МОНГОЛ УЛС ӨРИЙН ДАРАМТГҮЙ, ТОГТВОРТОЙ БӨГӨӨД ХҮРТЭЭМЖТЭЙ ЭДИЙН ЗАСГИЙН ӨСӨЛТИЙГ БИЙ БОЛГОХ НЬ Төсвийн орлого, зардлын үр ашгийг нэмэгдүүлэх нь ТӨСВИЙН ЗАРДЛЫН ТОЙМ СУДАЛГАА ӨРИЙН ДАРАМТГҮЙ, ТОГТВОРТОЙ БӨГӨӨД ХҮРТЭЭМЖТЭЙ ЭДИЙН ЗАСГИЙН ӨСӨЛТИЙГ БИЙ БОЛГОХ НЬ Төсвийн орлого, зардлын үр ашгийг нэмэгдүүлэх нь 2 ТӨСВИЙН ЗАРДЛЫН ТОЙМ СУДАЛГАА МОНГОЛ УЛС ӨРИЙН ДАРАМТГҮЙ, ТОГТВОРТОЙ БӨГӨӨД ХҮРТЭЭМЖТЭЙ ЭДИЙН ЗАСГИЙН ӨСӨЛТИЙГ БИЙ БОЛГОХ НЬ Төсвийн орлого, зардлын үр ашгийг нэмэгдүүлэх нь ТӨСВИЙН ЗАРДЛЫН ТОЙМ СУДАЛГАА 2018 оны 6 дугаар сар 3 4 ТӨСВИЙН ЗАРДЛЫН ТОЙМ СУДАЛГАА ХУРААНГУЙ I. Оршил 1. Монгол Улсын Засгийн Газар 2016 онд ирэх 10 жилд дунджаас дээш орлоготой орон болгох үндсэн зорилт бүхий “Тогтвортой хөгжлийн үзэл баримтлал – 2030” (ТХҮБ - 2030) баримт бичгийг баталсан. Дээрх зорилтод хүрэхийн тулд ТХҮБ нь макро эдийн засаг, төсвийн зохистой бодлого хэрэгжүүлж, эдийн засгийн уул уурхайн салбарын үйлдвэрлэл болон экспортоос хамаарах хамаарлыг бууруулах замаар аажмаар төрөлжүүлэхэд бодлогод суурилах ёстой болно. 2. Түүхий эдийн үнийн дэлхийн зах зээлийн огцом өөрчлөлтөөс шалтгаалсан “Уналт – Сэргэлт”-ийн мөчлөгийн нөлөөг бууруулахад зохистой бодлого, эдийн засгийн төрөлжилт тулгамдсан чухал асуудал юм. 2008-09 онуудын зэс, нүүрсний экспортын огцом уналтын дараа 2010 онд ЗГ-аас Чили улсын туршлагад суурилсан “Төсвийн тогтвортой байдлын тухай (ТТБХ)” хуулийг батлуулсан байдаг. Уул уурхайн орлогоос хамаарал багатай байхаар төсвийн зарцуулалтыг хийх замаар уул уурхайн үнийн хэлбэлзлийн эдийн засаг, төсөвт үзүүлэх нөлөөг бууруулахад энэ хууль чиглэсэн. Гэсэн ч 2008-09 оны хямралын дараа Монгол улс нь дэлхийд эдийн засгийн өсөлтөөрөө тэргүүлсэн. 2011 онд эдийн засгийн бодит өсөлт 17 хувьд хүрсэн ба 2011-2013 онуудад дундаж өсөлт 13.8 хувь байв. 3. Эдийн засгийн хамгийн сүүлийн өндөр буурах буюу 2014 онд ЗГ төсвийн зарлагыг их хэмжээгээр өсгөх замаар эдийн засгийн уналтыг саармагжуулах гэж оролдсон. ТТБХ-аар төсвийн алдагдлыг их хэмжээгээр нэмэгдүүлэх боломж байгаагүй тул ЗГ төсвийн гадуурх санхүүжилт хийх замаар зарлагыг нэмэгдүүлсэн. Үүний үр дүнд 2013-16 онуудад эдийн засаг, төсвийн нөхцөл байдал огцом суларсан. Үүссэн нөхцөл байдлаас гарахын тулд төсвийн алдагдлыг бууруулах, төсвийн гадуурх санхүүжилтийг зогсоох, хувийн хөрөнгө оруулагч нарын итгэлийг сэргээхэд чиглэсэн “Эдийн Засгийг Сэргээх Хөтөлбөр (ЭЗСХ)”-ийг 2016 онд баталсан. ЗУРАГ 1. Эдийн Засгийн Мөчлөг Түүхий эдийн үнийн индекс Эдийн засгийн өсөлт хувиар Нэгдсэн төсвийн тэнцэл, ДНБ-ий хувиар Эх сурвалж: СЯ-ны мэдээлэл, Дэлхийн банкны тооцоо Тэмдэглэл: Зүүн багана - Эдийн засгийн өсөлт, Төсвийн тэнцэл, Баруун тэнхлэг - Түүхий эдийн үнийн индекс (2010 = 100). 5 ӨРИЙН ДАРАМТГҮЙ, ТОГТВОРТОЙ БӨГӨӨД ХҮРТЭЭМЖТЭЙ ЭДИЙН ЗАСГИЙН ӨСӨЛТИЙГ БИЙ БОЛГОХ НЬ Төсвийн орлого, зардлын үр ашгийг нэмэгдүүлэх нь 4. Монгол Улсын хувьд түүхийн эдийн дэлхийн зах зээлийн үнэ болон эдийн засгийн өсөлтийн хооронд хүчтэй хамааралтай ажиглагддаг. Өнгөрсөн 10 жилд Монгол Улсын эдийн засаг хоёр удаагийн уналтын мөчлөгтэй тулгарсан бөгөөд эдгээр нь түүхий эдийн дэлхийн зах зээлийн үнийн огцом бууралттай давхацсан байдаг. (Зураг 1) Харин эдийн засгийн огцом уналтыг сааруулахын тулд төсвийн их хэмжээний тэлсэн бодлого явуулсан ч 2014-16 онуудад эдийн засгийн идэвхжил хурдтай саарсан байдаг. 5. Уул, уурхайн салбар нь 2017 оны байдлаар дотоодын нийт бүтээгдэхүүн (ДНБ)-ний 22 хувь, төсвийн орлогын 21 хувийг тус тус эзэлж байгаа ч түүний бусад салбарт үзүүлсэн нөлөөллийг авч үзвэл эдийн засагт оруулах бодит хувь ихээхэн өндөр байна. Нүүрс, зэс зэрэг уул уурхайн бүтээгдэхүүний олборлолт нь эдийн засгийн гол хөдөлгүүр болж байгаагаас гадна төсвийн шилжүүлэг, экспортын орлого, гадаадын шууд хөрөнгө оруулалт (ГШХО)-ын чухал эх үүсвэр болсоор байна. Гэвч бусад цөөнгүй уул уурхайд түшиглэсэн орнуудын адил Монгол Улсын уул уурхайн баялаг нь гадаад орчны өөрчлөлтөд эмзэг хэвээр байна. Сүүлийн жилүүдийн макро эдийн засгийн бараг хүндрэлүүд нь түүхий эдийн дэлхийн зах зээлийн уналттай давхацсан байгаа юм. Энэ нь ЗГ давхар үүрэг хүлээж байгааг сануулж байна. Нэгдүгээрт, ЗГ уул уурхайн салбарт оруулах хөрөнгө оруулалтыг хөхүүлэн дэмжиж, эдийн засгийн өсөлтийг дэмжих, төсвийн орлогыг нэмэгдүүлэх шаардлагатай. Хоёрдугаарт, ирээдүйн гадаад болон дотоод өөрчлөлтийн эсрэг нөөц боломжоо нэмэгдүүлж, төсвийн зохистой бодлогыг хэрэгжүүлэх замаар эдийн засгийн төрөлжилтийг дэмжиж, эмзэг байдлыг бууруулах явдал юм. 6. Тааламжтай үед хуримтлал бага хийдэг, хүнд үед зарлагаа нэмэгдүүлдэг байдал нь Монгол Улсын төсвийн хүндрэлийн гол асуудал болсоор байна. ЗГ эдийн засгийн мөчлөг сөрсөн зохистой бодлогыг хэрэгжүүлсэнгүй. Уул уурхайн баялгийн ихэнх нь сүүлийн жилүүдэд илэрсэн ба эдийн засгийн эмзэг байдлыг бууруулахад чиглэсэн зохистой бодлого хэрэгжүүлэх, сайн институцийг бүрдүүлэх нь хугацаа шаардсан цогц үйл ажиллагаа байдаг. Үүний улмаас төсвийн зардал өндөр, татварын бага хувь хэмжээтэй, татварын их хэмжээний хөнгөлөлт, чөлөөлөлттэй үзүүлдэг Монгол Улсын хувьд уул уурхайн салбар өндөр өссөн, экспорт нь эдийн засагт ихээхэн хэмжээний дэмжлэг үзүүлсэн, төсвийн орлого нэлээд өссөн үедээ хангалттай хуримтлал үүсгэж чадаагүй юм. 7. Өнгөрсөн 2011-13 онуудын эдийн засгийн өндөр өсөлтийн дараа түүхий эдийн дэлхийн зах зээлийн үнийн уналтын эсрэг төсвийн хэт тэлэх бодлого хэрэгжүүлсэн нь ЗГ-ын өрийн зохистой алдагдахад нөлөөллөө. Түүхий эдийн үнэ болон экспортын хэмжээ 2012 оны дараа огцом унасан нь эдийн засагт хүнд нөхцөл байдлыг бий болгосон. Зэс, нүүрсний үнэ 2013 болон 20151 онуудын хооронд 25 болон 32 хувиар тус тус унаж, Хятадын эдийн засгийн эрэлт саарсны улмаас нүүрсний экспортын хэмжээ 21 хувиар буурсан. 2011-12 онуудад жилд дунджаар 15 хувьд хүрч байсан эдийн засгийн өсөлт 2014 онд 7.9 хувь, 2015 онд 2.2 хувь, 2016 онд 1.3 хувь тус тус болж буурсан. Түүхий эдийн зах зээлийн эдийн засагт нөлөөлөх сөрөг нөлөөг багасгах улс төрийн сонирхлоос үүдэн ЗГ-ыг төсвийн зарлагыг ихээр нэмэгдүүлэхэд (2014-16 онуудад ДНБ-ний 37.5 орчим хувь) хүргэсэн. Гэвч 2011-12 онд ДНБ-ний 31 хувьд хүрч байсан төсвийн нийт орлого 2014-15 онуудад ДНБ-ний 26.6 хувь болж буураад байв. Төсвийн орлогын огцом бууралт, зардлын хэт тэлэх бодлогыг хослуулснаас төсвийн алдагдал (2014-16 онуудад дунджаар ДНБ-ний 12 хувьд )-ыг үлэмж хэмжээгээр нэмэгдүүлж, улсын өр, өрийн үйлчилгээний харьцаа зохистой бус түвшинд хүрсэн. 1 2011 оны зэс, нүүрсний үнийн дээд хэмжээтэй харьцуулахад тэдгээрийн үнэ 45 хувь орчим унасан. 