28829 relatório sobre o desenvolvimento mundial Um Melhor Clima de Investimento para Todos 28829 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2005 Um melhor clima de investimento para todos 28829 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2005 Um melhor clima de investimento para todos Publicado pela Editora Singular para o Banco Mundial World Development Report 2005: A Better Investment Climate for Everyone Copyright © 2004 by The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank 1818 H Street, NW, Washington, DC 20433, USA Relatório sobre o desenvolvimento mundial 2005: Um melhor clima de investimento para todos Copyright © 2004 by The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, USA 1. edição em português - março 2005 Este trabalho foi publicado originalmente pelo Banco Mundial em inglês como World Development Report 2005: A Better Investment Climate for Everyone in 2004. A tradução em português foi organizada pela Editora Singular. A Editora Singular é responsável pala precisão da tradução. No caso de discrepâncias, prevalece o idioma original. This work was originally published by the World Bank in English as World Development Report 2005: A Better Investment Climate for Everyone in 2004. This Portuguese translation was arranged by Editora Singular. Editora Singular is responsible for the accuracy of the translation. In case of any discrepancies, the original language will govern. Esse volume foi produzido pela equipe do Banco Mundial.As descobertas, interpretações e conclusões expressos daqui em diante não refletem necessariamente o ponto de vista do Conselho de Diretores Executivos do Banco Mundial ou dos governos que eles representam. O Banco Mundial não garante a exatidão dos dados inclusos no presente trabalho. As fronteiras, cores, denominações e outras informações mostradas em qualquer mapa desse trabalho não implicam nenhum julgamento por parte do Banco Mundial relativo ao status de nenhum território nem endossam ou demonstram aceitação de tais fronteiras. Direitos e autorizações O material contido nesse trabalho possui direitos reservados e protegidos por lei. Cópia e/ou transmissão de partes ou do conteúdo integral desse trabalho sem permissão podem constituir violação da legislação aplicável. O Banco Mundial estimula a disseminação do presente trabalho e, via de regra, irá prontamente autorizá-la. Para a permissão de fotocópia ou reimpressão de qualquer parte desse trabalho, favor enviar solicitação com informações completas para Copyright Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA, telefone 978-750-8400, fax 978-750-4470, www.copyright.com. Quaisquer outras questões relativas a direitos ou autorizações, incluindo direitos subsidiários, devem ser endereçadas para Office of Publisher, World Bank, 1818 H Street, NW, Washington, DC 20433, fax 202-522-2422, e-mail pubrights@worldbank.org. Capa e design interior: Susan Brown Schmidler Ilustração de capa comissionada por equipe WDR 2005; ® Linda Frichtel Tradução : Ana Paula Ramos © Editora Singular 2005 ISBN 85-86626-21-X Editora Singular, Rua José Nóbrega Barbosa n.º 100, 02336-090 São Paulo - Brasil Tel/Fax: 55 11 3862-1242 www.editorasingular.com.br Índice Prefácio xiii Agradecimentos xv Abreviações e Notas sobre os Dados xvi Introdução 1 O clima de investimento é fundamental para o crescimento e a redução da pobreza 1 Enfrentando custos, riscos e barreiras à competição 5 O progresso requer mais que mudanças formais nas políticas 6 Um processo, não um evento isolado 8 Foco em proporcionar o básico 10 Ir além do básico envolve desafios adicionais 14 A comunidade internacional pode "dar uma mão" 16 PA RT E I Melhorando o clima de investimento 19 1 O clima de investimento, crescimento e pobreza 21 Entendendo o clima de investimento 22 De que forma as melhorias no clima de investimento favorecem o crescimento e a redução da pobreza 27 Centrando o foco sobre a redução da pobreza 34 Criando um melhor clima de investimento para todos 39 2 Como enfrentar os desafios subjacentes 40 A tensão básica: as preferências das empresas ou o interesse público? 41 Reprimindo o comportamento rentista 45 Ganhando credibilidade 51 Reforçando a confiança e a legitimidade públicas 56 Assegurar políticas eficazes reflete boa adequação institucional 59 Realizando progressos 61 v vi ÍNDICE 3 Encarando uma agenda ampla 62 O clima de investimento como um bloco 62 Estabelecendo prioridades 65 Administrando reformas individuais 75 Mantendo o momentum 79 Fortalecendo capacitações 83 PA RT E II Assegurando condições básicas 87 4 Estabilidade e segurança 89 Atestando os direitos sobre a terra e outras propriedades 90 Facilitando o cumprimento dos contratos 96 Reduzindo a criminalidade 100 Colocando um fim nas desapropriações sem indenização 103 5 Regulação e tributação 107 Regulando as empresas 107 Tributando as empresas 120 Regulação e tributação na fronteira 125 6 Financiamento e infra-estrutura 130 Mercados financeiros 131 Infra-estrutura ­ conectando firmas e expandindo oportunidades 141 7 Trabalhadores e mercados de trabalho 155 Favorecendo uma geração de força de trabalho qualificada e saudável 156 Criando intervenções que beneficiem todos os trabalhadores 161 Ajudando os trabalhadores a enfrentar as mudanças 173 PA RT E III Indo Além do Básico? 181 8 Intervenções seletivas 183 A sedução ­ e as armadilhas ­ das intervenções seletivas 183 A Experiência em áreas específicas 188 Índice vii 9 Regras e padrões internacionais 202 Os acordos internacionais e o clima de investimento 202 Fortalecendo a credibilidade 204 Fortalecendo a harmonização 208 Enfrentando os transbordamentos internacionais 211 Desafios futuros 213 PA RT E IV Como a Comunidade Internacional Pode Ajudar 215 10 De que forma a comunidade internacional pode ajudar 217 Removendo distorções nos países desenvolvidos 218 Oferecendo assistência maior e mais efetiva 218 Enfrentando uma ampla agenda de conhecimento 224 Nota bibliográfica 227 Notas 228 Referências 239 Artigos elaborados para o Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2005 270 Estudos de caso patrocinados pelo UK Department for International Development para o Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2005 271 Indicadores Selecionados 273 Avaliando o clima de investimento 274 Desafios para a avaliação do clima de investimento 274 Os novos indicadores do Banco Mundial 276 Notas técnicas 281 Indicadores Selecionados de Desenvolvimento Mundial 285 Fontes de dados e metodologia 285 Mudanças no Sistema de Contas Nacionais 286 Classificação das economias e sumário de mensurações 286 Terminologia e abrangência de países 286 Notas técnicas 297 viii ÍNDICE Quadros 1 A perspectiva do clima de investimento 2 2.13 Construindo credibilidade através da persistência em 2 Como as firmas nos países em desenvolvimento Uganda 56 avaliam várias restrições ao clima de 2.14 Lançando luz sobre a forma como governos e firmas investimento? 5 operam com recursos naturais e infra-estrutura 58 3 Enfrentando uma agenda ampla ­ lições da China, 2.15 Descentralização e clima de investimento 59 Índia e Uganda 7 2.16 Governo eletrônico e o clima de investimento 60 4 Principais mensagens do Relatório sobre o 3.1 Melhorando o clima de investimento: a via Desenvolvimento Mundial 2005 15 chinesa 63 1.1 O que significa clima de investimento? 22 3.2 A trajetória da Índia 64 1.2 Novas fontes de dados do Banco Mundial sobre o clima 3.3 As pequenas empresas têm papel importante no de investimento 23 crescimento econômico? 71 1.3 A geografia importa, mas não é determinante 24 3.4 A integração internacional é particularmente 1.4 O meio-ambiente importa para o bem-estar e para importante para países pequenos 72 a produtividade: principais mensagens do Relatório 3.5 Exportação e produtividade ­ qual é a relação? 72 2003 27 3.6 A liberalização comercial na Índia ­ evidência 1.5 Melhora do clima de investimento e crescimento: os recente 73 casos de China, Índia e Uganda 29 3.7 Estrangeiros ­ o papel dos emigrantes e da diáspora 74 1.6 Medindo a produtividade 30 3.8 Expandindo a amplitude das melhoras possíveis e 1.7 Crescimento em um clima de pouco investimento desejáveis na política governamental 75 ­ possível mas de difícil sustentamento 31 3.9 A iniciativa "Bulldozer" na Bósnia-Herzegovina 77 1.8 Desenvolver um produto é um processo de 3.10 Mecanismos consultivos na Letônia e na Turquia 80 aprendizado ­ como mostra a Hyundai 31 3.11 Conduzindo a melhoria do clima de investimento no 1.9 A dinâmica da firma 33 Vietnã 81 1.10 Mostrando o potencial de ganhos com a melhoria do 3.12 A evolução de um defensor das reformas no clima de investimento 34 Senegal 82 1.11 Como o crescimento se traduz em melhores rendas 3.13 Redes de profissionais da regulação em infra- para os mais pobres 35 estrutura 83 1.12 As mulheres no clima de investimento 37 4.1 Estabilidade macroeconômica e clima de 2.1 Governança e o clima de investimento 41 investimento 90 2.2 As firmas em uma perspectiva histórica 42 4.2 Reforma dos direitos de propriedade na China: mesmo modestos avanços podem dar início a uma 2.3 Firmas e responsabilidade social 42 grande reação 90 2.4 Como as diferenças entre firmas afetam suas 4.3 Direitos de propriedade assegurados e gestão preferências e prioridades quanto às políticas ambiental 91 públicas 43 4.4 A distribuição dos direitos de propriedade 92 2.5 A pilhagem de Gécamines no Zaire 45 4.5 O programa tailandês de 20 anos para a concessão de 2.6 Dotação de recursos naturais: bênção ou maldição? 46 títulos de propriedade rural 93 2.7 Combatendo à corrupção em Botswana e Lituânia 47 4.6 Desmonopolizando os cartórios de registro de 2.8 A forma de intervenção: aplausos para a imóveis 94 transparência? 49 4.7 Direitos de propriedade intelectual: o debate 2.9 Associações empresariais e o clima de atual 95 investimento 50 4.8 Criminalidade, pobreza e desigualdade 102 2.10 Reduzindo a incerteza sobre as políticas para estimular 4.9 É possível copiar as reformas policiais feitas em Nova o investimento 52 York? 103 2.11 Empreendedorismo e incerteza 53 4.10 Erros de propriedade: é possível um estatuto de 2.12 O poder da credibilidade 55 limitações? 105 Índice ix 5.1 Propriedade estatal, regulação e o clima de 7.3 Enfrentando assimetrias de qualificação através de investimentos 109 apoio público para programas de treinamento e 5.2 A regulação na Jamaica ­ da transposição de reciclagem 159 sistemas de regulação a um melhor ajustamento 7.4 As regras fundamentais do mercado de trabalho 160 institucional 110 7.5 A importância e o impacto dos sindicatos 161 5.3 Regulação ambiental e integração global 111 7.6 Regulação do mercado de trabalho e a integração 5.4 Facilitando o registros de empresas no Vietnã e em global 167 Uganda 113 7.7 As percepções das firmas se adequam à regulação 5.5 Centros integrados de emissão de documentos 114 trabalhista vigente 169 5.6 Equilibrando os tradeoffs entre especificidade e 7.8 Reformando o sistema de indenizações trabalhistas na discricionaridade na prática regulatória 116 Colômbia e no Chile 176 5.7 Firmando contratos para gerar certeza 116 8.1 Sucesso inesperado em Bangladesh e no Quênia 184 5.8 A legislação de defesa da concorrência nos países em 8.2 Escolher "vencedores" pode ser um jogo arriscado e caro ­ o caso da SOTEXKA no Senegal 184 desenvolvimento 119 8.3 Integrando comerciantes informais em Durban 189 5.9 Tributação e integração global: concorrência perversa? 122 8.4 O crédito rural no Brasil 190 5.10 Quem paga os tributos cobrados das empresas? 123 8.5 Manter-se pequeno na Índia ­ deliberadamente 192 5.11 Notas fiscais como bilhetes de loteria? 124 8.6 Zonas econômicas especiais na China 193 5.12 Lidando com fluxos de internacionais de capital de 8.7 Zonas de processamento de exportações em Maurício curto prazo 127 e República Domínicana 194 5.13 Reduzindo os atrasos alfandegários em Cingapura e 8.8 A OMC e a intervenção seletiva 195 Gana 128 8.9 Lançando a sorte em Indianápolis 196 5.14 Terceirizando as alfândegas em Moçambique 128 8.10 A competição para atrair investimentos dentro de cada país 197 6.1 Governos e mercados financeiros: uma história longa e difícil 132 8.11 Corrigindo a estratégia mexicana para IED na indústria de computadores 198 6.2 Expandindo o acesso ao financiamento nas áreas rurais ­ novas abordagens na Índia 136 8.12 Programas bem-sucedidos de integração em Cingapura e na Irlanda 199 6.3 O microcrédito comercial entra no mercado 136 8.13 Parcerias público-privadas para atividades de P&D 201 6.4 Criando um registro para os bens móveis dados em garantia na Romênia 137 9.1 Avaliando regras e padrões ­ mecanismos de adesão e participação 203 6.5 Melhorando a governança corporativa no Brasil e na 9.2 Acordos bilaterais de investimento ­ reforçando a Coréia do Sul 138 credibilidade ponto-a-ponto? 205 6.6 A economia política do setor elétrico na Índia 142 9.3 A NEPAD e seu mecanismo de avaliação pelos 6.7 Melhorando o clima de investimento para pequenos Parceiros 207 provedores de infra-estrutura 144 9.4 A evolução do sistema de resolução de disputas entre 6.8 Melhorar a transparência das contas públicas favorece investidores e países 209 as políticas governamentais 145 9.5 Harmonizando a legislação empresarial na África 6.9 Expandindo o acesso à energia elétrica e às ­ OHADA 209 telecomunicações nas áreas rurais 149 9.6 Cooperação internacional para o combate à 6.10 O poder de elevar a produtividade na Nigéria 150 corrupção 211 6.11 Reforma portuária na Colômbia e na Índia 152 9.7 Privatizando a cooperação internacional relativa à 6.12 Os benefícios das estradas rurais no Marrocos e em responsabilidade social corporativa 212 outras localidades 153 9.8 Um acordo multilateral sobre investimentos? 213 7.1 A malária, o HIV e a AIDS obscurecem o clima de 10.1 Mecanismos de apoio técnico multidoadores e o investimento 156 clima de investimento 222 7.2 Por que a Intel escolheu a Costa Rica para a 10.2 Saber quando parar: as atividades de microcrédito do localização de uma planta multimilionária? 158 PNUD em Bangladesh 223 x ÍNDICE Figures 1 O investimento privado doméstico domina os 1.8 Crescimento rápido sustentado no Leste da Ásia investimentos estrangeiros diretos 2 ­ declínio na África Sub-saariana 28 2 A produtividade responde por uma parcela 1.9 A contribuição do investimento privado ao PIB tem significativa do crescimento 3 crescido 28 3 Mais pressão competitiva, mais inovação 3 1.10 O investimento privado tem crescido mais rápido em 4 O crescimento é estritamente vinculado à redução da países com melhor clima de investimento 29 pobreza 3 1.11 Diferenças na PTF resultam em maiores diferenças no 5 Como 60.000 pessoas pobres classificam o emprego e crescimento do PIB por trabalhador 30 o trabalho por conta própria como formas de sair da 1.12 Mais pressão competitiva, mais inovação 32 pobreza 4 1.13 A contribuição de novas firmas para a produtividade é 6 A economia informal é substancial em muitos países maior quando as barreiras à entrada são menores 33 em desenvolvimento 4 1.14 A redução da pobreza está estreitamente vinculada ao 7 Os custos variam muito em nível e em crescimento 34 composição 5 1.15 O trabalho por conta própria o trabalho assalariado 8 As firmas pequenas e informais são frequentemente são os caminhos para sair da pobreza 36 mais afetadas por restrições no clima de 1.16 As economias em crescimento geram mais empregos investimento 6 ­ principalmente nos países em desenvolvimento 36 9 Restrições relatadas pela firmas - comparando 1.17 A economia informal é considerável em muitos países Bulgária, Geórgia e Ucrânia 8 em desenvolvimento 37 10 As firmas de muitos países em desenvolvimento não 1.18 PIB crescente está associado a crescentes receitas confiam no Judiciário para defender seus direitos de tributárias ­ expandindo oportunidades de financiar propriedade 9 os serviços para os pobres 38 11 Condições financeiras e de infra-estrutura inadequadas Firmas formais e informais têm diferentes são severas em nuitos países em desenvolvimento 11 perspectivas 43 As firmas classificam crédito e infra-estrutura como 2.1 O principal local de suborno pode variar 45 restrições "grandes" ou "severas" 11 2.2 Excesso de burocracia para iniciar um negócio 12 As firmas freqüentemente classificam a falta de aumenta tanto os atrasos quanto a corrupção 47 qualificação profissional e a legislação trabalhista 2.3 As firmas mais influentes enfrentam restrições como obstáculos severos 12 menores 49 13 O valor agregado pela indústria de um único 2.4 As firmas mais influentes inovam menos 50 país pode facilmente exceder os recursos oficiais destinados ao desenvolvimento no mundo 2.5 O favoritismo é contido pela transparência todo 14 ­ e os legislativos desempenham um papel muito importante 51 1.1 As instituições, definidas de forma ampla, claramente importam para o crescimento 23 2.6 As incertezas quanto às políticas públicas dominam as preocupações para as firmas sobre o clima de 1.2 Os custos variam muito em nível e composição 25 investimento 51 1.3 A imprevisibilidade regulatória é uma grande 2.7 As incertezas quanto às políticas públicas também preocupação para as empresas 25 preocupa as firmas informais 52 1.4 A pressão competitiva pode variar de forma 2.8 As firmas estão mais dispostas a investir significativa entre países 25 quando as políticas são percebidas como tendo 1.5 As condições do clima de investimento variam no credibilidade 53 interior dos países 26 2.9 Ampliar a previsibilidade das políticas pode elevar a 1.6 As condições do clima de investimento afetam as probabilidade de novos investimentos em 30% 54 firmas de formas diferentes 26 2.10 O poder de restringir: governos com menos 1.7 Crescimento econômico expressivo é um fenômeno discricionaridade representam menor risco para o moderno 27 investimento 55 Índice xi 2.11 O apoio aos mercados nem sempre resulta em 5.8 Tributando empresas em Uganda e Camarões 121 crescimento ­ como se observa na América 5.9 Muitos firmas classificam a gestão tributária como Latina 57 um sério obstáculo 123 2.12 Forte apoio ao comércio e aos negócios internacionais 5.10 Muitas das mudanças na regulação imposta pelos ­ mas menor confiança nas corporações 58 países sobre o IED reduzem as restrições 126 3.1 Restrições relatadas pelas firmas ­ comparando 5.11 As restrições ao IED têm se reduzido na indústria, Bulgária, Geórgia e Ucrânia 65 mas persistem em outros setores 126 3.2 Informalidade é uma questão de grau 68 5.12 Prazo da liberação alfandegária das importações ­ de 3.3 A participação da mulher é concentrada no setor menos de 2 até 18 dias 127 informal e entre as menores firmas 68 6.1 As condições de crédito e de infra-estrutura 3.4 A contribuição das PMEs ao PIB não varia muito por inadequadas são severas em muitos países em níveis de renda ­ mas a importância relativa das firmas desenvolvimento 130 formais e informais muda dramaticamente 69 6.2 As fontes de financiamento para o investimento fixo 3.5 As exportações totais e o IED nos países em são diferentes para firmas pequenas e grandes 131 desenvolvimento deram um salto nos anos 90 73 6.3 Os bancos estatais estão resistindo, especialmente na 3.6 Obtendo acesso a inovações tecnológicas ­ principais Índia, no Oriente Médio e no norte da África 133 fontes 74 6.4 As preocupações com a infra-estrutura por parte das 4.1 Sem títulos de propriedade? 91 firmas variam segundo seus tamanhos e setores 141 4.2 As atividades de leasing são mais comuns na Turquia 6.5 Mais países em desenvolvimento estão envolvendo o do que no Egito ou no Líbano graças a leis que facilitam setor privado na oferta de infra-estrutura 143 reaver os bens envolvidos nessas atividades 94 6.6 Os projetos de investimento em infra-estrutura com a 4.3 Muitas firmas não acreditam no Judiciário para participação do setor privado têm diminuido 143 defender seus direitos de propriedade 99 6.7 A densidade das telecomunicações cresce com 4.4 As reformas aceleram a atividade dos tribunais na a qualidade do clima de investimento mesmo República Bolivariana da Venezuela 99 considerando os níveis de renda 143 4.5 A criminalidade cobra um expressivo "pedágio" em 6.8 A percepção de razoabilidade permite a promessa de muitas economias da América Latina 101 menores taxas de retorno para cada nível de proteção 4.6 A criminalidade é uma restrição importante para legal 144 firmas em todas as regiões 101 6.9 As demoras na instalação de telefones são comuns, 4.7 Negócios de risco 105 especialmente quando não há concorrência 147 5.1 Países de baixa renda tendem a regular mais 108 6.10 A liberalização e a boa regulação aceleram a expansão do acesso a linhas telefônicas 148 5.2 Começar um novo negócio toma tempo e é mais custoso nos países em desenvolvimento 112 6.11 A competição encoraja a difusão de telefones celulares na África Sub-saariana 148 5.3 As firmas maiores gastam mais tempo lidando com regulações e são fiscalizadas mais 6.12 A concorrência em chamadas internacionais freqüentemente 112 ainda é limitada ou proibida em muitos países em desenvolvimento 149 5.4 Firmas de todos os tamanhos relatam que as interpretações oficiais das normas regulatórias são 6.13 Muitos dias de falta de energia por ano e um número imprevisíveis 115 crescente de firmas com geradores próprios 150 5.5 A despeito de leis duras, a política de concorrência 6.14 Os custos declinantes dos transportes e das é vista como menos efetiva em países com níveis de telecomunicações 151 renda mais baixos 118 7.1 As firmas classificam a falta de qualificação e a 5.6 Os níveis dos impostos sobre empresas e do legislação trabalhista como sérias restrições em IVA são semelhantes nos países ricos e nos em muitos países 155 desenvolvimento 120 7.2 A parcela da população com educação secundária ou 5.7 A arrecadação de impostos sobre empresas ficou superior ainda é muito pequena em muitos países em estável ou cresceu durante os anos 90, exceto na desenvolvimento 157 Europa e Ásia central 121 7.3 A carência de qualificação e as firmas inovadoras 158 xii ÍNDICE 7.4 O salário mínimo é muito alto em diversos países em 7.12 Os países em desenvolvimento, sobretudo os mais desenvolvimento, mas quando fixado em níveis muito pobres, oferecem proteção mais fraca e menos elevados, é pouco respeitado 164 diversificada contra os riscos do desemprego que os 7.5 Os países em desenvolvimento têm regulações mais países desenvolvidos 173 severas sobre horas de trabalho e indenizações 8.1 A concorrência aumentou com mais países trabalhistas do que muitos países desenvolvidos 166 exportando um leque maior vde produtos 185 7.6 A alta rotatividade no mercado de trabalho em países 8.2 Os incentivos podem ser caros 196 desenvolvidos e em desenvolvimento nos anos 90 167 8.3 A defesa de políticas por agências de promoção 7.7 A rotatividade no mercado de trabalho é alta, tanto por de investimentos recebem poucas dotações causa da grande entrada e saída de firmas quanto pela orçamentárias 197 realocação de trabalhadores entre firmas existentes 168 8.4 As bolsas de pesquisa levam a parte do leão dos 7.8 Muitos países em desenvolvimento têm regulações fundos públicos para P&D privado em muitos países mais severas sobre contratação e demissão do que os em desenvolvimento 200 países desenvolvidos 168 9.1 A participação em acordos de investimento bilaterais A percepção do ônus da legislação trabalhista varia (ABIs) tem crescido nos últimos anos 205 entre países e entre firmas 169 9.2 O NAFTA e o perfil de investimento no México 206 7.9 Legislações trabalhistas severas não estão associadas 9.3 Os acordos regionais de cooperação econômica a maior igualdade no mercado de trabalho 170 proliferaram nos anos 90 210 7.10 A falta de sincronia entre a criação e a destruição Os padrões estão influenciado os negócios 212 de empregos pode aumentar o desemprego 10.1 O valor agregado pela indústria em um único ou o sub-emprego 171 país excede de longe a ajuda oficial destinada ao 7.11 Desde a reforma trabalhista de 1990 tem havido desenvolvimento 217 maior rotatividade no mercado de trabalho na Colômbia 172 Tabelas 1.1 Políticas e ações governamentais e as decisões de 10.1 Apoio às reformas voltadas ao clima de investimento, investimento ­ alguns exemplos 24 às firmas e a transações específicas 219 2.1 As propinas variam conforme o tamanho da firma, Novos indicadores do clima de investimento do setor e região 44 Banco Mundial 275 3.1 Quem inova? 74 A1 Indicadores do clima de investimento: pesquisas do 3.2 Fóruns consultivos sobre questões relativas ao clima Banco Mundial sobre o clima de investimento 277 de investimento ­ algumas ilustrações 80 A2 Indicadores do clima de investimento: enquetes com Em alguns países em desenvolvimento, as agências de especialistas e outras pesquisas 279 defesa da concorrência trabalham com muito poucos Outras fontes relativas ao clima de investimento casos 119 indicadores relacionados ­ exemplos 5.1 As firmas relatam que alíquotas de tributos são uma selecionados 283 das suas principais preocupações 120 Classificação de economias por região e renda, 8.1 As zonas de processamento de exportações têm FY2005 287 proliferado muito 194 1 Principais indicadores de desenvolvimento 288 8.2 Reduções efetivas nos impostos cobrados das 2 Pobreza e distribuição de renda 290 empresas geradas por incentivos fiscais 195 3 Atividade econômica 292 8.3 As agências de promoção de investimentos não são 4 Comércio, ajuda internacional e financiamento 294 baratas 198 5 Principais indicadores para outros países 296 8.4 Incentivos fiscais para P&D em países em desenvolvimento selecionados 200 Prefácio Este Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial trata da criação de oportunidades para que as pessoas evitem a pobreza e melhorem seus padrões de vida. Aborda a criação de um cli- ma em que empresas e empresários de todos os tipos ­ de agricultores e microempresas a estabelecimentos de manufatura locais e empresas multinacionais ­ tenham oportunidades e incentivos para investir de maneira produtiva, criar empregos, crescer e dessa forma con- tribuir para o crescimento e redução da pobreza. Portanto, o Relatório trata de um dos prin- cipais desafios do desenvolvimento. A ampliação de oportunidades para as pessoas nos países em desenvolvimento é uma preocupação premente tanto para os governos como para a comunidade global. Quase a metade da população do mundo vive com menos de US$2 por dia e 1,1 bilhão sobrevive com extrema dificuldade, com menos de US$1 por dia. O desemprego entre os jovens é mais do que o dobro da taxa média em todas as regiões e o crescimento da população adicionará quase dois bilhões de pessoas nos próximos 30 anos. A melhoria do clima de investimento nos países em desenvolvimento é essencial para proporcionar empregos e oportunidades para os jovens, criando assim um mundo mais inclusivo, equilibrado e pacífico. Há boas notícias. Mais governos estão reconhecendo que suas políticas e comportamen- tos desempenham papel fundamental na formação dos climas de investimento de suas socie- dades e estão promovendo mudanças. A China e a Índia oferecem exemplos irrefutáveis: as melhorias dos climas de investimento desses países impulsionaram o crescimento e as reduções de pobreza mais surpreendentes da história.Vários outros governos também estão adotando a agenda, mas o progresso continua lento e desigual. Os governos ainda sobrecar- regam as empresas e os empresários com custos desnecessários, geram grande incerteza e risco e erguem barreiras injustificadas à concorrência. O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial deste ano, o 27º da série mais importante do Banco Mundial, analisa o que os governos podem fazer para criar climas de investimento melhores para suas sociedades. Recorrendo a novas pesquisas, inclusive estudos sobre quase 30.000 empresas de 53 países em desenvolvimento, outros dados novos e estudos de caso de países, ele apresenta quatro pontos principais. Primeiro, o Relatório enfatiza que o objetivo deve ser a criação de um clima de investi- mento melhor para todos ­ em duas dimensões. O clima de investimento deve beneficiar a sociedade como um todo, não apenas as empresas. Portanto, regulamentação e tributação bem projetadas constituem uma parte importante de um bom clima de investimento. E o clima de investimento deve englobar empresas de todos os tipos, não apenas as grandes e influentes. Empresas grandes e pequenas, nacionais e estrangeiras, de baixa e alta tecnolo- gia, todas têm contribuições importantes e complementares a oferecer ao crescimento e à redução da pobreza. Em segundo lugar, o Relatório afirma que os esforços para melhorar o clima de investi- mento precisam ir além de uma simples redução dos custos dos negócios. Em muitos países, esses custos podem ser realmente extraordinários, correspondendo a várias vezes o que as empresas pagam de impostos. Mas os riscos relacionados às políticas são a maior preocu- xiii xiv RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 pação das empresas dos países em desenvolvimento e podem inviabilizar os incentivos ao inves- timento. As barreiras à concorrência continuam a predominar, inibindo os estímulos para que as empresas inovem e aumentem a produtividade. Os governos precisam abordar esses três aspectos de um bom clima de investimento. Terceiro, o Relatório ressalta que o progresso exige mais do que apenas mudanças em políticas formais. Os hiatos entre as políticas e sua implementação podem ser enormes e as vastas eco- nomias informais dos países em desenvolvimento são a evidência mais clara disso. Os governos precisam cobrir esses hiatos e enfrentar fontes mais profundas do fracasso nas políticas, capazes de prejudicar um clima de investimento sólido. Precisam também combater a corrupção e outras formas de captação de rendas, construir sua credibilidade junto às empresas, promover a con- fiança pública e a legitimidade e garantir que as intervenções de suas políticas sejam elaboradas para ajustar-se às condições locais. Finalmente, o Relatório analisa estratégias para enfrentar uma agenda tão ampla. Ressalta que não é necessário alcançar a perfeição nem é preciso fazer tudo de uma só vez. Mas o progresso exige que os governos abordem importantes restrições com métodos que ofereçam às empresas a confiança para investir ­ e para sustentar um processo de melhorias contínuas. A persistência compensa. Essas conclusões são apoiadas por uma análise detalhada e pelos muitos exemplos discutidos ao longo do Relatório, que devem oferecer percepções de ordem prática para os formuladores de políticas e outras pessoas preocupadas com o crescimento e redução da pobreza nos países em desenvolvimento. A melhoria do clima de investimento é o primeiro pilar da estratégia global de desenvolvi- mento do Banco Mundial. O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2005 complementa o Relatório do ano passado que abordou os aspectos mais importantes do segundo pilar daquela estratégia: investir nas pessoas e atribuir-lhes poder para que aproveitem as oportunidades. Jun- tos, estes dois Relatórios oferecem sólido assessoramento e pesquisa que ajudarão o Banco Mun- dial e seus parceiros a realizar seu sonho comum ­ um mundo sem pobreza. James D. Wolfensohn Presidente Banco Mundial Agradecimentos Este Relatório foi elaborado por uma equipe liderada por Warrick Smith e da qual fizeram parte Mary Hallward-Driemeier, Gaiv Tata, George Clarke, Raj Desai, Timothy Irwin, Ri- chard Messick, Stefano Scarpetta e Ekaterina Vostroknutova. Também colaboraram Leora Klapper e Sunita Kikeri. A equipe contou com a assistência de Yanni Chen, Alexandru Cojo- caru, Zenaida Hernandez, Tewodaj Mengistu, Claudio Montenegro e David Stewart. Bruce Ross-Larson foi o editor-chefe. O trabalho foi iniciado sob a direção de Nicholas Stern e de- senvolvido sob o comando de François Bourguignon. Várias outras pessoas dentro e fora do Banco Mundial ofereceram comentários proveitosos, como Daron Acemoglu, Erik Berglof, Robin Burgess, Ha-Joon Chang, Shantayanan Devarajan, David Dollar, John Haltiwanger, Michael Klein, Howard Pack e Lant Pritchett. O Grupo de Dados sobre o Desenvolvimento contribuiu para os dados anexos e foi responsável pelos Indi- cadores Selecionados de Desenvolvimento Mundial. Grande parte da pesquisa histórica teve o apoio de generosos subsídios fornecidos por fundos fiduciários do Departamento de Desenvol- vimento Internacional da Grã-Bretanha e dos governos da Suécia e da Suíça. Para elaborar este Relatório, a equipe realizou grande número de consultas, que incluíram workshops em Berlim, Dar-es-Salaam, Londres, Nova Delhi, Shangai e Washington, D.C.; vide- oconferências com sites no Brasil, Egito, Guatemala,Honduras, Japão, Líbano, Nicarágua, Rús- sia, Sérvia e Montenegro; além de um debate on-line sobre o relatório preliminar. Entre os par- ticipantes desses workshops, videoconferências e debates estavam pesquisadores, autoridades governamentais e funcionários de organizações não-governamentais e do setor privado. Rebecca Sugui trabalhou como assistente executiva do grupo, Ofelia Valladolid como secre- tária e Madhur Arora e Jason Victor como assistentes de equipe. Evangeline Santo Domingo exerceu a função de assistente de gestão de recursos. O design,edição e produção de arte foram coordenados pelo Escritório de Editoria do Banco Mundial, sob a supervisão de Susan Graham, Randi Park e Janet Sasser. xv Abreviações e Notas sobre os dados Abreviações APEC Cooperação Econômica Ásia-Pacífico NEPAD New Partnership for Africa's Development BEEPS II Business Environment and Enterprise ONGs Organizações Não-Governamentais Performance Survey II OCDE Organização para a Cooperação e ABIs Acordos Bilaterais de Investimentos oDesenvolvimento Econômico OFDs Organizações de financiamento do PPC Paridade do Poder de Compra desenvolvimento P&D Pesquisa e Desenvolvimento ZPEs Zonas de Processamento de Exportações PMEs Pequenas e Médias Empresas UE União Européia PTF Produtividade Total de Fatores IDE Investimento Direto Estrangeiro ONU Organização das Nações Unidas GATT Acordo Geral de Tarifas e Comércio UNCITRAL Comissão das Nações Unidas para a PIB Produto Interno Brutot Legislação do Comércio Internacional RNB Renda Nacional Bruta UNCTAD Conferência das Nações Unidas para o HIV/AIDs Vírus da imunodeficiência humana/ Comércio e o Desenvolvimento Síndrome da imunodeficiência adquirida PNUD Programa das Nações Unidas para o GIRP Guia Internacional sobre Risco-País Desenvolvimento ICS Pesquisas sobre o Clima de investimento USAID Agência para o Desenvolvimento CIRDI Centro Internacional para ResoluçãoILO Internacional dos EUA de Disputas sobre Investimento IVA Imposto Sobre Valor Agregado FMI Fundo Monetário e Internacional OMC Organização Mundial do Comércio Mercosul Mercado Comum do Cone Sul WTO World Trade Organization NAFTA North American Free Trade Agreement Notas sobre os dados Os países incluídos em regiões ou grupos de renda nesse sobre o caráter legal ou qualquer outro status do territó- Relatório são listados na tabela de Classificação de Econo- rio em questão. O termo países em desenvolvimento inclui mias no início da seção Indicadores Selecionados de Desen- economias com níveis baixos e médios de renda e, por con- volvimento Mundial. Classificações por renda são baseadas veniência, também pode referir-se economias em transição no PIB per capita. Os níveis iniciais das faixas de renda uti- que adotavam planejamento centralizado. O termo países lizados nessa edição podem ser encontrados na Introdução desenvolvidos é usado para países com níveis elevados de da seção Indicadores Selecionados de Desenvolvimento renda. Mundial. Níveis médios de cada grupo mostrados em figu- O termo dólar refere-se a dólares correntes dos EUA, a ras e tabelas são médias simples dos países de cada grupo, a menos que claramente especificado. Bilhões significam mil menos de menção em contrário. milhões e trilhões, mil bilhões. O uso do termo países na referência a economias não implica nenhum julgamento por parte do Banco Mundial xvi Introdução Todos os dias firmas pelo mundo deparam- Doing Business, que serve de parâmetro pa- se com importantes decisões. Um microem- ra a criação de regimes regulatórios em mais presário rural avalia a possibilidade de abrir de 130 países.1 O Relatório sobre o Desen- um pequeno negócio para complementar a volvimento Mundial de 2005 trabalha com renda familiar proveniente de sua fazenda. esses dados, outras evidências e também li- Uma indústria local pondera se deve expan- ções vindas da experiência internacional pa- dir sua linha de produção e contratar mais ra mostrar o que os governos, em seus vários trabalhadores. Uma empresa multinacional níveis, podem fazer para criar melhores con- avalia alternativas de alocação para sua pró- dições para o investimento, ou seja, criar um xima planta de produção para o mercado clima que beneficie a sociedade como um global. Essas decisões têm importantes im- todo, que englobe todas as empresas e não plicações para o crescimento e a pobreza em apenas as grandes e politicamente influentes. cada localidade. E irão depender fortemente Em suma, criar um melhor clima de investi- da forma como as políticas e ações do go- mento para todos. verno modelam o clima de investimento nesses locais. O clima de investimento é Um bom clima de investimento propicia fundamental para o crescimento oportunidades e incentivos para as firmas e a redução da pobreza (sejam elas microempresas ou multinacio- nais) investirem produtivamente, criarem As empresas privadas ­ desde as empresas empregos e se expandirem. Dessa forma, agrícolas e microempresas até a indústria tal clima favorável tem papel fundamental local e as empresas multinacionais ­ estão no incentivo ao crescimento e redução da no centro do processo de desenvolvimento. pobreza. Melhorar as condições de investi- Guiadas pela busca de lucros, elas investem mento é crucial para os governos dos paí- em novas idéias e em estruturas físicas que ses em desenvolvimento, pois nesses países reforçam os fundamentos do crescimento 1,2 bilhões de pessoas sobrevivem com me- econômico e da prosperidade. Tais empresas nos de US$ 1 por dia, a taxa de desemprego são responsáveis por mais de 90% dos postos entre os jovens é mais que o dobro da ta- de trabalho, criando oportunidades para que xa média, e a população cresce rapidamen- as pessoas possam aplicar seus talentos e me- te. Expandir os postos de trabalho e outras lhorar sua situação. Elas produzem os bens oportunidades para os jovens é, portanto, e serviços necessários para o sustento da vi- essencial para transformar o mundo num da e para a melhoria do padrão de vida das lugar mais pacífico, equilibrado e de maior pessoas. As empresas privadas são também a inclusão social. principal fonte de receita tributária, contri- Dados recentes do Banco Mundial mos- buindo com os fundos públicos para a saú- tram a forma como o clima de investimento de, educação e outros serviços. As firmas são varia pelo mundo e como ele influencia no atores fundamentais na busca pelo cresci- crescimento e na pobreza. Esses dados in- mento e redução da pobreza. A contribuição cluem pesquisas sobre as condições de inves- que as empresas privadas dão à sociedade é timento em mais de 26 mil firmas em 53 paí- determinada, principalmente, pelo clima de ses em desenvolvimento e também o Projeto investimento, ou seja, por fatores específicos 1 2 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Q U A D R O 1 A perspectiva do clima de investimento O clima de investimento reflete os muitos fatores · Reconhece que as firmas avaliam as opor- sociais. As empresas geram muitos benefí- específicos de alocação que moldam as oportu- tunidades de investimento e as políticas e cios para a sociedade, mas seus interesses nidades e incentivos para as firmas investirem ações governamentais a elas relacionadas não são coincidentes em todos os aspectos. produtivamente,criarem empregos e expandi- como parte de um pacote. Isso reforça a im- Uma boa política pública não consiste em rem-se.Um bom clima de investimento não está portância de olhar para os direitos de pro- atender a todas as demandas das firmas, apenas relacionado com a geração de lucros para priedade, a regulação, os impostos, o finan- mas sim em equilibrar os vários interesses as empresas ­ se esta é a única meta,o foco pode ciamento, a infra-estrutura, a corrupção e sociais. limitar-se à minimização de custos e riscos.Boas outras áreas ligadas à política e à ação go- Um bom clima de investimento oferece condições de investimento têm reflexos na so- vernamental como partes de um conjunto oportunidades para as pessoas melhorarem. ciedade como um todo.Isto significa que alguns integrado. Proporcionar tal clima é o principal pilar da riscos e custos são adequadamente removidos · Destaca a natureza prospectiva da ativi- estratégia global de desenvolvimento do pelas firmas,e a competição tem importante pa- dade de investimento, a qual é baseada Banco Mundial. Uma agenda complementar pel tanto no incentivo à inovação e produtivida- em expectativas sobre o futuro e não só fundamental consiste em investir nas pessoas de,quanto na garantia de que os benefícios da sobre as condições atuais. Isso sublinha a e capacitá-las de modo que possam aprovei- ampliação dessa produtividade sejam repartidos importância da robustez da estabilidade e tar essas oportunidades. Esse é o segundo com trabalhadores e consumidores. credibilidade governamentais, elementos pilar da estratégia do Banco Mundial. Rela- Analisar o crescimento e a redução da po- cruciais para garantir boas condições de tório sobre o Desenvolvimento do Banco breza sob a ótica do clima de investimento es- investimento. Mundial de 2004: Making Service Work for clarece alguns pontos importantes: · Trata como fundamental a necessidade Poor People focused on key aspects of that · Essa abordagem coloca a firma ­ o ator que dos formuladores de políticas públicas de second pillar. realiza o investimento e toma as decisões equilibrar as metas de incentivo ao inves- ­ no centro da discussão. timento produtivo privado e outras metas Fonte: Authors e Stern (2002) de alocação que moldam as oportunidades e a regulação e tributação (tanto nas fronteiras incentivos para que as firmas invistam pro- quanto no interior do país), na provisão de dutivamente, criem empregos e expandam- infra-estrutura, no funcionamento dos mer- se (quadro 1). Políticas e ações governamen- cados financeiro e de trabalho e nas ques- tais têm papel importante na definição do tões gerais relativas à governança, como, por clima de investimento. Embora os governos exemplo, a corrupção. Melhorar as políticas e tenham pouca influência sobre certos fato- ações governamentais que modelam o clima res, como os geográficos, têm influência de- de investimentos orienta o crescimento e re- cisiva na garantia dos direitos de proprieda- duz a pobreza. de, na escolha das diferentes abordagens para Conduzindo o crescimento Com uma população em expansão, o cres- Figura 1 O investimento privado doméstico domina os investimentos estrangeiros diretos cimento econômico é o único mecanismo 20 sustentável de ampliação do padrão de vi- da da sociedade. Um clima de investimen- to adequado conduz ao crescimento por- que incentiva os investimentos e eleva a 15 produtividade. PIB O investimento dá suporte ao crescimen- do Formação bruta de capital fixo to econômico, trazendo mais elementos fa- 10 voráveis ao processo produtivo. O inves- timento estrangeiro está se tornando mais Percentual importante nos países em desenvolvimento, 5 porém a maior parte do investimento priva- do continua a ser doméstico (figura 1). IED Boas condições de investimento incenti- vam as firmas a investirem, pois eliminam 0 1980 1990 2000 custos não justificados, riscos e barreiras à competição. Como resultado da melhoria Nota: Médias anuais de 92 países em desenvolvimento Fonte: Banco Mundial (2004k). nas condições de investimento nas déca- Introdução 3 das de 1980 e 1990, o investimento priva- tos modernos e as relativas à possibilidade Figura 2 A produtividade responde do como proporção do PIB quase dobrou de alteração da organização do trabalho. E por uma parcela significativa do crescimento na China e Índia; e mais que dobrou em também um clima que fortaleça o processo Uganda.2 Na Polônia, Romênia, Rússia, Es- competitivo ­ que Joseph Schumpeter cha- Educação 14% lováquia e Ucrânia as firmas que acreditam mou "destruição criadora" ­, um clima no PTF 41% que seus direitos de propriedade estão asse- qual as firmas tenham oportunidades e in- gurados reinvestem uma parcela entre 14 a centivos para testar idéias, lutar pelo suces- 40% maior de seus lucros comparativamen- so e possam prosperar ou fracassar.5 te àquelas empresas que não têm a mesma Boas condições de investimento tornam confiança.3 Melhorar a previsibilidade da mais fácil para as empresas entrar e sair do Capital 45% política governamental pode aumentar a mercado, num processo que contribui pa- Nota: Fontes de crescimento para 84 países probabilidade do investimento em mais de ra elevar a produtividade e acelerar o cres- de 1960-2000. PTF é a produtividade total dos 30%. Reduzir as barreiras à competição nas cimento. As entradas e saídas de empresas fatores. Fonte: Bosworth e Collins (2003). telecomunicações nos anos 1990 impulsio- no mercado podem contribuir com mais de nou uma onda de novos investimentos em 30% do crescimento da produtividade.6 E as todo o mundo ­ incluindo o investimen- firmas que se deparam com uma forte pres- to de microempresários em Bangladesh e são da concorrência são 50% mais propen- Uganda. sas a inovar que aquelas que não se defron- Mas não é só o volume de investimentos tam com essa situação (figura 3). que importa para o crescimento, e sim o re- sultado dos ganhos de produtividade (figura Reduzindo a pobreza 2).4 Um bom clima de investimento estimu- A importância do clima de investimento la a produtividade através de oportunidades e para a redução da pobreza pode ser vista incentivos para as firmas se desenvolverem, se de duas formas. Primeiro, no nível agrega- adaptarem e adotarem formas mais adequa- do, o crescimento econômico está intima- das de atuar ­ não apenas no que diz respeito mente associado à redução da pobreza (fi- a inovações que podem ser patenteadas, mas gura 4). De fato, na China, a melhora nas também no que se refere à forma de organizar condições de investimento levou à mais o processo produtivo, a distribuição de bens e importante redução na pobreza de sua o relacionamento com consumidores. história, retirando 400 milhões de pesso- O que é necessário para isso? Barreiras as dessa condição em 20 anos. Segundo, a fracas à difusão de novas idéias, incluindo contribuição pode ser vista pela forma co- as barreiras à importação de equipamen- mo um bom clima de investimento me- Figura 3 Mais pressão competitiva, Figura 4 O crescimento é estritamente vinculado à redução da pobreza mais inovação 10 75 Pressão máxima Redução de pobreza 8 probabilidade atividades Pressão na 50 Taxa de crescimento do PIB per capita moderada de mudança Pouca de 6 pressão médio crescimento 25 de desenvolvimento anual 4 de Percentual 0 Introdução de Aprimoramento Percentual 2 novo produto do produto Nota: O crescimento percentual refere-se às firmas que relatam não estarem sujeitas 0 a pressões concorrenciais. Paquistão Bangladesh Índia Vietnã China Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre clima de investimento /BEEPS II em 27 Nota: Dados referem-se ao período 1992-1998, exceto Bangladesh(1992-2000) e Índia (1993-1999). países no Leste Europeu e na Ásia Central. Fonte: Banco Mundial (2002d). 4 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Figura 5 Como 60.000 pessoas pobres classificam o emprego e o trabalho por conta própria so limitado ao financiamento e aos serviços como formas de sair da pobreza públicos. Eliminar essas restrições amplia a renda dos empresários e permite que estes expandam suas atividades. Boas condições de investimento aumentam os incentivos para as empresas migrarem para o lado for- mal da economia. Como consumidores. Um bom clima de in- vestimento amplia a variedade de bens e ser- viços e reduz seus custos. A melhoria nas condições de investimento reduziu os preços dos alimentos em países como Etiópia, Ga- na, Quênia, Vietnã e Zâmbia.9 Estima-se que uma redução de 10% nas barreiras à entrada possa reduzir a média do markup sobre os preços em torno de 6%.10 Fonte: Narayan e outros (2000). Como usuários da infra-estrutura, do mer- Figura 6 A economia informal lhora diretamente a qualidade de vida das cado financeiro e como proprietários. Am- é substancial em muitos pessoas diretamente, influindo em suas pliar a infra-estrutura, os direitos de pro- países em desenvolvimento muitas capacidades. priedade e o financiamento pode trazer grandes benefícios para toda a comunida- Geórgia Como empregados. O estudo do Banco de. A construção de estradas na zona rural Peru Mundial Voices of the Poor descobriu que ajuda as firmas a escoarem seus produtos os pobres identificam a obtenção de um Tanzânia para os mercados. No Marrocos também emprego ­ seja assalariado seja como traba- aumentou entre 28 e 68% o número de Nigéria lhador por conta própria ­ como o caminho matrículas na escola primária.11 Assegurar Tailândia mais promissor para sair da pobreza (figu- o direito à terra estimula os agricultores e ra 5). O setor privado responde por mais de outras firmas a investirem e torna mais fá- Rússia 90% dos postos de trabalho nos países em cil o acesso ao financiamento. No Peru, a Sri Lanka desenvolvimento.7 Melhores oportunidades melhoria dessas condições permitiu que de trabalho também ampliam os incentivos habitantes de regiões muito pobres das ci- Morrocos para as pessoas investirem em sua educação dades ampliassem sua renda trabalhando México e habilidades, completando, assim, os esfor- mais horas fora de casa.12 Melhorar o fun- ços para ampliar o desenvolvimento huma- cionamento do mercado financeiro permi- 0 25 50 75 no. As empresas que são mais produtivas te que as empresas aproveitem melhor as Produção do setor informal podem também pagar melhores salários e como percentual do PIB oportunidades de investimento e também investir em treinamento.8 que os mais pobres possam enfrentar me- Fonte: Schneider (2002). lhor emergências familiares, investir na Como empregadores. Centenas de milhares educação dos filhos e melhorar as condi- de pessoas pobres nos países em desenvol- ções de suas moradias. vimento ganham a vida como microempre- sários ­ como agricultores, vendedores am- Como destinatários dos serviços custea- bulantes, trabalhadores domésticos, entre dos pelos impostos ou das transferências de outras ocupações. Eles geralmente traba- renda. As empresas em suas atividades são lham na economia informal, que responde a maior fonte de receitas tributárias para o por mais da metade da atividade econômi- governo. Assim, o crescimento econômico ca em muitos países em desenvolvimento gera mais receitas.13 Desse modo, um bom (figura 6). As firmas informais enfrentam clima de investimento pode expandir os re- muitas das restrições enfrentadas pelas em- cursos que o governo dispõe para custear os presas formalizadas, inclusive insegurança serviços públicos (incluindo saúde e educa- quanto ao direito de propriedade, corrup- ção) e as transferências de rendas aos mem- ção, políticas públicas imprevisíveis e aces- bros mais necessitados da sociedade. Introdução 5 Certos tipos de alterações nas condições de Figura 7 Os custos variam muito em nível e em composição investimento ­ tais como maior estabilidade 30 macroeconômica e redução da corrupção Dificuldades de cumprimento ­ produzem grandes benefícios para a so- de contratos Regulação ciedade como um todo. Outras têm impac- 235 Subornos to voltado para determinadas localidades e Crime atividades, criando oportunidades para os vendas Infra-estrutura não-confiável 20 governos influenciarem na distribuição dos das benefícios. Os governos podem planejar es- 15 sas alterações nas condições de investimen- percentual to tornando-as mais "pró-pobres", comba- tendo os problemas encontrados nos locais como 10 onde vivem os mais pobres e incentivando as atividades das quais essas pessoas aufe- Custo 5 rem mais benefícios. Isso inclui melhorar a capacitação dessas pessoas como empre- gados, empregadores e consumidores. Isso 0 Polônia China Brasil Argélia Tanzânia demonstra que a abordagem "pró-pobres" não está limitada apenas aos esforços pa- Nota: Ver as notas da figura 1.2 para a metodologia usada. Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre clima de investimento. Países selecionados para ra eliminar os problemas enfrentados pelas ilustrar o conjunto. pequenas empresas. Enfrentando custos,riscos Q U A D R O 2 Como as firmas nos países em e barreiras à competição desenvolvimento avaliam várias restrições Os governos influenciam nas condições ao clima de investimento? de investimento através do impacto de su- Os resultados anteriores do programa do entre os países e dentro deles, observar os as políticas e ações sobre os custos, riscos e Banco Mundial de pesquisas sobre o cli- resultados globais mostra a importância barreiras à competição enfrentadas pela fir- ma de investimento abrangem mais de 26 dos riscos relativos às políticas, incluindo a mas. Criar um clima de investimento me- mil firmas em 53 países.Muito embora as incerteza das políticas e a estabilidade ma- restrições prioritárias possam variar muito croeconômica. lhor requer do governo agir sobre os três pontos listados acima. Grandes variações no clima de investimento por todo o mun- Incerteza das Políticas do evidenciam o potencial de melhoria nas Instabilidade Macroecômica Tributação condições gerais. Corrupção Custos Custo e acesso ao financiamento Crime As políticas e ações governamentais in- Regulação e administração tributária fluenciam nos custos dos negócios e, por- Capacitação tanto, no espectro de oportunidades de in- Justiça e sistema legal vestimento que podem ser lucrativas. Os Setor elétrico impostos são o exemplo mais óbvio. Mas Regulamentação Trabalhista Obstáculo muito grande os governos também têm papel importan- Transporte Obstáculo grande te na provisão de bens públicos, no suporte Acesso à terra Obstáculo moderado à provisão de infra-estrutura e na atuação Telecomunicações Obstáculo pequeno sobre as falhas de mercado. A debilidade da 0 20 40 60 80 100 ação governamental nessas áreas pode con- Percentual de firmas que relatam restrições tribuir fortemente para a elevação dos cus- Nota: Solicitou-se às firmas que classificassem, numa escala de 5 pontos, se os aspectos listados eram um tos das empresas e tornar menos lucrativas obstáculo ao crescimento e à operação de seus negócios. A escala variava entre "não é um obstáculo" e "obstáculo severo". Informações adicionais sobre os indicadores estão disponíveis ao final do livro na tabela A1. as oportunidades potenciais. Mas qual a di- Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre clima de investimento. mensão disso? Os custos ligados à dificul- dade de exigir o cumprimento forçado dos contratos, uma infra-estrutura inadequada, crime, corrupção e regulamentação podem 6 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Figura 8 As firmas pequenas e informais são oportunidades e arrefecer os incentivos ao frequêntemente mais afetadas mais por restrições investimento. Na verdade, os riscos relacio- no clima de investimento nados à política governamental são o prin- 75 cipal obstáculo para as firmas nos países em desenvolvimento (quadro 2). Grande Barreiras à competição firmas 50 de Média As empresas preferem enfrentar menos a Pequena mais concorrência. Mas as barreiras à com- petição que beneficiam algumas firmas ne- 25 gam oportunidades e elevam custos para Percentagem outras, assim como para os consumidores. Essas barreiras podem também enfraquecer Informal os incentivos ao investimento e ampliação de 0 Tem Confiante Acredita produtividade das firmas que se beneficiam empréstimo que os tribunais que a regulação delas. Altos custos e riscos podem agir como de instituição vão garantir será interpretada financeira o direito de de forma barreiras à entrada. Os governos também in- formal propriedade consistente fluenciam nas barreiras, mais diretamente por meio da regulação das entradas e saídas Nota: Baseado em 10 países para os quais as pesquisas formais e informais foram realizadas controlando-se os dados por setor, do mercado e também pela sua resposta ao país, proprietário e idade da firma. Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre clima de comportamento anticompetitivo das firmas. investimento e pesquisas do Relatório do Banco Mundial As pressões concorrenciais são relatadas co- sobre as microempresas e empresas informais. mo importantes por 90% das empresas na Polônia, mas só por 40% delas na Geórgia.15 custar cerca de 25% do faturamento das empresas, ou mais que o triplo do que elas Variações dentro dos países pagam de impostos. O nível e a composição e entre as firmas desses custos variam muito entre os países Esforços recentes para avaliar o clima de in- (figura 7). vestimento centram-se no desenvolvimento Os custos também têm uma dimensão de um indicador específico para cada país. temporal. Existem grandes diferenças no Mas as condições de investimento variam tempo necessário para se obter uma linha não só entre os países como também dentro telefônica ou desembaraçar bens nas alfân- deles, devido ao modo como as políticas na- degas dos diferentes países, assim como no cionais são administradas e também devido tempo que os administradores precisam às políticas e ações dos governos subnacio- perder com funcionários públicos. O prazo nais. Inclusive dentro de uma localidade es- requerido para se registrar uma nova em- pecífica, as mesmas condições podem afetar presa na Austrália é de 2 dias e de 200 dias no Haiti.14 as firmas de modo diverso, dependendo da atividade que exercem e também do tama- Riscos nho dessas empresas, afetando mais as fir- Como as decisões de investimento são pros- mas pequenas e informais (figura 8). pectivas, a avaliação das firmas sobre o fu- O progresso requer mais que turo é um ponto crítico. Muitos riscos, tais como incerteza sobre a reação de consu- mudanças formais nas políticas midores e competidores, são normalmen- Muitas alterações no clima de investimen- te parte dos investimentos das firmas e es- to exigem mudanças na lei e nas políticas tas devem suportá-los. Porém, o governo públicas. Porém, é necessário mais que is- tem um importante papel na manutenção so. Por volta de 90% das firmas nos paí- de um clima seguro e estável para as em- ses em desenvolvimento relatam um dis- presas, o que inclui a proteção dos direi- tanciamento entre as políticas formais e o tos de propriedade. Uma política incerta, que ocorre na prática. Tanto o conteúdo a instabilidade macroeconômica e uma re- quanto a forma de implementação dessas gulamentação arbitrária podem ofuscar as políticas estão sujeitos a profundas falhas Introdução 7 da política governamental. No coração da um atrativo para a atividade rentista das fir- questão está um problema básico: a socie- mas, para burocratas e outros grupos.A cor- dade se beneficia fortemente da atividade rupção pode elevar os custos dos negócios das empresas, mas as preferências destas e, nos casos em que se estende aos altos es- últimas não coincidem com as da socieda- calões do governo, pode levar a grandes dis- de. Essa tensão fica mais evidente no que torções nas políticas públicas. Estudos reve- se refere à tributação e à regulamentação. lam que a maior parte das firmas nos países Muitas empresas reclamam dos impostos, em desenvolvimento acham que devem pa- mas estes financiam os serviços públicos gar propina quando precisarem lidar com que beneficiam o clima de investimento e funcionários públicos, mas isso varia entre outras metas sociais. Muitas firmas prefe- os países.16 Cooptação e clientelismo (refle- ririam ter que seguir poucas regras; porém, tindo influência e informações desiguais so- uma regulamentação adequada atua sobre bre a gestão das políticas governamentais) as falhas de mercado e pode, assim, melho- podem também criar grandes distorções e rar as condições de investimento e proteger direcionar as políticas em favor de certos outros interesses sociais. Tensões parecidas grupos e em detrimento de outros. Eliminar podem ocorrer nas muitas áreas da política intervenções não justificadas na economia, voltada para o investimento. restrições discricionárias e ampliar o con- Criar um clima favorável ao investimento trole contábil das contas públicas, especial- exige que o governo equilibre todos os inte- mente por meio de mais transparência, au- resses expostos acima. Um fator complicador xilia na redução da atividade rentista. nessa tarefa é a diferença entre as prioridades das diferentes firmas. Elas têm perspectivas semelhantes sobre muitas questões, mas po- dem divergir em outras ­ sobre restrições de Q U A D R O 3 Enfrentando uma agenda ampla ­ lições mercado, estrutura do sistema tributário ou da China, Índia e Uganda a prioridade atribuída à melhoria da infra- estrutura em diferentes regiões. Pode haver China,Índia e Uganda ilustram algumas li- Nos dois casos,as reformas atacaram res- diferenças nas preferências por determinadas ções simples sobre estratégias de promoção trições importantes e foram implementadas de melhorias no clima de investimento. de forma a dar às firmas confiança para in- políticas: entre as firmas; entre os proprietá- Tanto a China quanto a Índia têm cres- vestir.As reformas iniciais foram seguidas de rios e gerentes no que se refere à governança cido de forma impressionante nos últimos contínuos aperfeiçoamentos,que apontaram corporativa; ou entre proprietários e traba- anos,com grande redução da pobreza.O restrições com as quais havia menor compro- lhadores sobre as políticas para o mercado crescimento da China é,oficialmente,de 8% metimento inicialmente,fato que também ao ano em média nos últimos 20 anos,e a reforçou a confiança na trajetória futura das de trabalho. Todos os governos devem arbi- parcela de sua população que vive com me- políticas públicas. trar essas divergências num cenário em que nos de US$ 1 ao dia caiu de 64% em 1981 Tais estratégias não estão limitadas firmas, funcionários públicos e outros ato- para menos de 17% em 2001.O crescimento aos países grandes.Uganda implantou seu res econômicos competem para ampliar suas da Índia elevou-se de 2,9% ao ano nos anos programa de melhorias no clima de investi- 1970 para 6,7% em meados dos anos 1990,e mento no início dos anos 1990, após um pe- parcelas na renda. a parcela da população que vive com menos ríodo de guerra civil.Reformas abrangendo de US$ 1 por dia caiu de 54% em 1980 para muitas áreas do clima de investimento gera- Quatro desafios 35% em 2000. ram a base para que o crescimento da eco- Para lidar com essas tensões, o governo deve Nenhum dos dois países tem ainda um nomia do país chegasse a mais de 4% anu- clima de investimento ideal.A China só re- ais no período 1993-2000 (o que representa enfrentar quatro desafios inter-relacionados centemente reconheceu constitucionalmen- oito vezes a média da África Subsaariana) que perpassam todas as áreas da política te a propriedade privada e o setor bancário e para reduzir a parcela da população que voltada para as condições de investimen- é prejudicado por operações de crédito de vive abaixo da linha de pobreza de 56% em to. A forma como o governo reage a esses baixa qualidade.Problemas no setor elétri- 1992 para 35% em 2000.A persistência dos co da Índia são lendários.Ambos os países esforços de reforma governamentais elevou desafios tem grande impacto sobre o clima impulsionaram o crescimento e reduziram a sua credibilidade, dando às firmas confiança de investimento e, portanto, sobre o cresci- pobreza através de reformas iniciais aparen- para investir. mento e a pobreza. E cada um desses desa- temente bem modestas.A China começou fios envolve ir além das alterações formais com um sistema rudimentar de direitos de Fonte: China: Chen e Wang (2001) Qian (2003), nas políticas, a fim de confrontar as verda- propriedade,que criou novos incentivos pa- e Young (2000); Índia: Aghion e outros (2003), ra uma parcela substancial de sua economia. deiras fontes de falhas na política pública. Ahluwalia (2002), De Long (2003), Rodrik e A Índia começou com esforços para reduzir Subramanian (2004),Varshney (1998), e Pana- barreiras comerciais e outras distorções que gariya (2003); Uganda: Holmgren e outros Coibindo a atividade rentista. Políticas vol- cobriam parte significativa da economia. (2001) e Banco Mundial (2001d). tadas para as condições de investimento são 8 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Conquistando credibilidade. As expectativas para assegurar que os benefícios de um me- que as firmas têm sobre o futuro ­ incluindo lhor clima de investimento irão se estender a credibilidade que atribuem às políticas do por toda a sociedade, podem ajudar a cons- governo ­ determinam se e como elas inves- truir tal apoio. tem. Políticas que carecem de credibilidade irão falhar na tarefa de estimular a resposta Assegurar que as políticas sejam eficazes das firmas à melhoria nas condições de in- torna as condições locais saudáveis. Para se- vestimento. A credibilidade das políticas pú- rem efetivas, as políticas de intervenção pre- blicas pode ser minada de diversas formas, cisam levar em conta as fontes de potenciais incluindo as tentações com as quais os go- falhas governamentais e as diferenças nas vernos se defrontam de comprometerem condições locais. Falhar quanto a esse obje- políticas saudáveis de longo prazo para atin- tivo pode levar a parcos resultados ou mes- girem objetivos mais estreitos ou de curto mo perversos. Abordagens que demandem prazo (tais como obter vantagens financeiras do governo uma capacidade de engajamen- para os formuladores de políticas ou levar to além de suas possibilidades não apenas vantagem com eleitores). Mecanismos que irão falhar na busca de seus objetivos, mas possibilitam aos governos comprometerem- também contribuirão para a informalida- se com políticas saudáveis, disciplina e per- de e a corrupção, minando a credibilidade. sistência, também têm papel importante. Abordagens que envolvam altos níveis de discricionariedade podem expor as firmas Fortalecendo a confiança e a legitimida- a incertezas e riscos consideráveis e a riscos de públicas. Bons climas de investimento quando não houver salvaguardas adequa- são favorecidos por amplo apoio público: o das contra excessos naquela mesma discri- consenso em favor de construir uma socie- cionariedade. Muito embora as formas de dade mais produtiva pode facilitar as me- tratar esses problemas nos países em desen- lhorias nas políticas públicas, independen- volvimento proporcionem uma fonte valio- temente do partido ou grupo político que sa de inspiração, é preciso tomar cuidado esteja no governo. A ausência de tal apoio ao adaptá-las às condições locais específi- pode tornar as reformas das políticas mais cas de cada país. Em alguns casos, isso pode difíceis e minar a sustentabilidade (e, por- envolver a escolha de regras mais simples, tanto, a credibilidade) das reformas. Proces- com menor caráter discricionário, e medi- sos abertos e participativos de elaboração das adicionais para coibir comportamentos de políticas públicas, bem como esforços arbitrários. Um processo,não um evento Figura 9 Restrições relatadas pela firmas ­ comparando Bulgária, Geórgia e Ucrânia isolado Políticas e ações públicas que influenciam Ucrânia Segurança e estabilidade 1 o clima de investimento cobrem um amplo Geórgia espectro, desde obrigações contratuais e re- Bulgária Regulamentação gulação até a provisão de infra-estrutura e Trabalho 0.5 a política voltada ao mercado de trabalho. As políticas e ações em cada área podem influenciar as oportunidades e os incenti- vos para as firmas. E as várias áreas políticas interagem com freqüência, com o progres- Infra-estrutura Tributação so em uma possivelmente influenciando o progresso em outras, o que resulta em uma Financiamento ampla agenda para o governo. Mas nenhum país possui um clima de Nota: Índices baseados em pesquisas junto às firmas do setor formal. Os valores são normalizados pelo máximo e mínimo investimento perfeito, e a perfeição em ca- regional para cada indicador. Os indicadores resultantes, da uma das políticas não é necessária pa- variam de 0 (melhor) a 1 (pior). Países selecionados para ilustrar diferenças. Ver nota da figura 3.1 para maiores detalhes. ra obter um crescimento significativo e a Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre clima de investimento e BEEPS II. redução da pobreza. A experiência mos- Introdução 9 tra que se pode fazer progresso enfrentan- Benefícios potenciais. Quando o objetivo é do-se as restrições encontradas de forma a acelerar o crescimento, a melhoria que afeta dar confiança às firmas para investir e sus- uma parcela grande da economia normal- tentar um processo de contínua melhoria mente terá impacto maior do que reformas (quadro 3). que afetam uma parcela menor. Progressos Reformas econômicas precedentes fo- na direção de um nível razoável de estabi- ram vistas muitas vezes como eventos iso- lidade política e macroeconômica são, por- lados. Mas as melhorias no clima de inves- tanto, fundamentais. Sem isso, as reformas timento envolvem um processo continuado em outras áreas serão pouco atraentes. de ajustamento das políticas públicas e sin- Melhorar a credibilidade das políticas pú- tonia fina em um amplo conjunto de ati- blicas também pode elevar a efetividade das vidades. Isso vale na atualidade tanto para respostas, em termos de investimento, às re- os países desenvolvidos quanto para os em formas em outras áreas de atuação das polí- desenvolvimento. As políticas precisam de ticas públicas. Uma consideração-chave será ajustamento contínuo, como decorrência o impacto das melhorias sobre as oportuni- das mudanças na condução dos negócios dades oferecidas aos mais pobres, incluindo empresariais e das lições continuamen- sua qualificação como empregados, empre- te aprendidas com a experiência. Michael sários e consumidores. Porter sugeriu que as reformas nessa área Os governos também devem considerar são uma maratona, não uma corrida de ve- os benefícios que podem se estender além locidade,17 mas mesmo essa afirmação po- dos limites das firmas e atividades afetadas de subestimar a tarefa. A experiência inter- mais diretamente. Isso pode incluir trans- nacional proporciona algumas idéias sobre bordamentos para outras firmas (por exem- os elementos essenciais de um processo de plo, do investimento estrangeiro direto para reforma nessa área: definir prioridades, as firmas locais), para outras áreas de ação administrar reformas individuais, manter das políticas (por exemplo, dos direitos à o momentum e reforçar as capacitações terra para o acesso ao crédito) ou para obje- governamentais. tivos sociais mais gerais (por exemplo, me- lhorias na infra-estrutura que beneficiam a Definindo prioridades comunidade em geral). Também pode ha- O objetivo é identificar as restrições impor- ver transbordamentos para capacitações do tantes enfrentadas pelas firmas. Não há fór- governo, da credibilidade ou da construção mula padrão. Em vez disso, requer-se uma da representatividade. avaliação caso a caso das condições corren- tes, dos potenciais benefícios das melhorias, dos nexos entre objetivos nacionais e regio- Figura 10 As firmas de muitos países em desenvolvimento não confiam no Judiciário para defender seus direitos de propriedade nais e das restrições específicas de imple- mentação de políticas. Bangladesh Moldova Condições correntes. As restrições mais im- portantes podem diferir enormemente en- Guatemala tre países e mesmo em uma simples região Quirguistão (figura 9). Os governos podem identificar Quênia essas restrições realizando pesquisas e con- sultas junto às firmas, mas reconhecendo República Tcheca que as firmas existentes nem sempre refle- Brasil tirão a perspectiva das futuras ingressantes. Zâmbia Novas fontes de dados também permitem o aperfeiçoamento do desempenho atual das Argélia políticas públicas, confrontando-as com Malásia outras experiências internacionais em um 0 20 40 60 80 1 número crescente de regiões ­ iluminan- Percentual do o escopo do esforço de aperfeiçoamento Fonte: Pesquisas sobre clima de investimento. Países selecionados para ilustrar dessas políticas. o conjunto. 10 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Nexos entre objetivos nacionais e locais. mais papéis: consultas com agentes econô- Melhorias no clima de investimento po- micos, coordenação de políticas e a revi- dem afetar as firmas e suas atividades dire- são mais sistemática das restrições existen- tamente. Por causa disso, a escolha de prio- tes sobre o clima de investimento. Letônia, ridades sempre será influenciada pelo peso Senegal, Turquia e Vietnã ilustram possíveis dado pelos governos a um subconjunto de abordagens nesse sentido. Os governos tam- objetivos que um bom clima de investimen- bém estão criando mecanismos para rever tos pode proporcionar. Esses objetivos fre- novas políticas e propostas de regulação de qüentemente incluem integrar o setor in- forma mais sistemática, de tal forma que formal ou as economias rurais, impulsionar não introduzam distorções indesejadas. o crescimento potencial das firmas meno- res, levar vantagem da abertura internacio- Reforçando capacitações nal ou capacitar as firmas a avançar na esca- governamentais la tecnológica. Reforçar capacitações na área regulatória é, freqüentemente, altamente prioritário. Mo- Restrições à implementação. Em qualquer delos tradicionais de construção de capacita- ponto, o rol de melhorias potenciais nas ções têm sido complementados por aborda- políticas públicas será restringido com fre- gens que facilitam o aprendizado caso a caso. qüência por questões políticas e adminis- A capacitação local também pode ser am- trativas. Estratégias bem desenhadas reco- plificada contratando-se especialistas ­ uma nhecem essas restrições através da gestão estratégia comum mesmo nos países em de- efetiva das reformas e do fortalecimento senvolvimento. Os governos devem melho- contínuo das capacitações governamentais. rar sua habilidade de monitorar o desempe- nho do setor privado, de modo a poderem Gerenciando reformas individuais identificar tendências e questões emergentes, Com freqüência, há resistência a reformas avaliando os impactos de suas políticas. do clima de investimento por parte daqueles que se beneficiam do status quo. Essa resis- Foco em proporcionar o básico tência pode vir de firmas ou de outros gru- O desenvolvimento industrial é, com fre- pos de interesse beneficiados pelas distorções qüência, um processo de descoberta, o que de mercado ou por outros privilégios; de torna difícil prever o que um país ou região agentes públicos se beneficiam de subornos poderá produzir bem. Esse fato destaca a e outros privilégios oficiais; ou mesmo da importância de criar um bom clima de in- comunidade como um todo, quando as im- vestimento para todas as indústrias da eco- plicações das reformas são incertas.A experi- nomia e, portanto, destacar a melhoria do ência mostra que é possível progredir quan- que for "básico". A experiência internacio- do governos comprometidos se comunicam nal põe em relevo abordagens promissoras adequadamente em busca de apoio público, em cada uma das quatro dimensões de um engajam os agentes econômicos de forma clima de investimento saudável: estabilida- construtiva e, quando isso é apropriado, pro- de e segurança; regulação e tributação; fi- movem alguma forma de compensação para nanças e infra-estrutura; e trabalhadores e aqueles prejudicados pelas mudanças. Esfor- mercado de trabalho. ços especiais para ajudar os grupos mais vul- neráveis que se opõem à mudança também Estabilidade e segurança são importantes, particularmente onde redes A eclosão de uma guerra ou outros períodos de proteção social não estão presentes. de violência resulta no fim de quase todo o investimento produtivo. Um nível razoável Manutenção do momentum de estabilidade política e macroeconômica Muitos países estão criando instituições es- é requisito inicial para outras melhorias nas pecializadas para ajudar em tarefas especí- políticas públicas. Ambientes instáveis ou in- ficas e sustentar o progresso, inclusive por seguros têm efeitos mais marcantes sobre o meio de mudanças no próprio governo. Es- investimento por meio de seus impactos so- sas instituições podem representar um ou bre os direitos de propriedade, os quais cons- Introdução 11 tituem o nexo entre esforço e recompensa. Figura 11 Condições financeiras e de infra-estrutura inadequadas são severas Quanto mais protegidos esses direitos pe- em muitos países em desenvolvimento los governos ou outros agentes, mais forte o nexo entre esforço e recompensa e, portan- América Latina e Caribe to, maiores os incentivos para iniciar novos negócios e investir mais nos já existentes, e Oriente Médio e Norte da África maiores níveis de dedicação ao trabalho. Es- tudos em muitos países mostram que quanto África Sub-saariana mais garantidos esses direitos, mais rápido é o crescimento. Assegurar os direitos de pro- Sul da Ásia priedade requer ações em quatro áreas prin- cipais: atestar direitos sobre a terra e outros Europa e Ásia Central tipos de propriedade, facilitar o cumprimen- to forçado de obrigações contratuais, reduzir Financiamento Leste da Ásia e Pacífico a criminalidade e pôr fim às desapropriações Infra-estrutura sem o pagamento de indenizações. 0 10 20 30 40 50 60 70 Percentual de firmas Atestando os direitos sobre a terra e outros Nota: A figura mostra a parcela das firmas que relatam que o acesso a qualquer um dos itens tipos de propriedade. Proporcionar maior ­ financiamento, eletricidade, telecomunicações e transporte ­ é um obstáculo "principal" ou "severo" aos seus negócios. garantia de direitos à terra e outros tipos de Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre clima de investimento. propriedade encoraja o investimento e pode facilitar o acesso ao crédito.A experiência no Pondo fim às desapropriações sem paga- Peru, na Tailândia e em muitos outros países mento de indenização. Todos os governos esclarece os benefícios de tornar claros os di- se reservam o direito de desapropriar bens reitos sobre a terra e manter um sistema efe- privados em certas circunstâncias. Me- tivo de registro. Registros para equipamen- nores preocupações com a arbitrariedade tos e outras formas de propriedade móvel do exercício desse poder exigem impedi- também têm um papel importante. mentos confiáveis às desapropriações fei- tas sem a pronta, adequada e efetiva com- Facilitando o cumprimento forçado de obri- pensação. gações contratuais. Em muitos países em desenvolvimento, firmas carecem de con- Regulação e tributação fiança na capacidade dos tribunais de ga- A forma como os governos regulam e tri- rantir seus direitos de propriedade (figu- butam firmas e transações, tanto domesti- ra 10). Melhorar os tribunais é, portanto, camente quanto nas fronteiras, desempe- uma clara prioridade. Facilitar o livre fluxo nha um grande papel na conformação do de informações sobre reputação e remover clima de investimento. Regras sólidas põem impedimentos desnecessários para o uso de em destaque falhas de mercado que inibem mecanismos alternativos de resolução de os investimentos produtivos, e reconciliam conflitos também pode ajudar. os interesses das firmas com os objetivos sociais mais amplos. Estruturas tributárias Reduzindo a criminalidade. O crime impõe sólidas geram as receitas tributárias ne- amplos custos às sociedades ­ cerca de um cessárias para custear a oferta de serviços quarto do PIB em alguns países da América públicos que melhoram o clima de inves- Latina.18 Pesquisas demonstram que o cri- timento e vão ao encontro de outros ob- me também é uma séria restrição para mui- jetivos sociais. O desafio com o qual todos tas firmas da região. Estratégias promissoras os governos se defrontam é como satisfazer envolvem esforços para prevenir e deter a esses objetivos sociais sem minar as opor- criminalidade, bem como melhorar o cum- tunidades e incentivos para que as firmas primento da lei. Estratégias e policiamento invistam produtivamente, criem empregos comunitário na linha das que foram aplica- e cresçam. Muito embora existam tensões das em Nova York estão sendo implementa- entre os interesses das firmas e os objetivos das por muitos países em todo o mundo. sociais nessas áreas, em muitos países em 12 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Figura 12 As firmas freqüentemente classificam ao reduzir barreiras regulatórias à entrada a falta de qualificação profissional e a legislação e saída e enfrentar o comportamento anti- trabalhista como obstáculos severos competitivo das firmas. Brasil dos Melhorando a tributação doméstica. As alí- Zâmbia quotas de impostos nos países em desen- disponíveis China educação volvimento são similares às dos países de- e Argélia senvolvidos. Mas o nível mais elevado de informalidade, combinado com má admi- Estônia trabalhadores nistração e corrupção, reduz a arrecada- Capacitação Bangladesh ção, sobrecarrega de forma desproporcional aqueles que pagam impostos corretamente Brasil e distorce a competição. Controlar o tama- nho da estrutura governamental e gastar o rabalhoT Polônia dinheiro público de forma eficiente ajuda do Filipinas a diminuir a pressão sobre a arrecadação. Quênia Além disso, ampliar a base tributária e sim- Paquistão plificar a estrutura de impostos pode ajudar. Elevar a autonomia das agências tributárias Argélia Regulamentação também melhorou seu desempenho no Pe- 0 20 40 60 ru e em muitos outros países. Percentual Melhorando a regulação e a tributação na Nota: Porcentagem das firmas que relatam que as habilidades e a educação dos trabalhadores ou as regulamentações do mercado fronteira. Muitos países têm reduzido as de trabalho são um obstáculo severo ou principal para a operação ou crescimento de seus negócios. barreiras ao comércio internacional nos Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre clima de investimento. anos recentes, mas diversas barreiras resis- tem. Melhorar a administração aduanei- desenvolvimento existe campo para melho- ra pode resultar em amplos benefícios. As rar a abordagem desses temas pelo governo, abordagens bem-sucedidas utilizam a tec- sem comprometer interesses sociais mais nologia da informação para reduzir os atra- amplos. sos e a corrupção, como foi feito em Gana, Marrocos e em Cingapura.19 Melhorando a regulação doméstica. Mui- to freqüentemente, os governos possuem Finanças e infra-estrutura abordagens regulatórias que falham em Os mercados financeiros, quando funcio- atingir os objetivos sociais pretendidos de- nam bem, conectam as firmas aos ofertan- vido à ampla informalidade, o que prejudi- tes de crédito e investidores que desejam ca o clima de investimento, ao impor cus- aplicar seus recursos e compartilhar alguns tos e atrasos desnecessários, incentivando riscos. Uma boa infra-estrutura conecta as a corrupção, elevando os níveis de incer- firmas aos seus clientes e fornecedores e as teza e risco e criando barreiras injustifi- ajuda a tirar vantagem das modernas téc- cáveis à competição. A chave é atingir um nicas de produção. Contrariamente, inade- melhor equilíbrio entre falhas de mercado quações no mercado financeiro e na infra- e falhas de governo, inclusive assegurando estrutura barram oportunidades e elevam que essas abordagens serão adaptadas às custos e riscos, tanto para microempresá- condições locais e garantindo transparên- rios quanto para multinacionais. Impedin- cia. Reformas de sucesso removem proce- do novas entradas no mercado, essas ina- dimentos onerosos e que servem somente dequações também limitam a disciplina como cortinas de fumaça. Elas reduzem competitiva imposta às firmas já estabele- incertezas e riscos regulatórios, limitando cidas, obscurecendo seus incentivos para a discricionariedade e expandindo as con- inovar e elevar sua produtividade. Tais ina- sultas à sociedade. E, por fim, elas remo- dequações são grandes nos países em de- vem barreiras injustificáveis à competição senvolvimento (figura 11). Introdução 13 Melhorando as finanças. O desafio com re- pessoas das perspectivas de trabalhos me- lação às finanças provém de problemas de lhores. Melhorar o desempenho das políti- informação, que são com freqüência exacer- cas nesse caso requer avanços em três fren- bados pela fraca proteção aos direitos de pro- tes: incentivar a qualificação da força de priedade. Intervenções governamentais feitas trabalho; modelar as intervenções no mer- por empresas estatais,barreiras à competição, cado de forma a beneficiar todos os traba- crédito direto ou subsidiado e abordagens lhadores; e ajudar os trabalhadores a lidar semelhantes podem criar profundas distor- com a mudança. ções e retardar o desenvolvimento do merca- do financeiro. As melhores abordagens para Incentivando a qualificação da força de essas questões reconhecem que os mercados trabalho. Melhorar o clima de investimen- financeiros não são apenas parte do clima de to é uma tarefa que anda lado a lado com investimento, mas também são profunda- o aumento da qualidade do capital huma- mente influenciados pelo clima de investi- no. Uma mão-de-obra qualificada é essen- mento com o qual se deparam os ofertantes cial para as firmas adotarem tecnologias no- de serviços financeiros. Assim, cada vez mais vas e mais produtivas, e um melhor clima governos estão reduzindo as barreiras à com- de investimento eleva os retornos sobre o petição (inclusive sedimentando o caminho investimento em educação. O apoio gover- para intermediários financeiros não-bancá- namental à educação e ao treinamento afe- rios e microcrédito comercial), fortalecendo ta as perspectivas individuais e a habilidade os direitos de credores e acionistas, apoian- das firmas de perseguir novas oportuni- do o estabelecimento de comitês de crédito dades. Muitas firmas nos países em desen- e outros mecanismos para enfrentar proble- volvimento classificam a inadequada qua- mas de informação e pelo aperfeiçoamento lificação dos trabalhadores como um sério de regulação bancária. obstáculo para suas operações (figura 12). Os governos precisam tomar a frente na ta- Fortalecendo a infra-estrutura. O desafio refa de tornar a educação mais inclusiva e subjacente, em relação à infra-estrutura, de- relevante para as habilidades de que as fir- corre do poder de mercado associado às eco- mas carecem, aperfeiçoando mecanismos nomias de escala. Mas enfrentar esse proble- que garantam uma educação de qualidade e ma por meio de monopólios públicos tem criando um saudável clima de investimento produzido resultados pobres em muitos pa- para os ofertantes de serviços de treinamen- íses em desenvolvimento. Reconhecendo isso, to e educação. os governos estão agora preocupados com a criação de um melhor clima de investimento Modelando as intervenções no mercado pa- para os provedores de serviços de infra-estru- ra beneficiar todos os trabalhadores. A regu- tura.Concorrência,regulação de melhor qua- lação do mercado de trabalho usualmente lidade e participação privada transformaram pretende favorecer os trabalhadores. Porém, as telecomunicações e vêm desempenhando abordagens malsucedidas desencorajam as um grande papel na oferta de energia elétrica firmas a criar mais empregos e contribuem e de serviços portuários. No caso das estra- para expandir a força de trabalho infor- das, estratégias promissoras incluem terceiri- mal que não se beneficia da proteção legal. zação de serviços e melhoria dos mecanismos Quando esse é o caso, muitos trabalhado- de financiamento.Os governos também estão res podem se beneficiar, mas os desempre- trabalhando para melhorar a gestão públi- gados, os com pouca qualificação e aqueles ca de recursos ­ a fim de obter mais com os que estão na economia informal não estarão mesmos recursos quando financiam ou sub- entre eles. As intervenções precisam ser mo- sidiam serviços de infra-estrutura. deladas para refletir esse espectro mais am- plo de interesses. Cada vez mais países estão Trabalhadores e mercados revisando suas políticas para o mercado de de trabalho trabalho a fim de encorajar maior adapta- A intervenção governamental nos mercados bilidade dos salários para que a legislação de trabalho poderia ajudar a aproximar as trabalhista reflita uma adequada saúde ins- 14 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 titucional e assegure um equilíbrio razoável renda, diluindo os riscos entre os indivídu- entre as preferências dos trabalhadores por os. Programas inovadores também podem estabilidade no emprego e as necessidades alcançar os mais pobres e os trabalhadores das firmas de ajustar a força de trabalho em informais que não estão cobertos por pro- suas atividades. gramas amplos de seguridade. Ajudando os trabalhadores a lidar com a Ir além do básico envolve mudança. Um bom clima de investimen- desafios adicionais to facilita a alocação do trabalho à sua uti- Muitos governos vão além do básico descri- lização mais produtiva, ao mesmo tempo to acima, realizando intervenções seletivas em que ajuda o trabalhador a lidar com a em benefício de firmas e atividades especí- mobilidade do trabalho. O progresso tec- ficas ou inspirando-se no crescente conjun- nológico que leva a níveis mais elevados to de práticas e padrões internacionais rela- de produtividade e crescimento econômi- tivos às questões do clima de investimento. co melhora as condições de trabalho e os Ambas as práticas são importantes, mas en- salários, mas também resulta em mudan- volvem desafios adicionais. ças mais rápidas para firmas e indústrias. Nas economias modernas, muitas firmas Intervenções seletivas ­ utilize são criadas e destruídas a cada ano ­ cer- com cuidado ca de 20% em muitos países ­, processo Melhorias amplas do clima de investimen- que envolve de 10 a 20% da força de tra- balho.20 Mecanismos inadequados para to expandem o conjunto de beneficiários, reduzem as preocupações sobre compor- ajudar os trabalhadores a lidar com essa tamentos rentistas e evitam novas distor- mudança restringem a atividade empresa- ções. Dado o tamanho da agenda de refor- rial e a adaptabilidade dos trabalhadores. mas, muitas firmas ou atividades podem As inadequações também podem elevar a se beneficiar dessas melhorias mais cedo resistência a reformas que beneficiariam a do que outras ­ como ocorre com a in- sociedade como um todo. Dado que uma fra-estrutura em determinada localidade base tributária estreita reduz as possibili- ou com reformas regulatórias que afetam dades de criar uma rede de proteção social uma atividade específica. Mas, além da ampla em muitos países, há oportunida- des para ampliar a participação de servi- seqüência das reformas, muitas políticas ços de seguridade nos sistemas de apoio à públicas conferem privilégios especiais a firmas ou atividades selecionadas. Esses privilégios assumem inúmeras formas: Figura 13 O valor agregado pela indústria de um único país pode facilmente exceder restrições de mercado, cortes de impostos, os recursos oficiais destinados ao desenvolvimento no mundo todo acesso a crédito subsidiado e muitas ou- 500 tras medidas. China Algumas intervenções seletivas têm certa racionalidade econômica, tais como os pos- 400 síveis transbordamentos do investimento 1995 estrangeiro direto ou as atividades de pes- de 300 quisa e desenvolvimento. Algumas podem ser entendidas como uma "segunda melhor dólares Coréia do Sul opção", dada a lentidão em proporcionar de 200 as condições básicas discutidas acima. Ou- tras ainda visam acelerar o crescimento, es- Bilhões Financiamento líquido colhendo determinados setores. Indepen- 100 oficial ao desenvolvimento Índia dentemente da racionalidade, todos esses sistemas devem administrar as exigências 0 heterogêneas e auto-interessadas das firmas, 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 pressões dos rentistas e outras fontes de po- Fonte: Banco de dados online da OCDE (www.oecd.org) e Banco Mundial (2004k). tenciais falhas de política. Introdução 15 Q U A D R O 4 Principais mensagens do Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2005 O clima de investimento é essencial para o quada, criminalidade, corrupção e regulação minam um saudável clima de investimento.Isso crescimento e a redução da pobreza podem chegar a 25% do valor das vendas requer esforços em várias frentes: Melhorar as oportunidades e incentivos ­ ou mais de três vezes o que as firmas nor- · Deter a corrupção e outras formas de com- para que as firmas de todos os tipos invistam malmente pagam em tributos. portamento rentista que elevam custos e dis- produtivamente, criem empregos e cresçam · As empresas nos países em desenvolvimento torcem as políticas públicas; deve ser uma prioridade para os governos. Não classificam incertezas relativas às políticas pú- · Construir a credibilidade das políticas para se trata apenas de elevar o volume de investi- blicas como uma preocupação central.Essa e dar às firmas maior segurança para investir; mentos, mas também de encorajar melhorias outras fontes de risco relacionadas às políticas produtivas que são a chave para o crescimento · Fortalecer a confiança pública requerida, ­ tais como a garantia de direitos de proprie- sustentável. para possibilitar e sustentar melhorias nas dade,instabilidade macroeconômica e regu- políticas; e · O objetivo é criar um melhor clima de investi- lação arbitrária ­ reduzem os incentivos ao mento para todos.Um bom clima de investi- · Assegurar que a ação das políticas seja ade- investimento.Melhorar a previsibilidade das mento beneficia a sociedade como um todo quada às condições locais. políticas pode elevar a rentabilidade esperada e não apenas as firmas.E isso envolve todas de novos investimentos em mais de 30%. as firmas, não apenas as grandes e politica- · Barreiras à competição beneficiam muitas Melhorias no clima de investimento são mente relacionadas. firmas, mas negam oportunidades e elevam um processo,não um evento isolado · Ampliar as oportunidades para os jovens é custos para outras e para os consumidores. Políticas e ações públicas que influenciam o uma preocupação crescente nos países em de- Também acabam desincentivando as firmas clima de investimento cobrem um campo vasto. senvolvimento,onde 53% da população vive protegidas a inovar e elevar sua produtivi- Mas nada precisa ser corrigido de uma vez, e a com menos de US$ 2 por dia,a taxa de desem- dade.Elevar a pressão competitiva pode au- perfeição não é requerida em nenhuma dimen- prego entre os jovens é mais que o dobro da mentar a probabilidade de uma firma inovar são das políticas públicas.Progressos significati- média e a população cresce rapidamente. em mais de 50%. vos podem ser feitos destacando a importância de restrições impostas sobre as firmas, de modo a assegurar a elas segurança para investir ­ e Reduzir custos não justificáveis é O progresso exige mais do que mudanças sustentar um processo de melhoria contínua. arriscado,mas riscos relacionados às formais nas políticas · Como as restrições variam entre países e no políticas públicas e barreiras à competição Mais de 90% das firmas relatam hiatos entre interior de cada um deles, as prioridades pre- também precisam ser enfrentados as regras e o que acontece na prática, e a econo- cisam ser eleitas caso a caso.O processo de Todos os três fatores importam para as fir- mia informal contribui com mais de metade do reformas se beneficia de comunicação efetiva mas e, portanto, para o crescimento do país e a PIB em muitos países em desenvolvimento.Criar por parte do governo e de outras medidas redução da pobreza. um melhor clima de investimento exige que dedicadas à construção de um consenso e da · Custos relacionados à fraca observância de os governos cubram esses hiatos e enfrentem manutenção do momentum. obrigações contratuais, infra-estrutura inade- fontes mais profundas de falhas de política, que Muito embora os governos tenham ex- se teve custos adequados. Adicionalmente, perimentado intervenções seletivas por sé- há muitos exemplos de intervenções sele- culos, a experiência internacional não re- tivas muito malsucedidas ­ na melhor das vela nenhuma estratégia totalmente eficaz. hipóteses resultando em desperdício de di- Alguns países do Leste da Ásia parecem ter nheiro público e, muitas vezes, criando am- realizado intervenções seletivas bem-suce- plas distorções que prejudicam o clima de didas, mas trabalhos recentes sugerem que investimento e retiram a atenção de eventu- a contribuição dessas práticas foi modesta. ais melhorias mais gerais. A experiência também demonstra como é Mesmo na melhor das circunstâncias, difícil reproduzir essas práticas em outros muitas intervenções seletivas parecem ser lugares em um ambiente internacional que empreendimentos arriscados. Quanto mais é hoje muito diferente. De modo geral, a ex- ambicioso o objetivo e mais fraca a gover- periência com a prática governamental de nança, mais distantes as chances de suces- "escolher vencedores" é desencorajadora. so. Portanto, intervenções seletivas devem Os esforços de persuadir investidores por ser praticadas com cuidado e não devem ser meio de mecanismos indutores específicos vistas como substitutas de melhorias mais também tiveram sucesso apenas parcial; amplas no clima de investimento. Os riscos mesmo quando os investimentos cresceram dessa estratégia podem ser reduzidos assegu- nas indústrias-alvo dessa prática, é difícil rando que esses planos tenham objetivos cla- saber se a indução era mesmo necessária e ros e racionalidade, focando os problemas e 16 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 não seus sintomas, adequando o instrumen- cos. Os exemplos se estendem desde a har- to à racionalidade, impondo disciplina sobre monização da legislação comercial no Oeste os beneficiados; além disso, esses planos de- da África até o desenvolvimento de padrões vem ser administrados de forma transparen- uniformes de contabilização. Pode haver be- te e revistos com regularidade. nefícios para os países em desenvolvimento nessa área. Mas também pode haver trade- Regras e padrões internacionais offs em adaptar essas práticas às condições ­ muitos tradeoffs locais e em permitir certo grau de concor- O conjunto de regras e padrões internacio- rência entre o padrão antigo e o novo. Há nais relativo ao clima de investimento cres- também tradeoffs entre práticas de harmo- ceu muito nos anos recentes. Existem hoje nização multilaterais, regionais e bilaterais. mais de 2.200 tratados bilaterais de inves- timento, mais de 200 acordos de coopera- Evidenciando transbordamentos interna- ção regionais e uma enormidade de novos cionais. Ao longo das duas últimas décadas, instrumentos multilaterais cobrindo mui- uma ação global conjunta foi realizada para tos dos aspectos do clima de investimento. permitir que os efeitos benéficos de ações e Acordos internacionais têm o claro papel políticas em um país pudessem transbordar de reduzir barreiras ao comércio e ao in- para outros. Colocar em evidência os trans- vestimento internacionais. Mas também bordamentos internacionais de questões podem contribuir para melhorar o clima ambientais é fundamental para o desenvol- de investimento de três formas amplas: vimento sustentado. Quando o transborda- elevando a credibilidade, harmonizando mento é menos evidente ou seus benefícios regras e padrões e evidenciando transbor- são menos compartilhados por outros paí- damentos internacionais. Todos os três en- ses, a cooperação internacional é mais difí- volvem tradeoffs. cil. Propostas nessa e em outras áreas devem dar o devido peso ao ponto de vista dos pa- Elevando a credibilidade. A aceitação de íses em desenvolvimento. obrigações internacionais pode reforçar a A comunidade internacional credibilidade das políticas públicas ao elevar pode"dar uma mão" os custos de revertê-las, melhorando, assim, a resposta das firmas a essas políticas em ter- Ajudar na melhoria do clima de investi- mos de investimento. O tradeoff decorre da mento nos países em desenvolvimento perda de flexibilidade das políticas públicas, pode render grandes dividendos. O valor o que significa que esses compromissos de- agregado na indústria que progride em ra- vem ser analisados com cuidado. Estratégias zão de melhorias no clima de investimen- que envolvem as mais fortes formas de com- to em um único país pode exceder ampla- promisso ­ permitindo que as firmas exijam mente a assistência oferecida a esses países o cumprimento de obrigações previstas nos em todo o mundo (figura 13). A comuni- tratados através da arbitragem internacional dade internacional pode ajudar os países ­ podem elevar a credibilidade, mas também em desenvolvimento de três formas essen- se beneficiariam de esforços para melhorar a ciais: removendo distorções nos países de- transparência do processo de arbitragem. As senvolvidos que prejudicam o clima de in- estratégias que repousam sobre a preocupa- vestimento; oferecendo mais assistência e ção dos governos com sua reputação tam- mais seletiva; e enfrentando a ampla agen- bém podem contribuir com a credibilidade da relativa ao conhecimento. das políticas, mas seu impacto dependerá de os participantes manterem elevados níveis Removendo distorções nos países de respeito mútuo. desenvolvidos Os países em desenvolvimento não estão Harmonização de regras e padrões. A fim sozinhos em sua luta por melhorias no cli- de reduzir custos nas transações interna- ma de investimento. As distorções de mer- cionais, muitos esforços concentram-se na cado e no comércio internacional geradas harmonização de regras e padrões específi- por políticas praticadas nos países desen- Introdução 17 volvidos impõem amplos custos sobre suas Apoio propiciado diretamente pelas firmas próprias economias. Essas distorções tam- e pelas transações. Apoio desse tipo, se bem bém minam oportunidades e incentivos pa- concebido, pode complementar melhorias ra o investimento das firmas nos países em no clima de investimento. A assistência às desenvolvimento. Estima-se que a remoção pequenas firmas através de linhas de crédito da proteção no comércio internacional e e construção de capacitações tem uma for- outras distorções correlacionadas nos paí- ma híbrida de ação e pode gerar benefícios ses desenvolvidos poderia propiciar ganhos semelhantes aos das intervenções seletivas de US$ 85 bilhões aos países em desenvol- feitas pelos governos. Países desenvolvidos vimento até 2015 21­ o que equivale a mais e agências internacionais também oferecem de quatro vezes a assistência internacional cerca de US$ 26 bilhões por ano em emprés- atualmente concedida para a melhoria do timos ou garantias para apoiar transações clima de investimento. específicas. Destacando a contribuição que essas operações prestam à criação de mer- Oferecendo mais assistência cados mais transparentes e competitivos, é e assistência mais efetiva possível expandir o impacto desse apoio ao A comunidade internacional tem oferecido desenvolvimento. assistência para sustentar a concepção e im- plementação de melhorias no clima de in- Enfrentando a substancial agenda vestimento nos países em desenvolvimento. do conhecimento Apoio substancial também é oferecido di- Novas fontes de dados como as utilizadas retamente pelas firmas. Mas há espaço para neste Relatório acrescentam muito à nos- fazer mais em ambas as áreas. sa compreensão sobre os fundamentos do crescimento e da redução da pobreza. Mas Assistência para melhorias no clima de inves- uma longa agenda resta à nossa frente pa- timento. Atualmente, cerca de um quarto da ra ampliar e aprofundar esse conhecimento assistência oficial ­ ou cerca de US$ 21 bi- e proporcionar orientação aos elaboradores lhões ao ano ­ é dedicado a financiar a me- de políticas. Isso inclui ampliar o desenvol- lhoria do clima de investimento, sendo que vimento de indicadores de clima de investi- o grosso vai para o desenvolvimento da in- mento e a análise sistemática da experiência fra-estrutura.22 A assistência técnica desem- dos países para aproveitar novas lições. penha um importante papel, mas representa Trabalhando conjuntamente sobre esses apenas 13% do total destinado ao clima de temas, a comunidade internacional pode investimento e sua efetividade pode ser afe- ser de grande ajuda na criação de melhores tada por práticas equivocadas, ditadas pelos climas de investimento nos países em de- ofertantes, e pela pouca atenção dada à ade- senvolvimento ­ e, assim, contribuir para quação entre as soluções recomendadas e as um mundo mais equilibrado, pacífico e de reais condições locais. maior inclusão social. Melhorando o Clima de Investimento I ESTE RELATÓRIO SUSTENTA QUE O CLIMA DE INVESTIMENTO tem papel central no crescimento e na redução da pobreza. Nesta primeira parte P A R T E destacamos por que os governos devem priorizar a melhoria do cli- ma de investimento de suas sociedades e buscamos mostrar como as melhorias necessárias podem ser feitas. Eis um breve resumo de cada capítulo: Capítulo 1 ­ O clima de investimento, o crescimento e a pobreza: mostra como os governos podem influenciar o clima de investimento e como a melhoria desse clima estimula o crescimento do país e reduz a pobreza. Capítulo 2 ­ Enfrentando os desafios subjacentes: tem como foco a questão de como a melhoria do clima de investimento pode ser difícil e busca as fontes de possíveis falhas de política que os governos devem encarar. Capítulo 3 ­ Encarando uma agenda ampla: revê a experiência inter- nacional de promoção de melhorias no clima de investimento e suge- re estratégicas práticas para acelerar e amplificar esse processo. O clima de investimento, o crescimento e a pobreza 1 Um bom clima de investimento fortalece cer são específicos de cada empresa ­ suas o investimento privado ­ que é a alavanca idéias, capacitações e estratégias. Muitos c a p í t u l o para o crescimento e a redução da pobreza. outros são específicos de cada localidade e Cria oportunidades de trabalho, expande a se relacionam com o clima de investimen- variedade de bens e serviços disponíveis e to em seu sentido mais amplo. Os governos reduz seus custos em benefício do consumi- podem ter influência limitada sobre alguns dor. Oferece uma fonte sustentável de recei- fatores, como os de natureza geográfica, mas tas tributárias que podem ser utilizadas para têm grande influência no tocante a assegu- financiar outros objetivos sociais. Além dis- rar direitos de propriedade, definir aborda- so, muitas outras feições de um bom clima gens para questões de regulação e tributa- de investimento ­ incluindo infra-estrutura ção (tanto nas fronteiras quanto no interior eficiente, tribunais e mercados financeiros dos países), na adequação da infra-estrutu- ­ melhoram diretamente a vida das pessoas ra e no funcionamento dos mercados finan- , estejam elas engajadas em atividades em- ceiro e de trabalho e outros aspectos da go- presariais ou não. vernança, como a corrupção. A melhoria do clima de investimento ­ Trabalhos anteriores dedicados às dife- as oportunidades e incentivos para que as renças de renda entre países destacaram a firmas invistam produtivamente, criem em- importância das "instituições" ­ o arcabou- pregos e cresçam ­ é a chave para o progres- ço organizacional amplo que guia as tran- so sustentado para combate à pobreza e pa- sações de mercado. Novas fontes de dados ra a melhoria dos padrões de vida (quadro mostradas neste Relatório nos permitem ir 1.1). Variando bastante em todo o mundo, além e prover novas evidências sobre como entre países ou no interior de um mesmo os detalhes dos arranjos institucionais va- país, o clima de investimento influencia de- riam entre países e no interior de cada país, cisões de empresas de todos os tipos: a deci- influenciando o nível e a produtividade do são do fazendeiro de semear mais; a decisão investimento privado. do microempresário de iniciar um novo ne- Portanto, o capítulo destaca como varia- gócio; a decisão da empresa local de expan- ções nas políticas e ações governamentais dir sua linha de produção e contratar mais afetam o clima de investimento ­ e, portan- trabalhadores; a decisão da multinacional to, o crescimento e a pobreza. A chave é a de escolher a localização de sua próxima remoção de custos, riscos e barreiras injus- planta de produção global. tificáveis à competição com os quais se de- Este capítulo discute como melhorar as frontam firmas de todos os tipos. Um clima políticas e ações governamentais que in- de investimento que favoreça o crescimento fluenciam o clima de investimento, que não cria empregos sustentáveis e oportunidades interessa somente às firmas ­ também dire- para microempresários ­ o caminho para a ciona o crescimento e a melhoria das opor- superação da pobreza para as pessoas menos tunidades para todos. O capítulo começa favorecidas, caminho este que irá tornar-se discutindo o que sabemos sobre clima de mais árduo com as mudanças demográficas investimento. Muitos dos fatores que in- que estão por vir. Um bom clima de investi- fluenciam as decisões das firmas de inves- mento também ajuda a reduzir os custos de tir produtivamente, criar empregos e cres- bens consumidos pelas pessoas pobres, o que 21 22 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 melhora sua condição de vida diretamente. os tipos se defrontam, sejam elas locais ou Isso também contribui para expandir a base estrangeiras, formais ou informais, peque- tributária, o que permite ao governo investir nas ou grandes, urbanas ou rurais. A agenda na saúde, educação e bem-estar dessas mes- é ampla e desafiadora, mas cumpri-la é a mas pessoas. chave para reduzir a pobreza, melhorar os A mensagem essencial é: para gover- padrões de vida e criar um mundo mais in- nos em todos os níveis, a prioridade má- clusivo, equilibrado e estável. xima deve ser melhorar o clima de inves- Entendendo o clima timento de suas sociedades. Para isso, eles precisam compreender como suas políti- de investimento cas e ações moldam as oportunidades e os As empresas investem visando ao lucro. Su- incentivos com os quais as firmas de todos as decisões de investimento são afetadas por Q U A D R O 1 . 