RESUMEN EJECUTIVO Repensar la Infraestructura en América Latina y el Caribe Mejorar el gasto para lograr más Marianne Fay Luis Alberto Andres Charles Fox Ulf Narloch Stephane Straub Michael Slawson Resumen Ejecutivo L a región de América Latina y el Caribe (ALC) no tie- grandes desafíos, pero la región tiene un buen desempe- ne la infraestructura que necesita o merece según ño en electricidad y agua. su nivel de ingreso. La infraestructura de la región también es deficiente respecto a lo necesario para Segundo, el foco debería ponerse en la brecha en el ser- promover la integración social y lograr un mayor vicio, en lugar de ponerse en la brecha—más que nada nivel de crecimiento y prosperidad. La infraestructura hipotética—de inversión. A la pregunta de “¿cuánto se tampoco se corresponde con las aspiraciones de la cre- necesita?”, la respuesta siempre debería ser “¿para qué?”. ciente clase media de la región. Y la respuesta debería estar dada por las aspiraciones de crecimiento económico y los objetivos sociales y am- Muchos sostienen que la solución es incrementar el gasto. bientales de cada país, así como por sus preferencias en Con la excepción tal vez de África, ALC es la región en de- términos del papel relativo de la infraestructura y otras sarrollo que menos invierte en infraestructura como por- inversiones a la hora de alcanzar esas aspiraciones. centaje de su PIB —menos de 3 por ciento comparado con 4-8 por ciento en las demás regiones (tabla 1). Por lo que el Tercero, el enfoque sobre la brecha en inversión necesa- asunto podría ser simplemente que la región debería gas- riamente se centra en obtener más recursos. Sin embar- tar más para cerrar su “brecha de inversión” en infraestruc- go, cerrar la brecha en el servicio no debería —y de he- tura. Pero esa historia no se corresponde con los hechos. cho no puede— ser únicamente un tema de aumentar el gasto. Hay otras dos maneras en que la brecha en el servi- TABLA 1:Con la posible excepción de África, ALC cio puede reducirse e incluso cerrarse: asegurarse que el es la región que menos invierte en infraestructura gasto esté bien orientado y que sea eficiente. (Inversiones públicas y privadas en infraestructura, último año disponible)  Región Porcentaje del PIB Este informe plantea un mensaje primordial: ALC puede reducir de manera drástica su brecha en in- Asia Oriental y Pacífico 7.7 fraestructura gastando de forma correcta en las co- Asia Central 4.0 sas correctas. Queda por verse si un gasto eficiente será América Latina y el Caribe 2.8 suficiente para que la región logre todo lo que se pro- Medio Oriente y África del Norte 6.9 pone. Pero existe evidencia suficiente de que un mejor Asia Meridional 5.0 gasto y una mejor orientación de los escasos recursos pú- blicos en aquello que sí importa reducirían significativa- África Subsahariana 1.9 mente la brecha en el servicio. Fuente: ADB 2017; http://infralatam.info/; cálculos propios. Las inversiones privadas también podrían ayudar a dismi- nuir la brecha en el servicio —aunque los críticos sugieren Primero, el desempeño de ALC en infraestructura varía que esto debe hacerse extremadamente bien si se quiere por país y por sector. La región invierte poco en infraes- mejorar la eficiencia y la calidad de los servicios. La base de tructura en promedio, pero ese promedio es determi- datos sobre participación privada en infraestructura (PPI) nado por Argentina, Brasil y México. Muchos otros paí- del Banco Mundial muestra que las inversiones varían de ses tales como Bolivia, Costa Rica, Honduras, Nicaragua, 0,5 a 1,2 por ciento del PIB por año desde 2006. Además, Panamá, Perú invierten más del 4 por ciento de su PIB el capital privado puede fluir hacia empresas públicas y por año. El transporte y las aguas residuales representan prestadoras de servicios a través de bonos y préstamos. 3 REPENSAR LA INFRAESTRUCTURA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE RESUMEN EJECUTIVO MEJORAR EL GASTO PARA LOGRAR MÁS Pero con aproximadamente un tercio del financiamiento de manera de reducir sustancialmente la brecha en inver- PPI proviniendo de fuentes públicas, y alrededor de la mitad sión: para muchos países será la única manera. de las transacciones precisando garantías públicas, la amplia- ción de la PPI podría verse restringida por límites al financia- Por ende, este informe aboga por una discusión minuciosa miento público. En otras palabras, si bien la PPI puede ayudar de las necesidades de inversión en ALC, una que comience a mejorar el desempeño, este no moviliza un volumen sufi- con un debate respecto a qué infraestructura se