6 ТӨСВИЙН ЗАРДЛЫН ТОЙМ СУДАЛГАА 8. Монгол Улс нь төсвийн харьцангуй сайн эрх зүйн орчинтой ч эдийн засгийн өсөлтийн оргил үед ДНБ-ний 20 хувьтай тэнцэх хэмжээний богино хугацааны гадаад валютын зээл авах явдлаас сэргийлж чадаагүй юм. 2010 онд УИХ-аар баталсан ТТБХ-ийн зорилт нь сүүлийн 16 жилийн түүхий эдийн дундаж үнэд суурилан тооцсон төсвийн бүтцийн алдагдлын дээд хязгаар (ДНБ-ний 2 хувь)-ыг тогтоох замаар төсвийн сахилга батыг хангахад чиглэгдсэн. Төсвийн дээрх шаардлагыг хатуу мөрдсөнөөр тааламжтай үед хийсэн хуримтлалаар уналтын үеийн эдийн засаг, төсөвт үзүүлэх экспортын үнийн бууралтын нөлөөг саармагжуулахаар зорьсон. Харин ЗГ-аас төсвийн гадуурх санхүүжилтийг ашиглах замаар ТТБХ-ийн төсвийн шаардлагаас зайлсхийж, төсвийн зарлагыг нэмэгдүүлснээр 2012 оноос хүчин төгөлдөр үйлчилж дээрх хуулийг хэрэгжүүлээгүй юм. Үр дүнд нь 2010 онд ДНБ-ний 23.1 хувьтай тэнцэж байсан төсвийн урсгал зардал 2016 онд 27.4 хувьд хүрч нэмэгдсэн. Хөрөнгө оруулалтын зардал 2010 онд ДНБ-ний 6.1 хувьтай тэнцэж байсан ч төсвийн гадуурх санхүүжилт болох Хөгжлийн банкны хөрөнгө оруулалтаас шалтгаалан 2016 он гэхэд ДНБ-ний 11 хувьд хүргэн нэмэгдсэн. Их хэмжээний дотоод болон гадаад зээл авсны улмаас ЗГ-ын өрийн хэмжээ огцом өссөн. (2011 онд ДНБ-ний 24.1 хувьтай тэнцэж байсан ЗГ-ын өр 2016 онд ДНБ-ний 87.2 хувьд хүрсэн). 2011 онд ДНБ-ний 0.3 хувьтай тэнцэж байсан хүүгийн зардал 2016 онд ДНБ-ний 4 хувьд хүрсэн. 9. Эдийн засгийн зохистой бодлогыг авчрах сэргээх зорилгоор 2015 оны 2 дугаар сард эвслийн ЗГ-ийн дэмжлэгтэйгээр “Макро эдийн засгийг тогтворжуулах цогц төлөвлөгөө”-г баталсан. Дээрх төлөвлөгөө нь макро эдийн засгийн бодлогыг сайжруулахад чиглэсэн бөгөөд гадаадын хөрөнгө оруулалттай томоохон төслүүдийн хөрөнгө оруулалтын урсгалыг нэмэгдүүлэх замаар төлбөрийн тэнцлийн дарамтыг бууруулахад чиглэсэн. Уг төлөвлөгөөний хүрээнд Засгийн газар 2015 оны улсын төсөвт төсвийн гадуурх Хөгжлийн банкны санхүүжилттэй зардлын хэсгийг шилжүүлэх зорилгоор төсвийн тодотголыг 2015 оны 1 дүгээр сард хийж, тогтворжуулсан төсвийн алдагдлыг ДНБ-ний 5 хувьд барих, улмаар 2018 онд төсвийн алдагдлыг ДНБ-ний 2 хувьд хүргэн бууруулах өөрчлөлтийг ТТБХ-д оруулсан. Гэвч УИХ-аас 2015 оны төсвийн тодотголын төслийг хэлэлцэх явцад ЗГ-ын санал болгосон төсвийн зарлагыг бууруулах (100 тэрбум хүртэлх хэмжээний зарлага бууруулах хүүхдийн мөнгө зэрэг нийгмийн халамжийн хөтөлбөрийг шинэчлэн санал багтсан) зарим арга хэмжээ дэмжлэг аваагүй. Үүний сацуу Сангийн яамны санал болгосон төсвийн орлогын таамаглал (6.3 их наяд төгрөг)-ыг УИХ-аас зардлаа нэмэгдүүлэх үүднээс 6.7 их наяд хүргэн өсгөж баталснаас төсвийн орлогын бодитой байдлыг алдагдуулахад хүргэсэн. Үнэ тогтворжуулах хөтөлбөрөөр 2013-14 онуудад олгосон бодлогын зээлийг буцаан төлүүлэх замаар мөнгөний бодлогыг чангалсан. Удтал үргэлжилсэн Оюу Толгойн далд уурхайн төслийн хэлэлцээр дууссанаар 2016 оноос гадаадын хөрөнгө оруулалт сэргэхэд чухал алхам болсон. 10. Макро эдийн засгийн зохистой бодлогыг сэргээхээр зорьж байсан ч 2016 оны сонгуулийн өмнө ЗГ төсвийн зардлыг өсгөх хэд хэдэн арга хэмжээг хэрэгжүүлсэн. Үүнд: а) АСЕМ-ийн дээд хэмжээний чуулга уулзалтыг зохион байгуулах болон Хан ресурс компанид төлөх төлбөрийн маргааны шийдвэрлэх нэг удаагийн шинжтэй зардал, б) өнгөрсөн жилүүдийн хөрөнгө оруулалтын төлөгдөөгүй төлбөрийг барагдуулах, в) Сайн хөтөлбөрүүд гэх мэт нэг удаагийн шинжтэй зардал. Эдгээрийн үр дүнд төсвийн алдагдал огцом өссөн. 11. 2016 онд томилогдсон шинэ ЗГ эдийн засгийн сэргэлтийг эрчимжүүлэхэд чиглэхээ мэдэгдсэн. УИХ-аас 2016 оны 11 дүгээр сард Эдийн засгийг сэргээх хөтөлбөрийг баталсан. Энэ хөтөлбөр нь төсвийн тогтвортой байдлыг сэргээхэд чиглэсэн богино хугацааны арга хэмжээ, нэгдмэл төсвийн бодлого хэрэгжүүлэхээс гадна эдийн засгийг төрөлжүүлэх, бизнесийн орчинг сайжруулах, тогтвортой өсөлтөд шаардагдах гадаадын хөрөнгө оруулалтыг татахад чиглэсэн урт хугацааны арга хэмжээнүүдийг агуулсан болно. 7 ӨРИЙН ДАРАМТГҮЙ, ТОГТВОРТОЙ БӨГӨӨД ХҮРТЭЭМЖТЭЙ ЭДИЙН ЗАСГИЙН ӨСӨЛТИЙГ БИЙ БОЛГОХ НЬ Төсвийн орлого, зардлын үр ашгийг нэмэгдүүлэх нь 12. ЗГ-аас хэрэгжүүлсэн арга хэмжээ болон түүхий эдийн зах зээлийн идэвхжлээс шалтгаалан төсвийн нөхцөл байдал эрс сайжрав. Хөгжлийн банк болон Монголбанкны нэг удаагийн санхүүжилт зогсов. “Нэмбэл Хас” гэсэн зарчмыг хэрэгжүүлснээр зардлыг нэмэгдүүлэх УИХ- ын боломжийг хязгаарласан. Төсвийн төсөөллийг хянах, ТТБХ-ийн хэрэгжилтийг хянах “Төсвийн тогтвортой байдлын зөвлөл” байгуулагдсан. 2016 онд 4 тэрбум ам.долларт хүрч байсан нүүрс, зэс зэрэг уул уурхайн экспорт 2017 онд 5.5 тэрбум ам.долларт хүрсэн. Уул уурхайн шинэ төслүүд үйлдвэрлэлээ эхлэх нь зэс, нүүрс, алтны үйлдвэрлэл цаашид нэмэгдэх төлөвтэй байна. Уул уурхайн салбарын идэвхжил, тодорхой татварын бодлогууд, удирдлагын шинжтэй шинэчлэлийг хослуулснаар төсвийн орлого нэмэгдэж, төсвийн алдагдал буурах боломжтой юм. 2018-19 онуудад төлөвлөж буй төсвийн тохируулгын арга хэмжээнд төрийн албанд шинээр ажилтан авахыг царцаах, хөрөнгө оруулалтын зардал (ялангуяа, дотоодын санхүүжилттэй төслүүд)-ыг оновчтой болгох арга хэмжээ багтаж байна. 13. Олон Улсын Валютын Сан (ОУВС)-гаас гүйцэтгэсэн Өрийн тогтвортой байдлын хамгийн сүүлийн (2018 оны 2 дугаар сарын) шинжилгээгээр Засгийн газраас баталсан хөтөлбөр нь дараах нөхцөлийг хангавал улсын өрийг тогтвортой түвшинд хүргэн бууруулах болно гэсэн дүгнэлт хийсэн. Үүнд: (a) 2019 онд эдийн засгийн өсөлт сэргэх, (б) таатай нөхцөл бүхий хандивлагчдын санхүүжилт нь өнөөгийн үнээр тооцсон улсын өрийн хэмжээг бууруулах, (в) арилжааны гадаад зээлийг амжилттай дахин санхүүжүүлэх зэрэг болно. Гэсэн ч Монгол Улсын эдийн засаг, улсын өр нь дэлхийн хэрэглээ (голчлон Хятадын эдийн засгийн өсөлт), түүхий эдийн үнэ, валютын ханш, зээлийн хүүгийн огцом өөрчлөлт зэрэг гадаад хүчин зүйлсээс ихээхэн хамааралтай хэвээр байна. II. Төсвийн зардлын тойм судалгааны зорилт 14. Төсвийн зардлын тойм судалгаа (ТЗТС) нь эдийн засгийн тогтвортой, хүртээмжтэй өсөлтийн суурийг бэхжүүлэхэд тэргүүлэх чиглэлийг тодорхойлох үүднээс төсвийн орлого, зардлын сүүлийн үеийн хандлагад дүн шинжилгээ хийхэд оршино. ТЗТС нь улс орны урт хугацааны хөгжил, ядуурлын эсрэг тэмцэлд амин чухал үүрэгтэй боловсрол, эрүүл мэнд зэрэг гол салбаруудын зарлагын тусгай шаардлага, хэрэгцээг мөн судлахыг зорьлоо. III. Төсвийн зарлага, улсын хөрөнгө оруулалтын үр ашигт гарч буй сүүлийн үеийн хандлага 15. Уул уурхайн баялагууд нээгдсэнээр Монгол Улс нь төсвийн өндөр зарлагатай орон болсон. 2010-16 онуудад төсвийн зарлага ДНБ-ний дунджаар 37.3 хувьтай тэнцэж байсан нь түүхий эдээс хамааралтай орнууд (29.5 хувь) болон бага, дунд орлоготой бусад орнуудын дунджаас нэлээд өндөр (31.6 хувь) хувь юм. Төсвийн нийт зарлага 2010 онд ДНБ-ний 31.6 хувьтай тэнцэж байсан бол 2016 онд 40.5 хувьд хүрсэн. Урсгал болон хөрөнгө оруулалтын зардал 2010 оноос хойш их хэмжээгээр өссөн. Урсгал зарлага 2010 онд ДНБ-ний 23.1 хувьтай тэнцэж байсан бол 2016 онд 27.4-д хүрсэн. Хөгжлийн банкны нийт зарлагыг оруулсан төсвийн хөрөнгө оруулалтын зардал 2010 онд ДНБ-ний 6.1 хувьтай тэнцэж байсан бол 2016 онд 11 хувьд хүрсэн. 8 ТӨСВИЙН ЗАРДЛЫН ТОЙМ СУДАЛГАА 16. Цалингийн сан нь төсвийн урсгал зардалд хамгийн өндөр хувийг эзэлж байна. Цалингийн сан 2011 онд ДНБ-ний 6.1 хувьтай тэнцэж байсан бол 2017 онд 6.5 хувь (2016 онд 7.3 хувьд хүрсэн) болж өссөн. Энэ нь цалингийн өндөр өсөлт бус харин төрийн албан хаагчдын тооны өсөлтөөс голлон шалтгаалсан байхаар байна. 