Кыргызская Республика: вызовы и политика в сложных условиях (Тематический фокус – Растущее бремя государственного долга) Отчет о текущем состоянии экономики Кыргызскои Республики №3 Весна 2016 года Государственный 1 января – 31 декабря бюджетный год Валютные эквиваленты Обменный курс, действительный по состоянию на 30 апреля 2016 года денежная единица = кыргызский сом (KGS) 1 доллар США = 68,42 сома Меры и веса метрическая система Аббревиатуры и сокращения АПД Анализ приемлемости долга ЕЭС Евразийский экономический союз ВВП Валовой внутренний продукт НБКР Национальный банк Кыргызской Республики НК Невозвратный кредит РК Рентабельность капитала РА Рентабельность активов ТС Текущая стоимость ГГГ Государственный и гарантированный государством ПИИ Прямые иностранные инвестиции ОУГИ Оценка управления государственными инвестициями ПГИ Программа государственных инвестиций ГЧП Государственно-частное партнерство БСВУЗ Бедные страны с высоким уровнем задолженности СВП Среднее время до погашения ii | Содержание Выражение признательности ........................................................................................................................................iv Введение ..................................................................................................................................................................................... 1 A. Последние изменения в политике...................................................................................................................... 2 B. Последние изменения в экономике ................................................................................................................... 2 C. Перспективы: вызовы политике в новых условиях............................................................................... 12 Тематический фокус: ........................................................................................................................................................ 14 растущее бремя долга – аргументы, факторы, динамика ............................................................................ 14 Таблицы Таблица 1. Бюджет органов государственного управления ................................................................................. 9 Таблица 2. Ключевые макроэкономические показатели ..................................................................................... 14 Таблица 3. Структура государственного долга по состоянию на конец 2015 г......................................... 18 Таблица 4. Структура внешнего государственного долга по кредиторам, конец 2015 г. ..................... 19 Таблица 5. Структура внутреннего долга по состоянию на конец 2015 г., млн. сом. ............................. 20 Диаграммы Диаграмма 1. Рост реального ВВП (год к году, %) ................................................................................. 4 Диаграмма 2. Воздействие на темпы роста (процентн. пункты) ............................................................ 4 Диаграмма 3. Экспорт и импорт товаров (млн. долл. США) .................................................................. 5 Диаграмма 4. Внешняя торговля и баланс счета текущих операций (% ВВП) ..................................... 5 Диаграмма 5. Региональность бедности, 2012-2014 гг............................................................................ 7 Диаграмма 6. Инфляция (12 мес., конец периода, %) ........................................................................... 10 Диаграмма 7. Номинальный обменный курс сома к доллару и интервенции ЦБ .............................. 10 Диаграмма 8. Структура общего долга в разрезе валют по состоянию на конец 2015 г. .................. 19 Диаграмма 9. Объем долга Кыргызской Республики в сопоставлении с другими странами мира .. 20 Диаграмма 10. График погашения по состоянию на конец 2015 г., млн. сом..................................... 21 Диаграмма 11. Итоговые графики анализа приемлемости долга ......................................................... 23 Вставки Вставка 1. На пути к более эффективной системе управления государственными инвестициями .. 17 | iii Выражение признательности Регулярные отчеты Всемирного банка о состоянии экономики Кыргызской Республики публикуются раз в полгода – весной и осенью. Настоящий отчет был подготовлен Бакытом Дубашовым (Экономист) и Орельеном Крузом (Старший экономист) при участии Саиды Исмайлахуновой (Экономист по вопросам бедности). При составлении отчета были учтены замечания Мирии Пигато (Управляющая практикой) и Кристоса Костопулоса (Ведущий экономист). Сара Бабирье (Ассистент программ) и Акылай Осмоналиева (Ассистент ответственной группы) обеспечили редакторскую поддержку. В первом разделе Отчета анализируются последние макроэкономические тенденции, а также приводится выполненная ответственной группой оценка кратко- и среднесрочных перспектив. Раздел «Тематический фокус», как правило посвященный глубокому изучению наиболее актуального вопроса выпуска, содержит анализ вызовов, стоящих перед Кыргызской Республикой в связи с наращиванием объема столь важных для страны государственных инвестиций на фоне необходимости поддерживать приемлемый уровень государственного долга. Мириа А. Пигато Управляющая практикой Центр глобальной практики по макроэкономической и бюджетной политике iv | Введение 1. Экономика Кыргызской Республики сохранила свою устойчивость в 2015 году на фоне непрекращающихся сильных воздействий извне, однако число факторов уязвимости возросло. Рост ВВП в целом оказался ниже прогнозных цифр, демонстрируя 3,5% в 2015 г., хотя данный спад был обусловлен, в основном, снижением объемов золотодобычи. Темпы роста без учета объемов золотодобычи оставались на уровне уверенных 4,5% (практически без изменений с 2014 г.); тем не менее, наблюдались значительные сдвиги в структуре факторов, обусловливающих рост. В самом деле, не смотря на то, что в большинстве секторов экономики было зафиксировано значительное снижение темпов роста или даже сокращение (в случае промышленного производства), общий показатель достиг более высокого значения благодаря высоким урожаям в сельскохозяйственной отрасли. Неблагоприятные внешние условия, нестабильность обменного курса национальной валюты и их влияние на объемы входящих денежных переводов сказались как на частном потреблении, так и на инвестициях, со стороны спроса, в то время как чистый экспорт рост внутреннего производства. 2. Направление проводимой политики было, в целом, надлежащим. Так, денежно- кредитная политика откликнулась на сильное давление, которое испытывал на себе валютный курс ‒ правильно выбранная стратегия обеспечила возможность кыргызскому сому адаптироваться самостоятельно, при этом были предприняты меры по недопущению резких колебаний его стоимости. Что касается сферы государственных финансов, дефицит бюджета оказался ниже прогнозируемого уровня (3,0% против 7,3%, заложенных в бюджет), однако данное обстоятельство стало следствием однократных неналоговых поступлений вкупе с более низкими, чем ожидалось, капитальными затратами. С другой стороны, налоговые поступления демонстрировали снижение на фоне растущего потребления, призванного обеспечить коллективные потребности населения. Кроме того, хотя спрос на внешние заимствования был ниже прогнозируемого, величина государственного долга в национальной валюте резко возросла в связи с колебаниями обменного курса. В результате соответствующий показатель Кыргызской Республики также претерпел изменения, став ближе к порогу «высокий риск» долгового кризиса. 