necesita ciente de capital privado y debería ser visto más bien como dadas las prioridades de desarrollo de los diferentes países, un complemento en lugar de un sustituto de la inversión que analice en profundidad cómo alcanzar esos objetivos pública. Respecto al financiamiento comercial de los servi- de manera eficiente y que dependa de reglas de juego cios públicos, este está limitado por la porción relativamente bien diseñadas para decidir qué debería ser financiado por menor que puede considerarse solvente (alrededor del 20 los contribuyentes en lugar de los usuarios. por ciento entre las compañías de agua de la región). Como tal, el planteo de este informe es que los diseña- Por lo que es poco probable que ALC logre que las in- dores de las políticas públicas de la región deberían cen- versiones en infraestructura crezcan muy por encima de trarse en las siguientes tres preguntas: ¿Cuál es el ob- 1,5-2,5 por ciento del PIB dependiendo únicamente del jetivo? ¿Cómo alcanzarlo de la manera más económica gasto público y la PPI. Por lo tanto, gastar de forma más posible? ¿Y quién debería pagar para lograrlo—lo que eficiente y en las cosas apropiadas no es solo la mejor determinará como se puede financiar? ¿Cuál es el objetivo, y cómo debería fijarse? La infraestructura debe cambiarse a medida que un país al nivel de precipitaciones asociado al cambio climático se desarrolle. Las preocupaciones ambientales y el cam- significa que la región deberá diversificar sus recursos re- bio climático traen consigo nuevos obstáculos pero tam- novables. Por suerte, la región tiene un gran potencial en bién nuevas oportunidades. Por lo tanto, ¿cómo reflexio- energía solar y eólica. nar en torno a los objetivos de infraestructura de ALC? El informe plantea dos series de factores que los países El saneamiento y los combustibles modernos para cocinar pueden tener en cuenta a medida que definen la infraes- son desafíos más importantes. Ambos tienen repercusio- tructura que requieren para respaldar sus objetivos eco- nes significativas en la salud pública y en la construcción nómicos, sociales y ambientales. de capital humano. Casi un quinto de los latinoamericanos carece de acceso a saneamiento mejorado privado, mien- tras que alrededor de un tercio de las aguas residuales es América Latina podría poner el foco tratada. El pésimo desempeño en aguas residuales es una verdadera emergencia, una que resume el potencial para en saneamiento y transporte mejorar el gasto. El sector se ve obstaculizado por normas ALC tiene una buena cobertura en acceso al agua y a la “importadas” demasiado ambiciosas que son poco realistas electricidad. Alrededor del 94 por ciento de los hogares y no dejan lugar para una mejora paulatina. Peor aún, la tienen acceso al agua potable. Los 20 millones de hoga- legislación en general impide la recuperación del recurso res que aún carecen de ella se concentran en seis países, aun cuando las plantas de tratamiento de agua pueden todos menos Haití son de ingreso medio —mostrándo- diseñarse para generar electricidad para uso propio o su nos que la cobertura universal está al alcance. La historia venta, mientras que las aguas negras y el lodo tratado pue- es similar en el caso de la electricidad, a la que el 96 por den utilizarse en la agricultura y otros fines. En cuanto a ciento de los hogares en la región tiene acceso. los combustibles modernos para cocinar, 87 millones de personas carecen de acceso adecuado. Más allá del acceso, la electricidad podría convertirse en una gran ventaja competitiva para la región. Es la más El transporte es el rubro donde ALC tiene el peor desem- limpia de cualquier región, basada mayormente en ener- peño relativo a sus pares. Esto se debe en parte a la baja gía hidroeléctrica. La incertidumbre creciente en torno densidad poblacional de la región, algo que encarece 4 sobremanera el desarrollo de una red de transporte den- de hogares y empresas. Como tal, las decisiones sobre in- sa. La densidad de carreteras asfaltadas en ALC es similar fraestructura deben anticipar evoluciones a medio y lar- a la de África. Esto puede ser una consecuencia normal go plazo. Dos tendencias importantes para la elección de de la geografía de la región y no tiene por qué signifi- infraestructura en la región son el cambio climático y la car que la región necesite más carreteras. La región sí tie- combinación de urbanización y factores socioeconómi- ne una elevada tasa de ocupación vial que coexiste con cos cambiantes. grandes extensiones sin acceso. El cambio climático significa que los sistemas de energía, Pero la infraestructura