© 2017 The World Bank 1818 H Street NW, Washington DC 20433 Telephone: 202-473-1000; Internet: www.worldbank.org Se reservan algunos derechos. El presente trabajo es un producto del equipo del Banco Mundial. Los hallazgos, las interpretaciones y conclusiones que se expresan en este trabajo no reflejan necesariamente la opinión de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial ni de los gobiernos que representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Los límites, colores, denominaciones y demás información que aparezca en cualquier mapa de este trabajo no implican ningún juicio de parte del Banco Mundial en lo concerniente al estado legal de ningún territorio ni el aval ni la aceptación de dichos límites. Derechos y permisos El material del presente trabajo está sujeto a derechos de autor. Debido a que el Banco Mundial alienta la difusión de su conocimiento, este trabajo puede reproducirse, en todo o en parte, para fines no comerciales, mientras se cite la atribución completa del presente. Atribución: Cítese el trabajo de la siguiente manera: “Banco Mundial. 2018, Paraguay. Revisión del gasto público en los sectores sociales. Capítulo IV: Programas Sociales. © World Bank.” Todas las consultas sobre derechos y licencias, inclusive derechos subsidiarios, deben dirigirse a World Bank Publications, The World Bank Group, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, EE. UU.; fax 202-522-2625; e-mail: pubrights@worldbank.org. 2 Reconocimientos La revisión del gasto público en Paraguay en los sectores de desarrollo humano y gestión fiscal (P164146) fue preparada por un equipo liderado por Matteo Morgandi y Ruslan Piontkivsky, e integrado por Aakash Mophal, Tamoya Christie, Alexandre De Oliveira, Rovane Schwengber y Monica Yanez-Pagans. Juan Bedoya, Cristina San Román y Santiago Barreto brindaron asistencia analítica y de investigación a lo largo del informe. Elena Tarditi llevó a cabo la recopilación de datos a partir de fuentes institucionales. Capítulo I: Gestión fiscal, masa salarial y gastos de contratación pública Ruslan Piontkivsky, Tamoya Christie y Alexandre De Oliveira Capítulo II: Gastos en educación Monica Yanez, Juan Bedoya y Dalila Zarza Capítulo III: Gastos en salud Aakash Mohpal Capítulo IV: Gastos en asistencia social Matteo Morgandi, Rovane Schwengber, Juan Bedoya y Cristina San Román El equipo agradece a los ministerios, secretarías e instituciones públicas por su cooperación con este trabajo analítico, facilitando el acceso a datos y por el intercambio de opiniones constructivas en distintas etapas del proceso. Nuestro reconocimiento al Ministerio de Hacienda, Ministerio de Educación y Ciencias, Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, al Instituto de Previsión Social, a la Secretaria Técnica de Planificación, al Ministerio de Desarrollo Social, a la Unidad Técnica del Gabinete Social y a la Secretaría de la Niñez y Adolescencia. El equipo agradece los numerosos comentarios recibidos de parte de los revisores colegas Kathy Lindert, Karlis Smiths, Pedro Infantes, Ronald Suarez, Rita Almeida, Roberto Iunes; al equipo de gerencia regional integrado por Jesko Hentschel, Celia Ortega, Pablo Gottret, Pablo Saavedra, Rafael Rofman, Emily Sinnott, Daniel Dulitzky, y Reema Nayar. 3 Tabla de contenidos Reconocimientos.......................................................................................................................................... 3 Abreviaturas ................................................................................................................................................ 6 I. Desafíos clave para los programas sociales en Paraguay................................................................. 7 II. Visión general de la evolución del gasto de asistencia social en Paraguay ..................................... 8 III. Incidencia del gasto ........................................................................................................................... 14 IV. Rendimiento a nivel de programa.................................................................................................... 14 V. Estructura institucional e impacto en la ejecución......................................................................... 22 VI. Ejecución de gastos y costos administrativos .................................................................................. 29 VII. Mejorar la efectividad de la inversión en Asistencia Social de Paraguay .................................... 32 Anexo 1: Construcción de los agregados de gasto ........................................................................ 39 Anexo 2: Sobreposición de beneficiarios entre agencias en el SIIS ............................................. 42 Anexo 3: Programas incluidos en el agregado de asistencia social basado en el método ASPIRE 43 Referencias................................................................................................................................................. 45 4 Lista de figuras Figura 1: Tasas nacionales de pobreza por zona geográfica en Paraguay (2016) ......................................... 7 Figura 2: Distribución del grupo etario por estado de pobreza en Paraguay (2016) ..................................... 7 Figura 3: Perfil laboral de adultos (mayores de 18 años) por estado de pobreza en Paraguay (2016) ......... 7 Figura 4: Transmisión de la volatilidad: gasto, ingreso y efecto neto en las áreas urbanas y rurales (elasticidad del precio = 0,2) ......................................................................................................................... 8 Figura 5: Gasto en protección social en Paraguay en 2016, millones de millones Gua. ............................... 9 Figura 6: Gasto total en AS total y como porcentaje del PBI (2010-2016) ................................................ 10 Figura 7: Gasto en los principales programas de AS como porcentaje del PBI (2016) .............................. 10 Figura 8: Gasto total en AS en Paraguay y pares regionales ...................................................................... 11 Figura 9: Promedio de beneficio per cápita de todas las AS (PPA anual de US$ 2005) - población total . 11 Figura 10: Gasto en los seis principales programas sociales, como porcentaje del PBI (2006-2016) ........ 12 Figura 11: Beneficiarios de los principales programas sociales (2006-2016) ............................................ 12 Figura 12: Gasto de categorías de AS en países de América Latina y el Caribe, como porcentaje del PBI (2014) .......................................................................................................................................................... 12 Figura 13: Total de protección social y gasto laboral por función, tanto en efectivo como en especie, 2011 (OCDE) y 2014 (pares regionales).............................................................................................................. 13 Figura 14: Gasto en programas para mayores como porcentaje del total de protección social y gasto laboral y proporción de población de 65 años y más .............................................................................................. 13 Figura 15: Niveles de cobertura de los principales programas sociales (2016) .......................................... 14 Figura 16: Cobertura de AS de Paraguay y pares regionales, como porcentaje de la población total ........ 14 Figura 17: Gasto anual por beneficiario directo de los principales programas sociales (2016) .................. 15 Figura 18: Clasificación económica de los gastos de los principales programas sociales (2016) .............. 16 Figura 19: Distribución de beneficios (precisión de focalización) ............................................................. 17 Figura 20: Impacto agregado estimado de los programas sobre las medidas de pobreza y desigualdad .... 18 Figura 21: Efectividad en la reducción de la pobreza ................................................................................. 18 Figura 22: Transferencia media como porcentaje del bienestar total del hogar beneficiario (2013-2016) . 19 Figura 23: Cobertura de la educación pública básica y las comidas escolares para niños de 0-18 años de edad (2016) ................................................................................................................................................. 21 Figura 24: Gasto de las principales agencias encargadas de la entrega de AS por tipo de gasto (2016) .... 23 Figura 25: Modelos de implementación desconcentrada y descentralizada del programa ......................... 24 Figura 26: Cobertura geográfica de los organismos que prestan servicios de AS, tasa de pobreza y cantidad de hogares pobres........................................................................................................................................ 25 Figura 27: Superposición no contemporánea de beneficiarios en todos los organismos de AS ................. 26 Figura 28: Clasificación del estado de la pobreza de todos los beneficiarios de 2016 inscritos en el SIIS que fueron encuestados para una Encuesta de Ficha Social de la STP .............................................................. 27 Figura 29: Presupuesto público total aprovado por entidad del gobierno, ejecutado y no ejecutado (2016) .................................................................................................................................................................... 30 Figura 30: Salario y empleo en los organismos de AA ............................................................................... 31 Figura 31: Empleo temporal en organismos de AS .................................................................................... 31 Figura 32: Remuneración anual promedio del personal por grado en los organismos de AS .................... 31 Figura 33: Nómina salarial y gastos de los funcionarios de más alto rango en los organismos de AS ...... 31 Figura 34: Sistemas de información de país basados en el grado de operatividad e interfaz ciudadana .... 36 Figura 35: Número de programas que usan un solo registro social en distintos países .............................. 37 Lista de Tablas Tabla 1: Superposición de beneficiarios en todos los organismos en 2016 ................................................ 27 5 Abreviaturas ANDE Administración Nacional de Electricidad ALC América Latina y Caribe AS Asistencia Social CAH Crédito Agrícola de Habilitación DH Desarrollo humano DIBEN Dirección de Beneficencia y Ayuda Social EEB Educación Escolar Básica EPH Encuesta Permanente de Hogares Fonacide Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo INDI Instituto Paraguayo del Indígena MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería MEC Ministerio de Educación y Ciencias MH Ministerio de Hacienda ML Mercado laboral MSPBS Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social MTEySS Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico PAAM Pensión Alimentaria Adultos Mayores PANI Programa Alimentario Nutricional Integrado PIB Producto Interno Bruto PYG Guaraní paraguayo SAS Secretaría de Acción Social SEDERREC Secretaría de Desarrollo para Repatriados y Refugiados Connacionales SEN Secretaría de Emergencia Nacional SENADIS Secretaría Nacional por los Derechos de las Personas con Discapacidad SENATUR Secretaría Nacional de Turismo SENAVITAT Secretaría Nacional de la Vivienda y el Hábitat SICCA Sistema Integrado Centralizado de la Carrera Administrativa SIIS Sistema Integrado de Información Social SND Secretaría Nacional de Deporte SNNA Secretaría Nacional de la Niñez y Adolescencia SS Seguro Social STP Secretaría Técnica de Planificación UTGS Unidad Técnica del Gabinete Social 6 I. Desafíos clave para los programas sociales en Paraguay Este capítulo analiza las inversiones públicas de Paraguay en los Programas Sociales, también conocidos como Asistencia Social. Forman parte de este grupo de gasto todos los programas no contributivos en dinero o en especie, con el objetivo de abordar la pobreza y la vulnerabilidad. La Protección Social se compone de Seguridad Social (el pilar contributivo), programas del Mercado Laboral, y los Programas Sociales no contributivos, conocidos también con el nombre de Asistencia Social. Este capítulo es parte integrante del informe Invertir en Capital Humano en Paraguay, que busca cuantificar y calificar la calidad del gasto público en los sectores sociales del Paraguay– Educación, Salud y Programas Sociales - y proponer mejoras a través de reformas sectoriales, intersectoriales y aplicación de buenas prácticas relativas a la gestión pública. Contar con un sistema moderno de Asistencia Social es fundamental para apoyar los desafíos de Paraguay, relacionados con pobreza estructural y transitoria, baja productividad y desigualdad. A pesar del sostenido crecimiento económico, la reducción de pobreza se ha desacelerado en los últimos años, mientras que la desigualdad se ha mantenido en niveles extraordinariamente altos. La continua volatilidad del crecimiento del PIB pone a los hogares pobres en riesgo de perder rápidamente ganancias pasadas y, a medida que el país busca nuevos sectores generadores de empleo, la mejora de la calidad del capital humano en las familias más pobres se ha convertido en una prioridad. Los programas de asistencia social bien diseñados e implementados pueden jugar un rol importante en estos aspectos, ayudando a mantener niveles mínimos de condiciones de vida, incentivando y mejorando el acceso a programas clave para el desarrollo del capital humano y ayudando a la manutención de familias vulnerables durante crisis económicas. Figura 1: Tasas Figura 2: Distribución del Figura 3: Perfil laboral de adultos nacionales de pobreza grupo etario por estado de (mayores de 18 años) por estado por zona geográfica en pobreza en Paraguay (2016) de pobreza en Paraguay (2016) Paraguay (2016) 80.0 50 70.0 No pobre 6.5 60.0 40 50.0 30 Pobre no 40.0 5.2 30.0 extremo 20 20.0 10.0 10 Pobre extremo 3 - Pobre Pobre no No pobre 0 extremo extremo 0% 20% 40% 60% 80%100% Urbano Rural Niños (de 0 a 14 años) Tasa de empleo Pobre no extremo Adultos (de 15 a 64 años) Independientes (% empleado) Pobre extremo Adultos mayores (más de 65 años) Empleados en agricultura (% empleado) Fuente: WBI Data Fuente: WBI Data Fuente: WBI Data La pobreza en Paraguay sigue siendo alta según los estándares nacionales: se concentra en las zonas rurales y en los niños. Comprender el perfil de los pobres es clave para evaluar la adecuación y el equilibrio de la cartera de programas sociales y de sus sistemas de entrega para llegar a zonas geográficas y poblaciones específicas. Paraguay se destaca por la elevada proporción de población rural, donde se concentra la mayor parte de la pobreza moderada y extrema, y su relativamente baja tasa de pobreza urbana (véase la Figura 1). Las familias con hijos pequeños tienden a estar sobrerrepresentadas entre los pobres, y, de hecho, casi la mitad de los pobres extremos son niños menores de 14 años. Los mayores tienen menos probabilidades de estar incluidos en la pobreza o en la pobreza extrema que la media de los paraguayos, y 7 solo el 3 por ciento de los pobres extremos y el 5 por ciento de los pobres moderados son mayores de 65 años (véase la Figura 2).1 La pobreza también se asocia con el desempleo, el trabajo independiente y el trabajo en la agricultura. Las tasas de empleo de los adultos son significativamente más bajas entre los hogares pobres y extremadamente pobres en comparación con los que no son pobres (60 por ciento contra 72 por ciento). Alrededor del 75 por ciento de los