Cities Alliance Integrando os Pobres o Cities Without Slums U rbanizac;ao e Regularizac;ao Fundiaria na Cidade de Sao Paulo 48142 Integrando os Pobres U rbaniza<;ao e Regulariza<;ao Fundiaria na Cidade de Sao Paulo A Cities Alliance, no ambito de suas atividades como uma Alianr;:a do Aprendizado, considerou util registrar 0 processo e os resultados de sua colaborar;:ao com a Cidade de Sao Paulo no periodo entre 2001 e 2004 . Nesse periodo, a administrar;:ao municipal de Sao Paulo deu passos importantes para prom over um programa de urbanizar;:ao de assentamentos precarios e regularizar;:ao fundiaria urbana em larga escala, como parte de uma politica de habitar;:ao e desenvolvimento urbano favoravel aos pobres e promotora da inclusao social. Grar;:as a esse trabalho, 0 Centro para Despejos e Direito it Habitar;:ao (COHRE), com sede em Genebra, concedeu em 2004 seu Premio para a Proter;:ao do Direito it Habitar;:ao it Prefeitura do Municipio de Sao Paulo por seu inovador programa Bairro Legal, que garante seguranr;:a na posse e melhoria nas condir;:5es de vida para as famflias residentes em assentamentos precarios. 0 Premio anual do COHRE e concedido a um governo ou outra instituir;:ao que tenha demonstrado um empenho excepcional na proter;:ao e na realizar;:ao do direito it habitar;:ao. o contexto geral, a base conceitual e os resultados da assistencia tecnica da Cities Alliance ao Programa Bairro Legal, da Prefeitura do Municipio de Sao Paulo, assim como os progressos e os obstaculos ainda a serem vencidos pela politica municipal de habitar;:ao e desenvolvimento urbano, sao descritos neste volume, que esta sendo publicado simultaneamente em portugues e ingles. o estudo no qual esta publicar;:ao se baseia foi desenvolvido pela consultora Priscila Izar, sob orientar;:ao e supervisao de Ivo Imparato e William Cobbett. A produr;:ao da publicar;:ao foi gerenciada por Alex Abiko e Claus Bantel. A edir;:ao final da versao em lingua inglesa foi feita por Kendra Johnson, e a da versao em lingua portuguesa por Priscila Izar. 0 desenho griifico e de Maria Helena Werneck Bomeny. Janice Florido e Claudia Bitran fizeram trabalhos de revisao de texto. Apoio administrativo e logistico foi fornecido por Ligia Lacerda das Merces e Regianne Henriette Bertolassi. 1 Somos gratos a equipe da Secreta ria da Habita~ao e Desenvolvimento Urbano de Sao Paulo por sua valiosa contribui~ao na prepara~ao deste documento. Nossos agradecimentos especiais a Paulo Teixeira, Secretario Municipal da Habita~ao e Desenvolvimento Urbano, e seu sucessor, Marcos Barreto, assim como a Anaclaudia Marinheiro Centeno Rossbach, Ana Cristina Vellardi, Andre Isnard Leonardi, Andre LUIs Alves de Oliveira, Evangelina Pinho, Gisela Maria Mori, Luciana Royer, Maria Carmelita A. C. de Gusmao, Maria Lucia Salum D'Alessandro, Paula Maria Motta Lara, Pedro Araujo, Raimundo Bonfim, Reni Tognoni, Sergio Gon~alves, Stetson Alvarez Lareu e Vanice Pigatto Cioccari. Especiais agradecimentos a Ana Lucia Ancona, Gloria Maria Motta Lara, Marcia Haliage Varelia Guimaraes, Maria Angela R. C. Mendes, Monica Tagni e Tania Maria Ramos de Godoi Diniz, pelo fornecimento de informa~6es, revisao e aprimoramento do conteudo deste documento. Agradecemos a Andre Foiganis Franco, Helena Menna Barreto Silva, Margareth Matiko Uemura, Rubens Migliori Liberatti e Sylvia Ammar, pelo fornecimento de dados sobre os programas da Companhia Metropolitana de Habita~ao (COHAB). Somos gratos a Celio Calestine, Edgar Brandao e Paulo Pantaleao, da Subprefeitura de Cidade Tiradentes; Antonio de Padua Machado, Antonio Rodrigues Costa Filho e Fabiano Estevam, da Subprefeitura de M'Boi Mirim; e a Eduardo Augusto Clemente e Luiz Alberto Bussab, da Subprefeitura de Freguesia do 6, pelo fornecimento de dados sobre as subprefeituras. Agradecemos tambem, pela contribui~ao, a Francisco Cesar Rodrigues, Geraldino Bezerra de Andrade, Mirca Izabel Bonano, Tereza M . Nakagawa, Sandra Regina O. Duarte e Sonia Aparecida Alves, representantes das secretarias municipais na Subprefeitura de Freguesia do 6. Agradecemos a Nadia Somekh, da Empresa Municipal de Urbaniza~ao, pelo fornecimento de informa~6es sobre 0 Programa de Revitaliza~ao do Centro. Somos tambem gratos a Solange, presidente da Associa~ao de Moradores do Conjunto Habitacional Casa Branca, e a Marisete, presidente da Associa~ao do Mutirao Terra de Deus Terra de Todos, que nos apresentaram suas comunidades. Somos gratos a Alex Kenya Abiko, do Departamento de Engenharia da Constru~ao Civil da Universidade de Sao Paulo, e Joao Sette Whitaker Ferreira, da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de Sao Paulo, integrantes do Projeto de Formata~ao do Programa Bairro Legal, pela contribui~ao em aspectos fundamentais deste trabalho. Finalmente, agradecemos a Pedro Aguerre, coordenador do Projeto de Formata~ao do Programa Bairro Legal, por seu continuo apoio durante todas as etapas deste trabalho. 2 ANAMACO ru ~a...: Associa~ao Nacional de Comercio de Material de Const_,-,-, o_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __ APROV Departamento de Aprova~ao das Edifica~c5es Banco Interamericano de Desenvolvimento Banco Nacional da Habita~ao --------------------------------------- +--"--=...:...:_ _ _ _ _ _ _ _'-o m is-'-_o d.c. _n _ se-=n egrada de Edifica~6es e Parcelamento do Solo C '---= sa ...:...: e_A _ali_ - l _t...: Caixa Economica Federal Departamento de Cadastro Setorial de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de Sao Paulo Concessao do Direito Real de Uso + _______________-"__ de Engenharia, Arquitetura e Agronomia Empresa Municipal de Urbaniza~ao Fundo de Garantia Tempo de Servi~o Fundo Municipal da Habita~ao Fundo de Atendimento a Popula~ao Moradora em Habita~ao subnormal Fundo de Desenvolvimento Urbano de Analise e Aprova~ao de Habitacionais Superintendencia de Habita~ao Social da Secretaria de Habita~ao e Desenvolvimento Urbano + ___________I_ st_ituto Brasileiro de Geografia e Estatistica n_ s-'-b_...:...: ir-'-'--'- '-'--'- - :.e rvi~.c. s +_"---"---________----''-'-'--'-.c.o-'-re C_cu l a-'~a o de Mercadorias e S :.-! 0-'-_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __ Institulo de Pesquisa Economica Aplicada Laboratorio de Habita~ao e Assentamentos Humanos da Faculdade de Arquitetura e Urbanas _M _ _ _ p_ _d S" o _ u_ _ Plano Diretor Estrategico dO _ u n ic i'- io _ e_ _ _ _Pa_ lo _ _ _ _ _ __ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __ Piano Diretor + _ _ ___________stituto de Estudos, Forma~ao e Assessoria em Politicas Sociais In Partido do Brasil de Verticaliza~ao de Favelas do Parcelamento do Solo Sistema Financeiro de Habita~"o ZEIS Zona Especial de Interesse Social 3 "do os Pobres: 3 -- - --- - ---- 6 io 8 8 11 12 Jf"f'Il'"ClI'VlrTlf'nto Urbano Inclusivo e Sustentavel 16 16 16 18 20 20 22 -- 22 23 Medidas Co ntra 0 Despejo For~ado e a Favor da Seguran91 na Posse 24 --------------------------- 24 Situac;ao da Habitac;ao e Propriedade na Cidade de Sao Paulo 25 2.2.1. Hist6rico 25 ------------------------------------------------------------------------ 2.2.2. 0 Cenario de Oisputa por Habitac;ao e Propriedade e 0 Oespejo Forc;ado 27 2.2.2.1. As Oisputas pela Habitac;ao e Propriedade 27 --~----~----------------------------------------------------- 2.3. As Atuais Praticas da Prefeitura de Sao Paulo para Evitar 0 Oespejo Forc;ado e Promover a Regularizac;ao Fundiaria das Camadas Urbanas de Baixa Renda 31 2.3.1. Suspensao das Ac;6es de ReintegraC;ao na Posse e Aprovac;ao da Lei 13.514 que Oisp6e sobre a Oesafetac;ao de Areas Publicas Municipais 31 2.3.1.1 . Implementando a Lei 13.514/03 33 - -- - - -------------------------------- - - -- - - - 2.3.1 .2. Empenho da SEHAB no Oial090 com os Oemais Agentes Envolvidos na Regularizac;:ao Fundii3ria 34 4 2.3.2. Media<;ao de Conflitos para Evitar A<;6es de Reintegra<;ao de Posse por Parte de Proprietarios de Terras Loteadas Irregularmente 36 s do Processo de Media<;ao de Conflitos 37 ------------+------------- Loteamentos Irregulares e Clandestinos 38 39 40 40 Construindo um Caminho para Atua<;ao em Larga Escala: 0 Projeto de Formata<;ao do Programa Bairro Legal 40 ---"------ Resultados do Projeto de Formata<;ao do Programa Bairro Legal 41 3.2.1.1. Pianos de A<;ao Habitacionais e Urbanos para os Distritos de Jardim Angela, Brasilandia e Cidade Tiradentes e para 0 Complexo Paraisopolis 42 -----------+---- --~------------------------------------------- 3.2 .1.2. Metodologia para a Preven<;ao da Violencia por Meio de Interven<;6es de Desenvolvimento Urbano e Habitacional 44 3.2 .1.3. Construindo uma Metodologia de Analise e Preven<;ao da Violencia Urbana par Meio de Medidas de Desenvolvimento Urbano e Habitacional 45 3.2.1.4 . Metodologia Consolidada para Desenvolvimento dos Pianos de A<;ao Habitacionais e Urbanos 46 3.2.1.5. Cria<;ao de uma Unidade de Gestao da Informa<;ao na SEHAB 47 48 Desafios para Ampliar a EscaJa da Urbaniza~ao e Regulariza~ao de A..senlamenlos Precarios em Sao Paulo 49 4.1. Introdu<;ao 49 4.2. Concluindo os Processos de Regulariza<;ao Fundiaria de Areas Publicas e Privadas 49 ---- 4.3. Institucionalizando os Pianos de A<;ao Habitacionais e Urbanos 50 4.4. Ampliando a Capacidade Tecnica e Financeira da SEHAB para a Consolida<;ao da Politica de Urbaniza<;ao e Regulariza<;ao de Assentamentos Precarios 51 --------------------------------------------------------- 4.4.1. Ampliando a Capacidade Tecnica e 0 Papel de Coordena<;ao da SEHAB 51 ----~------------~----------------------------------------- 4.4.1.1. Adotando uma Abordagem Transversal 51 4.4.2. Desenvolvendo uma Ampla Estrategia Financeira 4.5. Conclusao Bibliografia Credito de Fotos 56 5 Assentamentos humanos de baixa renda nos palses em desenvolvimento sofrem de um problema comum: a ausencia cr6nica do Estado, traduzida na falta de equipamentos publicos, servic;:os sociais e seguranc;:a publica. As respostas a esse problema pod em variar de pais para pais e ate de cidade para cidade, visto que dependem de uma serie de variaveis que incluem 0 compromisso politico, a estrutura de governo, 0 sistema jurldico legal vigente, assim como 0 nlvel de engajamento da sociedade civil. Faz-se necessaria, em muitas cidades, uma polltica urbana abrangente, que trate da precariedade de forma multidisciplinar e participativa, e focalize suas ac;:5es nas camadas de mais baixa renda. 0 conhecimento da experiencia da cidade de Sao Paulo no desenvolvimento de tal polltica pode contribuir para a difusao dessas iniciativas no ambito internacional. Em 2001, a Prefeitura de Sao Paulo (PMSP), entao no inlcio de uma nova gestao municipal, lanc;:ou, por meio da Secreta ria Municipal de Habitac;:ao e Desenvolvimento Urbano (SEHAB), 0 Programa Bairro Legal, cujo objetivo e transformar areas degradadas em bairros, com a recuperac;:ao ffsica, regularizac;:ao fundiaria e a inclusao social das comunidades 1. A Cities Alliance prestou apoio tecnico e financeiro para a formatac;: ao e consolidac;:ao do Programa Bairro Legal como uma polltica ampla de regularizac;:ao e integrac;:ao sistematica de areas precarias it cidade. Por meio deste documento, examinamos importantes pollticas e ac;:5es ja desenvolvidas no municipio de Sao Paulo no contexto desse programa, apontando tambem para desafios que ainda precisam ser enfrentados para sua consolidac;:ao. A prime ira linha de ac;:ao que merece destaque refere-se it garantia de seguranc;:a na posse das moradias I 0 Plano de A,ao "Cities Wi thout precarias. Essa linha abrangeu tres tipos de atuac;:ao. A primeira diz respeito ao processo de negociac;:ao ',iSlum s" (cidades sem assentamentos para prevenc;:ao do despejo forc;:ado de famflia s que vivem em situac;:ao de irregularidade fundiaria. Com pretuda, Metropnlitanos (CEM)! Centro Bra~lIeiro de Aniilise e Planciamento (CEBRAP) a partir de d"dos do Cen50 2000 do IBGE e ba,~ Glrtograflca digl!ali/adil da PM5 ' .. -!. . . .. OomlcllIo. 