3. Анализ перспектив на 2016 г. и последующий период позволяет предположить, что экономическая активность будет замедляться на фоне высокого риска нисходящих тенденций. Согласно прогнозам, объем золотодобычи будет снижаться в ближайшие 2 года, а показатели роста сельскохозяйственного производства вернутся к своим исторически средним значениям, в то время как общий рост видится в нисходящих тенденциях до 3,4 и 3,1% в 2016 и 2017 гг., соответственно. Резкий спад объема государственных инвестиций, ожидаемый в период 2016-2017 гг., будет неспособен компенсировать застойные явления в сфере частного спроса, поскольку объем поступающих денежных переводов возрастет лишь незначительно на фоне ухудшения покупательной способности домохозяйств в связи с продолжающимся ослаблением сома. С другой стороны, постепенное восстановление экономики, ожидаемое в соседних странах региона, не сможет в достаточной степени стимулировать экспорт. Кроме того, риски нисходящих тенденций остаются повышенными, включая внешние риски ‒ такие как дальнейшие шоковые изменения цен на нефть и внутренние ограничения ‒ а именно «узкие |1 места» институционального и технического плана в реализации крупных инфраструктурных проектов. 4. С точки зрения государственной политики основным вызовом станет нахождение баланса между поддержанием экономической активности и соблюдением принципов рационального менеджмента. Планируемое масштабное расширение программы государственных инвестиций имеет смысл с точки зрения краткосрочного стимулирования экономики и решения структурных ограничений роста (огромный инфраструктурный пробел страны). Однако ухудшающиеся перспективы приемлемости долга дают основания полагать, что данная работа должна вестись параллельно таким же масштабным мероприятиям, направленным на увеличение доходной части бюджета и сдерживание общественного потребления. Данные ограничения будут и впредь усугублять ситуацию, если не случится восстановления экономики, как внутри страны, так и в регионе, что повлияет и на доходные поступления, и на соотношение долга к доходам. 5. Несмотря на устойчивость тенденций в динамике долга Кыргызской Республики, существуют веские основания опасаться рисков долгового кризиса. В разделе «Тематический фокус» данного Отчета анализируются характеристики государственного долга Кыргызской Республики, а также факторы, обусловившие недавнее ухудшение перспектив приемлемости долга. В заключение отмечен ряд политических мер, которые необходимо предпринять в ответ на данную ситуацию. A. Последние изменения в политике 6. Нестабильность продолжает оставаться доминирующей тенденцией в политической жизни страны, несмотря на успешное проведение парламентских выборов в 2015 г. Парламент нового созыва, сформированный в октябре 2015 г., утвердил г-на Темира Сариева в должности Премьер-министра в начале ноября 2015 год, тем самым обеспечив плавный переход в работе Правительства без каких-либо значительных изменений в приоритетах развития страны. Однако не более чем через 6 месяцев спустя г- н Сариев подал в отставку в связи с обвинениями о недопустимом участии в процедуре отбора подрядчика для реализации крупного строительного проекта и сопутствующим недовольством работой Правительства со стороны общественности. На смену г-ну Сариеву 13 апреля 2016 года пришел г-н Сооронбай Жээнбеков. Данная ситуация ознаменовала собой 29-е изменение в составе Правительства за истекший период в 21 год, обозначив нестабильность политических процессов, а также вызовы последовательности и постоянству приоритетов в политике страны. B. Последние изменения в экономике Экономика страны устояла в 2015 году под жестким натиском внешних факторов в основном благодаря высокой производительности сельского хозяйства 7. Экономический рост оставался относительно уверенным в 2015 году, несмотря на сильное влияние внешних факторов, обусловленных ситуацией в регионе, и 2| застойные явления в секторе золотодобычи. Рост реального ВВП, согласно оценкам, составил 3,5% в 2015 году, допустив лишь незначительное снижение с 4%, зафиксированных в 2014 году. Несмотря на то, что объем золотодобычи сократился на 8,3% по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года, рост экономики без учета данных объемов составил 4,5% (Диаграмма 1). 8. Движущим фактором роста, в части предложения, явилось значительное увеличение объемов производства в сельскохозяйственном секторе. Рост сельскохозяйственного производства достиг 6,2% в 2015 году, демонстрируя восходящую тенденцию с показателя -0.5% в 2014 году. Данный высокий показатель стал следствием благоприятных погодных условий, накопительного эффекта, а также реализации государственных программ, направленных на поддержание отрасли, включая субсидирование кредитов для фермерских хозяйств1. В свою очередь, на противоположной чаше весов оказались сектор услуг и строительство, а также промышленное производство, где наблюдалось снижение темпов роста. Так, сектор услуг вырос на 3,7%, что ниже показателя 2014 года, составляющего 4,6%; рост в строительной отрасли снизился до 13,9% по сравнению с 27,1%, а промышленное производство сократилось до 4,2% в целом (0,5% за вычетом золотодобычи) (Диаграмма 2). Сокращение объемов добычи золота было связано с геологическими факторами, а именно: более низким содержанием золота в руде, добываемой на данном этапе эксплуатации главного месторождения золота страны “Кумтор”. 9. В части спроса, наиболее сильное воздействие оказал фактор чистого экспорта, в особенности резкое сокращение объемов импорта. Рост потребления снизился до 1,1% с 3% (2014 год), отражая значительный спад показателей роста частного потребления, несмотря на рост государственных расходов на фонд оплаты труда, закупку товаров и услуг. В то же время рост инвестиций также замедлился до уровня примерно 2,3% в связи со спадом спроса домохозяйств на новое жилье и медленной реализацией государственных инфраструктурных проектов. С другой стороны, темпы роста поддерживались объемами чистого экспорта вследствие резкого сокращения объемов импорта. 10. Сокращение экономики России и замедление экономического роста в Казахстане оказали свое влияние на экономику страны через колебания валютных курсов и изменения в работе каналов торговли. Самым сильным шоком для экономики Кыргызстана стало резкое обесценение местной валюты по отношению к доллару США (около 20% в 2015 году), а также ее нестабильность по отношению к рублю и тенге. Динамика валютного курса привела к неопределенности в реальном секторе экономики, что повлияло на решения мелких и средних предприятий, а также домохозяйств, возможно, став причиной замедления в темпах частного потребления, кредитования и инвестиций. Тем временем устойчивое обесценение российского рубля повлияло на реальную величину входящих денежных переводов (как в сомах, так и в долларах), еще более усугубляя нисходящее давление на внутренний спрос. 1 3,8 млрд. сом в 2015 году и 5,3 млрд. сом в 2014 году. |3 Диаграмма 1. Рост реального ВВП Диаграмма 2. Воздействие на темпы роста (год к году, %) (процентные пункты) Источник: официальные органы КР Источник: официальные органы КР 11. Сокращение в объемах денежных переводов и стагнация спроса отразились на состоянии некоторых секторов экономики, например секторе недвижимости. В среднем цены на недвижимость в стране упали почти на [20]% в 2015 году, отражая сокращение объемов сделок по покупке и продаже. В свою очередь данное обстоятельство привело к замедлению активности в строительной отрасти и, весьма вероятно, сокращению занятости в данном секторе. 12. Обесценение сома стало причиной слабого спроса на импортную продукцию, но не привело к увеличению объемов экспорта. Общий показатель импорта резко сократился – на 28% в долларовом выражении, тем самым отражая совокупное воздействие динамики цен и спроса (Диаграмма 3). Низкие цены энергоносителей и продовольствия на международном рынке в значительной мере сократили стоимость импорта, поскольку Кыргызская Республика является чистым импортером ГСМ и пшеницы. Однако обесценение сома и сокращение объема денежных переводов также внесли свою лепту в снижение спроса на товары, торгуемые в долларах США. С другой стороны, показатели экспорта не отреагировали на ситуацию должным образом в связи со сложившейся ценовой динамикой (еще большее обесценение по отношению к доллару валют, обращающихся на региональных рынках кыргызских товаров и услуг ) и влиянием структурных факторов (сложности в обеспечении соответствия новым правилам и стандартам ЕАЭС для кыргызских компаний). Согласно оценкам, в долларовом выражении экспорт снизился почти на 21% в 2015 году, отражая спад в объемах золотодобычи и, что более важно, сокращение спроса на товары кыргызского производства в России и Казахстане. В конечном итоге, с учетом относительно резкого сокращения объемов импорта по отношению к экспорту, а также его весьма большой относительной величины, торговый дефицит снизился до 27,6% ВВП в 2015 году с показателя в 37.3%, наблюдавшегося годом ранее. Падение импорта также превзошло компенсирующее воздействие сократившихся денежных переводов (в долларовом выражении)2 на сальдо текущего платежного баланса, 2 Приток денежных переводов в рублевом выражении увеличился, однако, с учетом резкого снижения курса российской валюты по отношению к доллару и сому, реальная стоимость денежных переводов для кыргызстанских получателей снизилась. 