pobres extremos y el 42 por ciento de los pobres moderados que declaran trabajar están empleados en la agricultura, en comparación con solo el 14 por ciento de los que no son pobres (véase la Figura 3). La alta dependencia en la agricultura expone a las familias pobres a un alto precio y a la volatilidad del producto. No contar con mecanismos de gestión de riesgos obliga a las familias a reducir el consumo básico y la inversión en capital humano. Además, Paraguay se destaca por la alta volatilidad del PBI, que está ligada a la estacionalidad y al precio de los commodities en el sector agrícola. Los hogares rurales son a la vez productores y consumidores de productos agrícolas: un aumento en el precio de los alimentos puede aumentar los ingresos en la comercialización de un commodity específico, pero al mismo tiempo puede deteriorar su poder adquisitivo ya limitado. Además, la agricultura rural de subsistencia tiene infraestructura, créditos y seguros limitados para hacer frente a las crisis relacionadas con el clima. Por lo tanto, la evidencia (Garriga et al 2017) sugiere que el efecto de la volatilidad de los precios sobre el consumo es mayor en los pobres y más aún en los pobres de las zonas rurales de Paraguay (véase la Figura 4). Además, los hogares pobres sin una red de seguridad pueden ser forzados a hacer recortes en otras inversiones esenciales, como enviar a sus hijos a la escuela, utilizar establecimientos de salud o vender activos productivos. Figura 4: Transmisión de la volatilidad: gasto, ingreso y efecto neto en las áreas urbanas y rurales (elasticidad del precio = 0,2) Urbano Rural 6 Cambios en el gasto total (%) 6 Cambios en el gasto total (%) 4 4 2 2 0 0 -2 -2 -4 -4 -6 -6 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Percentiles del ingreso del hogar per cápita Percentiles del ingreso del hogar per cápita Gasto Ingreso Efecto neto Gasto Ingreso Efecto neto Fuente: Garriga et al. 2017, as described by Ana Maria Lugo and Martha Viveros in “Pro TMCting the Poor from Food Price Shocks in Paraguay.” II. Visión general de la evolución del gasto de asistencia social en Paraguay La protección social está compuesta por asistencia social, gastos en programas laborales y la seguridad social. En base a la información del presupuesto público y la metodología de clasificación del 1 Este resultado se explica por la forma demográfica de Paraguay y al hecho de que la esperanza de vida en dicho país es inferior a la media regional (véase el Capítulo de Salud), en particular entre los pobres y los pobres extremos. 8 Atlas de Indicadores de Protección Social de Resilencia y Equidad del Banco Mundial (ASPIRE), el gasto total en protección social en 2016 fue de PYG 10,223 millones de millones, que ascienden a aproximadamente 4.7 por ciento del PIB de dicho año2. El gasto público en seguridad social representa dos tercios del gasto total, seguido del gasto en asistencia social, que representan menos de un cuarto del gasto total. El gasto en programas laborales, incluso cuando se consideran intervenciones de inclusión productiva rural, solo constituye el 5 por ciento del gasto en protección social. La distinción entre seguridad social y asistencia social es nominal en tanto los programas contributivos son parcialmente financiados por el presupuesto público, incluso en Paraguay. Figura 5: Gasto en protección social en Paraguay en 2016, millones de millones Gua. 2,255 23% 164 2% 488 5% 324 6,898 3% 72% Seguridad social Asistencia social Inclusión rural productiva Programas laborales Fuente: Cálculos del autor basados en los datos de ASPIRE 2016. En el gasto agregado no se incluyen los programas de alimentación escolar en asistencia social. En este capítulo se analiza el gasto público en asistencia social (AS), que se define como todos los programas de efectivo no contributivo o en especie con el objetivo de aliviar la pobreza y apoyar a los grupos vulnerables. El análisis se basó en el Sistema Integrado de Información Social (SIIS) y el Tablero de Control de la Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social (STP) para identificar todos los posibles programas públicos que podrían clasificarse como AS (también llamados programas sociales en este capítulo), en la clasificación ASPIRE. 3 Este capítulo no cubre en profundidad los otros dos pilares de un sistema de protección social: los programas de seguridad social contributivos, y los programas de mercado de trabajo (MT). Estos han sido estimados a nivel agregado solo para la evaluación comparativa internacional de Paraguay. Los gastos en AS fueron del 1,1 por ciento del PBI en 2016 (o 1,4 por ciento cuando se incluye la alimentación escolar). Los cuatro programas más grandes representan las tres cuartas partes del total.4 Mientras el inventario cuenta con más de 35 programas sociales en total, los 4 más grandes 2 Si se incluye el gasto en programas de alimentación escolar, el gasto total alcanzaría el 5 por ciento del PIB. 3 ASPIRE recopila el gasto anual presupuestado y ejecutado del programa, el número de beneficiarios y varias características de diseño, como el objetivo del programa, la metodología de focalización y el tipo de servicio y transferencia prestados. El Apéndice 1 incluye la lista completa de los programas incluidos y una descripción de las metodologías de evaluación comparativa de los gastos de ASPIRE y de la OCDE. 4 Esta estimación excluye el gasto en alimentación escolar porque está incluido en los agregados del sector educativo. Considerando la alimentación escolar, el gasto total alcanza el 1.4 por ciento del PBI. 9 representan el 77 por ciento de los gastos, y los 10 principales representan el 95 por ciento del gasto de 2016 (véase la Figura 7). Las pensiones sociales no contributivas Pensión Alimentaria Adultos Mayores (PAAM), la Transferencia Monetaria Condicional (TMC) Tekopora y las pensiones sociales relacionadas con la guerra del Chaco son los tres mayores beneficios en efectivo (0,36 por ciento, 0,16 por ciento y 0,11 por ciento del PBI, respectivamente) en 2016.5 Entre los programas puramente en especie, los más importantes son almuerzos y meriendas escolares (0,29 por ciento del PBI), proyectos de vivienda social (0,26 por ciento del PBI), seguidos por el Programa Alimentario Nutricional Integral (PANI), un programa de complementos nutricionales (0,06 por ciento) del PBI), y asistencia de emergencia por catástrofes (0,04 por ciento del PBI). Figura 6: Gasto total en AS total y como Figura 7: Gasto en los principales programas de AS como porcentaje del PBI (2010-2016) porcentaje del PBI (2016) 1.13% Miles de millones de Guaraníes 2500 1.10% 1.2% Otros programas 0.04% Herederos de Policí as y Militares 0.01% 1.0% 2000 0.84% Pensi ón a Veteranos de la Guerra del Chaco 0.01% 0.82% Abrazo (Lucha contra el trabajo Infantil) 0.02% 0.8% 0.66% 1500 Programas del Instituto Paraguayo del Indí gena 0.02% 0.55% 0.6% Tarifa Social de la ANDE 0.02% 1000 0.40% Protección y Rehabilitaci ón a Personas con Discapacidad 0.03% 0.4% Asistencia en Situaci ón de Emergencia y/o Desastres 0.04% 500 Programa Alimentario Nutricional 0.06% 0.2% Pensi ón a Herederos de Veteranos de la Guerra del Chaco 0.09% 0 0.0% Tekoporã (TMC) 0.16% Viviendas SENAVITAT 0.26% 77% del gasto Alimentaci ón Escolar Nominal 0.29% Real (2016) Pension alimentaria a adultos mayores 0.36% Porcentaje del PIB 0.00% 0.05% 0.10% 0.15% 0.20% 0.25% 0.30% 0.35% 0.40% Nota: Estas estimaciones excluyen el gasto en Nota: La alimentación escolar se incluye aquí para comparar su tamaño en alimentación escolar porque está incluido en los cuanto al gasto con otros programas sociales. agregados del sector educativo. Pero el programa es tratado a continuación en los programas sociales. Fuente: Cálculos del autor basados en los datos Fuente: Cálculos del autor basados en los datos de ASPIRE y WDI del Banco de ASPIRE y WDI del Banco Mundial Mundial El gasto por habitante en Paraguay es de dos a cinco veces menor que en los países vecinos más ricos. En la Figura 8 se compara el gasto total en AS en Paraguay en 2016 con seis pares regionales sobre la base de la metodología de ASPIRE. Paraguay se encuentra por debajo del gasto promedio de algunas de las economías más avanzadas de la región como porcentaje del PBI, y solo por encima de Perú. En términos absolutos, la generosidad en Paridad de Poder Adquisitivo de AS en Paraguay es menor que en la mayoría de los demás países vecinos (Figura 9). Además, la expansión del gasto en Paraguay es un hecho reciente, y esto implica que el sector necesita inversiones en capital humano e infraestructura física, que otros países ya hicieron en el pasado, para alcanzar similares niveles de eficacia. 5 Aunque se incluye como una transferencia en efectivo, el programa Tekopora en realidad ofrece una combinación de efectivo y servicios en especie, con un componente humano importante relacionado con la gestión de casos y la educación para la vida para beneficiarios adultos. 10 Figura 8: Gasto total en AS en Paraguay y pares Figura 9: Promedio de beneficio per cápita de todas regionales las AS (PPA anual de US$ 2005) - población total 3.0% 2.78% 472 2.41% 2.5% 2.0% 1.48% 1.5% 1.21% 1.14% 264 1.1% 1 238 1.0% 0.81% 0.5% 102 0.0% 56 30 Paraguay Colombia Chile México Brasil Perú [2016] [2014] [2013] [2012] [2015] [2014] Paraguay Pares regionales Promedio Fuente: Base de datos de ASPIRE del Banco Mundial Fuente: Base de datos de ASPIRE del Banco Mundial Nota: No incluye el programa de alimentación escolar. Nota: No incluye el programa de alimentación escolar. Las pensiones sociales, la vivienda social y los programas de alimentación escolar han sido los principales impulsores del crecimiento del gasto del sector en los últimos años. Si bien muchos programas crecieron en tamaño durante los últimos cinco años, tres fueron los principales impulsores del crecimiento del gasto. En primer lugar, la cobertura del PAAM se amplió significativamente y este es un programa con un costo unitario relativamente alto. En segundo lugar, la construcción de viviendas sociales ha desempeñado un papel clave en presupuesto social de Paraguay y, por diseño, estos programas son costosos. En tercer lugar, algunos de los mayores gastos se explican por el crecimiento automático de las regalías y de Fonacide, cuya parte está destinada a programas de alimentación escolar. (Véase el Cuadro 1 en el Capítulo de Educación de este estudio). En general, el aumento del gasto estuvo dado por un crecimiento en la cobertura de estos varios programas y no por cambios en la generosidad (gasto por beneficiario).6 6 La alimentación escolar puede ser una excepción, pero los datos no permiten hacer una cuantificación del total de beneficiarios. 11 Figura 10: Gasto en los seis principales programas Figura 11: Beneficiarios de los principales programas sociales, como porcentaje del PBI (2006-2016) sociales (2006-2016) 1.40% Cuidado de las 1,000,000 personas con discapacidades 1.20% 800,000 Pensiones a veteranos de guerra 1.00% 600,000 Programas de alivio 0.80% a la pobreza (TMC) 400,000 0.60% Subsidios directos 200,000 de vivienda y 0.40% servicios públicos - Programas de 0.20% distribución de 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 alimentos Viviendas SENAVITAT 0.00% Pensiones a adultos Pensión Alimentaria Adultos Mayores 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 mayores Tekopora (hogares) Alimentación Escolar Fuente: Base de datos de ASPIRE del Banco Mundial Fuente: Base de datos de ASPIRE del Banco Mundial El gasto en efectivo de las transferencias para familias, como el programa Tekopora, es bajo en Paraguay. La Figura 12 presenta una evaluación comparativa de la asignación de gastos de AS en Paraguay y otros pares regionales. Paraguay se destaca por gastar relativamente más de su presupuesto total de AS en pensiones sociales, transferencias de alimentos y subsidios para vivienda, y mucho menos en las transferencias de efectivo condicionadas y no condicionadas para las familias. Por el contrario, la mayoría de los países de los cuales hay datos disponibles, por ejemplo, Colombia, Uruguay, Perú, México y Brasil, invierten significativamente más que Paraguay en las TMC. Figura 12: Gasto de categorías de AS en países de América Latina y el Caribe, como porcentaje del PBI (2014) Fuente: Cálculos del autor basados en la base de datos ASPIRE del Banco Mundial 12 Al considerar la totalidad del gasto en protección social de Paraguay y los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), Paraguay gasta más en funciones para 'mayores' que cualquier otro país de la OCDE, a pesar de ser mucho más joven. Debido a que Paraguay aspira finalmente a unirse al grupo de la OCDE, es relevante comparar los gastos de protección social (que incluyen la AS, el mercado de trabajo y el SS), no solo con sus pares regionales, sino también con este grupo de economías maduras (véase la Figura 13). La Figura 14 muestra que, aunque Paraguay sea más joven que cualquier otro miembro de la OCDE, es un valor atípico por cuánto se dedica a la 'vejez', dejando relativamente poco para mitigar los otros tipos de riesgos, como la discapacidad o la pobreza infantil. Esta asignación también no concuerda con el perfil de los pobres en el país, el 95 por ciento de los cuales tiene menos de 65 años. La baja prevalencia de las personas mayores entre los pobres se debe en parte a la estructura demográfica de Paraguay y, en parte, precisamente porque la protección social cubre esta población relativamente más que a cualquier otro grupo etario (aunque se mantienen las desigualdades y las brechas). Figura 13: Total de protección social y gasto laboral por función, tanto en efectivo como en especie, 2011 (OCDE) y 2014 (pares regionales) Discapacidades Familia Vivienda Adultos mayores Otros Sobrevivientes Promeio 25% 20% Porcentaje del PIB 15% 10% 5% 6 0% Finlandia Bélgica Italia España Paraguay 2016 Alemania Hungría Austria Eslovaquia Portugal México* Eslovenia Nueva Zelanda Estados Unidos Dinamarca Grecia Noruega Reino Unido Australia República de Corea Brasil Colombia Perú Luxemburgo Irlanda Israel Turquía Chile Suecia Islandia Canadá Chile* Uruguay Francia Suiza Japón Países Bajos Polonia República Checa Estonia Fuente: Base de datos de ASPIRE del Banco Mundial OECD (2011) Regional Peers Figura 14: Gasto en programas para mayores como porcentaje del total de protección social y gasto laboral y proporción de población de 65 años y más 0.9 porcentaje del gasto total en protección 0.8 Paraguay (2016) Gasto en adultos mayores como TUR 0.7 JPN SVN AUT GRC ITA 0.6 CZE CHE PRT POL USA social 0.5 SVK FRA EST HUN GBR FIN SWE DEU 0.4 CHL* KOR AUS ISR NZL BEL ESP MEX* NORNLD DNK 0.3 CAN IRL LUX 0.2 ISL 0.1 0 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 Porcentaje de población mayor de 65 años (% del total) Fuente: Base de datos ASPIRE del Banco Mundial y datos de WBI 13 III. Incidencia del gasto Menos de la mitad de la población del quintil inferior recibe dinero en efectivo de la AS. El nivel de cobertura observado es mucho más bajo que en países comparables. Los datos administrativos muestran que tanto el PAAM como Tekopora aumentaron el número total de beneficiarios en los últimos años; sin embargo, el aumento nominal apenas se ha mantenido con el crecimiento de la población (basado en la EPH 2016), y solo el 42 % de las familias en el quintil inferior de ingresos y solo un tercio de los hogares más pobres se beneficiaron de una TMC (véase la Figura 15). Como tal, la cobertura de efectivo de AS es menos de la mitad de la tasa en todos los demás países comparables (véase la Figura 16). Figura 15: Niveles de cobertura de los principales programas Figura 16: Cobertura de AS de sociales (2016) Paraguay y pares regionales, como porcentaje de la población total 66 74.7 C1 C2 C3 C4 C5 Población total 55 59.3 59.2 56.1 42 43 42 34 37 31 23.7 19 14.9 15 13 11 12 10 89 9 434 6 64 5 4 4 31 21 1 1 0 01 10 Pensiones a Asistencia Pensión Tekopora Bono Alimentación veteranos y Social alimentaria a (TMC) almuerzo escolar pensiones Focalizada adultos escolar contributivas mayores Fuente: cálculos de los autores sobre la base de la EPH 2016 Fuente: cálculos de los autores sobre la base de la EPH 2016 IV. Rendimiento a nivel de programa Esta sección resume los principales programas sociales disponibles en Paraguay y la literatura disponible para evaluar su desempeño en relación con sus costos. Si bien una descripción y evaluación exhaustiva de todos los programas está fuera del alcance de este estudio, el objetivo de la presente sección es identificar la evidencia principal sobre el retorno a la inversión y las posibles recomendaciones para optimizar la cartera. Los datos sobre el gasto a nivel de programa y el número de beneficiarios se recopilan sistemáticamente (SIIS, Tablero de Control) y existen varias evaluaciones en relación con el diseño técnico y la implementación de los principales programas (incluidos, Abrazo, PAAM, Almuerzos Escolares) incluidas la serie reciente hecha por el Gabinete Social. Sin embargo, faltan las evaluaciones de impacto cuantitativo con grupo de control, y el seguimiento de los resultados (y no solo de los productos) de todos excepto unos pocos programas. Esta falta de información limita la capacidad de llevar a cabo una revisión más a fondo. La significativa varianza de los costos por beneficiario de los programas de AS justifica un análisis de los impactos a fin de identificar las intervenciones costo-efectivas. La Figura 17 ilustra el gasto anual total por beneficiario de los 13 programas más grandes y para los cuales se pueden recopilar datos que 14 aproximen7 sus costos unitarios. Hay grandes variaciones en los gastos unitario - y esto implica que los encargados de formular políticas tienen que preguntarse sobre el impacto marginal de cada una de esas inversiones: el promedio de las pensiones de los veteranos de guerra cuesta tanto como cubrir 30 hogares (150 personas) con la TMC del Tekopora. Proveer comidas escolares a dos hermanos de la misma familia por 10 años cuesta tanto como la provisión de una unidad de vivienda social de SENAVITA. Cubrir a un anciano pobre con una pensión social cuesta tanto como incluir a dos familias de cinco personas en el Tekopora. Es importante notar que la alta varianza de costo unitario también se encuentra entre programas que apuntan a lograr un objetivo similar (por ejemplo, reemplazar el ingreso cuando no es posible trabajar, debido a vejez o discapacidad). Figura 17: Gasto anual por beneficiario directo de los principales programas sociales (2016) Gastos de Sepelios 86,098,052 Pensión a Veteranos del Chaco 73,198,558 Herederos de policías y militares 62,360,406 Haberes atrasados 25,782,844 Pensión a herederos de… 19,613,463 Fondo Nacional de Vivienda… 15,125,895 Fondo Nacional de Vivienda… 66,627,873 Pensión Graciable 15,067,148 Pensión alimentaria a adultos… 5,465,854 Abrazo 3,101,621 Alimentación escolar (Asunción) 2,305,000 Asistencia a pescadores 1,547,950 PANI 1,018,201 Tekoporã (individuos) 485,870 Tekoporã (hogares) 2,367,714 Fuente: Base de datos de ASPIRE del Banco Mundial Nota: Se define al beneficiario directo como el receptor de la transferencia o servicio. Para las intervenciones a nivel del hogar, el gasto se informa por persona (dividido por el tamaño promedio del hogar del beneficiario). 7 Aunque los códigos presupuestarios permitirían etiquetar los costos administrativos de los programas, los gastos a nivel de programa (o nivel de organismo) rara vez se clasifican de esta manera. Esto limitó los análisis para la construcción de una estimación aproximada del gasto total por beneficiario (en lugar de la estimación de los costos medios y marginales y los gastos de administración). 15 Figura 18: Clasificación económica de los gastos de los principales programas sociales (2016) Pension alimentaria a Adultos Mayores Fondo Nacional de la Vivienda Social Programa Alimentacion Escolar (Depart) Tekopora SENAVITAT (Sembrando oportunidades) Asistencia en situación de emergencia Soluciones habitacionales Che Tapi Asistencia técnica a indígenas DIBEN Abrazo Tarifa social de la Ande Tekoha Tenondera Pension del Chaco Pueblos originarios Pension graciable Asistencia a pescadores Mujeres emprendedoras de la agricultura Subsidio de repatriación de restos Apoyo a repatriados emprendedores 0% 20% 40% 60% 80% 100% Personal Servicios Compras de bienes Transferencias monetarias Trasf. a entidades publicas o privadas Otros, incl. inversiones Inversiones Otros usos Fuente: Datos del presupuesto nacional Beneficios en efectivo La AS es clave para mitigar la pobreza al complementar los ingresos de los hogares y ello a su vez aumenta la asequibilidad de las inversiones de capital humano, como la salud y la educación. Paraguay incluye esencialmente tres conjuntos de programas de transferencia de efectivo: las pensiones no contributivas, las TMC y las transferencias en efectivo combinadas con servicios específicos. Los programas de AS en efectivo dirigidas a un público pobre están bien focalizados, particularmente Tekoporã. La focalización de los programas PAAM y Tekopora es eficientes según estándares internacionales, pero con cierto margen de mejora para el PAAM. La experiencia del Tekoporã en Paraguay es que, si bien las brechas de cobertura siguen siendo significativas, la precisión de focalización no se ha penalizado con la ampliación de la cobertura. En 2013, el 86 por ciento de los beneficiarios del Tekoporã se encontraban dentro del 40 por ciento de ingreso inferior de la población (computado excluyendo la transferencia misma), mientras que en 2016 la proporción aumentó al 90 por ciento y en el momento en que el número de beneficiarios se duplicó (Figura 19). Este direccionamiento es más alto que en Perú (89 %), Brasil (88 %), México, Argentina, Uruguay, Ecuador, Chile, Colombia y Bolivia (todos por debajo del 80 %) según los cálculos armonizados de ASPIRE. El significativo subsidio presupuestario que reciben las regresivas pensiones contributivas desplaza a los gastos en otros programas sociales. Como se muestra en la Figura 19, las pensiones formales se acumulan principalmente en el 40 % de los hogares más ricos. Hasta el 35 % de los beneficiarios de 16 pensiones se encuentran en el quintil superior, incluso cuando la incidencia se calcula descontando la pensión del ingreso de la población en ese quintil8. Esto sugiere que muchos de los beneficiarios de pensiones también pueden depender de otras fuentes de ingresos. Del mismo modo, la regresividad de las pensiones contributivas no es sorprendente considerando el tamaño del mercado laboral formal en Paraguay. Sin embargo, las tasas de aportes actuales son insuficientes para cubrir futuros pasivos de IPS y Cajas Fiscales9. Por ejemplo, el déficit estimado de las pensiones pagadas por la Caja Fiscal (pensiones del sector público) ya fue del 1,3 por ciento del PBI en 2015 (Serafini 2017), y esto aumentará considerablemente en los próximos años. Esto implica que el componente de subsidio de las pensiones contributivas es muy significativo y se distribuye de manera regresiva. Los gastos destinados a cubrir el déficit de las pensiones de otro modo podrían ser gastados para cerrar las brechas de cobertura de los pobres en programas de asistencia social más eficientes y económicos. Figura 19: Distribución de beneficios (precisión de focalización) 80.0 68 70.0 65 60.0 52 48 50.0 39 42 38 36 40.0 32 30.0 24 18 17 20.0 11 10 10.0 3 4 5 5 1 1 0.0 Todo protección Todo seguridad Otras pensiones Pensions de Todo asistencia Pensión Tekopora TMC Todas las Bono almuerzo Alimentación social en efectivo social (sobrevivientes, jubilación social en efectivo alimentaria a transferencias de escolar escolar guerras, etc) adultos mayores alimentos (monetizada) C1 C2 C3 C4 C5 Fuente: Base de datos de ASPIRE del Banco Mundial Nota: Transferir el monto recibido por los beneficiarios en cada quintil como porcentaje de las transferencias totales recibidas por todos los beneficiarios. Los quintiles se calculan excluyendo la transferencia específica. Los cálculos de los autores sobre la base de la EPH 2016 Las comidas escolares se monetizan como gasto total anual en alimentación escolar dividido por el total de beneficiarios (aquellos que reciben desayuno/merienda o almuerzo). Las transferencias focalizadas en efectivo, especialmente Tekopora, tienen mayor impacto en reducción de pobreza y desigualdad que los programas contributivos. A través de simulaciones en la EPH se puede aproximar el impacto de los programas de protección social en efectivo el nivel de pobreza y desigualdad de la población. En conjunto, toda la Protección Social en efectivo permite reducir la tasa de pobreza de 2,4 puntos porcentuales. Sin embargo, la mayor parte de esa reducción (1,5 puntos porcentuales) se lleva a cabo debido a la AS focalizada, aunque tenga un gasto inferior de otros programas de protección social. En segundo lugar, la AS permite una reducción de la desigualdad (según lo medido mediante el índice de Gini), mientras que las pensiones contributivas y las pensiones de veteranos no solo tienen un impacto moderado en la reducción de pobreza, sino también aumentan la desigualdad (véase la Figura 20). En fin, la Figura 21 resume el impacto en reducción de pobreza por guaraní gastado, que es una medida de eficiencia. Esa sugiere que Tekopora es el programa con mayor costo-beneficio en reducción de pobreza del País. El impacto del alivio de la pobreza de las transferencias en especie no puede estimarse de manera confiable porque su valor monetario es más difícil en estimar. 8Descontando el valor del beneficio del ingreso total del hogar. 9 Lerrain, Viteri y Zucal (2013) informan un pasivo de deuda implícito estimado de la Caja Fiscal del 45 % del PBI a valores presentes. 17 Figura 20: Impacto agregado estimado de los Figura 21: Efectividad en la reducción de la programas sobre las medidas de pobreza y desigualdad pobreza Comida escolar simulada en efectivo Alimentación escolar simulada en (como TMC) -0.7%-0.4% 0.48 efectivo (como TMC) Comida escolar simulada en efectivo (sin costos adm) -1.0% -0.5% Bono almuerzo escolar 0.69 Bono almuerzo escolar 0.0% 0.0% Tekopora (TMC) 0.70 Tekopora (TMC) -0.3% -0.5% Pensión alimentaria a adultos Pensión alimentaria a adultos -1.0% -0.4% 0.40 mayores mayores Todo asistencia social -1.5% -0.7% Todo asistencia social en efectivo 0.50 Otras pensiones (sobrevivientes, 0.0% -0.2% Otras pensiones (sobrevivientes, guerras, etc) 0.04 guerras, etc) Jubilación -0.7%0.4% Jubilación 0.11 Todo seguridad social -0.9% 0.4% Todo seguridad social en efectivo 0.05 Todo protección social -2.4% -0.4% Todo protección social en -3.0%-2.5%-2.0%-1.5%-1.0%-0.5%0.0%0.5%1.0% 0.14 efectivo Cambio en desigualdad (Gini) Cambio en la tasa de pobreza Fuente: Cálculos de los autores sobre la base de la EPH 2016 Fuente: Cálculos de los autores sobre la base de la EPH Nota: Cambio en el indicador de pobreza o desigualdad debido a 2016 la transferencia, suponiendo que el bienestar de los hogares Nota: La tabla muestra la reducción de la brecha de pobreza disminuirá por el valor total de esa transferencia. Simulaciones: en guaraní, por 1 guaraní gastado en el programa social. el efecto de una transferencia de efectivo equivalente a las comidas escolares per cápita, ya sea sin costos administrativos o con costos administrativos de la TMC Tekoporã. TMC Tekoporã Tekoporã es el segundo programa social más grande de Paraguay en cuanto a la cobertura y posiblemente el más costo-efectivo para aliviar la pobreza y estimular la acumulación de capital humano. Como lo demuestra el análisis mencionada arriba, Tekoporã es el programa más costo-efectivo en cuanto a la reducción de la pobreza por guaraní gastado. Además, con un beneficio promedio equivalente a solo el 8 por ciento del consumo per cápita del quintil inferior (véase la Figura 22), Tekopora puede considerarse bajo en cuanto a la generosidad y más bajo que los comparadores internacionales. La baja generosidad y la focalización hacia hogares de acuerdo a características estructurales de pobreza (en lugar del ingreso) disipa las preocupaciones que Tekoporã puede crear efectos disuasivos del trabajo o del trabajo formal. Esto concuerda con la literatura empírica sobre las el comportamiento en el mercado laboral de los beneficiarios de TMC. Además, Tekoporã es el único programa cuyo impacto se ha evaluado con un grupo control hasta la fecha: la última muestra los incentivos positivos ocasionados por la transferencia en cuanto a un aumento de los chequeos prenatales con la correspondiente reducción en las tasas de mortalidad, aumento en las tasas de vacunación, reducción en las tasas de repitencia escolar, aumento en las tasas de matrícula escolar y disminución en las tasas de deserción escolar.10 Las evaluaciones a largo plazo han mostrado el impacto de las TMC en los resultados de empleo y educación más allá del momento de las transferencias (Molina-Millan et al 2016 y Barham et al 2017). 