2009 онд 100 хүн амд 4.4 төрийн албан хаагч ногдож байсан бол 2015 онд 5.7 болж нэмэгдсэн байна. 17. Хүүгийн зардал 2010 онд ДНБ-ний 0.4 хувьтай тэнцэж байсан 2016 онд 4 хувь болж нэмэгдсэн нь урсгал зардлын өсөлтийн хамгийн том хүчин зүйл болжээ. Сүүлийн жилүүдэд хүүгийн зардал нэмэгдэхэд улсын хөрөнгө оруулалтын хэт өөдрөг хөтөлбөрийг санхүүжүүлэх зорилгоор авсан ихээхэн хэмжээний гадаад болон дотоод зээл нөлөөлжээ. Гэхдээ урсгал зардлын өсөлтөөс илүү хөрөнгө оруулалтын зардлын өндөр түвшин, сүүлийн жилүүдийн өндөр өсөлт нь гол анхаарал татаж байна. 18. Сүүлийн жилүүдэд Монгол Улсын хөрөнгө оруулалтын зардал хөрөнгийн өндөр зардалтай орнуудын эгнээнд нэгдсэн. 2010-16 онуудад дунджаар ДНБ-ний 11 хувьд хүрч байсан хөрөнгө оруулалтын зардал нь бага, дунд орлоготой орнуудын дундаж болох 4.8 хувь болон Ази, Номхон далайн бүсийн улс орнуудын дундаж болох 3 хувьтай тус тус харьцуулахад хэт өндөр түвшинд хүрсэн. 2010 онд ДНБ-ний 6.1 хувьтай тэнцэж байсан Хөгжлийн банкны арилжааны зээлийг оруулаагүй хөрөнгө оруулалтын хэмжээ 2013 онд 12.4 хувьд хүрч, 2015 онд 6.5 хувь болж буурсан ч 2016 онд дахин өсөж 9.9 хувьд тус тус хүрчээ. 2010-11 онуудад анхлан төсвөөс санхүүжиж байсан хөрөнгө оруулалтын зардал нь ТТБХ-иар тогтоосон төсвийн тусгай шаардлага хүчин төгөлдөр болмогц төсвийн гадуурх эх үүсвэр (Хөгжлийн банк)-ээс илүүтэй санхүүжигдэх болсон. Харин 2015 онд хөрөнгө оруулалтын зардал буурсан нь ЗГ- аас авч хэрэгжүүлсэн төсвийн сахилга батыг нэмэгдүүлэх эхний арга хэмжээнүүдийн үр дүн байв. УИХ-аас 2014 оноос хойш зөвшөөрсөн ЗГ-ийн газрын хөрөнгө оруулалтын төлөгдөөгүй төлбөрийг барагдуулах шийдвэр нь төсвийн болон өрийн статистик мэдээллийг үнэн зөв, бодитой болгох зорилготой байсан ч 2016 оны хөрөнгийн зардлыг өсгөсөн нэг шалтгаан болсон. 19. Хөрөнгө оруулалтын зардал бүтцийн хувьд үйл ажиллагааны болон засвар арчилгааны зардалд бус харин шинэ төсөл хөтөлбөрийг санхүүжүүлэхэд чиглэж иржээ. Төсвийн болон төсвийн гадуурх санхүүжилттэй хөрөнгө оруулалтын төслүүдийн ихэнх нь тээвэр, эрчим хүчний салбарт төвлөрсөн байна. Хөрөнгө оруулалтын зардалд их засвар, тоног төхөөрөмж худалдан авалт, техник, эдийн засгийн үндэслэл боловсруулах судалгааны ажил багтдаг ч гол сул тал нь их засварт маш бага хэмжээний санхүүжилт хуваарилдаг ажиглагдлаа. Салбарын яамдууд хөрөнгийн ашиглалт, их засварт санхүүжилт хуваарилахын оронд шинэ төслүүдэд хөрөнгө оруулсаар байна.2 20. Өрсөлдөх чадварын индексийн төсвийн зарлагын үр ашигтай байдлын үнэлгээгээр Монгол Улс 124 байрт орж байгаа нь төсвийн зарлагын үр ашиг муу байгааг харуулж байна. (Зураг. 2). ОУВС-гаас 2016 онд хийсэн хөрөнгө оруулалтын удирдлагын үнэлгээгээр түүний удирдлагын үйл ажиллагаа сул байгааг онцолсон. Монгол Улстай харьцуулахад бага хөрөнгө оруулалт хийдэг Дэлхийн бусад орнууд болон хөгжиж буй улс орнуудтай харьцуулахад Монгол Улсын оноо доогуур байгаа юм. Хөрөнгө оруулалтын удирдлагаас сул байгаагаас 2 ОУВС-гийн саяхны судалгаагаар Монгол Улс зам засварт ДНБ-ний 0.15 хувиас бага зардлыг зарцуулдгийг харуулсан. (хөгжиж буй бусад улс орнуудад 0.3–1 хувь байна). Замын нийт зардлын зөвхөн 20 хувийг зам засварын зардал эзэлж байгаа бол хөгжиж буй бусад улс орнуудад 50 хувь байна. Дэд бүтцийг хамгаалах, хөрөнгө оруулалтын ирээдүйн зардлыг бууруулахын тул Монгол улс ийм төрлийн зардлыг нэмэгдүүлэх хэрэгтэй байна гэдэг тодорхой харагдаж байна. 9 ӨРИЙН ДАРАМТГҮЙ, ТОГТВОРТОЙ БӨГӨӨД ХҮРТЭЭМЖТЭЙ ЭДИЙН ЗАСГИЙН ӨСӨЛТИЙГ БИЙ БОЛГОХ НЬ Төсвийн орлого, зардлын үр ашгийг нэмэгдүүлэх нь төслийн сонголт сул хийгдэж, төслийн хэрэгжилтийн хугацаа удааширч, зардал үлэмж хэтэрч, баригдсан хөрөнгө түргэн элэгдэхэд хүрч байгаа нь үр ашиг муу байна. (дээр өгүүлснийг харна уу). Хөрөнгө оруулалтын үр ашигтай байдлыг сайжруулахад чиглэсэн цогц арга хэмжээг амжилттай хэрэгжүүлэх явдал нь эн тэргүүний сорилт болоод байна. Дараах 6 чиглэлийн арга хэмжээг энэ тайлангаар дамжуулан санал болгож байна. Үүнд (a) Улсын хөрөнгө оруулалтын цогц бөгөөд нэгдмэл аргачлалыг боловсруулах, (б) гүйцэтгэх үүрэг, хариуцлагыг тодорхойлох, (в) Улсын хөрөнгө оруулалтын удирдлагын мэдээллийн сан байгуулах, (г) Улсын хөрөнгө багцыг оновчтой болгох, (д) хэрэгжиж буй “Барих-Шилжүүлэх” нөхцөлтэй үйл ажиллагааг эргэн харж, “Барих- Ашиглах-Шилжүүлэх/төр-хувийн хэвшлийн түншлэл”-ийн удирдлагыг бэхжүүлэх, (д) засвар арчилгааны зардлыг нэмэгдүүлэх. ЗУРАГ. 2 Төсвийн зарлагын үр ашигтай байдлын үнэлгээ Малайз 15 Хятад 19 Индонез 25 Ботсвана 37 Илүү үр ашигтай Тайланд 51 ОХУ 57 Казахстан 65 Чили 80 Перу 104 Монгол 124 0 20 40 60 80 100 120 140 Эх сурвалж: Дэлхийн эдийн засгийн чуулга уулзалт. Дэлхийн өрсөлдөх чадварын индекс (2016-17). IV. Орлогоо нэмэгдүүлэх 21. Монгол Улсын төсвийн орлого ихээхэн хэлбэлзэлтэй ба түүхий эдийн дэлхийн зах зээлийн үнээс өндөр хамааралтай юм. 2011 онд түүхий эдийн үнэ унаж, уул уурхайн экспорт буурснаас хойш 2011 онд ДНБ-ний 33.8 хувьтай тэнцэж байсан төсвийн нийт орлого буурч 2016 онд 24.1 хувьд хүрсэн. Тухайн үед нийт орлогын дунджаар зөвхөн 20 хувийг уул уурхайн орлого бүрдүүлж байсан ч төсвийн нийт орлогын бууралтын 2/3 хувь нь уул уурхайн орлогын огцом бууралтаас шалтгаалсан байна. (2011 онд ДНБ-ний 11.5 хувьтай тэнцэж байсан бол 2016 онд 3.3 хувьд хүрч буурсан). 2017 онд Хятадын эдийн засгийн өндөр идэвхжилтээс үүдэн нүүрсний үйлдвэрлэл 33 хувь, түүний экспорт 133 хувьд хүрч тус тус нэмэгдсэн. Үүний үр дүнд төсвийн нийт орлого төсөөллөөс давж, ДНБ-ний 29.2 хувьд хүрч огцом нэмэгдсэн. 10 ТӨСВИЙН ЗАРДЛЫН ТОЙМ СУДАЛГАА 22. Орлогын уул уурхайн салбараас хамаарах хамаарлыг бууруулах нь эн тэргүүний чухал алхам юм. Сүүлийн жилүүдийн орлогын өндөр гүйцэтгэл нь уул уурхайн бус салбарын орлогод эзлэх хувийг нэмэгдүүлэхэд чиглэсэн татварын тогтолцооны үе шаттай өөрчлөлт шинэчлэлийг ЗГ- аас хэрэгжүүлэх нь зүйтэй. Ингэснээр уул уурхайн салбарын мөчлөгөөс хамаарсан төсвийн орлогын эмзэг байдлыг бууруулж, тогтвортой хөрөнгө оруулалт болон нийгмийн салбарын тэргүүлэх үйлчилгээнд төрөөс үр дүнтэй хувь нэмэр оруулах төсвийн орон зайг авчрах юм. 23. Доорх 3 арга хэмжээг авч үзэх шаардлагатай. Нэгдүгээрт, татварын бага түвшинг эргэн харах. Хоёрдугаарт, татварын хөнгөлөлт, чөлөөлөлтийн зардал, үр ашгийг эргэн харж тоо хэмжээнд өөрчлөлт оруулах шаардлагатай. Гуравдугаарт, татварын удирдлагыг сайжруулах. • Бусад харьцуулагдахуйц орнуудтай харьцуулахад Монгол Улсад татварын хувь хэмжээ харьцангуй доогуур байна. Хувь хүний орлогын татвар (ХХОАТ)-ын хувь хэмжээ 10 хувь, 1998 онд эхэлсэн нэмэгдсэн өртгийн албан татвар (НӨАТ)-ын хувь хэмжээг 2007 онд 15 хувиас 10 хувь болгон бууруулсан. 