ПЈР Македонија Белешка со посебен фокус: пензиски реформи Поранешна Југословенска Република Македонија има потреба од реформирање на својот пензиски систем со цел истиот да може да ги издржи фискалните притисоци, како и подобрување на неговата правичност. Согласно меѓународните стандарди, пензиското трошење на ПЈР Македонија е на високо ниво (повеќе од 10 проценти од БДП) и е нешто што дополнително ќе се зголемува во наредните две децении ако не бидат направени реформи. Високите пензиски расходи на ПЈР Македонија во најголем дел произлегуваат од дополнителните ад-хок индексирања и карактеристики на актуелниот систем на придонеси и пензии. Проекциите откриваат дека без реформа, пензискиот систем на земјата и понатаму ќе создава значителен дефицит кој е веќе на ниво од 4 проценти од бруто домашниот производ. И покрај обидите за реформи, трошењето наменето за пензии е на компаративно високо ниво и постојано расте Стареењето и предвремените пензионирања, во комбинација со ад хок дополнителните индексирања за пензии доведоа до трошење на средства за пензии кое е поголемо од 10 проценти од БДП, и покрај значителните реформи кои беа преземени пред една деценија. Пензискиот систем на ПЈР Македонија се базира на три столба: (i) столб на солидарност; (ii) втор задолжителен целосно финансиран пензиски систем базиран на индивидуални сметки; и (iii) доброволни и приватни пензиски фондови. Во периодот 2005 -2006 година беше спроведена систематска реформа на пензискиот систем со цел подобрување на фискалната одржливост на системот и земање предвид на демографските промени: задолжителната возраст за пензионирање се зголеми на 64 години возраст за мажи и 62 години за жени, стапките на доспевање беа намалени а беше исто така воведена и таканаречена швајцарска формула за индексирање на пензиите (50% од платите и 50% од инфлацијата кај цените на потрошувачката). Во 2006 година беше воведен втор пензиски столб во вид на задолжителни придонеси од сите оние кои се вработени првпат, а во 2009 година се воведе и доброволниот трет столб. Промената на параметрите во 2012 година ја намали стапката на доспевање за годините на стаж кои следат по 2013 година, и тоа само за оние вклучени во солидарниот пензиски систем (PAYG) и истовремено ги заостри критериумите за инвалидски пензии. Пензиската реформа успеа да ги елиминира сите можности за предвремено пензионирање, освен за занимањата кои се опасни или тешки по природа – сето ова беше направено истовремено со зголемување на возраста за пензионирање. Како резултат на тоа, соодносот на системската зависност1 се подобри од 1.31 во 2005 година, на 1.85 во 2017 година, што е највисок во однос на сите земји од Западен Балкан и новите земји членки на ЕУ (слика 1). Основните параметри на реформираниот пензиски систем кој тековно е актуелен се прикажани во рамката 1. Без да ги исклучиме почетните позитивни реформи резултати, во изминатава деценија дојде до влошување на финансирањето на пензискиот систем. Наместо да спроведуваат дополнителни реформи во областите кои се клучни за пензискиот систем, како што се промена на ефективните стапки на доспевање, возраст за пензионирање и индексирањето на пензиите, властите се впуштија во ад-хок дополнително зголемување на пензиите, намалување на стапките на придонеси и воведоа укинување на придонесите со цел промовирање на вработувањето. Ваквите политики доведоа до зголемување на расходите за пензии и до растечки дефицит (слика 2).2 Слика 1. Сооднос на системска зависност Слика 2. Финансирање на пензискиот систем на РМ, % од БДП Севкупни расходи за пензии, % БДП Приходи од придонеси, % БДП 3.0 Вкупен пензиски дефицит Тековен дефицит за PAYG пензиите 12.0 2.5 10.0 2.0 8.0 1.5 6.0 % GDP 1.0 4.0 2.0 0.5 0.0 0.0 RO PT IT LV IE DK BG DE PL BE LU MK MT HR NL NO HU SI FR FI AT SK SE EL CZ CY EE EA ES Извор: EU Aging Report 2015 и ПИОМ Извор: ПИОМ и Државен завод за статистика на РМ 1Сооднос на системска зависност (SDR) е сооднос помеѓу оние кои придонесуваат во системот (работниците) и пензионерите. 2Дефицитот тука се дефинира како дефицит на пари за пензии т.