10 Ministerio de Hacienda (2016); Ministerio de Hacienda (2015); 18 Figura 22: Transferencia media como porcentaje del bienestar total del hogar beneficiario (2013-2016) 35 34 34 35 25 23 22 23 20 18 15 16 9 8 6 5 2013 2014 2015 2016 Pensiones (sobrevivientes, guerra, etc) Jubilación Pensión alimentaria a adultos mayores Tekopora (TMC) Fuente: Banco Mundial sobre la base de la EPH 2013-2016 Las TMC pueden también contribuir a garantizar la oferta local efectiva de los servicios de salud y educación, a través de la estimulación de demanda de la parte de los beneficiarios. Las condicionalidades en educación y salud pueden servir como movilizador de las personas para presionar a los organismos públicos a cerrar las brechas en la prestación de servicios básicos. Es pasa especialmente si existen sistemas de reclamos que ayuden canalizar estas demandas. Un programa piloto de auditoria social financiado por el Banco Mundial entre los beneficiarios de Tekopora en de hecho tuvo impacto sobre la tasa de asistencia a escuelas y centros de salud, gracias a la información sobre carencia de servicios y a la creación de espacios de diálogo con los ministerios de línea a nivel local. Sin embargo, la implementación del programa se ve obstaculizada por los escasos recursos humanos y el limitado presupuesto administrativo. Una deficiencia crítica del programa principalmente debido a limitaciones presupuestarias es que algunas de las áreas donde se distribuye la transferencia todavía no están cubiertas por las guías familiares. Además, el número promedio de familias por guía familiar sigue siendo excesiva, y los gastos de transporte para las vistas regulares a los beneficiarios siguen siendo a cargo del guía mismo. Existe evidencia anecdótica de que, en áreas sin acompañamiento familiar, de hecho, hay menor utilización de los servicios de salud y educación de la parte de los beneficiarios, lo que apunta al valor agregado del componente humano, además de la transferencia, en el programa. Pensiones no contributivas El PAAM brinda protección contra la pobreza de los ancianos, con impactos positivos en la pobreza general. El análisis de los datos de encuestas de hogares revela que el programa ha mejorado su calidad de focalización a lo largo del tiempo. El programa ha mostrado un impacto significativo en el alivio de la pobreza de personas mayores de 65 años. Por otra parte, ya que gran parte de los ancianos vive con su familia extendida, las pensiones sociales también tienen un impacto positivo en el alivio de la pobreza en general. Si bien es menos eficiente para reducir la pobreza que Tekoporã (Figura 21), debido al tamaño de su transferencia, en términos absolutos el PAAM tiene mayor impacto en la reducción de la pobreza (1 punto porcentual) en Paraguay que cualquier otro programa (Figura 20). Las pensiones no contributivas categóricas incluyen los beneficios heredados por los sobrevivientes de policías y militares de la Guerra de El Chaco. Estos programas son mucho más caros por unidad que cualquier otro beneficio en efectivo no contributivo (véase Figura 17), con beneficios anuales que van desde 19 19 a 63 millones de guaraníes por persona. Como se muestra en el análisis de incidencia, muchos beneficiarios se encuentran en los quintiles superiores de ingresos, incluso antes de recibir esta transferencia. Las reglas de portabilidad de los beneficios de los veteranos para los sobrevivientes de los beneficiarios, en particular los que no son cónyuges sino descendientes (ahora adultos) podrían ser revisadas. Programas de prestación de servicios con un componente de efectivo Hay varios programas pequeños que proveen transferencias en efectivo además de servicios para poblaciones vulnerables específicas: el más grande es Abrazo, que combina las TMC (una minoría de los gastos), con guarderías y centros comunitarios para prevenir el trabajo infantil en áreas urbanas, a un costo por familia que es un poco más alto que el Tekoporã. Este programa es particularmente importante para cubrir las falencias en la prestación de servicios de cuidado en áreas urbanas. Tenonderá es una transferencia de las inversiones productivas de inclusión, junto con la creación de capacidades, y asistencia a pescadores es una transferencia que actúa como sustituto de los ingresos fuera de la temporada de pesca. El acompañamiento familiar se aplica a través de varios programas en Paraguay, y es un componente clave para mejorar los efectos de las transferencias en efectivo para la reducción de la pobreza. Paraguay tiene una nueva red de agentes de AS con capacitación básica en la gestión de casos, desplegados particularmente en el territorio a través de una serie de programas, siendo Tekoporã el más grande. Las guías familiares del Tekoporã, Familia por Familia, y Abrazo son algunos ejemplos de diferentes perfiles profesionales que utilizan los programas para llegar a poblaciones de clientes específicas de manera “vertical”. A nivel local, las oficinas municipales incluyen, de jure, una oficina de asuntos sociales de niños (Consejos de la Niñez), lo que representa un modelo potencialmente interesante para desarrollar una red nacional. La Secretaría Nacional de la Niñez se encarga de la creación de capacidad, protocolos de intervención y apoyo con servicios especializados (por ejemplo, línea telefónica de emergencia) a lo que podría definirse como un ejemplo de red descentralizad de trabajadores sociales. No existe una superposición inmediata entre los diferentes programas debido a las diferencias bien definidas en los grupos destinatarios y las intervenciones. Sin embargo, la falta de una coordinación coherente y explícita entre las diferentes iniciativas de acompañamiento familiar representa un importante costo de oportunidad para el sector porque el territorio sigue siendo cubierto y atendido de manera desigual. Por otra parte, la fragmentación de los programas impide el desarrollo de escalas para apoyar la red básica de los trabajadores sociales en los municipios (ya sea a través de un modelo desconcentrado o mediante un modelo totalmente descentralizado) que podrían servir como puerta de acceso a los programas y al segundo nivel especializado de AS. Programas de alimentación y nutrición Las comidas escolares han crecido en gastos y cobertura a lo largo del tiempo y ahora representan el segundo programa social más grande. Con un costo de 0,29 por ciento del PBI, las comidas escolares son de facto el segundo programa social más grande en Paraguay. El programa tiene cobertura universal de la educación pública para meriendas escolares (814.000 estudiantes) y, además, ofrece almuerzos para 314.000 estudiantes en escuelas priorizadas. A diferencia de otros programas analizados en este capítulo, la financiación de los programas de alimentación escolar es proporcionada por los recursos asignados (véase el en el Capítulo de EducaciónError! Reference source not found.). El presupuesto del programa aumentó significativamente como consecuencia de su mecanismo de financiación y se desconectó de las necesidades cambiantes o consideraciones de políticas. La alimentación escolar es costosa en comparación con programas similares a nivel internacional y con otros programas en Paraguay. Los datos recopilados para una muestra de concursos de contratación 20 pública a través de siete departamentos, incluida Asunción, sugiere que el costo medio para proveer comidas escolares más de US$ 2,0 por niño por día. Esto lleva a un costo estimado de 3.074.000 guaraníes por estudiante por año académico o aproximadamente US$ 553. La información sobre el costo unitario de los programas de alimentación escolar en todo el mundo está desactualizada, pero en general es más baja en Paraguay: en 2008, el gasto medio por beneficiario en los países de ingresos medianos y altos fue de US$ 225 y en los de países de ingresos medios-bajos fue de US$ 46 (Programa Mundial de Alimentos 2013). Lo que quizás es más revelador es que el costo unitario de las comidas escolares es alto en comparación con otros programas nacionales como el Tekoporã (véase la Figura 17). Incluso si es casi universal, el programa sigue siendo moderadamente progresivo porque los niños están sobrerrepresentados en los hogares más pobres. Como se muestra en la Figura 23, de acuerdo con la EPH, el 40 por ciento de los beneficiarios de las comidas escolares gratuitas está en el 40 por ciento superior de la distribución del ingreso. La incidencia del programa puede explicarse mediante varios factores, pero sobre todo porque el desayuno y la merienda escolar están a disposición de la mayoría de las escuelas, independientemente de las necesidades: El 82 por ciento de los niños que asisten a escuelas de educación pública o privada subvencionada declara recibir algún tipo de comida gratis y, como se muestra en la Figura 23, la distribución del ingreso de los beneficiarios sigue de manera casi idéntica la distribución del ingreso de todos los estudiantes en las escuelas públicas. En segundo lugar, incluso en el caso de los Almuerzos Escolares, que es más caro y debe hacerse más específico, la legislación permite el uso de un amplio conjunto de criterios para seleccionar las escuelas vulnerables por parte de los gobiernos subnacionales. Esto sugiere que existe un amplio margen para las mejoras de la eficiencia que coincidan con las del buen rendimiento de la AS basada en efectivo. Figura 23: Cobertura de la educación pública básica y las comidas escolares para niños de 0-18 años de edad (2016) 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 C1 C2 C3 C4 C5 Recibe alimentación escolar gratuita Asiste a educación básica pública Fuente: Cálculos de los autores sobre la base de la EPH 2016 El impacto en los resultados educativos y nutricionales de las comidas escolares continúa sin estar documentado. Los programas de alimentación escolar en muchos países se han diseñado para cumplir con varios objetivos: (a) incentivar la asistencia a la escuela mediante la reducción del gasto de los hogares en alimentación infantil, (b) el apoyo a los resultados nutricionales complementando la ingesta calórica y el acceso a una dieta más diversificada, y (c) el apoyo a los resultados de aprendizaje, garantizando que los niños no tengan hambre mientras aprenden. Hasta la fecha, no existe un estudio cualitativo o cuantitativo para documentar la medida en que se alcanzan estos objetivos en las áreas beneficiarias en comparación con las escuelas que no son beneficiarias. 21 Si los gastos corrientes de las comidas escolares se asignaran en efectivo a los mismos destinatarios, la transferencia tendría un impacto similar en la pobreza como el PAAM, a un menor costo fiscal. Sobre la base de una serie de supuestos, las simulaciones pueden mostrar el posible impacto en la pobreza total y la pobreza infantil si la asignación del presupuesto anual actual para las comidas escolares se distribuyera equitativamente a todos los niños que actualmente declaran beneficiarse de algún tipo de comida escolar gratuita. La simulación muestra que dicha distribución de efectivo reduciría el número de personas afectadas por la pobreza por 1 punto porcentual y la pobreza infantil por 1,5 punto porcentual, que es tanto como el PAAM (Figura 21). Si el beneficio se distribuyera como una transferencia monetaria condicional (TMC), con corresponsabilidades de asistencia a la escuela (por lo tanto incluyendo ya los costos administrativos de monitorear el programa), la pobreza infantil se reduciría en 1,2 punto porcentual, mientras que los incentivos y los impactos sobre el capital humano entre todos los que se benefician de ellos se ampliaría (como lo muestran la literatura internacional y la evaluación de impacto del Tekoporã). La segunda intervención nutricional más grande del país es el Programa Alimentario Nutricional Integral (PANI) que está dirigido a niños de 0-5 años. El programa provee una evaluación nutricional mensual; suministro de suplementos nutricionales como leche enriquecida con hierro, zinc, cobre y vitamina C; y sensibilización de los padres sobre las prácticas de alimentación e higiene, incluida la lactancia materna y las guías de alimentación.11 En 2016, el programa contaba con 113.709 beneficiarios: es difícil evaluar la adecuación de la cobertura del programa, porque no existen evaluaciones de las necesidades para el número de familias que requieren apoyo nutricional. Sin embargo, la implementación sigue siendo carente, con solo un tercio del presupuesto asignado ejecutado realmente en 2016; la mayor brecha de ejecución se encuentra en las compras de suplementos nutricionales. Según UGTS (2018), esto se debe a la falta de recursos humanos administrativos para atender algunas regiones de la salud y porque el programa no tiene su propia oficina de adquisiciones para administrar los alimentos enriquecidos. No existe una evaluación de los resultados, ni monitoreo de los principales indicadores, particularmente la calidad del asesoramiento a los padres, que es clave para lograr los resultados deseados. Programas de vivienda La Secretaría Nacional de la Vivienda y el Hábitat (SENAVITAT) ha puesto en marcha un total de seis programas de vivienda para diferentes grupos, por lo que la vivienda es el tercer mayor programa de AS en el país. Los programas responden a un déficit histórico significativo en el stock cuantitativo de viviendas permanentes y construyeron más de 2.500 hogares en los últimos cinco años. El gasto por hogar beneficiario (66 millones de guaraníes) parece ser razonable cuando se considera que el producto entregado es una unidad de vivienda: sin embargo, dicho gasto implica un importante costo de oportunidad para otras políticas sociales. Por lo tanto, es importante comenzar sistemáticamente a recopilar los impactos en los resultados en los hogares y definir en qué situaciones los programas de vivienda son una herramienta de política necesaria, en un contexto donde existen grandes brechas en la cobertura de otras transferencias sociales esenciales. Hasta la fecha, el programa no cuenta con un sistema para monitorear los impactos de la provisión de vivienda pública en la población beneficiaria (UTGS, 2018). Una pregunta adicional es si otros instrumentos, como las Asociaciones Públicas Privadas, deberían ser explorados como alternativas menos costosas por el estado que la construcción directa de viviendas. V. Estructura institucional e impacto en la ejecución La ejecución de los programas sociales se dispersa a través de un número relativamente alto de organismos, a menudo con mandatos similares o coincidentes. La ejecución de programas sociales en efectivo y en especie en Paraguay es compleja. La implementación de AS es responsabilidad de nueve 11 UTGS 2018 22 organismos diferentes (véase la Figura 24) que varían significativamente en tamaño y presupuesto administrativo, así como de los gobiernos departamentales y municipales (para comidas escolares). Adicionalmente, las entidades que coordinan y monitorean la política social, principalmente la Secretaría Técnica de Planificación y la Unidad Técnica de Gabinete Social, se encuentran fragmentadas. Finalmente, existen otras instituciones que no entregan servicios de asistencia social pero que requieren coordinación: aquellas que entregan programas laborales y de inclusión productiva (Ministerio de Agricultura, Secretaría de la Mujer, Secretaría de Juventud, Crédito Agrícola CAH, Ministerio del Trabajo) y aquellas entidades a cargo de las pensiones contributivas (IPS y Cajas Fiscales). Figura 24: Gasto de las principales agencias encargadas de la entrega de AS por tipo de gasto (2016) 1,000 Miles de millones Guaraníes (2106) 900 800 700 600 500 400 300 200 100 - SEDERREC INDI SENADIS ANDE SNNA SEN SAC SENAVITAT Dir. Pens. No Contributiva (Hacienda) Personal Servicios no personales Bienes y suministros Fuente: Cálculo de los autores basado en BOOST 2016. La fragmentación institucional pierde la posibilidad de compartir funciones administrativas y sinergias en la implementación. Muchos de los organismos mencionados anteriormente necesitan realizar funciones similares, como: • Llevar a cabo actividades de comunicación masiva para identificar beneficiarios en todo el territorio • Determinación de elegibilidad, lo que implica una metodología para la evaluación de las condiciones de vida, la recopilación de datos, el mantenimiento de equipos de entrada de datos, el establecimiento de interoperabilidad con otros sistemas públicos para controles cruzados de activos e ingresos • Recopilar registros de beneficiarios y solicitantes • Perfilar cualitativamente a las familias en cuanto a limitaciones, potencial y desafíos • Establecer mecanismos de pago Las funciones de gestión de los clientes dependen cada vez más de la tecnología, donde las economías de escala son clave para recuperar las inversiones. Las tecnologías pueden mejorar la productividad de los trabajadores sociales y reducir los costos administrativos. Por ejemplo, algunos programas han introducido el uso de tabletas para la recopilación de datos de visitas domiciliarias (Tekoporã, Familia por Familia) y software que requiere una importante inversión inicial pero que luego brindan beneficios a lo largo del tiempo. 