Noviembre 20, 2015 ARGENTINA Notas de políticas públicas para el desarrollo ARGENTINA Notas de políticas públicas para el desarrollo © Banco Mundial Unidad de Gestión de Argentina, Uruguay y Paraguay Prácticas Mundiales de Macroeconomía y Gestión Fiscal Oficina Regional de América Latina y el Caribe Oficina del Banco Mundial Bouchard 547, piso 29 Buenos Aires, Argentina www.bancomundial.org.ar Notas de políticas públicas para el desarrollo Número de informe 106122-AR Noviembre 20, 2015 Coordinador Zafer Mustafaoglu Traducción Esta versión es español es una traducción de la Unidad de Servicios de Traducción e Interpretación del Banco Mundial (GSDTI) Diseño Florencia Micheltorena Agradecimientos La preparación de las notas de políticas públicas para el desarrollo fue liderado por un equipo principal encabezado por Zafer Mustafaoglu (gerente de equipo, economista líder y jefe de programa, LCC7C) y Yanina Budkin (gerente adjunta de equipo, oficial superior de comunicaciones, ECRGP), Rafael Rofman (jefe de programa, LCC7C), Julian Lampietti (jefe de programa, LCC7C), Andrea Coppola (economista superior a cargo del país, GMFDR) y Bernardo Díaz de Astarloa (economista, GMFDR). La lista de los autores que elaboraron las notas se incluye más abajo. El equipo agradece profundamente a Jesko S. Hentschel (director a cargo de las operaciones en el país, LCC7C) por la excelente orientación y el apoyo proporcionado durante todo el proceso. Asimismo, desea agradecer a Pablo Saa- vedra (gerente de Prácticas, GMFDR) por sus importantes aportes y orientaciones. Los gerentes de Prácticas de la Oficina Regional de América Latina y el Caribe realizaron valiosas aportaciones sobre las notas de políticas públicas para el desarrollo individuales en sus respectivas áreas. El equipo recibió valiosos comentarios de los siguientes expertos evaluadores: Jorge Araujo (asesor económico, LCRVP), Juan Gaviria (gerente de Prácticas, GTIDR), Ariel Fiszbein (director de programas, Educación, Diálogo In- teramericano) y Roby Senderowitsch (gerente, LLICC). Asimismo, el equipo agradece profundamente las valiosas orientaciones y aportaciones de Augusto de la Torre (economista en jefe, LCRCE), David Rosenblatt (asesor eco- nomista, DECOS), Sergio Schmukler (economista líder, DECMG), and Daniel Lederman (economista líder, LCRCE). Geraldine Alicia García (asistente de programas, LCC7C) colaboró con el equipo durante todo el proceso. Los autores de las notas de políticas públicas para el desarrollo son: • Informe general: Un nuevo rumbo. • El futuro de los subsidios residenciales en Argentina: Cómo beneficiar a los pobres de forma más eficaz y menos cos- tosa: Andrea Coppola y Christoph Lakner, con la colaboración de Bernardo Díaz de Astarloa, Verónica Raffo, Camila Rodríguez, Lucía Spinelli y Martha Viveros. • Mejorar la prestación de servicios públicos a través del fortalecimiento de las instituciones del sector público: Alberto Leyton, Daniela Felcman y Adrienne Hathaway. • Protección social y trabajo en Argentina: Juan Martín Moreno, con la colaboración de Ignacio Apella y Christoph Lakner. • Aprovechamiento de las ventajas comparativas de Argentina en materia de agricultura: Julian Lampietti, Holger Kray, Renato Nardello y Elizabeth Resch. • Inversión en la anticuada infraestructura de Argentina: Luis Andrés, Daniel Benítez, Julian Lampietti, Verónica Ra- ffo y Virginia Ziulu • Argentina: Elementos clave para promover el financiamiento a largo plazo: Caroline Cerruti, María Cristina Heisecke Paredes y Loic Chiquier. • Mejorar la calidad de la educación: Rafael de Hoyos. • La logística en Argentina: Mirando hacia el futuro: Gregoire Gauthier, Daniel Saslavsky, María Florencia Millán y José Barbero. • Liberando el potencial de las ciudades argentinas: Augustin Maria, Elisa Muzzini y Catalina Marulanda. Índice INFORME GENERAL: Un nuevo rumbo 13 I. INTRODUCCIÓN 17 II. EVOLUCIÓN DE LAS CONDICIONES EXTERNAS E INTERNAS RECIENTES 18 III. DESPLEGAR EL POTENCIAL DE DESARROLLO DE ARGENTINA 25 A. El margen para elevar la productividad y crear empleo de manera sostenida 25 B. Restablecer los elementos macroeconómicos fundamentales y sentar las bases para un crecimiento inclusivo 26 C. Fortalecer los mecanismos centrales de transparencia y rendición de cuentas 35 IV. REVITALIZAR EL CRECIMIENTO INCLUSIVO Y EL EMPLEO DE CALIDAD 36 A. Mejorar las inversiones en lo que respecta a calidad, volumen y entorno normativo 36 B. El conocimiento, elemento fundamental para el futuro de Argentina 43 C. Impulsar la productividad general de la economía argentina 46 D. La habitabilidad de los espacios urbanos y cómo hacer de las ciudades un motor de crecimiento y creación de empleo 50 V. COMENTARIOS FINALES 52 NOTAS DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO 1. El futuro de los subsidios residenciales en Argentina: Cómo beneficiar a los pobres de forma más eficaz y menos costosa 57 2. Mejorar la prestación de servicios públicos a través del fortalecimiento de las instituciones del sector público 77 3. Protección social y trabajo en Argentina 103 4. Aprovechamiento de las ventajas comparativas de Argentina en materia de agricultura 121 5. Inversión en la anticuada infraestructura de Argentina 135 6. Elementos clave para promover el financiamiento a largo plazo 151 7. Mejorar la calidad de la educación 177 8. La logística en Argentina: Mirando hacia el futuro 187 9. Liberando el potencial de las ciudades argentinas 201 GRÁFICOS Gráfico 1. Argentina sufrió una de las crisis más graves de la historia reciente, pero se recuperó rápidamente gracias al impulso del consumo privado, la inversión y las exportaciones 19 Gráfico 2. El reciente desempeño de Argentina en materia de crecimiento fue uno de los mejores de la región y estuvo respaldado por términos de intercambio favorables 19 Gráfico 3. Las políticas sociales y el crecimiento del empleo generaron grandes mejoras en las condiciones sociales y llevaron a la Argentina a una posición cercana a la cima en América Latina y el Caribe 19 Gráfico 4. Las condiciones externas han empeorado desde la crisis financiera internacional, que marcó el fin de las altas tasas de crecimiento en América Latina 20 Gráfico 5. La desaceleración en América Latina ha superado las previsiones y refleja la creciente incertidumbre respecto de las condiciones económicas mundiales 21 Gráfico 6. El fuerte crecimiento sin un nivel comparable de inversión ocasionó una reducción de la brecha de producción y presiones inflacionarias, mientras las cuentas fiscales y externas se deterioraban 22 Gráfico 7. La apreciación real del peso ocasionó una pérdida de competitividad 23 Gráfico 8. La inversión privada ha perdido impulso 24 Gráfico 9. La dominancia fiscal ha sido predominante en los últimos años 24 Gráfico 10. Las mejoras sociales comenzaron a depender cada vez más de transferencias públicas y el sector privado dejó de cumplir su función de principal generador de empleo 24 Gráfico 11. Principales indicadores económicos: Argentina y países comparables de la región 25 Gráfico 12. La carga impositiva de Argentina se ubica entre las más altas de la región 28 Gráfico 13. El sistema financiero de Argentina es poco profundo y está enfocado en el crédito a corto plazo para el consumo y el comercio 30 Gráfico 14. Indicadores de gobernanza a nivel mundial: Argentina vs. países que no pertenecen a la región de América Latina (2013) 35 Gráfico 15. Acceso a los servicios públicos y asignación presupuestaria (provincia de Buenos Aires) 36 Gráfico 16. Argentina comparte bajas tasas de inversión y ahorro interno con la mayoría de los países de América Latina y el Caribe 39 Gráfico 17. Argentina está rezagada en comparación con Brasil y Uruguay (aumento de la productividad total de los factores, en porcentaje) 40 Gráfico 18. El nivel de calidad de la infraestructura de Argentina se está deteriorando 42 Gráfico 19. La participación privada en la inversión en infraestructura fue mayor en la década de 1990 42 Gráfico 20. Los resultados del aprendizaje en Argentina están por debajo de los de países comparables y de la OCDE 46 Gráfico 21. Argentina tiene grandes brechas de capital y eficiencia en comparación con EE. UU. 49 Gráfico 22. Hay un amplio margen para mejorar la logística en Argentina 51 Gráfico 23. Composición del empleo en Buenos Aires y ciudades comparables (2012) 52 Gráfico 24. Los índices más altos de expansión se asocian con una menor densidad económica 54 Gráfico 25. Tasa de homicidios y suicidios 1997-2003 (por cada 100.000 habitantes) 54 Gráfico 1.1. El rápido crecimiento de los subsidios a la energía y al transporte es uno de los principales factores que generan el aumento de los gastos públicos 59 Gráfico 1.2. Incidencia distributiva de los subsidios seleccionados (por decil del ingreso) 61 Gráfico A.1. El universo de los subsidios en Argentina 75 Gráfico 2.1. Enfoque de gestión del sector público 79 Gráfico 2.2. Gasto público en sectores clave de Argentina (2009) 80 Gráfico 2.3. Indicadores sociales 81 Gráfico 2.4. Hogares sin provisión de agua dentro de la vivienda vs. gasto en proyectos de agua y saneamiento (por partido, 2010) 82 Gráfico 2.5. Gasto en salud y resultados en las provincias argentinas 83 Gráfico 2.6. Indicadores de gobernanza a nivel mundial: Argentina vs. países que no pertenecen a la región de América Latina (2013) 83 Gráfico 2.7. Puntaje en el Índice de Presupuesto Abierto (2015) 84 Gráfico 2.8. Composición de los ingresos provinciales (2009) 85 Gráfico 2.9. Transferencias discrecionales a los Gobiernos provinciales y municipales en provincias seleccionadas 85 Gráfico 2.10. Transferencias discrecionales per cápita vs. necesidades 86 Gráfico 2.11. Desafíos a nivel del Gobierno nacional y a nivel sectorial/subnacional y medidas recomendadas 90 Gráfico A2.1. Indicadores de buen gobierno a nivel mundial: Argentina vs. países de América Latina (2013) 100 Gráfico 3.1. Extrema pobreza: Incidencia relativa del ingreso de los primeros cuatro deciles 105 Gráfico 3.2. Coeficiente de Gini: Argentina y LAC (2004-13) 105 Gráfico 3.3. Descomposición de los cambios en términos de pobreza (US$ 4 por día), por fuente de ingreso del hogar y región (2004-13) 106 Gráfico 3.4. Incidencia de la pobreza, por tramo etario, antes y después de la percepción del ingreso, según el programa de transferencia: Pobreza observada y simulada en ausencia de beneficios 107 Gráfico 3.5. Gasto de la ANSES en jubilaciones y asignaciones: Pobreza (US$ 4 PPP) e indigencia (US$ 2,5 PPP) en menores de 18 años y mayores de 65 años (2003 -13) 107 Gráfico 3.6. Elasticidad pobreza-gasto en jubilaciones y asignaciones familiares (2003-13) 107 Gráfico 3.7. Cobertura previsional (mayores de 65 años), total y deciles 1 y 5 (1992-2014) 108 Gráfico 3.8. Porcentaje de personas mayores de 65 años con cobertura previsional: OCDE y LAC (2012) 109 Gráfico 3.9. Gasto público social en programas de transferencia de ingresos, como porcentaje del PIB (1998-2013) 109 Gráfico 3.10. Recursos impositivos, como porcentaje del PIB, y evolución entre los años 2000 y 2010: OCDE y países de LAC (2010) 110 Gráfico 3.11. Recursos contributivos sobre gastos totales de la ANSES (1998-2013) 110 Gráfico 3.12. Beneficio medio y mínimo: Argentina 1995-2011 (en $ constantes de 2000) 111 Gráfico 3.13. Jubilación mínima y salarios mínimo y medio 111 Gráfico 3.14. Magnitud de las beneficios de programas de transferencia condicionada de ingreso como porcentaje del ingreso de los perceptores en algunos países de América Latina 112 Gráfico 3.15. Cobertura de asignaciones familiares y AUH, por decil de ingreso per cápita familiar antes del beneficio (2012) 113 Gráfico 3.16. Menores de 18 años, por tipo de cobertura de asignaciones familiares 113 Gráfico 3.17. Parámetros salariales para la elegibilidad de las asignaciones familiares contributivas, por tramo de ingreso (1996-2014) 114 Gráfico 3.18. Monto del beneficio de la AUH, real y simulado (índice movilidad previsional), en ARS corrientes y como porcentaje del salario promedio formal (2009-15) 114 Gráfico 3.19. Tasa de desempleo, empleo no registrado (informalidad) y desempleo juvenil relativo (eje derecho) (1992-2012) 116 Gráfico 3.20. Empleo y salario (nominal) formal (2006-14) 116 Gráfico 4.1. Argentina está rezagada en comparación con Brasil y Uruguay (aumento de la productividad total de los factores, en porcentaje) 123 Gráfico 4.2. Los márgenes brutos se están reduciendo (relación entre los ingresos brutos y los costos en 2000, 2006, 2012 y 2015) 123 Gráfico 4.3. El uso de fertilizantes se está reduciendo (‘000 toneladas de fertilizante por cada ‘000.000 hectáreas de cosecha) 124 Gráfico 4.4. La intensidad del uso de máquinas en Argentina se está reduciendo (ventas de máquinas agrícolas por cada 1.000 hectáreas de cosecha, 2000-15) 124 Gráfico 4.5. La producción cayó muy por debajo de lo previsto debido a las sequías de 2012 y 2013 (millones de toneladas por año agrícola) 126 Gráfico 5.1. Argentina supera el promedio regional en el acceso a la infraestructura 136 Gráfico 5.2. Argentina priorizó el gasto público antes que la inversión pública (puntos porcentuales del PIB, 2007 14) 139 Gráfico 5.3. Subsidios, como porcentaje del PIB (2005-14) 139 Gráfico 5.4. Se ha reducido la participación privada en el financiamiento de infraestructura (millones de US$) 140 Gráfico 5.5. La función de los patrocinadores de Argentina en los proyectos de infraestructura en América Latina y el Caribe 141 Gráfico 5.6. La inversión en infraestructura subnacional es una pequeña parte del total (porcentaje del PIB) 141 Gráfico 5.7. Inversión Extranjera Directa en ALC y Argentina 147 Gráfico 5.8. Cómo alcanzar las inversiones de Corea del Sur: Argentina deberá aumentar su capacidad de ahorro para financiar inversiones en infraestructura 147 Gráfico 6.1. Activos del sistema financiero/PIB 153 Gráfico 6.2. Estructura del sistema financiero 153 Gráfico 6.3. Relación crédito privado/PIB 153 Gráfico 6.4. Actividad del sector financiero 153 Gráfico 6.5. Composición del crédito 154 Gráfico 6.6. Porcentaje de personas que utilizan créditos para comenzar u operar un negocio 154 Gráfico 6.7. Sistema financiero, liquidez y solvencia 155 Gráfico 6.8. Balance del sistema financiero (% total) 155 Gráfico 6.9. Distribución de beneficiarios de PRO.CRE.AR. 159 Gráfico 6.10. Transacciones inmobiliarias e hipotecas 160 Gráfico 6.11. Depósitos del sector privado, desglose 161 Gráfico 6.12. Vencimiento de depósitos a plazo 161 Gráfico 6.13. Argentina: Total de títulos de deuda 162 Gráfico 6.14. Coeficiente de volumen del mercado bursátil 162 Gráfico A.6. Indicadores financieros de LAC-7 170 Gráfico 7.1. Tendencias en los resultados de aprendizaje: Lectura (2000 12) 179 Gráfico 7.2. Relación entre los puntajes promedio de la prueba PISA (lectura) y la movilidad intergeneracional (2009) 179 Gráfico 7.3. Tasas de graduación de la escuela secundaria entre el grupo de la edad correspondiente al grado (fines de la década de 2000) 179 Gráfico 7.4. Cadena de resultados educativos y función de producción educativa 182 Gráfico 8.1. Clasificaciones en el índice de desempeño logístico (2014) 190 Gráfico 8.2a. Comparación de clasificaciones en el IDL, países seleccionados 191 Gráfico 8.2b. Evolución de las clasificaciones en el IDL (base 100 en 2007), países seleccionados 191 Gráfico 8.3a. Costo (en US$) relacionado con la importación y la exportación de un contenedor de 40 pies 192 Gráfico 8.3b. Evolución del índice del costo del transporte elaborado por la Cámara Empresaria de Operadores Logísticos (CEDOL), base 100 en 2003 192 Gráfico 8.4. Comparación entre costo e impacto de las medidas de políticas propuestas en relación con la logística de Argentina 197 Gráfico 9.1. Índice de aglomeración (2010) y desarrollo económico en países seleccionados (2012) 203 Gráfico 9.2. Urbanización y desarrollo económico en países latinoamericanos seleccionados (1960-2013) 203 Gráfico 9.3. Urbanización por región (1980-2010) 204 Gráfico 9.4. Concentración económica en las ciudades más grandes y PIB per cápita en países seleccionados (2012) 204 Gráfico 9.5. Composición del empleo en Buenos Aires y ciudades comparables, 2012 206 Gráfico 9.6. Tasa de crecimiento urbano y demográfico (2001-10): 26 aglomeraciones 207 CUADROS Cuadro 1. Argentina tiene un gran potencial basado en sus recursos naturales, tanto en el sector energético como en la agricultura 26 Cuadro 2. El crecimiento económico y sus determinantes en Argentina y en otros países 26 Cuadro 3. Ahorro fiscal obtenido al eliminar los subsidios residenciales en el 60% más rico de la población (como porcentaje del PIB) 33 Cuadro 4. Las tasas de crecimiento de la productividad total de los factores en el sector agrícola han bajado (tasas de crecimiento, en porcentaje) 49 Cuadro 1.1. Ahorro fiscal obtenido al eliminar los subsidios residenciales en el 60% más rico de la población (como porcentaje del PIB) 63 Cuadro A.1 El universo de subsidios en Argentina (2014) 73 Cuadro 2.1. Responsabilidades y funciones de cada nivel de gobierno en Argentina 79 Cuadro 2.2. Impacto de los pilares del desempeño en la gestión de las finanzas públicas en la prestación de servicios 88 Cuadro 2.3. Publicación de informes de ejecución presupuestaria (noviembre de 2014) 89 Cuadro 3.1. Mecanismos de indexación de beneficios previsionales en los países de la OCDE 115 Cuadro 4.1. Las tasas de aumento de la productividad se están reduciendo (aumento porcentual anual promedio) 123 Cuadro 4.2. Los aranceles de exportación siguen siendo elevados (porcentaje ad valorem) 125 Cuadro 4.3. La extensión promedio de las explotaciones agrícolas no tiene una distribución uniforme (cantidad de explotaciones agrícolas y superficie, 2002) 127 Cuadro 4.4. Las emisiones de gases de efecto invernadero son muy inferiores a las de países comparables (promedios del período comprendido entre 1990 y 2011) 127 Cuadro 4.5. Se espera que el empleo se incremente gracias a la eliminación de los aranceles de exportación (‘000 empleados) 129 Cuadro 5.1. La calidad de la infraestructura se ha reducido en Argentina 137 Cuadro 5.2. Inversiones totales desiguales en infraestructura de Argentina (porcentaje anual del PIB) 138 Cuadro 5.3. Gasto público de capital (ejecutado) en 2013 142 Cuadro 6.1. Distribución de ingresos mensuales netos, Mediana T12015 158 Cuadro A.6.1. Clasificación de riesgos relacionados con activos para infraestructura 171 Cuadro A.6.2: Papel de los bancos de desarrollo nacionales 174 Cuadro 7.1. Asignación presupuestaria, educación pública (millones de dólares estadounidenses de 2011) 181 Cuadro 8.1. Tiempo necesario y costos relacionados con la exportación y la importación de un contenedor de 40 pies (exclusivamente, la cadena de suministro en el transporte terrestre) 191 RECUADROS Recuadro 1. Notas de políticas públicas para el desarrollo elaboradas por el Banco Mundial 17 Recuadro 2. El impacto de las variaciones del tipo de cambio en los precios es menor en un entorno de políticas creíbles y de baja inflación 30 Recuadro 3. Eficiencia y sostenibilidad del sistema de jubilaciones 32 Recuadro 4. El futuro de los subsidios residenciales en Argentina: Cómo beneficiar a los pobres de forma más eficaz y menos costosa 34 Recuadro 5. Mejorar la prestación de servicios públicos a través del fortalecimiento de las instituciones del sector público 37 Recuadro 6. Capitalizar las ventajas comparativas de Argentina en agricultura 40 Recuadro 7. Inversión en la anticuada infraestructura de Argentina 43 Recuadro 8. Promoción del financiamiento a largo plazo para infraestructura y vivienda 45 Recuadro 9. Mejorar la calidad de la educación 47 Recuadro 10. La logística en Argentina: Mirar hacia el futuro 51 Recuadro 11. Liberar el potencial de las ciudades argentinas 53 Recuadro 1.1. Reseña de programas para proteger a los hogares pobres durante una reforma de los subsidios 64 Recuadro 1.2. Subsidio al transporte público favorable a los pobres en Bogotá 69 Recuadro 1.3. Tres casos satisfactorios de reforma de los subsidios a la electricidad 71 Recuadro 2.1. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (México) 91 Recuadro 2.2. Recomendaciones para lograr un proceso presupuestario más abierto en Argentina 93 Recuadro 2.3. La Unidad de Cumplimiento y la herramienta de gestión del desempeño del gobernador de Maryland 94 Recuadro 2.4. Mejorar el acceso a los servicios en India aplicando soluciones de gobierno electrónico 96 Recuadro 4.1. ¿Qué puede aprender Argentina de la experiencia internacional con los seguros agrícolas? 130 Recuadro 5.1. Estrategias de mantenimiento integrales y eficientes, basadas en los resultados 145 Recuadro 5.2. Enseñanzas aprendidas de las alianzas público-privadas 146 Recuadro 6.1. El Gobierno respalda programas para inversiones productivas 157 Recuadro 6.2. Un programa de una alianza público-privada mejora la confianza de los inversores privados (Sudáfrica) 166 Recuadro 6.3. Mejoras crediticias: La Financiera de Desarrollo Nacional de Colombia 167 Recuadro 6.4. Títulos garantizados por el Gobierno (Perú) 168 Recuadro 9.1. La importancia de los sectores de bienes transables: Enseñanzas de la experiencia internacional 205 Recuadro 9.2. Priorizar el crecimiento económico y la creación de puestos de trabajo a nivel de la ciudad 210 Recuadro 9.3. Impulsar el crecimiento a largo plazo en ciudades ricas en recursos: Enseñanzas extraídas de Houston 212 Recuadro 9.4. Mejora de la prestación de servicios mediante la cooperación voluntaria en la Región ABC de São Paulo 214 Recuadro 9.5. La cooperación entre municipalidades para la prestación del servicio de desechos sólidos en Argentina 215 Recuadro 9.6. Abordaje de la expansión urbana: Enseñanzas extraídas de México 216 Informe general: Un nuevo rumbo Informe general: Un nuevo rumbo* Resumen A l aproximarse a su bicentenario, Argentina tiene la oportunidad de liberar su potencial 13 de desarrollo. Al inicio del siglo XX, Argentina era uno de los países más ricos del mundo. Entre 1871 y 1914, su tasa de crecimiento anual ascendió, en prome- dio, al 6% y su ingreso per cápita representaba el 92% del promedio de 16 economías ricas. Hoy, su ingreso per cápita representa el 43% de esos mismos países1, aunque su potencial es mucho mayor. Argentina tiene abundantes recursos naturales en energía y agricultura. Sus reservas de shale gas y shale oil ocupan, respectiva- mente, el segundo y el cuarto lugar en orden de impor- tancia a nivel mundial. En su territorio de 2,8 millones de kilómetros cuadrados, el país tiene tierras agrícolas extraordinariamente fértiles y goza de la ventaja de los ciclos de cultivo invertidos del hemisferio sur. El sector agrícola aplica algunas de las prácticas más modernas 1  Los 16 países incluidos en la muestra son: Australia, Austria, Bélgica, Gran Bretaña, Canadá, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Italia, Japón, Países Bajos, Noruega, Suecia, Suiza y Es- tados Unidos. Fuente: Proyecto Maddison, en términos de la pari- dad del poder adquisitivo. *: La siguiente nota fue escrita por Zafer Mustafaoglu, Andrea Co- ppola y Bernardo Díaz de Astarloa, y contó con los valiosos análi- sis, comentarios y orientaciones de Jesko Hentschel, Augusto de la Torre, Pablo Saavedra, Jorge Araujo, David Rosenblatt, Sergio Schmukler, Daniel Lederman. Roby Senderowitsch, Ariel Fiszbein, Rafael Rofman, Julian Lampietti, Shane Romig y Yanina Budkin. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo del mundo y es líder en las esferas de genética, maqui- tenido efectos adversos en la mayoría de los países de naria agrícola e innovación. Asimismo, Argentina tiene América Latina, lo que ha reducido marcadamente las grandes oportunidades en algunos subsectores de ma- perspectivas de crecimiento en la región. nufacturas y en el sector de servicios innovadores de alta tecnología. Los indicadores sociales son sólidos y la Después de un período de alto crecimiento en el país, sociedad asigna gran importancia a la educación y los comenzaron a surgir desequilibrios macroeconómicos conocimientos. En la actualidad, su clase media es una en la segunda mitad de la década pasada y la gestión de las más grandes de América Latina, aunque el 40% institucional se debilitó. Las estadísticas oficiales, es- de la población es potencialmente vulnerable de volver a pecialmente las relativas a los precios al consumidor, caer en la pobreza en caso de un shock económico. Con- dejaron de ser confiables. Las dificultades que plantean cretar el potencial de desarrollo del país es fundamental los cambios en el entorno externo se han agravado para crear empleo sostenido y equitativo, poner fin a la debido a otros factores, como la falta de acceso a los pobreza y la vulnerabilidad y lograr un mayor grado de mercados internacionales de capital, una política fiscal equidad en su sociedad. y monetaria que contribuyó al alza de la inflación, y los bajos niveles de inversión. Actualmente, el déficit fiscal Para revitalizar el crecimiento y la creación sosteni- y la tasa de inflación de Argentina se sitúan entre los ble de empleo es necesario abordar las presiones a más altos del grupo de países comparables de la región. corto plazo que afronta el país. En la sociedad argen- Las reservas internacionales han disminuido marcada- tina, las elecciones presidenciales de 2015 han genera- mente durante los últimos años. La baja relación de cré- do amplios debates respecto del futuro de sus políticas dito interno/PIB exacerba los desafíos que enfrentan las económicas y la necesidad de crear un marco de políti- empresas en Argentina. Estos factores han llevado a un cas propicias para el crecimiento sostenido. Dado que estancamiento de la economía, agobiada por desequili- la economía mundial se ha venido debilitando en forma brios macroeconómicos. Si bien la creación de empleo constante y que algunas economías han sufrido un gran en el sector privado fue elevada y firme hasta 2008, su deterioro, estos debates se han centrado principalmen- naturaleza ha cambiado desde entonces, dado que el te en las medidas que debe adoptar el país para abordar sector público se convirtió en el motor de la creación de 14 las presiones macroeconómicas a corto plazo y sentar empleo y la economía creció principalmente a través del las bases para un crecimiento inclusivo elevado y soste- consumo y el mercado interno. En el presente informe nido. En este contexto, en el presente informe se analiza se señala que Argentina tiene la oportunidad de liberar la evolución reciente de las condiciones externas y los su potencial de desarrollo mediante la reorientación de desafíos internos y se procura establecer la manera en sus políticas actuales hacia el desarrollo económico y que Argentina podría reorientar sus políticas para po- social a largo plazo. ner en marcha nuevamente el crecimiento inclusivo y la creación sostenible de empleo. Si Argentina logra am- El país necesitará un sólido programa macroeconó- pliar su base de conocimientos, mantener altas tasas mico y un marco de políticas propicias para el creci- de inversión y establecer la productividad como motor miento, en cuyo contexto se implemente inicialmente del crecimiento, el país podría realizar grandes avances un conjunto de medidas seleccionadas, a fin de gene- y asumir un papel de liderazgo en la región. rar credibilidad, permitir el reingreso a los mercados de capital y respaldar el crecimiento de base amplia El debilitamiento de las condiciones externas y las a mediano plazo y la creación de empleo de calidad. presiones económicas internas demandan una reo- El acceso al financiamiento externo sería una prioridad rientación de las políticas económicas en Argentina y fundamental que permitiría al nuevo Gobierno suavizar otros países de la región. Después de la crisis de 2001- el restablecimiento del equilibrio de la economía y adop- 02, Argentina se recuperó rápidamente en un contexto tar un enfoque gradual para llevar a cabo las reformas de condiciones externas favorables; registró una de las necesarias en materia macrofiscal y de política. Este fi- tasas de crecimiento más altas de la región y alcanzó nanciamiento estaría respaldado a través de un progra- metas sociales importantes, como una reducción signi- ma de reforma claro y convincente con componentes a ficativa de la pobreza y la desigualdad de ingresos. En corto y a mediano plazo. Asimismo, la implementación los últimos tiempos, la disminución de los precios de los inicial de algunas medidas de política cruciales, en los productos primarios y su débil demanda mundial han primeros días del nuevo Gobierno, garantizaría la credi- Informe general: Un nuevo rumbo bilidad del programa en su conjunto. La magnitud y la será menor que en los períodos de altos precios de la importancia de las medidas que sería necesario adop- energía. De igual modo, los ingresos fiscales provenien- tar inicialmente influirán y también dependerán de la tes de los impuestos a la exportación se redujeron del magnitud del financiamiento externo disponible y de la 2,8% del producto interno bruto (PIB) en 2010 al 1,3% credibilidad del programa en su conjunto. Una pronta del PIB en 2015, en consonancia con la disminución de y exitosa resolución del conflicto con los holdouts en los precios internacionales de los productos primarios. términos aceptables para Argentina permitiría que el Las autoridades podrían reemplazar los impuestos a país tuviera pleno acceso a los mercados internaciona- la exportación por un impuesto sobre las utilidades u les de capital. Además, al aumentar la credibilidad, los otras formas de tributación que promovieran la pro- argentinos que mantienen sus activos fuera del sistema ducción y aumentaran las exportaciones agrícolas, financiero argentino podrían considerar nuevas oportu- respaldando de esa manera las reservas internaciona- nidades de inversión en su propio país. les del Banco Central. Otros elementos cruciales del programa incluirían la Mientras se implementan las reformas y se crean reforma de las estadísticas, la adopción de un régi- condiciones normativas propicias, las políticas públi- men de tipo de cambio diferente y la redefinición del cas deberían poner el acento en mantener el empleo rol del Banco Central. Un elemento primordial de ese y, promover su creación. El empleo proporciona los me- programa sería la creación de la base institucional y dios para la subsistencia y el tejido social. El aumento regulatoria para elaborar estadísticas confiables. Un de los ingresos derivados del empleo fue fundamen- cambio hacia una manera más flexible de determinar tal para reducir la pobreza en Argentina entre 2004 y el tipo de cambio y la unificación de los distintos tipos 2012, pero en años recientes su función ha disminuido. de cambio que prevalecen en el mercado serían tam- Durante los últimos años, la creación de empleo estu- bién elementos fundamentales de ese programa. Sería vo en manos del sector público; ahora será necesario importante adoptar una política monetaria orientada a que el sector privado asuma nuevamente esa iniciativa. la estabilidad de los precios, poner fin a la monetización En este sentido, la experiencia de otros países en ma- de los déficits fiscales y permitir que el Banco Central teria de políticas de promoción de empleo podrían ser 15 recupere su facultad de elegir los instrumentos de po- útiles para Argentina. El abanico de intervenciones es lítica en forma independiente. Este plan fiscal también amplio, e incluye: i) facilitar el acceso al financiamiento podría incluir una trayectoria de consolidación fiscal para las pymes que enfrentan restricciones de crédito basada en la reducción de los subsidios (aquellos que (Turquía, 2002); ii) modificar el clima de negocios y las benefician a los hogares del 60% más rico de la pobla- operaciones de las pymes (Corea, 2009); iii) permitir ción), la reducción de la duplicación, un mayor grado de los contratos especiales de trabajo a corto plazo en las eficiencia en los programas de gastos y la eliminación empresas del sector formal (varios países, 200809); iv) de los gastos fiscales con mal desempeño. Por ejemplo, reducir temporalmente los aportes a la seguridad social para fortalecer los programas de inversión pública se para industrias o grupos sociales concretos (jóvenes, podrían reducir los plazos de ejecución, evitar los sobre- las personas que ingresan a la fuerza de trabajo formal costos y eliminar los proyectos de inversión inviables. a través de programas de recapacitación, trabajadores También sería importante que el programa incluyera re- de la industria automotriz) como en el caso de Brasil, formas de política orientadas a reducir las distorsiones y v) formar una coalición de empleadores, sindicatos de precios y comerciales, promover la inversión privada y el Gobierno para dar empleo a los jóvenes (y propor- y aumentar la productividad. cionar incentivos especiales para la contratación de jó- venes que buscan empleo por primera vez). Argentina El nuevo entorno externo podría facilitar algunas re- ya cuenta con un amplio programa para proporcionar formas en materia de política. Esta cuestión está re- subsidios y servicios a los jóvenes que no tienen empleo lacionada con los subsidios y los impuestos a la expor- o buscan su primer empleo, en cuyo marco se ofrecen tación sobre los productos agrícolas. En la actualidad, intervenciones adaptadas a cada caso que incluyen la los bajos precios internacionales de la energía brindan terminación de la escuela, pasantías, capacitación, in- una oportunidad para abordar los costosos subsidios termediación y otros servicios. Este programa se podría a la energía. El traslado de la reestructuración de ta- expandir a fin de incluir a un mayor número de partici- rifas y las reformas regulatorias a los consumidores pantes y así facilitar su acceso a empleos de calidad. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Asimismo, será importante proteger y respaldar a los sostenido e inclusivo mediante la promoción de las pobres y a los grupos vulnerables durante el proceso inversiones y la facilitación del acceso al financia- de reforma fiscal y económica. Durante todo proceso miento. La inversión en nuevos proyectos de infraes- de reforma fiscal es importante garantizar que las polí- tructura de gran escala así como la mejora del capital ticas sociales lleguen a los pobres; por ejemplo, durante físico instalado permitirían aumentar los niveles de vida la reforma de los subsidios, los pobres estarían prote- en las regiones postergadas, al proporcionar los bienes gidos, mientras que quienes tienen capacidad para ha- públicos clave que son necesarios para el desarrollo del cerlo pagarían por los servicios recibidos. De igual modo, sector privado. La mejora de la infraestructura logística los programas sociales deberían proteger a los grupos debería facilitar la reasignación de recursos, pues permi- vulnerables mientras se crea espacio fiscal mediante tiría reducir los costos del comercio interno y conectar el aumento de la eficiencia del gasto y la reducción de a las ciudades y a las economías regionales para liberar los generosos subsidios que benefician desproporciona- su potencial. En este proceso, el sector privado debería damente a las personas que no necesitan ese apoyo. desempeñar un papel activo para cerrar la brecha de in- Argentina aplica una política muy sólida de transferen- fraestructura, así como colaborar con el sector público cia de ingresos que abarca el sistema de pensiones (que en la elaboración y el financiamiento de proyectos. Para cubre a más del 90% de los ancianos y beneficia a una lograrlo, sin embargo, la creación de mecanismos de fi- población mucho más amplia a través de transferen- nanciamiento innovadores y la transición a un mercado cias intrafamiliares) y las asignaciones familiares, que financiero a largo plazo más profundo revestirán vital im- protegen a aproximadamente el 80% de los niños que portancia. La promoción del ahorro interno, que actual- pertenecen al 40% más pobre de la población, a través mente es bajo en comparación con los estándares regio- del programa Asignación Universal por Hijo. nales, sería fundamental para alcanzar estos objetivos. El fortalecimiento del marco jurídico e institucional La formulación de una estrategia de crecimiento a y la mejora de la gobernanza y los servicios públicos mediano plazo basada en la creación y la difusión del podrían contribuir directamente a la creación de con- conocimiento puede preparar a Argentina para los diciones propicias para acelerar el ritmo de aumento empleos del futuro. La educación, la formación de ap- 16 de la productividad, el crecimiento y la reducción de la titudes y la innovación acrecentarán el capital humano pobreza. Los indicadores mundiales de gobernanza de de la nación y prepararán a la población para los em- 2013 demuestran que si bien el desempeño de Argenti- pleos del futuro. Aunque el gasto público en educación na en diversas áreas es desigual, siempre es inferior al ha aumentado, los resultados de aprendizaje de Argen- promedio regional, con un desempeño especialmente tina no mejoraron. Se estima que, si mejora la calidad bajo en los índices relacionados con el imperio de la ley de la educación, el país puede lograr grandes aumentos y la calidad regulatoria. El país tiene un marco jurídico de la productividad laboral y el crecimiento económico. e institucional formal para mejorar la gobernanza. Sin Asimismo, las inversiones en educación superior ayuda- embargo, todavía existen problemas con respecto a la rían a Argentina a ampliar la base de conocimientos de aplicación eficaz y la credibilidad de las instituciones. la economía. Aunque el acceso a los servicios públicos es elevado a nivel país, aún persisten grandes disparidades provin- El aumento de la productividad general de la econo- ciales. Estas disparidades podrían reducirse mediante mía ayudaría al país a incrementar su potencial de una asignación más equitativa y eficaz de los recursos, crecimiento y bienestar a largo plazo. La búsqueda que podría estar vinculada, en particular, con apoyo del crecimiento basado en la productividad no ha sido para mejorar el desempeño a nivel provincial. Se necesi- fructífera en Argentina. En las últimas dos décadas, el tan políticas multisectoriales para mejorar la coordina- crecimiento se basó en la expansión del empleo, la acu- ción del sector público y la calidad de los servicios tanto mulación de capital y el agotamiento de los recursos a nivel federal como provincial. La mejora del desem- naturales, mientras que la productividad total de los peño del sector público es instrumental para acumular factores se estancó o, incluso, disminuyó. No obstante, capital humano y físico y para reducir la pobreza. sin un aumento sostenido de la productividad será muy difícil que el país logre niveles más altos de PIB per cá- Además de crear condiciones propicias para el cre- pita y se aproxime a los niveles de vida de las economías cimiento, Argentina puede revitalizar el crecimiento desarrolladas. Informe general: Un nuevo rumbo Las ciudades podrían desempeñar un papel funda- públicas para el desarrollo con el objeto de proporcio- mental como motores del crecimiento y la creación nar al nuevo Gobierno una perspectiva de las medidas de empleo. El aumento de la productividad y la crea- que podría adoptar el país para promover el crecimiento ción de empleo son producto de las actividades coti- inclusivo y mejorar aún más el bienestar social de sus dianas de las empresas, las personas y el sector pú- ciudadanos. Los temas de estas notas se seleccionaron blico. Dado que más del 90% de los argentinos reside y mediante consulta con el Gobierno e importantes refe- trabaja en zonas urbanas y se prevé que se incorpora- rentes argentinos en los temas específicos, teniendo en rán otros 10 millones de habitantes en el curso de las cuenta los conocimientos y la experiencia del Banco en próximas décadas, la capitalización del potencial de las áreas concretas (recuadro 1). ciudades permitirá lograr un aumento de la productivi- dad, mejores empleos y niveles de vida más altos. Las El presente informe se basa en las notas de políticas ciudades argentinas están creciendo en forma horizon- públicas para el desarrollo elaboradas por el Banco tal, en vez de vertical, lo que crea externalidades nega- y también en un conjunto más amplio de materia- tivas. Esta tendencia se podría revertir mediante una les disponibles para este fin. En el marco del informe estrategia urbana, impulsada en el ámbito nacional y se procura comprender los desafíos de desarrollo que aplicada a nivel local, que abarque el transporte, la vi- afronta el país en el contexto del actual entorno mun- vienda y la planificación en el contexto urbano, es decir dial y se enuncian importantes opciones de políticas y los principales factores que dan forma a las ciudades. reformas que podrían ayudar a Argentina a superar las La creación de empleo se verá facilitada por condicio- dificultades económicas a corto plazo y liberar su po- nes propicias que generen oportunidades de empleo en tencial de crecimiento sostenido elevado e inclusivo. los sectores transables, incluidos los servicios de alto nivel y las manufacturas. El presente informe está estructurado de la siguien- te manera: A continuación de esta introducción, en la sección II se analizan los acontecimientos recientes, Introducción tanto externos como internos, poniendo énfasis en la necesidad de reorientar las políticas macroeconómi- 17 El presente informe general contiene un resumen de cas. La sección III contiene un análisis de las posibles la perspectiva del Banco Mundial sobre los princi- opciones de políticas para liberar el potencial de de- pales desafíos y opciones de políticas de desarrollo sarrollo de Argentina. En la sección IV se analizan los que Argentina tiene ante sí para revitalizar un creci- factores que sustentan el crecimiento inclusivo y los miento inclusivo con creación sostenible de empleo. empleos de calidad. Por último, la sección V contiene El Banco ha elaborado un conjunto de notas de políticas las conclusiones. Recuadro 1: Notas de políticas públicas para el desarrollo elaboradas por el Banco Mundial 1. El futuro de los subsidios residenciales en Argentina: Cómo beneficiar a los pobres de forma más eficaz y menos costosa 2. Mejorar la prestación de servicios públicos a través del fortalecimiento de las instituciones del sector público 3. Protección social y trabajo en Argentina 4. Aprovechamiento de las ventajas comparativas de Argentina en materia de agricultura 5. Inversión en la anticuada infraestructura de Argentina 6. Elementos clave para promover el financiamiento a largo plazo 7. Mejorar la calidad de la educación 8. La logística en Argentina: Mirando hacia el futuro 9. Liberando el potencial de las ciudades argentinas Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Evolución de las condiciones bajadores asalariados en el sector privado y el resto a externas e internas recientes empleados públicos o trabajadores autónomos. Después de la crisis de 2001-02, Argentina se recu- Al mismo tiempo que la actividad económica se ex- peró rápidamente y logró un nivel extraordinario de pandía, las autoridades aplicaron políticas sociales crecimiento y creación de empleo. La crisis de 2001- inclusivas. El Gobierno elaboró y ejecutó importantes 02 fue una de las más graves de la historia del país y, programas sociales, como el programa Jefes y Jefas de por cierto, una de las crisis financieras más graves que Hogar, la moratoria previsional y la Asignación Univer- se hayan registrado en las economías avanzadas y en sal por Hijo. Estas y otras políticas públicas tuvieron por los mercados emergentes en los últimos 65 años2. El objeto proteger y respaldar a los pobres que se encon- PIB per cápita se redujo en un 25%, junto con aumentos traban en una situación muy frágil después de la crisis, sin precedentes en la pobreza y el desempleo, una gran reducir la desigualdad y proporcionar mejores oportuni- crisis de balanza de pagos, una devaluación traumática dades a todos los habitantes. El gasto público en edu- y el incumplimiento del pago de la deuda soberana. En cación y salud también aumentó marcadamente. el peor momento de la crisis, cerca de la mitad de pobla- ción era pobre y una cuarta parte de los habitantes no El crecimiento económico fue inclusivo, las tasas de tenía empleo. Después de la crisis Argentina se recuperó pobreza y desigualdad disminuyeron y la movilidad rápidamente. En comparación con las crisis macroeco- social mejoró. Una característica distintiva de la expe- nómicas que se han producido recientemente en diver- riencia de crecimiento reciente del país fue su orienta- sas partes del mundo, la recuperación del país registra ción a favor de los pobres, especialmente notable debi- una de las tasas medias de crecimiento del PIB per cá- do a que los indicadores sociales se habían deteriorado pita más altas (gráfico 1a). Los factores que impulsaron considerablemente antes y durante la crisis. Medida por el crecimiento fueron primordialmente el consumo pri- el porcentaje de la población que subsiste con US$2,5 al vado, la inversión y las exportaciones (gráfico 1b). Más día, la pobreza extrema disminuyó del 17,0% en 2003 al aún, Argentina tuvo un crecimiento sostenido y, en los 4,5% en 2013, mientras que la pobreza total (las perso- años siguientes, logró una de las tasas de crecimiento nas que viven con menos de US$4 al día) disminuyó del 18 más elevadas de América Latina. Entre 2003 y 2014, 39,8% al 10,9% en el mismo período. La distribución del las tasas de crecimiento anual del PIB ascendieron, en ingreso mejoró: el coeficiente de Gini disminuyó de 50,2 promedio, al 5,7%, un porcentaje superado solo por Pa- en 2003 a 42,3 en 2013. El desempleo bajó marcada- namá y Perú en la región (gráfico 2a). mente, de más del 20% en 2003 al 7% en 2014 y el em- pleo informal se redujo del 50% al 35% durante el mismo La capacidad ociosa que se creó durante la crisis, período. Aunque en la mayoría de los países de la región un tipo de cambio competitivo y un entorno exter- también se registraron disminuciones de la pobreza y la no favorable respaldaron el desempeño de Argenti- desigualdad de ingresos, los logros de Argentina la si- na en materia de crecimiento y empleo. Debido a los túan entre los países de la región con mejor desempeño bajos niveles de utilización de la capacidad instalada y en materia de reducción de la pobreza y de aumento de el elevado desempleo durante la crisis, Argentina pudo la prosperidad compartida (gráfico 3a y 3b). aplicar una política monetaria expansiva sin crear pre- siones inflacionarias. En consecuencia, el tipo de cam- Además del sólido crecimiento económico, con el bio real se mantuvo en un nivel altamente competitivo tiempo se registró un aumento de los desequilibrios en un momento en que existía una fuerte demanda de macroeconómicos y de la incertidumbre del marco de los productos argentinos por parte de sus principales las políticas públicas que puso en peligro la sosteni- socios comerciales, en particular la pujante China. Du- bilidad de la política macroeconómica. Estos desequi- rante este período, el alza de los precios de los produc- librios incluyeron presiones inflacionarias constantes tos básicos también dio un gran impulso a la economía que el Gobierno ha procurado contener a través de di- argentina (gráfico 2b). A raíz de estos factores, en la versas medidas, entre ellas el congelamiento de precios economía se crearon casi cuatro millones de empleos de productos específicos. Las cuentas fiscales se dete- desde 2002 a 2009: dos tercios correspondieron a tra- rioraron a raíz del acelerado aumento de los subsidios y el gasto social. La cuenta corriente empeoró debido 2  Véase Papell y Prodan (2011), Harris, Reinhart y Rogoff, 2014. a la apreciación de la moneda y la pérdida de compe- Informe general: Un nuevo rumbo Gr fico 1: Ar ntin sufrió un d l s crisis m s r v s d l histori r ci nt , p ro s r cup ró r pid m nt r ci s l impulso d l consumo priv do, l inv rsión l s xport cion s a) Severidad y recuperación de crisis recientes b) Contribución al crecimiento del PBI, Argentina 2003-2014 12 20% Crecimiento promedio del PBI per cápita 10 15% durante la recuperación (%) Venezuela 8 Argentina 1994 10% 2001 6 5% Indonesia Uruguay 4 1997 2002 0% México 2 1981 -5% Ucrania 2008 0 -10% 15 20 25 30 35 40 45 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Inversión Exportaciones Importaciones Consumo privado Índice de severidad (Reinhart, Rogo & Harris 2014) Consumo público Crecimiento del PBI Fuente: Elaborado por personal del Banco Mundial con datos de Harris, Reinhart y Rogo , 2014 (grá co izquierdo) y del INDEC (grá co derecho). Notas: El índice de severidad es la suma de la disminución porcentual del PIB per cápita desde el punto máximo al mínimo y el número de años que transcurrieron hasta que el país logró retornar al punto máximo anterior a la crisis. El período de recuperación abarca los años comprendidos entre el punto mínimo y el primer año en que la economía llegó a su punto máximo anterior a la crisis o lo superó. Gr fico 2: El r ci nt d s mp ño d Ar ntin n m t ri d cr cimi nto fu uno d los m jor s d l r ión stuvo r sp ld do por términos d l int rc mbio f vor bl a) Crecimiento del PBI real en economías seleccionadas de América Latina b) Evolución de los términos del intercambio 10% 290 8% 6% 240 4% 2% 190 0% -2% -4% 140 19 -6% -8% 90 -10% -12% 40 Venezuela Brasil Argentina Chile Panamá Perú Colombia México 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Brasil Bolivia Chile Colombia 2003-2014 (tasa anual promedio) 2015 (est) Argentina México Perú Venezuela, RB Fuente: Indicadores del desarrollo mundial (Banco Mundial) y proyecciones incluidas en Perspectivas de la economía mundial 2015 (Fondo Monetario Internacional). Gr fico 3: L s polític s soci l s l cr cimi nto d l mpl o n r ron r nd s m jor s n l s condicion s soci l s ll v ron l Ar ntin un posición c rc n l cim n Améric L tin l C rib a) Desigualdad del ingreso (coe ciente de Gini) b) Tasa de pobreza a US$2,5 por día, 2005 PPP (% de la población) 61 35 58 30 55 25 52 20 49 15 46 10 43 5 40 0 Colombia Brasil Chile México Perú Argentina*Uruguay* Colombia México Perú Brasil Argentina*Uruguay* Chile 2003 2013 2003 2013 Fuente: LAC Equity Lab (Banco Mundial). * Estimaciones representativas a nivel urbano exclusivamente. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo titividad, y las reservas internacionales disminuyeron sistemáticamente la desaceleración económica de la considerablemente después de 2010. Los desequili- región y los pronósticos sobre el crecimiento se han brios, junto con varias políticas sectoriales, han llevado tornado más desalentadores, reflejando la creciente a un deterioro del clima de negocios, en particular en el incertidumbre respecto de la economía mundial y Chi- sector de energía. En 2007, la modificación de la meto- na (gráfico 5a y 5b). La posterior desaceleración de los dología estadística para calcular el índice de precios al flujos internacionales de comercio generó inquietudes consumidor (IPC) planteó dudas respecto de las cifras adicionales y la depreciación cambiaria fue generaliza- oficiales de inflación, y con el tiempo dio lugar a que el da. Brasil, la economía de mayor magnitud de la región, Fondo Monetario Internacional (FMI) emitiera una de- está experimentando una marcada depreciación y una claración de censura e instara a Argentina a mejorar la grave recesión a raíz de la disminución del consumo y la calidad de sus estadísticas de inflación y PIB. El país si- inversión en un contexto de escasa confianza y políti- guió afrontando dificultades a raíz del incumplimiento, cas monetarias y fiscales más restrictivas para reducir desde 2001, del pago de la deuda con los holdouts que la inflación. Se prevé que la baja actividad económica no participaron en los canjes de deuda de 2005 y 2010. persistirá en 2016. Estos acontecimientos producirán Asimismo, la nacionalización de los fondos privados de una mayor disminución de la demanda y los precios de pensión (en 2008), Aerolíneas Argentinas (en 2008) y los productos primarios, que generará impactos negati- la empresa petrolera YPF (en 2012) acrecentó la incer- vos en el crecimiento y las cuentas fiscales en la región. tidumbre respecto del marco normativo y los derechos Asimismo, la normalización de la política monetaria de de propiedad. Frente a las presiones sobre sus reservas Estados Unidos podría dar lugar a una disminución de internacionales, el Gobierno aplicó en forma creciente los flujos de capital, un aumento del costo del endeu- políticas comerciales y cambiarias restrictivas para damiento y un debilitamiento de las monedas locales. contener la demanda de divisas. …En un contexto regional cada vez más difícil, En los últimos años, el empeoramiento de las Argentina enfrenta desafíos internos específicos. condiciones externas se ha traducido en un crecimiento más lento en toda la región… A medida que el PIB alcanzaba el nivel del producto 20 potencial y Argentina aplicaba políticas expansivas, Los acontecimientos recientes en la economía mun- surgieron desequilibrios macroeconómicos y la infla- dial oscurecen las perspectivas a corto plazo de toda ción se convirtió en un motivo de preocupación. La in- la región. Tras una década de sólido crecimiento, a versión no se mantuvo a tono con el rápido crecimiento partir de 2011 las economías latinoamericanas se han económico y la utilización de la capacidad instalada en venido desacelerado a un ritmo más rápido que el pre- la industria ascendió al 75% en 2008 y casi al 80% en visto (gráfico 4a y 4b). Los analistas han subestimado 2011. Con la aplicación de políticas monetarias y fisca- Gr fico 4: L s condicion s xt rn s h n mp or do d sd l crisis fin nci r int rn cion l, qu m rcó l fin d l s lt s t s s d cr cimi nto n Améric L tin a) Argentina: PIB de principales socios comerciales y términos b) Crecimiento promedio del PIB, antes y después del intercambio, 1998-2015 (2003=100) 10% de la crisis nanciera global 160 340 9% 150 290 8% 140 240 7% 130 6% 120 190 5% 110 140 4% 100 90 3% 90 2% 80 40 1% 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 0% Argentina Brasil Chile Colombia Perú México Venezuela Brasil Unión Europea EEUU Términos del China intercambio (Eje derecho) 2004-2007 2009-2012 Fuente: Indicadores del desarrollo mundial (Banco Mundial), INDEC y proyecciones incluidas en Perspectivas de la economía mundial 2015 (FMI). Informe general: Un nuevo rumbo Gr fico 5: L d s c l r ción n Améric L tin h sup r do l s pr vision s, r fl j l cr ci nt inc rtidumbr r sp cto d l s condicion s conómic s mundi l s a) Actualización de las proyecciones de crecimiento para 2015 b) América Latina: crecimiento actual y proyectado, 2010-2015 6% 7% 4% 6% Tasa de crecimiento proyectada 5% 2% 4% 0% 3% -2% 2% -4% 1% -6% 0% -8% Ene-14 Abr-14 Jul-14 Oct-14 Ene-15 Abr-15 Jul-15 Sep-15 -1% 2010 2011 2012 2013 2014 2015e Argentina Brasil Chile Colombia Perú México Venezuela Proyección a diciembre del año anterior Crecimiento actual Fuente: Elaborado por personal del Banco Mundial en base a proyecciones de Consensus Forecasts y los Indicadores del desarrollo mundial (Banco Mundial). les expansivas, el PIB siguió creciendo a un ritmo supe- en ese año. Según estimaciones privadas y un prome- rior a su potencial (gráfico 6a). Los subsidios a la energía dio de provincias seleccionadas que realizan mediciones y el transporte, que se aplicaron para mantener bajas independientes del IPC, la inflación alcanzó un punto las tarifas y proteger el poder adquisitivo de los hogares máximo del 37% (gráfico 7a). La inflación ha disminuido después de la crisis, aumentaron rápidamente (gráfico en los últimos meses y ascendió al 14,4% en septiembre 6b) y el crecimiento del gasto social no se detuvo. Las de 2015 (interanual) según fuentes oficiales y al 25,8% cuentas fiscales se deterioraron y en 2011 se registró de acuerdo con las estimaciones privadas compiladas un déficit del 1,3% del PIB, el primero desde la crisis de por el Congreso. No obstante, las tasas de inflación son 2001-02 (sin incluir los efectos temporales de la crisis elevadas en comparación con los estándares interna- 21 internacional de 2009). En el frente externo, el deterioro cionales y latinoamericanos. Las cifras de inflación en de la balanza comercial fue acompañado de un aumen- 2014 de países similares fueron las siguientes: 6,3% en to del giro de ganancias y dividendos al extranjero. En Brasil, 4,4% en Chile y 8,9% en Uruguay. 2014, el déficit fiscal alcanzó el 2,5% del PIB, en compa- ración con el superávit del 1,1% que se había registrado La inflación elevada y persistente y la política del Ban- seis años antes (gráfico 6c). Al mismo tiempo, el déficit co Central de anclar el tipo de cambio nominal ocasio- en cuenta corriente llegó al 1,1% del PIB, en compara- naron una apreciación real del peso y una pérdida de ción con un superávit del 1,6% en 2008. Se prevé que el competitividad. Sobre la base de las estimaciones no déficit fiscal será aún mayor en 2015, posiblemente del oficiales de inflación, entre 2009 y 2013 el tipo de cam- 5% del PIB. A raíz de la falta de acceso a financiamiento bio real se apreció 31% frente al dólar estadounidense. En externo, el déficit se monetizó mediante un incremento 2009, los salarios formales del sector privado medidos constante de las transferencias del Banco Central, lo en dólares estadounidenses se aproximaban al promedio que generó presiones inflacionarias (gráfico 6d). de 1995-2000; para 2013, eran 83% más altos que en 2001 (gráfico 7b). En consecuencia, las empresas nacio- Si bien se están desacelerando, las presiones infla- nales sufrieron una pérdida de competitividad, mientras cionarias continúan y persiste la brecha entre las que el aumento del poder adquisitivo de los consumido- estadísticas oficiales y las no oficiales. Tras la modi- res en moneda extranjera fomentó la adquisición de pro- ficación de la metodología para calcular el IPC en 2007 ductos importados. Estos dos factores contribuyeron a se generaron dudas respecto de la credibilidad de las que se generaran desequilibrios externos. Entre 2002 y cifras oficiales de inflación. A partir de ese momento se 2008, las exportaciones totales aumentaron a un pro- produjo una brecha significativa entre las estimaciones medio anual del 18,9%; entre 2012 y 2014, disminuyeron oficiales y las privadas. Después de la incorporación de a una tasa promedio anual del 4,7%. El debilitamiento de una nueva metodología oficial para calcular el IPC en la demanda mundial también influyó en la disminución 2014, la inflación medida por el INDEC ascendió al 24% de las exportaciones durante el último período. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Gr fico 6: El fu rt cr cimi nto sin un niv l comp r bl d inv rsión oc sionó un r ducción d l br ch d producción pr sion s infl cion ri s, mi ntr s l s cu nt s fisc l s xt rn s s d t rior b n a) Argentina: PIB actual y potencial, 2004-2014 b) Subsidios como % del PIB 900 6% 4,0% 850 3,5% 5% 800 3,0% Miles de millones de AR$ 4% 750 2,5% 700 3% 2,0% 650 1,5% 2% 600 1,0% 1% 550 0,5% 500 0% 0,0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 PIB real (base 2004) PIB Potencial Total (eje izquierdo) Energía Transporte c) Argentina: resultado scal y de cuenta corriente d) Argentina: in ación anual del IPC, Ene-2006/Sep-2015 como % del PIB, 2004-2014 4% 50% 3% 45% 2% 40% 1% 35% 30% 0% 25% -1% 20% -2% 15% -3% 10% -4% 5% 22 -5% 0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Ene-06 Dic-07 Nov-09 Oct-11 Sep-13 Ago-15 Resultado nanciero Resultado nanciero Balance de cuenta IPC- Promedio de provincias Estimaciones privadas sin Banco Central corriente INDEC seleccionadas compiladas por el Congreso Fuente: El PIB potencial se basa en estimaciones del Banco Mundial. PIB real y datos del IPC: INDEC, institutos de estadística provinciales y fuentes privadas. Las provincias seleccionadas para el promedio del panel d) son: San Luis, Neuquén, Tierra del Fuego y Santa Fe, aunque esta última dejó de considerarse después de enero de 2013 debido a la falta de datos. Los datos sobre los subsidios fueron proporcionados por la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP). La inversión disminuyó, tanto en el sector público trimestre de 2011 a US$300.000 millones en el segun- como en el privado. Las restricciones cambiarias, la do trimestre de 2015. elevada inflación, los controles al comercio y el default selectivo como consecuencia de la disputa no resuel- El limitado acceso a los mercados internacionales de ta con los holdouts generó incertidumbre respecto del capital exacerba los desequilibrios macroeconómi- marco de políticas y desalentó la inversión privada, que cos. Con la salvedad del déficit fiscal previsto en 2015, disminuyó en 2012 y prácticamente no creció en 2013 la magnitud de los desequilibrios fiscales y externos no (gráfico 8). A raíz del rápido aumento del gasto social es particularmente grande. Sin embargo, el limitado y el consumo público, la participación de la inversión acceso a los mercados externos de capital ha reduci- pública en el gasto público total se estancó e incluso do la capacidad de Argentina para financiarlos, lo que disminuyó durante los últimos años, al 6,9% del gasto acrecienta la vulnerabilidad del país. Argentina no ha público consolidado en 2013. En el mismo año, el total tenido acceso a los mercados internacionales de deu- de la inversión bruta interna fija representó tan solo el da desde la colocación del BODEN en 2008, y en 2014 17% del PIB, uno de los niveles más bajos de la región debió recurrir a una operación de swap de monedas con (gráfico 18). Además, los flujos de inversión extranjera China. Durante este período, la Tesorería General de la directa se sitúan entre los más bajos de la región y ca- Nación ha utilizado reservas internacionales del Ban- yeron de alrededor de US$1.500 millones en el cuarto co Central para honrar el pago de sus compromisos de Informe general: Un nuevo rumbo Gr fico 7: L pr ci ción r l d l p so oc sionó un pérdid d comp titivid d a) Argentina: tipo de cambio nominal e IPC, b) Argentina: tipo de cambio real y salarios en dólares, 520 Ene-2008/Sep-2015 (Ene-2008=100) 220 1996-2014 (2010=100) 470 200 420 180 370 160 320 140 270 120 220 100 170 80 120 60 70 40 20 20 Ene-08 Feb-09 Mar-10 Abr-11 May-12 Jun-13 Jul-14 Ago-15 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Tipo de cambio IPC (INDEC) IPC (No o cial) Salario privado formal (US$) Tipo de cambio real AR$/US$ nominal (AR$/US$) (usando IPC no o cial) Fuente: Estimaciones elaboradas por personal del Banco Mundial, datos del INDEC y de fuentes privadas. El tipo de cambio real se calculó utilizando las estimaciones del IPC recabadas por el Congreso. deuda denominados en moneda extranjera y ha finan- tanto, la carga de los avances en el frente social recayó ciado el déficit fiscal a través de anticipos del Banco casi totalmente en el sector público, pues dependieron Central. En consecuencia, el balance del Banco Central del empleo público y los ingresos no laborales a través se ha deteriorado. Las reservas internacionales cayeron de transferencias. Asimismo, otros dos factores son im- a US$26.900 millones en octubre de 2015 (o aproxima- portantes. Primero, los logros sociales sin precedentes damente el equivalente a las importaciones de cinco de los últimos años no han eliminado las disparidades meses), el nivel más bajo desde julio de 2006. Asimismo, regionales relacionadas con la pobreza y el acceso a los el nivel de reservas netas es considerablemente inferior servicios básicos (véase el capítulo 2, “Notas de políti- 23 a este nivel. El Gobierno también aplicó controles de ca- cas públicas para el desarrollo: Mejorar la prestación pital y al comercio para racionar la demanda de divisas de servicios públicos a través del fortalecimiento de las por parte de las empresas multinacionales, los importa- instituciones del sector público”). Segundo, casi el 40% dores y el público en general. Los adelantos transitorios de la clase media corre el riesgo de caer nuevamente a corto plazo del Banco Central han aumentado a un en la pobreza ante un shock económico. Para concre- monto equivalente al 17% la deuda pública en moneda tar mejoras adicionales en los resultados sociales será nacional en 2014. Por otra parte, en el primer semes- necesario restablecer el papel activo del sector privado tre de 2015 representaron el 57% de la base monetaria como generador de oportunidades de empleo. (gráfico 9). Al mismo tiempo, el stock de letras del Ban- co Central (LEBACS y NOBACS) ha aumentado del 36% El constante estímulo fiscal desde 2010 no ha gene- de la base monetaria en 2009 a más del 50% en 2015, rado un crecimiento sólido. Si se tienen en cuenta los como resultado de las medidas del Banco Central para tres períodos de ciclos económicos después de la crisis esterilizar la mencionada expansión monetaria. de 2001-02, Argentina tuvo superávits gemelos en la cuenta fiscal y en la cuenta corriente durante el perío- A medida que el crecimiento económico se desacele- do de auge de los productos básicos hasta 2008, como ró, las mejoras sociales comenzaron a depender cada muchos países exportadores de la región. Después de vez más de transferencias públicas y el sector priva- la crisis financiera internacional de 2008-09, muchos do dejó de cumplir su función de principal generador países relajaron su política fiscal para proporcionar un de empleo. A raíz de la disminución de la actividad eco- estímulo durante el período de recuperación (2009-10). nómica ha sido difícil respaldar las mejoras sociales. El El caso de Argentina fue similar. No obstante, el país no ritmo más lento de crecimiento conllevó un menor gra- suprimió el estímulo fiscal y, desde entonces, la política do de creación de empleo por parte del sector privado, fiscal se siguió deteriorando. A pesar del impulso fiscal, y el sector público fue responsable prácticamente de sin embargo, el crecimiento económico ha sido lento y todo el aumento del empleo en 2014 (gráfico 10). Por lo la inflación se mantuvo en un nivel alto. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Gr fico 8: L inv rsión priv d h p rdido impulso Gr fico 9: L domin nci fisc l h sido pr domin nt n los últimos ños Argentina: Formación bruta de capital jo Crecimiento de la base monetaria y avances transitorios del 60% (variación anual), 2005-2013 21% 65% Banco Central al Tesoro, Ene-2004/Sep-2015 50% 20% 55% 40% 19% 45% 30% 18% 20% 17% 35% 10% 16% 25% 0% 15% 15% -10% 14% -20% 13% 5% -30% 12% -5% 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Ene-04 Dic-05 Nov-07 Oct-09 Sep-11 Ago-13 Jul-15 Inversión privada Inversión pública Inversión bruta de capital jo Adelantos transitorios al Tesoro Crecimiento anual de (nivel como % del PIB, eje der.) (% de la base monetaria) la base monetaria Fuente: Estimaciones elaboradas por personal del Banco Mundial con datos del INDEC y la Fuente: Estimaciones elaboradas por personal del Banco Mundial con datos del BCRA. Secretaría de Hacienda. Gr fico 10: L s m jor s soci l s com n ron d p nd r c d v m s d tr nsf r nci s públic s l s ctor priv do d jó d cumplir su función d princip l n r dor d mpl o a) Argentina: variación de la tasa de empleo, b) Argentina: empleo formal 2,5 2004-2014 (puntos porcentuales) 14% (tasa de crecimiento anual), 2003-2015 2,0 12% 1,5 10% 8% 1,0 6% 24 0,5 4% 0,0 2% -0,5 0% -1,0 -2% -1,5 -4% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015* Sector privado Sector público Fuente: Estimaciones elaboradas por personal del Banco Mundial con datos del Ministerio de Trabajo. *En los datos de 2015 se tiene en cuenta la variación porcentual anual del primer semestre (en comparación con el primer semestre de 2014). En comparación con sus pares regionales, Argentina A raíz del nuevo contexto económico mundial y en tiene dificultades adicionales derivadas de sus des- vista de la evolución de los desequilibrios macroeco- equilibrios macroeconómicos internos. Argentina tie- nómicos, será necesario reestructurar el marco de ne la tasa de inflación más elevada del grupo de países política económica. Los grandes cambios que se han comparables (gráfico 11a). En el curso de los últimos producido recientemente en el escenario mundial, junto años, se ha producido una marcada disminución de las con la evolución de las variables internas, hacen nece- reservas internacionales (gráfico 11b). Por su déficit fis- sario reconsiderar la orientación de las políticas econó- cal, además, Argentina ocupa el primer lugar junto con micas. Abordar las presiones a corto plazo a través del Brasil (gráfico 11c). La baja razón de crédito interno/PIB restablecimiento del acceso al financiamiento externo, y los flujos negativos de inversiones de cartera exacer- la reducción de los desequilibrios fiscales y externos, la ban los desafíos que enfrentan las empresas en el país. modernización del régimen monetario y la reunificación En Argentina, la razón de crédito del sector privado/PIB del tipo de cambio es un paso fundamental para pro- es menor que en Haití, el país más pobre de América mover la inversión, crear empleo y lograr un crecimiento Latina. inclusivo, estable y sostenible. Informe general: Un nuevo rumbo Gr fico 11: Princip l s indic dor s conómicos. Ar ntin p ís s comp r bl s d l r ión 45% a) In ación del IPC (promedio anual) 120% b) Crédito doméstico al sector privado (% del PIB) 40% 100% 35% 30% 80% 25% 60% 20% 15% 40% 10% 20% 5% 0% 0% 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2009 2010 2011 2012 2013 Argentina (o cial) Argentina (no o cial) Brasil Argentina Brasil Chile Colombia Chile Colombia México Perú México Perú Venezuela 4% c) Resultado scal del gobierno general (% del PIB) 10% d) Resultado de Cuenta Corriente (% del PIB) 2% 8% 6% 0% 4% -2% 2% -4% 0% -2% -6% -4% -8% -6% 25 -10% -8% 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Argentina Brasil Chile Argentina Brasil Chile Colombia Colombia México Perú México Perú Venezuela Fuente: Perspectivas de la economía mundial (FMI), Estadísticas nancieras internacionales (FMI), INDEC y fuentes privadas. La in ación del IPC para Argentina en 2015 corresponde al promedio del período enero-septiembre de 2015. Todos los demás datos de 2015: Proyecciones incluidas en Perspectivas de la economía mundial 2015. Desplegar el potencial de importante exportador de cultivos clave: cuenta con desarrollo de Argentina 32 millones de hectáreas de tierras productivas y la ventaja de tener ciclos invertidos respecto de los del he- A. El margen para elevar la productividad y crear misferio norte para sus temporadas de cultivo. El sector empleo de manera sostenida aplica algunas de las prácticas más modernas y es líder en cría de ganado, maquinaria agrícola e innovación. El Argentina tiene un importante potencial de desarrollo potencial humano es alto, con una sociedad que valora que aún no ha sido explotado. El país dispone de enor- la educación, el conocimiento y la innovación. Muchos mes reservas energéticas y un fuerte potencial para de los indicadores sociales son positivos. la exportación de productos agrícolas (cuadro 1). En el sector de la energía, posee la segunda reserva más im- Sin embargo, comparado con otros países de la re- portante de shale gas del mundo y la cuarta de shale gión y con las economías emergentes de Asia, su oil. Si se logra aprovechar el potencial del yacimiento crecimiento de largo plazo no ha sido alto. El creci- de Vaca Muerta Argentina podría convertirse en líder miento promedio de largo plazo de Argentina (2,7%) ha regional en la producción de gas. El sector agrícola en- sido más bajo que el de otros países de la región y muy cierra también enormes posibilidades. Argentina es un inferior al de las economías emergentes de Asia (véase Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Cuadro 1: Argentina tiene un gran potencial basado en sus recursos naturales tanto en el sector energético como en la agricultura Reservas de gas y petróleo Ranking mundial Shale gas 2 (802 trillones de pies cúbicos) Shale oil 4 (27 billones de barriles) Petróleo 10 (3 billones de barriles) Gas 11 (379 billones de metros cúbicos) Exportaciones agrícolas Ranking mundial Alimento de soja 1 (28.8 millones de TM) Aceite de poroto de soja 1 (4.5 millones de TM) Aceite de semilla de soja 3 (8 millones de TM) Maíz 4 (15 millones de TM) Aceite de girasol 4 (0.35 millones de TM) Trigo 8 (5.5 millones de TM) Fuente: EIA, KPMG, USDA. el cuadro 2). Mediante un ejercicio de contabilidad del se establezca un entorno propicio para el crecimiento, crecimiento se pueden analizar en qué medida la acu- el país puede consolidar los factores que sirven de base mulación de capital físico y humano y la productividad para el crecimiento aumentando los niveles de inver- total de los factores explican el desempeño económico sión (en particular en infraestructura), mejorando los de los países. Al comparar Argentina con otras econo- resultados de la educación, incrementando la compe- mías de la región (Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y tencia e impulsando la productividad de la economía Venezuela), con países de otras regiones pero de similar en general. 26 nivel de desarrollo (Croacia, Hungría, Kazajstán, Leto- nia, Malasia, Polonia y la Federación de Rusia) y con las B. Restablecer los elementos macroeconómicos economías asiáticas de rápido crecimiento (Hong Kong, fundamentales y sentar las bases para un Corea y Singapur), se pueden extraer observaciones úti- crecimiento inclusivo les. La tasa promedio de acumulación de capital de los países que integran la muestra analizada (4,2% anual) Durante los últimos meses, el debate político y eco- es casi dos veces más alta que la de Argentina (2,3%). La nómico dentro del país ha puesto de relieve la impor- fuerza de trabajo de Argentina creció también con ma- tancia de recuperar el acceso pleno a los mercados yor lentitud (1,5% frente al 1,8% promedio de la muestra). internacionales de capital. Si se restablece el acceso El crecimiento del capital humano mostró asimismo un al financiamiento, será significativamente más sencillo desempeño desalentador (0,8% frente al 1,4%), mientras abordar las dificultades macroeconómicas. En el aspec- que la productividad total de los factores creció también to fiscal, el acceso al financiamiento externo permitirá a un ritmo menor (0,4%) que en la mayoría de los países una transición más suave hacia un nuevo equilibrio. En analizados (el promedio de la muestra es de 0,7%). el sector externo, la disponibilidad de divisas permitirá atenuar las expectativas de depreciación y dejará mar- Si Argentina lograra desplegar su potencial de desa- gen para una mayor flexibilidad en el manejo de la políti- rrollo y sacar pleno provecho de sus ventajas com- ca cambiaria. Sin acceso al financiamiento la consolida- parativas, podría alcanzar tasas de crecimiento y ción fiscal resultará mucho más drástica, a menos que productividad cercanas a las que se observan en las el país continúe financiando el déficit a través del Banco economías asiáticas en rápido crecimiento. Sin em- Central, lo que llevaría a un aumento de la inflación y bargo, para lograrlo será necesario resolver los des- bajo crecimiento. Si no se logra acceder nuevamente a equilibrios macroeconómicos de corto plazo, mejorar los mercados de capitales, también se elevará la presión los mecanismos de gestión, incrementar la transpa- sobre el tipo de cambio, lo que generaría mayor inesta- rencia y la credibilidad de las instituciones. Una vez que bilidad. Asimismo, el acceso a los mercados de capitales Informe general: Un nuevo rumbo Cuadro 2: El crecimiento económico y sus determinantes en Argentina y en otros países 1961-2014 Y h*L K L TFP Argentina 2.70 0.81 2.29 1.51 0.39 América Latina y el Caribe Colombia 4.25 1.32 3.98 2.64 0.29 Chile 4.20 1.08 3.82 2.06 0.86 Brasil 4.19 1.17 3.97 2.52 0.42 México 3.99 1.42 3.91 2.77 -0.11 Perú 3.56 1.25 3.29 2.57 -0.10 Venezuela 2.66 1.16 2.68 3.01 -1.06 Asia Singapur 7.50 1.71 7.36 3.01 1.99 República de Corea 7.34 1.80 7.66 1.99 2.38 Malasia 6.30 1.76 6.11 3.05 1.10 Hong Kong 6.20 1.46 6.05 2.35 1.73 Kazakhstan 3.52 1.60 3.90 1.27 0.34 Europa Polonia 3.66 1.12 3.34 0.92 1.23 Hungría 3.25 0.90 3.49 0.21 1.43 Latvia 2.89 1.46 3.24 0.03 0.87 Croacia 2.24 1.27 2.59 0.33 0.34 Federación Rusa 1.69 1.36 2.39 0.68 -0.45 27 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial. Nota: La contabilidad del crecimiento se basa en una función Cobb-Douglas aumentada. La productividad total de los factores es el residuo de Solow de la función de producción Cobb-Douglas y debe interpretarse como cota superior de las estimaciones de la productividad total de los factores. es esencial para respaldar las inversiones necesarias en fomente la inversión y reduzca la incertidumbre. Res- infraestructura. En este contexto, es importante seguir tablecer plenamente la credibilidad de las estadísticas avanzando hacia una pronta y exitosa resolución de la oficiales debería ser una tarea prioritaria para el nue- disputa con los holdouts en condiciones que resulten po- vo Gobierno. Este debería asimismo continuar con las sitivas para Argentina. Con un acuerdo se restablecerían iniciativas en curso dirigidas a revisar y armonizar las los pagos a los tenedores de bonos, se evitaría el riesgo metodologías que se aplican en la actualidad para se- de un aumento excesivo de la deuda, se resolvería la si- ries específicas de datos, como los índices de precios al tuación de default selectivo, bajaría el riesgo país y se consumidor, los indicadores de actividad económica y abordarían las dificultades legales actuales vinculadas las estadísticas sociales. con la emisión de deuda en los mercados extranjeros. Será esencial contar con un marco creíble de políticas Será importante asimismo recuperar la credibilidad macroeconómicas para promover la confianza en la de las estadísticas públicas desde los comienzos de economía Argentina, atraer inversiones y, a su vez, la gestión a fin de generar confianza en los merca- crear empleo y generar crecimiento. La credibilidad dos y diseñar políticas económicas adecuadas sobre será especialmente importante en un contexto interna- la base de datos sólidos. La producción de estadísti- cional en el que aumentan las restricciones crediticias cas oficiales creíbles será un elemento indispensable a medida que los inversores se vuelven más selectivos de cualquier intento de generar un entorno macroeco- para decidir el destino de sus inversiones internaciona- nómico estable que permita alinear las expectativas, les. En vista de que se prevé que aumente la competen- Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Gr fico 12: L c r impositiv d Ar ntin La unificación del tipo de cambio y una mayor flexibi- s ubic ntr l s m s lt s d l r ión lidad en la fijación del tipo de cambio nominal podrían 40% Recaudación tributaria como % del PIB (2013) mejorar la competitividad y reducir las distorsiones de precios relativos. La existencia de múltiples tipos 35% de cambio genera distorsiones y costos que despiertan 30% inquietudes respecto de la eficiencia de la asignación de recursos. Los importadores que no pueden acceder a dó- 25% lares estadounidenses al tipo de cambio oficial y deben 20% recurrir al mercado paralelo se encuentran en clara des- ventaja. Los trabajadores informales o de bajos ingre- 15% sos por lo general no reúnen los requisitos que se exigen para autorizar la compra de moneda extranjera, lo que 10% Honduras Brasil El Salvador Argentina Venezuela Costa Rica Guatemala Chile Nicaragua Uruguay Colombia México Ecuador Panamá Perú Paraguay OECD ALC Bolivia Rep. Dom. perjudica su ya limitada capacidad de ahorro. Asimis- mo, la diferencia entre los tipos de cambio genera opor- Fuente: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). tunidades de arbitraje que han dado como resultado la venta generalizada de dólares en el mercado informal, con lo que se desvían recursos del sector productivo al cia por los fondos, los países que puedan ofrecer ma- sector financiero informal. Las distorsiones de precios yor estabilidad o confianza resultarán más atractivos relativos también han provocado un traspaso de fondos como posibles receptores de capitales internacionales. desde los sectores transables hasta los no transables. En el caso de Argentina en particular, será necesario Por último, la creciente brecha entre el tipo de cambio dar señales claras respecto de la sostenibilidad fiscal, el oficial y el paralelo incrementa la presión sobre el ba- reacomodamiento del tipo de cambio y los cambios de lance del Banco Central, pues genera expectativas de precios relativos en el tiempo, siempre con el objetivo de depreciación. Sobre la base de las variables económicas orientar las expectativas y reducir los riesgos. fundamentales de Argentina, se estima que la sobre- valuación del tipo de cambio en octubre de 2015 era de 28 Una parte de este marco normativo supone compro- aproximadamente el 40%3. Una mayor flexibilidad en la meterse a seguir una política fiscal sostenible. Todo determinación del tipo de cambio facilitaría la realinea- esfuerzo por volver a equilibrar las cuentas fiscales ción de los precios relativos y volvería más competitivas deberá tener en cuenta dos factores. En primer lugar, las exportaciones del país. los ingresos tributarios de Argentina ya se incremen- taron significativamente durante los últimos 10 años, Será esencial lograr la credibilidad y la coordinación del 21,4% del producto interno bruto (PIB) en 2004 al de las políticas fiscales y monetarias para garanti- 30,4% del PIB en 2014. En segundo lugar, la carga im- zar la eficacia de la política cambiaria y minimizar el positiva actual del país se ubica entre las más altas traslado a los precios de los movimientos en el tipo del mundo (gráfico 12). El esquema tributario vigente de cambio. Tanto la experiencia de Argentina como la deja poco margen para la consolidación fiscal por la vía de otros países indica que, si se busca obtener bue- de nuevos aumentos de impuestos, excepto para que nos resultados en las políticas dirigidas a corregir los las provincias incrementen sus propios ingresos tribu- desequilibrios en las cuentas fiscales y externas, es tarios. En consecuencia, la consolidación fiscal deberá condición necesaria que hacedores de políticas pue- apoyarse en el aumento de la eficiencia en el gasto en dan coordinar y anclar las expectativas inflacionarias. sectores clave y en el programa de inversión pública, Para esto es fundamental que las políticas fiscales y así como en el redireccionamiento de los subsidios ha- monetarias sean creíbles. En el contexto actual, se re- cia los grupos vulnerables y el recorte drástico de las querirá de un fuerte compromiso para poner fin a la generosas transferencias que captan los grupos de dominancia fiscal, establecer metas monetarias e im- ingresos más altos. La racionalización de los progra- plementar un plan coordinado para reducir la inflación mas de inversión pública podría lograrse reduciendo los y el déficit fiscal. tiempos de ejecución, evitando que los gastos superen los costos previstos y eliminando los proyectos de in- versión inviables. 3  Coppola, Lagerborg y Mustafaoglu (2015). Informe general: Un nuevo rumbo Por otro lado, es fundamental modernizar el régimen cambios de política sobre la economía, y presten es- de política monetaria para guiar las expectativas de pecial atención a proteger a los grupos vulnerables y inflación hacia niveles más bajos. Si bien la reducción anticipar las presiones sobre el empleo. Aun en una del déficit fiscal atenuaría la necesidad de monetiza- transición gradual hacia un entorno macroeconómico ción, una estructura de gobierno creíble y transparente más estable, los ajustes de corto plazo en los precios en el Banco Central contribuiría a anclar las expecta- relativos podrían tener impactos perjudiciales sobre el tivas de inflación. En lo que respecta a la realineación consumo y la inflación. Los pobres y los sectores vul- y flexibilización del tipo de cambio, en el corto plazo nerables son los que más riesgos corren, pues carecen la política monetaria podría centrarse en contener las de los instrumentos y los recursos necesarios para presiones inflacionarias y la excesiva volatilidad cam- protegerse contra posibles shocks. En consecuencia, el biaria, posiblemente con un aumento significativo pero nuevo Gobierno deberá diseñar las políticas con sumo temporario en las tasas de interés. Será crucial poner cuidado, evitando generar impactos negativos sobre los freno a la monetización del déficit para bajar la inflación pobres y preservando los importantes logros sociales y anclar las expectativas inflacionarias. obtenidos durante los últimos años. Podrían utilizarse los programas sociales para proteger a los grupos vul- Muchos observadores abogan por un enfoque gradual nerables mientras se crea espacio fiscal incrementando para abordar los problemas económicos clave de cor- la eficiencia del gasto y reduciendo los subsidios, extre- to plazo. La experiencia internacional y del propio país madamente generosos. en el abordaje de desequilibrios macroeconómicos ha llevado a políticos, formadores de opinión y analistas a Uno de los principales desafíos de las autoridades preferir un planteo secuencial para la implementación será respaldar al sector privado, de manera que las de cambios en las políticas, en particular para la con- empresas sean las que más contribuyan a la recupe- solidación fiscal. ración del crecimiento y la creación de empleo. Dado el contexto de desaceleración de la economía mundial Sin embargo, es necesario aclarar el concepto de gra- y de reacomodamiento de la economía argentina, es dualismo a fin de orientar y guiar a los sectores pú- probable que surjan presiones derivadas del estanca- 29 blico y privado. Para minimizar la incertidumbre será miento en la creación de empleo y los posibles efec- necesario que el nuevo Gobierno dé señales fuertes y tos adversos sobre la pobreza y la distribución de los claras que especifiquen la naturaleza y los plazos de ingresos de los hogares. Será esencial evitar o minimi- políticas concretas. En este contexto, el nuevo Gobier- zar estas consecuencias perjudiciales para el empleo, no podría hacer un esfuerzo por establecer horizontes tanto para los sectores vulnerables como para la so- claros de planificación a corto y mediano plazo para ciedad en general. Esto podría complicar también la permitir que el sector privado y el público coordinen formulación de políticas y la implementación de pro- expectativas, tomen decisiones bien informadas y ce- gramas. Por lo tanto, será imprescindible que Argen- lebren contratos en consecuencia. Como primer paso, tina siga de cerca las condiciones del mercado laboral el Gobierno podría centrarse en acceder a los mercados y la distribución del ingreso. En la situación actual, las internacionales de capitales y restablecer la credibilidad empresas privadas con capacidad para producir para de las estadísticas. Las medidas dirigidas a establecer el mercado interno no enfrentan competencia externa; un sendero creíble para las cuentas fiscales y reducir la no obstante, si Argentina abriera su economía, dichas inflación podrían implementarse más gradualmente. La empresas podrían enfrentar desafíos considerables credibilidad será esencial para la eficacia de cualquier para adaptarse al nuevo entorno en las primeras eta- enfoque gradual, tanto en los inicios de la nueva ges- pas del proceso, aunque el resultado final dependerá de tión como más adelante. La incertidumbre respecto del la competitividad del tipo de cambio real. Es probable rumbo preciso que adoptarán las medidas durante los que algunas empresas solventes tengan problemas primeros meses del nuevo Gobierno puede incrementar de liquidez, por lo que sería importante que pudie- la inestabilidad y complicar la implementación de un sen acceder al crédito para mantener la producción y programa gradual exitoso. la creación de empleo. Por otro lado, en el nuevo con- texto económico pueden surgir nuevas oportunidades Al mismo tiempo, es esencial que las autoridades para las empresas argentinas. Las grandes empresas, estén atentas a los posibles efectos adversos de los que tienen ganancias retenidas y acceso al crédito, Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Recuadro 2: El impacto de las variaciones del tipo de cambio en los precios es menor en un entorno de políticas creíbles y baja inflación El impacto de las variaciones del tipo de cambio en los precios se reduce generalmente aplicando políticas fiscales predecibles y estables, que permitan anclar firmemente las expectativas inflacionarias. Argentina se encuentra cerca de su PIB potencial Gr fico 13. Los p ís s con m or infl ción o por encima de él, con bajas tasas de desempleo ti nd n xhibir un p ss-throu h m s lto y elevada inflación. Choudhri y Hakura (2006) señalaron que en una muestra de 71 países los 0,7 Pass-through de mediano plazo (4 Trim) de inflación más alta tendieron a mostrar un 0,6 mayor traslado a precios (pass-through). Frankel, 0,5 Parsley y Wei (2011) confirman esta correlación y 0,4 0,3 atribuyen parte de la disminución en el traslado 0,2 a precios entre los países en desarrollo durante 0,1 la década de 1990 a una atenuación del entor- -0,0 no inflacionario4. En parte, los escenarios de alta -0,1 inflación reflejan el fracaso del Banco Central -0,2 0 10 20 30 40 50 60 en comprometerse a un ancla nominal creíble, In ación promedio anual (%) de manera que el tipo de cambio nominal aca- Fuente: Choudhri y Hakura (2006). ba determinando las expectativas inflacionarias, dando lugar a un alto traslado a precios. En el momento de la devaluación de 2002, Argentina atravesaba un período de deflación y alto desempleo, lo que pudo haber contribuido a que las expectativas inflacionarias fueran bajas. Asimismo, las tarifas de los servicios públicos estaban prácticamente congeladas y actuaron como un ancla nominal eficaz. Por 30 el contrario, en un contexto monetario muy diferente, la devaluación del 24% registrada entre diciembre de 2013 y febrero de 2014 se trasladó con bastante rapidez a los precios internos, que, según las cifras oficiales, se incrementaron un 24% en los 12 meses siguientes a la devaluación. En el nivel microeconómico, la oferta de gas y electricidad se ha vuelto más dependiente de las impor- taciones. En vista del reducido espacio fiscal, si el Gobierno decidiera mantener constante el nivel actual de los subsidios, una devaluación provocaría un aumento de las tarifas a través de los precios de oferta. Navajas (2015) estima que, para mantener constantes los recursos fiscales asignados a los subsidios, un incremento del 1% en el tipo de cambio nominal requerirá una suba de entre un 2,1% y un 2,5% en los precios de la energía que deben pagar los usuarios, esto es, un aumento de más del doble de la devaluación. El mercado paralelo de divisas puede atenuar los posibles traslados a precios. El motivo es que algunos importadores y consumidores han tenido que comprar divisas a través de la Bolsa de Valores o del mer- cado paralelo, a una cotización entre un 50% y un 65% más alta que la oficial. Si la referencia para fijar los precios de los bienes transables es el valor esperado del dólar, y si el mercado prevé que el tipo de cambio oficial se acercará al del mercado paralelo, entonces posiblemente los precios actuales ya tengan incor- porado parte de ese traslado. Sin embargo, este efecto es presumiblemente poco significativo, dado que la proporción de bienes transables puros en la canasta del índice de precios al consumidor (IPC) es baja5. De hecho, la reciente evolución de este índice no parece seguir las variaciones en el tipo de cambio del mercado negro. 4 5 4  Véanse también Taylor (2000) y Mihaljek y Klau (2005). 