1 O que significa clima de investimento? respeito à melhoria dos resultados para toda a sociedade.Muitos custos e riscos são adequa- damente suportados pelas firmas.E reduzir bar- Políticas reiras à competição amplia oportunidades, en- governamentais e coraja a inovação e assegura que os benefícios ações do aumento de produtividade sejam repartidos com trabalhadores e consumidores.Um bom clima de investimento beneficia a todos em du- Invesdo timento as dimensões.Primeiro, serve à sociedade como priva um todo e não apenas às firmas, fato que inclui seu impacto em termos de criação de empre- Volumeividade e CUS TOS RISCOS gos, baixa de preços e ampliação da base de ar- recadação tributária. Segundo, envolve todas as produt firmas e não apenas as grandes e influentes. O plano vertical na figura representa o clima de investimento.Alguns aspectos desse clima, incluindo geografia e tamanho de mercado, Capacida COMRPETIÇ BA REIRAS são difíceis de serem alterados pela ação go- À vernamental.Mas, os governos têm influência e estratégdi es ÃO mais decisiva sobre um conjunto de outros fa- das firmaass tores.A influência específica destacada por este Outros Relatório são políticas claramente atreladas à atividade de investimento das firmas.Assim, a natureza prospectiva do investimento mostra a Preferêncaias Tam nho Geografia fatores do importância da estabilidade e da segurança, es- dos pecialmente a segurança relativa aos direitos de consumidores mercado propriedade (capítulo 4).Regulações e impostos qualificam os direitos de propriedade e têm im- plicações de primeira ordem sobre custos, riscos e barreiras à competição (capítulo 5).Financia- O clima de investimento é o conjunto de fatores O plano horizontal na figura acima represen- mento, infra-estrutura e relações trabalhistas são locais específicos que moldam as oportunida- ta suas decisões de investimento.As empresas os principais determinantes das atividades de des e incentivos para as firmas investirem pro- decidem hoje se incorrem em custos para mu- investimento (capítulos 6 e 7). dutivamente, criarem empregos e crescerem. dar ou aumentar a produção no futuro.Tais Mas as firmas não respondem apenas à ado- Políticas e ações governamentais exercem uma custos podem ser investimento em maquinaria ção formal das políticas.Elas avaliam como essas forte influência graças a seu impacto sobre cus- e instalações ou em pesquisa e desenvolvimen- políticas serão implementadas na prática.E as tos, riscos e barreiras à competição ­ e são o fo- to.As empresas tomam esse tipo de decisão empresas (assim como outros agentes) tentarão co deste Relatório. com base em diferentes estratégias e capacita- influenciar as políticas da maneira mais favorável As empresas são o ponto de partida desta ções.Sua decisão é motivada pela busca de para elas.Portanto,questões relativas às ações estrutura de análise.Da forma como utilizado lucros ­ e a lucratividade é influenciada por governamentais e à governança,em um sentido neste Relatório, aquele termo abrange o con- custos, riscos e barreiras à competição associa- amplo,são de grande importância (capítulo 2).O junto completo de agentes econômicos, desde dos a cada oportunidade. que as firmas levam em conta ao tomar decisões fazendeiros e microempresários até estabeleci- Um bom clima de investimento não diz res- de investimento é a interação entre políticas for- mentos industriais domésticos e multinacionais, peito apenas à geração de lucros para as firmas mais e governança.Esse fato tem importantes independentemente de seu tamanho, atividade ­ se o objetivo fosse esse, o foco limitar-se-ia à implicações para as estratégias voltadas à melho- ou status legal formal. minimização de custos e riscos.Tal conceito diz ria do clima de investimento (capítulo 3). O clima de investimento, o crescimento e a pobreza 23 suas próprias idéias, capacitações e estraté- Figura 1.1 As instituições, definidas de forma gias, bem como por seu acesso a oportuni- ampla, claramente importam para o crescimento dades e incentivos em localidades específi- 12 cas. Esforços anteriores para compreender como os governos influenciam esses fatores 2001 locais específicos focalizaram indicadores 10 amplos de risco-país (freqüentemente ba- capita, seados em pesquisas de especialistas inter- per nacionais) e, no mais das vezes, resultaram PIB 8 em uma simples classificação para cada pa- do ís.23 Muitos estudos colocaram em relevo a Log questão mais específica das restrições en- frentadas pelas firmas estrangeiras. Nos úl- 6 ­2 ­1 0 1 2 timos 20 anos têm havido esforços profun- Medida agregada de governança dos e abrangentes para compreender como Nota: O eixo horizontal representa a média da "regras legais", vários fatores locais específicos influenciam "efetividade do governo", "qualidade regulatória" e "controle da diferenças de renda entre países. corrupção" conforme definidos por Kaufman, Kraay e Mastruzzi (2003). As variáveis estão normalizadas de modo que a média seja Os pesquisadores que se dedicaram ao 0 e o desvio-padrão seja igual a 1. tema começaram olhando para diversos in- Fonte: Kaufman, Kraay e Mastruzzi (2003). dicadores agregados, relativos ao ambien- te político e institucional dos vários países, de diferentes tipos de empresas.26 Também tais como regras legais, corrupção, abertura é difícil distinguir entre os efeitos de polí- comercial, origens legais e atraso relativo do ticas específicas e o arcabouço institucional setor financeiro.24 Seu trabalho resultou em mais amplo que influencia o conteúdo e o idéias úteis ­ a mais importante das quais é impacto dessas mesmas políticas.27 que assegurar direitos de propriedade e bo- Essas limitações inspiraram a busca por as condições de governança é essencial para evidências mais desagregadas sobre a qua- o crescimento econômico (figura 1.1).25 No lidade local de um clima de investimento entanto, depender de indicadores agregados bem como por formas de avaliar o impac- e regressões com dados cruzados de países to desse clima sobre as decisões de inves- resulta em uma percepção limitada sobre a timento e o desempenho das empresas. O heterogeneidade dos arranjos institucionais Banco Mundial está contribuindo com es- dentro dos próprios países ­ ou do impacto se trabalho de diversas formas, incluindo desses arranjos nas decisões de investimento pesquisas sobre o clima de investimento Q U A D R O 1 . 2 Novas fontes de dados do Banco Mundial sobre o clima de investimento O Banco Mundial colocou em marcha recente- iniciadas em 2001, com aproximadamente 20 contadores etc.).As informações mais impor- mente duas grandes iniciativas para compreen- pesquisas, realizadas a cada ano desde então. tantes obtidas a partir desse método de tra- der melhor os determinantes do crescimento e O presente Relatório apresenta os primeiros balho incluem o tempo e o custo de interação da produtividade. resultados desse trabalho, que referem-se a com as várias áreas de regulação ­ incluindo · Pesquisas sobre o clima de investimento.Am- mais de 26.000 empresas em 53 países, o que o registro da firma,obrigações contratuais e plas amostras aleatórias de firmas têm sido corresponde a um universo de 4,8 milhões legislação trabalhista.Um primeiro relatório foi levantadas para identificar avaliações de pessoas.As pesquisas sobre o clima de in- publicado em 2003,com atualizações anuais sobre as restrições encaradas pelas empresas, vestimento foram feitas no bojo das Pesqui- enriquecidas por tópicos adicionais. incluindo as relativas a governança, regula- sas Mundiais sobre o Ambiente Empresarial, ção, tributação, financiamento, infra-estrutura iniciadas em 1999, as quais cobrem amostras e relações trabalhistas.As pesquisas também menores de firmas e dedicam-se mais inten- Dados selecionados provenientes dessas coletam dados objetivos, que permitem as- samente a dados relativos à percepção das fontes aparecem ao final deste Relatório. sociar indicadores sobre o clima de investi- empresas. Este Relatório complementa essas iniciativas mento ao desempenho empresarial, possi- · Projeto Doing Business.Cobrindo cerca de reunindo informações de mais de 3.250 empre- bilitando compreender seus impactos sobre 130 países,esse projeto dedica-se a estudar os sários do setor informal em 11 países nos quais produtividade, decisões de investimento e de custos operacionais de uma firma hipotética foram completadas recentemente as respectivas geração de emprego.Essas atividades foram a partir da visão de especialistas (advogados, pesquisas sobre o clima de investimento. 24 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 rada. Por sua vez, a lucratividade é afetada Q U A D R O 1 . 3 A geografia importa mas não é determinante por custos, riscos e barreiras à competição associados a cada oportunidade específica. Alguns aspectos do clima de investimento tais como agricultura e turismo.E países em Cada um desses fatores tem sua própria re- são mais difíceis de serem alterados pelos regiões de incidência de malária enfrentam governos. O mais importante deles é a ge- desvantagens específicas. levância e todos os três são correlacionados. ografia, que pode ter efeitos diretos e in- No passado, amplas reservas de recur- Alguns riscos podem ser minimizados des- diretos sobre o clima de investimento. sos naturais foram vistas como uma gran- de que sejam aceitos maiores custos. Custos Países com amplos mercados domés- de vantagem.Mas tais concentrações de ticos ou próximos a grandes mercados riqueza têm levado algumas sociedades à elevados ou riscos podem representar bar- podem ser mais atraentes para o investi- prática de comportamentos rentistas em reiras à competição. Barreiras à competição mento do que mercados menores ou mais grande escala, levantando a questão sobre podem reduzir os riscos de muitas firmas remotos, ainda que a intensificação do se tais reservas são realmente uma bênção mas, ao mesmo tempo, negar oportunida- comércio internacional e os avanços nos (capítulo 2). meios de transporte e de comunicação Qualquer que seja o peso da geogra- des e elevar os custos de outras. estejam reduzindo esse hiato. Dentro dos fia, está claro que esforços para melhorar Muitos são os fatores determinantes dos vários países, as baixas densidades popu- aspectos do clima de investimento mais custos, dos riscos e das barreiras à compe- lacionais e as distâncias em relação aos suscetíveis à influência do governo podem mercados também podem afetar a atrativi- gerar grandes ganhos.Tais esforços ajudam tição em cada localidade específica. Fatores dade de áreas rurais, ainda que investimen- a sociedade a produzir a maioria de seus re- como a geografia são difíceis de influenciar tos em infra-estrutura possam igualmente cursos inatos ­ físicos e humanos. (quadro 1.3). Os governos têm influência reduzir esse hiato. mais decisiva sobre muitos outros aspectos Variáveis climáticas também podem in- Fonte: Easterly e Levine (2003); Gallup, Sachs e fluenciar a viabilidade de certas atividades, Mellinger (1999). do clima de investimento, tais como asse- gurar direitos de propriedade, adotar abor- dagens alternativas para a regulação e a e o Projeto Doing Business (quadro 1.2). tributação, adequar a infra-estrutura e o fun- Estas e outras novas fontes de dados pro- cionamento dos mercados financeiro e de porcionam novas idéias sobre como os cli- trabalho (tabela 1.1). Políticas públicas rela- mas de investimento variam entre países e tivas a esses temas interagem entre si ­ por dentro de cada país ­ e o impacto sobre o exemplo, assegurar direitos sobre a terra po- desempenho das empresas, o crescimento de facilitar a acesso ao crédito. Mais ainda, o econômico e a pobreza. conteúdo e o impacto de políticas públicas As oportunidades e os incentivos que as formais nessas áreas são determinados pela firmas têm para investir produtivamente, caracterização mais ampla das condições de criar empregos e crescer podem ser avalia- governança, incluindo fatores como corrup- das pelo reflexo sobre a lucratividade espe- ção e credibilidade (capítulo 2). As empresas Tabela 1.1 Políticas e ações governamentais e as decisões de investimento ­ alguns exemplos Fatores que moldam as oportunidades e os incentivos para o investimento das firmas O governo tem forte influência O governo tem pouca influência Custos · Corrupção (capítulo 2) · Preços dos produtos determinados pelo mercado · Tributos (capítulo 5) · Distância entre os mercados de insumos e produtos · Excessos regulatórios, burocracia (capítulo 5) · Economias de escala e escopo associadas a determinadas tecnologias · Custos financeiros e de infra-estrutura (capítulo 6) · Regulação do mercado de trabalho (capítulo 7) Riscos · Previsibilidade e credibilidade da política (capítulo 2) · Reações dos consumidores e competidores · Estabilidade macroeconômica (capítulo 4) · Choques externos · Direitos de propriedade (capítulo 4) · Desastres naturais · Cumprimento de contratos (capítulo 4) · Fornecedores confiáveis · Expropriação (capítulo 4) Barreiras à competição · Barreiras regulatórias à entrada e à saída (capítulo 5) · Tamanho do mercado e distância entre os mercados de insumo e de produto · Legislação e política de concorrência (capítulo 5) · Economias de escala e escopo em atividades específicas · Funcionamento dos mercados financeiros (capítulo 6) · Infra-estrutura (capítulo 6) O clima de investimento, o crescimento e a pobreza 25 percebem a forma de interação das políticas Figura 1.2 Os custos variam muito em nível e composição e as ações governamentais como parte de um 30 bloco de fatores que influenciam os custos, Dificuldades de cumprimento riscos e barreiras à competição associados a dos contratos oportunidades específicas. 25 Regulamentação Subornos Os novos dados mostram como os cus- Crime tos, riscos e barreiras à competição podem vendas Infra-estrutura não confiável 20 afetar o comportamento das firmas voltado das para o investimento ­ e como esse compor- 15 tamento varia em todo o mundo. percentual Custos como 10 Os custos de produção e distribuição de pro- dutos influenciam o conjunto de oportuni- Custo 5 dades que podem se mostrar lucrativas. Mui- tos custos são uma decorrência normal da atividade empresarial, enquanto outros de- 0 Polônia China Brasil Argélia Tanzânia correm direta ou indiretamente de políticas Nota: A pesquisa solicitou que as firmas registradas relatassem tanto valores em termos monetários, diretamente e ações governamentais. O custo direto mais como fração das vendas, como em termos de tempo. "As dificuldades de execução judicial dos contratos" capturam óbvio é a tributação. Mas os governos têm a fração de insumos que estavam abaixo do padrão de qualidade contratado (ponderada pelo peso de cada insumo no total das vendas) e os pagamentos feitos após o prazo (como uma fração dos pagamentos totais, utilizando-se grande importância na oferta de bens públi- uma taxa de juros de 10% para o período médio de atraso nos pagamentos). "Regulação" captura o tempo gasto pela administração das empresas em sua relação com funcionários públicos (ponderado pelo custo do trabalho de cos, sustentam a provisão de infra-estrutura gerenciamento no total das vendas) e o hiato entre o nível de emprego atual e o nível desejado decorrente de custos e minimizam outras falhas de mercado. As regulatórios associados com a contratação e demissão de trabalhadores (ponderado pelo custo total da mão-de- obra nas vendas totais). "Suborno" são os custos totais do suborno como uma fração das vendas. "Crime" é a soma formas como os governos fazem isso podem das perdas decorrentes de roubos, custos de seguros e pagamentos por proteção (como uma fração das vendas). "Infra-estrutura não confiável" inclui perdas de vendas devidas a interrupções no fornecimento de energia elétrica e ter grande impacto sobre os custos suporta- serviços de telecomunicação e devidas a perdas dos pelas firmas. Por exemplo: os custos as- ou danos a bens em trânsito. Os países foram selecionados para ilustrar o conjunto. Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o clima de investimento. sociados à criminalidade, à corrupção, à re- gulação, à infra-estrutura inadequada e ao Figura 1.3 A imprevisibilidade Figura 1.4 A pressão competitiva baixo nível de cumprimento de obrigações regulatória é uma grande preocupação pode variar de forma significativa contratuais podem corresponder a mais de para as empresas entre países 25% do valor das vendas ­ ou mais de três vezes o valor tipicamente pago em impostos. 100 100 O nível e a composição desses custos varia Guatemala Polônia grandemente (figura 1.2). O tempo despen- Hungria dido com o cumprimento de exigências le- Peru Eslováquia gais também varia muito. Por exemplo, re- 75 Rússia 75 Tajiquistão gistrar uma nova firma pode levar dois dias interpretação Uzbequistão a Zâmbia pressão na Austrália mas mais de 200 dias no Haiti.28 Paquistão que Quirguistão imprevisível relatam Riscos é Indonésia que significativa As decisões de investimento são prospectivas acreditam 50 50 Estônia e a alocação de recursos hoje é feita na ex- que firmas Geórgia pectativa de lucros futuros. Muitos dos riscos de competitiva associados ao investimento, da mesma forma firmas regulamentação que os custos, são parte normal da atividade das da 25 25 empresarial, o que inclui respostas incertas Percentual de consumidores e concorrentes. Portanto, Percentual as firmas podem suportá-los. No entanto, os governos têm um importante papel a cum- prir para auxiliar as firmas a lidar com riscos 0 0 Nota: Países selecionados para ilustrar o conjunto Nota: Países selecionados para ilustrar o associados à garantia dos direitos de proprie- de respostas. conjunto de respostas. Dados limitados à dade. Os governos também podem elevar os Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o clima Europa e Ásia Central de investimento. Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o riscos e as incertezas com os quais as firmas clima de investimento / BEEPS II. 26 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Figura 1.5 As condições do clima de investimento variam no interior dos menos 95% das firmas relatam divergências países entre a adoção formal de políticas públicas e Número de dias para instalação de uma linha telefônica sua implementação. Número de dias para liberação de importações nas alfândegas A avaliação do impacto dos riscos é di- 25 Percentual da produção perdida devido à interrupção de energia 7 ficultada pelos diferentes tipos de reação das firmas ­ a exigência de maiores ganhos, 6 a adoção de horizontes de planejamento 20 mais curtos ou simplesmente a desistência 5 de investir. Firmas que operam em países de risco elevado exigem mais que o dobro de 15 4 retorno sobre o investimento do que se esti- vessem em países de baixo risco.29 Pesquisas Dias realizadas junto às firmas mostram que a 3 Percentual 10 melhoria da credibilidade das políticas po- de elevar a probabilidade de novos investi- 2 mentos em 30% (capítulo 2). 30 5 1 Barreiras à competição Naturalmente, as firmas preferem menos 0 0 concorrência. Mas barreiras à competição Pequim Chendu Guangzhou Xangai Tianjin China que beneficiam uma firma negam oportu- Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o clima de investimento. nidades e elevam os custos para as demais e para os consumidores. E a pressão com- se defrontam diretamente ­ incerteza políti- petitiva leva as firmas a inovar, a elevar a ca e instabilidade macroeconômica são fato- produtividade e a dividir os lucros da pro- res que estão continuamente entre os princi- dutividade com consumidores e trabalha- pais componentes do clima de investimento dores. Diversos fatores, incluindo economia com os quais as firmas se preocupam (capí- de escala e tamanho do mercado, podem tulo 2). A imprevisibilidade na interpretação influenciar o nível de competição. Os go- das normas de regulação também é fonte vernos também exercem influência sobre de preocupação freqüente (figura 1.3). E ao a pressão competitiva através da regulação das condições de entrada e saída de merca- dos ­ bem como de suas respostas ao com- Figura 1.6 As condições do clima de investimento afetam as firmas de formas diferentes portamento anticompetitivo das firmas. Competição é algo difícil de mensurar ao 75 nível agregado, mas a evidência ao nível das Grandes firmas mostra quanto a pressão competitiva varia entre países (figura 1.4). 50 firmas Melhorar o clima de investimento não de Médias significa apenas reduzir todos os custos, to- Pequenas dos os riscos e todas as barreiras. Tributação 25 e regulação também contribuem para sus- Percentual tentar um saudável clima de investimento e a proteger os interesses sociais de caráter ge- Informais ral. Administrar a tensão entre criar um cli- 0 Tem um Confia Acredita ma de investimento favorável para as firmas empréstimo qua a justiça que a e atingir outros objetivos sociais é o maior de uma irá assegurar regulamentação desafio para os governos ­ e também um te- instituição os direitos será interpretada financeira formal de propriedade consistentemente ma-chave deste Relatório. A nova evidência mostra grandes varia- Nota: São 10 países para os quais as pesquisas formais e informais foram realizadas controlando-se os dados por setor, ções nas condições do clima de investimen- país, proprietário e idade da firma. Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre clima de to não apenas entre países, mas também no investimento e pesquisas do Relatório do Banco Mundial sobre as microempresas e empresas informais. interior de diversos países, como ilustrado O clima de investimento, o crescimento e a pobreza 27 Q U A D R O 1 . 4 O meio ambiente importa para o bem-estar e para a produtividade: principais mensagens do Relatório 2003 O crescimento da renda e da produtividade é ra mostra-se crítico para a redução da pobreza, deles. A cada década, 5% das florestas tropicais necessário para eliminar a pobreza nos países embora a produtividade agrícola tenha estado desaparecem. em desenvolvimento, mas precisa ser ambien- estagnada nas últimas quatro décadas.A maior Por que razão os ativos ambientais estão talmente sustentável. Os ganhos imediatos de parte das áreas de lavoura está degradada, e a particularmente ameaçados e providos de devastar ou degradar ativos ambientais podem erosão das margens impede o escoamento dos forma inadequada? Por causa dos transborda- ser contrabalançados pelos custos em termos cursos de água.O PIB per capita do país reduziu- mentos. As ações de uma pessoa podem impor de produtividade e das opções perdidas. No se de US$ 383 (em valores de 1995) em 1960 pa- custos ambientais sobre outras ­ custos que longo prazo, o crescimento econômico não ra US$ 246 em 2002. não recaem sobre a parte responsável. Enfren- pode ser sustentado a menos que se dê aten- As condições do meio ambiente ainda po- tar esses problemas ambientais requer que os ção a ativos como água potável e estoques de dem piorar se as tendências atuais persistirem. governos assumam uma visão de longo prazo pescado. As populações das cidades de centenas de pa- e gerenciem um amplo conjunto de ativos que Mesmo no curto e médio prazos, atentar pa- íses em desenvolvimento convivem com a po- inclui não apenas capital físico e humano mas ra os objetivos do crescimento e da preservação luição do ar, causadora de mortes prematuras também os ativos ambientais. As políticas que ou restauração dos ativos ambientais pode ser que poderiam ser prevenidas com baixo custo. têm-se mostrado bem-sucedidas na solução crítico para a elevação da produção e da renda. Aproximadamente 23% de todas as áreas de desses problemas são aquelas que conjugam Basta considerar Madagascar, onde a conversão lavoura, pecuária, florestas e áreas de explora- incentivos individuais e sociais ­ incluindo di- de florestas com rica biodiversidade em áreas ção de madeira em todo o mundo foram de- reitos de propriedade, regulação, tributação e de agricultura de baixa produtividade foi extre- gradadas desde 1950. Disputas regionais so- subsídios.Tais medidas representam uma par- mamente onerosa.Como três quartos da popu- bre água e a perda de ecossistemas nos quais te importante de um clima de investimento lação do país encontra-se em áreas rurais, e três existe água potável surgem em diversos locais. saudável. quartos dessa população é composta de pobres, Três quartos de toda a atividade pesqueira são o crescimento da produtividade na agricultu- feitos nos limites da sustentabilidade ou além Fonte: Banco Mundial (2003o). pelo caso da China (figura 1.5). Isso ocor- bém com melhores índices de desenvolvi- re freqüentemente com a provisão de infra- mento humano, tais como menores taxas de estrutura ou quando os governos subnacio- mortalidade infantil, níveis mais elevados de nais determinam as políticas públicas. Mas educação e elevação da expectativa de vida. até mesmo uma legislação nacional única Tudo isso proporciona oportunidades para pode ser aplicada de forma diferente no in- firmas de todos os tipos, criando empregos e terior de um mesmo país: por exemplo, o expandindo a base de arrecadação de recei- tempo de transferência de títulos de pro- tas tributárias que podem ser utilizadas pa- priedade no Brasil varia desde 15 dias em ra serviços públicos. Do mesmo modo que Brasília a até 65 dias em Salvador. 31 as firmas, as famílias se beneficiam da me- Mesmo no interior de uma mesma loca- lhoria nos direitos de propriedade, merca- lidade, as mesmas condições podem afetar as firmas de formas diversas. Isso pode ser Figura 1.7 Crescimento econômico expressivo é um fenômeno moderno uma realidade entre diferentes atividades ­ fazendeiros, industriais e barbeiros, ca- 25,000 Europa Ocidental e América do Norte da qual com uma perspectiva própria. Mas Leste Europeu e antiga URSS uma clima de investimento pobre freqüen- América Latina 1990 20,000 Ásia (excluindo Japão) temente atinge as firmas pequenas e infor- de África mais de forma mais dura (figura 1.6). 15,000 De que forma as melhorias no clima de investimento internacionais 10,000 favorecem o crescimento dólares e a redução da pobreza em Com o crescimento populacional, o cres- 5,000 PIB cimento econômico é o único mecanismo sustentado para elevar os padrões de vida da 0 sociedade. O crescimento está associado não 1600 1700 1820 1870 1913 1973 2001 apenas com renda em elevação, mas tam- Fonte: Maddison (2003). 28 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Figura 1.8 Crescimento rápido sustentado no Leste da Ásia ­ declínio O crescimento econômico na África Subsaariana expressivo é um fenômeno moderno 8 e não compartilhado por todos capita 7 Muitos economistas do passado estiveram per 6 1990s 1980s preocupados com o fato de que o potencial PIB 5 1970s de crescimento da renda era inerentemente do 4 limitado, enquanto os mercantilistas acre- médio 1960s ditavam que o crescimento era um jogo de 3 soma zero, com os ganhos de alguns países 2 sendo possíveis apenas por conta das per- percentual 1 das de outros. Por séculos o nível médio de 0 renda não mudou. Isso levou à observação ­1 de Malthus, feita em 1798, de que qualquer crescimento na renda seria rapidamente Crescimento ­2 Leste da Ásia América Oriente Sul da Ásia África Europa ofuscado pelo crescimento da população, o e Pacífico Latina Médio e Sub-Saariana e Ásia que manteria a renda per capita constante.32 e Caribe Norte da África Central Ao longo dos cem anos que se seguiram, no entanto, as principais economias dobraram Nota: Os dados para a Europa e Ásia Central iniciam-se nos anos 80. suas rendas per capita e a velocidade desse Fonte: Banco Mundial (2004k). crescimento aumentou durante o século XX (figura 1.7). O tempo para dobrar a renda dos financeiros e serviços de infra-estrutura. caiu de um milênio para séculos e, depois Na atualidade, também é amplamente sabi- para apenas 20 ou 30 anos. do que o crescimento precisa ser sustentável, Atualmente, o PIB per capita mundial é salvaguardando o valor dos ativos nacionais estimado em pelo menos cinco vezes o que ­ o que inclui ativos ambientais ­ bem como era no início do século XX,33 comparação o potencial de crescimento futuro (quadro que subestima o crescimento atingido. Is- 1.4). Um conjunto crescente de pesquisas so porque é preciso olhar não apenas para mostra como políticas voltadas ao clima de os níveis de renda real e julgar se é possí- investimento contribuem para o crescimen- vel comprar mais bens na atualidade ­ isso to econômico e como essas políticas pode- porque a qualidade dos bens disponíveis em riam ser elaboradas para melhor satisfazer cada época mudou dramaticamente. Inova- as necessidades dos mais pobres. O que já se ções na medicina (penicilina, vacinas), nos sabe a esse respeito? transportes (automóveis, aviões) e nas co- municações (telefones celulares, e-mail) são Figura 1.9 A contribuição do investimento privado ao PIB tem crescido apenas alguns exemplos de novos produ- 20 tos que elevam bastante a qualidade de vi- da, bem como sua duração. Utilizando taxas de câmbio que equalizam o poder de com- pra das moedas dos diferentes países é pos- 15 sível mostrar que dois terços da população mundial vivem hoje com uma renda média PIB do maior do que aquela observada nos EUA Formação bruta de capital fixo privado 10 há um século. Levando em conta os novos produtos, a prosperidade material média na Percentual Tailândia ou na Tunísia em 2000 era três ve- zes maior que a dos EUA em 1900 ­ e a de 5 países como Botsuana, México e Uruguai, FDI cinco vezes maior. 34 Alguns países têm experimentado gran- 0 de sucesso, sustentando elevadas taxas de 1980 1990 2000 crescimento ao longo de muitos anos e atin- Nota: Médias anuais para 92 países em desenvolvimento. Fonte: Banco Mundial (2004k). gindo significativa redução da pobreza. A O clima de investimento, o crescimento e a pobreza 29 Q U A D R O 1 . 5 Melhoria do clima de investimento e crescimento: os casos da China, Índia e Uganda China e Índia têm apresentado crescimento im- pios dos anos 1990, uma liberalização mais ex- tunidades e os incentivos ao investimento pro- pressionante nos anos recentes e reduzido for- tensa do comércio e o abandono do chamado dutivo das firmas. temente a pobreza.Em ambos os casos, as raízes licenciamento Raj. Os benefícios advindos de um melhor clima desse processo podem ser encontradas no cli- Os resultados? A taxa de investimento de investimento não estão limitados aos países ma de investimento.A partir do início dos anos praticamente dobrou em ambos os países. O grandes.Veja-se o caso de Uganda.Muitos países 1980, a China introduziu sistemas rudimentares PIB per capita na China passou de US$ 440 em da África têm experimentado crescimento ne- de direitos de propriedade e atividade empre- 1980 para US$ 4.475 em 2002 (a preços inter- gativo ou limitado,com o clima de investimento sarial privada, liberalizou o comércio e o inves- nacionais) e na Índia quase quadruplicou, pas- freqüentemente ofuscado por legados históricos, timento e engajou-se em um amplo programa sando de US$ 670 em 1980 para US$ 2.570 em instabilidade política,excesso de intervenção de melhoria do clima de investimento.A Índia 2002. Ambos os países apresentaram dramá- estatal e outros fatores que sufocam oportuni- introduziu reformas para reduzir tarifas e exi- ticas reduções na pobreza (ver figura) ­ cada dades e incentivos para as firmas investirem pro- gências de licenciamento em meados dos anos qual trilhando trajetória própria, mas ambos dutivamente.A partir do início dos anos 1990,no 1980, medidas as quais se seguiram, em princí- sustentando esforços para melhorar as opor- entanto,Uganda embarcou em um programa para melhorar seu clima de investimento.A esta- bilidade macroeconômica foi alcançada.As ex- 18 75 Investimento privado Pobreza propriações realizadas por um governo anterior dia foram revertidas.As barreiras comerciais foram por reduzidas.Os sistemas Judiciário e de tributação 1 foram reformados.A participação do setor priva- US$ do e a competição foram introduzidos nas tele- 12 PIB de 50 comunicações.Na atualidade,estão sendo feitos do esforços para melhorar a regulação.E,muito em- abaixo bora restem muitos desafios,esses esforços estão dando frutos.A parcela do investimento privado no PIB cresceu mais de 4% entre 1993 e 2002 (8 Percentual 6 25 vezes a média da África subsaariana).O percentu- polulação al de pessoas vivendo abaixo da linha de pobreza da caiu de 56% em 1993 para 35% em 2000. Parcela Fonte: Ahluwalia (2002); Chen e Ravallion (2004); 0 0 De Long (2003); Chen e Wang (2001); Qian (2003); 1990 1999 1981 2000 1990 2002 1981 2001 1981 2001 1992 2000 Rodrik e Subramanian (2004);Young (2003);Young China Índia Uganda China Índia Uganda (2000); Holmgren e outros (2001); Banco Mundial (2002d); Banco Mundial (2001d); FMI e IDA (2003); Nota: Os dados refletem o período de duração dos esforços significativos de reformas e, particularmente para a China, Banco Mundial (2004k) e FMI (2004). a disponibilidade de dados. Dados sobre pobreza para Uganda são baseados na linha nacional de pobreza. China é o exemplo recente mais visível. A A busca de uma fórmula mágica que Figura 1.10 O investimento privado Índia é outro. Dentre as diversas regiões, o possa garantir crescimento rápido tem sido tem crescido mais rápido em países com melhor clima de investimento Leste da Ásia teve o crescimento sustentado uma aventura duradoura mas ilusória.37 No mais rápido, enquanto a América Latina de- entanto, pesquisas recentes proporcionam 12 sapontou nos últimos anos e a África sofreu importantes idéias sobre como o investi- privado estagnação e declínio no crescimento (figu- mento e a produtividade contribuem para 8 ra 1.8). Muitos países da Europa Oriental o crescimento ­ e como o clima de inves- 4 e da Ásia Central, depois de apresentarem timento determina o tamanho de ambas as investimento grande declínio nos anos 1990, estão recu- contribuições. do 0 perando seu crescimento. anual Enquanto alguns países em desenvol- Investimento e produtividade ­4 vimento têm convergido para os níveis de A importância do investimento privado tem ­8 renda dos países mais ricos, os progressos aumentado nos últimos 20 anos. O investi- Crescimento 3 4 5 6 7 8 9 limitados dos países mais pobres mostram mento estrangeiro direto tem crescido signi- Perfil do Investimento que os níveis de renda de pobres e ricos es- ficativamente, mas a maior parte do investi- Nota: Os dados apresentados são médias tão divergindo.35 Períodos curtos de cres- mento é feita por empresas locais, fato que entre 1984-2000. O índice do GIRP do "perfil de investimento" é baseado em mensurações cimento e de contínuo declínio são muito reforça a importância de olhar para todo o de efetividade dos contratos, expropriação, repatriação de lucros e atrasos de pagamentos. comuns. Dar início ao processo de cresci- espectro de firmas ao analisar o clima de in- Números elevados estão associados com risco mento é claramente possível. Mas o desafio vestimento e sua contribuição para o cresci- menor e clima de investimento forte. Fonte: Banco Mundial (2004 k) e Guia é sustentá-lo.36 mento e a redução da pobreza (figura 1.9). Internacional de Risco País (GIRP). 30 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Figura 1.11 Diferenças na PTF resultam em maiores O clima de investimento tem influência diferenças no crescimento do PIB por trabalhador óbvia sobre o nível de investimento priva- 4 do. A evidência confirma que melhorar as PTF oportunidades e incentivos para as firmas Educação investirem, reduzindo custos injustificá- trabalhador 3 Capital veis, riscos e barreiras à competição, têm o por efeito esperado. Por exemplo, fazendeiros PIB 2 do da Tailândia com direitos assegurados in- vestiram tanto em suas terras que sua pro- 1 dução foi entre 14% e 25% superior à de terras de mesma qualidade que não pos- crescimento de suíam títulos de propriedade (capítulo 4). 0 1 2 3 4 Desmontar monopólios nas telecomunica- ções em todo o mundo deslanchou um dra- Quartis de crescimento Percentual­1 mático crescimento no investimento nesse setor, o que incluiu microempresários em Nota: Decomposição das fontes de crescimento por trabalhador; 1960-2000 para 62 países em desenvolvimento. Bangladesh (capítulo 6). Em nível agrega- Fonte: Dados de Bosworth e Collins (2003). do, melhorias no clima de investimento em países diversos como China, Índia e Ugan- da têm sido marcadas por forte crescimen- Q U A D R O 1 . 6 Medindo a produtividade to no investimento privado (quadro 1.5). A evidência entre países utilizando proxies Produtividade é a chave para o crescimen- produto que não foram resultado de al- amplas para a qualidade do clima de inves- to ­ seja para indivíduos, firmas ou para teração no número de trabalhadores, em a economia como um todo.Elevar a pro- seu nível de qualificação e no uso de ma- timento confirma o nexo entre o clima de dutividade significa produzir mais com o quinário. No exemplo acima, esse conceito investimento e o investimento privado (fi- mesmo montante de insumos.Duas formas deveria captar a terceira e quarta fontes de gura 1.10). freqüentes de mensuração são a produtivi- crescimento na produtividade do trabalho. Por si mesmas, as taxas de investimento dade do trabalho e a PTF. Na literatura macroeconômica, os estudos A produtividade do trabalho é o valor enfatizavam inicialmente as diferenças no não são o principal fator de estímulo ao in- agregado produzido por cada unidade de uso da tecnologia. Estudos mais recentes vestimento. A acumulação de capital resulta trabalho.Elevações na produtividade do têm expandido essa abordagem para re- em aumento na produção, mas há um limi- trabalho significam simplesmente que um fletir diferenças no ambiente institucional te para esse processo em razão dos rendi- indivíduo é capaz de produzir mais.Como? (freqüentemente aproximado por mensu- mentos marginais decrescentes resultantes Tome o exemplo de um trabalhador da rações relativas às garantias dos direitos de economia informal produzindo peças de propriedade) ou na"infra-estrutura social", do aumento do estoque de capital. Assim, a vestuário em casa.Uma possibilidade é que que influenciam oportunidades e incen- mensuração do sucesso de um determinado ele tenha acesso a mais maquinário ­ como tivos à adoção de novas tecnologias e à clima de investimento não se dá apenas por uma máquina de costura compartilhada operação eficiente. As mensurações mais meio da quantidade de investimento ­ o fa- com outros trabalhadores.Outra possibili- recentes são amplamente coincidentes dade é que ele tenha mais capacitação ou com o conceito de clima de investimento tor decisivo é a qualidade do investimento, e treinamento.Uma terceira é que ele tenha utilizado neste Relatório. essa qualidade também é influenciada pelo acesso a nova tecnologia ­ como uma nova A PTF é um resíduo que não é explica- clima de investimento. máquina de costura.Uma quarta é que ele do por diferenças na utilização de fatores Adicionalmente, a experiência propor- trabalhe em um ambiente que o capacite produtivos e não uma mensuração direta. ciona muitos exemplos de projetos de in- e incentive a trabalhar de forma eficiente Estimativas de PTF geram freqüentes deba- ­ tendo menores dificuldades em obter ma- tes em razão das dificuldades de medição vestimento que resultaram em pouco ou térias-primas, menor burocracia e menos do estoque de capital, questões sobre nenhum benefício. Isso é mais óbvio no ca- pressões por suborno ou menor exposição como atribuir mudanças na qualidade so dos projetos "elefantes brancos" do setor a roubos.Progressos em quaisquer dessas dos fatores e hipóteses necessárias para público, tais como a fábrica de sapatos na áreas possibilitam a esse trabalhador elevar estimar estatisticamente os coeficientes. o número (e a qualidade) de peças de rou- A despeito desses desafios de medição, Tanzânia que produziu pouco, a planta de pa que produz ­ e, assim, elevar sua própria não se discute a importância crucial da energia nuclear nas Filipinas que nunca foi renda.A elevação de produtividade que ele PTF para o crescimento. inaugurada e as inúmeras estradas ligan- obtém é uma contribuição ao crescimento do nada a lugar nenhum. 38A antiga União econômico, que acabará por se refletir nas Fonte: Acemoglu (2001); Barro e Sala-i-Martin estatísticas macroeconômicas. (2003); Bosworth e Collins (2003); Easterly Soviética também teve altas taxas de in- e Levine (2001); Hall e Jones (1999); Parente A produtividade total de fatores (PTF) vestimento nos anos 1950, mas muito fre- e Prescott (2000); Klenow e Rodríguez-Clare pretende mensurar as contribuições ao (1997) e Young (1995). qüentemente essa taxa decorria de projetos com baixo retorno econômico ou social. O clima de investimento, o crescimento e a pobreza 31 Como reflexo disso, estudos comparati- vos entre países encontraram baixa corre- Q U A D R O 1 . 7 Crescimento em um clima de pouco lação entre investimento agregado e cres- investimento ­ possível mas de difícil cimento, particularmente se nenhuma sustentação distinção é feita entre os investimentos pú- blico e privado.39 Isso demonstra a impor- O crescimento em um clima de pouco inves- O investimento público necessário para sus- tância de assegurar que o investimento será timento é possível,mas de difícil sustentação. tentar o crescimento levou a problemas de levado a cabo com certa disciplina, a fim de Por exemplo:entre os anos 1960 e 1970,o endividamento ­ o que,posteriormente,re- Brasil experimentou forte crescimento a des- sultou em crise macroeconômica. elevar a probabilidade de que será produti- peito de mercados internos fechados à con- Esforços subseqüentes para melhorar vo. Tal disciplina é certamente mais efetiva corrência internacional e de pesados inves- o clima de investimento inicialmente se quando as empresas privadas colocam seus timentos públicos realizados por empresas defrontaram com respostas cautelosas por próprios recursos em risco em um ambien- estatais.O resultado inicial foi impressionan- parte das empresas.Muitos atribuem isso a te,mas o crescimento mostrou-se insustentá- questões relativas à credibilidade do gover- te competitivo, de tal modo que elas supor- vel.Firmas protegidas careciam do incentivo no no que se refere a seu compromisso com tam as conseqüências das decisões de inves- necessário para elevar sua produtividade e as reformas, manifestadas particularmente timento. O papel crucial da produtividade permaneceram muito aquém das melhores nos repetidos episódios de instabilidade é destacado por estudos comparativos en- práticas internacionais.Outras firmas tinham macroeconômica. menos acesso a novas tecnologias e paga- tre países dedicados ao crescimento agre- vam preços mais elevados por insumos ofer- Fonte: Castelar Pinheiro e outros (2000) e Schor gado. Entre 1960 e 2000, a maior parte das tados por setores protegidos. (no prelo). diferenças entre países relativas às taxas de crescimento (45% a 90%) foi devida não à acumulação de capital, mas à produtividade total de fatores (PTF) ­ as contribuições à Q U A D R O 1 . 8 Desenvolver um produto é um processo produtividade que não se referem nem ao capital físico nem ao capital humano (figu- de aprendizado ­ como mostra a Hyundai ra 1.11 e quadro 1.6).40 Como foi dito por Os esforços da Hyundai para produzir carros chegar ao primeiro a sobreviver ao teste. Krugman, "produtividade não é coisa algu- começaram nos anos 1960.A empresa ad- Haviam sido feitas 288 mudanças de de- ma, mas no longo prazo é quase tudo". 41 quiria equipamento estrangeiro,empregava sign, 156 das quais apenas no ano de 1986. Estudos realizados em nível agregado di- consultores estrangeiros e licenciava tecno- Noventa e sete peças-modelo foram cons- vergem quanto ao peso dado à PTF e à acu- logia de firmas do exterior.Mas o processo truídas para que a Hyundai pudesse aper- não era uma simples questão de adotar a mulação de capital na explicação do cresci- feiçoar os sistemas turbo e de aspiração tecnologia.A despeito das atividades de mento.42 O debate é importante, pois tem do motor, mais 53 foram necessárias para treinamento e consultoria contratados no melhorar a durabilidade, outros 88 mode- implicações para a sustentabilidade do cres- exterior e do apoio de três especialistas,os los foram dedicados ao desenvolvimento engenheiros da Hyundai repetiram por 14 cimento. Se o crescimento se deve à acumu- da carroceria, mais 26 para a transmissão e meses tentativas e erros antes de conseguir lação de fatores produtivos, a contribuição mais 6 para outros testes, totalizando 324 criar o primeiro protótipo.O bloco do motor marginal decrescente do capital implica que modelos de teste. Adicionalmente, mais de quebrou-se em pedaços no primeiro teste. 200 transmissões e 150 veículos de teste taxas de crescimento elevadas, tais como as Ninguém no grupo conseguia saber o moti- vo de os protótipos não darem certo ­ o que foram criados antes da Hyundai considerá- atingidas no leste da Ásia, não serão sus- gerava sérias dúvidas,inclusive na direção da los perfeitos em 1992. Em 2003, a Hyundai tentáveis. Porém, a mesma limitação não se Hyundai,acerca da habilidade da empresa vendeu perto de 2 milhões de veículos em aplica aos ganhos na PTF. em desenvolver um produto competitivo. todo o mundo. Na prática, a distinção entre investimen- O grupo teve que jogar no lixo outros onze protótipos malsucedidos antes de to e PTF não é sempre estrita. Por exemplo, Fonte: Kim (1997). melhorias tecnológicas podem encorajar o investimento e o investimento pode ajudar a obter avanços tecnológicos. E melhorias Pesquisas anteriores sobre crescimento no clima de investimento podem estimular enfatizavam o progresso tecnológico como ambos. fator explicativo da PFT, sugerindo que as Esses resultados representam boas no- diferenças de crescimento eram causadas tícias para os países em desenvolvimento por diferenças na tecnologia adotada.43 A ­ melhorar o clima de investimento pode aceleração dramática nos níveis de renda elevar diretamente a eficiência, encorajar a nos países de crescimento rápido nos últi- adoção de melhores tecnologias e reforçar mos 200 anos pode ser explicada pelos pro- os incentivos para o investimento em capi- gressos tecnológicos. No entanto, o termo tal físico e humano. "tecnologia" não se aplica apenas a descon- 32 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 tinuidades tecnológicas, como o registro de diretamente a produtividade, reduzindo uma nova patente. Ele também pode incluir custos e riscos injustificáveis decorrentes avanços mais modestos, tanto quanto no- das políticas e ações governamentais. Sen- vos e melhores métodos de organizar a pro- do mais atrativo para o desenvolvimento e dução, interagir com consumidores ou dis- a adoção de melhores formas de operação, tribuir bens. um melhor clima de investimento irá con- É importante destacar que firmas e paí- tribuir para o aumento da produtivida- ses não têm que inventar nada novo. Mes- de também através de seu impacto sobre mo nos países que proporcionaram gran- a tecnologia. Portanto, eliminar barreiras des contribuições em termos de inovação, injustificáveis à competição e adotar ou a razão entre adaptação e inovação é ex- adaptar novos processos é pelo menos tão tremamente alta ­ Jovanovic estima que importante quanto reduzir custos e ris- essa taxa seja algo entre 20 e 30 para 1 nos cos ­ e fortalecer a competição encoraja as EUA.44 Esse fato destaca o amplo poten- empresas a aproveitar essas oportunidades cial para que países em desenvolvimento (quadro 1.7). alcancem os mais ricos, criando um am- biente que facilite a difusão de idéias de- Produtividade e concorrência senvolvidas em outros lugares tanto quan- As empresas não inovam nem elevam sua to o desenvolvimento de novas idéias. O produtividade por nenhum tipo de mo- potencial para dar esse salto é real. Os tivação filantrópica, pois esses processos primeiros países a se industrializarem le- podem ser custosos e provocar ruptu- varam de 40 a 60 anos para dobrar seus ras. Muitas firmas irão preferir uma "vida níveis reais de renda, mas outros o fize- tranqüila" ­ o melhor de todos os mono- ram bem mais rápido ­ a Costa Rica em pólios, como notou Hicks.47 Por outro la- 19 anos, a Jordânia em 15 anos a contar do, as firmas adotam e desenvolvem no- do ano de 1965, Taiwan e China levaram vas e melhores formas de fazer negócios 10 anos também a contar de 1965.45 Pes- em resposta a pressões que sofrem para quisas recentes têm enfatizado que a PTF sobreviver e prosperar em um mercado também pode ser vista como algo que vai competitivo.48 Um clima saudável de in- além das diferenças no uso da tecnologia.46 vestimento sustenta o processo dinâmico O ambiente mais amplo em que as firmas que Schumpeter chamou de "destruição atuam também importa, seja ele entendi- criadora".49 Ele encoraja as firmas a expe- do em termos de direitos de propriedade, rimentar e aprender, recompensa sucessos instituições ou clima de investimento. Um e pune fracassos (quadro 1.8). As pesqui- melhor clima de investimento pode elevar sas realizadas ao nível das empresas con- firmam a importância da pressão compe- titiva como incentivo à inovação (figura Figura 1.12 Mais pressão competitiva, mais inovação 1.12) e à elevação da produtividade.50 Eco- 75 nomias de mercado saudáveis exibem ta- Pressão xas elevadas de abertura e fechamento de máxima firmas (quadro 1.9). Nos países da OCDE, probabilidade entre 5% e 20% das firmas entram e saem atividades Pressão na 50 moderada de do mercado a cada ano.51 As firmas que Pressão deixam o mercado são as menos produti- baixa vas e sua saída contribui com mais de 20% crescimento 25 dos ganhos médios de produtividade. As de firmas novas são mais produtivas ­ mui- desenvolvimento de to embora possam levar anos até atingir o nível de produtividade das firmas já esta- Percentual 0 Introdução Aprimoramento Introdução belecidas.52 O efeito combinado de entra- de novo produto do produto de nova tecnologia das e saídas é substancial, particularmente Nota: As pesquisas abrangem 27 países no Leste Europeu e Ásia Central. em países com poucas barreiras à entrada Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o clima de investimento / BEEPS II. (figura 1.13). O clima de investimento, o crescimento e a pobreza 33 Q U A D R O 1 . 9 A dinâmica da firma O setor privado não é estático, nem o são as fir- Muito embora a teoria do comércio preveja dades para firmas menores e fornecedores mas individuais.Existe uma ampla e contínua que grande parte do ajustamento à maior aber- ­ freqüentemente acompanhadas de assistên- realocação de produtos e empregos entre fir- tura comercial ocorre através da realocação de cia técnica e acesso a crédito.Grandes firmas mas.Tal dinâmica é sinal de uma economia vi- fatores entre setores, de fato muito dessa realo- podem ser uma fonte importante de crédito brante e contribui com uma parcela expressiva cação se dá das firmas de baixa produtividade para pequenos fornecedores, especialmente dos ganhos de produtividade.Isso vale nos paí- para as de alta produtividade no interior de um quando os mercados financeiros são menos ses da OCDE e nos países em desenvolvimento. mesmo setor.Há grandes diferenças nos níveis desenvolvidos. As empresas são obrigadas a competir em sua e taxas de crescimento da produtividade entre Economias de escala específicas para de- busca por lucros.Há tentações, tais como a atra- firmas de um mesmo setor, e a baixa produtivi- terminadas tecnologias ajudam a definir um ção exercida por grandes lucros, mesmo quan- dade ajuda a prever quais firmas deverão sair. tamanho mínimo eficiente para as firmas, mas, do têm vida curta. E as firmas não se atrevem A evidência destaca a importância do proces- na prática, existe um amplo espectro de ta- a deixar passar oportunidades assim. Esse é o so de destruição criadora para o crescimento.Bar- manhos de firmas dentro de um mesmo setor. segredo do sucesso das economias de mercado, reiras à saída precisam ser superadas para liberar Muito disso pode ser decorrência de preocu- que Schumpeter chamou de"característica es- recursos que possam ser usados de forma mais pações com a contratação de outras firmas, sencial do capitalismo". produtiva em outras atividades.As barreiras ao o que faz com que algumas prefiram manter A importância da entrada e saída.Todos os ingresso podem ser particularmente prejudiciais, certas atividades internalizadas. A dificuldade anos entre 5% e 20% das firmas entram ou sa- não apenas por reduzir as pressões por inovação de obter crédito e outras restrições do clima de em dos mercados.Muitas das ingressantes são e levar a maiores níveis de"esclerose tecnológica", investimento podem impedir as firmas de cres- pequenas.E muitas permanecerão pequenas. mas também por colocar obstáculos à criação de cer. Grandes firmas podem enfrentar desafios Algumas irão crescer e uma pequena firma hoje novos empregos.No entanto,esse processo pode organizacionais e serem mais lentas para res- irá tornar-se grande no futuro.As firmas também gerar rupturas e o governo pode ajudar os traba- ponder a mudanças. podem diminuir de tamanho e algumas irão sair lhadores a enfrentar essas mudanças (capítulo 7). Não que os países devam ter por objetivo do mercado.Essa entrada e saída de firmas é par- Melhorar o clima de investimento é fundamental uma certa distribuição de tamanhos de firmas. te inerente de uma economia de mercado e uma para assegurar que o processo de destruição cria- Antes, o que é importante é manter os meca- importante fonte de inovação.Reduzir barreiras à dora funcione bem ­ em benefício dos trabalha- nismos de seleção operando livres de interfe- entrada é importante porque novas ingressantes dores e de toda a sociedade. rências políticas e que favoreçam as firmas mais ­ e mesmo a ameaça de novas ingressantes ­ es- Implicações do tamanho da firma.Além das influentes.Grandes firmas têm, em geral, mais timulam as firmas existentes a elevarem sua pro- entradas e saídas, esse mesmo processo gera influência e buscam usá-la para manipular as dutividade.Firmas novas também tendem a usar impactos sobre o tamanho e o crescimento das políticas públicas em seu favor ­ e, freqüente- tecnologias mais novas e novos métodos de pro- firmas.Grandes firmas não crescem tão rápido mente, em prejuízo das pequenas firmas.Um dução.Não que elas sejam todas mais produtivas quanto as pequenas, mas têm maiores probabi- bom clima de investimento facilita a alocação desde o início ­ nem mesmo em comparação lidades de sobreviver.A relação de causalidade, de recursos, fortalece a inovação e encoraja a com as firmas estabelecidas.A experiência no no entanto, vai da produtividade para o tama- seleção de firmas que elevam a produtividade e mercado é que irá determinar quais firmas terão nho; as firmas mais produtivas são as que têm contribuem com o crescimento e com padrões sucesso.As maiores taxas de saída estão entre as mais chances de crescer. de vida mais elevados. firmas jovens.Firmas que sobrevivem aos primei- As interações entre firmas podem ter impor- Fonte: Bartelsman e outros (2004); Klein e Hadjimi- ros cinco anos,porém,têm maiores chances de tantes implicações sobre seu desenvolvimento. chael (2003); Haltiwanger (2000); Roberts e Tybout se manterem no mercado e contribuírem com o Empresas no topo das cadeias de suprimentos (1996); Schumpeter (1942); Caballero e Hammour crescimento da produtividade. tendem a ser maiores.Elas oferecem oportuni- (2000) e Baumol (2002). A contribuição de novas ingressantes pa- Figura 1.13 A contribuição de novas firmas para a produtividade é ra a produtividade é particularmente elevada maior quando as barreiras à entrada são menores em setores que utilizam mais intensamente a Contribuição das entradas tecnologia. Também há evidências de que se- Dias para registrar líquidas para o crescimento uma firma tores com muitas novas ingressantes obrigam da produtividade Letônia as firmas estabelecidas a elevar sua produtivi- dade. Por que as taxas de entrada seriam for- Holanda temente correlacionadas com aumentos de Reino Unido produtividade por parte das firmas estabe- Chile lecidas? Talvez pelo fato de as novas ingres- Coréia santes serem atraídas para os setores mais produtivos ou porque as novas ingressantes Finlândia estimulam as firmas estabelecidas a elevarem França sua produtividade a fim de manterem suas Argentina fatias de mercado.Dados de censos realizados em países em desenvolvimento confirmam a 80 60 40 20 0 20 40 60 80 importância da segunda explicação. 53 Nota: os dados abrangem as firmas industriais entre 1988-2000. São usados dados do censo. Fonte: Bartelsman e outros (2004) a partir do projeto "Doing Business" do Banco Mundial. 34 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Mostrando os ganhos potenciais Q U A D R O 1 . 1 0 Mostrando o potencial de ganhos com de melhorias no clima a melhoria do clima de investimento de investimento As pesquisas do Banco Mundial sobre o cli- mesmo clima de investimento Pesquisas mostrando os nexos entre o clima ma de investimento vinculam o desempe- de Xangai, o nível de produtividade de investimento e a melhoria no desempe- nho das firmas a mensurações objetivas de das firmas cresceria em 15% e as nho das firmas tipicamente destacam uma custos e riscos que são afetados pelas po- vendas, 20%. única dimensão do clima de investimento, líticas públicas.Isso torna possível simular · Se o clima de investimento para firmas como mudanças nas condições do clima de tal como direitos de propriedade e refor- em Dhaka, Bangladesh, fosse equivalente investimento podem contribuir para elevar ao de Xangai, Dhaka reduziria seu hiato mas regulatórias. As pesquisas sobre o clima a produtividade, as vendas e os salários. de produtividade em 40% e os salários de investimento do Banco Mundial tornam · Na Índia, empresas em estados com cli- poderiam subir 18%.Para Calcutá, os efei- possível ver como blocos mais abrangentes mas de pouco investimento têm 40% tos seriam ainda maiores: 80% de redu- menos produtividade que aquelas situa- ção no hiato de produtividade e salários de melhorias nas políticas públicas podem das em estados com bom clima de inves- 38% maiores. influenciar o desempenho empresarial atra- timento. vés do uso de comparações contrafactuais Fonte: Dollar, Hallward-Driemeier e Mengistae · Se Tianjin, grande cidade portuária (2003b); Hallward-Driemeier, Xu e Wallsten (quadro 1.10). Por exemplo: firmas em es- a Leste de Pequim, pudesse atingir o (2003); Dollar e outros (2004). tados da Índia e províncias da China com melhores climas de investimento mostram crescimento muito mais expressivo e maior Maiores níveis de flexibilidade microe- produtividade que seus pares em estados ou conômica, associados a um melhor clima de províncias com climas de investimento me- investimento, ajudam as empresas a apro- nos favoráveis ­ melhorias no clima de inves- veitarem melhor certas oportunidades no timento podem resultar em diferenciais de mercado interno. Isso também ajuda a eco- produtividade superiores a 80% na compa- nomia a enfrentar choques externos. Países ração entre esses locais. da América Latina e do leste da Ásia com maior flexibilidade microeconômica expe- Centrando o foco sobre rimentaram menores declínios na produ- a redução da pobreza ção diante de tais choques e se recuperaram mais rápido que outros com menor flexibi- O clima de investimento claramente importa lidade. 54 para o crescimento. Ainda mais importante do que isso é compreender como melhorias no clima de investimento resultam em con- Figura 1.14 A redução da pobreza está estreitamente vinculada dições de vida também melhores para quase ao crescimento metade da população mundial que vive com menos de US$ 2 por dia, especialmente 1,2 50 China bilhão de pessoas que mal sobrevivem com 1981-2001 Leste da Ásia, exceto China menos de US$ 1 por dia. dia, 40 por A relação entre o clima de investimento e 1 a redução da pobreza pode ser vista de du- US$ 30 as formas: procurando-se os nexos entre o de crescimento e a redução da pobreza ao nível Sul da Ásia, exceto Índia agregado ou buscando as formas pelas quais abaixo 20 Uganda Índia a melhoria do clima de investimento afeta diretamente a vida das pessoas. 10 população da Oriente Médio e Norte da África Os nexos com o crescimento América Latina e Caribe 0 econômico parcela Leste Europeu e Ásia Central Quase não há exemplos de países que ex- da África Subsaariana ­10 perimentam crescimento econômico sem ­2 0 2 4 6 8 10 redução da pobreza.55 Aumentos dos ní- Declínio Taxa média de crescimento per capita, 1981 ­2001 veis médios de renda associados com cres- Nota: Os dados para Uganda são de 1992-2000 e usam o nível nacional de pobreza, cimento em geral são responsáveis por 90% quando estes dados estão disponíveis. Fonte: Chen e Ravallion (2004); Banco Mundial (2004k). de redução na pobreza (figura 1.14).56 O clima de investimento, o crescimento e a pobreza 35 Melhorias no clima de investimento na O clima de investimento e a vida dos China e na Índia têm resultado nos maio- mais pobres res níveis de redução da pobreza já vistos: Governos comprometidos com o combate somente a China tirou 400 milhões de pes- à pobreza precisam olhar agressivamente soas da linha de pobreza (quadro 1.5).57 As para além dos números agregados e com- elevações na renda são também compará- preender como as melhorias no clima de veis aos resultados sobre a saúde da popula- investimento podem elevar diretamente a ção. Na China, a expectativa de vida cresceu qualidade de vida dos mais pobres. Nesse cerca de quatro anos, passando de 66,8 anos contexto, é útil distinguir os impactos so- para 70,7 entre 1980 e 2002, e a mortalidade bre estes nas diversas atividades que exer- infantil caiu de 49 para 32 mortes por 1.000 cem como empregados, consumidores, nascidos vivos. Na Índia, a expectativa de usuários da infra-estrutura, do mercado fi- vida cresceu de 54 para 63 anos e a mortali- dade infantil caiu 40%. Índices de desnutri- ção também cairam. A renda dos mais pobres pode aumentar Q U A D R O 1 . 1 1 Como o crescimento se traduz em de duas maneiras básicas: quando a renda melhores rendas para os mais pobres média cresce e a distribuição de renda per- A extensão da desigualdade em uma socie- média em sua renda, mas ficaram ainda pior manece a mesma; ou quando a distribui- dade afeta a porção do crescimento médio em termos absolutos.Em Gana, a queda na ção de renda muda a favor dos mais pobres. que beneficia os mais pobres.Preocupa- desigualdade e o crescimento somaram-se ções sobre se o crescimento é"pró-pobre" para melhorar a renda dos mais pobres. Claramente, o grande impacto ocorre se o acenderam um debate que discute se o re- Brasil e Gana tiveram aproximadamen- crescimento é combinado com uma melhor levante para os mais pobres é a taxa média te as mesmas taxas médias de renda. Mas distribuição de renda. Se a redução na desi- de crescimento ou a taxa absoluta.A figura a renda dos mais pobres cresceu 1,8% em compara taxas médias de crescimento e as gualdade reforça o crescimento, a dinâmi- Gana e apenas 0,7% no Brasil.Ainda assim, taxas de crescimento para os mais pobres a a taxa de crescimento para os mais pobres ca pode resultar em significativa redução da fim de ilustrar esse ponto. em Gana é ligeiramente superior do que em pobreza ao longo do tempo.58 Claramente,existe forte relação entre au- Bangladesh, cuja taxa média de crescimento mento da renda média e aumento de renda Comadistribuiçãoderendarelativamen- é o triplo de Gana. dos mais pobres,como ilustrado pela expe- Utilizando a definição relativa de cresci- te estável, o crescimento é freqüentemente riência de uma seleção de países entre me- mento pró-pobres,o desempenho de Gana visto como sendo bom para os pobres na ados dos anos 1980 e finais dos anos 1990 é melhor que o da Índia ­ a despeito do fato (veja figura).Porém,países que aparecem medida em que a parcela de renda destina- de que o crescimento absoluto da renda dos na figura acima da linha de 45º são aqueles mais pobres na Índia foi de 3,9%,o dobro do da a eles cresce conjuntamente com a renda cujo crescimento da renda dos mais pobres observado em Gana.Enquanto a desigual- média.59 Mas existe evidência de que o nível é maior que a média.Nesses casos,o cresci- dade em Gana diminuía,sua menor taxa de de desigualdade na sociedade afeta a forma mento resulta não apenas em maior cresci- crescimento médio resultou em menor redu- mento absoluto na renda dos mais pobres, ção da pobreza do que na Índia,onde se ob- como o crescimento se transforma em ren- mas também maior crescimento dessa renda servou ligeiro crescimento na desigualdade, da crescente para os pobres (quadro 1.11). em relação à média.Em uma definição relati- mas crescimento médio maior. Não se trata apenas do fato de que a parcela va do crescimento pró-pobre,a desigualdade Números agregados desse gênero mas- diminui nesses casos.A definição absoluta, caram mudanças relativas que mostram dos mais pobres na renda total é menor em por sua vez,olha apenas para o crescimento quais famílias são realmente pobres.A mo- uma sociedade mais desigual ­ essa parce- da renda dos mais pobres,tenha a desigual- bilidade de renda pode ser considerável.Na la cresce menos que proporcionalmente em dade diminuído ou não. Indonésia, dentre aqueles que estavam no relação à renda média.60 A desigualdade diminuiu tanto em quintil mais pobre em 1993, 59% subiram Gana quanto em Zâmbia.Em Zâmbia, os ao menos um quintil na distribuição de ren- A desigualdade pode ser de interesse pobres sofreram declínios menores que a da de 1997, com 4% subindo até o quintil também por outros motivos. Maiores níveis mais elevado de renda.Na África do de desigualdade estão associados a menor 8 Sul, 62% daqueles que estavam no Queda da quintil mais pobre em 1993 haviam coesão social, menos garantias de direitos desigualdade se movido para cima pelo menos um (percentual) 6 de propriedade e mais riscos de insurrei- Chile quintil em 1998, com 10% tendo atin- ções políticas significativas.61 Portanto, a gido o quintil mais rico.Na Rússia, 60% pobres 4 Índia das famílias do quintil mais pobre mo- desigualdade pode ter implicações impor- os veram-se para cima entre 1995 e 1998, tantes para a viabilidade e a natureza das Gana para 2 com 9% atingindo o quintil mais rico. melhorias no clima de investimento, na cre- Bangladesh No Peru, 55% subiram e 5% atingiram Brasil Aumento da o quintil mais alto entre 1991 e 2000. dibilidade nas mudanças de políticas e con- 0 desigualdade seqüentemente, impacto sobre as decisões Zâmbia crescimento Fonte: United Kingdom ­ DFID (2004); ­2 das firmas. Isso reforça a importância de os de Pritchett (2003); Graham e Pettinato ­4 ­2 0 2 4 6 8 (2001); Fields e Pfeffermann (2003) governos serem sensíveis à distribuição dos axaT Taxa global de crescimento (percentual) e López (2003). ganhos do crescimento. 36 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Figura 1.15 O trabalho por conta própria e trabalho assalariado são os caminhos para sair A empresa privada é o motor para a cria- da pobreza ção sustentada de empregos e a fonte domi- nante de empregos em todo o mundo. Em Auto-emprego ou negócio 2003, o setor privado empregava mais de Renda proveniente de salários ou ordenados Mulheres 90% das pessoas nos países em desenvolvi- Ajuda da família Homens mento e 95% das pessoas em países como El Renda proveniente da agriculatura, rebanhos ou pesca Salvador, Índia e México.63 Economias em Acesso a terras agriculturáveis crescimento criam mais postos de trabalho, Aquisição de capacitação particularmente nos países em desenvolvi- Trabalho duro, perseverança ou parcimônia mento (figura 1.16). O impacto das melho- Acesso ao crédito rias no clima de investimento sobre o cres- Educação cimento do emprego também pode ser visto Migração observando-se as experiências de alguns pa- Poupança íses em particular. Por exemplo: melhorias Outros no clima de investimento na China, na Ín- 0 10 20 30 40 50 60 70 dia e em Uganda contribuíram com um Percentual crescimento no emprego de mais de 2% ao Nota: Mostra a visão de 60 mil pessoas pobres sobre como eles vêem as melhores perspectivas para escapar da pobreza. ano entre 1985 e 2000. O setor de vestuário Fonte: Narayan e outros(2000). no Camboja também ilustra o impacto po- tencial de um setor privado próspero: as ex- nanceiro e como proprietários, e também portações passaram de US$ 20 milhões em como beneficiários de serviços e transfe- 1995 para mais de US$ 1 bilhão em 2002, rências governamentais. empregando mais 200.000 trabalhadores, muitos dos quais mulheres e muitos ante- Como empregados. Estudos dedicados a fa- riormente pobres.64 mílias que saíram da pobreza revelaram que Um setor privado vibrante também con- em mais de 80% dos casos o fator decisivo tribui com maiores salários. Firmas mais foi o chefe da família ter conseguido um no- produtivas, nutridas por um bom clima de vo emprego.62 O estudo do Banco Mundial investimento, podem pagar salários mais ele- chamado The Voices of Poor, englobando vados a seus empregados.65 O crescimento mais de 60.000 homens e mulheres pobres das firmas também pode ter efeitos indiretos, em 60 países identificou a obtenção de um elevando os salários dos que trabalham nas novo emprego e o emprego por conta pró- firmas menores e tornando os trabalhadores pria com a melhor forma de sair da pobreza disponíveis no mercado mais exigente. Pa- (figura 1.15). drões semelhantes são encontrados nas áreas rurais, onde o crescimento dos salários dos Figura 1.16 As economias em crescimento trabalhadores fora das fazendas eleva os sa- geram mais empregos ­ principalmente nos países lários na agricultura ­ com significativo im- em desenvolvimento pacto sobre a pobreza.66 5 A melhoria do clima de investimento faz OCDE mais do que criar empregos e elevar os pa- Não-OCDE 4 drões de vida atuais. Também encoraja as pessoas a investirem mais em sua própria emprego 3 qualificação e educação para conquistar me- do lhores oportunidades de trabalho no futuro. 2 Assim, há um nexo de mão dupla entre ca- pacitação e criação de empregos, de forma Crescimento 1 que um clima de investimento que melhora complementa os esforços para o desenvolvi- 0 mento humano (capítulo 7). 0 2 4 6 8 As tendências demográficas põem em re- Crescimento do PIB per capita levo o imperativo da criação de mais e me- Nota: Os dados são taxas médias anualizadas para 1960-2000. Fonte: Banco Mundial (2004k). lhores empregos nos países em desenvolvi- O clima de investimento, o crescimento e a pobreza 37 mento. Perto de 3 bilhões de pessoas têm idade inferior a 25 anos hoje e 1,5 bilhão Q U A D R O 1 . 1 2 As mulheres no clima de investimento têm menos de 15 anos. Nos próximos 30 anos, a população dos países em desenvolvi- Durante os anos 1990, a participação das estima-se que uma maior participação femi- mento deverá crescer em aproximadamen- mulheres na força de trabalho formal cres- nina no Oriente Médio e norte da África nos ceu quase continuamente ­ chegando anos 1990 elevou o crescimento do PIB per te 2 bilhões de pessoas e entre 7 a 8 bilhões perto de 40% em todo o mundo e a pelo capita em 0,7%. estarão vivendo nos países em desenvolvi- menos um terço em todas as regiões, ex- O clima de investimento pode trazer mento. A população da África subsaariana, ceto no Oriente Médio, Norte da África e muitos benefícios tangíveis para as mulhe- região com o maior número de pobres, irá da Europa e Ásia Central. Estima-se que as res.Em Burkina Fasso, onde as mulheres têm mulheres são proprietárias de algo entre mais direitos à terra assegurados do que em dobrar nesse período, mesmo com a atual um terço e um quarto das firmas. As mu- muitos outros países africanos, a produtivi- incidência da AIDS e do HIV. 67 lheres são responsáveis por diversas firmas dade das fazendas que pertencem a mulhe- multimilionárias que empregam milhares res é significativamente mais alta.A garantia de pessoas. dos direitos à terra no Peru permitiu que Como empresários. Centenas de milhares de Mas as mulheres predominam na eco- mais mulheres trabalhassem fora de casa. pessoas de baixa renda nos países em desen- nomia informal, particularmente nas micro- A remoção de barreiras à competição eleva volvimento ganham a vida como microem- empresas e empresas domésticas.Muito as oportunidades para as mulheres e outros presários ­ agricultores, camelôs e trabalha- disso é reflexo da discriminação e das difi- grupos que têm tradicionalmente sofrido culdades encontradas pelas mulheres em discriminação.Uma economia mais compe- dores domésticos, entre outras ocupações ­, obter trabalho formal.Mas também pode titiva também pode reduzir a discriminação uma parcela importante dos quais é com- refletir como os filhos e as demais obriga- no mercado de trabalho ao elevar os custos posta de mulheres (quadro 1.12).68 Eles são ções familiares podem tornar a flexibilida- para os que promovem discriminação por uma parte expressiva da economia infor- de das ocupações informais mais atraente. motivos não-econômicos. Mais de 95% da força de trabalho feminina mal, que é substancial em muitos países em não-agrícola ocupa o setor informal em Be- desenvolvimento (figura 1.17).69 nin, Chade e Mali ­ e mais de 80% em Guiné, Fonte: Black (1999); Ellis (2003); Field (2002); Grameen Bank website:www.grameeninfo.org; Empresas individuais e microempresas Quênia e Indonésia. Kabeer (2003); Klasen (1999); Klasen e Lamanna Participações mais elevadas da força de podem se beneficiar das mesmas medidas (2003); Maloney (2004); Narayan e outros trabalho feminina tendem a resultar em au- (2000); Rama (2002); ONU (2000); Banco que melhoram as oportunidades e os in- mento mais rápido da renda.Por exemplo: Mundial (2001g) e Banco Mundial (2004f). centivos nas grandes firmas. Elas se benefi- ciam de menores custos para fazer negócios (incluindo menores níveis de burocracia e tudos feitos em certos países, como Etiópia, Figura 1.17 A economia informal é corrupção) e de menores riscos (incluindo Gana, Quênia, Mali, África do Sul e Zâmbia considerável em muitos países em direitos de propriedade mais seguros e me- desenvolvimento mostraram que a liberalização do mercado nor incerteza política). Reduzir barreiras à de alimentos reduziu os preços com benefí- competição também as beneficia ao expan- Geórgia dir suas oportunidades e reduzir os custos cios que se estenderam tanto às áreas urba- Peru dos insumos que utilizam. Esses fatos são nas quanto rurais desses países.71 Reduções demonstrados pelos benefícios gerados pa- nas restrições ao comércio de roupas usa- Tanzânia ra os microempresários por conta da libe- das, que respondem por 80% do comércio Nigéria ralização das telecomunicações em Bangla- de vestuário em países como Uganda, tam- Tailândia desh e Uganda (capítulo 6). bém podem ampliar o acesso a esse tipo de bem por parte dos membros mais pobres da Rússia Como consumidores. Melhorar o clima de sociedade.72 Muito embora os itens alimen- Sri Lanka investimento reduz os custos de produção tação e vestuário representem a maior parte e distribuição de bens, e uma competição dos gastos entre os mais pobres, esse fenô- Morrocos mais acirrada ajuda a assegurar que os be- meno é aplicável de forma mais geral. A re- México nefícios possam fluir para os consumido- dução das barreiras à entrada em 10% pode res. Os mais pobres se beneficiam de preços levar a uma redução estimada de cerca de 0 25 50 75 mais baixos para os bens que consomem, 5,8% nos markups sobre os preços.73 Produto do setor informal como percentual do PIB incluindo os de consumo básico. No Vietnã, onde mais de 80% das ca- Como usuários da infra-estrutura, do mer- Fonte: Schneider (2002) lorias ingeridas pelos mais pobres vêm do cado financeiro e proprietários. Muitos com- arroz, a eliminação de impostos, taxas, re- ponentes de um melhor clima de investi- gistros burocráticos e postos de controle mento elevam diretamente o padrão de vida policial no comércio interno reduziu o pre- das pessoas, estejam elas trabalhando ou en- ço desse produto consideravelmente.70 Es- gajadas em atividades empresariais ou não. 38 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Figura 1.18 PIB crescente está associado a crescentes receitas as pessoas e resulta em ganhos tangíveis. tributárias ­ expandindo oportunidades de financiar os serviços No Peru, a concessão de títulos de pro- para os pobres Total da arrecadação priedade a moradores de bairros pobres PIB tributária estimulou o nível de participação em ati- China vidades profissionais fora do domicílio. Não precisar mais manter guarda sobre Uganda seus lares possibilitou novas escolhas aos Malásia membros dessas famílias. Maior segu- rança quanto a esses títulos de proprie- Coréia dade também elevou a qualidade das ca- Chile sas em até 17%.75 Vietnã Como beneficiários potenciais de serviços e transferências governamentais. O com- Índia bate à pobreza envolve mais do que ape- Letônia nas melhorar o clima de investimento. Isso também envolve esforços em investir nas Brasil pessoas e qualificá-las, o que inclui inves- Morrocos timento público em educação, saúde e ou- tros serviços. Mas esses serviços precisam 0 5 10 15 20 ser custeados, e o crescimento econômico Fonte: Banco Mundial (2004). gerado por um melhor clima de investi- mento permite elevar as receitas tributá- A redução dos preços ao consumidor é um rias necessárias para custear esses serviços exemplo. Mas a melhoria da infra-estrutura, e fazer transferências aos menos favoreci- do mercado financeiro e dos direitos de pro- dos da sociedade. Cerca de 80% dos tri- priedade pode resultar em benefícios ainda butos nos países em desenvolvimento são mais amplos para toda a comunidade: coletados das firmas na forma de impostos · A melhoria do acesso à eletricidade favo- sobre o valor agregado, impostos direta- rece as firmas ­ mas também reduz o peso mente incidentes sobre a atividade empre- da tarefa de coletar lenha sobre as mulhe- sarial e encargos trabalhistas.76 Existe uma res, reduz as preocupações com a saúde estreita relação entre crescimento per capi- vinculadas à queima de esterco e facilita ta e receitas tributárias (figura 1.18). o estudo noturno das crianças. Nas Fili- Evidentemente, existem tradeoffs entre a pinas, membros de famílias com acesso à elevação das receitas tributárias e a geração eletricidade possuem dois anos mais de de incentivos para as firmas investirem, cria- educação formal em comparação com as rem empregos e crescerem. Ampliar a base famílias que não têm esse acesso. Isso se tributária em lugar de elevar alíquotas mi- traduz em maiores ganhos salariais: entre nimiza esses tradeoffs (capítulo 5). Em que US$ 37 e US$ 47 por mês para famílias medida o gasto público decorrente de uma com acesso à eletricidade. 74 base tributária ampliada é direcionado para · A melhoria de estradas ajuda as firmas a serviços aos pobres dependerá do governo e levarem seus produtos ao mercado ­ mas de sua habilidade em gastar recursos de for- também ajuda os pobres a obter acesso a ma inteligente.77 Mas o crescimento econô- saúde, educação e outros serviços, além mico continua sendo o único meio de sus- de conectá-los a outras comunidades tentar a geração de recursos necessários para (capítulo 6). No Marrocos, a construção custear esses serviços e transferências. de estradas rurais esteve associada ao au- mento das matrículas nas escolas primá- As melhorias no clima rias nessa áreas, que passaram de 28% de investimento podem se tornar para 68% (veja quadro 6.14). mais pró-pobres? · Assegurar os direitos sobre a terra favo- As melhorias no clima de investimento pro- rece as firmas ­ mas também beneficia metem amplos benefícios para a sociedade, O clima de investimento, o crescimento e a pobreza 39 incluindo os mais pobres. Mas os governos Essas duas abordagens também podem podem planejar as melhorias no clima de ser combinadas concentrando-se em ativi- investimento de forma a proporcionar re- dades específicas em localidades específicas. duções ainda mais expressivas na pobreza? Muito embora a estratégia escolhida possa Muito disso depende de quais elementos variar de país para país, o ponto central é do clima de investimento serão melhora- que abordagens pró-pobres não precisam dos. Muitas melhorias ­ tais como ampliar privilegiar exclusivamente as necessida- a estabilidade macroeconômica, reduzir a des das firmas menores ­ tais abordagens corrupção e desmontar barreiras à compe- podem abranger um conjunto muito mais tição que geram distorções ­ resultam em amplo de empresas. amplos benefícios para toda a sociedade. Outras medidas são mais específicas ­ tais Criando um melhor clima como a atenção a restrições de natureza re- de investimento para todos gulatória que afetam particularmente cer- tas atividades ou a melhoria da infra-estru- Este capítulo mostrou como melhorias no tura em regiões específicas. Neste último clima de investimento são a força motriz do caso, os governos podem influenciar a dis- crescimento e da redução da pobreza. Um tribuição dos benefícios. Como será discu- bom clima de investimento deve ser melhor tido no capítulo 3, há diversas opções para para todos em duas dimensões: beneficia a melhorar o clima de investimento e fazê-lo sociedade como um todo e não apenas as mais pró-pobres. Uma abordagem é con- firmas; amplia as oportunidades para todas centrar as melhorias do clima de investi- as firmas, não apenas para as grandes e in- mento onde os mais pobres vivem, o que fluentes. pode resultar em benefícios para eles nessas O restante deste Relatório é dedicado à localidades em todas as dimensões discuti- questão de como os governos podem criar das acima. Uma segunda via de abordagem um melhor clima de investimento. O pró- é direcionar a remoção de restrições a ativi- ximo capítulo começa destacando a im- dades que beneficiam os mais pobres ­ in- portante questão de por que o avanço na cluindo as que afetam empregados, empre- melhoria do clima de investimento é, com sários ou consumidores. freqüência, lento e difícil. Como enfrentar os desafios subjacentes 2 Um clima de investimento que amplie as mesmo é possível associar climas de pouco oportunidades e incentivos para que as fir- investimento à mera falta de expertise téc- c a p í t u l o mas de todos os tipos invistam produtiva- nica. Muito embora a concepção de mui- mente, criem empregos e cresçam é a cha- tas das reformas possa requerer o trabalho ve para deslanchar o crescimento e reduzir de especialistas, administrar as políticas re- a pobreza. Essa foi a mensagem do capítu- sultantes dessa concepção demanda geral- lo 1 ­ uma mensagem entendida agora por mente muito menos esforço. E as estantes um número maior de governos em todo o de livros dos ministros em muitos países mundo. Mas, se um clima de investimen- em desenvolvimento estão cheias de rela- to saudável é tão benéfico e os governos o tórios contendo recomendações detalhadas compreendem como tal, por que varia tão sobre como as políticas públicas podem ser significativamente entre os países e mesmo melhoradas. dentro deles? Por que o progresso é, com O progresso lento na melhoria do clima freqüência, tão lento e difícil? de investimento é melhor explicado pelos A importância do governo na conforma- desafios que emergem quando os governos ção do clima de investimento é considera- têm que lidar com um problema básico. As velmente ampliada pelas falhas de mercado firmas são as geradoras principais de rique- ­ falhas nas condições de laissez-faire em za e um bom clima de investimento deve atingir resultados socialmente eficientes. responder às suas necessidades. Mas condi- Essa é a lógica das intervenções governa- ções de investimento saudáveis beneficiam mentais na economia que se encontra nos a sociedade como um todo e não apenas as manuais ­ prover bens públicos tais como firmas. Porém, as preferências da sociedade lei e ordem; dar apoio à oferta de infra-es- e das firmas podem ser divergentes. Tam- trutura; fazer a regulação de firmas e tran- bém pode haver diferenças nas preferências sações para coibir assimetrias de informa- e prioridades relativas às políticas públicas ção, externalidades e poder de mercado. No entre as diversas firmas ou mesmo no in- entanto, os governos falham com freqüên- terior de cada uma delas. A resposta a es- cia ao tentar minorar as falhas de mercado sa tensão gera quatro desafios básicos, e a ­ e com muita freqüência interferem de for- forma como os governos respondem a es- ma a tornar as coisas ainda piores. Por quê? ses desafios tem um grande impacto sobre Visivelmente, as falhas na criação de o clima de investimento e, portanto, sobre o um clima de investimento adequado não crescimento e a redução da pobreza: decorrem simplesmente da falta de recur- sos financeiros. Muitas melhorias do clima · Coibindo o comportamento rentista. As de investimento requerem pouco do orça- políticas públicas destinadas a melhorar o mento público, e o crescimento desencade- clima de investimento são atrativas para ado pelas reformas contribui para aumen- as firmas com comportamento rentista, tar as receitas tributárias. Adicionalmente, funcionários públicos e outros grupos de reservas consideráveis de petróleo e outros interesse.A corrupção pode elevar o custo minerais estão freqüentemente associa- dos negócios ­ e quando atinge os altos das a piores climas de investimento, não a escalões do governo, pode levar a distor- melhores, como se poderia esperar. Nem ções profundas nas políticas públicas. Co- 40 Como enfrentar os desafios subjacentes 41 optação, apadrinhamento e clientelismo também podem criar amplas distorções, Q U A D R O 2 . 