Sostenibilidad fiscal y avance en las finanzas públicas Oportunidades en República Dominicana Sostenibilidad fiscal y avance en las fianzas públicas Oportunidades en República Dominicana Copyright c 2015 por Banco Mundial, Oficina de República Dominicana Av. Lope de Vega 29 – Edificio Novo Centro Teléfono: 809-566-6815 Página web: http://www.bancomundial.org/es/country/dominicanrepublic Todos los derechos reservados Primera edición en español: enero 2015 Este volumen es un producto del personal del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en esta publicación no necesariamente reflejan la opinión de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial o de los Gobiernos que representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta publicación. Derechos y permisos El contenido de este libro es propiedad del Banco Mundial y no puede ser reproducido, transmitido o distribuido en ningún formato, sin la previa autorización por escrito del Banco Mundial en República Dominicana. La reproducción, duplicación, transmisión o explotación comercial de estos materiales, con derechos de autor, están protegidas por las leyes y tratados internacionales de derechos de autor. No se otorga licencia para utilizar, copiar, distribuir o ejecutar públicamente o mostrar el contenido de este libro, bajo ningún propósito. Si desea obtener permiso para usar cualquiera de esos contenidos en cualquier forma, favor enviar un correo electrónico a adelapaz@worldbank.org a la atención de Alejandra De La Paz. Coordinación editorial: Blanca Moreno-Dodson, Miguel Eduardo Sánchez, Rafael Van der Borght, Alejandra de la Paz y Giselle Velásquez. Fotografías: Leandro Pons, Omar Jiménez Diseño y publicación: Florencia Micheltorena Impresión: Amigos del Hogar, Santo Domingo (República Dominicana) Sostenibilidad fiscal y avance en las finanzas públicas Oportunidades en República Dominicana Índice Resumen ejecutivo 10 Resumen de las acciones prioritarias sugeridas 20 Capítulo 1. Hacia una consolidación fiscal exitosa 24 Contexto 24 La sostenibilidad de la finanzas públicas y sus implicaciones para el espacio fiscal 27 1. Análisis de sostenibilidad de la deuda 28 Generación de ingresos fiscales adicionales 32 1. Contexto y tendencias recientes de los ingresos 32 2. Retos pendientes 33 3. Opciones de política para continuar mejorando los ingresos fiscales durante 2013-2016 36 El costo de oportunidad del déficit del sector eléctrico 40 1. Los desafíos 40 2. El costo de oportunidad del déficit del sector eléctrico 41 3. Los resultados de las EDE’s: evolución pasada y planes futuros 42 4. Opciones de política para minimizar el costo de oportunidad del sector eléctrico 44 Opciones de política y conclusión: ampliar el espacio fiscal 46 Opciones de política – capítulo 1 47 Bibliografía 49 Capítulo 2. Análisis del gasto público: programación y ejecución presupuestaria 51 Análisis de la composición del gasto público 52 1. Evolución de los gastos corrientes 52 2. Evolución de los gastos de capital 53 Asignación funcional de los recursos públicos 55 1. El Gasto público en educación 59 Distribución institucional del gasto público: concentración y fragmentación 63 1. La concentración del gasto público en la presidencia 65 Opciones de políticas y conclusión 71 Opciones de política - capítulo 2 72 Bibliografía 75 Capítulo 3. El Sistema de planificación y el proceso presupuestario 76 Contexto 76 Estrategia nacional de desarrollo y plan de desarrollo de mediano plazo 78 Marco de gastos de mediano plazo 82 Experiencia internacional en la implementación de MTEF 85 Conclusión y opciones de política 86 Opciones de política – capítulo 3 87 Bibliografía 88 Capítulo 4. Gestión de las finanzas públicas 89 Introducción y contexto 89 Credibilidad, universalidad y transparencia 92 Previsibilidad, rendición de cuentas y control 101 Opciones de política y conclusión 108 Recomendaciones para la consolidación de las funciones básicas de GFP, prácticas y sistemas 110 Bibliografía 114 Capítulo 5. Mejorando el sistema nacional de compras y contrataciones públicas 115 Contexto y oportunidades 115 1. Avances importantes en la modernización de la gestión de compras 115 2. Oportunidades para continuar fortaleciendo la función de compras públicas 118 Conclusiones y opciones de políticas 122 Bibliografía 125 Anexos Anexo 1.Análisis de sostenibilidad de la deuda en la República Dominicana 126 Anexo 2. Contabilidad de la deuda pública en República Dominicana 127 Anexo 3. Tablas informativas sobre gasto público 129 Annex 4. Ejemplos internacionales de la implementación de los índices de MGMP y PEFA para la RD 133 Anexo 5. Una visión general de los sistemas de GFP en la República Dominicana 135 Anexo 6. Evaluación quick gains de las prácticas de compra en la República Dominicana 155 Lista de figuras Figura 0.1. Resumen de las opciones de política de corto plazo y largo plazo del PEMFAR RD 22 Figura 1.2. Evolución del stock de la deuda consolidada del sector público en la República Dominicana 29 Figura 1.3. Proyección de la deuda pública de República Dominicana en escenario base. Gráfico con bandas de probabilidad 29 Figura 1.4. Evolución de la deuda pública en escenarios alternativos de crecimiento e ingresos fiscales 30 Figura 1.5. Escenarios a evitar: fuerte aumento del gasto de capital y shock de tasa de cambio 30 Figura 1.6. Número de años que tomaría el repago de la deuda en LAC 30 Figura 1.7. Evolución de los ingresos fiscales (como % del PIB) 32 Figura 1.8. Variación de los ingresos fiscales entre 2006 y 2012 (como % del PIB) 33 Figura 1.9. Evolución de los Ingresos fiscales durante 2000-2013 (en % del GDP) 34 Figura 1.10. Recaudación del IVA (en % del PIB, promedio 2008-2012) asociada con las tasas nacionales del IVA 35 Figura 1.11. Evaluación del desempeño del sistema fiscal en la RD de conformidad con la metodología IAMTAX 35 Figura 1.12. Precios promedio de la electricidad en LAC en 2011 por tipo (US$/kWh) 41 Figura 1.13. Evolución de las cuentas consolidadas del sector eléctrico en la República Dominicana 42 Figura 1.14. El costo de oportunidad de las transferencias al sector eléctrico en la República Dominicana, 2012 43 Figura 2.15. Gastos del gobierno central (% del PIB) 52 Figura 2.16. Composición económica del gasto (% del PIB) 52 Figura 2.17. Gastos de capital (% del PIB) 55 Figura 2.18. Composición de los gastos de capital excluyendo las transferencias (como % del PIB) 55 Figura 2.19. Tasa promedio de crecimiento anual de la proporción de los gastos funcionales en los gastos totales del gobierno central,2008-2013 56 Figura 2.20. Subsidios asignados por ADESS, 2004-2013 60 Figura 2.21. Gasto público en educación y logros en la escuela secundaria (como % de la población de 15 años o más) en Latinoamérica 60 Figura 2.22. Asignación del gasto público en educación por instituciones 61 Figura 2.23. Inversión por estudiante a precio corriente US$ por el Ministerio de Educación 62 Figura 2.24. Asistencia a la escuela primaria por región y por ingresos, 36 a 59 meses de edad 62 Figura 2.25. Gastos públicos por ministerio como proporción del PIB 64 Figura 2.26. Correlación entre gastos de capital y el presupuesto asignado a la Oficina Supervisora de Obras del Estado 69 Figura 3.27. Vinculación entre el ciclo de planificación y el ciclo presupuestario 77 Figura 3.28. Transición al nuevo esquema 79 Figura 3.29. Áreas donde la República Dominicana podría aprovecharse de una reforma hacia un sistema de presupuesto basado en programas 82 Figura 3.30. Medida en la que los países incluyen estimados plurianuales en el presupuesto anual 83 Figura 3.31. Medida en la que los países incluyen metas y topes vinculantes en el presupuesto 83 Figura 3.32. Fases hacia un marco de desempeño de mediano plazo 84 Figura 3.33. Motivaciones para la introducción de un marco de gasto de mediano plazo 84 Figura 3.34. Tipo de límites establecidos en el MTEF, por países 86 Figura 4.35. Indicadores PEFA 2007-2012 91 Figura 4.36. Análisis de brechas en Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (IPSAS) en República Dominicana 96 Figura 4.37. Funciones básicas del SIGEF e interfaces con otros sistemas de GFP 98 Figura 4.38. Estatus actual de módulos de SIGEF en República Dominicana 99 Figura 4.39. Aspectos importantes de la autoevaluación basados en los modelos adoptados por República Dominicana 103 Figura 4.40. Buenas prácticas en varias EFSs, en varias etapas del proceso de auditoría pública 107 Figura A2.41. Composición y nivel de la deuda consolidada del sector público en 2012 (% de PIB) 127 Figura A5.42. Estatus actual de los módulos del SIAF en la República Dominicana 151 Figura A6.43. Procesos registrados en el portal 156 Figura A6.44. Concentración de proveedores 156 Figura A6.45. Evaluación de la infraestructura general de compras de la República Dominicana 157 Figura A6.46. Infraestructura de compras de la República Dominicana 157 Figura A6.47. Niveles de desarrollo de la República Dominicana en las prácticas actuales de compra 158 Figura A6.48. Costos adicionales, desde la compra hasta el consumo 159 Figura A6.49. Posibilidades de ahorro por categoría 159 Figura A6.50. Nivel de madurez de compra por categoría 160 Figura A6.51. Comparación de los niveles de madurez en la compra de papel 160 Figura A6.52. Patrones de compra por unidades de compra 161 Figura A6.53. Impacto de los costos de compra en el precio de las fotocopias 161 Figura A6.54. Las posibilidades de reducir los costos mediante el uso de papel reciclada 161 Figura A6.55. Resumen de las prácticas de compra de suministros de oficina 162 Figura A6.56. Compras de combustible y lubricantes por institución 162 Figura A6.57. Categoría de combustibles y lubricantes 163 Figura A6.58. Evolución de la compra de gasolina y el diesel 164 Figura A6.59. Reducción de costos del conjunto de la demanda (El caso PROMESE-CAL) 164 Figura A6.60. La puntualidad de los pagos a proveedores (Caso del Ministerio de la Presidencia) 165 Figura A6.61. Precisión del plan de contrataciones (Caso del Banco Central) 165 Figura A6.62. Transparencia de los costos de unidad (Caso del Ministerio de Educación) 166 Figura A6.63. Opciones de reducción de costo sin cambiar la ley 166 Figura A6.64. Niveles de reducción de costos sin cambiar la ley 167 Figura A6.65. Opciones de reducción de costos con los cambios de la ley 167 Figura A6.66. Posibilidades de ahorro por categoría y complejidad de la implementación 168 Lista de tablas Tabla 1.1. Evolución de los indicadores fiscales, 2008-2013 27 Tabla 1.2. Evolución reciente del ingreso y el gasto en las EDE’s 44 Tabla 2.3. Gastos ejecutados por clasificación funcional, como % el PIB, 2008-2013 57 Tabla 2.4. Gasto público en salud y educación, como % del PIB, 2012 58 Tabla 2.5. Gastos por estudiante en el 2010 (% del PIB per cápita) 62 Tabla 2.6. Evolución del gasto público por institución en la República Dominicana 66 Tabla 2.7. Evolución del gasto de la Presidencia por unidad ejecutora 68 Tabla 2.8. Distribución funcional de los gastos de la Oficina Supervisora de Obras del Estado 69 Tabla 3.9. Hacia un presupuesto basado en resultados 81 Tabla A3.10. Evolución de los gastos ejecutados en porcentajes de los gastos totales del gobierno central, 2008-2012 129 Tabla A3.11. Evolución del gasto social ejecutado, en porcentaje de los gastos totales del gobierno central, 1980-2013 y en porcentaje del PIB (2000-2013) 130 Tabla A3.12. Análisis del gasto, Ministerio de Educación 2008-2012 131 Tabla A3.13. Evolución reciente del pago de la nómina de la Policía Nacional en la RD 132 Tabla A4.14. Evolución de los indicadores PEFA para la República Dominicana 134 Tabla A5.15. Sistemas de información de GFP existentes en la República Dominicana (Junio 2013) 136 Tabla A5.16. Entorno propicio para reforma GFP (gestión financiera publica/ GFP) 141 Tabla A5.17. Prerrequisitos Sistemas de Información de Gestión Financiera (SIAF) 142 Tabla A5.18. Sistemas de GFP, fortalezas y desafíos 143 Tabla A5.19. Clasificación presupuesto / plan de cuentas 143 Tabla A5.20. Experiencia relevante internacional 145 Tabla A5.21. Estatus actual de los sistemas de GFP en la República Dominicana 152 Lista de recuadros Recuadro 1. El sistema de impuestos a los combustibles en la República Dominicana 39 Recuadro 2. Mejorar la eficiencia de los pagos a los servidores públicos en la República Dominicana 54 Recuadro 3. Presupuestos complementarios: el caso del 2012 70 Recuadro 4. Implementación de Sistemas Integrados de Información de Gestión Financiera (SIGEFI) en otros países de América Latina y del Caribe (ALC) 100 Recuadro 5. Las recomendaciones principales del informe de evaluación de adquisiciones del país (CPAR) de 2005 117 AGRADECIMIENTOS Este reporte fue preparado por un equipo liderado por Blanca Moreno-Dodson (Economista Líder) bajo la supervisión y orientación estratégica de Auguste Tano Kouame (Gerente del Sector de Política Económica) y Christine Richaud (Líder del Sector de Reducción de pobreza). El equipo de trabajo del Banco Mundial incluyó a Miguel Eduardo Sánchez (Economista para República Dominicana), Marit- za A. Rodríguez de Pichardo (Especialista Senior de Gestión de Finanzas Públicas), Cem Dener (Especialista Senior del Sector Público), Catherine Abreu Rojas (Especialista de Adquisiciones), Carolina Rendón (Especialista del Sector Público), Davide Zucchini (Consultor Sector Publico), Rafael Van der Borght (Consultor en Política Económica), Nuria Tolsa Caballero (Analista de investigación), Matías Arnal (Analista de investigación), y María Ruiz (Consultora). También se recibieron contribuciones y estudios complementarios por parte del Dr. Lionel López (Management Consultants de Guatemala). El equipo agradece sinceramente a Sophie Sirtaine, Directora del Banco Mundial para la Región del Caribe, y McDonald Benjamin, Representante Residente del Banco Mundial en República Dominicana su orientación estratégica y asesora- miento; y a Pedro Arizti (Especialista Senior del Sector Publico), Naoko Kojo (Economista Senior), Theo David Thomas (Eco- nomista Líder), Joao Veiga Malta (Gerente Regional de adquisiciones) y Rama Krishnan Venkateswaran (Especialista Senior Gestión Financiera) sus comentarios y revisiones. Nuestra gratitud también para con las autoridades Dominicanas por su participación en el taller de discusión del 11 de di- ciembre 2013 y por el envío de sugerencias y comentarios escritos. Especialmente valiosos fueron los aportes y sugerencias de: Juan Tomás Monegro, Magdalena Lizardo, Miguel Hernández, Martín Francos y Alexis Cruz (MEPyD); Luis Reyes, Alejan- dro Mercedes, Nelson Cabrera, Mercedes Carrasco, Carlos Martínez (DIGEPRES, Ministerio de Hacienda); Alberto Perdomo, Ángel Estrada (Tesoro, MdH); Yocasta Guzmán (Dirección General de Contrataciones Públicas, MdH); Magín Díaz, Virginia Bello (Dirección General de Crédito Público, MdH); Luis Núñez, José Luis Actis y Raúl Ovalle (Unidad de Análisis y Política Fiscal, MdH); Emilio Florentino (SIUBEN); Guadalupe Valdez (Diputada Nacional); Víctor Sánchez (Ministerio de Educación). El significativo apoyo de la Unión Europea (Francisco Carreras, Javier Casasnovas) es debidamente agradecido. Resumen Ejecutivo A lo largo de la última década, la República Dominica- comprometía no solamente la estabilidad macroeconómica Avances y retos en materia de finanzas públicas na ha registrado un sólido crecimiento económico, si sino también las perspectivas de prosperidad compartida. bien es cierto que los niveles de pobreza y desigual- dad no se han reducido tanto como cabría esperar. Esto ha El Gobierno de la República Dominicana reaccionó rápida y fir- puesto de manifiesto la necesidad de modernizar la gestión memente ante esa situación. Lo hizo aprobando una reforma de las finanzas públicas y aumentar la capacidad del estado tributaria en Noviembre de 2012, renegociando los términos dominicano para redistribuir rentas, con el objetivo de mejo- del contrato con la empresa minera Barrick Gold, y contenien- rar el bienestar de la población en su conjunto. do el gasto público en infraestructuras, a la vez que se daba prioridad al sector educación. Desde entonces, también se han El primero de los retos para conseguir lograr estos objetivos ido introduciendo una serie de reformas adicionales como por pasa por ampliar el espacio fiscal, así como mejorar la forma ejemplo la introducción de mecanismos de control y transpa- en la que se planifican, presupuestan y ejecutan las políticas rencia encaminados a mejorar y modernizar la gestión de las de finanzas públicas, con el objetivo de que beneficien a una finanzas públicas en beneficio de la población. mayoría de la población. Tras un fuerte incremento del déficit público en 2012, debido a gasto en infraestructura de trans- El desafío actual pasa por consolidar esas mejoras y asegurar porte y energía muy por encima de lo presupuestado, el país la sostenibilidad fiscal de la República Dominicana en el medio 10 hacía frente al espacio fiscal más reducido desde 2006, lo cual y largo plazo, para lo que puede necesitarse un esfuerzo adi- cional encaminado a corregir algunas rigideces estructurales. PIB en 2007 a cerca del 47% del PIB en 2013, y el servicio Las relativamente bajas recaudaciones fiscales, el persistente de la deuda representa una carga creciente para las finan- déficit del sector eléctrico, y algunas deficiencias en el proceso zas públicas. La República Dominicana todavía cuenta en la de formulación, ejecución y control del presupuesto continúan actualidad con un espacio fiscal más reducido que en 2008, limitando el alcance del gasto público y su contribución de año en el que las transferencias al sector eléctrico alcanza- cara a reducir los niveles de pobreza y mejorar el nivel de vida ron niveles sin precedentes. de la sociedad. A priori, la deuda pública de la República Dominicana El presente estudio tiene como propósito aportar al debate sigue una senda sostenible, si bien se hace necesario sobre la situación fiscal actual de la República Dominicana mejorar el monitoreo y mitigar los factores de riesgo presentando algunas soluciones que responden a mejores en los ámbitos fiscal y externo. La persistencia de défi- prácticas internacionales. El objetivo sería alcanzar la estabi- cits fiscales primarios, o un eventual shock sobre la tasa lidad macroeconómica e impulsar un crecimiento comparti- de cambio podrían poner en peligro la sostenibilidad de do a través de la ampliación del espacio fiscal, a la vez que se la deuda pública. Adicionalmente, el hecho de que la in- mejora la utilización de los recursos del estado y su gestión. formación sobre la evolución de la deuda consolidada del sector público esté fragmentada en diferentes institucio- El Capítulo 1 analiza la sostenibilidad de las finanzas pú- nes dificulta el monitoreo y las proyecciones de largo pla- blicas y explora medidas para la creación de espacio fiscal zo. Sería necesario integrar los datos faltantes del sector a través del incremento de los ingresos y la racionalización público financiero y entidades autónomas, para ampliar la del gasto. El Capítulo 2 repasa las tendencias en asignación cobertura de la contabilización de la deuda. También se del gasto y ejecución presupuestaria. Los Capítulos 3 y 4 pre- podría emprender una evaluación exhaustiva de los pasi- sentan vías adicionales y complementarias para mejorar el vos contingentes con el propósito de obtener un estima- gasto público dentro de un marco estratégico de mediano do fidedigno del peso potencial de la misma. Finalmente, plazo. Mientras el Capítulo 3 evalúa el sistema de planifica- sería recomendable fortalecer la actual posición externa y ción del gasto y su consistencia con el proceso presupuesta- mantener los niveles de las reservas en moneda extranjera rio anual, el Capítulo 4 evalúa los retos en la gestión de las por encima del equivalente a 3 meses de importaciones, finanzas públicas, identificando prioridades y estableciendo para mitigar la vulnerabilidad frente a movimientos brus- las secuencias de posibles reformas. Finalmente, el Capítu- cos en la tasa de cambio. lo 5 analiza el actual sistema de contrataciones públicas e identifica soluciones para posibles ganancias de eficiencia Las opciones más factibles para ampliar el espacio fiscal en el sector público. consistirían en generar ingresos fiscales adicionales y/o racionalizar el gasto público. Como se discute, debería sopesarse el endeudamiento adicional, en particular las Hacia una consolidación fiscal operaciones que no resulten en un refinanciamiento del exitosa stock existente en mejores condiciones. También debería Desafíos Fiscales en República Dominicana descartarse el seignorage, ya que podría perjudicar la esta- Tras un fuerte incremento del déficit en 2012, que com- bilidad macroeconómica y las perspectivas de una prospe- prometía la sostenibilidad de las finanzas públicas en Re- ridad compartida debido al alza significativa de la inflación pública Dominicana, en 2013 se inició una consolidación que podría provocar. En cuanto a las subvenciones y do- fiscal exitosa. El déficit del gobierno central permaneció naciones externas, estos recursos no sólo son impredeci- por debajo del 3% del PIB en 2013, menos de la mitad de bles y volátiles; también son limitados, y lo serán cada vez lo observado el año anterior, gracias a la reforma tributa- más en la medida en que el país consolida su estatus de ria de noviembre de 2012, mayor recaudación provenien- economía de ingreso medio. En el Plan Nacional Plurianual te de la renegociación del acuerdo con Barrick Gold, y una del Sector Público (MEPyD, 2012) se plantea el objetivo de mejora de disciplina en la ejecución del gasto público. No lograr el equilibro de las cuentas públicas a nivel del esta- obstante, como se han tenido dificultades para incremen- do central en el año 2016, lo que ayudaría a garantizar la tar los ingresos fiscales y se han registrado déficits prima- sostenibilidad fiscal. Para lograrlo, se necesitaría introducir rios desde 2008, la relación entre la deuda y el PIB se ha ido medidas adicionales orientadas a aumentar la recauda- incrementando significativamente, para pasar del 33% del ción y/o a reducir el gasto. 11 Se podrían estudiar medidas encaminadas a ampliar el 1,6% en 2010. El gobierno central ha estado cubriendo par- espacio fiscal mediante la expansión de la base tributaria. cialmente este déficit mediante transferencias corrientes di- El Gobierno de la República Dominciana ya ha conseguido rectas cuyo costo de oportunidad es extremadamente alto, incrementar los ingresos fiscales mediante un nuevo con- ya que limitan los recursos que estarían disponibles para las trato con la empresa minera Barrick Gold y la reforma fiscal políticas sociales o las inversiones de capital productivas, y de noviembre 2012. Además, el Gobierno podría comenzar han resultado en el pasado en recortes no deseados de gas- a considerar la progresiva racionalización de las exenciones tos que afectan a la ciudadanía. Para estar en capacidad de fiscales basándose en un análisis de costo-beneficio. Esto reducir estas transferencias de forma sostenida, el gobierno simplificaría la estructura fiscal, facilitando el cumplimiento necesita abordar los temas estructurales que provocan que y contribuyendo a reducir la evasión fiscal (al reducirse las el sector eléctrico tenga un desempeño inferior al esperado. oportunidades de utilizar inadecuadamente las exenciones para eludir el pago de impuestos). La idea sería contar con Existe una serie de medidas de política que el gobierno un ITBIS menos poroso, que permitiera reducir a mediano podría tomar para mejorar la eficiencia del sector eléc- plazo el tipo general del impuesto. Igualmente, sería reco- trico. La minimización de los retrasos en los pagos a ge- mendable analizar la efectividad actual de exenciones sobre neradores debería ser de alta prioridad para las empresas el impuesto de sociedades con el objetivo atraer capital ex- distribuidoras, la CDEEE y el Gobierno Dominicano, ya que tranjero, crear de empleo, y generar actividad económica, su existencia implica un mayor riesgo percibido y unas com- con la idea de retener solo aquellas exenciones que el Go- pras de energía más costosas. Sería recomendable introdu- bierno considerase como efectivas. cir en el Presupuesto Nacional unos estimados más realistas de las transferencias, de manera que no se necesiten fon- Medidas adicionales del lado de los ingresos, como la dos complementarios, así como mejorar la programación simplificación del impuesto a los hidrocarburos, el esta- financiera en las instituciones del sector. Otras opciones blecimiento de impuestos ecológicos y un incremento de política a considerar consistirían en la introducción de de la transparencia en las industrias extractivas podrían un mecanismo de cobertura contra las fluctuaciones de los resultar en beneficios adicionales. Se podrían obtener ga- precios del petróleo y la mejoría de la gestión financiera nancias adicionales con la simplificación de los impuestos a para reducir los retrasos en los pagos, y por ende el riesgo los hidrocarburos en un impuesto fijo único. Se incremen- institucional percibido que se traduce en unos altos costos taría así su eficiencia, se eliminarían las distorsiones infla- de generación eléctrica. cionarias, y eventualmente se apoyarían los esfuerzos para promover el eco-turismo. A su vez, los impuestos ecológi- Las autoridades dominicanas deberían también tratar de cos podrían ofrecer nuevas oportunidades para diversificar garantizar tan pronto como sea posible la autonomía, la los instrumentos tributarios y promover la adaptación al sostenibilidad fiscal y la viabilidad del sector, con el ob- cambio climático. El importante flujo de ingresos fiscales jetivo de atraer inversionistas y establecer acuerdos de Avances y retos en materia de finanzas públicas que proviene del sector minero debería ser administrado generación más baratos. En relación con el punto anterior, cuidadosamente y Presidencia podría tomar el liderazgo sería necesario introducir indicadores de gestión y mecanis- en la incorporación a la Iniciativa para la Transparencia de mos de M&E en las EDEs; sería conveniente que en el me- las Industrias Extractivas (ITIE), aunque ésta fuera después canismo de monitoreo y evaluación participasen también implementada a nivel ministerial; también se debería em- entidades no pertenecientes al sector eléctrico, como po- prender un “estudio de conciliación” que podría contribuir drían ser el Ministerio de Hacienda o el Ministerio de Eco- a mejorar la transparencia y el cumplimiento tributario en nomía Planificación y Desarrollo. Además, y como forma de el sector minero. contribuir a mejorar la recaudación de ingresos, el gobierno debería considerar cómo simplificar la actual estructura de Resulta esencial abordar las ineficiencias del sector eléc- la tarifa eléctrica, la cual se caracteriza por una alta fragmen- trico para crear un espacio fiscal adicional. El sector eléc- tación, y compensar a los hogares más pobres a través del trico en la República Dominicana está lidiando con unos programa Bonoluz. Finalmente, el gobierno debería conti- altos costos de generación y grandes pérdidas técnicas de nuar invirtiendo en la rehabilitación de la red eléctrica, am- energía que, aunque se han ido reduciendo, todavía persis- pliando la facturación y promoviendo la cultura de pago. En ten. Como resultado, se estima que el déficit del sector eléc- el mediano plazo, el gobierno podría diversificar la matriz 12 trico aumentó a 2,3% del PIB en 2013, de 2,1% de 2009, y de generación para reducir la dependencia del petróleo. Además, un Marco de Gastos de Mediano Plazo (MTEF, por distintos ministerios, lo que representa una oportunidad sus siglas en inglés) más avanzado, específicamente dise- para incrementar la eficiencia. ñado para abordar los riesgos fiscales que presentan los ingresos volátiles, impredecibles y agotables de la industria La evolución del gasto público en la República Dominica- extractiva, así como planificar el gasto público con arreglo na ha sido a menudo influenciada por el ciclo político. Los a objetivos estratégicos de mediano plazo en los diferentes gastos y las desviaciones presupuestarias han sido mayores sectores (educación, salud, etc.), podría también ayudar a en años electorales y los recursos adicionales, a través del garantizar la calidad del gasto y la sostenibilidad de las po- Presupuesto Complementario3, han sido asignados a pro- líticas fiscales. yectos de inversión. Aunque los Ministerios dominicanos son usualmente bastante disciplinados en términos de eje- Finalmente, cabe recordar que las reformas sugeridas tam- cución presupuestaria, dichas desviaciones han tendido a bién estarán condicionadas por factores de economía po- ocurrir durante los años de elecciones presidenciales y se lítica. Algunas de las reformas (i.e. ampliación base fiscal, re- han concentrado en el Ministerio de Obras Públicas, la Pre- forma del sector eléctrico, transparencia y mejor control del sidencia de la República, el Ministerio de Salud y el Minis- gasto público…) requieren de una fuerte institucionalidad terio de Hacienda. En la mayoría de los casos, el gasto adi- para ser implementadas, y podrían en algunos casos enfren- cional ha adoptado la forma de inversiones públicas como tarse con la resistencia organizada de intereses particulares caminos, hospitales públicos, escuelas, mayor apoyo a la y potenciales perdedores. Es por ello por lo que este estudio agricultura o una ampliación en el número de oficiales de pone énfasis en detallar la secuencia en la implementación policía. Particularmente, en 2012, algunas unidades tenían de las reformas sugeridas; se distinguen acciones prioritarias compromisos y ejecuciones que superaban los topes pre- a corto y largo plazo para intentar construir una dinámica supuestarios, y algunos proyectos emblemáticos tuvieron donde las primeras reformas puedan tener un efecto de costos subestimados, necesitaron fondos adicionales o bien atracción y facilitar la implementación de reformas que re- aceleraron notablemente su ejecución para completarse en quieren de mayores compromisos institucionales, o que se dicho año. Independientemente de los posibles resultados enfrentan con una economía política más complicada. positivos sobre segmentos de la población, esta práctica crea distorsiones en el ciclo de gestión presupuestaria y puede perjudicar el cumplimiento de metas programadas a Mejorar la programación y la más largo plazo. Como respuesta a lo sucedido, desde 2013 ejecución del gasto público se han reforzado los controles y los sistemas para evitar que se inicien obras o servicios que no cuenten con asignación El propósito del Capítulo 2 consiste en ayudar al gobier- presupuestaria. no a optimizar la programación y la ejecución del gasto público1. El capítulo analiza su composición únicamente a Sería necesario seguir fortaleciendo a la Dirección Gene- nivel del gobierno central, basándose en el SIGEF2. Destaca ral de Inversión Pública, y con ella los criterios de elegibi- las diferencias entre el sector de infraestructura (activos de lidad y costeo de los proyectos de inversión. Los proyec- Desafíos Fiscales en República Dominicana capital físico) y el sector social (activos de capital humano y tos de inversión ejecutados en 2012 se situaron en 3,75% social), y provee una descripción sobre cómo los gastos de del PIB, 49% por encima de lo presupuestado inicialmente, capital explican la mayoría de las desviaciones presupues- siendo asignada la mayoría de esos recursos extraordinarios tarias en 2008 y 2012, cuando la mayor parte de los recur- a proyectos ya existentes. Con el objetivo de alcanzar una sos adicionales se destinaron a acelerar proyectos en curso. ejecución más eficiente de los proyectos de inversión en el El capítulo destaca el notable incremento en la asignación futuro, cabría la posibilidad de analizar en detalle los esti- de gasto social experimentado en 2012 y 2013. También se mados de costos de cada obra, con el objetivo de identificar observa la concentración de recursos en el Ministerio de la desviaciones y hacer una mejor presupuestación en el futu- Presidencia y algunos solapamientos en las atribuciones de ro. Igualmente, podrían acordarse ciertos límites en el costo 1  Cabe mencionar que, debido a limitaciones en la disponibilidad de 3  El uso del Presupuesto Complementario y de Leyes de Modifica- datos, no se ha realizado un análisis exhaustivo de la eficiencia técnica ciones Presupuestarias está previsto en la ley de presupuesto 23-06 y distributiva del gasto público. (art 48), y en principio está dirigido a eliminar el uso discrecional de los 2  Sistema de Información de la Gestión Financiera (SIGEF) es el prin- excedentes presupuestarios que fueron permitidos por la anterior ley cipal Sistema de Gestión Financiera en la República Dominicana. orgánica de presupuesto. 13 total durante la formulación del proyecto con las empresas objetivo de evitar que dicha educación sea una limitante concesionarias o ejecutoras. para las clases menos favorecidas, que no pueden costear el optar por una escuela secundaria privada y pueden ingresar Es importante reconocer que el marco legal e institucional a la universidad con una preparación insuficiente. de formulación y evaluación de los proyectos de inversión pública ha mejorado significativamente en los últimos años. En el Ministerio de la Presidencia se han alcanzado ya no- A partir de 2013, la Dirección General de Inversión Pública tables avances en materia de transparencia; por ejemplo, –la entidad encargada de realizar la evaluación de los pro- la ley 423-06 limitó el uso discrecional de los excedentes yectos de inversión pública (PIP)– estableció nuevas normas presupuestarios que era práctica habitual, e introdujo en su técnicas que contribuyen a elevar la calidad del proceso de lugar la asignación del 5% de los ingresos del estado para el evaluación de los PIP4. Seguir fortaleciendo la Dirección Ge- uso de la Presidencia. En la práctica, la asignación de recur- neral de Inversión Pública será clave para mejorar la selec- sos a la presidencia mediante esta figura legal se redujo, de ción y ejecución de los PIP. representar el 2,8% y el 1,3% de los ingresos del estado en 2008 y 2013. Habría que asegurar también la sostenibilidad del esfuer- zo encaminado a incrementar el gasto social, observado Otra área de mejoría potencial sería la revisión de las fun- desde 2012-2013. El gasto público en los sectores salud y ciones y el marco legal del Ministerio Administrativo. Si bien educación ha sido tradicionalmente bajo comparado con por Ley los deberes del Ministerio Administrativo consisten los estándares regionales, pero los recursos destinados a principalmente en asegurar la contabilización fiel y el re- educación se han incrementado notablemente desde 2012. gistro de las actividades del Presidente y dar apoyo a esas Sería conveniente tratar de mantener el gasto en educación actividades, en la práctica sirve como un ente central para alrededor del 4 por ciento del PIB y aumentar gradualmente transferir fondos a otras instituciones públicas. Por último, el gasto en salud. Estos esfuerzos podrían ser acompañados debería aclararse el criterio utilizado para seleccionar, de- por una serie de medidas orientadas a mejorar adicional- sarrollar e implementar inversiones públicas a través de la mente la ejecución y la calidad de dichos gastos. Oficina Supervisora de Obras del Estado dentro de la Presi- dencia y aquellas que son implementadas por otras entida- En particular, precisa mejorarse la calidad del gasto en des (como el Ministerio de Obras Públicas y el Ministerio de educación. A pesar del incremento en la dotación de re- Educación). La oficina antes mencionada apoya al Ministe- cursos a educación experimentado desde 2012, el sector rio de Obras Públicas y otras agencias en la contratación y enfrenta una serie de retos, incluyendo unas altas tasas de construcción de proyectos de construcción e infraestructu- repetición y de deserción escolar, unos estándares de cali- ra, y la división de roles no es suficientemente clara. dad muy variables, una educación pre-escolar de cobertura limitada, y a una escuela secundaria que podría estar mejor Finalmente, aunque la implicación del Congreso en las Avances y retos en materia de finanzas públicas dotada. Los segmentos más pobres de la población y quie- decisiones de utilización de los Presupuestos Comple- nes viven en las zonas rurales son más propensos a padecer mentarios ha introducido transparencia en el proceso un acceso limitado y a enfrentar problemas para completar presupuestario y ha reducido los niveles de discrecionali- los estudios. Un primer paso para lograr una más eficiente dad en la ejecución, sería deseable reducir la dependen- asignación de fondos para reducir las desigualdades en el cia de dichos presupuestos complementarios, así como sector consistiría en realizar una Encuesta de Seguimien- fortalecer los organismos de su supervisión y control. to del Gasto Público (PETS, por sus siglas en inglés), con el Una reducción en la volatilidad del gasto público, ayuda- objetivo de evaluar la calidad y eficiencia en la utilización ría a asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas, del gasto público por sus beneficiarios, por área y nivel de y permitiría un cumplimiento más certero de los planes ingreso. También sería recomendable incrementar la dota- plurianuales. Para ello, se deberían evitar compromisos de ción de fondos a programas de desarrollo de la niñez tem- pago por encima de lo presupuestado (la Dirección Gene- prana para reducir la brecha socio-económica. Igualmente, ral de Presupuesto ya ha introducido una serie de contro- sería aconsejable invertir en educación secundaria con el les en 2013), y también fortalecer organismos de control como la Cámara de Cuentas y la Contraloría General de la 4  Un análisis completo de dichas normas técnicas y como se aplican República, para asegurar la transparencia en el uso de los en la programación y selección de proyectos de inversión debería cons- 14 tituir una prioridad en las próximas etapas del PEMFAR. recursos públicos. Sistema de Planificación y Proceso constituye otro instrumento clave tanto para la alineación Presupuestario de los objetivos de la END con las prioridades presupuesta- rias, como para fortalecer la vinculación entre planeación y La República Dominicana ha dado pasos importantes presupuesto, y desarrollar el sistema nacional de monitoreo para mejorar el proceso presupuestario mediante un y evaluación. Debido a que el MEPyD y el MdH encabezan el mejor vínculo entre la planificación y la formulación del grueso de estos esfuerzos de reforma, los cuales son com- presupuesto. Desde 2006, se han emprendido importantes plejos y de amplio espectro, se requiere una mayor coordi- reformas en la gestión de las finanzas públicas. La creación nación entre estos dos participantes para que cumplan con de los ministerios de Economía, Planificación y Desarrollo los roles y responsabilidades que les consigna la ley. Cabe (MEPyD)5, y de Hacienda (MdH), fueron pasos importantes notar que ya se están dando los primeros pasos para for- para definir roles y responsabilidades orientados a mejorar talecer la coordinación entre estos dos Ministerios con la la transparencia y la rendición de cuentas en la asignación creación de una comisión interinstitucional de programa- y gestión de los recursos públicos. La reforma fue lanzada ción trimestral y anual del gasto público que busca, entre junto con la creación de un Sistema Nacional de Planifica- otras cosas, articular el presupuesto con los proyectos de ción, con el establecimiento de un conjunto más sólido de inversión pública y asegurarse de su alineamiento con los objetivos e indicadores de resultados para regir el diseño objetivos de la END. En los últimos presupuestos comien- de políticas. No obstante, el proceso de implementación de za a observarse una mayor atención a la END, así como la este marco normativo está siendo gradual, y ha necesitado búsqueda de una mayor coherencia en cuanto a políticas de un paulatino cambio en la cultura institucional. públicas de largo plazo. Las reformas en curso se orientan a vincular mejor la pla- El Plan Nacional Plurianual del Sector Público constitu- nificación y la formulación del presupuesto, así como los ye otro instrumento clave tanto para la alineación de los intentos de hacer la transición hacia un Sistema de Presu- objetivos de la END con las prioridades presupuestarias, puesto Basado en Programas, los pasos para implementar como para fortalecer la vinculación entre planeación y una Cuenta Única de Tesorería, los planes para adoptar las presupuesto, y desarrollar el sistema nacional de monito- Normas Internacionales de Contabilidad Pública, y la mejo- reo y evaluación. Debido a que el MEPyD y el MdH enca- ría y expansión del Sistema Integrado de Gestión Financiera bezan el grueso de estos esfuerzos de reforma, los cuales (SIGEF), para incluir las entidades gubernamentales descen- son complejos y de amplio espectro, se requiere una mayor tralizadas y autónomas. coordinación entre estos dos participantes para que cum- plan con los roles y responsabilidades que les consigna la El desafío a futuro consiste en alinear los objetivos de ley. Cabe notar que ya se están dando los primeros pasos largo plazo con las prioridades del presupuesto anual. La para fortalecer la coordinación entre estos dos Ministerios Estrategia Nacional de Desarrollo (END), que comprende con la creación de una comisión interinstitucional de pro- el periodo 2012-2030, se diseñó para fortalecer la planifi- gramación trimestral y anual del gasto público que busca, cación y preparación del presupuesto de largo plazo con entre otras cosas, articular el presupuesto con los proyectos Desafíos Fiscales en República Dominicana dos herramientas distintas: en primer lugar, una revisión de inversión pública y asegurarse de su alineamiento con obligatoria de todos los planes estratégicos institucionales los objetivos de la END. con el propósito de alinear las prioridades de largo plazo del país con los planes institucionales de mediano plazo; y en Para alinear los objetivos de largo plazo con las priorida- segundo lugar, la creación de programas y proyectos prio- des presupuestarias anuales, es necesario fortalecer los ritarios que apliquen metodologías para medir claramente aún débiles vínculos entre la planificación y la ejecución los resultados en un horizonte pluri-anual. La Ley de la END del presupuesto. La República Dominicana podría esta- establece la creación de un nuevo esquema según el cual blecer un proceso gradual de reforma orientado a vincular los objetivos de largo plazo constituyen la base de la plani- el presupuesto con los resultados esperados: en una fase ficación institucional y el presupuesto anual es consistente inicial podría elaborar unos cuantos programas piloto bien con la END. El Plan Nacional Plurianual del Sector Público diseñados que puedan ser monitoreados, con indicadores de desempeño, productos y resultados claramente identi- ficados. Para ello, es necesario primero avanzar en la pre- 5  Inicialmente, Secretaría de Estado de Economía, Planificación y De- sarrollo, creada a partir de la Ley No. 496-06. paración de un presupuesto físico-financiero, iniciada en 15 2014 con una serie de pilotos (Educación, Trabajo, Salud Reforma de la Gestión Financiera Pública y Obras Públicas). Más adelante, basándose en la Pública experiencia y en las lecciones aprendidas en la elaboración de los presupuestos programáticos piloto y sus vínculos Se han observado avances en la Gestión Financiera Pú- con la END, el país podría avanzar a una segunda fase de blica (PFM, por sus siglas en inglés) durante el periodo implementación hacia un marco presupuestario de media- 2009-2013: (i) la documentación presupuestaria sometida no plazo (MTEF, por sus siglas en inglés). Una dimensión anualmente por el gobierno al Congreso ha mejorado en importante a tener en cuenta sería la inclusión de metas calidad; (ii) se está instaurando un nuevo modelo integra- o topes vinculantes a nivel de ministerio o de programa. do de auditoría gubernamental interna, creando una red de Una segunda dimensión importante sería alinear las priori- unidades de auditoría en los ministerios y otras institucio- dades de mediano plazo. El fortalecimiento de los vínculos nes gubernamentales, con el propósito de fortalecer el con- entre planificación y formulación del presupuesto debería trol interno; y (iii) la disponibilidad de información sobre los estar acompañado por el fortalecimiento del sistema de recursos en las unidades de provisión de servicios (minis- gestión financiera (SIGEF). En una tercera etapa, el país terios sectoriales) ha aumentado sustancialmente. Se han podría dirigirse hacia un MTEF avanzado, o un marco de identificado cinco principales áreas de posible mejora de la desempeño de mediano plazo, para las instituciones gu- PFM, que son las siguientes: (i) se podría fortalecer la credi- bernamentales del gobierno central, las descentralizadas y bilidad y predictibilidad presupuestaria mediante un mejor autónomas, según el cual las asignaciones presupuestarias proceso de formulación y ejecución presupuestaria; (ii) los tomarían en cuenta resultados previamente alcanzados y sistemas y prácticas contables deberían ser adaptados en propiamente medidos. conformidad con los estándares internacionales; (iii) sería recomendable implementar controles internos y externos Para ello, sería recomendable establecer un sistema só- adicionales; (iv) debería fortalecerse el escrutinio legislati- lido de monitoreo y evaluación (M&E). Si bien existe un vo del presupuesto; y (v) las reformas de las contrataciones monitoreo estratégico por parte del MEPyD-SNIP alrede- públicas podrían enfocarse en las licitaciones públicas y la dor del “ciclo de vida de los proyectos de inversión públi- divulgación de información transaccional, así como la in- ca”, más allá de un informe de ejecución de los proyectos, terconexión con los módulos financieros de contabilidad y la República Dominicana tiene limitadas herramientas de tesorería del SIGEF. M&E para medir los resultados de políticas y programas, y para hacer las modificaciones pertinentes o tomar las En términos de una mayor credibilidad, exhaustividad y medidas correctivas. Cabe destacar que sí se cuenta con transparencia de la PFM, uno de los logros más impor- una herramienta desarrollada para el monitoreo del Plan tantes ha sido la introducción del Catálogo de Cuentas Nacional Plurianual del Sector Público que, si bien dista de alineado con los clasificadores presupuestarios, que han constituir el Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluación sido completamente automatizados. Sin embargo, el re- Avances y retos en materia de finanzas públicas de programas y políticas públicas previsto por la ley de la conocimiento, valoración, contabilización y control de ac- END, sí representa un buen paso en la dirección correcta. tivos, ingresos y pasivos de largo plazo, de forma oportuna Para superar estas limitaciones, la República Dominicana y fidedigna, además del registro de avances físicos, como está en la actualidad considerando crear un marco de M&E características claves, no cuentan aún con datos integrales. bajo el liderazgo del Ministerio de Economía, Planificación Se precisan alinear las acciones para abordar estos proble- y Desarrollo, el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de mas con la implementación de las Normas Internaciona- Administración Pública, con la participación de los minis- les de Contabilidad para el Sector Público (NICSP), que ya terios sectoriales. Para llevar esto a cabo, una forma reco- está en curso. En el futuro, habría que mejorar la ejecución mendable sería crear un piloto y probarlo en unos cuantos presupuestaria con unas mejores funciones de control de programas clave para extraer lecciones aprendidas antes compromisos, gestión de tesorería, contabilidad (transi- de desplegarlo a otros programas. Sería esencial realizar ción hacia las NICSP), de reporte y auditoría a través del actividades de formación de capacidades a nivel de los mi- e-SIGEF. nisterios sectoriales y crear un grupo externo de expertos en M&E. La implementación de la Cuenta Única de Tesorería (CUT) se inició en 2011 y la Tesorería Nacional (TN) tiene la capa- 16 cidad de capturar efectivamente todos los ingresos direc- tamente recaudados a nivel del gobierno central desde creta las metas estratégicas de reforma en los sistemas de 2012. Actualmente, casi todas las entidades de gobierno información para la gestión de finanzas públicas; (b) ciertas están divulgando y registrando con transparencia los in- funciones de ejecución presupuestaria no están completa- gresos que anteriormente se consideraban como “recursos mente automatizadas; (c) persiste la fragmentación de la propios”, lo que tendía a facilitar un uso discrecional de di- información, incluyendo la existencia de sistemas paralelos; chos fondos y que no fueran reflejados en el presupuesto. y (d) algunas funcionalidades no son ampliamente utiliza- La integración de los organismos públicos más allá del nivel das (i.e. aplicaciones basadas en la web, centro de datos del gobierno central es ahora el principal desafío de la CUT. compartido, soluciones para la continuidad de las operacio- Desde enero de 2013 se han incluido ya 41 instituciones nes….). Para superar las limitaciones del SIGEF e iniciar una descentralizadas en el SIGEF (lo que supone unos ocho mil implementación del e-SIGEF, el país se debería involucraren: millones de pesos más administrados a través de la CUT). (i) mejorar el intercambio diario de datos entre los sistemas/ Además, la cobertura de las operaciones centralizadas de la bases de datos existentes y proveer acceso en línea a los da- CUT y el sistema de pago electrónico podrían ser ampliados. tos de las FP a través de plataformas basadas en la web, (ii) Finalmente, para aprovechar totalmente los potenciales be- llevar a cabo una Auditoría de Tecnologías de la Información neficios de esta reforma, un ejercicio de auto-evaluación y la Comunicación (TIC, basada en un marco como el CoBIT) utilizando una herramienta de evaluación rápida de la CUT para evaluar el estadio actual (gobierno TIC, capacidad, sis- arrojaría mucha luz para los próximos pasos. temas, servicios), identificando brechas y desarrollando un plan de acción para las mejoras de las TIC’s antes de intro- Los cambios en el marco regulatorio de la gestión de fi- ducir el e-SIGEF; (iii) ampliar la cobertura de los datos de las nanzas públicas implementados desde 2006 están orien- Finanzas Públicas del Centro de Datos, con opciones de bús- tados a mejorar su exhaustividad, mediante un mejor y queda mecánicas; (iv) mejorar la infraestructura TIC y la fir- más integral proceso presupuestario. Ejemplos de estos ma digital, así como también modernizar los centros de da- cambios incluyen la promulgación de la Ley 423-06, que es- tos incluyendo una mejor seguridad de la información; y (v) tablece los requerimientos para evaluar la implementación establecer una Unidad TIC dedicada para que el MdH asuma presupuestaria de las instituciones del gobierno central, los roles claves de administración y apoyo del sistema para de las instituciones autónomas descentralizadas y entida- el e-SIGEF. Si se superasen estas limitaciones, se mejoraría des de la seguridad social, con el propósito de hacer infor- enormemente la eficiencia y transparencia de la PFM. mes periódicos tanto para periodos específicos durante un ejercicio fiscal, como acumulados anuales a la fecha. La Ley En años recientes se ha verificado un progreso notable 126-07 creó el Sistema de Contabilidad Gubernamental. en el sistema de control interno –incluyendo auditoría Sin embargo, los avances en el marco legal e institucional interna–, registro de las adquisiciones, y los mecanismos no han sido siempre seguidos por una efectiva implemen- de control externo –incluyendo auditoría externa–, es- tación. Uno de los impedimentos para tener información crutinio legislativo, y monitoreo y supervisión por parte consolidada del gobierno es la limitada cobertura y pro- de las OSC. Como un avance positivo, hace cerca de dos fundidad de los actuales sistemas de información, según se años, se diseñaron en paralelo dos encuestas de auto-eva- Desafíos Fiscales en República Dominicana indicó arriba. Algunas opciones de política hacia una me- luación basadas en el marco COSO6 para controles internos, jor gestión presupuestaria serían la re-ingeniería de ciertos no concebidas ni como tareas puramente administrativas procesos de negocios, las simplificaciones de los reportes, y ni como meros mecanismos de control. Se han capacitado la mejoría de la supervisión mediante controles blandos y docenas de servidores públicos en el marco de control in- duros integrados en el sistema (i.e., alertas rojas en caso de terno COSO, con actividades intensivas de conocimiento, que se rebase el presupuesto, o una ejecución que supere el aprendizaje y formación de capacidades provistas a audi- 90% de las asignaciones). tores y gerentes financieros. Con miras al futuro y basándo- se en los resultados de los pilotos implementados durante La República Dominicana está explorando actualmente 2012, la herramienta de evaluación requeriría ser validada, medios orientados a ampliar el alcance del Sistema de In- incorporando lecciones de los pilotos. Los Ministerios y la formación Integrado de Gestión Financiera (SIGEF) para Oficina del Contralor podrían sumar esfuerzos para reanu- su posterior despliegue a todas las instituciones públicas externas al gobierno central. Algunos desafíos actuales 6  Marco COSO, desarrollado por el Comité de Organizaciones Patro- son los siguientes: (a) cabría definir de manera más con- cinadoras de la Comisión Treadway (COSO). 17 dar las autoevaluaciones, mientras que otras características cumplimiento con los aspectos fiscales y financieros esta- de control interno se desarrollan para uso automático, para blecidos en el marco legal para controles internos y exter- preservar y mejorar un ambiente saludable de control inter- nos; (iv) asociar las transacciones de contrataciones públi- no. Finalmente, las actividades de formación de capacida- cas con funciones interrelacionadas, en las fases anteriores des podrían ayudar a los jefes de las agencias y al personal y posteriores (upstream and dowstream); (v) fortalecer los a mejorar la rendición de cuentas sobre la utilización de los mecanismos formales de la Cámara de Cuentas para que fondos públicos. los ciudadanos lleven a cabo la auditoría social, según se establece en el marco legal; (vi) crear formas y avenidas La transparencia presupuestaria en la República Domi- seguras para los ciudadanos y grupos que presentan re- nicana ha aumentado en los últimos años. De conformi- clamaciones anónimamente o canalizan reportes formales dad con el Índice de Presupuesto Abierto (IPA), la RD está sobre cualquier conducta indebida o posibilidad de fraude; entre los siete países que ha mejorado considerablemente y (vii) fortalecer el rol de supervisión del Congreso. su transparencia presupuestaria en los últimos cuatro años, con el aumento de sus calificaciones IPA de 14 en 2010 a 29 En último lugar, cabe mencionar que reforzar el equipo en 2012. La principal razón del cambio, indicada en el infor- dedicado al liderazgo de las reformas en el ámbito de las me consiste en que: “RD publicó por primera vez la Propues- finanzas públicas podría ayudar a obtener una implemen- ta Presupuestaria del Ejecutivo en el portal del Senado”. La tación más exitosa. La modernización de los procesos de publicación en línea de presupuesto público (www.portal- gestión de finanzas públicas y la infraestructura subyacente delciudadano.gov.do), aun con sus actuales deficiencias en de Tecnología de la Información y Comunicaciones también algunos aspectos claves, como el alcance, la posibilidad de ha avanzado a un ritmo más lento del deseable, a pesar de ser comparado, y la exhaustividad, permite a las organiza- la existencia del diseño conceptual del e-SIGEF. Para resol- ciones de la sociedad civil (OSC) tener un acceso rápido y ver este problema, el gobierno podría formalizar un equipo fácil a los gastos y asignaciones presupuestarios vigentes. dedicado a la reforma en este ámbito, con representantes En el futuro, el MdH precisaría continuar subiendo en el Por- de los participantes interesados (incluyendo a Ministerio tal Ciudadano más datos del presupuesto abierto que sean de Hacienda, MEPyD, Ministerio de Administración Pública, amigables al usuario e interactivos. Una primera iniciativa Presidencia y ministerios sectoriales). También se podría en ese sentido incluye la elaboración de una versión comic incluir un grupo de trabajo de donantes para fortalecer la del presupuesto, con la intención de llegar más fácilmente coordinación en apoyo a las reformas, así como crear un al ciudadano. equipo de proyecto dedicado a la implementación, para gestionar la integración y expansión del sistema. Las funciones de control externo de la Cámara de Cuen- tas han sido fortalecidas. La Autoridad Suprema de Au- ditoría está publicando en su sitio web los informes de Contratación Pública Avances y retos en materia de finanzas públicas auditoría tan pronto son aprobados por los miembros del plenario. El actual Plenario de Miembros de la Cámara de La aprobación del Decreto 543-12 en septiembre del Cuentas ha hecho enormes esfuerzos para incrementar el 2012, como nuevo reglamento de aplicación de la Ley de número de informes de auditoría y para mejorar su calidad, Compras, ha resultado en mejoras en su implementación. pero aún no tiene la suficiente capacidad operativa para La introducción de la ley 340-06 de Compras Públicas supu- llevar a cabo su mandato de auditoría en forma oportuna. so el establecimiento de un marco legal moderno y acorde En el momento que redactamos este informe, la Cámara de con mejores prácticas internacionales: se creó la Dirección Cuentas está realizando revisiones extemporáneas de las general de Contrataciones Públicas, y se estableció un Sis- auditorías aún abiertas para periodos anteriores, específi- tema Nacional de Contrataciones Públicas (SNCP) basado camente para los últimos 4 ejercicios fiscales. Algunas op- en la centralización normativa y la descentralización de la ciones de política para mejorar los controles y la función de gestión operativa de compras. No obstante, la implementa- supervisión incluirían: (i) desarrollar herramientas efectivas ción de la ley venía siendo relativamente lenta, y presenta- de monitoreo y de sustento en la toma de decisiones, que ba algunas lagunas en la práctica, por ejemplo en cuanto al estén disponibles en plataformas basadas en la web; (ii) establecimiento de casos de excepción (emergencias) y el incorporar estándares adicionales de auditoría y técnicas tratamiento de la MYPYME. El Decreto 543-12 como nuevo 18 de auditoría asistidas por computadoras; (iii) fortalecer el reglamento de aplicación de la Ley de Compras, ha veni- do a abordar muchas de las debilidades del marco legal e taria, con la homologación del Catálogo de Bienes y Servi- institucional. En la práctica se observa ya una notable re- cios con los clasificadores presupuestarios y contables, los ducción en cuanto a la prevalencia de procedimientos de cuales serán aplicables al Presupuesto Nacional del 2014. compras no competitivos. De igual manera, ha habido avances en el seguimiento de los procesos de contratación pública a través de la creación En general, en los últimos dos años se vienen obser- de las Comisiones de Veeduría promovidas por el Ministerio vando notables mejoras en la función de compras pú- de la Presidencia y la creación del Observatorio Ciudadano blicas. A partir de Agosto del 2012 se ha observado un de las Compras Públicas, auspiciado por Contrataciones Pú- importante apoyo a Contrataciones Públicas, que incluye blicas. Paralelamente, Contrataciones Públicas ha creado un el fortalecimiento institucional de la Dirección General de monitoreo aleatorio de los procesos de licitaciones publi- Contrataciones Públicas y la asignación en el Presupuesto cados7. Nacional del año 2014 de recursos financieros para el de- sarrollo del Portal Transaccional. Otro aspecto muy impor- Una oportunidad para seguir mejorando la eficiencia en tante a resaltar es la aprobación del Decreto 164-13, que el uso de recursos públicos sería la introducción, en el me- establece algunos requisitos para el cumplimiento con la diano plazo, de Acuerdos Marco en varios sectores. La in- cuota del 20% de las adquisiciones de bienes y servicios a vestigación realizada en el marco del análisis de Quick Gains MYPIMES establecida por ley. Asimismo, se ha definido un señala que en algunas instituciones existen varias unidades nuevo Plan Estratégico, publicado en Diciembre de 2013, de compras que no están coordinadas, y compran bienes y y se está procediendo en la actualidad a enmendar la Ley servicios similares de forma independiente, sin beneficiarse de Compras. de las economías de escala que podrían obtenerse al conso- lidar sus necesidades. En este contexto, Contrataciones Pú- El Portal de Compras viene ayudando a mejorar la pu- blicas desarrolló el diseño conceptual para la aplicación de blicidad y competencia en los procesos de compras, y ya Acuerdos Marco en 2010, con el apoyo del Banco Mundial y se ha licitado el diseño de una plataforma transaccional. otros donantes. Se podría considerar la preparación de un En lo relacionado con la publicidad y competencia en los plan de acción para establecer la secuencia y priorizar los procesos, según datos proporcionados por la Dirección próximos pasos para la implementación de Acuerdos Marco General de Contrataciones Públicas, a diciembre del 2013 en el país. Esto requeriría de la revisión de la Ley 340-06, en el porcentaje de contratación directa en relación al monto interés de realizar propuestas que incorporen las mejores total de compras disminuyó a un 21,1% en el año 2013. prácticas internacionales. Asimismo, el número de procesos de compras publicados se multiplicó por diez en 2013, en parte porque el Decreto Finalmente, señalar que habría también posibilidad de 543-12 obliga la publicidad. También se ha observado una obtener ahorros sustanciales de recursos en el corto plazo, duplicación en el número de proveedores registrados en aún antes de introducir Acuerdos Marco. Como se discute el portal, entre noviembre de 2012 y noviembre de 2014. en mayor detalle en el Anexo 6, los resultados del análisis El Presupuesto de 2014 ya ha contemplado recursos para de Quick Gains sugieren estrategias de reducción de costos Desafíos Fiscales en República Dominicana implementar un portal de contrataciones transaccional, que podrían ser implementadas inmediatamente y que no de acuerdo a la recomendación surgida del diálogo en el requerirían modificaciones a la Ley 340-06. Algunas buenas marco de la Iniciativa Participativa Anti-Corrupción. Se- prácticas que ya presentan ciertas unidades de compras en ría recomendable que esta nueva plataforma permita la la República Dominicana y podrían generalizarse son: la con- promoción dinámica de todas las oportunidades de con- solidación de la demanda y la reducción de los precios uni- tratación, módulos transaccionales para licitar y comprar, tarios, la puntualidad en los pagos a los proveedores, lo que generación de datos estadísticos sobre contrataciones, reduce el riesgo de sobreprecios, la preparación y ejecución enlaces con el presupuesto y el SIGEF, así como herra- precisa de los Planes de Compra, destacando la importancia mientas necesarias para eventualmente implementar los de fijar precios de referencia y eficiencia del presupuesto, Acuerdos Marco. y la transparencia a la hora de fijar el costo unitario para el mantenimiento de los edificios. Un caso ejemplar en la Re- Otro avance notable se viene dando en el ámbito de mo- nitoreo y control, a través de Comisiones de Veedurías. Se 7  Fuente: Dirección General de Contrataciones Públicas. SIGEF, 30 Di- ha avanzado en el seguimiento de la ejecución presupues- ciembre 2013. 19 pública Dominicana lo representa PROMESE, entidad que eléctrico), que minimice las desviaciones y reduzca la depen- desde 2004 viene consolidando la compra de más de 800 dencia en los presupuestos complementarios. En ese sentido, medicamentos, con el resultado de haber logrado reducir el habría que seguir fomentando la coordinación entre el Mi- precio pagado por el consumidor final a una cuarta parte de nisterio de Economía, Planificación y Desarrollo, el Ministerio lo que se pagaba diez años atrás. de Hacienda y las diferentes unidades ejecutoras. Además, el gobierno de la RD está ya considerando cómo avanzar en la Resumen de las Acciones Prioritarias ejecución de un Marco de Gasto de Mediano Plazo, así como el Sugeridas establecimiento de un sistema unificado de monitoreo y eva- luación orientado en última instancia a la preparación de un Con el propósito de mejorar la gestión fiscal y de las finan- presupuesto basado en resultados. zas públicas en la República Dominicana, se han identifica- do una serie de acciones prioritarias, algunas de las cuales Las mejorías en el sistema presupuestario requieren ser ya fueron iniciadas por el Gobierno, y que podrían ser forta- apuntaladas por otras reformas clave de la Gestión Finan- lecidas en el corto y mediano plazo. ciera Pública (PFM). Para mejorar la credibilidad y transpa- rencia de las reformas en este área, debería identificarse un La reforma tributaria de Noviembre de 2012 y la renegociación equipo de reforma PFM para liderar los cambios, y se requeri- del acuerdo con Barrick Gold han contribuido a incrementar el ría desarrollar planes de comunicación estratégica. Un equipo limitado espacio fiscal. Para que los niveles de recaudación de de proyecto e-SIGEF dedicado podría tomar el liderazgo para ingresos fiscales se acerquen al promedio de América Latina, mejorar el intercambio de datos, evolucionar hacia platafor- podría considerarse ir ampliando progresivamente la base mas basadas en la web, y mejorar la interconectividad. Adi- fiscal y simplificar el cumplimiento tributario mediante mo- cionalmente, una auditoria de tecnologías de la información dificaciones en el IVA y los impuestos sobre los combustibles. podría contribuir a identificar las debilidades actuales. Sobre Sería necesario llevar a cabo un análisis de tallado del efecto la previsibilidad, rendición de cuentas y control, sería aconse- de las exenciones fiscales sobre la equidad y la pobreza como jable implementar una serie de auto-evaluaciones de forma base para las discusiones sobre un Pacto Fiscal. regular anual (calidad –basadas en CAF, control interno –mar- co COSO–, y gestión de riesgo – ISO 13000–), así como también Del lado del gasto, la República Dominicana precisaría mejo- fortalecer la supervisión presupuestaria del Congreso. rar el equilibrio entre el gasto económico y el social, reducir el uso de presupuestos complementarios, y tratar de hacer más Finalmente, es preciso resaltar los avances de Contrataciones eficiente la ejecución de ciertos proyectos de inversión públi- Públicas en la aplicación de su plan de acción a partir de Agos- ca. Cabría también aclarar los criterios conforme a los cuales to del 2012, incluyendo el aumento significativo en la publici- éstos son asignados a la Presidencia, al Ministerio de Obras tación de licitaciones de compras, reducción del porcentaje de Públicas y a otras unidades ejecutoras. Con respecto al sector compras directas, conformación del Observatorio Ciudadano Avances y retos en materia de finanzas públicas eléctrico, deberían ser de alta prioridad las reformas orienta- de Compras Públicas, e implementación del sistema de moni- das a minimizar los atrasos en el pago a los generadores (i.e. toreo de compras, entre otros. mejorando la programación financiera), y asegurar tan pron- to como sea posible la autonomía y sostenibilidad fiscal de las A futuro, los esfuerzos relativos a las contrataciones en el EDEs. Finalmente, es necesario un análisis exhaustivo de los corto plazo deberían también enfocarse en garantizar el pasivos reales y contingentes, del gobierno en general, con el cumplimiento de la ley 340-06 en todas las instituciones propósito de minimizar los riesgos y fortalecer la sostenibili- sujetas a la aplicación de la ley, asegurar el desarrollo del dad fiscal. Portal Transaccional, el cual está ya en curso, y obtener ahorros en las contrataciones públicas mediante su conso- Asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas no sólo lidación. En primer lugar, es importante continuar avanzando requiere intervenir en el frente fiscal, sino también en la ges- en el cumplimiento de la ley 340-06 y el Decreto 543-12 a nivel tión de las finanzas públicas (PFM). La República Dominica- descentralizado y municipal, continuar mejorando la coordi- na ha iniciado ya la transición hacia los topes presupuestarios nación entre la Dirección General de Contrataciones Públicas, trimestrales, mejorando de esta forma la disciplina del gasto. la Dirección General de Presupuesto, la Contraloría General y También se está trabajando ya en una formulación más fide- la Cámara de Cuentas; esto también requeriría aplicar de for- 20 digna del presupuesto (i.e. sobre las transferencias del sector ma consistente las sanciones previstas en la Ley 340-06 en los casos de incumplimiento con la misma y continuar con la apli- cación del SIGEF a las agencias descentralizadas y a los mu- nicipios. En segundo lugar, asegurar que la implementación del Portal Transaccional incluya una base de datos estadística sobre contrataciones, la implementación de un Número Único de Proceso, enlaces entre el SIGEF, y el desarrollo de un siste- ma basado en la Web para el plan de contrataciones, lo cual está siendo considerado ya por Contrataciones Públicas. Final- mente, la aplicación de Acuerdos Marco para bienes y servicios de uso común, podría resultar en ahorros de 10%-15% en las compras públicas en ciertas categorías, lo que en última ins- tancia contribuiría a mejorar la eficiencia del gasto público y la transparencia, así como también a liberar espacio fiscal. La figura a continuación resume las acciones prioritarias iden- tificadas mediante el análisis en colaboración con las auto- ridades dominicanas. Estas actividades se encaminan en el corto y mediano plazo a garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas, reducir las probabilidades de un uso discre- cional de los fondos públicos, y ampliar el espacio fiscal para contribuir a mejorar el gasto público y la provisión de servicios públicos. Estas políticas se orientan en última instancia a mi- tigar las vulnerabilidades que enfrentan los segmentos más pobre de la población y a mejorar los canales redistributivos a través de la política fiscal con el propósito de fomentar la sos- tenibilidad del crecimiento y la consecución de una prosperi- dad compartida. Desafíos Fiscales en República Dominicana 21 Figura 0.1: Resumen de las opciones de política de corto plazo del PEMFAR RD Mejorar la plani cación y ejecución del presupuesto • Integrar la nueva clasi cación presupuestaria en el SIGEF • Instrumentalizar la articulación entre el plan plurianual y los presupuestos anuales Credibilidad, transparencia y rendición de cuentas Garantizar la Mejorar la asignación y ejecución de la gestión nanciera pública sostenibilidad de las del gasto • Crear un Equipo Líder de la Reforma PFM nanzas públicas • Seguir fortaleciendo las • Desarrollar planes de gestión de cambio y de • Realizar una evaluación capacidades institucionales de comunicación estratégica rigurosa de los pasivos selección y ejecución de los • Crear un Equipo de Proyecto dedicado al e-SIGEF contingentes y su riesgo proyectos de inversión pública en • Auditoría de las funciones de TI scal consistencia con la estrategia • Mejorar el intercambio de datos y las plataformas • Estudiar las exenciones nacional basadas en la web scales en base a su • Apoyar la transición hacia topes • Realizar auto-evaluaciones anualmente impacto distributivo presupuestarios trimestrales que (CAF, COSO, ISO3000) • Minimizar los atrasos y sean vinculantes mejorar la programación • Clari car las atribuciones de nanciera en el sector proyectos de inversión a la O cina eléctrico para reducir las de Supervisores de Obras del Estado transferencias y el riesgo y el Ministerio de Obras Públicas percibido por inversores externos Contrataciones Públicas Avances y retos en materia de finanzas públicas • Garantizar el cumplimiento de la Ley 340-06 y el Decreto 543-12 a todas las instituciones sujetas a la ley • Asegurar el desarrollo de un Portal Transaccional • Tratar de obtener ahorros mediante la consolidación de las compras públicas Fuente: Elaborado por los autores. 22 Figura 0.1: Resumen de las acciones de política de largo plazo del PEMFAR RD Implementación del e-SIGEF Mejorar la plani cación y Incrementar la capacidad de recaudación de ingresos • Mejorar la infraestructura TIC y la ejecución presupuestaria • Simpli car los impuestos a los hidrocarburos rma digital, modernizar y ampliar • Desarrollar el sistema de • Desarrollar los impuestos ecológicos la cobertura de los centros de datos Monitoreo y Evaluación de • Incrementar la transparencia y gobernabilidad en el sector • Establecer una Unidad de TI en el la República Dominicana minero adhiriéndose a la Iniciativa por la Transparencia de las Ministerio de Hacienda dedicada a • Crear programas de Industrias Extractiva la administración y soporte al formación de capacidades • A medida que se amplía la base scal, promover una mayor sistema y de acreditación integración entre la política scal y la administración tributaria Transparencia, rendición de cuentas de PFM… Ampliar el espacio scal y la sostenibilidad: Mejorar la asignación y • Implementación de las Normas Internacionales Sector Eléctrico ejecución del gasto de Contabilidad para el Sector Público (NICSP) • Establecer mecanismos de cobertura contra la • Mejor equilibrio entre las • Mejor control de los activos, ingresos y pasivos volatilidad de los precios del petróleo funciones económica y de largo plazo; registro de avances físicos • Invertir en la rehabilitación de la red eléctrica y social del gasto público • Controles presupuestarios: alerta roja cuando se la promoción de la cultura de pago • Mejorar la focalización de exceda el presupuesto, o en caso de ejecución por • Introducir indicadores de gestión y mecanismos los gastos sociales encima del 90% de las asignaciones de monitoreo en las EDEs • Revisar las funciones y el • Extender el uso de la Cuenta Única de Tesorería • Simpli car la estructura tarifaria actual de las marco legal del Ministerio más allá del nivel del gobierno central tarifas Administrativo de la • Diversi car la matriz de generación (largo plazo) Presidencia Mejorar los controles y la supervisión Contrataciones Públicas • Uso de técnicas de auditoría asistidas por computador • Modi car la Ley 340-06 para permitir la implementación de Acuerdos Marco • Mejorar el cumplimiento con la auditoría interna • Consolidar contrataciones de bienes y servicios de uso comun como la • Fortalecer los mecanismos formales para que los compra de gasoil y gasolina, y los suministros de o cina, entre otros Desafíos Fiscales en República Dominicana ciudadanos realicen auditorías sociales • Crear vías seguras para que los ciudadanos y grupos hagan de forma anónima denuncias sobre fraude Fuente: Elaborado por los autores. 