5  Burstein, Eichembaum y Rebelo (2005) estiman que el contenido total de importaciones en el IPC en 2002 se ubicaba en torno al 10%. Es de suponer que, en vista del nivel de protección aplicado en los últimos años, esta proporción sea aún menor en 2015. Informe general: Un nuevo rumbo podrán aprovechar estas oportunidades. Por el con- programas fundamentales como Asignación Universal trario, las pymes con acceso limitado al crédito y por Hijo y Asignaciones Familiares, de modo de llegar a pocas ganancias retenidas quizá no puedan res- 1 millón de niños que no están incluidos en el registro de ponder a las oportunidades que se les presenten. la Administración Nacional de la Seguridad Social (AN- SES) y a 500.000 niños que figuran en dicho registro Asimismo, para respaldar la recuperación econó- pero no se los considera admisibles pues no se dispone mica y la cohesión social será importante elaborar de información suficiente sobre sus padres. Otro desa- políticas e instrumentos alternativos que permitan fío pendiente es sacar provecho de la experiencia inter- manejar las posibles presiones sobre el empleo. La nacional para revisar el mecanismo de indexación de los creación de puestos de trabajo también es clave para beneficios previsionales, de modo de garantizar tanto aprovechar una coyuntura demográfica favorable e im- la eficacia como la sostenibilidad del sistema (en el ca- pulsar la productividad. En esta área hay una amplia pítulo 3, la nota de políticas públicas para el desarrollo variedad de políticas ya probadas en muchos países, sobre protección social y trabajo incluye un análisis de de cuyas experiencias Argentina podría sacar provecho. las experiencias con los mecanismos de indexación en Por ejemplo, numerosos países implementaron progra- los países de la OCDE). mas y políticas para sostener la demanda laboral, ya sea mediante la reducción temporaria de los impues- Se puede analizar la posibilidad de reducir gradual- tos al trabajo para determinados grupos demográficos mente los subsidios a las empresas. Si bien son una (jóvenes y personas que buscan su primer empleo) o herramienta valiosa para proteger a los hogares pobres para trabajadores de ciertos sectores especialmente del aumento de precios, gran parte de los subsidios a expuestos a las crisis externas; ofreciendo subsidios a la energía es absorbida por empresas. Según las esti- las pymes, que son las principales empleadoras de la maciones de Navajas (2015), solo el 45% del total de economía pero que podrían verse perjudicadas durante los subsidios a la electricidad se destina a los hogares, el proceso de reacomodamiento, y brindando asisten- mientras que el resto se dirige a consumidores no re- cia técnica no monetaria a las empresas para ampliar sidenciales. Como consecuencia, el costo fiscal de los sus actividades. Por otro lado, se observa también un subsidios a este último tipo de consumidores es impor- 31 margen considerable para intensificar el énfasis en la tante (0,9% del PIB para los subsidios a la electricidad y oferta de trabajo: se puede revisar el esquema de los 0,8% del PIB para los subsidios al gas de red). Toda re- seguros de desempleo con el fin de verificar que no solo forma del esquema de subsidios deberá prestar especial se brinde apoyo financiero adecuado, sino que también atención al posible impacto sobre las pequeñas empre- se ofrezcan servicios para facilitar el reingreso de los sas y a los efectos secundarios sobre los consumidores trabajadores al empleo formal. También es posible am- residenciales, puesto que el recorte de los subsidios a pliar programas existentes como el denominado Jóve- las empresas puede influir en el precio de los bienes y nes por Más y Mejor Trabajo (a través del cual los jóve- servicios que estas ofrecen, en los niveles de actividad nes desempleados y los que buscan trabajo por primera y en el empleo. vez reciben un estipendio y servicios que les facilitan el ingreso en la fuerza laboral) y mejorar la eficacia de los El sistema de subsidios puede volverse progresivo, servicios de intermediación proporcionados por una red de modo de garantizar que los beneficios lleguen a de oficinas municipales de empleo. los sectores pobres y vulnerables y no subsidien el consumo de los hogares en mejor posición económi- Los programas sociales podrían asimismo mejorarse ca. Es posible introducir mejoras importantes respec- para brindar una protección más amplia a los grupos to de la focalización y la progresividad en el diseño de vulnerables. Los programas sociales desempeñaron los subsidios a la energía y el transporte, que han sido una función clave en la reducción de la pobreza y la des- los principales factores causantes del aumento en los igualdad en Argentina. Los avances logrados por el sis- gastos gubernamentales después de 2002. Los hogares tema de protección social sugieren que el país está aho- del decil más alto reciben cerca del 25% del total de los ra mejor preparado para enfrentar crisis y proteger a subsidios al gas de red, mientras que solo el 5% se des- los sectores vulnerables durante períodos de crecimien- tina al decil más pobre. En el caso de los subsidios a la to menos dinámico. Entre los principales desafíos pen- electricidad, el decil más alto recibe el 12% y el más bajo, dientes se encuentran la ampliación de la cobertura de el 8%. Los subsidios a la aviación comercial benefician Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Recuadro 3: Eficiencia y sostenibilidad del sistema de jubilaciones La ampliación del sistema de jubilaciones, el desarrollo de programas sociales (Asignación Universal por Hijo) y la implementación de políticas laborales activas fueron fundamentales para reducir la pobreza y la desigualdad en Argentina. Gracias a los avances logrados por el sistema de protección social, el país está ahora mejor preparado para enfrentar crisis y proteger a los sectores vulnerables durante períodos de crecimiento menos dinámico. La ampliación del sistema de jubilaciones incrementó el gasto público en un 4% del PIB entre 2003 y 2013, y puso en el centro del debate la disyuntiva entre la sostenibilidad y la eficacia del sistema jubilatorio. A pesar de los esfuerzos realizados, la expansión de la cobertura lograda en la última década desaparecerá gradualmente durante los próximos 13 años como consecuencia de efectos demográficos. Para sostener los logros alcanzados y a la vez promover la sostenibilidad del sistema, una alternativa consiste en diseñar un mecanismo de acceso continuo a los beneficios previsionales (para garantizar que la cobertura no se verá afectada) y vincular dichos beneficios con los años de aportes a la seguridad social realizados al momento de alcanzar la edad jubilatoria. Para diseñar el nuevo sistema, podría resultar útil tomar como referencia las experiencias internacionales. En Chile, con el objetivo de garantizar una jubila- ción mínima, se diseñó un pilar solidario que se vincula de manera directa con los aportes realizados, de modo de evitar que se generen desincentivos al trabajo formal. La introducción del sistema de acceso continuo a los beneficios previsionales puede ir acompañada de una revisión del mecanismo de indexación. El mecanismo actual, parcialmente vinculado a la evolución de los ingresos, es procíclico y podría mejorarse teniendo en cuenta las experiencias de otros países. Las opciones más utilizadas en los países de la OCDE se basan ya sea en un índice de precios (con el objetivo 32 de mantener constante el poder adquisitivo), o en un índice de salarios (para garantizar la estabilidad de las tasas de sustitución). Otros miembros de la OCDE han diseñado mecanismos de indexación de forma tal de garantizar la sostenibilidad del sistema. Fuente: Notas de políticas públicas para el desarrollo: Protección social y trabajo en Argentina. principalmente a los hogares de ingreso alto, mientras Sin embargo, para evitar el goteo hacia los hogares de que los cinco deciles más bajos solo reciben cerca del mayores ingresos es necesario definir muy cuidadosa- 5% del total de las transferencias. Estas observaciones mente los umbrales, que pueden no ser adecuados para sugieren que el nuevo Gobierno podría ahorrar una gran todos los productos (según el grado de universalidad cantidad de recursos si estableciera como prioridad de del acceso). Las transferencias monetarias focalizadas su política fiscal la mejora en la focalización de los sub- no asignadas para fines específicos no distorsionan di- sidios (cuadro 3). rectamente las decisiones de consumo de los hogares y podrían utilizarse a través del sistema de ANSES para Para proteger con más eficacia a los pobres, los sub- llegar mejor a los pobres, si bien el reemplazo de los sidios en Argentina podrían basarse en los registros subsidios a los servicios con transferencias monetarias que lleva la ANSES de los programas sociales. Las ta- puede resultar políticamente difícil. rifas bajas por consumo mínimo, que son tarifas sub- sidiadas para un primer bloque de cantidades consu- La experiencia internacional muestra que la reforma midas (suficientes para cubrir las necesidades básicas) de los subsidios puede ser un proceso políticamente se han utilizado en muchos países y podrían ser parte complicado y requiere de una gestión cuidadosa. En importante de una reforma a corto plazo (recuadro 4). las reformas exitosas se ha buscado especialmente Informe general: Un nuevo rumbo Cuadro 3: Ahorro fiscal (% del PIB) obtenido al eliminar los subsidios residenciales en el 60% más rico de la población Sector Costo (% del PIB) Proporción del subsidio Proporción del subsidio Ahorro fiscal destinada a los hogares destinada al 60% más rico Electricidad 1,6% 45,8% 60,5% 0,4% Gas de red 1,2% 30,2% 84,5% 0,3% Colectivos 0,6% 100% 56,7% 0,3% Trenes 0,4% 100% 73,6% 0,3% Líneas aéreas 0,1% 100% 95,5% 0,1% Fuente: Cálculos de los autores, basados en datos de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública. (ASAP), Navajas (2015) y Puig y Salinardi (2015). promover una adecuada comunicación con el público tranjera directa o acceso al financiamiento externo a para explicar los motivos de la reforma y la equidad del tasas razonables. Sin embargo, para atraer capitales, proceso, se ha asumido un compromiso formal y se ha Argentina debe recrear un clima propicio para las in- propiciado la comunicación para reducir el riesgo de que versiones restableciendo la confianza. La flexibilización se dé marcha atrás con la política. Además, se han des- de los controles comerciales y de capital será esencial politizado los precios y elaborado reglas transparentes para brindar a las empresas multinacionales y a los in- de fijación de precios, teniendo en cuenta los factores versores un grado mínimo de certidumbre acerca de la socioeconómicos. disponibilidad de insumos productivos y el rendimiento de sus inversiones. Entre los principales obstáculos al desarrollo empre- sarial en Argentina se incluyen la incertidumbre, la El nuevo Gobierno también podría aprovechar las op- carga regulatoria y el acceso al financiamiento. En la ciones de políticas generadas por los cambios de la 33 mayoría de los países en desarrollo, las pequeñas y me- economía mundial para aumentar la eficiencia del dianas empresas tienen un acceso limitado al crédito. gasto fiscal. El entorno actual se caracteriza por la es- En Argentina, el sector financiero no provee suficiente casa demanda externa, el bajo precio de los productos financiamiento para las inversiones productivas, lo que básicos y la depreciación de la moneda en socios co- obliga a las empresas a recurrir a las ganancias reteni- merciales clave. Esto ha alterado la importancia rela- das para financiar las inversiones, limitando el apalan- tiva de varias políticas fiscales, dado que, entre otras camiento (gráfico 13). Las restricciones a las importa- cosas, se ha reducido la relevancia del impuesto a las ciones y los flujos de capital limitan la capacidad de las exportaciones en el presupuesto y se ha hecho hincapié empresas para acceder a tecnología, innovar y ampliar en los subsidios. Esta situación brinda oportunidades su capacidad productiva. El alto nivel de carga adminis- para Argentina. En relación con las épocas en que los trativa sobre las empresas, la regulación de los precios precios internacionales de la energía eran elevados, ac- y la injerencia del Estado en las actividades comerciales tualmente puede ser más fácil lidiar con los subsidios incrementan los riesgos empresariales y debilitan el en- a la energía, puesto que los reajustes tarifarios y los torno competitivo. Para fomentar la productividad de acuerdos regulatorios tendrían una incidencia mucho las empresas será imprescindible generar las condicio- menor en los precios. De modo similar, hoy en día los nes para innovar, ampliar el acceso a la tecnología y el bajos precios de los productos básicos han reducido los financiamiento, y fomentar la competencia. ingresos fiscales por impuestos a las exportaciones del 2,5% del PIB en 2010 al 1,9% en 2015. Las autoridades El fomento de la inversión dependerá de la disponi- podrían analizar la posibilidad de elaborar un paquete bilidad de financiamiento externo. La baja tasa de de reformas destinadas a reemplazar estos impues- inversión en Argentina refleja, en cierta medida, las di- tos con nuevas formas de tributación para incentivar ficultades del país para lograr tasas de ahorro interno la producción y fomentar las exportaciones agrícolas, elevadas. En consecuencia, no es posible financiar pro- respaldando así las reservas internacionales del Banco yectos de inversión en el corto plazo sin inversión ex- Central. En este contexto, es posible mejorar la eficien- Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Recuadro 4: El futuro de los subsidios residenciales en Argentina: Cómo beneficiar a los pobres de forma más eficaz y menos costosa Hace una década Argentina congeló las tarifas e introdujo subsidios para mitigar el impacto del aumento de los precios en una situación apremiante posterior a la crisis. Sin embargo, la experiencia internacional muestra que los programas de subsidios pueden convertirse en una “trampa de política pública” que cre- cen y se perpetúan. Actualmente, Argentina tiene la oportunidad de llevar a cabo una reforma orientada a brindar respaldo a los pobres y evitar las distorsiones en las áreas de energía y transporte. Es imprescin- dible utilizar eficazmente los recursos públicos y garantizar la sostenibilidad fiscal. Entre 2006 y 2014, los subsidios a la energía y al transporte aumentaron de menos del 1% del PIB a al- rededor del 5% del PIB. El creciente déficit fiscal y las dificultades para obtener financiamiento externo hacen que hoy sea aún más importante utilizar los recursos públicos con cautela y eficiencia. Algunos programas, como el Programa Hogar, benefician eficazmente a los pobres, en tanto que otros no cumplen ese objetivo. Los subsidios al gas de red son un ejemplo. Mientras que los hogares más pudientes reciben alrededor del 25% de los subsidios, los más pobres reciben apenas el 5%. Si se orientan los subsidios a quie- nes más los necesitan, se utilizarán los recursos públicos de forma más adecuada y se reducirá el gasto público. Con solo limitar los subsidios a la electricidad y el transporte al 40% más pobre de la población se obtendrían ahorros fiscales de alrededor del 1,4% del PIB. Los esfuerzos por mejorar la selección de los destinatarios de los subsidios en Argentina y en varios otros países ofrecen ejemplos eficaces de reformas exitosas. Las transferencias monetarias focalizadas no asignadas a fines específicos que se pagan a través de la ANSES podrían beneficiar en mayor medida a los pobres. Esto funciona bien en países que cuentan con una sólida red de protección social. En Brasil, los programas de transferencias monetarias focalizadas Auxílio Gás o Vale Gás, destinados a subsidiar la 34 compra de garrafas de gas, se desembolsaron a través del programa de protección social existente Bolsa Família. De manera semejante, en 2015, Argentina trasladó los subsidios a las garrafas de gas desde los productores hasta los hogares más pobres, con una transferencia directa no condicionada (en el marco del Programa Hogar) pagada a través de la ANSES. Esto podría ser más eficaz que las transferencias asigna- das a fines específicos, como los descuentos en la factura de servicios públicos, que implican una mayor carga administrativa. Las tarifas por consumo mínimo son menos eficaces y en muchos países, como Armenia, Honduras y Guatemala, llevaron a que los subsidios beneficiaran a hogares no pobres. La experiencia internacional también brinda una guía sobre cómo mejorar la determinación de los precios en el sector de la energía eléctrica para reflejar mejor los costos reales. Guatemala implementó la transfe- rencia de los precios de mercado; Brasil, Chile y Perú recurrieron a la transferencia de precios de contratos, y en varios países de Asia se adoptó el traslado total. En el caso del transporte público, el aumento de las tarifas podría ir acompañado de subsidios específicos para los pobres. Una reforma satisfactoria debe abordar la determinación de precios para recuperar los costos y las ineficiencias intrínsecas de la oferta a fin de mejorar la calidad del servicio y la sostenibilidad financiera. La reforma también puede incluir la gestión eficaz del transporte público a nivel metropolitano, un aumento de la presión competitiva y un giro hacia las tarifas integradas. Fuente: Notas de políticas públicas para el desarrollo: El futuro de los subsidios residenciales en Argentina: Cómo beneficiar a los pobres de forma más eficaz y menos costosa. Informe general: Un nuevo rumbo Gr fico 14: Indic dor s d ob rn n niv l mundi l: Ar ntin vs. p ís s qu no p rt n c n l r ión d Améric L tin (2013) 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Control E cacia Estabilidad política Estado de derecho Calidad del Voz y rendición de la corrupción del Gobierno y ausencia de marco regulatorio de cuentas violencia/terrorismo Fuente: Indicadores mundiales de gobernanza (Banco Mundial). Turquía Polonia República Checa Sudáfrica Malasia Argentina cia de la política fiscal. La revisión del gasto público en Caribe y economías de mercados emergentes de otras sectores clave como salud, educación e infraestructura regiones con poblaciones y producto interno bruto (PIB) también podría contribuir a la eficiencia del gasto. La similares8, el desempeño de Argentina es inferior al pro- adopción de medidas que den señales de un sólido com- medio de los países seleccionados en los indicadores promiso con la sostenibilidad fiscal (por ejemplo, reglas que miden el control de la corrupción, la eficacia del Go- fiscales) ayudaría a mejorar la eficacia de cualquier es- bierno, el Estado de derecho, la calidad regulatoria, y la fuerzo de consolidación. representatividad y rendición de cuentas. Sin embargo, Argentina exhibe un nivel de estabilidad política ligera- C. Fortalecer los mecanismos centrales de mente superior al promedio de los países de América La- 35 transparencia y rendición de cuentas tina (véase el gráfico 14). Los impactos de estos desafíos son importantes. En 2013, solo el 34% de los argentinos La estructura y las instituciones de gobierno en ge- encuestados por Latinobarómetro opinaba que el Go- neral juegan un papel importante en la tarea de crear bierno podría resolver los principales problemas del país un entorno propicio para desplegar el potencial de dentro de los próximos cinco años, lo que ubicaba las desarrollo de Argentina. Si bien el país cuenta con un expectativas en Argentina en el tercio más bajo de los 18 marco institucional y jurídico formal para promover la países de América Latina incluidos en el estudio. buena gobernanza, subsisten desafíos relacionados con el cumplimiento eficaz y la credibilidad de las institucio- El desempeño del sector público a nivel federal y pro- nes. En particular, la ineficiencia del sector público en los vincial es fundamental para la acumulación de capi- poderes ejecutivo y judicial aún genera gran preocupa- tal humano y físico, así como para reducir la pobreza. ción. Los indicadores de gobernanza para 2013 mues- En Argentina, la responsabilidad de la prestación de tran que, si bien el desempeño de Argentina en las dis- servicios se distribuye entre los tres niveles de gobier- tintas áreas es desparejo, se ubica siempre por debajo no: nacional, provincial y municipal (véase el capítulo 2, del promedio regional, sobre todo en los índices referidos “Notas de políticas públicas para el desarrollo: Mejorar al Estado de derecho6 y la calidad regulatoria7. Cuando la prestación de servicios públicos a través del forta- se lo compara con el de países de América Latina y el lecimiento de las instituciones del sector público”). Los Gobiernos subnacionales son responsables de la mayor 6  Recoge “las percepciones de la medida en que los funcionarios confían en las normas de la sociedad y se rigen por ellas, y, en particular, la calidad del cumplimiento de los contratos, los dere- 8  Son 27 los países de América Latina sobre los cuales se dispo- chos de propiedad, la policía y los tribunales de justicia, así como ne de datos en la base de datos de los indicadores de buen gobier- las probabilidades de que se cometan delitos y actos de violencia”. no a nivel mundial. Como comparadores, se han seleccionado cin- 7  Recoge “las percepciones de la capacidad del Gobierno para co economías de mercado emergentes que tienen una población formular e implementar políticas y regulaciones sólidas que per- y un PIB per cápita similares a los de Argentina: Turquía, Polonia, mitan y promuevan el desarrollo del sector privado”. República Checa, Sudáfrica y Malasia. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Gr fico 15: Acc so los s rvicios públicos Argentina necesitará aplicar soluciones transversa- si n ción pr supu st ri (provinci d Bs. As.) les a nivel de los ministerios y organismos centrales que llevan a cabo funciones centrales o estratégicas, 30 por un lado, y de los organismos sectoriales y los Porcentaje de hogares sin provisión de agua 25 Gobiernos subnacionales responsables de la imple- mentación de las políticas y la prestación de servi- 20 cios públicos, por el otro, a fin de crear un entorno 15 propicio en el que los organismos puedan prestar servicios en forma adecuada a los ciudadanos. A ni- 10 vel de los ministerios y organismos centrales, algunas 5 recomendaciones incluirían fortalecer las herramien- tas para respaldar la formulación de políticas basadas 0 en evidencia empírica y los sistemas de seguimiento y 0 100 200 300 400 500 600 700 evaluación de resultados, revisar las reglas y los me- Pesos por habitante (presupuestado en 2010 + canismos para mejorar la eficacia de la asignación de proyecciones de nanciamiento futuro) Fuente: Censo de 2010 (INDEC) y cálculos de los autores basados en el ejercicio presupuestario recursos y la distribución de transferencias discrecio- general de 2010, proyectos por partido, Dirección Provincial de Presupuesto de la provincia de nales, y mejorar la eficacia del proceso presupuestario Buenos Aires. así como la transparencia y la responsabilidad social en el uso de los fondos públicos. Las recomendaciones parte del gasto en áreas sociales clave, como educación a nivel de los organismos sectoriales y de los Gobiernos (provincia: 75%, municipios: 2%), salud (provincia: 68%, subnacionales podrían apuntar a mejorar la capacidad municipios: 14%) y agua y saneamiento (provincia: 54%). y eficacia para implementar políticas en la prestación Además, los niveles subnacionales proporcionan cerca de servicios. del 15% del financiamiento de las inversiones en infraes- tructura. Por lo tanto, el desempeño del sector público 36 a nivel nacional, provincial y municipal es clave para el Revitalizar el crecimiento crecimiento y el desarrollo económicos. inclusivo y el empleo de calidad El nivel de acceso a los servicios públicos es eleva- do, pero subsisten importantes disparidades a nivel subnacional que podrían reducirse con una asigna- A. Mejorar las inversiones en lo que respecta a ción más eficiente de los recursos. En 2012 más del calidad, volumen y entorno normativo 99% de la población tenía acceso a la electricidad y el 84% tenía acceso a la red de agua corriente. Sin embar- Con el sostenimiento de tasas de inversión más elevadas y go, se observan importantes brechas dentro del país. la mejora del capital físico del país se podría apuntalar un Las tasas de acceso al agua corriente iban del 71,6% en crecimiento más acelerado... Misiones al 99,6% en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Estos desafíos probablemente sean el resultado El fomento del ahorro interno es clave para construir de varios factores, como las prácticas de administra- un sistema financiero más profundo y más sólido. ción del sector público relacionadas con la manera de El consumo es uno de los principales factores que ha asignar y utilizar los recursos públicos. Una compara- impulsado el crecimiento del país en los últimos años, ción de los datos de los gastos con los resultados al- y el ahorro interno ha disminuido como porcentaje del canzados en algunas provincias sirve para ilustrar este PIB hasta ubicarse por debajo del promedio de América punto (gráfico 15). En los niveles más bajos del gasto Latina (gráfico 16). Se necesitan políticas destinadas a per cápita se observa una variación importante en el promover el ahorro para respaldar la inversión sin gene- acceso al agua, lo que lleva a preguntarse en qué me- rar desequilibrios en la balanza de pagos. Asimismo, en dida las asignaciones presupuestarias se corresponden todo el mundo la mayor parte de los grandes proyectos con las necesidades, y si hay diferencias en la eficacia de infraestructura se financia a través de mercados de con la que las distintas localidades son capaces de uti- capitales locales y no con inversión extranjera directa. lizar estas asignaciones. En el sudeste asiático el fortalecimiento de la capaci- Informe general: Un nuevo rumbo Recuadro 5: Mejorar la prestación de servicios públicos a través del fortalecimiento de las instituciones del sector público En comparación con otros países, Argentina muestra un desempeño satisfactorio en lo que se refiere al acceso general a los servicios públicos, aunque enfrenta desafíos en el alcance y la calidad de dichos ser- vicios, a la vez que subsisten disparidades a nivel subnacional. Según una encuesta de 2013, los argentinos tienen poca confianza en que el Gobierno sea capaz de abordar varios de los desafíos. El grado de satisfac- ción con los servicios públicos, en comparación con el que se registra en las economías de América Latina y de los mercados emergentes, es bajo, y se considera que la corrupción perjudica la gestión institucional y la prestación de servicios. Ante la desaceleración de la economía mundial, resulta aún más importante que Argentina preste servicios públicos con eficacia y eficiencia. Los tres niveles de gobierno —nacional, provincial y municipal— son responsables de la prestación de servicios. La coordinación implica desafíos importantes tanto verticales, entre el Gobierno nacional y los Gobiernos subnacionales, como horizontales, dentro de los organismos federales y las provincias. Varios ejemplos internacionales podrían servir como interesantes puntos de referencia. El fortalecimiento de las capacidades centralizadas de seguimiento y evaluación y la realización de evaluaciones de impacto sustantivas ayudarán a orientar las decisiones de políticas. El sistema de evaluación del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) en México muestra cómo las prácticas de evaluación pueden brindar la información necesaria para mejorar la eficacia de los programas sociales y la prestación de servicios. El proceso presupuestario sería más eficaz como herramienta de planificación y gestión si se redujeran al mínimo las modificaciones extraparlamentarias del presupuesto realizadas a mitad de año y se regulara 37 más adecuadamente el uso de los decretos de urgencia que permiten al Ejecutivo introducir cambios uni- laterales en el presupuesto. Hay ejemplos regionales de cómo pueden mejorarse la transparencia y la rendición de cuentas en el uso de los fondos públicos. Brasil proporciona información en tiempo real sobre el gasto a los Gobiernos mu- nicipales. El portal de información fiscal de México es un ejemplo importante de transparencia y acceso a la información. Podrían fortalecerse los sistemas de planificación, seguimiento y evaluación a nivel subnacional. El sis- tema de gestión del desempeño establecido por el estado de Maryland (Estados Unidos) es un modelo de cómo detectar áreas prioritarias y facilitar la identificación y el seguimiento tempranos de las cuestiones relacionadas con la gestión del sector público que afectan la prestación de servicios, así como la imple- mentación de las soluciones correspondientes (véase el recuadro 3 de las notas de políticas públicas para el desarrollo relativas a la prestación de servicios públicos). El fortalecimiento de los sistemas de gestión de las finanzas públicas y de adquisiciones en los organismos subnacionales y la aplicación de soluciones de gobierno electrónico ayudarían a mejorar la prestación de servicios públicos. El estado indio de Madhya Pradesh brinda un modelo de desarrollo de tecnología de la información y las comunicaciones para atender a sectores de la población que viven en zonas aisladas. Fuente: Notas de políticas públicas para el desarrollo: El futuro de los subsidios a los usuarios residenciales en Argentina: Cómo bene- ficiar a los pobres de forma más eficaz y menos costosa. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo dad de ahorro interno fue imprescindible para financiar Las restricciones al entorno regulatorio empresa- el crecimiento a largo plazo. Para incentivar a los or- rial en la Argentina desalientan la competencia y la ganismos internos a ahorrar en moneda local, es pre- inversión. Los datos de la OCDE sobre la regulación ciso garantizar la estabilidad macroeconómica con una de los mercados muestran que en los mercados cla- inflación moderada y estable, y elaborar instrumentos ve los inversores privados se enfrentan a empresas financieros a largo plazo en moneda local. estatales o empresas privadas nacionales que se be- nefician de la protección regulatoria, así como a un Además de generar oportunidades de financiamiento, riesgo empresarial elevado debido a los controles de un entorno más adecuado para los negocios también precios y a la posible aplicación discrecional de pro- debería fomentar la inversión privada. Para movilizar cedimientos complejos. En comparación con otros el capital privado es indispensable reducir la incertidum- países de la región, en Argentina el control de precios bre y la inestabilidad. Abordar las presiones a corto pla- afecta a un mayor número de mercados. El Gobierno zo destacadas en la sección anterior ayudaría a generar posee amplias facultades para intervenir en la econo- confianza y promover la inversión privada y los ingresos mía, lo que incluye la capacidad de fijar precios míni- de capital. Si bien en Argentina la relación entre el ahorro mos/máximos, márgenes de rendimiento y cuotas de y el PIB no es significativamente inferior al promedio de producción. La falta de competencia en los mercados América Latina y el Caribe, la relación entre la inversión de insumos, como los servicios profesionales, limita la y el PIB sí lo es. En el más largo plazo deberían adoptarse competitividad de las empresas prestadoras de ser- medidas tendientes, entre otras cosas, a reducir la bu- vicios. Los proveedores extranjeros reciben un trato rocracia, evaluar si la carga impositiva resulta excesiva menos favorable en lo que se refiere a impuestos y a para las empresas, facilitar la creación de nuevas em- los requisitos que deben cumplir para ser destinata- presas, y mejorar la prestación de servicios de electrici- rios de subsidios en varios sectores, incluidos la infor- dad y de otro tipo. Si se mejorara la provisión de bienes mática, la construcción, las telecomunicaciones y los públicos y servicios públicos básicos, como el gas y la servicios empresariales. Las empresas extranjeras no electricidad, y se facilitara el comercio transfronterizo, cuentan con el mismo acceso a los procedimientos de Argentina resultaría más atractiva para los inversores apelación que las empresas nacionales. 38 tanto locales como extranjeros. Para promover la inversión será necesario abordar La implementación de una política de competencia el marco de políticas regulatorias en sectores clave, más eficaz podría alentar la entrada de nuevas em- como los de energía y transporte, e introducir flexi- presas y la inversión en sectores clave. Si bien Argenti- bilidad para permitir ajustes de los precios relativos. na cuenta con disposiciones en materia de competencia En el sector energético y otros sectores en los que Ar- desde 19239, las brechas principales en el marco regu- gentina registró siempre altas tasas de inversión gra- latorio actual incluyen la falta de herramientas para cias a sus ventajas comparativas, el nivel de inversión implementar una política eficaz contra los cárteles. La privada ha sido bajo debido a la falta de incentivos. La autoridad de aplicación de la política de competencia en escasa inversión en la producción de gas y la distribu- el país es la Secretaría de Comercio Interior, una unidad ción de energía eléctrica han contribuido al deterioro de dependiente del Ministerio de Economía que posee am- la calidad de los servicios. El capital está depreciado y plias facultades para fijar precios conforme a la Ley de la modernización de la infraestructura de transporte se Abastecimiento. Entre 2011 y 2015, el órgano de apli- encuentra retrasada debido a la falta de financiamiento cación de las normas sobre competencia ha emitido 8 para las operaciones y el mantenimiento. Para promo- decisiones sobre casos de cárteles, 3 sobre restriccio- ver la inversión también se podría mejorar la competiti- nes verticales, 35 sobre abuso de posición dominante y vidad en otros sectores, como el de las aerolíneas y las 187 sobre fusiones. A pesar de que la Secretaría cuenta telecomunicaciones. con plazos muy largos para emitir las decisiones (desde 2,5 años en el caso de las fusiones hasta casi 10 años En el sector energético, la recomposición del esque- cuando se trata de conductas anticompetitivas), en ma de precios ayudaría a fomentar nuevamente muy pocas oportunidades se han aplicado sanciones. las inversiones. En el sector de energía la falta de un mecanismo para trasladar los costos de generación a 9  Ley 11210/1923 de Represión de la Especulación y de los Trusts, basada en la Ley Sherman de Estados Unidos. las tarifas de los consumidores finales afecta el des- Informe general: Un nuevo rumbo Gr fico 16: Ar ntin comp rt con l m orí d los p ís s d Améric L tin l C rib t s s d inv rsión horro int rno b j s 45% Formación bruta de capital jo (% del PIB) 45% Ahorro interno bruto (% del PIB) 40% 40% 35% 35% 30% 30% 25% 25% 20% 20% 15% 15% 10% 10% 5% 5% 0% 0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Brasil Chile Colombia Perú México Venezuela Argentina Promedio de ALC Fuente: Banco Mundial (IDM). El ahorro interno bruto se de ne como el PIB menos el total del gasto de consumo nal. empeño del sector. Esto implica que no se envían se- sobre todo en el contexto actual de reducción del precio ñales de precios a los inversores y los usuarios, lo que de los productos primarios. alienta el uso ineficiente de la energía y el aumento de las emisiones de dióxido de carbono. Es probable que Mejorar la calidad de la infraestructura reviste ca- el congelamiento del valor agregado de distribución rácter prioritario. El desarrollo de la infraestructu- (VAD) haya tenido efectos negativos sobre la inver- ra tiene un impacto directo en la competitividad, la sión en transmisión y distribución. Los bajos precios productividad, los niveles de inversión, la creación de al consumidor también desalientan las inversiones empleo y, en última instancia, en el potencial de cre- orientadas a mejorar la eficiencia. Podría llevarse a cimiento del país. Argentina ha implementado planes 39 cabo una revisión integrada de las tarifas y podrían de inversión intensiva en energía, transporte, comu- modificarse los esquemas de precios actuales en el nicaciones y agua y saneamiento, pero queda mucho sector de la energía eléctrica para reflejar los costos por hacer, sobre todo en las provincias más pobres del reales del suministro. Una reforma exitosa puede ser norte argentino. Si bien supera a los demás países de gradual e incluir una estrategia de comunicación, la la región en cuanto al acceso promedio a la infraes- despolitización de los precios, un ajuste gradual de tructura, Argentina enfrenta importantes desafíos precios para las empresas y medidas compensatorias en lo que respecta al nivel y a la calidad. El nivel de para los hogares más pobres. la inversión en infraestructura ha estado próximo al promedio regional del 3,3% del PIB, pero muy por de- También se necesitan mayores inversiones para ex- bajo del de las principales economías de Asia. Lo que plotar al máximo el potencial del sector agrícola. En es más importante, la calidad se está deteriorando el gráfico 18 se muestra que históricamente el sector y los recursos invertidos no producen los resultados agrícola en Argentina ha registrado una productividad previstos. Entre 2006 y 2015, Argentina retrocedió 62 total de los factores más elevada que la de los países puestos en las clasificaciones de calidad de la infraes- vecinos del Cono Sur, pero que la tasa de crecimiento se tructura del Foro Económico Mundial (gráfico 18). Si no ha venido reduciendo de manera constante y durante la se realizan ampliaciones ni mejoras, la actual red de última década ha sido más baja que la de muchos paí- infraestructura constituirá un cuello de botella para la ses vecinos. Ello se debe a la reducción de los niveles de aceleración del crecimiento y la creación de empleo a inversión y del uso de insumos. La situación se deterioró través de las empresas. aún más entre 2008 y 2013, cuando, a pesar del auge de los productos básicos, los insumos se contrajeron un El sector privado está llamado a jugar un papel im- promedio del 0,6% al año. Para sacar provecho de uno portante en la tarea de cerrar la brecha de infraes- de los sectores más importantes de la economía resul- tructura. A pesar de la naturaleza de bienes públicos ta indispensable sostener las inversiones en agricultura, de muchos proyectos de infraestructura, las inversio- Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo nes financiadas por el sector privado pueden comple- cos. En el caso de proyectos de gran escala en los que la mentar las inversiones financiadas por el sector público. mayor parte del financiamiento proviene de las tarifas Con algunas excepciones (como las telecomunicacio- (por ejemplo, puertos y aeropuertos), las alianzas públi- nes, en que la inversión privada desempeñó una función co-privadas (APP) podrían ser una opción viable. más prominente), el financiamiento privado de la in- fraestructura se ha reducido en forma sostenida desde Debería estudiarse la posibilidad de aplicar meca- el año 2000, cayendo de un máximo de alrededor de nismos de financiamiento innovadores a fin de in- US$10.000 millones en 1993 a US$3.000 millones en centivar al sector privado a financiar proyectos de 2014 (gráfico 19). Para dar el primer paso en la creación infraestructura a largo plazo y de gran envergadura. de las condiciones básicas destinadas a atraer el finan- Dado que los proyectos de infraestructura suelen ser ciamiento privado al sector de infraestructura sería ne- a largo plazo y de gran escala, y que requieren la par- cesario enviar señales a los inversores con respecto a la ticipación de muchos actores, para lograr un financia- seguridad de sus inversiones. Una importante medida miento exitoso es necesario estructurar planes de fi- sería fortalecer la independencia de los entes regulado- nanciamiento complejos. Las asociaciones APP podrían res y la autonomía de las empresas de servicios públi- combinarse podrían combinarse con mecanismos de Recuadro 6: Capitalizar las ventajas comparativas de Argentina en agricultura Argentina está bien posicionada para desempeñar una función de liderazgo en los mercados agrícolas mundiales, dado que cuenta con una gran superficie de tierras cultivables, condiciones de producción fa- vorables e importantes ventajas contraestacionales. Aun así, a pesar del auge del precio de los productos primarios durante la última década, la inversión en el sector disminuyó. El uso de insumos como fertilizan- tes y maquinarias ha disminuido a medida que los agricultores han adoptado una estrategia orientada a minimizar los costos. 40 Para capitalizar las ventajas comparativas del Gr fico 17: Ar ntin st r d n comp r ción con Br sil Uru u ( um nto d l productivid d país, debería alentarse la inversión para aumen- tot l d los f ctor s n l s ctor rícol n porc nt j ) tar la productividad, teniendo en cuenta al mismo 7,5 tiempo importantes características estructurales 6,5 relacionadas con los elevados costos del trans- 5,5 Crecimiento porcentual anual porte de carga, el tamaño de los establecimientos 4,5 agrícolas y la sostenibilidad ambiental. 3,5 2,5 1,5 Una de las opciones consiste en reemplazar los 0,5 impuestos a la exportación con impuestos que no -0,5 desalienten la inversión. Los ingresos fiscales de- -1,5 rivados de los impuestos a la exportación se han -2,5 Argentina Brasil Chile Paraguay Uruguay contraído debido a la reducción del precio de los 1961-1989 1990-2001 2002-2007 2008-2013 productos primarios, pero siguen siendo una im- Fuente: Lema (2015). portante fuente de ingresos con un costo admi- nistrativo relativamente bajo. Es preciso analizar con sumo cuidado las alternativas que siguen generando ingresos y, al mismo tiempo, no generan un impacto negativo en las decisiones relativas a la producción. La eliminación del impuesto a las exportaciones y las cuotas sobre las exportaciones de carne vacuna, maíz y trigo también podría alentar la inversión y, a medida que crezca la producción, estimular el empleo en el sector. Cabe destacar que la eliminación de las cuotas debe ir acompañada de medidas destinadas a proteger a las personas pobres y vulnerables de los posibles aumentos del precio de los alimentos. Informe general: Un nuevo rumbo Recuadro 6: Capitalizar las ventajas comparativas de Argentina en agricultura (cont.) Una gestión más adecuada del impacto de las condiciones climáticas adversas también ayudaría a incre- mentar la inversión y a proteger los ingresos. Argentina cuenta con programas de respuesta ante emer- gencias, como el Sistema Nacional para la Prevención y Mitigación de Emergencias y Desastres Agrope- cuarios, pero su estructura financiera podría mejorarse con mayor transparencia en las compensaciones para los agricultores y una transferencia más adecuada de los riesgos. Asimismo, la investigación y el desarrollo en los productos de seguro agrícola destinados a las regiones y subsectores desatendidos se- rían indispensables para mitigar el impacto de la volatilidad de los ingresos generada por las sequías y otros peligros naturales (en el recuadro 1 de las notas de políticas públicas para el desarrollo relativas a la agricultura se resume un examen de la experiencia internacional con el seguro agrícola). También sería prioritario facilitar la adopción de tecnología, sobre todo entre los pequeños agricultores. Pueden citarse como ejemplos los servicios de extensión agrícolas, los avances en tecnología relacionados con el transporte, el almacenamiento y el procesamiento, la manipulación más segura de agroquímicos, y los estándares sanitarios y fitosanitarios, que representan un obstáculo para la ampliación de los estable- cimientos de los pequeños agricultores o su integración en las cadenas de valor. Debe ponerse especial énfasis en garantizar la sostenibilidad. A menos que vayan acompañados de las medidas de mitigación adecuadas, el aumento de la producción y el fomento de la inversión pueden re- presentar una amenaza para el suelo, el paisaje y los recursos hídricos. Si bien, en términos generales, Argentina cuenta con planes bien desarrollados para la gestión sostenible de estos recursos naturales, es sumamente importante destinar los recursos humanos y financieros necesarios para la implementación de los planes. Fuente: Notas de políticas públicas para el desarrollo: Aprovechamiento de las ventajas comparativas de Argentina en material de 41 agricultura. financiamiento innovadores, como certificados de pago La matriz de transporte podría ser más sustentable sujetos al desempeño. Entre otras opciones posibles si se facilitara el transporte intermodal y se redujeran también podrían emitirse bonos de pago directo o bo- los costos de logística, con lo cual podría mejorarse la nos de actividad privada. competitividad de las economías regionales. Por último, podría implementarse una metodología multisecto- Una planificación adecuada de las políticas de in- rial más transparente en la que los niveles nacionales fraestructura implica establecer prioridades claras, y subnacionales de Gobierno coordinaran los recursos como expandir la capacidad y el mantenimiento de co- y las políticas para planificar y ejecutar proyectos de rredores clave, mejorar el acceso a servicios básicos en manera más eficiente. áreas en las que existen deficiencias y promover la par- ticipación del sector privado (véase el capítulo 5, “Nota Es fundamental promover el financiamiento a largo de políticas públicas para el desarrollo: Inversión en la plazo para respaldar una infraestructura productiva. anticuada infraestructura de Argentina”). Argentina se El desarrollo del financiamiento a largo plazo represen- beneficiaría si aplicara un enfoque de planificación más ta un desafío para casi todos los países emergentes. integral y estratégico que abarcara tanto planes de ex- Según el informe más reciente del Grupo Banco Mun- pansión como el mantenimiento y la mejora de la in- dial acerca del financiamiento a largo plazo en países fraestructura existente. Una política de infraestructura en desarrollo, solo el 66% de las pequeñas empresas y el nacional sólida debería priorizar regiones desconecta- 78% de las medianas empresas reportan pasivos a largo das del sistema nacional, como áreas rurales aisladas. plazo, en comparación con el 80% y el 92%, respecti- Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Gr fico 18: El niv l d c lid d d l infr structur Gr fico 19: L p rticip ción priv d n l d Ar ntin s st d t rior ndo (r nkin ) inv rsión n infr structur fu m or n l déc d d 1990 0 12.000 20 10.000 Millones de US$ (corrientes) 40 8.000 60 6.000 80 4.000 100 120 2.000 140 0 20 7 20 8 20 9 20 0 20 1 20 2 20 3 20 4 15 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 0 0 0 1 1 1 1 1 -20 -20 -20 -20 -20 -20 -20 -20 -20 06 07 08 09 10 11 12 13 14 20 Argentina Chile Brasil Colombia Energía Telecomunicaciones México República de Corea China Transporte Agua y alcantarillado Fuente: Foro Económico Mundial, Global Competitiveness Reports 2006-2015 (Informes Fuente: Base de datos de PPI (PPIAF). mundiales de competitividad 2006-15). Los números más bajos se corresponden con un mejor posicionamiento en la clasi cación. vamente, en los países de ingresos altos10. En especial, los derechos de propiedad de deudores y acreedores. Argentina se encuentra entre los países con un menor Por último, promoviendo el desarrollo de mercados de nivel de desarrollo del mercado financiero, una de cu- capital más activos y la participación de inversores ins- yas características esenciales es su cortoplacismo, con titucionales importantes. Debe considerarse la creación un sesgo hacia los créditos comerciales y de consumo de mercados de financiamiento a largo plazo como un (gráfico 14). Por lo tanto, resultará muy difícil para Ar- trayecto en lugar de un punto de llegada, es decir, como 42 gentina realizar grandes inversiones en infraestructura resultado de elecciones de políticas coherentes a través sin llevar adelante iniciativas para desarrollar instru- del tiempo. mentos financieros a largo plazo (véase el capítulo 6, “Argentina: Elementos clave para promover el financia- Una vez que las condiciones preliminares se encuen- miento a largo plazo”). tren en curso, podría considerarse aplicar políticas e instrumentos específicos para facilitar la transición, Es necesario que se den tres condiciones preliminares haciendo hincapié en vivienda e infraestructura. Es para el desarrollo del financiamiento a largo plazo: posible que no sea fácil para Argentina desarrollar un un entorno macroeconómico estable, un historial de mercado para el financiamiento de viviendas en mone- respeto de los contratos y un buen ecosistema finan- da local sin algún tipo de indexación de créditos y aho- ciero. Los Gobiernos pueden ayudar a promover el fi- rros. En México y Colombia, la indexación ha demos- nanciamiento a largo plazo y deben intentar que se pre- trado ser una herramienta de transición efectiva para senten las condiciones necesarias para promoverlo sin que los prestamistas e inversores privados volvieran a generar distorsiones. En primer lugar, pueden hacerlo participar en un entorno en donde las tasas de inflación logrando una estabilidad macroeconómica, con un nivel caían. No obstante, deberán analizarse los pros y los de inflación moderado y estable, y oportunidades de in- contras de este tipo de mecanismos y deberá tenerse versión viables. En segundo lugar, impulsando un siste- en cuenta también la experiencia argentina al respecto. ma bancario competitivo con posibilidades de ingresar También podrían considerarse como opción las cédulas y salir de él fácilmente, y el respaldo de una regulación hipotecarias y los swaps entre tasas fijas y flotantes y una supervisión sólidas. En tercer lugar, garantizando para préstamos hipotecarios. Con respecto a la infraes- un entorno legal y contractual adecuado para preservar tructura, el desafío de las políticas, como dijimos antes, es determinar de qué manera puede atraerse financia- 10  Banco Mundial, Global Financial Development Report, Long- term Finance (Informe sobre el desarrollo financiero mundial miento privado y a las instituciones financieras para 2015/16: Financiamiento a largo plazo). abordar el tema de las deficiencias en materia de in- Informe general: Un nuevo rumbo Recuadro 7: Inversión en la anticuada infraestructura de Argentina Las inversiones en infraestructura de Argentina se encuentran dentro del promedio de América Latina, pero muy por debajo del nivel de las principales economías asiáticas. Más importante aún es que la calidad es un tema que preocupa y que, a menudo, las inversiones no generan los resultados esperados. Además, el entorno presenta otros desafíos como bajas perspectivas económicas globales, altos costos en los mercados de capitales y limitaciones fiscales. Sin embargo, Argentina puede mejorar el desarrollo de su infraestructura si aumenta las inversiones y elabora planes de financiamiento, mejora la planificación y refuerza el marco institucional. Si se utilizan instrumentos de inversión innovadores, pueden garantizarse estrategias de mantenimiento orientadas a los resultados e incrementarse las inversiones, en especial, para mejorar la calidad de la prestación del servicio. El sistema de Contratos de Rehabilitación y Mantenimiento (CREMA) es un ejemplo de ello; con él se han mejorado las condiciones viales de la Argentina al aplicar contratos basados en el desempeño. Los certificados de pago sujetos al desempeño están resultando prometedores en la región y atrayendo al sector privado para participar en proyectos importantes, aunque la inversión directa extranjera ha sido limitada. La experiencia de Corea del Sur demuestra que los mercados financieros locales pueden desem- peñar un papel significativo. Para facilitar el financiamiento será fundamental aumentar la relativamente baja capacidad interna de ahorro de la Argentina. Los bancos de desarrollo nacionales también son una opción y desempeñan un papel activo en Colombia y Brasil. Por último, debería incrementarse la autonomía y la transparencia en los organismos reguladores. Es fun- damental que los funcionarios públicos actúen con profesionalismo y que se mantenga la distancia de la 43 influencia política, en especial teniendo en cuenta el posible predominio del gasto público en el desarrollo de infraestructura. Fuente: Nota de políticas públicas para el desarrollo: Inversión en la anticuada infraestructura de Argentina. fraestructura. La nota de política para el desarrollo Ele- mejorar los resultados del aprendizaje de los estudian- mentos clave para promover el financiamiento a largo tes argentinos es una tasa de crecimiento del PIB per plazo profundiza en esta y otras políticas que podrían cápita alrededor de 0,7 puntos porcentuales más baja ayudar a que la Argentina avance hacia un sistema fi- que la que se podría lograr. Mejorar la rendición de cuen- nanciero más maduro (recuadro 8). tas de las escuelas es fundamental para que el mayor gasto en educación se traduzca en mejores resultados B. El conocimiento, elemento fundamental para el educacionales. futuro de Argentina Si bien las inversiones en educación lograron mejorar Dada la importancia del capital humano, el conoci- el acceso, hace falta elevar su calidad para lograr me- miento y la innovación para el crecimiento económi- jores resultados del aprendizaje y promover un cre- co, el estancamiento de los resultados del aprendiza- cimiento inclusivo. En años recientes Argentina ha al- je y las altas tasas de deserción escolar de Argentina canzado importantes hitos en materia educacional. La podrían tener efectos negativos perdurables en la Ley de Financiamiento Educativo, aprobada en 2006, economía del país y en su capacidad para reducir la sentó las bases para ello al aumentar el financiamiento pobreza e incrementar la movilidad social. Según es- para educación del 4,5% del PIB al 6,2% en 2012. El sis- timaciones del Banco, el costo de oportunidad de no tema educativo también alcanzó importantes objetivos Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo en materia de universalización de la educación preesco- carrera profesional atractiva; reglamentar, supervisar lar, la enseñanza primaria y el primer ciclo de la educa- y evaluar a los institutos de formación docente; incluir ción secundaria. Estos avances no estuvieron acompa- un período de formación como requisito para ejercer la ñados de una mejora de los resultados del aprendizaje, profesión, y reforzar la formación de los docentes en y las tasas de deserción siguen siendo elevadas (gráfico el servicio. 20). La gestión del sistema es deficiente y se caracteri- za por el uso muy limitado de pruebas estandarizadas En el nivel terciario, existe una alta correlación entre como herramienta de diagnóstico y por la falta de una la excelencia de la educación superior y el crecimien- carrera profesional docente (véase el capítulo 7, “Notas to económico, el desarrollo y la integración global de de políticas públicas para el desarrollo: Mejorar la cali- las economías. La educación superior es un insumo dad de la educación”). importante en la acumulación de capital social y hu- mano: está muy correlacionada con la buena salud, la Aumentar la rendición de cuentas de las escuelas es confianza interpersonal, el interés político e incluso la fundamental para que el mayor gasto en educación se democratización. Una educación terciaria eficaz, efi- traduzca en mejores resultados del aprendizaje. Los ciente, diversa, accesible y de alta calidad también ge- resultados de la prueba nacional estandarizada deno- nera igualdad de oportunidades. La necesidad de mayor minada Operativo Nacional de Evaluación (ONE) recién calidad, mayor relevancia y mayor responsabilidad, en se publican dos años después de haberse administra- un entorno caracterizado por la limitación de recursos do el examen y se basan en una muestra (excepto los y un extraordinario avance tecnológico convierten a correspondientes al último año del ciclo superior de la la educación superior en un gran desafío para un país escuela secundaria). Estos resultados tienen muy poco como Argentina. Particularmente en los próximos años, impacto en el debate público y en la formulación de los las prioridades serán las siguientes: i) encarar la dismi- planes de mejora escolar. Una alternativa de política con nución de la calidad ocasionada por el paso de sistemas un costo relativamente bajo, tanto en términos moneta- diseñados para élites a sistemas de educación terciaria rios como políticos, sería reformular ONE de manera que de masas; ii) priorizar las áreas académicas que tienen se base en un censo en los primeros grados, por ejemplo más demanda en el mercado de trabajo; iii) alinear los 44 en tercer y sexto grado, para luego evaluar estos mis- planes de estudio de las disciplinas de ciencias, tecnolo- mos grados cada año a fin de realizar comparaciones gía, ingeniería y matemáticas con los desafíos sociales, en el tiempo, e informar los resultados a todas y cada y iv) recopilar, procesar y difundir información. una de las escuelas del sistema pocos meses después del examen. Datos de Pakistán11 y México12 obtenidos re- Argentina reconoce que la innovación es un elemento cientemente indican que el uso de resultados de pruebas fundamental para el crecimiento y ha puesto en mar- estandarizadas como instrumento de diagnóstico para cha diversas iniciativas y programas para crear las elaborar planes de mejora escolar puede ser una medida condiciones propicias. El Ministerio de Ciencia, Tecno- eficaz para incrementar los resultados del aprendizaje. logía e Innovación Productiva cumple una función esen- cial en la administración de los recursos destinados a la La implementación de una carrera profesional do- innovación, así como en la coordinación de las institu- cente también contribuiría a mejorar la calidad de la ciones de investigación y desarrollo. El Gobierno tiene educación. En la región y en otros países se está reca- varios objetivos en este aspecto: afrontar los desafíos bando un cúmulo creciente de datos que indican que la sociales a través de la innovación, enfocar la mira en carrera profesional docente es una opción de política las áreas y sectores prioritarios para la innovación, y, eficaz para mejorar los resultados del aprendizaje. So- en general, incrementar los recursos humanos, las com- bre la base del éxito de las reformas que se realizaron petencias y el fortalecimiento de la capacidad. En los para formular e implementar la carrera profesional últimos años, Argentina ha logrado aumentar el gasto docente en México y Chile, toda política orientada a público en investigación y desarrollo. El gasto en educa- mejorar la calidad de la enseñanza debería contener ción terciaria también se acerca a los niveles medios de los siguientes elementos clave: seleccionar a los do- los países miembros de la OCDE13. Sin embargo, el gasto centes a través de un proceso meritocrático; crear una total en investigación y desarrollo sigue siendo bajo. Las 11  Andrabi y otros, 2014. 13  Véase OCDE, Science, Technology and Industry Outlook for 12  De Hoyos, García y Patrinos, 2015. Argentina, 2014. Informe general: Un nuevo rumbo Recuadro 8: Promoción del financiamiento a largo plazo para infraestructura y vivienda Argentina tiene un problema de escasez de financiamiento a largo plazo, necesario para la realización de inversiones productivas en empresas, vivienda e infraestructura. Esta carencia limita el crecimiento económico. Crear un mercado de financiamiento a largo plazo cuando no existen soluciones rápidas es un proceso complicado. En consecuencia, en este recuadro la atención se centra en formular recomendacio- nes para transitar hacia un sistema financiero más maduro. Las prioridades iniciales son tres: i) evaluar los mecanismos de indexación y las cédulas hipotecarias para promover el financiamiento para la vivien- da; ii) optimizar y reorientar el Programa de Crédito Argentino (PRO.CRE.AR.), y iii) atraer financiamiento privado para infraestructura. La exitosa experiencia de México y Colombia en materia de indexación sirve de guía. En México, el “swap UDI” cubría a los prestamistas hipotecarios contra la falta de correlación entre salarios mínimos e infla- ción medida por el índice de precios al consumidor. En Colombia, el Banco Central administraba el Fondo de Reserva para la Estabilización de la Cartera Hipotecaria (FRECH), un mecanismo de cobertura que permitía a los prestamistas comprar un tope máximo para las tasas de interés variables. De esa manera podían cubrir la falta de correlación entre obligaciones basadas en las tasas y los préstamos indexados por inflación. No obstante, Argentina tendrá que comprometerse a reducir la inflación y a elegir un ancla nominal adecuada antes de implementar un mecanismo de indexación. Cédulas hipotecarias: el respaldo de títulos de deuda con flujos de efectivo dinámicos procedentes de préstamos hipotecarios o préstamos del sector público podría atraer a los bancos privados al mercado hipotecario. Durante décadas, Chile y varios países europeos han ofrecido préstamos garantizados. Re- cientemente, Brasil, Uruguay, Polonia, Turquía y Marruecos han seguido los mismos pasos. 45 Argentina podría ampliar el programa PRO.CRE.AR. para el financiamiento de viviendas mediante el au- mento de las tasas promedio y la reorientación de los subsidios. Se podrían ofrecer tasas más altas a las personas de situación económica más acomodada, mientras que los prestatarios de ingresos bajos y me- dianos podrían recibir un subsidio a la tasa de interés, posiblemente en el marco de un sistema de puntos. Se podrían otorgar incentivos a los bancos privados para que participen y den préstamos utilizando fon- dos propios. La emisión de títulos con un rendimiento cercano a la rentabilidad del mercado los haría más atractivos para los bancos comerciales y otros inversores institucionales. Permitir la participación con- dicional de otros bancos promovería la competencia en el mercado y la transferencia de conocimientos entre instituciones, lo cual maximizaría los resultados del PRO.CRE.AR. El programa GENREN de la Corporación Andina de Fomento es un ejemplo de cómo atraer inversión pri- vada al sector de infraestructura. El programa GENREN consiguió exitosamente movilizar fondos para centrales de energía renovable en pequeña escala. En Sudáfrica, el programa de generación de energía renovable por productores independientes de energía eléctrica (REIPPP) ha encauzado conocimientos es- pecializados e inversiones del sector privado hacia proyectos de infraestructura desde 2011. Los Gobiernos de Colombia y Perú han complementado el financiamiento de bancos privados para pro- yectos a largo plazo. La Financiera de Desarrollo Nacional (FDN) de Colombia impulsa los bonos de pro- yectos de infraestructura a niveles de calificación crediticia aceptables para los inversores institucionales mediante el ofrecimiento de líneas de crédito y garantías parciales de crédito para proporcionar liquidez. Perú hace posible el financiamiento privado a largo plazo de carreteras de peaje, instalaciones de agua y saneamiento, hospitales y líneas de metro mediante la colocación de novedosos títulos respaldados por el Estado en los mercados de capital tanto nacionales como internacionales. Fuente: Notas de políticas públicas para el desarrollo, Argentina: Elementos clave para promover el financiamiento a largo plazo. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Fi ur 20: Los r sult dos d l pr ndi j cados. Por tratarse de un país de ingreso alto, Argenti- n Ar ntin st n por d b jo d p ís s na no puede competir en los mercados internacionales comp r bl s d l OCDE sobre la base de un costo salarial bajo, a diferencia de 530 los países del sudeste asiático, por ejemplo. Por ende, Polonia 510 las empresas en Argentina deberían lograr mejoras im- OCDE 490 portantes en términos de productividad a fin de llegar a 470 nuevos mercados y sobrevivir en aquellos en los que ya 450 Chile tienen presencia. 430 México 410 Brasil La competencia es un motor crucial del crecimiento 390 Argentina de la productividad y la innovación; sin embargo, el 370 grado de competencia en los mercados argentinos 350 se percibe débil. La competencia impulsa el creci- 2000 2006 2009 2012 miento de la productividad mediante dos mecanis- mos: reasigna la participación de mercado hacia los Fuente: Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes (PISA) de la OCDE. productores más eficientes e induce a las empresas a volverse más eficientes a fin de sobrevivir. Argentina empresas argentinas no invierten lo suficiente en inves- está ubicada en un puesto bajo en función de su grado tigación y desarrollo ni en innovación. Además, el víncu- de competencia en el Informe de competitividad glo- lo entre las empresas y los centros de investigación es bal de 2014-2015. El país está en el puesto 132 de 144 débil. Continuar ampliando la capacidad de Argentina en cuanto a la intensidad de la competencia local, en para generar innovación productiva ayudaría a aumen- el 117 en cuanto al grado de dominación de mercado, y tar la productividad y el crecimiento de las empresas. en el 137 en relación con la eficacia de su política an- timonopólica15. Incluso comparado con países de PIB C. Impulsar la productividad general de la y PIB per cápita similares, como Polonia, Tailandia y economía argentina Chile, la intensidad percibida de la competencia local 46 en Argentina es baja. Existe una importante brecha de eficiencia entre Ar- gentina y las economías avanzadas. El Estudio regio- Argentina podría contemplar la posibilidad de eva- nal sobre América Latina y el Caribe “What Is Preven- luar el sistema tributario actual para identificar ting LAC from Converging to Higher Income Levels”14 oportunidades para promover la eficiencia y un au- muestra que las brechas de eficiencia de la región de mento del valor agregado y de la producción. Como se América Latina y el Caribe y de Argentina podrían ser indicó anteriormente, la carga tributaria de Argentina muy elevadas. Además de que las brechas de capital es una de las más altas de la región. Esto también refle- también son sustanciales, Argentina usa su capital ja una mayor carga tributaria sobre el sector comercial, existente de manera mucho menos productiva. Esa y podría afectar el nivel de formalidad y la producción. brecha de productividad explica aproximadamente la A fin de abordar estos problemas, también podrían ex- mitad de las diferencias de ingreso entre Argentina y plorarse las opciones tendientes a mejorar la adminis- Estados Unidos (véase el gráfico 21). Resulta aún más tración tributaria. interesante destacar que este estudio muestra que el ingreso por trabajador de Argentina podría haber te- Una mayor facilidad en el acceso a importaciones nido un nivel dos veces superior al actual si el país hu- de bienes intermedios y de capital impulsaría la biese tenido el mismo nivel de productividad total que productividad de las empresas locales. En el sector Estados Unidos. industrial argentino los bienes intermedios y de capi- tal importados son insumos esenciales de varias in- El crecimiento de la productividad es fundamental dustrias. Por esa razón, facilitar el acceso a insumos para que las empresas locales penetren los mercados importados de más calidad permitiría que muchas extranjeros y aumenten su participación en esos mer- empresas locales aumentasen la eficiencia de sus pro- 15  Véase el Informe de competitividad global de 2014-2015 en 14  Véase Araujo y otros, 2014. la página 467. Informe general: Un nuevo rumbo Recuadro 9: Mejora de la calidad de la educación El aumento de la disponibilidad de pruebas estandarizadas en muchos países de América Latina ha puesto los resultados del aprendizaje en el centro del debate sobre la política de educación. Mejorar los resultados del aprendizaje es una de las principales prioridades en Brasil, Chile, Colombia, México y Perú, por mencio- nar solo algunos países. En México, por ejemplo, la asignación de recursos a las escuelas que participan en programas para fortalecer la administración escolar descentralizada se realiza en función de las tasas de retención y las variaciones interanuales en los resultados del aprendizaje. En Chile, a través del programa de subvención preferencial se hace un seguimiento de los resultados del aprendizaje en las escuelas des- favorecidas y se asigna asistencia técnica para mejorar su desempeño. Argentina, sin embargo, parece ser una excepción a la tendencia general en América Latina. Los resulta- dos de la prueba estandarizada ONE recién se publican dos años después de ser administrada y tienen muy poco impacto en el debate público para la formulación de las políticas educativas. El sistema podría mejorarse mediante la reformulación de la prueba ONE y la utilización de sus resultados como información de diagnóstico para los planes de mejora escolar. Por ejemplo, la prueba ONE podría basarse en un censo en los primeros grados, para luego evaluar los mismos grados cada año a fin de realizar comparaciones en el tiempo. Un aspecto más importante aún es que los resultados deberían entregarse a las escuelas pocos meses después del examen para que puedan tener un impacto. La actual organización institucional del sistema de educación pública permite formular e implementar un enfoque basado en los resultados. El Ministerio de Educación de la Nación (MEN) podría asignar considera- bles recursos a los ministerios de educación provinciales (MEP) sobre la base de dos criterios: 1) la equidad, que capta las condiciones exógenas, como el número de alumnos y el nivel de pobreza de cada provincia y 2) la eficiencia, que se deriva de variables endógenas, como la tasa de retención y los resultados del apren- 47 dizaje. Esta estrategia solo es posible si el MEN crea un sistema de evaluación de la educación transparen- te y basado en un censo que pueda proporcionar a los MEP y las escuelas los instrumentos necesarios para identificar sus principales desafíos. El MEN podría complementar esta estrategia con asistencia técnica a las provincias más vulnerables que sufren graves limitaciones de capacidad. Aprovechando la experiencia internacional (por ejemplo, de Chile y México), se podría formular e imple- mentar una carrera profesional docente para elevar la calidad de la educación. Dado que el proceso de contratación de docentes es una prerrogativa de los MEP, el MEN podría desempeñar un papel importante en la formulación de la carrera profesional docente, incluida la definición de parámetros nacionales para la enseñanza, la elaboración de un examen nacional de competencia docente basado en los parámetros y un sistema nacional de evaluación de los docentes. A fin de crear los incentivos adecuados para implementar la carrera profesional, el MEN podría asignar los “suplementos salariales docentes” a las provincias tenien- do en cuenta su grado de adhesión a la carrera profesional docente. En el ámbito de la educación superior, una reforma del plan de estudios del ciclo superior de la escuela secundaria, que se aparte del modelo pedagógico con enfoque enciclopédico y se oriente hacia un enfo- que basado en competencias, puede mejorar la retención escolar y la pertinencia (como se demuestra en Brasil, Chile y México). Este tipo de reforma permitiría crear un modelo pedagógico que proporcione las competencias que se requieren en una sociedad basada en los conocimientos. Un enfoque basado en com- petencias en el ciclo superior de la escuela secundaria y que ponga el acento en desarrollar competencias cognitivas y socioemocionales permitiría crear condiciones favorables para evitar que los alumnos, en particular los más vulnerables, abandonen la escuela. También podría proporcionar las competencias que se requieren en el mercado laboral, facilitando así la transición entre la escuela y el trabajo. Fuente: Notas de políticas públicas para el desarrollo, Mejorar la calidad de la educación. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo cesos de producción y mejoren la calidad de sus pro- cados internos. Los costos de logística de Argentina, ductos. La experiencia internacional ha demostrado que según estimaciones se ubican entre el 12% y el 16% que facilitar el acceso a bienes intermedios importa- del PIB, son similares a los de otros países latinoame- dos ha sido clave para desarrollar las industrias orien- ricanos, o incluso ligeramente mejores, pero son entre tadas a la exportación. un 40% y un 50% más altos que el promedio de los países miembros de la OCDE. Utilizando el IDL como El sector de la agricultura podría profundizar su ya variable representativa de la eficiencia logística, al- importante papel en los mercados mundiales. Este gunos análisis recientes señalan la relación clara que sector se ve especialmente afectado por el acceso cos- existe entre la logística y los costos del comercio: a toso y restringido a insumos importados críticos, como menor eficiencia de la logística, mayor es el costo del los pesticidas y los químicos. Además, la innovación comercio17. Por lo tanto, una baja del desempeño en local en el sector es complementaria de los insumos términos logísticos podría aumentar notablemente intermedios importados, lo que generaría subas en el los costos del comercio y afectaría negativamente las rendimiento de algunos cultivos clave y elevaría la pro- exportaciones y la balanza comercial. Estos datos su- ductividad del sector (véase el cuadro 5). Algunas me- gieren que existe un margen sustancial para mejorar didas a corto y mediano plazo incluyen administrar los la logística en Argentina. shocks de producción adversos de corto plazo a través de mejores esquemas de seguros; reducir los aranceles La reducción de los costos internos de transporte a las importaciones críticas a fin de impulsar la produc- permitiría explotar mejor las ventajas comparativas tividad en el corto plazo, y contemplar la posibilidad de las economías regionales, promoviendo la diversi- de reemplazar gradualmente los derechos de exporta- ficación y el crecimiento de los pequeños producto- ción con formas de impuestos que ofrezcan mejores res. Los costos de Argentina no solo son altos según los incentivos, eliminando lentamente las cuotas a la ex- estándares regionales, sino que además aumentaron portación de cultivos clave, con el objetivo de alentar la con el tiempo, lo que sugiere que existe margen para re- producción (véase el capítulo 4: “Aprovechamiento de ducir los costos internos de transporte y mejorar la cali- las ventajas comparativas de Argentina en materia de dad de la logística en Argentina (véase el capítulo 8: “La 48 agricultura”). logística en Argentina: Mirando hacia el futuro”). Una baja de los costos internos facilitaría que los producto- Una mejora de la logística implica no solo bajar los res de economías regionales envíen sus productos a las costos y los tiempos de tránsito, sino también un grandes ciudades argentinas, a los puertos y a las ter- mayor nivel de externalidades hacia otras econo- minales. El menor peso de logística facilitaría el acceso mías. En un estudio reciente sobre logística regional se a los mercados, aumentaría la rentabilidad y reduciría concluye que un aumento de un punto en el índice de los precios para los consumidores. También ayudaría a desempeño logístico (IDL) podría generar un aumento diversificar la producción agrícola, en perjuicio de los del 35% de la productividad del trabajo16. Asimismo, se cultivos tradicionales y a favor de nuevos sectores con señala que existe una correlación positiva entre países un valor agregado potencialmente alto, y reduciría los y que la mayoría de los países latinoamericanos exhibe costos fijos, que son especialmente perjudiciales para una importante brecha en términos de desempeño de los pequeños productores. logística y productividad laboral respecto de los países miembros de la OCDE. La economía argentina exige una cadena de valor eficiente para los grandes productos a granel y ser- El apoyo a un sistema de logística eficiente es fun- vicios de logística para productos con mayor valor damental para mejorar la competitividad, el co- agregado, para mercados internos y externos. Al- mercio, la productividad y, en última instancia, el gunas políticas de logística específicas podrían eje- crecimiento y la creación de empleo. Los costos de cutarse para mejorar el comercio y reducir los costos logística son elevados en Argentina y el sistema ca- de transporte (véase el gráfico 18). La logística de rece de eficiencia, lo que genera dificultades al mo- carga, en especial para productos relacionados con mento de exportar y también para acceder a los mer- la agroindustria, representa los principales flujos de 16  Latin American Economic Outlook, 2014. Logistics and Com- 17  The Global Enabling Trade Report 2014, Foro Económico petitiveness for Development, OCDE, CAF, CEPAL. Mundial. Informe general: Un nuevo rumbo Gr fico 21: Ar ntin ti n r nd s br ch s d c pit l fici nci n comp r ción con EE.UU. Ingreso por trabajador actual y contrafáctico, relativo a los EE.UU 0,80 0,70 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,0 Nicaragua El Salvador Brasil Venezuela Guatemala Honduras Costa Rica Haití Colombia Perú Uruguay Panamá Jamaica Argentina Ecuador México Belize Chile Trinidad Am. Lat. y Guyana el Caribe Rep. Dom. Bolivia Actual Contrafáctico Fuente: Araujo y otros, 2014. Actual: ingreso relativo por trabajador. Contrafáctico: capital relativo por trabajador, o ingreso contrafáctico relativo por trabajador con la misma PTF que los EE.UU. La calibración base para la muestra ampliada se toma de Caselli (2004). Las líneas horizontales indican las medias muestrales. Cuadro 4: Las tasas de crecimiento de la productividad total de los factores en el sector agrícola han bajado (tasas de crecimiento, en %) Cultivos Ganadería Año Producción Insumos Productividad total Producción Insumos Productividad total de los factores de los factores 1961-89 2,9 0,1 2,8 0,9 -0,1 1,1 1990-2001 4,4 0,5 3,9 1,6 0,5 1,1 2002-07 3,8 1,2 2,6 1,8 0,9 0,9 49 2008-13 1,3 -0,6 2,0 -0,6 0,4 -1,0 Fuente: Lema, 2015. logística y depende actualmente de la logística basa- profesionalización de la capacidad de planeamiento da en camiones. El aumento de la participación del del sector público para recolectar y analizar datos transporte ferroviario en la matriz de fletes y la me- contribuiría a la supervisión del desempeño de la lo- jora del acceso del transporte terrestre a los puertos gística nacional y a medir el impacto de las acciones y las áreas metropolitanas serán desafíos clave a lar- de política, mejorando el diseño de políticas a futuro. go plazo. Las provincias del noroeste del país deben tratarse con especial atención, ya que los costos de El aumento y la mejora de la conectividad también logística están amenazando la competitividad de la ayudaría a capturar los beneficios de la aglomeración región. Los procesos comerciales y aduaneros pueden urbana, lo que minimizaría los costos de congestión. mejorarse sustancialmente. Las plataformas multi- Argentina cuenta con una infraestructura vial deterio- modales preparadas para manejar fletes en conte- rada y los costos de transporte siguen siendo elevados, nedores y la administración de la cadena de frío res- lo que genera obstáculos para que la mano de obra y las paldarían la diversificación industrial y mejorarían la personas se muevan, en especial en las regiones más distribución en zonas metropolitanas. Eso incluye el vulnerables del noreste. La conectividad deficiente es aumento de la capacidad de las terminales de carga un obstáculo para la urbanización con una prestación de los aeropuertos. La promoción de un cambio modal de servicios adecuada, que es clave para reducir la po- a favor de medios de transporte más ecológicos y se- breza en regiones postergadas. Los costos fijos eleva- guros también reduciría las externalidades negativas, dos de la migración también generan efectos que fre- como los choques en carreteras, la contaminación del nan y dificultan la reducción de la congestión en zonas aire y la congestión en zonas urbanas. Por último, la metropolitanas. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo D. La habitabilidad de los espacios urbanos to, una mejor coordinación de las políticas urbanas a y cómo hacer de las ciudades un motor de nivel municipal y metropolitano debería contribuir a crecimiento y creación de empleo una mayor movilidad urbana. Las ciudades argentinas pueden ser decisivas para En las ciudades argentinas, la expansión puede reducir sostener el crecimiento económico inclusivo. Argen- las ventajas de las economías de aglomeración. En el tina, más del 90% de cuya población vive en centros gráfico 24 se sugiere una correlación negativa en la den- urbanos, es uno de los países más urbanizados del sidad económica y la expansión (la densidad económica mundo. Por lo tanto, el desempeño de las ciudades ar- se estima con la emisión lumínica nocturna por kilóme- gentinas es crítico para la capacidad del país de crear tro cuadrado). Una posible explicación es que las exter- mejores oportunidades económicas y elevar el nivel de nalidades negativas asociadas con la extensión superan vida de sus habitantes. No obstante, el crecimiento de las externalidades positivas asociadas con la densidad las ciudades argentinas no parece verse acompaña- económica. Una correlación negativa similar se obser- do de una transformación económica en materia de va entre la expansión y la productividad del trabajo: los especialización ni transición hacia sectores de mayor conglomerados que se expanden más que el promedio valor agregado. Apenas el 30% de los empleos urbanos tienen una productividad menor que el promedio18. Estas está en los sectores de bienes transables, que impul- conclusiones podrían sugerir que la expansión reduce las san el crecimiento económico con productividad y sa- economías de aglomeración y desalienta la productivi- larios más altos. Ese bajo coeficiente se compara des- dad de los hogares y las empresas, y se condicen con los favorablemente con muchas ciudades prósperas del estudios sobre la aglomeración y las consecuencias de la mundo (véase el gráfico 23). Por otra parte, el desa- ampliación expansiva para la productividad. rrollo espacial de las ciudades muestra una evolución marcada, caracterizada por una expansión desmedi- La mejora de las políticas de transporte y vivienda da y fragmentada. A la actual tasa promedio anual debería contribuir a un crecimiento urbano sosteni- de crecimiento del 3,5%, las ciudades argentinas du- ble. A fin de elevar la calidad y sostenibilidad del trán- plicarán su superficie edificada en 20 años. Este pa- sito público, Argentina debería abocarse a fortalecer la 50 trón de desarrollo espacial obstaculiza las economías Autoridad Metropolitana de Transporte de Buenos Aires, de aglomeración e implica un costo elevado en lo que para coordinar el transporte público en un sistema in- respecta a la provisión de servicios públicos, la inclu- tegral, con miras a gestionar la demanda de vehículos sión social y el riesgo ambiental (véase el capítulo 9, y elevar la calidad y cantidad del transporte no moto- “Liberando el potencial de las ciudades argentinas”). rizado. Reformar las políticas de vivienda será crucial para incrementar su eficiencia e integrarlas al desarrollo Para fomentar el crecimiento económico a lar- territorial. A mediano plazo, el nuevo Gobierno debería go plazo es necesario identificar y aprovechar las centrarse en formular una estrategia de vivienda y en ventajas comparativas de las ciudades, haciendo apuntar a los segmentos de ingresos más bajos, mien- hincapié en los sectores de bienes transables, in- tras que el sector privado debería cobrar mayor prota- cluyendo servicios sofisticados y manufacturas. gonismo en la provisión de viviendas a nivel más general. Se precisarán estrategias y políticas diferenciadas de acuerdo con la estructura económica y la tipolo- A fin de que las ciudades se conviertan en centros gía de las ciudades para promover la especialización de crecimiento de la productividad, es esencial in- y la complementariedad entre las distintas regiones y crementar su habitabilidad reduciendo la pobreza, el zonas urbanas. Identificar las ventajas comparativas delito y la violencia urbanos, y atacar la expansión de las ciudades en todo el sistema urbano permitirá del tráfico de drogas. La percepción de aumento de la formular una estrategia nacional que no se centre inseguridad y de la violencia interpersonal y autoinfli- únicamente en Buenos Aires ni en las ciudades más gida colocó a la seguridad entre las prioridades de las grandes. La experiencia internacional demuestra que, autoridades locales y nacionales (véase el gráfico 25). además de los nacionales y provinciales, los Gobiernos La violencia se manifiesta en la destrucción de vidas locales también cumplen un papel crítico al momento humanas y propiedades, con un efecto devastador so- de facilitar el desarrollo de conglomerados económi- cos que estimulen el desarrollo económico. Por lo tan- 18  Se excluyen los valores atípicos. Informe general: Un nuevo rumbo Recuadro 10: La logística en Argentina: Mirando hacia el futuro La mejora del desempeño de la logística en Argentina será producto de las políticas y de la inversión en tres áreas clave: i) infraestructura y servicios de transporte; ii) organización y funcionamiento de las acti- vidades de logística, y iii) gestión de fronteras. En el gráfico 22, a continuación, se muestra el impacto posible y el costo fiscal de diversas opciones. Las ganancias clave a corto plazo son las reformas institucionales y regulatorias que no exijan un nivel signifi- cativo de recursos financieros públicos, como la mejora de las aduanas y la optimización de la planificación y el seguimiento de la infraestructura nacional. Por ejemplo, una parte importante del transporte de cargas se realiza en camiones, que eventualmente se topan con un sistema de cruce de fronteras ineficiente y desactualizado. Podrían hacerse inversiones tendientes a optimizar y modernizar ese sistema, en especial en la región andina. El proceso de planificación del transporte a nivel nacional podría mejorarse, aprovechando la creación del Instituto Argentino del Transporte. Sería necesario modernizar los procedimientos de recolección de datos y análisis. El seguimiento de la logística a nivel nacional será fundamental para medir el impacto de las políticas y mejorar el diseño de las estrategias de logística. La reforma a largo plazo, que promoverá el desarrollo de medios de transporte más baratos (como el transporte ferroviario y el pluvial) y nuevos corredores comerciales (en particular hacia el Pacífico), tendrá un impacto importante, pero exige mayores niveles de financiamiento público. Para las provincias del noroeste es importante la rehabilitación del ferrocarril Belgrano Cargas, la mejora de algunos corredores de carreteras y de los pasos fronterizos que conectan la región con Chile, Bolivia y Para- guay. La explotación petrolera, gasífera y minera de la Patagonia exige mejoras en el transporte ferroviario. El reemplazo de la flota de camiones con medios de transportes más económicos, como vías ferroviarias y 51 carreteras, también reduciría las externalidades negativas, como la contaminación del aire, las colisiones y la congestión. Gr fico 22: H un mplio m r n p r m jor r l lo ístic n Ar ntin . E ciencia Sistema ferroviario Red de autopistas D Alto Estrategia de puertos Plani cación de la logística por Regulación A el sector público ferroviaria Accesos Corredores Plataformas portuarios internacionales logísticas Apoyo Impacto a PyMES Medio Logística baja Capacidad en carbono de la terminal B Fase de implementación de cargo aéreo Difícil Mejora de la Bastante difícil seguridad vial Intermedia Bastante fácil Bajo C Fácil Bajo Medio Alto Recursos nancieros públicos Fuente: Estimación del Banco Mundial, Nota de políticas públicas para el desarrollo: La logística en Argentina: Mirando hacia el futuro. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Gr fico 23: Composición d l mpl o n Bu nos Air s ciud d s comp r dor s, 2012 100% 9% 10% 17% 11% Sectores de bienes 90% 8% 7% 24% 25% 29% 8% transables 80% 7% 70% 31% 24% 10% 13% 37% 12 60% 26% 17% 13% 10% 50% 40% 30% 37% 28% 26% 27% 30% 34% 30% 20% 9% 26% 23% 22% 10% 19% 18% 15% 6% 0% San Pablo Bangkok Estambul Buenos Aires Seúl París Londres Comparadoras directas Mejores prácticas Servicios nancieros y empresariales Transporte, almacenamiento e información y comunicación Industria Servicios al consumidor Servicios Públicos Agricultura Fuente: Análisis del equipo del Banco Mundial sobre la base de la EPH (promedio 2012-2014) y Oxford Economics (2014) para las ciudades de comparación (datos de 2012). Nota: el empleo en construcción se incluye en la industria a n de garantizar la coherencia con los datos de OE para las ciudades de comparación. bre el desarrollo humano, sobre todo entre la juventud pleo. En este trabajo se pusieron de relieve las posibili- urbana económicamente vulnerable y socialmente ex- dades significativas que tiene Argentina de mantener y cluida. La necesidad de responder al delito y la violencia ampliar el progreso social logrado atendiendo desafíos desvía recursos de inversión para infraestructura hu- macroeconómicos de corto plazo; instaurando un con- mana, social y urbana, y obstruye el progreso en mate- junto de reglas eficaces y transparentes de rendición de ria de educación, protección social y protección de bie- cuentas para el gobierno; ampliando el financiamien- nes públicos globales. Además, afecta marcadamente to a largo plazo y la inversión, sobre todo en logística la actividad cotidiana de escuelas, clínicas y servicios e infraestructura; propiciando una fuerza laboral más 52 básicos, y el uso de espacios públicos, sobre todo en los educada y capacitada; incrementando la competencia barrios marginales más necesitados. Las autoridades y estimulando la productividad general de la economía, municipales y las escuelas, departamentos de salud y y convirtiendo a sus ciudades en motores de crecimien- proveedores de servicios para la juventud que deben li- to y creación de empleo. diar con las consecuencias de la violencia procuran ins- taurar soluciones. Un corpus creciente de datos cientí- ficos sugiere que la violencia y el uso de drogas pueden prevenirse de manera eficiente en función de los cos- tos, y las iniciativas en marcha en Argentina ofrecen cimientos firmes para escalar la intervención. Comentarios finales En su bicentenario, Argentina tiene la oportunidad de liberar su importante potencial para el desarro- llo y revitalizar el crecimiento elevado e inclusivo. En este país de oportunidades será fundamental sostener el crecimiento elevado e inclusivo para la creación sos- tenible de empleo y para que la nación reencuentre el camino hacia la categoría de país rico. La importancia que Argentina concede al aprendizaje y al valor de la educación y el conocimiento proporciona una base ex- cepcional para la iniciativa privada y la creación de em- Informe general: Un nuevo rumbo Recuadro 11: Liberando el potencial de las ciudades argentinas Podría generarse más crecimiento económico mediante una mayor concentración de personas y empre- sas, y el aumento de productividad que ello conllevaría. Ese fenómeno se conoce como aglomeración. La urbanización de Argentina se caracteriza por mostrar un crecimiento horizontal, no vertical. Si bien las ciudades del país tienen un gran potencial no aprovechado para el crecimiento económico cuando se las compara con otras ciudades del mundo, para aprovechar ese potencial es necesario cambiar los patrones de crecimiento, tal vez a través del lanzamiento de una estrategia urbana nacional. Es crítico formular mejores políticas urbanas que permitan a las ciudades argentinas cosechar los bene- ficios de la aglomeración, a fin de crear mejores oportunidades económicas y elevar el nivel de vida de sus habitantes. La urbanización fragmentada y de baja densidad también exacerba la desigualdad social y la exclusión, y plantea desafíos para la sostenibilidad ambiental por implicar más consumo de recursos, mayores emisiones y aumentar la exposición a desastres naturales. La experiencia internacional indica que los Gobiernos locales son cruciales para facilitar el desarrollo de conglomerados económicos que estimulen el desarrollo económico, sobre todo en los sectores de bienes transables, como los servicios más sofisticados y las manufacturas. Los Gobiernos locales disponen de diversos instrumentos para el desarrollo; entre ellos, las marcas ciudad (como en Bilbao y Curitiba), las estrategias de conglomerados económicos (como el sector de las ciencias biológicas en Boston), las estrategias de regeneración económica (como el distrito de innovación Plan 22@ Barcelona), la asociación con universidades (como el parque tecnológico Porto Digital en Recife, Brasil) y los incentivos para el traslado de empresas (como el Industrial Business Zone Relocation Tax Credit en Nueva York). 53 Un análisis reciente de la experiencia internacional realizado por el Banco Mundial arroja varias lecciones provenientes de ciudades prósperas de distintas regiones. Entre los estudios de caso se cuentan Bucara- manga (Colombia), Coimbatore (India), Kigali (Ruanda), Changsha (China), Gaziantep (Turquía) y Tánger (Marruecos). Esas ciudades muestran cómo facilitaron el crecimiento del empleo, la productividad y los ingresos a través de i) instituciones y regulaciones que mejoran el clima de negocios, ii) la oferta de in- fraestructura y tierras adecuadas para actividades económicas, iii) programas y políticas destinados a desarrollar capacidades e innovación, y iv) respaldo y financiamiento para las empresas. La región ABC de São Paulo brinda un ejemplo eficaz de colaboración horizontal y enfoque ascendente de gobierno metropolitano en el que un conjunto de proyectos piloto de gestión de recursos acuíferos comunes fue generando cada vez más confianza entre los actores principales. La cooperación entre mu- nicipios para la gestión de desechos sólidos en Chubut (Rawson-Puerto Madryn-Dolavon-Gaiman-Trelew), Rosario, Misiones, Salta-Catamarca y Buenos Aires-La Plata son iniciativas que podrían ampliarse a otras áreas. Dado que el déficit habitacional afecta a un cuarto de la población argentina, las políticas de vivienda se- rán fundamentales para determinar el desempeño y la sostenibilidad de las ciudades a largo plazo. El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y los Programas Nacionales de Desarrollo Urbano y Vivienda 2013-2018 de México son buenos ejemplos de la coordinación institucional puesta al servicio de la expansión urbana sostenible. Fuente: Notas de políticas públicas para el desarrollo: Liberando el potencial de las ciudades argentinas. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Gr fico 24: Los índic s m s ltos d xp nsión s soci n con un m nor d nsid d conómic Índice de expansión 2001-2010 vs. densidad económica PIB/Km2 por debajo 6,0% PIB/Km2 e índice del promedio, índice de expansión por encima de expansión por encima Catamarca del promedio del promedio 5,0% Jujuy San Juan 4,0% Trelew Santiago San Luis La Plata del Estero 3,0% Santa Fe La Rioja Sprawl index (%) Bahia Blanca Buenos Aires Periurbana 9 9 9 10 2,0% 10 Rosario 10 10 10 11 11 11 Paraná Mendoza Santa Rosa Resistencia Córdoba Tucumán Neuquén 1,0% Salta Viedma Y= -0,0092x 0,11 R2= -0,03534 Posadas 0,0% Corrientes PIB/Km2 e índice PIB/Km2 por encima de expansión por -1,0% del promedio, índice de expansión debajo del promedio por debajo del promedio Estimación NTL del PIB/km2 (logs) 54 Gr fico 25: T s d homicidios suicidios 1997-2003 (por c d 100000 h bit nt s) 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Tasa de homicidio Tasa de suicidio Fuente: Ministerio de Salud. Informe general: Un nuevo rumbo Bibliografía Papell, David H. y Ruxanda Prodan (2012). “The Statis- Taylor, John (2000). “Low Inflation, Pass-Through and tical Behavior of GDP after Financial Crises and Severe the Pricing Power of Firms”, European Economic Review, Recessions”, The B.E. Journal of Macroeconomics, Vol. 12 Vol. 44 (7), p. 1389-1408. (3), pp. 1-29. Mihaljek, Dubravko y Marc Klau (2005). “Exchange rate Harris, Max, Carmen M. Reinhart, y Kenneth S. Rogoff pass-through in emerging market economies: what has (2014). “Output Cycles and Financial Crises, 1800-2013”, changed and why?”, BIS, Documento de Trabajo Nro. 35. sin publicar. Burstein, Ariel, Martin Eichembaum, y Sergio Rebe- Coppola, Andrea, Andresa Lagerborg, y Zafer Musta- lo (2005). “Large Devaluations and the Real Exchange faoglu (2015). “Estimating an Equilibrium Exchange Rate”, Journal of Political Economy, Vol. 113 (4), p. 742- Rate for the Argentine Peso”, sin publicar. 784. Choudhri, Ehsan U. y Dalia S. 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Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo 56 El futuro de los subsidios residenciales en Argentina: Cómo beneficiar a los pobres de forma más efi 1. El futuro de los subsidios residenciales en Argentina: Cómo beneficiar a los pobres de forma más eficaz y menos costosa Andrea Coppola y Christoph Lakner, con la colaboración de Bernardo Díaz de Astarloa, Verónica Raffo, Camila Rodríguez, Lucía Spinelli y Martha Viveros Resumen L os subsidios se introdujeron en Argentina para 57 amortiguar el efecto del aumento de los precios y proteger los ingresos de los pobres en una si- tuación apremiante posterior a una crisis. Una década más tarde, una evaluación del sistema de subsidios per- mitió analizar unas opciones para mejorar su capaci- dad de ayudar a los pobres y, a la vez, evitar posibles distorsiones en los sectores de energía y transporte, a fin de asegurar el uso más eficaz de los recursos públi- cos y garantizar la sostenibilidad fiscal. En esta nota se consideran las consecuencias fiscales, distributivas y sectoriales de los subsidios en Argentina, y se propo- nen algunas opciones para fortalecer el sistema apro- vechando la experiencia internacional y adaptando las recomendaciones al contexto de Argentina. Entre 2006 y 2014, los subsidios a la energía y el trans- porte aumentaron de menos del 1% del producto inter- no bruto (PIB) a alrededor del 5% del PIB. Este aumento plantea un problema fiscal. Habida cuenta del déficit fiscal cada vez mayor y de las dificultades para obte- ner financiamiento externo, es recomendable utilizar los recursos públicos con cautela y eficacia. Algunos programas benefician eficazmente a los pobres (Pro- grama Hogar), pero la cobertura de otros programas Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo puede mejorarse. Por ejemplo, los hogares del decil más El objetivo de esta nota de políticas públicas para el alto reciben alrededor del 25% de los subsidios al gas desarrollo es examinar el sistema nacional de subsi- canalizado, mientras que el decil más pobre recibe solo dios a la energía y el transporte de Argentina, y re- el 5% del monto total. Otorgar subsidios solo a aquellos comendar algunas opciones normativas tendientes a que los necesitan es fundamental para utilizar en mejor mejorar su eficacia y eficiencia para beneficiar a los forma los recursos públicos y permitir una reducción de pobres y, a la vez, reducir su costo fiscal. En Argenti- los gastos públicos (por ejemplo, limitar los subsidios a na se introdujeron subsidios y se congelaron las tarifas la electricidad y el transporte al 40% más pobre de la para reducir el efecto de aumento de los precios en una población permitiría obtener un ahorro fiscal de alrede- situación apremiante después de una crisis. Tras la cri- dor del 1,4% del PIB). sis de 2001, estas medidas fueron esenciales para pro- teger el poder adquisitivo real de los hogares. Una déca- En base a la experiencia internacional, se puede efec- da más tarde, una evaluación de las consecuencias del tuar un examen de las tarifas integradas y modificar los sistema actual puede ser útil para analizar qué se puede sistemas actuales de fijación de precios del sector de hacer para mejorar aún más su capacidad de ayudar a energía eléctrica para reflejar los costos reales del sumi- los pobres y, a la vez, evitar posibles distorsiones en los nistro. Una reforma satisfactoria puede ser gradual e in- sectores de energía y transporte, y asegurar el uso más cluir, inter alia, una estrategia de comunicación, la des- eficaz de los recursos públicos. politización de la fijación de precios, ajustes frecuentes y medidas compensatorias para los hogares más pobres. El análisis realizado se basa en un examen de la evo- lución de los subsidios y su efecto en la economía; Un aumento general de las tarifas del transporte públi- además, se considera la experiencia de las reformas co puede ir acompañado de subsidios específicos para de subsidios de otros países. En la primera sección, se los pobres. Sin embargo, una reforma satisfactoria analizan las consecuencias fiscales, distributivas y sec- debe abordar la fijación de precios de recuperación de toriales del sistema actual1. En la segunda sección, se los costos y las ineficacias intrínsecas de la oferta, a proponen algunas opciones para mejorar el sistema en fin de mejorar la calidad del servicio y la sostenibilidad función de la experiencia internacional. 58 financiera. La reforma también puede incluir la gestión eficaz del transporte público a nivel metropolitano, pre- sión competitiva y un giro hacia las tarifas integradas. Consecuencias fiscales, distributivas y sectoriales del sistema actual Objetivo y metodología Consecuencias fiscales: ¿Puede Argentina hacer Durante los últimos años, se introdujo un amplio con- frente al nivel actual de subsidios? junto de subsidios para proteger a los hogares de la in- flación y respaldar a sectores específicos de la econo- Los subsidios a la energía y el transporte fueron fun- mía argentina. En el cuadro A1 (en el anexo), se resumen damentales para proteger a los hogares pobres de la las medidas más importantes en vigor durante la prepa- inflación, pero su costo fiscal se incrementó rápida- ración de este estudio y se las clasifica en transferencias mente durante los últimos años. Con los mecanismos del Gobierno nacional al sector privado, medidas de res- de emergencia que se introdujeron en 2002 se logró paldo relacionadas con los ingresos (exenciones y deduc- congelar las tarifas de energía y transporte, y a la vez, ciones de impuestos), y sistemas específicos destinados mantener la provisión de servicios públicos. Esto es un a respaldar regiones específicas (Patagonia, Tierra del logro importante habida cuenta del período de crisis y Fuego, La Rioja), sectores específicos (minería) u objeti- 1  Además de las consecuencias fiscales, distributivas y sec- vos de políticas (respaldo a las pymes, espíritu empresa- toriales, los subsidios tienen un efecto importante en lo que se rial de los jóvenes, investigación y desarrollo). Entre estas refiere a las externalidades positivas o negativas. El análisis com- medidas, como se explica a continuación, los subsidios a parativo de las externalidades positivas (subsidios a combustibles limpios, eficiencia energética y transporte público) y las externa- la energía y el transporte han sido los más importantes lidades negativas (subsidios a combustibles contaminantes) rela- en lo que se refiere a los costos fiscales, y han recibido la cionadas con los subsidios excede el alcance de esta nota, pero es un componente importante que debe considerarse al momento de mayor atención en los debates de las políticas públicas. diseñar una reforma de los subsidios. El futuro de los subsidios residenciales en Argentina: Cómo beneficiar a los pobres de forma más eficaz y menos costosa Gr fico 1.1. El r pido cr cimi nto d los subsidios l n r í l tr nsport s uno d los princip l s f ctor s qu n r n l um nto d los stos públicos Subsidios como % del PIB Composición de los gastos corrientes 6% 4,0% del sector público nacional (2014) 3,5% Otros 5% 15% Consumo 3,0% 4% 19% 2,5% 3% 2,0% Subsidios 1,5% 22% 2% 1,0% 1% Seguridad Social 0,5% Pagos de intereses 36% 0% 0,0% 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 7% Total (eje izquierdo) Energía Transporte Fuente: Funcionarios del Banco Mundial según datos del Instituto Nacional de Estadística y Censos, y la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP). de la necesidad de mantener el poder adquisitivo real El surgimiento de desequilibrios fiscales y las difi- de los pobres. Sin embargo, el costo de los subsidios se cultades para obtener financiamiento externo po- incrementó rápidamente durante los últimos años2 de- nen en duda la sostenibilidad del sistema de sub- bido a una serie de factores: el aumento de los precios sidios analizado. Una comparación internacional del internacionales de la energía; la disminución de la pro- nivel de los subsidios a la energía indica que Argentina ducción de gas natural local (lo que produjo un aumento es más generosa que los productores de energía de de las importaciones3); el aumento de los costos opera- la región (por ejemplo, Colombia y México) y de otros tivos en el sector del transporte; y la creciente demanda países (por ejemplo, Angola y Nigeria). ¿Puede Argen- 59 de bienes subsidiados en el contexto de una economía tina hacer frente a los niveles de subsidios otorgados? de rápido crecimiento. Habida cuenta del déficit fiscal cada vez mayor y de las dificultades para obtener financiamiento externo, El rápido crecimiento de los subsidios a la energía, al es recomendable utilizar los recursos públicos con parecer, es uno de los principales factores que gene- cautela. Dado el creciente costo fiscal de los subsi- raron el aumento de los gastos públicos. Los subsidios dios, es importante evaluar cuidadosamente el efecto han sido uno de los principales factores impulsores del distributivo y la eficacia de estas medidas a fin de re- rápido aumento de los gastos que se produjo durante comendar posibles opciones para limitar el aumento los últimos años y, representan el segundo componente de los costos y, a la vez, continuar protegiendo a los más importante de los gastos corrientes, después de la hogares de las conmociones externas y, en particular, seguridad social (véase el gráfico 1.1). En 2014 los sub- de la inflación. Limitar el crecimiento de los subsidios4 sidios a la energía constituyeron alrededor del 15% del es especialmente importante si se considera que los gasto público (eran menos del 3% en 2006), mientras recursos que se destinan a los subsidios constituyen que los subsidios al transporte pasaron de representar también un costo de oportunidad, dado que no se los aproximadamente el 1% del gasto en 2006 a más del 4% puede utilizar para financiar inversiones fundamenta- en 2014. les para promover el crecimiento inclusivo en el país (por ejemplo, en infraestructura). 