1 Os governos e o clima de investimento direcionando as políticas para certos gru- pos em detrimento de outros. As oportunidades e incentivos com as quais as firmas se defrontam para in- Estabilid · Conquistando credibilidade. A incerteza de vestir produtivamente,criar empregos & seguraança sobre o futuro pode determinar como e e crescer são determinadas por custos, Regulamen ção riscos e barreiras à competição,associa- e tributaçtaão Financiam se as firmas investem. Os governos pre- & das a oportunidades de investimento infra-estrutura Trde trabalho ento cisam criar regras regras claras para o jo- abalhad específicas (capítulo 1).Os governos in- e Mercaodo res go, mas práticas que carecem de credibi- fluenciam esses fatores através de uma combinação de suas políticas formais lidade falharão na tentativa de estimular em áreas específicas ­ estabilidade e o investimento pretendido, não importa segurança;regulação e tributação;finan- quão bem elaboradas sejam essas regras ciamento e infra-estrutura;e mercado de trabalho ­ e aspectos mais amplos de ou quão sincera seja a postura da política. Credi governança.Estes últimos incluem con- Controle de comportamento rentista lidade · Ajudando a desenvolver a confiança e a le- trole da atividade rentista,credibilidade, Confiança e legibtiimid confiança e legitimidade públicas,além gitimidade públicas. As firmas e o gover- de aspectos institucionais. de públicas no não interagem no vácuo. A confiança Políticas formais e elementos mais Adequação institaucional entre os participantes do mercado ali- amplos de governança interagem para moldar o clima de investimento expe- menta o intercâmbio produtivo e reduz Políticas de rimentado pelas firmas (ver figura).Um governameações as dificuldades da regulação e da execu- controle fraco da atividade rentista po- ntais ção judicial dos contratos. A confiança de influenciar tanto o conteúdo quanto a implementação de políticas formais. que o público deposita nos mercados e A baixa credibilidade pode minar o im- nas firmas não afeta somente a capacida- pacto de qualquer política formal.Pre- de de fazer reformas, mas também, por ocupações quanto à confiabilidade e legitimidade públicas podem impedir causa de seu impacto sobre a sustenta- a implementação de reformas e afetar bilidade e da credibilidade das políticas a sustentabilidade e,em decorrência,a públicas, influencia a resposta das firmas credibilidade das políticas.Intervenções que não estejam bem adaptadas às con- a essas políticas. dições locais específicas também po- · Assegurar políticas públicas efetivas reflete dem ter resultados pobres ou perversos. Encarar essas quatro fontes de falhas de boa adequação das instituições. A concep- política é fundamental para o sucesso ção de políticas voltadas para o clima de dos esforços na criação de um melhor investimento deve levar em consideração clima de investimento. as fontes de falhas de governo, bem como as diferentes condições locais. Considera- ções inadequadas quanto à adequação das sigam além de políticas formalmente defi- instituições podem levar a resultados po- nidas e enfrentem as causas mais profundas bres ou mesmos perversos. das falhas nas políticas públicas. Esses desafios permeiam todas as áre- A tensão básica: as da implementação de políticas voltadas as preferências das firmas ao clima de investimento, desde a execução judicial dos contratos e a regulação de ati- ou o interesse público? vidades econômicas até a provisão de in- Há meio século, Charles Wilson (conhecido fra-estrutura e o mercado de trabalho. Eles como "Engine Charlie") foi citado indevi- impactam diretamente os custos, riscos e as damente como autor da frase "o que é bom barreiras à competição com as quais as fir- para a General Motors é bom para o país".1 mas se defrontam (quadro 2.1). O presente Wilson pode ter contribuído com uma vi- capítulo destaca as implicações da criação são de firma que durou por muito tempo, de um melhor clima de investimento, bem ou seja, uma entidade que concilia o inte- como estratégias práticas para seguir adian- resse público com o seu próprio e somen- te nesse intento. A mensagem essencial é: te olha para o este último ­ quando muito melhorias são possíveis. Mas acelerar e am- ­ com uma visão estreita e que serve a seus pliar esse processo requer que os governos propósitos. Isso pode ser uma caricatura, 42 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Portanto, a criação de um clima de in- Q U A D R O 2 . 2 As firmas em uma perspectiva histórica vestimento favorável deve começar pela compreensão das perspectivas e preferên- Desde a Antigüidade, as pessoas têm se subseqüente levou a um forte renascimento cias das empresas. Elas existem para gerar empenhado em ampliar suas oportuni- da empresa privada.Hoje,o setor privado dades, evoluindo da subsistência ao co- responde pela maior parte do investimento lucro para seus proprietários ­ algo que mércio e ao investimento. Em tempos tão e pela ampla maioria dos empregos nos paí- elas têm feito há milhares de anos (qua- distantes quanto o ano 3000 a.C., práticas ses em desenvolvimento. dro 2.2) ­ e suas preferências com relação comerciais na Mesopotâmia foram além O comércio e o investimento privados às políticas são guiadas por aquele objeti- da simples troca. As famílias sumérias que não são apenas antigos ­ são extremamen- comerciavam ao longo dos rios Tigre e Eu- te difíceis de suprimir.Alguns investimentos vo. Em contraste, políticas públicas devem frates desenvolveram contratos que davam privados persistem mesmo nas zonas em equilibrar as preferências das firmas com racionalidade à propriedade privada. Mil guerra da Somália, e até mesmo na Coréia os objetivos sociais mais gerais. Assim, os anos depois, os assírios desenvolveram a do Norte há registro recente do reconheci- governos devem compreender onde os in- primeira versão de um fundo reunindo ca- mento da empresa privada.Ao mesmo tem- pitais de empreendedores. po, as atividades privadas estão se tornando teresses das firmas podem divergir dos da Os primeiros predecessores das empre- mais globais.O comércio mundial como sociedade como um todo e devem traba- sas apareceram em Roma durante a Segunda parcela do PIB elevou-se de 25% em 1960 lhar com as conseqüências das divergên- Guerra Púnica (218 a 202 a.C.).Durante boa para 57% em 2001, e os fluxos internacio- cias existentes entre as firmas ou mesmo parte da Idade Média as guildas foram a mais nais de investimento direto chegaram a US$ importante forma de organização dos negó- 1,4 trilhão em 2000. dentro delas. cios.Nos séculos XVI e XVII,os governantes e Políticas macroeconômicas estáveis, di- os mercadores reuniram-se para criar com- Fonte: Micklethwait e Wooldridge (2003); FMI (2004); Bates (2001); Bernstein (1996);Yergin reitos de propriedade assegurados, adequa- panhias monopolistas para explorar as rique- e Stanislaw (2002); Banco Mundial (1996b); da infra-estrutura e mercados financeiros zas do Novo Mundo.Muito embora o século McMillan (2002);The Economist (2003a); Chi- XX tenha assistido a experimentos com em- noy (1998); Banco Mundial (2004k) e UNCTAD eficientes beneficiam as firmas e a socieda- presas estatais por toda parte,o desencanto (2003i). de. Mas existe um claro potencial de diver- gência em muitas dessas áreas. Obviamente, muitas firmas prefeririam pagar menos im- mas também esclarece a tensão fundamen- postos ­ inclusive aqueles necessários para tal que os governos devem enfrentar para financiar a oferta de serviços públicos dos criar um melhor clima de investimento. quais elas mesmas se beneficiam, além de As firmas são as geradoras de riqueza e outros objetivos sociais. Muitas empresas empregos para a sociedade e não se pode prefeririam estar sujeitas a menos regula- esperar que um clima de investimento hos- ção ­ incluindo aquelas normas que salva- til a elas promova o crescimento econômico guardam o meio ambiente e favorecem ou- e a redução da pobreza. tros importantes interesses sociais. Muitas Q U A D R O 2 . 3 Firmas e responsabilidade social O debate sobre a preocupação das firmas freqüentemente excedem as exigências regulató- para melhorar as condições de trabalho em su- com responsabilidade social tem uma longa rias locais ­ um estudo mostra que filiais de mul- as plantas na Ásia, reagindo a protestos e críti- história. Parte dele decorre de diferentes con- tinacionais norte-americanas pagam um prêmio cas da sociedade civil. Cada vez mais as firmas cepções dos objetivos das firmas. O modelo salarial de 40% nos países de renda mais alta e de têm adotado códigos de conduta relativos à anglo-americano enfatiza fundamentalmente 100% a 200% nos países de renda mais baixa. responsabilidade social corporativa, os quais a maximização do valor da empresa para seu Pode ser difícil identificar os motivos para são freqüentemente baseados em normas in- proprietário, mas a filantropia corporativa tem esse tipo de comportamento.Por um lado, isso ternacionais propostas por grupos da socie- sido importante há muito tempo. Os modelos pode ser compreendido como algo que serve dade civil ou agências internacionais (capítulo europeu e japonês atribuem peso maior a ou- aos próprios interesses das firmas, considerando 9). Por exemplo, cerca de 20 bancos em todo tros agentes econômicos, como os trabalhado- em sentido amplo as questões da reputação e o mundo adotaram os Princípios do Equador, res. Muito embora tenha havido alguma con- de risco.As firmas podem também assumir es- um conjunto voluntário de normas para gerir vergência entre esses modelos, ainda ocorrem sas obrigações sociais para proteger seus inte- questões ambientais e sociais relacionadas ao debates sobre o quanto as firmas podem ­ ou resses na manutenção de uma força de trabalho financiamento de projetos de desenvolvimen- devem ­ preocupar-se com outra coisa além saudável, como fazem empresas que operam na to baseadas nas políticas e recomendações do da criação de riqueza. África ao oferecer drogas de combate ao HIV/AI- Banco Mundial e da International Finance Cor- Obrigações sociais são impostas sobre as fir- DS a seus trabalhadores.Outras podem conside- poration. mas por meio da tributação e da regulação.Mui- rar essas ações como uma forma estratégica na tas firmas aceitam voluntariamente obrigações busca de diferenciação. Fonte: Graham (2000);The Economist (1999, 2002a) mais amplas.Por exemplo,empresas multinacio- Muitas firmas estão preocupadas com sua e the Equator Principles Web Site (www.equator- nais que operam nos países em desenvolvimento reputação. A Nike e a Disney têm trabalhado principles.com). Como enfrentar os desafios subjacentes 43 firmas também agradeceriam o acesso ao Isso não significa sugerir que as firmas crédito subsidiado ­ sem se importar com a são desonestas ou mal-intencionadas. Mui- justificação dessa política ou com as impli- tos indivíduos também prefeririam pagar cações para o desenvolvimento do sistema menos impostos e gostariam de emprésti- financeiro. E muitas firmas agradeceriam se mos subsidiados. Muitas firmas também fossem monopolistas ou se beneficiassem aceitam voluntariamente obrigações que de outras restrições à concorrência que ele- vão muito além do exigido por lei, seja de- vassem seus lucros e reduzissem a pressão vido a um sentimento de filantropia, se- por inovações e por desempenho eficiente ­ ja como uma forma de diferenciação, para sem se importar com as conseqüências pa- proteger suas reputações ou para ganhar o ra os consumidores e o resto da sociedade. apoio dos trabalhadores e das comunida- Tensões semelhantes podem aparecer em des ao seu redor (quadro 2.3). A integra- muitas outras áreas das políticas para o cli- ção econômica internacional está elevando ma de investimento. a pressão sobre as firmas para construírem Q U A D R O 2 . 4 Como as diferenças entre firmas afetam suas preferências e prioridades quanto às políticas públicas A elaboração de políticas para o clima de inves- seus conflitos.Elas também dedicam maior prio- mostram que pequenas empresas são 50% mais timento é dificultada pelas diferenças nas prefe- ridade à infra-estrutura ­ em parte como reflexo propensas a ver esse fato como uma restrição se- rências e prioridades das firmas.Essas diferenças de seus métodos de produção mais sofisticados vera.As grandes empresas estão mais propensas podem ser vistas sob vários aspectos: a exten- e sua maior propensão a exportar. a tomar empréstimos bancários,o que reflete as são das atividades da firma que são intensivas Firmas pequenas e grandes.Os custos fixos vantagens de ter um bom desempenho passado em trabalho ou capital; a dimensão em que tendem a impor um peso desproporcional so- e mais ativos que possam ser dados como garan- atendem o mercado local ou o mercado externo bre as firmas menores.Exemplo disso são as tia.Portanto,melhorar a operação dos mercados ou que estão de alguma forma expostas à con- atividades de licenciamento ou permissão e, financeiros trará,com freqüência,grandes bene- corrência internacional; a localização específica até mesmo,subornos.Evidências a partir de pes- fícios para as firmas pequenas. da firma dentro de um país; e um conjunto de quisas sobre o clima de investimento indicam Firmas formais e informais.As atividades outros fatores específicos para cada indústria que o pagamento de suborno como percentu- informais contribuem com mais da metade ou firma.Preferências e prioridades também po- al de vendas é 50% maior nas firmas pequenas. da atividade econômica em muitos países em dem diferir em quatro amplas dimensões. As grandes podem fazer pagamentos maiores, desenvolvimento.Muito embora as empresas Firmas locais ou estrangeiras. As firmas es- mas o peso sobre elas é menor.Nos lugares on- informais operem livres de muitos impostos e trangeiras ainda se defrontam com muitas bar- de uma oferta de energia insatisfatória obriga as exigências regulatórias, elas têm menos segu- reiras regulatórias erguidas com o objetivo de empresas a terem seus próprios geradores,esse rança quanto aos direitos de propriedade e mais proteger as firmas locais.Também são mais vul- custo pode ser maior para as firmas pequenas. dificuldade em obter acesso a serviços públicos neráveis a desapropriações.As empresas estran- Isso significa que as firmas menores devem se e financiamentos a custos razoáveis (ver figura). geiras tendem a ter menos restrições no acesso beneficiar mais de melhorias de base no clima No Peru, a taxa de empréstimo nominal para fir- a financiamentos do que firmas locais, podem de investimento do que as grandes empresas. mas informais é quatro vezes maior que para as ser mais hábeis numa realocação em resposta a As firmas menores também tendem a ter mais firmas formais de tamanho similar.O não-cum- alterações adversas no clima de investimento e dificuldades em obter recursos financeiros e ten- primento de normas regulatórias e tributárias podem também ter mais opções para resolver dem a pagar juros maiores ­ dados de pesquisa também torna as firmas informais um alvo fácil para subornos e incômodos burocráticos. Firmas formais e informais têm perspectivas diferentes Firmas rurais e urbanas. A baixa densidade demográfica e a localização em áreas remotas Informal Formal elevam os custos da oferta de infra-estrutura e Incerteza das políticas outros serviços públicos nas áreas rurais.O aces- so ao crédito também é uma restrição freqüente. Custo & acesso ao financiamento Firmas informais em áreas rurais podem se depa- rar com restrições ainda maiores em comparação Setor elétrico a seus pares nas áreas urbanas.Por exemplo,no Camboja,firmas rurais informais relatam maior preocupação acerca de infra-estrutura e financia- Acesso à terra mento do que firmas informais urbanas.Elas tam- bém têm grande preocupação quanto à corrup- Transportes ção,criminalidade e incerteza política. 0 10 20 30 40 50 Percentual de firmas que relatam restrições Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o Clima de investimento; Hallward-Driemeier Nota: Parcela das firmas que relataram os aspectos listados como uma restrição principal ou severa. e Stone (2004); Hallward-Driemeier e Stewart Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre clima de investimento e pesquisas do Relatório do Banco Mundial sobre as (2004); Schneider (2002) e de Soto (2000). microempresas e empresas informais. 44 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 e manterem boa reputação, mas isso não é por parte das firmas protegidas, mas pode- um fenômeno novo. Mesmo a infame Uni- riam beneficiar as firmas (e outros agentes) ted Fruits Company oferecia a seus traba- que utilizam os produtos do setor protegido, lhadores na Guatemala escolas e hospitais.2 como é o caso dos insumos. Por exemplo, es- Nem sempre existem tradeoffs entre as tima-se que as restrições sobre as importa- preferências das firmas e outros objetivos ções de aço nos EUA em 2002 custaram às sociais, mesmo no que se refere a tributação empresas compradoras de aço duas vezes e e regulação. A melhoria da estruturação e meia mais do que os benefícios gerados para do gerenciamento dos sistemas tributário e os produtores locais do produto.3 Do mesmo regulatório pode reduzir o ônus suportado modo,propostasparadesenvolverummerca- pelas firmas e pode também contribuir com do de títulos podem encontrar resistência de uma maior adesão às normas regulatórias e bancos que preferem menos competição no maior arrecadação tributária. Onde os re- mercado de empréstimos, mas seriam bem gimes regulatórios permaneceram déca- recebidas pelas empresas.4 Conflitos também das sem serem reformados, eles são apenas podem surgir no que se refere à estrutura tri- parcialmente respeitados e são usados mais butária, à concepção detalhada de regimes para o pagamento de suborno do que para regulatórios específicos ou à prioridade da- proteger os interesses sociais ­ o que é mui- da ao desenvolvimento da infra-estrutura em to comum em diversos países. As oportuni- diferentes localidades. Mesmo quando enga- dades para soluções que beneficiem tanto jadas nas mesmas atividades e no mesmo lo- empresas quanto o conjunto da sociedade cal, firmas de diferentes tipos podem enfren- são grandes (capítulo 5). tar diferentes restrições, revelando diferentes A tarefa de equilibrar as preferências das preferências e prioridades quanto às políticas firmas e os interesses sociais, que são mais públicas (quadro 2.4). amplos, é dificultada pela existência de di- Firmas,proprietários,gerentes e emprega- ferenças de preferências entre as firmas ou dos compartilham alguns interesses, mas en- mesmo dentro de cada uma delas. As firmas tram em conflito quanto a outros.Escândalos compartilham perspectivas comuns em mui- envolvendo empresas como Enron e Parma- tas questões, mas seus interesses podem di- lat põem em destaque os conflitos potenciais vergir sobre questões específicas relacionadas entre os interesses dos gerentes e de outros às políticas públicas. Isso fica mais explícito agentes econômicos (capítulo 6). Também há quando se considera a redução de barreiras tensões entre proprietários e trabalhadores à competição. Propostas de redução dessas quanto a salários, benefícios e proteção tra- barreiras tipicamente encontrarão resistência balhista. Para os proprietários, custos traba- lhistas baixos e maior flexibilidade para con- tratar e demitir trabalhadores trazem muitos Tabela 2.1 As propinas variam conforme o tamanho da firma, setor e região benefícios. Os trabalhadores, é claro, prefe- Firmas que Subornos como rem salários mais altos e mais proteção pa- relatam parcela do valor suborno das vendas ra seus empregos. Muito embora as normas % % que dificultam a demissão sejam vistas como Setor formal 55.5 3.9 favoráveis aos trabalhadores em detrimento Microempresas (+ de 10 empregados) 49.9 4.4 Pequenas (10-19) 56.7 4.8 dos empregadores, o custo de respeitar es- Médias (20-49) 57.6 4.0 sas normas é freqüentemente repassado aos Grandes (50-249) 58.5 3.4 trabalhadores que permanecem empregados Muito grandes (+ de 250) 55.7 3.0 (por meio de salários mais baixos) e aos de- Setor informal 27.4 8.6 Pequenas (- de 10 empregados) 25.5 8.5 sempregados. Alguns trabalhadores podem Grandes (+ de 10) 49.1 9.3 se beneficiar, mas há com freqüência subgru- Europa Central e do Leste 43.1 2.8 pos com diferentes interesses (capítulo 7). África Subsaariana 50.0 5.2 Essas diferenças mostram que não há Comunidade dos Estados Independentes 51.0 3.4 Leste da Ásia e Pacífico 59.1 4.2 uma única visão quanto a um clima de in- América Latina e Caribe 68.8 7.0 vestimento ideal. Os governos têm que ar- Sul da Ásia 74.2 3.2 bitrar diante de reivindicações divergentes. Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre clima de investimento e pesquisas do Relatório do Banco Mun- dial sobre as microempresas e empresas informais. Assim como ocorre com outros grupos de Como enfrentar os desafios subjacentes 45 interesse, as firmas não são passivas no pro- Figura 2.1 O principal local de suborno pode variar cesso e estão quase sempre preparadas para 3 utilizar os meios de que dispõem para obter Serviços de utilidade um tratamento mais favorável por parte das pública 6 políticas públicas. A prática do lobby é uma Inspeções arte antiga, e firmas que estão submetidas a Obtenção de licenças 5 normas de regulação têm uma longa experi- Outros ência em tentar obter tratamento favorável vendas 4 de seus reguladores.5 Gerenciar a tensão que das pode surgir entre as preferências das firmas 3 e interesses sociais mais amplos resulta em quatro desafios práticos para a melhoria do Percentual 2 clima de investimento: · Reprimir o comportamento rentista 1 · Conquistar a credibilidade · Fortalecer a confiança e a credibilidade 0 públicas Tanzânia Paquistão China · Assegurar que a efetividade das políticas Nota: Países selecionados para ilustrar variações. "Outros" inclui permissões de construção e contratos governamentais. reflita uma boa adequação institucional Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre clima de investimento. Reprimindo o comportamento rentista Quando lhe pergutaram por que roubava Q U A D R O 2 . 5 A pilhagem de Gecamines no Zaire bancos, dizem que Wilie Sutton respondeu: Na ocasião de sua independência, o prin- pequeno grupo de banqueiros estrangei- "é onde o dinheiro está".6 De forma simi- cipal ativo da República Democrática do ros, ele usou diversos sistemas para fatiar a lar, a definição de políticas para o clima de Congo era nada menos do que um amplo companhia, desde títulos em moeda estran- investimento pode agir como um ímã para complexo mineiro de 300 quilômetros de geira depositados em contas presidenciais largura por 70 quilômetros de comprimento até vendas futuras de minério cujas receitas firmas, funcionários públicos e outros gru- (Union Minière du Haut Katanga), rebatiza- iam para a presidência.Nem todo esse di- pos com comportamento rentista. do como Gecamines depois de sua naciona- nheiro foi integralmente para contas ban- Empresas, funcionários públicos e outros lização em 1966.Os belgas haviam deixado cárias pessoais do presidente.A Gecamines também garantiu dívidas públicas e cobriu grupos têm incentivos para manipular a con- para trás uma rede de suporte composta de refinarias, instalações hidroelétricas, vilas de despesas pessoais de altos executivos e cepção ou implementação de políticas públi- trabalhadores, escolas e hospitais.A empre- seus familiares.De acordo com um auditor cas voltadas ao clima de investimento para sa era responsável por 70% das receitas de externo, os funcionários públicos estavam promover seus interesses privados. Corrup- exportação do país. desviando cerca de US$ 240 milhões por A guerra na província de Katanga (for- ano, valores freqüentemente listados nos ção e predação aberta são os exemplos mais malmente denominada Shaba) contribuiu relatórios da empresa na categoria"redres- evidentes, mas a atividade rentista também para o colapso inicial da produção, mas, por sement exceptionnel déficitaire"(reparação pode incluir formas mais sutis que não en- volta do final dos anos 1960, a Gecamines de déficit excepcional). volvem o desrespeito à lei ou a apropriação tinha se recuperado.A mina era tão impor- Essas práticas privaram a companhia de tante para a economia do país que o então todos os seus ganhos, levaram à deteriora- de dinheiro. Cooptação e clientelismo tam- presidente Mobutu mantinha uma linha de ção de seus ativos fixos e, quando os preços bém podem minar o desenvolvimento de transmissão elétrica que conectava a mina do cobre entraram em colapso em 1974, um clima de investimento saudável. até geradores localizados 1.800 quilôme- aceleraram a morte da companhia. Por vol- tros ao norte, em Kinshasa, como forma de ta de 1990, o custo de produção de cobre na costa do Zaire era duas vezes maior que Corrupção e predação manter a mina para sempre presa à capital. A linha Ingá-Shaba passava ao longo de mi- o de seus concorrentes externos.Em 1994, Corrupção ­ a atividade de exploração por lhares de vilas sem eletricidade, bem como a produção caiu para 30,6 mil toneladas de parte dos funcionários públicos visando a de reservatórios que poderiam suprir a mi- cobre e 3 mil toneladas de cobalto por ano, com lucro zero.De acordo com algumas es- ganhos privados ­ pode prejudicar o clima na de eletricidade mais facilmente. timativas, a fim de restaurar uma produção de investimento de várias formas.7 Quando No início dos anos 1970, o complexo estava produzindo entre 400 mil e 700 mil anual de 300 mil toneladas, um novo inves- predomina nos altos escalões do governo, toneladas de cobre e entre 10 mil e 18 mil tidor precisaria injetar cerca de US$ 3 bi- lhões, dos quais US$ 2 bilhões apenas para pode distorcer a execução das políticas pú- toneladas de cobalto por ano, asseguran- sanear as dívidas da companhia. blicas em ampla escala, destruindo a credibi- do receitas anuais entre US$ 700 milhões e US$ 900 milhões.Para Mobutu, a Gecamines lidade do governo. Quando é levada a efeito rendia um dinheiro seguro.Apoiado por um Fonte: Wrong (2001). por funcionários dos baixos escalões públi- 46 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Ao contrário de muitos setores produti- Q U A D R O 2 . 6 Dotação de recursos naturais: bênção vos, a corrupção tem retornos crescentes de ou maldição? escala: um crescimento na atividade rentista pode tornar a corrupção mais atrativa e não Em princípio, a abundância de recursos na- Quando o governo depende pesada- turais, como minérios e petróleo, pode ser mente de receitas vindas de tais atividades menos.8 Portanto, altos níveis de corrupção um ativo valioso para criar uma economia também há baixos incentivos para desen- podem ser sustentáveis, desviando energia moderna e próspera.Certamente, muitas volver uma base tributária mais ampla ou de atividades mais produtivas. Nenhum pa- das atuais economias de sucesso foram consistente com políticas tributárias não- ís pode se dizer imune ao problema. No li- capazes de empregar esses ativos em be- arbitrárias.Longe de ser um benefício para nefício próprio.Mas em muitos países em o Estado, a falta de legislação e de adminis- mite, um estado "predatório" pode consu- desenvolvimento, reservas substanciais de tração tributária efetivas pode tornar a mir os excedentes da economia. Isso se dá recursos naturais parecem ser com freqüên- atuação do governo difícil de monitorar na medida em que um cargo no governo cia uma maldição e não uma bênção. contabilmente, ineficiente e desigual. passa a ser tratado como uma propriedade A riqueza de recursos naturais pode Como alguns países foram capazes ter várias conseqüências adversas. Quan- de capitalizar seus recursos naturais sem que gera renda (quadro 2.5). do a descoberta de recursos naturais atrai sucumbir a essa maldição? Evidências his- Comportamentos rentistas podem ser significativos fluxos de capital, a moeda tóricas e contemporâneas sugerem várias especialmente pronunciados em países nacional pode se valorizar, tornando os possibilidades. Auxilia muito quando os que têm alto nível de dependência das ex- demais exportadores menos competitivos recursos naturais não dominam a econo- ­ fenômeno chamado de"mal holandês". mia local e quando sua exploração não é portações de produtos minerais, petróleo A grande dependência em relação a essas monopolista.Também é salutar que o com- e outros recursos naturais. Muito embora exportações também pode expor a eco- portamento dos governos seja contido diversas das atuais economias de sucesso nomia às vicissitudes dos movimentos de pela competição política e por uma popu- preços das commodities internacionais. lação bem informada. Esforços para criar ­ incluindo Austrália, Chile e Noruega ­ Mas os impactos sobre as condições de um melhor clima de investimento para as tenham prosperado em parte devido a su- governança podem ser ainda mais preju- firmas que estão fora do setor de recursos as reservas de recursos naturais, a depen- diciais. O potencial para explorar recursos naturais também podem ter papel impor- dência em relação a esses recursos tem-se naturais pode favorecer comportamentos tante na diversificação da economia e, as- rentistas por parte de políticos e outros, re- sim, reduzir a dependência em relação a mostrado mais uma maldição do que uma duzindo a atratividade das atividades mais esses recursos. bênção para muitos países em desenvolvi- produtivas. No limite, a disputa pelo acesso mento (quadro 2.6). às rendas provenientes da exploração de Fonte: Stijns (2000);Tornell e Lane (1999); Levi (1988); Sachs e Warner (2001); Leite A corrupção pode se dar pela combina- recursos naturais pode levar a uma guerra e Weidmann (1999); Ross (2001); Chaudhry civil ou perpetuá-la. ção de três fatores básicos: poder de merca- (1997) e Moore (1998). do, autoridade discricionária e prestações de contas inadequadas ao exercício daquela autoridade. Como afirmou Klitgaard: cos, a corrupção pode se tornar um verda- deiro imposto sobre a atividade empresarial, "A corrupção é um crime premeditado, não desviando recursos dos cofres públicos, con- passional. Na verdade, há santos que resistem tribuindo para criar e manter procedimen- a todas as tentações e funcionários públicos que resistem ainda mais. Mas, quando o ta- tos burocráticos desnecessários. As pesquisas manho da propina é grande, a chance de ser do Banco Mundial sobre o clima de inves- pego é pequena e a penalidade em caso de ser timento mostram que a maioria das firmas pego é branda, muitos funcionários públicos nos países em desenvolvimento paga subor- sucumbem." 9 nos. Essas pesquisas também mostram como a corrupção pode variar em função do tama- As estratégias para enfrentar a corrup- nho da firma e da região (tabela 2.1) e como ção centram-se nos mesmos três pontos. A o foco principal da corrupção pode variar abrangência do poder de monopólio pode entre países (figura 2.1). ser reduzida de várias formas. A concorrên- A corrupção se manifesta como um fenô- cia pode ajudar sempre que possível, e as meno próprio do setor público.Tipicamente, intervenções governamentais que carecem firmas, consumidores e outros grupos fazem de justificativa podem ser eliminadas. Pes- pagamentos a políticos e funcionários pú- quisas junto a empresas confirmam que o blicos em retribuição a favores especiais, tais pagamento de propinas é maior quando o como conseguir um contato nos serviços de contato com os funcionários públicos não utilidade pública, liberar produtos nas alfân- pode ser evitado.10 A evidência sugere que degas ou registrar uma empresa. Isso ocor- países com práticas mais intervencionistas re tanto nos altos escalões de decisão política na regulação dos negócios também tendem quanto nos níveis mais baixos. a ter mais corrupção (figura 2.2). Como enfrentar os desafios subjacentes 47 Onde a intervenção é justificada, o es- Figura 2.2 Excesso de burocracia para iniciar um copo da ação burocrática discrionária po- negócio aumenta tanto os atrasos como a corrupção de ser limitado reduzindo-se ambigüidades 18 ou omissões desnecessárias nas políticas e 17 práticas regulatórias governamentais; pu- 16 blicando-se rapidamente as normas de im- 15 14 plementação e pela promoção da adesão negócio 13 aos precedentes legais, através da divulga- um 12 ção das decisões e normas administrativas. abrir 11 (capítulo 5). 10 A terceira estratégia, complementar às para 9 anteriores, é reforçar o comprometimen- 8 to com o exercício da autoridade pública. 7 6 Concorrência política pode ter um papel 5 importante na responsabilização do gover- Procedimentos 4 no pelos seus resultados e por suas ações. 3 Mas a experiência demonstra que é preciso 2 mais. Melhorar a transparência das relações 100 80 60 40 20 0 20 40 60 80 100 entre firmas e governos é uma das estraté- Dias requeridos Corrupção gias mais promissoras, e tem se tornado um Nota: Os 133 países são agrupados pelo número médio de foco privilegiado dos esforços para enfren- procedimentos necessários para se iniciar um negócio em cada tar a corrupção em todo o mundo. A im- país. O número médio de dias requerido para se iniciar um negócio e o nível médio de corrupção são obtidos, dentre aquele grupo prensa livre também tem papel importan- de países, conforme o número de procedimentos necessários te para monitorar os governos e manter os para se iniciar um negócio. A corrupção é a média ponderada de múltiplos indicadores de corrupção extraídos de Kaufman, Kraay e cidadãos informados, ajudando a manter Mastruzzi (2003) e normalizados pelo máximo e mínimo da amostra. possíveis abusos em xeque.11 Um núme- Fonte: Banco Mundial (2004b) e Kaufman, Kraay e Mastruzzi (2003) ro crescente de países também está criando grupos de especialistas em investigar e pro- adequada em termos de custos.13 Portan- cessar os praticantes de corrupção, bem co- to, muito embora a melhoria dos salários mo tem efetivado mais amplas de interven- e das condições de trabalho dos servidores ção (quadro 2.7). possa ser uma parte importante do pro- Desenvolver padrões claros de condu- cesso de elevação da qualidade e do pro- ta pública e legislações para a resolução de fissionalismo do serviço público, a simples conflitos de interesse do serviço público elevação de salários não substitui esforços pode restringir as práticas discricionárias e influenciar as normas sociais praticadas no interior de uma agência governamen- Q U A D R O 2 . 7 Combatendo a corrupção em Botsuana tal. Garantir a proteção aos denunciantes e na Lituânia pode reforçar aquelas normas e comple- Em 1974, Hong Kong estabeleceu uma es- mentar os mecanismos de monitoramen- processou 141 pessoas e recuperou tratégia anticorrupção, implementada pela to.12 Freqüentemente se acredita que bai- US$ 1 milhão em multas, confiscos, apre- Comissão Autônoma contra a Corrupção, xos salários no serviço público contribuem ensões e impostos. Ele sustentou uma ati- focada em três pontos: investigação, pre- va campanha publicitária através de semi- com a corrupção, mas essa relação pode venção e educação.Buscando inspiração nários, cartazes e luminosos em exibições ser complexa. Certamente os salários no em seu sucesso, iniciativas similares foram públicas, como parte da educação moral adotadas em países tão diversos quanto serviço público tem menor probabilida- dos jovens. Botsuana e Lituânia. de de influenciar a corrupção generaliza- Lituânia. Em 1997, a Lituânia estabele- Botsuana. Após uma série de escânda- ceu um Serviço Especial de Investigação da nos altos escalões do governo, que po- los de corrupção nos altos níveis governa- que se reporta ao presidente e ao parla- de ser particularmente destrutivo para o mentais, Botsuana criou um Diretório de mento.O número de processos por suborno Corrupção e Crimes Econômicos em 1994 clima de investimento e para a sociedade cresceu sete vezes entre 1997 e 2002 (de com poderes para investigar e processar em geral. E muito embora estudos sugiram 10 por ano para 73), e os casos de processo suspeitos, prevenir a corrupção e educar a por abuso de servidores passaram de 2 em que elevar salários para os níveis mais bai- população. O diretório é uma agência au- 1997 para 19 em 2002. xos de servidores possa reduzir a incidên- tônoma submetida à presidência do país. Em seus primeiros três anos de atuação, cia de corrupção em pequena escala, essa Fonte: Open Society Institute (2002); Fombad o diretório realizou 828 investigações, (1999) e Doig e Riley (1998). nem sempre é uma estratégia possível ou 48 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 mais amplos de limitar o poder de merca- Clientelismo. Sob condições de cooptação, do, limitar a discricionariedade e ampliar a são os grupos de interesse privado que nor- comprometimento com a população. malmente se beneficiam. Mas os políticos e servidores também têm incentivos para ex- Cooptação e clientelismo plorar relacionamentos com os interesses Políticas direcionadas ao clima de inves- privados. Nas sociedades com governos de- timento podem ser distorcidas pelas ativi- mocráticos, representantes eleitos realizam dades rentistas, mesmo que não envolvam as políticas no interesse de seus representa- o desrespeito à lei ou o recebimento dire- dos em troca de apoio político. Isto é neces- to de dinheiro. As elites industrial e finan- sário para garantir o comprometimento e a ceira, os trabalhadores, os consumidores e responsabilidade dos elaboradores de polí- outros grupos influenciam a realização das ticas públicas perante os cidadãos. Mas go- políticas em graus muitos variados e de di- vernos representativos podem se devotar a ferentes formas. Quando um grupo tem in- práticas clientelistas quando os elaborado- fluência desproporcional, a concepção ou a res de políticas públicas privilegiam grupos implementação de políticas podem ser di- particulares, tendo por base alguma forma recionadas a seu favor, de modo que esta- de solidariedade étnica e cultural ou apoio belecem privilégios duradouros para aquele político, com freqüência em prejuízo da so- grupo em prejuízo da sociedade como um ciedade como um todo. Os problemas po- todo. Existem dois fenômenos relacionados dem ser ainda piores nas ditaduras, em que a isso: cooptação e clientelismo. os líderes ainda precisam carrear favores pa- ra grupos específicos mas estão sujeitos a Captura. As empresas e outros grupos po- restrições menores.16 dem direcionar as políticas públicas em seu A prática de políticas para o clima de favor pela prática formal ou informal de lo- investimento apresenta uma infinidade de bby, pelo controle do acesso a informações oportunidades para a concessão de benefí- e por uma variedade de outras estratégias. cios e redistribuição de recursos a grupos Há muito tempo se reconhece que as agên- favorecidos em seu favor. Em muitos casos, cias reguladoras são vulneráveis à coopta- políticas que beneficiariam o clima de in- ção levada adiante pelos setores que deve- vestimento não podem ser implementadas riam regular e podem, portanto, promover por não contemplarem de forma leal e sa- os interesses desses setores em lugar daque- tisfatória as relações entre patronos e seus les do público em geral.14 O conceito de clientes.17 O resultado é que os direitos de "cooptação estatal" tem sido usado mais re- propriedade, os impostos e os regimes re- centemente para descrever como as firmas gulatórios são concebidos tendo em men- e outros grupos podem modelar a criação te beneficiários específicos. Os governos de leis e políticas (em oposição à sua imple- suprimem a concorrência estabelecendo mentação) por meio de canais de influência monopólios, definindo restrições de mer- informais e obscuros ­ controlando a agen- cado ou tolerando cartéis. Sistemas tribu- da de políticas ou alterando a natureza bá- tários tornam-se repletos de isenções ­ ou sica da representação e do desenho consti- são aplicados seletivamente. Os mercados tucional.15 As firmas e outros grupos mais financeiros são atrofiados porque os gover- diretamente afetados por leis ou políticas nos ajudam os intermediários a manter suas específicas terão incentivos mais fortes para parcelas na alocação de recursos públicos. tentar influenciar as políticas do que consu- O investimento público em infra-estrutura midores e outros grupos. Elas, usualmente, e as políticas de tarifas são concebidos para também se deparam com menores dificul- favorecer certos grupos.18 dades logísticas para desenvolver uma ação O clientelismo pode ser exacerbado em coordenada. Esses grupos também têm com sociedades polarizadas e fragmentadas, nas freqüência maior acesso à informação e a quais os políticos usam da autoridade pa- especialistas do que os legisladores, regu- ra beneficiar suas bases políticas. Governos ladores ou outros servidores afetados pelas com baixa credibilidade aos olhos do públi- decisões decorrentes dessas políticas. co em geral podem recorrer mais freqüen- Como enfrentar os desafios subjacentes 49 Q U A D R O 2 . 8 A forma de intervenção: aplausos para a transparência? Governos que desejam conferir benefícios a um e esses custos normalmente excedem de longe mentários necessários para custear transferências grupo em especial podem escolher duas estra- os benefícios recebidos.Por exemplo, estima-se diretas.No entanto,isso nem sempre é verdadei- tégias essenciais.Podem fazer uma transferência que as restrições sobre a importação de aço nos ro,e um abatimento de impostos explícito pode- orçamentária explícita ou, alternativamente, EUA em 2002 geraram benefícios ao setor prote- ria atingir resultados similares.Uma explicação criar restrições de mercado ou proporcionar gido de US$ 240 milhões, mas os custos impos- mais comum é que a abordagem menos eficiente outras formas menos transparentes de apoio. tos sobre os setores norte-americanos usuários tem mais apelo político.A transferência direta Do ponto de vista econômico, a primeira de aço foram de aproximadamente US$ 600 não é transparente e não está exposta ao mesmo abordagem é mais eficiente.Os custos são su- milhões.Restrições de mercado também geram nível de controle que um item do orçamento.E portados pelos contribuintes em geral.E quan- custos adicionais para a sociedade, reduzindo os os consumidores e outros grupos não estão fre- do o sistema tributário é razoavelmente efi- incentivos do grupo protegido para inovar e ele- qüentemente em condições de avaliar a magni- ciente, esses custos são usualmente da mesma var sua produtividade. tude dos custos impostos sobre eles. magnitude dos benefícios.Restrições de merca- Por que os governos escolhem com tanta fre- do, ao contrário, impõem o custo sobre um sub- qüência a opção menos eficiente? Uma possível Fonte: Tullock (1983); Acemoglu, Johnson grupo da sociedade (em geral os consumidores), explicação é que eles carecem dos recursos orça- e Robinson (2001); Hufbauer e Goodrich (2003b). temente a práticas clientelistas para ganhar tivos do que as demais (figura 2.3). A evi- apoio junto a grupos específicos.19 O aces- dência também sugere que firmas mais in- so desigual à informação pode ter impac- fluentes são levadas a inovar menos (figura tos ainda mais graves sobre o clientelismo. 2.4).24 Uma interpretação possível é que um Os cidadãos podem querer líderes que irão implementar políticas que beneficiam a so- Figura 2.3 As firmas mais influentes enfrentam restrições menores ciedade como um todo em lugar de apenas Firmas mais Firmas menos alguns grupos, mas eles nem sempre per- influentes influentes cebem a diferença ­ especialmente onde os Telecomunicações governos usam formas menos transparentes de intervenção (quadro 2.8). Eleitores de- Transporte sinformados são mais suscetíveis de apoiar Acesso à terra ou se opor a políticas, pois se baseiam em critérios simplórios e mais evidentes ­ por Crime exemplo, se a economia parece prosperar ou se novas rodovias estão sendo construídas.20 Setor elétrico Em muitos países ­ ricos e pobres ­ proje- Regulamentação do trabalho tos de investimento e cortes direcionados de impostos tendem a proliferar como práticas Licenças e autorizações eleitoreiras.21 Existem evidências que sugerem que Sistema legal quanto mais amplas as ligações pessoais en- Alfândega e regulamentação comercial tre os proprietários de firmas e os políticos, pior a qualidade do clima de investimen- Acesso ao financiamento to de num país.22 Essas ligações podem re- sultar em amplos benefícios para as firmas, Corrupção bem como para os políticos, criando incen- Administração tributária tivos para que ambas as partes invistam em tais relações. Estima-se que nada menos de Incertezas das políticas um quarto do valor das ações das empresas da Indonésia antes de 1998 pode ser atribu- Tributação ído às relações dos empresários com a famí- 0 10 20 30 lia Suharto.23 Percentual de firmas que relatam as restrições como um obstáculo "grande" ou "muito grande" As pesquisas do Banco Mundial confir- mam que as firmas que fazem parte de cír- Nota: Porcentagens baseadas em simulações controladas por país, tamanho da firma, e segmento. "Influência" é mensurada como a diferença, conforme percebida pelas firmas, entre suas próprias habilidades para influenciar culos favorecidos tendem a se deparar com as políticas nacionais e a legislação e a habilidade de outras firmas domésticas para tanto. As figuras mostram as respostas dessas firmas que consideram a si mesmas como mais ou menos influentes. ambientes de políticas públicas mais atra- Fonte: Desai (2004), a partir de pesquisas do Banco Mundial sobre clima de investimento. 50 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Figura 2.4 As firmas mais influentes inovam menos que possam acomodar um amplo espectro 0 de interesses e, ao mesmo tempo, prevenir a formação de influências impróprias e im- ­10 plícitas por parte de qualquer grupo especí- fico em detrimento dos demais. Três estra- ­20 tégias complementares podem ajudar nesse probabilidade atividades sentido: na de Firmas ­30 moderadamente · Elevar a transparência das relações entre influentes redução firmas e governos. Mecanismos regulató- de ­40 rios podem ser concebidos e administra- desenvolvimento dos de forma a facilitar o controle público, Firmas de ­50 muito inclusive através da avaliação dos impac- Percentual influentes tos regulatórios (capítulo 3). A divulgação ­60 de apoio governamental através de recur- Introdução Introdução Aprimoramento Novas de nova de novas das linhas instalações sos fiscais ou quase-fiscais para firmas ou tecnologia linhas de de produto setores deve ser obrigatória. As compras produto públicas devem ser abertas e competitivas. Nota: A queda percentual refere-se à percepção da firma sobre ela mesma como pouco influente. As conclusões são baseadas em simulações controladas por país, "Sunshine laws" podem requerer que cer- tamanho da firma e segmento. "Influência" é mensurada como a diferença, conforme tas decisões do governo sejam precedidas percebida pelas firmas, entre suas próprias habilidades para influenciar as políticas nacionais e a legislação e a habilidade de outras firmas domésticas para tanto. da possibilidade de discussões e avaliações Fonte: Desai (2004), a partir de pesquisas do Banco Mundial sobre clima de investi- públicas. Não menos importante, a publi- mento. cidade da concessão de recursos para par- tidos políticos deve ser obrigatória.25 ambiente mais desafiador é mais favorável · Ampliar os diálogos sobre as políticas. A à inovação. Porém, mais propriamente, po- formulação de políticas para o clima de de-se dizer que as firmas favorecidas estão investimento afeta um amplo espectro mais preocupadas em manter sua influên- de interesses ­ não apenas aqueles re- cia e beneficiar-se dos resultados do que lativos às firmas grandes e influentes. elevar sua produtividade. Todas as sociedades defrontam-se com o Criar um clima de investimento que desafio de criar mecanismos de governança beneficie a todos requer processos que assegurem que um conjunto mais am- plo de interesses será atendido, inclusi- ve aqueles relativos aos consumidores Q U A D R O 2 . 9 Associações empresariais e o clima e às pequenas empresas. As associações de investimento setoriais muitas vezes propiciam às pe- As associações empresariais podem reduzir Índia, por exemplo, a Associação de Mulhe- quenas empresas maior participação na os custos de informação e colaborar com as res Trabalhadoras Autônomas representa as elaboração de políticas (quadro 2.9). firmas no aproveitamento de oportunida- preocupações relativas às políticas públicas Muitos governos também estão estabe- des e na realização de transações em novos de mais de 300 mil membros que trabalham lecendo mecanismos de consulta a fim mercados.Essas associações podem abran- na economia informal. ger toda a economia ou podem ser grupos A experiência sugere que associações de ampliar o diálogo sobre questões re- mais seletos, confederações setoriais, asso- empresariais podem certamente contribuir lativas ao clima de investimento (capí- ciações de industriais ou de empresários. com um clima mais saudável de investimen- tulo 3). Também podem ser lobbies setoriais. to quando: Em alguns casos, as associações em- · Estão livres de influência estatal e não · Fortalecer os mecanismos de prestação de presariais consolidam a influência de gru- dependem do governo para obter recur- contas do governo. Quando o Poder Le- pos poderosos.A Associação Tailandesa de sos, pessoal e capital. gislativo é forte e competitivo, pode-se Bancos, por exemplo, representa 13 bancos, · Não são afetadas por divisões sectárias quatro dos quais controlam mais de dois permitir aos grupos que não têm repre- endêmicas. terços dos ativos bancários da Tailândia. sentação política desafiar a autoridade · Têm ampla representatividade. Mas associações empresariais também po- e os privilégios dos grupos que estão · Exercem sua influência através de canais dem ajudar a ampliar o diálogo sobre ques- formais e transparentes. representados e tornar mais difícil aos tões relativas às políticas para o clima de investimento, dando voz a firmas que não funcionários do Executivo fazer políti- Fonte: Maxfield e Schneider (1997) e Recanatini poderiam ser ouvidas de outra forma.Na e Ryterman (2001). cas clientelistas (figura 2.5).26 Expandir a autoridade legislativa sobre a gestão Como enfrentar os desafios subjacentes 51 Figura 2.5 O favoritismo é contido pela transparência Figura 2.6 As incertezas quanto às políticas públicas ­ e os legislativos desempenham um papel muito dominam as preocupações das firmas sobre o importante clima de investimento Crime 2% Legislativo efetivo 2.0 Capacitação 2% Legislativo Incerteza Setor elétrico 2% parcialmente efetivo das políticas Financiamento 4% Legislativo 28% não-efetivo Corrupção 10% 1.5 ou inexistente 1.0 Regulamentação 10% Favoritismo 0.5 Tributação 19% Instabilidade macroeconômica 23% 0.0 Nota: Fração de países, num universo de 48 países pesquisados, em que ­2 ­1 0 1 2 as firmas relatam os aspectos listados como uma restrição superior. Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre clima de investimento. Direito de manifestação e transparência Nota: "Viés de Comparsas" (eixo vertical) é a diferença entre a influência percebida pelas firmas com dificuldades políticas e a são prospectivas e a maior parte dos cus- influência das associações de negócios, baseado em WEF Executive Opinion Survey. "Manifestação e transparência" (eixo horizontal) tos e ganhos se estendem no tempo, sem- reflete vários mecanismos para manter o governo transparente, pre há incerteza sobre quais realmente se- baseado em Kaufman, Kraay e Mastruzzi (2003). As mensurações da efetividade do legislativo são baseadas em Banks (2001). O "viés rão os benefícios ­ essa incerteza refere-se de comparsas" é baseado em valores previstos. Fonte: Kaufman (2003); Banks (2001). à forma como consumidores e concorrentes irão reagir, às condições econômicas mais das verbas públicas é relevante. Coibir genéricas e à evolução das políticas gover- a omissão dos responsáveis pelas regras namentais. As pesquisas do Banco Mundial reduz os privilégios na tributação e a sobre o clima de investimento mostram que cooptação na atividade de regulação.27 as empresas de países em desenvolvimento Meios de comunicação independentes e classificam a incerteza quanto às políticas livres podem favorecer a avaliação públi- governamentais como uma preocupação ca dos custos do clientelismo e reforçar dominante entre as diversas restrições do os mecanismos de prestação de contas clima de investimento (figura 2.6). por parte do governo, a qual se dá direta- As preocupações quanto à incerteza na mente pelas urnas. condução das políticas públicas podem se estender a aspectos tais como o caráter va- go ou ambíguo das políticas adotadas e das Ganhando credibilidade leis. Mas não importa quão bem estejam de- As firmas não tomam decisões com base no finidas essas políticas no papel, ainda pode- conteúdo simplesmente formal das leis, re- rão existir preocupações sobre como elas se- gulamentos ou afirmações políticas. Como rão postas em prática ou como irão evoluir as decisões de investimento são prospectivas, no tempo. Esse último tipo de preocupação as empresas precisam avaliar a confiabilida- reflete a credibilidade do governo e de suas de das políticas atualmente implementadas políticas, inclusive a habilidade do governo para manter sua disposição de investir. Eli- em cumprir suas promessas. minar as preocupações das firmas quanto à O impacto da incerteza quanto às po- incerteza e conquistar a credibilidade nas po- líticas públicas sobre as decisões de in- líticas públicas são fatores fundamentais para vestimento varia sob diversos aspectos. A criar um melhor clima de investimento. natureza do investimento em questão ob- viamente importa. Muito embora todos O papel central da incerteza os investimentos envolvam custos imedia- A incerteza tem um papel central nas deci- tos, alguns podem ser revertidos mais fa- sões de investimento. Como essas decisões cilmente do que outros. Quanto menos 52 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 to mais negativo sobre firmas com menor Q U A D R O 2 . 1 0 Reduzindo a incerteza sobre as políticas reversibilidade de seus investimentos.29 Um para estimular o investimento cenário de indefinições e investimentos ir- reversíveis implica que reduções na incer- Reduzir as taxas de juros é uma medida pro- car o motivo.Dada a incerteza e a existência posta com freqüência como o melhor cami- de custos irreversíveis,a importância das ta- teza, mais que as quedas nas taxas de juros, nho para estimular o investimento.As taxas xas de juros para o investimento diminui.Na podem ser mais efetivas para influenciar o de juros afetam as decisões de investimento verdade,taxas de juros mais baixas resultam investimento (quadro 2.10). porque são a medida do custo de oportu- em maior peso atribuído aos acontecimentos Para além das questões relativas à irre- nidade dos recursos que podem ser dedi- futuros e,portanto,aos fluxos de ganho espe- cados a um projeto ­ ou seja, o retorno que rados,mas também elevam o retorno sobre a versibilidade, alguns investimentos são mais esses recursos teriam se fossem aplicados espera.O efeito final é,portanto,fraco ou am- sensíveis a mudanças nas políticas do que no mercado financeiro.Essas taxas afetam bíguo.Os resultados de pesquisas mostram outros. Investimentos em setores fortemen- o custo dos empréstimos feitos pelas firmas que reduzir as fontes de incerteza sobre lucros te regulados, como a infra-estrutura, po- e o retorno esperado pelos investidores do futuros ­ ou sobre a trajetória esperada das mercado financeiro.Na medida em que as taxas de juros ­ tem efeitos mais importantes dem ser especialmente sensíveis à incerteza taxas de juros caem, o investimento poderia sobre o investimento do que o nível corrente quanto às políticas, pois a rentabilidade do crescer, pois os ganhos esperados passam a das taxas de juros.Portanto,reduzir a incerteza empreendimento é com freqüência deter- ser comparados com um custo de oportuni- desnecessária,inclusive aquela associada minada diretamente pela regulação gover- dade menor. às políticas públicas,parece ser a melhor for- namental. Por exemplo, a tentativa inicial Porém,muitos estudos empíricos têm tido ma de estimular o investimento. dificuldades em encontrar uma relação signi- de engajar o investimento privado no setor ficativa entre taxas de juros e taxas de investi- Fonte: Blanchard (1986); Caballero (1999); de energia na Hungria ­ previamente à de- mento.A teoria das opções reais ajuda a expli- e Dixit e Pindyck (1994). finição de um marco regulatório e de políti- ca ­ atraiu poucos interessados, e a tentati- va foi abortada em 1993. Dois anos depois, reversível é um investimento e maior a vul- com um marco regulatório corretamen- nerabilidade da firma a mudanças futuras te estabelecido, o setor atraiu propostas de incertas, mais vantajoso é esperar para sa- aproximadamente US$ 2 bilhões.30 ber se a incerteza será resolvida antes de in- As firmas também se diferenciam em vestir.28 Por exemplo, empresas em Gana e sua habilidade de lidar com riscos. Firmas Uganda são mais propensas a elevar sua ta- maiores em geral terão mais oportunidades xa de retorno limite diante de um aumento para diversificar riscos do que as menores, e na incerteza, e essa incerteza tem um efei- as firmas multinacionais podem diversificar riscos relativos a países específicos atuando em diversos países. Muito embora as firmas Figura 2.7 As incertezas sobre as políticas públicas também preocupa as firmas informais do setor informal estejam normalmente menos restritas pela regulação do que as do Firmas do setor informal Firmas do setor formal setor formal ­ e muitas possam estar menos Tanzânia preocupadas com os riscos de alterações nas políticas ­, elas normalmente têm menos Camboja oportunidades de diversificar ou gerenciar Paquistão seus riscos. Como reflexo disso, as pesquisas do Banco Mundial mostram que a incerte- Bangladesh za quanto às políticas públicas ainda é uma preocupação significativa das firmas que Indonésia atuam na economia informal (figura 2.7). O acesso à informação influencia a for- Guatemala ma como as empresas respondem à incerte- Quênia za. Acesso restrito à informação pode levar as firmas a agirem como uma manada, ou Brasil seja, baseando suas decisões na forma co- mo acreditam que as outras firmas irão agir. 0 20 40 60 80 Melhorar a transparência das políticas go- Percentual das firmas que relatam que a incerteza das políticas é um obstáculo "grande" ou "muito grande" vernamentais também eleva o nível de in- Nota: Baseado nas respostas de 11 países onde foram feitas pesquisas junto às firmas vestimento internacional.31 informais. Incerteza,credibilidade e informação con- Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre clima de investimento e pesquisas do Relatório do Banco Mundial sobre as microempresas e empresas informais. tribuem para esclarecer muitos dos aparentes Como enfrentar os desafios subjacentes 53 mistérios relativos ao comportamento das Figura 2.8 As firmas estão mais dispostas a investir firmas ­ o que Keynes chamou de "espírito quando as políticas são percebidas como tendo credibilidade animal".32 Mas as reações das firmas também 0.9 podem ser condicionadas por outros fatores. Definitivamente, a maneira como as empre- sas respondem é moldada por sua confiança no futuro, e muitas firmas serão mais otimis- tas que outras. Posturas em relação ao risco 0.8 investimento também irão variar em função das caracte- novo rísticas empresariais que indivíduos e firmas de possuam e gerenciem ­ e, possivelmente, também irão variar em diferentes sociedades 0.7 (quadro 2.11). Um trabalho recente na área da Economia Comportamental e Psicologia Probabilidade fornece elementos adicionais de reflexão a esse respeito, sugerindo que as pessoas não 0.6 são tão racionais como as teorias tradicio- ­4 ­2 0 2 4 nais supõem. Por exemplo, as pessoas em ge- Escala de percepção de credibilidade ral têm aversão a perdas ­ por isso estão mais Note: A figura mostra a probabilidade prevista de que as firmas tenham tido aumento de investimento no ano anterior contra uma propensas a aceitar riscos para evitar per- mensuração de credibilidade. O nível de credibilidade percebido é das do que a perceber possibilidades de ga- derivado da análise de componentes principais das respostas das firmas às questões sobre previsibilidade das políticas, consistência nhos de igual dimensão. Também pode ha- e efetividade. Altos níveis significam maior credibilidade. Os ver um efeito-dotação ­ que leva as pessoas pontos representam probabilidades médias para cada nível de credibilidade. A probabilidade de novos investimentos está baseada a dar mais valor a algo que já possuem ape- em probabilidades previstas, geradas a partir de uma regressão logística controlada pelo tamanho da firma, setor e região. nas porque já o possuem. A chamada "an- Fonte: Banco Mundial: World Business Environment Survey coragem" também pode afetar esse tipo de database. julgamento ­ as pessoas atribuem um peso desproporcional a experiências recentes, par- de das políticas governamentais ­ antes de se ticularmente as suas próprias, em detrimen- comprometerem com investimentos que não to de fatos distantes e tendências históricas. podem ser facilmente revertidos ou os que O conservadorismo pode ter o mesmo efeito, exigem escala mais ampla.34 Ou ainda as fir- reduzindo a reação a mudanças de tendên- mas podem simplesmente se negar a investir cia.33 Esses fenômenos influenciam a forma de qualquer forma. como as firmas respondem às políticas go- vernamentais, mas não eliminam a relevân- cia fundamental atribuída à incerteza, à cre- Empreendedorismo e incerteza dibilidade e à informação. Q U A D R O 2 . 1 1 A incerteza, incluindo a originada de pre- O empreendedorismo ­ ou atitudes no senti- Porém, diversos autores têm argumentado ocupações quanto à credibilidade, pode im- do da inovação, pró-atividade e aceitação de que alguns países da África exibem níveis pactar as decisões de investimento das firmas riscos ­ influencia a forma como os indivídu- relativamente baixos de empreendedorismo. de várias maneiras. As firmas podem exigir os e as firmas respondem à incerteza quando Se isso é verdade, e tem implicações ad- avaliam oportunidades de investimento, in- versas para o investimento e o crescimento, taxas de retorno mais elevadas para compen- cluindo a relativa às políticas. a questão é se tais atributos são inerentes ao sar o risco adicional envolvido ­ o que resulta A despeito das dificuldades de avaliação, comportamento individual ou se respondem em menos investimentos e preços mais altos. acredita-se que as características pessoais a políticas governamentais que conformam o Podem estreitar seus horizontes de planeja- que resultam em empreendedorismo não clima de investimento.A evidência sustenta estão igualmente distribuídas em nenhu- a segunda visão, indicando que os incentivos mento, fato que influencia o nível e a forma ma sociedade ­ alguns indivíduos e firmas oferecidos pelas políticas e ações governa- de investimento, a escolha de tecnologias e a são mais desencorajados pelo risco e a in- mentais têm grande impacto sobre os níveis disposição de treinar trabalhadores. Podem certeza do que outros. Estudos dedicados a observados de empreendedorismo em uma também ter diversas estratégias para lidar essa questão freqüentemente apóiam-se na sociedade. ocorrência de novos registros de empresas com o risco, desde contratar seguros até cul- ou no trabalho autônomo, os quais podem Fonte: Covin e Slevin (1989);Etounga-Manguelle tivar relações com líderes políticos. Podem (2000);Hart (2003);Hofstede (1984);Iyigun e não ser indicadores confiáveis quando apli- Rodrik (2003);Lee e Peterson (2000);Lumpkin e utilizar um investimento inicial limitado pa- cados a países em desenvolvimento, com Dess (1996);McGrath,MacMillan,e Scheinberg ra obter mais informação ­ sobre as oportu- grande parte da economia informal e pou- (1992);Miller (1983);Miller e Friesen (1982);Porter cas alternativas para o trabalho autônomo. (2000);Reynolds e outros (2004) e Wild (1997). nidades de negócio ou sobre a confiabilida- 54 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Pesquisas realizadas junto às firmas mos- vos líderes são reconhecidos como mais ca- tram que elas estão mais dispostas a investir pazes de honrar os compromissos assumi- quando as políticas têm maior credibilidade dos. Mas, a instabilidade manifestada pelas (figura 2.8). Essas pesquisas também mos- freqüentes mudanças na direção das políti- tram que a melhoria da previsibilidade das cas pode pôr a credibilidade por terra. políticas pode elevar a probabilidade de re- Todos os governos se defrontam com o alizar novos investimentos em mais de 30% desafio de comprometerem-se hoje com (figura 2.9). O impacto da incerteza sobre ações políticas no futuro, particularmente as decisões de investir é mais do que pro- quando se acredita que as circunstâncias e porcional. Portanto, amplas fontes de incer- incentivos podem mudar. Uma certa flexi- teza podem ser especialmente danosas. 35 bilidade das políticas é essencial para ajus- tá-las às circunstâncias que mudam. Mas A busca da credibilidade para governos que não estão sujeitos a restrições as políticas muito freqüentemente sucumbem ao apelo Tornar as políticas e regulamentações exis- de buscar objetivos políticos de curto pra- tentes mais claras e gerenciar mudanças zo, que deixam a sociedade como um todo nessas áreas, de modo a minimizar incer- em pior situação. Os exemplos são muitos, tezas desnecessárias para as firmas é uma desde emitir dinheiro para financiar gastos necessidade (capítulo 5). Equacionar pre- públicos excessivos até renegar compromis- ocupações sobre como as políticas públi- sos específicos com investidores e credores. cas serão implementadas ou irão evoluir ao Para superar esses temores, os governos ne- longo do tempo pode ter um impacto ainda cessitam de mecanismos com credibilidade maior (quadro 2.12) ­ mas é também um que os comprometam com políticas saudá- desafio maior. A credibilidade das políticas veis de longo prazo.37 O triunfo do Parla- destinadas ao clima de investimento pode mento inglês sobre a Coroa em 1689, por ser minada por muitos fatores. Episódios de exemplo, que limitou a possibilidade de o instabilidade política ou macroeconômica monarca confiscar riqueza e restringiu o não ajudam ­ criando ônus para os gover- comportamento arbitrário do governan- nos na tentativa de reabilitarem suas repu- te, é considerado o divisor de águas para a tações e de seus países.36 A credibilidade das criação de um moderno mercado de capi- Figura 2.9 Ampliar a previsibilidade políticas de um governo também pode ser tais nas economias desenvolvidas e em de- das políticas pode elevar a senvolvimento.38 probabilidade de novos investimentos posta em xeque caso haja dúvidas quanto à em 30% disposição ou habilidade deste de impô-las Os governos podem empregar uma varie- dadedemecanismoseestratégiasparafortale- 40 ou de sustentá-las ao longo do tempo. Em certo grau, a habilidade do gover- cer a credibilidade.Os principais mecanismos Melhora no de atingir maior credibilidade para su- formais envolvem constituições, instituições, significativa 30 as políticas é limitada pelo consenso social contratos e acordos internacionais. e político mais amplo. Alternâncias de go- aumento · Estabelecer pontos de veto efetivos sobre de verno normais e constitucionais não exi- 20 a tomada de decisões e prover outras ga- mem um governo de firmar compromissos rantias nas constituições nacionais. Este Alguma que tenham credibilidade. Adicionalmen- melhora ponto pode incluir freios e contrapesos Percentual 10 te, mesmo alternâncias freqüentes de poder formais entre as diferentes esferas de go- podem não reduzir a credibilidade das po- Melhora verno, entre governos autônomos subna- líticas quando há amplo consenso quanto a mínima 0 cionais e proibições constitucionais sobre um direcionamento específico das políticas. Mudanças na imprevisibilidade a desapropriação, conjugados com um Ju- das leis e regulamentações Por exemplo, países como a Estônia e a Le- diciário independente e capaz de impor tônia têm promovido impactantes melho- Nota: O aumento percentual refere-se ao relato tais regras.39 Restrições políticas estão as- das firmas que não observaram melhora na ras no clima de investimento desde a inde- previsibilidade. As simulações estão baseadas sociadas a percepções de risco menor pa- nas respostas das firmas às pesquisas feitas pendência no início dos anos 1990, muito junto a 80 países, corrigindo-se os dados por ra o investimento (figura 2.10). embora cada um deles tenha tido 12 mu- região, tamanho da firma e segmento. Fonte: Banco Mundial World Business danças de governo durante esse período. · Entregar a agências mais autônomas as Environment Survey. Mudar os responsáveis pelas políticas pode ações discricionárias relativas a assuntos até melhorar a credibilidade quando os no- sensíveis. Os exemplos incluem Bancos Como enfrentar os desafios subjacentes 55 Q U A D R O 2 . 1 2 O poder da credibilidade A credibilidade das políticas desempenha um muito elevados,as distorções são tais que não há figura) podem conduzir as políticas na direção papel fundamental no clima de investimento, incentivos ao investimento privado. preferida por elas.Preocupações públicas quanto influenciando a resposta das firmas a um dado Essa visão de um nível ótimo para o clima de ao papel das firmas ou mercados podem resultar conjunto de políticas. investimento é mostrada na figura.Ela mostra os em falta de apoio popular para muitas políticas Pode-se imaginar que as muitas dimensões benefícios sociais do clima de investimento ­ ní- desejáveis.Ou a concepção de política escolhida do clima de investimento influenciadas pelas po- veis mais altos de produtividade do investimen- pode não se adequar corretamente às condições líticas e ações públicas ­ custos,riscos e barreiras to ou do crescimento ­ como uma função das locais por diversas razões.Restringir as atividades à competição ­ variam numa escala que vai de barreiras à competição (o que pode ser aplicado rentistas,obter consensos e melhorar o desenho zero até níveis muito elevados.No nível zero,os de maneira similar aos custos e riscos).A posição institucional pode conduzir a resultados políticos custos e riscos são mínimos e as firmas não se de- socialmente ótima não é zero ­ algumas barreiras que elevam o bem-estar social (um movimento frontam com barreiras à competição.Nos níveis poderiam ser justificáveis como parte de uma es- do ponto B para o ponto A na figura). tratégia regulatória para lidar com a polui- Melhorar o conteúdo das políticas públicas A ção ou outras preocupações sociais,assim pode fazer grande diferença.E fortalecer a cre- A como alguns custos podem ser justifica- dibilidade dessas políticas resulta em benefícios Alta credibilidade dos através da tributação,e alguns riscos adicionais, pois eleva a resposta das firmas em sociais (e incertezas) também podem ser justifica- termos de investimento, qualquer que seja o B dos para preservar o grau de flexibilidade conjunto de políticas adotado.Na figura, a me- B C das políticas públicas.Na figura,o status lhoria de credibilidade altera a fronteira para a Baixa credibilidade quo está à direita do ponto de ótimo,indi- curva superior (o status quo para um governo Benefícios C cando a presença de barreiras à competi- com maior credibilidade seria B'e não B).Melho- ção indesejáveis. rar ambos ­ o conteúdo das políticas voltadas 0 As atuais políticas públicas podem ao clima de investimento e a credibilidade des- Ótimo "Status Preferências estar abaixo de ótimo por várias razões. sas políticas (no gráfico, uma mudança de B para social quo" Monopolistas Atividades rentistas de firmas em busca A') ­ resulta, portanto, no maior ganho em ter- Barreiras de barreiras mais restritivas (ponto C da mos de bem-estar social. Centrais independentes e agências regu- Mecanismos formais desse tipo não são ladoras especializadas para infra-estru- tudo. Por exemplo, programas de privatiza- tura ­ áreas onde a tentação de não cum- ção em áreas sensíveis geralmente destinam prir compromissos é particularmente parte das quotas da empresa privatizada para elevada (capítulo 6).40 um conjunto de pessoas que vivem na região · Proporcionar comprometimento com bases de localização da mesma. Com isso, conse- contratuais para questões particularmente guem aumentar o custo de uma reversão da sensíveis. Muito embora não seja possível para todas as firmas ou em todas as situ- Figura 2.10 O poder de restringir: governos com ações, esta é uma estratégia comum para menos discricionaridade representam menor risco os grandes projetos relacionados à infra- para o investimento estrutura ou a recursos naturais e é cada 10 vez mais comum no que tange às questões tributárias que afetam um amplo conjun- 8 to de atividades (capítulo 5). A credibili- Alta restrição das políticas dade de compromissos contratuais pode 6 ser ampliada tornando-os sujeitos à arbi- tragem internacional (capítulo 4). investimento Baixa restrição das políticas · Adesão a acordos internacionais que com- do 4 prometam os governos com políticas sau- Perfil dáveis. Os acordos internacionais cobrem 2 um conjunto crescente de áreas relaciona- das ao clima de investimento. Podem ele- 0 var a credibilidade ao aumentar os custos 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 do não-cumprimento de compromissos Nota: O índice Henisz de constantes políticas mede as restrições políticos relevantes, seja através de efeitos de habilidade dos elaboradores das políticas públicas em sobre a reputação, seja pela imposição de realizarem alterações discricionárias nas políticas. O perfil do investimento do GIRP é um indicador do risco do investimento. sanções mais tangíveis (capítulo 9). Fonte: Henisz (2000) e GIRP. 56 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 política de privatização. Nas economias em era de se esperar o colapso dos investimen- transição, esta é uma forma racional de ação tos privados, quando então a seqüência de para programas de privatização em massa. revoluções, guerras civis e golpes cobraria Na Bolívia e no Chile, efeitos similares foram seu tributo. Porém, o investimento não su- observados ao permitir fundos de pensão en- cumbiu. Uma explicação possível é que os tre os investidores que participaram da pri- governos mexicanos da era revolucionária vatização dos serviços de utilidade pública. ofereceram proteção confiável aos investi- Melhorar a habilidade de firmas e consumi- dores existentes ao incorporá-los à coali- dores para avaliar as ações de política tam- zão no poder.42 O fenômeno do "capitalis- bém pode elevar a credibilidade41 e,portanto, mo de parceiros", na Indonésia e em outros criar estruturas para garantir a continuidade países em tempos mais recentes, pode ser do processo de reformas, inclusive atividades explicado pelo mesmo tipo de análise: for- efetivas de consulta pública e revisão dos me- jar estreitos laços entre firmas selecionadas canismos das políticas (capítulo 3). e políticos permitiu que o investimento Conquistar credibilidade pode ser parti- fosse levado a efeito em um ambiente com poucos controles formais sobre a ação do cularmente desafiador para governos com governo.43 Mas esses mecanismos podem uma herança de instabilidade política e eco- se perpetuar em detrimento do clima de nômica. Mas a experiência de Uganda nos investimento em geral ­ e em detrimen- anos 1990 mostra como a persistência pode to de empresários mais inovadores, firmas render frutos (quadro 2.13). menores e consumidores. Isso destaca a Empresas e governos também podem importância de estabelecer mecanismos de adotar outros mecanismos que permitam compromisso que abranjam amplos seg- que os investimentos prossigam, mas que mentos da sociedade ­ não meramente as resultam em custos elevados para a socie- elites ou as firmas maiores, mas também as dade a longo prazo. Por exemplo, após a menores e outros grupos. Revolução Mexicana, nos anos 1910-1920, Reforçando a confiança e a legitimidade públicas Q U A D R O 2 . 1 3 Conquistando credibilidade através Os governos e as firmas não interagem no da persistência em Uganda vácuo. O contexto social mais amplo pode influenciar o clima de investimento de duas Muitas economias na África estão estagna- privatizadas.Um novo tribunal comercial foi das ou regrediram nas últimas décadas, o estabelecido em 1996.O setor de telecomu- formas essenciais: no âmbito da coesão so- que reflete largamente a pobreza de seus nicações foi modernizado através de compe- cial e da confiança entre os participantes do climas de investimento.Por sua vez, Uganda tição e participação do setor privado,incluin- mercado e no âmbito da confiança que os passou de uma situação de conflito civil e do a privatização da Uganda Telecom em cidadãos depositam nas firmas e nos merca- caos no final dos anos 1980 e de severa ins- 2002.O setor de energia elétrica foi aberto tabilidade macroeconômica no início dos à participação privada e,em 2002,uma con- dos. Os governos influenciam e são influen- anos 1990 para uma situação totalmente cessão de 20 anos foi realizada para a princi- ciados por ambos os aspectos. diferente.Entre 1990 e 2000, a participação pal estação geradora do país.Esforços ainda privada no PIB mais do que dobrou, e sua estão sendo feitos para melhorar a regulação. Coesão e confiança sociais renda per capita cresceu 4% ao ano entre Cada reforma teve seu impacto sobre as 1993 e 2002 ­ ou oito vezes a média da Áfri- oportunidades e incentivos para as firmas. A coesão e confiança sociais podem reduzir ca Subsaariana. Como? Também foi importante a determinação dos os custos da regulação e da execução judicial A partir de 1991-1992,o governo pôs em formuladores de políticas em persistir nas dos contratos ­ um elemento favorável extra marcha reformas que abrangiam muitos dos reformas ­ inclusive tendo que lidar com aspectos do clima de investimento.A esta- reveses ao longo do caminho ­, elevando a para o clima de investimento. Confiança, va- bilidade macroeconômica foi alcançada e a credibilidade do compromisso do governo lores compartilhados e expectativas (capital independência do Banco Central foi refor- em criar uma sociedade mais produtiva.Por social) facilitam as relações de cooperação e çada.Os monopólios na produção de café, exemplo, a privatização da Uganda Telecom algodão e chá foram abolidos e as barreiras podem encorajar as firmas a estender seus só foi bem-sucedida na terceira tentativa.O comerciais,reduzidas.Um código de inves- Banco Comercial de Uganda foi privatizado horizontes de planejamento quando pensam timento garantindo proteção contra desa- somente em 2002, após uma tentativa ini- em investir.44 Redes de confiança mais ricas propriações foi introduzido,e a devolução de cial malsucedida. também podem tornar mais fácil a seus in- propriedades expropriadas por governos an- teriores foi acelerada.Uma agência tributária tegrantes trocar informações confiáveis uns Fonte: Holmgren e outros (2001) e Banco autônoma foi criada.Empresas estatais foram Mundial (2001d). sobre os outros e monitorar as ações dos for- muladores de políticas. Como enfrentar os desafios subjacentes 57 Os efeitos positivos potenciais desse ca- Recentes pesquisas de opinião sugerem pital social têm sido documentados desde que as atitudes do público em relação à in- a viagem de Aléxis de Tocqueville aos EUA tegração econômica internacional e às fir- no início do século XIX. Mas o capital social mas variam consideravelmente em todo o também pode ter efeitos negativos, dada sua mundo, mas tendem a ser favoráveis. Por tendência de fortalecer relações fechadas exemplo, em mais de 85% dos países pes- e isoladas entre indivíduos de um mesmo quisados, entre 77% e 98% dos entrevista- grupo, levando inovadores e individualistas dos acreditam que o comércio internacional ao ostracismo.45 Governos dominados por e a atividade empresarial são forças positi- grupos corruptos também podem ser mais vas para seus países (figura 2.12.).51 tolerados em comunidades marcadas por Pesquisas semelhantes revelam com fre- altos níveis de capital social.46 qüência que a confiança nas grandes em- No outro extremo, sociedades altamente presas é um pouco menos positiva. A am- fragmentadas por motivos étnicos ou lingü- bivalência em relação a mercados e firmas, ísticos podem experimentar conflitos sociais particularmente em relação aos "grandes que minam o clima de investimento. Estu- negócios", tem um longo histórico.52 Es- dos entre países mostram que a fragmenta- sas preocupações têm sido historicamente ção étnica e lingüística está negativamente sustentadas por escândalos e corrupção no correlacionada com o crescimento econô- mundo empresarial, resultando em pesa- mico.47 Os efeitos negativos sobre o clima de das críticas contra firmas e mercados e na investimento podem abranger desde confli- demanda por regulamentações mais inter- tos abertos e instabilidade política até distor- vencionistas ou mesmo estatizações.53 Essas ções clientelistas na elaboração e execução de preocupações também refletem reações à políticas. Assegurar que os benefícios de um forma como o governo administra conflitos melhor clima de investimento serão estendi- e protege seus cidadãos. dos a todos os membros da sociedade pode As empresas multinacionais têm gerado ajudar a construir esses elos. suspeitas há muito devido a preocupações quanto a sua lealdade e seu possível poder Confiança nas firmas e nos mercados econômico.54 Tal fato levou a recentes es- Atitudes públicas em relação às firmas e aos mercados podem afetar a efetividade das me- Figura 2.11 O apoio aos mercados nem sempre resulta em crescimento lhorias nas políticas. Também podem afetar ­ como se observa na América Latina a sustentabilidade das reformas e, portanto, 20 a credibilidade das políticas públicas. Assim, México o clima de investimento beneficia-se de um consenso social em favor de criar uma socie- dade mais produtiva ­ e de percepções am- favoráveis 10 plamente seguras de que esses processos de Nicarágua melhoria e seus resultados são legitimados na medida em que são consistentes com nor- mercado 0 entrevistados de Paraguai mas, valores e crenças sociais.48 Honduras nos Venezuela Brasil As atitudes do público em relação às fir- Costa Rica Uruguai Panamá mas e ao mercado podem estar profunda- Bolívia economia Guatemala à­10 mente enraizadas na história, mas também percentual Chile Argentina refletem experiências mais recentes. Essas ati- Equador tudes também podem ser complexas, porque Peru ­20 cada indivíduo precisa com freqüência recon- Mudança Colômbia El Salvador ciliarperspectivasdiferentes,queincluemade consumidor, de trabalhador, de contribuinte ­20 ­10 0 10 20 tributário e, com freqüência, também a de in- Mudança percentual na renda real per capita vestidor. 49Se essa complexidade é grande, o Nota: A variação no apoio é medida conforme a variação nas respostas de "fortemente apoio aos mercados nem sempre resulta em de acordo" ou "de acordo" para "de modo geral, uma economia de mercado é melhor para nosso país". As respostas abrangem os anos de 1998-2002. crescimento econômico50 (figura 2.11). Fonte: www.latinobarometro.org. 58 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Figura 2.12 Forte apoio ao comércio e aos negócios internacionais ­ mas menor confiança nas corporações 80 negócios e 3 Comércio internacional e negócios globais (eixo direito) corporações 60 Confiança nas corporações (eixo esquerdo) internacional maiores 40 nas 2 comércio o 20 para Confiança Apoio 1 0 EUA Sul Tcheca Rússia México França Ucrânia Canadá Polônia FilipinasdoNigériaGana ArgentinaEslováquia BulgáriaJapão PeruCoréia ItáliaUnidoChina Alemanha VenezuelaBrasilÍndia Rep. Reino Bangladesh África Nota: A pesquisa perguntou (eixo vertical direito): "o comércio internacional e as relações empresariais são bons para o seu país?" (percentual de respostas sim); (eixo vertical esquerdo): "Quanto você confia nas corporações principais?" (1= nada, 4= grande negócio). Fonte: The Pew Global Attitudes Project (2003) e Inglehart e outros (2000). forços mútuos para promover a responsa- cas rentistas, também estão impulsionando bilidade social corporativa por meio da ela- a melhoria da transparência dos negócios boração de vários códigos de conduta (ver entre governos e empresas, particularmen- quadro 2.2). Outras preocupações com res- te em áreas nas quais esses relacionamen- peito às relações governo-firmas, incluin- tos podem ser especialmente problemáticos do as referentes à corrupção e outras práti- (quadro 2.14). Q U A D R O 2 . 1 4 Lançando luz sobre a forma como governos e firmas operam com recursos naturais e infra-estrutura As propostas com vistas a fortalecer a transpa- procurou encorajar os governos, organizações Petróleo e do Oleoduto Chade-Camarões,apoia- rência sobre a forma como governos e firmas internacionais, ONGs, fornecedores do governo, do pelo Banco Mundial,estabeleceu uma estru- operam juntos são vistas, freqüentemente, co- empresas extrativas minerais estatais e privadas tura básica para a administração das receitas do mo maneiras de tratar a corrupção ou outros e demais interessados no setor a trabalharem oleoduto,para a geração de receitas destinadas à tipos de comportamento rentista.Mas reduzir juntos para desenvolver uma estrutura básica redução da pobreza e para exigir dos operadores as preocupações relativas a comportamentos para recolher informações sobre pagamentos privados que negociem apenas com firmas que não-apropriados também pode contribuir com de firmas aos governos e exigir prestação de aceitem regras de transparência e publicidade. apoio popular mais amplo para firmas e merca- contas de quaisquer valores faltantes. O ímpeto para elevar as condições de trans- dos, facilitando, assim, melhorias contínuas no A Nigéria tomou a primeira iniciativa nesse parência também está se estendendo para os clima de investimento. campo.Em 2003, o governo do país concordou acordos privados de provisão de infra-estrutu- Duas iniciativas globais recentes puseram em publicar orçamentos e documentos sobre ra.Tradicionalmente, muitos países tratam os em relevo a questão da transparência de acor- os pagamentos feitos pelo setor petrolífero, bem contratos de concessão e licenciamento como dos entre investidores internacionais e governos como divulgou regras e estatutos aplicáveis a acordos comerciais não divulgados publicamen- locais relativos à geração de renda na explora- esses pagamentos.Isso também encorajou em- te.Elevar o reconhecimento do caráter público ção de recursos naturais.A campanha Publish presas do setor que atuam no país a fazer uma desses acordos e da importância de fortalecer o What You Pay, apoiada por uma coalizão de mais divulgação completa de suas receitas e custos apoio da população às reformas nessa área têm de 200 ONGs, propõe leis que exijam publicida- de operação.As contas são examinadas por um levado Argentina, Brasil, Panamá e Peru a publi- de por parte das empresas que exploram petró- "agregador"­auditor independente ­ a fim de carem esse contratos, colocando-os em sites leo e outros minerais na divulgação de informa- identificar qualquer discrepância. públicos na Internet.Juntos, esses países publi- ções relativas a pagamentos a governos como Sob a responsabilidade da Extrative Indus- caram mais de 120 contratos, cobrindo um vasto um condição para a negociação de ações em tries Transparency Iniciative,foi também instala- conjunto de segmentos da infra-estrutura. bolsa.Por sua vez, a Extrative Industries Trans- da uma comissão no Azerbaijão para publicar as parency Initiative, lançada no Fórum Mundial receitas do Fundo Estatal de Petróleo.De forma Fonte: Banco Mundial (200 b);Banco Mundial (2001 e) sobre Desenvolvimento Sustentável em 2002, semelhante,o Projeto de Desenvolvimento do e staff do Banco Mundial. Como enfrentar os desafios subjacentes 59 Como o apoio do público aos mercados financeiros limitados e mecanismos de con- não leva necessariamente ao crescimento trole governamentais menos desenvolvidos. econômico e como a resposta do crescimen- Políticas de intervenção só fazem sentido to às reformas nem sempre é imediata, os go- onde os benefícios esperados excedam os vernos precisam, com freqüência, fortalecer custos prováveis. Isso quer dizer que os go- ativamente o apoio público às melhorias no vernos precisam ponderar cuidadosamente clima de investimento. Criar um consenso os custos e benefícios de abordagens alter- em favor de uma sociedade mais produtiva nativas e levar em conta as condições locais não apenas aumenta as chances de realizar ao conceberem políticas específicas. A difi- reformas, mas também tem grande influên- culdade em dar atenção suficiente às condi- cia na dimensão da resposta por parte do in- ções locais pode deixar importantes falhas vestimento, como decorrência do impacto de mercado de lado ­ ou torná-las ainda sobre a sustentabilidade e, portanto, sobre a piores. Por exemplo, as abordagens que de- credibilidade das políticas. Não há fórmulas mandam capacidade coercitiva além do dis- simples nessa área, mas a experiência destaca ponível podem não apenas ser malsucedidas a importância de quatro elementos-chave: em atingir o objetivo social desejado como · Assegurar que os benefícios de um me- também contribuir com a informalidade e lhor clima de investimento não ficarão a corrupção, minando a credibilidade do limitados a um grupo seleto de firmas, governo. Do mesmo modo, na ausência de mas que serão estendidos a toda a so- salvaguardas efetivas, abordagens que en- ciedade; volvam ações discricionárias significativas podem ser usadas impropriamente para ob- · Promover amplo entendimento público ter propinas ou expor as firmas a incertezas dos benefícios das reformas; e riscos desnecessários (quadro 5.2). · Elevar a transparência das relações go- O desafio de assegurar que a ação das verno-firmas para reduzir as preocupa- políticas seja adequada às condições institu- ções com as atividades rentistas; cionais locais tem implicações para a con- · Proteger os grupos vulneráveis que po- dem ficar em desvantagem durante a transição. Q U A D R O 2 . 1 5 Descentralização e clima de investimento Assegurar políticas eficazes A descentralização tem sido um tema re- bordamentos entre jurisdições.Também corrente na área constitucional, pelo menos podem se deparar com restrições de capa- reflete boa adequação desde a fundação da Confederação Suíça citação mais severas e serem incapazes de institucional em 1291, e permanece um tema em desta- explorar economias de escala associadas ao que nos dias atuais.Como a descentraliza- desempenho de funções específicas.Além As falhas de mercado são a razão apresen- ção afeta o clima de investimento? disso, governos subnacionais não são imu- tada nos livros-texto para justificar maiores A descentralização pode contribuir com nes a problemas de governança ­ e podem intervenções governamentais com intenção um clima de investimento saudável de vá- ser mais vulneráveis a eles do que os gover- de melhorar o clima de investimento. Mas rias formas.A descentralização de responsa- nos nacionais em muitos contextos. bilidades regulatórias pode ajudar na adap- Como reflexo desses tradeoffs,a localiza- essas intervenções podem falhar em atin- tação de práticas nessa área a condições e ção ótima de políticas específicas e das res- gir seus objetivos devido a uma infinidade preferências locais específicas, facilitando o ponsabilidades administrativas dependerá do de razões, incluindo informação inadequa- envolvimento dos agentes econômicos.A país e da política em questão.Países peque- da, falta de expertise ou recursos ­ ou ain- descentralização fiscal pode dar segurança nos apresentam poucas oportunidades para às autoridades locais de que os tributos re- descentralização relativamente aos países da atividades rentistas, falta de credibilidade colhidos localmente não serão confiscados maiores.Mas mesmo nos países grandes,al- e ausência de apoio do público. O sucesso pelo governo central, o que dá a essas au- guns problemas podem ser melhor tratados de qualquer política de intervenção depen- toridades incentivos para desenvolverem pelos governos centrais,outros pelos gover- de essencialmente da adequação da aborda- sua base de arrecadação.A descentralização nos subnacionais e outros podem requerer também permite um certo grau de compe- alguma forma de compartilhamento de res- gem escolhida em relação às condições ins- tição institucional entre os centros de auto- ponsabilidades.Delinear claramente as res- titucionais locais. ridade, que pode estimular políticas de ino- ponsabilidades entre as esferas de governo Falhas de mercado podem ser mais im- vação e reduzir riscos de expropriação por reduz incertezas e riscos para as firmas e me- portantes nos países em desenvolvimento parte dos governos. lhora os mecanismos de prestação de contas. do que nos países desenvolvidos.55 E as fa- Mas existem tradeoffs.As autoridades subnacionais não estão preparadas para Fonte: Brueckner (2000);Treisman (2000);Tanzi lhas de governo também podem ser mais lidar com questões que envolvam trans- (1995) e Weingast (1995). severas em países com expertise e recursos 60 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 cepção de políticas por todo o clima de in- de suborno. Muito embora as leis no país de vestimento. Esse desafio desempenha um origem tenham passado por um contínuo papel especialmente importante na concep- processo de modernização e atualização, is- ção de estratégias de regulação, mas tam- so não ocorre com o regime adotado. Por bém é relevante para a distribuição de res- exemplo, a legislação que regula a entrada ponsabilidades entre as esferas de governo. de empresas na República Dominicana da- Dado que as condições variam entre os ta de 1884 e, em Angola, de 1901, enquan- diversos países, transplantar a abordagem to a legislação da Nicarágua relativa à insol- de problema de forma não-crítica de um vência de empresas é de 1916. O resultado país para outro com freqüência leva a re- disso é um alto grau de informalidade, com sultados ineficientes. Historicamente, mui- a utilização de regulamentações obsoletas tos sistemas de regulação nos países em de- para reduzir falhas de mercado ou promo- senvolvimento foram transplantados por ver outros objetivos sociais e que, freqüen- autoridades coloniais ou de ocupação com temente, são observadas apenas por metade pouca preocupação com a questão de co- da economia ­ gerando, além disso, um pe- mo deveriam operar em um ambiente to- sado ônus para as empresas que obedecem a talmente diferente. essa legislação. Como esses sistemas são menos relevan- Essa tendência de transplantar modelos tes, dadas as circunstâncias locais, são com regulatórios de um país para outro de for- freqüência ignorados ou obedecidos sele- ma não-crítica continua até hoje. As atuais tivamente como decorrência de atividades práticas de regulação nos países ricos po- dem proporcionar uma fonte útil de inspi- ração. Também podem reduzir os custos de informação com os quais se defrontam in- Q U A D R O 2 . 