291,9B3 439,'112 24,000 44,550 3.212 .. (l) Censo 2000 IBGf (3) Censo 2000 de Moradore< de Ru~ elaborado pela Funda~ao In,rllu\O d" Pe<4uisas Economi· c." (riPE) Fonte . PMSI' 2003 . 26 2.2.2. 0 Cemtrio de Disputa por Habita~ao e Propriedade e 0 Despejo For~ado 2.2.2.1. As Disputas pela Habita~ao e Propriedade Via de regra, tres grupos estao envolvidos nas disputas pel a propriedade na cidade de Sao Paulo: 0 governo, os proprietarios de terras e as familias que vivem sob alguma forma de irregularidade fundiaria. Estas familias que vivem em terras que nao sao de sua propriedade sao chamadas de "posseiros". Os posseiros e os proprietarios de terra tem posir;:6es geralmente conflitantes. 0 posseiro visa ter 0 seu direito de moradia reconhecido por meio de um processo de regularizar;:ao fundiaria que Ihe garanta a Areas de Risco - Favela Parque do Gato propriedade da terra que ocupa. 0 pro prieta rio tem, sempre, 0 objetivo de recuperar pelo menos parte de sua perda de capital, seja por um processo de reintegrar;:ao na posse, que visa a desocupar;:ao da terra objeto de disputa, ou ainda por meio de um processo de desapropriar;:ao. No passado, quando 0 conceito de urbanizar;:ao e regularizar;:ao de favelas nao era amplamente difundido e aceito, a postura do governo era geralmente de apoio aos processos de reintegrar;:ao na posse, tanto para terras privadas quanta publicas. A atual administrar;:ao municipal s6 ap6ia os processos de reintegrar;:ao na posse - e despejo forr;:ado - de casos que envolvem risco como desabamentos e enchentes, oferecendo, nestes casos, alternativa habitacional a familia removida. Apesar do importante papel de mediar;:ao que 0 Municipio de Sao Paulo vem adotando nos ultimos anos, 0 Poder judiciario e0 responsavel legal pel a mediar;:ao de conflitos fundiarios. Depois do reconhecimento da funr;:ao social da terra e da propriedade pela Constituir;:ao Federal de 1988 0 Poder judiciario vem se tornando mais sensivel a causa dos posseiros24. Ainda assim, a mediar;:ao de disputas fundiarias e feita caso a caso, e os resultados variam de acordo com as inclinar;:6es dos membros do Poder judiciario envolvidos com a questao da regularizar;:ao 24 De acordo com a SEHAB, os fundiaria de familias de baixa renda. proprietarios de terra estao ainda muilO Alguns dos instrumentos mais importantes para a regularizar;:ao fundiaria sao mais bem preparado5 para responder a inqueritos judicia is do que as posseiros, as apresentados na Tabela 2.2. Estes instrumentos sao regulamentados, no ambito quais sao muitas vezes surpreendidos ao federal, pelo Estatuto da Cidade e M P 2220/01. receber uma ordem de despejo. 27 Principais Instrumentos para Regularizafao Fundiaria de Assentamento5 Urbanos de Baixa Renda - --- 28 A Tabela 2.3 apresenta as form as mais comuns de disputa fundiaria e os atores envolvidos, de acordo com 0 tipo de ilegalidade, assim como as solUl;:oes mais comuns. Em alguns casas nao e posslvel identificar uma solu"ao padrao, ja que, como dito anteriormente, decisoes sao obtidas caso a caso. As Formas mais Comuns de Disputa Fundiaria, de Acordo com a Situa~ao de Irregularidade .. 25 De Jcordo com a politica municipill, assentamento s precarios localizados em areas publicas que nao representem risco deverao ser objeto de progremas de urbanizat;ao e reg ul ari.za~a o fundiaria. As famflias afeladas terao acesso a concessoes de uso, enquanto 0 municipio mantera a propriedade sabre a terra. 29 I' ·. I· · ,_ A, ·· '. , . ... rma de /rrcgu/arldiJd .. . .. ... 'f .· .. --- 30 2.3. As Atuais Praticas da Prefeitura de Sao Paulo para Evitar 0 Despejo For~ado e Promover a Regulariza~ao Fundiaria das Camadas Urbanas de Baixa Renda As principais medidas contra 0 despejo for~ado e a favor da seguran~a na posse das fammas vivendo em situa~ao de irregularidade fundiaria tomadas pela Prefeitura desde 2001 sao apresentadas a seguir. .2.3.1. Suspensao das A~oes de Reintegra~ao na Posse e Aprova~ao da Lei 13.514 -----------------; que Dispoe sobre a Desafeta~ao de Areas Pliblicas Municipais A questao da regulariza~ao fundiaria assumiu um papel central logo no inicio da administra~ao da 26 Projeto de Lei 365/02. 27 Lei Muni cip al 13 .514/03 . prefeita Marta Suplicy em janeiro de 2001. Tres meses ap6s 0 inicio da administra~ao 0 Procurador Geral do Municipio suspendeu as a~oes de reintegra~ao de posse de terras publicas (mais de cem casos). Subsequentemente, foram retomados apenas os casos que envolviam risco iminente, conforme constatado por vistorias em campo. A inten~ao do Poder Publico era de atender ao objetivo de regularizar e integrar assentamentos precarios 11 cidade por meio da inclusao desses assentamentos em programas de urbaniza~ao. A questao da regulariza~ao dos assentamentos existentes em areas publicas veio 11 tona logo no inicio da atual gestao, em razao da decisao dada na A~ao de Execu~ao da Reintegra~ao de Posse que ordenava a retirada dos moradores de area publica existente no loteamento Parque Santa Edwiges. A popula~ao da area recorreu 11 SEHAB, que por sua vez levou 0 caso ao Procurador Geral do Municipio, visto que o assentamento existente ha mais de vinte anos ja estava consolidado. Foi editada en tao uma Porta ria determinando que 0 Departamento Patrimonial requeresse em juizo a suspensao proviso ria da execu~ao de medidas liminares e senten~as de emissao ou reintegra~ao de municipalidade de Sao Paulo na posse de areas publicas ocupadas por favelas ou habita~oes multifamiliares quando houvesse risco iminente de agravamento da questao social na cidade. Com isso, 0 despejo dos moradores foi suspenso. Por outro lado, a Portaria estabeleceu que, no caso de novas a~oes de Despejo ou Reintegra~ao, 0 Departamento Patrimonial deveria apontar previamente as repercussoes socia is que uma possivel senten~a favoravel 11 municipalidade traria. Se a Portaria gerou efeitos imediatos, acalmando as comunidades que estavam amea~adas de despejo, a solu~ao fundiaria definitiva, capaz de garantir a posse dos moradores, s6 come~ou a se efetivar com 0 Projeto de Lei 26 preparado pel a SEHAB que veio a se transformar em Lei Municipal21. o Projeto de Lei baseou-se em documento semelhante apresentado 11 Camara Municipal em 1990 pela entao prefeita Luiza Erundina. 0 Projeto de Lei original tratava de 140 areas. Essa lista foi revisada e uma nova lista de 160 areas foi preparada . A nova proposta foi aprovada por unanimidade na Camara Municipal em 16 de janeiro de 2003, conforme a Lei Municipal N 13.514/03, ou "Lei das 160 Areas" . -.-- . Jl Por meio da Lei 13 .514/03, a PMSP entregara ate 0 fim de 2004 cerca de 45.000 concess6es a moradores em aproximadamente 330 favelas instaladas em 160 areas publicas do municipio. De posse dos contratos de concessao, moradores tem sua situa\=ao fundiaria regularizada e podem ate comercializar seus lotes, se assim 0 desejarem. 0 Decreto Municipal que regulamenta a lei preve a outorga da concessao especial tambem quando 0 uso do im6vel for misto e a autoriza\=ao de uso para os im6veis comerciais existentes nestas areas. Neste ultimo caso, e a municipalidade quem decide, com base no seu poder discricionario, se deve conceder 0 beneficio. A Constitui\=ao Federal proibe 0 usucapiao de terras publicas, mas preve a outorga da Concessao Especial de Uso para Fins de Moradia, prevista na MP 2.220/01, aos ocupantes de areas publicas . Esta outorga constitui direito subjetivo do morador, 0 que significa que 0 Poder Publico tem obriga\=ao de concede-Ia . A lei civil, por outro lado, preve 0 instituto da Concessao de Direito Real de Uso. Vale notar que ha duas importantes categorias de terra publica no pais : (i) as terras de dominio publico, para as quais 0 governo pode conceder a permissao de uso (CDRU, descrito na tabela 2.2), e; (ii) as terras de bem de uso comum do povo, sobre as quais 0 Poder Publico nao pode conceder a permissao de uso. Neste ultimo caso, para que a terra seja passivel de concessao, ela deve passar por um processo de mudan\=a de usa, conhecido como "desafeta\=ao". Assim, muda-se a categoria da terra publica, de bem de usa comum do povo para bem dominial para fins de uso de interesse social. Os assentamentos objeto da Lei 13.514/03 estao localizados em terras classificadas como bem de usa comum do povo . Os tecnicos da SEHAB decidiram promover a desafeta\=ao das 160 areas objeto da lei para que ambos os institutos de concessao pudessem ser aplicados. Desse modo todos os moradores, mesmo aqueles que nao preencham os requisitos da MP 2.220/01, podem receber um titulo que Ihes garanta a seguran\=a na posse. Vale explicar que a MP nao exige a desafeta\=ao das areas publicas para que seja outorgada a Concessao Especial, enquanto essa exigencia ocorre em rela\=ao a Concessao de Direito Real de Uso. Na epoca da aprova\=ao da lei, discutiu-se sua constitucionalidade em face da Constitui\=ao do Estado que, em seu artigo 180, inciso VII, proibe a desafeta\=ao de bens classificados como de usa comum do povo. Prevaleceu, no entanto, a tese de que estas areas tiveram destina\=ao habitacional muito antes da promulga\=ao da Constitui\=ao do Estado e que esta, sim, poderia ter sua constitucionalidade questionada face ao disposto na Carta Magna de 1988. A partir da autoriza\=ao legislativa, a SEHAB, por meio da Superintendencia de Habita\=ao Popular (HABI), come\=ou a intervir urbanisticamente nos locais e, ao mesmo tempo, promover 0 cadastramento das famflias e a analise individualizada de cada moradia, a fim de verificar se aquele ocupante deveria receber a Concessao de Uso Especial para Fins de Moradia ou a Concessao de Direito Real de Uso. 32 2.3.1.1. Implementando a Lei 13.514/03 Aprovat;:ao da Lei 13.514/03 nao significa a imediata provisao de regularizat;:ao fundiaria para as areas afetadas, mas permite que um processo de regularizat;:ao fundiaria se inicie. No Brasil, tais processos devem incluir em seu escopo a urbanizat;:ao e eliminat;:ao de situat;:6es de risco dos assentamentos objeto de intervent;:ao (regularizat;:ao urbanfstica ou tecnica), assim como a regularizat;:ao jurfdica ou registraria . No caso da regularizat;:ao tecnica, as comunidades afetadas, a Prefeitura, e qualquer outro Entrega de Titulos de M oradia grupo envolvido enfrentam conflitos sociais, dificuldades tecnicas e limitat;:6es financeiras. No caso da regularizat;:ao registraria, 0 desafio, como exigido pelo Poder Judiciario, e a recuperat;:ao de todos os registros que permitirao a compreensao de todas as