2  Entre 2006 y 2014, el costo fiscal de los subsidios a la energía en términos del PIB se septuplicó, del 0,5% del PIB al 3,6% del PIB, mientras que el costo de los subsidios al transporte se quintuplicó, del 0,2% del PIB al 1% del PIB. 3  Por ejemplo, los niveles de los subsidios aumentaron con el 4  En el cuadro A1, se incluyen las exenciones de impuestos en el costo de las importaciones de gas, que prácticamente se triplica- concepto más amplio de los subsidios que se otorgan en Argenti- ron entre 2004 y 2010. Desde 2008, se agravó la escasez de gas na. La reducción de las exenciones de impuestos ayudaría a me- natural producido en el país, y el Gobierno tuvo que complementar jorar la recaudación impositiva. No obstante, la evaluación de las las importaciones de gas natural con el gas natural licuado, de exenciones de impuestos y su posible reducción (que podría tener mayor costo. importantes efectos distributivos) excede el alcance de esta nota. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Consecuencias distributivas: ¿El sistema actual más eficaz9. Dado que los hogares de los deciles más llega a los pobres? pobres gastan una proporción mayor de sus ingresos en los bienes y servicios subsidiados, una reducción de los Los subsidios pueden ser un instrumento importante subsidios sin medidas compensatorias los afectará en para proteger a los pobres. Sin embargo, en Argenti- mayor medida10. na, una gran parte de los subsidios es absorbida por los segmentos de clase media y alta y los consumido- Consecuencias sectoriales: ¿Existen incentivos res no residenciales. Luego de la crisis de 2001, el Go- apropiados? bierno congeló las tarifas de los servicios públicos para contrarrestar los efectos negativos en el poder adquisi- Si bien los mecanismos de emergencia introducidos tivo real de los hogares5. Sin embargo, en su conjunto, en 2002 lograron mantener el servicio de transporte estos subsidios no se han destinado solo a los hogares público durante un período de crisis, un logro conside- más pobres de Argentina, sino que se han distribuido rable, tuvieron algunas consecuencias negativas, en entre todos los grupos de ingresos, y los grupos no po- especial, los efectos en la eficacia de las operaciones. bres han recibido la proporción más elevada (véase a Las evidencias internacionales señalan que los subsi- continuación). Además, cabe señalar que casi el 100% dios a la oferta, cuando se otorgan como financiamien- de los subsidios al transporte efectivamente beneficia to del déficit para mantener las operaciones existentes, a los hogares, mientras que en el caso de la electricidad pueden dar lugar a ineficacias y aumentos innecesarios y el gas natural, los hogares reciben menos de la mitad de los costos reales. La experiencia en Argentina de- del subsidio. De acuerdo con las estimaciones de Nava- muestra que el sistema de subsidios afectó la eficacia jas (2015), solo el 45% de los subsidios totales a la elec- del transporte público. Dado que la fórmula de las com- tricidad se destina a los hogares, y el resto es recibido pensaciones tarifarias incluía la cantidad de kilómetros por consumidores no residenciales. recorridos, los operadores no han tenido incentivos para adaptar el suministro del servicio a la demanda (racio- Los subsidios representan una proporción mayor del nalizando las rutas), ya que toda modificación de esa consumo de los hogares pobres debido a las diferen- naturaleza podría causar una reducción de las compen- 60 cias en los hábitos de consumo. Según un estudio re- saciones que reciben. En este contexto, existen escasos ciente basado en datos de una encuesta de gastos de incentivos para racionalizar las rutas, lo que podría dar los hogares del período comprendido entre 2012 y 2013 lugar a una disminución del monto del subsidio recibido. y en información acerca de los subsidios de cuentas Los operadores no tienen incentivos para controlar sus fiscales nacionales6,7, los subsidios al agua, el sanea- costos operativos, sobre todo teniendo en cuenta que miento y el gas de red, al igual que algunos subsidios al los salarios son negociados directamente entre los sin- transporte, se concentran entre los deciles más ricos8. dicatos y el Gobierno, que cubre los aumentos salariales Por ejemplo, los hogares del decil más alto reciben alre- con subsidios adicionales, y se excluye a los operadores dedor del 25% de los subsidios al gas canalizado, mien- de la mesa de negociación. tras que el decil más pobre recibe solo el 5% del monto total destinado a los hogares (véase el gráfico 1.2). Los La creciente carga fiscal relacionada con los subsi- subsidios a las garrafas de gas se destinan principal- dios operativos también ha generado una falta de mente a los deciles más pobres que no tienen acceso inversión en la infraestructura del transporte pú- a la infraestructura del gas de red. A su vez, los sub- blico durante los dos últimos decenios. En lo que se sidios del Gobierno al transporte aéreo se concentran refiere al transporte ferroviario de pasajeros, los da- claramente entre los deciles más ricos. Por último, los tos de la autoridad de reglamentación del transpor- subsidios a la electricidad se han distribuido de manera más uniforme entre los deciles; no obstante, sigue exis- 9  La incidencia distributiva de los subsidios a la electricidad ha tiendo la necesidad de beneficiar a los pobres de forma mejorado en cierta medida, en comparación con los datos de gas- tos del período 2004-05 (Lombardi y otros, 2014), si se calcula 5  Lombardi y otros (2014). el promedio del período de 2003-14 (Hancevic y otros, 2015), o si 6  Puig y Salinardi (2015). se utiliza la encuesta de gastos de 1996-97 (Marchionni y otros, 7  ASAP. 2008). 8  El resultado en el caso del gas canalizado es similar si se cal- 10  La principal excepción es el subsidio al transporte aéreo, que cula el promedio entre 2003 y 2014, y se utilizan datos de gastos representa una proporción relativamente pequeña de consumo de los consumidores de 2004-05 (Hancevic y otros, 2015). para los deciles pobres (Puig y Salinardi, 2015). El futuro de los subsidios residenciales en Argentina: Cómo beneficiar a los pobres de forma más eficaz y menos costosa Gr fico 1.2: L incid nci distributiv d los subsidios s l ccion dos (por d cil d in r sos) Electricidad Gas de red 14% 30% 12% 25% Proporción del subsidio total Proporción del subsidio total 10% 20% 8% 15% 6% 10% 4% 2% 5% 0% 0% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Decil de ingresos Decil de ingresos Transporte en autobuses Aerolíneas 14% 35% 12% 30% Proporción del subsidio total Proporción del subsidio total 10% 25% 8% 20% 6% 15% 4% 10% 2% 5% 0% 0% 61 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Decil de ingresos Decil de ingresos Fuente: Puig y Salinardi, 2015. te11 indican que el suministro de transporte ferroviario sufren grandes presiones para satisfacer la demanda. (tren/kilómetro) ha disminuido ligeramente en las dos Debido a la distancia desde el centro del Área Metro- últimas décadas. El Subte de Buenos Aires necesita politana de Buenos Aires hasta los suburbios pobres y una ampliación desde hace años. El bajo nivel de in- a la dificultad del sistema de autobuses para llegar a versión en la década de 2000 contribuyó a la lenta los asentamientos empobrecidos y los barrios margi- degradación de la infraestructura del sistema. En pro- nales, los pobres se ven desproporcionadamente afec- medio, las inversiones alcanzaron los US$ 50 millones tados por el bajo nivel de calidad y acceso al sistema anuales entre 2003 y 2010, la décima parte de los de transporte público, del que dependen para superar gastos necesarios para cubrir la depreciación de acti- su exclusión12. vos del Área Metropolitana de Buenos Aires. El retraso en las inversiones, y en algunos casos su ausencia, ha En el sector de energía, la falta de mecanismos para ejercido enormes presiones sobre el sistema de trans- trasladar los costos de generación a las tarifas afec- porte público y, como resultado, la red ferroviaria su- ta el desempeño del sector. Esta falta de coordinación burbana y el Subte están sobrecargados de pasajeros puede enviar señales negativas a inversores y usuarios, y en pésimas condiciones. El bajo nivel de inversión 12  Si bien, en promedio, una persona en el Área Metropolitana también es evidente en la red de autobuses, donde se de Buenos Aires puede llegar al 34% de los trabajos en menos de ha deteriorado la calidad del servicio, y las ciudades 60 minutos usando el transporte público, habida cuenta de la dis- tribución espacial de los empleos y los servicios de transporte, el 11  Comisión Nacional de Regulación del Transporte, www.cnrt. segmento más pobre de la población solo puede llegar al 25% de gov.ar. los trabajos en el mismo tiempo. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo e incluso puede fomentar el mayor uso ineficaz de la una proporción importante de sus ingresos. Asimismo, energía (en cierta medida, según la elasticidad de la la eliminación de los subsidios también puede afectar demanda de los diferentes segmentos) y las emisiones. indirectamente a los segmentos pobres a través de la Asimismo, el congelamiento de las tasas de comisión suba de precios de bienes y servicios, y debe recono- del valor agregado de distribución (VAD) tuvo un efecto cerse que cualquier reducción de los subsidios proba- negativo en las inversiones en la transmisión y la dis- blemente aumente la inflación, al menos, en el corto tribución de electricidad realizadas por las empresas plazo. Sin embargo, también es cierto que los subsidios de servicios públicos de distribución de electricidad. pueden ser una causa indirecta de inflación cuando el Barril y Navajas (2015) consideran que las señales dis- mayor déficit resultante se cubre mediante la creación torsionadas de los precios debidas a los controles de de dinero. Como se analizó en las secciones anteriores, precios contribuyeron, en gran medida, a la reducción posiblemente exista un margen para mejorar el sistema de la inversión y la producción de gas natural entre actual beneficiando a los pobres y promoviendo la ma- 2003 y 2013. Navajas (2015) muestra cómo los subsi- yor eficiencia, y al mismo tiempo, tratando de limitar dios económicos13 de la última década han sido mucho los costos fiscales relacionados. En esta sección, se pro- más elevados que los subsidios fiscales (transferencias ponen algunas opciones en función de la experiencia in- directas del Tesoro) y han introducido distorsiones. De ternacional. Tomando como base un examen realizado acuerdo con las estimaciones presentadas, la demanda por Clements y otros (2013), en el recuadro 3 se incluye de generación de electricidad y de gas natural fue sub- una descripción detallada de tres casos satisfactorios sidiada por alrededor de US$ 180 millones entre 2003 de reformas de los subsidios a la electricidad. y 2014, de los cuales el 36% provino de transferencias directas y el 64% fue el resultado de no haber pagado Subsidios a la energía totalmente a los proveedores el costo de oportunidad de la generación. Una reforma de los subsidios puede tener un efecto significativo en los hogares pobres. Por lo tanto, las medidas de reforma deben tener en cuenta considera- Hacia un sistema mejor: opciones ciones socioeconómicas y priorizar diferentes subsidios 62 basadas en la experiencia según los efectos distributivos. Beneficiar a los pobres internacional ha representado un desafío en muchos países. En Hon- duras y Guatemala, la admisibilidad para los subsidios La reforma del sistema de subsidios es difícil, pero a la electricidad se ha establecido en cantidades que beneficiosa. En todo el mundo, los programas de sub- sobrepasan ampliamente el consumo promedio de un sidios tienden a convertirse en una “trampa política”, es hogar pobre; como resultado, más del 85% de la pobla- decir, políticas inicialmente modestas que crecen rá- ción de estos países recibe beneficios15. Para evitar el pidamente y se perpetúan14. Cuando los subsidios han caso de Honduras y Guatemala, es importante evaluar existido durante mucho tiempo, los beneficiarios suelen debidamente el consumo promedio de los hogares po- considerarlos un derecho, y todo aquel que se beneficie bres y asegurarse de que cada hogar tenga un sistema del status quo muy probablemente se organizará para de medición independiente. resistir cualquier reforma que apunte en la dirección opuesta. Además, reformar los subsidios es especial- En Argentina, los hogares pobres pueden verse más mente complicado en los países generadores de ener- afectados que los hogares no pobres por la elimina- gía, donde los subsidios pueden verse como una forma ción de los subsidios. Como una aproximación gruesa, de compartir la abundancia de recursos con el público. si los precios de la electricidad se duplican, la pérdida de Al analizar posibles reformas, es importante considerar bienestar sería de alrededor del 5% del gasto en el caso que la reducción de los subsidios (incluso los que favo- del decil inferior, en comparación con el 0,5% del decil recen a los ricos) puede tener un efecto negativo nota- superior16. Si, en cambio, la reforma se centrase en re- ble en los hogares pobres cuando el subsidio representa 15  Pantanali y Benavides (2006). 16  En estas estimaciones se supone que la elasticidad de la 13  Los subsidios económicos se definen como la diferencia entre demanda con respecto al precio es cero y, por esa razón, son un el costo de oportunidad de la generación y el precio que se paga a límite máximo de la pérdida de bienestar (o pérdida del excedente los proveedores de energía. de los consumidores, para ser exacto). De acuerdo con Castro y 14  Bril-Mascarenhas y Post (2015). Barafani (2015), el decil inferior destina alrededor del 5% de los El futuro de los subsidios residenciales en Argentina: Cómo beneficiar a los pobres de forma más eficaz y menos costosa Cuadro 1.1: Ahorro fiscal (% del PIB) obtenido al eliminar los subsidios residenciales en el 60 % superior Sector Costo (% del PIB) Proporción del subsidio Proporción del subsidio Ahorro fiscal destinada a los hogares destinada al 60 % superior Electricidad 1,6 % 45,8 % 60,5 % 0,4 % Gas de red 1,2 % 30,2 % 84,5 % 0,3 % Colectivos 0,6 % 100 % 56,7 % 0,3 % Trenes 0,4 % 100 % 73,6 % 0,3 % Aerolíneas 0,1 % 100 % 95,5 % 0,1 % Fuente: Cálculos de los autores basados en la ASAP, Castro y Barafani (2015), Navajas (2015), y Puig y Salinardi (2015). ducir los subsidios del gas de red y la aerolínea, el efec- vicios públicos, puede ser más apropiada a corto plazo. to en los pobres será menor, ya que representan una La admisibilidad puede definirse utilizando los registros proporción relativamente inferior de consumo para los existentes de la ANSES, pero se pueden tomar medidas hogares pobres (por ejemplo, véase el gráfico 1.2). Por lo para beneficiar a los hogares pobres que no están cu- tanto, desde el punto de vista distributivo, las medidas biertos por estos programas (véase la nota de políticas de reforma pueden abordar estos últimos subsidios en públicas para el desarrollo sobre protección social)17. Por primer lugar. último, una parte del ahorro fiscal obtenido gracias a la reforma puede utilizarse para financiar los servicios A fin de beneficiar con más eficacia a los pobres, los públicos que son importantes para los hogares pobres18. subsidios en Argentina pueden basarse en los regis- tros existentes de los programas sociales de la Ad- Asimismo, beneficiar a los pobres con más eficacia ministración Nacional de Seguridad Social (ANSES). también será fundamental para reducir el costo fis- En el recuadro 1, se incluye una reseña de distintos en- cal de los subsidios. Según cálculos aproximados, una 63 foques para beneficiar a los pobres extraídos de varias reforma hipotética, que proteja completamente al 40% experiencias internacionales, como así también sus ven- más pobre, puede implicar un ahorro fiscal de alrededor tajas y desventajas. Las tarifas bajas por consumo mí- del 1,4% del PIB19. En esta reforma hipotética, se elimi- nimo, que son tarifas subsidiadas para un primer bloque nan los subsidios en el 60% superior de la distribución de cantidades consumidas (suficientes para cubrir las del ingreso y se preservan los montos provistos al 40% necesidades básicas), se han utilizado en muchos países más pobre, por ejemplo, a través de una transferencia y pueden ser una parte importante de una reforma a social. El ahorro fiscal obtenido mediante una reforma corto plazo. Sin embargo, para limitar las fugas hacia de esta índole depende del tamaño general del subsi- los hogares en mejor situación económica, el umbral dio y su incidencia distributiva. Como se observa en el debe definirse cuidadosamente, y es posible que dichas cuadro 1.1, la implementación de esta reforma para la tarifas no sean adecuadas para todos los productos electricidad, el gas de red y el transporte (autobuses, (según la universalidad de acceso). Las transferencias trenes y aerolíneas) dará como resultado un ahorro fis- monetarias focalizadas no asignadas a fines específicos cal general de alrededor del 1,4% del PIB20. La reforma de no distorsionan directamente las decisiones sobre con- sumo de los hogares. No obstante, quizá sea más difícil 17  Castro y Barafani (2015) proponen una tarifa especial para implementarlas debido a que los aumentos en la factura los hogares de ingreso bajo, en la que la admisibilidad se define según la participación en los programas sociales. de servicios públicos pueden ser superiores a la trans- 18  Por ejemplo, en Filipinas, durante la reforma de los subsidios ferencia en efectivo de compensación. Por lo tanto, en a la energía, se mantuvieron las becas universitarias para los po- bres, entre otras medidas de compensación social. algunos contextos, como en el caso de Argentina, una 19  Dado que, en la práctica, una parte de los subsidios probable- transferencia específica para los hogares pobres me- mente sean captados por hogares que no pertenecen al 40% más pobre, la estimación del ahorro fiscal debe considerarse como un diante, por ejemplo, un descuento en la factura de ser- límite máximo. 20  Solo se considera una reforma de las tarifas residenciales. gastos a la electricidad, en comparación con el 0,5 % del decil su- La división de subsidios entre consumidores residenciales y no re- perior. Estas estimaciones se refieren solo al Área Metropolitana sidenciales (columna 3 del cuadro 2) se basa en Navajas (2015) y de Buenos Aires. Castro y Barafani (2015). Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Recuadro 1.1: Reseña de programas para proteger a los hogares pobres durante una reforma de los subsidios22 Las transferencias de efectivo focalizadas, no asignadas a fines específicos, pueden ser el mecanismo menos distorsionador. En Argentina, ya existe un sistema de asistencia social con una base de datos bien mantenida de posibles beneficiarios; por lo tanto, las transferencias pueden desembolsarse con una es- casa carga administrativa adicional. La eficacia del desembolso de las transferencias en efectivo a través del sistema de asistencia social, en lugar del descuento en la factura de servicios públicos, depende de la cobertura de los programas sociales. En Brasil, la transferencia de efectivo focalizada “Auxílio Gás” o “Vale Gás”, destinada a subsidiar la compra de garrafas de gas a principios de la década de 2000, se desembolsó a través de la red de protección social existente (Bolsa Família). De manera semejante, en 2015, Argentina comenzó a trasladar los subsidios a las garrafas de gas desde los productores hacia los hogares más pobres, con una transferencia directa no condicionada (el Programa Hogar, pagado a través de la ANSES) que se prevé que beneficie a aproximadamente 2,5 millones de familias. Las transferencias focalizadas asignadas a fines específicos, como los descuentos en la factura de servicios públicos o las tarifas especiales para los hogares pobres, son una opción intermedia. Su carga administrativa es mayor, ya que las empresas de servicios públicos deben definir la admisibilidad u obte- ner información de los registros de seguridad social. Sin embargo, en comparación con las transferencias de efectivo no asignadas a fines específicos, posiblemente haya menos resistencia a una reforma de esta índole, ya que los hogares pobres verían un aumento menor en las facturas de servicios públicos. Al brindar acceso universal a un servicio determinado, las tarifas bajas por consumo mínimo (tarifas subsidiadas para un primer bloque de cantidades consumidas, suficientes para cubrir las necesidades básicas) ofrecen el beneficio de la amplia cobertura de los pobres. En algunos países, estas tarifas bajas 64 por consumo mínimo se combinan con un subsidio cruzado de aquellos que consumen más que el primer bloque. Sin embargo, las tarifas bajas por consumo mínimo pueden ser problemáticas, ya que en muchos países, incluidos Armenia, Honduras y Guatemala, se han producido fugas hacia los hogares no pobres23. Por ejemplo, habida cuenta de la correlación relativamente baja entre el consumo de electricidad y los ingresos en Argentina (por ejemplo, véase el gráfico 2), la fuga de este tipo de subsidio hacia los hogares de ingreso más alto puede ser considerable24. los subsidios a la electricidad y el gas canalizado repre- rarse en una posible estrategia de reforma, teniendo en sentaría aproximadamente la mitad de este ahorro. Si cuenta que tales subsidios pueden afectar a los con- bien el sector de autobuses recibe subsidios más gran- sumidores residenciales si a) se ven reflejados en los des que los trenes (del 0,6% frente al 0,4% del PIB, res- precios actuales de bienes y servicios, o b) inciden en la pectivamente), estos últimos están más concentrados inflación general, los niveles de actividad o el empleo. La en el 60% superior y, por ende, el ahorro fiscal resultante estimación de los efectos de segundo orden en los clien- es similar. tes residenciales relacionados con una reducción de los subsidios a clientes no residenciales excede el alcance Se puede evaluar una reducción de los subsidios a los de esta nota, pero debe evaluarse cuidadosamente para clientes no residenciales. El costo fiscal de los subsi- minimizar posibles efectos adversos en los segmentos dios destinados a los consumidores no residenciales es más vulnerables de la población.21 22 23 relevante (0,9% del PIB en el caso de los subsidios a la electricidad y 0,8% del PIB en el caso de los subsidios al 21  Mensajes extraídos del recuadro 5.1 de Ruggeri-Laderchi, Oli- gas de red). Por lo tanto, la reducción de los subsidios vier y Trimble (2013). 22  Clements y otros (2013); Pantanali y Benavides (2006). a los clientes no residenciales también puede conside- 23  Castro y Barafani (2015). El futuro de los subsidios residenciales en Argentina: Cómo beneficiar a los pobres de forma más eficaz y menos costosa Se pueden mejorar los mecanismos de traslado en el les adicionales que fueron necesarias para mantener la sector de la energía para reducir gradualmente (y, solvencia de los fondos25. En el caso de Perú, el Gobierno con el tiempo, eliminar) los subsidios existentes a los estableció el Fondo de Estabilización de los Precios de combustibles utilizados en la generación de electrici- los Combustibles en 2004. Entre 2004 y 2011, el Go- dad. En todo el mundo, se han diseñado e implementa- bierno transfirió US$ 2.500 millones al fondo. En Chi- do diversos mecanismos de traslado, por ejemplo, 1) la le, el Gobierno estableció el Fondo de Estabilización de transferencia de precios de mercado, donde los precios Precios de Combustibles Derivados de Petróleo (FEPCO) del suministro transferidos corresponden a los precios en 2005. Debido al aumento de los precios del petróleo futuros previstos o a los precios reales (Guatemala, Ar- durante ese período, el Gobierno finalmente tuvo que gentina en el pasado); 2) la transferencia de precios de transferir US$ 1.200 millones al FEPCO para mante- nerlo solvente antes de cerrarlo en 2010. contratos, donde los precios de los contratos pueden examinarse ex ante o ex post (los exámenes ex ante son Los impuestos a los combustibles han demostrado mucho más transparentes); 3) la subasta de precios, ser más eficaces que los fondos de estabilización que puede ser centralizada o descentralizada (como en para reducir el efecto de las variaciones de los precios Brasil, Chile y Perú); y 4) el traslado total, donde la em- de la energía. Tras reiterados intentos infructuosos de presa de distribución (o el comprador) puede recuperar utilizar fondos de estabilización, el Gobierno de Chile ha el costo total de sus compras de energía eléctrica. Este adoptado un sistema de impuestos a los combustibles último método se utiliza a menudo cuando la empresa que gravan los combustibles para automotores y se de distribución tiene poco o ningún control sobre sus ajustan mediante una fórmula transparente indexada compras. Algunos ejemplos incluyen la transferencia según la inflación y los precios del petróleo. A fin de evi- de costos “razonable” (Filipinas), la reglamentación de tar una carga significativa de costos para el Gobierno, la tasa de rentabilidad (India, Hong Kong) o el modelo existe un límite para el déficit que puede surgir del im- de comprador único (Tailandia, Italia, Malasia). Las ex- puesto (cuando los precios internacionales de los com- periencias internacionales han señalado una tendencia bustibles son más elevados que los nacionales) durante actual hacia las licitaciones centralizadas. Sin embargo, un período definido. Un enfoque similar tiene lugar en 65 esta opción solo es viable en la presencia de mercados el Reino Unido y en otros países de la Organización de desarrollados y competitivos. Si la competencia es li- Cooperación y Desarrollo Económicos, que han imple- mitada, la mejor opción disponible probablemente sería mentado un “impuesto a los combustibles específico una transferencia total de costos según el modelo de relativamente elevado (y no ad valorem), que sirve para “comprador único”. Independientemente del mecanismo paliar automáticamente la inestabilidad de los precios que se seleccione, la característica más importante de del petróleo”26. un mecanismo de traslado es que refleje los costos rea- les del suministro. En base a la experiencia internacional, se puede efec- tuar un examen integrado de las tarifas y modificar Argentina puede sacar provecho de la reducción in- los sistemas de precios actuales para reflejar los cos- ternacional actual de los costos del combustible para tos reales del suministro. En el caso de la reforma de restablecer un mecanismo de traslado de la genera- los sistemas de subsidios, las experiencias internacio- ción de electricidad y crear un sistema de nivelación nales demuestran que estos procesos pueden ser polí- de precios para disminuir el efecto de las variaciones ticamente complicados. A continuación se incluyen al- de los precios de la energía en los usuarios finales. gunas enseñanzas recogidas en el plano internacional: Los fondos de estabilización de precios diseñados para capitalizarse cuando los precios son bajos y utilizarse • Las reformas satisfactorias se han centrado en pro- cuando los precios son altos no han demostrado ser una mover la comunicación adecuada con el público. In- estrategia satisfactoria de mitigación24. Por ejemplo, cluso cuando una reforma de subsidios logra benefi- Chile y Perú establecieron fondos de estabilización de ciar a los pobres, existen grupos que quedarán fuera energía y, en ambos casos, estos fondos se han aban- del alcance de dichos programas, pero que pueden donado debido al elevado nivel de transferencias fisca- ser muy activos acerca de la reducción o la elimi- 25 Ibídem. 24  Banco Mundial (2015). 26 Ibídem. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo nación de los subsidios. Por lo tanto, una estrategia cios de los productos energéticos y estableciendo eficaz de comunicación es esencial para mejorar las órganos independientes (como en Armenia y Kenia, posibilidades de realizar una reforma satisfactoria. donde se crearon comisiones reguladoras indepen- Por ejemplo, la promoción de estudios que evalúen dientes para determinar las tarifas). la magnitud de los subsidios genera debate entre distintos sectores, lo que ayuda a formar consenso • Se pueden anunciar regularmente los precios, en público. En este sentido, las experiencias de Méxi- un formato de fácil acceso. Incluso cuando no haya co y El Salvador son especialmente importantes. El modificaciones, los precios pueden anunciarse en Salvador implementó recientemente una reforma de una fecha específica, establecida previamente. Las los subsidios al gas que aumentó el bienestar de la experiencias de algunos países (Indonesia y Malawi) mayoría de la población27, pero no fue muy popular. demuestran que la falta de una comunicación clara Calvo-González y otros (2015) mostraron que el bajo introdujo incertidumbre en cuanto a los niveles de nivel de información acerca de la reforma desempe- precios. ñó un papel fundamental en las percepciones de las personas. El Gobierno de México logró cerrar la bre- • Se pueden ajustar frecuentemente los precios mi- cha entre los precios nacionales subsidiados del pe- noristas internos de los productos derivados del tróleo y los precios internacionales aprovechando la petróleo. Esto incrementa las posibilidades de que disminución de los precios del petróleo y elaborando el Gobierno aumente los precios e introduzca disci- una estrategia clara de comunicación. Dicha estra- plina, y reduce las probabilidades de que el Gobier- tegia incluyó conferencias y comunicados de prensa no detenga o desacelere los ajustes de precios. En del Ministerio de Hacienda en los que se destaca- el caso de Malawi y México (precios del gas licuado ban los efectos regresivos y el elevado costo fiscal, de petróleo), los aumentos no fueron frecuentes, lo en preparación para la reforma, y comunicaciones que produjo un mayor impacto en los consumidores mensuales para facilitar un camino de ajuste gra- cuando finalmente se aumentaron los precios. dual y transparente luego de la implementación de la reforma. La comunicación clara y oportuna de las • Se puede elaborar y cumplir una fórmula transpa- 66 medidas de compensación que se adoptarán tam- rente para establecer los precios. Cada semana, bién es fundamental para obtener apoyo antes de Chile y Nigeria publican y actualizan toda la infor- una reforma. mación necesaria para calcular los subsidios. • La decisión de reformar los subsidios debe comu- • Se deben analizar los aspectos socioeconómicos, nicarse formalmente para reducir los riesgos de pero no a través de subsidios universales de precios modificación de las políticas. México incluyó un (véase el recuadro 1.1). programa de eliminación de subsidios en la legisla- ción nacional aprobada en 2014, lo que tornó más • Se pueden acompañar los planes de eliminación difícil la modificación de dicha política. En Nigeria, de subsidios a la energía con políticas de eficien- Indonesia y Gabón, donde los subsidios se elimina- cia energética acertadas (por ejemplo, un plan de ron a través de medios menos formales, la reforma renovación de electrodomésticos como se aplicó se cuestionó, nunca se aplicó, se demoró o se igno- en México junto con la reducción de los subsidios, ró. Existen otros enfoques, como el acuerdo sobre o fondos de eficiencia energética para fomentar las precios con los distribuidores de combustible de Ma- inversiones en eficiencia energética por parte del rruecos, pero la legislación puede ser la manera más sector industrial y comercial) para ayudar a los con- formal de reducir los subsidios. sumidores a reducir la cantidad de energía utilizada y compensar el aumento de las tarifas de la energía. • Para evitar que los subsidios vuelvan a aparecer en caso de crisis, también es necesario despolitizar los También se pueden considerar las siguientes medidas precios. Esto se puede lograr, por ejemplo, diseñan- de fijación de precios para una reforma de los subsi- do una fórmula adaptable que automatice los pre- dios a la energía en Argentina. Por ejemplo, se podría implementar una tarifa baja por consumo mínimo para 27  Tornarolli y Vázquez (2012). los segmentos vulnerables del sector residencial (a tra- El futuro de los subsidios residenciales en Argentina: Cómo beneficiar a los pobres de forma más eficaz y menos costosa vés de subsidios cruzados intrasectoriales o transec- tanto, un enfoque consiste en intentar establecer tarifas toriales, o mediante el financiamiento directo del Go- de recuperación de los costos, pero ofrecer subsidios a la bierno nacional) como medida temporal para reducir el demanda para segmentos específicos de la población. efecto del proceso de la eliminación de subsidios en los Esto, sin embargo, introduce complicaciones adiciona- pobres. Asimismo, se pueden descongelar las tasas de les, y la experiencia hasta la fecha con los subsidios a comisión del VAD para promover las inversiones en la la demanda es ambivalente; estos subsidios no siempre transmisión y la distribución. Finalmente, en la reforma han dado los resultados previstos debido a las dificulta- se puede considerar el posible financiamiento de meca- des para identificar con exactitud a la población que ha nismos para impulsar la penetración en el mercado de de cubrirse con ellos y a los graves errores con respecto la energía limpia. a la inclusión o la exclusión de los beneficiarios29. En general, la experiencia internacional demuestra Recientemente, algunos instrumentos más avanza- que el establecimiento de la secuencia correcta y el dos de selección de beneficiarios (índices de compro- momento de la eliminación de los subsidios han sido bación indirecta de los medios económicos) utilizados esenciales para lograr el éxito. Con el fin de estabilizar para la ejecución de otros programas sociales se han la inflación, los aumentos de precios pueden orientarse empleado de manera satisfactoria para llegar a los a los productos que son menos pertinentes para los po- posibles beneficiarios, y la adopción progresiva de tar- bres. En Perú, por ejemplo, se eliminaron los subsidios a jetas inteligentes en el transporte público ha permitido la gasolina con índice elevado de octano que se utiliza la personalización y la ejecución de diferentes estruc- para los vehículos de lujo. En Argentina, se pueden re- turas de subsidios (fijos, por hora del día o tipo de ruta, considerar los subsidios al gas de red (o a los pasajes una cantidad determinada de viajes gratuitos o con aéreos), a los que acceden principalmente las clases me- descuento, etc.). En general, en el diseño de estos planes dia y alta. En el caso de la electricidad, los aumentos de de subsidios, se pueden tener en cuenta los siguientes tarifas pueden aplicarse inicialmente a los grandes con- aspectos: la eficacia del plan, en lo que respecta a llegar sumidores. Dado que la liberalización de los precios se a la población indicada (considerando los errores en tér- relaciona con la inflación, las reformas de subsidios más minos de inclusión y exclusión), la eficiencia (proporción 67 satisfactorias deben sus logros a un enfoque gradual y del subsidio total que obtienen los pobres, el índice de programado, tendiente a reducir la oposición pública. En asequibilidad del transporte30), el efecto financiero (el Brasil, las reformas de la fijación de los precios de los efecto de los subsidios en el número de pasajeros, los combustibles durante la década de 1990 incluyeron, en costos operativos y los ingresos totales), y la conside- primer lugar, la liberalización de los mercados de pro- ración de la fuga y el uso indebido de los subsidios31. ductos derivados del petróleo utilizados principalmente Por último, en lo que se refiere a los efectos financie- por las industrias; un par de años más tarde, la gasolina ros, también se debe prestar atención a la forma de fi- utilizada por el público en general, luego, el gas licuado nanciar el plan de subsidios; lo ideal es que los fondos de petróleo en 1998 y, por último, el diésel en 2001. provengan de la generación de subsidios cruzados de los usuarios de vehículos privados (cargos de estaciona- Subsidios al transporte público miento, cobro de tarifas por congestión y multas) para los usuarios del transporte público, y luego utilizar esos A fin de equilibrar las necesidades de sostenibilidad fondos para mejorar los sistemas de transporte público económica y social en el transporte público, las ciu- y financiar planes de subsidios destinados a segmentos dades pueden establecer tarifas de recuperación de específicos de la población. En Argentina, el Ministerio los costos, pero ofrecer subsidios a la demanda para del Interior y Transporte dictó reglamentos para crear segmentos específicos de la población. Los argumen- categorías sociales como grupos de receptores de sub- tos en contra de los subsidios a la oferta pueden incluir sidios a la demanda basados en los programas sociales la necesidad de limitar la carga fiscal, habida cuenta de de la ANSES, a través de la tarjeta inteligente del Siste- los recursos limitados y las necesidades encontradas, y la necesidad de concentrar los subsidios donde sean 29  Mehdiratta y otros (2013). 30  El índice de asequibilidad del transporte es una medida del más necesarios desde el punto de vista social28. Por lo impacto financiero (gastos del transporte público) de un sistema estándar de viajes y una buena indicación de la asequibilidad que 28  Banco Mundial (2002), Serebrisky y otros (2009), Gwilliams el plan de subsidios proporciona realmente. (2012), Mehdiratta y otros (2013). 31  Mehdiratta y otros (2013). Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo ma Único de Boleto Electrónico (SUBE); sin embargo, las franquicias (5 años como máximo) y la introducción tarifas para el resto de la población continúan teniendo de un sistema de penalidades y recompensas basado un alto nivel de subsidio. En Bogotá, Colombia, las tari- en normas de calidad (hasta el 15% en bonificaciones; fas para la población en general se aproximan más a la hasta el 10% en multas) (Transport for London, 2014). recuperación de los costos, pero se otorgan subsidios En América Latina, ciudades como Bogotá, Santiago de destinados a los pobres para aquellos que más los nece- Chile y Lima han utilizado los beneficios conferidos por sitan. En el recuadro 1.2, se muestran algunas de estas las nuevas inversiones en infraestructura para mejorar cuestiones de diseño e implementación. los incentivos a la eficacia destinados a los operadores y racionalizar y renovar la flota de autobuses. Ciudades El aumento general de las tarifas del transporte como estas han llevado a cabo un proceso de licitación público y los subsidios específicos para los pobres con las empresas del ramo y, de este modo, les asegura- pueden ir acompañados de reformas tendientes a ron que cumplirán una función en el sistema nuevo, pero abordar la fijación de precios de recuperación de los han incluido en los contratos un esquema de remunera- costos, las ineficacias de la oferta y las cuestiones de ción y normas de desempeño para obtener mayor disci- calidad; una mayor presión competitiva puede ayu- plina. Estas son algunas de las enseñanzas aprendidas dar a promover esto. En el caso de Argentina, un au- en este proceso: el nivel de eficacia obtenido depende mento de la tarifa general, con una tarifa reducida para de la competitividad del proceso de licitación, y en este segmentos específicos de la población, probablemente sentido, se deben preferir las duraciones breves de los no llegue a precios de recuperación de los costos, y se contratos con nuevas licitaciones frecuentes; en segun- puede esperar un rechazo de la población que paga una do lugar, el sistema de penalidades y recompensas debe tarifa más alta si no se mejora la calidad del servicio. ser creíble, exigible y significativo; por último, las tarifas Se pueden introducir presiones competitivas mínimas, de “recuperación de costos” generalmente han cubierto exigiendo normas comparativas o de desempeño a los los costos no operativos de capital (es decir, renovación proveedores tradicionales y preferidos, o formas más y desguace de la flota, infraestructura como depósitos/ directas de competencia, como la licitación de rutas terminales), cuando se deben considerar otras fuentes exclusivas o franquicias, o bien, permitir la entrada de de financiamiento para estos costos. 68 operadores nuevos32. El cambio desde un mecanismo de subsidios a la ofer- La experiencia internacional muestra que las presio- ta hacia un mecanismo de subsidios a la demanda nes competitivas han sido un poderoso instrumento brinda una oportunidad ideal para que las autorida- para abordar las ineficacias de la oferta y mejorar des adopten una mejor estructura de tarifas y ser- la calidad. La mejora de la eficacia de las empresas y vicios integrados. A largo plazo, es conveniente que la compañías del Estado reducirá su necesidad de recibir autoridad de gestión, ya sea la Autoridad Metropolitana subsidios para compensar sus ineficacias. Ciudades de Transporte o las jurisdicciones separadas existentes, como Londres (Reino Unido), Estocolmo (Suecia) y Co- tenga un control más firme de la estructura y la calidad penhague (Dinamarca) han introducido regímenes com- del servicio que se brinda. Esto puede lograrse estable- petitivos para generar una mayor eficacia en el con- ciendo acuerdos contractuales entre las autoridades texto de subsidios operativos; los costos por unidad de y los operadores, y afirmando que los derechos de las producción bajaron entre el 20% y el 40%, y los niveles rutas pertenecen a las autoridades públicas y no a los de servicio se mantuvieron o se mejoraron33. Por ejem- operadores individuales, como sucede actualmente. Los plo, Londres logró reducir los subsidios operativos casi operadores y las autoridades acordarían prestar servi- un 40% en sus servicios de autobuses durante el perío- cios en virtud de contratos a mediano plazo que inclu- do 2008-13 mediante la implementación de un régimen yan estructuras de incentivos adecuadas, como se ana- competitivo que incluyó la nueva licitación permanen- lizó anteriormente, un esquema de remuneración y un te de las rutas de autobuses34, la duración breve de las sistema de penalidades y recompensas para los opera- dores35. Además, la adopción de subsidios a la demanda 32  Véase Gwilliams (2015). y el aumento de las tarifas para la población en general 33  Banco Mundial (2002). 34  Cada año se licita aproximadamente el 20% de las rutas; ofrecen una oportunidad ideal para que las autoridades cada ruta se licita de forma individual; los contratos de rutas se ofrecen por cinco años. Posible prórroga de dos años que depende del buen desempeño (Transport for London, 2014). 35  Gómez-Lobo y Briones (2014); Briones y Gómez-Lobo (2013). El futuro de los subsidios residenciales en Argentina: Cómo beneficiar a los pobres de forma más eficaz y menos costosa Recuadro 1.2: Subsidio al transporte público favorable a los pobres en Bogotá En Bogotá, las tarifas para la población general se aproximan a la recuperación de los costos; sin embar- go, recientemente, se ha implementado un sistema de transporte público subsidiado para los pobres. De hecho, los hogares de las zonas más pobres de la ciudad gastan un porcentaje mayor de sus ingresos en transporte, entre el 16% y el 27%, en comparación con un máximo del 4% en las zonas relativamente más ricas. Además, la población de los estratos de ingresos más bajos generalmente viaja menos, y en el caso de los viajes más largos, camina o va en bicicleta. Por ende, en febrero de 2014, el Distrito de Bogotá en Colombia puso en marcha un programa de subsidios al transporte “favorables a los pobres”. El programa se basa en dos aspectos fundamentales: i) la adopción de tarjetas inteligentes electrónicas, y ii) la expe- riencia nacional obtenida con otras campañas contra la pobreza, como los programas de transferencias monetarias condicionadas, que utilizan el sistema y la base de datos de focalización en la pobreza del país (el Sistema Nacional de Selección de Beneficiarios o SISBEN, un índice de comprobación indirecta de los medios económicos). Página web donde se explica el subsidio al transporte público para los beneficiarios del SISBEN 1 y 2. Los beneficiarios, denominados “usuarios del SISBEN 1 y 2” pueden recibir un subsidio al P in w b dond s xplic l subsidio l tr nsport público p r los b n fici rios d l SISBEN 1 2 transporte público de COP 900 (900 pesos colombianos) por viaje (lo que equivale a US$ 0,35), con un límite máximo de 40 viajes por mes (en promedio, esto representa un des- cuento del 50% para los servicios de carre- 69 teras troncales y un descuento del 60% para los servicios de caminos secundarios en las horas punta). La tarjeta también está pro- gramada con un viaje “a crédito” gratuito que puede utilizarse a partir de la primera recarga de la tarjeta. El monto del subsidio otorgado se determinó mediante un análisis en el que se evaluó, sobre la base de perfiles de elasticidad de la demanda, el efecto del subsidio en el número de pasajeros, los costos operativos y los ingresos del sistema, y el espacio fiscal para la implementación del subsidio. En consecuencia, las personas que son admisibles deben solicitar el subsidio y, posteriormente, reciben una tarjeta inteligente de transporte personalizada. Si bien el conjunto de datos del SISBEN in- cluye la dirección de los posibles beneficiarios y, en teoría, las tarjetas pueden enviarse por correo a todo el universo de posibles beneficiarios, Bogotá decidió utilizar el mecanismo de autoselección durante la puesta en marcha inicial del subsidio para controlar el posible uso indebido del subsidio, tener una mejor apreciación de los recursos necesarios y mitigar el impacto fiscal, ya que cada tarjeta que se emite debe pagarse al concesionario de la gestión de cobro de pasajes. Asimismo, para limitar el uso indebido del subsidio, la tarjeta, una vez validada, no se puede utilizar en la misma estación/máquina de validación en un período de 30 minutos. Los posibles beneficiarios pueden obtener la tarjeta en los centros del Gobierno local, en los depósitos de Transmilenio Terminal, o bien, en alguno de los puntos de venta móviles (camio- netas) que continuamente distribuyen las tarjetas inteligentes en los vecindarios remotos. Una vez que la identificación de un posible beneficiario se valida en la base de datos del SISBEN, el beneficiario recibe la tarjeta inteligente en un plazo aproximado de tres días hábiles. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo implementen un sistema de tarifas integradas, es decir, cios, la supervisión de las operaciones y la creación de un sistema donde, por definición, la tarifa de un viaje de una nueva infraestructura de transporte público me- dos etapas, independientemente de la modalidad utili- tropolitano integrado; además, necesitará instrumen- zada, es inferior a la suma de las tarifas individuales de tos financieros para sostener desde el punto de vista las dos etapas. En la actualidad, la estructura de tarifas fiscal y reglamentar la planificación y la presupuesta- existente no fomenta los intercambios, y solo alrededor ción del transporte público. Esta institucionalización es del 14% de los viajes que se realizan en el Gran Buenos especialmente importante para el Área Metropolitana Aires utilizan varias modalidades o etapas. Esta cues- de Buenos Aires; también se pueden tomar otras me- tión puede abordarse a través de los modernos siste- didas para fortalecer la recientemente creada Agencia mas de pasajes electrónicos, como el SUBE. Si bien el Metropolitana de Transporte. sistema de tarifas integradas requerirá un diseño ope- rativo integrado de la red y la reestructuración de las En síntesis, se pueden considerar diversas opciones rutas de autobuses, y se deberá crear un mecanismo de reformas de políticas para mejorar el sistema de remuneración y asignación de ingresos, que se debe- actual con los objetivos de brindar una mejor pro- rá acordar con todos los operadores del sistema, existe tección a los pobres, racionalizar el gasto público una amplia experiencia internacional, tanto a nivel re- y promover la eficiencia en los sectores de energía gional (Santiago de Chile y Bogotá han implementado y transporte. En la matriz siguiente, se resumen las recientemente la integración del transporte público) principales opciones de reforma basadas en el análi- como en otros lugares, acerca de la forma en la que se sis propuesto en esta nota, y se las clasifica según el debe abordar esta cuestión. período correspondiente. Las opciones de políticas a corto plazo incluyen las siguientes: i) garantizar que Asimismo, la gestión eficaz del transporte público a los subsidios beneficien a los pobres para promover nivel metropolitano es esencial para que el transpor- un uso más eficaz de los recursos públicos; ii) eliminar te público finalmente sea un servicio eficaz y soste- gradualmente los subsidios que favorecen a los ricos y nible desde el punto de vista fiscal. La estructura me- proporcionar transferencias a los pobres para posibili- tropolitana de gestión de las autoridades de transporte tar el ahorro fiscal y, a la vez, proteger a los pobres de 70 puede adoptar muchas formas, y siempre debe ser una los efectos de los aumentos de los precios; iii) introdu- función de las características políticas e instituciona- cir temporalmente tarifas bajas por consumo mínimo les. Puede ser un comité normal del Gobierno municipal, de energía (se pueden analizar los mecanismos de se- un organismo casi independiente que esté bajo las ór- lección adecuados) para los segmentos vulnerables del denes de un responsable político (como en Helsinki), una sector residencial, a fin de protegerlos del efecto de una organización de propósito único directamente respon- reducción de los subsidios; iv) descongelar las tasas de sable ante el jefe del Gobierno local (como en Londres) o comisión del VAD para promover las inversiones en la un consorcio cuasi independiente, en forma de empresa, transmisión y la distribución de electricidad; v) ajustar gestionado por una junta que represente a las autori- los precios con frecuencia para reducir el efecto en los dades constituyentes (como en Madrid, las ciudades consumidores y publicar las variaciones de los precios de Alemania, Vancouver y Washington DC)36. Para que para fomentar la transparencia, y vi) establecer la se- los servicios de transporte público se presten en forma cuencia correcta del proceso de reforma (comenzar eficiente, la Autoridad Metropolitana deberá dirigir una con los productos que son menos pertinentes para planificación unificada de las estructuras y conexiones los pobres). Las opciones a mediano plazo incluyen las de redes, que incluya la reestructuración de los servi- siguientes: a) elaborar mecanismos de traslado para eliminar gradualmente los subsidios económicos exis- 36  En los lugares donde existe una sola unidad política corres- pondiente a la autoridad de transporte de pasajeros (como en tentes a los combustibles y la generación de electrici- Londres), conviene que la autoridad sea directamente responsable dad; b) crear instituciones independientes y adoptar ante dicha unidad. En los lugares donde el área de la autoridad de transporte de pasajeros abarca varias autoridades locales le- fórmulas transparentes para determinar las tarifas, a galmente autónomas, es inevitable establecer alguna forma de fin de ayudar a “despolitizar” la fijación de precios de consorcio. Asimismo, el grado de independencia que se otorga a la energía; c) promover la gestión eficaz del transporte la gerencia ejecutiva de la autoridad suele depender fundamental- mente de las disposiciones financieras. Ocasionalmente, cuando público a nivel metropolitano para que el transporte existe un fuerte apoyo financiero del Gobierno central, dicho Go- público sea eficaz y sostenible desde el punto de vista bierno tiene una sólida representación en la organización o ejerce un fuerte control sobre esta. fiscal; d) permitir una mayor presión competitiva para El futuro de los subsidios residenciales en Argentina: Cómo beneficiar a los pobres de forma más eficaz y menos costosa fomentar la eficacia en el transporte público; e) intro- la calidad del servicio prestado. Por último, se puede ducir acuerdos contractuales en pie de igualdad entre crear una estrategia de comunicación clara para infor- las autoridades y los operadores del transporte, con mar al público sobre las consecuencias de la reforma a una estructura de incentivos adecuada, para mejorar corto y mediano plazo. Recuadro 1.3: Tres casos satisfactorios de reforma de los subsidios a la electricidad Aspectos de la Armenia Filipinas Kenya reforma Período Mediados de la década de 1990 2001 en adelante Mediados de la década de - década de 2000 1990 - 2006 Monto de los Del 11 % en 1995 a casi el 0 % Del 1,5 % en 2004 al 0 % en 2006 Del 1,5 % en 2001 al 0 % en subsidios (% en 2004 2008 del PIB) Antecedentes A principios de la década Antes de 2001, el sector de Antes de las reformas, la de 1990, el sector de la la electricidad de Filipinas producción de electricidad de electricidad de Armenia estaba monopolizado por la Kenya estaba en manos de estaba monopolizado empresa estatal National Power empresas estatales incapaces por una sola empresa de Corporation (NPC), que se de satisfacer la creciente electricidad, y se caracterizaba había vuelto insolvente debido demanda con calidad y precios por los precios minoristas a que las tarifas no se habían de mercado razonables. fuertemente subsidiados y aumentado en consonancia con las importaciones de la Unión el incremento de los costos. Soviética. Descripción de Luego de la transición a A partir de 2001, las reformas A través de las reformas la reforma una economía de mercado, incluyeron la división de la NPC introducidas a mediados de se abandonó el uso de en funciones de generación y la década de 1990, el proceso combustibles para la transmisión de energía, y la de la electricidad se separó en generación de energía privatización de activos de la generación, la transmisión y se adoptó la energía ambas. Asimismo, el proceso y la distribución, lo que hizo 71 hidroeléctrica. Sin embargo, incluyó la separación de las posible la participación pese a que la energía tarifas a través de una comisión del sector privado. Las hidroeléctrica era más independiente, la creación conversaciones sobre las económica, los subsidios de un mercado mayorista de tarifas incluyeron arduas seguían siendo cuantiosos. electricidad y la promoción de negociaciones, en especial, Entre 1995 y 1999, los precios la competencia minorista. En el con los grandes consumidores. de la electricidad aumentaron período 2004-05, se aplicaron En 2005 se produjeron fuertemente a niveles de importantes aumentos de las cambios importantes en la recuperación de los costos, y tarifas. estructura de tarifas cuando se eliminaron efectivamente la la despolitización de los mayoría de los subsidios. Las precios incluyó una fórmula estructuras de tarifas bajas por para representar los costos consumo mínimo destinadas a marginales a largo plazo y los proteger a los pobres se usaron elementos macroeconómicos. indebidamente y, por ende, se Estas reformas permitieron eliminaron en 1999. que Kenya aumentara las tarifas en consonancia con los costos. Efecto en A la reforma le siguió una Se estableció una estructura Las medidas incluyeron la los grupos renovación del sistema de tarifas bajas por consumo expansión de la conexión sociales de protección social para mínimo de energía como una a zonas rurales y tarifas beneficiar más a los pobres: tarifa subsidiada para los bajas por consumo mínimo redes de protección social, hogares pobres. Este descuento de energía para los hogares transferencias en efectivo y (que osciló entre el 5% y el 50%) que consumen menos de 50 medidores de dos tarifas para benefició a 3 millones de hogares kilovatios hora (subsidiados los hogares pobres. pobres. Además, se otorgaron en forma cruzada por las subsidios para zonas remotas y tarifas impuestas a los menos desarrolladas. grandes consumidores). Las reformas también estuvieron acompañadas de mejoras en la prestación del servicio y el acceso a este. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Recuadro 1.3: Tres casos satisfactorios de reforma de los subsidios a la electricidad (cont.) Aspectos de la Armenia Filipinas Kenya reforma Elementos del Las reformas se beneficiaron Esta fue una reforma El proceso de reforma necesitó más éxito de la firme voluntad integral y a largo plazo que de 10 años para madurar, pero el política, la promoción de abordó la despolitización éxito se logró a través de diversos la participación del sector de la fijación de precios, aspectos, entre los que se incluyeron privado, la mejora de los la privatización y la la posibilidad de participación del coeficientes de recaudación mitigación de los efectos sector privado, el establecimiento para reducir las pérdidas adversos en los pobres, de un marco normativo, una política comerciales (incluida una lo que permitió una prudente en materia de tarifas, campaña de concienciación eliminación satisfactoria la despolitización de la fijación de pública) y el apoyo de de los subsidios a la precios, el otorgamiento de acceso donantes internacionales. electricidad. y asequibilidad a los pobres, y las mejoras en la recaudación de ingresos. Matriz de opciones de políticas a corto y mediano plazo Opciones a corto plazo Opciones a mediano plazo Garantizar que los subsidios beneficien a los pobres En base a las enseñanzas recogidas alrededor de todo el para promover un uso más eficaz de los recursos mundo, se pueden crear mecanismos de traslado para públicos. eliminar gradualmente los subsidios existentes a los combustibles y la generación de electricidad. Eliminar gradualmente los subsidios que favorecen a los La creación de instituciones independientes y fórmulas ricos (por ejemplo, a las aerolíneas y el gas canalizado) transparentes para determinar las tarifas ayudará a y otorgar transferencias compensatorias a los pobres, “despolitizar” la fijación de precios de la energía. 72 para posibilitar el ahorro fiscal y, a la vez, proteger a los pobres de los efectos de los aumentos de los precios. Como medida temporal, se pueden implementar tarifas Llevar a cabo reformas para abordar la fijación de precios bajas por consumo mínimo de energía o descuentos en de recuperación de los costos, las ineficacias de la oferta, y las facturas del servicio para proteger a los segmentos las cuestiones de calidad. vulnerables del efecto de una reducción de los subsidios. Descongelar las tasas de comisión del VAD puede Introducir acuerdos contractuales en pie de igualdad entre ayudar a promover las inversiones en la transmisión y la las autoridades y los operadores del transporte, con una distribución de electricidad. estructura de incentivos adecuada, para mejorar la calidad del servicio prestado. El ajuste frecuente de los precios reducirá el efecto en Adoptar una mejor estructura de servicios integrados y un los consumidores, y la publicación de las variaciones de sistema de tarifas integradas en el transporte público. los precios fomentará la transparencia. La experiencia internacional demuestra que establecer La promoción de la gestión eficaz del transporte público a la secuencia correcta del proceso de reforma nivel metropolitano ayudará a que el transporte público sea (comenzando con los productos que son menos un servicio eficaz y sostenible desde el punto de vista fiscal. pertinentes para los pobres) es fundamental para lograr el éxito. Se pueden aplicar medidas de eficiencia energética para ayudar a compensar el aumento de las tarifas. En el transporte público, el aumento general de las tarifas puede ir acompañado de subsidios a la demanda para los pobres. Fuente: Elaborado por los autores. El futuro de los subsidios residenciales en Argentina: Cómo beneficiar a los pobres de forma más eficaz y menos costosa Anexo Cuadro A1. El universo de los subsidios en Argentina (2014) Transferencias monetarias Energía 3.64 CAMMESA (generación de electricidad) 1.62 ENARSA (compras de gas para la generación de energía) 1.21 Plan de estímulo a la producción de gas 0.26 Yacimientos Carboníferos de Río Turbio 0.08 Transferencias a organismos provinciales 0.07 Consumo de gas residencial 0.05 Otros 0.36 Transporte 1.04 Sistemas de transporte de autobuses 0.56 Red ferroviaria 0.36 Aerolíneas Argentinas (aviación comercial) 0.12 Otros 0.40 AySA (agua) 0.19 Radio y televisión 0.04 Sectores rurales y de la silvicultura 0.04 73 Industrias agroalimentarias 0.00 Sector industrial 0.01 Otros 0.13 Exenciones impositivas Impuesto al valor agregado 1.06 Tarifas reducidas para bienes y sevicios específicos 0.50 Asociaciones deportivas y espectáculos deportivos amateurs 0.14 Prestaciones médicas a obras sociales y al INSSJYP 0.13 Servicios educativos 0.10 Devolución parcial del IVA por compras con tarjetas de débito/crédito 0.08 Medicamentos de uso humano 0.04 Libros, folletos e impresos 0.03 Intereses por préstamos de bancos a gobiernos nacionales, provinciales y municipales 0.02 Intereses de préstamos para vivienda 0.02 Ventas de pan común y leche en polvo 0.00 Servicios de agencias de lotería No disponible Fuente: ASAP y Secretaría de Hacienda. Notas: las cifras de la derecha indican el porcentaje del PIB. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Cuadro A1. El universo de los subsidios en Argentina (2014) (cont.) Exenciones impositivas Impuesto a las ganancias 0.59 Intereses de depósitos en entidades financieras y de Obligaciones Negociables percibidos por 0.23 personas físicas Ganancias de asociaciones civiles, fundaciones, mutuales y cooperativas 0.19 Intereses de títulos públicos 0.09 Ganancias de magistrados y funcionarios del Poderes Judicial 0.06 Trabajadores en relación de dependencia en la Patagonia 0.02 Intereses de préstamos hipotecarios (personas físicas) 0.00 Explotación de derechos de autor y derechos amparados por la ley 11.723 No disponible Ganancias por compraventa de acciones y demás títulos valores No disponible Seguridad social 0.33 Reducción de contribuciones patronales por zona geográfica 0.27 Reducción de contribuciones patronales para microempleadores 0.04 Reducción de contribuciones patronales para trabajadores adicionales 0.02 Combustibles 0.11 Diferencia entre alícuotas aplicadas a las naftas y al gas antural comprimido (GNC) 0.04 Diferencia entre las alícuotas aplicadas a las naftas y al gasoil para automotores gasoleros 0.03 Exención para combustibles líquidos utilizados en el sur del país 0.03 Reducción por incorporación al gasoil de biodiesel no gravado 0.02 74 Exención del impuesto sobre el gasoil y el gas Licuado para uso automotor (Ley 26.028) y 0.00 biodiesel utilizado en la generación de energía eléctrica Otros impuestos 0.02 Exenciones de impuestos internos 0.01 Exenciones del impuesto a los bienes personales 0.01 Regímenes de promoción económica Promoción industrial geográfica 0.46 Tierra del Fuego 0.45 Patagonia 0.01 La Rioja, Catamarca y San Luis 0.00 Otros regímenes de promoción 0.15 Producción y uso sustentable de biocombustibles 0.08 Promoción de la actividad minera 0.03 Promción de las pequeñas y medianas empresas 0.02 Fomento de la educación técnica 0.01 Promoción de la industria del software 0.01 Fomento de la investigación y el desarrollo científico y tecnológico 0.00 Régimen de inversiones en bosques cultivados 0.00 Apoyo al empresariado joven 0.00 Obras de infraestructura crítica 0.00 Importación de insumos para buques y artefactos navales No disponible Fuente: ASAP y Secretaría de Hacienda. Notas: las cifras de la derecha indican el porcentaje del PIB. El futuro de los subsidios residenciales en Argentina: Cómo beneficiar a los pobres de forma más eficaz y menos costosa Gr fico A1: El univ rso d los subsidios n Ar ntin Universo de los subsidios en Argentina Composición de las transferencias monetarias Mecanismos de promoción Otros económica (0,60) (0,40) Transporte (1,04) Exenciones de impuestos (2,1) Transferencias Energía (3,64) monetarias (5,09) Composición de las exenciones de impuestos Composición de los mecanismos de promoción Otros Combustibles impuestos (0,11) (0,02) Otras promociones Seguridad especí cas del sector social (0,33) (0,15) IVA Promoción (1,06) industrial geográ ca (0,46) Impuesto a las ganancias (0,59) 75 Bibliografía ASAP, www.asap.org.ar Briones, J. y A. Gómez-Lobo (2013). Incentive structure in transit concession contracts: The case of Santiago, Chile, Banco Mundial (2002). Cities on the Move. Examen de and London, England. 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Según encues- tas recientes, los ciudadanos se muestran escépticos de que el Gobierno sea capaz de abordar varios de los desafíos existentes. El grado de satisfacción con los servicios públicos es bajo y se considera que la corrup- ción perjudica la gestión institucional y la prestación de servicios. Con el deterioro de las perspectivas eco- nómicas internacionales, resulta aún más importante que Argentina busque formas eficaces y eficientes de brindar los servicios públicos necesarios. El sector público puede definirse como una combinación de dos partes generales: los ministerios y organismos centrales del Gobierno, por un lado, y los organismos sectoriales y los Gobiernos subnacionales, por el otro. En esta nota se identifican los desafíos relacionados con la gestión del sector público que actualmente en- frenta Argentina en esos dos niveles. Para crear un en- torno propicio en el que los organismos puedan trabajar con eficacia en la prestación de servicios a los ciudada- nos, es necesario adoptar soluciones transversales. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Hay varias opciones de políticas a nivel nacional con enfrenta Argentina en la prestación de servicios públicos las que se podrían mejorar la prestación de servicios: 1) tanto a nivel del Gobierno central como de los Gobiernos deben fortalecerse las herramientas de formulación de subnacionales, y se presentan opciones de políticas para políticas basada en evidencia y datos empíricos y los abordar estos desafíos a partir de la revisión de las me- sistemas de monitoreo y evaluación, para lo cual será jores prácticas y experiencias internacionales. imprescindible contar con información pertinente y con- fiable; 2) deben examinarse las normas y los mecanis- Esta nota se basa en el enfoque de gestión del sector mos para lograr una asignación y una distribución más público que se presenta en el cuadro 12. En ese enfoque, eficaces de las transferencias discrecionales, dado que el sector público está integrado por una combinación el gasto del Gobierno es muchas veces impredecible y de instituciones agrupadas en dos niveles: por un lado, no siempre beneficia a las personas pobres que más lo los ministerios y organismos centrales, entre los que se necesitan, y 3) deben mejorarse el proceso presupuesta- incluyen el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas rio, la transparencia y la rendición de cuentas en el uso y la Jefatura de Gabinete de Ministros en el Gobierno de los fondos públicos. En este sentido, es preciso limitar central, y, por el otro, los organismos sectoriales, como las modificaciones al presupuesto federal introducidas los prestadores de servicios en los sectores de educa- por el Poder Ejecutivo. Si se logra una mayor transparen- ción, agricultura, transporte, salud, etc., y los Gobiernos cia, aumentará la confianza de los ciudadanos y mejora- subnacionales que prestan servicios a los ciudadanos3. rá la percepción que estos tienen del Gobierno. Se incluye asimismo la interacción entre ambos tipos de instituciones analizadas en su conjunto. Esta con- Las recomendaciones a nivel subnacional apuntan a cepción del sector permite comprender mejor los desa- mejorar la capacidad y eficacia para implementar po- fíos que subyacen a la prestación eficaz de servicios en líticas en la prestación de servicios. La presentación de Argentina e identificar las áreas en las que se necesita informes y el seguimiento eficaces son herramientas aplicar soluciones transversales para crear un entorno poderosas para mejorar los resultados. La innovación propicio en el que los organismos puedan prestar servi- basada en soluciones electrónicas y mejoras en los cios en forma adecuada. sistemas y procedimientos de gestión de las finanzas 78 públicas también podría ayudar si está debidamente Si bien resulta difícil trazar una línea divisoria entre las orientada a resolver problemas bien identificados que funciones centrales/estratégicas y sectoriales/subna- afectan la prestación de servicios a los ciudadanos. cionales en los distintos niveles de gobierno de Argenti- na, a los fines de esta nota se considerará que la mayo- ría de las funciones centrales/estratégicas (entre ellas, Objetivo el diseño de políticas y la coordinación entre las distin- tas áreas y niveles de gobierno) corresponden al Gobier- La reciente labor en la reforma del sector público se ha no nacional (si bien los Gobiernos provinciales también centrado cada vez más en la capacidad para obtener desempeñan ese tipo de funciones) y que las funciones los resultados que demandan los ciudadanos en las sectoriales/subnacionales (esto es, la implementación áreas de salud, educación, agricultura y transporte, de políticas y la prestación de servicios) corresponden a entre otros1. A pesar de los recientes avances logrados los ministerios sectoriales y a los Gobiernos provinciales por Argentina, subsisten desafíos relacionados con la y municipales. prestación de servicios públicos esenciales, así como considerables disparidades regionales. El deterioro de Esta descripción deliberadamente simplificada del las condiciones económicas podría amenazar la sosteni- sector público oculta complejos mecanismos y proce- bilidad de los progresos realizados hasta la fecha, dado sos que varían según el sector y, en países federales, que más del 40% de la población aún es considerado vul- 2  http://siteresources.worldbank.org/PUBLICSECTORANDGO- nerable. En esta nota se identifican los desafíos relacio- VERNANCE/Resources/285741-1287520109339/PSM-Approach. nados con la gestión del sector público que actualmente pdf. 3  El enfoque del sector público al que se hacer referencia utiliza 1  Nota del Equipo de Expertos Mundiales: Targeting Results, los términos en inglés upstream (para los ministerios y organis- Diagnosing the Means: Innovative approaches for improving public mos centrales que llevan a cabo funciones centrales o estraté- sector delivery (Apuntar a los resultados, diagnosticar los medios: gicas) y downstream (para los organismos sectoriales y subna- Enfoques innovadores para mejorar la prestación de servicios en cionales responsables de la implementación de las políticas y la el sector público), Nick Manning y Joanna Watkins, mayo de 2013. prestación de servicios públicos). Mejorar la prestación de servicios públicos a través del fortalecimiento de las instituciones Gr fico 2.1: Enfoqu d stión d l s ctor público El sector público Mecanismos instituconales Mecanismos institucionales a nivel del gobierno nacional a nivel sectorial/subnacional (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (Ministerios sectoriales y Jefatura del Gabinete de Ministerios) y Gobiernos subnacionales) Formalización del Formalización del comportamiento comportamiento Funcionamiento Crear las condiciones para Funcionamiento Productos de los estratégico el funcionamiento a nivel de los ministerios ministerios sectoriales del centro sectorial/subnacional sectoriales y los y los Gobiernos subnacionales de gobierno Gobiernos subnacionales Sostenibilidad nanciera e institucional Prestaciónde servicios Cuadro 2.1: Responsabilidades y funciones de cada nivel de gobierno en Argentina Nivel de gobierno Responsabilidades y funciones Nacional Defensa nacional, asuntos exteriores, regulación del comercio exterior, correo, telecomunicaciones y servicios, educación superior*, justicia federal, rutas nacionales, gestión de la salud, seguridad social y gestión de la educación en general. Nacional y Desarrollo económico e infraestructura regional (transporte, electricidad y telecomunicaciones), provincial protección social y viviendas. Provincial (*) Educación básica, secundaria y terciaria, capacitación docente, carreteras provinciales, justicia provincial y seguridad social (**). 79 Provincial y local/ Salud, saneamiento y defensa civil. municipal Local/municipal Prestación de servicios urbanos e infraestructura, mantenimiento de lugares públicos, seguridad social (**), gestión municipal de residuos sólidos. (*) Algunas provincias también tienen universidades. (**) Algunas provincias y municipios transfirieron sus sistemas de seguridad social para los empleados públicos a la nación. Fuente: Banco Mundial, basándose en Cetrangolo y Goldschmit (2013). según la provincia o el estado. En Argentina, al igual La reforma de la gestión del sector público es el arte que en otros países federales, la existencia de distintos de mejorar el proceso de regulación, coordinación e niveles de gobierno agrega complejidad a este proceso4. interacción entre varios actores en distintos niveles En el caso de la educación y la salud, entre 1978 y 1994 de gobierno a fin de lograr productos tangibles para el Gobierno nacional transfirió las escuelas primarias y los ciudadanos (resultados). Las reformas de la ges- secundarias y la gestión de varios hospitales medianos tión del sector público incluyen cambios en las institu- a las provincias y, en algunos casos, a los municipios ciones y los comportamientos de los empleados públi- (p. ej., Buenos Aires). En la provincia de Buenos Aires, cos, los procedimientos presupuestarios y la mejora de por ejemplo, el Ministerio de Salud es responsable de la relación entre transparencia y rendición de cuentas. implementar programas nacionales, diseñar e imple- En un sector público que funciona adecuadamente, los mentar programas provinciales, y financiar centros de incentivos de las diferentes partes del sistema y las re- salud pública provinciales. (En el cuadro 2.1 se presenta laciones que se establecen entre los actores de todo el un resumen de las responsabilidades individuales y con- sector público a partir de la rendición de cuentas ayu- currentes de cada nivel de gobierno). dan a garantizar la prestación eficiente y eficaz de los servicios públicos. A los fines del presente análisis, nos 4  En Argentina hay un nivel nacional, 24 provincias y 2172 mu- nicipios. centramos en la capacidad organizativa básica que el Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Gr fico 2.2: G sto público n s ctor s cl v d Ar ntin (2009) Educación Salud Aguas y saneamieto 2% 14% 22% 18% 54% 75% 68% 46% Nacional Provincial Municipal Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales, Secretaría de Política Económica. sector público necesita para prestar servicios en forma 14%) y agua y saneamiento (provincia: 54%)6 (gráfico 2). eficiente5. Existen varios factores organizativos, desde Como puede verse en el cuadro 1, estos recursos co- la planificación y las prácticas presupuestarias hasta rresponden a responsabilidades de prestación de ser- las compras públicas, que pueden influir en la calidad y vicios en sectores de servicios públicos que tienen una oportunidad en la prestación de los servicios públicos. importancia significativa para los pobres, cuyas opcio- En esta nota se analiza el desempeño de Argentina en nes para acceder a las alternativas del sector privado las dimensiones centrales/estratégicas y sectoriales/ suelen ser más limitadas. En algunas provincias, se subnacionales estableciendo comparaciones interna- ha descentralizado aún más la prestación de servicios cionales pertinentes e identificando las posibles refor- esenciales transfiriéndola a los municipios. Por ejemplo, 80 mas destinadas a mejorar la gestión de las finanzas en Buenos Aires, 40 de los 135 municipios tienen a su públicas, las adquisiciones y la transparencia, y con las cargo al menos un hospital municipal. que se puedan generar resultados en la prestación de servicios públicos. En comparación con otros países, el acceso general a los servicios en Argentina es bastante elevado, aun- que el país aún enfrenta desafíos en el alcance y la Principales desafíos calidad de los servicios públicos, a la vez que subsis- ten importantes disparidades a nivel subnacional. En Argentina, la responsabilidad de la prestación de En 2012, más del 99% de la población tenía acceso a servicios en los distintos sectores se distribuye entre la electricidad, un porcentaje muy cercano al 100% ob- los tres niveles de gobierno —nacional, provincial y servado en países como Estados Unidos, Sudáfrica y municipal—, lo que implica importantes desafíos de Polonia, y superior a la tasa del 96,4% correspondiente coordinación, tanto verticales (entre el nivel nacional al promedio en América Latina y el Caribe. De modo si- y los niveles subnacionales) como horizontales (den- milar, casi el 99% de la población argentina tenía acceso tro de los organismos nacionales y de las provincias). a fuentes de agua mejoradas, un nivel que se corres- Los Gobiernos subnacionales —y, en particular, las pro- pondía con el de países como Malasia, Turquía y Alema- vincias— son responsables de la mayor parte del gasto nia, entre otros, y que, una vez más, superaba el 94% en sectores sociales clave, como educación (provincia: registrado en América Latina y el Caribe. Sin embargo, 75%, municipios: 2%), salud (provincia: 68%, municipios: se observan importantes brechas dentro de Argentina. En las provincias, el porcentaje de personas que tienen 5  Véase Banco Mundial: Public Sector Governance: Framework for Going Forward (Gestión del sector público: Marco para avanzar), 6  Datos de 2009, año más reciente sobre el que se dispone de Sanjay Pradhan, abril de 2006, en el que se identifican actores, información suministrada por la Dirección de Análisis de Gasto capacidades y relaciones derivadas de la rendición de cuentas en Público y Programas Sociales, dependiente de la Secretaría de Po- el sector público. lítica Económica del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Mejorar la prestación de servicios públicos a través del fortalecimiento de las instituciones Gr fico 2.3: Indic dor s soci l s Tasa de abandono interanual Población con necesidades básicas insatisfechas últimos tres años de la escuela secundaria, 2012-3 30 20 25 16 20 12 Porcentaje Porcentaje 15 8 10 5 4 0 0 Mendoza Argentina Chubut Neuquén Buenos Aires Córdoba S. del Estero Formosa La Pampa Chaco Tierra del Fuego Rio Negro Santa Fe Entre Ríos Catamarca Santa Cruz San Luis Corrientes La Rioja San Juan Misiones Jujuy Tucumán CABA Salta Mendoza Argentina Neuquén Chubut Formosa Chaco S. del Estero Corrientes La Rioja Catamarca Tierra del Fuego Gran Buenos Aires Río Negro Entre Rios Buenos Aires San Luis Santa Cruz Santa Fe Interior de Bs. As. Córdoba La Pampa Misiones Tucumán San Juan CABA Juuy Salta Hogares sin descarga de agua o sin inodoro Viviendas que disponen de agua corriente de red 40 100 30 90 Porcentaje Porcentaje 20 80 10 70 0 60 81 Mendoza Neuquén San Juan Argentina La Pampa Tierra del Fuego Santa Cruz Córdoba San Luis Entre Ríos Interior de Bs As. Santa Fe Río Negro Buenos Aires La Rioja Gran Buenos Aires Catamarca Corrientes Jujuy Chaco Formosa S. del Estero Chubut Tucumán Misiones CABA Salta Mendoza Neuquén San Juan Argentina Santa Cruz San Luis Tierra del Fuego La Rioja Catamarca Río Negro Córdoba Entre Ríos La Pampa Corrientes Santa Fe Interior de Bs. As. S. del Estero Chaco Formosa Gran Bueos Aires Chubut Jujuy Tucumán Misiones CABA Salta Fuente: Censo de 2010 (Instituto Nacional de Estadística y Censos [INDEC]) y Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa, Ministerio de Educación, 2012 y 2013. Nota: Gran Buenos Aires (24 Partidos). al menos una necesidad básica insatisfecha variaba en- Estos desafíos probablemente sean el resultado de va- tre el 5,7% en La Pampa y el 25,2% en Formosa en 2010, rios factores, como las prácticas de gestión del sector y la tasa nacional general era del 12,5%. En el mismo público y los procesos relacionados con la manera de año, las tasas de acceso a la red de agua corriente (una asignar y utilizar los recursos públicos. Una compara- definición más estricta de la que se usó anteriormente ción de los datos de gasto con los resultados alcanzados para las comparaciones entre países) iban del 71,6% en en algunas provincias sirve para ilustrar este punto. Por Misiones al 99,6% en la Ciudad Autónoma de Buenos Ai- ejemplo, los desafíos se evidencian cuando se relaciona el res (84% a nivel nacional). En lo que se refiere a servicios gasto por habitante en proyectos de agua y saneamiento de saneamiento, el acceso iba del 39,7% de hogares sin de los partidos de Buenos Aires con la proporción de hoga- descarga de agua o sin retrete en Santiago del Estero res de cada partido que carece de provisión de agua (véa- a solo el 2,4% en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. se el gráfico 2.4). En los niveles más bajos del gasto per Los resultados en educación muestran una dispersión cápita, se observa una variación importante en el acceso, similar; entre 2012 y 2013 la tasa de abandono escolar lo que lleva a preguntarse en qué medida las asignaciones en los últimos tres años de la escuela secundaria varió presupuestarias se corresponden con las necesidades, y si del 5,8% en la Rioja a casi el 18% en Chubut. (Véase el hay diferencias en la eficacia con la que las distintas loca- gráfico 2.3). lidades son capaces de utilizar estas asignaciones. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Gr fico 2.4: Ho r s sin u d ntro d l dificio vs. pacto de los desafíos en las áreas de planificación, ad- sto n pro ctos d b st cimi nto d u quisiciones públicas y seguimiento del desempeño a la s n mi nto (por p rtido, 2010). hora de prestar servicios de salud eficaces, en particu- lar los relacionados con la atención hospitalaria posna- 30 Porcentaje de hogares sin provisión de agua tal y la prevención, la detección temprana y la atención 25 de embarazos de alto riesgo en el marco del programa Maternidad Segura. 20 15 Abordar estos desafíos es una tarea compleja, que se ve aún más complicada por el hecho de que los ciuda- 10 danos se muestran escépticos de que el Gobierno sea 5 capaz de solucionarlos y perciben que hay una relación entre los desafíos relacionados con la gestión institu- 0 cional y los que afectan a la prestación de servicios. 0 100 200 300 400 500 600 700 Los indicadores de buen gobierno de 2013 muestran que, Pesos por habitante (presupuestado en 2010 + proyecciones de nanciamiento futuro) si bien el desempeño de Argentina en las distintas áreas Fuente: Censo de 2010 (INDEC) y cálculos de los autores basados en el ejercicio presupuestario general es desparejo, se ubica siempre por debajo del promedio de 2010, proyectos por partido, Dirección Provincial de Presupuesto de la provincia de Buenos Aires. regional, sobre todo en los índices referidos al Estado de derecho7 y la calidad regulatoria8 (véase el gráfico A.1 La información sobre el gasto provincial en salud y del anexo 1). Cuando se lo compara con el de países de las tasas de mortalidad infantil de las distintas pro- América Latina y el Caribe y economías de mercados vincias genera preguntas similares. El gráfico 5 ilus- emergentes de otras regiones con poblaciones y produc- tra la variación en el gasto y los resultados en 2011 y to bruto interno (PIB) similares9, el desempeño de Argen- 2012, y el cambio en las tasas de mortalidad infantil tina es inferior al promedio de los países seleccionados de las provincias. En 2012, el gasto per cápita en salud en los indicadores que miden el control de la corrupción, osciló entre aproximadamente ARS 584 en la provin- la eficacia del Gobierno, el Estado de derecho, la calidad 82 cia de Buenos Aires y ARS 3.813 en Tierra del Fuego, regulatoria, y la rendición de cuentas. En lo positivo, Ar- mientras que las tasas de mortalidad variaron entre al- gentina exhibe un nivel de estabilidad política ligeramen- rededor de 7 muertes por cada 1000 nacidos vivos en te superior al promedio de los países de América Latina. Neuquén y 17,3 en Formosa. En 2012, provincias como (Véase el gráfico 2.6). Los impactos de estos desafíos son Chaco, Salta y Jujuy —relativamente pobres y localiza- importantes. En 2013, solo el 34% de los argentinos en- das en la misma área geográfica— registraron niveles cuestados por Latinobarómetro opinaba que el Gobierno relativamente similares de gasto per cápita en salud (de podría resolver los problemas más importantes del país alrededor de ARS 1.329 en Chaco a ARS 1.462 en Ju- dentro de los próximos cinco años, lo que ubicaba las ex- juy); entre 2011 y 2012 se incrementaron los recursos en pectativas en Argentina en el tercio más bajo de los 18 las tres provincias. Sin embargo, durante esos mismos países de América Latina incluidos en el estudio. años la mortalidad infantil se movió en distintas direc- ciones: disminuyó en Jujuy y Salta y aumentó en Chaco. El grado de satisfacción de los ciudadanos con la ca- Otras provincias, como Formosa y Chubut, registraron lidad de los servicios continúa siendo relativamente niveles similares de gasto en salud en 2011 y 2012, pero tasas de mortalidad infantil muy distintas en 2012 (17,3 7  Recoge “las percepciones de la medida en que los funcionarios muertes por cada 1.000 nacidos vivos en Formosa; 9,8 confían en las normas de la sociedad y se rigen por ellas, y, en particular, la calidad del cumplimiento de los contratos, los dere- en Chubut), aun cuando de 2011 a 2012 la tasa de mor- chos de propiedad, la policía y los tribunales de justicia, así como talidad infantil de Formosa se redujo en casi 4 muer- las probabilidades de que se cometan delitos y actos de violencia”. 8  Recoge “las percepciones de la capacidad del Gobierno para tes. Aunque son varios los factores que inciden en este formular e implementar políticas y regulaciones sólidas que per- resultado de salud, como en el ejemplo anterior, estas mitan y promuevan el desarrollo del sector privado”. comparaciones sugieren la existencia de desfases entre 9  Son 27 los países de América Latina sobre los cuales se dispo- ne de datos en la base de datos de los indicadores de buen gobier- las necesidades y la asignación de recursos o la eficacia no a nivel mundial. Como comparadores, se han seleccionado cin- diferencial en el uso de estos. De hecho, otros trabajos co economías de mercado emergentes que tienen una población y un PIB per cápita similares a los de Argentina: Turquía, Polonia, realizados en la provincia de Chaco han señalado el im- República Checa, Sudáfrica y Malasia. Mejorar la prestación de servicios públicos a través del fortalecimiento de las instituciones Gr fico 2.5: G sto n s lud r sult dos n l s provinci s r ntin s Gastos en salud vs. cambios en la mortalidad infantil 4000 2 1 3000 0 Pesos 2000 -1 % -2 1000 -3 0 -4 Mendoza Chubut Neuquén Buenos Aires Córdoba S. del Estero Santa Fe Corrientes San Luis Chaco Entre Rios Río Negro Catamarca La Rioja Formosa La Pampa Santa Cruz Tierra del Fuego Misiones San Juan Jujuy Tucumán CABA Salta Gasto en salud per cápita, 2011 (pesos) Gasto en salud per cápita, 2012 (pesos) Cambio en la tasa de mortalidad (2011-12) (eje derecho) Fuente: Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas e INDEC, Anuario Estadístico de la República Argentina 2013 (publicado en marzo de 2015). bajo. Según una encuesta de Gallup, en 2012 el 54% Gr fico 2.6: Indic dor s d bu n obi rno niv l de los argentinos estaba satisfecho con el sistema de mundi l, Ar ntin vs. p ís s qu no p rt n c n l r ión d Améric L tin (2013) transporte público, el 63% con la disponibilidad de ser- vicios de salud de calidad y el 64% con la calidad de las 80 escuelas. Otros indicadores10 apuntan a la existencia de 70 un vínculo entre las percepciones de la gestión institu- 60 cional y la calidad de la prestación de servicios públicos: 50 en una escala de 1 (no corrupto) a 5 (extremadamente 40 83 corrupto), los ciudadanos de Argentina perciben que los servicios públicos (agua, telecomunicaciones, electrici- 30 dad, etc.) y los servicios médicos están afectados por 20 la corrupción en una proporción ligeramente superior al 10 promedio regional [Argentina: servicios públicos (3,4), 0 Representatividad Control de Calidad cuentas corrupción E cacia del Estabilidad ausencia de violencia Estado de derecho regulatoria y rendición de Gobierno política/ servicios médicos (3,1); promedio regional: servicios pú- blicos (3,15), servicios médicos (3,01)]. Estas percepcio- nes, combinadas con la percepción de que la corrupción Prom. de América Prom. de las Argentina Latina y el Caribe economías emergentes afecta la recaudación impositiva (en la misma escala, Argentina obtiene 3,5), pueden dificultar los esfuerzos Fuente: Indicadores de buen gobierno a nivel mundial por aumentar la recaudación de ingresos para financiar las mejoras en los servicios públicos que lo necesitan11. car que los problemas relacionados con la regulación de los sistemas de gestión del sector público a nivel El desempeño general en los indicadores relacionados central y su aplicación a nivel sectorial y subnacional con la gestión institucional y los resultados finales —así como la conexión entre ambos— podrían estar en la prestación de servicios públicos parecen indi- contribuyendo a los problemas relacionados con la prestación de servicios y, por ende, a las percepcio- 10  Compilados en DataGov, base de datos de indicadores de nes críticas de la gestión del sector público. En los pá- buen gobierno, http://www.iadb.org/datagob/. rrafos siguientes se presenta un panorama general de 11  Los estudios revelan que existe un vínculo entre la confianza de los ciudadanos en el Gobierno y su experiencia con la prestación las dificultades principales que hoy enfrenta Argentina de servicios: las experiencias negativas con los servicios públicos en materia de gestión de los servicios públicos a nivel tienen un impacto significativo en la confianza de los ciudadanos en el Gobierno. Véase Trust in government, policy effectiveness and de los sistemas y regulaciones nacionales y a nivel de la the governance agenda (Confianza en el Gobierno, eficacia de las implementación en los ámbitos sectorial y subnacional, políticas y programa de gestión institucional), Veáse Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, 2013. y se formula un conjunto de recomendaciones de políti- Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo cas a partir de las experiencias en casos específicos de Gr fico 2.7: Punt j n l Índic d Pr supu sto Argentina y ejemplos internacionales. Abi rto (2015) Desafíos en los sistemas centrales de gestión 90 pública 80 70 Existen importantes desafíos a nivel de los sistemas 60 centrales de la gestión pública que regulan y determi- 50 nan el entorno en el que deben operar los organismos 40 sectoriales y Gobiernos subnacionales en Argentina. 30 En el centro de gobierno, es necesario fortalecer la coor- 20 dinación entre los distintos ministerios y organismos, 10 así como el seguimiento y la evaluación de las políti- 0 Malasia Turquía Argentina Polonia República Sudáfrica cas públicas para garantizar la prestación eficaz de los Checa servicios. Como se mencionó anteriormente, la respon- Fuente: International Budget Transparency. sabilidad de prestar servicios en sectores como los de educación y salud se reparte entre los tres niveles de gobierno. Aunque se crearon consejos federales de edu- más, se han concedido facultades a los encargados de cación y de salud para coordinar el marco institucional tomar decisiones desde el momento en que las estima- del sector público y asignar funciones en cada nivel de ciones de baja inflación se tradujeron en estimaciones gobierno, la articulación de las políticas y los progra- de baja recaudación de ingresos15. En 2014, las enmien- mas, así como la búsqueda de consenso, siguen siendo das presupuestarias representaron un incremento del un desafío12 y podrían beneficiarse de una mayor coor- 35,5% del presupuesto original: en el 78% de los casos dinación desde el nivel central. En un análisis reciente se introdujeron mediante decreto presidencial (de nece- de los dos consejos (el Consejo Federal de Cultura y sidad y urgencia) y en el resto de los casos fueron au- Educación y el Consejo Federal de Salud) se identifican torizadas por el Jefe de Gabinete de Ministros16. De este 84 varias esferas que podrían reforzarse, en particular la modo, el presupuesto ha perdido, en parte, su relevan- asignación de recursos específicos y la introducción de cia como herramienta de gestión. Además, el proceso mecanismos de incentivos para asegurar la implemen- de toma de decisiones se encuentra menos sujeto a ren- tación eficaz de los acuerdos alcanzados13. dición de cuentas y los recursos son menos previsibles, y se ha visto afectada la capacidad de los Gobiernos Asimismo, hay margen para fortalecer otras áreas subnacionales y las unidades de gasto para planificar clave de gestión del sector público, como la de presu- estratégicamente y brindar servicios de manera eficaz. puesto. En lo que se refiere a la gestión presupuestaria, varias modificaciones introducidas en la legislación en- Además, la transparencia y la rendición de cuentas en tre 1996 y 2006 han proporcionado al Poder Ejecutivo materia presupuestaria, si bien están mejorando len- mecanismos para introducir cambios unilaterales en el tamente, aún constituyen un desafío. Argentina obtu- presupuesto luego de la aprobación del Congreso (en vo 59/100 puntos en el Índice de Presupuesto Abierto particular, cambios entre los gastos de capital y ordina- de 2015. Dicho resultado, si bien es superior al de paí- rios y a la clasificación funcional de los gastos)14. Ade- ses como Malasia y Turquía, se ubicó por debajo del que 12  Véase Potenza (2008) y Cetrángolo (2013). to, y las reformas económicas de 2006, que normalizaron el uso 13  Véase Mg. María Fernanda Potenza Dal Masetto, Coordinación de los decretos de necesidad y urgencia (decretos de emergencia intergubernamental en políticas sociales: el funcionamiento de los del Ejecutivo para introducir cambios en el presupuesto). Informa- Consejos Federales de Educación y Salud en la elaboración de políticas ción basada en Abuelafia y otros, (2005); Bonvecchi, (2010); Filc y sectoriales (1990-2004). Scartascini, (2007); Santiso, (2005), AR Subnational Strategy – Go- 14  Entre las modificaciones introducidas en la legislación se en- vernance Practice (Estrategia subnacional en Argentina: Práctica cuentran las delegaciones implícitas y explícitas dispuestas por el de gestión institucional). Congreso para modificar el presupuesto después de la aprobación 15  Freedom House, Countries at the Crossroads (Países en la de la Ley de Presupuesto; la Ley de Emergencia Pública y de Re- encrucijada), (en línea) https://freedomhouse.org/report/coun- forma del régimen Cambiario (conocida como Ley de Emergencia tries-crossroads/2012/argentina#.VXnRECjbNjs. Económica), que otorgó temporariamente al presidente la facul- 16 Asociación Argentina de Presupuesto y Administra- tad de introducir modificaciones en el presupuesto para lidiar con ción Financiera Pública, http://www.asap.org.ar/wp-content/ la crisis económica por la que atravesaba en país en ese momen- uploads/2014/09/infoasapapn1214.pdf. Mejorar la prestación de servicios públicos a través del fortalecimiento de las instituciones Gr fico 2.8: Composición d los in r sos provinci l s (2009) 100 80 60 40 20 0 Mendoza San Juan Neuquén Formosa Jujuy Santiago del Estero Chaco Corrientes Catamarca San Luis Entre Rios La Pampa Santa Fe Rio Negro Córdoba Fuego Santa Cruz Buenos Aires Misiones Tierra del Chubut Tucuman CABA Salta La Rioja Transferencia automática Transferencia discrecional Total de impuestos Total de ingresos Ingresos de capital y otros de fuentes propias no tributarios Fuente: Artana y otros, 2013 obtuvieron países como Polonia, la República Checa y discrecionales varió del 2% en la Ciudad Autónoma de Sudáfrica (Gráfico 2.7). Aunque el país ha mejorado su Buenos Aires a casi el 32% en La Rioja, y solo en el caso puntaje de 2012 (50/100), aún se considera que la infor- de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires los impuestos mación que se proporciona al público es limitada. Asi- sobre fuentes propias representaron más del 50% de los mismo, el Gobierno obtuvo 27/100 puntos en materia de ingresos (específicamente, el 83%). (Gráfico 2.8). oportunidades brindadas al público para participar en el proceso presupuestario. En lo que se refiere a vigilancia Las transferencias automáticas y discrecionales — del presupuesto, se considera que la labor realizada por que, como se mostró anteriormente, constituyen una el Congreso también es limitada (30/100). En lo positi- proporción significativa de las transferencias nacio- 85 vo, se resalta que la autoridad máxima de auditoría se nales que reciben varios Gobiernos subnacionales— desempeña satisfactoriamente en esta área (92/100). son bastante variables y no se relacionan necesa- riamente con las necesidades de la población en las Las políticas de gestión de los recursos a nivel del provincias. Como se observa en el gráfico 2.9, en el que Gobierno nacional parecen estar incrementando los se muestra la tendencia de las transferencias discrecio- desafíos de gestión a nivel subnacional, dado que ge- nales a los Gobiernos provinciales y municipales en las neran incertidumbre en la planificación y reducen la presión para generar ingresos propios. Desde princi- Gr fico 2.9: Tr nsf r nci s discr cion l s pios de los años noventa, se ha producido un cambio en los Gobi rnos provinci l s municip l s la composición de los recursos provinciales y se observa n provinci s s l ccion d s una dependencia cada vez mayor de los recursos trans- feridos por el Gobierno nacional, dado que las transfe- 8000 rencias discrecionales aumentaron como porcentaje de los recursos y disminuyó la proporción de recursos 6000 Millones de pesos propios17. Con excepción de Santa Cruz, Buenos Aires, Chubut, Neuquén y la Ciudad Autónoma de Buenos 4000 Aires, en 2009 las transferencias (tanto automáticas como discrecionales) representaron más de la mitad de los ingresos de las provincias y más del 90 % en el caso 2000 de Formosa, La Rioja y Jujuy. Ese mismo año, la pro- porción de los ingresos provenientes de transferencias 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 17  Moskovits, Cynthia y Javier Cao (2012), Eficiencia del gasto Buenos Aires Chaco Chubut público en las provincias argentinas. Explorando sus determinantes, Salta Santa Cruz Santiago del Estero documento de trabajo nº 119, octubre de 2012. Fuente: Despouy, Auditoría General de la Nación (AGN), octubre de 2014. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo provincias seleccionadas desde 2003, algunas de ellas, des básicas insatisfechas como Salta y Corrientes re- como Chubut y Salta, han recibido montos constantes cibieron menos transferencias per cápita que algunas (y comparativamente menores) desde 2003, mientras provincias con niveles relativamente más bajos de esas que se han registrado aumentos significativos en Bue- necesidades (Gráfico 2.10). nos Aires, una tendencia al alza en Chaco y niveles un tanto más variables en Santa Cruz. Por otra parte, las Desafíos en la prestación de servicios en los transferencias automáticas (coparticipación) no están Gobiernos subnacionales preasignadas y se basan en un complejo sistema de in- dicadores. Además de los problemas relacionados con la asig- nación de recursos a nivel del Gobierno nacional, hay Como resultado, la asignación del gasto público no evidencias de otros desafíos en los procesos de ges- siempre parece responder a las necesidades de las tión pública a nivel sectorial/subnacional, situación provincias y municipios, tal como lo sugieren los gráfi- que resta eficacia a la implementación de programas cos 2.4 y 2.5, más arriba. Si bien Formosa (la provincia y la prestación de servicios. La inercia que se perci- con el mayor porcentaje de población que tiene al me- be en el gasto público subnacional parece sugerir que nos una necesidad básica insatisfecha) también recibió probablemente el gasto no se esté administrando y la mayor cantidad de transferencias per cápita, otras asignando conforme a objetivos estratégicos y sobre la provincias con niveles relativamente altos de necesida- base de las necesidades existentes. Desde 2000, el gas- Gr fico 2.10: Tr nsf r nci s discr cion l s p r c pit vs. n c sid d s Transferencias automáticas y discrecionales a gobiernos provinciales y municipales (en pesos por habitante, año 2012) 3500 Transferencias no discrecionales Transferecias discrecionales 3000 2500 86 2000 1500 1000 500 0 Mendoza Neuquén Chubut Formosa Santa Cruz La Rioja Chaco T. del Fuego S. del Estero Entre Ríos Catamarca La Pampa Río Negro Corrientes Buenos aires San Luis Córdoba Santa Fe Jujuy Tucumán Misiones San Juan CABA Salta Población con necesidades básicas insatisfechas 30 25 20 Porcentaje 15 10 5 0 Mendoza San Juan Neuquén Argentina Formosa Chaco S. del Estero Corrientes La Rioja Catamarca T. del Fuego Gran Buenos Aires Río Negro Entre Rios Buenos Aires San Luis Santa Cruz Santa Fe BuenosAires Córdoba La Pampa Misiones Juuy Chubut Tucumán CABA Salta Fuente: Despouy, AGN, octubre de 2014; censo de 2010, INDEC. Mejorar la prestación de servicios públicos a través del fortalecimiento de las instituciones to en las 24 provincias en sectores sociales clave como bastante limitada18. Un estudio reciente sobre la fun- salud, educación y agua y saneamiento se mantiene re- ción de gestión de las finanzas públicas en la provincia lativamente constante como porcentaje del gasto total enfocado en los sectores de salud y educación ayuda a (del 10,3% al 11,9% en salud; del 27,2% al 32,5% en edu- establecer los posibles vínculos entre el desempeño en cación y del 0,6% al 1,5% en agua y saneamiento). Esta dicha gestión y su impacto en la prestación de servicios situación deriva, en parte, de las rigideces de los gastos (Cuadro 2.2). corrientes que tradicionalmente son significativos en esos sectores, pero también de la falta de planificación Asimismo, los desafíos relacionados con la transpa- eficaz y de mecanismos de asignación a mediano plazo rencia a nivel federal se repiten a nivel subnacional. que contribuyan a aumentar la eficiencia en materia de De acuerdo con un estudio de 2015 realizado por el gasto público en su conjunto. Particularmente en pro- Centro de Implementación de Políticas Públicas para la vincias como Córdoba y La Rioja, se han identificado Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) basado en datos de desafíos en la planificación y los procesos presupuesta- noviembre de 2014, menos de la mitad de las provincias rios (falta de instrumentos de planificación a mediano y publicó diversos tipos de informes trimestrales en tiem- largo plazo y vínculos frágiles entre la planificación y la po y forma. (Cuadro 2.3). presupuestación), así como en la gestión de la inversión pública, las adquisiciones, y las funciones y los procesos Las provincias también enfrentan desafíos relaciona- de seguimiento y evaluación. Tal situación se replica se- dos con las adquisiciones públicas. Algunas administra- guramente en otras provincias. ciones no cuentan con un órgano a nivel provincial encar- gado del sistema de adquisiciones públicas responsable En Buenos Aires, por ejemplo, la falta de especificidad de proponer políticas y regulaciones, lo que da lugar a que en la planificación y presupuestación sectorial y en las provincias tengan leyes modernas sobre adquisiciones otras funciones de gestión de las finanzas públicas públicas —que no se aplican— o leyes obsoletas. En ge- está obstruyendo los nexos entre el seguimiento de la neral, las adquisiciones no están centralizadas ni se pla- prestación de servicios y los mecanismos de asigna- nifican estratégicamente a nivel provincial o ministerial, ción de recursos. En sectores como el de educación, el sino que cada ministerio u organismo provincial las lleva 87 presupuesto se usa casi exclusivamente para gastos or- a cabo en forma descentralizada. La falta de sistemas dinarios, a saber, los salarios docentes, mientras que el de información que recopilen datos por ministerio sobre Ministerio de Infraestructura financia establecimientos la planificación anual de las adquisiciones y los procesos educativos. En consecuencia, el sector no cuenta con un de adquisiciones concluidos complica los esfuerzos para margen suficiente para planificar y presupuestar estra- monitorear y evaluar el uso de los recursos públicos. Los tégicamente con el fin de mejorar todos los aspectos de sistemas son excesivamente burocráticos: las deficien- la prestación de servicios educativos. Asimismo, no hay cias de planificación en las compras llevan a un alto por- evidencias de que se utilicen proyecciones plurianua- centaje de excepciones procesales y al uso frecuente de les para fijar techos de gasto y la información sobre el métodos de adquisiciones no competitivos (entre ellos, las desempeño no forma parte del proceso de preparación compras fraccionadas para poder usar estos métodos). del presupuesto. El sector de la salud enfrenta una si- tuación similar. A nivel municipal, si bien el seguimiento que realiza el Gobierno de la provincia de Buenos Aires Opciones de políticas de las finanzas municipales ha mejorado en los últimos recomendadas años, aún es insuficiente. Por ejemplo, los datos sobre ingresos, transferencias y deudas son completos, están En el contexto de perspectivas internacionales menos desagregados y actualizados, y se publican en forma favorables, será importante que Argentina mejore la trimestral. Sin embargo, hay espacio para mejorar el eficiencia con que se asignan los recursos y refuerce acceso del Ministerio de Economía a datos sobre los la capacidad del Gobierno para prestar eficazmente gastos consolidados y a los datos sobre gastos por los servicios públicos a través del fortalecimiento de sector. Debido al alto nivel de autonomía municipal, la presentación voluntaria de informes en esta materia es 18  Información extraída de un estudio del Banco Mundial sobre la mejora de la gestión de las finanzas públicas para prestar ser- vicios de mayor calidad en los sectores de salud y educación en la provincia de Buenos Aires, junio de 2015. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Cuadro 2.2: Impacto de los pilares del desempeño en la gestión de las finanzas públicas en la prestación de servicios Pilares Impacto del desempeño en la prestación de servicios Credibilidad del - Los ajustes pueden recaer desproporcionadamente en los gastos ordinarios no salariales, lo presupuesto que probablemente tenga un impacto significativo en la eficiencia de los recursos utilizados en la prestación de servicios. - El incumplimiento del presupuesto puede llevar a un cambio en las categorías de gastos que responda a preferencias individuales antes que a la eficiencia en la prestación de los servicios. Exhaustividad y - La falta de exhaustividad suele intensificar el desaprovechamiento de los recursos y reducir transparencia la prestación de servicios. Limita la competencia en el examen de la eficiencia y eficacia de los distintos programas y sus insumos. Además, puede facilitar el desarrollo de clientelismo o prácticas corruptas limitando el control de las operaciones, los gastos y los procesos de adquisiciones no integrados en la gestión presupuestaria y los mecanismos de presentación de informes. - La falta de transparencia limita la información sobre los recursos de los que pueden disponer las unidades de prestación de servicios. Esto menoscaba la capacidad de las comunidades locales para controlar los recursos asignados y utilizados en las unidades de prestación de servicios. Planificación y - Los procesos presupuestarios deficientes no permiten el debate sobre la eficiencia en el uso presupuestación de los recursos. En particular, no permiten un examen ordenado de las políticas existentes ni basadas en de las nuevas iniciativas en materia de políticas. La falta de una perspectiva plurianual puede políticas contribuir a la planificación inadecuada de los costos ordinarios de las decisiones de inversión y del financiamiento de las adquisiciones plurianuales. Información sobre - Evaluar la calidad de la información sobre el desempeño en diferentes etapas del ciclo el desempeño para presupuestario ayuda a determinar en qué medida la naturaleza y el alcance de la información lograr eficiencia en sobre el servicio público puede fomentar la eficiencia operativa en la prestación de servicios. la prestación de Para permitir el logro de las metas de desempeño anuales y a mediano plazo, y promover las servicios observaciones sectoriales estratégicas, también es importante comprobar si los recursos llegan las unidades de prestación de servicios conforme a lo planificado. 88 Gestión de activos - Se considera que las inversiones públicas son un prerrequisito para atender las necesidades y pasivos de prestación de servicios a nivel nacional. La inversión pública en activos físicos como infraestructura pública o en instalaciones sanitarias o educativas contribuye a mejorar el capital humano. El buen seguimiento de los activos no financieros, que incluye, entre otras cosas, llevar registros actualizados de dichos activos, permite al Gobierno utilizar mejor activos como la infraestructura y planificar los programas de inversión y el mantenimiento. Previsibilidad - La falta de previsibilidad de los flujos de recursos menoscaba la capacidad de las unidades y control de la prestadoras de servicios para planificar y utilizar esos servicios de forma oportuna y eficiente. ejecución del También puede fomentar un entorno en el que se tiende a pasar por alto los controles. presupuestario - El incumplimiento de las prácticas de licitación pública para la adquisición de bienes y servicios suele limitar la eficiencia de los programas existentes incrementando los costos de las adquisiciones o dando lugar al suministro de bienes de menor calidad. - La falta de controles adecuados de las nóminas salariales, las adquisiciones y los procesos de gastos puede favorecer las prácticas corruptas, las fugas de fondos y el clientelismo. Contabilidad, - La falta de información sobre la manera en que se han proporcionado y utilizado los recursos registro y en la prestación de servicios puede menoscabar la planificación y la gestión de los servicios. presentación de La falta de información y de registros reduce la disponibilidad de las evidencias que se necesitan informes para auditar y supervisar con eficacia el uso de fondos y puede propiciar la fuga de fondos, las prácticas de adquisiciones corruptas o el uso de recursos de manera indeseada. Auditoría y - Un escrutinio limitado puede reducir la responsabilidad que le cabe al Gobierno de llevar escrutinio adelante una gestión de recursos eficiente y basada en las normas, sin lo cual el valor de los externos servicios tiende a disminuir. Asimismo, la falta de auditoría significa que la contabilidad y el uso de los fondos no están sujetos a un examen y una verificación exhaustivos. Fuentes: Marco de Referencia para la Medición del Desempeño en Materia de Gestión de las Finanzas Públicas y Banco Mundial. Mejorar la prestación de servicios públicos a través del fortalecimiento de las instituciones Cuadro 2.3: Publicación de informes de ejecución presupuestaria (noviembre de 2014) Número de provincias Número de provincias que Número de que publican en publican con más de tres provincias que tiempo y forma meses de retraso no publican Informes trimestrales de ejecución del gasto, 9 6 8 por finalidad y por función Informes trimestrales de ejecución del gasto, 10 12 2 por rubro Informes trimestrales de ejecución del gasto, 5 4 15 por jurisdicción Informes trimestrales de deuda pública 9 7 8 Montos transferidos a los municipios, por 10 7 7 trimestre Información trimestral sobre recaudación 15 8 1 impositiva Fuente: Agosto, Walter y Estefanía Casadei (2015), Índice de Transparencia Presupuestaria Provincial 2014, documento de políticas públicas, Área de Desarrollo Económico, Programa de Política Fiscal, CIPPEC, publicado en enero de 2015, análisis 145. las instituciones del sector público, tanto a nivel del municipios también podrían adoptar enfoques orienta- de los sistemas centrales de gestión como de los pro- dos a mejorar deficiencias particulares en la prestación cesos específicos de prestación de servicios (gráfico de servicios específicos y poner en práctica a modo ex- 2.11). Este enfoque reconoce la necesidad de fortalecer perimental soluciones basadas en las tecnologías de la tanto las instituciones del nivel central como los Gobier- información y las comunicaciones (TIC) con el fin me- nos subnacionales, teniendo en cuenta, en cada caso, jorar la cobertura y la calidad de los servicios que se la función específica y la contribución a la prestación prestan a los ciudadanos. eficaz de servicios públicos. 89 Políticas y medidas recomendadas a nivel A nivel nacional, podría fortalecerse el centro de go- nacional bierno. No solo necesita refinar y utilizar adecuada- mente su capacidad para guiar, establecer prioridades Fortalecer las herramientas para respaldar la formu- y brindar incentivos a otras partes y niveles de gobier- lación de políticas basadas en datos empíricos y los no para que mejoren el desempeño y la eficacia en la sistemas de seguimiento y evaluación de resultados. prestación de servicios, sino que también podría mo- En cualquier proceso destinado a fortalecer las capaci- nitorear el desempeño y proporcionar apoyo para eli- dades centralizadas de seguimiento y evaluación y rea- minar los obstáculos burocráticos que impiden mejorar lizar evaluaciones de impacto sustantivas para ayudar los servicios. Asimismo, existe margen para mejorar la a orientar las decisiones de políticas, resulta indispen- transparencia y rendición de cuentas de los sistemas y sable contar con información y datos actualizados, las instituciones de gestión de recursos, así como la efi- pertinentes y confiables. Las entidades como el INDEC cacia de la asignación de recursos mediante la adopción jugarán un papel decisivo a la hora de brindar apoyo de sistemas de planificación y seguimiento y evaluación a los ministerios y coordinar con ellos la recopilación basados en datos empíricos. de datos, y también será importante crear entidades responsables de evaluar los resultados a nivel sectorial, A nivel sectorial/subnacional, será importante que o fortalecer las existentes. Los esfuerzos destinados a los Gobiernos subnacionales continúen mejorando institucionalizar el uso de los resultados de las evalua- los procesos de gestión pública clave asociados a la ciones de las políticas y los programas en el proceso prestación de servicios. Esto incluye la revisión y la de elaboración y retroalimentación de políticas serán modernización urgentes de los procesos y sistemas de importantes para mejorar la eficiencia y eficacia del gestión de las finanzas públicas existentes no solo en gasto público, así como para reforzar la transparencia las entidades centrales subnacionales, sino también en y la rendición de cuentas fortaleciendo un enfoque ba- los sectores y servicios específicos. Las provincias y los sado en los resultados. El uso de enfoques, políticas y Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Gr fico 2.11: D s fíos niv l d l Gobi rno n cion l niv l s ctori l/subn cion l m did s r com nd d s Mecanismos institucionales a nivel del Gobierno nacional Mecanismos institucionalesa nivel sectorial/subnacional Desafíos Desafíos Necesidad de mejorar la coordinación Inercia en el gasto público, lo que sugiere que el gasto entre los ministerios no siempre se gestiona teniendo en cuenta los objetivos estratégicos vinculados a las necesidades actuales El presupuesto no se utiliza como una herramienta de gestión; poca transparencia Desafíos relacionados con la transparencia presupuestaria presupuestaria Creciente dependencia de las provincias de Desafíos relacionados con las funciones administrativas las transferencias discrecionales, que son de la gestión pública en áreas como las de adquisiciones volátiles y no se condicen necesariamente y gestión nanciera con las necesidades Recomendaciones Recomendaciones Fortalecer las herramientas para Fortalecer la plani cación y las actividades de respaldar la formulación de políticas seguimiento y evaluación a nivel subnacional para basadas en datos empíricos y los abordar los cuellos de botella que afectan al desempeño sistemas de seguimiento y evaluación Crear las condiciones para Fortalecer la capacidad de los organismos subnacionales Examinar las normas y los el funcionamiento para prestar servicios y la función de los organismos mecanismos de asignación de a nivel sectorial centrales en la tarea de respaldar la prestación de esos recursos /subnacional servicios Mejora del producto a nivel provincial Mejorar la e cacia del proceso Fortalecer la gestión de las nanzas públicas y los y municipal presupuestaria así como la sistemas de adquisiciones de los organismos transparencia y la responsabilidad subnacionales para mejorar la prestación de servicios social en el uso de los fondos públicos Aplicar soluciones de gobierno electrónico en la prestación de servicios públicos 90 Mejora en la prestación de servicios Fortalecimiento de los sistemas y prácticas de gestión de las nanzas públicas públicos procedimientos de evaluación basados en datos empí- damente el impacto de los programas existentes. ricos podría, a la vez, ayudar a orientar mejor la asig- A nivel nacional, la Jefatura de Gabinete de Ministros nación de recursos a los programas estratégicos en el estableció el Sistema Integral de Seguimiento y Eva- presupuesto nacional, así como las transferencias adi- luación (SISEG) para conocer los resultados de las po- cionales a los Gobiernos subnacionales. La experiencia líticas y desarrollar tableros de control, y varias otras internacional en la materia podría ayudar a instaurar iniciativas sectoriales han intensificado el seguimiento estos sistemas. El sistema de evaluación del Consejo y la evaluación de las políticas públicas. Sin embargo, Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo So- la Jefatura de Gabinete de Ministros y el Ministerio de cial (CONEVAL) en México constituye un buen ejemplo Economía y Finanzas deberían realizar esfuerzos con- de cómo las prácticas de evaluación podrían brindar juntos para institucionalizar y fortalecer aún más las información que puede servir de base para mejorar la sinergias entre la presupuestación y la información so- eficacia de los programas sociales y la prestación de bre el desempeño. Esta última debe estar conectada a servicios (Recuadro 2.1). las políticas y los programas existentes (o el diseño de nuevas iniciativas) y utilizarse para orientar la adecua- Argentina ya ha desarrollado la base de un sólido ción a dichas políticas y programas; al mismo tiempo, sistema de seguimiento y evaluación. Conectar dicho debe servir de base para elaborar el presupuesto me- sistema con los procedimientos presupuestarios y de diante la adopción eficaz de prácticas presupuestarias asignación de transferencias podría aumentar rápi- programáticas. Mejorar la prestación de servicios públicos a través del fortalecimiento de las instituciones Recuadro 2.1: El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (México) El CONEVAL fue creado en 2006 con el objetivo de “mejorar la eficacia y eficiencia, así como la rendi- ción de cuentas de la política de desarrollo social, mediante la evaluación y el monitoreo de programas y políticas sociales y la medición de la pobreza”19. Posee un doble mandato: a) normar y coordinar la evaluación de la política nacional de desarrollo social y los programas y acciones relacionados, y b) esta- blecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza garantizando la transparencia, objetividad y rigor técnico en dicha actividad20. El CONEVAL evalúa los 278 programas federales orientados a generar un impacto en el desarrollo social. Se puede consultar información sobre estos programas en el Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social, que incluye 111 variables por programa. Estas variables permiten recopilar información general sobre distintos programas y acciones, incluidos los vínculos con un derecho social o la dimensión de bienestar económico, los objetivos, su vinculación con el Programa Nacional de Desarrollo, datos de cobertura, información presupuestaria e información sobre las evaluaciones externas realizadas21. Con el tiempo, el CONEVAL ha sentado las bases para una política de evaluación integral. La institu- ción ha establecido los estándares y realizado y encargado evaluaciones de los programas sociales más prominentes del país, incluidos el renombrado Oportunidades, un esquema de transferencias monetarias condicionadas. Publica informes anuales sobre el estado de la evaluación de la política social y ha ela- borado una metodología sólida para evaluar programas, basada en la taxonomía de modelos de evalua- ción enumerados en los lineamientos generales para la evaluación de los programas generales. Asimismo, cuenta con evaluadores externos, esto es, investigadores independientes, universidades, empresas con- sultoras y organizaciones civiles. Esto ha contribuido a crear un mercado de evaluación y a difundir la cul- tura de evaluación en México. Los lineamientos generales para la evaluación de los programas generales comprenden los siguientes tipos de evaluaciones externas: • En la evaluación de consistencia y resultados se analizan sistemáticamente el diseño y el desempeño global de los programas federales de manera sistemática, midiendo el logro de los resultados a partir 91 de una matriz de indicadores. Este tipo de evaluación se basa en fuentes secundarias y puede realizar- se rápidamente; permite identificar los aspectos positivos y negativos del programa. • En la evaluación de indicadores se analiza, mediante el trabajo de campo, la pertinencia y el alcance de un programa federal para el logro de resultados. Para ello, se evalúa la calidad de los indicadores y las matrices de resultados en función de la claridad, la pertinencia y la economía, y de si pueden ser objeto de seguimiento o no. • En la evaluación de procesos se analiza, mediante trabajo de campo, si en el marco del programa se llevan a cabo los procesos operativos de manera eficaz y eficiente y si estos contribuyen a mejorar la gestión. Este tipo de evaluación puede resultar útil para identificar cuellos de botella en la prestación de servicios o el logro de resultados. • En la evaluación de impacto se identifica con metodologías rigurosas el cambio en los indicadores a nivel de los resultados atribuible a la ejecución de un programa federal. • La evaluación específica tiene como objetivo analizar aspectos específicos de los programas federales mediante investigaciones documentales o de campo. • La evaluación estratégica se aplica a un conjunto de programas para centrarse en las estrategias, políticas e instituciones. En 2015, el CONEVAL publicó una evaluación de la política de desarrollo social (Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México 2014), que contiene información sobre 1504 evaluaciones de programas y políticas sociales realizadas entre 2007 y 2014 con el fin de brindar un análisis integral del desempeño del país en materia de desarrollo social. Recuadro 1 19 20 21 Fuente: CONEVAL, www.coneval.gob.mx. 19  Sitio del Consejo Nacional de la Política de Desarrollo Social sobre su objetivo estratégico: http://www.coneval.gob.mx/quienesso- mos/Paginas/Objetivo-Estrat%C3%A9gico.aspx. 20  Artículo 3 del decreto por el que se regula el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, disponible en: http:// www.coneval.gob.mx/rw/resource/coneval/quienes/1814.pdf. 21  Sitio del Consejo Nacional de la Política de Desarrollo Social sobre el Inventario Nacional de Programas y Acciones Sociales: http:// www.coneval.gob.mx/Evaluacion/Paginas/inventario_nacional_de_programas_y_acciones_sociales.aspx. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Examinar y mejorar la eficacia de las normas y los nera más transparente y previsible de asignar fondos mecanismos para la asignación de recursos y la dis- centrales a las provincias y los municipios, poniendo un tribución de transferencias discrecionales, sobre mayor énfasis en el logro de resultados y la alineación todo en sectores clave responsables de prestar servi- de los recursos a los programas prioritarios. cios públicos esenciales. Como se mencionó anterior- mente, la asignación de transferencias discrecionales La experiencia del Plan Nacer y el Programa SUMAR de se ha vuelto impredecible y no parece estar siempre en Argentina, estructurados para brindar cobertura de sa- consonancia con las necesidades de desarrollo, lo que lud a los segmentos de la población que carecen de ella menoscaba los esfuerzos por mejorar la calidad de vida —mediante los cuales se asigna financiamiento utilizan- de la población más pobre. Entre las posibles opciones do indicadores basados en objetivos (inscripción) y los para abordar estas necesidades mediante transferen- efectos directos en materia de salud en las principales cias se puede considerar la creación de un mecanismo áreas del sector— es un ejemplo exitoso de financia- de asignación basada en las necesidades para ayudar a miento basado en resultados que podría ampliarse o re- las provincias a reducir sus diferencias en el nivel de de- petirse en otros sectores, sobre todo a nivel subnacional. sarrollo y llevar a las que se encuentran rezagadas a un camino de convergencia (el Fondo Europeo de Desarrollo Mejorar la eficacia del proceso presupuestario, así Regional [FEDER] o el Fondo de Cohesión implementado como la transparencia y la responsabilidad social en por la Unión Europea [UE]22 para sus Estados miembros el uso de los fondos públicos. Como se mencionó, a podrían servir de ejemplo), o la creación de un conjunto nivel nacional el presupuesto no se está utilizando efi- de fondos al que los Gobiernos subnacionales puedan cazmente como una herramienta de gestión. Un pro- recurrir para financiar proyectos específicos (como el ceso presupuestario deficiente puede menoscabar los Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y esfuerzos por mejorar la eficiencia en el uso de los re- Local [FONIPREL] en Perú, en cuyo marco los Gobiernos cursos para lograr una prestación eficaz de servicios. regionales y locales pueden concursar para obtener el En este sentido, convendría revisar el proceso presu- cofinanciamiento de inversiones públicas orientadas a puestario y las leyes relacionadas a fin de minimizar el reducir la pobreza y la pobreza extrema prestando es- alcance de las modificaciones extraparlamentarias del 92 pecial atención a las brechas en materia de infraestruc- presupuesto realizadas a mitad de año regulando más tura básica y prestación de servicios). adecuadamente el uso de los decretos de emergencia que permiten al Ejecutivo introducir cambios unilatera- Para implementar esta clase de mecanismo, el Gobier- les en el presupuesto (decretos de necesidad y urgen- no central podría establecer las prioridades en térmi- cia) e incrementar la utilidad del presupuesto original nos de desarrollo social y regional durante un período como una herramienta de planificación y gestión en determinado (podría ser anual o plurianual) y activar consonancia con las buenas prácticas internacionales. el proceso formulando criterios basados en datos em- Asimismo, el aumento de la transparencia presupues- píricos que servirían como un mecanismo indicativo taria fomentaría la responsabilidad social en el uso de para los Gobiernos subnacionales. Las transferencias los recursos públicos orientados a mejorar la prestación se asignarían a partir de mecanismos de contrapartida de servicios, así como la percepción que tienen los ciu- (a los Gobiernos subnacionales que desean cofinanciar dadanos de la gestión institucional y su confianza en prioridades nacionales teniendo en cuenta el esfuerzo el Gobierno. Brasil y México son dos países de Améri- relativo que podrían realizar las provincias) o mediante ca Latina que se consideran buenos ejemplos en este la aplicación de criterios y requisitos transparentes que sentido. Brasil proporciona información en tiempo real los proyectos deberán cumplir para que se les otorgue sobre el gasto a los Gobiernos municipales, en tanto que financiamiento. Este proceso podría generar una ma- el portal de información fiscal de México es uno de los ejemplos más notables de transparencia y acceso a la 22  El FEDER tiene como objetivo fortalecer la cohesión econó- información23. En el recuadro 2.2 se incluyen algunas de mica y social en la UE corrigiendo los desequilibrios entre sus re- las recomendaciones de International Budget Partnership giones, para lo cual se asignan recursos a prioridades selecciona- para lograr un proceso presupuestario más abierto en das, dependiendo de la categoría de cada región (desarrollada, en transición o menos desarrollada). El Fondo de Cohesión está des- Argentina. tinado a los Estados miembros cuyo PIB por habitante es inferior al 90 % del promedio de la UE. Apunta a reducir las disparidades 23  International Budget Partnership, http://internationalbud- económicas y sociales y a promover el desarrollo sostenible. get.org/. Mejorar la prestación de servicios públicos a través del fortalecimiento de las instituciones Recuadro 2.2: Recomendaciones para lograr un proceso presupuestario más abierto en Argentina Como parte de la evaluación realizada por International Budget Partnership, se brindaron las siguientes recomendaciones para lograr un proceso presupuestario más abierto en Argentina: Mejorar la transparencia: • Elaborar y publicar un presupuesto ciudadano y un examen de mitad de año; • Aumentar la exhaustividad de la propuesta presupuestaria del Ejecutivo presentando más información sobre la clasificación de los gastos y de los ingresos para los próximos años; • Aumentar la exhaustividad del informe de mitad de año presentando más información sobre la dife- rencia entre las proyecciones macroeconómicas planificadas y las reales. Mejorar la participación en el presupuesto • Establecer mecanismos creíbles y eficaces (esto es, audiencias públicas, encuestas, grupos de estudio) para obtener diversas perspectivas sobre temas presupuestarios; • Celebrar audiencias legislativas sobre los presupuestos de ministerios, departamentos y organismos específicos en los que se brinde un espacio de participación al público; • Establecer mecanismos formales para que el público participe en las investigaciones de auditoría. Mejorar la supervisión • Establecer una oficina de investigación presupuestaria especializada para la Legislatura; • Garantizar que el Ejecutivo reciba la aprobación previa del Poder Legislativo antes de implementar un presupuesto complementario. Fuentes: http://internationalbudget.org/group-data/?country=ar. 93 Políticas y medidas recomendadas a nivel nador de Maryland en Estados Unidos (StateStat y la subnacional Unidad de Cumplimiento), podrían servir de ejemplo de cómo detectar áreas prioritarias y facilitar la identifi- Fortalecer los sistemas de planificación y de segui- cación y el seguimiento tempranos de las cuestiones miento y evaluación a nivel subnacional para abordar relacionadas con la gestión del sector público que afec- los cuellos de botella que afectan al desempeño. Los tan a la prestación de servicios, así como la posterior Gobiernos provinciales y municipales podrían mejorar implementación de las soluciones correspondientes rápidamente su capacidad para responder a las nece- (Recuadro 2.3). Los Gobernadores y los intendentes de sidades de los ciudadanos prestando especial atención Argentina podrían adaptar la experiencia de Maryland, a los resultados en determinados servicios y programas aun cuando esta no resulte aplicable a todas las provin- prioritarios. La selectividad, el amplio uso de evidencias cias ni a todos los municipios, para mejorar la calidad y y datos para orientar las decisiones y el establecimien- acelerar la prestación de servicios públicos esenciales. to de rutinas eficaces de seguimiento y presentación de El uso selectivo de datos y la creación de tableros de informes entre las unidades centrales y los prestadores control para orientar la toma de decisiones en los más de servicios han demostrado ser herramientas de ges- altos niveles podría generar resultados rápidos. Como tión poderosas para mejorar y acelerar los resultados a primer paso en esta dirección, las provincias o los Go- nivel local. biernos locales deben sacar provecho de los sistemas de información y los datos disponibles que con el tiempo El proceso y las funciones de los sistemas de gestión mejorarán su calidad y pertinencia. La implementación del desempeño, similares al establecido por el gober- de esta iniciativa requerirá una adopción disciplinada Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Recuadro 2.3: La Unidad de Cumplimiento y la herramienta de gestión del desempeño del gobernador de Maryland En 2007, la oficina del gobernador de Maryland creó StateStat, un sistema de medición y gestión del des- empeño para alinear los recursos estatales y federales en torno a 15 objetivos estratégicos destinados a mejorar la calidad de los servicios que se brindan a los ciudadanos. StateStat monitorea el desempeño re- gularmente (en forma mensual y, en algunos casos, bimensual) y está respaldado por una unidad (Delivery Unit, o Unidad de Cumplimiento, creada en 2008 como una extensión de StateStat) destinada a ayudar al gobernador a seguir de cerca sus prioridades estratégicas e identificar las tendencias de los datos a fin de abordar las cuestiones antes de que se conviertan en problemas. En términos generales, los objetivos se clasifican en cuatro áreas clave: aptitudes, seguridad, sostenibilidad y salud. Como parte del proceso, los organismos presentan datos al equipo de StateStat, que luego analiza la información y prepara memorandos informativos para el gobernador y su equipo de gestión. Durante las reuniones de examen (que incluyen la participación del gobernador, el jefe de Gabinete del gobernador, asesores jurídicos y personal de los Departamentos de Tecnología de la Información y de Presupuesto y Gestión, así como directores de organismos y otros funcionarios), las cuestiones y posibles soluciones se analizan de manera colaborativa. Las medidas acordadas se detallan en memorandos y se utilizan para realizar el seguimiento durante la próxima reunión. El proceso es sumamente transparente y cuenta con el respaldo de un portal de datos de libre acceso en el que se pueden consultar todas las estadísticas y memorandos. Los ciudadanos pueden aportar comen- tarios en el portal y participar en las reuniones. Uno de los elementos esenciales del éxito de la Unidad de Cumplimiento y StateStat es el compromiso y la presencia del Gobernador y de otros actores clave en el proceso. Lograr que el personal se reúna para analizar determinadas cuestiones ha ayudado a mejorar la 94 coordinación, monitorear la implementación y aumentar la rendición de cuentas. La implementación de StateStat y la Unidad de Cumplimiento ha registrado avances significativos y men- surables hacia el logro de los objetivos establecidos en las cuatro áreas estratégicas. Por ejemplo, ayudó a reducir en un 50%, entre 2007 y 2010, la cantidad de guardias de seguridad agredidos en las cárceles. Asimismo, ayudó a reducir en gran medida el número de muestras de ADN relacionadas con delitos no analizadas, lo que derivó en 212 arrestos (16 por homicidio y 103 por ataques sexuales). Fuentes: www.statestat.maryland.gov, http://intresources.worldbank.org/INTPSPGET/Resources/TenObservations.pdf, http://successfulsocieties.princeton.edu/sites/successfulsocieties/files/Policy_Note_ID227.pdf, de rutinas de presentación de informes y reuniones de elaborar una guía que permita evaluar la capacidad seguimiento con la participación de autoridades y las de los organismos sectoriales para prestar servicios e partes pertinentes. identificar áreas específicas en las que se puede mejo- rar. En el caso del modelo neozelandés, las evaluaciones Fortalecer la capacidad de los organismos subna- permiten analizar en qué medida los organismos están cionales para prestar servicios y la función de los bien posicionados para desempeñar sus tareas y pro- organismos centrales en la tarea de respaldar la poner áreas susceptibles de mejoras. Las evaluaciones prestación de esos servicios. Siguiendo los ejemplos están estructuradas en torno a una cantidad de dimen- del Marco de Prestación de Servicios del Gobierno Aus- siones que abarcan todo, desde la planificación estra- traliano o el Marco de Mejoramiento del Desempeño de tégica y la gestión financiera y de recursos humanos Nueva Zelandia, el centro provincial de gobierno podría hasta áreas como liderazgo, valores y cultura (véase el Mejorar la prestación de servicios públicos a través del fortalecimiento de las instituciones anexo 2). El marco australiano, por otra parte, promue- peño en la gestión de las finanzas públicas en los últi- ve un enfoque colaborativo en la prestación de servi- mos años, se podrían introducir varias mejoras internas cios y, en ese sentido, busca alentar a los organismos a (back-office) para fortalecer la capacidad de prestar aprovechar las capacidades de otros organismos. servicios. Las áreas que la provincia podría reformar son, entre otras, las siguientes: En el caso de los Gobiernos subnacionales de Argentina, la adaptación de esas herramientas podría ser suma- a) La creación de un organismo regulatorio que tenga a mente beneficiosa y práctica. Las evaluaciones podrían su cargo las adquisiciones provinciales. llevarse a cabo como autoevaluaciones o ser realizadas b) El diseño y la implementación de un sistema de por examinadores externos. De cualquier modo, es im- gestión de adquisiciones unificado, y la adopción de portante que los exámenes se realicen periódicamente la contabilidad de valores devengados o de valores y que se acuerden pasos concretos para fortalecer las devengados modificados a fin de registrar la depre- capacidades de prestación de servicios de los organis- ciación y controlar el estado de los activos físicos, mos. Este tipo de programa podría ser fomentado por así como incrementar el presupuesto para contin- el Gobierno nacional o desarrollado por las propias pro- gencias y el gasto de emergencia en sectores como vincias y municipios. El proceso también podría respal- el de salud, donde la prestación de servicios puede darse con herramientas estandarizadas de evaluación vincularse a hechos inesperados o crisis sanitarias. de las capacidades y plataformas en línea que no solo c) Garantizar la calidad y la cantidad de la prestación ayudarían a facilitar la rápida y amplia implementación de servicios públicos en los sectores de salud y edu- de las evaluaciones y los planes de mejora, sino que cación mediante la preparación de estrategias fis- también promoverían la colaboración entre pares en los cales y el fortalecimiento de la planificación estraté- Gobiernos provinciales y municipales. gica que incluyan tanto los gastos de capital como de operación y sostenibilidad. Fortalecer la gestión de las finanzas públicas y los d) Asimismo, la provincia debe seguir trabajando para sistemas de adquisiciones de los organismos sub- mejorar la definición de los programas del Gobierno nacionales para mejorar la prestación de servicios. y sus indicadores, y para incluir información sobre el 95 Como se analizó anteriormente, el financiamiento y la desempeño en el proceso de preparación del presu- prestación de los servicios en Argentina son cuestiones puesto. complejas, debido a los tres niveles de gobierno involu- crados y al alto nivel de descentralización de la presta- Aplicar soluciones de gobierno electrónico en la ción de servicios públicos. A fin de mejorar la prestación prestación de servicios públicos. El uso de enfoques de servicios en sectores y programas seleccionados, es innovadores de gobierno electrónico podría ayudar a importante conocer mejor el flujo de fondos y transfe- las provincias y los municipios de Argentina a facili- rencias en relación con las responsabilidades de presta- tar la adopción de soluciones a las que, de otro modo, ción de servicios en cada sector. Los esfuerzos deberían no se podría acceder. Por ejemplo, podría crearse un centrarse en mejorar las funciones internas (back-office) programa como el que se está poniendo en marcha en clave de la gestión pública, como la gestión financiera y Madhya Pradesh (India) para integrar plataformas de de adquisiciones, que afectan la prestación de servicios. prestación de servicios múltiples en una única plata- Para ello, sería necesario realizar diagnósticos de las forma que los ciudadanos pueden utilizar para acceder fortalezas y los desafíos individuales de las provincias a los servicios mediante el canal que elijan (quioscos (o incluso de los sectores y programas), de manera de electrónicos, teléfono celular, Internet, teléfono) (Re- identificar y priorizar reformas basadas en sus meca- cuadro 2.4). nismos particulares para la prestación de servicios (flu- jo de fondos y responsabilidades) y necesidades indivi- El ejemplo de Madhya Pradesh constituye una oportu- duales. nidad interesante para los Gobiernos subnacionales de Argentina. Tanto las provincias como los municipios po- Por ejemplo, en un análisis reciente de la gestión finan- drían implementar soluciones similares seleccionando ciera pública en los sectores de salud y educación de la servicios ciudadanos pertinentes y elaborando plata- provincia de Buenos Aires se subrayó que, si bien la pro- formas y aplicaciones basadas en las TIC para atender vincia ha logrado avances sustanciales en su desem- a sectores de la población que viven en zonas aisladas Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Recuadro 2.4: Mejorar el acceso a los servicios en India aplicando soluciones de gobierno electrónico En un esfuerzo por mejorar la prestación de servicios, el Gobierno de Madhya Pradesh adoptó en 2010 la Ley de Garantía de Servicios Públicos. Dicha ley, la primera de su tipo en India y en el mundo, se centra en mejorar la prestación de servicios públicos seleccionados estableciendo cronogramas, creando una estructura de apelación para el caso de que los funcionarios públicos incumplan dichos cronogramas y previendo sanciones por demoras. En el marco de la ley, los servicios se prestan a través de Lok Seva Kendras (LSK) o “quioscos”, lo que per- mite a los ciudadanos solicitar múltiples servicios públicos en una “ventanilla única”. Los LSK son operados en forma privada en el marco de un acuerdo de alianza público-privada. Actualmente, hay 334 centros de LSK en el estado —uno por cuadra— y desde septiembre de 2010 se han procesado más de 10 millones de solicitudes. Asimismo, se han notificado 126 servicios públicos, de los cuales 63 están disponibles en los LSK. La ley ha permitido reducir los costos de transacción para los ciudadanos, acelerando la prestación de servicios y aumentando la rendición de cuentas de los funcionarios públicos. Además, ha dado lugar a reformas como la emisión obligatoria de recibos para las solicitudes, la introducción de solicitudes en línea, mejoras en los criterios de admisibilidad y el cumplimiento de cronogramas en la prestación de ser- vicios. En general, los LSK han reducido la dependencia de los “intermediarios” y eliminado la necesidad de relación directa con funcionarios gubernamentales, lo que ha propiciado el tratamiento imparcial de las solicitudes, así como la eficiencia y la rendición de cuentas en los procesos estatales. La ley recibió el Premio de las Naciones Unidas a la Administración Pública 2012 en la categoría de “mejoramiento de la prestación de los servicios públicos”. 96 Actualmente, el Gobierno de Madhya Pradesh trabaja para seguir mejorando el acceso a los LSK a fin de superar los obstáculos tradicionales a la prestación de servicios (sobre todo en las zonas rurales). Me- diante la aplicación de soluciones basadas en las TIC, el plan integra varias plataformas de prestación de servicios actualmente en funcionamiento en un nuevo portal con varios canales de acceso a los servicios (esto es, quiosco, teléfono, Internet o tecnologías móviles). El Gobierno está trabajando para mejorar la calidad de los servicios y reducir la cantidad de certificados que se exige a los ciudadanos simplificando los procesos y creando un repositorio único en tiempo real de información ciudadana. En esta nueva etapa de la aplicación de la ley se utilizará un esquema de incentivos destinado a mejorar los resultados. Fuente: Gobierno de of Madhya Pradesh, http://www.mp.gov.in/en/web/guest/impschemes. Mejorar la prestación de servicios públicos a través del fortalecimiento de las instituciones y cuentan con una menor cobertura de servicios. Para prestación de dichos servicios tiene que ver con la su- aplicar este enfoque sería necesario establecer una se- peración de las limitaciones derivadas de las prácti- paración entre las funciones administrativas y las ven- cas de gestión del sector público. Si bien Argentina ha tanillas de atención de los organismos prestadores de logrado importantes avances en muchas de las áreas servicios, centralizando e integrando los servicios en mencionadas en esta nota, aún hay margen para mejo- ventanillas comunes bajo una plataforma única para rar y consolidar los logros alcanzados. Una combinación los clientes. También se podrían adoptar mecanismos equilibrada de medidas a nivel de las normativas y sis- de incentivos para que los organismos sectoriales temas de gestión a nivel central y los procesos de im- adopten la solución, junto con programas de difusión plementación y prestación de servicios en el nivel sec- para ampliar su uso entre los ciudadanos. torial y subnacional, como las recomendadas en esta nota, podría ayudar al nuevo Gobierno de Argentina a El mejoramiento de la calidad y la cobertura equi- centrar la atención en la tarea de identificar y abordar tativa de los servicios básicos en Argentina resulta eficazmente esas limitaciones. El objetivo último de un imprescindible para avanzar con los programas de sector público bien gestionado debería ser la prestación desarrollo, y uno de los requisitos para mejorar la eficaz de servicios a los ciudadanos. Matriz de opciones de políticas a corto y mediano plazo Opciones de reforma Corto plazo Mediano plazo Largo plazo Instituciones a nivel del Gobierno nacional 1) Fortalecer las herramientas para respaldar la formulación de políticas basadas en datos empíricos y los sistemas de seguimiento y evaluación Fortalecer las evaluaciones Examinar los indicadores actuales Mejorar los indicadores de resultados de todos de los programas y los de los programas sectoriales piloto los programas. sistemas de seguimiento y y proponer mejoras a partir de los Mejorar la calidad de los datos cuando es evaluación. datos existentes. necesario. 97 Fortalecer los vínculos de los sistemas de seguimiento y evaluación con varias fuentes de datos, estadísticas e indicadores de resultados. Fortalecer el vínculo entre Incluir los resultados de las Institucionalizar el uso de las evaluaciones de los los resultados de los evaluaciones de los programas en programas en el proceso presupuestario. programas y el proceso de el proceso presupuestario para elaboración de políticas. programas y sectores seleccionados. Fortalecer la capacidad de los encargados de la formulación de políticas (personal del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y del Congreso) para utilizar la información de las evaluaciones en el proceso de asignación presupuestaria. 2) Examinar las normas y los mecanismos para lograr una asignación y una distribución más eficaces de las transferencias discrecionales Crear un mecanismo de Designar un nuevo mecanismo de Implementar el mecanismo de asignación. asignación basado en las asignación. necesidades (similar a los fondos de la UE). Crear un conjunto de Diseñar, establecer e implementar el fondos al que los Gobiernos fondo. subnacionales puedan recurrir para financiar proyectos específicos (como el FONIPREL en Perú). Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Matriz de opciones de políticas a corto y mediano plazo (cont.) Opciones de reforma Corto plazo Mediano plazo Largo plazo Instituciones a nivel del Gobierno nacional 3) Mejorar la eficacia del proceso presupuestario así como la transparencia y la responsabilidad social en el uso de los fondos públicos Mejorar la transparencia Elaborar un manual para la Institucionalizar la publicación del presupuesto y exhaustividad del preparación de un “presupuesto ciudadano. presupuesto. ciudadano” (un documento en el que Llevar a cabo actividades o elaborar se resume y explica información herramientas destinadas a recoger opiniones presupuestaria básica, presentada y comentarios de los ciudadanos sobre el en un formato accesible y en un presupuesto. lenguaje sencillo y claro). Preparar e implementar una propuesta para difundir la información sobre la clasificación del gasto y los ingresos para los próximos años, así como información sobre la diferencia entre los pronósticos macroeconómicos planificados y los reales. Mejorar la participación en Diseñar mecanismos que incluyan la Poner a prueba y ampliar los mecanismos el presupuesto. perspectiva de los ciudadanos en los para la participación de los ciudadanos en procesos de asignación de recursos y los procesos de asignación de recursos y de de auditoría. auditoría. Mejorar la supervisión Revisar el marco jurídico para presupuestaria. minimizar el alcance de las modificaciones extraparlamentarias del presupuesto realizadas a mitad de año (presupuesto complementario). Diseñar y establecer una oficina de investigación presupuestaria especializada para la Legislatura. 98 Instituciones a nivel sectorial/subnacional 1) Se podrían fortalecer los sistemas de planificación y de seguimiento y evaluación a nivel subnacional para abordar los cuellos de botella que afectan al desempeño Diseñar e implementar Examinar la información pertinente Establecer tableros de un sistema de gestión del que se utilizará/recopilará seguimiento. desempeño en provincias (indicadores de programas y otros seleccionadas. datos). Establecer mecanismos de examen y seguimiento para controlar la implementación de políticas y programas. 2) Fortalecer la capacidad de los organismos subnacionales para prestar servicios y la función de los organismos centrales en la tarea de respaldar la prestación de esos servicios Diseñar e implementar una Diseñar la metodología de evaluación Realizar la evaluación Ampliar el ejercicio a metodología de evaluación y la herramienta. en organismos piloto otros organismos. y una herramienta en (propios o externos). línea para promover la colaboración. Fortalecer la capacidad Implementar las de los organismos recomendaciones de subnacionales. las evaluaciones con el respaldo del centro subnacional o del Gobierno central. Mejorar la prestación de servicios públicos a través del fortalecimiento de las instituciones Matriz de opciones de políticas a corto y mediano plazo (cont.) Opciones de reforma Corto plazo Mediano plazo Largo plazo Instituciones a nivel sectorial/subnacional 3) Fortalecer la gestión de las finanzas públicas y los sistemas de adquisiciones de los organismos subnacionales para mejorar la prestación de servicios Fortalecer la gestión de Realizar diagnósticos de las Llevar a cabo reformas prioritarias identificadas las finanzas públicas y los fortalezas y los desafíos de en los diagnósticos. sistemas de adquisiciones. cada provincia en las funciones administrativas de la gestión pública. 4) Aplicar soluciones de gobierno electrónico en la prestación de servicios públicos Elaborar enfoques de Diseñar y poner a prueba los Poner en marcha Ampliar el ejercicio gobierno electrónico para instrumentos y los mecanismos de herramientas a otros proyectos abordar las cuestiones incentivos. y mecanismos subnacionales. relativas a la prestación de de incentivos en servicios. proyectos pilotos subnacionales. 99 Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Anexo 1 Gr fico A1. Indic dor s d bu n obi rno niv l mundi l, Ar ntin vs. p ís s d Améric L tin (2013) Control de la corrupción E cacia del Gobierno Venezuela, RB Haiti Haiti Venezuela, RB Paraguay Paraguay Honduras Nicaragua Dominican Rep. Honduras Nicaragua Guatemala Ecuador Dominican Rep. Bolivia Ecuador Guatemala Bolivia Mexico Argentina Argentina Peru Peru El Salvador Colombia Brazil Jamaica Jamaica Panama Colombia El Salvador LAC Average Brazil Mexico LAC Average Panama Costa Rica Uruguay Uruguay Costa Rica Chile Chile 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 Estado de derecho Representatividad y rendición de cuentas Venezuela, RB Venezuela, RB Haiti Haiti Honduras Honduras Guatemala Nicaragua Bolivia Guatemala Ecuador Ecuador Paraguay Paraguay Argentina Colombia 100 El Salvador Bolivia Nicaragua El Salvador Peru Peru Mexico Mexico Dominican Rep. Dominican Rep. Colombia Argentina Jamaica Brazil Panama Panama LAC Average LAC Average Brazil Jamaica Costa Rica Costa Rica Uruguay Uruguay Chile Chile 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 Calidad regulatoria Estabilidad política y ausencia de violencia/terrorismo Venezuela, RB Colombia Argentina Venezuela, RB Haiti Peru Ecuador Mexico Bolivia Paraguay Paraguay Guatemala Nicaragua Haiti Guatemala Honduras Honduras Bolivia Dominican Rep. Brazil Brazil Nicaragua LAC Average Ecuador Jamaica Panama El Salvador El Salvador Panama Argentina Colombia Jamaica Peru Dominican Rep. Mexico LAC Average Uruguay Chile Costa Rica Costa Rica Chile Uruguay 0 20 40 60 80 100 0 10 20 30 40 50 60 70 80 Mejorar la prestación de servicios públicos a través del fortalecimiento de las instituciones Anexo 2 Marco de Mejoramiento del Desempeño: Preguntas orientativas para evaluar la capacidad de los organismos Resultados: Áreas críticas Prioridades del Gobierno Actividad principal 1. ¿En qué medida responde el organismo a las prioridades del Gobierno? 2. ¿Cuán eficaz es el organismo para desempeñarse en cada una de sus actividades principales? 3. ¿Cuán eficiente es el organismo para desempeñarse en cada una de sus actividades principales? 4. ¿En qué medida se logra el impacto necesario con la labor regulatoria del organismo? Gestión organizativa: Elemento Áreas críticas Liderazgo, dirección y Propósito, visión y estrategia 5. ¿En qué medida el organismo ha transmitido cumplimiento adecuadamente su propósito, su visión y su estrategia al personal y a las partes interesadas? 6. ¿En qué medida el organismo considera y planifica adecuadamente posibles cambios en su propósito o su función en un futuro previsible? Liderazgo y gestión institucional 7. ¿En qué medida el equipo de funcionarios directivos brinda al organismo orientación y 101 liderazgo colectivos en forma adecuada? 8. ¿En qué medida el Directorio dirige adecuadamente el organismo de la Corona? (Solo para organismos de la Corona). Valores, comportamiento y cultura 9. ¿En qué medida el organismo genera y promueve adecuadamente los valores, la cultura y los comportamientos institucionales que necesita para respaldar su orientación estratégica? Estructura, funciones y 10. ¿En qué medida el organismo garantiza que responsabilidades su planificación, sus sistemas, su estructura y sus prácticas respaldan las prioridades y la actividad principal del Gobierno? 11. ¿En qué medida el organismo garantiza que sus funciones, responsabilidades y obligaciones en materia de rendición de cuentas están bien definidas a nivel interno y sectorial? Examen 12. ¿En qué medida el organismo monitorea, mide y examina sus políticas, programas y servicios para asegurarse de que está logrando los resultados previstos? Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Marco de Mejoramiento del Desempeño: Preguntas orientativas para evaluar la capacidad de los organismos Gestión organizativa: Elemento Áreas críticas Relaciones externas Interacción con los ministros 13. ¿En qué medida el organismo brinda asesoramiento y servicios a su/s ministro/s? Contribución al sector 14. ¿En qué medida el organismo transmite liderazgo a otros organismos del sector o respalda su liderazgo? Colaboración y asociaciones con las 15. ¿En qué medida el organismo genera una partes interesadas identificación común y colaboración genuina con las partes interesadas y el público en lo que respecta al cumplimiento de la estrategia y la prestación de servicios? Experiencias del público 16. ¿En qué medida el organismo cumple las expectativas del público en cuanto a la calidad de los servicios y a la confianza? Desarrollo humano La dirigencia y el desarrollo de la 17. ¿En qué medida el organismo desarrolla su fuerza laboral fuerza laboral (incluida su dirigencia)? 18. ¿En qué medida el organismo anticipa las necesidades de capacidad futuras y responde a esas necesidades? Gestión del desempeño del personal 19. ¿En qué medida el organismo alienta un alto nivel de desempeño y mejoras constantes en su fuerza laboral? 20. ¿En qué medida el organismo aborda adecuadamente el desempeño deficiente o 102 insuficiente? Interacción con el personal 21. ¿En qué medida el organismo maneja adecuadamente la relación con sus empleados? 22. ¿En qué medida el organismo genera y mantiene una fuerza laboral diversa, firmemente comprometida y dedicada? Gestión financiera y de los Gestión de activos 23. ¿En qué medida el organismo gestiona recursos adecuadamente los activos propios y de la Corona, así como sus balances, para respaldar la prestación de servicios e impulsar la mejora del desempeño a lo largo del tiempo? Gestión de la información 24. ¿En qué medida el organismo utiliza TIC para mejorar la prestación de servicios? Mejora de la eficiencia y la eficacia 25. ¿Cuán sólidos son los procesos establecidos para identificar y mejorar la eficiencia? 26. ¿En qué medida el organismo evalúa adecuadamente opciones de prestación de servicios? Gestión financiera 27. ¿En qué medida el organismo planifica, dirige y controla adecuadamente los recursos financieros para obtener resultados eficaces y eficientes? Gestión de riesgos 28. ¿En qué medida el organismo gestiona sus riesgos y los riesgos de la Corona? Protección social y trabajo en Argentina 3. Protección social y trabajo en Argentina Juan Martín Moreno, con la colaboración de Ignacio Apella y Christoph Lakner Resumen E sta nota destaca los logros alcanzados por la protección social en Argentina desde 2002, des- 103 cribe los nuevos desafíos derivados la profunda transformación institucional experimentada, y ofrece opciones de política para sostener las mejoras y corre- gir posibles desajustes, haciendo referencia a experien- cias internacionales relevantes para atender las debi- lidades identificadas en el diagnóstico. Los programas del sistema de protección social pueden ser analizados a partir de la población objetivo a la cual están dirigidos, según los diferentes tipos de riesgos a los que se en- frentan en cada la etapa del ciclo de vida: niños, adultos jóvenes, adultos mayores. La expansión de la cobertura previsional y su suficien- cia, la universalización de las asignaciones familiares a través de la Asignación Universal por Hijo (AUH) y la implementación de políticas activas de empleo hacen de la protección social un sistema preparado para en- frentar situaciones de crisis. No obstante, se identifican espacios de mejoras. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Jubilaciones y Pensiones: La expansión de la cobertu- al descubierto la necesidad de integrar y articular la ra lograda en la última década desaparecerá gradual- multiplicidad de esfuerzos y recursos. Si bien no existen mente por efecto demográfico en los próximos 13 años, fórmulas mágicas, a modo de ejemplo la experiencia de sumando 90.000 nuevos adultos mayores a la pobreza los países de la Organización para la Cooperación y el cada año. En su actual versión, el índice de movilidad Desarrollo Económico (OCDE) ha sido la integración ins- podría conllevar a situaciones de incrementos simul- titucional en ministerios de ‘empleo y bienestar social’. táneos del gasto previsional y de la pobreza entre los adultos mayores. Para garantizar que se mantengan Finalmente, debe destacarse que documentar los logros los logros alcanzados en materia previsional, se podría de la protección social en Argentina se ha tornado cre- diseñar un mecanismo de acceso continuo a presta- cientemente dificultoso. La información de monitoreo ciones proporcionales, que acompañado de un índice y evaluación, ya sea del sistema estadístico nacional, de movilidad contra-cíclico, garanticen la eficacia y la como de los registros administrativos ha sido disconti- eficiencia del sub-sistema previsional en reducir la po- nuada en muchos casos. Existen experiencias interna- breza y mejorar la distribución del ingreso. cionales exitosas de instituciones públicas independien- tes dedicadas al monitoreo y evaluación de políticas Asignaciones Familiares: El lanzamiento del régimen públicas, que complementan las acciones de los institu- de AUH, como complemento del régimen contributivo, tos nacionales de estadística, podrían ser considerados introduce un estabilizador automático del ingreso de como opciones para revertir este proceso. los hogares, reduciendo los efectos sociales de crisis o fases negativas del ciclo económico. A su vez, confirma la consolidación de la Administración Nacional de Se- Desafío y opciones de política guridad Social (ANSES)como el actor clave en la bús- queda de un sistema de protección social en Argentina. La profunda crisis económica de 2002 puso en evi- Sin embargo, aún restan cerrar las brechas de cober- dencia las limitaciones de la protección social en tura, ya que algo más de un millón de niños no tienen Argentina (PSA) para amortiguar las consecuencias acceso a este programa por distintos problemas de sociales en pobreza y desigualdad en la distribución 104 implementación. Existen valiosas experiencias interna- del ingreso, dado el modelo de Estado de Bienes- cionales donde las autoridades han recurrido a estra- tar truncado que se organizaba exclusivamente en tegias de búsqueda activa de los no incluidos, de ma- torno a programas de elegibilidad y financiamien- nera coordinada con otros organismos e instituciones to contributivo. La respuesta institucional a la crisis con capacidad para el abordaje territorial que podrían consistió en la expansión significativa de los progra- ser adaptadas a la realidad argentina. Por otro lado, los mas de transferencia de ingreso con financiamiento y avances en la armonización normativa y paramétrica elegibilidad no contributiva y pseudo-contributiva. A de los distintos esquemas de asignaciones familiares nivel nacional, el programa Jefes y Jefas de Hogar, im- podrían profundizarse incorporando los programas plementado en 2002, fue el primer programa no con- equivalentes del empleo público provincial. Finalmente, tributivo de escala masiva, el cual fue seguido por la la introducción de un esquema de actualización periódi- Moratoria Previsional1 en 2005 y el régimen de AUH en co y objetivo del monto de las prestaciones de la polí- 20092. La nueva arquitectura institucional de la pro- tica de asignaciones familiares también representa un tección social tiene a la Administración Nacional de avance hacia la conformación de un sistema integral de la Seguridad Social (ANSES) como principal agencia protección social. Sin embargo, un índice de actualiza- implementadora, administrando programas de trans- ción contra-cíclico también contribuiría a incrementar la efectividad y la eficiencia de esta política orientada a 1  Si bien resulta valido argumentar que la moratoria previsional combatir la pobreza. no representa estrictamente un programa no contributivo, la fle- xibilización de los requisitos de acceso a una prestación previsio- nal le confieren a estos nuevos jubilados una lógica pseudo-contri- Políticas Activas del Mercado de Trabajo: La reducción butiva con un beneficio proporcional a los años contribuidos. de la tasa de desempleo a partir de la recuperación del 2  Existen otros programas, a nivel nacional y provincial que ofrecen asistencia social o empleo a los grupos más pobres y vul- empleo formal, junto con las reformas de la protección nerables. Sin embargo, estos suelen tener una escala mucho me- social en Argentina quitaron a las políticas orientadas nor, y en los últimos años muchos de sus beneficiarios han sido absorbidos por los grandes programas nacionales, tales como la a las edades activas del centro de atención, y dejaron AUH y la Moratoria Previsional. Protección social y trabajo en Argentina Gr fico 3.1: Extr m pobr , incid nci r l tiv Gr fico 3.2: Co fici nt d Gini. Ar ntin LAC d l in r so d los prim ros cu tro d cil s 2004-2013 50 16 0,56 0,54 0,548 Proporción del ingreso en manos 40 12 0,52 Coe ciente de Gini del 40 % más pobre (%) Tasa de pobreza (%) 0,519 30 0,50 8 0,48 0,502 20 0,46 4 0,44 10 0,42 0,423 0 0 0,40 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Extremadamente Pobres Proporción del ingreso en Gini Argentina Gini LAC pobres (USD 2,50 al día) (USD 4 al día) manos del 40 % más pobre Fuente: SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial). Las estadísticas de pobreza se basan en un esfuerzo Fuente: SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial). Las estadísticas de pobreza se basan en un esfuerzo de armonización regional de datos conocida como Base de Datos Socioeconómicos para América de armonización regional de datos conocida como Base de Datos Socioeconómicos para América Latina y el Caribe (SEDLAC) que permite la comparabilidad entre las encuestas de hogares Latina y el Caribe (SEDLAC) que permite la comparabilidad entre las encuestas de hogares o ciales de los países. Por este motivo, la información presentada aquí pueden diferir de las o ciales de los países. Por este motivo, la información presentada aquí pueden diferir de las estadísticas o ciales reportadas por los gobiernos y las o cinas nacionales de estadísticas. estadísticas o ciales reportadas por los gobiernos y las o cinas nacionales de estadísticas. ferencia de ingreso dirigidas a las tres principales eta- La protección social en Argentina (PSA) hoy se en- pas del ciclo vital: infancia (asignaciones familiares), cuentra mejor preparada para amortiguar los efectos edades centrales (transferencias condicionadas en sociales de crisis o fluctuaciones del ciclo económico. educación y capacitación) y adultos mayores ( jubila- Si bien la crisis de 2002 representa la génesis del cambio ciones y pensiones)3. en materia de PS, los mayores avances tanto respecto de la profesionalización como de la cobertura y montos 105 La PSA ha avanzado hacia un sistema integrado y ar- de los programas de transferencia de ingreso se dan en ticulado de programas y políticas de transferencia de contextos de fuerte crecimiento económico. La cober- ingreso, que redujo la pobreza y mejoró la distribución tura cuasi universal alcanzada en ambos extremos del del ingreso a partir de la ampliación de la cobertura ciclo vital le confiere al administrador de la PSA muchos y el gasto público social. La pobreza y la extrema po- grados de libertad para dar respuesta instantánea ya breza revirtieron la tendencia creciente que observaban sea de manera contra-cíclica o como respuesta a ca- desde la década de 1990 y que alcanzó su pico máximo tástrofes (por ejemplo inundaciones, terremotos, etc.). en 2002, para lograr luego niveles históricamente bajos El ejercicio contra-fáctico de simular estáticamente la hacia el final del periodo analizado (Gráfico 3.1). El des- pobreza en ausencia de los ingresos provenientes de los censo de la desigualdad, medida por el coeficiente de programas de transferencia de ingreso, muestran que Gini, fue más marcado que lo observado en el resto de ese efecto es notoriamente más elevado entre los adul- la región, y el ingreso de los primeros cuatro deciles de tos mayores, población con menor capacidad de generar la distribución de ingresos incrementó su incidencia en ingresos laborales o alternativos, minimizando poten- un 50% entre 2002 y 2013 (Gráfico 3.2). El desempleo, ciales efectos de dependencia de la PSA (Gráfico 3.4). que había superado el 20% de la población económica- mente activa en 2003, se redujo hasta alcanzar el 6,6% De hecho, los efectos de la PSA sobre la reducción en 2015. El empleo informal, medido como la proporción de la pobreza han sido especialmente relevantes en de trabajadores asalariados que no realizan contribu- períodos donde el mercado de trabajo no muestra un ciones a la Seguridad Social, descendió en el mismo pe- comportamiento extraordinario como en la etapa in- ríodo de 43% a 30%. mediatamente posterior a la crisis. Si bien a lo largo del período comprendido entre los años 2004 y 2013 los 3  Además, el ANSES administra otros programas no estricta- mente basados en transferencias de ingreso como el Programa eventos vinculados con el mercado de trabajo (empleo e Conectar Igualdad de provisión de computadoras portátiles a ingresos laborales) explican el 60% de la reducción de la alumnos de la educación secundaria pública, o el Programa HO- GAR, de provisión de subsidios a la demanda de gas en garrafa. pobreza, la importancia relativa se revierte a partir de Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Gr fico 3.3: D scomposición d los c mbios n pobr (US$4 por dí ), s ún fu nt d in r so d l ho r r ión. 2004-2013 100% 90% 80% 70% 60% 50% 76,1% 40% 70,3% 60,7% 30% 51,4% 48,3% 37,2% 36,8% 34,8% 20% 25,9% 10% 0% Total país Total país Total país GBA Pampeana Cuyo NOA Patagonia NEA 2004-13 2004-08 2008-13 2008-13 2008-13 2008-13 2008-13 2008-13 2008-13 Proporción de la Proporción de Proporción de Ingreso laboral Ingreso laboral Ingreso no población 15-69 empleo femenino empleo masculino femenino masculino laboral Fuente: SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial). Las estadísticas de pobreza se basan en un esfuerzo de armonización regional de datos conocida como Base de Datos Socioeconómicos para América Latina y el Caribe (SEDLAC) que permite la comparabilidad entre las encuestas de hogares o ciales de los países. Por este motivo, la información presentada aquí pueden diferir de las estadísticas o ciales reportadas por los gobiernos y las o cinas nacionales de estadísticas. 2008 en contextos de menor crecimiento económico, ticamente la mitad que el observado en adultos mayo- del empleo y del ingreso de los hogares. Entre 2008 y res (Gráficos 3.5 y 3.6). Entre 2003 y 2013, el gasto en 2013 la evolución de la tasa de pobreza siguió su ten- asignaciones familiares ha sido más efectivo en redu- dencia decreciente aunque a un ritmo mucho menor. cir la indigencia que la pobreza de la población menor En esta etapa, los ingresos no laborales, fuertemente de 18 años6. Si bien el gasto en jubilaciones parecería representados por los beneficios de los programas de ser más eficiente en reducir la pobreza de los adultos 106 transferencia de ingreso, explican más de la mitad de mayores (elasticidad = 0.8), que las asignaciones fami- dicho descenso4. Esta reversión de la importancia rela- liares en reducir la pobreza de los menores de 18 años tiva es coherente con la expansión de la cobertura pre- (elasticidad = 0.4), si se mide la cantidad de personas, visional, la introducción del índice de movilidad previsio- éstas últimas, con un gasto equivalente, logran sacar a nal y el lanzamiento del régimen de AUH. muchas más gente de la pobreza que el primero (jubila- ciones). Finalmente, cabe destacar que, por el diseño de En ausencia de nuevas ediciones de los planes de in- la política de asignaciones familiares y la complemen- clusión previsional, algunas estimaciones actuariales tariedad entre los regímenes de asignaciones contribu- calculan que la cobertura previsional en mayores de tivas y AUH, no se espera una modificación en términos 65 años regresará a los niveles de 2004 en los próxi- del gasto en este programa por efecto demográfico. Sin mos 13 años por efecto demográfico (Grushka, 2011). embargo, como se verá más adelante, el índice de mo- De esta manera, la baja en la cobertura implicaría una vilidad puede afectar la efectividad de las asignaciones reducción del gasto en jubilaciones de un punto porcen- familiares en la lucha contra la pobreza, especialmente tual del producto bruto interno (PIB) cada tres años, que las fases descendentes del ciclo económico. se traduciría en 85.000 a 90.000 nuevos adultos po- bres cada año. Dados los montos del beneficio que paga Contradictoriamente con los avances enumerados, la cada programa, el impacto de los distintos programas documentación de los logros de la PSA se ha tornado sobre la pobreza5 entre los menores de 18 años es prác- 6  Las elasticidades pobreza e indigencia del gasto en Jubilacio- 4  El Grafico 3.3 muestra que en el periodo 2008-2013, la impor- nes o Asignaciones muestran que un incremento del 1% en el gasto tancia relativa de estos programas en la reducción de la pobreza en pensiones se traduce en una reducción del 0.8% en la cantidad alcanzó entre el 60% y el 75% de pobres mayores de 65 años, así como en indigentes del mismo 5  La medición del impacto se realiza a través de una estimación tramo etario. Si bien estas elasticidades son menores respecto del de la elasticidad arco de la pobreza entre los niños, los adultos gasto en Asignaciones Familiares, un incremento del 1% reduce en mayores y el total, respecto del gasto en Asignaciones Familiares, 0.4% la pobreza en menores de 18 años y en 0.6% la indigencia en en Jubilaciones y Pensiones y el total, respectivamente el mismo grupo poblacional. Protección social y trabajo en Argentina Gr fico 3.4: Incid nci d l pobr (LP) s ún Gr fico 3.5: G sto d l ANSES n Jubil cion s tr mo t rio, nt s d spués d p rc pción d Asi n cion s. Pobr (US$ 4 PPP) indi nci in r so,s ún pro r m d tr nsf r nci . Pobr (US$ 2.5 PPP) n m nor s d 18 ños m or s obs rv d simul d n us nci d b n ficio d 65 ños. 2003 -2013 80% 60 0,09 70% 0,08 50 0,07 60% 40 0,06 50% 0,05 40% 30 0,04 30% 20 0,03 20% 0,02 10 10% 0,01 0% 0 0 0-4 5-9 10-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 +80 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Pensiones Asignaciones familiares Seguro de desempleo Pobreza <65 Indigencia >65 Gasto Asignaciones Pensiones < mínima AUH Observado Gasto jubilaciones Pobreza <18 Indigencia <18 Fuente: Rofman y Apella (2014). Fuente: Elaboración propia en base a ANSES, MECON, SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial). Nota: Las tasas de pobreza e indigencia, tanto total como menor de 18 años, se miden en relación al eje derecho. El gasto en Jubilaciones y en Asignaciones Familiares se miden sobre el eje izquierdo. más difícil. Tanto la información estadística como la relacionada con el monitoreo y evaluación de los pro- Gr fico 3.6: El sticid d Pobr -G sto n Jubil cion s Gr fico 3.7: C gramas de protección social ha empeorado, lo cual ha Asi n cion s F mili r s. Años 2003-2013 d 65 ños), t dificultado la documentación de los logros alcanzados 0,0 100 por las mismas. La publicación de las series históricas -0,1 90 de pobreza e indigencia se han discontinuado como re- -0,2 80 107 sultado de un debate en torno al índice de precios y el 70 valor de la canasta de consumo utilizada por la meto- -0,3 60 dología de línea de pobreza. También se ha discontinua- -0,4 50 do la publicación de las series de gasto público social, -0,5 40 así como los informes de monitoreo de la ANSES y el -0,6 30 Boletín de Estadísticas de la Seguridad Social. Las eva- -0,7 20 luaciones de impacto con metodologías rigurosas que -0,8 10 a finales de los noventa y principios de los años 2000 -0,9 0 < 18 años > 65 años Total 1992 1993 1994 1995 eran llevadas a cabo por las instituciones implementa- doras, en la actualidad se realizan con notorias limita- Fuente: Elaboración propia en base a ANSES, MECON, SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial). Q ciones dadas la disponibilidad de la información. Final- mente, no toda la información relativa a las variables Fuente: Rofman y Olivier que conforman la sofisticada fórmula de cálculo de la los que se destacan los programas de jubilaciones y movilidad de haberes previsionales (y recientemente de pensiones y el seguro por desempleo; las de asistencia los beneficios y topes de las asignaciones familiares), social donde se destaca el régimen de asignaciones está disponible públicamente. familiares tanto contributivas como no contributi- vas, y las de promoción de oportunidades como las En esta nota se considera políticas de protección so- políticas activas del mercado de trabajo, que incluyen cial a todas las políticas públicas dirigidas a prevenir programas de transferencia de ingresos (por ejemplo o proteger a la población de riesgos sociales como la PROGRESAR, Jóvenes con Más y Mejor Trabajo, etc.) y pobreza, el desempleo o la informalidad, así como de otros de provisión de servicios como la intermediación aquellas orientadas a promover sus oportunidades de laboral, capacitación laboral y formación profesional. desarrollo. Si bien las definiciones de PS difieren, esta Por último, esta nota centra su análisis en los pro- nota comprende a las políticas de seguro social entre gramas de transferencia de ingreso, condicionadas y Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Gr condicionadas no dadad fico 3.6: El sticid su relevancia, Pobr novedad -G sto n Jubily mag- cion s Gr fico 3.7: Cob rtur pr vision l (m or s n cion s F mili En Asi presupuestaria. nitud r s. 2003-2013 Añosestos 2013, programas, en d 65 ños), tot l d cil s 1 5. 1992-2014 su mayoría administrados a través de la ANSES insu- 0,0 10% del PIB, fuertemente dominados por las jubi- 100 mían -0,1 90 laciones y pensiones contributivas, ya sea del régimen -0,2 80 tradicional (5,9%) o a través de la moratoria previsio- 70 -0,3 (2,9%), las asignaciones familiares contributivas nal 60 -0,4 (0,7%) y la AUH (0,6%)7. El orden de presentación del 50 -0,5 de la nota no sigue la cronología del ciclo vital, resto 40 -0,6 la importancia relativa de los programas en la sino 30 -0,7 reducción de la pobreza, fuertemente asociada con 20 la magnitud presupuestaria. En esta lógica, esta sec- -0,8 10 ción -0,9 se centra primero en los programas dirigidos a 0 < 18 años > 65 años Total 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 los adultos mayores, luego en la infancia y por último en las edades activas. Fuente: Elaboración propia en base a ANSES, MECON, SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial). Quintil 5 Quintil 1 Total Adultos Mayores Fuente: Rofman y Olivieri (2012). La cobertura previsional, que declinaba durante la dé- La expansión de la cobertura previsional privilegio a cada de los noventa, alcanzó niveles históricamente los sectores más pobres , toda vez que benefició de altos desde mediados de los 2000, comparables con manera mucho más significativa a la cola izquierda los observados en los países de la OCDE. Habiendo de- de la distribución del ingreso y corrigió problemas de clinado de 80% a 70% de los adultos mayores de 65 años regresividad asociados al régimen contributivo defi- entre 1992 y 2004, la moratoria previsional8 permitió citario (Gráfico 3.7). Además, las jubilaciones y pensio- que la cobertura se incremente en 20 puntos porcentua- nes tienen alto impacto en la tasa especifica de pobreza les en 2008. De esta manera, la cantidad de jubilados y de los adultos mayores (Gráfico 3.4). Una simulación es- 108 pensionados pasó de 3 millones de prestaciones a 5,5 tática sin supuestos de comportamiento muestra que millones en 20129. Argentina no fue el único país de Amé- en ausencia del ingreso por jubilaciones y pensiones la rica Latina que extendió su cobertura en la última dé- tasa de pobreza específica de la población mayor de 65 cada. Bolivia extendió la cobertura al 91% de los adultos años de edad pasaría de menos del 5% a 40%. La inciden- mayores, Brasil al 86% (48 puntos porcentuales explica- cia en la reducción de la pobreza es tanto producto de dos por el programa Pensión Rural), y Chile al 83% (con la expansión de la cobertura, como del poder adquisitivo 27 pp correspondientes a la Pensión Básica Solidaria)10. de las prestaciones de los nuevos beneficiarios. Al res- El nivel de cobertura previsional alcanzada por Argentina pecto, Rofman y otros (2013) muestran que Argentina es similar a la de países de la OCDE con alta cobertura al y Brasil, además de alcanzar altos niveles de cobertura, interior de ese sub-grupo de países (Gráfico 3.8). destinan una proporción de recursos más elevada que otros países de la región11. En 2013, el total de recursos 7  Este fuerte sesgo del gasto hacia los adultos mayores es ha- bitual en países de la región, donde en muchos casos es aún más del sistema de reparto representaba el 10% del PIB. Si acentuada que en Argentina (Comelatto, 2014) bien la expansión de cobertura en Brasil ha sido superior 8  La moratoria previsional representa una flexibilidad de los que en Argentina (48% y 49% de nuevos jubilados res- requisitos contributivos de elegibilidad para una determinada co- horte de adultos mayores. Los hombres mayores de 65 años y pectivamente), la proporción de recursos movilizados es mujeres mayores de 60 años, que no contaban con la totalidad menor en Brasil (del 1,9% en comparación con el 2,5% del de contribuciones a la Seguridad Social necesarias para jubilarse, podían acceder a una prestación jubilatoria sobre la que se apli- PIB). Esto se explica porque en Argentina, la prestación ca el descuento de una cuota variable en función de los años no de los nuevos jubilados representa 77% de la prestación contribuidos. Los beneficiarios que acceden a la jubilación a través de la moratoria previsional cuentan con las mismas prestaciones media, mientras que en Brasil los nuevos jubilados per- y beneficios que los jubilados que habían accedido con las reglas contributivas vigentes con anterioridad. En la práctica, la morato- ria puede también interpretarse como un beneficio proporcional a 11  A excepción de Bolivia que destina 1% del PIB para cubrir al los años de contribuciones realizadas, y por ende es formalmente 90% de los mayores de 65 años y de Trinidad y Tobago, que desti- considerado como un beneficio de un programa contributivo. nan el 1.8% para hacer lo propio con el 81% de los adultos mayores; 9  Una segunda moratoria previsional fue lanzada en 2014. el resto de las expansiones de la cobertura previsional no movili- 10  Para mayor detalle ver Rofman y otros (2013) zan más del 0.5% del PIB. Protección social y trabajo en Argentina Gr fico 3.8: Porc nt j d p rson s m or s d 65 ños con cob rtur pr vision l. OECD LAC. 2012 100% 90% 65 años que recibe una pensión 80% % de la población mayor de 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Eslovaquia El Salvador Venezuela Brasil Guatemala Honduras Nicaragua Costa Rica Alemania Holanda Islandia Israel Rep. Dominicana Paraguay Colombia México Perú Panamá Ecuador Dinamarca Estonia Suiza Bélgica Finlandia Républica Checa Reino Unido Irlanda Noruega Chile Grecia Uruguay Eslovenia España Nueva Zelanda Polonia Japón Hungría Argentina Estados Unidos Italia Turquía Francia Luxemburgo Suecia Canadá Bolivia Australia Austria Portugal Fuente: Source: OECD Income-Distribution Database y Rofman y Oliveri (2012). ciben una prestación equivalente al 36% del promedio Gr fico 3.9: G sto público soci l n pro r m s d de los jubilados. Por último, la cobertura cuasi-universal tr nsf r nci d in r so como porc nt j d l PBI. 1998-2013 eliminó el problema de distribución regresiva que gene- 14% raba el hecho de financiar jubilaciones contributivas a un sector de la sociedad (no necesariamente los más 12% pobres) con recursos no contributivos aportados por 10% % del PBI toda la sociedad (rentas generales). 8% La expansión de la cobertura previsional generó una 6% 109 expansión del gasto público del orden de los 4,2 pun- 4% tos porcentuales del PIB entre 2003-2013, y puso en 2% el centro del debate la disyuntiva entre sostenibili- dad financiera y efectividad en las mejoras de bien- 0% 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 estar (Gráfico 3.9). Si bien es cierto que los incrementos del gasto ponen presión sobre las fuentes de financia- Otros Seguro de desempleo Asignaciones familiares miento, los déficits financieros del régimen de reparto AUH Moratoria Pensiones contributivas contributivo (o beneficio definido) de las jubilaciones y Fuente: elaboración propia en base a MEyFP. Nota: La categoría “Otros” incluye otras prestaciones pensiones datan de la década del ochenta. La morato- tales como bene cios previsionales de las fuerzas armadas y de seguridad, jubilaciones a Ex-cajas provinciales, Veteranos de Guerra de Malvinas, Seguro de desempleo, Subsidios a los ria previsional expandió la cobertura en un período de bene ciarios, Transferencias a Provincias y al PAMI, Programa Progresar, Programa Conectar fuerte crecimiento de los ingresos contributivos que Igualdad y Gastos Operativos. financian la seguridad social (expansión del empleo formal y los ingresos salariales), más algunos recursos de la seguridad social con rentas generales disminu- proveniente de la contra-reforma del sistema en 2008, yó. Los recursos contributivos no alcanzaban a cubrir tal que la necesidad de recursos no contributivos (i.e. el 50% de los gastos del ANSES en 1998, presentando rentas generales) ha disminuido (Gráfico 3.11). La recau- una tendencia decreciente hasta 2003. La expansión de dación tributaria como porcentaje del PIB es similar a empleo formal y la recuperación del salario, incremen- la observada en la OCDE en 2010 superior al resto de taron los recursos contributivos de la seguridad social la región, y muestra un incremento entre 2000 y 2010, a una tasa mayor que el gasto, incluyendo la expansión muy superior al resto de la región. de la cobertura12. Estas tendencias ponen de manifiesto 12  El incremento de recursos contributivos de ANSES se explica A pesar de la expansión del gasto generado por la mo- además por: a) traspasos de aportes personales de ex afiliados a ratoria previsional, la necesidad de financiar el gasto AFJP; b) Mayores ingresos por Renta de Propiedad (intereses líqui- dos del ‘fondo de garantía de sustentabilidad’ Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Gr fico 3.10: R cursos impositivos como porc nt j Gr fico 3.11: R cursos contributivos sobr stos d l PBI, volución 2000-2010. OECD p ís s d tot l s d ANSES. 1998-2013 LAC, 2010 39% 80% Total de ingresos impositivos como porcentaje del PIB Variación en puntos porcentuales entre 2000 y 2010 34% 70% 0,16 29% 60% 24% 0,11 50% 19% 40% 14% 0,06 9% 30% 4% 0,01 20% -1% 10% Brasil Costa Rica El Salvador Rep. Dom. Guatemala México OCDE Argentina Uruguay Chile Ecuador LAC Paraguay Panamá Perú Colombia -6% -0,04 0% 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Total de ingresos impositivos Variación entre como porcentaje del PIB en 2010 2000 y 2010 Fuente: Elaboración propia en base a ANSES. Fuente: World Bank (2013). la importancia de mantener el nivel de empleo, especial- duciría la efectividad del principal programa de la PSA mente el formal, a fines de garantizar la sostenibilidad en amortiguar la transmisión de los efectos de una cri- de los programas de PSA. sis o fluctuación económica14. En un contexto de cobertura cuasi-universal y de La sostenibilidad financiera de un régimen previsional carácter permanente, la evolución del gasto pre- de reparto contributivamente deficitario también de- visional, y los efectos del mismo sobre el bienestar penderá de la evolución de variables no accionables social, dependerá centralmente del índice de movi- por el hacedor de política. En primer lugar, los recursos 110 lidad previsional. La sofisticada fórmula del índice de contributivos, de no mediar modificaciones en las alí- movilidad vincula la evolución del haber previsional con cuotas de aportes y contribuciones (ya sean regímenes la recaudación, ya sea contributiva o de ambas fuen- promocionales o nuevos ítems), dependerán del nivel tes, además del salario. Si bien se podría interpretar salarial y el volumen del empleo formal. Si bien la capa- que conceptualmente el índice de movilidad ha priori- cidad de regulación le confiere al Estado algún margen zado la sostenibilidad del gasto previsional, de la ma- de maniobra, estas dos variables son gobernadas por nera en que la misma está formulada pareciera estar la economía y las fuerzas del mercado. En segundo lu- logrando el efecto contrario13. De hecho, la evolución del gar, dada la insuficiencia de los recursos contributivos haber medio, ya sea en términos reales o comparado para cubrir las erogaciones del ANSES, los ingresos por con el salario medio (o el mínimo) muestran que a partir rentas generales constituyen la segunda fuente de re- de la introducción del índice de movilidad el mismo se cursos no accionable, que en la actualidad explican el ha incrementado de manera sostenida (Gráfico 3.12 y resultado financiero positivo del ANSES. Sin embargo, Gráfico 3.13). Por otro lado, vincular la evolución de la cabe destacar que la estructura federal de la Argentina movilidad previsional a la recaudación le confiere a este junto con acuerdos preexistentes sobre la distribución instrumento un comportamiento pro-cíclico que si bien de los recursos provenientes de la recaudación imposi- puede ser positivo para la sostenibilidad financiera, re- tiva generan restricciones adicionales a la modificación de las asignaciones destinadas a la Seguridad Social. 13  La fórmula estima la variación de dos componentes (‘a’ y Simulaciones financieras muestran que, ceteris paribus ‘b’), y determina que primará aquel que sea menor, a menos que ambos sean iguales y por tanto es indistinto que componente se la cobertura y la distribución de recursos que opera en utiliza. Uno de los elementos llamativos de la fórmula es que el la actualidad, el resultado financiero de la ANSES se- componente ‘b’ equivale evolución de la recaudación más el 3 por ciento, característica que garantizaría que el gasto previsional (ce- teris paribus la cantidad de beneficiarios), aumentaría por encima 14  Dado que recientemente se ha sancionado la ley de movilidad de la recaudación. Esta situación se reproduce en menor medida de la política de asignaciones familiares (contributiva y no contri- toda vez que el componente ‘a’ sea menor que ‘b’, pero se incre- butiva), los mismos interrogantes se plantean en este caso, dado mente más que la recaudación previsional. que se adopta el mismo mecanismo de indexación. Protección social y trabajo en Argentina Gr fico 3.12: Jubil ción m di mínim . Ar ntin Gr fico 3.13: Jubil ción mínim s l rio mínimo 1995-2011. En $ const nt s d 2000 m dio. 600 3,0 100% 90% 500 2,5 80% 2,368 400 2,179 2,0 70% 1,964 60% 1,845 1,505 300 1,339 1,266 1,5 50% 1,304 40% 200 1,0 30% 100 0,5 20% 10% 0 0,0 0% Sep-05 Sep-12 May-03 May-10 Ene-01 Ago-01 Mar-02 Dic-03 Jul-04 Feb-05 Abr-06 Nov-06 Jun-07 Ene-08 Ago-08 Mar-09 Dic-10 Jul-11 Feb-12 Abr-13 Nov-13 Jun-14 Oct-02 Oct-09 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Haber mínimo constante Haber medio constante Haber mínimo/Salario mínimo Haber mínimo/Salario promedio Fuente: Rofman y Apella (2014). Fuente: Elaboración propia en base a Informe Económico MECON. ría positivo hasta la década de 2040, período en el que beneficio proporcional16 a los años de aporte realizados coincidentemente el bono demográfico dejaría de ser al momento de acceder a la edad jubilatoria. En este positivo (Grushka, 2011). sentido, la reforma previsional llevada a cabo en Chile, incluyó un nuevo pilar solidario que garantiza una pres- Las opciones de política a futuro enfrentan la disyun- tación mínima e incluye un subsidio decreciente con los tiva entre sostener los logros en materia de bienes- aportes realizados en edad activa (y capitalizados des- tar social y garantizar la sostenibilidad financiera de entonces), que resulta en una prestación proporcio- del gasto previsional. Una primera posibilidad consis- nal a los aportes realizados. El esquema utilizado por la 111 te en no lanzar nuevas ediciones del plan de inclusión reforma chilena ha sido diseñado para evitar generar previsional, a la espera que el acceso a las jubilaciones efectos de desincentivo a la formalidad y la realiza- se logre con los requisitos contributivos vigentes. De ción de contribuciones a la seguridad social. Si bien las reducirse el volumen del empleo formal y la densidad decisiones deben tomarse en un marco específico de de contribuciones de los trabajadores en edad activa, economía política que determina los márgenes de ma- la cobertura previsional decrecería por efecto demo- niobra de las autoridades, parece claro que un enfoque gráfico, aminorándose los efectos positivos sobre el más cercano a la cuarta opción permitiría una mejor bienestar antes analizados. Una segunda opción es gestión y mayor efectividad en la política. replicar el proceso de expansión de cobertura con me- canismos similares a la moratoria previsional imple- El diseño de mecanismos de acceso continuo a bene- mentada. Dependiendo de la frecuencia de estas me- ficios previsionales proporcionales puede ser acom- didas, las oscilaciones de cobertura pueden ser más o pañado de una revisión del índice de movilidad que menos pronunciadas, generando problemas de equidad garantice un balance entre efectividad y sostenibili- intra-generacionales entre los adultos mayores dados dad. Si bien el vínculo entre la movilidad previsional y la los limites etarios de acceso15. Una tercera opción, po- recaudación (ya sea tributaria o contributiva) puede ser dría consistir en anunciar un esquema de moratorias interpretado como un intento por garantizar la susten- periódico, que reduciría la incertidumbre por parte de tabilidad financiera del sub-sistema, en su presente ver- los potenciales beneficiarios respecto de la fecha de 16  En la actualidad, quienes acceden mediante el plan de in- acceso a un beneficio jubilatorio. Una cuarta opción es clusión previsional cobran la jubilación mínima, sobre la cual se diseñar un esquema de acceso continuo que otorgue un descuenta la cuota de la moratoria, la cual es proporcional al número de años que faltan aportar para llegar al mínimo de 30, establecido den la legislación vigente. En la práctica, el beneficio que cobran quienes acceden a la jubilación mediante la moratoria 15  Un día de diferencia entre dos personas puede significar que previsional es proporcional a los años contribuidos. Nótese que no una accede a la prestación y la otra deba esperar a la apertura de se toman en cuenta los montos contribuidos ni el momento en que una nueva moratoria, de fecha incierta. fueron realizados. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Gr fico 3.14: M nitud d l s b n ficios d pro r m s Infancia d tr nsf r nci condicion d d in r so como porc nt j d l in r so d los p rc ptor s n l unos Además de los evidentes logros en términos de inclu- p ís s d Améric L tin sión social, combate a la pobreza y mejora de la dis- 60% tribución del ingreso, la implementación de la AUH18 52 es la expresión más saliente de la profesionalización 50% 44 43 de la protección social en Argentina. Las caracterís- 40 40% 38 36 ticas del proceso reafirman la tendencia de expansión 32 de la cobertura de políticas de transferencia de ingreso 30 30% 27 25 24 a partir de programas de financiamiento y elegibilidad 22 21 23 21 21 23 20% 18 no contributiva. Entre los logros se destacan: prime- 10 11 ro, la ausencia de restricciones presupuestarias para 9 11 11 10% 6 7 6 la inclusión de beneficiarios en la AUH, que eliminó la posibilidad de intermediación en el acceso al programa, 0% aumentando la transparencia de la gestión19. Segundo, JAM (2010) ARG (2010) CHI (2019) COL (2010) COS (2010) ECU (2010) GUA (2011) MÉX (2010) PAN (2018) PER (2010) PAR (2010) URU (2010) BRA (2019) como complemento del régimen de asignaciones fami- liares contributivo, la AUH representa un estabilizador Bene ciarios pobres Total de bene ciarios automático20 de la cobertura de las políticas de trans- Fuente: Stampini y Tornarolli (2012). ferencia dirigida al primer tramo del ciclo vital, ponien- do en evidencia que la protección social se encuentra sión,17 la misma puede generar un incremento tendencial mucho mejor preparada para enfrentar una crisis eco- del haber jubilatorio, además de presentar característi- nómica como la de 200221. Tercero, el lanzamiento de cas pro-cíclicas que no amortiguarían los efectos sobre la AUH explotó las ventajas de trabajar con las com- el bienestar enunciados, especialmente en momentos pletas y actualizadas bases de ANSES, informando a de crisis económica. Las opciones más utilizadas en los los beneficiarios acerca de su condición de elegibilidad, países de la OCDE son el índice de precios, con el objetivo evitando los traumáticos procesos de inscripción y 112 de mantener el poder de compra de los haberes previsio- pago de beneficios observados en el pasado22. Cuarto, nales; el índice de salarios, para garantizar la estabilidad sinceró las corresponsabilidades del régimen en salud y de la tasa de sustitución de salarios, combinaciones de educación de los hijos23. Quinto, hizo más progresiva la precios y salario, precios y PIB (Cuadro 3.1). Finalmen- te, algunos países utilizan combinaciones de índices de 18  La AUH es un programa de transferencia condicionada de ingreso que otorga beneficios en cabeza de la madre por la asis- precio o salarios, condicionados por la sostenibilidad del tencia escolar, los controles médicos y vacunación de los hijos, así sistema. Si bien Argentina pareciera haber priorizado como por los controles durante el embarazo. 19  Esta política de Estado fija criterios de elegibilidad e incorpo- la sostenibilidad financiera como objetivo del índice de ra a todos los hogares que cumplan con los mismos, siendo el pre- movilidad, esto plantea dos desafíos: primero; su evo- supuesto un resultado de la implementación, y no una restricción a la cobertura del mismo. lución es pro-cíclica y por ende, esto es menos efectivo 20  Dado que los beneficios de las Asignaciones Familiares con- en amortiguar los impactos sobre pobreza en momentos tributivas se pagan por los hijos de los trabajadores formales por de crisis; segundo, la evolución de los haberes por sobre los que sus empleadores contribuyen a la Seguridad Social, los mismos no son elegibles de la AUH. Ante la pérdida del empleo otras variables nominales podría acumular efectos no (ausencia de cotización), los hijos de personas pasan a ser elegi- deseados en el mediano plazo que ameriten una re-cali- bles de las prestaciones de la AUH. Simétricamente, en el caso de desempleados o inactivos que participan de la AUH y encuentran bración paramétrica. En este contexto, una revisión del un trabajo formal, éstos pasan (operan restricciones de acuerdo al esquema actual, que simplifique su diseño, aumente la nivel salarial del puesto) a percibir prestaciones de las Asignacio- nes Familiares contributivas, no siendo elegibles para la AUH. La transparencia en su implementación y evite los posibles centralización de la administración de ambos programas elimina problemas de pro-ciclicidad mencionados podría repre- posibles duplicaciones. 21  Cabe destacar que la cobertura cuasi-universal de las bases sentar un avance para el sistema en general. de datos de ANSES permitió canalizar recursos adicionales de ma- nera temporal ante situaciones de emergencia, tanto a beneficia- 17  Nótese que en su presente versión, la fórmula de indexación rios de la AUH, como de pensiones no contributivas. divide la recaudación (sea total o contributiva) por el número de 22  El caso más paradigmático sea quizás el plan jefas y jefes beneficios previsionales. De esta manera, de reducirse la cober- que expandió su cobertura de 150.000 a 2 millones de beneficia- tura (en ausencia de mecanismos de acceso flexible similares a la rios en pocos meses, limitó luego el acceso a nuevos beneficiarios moratoria previsional) el índice de actualización de jubilaciones se y pagaba los beneficios en efectivo. incrementaría, en cualquiera de sus componentes. 23  Los programas de transferencia condicionada que antece- Protección social y trabajo en Argentina Gr fico 3.15: Cob rtur d Asi n cion s Gr fico 3.16: M nor s d 18 ños s ún tipo F mili r s AUH, s ún d cil d in r so p r d cob rtur d Asi n cion s F mili r s c pit f mili r pr -b n ficio. 2012 70% 12.000.000 60% 10.000.000 Menores de 18 años 50% 8.000.000 Cobertura 40% 6.000.000 30% 20% 4.000.000 10% 2.000.000 0% 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 2011 Q3 2012 Q3 2013 Q1 2013 Q2 2013 Q3 2014 Q1 Decil de ingreso per cápita familiar Fuera de registro Con información incompleta AUH Asignación universal por hijo Asignaciones familiares Otras AAFF No corresponde por norma nacional Fuente: Elaboración propia en base a ENGHO. Fuente: Elaboración propia en base a Informe del Observatorio de la Seguridad Social. redistribución de las políticas de transferencia dirigidas sector privado25; el régimen de AUH, destinado a em- a la infancia24. Sexto, las asignaciones familiares con- pleados informales de bajos ingresos y desempleados, tributivas reemplazaron los antiguos mecanismos de incluyendo en la práctica a inactivos; y los regímenes pago de beneficios a través de los recibos de sueldo (y de asignaciones familiares de los empleados públicos posterior compensación por parte de los empleadores), provinciales26. La AUH se focaliza en los primeros deci- por mecanismos de pago directo a la cuenta del bene- les de la distribución del ingreso, (Gráfico 3.15) y com- ficiario, ganando en transparencia y eficiencia. Por últi- plementa la cobertura de los regímenes destinados a 113 mo, la vinculación de los datos de madre y padre de los empleados formales (públicos o privados) que hacen hijos, permite determinar conjuntamente la elegibilidad lo propio en los deciles medios. Simulaciones estáti- del núcleo familiar, tanto para asignaciones familiares cas sin supuesto de comportamiento, muestran que el contributivas como para AUH. impacto de la AUH en pobreza (13%) y distribución del ingreso (2%) son importantes (con reducciones del 13% La política de asignaciones familiares cubre a 8 de los en pobreza y mejora del 2% en la distribución) y su- 12 millones de menores de 18 años, insume 1,3% del perior al de programas similares en América Latina27. PIB y combinan programas de financiamiento contri- La incidencia de la AUH en la reducción de la pobreza butivo y no contributivo. La política de asignaciones 25  Si bien la Ley 24714 en su artículo 1 establece que el Régi- familiares está compuesta por tres programas cen- men de Asignaciones Familiares está basado en un subsistema trales: el régimen de asignaciones familiares contribu- contributivo de aplicación a los trabajadores en relación de de- pendencia en la actividad privada, en su artículo 24 establece que tivo, destinado a un grupo de empleados formales del las asignaciones familiares del sector público (nacional) se regirán en cuanto a topes y montos por lo establecido en ese régimen. Alvarez (2009) documenta que si bien los regímenes de asignacio- dieron a la AUH (Plan Trabajar, Plan Jefas y Jefes de Hogar, Seguro nes familiares provinciales son independientes del régimen nacio- de Capacitación y Empleo) mostraron un cambio en las correspon- nal, provincias como Buenos Aires y Córdoba presentan la misma sabilidades exigidas a los beneficiarios por participar, empezan- parametrización, el resto comparten parcialmente esta parame- do por actividades laborales (Trabajar y Plan Jefes), terminalidad trización, con o sin topes, mientras que cerca de la mitad de las educativa (Plan Jefes), capacitación laboral (Seguro de Capacita- provincias tienen regímenes completamente independientes. ción). De los programas que antecedieron a la AUH, el Programa 26  Los trabajadores que pagan impuesto a las ganancias reci- Familias es el más similar en término de corresponsabilidades. ben un descuento proporcional a la cantidad de hijos, que podría 24  Como se destacó en el caso de la expansión de la cobertura incluirse como parte de las políticas dirigidas a la infancia. Se lo provisional, la existencia de sub-sistemas de acceso contributivo considera por separado por no constituir una política de transfe- a las prestaciones, que se financiaba conjuntamente con recursos rencia, ni contar con esquema de corresponsabilidades. contributivos y no contributivos implicaba que parte de la pobla- 27  Los datos aquí citados corresponden a Gasparini y Cru- ción financiaban con rentas generales (típicamente los más po- ces (2013). Otros trabajos emplean metodológicas similares en- bres vía el impuesto al valor agregado) a programas a los que no contrando resultados cualitativamente similares. Ver Agis et al tenía acceso. (2009), Organización Internacional del Trabajo (OIT) (2010), etc. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Gr fico 3.17: P r m tros s l ri l s p r l Gr fico 3.18: Monto d l b n ficio d l AUH, r l simul do l ibilid d d l s AF contributiv s, por tr mo (índic movilid d pr vision l), n AR$ corri nt s d in r so. 1996-2014 n % d l s l rio prom dio form l. 2009-2015 16000 1260 6% 14000 12000 4% 10000 900 2% Bene cio/Salario AR$ corrientes 8000 6000 0% 540 4000 -2% 2000 0 180 -4% Jun-97 Jun-00 Jun-03 Jun-06 Jun-09 Jun-12 Mar-98 Mar-01 Mar-04 Mar-07 Mar-10 Mar-13 Dic-98 Dic-01 Dic-04 Dic-07 Dic-10 Dic-13 Sep-96 Sep-99 Sep-02 Sep-05 Sep-08 Sep-11 Sep-14 Nov-09 Nov-10 Nov-11 Nov-12 Nov-13 Nov-14 Mar-10 Mar-11 Mar-12 Mar-13 Mar-14 Mar-15 Jul-10 Jul-11 Jul-12 Jul-13 Jul-14 Salario tope 1 Salario tope 2 Salario tope 3 (izq) AUH. Monto nominal (izq) AUH. Monto simulado Salario tope 4 Límite inferior Salario medio (der) AUH simulada / W (der) AUH/W Fuente: Elaboración propia en base a legislación vigente. Fuente: Elaboración propia en base a legislación vigente y SIPA. es menor que la simulada para las jubilaciones, aunque de 2015 representa un avance en este sentido toda vez en este caso, con más efectividad sobre los primeros que implementa un índice de actualización de las pres- tramos etarios (Gráfico 3.4). taciones de ambos regímenes (AUH y asignaciones fa- miliares contributivas), establece una periodicidad para Los dos desafíos para las políticas de transferencia dicha actualización y utiliza la evolución de variables orientadas a la infancia son: a) reducir la brecha de independientes para fijar la magnitud de esas actua- 114 cobertura de aproximadamente 1,3 millones de me- lizaciones. Si bien la actualización de los parámetros nores de 18 años; y b) completar la armonización pa- de elegibilidad para las prestaciones de las asignacio- ramétrica de los distintos programas que componen nes familiares contributivas, acompañó el incremento esta política. Si bien la implementación de la AUH y el nominal de salarios, lo hacía de manera no sistemáti- pago directo de las asignaciones familiares contributi- ca, ni periódica, e incompleta.28 (Gráfico 3.17). La falta vas aprovechan la capacidad institucional instalada en de coordinación entre los parámetros de elegibilidad y la ANSES, estos registros no son completos, quedando los niveles salariales, generaba cambios en los montos fuera del proceso de determinación de elegibilidad para de los beneficios percibidos o incluso la intermitencia la AUH cerca de 700.000 niños que no figuran en ellos, de la percepción de los mismos para trabajadores con así como cerca de 600.000 que sí figuran en los mis- ingresos cercanos al límite superior de elegibilidad. El mos, pero cuya elegibilidad no puede determinarse por desfasaje de mediano plazo entre los salarios y los pa- la falta de vinculación con padre y madre (Gráfico 3.16). rámetros de elegibilidad incrementó la focalización de Para la ANSES, institución tradicionalmente dedicada a las asignaciones familiares contributivas en los salarios determinar elegibilidad y procesar pagos de prestacio- más bajos. Esta falta de armonía se hace evidente en la nes contributivas (jubilaciones, pensiones, asignaciones inequitativa situación que se genera entre quienes de- familiares, seguro por desempleo, etc.), la búsqueda ac- jaron de ser elegibles para las asignaciones familiares tiva de la población faltante en registro es un desafío contributivas, pero cuyos niveles salariales no alcanzan derivado de su nuevo rol de implementador de progra- al mínimo establecido por el impuesto a las ganancias, mas no contributivos. y por ende no pueden beneficiarse de la desgravación El segundo desafío para la política en su conjunto re- 28  En el programa de asignaciones familiares contributivas se distintos beneficios, destacándose el beneficio por hijo, de fre- side en compatibilizar y armonizar los distintos pro- cuencia mensual, el cual presenta tres montos distintos, inver- gramas de las políticas de transferencias de ingreso samente proporcionales al salario del padre o madre, y reciente- mente del grupo familiar en caso que ambos realicen aportes a la dirigidas a la infancia. La sanción de la Ley de 27.160 seguridad social. Protección social y trabajo en Argentina Cuadro 3.1: Mecanismos de indexación de beneficios previsionales en los países de la OCDE PBI Precios Salario Sostenibilidad Grecia, Portugal Bélgica, Hungria Islandia, Italia Japón, Corea Polonia, España Turquia Reino Unido Estados Unidos República Checa, Estonia Finlandia, Francia Luxemburgo, Eslovaquia Suiza Noruega Eslovenia Alemania Holanda Suecia impositiva29. Finalmente, dado que ambos regímenes proteger a sus beneficiarios, en el momento en que la actualizaran montos de beneficio (y parámetros de ele- performance de la economía empeora. En este escena- gibilidad para las asignaciones familiares contributivas), rio, para suavizar el efecto de una recesión económica se tornan aún más relevantes las observaciones sobre a través de estos programas mediante un incremento la idoneidad de utilizar una actualización pro-cíclica del monto implicaría un cambio en la metodología del para programas más claramente dirigidos a amortiguar índice (aprobado por ley) o un incremento discrecional, 115 los efectos sobre el empleo y la pobreza. De haberse im- similar al utilizado de manera temporal en determina- plementado desde su lanzamiento, el monto de la AUH das zonas antes emergencias (inundaciones, catástro- sería hoy un 12% superior al último monto anunciado fes, etc.). (ARS 837) y se habrían observado brechas de hasta el 60%, como en septiembre del 2013. Entre 2009 y 2013, El cierre de las brechas de cobertura de la política los ajustes del monto de la AUH parecen haber mante- de transferencia dirigida a la infancia presenta op- nido estable la relación con el salario promedio formal. ciones contrastantes. Por un lado, un enfoque pasivo De haberse implementado el índice de movilidad previ- consiste en mejorar los vínculos interinstitucionales con sional, el monto de la AUH habría pasado del 4,5% del organismos como el Registro Nacional de las Personas salario promedio al 6,3% (Gráfico 3.18). La pro-ciclicidad (RENAPER) o el Ministerio de Salud que ejecuta progra- del índice de movilidad tiene como ventaja que permite mas como el Sumar. En ambos casos, se puede mejorar ajustar los gastos con la capacidad de financiamiento la información de registro de las generaciones venide- de la ANSES, ya que la evolución de sus recursos va- ras, corrigiendo las actuales falencias por acción de la ría con los ciclos económicos. No obstante, en períodos demografía. Por otro lado se pueden adoptar medidas donde el ciclo económico es descendente (con caída de activas orientadas a encontrar y registrar (o mejorar la salarios reales y recaudación), esta misma dinámica re- calidad del registro), reduciendo de esa manera la bre- sultaría en una caída en la capacidad del programa de cha de cobertura. Una experiencia internacional que enfrento una dificultad similar y adoptó una estrategia 29  Si bien la Ley 27160 explícitamente excluye la posibilidad activa de ampliación de la cobertura es la del progra- de cobrar beneficio de los regímenes de asignaciones y realizar ma ‘Brasil Sim Miseria’, que mediante la estrategia ‘Bus- desgravaciones impositivas, no resuelve el problema de quienes ca Ativa’ logró mejorar los registros del Cadastro Unico, perciben una remuneración superior al tope máximo de elegibili- dad pero su ingreso era menor a la cota mínima en el momento administrado por el Ministerio de Desarrollo Social. La tomado como referencia para cada desgravación del impuesto estrategia adoptada involucró la coordinación interins- a las Ganancias. Nótese la dificultad adicional establecida por el desfasaje temporal de ambos regímenes. titucional con, por ejemplo, Prefectura, pero fundamen- Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Gr fico 3.19: T s d d s mpl o, mpl o no Gr fico 3.20: Empl o s l rio (nomin l) form l. r istr do (inform lid d) d s mpl o juv nil 2006-2014 r l tivo ( j d r cho). 1992-2012 60% 3,0 8500 14000 50% 2,5 8000 12000 7500 10000 Desempleo Joven/Total 40% 2,0 7000 8000 30% 1,5 6500 6000 20% 1,0 6000 4000 10% 0,5 5500 2000 0% 0,0 5000 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2003-II 2004-II 2005-II 2006-II 2007-II 2008-II 2009-II 2010-II 2011-II 2012-II Empleo (eje izquierdo, Salario (eje derecho, AR$ Total Informalidad Ratio Desempleo Joven/Total miles de personas) corrientes) Fuente: EPH. Fuente: SIPA. talmente con los municipios, mejor posicionados para los límites de elegibilidad con los mínimos del impues- la acción y en muchos casos peor dotados de recursos to a las ganancias. Además, una opción para comple- y capacidad técnica para llevar a cabo la tarea. Busca tar esta unificación paramétrica (montos de benefi- Ativa permitió la identificación de grupos poblacionales cio, parámetros de elegibilidad, etc.) consistiría en la tradicionales y específicos (GPTE)30 y el fortalecimiento incorporación de los programas provinciales de asig- institucional de los municipios31. naciones familiares al régimen de asignaciones fami- liares contributivas. Esto simplificaría los procesos de En términos de la armonización de los programas verificación de los requisitos de elegibilidad de la AUH, 116 que conforman la política de transferencias de in- y mejoraría su capacidad de respuesta como estabili- greso dirigidas a la infancia, los desafíos plantea- zador automático ante cambios en el empleo. En este dos enfrentan opciones de distinta dificultad de sentido, el traspaso de las cajas provinciales de jubi- implementación. Por un lado, la sanción de la ley de laciones y pensiones llevado a cabo con la unificación movilidad de las asignaciones familiares puede con- del sistema integrado de jubilaciones y pensiones, hoy siderarse como parte de un proceso de unificación Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), sea normativa que tiende a simplificar, transparentar y quizás la experiencia más cercana de la que se pue- hacer más sencillo para los beneficiarios el acceso al da nutrir un proyecto de unificación de regímenes de sistema. Algunos ejemplos de este proceso son: a) la asignaciones familiares. inclusión de las trabajadoras del servicio doméstico; b) la extensión de la cobertura de la AUH a mujeres El debate sobre la sostenibilidad de la AUH (0.6% del embarazadas (equiparable al beneficio pre-natal); c) PIB) o de las Asignaciones Familiares (0.7% del PIB) es la inclusión de la ayuda escolar a beneficiarios de la menos relevante en términos relativos que el referen- AUH. Por otro lado, entre las posibles modificaciones te a la política previsional dadas las magnitudes de los pendientes pueden mencionarse: a) la inclusión de recursos involucrados. Sin embargo, dos aspectos polé- monotributistas; b) la diferenciación del monto de la micos referentes a la AUH indirectamente relacionados AUH según zona geográfica; y c) la armonización de son: a) índice de movilidad de beneficios y topes de las asignaciones familiares, b) efectos no deseados de la 30  Estos grupos poblacionales incluyen: Indígenas, quilombolas, familias en situación de calle, pescadores artesanales, agriculto- AUH. Respecto del primero, el índice de movilidad está res familiares, presos del sistema carcelario, recicladores de resi- vinculado a la recaudación (contributiva o previsional duos, entre muchos otros. toda) y por ende su comportamiento es pro-cíclico. A 31  El fortalecimiento institucional incluyó equipos móviles, ma- terial rodante, lanchas, etc., además de personal de asistencia so- diferencia del sistema previsional, en donde se podría cial y psicológica que conformaron los Centros de Referencia de la discutir sobre la necesidad de contar con una interven- Asistencia Social, llegando a zonas donde la geografía dificulta el acceso como el Amazonas o Pantanal ción contra-cíclica, en el caso de un régimen como la Protección social y trabajo en Argentina AUH esta contradicción se hace aún más evidente32. En programas de empleo, originalmente financiados con relación al debate sobre los efectos no deseados, espe- recursos contributivos del fondo nacional de empleo a cíficamente respecto del mercado laboral y el empleo mediados de los noventa y luego con recursos no con- formal, existe un incipiente debate en la literatura sobre tributivos, alcanzaron su momento de máxima cober- la AUH, con algunos estudios encontrando efectos es- tura con el Plan Jefas y Jefes de hogar en 200235. En la tadísticamente significativos de desaliento a la formali- actualidad, se observa una dispersión de programas e zación laboral y otros señalando efectos positivos sobre instituciones que persiguen distintos objetivos. ANSES el empleo y otras variables relevantes33. Dadas las ca- administra un programa de transferencia condiciona- racterísticas complementarias de la AUH y el régimen da a jóvenes (Progresar) con el objetivo de promover la de asignaciones familiares contributivas, el efecto no terminalidad educativa de los mismos. El Ministerio de deseado sobre la formalidad solo debería actuar sobre Trabajo, Empleo y Seguridad Social implementa el pro- grupos determinados de trabajadores, como los mono- grama “Jóvenes con Más y Mejor Trabajo”, que capacita tributistas. En función de la importancia que presen- y ofrece intermediación laboral, y se apoya en la amplia ta el empleo formal en la sostenibilidad financiera del red de oficinas de empleo. El Ministerio de Desarrollo sub-sistema previsional y el sistema de PSA en general, Social implementa el programa de empleo temporal la necesidad de contar con información confiable res- Argentina Trabaja, en coordinación con cooperativas pecto del monitoreo y evaluación de estos programas locales. En un contexto de desempleo históricamente se torna más relevante. bajo, las políticas de capacitación e inserción laboral se han tornado más relevantes, entre grupos poblaciona- Edades activas les más rezagados como los jóvenes, especialmente los que no estudian ni trabajan (Gráfico 3.19). Los avances de la protección social dirigida a las otras etapas del ciclo vital relegaron en relevancia Los programas de protección social de esta etapa del a los programas focalizados en las edades centra- ciclo vital enfrentan una variada serie de desafíos en- les, en un contexto de fuerte crecimiento del empleo tre los que se destacan: a) la coordinación inter-insti- formal y retracción del desempleo y la informalidad tucional entre los organismos implementadores, b) las 117 (Gráfico 3.20). El seguro por desempleo, si bien nunca políticas específicas dirigidas a jóvenes, especialmente fue un programa de extendida cobertura34, se financia de aquellos que no estudian ni trabajan, c) la mejora a través del Fondo Nacional de Empleo (FNE) con re- de los vínculos entre las acciones de capacitación y la cursos contributivos (la contribución patronal equivale demanda laboral para mejorar la productividad de los a 1,5% de la masa salarial). Su incidencia en la reduc- puestos de trabajo. Por un lado, la multiplicidad de ac- ción de la pobreza es marginal (Gráfico 3.4) dada la baja ciones e instituciones implementadoras de los progra- cobertura y la prolongada desactualización del monto mas destinados a este grupo etario, pone de manifies- de los beneficios de aproximadamente una década. Los to la necesidad de coordinar el conjunto de políticas activas y pasivas del mercado de trabajo, para que la 32  Todas las observaciones respecto de las características de la misma pueda reaccionar a los ciclos económicos coyun- fórmula utilizada y sus consecuencias en términos del demanda turales, y atender problemas estructurales (por ejem- de recursos y sostenibilidad del sub-sistema previsional aplican en plo brechas de capacitación), utilizando eficientemente el caso de las Asignaciones Familiares también. 33  Por un lado, Garganta y Gasparini (2015) examinan efectos estos recursos. Por otro lado, la absorción de gran parte no deseados de la AUH, y encuentran un efecto desaliento a la de la fuerza laboral evidenció las dificultades de inser- transición a la formalidad laboral, a partir de la comparación con datos de panel, de grupos de símil elegibilidad a los beneficiarios ción de los jóvenes, que requiere en la mayoría de los de la AUH, con otros de similares características, aunque sin hijos. casos intervenciones de terminalidad educativa más Kliksberg y Novacosky (2015), en base a datos de registro, cons- truyen un grupo de control y observan diferencias entre ambos que formación técnica o certificación de competencias grupos concluyendo que la AUH genera efectos positivos en el em- (Gráfico 3.19). Finalmente, el diseño institucional de las pleo, en el desempleo, la maternidad adolescente, la fecundidad, y en el trabajo infantil. acciones y políticas de capacitación laboral dificulta la 34  Dependiendo de la fase del ciclo económico, el seguro por desempleo financió entre 60.000 y 175.000 personas, alcanzando 35  A fines de 2009 cuando se lanzó el régimen de AUH, de los 2 el valor máximo de la serie en 2001. En 2012, la cantidad de bene- millones de beneficiarios del Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocu- ficiarios del seguro por desempleo se había estabilizado alrededor pado, un tercio se había insertado en el mercado laboral formal, de los 90.000. Nótese que la magnitud de este stock depende, en- 23% habían pasado al programa Familias del Ministerio de Desa- tre otras cosas, de la cantidad de empleados formales (elegibles) rrollo Social, 6% al Seguro de Capacitación y Empleo el Ministerio de la economía en cada momento del ciclo económico. de Trabajo y 21% habían dejado el programa por otros motivos. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo intervención orientada a acortar las brechas entre las de las áreas vinculadas con la capacitación laboral demandas laborales (especialmente las más dinámicas) puede presentar muchos obstáculos dada la econo- y las curriculas de formación ofrecida. mía política del sector, existen muchas opciones que se podrían construir sobre la base institucional exis- Las opciones para enfrentar los desafíos de los pro- tente. La consolidación de una política nacional de gramas de protección social respecto de las edades capacitación laboral facilitaría la implementación de activas están fuertemente relacionadas con redise- encuestas nacionales de demanda laboral que reve- ños institucionales de agencias implementadoras y laran sistemáticamente la demandas de habilidades programas. La unificación institucional de agencias de las empresas, la relevancia de las habilidades so- implementadoras puede ser una opción para mejorar cio-emocionales, tanto para la población más emplea- la coordinación de los programas activos y pasivos del ble, como entre los conjuntos de más difícil colocación mercado de trabajo. En este sentido, muchos países (por ejemplo jóvenes que no estudian ni trabajan), y de la OCDE han fusionado en un solo ministerio, nor- permitiría la adaptación de los contenidos curriculares malmente rotulado como ‘de empleo y bienestar social’ y la certificación de competencias, con orientación a la los programas contributivos y no contributivos, inclu- demanda. Finalmente, la evidencia presentada por el yendo también acciones de monitoreo y evaluación Informe de Desarrollo Mundial de 2013: Empleo sostiene para informar las decisiones de política tales como la que si bien estas intervenciones no son la panacea, las actualización de beneficios. Respecto de los progra- mimas suelen ser más efectivas cuando combinan los mas de capacitación, existe en la región una variedad distintos componentes que estos programas ofrecen de arreglos institucionales alternativos al que se ob- (capacitación en aula, pasantía laboral, habilidades serva en Argentina. Si bien una reforma institucional socio-emocionales, etc.). Matriz de opciones de políticas a corto y mediano plazo Corto plazo (1 año) Mediano plazo (2-3 años) 118 Jubilaciones y • Evaluar, y eventualmente, corregir el índice • Diseñar un mecanismo de acceso continuo Pensiones de movilidad jubilatoria. a prestaciones proporcionales a la historia contributiva, tomando en consideración la sustentabilidad actuarial y financiera. Asignaciones • Cerrar las brechas de cobertura de los • Diseñar un índice de movilidad específico Familiares programas de transferencia dirigidos a la para las asignaciones familiares. infancia, de manera activa, coordinando con • Unificar los programas de asignaciones actores locales. familiares provinciales, completando la armonización paramétrica de los programas de asignaciones familiares. Políticas Activas de • Mejorar la coordinación interinstitucional, • Reformar el Fondo Nacional de Empleo Mercado de Trabajo agrupando las políticas de empleo y asignándole roles de coordinación de capacitación, incluyendo programas de políticas activas y pasivas de mercado transferencia para terminalidad educativa de trabajo, especialmente respecto de la en una única institución. capacitación laboral. Información estadística • Mejorar la cantidad y calidad de la información estadística disponible para monitorear y evaluar la eficacia de las políticas de protección social, tanto en cobertura y distribución como en incidencia para la prevención como la reducción de la pobreza. Protección social y trabajo en Argentina Bibliografía Agis, Emmanuel; Cañete, Carlos; Panigo, Demian Grushka, Carlos (2011). “Evoluciòn y perspecitivas del (2009): “El impacto de la asignación universal por hijo”. SIPA”. mimeo CENDA-PROFOPE-CEIL PIETTE Neves De Holanda , Luiza Ana y Corseuil, Carlos Hen- Alvarez, Fernando (2009): “El régimen de Asignación rique (2013): ‘Bolsa Familia, Occupational Choice and Familiar por Hijo en Argentina”, en ‘Entrelineas de Políti- Informality in Brazil’. IPC Working Papers. 118 ca Económica’, Nro. 18, Año 3, Abril OCDE (2013): “Pensions at a Glance 2013: Retire- Banco Mundial (2013): “Más allá de las pensiones con- ment-Income Systems in OECD and G20 Countries” tributivas. Catorce experiencias en América Latina”. Ro- fman, Apella y Vezza (eds). Organización Internacional del Trabajo (2010): “Aportes para la construcción de un piso de protección social en Banco Mundial (2014): “Los años no vienen solos. Opor- Argentina. El caso de las asignaciones familiares”. Pro- tunidades y desafíos económicos de la transición de- yecto ARG/06/01M/FRA mográfica en Argentina”. Gragnolati, Rofman. Apella y Troiano (eds) Stampini, Marco y Tornarolli, Leopoldo (2012): “The Growth of Conditional Cash Transfers in Latin America Comelatto, P., 2014. “Cuentas nacionales de transfe- and the Caribbean: Did They Go Too Far?”, IZA Policy Pa- rencias en Argentina”, en Gragnolati, M., R. Rofman, I. per No. 49. November. Apella y S. Troiano (Editores), Los años no vienen solos. Oportunidades y desafíos económicos de la transición World Bank. 2013. “Shifting Gears to Accelerate Shared demográfica en Argentina. Banco Mundial, Buenos Ai- Prosperity in Latin America and the Caribbean.” Was- res: 93-118. hington, DC: LCSPP Poverty and Labor Brief, No. 5 119 Gasparini y Cruces (2013): “Estimación del impacto de World Bank (2013): “World Development Report: Jobs” las asignaciones por hijo”. CEDLAS, Universidad de la Washington, DC. Plata Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo 120 Aprovechamiento de las ventajas comparativas de Argentina en materia de agricultura 4. Aprovechamiento de las ventajas comparativas de Argentina en materia de agricultura Julian Lampietti, Holger Kray, Renato Nardello y Elizabeth Resch Resumen A rgentina goza de una posición privilegiada para cumplir una función esencial en los mercados agrícolas mundiales gracias a que posee abun- dantes tierras cultivables, condiciones de producción 121 favorables y ventajas contraestacionales importantes. No obstante, a pesar del alza súbita del precio de los productos básicos en la última década, la inversión en el sector se ha reducido y esto está repercutiendo en la productividad. Para aprovechar las ventajas compa- rativas del sector se deben posibilitar las inversiones en productividad y, al mismo tiempo, abordar desafíos importantes relacionados con las perturbaciones expe- rimentadas por la producción, las desigualdades en la extensión de las explotaciones agrícolas y la sostenibi- lidad ambiental. Las políticas para abordar estos desa- fíos incluyen las siguientes: 1) impulsar la productividad mediante la eliminación de aranceles de importación de insumos críticos y la reducción de los costos de comer- cialización, 2) eliminar los impuestos a la exportación y las cuotas a la producción para fomentar la produc- tividad y aumentar el nivel de empleo, 3) controlar las perturbaciones experimentadas por la producción me- diante mejores programas de indemnización y segu- ros, 4) mejorar los datos sobre la población rural para focalizar mejor el acceso para los pequeños propieta- Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo rios a la infraestructura y la tecnología y 5) proteger investigación y desarrollo agrícolas como un porcen- el financiamiento con el fin de respaldar la ordenación taje del PIB agrícola, en el aumento de la capacidad del paisaje y las prácticas agrícolas favorables para el de la investigación agrícola per cápita y la proporción medio ambiente. de personal femenino para investigaciones agrícolas2. En esta nota sobre políticas se destacan cinco desa- Antecedentes y objetivo fíos clave en materia de agricultura y se identifican las políticas para aprovechar las ventajas compara- La agricultura ocupa un lugar importante en la eco- tivas del sector. El resto de esta nota se concentra nomía de Argentina. El sector agrícola representa en los desafíos asociados con la disminución de la pro- directamente entre el 7% y el 9% del producto interno ductividad, las condiciones propicias para la inversión, bruto (PIB) y el 7% de los puestos de trabajo. En 2014, la volatilidad de la producción debido a las perturbacio- las exportaciones agroindustriales representaron una nes experimentadas por la producción, la distribución fuente importante de divisas (77% del valor de las ex- desigual de los recursos de tierras y las nuevas pruebas portaciones) e ingresos fiscales (alrededor del 9% de los que indican que existe una mayor degradación am- ingresos resultantes de los impuestos federales)1. biental. Las opciones para abordar cada una de estas políticas tienen por objeto impulsar el nivel de produc- Argentina goza de una posición privilegiada para ción, fomentar la inversión en productividad, controlar cumplir una función esencial en los mercados agrí- las perturbaciones experimentadas por la producción, colas mundiales gracias a que posee condiciones destinar ayuda pública a los pequeños productores y de producción favorables y ventajas contraestacio- mejorar la sostenibilidad ambiental. nales. El país se ubica de manera uniforme entre los mayores exportadores mundiales de cereales y olea- ginosas (segundo en maíz y tercero en soja en 2012). Desafíos clave También es un exportador líder de productos hortícolas como limones, un importante productor de vino, y solía Desaceleración del crecimiento 122 ser uno de los mayores exportadores de carne vacuna de la productividad del mundo. El país cuenta con aproximadamente 35 mi- llones de hectáreas de tierras cultivables, gran parte de Las tasas de producción, uso de insumos y crecimien- las cuales se encuentran en zonas con buenos suelos, to de la productividad total de los factores están topografía favorable y precipitaciones suficientes para disminuyendo. Las estimaciones recientes indican que producir un alto rendimiento sin riego. También posee la tasa de crecimiento de la producción ganadera y de importantes patrones de producción contraestacional cultivos, el uso de insumos y la productividad total de que le brindan ventajas en cuanto a la formación de los factores se han reducido desde 2001 (Cuadro 4.1). En precios a nivel internacional. cuanto a los cultivos, el aumento de la producción, los insumos y la productividad total de los factores alcanzó El sector agroindustrial se encuentra a la vanguar- los niveles más altos entre 1990 y 2000. Con respecto a dia en materia de innovación tecnológica y orga- la ganadería, el aumento de la producción y los insumos nización industrial. El sector agroindustrial de Ar- alcanzó los niveles más altos entre 2002 y 2007, y la gentina se destaca por introducir innovaciones en los productividad total de los factores, entre 1990 y 2000. últimos 20 años. Esto incluye pooles de siembra que Resulta sorprendente que el crecimiento haya llegado han contribuido con la creación de redes de empresas al nivel más bajo entre 2008 y 2013, cuando el índice que coordinan la producción, el procesamiento y la co- mundial de precio de los alimentos alcanzó un nivel sin mercialización, tanto horizontal como verticalmen- precedentes y hubo un interés significativo a nivel mun- te, y la implementación y adopción generalizadas de dial en invertir en el sector. sistemas de agricultura sin labranza y biotecnología. En 2006, Argentina fue uno de los líderes de América La productividad total de los factores está aumen- Latina en la asignación de presupuesto público para la tando con mayor velocidad en Brasil y Uruguay. Entre 2  Véase Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas 1  Nogues 2015. Alimentarias, 2010 Aprovechamiento de las ventajas comparativas de Argentina en materia de agricultura Cuadro 4.1: Las tasas de aumento de la productividad se están reduciendo (aumento porcentual anual promedio) Cultivos Ganadería Año Producción Insumos Productividad total Producción Insumos Productividad total de los factores de los factores 1961-89 2,9 0,1 2,8 0,9 -0,1 1,1 1990-2001 4,4 0,5 3,9 1,6 0,5 1,1 2002-07 3,8 1,2 2,6 1,8 0,9 0,9 2008-13 1,3 -0,6 2,0 -0,6 0,4 -1,0 Fuente: Lema, 2015. Gr fico 4.1: Ar ntin st r d n Gr fico 4.2: Los m r n s brutos s st n comp r ción con Br sil Uru u ( um nto d l r duci ndo (r l ción ntr los in r sos brutos productivid d tot l d los f ctor s, n porc nt j ) los costos n 2000, 2006, 2012 2015) 7,5 3,5 6,5 3,0 5,5 Aumento porcentual anual 4,5 2,5 Ingresos brutos/ costos 3,5 2,0 2,5 Punto de equilibrio 1,5 1,5 0,5 1,0 -0,5 -1,5 0,5 -2,5 0,0 Argentina Brasil Chile Paraguay Uruguay Soja Maiz Trigo Carne 123 1961-1989 1990-2001 2002-2007 2008-2013 2000 2006 2012 2015 Fuente: Lema 2015 Fuente: Struzenegger, 2015. 1960 y 2007, el aumento anual promedio en la produc- Los márgenes brutos se han reducido debido al au- tividad total de los factores (en agricultura) osciló entre mento de los costos. Un análisis detallado de los már- el 1,5% y el 2,5%.3 Si bien Argentina tuvo un mejor des- genes brutos revela que la relación entre los ingresos empeño que el resto del mundo y sus países limítrofes brutos y los costos para la producción de soja, trigo y durante 40 años, parece que ha comenzado a perder maíz ha venido disminuyendo constantemente a par- terreno a partir de la introducción de impuestos a la tir de 2006 (Gráfico 4.2) a pesar de que los precios de exportación en 2002 (Gráfico 4.1). Entre 2008 y 2013, los productos básicos a nivel mundial alcanzaron un luego de otros aumentos en los impuestos a la expor- monto máximo sin precedentes o niveles prácticamen- tación y la introducción de cuotas de exportación, el te sin precedentes. Los datos para 2015 indican que la aumento anual promedio en la productividad total de relación entre los ingresos brutos y los costos se redujo los factores se estableció en torno al promedio mundial a 1,28 para la soja, 1,06 para el maíz y menos de 1,0 de 2% por año, marcadamente menor que Brasil (6% por para el trigo. La tendencia ascendente en los márgenes año) y Uruguay (7,7% por año) para este mismo período. de la carne vacuna se debe a la combinación de bajos Esto también está en consonancia con las pruebas inci- niveles iniciales de existencias luego de las prohibicio- dentales que indican que las empresas agroindustriales nes a la exportación y la fuerte demanda interna. Un de Argentina han llevado sus conocimientos y capital a hecho importante es que los menores márgenes brutos Brasil y Uruguay en busca de mejores oportunidades de subyacentes representan un aumento sustancial en los inversión4. costos de los insumos agrícolas a partir del año 2000 (300% para los productos químicos agrícolas; 126% para 3  Véase OCDE-FAO, (2012). 4  Véanse Vasallo, (2010); Souto (2004). las semillas y 132% para el costo de distribución). Un Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Gr fico 4.3: El uso d f rtili nt s s st Gr fico 4.4: L int nsid d d l uso d m quin s n r duci ndo (‘000 ton l d s d f rtili nt Ar ntin s st r duci ndo (v nt s d m quin s por c d ‘000.000 h ct r s d cos ch ) rícol s por c d 1.000 h ct r s d cos ch , 2000-15) 400 500 ‘000 toneladas de fertilizante por cada Ventas de cosechadoras por cada 400 ’000,000 hectáreas de cosecha millón de hectáreas 300 Brasil 300 200 100 Argentina 200 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 2010/11 2011/12 2012/13 2013/14 2014/15 Fuente: Cálculos de los autores basados en datos del Instituto Nacional de Estadística y Censos Fuente: Cálculos de los autores basados en datos del AMIS y el INDEC, 2015; Anfavea (2015). (INDEC) y del Sistema de información sobre los Mercados Agrícolas (AMIS), (2015). análisis de los cuellos de botella y las oportunidades re- un uso menos intensivo de capital. Argentina ha es- vela que los costos de logística para las exportaciones tado a la vanguardia de la innovación agrícola duran- de soja representan un 20% de los costos totales en Ar- te mucho tiempo, especialmente en comparación con gentina (Sturzenegger, 2015). sus países vecinos. La inversión en tecnología, medida de manera aproximada según las ventas de cosecha- El uso de insumos, particularmente de fertilizantes, doras, ha disminuido constantemente desde 2005 en se está reduciendo. El incremento del 300% en el costo comparación con Brasil, lo que sugiere que el sector de los productos químicos agrícolas a partir de 2000 está adoptando un modelo con menor intensidad de 124 representa un desafío importante para los productores capital (Gráfico 4.4). Los márgenes más bajos y las que están intentando aumentar la productividad. La restricciones a las importaciones de máquinas pue- relación entre el uso de fertilizantes y el área de cose- den tener un efecto no previsto. Otro indicador de cha ha disminuido constantemente desde 2010 (Gráfi- inversión en agricultura es la adopción de nueva tec- co 4.3). Al mismo tiempo, los precios internos para los nología. Aunque solo representa un período breve, de agroquímicos que se utilizan para la producción de soja acuerdo con los resultados de la encuesta de 2010 y han aumentado un 480%, para el maíz, un 191% y para 2013, la adopción de nueva tecnología se ha reducido el trigo, un 240%. Los precios más altos durante este en un promedio de 11 puntos porcentuales6. Los pro- período están parcialmente asociados con el aumen- gramas de elaboración de modelos de equilibrio gene- to de la demanda mundial de insumos en relación con ral demuestran que, en Argentina, la combinación de los altos precios de los alimentos, pero también están impuestos sobre las exportaciones y las importacio- asociados con las barreras arancelarias y no arancela- nes genera un sesgo a favor de la adopción de tecno- rias sobre importaciones clave de Argentina5. Un buen logías para reducir los costos con respecto a las tec- ejemplo son los fertilizantes fosfatados. El fosfato es nologías para aumentar el rendimiento7. Esto también una fuente fundamental del fósforo que es indispen- está en consonancia con la correlación positiva entre sable para el crecimiento de las plantas y no se puede la producción agrícola y la deforestación8, lo que im- fabricar en el país. Aplicar impuestos sobre los insumos plica un aumento en la producción durante la última vitales para la producción es contraproducente. década y media, debido, en parte, a la expansión de la La inversión en tecnología se está reduciendo ya frontera en lugar de la intensificación. que los productores adoptaron una producción con 6  Bolsa de Cereales (2015). En este caso, las nuevas tecnologías incluyen el uso de siembra directa y la utilización de plaguicidas y 5  Desde 2012 rige una prohibición para la importación de fertili- fertilizantes y organismos modificados genéticamente. zantes, plaguicidas y productos afines (Resoluciones n.o 456/09, 7  Véase Cristini, Chisari y Bermúdez, 2009. n.o 245/10, n.o 264/11, n.o 511/11 y n.o 532/11 del Servicio Nacional 8  Véase Organización de las Naciones Unidas para la Alimenta- de Sanidad y Calidad Agroalimentaria, Ministerio de Salud. ción y la Agricultura, 2015. Aprovechamiento de las ventajas comparativas de Argentina en materia de agricultura Cuadro 4.2: Los aranceles de exportación siguen siendo elevados (porcentaje ad valorem) Fechas 03/02 04/02 08/02 11/05 01/07 11/07 03/08 07/08 12/08 - actual Maíz 10 20 20 20 20 25 27 25 20 Trigo 10 20 20 20 20 28 28 28 23 Soja 13 23 23 23 27 35 44 35 35 Fuente: Regúnaga y Tejeda (2015). Condiciones propicias para la inversión clave para la industria avícola) a fin de mantener los precios internos de los alimentos bajos. Pero esto no A diferencia de los países vecinos, la agricultura pro- funcionó en todos los casos tal como estaba previsto porciona transferencias netas sustanciales al Estado ya que la combinación de aranceles y cuotas redujo aún y a los consumidores. Las transferencias totales (medi- más los incentivos a la producción. En febrero de 2013, das de acuerdo con las estimaciones de apoyo a los pro- en un esfuerzo por controlar la inflación del precio de ductores9 en 2012) de consumidores y contribuyentes a los alimentos, se introdujeron controles a los precios productores agrícolas fueron de menos US$ 19.000 mi- internos para una canasta de productos alimentarios, llones en Argentina, lo que implica una tributación neta con compensación paralela para los productores y los del sector. Esto es comparable con los más US$ 10.000 fabricantes. A fines de 2013, la combinación de restric- millones en Brasil, más US$ 400 millones en Chile y más ciones a las exportaciones y una mala cosecha hizo que US$ 200 millones en Paraguay10. En marzo de 2002 se se duplicara el precio interno del pan y que el Gobierno volvieron a introducir impuestos a la exportación de suspendiera las exportaciones de trigo. productos básicos agrícolas para ayudar a financiar la recuperación asociada con la crisis de diciembre de Los desafíos que enfrenta el sector agrícola de Argen- 2001. Dichos impuestos aumentaron constantemente tina también están estrechamente relacionados con entre 2002 y 2008 y presentaron un pequeño recorte el entorno macroeconómico. La resolución de asuntos 125 poco después del alza en los precios de alimentos de específicos del sector será más fácil una vez que se 2008 (Cuadro 4.2). Los cálculos aproximados sugie- hayan abordado los desafíos macroeconómicos, como ren que los ingresos relacionados con los impuestos a establecer una ruta creíble para las cuentas fiscales y la exportación de productos agroindustriales fueron de reducir los aranceles y las cuotas. Un hecho importante US$ 5.000 millones en 2009, US$ 9.000 millones en es que las exportaciones más dinámicas incrementarán 2011 y US$ 8.000 millones en 2014 (Nogues 2015). Los la disponibilidad de moneda extranjera y allanarían el aranceles para los productos de soja representan más camino para reducir los controles de las importaciones. del 80% del total11. La combinación de menores impues- tos a la exportación y precios de productos básicos re- Perturbaciones experimentadas por la duce los márgenes de utilidad y desalienta la inversión. producción Es posible que las cuotas que se introdujeron para El sector agrícola de Argentina sufre importantes limitar la inflación del precio de los alimentos no pérdidas debido a las perturbaciones experimenta- tengan el impacto previsto. A principios de 2006, el das por la producción. Por ejemplo, las sequías de 2012 Gobierno comenzó a implementar restricciones cuan- y 2013 dieron lugar a cosechas que fueron un 50% me- titativas en las exportaciones de trigo y carne vacuna nores que lo previsto (Gráfico 4.5). Si bien el impacto y, posteriormente, de maíz (este último es un insumo del aumento de las temperaturas atmosféricas y la fre- cuencia e intensidad de los fenómenos de El Niño en el 9  La estimación de apoyo a los productores es un indicador del valor monetario anual de las transferencias brutas de los con- futuro es incierto, hay nuevas pruebas que indican que sumidores y contribuyentes para respaldar a los productores existen fenómenos climáticos más intensos y frecuen- agrícolas y se mide a nivel de las explotaciones agrícolas como tes. Para Argentina, esto podría tener impactos cada consecuencia de medidas normativas, independientemente de su naturaleza, objetivos o impactos en la producción o los ingresos vez más negativos debido a sequías intensas y a las agrícolas. fuertes precipitaciones e inundaciones. Es sumamente 10  Véase Banco Interamericano de Desarrollo, 2015. 11  Véase Nogues 2015; Calzada y Rossi, 2015. importante garantizar la implementación de sistemas Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Gr fico 4.5: L producción c ó mu por d b jo de menos de 10 hectáreas incluyen al 22% del total de d lo pr visto d bido l s s quí s d 2012 2013 productores que cultivan menos del 1% de la tierra (Cua- (millon s d ton l d s por ño rícol ) dro 4.3). Los pequeños agricultores se concentran en 150 Buenos Aires, Misiones, Santiago del Estero, Santa Fe y Corrientes y producen principalmente cultivos hortíco- las. Para incrementar la productividad, los productores Millones de toneladas 125 más pequeños deben estar conectados con las partes más dinámicas e importantes con uso intensivo de ca- pital del sector. Esto significa que la gran cantidad de 100 explotaciones agrícolas pequeñas en regiones donde se observan deficiencias necesitan infraestructura de apo- yo, acceso a las finanzas, economías de escala que per- 75 mitan la integración a cadenas de suministro y acceso a 2010/11 2011/12 2012/13 2013/14 2014/15 tecnologías de producción de vanguardia. Actual Planeados Fuente: Cálculos de los autores basados en datos de AMIS (2015) y el Ministerio de Agricultura (2010). Sostenibilidad ambiental apropiados para que los productores puedan hacer Los recursos naturales de Argentina (suelos, bosques frente a estos fenómenos. Si bien Argentina tiene una y agua) se ven amenazados. Un ejercicio de evalua- historia relativamente larga y una alta penetración de ción reciente sugiere que el costo anual de la erosión instrumentos financieros en materia de agricultura en del suelo, la pérdida de pastizales y la deforestación es comparación con el resto de la región, la cobertura de de aproximadamente 3,5% del PIB (Banco Mundial, de estos instrumentos es muy limitada (principalmente próxima aparición). Este valor es elevado si se lo compa- para el granizo y algunos cultivos)12. El hecho de que la ra con varios otros países de América Latina en los que penetración sea alta es bueno, ya que facilitará la in- se realizaron estudios similares aunque es coherente troducción de instrumentos nuevos como el seguro de en términos generales con las estimaciones de la ini- 126 ganado, donde el mercado es prácticamente inexisten- ciativa “Economía de la degradación de la tierra 2008”, te y está restringido a los accidentes y la mortalidad que indica que las pérdidas económicas anuales a nivel del ganado. mundial debido a la deforestación y la degradación de la tierra están entre el 3,3% y el 7,5% del PIB mundial15. Desigualdades en la extensión de las Al mismo tiempo, los análisis recientes sugieren que las explotaciones agrícolas emisiones de gases de efecto invernadero provenien- tes de la agricultura son muy inferiores a las de países Las desigualdades en la extensión de las explotacio- comparables (Cuadro 4.5), lo que indica que se necesita nes agrícolas crean importantes desafíos de distribu- una cantidad significativamente mayor de trabajo para ción para las políticas públicas en el sector agrícola. comprender las causas de la degradación de recursos. La extensión promedio de las explotaciones agrícolas en Y, si bien se ha avanzado en algunas áreas como en lo Argentina es de 500 hectáreas (sustancialmente más que respecta a la aprobación de leyes para proteger los grandes que el promedio mundial de 10 hectáreas)13 pero bosques y controlar la deforestación, se podrían hacer esto enmascara una distribución sesgada 14. El censo muchas más cosas mediante la conservación del suelo, agrícola de 2002 revela que las explotaciones agrícolas la ordenación del paisaje y las políticas agrícolas con inteligencia climática. 12  Véase Banco Mundial (2010). 13  FAO (2014). 14  Varios estudios recientes muestran que en las economías de ingreso mediano y alto como EE. UU., Brasil, Canadá, Chile, Ale- Opciones de políticas mania y Francia la extensión promedio de las explotaciones agrí- colas ha aumentado (FAO, El estado mundial de la agricultura y Responder a los desafíos descritos en la sección an- la alimentación, 2014). Argentina quizá sea un caso extremo de explotaciones agrícolas muy grandes, en lo que respecta tanto al terior permitirá que el sector agrícola cumpla con su tamaño de operaciones como a la propiedad. La ampliación del tamaño de operaciones está muy probablemente relacionado con el desarrollo de pooles de plantación en la región pampeana. 15  Iniciativa Economía de la degradación de la tierra, 2015. Aprovechamiento de las ventajas comparativas de Argentina en materia de agricultura Cuadro 4.3: La extensión promedio de las explotaciones agrícolas no tiene una distribución uniforme (cantidad de explotaciones agrícolas y superficie, 2002) Extensión de las Cantidad de Cantidad de Superficie cultivada Superficie explotaciones agrícolas explotaciones explotaciones (‘000 hectáreas) cultivada (hectáreas) agrícolas (‘000) agrícolas Menos de 5 41 14 % 106 <1% de 5 a 10 23 8% 72 <1% de 10 a 25 40 13 % 537 2% entre 25 y 50 34 11 % 575 2% entre 50 y 100 35 12 % 1370 4% entre 100 y 200 35 12 % 2490 7% entre 200 y 500 40 13 % 7963 22 % Más de 500 50 17 % 22 401 63 % Total 298 100 % 35 514 100 % Fuente: Cálculos de los autores basados en datos del INDEC, 2002. Cuadro 4.4: Las emisiones de gases de efecto invernadero son muy inferiores a las de países comparables (promedios del período comprendido entre 1990 y 2011) Toneladas de equiv. de CO2 Toneladas de equiv. de CO2 hectáreas de tierras productivas toneladas de granos producidos Incluyendo el impacto Sin incluir el impacto de Incluyendo el impacto Sin incluir el impacto de los cambios en las los cambios en las tierras de los cambios en las de los cambios en tierras forestales* forestales tierras forestales* las tierras forestales Argentina 1,38 0,67 0,42 0,32 127 Brasil 6,16 1,91 2,27 0,74 Paraguay 3,60 1,73 1,65 0,57 Uruguay 1,07 0,90 0,30 0,47 Francia 4,16 2,26 0,61 0,68 Fuente: Viglizzo, E. (2014) con datos del Banco Mundial, 2014. Nota: *Emisiones o secuestro de carbono por cambios en áreas forestales. potencial y desempeñe un papel de liderazgo soste- metas igualmente ambiciosas de producción de leche y nible en los mercados internacionales. El Plan Estra- carne vacuna durante el mismo período también ha sido tégico Agroalimentario 2010 establece una meta de desalentador. Si bien se reconoce ampliamente que los producción de aproximadamente 150 millones de tone- planes para 2020 dependen de algunos supuestos im- ladas de granos por año para 2020 (a partir de un va- portantes relacionados con las condiciones macroeco- lor de referencia de aproximadamente 100 millones de nómicas y los precios de productos básicos, la falta de toneladas en 2010). Para lograr esta meta se requiere avances indica que se debe reconsiderar la estructura de un crecimiento promedio de 4,5% por año en la produc- incentivos subyacente. En esta sección se describen las ción a partir de 2010. El desempeño, en el punto medio opciones de políticas para ayudar a aprovechar las ven- del plan, no se mantiene al nivel de las aspiraciones. La tajas comparativas del sector y cumplir con su potencial. producción promedio creció menos del 3% por año entre 2010 y 2015 (AMIS, 2015). Si se realiza una proyección a Impulso de la producción futuro, el crecimiento del 3% por año generará un déficit de 25 millones de toneladas (o 50% de los 50 millones de La eliminación de aranceles de importación de fertili- toneladas adicionales previstas en el plan) en compara- zantes y agroquímicos permitirá impulsar la producti- ción con la meta para 2020. El avance hacia el logro de vidad a largo plazo. Las importaciones de agroquímicos Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo y fertilizantes se redujeron un 8,5% en cuanto al valor y Reducción de los costos de comercialización median- un 16,8% en cuanto al volumen durante la primera mi- te la subasta de atracaderos. Los barcos que esperan tad del año16. El incremento del 300% en el costo de los atracaderos en Nueva Palmira y Rosario suelen tener agroquímicos que se resaltó anteriormente es una fun- demoras de hasta 20 días, lo que, en última instancia, ción de los precios relativos de la energía (insumo clave ayuda a reducir los precios en la explotación agrícola. para la fabricación de fertilizantes y plaguicidas) y las Esto se podría abordar mediante la implementación restricciones a las importaciones. Los aranceles ad-va- de sistemas de subasta de atracaderos, como los que lorem son de 5% para los fertilizantes y entre 2% y 14% se utilizan en los puertos de granos en el oeste y el sur para los agroquímicos17. Estos aranceles incrementan de Australia. En estos programas, los exportadores se los impuestos de la agricultura que ya son elevados. Es presentan a las licitaciones para adquirir capacidad na- probable que las reducciones en los ingresos tributarios viera en determinados momentos. Las primas que se sean mínimas debido a la reducción de estos aranceles. pagan por estas licitaciones se suman y se promedian, Es posible que también existan problemas importan- y la “prima promedio” se reintegra a los exportadores tes relacionados con la competencia y la estructura del en función del volumen transportado. Los exportado- mercado que requieran una investigación más a fondo. res solo tienen derecho a recibir el reintegro completo si transportan los compromisos asumidos. Se están Reducción de los costos de comercialización mediante creando mercados secundarios para vacantes, para los mejores sistemas de distribución de carga por carre- casos en los que un exportador haya ganado la licita- tera. Un estudio de próxima aparición sobre los costos ción pero en el momento pertinente no tenga granos de entrega de las exportaciones de soja en el puerto de para exportar. Los sistemas han permitido evitar sa- Argentina revela que, en los principales corredores de tisfactoriamente que los barcos tengan que hacer cola exportación, estos costos son, en promedio, 11% más ele- para usar los atracaderos en época pico, y no se le agre- vados que en Brasil, 10% más elevados que en Paraguay ga nada al costo promedio para usar los atracaderos. y 50% más elevados que en Australia y Estados Unidos. Esto se debe en gran medida a los costos asociados con Fomento de la inversión el transporte de carga por carretera, que cuesta en pro- 128 medio US$ 0,12 por km por los principales corredores Eliminación de aranceles de exportación. El análisis de exportación de soja, casi dos veces superior al costo anterior demuestra que los aranceles de exportación por kilómetro de otros países exportadores importantes desempeñan una función importante para reducir la como Estados Unidos y Australia (US$ 0,07 por km)18. inversión en el sector. La simulación de la eliminación Uno de los problemas más importantes son los costos de todos los aranceles de exportación (excepto para la muy elevados de la congestión que se produce cerca y soja, que está eliminando a razón de 5% por año) sugiere alrededor de los puertos en la época pico de cosecha, un aumento del 11% en la generación de puestos de tra- donde los camiones normalmente tienen que esperar bajo o aproximadamente 500.000 puestos nuevos para dos días para descargar la carga que llevan. El sector 2019 (Cuadro 4.4)19. Esta cifra es mayor que la que po- público podría tener un rol clave en ordenar la implemen- dría esperarse debido a que en los últimos años se pro- tación de sistemas de distribución desde las explotacio- dujeron importantes despidos en el sector a causa de nes agrícolas hacia las zonas de retención periurbanas y la combinación entre el debilitamiento de los precios de hacia los puertos para reducir los costos de congestión productos básicos y el clima de inversión. Un hecho im- en áreas urbanas y también bajar los costos del trans- portante es que el impacto del aumento de la actividad porte de carga por carretera. agroindustrial sobre el empleo requiere un estudio más a fondo debido al alto nivel de informalidad en el sec- 16  Véase AgroNews (2015) tor. La eliminación de aranceles de exportación también 17  El grupo especial de solución de diferencias de la Organiza- ción Mundial del Comercio (OMC) llegó a la conclusión de que los 19  Las simulaciones de Nogues (2015) se basan en una elastici- regímenes de otorgamiento de licencias de importación repre- dad del empleo para el PIB de la agroindustria de 0,6 entre 2003 sentan una violación a los acuerdos comerciales y el Órgano de y 2006, cuando los aranceles de exportación eran bajos y los pre- Apelación ratificó esta decisión. Argentina notificó a la OMC que cios de productos básicos estaban aumentando. Las estimaciones eliminará el régimen antes del 31 de diciembre de 2015. sobre la elasticidad en años más recientes cuando los aranceles de 18  Otra importante fuerza impulsora de costos pueden ser los exportación eran altos están más cerca del 0,2 %, lo que concuer- altos salarios de los conductores de camiones, que, según se in- da con las obras que indican que el crecimiento de la agricultura formó, son muy superiores a los de trabajadores con calificaciones en países de ingreso mediano incluso puede estar relacionado con similares de otros países. una reducción en el nivel de empleo del sector. Aprovechamiento de las ventajas comparativas de Argentina en materia de agricultura Cuadro 4.5: Se espera que el empleo se incremente gracias a la eliminación de los aranceles de exportación (‘000 empleados) 2010 2013 2019 2019/2013 Cultivos 808 846 1011 20 % Ganadería/lácteos 920 871 1023 15 % Economías regionales 1146 983 1154 17 % Máquinas agrícolas 41 46 55 20 % Empleo del sector 2915 2746 3245 18 % Fuente: Nogues (2015). motivará a los productores para vender las cosechas de entre un 6% y un 18% en la inflación de la canasta de que tenían almacenadas y, de este modo, se generarían alimentos y esto será particularmente perjudicial para ingresos por exportaciones de inmediato. los pobres20. Las alternativas a corto plazo para abor- dar estos efectos sobre los precios al consumidor inclu- Reemplazo de los aranceles de exportación por for- yen facilitar las importaciones y fortalecer las redes de mas de impuestos más compatibles con los incenti- seguridad21. vos. El sistema actual de aranceles de exportación es una fuente importante de ingresos fiscales que se ge- Reducción del impacto de las perturbaciones nera a un costo administrativo relativamente bajo. Para experimentadas por la producción eliminarlo, se deben considerar atentamente las alter- nativas que permiten que el Gobierno siga generando Controlar las perturbaciones experimentadas por la ingresos tributarios y, al mismo tiempo, minimice las producción inducidas por fenómenos climáticos ad- distorsiones en las decisiones relacionadas con la pro- versos a corto plazo ayudará a proteger los ingresos ducción. Una alternativa compatible con los incentivos y aumentar la inversión. Durante mucho tiempo, los 129 consiste en reemplazar los aranceles de exportación por Gobiernos a nivel federal y provincial se han limitado a un impuesto territorial. A su vez, esto también permiti- brincar apoyo en casos de emergencia. Argentina opera ría mejorar la transparencia y, por ende, la planificación un Sistema Nacional para la Prevención y Mitigación de de los productores, ya que sus efectos sobre la produc- Emergencias y Desastres Agropecuarios para los pro- ción, los incentivos y la asignación de recursos son neu- ductores ganaderos y de cultivos que utiliza fondos de trales. Para introducir un impuesto territorial se debe aproximadamente US$ 150 millones por año. Los cri- invertir en la tecnología necesaria para administrar el terios para compensar a los productores no son claros, sistema nuevo. La economía política de la introducción y los montos son limitados y suelen entregarse tarde; de dicho impuesto, sin embargo, es muy complicada, y además, en el caso de la ganadería, suelen ser equi- ya fracasó en Argentina. valentes a la desgravación tributaria sobre las ventas obligadas de ganado en caso de que se produzcan gran- La eliminación de las cuotas sobre la carne vacuna, des sequías. Para mitigar el impacto de la volatilidad el maíz y el trigo mejorarán los incentivos a la pro- de los ingresos inducida por las sequías y otros peligros ducción a largo plazo, pero debe estar acompañada naturales, es sumamente importante tener una mejor por medidas de mitigación para proteger a los pobres estructura financiera para los programas de respuesta contra los aumentos de los precios de los alimentos. ante emergencias (mediante criterios más transparen- Como se destacó anteriormente, las cuotas a la expor- tes y la clasificación y transferencia de riesgos) e inver- tación se han usado para administrar la inflación del siones en investigación y desarrollo22 de productos de precio de los alimentos. La medida en la que estas cuo- tas influyen sobre los precios que pagan los consumido- 20  Nogues, 2015. res es motivo de debate y los impactos a largo y corto 21  Véase Nogues y Porto 2007 y Krivonos y Dawe 2014. 22  Esto incluiría una planificación innovadora del uso de la tie- plazo suelen diferir. A corto plazo, las estimaciones su- rra y modelos hidrológicos geoespaciales para simular casos de gieren que la reducción o eliminación de las cuotas so- sequías e inundaciones y evaluar los impactos relacionados con el tiempo y el espacio para facilitar la identificación y la priorización bre la carne vacuna y el maíz puede causar un aumento de inversiones en adaptación al cambio climático. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Recuadro 4.1: ¿Qué puede aprender Argentina de la experiencia internacional con los seguros agrícolas? Un análisis de 2010 sobre la experiencia a nivel mundial con los seguros agrícolas pone de manifiesto que la mayoría de los países en desarrollo fueron testigos de un cambio en los seguros agrícolas, que, a partir de la década de 1990, pasaron de la esfera pública a basarse en el mercado. Los Gobiernos promovieron los seguros agrícolas mediante el sector de seguros comerciales, por lo general, con alianzas público-pri- vadas. A pesar de este aumento reciente, la penetración sigue siendo mucho mejor que lo que podría espe- rarse. El análisis revela varias lecciones importantes, entre las que se incluyen las siguientes: 1) el seguro agrícola demora mucho tiempo en funcionar satisfactoriamente: 2) los productos de indemnización basa- dos en resultados son complejos y suelen estar asociados a tasas de interés con primas más altas (porque brindan cobertura contra todo riesgo para los cultivos asegurados) y su administración es más costosa debido a los requisitos asociados con la medición previa a las inspecciones y en el campo para evaluar las pérdidas: 3) el seguro multiriesgo para cosechas para productores individuales puede estar sujeto a una selección adversa y a riesgo moral: 4) los canales de entrega dependen en gran medida de los mercados de seguros privados: 5) los reaseguros agrícolas se compran principalmente a reaseguradoras privadas: 6) las subvenciones de las primas son la forma más común de intervención pública pero no siempre son una condición previa para la elevada penetración, y 7) los altos niveles de subvenciones de las primas no son un requisito previo para la suscripción de un seguro. Fuente: Banco Mundial, 2010. seguro agrícola para los subsectores y las regiones des- pales factores del aumento de la productividad. El ejem- 130 atendidos. En el recuadro 4.1 se resumen las lecciones plo más importante es un servicio de extensión provin- clave de un análisis de 2010 sobre la experiencia a nivel cial a nivel de las explotaciones agrícolas, pero también mundial en mercados con seguro agrícola. puede incluir avances en tecnología relacionados con el transporte, almacenamiento y procesamiento; ma- Proporción de ayuda pública a los productores nipulación más segura de agroquímicos, y estándares más pequeños sanitarios y fitosanitarios. Esto último suele represen- tar un obstáculo para la expansión de las explotaciones Se debe mejorar la información disponible sobre la agrícolas de los pequeños agricultores o su integración población rural y el sector agrícola. Los datos sobre en cadenas de valor. Además de los impactos directos los medios de subsistencia en las zonas rurales y los pa- sobre los pequeños productores, hay impactos indirec- trones de uso de la tierra están desactualizados debido tos como los efectos sobre el precio de los alimentos y a que el último censo rural se realizó en 2002. Los datos sobre los salarios y el empleo, todos los cuales benefi- más recientes de las encuestas de hogares están limi- cian a los pequeños productores. Por ejemplo, hay tres tados a las áreas urbanas. Hay una necesidad urgente intervenciones tecnológicas disponibles para mejorar de realizar un nuevo censo agrícola y recopilar datos ac- la eficacia de las aplicaciones de fosfato y se pueden tualizados sobre los medios de subsistencia en las zo- difundir fácilmente a los pequeños productores. Estas nas rurales para poder realizar una adecuada medición intervenciones son las siguientes: 1) un mayor análisis del bienestar y poder crear sistemas de focalización. del suelo para que la aplicación de fósforo coincida con los niveles del suelo y las necesidades de las plantas (los Se debe facilitar la adopción de tecnología, especial- análisis actuales del suelo son muy pocos en compara- mente entre los pequeños productores. Si bien todos ción con Brasil): 2) la utilización de un sistema de ban- los productores se beneficiarán del acceso a una mejor das anchas en lugar del uso de fertilizantes fosfatados tecnología, esto afecta principalmente a las inversiones a voleo incrementa el rendimiento de los cultivos y: 3) el en investigación y desarrollo agrícola, que son los princi- uso de fosfato de roca, que es menos costoso, en lugar Aprovechamiento de las ventajas comparativas de Argentina en materia de agricultura de fertilizantes con compuestos de fósforo que son más costosos, puede incrementar la productividad y tener un efecto residual importante. Protección del medio ambiente Se deben proteger el suelo, el paisaje y los recursos hídricos para garantizar la sostenibilidad. A menos que se empleen las medidas de mitigación apropiadas, el aumento de la producción y el fomento de la inversión representarán una amenaza para el suelo, el paisaje y los recursos hídricos que son clave para la sostenibili- dad. Si bien, en términos generales, Argentina cuenta con planes bien desarrollados para la gestión sostenible de estos recursos naturales, es sumamente importante destinar los recursos humanos y financieros necesarios para la implementación de los planes. Por ejemplo, en el caso de la silvicultura, el Fondo Forestal se financia con el impuesto a la exportación de soja. En la prácti- ca, aún no se han asignado todos los fondos debido a que hay distintas prioridades que pugnan por recursos limitados. La eliminación del impuesto a la exportación de soja es una oportunidad para identificar fuentes de financiamiento menos discrecionales y más sostenibles para respaldar la protección forestal. Los posibles cam- bios en el sistema tributario también representan una 131 interesante oportunidad para replantear los incentivos en torno a diversas metas de conservación del paisaje. Por ejemplo, en algunos países, los impuestos territoria- les están exentos o se reducen una vez que se verifica el cumplimiento con las medidas de conservación y, en otros, los productores cobran una prima por adoptar prácticas de conservación. Otro ejemplo importante es la obra actualmente en marcha financiada mediante el Fondo de Adaptación para combatir la desertificación en el sudoeste de la provincia de Buenos Aires. En el fu- turo, se deben identificar recursos para ampliar los en- foques desarrollados en virtud de este programa piloto e incluir otras áreas afectadas por la desertificación. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Matriz de opciones de políticas a corto y mediano plazo Opciones de políticas a corto plazo Consideraciones técnicas y de economía política Reducir los aranceles de importación de El grupo especial de solución de diferencias de la OMC llegó a la conclusión fertilizantes y agroquímicos. de que las barreras para la importación representan una violación a los acuerdos comerciales y el Órgano de Apelación ratificó el veredicto. Argentina notificó a la OMC que eliminará la política antes del 31 de diciembre de 2015. Controlar las perturbaciones adversas Se deben mejorar la transparencia y el flujo de fondos para los programas experimentadas por la producción a de respuesta ante emergencias. corto plazo. Eliminar las cuotas a la exportación de Se ha determinado que las cuotas para algunos bienes no son eficaces carne vacuna, maíz y trigo. para mantener la asequibilidad de la canasta de alimentos; por lo tanto, se deben implementar estrategias para proteger a los pobres. Eliminar los aranceles de exportación de El impacto fiscal es relativamente bajo. cultivos para las economías regionales. Reducir o eliminar los aranceles de Para reducir los aranceles de exportación se deben identificar otras exportación de cultivos determinados. fuentes de ingresos fiscales para compensar los posibles déficits. Opciones de políticas a mediano plazo Consideraciones técnicas y de economía política Mejorar la disponibilidad de datos a nivel Se puede implementar fácilmente. Requiere cierto nivel de diseño técnico. de los hogares rurales y datos del censo agrícola. 132 Facilitar la adopción de tecnología entre El desafío es garantizar el financiamiento sostenible de inversiones en los pequeños productores. investigación agrícola y servicios de extensión a nivel provincial. Diversificar los productos de seguro Se deben identificar las restricciones normativas que han de superarse disponibles en el mercado para para que el mercado se desarrolle. lograr una mejor satisfacción de las necesidades de los productores. Reducir los costos del transporte Representa un posible desafío debido a los sindicatos del transporte de de carga por carretera con mejores carga por carretera y de transporte marítimo. sistemas de distribución y reducir los costos de envío mediante la subasta de atracaderos. Promover la conservación ambiental. Se requieren mecanismos de financiamiento más innovadores. Aprovechamiento de las ventajas comparativas de Argentina en materia de agricultura Bibliografía AgroNews. (2015). http://news.agropages.com/News/ Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca. Plan Es- NewsList---178---Companies.htm tratégico Agroalimentario y Agroindustrial Participativo y Federal 2010/2016. versión 2. Associação Nacional dos Fabricantes de Veículos Auto- motores. http://www.anfavea.com.br/ Nogues. (2015). Informe preliminar presentado ante el Banco Mundial. Banco Interamericano de Desarrollo. (2015). Organización de las Naciones Unidas para la Alimenta- Banco Mundial (de próxima aparición). Análisis ambien- ción y la Agricultura. (2015). [en línea] http://www.bol- tal de país. sadecereales.com/ Banco Mundial (de próxima aparición). From Farm to Organización para la Cooperación y el Desarrollo Eco- Market: Soybean Marketing Costs in the Southern nómicos y Organización de las Naciones Unidas para la Cone. Alimentación y la Agricultura. 2012. 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El nivel de las in- versiones está próximo al promedio regional, pero muy por debajo del de las principales economías de Asia. Lo que es más importante, la calidad se ha reducido, y los recursos invertidos no producen los resultados previs- tos. Entre las limitaciones que enfrenta la inversión en infraestructura en Argentina, se incluyen las perspec- tivas económicas mundiales desfavorables, el costoso acceso a los mercados de capital y los problemas fis- cales. En esta nota se proponen medidas para ayudar a reducir estas limitaciones a través de más y mejores instituciones, planificación y financiamiento. 1 1  El equipo desea agradecer a Jorge Araujo, Gonzalo Arauz, San- tiago Arias, Marianne Fay, Doyle Gallegos, Juan Gaviria, Guillermo Mingola, Zafer Mustafaoglu, Christophe Prevost, María Catalina Ramírez y Lucia Spinelli por sus aportes y sugerencias en las ver- siones anteriores de esta nota. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Para cerrar la brecha de infraestructura, se deben des- y, al mismo tiempo, hacer hincapié en la mayor trans- tinar más fondos a ésta. Los cuantiosos subsidios a la parencia de la gestión de los entes reguladores y las energía y el transporte han ampliado aún más la brecha empresas estatales. entre la demanda y la oferta, a la vez que agravan los problemas relacionados con la calidad de los servicios. Reorientar el gasto hacia los gastos de capital, ase- Introducción gurándose al mismo tiempo de proteger a los pobres, dará gran impulso a corto plazo al financiamiento para En varios países se ha determinado que la inversión infraestructura. En otros países que enfrentaron pro- en infraestructura aumenta el crecimiento y la com- blemas similares, se observó que el financiamiento para petitividad, a la vez que reduce la desigualdad. Existe infraestructura provenía principalmente de los recursos un volumen considerable de documentación en la que se públicos, y que la proporción de financiamiento priva- señala que la infraestructura, por ejemplo, en los secto- do solo se incrementaba con el tiempo. Por lo tanto, la res de energía, transporte y telecomunicaciones, influye movilización de capital público y privado local para la poderosamente en la productividad de las inversiones inversión en infraestructura es fundamental, posible- y la competitividad de una economía (Banco Mundial, mente a través de instituciones como bancos nacio- 2014). Las conclusiones de otro estudio2 indican lo si- nales de desarrollo o fondos fiduciarios específicos. La guiente: i) el nivel (o la cantidad) de infraestructura experiencia internacional pone de relieve la necesidad tiene un efecto positivo considerable en el crecimien- de contar con un sólido marco institucional y de gestión to económico a largo plazo; ii) el nivel y la calidad de cuando se avanza en esta dirección. A mediano plazo, la la infraestructura tienen un fuerte efecto negativo en mejora del ambiente empresarial facilitará la eventual la desigualdad de ingresos; iii) la infraestructura tiene inyección de capital extranjero. Entre las medidas tem- efectos causales en el crecimiento y la desigualdad, y iv) pranas importantes para mejorar el financiamiento, la la infraestructura aumenta el crecimiento y reduce la planificación y las instituciones, se incluyen la redacción desigualdad de ingresos. La infraestructura física, por de una nueva ley de alianzas público-privadas (APP), la ejemplo, las carreteras, la electricidad y los sistemas de mejora del marco institucional y de regulación para las abastecimiento de agua y saneamiento, también brin- 136 empresas de servicios públicos, y el establecimiento de da servicios que contribuyen directamente a la calidad una unidad de APP específica capaz de supervisar el de vida y, por ende, incrementan el bienestar de los ho- proceso de inversión y asimilar las enseñanzas impor- gares, especialmente entre los pobres. En segundo lu- tantes recogidas en el plano internacional. La experien- gar, los servicios de infraestructura ayudan a aumentar cia en Argentina con la participación del sector privado los ingresos de los hogares y, por lo tanto, su bienestar también puede contribuir a la elaboración de un marco de inversiones más sólido. Gr fico 5.1: Ar ntin sup r l prom dio r ion l n l cc so l infr structur La vasta superficie geográfica y la población suma- Acceso a las telecomunicaciones mente concentrada de Argentina, que recibe los servi- (por cada 50 personas), 2013 cios de una infraestructura marcadamente radial y una 91 estructura federal, plantean desafíos singulares para Carreteras pavimentadas (%), Acceso a la la planificación y las instituciones de infraestructura. 2011 electricidad 65,5 90 (% de la población), Esto significa que las actividades de planificación de- 32 2011 31 ben centrarse en la calidad y la capacidad de los princi- pales corredores de infraestructura, y resolver los obs- 50 78 Acceso a sistemas táculos que tienen efectos secundarios en toda la red Red vial total 60 mejorados (km por cada 97 de saneamiento y garantizar el acceso y la conectividad en las zonas 10.000 habitantes), 91 (% de la población), 2011 2012 en que existen deficiencias. La estructura federal ge- 99 nera una capacidad heterogénea a nivel de las institu- Acceso a sistemas Argentina mejorados de abastecimiento Promedio ALC ciones subnacionales para preparar, ejecutar y regular de agua (% de la población), 2012 las inversiones en infraestructura. Para abordar estos Fuente: Adaptado de Indicadores del Desarrollo Mundial, (Banco Mundial, 2015). desafíos, se debe prestar atención sistemáticamente al fortalecimiento de la capacidad a nivel subnacional 2  Calderon y Servén (2014). Inversión en la anticuada infraestructura de Argentina Cuadro 5.1: La calidad de la infraestructura se ha reducido en Argentina Argentina Chile Brasil Colombia México Corea China 2014-15 123 50 120 108 69 23 64 2013-14 120 45 114 117 66 23 74 2012-13 112 31 107 108 65 22 69 2011-12 108 32 104 95 73 18 69 2010-11 102 24 84 97 79 12 72 2009-10 94 23 81 83 71 20 66 2008-09 89 29 98 84 76 18 58 2007-08 80 30 97 89 69 19 65 2006-07 61 29 83 82 59 25 66 Dif. 2006-15 -62 -21 -37 -26 -10 2 2 Fuente: Informes Sobre la Competitividad Mundial 2006-15. (Foro Económico Mundial). (por ejemplo, el acceso al mercado para los productos bién eran muy inferiores a las de China y Corea. Algo de los hogares y los puestos de trabajo creados por la todavía más alarmante es la percepción de una reduc- construcción y la operación de los proyectos de infraes- ción de la calidad durante la última década. De 2006 a tructura). En tercer lugar, la inversión en infraestructu- 2015, Argentina ha retrocedido continuamente en las ra impulsa el crecimiento económico, lo que se traduce clasificaciones del Foro Económico Mundial de calidad en el bienestar de los hogares. La infraestructura es un de la infraestructura, y ha perdido 62 puestos, al caer componente doblemente beneficioso fundamental para del 61 al 123. Esto es más grave que el caso de los paí- el crecimiento y la reducción de la pobreza. ses utilizados como criterio de comparación de América Latina y el Caribe, que también han retrocedido, y de 137 Argentina es un país de ingreso mediano con un acce- los países como China y Corea, que han avanzado. Los so a la infraestructura superior al promedio, en com- ferrocarriles son un ejemplo importante. La calidad de paración con el resto de la región. El acceso a las tele- los ferrocarriles disminuyó de 2,0 a 1,7 de 2009 a 2015, comunicaciones, la electricidad, los sistemas mejorados lo que ha erosionado aún más las ventajas competitivas de abastecimiento de agua y saneamiento y las carre- del país en comparación con otros exportadores de pro- teras pavimentadas en Argentina supera el promedio ductos básicos más importantes, como Brasil y México. regional (Gráfico 5.1). Los altos niveles de acceso son Es posible que la anticuada infraestructura también una función de la categoría de país de ingreso mediano afecte la competitividad, ya que Argentina ocupa los con una prolongada trayectoria de inversión en infraes- puestos 99 y 83 de 144 en lo que se refiere a la infraes- tructura. Por ejemplo, Argentina ocupa el primer lugar tructura de transporte y la electricidad y la telefonía en América Latina y el Caribe con una red ferroviaria (Índice de Competitividad Mundial, 2014). Existen varias de 28.000 kilómetros, que es esencial para un país explicaciones plausibles para la falta de avance en la exportador de productos básicos. Sin embargo, solo calidad, entre las que se incluyen el nivel insuficiente de 18.000 kilómetros de la red están en funcionamiento inversión en los sectores de infraestructura, el hecho de actualmente, lo cual indica que existen graves proble- que las instituciones de infraestructura desempeñan un mas de calidad. Los altos niveles de acceso a la infraes- papel más débil en la planificación y la regulación, y la tructura brindan una importante plataforma potencial gestión y el mantenimiento deficientes de los bienes de para crecer, ser competitivo y reducir la desigualdad. infraestructura. Si bien el acceso a la infraestructura se mantiene También existen importantes disparidades en el ac- elevado, la calidad se ha reducido. En 2014, las cla- ceso a la infraestructura básica y en su calidad. El sificaciones del Foro Económico Mundial de la calidad acceso a servicios mejorados de agua y saneamiento es de la infraestructura de Argentina eran inferiores a las marcadamente peor en las zonas rurales y en las pro- de Brasil, Colombia, Chile y México (Cuadro 5.1). Tam- vincias más pobres; en 2010, por ejemplo, y en las tan Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo solo el 18,6 % de los hogares tenía acceso a servicios con recursos limitados. Esto incluye aprovechar mejor mejorados de saneamiento en la provincia norteña de las fuentes nuevas y existentes de financiamiento para Misiones. La electrificación de zonas rurales está atra- aumentar la inversión en infraestructura, concentrar sada debido a los obstáculos de una geografía extensa- los limitados recursos en las operaciones y el mante- mente dispersa y a la falta de inversión en nuevos sis- nimiento, en especial, en los principales corredores de temas de transmisión y distribución. Los deteriorados exportación, y mejorar la transparencia de la regulación servicios de transporte continúan creando dificultades de las empresas de servicios públicos. para la población, en especial, en el Área Metropolitana de Buenos Aires y en las zonas más pobres de la región del nordeste. Aproximadamente el 45% de las personas Principales desafíos de la que utilizan el transporte público en el Área Metropoli- infraestructura tana de Buenos Aires se encuentran en los dos quinti- les más bajos de la distribución del ingreso. La región Financiamiento de la infraestructura del Norte Grande está muy rezagada respecto de otras zonas del país en lo que concierne a la cantidad de ki- Argentina enfrenta importantes desafíos relacio- lómetros de carretera pavimentados por cada 1.000 nados con el nivel y la calidad de las inversiones en habitantes, tanto en las carreteras nacionales (1,32 ki- infraestructura. Si bien entre 2005 y 2015 hubo nu- lómetros/1.000 habitantes en el Norte Grande frente merosos recursos disponibles para aumentar la inver- a 2,42 kilómetros/1.000 habitantes en las otras regio- sión en infraestructura, se dio prioridad a otros gastos nes, excluidas las provincias del Norte Grande) como en públicos antes que a la inversión pública. Asimismo, el las provinciales (1,15 kilómetros/1.000 habitantes en el financiamiento del consumo puede haber agravado el Norte Grande frente a 2,36 kilómetros/1.000 habitan- déficit de financiamiento al aumentar la brecha entre tes en las otras regiones). la oferta y la demanda de infraestructura, y la brecha no se cerró mediante el financiamiento privado, que se La combinación de las perspectivas económicas redujo continuamente en casi todos los sectores desde mundiales desfavorables y las limitaciones fiscales a el año 2000. 138 corto plazo pone de relieve la necesidad de identificar nuevas fuentes de financiamiento de infraestructura En los últimos años, los niveles de inversión en in- y, a la vez, aumentar la eficiencia de las inversiones a fraestructura fueron similares a los del promedio re- través de la mejora de la planificación y las institu- gional; sin embargo, esto no ha sido suficiente para ciones. En el resto de esta nota, se examinan los prin- recuperar el terreno perdido durante la última déca- cipales desafíos de infraestructura relacionados con da. De 2002 a 2004, la inversión en infraestructura se el financiamiento, la planificación y la gestión de la in- situó en un punto porcentual por debajo del promedio fraestructura. Posteriormente, se recomienda un enfo- regional (Cuadro 5.2) mientras Argentina se recuperaba que adaptado al contexto para abordar los desafíos de de la crisis de 2002. De 2006 a 2010, gracias al fuerte invertir en una infraestructura anticuada en un entorno crecimiento, Argentina logró superar el promedio regio- Cuadro 5.2: Inversiones totales desiguales en infraestructura de Argentina (porcentaje anual del PIB) 1996-98 1999-01 2002-04 2005-07 2008-10 2011-12 América Latina y el Caribe 3,2 3,6 2,2 2,3 3,2 3,3 Argentina 4,4 3,8 1,2 2,8 3,4 3,0 Brasil 3,2 5,6 2,9 2,4 3,2 3,4 México 1,3 1,4 1,7 1,4 3,0 3,3 Chile 5,6 6,7 2,7 2,8 2,8 2,7 Colombia 4,7 2,8 2,3 2,6 3,5 3,3 Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (EII-LAC-DB) (2014). Nota: Este porcentaje incluye las inversiones públicas y privadas. Inversión en la anticuada infraestructura de Argentina Gr fico 5.2: Ar ntin priori ó l sto público Gr fico 5.3: Subsidios como porc nt j d l PIB, nt s qu l inv rsión públic 2005-14 (puntos porc ntu l s d l PIB, 2007-14) 12 Inversión pública en puntos porcentuales del PIB 6% 4,0% 10 3,5% 4% 8 3,0% 6 4% PAN 2,5% 4 MEX 3% 2,0% PER 2 BOL 1,5% HND COL BRA ARG 2% 0 BLZ PRY SLV CRI CHI URY 1,0% BHS DOMSUR VEN -2 NIC 1% GIM TTO 0,5% GUY -4 0% 0,0% -4 -4 0 2 4 6 8 10 12 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Otros gastos públicos en puntos porcentuales del PIB Total (eje izquierdo) Energía Transporte Fuente: Banco Mundial, O cina del Economista en Jefe para América Latina y el Caribe (2015). Fuente: Personal del Banco Mundial según datos del Instituto Nacional de Estadística y Censos Cálculo del Banco Interamericano de Desarrollo y fuentes nacionales. (INDEC), y la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP). nal por casi medio punto porcentual del producto in- a la inversión pública antes que a otros gastos pú- terno bruto (PIB). Sin embargo, la calidad de la infraes- blicos. Mediante la inversión en infraestructuras que tructura medida a través de las percepciones de los posibilitan el crecimiento, estas economías lograron usuarios se redujo, como se muestra en el Cuadro 5.1. crear reservas para ayudar a reducir la inestabilidad La demanda de infraestructura superó la oferta cuando y aumentar la competitividad. la economía alcanzó su punto máximo. El creciente nú- mero de cortes de energía eléctrica no previstos, junto Es posible que la composición del gasto público pro- con el racionamiento programado de la oferta de gas fundice la brecha entre la demanda y la oferta de 139 natural para los grandes consumidores, han contribuido infraestructura. Al principio del milenio, se hizo un al desempeño deficiente de la infraestructura. Argen- esfuerzo consciente por lograr que los precios de la in- tina deberá asignar numerosos recursos en la próxi- fraestructura fueran asequibles para una gran parte ma década para hacer frente a la falta de inversiones de la población, a fin de facilitar la recuperación. Pese suficientes, lo que constituye un desafío, dado que los a la notable recuperación, este enfoque no se ha ajus- recursos necesarios probablemente sean importantes tado a lo largo del tiempo, y la proporción del gasto para un país exportador de productos básicos caracte- público que impulsa el consumo de los servicios de in- rizado por una infraestructura radial y regiones en las fraestructura, en especial, en el transporte y la ener- que existen deficiencias. gía, aumentó del 0,4% del PIB en 2005 al 4,7% del PIB en 2014 (Gráfico 5.3). Si bien esto continúa teniendo Durante la última década, se dio prioridad a otros un importante efecto positivo de corto plazo en el gastos públicos antes que a la inversión pública. De bienestar, posee el doble efecto de apartar recursos 2007 a 2014, la economía alcanzó, en promedio, un valiosos de la inversión necesaria para recuperar el te- 4,1% de aumento del PIB, con un punto máximo de más rreno perdido y, a la vez, crear un exceso de demanda. del 9% en términos reales (Indicadores del Desarrollo Para satisfacer el exceso de demanda, se necesitan Mundial 2015). Si bien el crecimiento fue elevado (aun- niveles aún más elevados de inversión, de lo contrario, que irregular), se dio prioridad a otros gastos públicos si no existen recursos suficientes disponibles, se con- (impulsados por los subsidios a la energía y el trans- sumen las reservas disponibles y se pone en riesgo la porte) antes que a la inversión pública (Gráfico 5.2). sostenibilidad. Durante este período, los gastos públicos aumentaron a casi 9 puntos porcentuales del PIB, mientras que la El programa de subsidios a los combustibles de Ar- inversión pública fue menos de 1 punto porcentual del gentina representa aproximadamente el 10% del gas- PIB. Otros países de América Latina y el Caribe, como to público. Los subsidios a los consumidores devoran Honduras, México, Perú y Panamá, le dieron prioridad cinco veces más recursos que el programa de respaldo Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Gr fico 5.4: S h r ducido l p rticip ción priv d n l fin nci mi nto d infr structur (millon s d US$) 12000 10000 Millones de US$ (corrientes) 8000 6000 4000 2000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Energía Telecomunicaciones Transporte Agua y alcantarillado Fuente: Base de datos sobre proyectos de participación privada en infraestructura, del Servicio de Asesoramiento para Infraestructura Pública y Privada (PPIAF). a los ingresos, sello distintivo del Gobierno3. Muchos a atraer financiamiento privado para infraestructu- países destinan gran parte del presupuesto público a ra han sido limitados. La excepción es el sector de las subsidios amplios diseñados para reducir los precios telecomunicaciones, donde la inversión privada ha des- al consumidor de bienes y servicios básicos como los empeñado una función más prominente en el financia- alimentos, los combustibles y el transporte público. Sin miento de las líneas troncales de cables de fibra óptica embargo, estos programas, que en principio son asequi- en todas las ciudades principales, y donde las tasas de bles, a menudo se tornan costosos y difíciles de revocar, uso son la principal fuente de fondos. Actualmente, Ar- y apartan recursos valiosos de las necesidades de in- gentina tiene 10 millones de líneas fijas de teléfono en versión importantes. El gasto público total en subsidios uso y 58,6 millones de líneas celulares, y ocupa el tercer 140 e inversiones ascendió al 6,6% del PIB en 2012, y posi- puesto por cantidad de líneas en América Latina y el blemente haya sido superior al 8% en 2014, dado que se Caribe, después de Brasil y México. En el país, existen incrementaron aún más los subsidios a la infraestruc- 11,2 millones de computadoras conectadas a Internet tura (Banco Mundial, 2015). Por lo tanto, si bien el gasto (hosts) y 13,7 millones de usuarios de Internet. No obs- total es similar a las cifras de inversión en infraestruc- tante, los problemas relativos al alcance de los datos, tura observadas en algunos de los principales países de las llamadas interrumpidas o la pérdida total de la co- Asia oriental, el tipo de gasto en Argentina muestra un bertura inalámbrica son comunes en la capital, Buenos sesgo muy marcado hacia el consumo, en lugar de la Aires, y la zona urbana circundante. inversión. Sin embargo, existe financiamiento privado disponi- El sector privado no reduce la brecha entre la oferta ble, ya que algunas empresas argentinas han patro- y la demanda. Las inversiones financiadas por el sector cinado proyectos de infraestructura en otros países privado, cuando se las identifica y se las implementa de la región desde 2008. Las mayores economías de correctamente, pueden complementar las inversiones una región a menudo incluyen importantes inversiones financiadas por el sector público. El financiamiento pri- de países vecinos. Colombia, Brasil y Argentina mues- vado de la infraestructura en Argentina se redujo en tran un aumento de la cantidad de patrocinadores na- forma sostenida desde el comienzo del milenio, y cayó cionales que invierten en otros países, mientras que en de un máximo de alrededor de US$ 10.000 millones Chile y México se observa un descenso (Gráfico 5.5). Los en 1993 a US$ 3.000 millones en 2014 (Gráfico 5.4). proyectos de infraestructura de Argentina de los últi- Esto indica que el sector privado podría desempeñar mos cinco años no incluyen patrocinadores extranjeros un papel importante en el financiamiento de la brecha como asociados estratégicos. Solo algunos patrocina- de infraestructura. Los programas activos tendientes dores nacionales invirtieron en proyectos de renovación y expansión de capacidad que demuestran la comple- 3  Bril-Mascarenhas, T. y A. E. Post (2014), Policy Traps: Consumer Subsidies in Post-Crisis Argentina. jidad de sus inversiones y la falta de nuevas oportuni- Inversión en la anticuada infraestructura de Argentina Gr fico 5.5: L función d los p trocin dor s d Ar ntin n los pro ctos d infr structur n Améric L tin l C rib Cantidad de proyectos con un patrocinador argentino Cantidad de proyectos con patrocinadores 9 35 nacionales que invierten en otros países 8 30 7 25 6 5 20 4 15 3 10 2 5 1 0 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Argentina Brasil Colombia Chile México En Argentina En otro país de la región 1990 - 1999 2000 - 2004 Fuente: Base de datos sobre proyectos de participación privada en infraestructura (PPIAF). dades. A fin de promover las inversiones privadas en Gr fico 5.6: L inv rsión n infr structur la infraestructura de Argentina, se debería examinar subn cion l s un p qu ñ p rt d l tot l el marco institucional y de gestión, de modo tal que el (porc nt j d l PIB) sector sea previsible y rentable para los inversores y, a 3,5 la vez, eficaz y asequible para los usuarios. Las ense- 3,0 ñanzas aprendidas durante la última ola de inversiones 2,5 Porcentaje del PIB privadas deben analizarse cuidadosamente e incorpo- rarse en el marco de la regulación. 