1 6 Governo eletrônico e o clima vestidores estrangeiros e ajudar na sinaliza- de investimento ção, para os agentes econômicos locais, de Os avanços na tecnologia da informação, O estado indiano de Karnataka intro- que estão sendo aplicados padrões de regu- incluindo a Internet, estão pavimentando o duziu um sistema eletrônico de conces- caminho para melhorias no clima de inves- lação mais sofisticados. Mas falhas na adap- são de títulos, o Bhoomi, no final dos anos timento que reduzem demandas sobre a 1990. O sistema on-line faz emissões atra- tação dessas práticas às realidades locais po- administração pública, favorecendo a trans- vés de quiosques instalados em todos os dem gerar resultados tão pobres quanto as parência e reduzindo os ônus das empresas escritórios da agência agrária de Karna- antigas práticas. para cumprirem obrigações legais.Práticas taka. Esses quiosques oferecem cópias de de regulação em Cingapura e a concessão As estratégias de ajustamento de abor- um documento de Direitos, Arrendamen- de títulos de propriedade sobre a terra no dagens regulatórias a condições locais va- tos e Colheitas. Anteriormente, obter esse estado de Karnataka, na Índia, ilustram esse documento requeria mais de 30 dias e, ge- riam segundo a área de intervenção. Es- potencial. ralmente, um suborno de cerca de Rs. 2.000 sas estratégias podem envolver regras mais A iniciativa de governo eletrônico,inicia- (cerca de US$ 43). Documentos agrários da em Cingapura em 2000,inclui o registro simples com menos ação discricionária; podiam ser deliberadamente adulterados de empresas e os procedimentos para ob- maior confiança na transparência, na com- tenção de licenças.Essa iniciativa provê um mediante pagamentos de Rs. 10.000 (US$ petição e no monitoramento dos mercados sistema on-line para o registro de empresas 220). Esses documentos não eram abertos e reforço às salvaguardas institucionais lo- e a obtenção de licenças,assim como um sis- ao público e muitas vezes levavam dois tema para certas licenças especiais baseadas anos para serem atualizados através de cais, inclusive através do uso apropriado em uma única transação eletrônica (aplicado, um sistema manual operado por cerca de de acordos internacionais. Essas estratégias por exemplo,para permissões de edifica- 9.000 funcionários"de vila"­ empregados precisam ser complementadas por esforços ções),o qual exigia anteriormente a aprecia- do Estado, cada qual responsável por três ção por parte de 12 autoridades reguladoras. de fortalecimento das capacitações do go- ou quatro vilas. Hoje, essa documentação Essa abordagem integrada reduz os custos pode ser obtida com o pagamento de uma verno (capítulo 3). de abrir uma nova empresa de algo entre tarifa fixa de Rs. 15 (US$ 0,32) em 5 a 30 Avanços no campo da tecnologia da in- S$ 1.200 e S$ 35.000 (o equivalente a minutos. Os documentos estão disponíveis formação também estão criando oportuni- US$ 700 e US$ 20.000,respectivamente), para o controle público. Agora, os cidadãos dependendo do capital da empresa,para dades para reduzir as exigências de mais ca- podem requerer atualizações de seus tí- uma única taxa de S$ 300 (o equivalente a pacitação por parte do governo, ao mesmo tulos de propriedade agrária através dos US$ 175).O que costumava demorar dois quiosques, um processo que aumentou o tempo em que aumentam a transparência e dias agora requer menos de duas horas. número de solicitações anuais em 50%. reduzem as pressões sobre as firmas.56 A simplificação dos procedimentos burocrá- ticos na construção permitiu às empresas Essas práticas têm sido aplicadas a um Fonte: Tan (2004); Bhatnagar e Chawla (2004); economizar mais de S$ 450 (ou US$ 260). e Lobo e Balakrishnan (2002). extenso rol de áreas do clima de investimen- to, incluindo a regulação e a concessão de Como enfrentar os desafios subjacentes 61 títulos de propriedade sobre a terra (quadro pacitações governamentais e, assim, ajudar 2.16), bem como à administração tributária a assegurar que as políticas de intervenção e tarifária (capítulo 5). reflitam de fato uma boa adequação insti- tucional. Os governos, tanto dos países ricos Realizando progressos quanto dos pobres, têm um longo histórico Esses quatro desafios distintos, mas relacio- de resistência aos apelos por mais abertu- nados, podem produzir círculos viciosos de ra, e muitas firmas se beneficiam das prá- piora da governança e estagnação dos cli- ticas discricionárias resultantes.57 Porém, mas de investimento. Um controle fraco so- cada vez mais os governos estão abrindo su- bre as atividades rentistas não apenas leva as políticas à avaliação pública e melhoran- diretamente ao baixo crescimento econô- do o acesso público à informação. Agentes mico como também mina a credibilidade econômicos estão sendo consultados sobre governamental, o que pode criar ou aumen- questões de regulação na Bolívia e em Gana. tar disparidades sociais e erodir a confiança Contratos de infra-estrutura estão sendo da população nas empresas e nos mercados. colocados em sites públicos na Internet na A baixa credibilidade governamental pode Argentina e no Peru. Leis relativas à liberda- favorecer as atividades rentistas e a falta de de de informação estão sendo introduzidas confiança do público nas firmas e nos mer- na China e no México. É preciso cuidado cados. Essa falta de confiança do público para não encarregar administrações fracas pode solapar a credibilidade das reformas de algumas das práticas mais elaboradas governamentais. Políticas de intervenção adotadas em alguns países desenvolvidos. mal-adaptadas às condições locais podem No entanto, abordagens mais pragmáticas, deixar sem tratamento falhas importantes incluindo aquelas que exploram o potencial de mercado, encorajando a informalidade das novas tecnologias da informação, criam e a atividade rentista, minando a credibili- oportunidades para uma verdadeira trans- dade e também enfraquecendo a confiança formação nos governos ­ e nos climas de in- da população nas empresas e nos mercados. vestimento que eles produzem. Contrariamente, o ciclo pode ser virtuoso ­ e o progresso em uma área pode contribuir com o de outras. Melhorar o clima de investimento requer que Uma estratégia comum para vencer to- os governos enfrentem esses desafios no con- dos os quatro desafios consiste em fortalecer texto de áreas específicas de política que afe- a transparência das relações entre governos tam: a estabilidade e a segurança; a regulação e firmas. Esse fato tem papel fundamental e a tributação; as condições de financiamento para coibir a atividade rentista, para contri- e a infra-estrutura; e também os trabalhado- buir com a credibilidade das políticas pú- res e os mercados de trabalho.A agenda é am- blicas e para ajudar a gerar o apoio públi- pla e fatigante. O capítulo 3 destaca as lições co para as reformas. Também pode ser parte tiradas de estratégias bem-sucedidas no en- de uma estratégia para complementar as ca- frentamento dessa agenda tão ampla. Encarando uma agenda ampla 3 Como apontado no capítulo 2, melhorar mulas fáceis para transformar esses prin- o clima de investimento requer do gover- cípios simples em reformas em áreas es- c a p í t u l o no trabalhar com quatro fontes potenciais pecíficas. As prioridades precisam ser de problemas para as políticas públicas, as determinadas caso a caso, tendo por base quais se estendem ao longo de um conjun- a avaliação das condições correntes, dos to amplo de questões envolvendo desde os benefícios potenciais vindos da melhoria direitos de propriedade e regulação dos ne- nas condições gerais, a relação entre me- gócios até a infra-estrutura e mercado de tas nacionais e regionais e as restrições trabalho. Muito embora a tarefa pareça ser para a implementação dessas medidas. desestimulante, cada vez mais países estão · Gerenciando reformas individuais. As re- tendo melhorias significativas e sendo re- formas geralmente precisam superar as compensados com crescimento rápido e resistências daqueles que se beneficiam profunda redução da pobreza. China, Índia do status quo. Essas reformas requerem e Uganda, mencionados no capítulo 1 por um elevado nível de comprometimen- suas conquistas, certamente não estão so- to político e também se beneficiam de zinhos. Muitos países têm melhorado pelo comunicação efetiva, diálogo e, quando menos algumas das áreas do clima de inves- apropriado, compensações. timento. Essas experiências trazem novas · Mantendo o momentum. Dado o alcance idéias sobre possíveis estratégias para am- da agenda e a necessidade de revisão re- pliar e acelerar o processo de melhoria nas gular das políticas, as reformas nessa área condições de investimento. podem ser caracterizadas muito mais co- Este capítulo se inicia pela avaliação das mo uma "maratona" que como uma "cor- implicações da abrangência do clima de in- rida de velocidade". Para ajudar a manter vestimento,abarcando um rol amplo de polí- o momentum, muitos governos estão ticas e ações governamentais, das quais mui- criando instituições especializadas em dar tas estão inter-relacionadas e possivelmente suporte, incluindo aquelas que facilitam influenciam as oportunidades e incentivos as conversações, a coordenação, a revisão com os quais as firmas se deparam. A boa de restrições existentes e a avaliação de notícia é que em nenhuma das áreas estuda- novas políticas e propostas de regulação. das é necessário perfeição para dar início ao · Reforçando capacitações do governo. Am- processo de crescimento e redução de pobre- pliar a capacitação do governo é um za. O ponto-chave é trabalhar com as restri- complemento essencial para qualquer ções importantes, de modo que as firmas ga- reforma. Isso significa reunir não só nhem confiança para investir e sustentar um mais especializações técnicas, mas tam- processo de melhoria contínua. bém fontes de informação melhores e mais confiáveis. O capítulo observa as lições decorrentes da experiência de quatro elementos-chave para gerir tal processo: O clima de investimento · Enumerando prioridades. O essencial é como um bloco reduzir custos não justificados, riscos e As políticas e ações governamentais atuam barreiras à competição. Mas não há fór- sobre um vasto domínio que abrange des- 62 Encarando uma agenda ampla 63 de as medidas para a execução judicial dos monopólios governamentais ou em outras contratos, a regulação de negócios e a tribu- barreiras regulatórias à entrada e saída. tação até as condições de financiamento, a Segundo, as diferentes áreas de política oferta de energia e o mercado de trabalho. para o clima de investimento podem inte- Normalmente,os governos administram ca- ragir. Tornar claros os direitos sobre a ter- da área isoladamente, distribuindo respon- ra pode facilitar o acesso ao crédito pelas sabilidades entre ministérios e agências go- firmas e famílias, mas só quando aspectos vernamentais. Em contraposição, as firmas complementares da infra-estrutura finan- tendem a ver as oportunidades de investi- ceira são adequados. A redução das barrei- mento privado como um bloco e as políti- ras ao comércio exterior não irá propor- cas e ações governamentais que influenciam cionar todo seu potencial se leis de falência os custos, riscos e barreiras à competição ineficazes retardarem a saída de firmas me- também como parte de um bloco. Mas por nos eficientes ou se políticas voltadas para o que isso é importante? mercado de trabalho limitarem a capacida- Primeiro, o impacto de qualquer me- de das firmas de ajustar o processo produti- lhoria nas políticas dependerá de como ela vo como resposta a um clima mais compe- contribui para resolver restrições realmen- titivo. Igualmente, esforços para encorajar te impositivas para as firmas. Assim, expan- o P&D local podem ser prejudicados pela dir o acesso ao crédito não terá muito im- carência de mão-de-obra qualificada, limi- pacto sobre a decisão de investimento das tações da concorrência ou direitos de pro- firmas (um esforço muitas vezes descrito priedade intelectual frágeis. como inócuo1) até que suas preocupações Desse modo, melhorias no clima de in- mais elementares com a segurança de seus vestimento envolvem mais do que reformas direitos de propriedade tenham sido solu- feitas "de uma só penada". Mas isso não sig- cionadas.2 Promover cortes de impostos nifica que reformas simultâneas e abran- pode não ser suficiente para compensar ou- gentes não sejam necessárias para atingir tras debilidades do clima de investimento resultados significativos. De fato, esforços em dadas situações e pode ser desnecessário para enfrentar de modo simultâneo o elen- em outras.3 Da mesma forma, introduzir co completo de políticas para o clima de in- uma lei de defesa da concorrência pode não vestimento, mesmo que tecnicamente pos- ter grande impacto na economia quando as síveis, poderiam gerar tamanha incerteza principais barreiras à competição têm ori- para as firmas que acabariam desestimu- gem nas restrições ao comércio externo, nos lando o investimento em vez de encorajá- Q U A D R O 3 . 1 Melhorando o clima de investimento: a via chinesa Oficialmente, o crescimento anual da China tem menos importante é o fato de que as reformas senvolvidos ­ e isso não diz respeito apenas a sido de 8% a.a.nos últimos 20 anos ­ o que lhe foram interpretadas pelas empresas emergentes salários e taxa de câmbio.Os estudos mostram confere o mais impressionante desempenho como uma ampliação decisiva na política gover- que, em cinco dos principais centros industriais, na história em termos de crescimento sustenta- namental favorável à iniciativa privada.Essa linha os custos devidos ao desmantelamento da infra- do.O declínio na pobreza tem sido igualmente de política foi reforçada por grande estabilidade, estrutura, crime, suborno, regulamentação e di- impressionante ­ de 60% da população para o que reforçou a confiança para investir.A sinali- ficuldades de fazer cumprir os contratos são, em 17%.Só recentemente a China conferiu prote- zação inicial foi confirmada por reformas subse- média, de menos de 14% da vendas.Esse mon- ção constitucional aos direitos de propriedade, qüentes que melhoraram o clima para os negó- tante está bem abaixo da média de países como empresas estatais ineficientes ainda dominam a cios privados.Isso incluiu esforços para atrair IED o Brasil e o Paquistão e é metade da média ob- paisagem e o setor financeiro é prejudicado por (Investimentos Estrangeiros Diretos),melhorias servada na Tanzânia (ver operações de crédito de baixa qualidade.Como na regulação dos negócios e infra-estrutura,ade- figura 1.2).A China ainda tem um longo cami- tal crescimento sustentado foi possível? são à Organização Mundial do Comércio (OMC) e nho a percorrer ­ especialmente no que se O crescimento iniciou-se pela introdução de esforços para combater a corrupção e ampliar a refere a estender essas melhorias por todo o um sistema rudimentar de direitos de proprieda- transparência governamental. país ­, mas seu desempenho não chega a ser de,que deu aos fazendeiros,empresas dos vilare- As pesquisas do Banco Mundial sobre o cli- um mistério quando visto sob essa ótica. jos e municípios incentivos para assumir riscos e ma de investimento mostram que a China criou, investir.A resposta foi amplificada pelos amplos no seu principal centro industrial, um clima de Fonte: Chen e Wang (2001); Qian (2003) e Young setores da economia que foram afetados.Não investimento de dar inveja a muitos países de- (2000). 64 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Q U A D R O 3 . 2 A trajetória da Índia Na Índia, muita atenção foi dada aos esforços as restrições à propriedade estrangeira foram Mais intrigante ainda tem sido o impacto na de liberalização que ocorreram em 1991.Mas o diminuídas, outras quotas comerciais foram produtividade total dos fatores.O padrão geral crescimento realmente começou a deslanchar abolidas e as tarifas foram reduzidas ainda mais. é que muitas firmas elevaram a produtividade nos anos 1980.As primeiras reformas foram me- Por volta de 1990, o ritmo foi reduzido, mas as significativamente, porém os números agrega- nos dramáticas, de caráter mais ad hoc, mas si- reformas continuaram.A necessidade de licen- dos mostram um crescimento lento.Em muitos nalizaram uma importante ampliação da políti- ça para as firmas foi eliminada, com exceção de setores a dispersão da produtividade cresceu ca governamental em favor do setor privado. sete atividades indústrias.As empresas privadas lentamente, com as firmas mais avançadas ob- Em 1984, o governo de Rajiv Gandhi iniciou tiveram permissão para concorrer em muitos tendo ganhos adicionais e as menos produtivas reformas para estimular as exportações, facilitar setores.Uma nova Lei de Defesa da Concorrên- ficando para trás.O padrão esperado seria ver as transferências de tecnologia estrangeira e ra- cia tomou o lugar do antigo"Ato de Monopólio as pressões competitivas reduzirem a dispersão cionalizar o sistema tributário.Foram eliminados e Práticas Restritivas de Comércio", o qual exigia conforme as empresas mais malsucedidas dei- os controles quantitativos às importações de aprovação especial para qualquer investimento xassem o mercado.Isso evidencia o significado bens de capital.As tarifas foram reduzidas em em larga escala.Ainda existem problemas dura- da permanência de barreiras à saída.De acordo 60%.A tributação sobre os lucros com exporta- douros na infra-estrutura.Esforços anticorrup- com o Projeto Doing Business do Banco Mundial, ções foi cortada pela metade.Poucas atividades ção têm sido ampliados em âmbito nacional pode levar 10 anos para completar um processo industriais permaneceram sujeitas à autorização e estadual. de falência na Índia.Muito embora as empresas para funcionar.Essas políticas representaram Os efeitos foram substanciais.O investimen- possam tirar vantagem de incentivos mais for- uma grande mudança de abordagem, afastan- to privado como proporção do PIB cresceu de tes ao investimento, existe um claro escopo para do-se do socialismo e da primazia da redistribui- 9% em 1991 para 15% em 2000.O crescimento melhorias adicionais. ção sobre o crescimento da produção. aumentou de uma média de 2,9% a.a.em 1975 Fonte: Aghion e outros (2003); Ahluwalia (2002); De No início dos anos 1990, as reformas foram para 5,8% nos anos 1980 e para 6,7% a.a.na me- Long (2003); Rodrik e Subramanian (2004);Varshney mais dramáticas ­ a rúpia tornou-se conversível, tade dos anos 1990. (1998) e Panagariya (2003). lo, ainda que temporariamente.4 Rápidas e destinadas à atração de investimentos estran- profundas mudanças podem também ser geiros diretos (IED) e a melhoria na regula- disruptivas para a sociedade, possivelmen- ção dos negócios e infra-estrutura ­ enfren- te minando o apoio do público e, assim, a taram restrições menos severas. Um certo sustentabilidade da reforma. Assim, uma grau de autonomia das províncias auxiliou reforma seqüencial é inevitável num campo também essas experiências e criou incentivos tão vasto como o do clima de investimen- para que as mais atrasadas imitassem o su- to. Felizmente, a experiência mostra que os cesso de suas vizinhas mais desenvolvidas.5 países podem colher benefícios significati- A experiência da Índia destaca o mesmo vos equacionando importantes restrições, ponto básico (quadro 3.2). O crescimento de forma a dar confiança às empresas pa- do período atual iniciou-se nos anos 1980 ra investir e sustentando um processo para com algumas reformas no comércio exte- lidar com outras restrições na medida em rior, na tributação e na regulação. As firmas que elas se tornam mais severas. responderam positivamente porque as re- Tome-se como exemplo a China, país que formas removeram importantes restrições tem experimentado o mais rápido cresci- e porque foram vistas como um sinalizador mento e redução da pobreza do mundo nos decisivo da alteração da política governa- anos recentes. A reforma que deu início ao mental, na direção do crescimento liderado crescimento introduziu um sistema rudi- pelo setor privado. As reformas subseqüen- mentar de direitos de propriedade, inicial- tes, incluindo o desmantelamento do "li- mente para empresas em vilarejos e municí- cenciamento Raj" e outras liberalizações no pios e depois para os agricultores individuais comércio externo, em 1991, fizeram mais e empresários. Desde que uma meta oficial do que reduzir custos e elevar as pressões fosse atingida, a produção adicional pode- competitivas na economia. Assim como na ria ser vendida visando a ganhos pessoais. As China, um certo grau de autonomia entre melhorias impulsionaram uma forte respos- os governos estaduais criou condições para ta devido ao tamanho da economia benefi- que os estados inovassem. A competição ciada pelas mudanças e também porque es- entre estes criou condições para que os mais tas foram implementadas de um modo que atrasados seguissem os líderes, inclusive no trouxe confiança às pessoas (quadro 3.1). enfrentamento de problemas permanentes Melhorias subseqüentes ­ incluindo aquelas no setor de energia elétrica. Encarando uma agenda ampla 65 Até mesmo quando uma melhoria nas Figura 3.1 Restrições relatadas pelas firmas políticas públicas se refere ao enfrentamen- ­ comparando Bulgária, Geórgia e Ucrânia to de uma restrição importante e é imple- Ucrânia Segurança e estabilidade mentada com credibilidade, a extensão dos 1 Geórgia benefícios depende da continuidade desse Bulgária esforço de remoção de restrições, as quais Regulamentação Trabalho 0.5 podem ter sido menos severas inicialmen- te. Por exemplo, os ganhos de produtivida- de no setor industrial na Índia, apesar de evidentes, foram reduzidos por barreiras à saída que retardaram o ritmo da reestru- turação industrial. Igualmente, restrições Infra-estrutura Tributação no mercado de trabalho limitaram os ga- nhos de produtividade originados nas re- Financiamento formas comerciais em muitos países da Nota: Os indicadores resultantes variam entre 0 (o melhor) e 1 (o América Latina.6 As políticas para o clima pior). Os índices baseiam-se em pesquisas junto a firmas formais. Os valores de cada indicador foram normalizados pelos máximos de investimento também requerem revi- e mínimos regionais. Os países foram selecionados para destacar sões freqüentes, de modo a levar em conta as diferenças. Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o clima de investimento. mudanças na forma de condução dos ne- gócios e lições contínuas da experiência. Ambas as considerações sublinham a im- A avaliação das restrições das firmas exis- portância de processos de apoio à melho- tentes é feita de forma direta ­ as firmas po- ria contínua das políticas governamentais. dem ser questionadas diretamente através de Como observou Porter, as reformas nessa diálogos com representantes da comunidade área são uma maratona, não uma corrida dos negócios ou através de pesquisas junto às de velocidade.7 empresas. Tais pesquisas realizadas pelo Ban- co Mundial coletam não só avaliações subje- Estabelecendo prioridades tivas, mas também dados objetivos sobre o Melhorar o clima de investimento envolve a impacto dessas restrições. Comprometer-se redução de custos, riscos e barreiras à com- com as firmas tem o benefício adicional de petição injustificáveis. Na prática, custos, reforçar a credibilidade do governo junto às riscos e barreiras são função de políticas e mesmas, bem como de ajudar em possíveis ações do governo. Por onde o governo deve questões de implementação. Mas focar no começar? ponto de vista das firmas existentes tem uma A diversidade do clima de investimento desvantagem óbvia: essas firmas não podem dentro dos países e entre eles, assim como o (ou não irão) falar em nome de outras que potencial das reformas para impactar as fir- ainda não entraram no mercado, e isso pode mas e atividades de modo diferente, mostra deixar a existência de barreiras à competição que não existem fórmulas padrão. Os gover- menos evidente. Políticas voltadas para as nos precisam eleger prioridades avaliando barreiras à entrada (e saída) tornam necessá- as condições atuais, os benefícios potenciais rio, assim, um exame atento. derivados das melhorias, as relações com as Comparar o desempenho de um país nu- metas nacionais ou regionais e as restrições ma dada área de política com aquele de ou- à implementação. tros países também esclarece pontos relativos ao escopo potencial das melhorias.Por exem- Condições atuais plo, o Projeto Doing Business do Banco Mun- Como o capítulo 1 apontou, as condições dial mostra que são necessários mais de 200 do clima de investimento variam fortemen- dias para se registrar uma empresa no Haiti, te entre os países e dentro deles. Um gran- porém menos de 20 dias na Letônia e apenas de impedimento num país pode ser muito 2 dias na Austrália. Da mesma forma, são ne- menos importante em outro ­ como ilus- cessários 1.000 dias para se executar judicial- tra uma simples comparação entre Bulgária, mente um contrato na Polônia, mas menos Geórgia e Ucrânia (figura 3.1). de 50 dias na Holanda e na Tunísia.8 Novas 66 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 fontes de dados tornam esse tipo de prática Impactos na pobreza. Quando se dá prio- comparativa possível para um espectro cres- ridade direta à redução da pobreza, o pon- cente de parâmetros de política. to-chave é entender como as melhorias po- tenciais do clima de investimento impactam Benefícios potenciais os membros mais pobres da sociedade nas Enfrentar restrições que afetam uma grande suas várias condições: como empregados, parcela da atividade econômica terá sempre empregadores, consumidores, usuários de impacto maior que combater aquelas que serviços públicos e como destinatários de afetam uma porção pequena. As guerras e a serviços custeados por impostos ou trans- maioria dos episódios de instabilidade polí- ferências (capítulo 1). A amplitude desses tica superam todas as outras restrições nes- impactos mostra que não há maneira mais se aspecto, e o progresso nessas questões é eficaz de fazer com que as melhorias do cli- fundamental para criar um clima de inves- ma de investimento sejam mais pró-pobres. timento adequado (capítulo 4). Melhorar a Mas, certamente, a redução da pobreza não estabilidade macroeconômica também es- justifica um foco exclusivo nas empresas pe- tá dentro dessa categoria de coisas porque, quenas e informais. sem isso, as mudanças em outras áreas terão Uma abordagem é centrar o foco nas res- força limitada. trições existentes nos locais onde os mais po- O progresso no enfrentamento de ques- bres vivem, o que pode beneficiar essas pes- tões amplas relativas à governança, parti- soas em suas variadas condições. A pobreza cularmente aquelas que afetam a credi- rural é o maior desafio para muitos países. bilidade do governo, também tende a ser O emprego não-agrícola pode contribuir mais interessante que reformas em qual- muito para a renda da população pobre do quer área da política governamental. Isso campo. Pesquisas feitas na Índia sugerem porque esse progresso pode elevar os im- que empregos na indústria contribuem du- pactos de outras políticas voltadas à me- as vezes mais que a elevação da produtivida- lhoria do clima de investimento (capítulo de agrícola para o crescimento da renda dos 2). Esforços para construir credibilidade trabalhadores não-agrícolas. Podem também e legitimidade são freqüentemente muito existir oportunidades para incrementar me- importantes em Estados fracos ou vulne- lhorias nas áreas urbanas ou suburbanas que ráveis. Nesses casos, enfatizar o processo tenham grande concentração de pobreza. consultivo e a transparência pode ajudar a Uma segunda abordagem seria concen- curar feridas sociais ­ ou aquelas origina- trar-se nas restrições às atividades particu- das da desconfiança quanto aos interesses lares que beneficiam os pobres em suas va- que estão sendo atendidos. Por exemplo, riadas condições: em Uganda foi dada ênfase especial à ga- rantia de que os benefícios vindos das me- · Restrições que atingem os microempre- lhorias fossem amplamente compreendi- sários. Centenas de milhares de pesso- dos e compartilhados. Da mesma forma, a as pobres ganham suas vidas como mi- iniciativa "Bulldozer" na Bósnia-Herzego- croempresários na economia informal. vina enfatizou o envolvimento das pessoas Melhorar o clima de investimento com comuns e ampla consulta (ver quadro 3.9). o qual eles se defrontam envolve melho- Conquistar credibilidade pode ser crucial rias na segurança de seus direitos de pro- para estancar e reverter fugas de capital e priedade, redução na burocracia para a de "cérebros" nos Estados sob tensão.9 formalização das empresas e remoção de Quando acelerar o crescimento global distorções que tornam o acesso ao finan- é a prioridade, a parcela da economia afe- ciamento mais difícil. Algumas vezes, o tada e a severidade da restrição serão, fre- impacto disso não pode ser antecipado qüentemente, um critério importante. Mi- totalmente: por exemplo, a liberalização rar em restrições que abram oportunidades das telecomunicações em Bangladesh e e ampliem os incentivos para uma ampla Uganda criou oportunidades para mi- fatia do PIB ­ como a China fez com seu se- croempresários entrarem no mercado, tor rural ­ pode ter um grande impacto no ajudando esses empresários e a comuni- crescimento agregado. dade como um todo. Encarando uma agenda ampla 67 · Restrições enfrentadas por outras firmas em tras. Por exemplo, melhorar a segurança condições de criar empregos para os mais nos direitos sobre a terra pode auxiliar pobres. Melhorar as condições de inves- no acesso ao financiamento (capítulo 4). timento para empresas em condições de · Transbordamentos para a credibilidade empregar os mais pobres pode ser muito do governo. O modo como os governos importante para a redução da pobreza. abordam as políticas voltadas para as Isso significa concentrar-se em restrições melhorias pode ajudar, ou prejudicar, enfrentadas por grandes empresas, que sua credibilidade e a confiança dos inves- criam empregos diretamente, e também tidores decorrente dessa credibilidade. mais oportunidades para os ofertantes de Esforços para engajar as firmas e outros um grande espectro de bens e serviços. agentes econômicos aberta e claramente · Restrições enfrentadas por firmas que po- podem reforçar a confiança das firmas e, dem trazer outros benefícios para os mais assim, resultar numa resposta mais forte pobres. Como os empregos formais e o do investimento. O corolário é que refor- trabalho por conta própria são identifica- mas ambiciosas ou mal executadas po- dos pelos mais pobres como o meio mais dem minar a credibilidade e a confiança. promissor para sair da pobreza, melhorias · Transbordamentos para as capacitações no clima de investimento podem trazer governamentais. Algumas melhorias nas benefícios adicionais para essas pesso- condições de investimento podem re- as. Melhorar as condições das firmas que forçar a posição fiscal do governo ­ e produzem ou distribuem bens e serviços também facilitar outras melhorias. Por consumidos pelos mais pobres pode ter exemplo, Uganda deu prioridade a uma grande impacto no padrão de vida dessas arrecadação de impostos mais eficiente, pessoas. Melhorar a infra-estrutura numa quase dobrando a parcela das receitas so- localidade específica pode também bene- bre o PIB entre 1991 e 1996. Privatizar ficiar os mais pobres em suas condições as empresas estatais pode, algumas vezes, de vida, estejam eles ou não trabalhando ter efeito semelhante. ou engajados na atividade empresarial be- · Transbordamento para metas sociais mais neficiada. Isso ocorre porque as grandes amplas. Muitos dos aspectos de um bom empresas têm maior capacidade de pagar clima de investimento geram benefícios impostos, melhorar suas condições au- que se estendem além das firmas. Por menta o potencial de contribuição para exemplo, uma Justiça mais efetiva pode objetivos sociais. auxiliar na defesa de direitos civis e polí- ticos, não apenas direitos de propriedade Transbordamentos potenciais. Quando se (capítulo 4). Infra-estrutura e sistema fi- consideram os benefícios potenciais de uma nanceiro mais eficientes ajudam todos os melhoria, é importante observar também o membros da comunidade, estejam eles transbordamento possível para além das fir- engajados ou não em atividades empre- mas e atividades diretamente afetadas. São sariais (capítulo 6). seis os pontos principais nesse aspecto: · Transbordamentos para a construção de · Transbordamento para outras firmas. Al- representatividade. A escolha das priori- gumas vezes, os benefícios de uma me- dades iniciais pode também influenciar lhoria transbordam das empresas direta- a exeqüibilidade de novas melhorias. mente beneficiadas com a reforma para Por exemplo, reduzir as barreiras à for- outras empresas. Por exemplo, um dos mação de novos negócios pode ampliar atrativos que ampliam o IED é o fato o conjunto de firmas com interesse em de que a tecnologia e a expertise podem políticas amplas de melhoria. Da mesma transbordar para os fornecedores locais, forma, assegurar que as melhorias se es- clientes e competidores. tendam por toda a sociedade ­ ao invés · Transbordamento para outras áreas da de apenas atingir empresas grandes ou política governamental. Melhorias em bem relacionadas ­ pode contribuir para algumas áreas das políticas públicas po- conquistar o apoio público necessário à dem dar uma contribuição positiva a ou- sustentação do progresso. 68 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Figura 3.2 Informalidade é uma questão de grau instituições para realizar todo seu potencial, tais como reformas na Justiça e o desenvol- Sem registro, 1- 4 trabalhadores Com registro, < de 50 trabalhadores vimento de novas agências de regulação. Sem registro, + de 5 trabalhadores Com registro, 50 a 199 trabalhadores 100 Com registro, + de 200 trabalhadores Essas melhorias prometem grandes benefí- fiscal cios, mas requerem paciência e persistência. Obviamente, quanto mais cedo os projetos de longo prazo se iniciam, mais cedo che- autoridade 75 à gam os benefícios. Relações com as metas regionais informado 50 e nacionais vendas Criar um clima de investimento que per- mita às firmas de todos os tipos crescer e das contribuir para a redução da pobreza tem 25 muitas vantagens. Isso evita a difícil práti- Percentual ca dos governos de tentar "escolher vence- dores" em que o histórico é desencorajador 0 (capítulo 8). Cria oportunidades para o sur- Bangladesh Brasil Camboja Guatemala Indonésia Tanzânia gimento de histórias de sucesso impensa- Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o clima de investimento e Pesquisas do Relatório sobre das. Reduz preocupações com as práticas o Desenvolvimento Mundial junto a microempresas e empresas do setor informal. rentistas. E assegura que oportunidades de crescimento largamente compartilhadas na A escolha de prioridades pode também sociedade auxiliem na construção de coesão ser influenciada por considerações estraté- social e no suporte para melhorias continu- gicas mais amplas. Por exemplo, barreiras adas nas políticas públicas. à entrada podem ser mais facilmente com- Melhorias no clima de investimento po- batidas que distorções no mercado de tra- dem afetar as várias firmas e atividades de balho ­ e podem facilitar reformas subse- modos diferentes. Devido a isso, a escolha qüentes no mercado de trabalho através da de prioridades pode ser influenciada pelo redução da renda disponível para os parti- peso que os governos dão ao subconjunto cipantes em disputa.10 de metas que um bom clima de investimen- Algumas melhorias, tais como reduções to pode proporcionar: nas barreiras à entrada, podem trazer re- sultados rápidos e claros. Outras requerem · Integrar firmas das economias informal um longo processo de desenvolvimento de e rural; · Impulsionar o potencial de crescimento das pequenas firmas; Figura 3.3 A participação da mulher é concentrada no setor informal e entre as menores firmas · Tirar proveito das oportunidades decor- rentes da abertura externa; · Permitir que as firmas subam na escala tecnológica. Quais são as implicações da escolha de prioridades? Integrando as firmas da economia informal. Muitos países em desenvolvimento têm uma estrutura dual, com uma economia moder- na convivendo lado a lado com uma econo- mia tradicional que apresenta elevados ní- veis de informalidade. Estimativas sugerem que mais da metade da atividade econômica Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o clima de investimento e Pesquisas é informal em muitos países em desenvolvi- do Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial junto a microempresas e empresas do setor informal. mento (figura 1.17) ­ e essa informalidade Encarando uma agenda ampla 69 é crescente.11 Existem vários graus de infor- Figura 3.4 A contribuição das PMEs ao PIB não malidade. Um critério seria o do registro da varia muito por níveis de renda ­ mas a importância relativa das firmas formais e informais muda empresa junto aos órgãos públicos, outro dramaticamente seria a aquiescência às regulamentações e à 100 cobrança de impostos. O fato surpreenden- te é que apenas algumas firmas são comple- tamente formais levando em conta o segun- Atividade do critério (figura 3.2). 75 informal A economia informal é diversificada, va- riando desde a agricultura de subsistência PIB do e aquela engajada no empreendedorismo 50 desnecessário,12 até empresas mais próspe- Atividade das PMEs ras que acreditam ser possível sonegar im- Percentual postos e burlar regras da regulação, entre outros tipos de firmas. Existe também um 25 grande contingente de trabalhadores indi- Outros viduais na economia informal, algumas ve- zes trabalhando para empresas formais sem 0 vínculos empregatícios, outras vezes traba- Países de Países de Países de lhando para empresas informais. As mulhe- baixa renda renda média alta renda res concentram-se de modo desproporcio- Fonte: Ayyagari, Beck e Demirgüç-Kunt (2003). nal entre os menores microempresários da economia informal (figura 3.3).13 As restrições percebidas por elas podem di- Os governos têm interesse em expandir a ferir daquelas percebidas pelas empresas for- rede de relações formais da economia para mais.15 As empresas informais podem bur- ampliar a base tributária, estender o alcan- lar muitas regras e a cobrança de impostos, ce das regulamentações pretendidas para mas enfrentam outros obstáculos tais co- obter objetivos sociais e remover as distor- ções na competição entre firmas na econo- mo menor segurança quanto aos direitos de mia formal e na informal. Eles também têm propriedade e maiores dificuldades para ter interesse em reduzir os obstáculos ao cres- acesso a financiamentos e serviços públicos. cimento enfrentados pelas firmas e em ex- Empreendedores sem lugar fixo para seus pandir as oportunidades de melhorar a ren- negócios, como os vendedores ambulantes, da das pessoas que estão no nível mais baixo são particularmente vulneráveis.16 Como as da escala econômica. Conseguir o equilíbrio restrições precisam ser avaliadas caso a caso, ideal pode ser difícil. Simplesmente tor- pesquisas encomendadas por este Relatório nar efetivas as regulamentações existentes mostram que áreas prioritárias irão sempre e criar uma estrutura tributária mais rigo- incluir aquelas relativas ao reforço dos direi- rosa pode conduzir aqueles que estão mais tos de propriedade, como, por exemplo, tor- abaixo na escala econômica para fora dos nar claros os direitos sobre a terra (capítulo negócios e exacerbar a pobreza. Um estu- 4);17 alterar a regulação ou a estrutura tribu- do recente feito no Egito sugere que a so- tária que encorajam a informalidade ou con- ciedade como um todo pode piorar se isso tribuem para o constrangimento irregular e ocorrer, mas pode melhorar se a formaliza- a corrupção (capítulo 5); e melhorar o acesso ção for encorajada em um ambiente em que ao crédito, inclusive o sistema de microcrédi- a regulação for reformada.14 A experiência to (capítulo 6). Reformar a regulamentação do Vietnã e de Uganda mostra que reduzir do mercado de trabalho pode também enco- o peso regulatório injustificável, inclusive os rajar a ampliação da formalidade nas relações custos para que as empresas se tornem for- de trabalho e, assim, estender a cobertura da mais, pode contribuir muito para aumentar proteção de importantes regras de proteção a própria formalização (capítulo 5). aos trabalhadores (capítulo 7). Além de encorajar a formalidade, os go- vernos podem focar nas restrições enfrenta- Integrando as firmas do setor rural da eco- das pelas microempresas do setor informal. nomia. Muitas firmas que operam em áreas 70 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 rurais tendem a fazer parte da economia in- lar, mas uma meta pobre e de difícil susten- formal. A localização na área rural pode ser tação. Em alguns casos, o apadrinhamento uma fonte de afastamento do setor moder- ameaça a viabilidade da provisão de servi- no da economia. Nos países de baixa ren- ços por toda a economia (ver quadro 6.6 so- da, 70% das pessoas vivem nas áreas rurais. bre o setor elétrico indiano). Melhorar as oportunidades para essas pes- Muitos governos estão utilizando uma soas pode contribuir diretamente para a re- abordagem mais pragmática quanto à pro- dução da pobreza. visão de infra-estrutura e outros serviços. Aumentar a produtividade agrícola ex- Criar um melhor clima de investimento pa- pande as oportunidades nas áreas rurais ­ ra os pequenos ofertantes privados, tais co- não apenas porque amplia a demanda por mo os fornecedores de energia elétrica das serviços locais, mas também porque pro- áreas rurais do Camboja e do Iêmen, pode move uma importante diversificação dos ser muito importante (capítulo 6). riscos.18 Melhorar a segurança relativa aos direitos sobre a terra tem se mostrado fator Incentivando o potencial de crescimento de grande impacto na produtividade agrí- das firmas pequenas. Pequenas e médias cola (capítulo 4). Quebrar os monopólios empresas (PME) constituem a maior par- agrícolas pode também aumentar as opor- te das firmas e respondem pela maior parte tunidades para os agricultores mais pobres dos empregos na economia formal e, con- (capítulo 5). Aumentar a renda dos não- juntamente com os microempresários ru- agricultores do setor rural é identificado rais, são responsáveis pela maior parte do freqüentemente como a forma mais impor- PIB em alguns grupos de países (figura tante de combater a pobreza no campo.19 3.4). Existe um debate contínuo para saber Atividades não-agrícolas respondem por se as pequenas empresas têm papel especial mais de 50% do emprego no campo e da no desenvolvimento econômico e, por isso, renda das famílias em muitos países em de- mereceriam ser alvo de políticas privilegia- senvolvimento ­ os maiores exemplos disso das (quadro 3.3). Mas seja qual for o peso estão na África, seguida da América Latina e dado a essas considerações, as pequenas fir- do leste Asiático, com menor incidência pa- mas tendem a enfrentar mais dificuldades ra o sul da Ásia.20 Os empregados assalaria- que as firmas grandes num clima de inves- dos não-agricultores estão no quintil mais timento ruim. rico das áreas rurais, os agricultores assala- As restrições do clima de investimento riados estão no mais baixo e o trabalhador que representam custos fixos atingem mais por conta própria está no meio.21 Áreas ru- duramente as pequenas empresas ­ seja pe- rais com baixa produtividade agrícola po- los custos decorrentes do cumprimento dem dar contribuições importantes para a das regras regulatórias,23 seja pelos custos renda por meio de atividades industriais. da autogeração de eletricidade ou serviços Os custos do trabalho e da terra são tipica- de segurança ou pelo subornos.24 A limita- mente mais baixos que nas áreas urbanas, ção de ativos para serem dados em garantia, o que incentivou algumas empresas indus- assim como um curto histórico no merca- triais na Índia a se tranferirem para as áreas do de crédito, podem tornar mais difícil o rurais, mesmo visando aos mercados urba- acesso das pequenas firmas a financiamen- nos e às exportações.22 tos. Isso significa que melhorias no clima de As distâncias e a baixa densidade popula- investimento tendem a beneficiar mais que cional são outros desafios para as firmas na proporcionalmente as pequenas firmas. área rural. A baixa concentração não pro- Remover distorções de política e de regu- porciona a elas os benefícios das economias lação será freqüentemente a estratégia mais de aglomeração que as firmas urbanas ex- efetiva para ampliar o potencial de cresci- perimentam. Isso torna mais custoso ofer- mento das pequenas firmas. Se as empresas tar infra-estrutura moderna e outros servi- se mantêm pequenas por causa das distor- ços importantes para as firmas. Subsidiar ções induzidas pelas políticas públicas ou a infra-estrutura e outros serviços para as pela desproporção dos ônus que inibem o comunidades rurais é uma política popu- crescimento, remover essas distorções é um Encarando uma agenda ampla 71 Q U A D R O 3 . 3 As pequenas empresas têm papel importante no crescimento econômico? As microempresas do setor informal da econo- e produzem novas tecnologias e novas formas as firmas que mirar num grupo de empresas mia recebem,freqüentemente,atenção particular de abordar o processo produtivo. Elas tendem que receberia tratamento especial por causa devido ao seu papel na redução da pobreza.As a ser mais ágeis que as grandes diante de jane- de seu tamanho. pequenas firmas da economia formal também las de oportunidades ou alterações nas condi- A evidência macroeconômica recente são objeto de tratamento especial da política gra- ções de mercado. Mas enquanto existem mui- também põe em dúvida a afirmação de que ças à crença de que elas têm papel fundamental tas lendas sobre o pioneirismo de pequenas as PMEs são particularmente importantes para no desenvolvimento econômico,mas afirmações firmas quanto às tecnologias e novas idéias, as o crescimento e a redução da pobreza.Estudos dessa natureza são difíceis de comprovar. firmas que realmente seguem esse perfil são realizados com vários países, correlacionando Alguns acreditam que as PMEs merecem muito mais exceções que a regra. De fato, mui- o crescimento econômico e a parcela de empre- atenção especial devido à sua alta taxa de cria- to do P&D realizado nos países em desenvol- gos gerada pelas PMEs, mostram que, apesar de ção de empregos.De fato, as PMEs, em conjunto, vimento é feito pelas grandes empresas (ver o setor das PMEs ser grande em países onde o geralmente criam mais empregos que as firmas tabela). As PMEs também aparecem menos crescimento é rápido, o tamanho do setor não grandes.Mas elas também tendem a dispen- engajadas em atividades que promovem trans- aparece como fator que causa mais crescimen- sar mais trabalhadores.Graças a essa alta taxa ferência de tecnologia. Por exemplo, as peque- to.O estudo também não encontrou correlação de rotatividade, não criam muitos empregos nas firmas no Brasil, Camboja e Paquistão são entre desenvolvimento das PMEs e redução da em termos líquidos.Estima-se que as empresas menos propensas a adquirir licença de uso pobreza.Uma interpretação é que as políticas grandes (com mais de 100 empregados) respon- de tecnologia no exterior e também a realizar que promovem o crescimento com sucesso, tais diam pela maior parte da criação de empregos contratos de cooperação técnica. Estudos na como aquelas que melhoram o clima de investi- em termos líquidos em Gana (56%), no Quênia Colômbia, Indonésia, Malásia, México e Zimbá- mento, também promovem o desenvolvimento (74%) e no Zimbábue (76%) nos anos 1990, isso bue mostram que as pequenas empresas tam- das PMEs, mas as políticas que visam desenvol- comparativamente às pequenas empresas do bém tendem a ter menor número de progra- ver as PMEs não resultam necessariamente em setor formal.As PMEs, contudo, cumprem papel mas de treinamento. Elas também exportam crescimento mais rápido. importante ao oferecer oportunidades para os menos que as grandes empresas. Essas asser- Fonte: Biggs, Ramachandran e Shah (1998); trabalhadores menos qualificados. tivas são plausíveis e implicam no fato de que Biggs (2003); Acs e Audretsch (1987); Biggs, Shah Outros acreditam que as PMEs são parti- as políticas públicas poderiam visar muito mais e Srivastava (1995); Batra e Tan (1995) e Beck, Demir- cularmente inovadoras, porque adotam, criam à remoção das barreiras enfrentadas por todas güç-Kunt, e Levine (2003). Pequenas Médias Grandes Muito Grandes (< 20) (20­49) (50­249) (250 ou mais) Gastos com P&D (% das vendas) 0.9 1.4 1.5 1.4 Qualquer gasto com P&D (% das firmas) 6.7 13.6 20.4 24.9 Programas formais de treinamento (% das firmas) 27.2 41.6 56.7 63.4 Exportações (% das vendas) 5.7 10.1 21.0 34.0 Qualquer exportação (% das firmas) 12.6 20.9 39.6 56.8 Uso de e-mail para a comunicação com fornecedores e clientes (% das firmas) 36.0 46.9 55.4 58.9 Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o clima de investimento. grande passo.25 Reforçar o sistema de prote- o IED destinado a esses países cresceu de ção aos direitos de propriedade e estabelecer 0,1% do PIB para 3% no mesmo período comitês de crédito e registro de ativos pode (figura 3.5). Apesar de todas as economias também ajudar as pequenas firmas a terem poderem tirar vantagens da integração in- acesso a financiamento (capítulo 6).26 ternacional, são os Estados pequenos que mais se beneficiam dela (quadro 3.4). Beneficiando-se da abertura econômica. Expandir as exportações dá acesso a re- Poucos países conseguem crescer sem aber- servas internacionais e permite aproveitar tura comercial.27 Expandir mercados e re- economias de escala. A maior produtivida- duzir barreiras a novos produtos e idéias de dos exportadores de sucesso (quadro 3.5) cria oportunidades para os países em desen- pode também resultar em transbordamentos volvimento crescerem mais rápido e alcan- para outras firmas da economia doméstica. çarem os países ricos. Cada vez mais países As empresas exportadoras podem contribuir em desenvolvimento estão tirando vanta- para elevar a produtividade de outras firmas gens da integração à economia internacio- por meio do efeito demonstração,da rotativi- nal. Suas exportações cresceram de 12% do dade no mercado de trabalho e das conexões PIB em 1970 para 29% do PIB em 2001, e com mercados externos (as firmas mexicanas 72 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Q U A D R O 3 . 4 A integração internacional é particularmente importante para países pequenos Quarenta e cinco países em desenvolvimento ção e administração das empresas. A integra- timento semelhantes aos dos países do Tratado têm pouco mais de 1,5 milhão de habitantes ca- ção regional pode também diminuir custos de de Cooperação Econômica da Ásia-Pacífico.Pre- da um.Seus pequenos mercados domésticos e telecomunicações e infra-estrutura do setor ocupado com os altos custos de transporte na o pequeno conjunto de trabalhadores limitam a elétrico. região, o Fórum prioriza o transporte marítimo. concorrência interna e a diversificação das ativi- No Caribe, duas organizações principais tra- Dentre as muitas iniciativas de integração na dades econômicas.Para esses países uma maior balham com integração.A Comunidade Caribe- África, a Comunidade para o Desenvolvimento integração ao mercado internacional é crucial, nha (CARICOM) ­ que conta com 15 membros e da África do Sul (SADC) é uma das mais bem- o que envolve uma infra-estrutura que facilite uma população total de 15 milhões de pessoas sucedidas.Ela possibilitou o crescimento dos o comércio e encoraje a cooperação local. ­ está discutindo a formação de um mercado fluxos de IED dos países mais desenvolvidos A integração regional habilita as firmas único e formas de permitir a livre movimenta- (África do Sul e Maurício) para os menos desen- a obterem economias de escala por meio da ção de bens, capitais e pessoas.A Organização volvidos, dando um novo dinamismo à região. expansão do tamanho dos mercados. Isso po- dos Estados Leste-Caribenhos ­ uma organi- Os países de língua francesa do oeste africano de reduzir os custos de transação e o risco do zação pequena com nove membros e 500 mil criaram um banco central comum e um progra- investimento, assim como encorajar sua am- habitantes ­ já estabeleceu um banco central, ma ativo de harmonização da regulação dos pliação. Mais oportunidades de competição moeda e regulamentação de telecomunicações negócios (ver quadro 9.5, OHADA). também melhoram os incentivos para as firmas comuns.A organização trabalha para a união inovarem e ampliarem a produtividade. Quan- econômica. Fonte: Commonwealth Secretariat e Banco Mundial do a integração inclui a adoção de moeda ou O Fórum do Pacífico Sul ­ organização com Joint Task Force on Small States (2004), Brautigam sistemas e agências reguladoras comuns, pode 16 membros, entre os quais Austrália e Nova Ze- e Woolcock (2001), Commonwealth Secretariat ocorrer grande redução nos custos de transa- lândia, adotou princípios que norteiam o inves- (2003), Harsch (2002), e Fairbairn e DeLisle (1996). que se localizam próximas às multinacionais número de contratos de licenciamento.30 são maiores e tendem a exportar mais28). Re- Os custos que as restrições às importa- mover barreiras regulatórias às exportações ções impõem às firmas e consumidores e outras políticas relacionadas é usualmente que têm relações com o setor protegido prioritário.29 geralmente ultrapassam os benefícios E quanto às importações? Reduzir as auferidos pelas firmas protegidas.31 barreiras aos produtos importados traz be- · Facilita a difusão de conhecimento e de nefícios de três formas: tecnologia moderna. O maquinário im- · Reduz os custos dos insumos importados. portado é uma fonte importante de no- Os markups sobre preços são mais bai- vas tecnologias. O crescimento da pro- xos em países onde a concorrência ex- dutividade torna-se mais rápido nas terna é maior. O grau de concorrência economias em desenvolvimento que im- é medido pela penetração das importa- portam mais bens de capital dos países ções, taxas de proteção efetivas ou pelo desenvolvidos. Um estudo estima que se Q U A D R O 3 . 5 Exportação e produtividade ­ qual a relação? Os economistas sugerem duas possíveis explica- ineficientes conseguirem prosperar no mercado estudos de caso corroboram freqüentemente a ções para a maior produtividade dos exportado- doméstico, quando estão protegidas da concor- hipótese do aprendizado pelas exportações.Es- res.Uma é que exportar melhora diretamente a rência internacional por barreiras naturais (ele- tudos sobre exportadores realizados na Coréia do produtividade das firmas (hipótese do aprendiza- vados custos de transporte) e barreiras políticas Sul,Taiwan e China mostram que essas empresas do pelas exportações).A disciplina da competição (tarifas e quotas), não conseguem sobreviver no são uma importante fonte de novas tecnologias, no mercado internacional encoraja as firmas a mercado internacional.Assim, só as empresas as quais elas proporcionam através de projetos melhorar sua produtividade e expõe essas firmas eficientes acabam exportando. industriais,novas informações sobre o processo a tecnologias e modos de produção diferentes. As duas hipóteses não são mutuamente ex- produtivo,métodos de controle de qualidade, Adicionalmente,exportar permite que as empre- cludentes.Mesmo que as firmas mais eficientes avanços técnicos,inspeções e treinamento para sas tenham grandes economias de escala através já sejam as mais propensas a exportar,isso não pessoal técnico e de produção.Os estudos eco- da expansão de seus mercados potenciais. impede que a exportação as auxiliem a aumentar nométricos também dão suporte à hipótese do A segunda explicação é que, como as fir- sua produtividade ainda mais.Em algum grau,a aprendizado pelas exportações. mas têm que ser eficientes para competir no evidência comprova ambas as hipóteses.Estudos Fonte: Aw, Chung e Roberts (2000); Bernard e Jensen mercado internacional, apenas aquelas que são econométricos descobriram que melhorias na (1999); Clerides, Lach e Tybout (1998); Hallward- realmente eficientes conseguem exportar (hipó- produtividade precedem as exportações,o que Driemeier, Iarossi e Sokoloff (2002); Kraay (1999); Liu, tese da auto-seletividade).Apesar de as firmas dá suporte à hipótese de auto-seletividade.Mas Tsou e Hammitt (1999) e Westphal (2002). Encarando uma agenda ampla 73 os países em desenvolvimento expandi- Figura 3.5 As exportações totais e o IED nos países em desenvolvimento deram um salto nos rem seu comércio internacional em 5% anos 90 do PIB seu produto pode chegar a cres- 40 5 cer até 6,5% em longo prazo.32 IED: Países de baixa e média renda IED: Países de alta renda · Reforça os incentivos para as firmas do- Exportações: Países de baixa e média renda 4 Exportações: Países de alta renda mésticas inovarem e melhorarem sua (percentual) 30 produtividade. Estudos junto às firmas PIB (percentual) mostram que a liberalização comercial do 3 PIB melhora a produtividade daquelas que do 20 competem com as importações.33 Os proporção casos de liberalização comercial no Bra- 2 proporção sil entre 1990 e 1995, no Chile em 1970 como e 1980, na Índia em 1990 e na Colôm- 10 como 1 bia entre 1977 e 1991 estiveram todos IED associados à ampliação da produtivi- Exportações dade nos setores que competiam com 0 0 os importados.34 Os efeitos da liberali- 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 zação podem ser grandes (quadro 3.6). Nota: As exportações totais são de bens e serviços; o IED refere-se aos ingressos líquidos nas economias Na Colômbia, uma redução de 10% relacionadas. Fonte: Banco Mundial (2004b). nas tarifas esteve associada com mais de 3% de aumento da produtividade.35 dade é demonstrado por estudos feitos na Os aumentos na produtividade refletem China, na República Bolivariana da Vene- ganhos obtidos dentro das empresas e zuela e nos países em transição da Euro- aqueles decorrentes da saída de firmas ineficientes.36 pa.37 Podem também ocorrer transborda- mentos de produtividade para ofertantes O investimento estrangeiro pode auxi- locais e consumidores. As multinacionais liar muito na melhoria da produtividade. estrangeiras freqüentemente auxiliam os Isso se dá pela promoção de acesso a novos ofertantes domésticos com novas tecno- investimentos em capital, novas tecnolo- logias e conselhos sobre como melhorar gias, expertise em gerenciamento e merca- a produtividade e qualidade de seus pro- dos para a exportação. O impacto positivo dutos, de modo que esses agentes possam da participação estrangeira na produtivi- seguir os padrões internacionais. Estudos Q U A D R O 3 . 6 A liberalização comercial na Índia ­ evidência recente A Índia começou a reduzir as restrições ao co- num aumento de 0,5% na produtividade total. 1950 até o início dos 1990, a indústria indiana mércio internacional em meados dos anos 1980, As empresas mais eficientes parecem ter me- de máquinas-ferramentas era protegida por eliminando restrições quantitativas às importa- lhorado ainda mais seu desempenho.Um outro tarifas acima de 100%, além de outras restri- ções de equipamentos industriais e reduzindo estudo mostra que o investimento e a produti- ções. Quando as tarifas foram reduzidas para as tarifas sobre bens de capital em 60%.Mas vidade melhoraram em indústrias próximas da perto de 15% em 1992, as empresas domésti- sua política comercial ainda se manteve restri- fronteira tecnológica, mas isso ocorreu nas me- cas acharam que não seriam capazes de com- tiva até o início dos anos 1990.Em 1991, a tarifa nos avançadas tecnologicamente. petir com os produtores estrangeiros mais média era em torno de 83% e somente 13% dos Poucas firmas fecharam devido à liberaliza- eficientes. Após alguns anos de dificuldades, bens não necessitavam de autorização prévia ção comercial, o que sugere que muitas delas algumas dessas empresas locais se adaptaram do governo para serem importados.Por volta de conseguiram superar com sucesso as pressões à concorrência externa através da ampliação 1998, a tarifa média havia sido reduzida a 30% adicionais vindas da concorrência, mas também de sua produtividade. Mas as firmas que lidera- e a gama de bens que podiam ser importados porque a saída de empresas dos mercados era ram a recuperação não estavam entre aquelas sem qualquer restrição havia crescido para 57%. difícil naquela época.Apesar das reformas re- que receberam proteção por 40 anos ­ o líder Estudos sobre firmas e indústrias que com- centes terem acelerado o processo de falência, foi um novo produtor, Ace Designers, que havia param o desempenho em 1980 com o dos anos em 2003 este processo ainda era mais longo na ingressado no mercado apenas 2 anos antes da 1990 mostram que a produtividade aumentou Índia (11 anos) que em qualquer outro país com redução de tarifas ter-se iniciado. para as firmas expostas à concorrência das im- dados comparáveis. Fonte: Aghion e outros (2003); De Long (2003); portações.O efeito foi grande.Topalova desco- A observação de um setor específico Rodrik e Subramanian (2004); Sutton (2002);Topa- briu que uma redução de 10% nas tarifas resulta torna mais clara a situação. Desde os anos lova (2003) e Banco Mundial (2004k). 74 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Q U A D R O 3 . 7 Estrangeiros ­ o papel dos emigrantes e da diáspora Os emigrantes, ou a diáspora, têm sido uma fon- americano de carros,eletrônicos e produtos da para apoiar a abertura de novas empresas,assim te importante de investimento e contatos nos linha branca de origem coreana.No Canadá,uma como para empresas híbridas que já operam tan- mercados de exportação ao longo da história, duplicação do contingente de imigrantes asiáti- to na Índia quanto nos Estados Unidos.Isso am- e as redes de relações que eles proporcionam cos qualificados foi acompanhada de uma eleva- pliou a confiança dos investidores estrangeiros reduzem algumas das restrições ao clima ção de 74% das importações de produtos da Ásia. no potencial da Índia.Alguns indianos que fazem de investimento e fazem a ligação entre as fir- Em meados dos anos 1990,quando a Índia parte dos elevados escalões de empresas multi- mas locais e as estrangeiras. iniciou a abertura da economia,começou tam- nacionais no exterior ajudaram a convencer suas Os chineses que vivem no exterior contribuí- bém a atrair a atenção dos 20 milhões de india- firmas a estabelecer operações na Índia,como foi ram com 70% do IED na China durante os últimos nos que viviam fora do país.A diáspora indiana, o caso da Hewlett-Packard. 15 anos.Em 1995,59% dos investimentos estran- menor apenas que a chinesa,contribuiu com 9%, geiros que se dirigiram para a China vieram de ou US$ 4 bilhões,do IED que se dirigiu ao país em Fonte: Biers e Dhume (2000);The Economist (2003c); Hong Kong e Macau e mais 9% de Taiwan.Ame- 2002.Os membros da IndUS Entrepreneur,uma re- The Economist (2001); Head e Reis (1998); Gillespie ricanos de origem coreana foram a cabeça-de- de de empresários e profissionais do setor de tec- e outros (1999); Kapur (2001); Li, Li e Zhang (1999); ponte para o sucesso da penetração no mercado nologia da informação,estão angariando fundos e Rauch e Trindade (2002). Figura 3.6 Obtendo acesso a inovações tecnológicas ­ principais fontes feitos na Indonésia e na Letônia mostram que a entrada de estrangeiros em setores Baixa renda Renda média a jusante nas cadeias produtivas amplia a Compra de maquinário produtividade dos ofertantes locais que es- Desenvolvido ou adaptado tão a montante.38 por clientes/fornecedores As firmas estrangeiras também pressio- Emprego de nam as firmas locais para competirem. Is- pessoal-chave so pode trazer benefícios para as empresas Desenvolvido ou adaptado internamente e consumidores que dependem de insumos produzidos na indústria que obteve ganhos Licenças com o IED. Em princípio, as firmas rivais Universidades e poderiam também se beneficiar do trans- instituições públicas bordamento tecnológico, assim como dos Outros incentivos mais concentrados para inovar 0 20 40 60 e melhorar a produtividade. Porém, a evi- Parcela das firmas dência de transbordamento horizontal do IED (para firmas que competem com as es- Nota: "Outros" inclui transferências de empresas matrizes, negociações comerciais, viagens de estudo, consultorias e associações de negócios. trangeiras) é menos clara que a evidência de Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o clima de investimento. transbordamento vertical (para firmas que ofertam ou usam insumos produzidos por empresas estrangeiras).39 O comércio e o investimento estran- Tabela 3.1 Quem inova? geiros são usualmente facilitados pelos Países de Países em contatos informais propiciados pela imi- renda alta desenvolvimento gração e pela diáspora (quadro 3.7). Mas Patentes registradas pelo US Patent and Trademark Office a 0.35 0 os benefícios da abertura ao exterior dão Patentes registradas pelo European Patent Office a 0.15 0 forte razão para se dar prioridade à dimi- Pessoal de P&D a 16.16 3.87 nuição de políticas restritivas. A agenda Gastos com P&D b 1.58 0.41 inclui melhorar a administração alfande- gária, liberalizar o comércio e os regimes P&D financiado pelo setor produtor b 0.74 0.13 aos quais está submetido o investimento P&D financiado com recursos externos b 0.04 0.01 estrangeiro (capítulo 5) e melhorar a in- P&D realizado pelo setor produtor 0.96 0.25 fra-estrutura dos transportes. A adoção de P&D realizado por instituições de ensino superior 0.34 0.12 regras e padrões internacionais pode tam- P&D realizado pelo setor público 0.28 0.22 bém auxiliar na melhoria do clima de in- a. Por 10.000 habitantes. vestimento para as transações internacio- b. Como percentual do PIB. Fonte: Lederman e Saenz (2003). nais (capítulo 9). Encarando uma agenda ampla 75 Subindo na escala tecnológica. O progresso tecnológico é importante para o crescimen- Q U A D R O 3 . 8 Expandindo a amplitude to econômico. Isso não significa que todos os das melhorias possíveis e desejáveis países têm que realizar invenções continu- na política governamental amente ­ ou que toda melhoria tem que se dar na fronteira tecnológica. Para muitos pa- A melhoria proposta para as políticas vol- distorções de vários tipos mostram o por- íses, adotar ou adaptar-se a tecnologias dis- tadas para o clima de investimento deve quê. As opções nas áreas B e C poderiam passar por três crivos.Claramente, a reforma ser políticas razoáveis, mas não são pra- poníveis é mais fácil e pode ainda aumentar proposta deve ser desejável, no sentido de ticáveis em curto prazo; assim, reformas a produtividade. As pesquisas sobre clima de que melhoram o bem-estar.Deve também nessas áreas seriam ou malsucedidas ou, se investimento do Banco Mundial confirmam ser administrativamente praticável, no sen- implementadas, sofreriam com a falta de tido de que o governo tenha recursos finan- credibilidade. o importante papel desempenhado pela dis- ceiros e técnicos para implementá-las.E de- Ao longo do tempo a meta é expandir a ciplina competitiva no estímulo para as fir- ve ser politicamente possível de realizar, ou "sweet spot"pela ampliação da congruência mas inovarem (capítulo 1). seja, os governos devem estar aptos a asse- entre os três elementos.A esfera de políticas Para as firmas que estão distantes da gurar apoio suficiente para superar as resis- desejáveis pode ser expandida através de tências daqueles que preferem o status quo. metas de inovação e aprendizado.A efetivi- fronteira, a estratégia menos onerosa de De qualquer modo, o conjunto de pos- dade administrativa pode ser ampliada melhoria tecnológica é adquirir tecnologias síveis opções de política que satisfaçam pela mobilização de recursos e expertise. desenvolvidas por toda parte por meio do esses três pontos é limitado, como mostra A exeqüibilidade em termos políticos pode comércio internacional e do licenciamen- a área A na figura. As opções na área D são ser reforçada através de mudanças efetivas to.40 Diversos estudos enfatizam o impacto técnica e politicamente possíveis, mas não de gerenciamento, que incluem estratégias desejáveis ­ as restrições de mercado ou para obter apoio público. de maquinário e equipamentos importados sobre a produtividade nos países em desen- volvimento.41 Em conformidade com isso, Desejabilidade das políticas 33% das firmas dos países de baixa renda e Desejabilidade das politicas 49% das dos países de renda média relatam que o conhecimento adquirido com o novo B C B C A maquinário foi sua mais importante fonte A de inovação tecnológica (figura 3.6).42 Viabilidade Viabilidade administrativa política Viabilidade Viabilidade Outra forma de subir na escala tecnoló- D política administrativa gica é estimular o P&D doméstico. As fir- D mas dos países em desenvolvimento inves- tem apenas 26% em P&D (como proporção Fonte: Adaptado de Lax e Sebenius (1986) do PIB) do que investem as empresas nos países desenvolvidos (tabela 3.1). Essa dife- rença pode ser atribuída, em parte, ao fato comprometimento no combate ao proble- de os países desenvolvidos possuírem me- ma e também estratégias efetivas para lidar lhor proteção aos direitos de propriedade com as mudanças. intelectual, melhores instituições de pesqui- sa e porque seus governos têm maior capa- cidade de organizar os gastos públicos com Administrando reformas P&D.43 Além disso, baixos níveis de capa- individuais citação podem desestimular investimentos A emissão de títulos de propriedade ru- em indústrias intensiva em tecnologia.44 rais evidentemente difere da liberalização comercial e as melhorias no Judiciário di- Restrições à implementação ferem das reformas no mercado de traba- O processo de escolha de prioridades para lho. Mas um ponto em comum nas várias as políticas públicas também é influenciado áreas de reformas do clima de investimen- pelas restrições de implementação ­ sejam to é a necessidade de trabalhar com as re- administrativas ou políticas (quadro 3.8). sistências vindas daqueles que auferem van- As estratégias para reforçar a capacidade do tagens com a manutenção do status quo. governo em remover restrições administra- Essa resistência pode vir de grupos que se tivas serão discutidas adiante neste capítulo. beneficiam das restrições de mercado ou de As restrições para a promoção de políticas outros privilégios específicos. Pode vir tam- requerem freqüentemente elevado grau de bém de funcionários públicos que se benefi- 76 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 ciam de "pagamentos informais" ou outras de origem trabalhista foram alteradas ape- vantagens decorrentes de sua posição. Até a nas quando o preço do petróleo colocou comunidade como um todo pode estar in- em questão o futuro das mineradoras.48 clinada a manter o status quo quando as im- Mas as crises nem sempre têm esses efeitos. plicações das mudanças não são certas,45 ou De fato, a ampliação das tensões sociais as- se existem outras preocupações quanto ao sociadas às crises de grandes proporções processo de reforma. pode drenar as forças dos elaboradores de Superar essas resistências é fundamental políticas. para qualquer estratégia que pretenda ex- pandir e acelerar as melhorias do clima de Mudanças técnicas. A mudança tecnológica investimento. O que se tem aprendido so- pode ameaçar os interesses daqueles com- bre os fatores que atuam como catalisado- prometidos com a tecnologia usual e pro- res das mudanças? E como essas mudanças vocar resistência ferrenha. Um exemplo foi podem ser administradas com sucesso? o movimento Ludista na Inglaterra do sécu- lo XIX, que se revoltou contra o progresso Catalisando as mudanças tecnológico na indústria têxtil. Mas o pro- As mudanças tendem a ocorrer quando al- gresso tecnológico pode também alterar a go altera os incentivos para a manutenção do relação custo-benefício da manutenção das status quo.A experiência internacional ilustra políticas atuais. Por exemplo, os avanços como um espectro amplo de fatores pode de- na tecnologia de telecomunicações criaram sencadear mudanças de política mesmo em novas oportunidades para a introdução de face da resistência dos beneficiários do status concorrência nos mercados, elevaram os quo. Esse processo pode incluir choques ex- custos da inércia para aqueles que detinham ternos e crises, mudanças tecnológicas, no- monopólios de caráter nacional e iniciaram vas oportunidades, uma nova concorrência uma onda de reformas nas telecomunica- institucional e informacional, mudanças de ções em todo o mundo nos anos 1990. política e a iniciativa de empresários. Novas oportunidades. Novas oportunida- Choques externos e crises. Choques exter- des, tais como a possibilidade de acessar no- nos ou crises podem enfraquecer o poder vos mercados, podem catalisar as mudan- de barganha daqueles que normalmente ças. Por exemplo, o impacto da ascensão se oporiam às reformas.46 Podem também dos EUA alterou a agenda de reformas dos criar oportunidades para que os reforma- governos da Europa central e oriental49 e o dores explorem mudanças econômicas rá- ingresso no NAFTA teve os mesmos efeitos pidas ou condições sociais que justifiquem para o México. A perspectiva de ingressar ou legitimem as reformas. Na Coréia, a re- na OMC também teve grandes efeitos sobre dução de subsídios cruzados entre as sub- a agenda de reformas na China. sidiárias chaebol, algo que já havia sido tentado no início dos anos 1990 sem su- Nova concorrência informacional e institu- cesso, foi implementada apenas após a cri- cional. Novas informações podem alterar as se financeira de 1997-98.47 Na Eslováquia, suposições quanto à desejo de manter o sta- a deterioração da situação fiscal, combina- tus quo, ao deixar claro os custos da inércia. da com elevado desemprego, conduziu o Informações que balizam o desempenho de governo à adoção de reformas em 2002, o uma jurisdição em relação a outra em ter- que incluiu mudanças nas áreas das nor- mos do custo, produtividade ou outras me- mas trabalhistas, tributárias e as relativas didas podem estimular mudanças através aos bens dados em garantia de emprésti- de seus impactos sobre a reputação local e mos. A crise num setor específico pode outras preocupações quanto ao padrão de também dar início a mudanças nas polí- vida futuro. O sucesso das reformas em ju- ticas públicas adotadas. Cortes de energia risdições vizinhas pode também ter efeitos ocorridos nas Filipinas nos anos 1980 leva- concretos. Na China, a concorrência pelo ram a esforços para engajar o setor priva- investimento está estimulando mudanças do no fornecimento de energia elétrica. Na por todas as áreas de política,50 e efeitos si- indústria do carvão dos EUA, as restrições milares são observados na Índia. Encarando uma agenda ampla 77 Mudanças políticas. Mudanças marcantes Preocupações sobre a reputação corpora- na abordagem das políticas podem ocor- tiva, sobre o futuro a longo prazo de seus rer em larga escala ­ tal como o colapso negócios, ou sobre as implicações de ações da planificação central no antigo bloco so- governamentais mais dramáticas podem cialista. Essas mudanças também refletem levar as firmas a uma visão mais clara de uma alteração no consenso social, tal co- seus próprios interesses. Isso fica evidente mo aconteceu quando a ascensão da classe nos movimentos das firmas para melho- dos comerciantes na Inglaterra favoreceu rar ou zelar por sua reputação através da o surgimento de proteção para os direitos prática de filantropia, de iniciativas de res- de propriedade.51 Uma classe média em as- ponsabilidade social e de mecanismos de censão pode também criar um grupo repre- auto-regulação. Considerações similares sentativo contrário a políticas populistas e podem levar as firmas a moderar sua re- confiscatórias.52 Transições políticas e mu- sistência quanto às reformas e até a coope- danças de liderança também proporcionam rar para mudanças que implementem so- o surgimento de reformadores com novas luções viáveis. incumbências políticas e interesses diferen- ciados dos daqueles que os precederam. Na Comunicação para obter apoio Colômbia, após o insucesso de 2000, uma Informar os custos e benefícios das alternati- segunda etapa de reformas trabalhistas foi vas de políticas é fundamental para o suces- rapidamente implementada em 2002 por so das reformas nas muitas áreas do clima de um novo governo que, se beneficiou do investimento. De fato, um estudo envolven- apoio político que recebeu. do funcionários seniores do governo e repre- sentantes da sociedade civil em 60países em Visão empresarial nas políticas. É muito co- desenvolvimento e economias em transição mum encontrar indivíduos identificando e revelou que a baixa compreensão do público promovendo mudanças nas políticas dentro sobre as reformas econômicas é um grande do governo ­ e em locais que têm a presença obstáculo ao sucesso das reformas.55 do governo ou do público.53 No Peru, os es- Reunir e disseminar informações que dão forços para alterar a estrutura de proprieda- parâmetros para o desempenho do país ou de da terra foram levados à frente, em parte, pelo Instituto pela Liberdade e Democracia, que convenceu o governo e a comunidade A iniciativa "Bulldozer" quanto à importância da reforma. Grupos Q U A D R O 3 . 9 da sociedade civil também estão desempe- na Bósnia-Herzegovina nhando papel ativo na promoção de me- A Bósnia-Herzegovina deu início à inicia- Em seguida, as propostas foram subme- lhorias nas políticas e comportamentos tiva"Bulldozer"em 2002 com o objetivo tidas ao governo, abrindo um intenso diálo- voltados para o clima de investimento. Por de envolver o setor privado nas reformas. go entre o Comitê"Bulldozer"e o Conselho exemplo, a organização Consumidores In- O centro de coordenação dessas reformas de Ministros e os governos regionais.Uma convidou 30 associações locais para auxiliar vez traçada a reforma, o Comitê tornou-se ternacionais e suas representações nacio- na propositura, avaliação e refinamento das um guardião da implementação.Uma pu- nais defendem os benefícios do aumento da reformas.Dentre elas estavam associações blicação bianual informa o público sobre os concorrência. A Transparência Internacio- regionais e municipais de empresários, a progressos, o que inclui a avaliação de cada nal surgiu como uma influente defensora Confederação de Empregadores, a Associa- uma das reformas. da ampliação da transparência dos negócios ção das Mulheres de Negócios, a Associação A iniciativa tem ajudado a reduzir signifi- de Microcrédito e a Associação de Apiculto- de firmas e governos.54 cativamente o peso dos procedimentos bu- res ­ todos membros da plenária do Comitê rocráticos sobre as firmas.Foi reduzido à me- O grau de resistência a qualquer refor- "Bulldozer". tade o número de passos para se registrar o ma será influenciado pelos interesses dos Um grupo de advogados e economis- IED,bem como os procedimentos necessários beneficiados pelo status quo e pelas alter- tas avaliou as propostas. Cada uma delas para a liberação de produtos nas alfândegas. esteve sujeita a análises de custos e bene- Isso também eliminou o hiato de representa- nativas de que dispõem. As firmas que se fícios, e especialistas setoriais foram con- ção através do treinamento de grupos locais beneficiam de relações clientelistas com vidados a comentar as idéias antes que as de advocacia e estabeleceu mecanismos de o governo, de regulação inefetiva, de res- etapas da reforma progredissem para está- participação civil no governo.Em junho de trições de mercado ou outros privilégios gios mais avançados. Deste modo, nenhu- 2003,foram estabelecidos comitês regionais, que enfraquecem o clima de investimento ma firma em particular pôde explorar o todos voluntários e autofinanciados. processo de modo a servir seus interesses provavelmente irão resistir ferozmente às particulares. Fonte: Herzberg (2004). mudanças. Mas isso nem sempre é assim. 78 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 que analisam os custos e benefícios das re- Engajando agentes econômicos formas ­ inclusive com relação aos custos de Consultas prévias com agentes-chave so- não se fazer as reformas ­ pode gerar com- bre as mudanças propostas, incluindo po- preensão e atrair a atenção do público pa- tenciais ganhadores ou perdedores, podem ra as reformas. Isso também pode ajudar a ajudar a validar as suposições por trás das angariar um apoio amplo junto a cidadãos, propostas. Isso pode ocorrer através da reu- consumidores e grupos de pequenos em- nião de sugestões sobre como as propostas presários que se beneficiariam com as mu- podem sofrer ajuste fino para conduzirem danças. Obter o apoio do público e seu co- a melhores resultados ou terem sua imple- nhecimento sobre as reformas pode também mentação facilitada. Tais consultas podem reduzir os riscos de futuros revezes nas po- também reduzir a incerteza enfrentada pe- líticas e, assim, fortalecer a credibilidade das las firmas quando estão lidando com mu- reformas, ampliando a possibilidade de res- danças nas políticas e na regulação ­ e, as- posta favorável do investimento (capítulo 2). sim, provocar uma resposta mais rápida e A forma mais eficaz de comunicação de- forte em termos de investimento. Consultas pende do tema em questão, da sociedade e públicas amplas podem amenizar preocu- dos grupos que precisam ser atingidos por pações quanto ao fato de que grupos privi- ela. Na Tanzânia, uma canção que fala so- legiados possam exercer influência despro- bre a privatização tornou-se popular. Em porcional no processo de elaboração das Uganda, programas de rádio em diversos políticas e, assim, reforçar a transparência e dialetos locais foram importantes. No Peru, a aceitação pública das reformas. comerciais de televisão e cerimônias públi- A forma e a estrutura dessas consultas cas feitas para a entrega de títulos de pro- públicas podem variar. No Vietnã, as re- priedade de terra foram o canal principal formas para simplificar o registro das em- de comunicação. No Lesoto e na República presas envolveram consultas a associações Bolivariana da Venezuela, revistas em qua- do setor privado, grupos empresariais do- drinhos sobre o tema tiveram grande reper- mésticos, advogados, a mídia e membros cussão. Na Bósnia-Herzegovina, a iniciativa da Assembléia Nacional. No Paquistão, as "Bulldozer" nasceu com um nome que era mesmas reformas foram concebidas e apro- uma marca e utilizou-se de vários artifícios vadas após um processo consultivo que en- de comunicação que incluíram a encenação volveu a circulação e discussão de projetos de eventos simbólicos. de leis entre as várias câmaras de comércio, Além da obtenção do apóio público, indústrias, grupos de profissionais e o pú- campanhas de comunicação podem ins- blico. No caso da reforma agrária no Peru, truir a população sobre as reformas e ajudar migrantes urbanos foram consultados por a mudar o comportamento das pessoas. In- meio de assembléias públicas que os in- formar as firmas, os consumidores e outros formaram sobre os métodos e o cronogra- grupos sobre seus direitos e as medidas para ma dos programas de formalização da pro- mantê-los é parte do processo. Ao reformar priedade da terra, de modo a esclarecer seu as agências da avaliação de crédito no Mé- ponto de vista sobre o problema. Na Letô- xico, as autoridades financeiras e o Comitê nia, a prioridade das reformas e um pla- de Crédito realizaram uma campanha para no de ação foram desenvolvidos através de ampliar a percepção dos consumidores, lis- consultas às associações de empresários e a tando os direitos destes de uma forma sim- um amplo espectro de inspetores. Na Chi- ples e acessível e também através da divul- na, a municipalidade de Hangzhou estabe- gação de seus relatórios de trabalho em sites leceu recentemente um sistema de ouvido- na Internet. Como parte de suas reformas ria, convidando os agentes econômicos e o do setor judiciário, a Geórgia colocou em público a expressarem seus pontos de vista marcha um esforço de comunicação mui- sobre as propostas de reforma.57 Na Bósnia- to abrangente para informar o público so- Herzegovina, a iniciativa "Bulldozer" inclui bre direitos recentemente adquiridos, para o envolvimento de pessoas comuns na de- ampliar a confiança no sistema e auxiliar os finição, avaliação e monitoramento das re- usuários a transitar pelos tribunais.56 formas (quadro 3.9). Encarando uma agenda ampla 79 Comprometer-se com possíveis per- arruinou alguns ativos construídos sob o dedores ­ um grupo pouco provável de se regime regulatório anterior.59 A compen- manter em silêncio ­ é também importante. sação é menos comum quando todas ou a Eles podem gerar feedbacks sobre os deta- maioria das firmas da sociedade são afe- lhes da reforma proposta, e engajá-los cons- tadas por uma mudança vista como parte trutivamente no processo pode facilitar sua normal dos riscos associados aos negócios implementação. Principalmente se alguns ­ tais como mudanças na tributação ou a trabalhadores puderem ter desvantagens introdução de uma nova legislação sobre a com as mudanças, seu engajamento prévio concorrência. e construtivo pode mitigar qualquer impac- A compensação não precisa necessa- to social negativo (capítulo 7). Na África do riamente envolver dinheiro. Nos EUA, por Sul, o governo providenciou financiamento exemplo, as compensações aos setores de e programas de treinamento para ajudar os serviços públicos prejudicados pelas mu- sindicatos a serem interlocutores mais efeti- danças regulatórias se deram sob a forma de vos no diálogo sobre a privatização. uma taxação imposta aos consumidores, so- mada às tarifas desses serviços. Os progra- Compensando quando mas de reformas podem, às vezes, ser dese- for apropriado nhados de modo que as firmas prejudicadas Quando as empresas estatais são reestrutu- com uma reforma (liberalização comercial) radas ou privatizadas, é comum que cotas beneficiem-se de outras (melhora na regu- de ações sejam dadas aos trabalhadores. É lação dos negócios). comum também providenciar indeniza- Quando a compensação é proposta, uma ções, aposentadorias, cursos de reciclagem preocupação corrente é que o governo se tor- e outras formas de auxílio para facilitar o ne refém do grupo afetado pela reforma, que processo de ajustamento a um novo empre- pode usar sua resistência às mudanças para go. Medidas específicas para amenizar a si- obter mais vantagens do governo. Mecanis- tuação dos trabalhadores também podem mos para arbitrar disputas podem reduzir a ser adotadas quando um setor em particu- ocorrência de comportamento estratégico, lar passa por uma reestruturação significa- assim como parâmetros e princípios deriva- tiva, especialmente se as redes de proteção dos da experiência em outros países. social da economia ainda não são efetivas (capítulo 7). Mantendo o momentum A compensação das firmas pelos efei- A melhoria do clima de investimento é um tos da alteração nas políticas tende a ser processo, não um evento isolado. Dado o diferente. Se uma reforma proposta viola alcance da agenda e a necessidade de revi- os direitos de propriedade ou os direitos são regular das políticas, muitos países estão contratuais, falhas na compensação po- criando instituições de apoio para auxiliar dem prejudicar o clima de investimento em tarefas específicas e sustentar o progres- ­ como ocorreu recentemente no Zimbá- so através de mudanças no governo. Essas bue (capítulo 4). Quando direitos não-es- instituições assumem muitas formas, mas pecíficos são atingidos, os argumentos pa- desempenham apenas uma ou uma combi- ra a compensação envolvem julgamento nação de quatro das funções a seguir: mais subjetivo. A tendência é compensar · Facilitação das consultas públicas; as firmas quando representam um grupo pequeno na sociedade e quando a reforma · Facilitação da coordenação; rompe com suas expectativas legítimas. · Revisão de legislação e políticas exis- Por exemplo, os investidores da compa- tentes; nhia de telecomunicações privatizada em · Revisão de novas políticas e propostas Cingapura foram compensados quando o regulatórias. governo encurtou seu período de exclu- sividade no serviço.58 O setor de energia Facilitação das consultas públicas. elétrica nos EUA foi compensado quando Muitos governos têm criado estruturas es- a transição para um mercado competitivo peciais para facilitar o diálogo contínuo com 80 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Tabela 3.2 Fóruns consultivos sobre questões relativas ao clima de investimento ­ algumas ilustrações Governo Negócios Sindicatos Legislativo Sociedade Doadores Foco na economia como um todo Letônia ­ Conselho de Cooperação Tripartite África do Sul ­ Conselho Nacional de Desenvolvimento Econômico e Trabalho Papua-Nova Guiné ­ Conselho Consultivo de Implementação e Monitoramento Iniciativas do setor privado Vietnã ­ Fórum do Setor Privado Uganda ­ Fundação do Setor Privado Paquistão ­ Conselho Bilateral de Empresários e Trabalhadores Cingapura ­ Conselho de Competitividade Fonte: Equipe do Banco Mundial. representantes dos agentes econômicos. Pa- O escopo da representação política va- ra serem efetivas, essas estruturas devem ria muito (tabela 3.2), assim como variam encorajar o fluxo livre de informação, criar os mandatos. Alguns desses representantes confiança entre os participantes e dar assis- se preocupam com a condução das políticas tência na composição das soluções. É parti- na economia como um todo, enquanto ou- cularmente importante que tais estruturas tros centram-se mais nas questões relativas reflitam a diversidade de interesses afeta- ao setor privado. Muitos desses últimos têm dos pelas reformas no clima de investimen- atribuições que vão além do simples diálo- to e não apenas os da elite estabelecida. Um go, e incluem lidar com"gargalos", construir elevado nível de transparência operacional consensos, fazer recomendações sobre abor- ­ tal como a publicação periódica de relató- dagens para as políticas e o monitoramento rios ­ também pode ampliar a confiança do do processo de reformas. Práticas comuns público nos programas de reforma. nesse sentido são ilustradas pelos casos da Letônia e da Turquia (quadro 3.10). Facilitando a coordenação Q U A D R O 3 . 1 0 Mecanismos consultivos na Letônia e na Turquia Com freqüência, as responsabilidades pelas questões relativas às políticas voltadas para Muitos países criaram estruturas dedicadas Ambos os órgãos têm objetivos e respon- o clima de investimento são distribuídas en- exclusivamente a facilitar o diálogo contí- sabilidades claramente definidos.Suas tarefas tre diversos ministérios e agências governa- nuo com os agentes econômicos sobre cobrem um amplo espectro de questões,com melhorias no clima de investimento. o objetivo de desenvolver propostas e estra- mentais, bem como entre as várias esferas As práticas na Letônia e na Turquia ilustram tégias concretas para a continuidade das re- de governo. Fortalecer a coordenação entre alguns dos aspectos-chave. formas.Em geral,são gerenciados por comitês agências relevantes pode ser importante pa- Na Letônia, o Comitê Preparatório pa- técnicos.NaTurquia há nove comitês e na Le- ra enfrentar de forma eficiente questões de ra a Melhoria do Ambiente Empresarial tônia havia inicialmente quatro,mas o núme- reporta-se ao Ministro da Economia. Na interesse comum e promover coerência en- ro e o foco mudam conforme as necessidades Turquia, o Conselho de Coordenação para e preocupações da atividade empresarial. tre as políticas. Uma liderança central tam- a Melhoria do Clima de investimento re- Ambos os órgãos ajudam a conceber e bém pode ser útil para dar ímpeto às refor- porta-se ao Subsecretariado do Primeiro implementar reformas.O Conselho turco auxi- mas e ajudar na superação de resistências Ministro. Ambos os órgãos contêm repre- lia na elaboração de leis sobre o recrutamento originadas em agências que tenham interes- sentantes dos principais ministérios, bem de pessoal estrangeiro,IED,registro de em- como de associações de firmas locais, ex- presas e mercado de trabalho.Está também se na manutenção do status quo. portadores e investidores estrangeiros. Em envolvido em reformas tarifárias,atividades Fóruns para a realização de consultas ambos os países, os órgãos são assessora- de licenciamento,de propriedade intelectu- com agentes econômicos externos podem dos por um secretariado responsável pelo al e compra de terras.No caso da Letônia,o contribuir com a coerência das políticas, trabalho diário e por monitorar as refor- Comitê contribui para implementar reformas mas ­ na Letônia, é a Unidade de Melhoria contínuas na legislação e nos procedimentos desde que sejam liderados por gestores de do Ambiente Empresarial, pertencente à de inspeção,registro de empresas,tributos, políticas seniores. Mas mecanismos gover- Agência de Desenvolvimento da Letônia; tarifas,compra de terras e construção. namentais internos também são necessários. na Turquia, é o Diretório Geral para o Inves- Eles podem tomar a forma de conselhos de timento Estrangeiro, pertencente ao Tesou- Fonte: Coolidge, Grava e Putnina (2004); ro Nacional. e www.yased.org.tr. alto nível ou mesmo resultar na nomeação de um ministro exclusivamente dedicado ao Encarando uma agenda ampla 81 assunto. Por exemplo, países em vias de in- gressar na União Européia freqüentemente Q U A D R O 3 . 1 1 Conduzindo a melhoria do clima criam ministérios da Europa para favorecer de investimento no Vietnã a coordenação entre iniciativas de reforma O Vietnã começou sua transformação de criou um Grupo Preparatório Interminis- isoladas dos vários ministérios. Na Polônia, uma economia centralmente planificada terial para a Implementação da Legislação a tarefa foi entregue a um Comitê de Inte- para uma economia mais orientada para o Empresarial, presidido pelo Ministro do gração Européia.60 mercado em finais dos anos 1980.A des- Planejamento e Investimento. Esse grupo, peito de diversos avanços, particularmente melhorando continuamente a coordena- A coordenação das atividades diárias po- relativos à abertura ao IED, havia um am- ção entre agências a partir do centro, re- de ser proporcionada por uma secretaria biente regulatório problemático, repleto de centemente solicitou a essas agências que que dê suporte técnico ao fórum consulti- sobreposições e inconsistente, prejudican- "mudassem seu padrão de gestão e seguis- vo ou ao comitê de coordenação. Em 2000, do o setor privado doméstico. sem os passos das empresas". As autorida- Para levar adiante as reformas neces- des locais viram-se entre a alternativa de o Vietnã estabeleceu um Grupo Preparató- sárias, os funcionários do governo traba- manter seus poderes discricionários sobre rio Interministerial para a Implementação lharam com uma associação empresarial o registro de empresas (muitas vezes vi- da Legislação Empresarial, para dar apoio à de base ampla (a Câmara Vietnamita de sando somente a ganhos pessoais) ou implementação contínua de um programa Comércio e Indústria) e uma equipe no Ins- intensificar os procedimentos para atrair tituto Central de Gestão Econômica do Mi- novas empresas para suas respectivas de reformas (quadro 3.11). nistério do Planejamento e Investimento áreas geográficas. Fortalecer a coordenação entre as políti- ­ os defensores técnicos das reformas.Em Uma pesquisa recente junto às firmas cas nos diversos níveis de governo pode ser janeiro de 2000, uma nova Lei Empresarial observou um"retorno às práticas complica- difícil politicamente, mas ainda suscita ou- foi aprovada para facilitar a criação de novas das e pesadas por parte de diversas auto- firmas, proteger o setor empresarial de in- ridades locais".Assim, o Vietnã mostra que, tras questões. Como mostram os exemplos terferências burocráticas no funcionamento muitas vezes, é preciso contínua vigilância da China e da Índia, a concorrência insti- das empresas, aumentar a flexibilidade para para assegurar que as reformas lancem raí- tucional entre governos subnacionais pode a expansão das atividades empresariais e zes profundas. melhorar a governança corporativa. fortalecer o clima de investimento ao favo- Reconhecendo que a aprovação da lei recer as políticas de inovação e colocar em era apenas um primeiro passo, o governo Fonte: Mallon (2004). xeque os comportamentos arbitrários dos governos (capítulo 2). Mas um certo nível de coordenação é desejável para tratar com transbordamentos entre as fronteiras de ca- gado relatórios relativos a diversos setores da da unidade subnacional. No México, por economia, incluindo artesanato, turismo e exemplo, os governos municipais e estadu- software e levado ao governo diversas ques- ais estão implementando regulamentações tões setoriais e relativas à economia como sobre o transporte rodoviário de cargas que um todo: centros de compras para investido- são compatíveis e complementares. res estrangeiros, informações sobre legisla- ção e regulamentação e estudos sobre os ní- Revisando leis e políticas vigentes veis de qualificação da mão-de-obra.61 Muitas distorções no clima de investimen- Muitas vezes, esse tipo de órgão tem in- to decorrem de leis e políticas vigentes. Para cumbências mais amplas. Por exemplo, na sustentar um processo contínuo de revisão Austrália, a Comissão de Produtividade e reforma, muitos governos estão criando ocupa-se em gerar análises detalhadas de instituições com a atribuição de revisar de áreas de política específicas de acordo com a forma mais sistemática tais arranjos e reco- demanda do governo. Uma forte reputação mendar reformas. de rigor e trabalho independente, associada Esse papel pode ser atribuído aos secreta- com consultas efetivas aos agentes econômi- riados técnicos dos órgãos consultivos ou de cos envolvidos,permitiu a esse órgão exercer coordenação. Por exemplo, o Comitê Nacio- influência expressiva. O Comitê Japonês de nal Tailandês de Competitividade e o Comitê Reforma Regulatória, que se reporta ao Pri- de Cingapura sobre Competitividade têm a meiro-Ministro, tem a responsabilidade de incumbência de estudar restrições à compe- coordenar a implementação de um amplo titividade e fazer recomendações específicas. plano de desregulamentação.62 No México, No caso da Tailândia, o Comitê é presidido uma Unidade de Desregulamentação Eco- pelo Primeiro-Ministro e tem como secre- nômica foi criada em 1988 para supervisio- tariado o Conselho Nacional de Desenvol- nar as melhorias na regulação empresarial. vimento Econômico e Social. Ele tem divul- Entre outras reformas, essa Unidade propôs 82 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 acabar com os controles de preços, desre- presas e outras distorções. Uma resposta gulamentar o setor de transportes e acele- comum por parte dos países da OCDE tem rar o processo de padronização. Em 2000, sido estabelecer processos de avaliação de esse órgão foi transformado na Comissão impactos regulatórios. Leis e regulamenta- de Melhoria Regulatória (COFEMER), uma ções propostas são submetidas a uma ava- instituição independente e não-governa- liação quantitativa de seus custos e benefí- mental, que mantém amplos poderes for- cios. A informação é disponibilizada para os mais de supervisão para a análise de regu- legisladores e outros formuladores de po- lamentações federais e trabalha também líticas. Esses processos ajudam a assegurar com os governos subnacionais para reduzir que as propostas reflitam uma perspectiva a burocracia. Agências dedicadas à concor- que abrange a economia como um todo. A rência e à promoção do investimento têm capacidade de avaliação adicional que resul- com freqüência a incumbência de agir co- ta disso também pode servir como mais um mo defensoras das reformas em áreas espe- obstáculo a práticas rentistas. cíficas (capítulo 5). Nos EUA, cerca de 60% das regulamenta- A experiência com defensores das refor- ções foram mudadas graças à revisão do Es- mas em países de baixa renda permanece critório de Assuntos de Informação e Regu- limitada, mas alguns sucessos têm ocorri- lação. Variações desse órgão existem em 22 do. Por exemplo, no Senegal foi criado um países da OCDE e em alguns países de renda Grupo de Revisão para o Crescimento e a média-alta no Leste Europeu, América Lati- Competitividade, dedicado a identificar na e Ásia.63 No México, o processo de revisão restrições de políticas regulatórias que afe- é apoiado pela COFEMER, que reviu pelo tam o investimento e a competitividade e a menos 1.500 regulamentações entre 2000 e o formular e implementar medidas para re- início de 2003.64 Na Coréia, um comitê de re- solvê-las (quadro 3.12). visão regulatória reviu perto de 3.000 regula- mentações entre 1998 e 2002, recusando 387 Revendo novas políticas propostas de regulamentação e devolvendo e propostas regulatórias 1.157 para as agências responsáveis para re- Os governos também devem garantir que visão.65 A questão é se tal prática pode fun- novas políticas e propostas regulatórias não cionar em países de baixa renda. minem o clima de investimento ao intro- Um forte comprometimento político é es- duzirem fardos injustificados sobre as em- sencial e, sem isso, tais sistemas podem se de- sintegrar em qualquer país.A capacitação téc- nica pode ser mais do que uma restrição nos países de renda baixa, muito embora a exper- Q U A D R O 3 . 1 2 A evolução de um defensor das reformas tise de universidades locais e outras entidades no Senegal possa ser útil nesses casos.66 Por exemplo, os No Senegal, o Grupo de Revisão para o Cres- Em 2000,as funções do Grupo foram processos de revisão regulatória na Bulgária cimento e a Competitividade foi criado por integradas em uma nova Agência de Pro- beneficiaram-se da colaboração de institui- decreto presidencial em 1993, com as mis- moção de Investimentos e Grandes Projetos ções de pesquisa sem fins lucrativos. 67 sões de identificar restrições regulatórias (APIX),diretamente ligada ao Gabinete Pre- Questões relativas ao desenho institucio- e de políticas relativas ao investimento e à sidencial.A APIX foi direta na identificação e competitividade e de formular e implemen- no apoio aos investidores,facilitou a reestru- nal podem ser mais complicadas. Existe uma tar medidas corretivas. turação do setor privado,simplificou proce- tensão entre a estrutura administrativa e a Criado como um órgão de coordena- dimentos administrativos e implementou es- tarefa de criar uma entidade central com au- ção, o Grupo também realiza consultas pú- tratégias para o desenvolvimento de setores tonomia e expertise para assumir uma visão blicas amplas com organizações do setor prioritários,tais como turismo,construção ci- privado, sindicatos, universidades e com a vil e serviços de engenharia.A agência esta- objetiva das regulações e criar um proces- mídia. Ele cria comitês para rever questões beleceu centros integrados de serviços para so adequadamente concebido no dia-a-dia relativas à competição doméstica, exporta- agilizar o processamento de todas as etapas da formulação de políticas governamentais. ção e promoção do investimento, relações burocráticas relativas a mudanças de status capital-trabalho e regulamentações do de empresas,reduzindo o tempo necessário Unidades centrais e independentes de revi- mercado de trabalho e custos de transpor- para o registro de operações exigidas pelo são podem ajudar a elevar a escassa expertise te. O Grupo toma a frente com o intuito de código de investimento de 60 para 14 dias. e promover avaliações consistentes, mas são facilitar melhorias substanciais no clima de freqüentemente vistas como muito intrusi- investimento. Fonte: Diop (2003).Veja também www.apix.sn. vas em relação às prerrogativas dos minis- Encarando uma agenda ampla 83 térios existentes. Delegar responsabilidade Expertise a esses ministérios pode ajudar a conseguir Criar um serviço civil capacitado, profissio- seu apoio ao processo, mas fazer isso sem um nal e responsável pode beneficiar todas as arcabouço claro pode levar a desapontamen- áreas do clima de investimento. Em algu- tos. Em Gana, por exemplo, nenhum minis- mas dessas áreas há também a necessidade tério está realmente encarregado da revisão de fazer uso do serviço de especialistas, fa- das políticas e regulamentações. Mesmo as- tor escasso em muitos países. Os exemplos sim, cada um produz suas próprias relações incluem áreas específicas da regulação e as- de pontos a serem revisados, expressando di- pectos da política tributária. A capacitação, ferentes preferências que não passam de ava- credibilidade e efetividade das equipes do liações qualitativas.68 governo podem ter grande efeito no am- O processo de revisão na Bulgária tinha biente de ação das políticas públicas com o fraquezas semelhantes até pouco tempo. qual as firmas se defrontam. Cada agência realizava avaliações diferentes Para tornar mais fácil recrutar e manter utilizando diferentes métodos e diferentes pessoal com a capacitação requerida, mui- padrões de comparação e publicando dife- tos países estão estabelecendo estruturas rentes tipos de informação. As revisões fei- administrativas mais autônomas para es- tas não tiveram um impacto perceptível na sas funções (capítulo 5). Há também uma legislação até que critérios e métodos uni- experiência crescente na contratação de es- formes de revisão foram adotados.69 Na Li- pecialistas externos para algumas funções tuânia, em contraste, a avaliação de qual- específicas, mesmo nos países em desen- quer proposta de legislação era realizada volvimento. Uma pesquisa recente junto a sob a liderança da Presidência. As revisões agências reguladoras de infra-estrutura de são realizadas com o apoio do idealizador países em desenvolvimento mostrou que da legislação com a consulta àqueles que são três quartos dessas agências contratam con- afetados pelas propostas de mudanças nas políticas. Avaliações sucintas acompanham qualquer projeto de legislação e são revisa- Q U A D R O 3 . 