4| который допустил снижение до 8,7% ВВП в 2015 году с 16,7%, зафиксированных годом ранее (Диаграмма 4 и Таблица 1). Диаграмма 3. Экспорт и импорт товаров (млн. Диаграмма 4. Внешняя торговля и баланс счета долл. США) текущих операций (% ВВП) Экспорт Импорт Баланс СТО Торговый баланс Источник: официальные органы КР Источник: официальные органы КР 13. Дефицит текущих статей платежного баланса финансировался за счет притока прямых иностранных инвестиций и внешних заимствований. В 2015 году ПИИ возросли примерно на 390 млн. долл. США, отражая более крупные реинвестированные доходы «Кумтора» – основного золотодобывающего предприятия страны, а также приток капитала в связи с созданием нового Российско-Кыргызско Фонда развития. В то же время, государственные заимствования сократились из-за более медленных, чем предполагалось, темпов реализации программы государственных инвестиций, хотя последняя оставалась основным источником финансирования дефицита текущих статей платежного баланса. |5 Таблица 1. Платежный баланс (в млн. долл. США) 2013 г. 2014 г. 2015 г. прогноз Текущий платежный баланс -1 101 -1 246 -571 Внешнеторговый баланс -2 865 -2 784 -1 816 Экспорт, франко-борт 2 748 2 507 1 981 Импорт, франко-борт 5 614 5 290 3 796 Услуги -51 -331 -114 Поступления 1 043 897 842 Платежи -1 093 -1 227 -956 Прибыль -423 -308 -274 Выплата процентов -70 -79 -67 Текущие трансферты (чистые) 2 238 2 176 1 633 Счет операций с капиталом 280 66 79 Финансовый счет 706 551 512 Коммерческие банки -57 -1 -152 Средне- и долгосрочные кредиты (чистые) 192 699 422 Выплаты 854 1 110 786 Амортизация -663 -411 -363 Прямые зарубежные инвестиции 626 233 622 Портфельные инвестиции 5 0 -128 Прочие инвестиции -60 -380 -252 Ошибки и упущения 216 377 -62 Итоговый баланс 101 -253 -42 Финансирование -101 253 42 Чистые международные резервы -108 251 41 Валовые официальные резервы (-, увеличение) -91 257 56 МВФ -17 -5 -15 Исключительное финансирование (включая задолженность) 7 2 1 Источник: Кыргызские власти и расчеты сотрудников Всемирного банка 14. Показатели первого квартала 2016 года свидетельствуют о сложностях в процессе экономического восстановления. Рост производства был отрицательным (-4,9% по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года) в первом квартале 2016 года. Данный показатель в существенной мере отражает значительное снижение золотодобычи по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года (-48%), особенно заметное с учетом динамики производства золота, характеризующейся нетипично высокой 6| концентрацией добычи в первые месяцы года. Однако показатели экономики без учета золотодобычи также были умеренными, демонстрируя увеличение на 1% (по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года). В то время как услуги выросли на 2,5 процента (что отражает, впервые с 2014 года, увеличение, в годовом сопоставлении, притока денежных переводов в долларовом выражении на 15,9 процента), а сельское хозяйство – на 1,5 процента, объемы производство без учета золота сократились на 1,9 процента, а объемы строительства остались практически без изменений (+0,1). С внешней стороны, предварительные данные за первый квартал 2016 года говорят о дальнейшем сокращении – как экспорта (25 процентов), так и импорта (20 процентов) – из-за сокращения объемов производства золота (в то время как объем экспорта без учета золота стабильно увеличился на 12,4 процента),3 что произошло в результате снижения цен на нефть. Дефицит торгового баланса, по оценкам, сократился до 31,5 процента ВВП в первом квартале 2016 года (с 36 процентов в первом квартале 2015 года), а дефицит текущего счета сократился до 8,9 процента ВВП (с 17,6 процента). По прогнозам, завоевания в борьбе с бедностью, отмеченные в 2014 году, будут демонстрировать застывшую динамику 15. В 2015 году те значительные успехи в области сокращения бедности, которые были достигнуты в 2014 году, по всей видимости, частично откатились назад. В то время как за период с 2013 по 2014 гг. абсолютная бедность4 сократилась более чем на 6 процентных пунктов (с 37 процентов до 30,6 процента), недавно обнародованные данные Национального статистического комитета говорят о том, что в 2015 году уровень абсолютной бедности составил 32,1 процента. По оценкам, в 2015 году около 1,9 миллиона человек – из всего населения численностью 6 миллионов человек – находились за чертой бедности, составляющей 31 573 сомов на душу населения в год. В отличие от этого, оценочные показатели крайней бедности5 сохраняли стабильность на уровне 1,2 процента, что соответствует около 75 тысяч человек, которые не могут себе позволить минимальную продовольственную корзину (которая, по оценкам, стоит 18 234 сомов на душу населения в год). 6 Большинство бедного населения (около 70%) все еще проживает в сельских регионах страны. Кроме того, наблюдаются значительные различия и между регионами: показатели бедности значительно выше в Ошской, Баткенской и Джалал-Абадской областях. Диаграмма 5. Показатели бедности, 2013-2015 гг. Абсолютная местность и крайняя нищета По областям, 2015 год 3 Хотя это может быть обусловлено изменениями в методологии обработки данных, принятой после вступления Кыргызской Республики в ЕЭС. 4 Численный показатель бедности отражает процент населения, чей уровень потребления ниже установленной черты бедности. Черта бедности оценивается путем определения уровня потребления, включая потребление продовольственных товаров (в том числе собственного производства) и непродовольственных товаров (за вычетом затрат на жилье). Черта бедности была учреждена в 2003г. (пересматривалась в 2008 и 2011гг.) и ежегодно корректируется с учетом инфляции. 5 Крайняя нищета определяется как денежный эквивалент общего потребления, недостаточного для обеспечения 2 100 калорий. 6 Черта крайней нищеты/недоедания отражает традиционное потребление продуктов питания населением Кыргызской Республики и, в частности, включает продовольственное потребление малоимущих домохозяйств. |7 40 37 35 30.6 32.08 30 25 20 15 10 5 2.8 1.2 1.25 0 2013 2014 2015 Absolute poverty Extreme poverty Источник: Национальный статистический комитет Кыргызской Республики Примечание: Данные за 2015 год являются предварительными. 16. Уязвимость населения к негативным шоковым изменениям своего благосостояния высока. Поскольку значительная часть населения оказалась у черты бедности, даже небольшие потрясения могут приводить к тому, что большое число людей будет оказываться выше или ниже черты бедности. Например, за период с 2008 по 2013 гг. черту бедности пересекли около 34 процентов населения: 24,3 процента оказались выше черты бедности, а 9,7 процента – ниже. 7 Такой высокий уровень мобильности в плане перехода выше или ниже черты бедности, или “движения в обоих направлениях, в целом не оказывающие существенного влияния на изменение ситуации”, создает дополнительные проблемы для устойчивого сокращения масштабов нищеты. 