е. плаќање на пензиски бенефиции минус тековните пензиски придонеси. Стапките на доспевање3 во ПЈР Македонија се повисоки отколку оние во земјите од ЕУ, но се различни за различните учесници во сите столбови. Промената на параметрите во 2012 година ја намали стапката на доспевање за годините на стаж кои следат по 2013 година и тоа само за оние вклучени во солидарниот пензиски систем (PAYG) и тоа од 1.8 - 2.6 проценти, зависно од родовата припадност, на 1.6-1.8 проценти. Ефективните бруто стапки на доспевање во земјата за лицата во првиот столб во моментов се незначително под просекот на ЕУ, но и понатаму над повеќето од новите земји членки на ЕУ (табела 1). Повеќето земји на ЕУ кои користат ваква формула за доспевање го користат истото доспевање на конкретни групи, на родова припадност и на периоди на придонеси. На доброволните и задолжителни учесници во вториот столб им се доделува ниска стапка на доспевање од солидарниот пензиски фонд која е значително помала од нивниот удел на веќе платени придонеси4. Целта на утврдувањето на вакви стапки на доспевање на почетокот на реформите од 2005 година беше да се оствари поедноставен премин од PAYG системот на генерациска солидарност кон системот со повеќе столбови, без притоа да има значителни разлики помеѓу „старите“ и „новите“ нивоа на пензии, и со цел ефективните стапки на доспевање постепено да ги достигнат нивоата на одржливост. Сепак, ефектот беше сосема спротивен – пензиските доспевања кои беа намалени повеќе од пропорционално и тоа за доброволните учесници во вториот столб резултираше со тоа првите пензии од повеќето столбови да бидат значително помали од старите пензии од првиот столб (на генерациска солидарност - PAYG). Пензиските бенефиции на првите пензионери во повеќето столбови (станува збор за околу 100 нови корисници до крајот на 2017 година) се намалија од 20 до 60 проценти, зависно од времетраењето на стажот. Ваквото социјално неприфатливо намалување на пензиските бенефиции бара итен политички одговор, на што и новиот закон за пензии се осврнува. Индексирањето на пензиите во ПЈР Македонија беше мошне великодушно во споредба со повеќето други европски држави. Најдобрите меѓународни пракси упатуваат на тоа иницијалната стапка на замена да се одржи стабилна преку валоризирање на платите т.е. на пензиската основица а реалната куповна моќ на пензиите да се одржи константна преку индексирање на цените. Овие пракси ги применуваат повеќето од државите на ЕУ. Од 2019 година, ПЈР Македонија го промени индексирањето од половина во однос на платитие половина во однос на цените на потрошувачката, во индексирање само врз основа на растот на цените. Тоа би помогнало во намалувањето на пензискиот дефицит со истовремено задржување на куповната моќ на пензиите. 3Стапка на доспевање е делот од пензиската база/ основа на која пензионерот има право за една година стаж. 4 Учесниците во доброволниот и задолжителен втор стол плаќаат две третини од нивните придонеси за пензии во првиот задолжителен столб. Како што може да се види на табелата 1, во сите периоди стапките за доспевање на овие категории се помалку од две третини од оние кои се дел само од првиот задолжителен столб. Подобрување на адекватноста и одржливоста на пензискиот систем во ПЈР Македонија Во отсуство на реформи, расходите за пензии во системот на генерациска солидарност (PAYG) и дефицитот ќе продолжат да се зголемуваат во текот на наредната деценија. Соодносот помеѓу вработени лица и пензионери кој се намалува со бавно темпо и релативно високите стапки на замена на учесниците во стариот систем (т.е. системот на Слика 3: Основни расходи за пензии, приходи и дефицит, % од БДП генерациска солидарност – PAYG), ако биде направено без реформи, ќе доведе до понатамошно зголемување на расходите и дефицитите поврзани со системот на генерациска солидарност (слика 3). На почетоците од 2030-тата година и понатаму, расходите за системот за генерациска солидарност ќе достигнат 12 проценти од бруто домашниот производ, при што севкупниот пензиски дефицит ќе достигне 6 проценти од БДП. Стапките на пензиска замена и понатаму ќе останат на високо ниво, но без притоа да доминира меѓугенерацискиот дисбаланс. Без прилагодување на стапките на доспевање и коригирањето на максималната граница на доспевање на системот на генерациска солидарност за оние кои учествуваат во повеќе столбови, стапките на замена за доброволните и задолжителни учесници во вториот столб би биле пониски во споредба