1 3 Redes de profissionais de regulação das nos níveis ministerial, setorial e de ga- binete e cada um dos quais pode devolver em infra-estrutura a proposta ao órgão responsável com uma A partir do início dos anos 1990, diversos lista de melhorias requeridas.70 em 1998, atingiu o número de mais de 350 governos em todo o mundo começaram a participantes.Além do treinamento formal, Mecanismos e processos desse tipo po- adotar um novo modelo de provisão de ser- essas iniciativas favorecem a construção de dem ajudar a manter o momentum, mas seu viços de infra-estrutura.Isso foi feito através redes de profissionais de regulação, facili- da melhoria da capacitação dos governos sucesso depende de níveis elevados de com- tando a contínua troca de informações e enquanto reguladores desses serviços, ofer- o apoio mútuo. prometimento político e devem ter credibi- tados essencialmente pelo setor privado. Iniciativas regionais complementares lidade do ponto de vista dos agentes econô- Como resultado desse processo, mais de também têm sido implementadas no sul e micos.Beneficiam-se ainda de um processo 200 agências reguladoras autônomas para leste da Ásia e na África.O Fórum Sul-africa- a infra-estrutura foram criadas nos países contínuo de fortalecimento das capacita- no de Regulação da Infra-estrutura,criado em desenvolvimento. em 1999,oferece programas de treinamento ções governamentais. O Fórum Internacional para a Regula- e outras atividades de apoio ao aprendiza- ção dos Serviços de Utilidade Pública, es- do e ao compartilhamento de experiências Fortalecendo capacitações tabelecido pelo Banco Mundial em 1996, para os profissionais da regulação.O Fórum representa um amplo"guarda-chuva"para Africano de Regulação dos Serviços de Uti- Melhorias no clima de investimento dife- iniciativas de aprendizado e de constitui- lidade Pública,criado em 2000,oferece um rem em termos das demandas que geram ção de redes de profissionais.Sua primeira mecanismo para compartilhar informações sobre recursos naturais, expertise e informa- grande iniciativa foi um programa de trei- e experiências sobre questões regulatórias namento de duas semanas dedicado às ne- ção. Muitas dessas melhorias não demandam específicas e realiza encontros dedicados a cessidades dos reguladores dos setores de temas tais como estratégias para engajar os muito do orçamento público ­ e o maior água, eletricidade, gás e telecomunicações. consumidores e outros agentes econômicos. crescimento econômico pode elevar as recei- Desde 1997, mais de 1.000 profissionais No leste da Ásia e no Pacífico,uma iniciativa tas tributárias de que dispõem os governos. de regulação de 115 países participaram semelhante para profissionais de regulação dessa atividade, que é realizada duas vezes No entanto, todos os governos devem me- da área de serviços de utilidade pública foi por ano.Um programa complementar para implementada em 2003. lhorar a qualidade de seus serviços civis e a profissionais de regulação em transportes, qualidade da informação disponível, neces- levado a efeito pelo Instituto Banco Mundial Fonte: Equipe do Banco Mundial. sária para guiar e administrar as reformas. 84 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 sultores ou outros parceiros externos em ta- ­ como a arrecadação tributária e previden- refas relativas à regulação. Em mais de 90% ciária ­, tais dados podem oferecer idéias va- dos casos, a contratação de atividades exter- liosas a respeito do dinamismo das firmas. nas é uma forma de melhorar a competên- Maior padronização e atualização adequada cia da agência reguladora.71 Onde a capaci- dos dados sobre o registro de firmas ­ nos tação local é fraca, funções inteiras podem padrões do Eurostat, no caso dos países eu- ser providas por meio de contratação ex- ropeus ­ podem ajudar os governos a mo- terna ­ como ocorre com a administração nitorar a evolução do setor privado e alertá- aduaneira em Moçambique (capítulo 5). los sobre o surgimento de questões relativas Estratégias de capacitação também estão às políticas. Introduzir ou melhorar as pes- sendo adotadas para satisfazer a necessida- quisas junto a empresas ­ uma ferramenta- de de especialistas específicos por parte das padrão nos países desenvolvidos ­ também agências, incluindo a formação de redes in- pode ajudar. Essas pesquisas fornecem in- ternacionais de profissionais da área de re- formações sobre investimento, criação e eli- gulação (quadro 3.13). minação de empregos e sobre o crescimento do PIB e da produtividade em vários níveis Aprendizado e informação de agregação. Muito embora diversos países A necessidade de incrementar a capacitação em desenvolvimento tenham esse tipo de do governo estende-se para além da especia- pesquisa, há espaço para melhorar a repre- lização técnica. Os governos devem melho- sentatividade das amostras, a padronização rar seus processos de aprendizado contínuo das estruturas e a regularidade com que es- ­ inclusive no que se refere à experimenta- sas pesquisas são realizadas. ção de políticas implementadas no exterior e em seus próprios países. A decentralização e a concorrência institucional têm sido fon- A Parte I deste Relatório demonstrou que tes de inovação e aprendizado nas políticas melhorar as políticas e ações do governo públicas em países como China e Índia ­ es- que moldam o clima de investimento é fator tados e províncias fazem experiências com crítico para estimular o crescimento e redu- práticas alternativas de política e as abor- zir a pobreza ­ e, portanto, deve ser uma ní- dagens bem-sucedidas tendem a ser rapi- tida prioridade dos governos. damente imitadas por outras regiões e, em O capítulo 1 argumentou que a chave alguns casos, pelo governo central. No Peru, é melhorar as oportunidades e incentivos projetos-piloto de reforma agrária nos anos para as firmas de todos os tipos investirem 1990 prepararam o caminho para um pro- produtivamente, criarem empregos e cres- grama nacional mais ambicioso. Em Ugan- cerem. Por sua vez, isso requer esforços para da, esforços para melhorar o registro de reduzir custos, riscos e barreiras à competi- empresas começaram com um projeto de ção injustificados. O capítulo 2 dedicou-se à demonstração em Entebbe (capítulo 5). tensão básica que os governos precisam en- Para tirar vantagem dessas experiências, frentar na elaboração de políticas favoráveis seguir tendências e monitorar a reação das ao clima de investimento: muito embora as firmas a cada mudança em particular, os firmas tenham papel importante na melho- governos devem ter acesso a dados confiá- ria dos níveis de vida das sociedades, suas veis sobre o funcionamento de seus setores preferências quanto às políticas públicas privados. Processos de consulta podem ser podem divergir daquelas da sociedade co- uma fonte de informação, mas não há subs- mo um todo. Arbitrar essas diferenças com tituto para fontes de dados mais objetivas sucesso exige que os governos gerenciem e consistentes. Mesmo dados mais básicos, quatro fontes de potenciais falhas de polí- tais como o nível do investimento privado, tica: a prática de atividades rentistas, hia- não estão disponíveis ou são inadequados tos de credibilidade, falta de confiança do em muitos países em desenvolvimento. Há público e inadequação entre a atuação das deficiências semelhantes no que se refere a políticas e as condições locais. O capítulo dados oficiais sobre o registro de empresas. destacou lições da experiência no enfrenta- Concebidos para satisfazer vários propósitos mento desses desafios, sublinhando o papel Encarando uma agenda ampla 85 decisivo da transparência. O presente capí- tulo 4), regulação e tributação (capítulo tulo dedicou-se a estratégias específicas para 5), financiamento e infra-estrutura (ca- enfrentar uma agenda ampla. Argumentou pítulo 6) e trabalhadores e mercado de que a chave para acelerar e ampliar as me- trabalho (capítulo 7). Essa segunda parte lhorias é atacar importantes restrições que revê um amplo conjunto de experiências pesam sobre as firmas, de forma a dar-lhes a internacionais para colocar em relevo confiança necessária para investir ­ e, assim, oportunidades para a melhoria das po- sustentar o processo de melhorias contínu- líticas em todas as áreas. as. O capítulo analisou questões associadas · A Parte III examina o possível papel de à escolha de prioridades, à administração de medidas que vão além do básico ­ ins- reformas individuais, à manutenção do mo- trumentos seletivos (capítulo 8) e o uso mentum e ao fortalecimento das capacita- de regras e padrões internacionais (capí- ções do governo. tulo 9). Essas medidas podem ter um pa- O restante do Relatório analisa questões pel de sustentação, mas também geram mais detalhadas, associadas à concepção e a desafios especiais que merecem cuidado- implementação de estratégias efetivas para sa atenção. criar um melhor clima de investimento. · A Parte IV conclui analisando como a · A Parte II examina lições da experiência comunidade internacional poderia aju- em proporcionar o básico ­ os funda- dar os países em desenvolvimento a me- mentos de um saudável clima de inves- lhorar o clima de investimento de suas timento ­ estabilidade e segurança (capí- sociedades. Assegurando Condições Básicas II O PRESENTE RELATÓRIO ARGUMENTA QUE OS GOVERNOS deveriam se esforçar para criar um melhor clima de investimento para todos en- frentando questões relativas a custos, riscos e barreiras injustificáveis P A R T E à competição. Essa parte do Relatório destaca as oportunidades de que os governos dispõem para melhorar seu desempenho em propor- cionar os fundamentos básicos para um bom clima de investimento. Capítulo 4 ­ Estabilidade e segurança sugere medidas que os gover- nos podem tomar para melhorar a segurança dos direitos de proprie- dade em suas sociedades. Capítulo 5 ­ Regulação e tributação destaca as grandes oportunida- des para melhorar as práticas nessas áreas sem comprometer outros objetivos sociais. Capítulo 6 ­ Financiamento e infra-estrutura mostra como os go- vernos estão obtendo melhores resultados através de novas aborda- gens para a provisão desses serviços. Capítulo 7 ­ Trabalhadores e mercados de trabalho destaca uma agenda de três pontos para estreitar o nexo entre as pessoas e os traba- lhos dignos a fim de criar uma sociedade mais produtiva e eqüitativa. Estabilidade e segurança 4 Nada pode minar tanto o clima de inves- te, pois sem ela mudanças em outras áreas timento como a eclosão de um conflito ar- terão impactos limitados (quadro 4.1). Um c a p í t u l o mado. Todos os tipos de capital ­ humano, clima instável ou inseguro tem seus efeitos físico e social ­ são destruídos, o investimen- mais tangíveis sobre os direitos de proprie- to entra em colapso e os recursos são desvia- dade. Assim, este capítulo se concentra so- dos das atividades que geram crescimento. A bre o impacto de direitos não assegurados guerra civil, forma predominante de confli- sobre o clima de investimento e sobre o que to no último meio século, tem impacto par- os governos podem fazer para torná-los ticularmente devastador sobre a pobreza e mais seguros. o crescimento. Segundo uma estimativa, ao Assegurar direitos de propriedade im- longo dos últimos 50 anos, uma guerra ci- plica esforços e recompensas, garantindo a vil típica durou 7 anos e reduziu em 2,2% o todas as firmas ­ pequenas e grandes, in- crescimento anual projetado ­ ao final dos formais e formais, rurais e urbanas ­ a pos- combates o PIB era 15% menor do que seria, sibilidade de colher os frutos de seus in- não fosse o conflito. Uma guerra civil parti- vestimentos. Quanto mais protegidos esses cularmente severa pode também, no curto direitos, mais forte o nexo entre esforço e prazo, reduzir a renda per capita nos Estados recompensa e, portanto, maiores os incenti- vizinhos em nada menos de um terço.1 vos à abertura de novos negócios, a maiores Guerra civil e baixos níveis de renda an- investimentos nos já existentes ou, simples- dam de mãos dadas. As chances de uma mente, ao trabalho mais duro (quadro 4.2). guerra civil eclodir em um país de baixa Novas evidências confirmam quão im- renda são 15 vezes maiores do que em um portante pode ser assegurar os direitos de país desenvolvido. Quanto mais pobre o pa- propriedade. Pesquisas recentes na Polônia, ís, maior é o risco de cair em uma espiral Romênia, Rússia, Eslováquia e Ucrânia mos- de violência e decadência econômica. Se a tram que os empresários que acreditam que renda per capita dobra, o risco de uma guer- seus direitos de propriedade estão assegura- ra civil cai pela metade. Conseqüentemen- dos reinvestem entre 14% e 40% a mais de te, quanto mais pobre o país, mais forte o seus lucros em seus negócios em comparação imperativo de melhorar o clima de investi- àqueles que não acreditam que seus direitos mento para reduzir a probabilidade de que estão assegurados.3 Fazendeiros em Gana e ele caia na armadilha de um conflito.2 na Nicarágua investem mais de 8% a mais em Muito embora a paz seja essencial para suas terras quando seus direitos a elas estão incrementar o investimento produtivo, as assegurados.4 Em contraste, para compen- firmas exigem mais do que isso. Elas reque- sar a grande insegurança sobre seus direitos rem um clima com razoável nível de estabi- de propriedade, investidores financeiros que lidade política e econômica, onde as pesso- compram ativos de firmas em alguns países as e as propriedades estejam razoavelmente de baixa renda podem exigir retornos muito seguras. A instabilidade política pode criar mais altos do que aqueles que investem em incerteza e riscos consideráveis, solapan- firmas de países desenvolvidos.5 do a credibilidade das leis e políticas atuais Estudos envolvendo um amplo conjunto (capítulo 2). A estabilidade macroeconômi- de países mostram que, quanto mais garan- ca também desempenha papel importan- tidos os direitos de propriedade, mais rápi- 89 90 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Q U A D R O 4 . 1 Estabilidade macroeconômica e clima de investimento Um clima de investimento seguro requer uma trangeiros.Médias e pequenas empresas sofrem ru cerca de 100 porcento ao ano. Perto do ano sólida estabilidade macroeconômica antes que maior impacto. 2001 a inflação em todos os países da região as políticas micro econômicas ganhem aderên- O custo da instabilidade macroeconômica estava abaixo de 15 porcento, com exceção do cia.Inflação baixa, déficit orçamentário susten- pode ser alto.Diversos países da América Latina, Equador com 38 porcento. Esses países con- tável e taxa de câmbio realista são requisitos.A região que experimentou uma tremenda flutu- seguiram baixar os deficits orçamentários de instabilidade afasta o investimento ao tornara as ação nos anos 80, sofreram declínio absoluto no forma significativa. Brasil e México que tiveram recompensas mais incertas.Ela também mina o PIB per capita levando esse período a ser cha- deficits de dois dígitos têm, desde então, perío- valor dos ativos. mada de década perdida na América Latina. dos de pequenos deficits ou superavits. Embo- Inflação alta e taxa de câmbio volátil são Atingir uma política macroeconômica ra a crise no Leste Asiático e Rússia no fins dos dois exemplos.Seus efeitos são particularmente estável era o foco da atenção política na co- anos 90 tenha sido aguda e dolorosa, foram danosos para aqueles com renda fixa, ativos ba- meço da crise do petróleo nos anos 70 e da seguidas de recuperação - onde países com seados na moeda local e poucos meios de pro- dívida e crises financeiras relacionadas nos condições micro-econômicas mais flexíveis e teger-se do declínio do poder de compra.Eles anos 80. Houve grandes progressos. A inflação clima de investimento melhor tiveram recupe- também enfraquecem a posição dos credores, extremamente elevada na América Latina foi ração mais rápida. tornando o acesso ao crédito mais difícil. Firmas controlada. Nos anos 80 a Bolívia e Nicarágua grandes têm mais instrumentos para enfrentar experimentaram inflação de cerca de 10.000 Fonte: Banco Mundial (2003h); Easterly (2001); esses riscos como melhor acesso a contas em porcento ao ano; Brasil e Argentina cerca de Hnatkovska e Loayza (2004); Desai e Mitra (2004); dólar, instrumentos financeiros e créditos es- 3.000 porcento ao ano; e México, Uruguai e Pe- e Caballero, Engel e Micco (2004). do o crescimento. Eles também revelam que entre crescimento e direitos de proprieda- mesmo melhorias modestas nessa área po- de. Como a maior parte dos estudos chega à dem elevar as taxas anuais de crescimento mesma conclusão, um comentarista obser- em nada menos que um ponto percentual.6 vou que o nexo entre assegurar direitos de Não importa quais fatores estão incluídos propriedade e o crescimento tinha "resisti- na análise nem qual a forma de medição da do a um conjunto amplo de análises".7 segurança dos direitos de propriedade: to- O presente capítulo enfoca a quatro me- das as pesquisas relatam uma forte conexão didas que os governos podem adotar para melhorar os climas de investimento de su- as sociedades, elevando a segurança quanto aos direitos de propriedade: Q U A D R O 4 . 2 Reforma dos direitos de propriedade na China: mesmo modestos avanços · Atestar os direitos sobre a terra e outras propriedades; podem dar início a uma grande reação · Facilitar o cumprimento de contratos; Depois da revolução maoísta na China, as gressivamente estendido.Em algumas par- · Reduzir a criminalidade; famílias foram alocadas em terras agrícolas tes da China esse tempo é agora de 30 anos. que não podiam vender, alugar ou transfe- As melhorias na produtividade agrícola · Acabar com as desapropriações não in- rir de nenhuma maneira.Toda a produção dependem em parte de investimentos que denizadas. pertencia ao governo e, periodicamente, as levam tempo para obter retorno:aumentos autoridades realocavam as terras em res- na quantidade de fertilizante empregado, Atestando os direitos sobre posta à sua percepção de"necessidade".Se no número de poços perfurados e assim por uma família trabalhava a terra com pouco diante.Na medida em que o tempo de pos- a terra e outras propriedades ou com muito empenho, seu bem-estar não se da terra pelos agricultores foi ampliado, Assegurar direitos reduz os riscos de frau- mudava.Todas as famílias recebiam uma também aumentaram os investimentos para de e de erro nas transações envolvendo pro- parcela igual da produção total da comuni- tornar a terra mais produtiva.Paralelamente dade.Os esforços estavam divorciados das à alteração dos direitos à terra que melho- priedade. Isso permite que compradores, recompensas, o que resultou na estagnação raram o nexo entre esforço e recompensa, locadores, credores e outros tenham maior da produção agrícola nos anos 1970. os gestores de políticas chineses liberaliza- interesse em terras ou outras propriedades, Desde 1982, a China tem dado aos agri- ram os preços e deram outros passos para confiando que terão aquilo que negociaram. cultores amplos direitos à terra.Inicialmen- aumentar a produção.O efeito combinado te, eles podiam vender qualquer coisa que dessas reformas foi o crescimento do produ- A redução de riscos é evidente na diferença produzissem para além de um montante to agrícola em 42% entre 1978 e 1984.Pelo de preços entre terras com e sem títulos de fixo devido ao governo a cada ano.Essa me- menos metade desse aumento foi atribuído propriedade. O valor das terras na área ru- dida foi seguida de uma gradual extensão às mudanças nos direitos à terra. ral no Brasil, Indonésia, Filipinas e Tailân- do tempo que lhes era permitido lavrar a dia eleva-se em toda parte entre 43% e 81% terra.De início, a terra podia ser tomada de- Fonte: McMillan (2002); Lin (1992) e Banco les a cada 3 anos, mas esse período foi pro- Mundial (2003m). após a regularização dos títulos de proprie- dade.8 Nas áreas urbanas, a obtenção de tí- Estabillidade e segurança 91 tulos de propriedade eleva seu valor em cer- ca de 14% em Manila,9 em pelo menos 25% Q U A D R O 4 . 3 Direitos de propriedade assegurados tanto em Guaiaquil, no Equador,10 quanto e gestão ambiental em Lima, Peru, e em 58% em Davao, nas Filipinas.11 Assegurar mais direitos a recur- Onde os direitos sobre os recursos naturais também está experimentando um sistema são incertos, as pessoas que os controlam de quotas. sos naturais também reforça a qualidade da sentem com freqüência que devem"usá-los Um outro exemplo da relação entre gestão ambiental (quadro 4.3). ou perdê-los".Afinal, se eles não estão segu- a garantia dos direitos de propriedade e a ros que esses recursos continuarão sendo gestão ambiental envolve a terra.Fazendei- Direitos à terra seus amanhã, por que não aproveitar o má- ros da Etiópia são menos propensos a plan- ximo hoje? tar árvores e a construir terraços de pro- Assegurar direitos à terra também encora- Atividades de pesca freqüentemente teção contra a erosão ­ e mais propensos ja o investimento. Fazendeiros na Tailândia sofrem esgotamento devido a essa síndro- a elevar o uso de fertilizantes e herbicidas com títulos de propriedade investiram tão me do use-ou-perca.Cada pescador pesca ­ quando seus direitos de propriedade não o quanto pode e o mais rápido que pode, estão garantidos.Comunidades do Quênia mais em suas terras que sua produção foi sabendo que os demais estão fazendo o cuidam zelosamente de assegurar que seus 14% a 25% maior em relação àqueles que mesmo.O resultado: o estoque de peixes recursos não estejam sendo usados em ex- trabalham em terras de mesma qualidade, esgota-se rapidamente.A Islândia concebeu cesso nos locais onde são reconhecidos os mas sem esses títulos.12 No Vietnã, famílias uma forma de uso dos direitos de proprie- direitos de colher madeira, pastorear ani- dade para superar esse problema. Cada pes- mais e outros usos de recursos naturais das rurais que possuem documento atestando cador foi contemplado com uma quota de florestas vizinhas. claramente seus direitos de dispor das terras peixes baseada em quanto havia pescado Estudos em diversos países confirmam e controlá-las dedicam à plantação 7,5% a em média no passado.O pescador era livre o estreito nexo entre direitos de proprieda- mais de terras em comparação com as famí- para pescar até aquele número de peixes a de assegurados e correta gestão ambiental. cada período ou negociar a quota total ou Uma análise recente envolvendo 53 países lias sem essa documentação. As famílias que parcialmente com outros pescadores.Essas em desenvolvimento concluiu que uma me- possuem esse documento obtiveram maio- quotas serviram para prevenir a pesca ex- lhoria modesta na proteção dos direitos de res ganhos iniciais e retornos sobre os inves- cessiva ao mesmo tempo em que davam a propriedade pode reduzir a taxa de desflo- timentos por vários anos.13 No Peru, quase cada um motivos para assegurar a prospe- restamento nesses países em nada menos ridade da pesca no futuro.Desde a adoção que um terço. metade dos que têm títulos de propriedade desse sistema, os estoques de peixe cres- nos assentamentos de sem-teto de Lima in- Fonte:Deininger e outros (2003);Samuel e ceram, assim como a pesca.Sistemas como Pender (2002);Pender e outros (2001);Mwangi, vestiram em melhorias, contra apenas 13% esse produziram resultados semelhantes na Ongugo e Njuguna (2000);Norton (2002);Gissu- daqueles que não têm esse título.14 Nova Zelândia e na Nova Escócia, e o Peru rarson (2000) e Newell,Sanchirico e Kerr (2002). A concessão de títulos de propriedade me- lhora o acesso ao crédito nos locais onde os mercados de bens, as instituições de crédito e do que fazendeiros com terras de qualida- outros elementos da infra-estrutura financei- de idêntica, mas sem esses títulos.15 Os be- ra já estão presentes. A propriedade de terras nefícios se estendem além dos fazendeiros. é um importante indicador da capacidade de No Peru, moradores de áreas urbanas que pagamento, e um título de propriedade devi- receberam títulos de propriedade usam es- damente registrado permite que os credores ses títulos como garantia para comprar mi- confirmem a condição dos proprietários fa- croônibus, construir pequenas indústrias e cilmente. Títulos de propriedade sobre a ter- ra também são mais facilmente aceitos como Figura 4.1 Sem títulos de propriedade? garantia. Os credores podem se certificar se outros têm interesse na propriedade e, assim, em 100 avaliar a possibilidade de vender a terra dada em garantia, caso o tomador do empréstimo Rural vivendo (percentual) 75 se recuse a pagar a dívida. Urbano Fazendeiros com títulos de propriedade cidadãos assegurados da Costa Rica, Equador, Hon- de propriedade 50 duras, Jamaica, Paraguai e Tailândia obtêm de empréstimos maiores em melhores condi- título estimada ções do que os que não têm esses documen- 25 sem tos. Em qualquer lugar na Tailândia os fa- zendeiros que possuem esses títulos obtêm Proporção 0 imóveis empréstimos em bancos e outras institui- Egito Haiti Peru Filipinas ções de crédito de 50% a cinco vezes mais Fonte: De Soto (2000). 92 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Q U A D R O 4 . 4 A distribuição dos direitos de propriedade Na medida em que a atividade econômica se in- ­ o espírito corporativo, as normas e as redes eficiente.Contudo, algumas privatizações favo- tensifica,os ganhos ao estabelecer direitos sobre que facilitam a ação coordenada.O capital social receram pequenos grupos, como ocorreu com o um determinado recurso natural se elevam pro- tende a ser maior em comunidades menores e processo de privatização em massa no Leste da porcionalmente.O caso paradigmático envolve mais homogêneas e nos locais onde a informa- Europa e na ex-União Soviética.Mais ainda, uma os direitos de propriedade das terras da Penín- ção sobre o efeito de soluções alternativas circu- pesquisa de opinião revela que 80% do público sula do Labrador,atualmente parte do territó- la livremente.Esses fatores têm sido críticos em russo acredita que a privatização em massa das rio canadense.Essas terras eram o lar de lontras, todas as comunidades que buscam acordos so- empresas do país nos anos 1990 foi irregular. guaxinins e outros animais e,na medida em que bre o uso de seus recursos naturais.E, como foi Como reconheceu Hobbes e muitos autores a demanda por peles na Europa cresceu durante mostrado no Relatório sobre o Desenvolvimen- modernos têm tentado modelar,existe uma dinâ- o século XVIII,o risco da caça excessiva aumentou to Mundial de 2002, quanto maior a comunida- mica na sociedade que impõe os direitos de pro- bastante.Mas como a terra era coletiva,cada in- de, mais diversa ela é em termos étnicos e cul- priedade.Se um número suficiente de cidadãos divíduo não tinha incentivos para moderar a caça. turais, mais aberta ao comércio exterior, maior a aceita (ou ao menos concorda com) o regime cor- A divisão das terras entre as famílias do local diversidade de níveis de renda e riqueza e me- rente,os meios de coerção do governo podem resolveu o problema ao dar a cada uma o incen- nos provável que um acordo possa se firmar. ser destinados a punir aqueles que se recusam tivo para restringir a caça dos animais que vi- Em um mundo ideal, o governo atuaria co- a aceitar o acordo que está sendo cumprido pe- viam ali a níveis sustentáveis.Alocar o direito de mo um árbitro imparcial entre interesses em los demais.Uma grande adesão às regras desses propriedade de recursos naturais a grupos, famí- disputa, conduzindo-os na direção de um acor- acordos produz um círculo virtuoso.Quanto mais lias ou indivíduos protege de forma continuada do que trouxesse vantagens mútuas enquanto pessoas acreditam que os demais irão respeitar contra o desflorestamento, a pesca predatória e combateria comportamentos oportunistas e as- as regras correntes,seus incentivos para respei- outras práticas que continuamente causam da- seguraria que as leis fossem observadas.Mas os tá-las também se elevam.Aqueles que gostariam nos ao ambiente, como descrito no quadro 4.3. governos raramente atingem esse ideal.Em vez de solapar os direitos de propriedade também se Mudanças nos regimes de direitos de pro- disso, como mostrou uma análise sobre a cria- deparam com níveis cada vez maiores de impedi- priedade podem criar tensões no interior de ção de direitos de propriedade em áreas rurais mentos,na medida em que os governos podem uma comunidade.Muito embora a transição em 23 países por três mil anos, os que estão no dedicar mais recursos para lidar com menos in- para um sistema bem definido de direitos ele- comando da máquina governamental freqüen- divíduos.O corolário é que quando um número ve a riqueza da comunidade, alguns membros temente usam seu poder para favorecer certos grande de cidadãos acredita que a distribuição ganharão mais do que outros e alguns pode- interesses ­ aristocratas, colonizadores e outros de direitos existente é imprópria,as tensões re- rão até perder.O problema é político: encontrar com influência política ­ em prejuízo do peque- sultantes podem minar a garantia dos direitos de mecanismos aceitáveis para alocar os ganhos e no agricultor. propriedade.No entanto,os governos não estão perdas, ao mesmo tempo em que se mantêm as Um exemplo mais recente é a privatização desamparados em face de um descontentamen- vantagens de definir mais claramente os direitos de propriedades estatais.Assim como ocorre to amplo com relação à distribuição desses direi- de cada um.As negociações necessárias para com os direitos sobre a terra, a venda de empre- tos (veja quadro 4.10). chegar a uma solução podem ser difíceis e um sas estatais em um mundo ideal produziria uma impasse é sempre possível. solução vantajosa para todos, transferindo fábri- Fonte: Demsetz (1967); Libecap (1994); Putnam, Leo- nardi e Nanetti (1993); Ostrom (2000); Binswanger, Por que alguns grupos concordam e outros cas e outros ativos produtivos para aqueles que Deininger e Feder (1995);Transition (2003) e Hoff e não? Uma explicação possível é o capital social podem explorar essas atividades de forma mais Stiglitz (2004). começar outros tipos de pequenos negócios. Melhorar a segurança dos direitos de A falta de títulos de propriedade ­ comum propriedade pode gerar importantes ques- em muitos países (figura 4.1) ­ é, portanto, tões distributivas na sociedade (quadro um grande obstáculo enfrentado pelos pe- 4.4). No entanto, mesmo os sem-terra po- quenos empresários ao tentarem obter fi- dem se beneficiar quando esses direitos são nanciamento para seus negócios. assegurados. Proprietários com direitos não Garantir direitos contribui para um me- assegurados são muitas vezes relutantes em lhor clima de investimento paralelamente arrendar suas terras por acreditarem que o ao crescimento do investimento e ao melhor arrendatário pode tentar reclamar direitos acesso ao crédito. Proprietários com direitos de propriedade. garantidos não precisam perder tempo mon- Portanto, muitos deixarão suas terras tandoguardaemsuasprópriascasas.NoPeru, improdutivas antes de arriscar um arrenda- os que têm títulos de propriedade trabalham mento a famílias que permanecem esperan- fora de casa em média 20 horas por semana a do uma oportunidade para cultivá-la. Nesse mais em comparação com seus vizinhos que caso, a produtividade sofre porque o aces- não têm esses documentos.16 No Vietnã, fa- so à terra é negado aos pobres da zona ru- mílias rurais com direitos assegurados à terra ral ­ os quais, por esses motivos, têm menos dedicam ao trabalho em média nove semanas chances de vir a fazer parte do grupo social a mais por ano em comparação com as famí- dos proprietários. Na República Dominica- lias que não têm esses direitos. na, o efeito de assegurar os direitos de pro- Estabillidade e segurança 93 priedade foi o aumento de lotes arrenda- dos em 21%, e 17% a mais de famílias com Q U A D R O 4 . 5 O programa tailandês de 20 anos para a acesso à terra.17 As famílias pobres foram as concessão de títulos de propriedade rural mais beneficiadas. O percentual de proprie- Em 1982, o governo tailandês começou um levado a efeito e um compromisso do go- tários pobres cresceu 40% e a área arrenda- programa de 20 anos para a concessão de verno e dos principais agentes econômi- da para eles cresceu 67%.18 títulos de propriedade e o registro de terras cos envolvidos com a implementação do Assegurar direitos como esses beneficia agrícolas por todo o país.O objetivo? Me- projeto. lhorar o acesso dos fazendeiros ao crédito tanto proprietários individualmente, por · Um forte arcabouço de política,legal e institucional e elevar a produtividade, dan- institucional, foi disponibilizado para aju- meio de incentivos ao investimento e melhor do-lhes incentivo para realizar investimen- dar na administração do projeto. acesso ao crédito, quanto a comunidade co- tos de longo prazo. · O projeto foi construído sobre esforços Nada menos que 8,5 milhões de títulos mo um todo, como decorrência do impacto anteriores de emissão de documentos foram emitidos durante a vigência do proje- sobre o crescimento e a redução da pobre- que reconheciam previamente os direitos to.Considerando também as emissões feitas dos ocupantes a suas terras. za. Muito embora o preço que os governos fora do projeto,o total de títulos registrados · Os procedimentos de registro desenvol- têm que cobrar pelos serviços de concessão passou de 4,5 milhões em 1984 para mais de 18 milhões em setembro de 2001.Estudos vidos pelo Departamento de Terras eram de títulos possa refletir esse mix de benefícios realizados durante o projeto mostram que eficientes e correspondiam às necessida- públicos e privados, esse preço não deve ser ele atingiu dois objetivos:os agricultores be- des da população. inflado pela morosidade burocrática ou pela neficiados com títulos de propriedade con- · A população tinha confiança na admi- exigência de pagamentos "irregulares". Man- seguiram empréstimos em melhores termos nistração do projeto e participou ativa- em comparação com os que não tinham es- mente do processo de reforma. ter o monopólio sobre perícias, serviços de ses títulos e a produtividade dos lotes regis- · Os interesses que costumam complicar cartório e outras atividades profissionais que trados cresceu consideravelmente. esse tipo de projeto em outros países preparam a documentação necessária tam- O sucesso na Tailândia é atribuído a vá- ­ cartórios estatais, advogados e peritos bém pode elevar os custos e, portanto, retar- rios fatores. particulares ­ estavam ausentes. dar o registro. Na Rússia, as tarifas de perícia · Houve uma clara visão do projeto,um plano estabelecido a longo prazo que foi Fonte: Burns (2004). são equivalentes a dois anos de salário míni- mo, o que impede muitos de registrar suas propriedades.19 No Peru, a chave para con- ceder títulos de propriedade de terras urba- Em segundo lugar, normalmente, é mais nas pertencentes aos pobres e quase-pobres fácil emitir títulos de propriedade agrários foi quebrar o monopólio dos cartórios sobre em que os direitos de propriedade de fato a lavratura de escrituras. são reconhecidos pela comunidade do que nos locais em que a concessão desses títulos Mantendo um efetivo programa de conces- é questionada pelas reivindicações de outras são de títulos de propriedade. Os governos pessoas. No Peru e na Tailândia, programas podem elevar a segurança dos títulos de desse tipo começaram pela emissão de tí- propriedade de terras mantendo registros tulos para residentes cujos direitos eram eficientes desse tipo de documento, algo que essencialmente incontestados, tanto por está se tornando mais fácil com os avanços outros indivíduos quanto pelo próprio go- na tecnologia da informação (veja quadro verno. Na medida em que o apoio aos pro- 2.16). Mas mesmo essa medida avançada jetos crescia e a experiência na sua adminis- pode deparar-se com desafios. tração aumentava, o esforço de concessão Em primeiro lugar, o custo de emitir os de títulos de propriedade era estendido pa- títulos de propriedade iniciais pode ser sig- ra áreas onde a emissão era mais complexa nificante, particularmente onde uma parce- (quadro 4.5). la ampla das terras não dispõe de título al- Mesmo quando não há reivindicações gum, como é o caso em muitos países em rivais, reformas na concessão de títulos de desenvolvimento. Reivindicações conflitan- propriedade podem enfrentar resistências. tes devem ser resolvidas, limites estabeleci- O pessoal responsável pelo registro desses tí- dos e mapas detalhados traçados. Em proje- tulos freqüentemente se opõe à moderniza- tos recentes, apoiados pelo Banco Mundial, ção, seja por simples inércia seja pela perda o custo unitário de emissão de um primeiro de oportunidade de se beneficiar de paga- título de propriedade variava de US$ 9,90 mentos ilícitos, feitos paralelamente àque- em Moldova a US$ 24,40 na Indonésia, che- les referentes ao registro. Na Rússia, Ucrânia gando a US$ 1.354 na Letônia.20 e outros países ex-socialistas, a oposição à 94 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 comunitário.22 Em Honduras, documentos Q U A D R O 4 . 6 Desmonopolizando os cartórios de registro simples que os credores podem reter en- de imóveis quanto o pagamento de um empréstimo permanece em aberto têm sido suficientes No início de 1984, o governo britânico iniciais por medo de perder clientes.A des- para ampliar o fluxo de crédito formal para anunciou que planejava acabar com o mo- peito da redução nos preços, usuários que nopólio de 180 anos nos serviços requeri- compravam ou vendiam imóveis depois da pequenos agricultores.23 Também em áreas dos para comprar ou vender propriedades quebra do monopólio relatavam a mesma urbanas, medidas anteriores à plena con- imobiliárias. Em poucos meses já circu- satisfação com os serviços, isso quando não cessão de títulos de propriedade podem co- lavam notícias sobre a queda dos preços se diziam ainda mais satisfeitos. meçar a satisfazer as necessidades de maio- desses serviços. Estimulado pela reação Iniciativas semelhantes de desregula- favorável das organizações de consumi- mentação reduziram os custos das tran- res garantias por parte dos ocupantes.24 Em dores e sob rigorosas objeções das asso- sações de terras no estado australiano de Botsuana, foram emitidos certificados que ciações de advogados, o governo propôs a Nova Gales do Sul e na Holanda.As taxas protegeram os proprietários contra evic- abertura do mercado aos que não fossem de transferência de propriedade em Nova ção enquanto o governo considerava opções advogados. A partir de outubro de 1987, Gales do Sul caíram em média 18% em me- qualquer um que fosse aprovado em um ados dos anos 1990, depois que o mercado para resolver o problema dos sem-teto das rigoroso exame de licenciamento poderia foi aberto aos não-advogados, permitindo áreas urbanas.25 Outros exemplos de garan- oferecer serviços de lavratura de escritu- uma economia de A$ 100 milhões em taxas. tia de direitos sem a concessão de títulos ras de transferência de propriedade. De Na Holanda, a abolição do monopólio pro- que caracterizem plenamente a propriedade acordo com uma reforma anterior, tanto fissional mantido pelos agentes imobiliários profissionais legalizados quanto tabeliões baixou os custos e propiciou aos usuários são observados na Índia e no Vietnã. licenciados podiam anunciar publicamen- uma maior seleção de serviços.Esses resul- te o valor de suas taxas e os serviços que tados são consistentes com um estudo mais Elevando a competição entre os ofertantes prestavam. amplo sobre regulamentação profissional de serviços públicos. Quaisquer que sejam os A competição baixou preços sem sa- realizado pela Comissão Européia.O estudo crificar a qualidade.O preço médio desses descobriu que menor regulamentação rela- meios escolhidos para melhor assegurar os serviços caiu quase 10% entre 1983 e 1986, tiva a serviços prestados por advogados, ta- direitos de propriedade, os governos devem período em que os preços dos imóveis ­ e, beliões e outros profissionais da área eleva ter certeza que os consumidores não estão portanto, as taxas que seriam cobradas no o bem-estar dos usuários sem comprometer pagando um preço excessivo pelos serviços. sistema anterior ­ cresceram significativa- outros aspectos importantes. mente.Usuários que pediam uma estima- As experiências na Austrália, na Holanda e tiva prévia dos custos dos serviços conse- Fonte: Domberger e Sherr (1989); Baker (1996); no Reino Unido mostram que os custos de guiam obter bons descontos porque os Philipsen (2003) e European Commission transação podem ser reduzidos sem sacri- antigos ofertantes reduziram seus preços (2004b). fício da qualidade introduzindo-se compe- tição na provisão de serviços associados às transações de terras (quadro 4.6). Figura 4.2 As atividades de leasing concessão de títulos de propriedade rurais são mais comuns na Turquia do que veio dos administradores das fazendas cole- Concessão de outros títulos no Egito ou no Líbano graças a leis que facilitam reaver os bens tivas. A concessão desses títulos exige que se de propriedade envolvidos nessas atividades fracionem essas fazendas em lotes individu- Registrar automóveis, equipamentos, ma- ais, eliminando os empregos e salários dos 16 quinário e outras formas valiosas de proprie- administradores e enfraquecendo seu poder dade "móvel" pode proporcionar benefícios sobre os fazendeiros.21 semelhantes aos da concessão de títulos agrá- rios. Assim como no caso da terra, esse tipo bruto 12 Tunísia Analisando alternativas à concessão de títu- de registro pode facilitar o acesso ao crédi- fixo los plenos de propriedade. Um amplo pro- to. Os credores podem certificar-se quanto à grama de concessão de títulos de proprie- propriedade e verificar se já está alienada ou equipamento 8 dade requer muito pessoal treinado. Antes se há outros fatores que possam dificultar a e investimento de iniciar o programa, os governos deve- execução a garantia em caso de inadimplên- do planta riam considerar se seus objetivos de política cia. As experiências na Indonésia e na Ro- em podem ser realizados através de medidas de mênia demonstram a importância do regis- 4 fácil implementação para prover uma con- tro de propriedades móveis. Ambos os países Percentual cessão plenamente legal de títulos. Adicio- criaram esse tipo de registro em 2000. Ao fi- Líbano nalmente, a experiência em todo o mun- nal de 2003, haviam sido registrados 200 mil Egito 0 do mostra que a diversidade nas formas de itens na Romênia, enquanto só em Jacarta Fonte: Banco Mundial (2002b). posse pode facilitar o acesso à terra. Na Ni- foram registrados em 2003 12 mil veículos, géria, a garantia desses direitos foi realizada máquinas e outros itens contemplados pela através de um sistema simples de registro nova lei.26 De acordo com o Projeto Doing Estabillidade e segurança 95 Q U A D R O 4 . 7 Direitos de propriedade intelectual: o debate atual Inventores e autores exigem, com freqüência, in- gerada têm conclamado os países que mais ne- pesticidas falsificados no Quênia até carne enve- centivos para desenvolver produtos inovadores. gociam esses produtos a fortalecerem o respei- nenada na China.Os consumidores geralmente Isso é reconhecido pelo menos desde o século to aos direitos de propriedade para prevenir a sofrem mais quando as leis de proteção de mar- IV a.C.Nos dias de hoje, esse incentivo é propor- diluição dos incentivos à inovação.Enquanto cas registradas e nomes-fantasia não são vigoro- cionado assegurando aos criadores de novas o debate prossegue, quatro desenvolvimentos samente impostas. invenções, programas de computador e outros recentes estão ajudando a mudar seus termos. Quarto, existe uma tendência a enfrentar produtos uma patente, um registro ou formas Primeiro, mais firmas em um número maior questões relativas à propriedade intelectual similares de garantia sobre os direitos de suas de países em desenvolvimento estão agora uma a uma, o que ajuda a identificar áreas de invenções.Para se ter idéia de quão poderoso é gerando produtos inovadores e, portanto, têm concordância e pontos de divergência.Um esse estímulo, basta verificar a recente análise interesse direto na proteção dos direitos de pro- acordo firmado na reunião ministerial da Orga- do gasto com P&D feito pelas firmas dos EUA. priedade intelectual.No Brasil e nas Filipinas, nização Mundial do Comércio em novembro Segundo essa análise, um aumento modesto patentes de curta duração têm ajudado firmas de 2001 reflete a necessidade de os países em no valor que os gestores esperam receber pelo nacionais a adaptar tecnologia estrangeira às desenvolvimento terem acesso a medicamen- registro da patente de novos produtos eleva o condições locais.Em Gana, no Kuwait e no Mar- tos.As discussões também estão evoluindo no P&D em 11% na indústria biotecnológica, em rocos, firmas locais de software estão crescendo sentido de políticas que dariam aos fabricantes 8% na indústria farmacêutica e em 7% na indús- no mercado internacional.A vibrante indústria de bens patenteados maior flexibilidade para tria química.E isso ocorre por toda parte. indiana de música e filmes é, em parte, o resulta- vender a preços mais baixos nos países pobres. Mas esse estímulo tem um preço.Direitos do de proteção aos direitos autorais, enquanto A forma como as nações reconhecem os de propriedade intelectual dão a seus donos no Sri Lanka, leis que protegem contra a pirata- direitos de propriedade intelectual pode ser o direito exclusivo de vender o produto de sua ria de design permitiram que os produtores de tão importante quanto a decisão de protegê- criação por um tempo limitado.Durante esse cerâmica fina elevassem suas exportações.As in- los.Quando os EUA estabeleceram um regime período, os proprietários desses direitos são li- dústrias fonográfica e de software da Indonésia de patentes no início do século XIX, modelaram vres para vender ao preço que quiserem, sem relatam que poderiam expandir a produção se suas leis a partir da legislação do Reino Unido. nenhuma relação com os custos de produção. seus direitos autorais fossem mais respeitados. Mas, ao contrário do que faziam os britânicos, as Assim, os direitos de propriedade intelectual Segundo, um número crescente de países taxas para o registro de patentes nos EUA eram precisam encontrar o equilíbrio entre os interes- em desenvolvimento tem interesse em atrair muito baixas, os inovadores eram livres para li- ses sociais em fortalecer a inovação e em man- IED, inclusive nas atividades onde tecnologias cenciar suas inovações para terceiros e os pro- ter baixos os preços aos consumidores. patenteadas são importantes.Mas firmas estran- cedimentos administrativos garantiam a justa Chegar a esse equilíbrio ideal é o desafio. geiras relutam em transferir seus conhecimen- aplicação da lei para todos.O acesso mais amplo No início do século XIX, quando os EUA tinham tos tecnológicos mais avançados ou a investir aos direitos de propriedade intelectual estimu- poucos autores mas muitos leitores, os escri- em plantas produtivas até que estejam confian- lou um enorme crescimento da atividade inova- tores ingleses observaram que o governo nor- tes de que seus direitos serão assegurados.Em dora e, logo depois de uma feira em Londres em te-americano não impunha o respeito a seus muitas indústrias intensivas em tecnologia, os meados do século, em que os britânicos ficaram direitos autorais.Mas, à medida que o número inovadores simplesmente não irão investir nos espantados com as conquistas tecnológicas de autores nos EUA crescia, a política governa- locais onde a proteção de sua propriedade inte- norte-americanas, eles seguiram o exemplo nor- mental relativa aos direitos autorais mudou, até lectual for incerta. te-americano e abriram seu regime de patentes. que os EUA se tornaram líderes das tentativas de Terceiro, existe um reconhecimento cres- persuadir outros países a respeitarem os direitos cente de que os consumidores, mesmo nos pa- Fonte: Braga, Fink e Sepúlveda (2000); Maskus (2002); Arora, Ceccagnoli e Cohen (2003); Nathan autorais.Ao longo das últimas duas décadas, os íses mais pobres, podem sofrer com a venda de Associates Inc.(2003); Hoff (2003) e Luthria países nos quais a maior parte das inovações é produtos falsificados.Os exemplos vão desde e Maskus (2004). Business do Banco Mundial, o tempo reque- rendamento não apenas podem simplificar rido para registrar uma propriedade vai de 3 a execução da garantia como também são dias na Lituânia a 274 dias na Nigéria e perto um meio importante para ampliar o acesso de 1.000 dias na Croácia. ao crédito. Pequenas e médias empresas não Quanto mais fácil para os bancos e ou- precisam acumular os recursos necessários tras instituições financeiras executar uma para a compra de maquinário e outros ati- propriedade dada em garantia no caso de vos, mas podem obtê-los pagando uma taxa inadimplência, mais propensos estarão a mensal a um banco ou a uma firma especia- conceder crédito (capítulo 6). Um método lizada em arrendamento. comum para reduzir os custos de execu- A extensão das vantagens dessas opera- ção é permitir que o credor retenha o títu- ções para as firmas depende largamente de lo de propriedade. O credor simplesmente quão assegurados estão os direitos de pro- arrenda a propriedade para o tomador do priedade do ponto de vista do credor. Se, em empréstimo por um tempo determinado e caso de não-pagamento, o credor tiver que por um preço pactuado, normalmente pa- incorrer em grandes esforços e despesas para go mês a mês. Esses procedimentos de ar- reclamar seus direitos, ele exigirá das firmas 96 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 pagamentos maiores ou outras garantias ções precisas sobre reputação e apoiando a adicionais.27 No Egito, pode levar anos para resolução efetiva de disputas e os mecanis- executar uma propriedade dada em garantia mos de coerção. e no Líbano esse tempo vai de nove meses a dois anos e meio. Na Tunísia, em contras- Facilitando o fluxo de informações te, leva-se três meses no máximo para obter sobre reputação uma autorização judicial de execução.28 Isso A reputação é um fator central para assegu- se deve, em parte, à habilidade dos credores rar o bom desempenho dos contratos em em obter essas autorizações rapidamente. De todas as sociedades.29 Ao decidir contratar todo modo, estimativas do ano 2000 mos- com um novo parceiro, as firmas são guia- tram que as operações de arrendamento são das por aquilo que elas sabem sobre o histó- muito mais comuns na Tunísia do que no Lí- rico de cumprimento de obrigações contra- bano ou no Egito (figura 4.2). tuais de potencial parceiro. Uma firma está A propriedade intelectual tem mostrado mais disposta a contratar com aqueles que importância crescente ­ patentes, direitos têm boa reputação. Diversas entidades têm autorais, registro de marcas e outros direitos surgido para satisfazer a demanda por tais legalmente criados para assegurar a fruição informações. Elas coletam informações so- dos benefícios do esforço intelectual. Como bre a adimplência e a confiabilidade de indi- a propriedade intelectual é intangível e po- víduos e firmas e as oferecem às instituições de ser transportada facilmente pelas fron- financeiras, empresas industriais e outras na teiras nacionais, acordos internacionais pa- comunidade dos negócios. Aqueles que cogi- ra garantir esses direitos são fundamentais tam não cumprir suas obrigações sabem que, para sua proteção (quadro 4.7). se assim fizerem, todos logo saberão. Políticas governamentais muitas vezes ini- Facilitando o cumprimento bem a criação de firmas que negociam infor- dos contratos mações sobre reputação ao restringirem os Os direitos de propriedade são melhor asse- fluxos de informações comerciais e financei- gurados e mais valiosos quando os custos e ras. Problemas ocasionados por oportunis- riscos de ser alterados são baixos. Atrasos ou mo, mercados financeiros altamente concen- incertezas quanto ao respeito de direitos ad- trados e outras falhas de mercado também quiridos por meio de transações erodem seu podem retardar o surgimento de organiza- valor e reduzem as oportunidades e incenti- ções privadas que reúnem e disseminam in- vos para investir. Em um mundo ideal, todas formações sobre reputação.30 Os governos as transações contratuais ocorreriam sem se- devem primeiro remover os obstáculos à quer um único obstáculo. Nenhuma parte circulação de dados confiáveis sobre adim- falharia em entregar o bem ou serviço pro- plência de pessoas e firmas.31 Se empresas metido. É fácil ver por que um mundo como privadas ainda não tiverem ingressado nes- esse teria um clima de investimento extraor- se mercado, o governo pode fazê-lo. Na Bo- dinariamente favorável. As firmas poderiam lívia, Bangladesh, Bulgária, Nigéria, Romênia comprometer-se com relações comerciais e Vietnã, agências governamentais foram es- complexas e de longo prazo com parceiros tabelecidas trabalhando a partir de dados co- totalmente estranhos, confiando que a outra letados pelos Bancos Centrais.32 parte iria cumprir integralmente sua parte no acordo por todos os anos em que o con- Melhorar o Judiciário e outros trato durasse. mecanismos de resolução de disputas Também é fácil ver por que razões um Há limites para os mecanismos baseados na mundo assim não existe. Todas as vezes que reputação. Firmas sem histórico de adim- as partes não pagam com uma mão e pegam plência terão dificuldade em ingressar no com a outra, existe um risco de que a parte mercado em boas condições, o que resul- que deve cumprir sua obrigação no futuro ta, em casos extremos, na impossibilidade irá quebrar o acordo. Os governos podem de qualquer acesso a crédito.33 Mecanismos ajudar as firmas a lidarem com esses riscos baseados em reputação também dependem fortalecendo a disseminação de informa- de que os participantes estejam dispostos Estabillidade e segurança 97 a boicotar coletivamente qualquer um que Novas pesquisas destacam a importância tenha má reputação. Na medida em que as do bom funcionamento dos tribunais pa- economias crescem, no entanto, as dificul- ra um saudável clima de investimento. Es- dades de impor esse tipo de boicote coleti- tudos realizados na Argentina e no Brasil vo aumentam. Mais informação sobre mais mostram que as firmas que realizam negó- indivíduos e empresas precisa ser coletada cios nas províncias com tribunais que ope- e disseminada, e a tentação de defecções e ram melhor conseguem mais acesso ao cré- comportamentos oportunistas cresce. Even- dito.38 Novos trabalhos no México mostram tualmente, um mecanismo centralizado de que firmas maiores e mais eficientes são en- imposição de normas contratuais operado contradas nos estados com melhores siste- pelo Estado torna-se a alternativa menos mas judiciários. Tribunais mais eficientes custosa.34 A fim de não incorrer em custos reduzem os riscos com os quais as firmas se substanciais antes de realizar uma transação, defrontam e, assim, elevam sua disposição a as firmas podem julgar mais barato recorrer investir mais.39 ao Judiciário somente depois de constatar · Firmas no Brasil, Peru e Filipinas relatam algum descumprimento contratual. A im- que estariam propensas a elevar os inves- portância dos tribunais cresce à medida que timentos se tivessem mais confiança em o número de transações amplas, complexas seus Judiciários.40 e de longo prazo aumenta. · Firmas na Albânia, Bulgária, Croácia, O impacto de um Judiciário que funciona Equador, Moldova, Peru, Polônia, Romê- bem se estende além do número de casos que nia, Rússia, Eslováquia, Ucrânia e Vietnã ele resolve. Quanto mais rápida e previsível dizem que relutariam em mudar de for- a decisão do Judiciário, mais hábeis serão as necedores mesmo que lhes fosse ofereci- firmas em antecipar o resultado de qualquer do um preço mais baixo, por medo de ter disputa.À medida que a previsibilidade e a ra- que ir aos tribunais para exigir o cum- pidez aumentam, o número de disputas entra primento de contratos.41 em declínio, pois a ameaça real de obter êxi- to nos tribunais em caso de descumprimento · Firmas com confiança em seus tribunais dos contratos incentivam as partes a honra- na Polônia, Romênia, Rússia, Eslováquia rem suas obrigações.As negociações ocorrem e Ucrânia são mais propensas a aumen- à sombra do Judiciário e das leis cujo cumpri- tar transações comerciais e operações mento ele impõe.Quanto mais forte esse efei- de crédito e a estabelecer novas relações to, menor o risco e maior o número de tran- com firmas locais. sações e mais baixos seus custos.35 · Em Bangladesh, Paquistão, Costa do Quando esse efeito é tênue, os custos Marfim, Quênia, Madagascar, Zâmbia e riscos das firmas aumentam. Na Índia, e Zimbábue, onde as firmas têm menor aqueles cujos contratos são quebrados ou confiança em seus tribunais, elas não es- que tenham sofrido outros danos ainda têm tão dispostas a expandir transações co- que aceitar uma compensação de valor mui- merciais fazendo negócios com quem to baixo ou esperar por anos, senão décadas, quer que seja, exceto com aqueles que para ter seu caso resolvido nos tribunais.36 conhecem bem.42 Um Judiciário fraco também pode tornar As pesquisas sobre o clima de investimen- algumas transações tão arriscadas que elas to mostram que, em muitos países, as firmas jamais ocorrem. Se não há como assegurar têm pouca confiança no Judiciário (figura o cumprimento das obrigações, o risco de 4.3). Uma razão pode ser o tempo e o cus- ir adiante pode simplesmente ser grande to requeridos para resolver até mesmo casos demais. Ou as firmas podem simplesmen- simples. O Projeto Doing Business, do Banco te evitar recorrer ao sistema judiciário, to- Mundial, mostra que, em 2003, o tempo re- mando a via custosa, porém menos arris- querido para obter o cumprimento de obri- cada, da verticalização por meio da compra gações contratuais na Justiça variava de 50 de seus fornecedores ou clientes, transfor- dias na Holanda a cerca de 600 dias na Bo- mando, assim, as transações de mercado em lívia e 1.500 dias na Guatemala. Nenhuma transações internas à firma.37 evidência mostra que tribunais mais lentos 98 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 e custosos oferecem resultados melhores do ou de uma divisão ou câmara separada den- que os mais baratos e ágeis.43 tro de tribunais existentes para lidar apenas com essas disputas. Na Tanzânia, um tribu- Aprimorando os Judiciários. Como mostrou nal comercial criado recentemente definiu o Relatório sobre o Desenvolvimento Mun- prazos para os advogados que se apresen- dial 2004, agências que oferecem serviços tam perante ele e, muito embora as taxas públicos têm melhor desempenho quando cobradas sejam maiores do que as dos tri- prestam contas para os usuários, quando bunais comuns, o número de casos analisa- os usuários têm voz na definição das polí- dos cresce continuamente. ticas de prestação desses serviços e quando Esforços para criar tribunais comerciais os que provêem os serviços têm forte incen- especializados em Bangladesh, Indonésia, tivo a prestá-los com qualidade. Esses mes- Cabo Verde, Costa do Marfim, Paquistão mos princípios aplicam-se aos tribunais. e Ruanda não foram bem-sucedidos até Um resultado comum de se dar mais voz o momento. Freqüentemente, a diferen- aos usuários na forma de operação dos tri- ça está nas políticas de suporte para esses bunais é a simplificação processual. Os pro- tribunais. Na Tanzânia, esse tribunal lida cedimentos do Judiciário em muitos países com casos envolvendo bancos e outras ins- em desenvolvimento são mais complexos e tituições financeiras que formam um po- mais custosos do que nos países desenvol- deroso lobby que dá suporte à Corte. Mas vidos. Mais ainda, essa lentidão e esses pro- o progresso é mais difícil quando a atua- cedimentos mais caros não resultam em ção dos tribunais sofre influência política nenhum benefício e são freqüentemente significativa. Em Bangladesh, por exem- apenas uma fonte adicional de morosidade plo, os indiciados incluem cidadãos in- para a atividade empresarial.44 No Brasil, a fluentes sendo chamados a pagar milhões complexidade dos procedimentos judicias de dólares em empréstimos que não fo- retarda o mercado de crédito e eleva o custo ram honrados junto a bancos estatais. De das operações financeiras. 45 modo similar, na Indonésia, os indiciados Combinando reformas dos procedimen- incluem pessoas que estão sujeitas a arcar tos com mudanças na forma como os tribu- com perdas significativas em processos de nais são gerenciados e associando ambos os reorganização e liquidação ordenados pe- elementos com a introdução de tecnologia lo Judiciário. da informação, é possível cortar dramatica- O desempenho dos tribunais depende de mente o tempo necessário para decidir cada juízes, advogados, funcionários de secretaria caso. Esse conjunto de medidas resultou na e outros participantes que trabalham para redução média de 85% no tempo dos pro- assegurar a resolução rápida e acurada das cessos em seis tribunais-piloto no Equador. disputas. Diferenças de desempenho entre Resultados semelhantes foram obtidos em tribunais são, basicamente, uma função de um conjunto de tribunais na República Bo- diferentes incentivos.46 Quando esses partici- livariana da Venezuela. Em Barquesimeto e pantes têm fortes incentivos para crer que os Ciudad Bolívar, as reformas introduzidas casos serão decididos rapidamente, de forma em 1999 reduziram o tempo requerido pa- acurada e a custos razoáveis, o desempenho ra casos de arrendamento e cobrança de dí- da Corte melhora dramaticamente. vidas de metade a dois terços (figura 4.4). Profissionais da área jurídica que traba- Os juízes foram liberados de tarefas admi- lham nos tribunais ou ao redor deles sentem nistrativas rotineiras, as atividades de secre- com freqüência que alterações naqueles in- taria foram centralizadas em um escritório centivos podem afetar seus ganhos. Na Tan- de apoio, enquanto todo o processo foi au- zânia, os reformadores venceram a oposição tomatizado, desde o recebimento de denún- dos advogados persuadindo membros-cha- cias até o agendamento de audiências para ve da profissão de que iam se beneficiar das o proferimento de sentenças. reformas. Os reformadores argumentaram Com freqüência, já se considera a possi- que, à medida que a confiança nos tribunais bilidade de acelerar as disputas comerciais crescesse, mais casos surgiriam e, portanto, através da criação de tribunais específicos o mesmo aconteceria com a demanda por Estabillidade e segurança 99 serviços jurídicos. Em muitos países, grupos Figura 4.3 Muitas firmas não acreditam no Judiciário para defender de trabalho compostos por juízes seniores, seus direitos de propriedade membros respeitados da advocacia e da so- Bangladesh ciedade civil têm realizado esforços conjun- tos para firmar um consenso sobre os bene- Moldova fícios da reforma. Guatemala Um desafio especial na reforma do Ju- Quirguistão diciário é que ele é, normalmente, um seg- Quênia mento independente e separado do go- verno. Funcionários do Executivo podem República Tcheca argumentar em favor das reformas junto Brasil aos juízes e o Legislativo pode aprovar leis Zâmbia para tornar mais eficientes os procedimen- tos, mas a implementação depende do Judi- Algéria ciário. Um passo que o Executivo pode dar Malásia é revisar a forma como ele mesmo aciona 0 20 40 60 80 100 o Judiciário. Os governos são, com freqü- Percentual ência, os maiores usuários do Judiciário e, Nota: Países selecionados para ilustrar o conjunto de respostas. como mostra um estudo no estado india- Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o clima de investimento no de Andhra Pradesh, o governo contribui muitas vezes com a morosidade ao propor tou de 371 casos em 2001 envolvendo cau- recursos que sabe não ter chance de ganhar sas no valor de Col$ 3,2 bilhões. A Câmara e fazendo apelações que sabe irá perder.47 de Comércio de Lima resolveu 182 disputas Inibir esse tipo de comportamento pode re- comerciais em 2000, em um tempo médio duzir as demandas sobre os tribunais e per- inferior a seis meses.49 mitir que eles se concentrem em disputas Onde as partes envolvidas em uma arbi- genuínas. tragem ou outro mecanismo alternativo de resolução de disputas interagem continua- Removendo impedimentos para a resolução mente, cada qual é incentivada a aceitar a de disputas privadas. O fortalecimento dos decisão do árbitro. Cada qual também po- mecanismos de resolução de disputas priva- de aceitar as normas devido ao efeito sobre das através de arbitragem,mediação ou con- sua reputação. Se uma das partes se recusa a ciliação também pode melhorar o ambien- aceitar a decisão do árbitro, corre o risco de te de relações contratuais. Com freqüência, que outras firmas desistam de realizar ne- esses métodos não apenas são mais baratos gócios com ela no futuro. do que a via judicial, mas também podem produzir decisões mais acuradas. Quando a Figura 4.4 As reformas aceleram a atividade dos tribunais disputa envolve questões técnicas, as partes na República Bolivariana da Venezuela podem escolher um engenheiro ou outro 800 especialista versado nas questões relevantes 1999 para decidir a questão. Alguns governos desestimulam esses me- término 600 o canismos de resolução privada de disputas até impondo restrições desnecessárias. Na Bo- 400 lívia e na Tanzânia, diversas restrições sobre início o mecanismos alternativos de resolução de 2001 disputas impedem que as firmas se benefi- desde 200 ciem integralmente deles.48 Em contraste, Dias na Colômbia e no Peru ­ onde os governos baixaram normas de apoio a essas iniciati- 0 Barquesimeto Ciudad Barquesimeto Ciudad vas ­, os resultados têm sido promissores. Bolivar Bolivar Uma câmara de arbitragem comercial cria- Arrendamento Pagamento de dívidas da pela Câmara de Comércio de Bogotá tra- Fonte: Corte Suprema da República Bolivariana da Venezuela. 100 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Quando o incentivo da reputação ou da talar sistemas de alarme. No limite, as fir- interação contínua não está presente, a Jus- mas estrangeiras desistirão de investir e as tiça precisa preservar a arbitragem, permi- nacionais irão sair do país em busca de um tindo que a parte prejudicada exija o cum- lugar mais seguro. primento das obrigações contratuais. Para Estimativas feitas em 2000 mostram o ser um efetivo mecanismo de preservação, impacto devastador dos crimes violentos e a lei não deve dar ao perdedor no proce- dos crimes contra a propriedade em econo- dimento de arbitragem um período muito mias de seis países da América Latina. Na longo ou inúmeras alternativas para desa- Colômbia e em El Salvador quase um quar- fiar a decisão arbitral. A Comissão das Na- to do PIB foi perdido com o crime; apenas ções Unidas para o Direito Comercial Inter- no Peru o custo da criminalidade é inferior nacional recomenda que a Justiça só deve a 10% do PIB (figura 4.5). permitir decisões paralelas às definidas pela As pesquisas do Banco Mundial sobre o arbitragem em situações precisamente defi- clima de investimento mostram que o cri- nidas. De outra forma, como aconteceu na me retarda a atividade empresarial em todas Índia, disputas judiciais sobre as decisões as regiões. Na América Latina, mais de 50% arbitrais podem fugir ao controle, na medi- das firmas pesquisadas afirmam que o cri- da em que a parte que perde busca ganhar me é um sério obstáculo para a condução na Justiça o que perdeu na arbitragem.50 de seus negócios. Na África Subsaariana e Com freqüência, o acesso à arbitragem leste da Ásia, 25% ou mais dizem o mesmo em um país neutro também é importante (figura 4.6). para os investidores estrangeiros, que po- O impacto do crime varia entre países. dem sentir que a Justiça no país onde estão Na Nigéria, a pesquisa do Banco Mundial investindo é viesada contra eles, ou muito sobre o clima de investimento mostra que lenta, ou ainda muito inexperiente para pro- 37% dos pesquisados identificam a crimi- ferir uma decisão de forma acurada e rápida. nalidade como a maior ou uma severa res- A arbitragem internacional está emergindo trição a suas operações. Em Zâmbia, esse como um importante meio para os investi- número é de 50% e no Quênia, é de 70%. dores reduzirem o risco de submeterem dis- Na Guatemala, uma parcela extraordinária putas à Justiça local.51 Para melhorar o cli- (80%) das firmas pesquisadas afirmam que ma de investimento, os governos deveriam o crime é a maior ou uma severa restrição. remover os obstáculos à arbitragem inter- O crime tende a ter um efeito semelhante nacional, aderindo a convenções internacio- sobre as firmas de todos os tamanhos. Uma nais e assegurando que existam mecanismos exceção é Bangladesh: muito embora 45% efetivos para fazer valer as decisões arbitrais. das médias e grandes empresas digam que o Por exemplo, recentemente na Rússia o go- crime é uma restrição, apenas 20% das pe- verno deixou claro que as decisões proferi- quenas dizem o mesmo. das por árbitros internacionais em disputas Uma pesquisa feita em 2002 junto a 400 envolvendo acionistas minoritários de em- empresas da Jamaica nos fornece uma visão presas russas devem prevalecer nos tribunais mais clara sobre a forma como o crime po- do país. O papel dos mecanismos de resolu- de afetar os incentivos para investir.52 Ape- ção de disputas internacionais será discutido nas cerca de dois terços das firmas pesquisa- mais profundamente no capítulo 9. das relataram terem sido vítimas de algum tipo de crime contra a propriedade duran- Reduzindo a criminalidade te o ano de 2001, mas muitas firmas foram Roubo, fraude e outros crimes contra a pro- vítimas desses crimes repetidas vezes. Mais priedade e contra as pessoas enfraquecem de um quarto teve propriedade roubada ao o clima de investimento. A criminalidade menos uma vez por trimestre, 9% das fir- excessiva desestimula as firmas a investir mas relataram roubo a cada semana e 22% e eleva os custos da atividade empresarial, disseram terem sido vítimas de fraude pe- seja devido às perdas diretas de bens ou ao lo menos uma vez por trimestre. Firmas custo de tomar precauções, tais como con- de todos os tamanhos e em todas as locali- tratar seguranças, construir grades ou ins- dades foram vítimas. Oito em cada dez fa- Estabillidade e segurança 101 zendeiros relataram roubo de maquinário Figura 4.5 A criminalidade cobra um expressivo ou víveres. As firmas do setor financeiro "pedágio" em muitas economias da América Latina estiveram mais sujeitas a fraudes. Todas as El Salvador empresas do setor industrial, de distribui- Colômbia ção ou de construção relataram roubos ou fraudes significativos. Firmas menores es- México tão mais propensas a serem vítimas e com Venezuela mais freqüência do que as maiores. Entre Brasil 116 e 400 firmas sofreram perdas em razão de extorsão, fraude, roubo, arrombamento Peru e incêndios criminosos. Essas perdas atingi- 0 10 20 30 ram o valor médio de J$ 665.000 (cerca de Custo da criminalidade US$ 11.000). O custo da criminalidade co- como percentual do PIB mo percentual das receitas foi de 9% para as Nota: Os dados cobrem o período de 1999-2000. Fonte: Londoño e Guerrero (2000). pequenas firmas e firmas com receitas anu- ais entre J$ 20 milhões e J$ 50 milhões. As firmas industriais relataram que o custo do Combater o crime é um grande desafio crime é de cerca 6% de suas receitas anuais. em todas as sociedades, ricas e pobres. A ex- Quando o governo não é forte o suficiente periência sugere que os governos podem mu- para proteger os direitos de propriedade, or- dar os incentivos ao crime por meio de maior ganizações privadas que vendem"serviços de efetividade da lei, maior persuasão e progra- proteção" preenchem o vazio. Algumas em- mas mais efetivos de prevenção ao crime. presas particulares de segurança cooperam Maior coerção de perto com a polícia. Outras não são tão próximas da lei."Empresários violentos", co- Os governos também podem melhorar o mo foram chamados por uma análise recente efeito repressivo de seus sistemas de justiça do crime organizado na Rússia, confiam na criminal. As penas para furto, roubo e outros violência e na intimidação e, com freqüên- crimes contra a propriedade são suficientes cia, acabam exigindo parte dos lucros das fir- para alterar o cálculo custo-benefício dos la- mas que eles "protegem".53 Muito embora os drões? Elas são aplicadas de forma consisten- que responderam à Pesquisa Mundial sobre te? Quão efetivo é o sistema como um todo o Meio Ambiente tenham dito que o crime na prevenção e repressão ao crime? organizado tem menos impacto sobre seus Não importam as penas, a efetividade da negócios do que os crimes de rua, a pesquisa lei criminal depende da capacidade de coer- feita na Jamaica sugere que os dados podem ção das autoridades que a aplicam. A polícia ter subestimado seus efeitos. Muitos empre- sários relutam em admitir que são vítimas de Figura 4.6 A criminalidade é uma restrição extorsão, seja por vergonha ou por temerem importante para firmas em todas as regiões represálias violentas. 60 As firmas podem fazer muito para evi- restrição América Latina tar a criminalidade ­ desde instalar alarmes e Caribe uma contra roubo até manterem seguranças. Mas (percentual) há limites para o que elas podem fazer sem a como 40 assistência do governo. Crimes contra a pro- negócios priedade raramente são passionais, repenti- África Subsaariana aos namente cometidos em função de sentimen- criminalidade Leste da Ásia e Pacífico tos irresistíveis como ciúme, traição ou raiva. a 20 Sul da Ásia Em vez disso, como tem sido reconhecido moderada ou por diversas análises há mais de dois séculos, relatam Europa Ocidental e Ásia Central esses crimes são quase sempre motivados por que um cálculo, ainda que tosco, dos benefícios a principal Firmas 0 serem alcançados e das conseqüências decor- rentes da prisão e da punição (quadro 4.8).54 Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o clima de investimento. 102 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 é a linha de frente dessa atividade de impo- · Escalar policiais para policiamento a pé, sição e qualquer iniciativa visando à redu- de tal modo que eles possam se concen- ção do crime deve começar por assegurar trar naquelas ocorrências que são maiores sua efetividade. Mas a reforma da polícia é fontes de inquietação para os residentes e um desafio ­ tanto para países desenvolvi- firmas locais e também possam construir dos quanto em desenvolvimento. É difícil relacionamentos com a comunidade; monitorar as ações de cada policial em ser- · Realizar encontros regulares com pesso- viço ou prescrever como ele deve lidar com as e firmas para ouvir suas opiniões so- uma variedade de situações, muitas vezes bre as prioridades de policiamento; perigosas, com as quais se defronta diaria- · Analisar tendências e dar maior atenção mente. Condições de trabalho difíceis, con- a esforços mais gerais em lugar de apenas jugadas com um padrão muitas vezes hostil responder a cada crime individualmente.55 de relação entre policiais e cidadãos, ten- dem a isolar a polícia, criando um forte sen- Colocar a polícia em contato direto com so de lealdade entre os policiais, tornando a comunidade eleva sua capacidade de pres- difícil a prestação de contas e estimulando tar contas e dá mais voz aos cidadãos na de- a omissão. finição da sua forma de operação. O poli- A despeito dessas barreiras, algumas ciamento comunitário contribui também abordagens promissoras emergiram nos para a maior efetividade da polícia. Muito anos 1990 sob o rótulo de policiamento co- poucos casos são resolvidos pela polícia em munitário (quadro 4.9). Ainda que os de- cada localidade. Segundo um estudo recen- talhes possam variar entre países e mesmo te, menos de 10% dos casos nos EUA são no interior de um mesmo país, esse policia- solucionados. As vítimas e testemunhas na mento inclui uma ou mais das seguintes ca- comunidade têm que se antecipar à polícia racterísticas: com informações sobre os criminosos para tentar melhorar essa situação. Como a polí- cia da África do Sul já aprendeu, estreitan- do os laços entre a polícia e os cidadãos, o Q U A D R O 4 . 8 Criminalidade, pobreza e desigualdade policiamento comunitário tem melhorado Evidências de um único país ao longo do resíduo,algo que permanece depois que to- o relacionamento entre ambos, o que tem tempo ou de muitos países em um ponto dos os fatores econômicos são incluídos,e resultado em um maior número de prisões do tempo mostram que o aumento na po- que explica parte da criminalidade.Esse resí- e maior respeito pelos direitos humanos.56 breza relativa ou na desigualdade de distri- duo se torna mais significativo à medida que buição de renda leva ao aumento da crimi- o período de tempo da análise é estendido. nalidade.Um estudo realizado a partir de Mudanças de longo prazo nos níveis de crimi- Prevenção mais efetiva dados de países em desenvolvimento reve- nalidade parecem responder a forças sociais Os governos precisam resistir à tentação de lou que elevações relativamente modestas bastante independentes das econômicas. procurar por soluções apenas nos limites do na desigualdade poderiam produzir um au- Diversas implicações de política decor- mento médio nos roubos entre 30% e 45%. rem do que já sabemos sobre essas rela- sistema de justiça criminal. Diversos estu- Um outro estudo sugere que uma queda ções.Uma é a importância da redução da dos recentes mostram que programas bem de 5% no PIB poderia produzir um salto pobreza relativa e da desigualdade, não desenhados de prevenção ao crime têm me- imediato de 50% nesses mesmos crimes. apenas por razões de justiça social, mas nos custos do que abordagens focadas na Segundo uma primeira interpretação, também pela razão bastante prática de que essa relação segue uma lógica econômica.A isso pode reduzir os níveis de criminalida- justiça criminal.57 Um estudo clássico feito decisão de cometer um crime depende de se de.A segunda é que mudanças profundas nos EUA revelou que para cada dólar in- o retorno,considerando-se a probabilidade na pobreza relativa ou na desigualdade vestido em programas de prevenção, seis a de prisão e punição,excede o ganho do mes- exigem uma resposta imediata.Programas sete dólares podem ser poupados em des- mo ato.Quanto mais desigual a distribuição voltados à prevenção e à repressão ao crime de renda e riqueza em uma sociedade,maio- precisam ser expandidos a fim de deter o pesas da justiça criminal.58 Estratégias efe- res os ganhos potenciais do crime para aque- inevitável aumento da criminalidade pres- tivas de prevenção incluem ações precoces les que estão nos estratos sociais mais baixos. tes a acontecer.Terceiro, cada sociedade voltadas para adolescentes em situação de Uma outra interpretação afirma que a precisa descobrir qual a dimensão da parce- risco, iniciativas junto a escolas para ensi- desigualdade está associada com a discrimi- la de criminalidade que não é explicada nação e outros fatores sociais que afetam a por fatores econômicos.Em outras palavras, nar habilidades sociais e reduzir a violência formação do caráter ­ essa seria a"real"cau- o que molda o caráter de seus cidadãos? nas escolas e ao redor delas, e outros pro- sa da criminalidade. gramas destinados a construir o caráter e Estudos após estudos têm reforçado a Fonte: Bourguignon (2000); Demombynes e explicação econômica.Mas há sempre um fortalecer a responsabilidade comunitária.59 Özler (2002) e Wilson (1991). Evidências recentes na Colômbia mostram Estabillidade e segurança 103 que controles sobre o porte de armas e res- Colocando um fim trições à venda de bebidas alcoólicas podem nas desapropriações reduzir os crimes violentos sensivelmente.60 sem indenização A prevenção situacional de crimes ­ na qual o espaço físico é modificado para tornar o Até o momento, a discussão destacou as for- crime uma atividade de mais risco ou me- mas pelas quais o governo pode ajudar as fir- nos lucrativa para os potenciais criminosos mas a lidar com ameaças de terceiros a seus ­ é uma estratégia promissora de prevenção direitos de propriedade. Como o capítulo 2 ao crime para governos locais.61 mostrou, no entanto, o próprio governo po- Os governos também podem reduzir a de ameaçar a segurança dos direitos de pro- lucratividade do crime diminuindo o pe- priedade. Um governo forte o suficiente pa- so regulatório sobre as empresas. Pesquisas ra proteger a propriedade também é forte o junto a lojas de varejo em três cidades rus- bastante para tomá-la.63 sas mostram que extorsão em troca de pro- Todos os governos se reservam do direito teção e outras formas de crime organizado de tomar propriedades em certas circuns- florescem onde o peso regulatório é mais tâncias.64 Para combater emergências sa- alto.62 À medida que esse peso se eleva, os nitárias, os governos devem ser capazes de proprietários das lojas tornam-se menos ca- ordenar a destruição de rebanhos ou aves pazes de cumprir as regras e, assim, relutam que estejam disseminando doenças. Sem o mais em pedir proteção contra a crimina- poder de desapropriar terras, os proprietá- lidade ou exigir o cumprimento de contra- rios de lotes necessários para a construção tos apelando para agentes do governo. Nes- de uma via expressa poderiam retardar a sas situações, o apelo ao crime organizado é obra exigindo preços exageradamente altos. uma forma de satisfazer essa demanda. Tomar ou desapropriar propriedades tam- Q U A D R O 4 . 9 É possível copiar as reformas policiais feitas em Nova York? Em meados dos anos 1990, os índices de crimi- mento.As exigências para o recrutamento de a se preocupar com aqueles que negociavam nalidade na cidade de Nova York caíram drama- novos policiais foram elevadas, o treinamento carros roubados, restringindo assim o mercado ticamente.Os assassinatos foram reduzidos em foi melhorado e os procedimentos disciplinares no qual os ladrões negociavam. 68%, os arrombamentos em 53% e os roubos de foram modernizados.O mais importante foi que Essa estratégia pode ser copiada? Muitas cida- carros em 61%.Essa extraordinária mudança a autoridade foi devolvida aos comandantes des latino-americanas começaram a experimen- de rumos no que se refere à criminalidade aju- distritais, aos gerentes do departamento e um tar diferentes aspectos das reformas introduzidas dou a sustentar uma retomada econômica que novo plano de carreira passou a recompensar na cidade de Nova York.Fortaleza,cidade turísti- se estendeu por variáveis como emprego, valor os comandantes que reduzissem os índices de ca na costa do Brasil,criou sua própria versão do das propriedades, e a taxa de crescimento ele- criminalidade. Compstat e está tentando melhorar as relações vou-se sensivelmente. Estratégia.O pessoal do departamento entre polícia e cidadãos.O Chile adotou diversas Muito do crédito por esse resultado é atri- desenvolveu um novo sistema de gestão infor- reformas no mesmo estilo das feitas em Nova buído às reformas policiais introduzidas por matizado para processar rapidamente estatísti- York,incluindo a realocação de policiais para William Bratton durante sua gestão como chefe cas criminais, identificar novas tendências e as áreas com maior incidência de crimes,mais do Departamento de Polícia da Cidade de Nova localizar áreas sujeitas a crimes.Esse sistema, policiamento a pé e melhores métodos de coleta York entre 1994 e 1996.As reformas foram cons- o"Compstat", tornou-se um fator fundamental e análise de estatísticas criminais. truídas com base em dois princípios: amplas no processo de reforma.Gerando totalizações Bratton acredita que a experiência da cidade mudanças gerenciais voltadas a recompensar semanais para o número de crimes e prisões por de Nova York deve ser adaptada às diferentes cul- os que tivessem sucesso no combate à crimina- distrito e comparando-os com séries históricas, turas e ambientes criminais dos países em desen- lidade ao mesmo tempo em que se penalizavam os supervisores podiam avaliar o desempenho volvimento,onde as polícias ainda não estão to- aqueles que não o fizessem aliado a uma estra- dos comandantes distritais a cada semana em talmente submetidas ao controle civil e o respeito tégia pró-ativa de combate ao crime. reuniões para a avaliação estratégica.O sistema aos direitos dos cidadãos pode ainda ser frágil. Incentivos.Bratton herdou um departamen- também permitia que o departamento adotasse Mesmo assim,os princípios essenciais ­ devol- to onde a promoção dependia não do sucesso novas estratégias.Em lugar de reagir a crimes de ver autoridade aos comandantes locais,ganhar a em prender criminosos, mas em evitar escân- forma isolada, os gestores podiam estabelecer confiança dos cidadãos e adotar estratégias pró- dalos, conflitos com a comunidade e quaisquer padrões de ação que evoluíam por meio da re- ativas de combate ao crime ­ são aplicáveis tanto outras ações que pudessem ter repercussão alocação de pessoal segundo necessidades do em Santiago e Fortaleza quanto em Nova York. negativa.Depois de amplas consultas tanto a momento.Ao mesmo tempo, a polícia começou policiais quanto a outros agentes sociais envol- a concentrar-se na infra-estrutura que dava su- Fonte: Bratton e Andrews (1999); Lifsher (2001); vidos com o problema, cerca de 400 mudanças porte aos crimes.Em lugar de mirar em ladrões Fundación Paz Ciudadana (2001, 2002);Webb-Vidal foram feitas na forma de operação do departa- de carros individualmente, os policiais passaram (2001) e Bratton e Andrews (2004). 104 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 bém pode ser o meio mais eficiente de obtê- A ameaça de expropriação varia confor- las no interesse público. Quando um duto me o projeto, até dentro de um mesmo pa- de água subterrâneo precisa atravessar um ís.68 Ainda que não seja possível quantificá- grande número de propriedades, o custo de lo de forma precisa, o risco de expropriação chegar a um acordo sobre preços com cada reflete-se nas medidas de "risco-país" ou proprietário individual será maior do que "risco-político" divulgadas por diversas fixar o preço por decreto. agências internacionais de classificação (fi- Os governos também podem tomar pro- gura 4.7). Alguns governos possuem meca- priedades privadas onde o interesse público nismos confiáveis para conter essas amea- for menos claro. Desapropriações em massa ças, os quais, juntamente com um histórico ocorrem normalmente quando há violentos de respeito aos investidores, geram uma per- levantes políticos, como ocorreu na Rússia cepção de baixo risco. Outros governos ain- depois de 1917 e na Europa central e oriental da não estabeleceram esse marco ­ ou não depois da Segunda Guerra Mundial. Desde têm sido capazes de firmar compromissos então, a desapropriação está mais associada confiáveis para restringir tais riscos. Quan- à nacionalização de investimentos estrangei- do isso ocorre, os investidores desistem de ros, embora, como mostra a experiência re- investir, evitam levar adiante investimentos cente em Zimbábue, as firmas locais não es- que são difíceis de reverter ou exigem taxas tão imunes (quadro 4.10). de retorno mais altas para compensar os A propriedade não precisa ser tomada riscos mais elevados. por inteiro ou de uma só vez para caracte- O significado do risco de expropriação rizar uma expropriação. Os tributos podem reflete-se na diversidade de estratégias ado- ser elevados progressivamente até níveis tadas pelas firmas para superá-lo.69 É pos- confiscatórios ou a regulamentação pode sível adquirir seguro contra riscos políticos, ser tão onerosa a ponto de forçar o proprie- mas esse tipo de serviço protege o compra- tário a vender a propriedade toda ou em dor apenas parcialmente e pode acrescentar parte a um preço reduzido. Muito embora a 2% ao ano aos custos de investimento. En- expropriação completa de investimentos es- volver uma firma local como parceira do in- trangeiros tenha se tornado menos comum vestimento é outra forma de buscar reduzir em tempos recentes, aquelas formas indire- os riscos, muito embora tais estratégias fre- tas de expropriação têm crescido significa- qüentemente falhem quando um novo gru- tivamente.65 po chega ao poder. Estratégias melhores en- Os investidores internacionais são, com volvem esforços para assegurar que o poder freqüência, particularmente vulneráveis a de expropriar esteja sujeito a limites confi- desapropriações, pois essa prática pode ser áveis. Isso requer que se descubram formas politicamente atraente para os políticos lo- para limitar o alcance desse poder e que es- cais e os tribunais podem relutar em colo- tabeleça um mecanismo efetivo para revisar car-se contra os governos em caso de dis- seu exercício, bem como a eliminação dos puta. Investimentos grandes e feitos em incentivos aos governos para fazer mau uso ativos imobilizados estão sob maior risco desse poder. nesses casos. Por serem imóveis e não pode- rem ser transferidos em resposta a mudan- Limitando o alcance do poder ças nas circunstâncias locais, esses investi- de expropriação mentos constituem o que Vernon chamou Os governos deveriam deixar claro que a uma "troca obsoleta", estando expostos aos propriedade será expropriada somente no esforços dos governos locais de impor al- interesse público ­ e que, sempre que hou- terações nos contratos originais de forma ver uma desapropriação, haverá também a unilateral.66 Investimentos estrangeiros em pronta, adequada e efetiva indenização. A projetos de infra-estrutura possuem ambas limitação ao interesse público reduz a ca- as características ­ e, com freqüência, es- pacidade dos governos de usar esse poder tão presentes em setores cujos retornos es- para favorecer interesses privados. Garan- tão sujeitos a regulação, tornando-os ainda tir indenizações gera alguma segurança mais vulneráveis.67 para as firmas de que a perda não será to- Estabillidade e segurança 105 Q U A D R O 4 . 1 0 Erros de propriedade: é possível um estatuto de limitações? Se alguém compra um relógio de uma pessoa Normas de limitação e outros mecanismos de propriedade e,no limite,levar à guerra civil, que o achou na rua, o verdadeiro dono poderia corporificam o consenso da sociedade sobre a como ocorreu na Guatemala.Por outro lado em tê-lo de volta? Se um fazendeiro se estabelece forma de resolução do conflito entre indivíduos empreendimento mal concebido de distribuição em uma terra aparentemente não reclamada quanto ao dilema envolvendo propriedade e de propriedade também pode ter conseqüências por ninguém e semeia nela, o real proprietário transação.Chegar a um consenso é difícil quan- desastrosas.Desde que se iniciou o confisco de poderia, depois, exigir direitos de evicção sobre do diferentes comunidades no interior de uma terras dos proprietários brancos no Zimbábue em essa plantação? mesma sociedade estão em lados opostos.No 2000,a produção agrícola caiu dramaticamente. Esses casos seriam mais fáceis se o compra- Zimbábue, muitos argumentavam que as terras A economia de crescimento mais rápido na África dor do relógio ou o fazendeiro soubessem, ou tomadas durante as guerras coloniais do século em 1997 tornou-se a mais lenta em 2003. tivessem formas de saber, que o proprietário ori- XIX deveriam ser devolvidas aos descendentes Entre a inação e a ação mal concebida, os ginal estava espreitando em algum lugar ­ se o dos verdadeiros proprietários.Os novos donos formuladores de políticas têm muitas opções relógio tivesse o nome do proprietário gravado das terras argumentavam que, em muitos casos, para chegar a bom termo.Uma delas é comprar nele ou a terra estivesse registrada.Mas, quando eles haviam comprado a terra após a indepen- terras para redistribuí-las, política realizada no o vendedor do relógio parece ser o proprietário dência, décadas depois dos conflitos originais. Zimbábue até 2000 e que está sendo adotada genuíno ou a terra parece mesmo não ter dono, Argumentavam também que preservar a segu- no Brasil, Colômbia e África do Sul com apoio a resposta requer que se coloquem na balan- rança dessas transações reforçaria os direitos de do Banco Mundial.Políticas voltadas a remediar ça o direito de propriedade e a segurança das propriedade em geral. Argumentos semelhantes as conseqüências da distribuição de proprieda- transações. apareceram no cenário político em países dife- de existente também são promissoras, abran- Permitir ao vendedor do relógio defender-se rentes como Austrália e Guatemala.O fato de gendo desde esforços para equalizar oportuni- das exigências do proprietário original torna as esse argumento ter sido aceito em alguns casos dades educacionais até mudanças na política transações mais seguras.Permitir que o proprie- por décadas é um sinal de que não existem so- tributária.Enfrentar as necessidades dos desfa- tário original reclame seus direitos sobre o reló- luções simples para exigências relativas a erros vorecidos pela distribuição usual de proprieda- gio torna mais seguros os direitos de proprieda- de propriedade e que não há um estatuto ple- de com tais medidas compensatórias requer de.As diferentes sociedades têm desenvolvido namente aceito que estabeleça limites aos recursos que são significativamente mais fáceis diversas formas de lidar com essas escolhas, in- pedidos de restituição. de obter quando a economia está em cresci- cluindo normas que limitam a correção de erros Os formuladores de políticas que se defron- mento.A relação entre um clima de investimen- de propriedade ­ leis fixando um período máxi- tam com essas situações enfrentam um dilema. to saudável e erros de propriedade torna-se, as- mo para contestar uma transação.Uma vez en- Permitir o afloramento da discussão sobre a sim, um círculo fechado. cerrado esse prazo, a transação não pode mais justiça do atual sistema de distribuição de pro- ser contestada. priedade pode minar a segurança dos direitos Fonte: Pound (1959). tal, caso seus ativos sejam desapropriados. Essa é a prática adota nos países mais desen- Figura 4.7 Negócios de risco Isso também ajuda a reduzir abusos por volvidos. A mesma garantia é a pedra an- parte dos governos ao assegurar que terão gular de muitos acordos internacionais que 25 que pagar pelas propriedades que desa- tratam do investimento (capítulo 9). país propriarem. Definir com precisão os limites de uma do 20 Determinar o preço das indenizações desapropriação para a qual uma indeniza- Países de baixa renda renda pode ser difícil. A exigência de que os go- ção é devida também não é tão fácil. Mui- político de Países com renda vernos paguem o "justo preço de mercado" to embora a expropriação lenta ou indire- 15 abaixo da renda média risco nível é difícil de aplicar pois, por definição, não ta possa tomar várias formas, não se deve de Países com renda existe um comprador potencial. Diversos esperar que os governos compensem as acima da renda média 10 termos genéricos têm sido adotados pa- firmas por cada ação que influencie de al- segundo média ra determinar os montantes das indeniza- guma forma o valor de seus ativos. Ajustes 2003, ções: "o suficiente" nos EUA, "o apropria- de rotina em políticas tributárias e regimes em 5 Países de alta renda do" na Espanha, "o adequado" na Malásia regulatórios podem prejudicar algumas fir- Classificação e em Maurício.70 Na África do Sul, esse mas, mas não constituem uma expropria- 0 montante deve refletir o uso, a história, o ção que mereça o pagamento de qualquer Nota: O risco político é definido como o risco valor de mercado e o investimento prévio reparação. Normas detalhadas têm sido fi- de não-pagamento ou de não pagamento feito na propriedade, bem como o propósi- xadas em leis, regulamentações e decisões de serviços relativos a bens e serviços, empréstimos, créditos comerciais e dividendos to da desapropriação. judiciais em muitos países, e têm deixa- e a não-repatriação de capital. Os principais Muito embora essas políticas possam ser do claro, por exemplo, que uma mudan- riscos desse tipo incluem fatores como guerra, distúrbios civis, nacionalizações, mudanças reunidas em um mesmo estatuto, ao menos ça em uma norma ambiental que possua nas regras relativas às saídas de capitais ou conversões cambiais e escassez de moeda os elementos básicos deveriam constar do um efeito difuso sobre um grande número estrangeira. Valores mais elevados significam instrumento mais difícil de ser alterado por de firmas não gera a obrigação de prover maiores níveis de risco político. Fonte: Website da Euromoney. qualquer governo: a Constituição do país. compensações. Normas semelhantes estão 106 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 emergindo em casos decididos por arbi- investimento está disponível para viabili- tragem internacional baseada em acordos zar essa opção. Muito embora esses acor- de investimento (capítulo 9). dos tratem de investimentos estrangeiros, Ao elaborar suas políticas nessa área, os também pode haver efeitos benéficos para governos devem ter em mente que elas não firmas locais, e não há razão para que os são escritas sobre uma tábula rasa. Onde governos não concordem com acordos se- seus predecessores tenham praticado a ex- melhantes no que se refere às práticas des- propriação de forma temerária, o gover- sas firmas. no atual pode ter que superar os efeitos de uma má reputação para a qual ele não co- Criando incentivos contra o mau laborou. Como resultado de uma onda de uso do direito de desapropriação expropriações ocorrida nos anos 1980 sob Os incentivos que os governos têm para fa- uma legislação que garantia apenas inde- zer mau uso do direito de desapropriação nizações mínimas, nos anos 1990 as firmas têm sido influenciados, sobretudo, pelo peruanas mostraram-se relutantes em ex- contexto social e político mais amplo. Co- pandir suas operações ou investir em no- mo foi enfatizado no capítulo 2, domesticar vas. Para ajudar a restaurar a confiança, a a "mão firme" do governo pode exigir um Constituição de 1993 exigiu do governo conjunto de estratégias, inclusive esforços que reembolsasse as firmas no valor atu- para melhorar a prestação de contas dos go- alizado de todas as propriedades tomadas, vernos, ampliar a transparência da interfa- bem como de quaisquer "possíveis perdas" ce governo-mundo dos negócios e reforçar ocorridas. Onde, por exemplo, a terra na a concorrência. Não menos importante é qual uma fábrica se localizava foi tomada fortalecer um amplo consenso social em fa- para a construção de uma rodovia, o go- vor da construção de uma sociedade mais verno teve não apenas que pagar pela ter- produtiva ­ inclusive assegurando que as ra, mas também reembolsar o proprietá- oportunidades de um melhor clima de in- rio pelos custos de transferir o maquinário vestimento serão desfrutadas por todo o e outros equipamentos para o novo local conjunto da sociedade. onde a fábrica foi instalada. Estabelecendo um mecanismo para rever o exercício do poder A expropriação é a forma mais direta pela de desapropriação qual um governo pode ameaçar a segurança Limitações ao poder dos governos de desa- dos direitos de propriedade, reduzindo, propriar só adquirem credibilidade se exis- assim, os incentivos a investir produtiva- tem meios para assegurar que os limites se- mente. Mas essa não é a única forma. Po- rão respeitados. Normalmente, isso se dá líticas incertas e imprevisíveis também mi- pela existência de um Judiciário indepen- nam o valor dos direitos de propriedade ao dente do Executivo. Muito embora em di- gerarem riscos adicionais para as empresas versos países em desenvolvimento, o Judici- (capítulo 2). ário esteja se desvinculando do controle do Os governos também interferem quali- Executivo, a história ensina que tal processo tativamente sobre os direitos de proprieda- pode levar décadas, pois requer não apenas de através da regulação e dos impostos que um conjunto de juízes bem treinados e de- pesam sobre as firmas e as transações. Nes- dicados, mas também competição política ses casos, a interferência qualitativa sobre os vigorosa e sustentada.71 direitos de propriedade é deliberada e visa Quando o Judiciário é fraco ou sua equilibrar os benefícios de maior garantia credibilidade é baixa, os governos podem de direitos de propriedade com outros obje- submeter disputas envolvendo expropria- tivos sociais. Alguns dos principais proble- ções a um tribunal internacional. Como mas contra os quais os governos devem lu- será discutido no capítulo 9, um número tar a fim de obter esse equilíbrio são objeto crescente de acordos internacionais sobre do capítulo 5. Regulação e tributação 5 A forma como os governos regulam e tribu- fândegas.A interpretação e a aplicação dessas tam as firmas e as transações ­ tanto dentro regras podem ser imprevisíveis ­ criando in- c a p í t u l o de seus países quanto nas fronteiras ­ tem certeza e risco para as firmas e favorecendo a um papel muito importante na modelagem corrupção. Certas normas regulatórias tam- do clima de investimento. Regulamentações bém criam monopólios e cartéis para grupos bem formuladas combatem falhas de mer- favorecidos ­ o que impõe custos aos consu- cado que poderiam inibir o investimento midores e a outras firmas e inibe o incentivo produtivo e conciliam os interesses das fir- para inovar e elevar a produtividade. mas com os da sociedade como um todo. Os sistemas tributários padecem de pro- Um bom sistema tributário gera as receitas blemas semelhantes. Muitas vezes, as estru- necessárias para financiar serviços públicos turas tributárias beneficiam certos grupos, que melhoram o clima de investimento e distorcem a competição e impõem tributos permitem atingir outros objetivos sociais. O mais elevados para os demais. E a gestão tri- desafio para qualquer governo é como atin- butária pode ser problemática, elevando os gir esses objetivos sem reduzir as oportuni- custos de obedecer às normas, reduzindo dades e os incentivos para que as firmas in- rendas e abrindo as portas à corrupção. vistam produtivamente, criem empregos e, Não é novidade que tais problemas exis- assim, contribuam para o crescimento eco- tem. Mas novas evidências destacam a ex- nômico e a redução da pobreza. tensão desses problemas e seu impacto so- Há muito espaço em muitos países para bre a produtividade e o crescimento. Muito a melhoria da regulação e do sistema tribu- embora essas questões nem sempre tenham tário sem que seja necessário comprometer uma solução simples, um conjunto crescen- interesses sociais mais amplos. Com muita te de experiências internacionais aponta para freqüência, os governos desenvolvem abor- alguns passos práticos que os governos po- dagens para o problema que falham na ten- dem dar a fim de melhorar esses aspectos do tativa de atingir seu objetivo social, o que clima de investimento. O presente capítulo ainda pode ser prejudicial para o clima de adota uma perspectiva ampla e considera a investimento. Como isso ocorre? Impondo regulação e a tributação tanto no interior dos custos desnecessários, aumentando a incer- países quanto em suas fronteiras. Mostra que teza e o risco e erguendo barreiras injustifi- existe um campo vasto para que os países cáveis à competição. consigam melhorar seus desempenhos. Os Exemplos de problemas de regulamenta- capítulos seguintes enfocam desafios especí- ção não faltam. Muitas vezes, regulamenta- ficos na regulação do sistema financeiro e da ções voltadas à promoção de objetivos sociais infra-estrutura (capítulo 6), na regulação do são respeitadas apenas parcialmente ­ como mercado de trabalho (capítulo 7), bem como deixa claro a existência de um amplo setor questões associadas com intervenções seleti- informal em muitas economias em desenvol- vas (capítulo 8) e o uso de regras e padrões vimento. Esses problemas podem ainda im- internacionais (capítulo 9). por um fardo pesado às firmas que respeitam as regras ­ seja através das exigências exces- Regulando as empresas sivas para abrir uma empresa ou dos longos Os governos regulam as empresas de muitas atrasos em desembaraçar mercadorias nas al- formas e por diversas razões. Eles o fazem ao 107 108 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Figura 5.1 Países de baixa renda tendem a regular mais de forma efetiva e pouco custosa. Isso exige uma avaliação correta dessas falhas e a ade- Mais 66 Controle da justiça sobre o processo de falência regulamentação (índice) 63 Procedimentos contratuais quação da estratégia regulatória proposta às (número) 56 Procedimentos condições locais específicas. 