etapas e todos os atores envolvidos no processo de transformat;:ao de uma gleba vazia em um assentamento den samente ocupado. A intent;:ao do municipio e obter a regularizat;:ao plena das 160 areas, consolidando as moradias e garantindo a segurant;:a da posse por meio da concessao dos tftulos que sao passfveis de registro nos Cartorios de Registro de Imoveis. Para possibilitar a posterior abertura de matrfcula para os lotes individuais eo registro das concess6es especiais de uso para fins de moradia e de direito real de usc, a municipalidade ingressou, junto a Primeira Vara de Registros Publicos, com diversos pedidos de abertura de matrfculas para as glebas ocupadas. Estas terras tem sua origem em parcelamentos inscritos e registrados em antigos decretos e leis de parcelamento do solo e sao indicadas nos memoria is descritivos e planta disponfveis em cartorio, como espat;:os livres. A Primeira Vara de Registros Publicos e responsavel pela aprovat;:ao dos cadastros das 160 areas em processo de regularizat;:ao . Dos diversos encontros realizados entre os tecnicos de HABI e 0 Juiz Titular da Primeira Vara de Registros Publicos resultou a edit;:ao de ordem de servit;:o, por meio da qual foram designados peritos judiciais para acompanharem os trabalhos da Comissao Tecnica, criada no Municipio, responsavel pela padronizat;:ao dos criterios a serem seguidos para instrut;:ao dos pedidos de abertura de matrfcula . A intent;:ao dessa medida foi garantir a eficacia e rapidez do trabalho, evitando que entraves burocraticos impet;:am 0 registro dos titulos que estao sendo concedidos a populat;:ao. A Primeira Vara de Regi stros Publicos com preende que a situat;:ao Fatica deve prevalecer sobre aquilo apresentado nos antigos registros e portanto configurar a regularizat;:ao. Esta interpretat;:ao, que coincide com a orientat;:ao SEHAB, foi oficializada pela Primeira Vara de Registros Publicos, em fevereiro de 2003, como regra a ser seguida em futuros processos de regularizat;:ao, de modo a simplificar os procedimentos com vista a retificat;:ao de areas. Analise feita caso a caso pode determinar, inclusive, que a retificat;:ao seja feita pela via administrativa . De modo a estabelecer um forum permanente de di scussao a respeito do complexo processo de regularizat;:ao fundiaria, a Primeira Vara de Registros Publicos e a SEHAB criaram um grupo gestor dos assuntos referentes a regularizac;ao registraria. 0 objetivo deste grupo e de estabelecer regras e procedimentos que deverao ser seguidos em process os futuros. Semelhantemente, a Prefeitura criou um grupo de trabalho interno que envolve 0 Gabinete, a Secretaria de Negocios juridicos e a SEHAB, para o estabelecimento de uma serie de criterios e diretrizes basicas para futuros processos de regularizac;ao fundiaria na cidade de Sao Paulo. A Lei Municipal 13.514/03 nao beneficia apenas as famflias dos assentamentos a serem afetados, mas a cidade de Sao Paulo como um todo, ao permitir 0 desenvolvimento de um esquema amplo de regularizac;ao fundiaria de famflias moradoras de terras publicas. Neste sentido, e um passo significativo para a ampliac;ao da escala de tais medidas. A experiencia tem dado a oportunidade de uma grande colaborac;ao entre os poderes Executivo e Legislativo, contribuido para a soluc;ao de conflitos tecnicos, assim como para 0 desenvolvimento de normas para futuros processos de regularizac;ao fundiaria na cidade. 2.3.1.2. Empenho da SEHAB no Dialogo com os Demais Agentes ----------------- ----------- Envolvidos na Regulariza~ao Fundiaria Os resultados que a SEHAB vem atingindo nos processos de regularizac;ao fundiaria iniciados pelo Poder Publico devem-se, em grande parte, a um maior dialogo e colaborac;ao entre os diversos agentes envolvidos nesta questao. Vale notar que essa estrategia vai de encontro aquela que esta sendo adotada pelo Governo Federal por meio do Ministerio das Cidades, que preve a capacitac;ao tecnica das tres esferas de governo (federal, estadual e municipal), do Poder judiciario, 'do Ministerio Publico e da sociedade civil na adoc;ao de instrumentos e procedimentos juridicos e legais que se tornaram possiveis com a aprovac;ao do Estatuto da Cidade e MP 2220/012 8 . De fato, em que pesem os esforc;os desenvolvidos pelos tecnicos de SEHAB, em alguns casos, 0 sucesso dos programas de regularizac;ao fundiaria do municipio de Sao Paulo depende do aces so que as partes envolvidas tenham ao Poder judiciario. Nem sempre, por diferentes raz6es, 0 Municipio consegue, apos a regularizac;ao tecnica, proceder ao registro do parcelamento junto ao Cartorio de Registro de Imoveis. Algumas vezes, 0 titular da gleba parcelada nao e aquele que executa 0 parcelamento, outras, aquele que parcelou nao possui titulo habil para a transferencia da propriedade ou, ainda, a gleba e de propriedade de diversos herdeiros, alguns ja falecidos, nao se conseguindo compor a cadeia sucessoria necessaria ao registro imobiliario. 28 0 Ministerio das Cidades esta Por esse motivo a Secreta ria Municipal de Habitac;ao e Desenvolvimento Urbano e a Secreta ria Municipal bus-cando 0 apoio da Cities Alliance para implementa~ao de um programa de de justic;a, com base na Constituic;ao Federal e no Estatuto da Cidade, que preve a assistencia tecnica e juridica capacita~ao tecnica em regulariza~ao as comunidades e grupos sociais menos favorecidos, decidiram propor a Ordem dos Advogados do Brasil a fundiaria e pfeven~ao de risco em ambito nacional. celebrac;ao de um Convenio de Assistencia judiciaria. Pelo acordo, os advogados prestam assistencia judiciihia as comunidades que habitam favelas, cortit;os, loteamentos irregulares, habitat;oes coletivas multifamiliares, empreendimentos habitacionais 29 e qualquer outra forma de habitat;ao informal, visando a defesa da moradia e sua integral regularizat;ao fundiaria. Importante ressaltar que as solut;oes macro para alcance da regularizat;ao dos parcelamentos sao indicadas pelo Municipio, detentor da competencia para tal. Para 0 convenio ficam as situat;oes individuais ou coletivas nas quais a municipalidade nao tem legitim ida de para atuar em nome dos adquirentes. No primeiro momento, o Convenio com a OAB atendera cinco loteamentos. Para melhor atingir os objetivos do convenio, a municipalidade vem desenvolvendo um trabalho de gestao com outros argaos envolvidos no processo de regularizat;ao fundiaria. Assim, foram realizadas varias reunioes com juizes, promotores e peritos das Varas de Registros PLiblicos, pois e a eles que compete processar as at;oes de Usucapiao que sao propostas pelos advogados conveniados . Esses encontros buscam despertar a confiant;a dessas autoridades nos documentos fornecidos pela Prefeitura, tais como laudos tecnicos e levantamentos planialtimetricos. A aceitat;ao desse material, ja produzido e utilizado no processo de regularizat;ao dos assentamentos, como prova nas at;oes, ira facilitar a tramitat;ao de processos, imprimir rapidez e diminuir custos. Alem disso, a SEHAB vem mantendo estreito contato com os registradores de Sao Paulo . Finalmente, 0 convenio assinado com 0 Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CREA - SP) e com 0 Sindicato dos Engenheiros e 0 Sindicato dos Arquitetos para prestat;ao de assistencia tecnica a populat;ao de baixa renda tambem devera contribuir para 0 encaminhamento dos processos de regularizat;ao fundiaria no MunicipiO. Com relat;ao as pericias judiciais, busca-se junto a Vara de Registros PLiblicos a fi xat;ao de um valor social, equivalente ao custo da pericia, que deve ser pago pelos assistidos . Na hipatese de extrema necessidade, existe a possibilidade do pagamento ser efetuado pelo Municipio. A SEHAB vem trabalhando com as comunidades no sentido de conscientizar os moradores da necessidade de arcar com alguns custos para que todo 0 processo seja concluido e alcant;ada a almejada regularizat;ao fundiaria . Esse diiilogo dos tecnicos do municipio com os demais agentes envolvidos na regularizat;ao fundiaria comet;ou a delinear-se de forma mais efetiva apas workshop promovido pela SEHAB que reuniu juizes, procuradores, promotores e registradores. No encontro, os temas mais polemicos e aqueles que geram maiores dificuldades praticas para a regularizat;ao fundiaria foram debatidos. Tratou-se, entre outros, do Usucapiao Coletivo, da necessidade de anuencia previa do Estado para 0 registro, dos assentamentos existentes em areas pLiblicas ja registradas e da documentat;ao minima exigida 29 A re9ularj za~~o fu nd iaria e exigida para a regularizat;ao de parcelamentos de interesse social. A maioria dos temas tratados continua lambem nos conjuntos habitacionais desenvolvidos pelo Poder Publico, os sendo objeto de dialogo entre a municipalidade, juizes e cartorarios. Algumas consequencias desta s quais muitas vezes s~o comtruldos discussoes jii puderam ser sentidas na pratica, como, por exemplo, a deliberat;ao do juiz Titular da ";nformalment e" em areas cuja s itua~ao de propriedade nao e plena mente Primeira Vara de Registros PLiblicos para simplificat;ao dos procedimentos para a retificat;ao de areas. co nhed da. 35 I" 2.3.2. Medias:ao de Conflitos para Evitar As:oes de Reintegras:ao de Posse ------------------------- por Parte de Proprietiirios de Terras Loteadas Irregularmente Uma disputa fundiaria freqUente que sofre a intervent;:ao do Poder Publico, embora este nao possa se envolver diretamente, e aquela entre 0 proprietario de uma gleba ocupada por um loteamento ilegal e as famflias residentes - os posseiros (Tabela 2.3, "Forma de irregularidade: Loteamento clandestino ou ilegal"). o Municipio nao e parte interessada e, a rigor, nao deve se envolver em casas de disputa pela propriedade de terras privadas. No entanto, devido ao interesse social da propriedade, 0 municipio pode agir como facilitador de um processo em que se vise a um acordo entre as partes, de modo a evitar 0 despejo fort;:ado das famflias de baixa renda. Este tem sido 0 enfoque adotado pela SEHAB, desde 2001 .vale notar que havia uma demanda por parte das famflias vivendo em situat;:ao irregular, apoiada pelo movimento organizado, para que a SEHAB interviesse em disputas por terras privadas. Como ja dito, famflias residentes de loteamentos informais muitas vezes nao tem conhecimento de que seu assentamento foi implantado it revelia do proprietario da terra e sao surpreendidas ao receber uma at;:ao judicial de despejo. SEHAB criou, assim, um setor de mediat;:ao de conflito no interior de seu Departamento de Regularizat;:ao do Parcelamento do Solo (RESOLO), para assistir as famflias sujeitas ao despejo a apelarem at;:6es de reintegrat;:ao de posse. Um caso tfpico de disputa mediada pelo RESOLO acontece quando 0 proprietario de uma gleba loteada ilegalmente processa as famflias residentes a fim de obter a reintegrat;:ao na posse, as quais por sua vez procuram auxflio junto ao RESOLO. Embora formal mente 0 RESOLO nao possa interferir na disputa entre particulares, 0 Departamento pode atuar na mediat;:ao da negociat;:ao entre as duas partes interessadas, assim como auxiliar no preparo de materiais, tais como registros e mapas, que iraQ subsidiar a defesa das famflias residentes. Primeiramente, 0 RESOLO conduz