со оние кои се пензионираат само врз основа на системот на генерациска солидарност. Неодамна усвоените пезиски реформи ќе го стабилизираат системот на краток рок. Законот за пензиско и инвалидско осигурување е предвидено да ја решава фискалната одржливост на пензискиот систем, адекватноста на пензиите во повеќе столбови и повеќе и помалку платените придонеси во соодветниот финансиран столб.5 Некои од мерките на пензиска политика чија цел е обезбедување на фискалната одржливост и подобрување на еднаквоста се: (i) ценовно индексирање на пензиите (CPI) со дополнително 25 процентно индексирање на платите во случај реалниот раст на БДП да биде поголем од 4 проценти годишно; (ii) усогласување на стапките на доспевање преку намалување на доспевањата само за системот на генерациска солидарност за стажот по 2018 година и зголемување на сите доспевања за годините стаж за учесниците во вториот столб; и (iii) зголемување на стапката на придонеси за 0,4 проценти во 2019 како и во 2020 година. Притоа, листата на мерки исто така предвидува и враќање на членовите на вториот столб постари од 50 години во системот на генерациска солидарност и пренесување на сите вработени кои се занимаваат со опасни занимања од повеќето столбови во системот (столбот) на генерациска солидарност. Отворањето на можност за излез од вториот столб и влез во системот на генерациска солидарност и репатријација на заштедите од вториот столб ќе обезбеди придонесиво буџетот на краток рок, но исто така ќе донесе до зголемени буџетски трошоци кога тие луѓе ќе се пензионираат. Законот за социјално осигурување на повозрасните лица исто така воведе посебна социјална пензија (која изнесува 24 проценти од просечната нето плата) за лица постари од 65 години кои имаат најмалку еден ден пензиски придонеси, и кое подлежи на ценовно индексирање (CPI). Целта тука е справување со сиромаштијата кај постарите лица и тоа на фискално одговорен начин. И додека тоа претставува добар почеток на реформите за блиска иднина, сѐ уште постои потребата од остварување на фискални заштеди на долг рок. Примената на еден силен пакет на политички мерки би можел фискално да го стабилизира и да ја подобри правичноста на пензискиот систем во земјата. На пример, зголемувањето на возраста за пензионирање би го пролонгирало останувањето на работа кај работниците, би ги зголемило новите стапки на замена и би ги намалило пензиските расходи и дефицити до 2 проценти од БДП, на годишно ниво, до почетоците на 2030 -тата година. Усогласувањето само на доспевањата во системот на генерациска солидарност за сите години на стаж со доспевањата на пензии за учесниците во вториот столб исто така нагло би го подобрило финансирањето на пензиите. Отстранувањето на ограничувачката максимална граница за доспевање за доброволните учесници во вториот столб веднаш ќе ги зголеми нивните нови стапки на замена блиску до нивото карактеристично само за системот на генерациска солидарност и ќе ја елиминира актуелната неправичност на системот со повеќе столбови. Сепак, зголемувањето на максималната граница на доспевање за доброволните и задолжителни учесници во вториот столб, воведувањето на социјална пензија и враќањето на членовите кои се постари од 50 години од вториот столб во системот на генерациска солидарност ќе доведе до дополнителни трошоци, како на краток така и на долг 5Неадекватните трансфери во вториот столб се однесуваат на идентификување на првото вработување (т.е. оние кои задолжително се членови на вториот столб) и на придонесите во вториот столб за опасните занимања кои имале можност да го изберат вториот столб. Во двата случаи овие административни работи доведоа до тоа да недостасуваат придонеси во вториот столб или да има повеќе платени придонеси од/ во индивидуалните сметки. Владата предлага да се направи компензација за сите придонеси кои недостасуваат во 2019 година и да се направи реформа на управувањето со вториот столб за да не се случат вакви работи во иднина. рок. Сликите 4 и 5 покажуваат како една комбинација на силни пензиски мерки6 би можела да ги стави во обратен тек пензиските расходи и трендовите на дефицит, во споредба со ситуација во која не би се спроведувале реформи (статус кво) и неодамна усвоениот пензиски пакет. Слика 4: Симулација на PAYG расходи 