23 Capítulo 1 Hacia una consolidación fiscal exitosa Contexto otra parte, los datos oficiales sugieren que la desigualdad se ha reducido lentamente en la última década, (con un L a República Dominicana ha experimentado du- índice de Gini de alrededor de 0,48 en 2013, comparado rante las últimas dos décadas altas tasas de creci- con 0,51 en el año 2000). Uno de los factores que explica miento económico, que han resultado en modes- estos resultados podría ser que el crecimiento económico tos progresos en términos de reducción de reducción de no se ha traducido en creación de empleo, ya que el nivel Hacia una consolidación fiscal exitosa pobreza y desigualdad. El crecimiento del PIB ha prome- de desempleo abierto ha permanecido en un promedio de diado una tasa anual de 5,5% en el periodo 1991-2013, la 15,6% en el periodo 2000-2013. Por otra parte, el Índice de cual está entre las más altas en América Latina. Sin em- Desarrollo Humano ha mejorado en la última década, pa- bargo, el país no ha sido capaz de reducir la incidencia sando de 0,641 en el año 2000 a 0,702 en 2012, con el país de la pobreza a niveles anteriores a la crisis financiera y escalando seis posiciones entre 2007 y 2012, situándose económica local de 2003, crisis que empujó a cerca de dos en el puesto 96 de 186 países9. millones de personas a la pobreza. La tasa de incidencia de la pobreza se situó en 39,7% en 2012, reduciéndose Una recaudación tradicionalmente baja limita el espa- con respecto al 49,7% registrado en abril 2004, pero per- cio fiscal y el margen para llevar a cabo una ejecución maneciendo aún por encima al 32,3% de abril 20028. Por equilibrada del gasto público que permita cubrir nece- 8  La tasa de incidencia de la pobreza en la RD se calcula de acuerdo 9  United Nations, Human Development Index, disponible enhttp:// 24 con una metodología específica del país descrita en MEPyD/ ONE (2012). hdr.undp.org/en/statistics/hdi. sidades tanto económicas como sociales. Los ingresos ha hecho un esfuerzo encomiable para aumentar su co- fiscales en República Dominicana han promediado alre- bertura de servicios de salud, introduciendo además un dedor de 13,7% del PIB en 2000-2013, la mitad del ratio de seguro subsidiado que permite la cobertura básica de la los países OCDE y baja aún para los estándares de América mayor parte de la población pobre. No obstante, cabe se- Latina (17,4%10). A pesar de las recientes modificaciones, ñalar que la dotación de salud, alrededor de 1,6% del PIB el gasto tributario11 se mantiene elevado, y se estima que durante el periodo 2008-2013, y por debajo del Promedio representa 5,9% del PIB en 2013. Este incluye numerosas para Latinoamérica, constituye todavía un limitante en exenciones e incentivos fiscales que limitan la ampliación cuanto a la calidad en la prestación de servicios y cober- de la base tributaria, reducen la recaudación fiscal y limi- tura efectiva. El gasto que tiene que cubrir el usuario de tan la capacidad fiscal redistributiva del gobierno (Artana, sus propios fondos (relativo a medicamentos, análisis y 2012; OCDE 2013). También cabe mencionar que el de- exámenes médicos que deben ser pagados por adelan- safío de incrementar la recaudación de ingresos fiscales tado, etc.) asciende a 56% del total de gastos de salud12, con el fin de contribuir a reducir la desigualdad no es un y representa una carga pesada, particularmente para los desafío únicamente fiscal. Tiene una dimensión importan- segmentos más pobres de la población. De manera simi- te de gobernabilidad, ya que los ciudadanos son reticen- lar, el gasto público en educación, cerca del 2% del PIB tes a pagar impuestos en un contexto de baja confianza en promedio durante las últimas dos décadas, ha estado institucional y baja calidad de los servicios públicos. Esto entre los más bajos de América Latina, afectando al ren- puede explicar en parte la razón por la cual las cuatro re- dimiento escolar, como se explica más adelante en este formas fiscales implementadas entre 2004 y 2011 no han informe. Como reacción a esta situación, un movimiento conseguido abordar los problemas estructurales de la re- cívico cobró fuerzas en diciembre 2010 y organizó protes- caudación fiscal (Banco Mundial, 2013). tas solicitando mayores recursos para educación, a lo que las autoridades respondieron incrementando el gasto pú- La reducida base fiscal del país se combina con el acen- blico en educación a cerca de 3% del PIB en 2012 y a 4% tuado déficit del sector eléctrico, cubierto en su mayo- en 2013. ría por el presupuesto gubernamental. El desempeño deficiente del sector eléctrico dominicano ha provocado En el área de gestión de finanzas públicas, se siguen importantes restricciones fiscales, debido a que el déficit realizando progresos encaminados a superar una serie en el sector ha sido cubierto con transferencias del Mi- de deficiencias que han venido lastrando la previsibili- nisterio de Hacienda, que representaron en promedio el dad y transparencia del gasto público. Se introdujeron 11% del total de ingresos en 2008-2013. En 2012, se pre- una serie de planes nacionales plurianuales para el sec- supuestó que las transferencias del gobierno al sector tor público (MEPyD, 2012), que establecen claros vínculos eléctrico alcanzarían US$400 millones, pero se estima que con los topes presupuestarios anuales y están alineados alcanzaron de US$1.000 millones, suma que es tres veces con la Estrategia Nacional de Desarrollo (END) 203013. Los el monto de los subsidios de protección social y las Trans- últimos presupuestos han incluido mejores vínculos con ferencias Condicionales de Efectivo (CCT, por sus siglas en las prioridades de política emanadas de la planificación Desafíos Fiscales en República Dominicana inglés) administradas por ADESS (0,46% del PIB en 2012). estratégica de los ministerios sectoriales (principalmen- Estas elevadas transferencias se han traducido en un gas- te los Ministerios de Educación, Salud, y Obras Públicas to reducido en otras áreas, incluyendo los programas so- y Comunicaciones). Sin embargo, persisten algunas defi- ciales prioritarios y representan una carga significativa ciencias de gestión y control presupuestario, y los víncu- para las finanzas públicas y la consolidación fiscal. los entre planificación y ejecución siguen siendo débiles. A pesar de los topes presupuestarios, en la práctica éstos En vista de limitaciones en la provisión de servicios pú- se han sobrepasado con frecuencia, por ejemplo con la blicos, recientemente se ha hecho un esfuerzo para au- preparación de los “presupuestos complementarios” para mentar las asignaciones presupuestarias al gasto social. mediados de año como forma de justificar a posteriori el A lo largo de la última década, la República Dominicana exceso de gastos en ciertas categorías. 10  Datos de CEPALStat para 2000-2010. 11  Gasto tributario, en la terminología del gobierno de la República Dominicana, incluye en su definición las exenciones fiscales, los incen- 12  Encuesta de salud ENDESA, 2007. tivos fiscales y otras ventajas fiscales. 13  Se aprobó como una ley orgánica en enero 2012. 25 Los Desafíos Futuros: Preservar la Estabilidad Para conseguir su objetivo de equilibrar las cuentas del Macroeconómica a la vez que se Mejora la sector público no financiero para el año 2016 (MEPyD, Calidad del Gasto Público 2012), las autoridades dominicanas necesitarían compen- sar posibles insuficiencias en los ingresos y/o racionali- Desde 2008, la posición fiscal de la República Domini- zar el gasto. Los actuales desafíos en las finanzas públicas cana se ha tornado más frágil ya que el gobierno ha ve- parecen ser producto de los tres problemas mencionados: nido registrando continuamente déficits primarios. En la relativamente baja recaudación de ingresos fiscales, rigi- 2008-2013 el gobierno central registró en promedio un deces introducidas por el pago del servicio de la deuda, y déficit primario del 1,5% del PIB, comparado con un supe- el persistente déficit del sector eléctrico, que limitan el es- rávit del 1,2% entre 2003 y 2007, período en el que el país pacio fiscal y ponen de manifiesto la necesidad de vigilar la iniciaba su recuperación económica tras la crisis de 2002- sostenibilidad de las finanzas públicas. 03. Tras la crisis económica global de 2008-2009, y en el contexto de un Acuerdo Stand-by con el Fondo Monetario Con respecto al ámbito monetario, persisten las fuentes Internacional, las autoridades lanzaron una fase de con- de déficit cuasi-fiscal. Luego de la crisis de 2003, el Banco solidación fiscal en la segunda mitad de 2010, orientada a Central de la República Dominicana contrajo una serie de restablecer un superávit primario de cerca de 2% del PIB obligaciones para apoyar el sistema bancario cuyos pagos en 2012 y a reducir la ratio deuda-PIB a cerca de 35% en de tasa de interés están resultando en pérdidas. Para abor- 2014. Sin embargo, la disciplina fiscal evidenciada en la dar esta brecha y lograr una posición fiscal fuerte y soste- segunda mitad de 2010 se debilitó considerablemente en nible del sector público consolidado en el mediano plazo, 2011 y 2012, a medida que se hacía evidente un debilita- se emitió una Ley de Recapitalización del Banco Central en miento en los ingresos fiscales y la persistencia del déficit 2007, de conformidad con la cual el gobierno central ha en el sector eléctrico. Además, arrastrado por un fuerte venido transfiriendo fondos al Banco Central de la RD para aumento de los gastos de capital, en 2012 el déficit del pagar obligaciones; sin embargo, las transferencias siguen gobierno central superó el 6.6% del PIB, y el déficit del siendo insuficientes para cubrir por completo los requeri- sector público consolidado habría estado cercano al 8% mientos de financiación, y en 2013 el Banco Central de la del PIB. Como resultado, la deuda consolidada del sector RD experimentó un déficit de 1,4% del PIB. Cabe destacar público se incrementó de 33,5% del PIB en 2008 a alrede- también que Banreservas, el segundo mayor banco comer- dor del 47% en 2013. cial, de propiedad pública, incrementó sustancialmente el financiamiento al sector público no-financiero durante En esa coyuntura, a finales de 2012 se inició un proce- 2012 y 2013, lo que puede resultar en un incremento de las so de consolidación fiscal que ha resultado exitoso. Las vulnerabilidades (y pasivos contingentes). Una evaluación medidas fiscales adoptadas en la reforma tributaria de del sector financiero público escapa al alcance de este in- noviembre de 2012, así como los ingresos excepciona- forme, pero sí tomamos en cuenta el stock de la deuda del les relacionados con una nueva ley de amnistía fiscal y el Banco Central y el calendario de pagos futuros en nuestro adelanto de los pagos de impuestos sobre activos finan- Ejercicio de Sostenibilidad de la Deuda. cieros, ayudaron a impulsar los ingresos a principios de Hacia una consolidación fiscal exitosa 2013. Además, la nueva administración logró renegociar La ampliación del espacio fiscal requerirá de la implemen- los términos del acuerdo con la empresa minera Barrick tación de una agenda de reforma integral en la política y Gold, lo que le garantiza a República Dominicana ingresos gestión financiera pública. Las autoridades son conscien- adicionales de entre el 0,6% y el 0,8% del PIB entre 2013 tes de los desafíos que se han mencionado, como queda y 2016. En cuanto al gasto, la inversión pública se des- patente en el compromiso de la administración actual con aceleró bruscamente en el primer semestre de 2013 para la consolidación fiscal y las políticas sociales. Desarrollar un compensar la notable expansión del año anterior. Como enfoque integrado de gestión financiera pública y sosteni- resultado, el gobierno central logró cumplir con un ob- bilidad fiscal constituirá un paso decisivo para mejorar la jetivo de déficit en 2013, por debajo del 3%, que supone prosperidad compartida en el país. una notable mejora respecto al año anterior. Se observa no obstante un empeoramiento en el resultado fiscal del En este escenario, el objetivo de este estudio consiste en resto del sector público no financiero, que se espera pue- identificar un amplio conjunto de acciones prioritarias y 26 da ser corregido en años venideros. de reformas que podrían ayudar al gobierno a implemen- Tabla 1.1. Evolución de los Indicadores Fiscales, 2008-2013 En porcentaje del PIB 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Ingreso Total 15,8 13,6 13,6 13,3 13,9 14,7 Renta y Propiedad 4,5 3,9 3,6 3,8 4,8 5,2 IVA 4,7 4,2 4,3 4,2 4,0 4,5 Impuestos Especiales 4,1 3,7 3,7 3,7 3,6 3,4 Comercio Internacional 1,6 1,3 1,2 1,1 1,0 0,9 Ingresos No-Fiscales (con donaciones) 0,9 0,5 0,8 0,5 0,5 0,7 Gastos Primarios 17,2 15,2 14,2 13,8 18,1 15,3 Sueldos y Salarios 3,8 4,1 3,8 3,7 3,8 4,2 Bienes y Servicios 2,1 1,8 1,8 1,6 1,8 1,5 Transferencias, o/w 7,1 5,5 4,9 5,0 6,0 5,9 Transferencias Sector Eléctrico 2,7 1,4 1,2 1,2 1,5 1,5 Gastos de Capital 5,0 3,6 3,8 3,6 6,5 3,7 Saldo Primario -1,4 -1,6 -0,6 -0,5 -4,2 -0,6 Intereses 1,7 1,9 1,9 2,1 2,4 2,3 Saldo del Gobierno Central -3,1 -3,5 -2,5 -2,6 -6,6 -2,9 Restante del Sector Público No-Financiero -0,1 0,4 -0,4 -0,6 -0,2 -0,7 Banco Central de la RD -1,3 -1,3 -1,2 -1,3 -1,1 -1,4 Saldo Consolidado del Sector Público -4,5 -4,4 -4,1 -4,5 -7,9 -5,0 Fuente: Banco Central de la República Dominicana y Fondo Monetario Internacional. tar esta agenda. Debido a que la sostenibilidad de las finan- finales de 2013, y calcula la evolución del espacio fiscal de zas públicas y las mejoras en la gestión financiera pública conformidad con diferentes escenarios hipotéticos de soste- están íntimamente relacionadas y son totalmente comple- nibilidad de la deuda. Procedemos después a discutir las op- mentarias, el análisis del PEMFAR se estructura en torno (i) ciones que las autoridades tienen a su disposición para am- al análisis de los desafíos y las opciones de la política fiscal pliar el espacio fiscal. La segunda parte del capítulo explora para ampliar el espacio fiscal, y (ii) la identificación de de- diferentes formas para lograr una movilización adicional de bilidades institucionales y de gestión de finanzas públicas. ingresos fiscales. Se da prioridad a las propuestas que harían Más allá de elaborar un diagnóstico panorámico, el informe el sistema fiscal más eficiente y equitativo, contribuyendo tiene el propósito de orientarse a acciones, y se propone por ende al crecimiento incluyente. La tercera parte se enfo- emprender un análisis más profundo del estado actual de ca en las posibilidades de racionalizar el gasto público, eva- Desafíos Fiscales en República Dominicana las finanzas públicas y la administración pública, así como luando el costo de oportunidad del sector eléctrico, ya que proporcionar algunas recomendaciones innovadoras en lí- el gasto público se analiza más exhaustivamente en el capí- nea con las mejores prácticas internacionales. tulo 2. La gestión financiera pública y las reformas relativas a las contrataciones públicas, las cuales se abordan integral- mente en los capítulos 3, 4 y 5, deberían también conducir La Sostenibilidad de la Finanzas a crear un espacio fiscal adicional, mediante la generación Públicas y sus implicaciones para el de ahorros a través de una mejor efectividad y eficiencia del Espacio Fiscal gasto público, y contribuyendo a mejorar la confianza de los ciudadanos en la administración pública. Este capítulo se concentra en la evaluación de la sosteni- bilidad de las finanzas públicas y explora formas para ex- La implementación de las reformas sugeridas por el PEM- pandir el espacio fiscal. En la primera parte de este capítulo, FAR requerirá de un fortalecimiento de la institucionali- realizamos un análisis de sostenibilidad de la deuda, el cual dad y gobernabilidad fiscal. Algunas de las reformas pro- toma en consideración la deuda pública consolidada para puestas en este capítulo y los siguientes (i.e. ampliación 27 base fiscal, reforma del sector eléctrico, transparencia y ciero se ha incrementado de 5,7 años a finales de 2009 a 8,2 mejor control del gasto público…) tendrán que enfrentarse años a Junio de 201415. con la resistencia organizada de intereses particulares y po- tenciales perdedores(ver World Bank, 2013). En este contex- Cabe mencionar que el stock de deuda con PetroCaribe to, las reformas aquí sugeridas intentan tomar en cuenta los representa ya el 25 por ciento del total de deuda externa factores de economía política que podrían limitar su imple- del sector público no financiero (comparado con un 10% en mentación e impacto. Finalmente, se detalla una secuencia, 2007). Esta deuda ofrece unas condiciones muy ventajosas, distinguiendo entre reformas prioritarias a corto y largo pla- de modo que una eventual finalización del acuerdo con Pe- zo, para facilitar la implementación de las mismas. troCaribe representaría un riesgo fiscal importante para la economía. Análisis de Sostenibilidad de la Deuda El servicio de la deuda pública alcanzó el 6,3% del PIB en El deterioro de las finanzas públicas observado en los 2013, lo que representa casi 43% de los ingresos públicos. últimos años ha implicado un incremento importante Dicho servicio, compuesto de pagos de intereses y amorti- en los requerimientos de financiamiento para el gobier- zaciones de préstamos, incluyendo los de la deuda externa no dominicano. De aproximadamente US$3.600 millones del Banco Central, podría alcanzar el 7% del PIB en los próxi- en 2011, las necesidades de financiamiento se incremen- mos años si no se producen cambios importantes, lo cual taron hasta casi US$5.880 millones en 2012 (10% del PIB) limita en gran medida la habilidad del gobierno de financiar y unos US$5.332 millones en 2013 (8,8% del PIB)14. Cabe otro tipo de gastos necesarios para la sociedad. señalar que la República Dominicana cuenta con cierta fa- cilidad de acceso a financiación internacional y es el único Se ha elaborado un análisis de la sostenibilidad de la deu- país con un rating de inversión “B” que ha conseguido en da bajo cuyo “escenario base” la deuda16 aumentaría muy los últimos seis años colocar bonos de largo plazo en los ligeramente a alrededor del 49% del PIB en 2017. Dicho mercados internacionales. Durante los últimos 15 meses “escenario base” ha sido elaborado considerando que se el país ha hecho tres emisiones internacionales de bonos, mantienen los niveles actuales de ingreso y gasto, y el cre- por un valor total de 2.750 millones de dólares, y concre- cimiento y la inflación se sitúan alrededor del 4,2% y 4,1%, tamente, en abril de este año la República Dominicana respectivamente, entre 2014 y 2017. Al aplicar una serie de emitió bonos internacionales a 30 años por valor de 1.250 shocks aleatorios a nuestro escenario base, existe una pro- millones de dólares. babilidad de 90% de que la relación deuda pública a PIB permanezca entre 47,4% y el 51% hacia 201717. Por lo tanto, La deuda consolidada del sector público se estimó al- en principio, la deuda pública Dominicana presentaría una rededor del 46,6% del PIB en 2013, muy por encima del senda sostenible, si bien ligeramente ascendente, en los 33,1% de 2007. La desaceleración del crecimiento del PIB próximos años. en 2009-2012 ha contribuido al incremento de dicho ratio. Además, aunque durante el periodo 2004-2007 la relación 15  “Informe Trimestral sobre la Situación y Evolución de la Deuda deuda-PIB se redujo, desde 2008 el gobierno ha estado re- Pública de la República Dominicana” de Abril-Junio 2014. Dirección Ge- gistrando déficits primarios que elevaron este ratio. En 2012, Hacia una consolidación fiscal exitosa neral de Crédito Público de la República Dominicana. 16  El stock de la deuda se calcula sumando las cifras del sector pú- el elevado déficit fiscal resultó en un incremento del ratio de blico no-financiero de la Dirección General de Crédito Público de RD deuda pública consolidada de 3,6 puntos en un solo año, y con las cifras del Banco Central de la RD. Cabe destacar que el stock de la deuda presentado por la Dirección General de Crédito Público pue- en 2013 el aumento habría sido, de alrededor de 4,1 puntos de ser parcial (no tiene los datos relativos a la CDEEE y los municipios, porcentuales. La deuda interna se expandió un 18,8 y un 7,6 entre otros). De manera similar, aunque las autoridades han hecho un esfuerzo para tomar en consideración los pasivos contingentes, su por ciento durante 2012 y 2013, respectivamente. La deuda análisis no comprende el alcance completo de los pasivos del sector externa, por su parte, aumentó un 2,8% y un 11,3% en 2012 público (véase anexo 2). Finalmente, el stock de la deuda que poseen otras instituciones financieras del sector público como Banreservas no y 2013. Como punto positivo, cabe destacar que la madurez está incluido. promedio de la deuda pública del sector público no finan- 17  Se desarrolla una serie de simulaciones estocásticas para produ- cir intervalos de confianza para los coeficientes de deuda pública; esto corresponde a grados variables de incertidumbre para cuatro variables macroeconómicas, de conformidad con su comportamiento histórico: 14  Los Requerimientos de Financiamiento han sido calculados como (a) la tasa de interés real, (b) la tasa de crecimiento, (c) la tasa de cambio, sigue: Déficit del Sector Público No-financiero + amortizaciones + deu- y (d) la inflación. Las simulaciones estocásticas asignan bajas probabili- 28 da flotante. Fuente: FMI. dades a los escenarios extremos. Figura 1.2: Evolución del stock de la deuda consolidada del Sector Público en la República Dominicana 48.5% 50 47.4% 46.6% 40 33.1% 30 20 17.2% 10 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 jul-2014 Gobierno Central Otro sector público no nanciero Banco Central de la R.D. Deuda externa Deuda interna Fuente: Cálculos del Personal del BM basados en datos de la Dirección General de Crédito Público y el Banco Central. En un escenario alternativo de más rápido crecimiento Figura 1.3: Proyección de la deuda pública de económico, los niveles de deuda pública se mantendrían República Dominicana en escenario base. constantes en los próximos años, suponiendo que no hu- Gráfico con bandas de probabilidad biese ningún cambio en el resto de condiciones macro- económicas. En la primera mitad del 2014, de acuerdo a 60% Deuda como porcentaje del PIB la nueva metodología de Cuentas Nacionales, el producto interior bruto de República Dominicana habría crecido por 55% encima del 7%. Suponiendo que en los próximos años el crecimiento del PIB se situase cerca del potencial de 5,5-6%, 50% y manteniendo el resto de supuestos del escenario base, la deuda de la República Dominicana se estabilizaría. 45% No obstante, habría ciertos escenarios a evitar, que po- 40% 2013 2014 2015 2016 2017 drían amenazar la sostenibilidad de la deuda pública. Probabilidad 0.05 0.25 0.5 0.75 0.95 Así, la senda de la deuda de la República Dominicana se tornaría marcadamente ascendente si la recaudación fis- Fuente: Cálculos del Personal del BM a partir de datos del MAPSP, la Dirección cal fuera un 0,5% menor de lo esperado para los próximos General de Crédito Público y el Banco Central de la RD. años. Por otra parte, suponiendo que en 2016 se produje- se un incremento del gasto de capital al 6% del PIB, como reservas brutas en moneda extranjera hasta representar el Desafíos Fiscales en República Dominicana sucedió en 2012, la deuda pública aumentaría aproxima- valor de 3 meses de importaciones. damente en dos puntos porcentuales. Un déficit del sec- tor eléctrico superior al esperado en alrededor de 0,5% En general, puede decirse que en los escenarios más de- del PIB en los próximos años, o la imposibilidad de reducir seables, la deuda pública consolidada en la República Do- el gasto corriente resultarían en una tendencia marcada- minicana permanecería sostenible en los próximos cuatro mente ascendente de la deuda pública. Finalmente, en el años. Estos resultados están de acuerdo con Vásquez-Ruíz y improbable caso de un shock de tasa de cambio (depre- Rivas (2014) que, en base a otra metodología, argumentan ciación de 30%) a finales de 2015, la relación deuda a PIB que la senda deuda-PIB es sostenible, si bien alertan de la se dispararía en alrededor de doce puntos porcentuales en necesidad de prestar atención a otros ratios, como servicio solo un año, lo que constituiría una severa carga para las de la deuda sobre el total de ingresos tributarios. Por otro finanzas públicas. La República Dominicana debería tratar lado, Jiménez y Ovalle (2013) estimaron en 56,7% el umbral de fortalecer su posición externa actual, con el propósito máximo de la relación deuda a PIB que los inversionistas de mitigar el riesgo de un shock de tasa de cambio; entre considerarían sostenible para la República Dominicana en otras medidas, podría tratar de aumentar sus niveles de 2013. Si bien los niveles de deuda actuales están aún por 29 Figura 1.4: Evolución de la deuda pública en escenarios alternativos de crecimiento (izquierda) e ingresos fiscales (derecha) 60% Escenarios de crecimiento 60% Escenarios de ingresos scales Deuda como porcentaje del PIB Deuda como porcentaje del PIB 55% 55% 50% 50% 45% 45% 40% 40% 2013 2014 2015 2016 2017 2013 2014 2015 2016 2017 Reacción negativa de la demanda a la reforma impositiva Crecimiento rápido Crecimiento en escenario base Escenario base Ingresos scales históricos Fuente: Cálculos del Personal del BM utilizando datos de la Dirección General de Crédito Público y el Banco Central de la RD. Figura 1.5: Escenarios a evitar: fuerte aumento del gasto de capital (izquierda) y shock de tasa de cambio (derecha) 60% 60% Deuda como porcentaje del PIB Deuda como porcentaje del PIB 55% 55% 50% 50% 45% 45% 40% 40% 2013 2014 2015 2016 2017 2013 2014 2015 2016 2017 Gasto en escenario base Gasto eléctrico no se reduce Gasto en escenario base Aumento del gasto de capital Consolidación no exitosa Fuente: Cálculos del Personal del BM a partir de datos del MAPSP, la Dirección General de Crédito Público y el Banco Central de la RD. Figura 1.6: Número de años que tomaría el repago de la deuda en LAC18 6 Stock de Deuda 2012 / Ing. Fiscales 5 Hacia una consolidación fiscal exitosa Promedio 2006-12 4 3 2 1 0 Honduras Brasil El Salvador Argentina Venezuela Guatemala Chile Nicaragua Costa Rica Ecuador Paraguay Haití Perú T&T Colombia Panamá LAC Uruguay México RD Jamaica Bolivia 18 Fuente: Perspectivas de la Economía Mundial, FMI. 18  Nota: El stock de la deuda considerada para la RD en el WEO no incluye la deuda del Banco Central de RD, y sugiere un mayor espacio fiscal 30 que aquel que existe en realidad. debajo de ese umbral, hay que considerar que este análisis cionario puede amenazar la relativa estabilidad del peso y no incluye el stock de deuda de otras instituciones del sec- desencadenar una rápida depreciación de la moneda, po- tor público financiero, y también que un choque externo o niendo en riesgo la estabilidad macroeconómica. También un relajamiento en la disciplina fiscal podría poner a la eco- perjudicaría las perspectivas de reducción de la pobreza ya nomía en una situación comprometida19. 20 que la población pobre es la más afectada en un entorno inflacionario. De hecho, el seignorage no es una opción de- Con el fin de allanar el camino hacia un ajuste fiscal exi- seable en la RD, y la adopción de un esquema de meta de toso, discutiremos ahora las distintas opciones existentes inflación por parte del Banco Central en 2012 refleja el com- para expandir el espacio fiscal. Nuestro análisis, presen- promiso de las autoridades con la estabilidad macroeconó- tado arriba, sugiere que el espacio fiscal se expandirá gra- mica. Las autoridades entienden que la estabilidad macro- dualmente en los próximos años, pero permanecerá más económica está vinculada al control de la inflación y que la reducido que durante el periodo 2006-2011. El gobierno de creación de dinero debería ser determinada por los obje- la República Dominicana debería explorar entonces formas tivos de la política monetaria (i.e. la creación de suficiente adicionales para expandir el espacio fiscal. En las próximas liquidez para apoyar el crecimiento real de la economía). secciones de este capítulo examinamos las diferentes di- mensiones señaladas por Heller para evaluar en qué medi- Las posibilidades de mayores subvenciones y donaciones da cada opción puede contribuir a alcanzar los objetivos fis- externas son limitadas. Basándose en las tendencias de la cales que el gobierno ha establecido en su MAPSP: alcanzar última década, las donaciones nunca han representado más una movilización adicional de ingresos fiscales, racionalizar de 0,3% del PIB, y en 2013 habrían estado ya por debajo del el gasto público, principalmente mediante la reducción de 0,2% del PIB. Para el periodo 2014-2016, el MASPSP proyec- las transferencias al sector eléctrico, recibir donaciones, re- ta un incremento gradual de las donaciones, que podría currir a financiamiento externo o interno, e imprimir más responder al aumento de las donaciones bilaterales (24%) dinero. Las opciones adicionales para expandir el espacio y al apoyo de las organizaciones internacionales, conforme fiscal se exploran en el capítulo 5 a través de ahorros po- a lo siguiente: la Unión Europea (43%), las Naciones Unidas tenciales que pueden surgir de una reforma de las contrata- (27%), y el BID (5,5%). Sin embargo, es muy probable que ciones públicas. De forma similar, los capítulos 3 y 4, que se las donaciones sigan una tendencia al estancamiento en centran en la reforma de la gestión financiera pública, pue- vista del estatus de ingreso medio del país. De forma más den también entenderse como una forma de obtener más general, el flujo de donaciones ha sido muy volátil en los valor por el dinero invertido en la provisión de los servicios últimos años y resulta difícil evaluar los flujos futuros. En públicos y contribuir así a ampliar el espacio fiscal. este sentido, los mismos no proveen mucho espacio fiscal; según señala Heller, “una mayor capacidad de predicción y Es probable que las tres últimas opciones destacadas por una reducida volatilidad son enormemente importantes para Heller sean muy limitadas en el contexto actual. Recurrir al la creación del espacio fiscal”. Por lo tanto, las dos opciones seignorage puede poner en peligro la estabilidad macro- restantes (movilizar el ingreso y racionalizar el gasto público económica y perjudicar las perspectivas de prosperidad mediante una mejor asignación y efectividad) constituyen Desafíos Fiscales en República Dominicana compartida. Como la República Dominicana se caracteriza las únicas que proveen opciones sólidas de política para por una reducida base productiva y el alcance de un impac- ampliar significativamente el espacio fiscal en la República to claro y rápido del gasto gubernamental sobre la oferta Dominicana. productiva es limitado, es probable que la impresión de di- nero para financiar el gasto adicional derive en presiones Finalmente, debido a que la ratio deuda-PIB se ha incre- inflacionarias. Conforme a lo que se experimentó durante mentado rápidamente en los últimos años, las autorida- la crisis bancaria en 2003, un importante incremento infla- des podrían considerar el limitar la contratación adicional de préstamos. De acuerdo a lo discutido anteriormente, 19  Una metodología alternativa desarrollada por Selman (2013) cal- con un nivel de alrededor de 47% del PIB al final de 2013, cula la deuda que tienen las instituciones financieras del sector público la reducción progresiva en la ratio deuda-PIB y la relacio- además del Banco Central, así como también la deuda intra-guberna- nada recuperación del espacio fiscal deben ser prioritarias. mental, y concluye que el stock de la deuda consolidada para finales de 2012 ya habría estado cerca de 53.9% del PIB. Habría que evitar evitar la contratación de préstamos adi- 20  Nota: El stock de la deuda considerada para la RD en el WEO no cionales que impliquen una aumentación del ratio total o incluye la deuda del Banco Central de RD, y sugiere un mayor espacio fiscal que aquel que existe en realidad. refinanciar la deuda con mayores tasas de interés que en 31 Figura 1.7: Evolución de los ingresos fiscales (como % del PIB) 30 25 20 % del PBI 15 10 5 0 Brasil Urug Méx Guat Haiti Parag Venez RD CR El Sal Colombia Ecuador LAC Perú Panamá Nic Hond Chile Arg Bolivia Av 2000-2006 Ingresos tributarios Av 2000-2006 Contribuciones sociales Av 2007-2012 Ingresos tributarios Av 2007-2012 Contribuciones sociales Fuente: Cálculos del Personal del BM basados en datos de CEPALStat. los contratos originales. Debe prestarse atención también en el periodo 2007-2012, la RD se ubica como el sexto me- a minimizar los riesgos que se derivan de los pasivos con- nor recaudador en la región; sin embargo, con la reforma tri- tingentes (i.e. cláusulas asociadas con las vías con peajes butaria de Noviembre de 2012, se ha revertido la tendencia cuando se firma una asociación público-privada). También decreciente observada desde el año 2007 y la recaudación deben continuar los esfuerzos para centralizar los pagos y la fiscal como porcentaje del PIB experimentó un ligero incre- emisión de nueva deuda en la Dirección de Crédito Público mento en 2013 (hasta alcanzar el 14% del PIB). del Ministerio de Hacienda, tanto para evitar la creación de deuda administrativa fuera de registros (véase capítulos 4 y Esta realidad no concuerda con el incremento generaliza- 5), como para mejorar el perfil de la deuda pública consoli- do de recaudación en otros países de Latinoamérica. Los dada. Toda la deuda administrativa deberá ser puesta en co- cambios en las políticas fiscales que emprendieron varios nocimiento por la Comisión Evaluadora de la Deuda Pública países de América Latina durante la década del 2000, con- (Ministerio de Hacienda, 2014), y debería ser debidamente juntamente con un entorno externo favorable y las mejoras contabilizada en el stock de deuda pública. Asimismo, todas en la administración fiscal, han conducido a un incremento estas consideraciones y dimensiones podrían ser incluidas de 1,6 puntos porcentuales en la relación regional de im- en los Análisis de Sostenibilidad de la Deuda que la Unidad puesto a PIB, llevándola hasta el 16,2%22. Se ha argumen- de Política Fiscal del Ministerio de Hacienda viene realizan- tado también que estos cambios estructurales han provo- do y va a comenzar a publicar. cado un cambio en el pacto fiscal de la región y que está surgiendo un nuevo consenso fiscal. En particular, los países de mayor tributación en América Latina están fortalecien- Generación de Ingresos Fiscales do la tributación directa, configurando sus sistemas tribu- Adicionales Hacia una consolidación fiscal exitosa tarios en una forma ligeramente más progresiva que en el pasado23 (Cornia, Gómez-Sabaini y Bruno Martorano, 2011). Contexto y Tendencias Recientes de los No obstante, si se descuenta en los diferentes países de Ingresos Latinoamérica la aportación de las contribuciones sociales (pensiones y salud) a los ingresos fiscales, la presión tributa- La recaudación fiscal en la RD continúa siendo baja para los estándares regionales. A pesar de las altas tasas de cre- bajos e inferior a su potencial dadas sus características económicas, so- ciales e institucionales. “Tax revenues and tax efforts across the world”, cimiento del ingreso per cápita de las últimas dos décadas, Bayraktar, Le and Moreno-Dodson, 2014 el país todavía presenta niveles de ingresos fiscales muy por 22  Promedio simple de 19 países, incluyendo las contribuciones a la seguridad social. debajo de su potencial21. Con un promedio en 13,5% del PIB 23  Nicaragua ha sido testigo por ejemplo de una mejoría en el índice Reynolds-Smolensky, el cual considera la progresividad de la tributa- ción, en 5,37 puntos entre la década de los 1990 y la década del 2000, 21  En un reciente análisis de 121 países, la República Dominicana como consecuencia de una importante reforma fiscal a inicios de la 32 se considera como un país que recauda ingresos fiscales relativamente década del 2000. ria de la República Dominicana estaría cercana al promedio Figura 1.8: Variación de los ingresos fiscales entre regional, como puede observarse en la figura. 2006 y 2012 (como % del PIB) Rep. Dominicana Las recaudaciones fiscales en la República Dominicana se Guatemala redujeron en el periodo 2007-2011. Los ingresos tributa- Costa Rica rios como porcentaje del PIB se redujeron de 16% en 2007 a Uruguay Perú 12,9% en 2011. De acuerdo con la Dirección General de Im- Honduras puestos Internos, además del efecto de la crisis internacio- Belize Haití nal, otros factores explican este declive: la reducción de los Nicaragua aranceles desde 2006 relacionada con los acuerdos de libre Paraguay Panamá comercio suscritos con la UE y los EE.UU y América Central; -2,5 -2,0 -1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 la reducción de la tasa máxima del impuesto sobre la renta personal de 29% a 25% (septiembre 2007); la eliminación de % del PIB las tasas e impuestos de documentos (Ley 173-07); la crea- Fuente: IAMTAX (2013). ción de nuevos incentivos fiscales para las empresas indus- triales (Ley 392-07); y un régimen especial para los contra- tistas de la minería y la construcción; una reducción de las estima que finalmente su contribución al incremento de la retenciones estatales (Ley 182-09), entre otros. La Dirección recaudación ha sido inferior al 1% del PIB, mientras que ini- General de Impuestos Internos estima que estas medidas cialmente se esperaba un aumento de la recaudación del implicaron una reducción en el ingreso fiscal de 1,29% del 1,4% del PIB, con un efecto redistributivo probablemente PB en 2008, 1,4% en 2009 y 1,68% en 2010. neutro (MEPyD, 2013). Desde 2004, se han aprobado seis reformas tributarias Retos Pendientes en la República Dominicana, motivadas en parte por la necesidad de cumplir con la reducción de aranceles con- Las sucesivas reformas fiscales han intentado revertir la venida en el RD-CAFTA. En noviembre 2012, la nueva ad- reducción de la recaudación fiscal, pero las mismas no ministración reaccionó con la aprobación de una nueva han abordado temas estructurales que se reflejan en la reforma tributaria. Aunque el paquete fiscal de 2011 había reducida base fiscal y el sesgo hacia la tributación indirec- revertido ligeramente la tendencia a la baja de los ingresos ta. Con los incrementos sucesivos en las tasas impositivas y fiscales, el elevado déficit en 2012 obligó a la administra- con la eliminación de solo unas cuantas exenciones (Banco ción de Medina a aprobar una nueva reforma tributaria que Mundial, 2013), la base fiscal ha permanecido reducida y los incluye las siguientes medidas: un incremento adicional de coeficientes de cumplimiento fiscal son relativamente bajos la tasa del IVA de 16% (previamente era 12%) a 18%24 y una en un contexto de extendida informalidad26. El aumento en reducción en el número de productos exentos o con tasa los ingresos tributarios entre 2011 y 2013 se explica funda- cero; la ampliación de la base del impuesto sobre la renta mentalmente por el incremento en términos relativos de Desafíos Fiscales en República Dominicana mediante la no-indexación por inflación del umbral al cual 38,8% de los impuestos directos, mientras que los impues- se aplica la tasa de ingreso mínimo; un 10% de impuestos tos al consumo se contrajeron un 0,8% en el mismo período. sobre dividendos e intereses; el mantenimiento de la tasa Si bien las dos reformas fiscales más recientes han dado más del impuesto societario en 29% en 2013 y el 1% de impues- importancia a la tributación directa, los impuestos indirec- to sobre los activos bancarios25, y el incremento de la tasa tos continuaban representando el 62% del total de ingre- impositiva sobre las ventas domésticas por parte de las sos fiscales en 2013 (comparado con 69% en 2011). Esto se Empresas de Zona Franca (ZF) de 2,5% a 3,5%. La reforma debe en parte al modesto rol que ha tenido hasta la fecha el ha ayudado a aumentar la recaudación tributaria al 14% impuesto sobre la renta. del PIB en 2013, comparado con 12,9% en 2011, si bien se 24  Este retornaría a 16% en 2016 siempre y cuando el objetivo de 26  Este primer PEMFAR se enfoca en la productividad del sistema recaudación fiscal incluido en la Estrategia Nacional de Desarrollo no tributario, la cual es relevante para el análisis de sostenibilidad fiscal. sea afectado por este recorte. En los próximos informes PEMFAR, otras dimensiones tales como la 25  La tasa del impuesto societario retornaría a 28% en 2014 y 27% en eficiencia y equidad, así como los obstáculos para el cumplimiento, po- 2015. El Impuesto a los activos bancarios desaparecería en 2014. drían estudiarse a profundidad. 33 Figura 1.9: Evolución de los Ingresos Fiscales durante 2000-2013 (en % del PIB) 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Impuesto sobre los ingresos Impuesto a la Propiedad ITBIS Impuesto sobre las bebidas alcoholicas y tabaco Impuesto sobre los combustibles Impuesto al Comercio Exterior Otros impuestos al Comercio Otros impuestos Fuente: Cálculos del Personal del BM basados en datos del Banco Central de RD. La recaudación de ingresos fiscales depende ampliamen- Con respecto a los efectos redistributivos del sistema tri- te del ITBIS (impuesto local al valor agregado, IVA), pero butario en la República Dominicana, se requiere de un su productividad es muy baja, en parte debido a la exis- análisis adicional para tener una evaluación profunda, lo tencia de numerosas exenciones. Mientras que la liberali- cual se está abordando en un ejercicio paralelo30. zación comercial provocó una reducción en los impuestos relacionados con el comercio exterior, la importancia cre- A pesar de las recientes modificaciones, el gasto tributa- ciente del ITBIS compensó esta reducción durante la década rio31 sigue siendo alto y se estima que representa el 5,9% del 2000, y se ha reflejado en un incremento marcado en la del PIB en 2013 y alcanzará el 6,6% del PIB en 2014. Según proporción que tiene el ITBIS en la recaudación fiscal total: las estimaciones oficiales (Ministerio de Hacienda, 2013), del 20,5% en 2000 al 31,9% en 2013. No obstante, en 2011- el gasto fiscal asociado con las exenciones fiscales al ITBIS 12, los ingresos por ITBIS se redujeron tanto como porcenta- representaría 54,8% del total del gasto tributario en 2014, je del PIB como en proporción de la recaudación fiscal total, 13% para hidrocarburos, 12,4% por patrimonio, 8,6% en lo que sugiere limitaciones en la recaudación de ingresos27. aranceles y 7% para el impuesto sobre la renta. De hecho, la tasa del ITBIS de la República Dominicana se superior en este momento al promedio regional (18%) pero Por sectores, las zonas francas (ZF) concentran el grueso de el país solamente recauda un ingreso equivalente al 4,3% las exenciones (25,3%), seguidas por las exenciones a la ge- del PIB (promedio 2008-2013), lo que sitúa al país en las úl- neración de electricidad y al sector salud. Se estima que las timas posiciones de la región, junto con Haití y México. La exenciones totales para zonas francas, zonas fronterizas, tu- productividad del ITIBS28, en 0,27, es excesivamente baja, rismo e industria ascendieron a poco más de 30 mil millones particularmente si se toma en cuenta la alta participación de pesos (USD 722,2 millones) en 2013, lo que representa el 20,9% de los gastos tributarios totales, o el 1,2% del PIB del Hacia una consolidación fiscal exitosa del consumo en el PIB (93,3% durante el periodo 2008-2012 en promedio). En contraposición, Colombia, con la misma país y cerca de la décima parte de la recaudación tributaria. tasa del ITBIS que la República Dominicana hasta 2012 Este alto nivel de gasto fiscal ha reducido la eficiencia de la (16%), recaudó en promedio más de un punto porcentual recaudación fiscal y ha introducido distorsiones de merca- del PIB por año en ingresos fiscales, aun si la relación entre do significativas; de hecho, muchas empresas de propiedad consumo y PIB es inferior (81%)29. dominicana se están estableciendo en zonas francas para beneficiarse de estas exenciones. De manera general, se ha diseñado un sistema fiscal complejo, basado en numerosos 27  Las estimaciones dan cuenta de una tasa de omisión del ITBIS de 29% en 2010 (IAMTAX). 30  La evaluación de la dimensión equitativa de la estructura fiscal 28  Medido como los puntos porcentuales de PIB recaudados por proveerá información adicional y podría ser incluida en el alcance del cada punto porcentual de tasa IVA. trabajo del PEMFAR para las próximas etapas. 29  No obstante, los coeficientes de recaudación fiscal de Colombia 31  De acuerdo con la definición oficial de “gasto tributario” empleada 34 son relativamente bajos para los estándares MIC. por el Gobierno de la República Dominicana. Figura 1.10: Recaudación del IVA (en % del PIB, promedio Figura 1.11: Evaluación del desempeño del sistema fiscal 2008-2012) asociada con las tasas nacionales del IVA en la RD de conformidad con la metodología IAMTAX 10 Bolivia Uruguay Transparencia, equidad 9 y simpli cación de la Recaudación por IVA (% PIB) 8 Chile legislación impositiva 7 El Sal. 6 Par.Ecu. LAC Col. Perú 51% Hon.CR Brasil Control Visión Estratégica 5 Guat. Nic. 4 México 36% 46% Haití RD 3 2 Panamá 51% 44% 1 Servicios al contribuyente 39% Efectividad 0 y comunicación externa 5 10 15 20 25 Tasa de IVA E ciencia Fuente: Cálculos del Personal del BM basados en datos de CEPALStat. Fuente: IAMTAX, 2013. incentivos y exenciones, que conduce a insuficientes ingre- forma similar, varias estimaciones sugieren que la evasión sos fiscales, desigualdad y una reducida capacidad redistri- fiscal ha tenido una tendencia hacia la baja desde 2003, y la butiva, y a altos costos administrativos. institución se encuentra mejor preparada en la actualidad para hacer frente a los nuevos desafíos introducidos por el La coexistencia de exenciones fiscales con una percepción paquete de reforma fiscal más reciente. No obstante, persis- de baja calidad en la provisión de servicios públicos resul- ten importantes temas estructurales, y será crucial abordar- tan en evasión y elusión. La baja calidad del gasto público los para incrementar sustancialmente la recaudación fiscal. y la desconfianza en las instituciones resulta en una pro- Entre otros, deberían priorizarse las siguientes áreas: reunir pensión de los ciudadanos a utilizar servicios privados y la información sobre cumplimiento tributario que está am- a una falta de voluntad para pagar impuestos, originando pliamente fragmentada, con la falta de control que esto im- una ruptura efectiva del contrato social (Sánchez y Sende- plica; desarrollar un modelo integrado de control de riesgo; rowitsch, 2012). Por el lado de las empresas la base imponi- introducir mayor consistencia entre tecnología, procesos y ble es relativamente estrecha debido a los planes generali- responsabilidades; y finalmente, adoptar estrategias y pla- zados de incentivos fiscales; al mismo tiempo, contrasta con nes claros para todas las áreas en la DGII. la tendencia internacional de reducir las tasas del impuesto societario. Se estaría, por tanto, trasladando la carga del im- Finalmente, el desafío que representa incrementar la re- puesto societario a aquellas empresas que no pueden dis- caudación fiscal para contribuir a reducir la pobreza y la frutar de exenciones fiscales (OCDE, 2013). desigualdad no es únicamente un desafío fiscal; también tiene una dimensión de gobernabilidad. En la República Desafíos Fiscales en República Dominicana La administración tributaria ha sido modernizada pero Dominicana, los ciudadanos están renuentes a pagar im- todavía existe espacio para mejorías. De acuerdo con la puestos en un contexto de baja confianza institucional, fal- reciente evaluación IAMTAX32, cuando se compara el des- ta de transparencia y baja calidad de los servicios públicos empeño actual de la administración tributaria dominicana (Banco Mundial, 2013). La ampliación de la base tributaria con un conjunto de indicadores deseables y las buenas no solo tiene que ver con reformas fiscales. Los incentivos prácticas internacionales, el desempeño global del siste- para la informalidad (el trabajo informal continua represen- ma es mediano (Figura 1.11). La Dirección General de Im- tando cerca del 57% del empleo en la RD) también precisan puestos Internos ha venido mejorando sus procesos en los reducirse haciendo que el cumplimiento fiscal sea menos últimos años, en particular en las áreas de transparencia y costoso y frenando la evasión fiscal de los grandes y me- simplificación normativa, servicios en línea para los con- dianos contribuyentes a través de una mejor administración tribuyentes, y formación y capacitación de su personal. De tributaria. Se precisan también cambios económicos estruc- turales y mejorías en la provisión de servicios públicos de 32  IAMTAX es una herramienta de diagnóstico y auto-evaluación que calidad para aumentar la disposición de los ciudadanos a se introdujo recientemente en el Banco Mundial, la cual permite refe- renciar el desempeño de la administración fiscal entre países. pagar impuestos y crear una cultura tributaria. Si las recau- 35 daciones fiscales han de ser mayores, se precisa fortalecer el podría ser crítica para ayudar a los más pobres a mitigar el pacto fiscal en su totalidad. incremento gradual en la tasa del ITBIS introducida a ciertos productos básicos (i.e. azúcar, café, cacao) en la reforma fis- Opciones de Política para continuar mejorando cal de 201235. los ingresos fiscales durante 2013-2016 Una eliminación gradual de las exenciones del impues- En primer lugar, la República Dominicana podría mejorar to societario36 otorgado a las Zonas Francas podría tam- la eficiencia y equidad de su sistema tributario mediante bién ayudar a mejorar la recaudación fiscal. Los cambios la eliminación progresiva de las exenciones. Los incenti- que ocurrieron en los patrones del comercio internacional vos, exenciones y tratamientos diferenciados que otorgan durante la última década parecen haber reducido significa- distintas disposiciones legales a determinados sectores tivamente los impactos positivos que las Zonas Francas pu- económicos y sociales, han hecho que el sistema fiscal se diesen tener en la atracción de inversiones, el empleo y las vuelva rígido e inestable en la República Dominicana, lo exportaciones en América Central y la República Dominicana que genera ineficiencia y desigualdad .Por ejemplo, De con- (Coelho, 2011; Granados 2003).En la República Dominicana, formidad con una evaluación oficial del sistema tributario las Zonas Francas generan limitados vínculos con el tejido dominicano (Morales, 2010), por cada peso que se destina al económico local, y la dualidad del sistema tributario ha sido gasto tributario, únicamente 25 centavos se revierten a los señalada como un factor que puede dificultar el desarrollo primeros dos quintiles. Esto podría explicarse por las exen- de una red industrial integrada y competitiva (Attali, 2010; ciones del ITIBS, que ascienden al 57% de los gastos fisca- Banco Mundial, 2014); este sistema fiscal dual aumenta ade- les, contribuyendo, según Barreix et al. (2009), a un impacto más la posibilidad de evasión fiscal y de omisión fiscal, ya regresivo del ITIBS (Kakwani negativo). Aunque se requiere que hace que la administración del sistema sea más comple- una evaluación detallada del impacto equitativo del siste- ja. Como se mencionó arriba, si bien la reforma tributaria de ma fiscal tras la reforma tributaria de 2002, a priori, una me- noviembre 2012 ha dado un buen giro en esa dirección (una jor focalización de las exenciones del ITIBS podría traducirse mejor supervisión de los precios de transferencia para limitar en ganancias significativas33. las transferencias artificiales y aumentar la tributación sobre las ventas domésticas a 3,5%), la racionalización gradual de Otra alternativa podría consistir en “individualizar el IT- las exenciones podría ofrecer un espacio considerable para BIS”: generalizar el ITBIS a todos los productos y compen- llegar a reducir la tasa del impuesto societario aplicada a las sar su posible impacto negativo mediante transferencias empresas nacionales y para mejorar la eficiencia general del fiscales directas a los quintiles más pobres en un monto sistema tributario (OCDE, 2013). calculado en una canasta de consumo promedio y acreditar ese monto a los hogares periódicamente. En ese caso, la po- De manera más general, la reducción de las exenciones blación pobre podría ser compensada mediante subsidios fiscales constituiría un enfoque coherente para lograr focalizados y mecanismos de transferencias condicionales una reforma fiscal integrada como se propone en la Es- de efectivo, y el estado estaría mejorando aún por mucho trategia Nacional de Desarrollo37. Con frecuencia se ha ar- su espacio fiscal, en un contexto de un sistema tributario gumentado que las exenciones fiscales se han establecido más eficiente y progresivo34. Esta individualización del ITBIS para abordar las deficiencias estructurales que reducen la Hacia una consolidación fiscal exitosa competitividad38 del país. No obstante, la justificación de 33  Uruguay ha desarrollado un enfoque que trata de focalizar mejor las exenciones del IVA. En ese país, las exenciones del IVA solo han sido concedidas al consumo pagado con tarjetas de crédito por los hogares eficiencia del IVA antes de 2013, si la individualización del IVA genera más pobres. Al eliminar las exenciones generales para las personas de “recursos netos extra” superiores a 0.26% del PIB (una vez realizadas las todos los niveles de ingreso y focalizándolas a las personas de bajos in- transferencias al quintil más pobre), podría contemplarse un recorte de gresos que reciben transferencias del gobierno, la reforma se propone un punto en la tasa del IVA. mejorar la equidad del sistema tributario y ampliar la base tributaria. 35  El artículo 23 de la reforma fiscal procura incrementar la tasa del Aborda el “efecto de fuga” que puede tener exenciones generales, lo IVA de algunos productos básicos de 8% a 16% entre 2013 y 2016. que beneficia a quienes consumen más y, al final, no compensa la natu- 36  La tasa del impuesto societario ha estado fluctuando entre el 25% raleza regresiva del IVA (Barreix et al., 2010). y el 30% en los últimos años, sin posibilidad de ser reducida de manera 34  Cabe mencionar que Barreix et al. (2010) elaboraron una esti- permanente, de acuerdo a la tendencia internacional. mación de esta “personalización del IVA” en la RD para el año 2004: él 37  El objetivo 3.1.1.2 de la Estrategia Nacional de Desarrollo se orien- concluye que los ingresos provenientes del IVA se incrementarían en ta a alcanzar una reforma fiscal integral basada en la transparencia y la 92.5%, de los cuales 58.9% tendrían que ser transferidos a los prime- progresividad. ros tres deciles. De acuerdo con su cálculo, esta medida disminuiría el 38  Se mencionan con frecuencia, entre otros: una ley laboral inade- 36 coeficiente de Gini en 0.0032. Adicionalmente, basado en la tasa de cuada y una infraestructura inadecuada. las exenciones fiscales consiste en que las mismas debe- das, y su incorporación en el sistema tributario no significa- rían fomentar los proyectos de inversión que generan be- ría necesariamente un incremento en la recaudación fiscal. neficios colectivos que no sean directamente capturados Sin embargo, con tasas impositivas relativamente bajas y por los propietarios de los proyectos. En otras palabras, las procesos de cumplimiento simplificados los beneficios de exenciones fiscales no son una herramienta apropiada para su formalización podrían superar los costos y contribuir a abordar las deficiencias estructurales y aun las exenciones la expansión de sus negocios en un mediano plazo. La sim- fiscales extremadamente generosas no podrían liberar al plificación de los sistemas tributarios, la creación de una gobierno de la necesidad de mejorar el clima de negocios ventanilla única, y la reducción del tiempo requerido para en general39. El Gobierno es consciente de estos temas y abrir un negocio son pasos necesarios pero, individualmen- ha dado los pasos iniciales para evaluar la racionalización te, no son suficientes para crear un beneficio neto para los del gasto tributario, creando una comisión inter-ministerial negocios informales. También es crucial equipararlos costos para evaluar el costo y la composición del gasto tributario de la formalidad con sus beneficios: no solamente hacer la y haciendo pública esta evaluación durante los últimos 6 formalidad menos costosa, sino también reducir el costo de años. Esta comisión podría aplicar una metodología para declarar y proteger a los trabajadores. La protección social el análisis costo-beneficio del gasto tributario (Schenone, universal puede ciertamente promover el empleo formal. 2011), con el objetivo de indicar qué exenciones fiscales En consecuencia, es probable que una política orientada tienen tasas de retorno internas positivas como un primer a reducir la informalidad incremente significativamente la paso hacia la priorización y supresión de los gastos fiscales recaudación fiscal solo en la medida en que el sistema tri- ineficientes40. Por otra parte, como indicado anteriormente, butario sea simplificado y facilite la detección de la evasión el Banco Mundial junto con el gobierno dominicano ha em- fiscal de los grandes y medianos contribuyentes; sin embar- prendido en 2014 un análisis de la capacidad redistributiva go, sus efectos distributivos son difíciles de predecir ya que del sistema fiscal, que también considerará las exenciones la informalidad cubre un amplio abanico de realidades so- tributarias. La divulgación de esta información sería crucial cio-económicas. para emprender una discusión abierta y transparente con los participantes interesados en la reducción del gasto tri- En segundo lugar, cabe mencionar que la recaudación butario. La decisión final a este respecto estaría en manos fiscal dependerá también de la evolución del precio in- del Congreso Nacional de la República Dominicana. ternacional del oro, y es probable que requieran accio- nes adicionales. Según el acuerdo alcanzado con Barrick La racionalización del gasto tributario y la armonización Gold, renegociado en mayo 2013, el gobierno dominicano del sistema fiscal también son relevantes en un contexto debería recibir US$2.200 millones en ingresos fiscales en de alta informalidad. La informalidad surge por múltiples los próximos cuatro años (con un precio del oro estimado motivos, pero algunos trabajadores y empresas permane- en US$1.600 por onza). Esto representa un promedio de cen fuera de la economía formal como resultado de una US$550 millones al año, y 5,9% de los ingresos fiscales es- elección deliberada que se basa en un cálculo costo-be- perados para 2013, y 0,9% del PIB. Sin embargo, dada la alta neficio. En este sentido, las exenciones fiscales pueden in- volatilidad e incertidumbre que caracterizan los precios del Desafíos Fiscales en República Dominicana centivar la informalidad ya que crean un sistema tributario oro, los cuales se encuentran en agosto de 2014 a alrededor más complejo y fragmentado, en el cual la evasión fiscal es de US$1,600 por onza, pueden requerirse acciones adicio- más difícil de detectar. Ahmad et al (2012) han mostrado nales para asegurarse de que los objetivos fiscales serán por ejemplo que en México las declaraciones inexactas a la alcanzados. Cabe mencionar también que el incremento agencia tributaria son particularmente altas cuando se otor- marcado de los ingresos relativos a la minería puede impli- gan exenciones fiscales. Por otro lado, la informalidad tam- car algunos desafíos de gobernabilidad, ya que las rentas bién proviene de los micro-empresarios y los trabajadores de los recursos han dado oportunidad para el clientelismo y con baja productividad que están fuera del sector formal. los favores políticos en otros países (Marsteintredet, 2010). Muchos de estos trabajadores informales son muy pobres para pagar impuestos si sus actividades fueran formaliza- El Gobierno ha expresado interés en convertirse en país candidato de la Iniciativa para la Transparencia de las In- 39  De acuerdo con la Encuesta Empresarial, la electricidad es un pro- dustrias Extractivas (ITIE), pero aún debe dar los primeros blema mayor que las tasas fiscales para el clima de negocios en la RD. pasos concretos para hacerlo. Presidencia podría quizás 40  En las próximas etapas del PEMFAR, podría emprenderse un aná- lisis completo de costo-beneficio del gasto tributario. tomar el liderazgo en la incorporación a la Iniciativa para 37 la Transparencia de las Industrias Extractivas (ITIE), aunque de otros impuestos. Siguiendo el ejemplo de Ecuador, don- ésta fuera después implementada a nivel ministerial. Esta de se introdujo un impuesto medioambiental a las botellas iniciativa podría ayudar a mejorar la transparencia en el sec- plásticas, la República Dominicana podría gravar con tasas tor minero, y proveer directrices para asignar eficientemen- altas los productos contaminantes. Aun si está motivada te los ingresos relacionados con la minería41. Adicionalmen- por preocupaciones medioambientales, la introducción de te, la volatilidad de los ingresos fiscales relacionados con el dichos impuestos debería ser cuidadosamente diseñada: oro debería reducirse dentro del marco de sostenibilidad de los impuestos medioambientales proporcionan incentivos la deuda. Podría explorarse cuidadosamente la posibilidad claros para cambiar el consumo de un bien a otro. Este efec- de crear un fondo de estabilización. La experiencia interna- to de substitución impacta significativamente el bienestar cional es muy variada y está principalmente vinculada a la e implica unos efectos redistributivos y macroeconómicos calidad de la gobernabilidad en el sector y la transparen- que deben ser considerados. La complejidad de los impues- cia de las decisiones (Kingsmilly Williams, 2012). Por tanto, tos a los combustibles también sugiere que el Gobierno de- las autoridades necesitarían tomar en consideración varios bería simplificar e incrementar la eficiencia de la fiscalidad factores, incluyendo la resistencia de los sistemas a la co- en ese ámbito (ver Recuadro 1). rrupción, la existencia de un sistema integral, transparente y accesible para monitorear los ingresos y los gastos, y una En resumen, las autoridades pueden querer concentrarse supervisión por parte de vigilantes públicos independien- en ampliar la base fiscal en lugar de incrementar las tasas. tes. El análisis empírico detallado de los fondos del petróleo En el corto plazo, las autoridades pueden desear contemplar (IMF, 2007) también destaca que debería darse prioridad a una reforma de las exenciones del ITBIS que tenga la pro- mejorar los sistemas de gestión financiera pública para ga- babilidad de mejorar el impacto redistributivo del sistema rantizar que mayores ingresos fiscales son adecuadamente tributario, al mismo tiempo que se preserva el poder adqui- gestionados y apoyados por el sistema. En este sentido, los sitivo de la población con menos recursos. En el largo plazo, fondos de las industrias extractivas deberían ser fondos que esto podría complementarse con una armonización gradual financien el presupuesto, sobre todo las partidas de devo- del sistema del impuesto societario, lo que podría estimular lución de la deuda, y no para gastos extrapresupuestarios. más la actividad económica. Una racionalización marcada de los gastos fiscales implicaría no obstante superar los factores Potenciar los impuestos ecológicos podría representar de política económica y requeriría mejorías significativas en una herramienta innovadora para ampliar el alcance de la gobernabilidad pública. Finalmente, los impuestos ecoló- los instrumentos tributarios. Tras la introducción en el país gicos pueden ofrecer nuevas oportunidades para diversifi- del primer impuesto ecológico42, las autoridades podrían car el alcance de los instrumentos tributarios, mientras que explorar opciones adicionales en esa dirección. El impues- el flujo importante de ingresos fiscales del sector minero de- to a los vehículos, como ha sido diseñado, podría contribuir bería ser administrado de forma transparente y contribuir a a mejorar el impacto distributivo del sistema tributario, la sostenibilidad de la deuda. Cabe también destacar que, a ya que solamente es cargado a los vehículos nuevos con medida que se amplía la base fiscal y se eliminan las exencio- emisiones mayores a los 120g de carbón por kilómetro, los nes, la eficiencia de la administración fiscal debería mejorar cuales pueden difícilmente ser adquiridos por el 40% más para detectar la omisión fiscal, minimizar la fragmentación y Hacia una consolidación fiscal exitosa pobre de la población. Adicionalmente, este impuesto a la por último reducir la informalidad. propiedad de vehículos podría proveer al gobierno ingresos estables y podría contribuir a mitigar los efectos pro-cíclicos Adicionalmente, las mejorías en la administración fis- cal podrían arrojar importantes ganancias de eficiencia. 41  Perú, el único país que está en conformidad con la ITIE en la re- Según se menciona anteriormente, la evaluación IAMTAX gión, ha emprendido por ejemplo análisis periódicos independientes para contrastar los pagos realizados por las empresas mineras al go- identificó varias áreas de mejoras relativas a la administra- bierno peruano, los ingresos que han recibido varias entidades del go- ción fiscal y, en el mediano plazo, deberán priorizarse las si- bierno peruano de dichas empresas, y la distribución de estos ingresos a nivel central, regional y local. Este “estudio de conciliación” es una pri- guientes acciones para garantizar que el impacto esperado mera etapa y una herramienta poderosa para introducir mayor trans- de la reforma fiscal sea consistente con la capacidad de la parencia, detectar fuentes de corrupción y evaluar adecuadamente los administración tributaria: actualizar la implementación de flujos fiscales derivados del sector minero. Véase información adicional en http://eiti.org/Peru/reports los servicios tecnológicos para integrar mejor la informa- 42  El paquete fiscal de 2012 introdujo un nuevo tipo de impuesto ción entre áreas y hacer uso de los datos de forma consis- en RD: un impuesto ecológico a los vehículos basado en las emisiones 38 de carbono. tente, y completar un modelo integral de control de riesgo. Recuadro 1. El Sistema de Impuestos a los Combustibles en la República Dominicana En la RD, se cargan tres impuestos sobre el precio de importación del petróleo, el cual es determinado semanalmente por el Ministerio de Industria y Comercio de acuerdo con la evolución de los precios internacionales del petróleo. • En el año 2000, la ley 112-00 introdujo un impuesto a los combustibles fósiles y a los derivados del petróleo. Este impuesto se carga a cada galón como un monto fijo (inicialmente 15 pesos, 58,93 pesos para la gasolina regular en noviembre 2013) a ser indexado de acuerdo a la inflación cada tres meses. No obstante, desde el aumento de los precios internacionales del petróleo en 2008, esta indexación automática ha sido suspendida y luego ajusta- da esporádicamente. De forma similar, el 2% de los ingresos de este impuesto (gradualmente aumentado a 5%) deberían haber sido reservado para financiar un Fondo Especial dedicado a promover la energía renovable y el ahorro energético. Aunque es difícil de evaluar, es muy probable que el monto reservado para ese fondo haya estado bien por debajo del 2 a 5% acordado. • En el año 2006, aprovechando la oportunidad de un nuevo paquete fiscal (ley 495-06), las autoridades crearon el llamado “impuesto selectivo a los combustibles fósiles y derivados del petróleo”. Este impuesto ad-valorem de 16% era una forma de cargar un IVA a los combustibles fósiles y los derivados del petróleo ya que hasta ese entonces habían estado exentos. • En el año 2012, el paquete fiscal creó un tercer impuesto a los combustibles fósiles y derivados del petróleo. Este impuesto carga un monto fijo (2 pesos) sobre cada galón de diésel y gasolina, y ha sido designado para promover el desarrollo de la infraestructura vial y la renovación de la flotilla de autobuses públicos. Los ingresos generados por este impuesto deberían ser destinados: 25% para la renovación y 75% para la infraestructura vial. Como consecuencia de los cargos sucesivos en los impuestos, los ingresos provenientes de los impuestos al petró- leo han ido ganando importancia y en 2012 representaban 13,4% de los ingresos fiscales, y el impuesto indexado representa56% de este monto. No obstante, el impuesto indexado presenta una debilidad importante: profundiza el impacto ya de por sí importante del petróleo en la inflación. En una economía pequeña y abierta, que es muy dependiente de las importaciones de petróleo como es el caso de la RD (la “factura petrolera” se estima que ha pro- mediado cerca del 7% del PIB en 2010-2012), la inflación está correlacionada estrechamente con las variaciones de los precios internacionales del petróleo. En consecuencia, cuando los precios del petróleo aumentan la inflación se acelera, y si el impuesto sobre el petróleo está correctamente indexado, se incrementa adicionalmente el precio del petróleo para los consumidores finales y alimenta de nuevo la inflación. En este contexto, mantener este impuesto automáticamente indexado, especialmente en periodos cuando el precio del petróleo llega a niveles máximos, pone una presión evidentemente significativa en los precios. Tomando el ejemplo de Costa Rica, que simplificó su complicado sistema tributario de los combustibles en un im- puesto único fijo, la RD podría contemplar la reforma de su sistema tributario de los combustibles. La creación de un impuesto fijo reduciría las distorsiones fiscales mencionadas arriba, y conllevaría una mayor eficiencia en la adminis- tración fiscal . En la RD, esta iniciativa podría promover el sector floreciente del eco-turismo y podría ser visto como una forma de impulsar la transición del turismo hacia un modelo más sostenible. Desafíos Fiscales en República Dominicana Con respecto a los aspectos operativos, se ha señalado que dar a mejorar la gobernabilidad general del país. Ya que las los impuestos sobre los inmuebles y los vehículos represen- autoridades dominicanas han expresado su disposición de tan una proporción limitada de los ingresos fiscales pero ge- implementar un proceso gradual de descentralización, esta neran unos costos administrativos desproporcionalmente transferencia podría representar, si se asocia correctamente altos. La reforma fiscal de 2012 ha modificado la normativa con la formación de capacidades a nivel local, un paso útil en ese ámbito43 pero se ha destacado este punto porque en esa dirección.44 en muchos países la administración de este impuesto se ha transferido a nivel sub-nacional (local y/o municipal), lo que puede apoyar el proceso de descentralización y ayu- 44  Adicionalmente, Costa Rica canalizó exitosamente las recaudacio- nes de este impuesto hacia un Fondo para proyectos domésticos de cambio climático que ha sido utilizado para el pago que hace Costa 43  En 2011 se introdujo un impuesto anual de 1% sobre el valor de Rica bajo el programa de pago por servicios medioambientales, el cual los vehículos y las propiedades inmobiliarias se gravan en la actualidad paga a los propietarios de tierra para que conserven los bosques en de forma combinada, mientras que anteriormente cada propiedad, aún lugar de destruirlos. Este programa ha sido reconocido internacional- cuando perteneciera a la misma persona o empresa, era gravada indi- mente por su éxito en revertir la deforestación y por crear una cultura vidualmente. de conservación, que también apoya la difusión del eco-turismo. 39 El Costo de Oportunidad del Déficit que no trabajan con combustibles fósiles tienen los precios del Sector Eléctrico establecidos en relación con los movimientos del precio de los combustibles fósiles, por motivos contractuales. Una de Los Desafíos las razones puede ser el mayor riesgo contractual y político percibido por los inversionistas extranjeros. A pesar de las recientes mejorías, el sector eléctrico en la República Dominicana continúa generando grandes pér- Persisten grandes pérdidas técnicas, aunque han ido re- didas. Las empresas del servicio eléctrico en la República duciéndose. En 2005, la República Dominicana era, por Dominicana han sido tradicionalmente ineficientes, y un mucho, el país con mayores pérdidas en transmisión y dis- proceso de privatización iniciado en el periodo 1999-2002 tribución en América Latina y el Caribe –cerca de 40%47– para abordar el problema fue revertido ulteriormente. En (Yepez-García et al., 2010:90). La red eléctrica en la Repúbli- la actualidad, existe la participación privada y la libre com- ca Dominicana ha sufrido tradicionalmente de deficiencias petencia en generación, mientras que las empresas bajo e inestabilidad. Luego de la introducción del “Programa de el holding de la Corporación Dominicana de Empresas Eléc- Reducción de Pérdidas y Mejoramiento Comercial”, iniciado tricas Estatales (CDEEE) están a cargo de la transmisión y en 2010, se ha observado una disminución de las pérdidas distribución eléctrica. Aunque se han observado mejorías técnicas, reduciéndose el coeficiente de un promedio de de eficiencia en los últimos años, persiste aún una serie de 36,2% en 2009 a 32,9% en 2011, pero aumentando de nue- problemas. La CDEEE es teóricamente una institución des- vo a 35,5% en 201248. centralizada del sector público, pero continúa siendo en gran medida dependiente del financiamiento del gobierno Las tarifas eléctricas que pagan los hogares y las empresas central y las decisiones tomadas por el poder ejecutivo. son más altas que el promedio de América Latina, mien- tras que la calidad del servicio sigue siendo mediocre. La República Dominicana está haciendo frente a altos cos- El precio pagado por la energía en 2011 fue más alto que tos de generación. En 2012, las Empresas de Distribución en la región, con un precio promedio para el uso industrial Eléctrica (EDEs) pagaron un promedio de 17,8 US$ centa- de la electricidad de US$20 centavos/kWh, mientras que el vos/kWh a los generadores de energía. Esto, en cierta me- promedio regional es US$15,9 centavos (ver Figura 1.12). A dia, tiene que ver con la limitada capacidad de negociación la vez, el servicio se caracteriza por frecuentes interrupcio- de las autoridades dominicanas al momento de suscribir nes, que obligan tanto a los hogares como a las empresas a acuerdos con los generadores privados. Los altos costos de adquirir generadores eléctricos e inversores. La persistente generación están también vinculados a la gran dependen- falta de confiabilidad del suministro eléctrico limita la ca- cia en el fuel-oil de la actual matriz de generación de ener- pacidad del ejecutivo de vender la electricidad a un mayor gía. Se han anunciado nuevas inversiones en generación, precio. Las tarifas del sector eléctrico fueron aumentadas con el objetivo de aprovechar fuentes de energía más bara- en 8% en mayo 2011, y desde entonces han permanecido tas, como el carbón y el gas natural, que han representado prácticamente inalteradas, a pesar de los movimientos en respectivamente 30,7% y 15,2% de la electricidad generada los precios mundiales de los combustibles y a pesar de que en 201245. Sin embargo, aunque estas fuentes son teórica- las tarifas actuales no resultan suficientes para recuperar los costos en el sector de distribución. Hacia una consolidación fiscal exitosa mente más baratas, esto no reduciría la dependencia en los combustibles fósiles importados, que representan 86% de la generación total en la actualidad. Esta dependencia Las instituciones en el sector eléctrico necesitan comba- es común en el Caribe, pero no así en los países de Amé- tir la cultura enraizada de la falta de pago. El fraude por rica del Sur. Con respecto a la energía renovable, en 2012 parte de los consumidores de electricidad se manifiesta de por primera vez se transmitió a la red nacional electricidad muchas formas (manipulación de medidores, conexiones de fuente eólica, pero su proporción continúa siendo muy “domésticas” a la red, la falta de pago de las facturas, etc.). pequeña (0,5% de la generación total); el costo de la gene- En un esfuerzo para fortalecer la cultura de pago, una pági- ración eólica es cinco veces mayor que el de otros países na web abierta llamado “Portal de Circuitos” publica infor- como Brasil46. Incluso algunas de las fuentes de generación 47  Las pérdidas técnicas se estimaron en cerca del 17%, del valor to- tal facturado por las empresas de distribución, mientras que las pérdi- 45  CDEEE, Informe de Desempeño, Diciembre de 2012. das comerciales representarían más de 20%. 40 46  Superintendencia de Electricidad. 48  CDEEE, Informe de Desempeño, Diciembre de 2012. Figura 1.12: Precios Promedio de la Electricidad en LAC en 2011 por Tipo (US$/kWh) 45 40 35 30 US Cents/kwh 25 20 15 10 5 0 Brasil El Salvador Venezuela Guatemala Nicaragua Chile Honduras Costa Rica México Suriname Haití Grenada Guyana Jamaica Belize Colombia RD Uruguay Panamá Cuba Perú Ecuador Paraguay T&T Argentina Barbados Bolivia LAC Residencial Comercial Industrial Fuente: Organización Latinoamericana de Energía (OLADE). “Sistema de Información Económica-Energética. Estadísticas Energéticas” Versión No. 22, Quito, Noviembre 2012. mación sobre las interrupciones programadas de electrici- la República Dominicana que pueden explicar parte de las dad; un número de sectores donde los fraudes son menos ineficiencias existentes en el sistema (Zucchini et al, 2014). extendidos se les suministra electricidad las 24 horas; a la Una mayor percepción de riesgo por parte de los inversio- vez, esto ayuda a mejorar la calidad y transparencia de la nistas internacionales puede también explicarse por la alta provisión del servicio. Las instituciones del sector eléctrico propensión a la intervención política en el sector en compa- han estado desarrollando también campañas de concienti- ración con otros países. zación ciudadana a través de los medios de comunicación. Ambas medidas han contribuido a incrementar los cobros a El costo de oportunidad del déficit del sector 95% del total facturado en 2012, un nivel que se espera las eléctrico EDEs sean capaces de mantener. Las deficiencias mencionadas arriba se traducen en una Se han registrado mejorías gerenciales en los últimos gran carga fiscal para el Estado dominicano. Los ingre- cinco años, aunque persisten las limitaciones de liqui- sos del sector solo aumentaron ligeramente en términos dez y otras deficiencias. La CDEEE ha sido capaz de llevar nominales durante el periodo 2009-2012, y se redujeron a cabo una exitosa reducción de personal, disminuyendo en términos reales. Aunque las EDEs han sido capaces de el personal asociado de 7,000 en enero 2009 a 2,000 em- incrementar la generación de ingresos en un contexto de pleados en 201249, tras varios escándalos de nepotismo50. una demanda creciente de energía, las ventas de energía Los costos operativos se redujeron de US$35k por GWh en por parte de la CDEEE y otros (transmisión e hidroeléctri- Desafíos Fiscales en República Dominicana 2009 a US$32k por GWh en 2010, pero luego se estima que ca) no han aumentado. Por otro lado, los gastos corrientes han aumentado a US$41k por GWh en 201251. Por otro lado, se incrementaron en 2011 y 2012, respondiendo principal- existen problemas de gestión financiera que provocan los mente a un incremento en las compras de energía debido “apagones financieros” y atrasos en los pagos a los genera- a mayores precios de los combustibles, pero también por dores eléctricos, que afectan la imagen del sector (Artana et motivo de una expansión (aunque modesta) de los costos al, 2013). Además, se ha identificado una serie de asuntos de operativos de las EDEs, con el aumento de la demanda. gobernabilidad y economía política en el sector eléctrico en Se estima que el déficit consolidado del sector eléctrico se ha incrementado a 2,3% del PIB en 2012, comparado con 49  CDEEE, Informe de Desempeño, Diciembre de 2012. La mayor parte de la reducción se dio en el Programa de sustitución de bombi- 2,1% del PIB en 2009, y 1,6% del PIB en 2010. Desde el año llas, Gestores Puntuales de Incentivo al Pago, y el Programa de Reduc- 2004, el Gobierno Central ha estado cubriendo este déficit ción de Apagones, este último asociado a subsidios no focalizados y nepotismo. parcialmente a través de transferencias corrientes directas 50  “Condenan a 4 años de prisión al ex director del PRA por desfalco al sector. Las transferencias llegaron a un tope de 2,8% del de RD$50 millones” Listín Diario, Mayo 15, 2012. 