23 Figura 25: Modelos de implementación desconcentrada y descentralizada del programa Sistema Des-concentrado Sistema Descentralizado MINISTERIO MINISTERIO Programa Programa Programa Programa Recursos MUNICIPIO Sistemas Sistemas Guía Familia familiar Familia Guía 1 familiar La ejecución de programas también es casi totalmente vertical y centralizada, por lo que se pierde la oportunidad de coordinar la implementación a nivel local. La falta de capacidad de ejecución y administración de servicios sociales a nivel regional y municipal, en un contexto de alta fragmentación institucional, causa un exceso de estructuras centrales paralelas que repiten procesos similares. Algunos de estos 'bienes públicos' de la política social podrían ser provistos a nivel territorial por una sola entidad (idealmente por una oficina municipal) a cambio de un subsidio y un sistema eficaz de monitoreo. La baja capacidad de los gobiernos municipales para ser la puerta de entrada de los programas a menudo se menciona como el cuello de botella clave para implementar un sistema más racionalizado (véase la Figura 25). Existe una buena superposición entre las regiones con alta incidencia de pobreza y las de alta densidad de beneficiarios de programas sociales. La Figura 26 muestra la superposición entre regiones con un número de beneficiarios de al menos un programa (izquierda), la tasa de pobreza (centro) y la cantidad de hogares por debajo de la línea de pobreza (derecha). En general hay más beneficiarios en las regiones con más pobres. En cuanto a la presencia territorial de específicos organismos, la Dirección de Beneficencia y Ayuda Social (DIBEN), el MEC, el Ministerio de Hacienda (MH), el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS), la Secretaría de Acción Social (SAS) y la Secretaría Nacional por los Derechos de las Personas con Discapacidad (SENADIS) tienen presencia en todas las regiones. Sin embargo, algunos organismos benefician desproporcionadamente a las regiones de Asunción y Central: en la SENADIS, la Secretaría Nacional de la Niñez y Adolescencia (SNNA) y el MTEySS, más del 50 por ciento de los beneficiarios son del área metropolitana, lo que representa una falta de esos servicios en el resto del país. En algunas regiones de alta necesidad, la cobertura es baja, y los organismos que cubren menos territorio son el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), la SENAVITAT, la SNNA y la Administración Nacional de Electricidad (ANDE). 24 Figura 26: Cobertura geográfica de los organismos que prestan servicios de AS, tasa de pobreza y cantidad de hogares pobres Beneficiarios Beneficiarios al almenos menos 11programa programa Tasa de pobreza Número de hogares pobres Alto Paraguay Alto Paraguay Alto Paraguay Boquerón Boquerón Boquerón Concepci ón Amambay Concepci ón Amambay Concepción Amambay Presidente Hayes Presidente Hayes Presidente Hayes San Pedro Canindeyú San Pedro Canindeyú San Pedro Canindeyú Cordillera Asunci ó Caaguazú Cordillera Caaguazú Caaguazú n Alto Paraná Asunci ó n Cordillera Asunci ó n Alto Paraná Alto Paraná Central Central Central Guairá Guairá Guairá Paraguarí Paraguarí Paraguarí Caazapá Caazapá Caazapá (38664,78222] (39.1,56.1] (40281,66641] (20590.5,38664] Ñ eembucú Itapúa (35.8,39.1] Ñeembucú Ñeembucú Misiones Itapúa (18461.5,40281] Itapúa Misiones Misiones (10619,20590.5] (25.4,35.8] (9195,18461.5] [1827,10619] [13.1,25.4] [1434,9195] Fuente: Estimación del autor sobre la base de datos de SIIS y tasas de pobreza de la EPH Existen experiencias positivas que podrían generalizarse para institucionalizar una red nacional de AS. Si bien la cartera de programas sociales en Paraguay está claramente fragmentada, muchos de los elementos necesarios para convertirse, finalmente, en un sistema de protección social existen. Un elemento clave es pasar a un enfoque de reacción a la demanda local - cuando esa se presente. La Secretaría de Niñez y Adolescencia ha establecido una línea telefónica de ayuda a la que tienen acceso los trabajadores sociales de las autoridades municipales y las familias. Esta línea puede ofrecer asesoramiento y, también, referencias a servicios especializados de protección familiar (como refugios y orfanatos). No existe un equivalente para la provisión de asistencia a los hogares afectados por otras formas de exclusión social y pobreza, y sin embargo, esto representa un primer intento de institucionalizar la respuesta social a nivel local con apoyo nacional. Recientemente, la STP también puso a prueba una estrategia para coordinar la política social y la planificación del desarrollo a nivel local (Sembrando Oportunidades). La Secretaría de Emergencia Nacional, que incluye entre sus funciones brindar apoyo en especie a corto plazo a los hogares afectados por catástrofes naturales, por diseño intenta funcionar con un enfoque de respuesta a las urgencias.12 El análisis del sistema integrado de información social (SIIS) sugiere que existe una liviana superposición en los beneficiarios de varias agencias y colaboración entre los programas. La Unidad Técnica del Gabinete Social (UTGS) es responsable del SIIS, que es un registro de beneficiarios usado para monitorear el alcance de los programas sociales. El registro recoge información básica de los beneficiarios de 94 programas gubernamentales –incluyendo todos los programas de AS incluidos en este documento– con la excepción de los programas de alimentación escolar13. Este estudio llevó a cabo el análisis de los microdatos del SIIS para mapear el alcance de la colaboración institucional entre los organismos, como se desprende del número de beneficiarios compartidos, en el mismo año (2016) y en el tiempo. En general, el análisis indica que, con pocas excepciones, los hogares beneficiarios se beneficiaron solo de un programa (o múltiples programas dentro del mismo organismo) en 2016 (véase tabla 1 abajo). Por ejemplo, solo el 13 por ciento de los beneficiarios de un programa provisto por la SAS, y el 5 por ciento de aquellos que reciben una pensión social de Hacienda, se inscribieron en un programa de un organismo diferente en 2016. Los dos organismos que tienen la mayor densidad de superposición de beneficiarios contemporáneos son el Ministerio de Agricultura (25 por ciento) y la SENAVITAT (25 por ciento). 12 Existe evidencia limitada para evaluar la eficiencia de la operación de este organismo que sigue estando fuera del alcance es esta revisión. 13 Sin embargo, no todos los programas reportan de manera regular a sus beneficiarios (por ejemplo, en el 2016 el sistema no presenta información de los beneficiarios del Instituto Paraguayo del Indígena (INDI) y de la Secretaría de la Mujer). 25 Sin embargo, lo que se observa con mayor frecuencia es que dos o más organismos compartieron beneficiarios en algún momento del tiempo, no en la actualidad. Teniendo en cuenta la superposición de beneficiarios entre los organismos a lo largo del tiempo, algunos organismos parecen ser una "plataforma" para conectarse con otros organismos y proponer programas especializados. Si bien esta superposición denota la colaboración entre las instituciones, en muchos casos la coincidencia de beneficiarios es tan alta como para sugerir que las instituciones podrían operar conjuntamente como una sola. Por ejemplo, la SAS, el MAG y, en cierta medida, el MH comparten beneficiarios con programas en muchas otras entidades. Esto no necesariamente denota una duplicación ineficiente, pero podría ser un signo de sinergias positivas entre los programas. Otros organismos parecen compartir completamente sus beneficiarios (o a un subconjunto de ellos); este es el caso de la Secretaría de Emergencia Nacional (SEN) y el Crédito Agrícola de Habilitación (CAH). La Figura 27 muestra que los beneficiarios de la SEN se superponen casi a la perfección con los beneficiarios de la SENADIS, la Secretaría Nacional de Turismo (SENATUR) y la SENAVITAT y los beneficiarios del CAH se superponen con Mujer. La Tabla 1 muestra que los organismos con la mayoría de los beneficiarios directos que también son beneficiarios de un organismo diferente son el MAG, la SENAVITAT, la ANDE y el MEC. Los datos muestran que existe una red emergente de facto de programas de protección social, pero los clientes no son seguidos de un programa a otro y la colaboración es ad-hoc. Los diferentes organismos podrían coordinarse mejor a través de una unificación de sistemas y más figuras centrales, como los trabajadores sociales familiares, pueden servir como puerta de entrada a diferentes servicios. Figura 27: Superposición no contemporánea de beneficiarios en los principales organismos en el SIIS - 2016 y años anteriores 60.00 50.00 40.00 30.00 20.00 10.00 0.00 ande cah mag mh sas sen Fuente: SIIS Nota: Las barras indican el porcentaje de beneficiarios de una agencia de un especifico color, que han sido (o son) también beneficiarios de otra agencia, según el SIIS. Por ejemplo las barras verdes son beneficiarios de ANDE que también son beneficiarios de otros programas. Véase Anexo 2 para abreviaturas y la matriz completa de sobreposición. 26 Tabla 1: Superposición contemporánea de beneficiarios en todos los organismos en el SIIS 2016 % Cantidad ANDE 22 9.666 CAH 14 6.858 DIBEN 3 76 MAG 25 12.227 MEC 20 1.023 MH 5 6.122 MTEySS 3 2.305 SAS 13 14.026 SENADIS 4 267 SENAVITAT 25 1.134 SNNA 1 50 Fuente: SIIS Nota: La tabla indica el porcentaje y el número de beneficiarios directos que por lo menos dos organismos tienen en común en el mismo año (2016). Véase pagina 6 para las abreviaturas La experiencia de Ficha Social fue útil para reducir algunos errores de exclusión, pero una aplicación más extendida de esta herramienta podría ampliar su cobertura y mejorar la focalización. El cruce de información individual de familias que participaron en las encuestas de Ficha Social STP con el SIIS permite evaluar, aunque no de manera exacta, el nivel de bienestar de una parte de los beneficiarios. Algunas entidades están más centradas en atender las zonas rurales, y por lo tanto, una mayor parte de sus clientes participaron en la encuesta de la ficha. La Figura 28 muestra que el MAG, la SAS, el MEC (solo para becas), la ANDE y el CAH son los organismos con mayor porcentaje de beneficiarios que participaron en la encuesta de la Ficha Social. Otros organismos como el MTEySS, la SENADIS, la DIBEN, la SND y la SNNA tienen menos del 10 por ciento de beneficiarios con Ficha Social, lo que no permite evaluar la focalización. Hay evidencia de regresividad de algunos de los programas que usaron la ficha. Programas de Ministerio de Hacienda, el CAH, la DIBEN y el MTEySS tienen más del 30 por ciento de beneficiarios con ficha que no son pobres ni vulnerables, mientras que la SAS, el MEC y la SNNA son los organismos con mejor focalización en los pobres. Por lo tanto, se debe evaluar la focalización de todos los organismos. Figura 28: Clasificación del estado de la pobreza de todos los beneficiarios de 2016 inscritos en el SIIS que fueron encuestados para una Encuesta de Ficha Social de la STP 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% MAG SAS MEC ANDE CAH SENAVITAT MH MTEySS SENADIS DIBEN SND SNNA No pobre, no vulnerable No pobre, vulnerable Pobre no extremo Pobre extremo No registrado en Ficha Social Fuente: SIIS 27 Cuadro 1: Registros de Programas y Herramientas de Focalización Paraguay desarrolló varias herramientas para seleccionar e inscribir a los beneficiarios de los programas de AS. Es una estructura fragmentada: cada programa social principal tiene su propio gobierno y aspectos operativos y de implementación. La siguiente es una breve descripción de los principales registros por institución: • Unidad Técnica del Gabinete Social (UTGS). Es responsable del SIIS, que se estableció en 2015. Es un registro de beneficiarios utilizado como herramienta de gestión de políticas y programas sociales. Recopila información sobre beneficiarios, servicios y beneficios y gastos de 94 programas gubernamentales, incluidos todos los programas de AS cubiertos en este estudio, salvo los de alimentación escolar. Sin embargo, no todos los programas informan regularmente sus beneficiarios (por ejemplo, en 2016, el registro no informa sobre los beneficiarios del Instituto Paraguayo del Indígena (INDI), Secretaría de la Mujer). • Secretaría Técnica de Planificación (STP). Es responsable de la Ficha Social con el objetivo de identificar y clasificar a las familias de acuerdo con los ingresos y determinar las vulnerabilidades y el estado de pobreza. El registro es utilizado por el programa Sembrando Oportunidades e incorpora a beneficiarios adicionales en el PAAM con la resolución 208 de 2016. • Ministerio de Hacienda (MH). Hasta el 2017, utilizó una Ficha de Hogar específica del programa para seleccionar a beneficiarios para el PAAM, en función de los indicadores de ingresos, activos y vulnerabilidad. • Secretaría de Acción Social (SAS). Utiliza una Ficha Hogar específica para el programa para seleccionar a los beneficiarios del programa Tekoporã. La ficha mide la calidad de vida utilizando activos y acceso a servicios de salud y educación. • Secretaría Nacional de la Niñez y Adolescencia (SNNA). Utiliza una Ficha Hogar específica para el programa para seleccionar a los beneficiarios para la transferencia de efectivo del Abrazo. La ficha mide la vulnerabilidad, el acceso a los servicios de salud y educación, los ingresos y la ocupación. La información puede ser actualizada utilizando formularios específicos cuando lo requiera el beneficiario. • Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG). Es responsable del Registro Nacional de Agricultura Familiar (RENAF) y del Registro Nacional de Beneficiarios (RENABE). El RENAF se utiliza para identificar y clasificar a los agricultores familiares en función de las características de la granja (unidad de producción). Es una herramienta para planificar programas y políticas para grupos específicos. El RENABE tiene a los beneficiarios de los servicios y programas provistos por el MAG que no pertenecen al RENAF. A pesar de la existencia de un registro único de beneficiarios de programas, la fragmentación de las herramientas de focalización y de los sistemas a nivel de los programas actuales reducen las posibilidades de coordinar políticas. Los programas naturalmente diferentes deben adoptar diferentes criterios de focalización según sus objetivos específicos. Sin embargo, los conceptos básicos (tales como el nivel de vulnerabilidad, la pobreza, la definición de hogar y su composición) entran en los criterios de selección de los diferentes programas sociales, en particular si estos aspiran a ser verificados. En la medida en que sea posible, los conceptos de focalización deberían armonizarse entre los organismos ya que esto permite utilizar herramientas comunes que pueden tener como resultado una mayor eficacia y ahorro de tiempo tanto para los clientes como para los profesionales. Sin embargo, en Paraguay los conceptos y los beneficiarios objetivo de las herramientas de los programas de AS continúan fragmentados, y los intentos recientes para reducir la fragmentación tuvieron éxito parcial. Del mismo modo, diferentes organismos continúan siendo propietarios de sistemas de información para gestionar sus programas, y estos no son interoperables entre programas o con el SIIS. Esto reduce el margen para cogestionar clientes y por lo tanto también para ofrecer enfoques más integrados. Los programas de AS también pueden desempeñar un papel fundamental como herramienta de gestión de riesgos en entornos propensos a crisis. Las redes de protección social pueden ayudar a construir resiliencia antes de futuras crisis, a responder inmediatamente después de una crisis (Banco Mundial 2018), y prevenir estrategias de supervivencia perjudiciales (por ejemplo, desinversión en capital humano y físico). Varios rasgos caracterizan a las redes de protección social que son sensibles a las crisis: en primer lugar, los recursos del presupuesto tienen que estar disponibles para ampliar los programas a medida que el número de beneficiarios cambia. En otras palabras, las restricciones presupuestarias no deberían ser un determinante clave del tamaño real del programa sino más bien el 28 número de individuos elegibles. En segundo lugar, la focalización debe incluir al menos un componente que permita detectar cambios rápidos en las condiciones económicas de los hogares debido a la crisis, incluidos los hogares que normalmente no serían elegibles para el