física es solo una parte del desafío transporte, y agua y saneamiento deberán construirse que representa el transporte. La falta de competencia en de manera diferente para manejar las emisiones, volver- el transporte por camiones y los procesos aduaneros in- se más resistentes a eventos extremos, y responder a los eficientes son los principales culpables del desempeño cambios en la demanda desencadenados por estas nue- relativamente bajo en logística. La industria del transporte vas normalidades: mayor demanda de electricidad de- carretero está unas 15 veces más concentrada que en los bido a olas de calor, necesidad de almacenar más agua Estados Unidos. Los diferentes modos de transporte de la para hacer frente tanto a sequías como a lluvias extremas, región no están adecuadamente integrados. Las carrete- y embalses de protección y mejores alcantarillados para ras de acceso a los puertos están muy congestionadas. En reducir el riesgo de inundaciones. transporte urbano, algunas ciudades tienen sistemas de autobuses rápidos, modernos y de buen funcionamiento, Los cambios en los factores socioeconómicos también pero la mayoría lucha con un elevado congestionamien- afectan la demanda de servicios de infraestructura. La to, áreas sin acceso, precios ineficientes y muchas veces clase media de la región creció en un 50 por ciento entre injustos, y una dependencia crónica de proveedores de 2003 y 2009. La mayor parte de esta clase media tiene transporte informales. acceso a servicios básicos, pero está lejos de un nivel de saturación en términos de bienes de consumo durade- ros. La combinación de mayores ingresos con el reciente Necesidades y desafíos nuevos: cambio auge del crédito al consumo podría afectar de manera importante la demanda total de energía y transporte. Si- climático, cambios en la demanda y urbanización multáneamente, la mayoría de los desafíos que quedan La infraestructura normalmente es duradera y genera en cuanto a acceso al agua y electricidad se concentran “lock-in” (consecuencias casi irreversibles) dado que in- entre el decil más pobre, posiblemente el grupo social de fluye en las decisiones de inversión y de emplazamiento más difícil acceso. ¿Cómo lograrlo de la manera más económica posible? Mejorar la calidad del gasto tiene sentido. Podría redu- un enfoque transformador que favorezca le gestión de la cir significativamente el costo de mejorar la infraestruc- demanda, la eficiencia energética y la energía renovable. tura en ALC. Tomemos el caso de la electricidad: la dis- (Esta cifra no incluye el costo de las medidas de gestión ponibilidad puede aumentar construyendo más plantas de la demanda por lo que el total puede ser mayor, aun- generadoras o mejorando la eficiencia energética. Y a que probablemente mucho menor que si se sigue como pesar de contar con un mercado eléctrico más bien so- hasta ahora). fisticado y maduro, la región posee un desempeño pobre en términos de eficiencia energética. De hecho, las pér- De manera similar, para el caso del agua, el Banco Mun- didas en transmisión y distribución están entre las más dial calcula que el Objetivos de Desarrollo Sostenible altas del mundo. No sorprende entonces que las nece- de acceso universal al agua corriente y saneamiento se- sidades de inversión en generación eléctrica promedien guros costaría entre 0,1 y 0,4 por ciento del PIB hasta el unos US$23.000-24.000 millones por año si ALC persiste año 2030 dependiendo de cómo sea implementado. Un en la misma modalidad de inversión del pasado, aunque modo razonable de proceder costaría alrededor de 0,25 posiblemente baje a US$8000-9000 millones si adopta por ciento del PIB —más o menos lo que la región ha 5 REPENSAR LA INFRAESTRUCTURA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE RESUMEN EJECUTIVO MEJORAR EL GASTO PARA LOGRAR MÁS venido invirtiendo en los últimos años, con buenos resul- relacionados al diseño, elecciones de tecnología y ope- tados en agua pero no así en saneamiento. radores y procesos de construcción. Si bien parece ha- ber acuerdo que podría haber ineficiencias costosas en El gasto público ineficiente en infraestructura en ALC cualquier etapa de esta cadena previa, el modelo co- tiene muchas causas —muchas de las cuales son ajenas rrecto probablemente sea específico para cada país y al sector de la infraestructura o son comunes al sector sector. público. Todas convergen en la falta de capacidad ins- titucional para la planeación, la presupuestación de ca- Segundo, por el lado de la demanda, a la hora de mejorar pital y la implementación. Los problemas incluyen una la eficiencia, hay varios