um levantamento da situat;:ao urbanfstica e jurfdica da area em disputa, definindo se 0 caso deve ser adotado ou nao. Em caso positivo, 0 RESOLO passa a intermediar uma negociat;:ao entre as partes interessadas, evitando a reintegrat;:ao na posse. A area sob conflito e entao declarada de interesse social pela Prefeitura, por meio de um Decreto de Interesse Social (DIS), uma vez que um grande numero de famflias esta sob a ameat;:a de perda de suas moradias. A partir daf, dois caminhos sao percorridos: 0 primeiro no sentido de viabilizar a aquisit;:ao das areas diretamente pelos moradores, cuidando a Prefeitura de verificar os acordos firmados entre as partes e garantir que a area negociada nao se tornara um novo loteamento irregular; 0 segundo caminho a ser percorrido, quando nao houver possibilidade de acordo entre as partes e proceder it desapropriat;:ao da area, se for esta a unica opt;:ao para regularizat;:ao e se houver recursos para tal, visto que a desapropriat;:ao onera sobremaneira os cofres publicos. Nao e incomum que 0 proprietario vise a compensat;:ao financeira pela perda da propriedade, e nao it recuperat;:ao da terra propriamente dita. Acordos de compensat;:ao financeira apresentam, no entanto, alguns -- ~ 36 problemas para as famnias residentes. Primeiramente, as famnias, muitas vezes, compraram 0 lote de alguem que acreditavam ser 0 proprietario da terra, e, assim, se sentem lesadas por terem de arcar com um novo gasto para com um bem que ja consideravam quitado. Em segundo lugar, nao ha garantia de que 0 pagamento em negocia~ao ira acabar com a disputa pela propriedade da terra. De fato, acordos semelhantes poderao ser impostos as famnias no futuro se as mesmas nao tiverem prova de que ja pagaram par seus lotes. Isso pode ocorrer devido a grande rotatividade de fammas nessas areas e a falta de informa~ao sobre pagamentos feitos devido a acordos anteriores. o RESOLO trabalha no sentido de garantir um acordo justo, que beneficie ambas as partes. Neste senti do, 0 papel do RESOLO e de: (i) assistencia as famflias na prepara~ao RESOLQ . Parada de Taipas - Jaragua de evidencias e materiais para negocia~ao com 0 proprietario; (ii) intermedia~ao da negocia~ao financeira em term os de valor e condi~6es de pagamento, e; (iii) prepara~ao de uma proposta de acordo, que e entao submetida a aprova~ao do Poder judiciario. Uma vez firmado 0 acordo, 0 RESOLO auxilia as familias residentes na cria~ao de uma associa~ao comunitaria, cujo principal objetivo e administrar 0 pagamento dos lotes ao proprietario, coletando as parcelas mensais e transferindo-as para 0 credor, de acordo com os term os do acordo . Geralmente, 0 RESOLO recomenda que se estabele~a uma nova associa~ao, ainda que ja existam associa~6es comunitarias no loteamento, de modo a evitar disputas dentro da comunidade. o RESOLO acompanha 0 processo de pagamento da dfvida e, se necessario, volta a comunidade para lembra-Ia de pagar as parcelas mensais . Para viabilizar a aquisi~ao de areas sob conflitos pelos moradores, a SEHAB tem mantido estreita interlocu~ao com institui~6es bancarias, notadamente, com 0 Banco Brasileiro de Descontos (Bradesco), visando a cria~ao de um programa especifico de microcredito, pelo qual 0 Banco realizaria emprestimo bancario, operado de maneira simplificada, com juros mensais abaixo daqueles praticados no mercado financeiro, para aquisi~ao direta dos imoveis ocupados pelos moradores. Se nao ha possibilidade de efetiva~ao de um acordo (i.e., se a terra loteada faz parte de uma dfvida com terceiros), pode-se fazer uso do instrumento da desapropria~ao. Nesse caso, a Prefeitura declara seu interesse social sobre a gleba, e tem um perfodo de ate do is anos para entrar com uma a~ao de desapropria~ao. Esta e uma solu~ao definitiva para a disputa, mas de alto custo para 0 Municipio e, por isso, como dito anteriormente, adotada apenas como ultimo recurso. 2.3.2.1. Resultados Atuais do Processo de Mediafao de Conflitos Por meio da media~ao de conflito, a SEHAB ja atingiu os seguintes resultados: · Um acordo no jardim Pernambuco, renomeado como jardim Nova Vitoria, beneficiando 2500 familias. Pelo acordo, as familias residentes pagarao sessenta presta~6es ao proprietario, por meio de uma associa~ao comunitaria recentemente criada . o acordo tomou um ana e meio de negocia~6es . · Duas desapropria~6es, no Jardim Sao Carlos e no Parque Guarani, resultantes da negocia~ao com os proprietarios, 0 que evitou 0 despejo for~ado de 450 e 70 famnias, respectivamente. 37 30 POr trat ar. se de area privada, a responsabilidade pela · Uma negocia<;:ao que envolveu a media<;:ao entre 0 governo do Estado e 0 proprietario, para evitar regulariza~ao de loteamentos e do proprietario da terra o despejo de famflias residentes em Vila Bela (informa<;:ao quanto ao numero de famflias afetadas lotead a e/ou do loteador (ver Tabela 2,3) , Nos casos de loteamentos irregulares ou cland estinos, no entanlo, ainda nao foi disponibilizado). em muitos casos 0 municipio area com os custos de regularizat;ao e depois cobra do pro prieta rio, em jufzo, 0 · Declara<;:ao de interesse social de uma area no interior do Jardim Aurora, onde habitam ressa rcimen to de seu investimento. aproximadamente 4000 famflias, como forma de se firmar um acordo com 0 proprietario. · Acompanhamento de seis outros processos que, se resultarem em acordos, poderao beneficiar outras 6000 famflias distribufdas em varios assentamentos . · Iniciat;ao de negociat;ao para do is acordos, um em Pedreira, envolvendo 150 famflias, e outro no Jardim Boa Vista (informat;ao quanto ao numero de famflias afetadas ainda nao foi disponibilizado). A estrategia de media<;:ao de conflito implementada pela SEHAB por meio do RESOLO beneficia cerca de 13.000 famflias ate 0 final da gestao Marta Suplicy, em 31 de dezembro de 2004. No en tanto, e importante notar que essa estrategia nao representa uma solut;ao de longo prazo - a nao ser nos casos de desapropriat;ao -, mas sim um esfort;o para eliminar uma situat;ao de ameat;a de despejo imediato. Assim, e importante que a SEHAB, por meio do RESOLO, de continuidade ao trabalho iniciado com os moradores das areas sob conflito para que as famflias quitem suas dfvidas e registrem seus lotes, de modo a assegurar, definitivamente, a propriedade da terra . 2.3.3. Regulariza~ao de Loteamentos Irregulares e Clandestinos 31 Para obter os resultados pretendidos em seu programa de regularizat;Jo de loteamentos, a SEHAB A SEHAB, por meio do RESOLO, e tambem responsavel pela regularizat;ao de loteamentos irregulares e necess itava alterar a legisla(:ao municipal sobre clandestinos, os quais sao objeto do Programa Lote Legal 30 . 0 Programa Lote Legal Fase 1 (financiado o assunto, a Lei 11.775/95, que nil o permitia a reg ulariza(:ao de loteament os implant ados depois de pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento, com contra partida da PMSP), ja beneficiou e esta 31.12.94. Esta norma deixava de fora do programa regularizando 38.500 lotes (ou 50 .000 famflias) em 69 loteamentos . parte dos assentamentos irregulares e clandestinos existen tes na cidade . A Lei 13.428/02 veio alterM o Programa Lote Legal busca a regularizat;ao fundiaria em sentido amplo, isto e, combinando diversos dispositivos da 11 .77 5, permit indo que urbanizat;ao e registro individualizado de lotes. Paralelamente as obras de infra-estrutura, content;ao de loteamen tos implantados ate 30.04.00 sejam regularizados, estabelecendo como prova de risco e intervent;6es paisagfsticas, os tecnicos do RESOLO desenvolvem pesquisas junto aos Cart6rios de ante rioridade a existencia comprovada em fete aerea. Registros de Im6veis para localizat;ao dos tftulos de propriedade referentes as glebas ondeestao implantados Alem disso, possibilitou a suspen sao das at;6es Civis Publicas que requeriam 0 deslazimento dos loteamento s os loteamentos. Ap6s um grande trabalho de coordenat;ao de informat;6es sao confeccionadas as plantas que, por fort;a da nova reda(:50 da lei, se lornaram de regularizat;ao, que serao depositadas nos Cart6rios do Registro de Im6veis 31 . passlveis de regu Jarizat;a o; abriu a possibilidade de Associat;6es de Moradores participare m da regulariza(:ao Problemas de todos os tipos surgem ao longo desse processo, como, por exemplo, a falta de em parceria com a Preleitura e de parcelamenlo em ate ce m vezes a dlvida do IPTU incidente sobre a gleba tftulos com descrit;6es consistentes das areas e a sobreposi<;:ao de tftulos. Porem, a maior dificuldade regularizada, descontadas as areas pu blicas efetlvamente tem sido a obtent;ao da anuencia estadual, necessaria a averbat;ao. De novembro de 2002 a maio implantadas. A nova re d a~ao da lei 11.775 alterou de 35% para 25% 0 coeficiente de areas publicas de 2003, vinte solicita<;:6es de anuencia referentes a loteamentos regularizados por RESOLO foram obrigaloriamente destinadas nos loteamentos. protocoladas junto ao Grupo de Analise e Aprovat;ao de Projetos Habitacionais (GRAPROHAB) no 32 Como descrito no Capitulo 1, se~ao 1.4 .2 .4 .. 38 ambito do Estado. Em apenas um processo 0 pedido foi deferido. Vale notar que a SEHAB vem buscando sensibilizar 0 Poder judiciario (nesse caso, a Primeira Vara de Registros Publicos) com rela~ao as atuais exigencias de GRAPROHAB. Em caso de aprova~ao, 0 governo do Estado submete 0 processo e 0 registro a Primeira Vara de Registros Publicos, que registra loteamentos. A partir daf, 0 proprietario da gleba loteada (0 qual ja devera ter ressarcido 0 municipio pelas despesas com a regulariza~ao urbanfstica) devera registrar 0 loteamento no Cartorio de Registros de Imoveis. Depois que 0 loteamento for registrado no cartorio, as famflias residentes poderao registrar seus lotes individuais. A partir da experiencia do Lote Legal Fase 1, foi desenvolvida proposta para uma segunda fase do program a Lote Legal Fase 2, ainda sem financiamento, na qual esUio inclufdos 85 loteamentos, abrigando cerca de 40.000 lotes e totalizando aproximadamente 200.000 moradores. A pro posta integra, ainda, 0 Programa Bem Legal, destinado a loteamentos de pequeno e medio portes com pequenos problemas ffsico-ambientais, nos quais as interven~6es podem ser gradualmente desenvolvidas. Os 96 loteamentos inseridos no Programa contemplam cerca de 42.000 lotes, beneficiando cerca de 210.000 moradores. No infcio da atual administra~ao municipal, 0 RESOLO sofreu algumas modifica~6es internas, de modo a imprimir mais agilidade e transparencia ao departamento. Entre as a~6es estrategicas delineadas no infcio da atual gestao, esta a implanta~ao dos fluxogramas de tramita~ao de processos, instituindo Grupos Gestores interdisciplinares (no total de cinco) que acompanham todos os passos dos processos administrativos, incluindo 0 atendimento integrado ao publico. A abordagem integrada dos processos de regulariza~ao em termos metodol6gicos, de planejamento e de encaminhamentos propicia maior agilidade da analise e dos proc,edimentos e, em ultima instancia, da regulariza~ao dos loteamentos. _________________________ __ s_ o I_ 2.4· lcon C u_a_____________________ A Prefeitura de Sao Paulo vem, sistematica mente, criando alternativas as a~6es de despejo