51  Ibid. PIB en 2008; se redujeron a un promedio de 1,3% del PIB en 41 el periodo 2009-2011, pero se incrementaron nuevamente Figura 1.13: Evolución de las cuentas consolidadas en 2012 y 2013, alcanzando aproximadamente 1,5% del del sector eléctrico en la República Dominicana PIB. La parte restante del déficit está siendo financiada vía 3500 2,5% la acumulación de retrasos en los pagos a los generadores 3000 privados de electricidad, que en algunos casos pueden im- 2,0% 2500 plicar problemas de liquidez que afectan los resultados de US$ millones 1,5% % del PIB 2000 producción, así como un mayor riesgo percibido por parte de los inversionistas privados, quienes a su vez imponen 1500 1,0% mayores precios de mercado y tasas de interés con pena- 1000 0,5% lización sobre los atrasos para cubrir sus riesgos. Esto con- 500 tribuye a explicar los altos costos de generación bajo los 0 0,0% 2009 2010 2011 2012 actuales acuerdos contractuales. De cit consolidado (% del PIB) Gastos de Capital Gastos corrientes Ingresos (US$ millones) Transferencias Gob. Central (% del PIB) El costo de oportunidad de las transferencias del gobier- no central al sector eléctrico es extremadamente alto, ya Fuente: Cálculos de las autoridades dominicanas, del FMI y BM. que limita los recursos disponibles para las políticas so- ciales o la inversión de capital productivo. Las transferen- infraestructura. En 2012, el gasto en educación fue 7,6% in- cias al sector eléctrico representaron un promedio de 10% ferior a lo anunciado en el presupuesto. En ambos años, las del presupuesto del gobierno central durante el periodo transferencias al sector eléctrico se subestimaron por mu- 2006-2010. En el año 2012 las transferencias al sector eléc- cho; los gastos ejecutados en el sector de energía en 2012 trico fueron casi equivalentes al gasto total del sector salud, fueron 130% más altos de lo presupuestado. y representaron dos tercios del gasto total en educación primaria y secundaria. Según los estándares regionales, la El sector privado y el crecimiento económico en general República Dominicana ha tenido por mucho tiempo un re- se ven también perjudicados por los altos costos y las in- lativamente bajo gasto público en los sectores sociales, lo eficiencias de la electricidad. De acuerdo con la base de da- que condujo a una deficiente provisión de servicios y una tos Doing Business 2013, la República Dominicana se ubica pobre calidad de los bienes públicos (véase Sánchez y Sen- en el puesto 122 entre 185 países en la categoría Acceso a la derowitsch, 2012; Banco Mundial, 2013). Las transferencias Electricidad. Aunque los procedimientos para obtener acce- al sector eléctrico en 2012 consumieron tres veces los fon- so a la electricidad para un nuevo negocio son más baratos dos destinados a las transferencias sociales administradas que en otros países de América Latina y el Caribe, en Repú- exitosamente por ADESS52. Liberar recursos del sector eléc- blica Dominicana consumen más tiempo53. También, como trico podría contribuir a ampliar la cobertura de los progra- ya se discutió, el relativamente alto costo de la energía com- mas sociales que han ayudado a mitigar la incidencia de la parado con los estándares regionales y con países con un pobreza, y a continuar avanzando hacia un acceso ampliado nivel de ingreso similar resultan en insumos más altos para en salud y educación para la población, mejorando así las los costos de producción. Además, las ineficiencias técnicas probabilidades de lograr el crecimiento y la prosperidad y las interrupciones eléctricas afectan negativamente la productividad de los negocios. Hacia una consolidación fiscal exitosa compartida en el país. Además, el déficit del sector eléctrico, que ha sido mayor Los resultados de las EDE’s: evolución pasada de lo esperado, ha resultado en el pasado en recortes de y planes futuros gastos no deseados que afectan a la ciudadanía. En 2011, en un contexto de alza de precios del petróleo, con el pro- Los resultados operativos de las EDEs se deterioraron en pósito de salvaguardar su posición fiscal, el gobierno anun- 2011 y 2012 en un contexto de precios del petróleo más ció un recorte de 12% en el gasto público (exceptuando en altos de lo esperado. Mientras que el ingreso operativo se educación y salud), sin ejecución de nuevos proyectos de incrementó a una tasa nominal promedio de 10,2% anual en el periodo 2009-2012, el costo total de las compras de 52  La Administradora de Subsidios Sociales (ADESS) gestiona, entre otros, las transferencias condicionales de efectivo de Comer es Primero e Incentivo a la Asistencia Escolar, así como los programas Bonoluzy 53  http://www.doingbusiness.org/data/exploreeconomies/domini- 42 Bonogas, focalizados a los pobres. can-republic/#getting-electricity Figura 1.14: El costo de oportunidad de las transferencias al sector eléctrico en la República Dominicana, 2012 Nota: Las transferencias al sector eléctrico en 2012 representaron cerca de dos tercios del gasto nal en educación, el presupuesto total de salud pública, y tres veces el costo de los subsidios sociales. Fuente: propia del autor. energía se incrementó a una tasa promedio de 16,4% en tróleo de US$106 por barril en 2012 a US$96,4 en 201554. el mismo periodo. Esto, sumado a unos costos operativos Sin embargo, pudiera también ser el caso de que el precio en aumento (10,2%) y pagos de interés que se dispararon del petróleo aumentase, como sugiere The Economist Inte- (341%), tuvieron por consecuencia el incremento del déficit lligence Unit, a US$107 por barril en 201555. Si utilizáramos total de las EDEs a un monto superior a los US$1.000 millo- esos valores, el costo promedio de las compras de energía nes en 2011 y 2012. para la República Dominicana, como mínimo, se incremen- tarían en los próximos años, y la reducción esperada del Por otro lado, se han realizado avances sostenidos para déficit sería mucho más lenta que lo que se prevé en las aumentar la eficiencia. Como ya se mencionó arriba, las proyecciones oficiales. Esto podría resultar de nuevo en re- pérdidas en las EDEs se han reducido de 36,2% en 2009 a cortes no planificados del gasto y el desplazamiento de los 32,9% en 2011, aunque aumentaron nuevamente a 35,5% recursos públicos de otras actividades, como ya se observó en 2012. La CDEEE tiene el propósito de llevarlas a me- en el pasado. nos de 30% en 2014 gracias, entre otras medidas, a los proyectos de rehabilitación de la distribución. La actual Las estimaciones simples que toman en cuenta un costo relación entre ingresos y facturación ha aumentado de similar de las compras de energía en 2014 y las ganancias cerca de 91% en los últimos cuatro años, a 95% en 2012, de eficiencia de conformidad con los planes resultarían un nivel que la CDEEE pretende mantener. Igualmente, aún en un déficit corriente significativo en las EDEs en los los esfuerzos para ampliar la cobertura y la facturación próximos tres años. Si se asume una expansión anual en la han resultado en un aumento del número de clientes de demanda de energía de 4,5%56, las proyecciones facturadas Desafíos Fiscales en República Dominicana un promedio de 1,35 millones en 2009 a 1,78 millones en tomando en cuenta el crecimiento histórico y también la 2012 para las EDEs. reducción esperada en las pérdidas, y los costos operativos y pagos de interés conforme a las tendencias recientes, el Aun si la CDEEE cumple con sus objetivos de eficiencia déficit corriente en las EDEs continuaría por encima de los en los próximos años, las estimaciones del gobierno re- lativas a las transferencias al sector eléctrico para 2014- 54  Artana et al (2012) observaron ya que el Plan Pluri-Anual 2011- 2016 pueden ser muy optimistas, ya que se basan en 2014 no estaba reflejando correctamente la situación y la evolución precios del petróleo a la baja, y no en ganancias de efi- esperada de las transferencias al sector eléctrico en sus proyecciones. 55  Estimaciones de los precios de los commodities de la Unidad de ciencia consistentes. De acuerdo con el MEPyD (2012:20), Economía de Desarrollo (DEC) del BM, septiembre 2012. Informe País basándose en proyecciones del Fondo Monetario Interna- de EIU República Dominicana, abril 2013. Consensus Forecasts para abril 2013 estima que el precio sería de aproximadamente US$109 por cional, las transferencias del sector eléctrico se reducirían a barril en abril 2014. US$600 millones en 2014 y US$261 millones en 2015. Estas 56  Consistente con las estimaciones de la Fundación Bariloche, “Estudio Prospectiva de la Demanda de Energía de República Domi- proyecciones asumen una reducción en los precios del pe- nicana”, Noviembre 10, 2008. Publicado por la Comisión Nacional de Energía (CNE). 43 Tabla 1.2. Evolución reciente del ingreso y el gasto en las EDE’s Millones US$ 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Datos reales Facturación 1.196,0 1.342,3 1.529,1 1.543,1 1.682,3 1.834,1 1.999,5 2.179,9 Ingreso real 1.095,9 1.216,2 1.365,1 1.466,1 1.581,4 1.724,0 1.889,6 2.070,9 Compras de energía 1.310,6 1.584,3 1.996,3 2.043,7 2.138,9 2.252,3 2.380,7 2.523,3 Costos operativos 233,2 231,4 265,1 309,9 341,6 376,6 415,1 457,5 Pagos de interés 2,4 4,6 45,8 62,9 66,1 69,4 72,8 76,5 Resultado corriente (450,3) (604,1) (942,1) (950,5) (965,2) (974,2) (979,0) (986,3) Inversiones por parte de las EDEs 78,3 55,4 106,6 153,7 208,7 164,1 150,0 150,0 Resultados de las EDEs (528,6) (659,6) (1.048,7) (1.104,2) (1.173,9) (1.138,3) (1.129,0) (1.136,3) Indicadores y supuestos Prom. compra de energía 12,82 14,28 17,95 17,70 17,72 17,86 18,06 18,32 (cent US$/kWh) Pérdidas de energía 36,2% 35,2% 32,9% 35,5% 33,9% 31,5% 29,1% 27,0% (% de energía comprada) Real vs facturada 91,6% 90,6% 89,3% 95,0% 94% 94% 95% 95% Compras de energía (GWh) 10.226 11.092 11.123 11.548 12.068 12.611 13.178 13.771 Fuente: Holding CDEEE, “Informe de Desempeño del Sector Eléctrico”, Diciembre 2012, y cálculos del Personal del BM. US$1.100 millones hasta 2016 (casi constante en tendencia Opciones de política para minimizar el costo nominal, pero a la baja en términos del PIB). de oportunidad del sector eléctrico Adicionalmente, las autoridades del sector han diseñado Desde un punto de vista fiscal, el costo de oportunidad del un ambicioso plan de inversión en transmisión y distribu- déficit del sector eléctrico es muy alto y limita seriamen- ción para los próximos cuatro años. Aparte de los proyec- te el espacio fiscal, ya que los fondos transferidos podrían tos en curso iniciados en 2012, las EDEs han venido realizan- ser utilizados para duplicar los gastos en salud. Según se do inversiones inicialmente estimadas en US$328 millones indicó, esto se debe a las ineficiencias del sector (alto costo entre 2013 e inicios de 201457. De este total, US$46 millones de energía, interrupciones, etc.) que están afectando direc- están destinados a la ampliación de la infraestructura de tamente a los agentes económicos, resultando en una eco- distribución, US$107 millones a la rehabilitación de la red nomía menos competitiva de lo que podría ser. Esto tiene un y la normalización de clientes, US$32 millones a medidores impacto directo en el crecimiento económico, y reduce los remotos de consumo, y US$15 millones al desarrollo de la ingresos fiscales también porque desincentiva la actividad plataforma tecnológica. Cabe destacar que US$56 millones económica. Por estas razones, intentar mejorar la eficiencia se dedican a mantenimiento y US$47 millones a apoyo a del sector debería ser de alta prioridad para los diseñadores Hacia una consolidación fiscal exitosa clientes. Esto puede significar que los costos operativos re- de políticas públicas. Aunque los problemas son extremada- portados en las EDEs podrían estar subestimados. Se espera mente complejos y no existe una solución única y definitiva, que el plan de inversión sea parcialmente financiado por las a continuación mencionamos algunas de las opciones a tra- EDEs y la CDEEE, y parcialmente por el Gobierno Central a vés de las cuales el sector podría tratar de avanzar. través de transferencias. Se espera que las inversiones con- tribuyan a reducir las pérdidas y a mejorar la eficiencia, pero Existe una necesidad apremiante de mejorar la gestión algunas de las ganancias esperadas se observarían única- financiera en el sector. El minimizar los atrasos en los pa- mente en el mediano plazo, y pueden resultar insuficientes gos debería ser también de alta prioridad para las EDEs, la para compensar un posible incremento en los precios del CDEEE y el Gobierno Dominicano, ya que su existencia im- petróleo en el corto plazo. plica un mayor riesgo percibido y compras de energía más costosas. Esto puede hacerse mediante la introducción de 44 57  Presentación de la CDEEE, Noviembre 28, 2012. estimaciones más realistas sobre las transferencias al sector en el Presupuesto Nacional, así como también una mejor reportado pérdidas financieras de US$218 millones, lo que programación financiera, en la cual la CDEEE puede jugar el sugiere una pobre gestión, una débil capacidad de cobro y papel de coordinador. altas pérdidas técnicas. El caso de Edeeste indica que cual- quier solución en el sector eléctrico debe ser una solución La diversificación de la matriz de generación tendría re- integral orientada a abordar los temas relativos a los insu- sultados únicamente en el largo plazo. La Superintenden- mos (costos de generación) y los resultados (recaudación cia de Electricidad está en la actualidad invirtiendo hacia la de ingresos y pérdidas técnicas). generación térmica (carbón) y la generación a partir de gas natural, con el propósito de reducir su dependencia del fuel. Considerar la contratación de un mecanismo de cobertu- Esto se combinaría con mayores inversiones en energía eóli- ra o seguro que pueda mitigar el impacto de los precios ca y generación hidroeléctrica, para una inversión planifica- volátiles del petróleo en las finanzas públicas. En el corto da de US$1.500 millones en cuatro años. La modificación de plazo, mientras el país considera la introducción de cam- la matriz energética puede ciertamente contribuir a diversi- bios en la matriz energética y los contratos de generación, ficar los riesgos y a reducir los costos, pero la isla continuará tendría sentido contar con un seguro contra incrementos siendo dependiente del suministro y de los movimientos de adicionales en los precios del petróleo. Aunque los meca- mercado de commodities de los combustibles fósiles. Más nismos de cobertura podrían percibirse como costosos, si aún, los beneficios de la inversión pública en generación se- el país hubiera contado con ellos en 2008 y 2011, el estado rían solo perceptibles en el largo plazo, ya que la construc- hubiera ahorrado varios cientos de millones de dólares. ción de este tipo de plantas toma varios años. También es extremadamente importante garantizar la transparencia en Contemplar la introducción de una fórmula de ajuste, el proceso de licitación pública, evitando cambiar a proce- para que los precios pagados reflejen más estrechamen- dimientos de licitación de emergencia, ya que la calidad de te la evolución de los mercados del petróleo. Luego de los contratos y los costos de transacción asociados tendrán la aprobación de un nuevo paquete fiscal en noviembre un impacto en el resto de la economía. 2012, no parece que la situación política permita grandes incrementos en la tarifa eléctrica, ya que el costo político de Evitar los atrasos en el pago y garantizar la estabilidad de incrementar la electricidad sería muy alto. Sin embargo, de- los acuerdos contractuales contribuiría a reducir el ries- bido a que no se espera que los precios del petróleo suban go del sector percibido por los inversionistas. Como se significativamente en 2014, podría ser una buena coyuntura discutió antes, el costo de las compras de energía pagado para introducir una fórmula de ajuste automática en la tari- por la República Dominicana es alto para los estándares fa aplicada. Podría también considerarse una simplificación regionales, debido a una serie de riesgos políticos, institu- de la estructura de precios, ya que la estructura actual se cionales y financieros (atrasos en los pagos). Sería necesario caracteriza por una alta fragmentación (i.e. se aplican nueve avanzar hacia una planificación financiera rigurosa y bien categorías de precios al uso residencial de energía). Es muy coordinada, de manera que se regularicen los pagos a los probable que la simplificación de las diferentes sub-catego- generadores, se eliminen los atrasos, y se cree el espacio rías de precios mejore la recaudación de ingresos, a la vez Desafíos Fiscales en República Dominicana para nuevos compromisos con otros inversionistas. Esto que se aumenta la transparencia de la estructura tarifaria. contribuiría a introducir una generación más barata. Cabe Concomitantemente, sería necesario analizar la estructura notar que en la actualidad existen grandes diferencias en re-distributiva de la tarifa actual, la cual implica subsidios el costo de la compra de energía entre las EDEs: Edeeste cruzados. Si ocurriesen incrementos en los precios o modi- pagó cerca de US$12,9k por GWh en 2012, comparado con ficaciones en la estructura, los estratos más pobres podrían US$20,3k por GWh pagado por Edenorte, que se originó en ser compensados mediante subsidios bien focalizados ba- el uso de una diferente matriz energética. Estas grandes di- sados en el consumo actual (i.e. vía Bonoluz), para mantener ferencias se explicarían en parte por la calidad de los con- el poder adquisitivo de esos estratos. tratos firmados con los generadores privados. Si cada EDE estuviera comprando energía a la misma tarifa que Edeeste, Continuar la inversión en la rehabilitación de la red eléc- el sector podría haber ahorrado más de US$1,300 millones trica, ampliar la facturación y promover una cultura de en los últimos cinco años. Sin embargo, Edeeste ha venido pago. Los planes e inversiones actuales en transmisión y comprando energía a un precio promedio de 12,8 centavos/ distribución lucen adecuadamente orientados hacia el in- kWh en 2012 y la ha vendido a 19,5 centavos/kWh, pero ha cremento de la eficiencia: la rehabilitación de la red para re- 45 ducir las pérdidas de energía, tele-medidores para reducir el Ante esta situación, las autoridades han emprendido una fraude, la ampliación de la infraestructura de acuerdo con la ambiciosa consolidación fiscal orientada a restablecer los demanda creciente, etc. La continuidad de estos programas superávits primarios en 2014 y a alcanzar un equilibrio es extremadamente importante para evidenciar el compro- general en 2016. La nueva administración encabezada por miso de las autoridades con la mejoría del sector y contri- el Presidente Medina reaccionó con presteza ante el dete- buir a atraer en el futuro la inversión privada que pueda rioro de la situación fiscal con la aprobación de un paquete contribuir a satisfacer la demanda creciente de electricidad. fiscal en noviembre 2012, la renegociación del acuerdo con Barrick Gold, y el retorno del gasto de capital a niveles del Finalmente, sería necesario también introducir indicado- 3,5%-4% del PIB. Se estima que en 2013, el déficit primario res de gestión y mecanismos de M&E en las EDEs. Las me- del estado central fue de sólo medio punto porcentual del jorías de la gestión en las EDEs podrían contribuir a reducir PIB, demostrando el compromiso de consolidación fiscal el riesgo percibido en el sector y a reducir el costo de gene- de la actual administración. Los análisis recientes muestran ración, así como también producir ganancias de eficiencia. que lograr un superávit primario es de importancia funda- La Superintendencia de Electricidad (SIE) podría establecer mental para evitar entrar en una senda de deuda pública una serie de indicadores de gestión y aplicar mecanismos insostenible. de monitoreo y control en sus funciones administrativas, financieras y técnicas. Los indicadores técnicos, comercia- Por el lado del ingreso, deberían evitarse los aumentos les, laborales y de calidad del servicio podrían ser utilizados adicionales en las tasas tributarias, pero se podría am- con estos fines (BID y BM, 2013). Igualmente, el Ministerio pliar el espacio fiscal mediante la racionalización de las de Hacienda, que transfiere los fondos al sector, podría estar exenciones fiscales existentes. Las autoridades dominica- representado en la Junta de Directores de la CDEEE, y de- nas podrían obtener espacio fiscal adicional en el mediano bería instituir contratos de desempeño con la gestión, vin- plazo mediante la introducción de un impuesto ecológico, culando las transferencias con las mejorías en la eficiencia y/o la racionalización del gasto tributario, luego de un aná- operativa, las facturaciones y los cobros. Finalmente, dado lisis detallado de su impacto re-distributivo. el persistente déficit en el sector, debería estar más sujeto a la vigilanciacívica y dar acceso a información y datos al Por la parte del gasto, las autoridades podrían encontrar- público. Sería aconsejable continuar fortaleciendo los me- se con rigideces que dificulten el cumplimiento de los canismos de comunicación y transparencia que ya se han objetivos de déficit público. En primer lugar, la consolida- establecido en el país. ción del gasto público a través de la congelación en térmi- nos nominales de la masa salarial del sector público, según se prevé en el Plan Pluri-Anual del Sector Público (MEPyD, Opciones de política y conclusión: 2012), puede ser de difícil consecución, según se discute en ampliar el espacio fiscal el próximo capítulo. En segundo lugar, según se presenta en la sección sobre el sector eléctrico de este capítulo, es En resumen, a pesar de que se ha logrado un progreso probable que el déficit en el sector proyectado para el pe- continuo en el control presupuestario, la transparencia riodo 2014-2016 resultase subestimado, si los precios del y la disciplina fiscal durante el periodo 2009-2013, el go- Hacia una consolidación fiscal exitosa petróleo se mantuviesen o se incrementasen. Aparte de bierno continua tratando de aumentar el espacio fiscal continuar trabajando para mejorar la eficiencia del sector, necesario para garantizar la sostenibilidad fiscal mientras algunas de las opciones de política alternativas por conside- que se aumentan los recursos dedicados a los sectores rar incluyen la introducción de un mecanismo de cobertura sociales que tanto afectan a los segmentos más pobres ante las fluctuaciones de los precios del petróleo y la me- de le población. Luego de un significativo incremento en joría de la gestión financiera para reducir los atrasos en los el gasto de capital y unas transferencias al sector eléctrico pagos, y en consecuencia el riesgo institucional percibido mayores que las esperadas en 2012, la deuda consolidada que resulta en altos costos de generación eléctrica. del sector público se estimó en aproximadamente 47% del PIB en diciembre de 2013, un nivel bien superior al 33% En conclusión, para lograr las metas de consolidación fis- de 2007. Las principales amenazas a la sostenibilidad de la cal establecidas en el Plan Plurianual del Sector Público deuda la constituyen tanto persistentes déficit fiscales pri- 2013-2016, puede que se requieran acciones significati- 46 marios como potenciales choques sobre el tipo de cambio. vas adicionales por parte del Ejecutivo. Las finanzas públi- cas ofrecen aún espacio para mejorar la equidad y eficiencia de acciones que el gobierno puede desear tomar en cuenta del sistema tributario, así como también para racionalizar para crear un mayor espacio fiscal. En el próximo capítulo, ciertos gastos rígidos. Partiendo del análisis presentado en presentamos opciones de política adicionales relativas al este capítulo, la tabla a continuación resume un conjunto gasto público. Opciones de Política – Capítulo 1 Descripción del Reto Opciones de Política Sostenibilidad de la Deuda Corto Plazo Debido a que el sector público ha • Garantizar la disciplina fiscal a nivel del sector público consolidado para generar estado registrando déficits primarios superávits primarios hasta 2017, de modo que se comience a reducir el stock de desde 2008, el ratio deuda respecto deuda pública respecto al PIB. Cabe destacar que se prevé que la administración al PIB se ha incrementado significa- central genere un superávit primario en 2015. tivamente, y el servicio de la deuda representa una creciente carga para • Fortalecer la posición externa actual y mantener los niveles de reservas de divisas las finanzas públicas. La deuda pú- en un mínimo de 3 meses de importaciones, para mitigar la vulnerabilidad ante blica dominicana parece seguir una movimientos bruscos de la tasa de cambio. senda sostenible, si bien ésta puede • Evitar financiamiento adicional que no tenga claros objetivos de desarrollo econó- verse amenazada por la persistencia mico, o que implique un costo en cuanto servicio de la deuda superior a los tipos de déficits fiscales primarios y una promedio de la deuda existente. potencial depreciación del peso. Adi- cionalmente, en la actualidad no hay • Emprender una evaluación rigurosa de los pasivos contingentes, considerando po- ninguna institución monitoreando la sibles casos de riesgo moral, en la medida que se espera que el gobierno pague la evolución de la deuda consolidada del deuda no-garantizada, los atrasos y el mantenimiento diferido de entidades autó- sector público, ya que la información nomas que son críticas en la prestación de servicios públicos. está fragmentada. Mediano Plazo • Ampliar la cobertura de la contabilización de la deuda pública al Sector Público Financiero (incluyendo Banreservas), e integrar los datos faltantes de las empresas estatales no-financieras (CDEEE), las entidades autónomas y los municipios. La Di- rección General de Crédito Público podría liderar este proceso. Estimar, asimismo, la deuda administrativa total existente, así como las obligaciones contingentes. Movilización del Ingreso Corto Plazo A la vista de que las dos últimas refor- • Llevar a cabo una evaluación detallada del impacto distributivo del sistema tribu- mas tributarias han tenido un efecto tario luego de las reformas introducidas en 2012, con el propósito de evaluar si el limitado en cuanto a aumento de la ITBIS podría ser generalizado a todos los productos, a la vez que se compensa su Desafíos Fiscales en República Dominicana capacidad recaudatoria del estado, las impacto regresivo mediante transferencias directas a los quintiles más pobres de la autoridades deberían enfocarse ahora población. en un pacto fiscal integral, consistente con la Estrategia Nacional de Desa- • Racionalizar las exenciones fiscales luego de realizar un análisis costo-beneficio. La rrollo (objetivo 3.1.1.2), la cual tiene divulgación de este análisis costo-beneficio contribuiría a involucrar a los partici- como propósito mejorar la equidad pantes en un diálogo abierto y transparente, y puede contribuir a superar factores y transparencia del sistema. Esto im- de economía política que limitan su racionalización. plica concentrarse en un enfoque de • Incrementar la transparencia y gobernabilidad en el sector minero adhiriéndose a base amplia – tasa baja para facilitar la Iniciativa por la Transparencia de las Industrias Extractivas (ITIE). Presidencia po- una transición hacia un sistema tribu- dría quizás tomar el liderazgo en la incorporación a la Iniciativa para la Transparen- tario más eficiente y progresivo. cia de las Industrias Extractivas (ITIE), aunque ésta fuera después implementada a Adicionalmente, el importante flujo nivel ministerial. Las autoridades pueden también desear el considerar un “estudio de ingresos fiscales que probable- de reconciliación” como el primer paso hacia la creación de un fondo de estabiliza- mente se va a originar del sector mi- ción. nero debería gestionarse cuidadosa- mente para evitar una “maldición de los recursos”. 47 Opciones de Política – Capítulo 1 Descripción del Reto Opciones de Política Mediano Plazo • Simplificar los impuestos al petróleo en un impuesto único de tasa fija para (i) in- crementar su eficiencia, (ii) eliminar las distorsiones inflacionarias, y (iii) eventual- mente apoyar los esfuerzos de promoción del eco-turismo. • Desarrollar impuestos ecológicos para (i) diversificar el alcance de los instrumentos tributarios, y (ii) promover la adaptación al cambio climático. • A medida que se amplía la base fiscal y se eliminan las exenciones, promover una mayor integración entre la política fiscal y la administración tributaria, ya que es muy probable que se deriven efectos indirectos positivos en términos de (i) la efi- ciencia de la administración tributaria, y (ii) la consistencia de las reformas fiscales. Reducir el déficit del sector eléctrico Corto Plazo Desde un punto de vista fiscal, el costo • Minimizar los atrasos de pago a las generadoras debería ser de alta prioridad para de oportunidad del déficit del sector las EDEs, la CDEEE y el Gobierno Dominicano, ya que su existencia implica un ma- eléctrico es muy alto, ya que los fon- yor riesgo y unas compras de energía más costosas. Esto puede llevarse a cabo al dos transferidos cada año podrían introducir unas estimaciones más realistas sobre las transferencias al sector en el ser utilizados para duplicar el gasto Presupuesto Nacional, así como una mejor programación financiera en las institu- en salud. Este costo está interrelacio- ciones del sector. nado con las ineficiencias del sector (alto costo de energía, interrupciones • Solicitar que el Ministerio de Hacienda esté representado en la Junta de Directores del servicio, etc.) que afectan directa- de la CDEEE, e introducir contratos de desempeño con la gestión, vinculando las mente a los agentes económicos y la transferencias con las mejoras en la eficiencia operativa, la facturación y los cobros. economía en general, la cual es menos competitiva de lo que podría ser. Esto Mediano Plazo tiene un impacto directo en el creci- miento económico, y reduce también • Tratar de garantizar tan pronto como sea posible la autonomía, la sostenibilidad los ingresos fiscales. fiscal y la factibilidad del sector, a través de una mejor transparencia y la reducción de los atrasos de pago, de manera que se tenga una reducida percepción de riesgo y una posición más fuerte para introducir acuerdos de generación más baratos. • Relacionado con el punto anterior, sería necesario garantizar la rendición de cuen- tas sobre el desempeño, utilizando indicadores de gestión existentes y mecanis- mos de Monitoreo y Evaluación en las EDEs. Sería conveniente que en el mecanis- mo de monitoreo y evaluación participasen también entidades no pertenecientes al sector eléctrico, como podrían ser el Ministerio de Hacienda o el Ministerio de Economía Planificación y Desarrollo. • Considerar la contratación de un mecanismo de cobertura o seguro para mitigar el impacto de los precios volátiles del petróleo en las finanzas públicas. • Continuar la inversión en la rehabilitación de la red eléctrica, ampliar la facturación Hacia una consolidación fiscal exitosa y promover una cultura de pago. • Realizar un análisis profundo del impacto social y de la economía política del sector para evaluar cómo simplificar mejor la estructura actual de la tarifa, la cual está ca- racterizada por una alta fragmentación (i.e. nueve categorías de precio se aplican al uso residencial de energía), lo cual podría contribuir a mejorar las cobranzas. Los hogares más pobres podrían ser compensados mediante el programa Bonoluz. • La modificación de la matriz energética mediante el incremento de la proporción de fuentes basadas en el carbón y el gas natural podría ciertamente contribuir a la diversificación de los riesgos, pero el país permanecería dependiente del suminis- tro de combustibles fósiles y de los movimientos del mercado de commodities. Es extremadamente importante garantizar la transparencia en los procesos de licita- ción pública, evitando recurrir a procedimientos de licitación de emergencia. • Incorporar más vigilancia cívica al sector eléctrico y hacer disponible información y datos al público. 48 Bibliografía Aizenman, J. and Jinjarak, Y. .2010. “De Facto Fiscal Space and CDEEE. “Informe de Desempeño del Sector Eléctrico“: Varios Fiscal Stimulus: Definition and Assessment”, NBER Working años. Papers 16539, National Bureau of Economic Research, Inc. 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Pro- cional Coordinada por la Dirección General de Política y Legis- blem-Driven Political Economy Analysis: The World Bank’s Ex- lación Tributaria. perience. Washington, DC: World Bank. Morales, E. 2010. “Aspectos de Equidad del Sistema Tributa- rio Dominicano”, Ministerio de Hacienda, Dirección General 50 Capítulo 2 Análisis del Gasto Público: Programación y Ejecución Presupuestaria E ste capítulo analiza la composición y las tendencias segunda sección se enfoca en la composición funcional del del gasto público, y presenta opciones para opti- gasto público, con un énfasis en la distribución del mismo mizar la programación y ejecución presupuestaria. entre actividades de naturaleza económica y social, y cómo Desafíos Fiscales en República Dominicana Partiendo de la base de datos oficial del SIGEF58, primero ambas se han visto limitadas por el creciente servicio de la analizamos la composición general del gasto público a ni- deuda. Tercero, analizamos la asignación institucional del vel del Gobierno Central, y discutimos el plan de consoli- gasto público para tomar en consideración factores de po- dación fiscal del Gobierno para el período 2013-201659. La lítica económica y tendencias institucionales históricas que puedan haber impactado la distribución y ejecución. Por úl- 58  Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF), el sistema oficial timo, esta evaluación del gasto público tiene como objetivo de gestión financiera de la RD. Para este informe la Dirección General el identificar partidas que están sistemáticamente causan- de Presupuesto (Ministerio de Hacienda) ha compartido sus registros con el equipo del BM. do desviaciones presupuestarias severas, con el objetivo de 59  Cabe señalar que al analizar la composición del gasto público a hacer una mejor planeación y ejecución sobre las mismas, nivel del Gobierno Central, se está perdiendo una buena parte de la información sobre la situación general de las finanzas públicas, ya que evitando así en la medida de lo posible que presupuestos los controles y la capacidad son más débiles en las instituciones des- centralizadas y en los ayuntamientos, para la mayoría de los cuales no hay datos disponibles en el sistema SIGEF. En este contexto, otros paí- Excel de Microsoft, que permite el análisis de datos del gasto público, ses han confiado en la construcción de una base de datos BOOST que como un canal para recolectar todos los datos relevantes de las finan- integraría información sobre las finanzas públicas a todos los niveles. zas públicas y hacer que estén disponibles tanto para quienes diseñan Se trata de una herramienta de fácil acceso, basada en el programa las políticas como para el público en general. 51 complementarios a mitad de año limiten los recursos desti- salarios, en 2012 el exceso del gasto se debió a un aumento nados a otras actividades. Los índices de ejecución también en las transferencias corrientes dentro del sector público, son analizados. incluyendo el sector energía, así como, sobre todo, al finan- ciamiento adicional para proyectos de inversión pública. En 2013 se cambió la tendencia del gasto público observada Análisis de la Composición del Gasto en 2012, con el gasto de capital regresando a niveles del Público 3,5% del PIB (comparando con 5,8% en 2012), y las transfe- rencias corrientes ajustándose ligeramente, si bien los pa- La relación del gasto público con respecto al PIB en la gos de intereses del gobierno central aumentaron (2,4% del República Dominicana es similar al promedio de Centroa- PIB, comparado con 2% en 2012). mérica, pero menor a la de otros países de Latinoamérica. Los gastos totales del Gobierno Central promediaron 17,8% Evolución de los Gastos Corrientes del PIB durante el período 2008-2013, en consonancia con los países de Centroamérica. Sin embargo, al compararse Durante el período 2008-2013, los gastos corrientes re- con el promedio de los países de Latinoamérica (28,8% del presentaron alrededor del 77% de los gastos totales, PIB60), la relación de la República Dominicana continúa sien- constituyendo los salarios y las transferencias corrientes do relativamente baja, dada su limitada capacidad de gene- la mayor parte de los mismos. Los gastos corrientes repre- ración de ingresos. Figura 2.15: Gastos del Gobierno Central (% del PIB) El gasto público en República Dominicana viene presen- tando cierta volatilidad asociada con el ciclo electoral. 25% Mientras los gastos del Gobierno Central, excluyendo las aplicaciones financieras (i.e. repago de deuda),prome- 23% diaron 16,5% del PIB durante el período 2009-2011, éstos 21% alcanzaron 19,3% del PIB en el 2008 y 20,6% del PIB en el 19% 201261, dos años en los que tuvieron lugar elecciones presi- denciales. El gasto descendió de nuevo al 17,6% del PIB en 17% 2013, si bien continúa a niveles superiores a los observados 15% en 2009-2011 (16,3%). La volatilidad del gasto público ha 13% sido mayor en la República Dominicana que en otros países 2008 2009 2010 2011 2012 2013 de Centroamérica. Por ejemplo, aunque Honduras presentó República Dominicana Nicaragua Honduras expansión en los gastos en el 2009 y el 2012, cuando se ce- Costa Rica Guatemala El Salvador lebraron elecciones primarias, los gastos se incrementaron Fuente: Cálculos realizados por Personal del BM en base al SECMCA. en 0,8 puntos porcentuales del PIB respecto al promedio de los años anteriores. Mientras tanto, los niveles de gastos en Figura 2.16: Composición económica del gasto (% del PIB) la República Dominicana en el 2008 y el 2012 se desviaron 2,7 y 4,1 puntos porcentuales del PIB respecto al promedio 20% del período 2009-2011. 15% En 2013 se observa una moderación del gasto de capital Análisis del Gasto Público y transferencias corrientes. Los gastos ejecutados fueron 10% 13,1% y 18,1% superiores a lo planificado inicialmente en el 2008 y el 2012, respectivamente. Mientras la mayor parte 5% del gasto adicional en 2008 fue destinado a transferencias corrientes dentro del sector público (en particular, al sector 0% energía) y, en menor medida, a transferencias de capital y 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Sueldos y salarios Bienes y servicios Intereses Contribuciones sociales Transferencias corrientes Gastos de capital 60  FMI, Tendencias de la Economía Mundial, Abril 2013. 52 61  Datos del SECMA. Fuente: Cálculos realizados por Personal del BM en base a los Datos de la DIGEPRES. sentaron un promedio de 76% de los gastos totales (13,4% respecto al PIB promedió un 3,8% entre 2008 y 2012, y as- del PIB) durante el período 2008-2013, dato ligeramente in- cendió sensiblemente en 2013, alcanzando el 4,2% del PIB. ferior al promedio de Centroamérica de 79,3% (14,3% del Esta tendencia es contraria a las previsiones del Plan Nacio- PIB). Dentro de los gastos corrientes, las transferencias se nal Plurianual del Sector Público (MEPyD, 2012), que espera- redujeron de 6,3% del PIB en el 2008 a 4,3% del PIB en el ba una moderación salarial en términos reales. Los sectores 2010, para aumentar de nuevo a 5%del PIB en 2013, al re- educación y salud absorbieron cerca del 50% de la partida cuperarse los precios del petróleo62. El financiamiento para de salarios del Gobierno Central, aumentando su participa- sueldos y salarios se mantuvo relativamente estable duran- ción durante el período. te el período. Los bienes y servicios representaron cerca de un 9,9% del El grueso de las transferencias corrientes se concentró total del gasto promedio durante el período 2008-2013. en el sector energía, lo cual explica una gran parte de las No obstante, su participación en el presupuesto ha ido de- desviaciones presupuestarias. En el período 2008-2012, en creciendo, de 10,4% en el 2008 a 8,6% en el 2013. Los servi- promedio, las transferencias al sector energía representa- cios no-personales absorbieron, en promedio en 2008-2013, ron casi un 30% del total de las transferencias, aunque su 47% del total de gastos en productos y servicios, mientras participación decreció durante el período, de 38,8% en el que los materiales y suministros absorbieron el 53% restan- 2008 a 24,5% en el 2012 (véase el capítulo anterior para más te. Entre los materiales y suministros, el combustible repre- detalles sobre la evolución de las transferencias al sector sentó cerca del 8,6% del presupuesto de productos y servi- energía). Las transferencias asignadas a las categorías del cios, manteniéndose esta proporción relativamente estable gasto social ocuparon el segundo lugar en el presupuesto durante el período2008-2013. de transferencias corrientes, representando un promedio de 11,6% de todas las transferencias en el período, y se es- Evolución de los Gastos de Capital tima que su participación se ha incrementado en 2013, en el contexto de los esfuerzos del Gobierno de la República En 2008-2013, los gastos de capital en República Domini- Dominicana por ampliar la cobertura de programas sociales cana se situaron por encima del promedio para Centroa- en sectores como educación. Con relación a la ejecución, las mérica. Los gastos de capital promediaron un 4,2% del PIB transferencias corrientes representaron un 60,44% y48,7% (25% de los gastos totales) en el período 2008-2013, por de las desviaciones presupuestarias en el 2008 y el 2012 encima del promedio de todos los países en la región de respectivamente. Mientras en el 2008 la mayoría de las des- Centroamérica, a excepción de Honduras, país cuyos gastos viaciones se concentraron en el sector energía (73,9% del de capital representaron un 4,8% del PIB. Esto se debe a los total), en el 2012 el presupuesto adicional o complemen- cambios experimentados en el 2008 y el 2012. Mientras los tario se dividió entre el sector energía (22,8%), los servicios gastos de capital en el período 2009-2011 rondaban cerca municipales (20,4%), la administración general (12,4%) y el de 3,6% del PIB (similar al promedio regional), se dispararon sector salud (11,5%). a 5,1% en el 2008 y 5,8% en el 2012. El Gobierno redujo los gastos de capital a 3,7% del PIB en el 2013 y planea mante- Desafíos Fiscales en República Dominicana El gasto en salarios públicos, que representa el 19,9% del ner esta tasa constante hasta el 2016. La inversión pública presupuesto total en el período 2008-2013, está a un nivel y privada contribuyeron 1,9 puntos porcentuales al creci- inferior63 al de otros países de Centroamérica. Los salarios miento del PIB (5,3 en el 2008). Sin embargo, en el 2012, la públicos en la República Dominicana también parecen rela- inversión total solamente contribuyó 0,8 puntos porcentua- tivamente bajos al compararse con aquellos de otros países les al crecimiento del PIB, a pesar del gran aumento en gas- de la región64. El peso de la masa salarial del sector público to de capital del sector público. 62  Las transferencias al sector electricidad han sido influenciadas por A pesar de la proporción relativamente grande de fondos los cambios en el precio del petróleo. dedicada a gastos de capital, los gastos de mantenimien- 63  Los gastos promedios en sueldos y salarios para el período 2007- 2010 representaron el 4,25% del PIB en Guatemala, el 4,83% en El Sal- to son relativamente bajos. Si gastos de capital alcanzaron vador, el 5,15 % en Costa Rica, el 7,48 % en Nicaragua y el 10 % del PIB un promedio del 4,5% del PIB (24% de los gastos totales) en Honduras. 64  Con excepción de Costa Rica, donde el promedio para el perío- do 2007-2010 fue de 18 %, la proporción de la partida de sueldos del presupuesto total en todos los países vecinos fue aún más alta, siendo 30 %. Fuente: ICEFI, “La política fiscal de Centroamérica en tiempos de la de El Salvador de 23,8 %, Nicaragua 24 % y Guatemala y Honduras crisis”. 2012. 53 Recuadro 2. Mejorar la eficiencia de los pagos a los servidores públicos en la República Dominicana El Gobierno podría acelerar la reforma del servicio civil y carrera administrativa, actualmente en curso, con el objetivo de estimular el rendimiento y al mismo tiempo estabilizar la masa salarial. La estructura y clasificación de los salarios para los empleados del servicio civil actualmente en vigencia es muy heterogénea, y cada entidad públi- ca tiene un amplio poder discrecional para clasificar sus posiciones de personal y para determinar el nivel de salario asociado con cada posición. Actualmente, existe una gran variabilidad en los salarios para posiciones que pueden considerarse muy similares. De hecho, se usan más de 7.000 denominaciones diferentes para las 15 posiciones del servicio civil más comunes (Rangugni, 2012). Esto es particularmente cierto para posiciones como las de oficial, asis- tente, coordinador, etc. Adicionalmente, los sueldos de los empleados públicos en las instituciones descentralizadas son bastante heterogéneos y en algunos casos el encargado de estas instituciones está devengando un salario superior al del Presidente (véase http://www.elcaribe.com.do/2012/10/02/disparidad-salarios-entidades-autonomas). En julio de 2013, tras casi un año de discusiones, la “Ley de Regulación de Salarios del Gobierno Dominicano” fue aprobada. La ley establece un tope a los salarios de las posiciones de la Presidencia, Vice-Presidencia y altos cargos públicos, a la vez que provee un marco general para la regulación de los servidores públicos. También limita los “gastos de representación” y la asignación de combustible a 15% y 10% del salario respectivamente. Esta ley tiene como objetivo introducir más transparencia en la partida de salarios y armonizar los salarios públicos en todo el sector público ya que aplica tanto al Gobierno Central como a las entidades descentralizadas. Durante los dos años siguientes a la aprobación de la ley, el Ministerio de Administración Pública se encargará de preparar el re- glamento para definir las escalas de salarios asociadas a las diferentes categorías de servidores públicos, así como los requerimientos de entrenamiento/educación para cada una de ellas. Este tipo de legislación puede verse como un primer paso para alcanzar una genuina reorganización de la carrera de los servidores públicos; es muy proba- ble que conduzca a una mayor eficiencia en el mediano y largo plazo, ya que limitaría el espacio para establecer discrecionalmente los salarios de los servidores públicos, y las malas prácticas como los empleados fantasmas (es decir “botellas”) serían mucho más fáciles de detectar. Los salarios también serían distribuidos de una manera más equitativa y de acuerdo a los requerimientos del trabajo a ser realizado. Si esta ley se traduce en ahorros significativos en términos de eficiencia en la nómina, eventualmente se conside- raría una revisión de los salarios básicos de los servidores públicos. Esto tendría un impacto muy estratégico en la calidad y en el compromiso de los servidores civiles, considerando que su costo fiscal se estima entre un 0,31% y un 0,73% del PIB del 2012 (Rangugni, 2012). durante el período 2008-2012, los gastos de mantenimiento te a un 0,5% del PIB en el 2012. Por otro lado, la inversión representaron sólo 0,1% del PIB (0,6% de los gastos totales) en maquinaria y equipo disminuyó de un 0,3% del PIB en en el mismo período. La falta de mantenimiento podría lle- el 2008 a un 0,14% del PIB en el 2013, principalmente debi- var a un deterioro más rápido de las inversiones, a la obso- do a la disminución en equipos de transporte, maquinaria lescencia de las infraestructuras públicas, y a mayores cos- y equipos para la producción, y equipos médicos y hospi- tos de reparación. talarios. La inversión directa representó un 70,8% de los gastos En 2012, la mayoría de los proyectos de inversión directa totales de capital durante el período 2008-2012, consti- tenían como objetivo mejorar el desarrollo de la produc- Análisis del Gasto Público tuyendo las transferencias de capital el 29,2% restante. La ción y la cohesión social. La Estrategia Nacional de Desarro- mayoría de estas transferencias de capital fueron asignadas llo prevé cuatro ejes estratégicos para el país. Según indica en 2012 a servicios municipales (26,2%), energía (25,6%), y un reporte de la Dirección de Inversión Pública, el 65,6%in- agua y saneamiento (21,7%). versión pública total desarrollada por el Gobierno Central y las instituciones descentralizadas fue programada para La inversión en proyectos constituyó la mayor parte de la aumentar el desarrollo productivo (tercer eje), 27% para inversión directa del Gobierno. Además, como se mencio- mejorar la cohesión social (segundo eje), 3,9% para admi- na más abajo, la construcción representó en promedio un nistración pública y gobernabilidad (primer eje), y 3,5% para 54 0,3% del PIB durante el período y aumentó temporalmen- administración territorial y del medio ambiente (cuarto eje). Figura 2.17: Gastos de Capital (% del PIB) Figura 2.18: Composición de los Gastos de Capital excluyendo las transferencias (como % del PIB) 6% 5% 5% 4% 4% 3% 3% 2% 2% 1% 1% 0% 0% Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua República 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Dominicana Maquinaria y equipos Inversiones en proyectos Construcciones 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Bienes preexistentes Otros activos nancieros Transf. de Capital Eventos imprevistos y emergencias Fuente: Cálculos realizados por Personal del BM en base a los Datos del SECMCA Fuente: Cálculos realizados por Personal del BM en base a los Datos de la DIGEPRES. y de la DIGEPRES. En 2012 hubo un notable aumento en gasto de capital, internacionales para entrar en el presupuesto nacional65 ; a que se dirigió a proyectos que se realizaron excediendo lo partir de 2013, la Dirección General de Inversión Pública –la presupuestado. El gasto en inversión ejecutado en el 2012 entidad encargada de realizar la evaluación de los proyec- representó 3,75% del PIB, un incremento de 49% de lo pla- tos de inversión– estableció nuevas normas técnicas desti- nificado en el presupuesto inicial, y mayoritariamente no se nadas a elevar la calidad del proceso de evaluación de los dirigió a proyectos nuevos. Esto refleja la asignación de más proyectos de inversión pública66 (PIP). Como se detalla en recursos a proyectos inicialmente presupuestados, lo que el capítulo 3, el proceso de coordinación interinstitucional constituyó menos de un 1% del total de los proyectos de para la implementación de los PIP y su alineamiento con los inversión. Esto podría significar que dichos proyectos tuvie- objetivos de la END también ha sido mejorado durante los ron costos subestimados, necesitaron fondos adicionales, o últimos años. Finalmente, el fortalecimiento del monitoreo bien aceleraron notablemente su ejecución para comple- y evaluación de los PIP podría ahora constituir una pode- tarse en 2012. Un total de 76% de los fondos adicionales rosa herramienta para seguir mejorando la confiabilidad y asignados a proyectos de inversión fueron usados para tres calidad de la supervisión de la inversión pública. proyectos emblemáticos: el Corredor Duarte (+RD$2.217 millones contra una asignación presupuestaria inicial de RD$1.700 millones), la Autopista del Coral (+ RD$11.417 Asignación Funcional de los millones contra un una asignación presupuestaria inicial Recursos Públicos de RD$403 millones) y la segunda línea del Metro de Santo Desafíos Fiscales en República Dominicana Domingo (+RD$3.440 millones contra una asignación pre- El análisis de los gastos del Gobierno Central por su cla- supuestaria inicial de RD$12.728 millones). Además, activi- sificación funcional para el período 2008-2013 revela dades incluidas bajo el acápite de “reconstrucción de calles cuatro tendencias principales. Primero, los gastos econó- y avenidas a nivel nacional” que fueron presupuestadas en micos67 han ido en aumento, con incrementos significati- RD$ 26 millones y terminaron costando RD$5.391 millones. 65  Antes del 2008 no existían normas ni procedimientos para la for- Cabe destacar que el marco legal e institucional de formu- mulación de proyectos, por lo que la mayoría de los proyectos conte- lación y evaluación de los proyectos de inversión pública nían una pobre o inadecuada formulación; las prioridades podían fácil- mente establecerse atendiendo a criterios discrecionales y a influencia ha mejorado significativamente en los últimos años, con- política y la coordinación interinstitucional era prácticamente inexis- tribuyendo a elevar la calidad del gasto público. A partir tente y muy conflictiva. 66  Las nuevas normas técnicas del Sistema Nacional de Inversión de 2008 se implementó un Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) puede encontrarse en: http://economia.gov.do/eweb/ Pública (SNIP) que garantiza que los proyectos reúnan es- ShowBooks.aspx?idb=48 67  Usamos la clasificación del SIGEF para detallar los gastos públicos tándares de calidad bien definidos y acordes a las prácticas por función. El Cuadro 2.3 más abajo muestra las sub-categorías inclui- das en cada función. 55 Figura 2.19: Tasa promedio de crecimiento anual de como lo son el Metro de Santo Domingo o las diferentes ca- la proporción de los gastos funcionales en los gastos rreteras en todo el país. En el año 2013, la proporción de los totales del Gobierno Central, 2008-2013 gastos en transporte bajó a 1,1% del PIB, de 3,3% del PIB en 2012. El gasto en energía es el que ocupa el segundo lugar más importante en la categoría de gastos económicos y re- Gastos generales 3.1% fleja las ineficiencias del sector eléctrico y la transferencia de recursos públicos que este sector requiere, tal y como Gatos sociales 11.5% se discutió en el capítulo anterior. La proporción de los gas- tos en agricultura decreció ligeramente entre el año 2008 y Gastos económicos 5.1% el 2013 y, desde el punto de vista histórico está en su nivel Pago de interés más bajo, con un promedio de 0,5% del PIB (2,3% del total de la deuda pública 23.2% de gastos). Es importante mencionar que el gasto ejecuta- 0 5 10 15 20 25 do del año 2013 introdujo cambios significativos, ya que prevé un descenso importante en la proporción del gasto Fuente: Cálculos realizados por Personal del BM en base a los Datos de la SIGEF. económico hasta ubicarse en un 3,3% del PIB(al compararse con el 6,3% en el 2012). Esta caída se puede explicar princi- vos en los años de elecciones presidenciales (2008 y 2012) palmente por la reducción del gasto en infraestructura con debido a su componente de capital, como ya se indicó en respecto al año anterior. la sección anterior. Segundo, la proporción de los servicios sociales tuvo como promedio un 40,7% del total de gastos Los gastos sociales como un porcentaje del PIB disminu- durante el período 2008-2013, ligeramente inferior al 41,4% yeron durante el período 2008-2011, aunque empezaron alcanzado durante el período 2000-2004. No obstante, cabe a aumentar de nuevo en el año 2012, debido, principal- destacar que los gastos sociales, como un porcentaje del mente, a mayores asignaciones a los sectores de educa- PIB, aumentaron del 6,4% en 2004 al 9% en el año 2013. Ter- ción y salud. Durante la última década, las asignaciones a cero, la proporción de los gastos generales del presupuesto los sectores sociales68 se han elevado de un 6,1% del PIB total decreció 6,6% por año en promedio y también declinó en el 2000 a un 9% en el 2013. A pesar de haber recibido de un 3,6% del PIB en el año 2008 a un 2,5% en el 2013, algo más de atención recientemente, el gasto público en en tanto que el monto de los gastos totales asignados a la salud, un 1,6% del PIB en el 2013, continúa siendo relati- administración general permaneció constante en términos vamente bajo con respecto a otros países de la región; no nominales durante el período. Cuarto, la proporción del obstante, esta asignación aumenta al 2,6% del PIB si tene- servicio de la deuda ha ido aumentando significativamente mos en cuenta también el gasto en seguridad social para debido a la expansión del stock de la deuda y es muy proba- cobertura del régimen subsidiado de salud. No obstante, ble que continúe creciendo por lo menos durante los próxi- sigue siendo uno de los más bajos niveles en la región de mos dos años. Durante el período 2008-2013,un promedio Latinoamérica y el Caribe. El gasto en educación aumentó de13,6% de los gastos del Gobierno Central (2,4% del PIB) notablemente en los últimos dos años, hasta alcanzar un fueron asignados al pagar interés de la deuda pública, un 4,1% del PIB en 2013. nivel históricamente elevado para la República Dominicana. Esto implica que cerca de un cuarto de los ingresos fiscales A pesar de cierta mejoría en la disponibilidad de recursos recaudados se están usando para el servicio de la deuda. para fines sociales, los indicadores de desarrollo humano están todavía por debajo del promedio regional. Por ejem- Análisis del Gasto Público Los gastos económicos representaron en promedio un plo, el índice de mortalidad infantil para niños menores de 5,1% del PIB durante el período 2008-2013 y fueron domi- cinco años se encuentra en 24,7 por cada mil nacidos vivos nados por los gastos en transporte y energía. Los gastos (contra el promedio regional de 22,4); de la misma manera, en transporte fueron en promedio un 1,8% del PIB (8,9% del como se observa en la Figura 2.21, la República Dominicana total de gastos, en el apéndice 3 se presenta una descrip- presenta uno de los índices más bajos en la región de es- ción más detallada de los gastos y su % del total de gastos). Esta es una proporción mayor que en la década de los años 68  Usamos la clasificación del SIGEF para definir los sectores sociales; los Sectores sociales incluyen: Educación, Deportes Cultura y Religión, 90 o en la década del 2000, y refleja la prioridad otorgada Salud, Asistencia Social, Vivienda, Agua y Recogida de Basura, Servicios 56 a los grandes proyectos de infraestructura de transporte Municipales y Seguridad Social. Tabla 2.3. Gastos Ejecutados por clasificación funcional, como % Del PIB, 2008-2014 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014* Gastos Generales 3,6% 3,2% 3,1% 2,6% 2,8% 2,7% 2,3% Administración General 2,0% 1,6% 1,5% 1,3% 1,4% 1,4% 1,2% Justicia 0,8% 0,8% 0,7% 0,6% 0,7% 0,7% 0,5% Defensa 0,6% 0,5% 0,5% 0,5% 0,5% 0,4% 0,3% Relaciones Internacionales 0,2% 0,3% 0,2% 0,3% 0,3% 0,2% 0,2% Gastos Sociales 8,6% 7,7% 7,3% 7,1% 8,1% 9,4% 9,0% Educación 2,2% 2,2% 2,2% 2,2% 2,8% 4,4% 4,5% Deportes, Cultura y Religión 0,3% 0,2% 0,3% 0,2% 0,2% 0,2% 0,1% Salud 1,4% 1,4% 1,8% 1,8% 1,8% 1,7% 1,5% Asistencia Social 1,6% 1,0% 1,0% 0,8% 1,0% 1,0% 0,8% Vivienda 0,6% 0,5% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% Agua y Recogida de Basura 0,5% 0,3% 0,3% 0,3% 0,5% 0,4% 0,4% Servicios municipales 1,0% 0,9% 0,8% 0,7% 0,6% 0,7% 0,6% Seguridad Social 1,0% 1,2% 0,8% 1,0% 1,0% 1,1% 1,0% Gastos Económicos 6,0% 3,8% 4,0% 4,3% 6,3% 3,6% 2,5% Agricultura y Pesca 0,6% 0,5% 0,4% 0,4% 0,4% 0,5% 0,3% Riego 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,2% 0,1% 0,1% Industria y Comercio 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,2% 0,1% 0,1% Minería 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% Transporte 1,7% 1,2% 1,9% 1,6% 3,3% 1,0% 0,7% Energía 3,2% 1,7% 1,4% 1,8% 1,6% 1,8% 1,3% Turismo 0,0% 0,0% 0,1% 0,0% 0,0% 0,1% 0,0% Trabajo 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% Banca y Seguros 0,0% 0,0% 0,0% 0,3% 0,5% 0,0% 0,0% Protección al Medio Ambiente 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% Servicio de la Deuda 3,4% 4,5% 4,7% 4,7% 4,6% 5,6% 5.9% Intereses de la Deuda Pública 1,4% 1,9% 1,9% 1,9% 2,0% 2,6% 3,1% Repago de la deuda 2,0% 2,6% 2,8% 2,8% 2,6% 3,0% 2.8%1 Desafíos Fiscales en República Dominicana Gastos Totales del Gobierno Central 21,6% 19,2% 19,2% 18,8% 21,9% 21,3% 19,8% *Para el 2013 usamos los gastos tal y como fueron formulados en el presupuesto del 2013. 1. Cálculos preliminares de acuerdo a información de la Dirección General de Crédito Público. Fuente: Cálculos realizados por Personal del BM en base a los Datos de la SIGEF y cifras del Banco Central de la RD. tudiantes que completan la educación secundaria (la baja lo cual sigue siendo bajo en comparación con el promedio calidad de la educación se describe más detalladamente en regional. A pesar de las mejorías en la cobertura del régi- el próximo capítulo). men de salud subsidiado, focalizado en los más pobres, la gran cantidad de gastos por cuenta propia que los indivi- El presupuesto del año 2014 busca mantener el gasto so- duos deben asumir, continúa constituyendo una barrera cial al 9% del PIB (similar al gasto ejecutado en 2013). Este para ellos69. presupuesto está casi enteramente relacionado con el compromiso del Gobierno de la República Dominicana de asignar al menos el 4% del PIB a la educación. El gasto en 69  Los gastos por cuenta propia (medicinas, pago de cuota inicial, para pruebas y consultas médicas, etc.) fueron estimados en un 56% salud del Gobierno Central se mantendrá en 1,5% del PIB, del total de gastos en salud. Fuente: Encuesta de salud ENDESA, 2007. 57 Tabla 2.4. Gasto Público en Salud y Educación, como % del PIB, 2012 Como % del PIB Total Gasto en salud pública 7,6 Costa Rica 13,9 Gasto público en educación /2 6,3 Gasto en salud pública 2,8 República Dominicana /1 5 Gasto público en educación 2,2 Gasto en salud pública 2,9 Ecuador 7,3 Gasto público en educación 4,4 Gasto en salud pública 4,2 El Salvador 7,6 Gasto público en educación /4 3,4 Gasto en salud pública 2,4 Guatemala 5,3 Gasto público en educación /4 2,9 Gasto en salud pública 4,5 Nicaragua 9,1 Gasto público en educación /3 4,6 Gasto en salud pública 5,2 Panamá 8,7 Gasto público en educación /4 3,5 Gasto en Salud pública 4 Latinoamérica y el Caribe 8,5 Gasto público en educación /4 4,5 1/ Los datos de World Development Indicactors (WDI) incluyen el gasto del gobierno central en salud y el gasto en seguro social para la cober- tura del régimen subsidiado. 2/ Cifras del 2009. 3/ Cifras del 2010. 4/ Cifras del 2011. Fuente: Banco Mundial, WDI. De 2004 a 2013, los subsidios sociales administrados por social. En general, el Gabinete Social ha mejorado la eficien- la ADESS70 aumentaron significativamente como porcen- cia de los subsidios sociales mediante: (i) la actualización taje del PIB y ahora están mejor focalizados hacia los po- de la base de datos del SIUBEN en el año 2011, que ahora bres. Los subsidios aumentaron de un 0,06% del PIB en el tiene una cobertura de 1,8 millones de hogares en todo el año 2005 a un 0,51% del PIB en el año 2013. Los programas país, y ayuda a mejorar la focalización, y (ii) la eliminación diseñados y administrados por el Gabinete Social (una de- de los subsidios universales, incondicionales o aquellos ba- pendencia de la Presidencia) y administrados por la ADESS sados en ubicación geográfica (como el PRA), que tienen un son de primera importancia, ya que incluyen una variedad impacto mínimo en su distribución, y sustituyéndolos por de programas sociales como son: ayuda alimenticia para las transferencias focalizadas basadas en inversiones en capi- familias más pobres (Comer es Primero); transferencias con- tal humano71. Será crucial que el Gabinete Social mantenga dicionales de efectivo para incentivar la asistencia escolar claras sus responsabilidades y un presupuesto adecuado, a (Incentivo a la Asistencia Escolar); y subsidios para el consu- la vez que prevenga la interferencia política en la asignación mo de electricidad en los hogares pobres (Bonoluz). En los de los subsidios, para reducir la pobreza y lograr la prosperi- últimos años, el Gabinete Social, como la institución a cargo dad compartida en un futuro cercano. De acuerdo al presu- de centralizar y coordinar las políticas sociales del Gobierno, puesto del año 2014, el nivel de los subsidios asignados por ha estado ganando relevancia. Su marco institucional in- la ADESS debe mantenerse conforme a los niveles observa- cluye un sistema independiente y objetivo de información dos en los últimos años. (SIUBEN), el cual se ha combinado con un eficiente meca- nismo de pago (ADESS) para aumentar la transparencia en En resumen, en el período 2008-2013, la República Do- Análisis del Gasto Público la asignación de los subsidios sociales, y a la vez reducir la minicana ha aumentado la asignación de gasto público discrecionalidad. Esta estructura unificada también auspicia a funciones sociales; los gastos de naturaleza económica una mejor coordinación inter-institucional y la toma de de- (electricidad y transporte) y el servicio de la deuda man- cisiones inter-sectoriales, reduciendo así la fragmentación tienen también un peso importante en el presupuesto. y la falta de focalización existente bajo la anterior política La nueva administración se ha comprometido a priorizar el 70  La Administradora de Subsidios Sociales, ADESS, es un organismo 71  Los programas Comer es Primero y el Incentivo a la Asistencia Es- administrativo que canaliza los pagos hacia los diferentes programas colar están focalizados hacia los pobres y están sujetos a condicionali- sociales diseñados y administrados por el Gabinete Social. Los bene- dad. El resto de los programas sociales son solamente focalizados, no 58 ficiarios potenciales están registrados en la base de datos del SIUBEN. son condicionales. gasto en educación, tan ampliamente demandado por la obtener un graduado en el ciclo primario73, lo cual confirma sociedad, y a aumentar y mejorar los subsidios sociales. que la R.D. está obteniendo los peores resultados por cada dólar que invierte en educación. En general, el índice de El Gasto Público en Educación alfabetización de adultos alcanzó el 89,5% en el año 2010 (frente al 87% en el 2002) y aún está por debajo del prome- Durante la década pasada, la República Dominicana ha dio de Latinoamérica y el Caribe (LAC) de 91,3%. mostrado cierta mejoría en la cobertura destinada a la educación. Durante el período 2004-2011, la construcción Actualmente la educación es de alta prioridad para el de 6.644 aulas y la rehabilitación de otras 7.511 permitió que Gobierno del Presidente Medina. Tradicionalmente bajo se expandiera ligeramente el acceso y cobertura de los ser- para los estándares internacionales, el gasto del Gobierno vicios de educación. Mientras el índice de inscripción bruta Central en el sector educación promedió un 2,2% del PIB en educación primaria ha permanecido cerca del 106%72, la durante el período 2008-2011, un nivel que compara des- República Dominicana está ahora presentando un índice de favorablemente con el promedio para Latinoamérica de inscripción bruta de 76% en educación secundaria, lo que 4,74%74. Sin embargo, respondiendo a lo establecido en la se compara favorablemente con el 68% del año 2004,pero Ley y a los pedidos de la sociedad civil por el cumplimiento es aún bajo para el promedio de Latinoamérica, que se en- de la misma, el Gobierno aumentó el gasto público en la cuentra en un 89%. Mientras tanto, el índice de finalización educación pre-universitaria hasta cerca del 3% del PIB en el de la educación primaria se ha incrementado de un prome- presupuesto del año 2012 y al 4% del PIB en el presupuesto dio de 85,1% en el período 2004-2006 a un promedio de para el 2013, el cual constituye históricamente su nivel más 92,3% en el período 2009-2011. El índice de repetición se alto. A su vez, el gobierno realizó el Pacto Nacional por la ha mantenido estable alrededor del 7,5% del total de estu- Educación con la participación de universidades, sindicatos, diantes inscritos. Las tasas de finalización de la escuela se- sociedad civil, sector privado y agencias independientes. El cundaria, tal y como se presentan en el siguiente gráfico, objetivo del Pacto fue alcanzar consenso de todos los acto- quedan rezagadas con relación al promedio regional, aun res dentro del sistema sobre las políticas más importantes si tomamos en consideración el relativamente bajo nivel para el mejoramiento de la educación y destrabar políticas de gasto público en educación que se venía manteniendo que no han podido ser realizadas durante la última década. hasta 2011; por lo tanto, la República Dominicana está en- El Pacto fue un proceso participativo que permitió a todos frentando una situación en la cual obtiene menos valor por los actores contribuir con la definición de las prioridades na- el dinero gastado que en los países de la región; y, al mismo cionales en el sector, y a la vez sirvió como una plataforma tiempo, el bajo presupuesto en educación observado en el para el diálogo abierto para que estos temas sean debati- pasado podría ser en sí mismo el origen de algunos los pro- dos, acordados y monitoreados75. blemas discutidos. Como se ha podido comprobar en otras grandes reformas Con relación a la calidad, las clasificaciones internaciona- educativas y como sugerido por la evidencia internacio- les LERCE y SERCE sugieren que la República Dominicana nal76, en educación quizás más que en otras interven- Desafíos Fiscales en República Dominicana tiene un peor desempeño que aquellos países que se en- ciones sociales, la mejora de la calidad no solo depende cuentran en un nivel similar de desarrollo y le clasifican del monto invertido en el sector. En una primera etapa, como uno de los peores países de la región (Luque et al., 2010). En promedio, toma cerca de 11,5 años para que un 73  Calculado como la diferencia entre el número promedio de años estudiante complete el ciclo de educación primaria de ocho de estudio y el número promedio de grado completados, basado en la años. Por lo tanto, la sociedad está gastando cerca de 30% última encuesta de hogares disponible para la República Dominicana (2007). más por estudiante que lo que normalmente debería para 74  World Development Indicators, 2010. 75  Las prioridades definidas en el Pacto fueron informadas y están alineadas con la Iniciativa Dominicana por una Educación de Calidad (IDEC), un proceso participativo liderado por el Gobierno y que invo- 72  La tasa de inscripción neta es el porcentaje de los estudiantes de lucró a la sociedad civil, al sector privado, universidades, organizacio- edad apropiada inscritos en un grado; la tasa de inscripción bruta es el nes no gubernamentales, y todas las organizaciones internacionales número de estudiantes de cualquier edad inscritos en un grado, dividi- activas en el sector educativo para recomendar reformas y apoyar la do entre el número de estudiantes en la edad apropiada. Por lo tanto, implementación de las mismas en el sector educativo. una inscripción bruta elevada indica un alto número de estudiantes 76  Véase por ejemplo Hanushek, Eric. 2006. “School Resources.” In repitiendo el grado. Los miembros de la OCDE publicaron un índice de Vol. 1 of Handbook of the Economics of Education, ed. Eric Hanushek inscripción bruta de 104% en el año 2011. Fuente: UNESCO and FinisWelch, 866–908 59 Figura 2.20: Subsidios asignados por ADESS Figura 2.21: Gasto Público en Educación y logros en la Escuela Secundaria (como % de la población 15000 de 15 años o más) en Latinoamérica Subsidios sociales en millones de pesos % de nalización de la escuela secundaria 50 10000 Bolivia 40 Par. Col. Arg. 30 Chile Jam. Perú Pan. Bras. 5000 20 Urug. LAC Ecu. El Sal. Nic. 0 10 RD Guat. 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Ven. 0 Comer es primero Incentivo a la asistencia escolar Envejecientes 0 1 2 3 4 5 6 7 8 Bonoluz Bonogas Otros Gasto público en educación, promedio 2004-2010, como % del PIB Fuente: ADESS. Fuente: Cálculos realizados por Personal del BM en base a los Datos de WDI y Barro y Lee. el aumento de recursos garantizara mejores condiciones los gastos en educación utilizados por otros Ministerios fue- de operación de los centros educativos a través de aumen- ron marginales y limitados a construcciones esporádicas en tos en sueldos de los maestros y un ambicioso programa el área de educación, capacitación interna y/o programas de infraestructuras para el sector educación, acciones que de educación continuada. La mayor parte de los gastos en parecen ser las prioridades que surgen de la ejecución del educación de la Presidencia (92% en promedio) se ha con- presupuesto del año 2013. Sin embargo, al margen de la centrado en la construcción de centros educativos, centros inversión, la Estrategia de Mediano Plazo del Ministerio de tecnológicos o bibliotecas nacionales. El resto del presu- Educación busca superar los problemas de eficiencia del puesto (cerca del 8%) ha sido usado para financiar progra- sistema educativo y asegurar que la educación garantice el mas educativos dentro de otros ministerios, para ayudar a crecimiento futuro del país y el bienestar de sus ciudadanos. la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD) o para En este sentido, los fondos adicionales que han resultado subsidiar las ONGs que trabajan en educación. Finalmente, del “compromiso del 4%” deben ayudar a poner en marcha es también pertinente mencionar que el alza de los gastos este plan decenal77. Asimismo, se están abordando inter- en educación en el año 2012 fue en gran medida asignada venciones sobre el proceso de enseñanza y aprendizaje en a través de la Presidencia, ya que su proporción de gastos términos puros que incluyen una variedad de problemas en educación sobre gastos totales se ha duplicado, de un complejos que van desde la pobre calidad de la capacita- promedio del 6,1% en el período 2008-2011 a un 12,1% en ción y evaluación de los maestros, hasta las debilidades en el 2012; casi un 60% de este presupuesto ha sido asignado la gestión administrativa y pedagógica del sector78. Estas a la Universidad Autónoma de Santo Domingo. Otro 14% se intervenciones son las que realmente pueden crear valor ha destinado a la construcción de una universidad donada en el servicio educación y tomarán necesariamente tiempo, al Gobierno haitiano, y debería por lo tanto ser considerado independientemente del monto invertido. como ayuda al extranjero. Aún si las intervenciones presi- denciales se complementaran con aquellas del Ministerio Distribución de los gastos en educación de Educación, existe una gran necesidad de coordinación para evitar acciones superpuestas o duplicadas, y para dis- Análisis del Gasto Público Los gastos del Gobierno Central en el sector educación poner de una visión completa e integral de las acciones to- son principalmente asignados a tres instituciones: el Mi- madas en el sector. nisterio de Educación, el Ministerio de Educación Supe- rior, Ciencia y Tecnología (MESCyT) y la Presidencia. Con- Durante el período 2008-2012, los gastos corrientes pro- juntamente representaron el 98% del total de gasto público mediaron más del 81% del total de gastos en el sector edu- en educación durante el período 2008-2012, mientras que cación del Gobierno Central, dejando poco espacio para las inversiones. Un análisis más exhaustivo del Ministerio 77  Plan Decenal de Educación Superior 2008-2018 de Educación revela que, para el período en cuestión, la re- 60 78  Banco Mundial, Reporte de Políticas sobre Educación, en proceso. muneración del personal promedió un 64% del presupuesto Figura 2.22: Asignación del Gasto Público y 2012. Según la metodología UNESCO, el monto por es- en Educación por Instituciones tudiante pasó de US$439 en 2008 a US$858 en 2012. Este 70000 3,0% programa provee educación pública pre-escolar a niños de 60000 5 años de edad, y se estima que alcanza a un 75,4% de los 2,5% niños de 5 años. Aunque los niños menores de 5 años tam- 50000 Millones de pesos 2,0% bién son aceptados dependiendo de la disponibilidad de % del PIB 40000 1,5% espacio, solamente un 53% de los niños menores de 5 años 30000 está asistiendo al pre-escolar82, lo cual sugiere limitaciones 1,0% 20000 potenciales en la cobertura y deficiencias en la accesibilidad 10000 0,5% al programa de pre-escolar. Sin embargo, el importante au- 0 2008 2009 2010 2011 2012 0,0% mento que ha recibido la educación inicial en los años 2013 y 2014 podría cambiar esa situación, lo que sería de crucial Presidencia MINERD MESCYT importancia, ya que existe evidencia empírica de quela edu- Otros Gasto público en educación (derecha) cación pre-escolar ayuda a reducir la brecha socio-econó- Fuente: Cálculos realizados por Personal del BM en base a los datos del SIGEF. mica en el desarrollo de la niñez, y las intervenciones públi- cas en el desarrollo de la niñez temprana son más eficientes del Ministerio, aunque este porcentaje ha declinado de un que las que tienen lugar en otros niveles de la educación 70% en el 2009 a un 55% en el 2012 (véase apéndice). Estos (Vegas y Santibáñez, 2010). índices están asociados a un número de maestros inferior al promedio de la región: la tasa de estudiante por maestro fue La Educación Primaria recibió un 45% del presupuesto del de 25 para la educación primaria y de 28 para secundaria en Ministerio de Educación durante el período 2008-2012. el 2011, un nivel bastante superior al de la región (21 y 16 Con esta proporción, la remuneración del personal ha ido respectivamente79). La construcción y rehabilitación de aulas creciendo continuamente de un 88% del presupuesto total promedió un 11% del total del presupuesto durante el perío- para la educación primaria en el 2008 a un 95% en el 2012 do, pero mostró una gran variabilidad: mientras este monto debido a aumentos continuos en salario base e incentivos fue de un 7,8% en el período 2009-2011,éste aumentó a cer- de los maestros. Por otro lado, la proporción asignada a in- ca de un 14% en los años electorales (totalizando RD$6,7 mil versión directa (construcción y equipos) ha ido decreciendo millones en el 2012).80 Otro 7% del total del presupuesto del de un 10,6% a un 3,5% en el 2012. Con gastos por estudian- Ministerio se utilizó en programas de alimentación escolar te estimados en un 7,5% del PIB per cápita, la R.D. en 201083 (desayuno escolar). Por último, en el 2012, los recursos utili- estaba empleando aproximadamente la mitad de los recur- zados en libros para los maestros se duplicaron, hasta llegar sos que destina Costa Rica a educación primaria. Al compa- a representar más del 2% del presupuesto, lo cual es consi- rarse con los promedios de la región, este presupuesto tan derado como una mejoría a favor de una mayor inversión en bajo para la educación primaria podría, en parte, explicar las la calidad de la educación. bajas puntuaciones obtenidas por los alumnos dominica- nos en las pruebas internacionales. Las autoridades podrían Desafíos Fiscales en República Dominicana Gastos por nivel de educación81 desear continuar fortaleciendo la educación primaria para aumentar la calidad. La inversión por estudiante en el programa de educación pública pre-escolar ejecutado por el Ministerio de Edu- Los gastos en educación secundaria parecen quedarse cación (Educación Inicial) fue casi duplicada entre 2008 rezagados. Aunque, de acuerdo a la metodología UNESCO, la inversión por estudiante en educación media ha aumen- 79  Datos de WDI, 2011 tado en términos nominales entre 2008-2012, la proporción 80  La volatilidad de este monto podría sugerir que las construc- del gasto público en educación secundaria registrada en el ciones de nuevas aulas son percibidas como una manera de proveer productos públicos que podrían, teóricamente, beneficiar una gran SIGEF se redujo de un 11% en el año 2008 a un 8,1% en el mayoría de votantes. año 2012. Además, mientras la mayoría de los países de la 81  Cabe mencionar que la estructura programática del MINERD no engloba en los programas sustantivos (Inicial, Básica y Media) el total de los gastos directos que van a los beneficiarios del mismo. Ante esta limitación, el MINERD hace uso de la Metodología de UNESCO y llega 82  Estimado basado en el censo de la ONE, 2010. a resultados diferentes de los que se podrían obtener usando solo el 83  Este monto aumentó a 9,2% en 2012 para educación primaria y SIGEF. Estos resultados se presentan a continuación. 