aspectos claves relacionados con escasa capacidad de evaluación y preparación, normas los precios. El primero es un proceso adecuado de fija- presupuestarias demasiado rígidas diseñadas para con- ción de precios que fomente el uso eficiente por parte de trolar el gasto en efectivo en lugar de mejorar la eficien- los consumidores. Fijar precios apropiados a los servicios cia del gasto, dificultades en torno a la ejecución presu- también posibilita la atracción de financiamiento comer- puestaria, procedimientos de adquisición ineficientes, y cial, lo que a su vez podría generar presiones adicionales prejuicios sistémicos contra el gasto de capital. Muchas sobre la eficiencia. de estas causas son agravadas por la falta de coordina- ción entre organismos sectoriales, y entre los gobier- Pero una fijación adecuada de precios no se trata solo de nos subnacionales y central. Un repaso a estos temas tarifas que recuperen los costos. Debe considerar la acep- indicaría que el potencial para mejorar la eficiencia es tación social —algo que requiere que la regulación de sustancial. precios vaya de la mano con normas de calidad y con- sideraciones en cuanto a disponibilidad y asequibilidad. Una mayor eficiencia en el gasto exigirá esfuerzos por Este último punto es donde deberían incluirse las preo- parte de todo el gobierno, tendientes a fomentar un cupaciones sobre la equidad y los factores externos, para mejor planeamiento, mejorar la elaboración y la ejecu- asegurarse que los diseñadores de políticas tomen en ción de presupuestos, adquisiciones más eficientes, un cuenta el valor social agregado de los servicios a la hora equilibrio cuidadoso entre los gastos de los gobiernos de definir las necesidades de inversión. subnacionales y central, y entre los gastos de capital y operativos. También requiere abordar la eficiencia de la Tener en cuenta estos aspectos nos proporciona un gestión y la prestación de servicios de infraestructura. marco que luego puede aplicarse a nivel país y secto- rial para resaltar los pasos necesarios para mejorar la Primero, por el lado de la oferta, hay un aspecto previo prestación de infraestructura y definir las necesidades relacionado con las etapas de selección e implementa- adecuadas, basándose en la identificación de la mejor ción presentes en el modelo de inversión pública. En manera de converger a los niveles óptimos de costo y términos de acciones, esto se corresponde con asuntos demanda. ¿Quién debería pagar? La infraestructura es financiada por los contribuyentes cuando los subsidios puedan ser justificados por factores o por los usuarios. El dinero de los contribuyentes solo externos, como el tratamiento de aguas residuales, estos debería ser usado allí donde no es posible o no es con- podrían reducirse bajando costos. veniente cobrarles a los usuarios. Pero el potencial de recuperación de costos no puede estar divorciado de la A la mayoría de los países se les hace difícil recuperar eficiencia con la que un servicio es prestado. Los servicios la totalidad del costo de las plantas de tratamiento de de mala calidad disminuyen la voluntad de pago, mien- aguas residuales mediante el uso de un modelo de ne- tras que los costos elevados disminuirán la probabilidad gocios tradicional. En su lugar, se están proponiendo de recuperar todos los costos, en especial si se tiene la nuevos modelos en donde estas plantas generan elec- impresión que esto se debe a la ineficiencia o a los pre- tricidad para autoconsumo e incluso para vender a la cios abusivos por parte del prestador del servicio. Aun red, así como lodo desinfectado que se puede vender 6 IMAGEN 1:Un marco para la toma de decisiones para asegurar el uso sensato del escaso financiamiento público y concesional 1 Financiamiento Comercial ¿Se puede movilizar el financiamiento comercial de manera costo-efectiva para la inversión sostenible? Si no… 2 Reformas y fallas en el mercado • Políticas nacionales y sectoriales ¿Se pueden poner en marcha reformas para hacer • Regulaciones y precios frente a las fallas del mercado? Si no… • Instituciones y capacidad 3 Recursos públicos y concesionales para instrumentos de riesgo y mejoras crediticias • Garantías ¿Pueden resolverse los objetivos de desarrollo • Primera pérdida con financiación pública escasa? 