for~ado de famflias de baixa renda. A administra~ao municipal retirou as a~6es de reintegra~ao de posse de famflias moradoras de areas publicas, mantendo apenas aquelas relacionadas as areas de risco iminente (aproximadamente 2700 famflias) . Alem disso, a SEHAB vem atuando como facilitadora nas disputas pela posse de terra entre partes privadas, ja tendo evitado, dessa maneira, 0 despejo for~ado de mais de 7000 famflias, e podendo evitar, com negocia~6es em curso, pelo menos 6000 outros despejos. Por meio da Lei Municipal 13.514/ 03, a SEHAB regularizou a situa~ao fundiaria de 45 mil famflias habitantes de favelas. Finalmente, com seus diversos programas de urbaniza~ao, requalifica~ao e produ~ao habitacional 32 , a SEHAB garantiu a regulariza~ao fundiaria de mais de 150.000 famflias. o Estatuto da Cidade e a MP 2220/01 indicam claramente que a regulariza~ao fundiaria das famflias urbanas de baixa renda esta se tornando uma prioridade nacional. Estas novas leis dao a base para os esfor~os da SEHAB no sentido de estabelecer um arcabou~o de medidas que garantam a seguran~a na posse de famflias de baixa renda que atualmente vivem sob alguma forma de irregularidade. Associados a esses esfor~os estao as a~6es inovadoras para regulariza~ao e as negocia~6es com outros agentes envolvidos na regulariza~ao fundiaria. Exemplo disso e 0 dialogo estabelecido entre a SEHAB, 0 Sistema judiciario e os Cart6rios. Criam-se, assim, precedentes de importancia nacional. Pela primeira vez no Brasil a seguran~a na posse para as camadas urbanas de baixa renda esta sendo promovida em uma escala massiva, ao passo que os atores envolvidos estao sendo capacitados tecnicamente durante 0 processo. Uma Nova Abo rdagem na Urbaniza~ao e Regulariza~ao de Assentamentos Precarios Programa Bairro Legal 3.1. Combatendo a Pobreza Urbana de Forma Integrada Programas de urbanizat;:ao e regularizat;:ao de assentamentos prec;:lrios necessitam de uma abordagem ampla e progressiva para responder satisfatoriamente ao dinamico processo de desenvolvimento "espontaneo" que originou os mesmos 33 . Esta abordagem e uma das bases do Programa Bairro Legal, uma iniciativa da SEHAB lant;:ada no infcio dessa nova administrat;:ao municipal, 0 qual inclui todas as at;:6es da Secreta ria relacionadas a urbanizat;:ao e regularizat;:ao de areas precarias e produt;:ao habitacional (ver Capftulo 1, item 1.4.2) . 3.2. Construindo um Caminho para Atua~ao em Larga Escala: ~-----------------------------------------+--------- I 0 Projeto de Formata~ao do Programa Bairro Legal o Programa Bairro Legal representa uma importante ruptura com 0 cicio de fragmentat;:ao e falta de integrat;:ao que caracterizava antigos projetos municipais de N ... habitat;:ao e desenvolvimento urbano. A base de sustentat;:ao de um novo modele de desenvolvimento urbano deveria incluir um completo entendimento da diversidade de problemas que afetam as comunidades dos assentamentos urbanos precarios, assim como a integrat;:ao das at;:6es implementadas no ambito local. Nesse sentido, uma importante at;:ao do Programa Bairro Legal foi a elaborat;:ao de pianos locais de desenvolvimento integrado - ou pianos de at;:ao habitacionais e urbanos em territorios contfnuos e delimitados da cidade, habitados predominantemente por populat;:ao de baixa renda e que enfrentam elevados graus de exclusao ffsica, social e economica. o Areas dos Plana s de A,ao Os pianos de at;:ao habitacionais e urbanos fornecem um amplo diagnostico da Hab i Re gional situat;:ao social, economica, jurfdica, urbanfstica e ambiental de uma port;:ao do territorio DislrilOS Represas da cidade, alem de diretrizes detalhadas de at;:6es estrategicas a serem implementadas em curto, medio e longo prazos com 0 objetivo de promover 0 desenvolvimento global do territorio em questao. Por meio da assistencia tecnica e financeira da Cities Alliance, em parceria com 0 Banco Mundial, a SEHAB desenvolveu recentemente os tres primeiros pianos de at;:ao habitacionais e urbanos do municipio, no contexto do Projeto de Formatat;:ao do Programa Bairro Legal. Mapa 4: Area s dos Pianos de A~ a o do Program a Bairro Legal fonte: SEHAB/ HABI 40, Os pianos de a~ao habitacionais e urbanos serao desenvolvidos nos distritos da cidade de Sao Paulo, diferentemente de projetos de urbaniza~ao anteriores que foram voltados para assentamentos informais especificos. Os 96 distritos de Sao Paulo sao, de fato, regioes heterogeneas e de grande dimensao, distribufdas em 1509 km 2 . As areas escolhidas para desenvolvimento dos primeiros pianos de a~ao, indicadas no Mapa 4, foram os distritos de Jardim Angela, na Zona Sui da cidade, Brasilandia, na Zona Norte e Cidade Tiradentes, na Zona Leste, alem do Complexo Parais6polis, segunda maior favela da cidade de Sao Paulo]4. Uma inova~ao fundamental do Programa Bairro Legal e uma abordagem integrada, que procura fazer uso de uma interven~ao de urbaniza~ao e regulariza~ao como ponto de partida para 0 entendimento e implementa~ao de uma serie de programas sociais. 0 Programa tem particular preocupa~ao com os nfveis alarmantes de violencia e criminalidade na cidade de Sao Paulo. Nesse sentido, a violencia urbana foi uma das principais raz6es para a escolha das areas dos primeiros pianos de a~ao, principalmente no caso dos tres distritos. 0 Projeto de Formata~ao concentrou-se em melhor compreender as causas da violencia urbana e como essas causas se distribuem no territorio, assim como propor medidas de preven~ao que possam melhorar a situa~ao das areas de interven~ao, em parceria com outras importantes autoridades como a Secreta ria Municipal de Seguran~a Publica . Alem disso, houve um esfor~o para estabelecer elos entre a~6es de desenvolvimento habitacional e urbano e preven~ao de violencia e crime. Uma questao muito importante levantada pelo Projeto de Formata~ao e que os territorios objeto dos pianos de a~ao dividem um problema comum: a ausencia do Estado. Esta ausencia se traduz pela falta de servi~os publicos, equipamentos sociais e e, de fato, considerada uma das principais causas da situa~ao de exclusao social e econ6mica de grandes por~6es do territ6rio do municipio . As comunidades deixadas fora da esfera do Estado sao condenadas a viver em situa~ao de permanente exclusao, com crescente degrada~ao e violencia urbanas. Nota-se que esse fen6meno nao e exclusivo da cidade de Sao Paulo. A maioria dos assentamentos humanos pobres dos pafses em desenvolvimento sofrem pela ausencia do Estado e podem se beneficiar de uma metodologia que reconhe~a tal falha do setor publico. ---I 3.2.1 . Resultados do Projeto de Formata~ao do Programa Bairro Legal o Projeto de Formata~ao resultou em uma serie de importantes produtos: 33 Imparato e Ruster (2003) afirmam: "para que se garanta 0 u:m eficiente de recursos tecnicos, 1. Tres pianos de a~ao habitacional e urbanos para os distritos de Jardim Angela, Brasilandia e ao mesmo tempo que maximizando 0 interesse Cidade Tiradentes (pianos de a~ao distritais). da comu nidade em partieipar [de programas de desenvolvimento urbano) e necessaria 2. Metodologia para a analise e preven~ao da violencia por meio de medidas de desenvolvimento que as ra ses de diagnostieo, planejamenlO e urbano e habitacional. implementa{ao sejam desenvolvidas de maneira integrada e ba seada no terrilorio . Uma visao de 3. Metodologia consolidada dos pianos de a~ao habitacionais e urbanos. longo lerma do processQ de desenvolvimenlo do assentamento au area de interven{ao, em vez 4. Unidade de gestao da informa~ao em SEHAB. das exigencias especificas de urn tipo particular Como era de se esperar, os varios resultados do Projeto de Formata~ao atenderam a varias necessidades de de infra-estrutura, deve ser 0 eixo e 0 elo de liga~ao do planejamento de um projeto de diferentes setores. Os pianos de a~ao distritais constitufram importante contribui~ao para seus respectivos melhoria urbano, particularmente no caso de territorios. Para 0 Municipio como um todo, assim como para especialistas e outros grupos de interesse, a assentamentos precarios" (traduzido pelo aUlor). 34 Helropolis, a maior favela de Sao Paulo, ja vem metodologia e 0 produto mais importante deste trabalho. Finalmente, a unidade de gestao da informa~ao, sendo objeto de reurbaniza~ao pelo programa resultado do componente de capacita~ao tecnica do Projeto de Formata~ao, e fundamental para SEHAB. PROVER. - . 41 3.2.1.1. Pianos de A~ao Habitacionais e Urbanos para os Distritos de 'ardim Angela, Brasilandia e Cidade Tiradentes e para 0 Complexo Paraisopolis Jardim Angela Os distritos de jardim Angela, Brasilandia e Cidade Tiradentes sao predominantemente pobres e estao entre aqueles com os fndices mais elevados de exclusao social e altos nfveis de violencia. Cad a um dos distritos revel a aspectos diferentes da precariedade habitacional e urbana. 0 jardim Angela, que abrige 246 .000 habitantes (IBGE 2000) em uma area de 3750 hectares, localiza-se em area de protec;:ao aos mananciais, proximo a represa de Guarapiranga, um dos principais reservat6rios hfdricos da cidade. A densidade populacional do distrito e de 66 habitantes por hectares. ja 0 distrito de Brasilandia tem uma area bem menor, de 2100 hectares, mas sua populac;:ao e de 247.000 habitantes (IBGE 2000) e sua densidade de 117 habitantes por hectare. 0 distrito situa-se na serra da Cantareira, regiao de alta declividade no limite Norte da cidade. Ambos os distritos enfrentam restric;:oes do meio ffsico a ocupac;:ao, mas apesar disso foram predominantemente ocupados por assentamentos precarios, em grande parte devido a falta de capacidade de 0 Poder Publico controlar 0 uso e ocupac;:ao dessas areas. Cidade Tiradentes, por outro lado, e uma obra do Poder Publico, construfda a partir da decada Brasil andia de 80 em area de 1500 hectares, sob a 6tica da produc;:ao massiva de habitac;:ao publica. Esse distrito e 0 menor dos tres, mas e 0 mais populoso com 191.000 habitantes (IBGE 2000), contando tambem com a maior densidade populacional de 127 pessoas por hectare. Em todas as situac;:6es, a ocupa<;ao dos distritos e predominantemente residencial, com poucas oportunidades de emprego e gerac;:ao de renda. Os distritos sofrem com a falta de servic;:os publicos, equipamentos sociais e seguranc;:a publica. Os tres distritos-inclusive Cidade Tiradentes-dividem a ausencia do Estado, que se traduz pel a falta de servic;:os sociais, equipamentos publicos e seguranc;:a publica. o Complexo Paraisopolis e menor do que os distritos, com uma area aproximada de 150 hectares e populac;:ao de aproximadamente 45000 habitantes, 0 que representa uma alta densidade populacional de 300 habitantes por hectare. Parais6polis se caracteriza como um enclave de pobreza e exclusao no corac;:ao de uma das regioes de mercado imobiliario mais valorizado na cidade. Sua localizac;:ao nao e suficiente para prevenir 0 sofrimento da populac;:ao do Complexo com os elevados nfveis de degradac;:ao ffsica e social. Como dito anteriormente, 0 plano de ac;:ao urbano do Complexo Parais6polis foi desenvolvido em uma fase anterior aquela dos pianos de ac;:ao distritais, e sua experiencia nao foi incorporada a consolidac;:ao da metodologia devido a menor escala de territ6rio . 