8,5% para educación secundaria. 61 Tabla 2.5. Gastos por estudiante en el 2010 (% del PIB per cápita) Primaria 7,5 República Dominicana Secundaria 6,7 Primaria 10,0 Ecuador Secundaria 16,6 Primaria 14,5 Costa Rica /1 Secundaria 14,4 Primaria 14,7 LAC Secundaria 15,4 Primaria 11,2 Singapur Secundaria 17 Terciaria 27,9 Primaria 22,1 OCDE Secundaria 26,6 Terciaria 27,2 Fuente: Banco Mundial, WDI. 1/ Cifras de 2009. Figura 2.23: Inversión por Estudiante a Precio Corriente US$ por el Ministerio de Educación 1500% 1200% 900% 600% 300% 0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Inversión Inicial en US$ corriente 145 258 292 378 439 480 526 658 858 1354 1429 Inversión Basica en US$ corriente 150 260 296 393 413 446 510 548 728 1149 1212 Inversión Media en US$ corriente 125 196 248 339 354 376 447 519 693 1094 1155 Fuente: UNESCO 2004-2014 con datos del SIGEF. Figura 2.24: Asistencia a la escuela primaria por región y por ingresos, 36 a 59 meses de edad Por región Por ingresos 35% 30,9% 60% 52,0% 30% 50% Análisis del Gasto Público 25% 40% 20% 16,1% 30% 15% 20% 10% 11,7% 5% 10% 0% 0% Urbano Rural Quintil más rico Quintil más pobre 62 Fuente: “La Educación en República Dominicana”, Notas de Política (Manzano et al, 2013). región reportaron gastos por estudiante en el nivel de edu- Figura 2.24) y también en la secundaria: solamente el 32,1% cación secundaria mayores que en los niveles de educación de las personas que viven en las zonas rurales ha asistido a básica, la República Dominicana presenta cifras inusuales84; la escuela secundaria, mientras que a nivel urbano alcanza con un gasto por estudiante de secundaria equivalente al el 37,9%. En las zonas rurales la tasa de alfabetización ape- 6,7% del PIB per cápita, el país no solamente destina menos nas alcanza el 80% mientras que en las zonas urbanas llega recursos a la educación secundaria que a la educación bási- al 89,7%, agravando aún más la disparidad social. ca, sino que también le dedica 2,3 veces menos que el pro- medio de la región. Esta distribución pudiera limitar la pro- Con los datos disponibles, resulta difícil evaluar hasta qué gresividad del gasto público en educación debido a que, a punto es desigual la distribución de oportunidades en el menor gasto por estudiante en secundaria, es más probable sector educación. El uso de un Sistema de Seguimiento del que los estudiantes ingresen en las universidades con una Gasto Público (PETS, por sus siglas en inglés) permitiría que menor preparación académica. Esta reducción de fondos en las personas encargadas de formular las políticas puedan la educación secundaria pudiera arriesgar la probabilidad evaluar la desigualdad en términos de gastos per cápita o de que el sistema educativo de la República Dominicana, en por quintil, a la vez que permitiría una mayor desagregación su conjunto, experimente mejorarías, ya que pudiera signi- de los gastos y análisis por región. Aquí estamos limitados ficar que las clases media y pobre que carecen de recursos a analizar la desigualdad principalmente en términos de para optar por la educación secundaria en colegios priva- resultados (asistencia escolar o analfabetismo, basándonos dos, tendrían que continuar ingresando a las universidades en la zona o del nivel de ingresos). No obstante, el Índice con deficiencias educativas, si es que logran ingresar. de Desarrollo Humano desarrollado por Barros et al. (2008) nos ofrece un buen método de aproximación para evaluar la Equidad en el gasto público en educación igualdad o desigualdad de las oportunidades. Este indicador revela que en la República Dominicana los grupos más favo- Los problemas del sistema educativo aquí expuestos perju- recidos y los menos favorecidos están en promedio un 12% dican principalmente a los sectores más pobres de la pobla- por encima o por debajo del promedio nacional de finaliza- ción. Las insuficiencias en el nivel de educación pre-primaria ción a tiempo del sexto grado. Aunque este indicador mejo- presentadas anteriormente impactan aún más a los pobres ( ró de un 16% en el 1995 a un 12% en el 2005, ha progresado Figura 2.24) y solamente el 80% entre los niños más po- a un paso más lento que el promedio de la región (de 17% a bres de seis años de edad se inscriben en el primer grado 11% durante el mismo período), lo cual sugiere que la distri- de educación básica, en comparación con el 93% entre los bución del gasto público no está contribuyendo lo suficiente más ricos. La entrada tardía al sistema educativo es una pre- a la reducción de las desigualdades en el sistema educativo. ocupación importante al momento de asegurar las mismas oportunidades para todos los niños, ya que ocasiona conse- En resumen, durante el período 2008-2013 se ha observa- cuencias severas en el desarrollo cognitivo y repercute en la do un incremento del gasto en funciones sociales, si bien trayectoria profesional de las personas (Schady, 2012). Con ciertos desequilibrios persisten. Por ejemplo, se observan respecto a la eficiencia, evaluada a medida que el estudiante niveles de gasto destinados a educación secundaria aún Desafíos Fiscales en República Dominicana avanza en el sistema educativo, los estudiantes con 20 años por debajo de lo que sería necesario, así como brechas en de edad provenientes del quintil más bajo, promedian 11,1 cuanto a asistencia escolar y rendimiento entre los estratos años de educación y han completado solamente 7,8 grados, socioeconómicos más pobres y más ricos. mientras que aquellos en el quintil más alto han estudiado un promedio de 12,3 años y han completado 10,1 grados. Distribución Institucional del La desigualdad en la educación tiene también una dimen- Gasto Público: Concentración y sión territorial. Las zonas rurales se encuentran deficiente- Fragmentación mente equipadas y el acceso a la educación es por tanto mucho más complicado. Esto se presenta en la educación básica (ver Esta sección ofrece una visión de la clasificación institu- cional de los gastos presupuestados y ejecutados en la República Dominicana. La Estrategia Nacional de Desarro- 84  Los únicos países de Latinoamérica y el Caribe que registran in- llo (END) de la República Dominicana contempla en su Ca- feriores gastos per cápita en educación secundaria que en educación primaria son Guatemala y Bolivia. pítulo III la creación de mejores vínculos entre los sistemas 63 Figura 2.25: Gasto Público por Ministerio total de fondos), con los Ministerios de Finanzas, de Educa- como proporción del PIB ción y Cultura, de Salud Pública y Asistencia Social, y el de 25% Interior y Policía, conservando también una gran propor- Gasto por institutiones como % del PIB ción (Banco Mundial, 2004). A lo largo de la década pasada, 20% tal y como revela la Figura 2.25, se ha observado una serie 15% de tendencias: (i) el número de Ministerios se incrementó de catorce en los años noventa, a veinte en la década del 10% 2000; no obstante, la mayoría de los nuevos Ministerios re- ciben menos del 1% del total de los gastos gubernamen- 5% tales; (ii) la proporción de la asignación a la Presidencia 0% ha declinado moderadamente; (iii) el Ministerio de Obras 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 Presidencia de la República Ministerio de Educación Públicas y Comunicaciones, que había duplicado su peso Ministerio de Salud y Acción Social Ministerio de Obras Públicas en los últimos años, presenta en 2013 valores similares a Ministerio de Hacienda y adm. deuda Resto de las Instituc. del Gob. central los reflejados en la década del 2000; (iv) los Ministerios de Fuente: Ministerio de Finanzas y el SIGEF. Salud y Agricultura han mantenido una asignación más o menos constante; y (v) la proporción de la asignación al de planificación y de preparación presupuestaria. En última Ministerio de Educación ha experimentado un significativo instancia, y con la ayuda del Plan Estadístico Nacional, se aumento en los últimos años, especialmente pronunciado contará con indicadores que ayudarán con el monitoreo en 2013. del progreso en las diferentes áreas resaltadas en la END, y de esta forma la República Dominicana podrá evolucionar A pesar de que la República Dominicana pudo mantener hacia un desarrollo presupuestario basado en resultados. una aceptable disciplina fiscal durante el período 2009- Mientras tanto, el presupuesto está fuertemente influen- 2013, se han observado fluctuaciones significativas en el ciado por tendencias históricas, y en algunos casos el peso presupuesto del país en los años de elecciones presiden- político de ciertas instituciones pudiera reducir el grado de ciales (2008 y 2012). El exceso en el gasto por encima del libertad de la función presupuestaria. Es importante tam- presupuesto original promedió 0,52% del PIB en 2009-2010 bién señalar que, debido a que los indicativos de desempe- y 2013, comparado con el 3,25% en el 2008 y en el 2012. ño bien definidos no están siempre disponibles dentro de los Ministerios, no es posible realizar un análisis exhaustivo El gasto adicional en los años electorales tendió a con- sobre la eficiencia de la asignación (“hacer las cosas que centrarse en los Ministerios de Obras Públicas, de la Pre- son necesarias”) y la eficiencia técnica (“hacer las cosas de sidencia de la República, de Salud, y en el de Hacienda. manera correcta”) del gasto público. Por lo tanto, esta sec- En el 2008 la mayor parte del gasto adicional se distribuyó ción se enfocará en el análisis de las tendencias observadas entre la Presidencia (0,5% del PIB), el Ministerio de Hacien- y de las desviaciones en referencia a la clasificación institu- da (0,4%, principalmente en la administración de los acti- cional principal. vos financieros en el contexto del aumento del déficit), el Ministerio de Obras Públicas (0,33%), el Ministerio de Salud La concentración del gasto público en unas pocas agen- Pública y Asistencia Social (0,27%), y los Ministerios de Edu- cias e instituciones es característico de la República Do- cación y de Defensa (0,13% cada uno). En el 2012, los gas- minicana. Durante los años ochenta, las cinco instituciones tos extraordinarios superiores a las asignaciones iniciales, que registraban el mayor gasto, contaban con un promedio se concentraron en el Ministerio de Obras Públicas (1,34% Análisis del Gasto Público de 11,4% del PIB, lo cual representaba el 74% del total de del PIB), en el de la Presidencia (0,54%), el Ministerio de Sa- los fondos presupuestados (Oficina de la Presidencia, los lud Pública y Asistencia Social (0,32%) y en el Ministerio de Ministerios de Finanzas85, de Educación y Cultura, de Agri- Industria y Comercio (0,11%); el Ministerio de Educación, cultura y de Policía). A principio de los años noventa, los el cual había recibido un aumento en los fondos asigna- fondos públicos estaban aún más concentrados (el 83% del dos, terminó sufriendo un recorte (-0,34%). Es importante total de gastos, equivalente al 11,6% del PIB), especialmen- señalar que aquellos Ministerios que recibieron la mayoría te en la Oficina de la Presidencia (alrededor del 50% del de los fondos adicionales del presupuesto complementario en 2008 y 2012, no se excedieron en ejecución el resto de 64 85  Esto incluye la administración de la deuda pública. los años. En 2013 las autoridades dominicanas lograron moderar La siguiente sub-sección se enfoca con más detalle en lo el gasto público de una manera satisfactoria. Al cierre del que acontece en la Presidencia, la cual ha recibido signifi- año 2013 se registró una sobre-ejecución del gasto públi- cativas asignaciones en el 2008 y el 2012, en parte debido co primario de 3,1% con respecto al presupuesto original- a la expansión de programas sociales que allí se gestionan. mente aprobado por el Congreso. Este ligero aumento se debió principalmente a transferencias realizadas a la Cor- La concentración del Gasto Público en la poración Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales y a Presidencia un incremento del 4,4% en la partida de remuneraciones a Empleados. Por otro lado, fueron sub ejecutadas respecto A pesar de que la proporción de los fondos públicos ad- al presupuesto original aprobado, las partidas de bienes y ministrados por la Presidencia ha declinado en compara- servicios y transferencias de capital, en un 12% y 10%, res- ción con los años noventa, el presidencialismo continúa pectivamente. siendo una característica distintiva del presupuesto de la República Dominicana. A principios de los años noventa, la En este punto cabe resaltar los esfuerzos que está llevando Presidencia concentraba el50% del total del gasto guberna- a cabo la DIGEPRES para monitorear con la debida calidad y mental en la R.D. (promedio del 1990 al 1997). Si bien esta frecuencia las desviaciones que puedan darse entre capítu- proporción se ha reducido diez puntos del 2008 al 2013, la los administrativos con el fin de realizar, de ser necesarios, Presidencia todavía centraliza la mayor parte de los gastos, los ajustes relevantes en el tiempo requerido y autorizado representando un 1,7% del PIB en 2013,y contaba hasta el por ley. Con este objetivo, DIGEPRES constituyó recien- 2010 con un presupuesto mayor que cualquier otro minis- temente el Departamento de Estudios Económicos, que terio. Cabe destacar que el alcance del uso discrecional de ofrecerá información fiscal oportuna para la toma de deci- los fondos ha sido significativamente reducido con la elimi- siones, y se está trabajando en un Régimen de Modificacio- nación de la cuenta 1401, la cual anteriormente recibía el nes Presupuestarias para el Gobierno Central, Instituciones 75% de los beneficios extraordinarios del estado, además Descentralizadas y de la Seguridad Social. Asimismo, la Uni- de los “fondos no utilizados” por las otras agencias ejecuto- dad de Política Fiscal publicará información detallada de los ras (Banco Mundial, 2004). desvíos en sus informes analíticos mensuales, trimestrales y anuales para el seguimiento sistemático de la coyuntura En la actualidad el Presidente de la República todavía fiscal (Ministerio de Hacienda, 2014). mantiene el poder de asignar el 5% de los ingresos co- rrientes a nivel del Gobierno Central, además de un 1% En resumen, a pesar de que los ministerios dominicanos adicional para emergencias86. El 1% no ofrece tanto poder generalmente logran unas tasas de ejecución presupues- discrecional al Presidente debido a que éste tiene que usar taria relativamente altas, esto se logra luego tras los pre- estos fondos de acuerdo con las medidas que adopte la Co- supuestos complementarios, que en año electoral suelen misión Nacional de Emergencias. No obstante, el Presidente implicar gasto adicional. En la mayoría de los casos, los gas- posee gran poder discrecional para asignar este 5%, debido tos adicionales en los años indicados se realizan en la forma a que, de acuerdo con el artículo 32 de la Ley Orgánica, estos Desafíos Fiscales en República Dominicana de inversión pública que, en principio, pudieran beneficiar a fondos son “asignados según disponga el Presidente”, con la la mayor cantidad de votantes o a determinados colectivos: única obligación de anexar una adenda al “Estado Anual de carreteras, hospitales públicos, escuelas, aumento del apo- Recaudación e Inversión de las Rentas”. Este documento es yo a la agricultura, o un aumento en la cantidad de policías, preparado por el Ministerio de Hacienda y enviado a la Cá- son algunos de los ejemplos que podemos citar. No obstan- mara de Cuentas, que lo utiliza como base para preparar su te, y dejando a un lado la relación eficiencia-costo de estos informe sobre la rendición de cuentas del Poder Ejecutivo. proyectos, el hecho de que estos fondos no estén contem- plados en el presupuesto original trae como resultado in- Además, cuantiosos “presupuestos complementarios” crementos del déficit y la subestimación de la deuda públi- otorgaron a la Presidencia el poder de ejecutar gastos ca, invalidando en cierto modo la planificación y proyección adicionales que alcanzaron el 0,5% del PIB en el 2008 y en presupuestaria. La mitigación de grandes variaciones entre el 2012. El gasto adicional en 2013 se mantuvo contenido, el presupuesto inicialmente formulado y el finalmente eje- en un 0,15% del PIB. Aunque el Ministerio de la Presidencia cutado ayudaría a asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas y a preservar el espacio fiscal de los años futuros. 86  Ley Orgánica del Presupuesto, 423-06, artículos 32 y 33. 65 66 Análisis del Gasto Público Tabla 2.6. Evolución del gasto público por institución en la R.D. 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2008-13 2008-13 2008-13 Institución P. I. P.M. P. I. P.M. P. I. P.M. P. I. P.M. P. I. P.M. P. I. P.M. Tedencia Proporción Ejecu- Real de Promedio tado vs. Ejecu- del Gasto Presup. ción Total Inicial Congreso Nacional 0,31% 0,01% 0,29% 0,01% 0,26% 0,01% 0,24% 0,00% 0,23% 0,01% 0.23% 0.00% 1.4% 102.9% Presidencia de la República 1,80% 0,50% 2,11% -0,01% 2,27% -0,01% 1,74% -0,03% 1,94% 0,54% 1.58% 0.15% 10.4% 107.8% Min. de Interior y Policía 1,40% 0,06% 1,40% 0,00% 1,26% 0,00% 1,16% 0,00% 1,08% 0,06% 1.11% 0.03% 6.4% 101.9% Min. de Defensa 0,61% 0,13% 0,68% 0,01% 0,65% 0,05% 0,61% 0,02% 0,61% 0,06% 0.61% 0.02% 3.5% 107.4% Min. de Relaciones Exteriores 0,19% 0,03% 0,21% 0,03% 0,23% 0,01% 0,24% 0,02% 0,21% 0,05% 0.24% 0.00% 1.2% 110.0% Min. de Hacienda 0,66% 0,39% 0,88% 0,04% 0,48% -0,04% 0,43% -0,02% 0,39% 0,09% 0.41% 0.03% 3.1% 112.3% Min. de Educación 1,70% 0,13% 1,99% -0,07% 1,97% -0,10% 1,96% 0,20% 2,53% -0,34% 3.93% 0.02% 11.6% 95.3% Min. de Salud Pública y Asistencia Social 1,71% 0,27% 1,83% -0,01% 1,89% 0,05% 1,97% 0,03% 2,00% 0,32% 2.10% 0.14% 10.2% 104.7% Min. de Deportes y Recreación 0,13% -0,01% 0,13% -0,02% 0,12% -0,01% 0,10% 0,00% 0,09% 0,01% 0.09% 0.00% 0.5% 92.3% Min. de Trabajo 0,09% -0,01% 0,09% 0,01% 0,08% -0,01% 0,07% 0,00% 0,07% 0,00% 0.07% 0.00% 0.4% 93.2% Min. de Agricultura 0,42% 0,20% 0,48% -0,02% 0,43% -0,04% 0,35% 0,00% 0,32% 0,09% 0.42% -0.02% 2.1% 105.4% Min. de Obras Públicas y Comunicaciones 1,50% 0,33% 1,19% 0,21% 1,56% -0,14% 1,53% 0,03% 1,63% 1,34% 0.92% 0.03% 8.3% 118.3% Min. de Industría y Comercio 0,09% 0,01% 0,09% 0,01% 0,12% -0,04% 0,08% 0,00% 0,07% 0,11% 0.11% 0.04% 0.6% 124.9% Min. de Turismo 0,06% -0,02% 0,06% -0,01% 0,05% 0,05% 0,05% 0,00% 0,04% 0,00% 0.10% -0.01% 0.3% 108.0% Contraloría General de la República 0,15% 0,01% 0,15% 0,00% 0,14% -0,01% 0,12% 0,00% 0,11% 0,01% 0.12% 0.01% 0.7% 102.2% Min. de la Mujer 0,02% 0,00% 0,02% 0,00% 0,02% 0,00% 0,02% 0,00% 0,02% 0,00% 0.02% 0.00% 0.1% 80.4% Min. de Cultura 0,07% 0,00% 0,07% -0,01% 0,07% -0,01% 0,07% 0,00% 0,07% 0,00% 0.07% 0.00% 0.3% 87.5% Min. de la Juventud 0,02% 0,00% 0,02% 0,00% 0,02% 0,00% 0,02% 0,00% 0,01% 0,00% 0.01% 0.00% 0.1% 99.0% Min. de Medioambiente 0,22% -0,02% 0,22% -0,03% 0,28% -0,11% 0,22% -0,02% 0,20% 0,09% 0.16% 0.05% 1.0% 93.4% Min. de Educ. Superior, Ciencias y Tecnología 0,25% 0,04% 0,31% 0,03% 0,30% 0,02% 0,30% 0,02% 0,34% 0,03% 0.41% 0.02% 1.8% 107.6% Min. de Economía, Planificación y Desarrollo 0,45% -0,15% 0,40% -0,05% 0,22% -0,04% 0,15% -0,02% 0,14% -0,01% 0.14% 0.03% 0.9% 77.4% Min. de Administración Pública 0,00% 0,00% 0,02% 0,00% 0,02% 0,00% 0,02% 0,00% 0,02% 0,00% 0.02% 0.00% 0.1% 70.5% Justicia 0,23% 0,00% 0,22% 0,02% 0,20% 0,00% 0,17% 0,00% 0,16% 0,02% 0.18% 0.00% 1.0% 101.7% Junta Central Electoral 0,23% 0,03% 0,18% 0,00% 0,19% 0,02% 0,15% 0,00% 0,19% 0,01% 0.14% 0.00% 1.0% 105.9% Cámara de cuentas 0,03% 0,00% 0,03% 0,00% 0,02% 0,00% 0,02% 0,00% 0,02% 0,00% 0.02% 0.00% 0.1% 100.3% Administración de Deuda Pública 4,46% -0,75% 5,09% -0,14% 5,49% 0,07% 5,35% -0,61% 4,82% -0,11% 2.53% -0.05% 20.42% 87.3% Administración de Bonos y Obligaciones 2,30% 1,73% 1,44% 0,53% 1,61% 0,50% 1,31% 1,31% 1,24% 1,24% 2.20% -0.07% 12.6% 154.3% Gasto Público Total excluyendo deuda 12,33% 1,92% 13,07% 0,12% 12,83% -0,35% 11,77% 0,22% 12,50% 2,48% 13.18% 0.54% Gasto Público Total incluyendo deuda 19,09% 2,90% 19,60% 0,51% 19,93% 0,23% 18,42% 0,92% 18,55% 3,62% 17.91% 0.42% 99.95% 104.0% Fuente: Cálculos realizados por el personal del BM basados en los datos del SIGEF. P.I.= Presupuesto Inicial. P.M.= Presupuesto Modificado actualmente encabeza múltiples consejos, comisiones, y una unidad encargada de implementación. La Ofici- grupos de trabajo, tres cuartas partes del presupuesto total na Supervisora de Obras del Estado ha ejecutado entre asignado está bajo el control de cuatro agencias/oficinas: el un 0,3% del PIB en el 2011 y cerca del 0,8% del PIB en el Ministerio Administrativo de la Presidencia (32,4%), la Ofi- 2008 y en el 201289. Gran parte de la variación surge de cina Supervisora de Obras del Estado (26%), el Gabinete de los gastos en bienes de capital debido a que esta agencia Políticas Sociales (25%)87, y el Plan Social de la Presidencia brinda apoyo al Ministerio de Obras Públicas así como a (5,7%) (véase Tabla 2.7). De igual manera, esas cuatro agen- otros ministerios, en lo relacionado con la contratación y cias o departamentos han venido concentrando la mayor ejecución de obras de infraestructura. No obstante, señalar parte los fondos adicionales contemplados en presupues- que en 2013 se realizó un importante ejercicio de conten- tos complementarios. La Comisión Presidencial de Apoyo ción del gasto, registrando el menor dato de los últimos al Desarrollo Provincial ha estado recibiendo asignaciones años (0,27% del PIB)90. mayores durante los últimos años (aumentando de un 0,017% del PIB en el 2008 a un 0,053% en el 2013). La mayoría de los proyectos de inversión ejecutados por la Oficina Supervisora de Obras del Estado están relacio- El Secretariado Administrativo funciona como un ente nados con el transporte y la educación. En algunos años centralizador para el manejo de las transferencias de los esta agencia también ejecutó grandes proyectos relaciona- fondos hacia otras instituciones estatales. El rol del Secre- dos con los sectores de deportes y cultura, vivienda, salud, tariado Administrativo, tal y como se define en la Ley 55-65, así como proyectos agrarios. En el 2012, esta agencia eje- es principalmente asegurar el correcto registro y contabili- cutó RD$ 9.400 millones en proyectos de transporte y RD$ dad de las actividades de la Presidencia, así como también 7.500 millones en proyectos en educación, de los que RD$ proveer apoyo a dichas actividades88. No obstante, en la 5.800 millones y RD$ 2.100 millones, respectivamente, fue- práctica, esta institución está manejando de 0,5% a 0,7% ron agregados mediante la modificación del presupuesto en del PIB en actividades tales como transferencias corrientes el 2012. Para finales de junio, ya se había gastado un 7,9% a instituciones del sector público (un promedio de 44,2% más que lo presupuestado originalmente para todo el año, del total entre el 2008 y el 2012), transferencias de capital sugiriendo esto que el presupuesto complementario vino a (10,8%, principalmente al sector público), adquisición de ac- proveer fondos para gastos que ya se habían realizado. Ade- tivos físicos (7,7%, principalmente en infraestructura y edi- más, el 84,2% de los fondos adicionales suministrados por ficaciones) así como también en otras funciones corrientes el presupuesto complementario se consumieron durante los como la adquisición de productos y servicios (4,3%), el pago meses de julio y agosto. La mayoría de las actividades que re- de servicios no personales (13,4%), y de personal (6,8%). cibieron fondos adicionales fueron la construcción y el asfal- La mayoría de las transferencias son dirigidas hacia el Pro- tado de calles en los centros urbanos (aproximadamente el grama de Medicamentos Esenciales (27% de un promedio 45% de los fondos adicionales), la construcción de carreteras anual de RD$ 5,9 mil millones en transferencias corrientes), (28%), la construcción del comedor de la Universidad UASD al Ministerio de Defensa (9,8%), a la Oficina de la Primera (26%), y la construcción del Instituto Tecnológico Superior Dama (8,9%), a la Dirección General de Control de Drogas de San Luis (12,8%), mientras que otras actividades tales Desafíos Fiscales en República Dominicana (7,8%), a la Dirección General de Investigaciones (7,3%), y como la construcción del Instituto Oncológico Dr. Heriber- al Ministerio de Interior y Policía (6%). En la actualidad, el to Pieter (-9,6%) y la construcción de nueva infraestructura marco legal del Ministerio Administrativo no se correspon- carcelaria (-8,8%) experimentaron una reducción de fondos. de con las funciones que verdaderamente desempeña en estos momentos. En definitiva, la Presidencia todavía maneja directamente una gran proporción de los gastos públicos, incluyendo la La Oficina Supervisora de Obras del Estado de la Pre- sidencia tiende a recibir mayores asignaciones de fon- 89  La Oficina Supervisora de Obras del Estado fue creada mediante el Decreto 590-87, y está encargada de trabajos de construcción, desa- dos en aquellos años durante los cuales se expande el rrollo de infraestructura, reparación y cubicación de obras del Estado. gasto en bienes de capital, debido a que es también De acuerdo con el Decreto 1489, emitido en el año 1956, el Ministerio de Obras Pública está a cargo de la coordinación, supervisión y regula- ción de las obras tanto públicas como privadas. Tiene además entre sus competencias la construcción de obras. 87  Los programas sociales en la República Dominicana se expusieron 90  No parece haber ningún criterio claro sobre el tipo de proyectos a con más detalles en la sección anterior. desarrollarse e implementarse a través de esta Oficina Supervisora y el 88  Visitar www.sap.gob.do para mayor información. Ministerio de Obras Públicas. 67 68 Análisis del Gasto Público Tabla 2.7. Evolución del gasto de la Presidencia por unidad ejecutora 2008 2009 2010 2011 2012 2008-12 2008-12 2008-12 Institución Presu- Presup. Presu- Presup. Presu- Presup. Presu- Presup. Presu- Presup. Tenden- Proporción Ejecu- puesto Modifi- puesto Modifi- puesto Modifi- puesto Modifi- puesto Modifi- cia Real Promedio tado vs. Inicial cado Inicial cado inicial cado inicial cado inicial cado de Ejecu- del Gasto Presup. ción Total Inicial Contraloría General de la República 0,029 0,008 0,032 0,008 0,043 0,003 0,043 0,003 0,043 0,002 2,0% 114,3% Gabinete de la Política Social 0,197 0,099 0,546 (0,069) 0,513 (0,042) 0,460 (0,015) 0,490 0,026 20,7% 105,1% Oficina Supervisora de Obras del Estado 0,549 0,225 0,477 0,004 0,743 0,011 0,327 (0,016) 0,510 0,282 28,0% 117,6% Secretaría Administrativa 0,788 0,064 0,795 0,011 0,704 (0,043) 0,638 (0,020) 0,585 0,065 33,4% 101,6% Comunidad Digna 0,004 (0,000) 0,004 (0,000) 0,004 (0,001) 0,003 (0,000) 0,004 0,000 0,2% 81,1% Dir. de Información y Prensa de la Presidencia 0,015 0,000 0,014 0,000 0,013 0,000 0,012 0,002 0,011 (0,003) 0,6% 98,2% Centro de Información Gubernamental 0,006 0,000 0,006 0,000 0,005 (0,000) 0,005 0,000 0,004 0,005 0,3% 116,0% Plan Social de la Presidencia 0,091 0,082 0,091 0,036 0,080 0,048 0,071 0,000 0,067 0,061 5,7% 140,4% Comisión Presidencial de Desarrollo Barrial 0,009 (0,004) 0,009 (0,001) 0,008 (0,001) 0,009 (0,001) 0,014 0,000 0,4% 84,8% Gobernación de Oficinas Gubernamentales 0,001 (0,000) 0,001 (0,000) 0,001 (0,000) 0,001 0,000 0,001 (0,000) 0,0% 86,5% Consejo Nacional de Discapacidad 0,001 0,000 0,002 (0,000) 0,002 (0,000) 0,002 (0,000) 0,002 0,000 0,1% 88,6% Gobernación del Edificio Juan Pablo Duarte 0,002 (0,000) 0,002 (0,001) 0,002 (0,000) 0,002 (0,000) 0,002 (0,000) 0,1% 77,8% Ministerio de la Presidencia 0,002 (0,000) 0,003 0,000 0,002 (0,000) 0,003 (0,000) 0,003 (0,000) 0,1% 94,9% Gabinete de La Politica Medio-Ambiental 0,001 0,000 0,001 (0,000) 0,000 (0,000) 0,000 (0,000) 0,000 (0,000) 0,0% 75,8% Programa Solidaridad 0,015 0,005 0,019 0,000 0,018 0,001 0,019 0,003 0,019 (0,000) 0,9% 108,1% Admin. Financiera de los Subsidios Sociales 0,016 (0,003) 0,025 (0,003) 0,021 (0,003) 0,019 0,000 0,021 (0,000) 0,9% 88,3% Dir. de Información y Program. Estrategica 0,002 0,000 0,002 0,000 0,002 (0,000) 0,002 0,000 0,002 (0,000) 0,1% 93,9% Com. Presidencial de Desarrollo Provincial 0,012 0,017 0,024 0,004 0,037 0,004 0,045 0,014 0,070 0,068 2,7% 156,6% Sistema Unico de Beneficiario (Siuben) 0,009 0,002 0,011 (0,003) 0,010 (0,000) 0,009 0,001 0,011 0,001 0,5% 97,9% Consejo Nac. para el Cambio Climático 0,000 0,000 0,001 (0,000) 0,001 (0,000) 0,001 (0,000) 0,001 (0,000) 0,0% - Oficina Ejecutora del Consejo Nacional de 0,002 0,000 0,002 (0,000) 0,002 (0,000) 0,003 0,000 0,002 0,000 0,1% 97,7% Personas Envejecientes Dirección General de Comunicación 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,004 0,0% - Fondo de Promoción de Iniciativas Comunitarias 0,006 (0,001) 0,005 (0,000) 0,005 (0,000) 0,004 (0,000) 0,005 (0,000) 0,2% 86,3% Comedores Económicos 0,018 0,003 0,020 0,000 0,041 0,010 0,044 0,002 0,062 0,030 2,1% 117,6% Dir. General de Desarrollo de la Comunidad 0,012 0,001 0,011 0,000 0,010 (0,001) 0,009 (0,000) 0,008 0,000 0,5% 97,3% Dirección General de Desarrollo Fronterizo 0,006 0,000 0,006 0,000 0,005 0,001 0,006 0,000 0,005 0,000 0,3% 103,8% Gasto Total 1,795 0,499 2,110 (0,014) 2,273 (0,012) 1,737 (0,028) 1,943 0,541 100,0% 108,8% Fuente: Cálculos realizados por el personal del BM basados en los datos del SIGEF. Figura 2.26: Correlación entre gastos de capital y ejecución de obras del Estado. Esta institución actualmen- el presupuesto asignado a la Oficina Supervisora te maneja un monto significativo de las transferencias ha- de Obras del Estado cia otras instituciones públicas, así como hacia los servicios 90% 6% sociales y obras de infraestructura. Se pudiera logra mayor 80% eficiencia si algunas de las actividades (ej. la implementa- 5% Gasto ejecutado (% PBI) 70% ción de proyectos de infraestructura) fueran transferidas a 60% 4% los Ministerios relevantes correspondientes (ej. el Ministe- 50% 3% rio de Obras Públicas), ya que se pudieran generar ahorros 40% 30% 2% por compras a gran escala y se evitaría el solapamiento de 20% competencias, aumentando la consistencia con la estrate- 1% 10% gia nacional. Esto también pudiera contribuir a aumentar 0% 0% la transparencia en el uso de los recursos públicos, ya que 2008 2009 2010 2011 2012 2013 la evaluación técnica y la implementación de proyectos de O cina Supervisora de Obras del Estado (izq.) Gasto de capital % de PBI Ministerio de obras públicas y comunicaciones inversión deberían estar claramente separadas y con fun- ciones delimitadas. Fuente: Cálculos realizados por el personal del BM basados en los datos del SIGEF. Tabla 2.8. Distribución funcional de los gastos de la Oficina Supervisora de Obras del Estado o/w 2012 Proporc. Presupuesto Promedio % Gastos, en millones RD$ 2008 2009 2010 2011 2012 modif. del total Administración General 591 661 633 491 368 (806) 5.5% Servicios Sociales 5,820 3,312 4,535 3,896 8,266 1,472 45.6% Educación 2,268 2,124 2,276 2,266 7,543 2,156 27.6% Deportes y Culutra 2,007 461 943 207 0 6.4% Salud 13 184 62 1,422 723 (684) 5.9% Asistencia Social 2 13 0 0 0 0.0% Vivienda 1,524 515 1,249 0 0 5.5% Agua y Alcantarillado 5 15 4 0 0 0.1% Servicios Económicos 5,259 4,091 9,054 1,883 9,645 5,870 48.0% Agrario y Pesca 0 17 0 1,095 207 207 3.8% Irrigación 4 0 0 0 0 0.0% Desafíos Fiscales en República Dominicana Transporte 5,255 4,044 8,985 788 9,438 5,663 44.0% Comunicaciones 0 0 0 0 0 0.0% Energía 0 29 29 0 0 0.1% Turismo 0 0 40 0 0 0.1% Protección Medioambiental 517 0 117 0 0 1.0% Gran Total 12,187 8,063 14,338 6,270 18,279 6,536 100.0% Fuente: SIGEF. 69 Recuadro 3. Presupuestos Complementarios: El Caso del 2012 En la República Dominicana, está autorizada por ley la creación de “presupuestos complementarios” a mitad de año y esto se ha convertido en una práctica cotidiana. En el período de 2008-2012, el Ejecutivo presentó un presupuesto complementario cada año, orientado a ajustar los gastos e ingresos de acuerdo al desarrollo observado durante el primer semestre (aumento en los precios internacionales del petróleo, reducción de los ingresos fiscales, etc.). Este presupuesto complementario es presentado como una manera de afinar el manejo presupuestal que asegure alcan- zar los objetivos fiscales trazados. En realidad, estos ajustes y modificaciones al presupuesto pudieran considerarse una buena práctica cuando son motivados por el interés de mantener una credibilidad presupuestaria; no obstante, cuando se usan para justificar a posteriori gastos en los que ya se ha incurrido o para cubrir exceso en la ejecución de gastos, lo que en realidad revelan es un fuerte poder discrecional en la ejecución del presupuesto, lo que podría afectar seriamente la credibilidad y transparencia presupuestaria. El presupuesto complementario de 2012 parece haber introducido una notable diferencia: mientras que en 2010 y 2011 los presupuestos complementarios fueron usados principalmente para la redistribución de fondos entre ministe- rios y entidades públicas sin modificar de manera significativa el gasto público total (ninguna modificación en 2010 y +2,37% en 2011), en 2012 el presupuesto complementario permitió un aumento de gastos de un 17,9% por encima de lo que fue originalmente presupuestado. Esto corresponde a un monto de RD$71.461 millones (US$1.786 millones), o casi el 3% del PIB, lo cual indica que este presupuesto complementario modificó significativamente la estructura inicial del presupuesto. Previo a la aprobación del presupuesto complementario (el 12 de julio del 2012), a nivel general, la ejecución por encima de lo planificado no significaba una preocupación debido a que los gastos totales representaban el 58% del total de gastos inicialmente pautados. No obstante, un análisis más detallado revela que algunos ministerios habían claramente excedido su presupuesto asignado y se necesitaba de un presupuesto complementario para justificar estos excesos de gastos y para poder terminar de ejecutar otras actividades que fueron originalmente planificadas, pero que todavía no habían podido ser realizadas. A finales de junio de 2012, la Presidencia había ejecutado ya el 71,1% de su presupuesto original. Esta ejecución supe- rior a lo planificado fue impulsada por un aumento significativo en los gastos realizados por la Oficina Supervisora de Obras del Estado, como se señala en esta sección. Este mismo patrón de gastos por encima de lo presupuestado se ha observado también a niveles de la Presidencia en su conjunto95: el presupuesto utilizado durante julio - agosto, representó más de la mitad de los fondos aprobados por el presupuesto complementario. Teniendo en cuenta que, tal y como se expusiera en la primera parte de este capítulo, la mayoría de los fondos adicionales fueron orientados hacia proyectos de inversión previamente planificados (y no para proyectos nuevos), la ejecución por encima de los presupuestado puede que esté relacionada con la ejecución de pagos que excedieron el costo original, de tal forma que se pudieran terminar antes del cambio de gobierno, o motivados por otras consideraciones. El Ministerio de Obras Públicas también presentó gastos por encima de lo planificado en la primera mitad del año 2012: a finales de junio este ministerio había gastado el 83% de su presupuesto original. Las asignaciones comple- mentarias recibidas incrementaron su presupuesto inicial en más de 62%, 93% de los cuales fueron gastados durante julio y agosto. Cuando excluimos las entidades orgánicamente atadas al Ministerio (como la Oficina para el Reor- denamiento del Transporte – OPRET–encargada del Metro de Santo Domingo), vemos que el presupuesto inicial del ministerio fue casi duplicado con el presupuesto complementario. Análisis del Gasto Público 91 91  La Presidencia está conformada con la Presidencia, el Gabinete Social, la Contraloría General de la República y la Oficina Supervisora de Obras 70 del Estado, entre otras entidades. Recuadro 3. Presupuestos Complementarios: El Caso del 2012 (cont.) Para finales de junio, ni el Ministerio de Industria y Comercio ni el Ministerio del Medio Ambiente habían presentado niveles de gastos excesivos no planificados (para esa fecha ya se había ejecutado el 41,3% y el 61,7% del presupuesto inicial respectivamente). No obstante, el presupuesto complementario asignado al Ministerio de Industria y Comercio significó más de 2,2 veces su presupuesto original, mientras que el Ministerio del Medioambiente vio su presupuesto original aumentar en un 41,3%. En ambos casos las asignaciones extraordinarias recibidas fueron gastadas casi en su totalidad (99% y 97% respectivamente) durante los meses de julio y agosto y asignadas casi por completo a la cate- goría denominada “administración de activos, pasivos y transferencias”. En esos casos, esto parecería sugerir que el presupuesto complementario pudiera haber sido usado para cubrir compromisos y pagos extraordinarios realizados durante el primer semestre del 2012, o aún antes. Como presentaremos en el capítulo 4, con el SIGEF no es posible monitorear la magnitud de las cuentas pendientes “flotantes” (pasivos acumulados). También se han observado debilidades en el manejo presupuestario dentro de la actividad denominada “subsidios es- tatales”, los cuales, por lo general, corresponden a las transferencias al sector eléctrico. Esta partida recibió RD$19.115 millones en el presupuesto complementario del 2012, a pesar de que lo presupuestado originalmente era RD$10.679. La subestimación de las transferencias al el sector eléctrico, aunque afecta la credibilidad y la consistencia presu- puestaria, se ha convertido en una mala práctica recurrente. En resumen, las prácticas mencionadas con anterioridad parecen indicar que el presupuesto complementario ha sido utilizado en ocasiones con el propósito de justificar a posteriori los gastos en exceso. Esto implica que algunas uni- dades están sistemáticamente comprometiendo gasto más allá de lo asignado, por encima de los topes presupues- tarios, lo cual resalta las debilidades del proceso de gestión presupuestaria. Aunque el SIGEF contempla algunos controles internos y umbrales máximos, éstos no se aplican de manera automática en todas las instituciones, lo cual pone de relieve la brecha entre el marco legal y las prácticas reales. El Capítulo 4 nos presenta con más detalles las debilidades de control interno y externo. Cabe señalar que en el 2013 se realizó una única modificación presupues- taria (Ley Nº158-13), que además incluye algunos considerandos de cara a futuras modificaciones presupuestarias (ritmo de crecimiento del país, nivel de ingresos, gasto eléctrico, etc.). Esto podría constituir una buena manera de empezar a consolidar buenas prácticas en el ejercicio de presupuestos complementarios. Opciones de Políticas y conclusión lo presupuestado originalmente. Esta práctica se ha mate- rializado a través de un sistemático uso de “presupuestos Si bien los niveles de gasto social respecto al PIB en Re- complementarios” introducidos a mitad de año, los cuales pública Dominicana han sido tradicionalmente inferiores (al menos en 2012) parecen haberse utilizado para justificar con respecto al promedio para Latinoamérica, a lo largo ex-post gastos en exceso ya realizados en el primer semes- del período 2008-2012 se han logrado incrementar las tre. En particular, en 2012, algunas entidades estuvieron asignaciones de gasto a funciones sociales, tendencia comprometiéndose más allá de sus asignaciones y realizan- Desafíos Fiscales en República Dominicana que sigue siendo reforzada en 2013-1014, sobre todo a do gastos muy por encima de sus topes presupuestarios, nivel del sector educación. Tras un fuerte incremento del y en la mayoría de los proyectos planificados inicialmente gasto en infraestructuras y energía en el año 2012, en 2013 se subestimaron sus costos y/o finalmente recibieron los se redujeron los gastos en transporte. fondos adicionales por encima de lo planificado. Estas des- viaciones ponen de relieve las debilidades del proceso de El análisis del gasto público basado en la clasificación gestión presupuestaria. económica, funcional e institucional ha revelado varias distorsiones, incluyendo la influencia de los ciclos polí- Aun si los proyectos ejecutados benefician a la mayoría ticos sobre la actividad presupuestaria. Durante los años de la población, esta práctica origina distorsiones en el de las últimas elecciones presidenciales (2008 y 2012), la ciclo de gestión presupuestaria. La siguiente tabla utiliza República Dominicana ha enfatizado ciertas categorías de como fuente los resultados identificados en este capítulo, y gastos, bajo el acápite de gastos en inversión de capital, y le presenta una serie de acciones y opciones de política que el ha dado prioridad a ciertas oficinas gubernamentales para gobierno pudiera tomar en cuenta para seguir mejorando que éstas puedan realizar gastos adicionales superiores a la asignación y el desempeño del gasto público: 71 Opciones de Política - Capítulo 2 Descripción del Reto Opciones de Política Distribución del Gasto Público Corto Plazo Los avances en desarrollo humano experimen- • Desarrollar una base de datos BOOST que centralice la información de la tados por República Dominicana podrían poten- ejecución del presupuesto consolidado a nivel de todo el sector público ciarse mediante el incremento paulatino del gas- (incluyendo organismos descentralizados, empresas públicas y ayunta- to en educación y salud, entre otras funciones mientos, además del Gobierno Central). Utilizar una plataforma BOOST sociales, ya que tradicionalmente han perma- para aumentar la transparencia en las finanzas públicas presentándolas necido por debajo de los estándares regionales. en un formato fácil de usar. Ya se ha observado un notable incremento en la asignación de recursos a educación desde 2012, Mediano Plazo y sería necesario asegurarse de que esta es una tendencia sostenible en el futuro. Los gastos en • Balancear mejor el gasto económico y social. La asignación del 4% del infraestructura de transporte y las transferencias PIB en educación debería, como mínimo, mantenerse. corrientes hacia el sector eléctrico mantienen un peso importante en el presupuesto. Por otro • Incrementar gradualmente el gasto público en salud. lado, el servicio de la deuda se ha incrementado • Limitar y tratar de eliminar las rigideces presupuestarias, principalmente durante este período, lo que restringe el espacio las transferencias al sector eléctrico, las cuales reducen el margen de ma- fiscal del estado y el potencial de expansión del niobra del gobierno y limitan su capacidad de proteger a los más pobres gasto social. en casos de shocks económicos. • Continuar mejorando la focalización de las transferencias monetarias. Educación Corto Plazo A pesar de que durante la última década se han • Implementar en educación un Sistema de Seguimiento de Gastos Pú- realizado notables mejorías en la matriculación blicos (PETS, por sus siglas en inglés) que permita evaluar la calidad y escolar, la calidad de la educación sigue presen- eficiencia del gasto público en dos de las mayores medidas de desigual- tando espacio de mejora. Esto se refleja en las al- dad en educación: territorial y por niveles de ingreso. La información que tas tasas de repetición y de deserción escolar, así PETS genere debe constituir las bases de acción orientadas a una asigna- como en el pobre desempeño de los estudiantes ción más eficiente de los recursos del Estado, con el propósito de reducir en las pruebas internacionales. En momentos en la desigualdad en la educación. los que el gobierno está aumentando significa- tivamente los fondos asignados a la educación, Mediano Plazo los analistas resaltan que la cobertura de la edu- cación pre-escolar sigue resultando limitada y • Aumentar los fondos dedicados a los niveles de educación temprana y que la relativamente baja asignación de fondos a de secundaria, supeditado a un ajuste de todo el sistema (por ej. el cu- la educación secundaria también necesitaría ser rrículo, capacitación de profesores, etc.). Mejorar la asignación de fondos abordada si se quiere mejorar el desempeño del a la educación secundaria también debería contribuir a evitar las limita- sistema educativo en su conjunto. Además, los ciones experimentadas por las clases baja y media, que no pueden optar sectores más pobres de la población, así como por la educación secundaria privada y están ingresando a las universida- los que habitan en las zonas rurales, están más des con ciertas carencias en su formación. expuestos a sufrir problemas de falta de acceso y calidad. Análisis del Gasto Público 72 Opciones de Política - Capítulo 2 Descripción del Reto Opciones de Política Existencia de solapamiento entre instituciones A Corto Plazo La Presidencia actualmente acoge múltiples • Incluir el análisis sobre el uso del 5% de las asignaciones de la Presiden- consejos, comisiones y grupos de trabajo, en cia en el informe sobre ejecución presupuestaria que publica el Ministe- áreas que van desde obras públicas a los progra- rio de Hacienda cada tres meses, en lugar de anualmente. mas medioambientales y sociales. Entre otros, el Secretariado Administrativo funciona como un • Aclarar el criterio para seleccionar, desarrollar e implementar los proyec- ente centralizador para el manejo de las trans- tos de inversión pública a ser ejecutados por la Oficina Supervisora de ferencias de los fondos hacia otras instituciones Obras del Estado, y aquellos a ser ejecutados por otras entidades (Minis- estatales. Aunque esta concentración de poder terio de Obras Públicas, Ministerio de Educación). en la Presidencia se ha reducido significativa- mente en comparación con los años noventa, A Mediano Plazo y la discrecionalidad en la asignación del gasto público ha disminuido con la eliminación de la • Revisar las funciones y el marco legal del Ministerio Administrativo de la cuenta 1401, todavía se pudieran conseguir me- Presidencia y de entidades tales como la Oficina Supervisora de Obras jorías en la transparencia. del Estado, en el contexto de la administración pública global y sus fun- ciones actuales. Desviaciones y Deficiencias en la Gestión del Corto Plazo Presupuesto • Desde enero de 2013, la Dirección General de Presupuesto ha empeza- Las desviaciones presupuestarias usualmente do a implementar la fijación de topes presupuestarios por institución, lo surgen en el contexto de compromisos excesi- cual constituye un notable paso de avance hacia la mejoría en el control vos (por encima de las asignaciones iniciales), de la implementación del presupuesto. Es vital asegurar que todas las los cuales son “justificados” ex-post mediante un instancias del Ministerio de Hacienda apoyen estas reformas. Igualmen- “Presupuesto Complementario”. te, es importante permitir suficiente flexibilidad dentro de estas nuevas reglas, de forma tal que no traigan como resultado dificultades o retra- sos en la implementación de proyectos (lo que parece haber ocurrido durante el primer trimestre del 2013 en la ejecución de obras públicas). • Continuar trabajando en la elaboración del Régimen de Modificaciones Presupuestarias para el Gobierno Central, Instituciones Descentralizadas y de la Seguridad Social. Mantener la transparencia de los presupuestos complementarios y reducir su dependencia a niveles que no dificulten la ejecución presupuestaria • Realizar un control exhaustivo de los desvíos en el gasto total, dando un seguimiento cercano a cada partida de gasto. Para ello, la DIGEPRES debe potenciar la creación de instituciones como el Departamento de Estudios Económicos, que ofrezca información fiscal oportuna para la toma de decisiones. • Igualmente, la Unidad de Política Fiscal podría contribuir al seguimiento Desafíos Fiscales en República Dominicana de las finanzas públicas a través estudios sobre el comportamiento de los ingresos, gastos y financiamiento y su relación con la coyuntura ma- croeconómica. • El gobierno de la R.D. necesitaría minimizar la variación entre el pre - supuesto formulado inicialmente y los gastos finalmente ejecutados, realizando mejorías en la planificación, elaborando estimaciones más fiables para las transferencias hacia el sector eléctrico, seleccionando e implementando cuidadosamente los proyectos de inversión pública, y especialmente, estableciendo mecanismos de monitoreo adecuados para prevenir repuntes del gasto público en años electorales. A Mediano Plazo • Fortalecer el Congreso y otros organismos supervisores tales como la Cá- mara de Cuentas y la Contraloría, los cuales están relativamente cortos de personal. • Continuar mejorando la trasparencia presupuestaria aumentando la in- formación y la facilidad de uso de los datos en el Portal Ciudadano. 73 Opciones de Política - Capítulo 2 Descripción del Problema Opciones de Política Mayores costos de los proyectos de inversión Corto Plazo en años electorales • La divulgación de las estimaciones de los costos de los proyectos de in- La mayor parte del aumento en el gasto de versión, incluyendo los detalles sobre dónde tuvieron lugar desviaciones inversión de capital en los años electorales se entre las estimaciones iniciales y el gasto adicional, incrementaría la trans- orientó a proyectos ya existentes y no hacia parencia en la ejecución de los proyectos y contribuiría a fortalecer la su- nuevos proyectos. Los proyectos de inversión pervisión de la implementación de los mismos. ejecutados en el 2012 alcanzaron el 3.75 % del PIB, un 49 % por encima de lo planificado • Asimismo, convendría implementar una serie de estándares en la planifi- originalmente en el presupuesto, y la mayoría cación y selección de los proyectos de inversión, y mecanismos de moni- fue destinado a proyectos ya existentes y no a toreo sobre las desviaciones. proyectos nuevos. Esto pudiera implicar que se realizaron gastos por encima del costo original Mediano Plazo de los trabajos por el interés de terminarlos an- tes del cambio de gobierno, o respondiendo a • Para que el sector público pueda evitar los pagos excesivos en ciertos pro- otro tipo de intereses. yectos de infraestructura, es necesario no sólo que se exijan estimaciones de costos y descripciones de actividades más detalladas para aquellos proyectos que entren al SNIP, sino que también se haga un seguimiento durante la ejecución. • Seguir fortaleciendo la Dirección General de Inversión Pública para ayudar a reforzar su independencia y prevenir potenciales influencias políticas en el proceso inicial de selección de proyectos. Distribución desigual del Mediano Plazo poder institucional • Considerar la posibilidad de unificarlos ministerios que lidian con equidad El peso político que ostentan ciertas institucio- (de la mujer, de la juventud), para que éstos ostenten una posición pro- nes pudiera estar reduciendo el grado de liber- minente frente a otras instituciones públicas. Además, pudieran hacerse tad de la función presupuestaria. De manera ahorros mediante la optimización de las unidades administrativas y de particular, mientras el número de Ministerios soporte de estos ministerios (por ej. teniendo un solo departamento de se incrementó de catorce a veinte, más del 70% compras y de contabilidad). de los gastos continúa concentrándose en las cinco agencias principales. Análisis del Gasto Público 74 Bibliografía Banco Mundial. 2004. Dominican Republic - Public Expenditu- re Review: reforming institutions for a more efficient public ex- penditure management. Evaluación del Gasto Público (PER, por sus siglas en inglés). Washington D.C. Banco Mundial. Barros R., Ferreira F. Molinas V. J., Saavedra Chaduvi J. 2008. Measuring Inequality of Opportunities in Latin America and the Caribbean, Banco Mundial, Washington D.C. Luque, J., Hobbs, C., and Carlston, S. 2010. “Education Sector Policy Note for the Dominican Republic” Notas de Política del Banco Mundial. Manzano, Osmel; Richaud, Christine; Agüero, Rudy Loo- Kung; Sanchez Martin, Miguel Eduardo. 2013. República Do- minicana - notas de política: versión para el día del diálogo. Washington DC: World Bank Group. Ministerio de Hacienda. 2014. “Informe Sobre Avances en la Gestión de Finanzas Públicas a Diciembre 2013”. Ministerio de Hacienda de la República Dominicana. Abril. Rangugni, G. 2012. Determinación del impacto fiscal y de la sostenibilidad de la Ley General de Salarios para el Sector Pú- blico, Consultoría Individual para Proyecto de Investigación en el área de profesionalización de la carrera pública en la República Dominicana. Schady, N. 2012. “El desarrollo infantil temprano en América Latina y el Caribe: acceso, resultados y evidencia longitudi- nal de Ecuador” en Educación para la Transformación, ed. M. Cabrol, y M. Szekely, 53-92. Washington DC: Banco Intera- mericano de Desarrollo. Desafíos Fiscales en República Dominicana Vegas, E., y Santibáñez, L., 2010. La promesa del desarrollo en la primera infancia en América Latina y el Caribe. Washington DC: Banco Mundial. 75 Capítulo 3 El Sistema de Planificación y el Proceso Presupuestario El Sistema de Planificación y el Proceso Presupuestario Contexto perspectiva más amplio para la evaluación de la gestión fi- nanciera pública (capítulo iv) y para el análisis del estatus de L uego del desequilibrio entre la programación y la la reforma de las contrataciones (capítulo v). ejecución presupuestaria señalados en el capítu- lo anterior, este capítulo presenta un análisis más Desde el 2006, la República Dominicana ha llevado a detallado de la calidad del sistema de planificación en la cabo importantes reformas dirigidas a mejorar la cali- República Dominicana y su relación con el proceso pre- dad del gasto público. Se han realizado esfuerzos para re- supuestario. En particular, este capítulo explora la relación definir el marco para la planificación y la preparación del entre la Estrategia Nacional de Desarrollo, el plan plurianual presupuesto, creando y asignando nuevos roles y respon- y el presupuesto nacional, tanto para los ministerios del sabilidades a las instituciones encargadas de la transfor- Gobierno Central como para las instituciones autónomas mación del Estado. En particular la República Dominicana y descentralizadas. La segunda parte del capítulo examina emprendió un proceso de reforma integral orientado a i) el presupuesto anual per se, principalmente centrándo- establecer un sistema de planificación moderno, con el se en el proceso presupuestario (cumplimiento de proce- propósito de clarificar roles y responsabilidades dentro dimientos, plazos, información requerida, entre otros) y ii) del sistema de gestión financiera pública y fortalecer el la orientación (presupuesto incremental, presupuesto base proceso presupuestario en un intento de alejarse del tra- 76 cero, etc.). Finalmente, este capítulo provee un contexto y dicional presupuesto anual. Figura 3.27: Vinculación entre el Ciclo de Planificación y el Ciclo Presupuestario Estrategia Nacional de Desarrollo Modelo econométrico Programación macroeconómica Plan Plurianual del Sector Público Marco nanciero Presupuesto Plurianual Política presupuestaria Presupuesto Anual Fuente: Banco Mundial (2009). La creación de los ministerios de Economía, Planificación blicos así como fortalecer los controles y los contrapesos en y Desarrollo (MEPyD) y de Hacienda (MdH) en el 2006 fue- este proceso. Además, en términos del marco regulatorio, ron importantes primeros pasos en la definición de roles la reforma logró un éxito significativo con la aprobación de y responsabilidades. Históricamente, el Ejecutivo nom- legislación que vinculaba las regulaciones sobre finanzas braba un Tesorero Nacional (con funciones de Tesorería), y públicas y planificación, así como con la unificación de la un Secretario Técnico de la Presidencia (responsable de la formulación y la ejecución de la política fiscal en una sola contratación de la deuda externa), junto con un Director entidad, colocando al país a la delantera de otros países de de Impuestos Internos que reportaba directamente al Pre- la región. Dieciséis leyes fueron aprobadas para establecer sidente. El Presidente tenía la última palabra en casi toda un nuevo marco legal integral93. Esta ambiciosa reforma decisión de gasto, al menos hasta finales de los noventa. Las legal tuvo como objetivo establecer un sistema de planifi- reformas aprobadas en 200692 claramente separaron estas cación de políticas públicas(definiendo objetivos de largo, funciones; el Ministerio de Economía, Planificación y Desa- mediano y corto plazo) vinculadas a la gestión financiera y a rrollo (MEPyD) estaría a cargo de la clasificación económica los sistemas de control en el sector público. e institucional del presupuesto, la preparación de una Estra- tegia Nacional de Desarrollo, un Plan Plurianual del Sector El Sistema Nacional de Planificación estableció un siste- Público, la coordinación de la preparación de planes de de- ma de planificación de varios niveles con enfoques des- sarrollo sectoriales, regionales e institucionales, y del M&E. cendentes y ascendentes (a través de los consejos parti- Desafíos Fiscales en República Dominicana El Ministerio de Hacienda (MoF) encabezaría la preparación cipativos en el nivel municipal, provincial y regional) bajo del presupuesto, la administración de la deuda, la política una estrategia nacional de largo plazo. Como un pilar de fiscal e impositiva, tesorería, los ingresos internos, las con- dicha reforma regulatoria, el Congreso aprobó en Enero de trataciones públicas y las aduanas. 2012, la Ley de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030, un plan de desarrollo que fue el resultado de amplias consul- La creación del MEPyD y del MdH marcó el inicio de im- tas, y cuyo objetivo fue establecer una nueva visión para el portantes reformas dirigidas a mejorar la gestión econó- país, priorizar objetivos, establecer metas y definir hitos. La mica y de las finanzas públicas en el país. Dichas reformas Estrategia Nacional de Desarrollo es, en este sentido, la co- tuvieron como objetivo aumentar la transparencia y la res- lumna vertebral de la reforma de la gestión pública. Con la ponsabilidad en la asignación y gestión de los recursos pú- Estrategia Nacional de Desarrollo la República Dominicana 92  Ley No. 423-06 sobre Presupuesto para el Sector Público, Ley No. 93  Véase, Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo “Sistema 494-06 de Organización del Ministerio de Hacienda, Ley No. 5-07 que Nacional de Planificación. Nuevo marco institucional”: http://econo- crea el Sistema Integrado de Gestión Financiera, Ley No. 6-06 sobre mia.gov.do/eWeb/Archivos/Libros/2008120420332_La_Nueva_Insti- Deuda Pública, Ley No. 340-06 de Compras y Contrataciones Públicas. tucionalidad.pdf 77 ahora tiene un conjunto más sólido de objetivos e indicado- instituciones decidían sus prioridades de gasto: primero, res de resultados para guiar el diseño de políticas públicas. una revisión obligatoria de todos los planes estratégicos institucionales elaborados antes de la aprobación de la Adicionalmente, las reformas más recientes se han diri- Ley de Estrategia Nacional a fin de alinear las prioridades a gido a mejorar la vinculación entre la planificación y la largo plazo y los planes institucionales de mediano plazo; formulación de presupuesto, a transitar hacia el Sistema y segundo, la creación de programas y proyectos priori- Presupuestario Programático, a implementar una Cuenta tarios que usan metodologías “que permiten verificar cla- Única del Tesoro, a adecuarse a las Normas Internacionales ramente su impacto esperado en el logro de objetivo (s) de Contabilidad del Sector Público (NICSP) y a ampliar el Sis- de la END, identificando la población meta a ser servida, tema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF) (ver capítulo estimando el impacto esperado en el territorio, y proyec- 4 para un análisis detallado) para incluir entidades descen- tando los gastos presupuestarios que ellos requerirán en tralizadas y autónomas y para registrar operaciones en el un horizonte plurianual”.94 El reglamento también esta- sistema de manera oportuna. blece algunos estándares de monitoreo y evaluación tales como los roles y responsabilidades del MEPyD y el MdH (así como los ministerios sectoriales), vínculos entre el Sistema Estrategia Nacional de Desarrollo Nacional de Estadística y el SIGEF (el IFMIS dominicano)95 y Plan de Desarrollo de Mediano y el papel de la sociedad civil en la rendición de cuentas. En Plazo general la Estrategia Nacional de Desarrollo es un esfuer- zo importante, aunque complejo, hacia la planificación de La Estrategia Nacional de Desarrollo (END) es el plan de largo plazo. desarrollo de largo plazo de la República Dominicana. Este instrumento de planificación fue diseñado para cubrir El Plan de Desarrollo de Mediano Plazo de cuatro años el período de 2012-2030. Está dividida en cuatro pilares con (Plan Plurianual del Sector Público) apunta a vincular la 57 objetivos estratégicos y 460 líneas de acción. Estos ob- Estrategia Nacional de Desarrollo con el presupuesto jetivos, metas e hitos han sido establecidos con una base anual. En la República Dominicana el Plan de Desarrollo técnica, tomando en consideración dos escenarios: un esce- a Mediano Plazo (MTDP, por sus siglas en inglés) es envia- nario de tendencia actual y uno “deseable”. do al Congreso, en cumplimiento del Artículo 242 de la Constitución, sólo para fines informativos. Dicho esto, el Antes de la END, las instituciones públicas desarrollaban Congreso no tiene poder sobre el contenido del MTDP. En independientemente sus planes estratégicos y, con mu- años anteriores, la elaboración del MTDP (2010-2013) no cha frecuencia, sus presupuestos institucionales no refle- coincidió con la elaboración de un plan de gobierno, di- El Sistema de Planificación y el Proceso Presupuestario jaban los objetivos y prioridades establecidos en dichos ficultando la alineación de las metas de desarrollo nacio- planes. Esto ocurría principalmente porque la estructura nal, las prioridades y proyectos de mediano plazo (inclu- programática del presupuesto no estaba correlacionada yendo la posibilidad de establecer topes institucionales con los planes institucionales y en casi todos los casos, la plurianuales) con el plan de gobierno. Sin embargo, por asignación de presupuestos se hacía de forma incremental. primera vez en 2013 el plan de gobierno y el MTDP com- Más aún, los planes no eran siempre claros en términos de prenderán el mismo período de tiempo. Esto representa los productos y resultados esperados, haciendo difícil vin- una gran oportunidad para fortalecer el vínculo entre la cularlos al presupuesto. visión de largo plazo y las metas y prioridades del presu- puesto anual. La revisión de los planes estratégicos y la formulación de programas prioritarios forman parte de la implemen- El reglamento de la Estrategia Nacional de Desarrollo tación de la END. Reconociendo los desafíos presentados dispone la creación de planes y proyectos prioritarios por el débil vínculo entre la planificación y la elaboración que serán identificados en el SIGEF junto con programas del presupuesto, así como los pequeños avances hacia “protegidos”. Al hacer esto, el país transitará de un sistema una planificación basada en resultados, el reglamento de la END (no aprobado aún) debía introducir dos instrumen- tos para cerrar la brecha entre los esfuerzos de planifica- 94  Artículo 7, Reglamento END http://www.economia.gob.do/ UploadPDF/Anteproyecto_Reglamento_Aplicacion__Ley1-12.pdf 78 ción a largo plazo y los mecanismos según los cuales las 95  Sistema Integrado de Gestión Financiera del Estado. Figura 3.28: Transición al nuevo esquema ESQUEMA DE TRANSICIÓN (ACTUAL) ESQUEMA DE PLANIFICACIÓN A LARGO PLAZO Estrategia Nacional Procesos de de Desarrollo Estrategia Nacional Plani cación de Desarrollo anteriores Prioridades de la Nueva Administración Plan Plurianual Plan de Planes actuales de del Sector Público gobierno desarrollo institucional Planes de Planes Plan de Desarrollo Regionales Gobierno Institucional Programas Programas Plan Nacional Programas Programas y Proyectos y Proyectos Plurianual del y Proyectos y Proyectos Prioritarios Prioritarios Sector Público Programas Monitoreo y Proyectos y Evaluación Presupuesto Anual Presupuesto Anual Fuente: Los autores basándose en MEPYD 2008.100 desconectado donde la planificación institucional ocurre MdH, sino que también más ampliamente con el resto del fuera del marco de largo plazo (antes de 2012) a un nuevo gobierno. La transición hacia prácticas de planificación y esquema donde las metas a largo plazo están en la raíz de presupuesto orientadas a resultados y perspectivas de largo la planificación institucional y el presupuesto anual es con- plazo debería fortalecerse adicionalmente con una combi- sistente con la estrategia nacional de desarrollo (ver figura nación de formación de capacidades, señales e incentivos al 3.27 abajo). 96 desempeño. Estos esfuerzos también se beneficiarían de las intervenciones externas en favor de la reforma, a través por El desafío futuro consiste en cómo transitar de un esque- ejemplo, de la participación de grupos de la sociedad civil, ma al otro, dado el relativo corto tiempo que ha transcu- asociaciones del sector privado, para apoyar y monitorear rrido desde que los planes fueron adoptado y su bajo ni- las reformas. vel de apropiación institucional. Como el MEPyD y el MdH Desafíos Fiscales en República Dominicana lideran los esfuerzos de reforma, la complejidad y espectro Se necesita mayor coordinación institucional entre los de esta parece requerir mayor coordinación entre estos dos participantes interesados para avanzar reformas más pro- actores y el cumplimiento de los papeles y responsabilida- fundas. El proceso de formulación del presupuesto anual des asignados a ellos por ley. Por ejemplo, los cambios a los sufre de problemas de coordinación institucional, que son proyectos incluidos en el Sistema de Inversión Pública (ges- bastante comunes en otros países. La separación de funcio- tionado por el MEPyD) pueden impactar la manera en que nes entre el Ministerio de Economía Planificación y Desarro- la Dirección General de Presupuesto prevé la programación llo (planificación a largo plazo, inversión pública, monitoreo de la ejecución trimestral y finalmente alterar la informa- y evaluación de programa) y el Ministerio de Hacienda (for- ción incluida en el SIGEF (gestionado por el MdH). Será mulación de presupuesto, contabilidad, contratación públi- necesaria una mayor coordinación no sólo entre MEPyD y ca, SIGEF, y evaluación de presupuesto), hace más complejo el proceso presupuestario que ya adolece de los efectos de 96  Ver, Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo “Sistema las rigideces presupuestaria, del débil diseño de programas Nacional de Planificación. Nuevo marco institucional”: http://econo- sectoriales y de la limitada tradición de monitoreo y evalua- mia.gov.do/eWeb/Archivos/Libros/2008120420332_La_Nueva_Insti- tucionalidad.pdf ción de programas. 79 Dicho lo anterior, también se tienen que reconocer los experiencia positiva de implementar una herramienta para progresos realizados por la nueva administración para transparentar los roles y responsabilidades asignados al Mi- mejorar la coordinación interinstitucional y, por ende, la nisterio de Hacienda, al Ministerio de Economía, Desarrollo calidad del gasto público. Asimismo, el MEPyD y el Ministe- y Planificación y al Ministerio de Administración Pública. Por rio de Hacienda (más específicamente, la Dirección General consiguiente, de acuerdo con Monegro, Ariztiy Watkins98, de Inversión Pública y la Dirección General de Presupuesto) estos contratos ayudaron a identificar programas, sus resul- han suscrito un protocolo que permite articular el código tados esperados y el costo de implementación de tales acti- SNIP de los proyectos de inversión pública con las catego- vidades. Hoy estas experiencias piloto perdieron momento rías programáticas del SIGEF y del presupuesto. Adicional- y parece haber varios desafíos para elevarlas de nivel, sea mente se creó una comisión interinstitucional de programa- porque algunos de los instrumentos no están disponibles ción trimestral y anual del gasto. En esta comisión se reúnen (una metodología confiable de monitoreo y evaluación), la Dirección General de Presupuesto, la Tesorería, la Direc- las capacidades de revisión y rediseño de programas aún ción General de Crédito Público y la DGIP para definir la pro- necesitan ser fortalecidas, o porque el establecimiento de gramación de las cuotas de compromiso para el presupues- incentivos basados en el desempeño requieren una deci- to del trimestre, tanto en gasto corriente, así como para la sión política. Los Ministerios de Hacienda, MEPyD y MAP inversión pública. Para esta última, la DGIP requiere, antes necesitan volver a comprometer a los sectores para forta- del inicio del año fiscal, a cada institución sectorial y a cada lecer el diseño de programas, identificando indicadores de empresa o institución autónoma, su programación operati- desempeño y estableciendo incentivos formales. Partiendo va anual (POA), en función del presupuesto aprobado. de estos resultados y a la luz de la experiencia internacional, tres elementos aparecen como conducentes a un cambio Otro avance significativo en materia de transparencia del conductual de incentivos para alinear las metas de largo gasto lo constituye la mejor supervisión de la inversión plazo con las prioridades presupuestarias anuales. pública de las instituciones descentralizadas y empresas públicas. Antes, dichas entidades recibían recursos públi- La creación de un Sistema Nacional de Monitoreo cos para sus proyectos de inversión bajo el tratamiento de y Evaluación para medir y evaluar los programas y “transferencias”. Ahora, para poder acceder a recursos pre- políticas publicas supuestarios, estas entidades deben registrar sus proyec- tos en el Plan Nacional de Proyectos de Inversión Pública Como reconoce la Estrategia Nacional de Desarrollo la Repú- (PNPIP) y en el Plan Nacional Plurianual del Sector Publico blica Dominicana tiene sistemas de monitoreo y evaluación (PNPSP) así como obtener un certificado de No Objeción y que no son suficientes para medir los resultados de políticas el correspondiente código SNIP por parte del MEPyD. Igual- y programas. Existe un monitoreo estratégico por parte del El Sistema de Planificación y el Proceso Presupuestario mente, en años recientes, la República Dominicana adqui- MEPyD-SNIP alrededor del “ciclo de vida de los PIP” (selec- rió experiencia en vincular las prioridades de largo plazo ción de proyectos en bases a estándares de calidad y análisis y los presupuestos anuales firmando contratos de desem- de los planes operativos anuales mandado por las institu- peño en ministerios piloto. En 2006, el país introdujo con- ciones sectoriales a la comisión interinstitucional de progra- tratos de desempeño (llamados “Contratos por Resultados mación del gasto) así como una obligación por parte de las y Desempeño”), un nuevo instrumento que apuntaba a for- instituciones sectoriales de rendir cuentas de la ejecución talecer la gestión presupuestaria institucional y a aumentar físico-financiera de sus PIP99. Si bien estos elementos repre- la responsabilidad (tanto internamente hacia el gobierno sentan avances en la supervisión de los PIP, no constituyen como externamente hacia los ciudadanos). Estos contratos un marco suficiente para desarrollar un sistema de Monito- de desempeño establecían metas y objetivos, y constituye- reo y Evaluación sólido y consistente. Esto explica en parte ron una hoja de ruta para mejorar el diseño y el desempeño las repetidas modificaciones que se hacen a los proyectos de de programas a cambio de otorgar una mayor flexibilidad inversión y, más generalmente, la planificación insuficiente en la gestión y asignación de fondos. La implementación de estos contratos piloto produjo resultados diversos. Los improving- qualit y-public - expenditure - dominican-republic contratos de desempeño fueron analizados97 destacando la 98  Idem. 99  Esta información es presentada al congreso nacional y disponible en la página web del MEPyD: http://economia.gob.do/mepyd/publica- 97  Ver “Mejorando la calidad del gasto público en la República Domini- cion/ejecucion-fisico-financiera-proyectos-de-inversion-publica-ene- 80 cana”http://documents.worldbank.org/curated/en/2011/01/16561556/ ro-diciembre-2012/ Tabla 3.9. Hacia un presupuesto basado en resultados Fase 1 Fase 2 Fase 3 Sistema de Planificación Dual (histórico + PBBS) Dual (histórico + PBBS) Sistema de Presupuesto Ba- sado en Desempeño (PBBS, por sus siglas en inglés) Asignación de Recursos Recursos Adicionales a ser Recursos Adicionales a ser Todos los recursos a ser asignados basados en polí- asignados basados en polí- asignados en políticas sen- ticas sensatas y en progra- ticas sensatas y programas satas y programas vincula- mas vinculados a la END vinculados a la END dos a la END Cobertura Instituciones del Gobierno Cualquier institución que Instituciones del Gobierno Central utilice SIGEF Central, descentralizadas y autónomas. Fuente: Los autores. como se señala en el capítulo 2. Para superar la poca capaci- ser el resultado de lo que Andrews y Hill denominaron como dad, se ha identificado un conjunto de acciones: sistemas duales, una fase en la cual dos sistemas coexisten100. En los sistemas duales, señalan los autores, la evidencia em- • La creación de un marco de Monitoreo y Evaluación bajo pírica muestra que el sistema tradicional de presupuesto do- el liderazgo del Ministerio de Economía Planificación y mina al nuevo sistema basado en desempeño, por lo tanto Desarrollo, el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de se señala la importancia de modificar el comportamiento Administración Pública (con la participación de ministe- de los participantes, si el nuevo sistema ha de reemplazar al rios sectoriales).Una identificación temprana con los prin- antiguo. Diamond (2006:91) argumenta en los mismos tér- cipios rectores de M&E es vital para la implementación. minos, cuando menciona que tener un enfoque gradual a la • Pilotear el nuevo marco de M&E en unos cuantos pro- reforma del sistema de presupuesto “hace difícil especificar gramas clave y destilar las lecciones aprendidas antes de un cronograma para el proceso de reforma y coloca el énfa- desplegarlo a otros programas. sis en los componentes individuales de la reforma”. • Actividades de formación de capacidades conductuales a nivel de los ministerios sectoriales y creación de gru- En este contexto, la República Dominicana enfrenta obstá- pos externos de expertos en monitoreo y evaluación. culos adicionales que harán las reformas más desafiantes: la • Crear incentivos para programas y políticas bien diseña- plataforma del sistema de gestión financiera, SIGEF, opera dos (como se explica en la siguiente sección). solamente a nivel del gobierno central, la implementación parcial de la ley de contrataciones públicas y el calendario Identificación de incentivos que pueden jugar un presupuestario hace difícil llevar a cabo cambios mayores papel importante en impulsar la transición de un que podrían implementarse en la elaboración del presu- sistema a otro. puesto para el año fiscal 2014. Diamond (2003) se refiere a ellos como “incentivos de rees- Aun tomando en consideración las preocupaciones de Desafíos Fiscales en República Dominicana tructuración para apoyar la reforma” (Diamond, 2003: 19). En Andrews y Hill sobre la coexistencia de sistemas duales, particular, él apunta a varios asuntos con respecto a la tran- en contextos como los de la RD, donde las prácticas rela- sición hacia el presupuesto por desempeño: mayor autono- cionadas con el presupuesto público aún son débiles y la mía gerencial, flexibilidad para contratar recursos humanos capacidad está concentrada en pocas instituciones, una re- clave, flujo de caja confiable y reconocimientos institucio- forma omnicomprensiva (de tipo bing-bang) no parece fac- nales vinculados al desempeño. En lo relativo a la respon- tible y por tanto un enfoque gradual parece una solución sabilidad, las instituciones deberían cumplir con un mínimo más viable. Considerando el contexto actual y tomando en de estándares de reporte, proveer un plan institucional con cuenta la experiencia de la adopción de otras reformas, el productos detallados y aceptar objetivos de desempeño. país podría establecer un proceso de reforma gradual: una etapa inicial en la cual los recursos derivados, por ejemplo, Desde 2009, la República Dominicana ha tratado de imple- de las ganancias de corto plazo en el área de contratacio- mentar objetivos de gestión basados en el desempeño en nes públicas (ver Capítulo 5) pueden ser asignados a unos cuatro ministerios sectoriales (educación, salud, agricultura y trabajo) hasta ahora con resultados diversos. Esto pudiera 100  Matthew Andrews y Herb Hill, 2003 81 Figura 3.29: Áreas donde la República Dominicana podría aprovecharse de una reforma hacia un sistema de presupuesto basado en programas Declaración Propuesta Presupuesto Presupuesto Reportes Revisión País previa al de Presupuesto Ciudadano promulgado durante el año semi-annual Presupuesto del Ejecutivo República Dominicana Fuente: Autores basándose en Open Budget Index, 2012. pocos programas (bien diseñados y monitoreables) en al- fases dentro del año presupuestado: Declaración Previa al gunos sectores, con indicadores de desempeño, productos Presupuesto, Presupuesto del Ejecutivo, Propuesta, Pre- y resultados claramente identificados. Esta primera etapa supuesto Aprobado, Presupuesto Ciudadano, Informe del ofrecería la posibilidad de obtener lecciones aprendidas en Año, Evaluación de Mediados de Año, Informe de Fin de la elaboración de presupuestos programáticos piloto y sus Año, e Informe de Auditoría. vínculos con la END. Basados en la experiencia de la fase previa, el país podría moverse hacia una segunda fase con- La República Dominicana pertenece a un grupo reducido sistente en la implementación de las primeras fases de un de países donde, de acuerdo con la International Budget marco de mediano plazo para el gasto (MTEF)101 junto con Partnerhsip, la transparencia presupuestaria aumentó du- el fortalecimiento del sistema de gestión financiera. Esto se rante el período comprendido por el informe (2011) con un haría para proveer información a fin de mejorar la gestión aumento en el Índice de Presupuesto Abierto de más de 15 de los recursos vinculándolos a la obtención de productos puntos, en gran medida debido a que por primera vez se y resultados de conformidad con los planes. Y finalmente, publicó la Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo en el por- una tercera fase, una vez los instrumentos de planificación tal de internet del Senado. y presupuesto estén más institucionalizados, en la cual el país transitaría hacia un sistema de presupuesto basado en En general, el país podría aprovechar la reforma en la ges- desempeño para las instituciones gubernamentales centra- tión financiera pública hacia un sistema de presupuesto ba- lizadas, descentralizadas y autónomas. sado en programas, en aquellas áreas en las cuales todavía se encuentra rezagado: declaración previa al presupuesto, Transparencia y Acceso a la Información informe de mediados de año, y presupuesto ciudadano. El Sistema de Planificación y el Proceso Presupuestario Podrían promoverse incentivos adicionales para un mejor el desempeño mediante la adopción de un plan de acción Marco de Gastos de Mediano Plazo para fortalecer la transparencia (Gobierno Abierto) y una estrategia de libre acceso a la información. Ha sido probado Con la apropiada formulación de la END y el Plan de que las políticas sobre gobierno abierto facilitan la interac- Desarrollo de Mediano Plazo (Plan Plurianual del Sec- ción entre gobiernos y ciudadanía y una estrategia de ac- tor Público, PPSP)102 la República Dominicana podría ceso a la información proveería acceso libre a datos claves. moverse al desarrollo de MTEF. Los Marcos de Gastos de Partiendo de la experiencia de la Iniciativa IPAC, un tablero Mediano Plazo (MTEF, por sus siglas en inglés) constituyen de gobierno transparente podría ser fácilmente desarrolla- un enfoque para la preparación de presupuestos y para la do para monitorear el progreso de las políticas claves. gestión de las finanzas públicas (PFM) que abordan fallas bien conocidas en los presupuestos anuales, incluyendo la Para mejorar la calidad de la información disponible en los visión de corto plazo, el conservadurismo y la estrechez de procesos presupuestarios y promover el uso de dicha in- ideas (Banco Mundial, 2013). Varias organizaciones inter- formación, la experiencia internacional sugiere publicar al nacionales como la OCDE y el Banco Mundial monitorean menos ocho reportes presupuestarios claves en diferentes las prácticas presupuestarias en el mundo usando herra- 101  Véase “Beyond the Budget”, 2012 para una explicación detallada 102  Ver http://www.economia.gob.do/UploadPDF/2013/ 82 de las fases de implementación del MTEF. PNPSP_2013_2016.pdf Figura 3.30: Medida en la que los países incluyen estimados plurianuales en el presupuesto anual Incluye el presupuesto anual sometido al poder legislativo estimados plurianuales de gasto? 