been the centerpiece of public administration reforms. The aim  is to bring more coherence to ministries’ organizational and staffing structures and their processes in  order to improve effectiveness, decompress the old pay scales where all civil servants were paid a flat  amount dominated by allowances, and shift from a closed, career‐based civil service to an open, merit‐ based service where all posts are subject to open competition. More than 160,000 civil servants,  including teachers, have completed P&G reform; it is planned that all civil servants will receive P&G  salaries by 2014. But these reforms have not addressed the challenge posed by much higher salaries in  the externally funded “second civil service,” so the government has been unable to transfer such skills  into the regular civil service.   A decade on from 2001, donors continue to fund large numbers of expensive technical assistance  personnel, or international EFS. Estimates of the annual donor price tag in the past decade range from  $250 million to well over $1 billion. Much of the cost is for international expertise deployed outside the  government. The cost of EFS working in government (nearly all Afghans) is much more modest, though  still well beyond the government’s ability to pay from its own budget. The Ministry of Finance has  estimated that as of 2010 about 7,000 Afghan consultants work in non‐security ministries and agencies.  A 2011 World Bank survey of eight key ministries and one agency found just under 5,000 EFS working in  these entities, all but 200 of them Afghans, estimated to cost $125 million a year (figure 9). National EFS  are remunerated at widely varying, often ad hoc rates.  Figure 9 Share of externally funded staff in eight ministries and one agency, 2011 (percent)  Workforce Total payroll costs  National EFS International EFS 3.9% 0.2% National EFS 31.9% Civil service 60.2% International EFS 7.9% Civil service 95.9%    Source: World Bank staff calculations.  Afghan EFS perform crucial functions of public administration and service delivery. They are recruited by  line ministries to work on donor‐funded projects. Others are put in civil servant positions at senior  grades, for example through the Management Capacity Program supported by the Afghanistan  Reconstruction Trust Fund. Others work in line ministries as technical advisers. Reliance on EFS varies  greatly among ministries, related to differing modes of service delivery and program management.   Transition is expected to reduce the donor funding available for EFS, but it  also offers an opportunity for  the government to review and change its dependency on technical assistance staff. Afghanistan is an  xvi  example of heavy reliance on outside capacity to deliver services. Core capacity development is limited,  reflecting the large share of donor assistance delivered outside the budget. Even assistance delivered  through the budget has often taken the form of ring‐fenced projects managed by project  implementation units outside the formal civil service structure.   The government needs to use the opportunity of the transition over the next three years to accelerate  the transfer of capacity into the core civil service, develop delivery, policy, and management capacity in  government institutions, and align that capacity with its more limited resources. These steps require a  series of interlinked government interventions: confirming policy choices on delivery modalities that  take account of even more constrained resources and possibly heightened insecurity; providing  reasonable medium‐term financing to front‐line ministries to improve ministry efficiency and  performance; and developing an incentive and governance environment that makes the civil service  attractive as long‐term employment for Afghans who have acquired high skills in donor programs.   Worsening insecurity—and the associated risk of more highly skilled members of the second civil service  leaving the country—would pose a danger to service delivery. The government needs to work to ensure  the confidence of these skilled Afghans to stay.   Delivering services and maintaining infrastructure  As fiscal pressures intensify, the government, with support of the international community, should  prioritize core service delivery and infrastructure maintenance to protect development gains.  Improvements in service delivery over the last decade have raised citizen expectations, and it will be  important not to dash them and risk undermining citizen faith in government. A recent World Bank  study of service delivery in three districts (Balkh, Bamiyan, and Laghman provinces)2 revealed  encouraging levels of satisfaction with health and education services provided there, though they were  differentiated by proximity to services and the level of services available. These findings indicate that  citizens are becoming more sophisticated about the level and quality of services they expect from the  government.   As aid declines and if, as expected, more money is shifted on budget, the government will have to  assume greater responsibility for maintaining key infrastructure through increased O&M (currently  funded largely through the development and external budgets). The cost of delivering a core set of  public services and operating and maintaining key infrastructure (basic education, primary health care,  rural livelihoods, roads, and electricity networks) should be fiscally affordable, provided that the overall  financing gap is closed.   