2017 оны 4 дүгээр сард ЗГ ХХОАТ-ын шаталсан тогтолцоонд шилжих3, нийгмийн даатгалын ажил олгогч болон ажиллагсдын төлөх шимтгэлийн хувь хэмжээг нэмэгдүүлэх, шатахуун, согтууруулах ундаа, тамхинд ногдуулсан онцгой татварын хувь хэмжээг нэмэгдүүлэх санал гаргасан. Эдгээр өөрчлөлт шинэчлэлийн зарим арга хэмжээ эсэргүүцэлтэй тулгарч хэрэгжиж чадаагүй. Жижиг бизнес эрхлэгч нарт ногдуулдаг албан татвар 10 хувь болж, нефтийн бүтээгдэхүүн, хуучин машинд ногдуулдаг онцгой албан татварын хувь хэмжээ мөн нэмэгдсэн. • Татварын хэт олон хөнгөлөлт, чөлөөлөлт нь татварын бааз суурийг багасгаж байна. Нийт НӨАТ-ын 50 орчим хувь нь чөлөөлөгддөг. Уул уурхайн салбарын шууд хөрөнгө оруулагч, үйлчилгээ үзүүлэгч нарт ашгийн болон НӨАТ-ын хөнгөлөлт үзүүлдэг. Татварын эдгээр хөнгөлөлт, чөлөөлөлтөд нарийвчилсан судалгаа хийж, хөнгөлөлт, чөлөөлөлт бүрийн зорилго, үр дүн, альтернатив хувилбарын эдийн засгийн үндэслэлийг авч үзэж, эргэн харах шаардлагатай. Олон улсын татварын тогтолцоо нь орлогын татварын цоорхой бий болгох үүсгэж байгаа тул үнэ шилжүүлгийн асуудал мөн чухал болоод байна. Татвараас зайлсхийхийн эсрэг нийтлэг дүрэм (ТЗЭНД) нь татварын тогтолцооны шударга байдлыг бас сайжруулах шаардлагатай байна. • Татварын хуулийн хяналтыг сайжруулж, татварын тогтолцоонд татвар төлөгчийг илүү хамруулах замаар татварын суурийг өргөжүүлэх дээр анхаарах. Электрон нэхэмжлэл ашиглах нь идэвхтэй татвар төлөгчдийн тоог нэмэгдүүлдэг. Орчин үеийн татварын тогтолцооны нэг гол шинж чанар нь томоохон татварын төлөгчдөд анхаарал хандуулах явдал билээ. 24. Хувь хүний орлогын албан татвар (ХХОАТ)-ын 10 хувийн нэг шатлалыг олон шатлалтай болгох замаар татварын орлогын хэмжээг нэмэгдүүлэх боломжтой. Нэмэгдсэн өртгийн албан татвар (НӨАТ), онцгой албан татвар болон ХХОАТ-ын хуваарилалтын нөлөөллийн шинжилгээнээс үзэхэд хүн амын орлогын албан татварын 10 хувь нь харьцангуй утгаар орлогоос ялимгүй хамаарсан боловч нийт татварын орлогын 9 хувийг л бүрдүүлж байна (НӨАТ болон нийгмийн даатгал шимтгэл (НДШ) тус бүр нийт татварын орлогын 20 хувийг эзэлж байгаа юм). НӨАТ болон онцгой албан татвар нь ядуу бус иргэдээс илүүтэйгээр ядуу иргэдэд илүү дарамт үзүүлж, тэгш бус байдлыг бий болгож байна. 3 Аж ахуйн нэгж нь 3 тэрбум хүртэлх хэмжээний борлуулалтын орлогоос аж ахуйн нэгжийн орлогын албан татварын 10 хувь, түүнээс дээш давсан орлогоос 25 хувийн албан татвар төлдөг. 11 ӨРИЙН ДАРАМТГҮЙ, ТОГТВОРТОЙ БӨГӨӨД ХҮРТЭЭМЖТЭЙ ЭДИЙН ЗАСГИЙН ӨСӨЛТИЙГ БИЙ БОЛГОХ НЬ Төсвийн орлого, зардлын үр ашгийг нэмэгдүүлэх нь 25. Эдгээр татварын үзүүлж буй тэгш бус байдлын нөлөөлөл нь янз бүр боловч хязгаарагдмал байна. Жини коэффициентоор тооцоход НӨАТ болон онцгой албан татвар нь орлогын тэгш бус байдлыг 0.1 хувиар нэмэгдүүлж байхад ХХОАТ болон НДШ нь эцсийн орлогын тэгш бус байдлыг 0.7 болон 0.4 хувиар тус тус бууруулж байна. Энэ үр дүн нь энэ төрлийн судалгааны үр дүнтэй тохирч байгаа юм. Татвар нь төсвийн бодлогын дахин хуваарилалтын нөлөөллийн гол суваг бас төдийлөн биш байна гэсэн үг. Энэ нь мөн Монгол Улсын хувьд төсвийн орлогын бага хувийг ХХОАТ, НДШ, НӨАТ, онцгой албан татвар бүрдүүлж байгаа гэсэн ажиглалттай нийцтэй байгаа юм. Үүнийг уул уурхайд түшиглэсэн эдийн засгийн шинж болох аж ахуйн нэгжийн болон ашигт малтмалын татварын ихээхэн нөлөөгөөр голчлон тайлбарлагддаг. Төсвийн бодлогын дахин хуваарилалтын нөлөөллийг төсвийн зардлын сувгаар дамжуулан голчлон хэрэгжүүлдэг. 26. Хүүхдийн мөнгө болон хөнгөлөлттэй орон сууцны хөтөлбөрүүд нь 2 томоохон (төсвийн зарлагад эзлэх хувь хэмжээний хувьд) хөтөлбөрүүд боловч дахин хуваарилалтын нөлөө нь бага байна. Дээрх хөтөлбөрүүдийг орлогын хамгийн доод бүлэгт илүүтэй чиглүүлэх замаар ядуурлыг бууруулах нөлөөллийг нэмэгдүүлэх боломжтой юм. Уг хөтөлбөрүүдийн дахин хуваарилалт нь төсвийн сайн тогтолцоогоор хэрэгжиж тэгш бус байдлыг бууруулах ёстой. Нэг талаас, хөнгөлөлттэй орон сууцны зээлийн хөтөлбөр нь төсвийн зардалд өндөр хувь (ДНБ- ний 1.5 хувь орчим) эзэлж байгаа ч өндөр орлоготой иргэд голчлон хамрагдаж байгаагаас тоон хэмжээ болон харьцангуй үзүүлэлтээр тэгш бус (регрессив) байгаа юм. Нөгөө талаас, хүүхдийн мөнгөний хөтөлбөр нь тэгш бус байдлыг бууруулах (прогрессив) шинж чанарын хувьд нейтрал бөгөөд харьцангуй том дүнтэй хөтөлбөр (ДНБ-ний 1 хувь орчим) юм. 27. Дүгнэж хэлэхэд Засгийн газраас дараах арга хэмжээг эн тэргүүнд хэрэгжүүлбэл орлогоо нэмэгдүүлэх боломж байна. Үүнд: (a) ХХОАТ-ын шатлалтай системд үе шаттай шилжих, (б) татварын тогтолцоонд сөргөөр нөлөөлж буй татварын хөнгөлөлт, чөлөөлөлтүүдийг эргэн харах, (в) татварын хуулиудын олон улсын жишгийг эргэн харах, (г) Татвараас зайлсхийхийн эсрэг нийт дүрэм (ТЗЭНД)-ийг нэвтрүүлэх, (д) холбоо, мэдээллийн технологийн стратегийг сайжруулах. V. Нийгмийн салбарын асуудлууд 28. Монгол Улсын урт хугацааны хөгжил болон эдийн засгийг төрөлжүүлэхэд өсөн нэмэгдэж буй өндөр чанартай боловсрол, эрүүл мэндийн үйлчилгээ болон нийгмийн хамгааллын үр дүнтэй тогтолцоо нэн чухал юм. Монгол Улсын ТХҮБ 2030 нь эдгээр зорилтыг хэрэгжүүлэхэд тэргүүлэх ач холбогдол өгсөн байдаг. Мэдлэг, чадварт суурилсан нийгмийг байгуулах- Боловсролын салбарт зарцуулж буй төсвийн зардал 29. Монгол Улсын хувьд боловсролын салбарын зардлын түвшин нь бусад харьцуулагдахуйц орнуудтай ойролцоо түвшинд байна. Боловсролын салбарын зардал 2014 онд ДНБ-ний 6 хувь, 2014-2015 онд нийт зардлын 18-19 хувьд тус тус хүрчээ. Түүн дотроо урсгал зардал зонхилж байна. Боловсролын салбарын нэг албан хаагчид ногдох цалингийн зардал буурсан ч нийт цалингийн сан нь төсвийн зарлагын хамгийн хурдацтай өсөж буй бүрэлдэхүүн болоод байна. Сургуулийн үнэтэй тоног төхөөрөмж худалдан авахад ихээхэн зардал гаргадаг ч сургалтын хэрэгсэл худалдан авахад маш бага зардал гаргаж байна. Боловсролын хөрөнгө оруулалт, хүний нөөцийн сул төлөвлөлт нь зарим бүс нутагт ашиглагдаагүй хөрөнгө үлдэх 12 ТӨСВИЙН ЗАРДЛЫН ТОЙМ СУДАЛГАА боломжийг олгож байхад бусад бүс нутагт нөөцийн ихээхэн хомсдол үүсгэхэд хүргэж байна. Үүнээс гадна хөрөнгө оруулалтын зардалд урсгал засварын зардал хэт бага байна. 30. Гэсэн хэдий ч бүх нийтийг суурь боловсролд бүрэн хамруулах тал дээр ихээхэн ахиц дэвшилд хүрсээр байна. Цэцэрлэгийн тоо болон сургуулийн өмнөх боловсролд хамрагдалт ихээхэн нэмэгджээ. Ялангуяа, сургуулийн өмнөх болон ерөнхий боловсролын түвшинд ихэнх хүүхдийг улсын сургуульд хамруулсан байна. Гэвч өмч хувьчлалын улмаас (төрийн өмчийн) дээд боловсролын байгууллагын тоо буурчээ. 31. Бага боловсрол бараг бүх нийтийг хамарч байгаа хэдий ч боловсролын түвшин нэмэгдэх тусам өрхийн орлого нэмэгддэг учир хамрагдалтад нийгэм, эдийн засгийн ялгаа байсаар байна. Сургуулийн өмнөх боловсролын хүртээмж ялангуяа, малчин өрхийн хувьд дутагдалтай байна. Бага ангийн бичиг үсгийн болон тооны чадвараас харахад чанар муутай суурь боловсрол нь дунд болон дээд боловсролын хөрөнгө оруулалтын үр ашгийг бууруулж байна. 