40% 37 35% 32 31 30 30% 26 25 25 25% 22 21 19 19 20% 17 16 17 17 17 14 15% 13 13 12 13 13 10 10% 5% 3 2 2 2 0 0 0% No Si a nivel agregado Si a nivel de Ministerio Si a nivel de Unidad Otros N/A Países OCDE Todo los países Todo los países (Regimenes Presidenciales) Todo los países (Regimenes Parlamentarios) LAC Fuente: Cálculos de los autores basados en la Base de Datos de Prácticas Presupuestarias Internacionales 2007/2008. Figura 3.31: Medida en la que los países incluyen metas y topes vinculantes en el presupuesto Existen techos o metas plurianuales ? 40% 37 37 36 35% 33 30 30% 28 25 24 25 24 23 25% 24 20% 17 17 17 15% 12 12 12 12 10 10 10% 8 7 5 5 4 5% 3 2 0 0 0% No, no existen ese Si, existen metas Si, existen metas Si, existen metas Otros N/A tipo de metas o techos o techos a nivel agregado o techos agregados o techos agregados para cada ministerio para cada unidad Países OCDE Todos los países Todos los países (Regimenes Presidenciales) Todos los países (Regimenes Parlamentarios) LAC Fuente: Cálculos de los autores basados en la Base de Datos de Prácticas Presupuestarias Internacionales 2007/2008. mientas como la Encuesta de Prácticas y Procedimientos anual en contraposición con el 74,4% del segundo grupo. Presupuestarios103. Como se muestra en la tabla a continuación los países de Latinoamérica y el Caribe104 (50%) están muy rezagados. Desafíos Fiscales en República Dominicana La medida en que los países incluyen estimados plurianua- les en el presupuesto anual puede variar por país y por el Una segunda dimensión importante a ser tomada en conjunto de la información incluida. Alrededor del 80% de consideración es la necesidad de incluir metas o topes los países de la OCDE publican información plurianual a ni- vinculantes. Para entender mejor el papel de una MTEF en vel global (33%), a nivel de ministerio (16,7%) o a nivel de la gestión financiera de un país es necesario observar si la sección (30%). Tomando en consideración todos los países información del gasto plurianual incluida en el presupuesto incluidos en la encuesta, los resultados varían significati- anual representa objetivos o topes. Se destaca que un ter- vamente con alrededor del 60% proveyendo algún tipo de cio de los países OCDE (33,30%) no tiene metas o topes, lo información plurianual en el presupuesto. Principalmente, que significa que la información incluida en el presupuesto parece haber una marcada diferencia entre los regímenes anual es una mera referencia105. presidenciales y parlamentarios, donde sólo 54,7% de este primer grupo publica información más allá del presupuesto 104  Únicamente Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Haití, México, Perú y Venezuela forman parte de la encuesta. 105  24,70% de todos los países (OCDE más aquellos que no pertene- 103  Ver http://webnet.oecd.org/budgeting/Budgeting.aspx cen a la OCDE) con casi ninguna diferencia entre los regímenes parla- 83 Figura 3.32: Fases hacia un marco de desempeño La República Dominicana aún está en la fase inicial de de mediano plazo desarrollo de un MTEF. Actualmente se utiliza un Plan de Desarrollo de Mediano Plazo con clasificación plurianual, y Meta de deuda y dé cit estimados agregados por función, metas e hitos de acuer- do con los objetivos específicos de la Estrategia Nacional de Previsiones de Ingresos Desarrollo. Aún cuando en el Plan Nacional Plurianual del Marco Fiscal de mediano Previsiones macroeconómicas Sector Público se establecieron detalladamente las metas e independientes plazo hitos para los ministerios sectoriales, se omitió asignar to- Compromisos de ayuda internacional pes a nivel de ministerio o programa. Según se describe en El MH publica objetivos scales el primer capítulo, el país aún encara desafíos en cuanto a y macroeconómicos la adhesión a un escenario fiscal establecido en su marco macroeconómico y fiscal. No obstante, un avance positivo MH publica un informe estratégico con prioridades presupuestarias según se evidencia en algunos indicadores de los primeros Se indican techos presupuestarios dos capítulos, así como en la más reciente evaluación PEFA multianuales para los Ministerios línea 2012, sugiere que el país debería caminar hacia un MTEF. Marco Requerimiento de presupuesto por las agencias ejecutoras Este proceso también sería reforzado por las ventajas del Presupuestario de mediano Techos presupuestarios nales lado de la planificación, tales como la preparación de un plazo remitidos al Congreso plan plurianual de desarrollo vinculado a la Estrategia Na- Presupuestos Ministeriales nalizados, cional de Desarrollo con el plan plurianual de inversión. estrategias sectoriales revisadas Publicación de los presupuestos y estrategias de los Ministerios línea En cuanto a la experiencia internacional (Banco Mundial 2013), la adopción de un Marco de Gasto de Mediano Plazo Estrategias sectoriales con indicadores puede ser efectuado en tres fases, según se describe en la Marco de de resultados y desempeño figura 2: desempeño Indicadores de desempeño y de de mediano resultado institucional para establecer plazo metas presupuestales 1. Marco Fiscal de Mediano Plazo Los ministerios línea reportan sobre 2. Marco Presupuestario de Mediano Plazo los resultados relativos a las metas 3. Marco de Desempeño de Mediano Plazo Fuente: Adaptado del Banco Mundial, 2013. Con respecto al Marco Fiscal de Mediano Plazo, la Repúbli- Figura 3.33: Motivaciones para la introducción ca Dominicana muestra avances importantes en los objeti- El Sistema de Planificación y el Proceso Presupuestario de un Marco de Gasto de Mediano Plazo vos de deuda y déficit establecidos usando el modelo que podría ser mejorado para limitar la variación en el marco Jordania, Brasil, Corea, macroeconómico. Los ingresos también son proyectados e Nicaragua, Rusia, Uganda Integración de Sudáfrica incluidos en la ley de presupuesto (ver anexo 1). Se prepa- los esfuerzos de ra también un marco macroeconómico plurianual que, tal Continuación plani cación y de las reformas las decisiones como lo establece el artículo 27 de la ley 498-06, y sus nor- presupuestarias sobre el gasto mas complementarias, se realiza en consulta con el Banco Central y el Ministerio de Hacienda106. Los compromisos de MTEF en Proceso asistencia están incluidos en el plan plurianual de desarrollo, respuesta de reforma la mayoría de los proyectos de inversión tienen un código a una crisis apoyado por los donantes 106  Para elaboración de este marco macroeconómico, se utilizan las Armenia Ghana proyecciones de Consensus Forecast, una compañía independiente, el Fondo Monetario Internacional y la Agencia Internacional de la Energía para plantear la evolución de la situación internacional. Respecto a las variables internas, se consideran los modelos de pronóstico del Minis- Fuente: Elaborado por los autores (2013). terio de Economía Planificación y Desarrollo, Ministerio de Hacienda, y Banco Central de la República Dominicana. Los resultados de las pro- yecciones de las tres instituciones son discutidos en reuniones conjun- 84 mentario (23,80%) y presidencial (23,4%). tas, hasta alcanzar un consenso. único (Sistema Nacional de Inversión Pública) en el siste- sentan un área de oportunidad para alinear los esfuerzos ma SIGEF, pero la previsibilidad del soporte presupuestario de planificación del país con el mandato de un marco de (PEFA 2012-D1) aún es baja. Finalmente alguna información política fiscal consistente, usando instrumentos como los sobre los objetivos fiscales macro para informar sobre la topes plurianuales para instituciones y programas. Tales asignación de presupuesto es preparada por el Ministerio de esfuerzos consolidarán los llamados “programas y proyec- Economía y de Hacienda y forma parte de la documentación tos prioritarios/protegidos” en un marco presupuestario de presupuestaria, que constituye una buena base para la ela- mediano plazo, crearán una demanda para revisar los pla- boración de un documento de objetivos fiscales macro. nes institucionales bajo el sistema de topes y promoverán la implementación del sistema de Monitoreo y Evaluación. La implementación de un Marco Presupuestario de Me- Este nuevo acercamiento al M&E crearía una metodología diano Plazo en la República Dominicana aún está en una para monitorear y evaluar programas y proyectos. La for- fase incipiente. Aunque el MEPyD incluyó programas y pro- mación de capacidades a nivel del ministerio necesitaría ser yectos prioritarios/protegidos en el Plan de Desarrollo de provista para encauzar buenas prácticas en la formulación Mediano Plazo, el Ministerio de Hacienda no ha emitido una de políticas así como aquellas soluciones de TI que podrían guía sobre cómo vincularlos con las asignaciones presu- contribuir a la consolidación de la información relevante. puestarias. La mayoría de los procesos claves y documentos para un ejercicio presupuestario de mediano plazo no han sido preparados, aún con el creciente apoyo de los donan- Experiencia Internacional en la tes en esta actividad. Más importante aún, la estrategia para implementación de MTEF construir un puente entre un plan de desarrollo bien estruc- turado a largo y mediano plazo y un presupuesto basado Los esfuerzos a nivel internacional para implementar un en un sistema tradicional incremental aún está pendiente. MTEF pueden brindar perspectivas interesantes a la Re- pública Dominicana. Utilizando datos del Banco Mundial Finalmente, las acciones hacia el desarrollo de un Marco (2013), analizamos tres dimensiones de la implementación de Desempeño de Mediano Plazo son aún muy limitadas. de un MTEF en diez países107: origen, diseño e impacto. Se hizo un intento de vincular el desempeño a las asigna- ciones presupuestarias durante los esfuerzos de reforma del La experiencia internacional aplicable a la RD puede ser cla- 2006. Más aún, algunos proyectos con fondos externos usa- sificada en dos grandes categorías en relación con los oríge- ron un sistema de desembolso basado en resultados, lo que nes y los factores desencadenantes. sugiere un creciente interés del país por transitar en esta dirección, pero muy pocos instrumentos han sido desarro- Por un lado, países en los que la implementación de un llados con este propósito. Por ejemplo, algunas institucio- MTEF fue parte de una reforma PFM más amplia y un se- nes preparan planes institucionales de mediano plazo con gundo grupo donde la implementación de un MTEF ocurrió alguna información relacionada con los resultados espera- luego de una crisis financiera. dos y algún nivel de indicadores. Sin embargo, estos planes Desafíos Fiscales en República Dominicana se mantienen en su mayoría con fondos insuficientes y una En el primer grupo una perspectiva de mediano plazo fue la baja ejecución porque tienden a comenzar con escenarios continuación natural de las reformas presupuestarias tales presupuestarios muy optimistas con asignaciones incre- como en Jordania, Nicaragua y Uganda, o fue parte de un es- mentales, que no corresponden con la realidad. Este es el fuerzo para profundizar la integración de la planificación na- caso del plan decenal de educación, el cual hasta el aumen- cional a prioridades del gasto tales como Brasil, Corea, Rusia y to reciente del 4% del PIB en la asignación presupuestaria Sudáfrica. En un último grupo de ejemplos para analizar se po- para el sector educativo, se mantuvo con una baja ejecu- drían incluir Armenia y Ghana donde la implementación de un ción. Un pre-requisito para avanzar hacia un presupuesto MTEF fue parte de un proceso de reforma patrocinado por los por resultados consiste en la preparación de un presupues- donantes. Como se señaló anteriormente nosotros creemos to físico-financiero, ya iniciada en 2014 con una serie de pi- que la RD forma parte del primer grupo pues está actualmen- lotos (Educación, Trabajo, Salud Pública y Obras Públicas). te embarcada en la integración de la planificación y el gasto. La revisión del descalce entre los planes institucionales de 107  Los países incluidos en el documento del Banco Mundial 2013 “Beyond the anual budget” fueron Albania, Armenia, Brasil, Ghana, Jor- desarrollo y las asignaciones presupuestales anuales repre- dania, Corea, Nicaragua, Rusia, Sudáfrica y Uganda. 85 Figura 3.34: Tipo de límites establecidos en el MTEF, por países Topes para el primer año · Armenia Topes para tres años · Albania (se permiten cambios hasta 10%) · Brasil (topes no vinculantes) · Jordania (los topes para los años segundo y tercero son indicativos y se utilizan como base para MTEF con topes el presupuesto del siguiente año) de nidos para · Nicaragua (los topes para el siguiente presupuesto no tienen fuerza vinculante para los el siguiente presupuestos futuros) presupuesto anual · Rusia (los topes por minissterio para el siguiente presupuesto anual tienen sus apropiaciones en el año presupuestario) · Uganda (los topes para el siguiente presupuesto anual usualmente cambian) Topes para cinco años · Corea (topes para el siguiente presupuesto anual no tienen fuerza vinculante en los presupuestos futuros) MTEF con topes Los topes y las proyecciones de gastos se incluyen en las estimaciones presupuestarias indicativos para · Sudáfrica (se pueden exceder los topes de gasto únicamente con la aprobación del Congreso) el siguiente Los topes y las proyecciones de gastos no se incluyen en las estimaciones presupuestarias presupuesto anual · Ghana (diferencias signi cativas entre los topes indicativos y los nales) Fuente: Adaptado del Banco Mundial (2013). El diseño de un marco en la implementación de un MTEF agencias responsables del gasto. Armenia logró una mejor es también un elemento clave. Un primer grupo de países disciplina fiscal, y tanto la planificación estratégica como integraron el MTEF en el ciclo presupuestario, cubriendo un la eficiencia en la asignación han mejorado. En general, los periodo de tres años. Este marco renovable fue luego revi- MTEF han mejorado los vínculos entre la planificación y las sado y actualizado anualmente, y los topes del gasto fueron decisiones relativas al gasto, contribuyendo a una mejor establecidos para diferentes periodos de tiempo. Por ejem- eficiencia en la asignación y la credibilidad presupuestaria plo Armenia y Jordania para un período de un año, Albania, (por ejemplo Brasil, Jordania Nicaragua y Rusia). Brasil108, Nicaragua, Rusia y Uganda para tres años; y cinco años en el caso de Corea. Para un segundo grupo de países los topes MTEF fueron indicativos y las previsiones del gas- Conclusión y Opciones de Política to fueron, tanto incluidas en los estimados del presupuesto, El Sistema de Planificación y el Proceso Presupuestario (como en Sudáfrica) como no incluidas (Ghana). Las diferen- La República Dominicana ha comenzado a comprender cias en el diseño de una MTEF parecen relacionadas al grado los beneficios de una planificación institucional más en que los topes plurianuales son vinculantes (Uganda) o fuerte en términos de coherencia y coordinación de po- no (Corea). También varían dependiendo de factores tales líticas. La END y otros instrumentos de planificación, tal como la duración del gobierno. La RD ha transitado en la como el plan de desarrollo plurianual, constituyen la base dirección de un marco de tres años, pero aún falta decidir la de una nueva cultura de gestión de la planificación y del naturaleza vinculante de los topes anuales. gasto. Un conjunto de reformas de “primera generación” fueron lanzadas a través de la revisión integral del marco Finalmente, vale la pena analizar la experiencia interna- legal en 2006. El próximo conjunto de reformas requerirá cional en el establecimiento de un MTEF. Las experiencias necesariamente de una coordinación mejorada entre los internacionales muestran que los impactos de las refor- actores claves para cumplir los nuevos roles y responsabili- mas MTEF son alentadores. Albania por ejemplo, usaba el dades asignados a ellos. MTEF para abrir el proceso presupuestario a un sector más amplio dentro del gobierno y eventualmente mejoró la co- El proceso de formulación presupuestaria aún está in- laboración horizontal entre el Ministerio de Finanzas y las fluenciado por la tradición incremental histórica del país109. La administración actual ha comenzado reforman- 108  En el caso de Brasil, un tope plurianual puede ser revisado du- 86 rante la preparación del presupuesto anual. 109  Esto se evaluó también en el informe PEFA 2012. do el proceso presupuestario con una nueva estructura de dición histórica de un sistema presupuestario incremental clasificación basada en el Manual de Estadísticas Financie- y la concentración de la capacidad técnica en pocos minis- ras Gubernamentales del FMI (GFSM 2001, por sus siglas en terios. En línea con las mejores prácticas internacionales, inglés) y está dando los primeros pasos para evaluar cómo un acercamiento progresivo parece tener mayores proba- implementar un sistema de presupuesto programático (ha- bilidades de éxito. Podría asignarse recursos a aquellos mi- cia un sistema presupuestario basado en el desempeño) en nisterios/proyectos que tengan una mejor alineación hacia ministerios piloto. la END y una planificación programática más sólida (indi- cadores de desempeño, productos y resultados claramen- El camino para converger hacia ese marco no es un cami- te identificados). Esto requerirá la adopción en todas las no bien nivelado. Un cambio rápido a un nuevo sistema agencias de gobierno de sistemas de información robustos presupuestario en RD parece muy improbable dada la tra- (véase capítulo 4). Opciones de Política – Capítulo 3 Descripción del Reto Opciones de Política Gestión de Planificación y Presupuesto Corto Plazo Vínculos débiles entre planificación y prepara- • Integrar la nueva clasificación presupuestaria en el SIGEF para permitir la ción del presupuesto. Se hicieron esfuerzos para ejecución del gasto en el año fiscal 2014. introducir una estructura programática en el presupuesto, aun así la estructura programática • Preparación de una estrategia de implementación de las reformas hacia propuesta no tiene correlación con los planes un sistema de presupuesto basado en el desempeño institucionales y las formas como se asignan ac- • Establecimiento de unos indicadores de desempeño simples para vincu- tualmente los presupuestos en la RD. lar el presupuesto con los resultados esperados (a través de programas piloto) Mediano Plazo • Implementación de un nuevo módulo de formulación presupuestaria en línea dentro del SIGEF. Capacitaciones dirigidas sobre planificación, eje- cución presupuestaria y reporte a instituciones gubernamentales para reducir el número de modificaciones presupuestarias • Alineación de prioridades de mediano plazo (plan Plurianual del Sector Público) con la formulación presupuestaria y el establecimiento de topes plurianuales • Instrumentalizar la articulación entre planeación y presupuesto, partien- do de una mejor solución de estructura programática del presupuesto. Desafíos Fiscales en República Dominicana Marco de Monitoreo y Evaluación • Revisión del modelo conceptual del sistema de monitoreo y evaluación, y establecimiento de una metodología unificada de M&E Como el Gobierno trata de alinear metas de lar- go plazo con prioridades presupuestarias anua- • Formación de capacidades y programa de acreditación de M&E les, se requiere un sistema sólido de monitoreo y • Implementación de programas de evaluación internos/externos evaluación para medir los resultados de las polí- ticas y programas, y hacer las modificaciones y/o • Creación de un subsistema de información para M&E, que eventualmen- tomar las medidas correctivas, si fuera necesario. te haga interfase con otros sistemas 87 Bibliografía Andrews, M., and H. Hill.2003. “The Impact of Traditional Budgeting Systems on the Effectiveness of Performance‐ Based Budgeting: A Different Viewpoint on Recent Findings”. International Journal of Public Administration 26(2): OECD. 2008. Budget Practices and Procedures Survey. Paris. Accesible en http://webnet.oecd.org/budgeting/ Budgeting.aspx Banco Mundial. 2013. Beyond the Annual Budget. Global Experience with Medium-Term Expenditure Frameworks. Public Sector Governance – Directions in Development. Washington, DC. Diamond, J. 2006. Budget System Reform in Emerging Eco- nomies: The Challenges and the Reform Agenda. Washington DC: Fondo Monetario Internacional. Holmes, M. 2003. A Review of Experience in Implementing Medium Term Expenditure Frameworks in a PRSP Context: A Synthesis of Eight Country Studies. London: Overseas Deve- lopment Institute. Potter B.H y Diamond, J. 1999. Guidelines for Public Expenditure Management. Washington DC: Fondo Monetario Internacional. El Sistema de Planificación y el Proceso Presupuestario 88 Capítulo 4 Gestión de las Finanzas Públicas Introducción y Contexto de la salud financiera de un país y permite quela población pueda acceder a servicios de importancia crítica”. El Banco P ara los fines de este capítulo, la definición de la ges- Mundial también añade, a esta amplia definición, que no Desafíos Fiscales en República Dominicana tión de las finanzas públicas es citada del Instituto sólo los servicios, sino también la información financiera Colegiado de Finanzas Públicas y Contabilidad (CIP- clave, debe estar a disposición de los ciudadanos con el fin FA, por sus siglas en inglés) del año 2010: “La gestión de las de fomentar una buena gestión de las finanzas públicas, ya finanzas públicas (GFP) promueve el desempeño del sector que la divulgación es un requisito intrínseco para fomentar público a través del uso eficaz y eficiente del patrimonio la gobernanza. público. La buena gestión de las finanzas públicas asegura que los recursos públicos sean utilizados adecuadamen- Este capítulo evalúa la capacidad de la GFP existente en la te, y aprovechados al máximo. En el ámbito internacional República Dominicana y proporciona una base para la ac- puede ayudar a cambiar la vida de las personas más pobres. tualización de la estrategia de reforma de la GFP liderada Ofrece a los líderes y gerentes información para promover por el país, la identificación de prioridades y la secuencia la economía, y para que puedan conocer si el manejo de de acciones de reforma, teniendo en cuenta los posibles los recursos se ha realizado de manera efectiva y facilita la beneficios de los avances tecnológicos para mejorar la ca- toma de decisiones. La gestión financiera en el sector pú- lidad, la fiabilidad y la seguridad de los sistemas de infor- blico va más allá de la contabilidad - es una parte distintiva mación. Se basa en experiencias prácticas y metodologías 89 comprobadas, y se presenta en tres secciones: la primera eficiente, transparente y orientada a resultados, capaz de sección se enfoca en la Credibilidad, Universalidad y Trans- proporcionar a los ciudadanos los servicios públicos básicos parencia de la información financiera pública, incluyendo que buscan”, que podemos resumir en mejorar la calidad de una sección (y un anexo detallado al final de este informe) la gestión pública. sobre el uso del sistema nacional de información de gestión financiera integrada (IFMIS por sus siglas en inglés) en todos En línea con la END, junto con las estrategias institucio- los procesos de gestión de las finanzas públicas, así como nales, el Plan Nacional Plurianual para el Sector Público herramientas para gobierno abierto y gobierno electrónico. (PNPSP) 2013-2016 establece las principales líneas de la La dimensión universal se analiza en términos de cuestiones política a seguir. Reconociendo la necesidad de fortalecer transversales como la necesidad de mejorar la coordinación la GFP, el Capítulo XIX de la END sobre “Fortalecimiento de interinstitucional y los desarrollos informáticos necesarios la reforma de la administración pública” expone los retos para integrar los módulos del sistema a través de todo el futuros tal y como se subrayan en el más reciente traba- circuito de gestión de las finanzas públicas. Luego presen- jo analítico sobre GFP, el Informe Actualizado de Gasto tamos una segunda sección sobre Previsibilidad, Rendición Público, Rendición de Cuentas en Medición Desempeño de Cuentas y Control: interno (incluyendo el registro de ad- Financiero encabezado por la Delegación Europea (PEFA, quisiciones) y externo (incluyendo el escrutinio legislativo por sus siglas en inglés) del año 2012, que dio continui- la auditoría de parte del órgano de fiscalización superior, el dad a la evaluación de 2010 y al ejercicio original de 2007, monitoreo y, como parte del control social, la veeduría de resumidos en el Gráfico 4 de Indicadores PEFA 2007-2012 organizaciones de la sociedad civil Por último, una tercera para la República Dominicana. (Ver la tabla y el gráfico en sección resume las opciones prioritarias y secuenciales de el anexo 3). Con estos informes y otros trabajos analíticos políticas para reformas de GFP, incluyendo un protocolo su- - como los Informes sobre el Cumplimiento de las Reglas gerido para mejorar la coordinación interinstitucional, cuyo y Normas de Contabilidad y Auditoría (ROSC A&A, por sus propósito es ayudar al Gobierno dominicano en la elabora- siglas en inglés) financiados en 2004 y 2009 por el Banco ción del plan de trabajo sobre la GFP. Se propone como una Mundial, complementados por el Análisis de Brechas de carta de ruta útil para las entidades que financian, ejecutan 2012, que determinó las diferencias entre las Normas In- y fiscalizan las finanzas del sector público, y también para los ternacionales de Contabilidad del Sector Público (IPSAS, donantes, a fin de movilizar recursos para la GFP de manera por sus siglas en inglés) y las que se aplican en el país –se efectiva. Sugiere posibles acuerdos de implementación, jun- han incluido acciones de reforma específicas de la GFP en to a entidades y unidades gubernamentales responsables, los planes estratégicos institucionales. Estos planes están programas de trabajo, calendario e hitos. diseñados para fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas de las principales instituciones financieras públi- En las últimas décadas, la República Dominicana ha refor- cas, en especial las relacionadas con los vínculos necesa- mado el marco jurídico e institucional que ha dado origen rios para integrar plenamente los aspectos claves de GP a los sistemas actuales de Planificación Nacional de Desa- para contar con un ciclo robusto de rendición de cuentas rrollo y de Gestión de las Finanzas Públicas (GFP). Hasta financiera gubernamental– elaboración del presupuesto, finales de los años 1990, el sistema de GFP se consideraba controles internos (incluyendo auditoría interna), conta- arcaico y mostraba múltiples debilidades considerando los bilidad, adquisiciones, auditoría externa, monitoreo y pre- nuevos desafíos planteados por un entorno globalizado. sentación de informes. Gestión de las Finanzas Públicas Existían mecanismos de gestión financiera obsoletos, que imposibilitaban poder cumplir con los requisitos para ges- De manera general, se han realizado avances en la refor- tionar los recursos públicos de manera transparente, confia- ma de la Gestión de Finanzas Públicas (GFP). En los últi- ble y oportuna. El proceso de reforma legal e institucional mos años, muchas de las leyes fundamentales de la GFP se se remozó con la adopción en el año 2012 de la Ley Orgáni- han promulgado y se encuentran en diversas fases de apli- ca de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 (END), que cación. La Evaluación PEFA de 2012 para los años fiscales establece que las políticas públicas se articularán en torno 2009 a 2011 resaltaron avances significativos: (i) cada año a cuatro ejes estratégicos. El primer eje es el que “procura ha ido mejorando la documentación del presupuesto anual un estado social democrático y de derecho” (artículo 7). En- presentado por el Gobierno al Congreso, (ii) para reforzar tre las líneas directrices para alcanzar el primer objetivo se el control interno se ha estado implementando un nuevo 90 menciona la estructuración de “una administración pública modelo integrado de auditoría interna, creando una red de unidades de auditoría en los ministerios y otras institucio- Figura 4.35: Indicadores PEFA 2007-2012 nes gubernamentales, y (iii) ha mejorado substancialmente Clasi cación la disponibilidad de información sobre los recursos disponi- MARCADORES PEFA EN LA RED A&B C&D bles en las unidades de prestación de servicios (ministerios competentes). Sin embargo, se señalaron las siguientes cin- 2007 2010 2012 co debilidades principales de GFP: (i) la credibilidad y pre- 12 (39%) 11 (35%) 12 (39%) visibilidad del presupuesto se deben fortalecer mejorando 19 (61%) 20 (65%) 19 (61%) los procesos de formulación y ejecución presupuestaria, (ii) los sistemas y prácticas de contabilidad y presentación de informes necesitan ajustarse a normas internacionales, (iii) 2010 2012 11 8 Mejorado el control interno y externo se deben fortalecer, (iv) el es- 3 11 Degradado crutinio legislativo del presupuesto debe mejorar, y (v) las 17 12 Igual compras y adquisiciones públicas necesitan reformas en materia de licitaciones públicas y divulgación de informa- Fuente: Elaborado por el Banco Mundial a partir de Informes de Gasto Público y Rendición de Cuentas en Medición de Desempeño (PEFA) 2007, 2010 y 2012. ción transaccional, así como la interconexión con los módu- los financieros, principalmente de contabilidad y tesorería (véase el capítulo 5). se expuso en el capítulo 2, la preparación de los “presupues- tos suplementarios” para mediados de año para justificar A pesar del progreso reconocido en el área de GFP, persis- gastos por encima de los umbrales en ciertas categorías, se- ten algunas debilidades claves que se deben abordar. El gún lo estipulado por la ley, permite demasiada flexibilidad sistema actual del gasto público continúa caracterizándose en la reasignación de recursos públicos y dificulta considera- por la omisión de algunos aspectos fundamentales que arti- blemente la transparencia y coherencia del presupuesto. El culan la preparación y ejecución presupuestaria que permi- sistema automatizado tiene incorporado controles blandos, tiría aumentar la eficacia, control y monitoreo del gasto pú- aún pendiente de recibir instrucciones para poder ser ope- blico. En primer lugar, existe un amplio margen para mejorar rativos, que permitirán cierta flexibilidad y al mismo tiempo la coordinación con los ministerios de línea y, en particular, mantendrían los gastos dentro de los límites aprobados. entre el Ministerio de Hacienda, el cual es responsable de la elaboración y ejecución del presupuesto, y el Ministerio de El desarrollo de soluciones del sistema de información de Economía, Planificación y Desarrollo, a cargo de la planifica- gestión financiera integrada en la República Dominicana ción nacional (véase Capítulo 3). En segundo lugar, SIGEF, el se inició en 1996 con el Programa de Administración Fi- sistema de información integrado de gestión de las finanzas nanciera Integrada (PAFI) para la automatización y simpli- públicas en República Dominicana, como herramienta de ficación de las prácticas de gestión de las finanzas públi- apoyo en la preparación e implementación del presupues- cas. El Ministerio de Hacienda (MdH) firmó un acuerdo de to, así como la presentación de informes de ejecución pre- cooperación técnica (1093/OC-DR) con el Banco Interameri- supuestaria aún se limita a entidades del gobierno central, cano de Desarrollo (BID) en 1998, e inició la implementación Desafíos Fiscales en República Dominicana lo que deja al margen las instituciones descentralizadas y del Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF) a través los niveles regionales del gobierno, creando graves cuellos del PAFI. El SIGEF entró en funcionamiento a partir de enero de botella para una integración completa del presupuesto de 2004, y la Ley No. 5-07 sobre el Sistema Integrado de Ad- del sector público. El gobierno se ha planteado incorporar ministración Financiera del Estado (SIAFE) fue aprobada en entidades descentralizadas y autónomas a más tardar en di- 2007 para mejorar el marco jurídico y regulatorio. El SIGEF ciembre de 2015, incluyendo entidades no financieras y em- y otros sistemas de apoyo a las funciones básicas de la GFP presas estatales que tienen un gran impacto en las finanzas a través de plataformas electrónicas (software desarrollado públicas, además de capturar información sobre los activos localmente basado principalmente en Oracle DB, así como y pasivos. Igualmente ha iniciado pasos concretos para in- MS SQL), proporcionan acceso en línea a la mayoría de las cluir el nivel municipal. En tercer lugar, la vinculación entre instituciones del gobierno central. El Ministerio de Hacien- la formulación y la ejecución del presupuesto permanecen da se ha comprometido a ampliar gradualmente el alcance como uno de los elementos más débiles de la gestión y del del SIGEF con el diseño de los enlaces necesarios en pro- control presupuestario. Además, aunque existen umbrales cesos clave de gestión financiera con el objetivo de tener presupuestarios, en la práctica a menudo se eluden y, como un sistema integral de la GFP. La ampliación del SIGEF más 91 allá de la administración central hacia entidades descen- minicana, el sector privado y los organizaciones de la socie- tralizadas, autónomas, regionales, distritales y municipales, dad civil aumentan su demanda de mejor gobernabilidad, representa una tarea altamente desafiante. Sin embargo, tal vez el mensaje más importante de este capítulo es rei- existen muchos países110que han completado con éxito la terar una lección aprendida con la exitosa implementación consolidación de la información sobre finanzas públicas (y de la Iniciativa Participativa contra la Corrupción (IPAC): ni el en algunos casos que apoyan las operaciones diarias) a tra- Gobierno Dominicano, ni la comunidad de donantes puede vés de IFMIS para el presupuesto a nivel central y local. El SI- hacer este trabajo solo. Ahora, más que nunca, las partes GEF ha sido recientemente adaptado para funcionar en una interesadas, tanto del lado de la oferta como de la deman- plataforma electrónica, lo que permitirá reducir el tiempo y da, deben esforzarse por crear confianza y responsabilidad el costo para continuar con su despliegue haciendo posible mutua, trabajando en conjunto y armonizando iniciativas proveer de manera eficaz de soluciones centralizadas para en una asociación basada en resultados que goce de credi- respaldar las operaciones descentralizadas. Con esto en bilidad y sea transparente. En este sentido, los socios en el mente, y teniendo en cuenta que el equipo responsable del fortalecimiento de las finanzas públicas esperamos poder diseño e implementación del sistema continúa expandien- respaldar la implementación y enfrentar los retos relaciona- do su cobertura y alcance, se necesitan esfuerzos aún más dos con sistemas nacionales de GFP robustos. Tal como di- concertados en todos los frentes de la estructura orgánica cen los agricultores dominicanos cuando se enfrentan con de la GFP, para que la República Dominicana cuente con el el reto de preparar los terrenos para la siembra: “El conuco es sistema integrado al cual aspira el Ministerio de Hacienda. grande y debemos amolar el machete112”. Aunque la República Dominicana, desde hace bastante tiempo ha estado trabajando conjuntamente con donan- Credibilidad, Universalidad y tes, y ha tomado medidas para cosechar los beneficios Transparencia de un sistema de GFP robusto, está claro que todavía hay un largo camino que recorrer. Recientemente se han dado Durante las últimas dos décadas se ha avanzado de ma- acciones a todos los niveles para mejorar la coordinación nera lenta pero constante hacia la consecución realista, intra e inter-institucional, entre los que cabe mencionar la previsible y creíble de una ejecución presupuestaria anual designación de un equipo dedicado a dar seguimiento y de- a nivel del gobierno central. Uno de los mayores inconve- liberar entre los actores claves de reforma y representantes nientes es la adopción de jure de normas internacionales, sin de la comunidad de donantes, el último informe PEFA 2012. que resulte en una aplicación real, con esfuerzos que resul- Este capítulo hace un balance de los logros y hace recomen- tan limitados para producir información financiera consoli- daciones de reforma de la GFP para ayudar a determinar dada confiable de parte del gobierno. La adopción es sólo dónde enfocar los esfuerzos para una mayor eficacia en un primer paso, y uno relativamente sencillo. Recientemen- función de la economía política y el contexto dominicano. te, la situación ha empezado a evolucionar de manera po- El desarrollo de sistemas nacionales robustos de GFP están sitiva. Uno de los mayores logros es tener un Plan Único de acorde con los acuerdos firmados111, donde países como Re- Cuentas (PUC), que está actualmente en proceso de revisión pública Dominicana, se comprometieron a tomar el control para capturar los detalles adicionales necesarios para apoyar de su propio futuro, y los donantes se comprometieron a reformas presupuestarias y de contabilidad en consonancia fortalecer y utilizar los sistemas nacionales hasta donde fue- con los clasificadores presupuestarios, proceso que ha sido Gestión de las Finanzas Públicas se factible, coordinar mejor entre ellos, y ambas partes se completamente automatizado. Sin embargo, quedan pen- comprometieron a rendir cuentas una a la otra y a sus ciuda- dientes muchas de las características claves, incluyendo la danos. A medidas que los parlamentarios de República Do- identificación oportuna y precisa, la valoración, contabilidad y control de los activos de largo plazo, ingresos y pasivos, además del registro del progreso físico113. La definición y el 110  Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Estonia, Guatemala, Repúbli- ca de Corea, México, Nicaragua, y la Federación de Rusia, por nombrar algunos. Datos específicos para algunos países de América Latina son 112  Conuco es una palabra Dominicana que significa pequeña gran- expuestos en el gráfico 4.1. Un resumen de las experiencias internacio- ja. Amolar es una palabra Dominicana que significa afilar objetos cor- nales se presenta en el anexo 5. tantes. 111  La Declaración de París de 2005 sobre la Eficacia de la Ayuda, 113  Los avances materiales se estiman en relación con las presta- 2008 Accra Agenda for Action y 2011 Busan Partnership for Effective ciones, actividades o trabajo a realizar durante un período de tiempo Devolpement Co-operation. http://www.oecd.org/dac/effectiveness/ especificado. Y el progreso financiero se estima con relación a los recur- 92 parisdeclarationandaccraagendaforaction.htm # Accra. sos/costos disponibles. El proceso de transferencia de “recursos propios” a la Tesorería Nacional casi se ha completado para las 79 entida- des del gobierno central. Su terminación se debe acelerar, y esto es particularmente importante para algunas enti- dades que reciben ingresos no reportados, tal como los encargados de manejar los pasajeros de las líneas aéreas y otros gastos en los aeropuertos. Tal como se indicó en la Evaluación de Gasto Público y Rendición de Cuentas en Medición de Desempeño Financiero de RD de 2012 (PEFA, por sus siglas en inglés): “Teniendo en cuenta el número de pasajeros transportados, se estima que el impuesto recaudado por estas entidades en las terminales aéreas al- canzó alrededor de US$146,4 millones en 2010 y US$155 millones en 2011”. La tendencia en el volumen de pasajeros transportados ha aumentado de forma constante. Sin embargo, si se mantiene el mismo porcentaje de incremento para el año 2012, podría ser de aproximadamente US$163 millones de ingresos no reportados en el año 2012, sólo en impuestos y aranceles recaudados de pasajeros. monitoreo del progreso físico se ha puesto a prueba en al- La implementación de la Cuenta Única del Tesoro (CUT) se gunos ministerios sectoriales pilotos, como el de educación inició en 2010 y, la Tesorería Nacional (TN) continúa con y salud. Contar con una ejecución presupuestaria anual más el proceso de captar eficazmente ingresos percibidos de robusta constituye un primer nivel de prioridad de reforma manera directa. La aplicación de la CUT es definida por la de GFP; esta meta está incluida en algunas de las estrategias Ley 567-05 de Hacienda, promulgada en 2005. Su imple- institucionales del país, a medidas que el país se mueve ha- mentación inició en el 2010 con la Iniciativa Participativa cia la presentación de datos de gestión de las finanzas públi- Anticorrupción (IPAC), un esfuerzo de construcción de una cas consolidadas para mejorar la universalidad, con el fin de amplia coalición114 dirigido por el Gobierno dominicano. respaldar un proceso presupuestario más oportuno y fiable, Al día de hoy, cerca de 100% de las 79 entidades del go- que pueda ser implementado como fue concebido, y con bierno central115, que abarcan los 21 ministerios y sus 58 datos accesibles al público. direcciones generales y agencias, están, de manera transpa- rente, revelando y registrando ingresos considerados ante- Considerado como un objetivo a largo plazo hace unos riormente como “recursos propios”, y utilizados de manera años, el proceso correspondiente de identificación, valo- discrecional, no reflejados en el Presupuesto. La proyección ración, registro y gestión de los bienes públicos, aún per- del efectivo ha mejorado y los umbrales de gasto para los manece con rezagos. Los procesos de valoración de pro- ministerios y agencias son monitoreados de forma rutinaria. piedad, cuando se realizan, se llevan a cabo sobre una base Se continuarán obteniendo importantes ahorros siempre y ad-hoc, y el porcentaje de propiedad valorada es mínimo cuando se complete y se preserve el tratamiento totalmen- en comparación con el total de los activos públicos - sólo te centralizado y se mejore la gestión del efectivo en la Teso- el 1,6 % de los 105.000 activos fijos del gobierno había sido rería Nacional en una cuenta única del tesoro. valorado en 2011. En algunas instituciones, se mantienen registros en hojas de cálculo o sistemas paralelos. Un caso relevante es el de la Dirección General de Bienes Naciona- Desafíos Fiscales en República Dominicana 114  La IPAC considera 10 cuadros temáticos (entre ellos uno sobre la les (DGBN) creado por la Ley N º 1832 de 1948. Utiliza SIAB, gestión financiera y el otro en los órganos de supervisión) en los que un Sistema de Información para Administrar Propiedades los funcionarios públicos, los patrocinadores internacionales, represen- tantes del sector privado y miembros de la sociedad civil han forjado diseñados por la Dirección General de Contabilidad Guber- un consenso sobre la aplicación de medidas para mejorar la transpa- namental (CIGECOG), sin enlaces adecuados con el Sistema rencia en los diferentes sectores. 115  La Tesorería Nacional informó a mediados de julio 2013 que, en Integrado de Gestión Financiera (SIGEF). Este sistema no los últimos dos años empezando en junio de 2011, de los 21 ministe- actualiza las operaciones diarias, incluyendo información rios, 15 han completado totalmente la aplicación de la CUT y 6 otros mostraban un tasa de finalización que fluctuaba de un 91% hasta 99%, clave sobre la ubicación geográfica y parte responsable, ya cerrando 2.413 de las cuentas bancarias de las aproximadamente7,085 que las actualizaciones se registran sólo tras la realización cuentas en 2012, las cuales habían aumentado de 3,935 en 2007 y 6,773 en 2010. Los ministerios pendientes por completar el proceso de inventarios físicos prolongados que realizan dos veces eran el Ministerio de Salud, Ministerio de Obras Públicas, Ministerio de al año. Además, el marco jurídico e institucional para la ges- la Presidencia, Ministerio de Agricultura, y los Ministerios de las Fuerzas Armadas, Interior y Policía. De acuerdo a los datos publicados por la tión de propiedad, requiere de ser revisado para abordar los Tesorería Nacional en noviembre del 2014 con la implementación de desafíos sistémicos que conducen a una mejor gestión, re- la CUT, se habían captado alrededor de RD$33,000 millones (cerca de US$759 millones) con el cierre de 2,934 cuentas de distintas institucio- gistro y control de las mismas. nes que mantenían saldos ociosos y se ha iniciado su implementación en algunas instituciones descentralizadas. 93 Como resultado directo de la implementación de la CUT, pública. Por otra parte, aunque en la actualidad el registro la Tesorería Nacional está captando ingresos de “recursos del componente de la deuda externa se ha registrado co- propios” no incluidos en el presupuesto, lo que represen- rrectamente en el SIGEF y el monitoreo constante a través ta un paso importante para la captura de información de conciliaciones trimestrales está funcionando, una parte completa de los ingresos del gobierno. Uno de los aspec- significativa de la deuda interna no está incluida en el SIGA- tos más significativos de la implementación de la cuenta DE. La confiabilidad y oportunidad de la información acerca única es que permite controlar el endeudamiento de las de la deuda interna deben mejorar durante la integración y instituciones canalizando todo financiamiento a través Di- expansión del SIGEF. Además, se requiere una mayor coor- rección General de Crédito Público (CP) en el Ministerio de dinación entre el Banco Central de la República Dominicana Hacienda, en lugar de que se gestionen préstamos de ma- y el Ministerio de Hacienda para el tratamiento adecuado nera unilateral y paralela con la banca comercial. Estos fon- de los registros contables relacionados con las obligaciones dos se conocen hoy en día como “recursos de recaudación contraídas durante la crisis bancaria de 2003-2004 (véase el directa”, y están centralizados en la T.N. para mejorar la ges- anexo 2 para una descripción más detallada del proceso de tión del flujo de efectivo público. Existen algunas institucio- contabilidad de la deuda). La deuda debe ser verificada a nes autónomas y no financieras que perciben ingresos de través de un mecanismo fiable, por ejemplo, una auditoría forma independiente, tal como el Instituto Dominicano de del proceso de recapitalización y su registro. De igual mane- Aviación Civil (IDAC), el Instituto Dominicano de Telecomu- ra, las disposiciones legales de la Ley de Crédito Público # nicaciones (INDOTEL), y la Junta Central Electoral (JCE). Está 6-06 y su Reglamento de aplicación # 630-06 para la Capita- previsto incorporar a estas instituciones en fases ulteriores lización del Banco Central limita la capacidad del Ministerio de la implementación de la CUT. Debido a la naturaleza de de Hacienda para registrar con precisión los registros conta- sus operaciones, se estima que la cantidad de los ingresos bles de la llamada “deuda cuasi -fiscal” originada por la crisis percibidos es considerable, por consiguiente, se debe acele- bancaria de 2003-2004116. El plazo y la cuantía de este even- rar la aplicación de la CUT, incluso si esto significa que sólo to pasado ya han sido oficialmente liquidados por el Banco recibirán las cifras de ingresos de sus respectivos sistemas, Central, y por lo tanto ya no son inciertos; sin embargo, se mientras se completan los enlaces al SIGEF o su aplicación. ha presentado como una “nota” en los estados financieros Para identificar los problemas no resueltos, incluyendo ries- consolidados de pasivo contingente en los últimos años117. gos y controles relacionados con la seguridad del diseño y Su registro debe revisarse para ajustarlo a lo que indican las del entorno instrumental y de tecnología de la información normas de contabilidad y comunicar con precisión la deuda de la cuenta única de tesorería, se llevó a cabo una autoe- pública en los estados financieros consolidados. valuación, una tarea de corto plazo, que proporcionó una retroalimentación rápida al equipo de implementación de Las funciones de registro y reportes de las transacciones la CUT acerca de los próximos pasos a implementar para originadas desde las unidades de implementación de contar con sistemas conexos de apoyo robustos. proyectos/programas con financiamiento externo, han mejorado y la mayor parte de la información relevante de Varias iniciativas para enlazar los sistemas de informa- la deuda es exacta, completa y de fácil acceso. Para ello, ción clave de la GFP se encuentran ya en fase de diseño, el Ministerio de Hacienda ha diseñado un sub-sistema del que permitirán presentar cifras más fiables acerca de los SIGEF, llamado Sistema de Unidades Ejecutoras de Présta- ingresos consolidados del gobierno, activos y pasivos. mos Externos (UEPEX), con el apoyo técnico y co-financia- Gestión de las Finanzas Públicas El Ministerio de Hacienda utiliza sistemas paralelos, ade- miento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el más del SIGEF. El Sistema Integrado de Administración de Banco Mundial. En la actualidad está siendo utilizado para la Deuda (SIGADE) se utiliza desde 2005 para gestionar la deuda interna y externa. Para que la Dirección General de 116  La deuda “cuasi-fiscal” se originó como consecuencia de la crisis Crédito Público (DGCP) pueda reflejar los datos de ingresos bancaria de 2003-2004 en forma de instrumentos financieros, más in- tereses devengados por la intervención del Banco Central a los bancos armonizados, se realizan conciliaciones periódicas entre los en problemas. sistemas. El SIGADE no puede aún comunicarse en tiempo 117  Los pasivos contingentes son los que una entidad puede incu- rrir dependiendo del resultado de un acontecimiento futuro, como real con el módulo de Presupuesto del SIGEF, lo que dificulta una demanda. La solución de este tipo de eventos ha resultado y sigue que los que están en posición de tomar decisiones puedan dando lugar a una salida de recursos (pago), cuando la obligación se materializa. Esta deuda ya no debe ser tratada como contingencia, ya obtener cifras fidedignas, no sólo para gestionar el flujo de que constituye una obligación presente, y requiere un ajuste en cuanto 94 efectivo, sino también para hacer proyecciones de la deuda al registro e informe contable. la gestión de la cartera de proyectos financiados por estos que fue diseñado, se convertirá en un instrumento crucial organismos multilaterales. Existen algunas deficiencias en para contar con una oferta académica de calidad. Estos es- la captura de desembolsos efectuados directamente por los fuerzos, a escala nacional, deberán propiciar el desarrollo organismos de financiamiento a las unidades de implemen- habilidades técnicas y contar con servidores públicos ac- tación de los proyectos. A menudo, las unidades ejecutoras tualizados de manera contínua y articulada en las NICS SP usan sistemas paralelos, y los procedimientos definidos en y otros temas pertinentes a la gestión pública en general. el sistema automatizado (UEPEX) no se siguen de manera La acreditación, asi concebida, conjuntamente con un buen oportuna y adecuada. Los pagos directos hechos por las desempeño que contribuya al fortalecimiento de la reforma organizaciones de financiamiento a vendedores/provee- de la gestión financiera del estado, se considerará un pre- dores de los proyectos tampoco se registran como pasivos rrequisito para que los oficiales a cargo de un área financie- de manera automática. Estos inconvenientes causan retra- ra puedan optar por el ingreso a la carrera administrativa sos en los compromisos de preparación y envío de repor- especial en finanzas públicas, independientemente de la tes contraídos por las entidades ejecutoras ante la DGCP, la institución donde esté prestando servicios. Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES) y la Tesorería Nacional (TN), dificultando que se evidencien mejoras en el La hoja de ruta de la transición a las NICS SP se definió y registro y la gestión de la deuda pública consolidada. ya está en marcha, como parte de la meta doble de migrar hacia las NICS SP y pasar de documentar el marco jurídi- Las acciones para mejorar la universalidad y la consolida- co a su adherencia al mismo. El reto que se presenta es la ción de los ingresos, gastos, pasivos, activos públicos de tentación de aplicación de las NICS SP cuando se considera largo plazo y del progreso físico también deben armoni- como una reforma autónoma. El impacto de otras caracte- zarse con la implementación de las Normas Internaciona- rísticas importantes del sistema de GFP (como la compara- les de Contabilidad del Sector Público (NICS SP)118. El ma- bilidad entre el sistema de contabilidad e información pre- yor desafío a considerar es asegurar la aplicación efectiva y supuestaria, la elaboración de estadísticas financieras, o las sostenida de normas internacionales. La Dirección General necesidades de gestión de la deuda) deben ser evaluadas de Contabilidad Gubernamental ha diseñado un plan de y tratadas durante las primeras etapas de introducción de acción para la aplicación de las NICS SP. El plan de acción ajustes a las normas contables. Por consiguiente, una coor- se basa en los resultados del análisis de brechas financiado dinación eficaz con otros aspectos de proyectos de reforma por el Banco Mundial, antes mencionado. Los socios para el de la GFP traerá sinergias y asegurará que los requisitos de desarrollo están dispuestos a respaldar su implementación, las NICS SP, en lo relativo a otros componentes de reformas, que requerirá una jornada intensa de capacitación a los ser- se puedan cumplir de manera armoniosa. Se prevé que las vidores públicos responsables de las operaciones diarias de actualizaciones al marco institucional y jurídico, la revisión las finanzas públicas. El diseño del Sistema Nacional de Ca- del Plan General de Contabilidad para mantenerlos en sin- pacitación y Certificación Hacendaria, cuya implementación cronía con los clasificadores presupuestarios actualizados, y recién inicia en el 2014 el Centro de Capacitación en Política el Manual de Políticas Contables estarán listos para su apli- y Gestión Social (CAPGEFI), del Ministerio de Hacienda y se cación a principios de 2015. El siguiente gráfico presenta el Desafíos Fiscales en República Dominicana articula con las demás dependencias funcionales del Minis- Análisis del 2012 de Deficiencias de las Normas de Interna- terio, tiene el potencial de convertirse en una herramienta cionales de Contabilidad del Sector Público en R.D. clave para capacitar y acreditar la competencia de los recur- sos humanos en temas de gestión financiera gubernamen- El reto en cuanto a la manera más eficaz de aplicar las NICS tal. De implementarse debidamente con el mismo rigor con SP de forma coordinada y armonizada, sigue siendo una preocupación válida, no sólo por las muchas funciones de 118  Las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público GFP que se verían afectadas por su aplicación, lo que im- (IPSAS por sus siglas en inglés) son la base de una buena gestión fi- plicaría nuevas formas de hacer las cosas, sino también por nanciera pública y un estándar contable para el sector público reco- nocido internacionalmente. Las normas IPSAS están alineadas con los todos los demás esfuerzos de reforma repartidos por todo Estándares Financieros Internaciones de Reporting (IFRS en inglés). Las el ámbito de GFP. Por lo tanto, se sugiere la organización organizaciones que adoptan las normas IPSAS fomentan la calidad y de un taller, con participación de los principales interesados transparencia de sus reportes g financieros y fortalecen la confianza en su gestión financiera del sector público. Los estándares IPSAS son en la aplicación de las NICS SP, incluyendo el intercambio usados por un número creciente de autoridades públicas a través del de conocimientos Sur-Sur y el aprendizaje entre pares con planeta (incluyendo gobiernos locales y nacionales, agencias y entes reguladores), y también por muchas organizaciones internacionales. los países que han avanzado en la aplicación de las NICS SP 95 Figura 4.36: Análisis de brechas en Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (IPSAS) en República Dominicana Brechas a subsanar en las Normas de Contabilidad del Servicio Público IPSAS Vs. El Marco Legar de la RD IPSAS Ley 126/01 IPSAS con Principios de contabilidad Temas Similares según el Decreto 526-09 Normas Internacionales IFRS del Sector Público (IPSAS) Pronunciaminetos de instituciones profesionales, siempre y cuando Normas Internacionales no tengan conlicto con las IPSAS de Informes Financieros (IFRS) Fuente: Elaborado por los autores. para aprender de su experiencia, compartir buenas prácti- lograr una integración fluida con el SNIP, SIGADE y UEPEX. cas, y, teniendo en cuenta el contexto del país, decidir sobre A pesar de estos esfuerzos, el registro y la presentación de lo que mejor se ajusta. Esta sería una actividad crítica para informes contables continúan siendo fragmentados debi- validar los dos primeros productos del Plan de Acción, y lo- do a sistemas paralelos. Para que República Dominicana grar aceptación por parte de todos que facilitara una apli- pueda estar en condiciones de presentar una contabilidad cación fluida. consolidada y reportar todos los datos financieros de mane- ra integrada, se necesita la expansión del SIGEF a todas las Se han realizado esfuerzos importantes desde el año entidades gubernamentales de todo el país. Los retos más 2006 en el marco regulatorio de la GFP para mejorar la importantes relacionados con los sistemas de información universalidad a través de un proceso presupuestario más de la GFP se pueden resumir en: (a) los sistemas individuales articulado y enlaces entre los diferentes aspectos, fun- de GFP desarrollados para necesidades específicas no son cionalidades o módulos, para un enfoque integrado más lo suficientemente comprensivos (por ejemplo UEPEX), (​​ b) robusto. Podemos citar como ejemplos la promulgación de los sistemas centrales de GFP no están eficazmente enla- la Ley 423-06, que establece los requisitos para la evalua- zados entre ellos (incluso dentro de un mismo ministerio, ción de la ejecución presupuestaria para las instituciones por ejemplo, SIGADE y SIGEF), (​​ c) los sistemas existentes del gobierno central, las instituciones descentralizadas au- no apoyan las necesidades de todas las entidades guber- tónomas y las entidades de seguridad social, con el fin de namentales, y (d) algunas de las agencias están utilizando presentar informes periódicos, tanto para períodos específi- normas contables dispares e incompatibles con las normas cos durante el año fiscal, como acumulados para el periodo internacionales de contabilidad del sector público. de referencia. La Ley 126-01 creó el Sistema de Contabilidad Gubernamental. Sin embargo, los avances en el marco ju- La aplicación del SIGEF ha mejorado las interacciones Gestión de las Finanzas Públicas rídico e institucional para la GFP no siempre se han estado entre distintas unidades organizacionales del gobierno apareados con resultados tangibles para las entidades fuera central en términos de ejecución, presentación de infor- del gobierno central. Entre los impedimentos para obtener mes y precisión del presupuesto, operaciones contables información consolidada del gobierno en su conjunto, po- mejoradas y mayor control. Por otra parte, las iniciativas demos mencionar las limitaciones que impone el sistema de presupuestos abiertos, tal como el Portal Ciudadano nacional mencionado anteriormente. La mayor parte de la recientemente puesto en funcionamiento por el Ministerio información consolidada del gobierno central está disponi- de Hacienda, que fue posible usando el SIGEF, dieron lugar ble gracias a la aplicación del SIGEF, de módulos satelitales a un aumento en la divulgación al público de información y otras herramientas diseñadas para captar la información sobre las finanzas públicas. La República Dominicana está presupuestaria. Recientemente, el Programa de Administra- evaluando formas de ampliar el alcance del SIGEF para des- 96 ción Financiera Integrada (PAFI) ha añadido módulos para plegarlo a todas las entidades públicas fuera del gobierno central, incluyendo a nivel sub-nacional -con el SIGEF-Mu- no, de acuerdo con la Declaración de París de 2005 sobre la nicipal ya validado entre los órganos rectores, y para inte- Eficacia de la Ayuda, compromiso que fue renovado en la grar plenamente todas sus funciones claves relacionadas a Agenda de Acción de Accra. Este enfoque permitiría a todos la GFP. La meta es contar con eco-sistema que permita que los interesados aprovechar las sinergias entre agencias gu- la GFP opere de manera armoniosa e integrada o en línea. bernamentales e interesados ​​ en la GFP, incluyendo los que El modelo SIGEF integrado (funciones e interfaces claves están por el lado de la demanda de la ecuación de la GFP, a del SIGEF con otros sistemas de GFP), y una evaluación del saber, el sector privado y las ONGs. estado actual de los módulos SIGEF en República Dominica- na se presentan en los gráficos 4.3 y 4.4, respectivamente. Se necesita una visión compartida para que la estrategia Las gráficas permiten visualizar los principales retos rela- de implementación de la GFP se plantee de una manera cionados con la integración de los sistemas de la GFP. Uno holística, comprensiva e integrada. Enfoques mal coordi- de los potenciales efectos derivados del SIGEF integrado y nados en la implementación de reformas de GFP aumentan ampliado será una mejor eficiencia y mayor transparencia los riesgos potenciales para la priorización y secuencia de a través de la expansión a proveedores/contratistas de los actividades de reforma. Conformar una coalición para re- pagos directos basados ​​en el sistema (a través de CUT). Pue- formas de GFP es probablemente el mayor desafío que las de también dar lugar a una reducción de los precios como autoridades de alto mando tendrán que enfrentar cuando consecuencia de las ganancias en base al valor del dinero gestionen la estrategia de manejo de cambio de reformas en el tiempo (por ejemplo, pagos de manera más oportuna de GFP. Afortunadamente, en la República Dominicana, este que resultan en un menor riesgo/precios cobrados por los camino ha sido pavimentado con éxito, no sólo con la IPAC, proveedores; menos dinero inactivo reduciendo la necesi- sino también con una reciente iniciativa para mejorar la ca- dad de solicitar préstamos y por consiguiente ahorros en lidad de la educación (IDEC). el pago de intereses), así como el análisis comparativo de tasas y precios del mercado. Una vez integrado y con mayor Se reconocen medidas concretas a tal efecto en los últi- alcance, el SIGEF tendrá un gran potencial para aumentar mos años, como es el caso de la designación del Minis- la previsibilidad, participación, transparencia y, por ende, se terio de Hacienda en el 2013 del equipo dedicado a dar fortalece la rendición de cuentas del gobierno y la credibili- seguimiento a los Informes de Desempeño de las Finan- dad en su gestión. zas Públicas (PEFA) 2012. Igualmente se han llevado a cabo ejercicios puntuales en esa misma dirección, entre los que La Administración de Medina se ha comprometido públi- citamos el esfuerzo del equipo que lidera el diseño e imple- camente con el desarrollo de reformas estructurales, se mentación del sistema automatizado de la GFP, Programa han tomado medidas concretas para mejorar la rendición de Administración Financiera Integrada (PAFI). Realizaron de cuentas mediante la adopción de medidas precau- un taller a principios del 2014 para validar la solución infor- torias para restringir el uso discrecional, malversación y mática que han definido para el nivel municipal (SIGEF-Mu- abuso de recursos públicos. El Portal Ciudadano (www. nicipal), entre los entes rectores de la GFP, incluyendo los Mi- portaldelciudadano.gov.do) se lanzó en 2011 para la publi- nisterios de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD), y Desafíos Fiscales en República Dominicana cación de información financiera pública importante basa- de Administración Pública (MAP). Igualmente participaron do en los sistemas disponibles. Las acciones de coordina- en el taller organismos de control, tales como la Contraloría ción interinstitucionales fueron identificadas como victorias General de la República Dominicana (CGRD), y la Cámara de rápidas y consideradas simultáneamente como clave para Cuentas de la República Dominicana (CCRD). Por otro lado, acelerar la implementación y fortalecimiento de reformas la Dirección del Centro de Capacitación de Política y Gestión de la GFP, apoyadas por el sistema de información de ges- Fiscal (CAPGEFI), ha emprendido con entusiasmo desde el tión financiera integrado. Todos los socios cooperantes y ac- 2012 el desarrollo del Sistema Nacional de Capacitación y tores clave de la GFP reconocen que con el fin de consolidar Certificación Hacendaria (SINACCAH), concertando el apo- los avances de reforma conseguidos a la fecha, al tiempo de yo de los líderes de la reforma de GFP para actualizar las aplicar actividades de la GFP en el futuro, es necesario que carpetas y mallas curriculares. Igualmente el CAPGEFI está haya una mayor coordinación interinstitucional. Esto tam- inmerso en un proceso de establecimiento de alianzas es- bién es válido para los donantes, quienes necesitan mejo- tratégicas con universidades dominicanas para actualizar su rar su coordinación para evitar la duplicación de esfuerzos, pensum con las áreas de reforma y mejorar la oferta educa- dispendio de recursos ni colocar cargas excesivas al gobier- tiva. Los donantes igualmente han creado diferentes grupos 97 Figura 4.37: Funciones básicas del SIGEF e interfaces con otros sistemas de GFP Desarrollo y Preparación de FMIS Revisión de Políticas Presupuesto F = B + T (+ O) Inversiones Públicas Auditoría y Gestión de Autorizaciones Evaluación de Presupuesto Informes Fiscales & Compromisos DW FMIS DB de Fondos Revisión de Presupuesto Adquisiciones/ Portal / DW Libro Mayor Compras Publicación / Monitoría de Contabilidad Operaciones Diarias Datos de Presupuesto abierto Deuda y Gestión Gestión de Impuestos de Ayuda Pagos y Recibos y Aduanas Gestión Activo/Inventario Operaciones del Gestión Mercado/Valores de Efectivo Cálculos Nómina/ Gestión RH Fuente: Datos del Banco Mundial. Nota: Para los nes de este informe, SIGEF (F) se de ne estrictamente para incluir principalmente la elaboración básica del presupuesto (B) y los sistemas de aplicación de tesorería/presupuesto (T), complementados con otros módulos (O) en algunos casos. Las echas se utilizan para indicar los enlaces (principalmente los ujos de información) entre los módulos básicos (azul), las interfaces con otros sistemas (gris), y los enlaces con el desarrollo de políticas y procesos de revisión (rojo). Cada vez que el SIGEF y los otros sistemas de información de la GFP (por ejemplo, adquisición electrónica, nómina, gestión de la deuda) estén enlazados con un repositorio central de datos (DW) para registrar y reportar todas las transacciones nancieras diarias, ofreciendo resultados consolidados ables para el análisis del presupuestario, apoyando las decisiones, monitoreo de los resultados y la publicación en línea, estas plataformas pueden ser referidas como SIGEF integrado (o SIGEFI). Las funciones básicas del SIGEF y sus contribuciones a las prácticas de gestión de las nanzas públicas se explican con más detalle en Dener, Watkins y Dorotinsky, 2011. BD SIGEF = base de datos del sistema de información de gestión de las nanzas; DW = repositorio de datos; RH = Recursos humanos. sectoriales. Uno de ellos, el Grupo Sectorial de Gobernabili- un plan de acción realista para reformas futuras de la GFP. dad, Finanzas y Gestión Públicas con la participación de los Un resumen de los sistemas existentes de la gestión de las organismos bilaterales o multilaterales que acompañan al finanzas públicas, los prerrequisitos del SIGEF y las posibles Gestión de las Finanzas Públicas gobierno dominicano en esta área comparten los elemen- soluciones a corto y mediano plazo para la expansión y la tos relevantes de sus contribuciones y acuerdan áreas de integración del futuro SIGEF integrado (e-SIGEF) se pre- acción, evitando duplicidades e inconsistencias, y poten- sentan a continuación para asistir al gobierno a enfrentar ciando su impacto. Sin dudas, de vigorizarse y consolidarse estos desafíos. Detalles de esta evaluación rápida se pue- estos esfuerzos de cooperación intra e inter-institucionales, den encontrar en el Anexo 5. Algunas de las dificultades re- tendrán una gran repercusión en los esfuerzos por consoli- lacionadas con la integración y expansión de los sistemas dar la gestión de las finanzas públicas. de información de gestión de las finanzas públicas son las siguientes: Los sistemas de información existentes de GFP son capa- ces de apoyar las operaciones del gobierno central, pero • Los objetivos estratégicos de reforma de GFP/TIC no son 98 se deben desarrollar capacidades adicionales a través de claros. Hacen falta los planes de acción. Figura 4.38: Estatus actual de módulos de SIGEF en República Dominicana Desarrollo y Preparación de SIGEF Revisión de Políticas Presupuesto DIGEPRES SIGEF = B + T Inversiones UEPEX Públicas MH DGCP Auditoría y SNIP Gestión de Autorizaciones Evaluación MEP DGIP de Presupuesto SIGEF MH DGCP Informes Fiscales & SIGEF Compromisos DW SIGEF DB de Fondos Compras Dom Revisión de Presupuesto DIGECOG MH DGCP /MP 2004-2013 Operaciones Adquisiciones/ Portal / DW Libro Mayor Diarias Compras Publicación / Monitoría de Contabilidad SIGEF Impuesto + SIGA Datos de MH TN MH DGA Presupuesto abierto Deuda y Gestión Gestión de Impuestos Presupuesto de Ayuda Pagos y Recibos y Aduanas Ciudadano SIGEF MH DGCP SIGEF Gestión SIAB MH DGCP MH TN Activo/Inventario MH BN Operaciones del Gestión Mercado/Valores de Efectivo Cálculos SASP Nómina/ Gestión RH MAP Pensiones Fuente: Evaluación realizada por el personal del Banco Mundial para la Revisión del Gasto Público y Responsabilidad Financiera del 2013 (PEMFAR, por sus siglas en inglés). Nota: El nombre del sistema de información GFP correspondiente y la entidad responsable se muestran juntos a cada módulo SIGEF. Las líneas punteadas indican las funciones de GFP no automatizados sustancialmente o las interfaces que faltan. • El interfaz de usuario del SIGEF, las características de ge - no, y no se utilizan adecuadamente para apoyar los pro- neración de informes y las capacidades funcionales son cesos de toma de decisiones importantes, incluyendo la insuficientes. proyecciones/planificación. Desafíos Fiscales en República Dominicana • Los sistemas de información de la GFP están fragmenta- • Hay una serie de sistemas de información paralelos de - dos y no se utilizan eficazmente. sarrollados por ministerios y sectoriales y agencias para • Algunas de las funciones básicas de aplicación de la hacer frente a funciones adicionales de reporte y moni- ejecución presupuestaria no están totalmente automa- toreo que no están sustentadas por el SIGEF. tizadas (por ejemplo, control de compromisos, previsión • La infraestructura TIC existente no se aprovecha plena- del efectivo y la gestión de tesorería; CUT centralizada, mente (las aplicaciones basadas en la web no son am- pagos electrónicos). pliamente utilizadas para apoyar las operaciones descen- • El proceso de captura de datos y presentación de infor- tralizadas, no hay soporte para firma digital en el SIGEF). mes de finanzas públicas (FP) (consolidación mensual) • No se utilizan los centros de datos compartidos ni de re - se retrasa con frecuencia, especialmente para las entida- cuperación en caso de desastres/ni una solución para la des que no utilizan el SIGEF. continuidad de las operaciones. • Los datos históricos de finanzas públicas del Ministerio de Hacienda no son accesibles de una manera completa un En agosto de 2012, el Ministerio de Hacienda elaboró ​​ o universal ni oportuna para otras entidades del gobier- modelo conceptual detallado para el futuro SIGEF inte- 99 Recuadro 4. Implementación de sistemas integrados de información de gestión financiera (SIGEFI) en otros países de América Latina y del Caribe (ALC) Los países de América Latina y del Caribe se encuentran en diferentes fases de aplicación de SIGEFI y el Banco se ha unido a otros socios para el desarrollo para respaldar estos esfuerzos. A continuación presentamos algunos ejemplos: El SIGEFI de Argentina, Sistema Integrado de Información Financiera (SIDIF), incorpora el sistema presupuestario con las funciones de contabilidad y tesorería haciendo interfaz con el Sistema de Gestión e Información de Deudas (SIGADE). Su ámbito de aplicación es actualmente a nivel del gobierno federal, de ministerios sectoriales y de mayor parte de las agencias autónomas. El Gobierno Argentino elabora informes financieros consolidados de forma manual. En México, la implementación del SIGEFI a nivel federal y sub-nacional está en curso. Existen dos sistemas princi- pales (i) SIAFF (sistema de tesorería), implementado por la Oficina de Tesorería de la Federación (TESOFE), actual- mente utilizado por las entidades públicas del Poder Ejecutivo Federal; (ii) SIGAF (sistema contable presupuestario), desarrollado por el Ministerio Federal de Hacienda y utilizado por la mayoría de las entidades públicas del Poder Ejecutivo Federal a partir de 2012. Se está trabajando en su implementación en las entidades públicas del Poder Judicial, Legislativo y los gobiernos sub-nacionales. En paralelo, el Gobierno Federal ha desarrollado una solución denominada Sistema Gubernamental Armonizado de Información Financiera (SIGAIF), implementado de manera voluntaria por los municipios para permitir la presentación de informes consolidados de los