Table 2 shows 2011/12 budget allocations for these five core sectors, broken down between salaries,  nonwage O&M, and development, along with donor project spending and estimated requirements for  O&M. Current O&M funding for sectors such as education and roads falls well below needs, while all  sectors, to different degrees, are dependent on donors’ project funding. Ensuring the continued  provision of these services beyond transition will require some tough choices on assets and services that  the government can no longer afford to maintain or deliver.                                                                2  Strengthening District Level Accountability and Service Delivery in Afghanistan: Mapping of Fund Flows in three Pilot Districts  (prepared for the World Bank by Altai Consulting, 2011).  xvii  Table 2 Budget, donor funding, and O&M needs for five core sectors, 2011/12 ($ million)     Education  Health  Rural  Transport  Energy  Core budget  636  201  432  345  182  Salaries  428  37  27  10  21  O&M  38  19  8  28  39  Development  168  144  397  306  121  Donor projects  153  124  358  253  89  Required O&M  170  45  11  290  194  Source: World Bank staff calculations.  Development spending represents only 26 percent of the education budget, which is largely taken up by  teachers’ payroll costs financed through the operating budget, leaving nonwage O&M grossly  underfunded. This under provision makes it hard to sustain investments in infrastructure and maintain  student enrollments, given deferred maintenance of school buildings and shortages of basic supplies.  Required O&M in 2010/11 is estimated at $170 million against a budget allocation of only $38 million  (see table 2). By 2014 this requirement is expected to increase to $235 million. Budgetary and  administrative reforms in the Ministry of Education will be required to ensure that any additional O&M  allocation is made available to schools.   Health service delivery depends much more on the development than the operating budget. Unlike  education, primary health services are delivered mainly by nongovernmental organizations (NGOs),  which are contracted by the Ministry of Public Health and funded by a few donors through the  development and external budgets. Some 72 percent of the core budget is financed through the  development budget. Any significant drop in external funding of the development budget would  therefore pose a serious threat to health services.   Funding for agriculture and rural livelihoods activities is largely through the development budget. As in  health, interventions in this sector are primarily implemented by NGOs and financed through the  development and external budgets. Apart from NSP, most projects are small and funded by a single  donor, though their great number translates into a large overall budget. NSP gets about half the sector’s  funding. It provides block grants ($33,500 on average) to rural communities to fund small, local  infrastructure projects. NSP has set up locally elected community development councils to manage  these investments.   Roads have been extensively rehabilitated and greatly expanded in the past 10 years thanks to large  donor investments, but donors have, with few exceptions, preferred to build and rehabilitate roads  rather than carry out O&M. In the 2011/12 core budget, for example, only $28 million was allocated to  O&M for roads, compared with an estimated need of $290 million (projected to rise to $394 million in  2014). The severe underfunding of O&M has gravely undermined the effectiveness of investments in the  sector. Looking forward, developing sustainable funding sources for O&M will be a challenge. One  encouraging potential model is performance contracting of different sections of the network under a  USAID‐supported project.   The electricity sector is on a path toward financial self‐sufficiency, but achieving it will require continued  improvements in cost recovery and development of cost‐effective generation options. The sustainability  of investments has in the past been hamstrung by revenue losses due to illegal connections and  collection leakages. The national power utility (DABS) has been corporatized, helping the sector to  modernize technical and managerial capacity and recover costs. The sector may, possibly, cover its  operating costs and some investment requirements in the next few years, but this will require DABS to  xviii  develop solutions to further curtail revenue losses, enhance human resource capacity, and ensure cost‐ effective growth of domestic generation capacity.  Budgetary and administrative reforms are needed for effective O&M delivery. No government ministry  in any of the five sectors has the mechanisms, institutional capacity, or asset registers to budget for  O&M on a unit‐cost basis or to ensure that allocations are deployed as intended. Often, even the limited  funds allocated to O&M are retained in Kabul as a contingency or, at best, disbursed irregularly. Before  new facilities are built, their future O&M requirements need to be considered and funding identified.  Otherwise, further development investments will offer only short‐term impacts and will not realize  hoped‐for rates of return.   Key conclusions and recommendations  Political uncertainty and insecurity could undermine Afghanistan’s transition and development  prospects. International experience (summarized in World Development Report 2011: Conflict, Security,  and Development) demonstrates that violence and especially protracted internal insurgency are  extremely damaging to development, and that political stability and consolidation are key ingredients of  transitions to peaceful development. This underlines ongoing efforts to reach a peaceful solution to the  Taliban insurgency, and the urgent need for better political consolidation, particularly in the run‐up to  the next election cycle. (The presidential election is to be held in 2014, and parliamentary elections in  2015.) But if there is worsening insecurity and increasing uncertainty about longer term stability,  Afghanistan’s development prospects will be harmed.  