2017-80, % од БДП Слика 5: Симулација на PAYG дефицит 2017-80, % од БДП 13% 0% -1% 12% -2% 11% Статусquo Status кво -3% Сценарио Strong за силна pension пензиска reform scenario реформа Status quo Статус кво Government pension Владина пензиска reform реформа 10% Сценарио за силна пензиска Strong pension reform scenario реформа -4% Владина пензиска Government pensionреформа reform 9% -5% -6% 8% -7% 2017 2020 2023 2026 2029 2032 2035 2038 2041 2044 2047 2050 2053 2056 2059 2062 2065 2068 2071 2074 2077 2080 7% 2017 2020 2023 2026 2029 2032 2035 2038 2041 2044 2047 2050 2053 2056 2059 2062 2065 2068 2071 2074 2077 2080 Извор: PROST модел на Светската банка за земјата Рамка 1. Пензиски параметри во ПЈР Македонија пред 2019 година Возраст за 64 M/ 62 Ж со 15 години придонеси; пензионирање Стапка на Период на стаж за: До 2001 г. 2001 – 2012 г. 2013 - доспевање (нето) Оние кои не се членови 2.33% - мажи 1.8% - мажи 1.6% - мажи на вториот столб со 2.60% - жени 2.05% – жени 1.8% - жени помалку од 15 години стаж Оние кои не се членови Намалување (ч. 228) Намалување (ч. 228) 1.61% - мажи на вториот столб со 2.3% - 2.0% - мажи 2.3% - 2.0% - мажи 1.61% - жени повеќе од 15 години стаж 2.6% - 2.1% - жени 2.6% - 2.1% - жени Членови на вториот столб 2.33% - мажи Од 2003 г. 0.75% - мажи кои се доброволно во 2.60% - жени 0.75% - мажи 0.86% - жени системот 0.86% - жени Членови на вториот столб - Од 2003 г. 0.75% - мажи кои се задолжително во 0.75% - мажи 0.86% - жени системот 0.86% - жени Максимална Само за учесниците на PAYG системот: 79.4% во 2017 г., се намалува на 72% во 2040 г. нето стапка на За доброволните учесници во вториот столб: 79.4% во 2017 г., се намалува на 72% во 2040 г. но со доспевање максимална нето стапка на доспевање за PAYG системот за стаж пред 2006 година од 11.65% (мажи), и 13% (жени). За задолжителните учесници во вториот столб: нема максимална стапка на доспевање за PAYG системот Пензиска база Заработка во работниот век, ревалуација на нето платата според историскиот просечен раст на платите Минимална 35%-41% (пропорционално со годините стаж) за просечната нето плата од 2002 година индексирана пензија на ист начин како и редовните пензии. Максимална 2.7 * просечна нето плата во ПЈР Македонија во претходната календарска година. пензија Индексирање по Швајцарска формула: 50% промена на просечната бруто плата, плус 50% од промената на CPI пензионирањето стапката. Допустливост за Професионална попреченост: најмалку 50% намален деловен капацитет, минимална возраст од 45 инвалидски години и 1/3 од периодот на придонеси над возраст од 20 години (26 години во случај на терцијарно пензии образование); Општа попреченост: попреченост од 80 до 100%, минимална возраст од 20 години, (26 години во случај на терцијарно образование) и најмалку 1/3 од периодот на придонеси над возраст од 20 6Ова сценарио претпоставува CPI индексирање на пензиите, зголемување на возраста за пензионирање, тригодишно замрзнување на пензиите и зголемување на придонесите за пензиско до 20 проценти . години (26 години во случај на терцијарно образование); во случај на повреда на работно место, без разлика на годините стаж. Износ на 80% од старосната пензија за целосна попреченост во случај на повреда на работно место и инвалидска професионално заболување; се намалува на 72% до 2040 година; пензија Професионална попреченост: 38% М/ 44% Ж е стапката на замена по остварувањето возраста; дополнување на пензијата од 10 до 20% во случај на попреченост помеѓу 80 и 100%; Допустливост за Возраст од 50 години во случај на вдовица; семејна пензија Возраст од 55 години во случај на вдовец; Деца на возраст од 15 години или помали, и до 26 годишна возраст во случај на попреченост на студент или доживотна попреченост Износ на семејна 70% од правото кое би го имал придонесувачот, ако се работи за едно лице; 80% кое треба да се пензија подели на 2; 90% кое треба да се подели на 3; и 100% ако треба да се подели на 4 или повеќе Учество во втор Задолжително за нови учесници (без разлика на возраста) од 2006 година, доброволно учество за столб другите Износ на Вкупно: 18%; придонеси за Систем на солидарност (PAYG): 12%; пензиско Втор столб: 6%. Извор: Фонд за пензиско и инвалидско осигурување (ПИОМ); Министерство за труд и социјална политика