17. Кроме того, если учесть, что показатели бедности сильно коррелируют с динамикой доходных поступлений в сельскохозяйственном секторе и динамикой денежных переводов, перспективы положительных изменений на 2016 год представляются умеренными. Сокращение бедности и рост доходов на всех уровнях распределения благосостояния, скорее всего, будут приводить к стагнации дальнейшего поступательного движения. Умеренный рост в сельском хозяйстве, в сочетании со скромным увеличением притока денежных переводов, как ожидается, приведет к ограниченным выгодам для сельских домохозяйств. Кроме того, снижение реального курса национальной валюты, скорее всего, приведет к сокращению притока инвестиций в секторы, не связанные с внешней торговлей (строительство, услуги), которые были важнейшим источником занятости малоимущих горожан. Бюджет стал более сбалансированным, однако показатели государственного долга возросли в связи с обесценением национальной валюты. 18. Общее состояние государственного бюджета улучшилось в 2015 году, в основном благодаря медленным темпам капиталовложений. Дефицит бюджета сократился до 3% ВВП в 2015 году (с 3,9% в 2014 году), при этом ослабленный валовый баланс от основной 7 Ориентировочные показатели, основанные на данных из специально составленной панели данных. Источник: Всемирный банк. 2016 год. “Кыргызская Республика: Профиль бедности за 2013 год”. Вашингтон: Всемирный банк. Рабочий отчет №99772 -KG. Доступен по ссылке: http://documents.worldbank.org/curated/en/2015/10/25132209/kyrgyz-republic-poverty-profile-2013 8| деятельности более чем восполнил снижение в капитальных расходах как доле ВВП (Таблица 2). Таблица 2. Бюджет органов государственного управления (% ВВП) 2014 г. 2015 г. 2016 г. прогноз Совокупные поступления и гранты 34,4 34,9 32,8 Совокупные поступления 31,9 32,7 30,3 Текущие поступления 31,8 32,7 30,2 Налоговые поступления 25,1 24,6 22,8 Неналоговые поступления 6,7 8,1 7,4 Доход на капитал 0,1 0,1 0,1 Гранты 2,5 2,2 2,4 Программные гранты 1,9 1,7 0,5 Гранты ПГИ 0,6 0,5 1,9 Совокупные расходы (в т.ч. чистое кредитование) 38,3 38,0 40,1 Текущие расходы 29,3 30,6 30,1 Заработные платы 7,8 8,3 8,7 Переводы и субсидии 3,4 3,5 3,5 Расходы Социального фонда 9,2 9,1 8,9 Проценты 0,9 1,0 1,1 Приобретение других товаров и услуг 8,1 8,8 8,0 Капитальные расходы 8,4 7,3 9,8 в т.ч. финансируемые из иностранных источников 6,1 4,6 6,7 Чистое кредитование 0,6 0,1 0,2 Итоговое сальдо -3,9 -3,0 -7,4 Финансирование 3,9 3,0 7,4 Внешнее финансирование 5,5 3,8 6,5 Внутреннее финансирование -1,6 -0,8 0,9 Источник: Министерство финансов 19. Общий объем доходной части бюджета вырос благодаря единовременным неналоговым поступлениям. Налоговые поступления сократились на половину процентного пункта (24,6% ВВП в 2015 году против 25,1% в 2014 году) в основном в связи с ослаблением региональной торговли с другими странами, так как Кыргызская Республика в рамках ЕАЭС должна получать долю в 1,9% от общего объема внешних доходных поступлений таможенного союза. Аналогичным образом, грантовые поступления сократились незначительно – на 0,3 процентных пункта как доля ВВП. Однако величина данного сокращения превысила объем неналоговых поступлений, которые возросли почти |9 на 1,5 процентных пункта ВВП благодаря продаже лицензии на недропользование и диапазона радиочастот, а также трансфертам высоких прибылей Центрального банка. В результате общий объем доходной части бюджета, включая гранты, вырос до 34,9 % ВВП с 34,4%, наблюдавшихся в 2014 году. 20. Рост текущих расходов как доли ВВП сопровождался относительно низким уровнем капиталовложений, что привело к сокращению общего объема расходов. Текущие расходы возросли до 30,6% ВВП (с показателя 29,3%, имевшего место в 2014 году) в связи с увеличением расходов (как доли ВВП) по фонду оплаты труда, а также закупкой товаров и услуг. С другой стороны, капиталовложения снизились более чем на 1 процентный пункт ВВП, отражая несовершенство подходов к реализации проектов государственных инвестиций, финансируемых за счет иностранных ссуд . 21. Государственный бюджет стал более сбалансированным, однако показатель отношения объема государственного долга к ВВП сильно ухудшился. Государственный долг как доля ВВП вырос почти на 15 процентных пунктов (до 68,3% с показателя в 53,6%, наблюдавшегося в 2014 году), поскольку динамика капитала претерпела изменения в связи с повышением стоимости в сомах обязательств, имевших долларовое выражение. В самом деле, обесценивание сома позволяет объяснить более 80% роста показателя внешнего государственного долга на 35,2%, наблюдавшегося в 2015 году (менее чем на 20%, если учитывать чистые заимствования). 22. В первом квартале 2016 года налогово-бюджетный баланс был положительным. Правительство вышло из первого квартала 2016 года с профицитом, составляющим 3,5 процента ВВП (по сравнению с 0,4 процента ВВП за такой же период 2015 года). Значительно увеличилась доля как доходов, так и расходов в процентном отношении к ВВП, учитывая более низкий стартовый уровень в первом квартале 2016 года по сравнению с таким же периодом 2015 года. Заметные увеличения неналоговых доходов и грантов перевесили значительное расширение общественного потребления и капитальных расходов (Таблица 1). На фоне умеренных темпов инфляции денежно-кредитная политика оставалась заложницей нестабильного обменного курса 23. Темпы инфляции значительно замедлились, несмотря на обесценение сома. Инфляция на конец периода сократилась до 3,4% в 2015 году (средний показатель – 6,5 процента) с 10,5%, имевших место годом ранее, давая основания для предположений о слабом влиянии обменного курса на внутренние цены, а также отражая совокупный эффект умеренного частного спроса и снижающихся цен на продовольствие и энергоносители. Данная тенденция сохранилась в первом квартале 2016 года, когда темпы инфляции упали до 0,5% по состоянию на конец марта (Диаграмма 7). Диаграмма 6. Инфляция (12 мес., конец периода, Диаграмма 7. Номинальный обменный курс %) сома к доллару и интервенции ЦБ 10 | Источник: официальные органы КР Источник: официальные органы КР 24. Однако при реализации денежно-кредитной политики властям страны приходилось учитывать волатильность валютного курса и уязвимость финансового сектора, а также необходимость принятия мер по их смягчению. В целом денежно- кредитная политика характеризовалась жесткостью в связи с необходимостью смягчить давление на обменный курс, а также компенсировать инфляционные ожидания, обусловленные обесценением национальной валюты. НБКР изначально снизил ключевую ставку до 8% в июле (с 11%, имевших место в январе) и затем повысил ее до 10% в сентябре на фоне возрастающего давления со стороны валютного курса после либерализации тенге. Данное обстоятельство наряду с ужесточением кредитной политики коммерческих банков способствовало значительному снижению объемов кредитования в экономике (которые сократились до 17,3% по состоянию на конец декабря 2015 году с 43,6% в 2014 году). Кроме того, интервенции Национального банка на валютных рынках стали носить более активный и частый характер с середины 2015 году (в течение года для смягчения колебаний валютного курса было продано около 330 млн. долл. США), и, в действительности, за последний месяц 2015 года и начало 2016 года произошла полная стабилизация (Рисунок 8). Несмотря на то, что интервенции Национального банка привели к изъятию ликвидности из системы, предложение денег резко возросло ‒ до 14,9% (с 3% в 2014 году), так как обесцененный обменный курс автоматически повысил сомовую стоимость депозитов в иностранной валюте. По состоянию на конец 2015 года валовые международные резервы составили 1,8 млрд. долл. США, включая поступления от импорта за период, превышающий 3,5 месяца. 