mismo programa. En tercer lugar, es necesario que existan mecanismos de coordinación entre los organismos a cargo de los programas sociales y aquellos a cargo de las respuestas de emergencia, como las catástrofes naturales (Beazley et al 2016). Con pocas y limitadas excepciones, los programas sociales en Paraguay no son flexibles para expandirse durante las crisis sistémicas o idiosincrásicas. Una función clave de los sistemas de protección social es ayudar a las familias que enfrentan crisis sistémicas, tales como sequías, catástrofes naturales, o fluctuaciones de los precios internacionales, así como crisis idiosincrásicas, y la pérdida del empleo y bienes personales de producción. Aunque los programas sociales existentes son clave para ayudar a mantener el consumo del hogar, hay varias limitaciones estructurales que impiden que el sistema de protección social pueda responder de manera adecuada las crisis. Debido a la rígida asignación presupuestaria, los principales programas de transferencia de efectivo han organizado su ampliación de la cobertura de acuerdo con la capacidad operativa (como la capacidad de desplegar guías familiares en diferentes lugares y la disponibilidad de recursos). Los posibles beneficiarios no tienen ningún mecanismo para presentar una solicitud voluntariamente al programa si tienen una necesidad inmediata o si el programa aún no ha llegado a su zona, como muchos estudios recientes han resaltado (OCDE 2017, Serafini 2017, Casali y Velásquez 2016). Por otra parte, Paraguay carece tanto de un sistema de seguro de desempleo como de otros programas como obras públicas que pueden ofrecer fuentes de ingresos alternativos a los que repentinamente se quedan sin empleo. Los principales sistemas de focalización son más adecuados para la identificación de la pobreza crónica en comparación con la pobreza transitoria. Los programas sociales tienden a métodos de verificación indirecta de medios o a índices de pobreza multidimensional para identificar los hogares que viven por debajo del umbral de pobreza (que es un concepto de ingreso) principalmente a través de la observación de los activos y las características de los hogares. Estos instrumentos son válidos y claramente necesarios; al mismo tiempo, se necesitan otras herramientas complementarias para identificar y atender a los hogares vulnerables que caen en la pobreza para evitar que estas familias ingresen al ciclo de pobreza crónica. VI. Ejecución de gastos y costos administrativos En lugar de desempeñar el papel de estabilizadores para sostener a los más pobres durante las recesiones económicas, los gastos de AS son rígidos y, a menudo, se usan como margen de ajuste fiscal. Las transferencias sociales podrían desempeñar el papel de "estabilizadores automáticos" para sostener la demanda interna y el consumo durante las crisis. Aunque el multiplicador para el gasto total del gobierno es menor que en los países en vías de desarrollo, el efecto de las transferencias sociales es mayor que otros tipos de gasto para estimular la demanda interna El sector de AS tiene la mayor discrepancia entre los presupuestos planificados y ejecutados entre todos los sectores de Desarrollo Humano (DH). En 2016, el 25 por ciento del presupuesto aprobado para gastos de AS no se ejecutó. Esto se puede deber a una combinación de limitaciones de la capacidad y restricciones presupuestarias de mitad de año para cumplir con los objetivos fiscales. La subejecución es más alta en la AS que en cualquier otro sector de DH porque su proporción de gastos inflexibles (como el personal permanente) es más alta que en salud y educación. Incluso dentro del sector, la subejecución varía mucho según el organismo y el tipo de gasto. En general, los gastos de capital son mucho más penalizados (34 por ciento) que el gasto corriente (y por lo tanto también los organismos que dependen mucho de él, como la SENAVITAT) y algunos de los programas de efectivo (el PAAM en particular). 29 Figura 29: Presupuesto público total aprobado por entidad del gobierno, ejecutado y no ejecutado (2016) Dir. Pens. No Contributiva (Hacienda) SENAVITAT SAS INAN SEN INDI SNNA SENADIS SEDERREC 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 Ejecutado No ejecutado Fuente: Cálculos del autor en base a BOOST 2016 Los recursos humanos son, en general, una pequeña parte del presupuesto de AS y dentro de los sectores de DH, y a pesar de ello la mayoría de los organismos no informan ningún costo ‘administrativo’. Aunque la nomenclatura del presupuesto permite distinguir entre el presupuesto misional y el presupuesto administrativo, casi ningún organismo del sector de AS informa sobre líneas de gasto administrativas.14 Incluso el personal de más alto rango de la gestión y los directores son parte del presupuesto a nivel de programa. Se resalta la renuencia del personal de presupuesto a clasificar adecuadamente el gasto como administrativo, dado el riesgo de que esto sea considerado como ahorro fiscal. Sin embargo, en lugar de fomentar la eficiencia, dicho enfoque impide las mejoras dentro y entre los organismos. En realidad, como se muestra en el Capítulo 1 (Figura 7), los gastos en personal de los organismos de AS representan solo el 2 % de todos los gastos en personal de todos los sectores de DH y solo el 9 % del gasto total dentro de la AS. En 2016, alrededor de 3.662 empleados fueron contratados por los siete organismos especializados en programas sociales: SAS, SNNA, SENAVITAT, SENADIS, SEN, INDI, Secretaría de Desarrollo para Repatriados y Refugiados Connacionales (SEDERREC), con aproximadamente tres cuartos de las contrataciones en la SAS, la SENAVITAT y la SNNA. Este panorama muestra un sector con recursos insuficientes, que, incluso si se hiciera más ‘eficiente’ tendría como consecuencia ahorros fiscales modestos. Por esta razón, la prioridad debe ser buscar la eficacia en función de los costos y el impacto del nivel de personal existente, y por esta razón se debe aplicar un etiquetado adecuado de los costos administrativos. Existen diferencias significativas en la remuneración promedio del personal entre los organismos. Mientras que la SEDERREC paga una remuneración anual promedio de casi 100 millones de guaraníes, la SEN, la SNNA y la SAS tienen salarios promedio de menos de la mitad (véase la Figura 30). La diferencia en los salarios promedio es más pronunciada en los niveles superiores de la gestión. Mientras que los funcionarios de más alto rango de la SAS, la SENAVITAT y la SNNA pueden alcanzar salarios anuales de más de 60 millones de guaraníes, los funcionarios del INDI ganan menos de 90 millones de guaraníes (véase la Figura 32). Estas diferencias también son claras en el porcentaje de personal de más alto rango de la gestión. La SEDERREC no solo paga salarios más altos a los funcionarios de más alto rango, sino que tiene más del 16 por ciento de su personal en los niveles A y B, mientras que en todos los demás organismos, el porcentaje de funcionarios de más alto rango es inferior al 6 por ciento (véase 14 Este punto también se advirtió en Serafini 2017. 30 la Figura 33). La inconsistencia en las políticas de recursos humanos y remuneración en los organismos sociales fomenta la rotación y obstaculiza el desarrollo de figuras profesionales clave, como los trabajadores sociales. El sector de AS se destaca por la alta proporción de personal contratado a corto plazo. La figura profesional del trabajador social todavía está en desarrollo. Con solo una excepción, la mayoría de los organismos no tienen una carga significativa de personal de alta dirección, que representa menos del 4 por ciento del total de los trabajadores. La Figura 31 muestra que la SEN, la SNNA y la SAS tienen más del 80 por ciento de su personal con contratos temporales. La SAS y la ANNA se encuentran entre los mayores organismos en cuanto a empleo total. Además, el salario promedio para los trabajadores temporales varía significativamente entre las agencias. Figura 30: Salario y empleo en los organismos de AA Figura 31: Empleo temporal en organismos de AS Tamaño de la burbuja = gasto total en salarios 2016 120% Tamaño de la burbuja: trabajadores totales 2016 1,600 1,400 % de trabajadores con contratos 100% SAS, 96% SAS 1,200 Empleados totales 80% SNNA, 91% 1,000 temporales SEN, 84% 800 60% SENAVITAT, SENAVITAT SNNA 53% 600 SENADIS, 40% SENADIS 39% 400 SEDERREC, SEN 20% INDI, 19% 25% 200 INDI SEDERREC - 0% 20,000,000 70,000,000 0 20,000,000 40,000,000 60,000,000 80,000,000 Compensación anual promedio Compensación promedio de trabajadores temporales Figura 32: Remuneración anual promedio del Figura 33: Nómina salarial y gastos de los personal por grado en los organismos de AS funcionarios de más alto rango en los organismos de AS 200,000,000 Tamaño de la burbuja = gasto total en salarios 2016 20% % de trabajadores de Niveles A y B 180,000,000 18% 160,000,000 SEDERREC 16% 140,000,000 14% 120,000,000 SENAVITAT 12% 100,000,000 10% SEN SNNA 80,000,000 INDI 8% 60,000,000 6% 40,000,000 4% 20,000,000 SAS 2% 0 SENADIS Nivel B Mandos Nivel F Nivel G 0% medios - 2,000 4,000 6,000 INDI SAS SEDERREC SEN SENADIS SENAVITAT SNNA Gasto total en Nivel B Millones Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial a partir de los datos disponibles del Sistema Integrado Centralizado de la Carrera Administrativa (SICCA). Nota: El nivel de grado se extiende desde B a G. El personal del nivel A/B incluye ministros, viceministros y los niveles de Directores Generales. 31 El gasto en contrataciones púbicas representa una parte mínima del presupuesto de AS, con excepciones en vivienda y alimentación escolar, donde se debe ejercer mayor escrutinio para garantizar la costo-efectividad de las contrataciones. De acuerdo con la clasificación presupuestaria, los gastos en contrataciones públicas son mínimos en el sector de AS en su conjunto (menos del 1 por ciento). Sin embargo, hay dos excepciones importantes: programas de construcción de viviendas públicas y alimentación escolar. Estos últimos representan, probablemente, las mayores adquisiciones entre todos programas de AS15 incluso si está bajo un código de gasto específico. De acuerdo con la matriz de "oportunidades" presentada en el Capítulo 1, esta es el área donde se obtienen los mayores ahorros a partir de la adopción de mejores prácticas de contrataciones. Si todos los organismos alinearan sus prácticas de adquisiciones con las recomendadas en el Capítulo 1, también participarían en los ahorros, especialmente al incorporar el poder de negociación de otros actores más grandes en sus propias compras. VII. Mejorar la efectividad de la inversión en Asistencia Social de Paraguay Paraguay está maduro para una reforma de la política social, a fin de mejorar la mitigación de la pobreza, apoyar la inversión en capital humano y la resiliencia a choques. El número significativo de estudios recientes sobre protección social en Paraguay16, así como el animado debate en la prensa y durante la reciente campaña presidencial, destacan el reconocimiento de que el cambio es una exigencia social y política. El propósito de este estudio es informar este debate a través de evidencias y referencias a la experiencia internacional. El sector ha madurado en los últimos cinco años, con un marcado aumento en el gasto general y la ampliación de programas clave. Sin embargo, continúa operando como una cartera de programas aislados. En 2017, el total del gasto en programas de asistencia social en Paraguay se encontró por debajo del promedio de otros países de ingreso medio alto en América Latina como porcentaje del PBI, a pesar de un incremento importante en los últimos ocho años. Algunos de los programas clave podrían ser la columna vertebral de un futuro conjunto mínimo de garantías sociales que forman parte del contrato social en los estados de bienestar modernos. Las intervenciones alineadas con las mejores prácticas internacionales y los impactos demostrados en la reducción de la pobreza y la desigualdad coexisten de la mano con los regresivos beneficios en efectivo heredados y los costosos programas en especie con evidencia limitada de impacto. El panorama institucional sigue fragmentado y fomenta el riesgo de duplicaciones de programas, inconsistencia en el diseño, incluidos enfoques de focalización y niveles de generosidad, y costos administrativos innecesarios para los beneficiarios y las instituciones por igual. Los recursos humanos en general carecen de fondos suficientes y la centralización excesiva da como resultado niveles desiguales de cobertura en el territorio. Todos estos factores fomentan la percepción de que, a pesar del aumento del gasto, el estado de bienestar social en Paraguay sigue poco desarrollado en comparación con el de sus pares. El cambio a un sistema de protección social no implica necesariamente un aumento de los gastos corrientes, pero requiere (i) una mejor asignación de los gastos existentes, (ii) inversiones adecuadas y (iii) reformas institucionales. Este estudio sugiere que el gasto total en el sector puede hacerse más eficiente y más equitativo sin la necesidad de un aumento grande e inmediato de los gastos corrientes. Más bien, hay margen para una mejor asignación de los gastos a los programas más costo-eficientes, por ejemplo, para financiar de forma fiscalmente neutral la ampliación de la cobertura de los beneficios en 15 La vivienda aparece en el presupuesto en la categoría de inversiones públicas, lo que finalmente se traduce en la adquisición de bienes y servicios para entregar unidades de viviendas. En este sentido, entender la eficiencia de las prácticas actuales para este programa está más allá del alcance de este estudio. Estos programas reciben un código de presupuesto específico y, por lo tanto, no aparecen en la categoría de las adquisiciones. 