30 para entrada 27 27 (número) Falhas de mercado. O que usualmente está 43 por trás da atividade regulatória são as fa- lhas de mercado, cujos tipos mais comuns 18 procedimentos Índice são: externalidades, problemas de informa- de ção e monopólios. 12 11 10 Número · Externalidades ocorrem quando a produ- 7 ção ou o consumo de um produto impõe Menos custos (externalidade negativa) ou con- regulamentação fere benefícios (externalidade positiva) Países Países Países Países a outros. A poluição é o exemplo clássi- de baixa com renda com renda de alta co de externalidade negativa: uma firma renda abaixo da acima da renda renda média renda média que polui um rio pode impor custos aos Nota: Dados do Projeto Doing Business do Banco Mundial. vizinhos rio abaixo. Se a firma não levar Fonte: Banco Mundial (2004b). em conta os efeitos dessa poluição sobre outros, estará gerando mais do que aquilo restringir fatores como: quem pode partici- que é considerado socialmente ótimo. Os par de um mercado, onde as firmas podem governospodemconciliarosinteressesdas se localizar, o processo produtivo adotado, a firmas com os da sociedade restringindo a qualidade e outros parâmetros para os bens poluição. Podem fazê-lo através da regu- e serviços produzidos e a forma como os lação tradicional, proibindo certas ativi- produtos são negociados e distribuídos. Na dades ou estabelecendo padrões aceitáveis realidade, não é fácil encontrar um aspecto de emissão,fixando claramente direitos de sequer das atividades de uma empresa e das propriedade ou tributando o produto que decisões de investimento que não seja afeta- causa a externalidade negativa.1 do pela regulamentação de alguma forma. · Problemasdeinformaçãoacontecemquan- Muito embora seja difícil encontrar um do as partes de um contrato têm acesso único indicador que possa capturar as vá- desigual a informações sobre o bem ou rias dimensões da regulação e a variação em serviço em questão. Por exemplo, pode sua intensidade, um trabalho recente sugere faltar informação confiável para os consu- que os países em desenvolvimento tendem midores sobre a qualidade ou a segurança a ter mais regulamentação do que os países de um produto ou sobre as qualificações mais ricos em diversas áreas (figura 5.1). de um ofertante de serviços. A regula- Então, como os governos podem realizar mentação pode tentar resolver esse tipo progressos? A chave é alcançar um melhor de problema de diversas formas. A fim de equilíbrio entre falhas de mercado e falhas evitar condutas fraudulentas, os governos de governo e assegurar uma correta ade- podem exigir que as firmas publiquem quação às condições locais específicas. Isso certas informações sobre seus produtos exige esforços para reduzir os custos da re- (nos rótulos), podem exigir que a segu- gulamentação, a informalidade, a incerte- rança de certos produtos seja certifica- za e o risco regulatórios, além do enfrenta- da de forma independente (como ocorre mento das barreiras à competição. com medicamentos em certos países) ou simplesmente podem proibir a comercia- Balanceando as falhas de mercado lização de produtos que gerem riscos. e de governo e atingindo uma · Monopólios ocorrem quando uma firma correta adequação institucional (ou grupo de firmas atuando em con- As normas regulatórias melhoram o bem- junto) tem poder de mercado suficien- estar social ­ e o clima de investimento te para elevar seus preços acima do ní- ­ quando respondem a falhas de mercado vel competitivo e, assim, extrair lucros Regulação e tributação 109 Q U A D R O 5 . 1 Propriedade estatal, regulação e o clima de investimento A noção moderna de regulação envolve um presas estatais que dependem de recursos orça- firmas e receitas reduzidas para as próprias conjunto de regras explícitas que definem con- mentários ou cujos preços são regulados segun- empresas públicas, o que leva a menores in- dutas aceitáveis, administradas e impostas por do critérios políticos em geral não dispõem dos vestimentos públicos ou maiores pressões uma entidade, cujos braços se estendem sobre recursos necessários para obedecer às normas sobre os contribuintes. as firmas reguladas.Alguns governos também ambientais e outras exigências regulatórias. · Quando as empresas estatais são monopo- experimentaram utilizar a propriedade estatal De modo geral, as empresas públicas têm o listas,negam oportunidades a outras firmas. como uma forma de regulação. potencial de enfraquecer o clima de investimen- Mesmo quando a concorrência entre empre- Combinar produção e regras regulatórias to de três formas essenciais: sas públicas e privadas é permitida,é notória a envolve um conflito inerente de interesses.A dificuldade de criar um campo de ação empre- experiência mostra que esse conflito ­ somado · Quando as empresas públicas são respon- sarial adequado.Os problemas são especial- à interferência política, proteção contra a con- sáveis pela produção de insumos de que as mente agudos quando a empresa estatal tem corrência e pouca transparência ­ freqüente- empresas privadas necessitam (tais como um papel regulador,pois ela terá incentivos mente leva as empresas públicas a apresenta- energia elétrica, telecomunicações ou finan- para usar esse poder para alcançar seus pró- rem produtividade descrescente.Nesse sentido, ciamento), sua baixa produtividade e seus fra- prios objetivos em prejuízo dos competidores a melhoria dramática resultante da privatização cos incentivos podem contribuir para elevar ­ um fenômeno comum em telecomunica- mostrou quão significativos podem ser os custos custos e tornar os serviços menos confiáveis, ções.Mesmo quando esses conflitos de inte- da propriedade estatal. o que prejudica as firmas (e consumidores) resse óbvios são enfrentados,transferindo a Diversos fatores parecem afetar esse proces- que dependem desses insumos (capítulo 6). responsabilidade regulatória para órgãos mais so.Primeiro, os objetivos difusos, a interferência · A propriedade estatal pode elevar a corrup- independentes,as pressões para favorecer os política e a pouca transparência podem conspi- ção, pois os gestores públicos normalmente interesses das empresas estatais subsistem. rar contra um bom desempenho.Segundo, mes- têm menos incentivos para reduzir"desvios" Freqüentemente,as empresas estatais tam- mo onde o sistema de regulação é incumbência e extorsões.Por exemplo, nas economias em bém desfrutam de um conjunto de exceções de um corpo técnico à parte, as empresas esta- transição, as firmas estão mais propensas a ter (de direito ou de fato) referentes ao paga- tais, em comparação com as empresas privadas, que pagar subornos para obter serviços de mento de impostos e outras regulamentações têm poucos incentivos para se comportarem telecomunicação e energia elétrica.Emprega- que também podem distorcer a competição. segundo as normas.Muito embora a ameaça de dos de empresas estatais de energia elétrica receber uma multa possa motivar as empresas da África do Sul desenvolveram um sistema Fonte: Clarke e Xu (2004); Djankov e Murrell (2002); privadas, os governos têm poucos incentivos altamente organizado para extrair pagamen- Hettige e outros (1995); Lovei e McKechnie (2000); para processar suas próprias empresas,tanto por tos ilegais dos consumidores.O resultado de Megginson e Netter (2001); Shirley e Walsh (2000); motivos políticos quanto fiscais.Terceiro, em- tudo isso pode ser custos mais altos para as Wheeler (2001) e Banco Mundial (1995a). mais altos às custas dos consumidores Falhas de governo. As normas regulatórias e da eficiência econômica. Na avaliação que buscam corrigir falhas de mercado po- do poder de mercado, deve ficar claro dem beneficiar a sociedade e o clima de in- que estruturas de mercado marcadas vestimento. No entanto, mesmo quando por elevada pressão competitiva não se existe uma falha de mercado, só faz sentido limitam à competição direta e "cara a intervir quando os benefícios esperados su- cara" entre firmas que oferecem produ- peram os prováveis custos. Isso envolve ade- tos homogêneos. Essa pressão também quar falhas de mercado a potenciais falhas pode vir da ameaça de entrada de no- de governo. Existem três fontes comuns de vas firmas, bem como de produtos que falhas de governo: possam se tornar substitutos efetivos · Informação e problemas de capacitação. dos bens já existentes. Os governos po- Com freqüência, ao conceber e implemen- dem eliminar monopólios removendo tar intervenções, os governos deparam-se barreiras regulatórias da concorrência com severos problemas de informação. injustificáveis, tratando comportamen- Os governos nunca terão, como as firmas, tos anticompetitivos por meio de uma informação suficiente sobre o impacto da adequada legislação de defesa da con- intervenção sobre seus próprios custos e corrência ou, em casos extremos, regu- incentivos. Esse é um desafio específico na lando o preço e a qualidade de bens ou regulação dos serviços de utilidade públi- serviços ofertados no mercado. Alguns ca, mas pode ocorrer também em outras países também têm utilizado as empre- áreas. E a implementação de diversos tipos sas estatais como uma forma de regula- de regulação exige um nível razoável de ex- mentação, no mais das vezes com resul- pertise técnica. A ausência dessa expertise tados insatisfatórios (quadro 5.1). pode destruir a efetividade da intervenção. 110 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 · Atividades rentistas. A aplicação de nor- ções bem-sucedidas em um país podem ter mas regulatórias pode ser distorcida pe- resultados muito diferentes em outro. Isso las várias formas de atividades rentistas significa que a avaliação dos custos e bene- (capítulo 2). As firmas e outros grupos fícios da intervenção e a escolha das estra- podem se apoiar na regulação para se tégias de regulação precisam levar em con- proteger da concorrência. Funcionários ta as condições locais. Muito embora haja públicos podem usar a regulação para uma grande tendência para o aprendizado a extrair subornos em troca de interpreta- partir de experiências regulatórias de outros ções favoráveis, decisões rápidas ou im- países, com muita freqüência os sistemas de posição seletiva. Por seu turno, as firmas regulação têm sido meramente transplanta- reguladas têm incentivos para tentar co- dos para os países em desenvolvimento de optar seus reguladores por meio de um forma não-crítica. amplo espectro de estratégias. Muitos países em desenvolvimento her- · Rigidez. A regulação tende a ser rígida, daram seus sistemas de regulação das res- tornando difícil lidar com mudanças pectivas metrópoles. Especialmente nos ca- tecnológicas ou mudanças dos padrões sos em que a potência colonial tinha pouco de comportamento empresarial. Adicio- interesse em uma permanência de longo nalmente, muitas normas regulatórias prazo, houve pouco incentivo para a adap- nos países desenvolvidos não foram re- tação de suas práticas às necessidades da co- visadas por décadas ou mais. Parte do munidade como um todo.2 Nesses casos, problema deve-se à inércia, mas as fir- por serem pouco adequadas às condições mas, os funcionários públicos e outros do país que as recebeu, as normas regulató- grupos de interesse que se beneficiam de rias foram freqüentemente ignoradas ou fo- regulamentações específicas podem ter ram utilizadas como um meio para que fun- fortes incentivos para resistir às refor- cionários públicos e outros pudessem obter mas, sem se importar com quão grande renda.3 Aqueles que se beneficiam do status possam ser seus benefícios sociais. quo têm incentivos para resistir às reformas, sem se importar com quão disfuncionais as O desafio da adequação institucional. Co- normas regulatórias possam ser para o cli- mo foi discutido no capítulo 2, interven- ma de investimento. Assim, as mesmas leis Q U A D R O 5 . 2 A regulação na Jamaica ­ da transposição de sistemas de regulação a um melhor ajustamento institucional Os sistemas de regulação para os serviços de Em 1965, a Jamaica adotou um sistema de institucionais mais amplas,o poder discricioná- utilidade pública devem conciliar as necessida- regulação inspirado bem de perto naquele ado- rio da agência reguladora foi reduzido conside- des do investidor de obter uma taxa de retorno tado nos EUA.A Comissão Jamaicana de Servi- ravelmente.A licença de operação garantia ao compatível com o investimento com a preocu- ços de Utilidade Pública foi autorizada a definir operador privado uma taxa de retorno fixa base- pação relativa ao poder de mercado da firma, uma taxa de retorno"justa".Mas faltaram as sal- ada em sua participação societária e permitia a que pode ser mal utilizado em detrimento dos vaguardas institucionais complementares que arbitragem caso o governo e o investidor privado consumidores (capítulo 6).Uma ampla varieda- foram desenvolvidas durante décadas nos EUA. não chegassem a um acordo sobre essa taxa.Em de de abordagens visando a essa conciliação A comissão passou a sofrer influências políticas 1995,a Jamaica adotou modificações mais am- foi desenvolvida em todo o mundo.Nos EUA, e, a despeito de uma inflação crescente e da ne- plas em seu sistema regulador dos serviços de o sistema possui uma agência independente cessidade de expandir os serviços, a companhia utilidade pública,substituindo a Comissão para com amplo poder discricionário e uma legisla- particular de telefonia não obteve autorização os Serviços de Utilidade Pública pelo Escritório ção de referência, que determina que as tarifas para sequer um único reajuste de tarifas entre de Regulação dos Serviços de Utilidade Pública. devem ser simplesmente"corretas"ou"justas". 1962 e 1971.Os lucros caíram e, depois de 1970, Muito embora o novo órgão possua algum poder Uma tal discricionariedade relativa a um tema deixaram de cobrir as despesas de depreciação discricionário,a nova legislação instituiu um me- tão sensível politicamente quanto o das tarifas dos ativos.Os serviços se deterioraram e várias canismo para garantir preços específicos e outros é uma fonte considerável de risco para inves- disputas foram abertas, resultando na estatiza- compromissos com os investidores por meio de tidores dos segmentos intensivos em capital e ção da empresa em 1974. contratos.Isso contribuiu para minimizar os riscos com grandes ativos fixos.No entanto, nos EUA, A empresa estatizada passou a oferecer servi- da adoção de uma agência inspirada no modelo esses riscos foram minorados por uma série de ços inadequados e a ter carência de recursos para dos EUA,operando sem as salvaguardas institu- decisões da Suprema Corte proferidas nos anos investir.Como resultado,o governo introduziu cionais desenvolvidas que existem naquele país. 1980, que interpretaram a Constituição de for- novamente a participação privada na companhia ma a criar salvaguardas para os investidores telefônica em 1985.À época,a fim de oferecer Fonte: Spiller e Sampson (1996); Phillips (1993); nos setores sujeitos a regulação. uma compensação para a falta de salvaguardas e Jamaica Office of Utility Act. Regulação e tributação 111 e regulamentações permanecem intocadas, miliar aos investidores estrangeiros, ou se- muitas vezes por décadas, ainda que as leis ja, os especialistas internacionais dedicados nos países de origem estejam evoluindo. Por a esse tema estão mais familiarizados com exemplo, no Chile, estabeleceu-se uma le- esses sistemas em seus países de origem. gislação de restrição à atividade corporati- Mas, em muitos casos, exige-se a adaptação va em 1854, baseada em leis semelhantes às às condições locais e, sem isso, políticas ba- existentes na Espanha e na França da época. seadas em mero transplante podem ter re- Essa legislação foi mantida até 1981, quan- sultados insatisfatórios.6 Dependendo das do sofreu ampla revisão. Como resultado, circunstâncias locais, padrões de regulação o país só adotou o princípio da livre incor- podem ser estabelecidos em níveis irrealis- poração mais de um século depois de sua tas, gerando problemas no cumprimento adoção na França e na Espanha.4 Em alguns das normas, informalidade e custos injusti- casos, a legislação transplantada permane- ficados. Tais práticas podem não se adequar ce válida até os dias de hoje. Por exemplo, a facilmente às diversas dimensões da política lei que regulamenta a entrada de empresas e do arcabouço regulatório a elas relaciona- nos diversos setores produtivos na Repúbli- dos, gerando incertezas e riscos adicionais. ca Dominicana é de 1884. Ou os sistemas de regulação podem envol- A tendência a transplantar leis e sistemas ver elevados níveis de discricionariedade de regulação de outros países ainda conti- comparativamente à efetividade das sal- nua válida.5 Os sistemas de regulação nos vaguardas institucionais existentes. A ex- países ricos podem parecer uma forma con- periência no setor de telecomunicações da veniente para modernizar a regulação, pois Jamaica ilustra os riscos desse último fenô- oferecem um sistema já testado e que é fa- meno (quadro 5.2). Q U A D R O 5 . 3 Regulação ambiental e integração global Na medida em que os fluxos internacionais de dem ter mais peso nas decisões de investimento co de colapso dessas exigências.Adicionalmente, bens e capitais foram facilitados nos anos 1990, entre duas localidades que são comparáveis sob à medida que as economias se tornam mais prós- surgiu a preocupação de que pudesse ocorrer outros aspectos, tais como estados norte-ameri- peras,a concorrência perversa,se é que ela existe, uma concorrência perversa entre países no que canos ou países da Europa. pode acontecer entre os países mais ricos e não se refere à regulação ambiental.No caso dos Mas os países em desenvolvimento tendem entre os países pobres. bens que podem ser transportados entre países, a ter desvantagens em relação aos países de- Os incentivos para cumprir exigências as firmas poderiam escolher produzir em locais senvolvidos nesse amplo conjunto de critérios. maiores ainda são fortes com baixas exigências ambientais e, depois, ex- Portanto, diferenças na regulação ambiental Empresas multinacionais têm, com freqüência, portar para os países onde essas exigências são tendem a ter menos peso.Adicionalmente, co- fortes incentivos para cumprir exigências am- maiores.A preocupação era de que os países mo mostrou um recente estudo sobre IED nos bientais maiores do que as exigidas pelas nor- com maiores exigências se achassem em des- países em desenvolvimento, não há evidências mas locais.Isso se deve tanto às vantagens de vantagem e, à medida que os capitais deixassem significativas de que as exigências ambientais adotar tecnologias e padrões comuns nos paí- essas economias, elas ficariam sob pressão para afetam as decisões de investimento. ses onde operam, quanto à busca de proteção relaxar suas próprias exigências ambientais para As preferências sociais por exigências a sua reputação corporativa.Adicionalmente, continuar atraindo investidores.Os países on- ambientais maiores crescem juntamente a evidência sugere que as empresas multinacio- de essas exigências já eram menores poderiam com a renda nais tendem a exceder as exigências ambientais reduzi-las ainda mais, competindo para atrair À medida que uma sociedade prospera,o valor locais em diversas áreas. investimentos.Até o momento, porém, não há atribuído a maiores exigências ambientais ten- Deve-se fazer distinção entre preocupações evidência para apoiar tais preocupações, essen- de a crescer.A qualidade ambiental parece ter com uma possível concorrência perversa e a cialmente por três motivos. melhorado e não piorado em muitos países nas possibilidade de que baixas exigências regula- A regulação ambiental é apenas uma últimas décadas.Por exemplo,a poluição do ar tórias em um país possam reduzir a qualidade parte da decisão de investimento foi reduzida nos anos 1990 em áreas industriais ambiental em outros devido à produção de efei- O custo de cumprir as normas ambientais pode de países como Brasil,México e China ­ e esses tos que atravessam as fronteiras.A comunidade influenciar a decisão de investimento das firmas, três países receberam fluxos significativos de IED internacional tem dado atenção a essas preo- mas isso é apenas um dentre muitos fatores e o nesse período.À medida que os países melhoram cupações nas últimas décadas, inclusive através peso dado a ele varia entre as firmas, setores e de forma ampla seus climas de investimento e da adoção de novas regras e padrões interna- localidades.As indústrias poluidoras tendem a apresentam crescimento econômico mais rápido, cionais (capítulo 9). ser intensivas em capital, o que significa que os é mais provável que haja pressões por exigências investidores tendem a dar grande importância à ambientais maiores e não menores.As preferên- Fonte: Copeland e Taylor (2004);Wheeler (2001); Becker e Henderson (2000); Dowell, Hart e Yeung política ambiental como um todo, especialmen- cias por maior proteção ambiental por parte dos (2000); Frankel (2003); Greenstone (2002); Jaffe te aos riscos políticos e regulatórios envolvidos. cidadãos nos países de renda mais alta não tem e outros (1995); Keller e Levinson (2002); Klein Os custos associados à regulação ambiental po- mostrado sinais de abatimento,o que reduz o ris- e Hadjimichael (2003) e List e outros (2003). 112 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Figura 5.2 Começar um novo negócio toma tempo e é mais · Reduzir a incerteza e os riscos regulatórios; custoso nos países em desenvolvimento · Remover barreiras injustificáveis à com- 160 80 petição. Custo para iniciar um negócio (eixo esquerdo) Reduzir os custos de regulação ) Dias para iniciar um negócio e a informalidade 120 60 capita Qualquer regulamentação pode impor cus- per tos para as firmas, seja devido à necessidade RNB de adaptação dos processos empresariais às da 80 40 exigências regulatórias, seja devido ao pa- Dias gamento de taxas, ou aos atrasos em obter aprovação dos órgãos reguladores, seja ain- (percentual da devido ao tempo perdido na relação com 40 20 funcionários públicos. Um bom clima de in- Custo vestimento não requer a eliminação desses custos ­ em vez disso, deve-se apenas assegu- rar que eles não sejam maiores do que o estri- 0 0 Países de Países de Países de tamente necessário para defender interesses baixa renda média renda alta renda sociais (quadro 5.3). Portanto, o objetivo é Nota: Baseado no custo mediano como percentual do PIB per capita e no número mediano de dias relatado no Projeto Doing Business do Banco Mundial. ter uma melhor regulamentação e não regu- Fonte: Banco Mundial (2004b). lamentação alguma. Com muita freqüência, os custos são desnecessariamente elevados Falhas de governo e baixa adequação como resultado do comportamento rentis- institucional combinam-se para criar mui- ta, de administrações ineficientes, de baixa tas distorções nas práticas regulatórias, as adequação institucional ou de uma combi- quais prejudicam o clima de investimento nação desses fatores.As regulamentações que nos países em desenvolvimento. impõem custos que vão além dos benefícios Enfrentar esses problemas requer uma sociais esperados são, em geral, consideradas abordagem baseada em três pontos: simples morosidade burocrática. Um conjunto crescente de evidências · Reduzir os custos de regulação e a infor- deixa claro o custo para o clima de investi- malidade; mento de um sistema de regulação atrasa- do ou mal concebido. Estudos recentes de- Figura 5.3 As firmas maiores gastam mais tempo lidando com regulações e são fiscalizadas dicados aos efeitos da regulação nos países mais freqüentemente da OCDE mostram que tanto o investimen- 20 20 to quanto a produtividade do investimento são menores em países nos quais o fardo re- Percentual do tempo de gerenciamento gasto gulatório é mais pesado.7 O efeito pode ser 15 com regulamentações 15 grande. Por exemplo, estima-se que a redu- governamentais gerenciamento ção do peso regulatório sobre os transpor- Inspeções de inspeções tes na Itália para o nível que se pratica nos 10 10 de EUA poderia elevar a taxa de investimento tempo no setor em 2,6 pontos percentuais.8 do Número Um trabalho recente dedicado a medições 5 5 objetivas dos custos de cumprimento de nor- mas regulatórias específicas mostrou gran- Percentual de variabilidade entre países. Por exemplo, 0 0 Micro Micro Pequena Média Grande Muito o Projeto Doing Business do Banco Mundial informal formal (10-20) (20­50) (50-250) Grande mostra que o tempo para abrir um novo ne- (1-10) (1­10) (250 & mais) gócio varia de 2 dias na Austrália a 9 dias na Firmas e número de empregados Turquia e mais de 200 dias no Haiti.9 A regra Nota: Os dados referem-se a firmas em Bangladesh, Brasil, Camboja, Guatemala, Índia, Indonésia, Quênia, Paquistão, Tanzânia e Uganda. geral é que esses atrasos e custos são maiores Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o clima de investimento e pesquisas do Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial junto a microempresas e empresas informais. nos países de menor renda (figura 5.2). Regulação e tributação 113 Quando os custos de cumprimento das vimento e, com freqüência, responde por normas são os mesmos para firmas de ta- mais da metade do PIB.12 O fato de que a manhos diferentes, eles impõem um peso maior parte da economia não cumpre as desproporcional sobre as firmas menores. normas regulatórias levanta questões fun- Na Tanzânia, firmas pequenas do setor for- damentais sobre a efetividade da estratégia mal pagam, em média, um montante próxi- de regulação escolhida nesses países. mo a 0,4% do valor de suas vendas por uma A resposta não é simplesmente fazer licença de funcionamento ­ empresas gran- maiores esforços para impor todas as nor- des pagam apenas cerca de 0,01%.10 Outros mas existentes. A menos que essas normas tipos de regulação também podem repre- sejam, elas próprias, bem examinadas, po- sentar um peso maior para as empresas pe- de-se apenas introduzir um peso despro- quenas, por ser relativamente mais custoso porcional sobre os empresários pobres da para elas contratar profissionais que dêem economia informal, levando a resultados andamento nos procedimentos burocráti- perversos. É necessário realizar esforços pa- cos. No Peru, as grandes firmas têm três ve- ra verificar primeiro se a regulação é neces- zes mais propensão que as pequenas a con- sária para atingir um objetivo social impor- tratar advogados para ajudá-las na obtenção tante e, se for o caso, verificar também se de licenças e permissões.11 Outros tipos de os benefícios sociais esperados excedem os custos são maiores para as firmas grandes: prováveis custos. Um número crescente de os gestores dessas firmas gastam mais tem- países está se dedicando a reduzir as exigên- po lidando com regulações governamentais cias para o registro de empresas e, com is- e elas também estão mais sujeitas a fiscaliza- so, obtendo resultados positivos. Por exem- ção do que as pequenas (figura 5.3). plo, quando o governo municipal de La Paz, Quando é custoso cumprir as normas na Bolívia, reduziu o número de exigências regulatórias, as firmas são incentivadas a requeridas para registrar um novo negó- evitar esses custos através da informalidade. cio, o número de firmas registradas cresceu Ao optarem pela informalidade, as firmas 20%.13 Ganhos ainda maiores foram obser- podem reduzir ­ mas não eliminar com- vados no Vietnã e em Uganda (quadro 5.4). pletamente ­ os custos de cumprir aquelas Os governos também estão realizando normas (figura 5.3). A informalidade é ge- esforços para acelerar outros procedimen- neralizada em muitos países em desenvol- tos de regulação. Esse tipo de iniciativa po- Q U A D R O 5 . 4 Facilitando o registro de empresas no Vietnã e em Uganda Os custos elevados para a abertura de empresas copiadoras).Eram necessários de 6 a 12 meses 30 minutos.Isso reduziu o custo de registro de desencorajam a entrada de novas firmas na eco- para satisfazer as exigências legais para estabe- firmas em 75%.Ainda que o registro da empresa nomia informal.Vietnã e Uganda ilustram o suces- lecer um novo negócio, e o custo desse procedi- seja apenas um dentre os muitos passos neces- so de estratégias voltadas à redução desses custos. mento variava de US$ 700 a US$ 1.400. sários para começar um novo negócio em Ugan- A nova lei reduziu esses custos.O tempo pa- da (as empresas devem também ser registradas Vietnã ra abrir uma nova empresa caiu para cerca de para fins tributários e muitas precisam de auto- Antes da adoção de uma nova legislação em- dois meses ­ e o registro de firmas passou a de- rizações adicionais), o custo pode ser significa- presarial em janeiro de 2000, as exigências para morar apenas 15 dias ­ e o custo total para dar tivo, uma vez que o registro deve ser renovado o registro e o licenciamento de empresas eram início aos negócios passou para cerca de US$ anualmente na maioria dos casos. extremamente problemáticas no Vietnã.Planos 350.Os empresários vietnamitas responderam O programa-piloto elevou o número de re- de negócios detalhados, currículos, referências a esse estímulo. Menos de 6.000 novas empre- gistros de empresas.Estima-se que, em Enteb- pessoais, certificados médicos e outros docu- sas foram registradas em 1999, mas esse núme- be, esse número elevou-se em quatro vezes no mentos eram exigidos dos empresários para a ro subiu rapidamente para mais de 14.000 em ano seguinte à experiência-piloto.A despeito obtenção de um registro.Em média, registrar 2000 e para mais de 21.000 em 2001 e 2002. das baixas taxas, o número elevado de registros uma empresa levava cerca de três meses e exi- resultou numa elevação de 40% na receita arre- gia consulta a 10 diferentes agências e a sub- Uganda cadada.Foram economizados 25% do tempo de missão de cerca de 20 diferentes documentos, Um recente programa-piloto realizado em En- trabalho do pessoal envolvido e 10% dos cus- todos com selos oficiais.Com freqüência, licen- tebbe reduziu o tempo e os custos monetários tos financeiros operacionais.Assim, o programa ças adicionais eram exigidas antes de as firmas para o registro de firmas.Com a aceleração do também beneficiou a autoridade municipal. serem autorizadas a operar.Algumas delas pa- processo de concessão de licenças e redução de reciam não ter qualquer interesse público vital exigências prévias, o tempo de registro de um Fonte: Vietnã: Mallon (2004) e Uganda: Sander (tais como aquelas exigidas para operar foto- negócio foi reduzido de dois dias para cerca de (2004). 114 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 de fazer uso de tecnologia da informação, o com freqüência, são vagas ou são interpre- que tem permitido o processamento on-li- tadas ou impostas de forma inconsistente. ne de documentos em Cingapura (quadro Em cada caso, o resultado é maior incerte- 2.15) e a criação de centros integrados de za, o que torna difícil para as firmas tomar emissão de documentos (quadro 5.5). Para decisões de longo prazo sobre ingressar em estimular as agências reguladoras a liberar novos mercados, escolher tecnologias pro- documentos rapidamente, cada vez mais dutivas ou contratar e treinar trabalhado- países também estão adotando novos mé- res. A incerteza também pode reduzir os todos de licenciamento.14 Por esses méto- benefícios mais gerais das reformas. A evi- dos, caso o órgão responsável não responda dência revelada pelas pesquisas junto às à demanda do solicitante dentro de um de- firmas mostra que melhorar a previsibili- terminado prazo, a licença é emitida auto- dade da regulação pode elevar a probabili- maticamente. O Projeto Doing Business do dade de realizar um novo investimento em Banco Mundial mostra que o tempo médio mais de 30% (capítulo 2). necessário para o registro de um negócio se reduz, em média, em 28 dias quando a limi- Gerenciando a mudança regulatória. Como tação de prazo é combinada com a regra de é evidente, preocupações quanto à incerte- emissão automática em caso de não mani- za regulatória não significam que as normas festação da autoridade responsável.15 regulatórias não devam mudar nunca. Pe- lo contrário, existe uma ampla agenda de Reduzindo a incerteza mudanças em muitos países em desenvolvi- e o risco regulatórios mento, e uma regulação efetiva exige cons- As normas regulatórias podem elevar os tante revisão e ajuste fino para assegurar riscos com os quais as firmas se defrontam que irá manter-se atualizada em relação às na medida em que essas regras mudam mudanças empresariais e levar em conta as Q U A D R O 5 . 5 Centros integrados de emissão de documentos Em muitos países, as empresas devem obter a autoridade apenas para emitir certos documen- alguns representantes não se subordinavam aprovação de um amplo conjunto de agências tos e oferecer assistência para a obtenção de efetivamente ao Centro ­ conduziu a resultados antes de começar a operar: uma para o registro outros.Para os documentos cuja emissão per- insatisfatórios, o que exigiu do governo a rees- da firma, outra para o registro tributário, outra manece sob a responsabilidade de outras agên- truturação do Centro no final dos anos 1990. para obter licenças ambientais, outra para obter cias, esses centros integrados podem ter pessoal Quando as agências carecem de autoridade autorizações relativas às condições sanitárias e qualificado vindo da agência competente ou para emitir todas as aprovações necessárias,é im- de segurança, e assim por diante.Para reduzir simplesmente remeter as solicitações a essas portante que agreguem valor ao processo e não esse peso, os governos estão criando centros in- agências.Mesmo quando o pessoal qualificado apenas se transformem em mais um peso regu- tegrados de emissão de documentos nos quais vindo de outras agências não é habilitado latório.Na Tailândia,o Centro de Serviços para o as firmas podem encontrar toda informação ne- a emitir documentos por si mesmo, é comum Investimento podia emitir licenças de operação cessária e podem realizar todos os procedimen- que possa ao menos facilitar o processo. para atividades não-poluidoras,mas as fábricas tos requeridos para dar início à operação de no- O Centro de Investimento da Tanzânia pos- ainda tinham que obter permissão junto ao Mi- vos negócios em uma dada localidade. sui funcionários seniores de outros ministérios nistério da Indústria antes de iniciar suas ativida- Uma das possibilidades seria dar a uma úni- e,normalmente,gestores para lidar com solicita- des.A fim de evitar atrasos nas etapas seguintes ca agência a atribuição de emitir todas as licen- ções em poucos dias.A rápida mudança deve-se, do processo,muitas firmas preferiam obter as li- ças, permissões e aprovações necessárias para em parte,ao critério de"nada consta"adotado cenças necessárias diretamente do ministério. uma nova empresa começar a operar.Mas, na no código de investimento ­ a menos que um mi- Em alguns casos,centros de emissão de do- prática, isso é difícil.Os ministérios e as agências nistério faça objeções em um prazo de 14 dias, cumentos com atribuições restritas têm acele- existentes resistem em abrir mão de seus pode- o Centro aprova a solicitação apresentada a ele. rado o processo de obtenção de autorizações res em favor de uma nova agência.De todo mo- Essa abordagem tem tido menos sucesso específicas.Por exemplo,na Tailândia,o Centro do, na medida em que aqueles procedimentos quando as linhas de hierarquia entre as diver- de Emissão de Vistos e Autorizações de Trabalho reflitam preocupações públicas legítimas, é pre- sas autoridades não são bem traçadas.Depois substituiu o sistema de pré-verificação por um ciso duplicar a estrutura de especialistas e ins- de ser inaugurado em 1987, o Centro de Ação sistema de pós-verificação,reduzindo o tempo talações dos órgãos governamentais em cada Integrado das Filipinas passou a contar com re- necessário para as firmas estrangeiras obterem centro integrado.É evidente que, se esses proce- presentantes de sete agências que eram respon- tais documentos para seus trabalhadores não na- dimentos não refletem objetivos públicos legíti- sáveis por disponibilizar informação para todos cionais de cerca de 45 dias para apenas 3 horas. mos, podem simplesmente ser eliminados. os que solicitavam autorizações e atuar direta- Por conta desses fatores, diversos centros mente em alguns casos.A falta efetiva de repre- Fonte: Bannock Consulting (2001); Brimble (2002); integrados têm atribuições muito restritas, com sentantes de certas agências ­ e o fato de que Mirales (2002) e Sader (2003). Regulação e tributação 115 lições da experiência. A chave é minimizar 5.6), em geral não está claro que o grau de o impacto adverso da incerteza sobre as fir- discricionariedade reservado aos funcio- mas. A melhor forma de fazer isso é consul- nários públicos serve a propósitos sociais tar as firmas e outros agentes econômicos legítimos. Mais ainda, em muitos casos, a no início do processo de análise das propos- discricionariedade parece ser usada essen- tas de mudanças que possam vir a afetá-los. cialmente para expandir as oportunidades Isso pode reduzir as preocupações por parte para que os funcionários recebam "paga- das empresas, além de permitir colher su- mentos informais". gestões valiosas e facilitar a implementação Algum grau de incerteza é inerente a posterior. Ainda assim, as pesquisas mos- qualquer nova lei ou norma regulatória. tram que a maioria das firmas nos países Mas os governos podem reduzir essa in- em desenvolvimento nunca ou raramente certeza baixando rapidamente regulamen- é consultada sobre as propostas de mudan- tações mais detalhadas ou implementando ça. No entanto, cada vez mais os países estão linhas mestras de ação. A rapidez na publi- realizando consultas, inclusive publicando cação de decisões de caráter regulatório e projetos na Internet. administrativo também pode ajudar a cons- Em alguns casos, seria interessante ob- truir um conjunto de precedentes que pode servar um período de transição antes das limitar a discricionariedade administrativa novas normas regulatórias entrarem em e fortalecer a previsibilidade. Aumentar a vigor, para possibilitar que as firmas se transparência do processo de decisão regu- ajustem às novas exigências. Quando a latória também pode favorecer grandemen- mudança regulatória pode gerar impacto te a consistência ­ e reduzir preocupações grande sobre os investimentos feitos com de que o poder discricionário seja usado in- base nas antigas normas, também pode ser devidamente. apropriado proteger aqueles investimentos Em casos complexos e sensíveis, pode-se ou proporcionar um período de transição fazer uso da opinião de um conselheiro ou mais longo. de um processo de pré-aprovação ­ ambos comuns no caso de leis de defesa da concor- Promovendo certeza na interpretação e apli- rência em muitos países e uma prática ca- cação das regulações existentes. As incer- da vez mais usada em questões tributárias tezas sobre como as regras existentes serão complexas. Em alguns casos, pode ser pos- interpretadas ou aplicadas também podem sível promover a certeza assumindo com- ser uma fonte significativa de riscos e po- promissos contratuais específicos relativos a dem ser especialmente problemáticas para questões de interpretação (quadro 5.7). as firmas intensivas em capital e os setores pesadamente regulados. Figura 5.4 Firmas de todos os tamanhos relatam que as interpretações oficiais das normas Pesquisas realizadas junto às firmas regulatórias são imprevisíveis confirmam que as preocupações sobre a 100 previsibilidade da regulação são grandes nos países em desenvolvimento. Em mui- tos países, a maioria das firmas relata que 75 relatam as interpretações dos funcionários públi- imprevisível cos são imprevisíveis (figura 5.4). Em mui- que é tos países, as pequenas e médias empresas Pequenas firmas 50 estão mais propensas a afirmar que essas e médias de interpretações são imprevisíveis do que as Grandes interpretação grandes empresas. a 25 A estratégia mais simples para melho- Percentual que rar a previsibilidade é assegurar que as leis e normas regulatórias sejam elaboradas 0 da forma o mais clara e precisa possível. Peru Moldova Zâmbia Índia Paquistão Nigéria Tanzânia Turquia Muito embora existam tradeoffs entre es- Nota: As firmas são consideradas pequenas ou médias caso tenham menos de 50 empregados e são consideradas grandes caso tenham 50 empregados ou mais. pecificidade e discricionariedade (quadro Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o clima de investimento. 116 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 dividualmente prefiram menos competição, Q U A D R O 5 . 6 Equilibrando os tradeoffs entre a concorrência tem papel decisivo no clima especificidade e discricionariedade de investimento por criar oportunidades na prática regulatória para novas firmas e gerar incentivos para que as empresas existentes inovem e melho- As firmas têm forte interesse na certeza significativo sobre o retorno do investimen- rem sua produtividade. regulatória.Sem um certo grau de certe- to ou onde problemas de economia política za ­ tanto no que se refere à estabilidade podem criar incentivos para que os governos Existem antigas evidências sobre os bene- quanto à interpretação das regras ­ podem reneguem seus compromissos (capítulo 6).A fícios da concorrência vindas da experiência surgir preocupações sobre a extensão das discricionariedade regulatória tem um efeito nos países da OCDE. Por exemplo, um es- obrigações decorrentes da regulamentação menos deletério sobre os investimentos que tudo feito em diversos setores nos EUA so- e, portanto, sobre o retorno potencial de são mais facilmente reversíveis,nos quais a cada oportunidade de investimento. regulação tem menor influência sobre os re- bre o impacto de reformas regulatórias pró- Oferecer às firmas a segurança apropria- tornos esperados ou onde não há nenhuma competição revelou que os ganhos anuais de da no que se refere à estabilidade do regime sensibilidade política específica quanto à bem-estar nos segmentos produtivos afeta- regulatório pode reduzir seus riscos e,assim, regulação.Mesmo nesses casos,a discriciona- encorajar o investimento.Reduzir a discri- riedade pode gerar incertezas para as firmas dos pela reforma foram de mais de 7% e que cionariedade também pode reduzir as preo- e ser usada como fonte de subornos por 90% dos benefícios foram transferidos para cupações com a corrupção.Mas pode haver funcionários públicos em qualquer setor. os consumidores.16 Um novo trabalho nos tradeoffs.Regimes regulatórios muito espe- Preocupações quanto à discricionarie- países em desenvolvimento também mostra cíficos reduzem a flexibilidade para realizar a dade regulatória também podem variar sintonia fina necessária em alguns casos es- entre países.Nos EUA, as linhas mestras da ganhos significativos.17 Por exemplo, os be- pecíficos ou para se acomodar as mudanças. legislação regulatória sobre infra-estrutura nefícios de uma maior competição decorren- Um equilíbrio ótimo entre especificida- envolvem considerável poder discricionário tes da reforma do comércio exterior têm sido de e discricionariedade dependerá do pro- ­ mas salvaguardas institucionais amplas blema,do setor ou do país em questão.Por ajudam a dar segurança aos investidores. documentados em países como Brasil, Chile, exemplo,regimes altamente discricionários Países que ainda não estabeleceram salva- Colômbia e Índia.18 Pesquisas realizadas jun- podem ter efeitos pouco expressivos sobre guardas confiáveis para os interesses dos to às firmas também mostram que a concor- o investimento privado em infra-estrutura investidores precisam prover normas regu- rência é um estímulo muito mais importante ­ setor no qual os investimentos são gran- latórias mais seguras e específicas ­ ou des,de longo prazo e predominantemente aceitar a redução do investimento a custos para as firmas se tornarem eficientes do que de capital fixo.Esse problema também pode mais altos como reflexo de maiores riscos outros fatores, tais como o comportamento ocorrer onde a regulação tem um impacto (veja quadro 5.2). dos consumidores, as pressões de acionistas ou de órgãos reguladores. Essas pesquisas também mostram que as firmas que atuam Removendo barreiras à competição sob forte pressão competitiva são pelo me- A regulação também afeta o clima de in- nos 50% mais propensas a inovar do que as vestimento através de seu impacto sobre a firmas que não estão sujeitas a essa pressão concorrência. Muito embora as firmas in- (capítulo 1). Q U A D R O 5 . 7 Firmando contratos para gerar certeza Uma estratégia que os governos podem adotar Essas práticas foram aplicadas aos projetos que concordam ou não com os preços de transferên- para promover certeza na prática regulatória envolviam maiores recursos e foram estendidas cia de produtos e serviços entre as filiais da em- é firmar compromissos contratuais específicos aos investimentos privados em infra-estrutura presa.Como esses preços de transferência podem com as firmas.Muito embora não seja possível (e, com freqüência, também incluíam compro- ser manipulados para reduzir a base de incidência fazer isso com cada firma na economia, essa missos específicos sobre a regulação das tarifas) da tributação sobre o lucro,as autoridades tribu- prática pode ser útil no que se refere aos riscos e outros grandes investimentos. tárias,normalmente,se reservam o direito de de- associados aos maiores investimentos. Lado a lado com esses esforços globais de terminar se os preços praticados refletem ou não Durante a primeira onda de investimentos busca de certeza quanto às políticas, as firmas as reais condições de mercado.Os métodos para estrangeiros após a Segunda Guerra Mundial, freqüentemente tentam obter a definição ante- determinar isso exigem uma boa dose de julga- muitas firmas fecharam contratos com os gover- cipada de regras e outras formas de indicadores mento discricionário,introduzindo assim muita nos dos países que receberam esses investimen- de como o governo irá interpretar as diversas incerteza no cálculo do imposto devido.Para tor- tos, os quais incluíam"cláusulas de estabilização". leis e normas regulatórias.Exemplo disso são nar o pagamento de impostos feito pelas firmas Essas cláusulas cobriam diversos aspectos, como os acordos sobre preço de transferência que mais previsível,os governos têm adotado acordos alíquotas de tributos, tarifas alfandegárias sobre os países desenvolvidos e em desenvolvimento prévios sobre o nível adequado dos preços de bens de capital importados para a implantação freqüentemente assinam com firmas domésti- transferência.China,Colômbia e México firmaram dos projetos, regras relativas a câmbio e a re- cas e estrangeiras. centenas desses acordos.Índia e Tailândia estão patriação de lucros.Com isso, buscava-se evitar Um fator decisivo na determinação do im- considerando a adoção de programas similares. mudanças nas políticas governamentais que pu- posto de renda de uma firma multinacional nos dessem afetar o retorno sobre o investimento. países onde opera é se as autoridades tributárias Fonte: Waelde e Ndi (1996) e Tropin (2003). Regulação e tributação 117 A regulação tem um efeito amplo sobre ços pagos nos mercados externos.20 Muito a competição. As práticas regulatórias que embora a resposta em termos de oferta seja, elevam custos ou riscos para as firmas po- muitas vezes, mais lenta do que o esperado, dem deter a entrada de empresas e, assim, isso parece refletir a persistência de outros reduzir a intensidade da pressão competiti- impedimentos que afetam o clima de inves- va. Mas a regulação também pode influen- timento (incluindo direitos de propriedade ciar a competição de forma mais direta, in- não assegurados e infra-estrutura inade- clusive criando barreiras à entrada e à saída quada)21 ou preocupações relativas à credi- de mercados e estimulando comportamen- bilidade dos compromissos firmados pelo tos anticompetitivos. governo com relação à liberalização.22 Remover barreiras regulatórias à entra- Barreiras regulatórias à entrada. As barrei- da injustificáveis pode ter um grande im- ras regulatórias à entrada podem assumir pacto. Não apenas sobre a competição, mas várias formas e têm diversas motivações. As também sobre as oportunidades para cada exigências para abrir um novo negócio são empresário individualmente. Por exemplo, uma forma óbvia de barrar a entrada, mas a redução de barreiras regulatórias à com- também podem ser feitas de forma a não petição nas telecomunicações gerou oportu- criar nenhum problema adicional. No en- nidades para microempresários ingressarem tanto, custos de registro desnecessariamente no mercado e oferecerem serviços nas áre- elevados podem ter impacto negativo sobre as rurais, auxiliando aquelas comunidades a competição. Por exemplo, estimativas fei- e aumentando suas próprias oportunidades tas para um grupo de países em desenvolvi- (capítulo 6).Quando Bangladesh introduziu mento ­ e nenhum deles está entre os piores a competição nos serviços de telefonia celu- casos ­ sugerem que a redução dos custos lar, uma das novas empresas ingressantes dos procedimentos de registro para o nível estimulou empresárias (mulheres) a abrir prevalecente nos EUA (0,6% da renda per e manter em funcionamento lojas nas áreas capita) poderia elevar o número de firmas rurais. Por volta de 2004, essas lojas ofere- ingressantes em mais de 20%.19 ciam serviços para cerca de 5.000 vilarejos Os governos criam com freqüência bar- com um público estimado de 12,5 milhões reiras regulatórias maiores em setores espe- de pessoas que, previamente, não tinham cíficos. Algumas delas podem fazer parte de nenhum tipo de acesso a esse serviço.23 A re- uma estratégia para corrigir falhas de mer- moção dessas barreiras foi ainda mais inten- cado, mas correm o risco de se tornar mais sa em Uganda, o que abriu oportunidades onerosas do que o necessário devido às práti- para pequenos empresários em todo o país cas rentistas por parte dos grupos protegidos. expandirem o serviço nas áreas rurais. Outras restrições carecem de qualquer justifi- cativa econômica. Em geral, empresas estatais Barreiras regulatórias à saída. A concorrên- também se beneficiam de monopólios legais. cia também é afetada por barreiras impos- Na Índia, a fabricação de certos produ- tas às firmas que desejam sair de um mer- tos é reservada às pequenas empresas, o que cado. A barreira mais prejudicial à saída é a reduz as oportunidades para outras firmas legislação de falências. Quando os procedi- participarem da atividade ­ e também re- mentos de falência são longos e custosos, as duz os incentivos para que as pequenas em- empresas decadentes e seus credores ficam presas cresçam (quadro 8.5). Os mercados menos propensos a utilizá-los, o que faz agrícolas em muitos países têm sido pesa- com que o mercado permaneça entulhado damente regulados, com o estabelecimento com empresas virtualmente falidas que blo- de monopólios paraestatais na produção ou queiam oportunidades para novas ingres- na venda de produtos de exportação e com santes. Muitas firmas também estarão me- a exigência de que os comerciantes sejam li- nos propensas a correr o risco de ingressar cenciados. Em grande parte, os esforços re- em novos mercados e os credores não esta- centes para liberalizar os mercados agríco- rão dispostos a dar crédito às firmas com as las beneficiaram os produtores de artigos de quais ainda não se relacionam, reduzindo exportação mais pobres ao elevar os preços ainda mais a competição.24 Como resulta- ao produtor em comparação com os pre- do, processos de falência longos e custosos 118 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 têm impacto negativo sobre a produtivida- Combatendo os comportamentos anticom- de ­ mais de 20% dos ganhos de produtivi- petitivos das firmas. A regulação não é a dade podem ser atribuídos à saída das fir- única fonte de barreiras à competição. As mas menos produtivas (capítulo 1). firmas podem restringir a competição atra- Os procedimentos de falência tendem a vés de práticas colusivas ou formando car- ser mais longos e mais caros nos países em téis, firmando acordos restritivos com for- desenvolvimento. Um procedimento fali- necedores ou clientes, fazendo mau uso de mentar padrão leva um tempo extraordi- seu poder de mercado ou simplesmente as- nário nesses países. De acordo como o Pro- sociando-se a seus competidores. jeto Doing Business do Banco Mundial, um Para resolver essas questões, um núme- processo que leva apenas cinco meses no ro crescente de países tem introduzido leis país mais rápido (Irlanda) poderia levar 10 de defesa da concorrência (ou leis antitrus- anos em países como Brasil, Índia e Chade. te).26 Muito embora os detalhes possam va- Os custos desse processo também podem riar, muitas dessas leis incluem os seguintes consumir uma ampla porção do patrimô- aspectos:27 nio das empresas falidas. Muito embora · Prevenir as práticas colusivas das firmas representem apenas cerca de 1% desse pa- ou a formação de cartéis que limitem a trimônio em diversos países (Colômbia, competição. As ações proibidas em geral Holanda, Noruega e Cingapura), os custos incluem acordos para a fixação de pre- podem ser de mais de 76% no Chade e no ços, restrição da produção, divisão de Laos. Do mesmo modo, nos países em de- mercados e clientes e ações combinadas senvolvimento, os processos de falência pa- em leilões ou concorrências públicas. recem menos propensos a gerar resultados eficientes (no sentido de reabilitar negócios · Prevenir o abuso do poder de mercado viáveis e liquidar negócios inviáveis). Cada por parte das firmas dominantes, feito vez mais países em desenvolvimento estão através de preços predatórios, compras reconhecendo a importância das reformas casadas, a dominação de mercados de nessa área. Os exemplos incluem países co- insumos ou de distribuição e a fixação mo Bulgária, Índia e Polônia.25 discricionária de preços ou condições de serviço. · Exigir que possíveis fusões entre empre- Figura 5.5 A despeito de leis duras, a política de concorrência é vista sas sejam revistas por uma agência espe- como menos efetiva em países com níveis de renda mais baixos cializada a fim de assegurar que qualquer 6 20 redução na competição seja compensada Percepção sobre as políticas de concorrência com benefícios públicos. Rigor da legislação de concorrência As leis de defesa da concorrência nor- concorrência 15 malmente são impostas por agências espe- de 4 cializadas. Além dessa tarefa impositiva, é concorrência freqüente que essas agências atuem como de políticas defensores da concorrência ao se posicionar 10 das sobre políticas propostas por outras agên- cias governamentais e ao realizar estudos legislação 2 com o objetivo de fazer recomendações de da percebida 5 política em questões relacionadas à concor- Rigor rência (capítulo 3). Segundo uma pesquisa recente, 65% das 43 agências entrevistadas Efetividade participam das primeiras etapas dos pro- 0 0 cessos de revisão e decisão regulatórios, en- Países Países Países Países de baixa com renda com renda de alta quanto 28% são consultadas ao longo de renda abaixo da acima da renda todo o processo e em qualquer estágio.28 renda média renda média Adicionalmente, algumas delas argumen- Nota: Para os dados relativos à política de concorrência, valores maiores indicam políticas tam que a defesa da concorrência deve ser mais efetivas; para a legislação concorrencial, valores maiores indicam leis mais duras. Fonte: Fórum Econômico Mundial (2002) e Nicholson (2003). sua prioridade máxima ­ particularmente Regulação e tributação 119 Q U A D R O 5 . 8 A legislação de defesa da concorrência nos países em desenvolvimento Dada a importância da concorrência para um to ativas, outras não parecem sê-lo (veja a tabe- interveio fixando preços em níveis"mutuamente clima de investimento saudável, é de se esperar la).Por que motivo o cumprimento das normas aceitáveis".Do mesmo modo,quando a agência que as leis e as agências de defesa da concor- é freqüentemente baixo? Uma explicação pode- de defesa da concorrência da Tanzânia proibiu rência tenham um papel muito importante.No ria ser a falta de recursos.Por exemplo, a agên- uma cervejaria local de barrar a estocagem de entanto, a experiência nos países em desenvol- cia de defesa da concorrência da Tanzânia tinha produtos da concorrência em seus pontos de vimento ainda é variada.Existem diversas expli- apenas dois economistas e nenhum advogado venda,a firma,com o apoio de funcionários pú- cações possíveis para isso. em 2000, enquanto essa mesma autoridade em blicos,contrariou as ordens da agência.Quando Primeiro, essa legislação normalmente não Zâmbia tinha quatro economistas e um advoga- funcionários públicos intervêm contra as deci- remove as barreiras à competição decorrentes do.Uma segunda explicação é que a imposição sões da agência reguladora em defesa de firmas de políticas governamentais em outras áreas das normas freqüentemente depende de um influentes,essas agências hesitam em se posicio- ­ o que inclui barreiras comerciais, monopólios Judiciário efetivo.A menos que a agência de de- nar contra os interesses dessas empresas. legais, regimes de licenciamento e outras barrei- fesa da concorrência possa confiar no Judiciário Qual é então a mensagem central? Leis de ras regulatórias à entrada e à saída.Onde essas para apoiar suas decisões e protegê-la de inter- defesa da concorrência bem concebidas podem barreiras são mais intensas ­ o que ainda é o ferências políticas, enfrentará dificuldades para ser uma ferramenta importante para melhorar caso em diversos países ­, leis e agências de de- fazer cumprir as regras. o clima de investimento.Mas precisam ser vistas fesa da concorrência não bastam para impulsio- Uma terceira explicação é que pode ser difícil como parte de uma estratégia mais ampla que nar uma economia competitiva e produtiva.O processar firmas politicamente influentes,mesmo inclui a redução das barreiras à competição e a primeiro esforço dos governos nesses casos de- quando a agência de defesa da concorrência pos- ajuda para promover uma cultura mais favorável ve ser a remoção dessas barreiras diretamente. sui um grande apoio público.Por exemplo,quan- à competição.Além disso,um nível elevado de Segundo, as leis de defesa da concorrência do a Autoridade de Controle de Monopólios,uma comprometimento político é um fator-chave. nem sempre são impostas de modo vigoroso agência independente do Paquistão,tentou to- nos países em desenvolvimento.Muito embora mar medidas para reduzir a cartelização no mer- Fonte: CUTS Center for Competition (2003) e Econo- em muitos países as agências pareçam ser mui- cado de cimento entre 1998 e 1999,o governo mic e Social Research Foudation (2002). Em alguns países em desenvolvimento as agências de defesa da concorrência trabalham com muito poucos casos Índia Quênia Paquistão África do Sul Sri Lanka Zâmbia (1999) (1996­2000) (1996­2000) (1999) (1996­2000) (1998­2000) Total de casos analisados anualmente 206 30 166 273 6 50 Fusões e aquisições 0 22 16 236 1 22 Práticas anticompetitivas 206 8 149 37 6 28 Casos por profissional 9.0 1.3 33 7.4 0.9 24.8 Fonte: CUTS Center for Competition (2003). em economias com um histórico de pesadas (figura 5.5). Por quê? Recursos limitados e intervenções governamentais.29 Judiciários lentos e ineficientes são parte da As leis de defesa da concorrência são re- resposta. Porém, talvez o mais importante lativamente novas nos países em desenvol- seja as demais políticas que acabam por re- vimento e estudos anteriores revelaram um duzir a competição (tais como barreiras re- quadro variado. Um estudo recente dedi- gulatórias à entrada e à saída) e as condições cado a analisar as margens de lucro em um políticas desfavoráveis para processar as fir- conjunto de países desenvolvidos e em de- mas que têm maior influência no governo, senvolvimento revelou que os markups não como as estatais e outras pertencentes a pes- eram muito diferentes nos diversos países, soas influentes (quadro 5.8). houvesse ou não uma legislação de defesa da concorrência.30 Muito embora as agências de Em direção a uma melhor regulação defesa da concorrência em países como Bra- do clima de investimento sil, Chile, Coréia e México tenham conquis- O desafio de melhorar a regulação é amplo e tado certa reputação, sua atuação em mui- continuado. Exige esforços contínuos de re- tos outros países tem sido, até o momento, visão e modernização das práticas regulató- menos efetiva. Um trabalho recente sugere rias em linha com as mudanças nas práticas que, muito embora as leis de defesa da con- empresariais e com as lições da experiência. corrência não sejam mais fracas nos países Mas deve-se fazer isso de forma a favorecer a em desenvolvimento, a política de competi- maior previsibilidade possível para as firmas. ção é percebida como muito menos efetiva Isso vale em todos os países, mas é especial- 120 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Tabela 5.1 As firmas relatam que alíquotas de tributos são uma das suas principais preocupações das atividades de regulação também tem um papel importante. Parcela dos países nos quais as firmas classificam as alíquotas tributárias como um obstáculo-chave Tributando as empresas O maior Entre os três Entre os cinco obstáculo maiores maiores Os governos precisam de recursos para co- obstáculos obstáculos brir os custos de prover serviços públicos Todos os países 18 56 82 ­ incluindo aqueles que melhoram o cli- Acima da renda média 40 90 100 ma de investimento ­ e para atingir ou- Abaixo da renda média 12 35 71 tros objetivos sociais, ainda que os impos- Baixa renda 11 56 83 tos representem um custo para as firmas e, Leste europeu e Ásia central 14 62 86 África Subsaariana 33 67 83 assim, reduzam seus incentivos para inves- Ásia 14 29 71 tir e criar empregos. Todas as sociedades América Latina 50 50 50 lidam com a questão de tentar balancear Nota: Parcela relatada de países nos quais as firmas classificam as alíquotas tributárias como uma restrição esses fatores de forma eficiente, eqüitativa importante em uma lista de 18 obstáculos possíveis. Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o clima de investimento. e sustentada. Essa seção revisa a natureza desse desafio e destaca algumas áreas pro- mente importante nos países em desenvolvi- missoras de melhoria. mento, nos quais o conjunto de normas re- Tributação e o clima gulatórias vigente é, muito freqüentemente, de investimento pouco atualizado.As normas são apenas par- cialmente aplicadas e, se aplicadas com mais Ao longo da história, os governos têm au- rigor, podem levar a resultados ainda piores. mentado suas receitas de várias formas. To- Como mostrado no capítulo 3, enfrentar a maram os ativos dos inimigos. Criaram mo- agenda de reforma regulatória exige esforços nopólios para vender aos mais altos preços. para rever de modo sistemático as normas Eles taxaram a terra, a produção, as transa- existentes, bem como avaliar com cuidado ções, a renda e o consumo ­ e, em muitos as novas propostas de regulação. Fortalecer a casos, fazem isso ainda hoje. Mesmo assim, competência e a expertise dos reguladores e os impostos sobre a renda são relativamente dos funcionários que estão na linha de frente recentes. O primeiro imposto sobre a renda, criado pela República Batava-Holandesa, data de 1797,31 mas os EUA não tinham im- Figura 5.6 Os níveis dos impostos sobre empresas e do IVA são semelhantes nos países ricos posto de renda para empresas até 1909 nem e nos em desenvolvimento imposto de renda para as pessoas físicas até Alíquota Taxa de tributação 1913.32 O imposto sobre o valor agregado do IVA das empresas (IVA) é ainda mais recente ­ o primeiro foi Países de alta renda adotado na França em 1948 e não se tornou comum até os anos 1970 e 1980.33 Países com renda acima da renda média Uma vez que os governos criaram os im- Países com renda abaixo da renda média postos, todos aqueles que são tributados de- Países de baixa renda vem pagá-los. E as firmas nos países em de- senvolvimento não são exceção, mas citam a carga tributária como uma restrição im- Oriente Médio e Norte da África portante às suas operações (tabela 5.1). Os Sul da Ásia tributos afetam os incentivos das empresas África Subsaariana para investirem produtivamente ao enfra- quecer o nexo entre esforço e recompensa Europa e Ásia Central e por elevarem os custos dos insumos usa- América Latina e Caribe dos nos processos produtivos. Os tributos e os custos em que as firmas incorrem para Leste da Ásia cumprir normas e contratos são ambos im- 0% 10% 20% 30% 40% portantes. Os tributos também podem dis- torcer a competição quando cobrados ou Nota: Os dados referem-se ao período 1999-2000. Fonte: Banco Mundial (2004k) e Ebrill e outros (2001). aplicados de forma inconsistente. Regulação e tributação 121 Alíquotas tributárias. As alíquotas tribu- Figura 5.7 A arrecadação de impostos sobre empresas ficou estável ou cresceu tárias são uma função do tamanho do go- durante os anos 90, exceto na Europa e Ásia central verno e da forma como a carga tributária Países de alta renda é distribuída. Muito embora existam visões diferentes sobre o tamanho apropriado do Sul da Ásia governo, a parcela do governo no PIB em muitos países em desenvolvimento é muito África Subsaariana maior do que a dos países atualmente de- senvolvidos quando estavam em estágios Europa e Ásia Central de desenvolvimento semelhantes.34 A par- cela da carga tributária suportada pelas fir- América Latina e Caribe mas pode ser influenciada por motivações 1993­94 de eficiência ou de eqüidade, bem como Oriente Médio e Norte da África 2000­01 por preocupações mais pragmáticas relati- 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 vas à simples geração de receita tributária.35 Percentual do PIB Bases tributárias restritas e administrações Nota: Médias referentes a 81 países para os quais havia dados comparáveis para ambos os períodos. tributárias frágeis levam os governos dos Fonte: FMI (2003); OCDE (2002d) e Dobrinsky (2002). países em desenvolvimento a coletar uma ampla parcela de suas receitas tributárias os consumidores e trabalhadores, o ônus junto às firmas e a partir das transações co- efetivo pode diferir do previsto em lei merciais. Adicionalmente, tributos sobre as (quadro 5.10). Segundo, muitas empresas empresas, tributos diretos sobre bens e ser- e atividades beneficiam-se de isenções ou viços e tarifas comerciais respondem por privilégios fiscais específicos, seja como re- cerca de 70% das receitas tributárias nos sultado da tentativa deliberada dos gover- países de baixa renda.36 nos de favorecer certos tipos de atividades Muito embora as alíquotas e estruturas ­ como é freqüentemente o caso com o in- tributárias difiram entre países, as alíquo- vestimento estrangeiro ou atividades de tas dos tributos que incidem sobre as em- P&D (capítulo 8) ­, seja como uma recom- presas e sobre o valor agregado são muito pensa a segmentos sociais privilegiados. similares, tanto nos países desenvolvidos Terceiro, uma ampla parcela das firmas nos quanto nos países em desenvolvimento (fi- países em desenvolvimento está na econo- gura 5.6). A despeito dessa semelhança, as mia informal e, em geral, não paga impos- receitas arrecadadas a partir de tributos so- tos. Isso ocorre em geral no caso de mi- bre as empresas tendem a ser menores nos países em desenvolvimento graças às ba- ses tributárias mais restritas e a problemas Figura 5.8 Tributando empresas em Uganda e Camarões de administração tributária. As receitas de 10 impostos sobre empresas cresceram pou- Camarões Uganda co ou permaneceram estáveis durante os anos 1990 em todas as regiões em desenvol- 8 vimento, exceto na Europa e Ásia Central. vendas Nessas regiões, as receitas caíram devido das 6 à privatização e à contração generalizada da participação do Estado.37 Esses fatos se percentual opõem a algumas das importantes previ- 4 sões daqueles que se mostravam preocupa- como dos com o impacto da guerra fiscal entre países que poderia resultar da crescente in- ibutosrT 2 tegração global (quadro 5.9). O peso que os tributos impõem às em- 0 presas varia em diversas dimensões. Pri- 2­5 6­25 26­75 76­200 Mais de 200 meiro, como as firmas podem repassar Número de empregados parcialmente os custos da tributação para Fonte: Gauthier e Reinikka (2001) e Gauthier e Gersovitz (1997). 122 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Q U A D R O 5 . 9 Tributação e integração global: concorrência perversa? Existe uma contínua preocupação de que a dis- petição e passariam a ter maiores dificuldades da dessas receitas foi resultado da privatização puta por investimentos entre países possa gerar de desperdiçar recursos públicos ou interferir e não da integração econômica (figura 5.7). concorrência perversa através dos impostos co- excessivamente na atividade produtiva. Mais ainda,não está claro se a queda de alíquotas brados das empresas ­ a chamada guerra fiscal. Outros modelos teóricos sugerem que a na margem é um resultado da guerra fiscal ou Essa concorrência poderia pressionar os gover- guerra fiscal teria algumas conseqüências adver- de outros fatores,pois os governos poderiam nos a cortar esses impostos para atrair novos sas.Nesse sentido,uma das preocupações seriam reduzir tributos apenas com a intenção de esti- investimentos ou manter os já existentes.A pre- as externalidades fiscais.Quando um governo mular o investimento privado de firmas locais. ocupação maior refere-se aos investimentos das corta impostos sobre o capital e não reduz as As previsões alarmistas feitas por alguns co- empresas que têm menores níveis de compro- despesas que favorecem os donos desse mesmo mentaristas não se sustentam por duas razões: metimento com a economia local, como as mul- capital (cortando apenas as que afetam os tra- tinacionais produtoras de bens comercializáveis. balhadores que não estão dispostos a migrar em · A tributação não é o único fator que influen- decorrência desse corte de despesas),pode atrair cia as decisões de investimento.A infra-es- A localização dos investimentos privados capital das regiões vizinhas.Se esse efeito sobre trutura, o respeito à lei e à ordem pública e a é afetada pelos tributos? a tributação (e sobre os gastos públicos) nos vi- qualificação da força de trabalho são elemen- A resposta parece ser sim,mas,assim como diver- zinhos não é levado em conta,é possível que os tos que podem ter influência ainda maior e sos outros aspectos relativos ao clima de investi- tributos sejam fixados em níveis inferiores ao que pode ser difícil para os governos sustentar mento,o peso desse aspecto tende a variar entre seria o ótimo global.Uma segunda fonte de pre- esses fatores com uma base tributária cada as firmas,setores e localizações.Uma metaanálise ocupação é que a guerra fiscal teria um impacto vez mais estreita.As decisões de localização de 25 estudos que pesquisaram o efeito da tri- indesejável na distribuição da carga tributária. de investimentos também são influenciadas butação sobre o IED (utilizando sobretudo dados Em particular,se o capital é móvel,mas os traba- por economias de aglomeração.Juntos, esses para o IED nos EUA ou o IED de firmas norte-ame- lhadores não o são,uma grande parte da carga fatores implicam que o investimento não res- ricanas) concluiu que o aumento nas alíquotas de tributária que pesa sobre as empresas irá recair ponde tanto a mudanças na tributação como tributação de um ponto percentual reduz o IED sobre os trabalhadores e não sobre o capital. muitos temem. em cerca de 3,3%.Outros estudos e evidências Uma série de outros fatores ­ tais como sustentam conclusões semelhantes. · A tributação das empresas também afeta as outros instrumentos tributários à disposição do firmas que já atuam nos mercados domésticos A guerra fiscal é prejudicial ? governo ­ também interferem sobre a capaci- e aquelas que não produzem bens transacio- Como a tributação sobre as empresas afeta as dade da guerra fiscal, em geral reduções ou be- náveis.E o investimento dessas firmas tende a decisões dos investidores,os diversos países po- nefícios em termos de bem-estar nos modelos ser muito menos sensível a diferenças nas alí- deriam tentar usar as alíquotas de tributação econômicos teóricos.No entanto, o ponto mais quotas tributárias do que o investimento das para competir pelo investimento estrangeiro.A importante é que a guerra fiscal não é necessa- firmas estrangeiras,especialmente daquelas guerra fiscal internacional pode ter tanto efeitos riamente prejudicial. que produzem bens transacionáveis.Isso signi- positivos quanto negativos sobre o bem-estar e fica que cortes horizontais nos tributos pagos a eficiência.E não fica claro de imediato se essa Os tributos pagos pelas empresas caíram pelas empresas seriam uma forma custosa de guerra irá piorar a situação dos países envolvidos. à medida que a integração econômica atrair investimento estrangeiro.Os governos Permitir que cada região de um mesmo país pos- avançou? são mais propensos a oferecer incentivos ou sa definir seus tributos e gastos públicos com ba- Se a guerra fiscal estivesse resultando em signifi- outras vantagens fiscais em lugar de adotar se nas preferências e nos custos locais de prover cativas externalidades e,assim,gerasse uma com- cortes horizontais de impostos,visando espe- bens públicos (que afetam as pessoas apenas nos petição perversa,os tributos incidentes sobre as cialmente às firmas que parecem ser mais limites de cada região) geralmente é mais eficien- empresas teriam caído durante os anos 1990 à sensíveis a essas práticas (capítulo 8). te do que exigir que os governos imponham tri- medida que a integração internacional avançou. butos e gastos públicos de maneira uniforme em Muito embora esses tributos tenham caído em Fonte: Baldwin e Krugman (2004); Brennan e Bucha- todo o país.Muitos analistas desse tema também termos marginais na última década,suas bases nan (1980); De Mooij e Ederveen (2001); De Mooij e argumentam que a competição entre governos de incidência foram ampliadas.Como resultado, Ederveen (2002); Devereux, Griffith e Klemm (2002); Glaeser, Johnson e Shleifer (2001); Gordon e Hines pode ser boa,tanto na área tributária quanto no as receitas relativas a esses tributos cresceram (2002); Haufler (2001); Hines (1999); Mitra e Stern que se refere a outras políticas.Isso ocorreria por- ou permaneceram estáveis na média,exceto nas (2003); Oates (2001); Rodrik (1997);Tiebout (1956); que os governos seriam disciplinados pela com- economias em transição da Europa,onde a que- Wilson (1999) e Wunder (2001a). croempresários, mas até mesmo grandes gamento de tributos por meio de sua ha- empresas sonegam ao menos alguns tri- bilidade em negociar privilégios fiscais ou butos, dada a baixa capacidade de impo- evitar o pagamento de impostos através sição da legislação tributária. A corrupção de planejamento tributário (contratan- na administração tributária contribui com do contadores para identificar brechas no a informalidade, o que resulta em menores sistema tributário). Isso pode resultar em receitas para o governo e maior ônus para um ônus excessivo sobre as empresas mé- aqueles que pagam. dias. Por exemplo, em Camarões e Ugan- Muitas vezes, as pequenas empresas po- da, as empresas médias pagam uma parce- dem reduzir sua carga tributária por meio la maior de suas receitas em tributos tanto da informalidade e da sonegação. As gran- em comparação às grandes quanto às pe- des firmas também podem reduzir o pa- quenas (figura 5.8).38 Regulação e tributação 123 Administração tributária. As firmas vêem a administração tributária como um obstá- Q U A D R O 5 . 1 0 Quem paga os tributos cobrados culo adicional e à parte em relação ao nível das empresas? dos tributos. Em países como Bangladesh, Quando os governos tributam as empresas, sobre o capital e,muitas vezes,a imprensa Brasil e Etiópia, mais de 50% das empre- elas com freqüência repassam os custos sugere que elevar esses impostos é neces- sas afirmam que a administração tributária desses impostos para outros.Por exemplo, sário para fazer as firmas"pagarem sua justa é um problema muito severo ou conside- se o governo tributa as firmas, elevando o parcela".No entanto,nos EUA,são os traba- custo da contratação de trabalhadores, elas lhadores que suportam a maior parte da rável (figura 5.9). A lentidão burocrática e irão contratar menos empregados.Na medi- carga dos impostos cobrados das empresas. a corrupção são comuns na administração da em que o desemprego cresce, os salários Como a parcela desses impostos suportada tributária e enfraquecem os incentivos ao reais irão cair (ou crescer mais lentamente), pelos trabalhadores tende a ser maior quan- repassando o custo do tributo para os tra- do o capital tem mais mobilidade,os traba- pagamento de tributos, contribuindo com balhadores.Assim, os trabalhadores acabam lhadores dos países em desenvolvimento são a sonegação. suportando parte da carga fiscal na forma mais afetados do que nos EUA.À medida que de menores salários, mesmo que o tributo aumenta a mobilidade do capital e as firmas Tributos e concorrência. A tributação tam- seja cobrado das empresas.Parte dessa car- multinacionais sofisticam seu planejamento ga também poderia ser repassada para os tributário,a parcela de impostos cobrados bém pode afetar o nível de concorrência consumidores através de preços mais altos. das empresas que acaba sendo repassada entre as empresas de duas formas. Primei- No caso dos impostos cobrados das fir- aos trabalhadores tende a aumentar. ramente, por tradição, muitos países em mas,a incidência sempre foi especialmente desenvolvimento dependem fortemente da controversa.O imposto de renda das empre- Fonte: Fuchs, Krueger e Poterba (1998); Mulli- sas é visto com freqüência como um imposto gan (2002) e Rosen (1995). tributação do comércio externo (através de tarifas e impostos sobre a exportação). Is- so ocorre, em parte, devido às facilidades de arrecadação, o que acaba reduzindo a pres- nos reconheçam o tradeoff entre eficiência, são competitiva sobre as empresas domés- eqüidade e preocupações com uma imple- ticas. A fim de levar vantagem com a inte- mentação pragmática. Do mesmo modo, gração global, os governos estão reduzindo é preciso reconhecer o impacto que essas esses tributos, o que tem gerado impactos políticas têm nos incentivos às firmas para positivos sobre a disciplina competitiva in- investirem produtivamente, criarem em- cidente sobre as firmas e reduzido custos, pregos e, assim, contribuírem com o cresci- tanto para as próprias empresas quanto mento da base de arrecadação tributária. O para os consumidores. Os governos estão primeiro passo é garantir que a carga tribu- compensando a perda de arrecadação com tária não será maior que o necessário, inclu- a introdução ou elevação do IVA.39 sive através do controle do tamanho do Es- A segunda forma pela qual a tributação tado e da busca intensa por mais eficiência influencia a concorrência é através do tra- no gasto público. Por exemplo, o Relatório tamento diferenciado de firmas locais que sobre o Desenvolvimento Mundial de 2004 atuam no mesmo mercado. Como já foi di- identificou diversas oportunidades para que to acima, as firmas de médio porte podem ter desvantagens em relação às pequenas e Figura 5.9 Muitas firmas classificam a gestão grandes. As empresas do setor informal po- tributária como um sério obstáculo dem ter vantagens sobre as do setor formal. Brasil Na Argentina, por exemplo, acredita-se que, Etiópia muito embora a produtividade do traba- lho nas grandes processadoras de carne se- Bangladesh ja quase o dobro do observado nas firmas Quirguistão menores, as processadoras pequenas e in- Guatemala formais podem praticar preços mais baixos devido à sonegação de impostos e ao des- China cumprimento de algumas normas.40 República Tcheca Uma tributação melhor para 0 20 40 60 80 o clima de investimento Percentual Nota: Percentual de firmas que avaliam a administração tributária Elaborar políticas tributárias melhores para como um obstáculo "grande" ou "severo" para a operação e o crescimento de seus estabelecimentos. o clima de investimento exige que os gover- Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o clima de investimento. 124 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 os governos melhorem a captação de recur- como bilhetes de loteria.O objetivo é estimu- sos destinados aos serviços públicos. As es- lar os consumidores a exigirem essas notas tratégias mais promissoras incluem a am- dos comerciantes (quadro 5.11). Na Mongó- pliação da base de arrecadação tributária lia, alguns governos locais oferecem prêmios, (inclusive por meio da redução da informa- incluindo bens de consumo, dinheiro e pla- lidade), a simplificação de estruturas tribu- cas em homenagem às firmas consideradas tárias e a melhoria da administração tribu- as melhores pagadoras de impostos. tária em suas diversas dimensões. Simplificando as estruturas tributárias.Sim- Ampliando a base de arrecadação tributá- plificar estruturas tributárias complexas po- ria. Reduzir os impedimentos para o surgi- de ser benéfico por três razões. Primeiro, sis- mento de novas firmas, fato que contribui temas tributários repletos de exceções não para o crescimento, expande a base tributá- são transparentes e podem favorecer práticas ria e gera um potencial de redução da carga rentistas por parte de firmas e outros grupos. tributária sobre as demais firmas. Reduzir a Muito embora isso beneficie os grupos favo- informalidade das empresas existentes po- recidos, acaba reduzindo as receitas tributá- de exigir uma abordagem mais diversifica- rias e resultando num pesado ônus para os Q U A D R O 5 . 1 1 da. No caso das grandes empresas que so- demais contribuintes. Segundo, tais sistemas Notas fiscais como negam, justifica-se o recurso a ações mais podem resultar em oportunidades significa- bilhetes de loteria? firmes para impor o cumprimento das obri- tivas para a prática de corrupção.43 Terceiro, gações tributárias. Mas esse cumprimento sistemas tributários complexos elevam os Os lojistas muitas vezes têm pro- pode ser encorajado pela simplificação da custos de administração. As grandes firmas blemas com funcionários que estrutura e da administração tributárias. colocam o dinheiro dos clientes podem direcionar recursos para reduzir sua Diversos países da Europa oriental também no bolso em lugar de levá-lo para própria carga tributária. Por outro lado, isso o caixa.Para desencorajar os em- estão experimentando tributações mais ho- acaba elevando o ônus sobre as agências res- pregados que fazem isso, muitas rizontais, tanto para empresas quanto para ponsáveis pela administração e as auditorias lojas e restaurantes oferecem aos pessoas físicas, como forma de desencorajar tributárias. Simplificar o sistema tributário é clientes uma pequena recom- a sonegação, reduzir distorções e simplificar pensa aos que denunciam que especialmente útil em países onde a capaci- não receberam suas notas fiscais. a administração. Reduzir os impedimentos tação administrativa é limitada ou onde há Ao incentivar os clientes a de- para que as firmas atuem na economia for- pouco controle sobre a corrupção. nunciar os empregados que não mal também pode ajudar ­ inclusive através colocam nos caixas o dinheiro da simplificação dos procedimentos de re- das vendas, os proprietários con- Aumentando a autonomia das agências tri- vencem os clientes a ajudá-los gistro e da eliminação de outras exigências butárias. Uma estratégia comum para ele- na prevenção de roubos feitos regulatórias desnecessárias. var a receita e reduzir os custos de impor o por seus empregados. cumprimento das regras tributárias é dar Em 2002,com o objetivo de elevar a arrecadação tributária, Enfrentando a informalidade. As microem- mais autonomia às agências de arrecadação o governo municipal de Pequim presas do setor informal geram problemas tributárias. Desde que foram introduzidas instituiu um programa semelhan- mais difíceis (capítulo 3). Algumas empre- agências tributárias mais autônomas na Bo- te para encorajar as empresas a sas pequenas podem se tornar inviáveis se lívia e em Gana nos anos 1980, mais de 15 emitir notas fiscais.Um número foi acrescentado a cada nota fis- tiverem que pagar todos os tributos e cum- países fizeram o mesmo.44 Agências tributá- cal,coberto por uma superfície prir com todas as normas regulatórias.41 rias autônomas têm chances de apresentar raspável.Quando o consumidor Obrigá-las a isso pode resultar simplesmen- melhor desempenho em comparação com raspa essa superfície,pode ga- te no seu fechamento, com implicações ad- ministérios tradicionais. Podem contornar nhar prêmios entre 100 e 5.000 Yuan.Para desestimular a falsifi- versas sobre a pobreza. E mesmo um grande regras relativas aos serviços públicos e pagar cação,existe um código numéri- crescimento no grau de formalidade entre melhores salários para atrair e manter pro- co quer permite ao consumidor microempresários pode não resultar em um fissionais mais qualificados.45 Também são verificar na Internet se a loja lhe aumento significativo na receita tributária e mais imunes à interferência política.46 deu uma nota fiscal válida.Em um programa-piloto fora de Pequim, pode elevar significativamente os custos da A autonomia normalmente melhora o uma pequena cidade elevou sua arrecadação.42 desempenho das agências de arrecadação arrecadação tributária em US$ Os governos têm se utilizado de novas de tributos.47 Um recente estudo feito com 732 mil no período em que distri- formas para a moralização da atividade tri- essas agências na América Latina e na Áfri- buiu prêmios de US$ 17 mil. butária. Na China, para encorajar a emissão ca concluiu que as agências que obtiveram Fonte: The Economist (2002 b). de notas fiscais, alguns governos locais estão mais autonomia foram as mais bem-sucedi- permitindo que essas notas sejam utilizadas das em elevar a eficiência da arrecadação e Regulação e tributação 125 o montante de receita tributária, em reduzir butos) e não por tipos de tributos, pois isso a sonegação e em melhorar a qualidade dos torna mais difícil a relação dos funcionários serviços.48 Após a reforma da Agência de Re- com os contribuintes. Estratégias mais am- ceita Tributária do Quênia em 1995, a efici- plas para lidar com a corrupção no serviço ência na arrecadação cresceu e a sonegação público também podem ajudar. É o caso da foi reduzida. A despeito de uma redução ho- permissão de auditorias interna e externa rizontal nas alíquotas dos tributos, as recei- independentes, da proteção de pessoas que tas caíram menos do que havia sido previs- fazem denúncias e dos mecanismos que to.49 Mas sustentar essa autonomia exige um possibilitam aos cidadãos meios de comu- alto nível de comprometimento político.50 nicar a ocorrência de assédio por parte de A maior autonomia também deve ser funcionários públicos (capítulo 2). balanceada com a transparência e a presta- Em alguns casos, a corrupção também ção de contas. Muito embora uma agência parece ter sido reduzida onde as agências se autônoma precise ter controle sobre suas tornaram mais autônomas. No Peru, 85% operações diárias (decidindo quem con- dos contribuintes pesquisados acreditava tratar e quem fiscalizar), é importante que que havia menos ou muito menos corrup- preste contas de seu desempenho mais ge- ção na SUNAT, a agência tributária peru- ral, inclusive no que se refere a suas relações ana, depois de ela ter-se tornado autôno- com os contribuintes. No México, a agên- ma.54 Mas a autonomia não é uma salvação cia autônoma tem que apresentar um rela- universal: por exemplo, a corrupção conti- tório sobre seu desempenho ao Legislativo nua sendo um problema sério na Tanzânia, três vezes por ano. No Quênia, o chefe da mesmo depois da reforma de sua agência de agência tributária é obrigado a apresentar arrecadação de tributos.55 relatórios trimestrais ao conselho do órgão, ao ministro das finanças e ao auditor-geral, Melhorando o cumprimento de obrigações todos elaborados sob a responsabilidade de tributárias por meio da informatização. uma unidade de auditoria interna. O chefe Muitas vezes, elevar o nível de informatiza- da agência também é obrigado a apresentar ção na administração da arrecadação tribu- relatórios financeiros, indicadores de de- tária pode ser útil.56 Cingapura reduziu os sempenho e um relatório anual ao conselho atrasos no pagamento de tributos e a rota- e ao ministro das finanças. O auditor-geral tividade dos funcionários dessa área e, ao também conduz uma auditoria anual, cujo mesmo tempo, a satisfação do público com resultado é apresentado pelo ministro das o serviço tributário aumentou.57 Mas a ex- finanças à Assembléia Nacional juntamente com um relatório anual.51 periência sugere que a maior informatiza- ção tende a ser bem-sucedida apenas quan- do é parte de uma estratégia mais geral que Enfrentando a corrupção na administração leva em conta a estrutura salarial do servi- tributária. A corrupção na administração ço público e as restrições de capital huma- tributária enfraquece a capacidade de co- no existentes.58 Projetos de informatização letar impostos. A corrupção pode ser um tendem a dar certo quando implementados desafio persistente, pois os problemas rara- juntamente com outras reformas com vistas mente se limitam à administração tributá- à melhoria da administração tributária.59 ria. Mas os governos podem dar vários pas- sos de efeito prático.52 Um princípio geral A utilização de programas de computador não-personalizados reduz o risco de ter que é minimizar os contatos diretos entre fun- desenvolver tecnologias específicas.60 cionários públicos dessa área e os contri- buintes, automatizando e informatizando Regulação e tributação procedimentos, aumentando a utilização na fronteira de dados de terceiros e os recolhimentos de tributos na fonte.53 Um segundo passo útil Além de regular e tributar as firmas do- é organizar a agência tributária segundo li- mesticamente, os governos regulam e tri- nhas de ação funcional (como auditoria, as- butam bens nas fronteiras e impõem re- sistência ao contribuinte e processamento gulamentações adicionais e restrições às de informações sobre o pagamento de tri- firmas estrangeiras. 126 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Figura 5.10 Muitas das mudanças na regulação imposta pelos países sobre o IED reduzem as nessa área são normalmente guiadas pelas restrições preferências das firmas locais que desejam defrontar-se com menos competição. Uma Regulamentações mais favoráveis ao IED melhor apreciação dos benefícios da aber- Regulamentações menos favoráveis ao IED 250 Número de países realizando mudanças 80 tura tem sido observada tanto nos países desenvolvidos quanto em desenvolvimento. Como resultado, tem havido redução signi- 200 ficativa das barreiras ao comércio externo e 60 ao IED nos anos recentes (capítulo 3). No entanto, muitas barreiras que enfraquecem 150 países o clima de investimento ainda resistem. 40 de regulamentações de Barreiras regulatórias 100 Número ao investimento estrangeiro Número 20 Desde 1995,pelo menos 60 países realizaram 50 mudanças regulatórias relativas ao inves- timento estrangeiro todos os anos. A vasta maioria reduziu as restrições (figura 5.10). 0 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Restrições que discriminam os investi- dores estrangeiros normalmente têm um Fonte: UNCTAD (2003e). dos três objetivos seguintes. Primeiro, exis- Figura 5.11 As restrições ao IED têm se reduzido na indústria, mas tem aquelas que visam encorajar o IED, mas persistem em outros setores também querem promover transborda- mentos para a economia local ao impor exi- Indústria gências para a constituição de joint-ventures de transformação com firmas locais ou outras exigências do gênero. As experiências quanto à efetividade Setor elétrico desse tipo de medida são variadas, para di- zer o mínimo (capítulo 8). Telecomunicações Segundo, existem aquelas medidas que visam excluir ou de alguma forma restringir Transporte firmemente a participação estrangeira em se- tores considerados especialmente "sensíveis" Finanças ­ tais como infra-estrutura e serviços de mí- dia. Por exemplo, os EUA restringem a pro- Serviços priedade estrangeira de emissoras de rádio para negócios México e impedem que serviços aéreos domésticos República Tcheca tenham controle majoritário de estrangei- Hotéis Polônia Hungria ros.61 Embora muitos países de renda média mantenham poucas restrições sobre a pro- 0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 priedade estrangeira na atividade industrial, Restrições ao IED é freqüente que eles imponham restrições à (valores elevados significam mais restrições) participação estrangeira em serviços de ele- Fonte: Golub (2003). tricidade, telecomunicações, transportes e no setor financeiro (figura 5.11). Dados os be- Ainda que a regulação das transações nefícios proporcionados pelo capital estran- domésticas possa ser justificável em aspec- geiro no aumento da produtividade e o fato tos relativos à busca de eficiência, tais como de que muitas firmas domésticas dependem falhas de mercado, argumentos semelhantes dos serviços de setores onde há esse tipo de raramente se aplicam às restrições ao co- restrição, o resultado é o enfraquecimento mércio externo e ao IED. Com exceção de do clima de investimento. objetivos puramente arrecadatórios rela- Um terceiro objetivo pode ser o contro- tivos às tarifas de importação, as políticas le dos efeitos potencialmente desestabiliza- Regulação e tributação 127 Q U A D R O 5 . 