0 plano de ac;:ao foi desenvolvido com assistencia da Diagonal Urbana, uma empresa de consultoria, e foi usado como base para a elaborac;:ao de projetos de urbanizac;:ao da area. As diretrizes do plano foram tambem incorporadas pelo Plano Diretor Regional da Subprefeitura de Campo Limpo, on de 0 assentamento esta localizado. Os tres pianos de ac;:ao distritais foram desenvolvidos simultaneamente entre outubro de 2002 e julho de 2003. 0 Laborat6rio de Habitac;:ao e Assentamentos Humanos da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de Sao Paulo - LABHAB FAUUSP se responsabilizou pelo desenvolvimento do plano de ac;:ao distrital do jardim Angela, assim como pela proposic;:ao e posterior consolidac;:ao da metodologia. Duas assessorias, GTA e Us ina, foram responsaveis pela elaborac;:ao dos pianos de ac;:ao distritais de Brasilandia e Cidade nradentes, respectivamente 35 . 42 Os pianos de a~ao habitacionais e urbanos contribuiram como importantes instrumentos para a melhoria da estrutura urbana de seus respectivos territorios, com a indica~ao de a~6es a serem tomadas no ambito local, para fins de reversao de sua condi~ao de exclusao social, cultural e urbana 36 . As recem-estabelecidas subprefeituras, que con tam com capacidade tecnica e financeira muito limitada, fizeram uso dos recursos dos pianos de a~ao para ampliar e aprofundar as discuss6es visando a elabora~ao de seus Pianos Diretores Regionais Estrategicos (PDRs). Experiencias importantes de participa~ao comunitaria resultaram dos tres pianos de a~ao distritais. Em Cidade Tiradentes um processo participativo estabelecido logo no inicio do processo, na etapa de pre-diagnostico, convidou a comunidade a refletir sobre sua vida no distrito. Esta abordagem foi extremamente positiva tanto para a comunidade quanta para a equipe tecnica . A comunidade teve grande interesse no processo, que nao parecia ser mais uma serie de reuni6es nas quais alguns se manifestam, muito se ouve e pouco se concretiza. Para a equipe tecnica, a discussao "transversal", ou seja, nao setorializada ou focalizada em quest6es especificas e imediatistas, foi essencial para a defini~ao das quest6es basicas do distrito, que orienta ram todo 0 processo de desenvolvimento do plano de a~aoH Finalmente, os pianos de a~ao distritais imprimiram, com sucesso, uma abordagem direta e acessivel, diferente da linguagem hermetica tao comum a documentos de planejamento, que dificulta 0 uso desses documentos como instrumentos de mobiliza~ao e a~ao popular. Em vez de apenas descreverem Parais6polis 35 De acordo com a metodologia preliminar, elaborada aspectos fisicas e sociais dos distritos, os documentos narram suas principais caracteristicas e anleriormenre ao desenvolvimento dos pianos de ao;;:ao distritais, ( ada plano de ao;;:ao distrital deveria desenvolver urn conjunto de conflitos, assim como suas potencialidades de desenvolvimento. 0 pre-diagnostico do Jardim documentos, a saber: pre-diagn6stico, diagn6stico, documento Angela, por exemplo, poderia perfeitamente ser adotado em aulas de Geografia do ensino de prioridades e diretrizes e pianos de ao;;:ao. Os dois primeiros documentos deveriam apresentar as caracterfsticas mais medio, tanto por sua relevancia quanta por sua linguagem acessivel e direta 38 . importantes dos distritos e suas comunidades. Os dois documentos finais deveriam apresentar plano de ao;;:ao com uma serie de medidas a ser tomadas no territ6rio e a indicao;;:ao de urn modelo de gestao para sua implementao;;:ao. 0 processo de desenvolvimento dos Ires pIanos de a~ao distritais constituiu a base para 0 desenvolvimento da metodologia conrolidada, aqual fazemos referenda neste documenlO como a metodologia. 36 Como faziam parte de urn projeto inovador, os resultados dos pIanos de a~ao varia ram de distrito para distrito, e alguns pIanos liveram rna is sucesso no ~Iabelecimento de diretrizes claras de desenvolvimenlo local e oulros na indica~ao das medidas necessarias a serem tomadas no territorio para criar ou refor~ar uma eSirutura urbana local e sua integra~ao com a estrutura da cidade. Ainda nao existe urn consenso quanto abordagem mai5 apropriada para os pIanos de a~ao, ja que a metodologia esta na fase final de consolida~ao. Nao e objetivo deste estudo comparar resultados dos pianos especific05 mas sim concentrar a aten~ao em importantes conquistas e em potencialidades de carater geral que podem contribuir para a consolida~ao final da metodologia. 37 (US INA 2003,). 38 Parais6polis 1 (LABHAB fAUUsP 2003b). 43 3.2.1.2. Metodologia para a Preven~ao da Violencia por Meio de Interven~oes de Desenvolvimento Urbano e Habitacional o Projeto de Formatac;:ao do Programa Bairro Legal contribuiu significativamente para a inclusao da questao da violencia no debate sobre 0 desenvolvimento urbano, dando inicio ao desenvolvimento de uma "metodologia de prevenc;:ao da violencia" cujo objetivo e analisar e propor medidas para soluc;:ao deste problema. 0 Projeto de Formatac;:ao tambem desenvolveu importantes produtos para definic;:ao de politicas Participa~;!o da comunidade de ambito local: 0 geo-referenciamento (mapeamento de dados numericos) das mortes violentas no ana de 2001, ocorridas em Brasilandia, Jardim Angela e Cidade Tiradentes, ou envolvendo populac;:ao desses distritos 39, e; um projeto baseado no protagonismo juvenil, implementado junto a um grupo de jovens de Cidade Tiradentes 40 . PrevenfOo da violencia por meio do protagonismo juvenil: a populac;:ao adolescente esta particularmente vulneravel a violencia urbana, seja como vitima, seja, com menor intensidade, como agressora. Cidade Tiradentes, semelhantemente as outras areas objeto dos pianos de ac;:ao, tem uma grande concentrac;:ao de populac;:ao jovem que ja completou 0 periodo escolar mas nao se inseriu no mercado de trabalho. Esta constatac;:ao motivou 0 desenvolvimento de um projeto de protagonismo juvenil que envolveu a formac;:ao de um grupo de oitenta jovens moradores do distrito (e bolsistas do programa municipal Bolsa-Trabalho) em jovens reporteres, ou "reporteens", os quais registraram a sociedade e as condic;:6es de vida em Cidade Tiradentes. o trabalho resultou em um impressionante conjunto: uma exposic;:ao fotografica, um jornal e um CD (a ser divulgado nas radios locais), os quais registram 0 presente e 0 futuro de Cidade Tiradentes sob 0 olhar de seus moradores jovens. 0 resultado do trabalho levou a SEHAB a coordenar com a Secreta ria Municipal do Trabalho para que, ao terminG das atividades de protagonismo juvenil, 0 grupo de jovens pudesse eventualmente ser encaminhado para 0 Programa Oportunidade Solidaria, m a is diretamente 39 Este estudo foi preparado pelo relacionado com a formac;:ao de pequenos negocios (inclusive por meio de incubadoras), com um Laborat6 rio de E(Onomia Social da Pontificia Universidade Cat61ica -l ES cunho na organizac;:ao de empreendimentos solidarios. Em term os de contribuic;:ao especifica para a puc-sp e coordenado pele Professor metodologia de prevenc;:ao da violencia, a atividade indicou uma diretriz para a inclusao dos jovens no Samuel Kilsztajn . 40 0 projeto foi desenvolvido e mercado, de maneira sustentavel e em situac;:ao de paridade com jovens de outras classes de renda 41 . implementado pel a ONG Oficina de [deias. Geo-referenciamento das mortes violentas: 41 (LABHAB FAUU SP 2003e). o geo-referenciamento da s mortes violentas no ambito do distrito constituiu a primeira etapa no 42 SegundO a PMSP, a melhoria na provisao de transporte pub lic o ja desenvolvimento de uma metodologia de prevenc;:ao da violencia por meio da analise dos niveis de foi alavancada pele novo Sistema violencia existentes no distrito e a proposic;:ao de ac;:6es para seu controle . Os resultados desse estudo de Transportes - Interligado - que incorporou e regulamentou 0 tramporte foram, de certa forma, comprometidos pel a falta de dados abrangentes que incluissem informac;:6es de yam e microonibus intormais ao tais como violencia domestica, sexual, relacionada ao transito de veiculos, entre outras. Mesmo assim, sistema e renovau a IrOla dentra de uma nova es trategia de transpone urbano. o trabalho Jevou a importantes conclus6es, como tal a percepc;:ao da violencia em territorios espedficos 44 nao esta relacionada a concreta ocorrencia de atos violentos naquele territorio. Na realidade, outros aspectos influem na percept;ao da violencia no territorio, como, por exemplo, 0 grau de familiaridade com a area. A segunda importante conclusao a que 0 estudo chegou e que as areas com concentrat;ao de vftimas nao sao as mesmas areas com concentrat;ao de agressores. Alem disso, enquanto as vftimas de violencia se concentram nas areas mais precarias do distrito, a ocorrencia de crimes violentos, inclusive homicfdio, se concentra nas areas mais populosas e movimentadas do local, tais como as avenidas principais e os pontos de 6nibus. - 3.2.1.3. Construindo uma Metodologia de Analise e Preven~ao da Violencia Urbana por Meio de Medidas de Desenvolvimento Urbano e Habitacional Com base no geo-referenciamento de dados no ambito dos distritos e de teorias existentes sobre a influencia de condit;5es de desenvolvimento habitacional e urbano na violencia, 0 Projeto de Formatat;ao fez recomendat;5es para uma metodologia de analise e prevent;ao da violencia. A composit;ao social e fator determinante para os nfveis de violencia encontrados em uma comunidade. Nesse sentido, apenas intervent;5es ffsicas nao serao suficiente para diminuir os nfveis de violencia urbana, e tais medidas devem ser associadas a at;5es de assistencia social e de segurant;a publica . Ainda assim, e importante notar que a redut;ao dos nfveis de degradat;ao ffsica e densidade habitacional nos distritos, assim como a provisao de espat;os de uso publico bem cuidados, pode contribuir para a diminuit;ao dos nfveis de violencia e criminalidade. Impactos positivos neste fen6meno tambem devem ser verificados com a melhoria dos acessos no interior dos distritos e entre os distritos e a cidade, inclusive com a provisao de transporte publico' 2 · Medidas de prevent;ao e controle da violencia urbana devem ser monitoradas e avaliadas por uma serie de indicadores preestabelecidos, que permitirao uma medit;ao do impacto dos pianos de at;ao nao apenas em crimes relacionados a homicfdios, mas tambem em outras formas de violencia fatal e nao fatal. No Brasil, a implementat;ao de polfticas de segurant;a nao e responsabilidade exclusiva dos governos municipais. De fato, o principal responsavel pela implementat;ao de programas de segurant;a publica eo governo do Estado . 