25. Динамика валютного курса обратилась вспять в первом квартале 2016 года. Интервенционистская политика НБКР на валютных рынках (на фоне восстановления стоимости тенге), а также в целом приверженность жестким мерам в реализации денежно- кредитной политики, как представляется, оказались верным решением и привели к стабилизации ожиданий. Повышенный спрос на сомы в первые месяцы 2016 года побудил центральный банк выступить в качестве покупателя долларов США на рынке, что привело к укреплению национальной валюты на 7,7% по отношению к доллару в конце марта 2016 года. Кроме того, в целях поддержания экономической активности центральный банк сократил процентную ставку до 8% в конце марта 2016 года, что еще больше стимулировало спрос на деньги. | 11 26. Финансовая система выстояла, несмотря на ослабление экономической активности и волатильность рынков, однако более низкие результаты прибыльности могут в дальнейшем подавлять рост кредитов. Банковская система не утратила своих прочных позиций, несмотря на ослабление экономической активности и дальнейшую волатильность обменного курса в 2015 году, а также первом квартале 2016 года Хотя ключевые финансовые показатели ухудшились в этот период, они все же остались вполне в пределах пруденциальных норм. Так, коэффициент достаточности капитала составил 24,3% в конце марта 2016 года (гораздо выше требуемых 12%), доля необслуживаемых кредитов равнялась 8,5% (что вполне приемлемо, хотя и выше, чем показатель в 5,4%, имевший место год назад), а уровень ликвидности держался на отметке 82,7%. Однако показатели прибыльности банков (прибыль на общую сумму активов и прибыль на акционерный капитал), а также остатки на счетах в иностранной валюте демонстрировали отрицательные значения с начала текущего года. C. Перспективы: вызовы политике в новых условиях 27. Согласно прогнозам, темпы роста будут снижаться незначительно до 3,4% в 2016 году и до 3,1% в 2017 году. В производственной сфере наращивание объемов, как ожидается, будет сдерживаться прогнозируемым снижением в секторе золотодобычи – на 3 и 8% в 2016 и 2017 гг., соответственно (учитывая более низкое содержание золота в руде, которую планируется добыть на главном месторождении страны). Рост объемов производства без учета золотодобычи будет оставаться без изменений на уровне примерно 4% по мере того, как остальная часть промышленной отрасли начнет восстанавливаться, а сектор сельского хозяйства и услуг будет демонстрировать стабильную динамику (хотя и ниже темпов 2015 года), в то время как рост в строительном секторе будет снижаться и далее. С точки зрения спроса, интенсивные государственные инвестиции (а также умеренный рост государственного потребления) должны лишь частично смягчить воздействие снизившегося частного спроса на фоне ожидаемого слабого влияния со стороны чистого экспорта. 28. Темпы инфляции будут расти, хотя и умеренно, так как национальная валюта сохранит текущую слабую позицию, а цены на отечественную сельскохозяйственную продукцию повысятся. Согласно базовому сценарию, который предполагает отсутствие значительного роста цен на продовольствие на международных рынках, стабилизацию цен на нефть на текущем низком уровне, умеренное ослабление давления на валютный курс, и рост цен на сельскохозяйственную продукцию в результате замедления роста сельскохозяйственного производства, темпы инфляции должны возрасти до 7% в 2016 году и оставаться примерно на этом же уровне в 2017 году. 29. Дефицит текущих статей платежного баланса останется повышенным в среднесрочной перспективе. Поступления от экспорта золота, как ожидается, несколько сократятся, в основом, с учетом динамики объемов. В то же время продолжающиеся экономические трудности основных торговых партнеров (особенно России и Казахстана) и факторы, связанные с валютным курсом, будут ограничивать рост экспорта остальных наименований с учетом относительной слабости рубля и тенге по отношению к сому (препятствуя экспорту и стимулируя импорт при прочих равных условиях ). С другой 12 | стороны, постепенно улучшающийся доступ к общему рынку ЕАЭС ‒ по мере того, как предприятия страны адаптируются к стандартам и положениям ЕАЭС ‒ должен оказать компенсирующее влияние. На этом фоне ожидаемое расширение программы государственных инвестиций в течение ближайших двух лет должно привести к росту импорта, если учесть большую долю импортного компонента в крупных инфраструктурных проектах. Потоки денежных переводов, согласно прогнозам, будут сокращаться и далее в 2016 году в долларовом выражении, хотя и более медленными темпами, отражая бóльшую стабильность рубля, и восстановят свои прежние объемы в 2017 году. В результате, дефицит текущих статей платежного баланса должен увеличиться до 17,2% ВВП в 2016 году, прежде чем сократиться до 12,9% в 2017 году. 30. В последующие периоды основным вызовом денежно-кредитной политики станет необходимость найти баланс между мерами по управлению валютным курсом и инфляционным давлением, с одной стороны, и обеспечением достаточных объемов ликвидности для поддержания экономического роста, с другой. В отсутствие механизмов стерилизации интервенции Национального банка для укрепления сома оказывают сдерживающий эффект на ликвидность, оставляя процентную ставку единственной переменной, позволяющей вносить коррективы. Таким образом, основная сложность заключается в том, чтобы найти правильный баланс между двумя разнонаправленными целями. С одной стороны, необходимо оказывать сопротивление инфляционному давлению, обусловленному колебаниями валютного курса, что приводит к ужесточению денежно-кредитной политики и удержанию процентной ставки в положительном диапазоне в реальном выражении. С другой стороны, следует поддерживать рост объемов кредитования в адрес экономики. Хотя теперь, на фоне низких темпов инфляции в первом квартале 2016 года и восстановления валютного курса, у центрального банка появляется больше возможностей для маневра. Кроме того, с течением времени ожидается, что стратегии дедолларизации экономики, реализуемые на текущий момент, постепенно начнут укреплять влияние процентной ставки и лягут в основу общего направления денежно-кредитной политики. 31. Вызовы в налогово-бюджетной сфере на среднесрочный период заключаются в поддержании стимулирующих рост инвестиций и, одновременно, обеспечении финансовой устойчивости. Дефицит бюджета, согласно прогнозам, будет расти до 7,4% ВВП в 2016 году в связи с ростом государственных инвестиционных расходов. Финансирование дефицита будет осуществляться в основном за счет внешних льготных кредитов, преимущественно со стороны КНР.8 В среднесрочной перспективе власти страны привержены мерам консолидации бюджетов в целях сокращения дефицита бюджета до 4,2% в 2017 году и 2% в 2018 году. Данная цель должна быть достигнута путем реализации мер, направленных на повышение налоговых поступлений и сокращение текущих расходов на фоне сохраняющегося высокого уровня капиталовложений. Подобная финансовая стратегия предполагает: (i) реализацию мер налоговой политики для расширения налоговой базы (в основном направленных на стимулирование предприятий выходить из тени в сектор формальной экономики), сокращения налоговых льгот, повышения ряда налоговых ставок 8 Министерство финансов официально сообщает о том, что китайские кредиты являются льготными, хотя общественности никогда не раскрываются подробности относительно условий предоставления таких кредитов. | 13 (акцизных налогов); (ii) оптимизацию текущих расходов, в основном путем рационализации неприоритетных расходов (товары и услуги), а также пересмотр фонда оплаты труда в государственном секторе. После роста до 71,7% ВВП в 2016 году и 73% в 2017 году уровень государственного долга должен начать свое снижение в последующий период. Таблица 1. Ключевые макроэкономические показатели Отдельные индикаторы 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г. 2018 г. Предв. Прогнозы Рост доходов и экономики ВВП (в текущих ценах в национальной валюте, млрд. сомов) 355,3 400,7 423,6 476,4 524,3 577,5 Рост ВВП (процентное изменение в годовом исчислении) 10,9 4,0 3,5 3,4 3,1 4,1 Рост ВВП без учета Кумтора (процентное изменение в годовом 5,8 5,0 4,5 3,9 3,9 4,6 исчислении) Валовые инвестиции (% ВВП) 26,2 26,9 28,1 29,3 29,3 29,0 Цены и обменные курсы Инфляция, потребительские цены (процентное изменение в годовом 4,0 10,5 3,4 7,0 7,0 6,0 Инфляция, исчислении, по итогам года) цены (процентное изменение в годовом потребительские 6,6 7,5 6,5 6,5 6,5 6,0 исчислении, среднее Номинальный за период) обменный курс (национальная валюта/доллар США, 48,44 53,7 