estados financieros, y apoyar una gestión eficiente, con menores costes de mantenimiento. En el caso de Nicaragua, su SIGEFI, el Sistema Integrado de Información Financiera (SIGFA) incorpora las funcionali- dades del presupuesto, de contabilidad y de tesorería. Está enlazado con el Sistema de Gestión y de Información de Deudas (SIGADE) al nivel del gobierno central, limitado a los ministerios y algunas agencias autónomas controladas por el Gobierno. Nicaragua no proporciona información consolidada global del sector público. Se está llevando a cabo un proyecto financiado por organismos multilaterales, para ajustar el diseño actual y mejorar las funcionalida- des del SIGFA. En Guatemala, el Gobierno ha integrado con éxito todos los municipios (aproximadamente 334), bajo la misma pla- taforma con un módulo de SiCOIN GL (Gestión Local). Sin embargo, todavía existen retos a diferentes niveles, ya que algunas entidades no son integradas, como es el caso de la Universidad de San Carlos, la Universidad Nacional. grado (e- SIGEF), incluyendo mejoras importantes de los anexo 5. Un resumen de casos seleccionados en países de procesos, la ampliación de su alcance, y los planes de mo- ALC también se presenta a continuación en el Recuadro 4.1. dernización de las TIC en consonancia con la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 (END). Varias unidades del Las opciones de políticas sugeridas para mejorar las MdH, así como la Oficina del Contralor han elaborado estra- prácticas relevantes de la GFP y el desempeño de los sis- tegias específicas de reforma (Presupuesto, Tesorería, Ges- temas de información subyacentes se presentan como tión de Activos, Contabilidad y Control Interno - incluyendo dos pistas paralelas (acciones a corto y mediano plazo) Auditoría Interna) vinculados con los objetivos de la END. en la sección de opciones de políticas. Las reformas para Gestión de las Finanzas Públicas Otros ministerios sectoriales han definido iniciativas de re- fortalecer los sistemas de gestión de las finanzas públicas forma de la GFP paralelas. Sin embargo, es esencial estable- requieren tiempo y el progreso puede tomar la forma de cer un equipo dedicado y un equipo de gestión de proyec- pasos graduales que, en ocasiones, marcan la diferencia. tos necesario para validar, supervisar y coordinar todas las No es fácil cambiar leyes, reglamentos, instituciones, prác- actividades importantes para la integración y ampliación de ticas, hábitos y modos de pensar y elaborar medios para los sistemas de información de GFP existente, basados en ​​ nuevas formas de hacer las cosas. Se sugieren estas opcio- un plan de acción realista con fechas específicas de finaliza- nes para centrarse más en aumentar la credibilidad (mejo- ción y funciones y responsabilidades claramente definidas, res controles), universalidad(mejor integración y cobertura así como las fuentes de fondos para implementar esas es- de sistemas) y transparencia (mayor acceso del público a trategias. Varios ejemplos internacionales de cómo se han los datos sobre finanzas públicas en un formato de uso fá- 100 abordado retos similares en otros países, se incluyen en el cil) en el ámbito de GFP. i. A corto plazo (6-12 meses), el Ministerio de Hacienda responsables de fomentar un ambiente de control interno podría centrarse en: (a) la creación de un equipo espe- sólido para rendir adecuadamente cuentas de los recursos cializado encargado del proyecto de aplicación del e-SI- públicos que les son confiados, según lo previsto expresa- GEF, (b) activar el ya desarrollado módulo de adquisición mente en la ley 10-07 sobre el control interno promulgada del SIGEF con conexiones al módulo de ejecución presu- en 2007. Al revisar la documentación de pago, el equipo de puestaria y el Portal de Compras para limitar la creación evaluación observó casos discrecionales en los sistemas de de nueva “deuda administrativa”, (c) mejorar las inter- autorizaciones sobre todo en cuanto a la ejecución presu- faces entre SIGEF y los otros sistemas que permitan el puestaria por encima de los umbrales autorizados, los cua- intercambio oportuno (diario) de los resultados operati- les, junto a altos niveles de opacidad en la gestión de los vos, (d) desarrollar herramientas de apoyo eficaces para recursos se convierten en la norma y no en la excepción. el monitoreo y la toma de decisiones en las plataformas La Oficina de Contraloría está llevando a cabo un control disponibles basadas en la web, y (e) desarrollar el plan ex-ante, asumiendo el papel de los organismos sectoriales. de gestión del cambio y la estrategia de comunicación Los funcionarios entrevistados indicaron que este acuerdo antes de la implementación del e- SIGEF. se creó en parte para compensar el débil entorno de control ii. A mediano plazo (2-3 años), el equipo especializado interno en las entidades públicas, y la falta de cumplimiento encargado del e- SIGEF podría centrarse en: (a) comple- del marco jurídico de la GFP observado solo de manea par- tar los prerrequisitos del SIGEF, (b) establecer un robus- cial en el ciclo financiero. Esto se ve agravado por la falta de to departamento de Tecnología de la Información en el incentivos y mecanismos de sanción para los que delibera- Ministerio de Hacienda para hacerse cargo de la gestión damente se desvían de los estándares establecidos. del sistema y funciones de apoyo del e-SIGEF; (c) ampliar el ámbito funcional de las unidades descentralizadas, la Como hecho positivo, en el 2012, se diseñaron dos en- operación regional de los ministerios sectoriales y de las cuestas de autoevaluación basadas en el marco COSO119 municipalidades, (d) usar la firma digital y soluciones de para controles internos, de forma paralela, elaboradas no programas informáticos de fuente abierta para apoyar como tareas puramente administrativas ni meramente de las operaciones descentralizadas, y (e) promover el pre- control. Ambas se visualizaron como una oportunidad para supuesto participativo y la transparencia. evaluar los resultados de los programas, su eficiencia y efi- cacia, e identificar los riesgos financieros o programáticos Previsibilidad, Rendición de Cuentas que fomentan la corrupción y socavan el logro de los obje- y Control tivos de la entidad. La auto-evaluación u observatorio de in- tegridad y rendición de cuentas no se planteó como una ta- En los últimos años ha habido un progreso notable en rea administrativa o meramente de control, sino como una cuanto a controles internos -incluyendo auditoría inter- oportunidad para evaluar los resultados de los programas, na y registro de las adquisiciones– y controles externos, su eficiencia y efectividad, e identificar los riesgos, financie- que incluyen auditoría externa, el escrutinio legislativo y ros o programáticos que propician actos de corrupción y el monitoreo y fiscalización de las Organismos de la So- atentan contra el logro de los objetivos en todo el ciclo de Desafíos Fiscales en República Dominicana ciedad Civil. Sin embargo, los controles internos y externos la gestión financiera. Esta evaluación programática y finan- siguen siendo uno de los eslabones más débiles de la ges- ciera –organizacionales de políticas, y procedimientos– se tión de las finanzas del gobierno. Las deficiencias en cuanto considera una herramienta útil de la gerencia para lograr re- a la aplicación ordenada y predecible del presupuesto son sultados y salvaguardar la integridad de sus programas. Pro- básicamente un reflejo de la brecha entre el marco jurídico veen un medio para manejar el riesgo asociado con los pro- y la práctica real, lo que limita las posibilidades de superar gramas y operaciones y requiere que los gerentes definan el las deficiencias en el sistema contable para finalmente ha- ambiente de control interno y poder realizar la evaluación cer un cambio funcional y ser capaz de dar respuestas ade- del riesgo para identificar las áreas más significativas dentro cuadas a las necesidades transaccionales a todos los niveles de ese ambiente operativo donde se pueden minimizar los del esquema financiero, incluyendo las adquisiciones. Las riesgos de fraudes, corrupción o errores materiales. Aunque disposiciones para un mejor control y supervisión en el uso la iniciativa de implementar una autoevaluación anual fue de los fondos están en vigor, sin embargo, existe preocu- pación entre los participantes de la IPAC de que no todos 119  Marco COSO, desarrollado por el Comité de Organizaciones Pa- los titulares de entidades entienden plenamente que son trocinadoras de la Comisión Treadway (COSO) 101 positiva, y algunas entidades piloto fueron puestas a prueba cios en su aplicación efectiva debido a su mejorado Mar- con éxito, el aspecto negativo fue que desafortunadamente co Integrado de Gestión de Riesgos. En algunos países se las dos encuestas fueron diseñadas en paralelo, haciendo utilizan cuestionarios, en otros talleres con grupos focales, que la aplicación de la auto-evaluación anual se percibie- en otros una combinación y en todos hay entrevistas. En la ra como irrelevante. Una de ellas fue diseñada para hacer mayoría se ha automatizado y sus instrucciones y formula- frente a un requerimiento hecho por las Normas Básicas de rios se completan en red. Por lo general, se piensa que el Control Interno (NOBACI) para implementar el Sistema Na- uso de cuestionarios limita la creatividad y el pensamiento cional de Control Interno (SINACI), diseñado por la Oficina innovador, y el uso de grupo focal impide respuestas cán- de Contraloría, según lo recomendado por los participantes didas o francas. Independientemente de la metodología de la IPAC durante la mesa redonda sobre Organismos de que se seleccione, como punto de partida comúnmente Control. La otra fue diseñada por el Ministerio de Adminis- se mapean los procesos clave de la gestión en un Plan de traciones Públicas (MAP), en colaboración con el Ministerio Control Gerencial. Como punto intermedio el responsable de Economía (MEPyD) y el Ministerio de Hacienda, basado de la agencia da seguimiento en un Plan de Acción hasta en el Marco Común de Evaluación (CAF, por sus siglas en que se llegue a la resolución y cierre de los hallazgos. En los inglés)120, reglamentada por Decreto Presidencial y dirigido países donde se ha implementado de forma exitosa, como por el MAP. Fue desarrollada para abordar una de las reco- producto cuasi-final se emite un informe resumido al Pre- mendaciones formuladas por la mesa redonda sobre la ges- sidente o al Congreso o a ambos, y se publica en el portal tión de las finanzas públicas de la IPAC. A pesar de que se de la entidad. Como punto de cierre de un año e inicio de basan en el mismo modelo con un énfasis común, ambas otro se presenta un resumen de las debilidades y su esta- fueron, en gran parte, interrumpidas. Es gran ayuda llevar a do al momento de la siguiente evaluación. Cada una de las cabo revisiones anuales hechas a la medida de las operacio- etapas del proceso es dirigido por el titular, quien preside nes de las entidades, que han demostrado ser herramientas las reuniones clave convocando a los funcionarios del más importantes para hacer frente a las deficiencias de control alto nivel, lo cual envía una señal al personal de su impor- interno en muchos países desarrollados y emergentes. La tancia. Las directrices sobre ámbitos controlados basadas evolución positiva de la función de control interno, que en COSO proporcionarán un estándar más disciplinado y incluye la auditoría interna fue reconocida en los informes consistente que servirá de base para la aplicación y la eva- sobre Gastos Públicos y Responsabilidad Financiera (PEFA) luación del ambiente de control interno de las entidades con una calificación D- en 2007, y una calificación C+ en públicas, para permitir la alineación de las estrategias or- 2012 según la Revisión del Informe PEFA. ganizacionales, los procesos operativos y de cumplimiento. La calidad (basada en el Marco Común de Evaluación), el La Contraloría de la República Dominicana y el Ministro control interno (marco COSO) y el manejo de riesgos (ISO de Administraciones Públicas han mostrado interés en la 13000), para llevar a cabo las autoevaluaciones anuales, actualización de las Normas Básicas de Control Interno son modelos compatibles. Si es reforzado y llevado a cabo (NOBACI) y el Sistema Nacional de Control Interno (SI- como una encuesta general (encuesta ómnibus), podría NACI), para alinearlos con el marco COSO 2013, tenien- convertirse en ejercicio de gran valor agregado, donde sus do en cuenta las normas sobre gestión de riesgos (ISO diversos componentes interactúan como parte de un pro- 130000), y llevar a cabo la autoevaluación, en conjunto ceso continuo e iterativo. con el Marco Común de Evaluación (CAF, por sus siglas en Gestión de las Finanzas Públicas inglés). Este enfoque integrado para una autoevaluación Algunas de las funciones de control interno están in- anual, no sólo reduce el costo de transacción de la entidad corporadas en el sistema nacional y decenas de funcio- evaluada, sino que podría proporcionar grandes benefi- narios públicos han sido entrenados en el marco COSO de control interno, con intensas actividades de cono- 120  El Marco Común de Evaluación (CAF, por sus siglas en inglés) es cimiento y aprendizaje y actividades para el fortaleci- el instrumento de gestión de calidad común de la Unión Europea para el sector público. El 7 de septiembre del 2011, 2,382organizaciones del miento de capacidades provistas a auditores y gerentes sector público de 43 nacionalidades diferentes o de instituciones de la de finanzas. Basado en los programas pilotos implemen- UE se registraron como usuarios del CAF en la base de datos de CAF. En el 2005 el Ministerio de Administraciones Públicas lo adoptó, dentro tados durante el año 2012, el instrumento de evaluación de su eje estratégico institucional para la “Gestión de Calidad y Evalua- debe ser validado, la formación continuada y la capaci- ción del Desempeño Institucional”. La versión CAF del 2013 “Mejorar Organismos Públicos a través de Autoevaluación” se encuentra en el tación en los controles internos deben estar disponibles 102 siguiente enlace: http://www.eipa.eu/files/File/CAF/CAF_2013.pdf para consolidar este proceso, incorporados en el Sistema Figura 4.39: Aspectos Importantes de la autoevaluación basados en los modelos adoptados por República Dominicana Evaluación de la Calidad y el trabajo del Modelo CAF El proceso del Manejo de Riesgo ISO 31000 FACILITADORES RESULTADOS Manejo Resultados Objetivos Estratégicos Recursos de la Gente de la Organización Humanos Resultados claves Proceso y Gestión de Cambio Liderazgo Política y Resultados Evaluación Riesgo Estrategia orientados ciudadano Análisis Identi cación Riesgo Descripción Asociasiones Impacto Externas en sociedad Estimación Auditoría Formal & Recursos Modi cación INNOVACION Y APRENDIZAJE Informe de Riesgo Amenazas y Oportunidades Control Interno–Marco Integrado Marco COSO –El Cubo COSO Decisión es n to cion a ció mien a r li er cla mp Unidad de operación Op Tratamiento De Cu del riesgo Función Entorno de control Análisis de riesgos División Informe de Entidad Riesgo Residual Actividades de control Información y comunicación Monitoreo Actividades de monitoreo Fuente: Elaborado por los autores. Nacional de Capacitación y Certificación Hacendaria, al debe estar en vigor, y los ejecutores deben tener en cuen- propio tiempo que otras funciones de control interno se ta que, en este ecosistema entrelazado de GFP, cualquier desarrollan para preservar y mejorar un ámbito saludable cambio en las normas tiene un impacto directo en otras Desafíos Fiscales en República Dominicana de control interno. El hecho de incluir a los titulares de funciones, como tesorería, presupuesto, adquisiciones, y todas las entidades públicas en actividades de conoci- otras, que requiere de un conocimiento y aprendizaje ex- miento y aprendizaje más especializados sobre de control haustivo (K y L, por sus siglas en inglés), y de programas interno, no es una cuestión trivial. A fin de cuentas, ellos de fortalecimiento de la capacidad. también tienen que desarrollar las habilidades para ser capaces de rendir cuentas correctamente de los fondos En el sector público existe un sólido grupo de profesiona- que se les confían. Esto debe ser visto como estratégico les de la contabilidad, de auditoría y de TI. Sin embargo, e importante para marcar “la pauta desde la cúpula” o “el como en muchos países de la región, hay que prestar aten- tono en la cima”, una fuerza poderosa que irradia hacia ción a la alta rotación de los funcionarios y servidores pú- debajo del escalón de jerarquía, fomentando un mejor blicos dedicados a la gestión de las finanzas, que a menudo manejo de riesgos y un comportamiento ético en toda la están sujetos a cambios basados en consideraciones políti- agencia. Un plan integral de reformas en los sistemas con- cas de corto plazo. Esto socava la posibilidad de desarrollar tables y de controles internos del gobierno, claramente adecuadamente los conocimientos financieros necesarios, articulado y validado con otros actores claves de la GFP y preservar la memoria institucional. También hace que 103 sea una tarea difícil, si no imposible, que los miembros del responsabilidad conferida, resultante del cargo ocupado servicio civil entiendan plenamente las normas del país, el sino por la responsabilidad social asumida y convenida al funcionamiento y la dinámica de la gestión de las finanzas aceptar un cargo público, lo cual implica ineludiblemente, públicas, lo que lleva a una aplicación imprecisa de las leyes, mantener un ambiente robusto de control interno y brindar procedimientos y reglamentos promulgados sobre GFP. Por una total transparencia a los actos públicos y sus efectos. lo tanto, con debida atención a la flexibilidad gerencial, se Sin embargo, tal como se expresaron participantes del IPAC, debe prestar más atención a la retención de los funcionarios para motivar la inclusión de la iniciativa en el IPAC,la cultura responsables de las finanzas públicas, en especial los que de la responsabilidad fiscal no ha sido plenamente acepta- serían acreditados para realizar cualquiera de las funciones da por funcionarios públicos. La falta de cumplimiento de claves de la gestión financiera gubernamental. los aspectos fiscales y financieros establecidos por el mar- co jurídico es precisamente uno de los retos institucionales El año 2013 se estableció una función de control de pre- más importantes, señalados como “inobservancias” de ma- supuesto manual ex-ante para hacer frente a las debilida- nera recurrente en los informes de auditoría externa realiza- des en el ámbito de control interno. Este nuevo control dos por la Cámara de Cuentas de la República Dominicana, intenta limitar el impacto en la gestión y el registro de los organismo de fiscalización superior. A modo de ejemplo, pasivos públicos que sucede cuando los niveles de gastos la Ley No. 10-04 que crea el Sistema Nacional de Control y superan las cifras previstas, un fenómeno que tiende a Auditoría cuenta con disposiciones que no se correlacionan presentarse especialmente durante años electorales. Ade- directamente con las prácticas comunes. Hasta que los con- más de las cuestiones relacionadas con el SIGEF antes men- troles internos adecuados estén en vigor, ya sea de forma cionadas, hay un aumento de riesgos para la reputación de manual o automática a través del SIGEF, y que un programa las operaciones del gobierno causado por las frecuentes de- global de conocimiento y aprendizaje y de fortalecimiento claraciones hechas por personas naturales y jurídicas ante la de capacidades y acreditación se provea de forma continua, Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP), con la ejecución presupuestaria seguirá mostrando deficiencias pagos pendientes de contratos no pagados. Estas denun- significativas, tal como se refleja en el gráfico 2.16 (Capítu- cias son validadas en conjunto con la Oficina de Contraloría lo 2), que muestra la composición económica de gastos y General. Si el proceso de pago se realiza en el mismo año en el gráfico 2.18, detallando la composición de Gastos de fiscal de la queja, la transacción no se registra en el SIGADE Capital. El indicador de desempeño para la eficacia de la au- como deuda pública, aunque el pago se registre en el SIGEF. ditoría interna (IP 21) pasó de una calificación D a C+ según Otro tema que hay que abordar, relacionado con el control el Informe sobre Gastos Públicos y Rendición de Cuentas en interno de la adquisición pública, es el de las transacciones Medición d Financiera de 2007 (PEFA 2007) y la Revisión del de adquisiciones que deben estar conectadas tanto a nivel informe PEFA 2012. La tabla A4.12 refleja la evolución de los del aprovisionamiento como de rendimiento. El aprovisio- indicadores PEFA para República Dominicana. namiento permitirá que las obligaciones y los compromisos se deduzcan de las asignaciones presupuestarias aprobadas Las funciones de fiscalización de control externo de la Cá- y la conectividad con el rendimiento hará que quede debi- mara de Cuentas se han reforzado, con resultados tangi- damente reflejado en la contabilidad, para el registro y la bles. Las funciones de auditoría han evolucionado positiva- gestión adecuada de los activos fijos, pasivos y pagos. Estos mente desde 2007, según la revisión de PEFA 2012, de una aspectos se discuten en detalle en el capítulo 5. calificación de D a C + para la auditoría interna, y de D+ a C+ Gestión de las Finanzas Públicas para la auditoría externa. Según el Índice de Transparencia Si bien se pueden mostrar avances significativos en cuan- Presupuestaria de 2012, la Entidad de Fiscalización Superior to a la mejora del marco regulador de la GFP para fortale- (EFS), la Cámara de Cuentas, se unió a 64 EFSs independien- cer los controles internos y externos, debido al desarrollo tes y fuertes de los 100 países evaluados121. Sin embargo, la de iniciativas de reforma para el Estado dominicano, la información provista sobre el presupuesto no es suficiente cultura de rendición de cuentas no se ha fortalecido lo su- para permitir un “debate presupuestario informado”, con ficiente como para apoyar eficientemente los cambios es- calificaciones entre 41 y 60. Se espera que con las versio- tructurales mencionados anteriormente. Es responsabili- nes amigables del 2012 y 2013 de la Cámara de Cuentas dad titular de la entidad rendir cuentas por el destino de los recursos públicos que le fueron confiados, del rendimiento 121  Con el previo CAS de República Dominicana, el Banco respaldó 104 de su gestión y de los resultados logrados, no sólo por una el de Supervisión del Congreso, y el SAI de República Dominicana. al Congreso, facilite el llenar este cometido. La República para la responsabilidad fiscal, en consecuencia, mejoraría el Dominicana también se encuentra entre los siete países, aprovechamiento de los recursos públicos, propiciaría ma- de diversas partes del mundo, que mejoraron considera- yor crecimiento económico y mayores ingresos para los do- blemente su transparencia presupuestaria, la participación minicanos. pública, y la supervisión por parte del poder legislativo y las instituciones superiores de auditoría durante este periodo, Los actuales miembros del pleno de la Cámara de Cuentas con calificaciones agregadas de Índice de Transparencia han realizado un gran esfuerzo para aumentar la cantidad Presupuestaria aumentando de un 14 en 2010 a un 29 para y la calidad de los informes de auditoría, los cuales mues- el año 2012122. La principal razón de este cambio, resaltado tran un gran distanciamiento a la ejecutoria de sus prede- en el informe, es que: “la República Dominicana publicó por cesores. Ellos han implementado un programa agresivo de primera vez el Proyecto de Presupuesto del Poder Ejecutivo conocimiento y aprendizaje y de fortalecimiento de capaci- en la página web del Senado”. La Entidad de Fiscalización dades dirigido a toda la fuerza laboral de la entidad, dando Superior está publicando sus informes de auditoría en su prioridad al equipo de auditoría. Sin embargo, aunque ha página web tan pronto como son aprobados por el pleno mejorado la transparencia, tal como se indica en el párra- de miembros. República Dominicana y Honduras fueron los fo anterior sobre Índice de Transparencia Presupuestaria, únicos dos países de América Latina y del Caribe (ALC), que la Cámara de Cuentas aún no cuenta con suficiente capa- muestran mejoras en el índice agregado para este período, cidad operativa para llevar a cabo su mandato de auditoría aumentando más de 15 puntos. El progreso de Honduras de manera oportuna y cobertura universal. Al momento de fue realmente impresionante, y su calificación pasó de 11 la elaboración de este informe, la Cámara de Cuentas está en 2010 a 53 en 2012. Aunque la República Dominicana llevando a cabo revisiones extemporáneas de las auditorías mostró una de las mayores mejoras de calificación, el país aun no finalizadas de períodos anteriores, específicamente se mantiene con uno de los peores resultados de los países para los últimos 4 ejercicios fiscales. Con el financiamiento de ALC encuestados, situado en la penúltima posición, con del Banco Mundial y otros cooperantes, la entidad ha em- sólo Bolivia mostrando índice más bajo, bajando de un 13 pezado a construir su reputación como un órgano de fisca- en 2010 a un 12 en 2012. Brasil tuvo el mejor rendimiento lización pública; esta estrategia tiene que ser completada, de los países de América Latina y del Caribe con un índice tanto a nivel interno como externo, a fin que todas las par- de 73, habiendo obtenido un 71 el año anterior, seguido tes interesadas consideren su función de auditoría externa por Chile con Índice de Transparencia Presupuestaria de 66 como elemento fundamental del ciclo de ejecución presu- y México con un 61. puestaria. Los hallazgos de auditoría son, en su mayoría, elementos recurrentes y hay poca comprensión sobre la Es importante resaltar que las reformas necesarias para lo- necesidad de abordar adecuadamente las conclusiones se- grar una mayor apertura en el proceso de presupuesto, y ñaladas en las auditorías externas realizadas por la Cámara el gobierno en sentido general, pueden implementarse sin de Cuentas, lo que sugiere que los resultados de la Cámara incurrir en prácticamente costo alguno, o en costos míni- no se toman con suficiente seriedad. Las entidades fiscaliza- mos, puesto que consisten en poner al alcance de la pobla- das deben desarrollar planes de acción para hacer frente a Desafíos Fiscales en República Dominicana ción documentos que, en su mayoría, ya se preparan para las deficiencias detectadas por los auditores con prontitud el consumo de los hacedores de políticas públicas. Es, más y de manera satisfactoria. En la actualidad, no ven el rol de que nada, una cuestión de voluntad política y compromiso apoyo de la Cámara de Cuentas, mucho menos la contri- de las autoridades. En el contexto dominicano, existe gran bución de la entidad para lograr sus objetivos comunes y potencial para fomentar el crecimiento económico a través metas institucionales. La Entidad de Fiscalización Superior de políticas y prácticas del Estado más transparentes. Los re- necesita también mejorar las funciones de supervisión (por sultados de la encuesta, y las recomendaciones de política ejemplo, normas de auditoría, técnicas de auditoría con incluidas reflejan que República Dominicana se vería bene- ayuda de computadora). El indicador de referencia para el ficiada de la adopción de principios de rendición de cuentas alcance, la naturaleza y el monitoreo de la auditoría externa (PI 26) mejoró de una calificación D + a C + tal como se refle- 122 El Índice de Transparencia Presupuestaria se hace valer de los ja del Informe PEFA 2007 a la Revisión del PEFA de 2012. Se criterios de transparencia presupuestaria del Fondo Monetario Inter- recomienda utilizar una herramienta de Infraestructura de nacional (FMI), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), y la Organización Internacional de las Entidades Medición del Rendimiento del órgano Superior de Control Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI). (SAI PFM, por sus siglas en inglés), desarrollada por la Ini- 105 ciativa para el Desarrollo (IDI, por sus siglas en inglés14) de A petición de los miembros del Congreso, las comisiones la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras legislativas bicamerales del Congreso celebran audien- Superiores (INTOSAI). cias públicas sobre el marco macroeconómico y fiscal presentado en el presupuesto, y sondean testimonios Las empresas estatales de la República Dominicana (EE) del Poder Ejecutivo. El escrutinio legislativo ha sido cali- se encuentran dentro del ámbito de la Entidad de Fiscali- ficado consistentemente con una D en todos los informes zación Superior(EFS). Sin embargo la EFS de la República del PEFA. El Congreso de la República Dominicana imple- Dominicana normalmente se encarga principalmente de mentó una operación, financiada por el Banco Mundial para fiscalizar las ramas no empresariales del gobierno y no fortalecer el mecanismo de fiscalización legislativa. Aunque realiza auditorías periódicas y oportunas de las empresas su función de fiscalización ha mejorado ligeramente, los estatales, de acuerdo con normas de auditoría internacional intereses políticos continúan permeando algunas de las del sector privado123. decisiones claves relacionadas con la GFP, impidiendo a los congresistas electos cumplir con su función de fiscalización Con la implementación de una estrategia de comunica- de manera objetiva. En general, los que se oponen (apoyan) ción, el EFS ha fortalecido su coordinación interinstitu- al partido en el poder, se oponen (apoyan) las medidas im- cional con otras entidades de fiscalización y con los ciu- plementadas por el Poder Ejecutivo, dejando poco espacio dadanos dominicanos. Sin embargo, posicionarse como la para consideraciones imparciales. Además, el cuadro de organización de fiscalización de los recursos públicos sigue profesionales capacitados en el análisis del presupuesto, siendo un imperativo para esta entidad, cuya reputación ha en la Oficina bicameral de Análisis del Presupuesto Econó- sido continua y sustancialmente erosionada con el tiempo. mico, Monitoreo y Evaluación (OASEP) no dispone de todo El factor histórico para poder vincular una imagen robus- el personal que necesita. Según la Revisión PEFA de 2012 ta de la EFS dominicana con la mejora de la prestación de “sus informes rara vez son considerados para los debates servicios públicos, el goce de los derechos fundamentales, presupuestarios, y los Comités de revisión no tienen capaci- la lucha contra la corrupción y el fortalecimiento de la de- dad técnica para comprender las políticas fiscales utilizadas mocracia es de mucho peso, principalmente debido a un como parámetros para la elaboración del proyecto de ley de pobre desempeño de la Cámara de Cuentas desde su crea- presupuesto y de su ejecución”. Esta fue una de las razones ción con la primera Constitución en 1844. Por otra parte, los para las calificaciones al desempeño del país en el OBI 2012, escándalos causados por sus ex miembros, que resultaron indicado en el párrafo anterior. Además senadores y diputa- en audiencias públicas y destituciones comprometieron la dos rara vez toman en cuenta los informes emitidos por la credibilidad de la entidad. Como indicio de progreso en los Cámara de Cuentas, la Contraloría, ni las cifras presupuesta- últimos años hay que señalar que, además la EFS ha firma- rias anteriores de las entidades sectoriales pertinentes para do memoranda de entendimiento para formalizar e imple- entender la evolución del presupuesto o sus ajustes. Por mentar acuerdos inter-institucionales, y de conformar un último, ha formado parte del debate político y legislativo Comité Ad-Honorem con la Oficina de Contraloría, tal como del 2do. semestre del 2014, donde la sociedad civil y algu- lo estipula la Ley, los ciudadanos pueden ahora pueden ca- nos congresistas apuntan que para el mejor cumplimiento nalizar sus quejas electrónicamente, directamente a través de sus funciones de fiscalización, el Senado y la Cámara de del portal de la EFS, acerca de cualquier real o supuesto mal Diputados deben ejemplificar la buena gestión de los recur- manejo de los recursos públicos, de manera anónima o con- sos públicos mediante la revocación de los fondos especia- Gestión de las Finanzas Públicas fidencial. les otorgados a los legisladores, mejor conocidos como el “barrilito” y “cofrecito”, además de otros fondos otorgados en ocasiones especiales como día de las madres, navidad, 123  Las Directrices de 2005 acerca de Gobierno Corporativo en las empresas públicas publicadas por la Organización para la Cooperación etc., bajo el supuesto de que se destinan para el trabajo so- y el Desarrollo Económico (OCDE) recomiendan que las empresas esta- cial, que, en la práctica debilitan las instituciones creadas tales “estén sujetas a los mismos estándares de contabilidad y auditoría de calidad como las sociedades cotizadas” y que sean auditadas por para tales fines y se utiliza para comprar lealtad política. una auditor externo independiente. Estos son aparte de los requisitos relacionados con la preparación de las cuentas consolidadas del sec- tor público, que implican la presentación específica y el uso de tablas El marco jurídico ha establecido el control social del presu- específicas de cuentas compatibles con el plan de contabilidad guber- puesto (en términos de planificación, aplicación y control), namental. Estos requisitos adicionales no deberían impedir las empre- sas estatales de preparar estados financieros de la misma forma que si y su reforma está en curso. Un gran número de organismos 106 funcionarán como empresas del sector privado. de fiscalización superior han demostrado un creciente inte- Gráfico 4.40. Buenas prácticas en varias EFSs, en varias etapas del proceso de auditoría pública Plani cación Ejecución Difusión de Seguimiento Información Argentina: República Dominicana: Perú: Colombia: Plani cación participativa Control Social INFObras Plan de Mejoramiento La EFS lanza una Mecanismos formales para Sistema de información Las OSCs participan en convocatoria para la denuncias de OSCs a la que permite monitorear el seguimiento de presentación de propuestas de nición y ejecución del las obras públicas que planes de mejora que ciudadanas suceptibles de plan de auditoría, y de son ejecutadas a nivel son elaborados por ser incorporadas en las participación ciudadana nacional. agencias en bases a los audotorias anuales. La EFS institucionalizado que hallazgos del proceso cuenta con un mecanismo involucra a OSCs en el de auditoría con el n consultativo para manejar control y vigilancia de de hacer correcciones este proceso con OSCs. presupuestos municipales respectivas. y de contrataciones del gobierno central. Fuente: Banco Mundial, Mayo 2014. Boletín “Fomentando la Participación Ciudadana en los Procesos de Auditorías Públicas: Intercambio de Experiencias en Honduras, Filipinas, costa Rica y República Dominicana”. rés y voluntad de involucrar y colaborar con los ciudadanos través del Portal del Ciudadano, y ha mejorado la canti- en todas las fases de las auditorías públicas: diseño, ejecu- dad y calidad de la información a la cual el público tiene ción, difusión o diseminación y monitoreo. La Cámara de acceso. Como elementos a destacar, el formato es de fácil Cuentas ha incorporado el tema en su agenda y ha registra- comprensión, y los datos se obtienen directamente del SI- do progresos en cuanto al mantenimiento de los mecanis- GEF, aunque el alcance de la información divulgada no es mos formales a través de los cuales el público puede partici- completo, aún no presenta datos comparativos con años par en el proceso de auditoría, implementando un programa anteriores y necesita ser ampliado para abarcar todos los de auditoría social. Países como Argentina, cuentan con un datos financieros de todas las entidades públicas. A la fe- mecanismo consultivo para incorporar propuestas ciudada- cha de la última revisión del este informe, en diciembre del nas en la etapa de planificación. Otros países, como Filipinas, 2014, el gobierno hizo pública la ejecución presupuestaria involucran a los ciudadanos en todas las fases del proceso de para el tercer trimestre de 2014. La publicación en línea auditoría. En el país, con el acceso a los informes de auditoría de los presupuestos públicos (www.portaldelciudadano. disponibles en la página web de la Cámara de Cuentas, y la gov.do), mejorado con informaciones comparativas de la apertura ante la ciudadanía de los últimos 3-4 años que ha programación presupuestaria versus la ejecución real del requerido un cambio de cultura institucional, las organiza- período en términos porcentuales, permite a las organiza- ciones de la sociedad civil (OSC) dominicanas tienen la opor- ciones de la sociedad civil (OSC), un acceso rápido y fácil a tunidad de participar en el seguimiento de los planes de me- los gastos y las atribuciones presupuestarias a la fecha de jora que son elaboradas por las agencias auditadas en base a corte, el 30 de septiembre del 2014, tanto a nivel funcional, Desafíos Fiscales en República Dominicana los hallazgos del proceso de auditoría con el fin de hacer las institucional, regional, como por objeto del gasto. Con estas correcciones, como se identificó en la sesión virtual de “Bue- informaciones en línea y las que ofrece la Cámara de Cuen- nas Prácticas de Participación Ciudadana en los Procesos de tas, el reto del usuario se coloca del lado de demanda. Auditoría Públicas: Estrategias, Canales y Mecanismos”, con participación de las EFS y miembros de la sociedad civil de Durante las últimas décadas, las OSCs dominicanas han Filipinas, Costa Rica, Honduras y República Dominicana y el estado jugando un papel activo en demandar rendición Comité Técnico en Participación Pública de la Organización de cuentas a los gobiernos. La Ley de acceso de los ciu- Latinoamericana y del Caribe de EFS (OLACEFS), y la Asocia- dadanos a la información además del Portal del Ciudadano ción Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ). La sesión fue han abierto nuevas puertas para que el público este mejor organizada por el Banco Mundial. informado. Además, la actual administración ha reanudado la práctica de presentar públicamente la ejecución presu- El Ministerio de Hacienda ha establecido mecanismos puestaria. Sin embargo, el miedo a represalias heredado de prácticos y accesibles para identificar las perspectivas de largos años de represión durante las eras de Trujillo y los los ciudadanos acerca de la ejecución presupuestaria, a gobiernos autoritarios del Dr. Balaguer aún persiste en la 107 cultura dominicana, y esto, agravado por el hecho de que, nacional, son ejemplos de operaciones fructíferas que vale a pesar de algunos avances, no se cuenta con suficientes la pena preservar y replicar. medios y vías seguras para que ciudadanos y grupos pre- senten reclamaciones o denuncias anónimas acerca de cualquier mala conducta o posible fraude. Estos elementos, Opciones de Política y Conclusión sumado la débil articulación de los organismos de control con el Ministerio Público, en especial con la Procuraduría Es- De manera general, es importante destacar que los avan- pecializada para la Persecución de la Corrupción Adminis- ces en la implementación de la reforma de la GFP son, en trativa (PEPCA), ha obstaculizado la capacidad de las OSCs gran parte, considerados lentos y cautelosos, pero pru- de ejercer su papel de control social de una manera más dentes y firmes. Se ha llevado a cabo principalmente para constructiva. Además es preciso reforzar el régimen de san- las entidades del gobierno central, aunque con enorme ciones y consecuencias de mala conducta administrativa potencial de ser ampliado a todas las entidades públicas, y financiera, sobre todo para los que, de forma deliberada independientemente del nivel. o no, incumplan con el marco legal y regulatorio vigente. Un ejemplo de reforzamiento de mecanismos de sanción En un contexto de escasez de recursos y compensaciones, “por omisión, falsedad de datos y enriquecimiento ilícito” la priorización y la secuenciación de las reformas es una lo constituye la reciente aprobación de la Ley 311-14 que tarea crítica. Un conjunto de opciones de políticas, relacio- deroga la Ley 89-79 de 1979 sobre Declaraciones Juradas nado con los diversos aspectos contemplados anteriormen- e instituye el Sistema Nacional Automatizado y Uniforme te, se presenta a continuación para proporcionar una visión de Declaraciones juradas de Patrimonio. La ley designa la global de los principales retos y posibles soluciones a corto Cámara de Cuentas como órgano de control, fiscalización y plazo (Trayectoria I) y a mediano plazo (Trayectoria II), que aplicación de esta Ley. se detalla en la matriz de Recomendación de Políticas Cla- ves que sigue. Un sistema de una GFP robusta es un pilar fundamental para mejorar la credibilidad, universalidad, transparen- El establecimiento de un equipo específico encargado cia, previsibilidad, la rendición de cuentas y el control, lo de Reforma de la GFP es la acción más urgente debido que, a su vez, se traduce inmediatamente en una mejor a que la secuencia de actividades propuestas en las tra- gobernabilidad. Los principales retos transversales son re- yectorias I y II necesitan ser definidas por ese equipo, cursos (capacidad de recursos humano, limitaciones presu- en consulta con las partes interesadas pertinentes. Este puestarias o de otro tipo), todos ellos impiden la aplicación equipo puede preparar un plan de integración y expan- efectiva del marco jurídico e institucional de la GFP actual, sión del sistema, al tiempo que analiza los retos técnicos que ofrezca seguridad razonable sobre el cumplimiento fi- y de adaptación específicos en mayor detalle. nanciero para el control fiscal. Las siguientes opciones de políticas se centran principalmente en la forma de abordar La jerarquía de las prioridades de políticas de GFP, consi- dichos retos eficazmente. Las actividades de bajo costo y derada con un enfoque estratégico para el desarrollo de gran impacto, como la cooperación de fertilización cruza- un circuito de rendición de cuentas de gestión financiera da Sur-Sur proporcionado por la Dirección para la Preven- sólida es fundamental. Por lo tanto, las opciones de políti- ción de la Corrupción de la Oficina de Contraloría de Puerto cas pertinentes se estructuran de la siguiente manera: (a) las Gestión de las Finanzas Públicas Rico, a la EFS de la República Dominicana, dentro del mar- acciones a corto plazo destacan esas acciones que se consi- co de un memorando de entendimiento, junto con cursos deran prioritarias para garantizar el máximo rendimiento, al a distancia para ampliar el acceso a los servidores públicos mejorar rápidamente el cumplimiento y control financieros, independientemente del lugar que operen en el territorio y (b) acciones a mediano plazo, mejorando el desempeño El establecimiento de un equipo específico encargado de Reforma de la GFP es la acción más urgente debido a que la secuencia de actividades propuestas en las trayectorias I y II necesitan ser definidas por ese equipo, en consulta con las partes interesadas pertinentes. Este equipo puede preparar un plan de integración y expansión del sistema, al tiempo que analiza los retos técnicos y de adaptación específicos en mayor detalle. 108 a través de una mayor eficiencia, eficacia, y calidad de los servicios públicos. En la actualidad, las funciones básicas de gestión de las finanzas públicas se apoyan en el SIGEF y otros sistemas a través de plataformas basadas en la Web, proporcionan- do un acceso en línea a la mayoría de las instituciones del gobierno central. Hay varias actividades en curso por parte del Ministerio de Hacienda (MdH), del Ministerio de la Pre- sidencia (MdP) y del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD) en diferentes fases de aplicación, que cuentan con el respaldo de los socios para el desarrollo y de consultores individuales. Todas estas iniciativas parale- las han contribuido a la mejora de las funciones de control financiero, informes de presupuesto, y a la disciplina fiscal. Sin embargo, como se subrayó en la última evaluación re- visada PEFA, existe una serie de deficiencias marcadas y los procedimientos y los sistemas existentes deben ser mejora- dos para apoyar importantes reformas de GFP mientras se mueve hacia una plataforma SIGEF integrada, y datos finan- cieros públicos consolidados. Con la debida atención al liderazgo, gestión de proyec- tos, coordinación interinstitucional, gestión del cambio, comunicación estratégica, y enlaces para inter-relacionar los procesos y sistemas de gestión de las finanzas públi- cas, además de aprovecharse de un mayor desarrollo de plataformas electrónicas, hay un enorme potencial para seguir la implementación de reformas de GFP con un en- foque más sistemático, pero pragmático, para mejorar la eficiencia de las operaciones y la transparencia fiscal. Es realista decir que, con la experiencia adquirida, el conoci- miento global, y el estado actual, la aplicación de e- SIGEF para 2016 es factible, por consiguiente, el sistema nacional sería capaz de apoyar las reformas previstas de GFP, am- Desafíos Fiscales en República Dominicana pliando su ámbito de aplicación e integrando todos los sis- temas, como se previó originalmente. Para que esto suceda, se deben formalizar planes de acción realistas para la refor- ma de GFP, con hitos concretos, estimaciones de costos y una definición clara de funciones y responsabilidades, y la aplicación debe comenzar tan pronto como sea posible, en el año 2013. El objetivo sería complementar y consolidar la reforma de GFP y las estrategias de modernización TIC ya existentes y beneficiarse del ímpetu de las actividades de reforma en curso para dejar un sistema más sólido y trans- parente como un legado de esta administración. 109 Recomendaciones para la consolidación de las funciones básicas de GFP, prácticas y sistemas Descripción del Reto Opciones de Política I. Opciones de Políticas para mayor Credibilidad, Exhaustividad y Transparencia Estas opciones de políticas se propo- Trayectoria I: A corto plazo (6-12 meses) nen para hacer frente a los desafíos clave relacionados con la debilidad Cambios en Liderazgo y Gestión de coordinación interinstitucional entre las principales partes intere- • Nombrar un equipo especializado de Reforma de GFP, con representantes de las sadas y los socios cooperantes para principales partes interesadas (incluyendo los ministerios de GFP y ministerios sec- reformas de la Gestión de Finanzas toriales) y definir prioridades y secuencia de las acciones clave de la reforma. Públicas (GFP), y cambios insufi- cientes de estrategia de gestión y • Mantener operando el Grupo Sectorial de Donates para la GFP que se inició en comunicación. La falta de un grupo 2013 y continuar fortaleciendo la coordinación inter-agencial en apoyo a las refor- de líderes dedicados, para coordinar mas. las actividades en curso y preparar • Crear un equipo especializado para el Proyecto e-SIGEF (que reporte al Equipo el terreno para una mejor definición Especializado de Reforma de la GFP) para gestionar la integración y expansión del de los objetivos estratégicos de la sistema con funciones y responsabilidades claras, y para hacerse cargo de la admi- reforma, ha dado lugar a la aplica- nistración del sistema y funciones de apoyo en el futuro. ción altamente fragmentada de los proyectos de reforma con resultados • Desarrollar planes de cambio de gestión y de comunicación estratégica, incluyendo poco claros y rara vez validados. La un protocolo de comunicaciones para las reformas de la GFP, antes de la aplicación modernización de los procesos de e- SIGEF. gestión de las finanzas públicas y de • Difundir los planes de reforma a un público más amplio para beneficiarse de la con- la infraestructura de tecnología de tribución de todos y el asesoramiento de expertos desde cualquier ángulo posible. Información y comunicación (TIC) subyacente igualmente se está mo- • Participar en actividades de aprendizaje entre pares (Hacienda/Comunidad de prác- viendo a un ritmo lento, a pesar de la tica del SIIGEFI, talleres regionales) para el intercambio de conocimientos y expe- presencia del diseño conceptual del riencias con otros países. e- SIGEF. Mejorar los procesos de GFP Estas opciones también se sugieren para centrarse más en la mejora de la • Considerar la activación del módulo de compras del SIGEF ya desarrollado, con en- credibilidad (mejores controles para laces al Portal de Compras, con el objetivo de limitar la creación de nueva “deuda su aplicación según lo previsto), uni- administrativa” y apoyar las operaciones descentralizadas, teniendo en cuenta las versalidad (cubrir todos los datos fi- necesidades del usuario.Finalizar el informe de autoevaluación de Cuenta única del nancieros públicos importantes para Tesoro, con una herramienta de evaluación rápida de la CUT, y poner en práctica todas las instituciones financieras acciones que deriven de ella. del sector público, a todos los niveles • Realizar una autoevaluación de Cuenta única del Tesoro, con una herramienta de del gobierno, con enlaces con todas evaluación rápida de la CUT, y poner en práctica acciones que deriven de ella. las funciones claves y el sistema inte- grado) y transparencia (acceso más • Continuar el proceso de centralización de las recaudaciones de las entidades públi- público a los datos sobre finanzas cas y considerados “fondos propios”. públicas en un formato fácil de usar) • Realizar una auditoría del proceso de recapitalización y de registro para adaptarse a en cuanto a la GFP. normas contables aceptables. • Imponer la aplicación de los procedimientos y procesos definidos para usuarios del Gestión de las Finanzas Públicas sistema automatizado de las unidades de aplicación con financiamiento externo (UEPEX) Mejorar los sistemas de información • Mejorar el intercambio diario de datos entre sistemas/bases de datos existentes, y proporcionar acceso en línea a los datos de Finanzas Públicas a través de platafor- mas electrónicas. • Realizar una auditoría de TI (basado en las normas de los Objetivos de control para la información y tecnologías relacionadas (CoBIT, por sus siglas en inglés)) para evaluar el estado actual (gestión de TI, capacidad, sistemas, servicios), identificar deficien- cias y desarrollar un plan de acción para mejoras de TIC previo a la aplicación del e- SIGEF. 110 Recomendaciones para la consolidación de las funciones básicas de GFP, prácticas y sistemas Descripción del Reto Opciones de Política I. Opciones de Políticas para mayor Credibilidad, Exhaustividad y Transparencia Trayectoria II: Mediano plazo (2-3 años) Liderazgo y Cambio de Gestión • Implementar el e-SIGEF con la ayuda de un equipo especializado, haciendo én- fasis en capacitación y gestión del cambio. Mejorar los procesos de GFP • Completar los prerrequisitos funcionales del SIGEF > (2013-2014) - Optimizar el BC/PUC - Ampliar la cobertura de las operaciones de la CUT centralizada y el sistema de pago electrónico + utilizar los balances inactivos (El apoyo político de alto nivel puede ser necesario para maximizar los beneficios de la CUT). • Mejorar los sistemas de gestión de las finanzas públicas después de posibles simplificaciones en los procesos de reingeniería e informes (¡no automatizar pro- blemas!). • Integración completa de módulos y proporcionar interfaces entre SIGEF y los otros sistemas para permitir el intercambio oportuno (diario) de los resultados operativos, con el objetivo de registrar, monitorear y reportar todas las transac- ciones DIARIAMENTE. • Mejorar el control de compromiso, gestión de tesorería, contabilidad (transición hacia las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público NICS SP), elaboración de informes y auditoría a través del e- SIGEF. • Identificar (o evaluar), valorar o tasar, y registrar los ingresos, pasivos y activos públicos. • Organizar un taller para difundir los primeros resultados del Plan de Acción ha- cia las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (NICs SP) y validarlos. Mejorar los sistemas de información • Completar los prerrequisitos técnicos/de capacidad del SIGEF > (2013-2014) - Mejora de la infraestructura de las TIC + Firma digital - Modernización de los centros de almacenamiento de datos + Seguridad de la información Desafíos Fiscales en República Dominicana • Establecer una Unidad de TI específica al Ministerio de Hacienda para hacerse cargo de la administración de sistemas importantes y funciones de apoyo del e-SIGEF. • Fortalecer la capacidad técnica de las entidades del gobierno para reformas de GFP. • Ampliar el alcance del e-SIGEF para recopilar datos (mensuales o con mayor fre - cuencia) de los municipios y de las unidades descentralizadas. Desarrollar so- luciones necesarias para utilizar la firma digital y beneficiarse de programas de código abierto para apoyar las operaciones descentralizadas. • Ampliar la cobertura de los datos de Finanzas Públicas publicados a partir de los Centros de Almacenamiento de datos, con opciones de consulta dinámica, en respuesta a las necesidades de información interna y externa. 111 Recomendaciones para la consolidación de las funciones básicas de GFP, prácticas y sistemas Descripción del Reto Opciones de Política II. Opciones de Políticas para mayor Previsibilidad, Rendición de cuenta y Control No existen medios suficientes para garantizar el Trayectoria I: a corto plazo (6-12 meses) cumplimiento de los aspectos fiscales y finan- cieros del marco y procedimiento jurídico de Mejorar los procesos de la GFP la República Dominicana; en consecuencia las medidas adoptadas hasta ahora para establecer • Revisar la herramienta de autoevaluación basada en el marco COSO, normas internacionales para los controles inter- incorporando las lecciones aprendidas de los programas pilotos imple- nos no han sido apoyadas por un incentivo sóli- mentados en 2012 y las nuevas funcionalidades de la versión 2013. do ni por un régimen de sanciones. • Reforzar la cooperación entre ministerios y la Oficina de Contraloría para Establecer responsabilidad directa por acciones reanudar las autoevaluación de las entidades como medio de encuesta ilícitas, incluyendo consecuencias para dichas general, con metodologías compatibles con la República Dominicana: acciones, en un ámbito altamente politizado, ha La calidad (basado en CAF), el control interno (marco COSO) y gestión de sido perjudicial para todo el ciclo financiero, in- riesgos (ISO13000), para llevar a cabo las autoevaluaciones anuales. cluyendo el reclutamiento de personal y la fisca- • Elaborar un plan integral de Conocimiento y Aprendizaje y programa de lización. Además, la oportunidad de beneficiarse capacitación para consolidar el proceso de mejora de los controles inter- de funcionalidades totalmente automatizadas nos. no ha sido totalmente explotada. Esto también ha provocado demoras injustificadas, y ha dado • Expandir las actividades de conocimiento y aprendizaje y capacitación a lugar a datos insuficientes, inoportunos, e in- los titulares de agencias para que adquieran las habilidades para rendir exactos para apoyar los procesos de toma de de- cuenta, de manera adecuada, de los fondos que les son confiados. cisiones, tales como la previsibilidad y la planifi- • Retener el personal clave de GF al integrarlos al programa de servicio cación, e impedido la consolidación de los datos civil. de las finanzas públicas, perjudicando funciones básicas, tales como la ejecución presupuestaria, • Las entidades auditadas deben desarrollar planes de acción para corre - el registro, los informes y control (por ejemplo, el gir las deficiencias señaladas por auditores externos, y las deficiencias no control de compromiso, previsibilidad de efecti- resueltas o no cerradas deben ser señaladas como hechos recurrentes en vo y gestión de la tesorería; CUT centralizada, los auditorias posteriores para levantar banderas de riesgo y garantizar su pagos electrónicos, entre otros). monitoreo. • La Cámara de Cuentas, como Entidad de Fiscalización Superior (EFS) de República Dominicana debe encaminarse a realizar auditorías periódicas y oportunas de las empresas estatales (EE) de acuerdo con las normas internacionales de auditoría para el sector privado. • La EFS de República Dominicana debe realizar una evaluación, basada en el marco de la evaluación de EFSs desarrollado por la Iniciativa para el Desarrollo de la Organización Internacional de Instituciones Fiscalizado- ras Superiores (INTOSAI), • Implementar actividades de bajo costo y alto rendimiento, como el fe - cundo intercambio fertilización cruzada Sur-Sur proporcionado por EFSs afines y educación a distancia para maximizar las oportunidades de ca- pacitación. Mejorar los sistemas de información Gestión de las Finanzas Públicas • Prevenir el desarrollo y gestión fragmentada de soluciones de TIC. Be - neficiarse de las aplicaciones electrónicas para automatizar las tareas rutinarias diarias, informes y apoyo a la toma de decisiones (para los au- ditores/controladores). 112 Recomendaciones para la consolidación de las funciones básicas de GFP, prácticas y sistemas Descripción del Reto Opciones de Política II. Opciones de Políticas para mayor Previsibilidad, Rendición de cuenta y Control Trayectoria II: Mediano plazo (2-3 años) Mejorar los procesos de la GFP • Desarrollar un monitoreo eficaz y herramientas de respaldo de decisio- nes en plataformas electrónicas disponibles. • Mejorar las funciones de fiscalización (por ejemplo, normas de auditoría, capacitación, técnicas de auditoría con ayuda de computadora). • Exigir el cumplimiento de los aspectos fiscales y financieros establecidos en el marco jurídico para controles internos, incluyendo auditoría inter- na y controles externos. • Mejorar los controles internos relacionados con la adquisición, la asocia- ción de las transacciones de compra con funciones interrelacionadas, al aprovisionamiento y rendimiento. • Mejorar el presupuesto participativo y la transparencia, la publicación fácil de entender y datos presupuestarios fiables accesibles a través del Portal ciudadano (fácil de usar, sobre todo con gráficos y mapas). • La Cámara de Cuentas debe fortalecer el mecanismo formal que permite a los ciudadanos realizar auditorías sociales tal como lo establece la ley. • Las entidades de fiscalización y control deben crear medios y vías se - guras para que ciudadanos y grupos puedan presentar reclamaciones o denuncias formales de manera anónima acerca de cualquier mala con- ducta o posible fraude. • Los congresistas deben fortalecer su rol de fiscalización y llevarla a cabo con objetividad. • El Senado y la Cámara de Diputados deben dar muestra fehaciente de la buena gestión de los recursos públicos mediante la revocación de los fondos especiales otorgados a los legisladores, mejor conocidos como el “ barrilito “ y” Cofrecito” y otros fondos que reciben de manera periódi- ca, para ejemplificar el uso racional de los recursos públicos que les son confiados y debilitan su posibilidad de enfocarse en el rol de legislación y fiscalización que le confiere el marco legal vigente. Mejorar los sistemas de información Desafíos Fiscales en República Dominicana • Mejorar los sistemas de gestión de las finanzas públicas después de una posible simplificación de los procesos de reingeniería e informes con la debida diligencia y atención a las funciones de control (¡no automatizar los problemas!). • Mejorar los controles a través de controles blandos y duros integrados en el sistema (por ejemplo, advertencias cuando se exceda el presupues- to, o uso de más del 90 % de las asignaciones). 113 Bibliografía Banco Mundial. 2004 and 2009 Reports on Compliance IDB. 2012. Open Government and Targeted Transparency with Standards and Norms for Accounting and Auditing –Trends and Challenges for LAC. http://www.iadb.org/en/ (ROSC A&A), http://www.worldbank.org/ifa/rosc_aa_dom_ publications/publication-detail,7101.html?id=63846%20 eng_09.pdf &dcLanguage=es&dcType=All Banco Mundial. 2012. Improving the Quality of Public Expen- IMF, EU, PEFA secretariat. 2013. 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Además, la contratación U n sistema eficiente de compras y contrataciones pública eficiente y transparente contribuye a mejores re- Desafíos Fiscales en República Dominicana públicas es una herramienta imprescindible para sultados en el programa de gobierno reflejado en el pre- la gestión efectiva de los recursos públicos y el lo- supuesto nacional, a través de la selección de proveedores gro del programa de gobierno. Las compras y contratacio- que ofrecen la mejor combinación de calidad y precios para nes públicas representan más de un tercio del Presupuesto la ejecución del programa de gobierno. del Gobierno, cubriendo todas las inversiones públicas, la compra de combustibles y una amplia gama de materiales La República Dominicana viene realizando avances nota- gastables, y la compra de servicios de consultoría y capa- bles en cuanto a compras y contrataciones públicas en los citación, entre otros.124 El logro de ahorros a través de la últimos años. La introducción de la ley 340-06 de Compras contratación pública eficiente y transparente contribuye a Públicas supuso la creación de un marco legal moderno y recursos adicionales que se traducen en menos endeuda- acorde con mejores prácticas internacionales. De acuerdo miento y más espacio fiscal para las prioridades nacionales, al Secretariado PEFA, la República Dominicana mejoró su rating de gestión de compras entre 2007 (D-) y 2012 (C). Di- cha evaluación precede al Decreto 543-12, que como nuevo 124  La contratación pública no cubre a los salarios, transferencias y al servicio de la deuda pública. reglamento de aplicación de la Ley 340-06, al abordar va- 115 rias debilidades del marco legal e institucional, ha ayudado do, la Mesa 1 de la Iniciativa Participativa Anticorrupción a dar un nuevo impulso a la implementación de la Ley de (IPAC) recomendó en 2012 transferir el portal al control Compras Públicas, que tuvo un arranque lento en sus pri- de la DGCP para transformarlo en una plataforma de ad- meros años. Como consecuencia, desde 2012 se han obser- quisiciones electrónicas con módulos transaccionales de vado mejorías en cuanto al número de procesos de compras licitación y compras. Contrataciones Públicas asumió estas públicas que siguen un proceso competitivo, así como en lo recomendaciones, e inició un proceso de licitación en di- que respecta a veedurías ciudadanas, que pueden contri- ciembre del 2013; se la asignaron recursos financieros en buir de manera importante a la transparencia de los proce- el Presupuesto Nacional de 2014 y 2015 para el desarrollo sos de compras y contrataciones públicas. del Portal Transaccional, que a junio de 2015 está listo para operar. De acuerdo a la Dirección General de Compras y La aprobación de la Ley 340-06 permitió contar por pri- Contrataciones, el número de proveedores registrados mera vez con un marco jurídico integral y un órgano rec- en el portal de compras ha incrementado de 19,000 en tor para la adquisición de obras, bienes, servicios y conce- noviembre de 2012 a 46,000 en noviembre de 2014. De siones. En 2005, un Informe de Evaluación de Adquisiciones manera integrada a la implementación del portal transac- (CPAR) para la República Dominicana, desarrollado por el cional, se está impulsando la adopción de documentos Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo estándares de licitación, si bien esta parte de la agenda (BID), había señalado numerosos retos en el área de adqui- representa todavía un área en la cual se requieren esfuer- siciones, comenzando por la necesidad de establecer una zos adicionales para asegurar una adopción más amplia de unidad que liderase el desarrollo de la política de compras dichos documentos. (véase Recuadro 5.1). La ley 340-06 creó la Dirección General de Contrataciones Públicas (Contrataciones Públicas) como el La implementación del Decreto 543-12 ha ayudado a abor- órgano rector de contrataciones del Ministerio de Hacienda. dar debilidades en el marco jurídico de las Contrataciones La ley 340-06 también estableció un Sistema Nacional de Públicas. El Decreto 543-12, promulgado en septiembre Contrataciones Públicas (SNCP) basado en la centralización del 2012, deroga el Decreto 490-07 como reglamento de normativa y la descentralización de la gestión operativa de aplicación de la Ley 340-06. Algunas de las modificaciones compras. que introdujo el referido Decreto son las siguientes: a) la Mejorando el Sistema Nacional de Compras y Contrataciones Públicas clarificación de los casos de excepción, tales como los pro- Contrataciones Públicas está a cargo de la recomendación cedimientos de emergencia y urgencia; b ) tratamiento de de políticas de compras y contrataciones para la aprobación la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (MIPyME); c) publi- del Ministerio de Finanzas. También está a cargo del diseño cidad obligatoria de todas las oportunidades de compra; y la implementación de un Catálogo de Bienes y Servicios, el d) la regulación del Registro Nacional de Proveedores; e) la diseño y la implementación de un Sistema de Información modificación de la clasificación de proveedores para incluir de Precios, el desarrollo de la metodología para la elabora- consultores y proveedores de servicios; f ) el establecimien- ción de los planes anuales de compras, la supervisión del to de procedimientos de inhabilitación y sanciones; g) la cumplimiento con los requisitos de la Ley 340-06 de parte clarificación de las etapas de los procesos de compra; h) la de las unidades correspondientes, la capacitación, el man- reglamentación del método de subasta inversa; i) el esta- tenimiento de un Registro de Proveedores del Estado, y el blecimiento del Comité de Compras como responsable de manejo de las quejas de los procesos de compras y adminis- las Licitaciones Públicas Internacionales y Nacionales ICB y tración del portal de compras, entre otros. La gestión ope- NCB; j) Disposiciones especiales para empresas conjuntas rativa de compras y contrataciones está completamente (Joint-Venture); k) el establecimiento de un mínimo de lici- descentralizada a las Unidades de Compras de las distintas tadores para la compra de las obras a través de sorteos; l) las agencias gubernamentales. disposiciones relativas a las especificaciones técnicas; m) la regulación de diversos aspectos de los procedimientos de En los últimos tres años, se viene observando un nuevo compra; n) la reducción en el porcentaje de garantías; o) las impulso en la implementación de la reforma del Sistema regulaciones de administración de contratos, y p) mecanis- de Contrataciones Públicas, como por ejemplo el por- mos de quejas. tal de compras transaccional. El portal www.comprasdo- minicana.gov.do no era en un principio un portal de tipo Se ha definido un nuevo Plan Estratégico Institucional 116 transaccional, sino meramente informativo. En este senti- para Contrataciones Públicas, publicado en Diciembre Recuadro 5. Las recomendaciones principales del Informe de Evaluación de Ad- quisiciones del País (CPAR) de 2005 El último Informe de Evaluación de Adquisiciones del País (CPAR) para la República Dominicana, preparado en 2005, incluyó varias recomendaciones para fortalecer las compras y contrataciones públicas. El informe se llevó a cabo como parte de una Evaluación Fiduciaria conjunta preparada por el BID y el Banco Mundial. El informe incluyó un Plan de Acción con recomendaciones, que incluían: i ) El establecimiento de una unidad dentro del Ministerio de Hacienda para proveer liderazgo en el desarrollo de la política de compras; ii ) la Implementación de una campaña de comunicación concertada para construir el apoyo político a la reforma legal del sistema de compras, con miras a la adopción de una ley integral de compras; iii ) la adopción de un decreto de compras y contrataciones para proporcionar un puente mientras se aprueba la nueva ley; iv ) la adopción de los documentos estándar de licitación, manuales y otras herramientas que proporcionan detalles de procedimiento y directrices; v ) el desarrollo de una estrategia integral de adquisiciones electrónicas para ser implementado en etapas y con énfasis inmediato en la transparencia electrónica, y vi) la adopción de una estrategia integral de compras para optimizar el abastecimiento del gobierno. En 2006 se aprobó el Decreto Puente (N º 63-06), y posteriormente se aprobó la Ley 340-06 de Com- pras, que permitió el establecimiento de la DGCP. Desde el 2012 la DGCP ha promovido varias medidas, descritas en este capítulo, para fortalecer la competencia y la transparencia en la contratación pública. Al mismo tiempo, quedan por completarse las recomendaciones relacionadas a documentos estándares, adquisiciones electrónicas y algunos aspectos de la formulación de una estrategia integral de abastecimiento del gobierno. de 2013. Contrataciones Públicas ha realizado un proceso cas distintas, basándose en parte en las ambigüedades del de análisis y redefinición de su Plan Estratégico Institucio- marco jurídico y en la falta de documentos estándares y di- nal, que se ha alineado con la Planificación Estratégica del rectrices de procedimiento. El Decreto 543-12 ha intentado Ministerio de Hacienda, la END, el Plan Nacional Plurianual corregir esto, proporcionando pautas procedimentales es- del Sector Público, el Plan de Gobierno y las atribuciones pecíficas. Contrataciones Públicas también ha desarrollado específicas de la Dirección General de Contrataciones Pú- formatos estándar para los anuncios de compra, documen- blicas. Se identificaron igualmente los proyectos que serían tos de licitación y directrices para la preparación de los Pla- ejecutados durante el período 2013-2016, con el objetivo nes Anuales de Compra. El reto ahora es asegurar la aplica- de contribuir al fortalecimiento del Órgano Rector y del ción de estos documentos y directrices estándares en todas Sistema Nacional de Contrataciones Públicas. Este Plan Es- las instituciones sujetas a la aplicación de la Ley 340-06. tratégico Institucional cuenta con dos grandes pilares: un componente para fortalecer la Dirección General de Contra- Desde el 2012, el Estado viene introduciendo políticas taciones Públicas y otro dirigido al fortalecimiento del Siste- que tienen el objetivo de promover más igualdad de ma Nacional de Contrataciones Públicas más amplio. El Plan oportunidades en las adjudicaciones. Primero, se emitió Estratégico Institucional está conformado por 4 ejes estra- el Decreto 164-13 como normativa complementaria para la Desafíos Fiscales en República Dominicana tégicos, con 12 objetivos generales y 27 proyectos. De igual ejecución de la cuota del 20% asignada a las MIPYMES en el forma, en 2013 se inició por primera vez la publicación de territorio nacional.125 Este decreto crea más oportunidades los Planes Anuales de Compras y Contrataciones de 37 ins- para que las MIPYMES ganen los concursos de compras y tituciones públicas, haciendo público de manera anticipada contrataciones públicas al reducir las garantías requeridas 5,551 procesos de compras y contrataciones por un monto e incrementar los avances para las MIPYMES en las licita- total de RD$27 mil millones. Como se sugiere más adelante ciones públicas. Esta política ha tenido como resultado una en este capítulo, una serie de mecanismos de consolidación ampliación importante en el número de MIPYMES que se de compras públicas (Quick Gains) podrían ser incorpora- han presentado y que han ganado contrataciones públicas. dos a estos planes. Segundo, en 2013 el Estado empezó a utilizar la modalidad de Sorteo de Obras, que está contemplada en la Ley 340-06, Se viene produciendo cierto progreso en cuanto a la ho- mogeneización de procedimientos de compras entre las 125  El Decreto 164-13 complementa la Ley 340-06 sobre Contratacio- diferentes agencias gubernamentales. PEFA (2012) y DGCP nes Públicas y la Ley 488-08 sobre MYPYMES. Ésta última establece que se debe reservar un 20% de las adquisiciones de bienes y servicios de (2012) identificaron la aplicación de documentos y prácti- las instituciones públicas deben hacerse a MIPYMEs. 117 en la adjudicación de las construcciones de aulas escola- creadas por el Ministerio de la Presidencia, asegurando una res, estancias infantiles y en la reparación de hospitales y la veeduría ciudadana de las compras y contrataciones de los construcción de centros de atención primaria. Dichas adju- Ministerios de la Presidencia, Salud, Agricultura, y la Policía dicaciones fueron ampliamente publicadas y sólo las adju- Nacional, entre otros. Contrataciones Públicas tiene la res- dicaciones de las aulas por parte del Ministerio de Educa- ponsabilidad de organizarlas y capacitar a sus miembros ción durante el año 2013 representaron más de RD$29 mil sobre los requisitos de la Ley 340-06. También se conformó millones o el 57,4% del monto total ejecutado en compras. el Observatorio Ciudadano de las Compras Públicas, aus- Será importante evaluar el impacto de esta experiencia a piciado por Contrataciones Públicas con la cooperación del futuro, en términos de calidad, precio e igualdad de opor- Banco Mundial y de la Unión Europea. Será importante eva- tunidades, una vez que se cuente con una amplia base de luar y fortalecer este importante esfuerzo para lograr mayor obras completadas y en uso. transparencia, y considerar medidas para fortalecer la capa- cidad de la veeduría ciudadana, asegurar su sostenibilidad La ampliación del alcance del SIGEF está fortaleciendo los y ampliarla a otras entidades públicas, incluido a entidades controles en la contratación pública. Como se explica en autónomas del Estado. Además, los resultados de estas ve- el capítulo 4, la República Dominicana está trabajando para edurías pueden servir como insumo muy valioso para forta- ampliar el alcance del SIGEF para su aplicación progresiva lecer la veeduría ciudadana en su concepto más amplio. al en todas las entidades públicas fuera del gobierno central, ser difundidos al público en general. incluyendo el nivel municipal. Además ha habido un progre- so notable en el seguimiento de la ejecución presupuestaria En conclusión, la República Dominicana ha logrado im- desde 2014, con la homologación del Catálogo de Bienes y portantes avances en términos de transparencia y com- Servicios con los clasificadores presupuestarios y contables. petencia en el sistema de compras y contrataciones pú- Esto es muy relevante para las compras y contrataciones, blicas. Desde el 2012, se ha avanzado en la implementación ya que permitiría un mayor control de las actividades de del moderno marco legal aprobado en 2006, en términos compra del gobierno central, los organismos descentraliza- de fortalecimiento institucional, el avance de un portal tran- dos y los municipios.126 Por ejemplo, se está poniendo en saccional, mejor acceso para MIPYMES, más publicación de práctica una disposición contenida en el Decreto 543-12, concursos y mayor transparencia. En la sección siguiente se Mejorando el Sistema Nacional de Compras y Contrataciones Públicas que no permite iniciar ningún procedimiento de compras y discuten algunas vías para continuar fomentando la moder- contrataciones si no se dispone de la respectiva apropiación nización de la gestión de compras públicas en la República presupuestaria y cuota de compromiso. Asimismo, Contra- Dominicana. taciones Públicas ha puesto en marcha un monitoreo pre- ventivo y aleatorio de los procesos de compras publicados, Oportunidades para continuar fortaleciendo a través del cual monitorea desde la publicación hasta la la función de compras públicas adjudicación. En este monitoreo se hace énfasis en el dise- ño de los procesos, la razonabilidad o no de las condiciones A principios de la presente Administración, instituciones establecidas para participar, las especificaciones técnicas nacionales e internacionales propusieron una serie de y los criterios de evaluación, así como en los tiempos que áreas en las que se requieren acciones para seguir fortale- otorgan las instituciones para presentar las propuestas127. ciendo la función de compras públicas (DGCP, 2012; PEFA, Será importante proveer los instrumentos que permitirán a 2012). Contrataciones Públicas ya ha iniciado acciones enca- Contrataciones Públicas sistematizar este monitoreo, a tra- minadas a abordar algunos de los retos que se presentan a vés del nuevo Portal Transaccional. continuación, mientras que iniciar el trabajo en otros casos se presenta como una oportunidad. Una medida importante ha sido la facilitación de la parti- cipación de la sociedad civil en los procesos de compras y Un primer reto es seguir incrementando el porcentaje de contrataciones, a través de la integración en el año 2013 contrataciones a través de proceso competitivo llevado de Comisiones de Veeduría y del Observatorio Ciudadano a cabo por las agencias gubernamentales. La Ley 340-06 de Compras Públicas. Existen 24 Comisiones de Veedurías prevé una variedad de métodos de compras y contratacio- nes. Tradicionalmente, el uso de métodos no competitivos ha sido una práctica común. De acuerdo con la Evaluación 126  Fuente: Dirección General de Contrataciones Públicas, Enero 2014. 