32. Цогц шинэчлэлийн хөтөлбөрт доорх тэргүүлэх чиглэлийн 5 арга хэмжээг оруулах нь зүйтэй. Үүнд: (a) стандарт үнэлгээгүй байх нь сургалтын үр нөлөөг тооцох боловсролын тогтолцооны үр ашгийг үнэлэхэд хүндрэл учруулдаг тул Сурагчийн үнэлгээний олон улсын хөтөлбөр (PISA)-т хамрагдах замаар сургалтын үр дүнг тооцох ба үндэсний үнэлгээнүүдийг бэхжүүлэх, (б) нийт сургууль, цэцэрлэг дэх сургалтын орчны чанарын ижил бус байдлыг багасгах, үйл ажиллагааны төсвөө өөрөө удирдах эрхийг сургуульд олгох, (в) малчдын хүүхдүүдийг хамт олон эсвэл гэр бүлд түшиглэсэн сургалтад хамруулах замаар сургуулийн өмнөх боловсролын хүртээмжийг нэмэгдүүлэх, (г) чинээлэг өрхийн эцэг эхийн оруулах хувь нэмрийг нэмэгдүүлэх (улсын салбарт учирч буй зардлын дарамтыг бууруулахын тулд) боломжийг эрэлхийлэх, ба (д) орон нутгийн боловсролын байгууллагын гүйцэтгэх үүрэг, ил тод байдлыг нэмэгдүүлэх замаар хөрөнгө оруулалтын төлөвлөлтийг сайжруулах зэрэг болно. Үр ашигтай, өндөр чанартай, хүртээмжтэй эрүүл мэндийн үйлчилгээг хөгжүүлэх – Эрүүл мэндийн салбарын төсөв 33. Монгол Улсын эрүүл мэндийн салбарт зарцуулж буй төсвийн зардал бага байна. Эрүүл мэндийн салбарын зардал ДНБ-ний 4 гаруй хувьтай тэнцэж байгаа нь 2003 оны түвшин (6.7 хувь)-гээс буурсан, дундаж орлоготой бусад ихэнх орнуудтай харьцуулахад доогуур байна. 2010 оноос хойш эрүүл мэндийн салбарын төсвийн зардал тогтмол бага буюу төсвийн нийт зардлын 6-8 хувьтай тэнцэж байна. Салбарын төсвийн зардлын дийлэнхийг урсгал зардал эзэлдэг. Уг салбарт нэг ажилтанд ногдох цалингийн зардал аажмаар өсөж байгаа ч цалингийн сан нь урсгал зардлын хамгийн хурдтай өсөж буй хамгийн том бүрэлдэхүүн (урсгал шилжүүлэг, эмийн зардлаас өндөр) юм. Харин урсгал завсар үйлчилгээний зардлын хуваарилалт хамгийн бага байна. Салбарын төлөвлөлт сул бөгөөд дунд болон урт хугацааны тодорхой стратеги дээр үндэслээгүй байгаа нь хөрөнгө оруулалтын болон урсгал зардлын чанар, үр ашигт сөргөөр нөлөөлж байна. Эмнэлгийн болон амбулаторын үйлчилгээг сайжруулахад хувийн салбарын оролцоо нэлээд өргөжсөн байна. 34. Эх, хүүхдийн эрүүл мэндийн үзүүлэлтүүд (ЭХЭМҮ) сайжирсаар байгаа ч халдварт бус өвчин (ХБӨ)-ий дарамтыг шийдвэрлэхэд шинэчлэлийг чиглүүлэх нь чухал шаардлагатай байна. Урьдчилан сэргийлэх суурь үйлчилгээ (вакцинжуулалт, төрөлтийн үед мэргэжлийн эмч байлцах)-г бараг бүх нийтийн хамралтад хүргэсний үр дүнд Монгол Улсын ЭХЭМҮ сайн байна. Гэвч халдварт бус өвчин нь нийт өвчлөлийн 64 хувь, нас баралтын 86 хувийг эзэлж 13 ӨРИЙН ДАРАМТГҮЙ, ТОГТВОРТОЙ БӨГӨӨД ХҮРТЭЭМЖТЭЙ ЭДИЙН ЗАСГИЙН ӨСӨЛТИЙГ БИЙ БОЛГОХ НЬ Төсвийн орлого, зардлын үр ашгийг нэмэгдүүлэх нь байна. Эрүүл мэндийн үйлчилгээний тархмал тогтолцоог урьдчилан сэргийлэх үйлчилгээ ба эмчилгээг хослуулсан, хоёр ба гуравдагч шатлалын эмнэлгүүд нь цогц үйлчилгээ үзүүлэгч үүрэгтэй, хүний нөөцийг оновчтой болгодог, анхан шатны тусламжийн чанар, архаг өвчний удирдлага, өвчтөнүүдийн сэтгэл ханамжийг хэмжих ба сайжруулах орон нутгийн болон үндэсний стандартчилагдсан тогтолцоог нэвтрүүлдэг үйлчилгээний шинэ загварт шилжүүлэх шаардлагатай байгаа тул Монгол улс энэхүү өсөн нэмэгдэж буй өвчлөлийг шийдвэрлэх боломжоор хангагдаагүй байна. 35. Шинэчлэлийн хөтөлбөрт дараах гурван үндсэн асуудлыг оруулах нь зүйтэй. Үүнд: (a) урьдчилан сэргийлэх болон эмчилгээ үйлчилгээг нэгтгэсэн өндөр чанартай анхан шатны тусламж үйлчилгээнд төвлөрүүлэх замаар архаг өвчний эмчилгээг өөрчлөн зохион байгуулах, (б) урт хугацааны стратегийн зорилтод хөрөнгө оруулалтыг суурь болгох замаар үр дүнг нь сайжруулах, (в) орон нутаг болон ханган нийлүүлэгчийн түвшинд нэгдсэн үйлчилгээг дэмжих ба удирдлагыг сайжруулах хөшүүргийг уялдуулах. Салбарын шинэчлэл нь улсын төсвийн алдагдлыг илүү зохистой түвшинд хүргэн бууруулах учраас дээрх санал болгож буй шинэчлэлийн арга хэмжээг хэрэгжүүлэхэд эрүүл мэндийн салбарын төсвийн хуваарилалт болон нийт төсвийн зарлагад салбарын эзлэх хувь хэмжээг аажмаар нэмэгдүүлэхийг боломжийг эрэлхийлэх. Ерөнхийдөө улсын салбарын шинэчлэл нь улсын төсвийн алдагдлыг илүү тогтвортой түвшинд бууруулдаг тул санал болгож буй шинэчлэлийн хөтөлбөр нь эрүүл мэндийн салбарын төсвийн хуваарилалт болон түүний нийт төсвийн зардалд эзлэх хувийг аажмаар нэмэгдүүлэхийг шаардаж болох юм. Нийгмийн даатгалын үр дүнтэй тогтолцоог бүрдүүлэх - Тэтгэврийн тогтолцооны шинэчлэл 36. Монгол улсын хувьд хүн амын насжилтын улмаас тэтгэврийн даатгалын тогтолцоонд учрах төсвийн дарамт нэмэгдэхийн зэрэгцээ эрх баригчид зүгээс санаачилсан хэд хэдэн бодлогын арга хэмжээ нь тэтгэврийн сангийн санхүүгийн тогтвортой байдалд ихээхэн эрсдэл учруулах нөхцөл үүсээд байна. Эдгээр бодлогын арга хэмжээнүүд нь тэтгэврийн санд ирэх ачааллыг эрс нэмэгдүүлэхээр байна. 2017 оны 4 дүгээр сард шимтгэлийн хувь хэмжээг нэмэгдүүлэхийн өмнөх тооцоогоор тэтгэврийн даатгалын санд төлөх төсвийн татаасын хэмжээ 2016 онд ДНБ- ний 2 хувьтай тэнцэж байсан бол 2030 онд 6 хувь, 2050 онд 11 хувь болж тус тус нэмэгдэхээр байлаа (Зураг 3 үзнэ үү). Хэдийгээр 2017 онд нийгмийн даатгалын шимтгэлийн хувь хэмжээг нэмэгдүүлэхээр хуульчилсан нь тогтолцооны тэтгэврийн зардлыг жилд ДНБ-ний 1 орчим хувиар бууруулах боловч ч хуульчилсан бусад арга хэмжээний өртөг зардал нь дээрх зардлын бууруулалтыг хол давахаар байна. Иймээс “Төрөөс тэтгэврийн шинэчлэлийн талаар баримтлах бодлого”-д дэвшүүлсэн нийгмийн даатгалын санд олгох төсвийн татаасын хэмжээг 2030 онд ДНБ-ний 2 хувиас хэтрүүлэхгүй байх зорилтыг хангах боломжгүй болж байна. 37. Сүүлийн жилүүдэд тэтгэврийн асуудлаар Засгийн газраас хэрэгжүүлж буй бодлогууд нь тогтолцооны зардлыг нэмэгдүүлээд зогсохгүй, бодлогын уялдаа холбоог алдагдуулж байна. Эрх баригчдын зүгээс 2012, 2017 болон 2018 онд хуульчилсан тэтгэврийн тогтолцооны параметрийн өөрчлөлтүүд нь харилцан уялдаагүй бодлогууд болсноос гадна нийгмийн даатгалын санд төрөөс үзүүлэх татаасыг нэмэгдүүлж, тогтолцооны дизайн болон хөшүүрэгт сөрөг нөлөө үзүүлж байна. Бодлогын сөрөг нөлөө бүхий өөрчлөлтийг дурдвал: (a) 2012 онд хуульчилсан ажилласан жил нөхөн тооцуулах хууль хэрэгжсэнээр олон жилийн хугацаанд цалингаасаа шимтгэл төлж явсан хүмүүстэй харьцуулахад өчүүхэн бага зардал гаргаад насан туршдаа тэтгэвэр авах боломжийг зарим хүмүүст олгосон. (б) малчид болон эхчүүд тэтгэвэрт 14 ТӨСВИЙН ЗАРДЛЫН ТОЙМ СУДАЛГАА ЗУРАГ. 3 Mонгол Улс: Тэтгэврийн тогтолцооны санхүүгийн тогтвортой байдал (төсвийн татаасын хэмжээ ДНБ-ний хувиар) Суурь хувилбар: Заавал болон Сайн дурын Шимтгэлийн хувь хэмжээг өсгөх - Заавал болон сайн дурын Тэтгэврийн насыг өсгөх: Заавал болон Сайн дурын Эх сурвалж: Төсвийн зарлагын 2018 оны тойм судалгааны тэтгэврийн талаарх суурь баримт бичигт хийсэн PROST загварын тооцоолол гарахад нь нэмэлт жил тооцох болж байгаа н төсөвт үлэмж хэмжээний дарамт учруулахаас гадна ажиллагсад ирээдүйд малчнаар бүртгүүлж тэтгэвэр гарах сонирхол хөшүүргийг бий болгож байна. (в) малчдын тэтгэвэр тогтоолгох насыг бууруулсан, (г) бага насны хүүхдээ асарч байгаа эхийн нийгмийн даатгалын шимтгэлийг с ажил олгогч хариуцах болж байгаа нь хүүхэд төрүүлэх насны эмэгтэйчүүдийг ажилд авахаас зайлсхийхэд хүргэх эрсдэлийг бий болгосон. (д) 2012 оноос доод тэтгэврийн бодит хэмжээг байнга нэмэгдүүлснээр шимтгэл болон тэтгэврийн хэмжээ хоорондын хамаарлыг бууруулж, нийт тэтгэвэр авагчдын тал хувь нь доод тэтгэвэр авах болсон, (е) хувь тэнцүүлсэн тэтгэврийн бодит хэмжээ ихээхэн хэмжээгээр нэмэгдсэн нь бүрэн тэтгэвэрт хамрагдах хөшүүргийг бууруулсан. 