16 Gimenez et al (2017), Unidad Técnica del Gabinete Social, Presidencia (2017): Nota Sectorial; ILO (2016): Panorama de la protección social: diseño, cobertura y financiamiento; Serafini, Veronica (2017): Paraguay: inversión en protección social no contributiva. Desafíos para el diseño la mediación de la política. EU Policy Note. De Campos, Arnoldo: Propuestas para el fortalecimiento del Sistema de Protección Social en Paraguay. FAO Policy Note. Guillen, Maria Cristina; MSPyBS (2011). Paraguay: Sistemas de Salud en Sudamérica: Desafios hacia la Integralidad y Equidad. Gaete (2017). Financiamiento de la cobertura universal de salud en Paraguay. CADEP Policy Note. 32 efectivo condicionados a los ingresos. En segundo lugar, se deben canalizar recursos adicionales para realizar las inversiones estratégicas físicas e institucionales necesarias que pueden mejorar la coordinación, la prestación de servicios y la capacidad de los profesionales, todo lo cual mejorará el rendimiento de los gastos corrientes. Esto incluye la mejora en la capacidad de la institución existente para ejecutar los gastos de inversión aprobados. En tercer lugar, el aumento de las inversiones debe ir acompañado de reformas institucionales y cambios legislativos que puedan reducir la fragmentación institucional a nivel central y aumentar el papel y la responsabilidad de las entidades subnacionales en la ejecución de los programas sociales. Es importante señalar que se pueden esperar ahorros fiscales limitados a partir de las consolidaciones institucionales dado el pequeño tamaño general del sector. La Tabla 2 presenta un resumen de las recomendaciones discutidas en este capítulo, juntos a su esperado impacto en eficiencia, equidad y gasto público. Tabla 2: Resumen de las recomendaciones implementables en corto y mediano plazo y de sus probables impactos en eficiencia, equidad y gastos públicos Recomendaciones Impacto Impacto Cambio Eficiencia Equidad gastos Corto Plazo Ampliación de Tekopora a todos pobres elegibles y + ++ + asegurar acompañamiento de condicionalidades Ficha Única de Focalización programas sociales + + -/0 Ventanillas de entrada a los programas en el territorio + + -/0 Focalización de pensiones no contributivas regresivas + + - Comida escolar: focalización y mejor sistema de compras ++ + -- Monitoreo permanente de programas sociales y + 0 evaluación de impacto de programas costosos (vivienda) Mediano Registro de información social integrado ++ + + Plazo Reforma Institucional (agregación y racionalización) + + 0 Articulación activa a nivel local entre oferta de servicios + + + Eliminación de subsidios regresivos a la seguridad social ++ ++ -- Invertir en desarrollo infantil temprano + ++ + Articulación de la oferta de inclusión productiva para + + población beneficiaria de programas sociales Fuente: autores. La ampliación del Tekoporã podría ser una forma costo-eficiente de aliviar la pobreza al tiempo que se maximizan las inversiones existentes en salud y educación al estimular la utilización y el acceso. La focalización de las TMC ha continuado siendo muy buena a pesar de la rápida ampliación del Tekoporã en los últimos cuatro años, destacando así que existe capacidad institucional para brindar prestaciones eficientemente incluso a tasas de cobertura más altas en áreas aún no alcanzadas por el programa, con recursos presupuestarios acordes. Con una décima parte del costo mensual de los programas de alimentación escolar por beneficiario, esta sigue siendo, al día de hoy, una de las intervenciones más costo- eficientes del sistema de asistencia social para reducir la pobreza y la desigualdad. La situación demográfica de Paraguay requiere un reequilibrio de las inversiones hacia programas que beneficien al capital humano de las generaciones más jóvenes. La inversión en capital humano en los primeros años puede potencialmente generar el mayor rendimiento a lo largo del ciclo de vida, en cuanto a la salud, el desarrollo cognitivo y socioemocional, y la preparación para el aprendizaje en la escuela. La experiencia internacional sugiere que la educación de los padres en la comunidad puede ser una forma costo-efectiva de mejorar el desarrollo cognitivo y social de los niños, mientras que la provisión de atención 33 comunitaria para niños en edad preescolar, especialmente en áreas urbanas, puede eliminar las restricciones de participación de las mujeres en el mercado laboral y ayudar a reducir la pobreza urbana a la vez que se mitiga el riesgo del trabajo infantil. Los programas Tekoporã y Abrazo cubren en parte estos objetivos, a un costo menor o igual al de la provisión de las comidas escolares, que siguen siendo focalizadas con escaso rigor. Los recursos necesarios se pueden identificar reequilibrando el gasto de las subvenciones a las pensiones regresivas y los costosos programas en especie con limitada evidencia de eficacia. Las reformas paramétricas para mejorar la sostenibilidad de las pensiones pueden ir de la mano con una mayor financiación de los programas de asistencia social e inclusión económica de manera neutral en cuanto a costos. Los beneficios provistos por el IPS para la salud y la jubilación son actualmente más caros que los ingresos del IPS de los aportes de los trabajadores. Los subsidios a las Cajas Fiscales son aún mayores. Sin reformas inminentes, la rápida tasa de formalización laboral a partir de una base baja que ha tenido lugar en los últimos años puede hacer que el modelo de crecimiento del empleo formal impulsado por el sector privado sea fiscalmente insostenible. Además, algunos de los beneficios heredados de la guerra podrían estar vencidos, especialmente para las familias sobrevivientes que ahora llegan a la tercera generación. Los programas caros, como la construcción de viviendas sociales, deben analizarse detenidamente a través de la evaluación de impacto y su justificación, ya que se debe hacer más explícita una herramienta de política contra posibles alternativas (incluidos los subsidios a la renta). El sistema actual de acompañamiento familiar ya establecido en algunos de los programas sociales podría convertirse en la plataforma para una red de AS de "primer nivel" a nivel territorial. Hasta que los municipios no adquieran la capacidad de asumir esta función, una consolidación institucional a nivel central podría facilitar una implementación descentralizada más eficiente de la política de asistencia social en el territorio. Siguiendo las mejores prácticas internacionales, una guía familiar única puede ayudar a coordinar el ingreso a los beneficios, derivar a los programas especializados de AS y apoyar a las familias en la transición hacia las múltiples intervenciones de inclusión productiva que ya se han desarrollado en Paraguay en una multiplicidad de organismos. Este objetivo se puede facilitar en gran medida mediante más inversiones en registros sociales integrados y aplicaciones móviles que pueden reducir los costos operativos del programa (por ejemplo, procesos basados en papel), mejorar el intercambio de información entre programas y reducir las superposiciones no intencionadas de programas. El programa Sembrando Oportunidades de la STP intentó precisamente poner a prueba esta estrategia de coordinación a nivel de los municipios, y esta experiencia debería estudiarse atentamente y considerarse para futuros escalamientos. Finalmente, las reformas legislativas podrían mejorar el papel de los municipios para servir como puertas de entrada a la asistencia social. La reforma de las reglas de financiación para la alimentación escolar parece necesaria para dar a los municipios un papel más significativo en la implementación de la política social y a fin de reducir la presión de asignar ingresos ineficientemente escasos. Las reglas de asignación del FONACIDE y de las Regalías son la causa principal de una asignación cada vez mayor de recursos para la alimentación escolar, independientemente de otras necesidades sociales más apremiantes. Esto reduce los incentivos para buscar la eficiencia en las adquisiciones, y para identificar mejores enfoques de focalización (al punto de que hasta la fecha casi todos los estudiantes de educación básica reciben alguna forma de comida gratis). Una relajación de las reglas de utilización podría permitir que los mismos departamentos y municipios destinatarios asuman algunas responsabilidades en la entrega conjunta de los programas sociales y establezcan una red primaria de asistencia social, con el marco legal apropiado y el desarrollo de capacidad. Se podrían utilizar criterios de focalización mejores y más transparentes para asignar la financiación de la alimentación escolar solo a aquellas escuelas donde se considere necesario. Fortalecer la capacidad del Tekoporã para monitorear la asistencia (en lugar de la inscripción) mediante tecnología (como sucede en Brasil), junto con educación nutricional para padres y recursos adecuados para que los trabajadores sociales 34 acompañen a las familias, podría conducir a una mejor asistencia y resultados nutricionales que la provisión de comida gratis, a un costo mucho más bajo, y con otros derrames importantes. Un primer paso para mejorar la coherencia y eficiencia de la asistencia social es la adopción de un solo sistema de prueba de ingresos para todos los programas. El objetivo de incrementar la eficiencia y equidad de los programas sociales podría verse facilitado por la creación de un único sistema de focalización, digitalizado y modelado alrededor de la actual Ficha Social para determinar vulnerabilidades y nivel de ingreso de los hogares. Una única entidad se haría cargo de analizar la información recolectada con la finalidad de reducir los costos de transacción de que diversos programas procesen esta información. El sistema unificado de proxy-means testing no evitaría que cualquier programa incluya información adicional para la focalización, o que elija un umbral de ingresos distinto al de otros programas; pero por lo menos permitiría estimar con la misma metodología el nivel de bienestar de cada hogar, y permitiría reducir los costos, tanto para las familias como para las instituciones públicas, de proveer esta información múltiples veces. Un segundo paso importante es crear ventanillas (mejor si únicas) a lo largo del territorio, y basadas en la demanda, para que los ciudadanos puedan postular a todos los programas de asistencia social que sea posible. Incluso con una sola metodología de prueba de medios, Paraguay necesita alguna puerta de entrada, dinámica y continua, que permita que los ciudadanos postulen a los programas sociales en base a sus necesidades, en lugar de confiar en censos esporádicos que general listas fijas de beneficiarios en puntos específicos de tiempo (Leite et al, 2017). En muchos países, los gobiernos municipales tienen el rol de ser puerta de entrada a diversos programas ya que ellos pueden establecer un sistema de postulaciones, pero en algunos países también se han utilizado otras formas centralizadas como sistemas de postulaciones virtuales o por teléfono (ver Figura 192). Estas puertas de entrada alimentan un solo registro de postulantes y procesan las postulaciones de una manera uniforme, así se reduce el riesgo de error en el nivel local. La experiencia de Cadastro Unico (Cuadro 3) en Brasil es muy valiosa para Paraguay ya que ambos países tienen una multiplicidad de agencias y programas y por el método descentralizado para recolectar y actualizar la información. Cuadro 3: Sistema unificado de prueba de medios mediante un registro social. La experiencia de Brasil. Cadastro Unico es una base de datos electrónica, que sirve como medio único para registrar a las familias que deseen recibir programas sociales basados en pruebas de medios en Brasil. El sistema es diseñado y mantenido en el nivel federal, en el Ministerio de Desarrollo Social, pero su operación se da en el nivel municipal. Cadastro Unico tiene una cobertura de 25 por ciento de la población de Brasil. El sistema actualiza regularmente la información a nivel de hogares, principalmente para validar la precisión del nivel de ingresos que declaran los hogares y la estructura actual de los hogares. Las municipalidades son responsables de mantener actualizado el Cadastro Unico, garantizando que los hogares pobres estén incluidos, y realizan visitas a los hogares para verificar la información, cuando corresponda. En el nivel central, la información provista por los ciudadanos es verificada con otras fuentes de datos administrativas. El registro es un bien público para la política social para todo el estado federal y gobiernos estatales. Los administradodres de más de 25 programas pueden acceder interactivamente al registro y validar el nivel de ingresos de los postulantes con sus propios programas de prueba de medios. Los usuarios también pueden imprimir de manera autónoma certificados de registro y validación de ingresos. Esto permite concentrar en una sola entidad de alta capacidad la carga de verificación de la declaración de ingresos de los postulantes, dejando a los programas individuales con la flexibilidad de usar esta información en combinación con otros criterios de focalización (como edad, nivel educativo, ubicación geográfica u otra privación material). Chile y el Registro Social de Hogares, RSH 35 Algunos países han combinado las distintas aproximaciones y las han llevado a otro nivel creando Sistemas Integrales de Información de Protección Social. Un ejemplo notable es el Sistema Integrado de Información Social (SIIS) de Chile que combina distintos elementos: (a) un registro integrado de información social, el Registro Social de Hogares, RSH, que sirve como puerta de enlace para determinar la elegibilidad para cerca de 80 programas (de beneficios y servicios) de numerosas agencias; (b) un Registro Integrado de Beneficiarios, RIB, que relaciona la información de los beneficiarios entre todos los programas; (c) un inventario integrado de programas sociales (Banco Integrado de Programas Sociales, BIPS) que sirve como herramienta de planificación para monitorear los beneficios sociales actuales y planeados, los servicios y la infraestructura en todo el país, y (d) un sistema de información territorial para georeferenciar individuos y hogares en el ESH y RIB, así como los programas sociales en el BIPS que se pueden vincular con otra información territorial para ayudar en la respuesta y gestión de desastres. El sistema integrado (SIIS) y sus componentes se vinculan con numerosos sistemas administrativos con capacidades de interoperabilidad para intercambio de datos, que facilita la eficiencia, la autenticación, la calidad de la información y su precisión. Una reforma más ambiciosa también convertiría al SIIS en un “registro integrado de protección social” no solo para la focalización pero también para la implementación de una política social coordinada. Actualmente, el SIIS cumple con el propósito principal de recoger información de los beneficiarios para el análisis ex post de la cobertura del programa y la calidad de la focalización (Véase Figura 35Error! Reference source not found.). Un registro social integrado incluye información de todos l os solicitantes del registro y respalda las funciones de admisión, registro y determinación de elegibilidad. Este registro podría utilizarse para realizar una sola evaluación de necesidades que resulte en una lista de programas a los que cada miembro del hogar pueda acceder. El sistema podría también facilitar la secuencia y la coordinación de las intervenciones, por ejemplo, alertando a diferentes programas de los beneficiarios potencialmente elegibles en ubicaciones específicas, o alertando cuando algún beneficiario deje de ser elegible para transferencias en efectivo cuando cumpla los 18 años pero empiece a ser elegible para programas de capacitación para jóvenes. Dicho sistema no sustituiría los sistemas de información de gestión de los programas existentes, pero podría reemplazar algunos de los procesos que actualmente diferentes instituciones repiten con los mismos beneficiarios. Las inversiones para la instalación y el funcionamiento pueden ser inicialmente grandes, pero se pueden obtener beneficios sociales. Figura 34: Sistemas de información de país basados en el grado de operatividad e interfaz ciudadana Fuente: Adaptación de Leite, George, Sun, Jones y Lindert (2017) 36 Figura 35: Número de programas que usan un registro social en distintos países Tipo de registro: rojo = a demanda; azul = registro masivo; verde = ambas funciones 80 70 Numero de programas 52 28 30 31 22 24 16 17 8 9 4 4 5 6 1 1 2 2 Fuente: Banco Mundial/Leite y otros (2017). Circa 2015-2017 La consolidación institucional, a la vez que conserva capacidades específicas y ventajas comparativas desarrolladas en programas individuales, puede ayudar a que el sistema general de AS gane en eficiencia. Este es particularmente el caso al permitir construir economías de escala en las funciones básicas de gestión, como el intercambio de unidades de monitoreo y evaluación profesionales, capacitación, análisis y sistemas de TI. Una mejor contabilidad de los gastos es clave para mantener el enfoque en la relación costo- efectividad del gasto de AS. La utilización incompleta o incorrecta de la clasificación presupuestaria existente impide una explicación adecuada de los costos administrativos en el sector social: por ejemplo, de las 10 secretarías que manejan programas sociales, solo 2 informaron sus gastos como costos administrativos. En segundo lugar, los gastos en AS identificados a través de la metodología ASPIRE (programa por programa) presenta divergencias importantes del estimado de gasto en AS medido a través de los códigos funcionales que teóricamente describen los programas de AS (ver Anexo 2 con la estimación de la divergencia encontrada). Un aspecto particularmente problemático es que la clasificación funcional de cualquier transferencia que se provee a los gobiernos subnacionales con el código funcional de "acción y promoción social" exagera en gran parte el gasto real en asistencia social no contributiva, así como los gastos sociales a nivel subnacional (Serafini, 2017). Los esfuerzos recientes para sistematizar el monitoreo y la evaluación deben ser sistematizados con un énfasis en la medición de resultados. La UTGS ha tenido iniciativas para evaluar el proceso de diseño de la mayoría de los programas sociales en un proceso de retroalimentación con los administradores de estos. Estas evaluaciones frecuentemente resaltaron la falta de un esquema de monitoreo para los programas individuales y la imposibilidad, en muchos casos, para medir resultados en comparación a una línea de base, así como en comparación a grupos de control. Similarmente, el Tablero de Control administrado por STP generó, por primera vez, una taxonomía de los gastos sociales en base a pilares temáticos. Esto permitió monitorear la ejecución de los presupuestos planeados y la entrega de resultados (por ejemplo, número de capacitaciones realizadas, número de beneficiarios inscritos) para cada uno de los programas a nivel nacional. Este es un importante paso adelante, pero solo arroja una visión limitada de los tipos de intervención que requieren mayores inversiones. Resulta oportuno invertir en algunas evaluaciones de impacto para programas que representan una parte significativa del presupuesto y cuyos resultados 37 permanecen indocumentados (por ejemplo, programas de vivienda y alimentación escolar). En segundo lugar, resulta clave desarrollar las capacidades, a nivel de programas, para establecer un conjunto de indicadores medibles con metas que los programas reporten de manera regular. 