2,0 1,5 141 Planificación de la infraestructura 1,0 La estructura federal de Argentina plantea desafíos 0,5 singulares para la planificación de la infraestructura. 0,0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Argentina es uno de los países más descentralizados de Nacional Subnacional América Latina y el Caribe y, según este modelo des- Fuente: Elaboración propia, con datos de Servén y Calderón (2010) y la Comisión Económica para centralizado, se estima que entre el 35% y el 40% del América Latina y el Caribe (EII-LAC-DB) (2014). gasto público corresponde al Gobierno federal, y entre el 60% y el 65%, a las provincias. Sin embargo, los da- bierno central a las provincias. Este sistema, denomi- tos de la última década indican que alrededor del 15% nado “coparticipación federal”, se basa en coeficientes del financiamiento de la inversión en infraestructura para calcular la transferencia correspondiente a cada proviene de niveles subnacionales (Gráfico 5.6). Esto se provincia. Alrededor del 60% de los recursos de las pro- debe, en parte, a que la responsabilidad del gasto no vincias proviene de estas transferencias. No es fácil ob- está acompañada de una transferencia equivalente de tener cifras detalladas sobre las inversiones en infraes- facultades tributarias y a que la descentralización fiscal tructura pública a nivel subnacional. Sin embargo, los es muy modesta. datos federales de una cantidad limitada de provincias indican disparidades regionales importantes en la asig- El sistema de transferencias basado en una fórmula nación de recursos (Cuadro 5.3). Estas son algunas im- no tiene en cuenta todas las disparidades en mate- plicaciones de estos datos: 1) la proporción de personas ria de desarrollo social y económico de las distintas pobres y la proporción de gastos de capital tienen una provincias, ni estimula el uso eficiente de los recur- correlación positiva, aunque queda mucho por mejorar; sos. Para cerrar esta brecha fiscal entre los gastos y los 2) la proporción de gastos de capital presupuestados ingresos provinciales, en 1988, se creó por ley un siste- no se correlaciona con el gasto por habitante, lo que in- ma de transferencias basadas en una fórmula del Go- dica que los recursos no se destinan a las zonas con Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Cuadro 5.3: Gasto público de capital (ejecutado) en 2013 Región Población por debajo de la Gastos de capital ARS/hab. Presupuesto línea de pobreza presupuestados ejecutado4 Cuyo 11 % 12 % 2.751 61 % Metropolitana 25 % 23 % 1.202 19 % Noreste 17 % 18 % 3.297 n/c Noroeste 16 % 22 % 2.940 11 % Pampeana 28 % 16 % 794 7% Patagónica 4% 9% 2.876 11 % Total 100 % 100 % 1.663 24,001% Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2014). Nota: Las cifras incluyen gastos de infraestructura y otros gastos de capital. la mayor concentración de personas, y 3) la proporción ción de la electricidad a nivel de la distribución es una de personas pobres y la proporción del presupuesto eje- responsabilidad provincial. Esto explica la dispersión cutado tienen una correlación negativa, lo que significa en los precios finales de la electricidad en todo el país. que existen problemas con respecto a la eficiencia de En los últimos tiempos, el Gobierno nacional suscribió la ejecución del presupuesto en las provincias más po- “Actas Acuerdo” con diferentes provincias para limitar bres. La capacidad de los Gobiernos subnacionales es el aumento del valor agregado de distribución (VAD) a heterogénea y se observa a menudo en otros países. Por nivel provincial y reducir la dispersión arancelaria en ejemplo, en Perú y Colombia, algunos de los Gobiernos todo el país. Como compensación por esta pérdida de subnacionales que tienen acceso a importantes rega- control sobre una responsabilidad provincial, el Gobier- lías poseen una capacidad limitada de ejecución. Estos no nacional se comprometió a financiar las inversiones datos implican que existe margen para mejorar las fór- en distribución a nivel provincial. mulas de focalización de la coparticipación federal y la 142 capacidad de ejecución del presupuesto.4 La autonomía de regulación de Argentina es inferior al promedio de América Latina. La responsabilidad de la Instituciones de infraestructura regulación de los servicios de infraestructura está divi- dida entre los distintos sectores y el Gobierno nacional Las instituciones desempeñan una función esencial y los Gobiernos provinciales. En 1989, el Gobierno na- al posibilitar la inversión en infraestructura y el des- cional puso en marcha un programa de concesiones de empeño correspondiente. Argentina ocupa el puesto todas las empresas de servicios públicos dentro de su 37 (con una puntuación de 0,61) de 109 países en el Ín- órbita, principalmente, gas, generación y transmisión de dice de Entorno Propicio5. Si bien está detrás de Uruguay, electricidad, y distribución de agua y electricidad en el Chile, Costa Rica y Trinidad y Tobago, Argentina se en- Área Metropolitana de Buenos Aires. El Gobierno nacio- cuentra en una buena posición en comparación con el nal creó organismos específicos de cada sector para las resto de los países de la región de América Latina6. El cuatro empresas de servicios públicos principales: elec- país enfrenta un desafío en particular: la coordinación tricidad (Ente Nacional Regulador de la Electricidad), de la regulación entre el Gobierno nacional y las provin- gas (Ente Nacional Regulador del Gas), telecomunicacio- cias. En el sector de la energía, por ejemplo, la regula- nes (Comisión Nacional de Telecomunicaciones), y agua y saneamiento (Ente Tripartito de Obras y Servicios 4  Los datos sobre la ejecución del presupuesto corresponden a Sanitarios). Sin embargo, a diferencia del Reino Unido, 2013 y se limitan a las provincias de las cuales existe información Argentina optó por crear comisiones reguladoras para disponible. Estas provincias incluyen Buenos Aires, Mendoza, Tu- cumán, Neuquén y Santa Fe. cada organismo, en lugar de un ente regulador único7. 5  “Entorno propicio” se refiere a las consideraciones normativas, Otros países de América Latina y el Caribe han seguido jurídicas, sociales y de mercado que interactúan a nivel nacional e internacional a fin de crear condiciones favorables para la inver- un camino similar en lo que se refiere a los mecanismos sión en infraestructura. El énfasis se pone en un entorno confiable, transparente y no discriminatorio, que es esencial para la inver- 7  Estache, A. (1997), Designing Regulatory Institutions for Infras- sión en la infraestructura y su crecimiento. tructure-Lessons from Argentina, Política pública para el sector pri- 6  Civicus (2013), Índice de entorno propicio. vado, nota n.º 117, Banco Mundial. Inversión en la anticuada infraestructura de Argentina institucionales establecidos para implementar las políti- Opciones de políticas cas reguladoras. Argentina tiene un desempeño inferior al promedio en el índice de autonomía, y sigue de cer- En Argentina, existe amplio acuerdo en que se ne- ca a El Salvador8. La gestión de regulación tiene efec- cesita más y mejor infraestructura para ayudar a tos específicos en los indicadores de desempeño de las reactivar el crecimiento y continuar reduciendo la empresas de servicios públicos. Por ejemplo, un cambio desigualdad. El nivel de inversión actual, alrededor del de una desviación estándar de los componentes de la 3% del PIB anual, es casi el doble de la suma invertida gestión de regulación formal tuvo un importante efecto en el período comprendido entre los años 2001 y 2005. en la mejora de la productividad laboral (15,9%) y en la Si bien esto supera con creces el nivel de inversión pos- reducción de la frecuencia de las interrupciones (13,8%) terior a la crisis, para recuperar el terreno perdido se y las tarifas residenciales (19,0%). Una mejora de una necesitaría invertir aproximadamente el 5% del PIB desviación estándar de la autonomía formal y las carac- anual. En esta nota se han identificado tres desafíos terísticas del organismo en lo que se refiere al estable- generales para la generación de más y mejor infraes- cimiento de tarifas se asoció con una mayor productivi- tructura en Argentina. Estos desafíos son la inversión dad laboral (11,4%) y una reducción de la duración media y el financiamiento, la planificación y las instituciones; de las interrupciones (17,2%). También se la asoció con en el resto de esta nota, se recomiendan opciones de una reducción de entre el 42,8% y el 49,3% de los gastos políticas para abordarlos.10 operacionales, lo que produjo una mejora del coeficiente de recuperación de costos9. Argentina enfrentará el importante desafío de cerrar la brecha de infraestructura y, a la vez, facilitar las La gestión institucional de las empresas estatales es condiciones de un entorno propicio que harán que los deficiente. Seis aspectos destacados del diseño insti- cambios necesarios sean posibles y sostenibles. El tucional de las empresas estatales son esenciales para primer paso para crear las condiciones básicas nece- el sólido desempeño de tales empresas: la composición, sarias para atraer el financiamiento privado al sector el desempeño y la evaluación del Directorio Ejecutivo; de infraestructura de Argentina sería transmitir seña- el desempeño y la evaluación del director ejecutivo; la les a los inversores con respecto a la seguridad de sus 143 orientación hacia los resultados de las empresas; la ca- inversiones. Las señales al mercado acerca de la inde- lidad de la gerencia de las empresas; el marco jurídico pendencia de los entes reguladores y la autonomía de y organizativo, y los mecanismos tendientes a garan- las empresas de servicios públicos pueden tener rápidos tizar la transparencia financiera y no financiera. An- resultados positivos. En Argentina, se deberían tener en drés y otros (2011) establecieron valores de referencia cuenta las siguientes opciones específicas: que permiten realizar comparaciones entre empresas de América Latina y el Caribe, y determinaron que las Inversión y financiamiento de infraestructura calificaciones agregadas de Argentina eran inferiores al umbral de condiciones mínimas en comparación con Si bien las estimaciones del tamaño de la brecha de líderes regionales, como la Companhia de Saneamento infraestructura de Argentina varían, existe amplio Basico do Estado de Sao Paulo (Brasil) y Empresas Pú- acuerdo en que es necesario incrementar los recursos blicas de Medellín (Colombia), lo que indica que existe un destinados a las inversiones y mejorar la calidad de margen para introducir mejoras. los servicios. Para ello habrá que racionalizar los gastos e identificar nuevos recursos. Las posibles esferas de 8  André, L., J. L. Guasch, M. Diop y S. López Azumendi (2007), acción incluyen las siguientes: i) gestionar la demanda Assessing the Governance of Electricity Regulatory Agencies in the Latin American and the Caribbean Region: a Benchmarking Analysis, de servicios de infraestructura, siempre que sea posible, serie de documentos de trabajo sobre investigaciones relativas a sin poner en peligro el desarrollo económico y social; por políticas de desarrollo n.º 4380, Banco Mundial. Cabe señalar que, si bien los datos del estudio corresponden a 2007, la situación en ejemplo, el consumo de electricidad puede reducirse a materia de regulación en la región no ha cambiado radicalmen- través de inversiones vinculadas con la demanda, como te, por lo que estos índices brindan una indicación relativamente la eficiencia energética; ii) invertir en el mantenimiento exacta de la situación actual. 9  André, L., J. L. Guasch y S. López Azumendi (2008), Regulatory Governance and Sector Performance: Methodology and Evaluation 10  En el anexo 1, se analizan recomendaciones de políticas para for Electricity Distribution in Latin America, serie de documentos de mejorar la calidad y la sostenibilidad de los servicios de infraes- trabajo sobre investigaciones relativas a políticas de desarrollo tructura. En las notas sobre políticas sectoriales, se brindan reco- n.º 4494, Banco Mundial. mendaciones más específicas. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo de los bienes de infraestructura existentes para garan- Mejorar la calidad del gasto e identificar nuevas tizar la provisión de servicios de calidad11, y iii) mejorar fuentes de financiamiento para ayudar a incremen- la calidad del gasto y generar recursos adicionales para tar la oferta de infraestructura. El Gobierno federal las inversiones en infraestructura. puede desempeñar una función importante respaldan- do, promoviendo y ampliando las oportunidades para Modificar el equilibrio de los gastos públicos para que los asociados públicos y privados trabajen juntos que pase del consumo a la inversión. La reducción o en el desarrollo y el financiamiento de la infraestructura eliminación de los subsidios al consumo puede ser un de manera tal que facilite soluciones apropiadas y com- elemento importante de una reforma fiscal sostenible. petitivas para beneficio del interés público. Si bien la in- También representa una oportunidad para reorientar el versión pública continúa siendo esencial para actualizar apoyo hacia la inversión. Las modificaciones al sistema y mantener la infraestructura, y la inversión privada no actual de subsidios deben implementarse cuidadosa- es un sustituto del gasto público en la infraestructura mente, ya que es fundamental proteger a los pobres y pública, el país podrá satisfacer más fácilmente sus ne- vulnerables minimizando los errores de inclusión y ex- cesidades de infraestructura ampliando las fuentes de clusión. Dos enfoques para lograrlo que se destacan en inversión. Asimismo, se debería fomentar la diversifica- la nota sobre políticas de subsidios consisten en mejo- ción de las fuentes de financiamiento para infraestruc- rar la focalización de los subsidios en los pobres y con- tura, ya que la estructura actual expone al Gobierno a siderar el incremento de los subsidios a la demanda. Por posibles pérdidas cuando los proyectos fracasan debido ejemplo, la tarjeta de transporte del Sistema Único de al desempeño inadecuado del responsable de la ejecu- Boleto Electrónico (SUBE) de Argentina permite este ción del proyecto (público o privado)12. Por lo tanto, la tipo de enfoque, que ya se está incorporando. Destinar movilización de financiamiento del sector privado opti- una parte de los subsidios a inversiones puede liberar im- mizará los recursos para las arcas públicas. portantes recursos para aumentar la cantidad y la cali- dad de los bienes de infraestructura. Crear un mecanismo de financiamiento innovador para financiar grandes proyectos de infraestructura. Invertir en el mantenimiento de los bienes existentes Los proyectos de infraestructura son, por naturaleza, 144 de infraestructura para garantizar que se continúen de gran envergadura y tienen un horizonte a largo plazo, brindando servicios de calidad. Argentina debe avan- tanto en lo que se refiere al plazo para su terminación zar para brindar un estándar de acceso más elevado (es como a la durabilidad prevista. Por lo tanto, requieren la decir, calidad y fiabilidad del servicio), con un esfuerzo estructuración de un sistema de financiamiento com- importante para mejorar la calidad y la eficiencia de los plejo. Puede resultar conveniente combinar diferentes servicios. En las tres ciudades más grandes del país, se fuentes de financiamiento, por ejemplo, recursos públi- estima que la continuidad del servicio de abastecimien- cos, préstamos a largo plazo y fondos destinados a mi- to de agua es de alrededor del 90 %. Sin embargo, en el tigar el cambio climático. En el caso de las APP, existen resto del país, existen interrupciones frecuentes del ser- experiencias positivas en la región con el uso de certifi- vicio, especialmente en el verano. Los sistemas de reco- cados de pago, con sujeción al desempeño, que pueden lección de aguas residuales siguen siendo insuficientes contribuir a reducir la brecha de financiamiento. para manejar el desbordamiento de un número cada vez mayor de hogares que están conectados a los sistemas Existen importantes enseñanzas sobre la forma de de cloacas. El tratamiento de las aguas residuales debe movilizar financiamiento y conocimientos especiali- ser una prioridad en los próximos años. En todos los zados privados para el desarrollo de la infraestruc- sectores de infraestructura, sería un paso importante tura. En el Recuadro 5.2, se resumen algunas de las desarrollar instrumentos de inversión innovadores a fin enseñanzas aprendidas de la experiencia reciente con de garantizar estrategias de mantenimiento orientadas a los resultados, como la estrategia de los Contratos de 12  Por ejemplo, en el sector de la energía, en algunos proyec- Recuperación y Mantenimiento de Malla de Carreteras tos, la Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico (CREMA), que se encuentra en ejecución en la red vial (CAMMESA) actúa como comprador primario y adquiere energía a un costo más alto del que la vende, respaldada con una garantía nacional (Recuadro 5.1). del Banco de Inversión y Comercio Exterior y garantizada por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Un fracaso de CAM- 11  Foro Económico Mundial (2014), Strategic Infrastructure: Steps MESA en uno de estos proyectos puede tener repercusiones para to Operate and Maintain Infrastructure Efficiently and Effectively. el sector y la economía. Inversión en la anticuada infraestructura de Argentina Recuadro 5.1: Estrategias de mantenimiento integrales y eficientes, basadas en los resultados. El sector vial, que concentra casi el 80 % del volumen total del transporte de carga, desempeña una fun- ción esencial para abordar las fallas estructurales que frenan la eficiencia del transporte y la competi- tividad económica. Sin embargo, durante décadas, la crisis fiscal y la gestión deficiente ocasionaron la falta de fondos y el deterioro de las redes viales de Argentina. En 1990, los datos disponibles indicaban que Argentina tenía la proporción más baja de carreteras pavimentadas en buenas condiciones entre los países de ingreso mediano alto. En la década pasada, la ejecución satisfactoria del sistema CREMA tuvo un marcado impacto en la mejora de las condiciones de la red nacional. La introducción de los contratos basados en el desempeño del sistema CREMA ha mejorado la gestión general de los activos viales de Ar- gentina en muchos aspectos: i) la vinculación de las asignaciones presupuestarias con las necesidades de gastos plurianuales establecidas en los contratos; ii) el aumento de la eficiencia en función de los costos en comparación con los contratos de precios unitarios; iii) la minimización de las demoras en la ejecución de los proyectos; iv) la reducción de posibles sobrecostos; v) la disminución del riesgo de calidad no satis- factoria en las obras de rehabilitación y mantenimiento subsiguiente, y vii) la promoción de la innovación en la programación y la ejecución de las obras. La estrategia general se centra en la elaboración de una estrategia de gestión vial más integral y eficiente, a través del fortalecimiento de la capacidad de planifi- cación y la mejora de los mecanismos para establecer prioridades de inversión en enfoques que abarquen toda la red. Este tipo de estrategia de mantenimiento orientada a los resultados a largo plazo puede reproducirse en otros sectores para abordar desafíos similares, como los sobrecostos, hacer hincapié en la satisfacción de los usuarios, asignar mayor responsabilidad a los contratistas u operadores, mejorar la eficiencia en función de los costos, y fomentar una mayor participación del sector privado en la gestión y el financiamiento de la infraestructura. Fuente: Silva, M. y G. Liautaud (2010), Performance-based Road Rehabilitation and Maintenance Contracts (CREMA) in Argentina, 145 TP-36, Banco Mundial. las APP. Un buen punto de partida puede ser la defini- Centrarse en el financiamiento interno para infraes- ción de un marco de APP y un programa de ejecución13. tructura mientras se prepara el camino para el ca- En realidad, la cartera debería centrarse primero en los pital extranjero. Si bien no existen macrocifras de la proyectos en los que la mayor parte del financiamiento inversión extranjera directa (IED) destinada a la infraes- provendría de las tasas de uso, y en aquellos proyectos tructura, los datos de algunos proyectos de infraes- que un Gobierno con capacidad fiscal limitada no pue- tructura de gran escala indican que la mayoría de los de ejecutar con el financiamiento tradicional. Los aero- recursos están financiados por mercados locales de puertos y puertos son candidatos adecuados mientras capital, con algunas excepciones en Chile, Colombia y el modelo de APP se mejora, y luego se lo puede am- Brasil. La IED probablemente no se canalice hacia la pliar a otros sectores en los que quizá sea necesario el infraestructura, sino hacia los sectores de exportación respaldo fiscal, por ejemplo, las carreteras y las redes de productos básicos. Como se analiza más adelante, ferroviarias. Las enseñanzas obtenidas con los progra- la necesidad de aumentar la capacidad de ahorro será mas de concesión de la década de 1990 pueden ayudar fundamental para financiar la infraestructura en Ar- a mejorar la función de los programas. No obstante, el gentina y en otros países de la región. alcance de las APP para reducir la brecha de infraes- tructura es importante, pero limitado. Se deben anali- Muchos Gobiernos están examinando y mejorando zar otras fuentes de financiamiento. la función de los bancos nacionales de desarrollo. El caso más reciente es la creación de la Financiera de 13  También debe incluir un marco para las propuestas no solici- Desarrollo Nacional en Colombia14, donde una de las tadas; promoción, evaluación, licitación y supervisión, entre otras actividades importantes. 14  Financiera de Desarrollo Nacional, www.fdn.com.co. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Recuadro 5.2: Enseñanzas aprendidas de las alianzas público-privadas A fin de garantizar que las APP realmente sumen valor para la sociedad, es esencial contar con un marco de políticas adecuado (con leyes, reglamentaciones y procedimientos bien diseñados). Este marco repre- sentará de forma adecuada los intereses de los beneficiarios finales al promover el aumento de la eficien- cia, reducir considerablemente los incentivos del Gobierno para otorgar garantías en exceso, y restringir significativamente los incentivos de las empresas y los inversores privados para trasladar indebidamente los costos y riesgos al Gobierno. Entre los principales aspectos que deben evitarse al diseñar y ejecutar una política de APP, se incluyen los siguientes: 1) otorgar garantías del Gobierno en exceso; 2) desaprove- char oportunidades de pruebas de mercado; 3) tener varios organismos de APP dentro del Gobierno; 4) no abordar de forma adecuada los conflictos de intereses y las controversias; 5) suponer que los fondos de pensiones de contribución definida son una solución mágica; 6) suponer que las empresas de construcción y concesionarias son sustitutos adecuados, y 7) otorgar concesiones sobre la base de parámetros de lici- tación incorrectos. principales funciones es respaldar los programas de del Sur indica que los mercados financieros locales han inversión en los sistemas viales más importantes de la desempeñado un papel fundamental en el programa de región. Brasil también está examinando la función del infraestructura. El ahorro local es esencial para movi- Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social como lizar recursos financieros locales. Las tasas de ahorro fuente de financiamiento de las APP. En el Cuadro 5.5,15 son bajas en Argentina: alrededor del 20 % en la última se describen el financiamiento y los productos ofreci- década, cifra muy inferior al 35 % registrado en Corea dos por ciertos bancos nacionales de desarrollo selec- durante el mismo período (Gráfico 5.8). Este ahorro cionados, información que puede utilizarse como orien- puede canalizarse, por ejemplo, a través de un banco 146 tación si el nuevo Gobierno está interesado en este tipo de desarrollo. Asimismo, los recursos administrados de instituciones. por dicha institución pueden ser movilizados por otras fuentes de financiamiento privado y ofrecer financia- Es probable que el financiamiento para cubrir el défi- miento a largo plazo y garantías. cit de inversión en la próxima década provenga prin- cipalmente de los recursos públicos. Los recursos pú- A mediano plazo, la mejora del ambiente empresarial blicos o los fondos fiduciarios específicos para movilizar puede ayudar a preparar el camino para una inyec- capital público y privado son las fuentes de financia- ción de capital extranjero. Las nuevas autoridades po- miento de infraestructura a corto plazo más probables. drían comenzar por establecer una unidad de APP espe- Para ser eficaz, Argentina deberá establecer un marco cífica en el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas institucional y de gestión sólido. La experiencia indica que sea capaz de gestionar el proceso de inversión y que la ausencia de estos aspectos ha sido la causa de examinar las importantes enseñanzas aprendidas du- los fracasos. Este marco debe tener capacidad para rante la última ola de participaciones del sector privado priorizar, preparar, ejecutar y supervisar los proyectos. para mejorar la estructura institucional. Una vez que Esto es esencial para evitar proyectos deficientes y li- se ha establecido dicha unidad, otra medida que podría mitar los efectos en el presupuesto público. contribuir es la redacción de una nueva ley de APP y el examen y la mejora del marco institucional y de regula- Si bien la IED y otras fuentes de capital extranjero ción de las empresas de servicios públicos. quizá cumplan una función importante en la inver- sión en infraestructura, es probable que una gran Planificación de la infraestructura parte del financiamiento provenga de fuentes loca- les. La experiencia en países de ingreso alto como Corea Argentina es un país que se caracteriza por una vas- ta superficie geográfica y una densidad de población 15  La combinación XO indica que el financiamiento y los produc- tos están disponibles y planificados para el futuro. baja pero muy concentrada, con una infraestructura Inversión en la anticuada infraestructura de Argentina Gr fico 5.7: Inv rsión Extr nj r Dir ct n ALC Ar ntin Distribución de la IED en Argentina: 2013 Entrada neta de IED como porcentaje del PIB promedio 2005-14 25% Chile 20% Uruguay Costa Rica 15% Peru 10% Colombia Brasil 5% Argentina Paraguay 0% 0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8% químicos y plásticos Alimentación Petróleo Sector nanciero Productos Maquinarias y equipos y tabaco Comercio Metalurgia Transporte Minería Comunicación Fuente: Banco Central. Fuente: Indicadores del desarrollo mundial. Gr fico 5.8: Cómo lc n r l s inv rsion s d Cor d l Sur: Ar ntin d b r um nt r su c p cid d d horro p r fin nci r inv rsion s n infr structur 40 35 Porcentaje del PIB 30 25 147 20 15 10 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 ARG-Formación bruta de capital jo KOR-Formación bruta de capital jo ARG-Ahorro bruto KOR-Ahorro bruto Fuente: Adaptado de Indicadores del Desarrollo Mundial, Banco Mundial, 2015. marcadamente radial. La ubicación geográfica de los Establecer prioridades claras de planificación, como puertos, aeropuertos y cruces fronterizos con mayor la ampliación de la capacidad y el mantenimiento volumen de actividad, la dirección y la ubicación de los de los corredores principales, y mejorar el acceso a corredores de carga y pasajeros más transitados es- los servicios básicos en las zonas en que existen de- tán desplegadas de forma radial en torno al principal ficiencias. Como exportador de productos básicos, la grupo de puertos de Argentina: el nodo entre Rosario inversión en el movimiento a granel será esencial para y Buenos Aires. Esto tiene implicancias importantes aprovechar las oportunidades. Para ello, se debe prestar para la planificación de la infraestructura, incluidas las especial atención a la red de logística, en particular, a siguientes: i) resolver los problemas claves relaciona- los corredores principales y nodos de salida esenciales dos con los principales grupos de puertos que generan (como los puertos del Área Metropolitana de Buenos efectos secundarios negativos en toda la red; ii) trans- Aires y de Rosario) y a los cruces fronterizos claves, y formar la matriz de transporte promoviendo la eficien- seguir desarrollando las redes de transporte multimo- cia y facilitando el transporte intermodal, y iii) mejorar dal. Como se mencionó anteriormente, existen servicios el acceso y reducir los costos de logística de las econo- básicos casi universales en todos los sectores. El acceso mías regionales. (básico) a la electricidad y el agua es del 98 %, el ac- Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo ceso a servicios mejorados de saneamiento es amplio, proveedores de servicios, ya que la burocracia profesio- y existe un acceso básico adecuado a la infraestructu- nalizada es la última garantía contra la influencia políti- ra de transporte. Lamentablemente, existen alrededor ca indebida en las cuestiones de regulación. Un ejemplo de 150.000 hogares (principalmente, en zonas rurales de oportunidades prometedoras del sector privado que aisladas) que aún carecen de electricidad y acceso a pueden aprovecharse incluyen los nuevos organismos fuentes mejoradas de agua. Se debe asignar prioridad de regulación del sector de las telecomunicaciones, a estas regiones retrasadas. como la Autoridad Federal de Servicios de Comunica- ción Audiovisual o la Autoridad Federal de Tecnologías Elaborar una metodología multisectorial más trans- de la Información y las Comunicaciones. Algunas es- parente para priorizar y seleccionar inversiones en la trategias para aumentar la transparencia incluye la infraestructura pública. La planificación y la ejecución divulgación de más información sobre las licencias de de proyectos de infraestructura está diluida en los di- telecomunicaciones y la provisión de mejor información ferentes niveles de Gobierno y varios otros organismos. pública sobre el uso del espectro, la calidad del servicio Los planes de inversión existentes para servicios de y la aplicación de los requisitos de cobertura. También infraestructura tienen un plazo muy corto (uno o dos se puede acelerar el otorgamiento de licencias para la años), lo que se contradice con la naturaleza de los pro- construcción de torres de telecomunicaciones y subas- yectos de infraestructura. Argentina se beneficiará de tar los espectros de 2.500 a 3.500 megahercios, lo que un enfoque de planificación más integral y estratégico ya se asignó en otros países de la región con una de- que abarque tanto los planes de ampliación como el manda de servicio similar. mantenimiento y la mejora de la infraestructura exis- tente. Esto también incluirá un concepto de desarrollo Introducir una estructura institucional que limite la territorial más fuerte que haga hincapié en las dimen- intervención política, recompense los buenos resul- siones de la geografía económica; por ejemplo, lograr tados y se someta al escrutinio público. En lugar de que la matriz de transporte sea más sostenible facili- centrarse en maximizar sus utilidades, las empresas tando el transporte intermodal, y reducir los costos de estatales hacen hincapié en las metas de índole so- logística mejorando la competitividad de las economías cial y en la mejora del capital humano. Por lo tanto, la 148 regionales. Una política nacional sólida de infraes- fuerza laboral es un factor fundamental de su desem- tructura también debe tener en cuenta la función que peño. Considerar a las empresas públicas como com- cumplen las provincias y los Gobiernos municipales, y pañías privadas a veces puede conducir a diagnósticos la coordinación de los recursos y las prioridades nacio- equivocados y, en consecuencia, a planes de reforma. nales y subnacionales. Algunas, o la mayoría, de las empresas estatales de distribución de agua y electricidad no tienen fines de Instituciones de infraestructura lucro, lo que dificulta la identificación los incentivos institucionales. Esto requiere la identificación de planes Mejorar la gestión de regulación de los sectores de de gestión que se centren en los factores que pueden infraestructura. Argentina puede aspirar a entes re- favorecer la eficiencia, reduciendo el espacio para la guladores con mayores niveles de autonomía y trans- corrupción y la captación por parte de grupos con inte- parencia. Se debería poner especial énfasis en abordar reses creados. En este contexto, la rendición de cuen- la autonomía “de regulación”, con claridad en cuanto a tas se convierte en el principal aspecto de la gestión la responsabilidad de la entidad respecto de cuestiones de las empresas estatales. En los casos de empresas específicas (tarifas, calidad del servicio, reclamaciones con elevados niveles de corrupción e ineficiencia, los de los consumidores, planes de inversión de las em- sistemas de rendición de cuentas deben impedir la ges- presas, mercado mayorista, conductas contrarias a la tión discrecional (tanto de la administración como de competencia, parámetros técnicos), y las facultades de las autoridades políticas) y crear incentivos para lograr la entidad para hacer cumplir sus decisiones. El desafío un buen desempeño. La regulación y la gestión basada principal es, y siempre será, cómo encontrar el equilibrio en el desempeño pueden considerarse formas comple- entre racionalidad y política. Los organismos también mentarias de alcanzar estos objetivos, si bien se debe presentan deficiencias considerables en lo que se refiere prestar mucha atención a la hora de crear sistemas de a la transparencia de los nombramientos. Este aspecto control como la supervisión parlamentaria y la audito- debe llamar la atención de los entes reguladores y los ría del Estado. Inversión en la anticuada infraestructura de Argentina Matriz de opciones de políticas a corto y mediano plazo Categoría Medidas inmediatas y a corto plazo Medidas a mediano plazo Cuyo Aumentar el financiamiento privado para Considerar la necesidad de establecer, a los proyectos de infraestructura. través de un marco de gestión correcto, una institución capaz de movilizar Considerar el establecimiento de una financiamiento público y privado para los unidad de APP específica. proyectos de infraestructura. Examinar las enseñanzas aprendidas Redactar una ley de APP. durante la última ola de participación del sector privado para incorporarlas en una futura ley de APP. Incorporar un mecanismo de financiamiento innovador para financiar grandes proyectos de infraestructura. Reformar el sistema de subsidios para Reorientar los subsidios a fin de liberar una mejor focalización en los grupos más recursos para la inversión pública. pobres. Invertir en el mantenimiento de los Crear un mecanismo de financiamiento bienes existentes de infraestructura para innovador para financiar grandes garantizar que se continúen brindando proyectos de infraestructura. servicios de calidad. Planificación de la Incorporar una planificación estratégica y infraestructura a largo plazo de la infraestructura. Instituciones Mejorar la gestión de regulación en los Mejorar el diseño institucional de sectores de infraestructura. las empresas de servicios públicos con instrumentos claros de gestión institucional. 149 Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo 150 Elementos clave para promover el financiamiento a largo plazo 6. Elementos clave para promover el financiamiento a largo plazo Caroline Cerruti, María Cristina Paredes y Loic Chiquier Resumen E l sector financiero argentino presenta favorables 151 indicadores de rentabilidad y conserva impor- tantes colchones de capital. Sin embargo, su tamaño es reducido, fundamentalmente transaccional y financia únicamente las necesidades a corto plazo de la economía: tan solo el 6% de los préstamos bancarios tenían vencimientos superiores a un año en 2012, y los bonos y depósitos privados a largo plazo representan menos del 3% del pasivo de los bancos. El volumen de crédito al sector privado es todavía inferior al existente antes de la crisis de 2002 y, según el Foro Económico Mundial, Argentina se encuentra entre los países cuyos mercados financieros menos se han desarrollado (ocu- pa el puesto 129 de 144, solo por encima de Venezuela y Haití en América Latina). En este contexto, el financiamiento a largo plazo que se otorga para respaldar inversiones productivas de em- presas vivienda e infraestructura, y, en última instan- cia, para promover un crecimiento económico más sóli- do y estable, es claramente insuficiente. En los últimos años, las autoridades han implementado políticas acti- Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo vas que tienen por objeto incrementar el financiamiento Estructura y solidez del sector a largo plazo. Sin embargo, en un contexto donde no financiero se presentan las condiciones preliminares necesarias para ese tipo de financiamiento, tanto la eficacia como Estructura la sustentabilidad fiscal y financiera de estas iniciativas es muy limitada. El sistema financiero muestra un tamaño reducido y es fundamentalmente transaccional; las institucio- El financiamiento a largo plazo es un problema en casi nes públicas desempeñan un papel importante. Los todos los países emergentes. Su desarrollo requiere activos del sistema financiero de Argentina represen- años y exige condiciones macroeconómicas firmes, su- tan el 44% del Producto Interno Bruto (PIB), porcentaje ficiente historia en ejecuciones de contrato y un eco- relativamente bajo en comparación con el de sus pares sistema financiero a largo plazo (inversores, emisores regionales. Los bancos, con el 62% de los activos del y productos financieros) adecuado para su desarrollo. sistema financiero, dominan el sistema, y los bancos El propósito de esta nota es suministrar información estatales son los actores fundamentales del sector, sobre las condiciones preliminares y las opciones dis- con casi la mitad de los activos bancarios. El princi- ponibles en el caso de que las autoridades deseen de- pal inversor institucional es el Fondo de Garantía de sarrollar el financiamiento a largo plazo para vivienda e Sustentabilidad (FGS), entidad pública controlada por infraestructura. En la nota se reconoce que no existen la Administración Nacional de la Seguridad Social (AN- soluciones rápidas y que crear un mercado de financia- SES). Este fondo representa el 22% del sistema finan- miento a largo plazo será un proceso largo y difícil. Por ciero y casi el 10% del PIB. Fue creado en 2007 y, a fines lo tanto, se presentan posibles alternativas transito- de 2008, recibió los fondos provenientes de la nacio- rias en lugar de soluciones predefinidas. nalización de los fondos privados de pensiones. El res- to del sistema financiero de la Argentina es pequeño: La nota también incluye algunas recomendaciones so- los activos de seguros y fondos comunes de inversión bre cómo establecer las condiciones preliminares y las representan menos del 4% y del 3%, respectivamente, posibles medidas técnicas y opciones de políticas que del sistema financiero, y la capitalización de mercado 152 podrían aplicarse para acompañar la transición en los asciende a poco más del 6% del PIB, con apenas 101 sectores de vivienda e infraestructura. Algunas de las empresas que cotizaban en bolsa a fines de 2012 (Grá- alternativas analizadas son las siguientes: i) evaluar ficos 6.1 y 6.2). mecanismos de indexación y cédulas hipotecarias para respaldar el financiamiento para viviendas; ii) optimi- La profundidad del sector financiero es significati- zar y refocalizar el plan PRO.CRE.AR; iii) atraer finan- vamente inferior que la de otros países de la región. ciamiento privado para infraestructura mediante un Desde la crisis de 2002, el crédito para el sector pri- proceso de planificación programática, y realizar expe- vado nunca se recuperó: en 1999, representaba el 24% riencias piloto de proyectos de alianzas público-priva- del PIB, y llegó a su punto más bajo en 2004, cuando das (APP) y de mecanismos para mitigar y asignar de representó el 8,6% del PIB. Desde 2011, el crédito al sec- forma más eficiente los riesgos. tor privado ha aumentado de forma constante, al igual que los depósitos, hasta alcanzar el 16% del PIB en 2013. En cuanto a la metodología, la nota se basa en las con- Sin embargo, este coeficiente es inferior al de Haití, el clusiones de la primera evaluación del sector financie- país más pobre de la región, y mucho más bajo que el de ro de Argentina, que se completó en 2013, y en varias Colombia, Brasil o Chile (Gráficos 6.3 y 6.4). rondas de reuniones realizadas en 2015. En la nota se compara a la Argentina con las siete economías Una característica clave del sector financiero argen- más importantes de América Latina (LAC-7): Argenti- tino, por su impacto en la economía real, es la falta de na, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Uruguay, y financiamiento a largo plazo. Los préstamos bancarios cuando corresponde, se aprovechan las ideas puestas son mayormente a corto plazo (el 6% de los préstamos en práctica por los países emergentes que forman par- bancarios brutos de 2012 tenían vencimientos superio- te del Grupo de los Veinte (G-20). res a un año). Tras la implantación de los controles cam- biarios en 2011, se produjo una reducción significativa Elementos clave para promover el financiamiento a largo plazo Gr fico 6.1: Activos d l sist m fin nci ro/PIB Gr fico 6.2: Estructur d l sist m fin nci ro 16% 14% 12% 22% 10% 34% 8% 6% 6% 9% 4% 28% 2% 1% 0% Bancos privados FGS Fondos comunes de inversión Bancos Bancos Instituciones Compañías Fondos FGS privados públicos nancieras de seguros comunes de Compañías de seguros Bancos públicos Instituciones nancieras no bancarias inversión no bancarias Fuente: Banco Central de la República Argentina (BCRA), Comisión Nacional de Valores (CNV), Fuente: BCRA, CVN, SSN. Datos a diciembre de 2014. Superintendencia de Seguros de la Nación (SSN). Datos a diciembre de 2014. Gr fico 6.3: R l ción crédito priv do/PIB Gr fico 6.4: Activid d d l s ctor fin nci ro 90 30 80 25 70 60 20 50 15 40 30 10 153 20 5 10 0 0 Chile Brasil Colombia Uruguay México Haití Argentina 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Depósitos / PIB Crédito privado / PIB Fuente: Indicadores del desarrollo mundial (WDI). Datos a diciembre de 2013. Fuente: BCRA. Datos a diciembre de 2014. en el financiamiento comercial. Los microemprendedo- y refleja un costo de financiamiento promedio bajo (7% res cuentan con poco financiamiento a su disposición, a finales de 2012) y una tasa activa promedio superior ya que el crédito bancario se concentra en préstamos al 20%. Como consecuencia de ello, y de una estructura de consumo (el 41% de la cartera total) y el crédito de gastos operativos razonable, en 2014, la rentabilidad corporativo está destinado, mayormente, a empresas nominal del capital era en promedio superior al 30%. grandes y medianas. Según la encuesta Findex 2015, el Sin embargo el elevado nivel de inflación provocó que la porcentaje de crédito utilizado para empezar/operar un rentabilidad real quedara por debajo de los estándares negocio es limitado, en comparación con países análo- regionales. A finales de 2014, el coeficiente de suficien- gos (Gráficos 6.5 y 6.6). De igual forma, las emisiones de cia del capital total del sistema (CAR) fue del 14,7%, por mercados de capitales tenían un vencimiento promedio encima del mínimo regulatorio del 8%. La estructura de de un año y medio. Los mercados de capitales son poco financiación es conservadora; los depósitos represen- activos y las transacciones en mercados secundarios tan casi el 79 % del financiamiento total, el coeficiente son marginales. de préstamos/depósitos es inferior al 75% y y casi no existen líneas de crédito externo. La calidad de los ac- Los bancos presentan indicadores de rentabilidad tivos es sólida, con un ratio de morosidad) del 1,8% a elevados y cuentan con importantes colchones de ca- finales de 2014 y provisiones para la cobertura de la pital. El margen de interés neto es en promedio elevado, cartera morosa del 142%. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Gr fico 6.5: Composición d l crédito Gr fico 6.6: % d l s p rson s qu utili n créditos p r com n r/op r r un n ocio AR, préstamo tomado el último año AR, préstamo para un comenzar operar un negocio Comercio Consumo BR, préstamo tomado el último año Vivienda BR, préstamo para un comenzar operar un negocio Otros COL, préstamo tomado el último año COL, préstamo para un comenzar operar un negocio MEX, préstamo tomado el último año MEX, préstamo para un comenzar operar un negocio 0 10 20 30 40 50 60 Fuente: BCRA. Datos a diciembre de 2014. Fuente: Encuesta Findex 2015 La reciente desaceleración de la actividad crediticia y así incorporar con mayor precisión metodologías ba- puede generar a corto plazo presión sobre la renta- sadas en pérdidas esperadas. bilidad. Durante el período comprendido entre los años 2010 y 2013, las tasas de crecimiento fueron supe- El BCRA mantiene activos programas para influir riores al 30% en términos nominales, sin embargo la tanto en el volumen como en los precios de los crédi- desaceleración del crecimiento económico durante os tos. Estas políticas están encaminadas a abordar las últimos años dio lugar a una ralentización del ritmo de brechas en el desarrollo y la profundización financie- crecimiento del crédito, experimentando tasas inferio- ra, sin embargo generan importantes distorsiones res al 20%. El costo del personal representa dos tercios del mercado tanto para el sector bancario como para de los gastos que tienen los bancos y varía de acuerdo la economía real. La nueva carta orgánica del BCRA 154 con la inflación. Los márgenes de interés de los bancos de 2012 amplió su función incluyendo cuatro manda- varían según el crédito. Por lo tanto, se estima que, en tos: la estabilidad monetaria, la estabilidad financiera, el actual contexto de inflación, desaceleración del crédi- el empleo y el desarrollo económico con equidad social. to y topes máximos a las tasas y mínimos establecidos Desde 2011, el BCRA ha introducido varios programas para los depósitos por el BCRA, la rentabilidad podría para exigir a los bancos que concedan más préstamos seguir reduciéndose. para inversiones productivas1. Como consecuencia de ello, en 2014 se introdujeron topes a las tasas de los Las autoridades han fortalecido el marco regulatorio, préstamos personales, los préstamos para automóvi- preparando una hoja de ruta que les permita ade- les y el financiamiento de tarjetas de crédito, y se es- cuarse a lo establecido en el acuerdo de capital de Ba- tableció una tasa mínima para depósitos a tasa fija de silea II y III. El BCRA ha introducido normas destinadas personas físicas, hasta el nivel asegurado por el fondo a fortalecer la gestión integral de riesgos de los bancos, de seguro de depósitos. Estos programas presentan alinear el marco regulatorio con todos los pilares de Ba- riesgos para el sistema bancario en relación con la se- silea II y orientar las pruebas de tensión que realicen los bancos. En 2015, se implementó la norma sobre riesgo 1  La Carta Orgánica del BCRA se modificó para promover el de- operativo. Todos los mencionados son pasos positivos sarrollo del sistema financiero, lo que permitió a su vez al BCRA aplicar condiciones más flexibles para financiar al Gobierno. De adoptados con el objeto de fortalecer aún más el siste- conformidad con el Plan del Bicentenario de 2011, el BCRA subas- ma financiero de la Argentina. Sin embargo, uno de los tó fondos a bancos a fin de que concedieran préstamos al sector productivo a una tasa de interés fija del 9,9% (con un margen de desafíos que hay que enfrentar es la capacidad de las intermediación de 99 puntos base) y con un vencimiento promedio instituciones financieras de evaluar con precisión cuáles de dos años y medio. En 2012, las Líneas de Crédito para el Sector Productivo exigían a los bancos cuya participación en el mercado serán los riesgos en el futuro en un contexto de infla- de los depósitos fuera mayor al 1% que prestaran el 10% de sus ción elevada y volátil, lo cual complica la posibilidad de depósitos a una tasa de interés del 15 %, que era inferior a la del analizar correctamente los riesgos crediticios según la mercado, y a un promedio de tres años, con un período de gracia de un año. Al menos la mitad de estos préstamos debían efectuar- capacidad de los deudores de reembolsar sus créditos, se a pymes. La iniciativa se ha expandido en seis rondas sucesivas. Elementos clave para promover el financiamiento a largo plazo Gr fico 6.7: Sist m fin nci ro, liquid solv nci 30% 15.0% 25% 14.5% 20% 14.0% 15% 13.5% 10% 5% 13.0% 0% 12.5% 3 4 3 4 3 4 3 4 3 4 4 - 13 3 - 14 - 15 4 3 -13 -1 4 - 14 - 15 4 3 -13 -14 y- 1 y- 1 g-1 g-1 r-1 r-1 v-1 v-1 p-1 p-1 c-1 c-1 r-1 r-1 t-1 t-1 Feb Jun Feb Feb Jun Jan Jan Jul Jul Ma Ma Ma Ma Ap Ap No No De De Oc Oc Au Au Se Se Fuente: BCRA. CAR = coe ciente de su ciencia de capital. CAR (eje derecho) Liquidez/Depósitos (eje izquierdo) lección de proyectos viables y la rentabilidad bancaria Gr fico 6.8. B l nc d l sist m fin nci ro, % tot l a largo plazo. En primer lugar, si bien los bancos tienen la presión de cumplir con los requisitos, es posible que 100% 100% 9 Otros activos 12 Capital también se financien algunos proyectos menos viables 10 Otro pasivo cuya rentabilidad sea baja, lo cual generaría posibles 80% 80% Bonos contingencias a futuro para el sistema. En segundo 47 Crédito 60% privado 60% lugar, los topes sobre las tasas de interés activas im- Depósitos ponen un costo de oportunidad a los bancos privados, Crédito 55 privados 40% 9 público 40% que reducirán su rentabilidad con el paso del tiempo. El 15 Obligaciones mínimo sobre los depósitos a plazo fijo tendrá el mismo del BCRA 20% 20% 155 efecto. En tercer lugar, estas políticas tienen externa- Activos Depósitos 20 líquidos 20 públicos lidades negativas para el crédito de libre mercado, lo 0% 0% que podría conllevar la aplicación de tasas más altas Assets Assets para así compensar las tasas más bajas aplicadas al Fuente BCRA: en rojo, las categorías amplias del balance en las que in uye el BCRA. crédito dirigido. En consecuencia, las decisiones del BCRA influyen directamente en una parte cada vez riesgos crediticios y de liquidez. Los requisitos de inver- mayor del balance del sistema bancario (Gráfico 6.8). sión obligatoria en sectores productivos introducidos La aplicación de políticas encaminadas a incentivar a en 2012 y ampliados en 2014 corren el riesgo de agra- las instituciones financieras a otorgar préstamos en lu- var la escasa rentabilidad, ya que las pérdidas técnicas gar de ordenar precios y cuotas, tendrían un impacto continúan y las ganancias se derivan de las inversiones relevante y más sostenible. (véase la sección II.B). El sector del seguro se enfrenta al desafío de las pér- didas técnicas y riesgos sobre la solvencia. Un gran Brechas en el financiamiento a porcentaje del capital disponible para solvencia es ilí- largo plazo y políticas públicas quido y no totalmente adecuado para proteger a las recientes compañías en caso de que se produzcan acontecimien- tos adversos2. El segmento no relacionado con el seguro Brechas de financiamiento en sectores de vida es más débil desde el punto financiero que el de económicos claves vida o el de jubilaciones, ya que está más expuesto a Como es de prever en un sistema financiero transac- 2  Los activos conllevan un riesgo crediticio significativo, como cional, el desarrollo del sector financiero es muy insu- la posibilidad de que no se paguen las primas y otros créditos por ficiente, en especial, para vivienda, infraestructura e cobrar, que, en 2012, representaron el capital disponible para sol- vencia. inversiones de pymes. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo a. El financiamiento para viviendas está subdesarrolla- infraestructura hasta el 5% del PIB durante el perío- do. Gran parte del financiamiento para viviendas se do comprendido entre 2016 y 2030 para obtener un otorga en divisas y efectivo, y no se produce a través crecimiento del ingreso per cápita del 3% durante el de los bancos. A pesar de que el déficit habitacional mismo período. Además de las cifras, el déficit en in- es significativo (3,5 millones de hogares de los cua- fraestructura tiene manifestaciones concretas; por les 2 millones tienen un déficit cualitativo) y afecta ejemplo, en 2013, el 85% de las pymes experimentó al 28% de los hogares, solo una pequeña parte de la cortes de electricidad por períodos mayores de 30 población tiene acceso a préstamos hipotecarios3. minutos y casi el 20% sufrió alguna inundación, lo Las elevadas tasas de interés nominales aumentan cual afectó su productividad 6. las cuotas mensuales, con lo cual quedan exclui- das del mercado las clases de ingresos más bajos c. Por último, las pymes, que desempeñan un papel y medios. Los préstamos hipotecarios residenciales fundamental en la economía argentina, carecen de se mantuvieron en un 1% del PIB en 2014, muy por acceso a financiamiento a largo plazo para realizar debajo de los de otros países latinoamericanos (20% inversiones. A fines de 2011, las pymes empleaban a del PIB en Chile, 11 % en México). Antes de la crisis más de la mitad de la mano de obra, y aportaban el de 2002, los préstamos hipotecarios representaban 37% de las ventas y un estimado de entre el 40% y el alrededor del 4% del PIB. La posibilidad de acceder a 50% del PIB. Sin embargo, solo recibieron el 13% del estos préstamos es limitada: en promedio, los hoga- crédito del sector financiero para el sector privado res de Buenos Aires necesitarían entre seis y nueve (es decir, 2% del PIB). Su acceso a financiamiento a años de ingresos para adquirir un departamento de más largo plazo para aplicar a inversiones es espe- dos ambientes, y esta cifra se duplicó desde 20014. cialmente limitado: Según la encuesta más reciente del Observatorio Pyme, el 25% de las pymes tienen b. También existe un importante déficit en el sec- un proyecto de inversión suspendido por falta de fi- tor de la infraestructura. Muchos subsectores de nanciamiento. la infraestructura se ven afectados por la escasez de inversiones, la dependencia de recursos fiscales La falta de financiamiento a largo plazo limita el 156 limitados y el deterioro general de la calidad de la crecimiento económico. Si no existe financiamiento a infraestructura, con los consiguientes efectos ad- largo plazo, las transacciones se realizan en efectivo versos significativos en materia social y económica. (solo el 15% del total de las transacciones inmobiliarias Si bien es difícil evaluar las necesidades, según una se realizan mediante un préstamo hipotecario)7, las em- encuesta reciente del Centro de Implementación de presas utilizan las ganancias retenidas para financiar Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento inversiones, y los agentes económicos no pueden equi- (CIPPEC), la inversión en infraestructura pasó de un librar el consumo durante el ciclo. Como resultado, las promedio del 6% del PIB en la década de 1990 a un inversiones tienden a estar más restringidas o demora- promedio del 3% en la siguiente década, y la parti- das. Esto produce la pérdida de capacidad productiva cipación del sector privado pasó del 5% en la déca- y menoscaba la competitividad, las exportaciones, las da de 1990 al 0,5% en el período comprendido entre ventas y, en última instancia, el crecimiento. La falta de los años 2003 y 2013 5. Desde el punto de vista del financiamiento para las pymes puede tener un efecto financiamiento, esta caída se debe a la casi desa- especialmente negativo sobre el empleo. parición del financiamiento privado, incluso el que proporcionaban los bancos argentinos. Al asignar re- Políticas gubernamentales recientes adoptadas cursos presupuestarios a proyectos de infraestruc- para abordar las brechas tura presentados por las provincias, no se mantiene el criterio u objetivo de movilizar el financiamiento El Gobierno ha identificado estas brechas y ha dise- privado. En el mismo estudio se llega a la conclusión ñado programas para desarrollar financiamiento a de que la Argentina deberá aumentar la inversión en largo plazo para viviendas, infraestructura y pymes 3  Fuente: Infobae/Fundación de Estudios para Desarrollos In- 6  Observatorio Pyme, Encuesta a Pymes industriales 2013, mobiliarios. marzo de 2015. 4  Fuente: Reporte Inmobiliario. 7  Esta cifra se basa en datos de la provincia de Buenos Aires 5  CIPPEC, ¿Cómo puede cerrar el próximo gobierno la brecha de (incluida la Ciudad Auntónoma de Buenos Aires). Fuente: Colegio infraestructura?, marzo de 2015. de Escribanos de la Provincia de Buenos Aires. Elementos clave para promover el financiamiento a largo plazo Recuadro 6.1: El Gobierno respalda programas para inversiones productivas En 2012, el Gobierno lanzó varios programas para respaldar inversiones productivas y el financiamiento a largo plazo: Línea de Crédito Productivo: En junio de 2012, el BCRA exigió a las instituciones financieras que repre- sentaban, por lo menos, un 1% de los depósitos del sistema, que concedieran préstamos del 5% de sus depósitos con fines productivos (gastos de capital) en el término de seis meses; de ese porcentaje, el 50%, por lo menos, debía otorgarse a pymes a una tasa fija del 15% por un mínimo de tres años. Desde enton- ces, el BCRA ha ampliado los requisitos seis veces y ha aumentado el monto del préstamo por otorgar. En el tramo en curso (hasta diciembre de 2015), el 7,5% de los depósitos deben prestarse a una tasa que no supere el 18%. A pesar de su nombre, este esquema no es una línea de crédito del BCRA sino un requisito regulatorio. PRO.CRE.AR: En junio de 2012, el Gobierno anunció un ambicioso programa de subsidios hipotecarios para mejorar el acceso al financiamiento para viviendas. Dicho programa incluía 400.000 préstamos hi- potecarios que se otorgarían en el transcurso de cuatro años, y estaba abierto a hogares con un ingreso mensual neto de hasta AR$35.000 (hasta el ingreso mediano del 10º decil, Cuadro 6.1) a tasas subsidia- das. Los préstamos se asignan por sorteo. Las tasas fijas oscilan entre el 2% y el 14%, según cinco catego- rías de ingreso con un promedio del 9%, con vencimientos de hasta 30 años. Inciso K para compañías aseguradoras: En 2012, la Superintendencia de Seguros de la Nación (SSN) dictó una norma que exigía que las compañías de seguros generales y de vida invirtieran entre el 10% y el 30% de sus inversiones en proyectos productivos o de infraestructura antes de junio de 2013. En febrero de 2014, el mínimo se aumentó, respectivamente, al 18%, que debía completarse antes de septiembre de 157 2014. Un comité especial decide si las inversiones son adecuadas y no existe un criterio objetivo publicado para la selección. (Recuadro 6.1); sin embargo, ante la ausencia de con- línea8. Gran cantidad de prestatarios se mantuvieron diciones preliminares para el financiamiento a largo durante las diversas etapas, aunque este número se plazo, los programas en cuestión se encuentran limi- redujo a la mitad de los beneficiarios en la última fase. tados. Las limitaciones se relacionan con sus efectos Según un estudio efectuado en 2013 por la Unión In- a largo plazo y con la sustentabilidad financiera y fis- dustrial, en promedio, las empresas medianas se be- cal. Además, el diseño de estos programas podría op- neficiaron más que las microempresas y las pequeñas timizarse para generar un desarrollo de mercado más empresas. El tope a la tasa de interés agrega presión a sostenible y más valor por el dinero invertido. Es espe- los márgenes de los bancos en el contexto de una caída cialmente importante que el ámbito donde operen las en los préstamos. instituciones financieras se mantenga neutral, de modo tal que se evite expulsar a participantes en el mercado Los resultados de PRO.CRE.AR en materia de acceso que puedan estar interesados y que se estimule la com- a la vivienda han sido excepcionales, pero el progra- petencia, lo que en última instancia beneficiaría a los ma aumenta los problemas de sustentabilidad fiscal consumidores de servicios financieros. y financiera. Después de tres años en funcionamiento desde junio de 2012, el programa ha otorgado hipotecas La principal política para respaldar el financiamiento por un valor de ARS 45.000 millones para la construc- de pymes es la Línea de Crédito Productivo. Las ron- das que se celebraron entre julio de 2012 y diciembre 8  En términos brutos para el sector bancario. El monto neto, de 2014 asignaron casi el 18% del crédito privado a la incluidos repagos y facilidades de vencimiento, no está disponible. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Cuadro 6.1: Distribución de ingresos mensuales netos, Mediana T12015 Decil % de ingresos Media 1 2,0 2.612 2 3,5 4.609 3 4,8 6.285 4 5,9 7.688 5 7,2 9.410 6 8,7 11.397 7 10,6 13.846 8 13,0 16.916 9 16,6 21.702 10 27,6 35.998 Hogares con ingresos 100 13.046 Hogares sin ingresos Total 12.956 Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos (Indec). Decil 1= más pobre. Decil 10= más rico. Media = ingreso mediano promedio por hogar en cada decil. ción prevista de 200.000 viviendas9. Esto representa financiero, ya que ni siquiera el Banco Hipotecario mo- casi la totalidad de todos los préstamos para viviendas viliza su propio pasivo. PRO.CRE.AR dirige estos prés- originados en el sistema. Los préstamos solo pueden tamos subsidiados a distintos segmentos sociales; aún obtenerse a través del Banco Hipotecario; esto implica así, casi un cuarto de estos préstamos son captados que, en realidad, otros bancos quedan excluidos del mer- por hogares de ingresos medios y altos (Gráfico 6.9), 158 cado, ya que no pueden movilizar fondos subsidiados y las asignaciones crediticias se basan en los ingresos para competir con los créditos de PRO.CRE.AR, y entre formales informados de los hogares. Por último, el pro- el 90% y el 95% de la población reúne los requisitos para grama no parece ser sostenible desde el punto de vista ser beneficiaria del programa (Cuadro 6.1). Se informa financiero, ya que las tasas y los plazos de vencimiento que el nivel de morosidad es bajo, del 0,4% de los prés- son claramente inferiores a los del mercado11. tamos totales, lo cual puede explicarse por las tasas de interés reales negativas. A pesar de los resultados, la Las compañías de seguros deben invertir en inversio- sustentabilidad fiscal del programa sigue siendo un de- nes productivas, lo cual puede generar riesgos para el safío: el programa está financiado completamente por sector. Según el inciso K, las compañías de seguros de el Gobierno (la mitad directamente a través del presu- vida y de seguros generales deben tener, por lo menos, puesto anual y la otra mitad mediante bonos con un el 18% de sus inversiones en sectores productivos. Ese rendimiento subsidiado del 15% y a 20 años, adquiridos requisito da lugar a varios problemas: puede generar por el FGS) y, por lo tanto, el programa genera presiones una diferencia entre el pasivo a largo plazo y las “in- fiscales10. El programa no se basa en el actual sistema versiones productivas” con vencimientos más cortos (por lo general, bonos de YPF a uno o dos años); ejerce 9  Se trata de 170.000 préstamos para viviendas, ya que la gran presión sobre la ganancia, ya que estas inversiones tie- mayoría de los prestatarios son familias que se construyen sus propias casas, y alrededor de 32.000 préstamos para desarrolla- nen menos rentabilidad según el sector; además, puede dores estimados a finales de 2015. hacer surgir presiones de liquidez para las compañías 10  De acuerdo con los estados contables de PRO.CRE.AR, a fi- nales de 2014 el balance total era de ARS40.000 millones, 95% de seguros generales que necesitan activos líquidos de los cuales eran fondos del Gobierno nacional y títulos de deuda adquiridos por el FGS en condiciones inferiores a las del mercado. otros recursos para invertir en condiciones subsidiadas similares. Desde la perspectiva del FGS como fondo público de pensiones, los 11  La tasa de interés sobre depósitos privados por montos supe- títulos de PRO.CRE.AR representan su clase de activos con rendi- riores a ARS1 millón (BADLAR) se considera el parámetro base en mientos más bajos. Se espera que el FGS cumpla su compromiso cuanto a las condiciones de mercado y en junio de 2015 era de un de adquirir un total de ARS 40.000 millones en bonos de PRO.CRE. 21,1%. Se ha informado que las tasas del mercado hipotecario son AR (a junio de 2015, mantiene ARS 27.000 millones), pero no tiene muy superiores a entre 28% y 30%. Elementos clave para promover el financiamiento a largo plazo Gr fico 6.9: B n fici rios d PRO.CRE.AR, mos años, tiene planificado invertir toda su cuota libre por quintil s, % junio d 2015 restante para proyectos productivos (hasta el 20% de los activos) en títulos de PRO.CRE.AR. Q5 1% Q4 6% Condiciones preliminares para desarrollar financiamiento a Q3 17% largo plazo Q2 38% El financiamiento a largo plazo es un problema para Q1 25% casi todos los países emergentes. Según el último in- forme del Banco Mundial sobre financiamiento a largo 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% plazo, en los países en desarrollo, solo el 66% de las pe- queñas empresas y el 78% de las empresas medianas Fuente: PROCREAR. No re eja ingresos informales. 1 =más pobre, 5 = más rico. informan pasivos a largo plazo, en comparación con para pagar siniestros. Dada la falta de transparencia en el 80% y el 92%, respectivamente, en los países de in- cuanto a la selección de activos elegibles, es difícil eva- greso alto. En los países de ingreso alto, las empresas luar el impacto que puede tener otorgar financiamiento informan un financiamiento externo de casi el 40% de al sector productivo. En términos generales, el monto sus activos fijos, mientras que esta cifra apenas llega al que la inversión de las compañías de seguros moviliza 20% en los países de ingreso bajo.14 Además, esto tarda (0,5% del PIB) sigue siendo bajo en comparación con las bastante en desarrollarse, ya que se necesitan cambios necesidades de los sectores subatendidos. estructurales. El FGS es una importante fuente de financiamiento En ese mismo informe se llega a la conclusión de que para infraestructura y viviendas; aún así, tiene sus los Gobiernos pueden ayudar a promover el financia- propias limitaciones. El FGS es el mayor inversor ins- miento a largo plazo. El Gobierno puede promover el 159 titucional de la Argentina y sus activos representan el financiamiento a largo plazo sin introducir distorsio- 10% del PIB. Tiene dos funciones: por un lado, es un fon- nes promoviendo políticas que impulsen la estabilidad do de reserva de pensiones y, por el otro, es un fondo macroeconómica, la baja inflación y oportunidades de de respaldo al desarrollo económico. Como fondo de inversión viables; impulsando un sistema bancario res- reserva de pensiones, el FGS debe administrar sus ac- paldado por una sólida regulación y supervisión; imple- tivos según sea más conveniente para los pensionados, mentando un entorno legal y contractual que proteja aplicando criterios fiduciarios y de prudencia. Para ello, adecuadamente los derechos de los acreedores y pres- necesita una estrategia de inversión que armonice el tatarios, y promoviendo infraestructuras financieras vencimiento, el riesgo, la rentabilidad y el perfil de li- que limiten las asimetrías en cuanto a la información, quidez de las inversiones con los del pasivo por futuras así como el desarrollo de mercados de capitales e in- pensiones. No siempre estos criterios pueden armoni- versores institucionales. Por el contrario, en general, las zarse con el otro objetivo del FGS de invertir en “pro- iniciativas tendientes a promover el financiamiento a yectos productivos”, como infraestructura destinada largo plazo mediante créditos directos, subsidios y ban- a contribuir con el crecimiento económico. Durante el cos estatales no han tenido resultados satisfactorios, período comprendido entre 2008 y 2012, el FGS finan- en general, debido a la captación política y a las prác- ció algunos proyectos energéticos de gran envergadura ticas deficientes en materia de gobierno corporativo15. y ha sido el principal inversor en la deuda emitida por fideicomisos públicos para financiar infraestructura12. Las tres principales condiciones preliminares necesa- Sin embargo, el FGS funciona como un fondo de inver- rias para desarrollar el financiamiento a largo plazo sión cerrado con fondos nuevos limitados13; en los próxi- son: condiciones macroeconómicas estables, un his- 14  Banco Mundial, 2015/16 Global Financial Development Re- 12  Esto se implementó con la reasignación de inversiones en ac- port, Long-term Finance (Informe sobre el desarrollo financiero tivos extranjeros y depósitos a plazo fijo. mundial 2015/16: Financiamiento a largo plazo, [GFDR 2015-16]). 13  Los únicos nuevos fondos que puede recibir son las utilidades 15  Ibíd. Véase capítulo 1. Los estudios mencionados en las sec- de la ANSES. ciones A y B a continuación se citan en el informe. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo torial de cumplimiento de contratos y la existencia Gr fico 6.10: Tr ns ccion s inmobili ri s hipot c s de un ecosistema financiero. Incluso si existen las tres condiciones subyacentes, en muchos países no hay fi- 150000 nanciamiento a largo plazo. Por lo tanto, debe conside- rarse la creación de mercados de financiamiento a largo 120000 plazo como un trayecto en lugar de un punto de llegada. 90000 Condiciones macroeconómicas estables 60000 Las políticas económicas predecibles son de gran 30000 ayuda para promover el financiamiento a largo plazo. Para que el financiamiento a largo plazo prospere, se 0 necesita un entorno político y macroeconómico estable, 2011 2012 2013 2014 2015 Transacciones inmobiliarias Hipotecas (hasta Abril) ya que ello ayuda a los agentes económicos a predecir Fuente: Colegio de Escribanos de la Provincia de Buenos Aires. Datos solo para la provincia. los riesgos y la rentabilidad vinculada al financiamiento. Los estudios empíricos muestran que la alta inflación Empíricamente, se ha comprobado que los controles constituye una importante limitación para el finan- cambiarios establecidos desde 2011 han afectado el ciamiento a largo plazo. Las tasas de inflación altas mercado de las viviendas y las cadenas de suministro desalientan el ahorro y, por lo tanto, extienden el venci- comercial de la Argentina. Desde 2011, se ha reduci- miento de los depósitos. Desde el punto de vista del cré- do a ritmo constante la cantidad de transacciones, a dito, constituyen un incentivo para tomar préstamos a un promedio del 10% por año en la Provincia de Buenos corto plazo. Impiden que los bancos puedan evaluar el Aires (Gráfico 6.10). También existen indicadores de que riesgo crediticio más allá de un horizonte a corto plazo los controles cambiarios han afectado las cadenas de y encarecen el crédito a largo plazo, en especial, a tasas valor y limitado el financiamiento de inversiones, en es- de interés fijas (que los prestatarios exigen que sean en pecial, para las empresas más pequeñas (por ejemplo, 160 en el sector automotor). Esto genera dificultades, en pesos). Por el contrario, los inversores necesitan asegu- rarse el valor real de su capital y prefieren instrumentos especial, para las pymes integradas en las cadenas de con tasas de interés indexadas o variables. Además, valor, ya que necesitan planificación y financiamiento a según los estudios, un historial de alta inflación puede largo plazo para asegurar su producción. tener un impacto negativo en el vencimiento de deuda, como lo demuestra Brasil, a pesar de las diversas re- Historial de ejecuciones de contratos formas efectuadas para desarrollar el financiamiento a largo plazo16. Un marco legal sólido garantiza que el cumplimiento de contratos facilite el financiamiento a largo plazo. La existencia de un tipo de cambio desdoblado repre- Cuando las instituciones contratantes de un país pro- senta un problema para el financiamiento de vivien- tegen débilmente a los prestamistas en caso de incum- das e infraestructura. El financiamiento de viviendas plimiento en el pago de deuda, los prestamistas tienden en la Argentina se otorga en divisas, y muy probable- a confiar en acuerdos de préstamo a corto plazo en los mente los proyectos de infraestructura con alto con- contratos de deuda formales, que les permiten disciplinar tenido de inversores extranjeros también se estructu- al prestatario con la amenaza de retener financiamien- ren en divisas. Para los actores del mercado, un tipo de to futuro en caso de incumplimiento en el reembolso del cambio desdoblado suele operar como indicio de una préstamo. Varios estudios demuestran que una mejor posible pérdida de valor de la moneda local. Un agente ejecución contractual tiene una elevada correlación con la económico con ingresos en moneda local no tomaría el existencia de vencimientos de deuda más prolongados17. riesgo de invertir en divisas (en un préstamo para vi- vienda o como patrocinador de un proyecto de infraes- Los proyectos de infraestructura público-privados tructura) en un contexto de tipo de cambio desdoblado. se basan en la certidumbre de las obligaciones con- 16  Veánse Jeanne y Guscina (2006) y Park (2012). Citado en 17  Warnock y Warnock (2008); Quian y Strahan (2007); Fan, GFDR 2015/16. Titman y Twite (2012). Citado en GFDR 2015/16. Elementos clave para promover el financiamiento a largo plazo Gr fico 6.11: D pósitos d l s ctor priv do, d s los Gr fico 6.12: V ncimi nto d d pósitos pl o 1% 4% 4% 7% 12% Depósitos a plazo en US$ De 366 días y más 45% Depósitos a la vista en US$ De 180 a 365 días 42% Depósitos a plazo en ARS 17% 63% De 90 a 179 días Depósitos a la vista en ARS De 60 a 89 días Hasta 59 días Fuente: BCRA. Datos de bancos y compañías nancieras a diciembre de 2014 (los bancos Fuente: BCRA. Datos de bancos y compañías nancieras a diciembre de 2014 (los bancos representan el 98,6 % del total). representan el 98,6 % del total). tractuales. A fin de captar financiamiento privado Los mercados de capitales líquidos, profundos y ac- para proyectos de infraestructura, los Gobiernos deben tivos también fomentan el financiamiento a largo demostrar que desean cumplir con sus obligaciones y plazo. En 2012, se adoptó una nueva ley de mercados generar un historial acorde. Para ello, deben i) cumplir de capitales cuyo objetivo era que la reglamentación su obligación respecto de las condiciones de precios de estuviera mejor alineada con los estándares internacio- los intermediarios financieros y proveedores; ii) reducir nales de la Organización Internacional de Comisiones la vulnerabilidad de las contrapartes estatales a fin de de Valores (IOSCO). En virtud de esa ley, se abrieron los disminuir las incertidumbres relacionadas con sus ca- mercados de capitales locales, con lo cual se ponía fin a pacidades de pago, y iii) eliminar los cambios en el mar- la antigua estructura monopolista de las bolsas. Se es- co legal y regulatorio que afecten negativamente a los peraba que, con esta apertura, surgieran innovaciones, inversores en los proyectos (es decir, restricciones sobre nuevos actores y el liderazgo de la industria para dina- 161 la repatriación de capitales y dividendos u otros cam- mizar los mercados. Aun así, los mercados de capitales bios imprevistos en las tarifas). locales de la Argentina siguen teniendo limitaciones es- tructurales importantes: Ecosistema financiero • Mercados de bonos públicos subdesarrollados y El sistema bancario necesitaría extender el venci- poco activos: En los mercados de capitales prevale- miento de su estructura de financiación o para poder cen las emisiones públicas, que representan más de a su vez otorgar financiamiento a largo plazo. Si bien dos tercios del total de títulos en circulación (Gráfico la principal fuente de financiamiento del sistema son 6.13). Sin embargo, la deuda pendiente no tiene la los depósitos (75% de los pasivos), estos depósitos son a envergadura, los vencimientos ni la liquidez necesa- corto plazo (Gráfico 6.11). La gran mayoría de los depó- rios como para brindar referencias de precios para sitos a plazo tienen un vencimiento de hasta tres meses otros activos, como bonos de empresas privadas o (Gráfico 6.12). Solo algunos bancos han emitido bonos bonos para proyectos de infraestructura. y estos apenas resultan relevantes en la estructura global. En términos generales, los depósitos y bonos a • Poca actividad: La capitalización de mercado fue largo plazo del sector privado representan menos del del 5,7% del PIB a fines de 2012. La profundidad del 3% del pasivo total del sistema bancario. Esta situación mercado bursátil ha experimentado una notable re- limita la concesión de créditos a largo plazo sin incurrir ducción desde 2008, y es claramente inferior a la de relevado riesgo de gestión de activos y pasivos18. mercados análogos (Gráfico 6.14). Entre otros fac- tores, la nacionalización y consolidación de fondos de pensión privados en el FGS puede haber tenido 18  Los depósitos del sector público que se invierten, principal- un impacto significativo, al igual que la existencia mente, en bancos públicos respaldan el otorgamiento de créditos a largo plazo por parte de los bancos públicos. de varios desincentivos a la tenencia de participa- Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Gr fico 6.13: Ar ntin , Tot l títulos d d ud Gr fico 6.14: Co fici nt d volum n d l m rc do burs til 180 80 160 70 140 60 120 50 100 40 80 30 60 40 20 20 10 0 0 Dic-02 Jun-14 Argentina Brasil Chile Colombia México Perú Gobierno general Corporaciones nancieras Corporaciones no nancieras 2008 2009 2010 2011 2012 Fuente: Banco de Pagos Internacionales, datos a junio de 2014. Fuente: WDI . ciones. Como consecuencia de ello, apenas se han mes, por suponer que son los dos sectores que nece- producido nuevas salidas a bolsa con emisiones sitan períodos de vencimiento más prolongados, y que de acciones en los últimos años (dos emisiones en por lo tanto resulta más complejo en el contexto actual. 2014, ninguna en 2013)19. Financiamiento para viviendas • Pequeños inversores institucionales: A pesar de no ser un fondo de pensiones el FGS es el principal inver- Indexación sor institucional del país, y es de menor envergadura que los fondos de pensión privados de países análo- A corto plazo, podría resultar muy difícil volver a po- gos. En Chile, los activos administrados por fondos ner en marcha el mercado del financiamiento para 162 de pensión representan alrededor del 60% del PIB y viviendas en pesos sin algún tipo de indexación del en Perú y Colombia, aproximadamente el 20 %. Las crédito y de los ahorros. La Argentina experimentó su- compañías de seguros y los fondos comunes de in- cesivos fracasos con la indexación, y la legislación ac- versión también son más modestos que los de países tual prohíbe la indexación del capital o de los intereses análogos, lo que limita la base inversora para el de- (Ley nº 25.561). La crisis de 2002 fue traumática para sarrollo de los mercados de capitales (véase anexo 1). millones de argentinos, dejó una gran desconfianza en- tre los prestatarios, los prestamistas, los inversores y los organismos reguladores, y descartó cualquier tipo Opciones e instrumentos de de indexación de la moneda. La indexación no funcio- políticas destinados a desarrollar na en un contexto de inercia inflacionaria. No obstante, el financiamiento para viviendas los ingresos laborales están sujetos a actualización. La e infraestructura experiencia ha demostrado que los planes diseñados para reducir la volatilidad y desarrollar el financiamien- Una vez que las condiciones preliminares estén en to para viviendas en un contexto inflacionario puede curso, podrán considerarse políticas y herramientas funcionar bajo dos condiciones: i) debería evitarse un específicas para facilitar la transición. En la sección excesivo nivel de endeudamiento que impidan que la que sigue se establecen opciones diseñadas para faci- deuda pueda amortizarse en un plazo razonable o que litar una transición. Ellas se concentran en vivienda e pueda exponer a los prestatarios a quedar en una si- infraestructura más que en el financiamiento para py- tuación precaria más adelante; ii) es mejor si primero actúan como elementos de respaldo que contribuyan a 19  Las regulaciones cambiarias impiden a las empresas enviar dividendos al extranjero. La nueva ley de mercados de capitales restablecer la confianza de prestamistas y prestatarios incluye disposiciones que se refieren a las facultades de la CNV (un ejemplo es Chile, donde la indexación tuvo resulta- de designar observadores con poder de veto en los órganos de ad- dos positivos en un contexto de inflación que declina- ministración de las empresas que coticen en bolsa, lo cual puede desalentar nuevas cotizaciones. ba progresivamente). Si el contexto macroeconómico Elementos clave para promover el financiamiento a largo plazo no mejora después de un tiempo, estos planes, que no para los activos. Se percibe que el índice de aumentos pueden sustituir reformas básicas como las expuestas salariales que se estableció mediante una negociación anteriormente, pierden su eficacia. Pueden y deben di- entre los sindicatos y el Gobierno es relativamente con- señarse como mecanismos de transición equipados con fiable y transparente y refleja las capacidades de los elementos que protejan a prestamistas y prestatarios prestamistas en cuanto a sus ingresos, pero no el costo ante un mayor deterioro del contexto macro, o si ese de financiamiento de los bancos. tipo de deterioro perdura. Exigen una clara estrategia de políticas tendientes a la desinflación. Una alternativa sugerida por los participantes en los mercados es realizar un swap entre las tasas fi- Ha habido experiencias exitosas de indexación como jas y flotantes para los préstamos hipotecarios. Los instrumento de transición. México y Colombia desa- bancos proporcionarían a los prestatarios préstamos rrollaron, como instrumento transitorio, planes de re- a tasa fija, que intercambiarían por tasas flotantes ducción de riesgos de mercado para préstamos a lar- ante el BCRA sobre la base de un margen con la tasa go plazo para viviendas, que se aplicarían hasta que interbancaria, por ejemplo. El BCRA asumiría el riesgo mejorara el contexto macroeconómico y los mercados de la tasa de interés fija. Sin embargo, en cuanto a la financieros proporcionaran instrumentos de cobertura indexación, esta herramienta solo es sostenible cuan- adecuados.20 En México, se aplicó el “swap de unidades do existe una política deliberada de reducir la inflación de inversión”,. que protegía a los acreedores hipoteca- y los agentes económicos esperan que la inflación se rios de diferencias entre dos mecanismos de indexación reduzca. Ayuda a reducir los riesgos crediticios, pero no distintos (por el lado de los activos, el salario mínimo, y aborda el principal problema de accesibilidad al crédito por el lado del financiamiento, la inflación de los precios de un préstamo convencional sujeto a tasas altas. al consumidor). En Colombia, se utilizó un mecanismo de cobertura que ejecutó el Banco Central, el Fondo de Un plan PRO.CRE.AR más concentrado y sostenible Reserva para la Estabilización de la Cartera Hipoteca- ria (FRECH), que permitía a los deudores adquirir un Se estima que el financiamiento del FGS para el plan contrato de tasa de interés flotante máxima y, por lo PROCREAR se agotará pronto. El FGS ha sido el único 163 tanto, protegerse de las diferencias que pudieran exis- comprador de títulos de deuda emitidos por el fideico- tir entre los pasivos basados en esas tasas y los prés- miso de PRO.CRE.AR, y ya representa la mitad de su tamos indexados por inflación21. En todos estos casos, balance. Sin embargo, la mayor parte de los ingresos los Gobiernos proporcionaron una forma de mecanismo del FGS provenientes de sus inversiones procede de la de macrocobertura para catástrofes si los índices se- compra de bonos soberanos con un rendimiento más leccionados seguían una tendencia imprevista de em- alto que el 15 % de los títulos de PRO.CRE.AR. Por lo peoramiento; esta forma de intervención estatal fue tanto, el alcance de la ampliación del programa pare- fundamental para que los inversores y prestamistas ce limitado, tanto por no tener suficientes fuentes de privados volvieran a participar. financiación como porque ello supone una reducción de su rentabilidad a medio plazo. Las ideas exploradas Un problema es saber cuál es el anclaje correcto para más adelante se concentran en i) brindar incentivos implementar la indexación sobre activos y pasivos. para que los bancos comprometan sus propios fondos, El índice de precios al consumidor en la Argentina se y ii) hacer que la estructura financiera de PRO.CRE.AR reformó en 2013 con la asistencia técnica del Fondo sea más atractiva para los inversores aumentando las Monetario Internacional (FMI), pero se necesita tiempo tasas y reorientando el subsidio. para establecer un historial. El índice de la construcción ya se usa en contratos entre desarrolladores y clientes El impacto de PRO.CRE.AR podría mejorarse si se (incluso en PRO.CRE.AR) para actualizar el precio de los permitiera a otros bancos participar en el progra- insumos de la construcción y podría utilizarse también ma bajo determinadas condiciones transparentes. Solo un banco público administra el programa. Si se 20  El Banco Mundial proporcionó asistencia técnica y financiera permite que otros bancos administren el programa para desarrollar estos planes. 21  Los mecanismos no se usaron mucho por un buen motivo: también bajo determinadas condiciones establecidas la inflación se redujo, al igual que la volatilidad de las tasas de previamente (siempre que sus prestamistas puedan interés. Su sola existencia alentó a las instituciones financieras a otorgar préstamos. beneficiarse con las mismas tasas subsidiadas de PRO. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo CRE.AR), se activaría la competencia del mercado y la Por último, el fortalecimiento del control y del go- transferencia de conocimientos entre instituciones, y se bierno corporativo beneficiaría el desarrollo del pro- maximizarían los resultados de PRO.CRE.AR. Gracias grama y aumentaría la confianza y la credibilidad. El a esto, los prestamistas obtendrían mejores precios y porcentaje del mercado hipotecario de PRO.CRE.AR es los fondos públicos tendrían un mayor impacto, ya que en la actualidad del 50%. Además del control de la Audi- más instituciones desarrollarían operaciones hipoteca- toría General de la Nación, será fundamental garantizar rias sostenibles. que el BCRA implemente un control adecuado y que la administración del Fondo sea sólida para asegurar un Con una reforma en el componente de subsidios, los desarrollo estable no distorsionado del mercado. Un bancos comerciales se verían incentivados a partici- gobierno corporativo sólido, que se encuentre alineado par en el programa con sus propios fondos para limi- con los estándares internacionales, también generaría tar el pasivo contingente del Gobierno. En la actua- confianza y credibilidad en los inversionistas privados y lidad, el Gobierno otorga todo el financiamiento para facilitaría la emisión de bonos (preferentes o titulizados) la emisión de hipotecas y también subsidia las tasas. en los mercados. Pasar a un subsidio para reducir las tasas de interés, con el subsidio focalizado en la tasa de interés pero con Fuentes de financiamiento a largo plazo: cédulas hi- los bancos emitiendo hipotecas con sus propios fon- potecarias dos, tendría un impacto similar y mejoraría el financia- miento general del programa (en este caso, el subsidio Para que los bancos puedan volver a los mercados público compensa a los bancos por la diferencia entre de financiamiento de viviendas será necesario desa- la tasa que pagan los deudores y la tasa de mercado). rrollar mecanismos de financiamiento a largo plazo. Si los bancos participantes se hicieran cargo de parte Hasta el momento, las políticas del BCRA de extender de la exposición al riesgo crediticio, se evitaría que sur- el vencimiento de los depósitos (recientemente median- gieran riesgos morales y problemas en la disciplina de te el establecimiento de un mínimo sobre los depósitos los reembolsos. minoristas privados) han tenido bajo impacto. En Euro- pa y, en la actualidad, en algunos países emergentes, 164 Además, el Gobierno debería establecer que la es- las cédulas hipotecarias han sido un instrumento útil tructura financiera del PRO.CRE.AR sea transparen- para respaldar el mercado hipotecario22. Sería deseable te y basada en el mercado, y considerar reenfocar el que se introdujeran cambios en el marco regulatorio de subsidio. El Gobierno es el único propietario de PRO. modo tal que los bancos puedan emitir cédulas hipo- CRE.AR y, como tal, tiene que absorber todas las pérdi- tecarias a fin de diversificar sus opciones de financia- das esperadas e inesperadas. Los activos incluyen prés- miento a largo plazo y que se ofrezca más variedad de tamos hipotecarios muy subsidiados, con una rentabi- activos de renta fija a los inversores con una clase espe- lidad fija promedio del 9%. El pasivo incluye la emisión cífica de instrumentos garantizados. Sería importante de bonos garantizados por el Gobierno a una tasa del garantizar que estos instrumentos puedan descontarse 15%. Con esa diferencia en rentabilidad entre activos y en el Banco Central con fines de liquidez. Para los or- pasivos, el índice de apalancamiento (en la actualidad, ganismos reguladores, el buen funcionamiento de este 1:1) determinará la sustentabilidad financiera del Fon- mercado ha sido un factor importante, ya que se bene- do. Adicionalmente, la reforma del Programa debería ficia de un trato regulatorio privilegiado (Basilea III para tener en cuenta opciones como aumentar las tasas de interés hipotecario para las categorías de ingresos más 22  Las cédulas hipotecarias son títulos de deuda respaldados altos, dirigir el subsidio de intereses a los segmentos por flujos de efectivo dinámicos provenientes de hipotecas o de préstamos del sector público. Tienen muchos puntos en común de ingresos bajo y medio, posiblemente con un sistema con los títulos respaldados por activos, pero los activos de las de puntos, y emitir títulos con una mayor rentabilidad cédulas hipotecarias permanecen en el balance del emisor. Para el inversor, una de las principales ventajas es que la deuda y el cercana a la del mercado, de forma tal que los bancos conjunto de activos subyacentes se mantienen en los estados comerciales y otros inversores institucionales puedan contables del emisor, y los emisores deben asegurarse de que el comprarlos. Se necesitará hacer algunas concesiones conjunto respalde coherentemente a la cédula hipotecaria. En caso de incumplimiento, el inversor puede ir contra el conjunto y para elegir entre la cantidad de hogares respaldados, contra el emisor. Según la Ley de Entidades Financieras (Ley no. la generosidad del paquete de subsidios, y la sostenibi- 21.526, articulo 28 inciso b), el sector bancario no puede emitir cédulas hipotecarias libremente; por lo tanto, para introducirlas lidad fiscal y financiera. se necesitará una reforma legislativa. Elementos clave para promover el financiamiento a largo plazo el coeficiente de cobertura de liquidez y el coeficiente de los inversores (anexo 2), riesgos que, a menudo, tienen financiamiento estable neto) en comparación con otros que ser reducidos por el sector público antes de que pue- instrumentos de financiamiento respaldados por acti- da atraerse financiamiento privado. La experiencia in- vos (titulizaciones), tanto en términos de coeficientes ternacional ha demostrado que algunos requisitos pre- de liquidez como de consumo de capital. Chile ha es- liminares deben existir: i) un contexto macroeconómico tado desarrollando este mecanismo de financiamiento predecible; ii) una planificación programática que faci- por 30 años. Recientemente, Brasil, Uruguay, Polonia, lite la creación de una cartera de proyectos suscepti- Turquía y Marruecos han dictado leyes al respecto. bles de recibir financiamiento; iii) un marco institucional creíble; iv) estructuras de gestión de riesgo que permi- Financiamiento para infraestructura tan distribuir correctamente los riesgos de los proyec- tos entre el sector público y el privado; v) disponibilidad Como una gran parte del financiamiento para in- y credibilidad de procedimientos de mejora crediticia, y fraestructura es, en la actualidad, público, el desafío vi) un sector bancario sólido y mercados de capitales de las políticas consiste en atraer financiamiento pri- e inversores institucionales locales activos, profundos vado y a instituciones financieras privadas que ayu- y líquidos. Llevará tiempo generar estas condiciones den a abordar el déficit en infraestructura. El conge- y será necesario que algunos proyectos piloto tengan lamiento de las tarifas de los servicios públicos a partir resultados satisfactorios antes de poder avanzar. Para de 2002 y las actuales condiciones económicas han que pueda reiniciarse un programa de APP, sería nece- llevado a una desaparición gradual del financiamiento sario que el Gobierno, en la etapa inicial, asumiera más para infraestructura privado, a largo plazo y en divi- riesgos financieros que los países análogos de la región. sas. Recientemente, el Gobierno ha obtenido de bancos Los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) podrían estatales chinos y rusos importantes compromisos de actuar como catalizadores. A continuación, presenta- financiamiento de deuda para financiar proyectos ener- mos una posible vía de transición. géticos. Sin embargo, el financiamiento comercial priva- do en infraestructura sigue siendo escaso. El Gobierno Condiciones macroeconómicas estables ha destinado ingentes recursos, pero su esfuerzo fiscal 165 no es suficiente para mantener, modernizar o generar Para los proyectos de infraestructura, abordar el tipo todas las inversiones en infraestructura necesarias en de cambio desdoblado y que la Argentina recupere el país; por lo tanto, siempre que sea posible, debe alen- su lugar en los mercados internacionales será espe- tarse que se aproveche el financiamiento privado. cialmente beneficioso. Ello es así porque será más fácil reunir en el corto plazo financiamiento externo a largo Se realizaron algunos intentos por apoyar inversiones plazo que financiamiento en moneda local, dadas las li- privadas en el sector energético, pero no se extendie- mitaciones estructurales que los bancos enfrentan en ron. En el sector de la energía renovable, pudo obtener- relación con el financiamiento. Los inversores extranje- se financiamiento principalmente de bancos estatales ros están realmente interesados en bonos del Gobierno y de la Corporación Andina de Fomento para plantas en dólares, pero el desafío reside en atraer inversores en pequeña escala promovidas por patrocinadores pri- a largo plazo en lugar de inversores de cartera. Si se vados (Programa de Generación Eléctrica a partir de trabaja para establecer un tipo de cambio único y que Fuentes Renovables). Los proyectos se beneficiaron la Argentina recupere su lugar en los mercados interna- de dos estructuras de garantía que garantizaban una cionales a fin de mejorar la calificación del crédito sobe- intermediación financiera suficiente y respaldaban las rano, sería más fácil atraer inversores extranjeros para deficiencias de efectivo en el pago en virtud del acuerdo invertir en proyectos de infraestructura. 