118 127  Fuente: Dirección General de Contrataciones Públicas, Enero 2014. OCDE realizada en el 2012 en la República Dominicana, la licitación no era la regla general: a partir de una muestra también continuar fortaleciendo la coordinación entre los de 200 contratos revisados por el referido estudio, sólo 7 órganos rectores y de supervisión. La Oficina de Presupues- fueron adjudicados mediante Licitación Pública Nacional. to (DIGEPRES), la Contraloría General y la Cámara de Cuen- Además, el PEFA 2012 indicaba que, sobre la base de infor- tas son de importancia clave en este esfuerzo, ya que cada mación parcial obtenida del SIGEF para el año 2011, la com- agencia tiene mandatos específicos dentro del sistema de pra directa representaba aproximadamente el 50% del valor supervisión del gobierno, más allá del mandato de la Direc- total de las compras, y el 71,8% del número total de los pro- ción General de Contrataciones Públicas. Además, será im- cesos de compras.128 Algunos de los factores que contribu- portante considerar modalidades apropiadas para asegurar yeron a la utilización de prácticas no competitivas han sido: procesos transparentes y competitivos en las empresas es- a) ambigüedades en la Ley 340-06, que han conducido a la tatales autónomas.130 aplicación discrecional de los procedimientos de compras; y b) controles débiles y la falta de sanciones, permitiendo el Se espera que el desarrollo del portal transaccional con- incumplimiento de la ley con poca o ninguna consecuencia tribuya a fomentar la competitividad y la eficiencia en los para los funcionarios públicos. procesos de compras, así como a fortalecer la función de control. Esta plataforma de adquisiciones electrónicas fue El porcentaje de compras directas en relación al monto recomendada por la Iniciativa Participativa Anticorrupción total de compras se habría reducido desde el 70% a fina- (IPAC) y por varios estudios, y es una prioridad de la presen- les de 2011 hasta un 21,1% a finales de 2013, lo cual es te Administración.131 La experiencia internacional apunta un avance muy significativo. Estos resultados reflejan sin también a ahorros potenciales significativos asociados con duda el fuerte incremento en el número de procesos de las compras electrónicas, como por ejemplo en el caso de compras publicados en 2013 con relación al año anterior, Corea132. Esto permite una amplia gama de mejoras en las aumentando de 6.505 en 2012 a 60.169 en 2013.129 Al mis- compras públicas, incluido realizar publicidad dinámica para mo tiempo, será importante fortalecer el análisis y el mejo- todas las oportunidades de compras, procesar las compras a ramiento de las especificaciones técnicas y los pliegos de través de módulos transaccionales de licitación y compras, evaluación, con el fin de evitar que dichas especificaciones generar datos estadísticos en materia de compras que permi- lleven de manera sutil a una reducción de la competencia y ten un mejor análisis de patrones de compras y la detección una concentración de proveedores. Además, se espera que de prácticas no competitivas, asegurar una mejor vincula- la implementación del portal transaccional, con los contro- ción entre compras y presupuesto, y aplicar Acuerdos Marco, les y el potencial de análisis que ofrecerá, pueda contribuir entre otros. En República Dominicana, a junio de 2015, 16 a un monitoreo permanente del nivel de competencia y a la instituciones han adoptado ya el Portal Transaccional, y se continuación en la reducción de las compras directas. espera que este número se amplíe a 120 a finales de 2016. Es importante seguir mejorando la supervisión de las La vinculación del Portal con el SIGEF y entre el módulo compras y contrataciones a nivel descentralizado y mu- de compras y el módulo de la ejecución presupuestaria nicipal, entre otros. Al momento del inicio de este estudio, en el SIGEF permitiría una mejor gestión de los recursos Desafíos Fiscales en República Dominicana sólo un porcentaje reducido de las agencias descentrali- públicos. Con el fin de asegurar una gestión efectiva de zadas cumplían con el requisito de publicidad a través del los recursos públicos, es clave que el sistema pueda con- portal comprasdominicana, la mayoría de ellas publicaba las oportunidades de compra en sus propios sitios de internet. 130  En el transcurso de 2014, se aprobó la Ley 394-14, eximiendo a la CDEEE de la aplicación de la Ley 340-06, y el Tribunal Constitucio- No obstante, ha habido una notable mejoría en el número nal emitió un dictamen indicando que las compras de la Junta Central de procesos publicados a raíz de la aplicación del Decreto Electoral, por ser una entidad autónoma, no estaban sujetas al proceso administrativo de apelación de decisiones llevado por Contrataciones 543-12. La consolidación de los datos sobre las compras Pública. Por lo tanto, es importante considerar alternativas apropiadas públicas a través de un portal transaccional ofrecerá la po- para fortalecer la supervisión de las contrataciones públicas en las enti- dades estatales autónomas. sibilidad de fortalecer la supervisión de las compras a nivel 131  Evaluación del Sistema de Compras y Contrataciones Públicas de descentralizado y municipal. En este sentido, se recomienda la República Dominicana. Basada en la Metodología OCDE/CAD y Nota de Políticas: Mejorando la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana. 128  Cuadro 29, Elaboración de un informe de gasto público y de rendi- 132  En julio del 2004, mediante el uso de la contratación electrónica, ción de cuentas en medición de desempeño PEFA, Comisión Europea, Corea empezó a lograr importantes economías de escala, con un esti- Octubre 2012. mado de EE.UU. $ 2500 millones al año en ahorros. http://www1.world- 129  Fuente: Dirección General de Contrataciones Públicas, Abril 2014. bank.org/prem/PREMNotes/premnote90.pdf. 119 firmar la disponibilidad presupuestaria antes de iniciar un 30% del valor de la compra por el riesgo de los retrasos en proceso de compra. Además, es esencial poder registrar el los pagos). Un caso ejemplar en la República Dominicana lo compromiso en el sistema y monitorear los pagos corres- representa PROMESE, entidad que desde 2004 viene con- pondientes. Una opción a corto plazo sería de vincular el solidando la compra de más de 800 medicamentos, con el módulo de compras del SIGEF con el Portal de Compras y resultado de haber logrado reducir el precio pagado por el desarrollar los otros módulos pendientes del SIGEF según consumidor final a una cuarta parte de lo que se pagaba se detalla en el capítulo 4. En esta opción, el Portal de Com- diez años atrás y mejorar la calidad de los medicamentos. pras gestionaría el proceso de anuncio hasta la firma del Todas estas buenas prácticas representan estrategias de re- contrato y se vincularía con el SIGEF para el registro de con- ducción de costos, y por lo tanto de ampliación del espacio tratos y pagos. fiscal del que disponen, que podrían ser implementadas a corto plazo por las entidades gubernamentales sin requerir Asimismo, la introducción de un “Número Único de Pro- modificaciones a la Ley 340-06. ceso” en el Portal de Compras ayudaría a fortalecer los controles. Este número único sería asignado a cada proce- Estas buenas prácticas nacionales pueden ser comple- so de adquisición en el momento de publicación e identi- mentadas por otras que pueden generar ahorros impor- ficaría cada proceso a través de todo su ciclo, incluyendo tantes y aportar a la sostenibilidad fiscal y ambiental sin los pagos. Controles similares han demostrado ser muy efi- requerir un cambio en el marco legal. Algunas opciones caces en otros países. Por ejemplo, en los Estados Unidos, de política incluirían: (i) estandarizar los suministros de el Instrumento Identificador de Compra (IIC Procurement oficina para reducir la complejidad y los costos, así como Instrument Identifier en inglés) es un número único usado introducir definiciones estándares de costo unitario en los por todo el gobierno para identificar todas las solicitudes servicios; (ii) evaluar cómo cambiar el patrón de compras, y acciones del contrato. Este número sigue siendo único de compras únicas a agrupar la demanda e incluir otras por lo menos 20 años a partir de la fecha de adjudicación modalidades tales como el Leasing (pago por copia – no del contrato. Los IIC también se utilizan para identificar so- tinta, papel, máquinas copiadoras y almacenes); (iii) exami- licitudes y acciones del contrato en designados sistemas nar la actual estrategia en gasolina y gasoil para apalan- de soporte y reporte, como el Sistema Federal de Datos car los costos de distribución y/u obtener más valor; (iv) Mejorando el Sistema Nacional de Compras y Contrataciones Públicas de Compra o el Sistema de Recuperación de Información introducir una nueva unidad de “Inteligencia de Compras”, de Desempeño. Asimismo, en Italia, el Código de Identifi- que ofrezca información sobre precios de referencia e in- cación de Licitación (CIL) es un número único que identi- dexación de costo por categoría; (v) conducir una serie de fica todas las transacciones, vinculándolas con la inversión visitas exhaustivas de “mejores prácticas” a otros sistemas pública subyacente. En esos países, el uso de este número de contrataciones públicas más avanzados; y (vi) consi- es obligatorio para cada contrato de obras, suministros y derar la introducción de productos más amigables con el servicios públicos, ya que se ha demostrado que es una medioambiente. El Anexo 6 ofrece más detalles sobre un herramienta importante para fortalecer el control de las posible programa de reducción de costos en fases que se compras públicas. traduciría en ahorros importantes, lo que contribuiría a me- jorar la eficiencia del gasto público y liberar espacio fiscal Otra oportunidad importante para la República Domini- para programas prioritarios. cana es de construir sobre las buenas prácticas existentes en varias entidades del Estado y aplicarlas más amplia- Finalmente, hay opciones para fortalecer la eficiencia en mente. Por ejemplo, los resultados del análisis de Quick las compras públicas, como la introducción de Acuerdos Gains, discutidos en más detalle en el Anexo 6, apuntan a Marco, que requerirían una modificación de la Ley 340- una buena práctica de parte del Banco Central de la Repú- 06. En el mediano plazo, la aplicación de Acuerdos Marco blica Dominicana con relación al nivel de precisión en la para los bienes y servicios de uso común podría resultar en preparación y ejecución precisa de los Planes de Compra, al ahorros significativos en las compras públicas. Por ejemplo, utilizar precios de referencia del mercado con un alto nivel en algunas instituciones existen varias unidades de com- de precisión. De la misma manera, el Ministerio de la Presi- pras que compran de bienes y servicios similares de forma dencia ha manifestado una puntualidad consistente en los independiente y no consolidada, lo que impide obtener pagos a los proveedores, lo que atrae mejores suplidores y economías de escala y asegurar consistentemente la com- 120 reduce el riesgo de sobreprecios (que pueden alcanzar al pra al precio más bajo (véase Anexo 6 para más detalles). De la misma manera, sería posible consolidar las compras Conclusiones y Opciones de Política de varias instituciones públicas para lograr ahorros aún más significativos. En ese sentido, varios estudios han recomen- En definitiva, la introducción del Decreto 543-12 está dado la posibilidad de implementar Acuerdos Marco que contribuyendo a la implementación efectiva de la Ley de permitan la consolidación de las compras públicas, recono- Compras 340-06, y ha ayudado a una reducción en cuanto ciendo al mismo tiempo que no existe una mejor práctica a prácticas no competitivas. El mismo decreto ha abordado internacional, sino más bien una serie de opciones a elegir, varias ambigüedades del marco jurídico, resultando en me- de acuerdo a las características propias del país (DGCP, 2012, joras significativas en cuanto a publicidad y competencia en Banco Mundial, 2013). En Europa, los ahorros estimados ob- los procesos. Esto ha resultado en que el porcentaje de con- tenidos por el uso de Acuerdos Marco van de 20 a 50 por tratación directa en relación al monto total de compras se ciento. En América Latina, países como Panamá133 y Chile134 redujo a menos de la mitad entre 2011 y 2013, y el número constituyen casos de éxito en su implementación. de procesos de compras publicados se multiplicó casi por 10 entre 2012 y 2013. Además, las autoridades han introdu- En República Dominicana, Contrataciones Públicas ya ha cido veedurías ciudadanas en 24 entidades del Estado con desarrollado en 2010 el diseño conceptual para la aplica- el objetivo de fortalecer la transparencia. ción de Acuerdos Marco, y por lo tanto se podría consi- derar la elaboración de un plan de acción para su imple- Se han logrado avances en cuanto a la homogeneización mentación. De avanzar con esta opción, sería importante de documentos y procedimientos. El Decreto 543-12 ha asegurar: i) una decisión sobre el establecimiento del Orga- proporcionado pautas procedimentales específicas, como nismo Centralizado de Compras para los Acuerdos Marco; por ejemplo en el caso de proveedores de servicios o pro- ii) la dotación de personal y presupuesto; iii) una decisión cedimientos de emergencia. Contrataciones Públicas tam- sobre las compras y las estrategias de compras, tales como bién ha desarrollado formatos estándar para los anuncios el tipo de Acuerdos Marco y sistema de cancelación (un solo de compras, documentos de licitación y directrices para proveedor o acuerdos de multi-proveedores, clasificación o la preparación de los Planes Anuales de Compras, lo cual mini-competencia) y los métodos de compra que se utili- constituye un logro importante que debe ser extendido a zarán (abierto, procedimientos restringidos o negociados), todas las agencias del gobierno. El reto ahora es asegurar iv) el desarrollo de estándares de compras del Estado, en la aplicación de estos documentos y directrices estándares especial para la adquisición de vehículos de motor, equipos en todas las instituciones sujetas a la aplicación de la Ley informáticos y otros bienes especializados de uso común135, 340-06. y v) la participación de las MIPYMES en los Acuerdos Marco. Para poner en práctica los Acuerdos Marco sería necesario El desarrollo de un portal de compras transaccional es modificar el marco normativo vigente para permitir el uso una de las prioridades de la actual Administración. El por- de Acuerdos Marco.136 A la fecha de elaboración de este tal podría incorporar como funcionalidades principales: i) informe, Compras Públicas se encuentra preparando una una base de datos estadísticos para monitorear y evaluar el serie de enmiendas a la Ley 340-06, lo cual podría ser una desempeño del Sistema Nacional de Compras y Contrata- Desafíos Fiscales en República Dominicana buena oportunidad para dejar la puerta abierta a la formali- ciones Públicas; ii) asignación de un de Número Único de zación de dichos acuerdos. Proceso para todos los procesos de adquisiciones; iii) vin- culaciones con el SIGEF, incluyendo, pero sin estar limitado, a interfaces con el módulo de compras y presupuesto del SIGEF; iv) desarrollo de un sistema de manejo de planes de adquisiciones en internet, para aumentar la transparencia, 133  Mediante el uso de Acuerdos Marco, Panamá fue capaz de ahorrar la supervisión y el control de gestión de las adquisiciones; y en el 2009 EE.UU. $ 20 millones en gasolina, aproximadamente el 50 v) la facultad de implementar la consolidación de compras por ciento del presupuesto de combustible. Fuente: La mejora de la calidad del gasto público en la República Dominicana, página 33. y Acuerdos Marco. 134  En el 2006 ChileCompra estima 5 por ciento de descuento del valor total de las transacciones. http://www.oecd.org/governance/ ethics/37864543.pdf Varias entidades del Estado han implementado buenas 135  Cómo la Compra contribuye a aumentar la eficiencia del gasto pú- prácticas que podrían ser aplicadas de manera más am- blico en la República Dominicana. Nota de Políticas. 136  Nota de Políticas: Mejorando la Calidad del Gasto Público en la plias en el sector público, y complementadas por otras República Dominicana. medidas al alcance a corto plazo. Estas prácticas incluyen 121 la preparación y ejecución precisa de los Planes de Compra, diseño conceptual para la aplicación de los Acuerdos Marco utilizando precios de referencia del mercado con un alto ni- en 2010, se podría considerar la preparación de un plan de vel de precisión, la puntualidad consistente en los pagos a acción para secuenciar y priorizar los pasos a seguir, inclui- los proveedores para reducir el riesgo de sobreprecios, y la do la modificación del marco normativo vigente para per- consolidación de las compras para lograr economías de es- mitir el uso de Acuerdos Marco y el desarrollo de normas de cala. Medidas complementarias que se podrían implemen- compras gubernamentales, en especial para la adquisición tar a corto plazo incluyen estandarizar los suministros de de vehículos de motor, equipos informáticos y otros bienes oficina para reducir la complejidad y los costos, introducir de uso común especializados. definiciones estándares de costo unitario en los servicios, y evaluar patrones de compras alternativas, por ejemplo, En conclusión, se han logrado avances importantes en los cambiando de compras únicas a compras agrupadas o apli- últimos años, y existen varias opciones de acciones en el cando otras modalidades tales como el leasing. corto y mediano plazo que podrían contribuir a consoli- dar y construir sobre los importantes avances ya logra- En el mediano plazo, la República Dominicana podría dos. Al final de este capítulo se presentan detalles sobre plantearse la implementación de Acuerdos Marco, entre una posible secuenciación de las opciones de política que otros cambios al marco legal, para facilitar la consolida- podrían ser consideradas por Contrataciones Públicas y por ción y estandarización de los procesos de compras pú- las varias entidades del Estado responsables para la imple- blicas. En vista de que Contrataciones Públicas desarrolló el mentación de las compras públicas. Recomendaciones Claves de Políticas Descripción de la oportunidad Opciones de Política Implementación del Decreto 543-12 A corto y mediano plazo La introducción del Decreto 543-12 ha mejorado • Estandarizar las prácticas de compras y contrataciones, mediante la apli- notablemente la publicidad y competencia en cación consistente de los modelos de licitación recientemente desarro- Mejorando el Sistema Nacional de Compras y Contrataciones Públicas los procesos de compras públicas. Será impor- llados, las directrices para la preparación de planes de adquisición, y los tante continuar con estos esfuerzos para asegu- procedimientos operativos establecidos por el Decreto 543-12. rar el cumplimiento con los procedimientos de la Ley 340-06 en todas las instituciones sujetas • Mejorar las especificaciones técnicas y los pliegos de evaluación, con el a su aplicación. objetivo de disminuir el grado de concentración de proveedores. • Seguir fomentando la cooperación entre Contrataciones Públicas y otros órganos de gobierno y supervisión, tales como DIGEPRES, la Contraloría y la Cámara de Cuentas, con el objetivo de alcanzar un mayor control de las actividades de adquisición de los organismos descentralizados y municipios. • Seguir aumentando el porcentaje de procesos adquiridos mediante lici- tación pública competitiva. • Fortalecer la capacidad de la veeduría ciudadana, asegurar la sostenibili- dad de las veedurías y difundir los resultados al público en general. 122 Recomendaciones Claves de Políticas Descripción de la oportunidad Opciones de Política El diseño de un Portal Transaccional A corto y mediano plazo El Gobierno de la República Domini- • Asegurar que el portal transaccional cumple con una serie de funcionalidades cana aprobó en Diciembre de 2013 la clave: creación de un Portal Transaccional, que - Una base de datos estadísticos para monitorear y evaluar el desempeño del sis- se encuentra en fase piloto. El diseño y tema de compras. desarrollo de este portal presenta una - Implementar el Número Único de Proceso para todos los procesos de compras. importante oportunidad para incorporar - Vinculaciones con el SIGEF, incluyendo, pero sin estar limitado a, interfaces con algunas de las mejores prácticas interna- el módulo de ejecución de compras y presupuesto del SIGEF. cionales. • Desarrollo de un sistema de planes de compra en internet. Ampliar la aplicación de las buenas A corto plazo prácticas existentes en más agencias del Estado • La preparación y ejecución precisa de los Planes de Compra, utilizando precios Una oportunidad importante para la de referencia del mercado con un alto nivel de precisión República Dominicana es de construir • La puntualidad consistente en los pagos a los proveedores para reducir el riesgo sobre las buenas prácticas existentes en de sobreprecios varias entidades del Estado y aplicarlas más ampliamente. • La consolidación de las compras para lograr economías de escala, siguiendo el ejemplo de PROMESE-CAL Complementar estas buenas prácticas A corto y mediano plazo nacionales con otras que pueden apor- tar a la sostenibilidad fiscal y ambiental • Estandarizar los suministros de oficina para reducir la complejidad y los costos, al iniciar un proceso de estandarización de los suministros de oficina y equipo, y Estas estrategias de reducción de costos al definir costos unitarios estándares en los servicios podrían ser implementadas de inmedia- to sin requerir un cambio en el marco • Lograr economías de escala a través de las compras centralizadas dentro de los legal capítulos del gobierno central, y cambiar el patrón de compras, desde las com- pras individuales a la acumulación de la demanda y la introducción de grupos, con el fin de lograr una reducción significativa de los costos (más del 50%) a lo largo del ciclo de adquisiciones • Evaluar oportunidades para modalidades alternativas como contratos de lea- sing (pago por copia-no tóner, papel, copia, máquinas y almacenes). Desafíos Fiscales en República Dominicana • Introducir una nueva unidad de “Inteligencia sobre Adquisiciones”: Existe una oportunidad para introducir precios de referencia e indexar los costos por cate- goría (posiblemente a través del Banco Central). • Llevar a cabo una serie de visitas de Mejores Prácticas a otros sistemas más avan- zados de compras públicas • Revisar la estrategia actual para la gasolina y el gasoil para apalancar ahorros en los costos de distribución y/o obtener más valor: Una opción que ha tenido éxito en Panamá ha sido la consolidación de la compra y la introducción de una tarje- ta inteligente para cada vehículo público, emitida por el proveedor, permitiendo un mejor monitoreo del uso de combustible. • Considerar la introducción de productos más amigables con el medio ambiente, como por ejemplo papel reciclado, y promover la Compra Verde. 123 Recomendaciones Claves de Políticas Descripción de la oportunidad Opciones de Política Adoptar Acuerdos Marco para lograr mayores A corto plazo ahorros • Definir un plan de acción para la implementación de los Acuerdos Marco, Se podrían obtener mayores ahorros mediante incluyendo las acciones clave y el calendario. la formulación de Acuerdos Marco para los bie- nes y servicios de uso común, si bien esto reque- A mediano plazo riría una modificación de la Ley de Compras. Se podría lograr entre 10-15% de los beneficios en • Modificar el marco normativo vigente (Ley 340-06) para permitir el uso el primer año fiscal de su implementación. de Acuerdos Marco: - Hacer posible que las entidades compren de catálogos con condiciones fijas para reducir significativamente el número de eventos de licitación de productos y ofertas estandarizados - Permitir a las unidades de compra individual de la administración centra- lizada y descentralizada utilizar su presupuesto para comprar por catálo- gos centrales con logística de entrega descentralizada • Elaborar normas estandarizadas de compras del gobierno, en especial para la adquisición de vehículos de motor, equipos informáticos y otros bienes de uso común especializados. • En una primera etapa, iniciar estrategias para artículos de baja tecnolo- gía, mantenimiento de edificios, productos de limpieza, materiales de oficina, computadoras y accesorios, combustible y lubricantes, y trans- porte aéreo • En una segunda etapa, ampliar la cobertura a textiles, hardware, mate - riales impresos, materiales educativos, etc. (ver Anexo 6) Mejorando el Sistema Nacional de Compras y Contrataciones Públicas 124 Bibliografía Banco Mundial, 2013. “De qué manera las adquisiciones del Estado contribuyen a aumentar la eficiencia del gasto pú- blico en la República Dominicana.” Nota de política dentro del volumen con título Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana. Banco Mundial. DGCP, 2009. “Modernización del Sistema de Adquisiciones Públicas para Mejorar la Provisión de Servicios a la Comu- nidad y los Resultados Económicos”. Dirección General de Contrataciones Públicas, Ministerio de Hacienda, Noviem- bre 2009. DGCP, 2012. Evaluación del Sistema de Compras y Contra- taciones Públicas de la República Dominicana. Dirección General de Contrataciones Públicas, basándose en la OCDE/ CAD, Marzo 2012. DGCP, 2013. Plan Operativo. Dirección General de Contrata- ciones Públicas, Ministerio de Hacienda. IBRD-IADB, 2005. Dominican Republic Country Fiduciary As- sessment. Washington DC, April 2005. Ley No. 340-06 sobre Compras y Contrataciones de Bienes, Obras, Servicios y Concesiones, con modificaciones de la Ley No. 449 y su Reglamento de Aplicación No. 543-12. OECD, 2011. “Centralized Purchasing Systems in the Euro- pean Union”, Sigma Papers, No.47, OECD Publishing. PEFA, 2012. Elaboración de un informe de gasto público y de rendición de cuentas en medición de desempeño. Secretaria- do PEFA, Octubre 2012. Desafíos Fiscales en República Dominicana Quick Gains, 2013. Quick Gains Analysis, Management Con- sultants of Guatemala, June 2013. 125 Anexo 1 Análisis de Sostenibilidad de la Deuda en la Republica Dominicana Basándonos en los últimos datos disponibles sobre la tar que Selman (2012) ha destacado la información sobre deuda y las proyecciones fiscales emitidas por el Banco la deuda del SPNF, presentada por la Dirección General de Central de la RD, la Dirección General de Crédito Público, Crédito Público puede ser parcial (careciendo de datos so- el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, y el bre la CDEEE y municipios, entre otros). Además, mientras FMI, la sostenibilidad de la deuda pública en la República que la Dirección General ha hecho un esfuerzo para tener en Dominicana es evaluada usando el modelo siguiente. Tan- cuenta los pasivos contingentes, su análisis no abarca todo to un modelo determinista como un enfoque estocástico, el ámbito de los pasivos del sector público (véase el anexo introduciendo simulaciones Monte Carlo, han sido aplica- 2). El equipo no ha tenido acceso a los datos de la deuda del dos usando el software Analytica©. El modelo se basa en Banreservas ni al resto de las instituciones del sector público el marco descrito por Ley y Ngoc-Bich (2010), con ciertos financiero. A los efectos de este análisis, y tras consultar con módulos y escenarios adaptados para reflejar las especifici- la Dirección General de Crédito Público, la deuda pública se dades de la economía dominicana. Se considera un capital mide como la deuda neta, es decir, los bonos de propiedad consolidado de la deuda que incluye la Deuda del Gobierno de organismos del gobierno se compensan con respecto al Central, la deuda del Sector Público No Financiero (SPNF) y valor total de la deuda. la deuda del Banco Central. Sin embargo, vale la pena no- Desafíos Fiscales en República Dominicana 126 Anexo 2 Contabilidad de la Deuda Pública en RD La Contabilidad de la deuda pública en la República Domi- cipios y algunas entidades autónomas no están usando el nicana se basa en las directrices que figuran en el "Estadís- Sistema Integrado de Información y de Administración Fi- ticas de la Deuda del Sector Público: Guía para Compiladores nanciera (SIIAF) utilizado por el gobierno central y, como y Usuarios", emitido por el FMI. La Deuda Pública está con- consecuencia, no se incluyen en las estadísticas fiscales formada por tres niveles, como se muestra en la figura 1. El del SPNF. En este sentido, la construcción de una base de primer nivel corresponde al nivel del Gobierno Central (GC), datos que incluya a los municipios podría representar una el segundo nivel es el Sector Público no Financiero deno- gran mejoría no sólo para la gestión de presupuesto, sino minado (SPNF) e incluye al CG más entidades autónomas, también para la contabilidad de la deuda. Del mismo modo, municipios, empresas no financieras que son propiedad del la deuda de las Entidades Publicas no financieras (princi- estado (incluida la empresa pública de electricidad, CDEEE) palmente la CDEEE) no se registra correctamente porque y los organismos de seguridad social; por último, el Sector la DGCP carece de información porque los balances de las público No Financiero abarca entidades financieras públi- Entidades Publicas a menudo no están disponibles, incom- cas (Banreservas, entre otros) y el Banco central. pletos o no han sido auditados externamente. Por ejemplo, la mayor parte de la deuda de la CDEEE se introduce como Como resultado de esto, la deuda consolidada del Sector Pú- "cuentas por pagar" y por lo tanto no se han tenido en cuen- blico (SPC) es un agregado de la deuda de del SPNF y el SPF. ta en el cálculo de la deuda del SPNF. La Asociación Domini- No obstante, la Dirección General de Crédito Público (DGCP), cana de la Industria Eléctrica estima que esta deuda era US que es la entidad legalmente responsable del registro de la $ 583 millones para mayo de 2013. deuda pública, limita su ámbito de análisis para el SPNF. Por otra parte, cuando estos niveles diferentes de la deuda se Además, si la DGCP ha hecho un esfuerzo para tomar en registran y se agregan se presentan algunas deficiencias. cuenta los pasivos contingentes, parece que esos pasivos contingentes considerados no cubren todo el ámbito del En primer lugar, la deuda del SPNF presentado por la DGCP sector público ya que la información acerca de las garan- no incluye todo el saldo de la deuda del SPNF. Los muni- tías que otorga el Estado está fragmentada y diseminada en Figura A2.41: Composición y nivel de la Deuda Consolidada del Sector Público en 2012 (% de PIB) Desafíos Fiscales en República Dominicana Gobierno Central 29% Sector Público No Financiero 0.2% como registrado por el Crédito Público. Podría estar cerca de 3.8% Incluye: entidades Autónomas, Municipalidades , Seguridad Social, SOEs Sector Público Financiero (SPF) 12.5% Incluye: Entidades Financieras Públicas y el Banco Central Deuda Consolidada del Sector Público 41.7% equivalente a US$24.4 mil millones Fuente: Cálculos del Equipo del Banco Mundial. 127 toda la administración pública. La DGCP estima el stock de Por último, cuando se agrega la deuda pública al nivel pasivos contingentes en US$. 434 millones dólares a fina- consolidado, es importante tener en cuenta la deuda in- les del primer trimestre de 2013. Este intento de tomar en tergubernamental para evitar la doble contabilidad. En cuenta los pasivos contingentes podría ser más preciso si efecto, como consecuencia de la crisis bancaria de 2003, además de cuantificar el nivel de pasivos contingentes, las el gobierno está recapitalizando al Banco Central. Con este autoridades se centraran en los riesgos asociados con ellos fin, el gobierno emite periódicamente bonos que a conti- y crearan disposiciones en consecuencia. Este análisis tam- nuación transfiere al Banco Central. Estos "bonos de reca- bién debe implicar el reconocimiento de que los pasivos pitalización" son parte de los pasivos del gobierno central contingentes implícitos pueden surgir de los compromisos pero representan un activo para el Banco Central. Así, Di del gobierno en respuesta a anuncios políticos, a las expec- Bella (2008) afirma que "la recapitalización del Banco Central tativas del público y a las presiones de grupos de interés. no tiene ningún impacto para el Sector Público Consolidado Se puede esperar que el gobierno (moralmente /política- en su conjunto, ya que sólo implica flujos entre el SPNF y el mente) pague eventualmente la deuda no garantizada, los Banco Central, que los anula después de la consolidación”. atrasos y el mantenimiento diferido de las entidades autó- Por lo tanto, estos bonos de recapitalizaciones cambian la nomas / semiautónomas que son críticas para la prestación composición de la deuda pública, pero no deben tener un de servicios públicos. Por la misma razón, las pérdidas, la impacto en el nivel agregado de la deuda pública. Con el deuda no garantizada y los atrasos, los pasivos que se en- fin de registrar adecuadamente la deuda consolidada del cuentran fuera del presupuesto o de los gobiernos locales sector público, la deuda del SPNF y la deuda del SPF deben se consideran pasivos contingentes implícitos del gobierno ser sumadas, pero luego los bonos de recapitalización emi- nacional. tidos por el Ministerio de Hacienda tienen que ser deduci- dos para evitar la doble contabilidad. La deuda del Sector Público Financiero no se incluye en los cálculos del Ministerio de Hacienda, a pesar de que pueden Como resultado de los problemas descritos anteriormente, tener un impacto significativo en la deuda pública. Ni el la deuda pública consolidada puede ser subestimada; las Banreservas, un banco comercial público y el segundo en el estimaciones independientes de Selman (2003) señalan país debido a sus activos, ni el Banco Central, que tiene pasi- una deuda consolidada de 53.9% a finales de 2012, es decir vos por más de 10% del PIB, se incluyen en la deuda pública 12.2 puntos por encima de nuestras estimaciones basadas presentada por la DGCP. en cifras oficiales. Desafíos Fiscales en República Dominicana 128 Anexo 3 Tablas informativas sobre gasto público Tabla A3.10. Evolución de los gastos ejecutados en porcentajes de los gastos totales del gobierno central, 2008-2012 2008 2009 2010 2011 2012 2013* Gastos Generales 16.61% 16.46% 15.92% 13.85% 12.84% 12.47% Administración General 9.09% 8.40% 7.99% 6.70% 6.31% 6.29% Justicia 3.71% 3.95% 3.58% 3.34% 3.16% 3.06% Defensa 2.77% 2.80% 2.84% 2.44% 2.17% 1.87% Relaciones Internacionales 1.03% 1.32% 1.26% 1.36% 1.20% 1.14% Gasto Social 39.62% 40.20% 37.89% 37.69% 37.08% 44.08% Educación 10.08% 11.41% 11.47% 11.61% 12.80% 20.44% Deporte, Cultura y Religión 1.62% 1.27% 1.32% 1.07% 0.90% 0.88% Salud 6.65% 7.29% 9.14% 9.38% 8.42% 7.86% Asistencia Social 7.34% 5.23% 5.47% 4.47% 4.65% 4.48% Viviendas 2.55% 2.43% 0.68% 0.38% 0.49% 0.30% Agua y Saneamiento 2.31% 1.70% 1.60% 1.68% 2.17% 2.03% Servicios Municipales 4.53% 4.69% 4.13% 3.77% 2.96% 3.11% Seguridad Social 4.55% 6.17% 4.08% 5.21% 4.70% 4.98% Gastos Económicos 27.66% 19.63% 20.89% 23.07% 28.90% 16.94% Agricultura y Pesca 2.99% 2.50% 2.02% 2.08% 1.87% 2.20% Irrigación 0.59% 0.55% 0.31% 0.46% 0.99% 0.46% Industria y Comercio 0.56% 0.48% 0.40% 0.37% 0.89% 0.44% Minería 0.02% 0.07% 0.01% 0.03% 0.02% 0.15% Transporte 7.96% 6.09% 9.69% 8.33% 15.07% 4.58% Comunicación 0.36% 0.32% 0.23% 0.18% 0.16% 0.11% Energía 14.61% 8.99% 7.38% 9.50% 7.27% 8.25% Desafíos Fiscales en República Dominicana Turismo 0.21% 0.25% 0.52% 0.25% 0.22% 0.47% Trabajo 0.17% 0.21% 0.19% 0.15% 0.13% 0.12% Banca y Seguros 0.18% 0.18% 0.16% 1.72% 2.28% 0.15% Proteccón del Medioambiente 0.47% 0.37% 0.59% 0.59% 0.32% 0.26% Servicio de la Deuda 15.65% 23.33% 24.72% 24.79% 20.86% 26.25% Intereses de la Deuda Pública 6.35% 9.66% 10.16% 9.89% 8.98% 12.09% Pago de la Deuda 9.29% 13.68% 14.56% 14.91% 11.88% 14.15% Gastos Totales del Gobierno Central 340,324 322,785 364,942 398,343 507,717 530,846 (en millones RD$) Fuente: Cálculos del Equipo del BM basados en información del SIGEF. 129 Desafíos Fiscales en República Dominicana 130 Tabla A3.11. Evolución del gasto social ejecutado, en porcentaje de los gastos totales del gobierno central, 1980-2013 y en porcentaje del PIB (2000-2013) % de gastos 1980- 1990- 2000- totales 1989 1999 2010 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013* Gasto Social 37.0% 39.1% 40.3% 44.2% 44.6% 43.0% 39.2% 34.6% 39.8% 39.9% 40.6% 39.6% 40.2% 37.9% 37.7% 37.1% 44.1% Educación 12.9% 12.2% 11.2% 15.3% 14.9% 12.9% 10.9% 7.0% 8.9% 9.1% 11.0% 10.1% 11.4% 11.5% 11.6% 12.8% 20.4% Deporte, 0.6% 0.2% 1.7% 1.3% 1.3% 2.0% 4.1% 1.1% 1.8% 1.3% 1.6% 1.6% 1.3% 1.3% 1.1% 0.9% 0.9% Cultura Salud 7.4% 8.6% 7.9% 11.0% 10.1% 8.5% 6.9% 5.8% 7.2% 6.7% 7.8% 6.6% 7.3% 9.1% 9.4% 8.4% 7.9% Asistencia social 5.6% 3.5% 5.7% 6.8% 5.3% 1.4% 2.8% 7.8% 7.1% 7.6% 6.0% 7.3% 5.2% 5.5% 4.5% 4.6% 4.5% Vivienda 3.6% 4.2% 2.4% 4.2% 3.6% 2.8% 4.2% 1.1% 1.0% 2.3% 1.7% 2.5% 2.4% 0.7% 0.4% 0.5% 0.3% Agua y 2.3% 6.4% 2.6% 2.0% 2.0% 2.2% 1.5% 4.8% 4.5% 3.1% 3.2% 2.3% 1.7% 1.6% 1.7% 2.2% 2.0% Saneamiento Servicios 3.0% 2.7% 4.4% 3.5% 4.0% 3.6% 4.5% 3.9% 4.8% 5.5% 5.0% 4.5% 4.7% 4.1% 3.8% 3.0% 3.1% Municipales Seguridad 1.5% 1.2% 4.1% - 3.4% 2.7% 4.3% 3.2% 4.3% 4.2% 4.3% 4.5% 6.2% 4.1% 5.2% 4.7% 5.0% Social % PIB 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013* Gasto Social 6.1% 7.2% 7.1% 5.8% 6.4% 7.5% 7.9% 8.1% 8.6% 7.7% 7.3% 7.1% 8.1% 9.4% Educación 2.1% 2.4% 2.5% 1.6% 1.3% 1.7% 1.8% 2.2% 2.2% 2.2% 2.2% 2.2% 2.8% 4.4% Deporte, 0.2% 0.2% 0.4% 0.6% 0.2% 0.3% 0.3% 0.3% 0.3% 0.2% 0.3% 0.2% 0.2% 0.2% Cultura Salud 1.5% 1.6% 1.7% 1.0% 1.1% 1.4% 1.3% 1.6% 1.4% 1.4% 1.8% 1.8% 1.8% 1.7% Asistencia 0.9% 0.9% 0.3% 0.4% 1.4% 1.3% 1.5% 1.2% 1.6% 1.0% 1.0% 0.8% 1.0% 1.0% Social Vivienda 0.6% 0.6% 0.5% 0.6% 0.2% 0.2% 0.5% 0.3% 0.6% 0.5% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% Agua y 0.3% 0.3% 0.4% 0.2% 0.9% 0.9% 0.6% 0.6% 0.5% 0.3% 0.3% 0.3% 0.5% 0.4% Saneamiento Servicios 0.5% 0.6% 0.7% 0.7% 0.7% 0.9% 1.1% 1.0% 1.0% 0.9% 0.8% 0.7% 0.6% 0.7% municipales Seguridad 0.6% 0.5% 0.6% 0.6% 0.8% 0.8% 0.9% 1.0% 1.2% 0.8% 1.0% 1.0% 1.0% Social Fuente: Cálculos del Equipo del BM basados en información del SIGEF. *La información de 2013 es la formulada en el presupuesto. Tabla A3.12. Análisis del Gasto, Ministerio de Educación 2008-2012 2008 2009 2010 2011 2012 Suma Proporción Suma Proporción Suma Proporción Suma Proporción Suma Proporción (en RD% (en %) (en RD% (en %) (en RD% (en %) (en RD% (en %) (en RD% (en %) millones) millones) millones) millones) millones) Compensación 17,943 62.3% 22,244 70.2% 23,424 66.4% 25,224 64.6% 28,057 55.78% de los empleados Costos no 511 1.8% 769 2.4% 1,243 3.5% 2,253 5.8% 2,292 4.56% personales Materiales y 2,825 9.8% 3,148 9.9% 3,694 10.5% 3,203 8.2% 5,281 10.50% suministros Alimento 2,183 7.6% 2,347 7.4% 2,706 7.7% 2,046 5.2% 3,582 7.12% escolar Activos no 4,676 16.2% 2,628 8.3% 3,575 10.1% 3,665 9.4% 7,384 14.68% Financieros Construcciones 4,284 14.9% 2,376 7.5% 2,886 8.2% 3,025 7.7% 6,793 13.51% Transferencias 2,829 9.8% 2,916 9.2% 3,228 9.2% 4,601 11.8% 7,282 14.48% actuales Transferencias - - 102 0.4% 109 0.0% - - de Capital Fuente: Equipo del BM basados en información del SIGEF. 131 Desafíos Fiscales en República Dominicana Desafíos Fiscales en República Dominicana 132 Tabla A3.13. Evolución reciente del pago de la nómina de la Policía Nacional en la RD Aumento Salarial en Enero Salarios Policía Nacional 2012 Salarios Policía Nacional Salarios Policía Nacional Número de Policías, Salarios anuales, (Dic 2011) (en %) (Enero 2012) (Dic. 2012) Variación durante 2012 variación durante 2012 Rank Poli- Sueldo Sueldo de Poli- Sueldo Sueldo de Poli- Sueldo Sueldo de Var. % var % del Var. % var % del cías Mensual Base Anual cías Mensual Base Anual RD$ cías Mensual Base Anual Abso- total Absoluta total RD$ RD$ RD$ RD$ RD$ luta Mayor Gene- 1 67591 811.092 10,0% 1 74350 892.200 1 74350 892.200 0 0,0% 0,0% - 0,0% 0,0% ral Jefe, P.n. Gral De Brig., 1 52571 630.852 10,0% 1 57828 693.936 1 57828 693.936 0 0,0% 0,0% - 0,0% 0,0% Sub-Jefe P.n. Mayor Gene- 4 52571 2.523.408 10,0% 4 57828 2.775.744 4 57828 2.775.744 0 0,0% 0,0% - 0,0% 0,0% ral, P.n. General De 1 52571 630.852 10,0% 1 57828 693.936 1 57828 693.936 0 0,0% 0,0% - 0,0% 0,0% Brig. Insp. Mayor Gene- 1 31564 378.769 10,0% 1 34720 416.640 1 57828 693.936 0 0,0% 0,0% 277.296 66,6% 0,2% ral Trans. P.n. General De 35 31564 13.256.901 10,0% 35 34720 14.582.400 41 34720 17.082.240 6 17,1% 0,5% 2.499.840 17,1% 1,8% Brigada, P.n.. General De - 1 34720 416.640 1 34720 416.640 0 0,0% 0,0% - 0,0% 0,0% Brigada Med. General De - 1 34720 416.640 2 34720 833.280 1 100,0% 0,1% 416.640 100,0% 0,3% Brig. Ing., P.N. Coronel, P.N. 348 19727 82.380.370 10,0% 348 21699 90.615.024 346 21699 90.094.248 -2 -0,6% -0,2% (520.776) -0,6% -0,4% Tte. Coronel, 434 18744 97.617.971 10,0% 434 20618 107.378.544 422 20618 104.409.552 -12 -2,8% -0,9% (2.968.992) -2,8% -2,1% P.N. Mayor, P.N. 822 15784 155.690.910 10,0% 822 17362 171.258.768 786 17362 163.758.384 -36 -4,4% -2,8% (7.500.384) -4,4% -5,4% Capitan, P.N. 1360 13812 225.403.680 15,0% 1355 15883 258.257.580 1650 15883 314.483.400 295 21,8% 23,0% 56.225.820 21,8% 40,2% 1Er. Tte., P.N. 2437 10850 317.304.711 15,0% 2435 12477 364.577.940 2661 12477 398.415.564 226 9,3% 17,6% 33.837.624 9,3% 24,2% 2Do. Tte., P.N. 4241 9865 502.034.312 15,0% 4240 11344 577.182.720 4286 11344 583.444.608 46 1,1% 3,6% 6.261.888 1,1% 4,5% Cadete, P.N. 290 8311 28.922.454 15,0% 287 9557 32.914.308 288 9557 33.028.992 1 0,3% 0,1% 114.684 0,3% 0,1% Sgto. Mr., P.N. 4426 7981 423.886.872 15,0% 4422 9178 487.021.392 4270 9178 470.280.720 -152 -3,4% -11,8% (16.740.672) -3,4% -12,0% Sargento, P.N. 4109 6232 307.280.060 15,0% 4105 7166 352.997.160 4406 7166 378.880.752 301 7,3% 23,4% 25.883.592 7,3% 18,5% Cabo, P.N. 5174 5851 363.289.306 15,0% 5164 6728 416.920.704 4771 6728 385.191.456 -393 -7,6% -30,6% (31.729.248) -7,6% -22,7% Raso, P.N. 7171 5320 457.788.035 15,0% 7167 6117 526.086.468 8171 6117 599.784.084 1004 14,0% 78,1% 73.697.616 14,0% 52,7% Total 30.855 2.979.830.554 30.824 3.406.098.744 32.109 3.545.853.672 1285 4,2% 100,0% 139.754.928 4,1% 100,0% SIGEF data 2012 Presupuesto 3.251.861.000 Ejecutado Final ` Modificado Aprobado 266.806.953 Inicial 2012 Fuente: Cálculos del Equipo BM usando información de la Policía Nacional Dominicana. http://www.policianacional.gob.do/v2/Transparencia/nomina/Default.ashx. Anexo 4 Ejemplos Internacionales de la Implementa- ción de los Índices de MGMP y PEFA para la RD Algunas experiencias internacionales son útiles para discu- Plan Plurianual de Desarrollo están relacionados con los tir cómo avanzar en la aplicación de un MGMP. resultados de más de una década. iv. Mediante la introducción de topes en el gasto institucio- i. Con la excepción de Brasil, que no tiene un MGMP for- nal, dentro del marco general de restricción de recursos, mal, el resto de los países (Albania, Armenia, Ghana, el país sentará las bases de un sistema de planificación Corea, Jordania, Nicaragua, Rusia, Sudáfrica y Uganda) orientado a los resultados. M & E ganarán importancia han puesto en marcha uno, incluso cuando las diferen- v. El proceso de toma de decisiones sobre las prioridades cias entre ellos todavía existen en términos de diseño, del presupuesto no es un camino de un solo sentido. En cobertura y resultados137. cambio, el papel del Ministerio de Hacienda es la cla- ii. La implementación de un MGMP brinda los beneficios de ve para liderar el proceso y establecer límites de gasto tener fundamentos económicos establecidos (por ejem- compatibles con una política fiscal sostenible. Por otra plo, la estabilidad fiscal, control de gastos, etc.), pero hay parte, las agencias de gasto deben asumir la responsa- pruebas de que la implementación de un MGMP ha ayu- bilidad de establecer metas alcanzables. dado a avanzar en los procesos básicos (véase Holmes, vi. Un buen MGMP debe ser lo suficientemente flexible 2003). Esta última parece ser la forma en que la República como para permitir correcciones si el marco macroeco- Dominicana podría beneficiarse de la introducción de ins- nómico varía. Las normas y mecanismos transparentes trumentos a medio plazo para la reasignación de los recursos del programa deben iii. La introducción de topes a medio plazo ya sea a ni- existir, por ejemplo, para hacer los ajustes necesarios en vel institucional o a nivel de programa puede ayudar caso de golpes adversos. a vincularlos con los planes de desarrollo a mediano plazo, sin que ello suponga una carga adicional para la Datos y Metodología administración. Más bien se trata de una herramienta para proporcionar incentivos adicionales para mejorar El Capítulo 3 utiliza la información puesta a disposición del la calidad de la formulación de políticas. En el caso de público por el Ministerio de Finanzas y el Ministerio de Eco- la República Dominicana, después de haber desarrollado nomía, Planificación y Desarrollo. También se basa en las herramientas de planificación como la Estrategia Nacio- evaluaciones existentes, como el PEFA y la calidad del gasto nal de Desarrollo y el Plan de Desarrollo Plurianual, esta público en las evaluaciones de la República Dominicana, así Desafíos Fiscales en República Dominicana Administración tiene que integrar una mejor planificación como otros datos de la Asociación Internacional de Presu- y elaboración de presupuestos y un marco presupuestario puesto. Por último, un fondo fiduciario Unión Europea-Ban- a medio plazo puede ser un vínculo natural. Con el nuevo co Mundial está financiando actividades de capacitación enfoque sobre la manera de aumentar el espacio fiscal, destinadas a apoyar los próximos pasos hacia la elaboración el mejoramiento de las políticas de contratación y la in- de un MGMP, el logro de una cuenta única del tesoro y el for- troducción de acuerdos marco pueden dar lugar a más talecimiento de los sistemas de seguimiento y evaluación, recursos para ser destinados a programas específicos así como los organismos de supervisión. Los miembros del bien diseñados. El país ya ha desarrollado un plan plu- equipo aprovecharon la participación del Banco Mundial en rianual de inversión vinculado a la Estrategia Nacional de estas actividades y se basan en las asociaciones existentes Desarrollo, y la mayoría de los programas definidos en el con el BID y la Unión Europea para la elaboración de este. 137  Véase Banco Mundial, (2013), Beyond the Annual Budget. Global Experience with Medium-Term Expenditure Frameworks. Washington, DC. 133 Tabla A4.14. Evolucion de los indicadores PEFA para la Republica Dominicana Gestión de Finanzas Pública y Rendición de Cuentas en la República Dominicana. Indicadores PEFA de rendimiento de 2007, 2010 y 2012 INDICADOR Puntaje A. RESULTADOS GFP: Credibilidad del presupuesto 2007 2010 2012 ID-1 Resultado del gasto agregado comparado con el presupuesto original aprobado D C D ID-2 Las diferencias en el gasto presupuestado en comparación con el presupuesto original C C D+ aprobado ID-3 Las diferencias en los ingresos totales en comparación con el presupuesto original aprobado A A B ID-4 Equilibrio y control del pago de los atrasos del gasto B+ B+ B+ B. CARACTERÍSTICAS CLAVE DE TODAS LAS ETAPAS: Amplitud y Transparencia ID-5 Clasificación del presupuesto B B B ID-6 Amplitud de la información incluida en la documentación presupuestaria C C B ID-7 Magnitud de las operaciones del gobierno en los informes presupuestarios C+ C+ C+ ID-8 Transparencia de las relaciones fiscales dentro del gobierno A A C ID-9 Supervisión del riesgo fiscal agregado provocado por otras entidades del sector público D+ C+ D+ ID-10 Acceso público a información fiscal clave B B+ B C. CICLO PRESUPUESTARIO C i) Presupuesto basado en políticas ID-11 Orden y participación en el proceso presupuestario anual D+ C+ B+ ID-12 Perspectiva plurianual en la planificación fiscal, política del gasto y presupuesto D D C+ C ii) Certeza y control de la ejecución del presupuesto ID-13 Transparencia de las obligaciones y responsabilidades del contribuyente B A A ID-14 Eficacia de las medidas de registro de contribuyentes y estimación de impuestos B A B+ ID-15 Eficacia en la recaudación de impuestos A A D+ ID-16 Certeza en la disponibilidad de fondos para comprometer gastos D+ D+ C+ ID-17 Registro y gestión de los balances efectivo, deuda y garantías B B B ID-18 Eficacia de los controles de la nómina D+ C+ C+ ID-19 Competencia, valor monetario y controles en las adquisiciones D+ B D+ ID-20 Eficacia de los controles internacionales de los gastos no salariales D+ C+ C+ ID-21 Eficacia de la auditoría interna D D+ C+ C iii) Contabilidad, registro y presentación de informes Desafíos Fiscales en República Dominicana ID-22 La puntualidad y la regularidad de las cuentas de reconciliación B C B ID-23 La disponibilidad de información sobre los recursos recibidos por la entrega de servicios B B B ID-24 Calidad y puntualidad de los informes presupuestarios dentro del año D+ C+ C+ ID-25 Calidad y puntualidad de los estados financieros anuales D C+ C+ C iv) Escrutinio y auditoría externa ID-26 Alcance, naturaleza y seguimiento de la auditoría externa D+ D+ C+ ID-27 Escrutinio legislativo de la ley de presupuesto anual D+ D+ D+ ID-28 Escrutinio legislativo de los informes de auditoría externa D D D D. PRÁCTICAS DE LOS DONANTES D-1 Predictibilidad del apoyo presupuestario directo B C+ D D-2 Información financiera proporcionada por los donantes para el presupuesto y presenta- D+ D+ C+ ción de informes de ayudas para proyectos y programas D-3 Proporción de la ayuda administrada mediante el uso de procedimientos nacionales D D B 134 Fuente: Elaborado por los autores. Códigos: amarillo - misma calificación, verde - mejora, rojo - degradado. Anexo 5 Una Visión general de los sistemas de GFP en la República Dominicana El equipo de PEMFAR se centró en la evaluación rápida de esto, la evaluación PEFA 2012 también incluye un anexo de las prácticas básicas de GFP (preparación ejecución que resume las capacidades de los sistemas de GFP y los del presupuesto, contabilidad, presentación de informes, retos actuales. publicación en la web y auditoría) y los sistemas de infor- mación relacionados en la República Dominicana, debido Preparación del presupuesto (MdF DIGEPRES> SIGEF): La al relativamente corto tiempo disponible para esta tarea. preparación del presupuesto anual se realiza con el apoyo Aunque no fue posible llevar a cabo un análisis en profun- de los módulos del Sistema Integrado de Gestión Financiera didad de todos los sistemas importantes, las presentacio- (SIGEF) gestionados por la Dirección General de Presupues- nes de los funcionarios del gobierno sobre las prácticas to (DIGEPRES) desde 2004. La Planificación presupuestaria claves de GFP y los sistemas de información existentes plurianual (implementación piloto para 2013-2016 se inició fueron muy útiles para aclarar la situación y las dificulta- en 2012) no se admite todavía. Las nuevas herramientas de des actuales. inteligencia de negocios relacionados con bases de datos SIGEF se están introduciendo para el acceso directo a los da- La mayor parte de las prácticas y sistemas de información tos históricos para mejorar la precisión de las proyecciones de GFP siguientes fueron analizados durante esta evalua- plurianuales. ción (Véanse las tablas para los detalles de las plataformas técnicas relacionadas). La ejecución del presupuesto y la contabilidad (MdH TN + DIGECOG > SIGEF): La ejecución presupuestaria del SI- La mayoría de estos sistemas de GFP han sido desarrolla- GEF y los módulos de contabilidad son administrados por dos por las unidades de TI de las entidades gubernamen- el Tesoro Nacional / Tesorería Nacional (TN) y Dirección tales pertinentes a través de las iniciativas de reforma para- General de Contabilidad Gubernamental (DIGECOG) para lelas, acceso en línea a los datos y el intercambio entre los apoyar las operaciones diarias desde 2004. El SIGEF ha sido distintos módulos que deben mejorarse sustancialmente. diseñado originalmente para las funciones de información Estas soluciones son en su mayoría software desarrollado y control financiero y ha sido desarrollado con el apoyo localmente (SDL), basado en diferentes versiones de los de cerca de 70 especialistas de las unidades de TI del MdH sistemas de propiedad de gestión de bases de datos (RDB- el equipo PAFI. Los módulos centrales de ejecución pre- MS de Oracle, Microsoft SQL). En resumen, los sistemas de supuestaria apoyan todas las operaciones del gobierno Desafíos Fiscales en República Dominicana información de GFP están fragmentados y no están siendo central e intercambian datos con otros sistemas a través utilizados eficazmente. de interfaces. La expansión de las capacidades del SIGEF para capturar los datos de las finanzas públicas de los mu- Las Principales características de los sistemas de infor- nicipios y las operaciones descentralizadas se incluyen en mación de GFP en la República Dominicana se resumen a los planes de modernización. Las capacidades del sistema continuación. Una descripción de estos sistemas se puede se han mejorado en 2010 para apoyar las necesidades de encontrar en el modelo conceptual detallado elaborado reforma de la GFP. Se espera que las mejoras adicionales por el Ministerio de Hacienda para definir las principales sean completadas en 2013. Se espera que la nueva versión mejoras de procesos, la ampliación de su alcance, y los pla- del SIGEF esté disponible a partir del 1 de enero de 2014, a nes de modernización de las TIC para el futuro FMIS inte- manera de programa piloto en algunos de los ministerios, grados (e-SIGEF)138 redactado en agosto de 2012. Además dos municipios, empresas estatales (electricidad y agua) y varias otras unidades. En la actualidad, 20 especialistas 138  Fuente: “Modelo de Procesos de la Gestión Financiera Guber- PAFI están trabajando en 23 instituciones para ayudar en namental de República Dominicana”, Ministerio de Hacienda, Agosto 2012. esta transición. 135 Tabla A5.15. Evolucion de los indicadores PEFA para la Republica Dominicana Sistemas de Información GFP Unidad/ # Nombre en la República Dominicana Función Org Desde 1 SIGEF Sistema Integrado de Gestión Presupuesto, Contabilidad, Hacien- MdH 2004 Financiera da y Crédito Público DIGE- PRES, DI- GECOG, TN 1a UEPEX Sistema de Unidades Ejecutoras Monitorear los proyectos con fon- MdH 2008 de Préstamos Externos dos externos 1b SIGEF-PR SIGEF – Módulo de compras del Módulo de Compras Públicas SIGEF MdH 2006 > estado 2013 2 Compras Portal de compras Portal de Compras Públicas DGCP 2010 Dominicana 3 SNIP Sistema Nacional de Inversión Planes de Inversión Pública MdEPYD 2010 Pública DGIP 4 SASP Sistema de Administración HRMIS y Nómina (220,000 emplea- MdAP 2006 > delos Servidores Públicos dos; 92 instituciones) 2012 5 SIGADE Sistema Integrado de Adminis- Gestión de la deuda (Doméstica + MdH 2004 > tración de la Deuda Externa) DGCP 2012 6 SIGA Sistema de Integrado de Ges- Automatización de Aduanas MdH 2007 tión Aduanal DGA 7 Impuestos Impuesto > Oficina Virtual Sistema Fiscal MdF 2007 DGII 8 CD Portal del Ciudadano Domini- Portal Ciudadano (vinculado al MdH 2011 cano SIGEF) 9 Pensiones Base de datos de Pensiones Los pensionados del gobierno MdH 2006 (Registro) reciben el pago mediante el mismo DGJP mecanismo usado para el pago de nómina del SIGEF. 10 SIAB Sistema de Administración de Pobreza Nacional (Inventario) MdH 2008 Bienes en línea (Registro) BN Fuente: Elaborado por el equipo del BM basado en la información provista por el MdH. La transición de las operaciones centralizadas a la Cuen- Infrastructura de la CUT: El Banco de Reservas de la RD es ta Única del Tesoro (CUT) (iniciada en junio de 2011) está el banco agente del Ministerio de Hacienda de todas las Desafíos Fiscales en República Dominicana en curso. Se espera que la primera fase (2011-2013) se operaciones de la CUT y mantiene la cuenta CUT para el complete en 2013 con la inclusión de 137 instituciones TN (sin comisiones por transacción, pero no los intereses del gobierno central no financieras (21 ministerios y 116 devengados por los saldos ociosos). Una interfaz de inter- departamentos). Se espera que las instituciones descen- cambio electrónico de datos se ha desarrollado entre el tralizadas y autónomas sean cubiertas durante la segunda SIGEF y los sistemas de reservas de los bancos para ope- fase hasta el final de 2014. En junio de 2013, alrededor raciones de la CUT. El Banco Central ha establecido el sis- de 2,820 cuentas bancarias se han cerrado (6,000 cuentas tema de Liquidación Bruta en Tiempo Real (LBTR) en abril bancarias en total, cerca de 3,000 de las entidades del go- de 2008 (financiado por el Banco Mundial) y actualmente bierno y 3,000 para los municipios). El TN publica actuali- está prestando servicios a todos los bancos de propiedad zaciones mensuales de avance sobre la implementación estatal y privada, así como a la organización de la Segu- CUT en la web (http://www.tesoreria.gov.do). Actualmen- ridad Social. No hay interfaz entre el SIGEF y los sistemas te, el 98% de las operaciones (todos los ingresos y gastos) del Banco Central (Las instrucciones SWIFT para pagos en en 21 ministerios están incluidos, así como el 77% de los moneda extranjera se envían de forma manual). Sólo hay 136 12 hospitales piloto. un sistema propiedad privada Automated Clearing House (ACH) (CardNet ), que está asentando las transacciones a El Sistema Nacional de Inversión Pública (MEPyD DGIP > través del sistema LBTR. El Banco de Reserva también está SNIP): La Dirección General de Inversión Pública (DGIP) de la utilizando la ACH y hay un costo de transacción pagada al MEPyD está utilizando el Sistema Nacional de Inversión Pú- operador privado para todos los pagos del gobierno (que blica (SNIP) para las funciones de gestión de inversiones pú- no se refleja en el TN debido al acuerdo entre el Ministe- blicas. Cada propuesta de proyecto debe estar registrada en rio de Hacienda y el Banco de Reservas). En base a esto, el SNIP incluyendo los documentos de apoyo (los planes del parece que hay un espacio para posibles mejoras en las proyecto y la información complementaria) para el análisis, operaciones de transferencia de fondos electrónicos de la evaluación técnica y de viabilidad, antes de ser priorizados CUT y para reducir el costo y ganar intereses sobre los sal- e incluidos en el plan plurianual de inversiones nacionales dos ociosos. Un kit de evaluación de la CUT desarrollado y las inversiones públicas en el presupuesto anual. El SNIP por el Banco Mundial en 2012 se presentó al Ministerio es un sistema desarrollado en el país basado en el servidor de Finanzas y a los funcionarios del Banco Central para MS SQL y la aplicación está alojada en un proveedor de ser- su uso (como una herramienta de auto- evaluación) para vicios en Miami, EE.UU. Existe una interfaz entre el SNIP y identificar posibles mejoras en la transición a las opera- el SIGEF para intercambiar datos sobre el presupuesto de ciones centralizadas STA. inversión pública en formato XML. Monitoreo Préstamos Externos (MdH > UEPEX): El Minis- Gestión de la deuda (MdH DGCP> SIGADE): La Dirección terio de Hacienda ha desarrollado el módulo de las Uni- General de Crédito Público (DGCP) ha estado utilizando el dades Ejecutoras de Préstamos Externos (UEPEX) en 2008, Sistema Integrado de Administración de la Deuda (SIGADE) para vigilar el uso de los programas o proyectos financia- para la gestión de la deuda interna y externa desde 2005. dos con fondos externos relacionados con subvenciones El sistema se basa en la solución DMFAS de la UNCTAD y ha reembolsables (o préstamos en condiciones favorables) sido actualizado a la última versión (v6.0) en 2012. Sistema y elaborar informes sobre todas gastos incurridos inclu- SIGADE capta todas las obligaciones de deuda aprobadas yendo los gastos de funcionamiento. La MEPYD/Dirección por el Congreso. Sin embargo, otras obligaciones de deu- General de Cooperación Multilateral (DGCM) ha desarro- das gestionadas por el SIGEF (corto plazo) y el Banco Central llado otra base de datos para otras subvenciones/dona- (pasivos, pérdidas) no se capturan con eficacia para la noti- ciones que no están cubiertos por UEPEX. Se espera que ficación oportuna de los resultados consolidados. La DGCP el futuro e-SIGEF proporcionará las herramientas necesa- gestiona del proceso a través de las proyecciones trimes- rias para informar sobre todas las actividades financiadas trales y programas de pagos mensuales de la deuda. Desde externamente. 2005, el SIGEF tiene una interfaz con SIGADE para la ejecu- ción y el registro de pagos de la deuda. Los pagos en mone- Adquisiciones (MdH / DGCP> SIGEF + Compras Dominica- da extranjera los realiza el Banco Central. El nuevo módulo na): El equipo de PAFI MdH ha desarrollado dos aplicaciones SIGADE de analíticas y reportes no ha sido implementado para apoyar las funciones de contratación pública: (i) el Por- aún, debido a necesidades de capacitación. tal de Compras (Compras Dominicana) para la publicación Desafíos Fiscales en República Dominicana de las ofertas y contratos (https://comprasdominicana.gov . Los Impuestos y los sistemas de automatización de adua- do) a partir de las bases de datos del SIGEF con dos compo- nas (MdH DGII> Impuesto + MdH DGA> SIGA): La Direc- nentes principales (datos estáticos publicados a través de la ción General de Impuestos Internos (DGII) ha presentado plataforma de gestión de contenidos Liferay y el servidor de un software desarrollado localmente para automatizar una aplicaciones GlassFish, ambos software de código abierto, y serie de funciones de la administración tributaria desde un módulo del SIGEF para gestionar los datos transacciona- 2007. La Dirección General de Aduanas y Puertos (DGA) está les), (​​ii) módulo de Compras dentro del SIGEF diseñado para utilizando el Sistema Integrado de Gestión Aduanera (SIGA), registrar y dar seguimiento a los procesos de compras inter- desarrollado en 2007 con fondos del Banco de Exportación nas de las instituciones (este módulo está relacionado con e Importación de Corea. Hay un intercambio de datos todos el portal de publicación de información sobre adquisicio- los días entre los sistemas fiscales/aduaneros y el SIGEF para nes). En el futuro, se prevé que sólo el Portal Transaccional registrar todos los ingresos recaudados de Compras se mantendrá para apoyar todo el proceso de adquisición y publicación de información fiable sobre todas El sistema de propiedad nacional (MdF DGBN> SIAB): La las licitaciones y contratos. Dirección General de Bienes Nacionales (DGBN) está utili- 137 zando una aplicación de base de datos denominada Siste- sos para desarrollar sistemas fragmentados y distribuidos ma de Administración de Bienes en línea (SIAB) desde 2008 para las necesidades del sector. También, hay una atención (elaborado por el Ministerio de Hacienda, DIGECOG con fi- inadecuada para el uso de soluciones de software de códi- nanciación de la UE) para registrar la propiedad nacional. La go abierto en el sector público (por ejemplo, Software Pu- legislación pertinente no está actualizada (Ley N º 176 de blico en Brasil, JoinUp en la UE) que están disponibles para 1950) y la DGBN está actualmente promoviendo un nuevo diferentes necesidades (aplicación del sector y municipios). marco legal y regulatorio para compartir una nueva visión con las partes interesadas relevantes. En la actualidad, la Arquitectura de la Tecnología: El SIGEF está siendo desa- base de datos es actualizada dos veces al año (junio y di- rrollado por el Ministerio de Hacienda PAFI y equipos de TI ciembre) por cerca de 143 instituciones del gobierno cen- como una aplicación de software basada en la web desarro- tral + 150 instituciones descentralizadas y municipios) y el llada localmente en Oracle RDBMS utilizando Java (Aplica- sistema no es capaz de capturar la información completa ción Oracle, servidor 10g con el apoyo OC4J y Exadata). El y fiable. Se necesita un sistema de gestión de activos bien sistema ofrece varias opciones de informes: (i) los informes diseñado para satisfacer las necesidades futuras. ii) los grupos dinámi- estáticos en PDF (Reportes Oracle), (​​ cos en PDF (Reportes Oracle + marco de Java), (​​iii) opciones Sistema de nómina (MdPA> SASP) y el registro de pensio- de informes dinámicos para MS Excel. Además del SIGEF, se nes (MdH DGJP> pensión): El Ministerio de Administracio- ha desarrollado un módulo de recogida de datos (Captura) nes Públicas está utilizando el Sistema de Administración para consolidar los planes de presupuesto presentado por de los Servidores Públicos (SASP) como una plataforma in- entidades descentralizadas. El sitio web del SIGEF (http:// tegrada para apoyar varias funciones críticas (registro y cál- www.hacienda.gov.do/sigef/sigef.htm) presenta informa- culos de nóminas de 220,000 funcionarios de 92 institucio- ción útil sobre el sistema nes, así como la contratación, evaluación del desempeño, formación y otros aspectos) para la gestión de los recursos La Infraestructura de las TIC y las capacidades: Las Di- humanos desde agosto de 2012. La Unión Europea (UE) está recciones Generales del MdH tienen por separado las uni- colaborando en el fortalecimiento de la SASP y el desarrollo dades de TI y las inversiones en la infraestructura de las de una interfaz entre SASP y el SIGEF. Actualmente, el SIGEF TIC para desarrollar y mantener los diversos sistemas de no tiene una interfaz directa con la SASP. El SASP mientras información. Hay alrededor de 11 unidades de TI dentro tanto simplemente genera el archivo que se puede cargar del MdH solamente, y el número total de especialistas en en el SIGEF para los pagos de nómina. También permite a las TI asignado a estas unidades es de alrededor de 140 (in- instituciones subir un archivo de texto cuyo formato se defi- cluyendo 70 consultores/especialistas pagados a través del ne por la Contraloría con el fin de estandarizar los diferentes proyecto financiado PAFI BID). El SIGEF fue desarrollado por sistemas de nómina y evitar pagos múltiples de diferentes 28 especialistas en 2003, y el MdH ha logrado mantener la entidades públicas a los funcionarios públicos. mayor parte de este equipo central desde entonces para mantener y mejorar el sistema. Las unidades MdH utilizan Aplicaciones del Sector: Hay una serie de sistemas de in- actualmente dos centros de datos para facilitar el acceso a Desafíos Fiscales en República Dominicana formación desarrollados por las unidades descentralizadas los sistemas de información existentes, y no hay una solu- de los ministerios para apoyar diversas funciones de ges- ción de continuidad de negocio / recuperación de desas- tión de las finanzas públicas. Una de las soluciones revisa- tres desarrollada hasta ahora (sólo copias de seguridad re- das durante este estudio fue el Sistema de Administración gulares de la cinta). Además, no existe una infraestructura de Recursos Financieros (SIARF) una solución desarrollada que apoye el uso de la firma digital. En la actualidad, hay a nivel local (DNL basado en Oracle DB ) para un centro de 3,000 usuarios registrados en el SIGEF y el número máximo salud regional del Ministerio de Salud Pública en 2012, para de usuarios simultáneos es de alrededor de 600. Inicial- automatizar el registro de pacientes, gestión de inventario, mente, una red privada se estableció para las conexiones compras, presupuestos, contabilidad, y las necesidades de del SIGEF, pero esta fue sustituida por una red privada vir- presentación de informes. Esta solución se ha desarrollado tual (RPV) en 2010, para reducir los costos de la red y de las en 18 meses con un presupuesto de US$30k ($15k para el operaciones. Hasta el momento, dos proyectos financiados desarrollo de software). Debido a la falta de una solución por el BID han apoyado la implementación del SIGEF, en- centralizada basada en la web para apoyar las operaciones tre otros del marco jurídico e institucional básico de la GFP 138 descentralizadas, se asigna un tiempo considerable y recur- (US$ 31 millones en total). Auditoría interna: La Contraloría General de la República La Ampliación del SIGEF para apoyar a las entidades (CGR) tiene varios sistemas de información para satisfacer descentralizadas y las municipalidades: Hay una serie de las necesidades de auditoría interna (SUAI, RUTEO). La CGR desafíos relacionados con la expansión de los sistemas de también tiene acceso directo al SIGEF para la aprobación de gestión financiera a las entidades descentralizadas y las las órdenes de pago. El Sistema Nacional de Control Interno municipalidades. Aunque la cantidad total de ingresos y ( SINACI ) es la última normativa (Ley N º 10-07, aprobada gastos a nivel municipal parece ser relativamente pequeño en 2007) que define los principios , normas , reglamentos en comparación con el presupuesto del gobierno central y procedimientos que rigen la gestión del control interno. (4 % del PIB, según los informes presentados por los mu- Los auditores que trabajan dentro de las instituciones del nicipios), las estimaciones precisas de los ingresos reales gobierno central realizan varias funciones de control finan- del presupuesto, gasto, activos y deudas no existen. Por lo ciero, y se espera que las órdenes de pago sean revisadas en tanto, hay una clara necesidad de automatizar las funciones 48 horas (los documentos deben ser revisados ​​ físicamente, de gestión financiera y consolidar la información confiable las leyes /regulaciones actuales nos son claras en cuanto a de los sistemas de información municipales. Basado en la si permiten el uso de documentos electrónicos / firma digi- información proporcionada por la Federación Dominicana tal). Se necesita asistencia técnica para mejorar las normas de Municipios (FEDOMU), hay 155 municipios y 232 distritos de auditoría y desarrollar herramientas de auditoría adicio- municipales (387 en total), y aproximadamente la mitad de nales. Como parte de las actividades de reforma futuras, se ellos no tienen una solución de automatizada para apoyar espera que las unidades de auditoría interna se beneficien las operaciones diarias. La mitad restante se beneficia de va- ampliamente de la plataforma integrada e- SIGEF. rias soluciones de software desarrolladas a nivel local. El Sis- tema SIGEM utilizado en Bani es una de las soluciones FMIS Auditoría externa: La Cámara de Cuentas tiene un sistema in- integrales desarrolladas por las municipalidades. No parece dependiente (basado en MS Dynamics) para apoyar las fun- haber ningún enfoque en software libremente disponible ciones de auditoría externa y otras necesidades instituciona- diseñado para las municipalidades. Sin embargo, la mayoría les. Este sistema intercambia información con el SIGEF dos de los municipios (90 %) dependen de los fondos del go- veces al año (junio y diciembre) sobre las transacciones finan- bierno central y la necesidad de asistencia para automatizar cieras. Los auditores tienen acceso limitado a los módulos sus funciones de gestión financiera. del SIGEF y son necesarias las capacidades adicionales para captar información oportuna y de buena calidad para las ne- e-SIGEF (SIGEF integrado): El MdH desarrolló el modelo cesidades de auditoría externa (incluidas las unidades des- conceptual e-SIGEF en agosto de 2012, con el fin de ampliar centralizadas y fondos extrapresupuestarios), junto con una las capacidades del SIGEF existente desde el procesamiento capacitación adicional para analizar la información. Por otra de transacciones hasta el procesamiento analítico multidi- parte, existe una clara necesidad de desarrollar la capacidad mensional para la monitorización del rendimiento, informes de "Auditoría de TI" para llevar a cabo evaluaciones periódi- confiables, toma de decisiones, la previsión y el desarrollo cas de los sistemas de información utilizados por el gobierno. de la estrategia. Se espera que la plataforma integrada SIGEF (e-SIGEF) sirva para apoyar varias funciones importantes: Desafíos Fiscales en República Dominicana Presupuesto Ciudadano (MdH> Portal del Ciudadano Dominicano): El MdH puso en marcha el Portal del presu- • Un presupuesto multianual con un enfoque en los pro- puesto Ciudadano en 2011, para presentar información útil gramas públicos y orientado a los resultados, lo que extraída de bases de datos del SIGEF sobre el rendimiento permite el seguimiento cualitativo y cuantitativo del de la ejecución del presupuesto. Sin embargo, hay una can- progreso y la financiación de la producción de bienes y tidad limitada de datos históricos publicados y el contenido servicios propuestos en los planes estratégicos del go- y la calidad de la presentación pueden ser mejoradas sus- bierno; tancialmente. Por otra parte, las publicaciones existentes • Desarrollo de un portal de adquisiciones global para se podrían presentar en un formato amplio y significativo apoyar todas las etapas críticas de compra; para los ciudadanos y grupos de la sociedad civil, así como • Módulo de gestión de activos vinculado con las adquisi- el alcance de la información podría ampliarse consolidando ciones y contabilidad; todos los datos financieros públicos para apoyar la toma de • Mejoramiento del control de los compromisos y la tran- decisiones y el monitoreo del desempeño (para evitar la in- sición a las operaciones centralizadas de la CUT en todos versión en sistemas de información paralelos) . los niveles del presupuesto; 139 • Vigilancia el desempeño de la ejecución presupuestaria sultado de la auto-evaluación y las lecciones aprendidas en a través de actualizaciones mensuales; el programa PAFI desde 2004. La transición a operaciones • Cumplimiento de las IPSAS y la mejora de las prácticas de e-SIGEF es un desafío debido a la expansión del alcance de contabilidad y presentación de informes; y y las funcionalidades, paralelamente con las operaciones • Mejoramiento del Portal de Presupuesto Ciudadano y la en curso. Además, el costo estimado de los esfuerzos de in- publicación de los datos presupuestarios abiertos desde tegración es alto. Otro reto es el cambio cultural necesario las bases de datos del SIGEF a través de soluciones de para implementar un sistema integrado. Sin embargo, la almacenamiento de datos más interactivos. transición a e-Presupuesto será una excelente oportunidad de beneficiarse de las capacidades de las TIC avanzadas y Como se explica en el modelo e-SIGEF del MdH, la estrate- sustituir las operaciones en papel por medios electrónicos, gia de modernización TIC incluye la selección de un modelo como la gestión de documentos electrónicos y la firma di- tecnológico que permita el funcionamiento integrado de gital. Se debe establecer un equipo dedicado al proyecto los módulos funcionales, para crear actividades de valor para implementar esta importante integración y las activi- añadido y optimizar el flujo de información para la toma de dades de expansión basadas en un plan de acción detallado decisiones. y un presupuesto realista, así como una definición clara de las funciones y responsabilidades para lograr los objetivos El modelo conceptual e-SIGEF también incluye una serie de anteriormente mencionados. mejoras técnicas en la infraestructura de las TIC y las plata- formas de desarrollo de software, incluyendo: Sugerencias para soluciones a corto y mediano plazo para hacer frente a algunos de los retos relacionados con la in- • Uso de la Gestión de Procesos de Negocio (GPN) y la tegración y expansión de los sistemas de gestión financiera arquitectura orientada a servicios (AOS) que permite el pública a través de e-SIGEF se enumeran a continuación, diseño de un sistema que se puede mantener con el me- junto con los detalles de las principales conclusiones. nor costo y evolucionar naturalmente • Soporte para la firma digital; Las conclusiones y recomendaciones de la • Manejo de los registros electrónicos, y manejo del flujo evaluación rápida de trabajo; • Programación basada en tecnología Java y componentes El entorno favorable para reformas de la GFP se analizó uti- estándares de la industria (incluyendo código abierto); lizando la siguiente matriz (Tabla A5-16). Se señaló que el • Capacidades avanzadas de seguridad de la información, compromiso político, la reforma de la GFP y las estrategias los datos de la auditoría, la persistencia, y reglas de negocio; de modernización TIC, las oportunidades de capacidades • Estrategia de implementación incremental de "coexis- técnicas y de financiación existen. Sin embargo, un equipo tencia automática" del nuevo sistema (e-SIGEF) y la so- dedicado al proyecto no existe, y las mejoras son posibles lución existente (SIGEF) para evitar el impacto (entrada / en el marco normativo e institucional. Hay un modelo con- carga doble de datos) de los cambios en los usuarios; ceptual e-SIGEF desarrollado considerablemente incluyen- Desafíos Fiscales en República Dominicana • Alta disponibilidad con capacidad de balanceo de carga do la reforma de la GFP y los objetivos de modernización TIC y escalabilidad; y la metodología. Por último, las necesidades de infraestruc- • Herramientas para automatizar las pruebas unitarias, tura de las TIC debe mejorar antes de que la aplicación de pruebas de integración y pruebas de interfaz gráfica de las soluciones de la gestión integrada SIGEF (e-SIGEF). usuario (GUI); • Plataforma de Business Intelligence (BI) basada en Ora- El estado actual de los requisitos previos SIAF 139, y las con- cle Business Intelligence Enterprise Edition (OBIEE), y diciones que se esperan que sean apropiadamente alcanza- • El Proceso Unificado de Rational (RUP) es considerado das antes de la implantación de soluciones TIC, se resumen para el desarrollo iterativo de software. Para las activida- en la Tabla A5-17. Desde una perspectiva funcional, la falta des técnicas, se espera que sea utilizada la metodología de compromisos hacia el control y herramientas gerencia- SCRUM (desarrollo ágil de software). 