38 Anexo 1: Construcción de los agregados de gasto Este documento describe brevemente la construcción de los agregados de gasto para los diferentes sectores considerados en la elaboración de este informe (asistencia social, seguridad social, educación y salud). Este anexo está organizado como sigue: En la primera parte se describe la fuente de información utilizada para construir los agregados, posteriormente se definen las variables claves en el ejercicio. Finalmente, se describe la construcción del agregado para cada sector, haciendo un contraste con los agregados que se pueden derivar directamente de la fuente de datos. Fuente de información Con el fin de construir los agregados de gasto para los sectores de interés de este documento, se utiliza la información proveniente de la iniciativa BOOST para Paraguay. Con el objetivo de aumentar la transparencia y trazabilidad de la información fiscal y asesorar decisiones de política, la iniciativa BOOST es un esfuerzo colaborativo del Banco Mundial lanzada en el 2010 con el propósito de mejorar la accesibilidad y promover el uso de los datos fiscales en diferentes países del mundo. Para el caso de Paraguay, la base de datos de gastos BOOST está dividida en dos partes. La primera se refiere al gobierno central y las entidades descentralizadas, esta cuenta con amplio detalle cubriendo el periodo 2003-2016. En contraste, la segunda parte se refiere a los municipios, esta se encuentra disponible para el periodo 2006-2015, con un nivel de detalle mucho más limitado y con una estructura que no es comparable con la información para el gobierno central y las entidades descentralizadas. Todas las agregaciones a las que se refiere este documento utilizan la base para el gobierno central y las entidades descentralizadas. El grado de detalle y riqueza de esta base permite identificar programas, proyectos y subproyectos en cualquier entidad perteneciente a alguno de los sectores de interés de este estudio. Adicionalmente, se puede conocer el uso de estos recursos al interior de cada subproyecto, así como el origen de estos y las diferencias entre los valores aprobados, modificados y ejecutados17. Variables clave La Tabla A2.1 describe brevemente cada una de las variables clave utilizadas para la construcción de los agregados con base en BOOST. Tabla A2.1. Variables clave para la construcción de los agregados de gasto Variable Descripción admin1 Nivel de gobierno ejecutando el gasto. Por ejemplo, rama judicial, universidades, departamentos. Entidad realizando el gasto. Por ejemplo, Ministerio de Educación y Cultura, Departamento de admin2 Cordillera, Industria Nacional del Cemento. Unidad específica que realiza el gasto. Por ejemplo, Viceministerio de cultura, Dirección de admin3 Censo y Estadística. function2 Sector que realiza el gasto. Por ejemplo, Seguridad, Salud, Transporte. econ6 Objeto del gasto. Por ejemplo, pasajes y viáticos, transferencias, contratación de personal técnico. Program1 Programa que realiza el gasto dentro de la unidad específica de ejecución. Program2 Subprograma que realiza el gasto dentro del programa que realiza la ejecución. Project1 Proyecto que realiza el gasto dentro del subprograma que realiza la ejecución. 17 Para una descripción detallada de la información disponible en la base de BOOST para Paraguay y las principales indicaciones de uso, revisar User´s Manual to the Government Expenditure Database Paraguay. Abril 2013, Banco Mundial (http://boost.worldbank.org/Data/boost/boostcms/files/field/countryattachments/paraguay_boost_user_manual.pdf) 39 El ejercicio de construcción de gasto para los sectores de seguridad social y asistencia social (también conocidos como programas sociales) requirió un trabajo detallado para identificar cuales instituciones estaban asignando beneficios contributivos y cuales estaban asignando beneficios no contributivos. Este trabajo implicó partir de las categorías funcionales (function2) de BOOST 320 (Promoción y Acción Social) y 330 (Seguridad Social) para luego reasignar instituciones y programas entre ellas, así como enviar programas que no estaban asociados con la entrega de beneficios contributivos o no contributivos a una categoría que se denomina otro gasto social. Por lo anterior, esta sección presenta la construcción de los agregados para los dos sectores de manera paralela. La categoría base para construir el gasto en seguridad social, es decir, el de beneficios contributivos es la 330. Siguiendo el clasificador presupuestario, esta categoría incluye lo siguiente: “Gastos destinados a la cobertura financiera de las necesidades originadas en la población que han dejado de contribuir al proceso productivo, tales como: pagos en concepto de pensiones, retiros y jubilaciones. Pago de prestaciones relacionadas con la pérdida de ingresos a causa de enfermedad, maternidad o incapacidad temporal. También la administración de programas operacionales de prestaciones de invalidez y vejez. Incluye la Administración de los Servicios de Seguridad Social.” (Clasificador presupuestario, 2016) A esta categoría base se le agrega el gasto que se encontraba clasificado bajo la función 320 pero que corresponde a entidades que claramente no se encargan de pagar beneficios no contributivos. Se incluye la Caja de Jubilación y Pensiones del Personal Municipal (admin2=24005), Instituto de la Previsión Social (admin2=24001), Caja de Seguridad de Empleados y Obreros Ferroviarios (admin2=24002), Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados de Bancos y Afines (admin2=24004) y Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal de la Ande (admin2=24003). Así mismo, se agregan al gasto en seguridad social todos los gastos bajo la categoría 320 reportados por la Dirección de Jubilaciones y Pensiones (admin3=12006009). Se excluye del agregado de gasto en seguridad social los rubros bajo la categoría 330 que corresponden a la Dirección de Pensiones No Contributivas (admin3=12006010), estos recursos se envían al agregado de gasto en asistencia social. La Gráfica 3 muestra la evolución del agregado de gasto en seguridad social construido, así como del gasto bajo la categoría 330. En ambos casos se excluyen las trasferencias consolidables. Figura A2.3. Gasto total en Seguridad Social Figura A2.4. Gasto total en Programas Sociales vs. Contributiva vs. agregado por function2 agregado por function2 “Promocion Y Accion Social” “Seguridad Social” 8000 4500 Thousands of millions guaranies 2016 Thousands of millions of guaranies 2016 7000 4000 6000 3500 5000 3000 2500 4000 2000 3000 1500 2000 1000 1000 500 0 0 2013 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2014 2015 2016 2003200520072009201120132015 Gasto en Seguridad Social Gasto en Asistencia Social Gasto en function2=330 Gasto en funcion2=320 Fuente: Cálculos propios con base en BOOST Fuente: Cálculos propios con base en BOOST 40 Para la construcción del gasto en programas sociales, se partió de la categoría 320. En adición a las inclusiones y exclusiones que ya se referenciaron anteriormente, se excluyó el gasto referenciado bajo la categoría 320 y ejecutado por la Unidad de Municipios y Departamentos (admin3=12006013), Ministerio de Agricultura (admin2==12010), Ministerio de la Mujer (admin2==12014), Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (admin3==23003001), Congreso (admin2=11001), Cámara de diputados (admin2=11003), Ministerio de Relaciones Exteriores (admin2=12004), Ministerio de Defensa (admin2=12005), Ministerio de Justicia y Trabajo (admin2=12009), Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (admin2=12013), Tesoro Público (admin2=16001) y Crédito Agrícola de Habilitación (admin2=27003). Todo este gasto se envía a la categoría de Otro gasto Social. Finalmente, se agrega el subsidio de tarifa social (admin3==12006001 & econ6==838) y la Secretaria Nacional de la Vivienda y el Hábitat (admin2==23023). La Gráfica 4 presenta la evolución del gasto construido para asistencia social, y el gasto correspondiente a la función 320 excluyendo en ambos casos las transferencias consolidables. 41 Anexo 2: Sobreposición de beneficiarios entre agencias en el SIIS El cuadro representa el resultado del cruce de información individual de los beneficiarios en el SIIS reportados por cada una de las instituciones que proveen programas sociales. Se consideraron solo aquellas instituciones cuyos programas principales pertenecen a la Protección Social (o en el área laboral o en área de Asistencia Social). El color de los cuadros representa el porcentaje de beneficiarios de una particular institución que son o fueron también beneficiarios de otra institución (entre 0 y 1.0). Es importante notar que este cuadro no implica una sobreposición contemporánea (en el mismo año). Véase página 6 por la lista de abreviaciones de las instituciones representadas en el cuadro. Fuente: elaboración de los autores basados en datos del Sistema Integrado de Información Social 42 Anexo 3: Programas incluidos en el agregado de asistencia social basado en el método ASPIRE Clasificación Aspire Tipo de beneficio y monto si Presupuesto 2016 del Beneficiarios 2016 Entidad Programas principales fuera en efectivo programa (Gua) ASISTENCIA SOCIAL Administración Nacional Subsidio a la electricidad (Tarifa Alimentos, en especies y Gua. 480.000.000 312.526 45.100.000.000 de Electricidad (ANDE) social) transferencias cuasimonetarias Municipal y Comedores escolares Alimentos, en especies y En especies n.d. 487.456.715.000 departamental (Municipal) transferencias cuasimonetarias Instituto Paraguayo del AS para indígenas (integral) Transferencias en efectivo Efectivo 140.490 Indígena (INDI) (monto no disponible) 43.574.742.047 Ministerio de Educación y Comedores escolares (MEC, Alimentos, en especies y En especies 814.896 98.379.100.000 Cultura (MEC) Federal) transferencias cuasimonetarias Adulto Mayor Transferencias en efectivo Efectivo 137.223 737.070.352.294 Gua. 5.472.168 Pensión para herederos de Transferencias en efectivo Efectivo 8.949 175.520.880.981 Guerra del Chaco Gua. 19.676.460 Pensiones veteranos de Guerra Transferencias en efectivo Efectivo 324 23.716.332.664 del Chaco Gua. 62.298.528 Ministerio de Hacienda Pensión para herederos de Transferencias en efectivo Efectivo 288 17.959.796.961 (MH) policías y militares Gua. 11.522.700 Haberes Atrasados Transferencias en efectivo Efectivo 270 6.961.367.777 Gua. 50.000.000 Pensiones graciables Transferencias en efectivo Efectivo 450 6.780.216.634 Gua. 14.694.576 Gastos de sepelio Transferencias en efectivo Efectivo 135 1.291.470.782 Gua. 31.149.264 Ministerio de Salud Complemento nutricional Alimentos, en especies y En especies 113.709 Pública y Bienestar Social (PANI) transferencias cuasimonetarias 115.778.596.809 (MSPYBS) Tekoporã Transferencias en efectivo Efectivo 140.865 333.101.829.642 Gua. 380.000 Tekoha Alimentos, en especies y Cuasimonetario 15.790 Secretaría de Acción 10.691.710.961 transferencias cuasimonetarias Social de la Presidencia de Asistencia a pescadores Transferencias en efectivo Efectivo 3.680 la República (SAS) 5.696.457.750 Gua. 1.552.000 Focem Mercosur Habitat Otras asistencias sociales 13.230 1.972.718.303 /Focem Ypora Secretaría de Desarrollo Asistencia por repatriación Alimentos, en especies y Combinado 7.039 9.110.815.462 para Repatriados y transferencias cuasimonetarias Refugiados Connacionales Subsidios por repatriación Transferencias en efectivo 345 4.429.430.617 (SEDERREC) Prevención de trabajo infantil Transferencias en efectivo Cuasimonetario 10.784 Secretaría Nacional de la 33.447.880.235 (Abrazo) Gua. 3.076.516 (anual) Niñez y la Adolescencia Restitución Internacional Servicios sociales Combinado 884.822.523 120 (SNNA) Fono Ayuda Atención de niños y adolescentes Combinado 1.327.233.785 23.285 Fondo Nacional de la Vivienda Alimentos, en especies y En especies 4.984 292.398.366.371 transferencias cuasimonetarias Sembrando Oportunidades Alimentos, en especies y En especies 1.890 166.610.619.978 (vivienda) transferencias cuasimonetarias Construcción de viviendas (Che Alimentos, en especies y En especies 886 Secretaría Nacional de la 57.242.633.846 Tapi) transferencias cuasimonetarias Vivienda y el Hábitat Vivienda e infraestructura Alimentos, en especies y Cuasimonetario 439 (SENAVITAT) 8.899.760.025 (VyaRenda) transferencias cuasimonetarias Vivienda (Pueblos Originarios) Alimentos, en especies y En especies 134 5.141.365.292 transferencias cuasimonetarias Viviendas en regiones Alimentos, en especies y En especies 185 775.209.200 fronterizas (Fondo Mercosur) transferencias cuasimonetarias MERCADO LABORAL Y SEGURIDAD SOCIAL CONTRIBUTIVA Min Agricultura, Min. Gasto Agregado en Programas Labor Market Programs En especie 163,000,000,000 No Disponible Trabajo, Sec. Mujer, SAS, Laborales y Inclusión (mercado laboral) INDI, STP, Productiva Rural 324,000,000,000 (inclusión productiva) IPS, Cajas Fiscales, IPS, Gasto Agregado en Seguridad Contributory Pensions En efectivo 6,897,000,000,000 No Disponible Min. Hacienda pensiones Social Contributiva contributivas : 44 Referencias Afonso, A.; Schuknecht, L. and Tanzi, V. (2005). “Public Sector Efficiency: An International Comparison,” Public Choice, 123 (3-4), 321-347. Afonso, A., Schuknecht, Ludger and Tanzi, Vito (2010), Public sector efficiency: evidence for new EU member states and emerging markets, Applied Economics, 42, issue 17, p. 2147-2164. Almeida, Rita, Emla Fitzsimons, and Halsey Rogers (2015). How to Prevent Secondary-School Dropout: Evidence from Rigorous Evaluations. Washington, DC: World Bank. 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