38. Засгийн газраас тэтгэврийн сангийн зардлыг бууруулах зарим өөр арга хэмжээг авсан хэдий ч энэ нь дээр дурдсан уялдаагүй бодлогын зардлыг нөхөхөд хангалтгүй байна. Зардал бууруулах чиглэлд дараах шинэчлэлтийн арга хэмжээг авсан. Үүнд : (а) шимтгэлийн хувь хэмжээг нэмэгдүүлсэн нь тэтгэврийн даатгалын санхүүжилтийг жил бүр ДНБ-ний 1 хувьтай тэнцэх хэмжээгээр бууруулах, (б) тэтгэврийн хэмжээ тогтоох цалингийн 5 жилийн хугацааг 7 жил болгон нэмэгдүүлсэн, (в) тэтгэвэр тогтоолгох эрх үүсэх шимтгэл төлөх хугацааг20 жилээс 25 жил болгон4 үе шаттай нэмэгдүүлэх зэрэг болно. 39. Тэтгэврийн тогтолцооны тогтвортой байдал болон тэтгэврийн хангалттай байдлын талаас нь авч үзвэл өөр нэмэлт сорилтууд тулгарч байна. Үүнд: (a) тэтгэврийн хэмжээг системтэй бус үе үе индексжүүлэх нь өндөр насны тэтгэврийн худалдан авах чадвар алдагдах эмзэг байдал үүсгэхийн зэрэгцээ тэтгэвэр нэмэгдүүлэх байнгын дарамтыг бий болгодог, (б) 60 нас хүрсэн эрэгтэйчүүд, 55 нас хүрсэн эмэгтэйчүүд тэтгэвэр тогтоолгох боломжтой хэвээр байгаа, зарим тусгай мэргэжлийн ажиллагсад болон малчид хэт эрт тэтгэвэрт гарах нь тэтгэврийн тогтолцоо оршин тогтноход хэт өндөр зардалтай болгож байгаагаас илүү олон жил ажиллах хөшүүргийг үгүй хийж байна. 4 Даатгуулагч тэтгэвэр тогтоолгох эрх үүсэх хүртэл ажиллах хугацаа. 15 ӨРИЙН ДАРАМТГҮЙ, ТОГТВОРТОЙ БӨГӨӨД ХҮРТЭЭМЖТЭЙ ЭДИЙН ЗАСГИЙН ӨСӨЛТИЙГ БИЙ БОЛГОХ НЬ Төсвийн орлого, зардлын үр ашгийг нэмэгдүүлэх нь 40. Иргэдэд очиж буй мөнгөн шилжүүлгүүд амьжиргааны янз бүрийн түвшний хүмүүст ямар нөлөөтэй байгаа талаар хийсэн дүн шинжилгээнээс харахад ядуу иргэдийн хувьд илүү өгөөжтэй нь тэтгэвэр байна. Энэ нь хамгийн бага орлоготой бүлгийн орлогын өсөлтийн ихэнхийг тайлбарлаж байгаа бөгөөд ядуурлыг бууруулахад хамгийн их дэмжлэг үзүүлж байна. Монгол Улсын татвар шилжүүлгийн тогтолцоо ахмад настантай өрхөд илүү таатай байдаг. Хүн амд эзлэх ахмад насны хувь нэмэгдэхийн хэрээр тэтгэвэр нь дахин хуваарилалтын нэг гол бодлого болох хамаарал мөн нэмэгдэхээр байна. Иймээс богино болон урт хугацаанд тэтгэврийн тогтолцооны санхүүгийн тогтвортой байдлыг хангах нь Монгол Улсын төсвийн бодлогын дахин хуваарилалтын нөлөөллийг хадгалах хамгийн нэг чухал хүчин зүйл болно. 41. Тэтгэврийн тогтолцоонд томоохон бөгөөд яаралтай өөрчлөлт шинэчлэл хийх шаардлагатай байна. Тэтгэврийн даатгалын тогтолцоог сайжруулахад шаардлагатай параметрийн өөрчлөлт шинэчлэлийн арга хэмжээ болох тэтгэвэр тогтоолгох насыг нэмэх, ажилласан жил нөхөн тооцуулах зардлыг нэмэгдүүлэх, нэмэлт жилийн тэтгэмжийг бууруулах, тэтгэврийн доод хэмжээ болон хувь тэнцүүлсэн тэтгэврийн бодит хэмжээг аажмаар бууруулах, үнийн инфляцад суурилсан автомат индесжүүлэлтийг нэвтрүүлэх зэрэг арга хэмжээг авч хэрэгжүүлэх нь чухал болно. VI. Төсвийн бусад зардлууд – Төрийн албан хаагчдын цалингийн сан болон ажиллагсад 42. Төсвийн урсгал зарлагын хамгийн том бөгөөд хурдтай өссөн зардал бол цалингийн сан юм. Төрийн албан хаагчийн дундаж цалингийн хэмжээ нь улсын дундаж болон бусад олон салбартай харьцуулахад доогуур байна. Ижил төстэй бүс нутгийн орнуудтай харьцуулахад Монгол Улс хувьд 100 хүнд ногдох төрийн албан хаагчийн тоо ихээхэн өндөр байгаа бөгөөд энэ тоо 2009 онд 4.4 байсан бол 2015 онд 5.7 болж өсжээ. Монгол Улс нь хүн амын бага нягтралтай багатай нь дээрх үзүүлэлт өндөр байх нэг шалтгаан байж болох юм. Хүн амын нягтралыг авч үзэхэд хоёр үндсэн асуудлыг хардаг. Үүнд: Аятай тохирсон байдал (хүн амын бага нягтралын хувьд) болон санхүүгийн боломж (санхүүгийн хувьд). Засгийн газраас санхүүгийн чадвараас илүүтэй аятай тохитой байдалд илүү ач холбогдол өгч байгаад эргэлзэх зүйлгүй байна. Гэвч энэ нь тийм ч зохистой стратеги биш юм. 2016 оны байдлаар ДНБ-ний 7.3 хувь, төсвийн зардлын 18.3 хувьтай тэнцэж байсан цалингийн зардал нь дундаж болон бага орлоготой орнуудын дундажтай ойролцоо байна. Гэвч төсвийн орлогын 30 хувьтай тэнцэж буй нь засгийн газраас орлогоо сайтар нэмэгдүүлж чадаагүй тохиолдолд төсөв хүндрэл учруулах эрсдэлтэй юм. 43. ЗГ-аас цалингийн зардлын өсөлтөд нэлээд анхааран, зарим арга хэмжээ авч байгаа ч цаашид илүү шинэчлэл хийх шаардлагатай. ОУВС-гийн өргөтгөсөн санхүүжилтийн хөтөлбөрийн хүрээнд төрийн албан хаагчдын тоог (боловсрол, эрүүл мэнд, цагдаа, гамшгийн албанаас бусад) царцаах, 2018 оны сүүлийн улирал он хүртэл албан тушаал дэвшүүлэхийг хойшлуулах арга хэмжээг авсан. Дэлхийн Банкнаас 2009 онд хийсэн Төрийн албаны тойм судалгаагаар төрийн албан тушаал, цалингийн тогтолцоог нарийвчлан авч үзэх, цалингийн мэдээллийн нэгдсэн тогтолцоог байгуулах зөвлөмжийг өгсөн байдаг. Уг тогтолцоо нь илүү үр дүнтэй шинэчлэлийг хийхэд асар чухал юм. Гэвч одоогийн байдлаар энэ чиглэлд төдийлөн дорвитой арга хэмжээ аваагүй хэвээр байна. 16 ТӨСВИЙН ЗАРДЛЫН ТОЙМ СУДАЛГАА 44. Бас нэг гол асуудал бол улс төрөөс ангид мэргэжлийн төрийн албыг бэхжүүлэх явдал юм. Ур чадвар, ажлын үр дүнд суурилан төрийн албанд авах, албан тушаал дэвшүүлэхийг дэмжсэн бүхий л дүрэм журам батлагдсан боловч хэрэгжилт сул хэвээр байна. Яамдад бүтцийн өөрчлөлт байнга хийх нь улс төрийн албан тушаалтнуудад төрийн албан хаагчдыг халж, солих боломжийг олгож байна. Үүний улмаас 2000 онд төрийн албаны нийт халаа сэлгээ 5 хувиас хэтэрдэггүй байсан бол 2016 оны сонгуулийн даргаа 14 хувьд хүрчээ. 2017 оны 12 дугаар сард УИХ-аас Төрийн албаны шинэчилсэн хуулийг баталснаар төрийн албаны удирдлагын үйл ажиллагааг оновчтой болгоход чухал алхам болно гэсэн хүлээлттэй байна. VII. Инстититуци, тогтолцооны асуудлууд Хууль эрх зүйн хүрээ 45. Төрийн санхүүгийн удирдлагын хоёр гол хууль бол 2011 оны Төсвийн тухай хууль, 2010 оны Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хууль болно. 2011 оны Төсвийн тухай хуулийн өмнө 2003 оны Төсвийн байгууллагын удирдлага, санхүүжилтийн тухай хууль болон 1992 оны Төсвийн ерөнхий хуулиар төсвийн удирдлагын зохицуулж байсан. Төсвийн тухай хуулийн гол зорилт нь улсын болон орон нутгийн төсвийн үйл ажиллагааг зохицуулах, төсвийн зарчим, хүрээ, бүрэлдэхүүнийг тогтоох, төсвийн үйл ажиллагаа, төсвийг төлөвлөх, батлах, зарцуулах, нягтлан бодох бүртгэл, тайлагнах, төсвийн хяналт, удирдлагын үйл ажиллагаанд оролцогч талуудын эрх үүргийг тодорхойлон тогтооход оршино. 2012 оноос Төсвийн тухай хууль бүрэн хэрэгжиж эхэлсэн. 