1 2 Lidando com fluxos internacionais de capital de curto prazo Muito embora a maioria dos países corteje hoje cionais de capital, na medida em que o capital têm experimentado controles de capital.Em o IED,existe um debate maior quanto aos méri- estrangeiro flui para suas economias.Os gover- 1991, no Chile, exigiu-se que os investidores ex- tos da liberalização da conta de capitais,especial- nos de diversos países em desenvolvimento, in- ternos mantivessem 20% de todos os ingressos mente no que diz respeito aos fluxos de capital clusive na América Latina, têm adotado políticas de capital de curto prazo vindo do exterior de- de curto prazo.As recentes crises na Ásia,Améri- fiscais pró-cíclicas, exacerbando as flutuações positados em uma conta não remunerada por ca Latina e Rússia contribuíram para o debate e econômicas.Portanto, evitar o gasto público pelo menos um ano.Também se passou a exigir muitos observadores questionam se é inteligen- e o endividamento excessivos durante períodos que os ingressos de IED permanecessem no país te permitir a livre entrada e saída de capitais de de fortes ingressos de capital é importante. por pelo menos três anos ­ restrição reduzida curto prazo nos países em desenvolvimento. Fortalecer o bom funcionamento do sistema para um ano em 1992. Boa parte do debate concentrou-se nos financeiro.Uma das maneiras de evitar problemas A evidência sobre a efetividade dos contro- capitais de portfolio de curto prazo.O IED ­ associados aos ingressos de capital é melhorar a les de capital é variada.Alguns estudos mostra- especialmente os investimentos novos ­ é difícil gestão do risco do sistema financeiro.Adicional- ram que esses controles alteraram a composi- de reverter.Em contraste, os fluxos capitais de mente,deve-se assegurar que os bancos estejam ção dos fluxos de capital, elevando a parcela de portfolio podem mudar de direção muito rapi- adequadamente capitalizados e tenham os níveis IED e reduzindo a participação dos capitais de damente, pressionando as taxas de câmbio e adequados de provisão para créditos ruins.Tam- portfolio de curto prazo.Outros estudos revela- fragilizando o setor bancário, o que pode acabar bém é importante assegurar que os bancos não ram que os controles de capital podem ter tam- gerando crises bancárias ou cambiais.O que os possuam descompassos relevantes em termos de bém efeitos prejudiciais.Como esses controles governos podem fazer para isolar seus países moedas e prazos.Os bancos também devem ser impõem custos aos investidores estrangeiros, desses revezes, sem precisar deter todo tipo de desencorajados a realizar empréstimos em moe- se, por um lado, restringem as entradas e saídas investimento estrangeiro? Diversas propostas da estrangeira às firmas cujas receitas são princi- de capitais, também elevam os custos dos em- têm sido formuladas, algumas mais controversas palmente denominadas em moeda nacional (ou préstimos feitos no país.Mais ainda, como esses do que outras. seja,empresas que operam no segmento de não- controles podem ser burlados com freqüência, Evitar gasto ou endividamento excessivos em comercializáveis).Remover seguros de depósito especialmente nos países que enfrentam pro- períodos de rápidos ingressos de capital.Muito governamentais implícitos ou explícitos sobre es- blemas com corrupção, não fica claro se eles são embora diversas das crises recentes tenham sas operações também pode ser de grande valia. uma forma efetiva de evitar crises. sido resultado de endividamento privado (Ásia Controles de capital.As normas regulatórias em 1997),os governos contribuem com freqüên- que visam prevenir fugas repentinas de capitais Fonte: Schmukler (2003); Banco Mundial (2002d); Ariyoshi e outros (2000); De Ferranti e outros (2000); cia para as crises por meio do endividamento ou desencorajar ingressos de capitais de curto Edwards (1999); Kaminsky, Reinhart e Végh (2003); público excessivo junto aos mercados interna- prazo são mais controversas.Diversos países Montiel e Reinhart (1999) e Banco Mundial (2001f). dores de grandes fluxos de capitais de curto Melhorando a administração alfandegária. prazo ­ com destaque para os capitais fi- Quando o serviço alfandegário é mal admi- nanceiros e não para o IED (quadro 5.12). nistrado, é possível impor custos significati- Barreiras regulatórias Figura 5.12 Prazo da liberação alfandegária das importações ao comércio externo ­ de menos de 2 até 18 dias As barreiras tarifárias e não-tarifárias ao co- Exportações Importações mércio externo têm sido reduzidas ao longo Tanzânia da última década, mas as restrições rema- nescentes e a debilidade das administrações Equador alfandegárias ainda têm forte impacto sobre China o clima de investimento. Protecionismo. O nível médio das ta- Rússia rifas permanece moderadamente alto nos países em desenvolvimento (13%).62 Es- Índia tima-se que, se os países em desenvolvi- mento reduzissem suas tarifas médias pa- Honduras ra 10% no caso dos produtos agrícolas e Eslovênia para 5% no caso dos produtos manufatu- rados, seus ganhos poderiam exceder US$ Marrocos 100 bilhões até 2015. Isso é mais do que os ganhos que esses países obteriam com a Estônia redução das tarifas e outras restrições im- 0 5 10 15 20 postas a seus bens pelos países desenvolvi- Dias dos (capítulo 10).63 Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o clima de investimento 128 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 vos às firmas envolvidas com atividades de Q U A D R O 5 . 1 3 Reduzindo os atrasos alfandegários importação e exportação e, indiretamente, em Cingapura e Gana às firmas fornecedoras dos exportadores ou que dependem de bens importados. Atra- As empresas dos países em desenvolvi- O sucesso de Cingapura e de um pro- sos nas importações também podem im- mento deparam-se, com freqüência, com grama similar em Maurício inspirou o gover- grandes atrasos quando importam ou ex- no de Gana a adotar processos semelhantes pedir que as firmas adotem processos pro- portam bens. Nos anos recentes, a informa- como parte de uma estratégia de tornar-se dutivos baseados em entregas just-in-time, tização tem demonstrado potencial para um país mais atraente para atividades de o que implica que as firmas têm que man- acelerar dramaticamente partes desses exportação.Antes do programa, os impor- processos. Uma iniciativa nesse sentido usa tadores estimavam que o menor tempo de ter estoques maiores. Na Estônia, as empre- softwares e procedimentos baseados em liberação alfandegária nos portos marítimos sas relatam que, em média, as importações um programa chamado TradeNet. Em lugar do país era de quatro dias, com o tempo são liberadas da alfândega em menos de de submeter à análise diversos formulários médio ficando em torno de várias semanas. dois dias. Em contraste, o tempo médio na separados em diferentes agências, as em- Após a implementação do programa, cerca presas que atuam no comércio exterior po- de 14% das liberações passaram a levar me- Tanzânia é de 18 dias e no Equador, de 16 dem submeter eletronicamente um único nos de um dia no porto de Tema e apenas dias (figura 5.12). Esses atrasos podem im- documento, exigido por diferentes agên- 11% levavam mais de cinco dias.No aero- por custos reais a trabalhadores e empresas cias. Então, o TradeNet submete a informa- porto, o tempo médio de liberação caiu de ção às agências relevantes, que podem res- três dias para quatro horas, com 18% das nos países em desenvolvimento: em média, ponder concedendo a liberação necessária liberações levando menos de duas horas. nos países em que a liberação alfandegária é ou exigindo informações adicionais. Ao Muito embora a informatização possa mais lenta, as firmas do ramo de confecções eliminar as exigências sobrepostas e os reduzir os atrasos,não terá sucesso a menos crescem mais lentamente, tanto em produ- formulários múltiplos, o processo reduz que os procedimentos sejam modificados, os custos de transação para as firmas e mi- a fim de aproveitar ao máximo os benefícios ção quanto em emprego, e os salários são nimiza o contato direto entre funcionários dessa prática.Antes de implantar o Trade- mais baixos.64 públicos e a empresa comercializadora, Net,a administração alfandegária de Gana A corrupção também pode ser um pro- o que reduz as oportunidades para a já usava um software padrão para ajudar no blema grave na administração alfandegária. ocorrência de"pagamentos paralelos". processamento das importações.Mas os Cingapura utilizou esses métodos em procedimentos não haviam sido concebidos Os funcionários da alfândega podem impor 1989 para reduzir o tempo de processamen- para tirar todas as vantagens do software e, grandes custos aos importadores ­ espe- to ­ que passou de dois a quatro dias para portanto,ele era subutilizado.Por exemplo, cialmente no caso dos bens perecíveis ­, ao uns poucos minutos ­, e o número requeri- as declarações alfandegárias tinham que ser do de documentos passou de algo entre 3 lançadas no banco de dados manualmente atrasar o processamento das importações. e 35 para um único.Despachantes de cargas e não podiam ser inseridas por via eletrônica, Na Europa oriental e Ásia central, mais de estimam que o programa reduziu seus processo que levava mais de 24 horas. 20% das firmas que importam diretamen- custos com a documentação de liberação te algum insumo relatam que os subornos entre 20% e 35%. Fonte: De Wulf (2004) e Banco Mundial (1998b). são necessários nos procedimentos alfan- Q U A D R O 5 . 1 4 Terceirizando as alfândegas em Moçambique Antes de 1995, a administração alfandegária · Troca de pessoal, com a contratação de traba- ções elevou a razão entre a receita alfande- era um sério problema em Moçambique.Não lhadores com nível educacional mais alto, gária e o valor das importações entre 1996 e havia nenhum sistema confiável para deter ou elevando o número de funcionários em 20%. 2000 (houve um pequeno declínio em 2001). punir funcionários corruptos.Mais de três quar- · Introdução de uma nova escala salarial e de A reforma também contribuiu com o clima de tos desses funcionários não tinham educação sistemas de premiação que eram mais favorá- investimento.Por volta de 2002, o número mé- secundária.Havia pouco uso de tecnologia da veis do que os de outros servidores públicos, dio de dias para a liberação de importações era informação e todos os bens eram inspecionados tornando os salários comparáveis aos do se- significativamente menor em Moçambique do fisicamente antes de entrarem no país.Como tor privado. que na Tanzânia e no Quênia e semelhante ao conseqüência, as receitas alfandegárias eram observado na China. · Adoção de um novo software e de novos baixas.O processo de inspeção era lento.A cor- No entanto, algumas questões permanecem. equipamentos de informática. rupção era elevada, e os importadores e funcio- Não está claro se as melhorias poderão ser man- · Redução da dependência da agência em nários da alfândega freqüentemente se uniam tidas depois da saída da Crown Agents.Em 1999, relação à inspeção física. para subavaliar ou classificar de forma irregular o contrato de três anos dessa empresa foi esten- as importações. · Adoção de medidas de combate à corrupção. dido até 2003 e, posteriormente, até 2005.Suas Em 1995, o governo deu início a um progra- responsabilidades e o número de funcionários Além disso, com o apoio do Departamen- ma ambicioso para melhorar as operações nas foram reduzidos desde o primeiro contrato, mas to de Desenvolvimento Internacional do Reino alfândegas.O programa incluía medidas como uma análise feita pelo DFID e pelo governo mo- Unido (DFID), o governo firmou um contrato as que seguem: çambicano concluiu que as melhorias ainda não com a Crown Agents, empresa privada que assu- eram sustentáveis até meados de 2003. · Adoção de um novo código alfandegário miu a administração alfandegária em 1996. para atualizar a legislação anterior, que Mesmo com uma redução nominal de tari- datava do período colonial. fas, a melhor administração e a redução de isen- Fonte: Mwangi (2003). Regulação e tributação 129 degários e de importação em geral. Muito a transparência, reduzindo a corrupção.66 embora não se exijam licenças de impor- Os importadores do Marrocos têm acesso tação em muitas áreas na maioria dos pa- em tempo real aos processos e operações íses, os subornos são comuns no caso das alfandegários e ao status de suas importa- firmas que relataram precisar dessas licen- ções feitas em regimes especiais, monito- ças. Cerca de 10% das firmas pagam subor- rando o pagamento de tarifas e impostos e no ou acham que terão que pagá-lo quan- controlando o tempo de liberação.67 O ser- do forem solicitar licenças de importação. viço alfandegário também pode ser melho- A média dos pagamentos excede US$ 100 rado terceirizando suas funções pela con- em muitos países. tratação de firmas privadas, como foi feito Melhorar a administração alfandegária em Moçambique (quadro 5.14). é uma medida que promete gerar grandes ganhos. Aprofundar o uso de tecnologia da informação pode ajudar a acelerar o pro- Os impactos das abordagens adotadas pe- cessamento alfandegário (quadro 5.13).65 los governos para a regulação e a tributação A informatização está se tornando mais ba- não se limitam ao mercado de bens. Tam- rata e demandando cada vez menos capital bém são relevantes no que se refere à qua- humano devido à padronização dos pro- lidade dos sistemas financeiros dos países e gramas de computador. Adicionalmente, de suas infra-estruturas. Esse é o objeto do ao reduzir atrasos, essa prática pode elevar capítulo 6. Financiamento e infra-estrutura 6 Quando os mercados financeiros funcio- inadequações são recorrentes nos países em nam bem, fazem a ligação entre as empre- desenvolvimento (figura 6.1). c a p í t u l o sas e os ofertantes de empréstimos e tam- O problema subjacente à questão do fi- bém entre estes últimos e os investidores nanciamento e da infra-estrutura pode ser que querem obter recursos para seus novos descrito como uma falha específica de mer- projetos ou reduzir os riscos relacionados a cado ­ no caso do financiamento diz respei- eles. Uma boa infra-estrutura conecta os in- to à informação assimétrica e no da infra- vestidores com seus clientes e fornecedores estrutura está ligado ao poder de mercado e os ajuda a extrair vantagens das moder- decorrente de economias de escala. Mas, nas técnicas de produção. Contrariamente, freqüentemente, as intervenções governa- inadequações no mercado financeiro ou na mentais têm tornado o problema pior. Os infra-estrutura criam barreiras para essas mercados financeiros têm sido reprimidos oportunidades e elevam os custos para os e distorcidos pela existência da propriedade microempresários rurais assim como para estatal, pelos monopólios, pelo crédito sub- as empresas multinacionais. Essas inade- sidiado e direcionado, entre outras políti- quações, ao dificultarem a entrada de novos cas voltadas para os interesses de curto pra- concorrentes nos mercados, limitam a dis- zo dos políticos e de grupos privilegiados. ciplina competitiva enfrentada pelas firmas, Essas medidas minam o desenvolvimen- enfraquecendo o incentivo para que elas to do setor financeiro, a produtividade das inovem e ampliem sua produtividade. Essas firmas e também o crescimento econômi- co.1 A provisão de infra-estrutura tem sido prejudicada pelo uso por parte do governo Figura 6.1 As condições de crédito e de infra-estrutura inadequadas são severas em muitos países em desenvolvimento das empresas estatais ou da regulamentação com o objetivo de alcançar resultados não relacionados com a eficiência na oferta des- América Latina e Caribe ses serviços. Isso ocorre através do favore- cimento de grupos ligados a vários tipos de Oriente Médio e Norte da África interesses, fato que introduz novas fontes de ineficiência.2 Esse problema atinge mais Áfriaca Subsaariana usualmente as firmas pequenas. Os governos vêm enfrentando essas Sul da Ásia questões, mas o progresso ainda é lento e o caminho, tortuoso. Têm buscado novas Europa e Ásia Central abordagens para o problema que reconhe- çam que o financiamento e a infra-estrutu- Financiamento ra não são apenas parte do clima de inves- Leste da Ásia e Pacífico Infra-estrutura timento das firmas em geral. Na realidade, 0 10 20 30 40 50 60 70 o financiamento e a infra-estrutura são, eles Percentual de firmas próprios, profundamente afetados pelo cli- ma de investimento das firmas que ofertam Nota: A figura mostra a parcela das firmas que se referem a acesso ao crédito, fornecimento de energia elétrica, telecomunicações ou transportes como um obstáculo "grande" ou "severo" esses serviços. É por esse motivo que mui- para a operação e o crescimento de seus negócios. Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o clima de investimento. tos governos estão estimulando a ampliação 130 Financiamento e infra-estrutura 131 da concorrência entre os ofertantes de fi- Figura 6.2 As fontes de financiamento para o investimento fixo são diferentes para firmas nanciamento e infra-estrutura, assegurando pequenas e grandes seus direitos de propriedade e regulando a Fontes estatais Fontes estatais ação desses agentes de modo a reconhecer o 1% 5% Outros Outros 13% tradeoff entre falhas de mercados e falhas de Bancos 5% 12% Ações 5% governo. Os governos também estão traba- lhando para melhorar a gestão dos recursos Família & públicos e, assim, utilizar melhor o dinhei- amigos 11% ro público quando do financiamento ou da Fundos internos 70% Fundos internos 52% Bancos concessão de subsídios aos serviços de in- 22% fra-estrutura. Mercados financeiros Família & amigos Um mercado financeiro desenvolvido pro- Pequenas firmas 4% Grandes firmas porciona serviços de pagamentos, mobiliza Nota: Os dados referem-se a firmas em Bangladesh, Brasil, Camboja, Guatemala, Índia, Indonésia, Quênia, Paquistão, poupanças e direciona recursos financeiros Tanzânia e Uganda. Pequenas firmas são definidas como aquelas que empregam menos de 10 pessoas e firmas grandes como aquelas que empregam 50 pessoas ou mais. para as firmas que desejam investir. Quando Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o clima de investimento e Pesquisas do Relatório sobre o Desenvolvimento esses mercados funcionam bem, oferecem às Mundial junto a microempresas e empresas do setor informal. firmas a possibilidade de aproveitar as opor- tunidades de investimento. Os mercados fi- ração das firmas.6 Os mercados financeiros nanceiros também reduzem a dependência mais desenvolvidos podem também estabili- das empresas em relação aos fluxos de recur- zar a economia através da redução da volati- sos gerados internamente ou aqueles pro- lidade: dobrar a participação do crédito pri- venientes da família ou amigos ­ permitin- vado no PIB pode reduzir a volatilidade do do o acesso ao endividamento, uma vez que crescimento de 4% a.a. para 3% a.a.7 Exis- os recursos internos são geralmente insufi- tem evidências também de que a ocorrência cientes no caso das firmas pequenas (figura de trabalho infantil é mais baixa nos países 6.2). O bom funcionamento do mercado fi- com maior acesso a financiamento.8 nanceiro permite aos pequenos empresários Conseguir que os mercados financei- ampliar seus negócios, mesmo que tenham ros funcionem bem, contudo, pode condu- pouco dinheiro para tanto. Impõe também zir a falhas de mercado ou a problemas de disciplina ao desempenho direto das firmas política econômica.9 As falhas de mercado e facilita a entrada em novos mercados. Esse surgem, principalmente, da informação as- bom funcionamento cria oportunidades pa- simétrica. As firmas que buscam emprésti- ra as firmas e famílias gerirem melhor seus mos prometem pagá-los, mas sempre existe riscos. Em decorrência disso, o desenvol- a possibilidade de que isso não ocorra. Se os vimento do mercado financeiro leva a um emprestadores pudessem estimar precisa- crescimento mais rápido do PIB e da produ- mente a probabilidade de inadimplemen- tividade.3 Dobrar a participação do crédito to, poderiam se proteger ajustando as taxas privado no PIB pode gerar um aumento na de juros ao risco de inadimplemento. É cer- média de longo prazo da taxa de crescimen- to que os ofertantes de crédito cobram mais to de quase dois pontos percentuais.4 por empréstimos mais arriscados, mas o fato Os mercados financeiros desenvolvidos de que sua percepção do risco é imperfeita também reduzem a pobreza ­ diretamente e e mais incompleta que a dos tomadores de através de sua importância para o crescimen- crédito significa que uma taxa de juros cres- to econômico. Diminuem as desigualdades cente não é capaz de protegê-los completa- de renda porque diminuem as restrições ao mente. Quando os emprestadores cobram crédito e ampliam o acesso ao investimento taxas mais altas, desencorajam os tomadores por parte das famílias pobres.5 Ao facilitar a que apresentam risco mais baixo e projetos concorrência entre as firmas que compram com taxas de retorno menores, selecionan- bens produzidos pelas famílias pobres, po- do primordialmente os tomadores com pro- dem ajudar estas famílias a escapar da explo- jetos mais arriscados. Pela própria natureza 132 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 no mercado.As falhas também tornam mais Q U A D R O 6 . 1 Governos e mercados financeiros: difíceis as oportunidades de investimento uma história longa e difícil ou de oferta de crédito por parte das pes- soas que possuem em mãos recursos pou- Ao longo da história, a necessidade de Nem todos os governos resolveram pados. A dimensão dessas falhas de merca- recursos financeiros dos governos fez com suas dificuldades financeiras através de tri- que estes expropriassem ativos financeiros butação e extensa proteção aos direitos de do depende parcialmente de fatores fora do de seus cidadãos, geralmente através do propriedade.No México, em 1876, o presi- controle imediato do governo, tais como os repúdio da dívida pública.Na Inglaterra, o dente Porfírio Díaz confrontou-se com um efeitos da tecnologia sobre os custos de ob- ciclo de expropriação foi quebrado quando problema duplo de desordem política e a monarquia reconheceu que os montan- ter melhor informação, mas também das estagnação econômica.Ele precisou de re- tes originados da tributação da produção cursos para combater imediatamente seus políticas governamentais. privada haviam superado aqueles vindos opositores, mas a longa história de inadim- Os mercados financeiros também são de expropriações periódicas.A Coroa pri- plemento dos governos mexicanos tornou afetados pela política econômica. As políti- meiramente assumiu o controle e vendeu impossível tomar empréstimos junto ao as terras de seus rivais ­ a nobreza e a Igreja cas governamentais voltadas para os merca- setor privado.Ele poderia ter forçado os ­, criando, assim, um mercado para a terra. empréstimos ou confiscado a propriedade dos financeiros são influenciadas pelos de- Emergiu, então, uma classe de pessoas ricas privada, mas isso teria afetado a produtivi- sejos de grupos poderosos e pelos interesses detentoras de terras, que foi capaz de utili- dade no longo prazo. de políticos. A concorrência sempre sofre zar o Parlamento como instrumento de Díaz optou por proteger os direitos de proteção de seus interesses econômicos. com essa influência. Nos EUA, até meados um grupo seleto de detentores de ativos Com o passar do tempo, o poder eco- e usar as rendas geradas por eles para com- dos anos 1990, os bancos estatais persuadi- nômico dessa classe cresceu tanto, que ela bater politicamente seus rivais políticos.O ram os governos a protegê-los da concorrên- pôde desafiar a Coroa e a nobreza no Parla- maior banco,o Banamex,que foi o primeiro cia por meio da manutenção de restrições mento, em parte porque sua riqueza garan- financiador do governo,recebeu proteção es- tia que poderia ter um exército próprio se pecial que incluía exigências reduzidas quan- não oficiais à atividade bancária interesta- isso fosse necessário.Essa classe de plebeus to a reservas bancárias (metade do exigido dual. No Japão, até meados dos anos 1980, enriquecidos usou,assim,o Parlamento para para os outros bancos),isenções tributárias os bancos já estabelecidos conseguiram que garantir que a Coroa iria respeitar seus com- e o direito exclusivo de abrir filiais.Muito o governo os protegesse da concorrência promissos relativos aos direitos de proprie- embora esse arranjo possa ter sido conve- dade, a despeito de ocasionais tentativas de niente para Díaz,a falta de contestabilidade nos mercados de títulos por meio da manu- desrespeitar esse acordo.Um compromisso nos mercados financeiros reduziu a intensi- tenção de uma regra que exigia que todos com credibilidade de respeitar e tornar efe- dade do crescimento ao longo do século XX. aqueles que quisessem se tornar emissores tivos os direitos de propriedade ajudou o de títulos precisariam obter uma autoriza- governo a tomar emprestadas vastas somas Fonte: Rajan e Zingales (2003); Haber, Razo, que financiaram o Império Britânico. e Maurer (2003). ção prévia de um comitê controlado pelos próprios bancos.10 Os mercados financeiros têm uma longa história de problemas simi- do processo, elevar as taxas de juros aumen- lares (quadro 6.1). Superar esses problemas ta os riscos aos quais os emprestadores estão constitui um desafio para os formuladores expostos. O problema é intensificado pela de políticas públicas tão difícil quanto os possibilidade de desonestidade e de dificul- que decorrem das falhas de informação. dade de imposição judicial dos contratos ­ Evitando problemas decorrentes da somente os tomadores honestos são desen- corajados pelas altas taxas de juros. intervenção tradicional do governo Os ofertantes de recursos para emprés- A fim de responder às falhas de mercado e timos também têm informação imperfeita às pressões políticas, os governos do período quanto ao que os tomadores estão fazendo pós-guerra realizaram fortes intervenções com o capital emprestado. Eles não podem nos mercados financeiros ­ direcionando o se certificar de que os tomadores de crédito crédito em favor de alguns grupos, garan- estão evitando os riscos que elevam as chan- tindo empréstimos concedidos pelos bancos ces de inadimplemento. Os acionistas das privados e provendo, eles próprios, muitos empresas não podem se certificar de que os serviços financeiros através dos bancos esta- administradores estão investindo correta- tais e dos bancos de desenvolvimento. Com mente os recursos ou apenas enriquecendo o intuito de proteger os bancos nacionais, os a si próprios. governos também restringiram a concorrên- Essas falhas podem tornar mais difícil às cia com bancos estrangeiros e outras insti- firmas obter financiamento, a menos que tuições financeiras. Eles sempre justificaram tenham recursos para dar como garantia a existência de bancos estatais e das inter- dos empréstimos ou bons relacionamentos venções no mercado financeiro como sendo Financiamento e infra-estrutura 133 uma forma de garantir que os pequenos to- Figura 6.3 Os bancos estatais estão resistindo, especialmente na Índia, madores de empréstimo tivessem acesso ao no Oriente Médio e no norte da África financiamento. O resultado geral dessas in- 100 tervenções, no entanto, é desencorajador. 90 80 Os bancos estatais. Aos bancos estatais po- junto 2003 dem ser dadas várias atribuições ou a tare- 70 1995 privados fa de desenvolver um setor específico, um bancos 60 segmento ou uma região ­ geralmente ofe- dos 1985 50 recendo empréstimos a taxas subsidiadas. O ativos desempenho desses bancos no mundo de- 40 de senvolvido tem sido, em geral, fraco. Uma bancoscomerciais 30 grande proporção de bancos estatais no aos 20 mercado é apontada como causa de redução Percentual geral no acesso ao crédito, na concorrência, 10 como fator de piora na alocação do crédito 0 e de ampliação da probabilidade de crises fi- Índia Oriente Leste Europa América Países nanceiras.11 Estudos sobre a privatização de Médio da Ásia e e Ásia Latina desenvolvidos e Norte Pacífico Central e Caribe bancos em países como Brasil, Egito e Nigé- da África ria mostram que a redução do número de Nota: "Leste da Ásia" inclui Coréia do Sul, Malásia, Filipinas e Tailândia. "Europa e Ásia Central" bancos estatais está associada com um me- inclui Bulgária, Croácia, República Tcheca, Hungria, Polônia, Romênia, Rússia, Eslováquia e lhor desempenho.12 Os bancos estatais são Eslovênia. "América Latina e Caribe" inclui Argentina, Brasil, Bolívia, Chile, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Peru, Trinidad e Tobago, Uruguai e República freqüentemente associados com fraca go- Bolivariana da Venezuela. "Oriente Médio e norte da África" inclui Argélia, Egito, Jordânia, Líbano, Marrocos e Tunísia. "Desenvolvidos" inclui Alemanha, Austrália, Áustria, Bélgica, Canadá, vernança, corrupção e procedimentos inefi- Dinamarca, Finlândia, Grécia, Itália e Japão. cientes de cobrança de dívidas junto aos to- Fonte: Dados para o ano de 2003 de Clarke, Cull e Shirley (2003); dados para os anos de 1985 e 1995 de La Porta, López-de-Silanes e Shleiffer (2002). madores de crédito. Um estudo comparativo entre países mostra que a propriedade esta- tal de bancos, por impedir a concorrência, cro. Porque conseguem recursos provenien- pode também impedir o desenvolvimento tes de impostos ou empréstimos garantidos do sistema financeiro, prejudicando princi- pelo governo, ao invés de consegui-los por palmente as pequenas e médias empresas.13 meio de depósitos, freqüentemente têm uma Apesar da importância da propriedade es- frágil noção dos custos do capital. tatal dos bancos ter sido diminuída, ela se Melhorias na governança podem dar iní- mantém significativa em boa parte do mun- cio a mudanças em aspectos como esses. do em desenvolvimento (figura 6.3). Por exemplo, o Banco Tailandês para a Agri- cultura e Cooperativas Agrícolas é um caso Instituições de fomento ao desenvolvimento. singular de banco de desenvolvimento cujos Através da concessão de crédito subsidiado a empréstimos não dependem de subsídios. E clientes incapazes de obter empréstimos nos o banco ainda é bem-sucedido na conces- bancos tradicionais, os bancos de desenvol- são de crédito aos agricultores. Em 1998, es- vimento podem justificar sua existência se tendeu seus empréstimos a mais de 80% das estiverem corrigindo uma falha de mercado famílias tailandesas de agricultores.15 O seu de modo eficiente em termos de custos. Al- arranjo de governança inclui a gestão con- guns têm sido capazes de conceder emprés- tábil do desempenho de suas filiais e a exi- timos de modo rentável e manter uma alta gência de que os gerentes alcancem metas taxa de adimplemento dos empréstimos sem de lucratividade. precisar usar a tradicional exigência de ga- Contudo, o mais comum é que os bancos rantias.14 Com freqüência, têm dado suporte de investimento concedam empréstimos de a projetos políticos de baixo valor econômi- baixa qualidade e não consigam garantir o co ou beneficiado correligionários favoreci- adimplemento desses empréstimos. Um es- dos. Esses bancos, usualmente, carecem de tudo com 18 bancos de desenvolvimento instrumentos de disciplina como a existência setorial mostrou que quase 50% dos em- de acionistas fortemente motivados pelo lu- préstimos estavam em atraso.16 Os créditos 134 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 nem sempre são concedidos para tomado- seu entusiasmo pelo crédito direcionado, os res desfavorecidos, como seria de se esperar. mercados podem tender a ampliar o crédito No Brasil, o programa de crédito rural di- para os tomadores que já têm acesso direto reciona mais de 57% de seus empréstimos ao crédito em detrimento daqueles que ain- para grandes tomadores (2% do total de to- da não o têm. No limite, as políticas de di- madores de crédito rural) e só 6% para os recionamento de crédito apenas realocam a pequenos (75% do total). Taxas de juros riqueza e não alteram o montante original subsidiadas e baixas taxas de adimplemento de crédito. Por essas razões, ao direcionar o também pressionam o orçamento do gover- crédito, nem sempre é possível beneficiar os no. O México injetou quase US$ 23 bilhões agentes pretendidos inicialmente.19 no seu banco de desenvolvimento agrícola O crédito direcionado tornou também entre 1983 e 1992.17 mais lento o desenvolvimento dos mercados financeiros. Muitos empréstimos desse tipo Empréstimos diretos. Os governos têm com vão para projetos não lucrativos e não são freqüência direcionado empréstimos ban- saldados. Alguns tomadores simplesmente cários a regiões ou setores específicos, dan- recusam-se a pagar suas dívidas na esperan- do tratamento especial às áreas rurais, onde ça de que, por estarem num setor protegido, os empréstimos são desencorajados devido serão poupados de cobranças judiciais. E di- à esparsa população, os altos custos de tran- versas empresas podem operar um mercado sação e a falta de instrumentos tradicionais de crédito paralelo, contornando as diretri- de garantia de crédito. Japão, Cingapura e zes do direcionamento de crédito e retiran- Coréia do Sul parecem ter tido sucesso em do os bancos de cena. Desse modo, os ban- direcionar o crédito para o setor manufatu- cos sofrem perdas e o mercado financeiro reiro, mas a experiência em muitos outros perde força.20 Como reflexo dessas experi- países não tem sido boa.18 ências, os governos estão se afastando do di- Direcionar o crédito para determinados recionamento de crédito. propósitos significa restringi-lo para ou- tros. Na Colômbia, em 1980, um sistema Garantias para o crédito. As garantias ofe- de crédito subsidiado exigia que as firmas recidas pelos governos podem estimular demonstrassem que precisavam ampliar a concessão de mais empréstimos aos to- sua capacidade produtiva, de modo que o madores de maior risco, inclusive as fir- crédito fosse utilizado para construir novas mas novas e pequenas. Mas elevar o risco plantas e não para melhorar a eficiência das de inadimplemento suportado pelos con- já existentes. Esse direcionamento funciona tribuintes traz alguns desafios práticos. À apenas quando os funcionários do governo medida que essas garantias estimulam os são melhores que os gerentes de banco ­ o bancos a se preocuparem menos com o ris- que ocorre em casos raros ­ no momento co do crédito e o monitoramento dos toma- de decidir se uma planta nova é melhor que dores, as taxas de inadimplemento podem uma mais eficiente. ser elevadas, ampliando a possibilidade de Direcionar o crédito, mesmo quando isso insustentabilidade do processo.21 Para ade- pode ajudar a atingir algumas metas sociais, quar os incentivos, os programas podem ser é difícil na prática porque esse procedimento traçados de modo a exigir dos bancos que vai contra a corrente das forças de mercado. compartilhem os riscos de inadimplemen- Tomadores e credores querem investir on- to. Esses programas também devem envol- de os retornos são maiores, não em setores ver a análise independente dos pedidos de considerados prioritários pelo governo. Os empréstimo e a imposição de taxas suficien- credores reclassificam os empréstimos a fim temente elevadas para desencorajar os ban- de se adequar ao direcionamento e os toma- cos a exigir garantias de empréstimo de que dores usam sub-repticiamente o crédito pa- não necessitam. Essas medidas ampliam os ra fins não planejados. Ambos, tomadores custos com os quais os tomadores se depa- e credores, podem subornar funcionários ram e, portanto, reduzem a participação das do governo para que façam vistas grossas. E pequenas empresas, que deveriam ser as be- como ocorreu na Coréia do Sul no auge de neficiárias do processo.22 Muito embora ha- Financiamento e infra-estrutura 135 ja muitas experiências nesse sentido, exem- ções a bancos estrangeiros e a existência de plos inequívocos de histórias de sucesso são bancos estatais, prejudicam o sistema finan- raros nos países em desenvolvimento.23 ceiro e o bom desempenho da economia. Remover tais barreiras tem sido apontado Abordagens melhores para como forma de ampliar a estabilidade ban- o problema cária, reduzir as margens de juros e expan- Os governos têm aprendido com o passado dir o acesso ao financiamento.25 e empreendido novas formas de abordar o Um modo de reforçar a concorrência é problema, as quais envolvem cinco elemen- conceder, de forma prudente, autorizações tos-chave: para funcionamento de novos bancos no mercado doméstico. Nos EUA, a onda de · Garantir a estabilidade econômica; fusões e aquisições dos anos 1980 e 1990 · Fortalecer a concorrência; gerou grandes bancos, os quais reduziram · Assegurar os direitos dos tomadores, cre- os empréstimos paras as firmas pequenas e dores e acionistas; novas. Uma política de concessão de auto- · Facilitar o fluxo de informações; rizações de funcionamento correta e liberal · Garantir que os bancos não assumam permitiu que os novos bancos auxiliassem riscos excessivos. na redução da carência de oferta de crédito e também na manutenção dos spreads ban- Garantir a estabilidade macroeconômica. A cários em níveis baixos.26 A concorrência estabilidade macroeconômica ­ mais espe- também se beneficia das inovações tecnoló- cificamente inflação baixa, endividamento gicas, como ocorreu nas áreas rurais da Ín- público sustentável e taxas de câmbio rea- dia (quadro 6.2). listas ­ é fundamental para o funcionamen- Os formuladores de política, por vezes, to eficiente dos mercados financeiros. A ins- preocupam-se que a competição dos ban- tabilidade amplia a volatilidade das taxas cos estrangeiros possa enfraquecer o siste- de juros, das taxas de câmbio e dos preços ma bancário. Contudo, as evidências mos- relativos, impondo custos adicionais e ris- tram que os bancos estrangeiros melhoram cos para as instituições financeiras e seus a eficiência e o desempenho do setor bancá- clientes. A inflação elevada destrói o capi- rio doméstico e reduzem as margens sobre tal das instituições financeiras e dificulta a as taxas de juros.27 Isso ocorreu quando as mobilização de poupanças e a expansão dos Filipinas permitiram mais bancos estran- serviços bancários. Elevados déficits fiscais geiros concorrendo com os nacionais ­ os elevam as taxas de juros e os spreads. A am- spreads caíram e a eficiência dos bancos do- pliação do volume de títulos públicos nas mésticos aumentou.28 Os bancos estrangei- carteiras dos bancos, fundos mútuos e fun- ros podem também usar sua experiência dos de investimentos reduzem o crédito do internacional para introduzir inovações. O setor privado porque esses agentes acredi- Citibank enfrentou a escassez de informa- tam ser mais favorável carregar títulos pú- ções seguras sobre crédito para as firmas in- blicos do que emprestar para as firmas. Por dividuais em muitos países em desenvolvi- exemplo, no Brasil, a expansão do endivi- mento, buscando outras formas de avaliar damento do governo entre 1995 e 2003 es- a qualidade do crédito. O banco identifica tá associada com uma redução na expansão setores produtivos com potencial de cresci- do crédito ao setor privado. mento rápido e, então, procura tomadores de crédito nesses segmentos. Na Índia, ele Fortalecer a concorrência. A existência de tem algo em torno de 500 clientes em 15 se- restrições à concorrência entre os ofertantes tores selecionados. de crédito pode significar crescimento eco- Uma segunda preocupação é que a en- nômico mais lento, redução do crescimento trada de bancos estrangeiros reduza o acesso do emprego e tornar lenta a saída de firmas ao financiamento para pequenas e médias maduras em mercados bancários concen- empresas. Mas, novamente, descobriu-se trados.24 Políticas que impedem a compe- que os bancos estrangeiros ampliam o aces- tição, tais como barreiras à entrada, restri- so dessas firmas ao crédito. No Chile e no 136 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Peru, esses bancos emprestaram mais às pe- Q U A D R O 6 . 2 Expandindo o acesso ao financiamento nas quenas firmas que os bancos domésticos, e áreas rurais ­ novas abordagens na Índia na Argentina e Chile o crescimento real dos empréstimos para as pequenas empresas foi As firmas que operam nas áreas rurais têm cartão de crédito realmente,traz vantagens freqüentemente grandes dificuldades para para o tomador e o ofertante de crédito. maior junto aos bancos estrangeiros.29 obter financiamento.Mas as inovações finan- Torna mais fácil conseguir crédito e renovar Muito embora a concorrência entre ban- ceiras e as novas tecnologias podem melho- os empréstimos,uma vez que as consultas cos seja importante, outras fontes de finan- rar essa situação e a Índia é um exemplo. sobre o tomador já foram previamente rea- ciamento também podem fortalecer a com- O modelo da agência de agricultura usa lizadas.Reduz também a necessidade de o a intermediação feita por terceiros para co- tomador de crédito ir até a agência bancária petição. Por exemplo, as firmas com acesso ordenar o financiamento de insumos, o es- e concentra a operação de contas em algu- ao financiamento por meio de títulos ne- coamento da produção até os compradores mas agências designadas para isso. gociados publicamente têm 35% mais dí- finais e o pagamento da dívida com o ban- A sofisticação crescente dos mercados co antes que o agricultor receba as recei- financeiros está ajudando os agricultores vidas (percentual baseado em dados corri- tas com seus produtos.Esse intermediário a distribuir melhor suas rendas ao longo gidos por outras características da firma).30 melhora também o sistema de informação, do tempo em face da flutuação nos preços A existência de intermediários financei- aconselhando os agricultores quanto às de- e safras.Novos mercados futuros estão aju- ros não-bancários pode também ampliar o cisões que afetam a quantidade e a qualida- dando os agricultores a fixar os preços que de da produção agrícola. Ele pode também receberão adiante.Inovações no mercado mercado financeiro. Por exemplo, compa- negociar melhores preços nas vendas finais de seguros estão permitindo maior prote- nhias de leasing e financeiras financiam fre- com mais facilidade que os agricultores ção contra perdas causadas pelo mau tem- qüentemente firmas iniciantes que não con- individuais. po.As indenizações têm por base um índice seguem levantar fundos junto aos bancos. À O Cartão de Crédito Kisan,que é ofereci- com parâmetros climáticos em cada região, do por bancos comerciais,rurais e coopera- o que permite a determinação objetiva dos medida que os intermediários financeiros tivas,é uma inovação tecnológica no provi- pagamentos e mantém incentivos aos agri- não-bancários se desenvolvem, geralmente mento de crédito para a agricultura na Índia, cultores para maximizar sua produção, inde- securitizam seus ativos, fortalecendo o mer- inclusive para pequenos agricultores.Des- pendentemente do tempo. cado de ativos financeiros.31 Os fundos de de sua introdução em 1998-99 até abril de 2003,algo em torno de 31,6 milhões de car- Fonte: Hess e Klapper (2003) e Banco Mundial pensão e os fundos de poupança programa- tões foram emitidos.Apesar de não ser um (2004j). da podem também complementar a oferta de fundos, aumentando a eficiência bancá- Q U A D R O 6 . 3 O microcrédito comercial entra no mercado Os microofertantes de crédito oferecem acesso individuais em torno de US$ 280.Essa forma de tição saudável. Particularmente, podem permitir a poupança, crédito e outros serviços de baixo crédito ajuda as famílias mais carentes a ampliar que as instituições que oferecem microcrédito montante, principalmente para a população sua renda, montar pequenos negócios e reduzir se transformem em instituições financeiras au- carente das áreas urbanas e rurais.São uma al- sua vulnerabilidade aos choques externos.Pode torizadas e facilitar a provisão de microcrédito ternativa aos bancos, que em muitos países em também aumentar as perspectivas dos mais po- pelos bancos comerciais.Em 1992, a ProDem, desenvolvimento atendem apenas de 5% a 20% bres, especialmente as mulheres.O microcrédi- uma organização não governamental (ONG) da população.Esses microofertantes não traba- to subsidiado tem por base doações e, por esse deu início ao BancoSol, o primeiro banco comer- lham com empréstimos garantidos quando ofe- motivo, não tem recursos suficientes para atingir cial dedicado ao microcrédito na América Latina. recem capital de curto prazo para microempre- todos os demandantes de crédito em potencial. Essa mudança possibilitou a expansão de 14,3 sários ou para as famílias. Para isso seria preciso um microcrédito comer- mil clientes para 70 mil em cinco anos de ope- Uma das características básicas do microcré- cial capaz de mobilizar a poupança do público ração.Em 1998, o BancoSol era o mais rentável dito ­ iniciado pelo Grameen Bank de Bangla- em geral, o que acabaria gerando questões so- banco autorizado da Bolívia. desh e, hoje, imitado por vários outros bancos bre o papel a ser desempenhado pelo governo. Como em outros segmentos do mercado dos países em desenvolvimento ­ é a substitui- Os governos são muitas vezes tentados a de crédito, permitir o compartilhamento de in- ção das tradicionais garantias por dívidas con- manter as taxas de juros abaixo do nível de mer- formações sobre os créditos entre os ofertantes juntas, acesso a empréstimos futuros e paga- cado, o que causa mais problemas do que gera pode fortalecer o microcrédito, especialmente mentos periódicos da dívida. Essas alternativas soluções.A remoção de controles sobre as taxas para os ofertantes comerciais que não têm rela- às garantias são importantes para os tomadores de juros na Indonésia em 1983 permitiu que o ções prévias com os clientes das áreas rurais.A que não têm ativos para dar em penhor e para Bank Rakyat Indonesia experimentasse o mais África do Sul tem duas agências de crédito pri- os emprestadores que operam em países com notável crescimento dos empréstimos para ca- vado operando no setor de microcrédito.As in- leis frágeis no que tange à segurança dos em- pital de giro e investimento, a preços de merca- formações podem ser obtidas com um telefone- préstimos e à possibilidade de execução proces- do, utilizando-se de novos produtos financeiros. ma, e as agências de microcrédito cobram taxas sual dos contratos. Em 1986, o microcrédito por ele ofertado saiu mais baixas do que as agências maiores, tornan- O microcrédito tem tido sucesso em reduzir de um quadro de perdas crônicas para uma situ- do o crédito acessível até para micro tomadores. a pobreza.Em 2002, mais de 1.000 programas de ação de rentabilidade. Fonte: Ghatak e Guinnane (1999); Morduch (1997); microcrédito por todo o mundo beneficiaram Os governos podem também eliminar a Morduch, Littlefield, e Hashemi (2003); Hubka e cerca de 30 milhões de tomadores de crédito, concorrência desleal das instituições públicas e Zaide (2004); CGAP (1997); Klapper e Kraus (2002) e emprestando US$ 3,5 bilhões, com empréstimos mudar a regulamentação para facilitar a compe- www.mixmarket.org. Financiamento e infra-estrutura 137 ria e reduzindo o custo do capital.32 Final- ra) pode ampliar o acesso ao financiamen- mente, o microcrédito comercial começa a to e ao investimento (capítulo 4). Direitos ter impactos sobre os serviços financeiros de propriedade assegurados permitem tam- para os microempresários e para as famílias bém que as firmas tomem emprestado com mais pobres (quadro 6.3). prazos mais longos e estimula maior volu- Como se pode então encorajar o surgi- me de empréstimos estrangeiros.39 O custo mento dos credores não-financeiros? Evi- do financiamento externo é mais baixo nos tando a regulamentação excessiva dos cre- países com direitos de propriedade mais dores que não recebem depósitos e também fortes e menos corrupção. Um estudo reali- pela harmonização dos tributos inciden- zado em 37 países descobriu que se um país tes sobre os produtos financeiros. Na Tur- amplia a proteção sobre os direitos de pro- quia, as factorings pagam 5% de imposto priedade de 25% para 75%, os spreads sobre por transação, enquanto os bancos, apenas os empréstimos podem cair algo em torno 1%.33 As regras sobre os fundos de pensão de 87 pontos básicos.40 podem também ser liberalizadas conforme Fortalecer os direitos dos credores com os mercados de capital amadurecem e o sis- garantia ­ por meio de leis que garantam tema regulatório se desenvolve. Por exem- aos credores prioridade em casos de falência plo, investimentos em maior número de ­ permite que os emprestadores reduzam os ativos, tais como ações, podem ser permi- riscos de perdas futuras, estimulando-os, tidos.34 Uma melhor regulação do mercado assim, a oferecer mais crédito. Por exemplo, de seguros pode encorajar os ofertantes des- uma explicação para o baixo nível de crédi- ses serviços a inovar e operar mais eficiente- to privado no México é que muitas dívidas mente e ainda criar um mercado competiti- sociais devem ser saldadas antes dos credo- vo e aberto para novas firmas e para a saída res com garantia, o que deixa à disposição de empresas insolventes.35 Os fundos mútu- desses credores poucos ativos para satisfa- os podem ser estimulados a se desenvolver zer seus créditos.41 Estudos realizados nos por meio de regras rigorosas de contabili- EUA mostram que firmas pequenas têm dade e de auditoria e também por meio de 25% mais chance de terem seus pedidos de exigências estritas de publicação de dados referentes à sua contabilidade.36 crédito negados se se encontram em estados que protegem menos os credores em caso de insolvência dos tomadores de emprésti- Assegurando os direitos dos tomadores de mo.42 A efetivação dos direitos dos credores crédito, dos credores e dos detentores de par- ticipações em negócios. Os governos podem mitigar os problemas dos credores e deten- tores de participações em empresas e au- Q U A D R O 6 . 4 Criando um registro para os bens móveis mentar a disposição de oferta de crédito dados em garantia na Romênia garantindo que as partes envolvidas nessas operações financeiras tenham direitos defi- Impedimentos legais prévios restringiam gamentos em atraso. Esse registro on-line nidos e possam torná-los efetivos.37 Um am- o uso da propriedade de bens móveis das garantias inclui todos os ativos dados como garantia de empréstimos na Romênia biente legal mais robusto e uma justiça mais em garantia. Dez operadores e 366 agentes e,com isso,limitavam o acesso ao crédito. estão autorizados a fazer esse tipo de re- efetiva são importantes para ter acesso ao Primeiro, o sistema não permitia aos em- gistro em arquivos eletrônicos. A entidade financiamento externo para o desenvolvi- prestadores acessar informações que supervisora estabelece as diretrizes para esclarecessem se outros credores reclama- mento dos mercados financeiros. Quando os a operação dos arquivos e esclarece as vam o direito sobre os mesmos bens.Se- direitos dos credores são fracos, as institui- regras e regulamentações. gundo, a execução processual de acordos O funcionamento eficiente dos arqui- ções financeiras estarão menos propensas a e a reintegração de posse dos bens dados vos permite que os intermediários financei- estender seus créditos às firmas com grande em garantia exigiam um longo processo ros acessem informações sobre credores, (geralmente excedendo a vida útil do bem). risco de inadimplência. Quando os direitos devedores ou ativos, que garantam uma Uma nova legislação adotada em 1999 dos detentores de ações são fracos, os inves- transação comercial ou civil no país.Essa introduziu um sistema de registro de ati- informação, acessível por pessoas em todo tidores estarão menos propensos a financiar vos dados em garantia. O registro, válido o mundo, representa uma grande oportuni- as firmas comprando suas ações.38 por cinco anos, é exigido para assegurar dade de reduzir custos e poupar tempo, novas garantias. A lei favoreceu tanto um Assegurar os direitos de propriedade dos o que melhora o clima de investimento. forte grau de efetividade quanto o surgi- ativos que os tomadores de empréstimos mento de um arquivo eletrônico para pa- Fonte: Fleisig (1998) e Stoica e Stoica (2002). podem oferecer em garantia (inclusive a ter- 138 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 depende também de uma maior efetivida- tros.45 A governança é particularmente im- de das leis. A Rússia, por exemplo, "impor- portante para os investidores estrangeiros tou"leis mais duras para proteção dos direi- que podem ter desvantagens de informação. tos dos acionistas e credores, mas a carência Uma pesquisa de opinião junto a investido- de efetividade do sistema legal para tornar res globais feita pela McKinsey sugere que a essas leis obrigatórias tem-se mostrado um boa governança importa para a maioria dos grande problema.43 Leis e regulamentos que investidores (sendo classificada acima do permitam que bens móveis possam ser da- desempenho da firma ou sua perspectiva de dos em garantia de empréstimos podem crescimento) e que os investidores institu- trazer grande benefício para as firmas pe- cionais preferem investir em países com re- quenas que têm menor probabilidade de gras legais mais fortes e efetivas.46 possuir ativos fixos (quadro 6.4). Em países onde as leis não garantem A necessidade de assegurar melhor os proteção segura aos detentores de ações, as direitos dos detentores de ações e de boa firmas devem estar aptas a ampliar seu aces- governança corporativa é destacada pelas so ao financiamento externo pela melhoria mudanças estruturais realizadas em muitos voluntária de sua governança, por meio de países em desenvolvimento ­ o que inclui maior transparência, pela preparação de re- as privatizações e o aumento do número de latórios financeiros conforme os padrões empresas com ações negociadas em bolsas contábeis internacionais e pela indicação de de valores.44 Melhorias na governança cor- diretores independentes. Assim, os padrões porativa estão associadas a um melhor de- de governança não precisam ser impostos sempenho operacional das firmas, o que se por lei para todas as empresas. Os gover- dá através de gerenciamento mais eficiente nos podem ainda facilitar o monitoramento e melhor alocação de recursos, entre ou- dos acionistas exigindo que todas as empre- sas grandes e com ações cotadas em bolsa publiquem informações financeiras e sobre Q U A D R O 6 . 5 Melhorando a governança corporativa seus proprietários. Uma regulamentação no Brasil e na Coréia do Sul mais rígida (na forma de exigência de divul- gação pública de informações imposta pela A Coréia do Sul está na liderança das refor- tas últimas não se exige o cumprimento de bolsa de valores ou pelo governo) e maior mas ligadas à governança corporativa no les- uma série de regras para cotação em bolsa. efetividade estão associados a uma maior li- te da Ásia.Limites para a propriedade estran- Mas o Novo Mercado caminha contra quidez para os papéis das firmas nos mer- geira foram removidos.O número mínimo de essa tendência, exigindo práticas de go- acionistas requerido para iniciar uma ação vernança corporativa muito além do que cados, custos de capital mais baixos e maior coletiva foi reduzido,encorajando a atuação exigem em outros segmentos.Pelo menos valorização das firmas (quadro 6.5).47 mais ativa desses acionistas (por exemplo,a 25% do capital investido em ações deve es- Transparência e obrigatoriedade de di- entidade"Participação de Pessoas para a So- tar girando no mercado e as empresas com vulgação de documentos contábeis para as lidariedade e a Democracia"desafiou a Sam- cotação na bolsa devem adotar padrões in- sung Eletronics e a SK Telecom).A presença ternacionais de contabilidade (os EUA sem- firmas com ações cotadas em bolsa são nor- de diretores externos nos conselhos diretivos pre aceitaram os princípios contábeis do mas geralmente impostas e supervisionadas das instituições financeiras e grandes con- International Financial Reporting Standards). pela bolsa de valores local, mas os governos glomerados tornou-se obrigatória.Alguns Numa fusão, tanto o controlador quanto os outros requisitos para cotação em bolsa de podem ser obrigados impor o cumprimen- acionistas minoritários devem ser tratados valores também foram adicionados,fato que igualmente.As empresas apenas podem to dessas regras.48 Diferenças de efetividade se aplica às empresas com ativos superiores emitir ações comuns, algo particularmente podem explicar por que a República Tcheca, a US$ 2 bilhões.Estas firmas devem ter um importante na América Latina, onde o uso cujo governo assumiu uma postura omissa comitê de auditoria com pelo menos dois de ações preferenciais sem direito a voto é terços dos diretores de fora da firma e tam- em relação à regulamentação do mercado lugar-comum e permite que certos acionis- bém um diretor externo como diretor-geren- tas exerçam controle desproporcional ao de capitais, não conseguiu dinamizar seu te.Essas reformas prometem facilitar a mobi- seu comprometimento financeiro com as mercado de ações, enquanto a Polônia, que lização do capital para investimento. empresas.A migração para o Novo Mercado desenvolveu instrumentos para efetivar a Em 2001, a Bovespa, a bolsa de valores elevou o valor de mercado das empresas de São Paulo, estabeleceu um novo seg- regulamentação e a publicação de informa- na época em que foi implementada. mento de mercado, o"Mercado Novo", mo- ções, obteve forte crescimento de seu mer- delado com base no Neuer Market da Ale- Fonte: McKinsey & Company (2002); Dyer cado de capitais.49 Em países onde há in- manha.Para não deixar de atrair pequenas (2001a, 2001b);Weiss (2002); BOVESPA Web site; termediários financeiros desenvolvidos, tais empresas, as ações negociadas nesse novo Novo Mercado regulamentação 10.303; mercado foram separadas das demais.Des- e Carvalho (2003). como corretores, empresas de contabilidade e consultores de investimento, os mercados Financiamento e infra-estrutura 139 de ações estão habilitados a delegar a efeti- Os governos podem criar um clima que vação da publicação de informes contábeis ofereça suporte aos comitês de crédito tor- a esses intermediários, reduzindo assim os nando obrigatória a proteção aos dados e custos do processo. Nos mercados emergen- relatórios de crédito por meio de leis que tes, porém, a participação do governo pode permitam o compartilhamento de infor- ser necessária para proteger os investidores mações. Essas leis podem salvaguardar os e promover o desenvolvimento dos merca- direitos dos consumidores, permitindo que dos. Princípios internacionalmente aceitos obtenham dados sobre si mesmos, requi- de governança corporativa criam oportuni- sitando a disponibilização de informações dades para os governos sinalizarem a qua- sobre quem tem acesso ao relatório de cré- lidade dos sistemas regulatórios nessas re- dito e provendo mecanismos para resolver giões (capítulo 9). disputas e correção de erros de informação. Leis que permitam o compartilhamento Usando comitês de crédito para facilitar o tanto de informações positivas quanto ne- fluxo de informações. Uma forma pela qual gativas são mais eficientes para melhorar os credores podem lidar com sua desvanta- as informações dos emprestadores e facili- gem de informação é obtendo informações tam os empréstimos. Os relatórios de cré- sobre seus clientes diretamente através de dito que contêm apenas informações nega- sistemas pagos de monitoramento e inves- tivas (tais como casos de dívidas em atraso) tigação. Os ofertantes de crédito de muitos têm menor poder preditivo do que aqueles países desenvolvidos ­ e agora em muitos que também têm informações positivas.54 países em desenvolvimento ­ podem tam- Como os relatórios de crédito são mais im- bém buscar informação em relatórios so- portantes para os tomadores com garantias bre crédito gerados por comitês. Esses re- limitadas, a coleta deficiente de dados afeta latórios incluem históricos de pagamentos desproporcionalmente os pequenos toma- de empréstimos, que permitem aos ofer- dores de crédito. tantes ter acesso a informações de como os tomadores de crédito se comportaram em Controlando a exposição aos riscos. Os go- relação às suas dívidas passadas, permitin- vernos limitam a exposição aos riscos dos do a eles prever melhor o comportamento bancos e outras instituições financeiras por em relação às dívidas atuais. Os relatórios várias razões. Captações limitadas podem de crédito também aumentam os incenti- levar os bancos a assumirem riscos excessi- vos para os devedores saldarem seus débi- vos e, diferentemente de outras atividades, tos, pois o atraso com um dos credores po- esses problemas podem causar crises sistê- de resultar em sanções por parte de muitas micas ­ problemas com um banco podem outras instituições.50 conduzir a uma corrida bancária, destruin- Os comitês de crédito podem ampliar os do o sistema de pagamentos e crédito. A empréstimos bancários e reduzir a taxa de existência de seguro-depósito pode reduzir inadimplência. Podem também beneficiar a os riscos de corrida bancária. Mas as expec- firmas novas e as pequenas aliviando o ra- tativas de que o governo irá bancar o segu- cionamento de crédito fundado na falta de ro-depósito de forma implícita ou explícita um histórico sobre os créditos passados.51 pode piorar as coisas, pois induz os depo- Segundo uma pesquisa, mais da metade dos sitantes e outros agentes a monitorarem os comitês de crédito indicaram que informa- bancos com menos cuidado. ções sobre o histórico dos créditos reduzem Uma regulamentação responsável limi- o tempo de processamento, os custos e as ta os riscos financeiros dos bancos porque taxas de inadimplemento em seus países em exige deles diversificação e a manutenção de mais de 25%.52 Em média, países sem regis- uma taxa mínima de capital por emprésti- tro de crédito têm uma taxa de participação mo. Esse procedimento é administrado por do crédito no PIB próxima de 16%. Nos pa- supervisores que monitoram os bancos co- íses com registros públicos de crédito, essa mo representantes dos depositantes e ado- taxa é de 40%, e nos países com comitês pri- tam medidas para evitar problemas. Uma vados de crédito, a taxa é de 67%.53 regulamentação responsável pode servir a 140 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 vários propósitos ­ reduzir os riscos de per- se recente) emitir dívidas securitizadas para das para o governo e de ocorrência de cri- 2% de seus depósitos todo ano.Após a intro- ses bancárias sistêmicas ­ mas nem sempre dução dessas dívidas securitizadas em 1998, funciona na prática. os bancos que aderiram às regras pagaram Como em outras áreas, escolher regras taxas mais baixas pelos depósitos, tiveram apropriadas e implementá-las efetivamen- crescimento mais acelerado dos depósitos, te requer recursos financeiros e capacita- taxas de capital mais baixas e poucos em- ção técnica que, usualmente, são escassos. préstimos não-rentáveis. Os bancos que não Adicionalmente, boas intenções podem ser conseguiram se adequar às regras foram pe- pervertidas pela corrupção e pelo cliente- nalizados pela necessidade de elevar seu ca- lismo. Os supervisores podem direcionar pital e sua liquidez.61 O mercado também empréstimos para firmas favorecidas ou os puniu os bancos com desempenho fraco na bancos podem cooptar seus supervisores, Tailândia: o comportamento dos preços das dissuadindo-os a não agir quando a regula- ações cotadas em bolsa dos bancos tailande- mentação é violada.55 ses já antecipava as dificuldades enfrentadas Devido a esses problemas, alguns estu- em 1997 ­ antes das agências de classifica- dos põem em dúvida a efetividade da re- ção rebaixarem esses bancos.62 gulamentação judiciosa e da supervisão A efetividade do monitoramento priva- bancária. Por um lado, os indicadores de do depende da efetiva obrigatoriedade da qualidade desse procedimento, tais como publicação de informações, da concorrência o poder de supervisão, a exigência de capi- entre as agências de classificação, da propor- tal mínimo e a estabilidade dos superviso- ção de bancos públicos no mercado e da na- res no cargo não estão fortemente correla- tureza do seguro-depósito.63 Os bancos po- cionados com o desempenho dos bancos e dem ser obrigados a publicar informações a estabilidade financeira.56 Por outro lado, financeiras padronizadas e também sobre a supervisão oficial intensiva está associada governança, tais como a estrutura de com- à corrupção, à restrição de financiamento e pensações da gestão dos bancos (melhor en- à necessidade de ter bons relacionamentos tendida como recompensas pela exposição políticos para conseguir financiamento.57 aos riscos). Adicionalmente, a credibilidade Uma regulamentação efetiva da exposição e a independência das agências de classifi- ao risco exige uma abordagem cautelosa ­ cação podem ser aumentadas pela exigência adaptando a regulamentação para obter um de publicação de informações sobre todos bom ajuste às características institucionais os negócios realizados e o desempenho pas- de cada país. De fato, uma escola de pensa- sado, tais como o número de vezes que uma mento alternativa enfatiza a eficácia de re- firma recebeu classificação favorável antes gras claras que forcem a publicação de in- de apresentar um problema. formações e, assim, reforcem a habilidade A restrição de informações em muitos dos depositantes e outros agentes econômi- países desenvolvidos levantam dúvidas so- cos de monitorar os bancos diretamente.58 bre o bom funcionamento do monitora- De fato, o sistema bancário parece fun- mento de mercado.64 Contudo, as agências cionar melhor quando a disciplina do mer- privadas comerciais de classificação ofere- cado é estimulada através de monitora- cem hoje classificação para 439 bancos em mento ­ não de forte supervisão.59 Agentes 50 países em desenvolvimento.65 Existem privados que podem atuar nesse monitora- também evidências de que a disciplina do mento incluem grandes depositantes, de- mercado, definida como a reação do merca- tentores de dívidas secundárias, acionistas do aos riscos bancários, pode funcionar bem de empresas e agências de classificação. Um nos países em desenvolvimento. A Argentina estudo sobre bancos na Argentina revelou desvalorizou o peso e eliminou os depósitos que os bancos com elevada participação de em dólar em reposta à exposição dos ban- empréstimos não lucrativos em suas cartei- cos diante da insolvência do setor público.66 ras (vista como medida de risco) perdem Uma maior disponibilidade de informações fatias de mercado.60 Adicionalmente, os está também associada à melhor avaliação bancos argentinos necessitavam (até a cri- dos bancos nos mercados emergentes.67 Financiamento e infra-estrutura 141 Infra-estrutura ­ conectando dovias competindo entre dois pontos ­ as- firmas e expandindo sim como duas redes de energia elétrica. oportunidades Adicionalmente, todas as atividades liga- das à infra-estrutura tendem a ser mono- As firmas com acesso a modernos meios de pólios "naturais", ou seja, um mercado em comunicação, garantia de oferta de ener- geral pode ser servido ao menor custo por gia elétrica e linhas de transporte eficientes um único ofertante. No entanto, o potencial superam enormemente o desempenho das abuso desse poder de mercado nos setores firmas sem acesso a esses recursos. Elas in- que afetam diretamente os consumidores vestem mais e seus investimentos são mais gera pressões para a intervenção dos gover- produtivos.Mesmo em muitos países desen- nos, seja através de regulamentação intensi- volvidos, muitas empresas têm que enfren- va da oferta privada, seja através da provi- tar condições inadequadas de infra-estrutu- são direta desses serviços pelo setor público. ra que não satisfazem suas necessidades. Os Seja a oferta pública ou privada desses ser- problemas, tais como relatados pelas firmas, viços, os governos tendem a controlar rigi- variam segundo a região. A África Subsaa- damente os preços cobrados pelos prove- riana e o sul da Ásia têm condições de in- dores de infra-estrutura e, com freqüência, fra-estrutura piores que a Europa e a Ásia relutam em permitir elevações nesses pre- central (veja figura 6.1). Esses problemas ços, ainda que os custos tenham subido. também variam segundo o tipo de serviço Tal relutância pode criar problemas devi- de infra-estrutura e o tamanho da firma ­ a do a outra característica de muitos serviços eletricidade é com freqüência o problema de infra-estrutura ­ a existência de investi- mais grave. As grandes firmas expressam mentos de longo prazo e em capital imobi- mais preocupação sobre todos os tipos de lizado. Uma vez construídas, uma estrada ou serviço do que as pequenas (figura 6.4). a barragem de uma hidroelétrica não podem Todos os tipos de infra-estrutura ­ in- ser desmontadas e transportadas para outro cluindo aeroportos, estradas de ferro e as lugar. Assim, os investidores em infra-estru- redes de distribuição de água e gás natu- tura são, com freqüência, vulneráveis a mu- ral ­ importam para algumas das firmas. O danças nas regulamentações governamentais, presente Relatório destaca quatro itens rele- inclusive as feitas nos preços-limite. Antes vantes para um amplo conjunto de firmas: estradas, portos, eletricidade e telecomuni- cações. Muito embora o foco seja sobre o Figura 6.4 As preocupações com a infra-estrutura por parte das firmas variam segundo seus tamanhos impacto dos serviços de infra-estrutura so- e setores bre as firmas, a melhoria na cobertura e na 30 qualidade desses serviços também benefi- ciam as famílias. Firmas muito grandes grande Desafios comuns em infra-estrutura infra-estrutura Firmas grandes a muito Construir e manter estradas, portos, redes 20 ou Firmas médias elétricas e de telecomunicação é algo caro.As- Firmas pequenas sim, não é surpreendente que países na Áfri- classificam grande ca, sul da Ásia e outras regiões tenham con- que dições de infra-estrutura piores que os países 10 restrição desenvolvidos. Mas o desafio de melhorar a firmas de infra-estrutura não se resume a encontrar uma novas fontes de recursos financeiros.68 como Percentual 0 Poder de mercado, investimentos irrever- Telecomu- Transportes Setor elétrico síveis e influência política. O problema da nicações provisão de infra-estrutura tem suas raízes Nota: As firmas consideradas pequenas têm menos de 20 empregados, firmas médias têm entre 20 e 49 empregados, no potencial de geração de poder de mer- firmas grandes têm entre 50 e 249 empregados e firmas muito cado resultante das típicas economias de grandes têm mais de 250 empregados. Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o clima escala. Raramente faz sentido ter duas ro- de investimento. 142 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 que esses agentes invistam, os governos de- criada por empresas privadas. Mas o pro- vem se comprometer no sentido de permitir gressivo avanço desses temores, combinado a cobrança de preços altos o suficiente para com um crescente ceticismo quanto ao fun- cobrir os custos do investimento, porém com cionamento dos mercados e quanto à pro- o passar do tempo, os governos são tentados priedade privada, levou a um movimento a favorecer os consumidores e os eleitores, amplo de nacionalização da infra-estrutura mantendo preços baixos. Mas enquanto os depois da Segunda Guerra Mundial.69 preços cobrem os custos de operação, a even- No entanto, sob o regime de provisão tual ameaça dos investidores de interromper pública de infra-estrutura, os problemas o serviço não tem credibilidade. tradicionais surgiram novamente sob di- Portanto, o problema essencial na provi- ferentes formas e se somaram a outros. Os são de muitos serviços de infra-estrutura é serviços de infra-estrutura tornaram-se al- a combinação de duas preocupações razoá- tamente politizados e os governos, com fre- veis: os consumidores temem que as firmas qüência, mantiveram os preços abaixo dos usem seu poder de mercado para cobrar custos. Algumas vezes, esses preços baixos preços excessivos, e as firmas temem que os eram tidos como necessários para ajudar os governos usem seu poder regulatório e as mais pobres, mais os beneficiários tendiam impeça de cobrir seus custos. A maior par- a ser aqueles que tinham acesso de fato aos te da infra-estrutura existente no mundo foi serviços. Assim, os mais pobres estavam, em geral, fora desse universo. Para dar apenas mais um exemplo, em Honduras, um es- Q U A D R O 6 . 6 A economia política do setor elétrico tudo sobre a estrutura das tarifas de ener- na Índia gia elétrica, na qual o governo subsidiava as primeiras faixas de consumo das famílias, Em geral, os serviços de energia elétrica na por exemplo, costumam receber eletricida- revelou que cerca de 80% dos subsídios iam Índia são considerados insatisfatórios pelos de para suas máquinas de irrigação a preços consumidores, sejam eles firmas ou famílias. bem inferiores aos custos. para as que não eram pobres.70 Os governos Em um recente documento orçamentário, Esses subsídios tornaram-se populares também usavam suas agências de infra-es- o governo central observou que a escassez nos anos 1970.Em Andhra Pradesh, o gover- trutura para canalizar assistência a regiões de eletricidade resulta rotineiramente em no ofereceu tarifas únicas para os fazendei- específicas e para dar empregos a grupos fa- cortes de fornecimento e flutuações de vol- ros como promessa eleitoral.Logo depois, tagem que interferem em todos os aspectos em Tamil Nadu, pressões da Associação dos vorecidos, elevando os custos dessas agên- da vida econômica ­ e exigem investimen- Agricultores levaram o governo a ofertar cias e frustrando as tentativas de mantê-las tos consideráveis em estabilizadores eletricidade de graça a alguns fazendeiros. transparentes em suas atividades de oferta de voltagem, geradores e novos motores. Como resultado, outros estados seguiram A maior parte da eletricidade é gerada o exemplo, adotando seus próprios progra- dos respectivos serviços. Com custos altos e e distribuída por empresas estatais, as quais mas de subsídios.Muitos dos beneficiados preços baixos, essas agências foram incapa- estão enfrentando sérias dificuldades finan- eram fazendeiros ricos o suficiente para pa- zes de financiar investimentos com recursos ceiras e absorvendo amplos recursos do or- gar pelo serviço. próprios ou tomar recursos emprestados çamento fiscal.Antes de privatizar esses ser- Os fazendeiros não são os únicos bene- viços em 2002, o governo de Delhi gastava ficiados: muitos consumidores simplesmen- por si mesmas (quadro 6.6). entre US$ 200 milhões e US$ 300 milhões te roubavam eletricidade, impondo às em- Enquanto os governos subsidiavam pesa- em subsídios implícitos à energia elétrica presas fornecedoras custos estimados em damente as agências públicas de infra-estru- por ano.Esses subsídios eram oferecidos US$ 4 bilhões ao ano.Segundo um relatório, tura,elas ainda puderam operar e crescer.No na forma de empréstimos que, de fato, não os funcionários das empresas que eram co- eram devolvidos pelos consumidores.Ainda niventes com o roubo de energia podiam entanto, as pressões fiscais e a crescente insa- assim, a companhia de energia continuou receber em suborno valores várias vezes tisfação com os serviços públicos tornaram enfrentando problemas financeiros e o for- superiores a seus salários anuais. os governos relutantes em continuar man- necimento de energia permaneceu inade- Ainda que alguns agricultores, funcio- tendo grandes subsídios. Esse fato, combina- quado: cortes no fornecimento continua- nários e políticos possam se beneficiar, os ram sendo comuns no verão e no inverno. preços baixos desencorajam tanto a con- do com uma mudança na visão prevalecente Os problemas enfrentados em Delhi, em servação dos serviços quanto novos inves- sobre os mercados e a propriedade privada, outras partes da Índia e também em muitos timentos na ampliação da área de sua co- levou muitos governos a se voltarem para o dos países em desenvolvimento são políti- bertura e na melhoria de sua qualidade.É cos.Sob a pressão de grupos bem organi- por isso que outros usuários têm que pagar setor privado, ao menos no que se refere a zados de eleitores, os governos mantêm os mais, inclusive muitas empresas. alguns serviços de infra-estrutura. Muito preços médios abaixo dos custos médios, embora a provisão pública desses serviços permitindo que consumidores politicamen- Fonte: Agarwal, Alexander e Tenenbaum (2003); ainda seja importante, a participação do ca- te influentes sejam beneficiados com pre- Dubash e Rajan (2001); India­Ministry of ços particularmente reduzidos.Fazendeiros, Finance (2003) e Lal (2004). pital privado estendeu-se por muitos países em desenvolvimento (figura 6.5). Financiamento e infra-estrutura 143 Muito embora a provisão por empresas Figura 6.5 Mais países em desenvolvimento estão privadas tenha com freqüência reduzido envolvendo o setor privado na oferta de infra-estrutura 100 custos e melhorado a qualidade dos servi- ços de infra-estrutura, os problemas de eco- Telecomunicações 80 nomia política permanecem. Muitos con- sumidores têm se oposto à privatização por países acreditarem que essa seria uma forma de 60 Setor elétrico de enriquecer ainda mais as grandes empresas e seus aliados políticos e não uma maneira 40 de melhorar os serviços de utilidade públi- Portos Percentual ca. Ao mesmo tempo, muitos investidores 20 do setor ficaram desapontados com os re- Estradas pedagiadas sultados obtidos em países em desenvolvi- 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 mento e, com freqüência, acreditam que os Nota: O número de países no banco de dados varia por período, governos quebraram os compromissos as- começando com 128 em 1990 e terminando com 151 em 2002. sumidos em termos de regulação por me- A participação privada inclui contratos de gestão e de leasing e concessões. do de perder o apoio dos eleitores. Em parte Fonte: Banco Mundial, banco de dados do Projeto Private Paticipation in Infraestructure. devido a esses problemas, o volume de in- vestimentos em projetos de infra-estrutura Figura 6.6 Os projetos de investimento em nos países em desenvolvimento declinou infra-estrutura com a participação do setor privado têm diminuido nos últimos anos (figura 6.6). 40 Telecomunicações Melhorando a infra-estrutura através da melhoria do clima de investimento em in- 30 Setor elétrico fra-estrutura. Enfrentar esses problemas exige o reconhecimento de que o desem- dólares 20 penho dos provedores de infra-estrutura é de afetado pelas condições de seu clima de in- Estradas vestimento: um bom clima de investimen- Bilhões pedagiadas 10 to contribui para a melhoria dos serviços de infra-estrutura (figura 6.7).71 Portos Sob certos aspectos, as preocupações das 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 empresas que atuam nesse setor ­ sejam elas Nota: Os dados mostram o investimento total em estruturas privadas ou públicas, desde que administra- produtivas com participação privada e exclui rendas de privatização e pagamentos semelhantes. das com vistas à obtenção de lucro ­ não di- Fonte: Banco Mundial, banco de dados do Projeto Private ferem em relação às de outras firmas. Todas Paticipation in Infraestructure. as firmas se preocupam com a segurança de Figura 6.7 A densidade das telecomunicações cresce com a qualidade do clima seus direitos de propriedade e com o peso de investimento mesmo considerando os níveis de renda imposto pelas normas regulatórias e tribu- 1.000 400 tárias e pela corrupção. Elas desejam poder Não-corrigido pela renda Corrigido pela renda contratar bons trabalhadores sem precisar mantê-los quando os negócios não vão bem. 750 200 E desejam ter acesso a financiamento.72 Os problemas decorrentes especifica- telecomunicações 500 telecomunicações 0 mente de fatores como poder de mercado e das das o caráter imobilizado dos investimentos em 250 ­200 infra-estrutura colocam em destaque o pa- pel central da segurança dos direitos de pro- Densidades Densidades 0 priedade. As firmas que atuam no setor de ­400 3 5 7 9 11 ­4 ­2 0 2 infra-estrutura não se preocupam apenas Índice de perfil do investimento Índice de perfil do investimento com expropriações feitas de forma direta, Nota: Os dados referem-se a 2001. O segundo gráfico faz uma correção por níveis de renda, cruzando os resíduos mas também com a possibilidade de os go- das regressões de teledensidade e o índice de perfil de investimento, respectivamente, com o PIB per capita. O perfil de investimento é um indicador de risco para o investimento (valores mais altos indicam risco mais baixo). vernos minarem progressivamente sua ren- Fonte: GIRP, International Telecomunication Union. 144 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Q U A D R O 6 . 7 Melhorando o clima de investimento para pequenos provedores de infra-estrutura Boa parte do investimento em infra-estrutura das cidades vizinhas a custos realmente baixos montados e transferidos para outro lugar sem provém de empresas multinacionais de países ­ o que evita a necessidade de ir até lá para sa- altos custos, a incerteza sobre a renovação das ricos da Ásia, Europa e América do Norte.Quan- ber o preço das mercadorias que vendem.Esses autorizações gera riscos políticos que podem do se expressa alguma preocupação relativa serviços valiosos vêm sendo ameaçados pela desencorajar o investimento e elevar os preços ao clima de investimento para os fornecedores empresa estatal BTTB, a qual tem usado seu po- da eletricidade. (Isso também encoraja a utili- de infra-estrutura, são essas firmas que vêem à der de monopólio sobre as linhas de telefonia zação de equipamentos mais baratos mas, mui- mente naturalmente.No entanto, pequenos pro- fixa para restringir as interconexões entre as re- tas vezes, mais difíceis de desmontar e mover.) vedores de infra-estrutura (em geral, empresas des de operação de telefones celulares e fixos. Os provedores não sabem se suas autorizações da economia informal) também são importan- serão renovadas ­ ou quanto eles possivelmen- Pequenos fornecedores de energia tes nos setores de eletricidade e telecomunica- te terão que pagar em suborno para assegurar elétrica no Camboja ções, especialmente nas áreas rurais, e o clima a renovação. Muitos dos provedores privados No Camboja,o maior fornecedor de energia de investimento para essas empresas também não têm, de fato, licença para operar. Como elétrica é a empresa estatal Electricité du Cam- é importante. conseqüência, defrontam-se com um tipo dife- bodge,a qual atende a capital,Phnom Penh,e rente de risco: serem processados e terem suas Operações telefônicas em Bangladesh diversas outras cidades.Mas várias centenas de empresas fechadas ­ ou pagar suborno para Em muitos países, pequenos empresários com- pequenos fornecedores atendem a mais de 100 evitar que isso ocorra. pram um telefone celular e, em seguida, abrem mil famílias e pequenas empresas das áreas ru- Todos os provedores também são vulnerá- um pequeno negócio, permitindo que outras rais,muitas vezes através do recarregamento de veis a mudanças nas políticas governamentais pessoas usem o aparelho.Em Bangladesh, país baterias e,algumas vezes,através de conexões que possam dar à Electricité du Cambodge com uma das menores densidades no uso de te- com pequenas redes elétricas.Ainda que cobrem ou a alguma outra empresa a exclusividade lefones e onde é preciso esperar anos por uma preços muito elevados,esses fornecedores aten- na oferta desse serviço.Todos são vulneráveis linha de telefonia fixa, operadores de telefonia dem consumidores que,de outra forma,teriam à possibilidade de que, ao crescerem e se esta- em vilarejos, muitos deles mulheres, oferecem que gerar energia por si mesmos ou ficar sem ela. belecerem em seus mercados, o governo seja acesso a telefones celulares a seus vizinhos ru- Pela lei, esses fornecedores privados de- pressionado a regular os preços cobrados por rais.Beneficiando-se, em muitos casos, de em- veriam ter autorizações para operar emitidas eles de uma forma que acabe por comprome- préstimos do Banco Grameen, esses operadores pelo governo por um período renovável de ter sua rentabilidade. de telefonia estão presentes em centenas de vi- três anos. Como o capital investido em redes larejos.Eles permitem que os habitantes dessas elétricas tem vida útil superior a esse período, Fonte: PPIAF e Banco Mundial (2002); Burr (2000); localidades comuniquem-se com os mercados e os ativos não podem ser simplesmente des- e Cohen (2001). tabilidade ao impor regulamentações ainda tal para essas questões deve assegurar os di- mais severas. Esses problemas afetam tanto reitos de propriedade dos investidores não pequenas empresas quanto multinacionais só no papel. Para conquistar credibilida- que atuam no setor (quadro 6.7). Portanto, de na avaliação das firmas, os mecanismos os governos devem estar atentos para ado- regulatórios devem ser sustentáveis, o que tar regras e instituições que reduzam o po- significa que devem ser percebidos como der de mercado sem enfraquecer de forma razoavelmente justos e legitimados pelos desnecessária os direitos de propriedade. consumidores (capítulo 2). Assim, meca- Com esse objetivo, os governos freqüen- nismos amplamente percebidos como legí- temente fixam as normas regulatórias e os timos e justos diminuem os riscos com os direitos dos investidores em infra-estrutura quais os ofertantes de infra-estrutura se de- Figura 6.8 A percepção de em contratos que não podem ser alterados frontam, reduzindo os retornos exigidos pe- razoabilidade permite a promessa unilateralmente e permitem que eventuais los investidores que visam ao lucro e, por- de menores taxas de retorno para disputas sejam resolvidas por meio de arbi- tanto, viabilizando menores preços a serem cada nível de proteção legal tragem doméstica ou internacional, sempre cobrados dos consumidores para cada nível que os investidores não reconheçam a in- de proteção legal existente (figura 6.8). dependência ou a credibilidade dos tribu- Uma das causas da resistência popular à nais locais (capítulo 4). O poder de tomar participação privada no setor de infra-es- decisões relativas a essas regras é com fre- trutura nos anos 1990 foi a obscuridade de qüência delegado a agências reguladoras in- alguns procedimentos adotados na privati- dependentes, que são mais imunes do que zação desses serviços e no ajuste das tarifas os políticos em geral no que se refere a pres- que as empresas privatizadas passaram a po- sões políticas (veja quadro 5.2). 73 der cobrar. Quando não há transparência, as No entanto, a fim de poder funcionar suspeitas são compreensivelmente maiores, adequadamente, a abordagem governamen- tanto no que se refere ao possível pagamen- Financiamento e infra-estrutura 145 Q U A D R O 6 . 8 Melhorar a transparência das contas públicas favorece as políticas governamentais Os conceitos tradicionais de finanças públicas plo, esse tipo de foco encoraja os governos a meio de endividamento amortizado por paga- enfatizam o déficit de caixa como uma medida realizar concessões financiadas de estradas com mentos mensais ao longo de 20 anos: as obriga- de desempenho fiscal e o nível da dívida públi- a possibilidade de cobrança de pedágios.Para ções contratuais do governo com a companhia ca como uma medida de posição fiscal.A ênfase assegurar a adimplência da concessionária, o equivalem ao pagamento de uma dívida.Mais nesses dois indicadores ­ em detrimento de me- governo oferece garantias reais ao credor.Ou, ainda, esses acordos contribuem pouco no sen- didas que incorporem custos não-financeiros, alternativamente, o governo permite que a con- tido de sanar os problemas de economia políti- ativos e dívidas que tradicionalmente não apa- cessionária tenha a certeza de um nível mínimo ca discutidos acima.Sob as regras tradicionais recem nos balanços ­ encoraja dois vieses na de receita, suplementando a arrecadação dos de finanças públicas, essa opção de"financia- provisão de infra-estrutura. pedágios caso esta caia abaixo daquele nível. mento privado"é uma forma de evitar que o Em primeiro lugar, isso reduz a rentabilidade Ainda que esse tipo de operação seja importan- governo tenha que tornar explícita a contrata- dos investimentos públicos e de sua manuten- te para a concessionária e custosa para o gover- ção de novas dívidas. ção.Mesmo quando se espera que o investi- no, ela não aparece nos conceitos tradicionais As garantias governamentais e os compro- mento ou sua manutenção gerem receitas futu- de déficit e dívida públicos ­ até que (e somente missos com pagamentos de longo prazo podem ras para o governos que compensem os gastos quando) aquela garantia venha a ser acionada. favorecer bons projetos de investimento que iniciais, o efeito inicial é a simples elevação do Uma outra manifestação do segundo tipo estejam em andamento.Mas, na medida em déficit público e da dívida.Outros vieses, como de viés é que o foco nos conceitos tradicionais que as contas públicas deixam de refletir com o desejo dos políticos de inaugurar obras e ob- de dívida e déficit públicos pode encorajar os clareza os efeitos do desempenho financeiro e ter grandes pagamentos em suborno, podem governos a preferirem dívidas que não apare- da posição financeira do governo, podem surgir encorajar projetos de investimento público, mas cem nos balanços.Em lugar de tomar dinheiro dúvidas plausíveis sobre a motivação do gover- há evidências de que os governos muitas vezes emprestado para construir uma nova usina ge- no em lançar mão daqueles instrumentos.Em investem muito pouco em infra-estrutura, espe- radora de eletricidade, por exemplo, o governo longo prazo, a única forma de remover os vieses cialmente quando estão sob pressão para redu- pode pedir a uma empresa privada para finan- discutidos acima é adotar regras contábeis que zir o déficit púbico e o endividamento. ciar a construção.Em troca, o governo sinaliza levem em consideração o valor dos ativos cria- Em segundo lugar, esse foco sobre déficits com um contrato de fornecimento de energia dos ou favorecidos pelos investimentos públi- e dívida pública encoraja os governos a oferecer de longo prazo que o obriga a realizar paga- cos e por sua manutenção, bem como os custos financiamento ao setor privado para projetos de mentos mensais a essa empresa por, digamos, das garantias de longo prazo e dos compromis- infra-estrutura, sem considerar adequadamente 20 anos ­ e o valor presente desse fluxo de pa- sos com pagamentos firmados com investidores as características da operação.Com isso, acabam gamentos pode equivaler ao custo de constru- privados. dando subsídios a esses projetos de uma forma ção da usina.Essencialmente, esse tipo de acor- que não é mostrada claramente nos orçamentos do de"financiamento privado"é semelhante à Fonte: Easterly e Servén (2003); Irwin (2004) e Tanzi e na contabilidade do setor público.Por exem- construção da usina pelo próprio governo por e Davoodi (1997). to de subornos quanto no que diz respeito à sem ser resolvidas por meio da arbitragem efetiva relação entre as políticas adotadas e internacional. Utilizar as agências regulado- a defesa do interesse público. Respondendo ras, os tribunais ou mecanismos de arbitra- a essas preocupações, diversos países ado- gem nacionais eleva um dos riscos enfren- taram compromissos transparentes e com- tados pelos investidores, pois as instituições petitivos para melhorar a qualidade dos nacionais são mais suscetíveis a pressões contratos. Países como Brasil, Panamá e Pe- políticas para manter preços abaixo dos ru publicam hoje muitos dos contratos de custos ­ ainda que as decisões tomadas por infra-estrutura na Internet.74 Em 2002, no instituições nacionais possam ser vistas co- México, foi aprovada uma lei de liberdade mo mais legítimas, reforçando a sustentabi- de informação que exige que toda informa- lidade dos contratos. ção relativa a esses contratos seja pública. A concorrência tem poder de trans- A criação de agências reguladoras inde- formar o setor de infra-estrutura ao ele- pendentes pode ser vista como uma tentati- var a legitimidade e fortalecer os direitos va de reconciliar as demandas parcialmente de propriedade dos investidores. Ela obri- conflitantes de proteção aos investidores e ga as firmas a se tornarem mais eficientes de legitimação pública. Se a questão da le- e a cortarem seus preços. Como resultado, gitimação pudesse ser ignorada, os direitos a concorrência ajuda a garantir aos con- de propriedade dos investidores seriam me- sumidores que estão fazendo um negó- lhor assegurados caso as regras contratuais cio razoável. Por outro lado, a concorrên- de ajuste das tarifas fossem analisadas por cia reduz a pressão sobre os governos para especialistas internacionais independentes e adotar normas regulatórias que enfraque- se as eventuais disputas mais sérias pudes- çam os direitos de propriedade dos inves- 146 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 tidores. Quando a concorrência funciona, Melhorando a gestão pública. Muito embo- portanto, pode contribuir para que a pro- ra a participação privada tenha um papel de visão de serviços de infra-estrutura con- grande importância, os governos ainda são torne os problemas que tradicionalmente os grandes financiadores e provedores dos afligem as empresas do setor, tanto públi- serviços de infra-estrutura, especialmen- cas quanto privadas. te no caso das estradas. Mesmo nos setores Com freqüência a participação privada é em que boa parte do investimento é priva- defendida porque gera uma fonte alternati- do, investimentos públicos complementares va de financiamento para os governos que podem ser importantes. Nos locais onde os enfrentam escassez de recursos ­ além de governos não oferecem nem financiam os encorajar a privatização, que também ge- serviços de infra-estrutura, o pagamento de ra benefícios reais (quadro 6.8). O grande subsídios é comum ­ algumas vezes de for- problema é o pagamento devido por esses ma direta, outras de forma indireta, através serviços e não o seu financiamento. Muito de garantias e outros instrumentos. Como embora os investidores privados possam fi- muitos dos projetos propostos esbarram nanciar projetos nessa área, não são eles que nos limites do orçamento público, os go- pagam pela prestação do serviço.75 vernos precisam encontrar formas de defi- A real vantagem de uma participação nir quanto gastar em infra-estrutura, como privada bem concebida é diferente e mais alocar esses gastos e como administrá-los. profunda: essa vantagem consiste na mu- A questão é tanto técnica quanto politi- dança da economia política da provisão de camente difícil de enfrentar. Por exemplo, serviços de infra-estrutura. Primeiro, quan- se o governo tem recursos suficientes para do o governo deixa de ser um ofertante des- construir e manter apenas uma estrada no ses serviços, é mais fácil que ocorra uma próximo ano, deveria ligar uma área pobre concorrência genuína (veja quadro 5.1). As- rural à capital ou deveria melhorar a malha sim, a participação privada pode ser parte viária congestionada em torno de um cen- de uma estratégia para garantir a efetivida- tro comercial mais próspero? A resposta a de dos benefícios da concorrência ­ redu- esse tipo de questão exige capacitação téc- zindo custos e problemas relacionados aos nica para elaborar análises custo-benefício, direitos de propriedade decorrentes de ex- relatórios financeiros que reflitam de for- cessos regulatórios. Segundo, a fim de atrair ma razoável os diferentes custos das alter- o investimento privado, o governo preci- nativas (quadro 6.8) e processos de tomada sa firmar um compromisso real de que irá de decisão que dêem o peso adequado aos permitir que os preços praticados cubram resultados dessas análises, permitindo um os custos e de que não irá interferir nas ope- equilíbrio socialmente aceitável dos interes- rações puramente comerciais. Esse tipo de ses envolvidos. prática não ocorre quando a oferta des- Quando os governos provêem infra-es- ses serviços é feita pelo setor público, dado trutura, devem pensar na melhor forma que o governo pode quebrar esses compro- de organizarem a si mesmos para fazer is- missos impunemente quando são firmados so. Tradicionalmente, os governos provêem com agências governamentais. Quando os serviços através de ministérios. Mas o obje- governos são capazes de firmar com os in- tivo de liberar os provedores de serviços de vestidores compromissos que tenham cre- algumas das restrições de natureza burocrá- dibilidade utilizando as práticas descritas tica tem dado a eles alguma independência acima ­ e, ao mesmo tempo, convencendo administrativa em relação aos ministérios, o os consumidores de que seus interesses es- que eleva o grau de transparência desses ór- tão sendo protegidos ­, boa parte do cami- gãos. Como resultado, muitos governos têm nho necessário para criar um bom clima de dado independência legal a agências no se- investimento para os provedores de infra- tor de infra-estrutura, mesmo quando per- estrutura terá sido trilhado. E muito terá si- manecem sendo totalmente estatais. do feito para oferecer bons serviços de in- Alguns governos têm dado passos adi- fra-estrutura a todas as firmas e à sociedade cionais nesse sentido, tais como tornar como um todo. agências estatais sujeitas à mesma legisla- Financiamento e infra-estrutura 147 ção do setor privado, nomear como dire- um crescimento de 1,5% no produto por tores pessoas não pertencentes aos quadros trabalhador.78 do governo e com experiência empresarial A capacidade dos serviços de telecomu- e exigir das agências relatórios financeiros nicações de satisfazer as necessidades das auditados segundo os melhores parâmetros empresas varia de país para país, bem co- contábeis. Na África do Sul, por exemplo, a mo entre regiões de um mesmo país. Uma agência estatal de energia elétrica, Eskom, chamada de três minutos para os EUA cus- é atualmente uma empresa cujos diretores ta US$ 0,17 na Finlândia e US$ 9 no Cha- não pertencem aos quadros tradicionais de, país onde o governo tributa as chama- mas têm experiência empresarial, e os rela- das internacionais para subsidiar as locais tórios da agência seguem padrões contábeis e outros serviços.79 Obter uma nova linha internacionais. Mesmo depois de todos es- telefônica demora apenas alguns dias na Li- ses passos, porém, pode ser difícil para o go- tuânia e mais de um ano na Argélia (figura verno resistir a pressões políticas que inter- 6.9). No leste da Ásia, poucas firmas relatam firam nas decisões tomadas e visem manter o pagamento de suborno para obter uma li- preços abaixo dos custos. Em parte por isso, nha telefônica. Na África, 20% das firmas muitos governos que adotaram essas refor- ou mais relatam essa prática. mas acabaram optando pela participação No entanto, em média, os serviços de privada nos serviços de infra-estrutura. telecomunicação têm melhorado expres- Os desafios para melhorar os serviços sivamente. Nos últimos 20 anos, os preços de infra-estrutura são similares em todos cobrados caíram em média 7% ao ano, ao os setores. No entanto, há diferenças entre mesmo tempo em que o número de assina- eles, especialmente no que se refere às opor- turas per capita nos países de baixa renda tunidades para a ampliação da concorrên- quintuplicou.80 Essas transformações foram cia, fato que recomenda uma discussão caso induzidas por mudanças tanto na tecnolo- a caso. gia quanto nas políticas públicas. Diversos governos privatizaram pelo menos parte das Telecomunicações ­ a concorrência companhias telefônicas e permitiram algum faz a diferença grau de concorrência no setor. As mudanças Os modernos serviços de telecomunicações de política resultaram em menores preços, têm-se tornado cada vez mais importantes menor tempo de espera para a obtenção de para as firmas de todos os tipos ­ permitin- linhas e expansão mais rápida dos serviços do a elas se comunicarem rapidamente e de (figuras 6.10 e 6.11).81 forma barata com fornecedores e consumi- dores distantes. Os serviços de acesso à In- Figura 6.9 A demora na instalação de telefones são ternet dão grande suporte às operações nos comuns, especialmente quando não há concorrência mercados financeiros e ajudam os governos 300 a se comunicarem com firmas e com os ci- Algéria dadãos. Os modernos meios de comunica- Eritréia ção são vitais para o clima de investimento. Em países como Bangladesh, China, Etió- 200 Bangladesh pia e Índia, as pesquisas do Banco Mundial atraso Honduras Etiópia sobre o clima de investimento revelam que de Equador Nicarágua Quênia as empresas do setor de confecção são mais Dias 100 Zâmbia Índia produtivas, pagam maiores salários e cres- Bielorússia cem com mais rapidez quando os serviços Guatemala de telecomunicações são melhores.76 Entre 0 os países desenvolvidos, os investimentos Monopólio Concorrência Concorrência em telecomunicações nos últimos 20 anos parcial não apenas cresceram como também ga- Nota: Os tempos de espera referem-se às ligações da telefonia nharam intensidade.77 Na América Latina, fixa e são dos anos de 2002 e 2003. Os países com demoras superiores a 40 dias são mostrados. O status da competição um crescimento de 10% no número de li- refere-se às ligações locais. Fonte: International Telecomunications Union e pesquisas nhas telefônicas por trabalhador favoreceu do Banco Mundial sobre o clima de investimento. 