The extremely high level of annual aid—roughly US$ 15.7 billion in 2010, about the same as  Afghanistan’s gross domestic product (GDP)—cannot be sustained. Aid has funded essential public  services under government auspices (implemented directly or through government‐contracted NGOs),  including education, health, infrastructure investments, and government administration. And there have  been substantial improvements in the lives of Afghans over the last 10 years. But these inflows, most  outside the Afghan budget, are so high that waste, corruption, aid dependency, and parallel systems to  circumvent the government’s limited absorptive capacity have impeded aid delivery and building a more  effective Afghan state. The public spending that these aid flows have financed—both on and off  budget—will be fiscally unsustainable once donor funds decline. Less aid with more effective aid  delivery could, in the end, lead to more positive outcomes. The key is how to manage declining aid,  mitigate the adverse impacts, and put aid and spending on a more sustainable long‐term path.  International experience and Afghanistan’s history after the Soviet military withdrawal in 1989  demonstrate that violent fluctuations in aid, especially abrupt cutoffs, are damaging and destabilizing.  The impact of declining aid on economic growth will be less than expected. Why? Because most  international spending “on” Afghanistan is not spent “in” Afghanistan, and much of what is spent in  Afghanistan leaves the economy through imports, expatriated profits, and outward remittances. Even  so, projections suggest that, under reasonably favorable baseline projections, real GDP growth may fall  from 9 percent a year in 2000–10 to 5–6 percent over 2011–18. Given Afghanistan’s annual population  growth of 2.8 percent, there would be limited increases in average per capita incomes, continuing high  underemployment, and little progress in reducing poverty. Only growth at the upper range of plausible  scenarios would enable Afghanistan to significantly reduce poverty and increase average per capita  incomes. For example, with real GDP growth of 6 percent a year, average per capita income—currently  among the lowest in the world at US$ 528—would take 22 years to double, about a generation.  xix  Economic growth would be even lower under less favorable scenarios. Growth projections are based on  assumptions (scenarios) related mainly to security, sources of growth, aid levels, and changes in the  investment climate. If the assumptions in the less favorable scenarios come to pass—for example, if  agriculture performance is poor, major mining investments (Aynak for copper and Hajigak for iron ore)  do not materialize, or aid declines precipitously over the period—then growth could drop to 3–4 percent  a year. Deteriorating security and governance would lead to even lower or possibly negative economic  growth. While the Kabul Bank crisis has had a negligible macroeconomic impact, and banking sector  problems are not expected to adversely affect future growth, the underdeveloped financial sector and  low financial intermediation leave little scope to help Afghan businesses adjust to slowing growth. The  decline could be partly mitigated by reducing aid in a gradual, planned manner and by increasing the  amount of aid actually spent in Afghanistan—for example by channeling more aid through the Afghan  budget (on‐budget aid has a much higher impact on the Afghan economy than off‐budget assistance  does).   Underemployment will rise because the activities affected by declining financial inflows (services,  construction) are relatively labor‐intensive. Roughly 6–10 percent of the working population has  benefited from aid‐financed jobs, though most are short term. So declining aid can be expected to  heighten underemployment (with fewer casual labor opportunities and lower pay for skilled  employees), even if unemployment is not greatly affected. The adverse impact of lower economic  growth on employment is likely to be much larger than the direct employment impact of declining aid,  making this a concern during transition.   Lower aid and public spending will affect some groups more than others. Aid has not been evenly spread  across the country. Because of donors’ choices, and the predominant role of stabilization and military  spending, conflict‐affected provinces have had much higher per capita aid than more peaceful (and  often poorer) provinces. As a result, the slowdown in aid will be felt more acutely in conflict‐affected  provinces and urban centers. If aid declines gradually so that it can be partly offset by growth of the  mining and civilian public sectors, the impact could be softened and spread over time, allowing labor  markets more time to adjust.   The most severe adverse impact of transition will be on the fiscal situation—Afghanistan will face a  projected financing gap of 25 percent of GDP by 2021/22, even higher in some of the intervening years.  