46. Харин Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хууль нь өөр зорилготой юм. Уул уурхайн бус орлогыг олон жилээр төсөөлөх, бүтцийн алдагдал (ДНБ-ний 2 хувь), улсын өр (ДНБ-ний 40 хувь)-ын дээд хязгаарыг тогтоох замаар төсвийн зарлагыг тогтворжуулах зорилготой юм. Харамсалтай нь уг хууль хүчин төгөлдөр үйлчилж эхлэхэд (2012 онд) Засгийн газар хөнгөлөлттэй бус гадаад зээл, төсвийн гадуурх санхүүжилт (Хөгжлийн банк, Монголбанкаар дамжуулан)-ийн ашиглан урсгал болон хөрөнгө оруулалтын зардлыг нэмэгдүүлсэн. Нэгдсэн төсвийн алдагдал нэмэгдсэнээр ЗГ-ын өр эрчимтэй өссөн. 2012 онд төсвийн нийт зардлын 2.1 хувьтай тэнцэж байсан өрийн үйлчилгээний зардал 2017 онд 12.9 хувьд хүрсэн. Гэвч 2016-2017 онуудад Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хуульд оруулсан өөрчлөлт, 2015 онд батлагдсан Өрийн удирдлагын тухай хууль нь төсвийн дунд хугацааны тохируулга хийх эрх зүйн хүрээг тодорхойлж өгсөн. 47. Эдгээр хуулиуд тогтвортой хэрэгжихэд улс төрийн дарамт байсаар байна. Төсвийн сахилга батыг бэхжүүлэх, төсвийн зарлага болон алдагдлыг тогтворжуулах зорилготой хуулиудыг ЗГ-аас хэрэгжүүлэхэд ихээхэн хүндрэл үүсэж байна. Бусад орны сайн туршлагаас жишээ авч төсвийн орлого, зарлага, өрийн удирдлагын зохион байгуулалтын суурь тогтолцоог бүрдүүлсэн. Гэвч өнөөг хүртэл улс төрийн дарамтын улмаас баталсан эдгээр хуулиуд болон байгуулсан бүтэц зохион байгуулалтын бүтэц нь хэт өөдрөг орлогын таамаглалд суурилсан төсөв батлагдах, түүнээс улбаалсан тогтворгүй урсгал болон хөрөнгө оруулалтын зардал нэмэгдэхээс урьдчилан сэргийлж төдийлөн чадахгүй байна. 17 ӨРИЙН ДАРАМТГҮЙ, ТОГТВОРТОЙ БӨГӨӨД ХҮРТЭЭМЖТЭЙ ЭДИЙН ЗАСГИЙН ӨСӨЛТИЙГ БИЙ БОЛГОХ НЬ Төсвийн орлого, зардлын үр ашгийг нэмэгдүүлэх нь Институц, тогтолцоо 48. Бусад орны бүтэц зохион байгуулалттай Монгол Улсын төрийн санхүүгийн бүтэц, зохион байгуулалт төстэй байгаа юм. Гэвч сайн хуулиуд, ухаалаг институц, захиргааны бүтэц ч төрийн санхүүгийн үйл ажиллагаанд эрсдэл үүсэхээс сэргийлж чадсангүй. УИХ нь бодлогын гол байгууллага юм. Тэрээр татварын хууль, жилийн төсөв, тэдгээрт орох өөрчлөлт, төсвийн дунд хугацааны хүрээний баримт бичиг, аудитаар баталгаажсан төсвийн тайланг баталдаг. Сангийн яам нь УИХ-аар батлуулахаар төсвийн бодлогын зохистой хэрэгсэл, төсвийн төсөл, төсвийн гүйцэтгэлийн тайланг боловсруулан өргөн барьдаг бөгөөд ЗГ-ын өрийн удирдлагыг хэрэгжүүлдэг. Тус яам нь Хүний хөгжлийн сан (ХХС), Тогтворжуулалтын сан (ТС), Нийгмийн даатгалын сан (НДС), Ирээдүйн өвийн сан зэрэг тусгай зориулалтын сангуудыг удирдлагаар хангадаг. 49. Институцийн хувьд төсвийн зарлагыг уялдаатай удирдах арга барилыг бүрэн суулгаагүй байна. Урт хугацаанд яамд, агентлаг, байгууллагууд нь санхүүжилтийн олон төрлийн аргыг хэрэгслээр төсвийн дүрэм, журмыг тойрч, зөвшөөрсөн хязгаараас хэтэрсэн зардал санхүүжүүлсэн асуудлууд гарсан. Төсвийн сахилга бат, төрийн санхүүгийн удирдлагад итгэх итгэлийг нэмэгдүүлэх нь зохисгүй бодлого болон улс төрийн дарамтыг бууруулах ганц арга юм. Иймээс хамгийн чухал шинэчлэл бол орлогын тогтвортой эх үүсвэртэй, зарлагын удирдлагын сайн бодлого, төлөвлөлттэй, эрх мэдэлтэй, чадвартай бөгөөд хүчтэй Сангийн яамтай байх асуудал юм. 50. Төсвийн дунд хугацааны мэдэгдэл нь төрийн санхүүгийн төлөвлөлтийн хамгийн оновчтой хэрэгсэл юм. Сангийн яамны үйл ажиллагаа нь төсөв боловсруулж, хэрэгжүүлдэг, татварын болон гаалийн орлого цуглуулдаг, нягтлан бодох бүртгэлийн хяналт тавьдаг газар, хэлтсүүдээс хамаардаг. Монгол Улсын Ерөнхий сайдад тайлагнадаг Үндэсний хөгжлийн газар нь үндэсний хөгжлийн бодлогыг уялдуулах, хөгжлийн төслийг эрэмбэлэх үүрэгтэй. Уул уурхайн яам нь түүхий эдийн үнэ, түүний экспортын хэмжээнээс хамаарч төсвийн нийт орлогын 10- 20 хувийг бүрдүүлдэг уул уурхайн салбарын татварын зохицуулалтын журмыг боловсруулан хэрэгжүүлэхэд гол үүрэг гүйцэтгэдэг. 51. Төсөвлөлтийн хувьд УИХ нь ихээхэн эрх мэдэлтэй ч түүнд шинжилгээ хийх техникийн чадамж сул байна. УИХ-ын Тамгын газар нь УИХ-ын гишүүд болон байнгын хороодод техникийн зөвлөмж өгөх чадамж сул учраас голчлон захиргааны үүрэг гүйцэтгэдэг. Түүнчлэн, УИХ-ын Тамгын газрын Төсвийн шинжилгээний нэгжийн чадавх сул байгаагаас өөрийн үүргээ үр дүнтэй хэрэгжүүлж чадахгүй байна. Үүний улмаас төсвийн талаар гол шийдвэр гаргах эрх мэдэлтэй ч УИХ-ын холбогдох мэдлэг, зөвлөмж, түүний дотор төсвийн нөлөөллийн талаарх шинжилгээний чадавх сул байна. Төрийн бодлого улстөржих хандлага нэмэгдсэний улмаас УИХ-ын хяналтын байгууллагууд болох Үндэсний аудитын газар, Авилгатай тэмцэх газар зэрэг байгууллагуудын үйл ажиллагааны үр дүнд сөргөөр нөлөөлж байна. 52. Төсвийн ил тод байдлыг сайжруулах талаар гаргасан хүчин чармайлт байгаа ч “Шилэн данс”-ы тухай хуулийг сайтар мөрдөх болон Нээлттэй Засгийн газрын түншлэлийн талаар дорвитой арга хэмжээ авахгүй байна. Төсвийн нээлттэй байдлын 2017 оны индексээр Монгол Улс нь төсвийн мэдээлэл бүрэн ил тод биш байгаа орнуудын тоонд орсон байна. Монгол Улс 2015 онд (авбал зохих 100 онооноос) 51 оноо авч байсан бол 2017 онд 46 оноо авч ухралт үзүүлжээ. 18 ТӨСВИЙН ЗАРДЛЫН ТОЙМ СУДАЛГАА 53. Улс төрийн намын болон сонгуулийн санхүүжилтэд илүү ил тод байдлыг нэвтрүүлэх талаар зарим арга хэмжээ авч байна. Үндэсний аудитын газар нь улс төрийн нам, нэр дэвшигчдийн сонгуулийн хандивыг хянан үзэж, олон нийт танилцах боломжтой тайланг гаргадаг. Гэвч сонгуулийн санхүүжилтийн шаардлага нэмэгдэхийн хэрээр улс төрийн намууд “хувийн\нууц” санхүүжүүлэгч нарыг эрэлхийлэн сонгуулийн үйл явцын шударга, тэгш байдлыг алдагдуулж байна. 54. Сүүлд шинээр байгуулагдсан Төсвийн тогтвортой байдлын зөвлөлийн хараат бус байдлыг хэд хэдэн чиглэлээр сайжруулах шаардлагатай. Төсвийн тогтвортой байдлын зөвлөлийн үр дүнтэй байдлыг институцийн тодорхой бүтэцтэй төдийлөн холбоод байдаггүй ч үр дүнтэй төсвийн тогтвортой байдлын зөвлөл нь ил тод байдлыг нэмэгдүүлж, макро эдийн засгийн тогтвортой байдлыг дэмжиж, төсвийн үйл ажиллагааны талаар эрүүл зөвлөмжийг гаргадаг. Монгол Улсын хувьд төсөвт үзүүлэх улс төрийн үүргийг харгалзаж үзвэл Төсвийн тогтвортой байдлын зөвлөлийн хараат бус байдал маш чухал үүрэгтэй юм. Бусад орны туршлагаас харахад төсвийн тогтвортой байдлын зөвлөл нэр төр, хүлээн зөвшөөрөгдөх байдал, үйл ажиллагаандаа илүүтэй анхаардаг бол сүүлийн жилүүдэд бий хууль зүйн хатуу хараат бус байдлыг илүү онцолж байна. (Зураг 4). Үүнээс гадна Төсвийн тогтвортой байдлын зөвлөл техникийн үүргээ үр дүнтэй хэрэгжүүлэх боломжийг олгох хангалттай хүчин чадалтай байх хэрэгтэй. Сүүлийн жилүүдэд бусад орнуудын төсвийн тогтвортой байдлын зөвлөлүүд нь мэдээлэл олж авах хуулийн баталгаа сайтай байж, зөвлөлийн өөрийн үйл ажиллагааны төсвийг хамгаалах тал дээр илүү анхаарч байна. ЗУРАГ 4. Төсвийн тогтвортой байдлын зөвлөл: Эрх зүйн болон үйл ажиллагааны хараат бус байдал Уламжлалт Орчин үеийн Хараат бус Мэдээлэл авах эрх нь хангагдсан Төсөв нь баталгаатай Өөрийн ажлын албатай 0 20 40 60 80 100 Эх сурвалж: Төсвийн хараат бус зөвлөл: сүүлийн үеийн хандлага, үйл ажиллагаа (ОУВС, 2018 оны 3 дугаар сар) 19 ӨРИЙН ДАРАМТГҮЙ, ТОГТВОРТОЙ БӨГӨӨД ХҮРТЭЭМЖТЭЙ ЭДИЙН ЗАСГИЙН ӨСӨЛТИЙГ БИЙ БОЛГОХ НЬ Төсвийн орлого, зардлын үр ашгийг нэмэгдүүлэх нь VIII. Эн тэргүүнд хэрэгжүүлэх шинэчлэлийн арга хэмжээнүүд 55. Хүндрэлтэй эхлүүлсэн шинэчлэлийн шинжтэй арга хэмжээгээ тааламжтай цаг үед мартаж, хэрэгжүүлдэг байдал байсаар байна. Эдийн засаг, санхүүгийн хүндрэлтэй үед эдийн засагт тохируулга яаралтай хийх шаардлага тулгарахад ЗГ бодлогоо өөрчлөх сонирхол өндөр байх шиг байна. Харин гадаад орчин сайжирч эдийн засгийн өсөлтийг эрчимжүүлэн төсвийн орлого нэмэгдээд ирэхээр ЗГ шинэчлэлийн арга хэмжээнээсээ ухарч байна. Төвийн тогтвортой байдлын тухай хууль болон тогтвортой бодлогын баримт бичгийг хэрэгжүүлээд зогсохгүй эдийн засаг, төсвийг тогтворжуулахад тууштай бодлогыг баримтлахад улс төрийн хүчтэй дэмжлэг хэрэгтэй байгааг бас мартаж болохгүй. 