23 de suministro. Historial de cumplimiento de contratos Para atraer financiamiento comercial privado se ne- cesitará una estrategia integral para abordar la se- Se podrían tomar varias medidas prácticas para ela- lección de proyectos, la mitigación de riesgos y los borar un historial del Gobierno argentino en cuanto a mecanismos de financiamiento. Los activos para in- ejecuciones de contratos. fraestructura conllevan muchos riesgos desde el punto 23  Banco Mundial, (2014), PPIAF South Africa Renewable Ener- de vista de los prestamistas privados a largo plazo y de gy IPPP Procurement Program: success Factors and Lessons. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Recuadro 6.2: Un programa de una alianza público-privada mejora la confianza de los inversores privados, Sudáfrica El Programa para Productores Independientes de Energía Renovable (REIPPPP) de Sudáfrica lanzado en 2011 logró canalizar la experiencia del sector privado y las inversiones hacia 64 proyectos que, a mediados de 2014, tenían un valor total de US$ 14.000 millones, cifra alcanzada en tan solo dos años y medio. El 86% de la deuda se contrajo con bancos dentro de Sudáfrica con plazos que oscilaban entre los 15 y los 17 años desde la fecha comercial de la operación. Una unidad específica de profesionales dentro del Departamento de Energía, que contaban con una vasta experiencia, pericia en el área de las APP y credibilidad, fue la encargada de implementar una importante medida para lograr superar la desconfianza de las empresas privadas respecto de las APP. La unidad apli- có un enfoque que se concentraba en resolver problemas, y no en exigir el cumplimiento de medidas ad- ministrativas, y recurrió a avezados asesores. Otros factores que permitieron lograr resultados positivos fueron el hecho de que logró poner en marcha un proceso de licitación en el que podría haber varios gana- dores y las exenciones de las reglamentaciones nacionales aplicables a APP que beneficiaron a proyectos que debían ejecutarse en forma expeditiva. El sistema financiero desarrollado en Sudáfrica desempeñó un importante papel al brindar complejos servicios de asesoramiento para estructurar las transacciones. Gran parte del financiamiento a largo plazo en el marco de este programa provino de los bancos, entre ellos, los más importantes y sólidos de Sudáfrica. En la actualidad, el Gobierno está intentando movilizar a otros inversionistas institucionales a largo plazo (tanto nacionales como internacionales) mediante so- luciones de bonos para financiar proyectos. En Brasil también se está pensando en una iniciativa similar concentrada en bonos para proyectos destinados a fondos de pensiones locales, y es posible que se realice una experiencia piloto de esa iniciativa y que se aplique a nuevas autopistas con cobro de peaje. 166 a. Proceso de planificación programática de infraes- el sector portuario que genera ingresos en divisas. tructura para facilitar una cartera de proyectos Sudáfrica ofrece una valiosa experiencia en el sector susceptibles de recibir financiamiento. El Gobier- de la energía renovable (Recuadro 6.2). no debería considerar mejorar sus procedimientos de planificación aplicando un enfoque programático c. Las políticas sobre tarifas predecibles tienen por formal con el objeto de identificar las necesidades objeto reflejar los costos operativos y de manteni- de inversión y de determinar prioridades estratégi- miento. Con el ajuste gradual de tarifas y el uso de cas para detectar inversiones en infraestructura en mecanismos de ajuste adecuados se podría lograr los diversos sectores y lugares. Ese enfoque permi- la sustentabilidad a largo plazo de los servicios pú- tiría identificar más fácilmente aquellos proyectos blicos y de las contrapartes estatales. El Gobierno que puedan ser viables desde el punto de vista co- se enfrenta al desafío de tener que aumentar las mercial y atraer financiamiento privado. tarifas de servicios públicos a niveles suficientes para cubrir los costos operativos, de mantenimien- b. Un compromiso para movilizar fuentes de inver- to, rehabilitación e inversión de capital y, al mismo sión privadas, evidenciado en proyectos pilotos. El tiempo, reducir las tasas de inflación y proteger a Gobierno podría repetir la experiencia del Programa los pobres que se benefician de estos servicios. La GENREN al movilizar inversores privados para sec- experiencia internacional sugiere que los subsidios tores y proyectos piloto. Sería importante selec- de servicios públicos deberían aplicarse a los usua- cionar con cuidado aquellos sectores que son más rios más vulnerables (subsidios impulsados por la propensos al financiamiento de APP y que no nece- demanda) en lugar de a todos los usuarios finales sitan un gran apoyo fiscal permanente. Por ejemplo, (subsidios impulsados por la oferta), como ocurre en Elementos clave para promover el financiamiento a largo plazo Recuadro 6.3: Mejoras crediticias: la Financiera de Desarrollo Nacional de Colombia La Financiera de Desarrollo Nacional (FDN) es un banco de desarrollo local que se creó en 2011 con el objeto de respaldar el ambicioso programa de APP para autopistas con cobro de peaje ( “acuerdos de concesión 4G” ). El Gobierno de Colombia ha adoptado varias medidas para fortalecer la capacidad institucional, el gobierno corporativo y la base de capital de la FDN mediante una recapitalización proporcionada por BMD. Estas medidas apuntan a que la FDN asuma una posición de liderazgo en el desarrollo de soluciones finan- cieras basadas en el mercado, en especial, mejoras del crédito y bonos para proyectos de infraestructura. En particular, la FDN está desarrollando mejoras del crédito principalmente mediante líneas de crédito y garantías de crédito parciales a fin de brindar un respaldo de liquidez en caso de que se produzcan dis- tintos supuestos durante el transcurso del proyecto (por ejemplo, costos de construcción que excedan lo contratado, demoras en la ejecución de garantías contingentes del Gobierno, diferencias en períodos de pago de tráfico reducido). Con estas garantías, la calificación de crédito de los bonos para proyectos de infraestructura planificados mejoraría a niveles aceptables para los inversionistas institucionales. Se es- tima que podrían tornarse una principal fuente de financiamiento para complementar aquel que otorgan los bancos. la actualidad. Como probablemente el ajuste de ta- pero podría poner en marcha experiencias piloto de rifas tenga un impacto social considerable, debería estructuras para la mejora del crédito, como garan- ser gradual y para determinados grupos. tías de crédito parciales, líneas de crédito, exposicio- nes subordinadas, estructuras de swap de monedas, d. Marcos legales y regulatorios estables. El riesgo etc. También debe analizarse el mérito de crear una político y regulatorio es uno de los temas que más institución de desarrollo específica en lugar de modi- preocupa a los inversores en infraestructura. El Go- ficar el mandato del BICE. El Gobierno también podría 167 bierno debería garantizar la certidumbre de sus obli- buscar garantías para sus obligaciones contractua- gaciones contractuales una vez que se lancen estos les de instituciones especializadas24 o BMD, ya que proyectos piloto. Esto significa cumplir con tales los BMD gozan de una mejor calificación internacio- obligaciones y eliminar los cambios en el marco legal nal que la Argentina, y su participación puede servir que tengan un impacto negativo en los inversores. para reafirmar a los inversores que los riesgos regula- torios, legales y políticos se gestionan de modo efec- Ecosistema financiero tivo. Un banco de desarrollo y el FGS podrían invertir en tramos secundarios a los tramos destinados a in- Un ecosistema financiero debería estar respaldado por versores privados locales. La Financiera de Desarrollo procedimientos de mejora crediticia a través de un ban- Nacional de Colombia es un ejemplo de una iniciativa co de desarrollo local o de BMD y por el fortalecimiento actual de mejora crediticia a través de un banco de del sistema financiero local. En el anexo 3 se muestra la desarrollo público (Recuadro 6.3). experiencia de los bancos de desarrollo locales y se des- taca la importancia de un mandato claro como comple- b. Sector bancario sólido y actividad de mercados de mento del sector privado, de un gobierno corporativo capitales locales e inversores locales. El Gobierno sólido y de una gestión de riesgos adecuada que garan- podría movilizar los recursos en el sistema banca- tice la efectividad. rio comercial local garantizando financiamiento a largo plazo en divisas fuertes mediante préstamos a. Procedimientos de mejora crediticia a través de de bancos estatales, lo cual permitiría a los bancos un banco de desarrollo local (Banco de Inversión y 24  Esto podría adoptar la forma de garantías de crédito par- Comercio Exterior —BICE— o cualquier institución ciales o de líneas de crédito para respaldar las obligaciones del que se haya creado recientemente y se especialice Gobierno en caso de insuficiencia de los ingresos del proyecto de- bido a la devaluación de la moneda o a las tasas de interés más en el financiamiento de infraestructura) o BMD. El allá de determinados límites, o si los precios de los intermediarios BICE es un banco pequeño (5% de activos bancarios) financieros no se ajustan en consecuencia. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Recuadro 6.4: Títulos garantizados por el Gobierno, Perú El Gobierno de Perú ha tenido resultados satisfactorios en cuanto a la promoción del financiamiento pri- vado a largo plazo para inversiones complejas en infraestructura mediante la emisión de innovadores GBS colocados en los mercados de capital nacionales e internacionales para financiar autopistas con cobro de peaje, instalaciones de saneamiento de aguas, hospitales y la línea de metro 2. El Gobierno introdujo la entrega de certificados de pago anual por obras (PAO) a los contratistas priva- dos como obligación irrevocable e incondicional del Estado de efectuar anualmente pagos expresados en dólares por hitos de construcción completados (por ejemplo, tramos del 10 % del proyecto total). El finan- ciamiento a largo plazo se obtiene mediante GBS respaldados por la titulización de los PAO (es decir, flujo de pagos respaldado por el Gobierno) y desvinculando los hitos completados de cualquier construcción futura o hito de desempeño del proyecto subyacente. La solidez de los GBS depende de que tengan un marco institucional integral y del historial de reconocimiento del Gobierno de sus obligaciones en el marco de un presupuesto para varios años. Este acuerdo se basa en que el Gobierno asuma la mayor parte del riesgo operativo y de construcción de los proyectos. En las condiciones de credibilidad que tenía Perú, fue necesario distribuir el riesgo entre el sector público y el privado de manera tan asimétrica. Sin embargo, con esto pudieron generarse las condiciones necesarias para una distribución más equitativa del riesgo, que el Gobierno peruano está en curso de evaluar. comerciales gestionar mejor sus activos y pasivos. adquiridos, principalmente, por el FGS y, en algunos Una vez que los bancos se encuentren en condicio- casos, por bancos comerciales. El banco de desarrollo nes de brindar financiamiento para la infraestruc- BICE otorga préstamos a 10 años en moneda extran- 168 tura, podría brindar a los inversores institucionales jera y nacional para financiar energía renovable y pue- un marco propicio, y proporcionar incentivos fiscales de cofinanciar inversiones grandes. El Gobierno podría para que los inversores institucionales nacionales e basarse en el actual mecanismo de fideicomiso para internacionales inviertan en fondos de deuda y ca- desarrollar aún más los Títulos respaldados por el Go- pitales para infraestructura y levantar los controles bierno (GBS). Con mecanismos de GBS que brinden y restricciones cambiarios sobre la repatriación de certidumbre a las futuras obligaciones del Gobierno capital y dividendos. Debe alentarse el desarrollo de (por ejemplo, autorización sobre ingresos tributarios seguros de vida, y la intervención del Gobierno en el futuros o cesión de impuestos futuros; o “aislamien- sector de los seguros debe eliminarse a fin de au- to” en cuentas de fondos en custodia de los ingresos mentar la confianza del mercado. recaudados en la divisa fuerte para reembolsar los tí- tulos), podrían atraerse inversores comerciales. Esta Las soluciones financieras para atraer financia- estructura también podría beneficiarse de estructu- miento privado comercial podrían aprovechar me- ras de mejora crediticia antes descritas. El recuadro canismos ya existentes. En los últimos años, el Go- 6.4 describe el caso de Perú, que ha tenido resultados bierno ha recurrido a fideicomisos para emitir títulos satisfactorios en lo relativo a facilitar el financiamien- en pesos en el mercado primario, con el objeto de to a largo plazo mediante títulos respaldados por el financiar proyectos específicos. Estos títulos fueron Gobierno. Elementos clave para promover el financiamiento a largo plazo Matriz de opciones de políticas a corto y mediano plazo Corto plazo (un año) Mediano plazo (dos a tres años) Condiciones Proceso en curso para desarrollar condiciones macroeconómicas estables, un historial preliminares para el de cumplimiento de contratos y un ecosistema financiero para el financiamiento a largo financiamiento a largo plazo. plazo Viviendas • Considerar optimizar y refocalizar el • Evaluar los pros y los contras de programa PRO.CRE.AR para aprovechar los mecanismos de indexación como el financiamiento otorgado por bancos herramienta de transición para dar nuevo comerciales. impulso al mercado del financiamiento para viviendas y si se pueden aplicar en ese momento las condiciones macroeconómicas fundamentales para un plan de indexación. • Desarrollar un marco legal y regulatorio para las cédulas hipotecarias. Infraestructura • Desarrollar una estrategia integral • Implementar un proceso de planificación para atraer financiamiento privado para programática de infraestructura para infraestructura, abordando la selección facilitar la identificación de proyectos de proyectos, la reducción del riesgo y los susceptibles de recibir financiación. mecanismos de financiamiento. • Ejecutar nuevos proyectos piloto de APP en sectores que no necesiten respaldo público permanente (por ejemplo, puertos). • Promover políticas de tarifas predecibles que reflejen los costos operativos y de mantenimiento. • Promover procedimientos de mejora crediticia, posiblemente a través de un banco de desarrollo especializado. • Implementar políticas conducentes 169 a inversiones de bancos comerciales y de inversores internacionales en infraestructura. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Anexo 1: Indicadores financieros de LAC-7 Gr fico A.6.1. Indic dor s fin nci ros d LAC-7 Primas seguro de vida (2013) Primas seguro de no vida (2013) 3.0 2.5 2.5 2.0 2.0 1.5 % del PIB % del PIB 1.5 1.0 1.0 0.5 0.5 0.0 0.0 Argentina Brasil Chile Colombia México Perú Uruguay Argentina Brasil Chile Colombia México Perú Uruguay Activos de fondos de pensiones (2013) Activos de fondos comunes de inversión (2013) 70 60 60 50 50 40 40 % del PIB % del PIB 170 30 30 20 20 10 10 0 0 Argentina Brasil Chile Colombia México Perú Uruguay Argentina Brasil Chile Colombia México Perú Uruguay Capitalización del mercado bursátil (2012) Coe ciente de volumen del mercado bursátil (2012) 140 80 120 70 100 60 50 80 % del PIB % del PIB 40 60 30 40 20 20 10 0 0 Argentina Brasil Chile Colombia México Perú Uruguay Argentina Brasil Chile Colombia México Perú Uruguay Fuente: FinStats 2015. Notas: Mediana regional. Elementos clave para promover el financiamiento a largo plazo Anexo 2: Riesgos relacionados con activos de infraestructura y principales recomendaciones del Instituto Internacional de Finanzas para abordarlos Cuadro A.6.1: Clasificación de riesgos relacionados con activos para infraestructura Categorías de Etapa de Etapa de Etapa de desarrollo Etapa de finalización riesgo construcción operación Cancelación de Revisión ambiental Duración del contrato permisos Cambio en la regulación de Aumento de costos Desmantelamiento tarifas previos a la construcción Renegociación del Transferencia de activos (proceso más largo para contrato Política y obtener permisos). Convertibilidad de la moneda regulatoria Cambio en los impuestos Aceptación social Cambio en el entorno legal o regulatorio Exigibilidad de contratos, garantías de préstamos y títulos Financiamiento Incumplimiento de la contraparte preliminar Riesgo de refinanciamiento Disponibilidad de financiamiento Liquidez Macroeconómica y comercial Volatilidad de la demanda/riesgo de mercado Inflación Tasas de interés reales Fluctuación del tipo de cambio 171 Gobierno y gestión del proyecto Medioambiente Viabilidad del proyecto Demoras en la Valor de terminación Déficit cualitativo construcción y distinto del estimado Técnica de la estructura costos que exceden Arqueológica física los contratados Tecnología y obsolescencia Fuerza mayor Fuente: OCDE. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Consejo del Instituto de Finanzas Internacionales para la gestión de activos e inversiones (junio 2014) Recomendaciones clave 1. Generar un mercado de infraestructura transparente y negociable, con una gama de vehículos de inversión que abarque una clase de activos definida. 2. Incrementar el acceso a información sobre inversiones en infraestructura a fin de facilitar la recolección de datos y promover la armonización y la estandarización. 3. Brindar un marco regulatorio de respaldo que evite desincentivos a las inversiones a largo plazo (por ejemplo, cargos de capital desproporcionados en relación con el riesgo). PRINCIPALES 10 OBSTÁCULOS AL FINANCIAMIENTO Y A LA INVERSIÓN A LARGO PLAZO EN INFRAESTRUCTURA OBSTÁCULOS POSIBLES SOLUCIONES ENTORNO COMERCIAL GENERAL Y NECESIDADES DEL MERCADO DE INFRAESTRUCTURA 1. Una clase de activos de infraestructura insuficientemente Una clase de activos de infraestructura transparente, desarrollada. Si bien se reconoce la necesidad de contar armonizada y accesible, con instrumentos de más larga con una gama de vehículos de inversión integral, la falta de duración, vincularía la demanda de tales inversiones con instrumentos apropiados, de estandarización y de mercados un gran caudal de capitales disponibles. Es fundamental, secundarios eficientes constituye un importante obstáculo por un lado, contar con leyes armonizadas en materia de para los inversores a largo plazo, al igual que los costos infraestructura y, por el otro, que se desarrollen mejores elevados —por ejemplo, para inversiones indirectas de fondos y prácticas en cuanto a documentación sobre garantías vehículos agrupados— y la falta de instrumentos de más larga y procedimientos de diligencia debida (por parte de duración. instituciones financieras internacionales y BMD). 2. Falta de transparencia y de flujo de información. Mejorar la manera en que se comparte la información y La heterogeneidad y complejidad de los proyectos de la divulgación como parte del desarrollo de un mercado infraestructura y la falta de datos accesibles no colaboran más eficiente y líquido. Una mejor recolección de datos 172 para que la inversión en infraestructura pueda aumentar de y establecimiento de parámetros para los proyectos modo significativo. La inversión en infraestructura también se mejorarían el acceso a la información; por ejemplo, una ve obstaculizada por la fragmentación de la planificación de base de datos sobre infraestructura que se encuentre proyectos entre los distintos niveles de gobierno. alojada en una institución multilateral y a la cual puedan acceder los inversores. En el caso de los mercados emergentes, el fortalecimiento de la capacidad puede ayudar a desarrollar proyectos de infraestructura. 3. Desajuste entre las opciones de inversión en infraestructura Las APP y las coinversiones, por ejemplo, BMD, pueden existentes y el perfil de riesgo de los inversores. Con un catalizar y canalizar mejor el capital privado. Si se menor riesgo de tolerancia posterior a la crisis, es posible produjeran mejoras en el crédito y los BMD tuvieran que los inversores prefieran invertir en proyectos de una mayor capacidad (con la colaboración del sector de reacondicionamiento, y no en instalaciones totalmente nuevas. seguros), la deuda por infraestructura resultaría más A menudo las operaciones son complejas, con calificaciones atractiva. crediticias relativamente bajas. En consecuencia, las asignaciones destinadas a infraestructura y otras inversiones a largo plazo suelen estar por debajo de la capacidad de los inversores y de la asignación deseada. 4. Incertidumbre en cuanto a políticas. Las inquietudes con Los marcos de políticas deberían propiciar más las respecto a los derechos de los inversores y acreedores, así inversiones a largo plazo. Los Gobiernos y las entidades como los posibles cambios en el marco regulatorio y de multilaterales deberían arriesgarse al igual que los políticas que pueden producirse con el correr del tiempo inversores privados. Debería establecerse y mantenerse pueden desalentar las inversiones a largo plazo. un conjunto de principios acerca de los derechos de inversores y acreedores. Podría ser útil recurrir a un mecanismo de arbitraje y resolución de disputas. Elementos clave para promover el financiamiento a largo plazo PRINCIPALES 10 OBSTÁCULOS AL FINANCIAMIENTO Y A LA INVERSIÓN A LARGO PLAZO EN INFRAESTRUCTURA (cont.) OBSTÁCULOS POSIBLES SOLUCIONES ENTORNO COMERCIAL GENERAL Y NECESIDADES DEL MERCADO DE INFRAESTRUCTURA 5. Ajustes en el sector bancario. Tanto los factores Brindar a los inversores institucionales medios que los ayuden regulatorios (incluidos los cambios incorporados a a mitigar el déficit en el financiamiento de infraestructura. partir de Basilea III) como los acontecimientos de la Algunas alternativas son las siguientes: un mayor desarrollo industria, que incluyen iniciativas en curso para el del mercado/clase de activo de infraestructura; mecanismos de desapalancamiento, han reducido la capacidad de los financiamiento como inversiones privadas o que no cotizan en bancos de brindar financiamiento a largo plazo para bolsa en deuda o capital de infraestructura; el delineamiento la infraestructura, en especial, en Europa (aunque la de etapas de infraestructura para inversiones dirigidas, y el capacidad de los bancos en la etapa de construcción fortalecimiento de la capacidad de inversores institucionales sigue siendo vital). locales del sector privado en mercados emergentes. 6. La falta de alineación entre el perfil de riesgo de Mejorar la comprensión del perfil de riesgo de los inversores los inversores a largo plazo y las medidas de políticas institucionales y la capacidad de inversión, a partir del trabajo diseñadas para estimular la inversión. Una comprensión ya realizado por instituciones como el G-30, el G-20, la OCDE, limitada del interés en asumir riesgos y las restricciones la Comisión Europea, el Consejo de Estabilidad Financiera, el respecto de la responsabilidad de distintos tipos de Banco Mundial y el FMI. Esto facilitaría el diseño de incentivos inversores a largo plazo son barreras que obstan a su de políticas apropiadas para la inversión a largo plazo. movilización como proveedores de financiamiento para infraestructura. DESAFÍOS REGULATORIOS Y DEL MERCADO FINANCIERO 7. Cargos de capital elevados sobre la inversión en Revisar la ponderación pertinente de los riesgos en cuanto a infraestructura. Muchos inversores consideran que estos los cargos de capital regulatorios, en especial, en el marco de cargos no son proporcionales a los riesgos reales y que Solvencia II, y la posible interacción de esos cargos con otras no tienen en cuenta la realidad del mercado, como las medidas e iniciativas regulatorias. Mitigar el efecto procíclico estadísticas de incumplimiento. de los cambios regulatorios que se están produciendo en la actualidad. 8. Objetivo a corto plazo. Si bien los inversores Continuar el establecimiento de marcos regulatorios y de 173 institucionales tienen la capacidad de mantener activos supervisión adecuados dentro de las jurisdicciones y entre durante períodos prolongados sin estar obligados a ellas, a fin de reducir la incertidumbre en materia de políticas vender, algunas políticas e iniciativas regulatorias y promover condiciones regulatorias estables que sean más pueden exigir un objetivo a más corto plazo, con lo cual propicias para las inversiones a largo plazo. En especial, se desalentaría la participación en financiamiento a largo la presión que el G-20 ejerció en 2014 para completar plazo. importantes reformas regulatorias debería ayudar a reducir la incertidumbre en esa área. 9. Falta de estandarización de los instrumentos de deuda. Es fundamental la estandarización internacional de Los instrumentos no estándares pueden impedir el flujo los instrumentos de inversión en infraestructura. Si se transfronterizo de capital y evitar que se comprendan e establecieran requisitos legales y operativos nacionales implementen cabalmente estándares internacionales. en común y procesos estandarizados de documentación y diligencia, sería más sencillo generar las características deseadas en las clases de activos. 10. Mercados de capital insuficientemente desarrollados. Un marco de políticas más contenedor, que incluya índices En especial en la eurozona y en los mercados de mercado transparentes y confiables, y la revitalización emergentes, esta falta de desarrollo sigue siendo un de los mercados de titulizaciones mediante la mejora de impedimento importante para lograr tener un mercado de su dinamismo y liquidez (incluidos bonos para proyectos/ infraestructura eficiente. infraestructura), contribuiría a una mayor participación de inversores institucionales. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Anexo 3: El papel de los bancos nacionales de desarrollo en el respaldo del financiamiento para infraestructura Por lo general, los bancos de desarrollo estatales se obren como complemento en lugar de sustitutos del crearon para alcanzar metas de desarrollo a largo plazo sector privado. abordando deficiencias del mercado vinculadas con el • Objetivos de sostenibilidad financiera para garan- sector financiero. En la práctica, el desempeño de mu- tizar la eficiencia y mitigar los gastos fiscales para chos de estos bancos en cuanto a la asignación de fon- el Estado. dos a sectores subatendidos ha sido poco convincente. • Mejorar la rendición de cuentas del directorio y Durante la crisis financiera mundial, algunos bancos facilitar el seguimiento del desempeño mediante la de desarrollo desempeñaron un papel contracíclico a definición de indicadores de desempeño clave. medida que el crédito privado caía; sin embargo, este • Cláusula de caducidad: cláusula de caducidad o al financiamiento no siempre se dirigió a los prestatarios menos una revisión pública periódica del desempeño que tenían más limitaciones y continuó luego de la re- del banco de desarrollo para garantizar que su man- cuperación de la economía, con lo cual se puso en duda dato aún es necesario. la efectividad de la política aplicada. • Gobierno corporativo sólido: Con respecto al financiamiento para infraestructura, según un análisis acerca de bancos de desarrollo en Mé- • Definición clara del papel que tienen los accionistas, xico, Polonia, Brasil, Perú, Sudáfrica, Colombia y la India, los miembros del directorio y la gerencia, así como el papel de estos bancos es pasar de un modelo de inter- separación de sus funciones para evitar conflictos vención directa a catalizar los recursos privados. Estas de intereses. El representante de los accionistas instituciones diversifican cada vez más su papel anterior debe estar claramente identificado, brindar pautas en virtud del cual otorgaban préstamos directos para amplias sobre políticas y designar a los miembros ahora mejorar el crédito y brindar refinanciamiento. del directorio. 174 • Designación transparente de miembros del direc- Para que un banco de desarrollo tenga resultados posi- torio independientes y selección de la administra- tivos es fundamental que cuente con mecanismos de di- ción superior por parte de los directores, a fin de seño apropiados, en especial, en entornos instituciona- reducir la vulnerabilidad política y la captación por les frágiles. El diseño de mejores prácticas debe incluir: grupos de intereses. No deben designarse ministros para que formen parte del directorio. • Un mandato claro y sostenible, de modo tal de evi- • Criterios explícitos para determinar las calificacio- tar los problemas que representan la asignación in- nes mínimas que debe cumplir cualquier miembro correcta de crédito y los préstamos otorgados por del directorio o de la administración superior. motivos políticos. Se recomienda elaborar un borra- • La gerencia brinda una visión estratégica para ga- dor de política sobre titularidad, en el que se reflejen rantizar que se cumplan los objetivos de las políticas prácticas comerciales firmes, un buen gobierno cor- y establece indicadores para realizar un seguimien- porativo y una neutralidad competitiva. to del desempeño. El desempeño del Directorio debe examinarse de manera independiente. • Preferiblemente, los mandatos deben estar estable- cidos en la ley que crea la institución a fin de resaltar • Sistemas adecuados de gestión de riesgo para la importancia de concentrarse en los objetivos de garantizar empresas sostenibles desde el punto de las políticas relativas a los bancos de desarrollo. vista financiero y obtener fondos de mercados sin • Fallas específicas del mercado: Los mandatos de- garantías explícitas del Gobierno. ben apuntar a completar los mercados abordando sus deficiencias. Deben concentrarse en sectores • Regulación y supervisión: Por lo general, la autori- estratégicos y establecer una posición apropiada dad responsable regula y supervisa a los bancos de para los bancos de desarrollo en relación con el sec- desarrollo más eficientes según los mismos están- tor privado, es decir, una en la cual dichos bancos dares que se aplican a cualquier otro banco. Elementos clave para promover el financiamiento a largo plazo Cuadro A.6.2: Papel de los bancos de desarrollo nacionales FINANCIAMIENTO MX PO BRA PE SA CO IN BANOBRAS BGK BNDES COFIDE DBSA FDN IIFCL De prop. estatal XO XO XO XO XO XO De prop. mixta XO Financiamiento estatal XO XO X XO X Financiamiento con bonos XO XO XO XO XO O XO PRODUCTOS MX PO BRA PE SA CO IN BANOBRAS BGK BNDES COFIDE DBSA FDN IIFCL Préstamos directos XO XO XO XO XO XO XO Préstamos conjuntos sector P. XO XO XO XO XO XO Mejora del crédito XO XO XO XO O XO XO Refinanciamiento XO XO XO O O XO XO Asesoramiento técnico XO XO Fuente: Banco Mundial. X = real, O = planificado. Bibliografía Gutiérrez, Eva, Heinz P. Rudolph, Theodore Homa y En- Banco Mundial, (2013), Global Financial Development rique Blanco Beneit, (2011), “Development Banks: Role Report: Rethinking the Role of the State in Finance, and Mechanisms to Increase Their Efficiency”, docu- Banco Mundial, ciudad de Washington. mento de trabajo 5729 sobre investigación de políticas, Banco Mundial, ciudad de Washington. 175 Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo 176 Mejorar la calidad de la educación 7. Mejorar la calidad de la educación Rafael De Hoyos Resumen E l estancamiento de los resultados de aprendizaje y las altas tasas de abandono escolar de Argen- 177 tina tendrán efectos negativos perdurables en la tasa de crecimiento del país y en su capacidad para reducir la pobreza e incrementar la movilidad social. La gestión deficiente del sistema educativo argentino, caracterizado por el uso escaso o nulo de pruebas es- tandarizadas como instrumento de diagnóstico y por la falta de una carrera profesional docente, permite ex- plicar, en parte, el estancamiento en los resultados de aprendizaje. Existen, por lo menos, dos opciones de política para abordar los desafíos a fin de mejorar los resultados de aprendizaje: i) reformular la prueba estandarizada de- nominada Operativo Nacional de Evaluación (ONE) y utilizar sus resultados como información de diagnós- tico para los planes de mejora escolar y para guiar la relación entre el Ministerio de Educación de la Nación (MEN) y los Ministerios Provinciales y ii) formular e im- plementar una carrera profesional docente que conten- ga criterios claros, transparentes y meritocráticos para el ingreso, la formación y la promoción de los docentes. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Objetivo cantidad de competencias y habilidades que se adquie- ren durante la etapa de formación de niños y jóvenes. Esta nota tiene por objeto identificar las principales De acuerdo con los mismos autores, los resultados del áreas que requieren mejoras dentro del amplio espectro aprendizaje medidos a través de pruebas estandari- de componentes que integran el sistema educativo de zadas, como la prueba del Programa Internacional de Argentina. En ella se describen cuestiones que resultan Evaluación de los Alumnos (PISA) de la Organización útiles como elementos que se deben tener en cuenta al para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OC- momento de formular políticas de educación que per- DE)1, miden adecuadamente estas competencias y ha- mitan modificar la estructura del sistema educativo bilidades. Hanushek y Woessmann (2012) demuestran a fin de mejorar la calidad de los servicios educativos. que un aumento de 100 puntos en la prueba PISA gene- La nota comienza con una descripción de los que son, ra un incremento de por lo menos 1,74 puntos porcen- en nuestra opinión, los principales desafíos del sistema tuales en el crecimiento anual a largo plazo del produc- educativo: el estancamiento en los resultados de apren- to interno bruto (PIB) per cápita. dizaje de los alumnos, las elevadas tasas de abando- no en el ciclo orientado de la escuela secundaria y la En Argentina, como en otros países de América Lati- escasa relación entre las competencias adquiridas en na, los resultados de aprendizaje son inferiores a lo la escuela y las que se requieren en el mercado laboral. que esperaríamos dados sus niveles de PIB per cápi- A continuación se plantean las razones por las cuales ta, lo cual pone en riesgo las perspectivas de desarro- el próximo Gobierno debería priorizar las políticas para llo a largo plazo del país. Aunque, durante el período mejorar los resultados en áreas básicas como mate- comprendido entre los años 2000 y 2012, la región en máticas, lengua y ciencias. En la segunda sección se su conjunto registró avances en los resultados medi- analiza la principal causa del mal desempeño en los re- dos por la prueba PISA, estos todavía son marcada- sultados de aprendizaje en Argentina: una gestión defi- mente inferiores al promedio de la OCDE (Gráfico 7.1). ciente del sistema educativo que se caracteriza por la Sin embargo, mientras que en otros países de la región falta de objetivos claros y cuantificables, instrumentos la tendencia a largo plazo es positiva —medida por la inadecuados de seguimiento y rendición de cuentas; y prueba PISA—, los puntajes de Argentina se mantuvie- 178 ausencia de una carrera profesional docente. La última ron constantes o disminuyeron levemente entre 2000 sección contiene un conjunto de recomendaciones de y 2012 (Gráfico 7.1). El estancamiento en el aprendiza- política para abordar estos desafíos y así mejorar la ca- je observado entre jóvenes argentinos tendrá efectos lidad de los servicios educativos en el país. perdurables en los niveles de ingresos futuros del país. Por ejemplo, entre 2000 y 2012, en Chile se registró un aumento de 39 y 35 puntos, respectivamente, en los Los desafíos del sistema resultados en lengua y matemáticas; durante el mis- educativo de argentina mo período, en Argentina se produjo una disminución de 22 puntos en lengua y ningún avance en matemáticas. El estancamiento en los aprendizajes y las altas tasas de Si los resultados del aprendizaje de Argentina hubieran abandono escolar de Argentina tendrán efectos negativos evolucionado como los de Chile, el crecimiento anual del perdurables en el potencial de desarrollo del país. PIB per cápita podría ser 0,7 puntos porcentuales más elevado. Una simple proyección muestra que, si los pun- El capital humano es uno de los principales factores tajes de las pruebas de Argentina hubieran aumentado determinantes de la productividad, y el motor del como los de Chile entre 2000 y 2012, en 2030 el PIB per crecimiento económico a largo plazo. Proporcionar cápita en Argentina sería US$ 1.300 más alto. acceso universal al sistema educativo es una condi- ción necesaria para el desarrollo equitativo del capital 1  La prueba PISA de la OCDE es una prueba estandarizada que humano. No obstante, como se señala en Hanushek se utiliza para evaluar a los alumnos de 15 años en tres áreas: y Woessmann (2008), los años de escolaridad, por sí matemáticas, lectura y ciencia. El contenido de la prueba PISA no está relacionado con el plan de estudio de ningún sistema educa- solos, no conducen a la formación de capital humano, tivo concreto; evalúa la capacidad de los alumnos para aplicar sus el incremento en productividad y el crecimiento econó- conocimientos y competencias para resolver problemas. La prue- ba PISA correspondiente a cada área se construyó con un puntaje mico a largo plazo. Lo que genera una relación positi- promedio de 500 puntos y una desviación estándar de 100 puntos va entre la educación y el crecimiento económico es la entre los países de la OCDE en el año 2000. Mejorar la calidad de la educación Gr fico 7.1: T nd nci s n los r sult dos d l Gr fico 7.2: R l ción ntr los punt j s prom dio pr ndi j : L ctur (2000-12) d l pru b PISA (l ctur ) l movilid d int r n r cion l (2009) Más movilidad 530 550 FIN KOR Polonia CAN 510 Puntaje promedio de la prueba OCDE 500 DEU USA 490 470 450 CHL 450 URU Mejor desempeño Chile MEX TTO COL 430 México 400 IDN BRA ARG 410 Brasil PAN PER 390 Argentina 350 370 300 350 2000 2006 2009 2012 10 20 30 40 50 Efecto de la situación socioeconómica en los puntajes de la prueba de lectura Fuente: PISA de la OCDE. Fuente: Ferreira y otros (2013). Persisten grandes disparidades en los resultados de Gr fico 7.3: T s s d r du ción d l scu l aprendizaje, que perpetúan las desigualdades exis- s cund ri ntr l rupo d l d d corr spondi nt tentes e impiden la movilidad social y la reducción l r do, fin s d l déc d d 2000 de la pobreza. Argentina es el país de América Lati- 80 73 na donde el hogar de origen incide en mayor grado en 70 65 los futuros resultados de aprendizaje. Según Ferreira 60 57 54 y otros (2013), el efecto de la condición socioeconó- 50 46 46 mico en los puntajes de la prueba PISA en Argentina 42 40 179 es el mayor de la región y fue uno de los más elevados 30 entre todos los países que participaron en la prueba en 2009 (Gráfico 7.2). De acuerdo con los autores, el efec- 20 to de la condición socioeconómica en los puntajes de 10 la prueba es producto de la estratificación, en donde 0 Chile Perú Argentina Colombia Brasil ALC México los alumnos con antecedentes similares asisten a dos tipos de escuelas: privadas o públicas. En Argentina, Fuente: Bassi, Busso y Muñoz (2013). este proceso se pone de manifiesto en el aumento de la matriculación en las escuelas privadas, que en 2013 ascendió al 25% de la matrícula total en la enseñan- en particular en la enseñanza preescolar, la propor- za primaria (Naradowski y Moschetti, 2014). Mientras ción de alumnos del ciclo orientado de la educación que en el año 2000 la diferencia en los puntajes de secundaria (grados 10, 11 y 12) que abandona la es- la prueba PISA de lectura entre las escuelas privadas cuela todavía es significativa. De acuerdo con las es- y públicas fue de 79 puntos (480 y 401, respectiva- tadísticas oficiales de MEN, cerca de la mitad de los mente), para 2012 esta diferencia había aumentado alumnos que se matriculan en el ciclo orientado no lo a 88 puntos (460 y 372, respectivamente). terminan (Dirección Nacional de Información y Eva- luación de la Calidad Educativa, 2013). Si bien las ta- Aunque el sistema ha logrado importantes objeti- sas de graduación todavía son superiores al promedio vos en materia de universalización de la enseñanza regional (Gráfico 7.3), cerca de la mitad de los jóvenes preescolar, la educación primaria y el primer ci- argentinos no termina la escuela secundaria, razón clo de la educación secundaria, las altas tasas de por la cual las tasas de abandono constituyen uno de abandono del ciclo orientado de la escuela secun- los desafíos más importantes en el sistema educa- daria aún plantean un desafío. A pesar de los logros tivo. Como se señala en de Hoyos, Rogers y Székely recientes en términos de acceso al sistema educativo, (2015), el abandono escolar a temprana edad tiene Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo efectos laborales permanentes que se traducen en Posibles causas de los bajos una menor capacidad de inserción laboral y salarios resultados del aprendizaje más bajos. Por otra parte, bajo ciertas condiciones, el abandono escolar a temprana edad puede acrecentar Gestión deficiente del sistema educativo la probabilidad de que los jóvenes participen en acti- argentino vidades delictivas y otras conductas de riesgo. En el marco de la Ley de Educación Nacional de 2006 Las competencias adquiridas por los que terminan se establecen las responsabilidades de los ministe- la escuela secundaria no son pertinentes para sa- rios de educación provinciales (MEP) y del MEN y se tisfacerlos requerimientos del mercado laboral. Se- sientan las bases para consolidar la estructura de gún Bassi, Busso, Urzúa y Vargas (2012), en Argentina gestión del sistema. Las provincias tienen la respon- la mitad de los empleadores considera que el conjunto sabilidad de proporcionar todos los servicios educa- de programas de educación secundaria es deficiente. tivos, excepto los de educación superior. El MEN tiene Si bien a partir de 2009 se establecieron intervencio- la responsabilidad de proporcionar a las provincias la nes del lado de la demanda que consisten en trans- asistencia financiera y técnica necesaria para mejorar ferencias monetarias a jóvenes que asisten al ciclo la calidad del sistema. Dado que la mayor parte del pre- orientado de la escuela secundaria, no se han regis- supuesto de los MEP se asigna a salarios, tienen poco trado reducciones significativas en las tasas de aban- margen para llevar a cabo intervenciones orientadas a dono escolar. Este aspecto, y la percepción generali- aumentar la calidad de la educación. Por el contrario, el zada entre los jóvenes de que la calidad es baja y no MEN dispone de flexibilidad para utilizar su presupues- es pertinente para alcanzar sus objetivos en el futuro, to, así como de un marco jurídico propicio para estable- parecen indicar que el problema del abandono escolar cer objetivos nacionales, para supervisar la ejecución de está relacionado con un modelo de ciclo orientado que las responsabilidades asignadas a diversas autoridades debe ser reformado. (los MEP y las escuelas) y para asignar a las provincias los recursos y la asistencia técnica que estas necesitan Las altas tasas de abandono escolar y la falta de para mejorar la calidad de los servicios educativos. Del 180 pertinencia para el mercado laboral son deficien- presupuesto total de alrededor de US$ 18.000 millo- cias importantes del sistema educativo de Ar- nes asignado a la educación pública en 2011, los MEP gentina; sin embargo, es recomendable centrar la ejecutaron el 70%, y el MEN desembolsó el resto. De la atención en mejorar los resultados de aprendizaje. suma total que desembolsan los MEP, el 95% se destina Primero, de acuerdo con los datos para otros países a salarios, rubro que incluye a los docentes y personal de la región, el abandono escolar es resultado de un administrativo, por lo cual solo resta un 5% que se des- largo proceso que incluye fracasos académicos siste- tina a gastos discrecionales para abordar cuestiones no máticos. En otras palabras, generalmente el aban- salariales relativas al acceso y la calidad. En el caso del dono está precedido de reprobación, ausentismo y presupuesto del MEN (US$ 5.400 millones), alrededor la repetición de grados (Rogers y otros, 2015). Por lo del 60% (US$ 3.200 millones) se destina a las univer- tanto, la mejora de la calidad de los servicios educa- sidades, el 13% (US$ 702 millones) se transfiere a las tivos podría tener un impacto positivo en las tasas provincias para suplementar los salarios docentes y el de graduación de la secundaria. Segundo, mejorar resto (US$ 1.400 millones, que representan casi el 8% las tasas de graduación de la escuela secundaria sin del presupuesto público total asignado a educación) se proporcionar a los graduados las competencias cog- invierte en infraestructura, equipamientos y políticas nitivas y socioemocionales básicas para la inserción de educación prioritarias para el MEN (Cuadro 7.1). con éxito en el mercado laboral no aborda totalmente el problema del desempleo juvenil y la baja produc- Desde la aprobación de la Ley de Financiamiento Edu- tividad laboral. Tercero, las autoridades educativas cativo de 2006, Argentina aumentó el gasto en edu- reconocen, y la sociedad en su conjunto demanda, el cación del 4,5% del PIB a cerca del 6% en 2012. Du- derecho universal a servicios de educación, pero este rante la última década, en la política de educación se debe ampliarse a fin de incluir el derecho universal a puso el acento en aumentar el suministro de insumos servicios de educación de alta calidad. escolares, como, por ejemplo más docentes, mejoras en infraestructura y distribución de computadoras por- Mejorar la calidad de la educación Cuadro 7.1. Asignación presupuestaria, educación pública (millones de dólares estadounidenses de 2011) Salarios Gastos no salariales Total MEN US$ 700 US$ 4.700 US$ 5.400 (3.8) (26) (30) MEP US$ 12.000 US$ 600 US$ 12.600 (66) (3.3) (70) Total US$ 12.700 US$ 5.300 US$ 18.000 (70) (30) Nota: Información proporcionada por la Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa del MEN. Las cifras están ex- presadas en miles de millones de dólares estadounidenses corrientes. Los valores entre paréntesis indican el porcentaje del presupuesto total para educación pública. tátiles (netbooks). Según datos del MEN, entre 2005 y tro y el aprendizaje de los alumnos. En general, el aná- 2013, el número de docentes en los niveles primario y lisis estadístico incluido en De Hoyos, Holland y Troiano secundario aumentó un 19% y un 31%, respectivamen- (2015) indica que el hecho de aumentar la disponibilidad te. Durante el mismo período, el número de alumnos en de insumos educativos, en sí mismo, no es suficiente la escuela primaria se mantuvo constante y, en el nivel para mejorar los niveles de aprendizaje o los logros de secundario, aumentó marginalmente; en consecuencia, los alumnos.2 se registró una razón de 11 alumnos por docente, por mucho la más baja de la región. Además del aumento La baja eficiencia del sistema educativo a la hora de en el número de docentes, según Bezem, Mazzadra y transformar los insumos en resultados de aprendi- Rivas (2012), entre 2003 y 2012 los salarios docentes zaje está relacionada con una estructura de gestión aumentaron un 75% en términos reales. Las diferencias deficiente. El sistema se caracteriza por la ausencia de que existían antes de 2006 entre las escuelas públicas un claro objetivo común a todos los agentes (autorida- y las privadas en lo referente a insumos, como el núme- des nacionales, autoridades provinciales, directores de 181 ro de alumnos por maestro, la proporción de docentes escuelas, docentes, alumnos y padres), falta de claridad con educación terciaria y el acceso a computadoras, se en la responsabilidad de cada uno de ellos para alcanzar habían reducido o incluso eliminado en 2012 (Albornoz el objetivo común, y un ineficaz sistema de seguimien- y otros, 2015). to y evaluación (Becerra, España y Fiszbein, 2003). Si no se pone el acento en el aprendizaje de los alumnos A pesar del desempeño económico favorable y del au- y no se dispone de instrumentos para realizar un se- mento considerable en los recursos destinados a edu- guimiento de su desempeño, los padres (y el conjunto cación, entre 2006 y 2012 solo se registra una mejora de la sociedad) difícilmente podrán exigir rendición de marginal en los resultados de aprendizaje. Los datos cuentas al sistema educativo. En ausencia de metas de internacionales indican que las políticas educativas que aprendizaje claras y medibles, los efectos sobre la cali- se focalizan en la provisión de insumos no son eficaces dad educativa derivados de un aumento de los recursos para mejorar los resultados del aprendizaje (Hanushek, invertidos en educación son, en el mejor de los casos, 2003). El análisis de las cuatro rondas de PISA en las que muy limitados. participó Argentina indica que la evolución de los punta- jes de las pruebas obedece casi totalmente a cambios La falta de profesionalización de la carrera en la capacidad del sistema para transformar los insu- docente limita la calidad de la enseñanza mos educativos en resultados de aprendizaje (efectos de eficiencia) y que pocos efectos de aprendizaje pueden Los docentes constituyen el insumo escolar más atribuirse a cambios en los insumos (De Hoyos, Holland importante en la función de producción educativa. y Troiano, 2015). En otras palabras, no se trata de cuán- tos recursos se asignen al sistema sino la manera en 2  Este resultado no se debe interpretar como una prueba de que que estos se utilicen para mejorar la calidad. El mismo la inversión en educación a través de un aumento de los insumos análisis permite establecer que no existe una correlación no es algo deseable. Por el contrario, proporcionar insumos edu- cativos es una condición necesaria para prestar servicios de alta significativa entre la proporción de alumnos por maes- calidad pero, desafortunadamente, no es suficiente. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Gr fico 7.4: C d n d r sult dos duc tivos Gracias a la mayor disponibilidad de recursos, el nú- función d producción duc tiv n su form mero de docentes en el sistema educativo argentino aumentó considerablemente; sin embargo, su calidad no mejoró. En 2012, en Argentina ya existía una pro- Conocimiento de los contenidos del profesor porción de 11 alumnos por profesor en la escuela se- Práctica del profesor cundaria, mientras que en Perú la proporción era de 19 en el aula Capacidad y motivación alumnos, en Chile de 22, en Colombia de 27 y en México del profesor Resultados de 30 (OCDE, 2013). Sin embargo, como se señala en del Características Bruns y Luque (2014), lo importante para mejorar los aprendizaje de los estudiantes de los resultados de aprendizaje no es la cantidad sino la cali- estudiantes dad de los docentes: el conocimiento de los contenidos, las competencias pedagógicas y la motivación (como Características de la escuela se resume en el Gráfico 7.4). Actualmente, Argentina no cuenta con políticas nacionales que tengan por obje- to: i) proporcionar incentivos a los mejores estudiantes Fuente: Bruns y Luque (2014). para que ingresen a la profesión docente, ii) garantizar que los graduados de institutos de formación docente Como se observa en el Gráfico 7.4, tomado de Bruns y tengan un nivel mínimo de calidad, iii) impartir forma- Luque (2014), el vínculo entre los docentes y el apren- ción pertinente a los docentes en servicio y iv) crear in- dizaje de los alumnos se da a través del conocimiento centivos necesarios para propiciar una mejora continua de los contenidos, las competencias pedagógicas y la tanto de los docentes como de los alumnos. motivación de los maestros. Estas características de- terminan la interacción del docente y los alumnos en el aula, que transforma los insumos educativos en re- Opciones de políticas sultados de aprendizaje. “Todos los elementos del gasto de un sistema educativo, desde la formulación de los Reformular la prueba estandarizada ONE y 182 planes de estudio hasta la construcción de escuelas, la utilizar sus resultados como información de adquisición de libros y los salarios de los maestros, se diagnóstico para los planes de mejora escolar combinan en el momento en que un docente interac- túa con los alumnos en el aula” (Bruns y Luque, 2014). El aumento de la disponibilidad de pruebas estandari- El proceso de aprendizaje ocurre dentro de un contexto zadas en muchos países de América Latina ha puesto concreto: la condición socioeconómica del alumno y las los resultados de aprendizaje en el centro del debate características de la escuela. educativo. Mejorar dichos logros es la prioridad en Bra- sil, Chile, Colombia, México y Perú, por mencionar solo Los países de la región que han logrado mejorar los algunos países. En México, por ejemplo, se asignan re- resultados del aprendizaje, como Chile y Perú, han cursos a las escuelas que participan en programas para implementado o están en vías de implementar una fortalecer la autonomía de gestión teniendo en cuenta carrera profesional docente. En el marco de una ca- las tasas de retención y las variaciones anuales en los rrera profesional se definen los criterios que regulan el resultados de la prueba estandarizada. En Chile, se lleva ingreso, la promoción, la formación y la permanencia en a cabo un seguimiento de los resultados de aprendizaje la profesión docente. En ese contexto, la carrera docen- en escuelas desfavorecidas y se asigna asistencia técni- te con estas características mejora la transparencia y ca para mejorar su desempeño a través del programa de la rendición de cuentas en el uso de los recursos públi- subvención preferencial. Argentina, sin embargo, parece cos, y se crea un sistema de sanciones y recompensas ser una excepción a la tendencia general en América La- basado en el mérito. Cuando se combina con un sólido tina. Los resultados de la prueba estandarizada ONE se sistema de evaluación, la carrera docente permite me- publican dos años después de su implementación y se jorar la calidad de la enseñanza (el conocimiento de los basan en una muestra (excepto los correspondientes al contenidos, las competencias pedagógicas y la moti- último año del secundario), y tienen un impacto escaso vación) y, consiguientemente, mejora los resultados de o nulo en el debate público, la formulación de políticas aprendizaje de los alumnos. educativas y los planes de mejora escolar. Mejorar la calidad de la educación El uso de los resultados de las pruebas estandari- Formular e implementar una carrera profesional zadas como instrumento de diagnóstico podría ser docente suficiente para mejorar los resultados del apren- dizaje. Recientemente, el MEN publicó el índice de Es preciso aplicar una estrategia homogénea y co- mejora de la educación secundaria (IMESA), un índice herente para aumentar la calidad de la enseñanza a nivel de cada escuela en el que se combinan los a través de la implementación de una carrera profe- resultados de la prueba ONE en el último grado de la sional docente en Argentina. En la región y en otros secundaria y las tasas de graduación. Una alternati- países se está recabando un cúmulo creciente de datos va de política con un costo relativamente bajo, tanto que indican que la carrera profesional docente es una en términos monetarios como políticos, sería refor- opción de política eficaz para mejorar los los resultados mular ONE de manera que se base en un censo en los de aprendizaje. Sobre la base del éxito de las reformas primeros grados, por ejemplo en tercer y sexto grado. que se realizaron para formular e implementar la carre- El censo podría evaluar los mismos grados cada año ra profesional docente en México y Chile, toda política a fin de realizar comparaciones en el tiempo, y devol- orientada a mejorar la calidad de la enseñanza debería ver los resultados a todas y cada una de las escuelas contener los siguientes elementos clave: del sistema, pocos meses después de haber aplicado la prueba. Los datos obtenidos recientemente en Pa- 1. Reglamentación, supervisión y evaluación de los kistán (Andrabi y otros, 2014) y en México (De Hoyos, institutos de formación docente. La elaboración de García y Patrinos, 2015) indican que el uso de los re- un marco regulatorio eficaz para mejorar la calidad sultados de pruebas estandarizadas como un instru- en las escuelas normales y los institutos de forma- mento diagnóstico para elaborar planes de mejora ción docente y generar datos más adecuados es una escolar puede ser una medida eficaz para incremen- condición necesaria para mejorar la calidad de los tar los resultados de aprendizaje de los alumnos. Las graduados. Asimismo, la selección de los profesores provincias de La Rioja y Salta ya están aplicando y encargados de formar a los futuros docentes (es evaluando el impacto de este tipo de intervenciones decir, los que enseñan en los institutos de forma- con resultados preliminares muy alentadores que ción docente) debe ser especialmente competitiva, 183 pueden aportar información relevante para formular transparente, basada en los méritos y rigurosa en una política nacional. todas las provincias. 2. Selección de los docentes a través de un proce- La actual organización institucional del sistema so basado en los méritos que permita identificar de educación pública permite formular e imple- las competencias de los candidatos (“concurso mentar un “enfoque basado en resultados”. El MEN de oposición”). La aplicación de un proceso de se- podría asignar a los MEP recursos que representen lección basado en los méritos para la contratación casi el 8% del presupuesto total de educación, sobre de maestros es, ciertamente, uno de los elementos la base de dos criterios: 1) la equidad, que capta las más importantes de toda carrera profesional do- condiciones exógenas, como el número de alumnos y cente pues determina, en gran medida, la calidad de el nivel de pobreza de cada provincia, y 2) la eficien- la enseñanza durante toda la carrera. cia, que se deriva de variables endógenas, como la 3. Inclusión de un período de inducción o preparación implementación de la carrera docente, la tasa de re- como requisito para ejercer la profesión. Los sis- tención e incluso los resultados de aprendizaje. Esta temas que tienen el mejor desempeño a nivel mun- estrategia solo es posible si el MEN decide crear un dial no permiten que los graduados recientes de es- sistema de evaluación de la educación transparente cuelas normales se hagan cargo totalmente de los y basado en un censo, que pueda proporcionar a los alumnos. La implementación de un período de for- MEP y las escuelas los instrumentos necesarios para mación posterior a la graduación, por ejemplo de un identificar sus principales desafíos. El MEN podría año, puede mejorar marcadamente la calidad de la complementar esta estrategia con asistencia téc- enseñanza (Marcelo y Vaillant, 2009). nica a las provincias más vulnerables, que podrían 4. Creación de una carrera profesional atractiva. tener limitaciones en su capacidad de implementar Los docentes deben tener incentivos para mantener programas complejos. actualizados sus conocimientos y competencias y centrarse en el objetivo de todo sistema educativo: Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo aumentar los resultados de aprendizaje de los alum- colar y la pertinencia. Este tipo de reforma curricular nos. Por lo tanto, la remuneración de los docentes, permitiría crear un modelo pedagógico que proporcio- además de ser el resultado de la acumulación de ne las competencias que se requieren en una sociedad años de experiencia, debería incluir aspectos tales basada en los conocimientos. Un enfoque basado en como las horas de formación, el ausentismo y eva- competencias en el ciclo superior de la escuela secun- luaciones de los directores de escuelas, los alumnos daria, en cuyo marco se ponga el acento en desarrollar y los pares. Una condición necesaria para establecer competencias cognitivas y socioemocionales, permi- una carrera profesional atractiva es contar con un tiría crear condiciones favorables para evitar que los sistema bien definido y transparente de evaluación alumnos, en particular los más vulnerables, abandonen de los docentes y los alumnos. la escuela y también podría proporcionar las competen- 5. Refuerzo de la formación de los docentes en el cias que se requieren en el mercado laboral, facilitando ejercicio. El Gobierno debería elaborar un sistema así la transición entre la escuela y el trabajo. de formación permanente de los docentes, con én- fasis en el dominio de las metodologías pedagógi- Si el objetivo de las autoridades educativas es mejo- cas, el reconocimiento de las características de los rar los resultados de aprendizaje de los alumnos —un alumnos y la actualización de los contenidos de las mandato del sistema educativo —, para alcanzarlo es propias disciplinas. necesario que existan dos condiciones: i) movilizar a la opinión pública en torno a la importancia de la calidad En países federales como Argentina, el MEN tiene la educativa para el desarrollo de largo plazo de Argentina responsabilidad de crear las condiciones institucio- y ii) generar las condiciones institucionales que permi- nales para que los MEP implementen la carrera pro- tan garantizar la evaluación objetiva, confiable y trans- fesional docente. Dado que el proceso de contratación parente del desempeño de los alumnos. Esto es válido de docentes es una prerrogativa de los MEP, el MEN po- independientemente de la intervención concreta que las dría desempeñar un papel importante en la formulación autoridades decidan llevar a cabo, pero es especialmen- de la carrera profesional docente, incluida la definición te pertinente si la intervención afecta intereses crea- de parámetros nacionales para la enseñanza, la elabo- dos, como las condiciones laborales de los docentes. 184 ración de un examen nacional de competencia docen- Un primer paso en esta dirección consiste en trabajar te basado en los parámetros y un sistema nacional de en colaboración con el Gobierno nacional, los Gobiernos evaluación de los docentes. A fin de crear los incentivos provinciales y la sociedad civil para ubicar el tema de la adecuados para implementar la carrera profesional, el calidad de la educación en el centro del debate sobre el MEN podría asignar los “suplementos salariales docen- desarrollo de la Argentina. tes” a las provincias teniendo en cuenta su grado de adhesión a la carrera profesional docente. Como lo pre- senta el Cuadro 7.1, los suplementos salariales docen- Bibliografía tes representaron el 4% del presupuesto total en 2011, es decir, un porcentaje lo suficientemente elevado como Abornoz, F., Furman, ME. EF. Podestá, P.Razquín, P. para crear los incentivos necesarios sin ninguna conse- Warnes (2015), “Diferencias educativas entre escuelas cuencia fiscal3. privadas y públicas en Argentina”, documento de tra- bajo no. 123, Universidad de San Andrés, Buenos Aires, Se podrían llevar a cabo otras intervenciones más Argentina. específicas para complementar y reforzar las dos op- ciones de políticas antes mencionadas. Por ejemplo, Andrabi, T., J. Das y A. I. Khwaja, “Report Cards: The la evidencia en Brasil, Chile y México indica que una re- Impact of Providing School and Child Test Scores on forma del plan de estudio del ciclo superior de la escuela Educational Markets”, Serie de documentos de trabajo secundaria, que se aparte del modelo pedagógico con rwp14-052, Harvard University, John F. Kennedy School enfoque enciclopédico y se oriente hacia un enfoque ba- of Government. sado en competencias, puede mejorar la retención es- Bassi, Marina, Matías Busso, Sergio Urzúa y Jaime Var- 3  Suponiendo, en forma poco realista, que el MEN podría modifi- gas, (2012), “Desconectados: Habilidades, educación y em- car la manera incondicional en que se distribuyen los suplementos salariales. pleo en América Latina”, IDB Publications (libros), Banco Mejorar la calidad de la educación Interamericano de Desarrollo, Washington, DC, número Marcelo, C y D. Vaillant, (2009), “Desarrollo profesional 79504. docente. ¿Cómo se aprende a enseñar?”, Narcea Edicio- nes, Madrid. Bassi, M., Matías Busso y Juan Sebastián Muñoz, (2013), “Is the Glass Half Empty or Half Full? School Enrollment, Narodowski, M. y Moschetti, M., 2014, “El crecimien- Graduation, and Dropout Rates in Latin America”, IDB to de la matrícula en la educación escolar argentina Publications (documentos de trabajo) 83020, Banco In- 2003-2013: entre la privatización y el estancamiento”, teramericano de Desarrollo. Documento de Trabajo, Escuela de Gobierno/Educación, Universidad Torcuato Di Tella. Becerra, M., España, y A. Fiszben, (2003), “Estrategias para la eficiencia del gasto en la educación pública de OCDE, 2013, “PISA 2012 Results: What makes schools Argentina: Enfoques sobre la eficiencia del gasto en successful? Resources, policies and practices”, Organi- educación básica en Argentina”, documento de trabajo zación para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, 26318, Banco Mundial. París. Bezem, Mazzadra y Rivas, (2012), “Monitoreo de la Ley de Educativo”, CIPPEC, Buenos Aires. Bruns, B. y J. Luque, (2014), Building Better Teachers in Latin America and the Caribbean: New Evidence on Strate- gies for Teacher Quality and Student Learning, World Bank Publications, Washington, DC. De Hoyos, R., V. García y H. Patrinos, (2015), “The Im- pact of an Accountability Intervention with Diagnostic Feedback: Evidence from Mexico”, documento de traba- 185 jo sobre investigaciones relativas a políticas del Banco Mundial 7393, Washington, DC. De Hoyos, R., P. Holland y S. Toiano, (2015), “Unders- tanding the Trends in Learning Outcomes in Argentina between 2000 and 2012”, manuscrito inédito, Banco Mundial. De Hoyos, Rogers y Székely, (2015), “Out of School and out of Work. Risk and Opportunities for Latin America’s Ninis”, World Bank Publications, Washington, DC. Hanushek, E.A., (2003), “The Failure of Input-Based Po- licies”, En The Economic Journal, 113 (febrero), F64–F98. 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La logística en Argentina: Mirando hacia el futuro Gregoire Gauthier, Daniel Saslavsky, María Florencia Millan y José Barbero Resumen A unque Argentina tiene un mejor desempeño lo- gístico que algunas otras economías de Améri- ca Latina, está rezagada en comparación con economías más desarrolladas: los costos de logística 187 han aumentado marcadamente durante la última dé- cada y en la actualidad son entre 40% y 50% más ele- vados que el promedio de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), y son mayores que los de otras economías emergentes y países exportadores de productos agrícolas que com- piten con ella. Tres factores influyen en el desempeño logístico: la infraestructura y los servicios de transporte, la or- ganización y el funcionamiento de las actividades logísticas, y la administración de las fronteras. En lo referente a la infraestructura y los servicios de trans- porte, los principales desafíos están relacionados con el estado y el desarrollo de la red vial y la subutiliza- ción del potencial de transporte ferroviario. En cuanto al funcionamiento de las actividades logísticas, la pla- nificación del transporte y la logística aún es deficien- Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo te a nivel nacional, a pesar de las recientes iniciativas Objetivo y marco de esta nota alentadoras. En el ámbito del sector privado, también se considera que es fundamental fortalecer la capa- La importancia de una logística eficiente cidad de las pymes para optimizar su logística. Con respecto a la administración de las fronteras, las difi- Para mejorar la competitividad económica, el co- cultades que plantean los procedimientos de aduanas mercio, la productividad y, en última instancia, el menoscaban la eficacia del comercio. crecimiento es fundamental promover una logísti- ca eficiente. Los costos de logística son elevados en Desde el punto de vista de la logística de carga, las Argentina y el sistema logístico carece de eficiencia, perspectivas de la economía argentina muestran un es- lo que genera dificultades para exportar y también cenario en el que el país continúa exportando cereales para tener acceso a los mercados internos. Los cos- y oleaginosas junto con otros productos primarios e in- tos de logística del país, que representan aproxima- dustriales de mayor valor agregado, y en el que el con- damente entre el 12% y el 16% del producto interno sumo interno sigue aumentando. Estas perspectivas bruto (PIB), son similares a los de otros países de sugieren cinco objetivos estratégicos para el país, tanto América Latina, o incluso ligeramente mejores, pero a corto como a mediano plazo: i) mejorar la logística de son entre 40% y 50% más elevados que los promedios carga a granel en grandes cantidades y el acceso a la de los países de la OCDE. Mediante el uso del índice región Noroeste de Argentina (NOA); ii) desarrollar una de desempeño logístico (IDL) como variable sustitu- logística especializada para carga que no se transporta ta de la eficiencia logística, en un análisis reciente a granel y productos de mayor valor; iii) simplificar el se establece que existe una clara relación entre los cruce fronterizo y facilitar el comercio; iv) fortalecer a costos comerciales y de logística: cuanto menor es la los actores logísticos, públicos y privados, y v) tener en eficiencia logística, mayores son los costos comer- cuenta las externalidades logísticas, la contaminación ciales1. Toda disminución en el desempeño logístico y la seguridad vial en las políticas de transporte y lo- podría generar un marcado aumento de los costos gística. comerciales y un impacto adverso en las exportacio- 188 nes y la balanza comercial. Aunque Argentina está El análisis de los desafíos logísticos actuales rela- en mejor posición que algunos países de América cionados con estos objetivos estratégicos permite Latina, está rezagada en comparación con algunas establecer un conjunto de medidas de políticas y de economías emergentes y con los países de la OCDE, reforma. Se ha asignado prioridad a las medidas de lo que apunta a la necesidad de mejorar muchos as- políticas propuestas teniendo en cuenta su probable pectos de la logística en el país. impacto en términos de la mejora prevista de la logís- tica, la necesidad de recursos financieros públicos y la Una logística más adecuada, además de entrañar facilidad de implementación. El programa para mejo- costos más bajos y tiempos de tránsito más breves, rar el desempeño logístico es intrínsecamente comple- también tiene grandes efectos positivos indirectos jo y entraña un amplio conjunto de medidas públicas en las economías. En un estudio reciente sobre logís- que requieren instrumentos de política y de inversión. tica regional se señala que el aumento de un punto en Algunas de ellas tendrán impactos en el corto plazo, el IDL genera un aumento del 35% en la productividad mientras que otras tendrán efectos a largo plazo. Las laboral2. Asimismo, esta relación positiva se refleja en medidas con mayor impacto en el corto plazo son ins- toda América Latina. También el estudio muestra que titucionales y regulatorias y requieren un bajo nivel de en la mayoría de los países de América Latina se regis- recursos financieros públicos. Entre ellas, las principa- tra una marcada deficiencia en el desempeño logístico y les son el mejoramiento de las aduanas y la planifica- la productividad laboral en comparación con los países ción y supervisión más adecuadas de las actividades de la OCDE. logísticas. En el largo plazo, las opciones de reforma generarán un gran impacto pero también requerirán un mayor volumen de financiamiento público, e inclu- 1  Foro Económico Mundial. The Global Enabling Trade Report 2014. yen el desarrollo de infraestructura de transporte y su 2  OCDE, Corporación Andina de Fomento (CAF), Comisión Eco- mantenimiento. nómica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Latin American Economic Outlook, 2014. Logistics and Competitiveness for Develo- pment, La logística en Argentina: Mirando hacia el futuro Las características idiosincráticas, como la distri- que los tres componentes están cada vez más interre- bución geográfica y los patrones de población y el lacionados, se tiende a integrar gradualmente el análi- desarrollo económico, también subrayan la impor- sis de su desempeño y la identificación de las medidas tancia de mejorar la logística en Argentina. El país de políticas para mejorarlo. Estos tres elementos son tiene una superficie de alrededor de 2,87 millones de los que dan el marco de análisis a la presente nota. kilómetros cuadrados y, por su extensión, se ubica en segundo lugar en América Latina y el Caribe. Sin em- Esta nota tiene por objeto examinar los principales bargo, su población y sus actividades económicas están desafíos que afronta el país en materia de logística, muy concentradas: alrededor del 70% de la población teniendo en cuenta el marco propuesto, e identificar reside en las provincias de la región Centro-Este, don- un conjunto de opciones de políticas pertinentes para de se desarrolla el 60% de la actividad económica del mejorar el desempeño logístico. El programa para me- país. Esta concentración contrasta fuertemente con el jorar el desempeño logístico es intrínsecamente com- número relativamente escaso de habitantes en el res- plejo y entraña un amplio conjunto de medidas públicas to del territorio. La dispersión geográfica de Argentina que requieren instrumentos de políticas y de inversión. plantea problemas concretos de transporte y logística. Algunas de ellas tendrán impactos en el corto plazo, La región septentrional, la Patagonia y, en menor me- mientras que otras tendrán efectos a largo plazo. Las dida, la región occidental están relativamente desco- medidas con mayor impacto en el corto plazo son ins- nectadas del centro económico fundamental del país. titucionales y regulatorias y requieren un bajo nivel de De igual modo, en la zona Centro-Este se concentran recursos financieros públicos; en el largo plazo, las op- numerosos flujos logísticos que generan congestión en ciones de reforma generarán un impacto más amplio sus principales corredores de comunicación. Desde una pero también requerirán un mayor volumen de financia- perspectiva más amplia, Argentina, así como los otros miento público. países de América del Sur, está fuera de la principal ruta marítima internacional; en estas circunstancias, el sector portuario debe ser especialmente eficiente. El desempeño logístico general de Argentina 189 Marco y objetivo de esta nota Aunque Argentina tiene una logística más adecuada Tres factores influyen en el desempeño logístico: la que otras economías de América Latina, está rezaga- infraestructura y los servicios de transporte, la or- da en comparación con economías más desarrolla- ganización y el funcionamiento de las actividades das. Sobre la base del IDL, Argentina, que se sitúa en el logísticas, y la administración de las fronteras3. El 60º lugar, forma parte del grupo de países latinoame- primero incluye la infraestructura de transporte vial y ricanos con mejor desempeño, solo precedida por Chile, su regulación, los ferrocarriles, los puertos, los cruces Panamá y México. Sin embargo, otras economías de fronterizos, el transporte aéreo y muchos otros ele- ingreso mediano tienen un mejor desempeño logístico mentos del sistema de transporte, donde el sector pú- que Argentina, entre ellas China, Turquía y Sudáfrica, blico cumple un papel fundamental. El segundo abarca que se clasifican, respectivamente, en el 28º, 30º y 34º el diseño y la gestión de la cadena de suministro y la lugar. Por último, la diferencia con las economías desa- organización y el desempeño de las operaciones logís- rrolladas, que en algunos casos compiten en la expor- ticas, actividades que se encuentran principalmente tación de algunos productos (Estados Unidos, Canadá, en la órbita del sector privado. El tercero abarca el en- Australia), es considerable4. torno en el que se llevan a cabo las transacciones de comercio internacional, incluidos los procedimientos comerciales y el desempeño de los organismos de con- 4  En el marco del IDL internacional se analizan seis componen- tes nacionales: la eficiencia en materia de aduanas y despacho trol fronterizo; por lo general, el Gobierno se encarga en aduanero; la calidad de la infraestructura comercial y de trans- forma directa de la gestión de estas actividades. Dado porte; la facilidad para realizar embarques a precios competitivos; la competencia y la calidad de los servicios logísticos (transporte por camiones, despachantes y corredores de aduana); la capaci- 3  Guasch, J.L., 2011, Logistics as a Driver for Competitiveness dad para realizar un seguimiento de los embarques y la frecuencia in Latin America and the Caribbean, V Foro de Competitividad de con que estos llegan a los destinatarios en el debido tiempo o den- las Américas, para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y tro de los plazos previstos. Los componentes se clasifican en una Compete Caribbean. escala que va de 1 (nivel más bajo) a 5 (nivel más alto). Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Gr fico 8.1: Cl sific cion s n l índic d d s mp ño lo ístico (2014) 150 120 90 60 30 0 dá a Ve sil ina U. a a Su ía ia sia ile á Ar ico ina Pa a Co y Co y bia ia a ua a el Ric añ m ali fric qu Ind liv .U Bra gu Ch na Ru x zu lom Ch na rag nt str Esp Mé Bo Tur sta EE dá Uru Ca ne Pa ge Au Fuente: Estudio “Connecting to Compete” (Vincularse para competir), del Banco Mundial (2014). Aunque la clasificación de Argentina en el IDL se man- 1.842 en Argentina y US$ 1.000 en Brasil6. En cuanto a tuvo estable durante el período de 2007 a 20145, el la logística del transporte a granel, el costo de exportar país perdió terreno en comparación con sus compe- soja desde la zona de Rafaela asciende a alrededor de tidores. En 2007, Argentina se clasificó en el puesto US$ 0,27 por tonelada-kilómetro para una distancia de 45º de la categoría país con mejor desempeño logísti- 300 kilómetros, mientras que el costo del parámetro de co, mientras que en 2014 bajó al lugar 60º, clasificación referencia asciende a US$ 0,10 por toneladakilómetro que aún supera a Brasil (que ocupa el lugar 65º) pero es para una distancia similar7. En este contexto, la produc- muy inferior a la de Chile (42º); en 2010, Chile se clasi- ción y exportación de soja no es rentable (o práctica- ficó en el lugar 49º y se encontraba en peor situación mente no lo es) a los actuales precios internacionales. que Argentina (48º). El país del grupo con mejor des- Esto demuestra que la logística es un sector clave que 190 empeño en 2014 fue Estados Unidos (lugar 9º). Si bien debe mejorarse para que las exportaciones sean real- este índice de desempeño muestra que la logística en mente competitivas. Argentina no ha empeorado marcadamente durante los últimos años, también indica que otros países han me- Los costos de logística son elevados en Argentina y jorado: Argentina perdió terreno, en términos de la efi- han aumentado considerablemente durante la última ciencia logística, en comparación con sus competidores. década. Entre 2003 y 2014, los costos de logística in- terna han aumentado un 40% en pesos constantes. El Los costos de logística de Argentina son mayores que costo de las actividades de exportación e importación los de otras economías emergentes y otros países ex- es considerablemente más alto que en otros países de portadores de productos agrícolas. La cadena de su- la región: la importación de una carga estandarizada ministro en el transporte terrestre para importaciones por tierra fue 88% más cara y la exportación de la mis- y exportaciones en contenedores es, respectivamente, ma carga fue alrededor de 11% más cara en compara- 98% y 15% más cara que la de los países que forman ción con el resto de la región8. parte del mismo grupo de ingresos (Cuadro 8.1). Dado 6  El costo es el cargo habitual por un contenedor de mercadería que las economías están cada vez más integradas en seca de 40 pies o un semirremolque (flete total incluidas las comi- las cadenas de valor mundiales, esta situación podría siones de agentes). La distancia se mide desde el punto de origen (establecimiento del vendedor) hasta el depósito del comprador menoscabar gravemente la competitividad de Argenti- (ex fábrica o entregado con derechos pagados). na en los mercados comerciales. El costo de la logística 7  Banco Mundial, Farm to Markets: Soybean logistics in Argen- tina, Paraguay and Uruguay (Del establecimiento agropecuario a terrestre para importar un contenedor de 40 pies as- los mercados. La Logística de la soja en Argentina, Paraguay y ciende a US$ 2.943 en Argentina (2014), en compara- Uruguay), estudio que se publicará en diciembre de 2015. Costo por tonelada-kilómetro del transporte de soja desde Londrina en ción con US$ 1.191 en Brasil, un país limítrofe. De igual Brasil al puerto de Paranaguá (268 kilómetros). modo, la exportación del mismo contenedor cuesta US$ 8  Las métricas de costo, distancia y tiempo de tránsito son el promedio de los valores obtenidos para cadenas logísticas terres- 5  Ligeramente inferior a 3, en comparación con el puntaje máxi- tres –por un lado– y marítimas y aéreas por otro, que utilizan dis- mo posible (5). tintos términos comerciales internacionales (INCOTERMS). La logística en Argentina: Mirando hacia el futuro Gr ficos 8.2: ) Comp r ción d cl sific cion s n l IDL, p ís s s l ccion dos; b) Evolución d l s cl sific cion s n l IDL, b s 100 n 2007, p ís s s l ccion dos 60 140 50 120 40 100 30 80 20 10 60 0 40 2007 2010 2012 2014 2007 2010 2012 2014 Argentina China Estados Unidos España Argentina China Estados Unidos España Fuente: Estudio “Connecting to Compete” (Vincularse para competir), del Banco Mundial (2014). Cuadro 8.1: Tiempo necesario y costos relacionados con la exportación y la importación de un contenedor de 40 pies (exclusivamente la cadena de suministro en el transporte terrestre) Argentina Alemania Brasil Estados China Grupo con el Unidos mismo ingreso9 Exportación Distancia (km) 535 km 367 km 322 km 287 km 248 km 513 km Tiempo necesario (días) 4 2 2 3 2 2.9 Costo (US$) 1.842 1.129 1.000 1.293 683 1.607 Importación Distancia (km) 792 1.030 606 454 137 489 Tiempo necesario (días) 4 3 3 2 2.8 191 Costo (US$) 2.943 1.326 1.191 944 514 1.488 Fuente: IDL (Banco Mundial). Principales desafíos en materia Infraestructura y servicios de transporte de logística Una red de carreteras más adecuada permitiría me- La evaluación de los principales desafíos de Argen- jorar la logística de Argentina. La forma radial de la tina en materia de logística se basa en el examen red de infraestructura vial y la concentración de pobla- de los diversos factores que la afectan, como la in- ción urbana en las áreas metropolitanas y las ciudades fraestructura de transporte (carreteras, ferrocarri- portuarias ocasionan gran congestión en las carrete- les, puertos y aeropuertos), la conectividad interna e ras, a raíz de la combinación de flujos de transporte internacional, la facilitación del comercio, la capaci- urbano y de carga. Los flujos de transporte de carga dad de los sectores público y privado en materia de están muy concentrados en la región central, en las ru- logística y las externalidades logísticas. En el examen tas que conectan las zonas urbanas de Córdoba, Santa se señalan varias deficiencias que son, al parecer, las Fe y Buenos Aires. El tránsito, que casi se duplicó entre principales causas de las limitaciones que se obser- 2003 y 2014, se concentra en los caminos troncales: van en el desempeño logístico general del país. Los los segmentos con más de 2.000 vehículos al día au- siguientes párrafos contienen un resumen de los de- mentaron del 25% al 35% en la red nacional, en muchos safíos más importantes.9 casos con un porcentaje de camiones superior al 40%. Esta tendencia está generando graves limitaciones de la capacidad en algunos tramos clave. Aunque se com- pletaron varias carreteras importantes de alta capaci- 9  El grupo de ingresos del que forma parte Argentina. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Gr ficos 8.3: ) Costo ( n US$) r l cion do con l import ción l xport ción d un cont n dor d 40 pi s; b) Evolución d l índic d l costo d l tr nsport l bor do por l C m r Empr s ri d Op r dor s Lo ísticos (CEDOL), b s 100 n 2003 3000 145 140 2500 135 2000 130 125 1500 120 1000 115 110 500 105 0 100 2007 2010 2012 2014 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Exportaciones Importaciones Fuente: Índice del desempeño logístico. Fuente: CIPPEC con datos de CEDOL.10 dad (más de dos10carriles en cada dirección) durante los provincial (de la cual solo el 23% está pavimentado) se últimos años11, se observa que la capacidad de varios de observan normas de mantenimiento mucho más bajas. los grandes corredores viales ya no es suficiente. Catamarca, San Luis, Jujuy, Formosa y Tierra del Fue- go son algunas de las provincias cuyas rutas están en Las regiones del Norte del país tienen costos de mejor estado, mientras que Salta, Córdoba, Mendoza, transporte más altos para sus productos, no solo de- Neuquén, Chaco y Santiago del Estero se encuentran bido a la distancia sino también a la falta de medios entre las peores. En el análisis de la cadena de logís- alternativos. Aunque existen algunos servicios de fe- tica realizado en 2015 para el estudio Farm to Market 192 rrocarril, y un gran potencial de vías navegables, la falta (Del establecimiento agropecuario a los mercados), los de coordinación logística, la escasa confiabilidad y los costos logísticos de la soja antes de ingresar al puerto costos hacen que los camiones sean la primera y, con de Rosario están relacionados con el transporte local (y frecuencia, la única alternativa. En la región del NOA con frecuencia rural) por camión. El estado poco tran- se registraron costos de logística elevados en compa- sitable de los caminos rurales se traduce en un tiempo ración con otras regiones. Según una encuesta de em- de tránsito más prolongado y una mayor depreciación presas de transporte, un sistema ferroviario funcional de los camiones: los cereales transportados desde el podría transportar soja de Salta a Rosario a precios por establecimiento agropecuario al puerto en la provincia tonelada-kilómetro similares a los que se pagan desde de Santa Fe pasan el 50% del tiempo de tránsito en ca- Rafaela. El transporte de la soja en camiones tiene un minos rurales. costo de US$ 0,156 por toneladakilómetro desde Salta a Rosario, mientras que una combinación de camión y En comparación con su potencial, el sistema ferrovia- ferrocarril tiene un costo de US$ 0,068. Este valor es rio está subutilizado. La proporción del transporte de similar al del transporte de la soja de Rafaela a Rosario. carga por ferrocarril asciende a tan solo el 5%, mientras que la mayor parte de la carga se transporta en forma El estado de una parte de la red vial ha desmejorado, vial (93%). Argentina tiene una matriz de transporte muy en particular en las rutas provinciales y rurales. El desequilibrada. En otros países que también producen estado de la red bajo jurisdicción nacional es acepta- cereales y oleaginosas, esa proporción llega al 55%; en ble (50% en buen estado), como resultado de un esfuer- Brasil, país limítrofe, el 25% de las toneladas-kilómetro zo de inversión que comenzó en 2004, aumentó hasta se transporta por ferrocarril. No obstante, el potencial 2011 y se mantuvo constante posteriormente. En la red para ampliar la proporción del transporte por ferrocarril es importante, lo que haría rentables las exportaciones 10 http://www.cedol.org.ar/indices-logisticos.html. de las zonas más remotas de la región del NOA. Se cal- 11  Por ejemplo, la ruta nacional 14 que conecta Buenos Aires con Paso de los Libres y Brasil, o la ruta nacional 9 , entre Rosario y Córdoba. cula que las exportaciones de soja por tren desde Salta La logística en Argentina: Mirando hacia el futuro tendrían un costo de logística similar al de las exporta- gravemente los accesos a las terminales, que son los ciones de soja por camión desde las principales zonas principales puntos para el ingreso y la salida del país de producción; de esa manera, se reduciría a la mitad de la carga en contenedores. La eficiencia del propio el costo del transporte de cereales. Los desafíos rela- puerto es baja: Buenos Aires se clasifica en el 49º pues- cionados con el aumento del transporte por ferrocarril to del total de 62 terminales de contenedores seleccio- incluyen la necesidad de rehabilitar la infraestructura nadas en América Latina y el Caribe, nivel muy inferior deteriorada y formular un marco regulatorio que permi- al de puertos similares en términos de la capacidad de ta proporcionar servicios eficientes, teniendo en cuenta despacho, incluidos los puertos de Veracruz, Cartagena las disposiciones de una ley sancionada recientemente o Callao. Si bien la actual capacidad portuaria parece (Ley nº 27.132), en cuyo marco se establece la moda- adecuada para el actual volumen de comercio, no será lidad de acceso abierto y se constituye una sociedad suficiente cuando el comercio se recupere. Se construyó de cartera a fin de integrar a los diversos operadores una nueva terminal en La Plata (una iniciativa privada), estatales de infraestructura y servicios ferroviarios. donde la tasa de utilización todavía es baja. En materia de infraestructura, Argentina ha iniciado recientemente algunas inversiones para rehabilitar la Aunque su volumen es pequeño, la logística de trans- red nacionalizada denominada Belgrano Cargas, que porte aéreo para productos de alto valor agregado se incluye la red de trocha angosta (la principal conexión ve perjudicada por la congestión de los aeropuertos. con la región septentrional) así como una red de tro- El aeropuerto de Ezeiza representa el 96% de todo el cha ancha y otra de trocha mediana que previamente volumen de carga internacional del país. Los desafíos estaban concesionadas. El plan de inversiones, por un que se han identificado en el sector incluyen la gran total de US$ 2.500 millones, tiene por objeto aumentar congestión en su terminal de carga durante la tempo- la velocidad de viaje y la confiabilidad del transporte; rada alta y ciertos días de la semana, tanto de tránsito también incluye la modernización del material rodan- aéreo como en tierra. Los largos procedimientos de se- te. En cuanto a la regulación y la gestión del sector, el guridad para la carga en tránsito imponen costos y re- nuevo modelo todavía no está completo: la ley contiene trasos adicionales y reducen el atractivo del Aeropuerto importantes orientaciones, pero su implementación re- Internacional de Ezeiza como punto de conexión. Las 193 quiere un esfuerzo importante. deficiencias en materia de seguridad y equipamiento conexo no propician el uso de las unidades construidas Los puertos y sus accesos requieren grandes mejoras. por los embarcadores. Los actores de la industria tam- El acceso por tierra a las terminales cerealeras de los bién han alertado sobre el alto costo y la menor calidad principales puertos fluviales de aguas profundas plan- de los servicios de rampa que ofrece el único proveedor tea dificultades, en particular durante la temporada de esos servicios. Existen otros desafíos que atañen al alta de cosecha. El 80% del total de toneladas exporta- sector de aviación comercial en su conjunto, como, por das sale del país a través de terminales situadas en la ejemplo, la modernización de la infraestructura de na- zona de Rosario, lo que ocasiona graves congestiones vegación aérea y comunicaciones. de carreteras: durante el período de mayor actividad sojera, se calcula que unos 14.000 camiones deben es- Organización y funcionamiento perar casi dos días para poder realizar la descarga. Ade- de las actividades logísticas más de las pérdidas económicas, esta situación genera inseguridad vial, perturbaciones urbanas e impactos A pesar de las iniciativas alentadoras emprendidas sociales adversos. Se calcula que las demoras relacio- recientemente, la planificación de la logística y el nadas con estos factores suman US$ 8,1/tonelada a transporte todavía es deficiente. Aunque a través de los costos de logística de las exportaciones de soja, lo varias iniciativas nacionales se proporcionan insumos que representa hasta un 10% del costo total de la lo- útiles para la planificación de la logística de transporte, gística terrestre12. En cuanto a la movilización general como el Plan Estratégico Territorial, que contiene una de contenedores y carga en el puerto, el acceso vial y cartera de proyectos de inversión en infraestructura, o ferroviario a través del área metropolitana de Buenos el Plan Agroalimentario Nacional, que promueve las ac- Aires y los conflictos entre la ciudad y el puerto limitan tividades de la agroindustria, durante los últimos años no ha existido ningún tipo de planificación en el sector 12  Estudio Farm to Markets, op. cit. de transporte. En la mayoría de las decisiones de polí- Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo tica en materia de inversión y regulación no se siguen tria farmacéutica encabezan la demanda de servicios los pasos usuales: planificación, inversión y evaluación. de logística tercerizados. Con respecto a los desafíos Esta situación influye negativamente en la eficiencia concretos que afronta el sector, la ausencia de una general de las decisiones de inversión, en un entorno en marco regulatorio reconocido genera incertidumbre en que los recursos públicos son escasos. Sin embargo, a la industria, por ejemplo, en términos de la exposición partir de la creación del Instituto Argentino del Trans- al riesgo de responsabilidad civil cuando las empresas porte en 2014, se generan oportunidades para mejorar de logística subcontratan servicios de transporte. El el proceso de planificación del transporte a nivel nacio- costo de hacer negocios también ha aumentado debi- nal. Este Instituto recaba información y genera direc- do a los robos y los problemas de seguridad que afron- trices en el marco de una perspectiva tradicional de la ta el transporte de larga distancia, y al aumento de planificación del transporte, lo cual representa un avan- algunos impuestos sobre las actividades de logística y ce importante para el país. almacenamiento, que menoscaban la competitividad logística. Por otra parte, la mayoría de las pymes ca- Una red organizada de zonas logísticas permitiría rece de la capacidad necesaria para gestionar sus ca- incrementar la conectividad interna logística. Aun- denas logísticas, y aplica prácticas desactualizadas. que Argentina ha establecido zonas logísticas, la falta Si bien no existen impedimentos para que las pymes de una red organizada de esas zonas limita la eficacia deleguen las tareas de gestión de la cadena de sumi- logística, la eficiencia operacional logística y la organi- nistro en empresas de logística, la mayoría sigue rea- zación territorial del país. Las plataformas logísticas lizando estas actividades y otras que generalmente se permiten aglomerar las instalaciones a través de las contratan en forma externa. que se gestiona la cadena de suministro de los grandes generadores de carga (las empresas que producen y co- En Argentina la logística entraña importantes ex- mercian productos) o de los operadores (empresas de ternalidades ambientales y sociales. La mayor par- camiones, organizaciones de logística, operadores plu- te de la logística se basa en el transporte vial, que rimodales); asimismo, esas instalaciones contribuyen a ocasiona contaminación a nivel local y emisiones de la consolidación de los pequeños actores, generalmente gases de efecto invernadero (GEI). El inventario más 194 pymes, que se benefician al agruparse y compartir los reciente de GEI en Argentina indicó que el transpor- recursos logísticos. En Argentina se han llevado a cabo te representaba, en 2000, alrededor del 30% de las muchas iniciativas privadas, encabezadas en su mayo- emisiones de GEI provenientes del sector de energía, ría por los actores logísticos más importantes. y ascendía a un total de 40 megatoneladas de equi- valente de dióxido de carbono (CO2). Este volumen ha Las pymes tienen dificultades para gestionar y opti- aumentado un 20% desde 1990. Si bien no se dispo- mizar su logística. En las últimas décadas, la organi- ne de una estimación más reciente, las emisiones de zación de las cadenas de suministro se ha delegado en CO2 derivadas del transporte probablemente hayan forma creciente en empresas de logística altamente aumentado desde entonces, en consonancia con el especializadas que ofrecen un amplio espectro de ser- crecimiento del tránsito y la economía. Aunque esta vicios. En Argentina, el nivel de contratación externa tendencia se registra en muchas otras economías y si de servicios de logística a esas empresas es elevado bien el país no tiene metas cuantitativas de reducción —especialmente en el caso de las compañías de ma- de GEI como parte del Protocolo de Kyoto (ratifica- yor envergadura— y es muy similar al que existe en do por Argentina en 2001), las medidas para mejorar las economías desarrolladas. El mercado de empresas la logística también deberían incluir disposiciones de logística en el país es inherentemente competiti- para lograr una logística más ecológica. Asimismo, la vo, con escasos obstáculos para el ingreso y altos ni- violencia vial aún impone un elevado costo humano veles de diferenciación de productos. Las principales y social al país. La seguridad vial mejoró considera- empresas, que conforman el 20% del total, tienen a su blemente durante los últimos años, de alrededor de cargo el 80% de las ventas de servicios 3PL en todo 11,7 víctimas por cada 100.000 habitantes en 2008, a el país. El transporte, la distribución, la transferencia aproximadamente 9,9 víctimas en 2013. Estas tasas, de carga y las actividades de almacenamiento son los si bien mejores que el promedio de América Latina, servicios más requeridos. Asimismo, el sector de bie- son aún mucho más elevadas que las de los países del nes de consumo, la industria automotriz y la indus- continente con mejor desempeño. La logística en Argentina: Mirando hacia el futuro Administración de las fronteras sados por la falta de turnos disponibles para llevar a cabo la inspección. Todos los operadores consultados La conectividad de Argentina con los países limítrofes indicaron que existe un uso generalizado de prácticas ofrece grandes posibilidades. Los corredores interna- informales para realizar la inspección física de los em- cionales de Argentina son fundamentales para los flujos barques. Al parecer, se utilizan métodos no intrusivos de carga dentro de la región. Sin embargo, las fronteras exclusivamente para contenedores salientes. El nuevo con Chile, Paraguay y Brasil están plagadas de graves Sistema Informático MALVINA basado en la web no ineficiencias. En el caso de Chile, hay solo 350 kilóme- ofrece ancho de banda suficiente para los operadores tros entre Mendoza y Valparaíso, pero la ruta, situada que mueven grandes volúmenes. El sistema anterior a casi 3.000 metros de altura, hace que la logística sea permitía realizarlo con conexiones punto a punto entre muy poco confiable. Cada año, durante la temporada de agentes y aduanas. A principios de 2014 se publicaron nieve, se forman filas de hasta 2.000 camiones que es- las principales directrices para la creación de la Ven- peran la reapertura de la ruta. Argentina y Chile están tanilla Única del Comercio Exterior (VUCE), pero desde analizando alternativas para proporcionar mejores co- entonces no se han realizado avances tangibles ni con- nexiones viales y ferroviarias, que podrían proporcionar sultas con operadores privados. una salida alternativa para las exportaciones de Argen- tina a Asia. En el caso de Paraguay y Brasil, se generan retrasos a raíz de la antigüedad de la infraestructura, la Opciones de políticas inexistencia de puentes directos, que obliga a recorrer una mayor distancia en kilómetros para llegar a desti- La presente sección contiene 11 opciones de política no, y los largos procedimientos. enunciadas para abordar los desafíos logísticos de Ar- gentina descriptos en la sección anterior. Estas medidas La mejora de la logística en el ámbito de las aduanas de política respaldarían cinco objetivos estratégicos en está, sin lugar a dudas, al alcance de la mano, según materia de logística relacionados con el escenario eco- datos del IDL. El medio en el que se llevan a cabo las nómico previsto, en el que el país sigue exportando ce- transacciones comerciales todavía se caracteriza por reales y oleaginosas junto con otros productos prima- 195 una gran cantidad de trabas burocráticas. En los or- rios e industriales de alto valor agregado. Por último, las ganismos de control fronterizo aún se registra un alto opciones se clasifican y se les asigna prioridad teniendo nivel de conducta discrecional, que se suma a los pro- en cuenta su impacto previsto, las dificultades para su blemas del aumento de la congestión en las terminales implementación y los recursos financieros públicos que portuarias de Buenos Aires e impone una carga a los co- se requerirían para ese fin. merciantes en términos de los costos y la confiabilidad de las operaciones. Se dispone de medios electrónicos Objetivos estratégicos para mejorar la logística para realizar transacciones con los diversos organis- del país mos gubernamentales que intervienen en el proceso de despacho. Es posible iniciar trámites, realizar un segui- Desde el punto de vista de la logística de carga, las miento de esos trámites y avanzar en su consecución perspectivas de la economía argentina muestran un mediante el uso de tecnologías de la información y las escenario en el que el país continúa exportando cerea- comunicaciones (TIC), pero es obligatorio presentar la les y oleaginosas junto con otros productos primarios e documentación física para finalizar el procedimiento de industriales de alto valor agregado, y en el que el con- despacho cuando se interactúa con otros organismos sumo interno sigue aumentando13. En este escenario de control de frontera. Es improbable que las políticas se requiere una cadena de suministro eficiente para los vigentes en materia de gestión de riesgos permitan lo- productos a granel en grandes cantidades (logística de grar un justo equilibrio entre el control y la facilitación abastecimiento y de distribución para cereales y oleagi- comercial. La tasa de inspecciones físicas (canal rojo) es nosas, minerales e hidrocarburos), que en muchos casos elevada dado que se examina entre el 30% y el 40% de están en zonas distantes de los mercados y puertos. todos los contenedores entrantes. La creciente conges- tión en algunas terminales de contenedores de Buenos 13  Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equi- Aires se agrava debido a retrasos adicionales (hasta 10 dad y el Crecimiento (CIPPEC), (2013), Infraestructura logística. Ha- cia una matriz de cargas para la competitividad y el desarrollo susten- días de permanencia en el patio de contenedores) cau- table, Documento de Políticas Públicas n.o 123. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo También se requieren servicios logísticos adecuados tegia de desarrollo que establezca un equilibrio entre para productos con alto valor agregado en los mer- las necesidades derivadas de las crecientes dimen- cados internos y en el comercio internacional (expor- siones de los buques y las relaciones entre la ciudad taciones e importaciones) con los países vecinos y los y el puerto. Asimismo, se requerirá cada vez más asociados comerciales internacionales. Asimismo, en el infraestructura y servicios logísticos especializa- escenario se pone de manifiesto que la elevada tasa de dos para otras actividades productivas, muchas de urbanización de Argentina, el constante aumento del las cuales son aptas para el transporte ferroviario, consumo interno y las tendencias a la congestión en las como la explotación de yacimientos no convencio- ciudades subrayan la creciente importancia de la logís- nales de petróleo y gas o la extracción de potasio en tica urbana. el Norte de la Patagonia, o la extracción de litio en la región del NOA. Estas perspectivas sugieren cinco objetivos estratégi- cos para el país, tanto a corto como a mediano plazo, iii. Simplificar el cruce fronterizo y facilitar el comer- para abordar adecuadamente el escenario previsto: cio. Alrededor del 17% del comercio de Argentina (en términos de su valor) se realiza con países vecinos i. Mejorar la logística de carga a granel en grandes por camión. La importancia de estos flujos comer- cantidades y el acceso a la región del NOA. Los ciales contrasta con el mal desempeño de los cruces productos básicos a granel, en particular los pro- fronterizos, que en algunos casos están saturados ductos agroindustriales, constituyen los principales y, en otros, tienen un bajo nivel de servicios. Las flujos logísticos en el país. Dado que la logística de necesidades de infraestructura son especialmen- carga a granel depende del transporte por camión, te altas en los pasos de la cordillera de los Andes. la mejora y el mantenimiento de la infraestructura Es posible mejorar considerablemente los procesos vial seguirá siendo fundamental. En el largo plazo, comerciales y de aduanas a fin de reducir los cos- los principales desafíos serán aumentar la propor- tos y el tiempo, no solo para el comercio argentino ción del ferrocarril en la matriz de carga y mejorar sino también para la carga en tránsito entre países el acceso de la carga terrestre a los puertos y las limítrofes (que representa el 50% del transporte que 196 áreas metropolitanas. Los incentivos para invertir cruza por el paso Cristo Redentor, que es el de ma- en los puertos, cuya operación está por lo general yor nivel de actividad). en manos del sector privado, permitirían aumentar marcadamente la eficiencia logística. Las provincias iv. Fortalecer a los actores logísticos, tanto públicos del NOA merecen especial atención debido a que sus como privados. Desde la perspectiva del sector pú- costos de logística constituyen una grave amenaza blico, el principal desafío consiste en establecer un para la competitividad de la región. En este respec- marco institucional que permita abordar los aspec- to, la rehabilitación del ferrocarril Belgrano, la mo- tos complejos e interrelacionados del programa de dernización de algunos corredores viales y la mejora logística. Desde la perspectiva del sector privado, de los cruces fronterizos que conectan a la región si bien, en general, las empresas productoras o co- con Chile, Bolivia y Paraguay revestirán especial im- mercializadoras de mayor envergadura tienen una portancia. acertada organización de la cadena de suministro, muchas pymes tienen dificultades para configurar ii. Desarrollar una logística especializada. La diver- sus flujos físicos debido a que carecen de la escala sificación de la economía hará necesario mejorar los necesaria o no tienen la capacidad técnica suficien- servicios de logística para la carga en general, in- te. En lo que respecta a los operadores de transpor- cluidas plataformas plurimodales preparadas para te, en particular el sector de camiones, se observa manejar la carga en contenedores y la gestión de la un panorama similar: numerosas empresas grandes cadena de frío, y una mejor distribución en las áreas eficientes y pequeñas empresas, operadas por sus metropolitanas. Dado que constituyen el principal dueños, que se caracterizan por un bajo nivel de pro- punto de entrada y salida de los flujos de carga ge- ductividad. neral de Argentina, las terminales de contenedores del área de Buenos Aires seguirán desempeñando un v. Tener en cuenta las externalidades logísticas. En papel fundamental, y exigirán una cuidadosa estra- la actualidad, el transporte de carga, en particular La logística en Argentina: Mirando hacia el futuro el sector de camiones, genera graves externalidades lar algunas medidas de política que son fundamentales. negativas. Las más importantes son los accidentes Sin embargo, es importante tener presente que estas de tránsito y las víctimas viales, la contaminación de recomendaciones no se pueden adoptar en forma total- la atmósfera en las zonas urbanas, la congestión en mente independiente pues, dado que una logística efi- las ciudades y los caminos troncales, y las emisio- ciente es, por su naturaleza, integrada, el pleno impacto nes de GEI que contribuyen al cambio climático. Para de una medida de política concreta suele depender de la abordar estas cuestiones, que pueden agravarse en el implementación de las restantes. futuro cercano, es necesario un conjunto de políticas diversas que especialmente promuevan un cambio El gráfico 8.4 contiene un diagrama de las opciones modal hacia un transporte más ecológico y seguro. de política para mejorar la logística de Argentina te- niendo en cuenta esos criterios (la magnitud de los Medidas de políticas propuestas fondos públicos necesarios, el impacto previsto y la fa- cilidad de implementación). A los efectos de lograr los cinco objetivos estratégicos descritos más arriba se han identificado 11 medidas de Los resultados indican que el programa abarca cua- política, que se resumen en el siguiente cuadro junto tro conjuntos diferentes de actividades: con una breve descripción de su impacto previsto. • Grupo A: Actividades vinculadas a la construcción, Asignación de prioridades en el marco del reconstrucción o rehabilitación y mantenimiento programa de infraestructura, que se caracterizan por la gran magnitud de la inversión pública necesaria. El de- La asignación de prioridad a las opciones de política sarrollo, la mejora y el mantenimiento de la red vial tiene en cuenta, en cada caso, la necesidad de recur- tendrían un impacto considerable en el desempeño sos financieros públicos, la facilidad de implementa- logístico y su implementación no plantea grandes ción y el probable impacto en términos de la mejora dificultades. En el caso del desarrollo del sistema prevista de la logística. Este enfoque cualitativo, que ferroviario, cuyo impacto sería aún más importante 197 se basa en la evaluación de expertos sectoriales y las en el largo plazo, las dificultades serían mayores. La experiencias recabadas en otros países, permite seña- mejora de los corredores internacionales requeriría Gr fico 8.4: Comp r ción ntr costo imp cto d l s m did s d polític propu st s n r l ción con l lo ístic d Ar ntin E ciencia Sistema ferroviario Red de autopistas D Alto Estrategia de puertos Plani cación de la logística por Regulación A el sector público ferroviaria Accesos Corredores Plataformas portuarios internacionales logísticas Apoyo Impacto a PyMES Medio Logística baja Capacidad en carbono de la terminal B Fase de implementación de cargo aéreo Difícil Mejora de la Bastante difícil seguridad vial Intermedia Bastante fácil Bajo C Fácil Bajo Medio Alto Recursos nancieros públicos Fuente: Elaborado por los autores. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo una inversión de gran envergadura, especialmente de las aduanas, así como medidas institucionales y en los pasos de la cordillera de los Andes, y plantea de planificación. Su implementación exigirá realizar las dificultades típicas de los proyectos plurinacio- ajustes institucionales. nales. La inversión sería menor en el caso de la me- jora del acceso a los puertos. Sobre la base de esta asignación de prioridades, en el • Grupo B: Actividades que requieren un flujo de inver- cuadro 3 se resumen las 10 principales opciones de po- sión intermedio, con diversos grados de impacto y lítica propuestas para comenzar a mejorar la logística dificultades durante la implementación. Se centran, del país, de las cuales cinco generarán impactos en el principalmente, en apoyo al sector logístico privado. corto plazo y cinco lo harán en el mediano plazo. • Grupo C: Actividades con menor impacto y menor costo. La reducción de las externalidades logísticas En esta matriz priorizada se pone de manifiesto negativas (seguridad vial) no tiene un impacto direc- que el programa de logística está integrado por to en la eficiencia logística. La logística del transpor- iniciativas múltiples y diversas. Si bien se necesi- te aéreo sigue siendo marginal en términos de los tan, claramente, grandes inversiones en infraestruc- volúmenes. tura (con un alto impacto previsto), también existen • Grupo D: Actividades principalmente de índole ins- muchas inversiones de mediana magnitud y medidas titucional y regulatoria, con bajo nivel de inversión regulatorias que contribuirían a mejorar el desempe- y alto impacto. Incluyen el aumento de la eficiencia ño logístico. Cuadro 8.3: Medidas de políticas prioritarias Opciones de políticas con impacto en el corto plazo Opciones de políticas con impacto en el mediano plazo Fortalecer la capacidad del sector público en materia de Desarrollar la infraestructura ferroviaria. planificación. Aumentar la eficiencia de las aduanas. Desarrollar la infraestructura vial. 198 Completar el nuevo marco regulatorio del sistema Desarrollar una red de plataformas logísticas. ferroviario. Elaborar un plan de desarrollo y mantenimiento de la Desarrollar los corredores internacionales y los cruces red vial a nivel nacional. fronterizos. Formular una estrategia nacional de puertos y vías de Mejorar el acceso a los puertos, desde mar y tierra. navegación. Fuente: Elaborado por los autores. La logística en Argentina: Mirando hacia el futuro Matriz de opciones de políticas a corto y mediano plazo Objetivo Medidas de políticas propuestas Impacto previsto estratégico Mejorar la Mejorar el estado y la gestión de la red vial mediante la Facilitación de la logística logística de puesta en marcha de un proceso de planificación exhaustivo, basada en la red vial, que seguirá carga a granel el fortalecimiento de la capacidad, la mejora de tramos predominando. en grandes seleccionados y medidas que garanticen un mantenimiento cantidades y el adecuado para que siga siendo sostenible. acceso a la región del NOA. Impulsar la actividad ferroviaria mediante la regulación Reducción de los costos de logística del nuevo marco jurídico de la modalidad de libre acceso, y la de los productos básicos a granel, implementación de una adecuada organización institucional; con la consiguiente mejora de estas medidas podrían modificar totalmente la logística de la accesibilidad de las regiones la carga a granel y serían fundamentales para mejorar la distantes de los puertos. accesibilidad de la región del NOA. Mejorar el sistema portuario, mediante la facilitación Reducción de los costos del del acceso a los puertos desde mar y tierra, y formulación transporte marítimo a fin de de una estrategia portuaria nacional para abordar las permitir la operación de buques tendencias del mercado marítimo y el conflicto entre ciudad grandes, reducción de los costos de y puerto en las principales regiones metropolitanas. transferencia de carga y promoción de un sólido desarrollo urbano. Desarrollar Desarrollar una red de plataformas logísticas Aumento de la eficacia de los una logística intermodales. El sector público puede aportar la flujos de comercio y distribución, especializada. infraestructura básica y el sector privado puede desarrollar contribución a una mejor y gestionar parques logísticos en forma de asociaciones organización del uso de la tierra público-privadas. Estas zonas deben ubicarse en lugares en zonas urbanas y suburbanas y seleccionados, como, por ejemplo, intersecciones viales, aumento de la competitividad de nodos intermodales de intercambio, nodos fronterizos las pymes. (aeropuertos, puertos, cruces fronterizos) o en áreas concretas de producción o consumo. 199 Aumento de la eficiencia de las terminales de carga Promoción de la logística de aéreas y su acceso, en particular en el aeropuerto de transporte aéreo para las Ezeiza. Es necesario revisar y simplificar los procedimientos exportaciones e importaciones con de seguridad para la carga en tránsito a fin de reducir los alto valor agregado. retrasos; esto también incluye la implementación de equipos para ese fin. Además del aeropuerto de Ezeiza, también es necesario mejorar la infraestructura básica y específica para las operaciones de carga en los aeropuertos internacionales secundarios. Simplificar el Desarrollar corredores internacionales hacia Brasil y la Facilitación de la integración cruce fronterizo cordillera de los Andes, a fin de solucionar los principales regional de Argentina y la carga en y facilitar el cuellos de botella de la infraestructura. Las prioridades tránsito entre países limítrofes. comercio. deben asignarse en forma congruente con los programas del Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento de UNASUR (COSIPLAN) y los acuerdos bilaterales. Mejorar la administración de las fronteras y la eficiencia Aumento de la eficiencia y la de las aduanas, mediante una solución centralizada de transparencia en los procesos de TIC (ventanilla única regulatoria) para interactuar sin administración de las fronteras dificultades y de manera eficiente con todos los organismos y aumento del intercambio de de frontera que intervienen en el proceso de despacho. información entre el comercio y el Simplificar los procedimientos, evitar las conductas Gobierno. discrecionales, examinar las políticas y los procedimientos de gestión de riesgos, implementar el sistema de Operador Económico Autorizado, ampliar los manifiestos de carga avanzados y completar la elaboración e implementación del sistema informático MALVINA y el sistema VUCE. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Matriz de opciones de políticas a corto y mediano plazo (cont.) Objetivo Medidas de política propuestas Impacto previsto estratégico Fortalecer a Profesionalizar la capacidad del sector público en materia de Formulación de una sólida los actores planificación logística. El Instituto Argentino del Transporte política pública y proyectos logísticos. (IAT) deberá adoptar una perspectiva logística. Con ese fin será en materia de logística, con necesario adaptar su estructura institucional, organizar los el objeto de coordinar las procedimientos de recopilación y análisis de datos y desarrollar actividades de las partes el capital humano. El IAT debería permitir la participación de los interesadas públicas y usuarios de transporte, que actualmente no están incluidos en privadas. Seguimiento el mecanismo de participación de partes interesadas. Asimismo, del desempeño logístico la creación de un observatorio logístico para generar un diálogo nacional para medir el entre los múltiples actores que intervienen en la logística sería una impacto de las medidas de plataforma adecuada y un medio para destinar recursos a fin de políticas. obtener información básica, como la realización, en forma periódica, de una encuesta nacional sobre logística. Deberían promoverse y mantenerse medidas para realizar un seguimiento de la evolución del sector, incluyendo la calidad, la asequibilidad y el costo de hacer negocios para operadores logísticos. Proporcionar apoyo a las pymes para la gestión y optimización Reducción de los costos de sus cadenas de logística mediante la creación de canales de de logística de las pymes consulta formales público-privados con todos los niveles de gobierno. a fin de incrementar su Los grupos de trabajo y los comités son especialmente útiles para competitividad en el solucionar los impedimentos operacionales, facilitar el diálogo sobre mercado interno y en los cuestiones regulatorias, analizar las mejores prácticas teniendo en mercados internacionales. cuenta la experiencia internacional y otros asuntos. Una estrategia nacional cohesiva en materia de logística que tenga por objeto integrar a las empresas de logística en las iniciativas de planificación del transporte emprendidas por el Gobierno permitiría aprovechar totalmente las sinergias existentes con otras modalidades de transporte y con infraestructura de apoyo. Se deberían promover 200 iniciativas de fortalecimiento de la capacidad orientadas a incrementar el número de pymes que contratan servicios de logística en forma externa, así como las iniciativas destinadas a aumentar la calidad y las aptitudes de los proveedores de servicios de logística. Tener en Promover un sistema de transporte con bajo nivel de emisiones Reducción de las emisiones cuenta las de carbono, que propicie el cambio de las modalidades con uso de GEI derivadas del sector externalidades intensivo de energía (transporte vial) a otras con un uso menos de transporte. logísticas. intensivo (ferrocarril, transporte fluvial y marítimo) y promover el uso de camiones más eficientes a través de la renovación de la flota, así como medidas para optimizar la productividad (reducción de los viajes de regreso sin carga). Reducir la violencia vial producida por los accidentes de tránsito, Contribución a la estrategia a través de medidas que propicien el cambio de los camiones por nacional de seguridad vial. otras modalidades de transporte y promuevan conductas seguras en el sector de camiones. Liberando el potencial de las ciudades argentinas 9. Liberando el potencial de las ciudades argentinas Augustin Maria, Elisa Muzzini y Catalina Marulanda Resumen L as ciudades argentinas pueden ser decisivas 201 para sostener el crecimiento económico inclu- sivo. Argentina es uno de los países más urbani- zados del mundo: más del 90% de su población vive en zonas urbanas. Pero la comparación internacional indi- ca que las ciudades argentinas tienen un gran potencial de crecimiento económico sin aprovechar. Las ciudades pueden contribuir al crecimiento económico creando economías de aglomeración, en las que la concentra- ción espacial de personas y empresas genera mayor productividad. Por lo tanto, es crucial adoptar políticas urbanas mejoradas para que las ciudades argentinas puedan cosechar los beneficios de las economías de aglomeración, para crear mejores oportunidades eco- nómicas y elevar el nivel de vida de sus residentes. Las ciudades argentinas siguen creciendo, y la ur- banización ha dado lugar a transformaciones espa- ciales radicales a nivel regional. Las ciudades siguen creciendo en todo el país, y se prevé que 10 millones de personas se sumarán a la población urbana actual de aquí a 2050. Buenos Aires seguirá dominando el sistema urbano del país. La capital representa el 55% del producto interno bruto (PIB) nacional y el 46% de la población. Sin embargo, ha habido una importante Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo convergencia entre las regiones en cuanto a su grado de articuladas en torno a las siguientes prioridades: a) for- urbanización, lo que implica una radical transformación mular estrategias a nivel de las ciudades para alentar el espacial de las áreas menos urbanizadas, especialmen- crecimiento económico y la creación de empleo en los te en el norte, que implicaría niveles de urbanización por sectores de bienes transables; b) aumentar la coordi- encima del 80% en todas las regiones. En paralelo a esa nación de las políticas urbanas a nivel municipal y me- convergencia del grado de urbanización, las ciudades tropolitano, y c) promover el crecimiento sostenible con argentinas han experimentado a lo largo de la última mayor movilidad urbana y mejores políticas de vivienda. década una convergencia en lo relacionado al empleo y la prosperidad. Sin embargo, la trayectoria económica y los patrones de crecimiento espacial de las ciudades Objetivo y marco analítico plantean interrogantes respecto de la sostenibilidad de esas mejoras. El objetivo de esta nota de políticas públicas para el desarrollo es detectar oportunidades para liberar el Una serie de dificultades limita el potencial de las potencial de las ciudades argentinas a fin de contribuir ciudades argentinas de generar crecimiento econó- a la creación de mejores oportunidades económicas y mico y crear empleo a largo plazo. El crecimiento de elevar el nivel de vida de los ciudadanos por medio de las ciudades argentinas no parece verse acompañado economías de aglomeración1. de una transformación económica en términos de espe- cialización o transición hacia sectores de mayor valor. Las ciudades pueden contribuir al crecimiento econó- Apenas el 30% de los empleos urbanos está en los sec- mico generando economías de aglomeración2, en las tores de bienes transables, que impulsan el crecimiento que la concentración de personas y empresas da lu- económico por los empleos de mayores salarios que ge- gar a una mayor productividad. El concepto de econo- neran y su mayor productividad. Por otra parte, el de- mías de aglomeración es central para la economía urba- sarrollo espacial de las ciudades muestra una marcada na, pues permite comprender mejor la relación entre la evolución, caracterizada por una expansión desmedida urbanización y el desarrollo económico. Dentro de este y fragmentada. A la actual tasa anual promedio de cre- marco, la urbanización pone en marcha dos conjuntos 202 cimiento del 3,5%, las ciudades argentinas duplicarán de fuerzas de aglomeración que compiten entre sí: por su superficie edificada en 20 años. Esos patrones de un lado, la urbanización genera economías de aglome- desarrollo espacial obstaculizan las economías de aglo- ración que promueven la productividad y la creación de meración e implican un costo elevado en lo que respecta empleo; por otro, la urbanización crea deseconomías de a la provisión de servicios públicos, la inclusión social y aglomeración, pues ejerce presión sobre la infraestruc- el deterioro ambiental. tura, los servicios y los mercados urbanos (de tierras y viviendas), lo que puede agravar externalidades ne- El diseño de mejores políticas urbanas para superar gativas tales como la congestión, la contaminación, el estos desafíos debe ser una prioridad nacional y exi- delito y la violencia. Las ciudades exitosas son las que ge la coordinación de distintos sectores y niveles de propician las economías de aglomeración por medio de Gobierno. Todos los niveles de Gobierno en el sistema la densidad económica al tiempo que mantienen un ni- federal argentino, deben trabajar de manera conjunta para diseñar e instaurar políticas urbanas que promue- 1  La nota se basa en un análisis de las tendencias recientes del van el crecimiento económico en las ciudades. Ade- crecimiento de población y del desarrollo económico y espacial de las ciudades argentinas, y toma el marco analítico de las econo- más, será crítico contar con una planificación integral mías de aglomeración para determinar si Argentina está explo- y transversal para mejorar el nivel de vida de los resi- tando a fondo las ventajas económicas de su urbanización. Los resultados preliminares de este trabajo se presentan en cuatro dentes urbanos de manera eficiente y equitativa, pero documentos técnicos: a. Muzzini, Elisa y otros (2015) “Argentina: también para sostener el desarrollo económico local y Urban Performance Diagnostics – Demographic Trends”. b. Muzzi- ni, Elisa y otros (2015) “Argentina: Urban Performance Diagnostics revertir la tendencia reciente de crecimiento expansivo – Economic Trends”. c. Muzzini, Elisa y otros (2015) “Argentina: Ur- y fragmentado. ban Performance Diagnostics – Spatial trends”. d. Muzzini, Elisa y otros (2015) “Argentina: Urban Performance Diagnostics – Urba- nization and Growth”. Políticas urbanas renovadas pueden ayudar a las 2  Véase un análisis detallado del modo en que la economía ur- ciudades argentinas a alcanzar su potencial. En esta bana y la geografía económica pueden utilizarse para formular la política de desarrollo en el Informe sobre el desarrollo mundial de nota se presentan opciones de reformas de políticas 2009, “Una nueva geografía económica”, del Banco Mundial. Liberando el potencial de las ciudades argentinas Gr fico 9.1: Índic d lom r ción (2010) Gr fico 9.2: Urb ni ción d s rrollo conómico n d s rrollo conómico n p ís s s l ccion dos (2012) p ís s l tino m ric nos s l ccion dos (1960-2013) Uruguay Argentina Porcentaje de población que vive en zonas urbanas 100% 90 Chile 80% 80 Índice de aglomeración a Argentina Perú 70 Brasil México 60% Colombia 60 40% 50 20% 40 Bolivia Ecuador 0% 30 0 20 40 60 80 100 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000 10000 PIB per capita (miles) PIB per cápita (en US$ constantes del 2005) AOP EAC ALC OMNA OCDE OEIA AM ASS Fuente: Muzzini y otros (2015d) “Urbanization and Growth”. AOP: Asia oriental y el Pací co. EAC: Fuente: Muzzini y otros (2015d) “Urbanization and Growth”. Europa y Asia central. ALC: América Latina y el Caribe. OMNA: Oriente Medio y Norte de África. OCDE: Países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. OEIA: Otras economías de ingreso alto. AM: Asia meridional. ASS: África al sur del Sahara. vel de habitabilidad que atrae trabajadores productivos. senta una correlación más débil entre desarrollo econó- En otras palabras, son las que crean más y mejores em- mico y urbanización que otros países (Gráfico 9.2). pleos de manera sostenible, y transforman esa riqueza en habitabilidad y equidad. Características principales del Las ciudades argentinas tienen un vasto potencial desarrollo espacial en Argentina 203 para el crecimiento económico que no se explota. Argentina tiene una de las tasas de urbanización más La urbanización continúa generando transformacio- altas del mundo. De acuerdo con la definición nacional nes importantes en el país. Las ciudades argentinas oficial de urbanización, el 91% de la población argenti- crecen con mayor rapidez que la población total; entre na vive en zonas urbanas. El índice de aglomeración del 1980 y 20104 la población urbana creció en más de 13 Banco Mundial3 -que utiliza una medida uniforme de millones de residentes5. Las tendencias de crecimiento concentración urbana para comparar la urbanización de urbano del país varían según la ciudad: entre 2001 y los países- estima una tasa de urbanización más baja, 2010, las cinco aglomeraciones más grandes6 crecie- de alrededor del 72%. Aun con ese indicador alternati- ron apenas al 0,9%, otras ciudades grandes, al 1,1%, y vo, Argentina está entre los países más urbanizados del las ciudades pequeñas y los pueblos, al 1,4%. Si bien las mundo. Sin embargo, a pesar de sus elevados niveles ciudades argentinas crecen a ritmos diversos, las gran- de urbanización, el PIB per cápita del país no ha crecido des diferencias regionales en cuanto a la urbanización de manera comparativa con el de los países más ur- se han reducido considerablemente desde la década de banizados del mundo. La comparación entre Argentina 1980, como puede verse en el Gráfico 9.3. Las regiones y otros países en función de su índice de aglomeración rezagadas experimentaron un crecimiento particular- y PIB per cápita en 2012 revela un posible potencial de mente veloz, y todas las regiones alcanzaron tasas de crecimiento económico no aprovechado (Gráfico 9.1). urbanización de más del 80% en 2010. Del mismo modo, los países latinoamericanos también revelan importantes diferencias en los patrones de ur- 4  Según el censo de población de 2010. banización y crecimiento económico, y Argentina pre- 5  Se estima que más de 10 millones de personas se añadirán a la población urbana para 2050. Estimaciones basadas en World Urbanization Prospects, revisión de 2014, Departamento de Asun- 3  El índice mide el porcentaje de la población del país que vive en tos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas. áreas cuya densidad demográfica es mayor que 150 personas por 6  Las cinco aglomeraciones más importantes en materia de po- kilómetro cuadrado y que están ubicadas a menos de una hora por blación en 2010 son: Córdoba, Rosario, Mendoza, Tucumán y La ruta de un centro urbano de 50.000 habitantes o más. Plata. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Gr fico 9.3: Urb ni ción por r ión, Gr fico 9.4: Conc ntr ción conómic nl s 1980-2010 ciud d s m s r nd s PIB p r c pit n p ís s s l ccion dos, 2012 PIB nacional per cápita, 2012 (en miles de USD) 100% 70% 95% 60% grande al PIB nacional, 2012 (%) Contribución de la ciudad más 90% 50% Argentina 85% 80% 40% 75% 30% 70% 20% 65% 60% 10% 55% 0% 1980 1991 2001 2010 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Buenos Aires Pampeana Cuyo Patagonia Noroeste Noreste Asia oriental y el Pací co Europa y Asia central ALC Asia meridional Oriente Medio y Norte de Africa América del Norte Africa al sur del Sahara Fuente: Demographic trends (Muzzini y otros). Fuente: Demographic trends (Muzzini y otros). Si bien la urbanización acelerada está transforman- meraciones de las regiones del norte registraron el ma- do las regiones del norte, la primacía de Buenos Aires yor crecimiento del empleo orientado a los pobres, y los sigue siendo una característica distintiva del siste- datos indican que recuperaron terreno y crearon más ma urbano argentino. La población urbana y la activi- empleos entre 2008 y 2013, considerablemente más dad económica del país siguen concentrándose en gran que después de la crisis. La reducción de la pobreza fue medida en Buenos Aires. Esa aglomeración tiene una de impulsada por los mercados laborales -es decir, por las mayores concentraciones demográficas del mundo cambios en el ingreso laboral- y, en menor medida, por (Gráfico 9.4) y es casi 11 veces más grande que la segun- el ingreso no laboral como las transferencias públicas, 204 da aglomeración del país, Córdoba. Además, Argentina aunque su aporte se incrementó entre 2008 y 2013. Si tiene una primacía económica más fuerte que el pro- bien esas regiones han experimentado un aumento del medio de los países de ingreso mediano-alto7, y Buenos grado de urbanización, el crecimiento urbano no ha ini- Aires representa el 55% del PIB nacional, por encima de ciado una transición de la base económica hacia secto- su porcentaje poblacional, del 46%. res más productivos, lo que genera dudas acerca de la sostenibilidad a largo plazo de los avances en materia La convergencia de los niveles de urbanización coin- de reducción de la pobreza. cide con la convergencia del nivel de vida entre las zonas urbanas de Argentina, impulsada por el creci- miento del empleo y las políticas sociales inclusivas. Los desafíos que enfrenta el En las ciudades más pobres, se han logrado importan- sistema urbano argentino tes reducciones de la pobreza en función del ingreso y considerable crecimiento del empleo. Las ciudades con En esta sección se identifican dos desafíos que limitan los más altos niveles de pobreza en función del ingreso el potencial de las ciudades argentinas de contribuir al han experimentado una reducción mayor de la pobreza crecimiento económico por medio de las economías de en el período comprende entre 2003 y 20138. Las aglo- aglomeración. En primer lugar, el crecimiento de las ciu- dades argentinas no parece derivar en una transición 7  Información demográfica basada en el censo 2010 del INDEC; información sobre el PIB basada en las estimaciones de Oxford hacia sectores más productivos, como sí se observa en Economics (2014) para 2012. otros países. En segundo lugar, el modo en que crecen 8  Medido en función de la línea de pobreza de US$ 2,5 (según la las ciudades, de forma expansiva y fragmentada, limita paridad del poder adquisitivo [PPA] DE 2005) para las 31 aglome- raciones analizados en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH). los beneficios que pueden obtenerse de las economías Los resultados indican una fuerte correlación entre la tasa de pobre- de aglomeración, y tiene un costo elevado en lo que res- za de 2003 y la reducción anual de la pobreza entre 2003 y 2008 (0,93); también hubo una reducción significativa de la pobreza en pecta a la provisión de servicios, la integración social y todas las aglomeraciones entre 2008 y 2013, del -0,2% en Ushuaia al la sostenibilidad ambiental. 2,0% en Santiago del Estero, con la misma correlación fuerte (0,92). Liberando el potencial de las ciudades argentinas Recuadro 9.1: La importancia de los sectores de bienes transables: Enseñanzas de la experiencia internacional Un estudio reciente del Banco Mundial, realizado en el marco de la Competitive Cities Knowledge Base (CCKB 2015), concluyó que los sectores de bienes transables suelen impulsar el crecimiento en las ciudades competitivas. Según su definición, el sector de bienes transables incluye todo el empleo en manufacturas orientadas a la exportación (se excluye la construcción) y los servicios más sofisticados (servicios financieros y empresariales, comunicaciones y tecnología de la información). El estudio reveló que los sectores de bienes transables son los que crecen más rápido en las ciudades de mejor desempe- ño, unos 2,5 puntos porcentuales más que los bienes no transables (6,2% y 3,7% respectivamente). Esos sectores estimulan la productividad y los salarios gracias a la competencia externa, y las ciudades com- petitivas demuestran estar abocadas a la producción de bienes y servicios transables a fin de promover el crecimiento económico y la creación de empleo. Los sectores de bienes transables también parecen tener efectos multiplicadores que contribuyen a crear empleo en los sectores de bienes no transables de la ciu- dad. De modo que, si bien los sectores de bienes no transables constituyen la mayor parte de la economía de las ciudades, los sectores de bienes transables tienen más potencial para la productividad, el aumento del ingreso, y la creación de empleo en el sector no transable. Fuente: Competitive Cities for Jobs and Growth: What, Who, and How (Banco Mundial, 2015). Urbanización sin transformación estructural Por otra parte, el crecimiento del empleo en el sector privado se desaceleró: fue de apenas un 1% entre las em- Las ciudades argentinas deben asumir un rol activo y presas pequeñas y del 4% en las grandes. 205 promover la conversión a economías más productivas a fin de mantener los sustanciales avances en el nivel Las ciudades argentinas deben abocarse a incremen- de vida observados en los últimos años. La rápida ur- tar su proporción de empleo en los sectores de bienes banización de las provincias más pobres de Argentina transables a fin de promover una mayor prosperidad. coincidió con importantes mejoras: la pobreza se redujo A menos que se efectúen cambios en su composición en las regiones más pobres y aumentó la cantidad de de empleo, a largo plazo, las ciudades tendrán dificul- empleos en las regiones con las tasas de empleo más tades para incrementar su productividad y estimular el bajas. No obstante, ese cierre de brecha no parece aso- crecimiento económico. Alrededor del 70% de los em- ciarse con una convergencia similar en materia de desa- pleos urbanos en Argentina están en sectores de bie- rrollo económico, lo cual hace dudar de la sostenibilidad nes no transables, es decir, constituyen servicios que de esos avances. Es necesario crear empleos de alta pro- se producen y consumen en el ámbito local y que están ductividad para sostener a largo plazo las mejoras del aislados de la competencia regional e internacional. nivel de vida. Desde 2009, la recuperación posterior a Ese componente no transable de la economía urbana la crisis se apoyó principalmente en contrataciones del incluye un amplio espectro de servicios: desde educa- sector público9, con un crecimiento total del empleo del ción, salud y servicios públicos, hasta ventas minoris- 15% para el período comprendido entre 2009 y 201210. tas, entretenimiento, servicios bancarios, contabilidad, servicios inmobiliarios y seguridad. La experiencia in- 9  La proporción del empleo público va del 26% en el Gran Bue- ternacional demuestra que el empleo en los sectores de nos Aires al 41% en las ciudades pequeñas. Entre las regiones, la proporción del empleo en el sector público también es mayor en bienes transables hace más prósperas a las ciudades las regiones del norte y en la Patagonia. En las ciudades peque- (Recuadro 9.1). La comparación internacional indica ñas, más de la mitad de los empleos del sector público están en la administración pública, que tiene la vinculación más débil con las que Buenos Aires y las cinco aglomeraciones argenti- economías de aglomeración. nas más importantes tienen una proporción más baja 10  La proporción del empleo en el sector público respecto del to- de empleo en el sector de bienes transables que las ciu- tal de empleo representó un 18,4% en 2004, un 15,5% en 2008 y un 17,3% en 2012. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Gr fico 9.5: Composición d l mpl o n Bu nos Air s motores fuertes del crecimiento del empleo en los secto- ciud d s comp r bl s, 2012 res de bienes transables. Aunque los servicios más sofis- ticados y la educación son los factores que impulsan el 100% crecimiento en la ciudad de Buenos Aires, el único motor 11% 9% 10% 17% Sectores de bienes 8% 8% 25% 29% 24% 7% del crecimiento en las áreas periurbanas es el sector de transables 80% 7% manufactura de productos textiles, de baja tecnología. 24% 10% 31% 13% 12% La mayoría de los conglomerados emergentes potencia- 60% 26% 37% 17% les13 de las zonas periurbanas de Buenos Aires son ser- 13% 10% 30% vicios para el consumidor (bienes no transables), como 40% 26% 27% 27% 30% 34% 28% el comercio, los servicios públicos, y los hoteles y res- 20% taurantes. La baja cantidad de factores que impulsan el 26% 23% crecimiento en los sectores de bienes transables sugiere 9% 22% 19% 15% 18% 0% 6% que la generación de empleo puede no haberse dado en Buenos Bangkok París Londres São Paulo Seúl Estambul Aires los sectores más productivos, lo que hace dudar de la Agricultura Servicios Públicos Servicios al consumidor Industria competitividad a nivel internacional de Buenos Aires. Transporte, almacenamiento Servicios nancieros y empresariales e información y comunicación Fuente: Análisis del equipo basado en la EPH de Buenos Aires (promedio 2012-14) y Oxford Existe un potencial no aprovechado para el crecimien- Economics (2014) para las ciudades comparables (datos de 2012). Nota: el empleo en to económico en los sectores emergentes de las cinco construcción se incluye en la industria a n de garantizar la coherencia con los datos de OE para las ciudades comparables. aglomeraciones más importantes de Argentina. Las cinco aglomeraciones tienen factores que impulsan el dades comparables11 (véase el caso de Buenos Aires en crecimiento en los servicios más sofisticados, como los el gráfico 9.5). El análisis de la composición del empleo financieros, empresariales e inmobiliarios, y el transpor- y las tendencias de crecimiento a nivel de las ciudades te, el almacenamiento y la comunicación. El procesa- permite identificar desafíos y oportunidades específi- miento de productos agrícolas se destaca como impul- cos de todo el sistema urbano12. sor del crecimiento en tres de las cinco aglomeraciones (Rosario, Mendoza y Tucumán) y como sector emergen- 206 La promoción del empleo en los sectores de bienes te en las otras dos (La Plata y Córdoba)14. Las manufac- transables de las áreas periurbanas de Buenos Aires turas también han demostrado ser un sector emergen- tendría como objetivo la competitividad del área me- te: por ejemplo, las extractivas en Córdoba y Tucumán, tropolitana. A pesar de la importancia demográfica y los productos textiles en Mendoza, Córdoba y Tucumán, económica de Buenos Aires, su periferia no cuenta con y otras manufacturas15 en La Plata y Mendoza. Será crucial para esas ciudades detectar barreras a factores 11  Se utilizó la base de datos Oxford Economics para comparar que impulsan su crecimiento de manera de generar más los conglomerados argentinos con otras zonas urbanas del mun- do. En el caso de Buenos Aires, se seleccionaron tres comparado- empleo, y adoptar estrategias y políticas para estimular res directos (São Paulo, Bangkok y Estambul) por ser semejantes el empleo en los sectores16 aquí descritos. en su PIB per cápita y su estructura económica, de acuerdo con datos del empleo, y a fin de abarcar distintas regiones. También se emplearon tres comparadores de mejores prácticas (París, El aumento de la productividad de las ciudades gran- Londres y Seúl) por su población comparable y su PIB per cápita des y medianas que dependen en gran medida de las más alto. Del mismo modo, se seleccionaron comparadores direc- tos y comparadores de mejores prácticas para analizar las cinco industrias basadas en los recursos naturales orienta- aglomeraciones más importantes con más de 700.000 habitan- das a la exportación, como Neuquén, San Juan y Bahía tes aplicando criterios similares. Los comparadores directos se- leccionados son Mérida (México), Arequipa (Perú) y Port Elizabeth Blanca, las volverá menos vulnerables a la volatilidad (Sudáfrica), y los comparadores de mejores prácticas son Calgary (Canadá), Essen (Alemania) y Ulsan (Corea del Sur). 13  Los conglomerados emergentes son conglomerados relativa- 12  Utilizando datos del empleo de la EPH para los períodos mente pequeños en los que el empleo crece con rapidez. 2003-05 y 2012-14, Muzzini y otros (2015b) identifican secto- 14  Este patrón también puede ser resultado de los derechos de res de particular importancia para cada ciudad. Los motores del exportación sobre la soja y el girasol, que alientan el desarrollo de crecimiento del empleo se definen como los sectores en los que la industria local del prensado. la tasa de empleo es mayor que el promedio y también lo es el 15  Las otras manufacturas incluyen la manufactura y el ensam- crecimiento del empleo. El análisis también identifica factores que blado de maquinaria, artículos electrónicos, muebles, automóviles determinan el crecimiento, sectores emergentes (conglomerados y equipos de transporte, la manufactura química y la metalurgia. pequeños con un crecimiento del empleo rápido) y sectores impor- 16  Otros factores que impulsan el crecimiento del empleo son el tantes en una dinámica de deterioro (sectores importantes con un comercio y la construcción. El sector comercial incluye el comercio crecimiento lento del empleo). En el párrafo siguiente se comentan minorista, el comercio mayorista y los servicios de reparación de los resultados principales del análisis. vehículos de motor y de bienes personales y de los hogares. Liberando el potencial de las ciudades argentinas del precio de las materias primas. El crecimiento de la Gr fico 9.6: T s d cr cimi nto urb no productividad es más lento a causa de los bajos niveles d mo r fico, 2001-10, 26 lom r cion s de empleo en las ciudades más dependientes de las ex- 7% Catamarca portaciones basadas en recursos naturales17. Ese tipo de industrias puede desplazar la actividad empresarial al 6% Jujuy La Rioja promedio de las zonas urbanas San Juan Rawson Tasa de crecimiento anual obstaculizar la diversificación de la economía y hacer más 5% S. del Estero La Plata C. Rivadavia difícil que las ciudades reinventen su economía cuando el San Luis 4% Santa Fe crecimiento se estanca18,19. Otros factores importantes Bahía Blanca Formosa Buenos Aires 3% Mendoza Neuquén que impulsan el crecimiento del empleo en las ciudades Paraná Rosario Resistencia Santa Rosa Salta grandes y medianas son la administración pública y la 2% Córdoba Viedma Tucumán Posadas construcción; esta última, probablemente a causa de un 1% Corrientes auge de las industrias extractivas, del fuerte aumento demográfico y de los flujos migratorios asociados. La de- 0% 0% 1% 2% 3% pendencia de estos sectores como factores que impulsan Tasa de crecimiento anual promedio de la población el crecimiento del empleo plantea interrogantes acerca de Fuente: Universidad Torcuato Di Tella, sobre la base del Censo Nacional de Población, Hogares y la sostenibilidad de la creación de empleo a largo plazo20. Viviendas, 2001, 2010 (INDEC) y Altas de crecimiento Urbano (Centro de Investigaciones de Políticas urbanas y de Vivienda, 2013). Nota: El tamaño de los círculos denota la densidad de población. Los factores principales que impulsan el crecimiento aglomeración y propiciaría una mejor prestación de del empleo en el norte son el empleo público, el comer- servicios públicos, mayor inclusión social, y sostenibi- cio y la construcción, lo que amenaza la sostenibilidad lidad ambiental. Las ciudades argentinas se expanden. de las mejoras económicas recientes. A excepción del Su área edificada21 creció a un ritmo anual del 3,5%, más procesamiento de productos agrícolas, las ciudades rápido que su población en el período comprende entre del norte tienen pocos factores que impulsan el creci- 2001 y 2010 (Gráfico 9.6). A esa tasa de expansión, las miento del empleo en los sectores de los bienes tran- ciudades se duplicarán en tamaño en 20 años. Por cre- sables. Los datos parecen indicar que el crecimiento del cer más que nada en extensión, y no en su desarrollo in- empleo no se ha visto acompañado de un crecimiento terno, las ciudades argentinas experimentaron una más 207 proporcional en la productividad, lo cual hace cuestionar marcada reducción de la densidad demográfica en sus la sostenibilidad del crecimiento del empleo de los po- áreas de mayor edificación que las ciudades compara- bres, impulsado por sectores sumamente cíclicos. Tam- bles de los países miembros de la OCDE entre 2001 y bién es probable que la falta de oportunidades de em- 2010. Al reducir la densidad económica, la expansión ur- pleo en los sectores de mayor productividad constituya bana reduce las economías potenciales de aglomeración uno de los factores que impulsan la emigración. asociadas con mayores mercados laborales y difusión de conocimientos. Además, la menor densidad de po- Desarrollo espacial expansivo y fragmentado que blación incrementa el costo de la provisión de servicios afecta la habitabilidad y la productividad e infraestructura22. La baja densidad y la urbanización fragmentada también exacerban la desigualdad y la ex- Una tendencia de crecimiento menos expansivo en las clusión social, y plantean desafíos para la sostenibilidad ciudades argentinas contribuiría a las economías de 21  El área edificada corresponde a las superficies pavimenta- das, los tejados y demás superficies impermeables identificadas 17  Gollin, Douglas, Remi Jedwab y Dietrich Vollrath (2015). “Ur- en imágenes satelitales en zonas urbanas y suburbanas. La zona banization with and without industrialization”, febrero. urbanizada abarca el área edificada de la ciudad y el espacio 18  Chinitz, Benjamin (1961). “Contrasts in Agglomeration: New abierto que esta comprende, que incluye el espacio abierto urba- York and Pittsburgh”. American Economic Review, nizado y el espacio abierto. Las zonas estrictamente rurales no se vol. 51, págs. 279-289. condideran parte de la zona urbana. 19  Glaeser, Edward L., Sari Pekkala Kerr y William R. Kerr (2015). 22  No hay demasiados datos en cuanto al costo de la provisión “Entrepreneurship and Urban Growth: An Empirical Assessment de servicios públicos en las ciudades de los países en desarrollo. with Historical Mines”. En The Review of Economics and Statistics, Los datos de México sugieren que los municipios con menor den- vol. 97, n.º 2, págs. 498-520. sidad de población en 2010 tenían un gasto municipal per cápita 20  La educación también es un factor importante para el creci- en obras públicas e infraestructura casi 1,5 veces mayor. Además, miento del empleo en muchas ciudades medianas y algunas gran- un estudio realizado en la ciudad de Los Cabos estimó que un es- des, como Santa Fe, Jujuy, Mar del Plata, Paraná y La Rioja. No cenario de crecimiento urbano más condensado podría reducir obstante, en varias ciudades grandes, como Resistencia, Corrien- el costo de la infraestructura adicional un 67%, y los costos de tes, Neuquén y Salta, el sector de la educación está en retroceso, mantenimiento, un 678%. Se presenta información detallada en lo cual resulta preocupante en vista del papel del capital humano Banco Mundial, Mexico Urbanization Review, octubre de 2015 (ver- en el fomento de las economías de aglomeración. sión preliminar). Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo ambiental por implicar más consumo de recursos, más con los datos de la OCDE25, todo indica que las ciudades emisiones y más exposición a desastres naturales. Entre con mayor fragmentación administrativa y poca coor- las causas del patrón actual de expansión se cuentan dinación intermunicipal tienen niveles de productividad la poca coordinación de políticas urbanas e inversión -a más bajos y experimentaron un menor crecimiento eco- nivel tanto municipal como metropolitano- y la falta de nómico. Un área metropolitana de tamaño determina- políticas integradas de vivienda y transporte urbano, do se asocia con tasas de productividad cerca de 6% que dan forma a las zonas urbanas. más bajas26 cuando cuenta con el doble de municipios. Sin embargo, la existencia de mecanismos de gobierno Puede hacerse más para proporcionar a los munici- metropolitano reducen ese efecto casi a la mitad. pios las herramientas y la capacidad necesarias para coordinar mejor las políticas urbanas y la inversión a Una mayor coordinación en el uso de la tierra y las po- nivel local. Los municipios argentinos desempeñan un líticas de vivienda y transporte en Buenos Aires ten- papel limitado en la provisión de servicios y la ejecución dría consecuencias sustanciales en la habitabilidad, de políticas urbanas a causa de su bajo peso financie- la forma urbana y la productividad. Está ampliamen- ro, económico y político. Los municipios dependen en te aceptado que la vivienda y el transporte son los gran medida de transferencias provinciales para cubrir principales factores determinantes de la habitabili- gastos recurrentes; solo 10 provincias han iniciado el dad, la forma urbana y la productividad. La ausencia proceso de descentralizar la autoridad tributaria entre de planes integrales de uso de tierras municipales ha sus municipios, y la fuente principal de ingresos muni- derivado en un desarrollo fragmentado de la periferia cipales propios son las tarifas por servicios que se co- de Buenos Aires. En lugar de adoptar una forma poli- bran localmente. Los mecanismos actuales de financia- céntrica densa, la expansión urbana se distingue por i) miento para la infraestructura municipal, que se basan complejos residenciales cerrados, y exclusivos y de in- en transferencias discrecionales y reservadas (como el greso alto, desconectados del tejido urbano y social de Programa Federal de Solidaridad Habitacional), limitan los municipios metropolitanos; y ii) complejos de vivien- la eficiencia de la inversión y los incentivos para mejorar das de ingreso bajo y asentamientos informales, ubica- la gestión municipal. El gasto municipal está en aumen- dos en tierras más baratas. Ambos tipos de complejos 208 to pero continua siendo bajo23. Existen varios programas habitacionales son de baja densidad, expansivos, y se nacionales de apoyo a la inversión en infraestructura ubican en zonas con acceso limitado a la infraestruc- municipal, que pueden llevar a los municipios a abordar tura y baja accesibilidad de tránsito. Paradójicamen- su estrategia de inversión proyecto por proyecto, sin un te, tienen un efecto similar en el desarrollo urbano de enfoque abarcador para planificar la inversión. Eso tam- Buenos Aires: los dos generan impactos ambientales bién limita los incentivos para que los Gobiernos locales localizados y exacerban la exclusión social. Los datos incrementen sus ingresos propios, y la recuperación de empíricos de regiones metropolitanas de crecimiento costos y la eficiencia de los servicios que prestan. La acelerado sugieren que la ubicación de estos complejos ampliación del papel de los municipios en la coordina- también tiende a afectar considerablemente la produc- ción de políticas urbanas podría orientar el crecimiento, tividad de Buenos Aires, puesto que los residentes bus- procurar una mayor eficiencia de la inversión y dar lugar can fuentes de empleo subóptimas pero que están más a una provisión de servicios urbanos más coherente. cerca de donde viven, dado que los costos de viajar a diario a zonas distantes se vuelven insostenibles. Una mayor coordinación a nivel metropolitano pro- movería un crecimiento espacial menos expansivo de Las aglomeraciones grandes y medianas deben los municipios. Al comparar las aglomeraciones argen- aprender la lección de Buenos Aires en cuanto a los tinas, puede verse que la fragmentación institucional a patrones de crecimiento y avanzar hacia un uso de nivel metropolitano -medida como la cantidad de mu- la tierra y una planificación de infraestructura más nicipios comprendidos en un área metropolitana- con- coordinados. El crecimiento demográfico de las ciuda- tribuye a una expansión urbana más rápida24. En línea des medianas, mayormente periurbano, ejerce presión sobre la infraestructura vial y congestiona los distritos 23  Alrededor del 3,4% del PIB en 2013. 24  Muzzini y otros (2015c) demuestran que la fragmentación 25  “The OECD Metropolitan Areas Database”. institucional, medida según la cantidad de Gobiernos locales por 26  Comisión Nacional Reguladora del Transporte (CNRT), cada 100.000 habitantes, tiene una correlación con la expansión. wwww.cnrt.gov.ar. Liberando el potencial de las ciudades argentinas comerciales céntricos. Eso contribuyó a reducir la cali- ma de tránsito bajo una enorme presión y contribuye a dad de los servicios en las zonas céntricas y a incremen- degradar la infraestructura ferroviaria de pasajeros, el tar el uso de vehículos privados, lo que hace necesario ferrocarril suburbano y el metro, críticamente abarro- mejorar los servicios de transporte público. Es decir que tados y castigados, y las redes urbanas de autobuses, la urgencia de coordinar las políticas de vivienda y trans- insuficientes respecto de la demanda. La insuficiente porte no se restringe a Buenos Aires; por el contrario, se inversión en infraestructura de transporte público de necesitan mejores políticas en todas las zonas urbanas. las últimas dos décadas provocó problemas de calidad y accesibilidad. La falta de acceso al sistema de tránsito El déficit de viviendas contribuye a la expansión ur- público afecta desproporcionadamente a los pobres, por bana y erosiona la habitabilidad. El déficit de vivien- la deficiente cobertura de las afueras humildes del área das en Argentina afecta a casi 3 millones de hogares metropolitana de Buenos Aires y los asentamientos in- (el 25% de la población) a nivel nacional. A pesar de las formales, lo que limita la inclusión de muchas poblacio- importantes iniciativas aplicadas para cerrar la brecha nes vulnerables. de la vivienda en el país (en especial mediante progra- mas como PRO.CRE.AR), los mercados disfuncionales de terrenos, la falta de planificación y gestión del uso Opciones de políticas del suelo, y el acceso limitado al financiamiento (sobre todo para los hogares de ingreso bajo y con empleos El potencial de las ciudades argentinas para gene- informales) restringen el crecimiento saludable del sec- rar crecimiento y creación de empleo a largo plazo tor de vivienda y hacen que surjan barrios marginales hace del mejoramiento de las políticas urbanas una en la periferia de las aglomeraciones. Existen alrededor prioridad nacional. En el sistema federal argentino, de 1.840 asentamientos informales en las principales esa prioridad nacional exigirá que todos los niveles de zonas urbanas de Argentina, que albergan a más de gobierno trabajen en conjunto para mejorar el modo medio millón de personas27, para las que la falta de ac- en que se gestionan las ciudades. El Gobierno nacional ceso a los servicios urbanos básicos es el problema más debe desempeñar el papel clave de brindar un marco grave28. El acceso al financiamiento para viviendas, vir- estratégico coherente y abarcador que guíe las políti- 209 tualmente inexistente29, sumado a aumentos de precios cas urbanas y la inversión, así como plataformas para de las viviendas y el suelo, reduce considerablemente el que los Gobiernos provinciales y municipales apren- acceso a la vivienda, lo que pone de manifiesto la nece- dan unos de otros. Los Gobiernos provinciales son los sidad de reformar las políticas públicas a fin de eliminar principales impulsores de políticas urbanas y reformas el déficit y controlar la expansión urbana. regulatorias para el desarrollo municipal, la provisión de servicios urbanos y la planificación territorial. Por Es urgente incrementar el uso integrado del suelo y la lo tanto, las estrategias nacionales solo pueden ser inversión en transporte a fin de promover la inclusión eficaces si se complementan con reformas atinadas a urbana. La falta o escasez de inversión30 pone el siste- nivel provincial. Por último, a nivel metropolitano o de las ciudades, los Gobiernos municipales deben garan- 27  El censo incluye a la provincia de Buenos Aires, la provin- tizar la integración de las políticas urbanas y la inver- cia de Córdoba, Gran Rosario, Salta, Misiones, Alto Valle y Ciudad sión en estrategias a nivel de las ciudades que generen Autónoma de Buenos Aires. Juntas, esas zonas albergan al 60% de la población del país. TECHO, Relevamiento de asentamientos un crecimiento urbano y un desarrollo económico local informales, 2013. sostenibles. Véase: http://techo.herokuapp.com/downloads/Relevamientos_ de_asentamientos_2013_BAJA.pdf 28  La cobertura del servicio ordinario de recolección de desechos Las políticas urbanas exitosas suelen integrar a un es del 95,7% en las 31 aglomeraciones principales, mientras que en los barrios marginales es del 84,3% (Censo 2010 - INDEC y EDSA). amplio espectro de sectores. Las políticas urbanas no 29  El acceso al financiamiento para viviendas se redujo en Ar- se limitan a la provisión de servicios municipales, sino gentina en casi todos los segmentos de ingresos, y la cartera hi- potecaria disminuyó constantemente como proporción del PIB (y que afectan a una gran variedad de sectores, desde la llegó a apenas el 0,9% en 2013, frente al 4% de principios de la provisión de servicios básicos hasta la educación y el década de 2000). El mismo coeficiente es del 4,5% en Colombia, desarrollo económico local. La planificación integrada del 11% en México y del 20% en Chile. 30  En promedio, la inversión llegó a alrededor de los US$ 50 mi- entre los distintos sectores es crucial para: i) procurar llones anuales entre 2003 y 2010, un décimo del gasto necesario que la inversión tenga un mayor impacto a nivel de las para cubrir la depreciación de los activos del área metropolitana regional de Buenos Aires. ciudades y promueva el crecimiento económico inclu- Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Recuadro 9.2: Priorizar el crecimiento económico y la creación de puestos de trabajo a nivel de la ciudad Las estrategias de desarrollo económico local eficaces pueden permitir que una ciudad facilite la creación de puestos de trabajo por parte de empresas e industrias, eleve la productividad y aumente los ingresos de los ciudadanos con el tiempo. Una evaluación reciente de la experiencia internacional realizada por el Banco Mundial ofrece enseñanzas provenientes de ciudades de distintas regiones que están teniendo un buen desempeño en los tres frentes. Los estudios de casos incluyen a Bucaramanga (Colombia), Coimbatore (India), Kigali (Rwanda), Changsha (China), Gaziantep (Turquía) y Tánger (Marrue- cos), y muestran cómo facilitaron esas ciudades el crecimiento del empleo, la productividad y los ingresos a través de i) instituciones y regulaciones que mejoran el clima de negocios, ii) oferta de infraestructura y tierras adecuadas para actividades económicas, iii) programas y políticas destinados a desarrollar ca- pacidades e innovación, y iv) respaldo y financiamiento para las empresas. También demuestra cómo el desarrollo y la ejecución de una estrategia exigen que las municipalidades hagan del desarrollo económico una prioridad explícita, pero también que desarrollen y promuevan “coaliciones de crecimiento” que permi- tan que los actores públicos y privados locales identifiquen y resuelvan dificultades específicas y utilicen el apalancamiento externo con jurisdicciones y niveles de Gobierno vecinos. Fuente: Competitive Cities for Jobs and Growth: What, Who, and How (Banco Mundial, 2015). sivo; ii) optimizar recursos escasos a fin de garantizar a) Impulso del crecimiento económico que los objetivos a largo plazo y la planificación estén a largo plazo 210 coordinados entre los distintos sectores, y iii) maximi- zar los efectos sobre la pobreza y la desigualdad, dado Para impulsar el crecimiento económico a largo plazo que los pobres suelen carecer de acceso suficiente a la es preciso identificar y desarrollar las ventajas com- infraestructura y los servicios en diversos sectores. La petitivas de las distintas ciudades, con énfasis en los experiencia internacional brinda ejemplos de opciones sectores de bienes transables, lo que incluye tanto los para coordinar las políticas urbanas entre distintos servicios más sofisticados como las manufacturas. sectores, entre las que se cuentan estructuras o pro- Se necesitarán estrategias y políticas diferenciadas de gramas temporarios y estructuras permanentes inde- acuerdo con la estructura económica y la tipología de pendientes (como la Comisión Urbana) que agrupan a las ciudades, a fin de promover la especialización y las los ministerios pertinentes para formular políticas, ins- complementariedades entre las regiones y las zonas ur- taurar estructuras de incentivos y armonizar los víncu- banas. La identificación de las ventajas competitivas de los entre los diversos sectores. las ciudades en el sistema urbano permitirá desarrollar una estrategia para todo el país que no se concentra En esta sección se proponen tres ejes principales únicamente en el área metropolitana de Buenos Aires para incrementar la prosperidad y la habitabilidad o las ciudades más grandes. La experiencia internacio- en las ciudades argentinas: a) la formulación de es- nal demuestra que los Gobiernos locales tienen un papel trategias a nivel de las ciudades para estimular el crucial, junto con los Gobiernos nacionales y provincia- crecimiento económico y la creación de empleo en los les, al momento de facilitar el desarrollo de conglomera- sectores de bienes transables; b) el incremento de la dos económicos para impulsar el desarrollo económico coordinación de las políticas urbanas a nivel municipal (Recuadro 9.2). Los Gobiernos locales cuentan con di- y metropolitano; y c) la promoción del crecimiento sos- versos instrumentos para el desarrollo económico local, tenible mediante una mayor movilidad urbana y mejo- como la publicidad y difusión (por ejemplo, Bilbao y Cu- res políticas de vivienda. ritiba), las estrategias económicas basadas en conglo- merados (por ejemplo, el sector de ciencias biológicas Liberando el potencial de las ciudades argentinas Recuadro 9.3: Impulsando el crecimiento a largo plazo en ciudades ricas en recursos: enseñanzas extraídas de Houston Los recursos naturales pueden ser positivos para el crecimiento, si se complementan con capital hu- mano. Algunas ciudades, como Houston y Calgary, muestran que la riqueza en términos de recursos puede ser utilizada para construir una fuerza laboral capacitada robusta y diversificada. Houston, por ejemplo, aprovechó su ventaja en términos de recursos para desarrollar un conglomerado de producción de petróleo con valor agregado alto y un uso intensivo de tecnologías, y atrajo a trabajadores especiali- zados en tecnologías de la información altamente calificados e ingenieros de software especializados en tecnologías relacionadas con la producción y el procesamiento de petróleo. Esta estrategia generó una de las tasas de crecimiento del empleo más rápidas en Estados Unidos entre 2009 y 2013. La cuarta parte de los nuevos trabajos corresponde a trabajadores con salarios altos, la mitad, a trabajadores con salarios de nivel medio, y la cuarta parte restante, a trabajadores con salarios bajos. Fuentes: Florida, Richard (2013). “Ideas Trump Resources When it Comes to City Growth”. The Atlantic. City Lab. Florida, Richard (2013). “The Boom Towns and Ghost Towns of the New Economy”. The Atlantic. de Boston), las estrategias de regeneración basadas en innovación regional31. El desarrollo de conglomerados la economías(por ejemplo, el distrito de innovación Plan económicos también exige una visión estratégica y una 22@ Barcelona), asociaciones con universidades (por estrategia a nivel metropolitano, que deben incluir a las ejemplo, el parque tecnológico Porto Digital de Recife, distintas jurisdicciones. Por ejemplo, la municipalidad en Brasil) e incentivos de radicación de empresas (por de San Martín, ubicada en el norte del área metropo- ejemplo, el Industrial Business Zone Relocation Tax Cre- litana de Buenos Aires, es tradicionalmente un centro 211 dit de Nueva York). En esta sección se presentan algu- para la fabricación de productos textiles orientados a nas medidas que podrían aplicar los Gobiernos locales la exportación, pero debe avanzar hacia manufacturas para mejorar la competitividad en términos económicos con mayor valor agregado a fin de mantener su com- de sus ciudades. petitividad. La presencia de la Universidad Nacional de General San Martín (UNSAM) en el distrito constituye a.1. Desarrollar políticas de conglomerados a nivel un activo importante para la revitalización industrial metropolitano para respaldar la diversificación y la de la zona: se necesitará una asociación activa entre innovación en el Gran Buenos Aires. Si bien Argentina la ciudad y la universidad a fin de crear sinergias con depende notablemente del área metropolitana de Bue- las industrias locales y elaborar planes de estudios y nos Aires por su contribución a la economía nacional, promover investigaciones con aplicaciones directas en el nivel limitado de factores que impulsan el crecimien- las actividades industriales locales. to del empleo en sectores de bienes comercializables está generando presión sobre la competitividad de la a.2. Desarrollar estrategias y políticas adecuadas zona metropolitana. La prioridad, para Buenos Aires, a nivel de las ciudades para aprovechar el potencial debe ser la promoción de un cambio a favor de con- económico en las aglomeraciones más grandes. Se glomerados con mayor valor agregado, en especial en necesitan estrategias y políticas basadas en un co- las zonas periurbanas, que tienen un solo factor que nocimiento específico de los factores que impulsan el impulsa el crecimiento del empleo —la industria tex- crecimiento del empleo en las otras cinco ciudades más til— en sectores de bienes transables. Esto exige ofre- grandes para impulsar la base económica local y regio- cer apoyo en términos de infraestructura para las acti- nal y eliminar las barreras para el crecimiento de conglo- vidades económicas —lo que incluye vincular empresas merados emergentes y los conglomerados importantes con instituciones de investigación y educación superior de calidad—, además de desarrollar y atraer capital 31  Glaeser, Edward L. y Matthew G. Resseger (2009). “The Complementary between Cities and Skills”. Documento de trabajo humano y respaldar el desarrollo de un sistema de 15103. Oficina Nacional de Investigación Económica. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo en retroceso32. Es preciso prestar especial atención a la De manera paralela a la diversificación, se necesitan he- dinámica de crecimiento y las restricciones de los con- rramientas de planificación y gestión proactivas para glomerados emergentes de las cinco aglomeraciones garantizar que el crecimiento y la expansión territorial más importantes, donde el análisis de datos de empleo sean sostenibles; y políticas e instituciones adecuadas reveló un potencial no aprovechado en sectores como concentradas en acumular el capital humano y la in- las manufacturas, el comercio33 y la construcción. Por novación necesarios para contribuir a que los sectores ejemplo, Mar del Plata está atravesando una importan- emergentes se conviertan en factores que impulsen el te transformación estructural de su economía: pasó de crecimiento de empleo más sostenible en el futuro. la manufactura liviana y el turismo a manufacturas y tecnologías con más valor agregado. La municipalidad a.4. Desarrollar un contexto que permita un desarro- tomó medidas proactivas en apoyo de esa transforma- llo económico local sostenible y una reducción de la ción, ofreciendo tierras para la creación de un polo de pobreza en las aglomeraciones del norte. Las ciuda- tecnologías de la información. Para consolidar la tran- des del noreste y el noroeste demuestran tener poten- sición económica hacia las manufacturas y servicios cial de desarrollo económico en algunos conglomerados más sofisticados exige un plan metropolitano integral emergentes, lo que incluye las manufacturas y los ser- en asociación con el sector privado tendiente a moder- vicios más sofisticados, como el transporte, la comu- nizar la infraestructura urbana y garantizar que los es- nicación y los servicios empresariales. Los Gobiernos tándares y las normas urbanas estén alineados con las de las ciudades pueden tener un rol activo al momento metas de sostenibilidad económica de la ciudad. de explotar el potencial económico no aprovechado en áreas rezagadas cercanas a las aglomeraciones, a tra- a.3. Gestionar el crecimiento significativo de las in- vés de la movilización de socios públicos y privados en dustrias extractivas a través de la profundidad y torno de estos conglomerados emergentes35. Mejoras amplitud de la innovación, a fin de respaldar la diver- en términos de conectividad espacial, no obstante, se- sificación de economías urbanas ricas en recursos. rán fundamentales para mejorar el acceso al mercado La sostenibilidad de la dinámica de crecimiento debe y respaldar el crecimiento económico a largo plazo en el tenerse en cuenta en ciudades en las que el crecimiento norte. Datos empíricos internacionales sugieren que la 212 responde a industrias basadas en recursos orientadas expansión del acceso al mercado a través de políticas a la exportación. Las ciudades ricas en recursos son de conexión espacial puede destrabar la ventaja com- altamente vulnerables a la demanda internacional y a petitiva natural de las aglomeraciones urbanas, si se la volatilidad de los precios, y pueden generar grandes combina con inversiones adecuadas en capital humano estructuras industriales que dejan sin espacio la acti- e innovación (OCDE, 2009)36. vidad empresarial, lo que genera crecimiento a largo plazo. Sin embargo, la aparición de sectores de proce- b) Mejora de la coordinación de políticas urbanas samiento de productos agrícolas, textiles y otros secto- a nivel municipal y metropolitano res de bienes transables en muchas ciudades grandes e intermedias34 indica que existe un proceso incipiente Mejorar la coordinación entre la planificación es- de diversificación económica local en Argentina. Algu- pacial y sectorial, sin dejar de enfatizar cuestiones nos ejemplos internacionales, como Houston —descrito económicas, podría revertir las tendencias actuales en el Recuadro 9.3—, sugieren que algunas regiones ri- de expansión desmedida y desarrollo fragmentado, cas en recursos naturales, como la Patagonia, pueden además de mejorar el desempeño económico de las aprovechar sus ventajas en términos de recursos para ciudades. Se espera que las ciudades argentinas sigan construir sistemas que hagan uso del conocimiento y 35  Muzzini y Aparicio (2013), Bangladesh: The Path to Middle-In- las instituciones que generan capacidad de innovación. come Status from an Urban Perspective, Banco Mundial. 36  No obstante, cuando las mejoras en términos de conectivi- 32  Se recurrió a una definición y una metodología específicas dad no se respaldan con un capital humano adecuado, la mejora para identificar los factores que impulsan el crecimiento de Argen- del acceso al mercado puede tener un efecto contrario de desin- tina, que se presentan en el documento técnico sobre las tenden- dustrialización de regiones rezagadas. En Italia, por ejemplo, las cias demográficas espaciales. intervenciones de la década de 1950 se concentraron en aumen- 33  El concepto de “comercio” incluye el comercio minorista y tar la conectividad entre el norte y el sur del país para estimular mayorista y los servicios de reparación de vehículos de motor y las actividades económicas del sur. En lugar de lograr el objetivo artículos personales y de los hogares. buscado, esas políticas dejaron a las empresas del sur sin la pro- 34  El análisis de cociente de localización (LQ) por tamaño de la tección que habían recibido, lo que aceleró su desindustrialización. ciudad identificó estos sectores como sectores emergentes. OCDE (2009) How Regions Grow: Trends and Analysis. París: OCDE. Liberando el potencial de las ciudades argentinas creciendo significativamente en las próximas décadas. cobrar y fijar impuestos sobre la vivienda, comenzando Así, se necesita una mejor alineación entre el uso de con las aglomeraciones más grandes; c) aprovechar la la tierra y los planes de inversión sectoriales a fin de tecnología moderna para mejorar la eficiencia de la co- optimizar la eficiencia del crecimiento urbano y elimi- branza municipal; d) mejorar la eficiencia del sistema nar el desempeño económico de las ciudades, indepen- de transferencias entre jurisdicciones, reformando los dientemente de su tamaño. En el caso del Gran Bue- programas de coparticipación desactualizados para nos Aires, tendría que priorizarse el uso integrado del la transferencia de recursos entre las provincias y las suelo y la planificación del transporte, a fin de revertir municipalidades; e) aclarar algunas funciones implíci- la tendencia de la expansión desmedida en el espacio tas de las municipalidades para eliminar los mandatos en zonas suburbanas, que actualmente se caracterizan de gasto sin financiamiento, y aumentar gradualmente por el bajo nivel de acceso a oportunidades de empleo. las responsabilidades de las municipalidades, a medi- Existen oportunidades a corto plazo en términos de la da que aumenten sus capacidades; f) institucionalizar promoción de la densificación en zonas poco desarro- el principio de pago en función del uso para cubrir los lladas con gran accesibilidad del tránsito, y también costos de servicios básicos, como la gestión de dese- en términos de mejora de la accesibilidad del tránsito chos sólidos; g) desarrollar un marco institucional cohe- en zonas de baja densidad. A largo plazo, para mejorar rente y transparente para el financiamiento de capital el desempeño del área metropolitana de Buenos Aires de las municipalidades; h) avanzar hacia una forma de sería necesario desarrollar estrategias metropolitanas financiamiento de infraestructuras más sofisticada en para promover el desarrollo de nuevos centros laborales el Área Metropolitana de Buenos Aires, y i) consolidar y abandonar paulatinamente la estructura fragmen- y fortalecer los programas de creación de capacidades tada. Como se señaló anteriormente, es preciso insti- para los Gobiernos municipales. tucionalizar los aspectos económicos en el proceso de planificación a través de evaluaciones detalladas de los Es preciso mejorar la coordinación de las zonas me- factores que determinan el crecimiento de las regiones tropolitanas. La coordinación metropolitana es crucial y las ciudades, con participación significativa del sector para que la prestación de servicios sea adecuada, para privado. Esto permitirá capturar el potencial de creci- gestionar el crecimiento, y para garantizar la sosteni- 213 miento de la población y la densidad económica dentro bilidad ambiental a lo largo de los límites municipales. de las ciudades, lo que en última instancia impulsaría A medida que las regiones económicamente dinámicas las economías de aglomeración. crecen más allá de sus límites políticos locales, las mu- nicipalidades a menudo prestan servicios dentro de sus A fin de que las ciudades de Argentina sean más efi- propias jurisdicciones, aunque la mayoría de los servi- cientes, es preciso fortalecer las municipalidades fi- cios urbanos traspasen los límites municipales37. De esa nanciera y técnicamente. Argentina debe posicionar manera, el tema de mejorar la calidad y la prestación de a las municipalidades como prestadoras de servicios servicios urbanos no se limita a los recursos, sino que competentes y capaces de rendir cuentas. Teniendo en también incluye el gobierno. En un estudio reciente de cuenta las restricciones sistémicas que enfrentan las la OCDE se concluye que el gobierno de una ciudad se ciudades al momento de cumplir sus funciones, el desa- refleja en su nivel de productividad. Un área metropo- rrollo de esa capacidad exige reformas institucionales litana de cualquier tamaño con el doble de municipali- y de políticas, con foco en el aumento de la capacidad dades implica tasas de productividad aproximadamen- recaudatoria del Gobierno y la reducción de la depen- te un 6% más bajas, pero es posible recortar casi a la dencia de las transferencias, además de la mejora de mitad ese efecto si existe una estructura de gobierno la eficiencia del gasto local. Un programa de reforma metropolitana eficaz38. En el recuadro 9.4 se presenta el local tendiente a fortalecer y a equipar a las municipa- caso de la región ABC de São Paulo, un ejemplo de co- lidades en su papel de prestadoras de servicios incluiría laboración horizontal satisfactoria y de enfoque ascen- medidas para: a) reducir y simplificar la cantidad y los dente para el gobierno metropolitano, en el que algunos instrumentos de los ingresos municipales, eliminando proyectos piloto de gestión de recursos hídricos com- gradualmente aquellas tarifas con un peso mínimo en el total de recaudación, y armonizar las leyes tributa- 37  Muzzini y Aparicio (2013). Bangladesh, The Path to Midd- rias entre distintas municipalidades de una misma pro- le-Income Status from an Urban Perspective. 38  OCDE (2015). The Metropolitan Century, Understanding Ur- vincia; b) descentralizar totalmente la autoridad para banization and Its Consequences, París. Publicación de la OCDE. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Recuadro 9.4: Mejora de la prestación de servicios mediante la cooperación voluntaria en la Región ABC de São Paulo La ejecución de un modelo de gobierno metropolitano basado en la cooperación voluntaria entre las unidades existentes de los Gobiernos locales tiene la ventaja de preservar la autonomía y la flexibili- dad a nivel local. Los ejemplos de cooperación voluntaria incluyen la cooperación entre municipalidades y los organismos creados con propósitos específicos para suministrar infraestructura y servicios, como protección ambiental, instalaciones culturales y tránsito. Aunque es posible que no sea el modelo óptimo en términos de eficiencia o rendición de cuentas, la cooperación voluntaria puede ayudar a aumentar la confianza entre Gobiernos municipales sin dejar de preservar su autonomía. El éxito de la cooperación voluntaria en zonas metropolitanas puede verse en la Región del Gran ABC del estado de São Paulo, Brasil. El Gran ABC —región que incluye siete municipalidades del sudeste del estado— es visto como un conjunto de mecanismos flexibles y pragmáticos destinados a ejecutar políti- cas para el desarrollo socioeconómico de toda la región, y también a desarrollar las zonas urbanas y me- jorar el medioambiente. La economía de la zona depende en gran medida de la industria automotriz, por lo que la zona es especialmente vulnerable a los asentamientos informales y a los barrios pobres —ya que los trabajadores con salarios bajos que contrata esa industria se instalaron en zonas precarias—y también a las fases descendentes del ciclo económico. En la década de 1980, la región sufrió una recesión severa —en el contexto de los problemas económicos del país— y los intendentes locales y los miembros de la sociedad civil promovieron la colaboración entre municipalidades para abordar los problemas planteados por la crisis. En 1990, los siete intendentes de la región del ABC formaron el Consórcio Intermunicipal das Bacias do Alto Tamanduateí e Billings a fin de preservar los recursos hídricos compartidos implementando soluciones para la recolección y la disposición de desechos. Si bien algunos intendentes se mostraron re- ticentes respecto del consorcio, la sociedad civil se impuso y creó el Fórum da Cidadania do Grande ABC, 214 en 1993. Desde entonces, el grupo de personas que participan del foro se amplió (ahora incluye sindicatos y grupos ambientalistas), y fue fundamental para la formación y la consolidación del consorcio. En 1997 se creó la Câmara Regional do Grande ABC, a fin de garantizar y consolidar la cooperación metropolitana. Fuente: Bangladesh, The Path to Middle-Income Status from an Urban Perspective (Muzzini y Aparicio, 2013). Metropolitan Governan- ce in Brazil (Banco Mundial, 2015). partidos aumentaron la confianza entre los principales c) Promoción del crecimiento urbano sostenible actores39. Argentina dio algunos pasos iniciales en pos a través de políticas de transporte y vivienda del desarrollo de estrategias de gestión metropolitana mejoradas integral a través de acuerdos con fines específicos, para la prestación de servicios como la gestión de desechos Ofrecer sistemas de transporte accesibles que co- sólidos, el transporte urbano y el suministro de agua y necten a las personas con sus puestos de trabajo es saneamiento. Esos acuerdos son buenos ejemplos que clave para promover la productividad, la igualdad y pueden repetirse en las demás zonas urbanas. En el el bienestar. A fin de mejorar la calidad y la sostenibi- recuadro 9.5 se destaca la planificación municipal in- lidad del tránsito público, Argentina debe concentrarse tegrada que se utiliza actualmente en algunas aglome- en fortalecer la Agencia Metropolitana de Transporte, raciones argentinas para la prestación de servicios de para coordinar el transporte público como un sistema gestión de desechos sólidos. integrado; desmantelar gradualmente los subsidios al transporte, a fin de limitar la carga fiscal, y avanzar con la búsqueda de tarifas comerciales que se acerquen 39  Banco Mundial (2015) Metropolitan Governance in Brazil. más a la recuperación de costos, y priorizar las inver- Liberando el potencial de las ciudades argentinas Recuadro 9.5: La cooperación entre municipalidades para la prestación del servicio de desechos sólidos en Argentina La prestación conjunta de servicios de desechos sólidos mejoró la eficiencia de las aglomeraciones urba- nas y permitió aprovechar las economías de escala relacionadas con esos servicios. Existen ocho ejemplos de servicios intermunicipales de desechos sólidos que cubren solo una parte de la población de las aglome- raciones. Si bien las estructuras varían, la más habitual es el consorcio intermunicipal, que es un acuerdo entre los Gobiernos locales para cooperar sobre un tema común. En general los consorcios se formaron en el contexto del proceso de planificación de desechos sólidos, que evolucionaron y pasaron a ser acuerdos administrativos para gestionar directamente y compartir la totalidad o parte de las responsabilidades relacionadas con la operación del sistema de desechos sólidos. El consorcio Virch-Valdés se formó entre la provincia de Chubut y las municipalidades de Rawson, Puerto Madryn, Dolavon, Gaiman y Trelew. El consorcio se hizo cargo de la planificación y las inversiones correspondientes al sistema de desechos só- lidos, en cooperación con la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Gobierno nacional, pero ahora administra las instalaciones a través de una empresa privada. Otros enfoques adoptados incluyen una iniciativa privada, liderada por una empresa, en la que distintas municipalidades pagan directamente a la empresa por el servicio (Rosario); mecanismos gestionados a nivel provincial (Misiones); mecanismos gestionados por una ciudad para un grupo de ciudades (Salta y San Fernando del Valle de Catamarca) y asociaciones públicas entre la provincia y la ciudad (Buenos Aires y La Plata). siones en infraestructura de tránsito público, a fin de el déficit cuantitativo de viviendas. No obstante, esos corregir la inversión insuficiente en el sector. De mane- programas exigen un objetivo más amplio sobre la me- 215 ra similar, es importante que Argentina gestione la de- jora del hábitat y estrategias de desarrollo espacial manda de vehículos y mejore la calidad y la cantidad del que abarquen toda la ciudad, a fin de evitar efectos transporte no motorizado, a fin de que los sistemas de negativos, como los siguientes: i) la expansión desme- transporte público funcionen y sean sostenibles. Esto dida y el desarrollo segregado; ii) los costos elevados generará reducciones en las congestiones y las emisio- en la prestación de servicios; iii) la conectividad defi- nes de carbono a nivel local, y ofrecerá una infraestruc- ciente entre las zonas residenciales y las actividades tura más segura para peatones y ciclistas. económicas; y iv) la falta de integración social y eco- nómica de las poblaciones de las ciudades, que genera La reforma de las políticas de vivienda es fundamen- una reducción de las economías de aglomeración. En tal para mejorar la eficiencia y la integración con el el recuadro 9.6 se presentan las enseñanzas del caso desarrollo territorial. La vivienda representa en ge- de México, donde se desarrollaron políticas de vivienda neral entre el 60% y el 70% del uso de la tierra en las para abordar directamente las dificultades de la ex- ciudades, y la forma en que se planifica y se construye pansión urbana. en este sector tiene consecuencias permanentes para la forma urbana, la calidad de vida de los residentes, Es posible desarrollar un conjunto de instrumentos las finanzas locales y el desempeño económico de las “de transición” para abordar la falta de financiamien- ciudades. Con un déficit de vivienda en Argentina que to para viviendas. Las condiciones macroeconómicas afecta a la cuarta parte de la población, las políticas actuales restringen el desarrollo a corto plazo de un es- en materia de vivienda serán fundamentales para de- pectro de soluciones de vivienda tradicionales. Algunos terminar el desempeño y la sostenibilidad a largo plazo instrumentos podrían ayudar a Argentina a superar las de las ciudades. La experiencia internacional sugiere condiciones macroeconómicas actuales, sin sacrificar que los programas nacionales de vivienda concentra- el avance hacia la reforma de las políticas, muy nece- dos únicamente en el financiamiento de la compra y/o saria, y sentando las bases para el momento en el que la construcción de viviendas pueden ayudar a resolver mejoren las condiciones macroeconómicas. Esos ins- Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo Recuadro 9.6: Abordaje de la expansión urbana: enseñanzas extraídas de México En respuesta a la expansión horizontal rápida de las ciudades de México, el Gobierno de México lanzó una reforma urbana y de la vivienda para promover un crecimiento inclusivo, sostenible y compacto. Las ciudades de México registraron una expansión rápida de las zonas construidas en el período com- prendido entre 1980 y 2010, en gran medida a partir de las reformas del Gobierno tendientes a abordar el déficit habitacional a través de un notable suministro de desarrollos de vivienda de bajo costo y baja densidad en la periferia. A fin de resolver la expansión urbana de México, se crearon varias instituciones y programas —como el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, los Programas Nacionales de Desarrollo Urbano y Vivienda 2013-2018, y la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano — para mejorar la coordinación institucional entre los sectores urbanos y de vivienda, consolidar las zonas urbanas exis- tentes y limitar la expansión espacial de las ciudades, y lograr un patrón espacial urbano sostenible sin dejar de ofrecer viviendas accesibles. En paralelo, el Gobierno comenzó a aplicar subsidios diferenciados y créditos para la vivienda para zonas específicas a fin de desalentar la expansión periurbana, promover la redensificación del interior de la ciudad y crear reservas de tierra urbana “desarrollables” en las afueras, equipadas con infraestructura para el crecimiento futuro. Fuente: Banco Mundial, Mexico Urbanization Review, octubre de 2015 (versión preliminar). trumentos incluyen: una optimización del programa de nacional de vivienda que funcione como guía, las inicia- vivienda federal en vigencia, la mejora de los vínculos tivas existentes sobre subsidios y productos de crédito entre los planes de vivienda y los planes territoriales y no logran dar forma a la toma de decisiones con parti- 216 urbanos locales, desarrollar fuentes de financiamiento cipantes públicos y privados. A medida que mejoran las no tradicionales para viviendas accesibles, invertir en condiciones macroeconómicas, será fundamental que infraestructura básica y prestación de servicios y desa- el Gobierno desarrolle una estrategia sectorial clara e rrollar un programa de vivienda y mejora de vecindarios instrumentos para aumentar la confianza y la confiabi- integral. lidad de los participantes del mercado. La magnitud del problema de vivienda en Argentina también exige que A mediano plazo, el Gobierno podría concentrarse en el sector privado tenga una mayor participación en el desarrollar una estrategia del sector de vivienda y en área de vivienda para segmentos de ingresos mediano apuntar a los segmentos de ingreso más bajo, mien- y alto, mientras el Gobierno se concentra en los hogares tras el sector privado aumenta su participación en la de ingreso más bajo, con los que el sector privado, tra- oferta de vivienda. Sin una estrategia o un programa dicionalmente, no trabaja. Liberando el potencial de las ciudades argentinas Matriz de opciones de políticas a corto y mediano plazo Prioridad de política Opción de política Impulsar el crecimiento económico a Desarrollar políticas de conglomerados a nivel metropolitano en el Gran largo plazo. Buenos Aires a fin de recompensar a los sectores de bienes transables a través del apoyo, en términos de infraestructuras, para las actividades económicas, el capital humano y la innovación regional. Crear estrategias y políticas diferenciadas en las aglomeraciones más grandes, sobre la base de conocimientos específicos de los factores que determinan el crecimiento, a fin de promover la especialización y las complementariedades entre regiones y zonas urbanas. Diversificar la economía de las ciudades grandes y medianas, como Neuquén, Jujuy y San Juan, más allá de las industrias extractivas, y desarrollar capital humano e innovaciones con herramientas de gestión y planificación proactiva. Desarrollar un contexto que habilite el desarrollo económico local sostenible y la reducción de la pobreza en las aglomeraciones del norte, a través de políticas de conexión espacial. Mejorar la coordinación de las Alinear los planes y las regulaciones de uso de la tierra con los planes de políticas urbanas a nivel municipal y inversión del sector. metropolitano. Desarrollar estrategias para promover nuevos centros laborales urbanos y abandonar las formas urbanas fragmentadas. Fortalecer las transferencias presupuestarias a nivel federal y provincial. Desarrollar sistemas para supervisar el desempeño institucional y financiero municipal. Consolidar y fortalecer los programas de creación de capacidades para los Gobiernos municipales. 217 Fortalecer la coordinación metropolitana entre las unidades administrativas. Promover un crecimiento urbano Ejecutar políticas para promover una mejor integración entre el uso de la sostenible a través de políticas de tierra y el transporte, a fin de conectar mejor a las personas con sus puestos transporte y de vivienda mejoradas. de trabajo, de modo de aumentar la productividad. Elaborar políticas que promuevan una mejora de la oferta de servicios de transporte (por ejemplo, un sistema de tarifas integrado para el transporte público). Introducir políticas que mejoren la calidad de vida promoviendo una movilidad más segura y un menor nivel de congestión y contaminación en relación con el transporte motorizado. Desarrollar políticas que mejoren los vínculos entre los planes de vivienda y los planes urbanos y territoriales locales, a fin de promover un crecimiento urbano más compacto. Aplicar políticas que promuevan la igualdad en el acceso a la vivienda, a fin de reducir el nivel de barrios marginales. Desarrollar fuentes de financiamiento no tradicionales para las viviendas económicas, lo que incluye el uso de incentivos tributarios a nivel de la ciudad. Argentina Notas de políticas públicas para el desarrollo 218 Banco Mundial Argentina Bouchard 547 Piso 29 C1106ABG - Buenos Aires Tel.: (54-11) 4316-9700 Fax: (54-11) 4313-1233 sip@worldbank.org www.bancomundial.org.ar