The fiscal gap will be enormous despite hoped‐for robust growth in domestic revenue (projected to rise  from 10 percent of GDP to more than 17 percent a decade from now). This gap arises primarily due to  high wage and nonwage security costs (projected at around 17.5 percent of GDP in 2021/22), along with  funding the government and sustaining service delivery on the civilian side. The civilian wage bill is  projected to increase to 9 percent of GDP, the non‐security operation and maintenance (O&M)  expenditure to 4 percent, other operating spending to 2.5 percent, and the core development budget to  10 percent. To close this financing gap, Afghanistan must rely on continuing international funding to pay for most  security costs, as long as the size of the security sector (Afghanistan National Army and Afghanistan  National Police) remains at or close to recently agreed targets (352,000 personnel with an estimated  sustaining cost of US$ 5 billion a year). And civilian aid will need to be spent more selectively for  development and O&M. Various foreign aid and domestic resources are possible for different spending  categories. But a reasonable approach could be for domestic revenues to pay for the full civilian  operating budget and part of the security costs (at the current level of 3 percent of GDP). Donors would  finance the remaining bulk of security costs plus a more highly prioritized core development budget.  Comparable low‐income countries receive around 9 percent of gross national income in non‐security  development assistance, whereas Afghanistan would require close to three times that. If these levels of  xx  foreign assistance for security and civilian expenditures are not available, then the government will need  to make extremely difficult and likely destabilizing tradeoffs—either grossly underfunding or  significantly shrinking Afghan security forces or crowding out essential civilian spending, or both.   Public resources will need to be focused on ensuring regular delivery of basic services and essential  infrastructure. Investments in national programs over the past decade, almost entirely funded by  donors, have increased access to basic health and education, rural access, power, and irrigation. Even  so, Afghanistan’s development indicators remain poor. The country’s public finances will not be able to  absorb the costs of operating and maintaining the infrastructure assets created in an often fragmented  manner over the past 10 years and delivering the social and other services financed through donor‐ funded programs. The Afghan government will only be able to afford a modest package of basic social  and infrastructure services. Even this will require difficult decisions: cutting programs, not maintaining  all assets, and managing expectations accordingly. Better outcomes would result if sustainable  institutions for maintaining key infrastructure are developed and operated transparently. Strict priorities  among the many demands for O&M and services will also be needed to provide fiscal space for critical  public investments required to sustain growth.  Increasing on‐budget aid and managing O&M through government systems would improve aid  effectiveness, but the government will need to overcome serious absorptive capacity constraints to be  able to receive and effectively use additional donor money on budget. After core development spending  more than doubled in absolute terms between 2005/06 and 2007/08, disbursements have stalled at just  under US$ 1 billion annually over the past four years. This is mainly a result of unrealistic budget  formulation, large budget carryovers from previous years, budget rigidity resulting from earmarked  donor funding, and limited government capacity to implement projects on time. The execution of the  operational budget has generally been very high (96 percent in 2010/11), but almost all on wage  spending. In the future, managing nonwage O&M—expected to increase from US$ 335 million to US$  4.8 billion by 2015/16 (of which US$ 1.3 billion would be for civilian O&M)—will be a major challenge.   Enhancing the core civil service, with an emphasis on strengthening budget execution and service  delivery, will be crucial for government functioning and providing essential services. The heavy reliance  on a “second civil service” of externally funded Afghan staff needs to be transformed into a reliance on  core government capacity—not to directly deliver all services but to oversee service delivery. Transition  provides an opportunity to rationalize the terms and conditions of externally funded staff, bring them  into a coherent framework of government capacity, and integrate them with the regular civil service  over the longer term—all putting government functioning and service delivery on an affordable,  sustainable path. Even then, the government will not have enough resources to absorb the costs of  these externally funded staff. And some foreign‐provided technical assistance will need to remain. Thus  donor financing for externally funded staff and technical assistance will need to continue, but in a way  that better aligns with the government’s planned rationalization and strengthens its core capacity.   Ensuring the delivery of services to the Afghan people requires delegating more responsibilities to the  provincial level. Only a tiny fraction of the O&M budget gets outside the line ministries in Kabul. An  important priority moving forward will be enhancing the capacity of provincial offices to participate in  budget formulation and key spending ministries to execute their budgets subnationally. Without this, it  could be difficult for the government to absorb a greater proportion of aid on budget and deliver results  to its people.      xxi