75,9 на конец Индекс отчетного реального периода) курса (2000 г. = 100) обменного 113,1 128,8 116,1 Налогово-бюджетные показатели (в% ВВП, если не указано иное) Бюджетные поступления 33,4 34,4 34,9 32,8 32,6 33,2 Расходы бюджета (включая чистое кредитование) 38,3 38,0 40,1 40,1 37,2 35,2 Текущие 29,3 30,6 30,1 30,3 27,7 26,4 Капитальные 9,0 7,4 10,0 9,8 9,5 8,8 Общее сальдо бюджета -4,8 -3,9 -3,0 -7,4 -4,6 -2,0 Первичное сальдо бюджета -2,9 -3,0 -2,0 -6,6 -3,6 -0,8 Общая сумма государственного долга 46,1 52,6 68,8 71,7 73,3 72,0 Баланс внешних расчетов (%ВВП, если не указано иное) Рост экспорта (в %, по сравнению с аналогичным периодом 13,5 -8,8 -21,0 -7,1 8,5 12,1 прошлого года) Рост импорта, (в %, по сравнению с аналогичным периодом 16,1 -5,8 -28,2 -4,2 6,7 7,8 прошлого года) Текущий платежный баланс -15,0 -16,7 -8,7 -17,2 -12,9 -11,4 Прямые иностранные инвестиции, чистый приток 8,5 3,1 9,5 7,5 5,7 6,1 Внешний долг, всего 72,9 81,2 98,1 100,8 100,7 97,9 Источник: Кыргызстанские власти; расчеты и прогнозы специалистов Всемирного банка Тематический фокус: растущее бремя долга – аргументы, факторы, динамика9 32. Значительный рост долговой позиции Кыргызской Республики за истекший период вызвал неоднозначную оценку. В 2013-2015 гг. соотношение объема 9 В разделе «Тематический фокус» обобщена информация, данные и выводы, представленные в отчетах по итогам миссий технической помощи Банка и МВФ. В их числе ‒ Аналитическая записка о среднесрочной стратегии долга Кыргызской Республики (апрель 2016 г.), Анализ приемлемости долга Кыргызской Республики (апрель 2016 г.) и Оценка управления государственными инвестициями в Кыргызской Республике (март 2016 г.). 14 | государственного долга к ВВП – самый широко используемый индикатор долгового бремени – резко возрос с 47,1% до 66,5%, давая почву для дискуссий о рациональности такого быстрого накопления обязательств и приемлемости долгового бремени страны. Настоящий раздел призван прояснить данный вопрос на основании представленных ключевых фактов и цифр об объеме и структуре долга Кыргызской Республики, а также различных мнений о том, насколько подобный путь накопления долга является обоснованным для страны, как с точки зрения экономического развития, так и с точки зрения макроэкономической стабильности. Накопление государственного долга: рациональное зерно и риски «сорных всходов» 33. Для развивающихся стран практика привлечения внешних займов является не просто общепринятой ‒ во многих случаях это еще и может быть выгодно с точки зрения экономического развития. В учебной литературе содержится простое объяснение, почему развивающимся странам необходимы внешние заимствования. Такие страны, как правило, располагают лишь ограниченным объемом сбережений (что отражает и их уровень дохода, и слабое развитие институтов финансового посредничества) 10 относительно их потребностей в инвестициях, которые, в свою очередь, представляются высокими с учетом большого масштаба усовершенствований, необходимых для расширения производственного потенциала и инфраструктуры в целях получения большей прибыли. Данная ситуация в корне отличается от ситуации индустриально развитых стран, где , как правило, имеются накопления, сопоставимые с инвестиционными возможностями 11 (с учетом уже высокого уровня капитализации и инфраструктурного развития), и, таким образом, это позволяет иметь более высокую прибыль в случае кредитования и финансового инвестирования в адрес развивающихся стран. Иными словами, накопление (расширение) долга может рассматриваться как взаимовыгодный обмен между заемщиком, который может уже сегодня воспользоваться возможностью и инвестировать в производство – т.е. осуществить инвестиции, которые самостоятельно заемщику были бы не по силам, и кредитором, который может получить более высокую прибыль – прибыль, недоступную в случае осуществления внутренних инвестиций. В случае Кыргызской Республики долг имеет еще больший смысл в связи с тем, что кредиты, как правило, предоставляются стране двусторонними и многосторонними партнерами на весьма льготных условиях с отрицательной реальной процентной ставкой (т.е. номинальные ставки ниже уровня инфляции) и длительными сроками погашения. 34. Таким образом, ключевой вопрос заключается не в том, заимствовать или нет, а в том, сколько заимствовать и на какие цели. Согласно теории, накопление долга бедными странами может быть выгодным на ранних этапах их развития, однако данное 10 Хотя некоторые развивающиеся страны – особенно, в Восточной Азии – активно поощряли экономию среди своих граждан. 11 На практике, многие развитые страны являются чистыми заемщиками, что, отчасти, является отражением демографических тенденций. | 15 утверждение справедливо лишь в тех случаях, когда долг направляется на финансирование производственных капиталовложений. С другой стороны, если государственный долг направляется исключительно на поддержание государственных инвестиций, все начинает зависеть от качества и эффективности внутренних процедур управления государственными инвестициями – начиная от процесса определения проектов, их отбора и заканчивая их реализацией. В случае Кыргызской Республики акцент Правительства на расширении ключевых объектов государственной инфраструктуры (т.е. дорог, генерирующих и подающих мощностей в секторе электроэнергетики) имеет очевидный смысл, как в части улучшения деловой среды, так и в части обеспечения более широкого и равного доступа к услугам. Однако недавняя оценка управления государственными инвестициями (ОУГИ/ОУГИ) выявила ряд недостатков в этой сфере (Вставка 1). 35. Кроме того, быстрое накопление долга также может стать источником напряженности и нестабильности в макроэкономике. В случае надлежащего осуществления инвестиций поступления от накапливаемого долга должны приводить к появлению экономической прибыли, за счет которой можно будет в конечном итоге погашать основную сумму и проценты по взятым кредитам. Однако, согласно той же теории, все прочие условия должны оставаться неизменными в отсутствие дополнительных факторов или шоков, способных негативно повлиять на экономику страны. В реальности приемлемость государственного долга зависит от целого ряда факторов, включая не только объем взятых на себя обязательств, но и перспективы экономического роста (и государственных доходов), а также экспортного направления и/или притока денежных переводов (через которые можно получать необходимую иностранную валюту). Превышение приемлемого уровня долга, в свою очередь, приводит к болезненным изменениям, включая необходимость резкой консолидации бюджетов (сокращения расходов), или, в случае дефолта страны, внезапную потерю доступа к иностранным источникам финансирования – причем и в том, и в другом случае наблюдаются разрушительные последствия с точки зрения социально-экономической ситуации в стране. 16 | Вставка 1. На пути к более эффективной системе управления государственными инвестициями Кыргызская Республика значительно расширила программу государственных инвестиций в течение последних пяти лет, что имело место отчасти благодаря росту финансирования со стороны двусторонних доноров. Уровень государственных инвестиций достиг 8¾ процентов ВВП в 2015 г. в основном за счет льготных кредитов КНР, финансирующих амбициозную программу инвестиций. Тем не менее, показатели государственного капитала все еще ниже аналогичных показателей сопоставимых стран, и наблюдается ряд факторов неэффективности. С этой точки зрения основные несовершенства системы, требующие доработки, касаются архитектуры и реализации уже существующих институциональных подходов:  Планирование: (i) существующие планы не содержат приоритетов инвестиций и слабо связаны с бюджетным потенциалом страны, а процессы планирования отличаются фрагментарностью; (ii) отсутствует надзор за реализацией инвестиционных проектов государственных предприятий, не являющихся частью Программы государственных инвестиций (ПГИ).  