0 desenvolvimento de polfticas habitacionais e de regularizat;ao de assentamentos precarios, por outro lado, e de responsabilidade municipal. Assim, por meio dos pianos de at;ao habitacionais e urbanos, as diferentes instancias governamentais podem trabalhar conjuntamente no sentido da diminuit;ao da criminalidade e violencia e aumento da segurant;a publica . Essa colaborat;ao pode ser atingida com 0 envolvimento direto da Secretaria Municipal de Segurant;a Publica no dese nvolvimento, implementat;ao e monitoramento dos pianos de at;ao . A Secretaria deveria se responsabilizar pelas articulat;5es e negociat;5es que viabilizassem a implementat;ao de medidas tais como policiamento comunitario preventivo (sob responsabilidade da Guarda Municipal), e os centros integrados de cidadania, um programa desenvolvido pela Secreta ria de Estado da Justit;a e Cidadania. Atent;ao especial tambem deveria ser dada as delegacias participativas da polfcia civil, as bases de policiamento comunitario e preventivo da polfcia militar e ao Centro de Referencia e Apoio a Vitima, da mesma Secreta ria de Estado da Justit;a e Cidadania (Mesquita Neto 2003). -< - - 45 - 3.2.1.4. Metodologia Consolidada para Desenvolvimento dos Pianos de A~ao Habitacionais e Urbanos A Metodologia Consolidada dos Pianos de A~ao (neste documento referida como Metodologia) e 0 resultado da conclusao do Projeto de Formata~ao do Programa Bairro Legal e contem as diretrizes 4] (LABHAB f AUU SP 2001e) . fundamentais para a reprodu~ao dos pianos de a~ao em outros distritos de Sao Paulo e em cidades do 44 Condj~oes admini strativa s d iversas nos ambilos d o governo municipa l Brasil, inclusive quanta 11 questao da metodologia sobre a violencia 41 . central e nas subprefeiluras certamenle influenciilrilo a defin ic;:ao d e papeis de A metodologia estabelece os princfpios estruturadores dos pianos de a~ao, como se segue: lideranC;:il no desenvolvimento de pianos · Estabelecer a pres en~a do Estado na periferia urbana e contribuir para a conten~ao do processo de de ac;: ao dis tr itais especif ic05. Se um grande nume ro de p ianos de ac;:ao dist ritais for crescimento periferico. desenvolvido simul taneamente em Sao · Ser desenvolvido pelos atores responsaveis pela implementa~ao das polfticas de desenvolviment0 44 · Paulo - OU em ou tra cidade - nao sera passlve l qu e a res ponsabilidade por essa · Ser um plano de governo, que promova a transversalidade das polftica s publicas e nao apenas um alribuic;:ao reca ia em apenas uma unica agencia de desenvo lvi m ento com o, no plano da SEHAB . caso de Sao Paulo, a SEHAB. Por esse · Centrar-se na gestao local e na incorpora~ao de todos os agentes envolvidos (nesse sentido, as comunidades motivo e para fin s d a me l odolog ia, a Citi es Alliance recom enda qu e uma agencia locais devem ser envolvidas como agentes da transforma~ao e nao como "clientes" passivos). seja responsavel pel a implement ac;: ao dos · Ser dividido em etapas metodol6gicas, de modo a assegurar a constru~ao progress iva do plano por meio pianos. No caso de Sao Paul o, futuros 45 pianos de ac;:ao distritais pod em ser da participa~ao dos atores locais . desenvolvidos tanto p ela SEHAB qu anto · Indicar a ~ 6es especfficas a serem implementadas no territ6ri0 46 · pelas subprefeitura s, so b coo rdena.;ao da SEHAB. Em oulros muni d pios, oul ras · Promover a participa~ao popular em todas as suas etapas. secreta rias ou departa m en tos m ais envolvido s com impl ementac;ao de p roje tos Quanto ao estabelecimento de uma estrutura que se responsabilize pela gestao do plano de a~ao, a no ambi to local pod em, tam bem , se metodologia tambem faz importantes recomenda~6es: re sponsab ilizar p elo d esenvo lvi m en lO do s pian os d e ac;ao. · Cria~ a o dos "agentes do habitat", membros da comunidade trabalhando no ambito local na orienta~ao 45 A d ivisao adolada para os I res p ianos de de famflia s quanta aos procedimentos adequados para 0 tratamento de questOes de desenvolvimento a.;ao distritais (pre-diagnostico, d iag n6s tico, diret rizes e priorid ades e p ropostas de habitacional e urbano . Os agentes do habitat tambem constituirao 0 canal de c omunica~ao entre as ae;ao) leve bastante exito e d everi a ser comunidades e as agencias responsaveis pela implementa~ao dos programas. man tida . O s docu m entos intermediarios, como 0 pre·di agnostico e 0 d oc umento de · Implementa ~ ao de escrit6rios locais da subprefeitura, os "escrit6rios-antena", os quais devem se constituir diretri zes e prioridades, contribuem para em bases locais para implementa~ao de polfticas publicas, assegurando 0 desenvolvimento de a~ 6 e s de que os d oc um eOlOS centrais sejam objetlvos e diretos. O s documentos int ermediarios desenvolvimento social, controle do processo de crescimento periferico, e controle da seguran ~ a publica . tambem colaboram para a coo s tru ~.10 colet iva d os d oc um entos principais. · Cria ~ ao de uma e strutura institucional responsavel pela gestao do plano de a ~ ao, constitufda de 46 Recomenda~6es pa ra a~oes espedfic as membros da subprefeitura, governo municipal central (particularmente SEHAB) e representantes da s no territ6 rio d everiam tef p razos e custos espec il icad os. £ssa info rma\ao e crucia l comunidades locais, entre outros . para a de f in i ~ao d e prioridades. D ire trizes Finalmente, em term os de planejamento urbano e infra-estrutura, 0 Proje to de Formata~ a o do Bairro Legal on;:amenta rias tam bem sao im portantes para 0 dese nvolvi m en to de es trategias de recomenda que 0 plano de a~ao estabele~a : ca pt ae;ao de recu rsos. 46 · · Program as de desenvolvimento e controle urbano destinados amelhoria do habitat em ambitos que nao se restringem a habita~ao, transporte urbano e acessibilidade. 0 escopo desses programas envolveria a cria~ao de centros publicos e centros de bairro com comercio local, entre outros, envolvendo as subprefeituras e a comunidade como responsaveis pelo controle do uso e ocupa~ao do solo . · Programas habitacionais: na maioria dos casos, interven~6es locais no ambito da habita~ao continuarao sob responsabilidade da SEHAB . No entanto, os pianos de a~ao devem desenvolver uma estrategia para prioriza~ao das necessidades distritais de urbaniza~ao e produ~ao habitacional baseada nos seguintes 47 Neste caso vale a pena descrever prindpios: (i) reversao do processo de periferiza~ao; (ii) melhoria das condi~6es de vida urbana; (iii) melhoria o exemplo da intluencia do plano de a~ao distrital de Cidade Tiradentes na das condi~6es de habitabilidade. Nesse sentido, enquanto os programas de habita~ao da SEHAB "casariam" altera~ao do cursa da1 propmj~6es de as interven~6es locais necessarias com os objetivos espedficos de seus programas, 0 plano de a~ao indicaria interven~ao habitacional no distrilO pelo Poder Publico municipal. 0 quais as interven~6es que deveriam ser implantadas de forma prioritaria 47 · d iagnostico do plano de a~ao de · Programas de saneamento e meio ambiente, cujo objetivo e incluir as quest6es de implementa~ao e Cidade Tlradentes idenlificou que tanto 0 Municipio de Sao Paulo, melhoria de infra-estrutura, assim como recupera~ao e preserva~ao ambiental como temas transversais, por meio da (DHAB, quanta 0 componentes de todas as interven~6es de desenvolvimento . Estado, pela CDHU, continuavam reprod uzindo 0 modelo de (onstrur;ao · Transporte e acessibilidade: a segrega~ao social e economica nao e total mente explicada pela segrega~ao habitaejonal em larga escala, sem espacial, como exemplificado pelo Complexo Paraisopolis, cuja localiza~ao relativamente central, em local provisao de equipamentos publicos e/ou oportunidades de empregos, muito bem servido de infra-estrutura e servi~os, nao e condi~ao suficiente para que se supere sua condi~ao de apesa r das evidencias de que esse modelo tenha ca usado muitos isolamento. Ainda assim, a falta de acessibilidade sem duvida contribui para a ocorrencia dos nfveis de pobreza dos problemas do distrilO. Como encontrados nos distritos perifericos. As popula~6es residentes tem poucas oportunidades de emprego local e result ado do plano de at;aO distrital, SEHAB, COHAB e a Subprefeitura de dependem de um sistema de transporte deficiente, para acessarem 0 mercado de trabalho. 0 mesmo ocorre Cidade Tiradentes ja deram inicio a com rela~ao ao acesso a servi~os sociais e equipamentos publicos. 0 plano de a~ao habitacional e urbano uma discussao sobre a necessidade de alterat;ao de suas atroes naquel a deve, nesse sentido, indicar medidas espedficas para a melhoria do sistema de transporte e da acessibilidade regiao, no sentido da implementat;ao dos distritos, tanto em termos de constru~ao e melhoria do sistema viario (com aten~ao especial a pedestres, de projews de melhoramenro do distrito, e, nito, da produtrao de mais ciciistas e motociciistas), como na continuidade da melhoria do sistema de transporte publico. unidades habita cionais. 3.2.1.5. Cria~ao de uma Unidade de Gestao da Informa~ao na SEHAB Com 0 objetivo de consolidar as informa~6es produzidas pel os pianos de a~ao 0 Projeto de Formata~ao do Bairro legal criou uma unidade de gestao da informa~ao (unidade) na SEHAB. Por meio de informa~6es fornecidas pelos pianos de a~ao, assim como pelos demais departamentos da SEHAB, a unidade desenvolveu uma base de dados geo-referenciada da cidade. Essa base de dados contem atualmente informa~6es sobre favelas e loteamentos irregulares e ciandestinos da cidade, localiza~ao de equipamentos publicos no interior ou proximos aos assentamentos, assim como informa~6es relacionadas ao usa e a ocupa~ao do solo e de zoneamento. 47 A criar;ao da unidade integra 0 conjunto de esforr;os para sistematizar;ao e disseminar;ao da informar;ao dentro da SEHAB. Os recursos ainda sao bastante limitados e a informar;ao e concentrada na Prefeitura. Alem disso, existe a necessidade de desenvolvimento tecnol6gico e de pessoal das subprefeituras, para que os instrumentos que estao sendo criados no ambito do governo municipal central possam ser institucionalizados, ampliando-se a sua utilizar;ao para as subprefeituras. 3.3. Conclusao o Projeto de Formatar;ao do Programa Bairro Legal foi extremamente inovador e representou um passo importante para 0 estabelecimento de uma serie de medidas integradas e sustentaveis para urbanizar;ao, regularizar;ao e produr;ao de habitar;ao de interesse social no municipio de Sao Paulo. A metodologia consolidada dos pianos de ar;ao habitacionais e urbanos apresenta um arcabour;o de alternativas para elaborar;ao de pianos de ar;ao e deveria ser adotada como referencia no Brasil e internacionalmente. Os pianos de ar;ao desenvolvidos por meio do Projeto de Formatar;ao forneceram importantes diretrizes para 0 desenvolvimento progressivo de seus territ6rios . E fundamental que haja uma continuidade do processo iniciado durante 0 Projeto de Formatar;ao, tanto no ambito dos distritos que ja foram objeto dos pianos de ar;ao, quanta nas respectivas subprefeituras e, finalmente, na SEHAB. Assim, esse poderoso instrumento de planejamento local podera ser apropriado pelos diversos agentes a ele envolvidos, do Poder Publico, setor privado e da sociedade civil. Assim poderia ser consolidada a institucionalizar;ao dos pianos de ar;ao como politica da SEHAB e ate como polftica de governo da PMSP. Os atuais desafios da SEHAB relacionados ao Projeto de Formatar;ao do Programa Bairro Legal ultrapassam 0 escopo original do projeto. Enecessario que se elabore uma estrategia de implementar;ao dos pianos de ar;ao distritais para curto, medio e longo prazos. Alem disso, e tambem necessario que se alcance a institucionalizar;ao do Projeto de Formatar;ao. 0 desafio da institucionaliza~ao dos pianos de ar;ao exige aprimoramentos no interior da SEHAB, como por exemplo a consolidar;ao de sua unidade de gestao da informar;ao ou a consolidar;ao de uma estrategia ampla de financiamento para seus programas e projetos de habita~ao e desenvolvimento urbanos. Os desafios a serem enfrentados pela SEHAB para consolidar;ao de sua ampla politica de urbanizar;ao e regularizar;ao de assentamentos precarios sao tratados no quarto e ultimo capitulo deste documento. --. 