139  Cem Dener, Joanna A. Watkins y William L. Dorotinsky, "Sistemas El modelo conceptual e-SIGEF ha sido elaborado por los de Información de Gestión Financiera: 25 años de experiencia del Ban- co Mundial en lo que funciona y lo que no", Estudio del Banco Mundial, 140 expertos que participan en la ejecución del SIGEF como re- abril de 2011. Tabla A5.16. Entorno propicio para reforma GFP (gestión financiera publica/ GFP) Entorno favorable para reformas de la GFP Situación actual y desafíos El compromiso político y un equipo dedicado Administración del Gobierno/Ministerio de Hacienda compro- metidos a las reformas de la GFP Ningún equipo dedicado al proyecto GFP (liderazgo). Modernización de la estrategia GFP y plan de + Estrategia del Ministerio de Hacienda (2011-2015) y END (2012- acción - 2030) existen. Pero, ningún plan de acción para la transición a e-SIGEF. Marco Legal + Ley SIAFE existe. - Reglamentos habilitadores no estaban completamente desarro- llados. Marco Institucional + La reorganización del Ministerio de Hacienda en curso. Mejoras - posibles antes de la expansión SIGEF basadas en la evaluación PEFA 2012. Infraestructura de las Tecnologías de la infor- + La conectividad de red, la seguridad de la información y las mación y la comunicación (TIC) - operaciones del centro de datos deben ser mejoradas para poder apoyar la expansión del SIGEF. Ninguna solución de recuperación ante desastres. Capacidad Técnica + Equipos técnicos existentes del Ministerio de Haciendas deben de reforzarse antes de e-SIGEF para el aumento esperado en ad- ministrador de sistema, el apoyo y la seguridad de información. Financiamiento + Suficiente fondos externos y gubernamentales disponibles para asistencia y inversiones TIC (IADB, EU). Fuente: Elaborado por el equipo del Banco Mundial. les adecuadas es una brecha muy importante. Apoyo a la yecto. Además, existe el riesgo de percibir e-SIGEF / Siste- previsión y la gestión de tesorería, así como la expansión de mas Integrados de Administración Financiera (SIAF) como las operaciones de la (CUT) (vinculado con los sistemas de la integración de los sistemas de información existentes pago electrónico) son desafíos restantes. Es necesaria la op- solamente. timización de las estructuras BC /CdC antes de la aplicación integrada SIGEF (e-SIGEF) para apoyar las futuras reformas El presupuesto de Clasificación / Plan de Cuentas (CdC/BC) de la GFP. En cuanto a los aspectos técnicos, las soluciones estructura de datos se presentan en la Tabla A5-19. Las me- de seguridad de la infraestructura y la información de las joras pueden ser posible en segmentos de fondos para re- TIC (firma digital) todavía no están suficientemente desa- ducir el número total de dígitos. El Ministerio de Hacienda rrolladas, y las operaciones de los centros de datos deben está trabajando en la mejora de CdC/BC, como parte de las Desafíos Fiscales en República Dominicana ser mejoradas. El Ministerio de Hacienda también podría IPSAS e integrada SIGEF (e-SIGEF) la aplicación, y se espera beneficiarse de una reorganización de las unidades de TI que las posibles mejoras que se identificaran en 2013. existentes para evitar el desarrollo del sistema fragmentado y prácticas de mantenimiento. Se espera que la transición a la centralizada Cuenta Única del Tesoro (CUT), las operaciones vinculadas con el Sistema Las fortalezas y desafíos en las prácticas de gestión finan- de Pagos Electrónicos (EPS) canalicen los pagos del gobier- ciera pública (GFP) se resumen en la Tabla A5-18. El desafío no directamente a las cuentas bancarias de los beneficia- principal es la falta de un equipo de proyecto especializado rios a través de los sistemas bancarios en todo el país (RTGS responsable de la integración y expansión de los sistemas operado por el Banco Central) que se completará en 2014, de gestión financiera pública con un plan de acción y me- como parte de la ejecución del SIGEF integrado. Un con- tas claramente definidas. Cambiar la cultura de las organi- junto de herramientas de evaluación de la Cuenta Única zaciones GFP para beneficiarse de la mejora de procesos y del Tesoro fue compartida con los equipos de Ministerio modernas soluciones de TIC basadas en la web (minimizar de Hacienda y CB para su uso durante la expansión de las las operaciones en papel) es uno de los retos clave en el pro- operaciones de la Cuenta Única del Tesoro para identificar 141 las posibles lagunas y mejorar la interfaz entre el sistema se espera que adopte el Ministerio de Hacienda. El de- bancario (Banco Central y los sistemas de Banco de la Re- sarrollo del plan de gestión del cambio, y la estrategia serva) y el SIGEF. de comunicación también son importantes antes de la implementación del e-SIGEF. Implementación de soporte de firma digital / electrónica para todas las transacciones financieras y los procesos inte- • Medio plazo (2-3 años): Un enfoque en la finalización rinstitucionales, y la eliminación de los controles de proce- de los requisitos previos SIAF, el establecimiento de un samiento y manejo de efectivo son otras mejoras importan- fuerte departamento de TI en el Ministerio de Hacienda tes que ya están incluidas en el modelo conceptual e-SIGEF. para hacerse cargo de la gestión del sistema y las funcio- Se espera que estas capacidades mejoren sustancialmente nes de apoyo para el e-SIGEF, la expansión del alcance la confiabilidad y el alcance de las operaciones. funcional de las unidades / municipios descentralizados, el uso de la tecnología digital y soluciones de código Las mejoras sugeridas en las prácticas y sistemas de gestión abierto a la firma y apoyo a las operaciones descentrali- financiera publica se resumen en dos grupos (una lista más zadas, y la mejora de los presupuestos participativos son detallada se presenta en el informe principal): otros aspectos importantes que se centran en el media- no plazo. • Corto plazo (6-12 meses): Creación de un equipo de pro- yecto especializado para la implementación e-SIGEF, la El diseño e implementación de soluciones efectivas SIAF es activación del módulo de obtención del SIGEF ya desa- desafiante y requiere el desarrollo de soluciones específicas rrollado con enlaces a Portal de obtención, la mejora de para cada país para cumplir una serie de requisitos funcio- las interfaces entre SIGEF y otros sistemas para permitir nales y técnicos relacionados con la agenda de la gestión el intercambio oportuno (diario) de resultados operati- financiera pública. Basado en las experiencias de los últimos vos, y el desarrollo eficaz de seguimiento y herramientas 25 años en los que el Banco Mundial financió proyectos de apoyo a las decisiones en las plataformas disponi- SIAF, algunas de las lecciones aprendidas relevantes son los bles basadas en la web son acciones importantes que siguientes. Tabla A5.17. Prerrequisitos Sistemas de Información de Gestión Financiera (SIAF) Prerrequisitos SIAF Situación actual en República Dominicana Aspectos funcionales Aspectos funcionales • Mejora de la clasificación presupuestaria (BC) :) Clasificación de presupuesto suficientemente desarrollados • Desarrollo de un gráfico unificado de cuen- :| BC / CdC podría mejorarse por dinero en efectivo / cuentas deven- tas (CdC), integrado con la clasificación presu- gadas y presupuestos multianuales puestaria :| Operaciones centralizadas de la Cuenta Única del Tesoro CUT y los • Mejora de la operaciones de Cuenta Única pagos electrónicos no están aún plenamente establecidos. Desafíos Fiscales en República Dominicana del Tesoro (CUT) :( El Compromiso y gestión de control deben ser mejorados para • Desarrollo de compromisos de control y he - controlar todos los contratos y obligaciones. rramientas de monitoreo. :| Proceso de gestión de efectivo puede ser mejorado (cobertura de la • Establecimiento de las funciones de gestión Cuenta Única del Tesoro + intercambio de datos diarios) y previsión de efectivo Aspectos técnicos Aspectos técnicos :| Infraestructura de TIC y la seguridad de información no están sufi- • Establecimiento de una red segura de comu- cientemente desarrolladas. nicación en todo el país :( La falta de centros de datos compartidos (copia de seguridad + • Preparación de centros/ sistema de datos principal). Recursos humanos Recursos humanos • La presencia de un equipo base de especia- :| Capacidad TI del MdH podría fortalecerse y práctica actual podría listas en TIC en las organizaciones GFP simplificarse (11 unidades de TI del MdH). Fuente: Elaborado por el equipo del Banco Mundial. 142 Tabla A5.18. Sistemas de GFP, Fortalezas y desafíos Fortalezas Desafios • Compromiso con MdH para implementar reformas de • La identificación de las prioridades y la secuencia de las la gestión financiera pública (GFP) reformas de la GFP • Visión/concepto de e-SIGEF adecuadamente definido • Gestión de un gran número de actividades de reforma • Disponibilidad de diagnóstico, estrategia y recursos paralelas> ¿Roles y responsabilidades? ¿Liderazgo? • Habilidades funcionales + técnicas suficientes para el • Riesgo potencial de percibir e-SIGEF como la integración dominio GFP única de los sistemas de información existentes • La disponibilidad de infraestructura en todo el país • Cambiar la cultura de las organizaciones de gestión las TIC, y las opciones de conectividad de red financiera pública en beneficio de la mejora de procesos • Experiencia en desarrollo de software, soporte y man- y soluciones TIC modernas basadas en la web tenimiento • Mejorar Operaciones de Cuenta Única del Tesoro (CUT) • Buena capacidad institucional para implementar (saldos ociosos) aplicaciones basadas en web • La falta de legislación sobre firmas digitales y la infraes- • MdH está escuchando a los usuarios SIGEF para mejo- tructura rar las capacidades y ser más sensible a las necesida- • La mejora del acceso (interno / externo) a los datos de des de los usuarios las Finanzas Públicas • Reciente historia de éxito de los esfuerzos de consoli- • La falta de estructura e-Gov (interoperabilidad y el inter- dación de la coalición en la GFP y otros dominios cambio de recursos) y los centros de datos compartidos • Única infraestructura Cuenta del Tesoro se desarrolla • El monitoreo del rendimiento de la ejecución presu- sustancialmente puestaria con los sistemas de información y los informes • El Módulo de Adquisiciones ya está disponible (Portal oportunos de bases de datos centralizadas fiables + SIGEF) Fuente: Elaborado por el equipo del Banco Mundial. Tabla A5.19. Clasificación Presupuesto / Plan de cuentas Segmentos clasificación presupuestaria y sub segmentos Dígitos Total # de dígitos 1. Funcional (complaciente con COFOG) XX XXX 5 2. Capítulo (clasificación administrativa) XXXX XX 6 3. Programa / Proyecto / Actividad XX XX XX XXXX 10 4. Económico (alineado con el Plan de cuentas) XXXXX 5 5. Objeto X X X XX 5 6. Financiamiento 17 • Fuente de financiamiento XX 2 Desafíos Fiscales en República Dominicana • Organismo de ejecución XXXX 4 • Recepción de la Institución XXXX 4 • Organización de financiación / donantes XXX 3 • Fuente Específica XXXX 4 7. Ubicación Geográfica (municipio / provincia / región) ? ? Número total de dígitos 48 Fuente: Elaborado por el equipo del Banco Mundial basada en la información proporcionada por el MdH. 143 • El compromiso y la propiedad del gobierno político de Proyectos integrales SIAF toman un mínimo de 6-7 años en los asuntos. completarse (incluyendo el diseño de proyectos, adquisi- • El éxito depende de una preparación adecuada. ciones, desarrollo de sistemas de información y creación de • Prioridades y secuenciación de SIAF deben abordarse capacidad) y los países suelen someterse a por lo menos un con cuidado. ciclo de elecciones dentro de este período. Los proyectos • Un enfoque en el desarrollo de la capacidad interna y de modernización o integración se pueden completar en un planes de gestión del cambio al inicio del proceso es tiempo más corto (2-3 años), con la debida atención a los crucial. factores clave mencionados anteriormente. Las elecciones • La aplicación SIAF es lo suficientemente compleja como pueden tener un impacto significativo en este tipo de pro- para merecer un equipo de proyecto dedicado. yectos de reforma, debido a los cambios de prioridades y • El tipo de solución de software de aplicación SIAF influ- puestos clave de la administración. Por lo tanto, la continui- ye en la aplicación. dad de los líderes iniciales del compromiso es fundamental • La presencia de expertos en TIC en el equipo del proyec- para garantizar la introducción de los cambios necesarios to es importante. en los procesos de negocio y los comportamientos / formas • Riesgos relacionados con las TIC deben ser claramente de pensar dentro de un tiempo relativamente corto. identificados durante el diseño del proyecto. El equipo proyecto del e-SIGEF puede interactuar con otros Los proyectos de SIAF en el que las condiciones para las re- países para el intercambio de conocimientos y experiencias formas fueron evaluadas correctamente y un plan de acción a través de plataformas de aprendizaje entre iguales y las con plazos fue desarrollado con secuencias realísticas de las comunidades de práctica, así como excursiones de estudio, actividades de reforma tienden a producir soluciones más para mejorar el diseño del sistema. Algunas de las experien- efectivas en un tiempo relativamente más corto. El éxito cias internacionales de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, también depende de una preparación adecuada antes de Estonia, Guatemala, República de Corea, México, Nicaragua, la iniciación del proyecto (requisitos funcionales y realistas y la Federación de Rusia se resumen a continuación para técnicos, los planes de adquisición / desembolso de costo / ayudar al Ministerio de Hacienda y otras entidades a la ex- tiempos estimado). pansión del SIAF para apoyar operaciones presupuestarias centrales, locales y la consolidación de los resultados del presupuesto (Tabla A5-20). Desafíos Fiscales en República Dominicana 144 Tabla A5.20. Experiencia relevante internacional Argentina La página web Sistema Integrado de Información Financiera (SIDIF) ofrece información detallada sobre el SIAF de Argentina. El modelo del sistema conceptual, la funcionalidad, el alcance, la historia del desarrollo y las actualizaciones, manuales de capacitación, e interfaces con otros sistemas se presentan con claridad. El sitio web también tiene opciones para solicitar información, seguir los acontecimientos del SIDIF, y participar en cursos re- levantes. La página web SIDIF se actualiza regularmente con información sobre los acontecimientos y las buenas prácticas. El SIDIF es la fuente de la información PF publi- cado en el sitio web MECON. El Ministerio de Economía y Finanzas Públicas mantie- ne un sitio web del ciudadano y la sociedad civil para mejorar la transparencia de la gestión pública. Informa- ción clave sobre la ejecución del presupuesto nacional se presenta en un lenguaje sencillo. Los ciudadanos también pueden acceder a los datos del presupuesto a través de cuadros, gráficos y tablas para obtener más detalles sobre los ingresos y gastos del presupuesto, y para su comparación con períodos anteriores. Opciones de consulta dinámicas están disponibles para generar informes seleccionados en línea, con un sello de fecha/ hora y presentaciones fáciles de usar. Un formulario de encuesta también se incluye para recibir retroalimenta- ción de los visitantes. Bolivia La página principal del el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (http:/www.economiayfinanzas.gob. bo) es fácil de navegar y ofrece acceso a los datos del personal, contratos, publicaciones, marcos legales, y en- laces a otras unidades. El Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa (SIGMA) ha proporciona- Desafíos Fiscales en República Dominicana do información fiable sobre el presupuesto y la gestión del rendimiento desde el 2000. Además de mejorar la transparencia en la gestión de recursos, SIGMA interac- túa con el sistema de planificación y de las inversiones públicas, y proporciona retroalimentación al sistema de seguimiento de los resultados. Opciones de consultas dinámicas están disponibles para informes sobre el pre- supuesto [por ejemplo, las declaraciones de ejecutivos de sucursales financieras (desde 1991) y los balances y otros informes de instituciones financieras (desde 2003)]. Otro sitio web de publicaciones proporciona acceso a más de 30 informes relacionados con los departamentos de finanzas territoriales desde 2000. Fuente: Elaborado por el Banco Mundial (Dener, Min, 2013). 145 Tabla A5.20. Experiencia relevante internacional (cont.) Brasil SIAFI es el Sistema Integrado de Administración Finan- ciera del Gobierno Federal de Brasil (Sistema Integrado de Administração Financeira). En funcionamiento desde 1987 y por lo tanto una de las soluciones más antiguas SIAF que existen, SIAFI fue desarrollado para apoyar la ejecución de presupuestos, la contabilidad y presenta- ción de informes. El nuevo SIAFI es una aplicación basada en la web (en operación desde enero de 2012) a la cual todos los módulos del SIAFI migrarán gradualmente. Es compatible con los estándares de interoperabilidad del Gobierno Federal (e-ping). El nuevo SIAFI incluye un módulo de las cuentas por pagar y por cobrar. Sitios web SIAFI presentan la funcionalidad del sistema, informes y opciones de consulta dinámica. El portal SIOP (Sistema de Presupuesto y Planeamiento) proporciona acceso al nuevo sistema de elaboración de presupuestos del Gobierno Federal (que se basa en el software de código abierto y es de libre acceso para los estados brasileños. Informes presupuestarios mensuales, trimestrales o anuales se pueden descargar del año en curso y años previos. La sección de Series históricas y otras partes de las páginas web de la Tesorería Nacional, y el portal de Presupuesto Federal, presentan una serie de opciones de informes para producir un amplio conjunto de datos presupuestarios abiertos. La mayoría de los informes se pueden ver o descargar en formato hoja de cálculo editable. El portal de Acceso a información explica los proce- dimientos de acceso a varias páginas web del sector público y los datos abiertos disponibles. El Servicio de informaciones al Ciudadano / Serviço de Informações ao Cidadão (www.acessoainformacao.gov.br/sistema)) proporciona acceso para abrir datos del gobierno y otras informaciones. El Portal de Transparencia de Brasil / Portal da Trans- Desafíos Fiscales en República Dominicana parência es uno de los mejores ejemplos de presenta información PF significativa para los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil. Ofrece una serie de opciones de consulta dinámicas en todos los aspec- tos importantes, e incluye enlaces a otros portales de gobierno: Presupuesto Federal, la Tesorería Nacional, Cuentas Públicas, el portal de adquisiciones, el Sistema de Información de Planificación y Gestión, el portal de transparencia de la Cámara de Diputados, transferencias constitucionales, la Transparencia en los Estados y Muni- cipios, y más. Fuente: Elaborado por el Banco Mundial (Dener, Min, 2013). 146 Tabla A5.20. Experiencia relevante internacional (cont.) Colombia El Ministerio de Hacienda y Crédito Público (http://www. minhacienda.gov.co) mantiene un sitio web informativo y fácil de navegar para presentar información substancial sobre las finanzas públicas. El Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF Nation) proporciona información oportuna y confiable sobre los resultados consolidados del presupuesto ge- neral, y ejerce el control de la ejecución del presupuesto del gobierno central y las unidades descentralizadas. La sección de asistencia a entidades territoriales incluye un mapa interactivo de todas las regiones para facilitar el acceso a la información pertinente. El Portal de Transparencia Económica (http://www.pte. gov.co) presenta opciones de consulta interactivas para mostrar el rendimiento de la ejecución del presupues- to en diferentes sectores y proveer datos históricos de programas presupuestarios, las inversiones y el marco presupuestario de medio plazo. La mayoría de los sitios web soportan datos presupuestarios abiertos en diferen- tes formatos (XLS, PDF, HTML). El portal incluye todos los vínculos web importantes a instituciones PF para presen- tar Información adicional sobre la Contratación Pública, la deuda, los activos y los detalles del gasto sectorial y regional. Estonia El Ministerio de Hacienda / el sitio web Rahandusminis- teerium (http://www.fin.ee/riigieelarve) presenta la situa- ción global de la ejecución presupuestaria a través de los resultados consolidados del sector público, que consiste en cerca de 3,100 instituciones, incluyendo cerca de 2,700 gobiernos locales. Los detalles de las actividades Desafíos Fiscales en República Dominicana del presupuesto están disponibles en el sitio web y bases de datos de Estadísticas de Estonia. Los ingresos, los gastos y la deuda general del gobierno pueden ser monitoreados en detalle desde la base de datos Estadís- ticos, con un conjunto de búsqueda amplio y opciones de filtrado. Fuente: Elaborado por el Banco Mundial (Dener, Min, 2013). 147 Tabla A5.20. Experiencia relevante internacional (cont.) Guatemala El sitio web del Ministerio de Finanzas Públicas (http:// www.minfin.gob.gt) incluye varios enlaces a portales importantes de datos FP en los cuales los datos pre- supuestarios abiertos del SIAF (Sistema Integrado de Administración Financiera) para el gobierno central y los municipios están disponibles. El portal del Gobier- nos Locales presenta la ejecución de los presupuestos municipales a través de un mapa interactivo, mediante la publicación de informes de forma dinámica a partir de la base de datos SIAF Muni. El Sistema Integrado de Administración Financiera SICOIN / descentralizado brin- da apoyo a todas las entidades locales de las necesidades contables. República de Corea El sitio web del Sistema de Presupuesto y Contabili- dad Digital (DBAs) (https://www.digitalbrain.gov.kr) proporciona acceso a información extensa de FP y los datos presupuestarios abiertos. El DBAS o módulos del sistema dBrain y la historia del desarrollo del sistema se presentan en detalle. Información sobre la política de FP, un plan fiscal a mediano plazo, sistema presupuestario, deuda pública, la gestión de tesorería, compras / ofertas y estadísticas financieras se presentan en un formato fácil de usar y se actualiza regularmente. Los ciudadanos / empresas pueden enviar sus preguntas y descargar los informes en varios formatos. El sitio web del Ministerio de Estrategia y Finanzas DBAS ofrece información extensa sobre los detalles de los gastos presupuestarios. El Instituto Coreano de Finanzas Públicas (ICFP) desarrolló el sitio web de InfoGraphic para presentar los datos presupuestarios abiertos en un formato que ayude a los contribuyentes a entender cómo se gasta el dinero público. La página web del ICFP Desafíos Fiscales en República Dominicana presenta los resultados de las políticas orientadas a la investigación de impuestos, presupuesto público, las empresas de propiedad estatal a través de diversos nive- les del gobierno, y asiste al gobierno en la formulación e implementación de políticas públicas. Fuente: Elaborado por el Banco Mundial (Dener, Min, 2013). 148 Tabla A5.20. Experiencia relevante internacional (cont.) México La Secretaría de Hacienda y Crédito Público mantiene un portal de Transparencia Presupuestaria altamente interactiva y fácil de usar. El portal ofrece información detallada sobre las inversiones públicas, las finanzas pú- blicas, sistema de evaluación del desempeño, presupues- to ciudadano y agencias federales. El mapeo geográfico de datos relevantes proporciona información útil sobre los detalles de los gastos (quién, qué, dónde, cómo). El Sistema de Evaluación del Desempeño está disponible para realizar el seguimiento del desempeño de las polí- ticas públicas, los programas de presupuesto y verificar el cumplimiento de metas y objetivos. También hay un sitio web dedicado a la Educación Financiera y el apoyo al aprendizaje en línea. El portal de Transparencia Presupuestaria del Ministerio de Hacienda y Crédito Público utiliza el Presupuesto Ciu- dadano de compartir informaciones significativas sobre el gasto presupuestario, las inversiones, los salarios del sector público y otros documentos de referencia. Previos informes económicos del presupuesto Ciudadano tam- bién están disponibles (desde el 2010) en formato PDF. El Presupuesto Ciudadano 2013 también está disponible como una aplicación para el iPad. La sección de Inversio- nes utiliza mapas interactivos para presentar la distribu- ción anual del presupuesto a los programas/proyectos de la cartera federal por la unidad de ejecución o por el estado. Nicaragua El Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGFA), está en funcionamiento desde el 2002, fue actualizado para ser un sistema habilitado para la web en el 2009 para apoyar la preparación del presupuesto, la ejecución, la contabilidad y presentación de informes. El Ministerio de Desafíos Fiscales en República Dominicana Haciendas está en el proceso de selección de la nueva solución SIAF que apoye reformas de la GFP y los nuevos requisitos. La página web SIGFA presenta información útil sobre las reformas de la GFP (desde 1996), y sobre la plataforma de e-SIGFA, que integra SIGFA con otros sistemas de gestión financiera pública. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público utiliza TRANSMUNI (Sistema de Transferencias Municipales) para gestionar las transfe- rencias a los municipios desde el presupuesto general. Fuente: Elaborado por el Banco Mundial (Dener, Min, 2013). 149 Tabla A5.20. Experiencia relevante internacional (cont.) Federación Rusa La página de inicio del Ministerio Hacienda (http://www. minfin.ru) proporciona acceso a información completa sobre el presupuesto, la pensión, las actividades de reforma del gobierno local, fondos de reserva, la riqueza nacional, el rendimiento de la ejecución presupuestaria, la deuda pública, y los resultados de auditorías. Enlaces a sitios web de las agencias federales permiten a los usuarios ver y descargar un amplio conjunto de datos presupuestarios abiertos. El marco plurianual del pre- supuesto se presenta, junto con actualizaciones de las regulaciones relacionadas con actividades específicas y la descripción de los sistemas de información del MdH. El Ministerio de Hacienda mantiene un sitio web que re- cibe actualizaciones periódicas sobre los indicadores cla- ves del rendimiento sobre el sistema presupuestario. Los datos presupuestarios (federales y consolidados), los in- dicadores macroeconómicos y los programas de gobier- no se presentan a través de gráficos / tablas, y se pueden descargar en formato PDF o XLS. La Tesorería Federal ha desarrollado un sistema útil de datos-mart para controlar y publicar indicadores clave relacionados con la ejecu- ción del presupuesto. Otra plataforma web importante es el portal de adquisiciones, donde todos los anuncios de licitación, contratos y proveedores relacionados con las licitaciones federales y locales se publican y actuali- zan periódicamente. Un nuevo portal de presupuesto se puso en marcha a principios del 2013 (www.budget.gov. ru - versión de prueba) para la publicación de un amplio conjunto de datos presupuestarios abiertos de los ingresos federales y regionales y los gastos, inversiones, transferencias intergubernamentales, las actividades de adquisición, y más. Hay un foro de discusión a través del cual los ciudadanos y la sociedad civil pueden proporcio- nar información sobre posibles mejoras. Fuente: Elaborado por el Banco Mundial (Dener, Min, 2013). Desafíos Fiscales en República Dominicana 150 Figura A5.42: Estatus actual de los módulos del SIAF en la República Dominicana Desarrollo y Preparación de SIGEF Revisión de Políticas Presupuesto DIGEPRES SIGEF = B + T Inversiones UEPEX Públicas MH DGCP Auditoría y SNIP Manejo de Autorizaciones Evaluación MEP DGIP de Presupuesto SIGEF MH DGCP Informes Fiscales & SIGEF Compromisos DW SIGEF DB de Fondos Compras Dom Revisión de Presupuesto DIGECOG MH DGCP /MP 2004-2013 Operaciones Adquisiciones/ Portal / DW Libro Mayor Diarias Compras Publicación / Monitoría de Contabilidad SIGEF Impuesto + SIGA Datos de MH TN MH DGA Presupuesto abierto Deuda y Gestión Manejo de Impuestos Presupuesto de Ayuda Pagos y Recibos y Aduanas Ciudadano SIGEF MH DGCP SIGEF Manejo SIAB MH DGCP MH TN Activo/Inventario MH BN Operaciones del Manejo Mercado/Valores de Efectivo Cálculos SASP Nómina/ Manejo RH MAP Pensiones Fuente: Evaluación realizada por el personal del Banco Mundial para la Revisión del Gasto Público y Responsabilidad Financiera del 2013 (PEMFAR, por sus siglas en inglés). Nota: El nombre del sistema de información GFP correspondiente y la entidad responsable se muestran juntos a cada módulo SIGEF. Las líneas punteadas indican las funciones de GFP no automatizados sustancialmente o las interfaces que faltan. Desafíos Fiscales en República Dominicana 151 Tabla A5.21. Estatus actual de los sistemas de GFP en la República Dominicana Funciones apoya- Plataformas # Sistema Nombre de Sistema das de PMF + Interfaces ASW/DB Desde Org 1 SIGEF Sistema Integrado de Presupuesto, Con- Desarrollado LDSW >Oracle DB/ 2004 MH Gestión Financiera tabilidad, Tesorería por PAFI -T Oracle Reports/OC4J/ y Crédito Público JAVA 1a VEPEX Sistema de Unidades Monitoreo de Desarrollado LDSW >Oracle DB/ 2008 MH Ejecutoras de Presta- proyectos finan- por PAFI -i Oracle Reports/OC4J/ mos Externos ciados con fondos JAVA externos 1b SIFEF-PR SIGEF - Módulo de Modulo de Adqui- Desarrollado LDSW >Oracle DB/ 2006 MH Adquisiciones siciones Publicas por PAFI -i Oracle Reports/OC4J/ >2013 JAVA/CMS Liferay 2 Compras Portal de Adquisicio- Actividades de Desarrollado LDSW >Oracle DB/ 2010 MH Dominicanas nes Publica Adquisición (infor- por PAFI -i Oracle Reports/OC4J/ mación) JAVA/CMS Liferay 3 SNIP Sistema Nacional de Plan de Inversio- LDSW>SQLServer con 2010 DGIP Inversión Publica nes Publicas uso del anfitrion con miami 4 SASP Sistema de Admi- HMRIS y Nómina LDSW> Oracle RDBMS 2006 MAP nistración de los (220.000 funciona- >2012 Servicios Públicos rios; 92 ints) 5 SIGADE Sistema Integrado de Gestión de la DMFAS>Oracle DB 2004 DGCP Administración de la Deuda (nacional + >2012 Deuda externo) 6 SIGA Sistema integrado de Automatización de LDSW> Oracle RDBMS 2007 DGA Gestión Aduanal Aduanas 7 Impuestos Impuestos > Oficina Sistemas de Im- LDSW> Oracle RDBMS 2007 DGII Virtual puestos 8 Ciudadano Portal del Ciudadano Portal del Ciuda- Desarrollado LDSW> Oracle DB/ 2011 MH Dominicano Dominicano dano (vinculada por PAFI -F CMS-WordPress/Ora- CD con SIGEF) cle BI Fuente: Elaborado por el equipo del BM basado en las informaciones suministradas por el MdH. Desafíos Fiscales en República Dominicana 152 Tabla A5.21. Estatus actual de los sistemas de GFP en la República Dominicana (cont.) # Sistema Nombre de Sistema Org Web Link 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 1 SIGEF Sistema Integrado de MH Gestión Financiera 1a VEPEX Sistema de Unidades MH Ejecutoras de Prestamos Externos 1b SIFEF-PR SIGEF - Módulo de MH Adquisiciones 2 Compras Portal de MH Dominicanas Adquisiciones Publica 3 SNIP Sistema Nacional de DGIP Inversión Publica 4 SASP Sistema de MAP Administración de los Servicios Públicos 5 SIGADE Sistema Integrado de DGCP Administración de la Deuda 6 SIGA Sistema integrado de DGA Gestión Aduanal 7 Impuestos Impuestos > Oficina DGII Virtual 8 CD Portal del Ciudadano MH Dominicano Fuente: Elaborado por el equipo del BM basado en las informaciones suministradas por el MdH. Desafíos Fiscales en República Dominicana 153 Nota sobre la metodología de análisis de la GFP y el SIAF Un ejercicio sobre los diferentes documentos de análisis de • Compartir los objetivos de la evaluación rápida con los la GFP fue el primer paso. Fue seguido por un análisis deta- y la organización de reuniones / principales interesados ​​ llado de los indicadores y las dimensiones con la calificación visitas de campo para discutir la situación actual y desa- más débil en el más reciente informe de la GFP para el país, fíos en las operaciones de gestión financiera pública (in- la Comisión Europea llevó a repetir la evaluación de Gasto cluyendo demostraciones de software en vivo del SIGFE Público y Rendición de Cuentas Financieras (PEFA 2012 RD y sistemas relevantes) repetición de Evaluación). Esto permitió al equipo de inves- • Comprobar el estado y los desfios de un entorno favo- tigación profundizar en los detalles que completan una eva- rable para reformas de la GFP, y la identificación de las luación completa, haciendo hincapié en aquellos aspectos principales dificultades en las prácticas actuales. que muestran un deterioro en comparación con las evalua- • Comprobación de los requisitos previos del Sistema de ciones anteriores del PEFA. Un cuadro comparativo de los Información de Administración Financiera (SIAF). diversos informes de evaluación del PEFA se incluye a con- • Identificar las fortalezas y desafíos en las prácticas de tinuación. gestión financiera pública básicos y sistemas de infor- mación, con énfasis en las cuestiones que limitan que El trabajo de análisis se complementó con entrevistas en tenga información precisa, oportuna y completa, y el persona y encuestas informales en el lugar. Por último, an- despliegue SIGEF a todas las entidades descentralizadas tes de su publicación, se les presentó a los actores clave en y autónomas. la regulación de la GFP, los ministerios y las entidades de • Sugerir las posibles mejoras a corto y mediano plazo. supervisión, incluyendo el Congreso, además de ciudada- • Compartir los resultados y conclusiones de la evalua- nos informados, formadores de opinión, y ONGs relevantes, ción rápida con todos los interesados con el fin de obtener la perspectiva de la oferta y la de la de- manda de la ecuación de la rendición de cuentas de la GFP. Obviamente, los aspectos más importantes que resultaron de la deliberación fueron debidamente incorporados. Se siguieron los siguientes pasos para la rápida evaluación de las prácticas básicas de la GFP y sistemas de información relacionados (3 a 7 de junio, 2013): Desafíos Fiscales en República Dominicana 154 Anexo 6 Evaluación Quick Gains de las Prácticas de Compra en la República Dominicana Análisis global del gasto (bienes y servicios) y incluye el análisis concreto de 6 categorías seleccionadas, el tamaño de la oportunidad estos son, material de oficina, gasolina, computadoras, uni- formes, fumigación y mantenimiento de edificios. También La evaluación Quick Gains identifica oportunidades para incluye una evaluación comparativa en materia de compra lograr una mayor eficiencia y economías de escala. El de combustible y boletos aéreos, basado en la experiencia Quick Gains es una metodología que ha sido aplicada por de Panamá, así como un ejemplo de las mejores prácticas el Banco Mundial en varios países de la región de Améri- del caso de PROMESE para la compra de medicamentos en ca Latina, incluyendo México, Panamá y Perú, entre otros. RD. El análisis Quick Gains se finalizó en Junio del 2013 y sus Consiste en una evaluación de alto nivel de la estrategia de resultados fueron presentados a Contrataciones Públicas en compras del gobierno en bienes y servicios y en un análisis dicha fecha y posteriormente a contrapartes claves, durante de costo/beneficio para simplificar esa estrategia, con la fi- en Taller de Discusión del PEMFAR, realizado en diciembre nalidad de hacerla más eficiente. La evaluación identifica las del 2013. oportunidades para lograr mayores eficiencias y economías de escala, analiza el marco normativo actual y potenciales Una de las conclusiones de la evaluación Quick Gains es vehículos /metodologías de implementación, tales como que el gobierno de la República Dominicana compraba al las compras electrónicas y/o los Acuerdos Marco. momento del análisis, bienes y servicios a partir de 42 di- ferentes categorías de compras (excluyendo la inversión El objetivo principal de este análisis ha sido proporcionar pública en infraestructura) a través de 140 organismos al Gobierno de la República Dominicana, informaciones gubernamentales descentralizados y 45 centralizados. El generales y propuestas concretas para su consideración, gasto total en bienes y servicios ejecutado por el Gobierno a fin de lograr ahorros rápidos en la compra y contrata- Central en 2012 fue, según los datos del SIGEF, RD$ 31.130,1 ciones de bienes y servicios para el gobierno. Esta evalua- millones, lo que representa aproximadamente el 6% del ción se llevó a cabo con el apoyo de la Dirección General de presupuesto ejecutado en el 2012 o 1,35% del PIB. Contrataciones Públicas. La evaluación hace estimaciones basadas en la información proporcionada por el Gobierno, En total para el año 2012, el portal Comprasdominicana analizadas bajo la metodología de Quick Gains. Para esta registró 6.838 procesos, de los cuales 84% fueron adquiri- evaluación se obtuvieron datos del portal Comprasdomini- dos por los organismos del Gobierno Central y el 16% por Desafíos Fiscales en República Dominicana cana, del SIGEF y se entrevistaron unidades gubernamen- los organismos descentralizados. tales centralizadas y descentralizadas140. La metodología de Quick Gains en la República Dominicana incluyó una evalua- El número de procesos publicados en el portal compras- ción cuantitativa basada en los datos de las compras y con- dominicana en el año 2012 hace evidente el bajo nivel de trataciones de bienes y servicios correspondientes al año cumplimiento con la obligación de publicar los procesos 2012, ejecutados por las unidades entrevistadas. Asimismo, de compra a través de este portal. Sin embargo, al momen- to de la preparación de Quick Gains, la publicación de las 140 Las unidades entrevistadas incluyeron Contrataciones Públicas, oportunidades de compra de las unidades descentralizadas Ministerio de Hacienda (MdH), el Programa de Administración Financie- se realizaba a través de sus propios portales. Una de las prin- ra Integrado en el Ministerio de Hacienda (PAFI), Ministerio de Econo- mía, Planificación y Desarrollo (MEPYD), Contraloría General, Dirección cipales razones proporcionada por las agencias descentrali- General de Presupuesto (DIGESPRES), el Programa de Medicamentos zadas entrevistadas como motivo de no publicar los proce- Esenciales (PROMESE), Banco Central, la Corporación del Acueducto y Alcantarillados de Santo Domingo (CAASD), Ministerio de Educación, sos en el portal era su bajo rendimiento, así como el hecho Ministerio Administrativo de la Presidencia, Ministerio de las Fuerzas de que cada una de estas agencias tiene sus propios siste- Armadas, Dirección General de Aduanas (DGA) y la Corporación Domi- nicana de Empresas Eléctricas Estatales (CDEEE). mas financieros, que incluye un módulo de compras, por 155 Figura A6.43: Procesos registrados en el portal Figura A6.44: Concentración de Proveedores Gasto Acumulado RD$ mil 6000 5742 35.000.000.000 5000 30.000.000.000 3451 Proveedores = 25.000.000.000 100% Proveedores Base 4000 20.000.000.000 3000 211 (6%) Los proveedores 15.000.000.000 representan el 80% del RD$ 31.130.117.598 = 2000 10.000.000.000 volumen de compras 100% Gasto 2012 1098 en el Gobierno Central 1000 5.000.000.000 0 0 1 101 201 301 401 501 601 701 801 901 1001 1101 1201 1301 1401 1501 1601 1701 1801 1901 2001 2101 2201 2301 2401 2501 2601 2701 2801 2901 3001 3101 3201 3301 3401 UC Centralizadas UC Decentralizadas Un porcentaje muy pequeño de proveedores proporcionan bienes y servicios al Gobierno Fuente: Datos proporcionados por Contrataciones Públicas. Central Las PyMES aún no se encuentran en el 20% estipulado en la ley 488-08. Fuente: DGCP. ejemplo, CDEEE tiene SAP y el Banco Central tiene ORACLE. consideran las mejores prácticas del marco de gestión de Es preciso destacar que, a partir de la promulgación del De- Gastos Públicos: creto 543-12 y las mejoras recientes al portal, esta situación ha cambiado y se ha registrado un incremento masivo de Nivel I de las Prácticas (RD): la publicidad a través del portal comprasdominicana, tanto de las instituciones centralizadas como descentralizadas, • La no consolidación de volumen para aprovechar las como se ha señalado en este Capítulo. economías de escala a través las unidades y dentro de los Ministerios (“capítulos” en la base de datos del SIGEF) Un análisis preliminar de los datos a diciembre del 2012 in- • Falta de conocimiento técnico para iniciar esfuerzos de dicaba que el 81% de las compras en el Gobierno Central se estandarización de las compras técnicas concentraba en el 6% (8) de las unidades de compra. La tasa • Ninguna evaluación del costo total de propiedad para la de concentración de proveedores, también para el Gobier- compra de consumibles no Central, era de 6% (211 proveedores), lo que evidenció • No hay “inteligencia” de mercado en precios de referen- el gran desafío que representaba aumentar las compras pú- cia ni intercambio de mejores prácticas entre las unida- blicas de las MIPYMES a 20%, según lo dispuesto por la Ley des 488-08 y el Decreto 543-12. • Falta de estándares y puntos de referencia, que condu- cen a sobredimensionar las especificaciones técnicas e Un examen más estructurado de los procesos y las capaci- incurrir en costos adicionales Desafíos Fiscales en República Dominicana dades, basado en la información analizada y los organismos • Falta de control en los patrones de consumo, que con- entrevistados, conduce a la evaluación de la infraestructura duce a un exceso de consumo y un gasto más elevado general de compras de la República Dominicana al momen- to del estudio (Figura A6.46). Nivel II de las Prácticas: Basado en los análisis realizados en el marco de la metodo- • Acuerdos Marco instalados, pero no plenamente ejecu- logía Quick Gains en la región, en comparación con otros tados países, la infraestructura actual de RD está posicionada en • Identificación de Categorías implementada y en uso, in- un nivel más bajo que esos otros países, en el momento en cluyendo un número de referencia para proveedores en que se realizó el análisis de Quick Gains en dichos países todo el gobierno – Números DUN dan acceso a informa- (Panamá 2005, Perú 2005, México 2007). ciones generales condiciones comerciales y de crédito. Algunos intercambios de Mejores Prácticas entre el go- El análisis general de alto nivel de las prácticas de compra bierno 156 actual en RD muestra un nivel I de desarrollo en lo que se • Precio de referencia para materiales y servicios básicos Figura A6.45: Evaluación de la infraestructura general de compras de la República Dominicana · No se observan esfuerzos de Grado de Desarrollo consolidación trans-divisionales Marco Legal en el Gobierno Central Consolidación de Compras · Algunas buenas prácticas fueron encontradas tanto en las unidades Bajo Medio Alto centralizadas y descentralizadas Bajo Medio Alto · El Portal de Compras es incompleto, Portal de Compras las unidades descentralizadas no participan plenamente Bajo Medio Alto Categoría · Buenas cobertura del SIGEF, en tanto de Segmentación que el sistema transaccional del E-Compras Gobierno central, bajo rendimiento · No hay avances en esta área Bajo Medio Alto · Subasta invertida en desarrollo Método Bajo Medio Alto de Compra · Umbrales bien de nidos y utilización plena Bajo Medio Alto · Medidas para evitar fragmentación Acuerdo Marco Plan de Compras & Precios de Referencia · No implementado, cada equipo Bajo Medio Alto dispone de su propio enfoque Control de · Bajo desarrollo en la compra de una Ejecución tablero de contratación pública, & Medidas incluyendo pago a los suplidores. plazo de ejecución y e ciencia Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto general Fuente: Basado en la metodología de Quick Gains. Figura A6.46: Infraestructura de Compras de la República Dominicana República Dominicana Referencia Marco Legal Perú Panamá México Consolidación de Compras Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto Perú Bajo Medio Alto Portal de Compras Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto Desafíos Fiscales en República Dominicana Categoría de Segmentación E-Compras Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto Método Bajo Medio Alto de Compra Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto Acuerdo Marco Plan de Compras & Precios de Referencia Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto Control de Ejecución & Medidas Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto Fuente: Basado en la metodología de Quick Gains. 157 • Implementación de mejores prácticas en las compras de Figura A6.47: Niveles de desarrollo de la República servicios por unidad, por ejemplo, reparaciones y man- Dominicana en las prácticas actuales de compra tenimiento Nivel III de las Prácticas: la Gestión del gasto público 3-5% Ahorros Excelencia de compras en Nivel III Estimados /año • Marco legal totalmente desarrollado que permite dife - rentes opciones para participar en condiciones de licita- 8-10 % Ahorros Nivel II Estimados /año ción centralizadas • Eliminación de los almacenes “sombra” y aprovecha- RD miento de páginas internas modernas y catálogos de 10%-15% Ahorros = MM RD$ 3,100.0-5,000.0 internet personalizados Nivel I Estimados /año • Transparencia total de todas las compras a través de un portal transaccional y de información eficiente Fuente: Basado en la metodología de Quick Gains. • Planes de compras consolidados, previsto para definir estrategias globales y el desarrollo de ciertas industrias • Unidad Central de Funcionamiento para una “evolución compra incluso redistribuyen los productos a otros lugares de los precios de mercado” después de recibirlos en sus almacenes. La consecuencia • Desarrollo e implementación de “Iniciativas Verdes” de esta práctica es un exceso de costos y posibilidad de • Desarrollo interno de una red de equipos de funciona- daños en las mercancías, lo cual generalmente se traduce miento de los Centros de Excelencia para determinadas en mayores costos de operación. Como se muestra en la si- categorías de compras, implementando las Mejores guiente figura, el Quick Gains estima que el precio original Prácticas termina con un costo adicional de 100%, sin tener en cuen- ta los gastos de personal en que se incurren para gestionar Basado en la evaluación Quick Gains, la República Do- el proceso. minicana se encuentra actualmente en el Nivel I. El es- tudio estima posibilidades de un 10-15% de ahorro total Categorías detalladas seleccionados para las del gasto total, lo que representaría RD$ 3,000 - RD$ 5.000 Quick Gains millones. El requisito para obtener estos ahorros es un li- derazgo fuerte del gobierno, a través de Contrataciones Varias categorías fueron identificadas con el fin de rea- Públicas, para poner en marcha las medidas que no re- lizar un análisis más detallado de las prácticas de com- quieren un cambio de la legislación, y continuar apoyan- pra actuales. Estas fueron: material de oficina, gasolina, do la introducción de Acuerdos Marco, como se describe computadoras, uniformes, fumigación y mantenimiento a continuación. de edificios. El caso de PROMESE para la adquisición de medicamentos también fue analizado como una mejor Desafíos Fiscales en República Dominicana Un análisis detallado de las diferentes práctica en el país. El Quick Gains propone dos escenarios categorías muestra los ahorros potenciales considerando estimaciones conservadoras o agresivas, ba- que se podrían lograr en la República sadas en la información proporcionada por el Gobierno y las Dominicana estimaciones realizadas por el Banco. Costo total de propiedad: una estrategia faltante Los ejemplos concretos utilizados para evaluar con pre- en la mayoría de las instituciones entrevistadas cisión el grado de experticia en compras y contrataciones fueron seleccionados con una mezcla de ambas categorías Un importante hallazgo del Quick Gains es el hecho de técnicamente complejas y menos complejas, así como altos que todas las unidades de compra entrevistadas no tie- volúmenes y bajos volúmenes de gastos (Figura A6.51). nen en cuenta el concepto de “Costo Total de Propiedad”. Esto parece ser un tema transversal entre todas las unida- En este capítulo se presentan los resultados de dos grandes des de compra entrevistadas. Todas las unidades entrevis- categorías analizadas, esto es equipos de oficina y combus- 158 tadas tienen sus propios almacenes y algunas unidades de tible y lubricantes. Figura A6.48: Costos adicionales, desde la compra hasta el consumo +20-50% +10% +10-15% +20-40% Base 100%: Precio de Compra Almacenamiento Distribución Mantenimiento Consumo adquisición • Varios procesos de • Cada entidad • Dependiendo del • Copias: • Falta de disciplina licitación por año visitada tiene su tamaño de la mantenimiento y de consumo propio almacén para institución se necesita reparación de • Capacidad de licitación almacenar artículos una logística impresoras (ciclo de • Falta de medidas de los procesos de o cina dedicada para vida de 3 a 5 años) de control de costos administrativos distribuir los artículos cientos de toners sin • Los daños y la normalizar • Compras sin precios de humedad generan • Costo adicional de referencia costos adicionales operación • Compras • Creación de independientes de obsoletos impresoras, tóner, papel, ausencia de normas • Costos adicionales técnicas estándar para mantener y gestionar el almacén • Disciplina de pago a los proveedores agrega sobrecostos en la compra Fuente: Management Consultants. Figura A6.49: Posibilidades de ahorro por categoría Gasto del 2012, Entidades seleccionadas Potencial de ahorros (RD$ Mill/año) % Valores Categoría Total Cons. Agres. Cons. Agres Desafíos Fiscales en República Dominicana Suministros de o cina y computadoras 264.65 10% 18% 26.45 47.64 Gasolina* 414.63 10% 15% 41.46** 62.19** Computaras 119.89 8% 10% 9.59 11.98 Uniformes 804.19 8% 12% 64.33 96.50 Mantenimiento de edi cio 90.35 8% 15% 7.22 13.55 Total 1,693.71 140.05 231.86 Incluyendo el efecto circunstancial de la Gasolina 232.00 314.80 Fuente: Management Consultants. * Basado en una visita de las Mejores Prácticas a Panamá-Introducción de una "Tarjeta Flota" y un marco de combustible ** Adicional al efecto circunstancial para controlar la demanda en torno al 20% del presupuesto original = 159 Suministros y equipo de oficina final, evitando así almacenes, mientras que aprovechan eco- nomías de escala a través de la consolidación de la demanda. Los suministros de oficina son comprados por todas las instituciones y se caracterizan por ser compras de baja Para demostrar el nivel actual de madurez en la Repúbli- complejidad, sin embargo, en total esta categoría com- ca Dominicana en esta categoría, se seleccionó la compra prende cientos de artículos diferentes. La madurez de las de papel y se comparó entre las unidades seleccionadas prácticas de compra de esta categoría depende en gran me- (Figura A6.52). dida del nivel de consolidación obtenido, el grado de estan- darización de los productos y las especificaciones técnicas, Un análisis más detallado de los patrones de compra y con- así como la opción de entrega y almacenamiento implemen- trataciones de las unidades de compra muestra la falta de tada. Las mejores prácticas internacionales usan catálogos determinación de precios de referencia y estrategias de electrónicos y entregas descentralizadas hasta el destino consolidación (Figura A6.53). Figura A6.50: Nivel de madurez de compra por categoría 6.000.000.000 Varias muestras de las distintas categorías de compra seleccionadas fueron elegidas para analizar diferentes prácticas de compra: • Utilizado por muchas unidades de compra con un bajo nivel de complejidad técnica en las especi caciones 5.000.000.000 • Con alto potencial de ser estandarizados • Con posibilidades de aprovechamiento a través de Acuerdos Marco 4.000.000.000 3.000.000.000 2.000.000.000 1.000.000.000 0 farmacias, laboratorio Automotores Alimentos y bebidas Prod. médico, Servicos básicos Art. limpieza e higiene Telefonía y comunicaciones Migración Concesiones Agricultura, ganadería Alquileres Equipo médico y laboratorio Textil, indumentaria, art. pers. Ferretería y pintura Químicos / gases Deporte y recreación Publicidad Maquinarias Ramo general Sanitario, plomería y gas Planta y animales vivos Joyería y orfebrería Componentes de vehículos Fuente: Consultores de Gestión. Figura A6.51: Comparación de los niveles de madurez en la compra de papel Desafíos Fiscales en República Dominicana Consumo de papel en 2012 Unidades de compra seleccionadas 2% 3% 12% Descripción: • Considera la adquisición de papel de o cina en diferentes formatos para la impresión y copiado. 2% Volumen de Compra en 2012* • RD $ 196,692,699 es el gasto total hecho en papel por las unidades 8% para Unidades de centralizadas y descentralizadas seleccionadas tal como se muestra. El gasto Compra seleccionadas: de la categoría más amplia de "artículos de o cina” (incluyendo tóner, impresoras) para el Gobierno Central es de RD $ 381, 782, 133 gestionado 8% por 140 Unidades de Compras 65% • El comprador más grande de papel de o cina es el Ministerio de Educación Min. Educación Min. Ad. Presidencia Min. Fuerzas Arm. Dir. de Aduanas Banco Central CDEEE CAASD 160 Fuente: Basado en la metodología de Quick Gains. Figura A6.52: Patrones de compra por unidades de compra Varios Procesos de Licitación en el Ministerio de Educación Comparación de Precios 2012 (Resma Papel Bond 8.5x11) 190,0 Ministerio de Educación 149,6 484 30,2% 142,5 5048 Resma 100092 120 Min. Adm. Presidencia 135,0 2254 Resma Resma 12000 5000 Resma Resma Min. Fuerzas Armadas 384,7 Resma Resma 95,0 Dir. de Aduanas 148,1 Banco Central 124,4 47,5 CDEEE 200% 143,8 CAASD 225,0 0 0 2 5 7 0 100 200 300 400 • La tarifa más baja en la muestra: Banco Central: compra PAPEL BOND 20 LBS 22 1/4 "x 34 1/4" y los recortes al tamaño 8.5x11 Fuente: Consultores de Gestión. • Precio más alto en la muestra: Ministerio de las Fuerzas Armadas Figura A6.53: Impacto de los costos de compra en el precio de las fotocopias • Ciertamente se necesita más investigación y cuanti cación para ver las Especi caciones técnicas ventajas de esta oferta y para qué tipo de instituciones • Una institución como la CDEEE tiene los siguientes gastos de 92,708 páginas por mes: Equipo de tres máquinas con opciones de copia, fax y escaneo en blanco y negro y color de una capacidad hasta de 27,000 páginas al mes garantizado e incluido en RD$ / año US$ / año US$ / mes el precio mensual de arrendamiento Respuesta de servicio al cliente de 4 horas dentro de la Papel 326,088.12 8,091.52 674.29 ciudad y de 8 horas fuera de Santo Domingo Toner 815,881.03 20,245.19 1,687.10 Mantenimiento, suministro de papel y tóner incluidos Mantenimiento 170,722.00 4,236.28 353.02 Páginas que excedan 27,000 cuotas se pagan a un precio 2,714.42 de RD $ 0.01655/página Más especi caciones técnicas: resolución de impresión de + Costo de Adquisición de équipo, cada 3-4 años hasta 1,200 x 1,200 ppp, fax 33,6 kbps, escáner, etc. • Incluso si la demanda tiene que instalar 9 máquinas, los costos totales son todavía la mitad del costo actual • Además, se evita la adquisición de las impresoras y escáneres, así como Fuente: Consultores de Gestión. los gastos para los consumibles (papel / tóner) Figura A6.54: Las posibilidades de reducir los costos mediante el uso de papel reciclada Comparación con nivel reciclado 1 Comparación con nivel reciclado 2 Capuccino Capuccino Línea de base Desafíos Fiscales en República Dominicana Facia Bond Facia Bond Vision Bond Vision Bond Fastway Fastway Discovery Discovery Ecológico Línea de base Ecológico FotoBond FotoBond Duplicador Duplicador -10% 0% 10% 20% -15% -7,5% 0% 7,5% Más caro Más caro Especi caciones técnicas Especi caciones técnica de Capuccino • Material 50% reciclado o de bras naturales no derivadas de la madera • Material 100% reciclado o de bras naturales no derivadas de la madera o bosques cuya gestión sostenible esté certi cada • Sin cloro blanqueador • Sin cloro blanqueador • 75 gr. • 75 gr. • Blanqueado a 79% • Blanqueado a 89% Fuente: Consultores de Gestión. 161 Figura A6.55: Resumen de las prácticas de compra de suministros de oficina Práctica de compra • Cada Unidad compra suministros de oficina por su cuenta. • Incluso dentro de un mismo Ministerio no se ha encontrado ninguna coordinación o precio de referencia. • Entre las instituciones, existe una falta de consolidación de estrategias. • No se han observado intentos para cambiar las prácticas actuales en las compras de suministros de oficina, como por ejemplo, el uso de un catálogo de artículos, definir un contrato de leasing para fotocopias en vez de comprar cientos de toners, toneladas de papel, equipos de impresión con altos costes de mantenimiento o introducir papel reciclado, como se hace en otros gobierno más avanzados de Europa hoy en día. • Un tema importante dentro de los procesos de compras es encontrar precios de referencia, lo que lleva a grandes diferencias en los precios entre distintas Unidades de Compra de hasta 100%-200% para el mismo artículo. Fuente: Basado en la metodología de Quick Gains aplicadas por el equipo del BM para el PEMFAR del 2013. Incluso para el caso de una compra grande (100.092 paque- según los cuales se estimó un ahorro potencial del 50% de tes o resmas) realizada por una de las instituciones entre- los costos anuales de adquisición totales, evitando, además, vistadas, en comparación con las compras más pequeñas toda la complejidad de almacenar y mantener cientos de (5.048) hechas en la misma situación, el precio por paquete “toners” diferentes, la adquisición de papel varias veces al era aproximadamente el mismo, lo que indica que no se año y la adquisición de fotocopiadoras cada 3-5 años. están obteniendo los beneficios por consolidación y eco- nomía de escala. Una comparación más detallada de los Otro aspecto a considerar en la compra de papel es el im- precios muestra claramente la falta de precios de referencia. pacto ambiental para incluir opciones más sostenibles, como el papel reciclado. Se solicitó una cotización a un Asimismo, con el fin de mostrar las posibilidades de aho- proveedor mexicano para demostrar las posibilidades del rros adicionales, el Quick Gains analizó una cotización de un gobierno de RD de reducir costos y aumentar el uso de pro- proveedor local para el arrendamiento de fotocopiadoras. El ductos sostenibles. objetivo era determinar el precio por copia incluyendo to- dos los costos relacionados (es decir, papel, toner, manteni- El papel utilizado por el gobierno al momento del estudio es miento de equipos, adquisición de equipos). Para el análisis equivalente al papel Facia y Visión Bond “papel reciclado-1”, se utilizaron datos de otra de las instituciones entrevistadas, el cual es 8-10% más caro que el papel reciclado “Ecológico” Desafíos Fiscales en República Dominicana Figura A6.56: Compras de combustible y lubricantes por institución Consumo de combustible en 2012 Unidades de Compra seleccionadas 7% 12% Descripción: • Considera la adquisición de productos para combustible: Regular, Gasolina Premium Regular, Premium Diesel (Gasoil). Excluye la adquisición de petróleo crudo y derivados, así como de gas Volumen de Compra 27% en 2012*para Unidades • RD $ 414,625,565 es el gasto asociado de las unidades centralizadas y de Compra seleccionadas: descentralizadas seleccionadas. En el gasto total de la categoría más amplia de combustibles y lubricantes solo el Gobierno Central gasta RD $ 2,540,551,121 gestionado por 140 Unidades de Compra 33% 1% • No hay cifras ables disponibles de consumo de combustible y lubricantes 10% de las unidades descentralizadas de compra (45) en total 10% Min. Educación Min. Ad. Presidencia Min. Fuerzas Arm. Dir. de Aduanas Banco Central CDEEE CAASD 162 Fuente: Estimaciones del BM basadas en datos proporcionados por la DGCP y las unidades de compra entrevistadas. Figura A6.57: Categoría de combustible y lubricantes Práctica de compra • El precio local del combustible es determinado por el gobierno y es seguido por los distribuidores, los cuales traba- jan en la base de los “bonos” que son utilizados para obtener el combustible en las gasolineras • Cada Unidad de Compra selecciona el distribuidor que puede cumplir con sus necesidades de combustible para sus vehículos. • No se encontraron controles para realizar un seguimiento del consumo de combustible, la mayoría de las institucio- nes sólo conocen el gasto total, pero no pueden rastrear el consumo por vehículo • El Banco Mundial ha llevado a cabo un estudio de casos de la compra de combustible del gobierno de Panamá, donde más de 14 Millones de combustible se consolidan atendiendo a más de 15,000 vehículos. Los métodos se ba- san en la introducción de una “tarjeta del vehículo” suministrado por el proveedor, que rastrea y registra el patrón de consumo de cada vehículo. Además, la información es accesible a través de la web, teniendo la posibilidad de centralmente comparar y analizar la información. Fuente: Estimaciones del BM basadas en datos proporcionados por la DGCP y las unidades de compra entrevistas con un 50% de fibras naturales. Un papel 100% reciclado El requisito fundamental para poder lograr estos ahorros es está disponible en el mercado, se llama “Cappuccino” y es la introducción de Acuerdos Marco. Esto permite que el Go- 3-5% más caro que el papel actualmente utilizado. bierno de Panamá sea flexible en el diseño de los procesos de licitación. En total, Panamá ha implementado 15 Acuer- Combustible y lubricantes dos Marco, incluyendo materiales de oficina, viajes aéreos, computadoras, equipo de impresión, etc. El combustible y los lubricantes se clasifican como una de las categorías más importantes dentro de gobierno de la Otros países que han implementado Acuerdos Marco con RD. La práctica de compra actual no permite al gobierno éxito incluyen el Reino Unido, Francia, Italia, Finlandia, Dina- ejercer un control sobre la demanda ni en los patrones de marca y Suecia, entre otros. Según un documento de SIGMA consumo de las instituciones. Esta práctica da lugar a la fal- publicado por la OCDE en el 2011, se estiman ahorros de ta de competencia y control en uno de los principales gas- entre el 20 y el 50 por ciento a partir de la centralización de tos del Presupuesto Nacional. la compra a través de Acuerdos Marco.141 Como parte del análisis de Quick Gains de DR, se inclu- Mejores Prácticas en el Gobierno de RD yó un análisis de las Mejores Prácticas a Panamá para estudiar el caso de Acuerdos Marco para la adquisición El análisis de Quick Gains también identificó varias mejores de combustible. Al desarrollar un Acuerdo Marco y con la prácticas dentro de las unidades locales de compras, lo que Desafíos Fiscales en República Dominicana introducción de una “Tarjeta Flota”, emitida por el provee- vale la pena destacar y que podrían ser replicados para ob- dor (similar a una tarjeta de crédito, pero con información tener ahorros rápidos en la República Dominicana. Se en- detallada de cada vehículo - alrededor de 15.000 vehícu- contraron cuatro ejemplos principales: los-sobre los límites de consumo, el consumo real, kilome- traje del vehículo, etc.) se logró una consolidación total de • Consolidación de la demanda y la reducción de los pre - las compras de combustibles (14 millones de galones/año). cios unitarios. Esto permitió un ahorro de más de 20 millones de USD (alre- • Puntualidad en los pagos a los proveedores, lo que re - dedor del 50%) en el primer año, debido a un mejor control duce el riesgo de sobreprecios. Se determinó que el de la flota de vehículos del gobierno y alrededor de 10-15% sobreprecio encontrado se debe a la necesidad de flujo de ahorros recurrentes los años posteriores.  de caja en la financiación de los servicios y/o productos vendidos por el proveedor al gobierno. Los hallazgos ex- El caso de Panamá para la adquisición de combustible se analiza a continuación (Figura A6.59). 141  OCDE (2011), “Sistemas centralizados de compras en la Unión Eu- ropea: Sigma Papers, No. 47, OECD Publishing. 163 Figura A6.58: Evolución de la compra de gasolina y el diesel Gasoline & diesel purchase 70 64,2 Valor del Mercado* 2012 Presupuesto Proyectado 2009 53.27 Mill USD 56 50 Mill. USD 45,5 Licitación 2: 42,5 10.8 Mill USD ahorros/año Proceso de Licitación 1: 42 24 Mill USD ahorros no recurrentes 32,1 (20.7% Efecto en el Precio) 26,0 28 * Precio Promedio del Diesel, 14 3.64 USD, Gasolina 3.97 USD, 14 Mill Galones, 50% Gasolina, 0 50% Diesel 2008 2009 2010 2011 2012 Descripción del Mejor Caso • El gobierno de Panamá compraba gasolina y diesel mediante el establecimiento de un precio jo en el mercado y la utilización de “bonos” para la distribución - el resultado fue la no transparencia y control de la compra de combustible. • Hoy en día, un marco es utilizado y toda la gasolina y el diesel se comprado utilizando una “Tarjeta Flota” especi ca a vehículo, lo cual crea una transparencia total de los patrones de consumo a nivel del vehículo. En 2012 más de 14 mil galones de combustible fueron consumidos por más de 15,000 vehículos. El proveedor emite y actualiza la tarjeta sin costos para el gobierno. • Panamá ha llevado a cabo dos procesos de licitación. En 2009, el impacto fue cerca de 24 Mill, sólo un proveedor presentó la oferta y ningún ahorro fue recibido a través de descuentos, sólo a través de auto-control; a nales de 2011 una segunda licitación condujo a ahorros basados en los descuentos del mercado por galón - el valor de mercado de la compra en comparación con el gasto es alrededor de 10 Mill USD Fuente: Información suministrada por la DGCP de Panamá. Figura A6.59: Reducción de costos del conjunto de la demanda (El caso PROMESE-CAL) Precio de Compra Volumen de consolidación RD$ 31 2000000 RD$ 29 1800000 1600000 RD$ 27 1400000 RD$ 25 -42% 1200000 +50% RD$ 23 1000000 RD$ 21 800000 600000 RD$ 19 400000 RD$ 17 200000 RD$ 15 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Desafíos Fiscales en República Dominicana Aceite de hígado de Bacalao/Emulsión Precio al Consumidor Descripción del Mejor Caso RD$ 90 • Promese tiene a su cargo el suministro de medicamentos básicos RD$ 80 de bajo costo a una vasta población de la República Dominicana a RD$ 70 través de 445 "Farmacias del Pueblo", 175 hospitales y 9 "Regionales Precio Farmacia privada de Salud“ RD$ 60 RD$ 132.6 • Promese ha venido sistemáticamente consolidando un volumen RD$ 50 de 831 artículos desde 2004, logrando importantes reducciones de RD$ 40 costos para los artículos individuales y trans riendo estos bene cios RD$ 30 al consumidor. -40% • Promese utiliza 3 almacenes principales de alrededor de 5,800 m RD$ 20 ** 2 y tiene reglas estrictas para el control de entrada de Calidad RD$ 10 100% RD$ 0 • Promese paga en promedio a los 45 días, lo cual atrae a proveedo- 2005 2006 2007 2008 2019 2010 2011 2012 res de alta calidad y grandes ofertas 164 Fuente: Basado en la metodología de Quick Gains. ceden límites aceptables del mercado. referencia y eficiencia del presupuesto. • Preparación y ejecución más precisa de los Planes de • Transparencia en el costo unitario para el mantenimien- Compra, destacando la importancia de fijar precios de to de los edificios. Figura A6.60: La puntualidad de los pagos a proveedores (Caso del Ministerio de la Presidencia) RD$ 100.000.000 90% RD$ 90.000.000 82% 80% RD$ 80.000.000 70% RD$ 70.000.000 60% RD$ 60.000.000 50% RD$ 50.000.000 40% RD$ 40.000.000 RD$ 30.000.000 30% RD$ 20.000.000 20% RD$ 10.000.000 7% 5% 4% 10% 2% 0% RD$ 0 Balance 0 a 30 días 31 a 60 días 61 a 90 días 91 a 120 días Mas 120 días Descripción del Mejor Caso • El Ministerio de la Presidencia, con compras de alrededor RD$ 472,628,881 en 2012 es uno de los Mejores Casos de medidas establecidas y control del proceso de compra • Se realiza un seguimiento mensual de pago con el n de garantizar el pago dentro de las condiciones establecidas • Debido al retraso en los pagos y la necesidad de proveedores para nanciar los pagos atrasados, el gobierno paga un sobreprecio de aproximadamente 30% Fuente: Basado en la metodología de Quick Gains aplicadas por el equipo del BM para el PEMFAR del 2013. Figura A6.61: Precisión del Plan de Contrataciones (Caso del Banco Central) RD$ 27,314.12 RD$ 9,873.90 5% Plan 2012: Licitación Pública RD$ 25,288.85 de 490 unidades de uniformes: 3 camisas RD$ 15,414.95 Desafíos Fiscales en República Dominicana 3 chaquetas 3 pantalones Valor total estimado: 13,383,918.80 Precio unitario de referencia Fábrica Plan Ejecutado estimado Enero 2012 Julio 2012 Descripción del Mejor Caso • El Banco Central, con compras de alrededor 110,418,732.94 en 2012, es uno de los Mejores Casos de la precisión de un plan anual realizado • Dada la incertidumbre de las uctuaciones de precios en el mercado y el hecho de que la compra se realiza a través de una licitación pública, el ejemplo comprobado de los uniformes femeninos mostró una desviación de sólo un 5% del precio de referencia estimado original, documentado en el plan de compra. • En general, los precios de referencia del mercado encontrados en el Banco Central re ejan con bastante exactitud los precios de mercado Fuente: Basado en la metodología de Quick Gains. 165 Figura A6.62: Transparencia de los costos de unidad (Caso del Ministerio de Educación) Mejor Práctica: Desglose de costo Por Unidad (PU) Proyecto Parroquial Cristo Rey Ministerio de Educación Comparación en costo pinturas (PU) Pintura Mantenimiento Unidad Cantidad Costo PU Total Pintura mantenimiento gal 0.07 750 55.28 150,0 Thiner gal 0.02 275 6.05 23% Mano de obra mt**2 1 28.0 28.0 54% Total 89.33 112,5 Pintura acrílica en Muros …. No transparencia 75,0 Proyecto Reparaciones y Acondicionamiento Dependencias 37,5 Pintura Unidad Cantidad Costo PU Total (RD$) Pintura exterior mt**2 350 150 52,500.0 Pintura interior mt**2 450 150 67,500.0 0 Fuerzas Armadas Ministerio de Educación Descripción del Mejor Caso • Todas las unidades de compra pagan anualmente por concepto de mantenimiento y reparación de edi cios. El Gobierno Central, solamente, gasta RD$87,582,902.47 anualmente por estos servicios. • La mejor práctica en cuanto a cómo estos servicios son comprados fue encontrada en el Ministerio de Educación, mostrando una gran cantidad de detalles en la degradación de los valores PU, de los servicios descritos, por una remodelación de edi cio. • En comparación con servicios similares al pintar en el Ministerio Fuerzas Armadas, no se encontró una verdadera diferencia además del hecho de que no hubo desglose del servicio prestado y que las diferencias son en promedio de un 30%. Fuente: Basado en la metodología de Quick Gains. Figura A6.63: Opciones de reducción de costo sin cambiar la ley OPCIONES PARA CREAR VALOR COMPARACIÓN DE LAS MEJORES PRÁCTICAS ANALIZADAS Más acumulación en las categorías • El caso Promese muestra el potencial para apropiadas donde la capacidad de aumentar sustancialmente la e ciencia del oferta está disponible presupuesto mediante la utilización de economía de escala • Compras centralizadas dentro de los capítulos del Gobierno Central ("Capítulos") Estandarizar los suministros de o cina para reducir la complejidad y los • Iniciar un proceso de normalización de los suministros costos. de o cina y equipo, así como las de niciones de costos Palancas estándar unitarios en los servicios de Costo • Debe ser evaluado un papel reciclado alternativo Desafíos Fiscales en República Dominicana de Reducción • Se pueden lograr reducciones de costos signi cativas Evaluar el cambio del patrón de mediante la introducción de contratos de arrendamien- compras, desde compras individuales a to paquetes (Pago por copia (sin tóner, papel, fotocopi- la agrupación y arrendamiento adoras, almacenes) • Una visita de las Mejores Prácticas para Panamá ha Revisar la estrategia actual de la demostrado el impacto posible, a través de una gasolina y el gasoil para aprovechar el estrategia de consolidación y la introducción de una costo de distribución/u obtener valor tarjeta inteligente especi ca para vehículos emitida por adicional el proveedor Fuente: Basado en la metodología de Quick Gains. 166 Figura A6.64: Niveles de reducción de costos sin cambiar la ley OPCIONES PARA CREAR VALOR COMPARACIÓN DE LAS MEJORES PRÁCTICAS ANALIZADAS Introducir una nueva unidad de • En todas las unidades entrevistadas se encontró una “Inteligencia de Compras” falta de conocimiento acerca de los precios de referencia, abriendo una oportunidad para introducir precios de referencia y la categoría de indexación de costos (tal vez a través del Banco Central) Palancas Llevar a cabo extensas consultas de • Iniciar un proceso de normalización de los suministros de Costo Mejores Prácticas en otros gobiernos de o cina y equipo, así como las de niciones de costos de Reducción más avanzados estándar unitarios en los servicios • Existen en el mercado un montón de opciones posibles para el papel reciclado, por ejemplo, así como Evaluar productos más respetuosos equipos ECO de bajo consumo energético del medio ambiente Fuente: Basado en la metodología de Quick Gains. Figura A6.65: Opciones de reducción de costos con los cambios de la ley CON CAMBIOS EN LA LEY • Habilitar la posibilidad de que las entidades compren a Introducir con alta prioridad partir de catálogos con condiciones jas reduzcan los Acuerdos Marco signi cativamente el número de eventos de licitación y Palancas estandaricen los productos y las ofertas de Costo de Reducción • Países como Panamá ya tienen en funcionamiento más Permitir a las entidades utilizar su de 15 Acuerdos Marco, como la gasolina, el transporte presupuesto para participar en los aéreo y otros Acuerdos Marco • Las unidades de compra únicas de la administración centralizada y descentralizada deben poder utilizar y comprometer su presupuesto para comprar desde Acuerdos Marco, los cuales podrían ser de más de 1 año (por ejemplo, gasolina y gasoil, ejemplo-Panamá) Fuente: Basado en la metodología de Quick Gains. Desafíos Fiscales en República Dominicana El caso PROMESE-CAL: La consolidación de la demanda con- El Gobierno de RD tiene opciones concretas duce a la reducción de costos. para generar ahorros a través de una mayor eficiencia en la compra El caso del Ministerio de la Presidencia: La puntualidad de los pagos a los proveedores atrae a un conjunto de provee- A modo de resumen, el gobierno de la RD tiene la oportu- dores de alto rendimiento. nidad de alcanzar un importante ahorro mediante la apli- cación de las siguientes medidas de reducción de costos El caso del Banco Central: la precisión del Plan de Contrata- claves. ciones es crucial para determinar por adelantado el gasto y encargarse de las estrategias de adquisición adecuadas. Un paso muy importante hacia el establecimiento de un sis- tema de compra moderno es la introducción de los Acuer- El caso del Ministerio de Educación: Desglose de los costos dos Marco. por unidad para aumentar la transparencia 167 Recomendaciones para la puesta en marcha de número de Unidades de Compra en cada Ministerio un programa de ahorros a través de una mayor • El liderazgo del proceso de consolidación debería eficiencia en las compras y contrataciones ser asignado a las Unidades de Compra de mayor vo- gubernamentales lumen o conocimiento de la categoría • Para las categorías propuestas se encuentran: mate - A los fines de obtener estos ahorros potenciales, debe po- rial de oficina, productos de limpieza, mantenimien- nerse en marcha un programa de reducción de costos con to de edificios y transporte aéreo el apoyo político del más alto nivel del gobierno; median- te el mismo el Quick Gains estimó que se podían obtener 3. Iniciar todas las actividades relacionadas con la apli- ahorros de hasta un 20 a 30%, solo en el año fiscal 2013. La cación de Acuerdos Marco con el fin de tener una pla- recomendación es proceder en dos niveles: taforma flexible para poner en marcha importantes programas de consolidación de Unidades de Compras 1. La consolidación de la demanda en las instituciones centralizadas y descentralizadas, lo que incluye: revisión públicas es necesaria. Un primer paso sería centralizar de la Ley 340-06, el desarrollo de la plataforma de adqui- la adquisición de bienes recurrentes actualmente ad- siciones electrónicas, decisión sobre cual organismo se- quiridos por las distintas unidades de compra en cada ría el Órgano Central de Compra (CPB), entre otros pasos institución, para que las adquiera una sola unidad de clave. compras dentro de cada institución. En total, el volumen previsto de verse afectado por estas estrategias, para el Gobierno Central solamente, podría 2. Para los artículos de compra de baja tecnología, debería ser de alrededor RD$6,325.4 Millones. ponerse en marcha a nivel de cada ministerio un pro- • La recomendación del Análisis Quick Gains es que grama pragmático, coordinado por Contrataciones Pú- se establezca un Comité de Dirección, con el lideraz- blicas , con las siguientes características go del Ministerio de la Presidencia constituido por • Seleccionar la compra de las categorías de baja com- el Ministerio de Hacienda, Ministerio de Industria y plejidad y de fácil consolidación técnica primero Comercio, la Contraloría General y Contrataciones • Las categorías deberían tener patrones de consumo Publicas alto y ser de uso recurrente, compartido por un gran • Crear un equipo inter-institucional de gasolina/ga- Figura A6.66: Posibilidades de ahorro por categoría y complejidad de la implementación 2a Ola Alta Desafíos Fiscales en República Dominicana 1a Ola Posibilidades de Ahorro (%) Combustible 20% Suministro (Gasolina & Gasoil) de O cina 15% Mantenimiento Viaje Aéreo Comida de Edi cio Materiales 10% Productos Computadora Impresos Textiles, de limpieza & Accesorios Uniformes Material Hardware Educativo Baja Baja Complejidad de la Implementación Alta 168 Fuente: Basado en la metodología de Quick Gains aplicadas por el equipo del BM para el PEMFAR del 2013. soil para llevar a cabo todas las investigaciones rela- cionadas (por ejemplo, estudios de mercado, oferta y capacidad, redes de distribución, etc.) Los miembros de este equipo deberían ser los principales consumi- dores de gasolina/gasoil en las unidades de compras centralizadas y descentralizadas y representantes de Contrataciones Públicas. Contrataciones Públicas debería de proporcionar información sobre la cate- goría y los datos, así como las Mejores Prácticas en- contradas en otros países en términos de procesos de consolidación similar, el marco legal, los cambios en la ley y el papel de las diferentes entidades para habilitar el proceso. • La Contraloría General y Contrataciones Públicas deberán trabajar juntas para implementar el apoyo necesario para el equipo inter-institucional de la ga- solina/gasoil. En el mediano y largo plazo el Gobierno Dominicano, con el liderazgo de Contrataciones Públicas debe implementar un programa por etapas, con el fin de capturar los beneficios de manera sistemática. Las categorías de la segunda ola podrían ser textiles, Hard- ware, materiales educativos e impresos, que exigen esfuer- zos más complejos en materia de estandarización y más conocimientos técnicos. Desafíos Fiscales en República Dominicana 169 The World Bank 1818 H Street, NW, Washington, DC 20433, USA. www.worldbank.org