Распределение средств: (i) проекты, финансируемые из внутренних источников, не подлежат оценке, а проекты ПГИ проходят оценку только по усмотрению доноров; ( ii) отсутствует централизованный надзор за проводимой оценкой в части глубины анализа, а также стандартизированные процедуры для отбора проектов.  Реализация: (i) наблюдается лишь ограниченный мониторинг на центральном уровне за ходом физической и финансовой реализации проектов; отсутствует система управления данными для отслеживания прогресса проектов, финансируемых из внешних источников; не проводится аудит проектов, финансируемых из внутренних источников; ( ii) отсутствует четкое разграничение подотчетности за реализацию проектов и процедура систематического анализа или корректировки хода их реализации. Тем не менее есть несколько направлений, где Кыргызская Республика располагает сильными системами. В частности, хорошо налажена координация между центральным и местным уровнем власти; бóльшая часть капитальных расходов осуществляется через бюджет, а система государственно-частного партнерства (ГЧП) имеет прочную нормативно-правовую базу, хотя на практике она еще не проверялась. Источник: Оценка управления государственными инвестициями в Кыргызской Республике. Перспективы государственного долга КР: ключевые факты и тенденции 36. Величина государственного долга Кыргызской Республики демонстрирует значительный рост. Страна накапливала долги, начиная с обретения независимости, чтобы компенсировать утрату субсидий, ранее получаемых из Москвы. Годовые государственные заимствования возросли примерно на 17% в среднем в период 1993-2015 гг. и направлялись на финансирование дефицита бюджета и инвестиционных программ. По состоянию на конец 2015 года государственный долг составил 3,8 млрд. долл. США или 68,3% ВВП. Самое высокое соотношение долга к ВВП, однако, было зафиксировано в 2004г., когда этот показатель достиг 120% ВВП и повлек за собой целую череду мероприятий по реструктуризации двустороннего долга со странами -участницами «Парижского клуба»12 в 2005г. и Россией в 2014 году. В то же время в 2007г. Кыргызстан 12 Неформальная группа должностных лиц стран-кредиторов, роль которой заключается в том, чтобы найти решение проблем, с которыми сталкиваются или могут столкнуться страны-должники. | 17 отказался от участия в инициативе для беднейших стран с большой задолженностью (БСВУЗ), предполагавшей списание многостороннего долга, на том основании, что участие в подобной программе могло бы повредить репутации страны на международной арене. 37. Внешний долг составляет основную часть совокупного долга Кыргызской Республики (Таблица 3). На долю внешнего государственного долга приходится 95% общего долга Кыргызской Республики, и на текущий момент в его структуру входит около 160 ссуд, большая часть из которых предполагает льготные условия кредитования. Почти все внешние заимствования были взяты под фиксированную процентную ставку (за исключением 10 ссуд, полученных от Европейского банка реконструкции и развития ). Оставшиеся 5% общего долга представлены эмиссией внутренних государственных ценных бумаг (казначейские векселя и облигации). В Таблица 2 показана доля внутреннего и внешнего долга по состоянию на конец 2015 года. Таблица 2. Структура государственного долга по состоянию на конец 2015 г. (млн. долл. США) (% ВВП) (% общего объема) Внешний долг 3 600,0 62,9 94,6 Внутренний долг 204,0 3,6 5,4 Общий долг 3 804,0 66,5 100,0 Источник: Министерство финансов, ответственная группа MTDS 38. Структура внешнего долга страны отличается высокой концентрацией заимствований и представлена несколькими кредиторами. Китай, Международная ассоциация развития (МАР – т.е. Всемирный банк) и Азиатский банк развития (АБР) составляют 69% в общей структуре внешнего долга ‒ 36, 18 и 16 %, соответственно. За этими тремя ведущими кредиторами следуют Россия и Япония – 8 и 6 %, соответственно. Непогашенный долг в адрес России (300 млн. долл. США), однако, должен быть постепенно списан (по 30 млн. долл. США ежегодно, начиная с 2016 года) по результатам двусторонних переговоров между двумя странами. В Таблица 3 показаны основные кредиторы и их доля в портфеле внешнего долга Кыргызской Республики. 18 | Таблица 3. Структура внешнего государственного долга по кредиторам , конец 2015 года. млн. долл. Кредитор проценты США Экспортно-импортный банк Китая 36,0 1 296,1 МАР, Всемирный банк 17,8 639,3 Азиатский банк развития 16,0 576,0 Россия 8,3 300,0 Японский банк международного сотрудничества 6,4 229,0 Международный валютный фонд 5,2 188,2 Правительство Республики Турция 2,7 97,0 Немецкий банк развития (KfW) 2,6 94,0 Исламский банк развития 1,7 59,5 Европейский банк реконструкции и развития 1,1 41,0 Другие 2,2 80,0 Итого 100,0 3 600,0 Источник: Министерство финансов, ответственная группа MTDS 39. В структуре внешнего долга Кыргызстана преобладают инструменты, деноминированные в долларах США. После расчетов с поправкой на валютную структуру долга и Специальных прав заимствования 13 долговой портфель Кыргызской Республики предстает сформированным в основном долларами США, Евро и японской иеной (62, 17 и 11%, соответственно) (Диаграмма 8).14 Внутренний долг, в свою очередь, выдан и выражен в кыргызских сомах. Диаграмма 8. Структура общего долга в разрезе валют по состоянию на конец 2015 года Источник: Министерство финансов, ответственная группа MTDS 13 Международный резервный актив, используемый Всемирным банком и МВФ для деноминирования выдаваемых кредитов, величина которого на текущем этапе складывается из корзины четырех основных валют – доллара США, евро, японской иены и фунта стерлинга (вскоре будет дополнена китайским юанями). 14 Преобладание доллара в совокупности валют, составляющих общий долг страны, имеет смысл, поскольку большая часть доходов Кыргызской Республики от экспорта поступает именно в долларах. | 19 Примечание: категория «Прочие» включает валюты, доля которых в общем объеме долга составляет менее 1% (дирхам ОЭА, вон Республики Корея, кувейтский динар и риял Саудовской Аравии). 40. Внутренний долг все также занимает небольшую процентную долю в структуре общего долга. Несмотря на заявленную цель о поддержании развития и активизации рынка государственных ценных бумаг, внутренний долг остается ограниченным величиной в 5% общего долга. В дополнение к казначейским векселям сроком погашения 3, 6 и 12 месяцев, Правительство выпускает казначейские облигации сроком погашения 2, 3 и 5 лет. В Таблице 5 ниже представлен непогашенный внутренний долг по видам инструментов по состоянию на конец 2015 года. Таблица 4. Структура внутреннего долга по состоянию на конец 2015 года (млн. сомов) проценты млн. сомов Казначейские векселя 21,7 3 353,0 Казначейские облигации 70,0 10 837,3 Другое (неликвидный долг) 8,4 1 293,4 Итого внутренний долг 100,0 15 483,7 Источник: Министерство финансов 41. Кыргызская Республика находится в ряду стран, демонстрирующих самое высокое отношение внешнего государственного долга к ВВП. При сопоставлении со схожими странами в части уровня доходов, площади территории и вызовов развития Кыргызская Республика демонстрирует относительно высокий уровень задолженности (Диаграмма 10). Поскольку существуют планы дальнейших заимствований, в ближайшие годы отношение долга к ВВП можно будет сократить лишь за счет устойчиво высоких темпов экономического роста. Диаграмма 9. Объем долга Кыргызской Республики в сопоставлении с другими странами мира Источник: Всемирный банк – международная долговая статистика 20 | 42. В связи с высокой долей долгосрочных льготных кредитов в портфеле страны риск рефинансирования представляется ограниченным. Внутренний долг Кыргызской Республики представлен кратко- и среднесрочными ценными бумагами, средний срок погашения которых (СВП) составляет 1,4 года. Однако данный риск компенсируется долгосрочными обязательствами по внешнему долгу, где средний срок погашения составляет 11,2 лет, что приводит к общему среднему сроку погашения (СВП) в 10,6 лет. Профиль погашения (Диаграмма 11) представляется сглаженным без значительных всплесков в части выплаты основных сумм. Обязательства по погашению 5,9 % общего непогашенного долга