48 Desafios para Ampliar a Escala da Urbaniza~ao e Regulariza~ao de Assentamentos Precarios em Sao Paulo 4.1. Introdu~ao Este documento analisa 0 Programa Bairro Legal e as ac;6es implementadas pela SEHAB no contexto do Programa: as medidas contra 0 despejo forc;ado e a favor da seguranc;a na posse e a elaborac;ao do Projeto de Formatac;ao do Programa Bairro Legal. Em ambos os casos, a SEHAB avanc;ou no se ntido do desenvolvimento de uma polftica ampla e integrada de urbanizac;ao e regularizac;ao de assentamentos precarios. No entanto, existem ainda obstaculos a superar tanto no ambito da regularizac;ao fundiaria quanto com relac;ao ao Projeto de Formatac;ao do Programa Bairro Legal. Esses desafios devem ser analisados a luz da consolidac;ao da polftica da SEHAB. 4.2.1Concluindo os Processos de Regulariza~ao Fundhiria de I Areas Publicas e Privadas Uma ampla base legal, tanto no nfvel federal quanto no municipal, sustentam a implementac;ao da politica de regularizac;ao fundiaria da SEHAB. Ainda assim, ha uma dificuldade na conclusao dos processos de regularizac;ao, ou seja, na emissao de tftulos de concessao ou propriedade para as milhares de famflias que hoje vivem em situac;ao de irregularidade. A conclusao dos processos de regularizac;ao fundiaria nao depende apenas da participac;ao da SEHAB ou da PMSP. Fazem parte tambem do processo 0 governo do Estado, que deve aprovar os projetos de regularizac;ao de loteamentos; os proprietarios de terras submetidas a processos de regularizac;ao, assim como os cartorios, responsaveis pela emissao dos registros de propriedade. Esse grande numero de atores e de procedimentos relacionados a regularizac;ao fundiaria ex ige que a SEHAB permanec;a engajada no dialogo e colaborac;ao com os demais agentes envolvidos. Essa experiencia nao beneficiara apenas as famflias diretamente afetadas pelos processos de regularizac;ao, mas constituira, tambem, uma importante referencia para futuros processos de melhoria habitacional i e urbana em areas precarias em ambito nacional. 49 r- I 4.3. Institucionalizando os Pianos de A~ao Habitadonais e Urbanos A Metodologia desenvolvida por meio do Projeto de Formatar;:ao do Programa Bairro Legal constitui importante contribuir;:ao para 0 planejamento participativo no Brasil e no ambito internacional. No entanto, alguns obstaculos ainda precisam ser superados para que os pianos de ar;:ao tenham um impacto significativo. Entre as quest6es a serem tratadas, apresentam-se: · Consolidar;:ao dos Pianos de Ar;:ao como um instrumento institucionalizado adotado por outros setores e instancias de governo: isto esta condicionado ao estabelecimento de uma unidade de coordenar;:ao e mediar;:ao no interior da SEHAB (ou das subprefeituras) para promover 0 dialogo entre todos os atores envolvidos com ar;:6es especificas de desenvolvimento estabelecidas pelo plano. No curto prazo, os pianos de ar;:ao precisam de um coordenador que organize as ar;:6es entre as varias organizar;:6es envolvidas em par 48 A Secreta ria Municipal de Planejamento (SEMPLA) descentralizou o plano de ar;:ao em pratica. o desenvolvimento de s PDRs para 0 ambito das subprefeiluras. A SEMPLA · Implementar;:ao gradual mas efetiva: as medidas elencadas nos pianos de ar;:ao se dividem em ar;:6es permaneceu responsavel pero paper de coordena~ao e consolida~ao do conteudo de curto, medio e longo prazos. A implementar;:ao dos pianos de ar;:ao consiste, portanto, em um processo dos pianos. 0 mesmo poderia sef leilo gradual, cuja continuidade deve ser garantida. Nos distritos em que os pianos de ar;:ao foram preparados pera SEHAB no caso dos pian os de 03<;30 dislritais. sera importante construir e fortalecer relar;:6es em todos os nfveis, seja na relar;:ao governo municipal e 49 Sao Paulo tem promovido a subprefeitura, seja na comunidade local e entre os moradores que participaram da elaborar;:ao do plano. participat;ao publica na alo(a<;ao de pane do Or(:amento Municipal por meio do Nesse sentido, e desejavel que esses atores tambem participem do desenvolvimento de uma estrategia de processo de Or\amento ParticipativQ implementac;ao das ac;6es de curto prazo elencadas no plano de ac;ao. (OP) . As propostas de investimento de recursos por meio do or tem sido, em alguns casos, bastante fragmentadas, · Multiplicar;:ao em outros distritos da cidade: a multiplicar;:ao dos pianos de ar;:ao em outros distritos de relor<;ando um padrao do qual it exclusao social e econamica pode ser mais facilmente atingida se essa tarefa nao ficar sob responsabilidade municipalidade tem procurado se afa star. o OP poderia sef 0 instrumento adotado apenas da SEHAB. Futuramente, os pianos de ar;:ao distritais poderiam ser desenvolvidos no ambito das para a defini{30 das prioridades de interven\ao apresentada s nos pianos de subprefeituras sob coordenar;:ao da SEHAB48. Isto exigiria certamente um elevado grau de capacitar;:ao no a\ao. Nesse senlido, 0 plano de a~ao teria ambito das subprefeituras - instancias governamentais recentemente estabelecidas e servidas de pouco um canal permanente e institu{ionalizado de participa\ao popular na definj~ao de recurso. Um movimento nesse sentido reforr;:aria 0 projeto municipal de descentralizar;:ao administrativa prioridades para 0 distrito, enquanto por meio do aumento da capacidade tecnica e de desenvolvimento de polfticas publicas no ambito local 49 . o Or(amento Participativo poderia ser conectado de maneira consistente a uma o papel da SEHAB nesse caso seria 0 de facilitar 0 processo de planejamento participativ~, capacitando abordagem ampla de desenvolvimento tecnicamente os atores envolvidos so . Na realidade, a multiplicar;:ao dos pianos de ar;:ao para outros distritos local. SO No futuro proximo, a SEHAB da cidade exigiria tanto a capacitar;:ao das subprefeituras quanta da SEHAB que precisaria desenvolver seu continuani a ser a principal responsavel papel de coordenar;:ao. peta implementa\ao de projetos, particularmente daqueles financiados As ar;:6es que garantiriam a continuidade dos pianos de ar;:ao habitacionais e urbanos poderiam ser por fontes de recurso externo, as quais colocadas em prMica por meio de uma segunda fase do Projeto de Formatar;:ao do Programa Bairro Legal, tem unidades centrais de planejamento localizadas no interi or da Secretaria. a qual esta atualmente em negociar;:ao entre a PMSP e a Cities Alliance. so 4.4. Ampliando a Capacidade Tecnica e Financeira da SEHAB - - -- - para a Consolida~ao da Politica de Urbaniza~ao e Regulariza~ao de Assentamentos Precarios Ao examinar as a~oes de regulariza~ao fundiaria em Sao Paulo e 0 Projeto de Formata~ao do Programa Bairro Legal, e importante abordar duas questoes estruturais: a amplia~ao da capacidade tecnica e financeira da SEHAB. 4.4.1. Ampliando a Capacidade Tecnica e 0 -- ------ - Papel de Coordena~ao da SEHAB o conjunto das a~oes da SEHAB seria muito beneficiado pela amplia~ao da capacidade tecnica da SEHAB. Progresso nessa area permitiria que a SEHAB ampliasse seu papel de coordenadora de processos de urbaniza~ao e desenvolvimento da cidade, adotando uma abordagem transversal no tratamento das questoes relacionadas a falta de qualidade urbana e habitacional, assim como no uso dos instrumentos disponfveis para atacar esses problemas. Este e um desafio para a SEHAB e demais agencias comprometidas com a promo~ao de desenvolvimento integrado. 4.4.1.1. Adotando uma Abordagem Transversal No inicio de 2003 a SEHAB criou um novo desenho gerencial por meio do estabelecimento de tres Coordenadorias responsaveis pel a intermediac;:ao do dialogo entre 0 Secreta rio e os diretores de departamentos e programas da Secreta ria . As Coordenadorias sao assim estruturadas: Habitac;:ao, Desenvolvimento Urbano e Administra~ao e Finan~as . Atualmente as Coordenadorias estao buscando uma maior integra~ao entre os diversos departamentos da SEHAB e ja estabeleceram uma estrutura central e permanente de dialogo no interior da Secretaria. Esta estrutura deve ser fortalecida, passando a con tar com instrumentos de apoio. E notavel, por exemplo, a necessidade da consolida~ao de um sistema de informa~ao e monitoramento das caracteristicas e resultados de todos os programas da SEHAB. Atualmente, cada um dos departamentos da SEHAB tem seu proprio sistema de informa~ao, poucos deles com possibilidade de serem acessados por toda a Secreta ria. Por outro lado, e evidente que um sistema unificado de informa~ao e monitoramento proporcionaria a Secreta ria um quadro muito mais amplo do municipio, assim como da eficacia de seus programas na cidade. 151 A base geo-referenciada de dados cartogriificos da cidade desenvolvida por meio do Projeto de Formatac;:ao do Programa Bairro Legal da uma perspectiva ampla, e nao setorializada da cidade. Se a SEHAB tiver sucesso em oferecer um completo diagn6stico da cidade, na escala dos quarteir6es, por meio de estudos de ambito municipal e de instrumentos regionalizados como os pianos de ac;:ao, seria posslvel tambem desenvolver um mapa de soluc;:6es posslveis. Ampliando a capacidade central dos subsetores habitacionais e fortalecendo os instrumentos que fornecem informac;:ao sobre a questao habitacional e urbana da cidade de Sao Paulo, a Administrac;:ao Municipal buscou beneficiar todos os agentes envolvidos na implementac;:ao de programas de desenvolvimento integrado (SEHAB, subprefeituras e outros atores). 4.4.2. 1Desenvolvendo uma Ampla Eslralegia Financeira A consolidac;:ao de uma ampla estrategia financeira e um fator crucial para que a SEHAB supere 0 desafio de implementac;:ao em larga escala de programas de desenvolvimento urbano e habitacional. Como apresentado pelo Plano Municipal de Habitac;:ao, ha um conflito entre 0 tipo de recurso necessario e o disponivel para investimento em projetos de habitac;:ao e desenvolvimento urbano na cidade de Sao Paulo, ou seja, faltam recursos para subsidio a populac;:ao de baixa renda e sobram recursos (do FGTS) para 5 I Como apresentado no Capitulo 1, a SEHAB necessila ria de or~amento anual financiamento habitacional (ver Capitulo 1). Na realidade, porem, 0 elemento de maior impedimento para a de USS 330 milhoes . alocac;:ao de grande volume de recursos nos setores de urbanizac;:ao de assentamentos precarios e produc;:ao 52 A SEHAB esta buscando urn or~amento anual de US, 95 milhoes- originados de habitac;:ao de interesse social e representado pelas restric;:6es impostas aos municipios devido a Lei de do leMS e distribufdos pela CDHU, por e.xemplo. De acordo com a SEHAB, 0 Responsabilidade Fiscal. Desde 0 comec;:o desta administrac;:ao a SEHAB tem contado, para a implementac;:ao or~amento anual da COHU ede USS de sua polltica de habitac;:ao, com uma media anual de recursos de US$ 100 milh6es, valor este que inclui as 241 mil hoes, dos quais 40% deveriam ser repass-ados a