56. Урт хугацаанд эдийн засгийг төрөлжүүлэх нь түүхий эдийн үнийн савлагаанаас Монгол Улсын эдийн засаг, санхүүгийн эмзэг байдлыг бууруулах гол хамгаалалт болно. Уул уурхайн салбараас бусад салбарыг хөгжүүлэх боломжийн талаар системтэй судалгаа хийх, хөрөнгө оруулалт, татвар, урамшууллын чиглэлийг үе шаттай өөрчлөх нь урт хугацааны хөгжлийн стратегийн гол цөм юм. Одоогийн хэрэгжиж буй шинэчлэлийн хөтөлбөрийг эрчимтэй, үр дүнтэй хэрэгжүүлэхэд шаардлагатай зарим яаралтай арга хэмжээг авах шаардлагатай юм. 57. Өмнөх туршлагаас харахад олон салбарт, өргөн хүрээтэй дорвитой шинэчлэлийг нэгэн зэрэг хэрэгжүүлэхэд төрийн санхүү болон салбарын удирдлагын институцүүдэд улс төрийн дэмжлэг, техникийн чадамж төдийлөн байгаагүй байна. Амжилтад хүрэхийн тулд улс орны эдийн засаг, санхүүгийн үйл ажиллагаанд хамгийн их нөлөө үзүүлэх тэргүүлэх арга хэмжээнд л шинэчлэл чиглэх хэрэгтэй. 20 ТӨСВИЙН ЗАРДЛЫН ТОЙМ СУДАЛГАА Дээрх дурьдсан голлох чиглэлүүдийн хувьд эн тэргүүнд доорх шинэчлэлийн арга хэмжээнүүд дээр анхаарал хандуулахыг зөвлөж байна. Үүнд: Хэрэгжүүлэх Хамрах хүрээ Зөвлөмж хугацаа Улсын хөрөнгө оруулалтын хөтөлбөрийг нарийн судалж, төсвийн Богиноос зарлагыг оновчтой болгох үүднээс үндэсний болон салбарын стратегийг дунд хугацаа боловсруулах Саяхан батлагдсан Төрийн албаны тухай хуульд суурилан төрийн Богиноос албаны шинэчлэлийг түргэвчлэх. дунд хугацаа Сүүлд шинээр байгуулагдсан төсвийн тогтвортой байдлын зөвлөлийн хараат бус байдлыг эргэн харж, төсвийн сахилга батыг бэхжүүлэхэд Зохистой Богиноос чиглэсэн төсвийн бодлого, гүйцэтгэлийн талаар эрүүл, мэргэжлийн институцийг дунд хугацаа зөвлөгөө өгөх механизм болгон үр дүнтэй ажиллуулах чадавхыг байгуулах бэхжүүлэх Төсвийн ил тод байдлыг дэмжих санаачлагыг эрчимжүүлж, төсвийн Богиноос хуримтлалын үр дүнтэй, боломжтой арга хэмжээнд суурилан төсөвт дунд хугацаа тавих олон нийтийн хяналт, оролцоог хангах. Төрөлжүүлэлтийг түргэтгэхэд Төсвийн тогтворжуулалтын болон баялгийн сангуудын үйл ажиллагааг бэхжүүлэх замаар уул уурхайн Дунд хугацаа орлогыг ашиглах. Илүү хүчтэй бөгөөд чадвартай Сангийн яамны бүрэн хяналт бүхий Богиноос төрийн санхүүгийн төвлөрсөн, үр дүнтэй удирдлагыг дэмжих. дунд хугацаа УИХ-ын Тамгын газрын Төсвийн шинжилгээний нэгжийн УИХ-д Богиноос шаардлагатай холбогдох мэдээлэл, зөвлөмж өгөх чадвар, чадамжийг дунд хугацаа бүрдүүлэх. Гадаад орчинтой уялдуулан ирээдүйн хуримтлалыг бий болгох зорилготой механизм болох Ирээдүй Өв Сангийн үйл ажиллагааг үе Дунд хугацаа шаттай, амжилттай хэрэгжүүлэх Одоогийн институцийг Урьдчилан сэргийлэх ба эмчилгээ үйлчилгээг нэгтгэсэн өндөр чанартай Богиноос сайжруулах анхан шатны тусламж үйлчилгээнд төвлөрүүлэх замаар архаг өвчний дунд хугацаа эмчилгээг өөрчлөн зохион байгуулах. Улсын хөрөнгө оруулалтын удирдлагыг хөгжүүлэхэд цогц бөгөөд нэгдмэл арга барилыг баримтлах, улсын хөрөнгө оруулалтын удирдлагын мэдээллийн сан байгуулах, хөрөнгө оруулалтын өнөөгийн Богиноос багцыг оновчтой болгох, Төр-Хувийн хэвшлийн түншлэл болон дунд хугацаа концессын одоогийн гэрээг хэлцлийг оновчтой удирдах, засварын арчилгааны зардлыг нэмэгдүүлэх зэрэг төсвийн хөрөнгө оруулалтын үр ашгийг сайжруулахад чиглэсэн Замын зургийг хэрэгжүүлэх. Төсвийн өнөөгийн эрх зүйн хүрээнд төсвийн асуудал, шийдвэр гаргах Богиноос үйл явцад иргэдийн оролцоог нэмэгдүүлэх дунд хугацаа 21 ӨРИЙН ДАРАМТГҮЙ, ТОГТВОРТОЙ БӨГӨӨД ХҮРТЭЭМЖТЭЙ ЭДИЙН ЗАСГИЙН ӨСӨЛТИЙГ БИЙ БОЛГОХ НЬ Төсвийн орлого, зардлын үр ашгийг нэмэгдүүлэх нь Төсвийн зарлагыг бууруулах, оновчтой болгоход чиглэсэн одоогийн хүчин чармайлт (төсвийн гадуурх санхүүжилтийг зогсоох гэх мэт)-ыг Богиноос үргэлжлүүлэх замаар макро эдийн засаг, төсийн зохистой бодлогыг дунд хугацаа хэрэгжүүлэх. Төсвийн орлогын бодитой таамаглал тооцоонд суурилсан Дунд Богиноос хугацааны Төсвийн хүрээг боловсруулах. дунд хугацаа Хүн амын орлогын шатлалтай тогтолцоонд үе шаттай дахин шилжих, Дунд хугацаа шатлалтай системийг дахин хэрэгжүүлэх боломжийг судлах. Богиноос Татварын хөнгөлөлт, чөлөөлөлт, зардлын системтэй судалгааг хийх. дунд хугацаа Системтэй судалгааны үр дүнд суурилсан татварын хөшүүргийн шинэ Богиноос стратегийг батлах дунд хугацаа Системтэй судалгааг хийж дуустал татварын шинэ хөнгөлөлт, Богино чөлөөлөлтийг түр царцаах хугацаа Сурагчийн үнэлгээний олон улсын хөтөлбөр (PISA)-т хамрагдах бэлтгэл Богиноос алхмыг урагшлуулах, боловсролын үр дүнгийн үндэсний үнэлгээг дунд хугацаа сайжруулах. Хөрөнгө оруулалтын зардлыг үр дүнтэй дахин хуваарилах, зарцуулахад Богиноос сургуулийн бие даасан байдлыг нэмэгдүүлэх замаар сургууль, цэцэрлэг дунд хугацаа хоорондын сурах орчны тэгш бус байдлыг багасгах. Бодлогын зөв хослолыг Аймгийн боловсрол, эрүүл мэндийн байгууллагын эрх мэдлийг Богиноос хэрэгжүүлэх нэмэгдүүлж, ил тод байдлыг бэхжүүлэх замаар хөрөнгө оруулалтын дунд хугацаа төлөвлөлтийн үр дүнг сайжруулах. Эрүүл мэндийн нэгдмэл үйлчилгээ хүртэх хөшүүргийг уялдуулах, орон Богиноос нутаг болон үйлчилгээ үзүүлэгчийн түвшинд удирдлагыг сайжруулах. дунд хугацаа 2017 онд баталсан үйлчилгээг буцаан авах заалтыг өөрчлөн, Богиноос тэтгэврийн үйлчилгээг буцаан авах зардал нь үр шимтэй уялдсан байх дунд хугацаа Тэтгэвэр тогтоолгох насыг уртасгах. Дунд хугацаа Богиноос Инфляцид суурилан тэтгэврийг шууд индексжүүлэх. дунд хугацаа Эрт тэтгэвэр тогтоолгох болон оройтож тэтгэвэр тогтоолгоход олгох тэтгэврийн нэмэгдлийг бууруулах замаар малчин болон мэргэжлээс Дунд хугацаа хамааран эрт тэтгэвэр тогтоолгоход өөрчлөлт оруулах. Ур чадвар, үр дүнд суурилсан төрийн албанд авах, албан тушаал дэвшүүлэх Дунд хугацаа зарчмыг дахин нэвтрүүлэх төрийн албаны халаа сэлгээг бууруулах. Цалингийн болон албан тушаалын өнөөгийн тогтолцооны нарийвчилсан судалгааны үндсэн дээр цалингийн тогтолцоог хялбарчилж, нэмэгдэл Дунд хугацаа цалинг оновчтой болгох Урсгал зардлын хамгийн том бүрэлдэхүүний удирдлагыг бэхжүүлэх үүднээс хяналтыг сайжруулах, мэдээллийн олдцыг сайжруулахын тулд Дунд хугацаа төрийн албан хаагчид, цалингийн төвлөрсөн системийг өргөжүүлэх. 22 Монгол улс, 14250 Улаанбаатар хот, Сөүлийн гудамж 4, М-Си-Эс Плаза, 5-р давхар Утас: +(976) 70078200 Вэб хаяг: www.worldbank.org/mn Twitter: WorldBankMgl