наступают в течение года. Диаграмма 10. График погашения по состоянию на конец 2015 года, млн. сом Внешний Внутренний Источник: Министерство финансов, ответственная группа MTDS 43. Риск, сопряженный с процентной ставкой, также представляется ограниченным: и внешний, и внутренний долг предполагают в основном фиксированные процентные ставки, а внешний долг является долгосрочным . В 2015 году доля долга с процентной ставкой, предполагавшей повторную фиксацию в течение одного года, составляла 4% общего внешнего портфеля и 58,3% в случае внутреннего долга. Однако в связи с тем, что доля внутреннего долга в общей структуре госдолга относительно мала, процент общего долга, подлежащий повторной фиксации в течение года, был относительно низким, держась на уровне 7%. Риск изменений бюджета, связанных с колебаниями обменного курса, остается высоким – на уровне 94,5%. В целом издержки заимствования остаются низкими: средневзвешенная процентная ставка составляет 1,9% от общей доли долга, что имеет своим следствием отрицательное значение реальных процентных ставок, хотя в случае внутреннего долга оно выше (10,2% против 1,4% в случае внешнего долга). Насколько приемлем уровень государственного долга КР? 44. Всемирный банк и МВФ регулярно проводят совместную оценку приемлемости долга стран. Совместный анализ приемлемости долга (АПД/АПД) выполняется на ежегодной основе в рамках регулярного макроэкономического мониторинга, а также в | 21 целях определения условий, согласно которым страны могут получить финансовую поддержку, и содействия разработке стратегий заимствования, которые соответствуют финансовым потребностям данных стран с учетом текущих и прогнозируемых возможностей погашения. В нескольких словах, в процессе оценки анализируется прогнозируемое долговое бремя страны на период в 20 лет с учетом стандартных допущений относительно роста, экспорта, государственных доходов, валютных курсов и т.п., а также устойчивость к воздействию целого ряда шоков. Показатели долга страны сопоставляются с ориентировочными пороговыми значениями, а также риском долгового стресса, который определяется как «низкий», «умеренный», «высокий» или актуальный, в случае если страна уже сталкивается с проблемой непогашения. 45. Колебания валютного курса представляют собой критически важный фактор с точки зрения показателей внешнего долга, а также его обслуживания, если долг страны деноминирован преимущественно в иностранной валюте. Для развивающихся стран с плавающим валютным курсом основной показатель долга – отношение долга к ВВП – зависит и от объема долга, и от динамики цен. Обесценение национальной валюты по отношению к доллару США автоматически транслируется в рост доли долга в ВВП страны. Фактически именно с такой ситуацией Кыргызская Республика столкнулась в течение двух последних лет. Внешний долг КР в сомовом выражении вырос на 35,2% в 2015 году в связи с ростом в 4,9% в объеме чистых заимствований в долларах США и 29 -процентным обесценением сома. В результате отношение величины внешнего долга к ВВП ухудшилось до 64,5% по состоянию на конец 2015 года с 50,5%, зафиксированных годом ранее. 46. Последние прогнозы АПД Кыргызской Республики говорят о снижении уровня долга к ВВП в среднесрочной перспективе. Согласно базовому сценарию, предполагается рост в 5% в среднесрочной перспективе на фоне государственных инвестиций в развитие инфраструктуры и энергетики. Инфляция прогнозируется на уровне примерно 4% при условии отсутствия резких скачков цен на продовольствие и энергоносители и реализации рациональной денежно-кредитной политики в среднесрочной перспективе. Данные прогнозы также соответствуют историческим тенденциям. Что касается финансового положения, дефицит бюджета составит 1% ВВП к 2021г., а капиталовложения стабилизируются примерно на уровне 4% ВВП. Согласно этим допущениям, объем внешнего долга как доли ВВП превысит 70% в ближайшие 2 года и постепенно сократится до уровня ниже 60% к 2021 году. 47. Кыргызская Республика оценивается как страна с «умеренным риском долгового кризиса», хотя риски значительно возросли по сравнению с предыдущей оценкой АПД. Согласно базовому сценарию АПД, показатели долга не превысят индикативных пороговых уровней. Соотношение приведенной стоимости (ПС) государственного и гарантированного государством (ГГГ) долга к ВВП должно достичь 46,2% в 2016 году, 46,7% в 2017 году и стабилизироваться на уровне примерно 45% в дальнейшем ‒ показатель ниже установленного индикативного порогового уровня в 57%, отражающий консолидацию бюджетов, которая должна произойти в среднесрочной перспективе. Соотношение приведенной стоимости (ПС) государственного и 22 | гарантированного государством (ГГГ) долга к ВВП и объему денежных переводов должно достичь 35% в 2016 году, что ниже индикативного порогового уровня в 36%, и далее прогнозируется медленное снижение этого показателя.15 Соотношение ПС долга к экспорту и объему денежных переводов, а также соотношение ПС долга к доходам составят [62] и [133] соответственно в 2016 года, и, как ожидается, должны остаться гораздо ниже политически обусловленных индикативных пороговых уровней.16 Диаграмма 11. Итоговые графики анализа приемлемости долга Соотношение ПС долга к ВВП ПС долга к ВВП + денежные переводы Источник: Совместный АПД Банка и Фонда за 2015 год. 48. Однако стресс тестирование показало, что внешний долг уязвим в случае крупных шоков или менее благоприятных сценариев. Соотношение ПС долга к ВВП и денежным переводам возрастает выше соответствующего индикативного порогового уровня в среднесрочной перспективе по итогам 4 из 6 стресс тестов: (i) когда экспорт возрастает на одно стандартное отклонение ниже исторически среднего значения в период 2016-2017 гг.; (ii) когда чистые не образующие задолженности входящие потоки в период 2016-2017 гг. на одно стандартное отклонение ниже своего исторически среднего значения; (iii) когда валютный курс обесценивается на 30% в 2016 году по сравнению с исходными показателями; (iv) в случае шока в период 2016-2017 гг., совмещающего в себе снижение ВВП и темпов роста экспорта, снижение в долларах США дефлятора ВВП и снижение чистых входящих не образующих долг потоков. Обесценение обменного курса, в частности, приведет к значительному и затяжному нарушению индикативных пороговых значений в среднесрочной перспективе. 49. Возросшие риски и источники нестабильности диктуют необходимость рациональной политики в будущем. Планируемое увеличение объемов выплат по ссудам в рамках Программы государственных инвестиций и дальнейшее ослабление сома относительно доллара должны привести к значительному росту внешнего 15 Использование пороговых уровней, скорректированных с учетом объемов денежных переводов, оправдано их большой величиной: в течение последних трех лет в среднем их доля в ВВП составляла более 30%, а в структуре экспорта товаров и услуг – 60%. 16 Соответствующие пороговые уровни составляют 120% в случае соотношения ПС долга к экспорту и денежным переводам и 250% в случае соотношения ПС долга к доходам. | 23 государственного долга. Хотя условия заимствования в рамках ПГИ являются льготными или практически льготными (в случае некоторых проектов, финансируемых КНР), стресс тестирование дает основания полагать, что страна уязвима перед лицом внешних шоков. Консолидация бюджетов и рациональное использование льготных кредитов, в частности для масштабных программ государственных инвестиций, остаются критически важным условием поддержания приемлемости долга. В рамках новой программы МВФ власти страны взяли на себя следующие обязательства: (i) полное раскрытие планов и обязательств по программе государственных инвестиций; (ii) отказ от заимствования средств, если условия кредитования не являются льготными; (iii) обоснование решений о заимствовании в среднесрочной стратегии обслуживания долга; (iii) анализ системы государственных инвестиций в целях определения пробелов и составление соответствующего плана действий.17 17 Данное мероприятие было осуществлено при технической поддержке МВФ в марте 2015 года. 24 |