4 Financiamiento público y concesional, incluyendo sub-soberano • Financiamiento público (incluidos los bancos nacionales de desarrollo y los fondos soberanos nacionales) ¿Pueden resolverse los objetivos de • Bancos multilaterales e instituciones de financiamiento del desarrollo desarrollo con financiación pública escasa? Fuente: Banco Mundial/BMDs (de próxima aparición). como fertilizante, en lugar de tener que deshacerse del usuarios son la base de cualquier opción de financia- mismo en un vertedero sanitario a un costo elevado. miento comercial más allá de los impuestos en general. En este contexto, el Grupo Banco Mundial está promo- viendo un enfoque jerárquico para ponderar los benefi- Como conclusión: cios y los costos indirectos de desplegar recursos públi- cos o concesionales (imagen 1). El punto de partida de América Latina eroga una suma significativa de dinero en este enfoque es que cualquier proyecto o programa de infraestructura. A cambio, recibe: inversión que valga la pena y que pueda financiarse bajo términos comerciales, permaneciendo asequible y renta- ››Alto acceso a la electricidad (con los hogares restan- ble, debería hacerlo. tes sin conexión concentrados en unos pocos países casi todos de ingreso medio y buenas perspectivas de Allí donde el financiamiento comercial no es renta- terminar con la brecha en acceso), pero escaso acce- ble o viable debido al riesgo percibido o a fallas del so a combustibles no sólidos, con serias implicancias mercado, los esfuerzos deberían centrarse en abor- para la salud. dar estas fallas de mercado a través de reformas que apunten a fortalecer las políticas, normativas e ins- ››La electricidad más limpia del mundo, mayormente tituciones nacionales y sectoriales o intervenciones hidroeléctrica—amenazada por sequías cada vez más públicas focalizadas. Allí donde los riesgos siguen frecuentes—y sectores eólico y solar pequeños pero siendo altos y elevan el costo del capital comercial de rápido crecimiento. más allá de la generación de ingresos del proyecto o de la corporación, habría posibilidad de reducir ››Algunas empresas de calidad mundial tanto en agua los costos de capital mediante instrumentos de dis- como electricidad y unos países con normativas sofis- tribución del riesgo respaldados por financiamiento ticadas, estables y predecibles, en especial en electri- público o concesional. Solo en aquellos lugares donde cidad—pero la mayoría de las compañías y países que el financiamiento comercial aún no esté disponible o podrían ser más eficientes y generar grandes ahorros. sea económico deberían utilizarse recursos públicos o concesionales. ››Acceso al agua corriente relativamente elevado, si bien la calidad y seguridad siguen siendo limitados Este marco solo puede ser aplicado en aquellos servi- dado que la cobertura de saneamiento es baja y me- cios que puedan ser cobrados, dado que las tarifas para nos del 30 por ciento de las aguas residuales son 7 REPENSAR LA INFRAESTRUCTURA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE RESUMEN EJECUTIVO MEJORAR EL GASTO PARA LOGRAR MÁS tratadas —un nivel inaceptable para una región con Pero hay muchos factores que requieren de reformas sec- sus niveles de ingreso y urbanización. toriales que incluyan las recomendaciones de siempre en términos de organismos reguladores independientes y ››Servicios de transporte mediocres debido a la escasa eficientes y una mejor gobernanza corporativa. También infraestructura y una industria del trasporte no com- insistimos en la importancia crucial de recuperar los cos- petitiva, resultando en el encarecimiento del trans- tos allí donde sea posible y conveniente, ya que las tarifas porte de cargas, ciudades congestionadas y grandes para usuarios son la base del financiamiento comercial — áreas de aislamiento rural. teniendo en cuenta la importancia de reducir costos, ya sea a través de mayor eficiencia o la adopción de modelos Mejorar este desempeño en un contexto de espacio fis- de negocios alternativos, como los que están aparecien- cal reducido demandará una mejor calidad del gasto en do para las plantas de tratamiento de aguas residuales. prioridades que estén claramente identificadas. A dife- rencia de la mayoría de los diagnósticos de infraestruc- Hace mucho que ALC es innovadora en términos de tura, este informe insiste en el hecho que buena parte de infraestructura. El informe señala varios desafíos pero lo que se necesita se ubica más allá del sector de infraes- también resalta muchos ejemplos de soluciones inno- tructuras y se relaciona con varios temas gubernamen- vadoras, como su capacidad para implementar normas tales —desde políticas de competencia a reglas presu- sofisticadas y su experiencia con las APP. América Latina puestarias que no se enfoquen únicamente en controlar tiene los medios y el potencial de hacer las cosas mejor. los gastos en efectivo. Y puede hacerlo gastando mejor y en las cosas correctas. 8 9