148 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Figura 6.10 A liberalização e a boa regulação mando as telecomunicações. A oferta desses aceleram a expansão do acesso a linhas telefônicas serviços não precisa mais ser objeto de mo- nopólio e, com o advento da telefonia celular, Crescimento anual acumulado de linhas telefônicas nos países em desenvolvimento os investimentos já não são tão imobilizados. Juntas, essas transformações reduzem os ris- cos políticos do investimento nesse segmen- to e avançam muito na direção de resolver os 6.7 problemas que afetam tradicionalmente o setor de infra-estrutura em seu conjunto. Muitos governos já aproveitaram boa par- 5.2 te das oportunidades trazidas por essas mu- danças tecnológicas. Em 2002, muitos países 5.4 desenvolvidos e alguns países da América La- 4.6 tina já permitiam total concorrência na cha- madas internacionais, mas muitos outros pa- íses ainda não o faziam (figura 6.12). Energia elétrica ­ a concorrência é possível mas não tão fácil O acesso a uma oferta confiável de energia Liberalizado elétrica a preços razoáveis é vital para a maior Não-liberalizado parte das empresas ­ de pequenas manufa- Agência Agência regulatória não regulatória turas rurais até empresas multinacionais. independente independente Muitas empresas nas áreas urbanas não têm Nota: Os dados referem-se ao período 1996-2001. acesso a serviços de utilidade pública. Mas Fonte: Qiang, Pitt e Ayers (2004). as firmas que operam em pequenas cidades e áreas rurais nos países em desenvolvimen- Muito embora ainda restem desafios, o to podem ter que prover esses serviços por si que inclui a extensão do acesso nas áreas ru- mesmas.82 As empresas com acesso a redes de rais (quadro 6.9), a combinação de mudan- energia elétrica são bem servidas ocasional- ças tecnológicas e liberalização está transfor- mente. Cortes temporários no fornecimen- to são freqüentes em muitos países, especial- mente da África e sul da Ásia (figura 6.13), Figura 6.11 A competição encoraja a difusão de telefones celulares na África Subsaariana assim como flutuações na voltagem que po- Uganda dem provocar danos ao maquinário. As fir- 8 Costa do Marfim mas estimam que esses cortes causam perdas 7 de cerca de 5% de seu faturamento anual.83 Guiné Esses problemas são particularmente severos 6 Madagascar na Nigéria (quadro 6.10). Em toda a África, 5 as firmas relatam que levam de dois a três telecomunicações Gana meses para conseguir uma nova ligação de das 4 energia elétrica, o que, muitas vezes, exige o Tanzânia 3 pagamento de subornos.84 O acesso limitado Zâmbia densidade nas áreas rurais e a baixa qualidade nas cida- 2 de des leva muitas firmas a confiarem somente 1 na autogeração, o que, para a maioria, é mais ndiceÍ custoso do que seria o fornecimento regular. 0 ­6 ­5 ­4 ­3 ­2 ­1 0 1 2 3 4 5 6 Muitas firmas também pagam preços Ano para iniciar a concorrência na telefonia celular desnecessariamente elevados pelo forneci- Nota: A teledensidade refere-se ao número total de chamadas das telefonias fixa e móvel mento de energia elétrica quando os gover- per capita. A base de dados foi alterada de tal forma que o índice de teledensidade é igual nos mantêm as tarifas para as famílias (em a 1 no ano em que a segunda operadora de telefonia móvel ingressou no mercado. Os países selecionados são todos aqueles que liberalizaram o setor depois de 1998, geral de classe média) mais baixas e, na prá- mais Uganda, cuja liberalização ocorreu em 1998. Fonte: International Telecomunication Union e equipe do Banco Mundial. tica, tributam as firmas, ao obrigá-las a pa- Financiamento e infra-estrutura 149 Figura 6.12 A concorrência em chamadas internacionais ainda é limitada ou proibida em muitos países em desenvolvimento Concorrência plena Concorrência parcial O mapa foi produzido pela Map Design Unit do Banco Mundial. As fronteiras, cores, denominações e quaisquer outras Monopólio informações mostradas nesse mapa não implicam, da parte do Banco Mundial, qualquer julgamento sobre o status legal Não disponível de nenhum território ou indicam endosso ou aceitação de tais fronteiras. Fonte: Equipe do Banco Mundial; mapa criado pela Map Design Unit do Banco Mundial. gar a diferença. Os grandes consumidores A oferta insuficiente de energia elétri- industriais muitas vezes têm influência su- ca torna os investimentos existentes me- ficiente para evitar essas tarifas mais altas, o nos produtivos e desencoraja novos in- que deixa para as firmas pequenas e médias vestimentos. Em Uganda, as firmas que a maior parte do ônus. No estado indiano enfrentam menores problemas com o for- de Kerala, os consumidores industriais pa- necimento de energia elétrica a cargo do gam o dobro das famílias pelo quilowatt- Conselho de Energia Elétrica de Uganda hora e os consumidores comerciais ­ escri- (órgão de desempenho em geral inade- tórios e lojas ­ pagam quase o dobro. quado) investem menos em autogeração e Q U A D R O 6 . 9 Expandindo o acesso à energia elétrica e às telecomunicações nas áreas rurais Durante muitos anos, os governos dos países Uma alternativa que alguns governos uti- serviços de telefonia em algumas zonas rurais. em desenvolvimento confiaram em mono- lizaram, especialmente na década passada, foi Alguns desses subsídios são pagos de forma ex- pólios estatais para oferecer energia elétrica a combinação de uma regulação liberal e bem plícita e outros,através de desembolsos anuais, e serviços de telecomunicações para as áreas focada com subsídios à geração.A remoção de condicionados ao cumprimento de metas de de- rurais.Tipicamente, eles exigiam que esses mo- barreiras legais à entrada de novas empresas sempenho.Muito embora as empresas operem nopólios praticassem os mesmos preços nas de eletricidade e telecomunicações ajudou a com margens financeiras reduzidas,mesmo com áreas rurais e urbanas, ainda que os custos nas assegurar oportunidades lucrativas para a ex- os subsídios,diversos resultados do projeto pi- áreas rurais fossem mais altos. Isso tornava os tensão dos serviços em áreas ainda não atendi- loto parecem promissores.Para os beneficiários serviços nas áreas rurais não-lucrativos, obri- das pelas firmas já estabelecidas (como ilustra do projeto,a distância média até o telefone pago gando os governos a concederem subsídios o caso do Camboja no quadro 6.7). mais próximo caiu mais de 90%.E a pressão com- fiscais e permitirem a existência de subsídios Regras liberais de ingresso não geram,por si petitiva tornou os subsídios 41% menores do que cruzados originados das tarifas cobradas nas mesmas,a melhoria de acesso na medida dese- a provisão orçamentária original e 74% menores áreas de menor custo e dos consumidores de jada pelos governos.Em tais casos,os governos do que o subsídio anteriormente concedido para renda mais elevada. Em muitos países, porém, devem definir criteriosamente subsídios diretos a empresa que operava esses serviços.Projetos os subsídios não eram suficientes para finan- mais efetivos do que os antigos subsídios cruza- semelhantes têm sido utilizados na eletrificação ciar uma expansão rápida. Mesmo quando era dos e do que aqueles que mantinham as empre- rural na Argentina,no Chile e na Guatemala. possível financiar a expansão, os monopólios sas operando com margens mínimas de lucro. obtinham incentivos financeiros para retardar No Peru,por exemplo,foram adotados subsídios Fonte: Cannock (2001); Harris (2002);Wellenius esse processo. mínimos para suplementar o pagamento dos (1997a) e Jadresic (2000). 150 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Figura 6.13 Muitos dias de falta de energia por ano e um número trabalhador eleva o PIB por trabalhador crescente de firmas com geradores próprios em cerca de 1,5%.87 100 Assim como ocorre no setor de telecomu- nicações, mudanças tecnológicas associadas à insatisfação com a oferta desses serviços 80 por empresas estatais monopolistas, leva- Quênia Bangladesh ram muitos governos a liberalizar o setor de geradores 60 energia elétrica e introduzir a participação com Tanzânia de empresas privadas. As economias de es- cala na geração declinaram nos anos 1980, o firmas Paquistão Eritréia de 40 Zâmbia que permitiu que muitos países passassem a Uganda Equador ter um número maior de usinas geradoras, Algéria Butão tornando viável maiores níveis de concor- 20 Guatemala Percentual Nicarágua rência no oferecimento desse serviço.88 Os Brasil países que podem negociar energia elétrica Polônia Uzbequistão 0 com seus vizinhos se beneficiaram de opor- 0 90 180 270 360 tunidades ainda maiores. Dias de falta de energia elétrica Todos os países no mundo desenvolvido Nota: As figuras mostram todos os países para os quais estavam disponíveis dados para e muitos da América Latina permitem ho- ambos os dias de corte de energia e para a parcela de firmas com geradores próprios. je que ao menos algumas firmas escolham Os dados referem-se a diversos anos entre 1999 e 2003. Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o clima de investimento. seus fornecedores de energia elétrica. Mas, por toda parte, o quadro que se observa é mais em suas próprias capacitações produ- variado. Muitos países permitiram um ti- tivas.85 Em países como Bangladesh, China, po de competição na geração no qual uma Etiópia e Paquistão, as pesquisas do Ban- empresa estatal contrata o financiamento, a co Mundial sobre o clima de investimento construção e a operação de novas usinas ge- revelaram que ofertas mais garantidas de radoras junto a empresas privadas. No en- energia elétrica elevam a produtividade to- tanto, a estatal mantém geralmente o mo- tal de fatores das indústrias de confecção, nopólio da distribuição aos consumidores, bem como sua taxa de crescimento da pro- o que limita os benefícios da concorrência. dução e do emprego.86 Na América Latina, Adicionalmente, tais projetos podem criar estima-se que uma elevação de 10% na ca- distorções relacionadas ao endividamento pacidade de geração de energia elétrica por público (veja quadro 6.8). Manter a concorrência operando no se- tor elétrico é mais difícil do que nas tele- comunicações, como demonstram os sé- Q U A D R O 6 . 1 0 O poder de elevar a produtividade rios problemas enfrentados na Califórnia.89 na Nigéria Muitos países pequenos têm poucas usinas A insuficiência dos serviços prestados pela ravam um volume de energia equivalente geradoras, o que não viabiliza a concorrên- estatal Autoridade Nacional de Energia Elé- ao que compravam da NEPA. No entanto, cia. Ao mesmo tempo, nos países grandes, trica (NEPA) causa graves problemas para as o custo médio da autogeração era alto ­ algumas empresas de energia elétrica ainda indústrias nigerianas. US$ 0,30 por quilowatt-hora, o equivalen- Em 1998,uma pesquisa revelou que te a três vezes o valor cobrado pela NEPA. podem manter elevado poder de mercado 93% dos entrevistados enfrentaram cortes Pequenas firmas podem ser particular- caso operem um número muito grande de de energia mais de cinco vezes por semana. mente vulneráveis, pois têm menos con- usinas geradoras. Mesmo quando as empre- Em média,os cortes resultaram em perdas dições de arcar com os custos fixos da equivalentes a 88 dias de trabalho por ano. autogeração. Por isso, 16% das pequenas sas geradoras não têm poder de mercado na As firmas também relataram que a prestação firmas dependem exclusivamente do maior parte do dia, podem tê-lo nos horá- inadequada resultou na perda de matérias- fornecimento da NEPA, o que não ocorre rios de pico e, como ocorre em outros mer- primas,custos para voltar a ligar o maquiná- com nenhuma empresa grande ou média. cados, podem praticar preços elevados nes- rio e danos a equipamentos.Essas empresas Além disso, as pequenas firmas perdem classificaram a insuficiência na oferta de 24% de sua produção em razão dos cortes ses períodos. A concorrência é favorecida energia elétrica,de longe,como o mais im- de energia, enquanto as médias perdem quando se separa a geração, a transmissão portante obstáculo relativo à infra-estrutura. 14% e as grandes, 17%. e a distribuição de energia de tal modo que Como resultado, muitas firmas inves- tiram em autogeração. Em média, elas ge- Fonte: Adenikinju (2003). os proprietários de linhas de transmissão e distribuição não possam usar seu poder de Financiamento e infra-estrutura 151 mercado para barrar a concorrência na ge- Figura 6.14 Os custos declinantes dos transportes ração. Mas essa separação torna a coordena- e das telecomunicações ção de investimentos entre os três segmen- 120 tos do setor mais difícil. De modo geral, a evidência sugere que 100 a concorrência (em geral combinada com 80 uma oferta de caráter comercial e novas formas de regulação) resulta em melhorias 60 nos serviços. Os países que introduziram a ndiceÍ Frete marítimo concorrência mais cedo, a provisão por em- 40 presas privadas e novas formas de regulação ­ tais como Argentina, Chile e Reino Uni- 20 Transporte aéreo do ­ beneficiaram-se de preços mais baixos e melhor qualidade.90 No Chile, entre 1986 Telecomunicações 0 e 1996, os preços caíram cerca de 37% no 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 atacado e 17% no varejo, e as empresas pri- Nota: Os índices para todos os serviços foram fixados em 100 vadas estão suficientemente confiantes no no ano de 1930. mercado para investir em geração hidro- Fonte: Busse (2003). elétrica, transmissão e distribuição.91 De modo mais geral, é possível observar que a Ainda assim, a infra-estrutura inadequa- concorrência no setor elétrico eleva a pro- da responde por 40% dos custos de trans- dutividade do trabalho e a capacitação per porte na média mundial, valor que chega a capita.92 A concorrência também reduz os 60% em países sem acesso ao mar. Portan- preços para as pequenas e médias empresas, to, ainda que as distâncias respondam por pois elas deixam de ser obrigadas a comprar boa parte dos custos de transporte, embar- esse serviço de uma empresa que cobra pre- car mercadorias em portos eficientes, tais ços excessivos. como Hamburgo e Roterdã ­ ou cidades servidas de boa infra-estrutura fluvial co- Transporte ­ superando a tirania mo Ancara e Viena ­ é relativamente ba- da distância rato a despeito das distâncias.97 De acordo A infra-estrutura de transportes cria opor- com um estudo, é possível reduzir os cus- tunidades para as firmas comprarem e ven- tos de transporte de um país em um mon- derem não apenas nos mercados vizinhos, tante que equivaleria a encurtar milhares mas no mundo todo. À medida que os go- de quilômetros de distância ­ reduzindo vernos eliminam quotas de importação e consideravelmente a "tirania da distância" reduzem as tarifas, o transporte torna-se ­ se ele puder melhorar sua infra-estrutura mais importante para elevar os ganhos com de transportes (e telecomunicações) até o o comércio.93 Muito embora os custos de nível médio dos países que se encontram transporte estejam caindo em longo pra- no 75º percentil.98 zo (figura 6.14), é importante avançar. Os A redução dos custos de transporte exige custos de transporte entre Chile e Equador atenção às diversas modalidades, tais como e os EUA são hoje 20 vezes maiores do que portos e estradas. Os governos não devem as tarifas praticadas nos EUA.94 Se esses cus- perder de vista os elos entre essas diferen- tos de transporte pudessem ser reduzidos tes modalidades: portos e aeroportos, por em 10%, seria possível elevar o volume de exemplo, tornam-se mais valiosos quando comércio em 20%.95 Outras evidências su- são servidos por boas estradas e ferrovias. gerem que o crescimento poderia ser ainda Os custos de transporte também são afeta- mais rápido.96 dos por outros fatores que não a infra-es- Os custos de transporte dependem das trutura do setor, tais como a capacidade distâncias. Assim, países distantes dos mer- efetiva das telecomunicações em permitir cados ricos da Europa, América do Norte e o rastreamento dos produtos em trânsito e leste da Ásia defrontam-se com desvanta- a rapidez da liberação dos produtos nas al- gens geográficas que não podem superar. fândegas (veja capítulo 5). 152 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 muns a todos os serviços de infra-estrutura. Q U A D R O 6 . 1 1 Reforma portuária na Colômbia e na Índia Quando são estatais e quando há restrições à competição nos serviços prestados em ca- Colômbia e Índia são dois exemplos de como Na Índia, esse desafio foi abordado de da porto e, muitas vezes, entre portos, eles enfrentar os desafios da reforma portuária. forma diferente.Cada um dos 12 maiores Na Colômbia, a eficiência do sistema portos do país é administrado por um trust tendem a ter excesso de funcionários, a ter portuário tornou-se uma questão central no portuário com representantes de diversos práticas trabalhistas restritivas, a atuar co- início dos anos 1990.As primeiras propostas grupos de interesse.A reforma começou mo um verdadeiro ímã para a corrupção de reforma envolviam a reorganização da pela adoção de um novo arcabouço para as e, como resultado disso, tendem a oferecer Colpuertos, a estatal portuária, mas não se políticas do setor em 1994 e de parâmetros cogitava a participação privada.No entan- para a participação privada em 1996.Essa serviços lentos e caros para as firmas.102 to, o presidente Gaviria foi favorável a uma participação começou com a concessão Para melhorar a eficiência dos portos, os proposta mais ousada e tocou na questão do terminal de contêineres do porto de governos têm tentado expô-los a mais pres- logo em seu discurso de posse, em 1990. Jawaharlal Nehru, criado em 1989 como são competitiva, freqüentemente introdu- Seu governo levou a reforma adiante, con- um porto satélite de Mumbai. tando com pouco envolvimento dos grupos A implementação das reformas foi dei- zindo a participação do setor privado (qua- de trabalhadores. xada a cargo de cada porto e a empresa Ja- dro 6.11). Na Colômbia e na Argentina, as A legislação, que permitia a participação waharlal Nehru Port Trust (composta basica- estatais portuárias foram cindidas em diver- privada nos portos, incluindo o pagamento mente por representantes do governo e dos sas empresas distintas, que competem umas de indenizações aos trabalhadores, foi apro- trabalhadores) decidiu engajar no processo vada em 60 dias.O programa como um to- de reforma os principais agentes econômi- com as outras por alguns serviços.103 Os go- do foi completado em três anos e envolveu cos envolvidos e proteger os interesses dos vernos também podem aumentar a compe- o fechamento da Colpuertos, a definição trabalhadores mantendo o porto existente tição dentro de um mesmo porto naqueles de novas linhas para a política portuária e como uma estatal.Mas foi permitido o fun- de novos grupos reguladores, a concessão cionamento de um novo terminal para com- serviços que não são por natureza ativida- dos cinco maiores portos do país à iniciativa petir com o velho porto.A competição me- des monopolistas: terminais diferentes em privada, a introdução de concorrência entre lhorou o desempenho e o tempo de espera um mesmo porto podem, às vezes, compe- os estivadores em cada porto e o corte de para aportar os navios e para o desembar- tir entre si e diferentes companhias de es- cerca de 6.750 trabalhadores.A combinação que de mercadorias caiu de cerca de 11 dias de concorrência e participação privada re- em 1996 para menos de 3 dias em 2002. tivadores podem competir em um mesmo sultou em melhorias expressivas no desem- terminal.104 penho do sistema portuário. Fonte: Navarrete (2004) e Ray (2004). A combinação de participação privada e competição crescente resulta em melhores serviços.105 Na Colômbia, o tempo de espe- Portos ­ inúmeras formas de concorrência. ra dos navios caiu de 10 dias antes da pri- Mais de 80% do comércio externo nos paí- vatização e da introdução de concorrência ses em desenvolvimento é realizado através na atividade portuária para poucas horas. dos portos.99 A eficiência desses portos afeta Depois disso, o número de operações rea- importadores e exportadores diretamente e lizadas por hora aumentou, e o porto pas- quase todas as firmas indiretamente. Obser- sou a operar 24 horas por dia e 365 dias por va-se que uma medida que eleve a eficiên- ano.106 Na Argentina, o tempo médio de es- cia de um porto do 25º para o 75º percen- pera caiu de 72 para 33 horas, as operações til ­ o que pode ser obtido, por exemplo, ao por trabalhador subiram de 900 para 4.850 reduzir o crime organizado ­ pode reduzir toneladas e a capacidade do porto cresceu os custos de embarque em mais de 12%.100 enormemente.107 Como ocorre com outros serviços de infra- estrutura de transporte, a redução dos cus- Estradas. Quase todos os bens são trans- tos portuários equivale a eliminar milhares portados por estradas em algum estágio, fa- de quilômetros de distância em relação aos to que faz da malha rodoviária de um pa- parceiros comerciais.101 ís uma parte crítica de sua infra-estrutura e Ao contrário dos consumidores de ele- de seu clima de investimento (quadro 6.12). tricidade e serviços de telecomunicações, os Assim, não surpreende o fato de que a ex- usuários dos serviços portuários são, em ge- tensão dessa malha é apontada em diversos ral, firmas e não famílias. Isso torna a po- estudos como sendo associada a um melhor lítica de fixação de tarifas menos sujeita às desempenho econômico. Na América Lati- influências políticas. No entanto, os portos na, estima-se que um aumento de 10% na exigem investimentos fixos e, com freqüên- extensão das estradas por trabalhador ele- cia, têm poder de mercado. Como conse- varia o PIB por trabalhador em cerca de qüência, enfrentam muitos dos desafios co- 2%.108 Nem todas as estradas são igualmen- Financiamento e infra-estrutura 153 te valiosas, é claro; nos EUA a construção de estradas interestaduais nos anos 1950 e 1960 Q U A D R O 6 . 1 2 Os benefícios das estradas rurais parece ter tido impacto significativo sobre a no Marrocos e em outras localidades produtividade, enquanto os gastos recentes Quando são construídas nos lugares ade- de outros tipos de negócio.O emprego fora em estradas parecem ter gerado impactos quados (em vez de ligarem"nada a lugar das fazendas cresceu duas vezes mais rápi- modestos.109 Ainda assim, a evidência su- nenhum"), boas estradas podem criar exce- do do que em áreas não beneficiadas pelas lentes novas oportunidades para os empre- melhorias nas estradas.A taxa de retorno gere que os governos deveriam dar grande sários das áreas rurais e pequenas cidades, estimada dos projetos de investimento nes- atenção à extensão e à qualidade da malha como ilustra o programa do governo mar- sa área situa-se entre 16% e 30%. rodoviária. Os desafios referem-se ao plane- roquino de pavimentação de caminhos de Como é freqüentemente o caso, essas jamento adequado da expansão da malha, à pedra e trilhas de terra. melhorias de infra-estrutura não beneficiam A melhoria na qualidade das estradas somente as firmas.Elas tornam mais fácil execução dos investimentos necessários e à tornou possível utilizá-las durante todo o para as crianças chegar à escola e, ao tornar manutenção, além da necessidade de definir ano e reduziu os danos causados aos veícu- a entrega de gás butano mais regular, redu- adequadamente as fontes de recursos para los que trafegavam por elas.As novas estra- zem a necessidade de as mulheres e garotas realizar isso tudo. das permitiram que os fazendeiros e outras coletarem lenha. Após a melhoria das es- firmas passassem a transportar mais merca- tradas, as matrículas escolares passaram de Todos os desafios típicos tornam-se mais dorias e a custos menores.Em alguns casos, 28% para 68%. difíceis em função dos custos de transição o tempo necessário para o transporte até os A experiência marroquina não é um ca- quando são introduzidos pedágios caros pa- mercados de produtos rurais caiu pela me- so isolado.Um trabalho recente do Interna- tade.Os custos dos fretes rodoviários tam- tional Food Policy Research Institute sugere ra custear essas vias, especialmente em ave- bém caíram pela metade.Nas áreas benefi- que os investimentos feitos em Uganda em nidas urbanas e nas estradas rurais. Mesmo ciadas pela melhoria das estradas, a terra é estradas rurais conectando fazendas a outros em estradas intermunicipais, onde os custos hoje mais produtiva e tanto o volume quan- mercados remotos elevaram os ganhos de transição são menores, o uso de pedágios to o valor dos produtos agrícolas são maio- decorrentes do crescimento na agricultura, é incomum.110 Assim, os preços dos pedá- res.Na medida em que se tornou mais ba- contribuindo para a redução da pobreza. rato embarcar produtos rapidamente sem Na China,o investimento em estradas rurais gios raramente permitem o racionamento danificá-los, os fazendeiros passaram a pro- é socialmente muito lucrativo.Na Índia,tais da demanda em estradas congestionadas, duzir frutas de maior valor agregado em lu- investimentos são a forma mais produtiva de cobrem os custos de manutenção ou sinali- gar de cereais de baixo valor.Na medida em investimento público na redução da pobreza. que o custo de transportar bens até as fa- zam que nova capacidade de escoamento é zendas caiu, os fazendeiros passaram a uti- Fonte: Banco Mundial (1996a); Fan, Hazell necessária. Portanto, uma forma de enfren- lizar mais fertilizantes.As melhorias na eco- e Thorat (1999); Fan, Zhang e Rao (2004); tar esses problemas é o aumento do número nomia agrícola favoreceram o crescimento Fan, Zhang e Zhang (2002). de pedágios. O advento dos pedágios eletrô- nicos e da tecnologia da informação asso- ciada a eles tornou a cobrança direta possí- alocação dos recursos desses fundos. Como vel em mais estradas e, em longo prazo, isso ocorre em outras áreas, é fundamental que aproxima o setor rodoviário de outros ser- a concepção desse sistema dê aos gestores viços de utilidade pública. No futuro pró- dos fundos rodoviários as informações, os ximo, porém, apenas uma pequena parce- incentivos e a capacitação necessários para la das estradas terá pedágios. Ainda assim, tomarem decisões em sintonia com o inte- muitos governos destacam outras fontes de resse público. receita associadas ao uso das estradas como Os países em desenvolvimento em geral forma de obter pagamento por seu uso, tais gastam muito pouco em manutenção rela- como taxas de utilização e, especialmente, tivamente aos montantes de investimento, tributos sobre os combustíveis. talvez devido à preferência tradicional de Muitos governos estão compondo fun- conceder subsídios ao capital e não ao pro- dos a partir dos tributos cobrados sobre os duto ou talvez porque os grandes projetos combustíveis e outras fontes de receita pa- de investimento ofereçam oportunidades ra financiar estradas, os quais operam com para que os políticos participem de mais certa autonomia em relação aos ministé- inaugurações e para que os administrado- rios. Os recursos são alocados para proje- res possam obter mais subornos. Os países tos de investimento e manutenção segun- que sofrem com maiores níveis de corrup- do um conjunto de critérios estabelecido ção parecem gastar mais investimentos pú- pelas autoridades reguladoras. Os usuários blicos em estradas e outros itens de infra- das rodovias podem ter representantes nes- estrutura, porém menos em manutenção e, sa agência e ela pode consultar esses usu- como conseqüência, têm estradas de pior ários e outros agentes econômicos para a qualidade.111 Não há uma resposta simples 154 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 para essas questões, mas a ênfase em tornar cluiu que o programa reduziu a parcela de mais transparente a elaboração de políticas estradas em más condições de 25% para públicas pode ajudar a reduzir a corrup- menos de 5%, baixando os custos dos usu- ção e melhorar a qualidade das decisões. Os ários em mais de 10%.112 governos podem fazer consultas públicas, publicar e explicar os princípios da aloca- ção de recursos e da implementação desses A melhoria na oferta de serviços de finan- princípios e lançar mão de processos aber- ciamento e infra-estrutura em uma econo- tos e transparentes quando da assinatura de mia pode ter grande impacto sobre o clima contratos. de investimento ­ e depende essencialmente As agências de transporte rodoviário da melhoria no clima de investimento com o que decidem a alocação dos recursos não qual se deparam os provedores desses mes- devem construir ou manter as estradas por mos serviços. Nexos semelhantes existem si mesmas. Cada vez mais agências tercei- no mercado de trabalho, onde a qualidade rizam esse tipo de atividade por meio de do clima de investimento tem importan- contratos com empresas privadas, contra- tes implicações no que se refere aos incen- tos esses firmados para cada tarefa especí- tivos aos trabalhadores para investirem em fica. Na Argentina, a autoridade rodovi- sua própria qualificação. A efetividade do ária mantém diversas estradas firmando mercado de trabalho em conectar pessoas contratos de manutenção de longo prazo a oportunidades de trabalho produtivo é que exigem das firmas privadas manter as fator fundamental para o crescimento e a estradas dentro de certos padrões de qua- redução da pobreza. Tais questões serão ob- lidade. Uma análise desses contratos con- jeto do capítulo 7. Trabalhadores e mercado de trabalho 7 Em todo o mundo, os governos comparti- irão acrescentar perto de 2 bilhões de pes- lham do objetivo de proporcionar mais e soas à população dos países em desenvolvi- c a p í t u l o melhores empregos para seus cidadãos. Os mento. Tal fato é um dos fatores que com- empregos são a principal fonte de renda pa- põem o desafio de criar mais e melhores ra as pessoas ­ e a principal via para escapar empregos. da pobreza. Os jovens predominam nas es- Criar um clima de investimento que ofe- tatísticas de desemprego: a taxa de desem- reça às firmas oportunidades e incentivos prego entre eles é o dobro da média em to- para crescer é fundamental para superar es- das as regiões.1 E, em muitos dos países em se desafio. As políticas públicas que afetam desenvolvimento, mais da metade da popu- o mercado de trabalho têm papel crucial lação empregada está no setor informal, em nesse esforço ao ajudarem a aproximar pes- que as condições de trabalho são inadequa- soas e empregos. E há espaço para melho- das.2 As mudanças demográficas que deve- rias na maioria dos países. rão ocorrer ao longo das próximas décadas O apoio governamental à educação e ao treinamento afeta o potencial das pesso- as ­ e a habilidade das firmas de ingressar Figura 7.1 As firmas classificam a falta de qualificação e a legislação trabalhista como sérias em novos mercados e adotar novas tecno- restrições em muitos países logias. Pesquisas realizadas junto às firmas mostram que, em muitos países em desen- Brasil volvimento, mais de 20% delas consideram Zâmbia o inadequado nível de habilidades e de edu- disponíveis educação cação de seus funcionários como uma gran- China e de ou severa restrição para suas operações Algéria (figura 7.1, parte superior). Estônia A regulamentação dos mercados de tra- trabalhadores Capacitação balho, em geral, pretende favorecer os traba- dos Bangladesh lhadores, mas também pode se tornar uma restrição significativa para as firmas (figura Brasil 7.1, parte inferior). Regulamentações mal- Polônia feitas podem desencorajar as firmas a criar Filipinas mais postos de trabalho e a contribuir com a redução das atividades informais. Quan- Quênia do isso ocorre, alguns trabalhadores podem trabalhistas Regulamentações Paquistão se beneficiar, mas o desempregado, o traba- lhador de baixa qualificação e os que traba- Algéria lham na economia informal não estarão en- 0 20 40 60 tre dos beneficiados. Percentual As políticas públicas também devem Nota: Percentual de firmas que relataram que a qualificação facilitar a alocação dos trabalhadores nos e a educação dos trabalhadores disponíveis ou as normas trabalhistas eram um obstáculo grande ou severo para postos de trabalho onde possam ser mais a operação e o crescimento de seus negócios. produtivos, ajudando-os a enfrentar o pro- Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o clima de investimento. blema da mobilidade da mão-de-obra. O 155 156 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 vestimento saudável para as instituições Q U A D R O 7 . 1 A Malária, o HIV e a AIDS obscurecem que oferecem serviços de educação e o clima de investimento treinamento. · Delineando as intervenções no mercado A malária, o HIV e a AIDS causam um impac- dutividade econômica da região em cerca to que debilita as pessoas e o crescimento de 1% do PIB. de trabalho para que beneficiem todos os econômico.Podem também ser fatores que A incidência do HIV e da AIDS destrói o trabalhadores. Em muitos países em de- enfraquecem as oportunidades e os incen- ânimo das pessoas, reduz a produtividade, senvolvimento as normas que regulam o tivos com os quais as firmas se defrontam enfraquece a confiança no futuro e mina a mercado de trabalho geram um elevado para investir produtivamente, criar empre- disposição de poupar e investir.Ela afeta os gos e crescer. grupos que estão nas faixas etárias econo- nível de proteção para poucos trabalha- As regiões afetadas pela malária ten- micamente mais ativas e reduz a força de dores, mas uma proteção nula ou muito dem a ter menores níveis de produtivida- trabalho tanto quantitativa quanto qualita- limitada para muitos dos que estão no de do trabalho e renda per capita mais bai- tivamente.Profissionais qualificados estão setor informal da economia. Essas nor- xa. A incidência do HIV e da AIDS também deixando os empregos e a redução da ex- tem um efeito perverso. Estima-se que 40 pectativa de vida está elevando o custo de mas também podem desencorajar as fir- milhões de pessoas em todo o mundo vi- treinar a mão-de-obra e, portanto, reduzin- mas a criar novos postos de trabalho. As vam com o vírus HIV e/ou a AIDS, o que do o retorno dessa atividade. estratégias de regulação devem ser deli- inclui 2,5 milhões de crianças com menos Esse fenômeno não apenas destrói o ca- neadas para refletir esse espectro de inte- de 15 anos. A África Subsaariana respon- pital humano, também enfraquece a trans- dia por mais de 80% dos novos casos de missão de conhecimento e habilidades de resses mais amplo e para assegurar uma infecção e por 75% das mortes em 2003. uma geração para outra. boa adequação às condições locais de ca- Não é de surpreender que 90% das firmas Fonte: Sachs (2003); McArthur e Sachs (2001); da país. estejam preocupadas com o problema. UNAIDS (2003); Bloom e outros (2003); United Uma pesquisa junto às empresas na África · Ajudando os trabalhadores a enfrentar Nations Economic Commission for Africa (2000) quantificou o impacto da doença na pro- e Bell, Devarajan e Gersbach (2003). mudanças em uma economia mais di- nâmica. Mecanismos inadequados para ajudar os trabalhadores a enfrentar mu- progresso tecnológico, que gera aumentos danças restringem a atividade empre- de produtividade e crescimento econômico, sarial e a adaptabilidade dos próprios melhora as condições de trabalho e os sa- trabalhadores. Isso também pode elevar lários, mas também pode resultar em mu- a resistência às reformas que beneficia- danças mais rápidas para as firmas e seus riam a sociedade como um todo. Muito setores. Nas economias modernas, muitas embora em muitos países em desenvol- firmas são criadas e fechadas a cada ano ­ vimento as bases de arrecadação tribu- cerca de 20% em muitos países ­, afetando tária sejam estreitas e reduzam as pos- entre 10% e 20% da força de trabalho. sibilidades de criar redes de proteção Este capítulo analisa oportunidades pa- sociais abrangentes, há possibilidade de ra os governos melhorarem suas políticas melhorar a participação dos serviços de em todas as três áreas, como parte de um seguro nos sistemas de apoio à renda e o esforço para criar um melhor clima de in- compartilhamento de riscos entre indi- vestimento: víduos. Programas inovadores também podem alcançar a população mais pobre · Favorecendo a geração de uma força de e os trabalhadores informais que não po- trabalho qualificada e saudável que pos- dem ser cobertos por sistemas de seguro sa contribuir para uma sociedade pro- mais amplos. dutiva e próspera. A melhoria do clima de investimento caminha de mãos da- Favorecendo uma geração das com o aumento do capital humano. de força de trabalho qualificada A mão-de-obra qualificada é essencial e saudável para que as firmas adotem tecnologias novas e mais produtivas e um melhor A qualificação e a saúde das pessoas afetam clima de investimento eleva os retor- suas habilidades de participar da sociedade, nos do investimento em educação. Os fugir da pobreza, enfrentar riscos econômi- governos devem tomar a dianteira para cos e naturais e contribuir com o aumento tornar a educação mais inclusiva e re- da produtividade e do crescimento. A dis- levante para as qualificações de que as ponibilidade de trabalhadores qualificados firmas precisam e criar um clima de in- e saudáveis também influencia as decisões Trabalhadores e mercado de trabalho 157 das firmas quanto a adotar novas tecnolo- Figura 7.2 A parcela da população com educação secundária ou superior ainda é gias, crescer e ingressar em novos mercados. muito pequena em muitos países em desenvolvimento A educação favorece as condições de saú- 1980 2000 de devido ao maior nível de esclarecimen- Países desenvolvidos to e de acesso à informação. Por seu turno, a saúde reforça os incentivos e a capacida- Europa e Ásia Central de de investir em educação. E, além os ga- Leste da Ásia e Pacífico nhos em termos estritamente humanos, o controle de doenças como a malária e a AI- América Latina e Caribe DS eleva a produtividade dos trabalhadores, encorajando as firmas a aproveitar as opor- Sul da Ásia tunidades existentes em áreas afetadas por Oriente Médio essas mesmas doenças (quadro 7.1). e Norte da África Esses nexos entre educação, saúde e cres- África Subsaariana cimento podem criar diversos círculos vir- tuosos: boa saúde e educação favorecem o 0 20 40 60 80 Percentual da população com ensino médio ou superior crescimento, o qual, por sua vez, viabiliza maiores investimentos nessas áreas. Mas o Nota: População com idade igual ou superior a 25 anos com ensino médio ou superior como parcela da população total com 25 anos ou mais. círculo também pode ser vicioso: condições Fonte: Barro e Lee (2001). inadequadas de saúde e educação reduzem os incentivos ao investimento produtivo e Ampliar o impacto da educação sobre o cres- ao empreendedorismo, o que limita a ob- cimento exige mais incentivos. Existe um tenção de recursos para melhorar a educa- forte nexo entre educação e padrão de vi- ção e a saúde. da material nos países desenvolvidos e nos As questões relativas à oferta de serviços países em desenvolvimento, mas o fortale- de saúde e educação foram discutidas no Re- cimento desse nexo depende largamente da latório sobre o Desenvolvimento Mundial qualidade e da disponibilidade de serviços 2004 e não serão revistas aqui. O foco ain- de educação e dos incentivos que as firmas da recai sobre as complementaridades entre têm para contratar trabalhadores mais qua- educação, qualificação dos trabalhadores e lificados. O nexo entre educação e padrão de as decisões de investimento das firmas. Em vida material muitas vezes tem sido rompi- muitos sentidos, as políticas educacionais do, levando algumas pessoas a perguntarem devem evoluir na direção de capacitar as pes- "qual o resultado de todo esse investimento soas com as habilidades requeridas em uma em educação?"3 Por exemplo, alguns países economia mais produtiva e dinâmica. africanos que tiveram rápido crescimento em seus níveis de capital humano nas últi- A qualificação dos trabalhadores mas duas décadas se mostraram verdadei- e o clima de investimento ros desastres em termos de crescimento. O nível de escolaridade cresceu em todas as Níveis mais elevados de escolaridade regiões em desenvolvimento, especialmen- tendem a elevar os salários. Além disso, os te no leste da Ásia e no Pacífico, no Oriente retornos privados resultantes da educação Médio e no norte da África, mas mantém- são altos em países de todo o mundo, mes- se baixo em muitos países em desenvolvi- mo quando o retorno social da educação, mento. Na África Subsaariana e no sul da na forma de uma produção mais elevada, é Ásia, mais de 40% dos que tinham 25 anos decepcionante.4 A qualidade da educação é ou mais em 2000 não haviam completado essencial: altos investimentos em educação nenhum tipo de educação formal. E, muito de qualidade muito baixa podem não resul- embora tenham ocorrido melhorias signifi- tar em elevações na produtividade.5 Traba- cativas na proporção de adultos que com- lhadores mais bem educados podem ain- pletaram a educação secundária e superior da receber salários mais altos em razão da em todas as regiões, a parcela dessas pessoas sinalização que a escolaridade oferece aos na população ativa permanece muito baixa empregadores. Essa sinalização pode indi- em diversos países (figura 7.2). car que os trabalhadores com maior escola- 158 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 bem como a contratação de trabalhadores Q U A D R O 7 . 2 Por que a Intel escolheu a Costa Rica mais qualificados, a demanda por educação para a localização de uma planta será fraca.6 multimilionária Um outro problema ocorre quando o capital humano não pode ser aplicado nas Em 1996, a Costa Rica venceu Brasil, Chile, Indo- Desde 1948,quando a democracia foi restau- atividades em que é mais produtivo. Buro- nésia, México, Filipinas e Tailândia na concor- rada,a Costa Rica dedicou grande ênfase à rência para receber uma planta de montagem educação.O governo investiu pesadamente em cracias inchadas e empresas estatais com ex- e teste de semicondutores da Intel.O valor do educação e treinamento tecnológico.Também cesso de funcionários podem deslocar tra- investimento realizado foi de US$ 300 milhões. adaptou o currículo secundário,incluindo o Diversos fatores tornaram a Costa Rica atrativa ensino bilíngüe do inglês.Computadores foram balhadores em prejuízo das atividades do para a Intel, assim como para outras empresas introduzidos no ensino fundamental muito setor privado. Em alguns casos, sua contri- dos EUA: sua estabilidade econômica e política; cedo,em 1988,e muitas escolas já estavam sua localização central entre os dois hemisfé- informatizadas em 1996.Em resposta ao grande buição para a sociedade pode ser baixa ou rios; sua economia aberta e liberalizada, o que investimento da Intel e de outras empresas mesmo negativa.7 inclui a ausência de controles de capital; e seu norte-americanas,foram criados diversos cen- clima receptivo para investimentos.Um outro tros educacionais ­ geradores de habilidades fator-chave foi sua força de trabalho qualifi- técnicas para o setor eletroeletrônico. As melhorias no clima de investimento in- cada e o compromisso do governo em investir teragem fortemente com a educação. O ne- em mais treinamento. Fonte: Banco Mundial (2003e) e Spar (1998). xo entre o investimento em capital huma- no e o crescimento é mediado pela forma como os serviços de educação são presta- ridade têm mais ambição e motivação. Mas dos e a mão-de-obra qualificada é aloca- essas características podem ter efeitos mo- da na economia. Mas as melhorias no cli- destos ou nulos na produtividade corrente ma de investimento quase sempre elevam se não houver oportunidades de torná-las a demanda por capital humano. As firmas vantajosas. Os retornos sociais da educa- têm mais oportunidades e melhor acesso ção também podem ser baixos quando a a novas tecnologias, requerem trabalha- demanda por trabalhadores mais qualifi- dores mais qualificados e têm incentivos cados encontra-se estagnada. Se as firmas mais fortes para se envolver com atividades não estiverem sujeitas a pressões compe- que favoreçam o crescimento. Tudo isso faz titivas que estimulem o progresso técnico crescer tanto os retornos privados quanto os retornos sociais da educação. Figura 7.3 A carência de qualificação e as firmas inovadoras Os trabalhadores qualificados são neces- sários ao adotar novas tecnologias porque Inovadores se defrontam Firmas inovadoras com com graves restrições restrições de capacitação eles conseguem lidar melhor com mudan- de capacitação investem em treinamento ças.8 Isso vale para diferentes tipos de firmas 30 80 Mais de 100 e para diferentes níveis de desenvolvimento de empregados tecnológico. As transferências de tecnologia negócios feitas por empresas multinacionais e a ado- treinamento De 20-100 60 aos ção de tecnologia estrangeira por firmas lo- Inovadores restrições empregados 20 cais exigem um mínimo de capital huma- oferecem Menos de no e treinamento (quadro 7.2). Em geral, as relatam 20 empregados obstáculos Não-inovadores que 40 novas tecnologias exigem significativas mu- que um danças organizacionais, as quais também são realizadas de forma mais adequada pe- firmas como 10 inovadores la mão-de-obra qualificada.9 Mesmo entre das 20 dos agricultores que trabalham por conta pró- pria em países de baixa renda, ter ao menos Parcela capacitação Parcela a educação primária permite o uso mais efi- 0 0 ciente de técnicas produtivas.10 Tamanho da Firma As restrições decorrentes da falta de qua- Nota: "Inovadores" são firmas que atualizaram uma linha de produto existente ou lificação são um problema comum nos pa- desenvolveram uma nova linha de produto nos três anos anteriores. "Restrição de qualificação" refere-se àquelas firmas que consideraram a falta de qualificação íses em desenvolvimento (figura 7.1). Essas adequada como um obstáculo "muito severo" ou "grande" para suas operações restrições são especialmente severas para e o crescimento de seus negócios. O painel da esquerda baseia-se em uma amostra de 13.300 empresas em 33 países em desenvolvimento. O painel da direita baseia-se firmas que planejam inovar e crescer. As em uma amostra de 12.099 empresas em 29 economias em desenvolvimento. Fonte: Pesquisas do Banco Mundial sobre o clima de investimento. pesquisas do Banco Mundial sobre o cli- Trabalhadores e mercado de trabalho 159 ma de investimento mostram que as firmas rar a oferta de educação básica. A educação que consideram a carência de trabalhadores secundária e superior e o treinamento pro- qualificados uma restrição grande ou mui- fissionalizante também são relevantes para to severa são aquelas que estão atualizando um bom clima de investimento. Os gover- tecnologicamente seus processos produti- nos podem ajudar de formas variadas. vos. Essas firmas também se mostram mais inclinadas a investir em treinamento para Financiamento público para expandir o seus funcionários (figura 7.3). Muito embo- acesso a oportunidades de educação. O fi- ra as grandes firmas tenham condições de nanciamento público melhora a eqüidade organizar internamente treinamento para do sistema educacional ao abrir oportuni- seus funcionários, em geral isso não ocorre com as pequenas. Um clima de investimento saudável for- Q U A D R O 7 . 3 Enfrentando assimetrias de qualificação talece os incentivos para que os indivíduos adquiram mais educação. Isso fica mais ex- através de apoio público para programas plícito quando se considera o grande e rá- de treinamento e reciclagem pido crescimento dos retornos sobre a edu- O financiamento governamental para ativi- a estar associado à dispensa de outros tra- cação nas antigas economias planificadas dades de treinamento e reciclagem de tra- balhadores. durante a transição para o sistema de mer- balhadores pode assumir diversas formas, Um número crescente de países têm cado. Padrões semelhantes foram observa- dependendo do grupo-alvo, da fonte de re- financiado as atividades de treinamento e cursos, da forma de treinamento e do modo reciclagem realizadas pelas empresas atra- dos em outros países. No Camboja, melho- de oferecer o serviço. vés de deduções dos impostos pagos pelas rias no clima de investimento, conjugadas No México, o Programa de Treinamen- firmas em lugar de basear esse financia- com retornos mais elevados para as pesso- to para Trabalhadores Desempregados mento apenas na receita tributária.No Bra- as mais qualificadas, elevaram a demanda (PROBECAT) combina treinamento de curto sil, o Serviço Nacional da Indústria (SENAI) prazo para desempregados e trabalhadores custeia atividades de treinamento com base por treinamento profissionalizante, ofere- recém-demitidos com apoio à renda (paga- em uma contribuição no valor de 1% sobre cido principalmente pelas firmas do setor mento de um salário mínimo) e, ainda mais a folha de pagamento.O SENAI tem eleva- privado. importante, serviços de recolocação ofereci- do a oferta de atividades de treinamento, Altos níveis de educação formal não são dos pelos departamentos locais de empre- especialmente junto às médias e grandes go.O treinamento on-the-job é considerado empresas.Em Cingapura, o Fundo de De- necessários em todas as firmas e atividades. mais eficaz do que o treinamento em sala senvolvimento da Qualificação é financiado A falta de disponibilidade de trabalhadores de aula e os centros privados de treinamen- por um tributo de 1% sobre a folha de pa- com educação superior pode ser uma res- to parecem ter um desempenho melhor gamento de trabalhadores de baixa renda do que os centros públicos. e reembolsa essa cobrança com base no vo- trição mais séria para firmas produtoras de Os programas de treinamento para os lume de treinamento realizado pelas firmas. bens de maior valor agregado do setor indus- jovens,mesmo quando têm um escopo bem O número de indivíduos que recebem trei- trial e empresas do setor de serviços,especial- definido,tendem a ter um fraco histórico de namento triplicou desde o início das ativi- mente em comparação com as empresas que desempenho.Políticas destinadas a realizar dades do Fundo em 1979. intervenções precoces durante o período Muito embora esses sistemas possam atuam em setores industriais menos comple- escolar tendem a ter efeitos maiores do que facilitar práticas mais sistemáticas e estrutu- xos. Para algumas atividades, a proficiência o treinamento realizado como um remédio radas de treinamento, muitas firmas, espe- em idiomas estrangeiros pode ser importan- tardio para corrigir as falhas da educação.No cialmente as pequenas, podem não ter con- te. Por exemplo, a ampla população de língua entanto,a experiência de alguns países lati- dições de oferecer treinamento para seus no-americanos oferece idéias interessantes. trabalhadores.Os fundos destinados a essas inglesa ajudou a Índia a atrair empresas que Os programas"Jovenes",realizados na Argen- atividades também são difíceis de adminis- oferecem serviços de apoio a firmas estran- tina,Chile,Peru e Uruguai são direcionados trar em países com carência de potencial geiras. Em muitos casos, a educação oferece aos jovens desfavorecidos ­ combinando administrativo e onde os serviços ofereci- treinamento e experiência profissional com as habilidades lingüísticas e de cálculo bási- dos pelo setor público não são delineados outros serviços,inclusive desenvolvimento com base na correta identificação de de- cas, as quais podem ser complementadas por psicológico e orientação vocacional.Muito mandas, mas orientados pela oferta.Para treinamentos on-the-job e profissionalizante embora sejam bem-sucedidos em promover superar esses problemas, no Quênia estabe- que contribuem para elevar a produtividade a empregabilidade de seu público-alvo,es- leceu-se um sistema de bônus para serviços ses programas tendem a ser caros.Uma ava- de treinamento, os quais permitem que a e, assim, gerar salários potencialmente me- liação feita na Argentina estimou em nove pessoa que busca treinamento escolha ins- lhores para os trabalhadores. anos pelo menos o tempo necessário para tituições e cursos segundo seu interesse. que o valor presente líquido dos gastos com Criando uma mão-de-obra o programa seja coberto pelos ganhos mais Fonte: Middleton, Ziderman e Adams (1993); qualificada elevados obtidos pelos jovens no mercado Calderon-Madrid e Belem (2001); Betcherman, de trabalho.Melhorar as oportunidades de Olivas e Dar (2003); Aedo e Núñez (2001); O Relatório sobre o Desenvolvimento Mun- trabalho para o grupo-alvo também tende De Ferranti e outros (2003). dial 2004 discutiu estratégias para melho- 160 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 dades para aqueles que, de outra forma, não lificação por parte das firmas. Mas de 20 teriam acesso a esse sistema. Diversas abor- países em desenvolvimento introduziram dagens tradicionais têm como foco prover agências de credenciamento ou sistemas na- fundos para instituições públicas de ensino. cionais de avaliação. A experiência sugere Abordagens mais recentes são baseadas na que a garantia de qualidade é melhor pro- concessão de recursos diretamente às pes- vida por agências que têm autoridade tanto soas, para que elas tenham maior amplitu- sobre instituições públicas quanto privadas, de de escolha em termos de educação. Nes- que atuam com base em padrões explícitos se caso, a pressão competitiva encarrega-se de avaliação e que divulgam publicamente de gerar os incentivos à busca de eficiência os resultados. Os critérios de avaliação estão por parte de cada indivíduo. As opções para sendo alterados, passando da mensuração implementar essa abordagem incluem em- dos insumos (características da instituição préstimos para as pessoas de menor renda de ensino) para um foco maior no produ- (como na Namíbia)11 e diversos sistemas de to (desempenho dos estudantes). Muitos concessão de bônus. Por exemplo, a asso- países também estão criando estruturas de ciação Africa Education Trust oferece bônus avaliação que permitem comparar a quali- educacionais na Somália para possibilitar ficação de diferentes instituições de acordo que garotas e jovens ex-milicianos desfavo- com níveis definidos de competência (Chi- recidos tenham aulas vespertinas e matuti- na, Maurício, México e Uganda).13 nas especiais.12 Facilitando a oferta privada. O mercado Melhorando os mecanismos de garantia da de educação particular cresceu enorme- qualidade do ensino. O nível das escolas e mente nos anos recentes, ampliando os re- universidades pode ser aprimorado pela cursos públicos e oferecendo um espectro imposição de exigências mínimas de qua- mais amplo de opções para os estudantes. lidade e mecanismos de garantia de quali- No Brasil, por exemplo, instituições pri- dade baseados em certificação ou creden- vadas responderam por mais de 70% das ciamento dessas instituições. Isso também matrículas no ensino superior em 2002. pode elevar a demanda por educação por Fortes aumentos nesse percentual também parte dos estudantes e a demanda por qua- ocorreram em outras regiões do mundo, Q U A D R O 7 . 4 As regras fundamentais do mercado de trabalho Atuando através de convenções elaboradas pela todas as formas de trabalho forçado.Infelizmen- vidade mas que requerem trabalhadores mais Organização Mundial do Trabalho (OIT), a comu- te, o trabalho infantil e as diferentes formas de qualificados. nidade internacional, identificou quatro regras discriminação explícita ou implícita no mercado As reformas que favorecem o crescimento fundamentais mínimas a serem observadas por de trabalho ainda são muito comuns em mui- econômico são fundamentais no combate ao todos os países, independentemente de seu es- tos países em desenvolvimento, muito embora trabalho infantil. No Vietnã, o forte crescimen- tágio de desenvolvimento: eliminar todas as for- sejam percebidas como violações dos direitos to econômico dos anos 1990 resultou em uma mas de trabalho forçado ou compulsório, abolir humanos. significativa alta na renda das famílias carentes, o trabalho infantil, prover oportunidades de em- O trabalho infantil em particular ainda reduzindo o número de crianças na força de prego iguais e não-discriminatórias e assegurar parece estar largamente presente nos países trabalho em 28%. Melhorar a oferta de educa- a liberdade de associação e o direito de nego- em desenvolvimento, nos quais uma criança ção é, em geral, um meio mais efetivo de com- ciação coletiva.As últimas décadas testemunha- em cada cinco com idade entre 5 e 17 anos bater o trabalho infantil do que simplesmente ram um crescimento no número de países que trabalha. O trabalho infantil dificulta o desen- proibi-lo.Tais proibições, em geral, não são ob- assinaram essas convenções, particularmente volvimento humano, reduz as expectativas de servadas em muitos países em desenvolvimen- as que pretendem banir as piores formas de ganhos futuros para as crianças e também re- to e, mesmo onde são obedecidas, essas proi- trabalho infantil. duz o crescimento agregado da economia. Um bições podem empurrar as crianças em direção Os efeitos econômicos da imposição des- exemplo disso são as crianças da Índia que tra- a atividades ainda mais perigosas e formas de sas regras dependem das intervenções gover- balham em atividades que não exigem nenhu- trabalho difíceis de combater (como a prosti- namentais e de circunstâncias sociopolíticas.A ma habilidade em especial e não desenvolvem tuição), especialmente onde os pais não têm garantia de liberdade de associação e negocia- nenhum tipo de capital humano. O trabalho outra opção para sobreviver a não ser o empre- ção coletiva pode demorar para trazer maior infantil barato, se combinado com condições go de suas crianças. eficiência no mercado de trabalho e melhor de- inadequadas de investimento, reduz os incen- Fonte: ILO (2003b); Burra (1995); Edmonds (2004); sempenho econômico.E há razões econômicas tivos para as firmas investirem em novas tec- Krueger (1996); Brown (2000); OECD (2000a); Martin e sociais óbvias para banir o trabalho escravo e nologias que têm maior potencial de produti- e Maskus (2001) e Miles (2002). Trabalhadores e mercado de trabalho 161 inclusiva na África, onde o setor privado Criando intervenções é uma fonte significativa de oferta de edu- que beneficiem todos cação secundária e superior em países co- os trabalhadores mo Costa do Marfim, Gâmbia e Gana.14 Expandir as oportunidades para a educa- As intervenções do governo nas relações en- ção privada requer melhorias no clima de tre firmas e trabalhadores ocorrem em três investimento para as instituições particu- frentes principais. Ele intervém no processo lares de ensino. Muito embora essas insti- de determinação dos salários, regula as con- tuições se defrontem com as mesmas res- dições de trabalho e controla a contratação trições impostas a outras firmas, restrições e demissão de trabalhadores. Essas inter- adicionais podem decorrer de arcabouços venções são justificadas teoricamente pela regulatórios mal definidos e políticas des- incapacidade (suposta ou efetiva) das con- dições de livre mercado de gerar resultados criminatórias em favor das instituições de eficientes e eqüitativos. Os argumentos re- ensino públicas. O setor privado também lativos à eficiência destacam problemas de pode ser engajado em parcerias público- informação e a necessidade de melhorar a privadas de vários tipos. Em Burkina Fas- eficiência do mercado de trabalho aproxi- so, por exemplo, a gestão de faculdades mando oferta e demanda. Também podem tem sido delegada a instituições privadas de ensino.15 Financiando a educação continuada. Pro- Q U A D R O 7 . 5 A importância e o impacto dos sindicatos gramas de educação continuada melhoram a adaptabilidade e a empregabilidade dos Os sindicatos podem ter papel importante contribuiu para melhorar a produtividade e na representação dos interesses dos traba- a lucratividade.O efeito foi maior nas firmas trabalhadores nos momentos em que as lhadores.Porém, seu impacto sobre os salá- com trabalhadores sindicalizados, pois os economias apresentam mudanças econô- rios e as condições econômicas dos traba- sindicatos facilitaram a comunicação entre micas e tecnológicas. Em todo o mundo, o lhadores varia enormemente entre países e gerentes e trabalhadores. gasto anual com treinamento corporativo regiões e depende largamente do contexto Dadas as restrições à sindicalização ob- econômico e social.Prêmios salariais para os servadas nos anos recentes e a dimensão chegou a US$ 28 bilhões em 2002. Ao final trabalhadores sindicalizados tendem a ser crescente da economia informal, os sindica- dos anos 1990, pelo menos metade dos tra- claramente pequenos nos países desenvol- tos de muitos países em desenvolvimento balhadores com idade entre 35 e 54 anos vidos, mas são bastante elevados em países começaram a ampliar seu envolvimento nos EUA estavam em atividades de treina- e setores com fraca concorrência no mer- com o setor informal.Na Argentina, há um mento.16 Muito embora muitos trabalha- cado de produtos e cuja rentabilidade das sindicato que opera um plano de seguro- empresas é elevada.As estimativas disponí- saúde e um fundo para o desemprego que dores estejam engajados em algum tipo de veis sugerem que elevados prêmios salariais também cobre trabalhadores rurais sem treinamento on-the-job, com freqüência são pagos aos trabalhadores sindicalizados registro e desprotegidos.Nas Filipinas, os essa atividade não é suficiente para habili- em países como Gana (21% a 28%) e África sindicatos deram início a programas de em- do Sul (10% a 24%), mas são muito menores préstimo nas áreas pobres.Em Gana, um tá-los a se ajustarem às grandes mudanças em países como Coréia do Sul (2% a 4%). sindicato de trabalhadores rurais inclui co- tecnológicas ou a migrarem para diferen- Os trabalhadores sindicalizados também mo membros trabalhadores rurais por conta tes tipos de atividade profissional. As pró- tendem a firmar contratos de trabalho mais própria.Estes recebem apoio através de em- prias firmas podem ter dificuldades para se longos e a receber mais treinamento que préstimos rotativos e têm facilitado o aces- seus colegas não-sindicalizados.E,em um so a outras formas de crédito institucional. apropriarem dos retornos oferecidos pelos número importante de países,os empresá- Na Índia, um sindicato ajuda trabalhadores investimentos em treinamento, pois os tra- rios preferem negociar com sindicatos,pois por conta própria e não-organizados a ob- balhadores podem migrar para outras fir- sua maior representatividade reduz a possi- ter licenças e autorizações. mas. Ao mesmo tempo, os incentivos que bilidade de gerar insatisfação entre grupos Também têm sido criadas associações de trabalhadores de um mesmo setor. de trabalhadores informais, algumas das os trabalhadores têm para investir em trei- O efeito dos sindicatos sobre a pro- quais apresentam um bom desempenho namento podem ser baixos caso os salários dutividade é menos claro e depende das na defesa dos direitos desses trabalhadores. sejam baixos ou caso os trabalhadores não condições de cada mercado e das relações Os exemplos incluem o Sindicato dos Trans- consigam financiar sua qualificação devi- setoriais.No México, os sindicatos têm bus- portes Rodoviários de Gana, a Associação cado proteger os empregos que exigem de Mulheres de Cissin-Natanga em Burkina do a ineficiências no mercado de crédito. menor qualificação em detrimento dos mais Fasso e a Associação das Mulheres Trabalha- Em todos esses casos, existe um papel para produtivos.Na Guatemala, a sindicalização doras por Conta Própria da Índia. o governo no financiamento de atividades é associada com menor produtividade nas Fonte: Aidt e Tzannatos (2002); Harrison fazendas de café.No entanto, no Brasil, a de treinamento e reciclagem. No entanto, e Leamer (1997); Maloney e Ribeiro (2001); maior participação de trabalhadores em al- Urízar e Lee (2003); Menezes Filho e outros as experiências com esses sistemas ainda gumas dimensões da gestão das empresas (2002), OECD (1997a) e Ratnam (1999). são muito variadas (quadro 7.3). 162 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 existir argumentos de eqüidade caso haja mento (figura 7.1). Essa regulamentação desequilíbrios no poder de barganha entre pode reduzir o incentivo para novos inves- trabalhadores e empresários, discriminação timentos, para o ajuste da organização do contra grupos vulneráveis ou sistemas de trabalho com vistas a aproveitar as vanta- seguro incompletos ou imperfeitos para os gens de novas tecnologias e oportunidades trabalhadores em relação a riscos. ou para a contratação de novos trabalha- Para além do núcleo de padrões e exi- dores. Algumas das limitações desses in- gências trabalhistas ­ o arcabouço míni- centivos podem ser justificadas pela bus- mo para a existência de um mercado de ca de outros objetivos sociais que estejam trabalho saudável (quadro 7.4) ­, as inter- além do próprio mercado de trabalho. Es- venções do governo precisam obter o equi- ses outros objetivos incluem a garantia de líbrio entre diversos interesses. É lugar-co- segurança para a força de trabalho. No en- mum colocar em destaque a tensão básica tanto, abordagens mal concebidas podem na relação entre firmas e trabalhadores. exacerbar a pobreza ao contribuir com o Mas essa prática ignora o amplo conjunto desemprego e ao favorecer o crescimento de interesses envolvidos. Os trabalhadores dos setores informais e desprotegidos da da economia informal e os desempregados economia. Se o objetivo social é favorecer podem ter interesses muito diferentes da- os interesses dos trabalhadores ­ em lugar queles trabalhadores que estão emprega- de favorecer apenas aqueles que se benefi- dos na economia formal. Do mesmo modo, ciam atualmente de empregos protegidos os consumidores e os que se beneficiam de pela regulamentação ­, os governos devem serviços custeados por impostos também enfrentar esses tradeoffs difíceis e, com fre- têm interesses nos resultados dessas inter- qüência, socialmente sensíveis. venções. Onde o equilíbrio entre esses inte- A busca de um equilíbrio entre a promo- resses é conflituoso, as preferências sociais ção da criação de empregos pelas firmas e a de cada país terão uma influência relevan- proteção dos empregos ou dos trabalhado- te. Mas, assim como ocorre em outras áreas res existentes é particularmente conflituosa de intervenção governamental, as medidas durante períodos de reformas econômicas ­ adotadas podem se desviar do nível social quando os benefícios de longo prazo decor- ótimo devido a fatores como as práticas rentes de emprego e salários em crescimento rentistas realizadas por grupos de interesse são com freqüência obscurecidos por preo- específicos e devido a falhas da adaptação cupações de curto prazo a respeito da ma- dessas medidas às particularidades locais nutenção de empregos e salários daqueles (veja capítulo 2). Adicionalmente, como que são mais duramente afetados durante a ocorre em outras áreas sujeitas à regulação, transição. Reformas de sucesso resultam em a regulamentação do mercado de trabalho maiores salários e melhores condições de em muitos países em desenvolvimento mi- trabalho ­ bem como mais empregos e me- metiza ou excede as regras adotadas nos nores taxas de desemprego e informalidade países desenvolvidos,17 beneficiando ape- no longo prazo.18 No entanto, há custos de nas parte da população em razão da ampla curto prazo decorrentes das mudanças nas informalidade e impondo uma carga des- características do emprego e da maior mo- proporcional sobre as firmas do setor for- bilidade do trabalho em uma economia de mal (capítulo 5). mercado moderna e produtiva. Isso reforça Sob a perspectiva do clima de investi- a importância de políticas voltadas para o mento, a questão é como as intervenções mercado de trabalho no contexto de estra- no mercado de trabalho influenciam as tégias mais amplas, incluindo esforços para oportunidades e incentivos para que as fir- favorecer uma força de trabalho mais quali- mas invistam produtivamente, criem em- ficada e adaptável parar ajudar os trabalha- pregos e cresçam. Pesquisas feitas junto às dores a superar as mudanças. firmas mostram que a regulamentação do Os governos podem dar três passos para mercado de trabalho pode ser uma restri- assegurar que as intervenções no mercado ção grande ou severa para a operação das de trabalho beneficiem a todos os traba- firmas em muitos países em desenvolvi- lhadores: Trabalhadores e mercado de trabalho 163 · Encorajar a flexibilização salarial e assegu- Nos setores em que a regulação protege rar que os trabalhadores serão adequada- as firmas da concorrência, os sindicatos são mente recompensados por seu trabalho; propensos a negociar uma parcela dos lu- · Assegurar que a legislação trabalhista re- cros obtidos pelas firmas. Por seu turno, um flita uma correta adequação institucional; ambiente político instável também tende a · Equilibrar as preferências dos trabalha- reduzir os incentivos para que os sindica- dores por estabilidade no emprego com tos aceitem menores salários hoje, esperan- as necessidades das firmas relativas ao do de melhores resultados econômicos no ajuste da força de trabalho. futuro.20 Adicionalmente, prêmios salariais mais altos, decorrentes da ação sindical, e Estimulando a flexibilidade salarial grandes reduções de produtividade são en- Os governos intervêm nos processos de de- contrados em países e setores nos quais há terminação dos salários estabelecendo re- pouca pressão competitiva. Melhorias no gras para as negociações salariais e para as clima de investimento que reforçam a es- relações trabalhistas setoriais. Essas inter- tabilidade econômica e a concorrência nos venções podem reduzir os custos de nego- mercados de produtos tendem a levar os ciação, desde que não reforcem o poder de sindicatos a se comportarem de forma mais mercado de nenhuma das partes ou impo- favorável ao crescimento econômico e à nham algum tipo de rigidez nos ajustes sala- criação de empregos.21 riais. Muitos governos também fixam pisos Fortalecendo a flexibilidade salarial. Os go- salariais com o objetivo de reduzir o núme- vernos podem fortalecer a flexibilidade sa- ro de trabalhadores pobres. Mas a fixação larial promovendo o pluralismo de repre- de pisos muito elevados pode reduzir o nú- sentação nas negociações salariais. Também mero de postos de trabalho disponíveis para podem reforçar os nexos entre os acordos os trabalhadores de menor qualificação e as salariais e o desempenho das firmas, seja fa- oportunidades às firmas não-intensivas em vorecendo a coordenação entre as ações de tecnologia de emergir no setor formal. parceria social, seja por meio de negocia- ções mais descentralizadas. As negociações salariais beneficiam-se de um arcabouço claro de políticas públicas. O · Melhorando a coordenação. Alguns pa- diálogo entre associações de trabalhadores íses desenvolvidos com tradição de ne- livremente eleitas (e representativas) e os gociações coletivas têm reforçado a co- empregadores pode reduzir a incerteza e os ordenação entre os diferentes níveis de custos de transição e melhorar os fluxos de negociação salarial (nacional, setorial e informação no mercado de trabalho.19 Ne- por firmas). Em alguns países, como Di- gociações coletivas oferecem a oportunida- namarca, Itália e Portugal, acordos atu- de de envolvimento tanto dos empregado- almente feitos em nível nacional fixam res quanto dos trabalhadores em discussões apenas o incremento básico nos salários, com o governo sobre reformas estruturais. deixando para as firmas individuais au- Veja-se o exemplo das negociações tripar- mentos maiores, em consonância com o tites que promoveram reformas macroeco- desempenho de cada empresa. Os sindi- nômicas e estruturais em diversos países da catos também fazem parte da concepção Europa ocidental na década passada. Tam- e da implementação de mudanças estru- bém o papel central dos sindicatos na pro- turais em muitos países. No México e em moção da abertura política e da democracia Israel, bem como na Holanda, Irlanda e em outros países, como foi o caso do Sindi- Itália, os sindicatos têm participado da cato Solidariedade na Polônia e dos sindi- concepção de programas de ajuste, in- catos de trabalhadores negros na África do cluindo ações no mercado de trabalho e Sul. Mas os sindicatos muitas vezes agem pactos sociais voltados a facilitar a esta- como monopolistas, melhorando salários e bilização macroeconômica. No Quênia, condições de trabalho para seus membros após a abolição dos controles de preço às custas dos não-sindicalizados e da socie- em meados dos anos 1990, as interven- dade como um todo (quadro 7.5). ções governamentais relativas a salários 164 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Figura 7.4 O salário mínimo é muito alto em diversos países em desenvolvimento, mas, quando fixado em níveis muito elevados, é pouco respeitado Os salários mínimos em muitos países de baixa renda Elevados níves de salário mínimo levam são elevados relativamente à renda per capita a alta evasão na América Latina 4 40 Nicarágua ganham que 3 (percentual) 30 mínimo capita Colômbia per mínimo salário 2 20 PIB Venezuela e trabalhadores Costa Rica entre salário o Panama anual 1 regra: 10 Peru Razão à que Honduras Brasil Chile Bolívia El Salvador México 0 Argentina menos 0 Uruguai 4 6 8 10 Respeito 0 25 50 75 100 Log do GDP per capita Nível do salário mínimo em relação (Dólares constantes segundo o PPC) ao salário médio do trabalhador (percentual) Nota: No painel da esquerda, cada ponto representa a observação de um país/ano. Os dados referem-se ao período 1980-2000. A renda per capita é expressa em dólares dos EUA de valores constantes ajustados pela PPC. O salário usado no painel da direita é o salário mediano para trabalhadores entre 26 e 40 anos de idade que trabalharam por mais de 30 horas por semana durante o período de referência da pesquisa. Fonte: Painel da esquerda: Rama e Artecona (2002). Painel da direita: IDB com base em dados oficiais de cada país. foram removidas, dando aos emprega- Reavaliando o salário mínimo. O principal dos e trabalhadores grande liberdade nas objetivo ao fixar um salário mínimo é favo- negociações salariais. recer a existência de empregos dignos e re- · Descentralizando as negociações. Seguin- duzir a pobreza entre os trabalhadores. Mas do a experiência de outros países de- sua efetividade em diversos países em de- senvolvidos ­ tais como Austrália, Nova senvolvimento é questionável. O salário mí- Zelândia e Reino Unido ­ algumas eco- nimo tem grande peso no cômputo do salá- nomias emergentes e em transição têm rio médio nesses países e qualquer elevação reforçado a capacidade de resposta dos do mínimo desloca a distribuição salarial salários ao alterar o foco das negocia- para cima, punindo em lugar de favorecer ções para o nível das firmas. Nas repú- os trabalhadores que pretendia ajudar ­ jo- blicas bálticas, na República Tcheca e na vens, trabalhadores não-qualificados e mu- Hungria, o nível de sindicalização dos lheres ­, os quais acabam sendo lançados na trabalhadores é baixo nas recém-criadas economia informal. Quando o salário míni- firmas privadas, especialmente no ca- mo não é respeitado, como muitas vezes é o so das pequenas, e a negociação salarial caso, sua elevação súbita encoraja um des- tem lugar essencialmente no nível das cumprimento ainda maior e fortalece os in- firmas.22 Seguindo na mesma direção, as centivos para que as firmas e os empregos negociações salariais no Peru foram re- permaneçam na economia informal. formadas em 1992, favorecendo a nego- Assim, o salário mínimo elimina os ní- ciação direta e relaxando os processos de veis mais baixos de distribuição salarial e negociação coletiva, introduzindo a arbi- torna inviáveis as firmas e os empregos de tragem voluntária como uma alternativa menor produtividade, ao menos na econo- às decisões administrativas tomadas pelo mia informal. O nível do salário mínimo governo e eliminando a necessidade de afeta as firmas, os empregos e a distribuição aprovação estatal dos acordos salariais. de renda: Essa reforma também favoreceu a auto- · Nos países desenvolvidos, o salário mí- nomia coletiva ao proteger o direito dos nimo tende a ser relativamente baixo sindicatos de se registrarem e fortaleceu (muito embora, em alguns casos, possa o pluralismo sindical ao permitir a atu- atingir 50% do salário mediano). Nesses ação de mais de um sindicato em cada países, o mínimo tem apenas um impac- firma existente.23 to modesto sobre as firmas não-intensi- Trabalhadores e mercado de trabalho 165 vas em tecnologia e sobre o emprego dos salário mínimo com o objetivo de aumen- trabalhadores de baixa qualificação.24 tar as oportunidades para os trabalhadores · Em diversos países de baixa renda, o va- com menos qualificação e encorajar a for- lor do salário mínimo está perto do valor malização. Esses países têm feito isso essen- da renda per capita, quando não é supe- cialmente através da redução da indexação rior (figura 7.4).25 Nesses níveis, muitas do salário mínimo e da adoção de submíni- empresas privadas, especialmente aque- mos para alguns grupos específicos (traba- las nos setores não-intensivos em tecno- lhadores jovens) ou para mercados de traba- logia, não têm como respeitar o salário lho regionais. Por exemplo, a perda de valor mínimo. Os mais pobres continuam a do salário mínimo no México nos anos 1990 trabalhar em atividades informais, rece- é creditada ao crescimento do emprego fe- bendo apenas uma fração do salário mí- minino. Ao mesmo tempo, estima-se que a nimo formalmente fixado. adoção de um submínimo para os aprendi- · Nos países de renda média, o salário mí- zes foi responsável por significativa elevação nimo corresponde geralmente à metade nas oportunidades de trabalho para jovens do salário médio do setor formal. Sua co- universitários recém-formados no Chile.29 bertura e efetividade tendem a ser baixas, mas seu impacto sobre as firmas e os em- Assegurando que a legislação pregos de baixa produtividade pode ser trabalhista reflita uma correta grande. Na América Latina, a maior par- adequação institucional te dos trabalhadores que recebem menos A promoção de condições saudáveis e segu- do que o salário mínimo encontra-se em ras nos locais de trabalho, a regulamentação países nos quais esse salário é compara- do tempo de trabalho e o encorajamento ao tivamente alto (figura 7.4). Os exemplos pagamento de indenizações por demissão incluem o Paraguai (onde a maioria dos foram grandes conquistas em todas as socie- trabalhadores recebe menos que dois ter- dades. Como em muitas outras áreas, a me- ços do salário mínimo), Nicarágua (40% lhoria das condições de trabalho nos países dos trabalhadores recebem menos que o em desenvolvimento evoluiu gradualmente, mínimo) e Colômbia (25%).26 de mãos dadas com o progresso econômico O desrespeito ao salário mínimo tam- geral. Tentar aplicar padrões idênticos aos bém se concentra entre os trabalhadores dos países desenvolvidos ou mais elevados mais vulneráveis. Os jovens e outros traba- a países que ainda estão nos primeiros está- lhadores sem qualificação ou experiência gios de desenvolvimento econômico e que podem ter poucas chances de ser contra- têm baixa capacidade de impor as normas tados recebendo o salário mínimo quando adotadas pode, com freqüência, gerar resul- este é fixado em um nível maior que o da tados insatisfatórios ou mesmo perversos. produtividade potencial. Em regiões mais Melhorar a segurança dos locais de tra- atrasadas, o salário mínimo nacional pode balho é um objetivo importante para todos estar próximo da média salarial local, afe- os países e normas bem concebidas podem tando de forma severa a demanda por tra- ajudar a alcançar esse objetivo. Mas as nor- balho das pequenas e médias empresas que mas de segurança e outras terão impacto li- dependem largamente de trabalhadores de mitado se, assim como outros aspectos da baixa qualificação.27 A despeito de sua baixa regulamentação do mercado de trabalho, aplicação efetiva, o salário mínimo pode ser acabarem mantendo as firmas ou os tra- um parâmetro importante para a economia balhadores na economia informal, na qual informal. Isso implica que fortes elevações os trabalhadores normalmente carecem do salário mínimo podem ter implicações de qualquer tipo de proteção legal. Esfor- distributivas que vão além do setor formal ços para melhorar a capacidade de impor ­ a renda dos que recebem menos poderia as normas podem ajudar em alguns casos. crescer em ambos os setores, mas seu nível No entanto, quando as normas regulatórias de emprego poderia cair.28 não são adequadas às realidades locais, ha- Diante desses efeitos, um número cres- verá tradeoffs entre prover maiores níveis cente de países está repensando a questão do de proteção para os trabalhadores que se 166 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Figura 7.5 Os países em desenvolvimento têm regulações mais severas sobre horas previsto em lei é mais que o dobro do va- de trabalho e indenizações trabalhistas do que muitos países desenvolvidos lor normal da hora de trabalho. A fim de promover a criação de empregos, muitos Europa e Ásia Central países em desenvolvimento estão elimi- Países desenvolvidos: outros nando restrições nessas áreas ­ os exem- América Latina e Caribe plos incluem Hungria, Letônia, Namíbia Oriente Médio e Norte da África e Eslováquia. · Pagamento de férias anuais. Alguns países África Subsaariana em desenvolvimento têm férias anuais Sul da Ásia legalmente garantidas relativamente ge- Leste da Ásia e Pacífico nerosas ­ 30 dias em Burquina Fasso, 33 dias na Etiópia e 39 dias em Serra Leoa31 Países desenvolvidos: Common Law ­, mas, em muitos outros países, as férias 0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 anuais remuneradas são de menos de 30 Índice médio de demissões anuais e horas trabalhadas dias. Nos EUA, a decisão sobre férias é Nota: Números mais elevados indicam regulações mais estritas. Fonte: Pierre e Scarpetta (2004). O indicador baseia-se nos dados do Projeto Doing Business do Banco deixada para os contratos de trabalho in- Mundial. dividuais ou coletivos. beneficiam dos empregos sujeitos à regula- Essas regulamentações podem benefi- mentação e expandir a proteção e as opor- ciar os trabalhadores do setor formal e, tunidades para um grupo mais amplo de ao favorecer a melhoria das condições de trabalhadores. trabalho e a motivação, podem contribuir As normas que regulam a jornada de tra- com a produtividade. No entanto, para balho e às indenizações em caso de demissão além de qualquer efeito potencial sobre a podem revelar tradeoffs semelhantes. Diver- produtividade, o impacto sobre os incenti- sos países em desenvolvimento adotaram vos das firmas para criar empregos depen- normas muito abrangentes a respeito desses de de quem arca com os custos. A evidência temas ­ indo, em muitos casos, muito além sugere que os salários não se ajustam com- do que existe nos países desenvolvidos (fi- pletamente para compensar os custos adi- gura 7.5).30 Mesmo entre países em estágios cionais desses benefícios. Por exemplo, na similares de desenvolvimento, as diferen- América Latina, as firmas arcam com mais ças de regulamentação podem ser amplas, de 50% dos custos dos benefícios não-sala- com efeitos significativos sobre os custos de riais,32 o que reduz o potencial de expan- trabalho e sobre a capacidade das firmas de são dos postos de trabalho por parte das acomodar flutuações de demanda: firmas. Esses efeitos poderiam não ser cau- sa de preocupação caso refletissem a esco- · Semana de trabalho. Botsuana, Chile, lha racional dos trabalhadores em aceitar Costa Rica, Irlanda, Malásia, Marrocos, salários menores e mais desemprego em Reino Unido e Vietnã permitem uma troca de melhores condições de trabalho. semana de trabalho de 48 horas. Mui- Quando esse não é o caso, a regulamenta- tos países na Europa ocidental têm limi- ção trabalhista reduz os salários abaixo do tes semanais de 40 horas. Recentemente valor que os trabalhadores pobres pode- a França adotou a semana de 35 horas. riam receber ou prefeririam escolher. Isso Em setores sujeitos a ciclos ou sazona- também pode encorajar os empregos não- lidades, é freqüente que as firmas usem regulados ou não-protegidos. horas extras como forma de acomodar a Adicionalmente, o descumprimento das demanda. Em Burkina Fasso, Camarões, normas que regulam do mercado de trabalho Hong-Kong (China), Espanha e Reino tem um longo histórico nos países em desen- Unido, não há exigências regulatórias volvimento. E, muito embora se imagine que de se pagar acréscimos em caso de ho- o recente progresso em direção à integração ras extras trabalhadas. Em Bangladesh, global resulte em piores padrões para os tra- Bielorússia, Índia, Nicarágua, Paquistão balhadores, a experiência sugere que isso não e Usbequistão o adicional de hora extra ocorre necessariamente (quadro 7.6). Trabalhadores e mercado de trabalho 167 Equilibrando a estabilidade no emprego e a necessidade das firmas Q U A D R O 7 . 6 Regulação do mercado de trabalho de ajustar a força de trabalho e a integração global Provavelmente, a mais conflitiva intervenção As diferenças nas normas regulatórias do via uma intenção deliberada do governo de governamental no mercado de trabalho se- mercado de trabalho e em seu efetivo cum- restringir direitos trabalhistas. ja a regulamentação relativa à contratação e primento poderiam resultar em vantagens Adicionalmente, todo um conjunto de demissão de trabalhadores ­ genericamente de custos nos mercados internacionais de evidências sugere que as empresas multi- bens aos países com baixos níveis de regu- nacionais tendem a oferecer melhores con- referida como legislação de proteção ao em- lamentação.Ao mesmo tempo,novas tec- dições de trabalho e a pagar salários mais prego. Esse tipo de regulamentação pode ser nologias permitiriam que diversos serviços altos do que o observado nas alternativas justificado como forma de proteger os tra- fossem terceirizados e contratados em países locais de emprego.As pesquisas do Banco com regulamentações menos onerosas.Esses Mundial sobre o clima de investimento tam- balhadores de ações arbitrárias e de garan- fatos geraram preocupações de que as em- bém sugerem que as empresas estrangeiras tir alguma estabilidade no emprego, fato que presas multinacionais pudessem explorar a tendem a ter uma parcela mais expressiva pode ser particularmente importante na au- fraqueza potencial das normas existentes ou de trabalhadores com contratos permanen- sência de redes efetivas de proteção social. A pressionassem os governos para não impor tes de trabalho e a oferecer mais treinamen- completamente seu cumprimento. to para seus empregados. ampliação da proteção ao emprego resulta A evidência relativa ao não cumprimen- As empresas multinacionais preocupa- em relações trabalhistas mais perenes e tam- to das normas trabalhistas nos países em das em manter suas reputações corpora- bém pode encorajar as firmas a proporcionar desenvolvimento é muito grande, mas não tivas também estão adotando em escala há uma indicação clara de que isso esteja crescente códigos de conduta que refletem treinamento a seus funcionários. relacionado a maiores níveis de integração normas globais relativas a um conjunto de Mas, como sempre, os governos preci- ao mercado internacional.Essa afirmação se questões,incluindo práticas trabalhistas (ca- sam balancear esses potenciais benefícios mostra válida quando o nível de integração pítulo 9).O cumprimento dessas normas é é avaliado pela parcela das exportações do monitorado pelos clientes ou por auditores com os possíveis custos. Ao afetar o custo da país no comércio mundial, pelas vantagens independentes. realocação da mão-de-obra, a legislação de comparativas reveladas, pelo IED ou pelos Contudo,condições inadequadas no am- proteção ao emprego pode influenciar for- preços observados no comércio externo biente de trabalho são uma realidade para do país.Até mesmo em Zonas de Processa- muitos trabalhadores que atuam no final das temente o custo da atividade empresarial, mento de Exportações (ZPEs) ­ que são fre- cadeias produtivas.Apenas recentemente al- especialmente no que se refere às oportu- qüentemente utilizadas pelos governos pa- gumas empresas multinacionais revisasaram nidades e incentivos para que as firmas se ra atrair investimentos ao oferecer às firmas suas políticas de compras a fim de impor o adaptem a novas tecnologias e cresçam. As políticas públicas mais favoráveis (capítulo cumprimento de normas e práticas trabalhis- 8) ­ não está claro que o cumprimento das tas por parte de seus fornecedores locais. economias modernas exigem um processo normas trabalhistas seja sistematicamente Fonte: OECD (2000a); Krumm e Kharas (2003); contínuo de renovação das firmas. Por ou- menor em relação ao que ocorre fora dessas Basu (1999); Maskus (1997); Brown, Deardorff tro lado, cada firma deve promover mudan- zonas.De 73 ZPEs analisadas em um estudo e Stern (2003); Banco Mundial e IFC (2003); recente, em apenas 6 observou-se que ha- OECD (2001) e Raworth (2004). ças para direcionar seus recursos e empre- gá-los da forma mais produtiva. Nos países sobre os quais há dados disponíveis, as mais altas taxas de criação e eliminação de em- Figura 7.6 A alta rotatividade no mercado de trabalho em países desenvolvidos e em desenvolvimento nos anos 90 pregos situam-se entre 5% e 20%, gerando 20 8 uma rotatividade total da mão-de-obra de até 40% (figura 7.6). Parte significativa des- Crescimento do emprego sa rotatividade (em geral entre 30% e 50%) Criação de postos de trabalho deve-se à entrada e saída de firmas, um im- trabalho total 6 de Destruição portante fator para o crescimento do pro- de postos (percentual) duto e da produtividade (figura 7.7).33 Uma emprego de trabalho postos legislação de proteção ao emprego onerosa do de 10 4 emprego pode desencorajar a criação de empregos, do pois as firmas irão relutar em contratar tra- balhadores caso se deparem com custos sig- percentual 2 nificativos para ajustar o nível de emprego como Crescimento em face de alterações na demanda. Como Criação/destruição ocorre em outras áreas da legislação traba- lhista, exigências onerosas nessa área tam- 0 0 bém podem contribuir com o aumento do Brasil Chile EUA Hungria Estônia França Letônia México emprego informal, situação na qual os tra- Alemanha Colômbia Argentina Ocidental balhadores não recebem nenhum tipo de Nota: Os dados de Brasil, Colômbia e Chile referem-se à indústria. Os dados referem-se a firmas com 20 empregados ou mais e cobrem diferentes períodos da década de 1990. proteção legal. Fonte: Bartelsman e outros (2004). 168 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Figura 7.7 A rotatividade no mercado de trabalho é alta, tanto por Regulamentando a contratação e a demissão. causa da grande entrada e saída de firmas quanto pela realocação A proteção oferecida para os trabalhadores de trabalhadores entre firmas existentes regularmente contratados e as condições pa- Destruição de postos Criação de postos ra a contratação de trabalho temporário va- de trabalho pelas de trabalho devido riam entre países (figura 7.8). Países na Amé- firmas estabelecidas à entrada de firmas rica Latina, Europa oriental e Ásia central Destruição de postos Criação de postos de trabalho devido tendem a oferecer os maiores níveis de prote- de trabalho pelas à saída de firmas firmas estabelecidas ção ao emprego para os trabalhadores regu- Alemanha larmente contratados.34 Os países desenvol- Ocidental vidos com tradição na legislação costumeira EUA (Common Law) tendem a ter os menores ní- Argentina veis de proteção legal.35 As diferenças obser- Eslovênia vadas dentro de cada região também são am- Colômbia plas. Por exemplo, muitos países permitem o cancelamento dos contratos de trabalho sob Estônia certas condições consideradas "justas", mas a Romênia definição de tais condições pode variar mui- Hungria to. Na Bolívia, por exemplo, o fato de uma Letônia atividade ter se tornado redundante ou des- Chile necessária para uma empresa não é consi- derado como "justa" causa para a demissão. México Os avisos prévios e o pagamento de indeni- Brasil zações em caso de demissão também variam ­15 ­10 ­5 0 5 10 15 de uns poucos dias e uma pequena fração do Percentual do emprego total salário até vários meses e grandes valores. No Nota: Os dados referem-se à indústria e a firmas com 20 empregados ou mais. Sri Lanka, os trabalhadores demitidos rece- Fonte: Bartelsman e outros (2004). bem 2 a 3 meses de salário para cada ano de serviço, e as indenizações em alguns casos Figura 7.8 Muitos países em desenvolvimento têm regulações mais excedem 25 à 30 meses de salário. severas sobre contratação e demissão do que os países desenvolvidos Os procedimentos para a demissão tam- bém podem ser problemáticos e obscuros. No Sri Lanka, o governo é quem decide o montante de compensações a ser pago aos trabalhadores demitidos e tem a autorida- de para rejeitar as solicitações dos emprega- dores. O tempo necessário para processar a requisição de demissão pode ser altamente imprevisível e leva seis meses em média.Mas pode ser muito mais longo caso o processo envolva audiências nas quais os empresários devam dar explicações ao governo sobre seu desempenho financeiro e seus planos de ne- gócio a fim de justificar a demissão. Na Rús- sia, antes da reforma do código trabalhista, os sindicatos tinham poder de veto sobre as demissões relacionadas à redução de pesso- al ou aos trabalhadores considerados não apropriados para o trabalho.36 No Brasil, antes da reforma de 1999, re- presentantes de empresas e trabalhadores tinham assento nos tribunais trabalhistas, Nota: Números mais elevados indicam regulações mais estritas. Os dados referem-se à proteção procedimento que, com freqüência, resulta- ao emprego relativa a cada tipo de contrato. Fonte: Pierre e Scarpetta (2004) com base em dados do Projeto Doing Business do Banco Mundial. va em práticas protetivas e dificuldades de Trabalhadores e mercado de trabalho 169 Q U A D R O 7 . 7 As percepções das firmas se adequam à regulação trabalhista vigente O significado da regulação em diferentes mer- As pesquisas do Banco Mundial sobre o clima gere que, quanto mais rígidas as normas, maior cados pode ser avaliado de duas formas essen- de investimento junto a gestores de empresas a probabilidade de que as firmas relatem que ciais.A primeira é baseada em comparações em 73 países,tanto desenvolvidos quanto em a legislação trabalhista é um grande obstáculo. internacionais das normas legais e regulatórias. desenvolvimento,questionaram quão problemá- Em outras palavras, normas trabalhistas severas, Quando o descumprimento das normas é ele- ticas eram as normas que regulavam diferentes ainda que não inteiramente postas em prática, vado ­ como ocorre no caso da legislação tra- áreas,incluindo a trabalhista,sob o aspecto das afetam o desempenho das firmas ao limitar su- balhista em muitos países em desenvolvimento operações da empresa e de seu crescimento.De as oportunidades.As firmas médias são as mais ­, as comparações internacionais podem dar modo geral,os dados sugerem que cerca de 70% afetadas, enquanto as pequenas e grandes são margem a avaliações imprecisas.Mais ainda, em entrevistados relataram alguma preocupação menos atingidas.As firmas que estão reduzindo geral, as legislações trabalhistas são complexas (baixa,moderada ou grande) relativa à legislação seu tamanho são mais propensas que a média e interagem com as normas legais relativas a trabalhista.Por volta de 15% respondeu que es- das firmas a relatar que as normas trabalhistas outras áreas.A segunda abordagem é realizar sas normas são um grande obstáculo para a ope- são um grande obstáculo.Por sua vez, firmas pesquisas junto aos agentes diretamente afeta- ração e o crescimento de suas empresas. que estão ampliando suas atividades são, em dos por normas específicas, tais como os empre- Esses dados podem ser combinados com média, menos afetadas. gadores.No entanto, suas percepções são sub- indicadores mais objetivos relacionados ao ca- jetivas e podem ser afetadas por um conjunto ráter mais ou menos rígido da legislação de pro- Fonte: Pierre e Scarpetta (2004); Bertola, Boeri e de fatores. teção ao emprego.Esse tipo de comparação su- Cazes (2000) e Batra, Kaufmann e Stone (2002). A percepção do ônus da legislação trabalhista varia entre países e entre firmas De acordo com o nível de rigor De acordo com o De acordo com o das regulações existentes desempenho das firmas tamanho da firma Alta regulação da firmas peso pelas Média do trabalhista percepção A Baixa Baixa Alta Firmas Firmas Rigor da legislação expandindo reduzindo trabalhista o emprego o emprego Médias Grandes Pequenas Nota: As figuras baseiam-se em uma amostra de cerca de 9.000 empresas em 81 países em todo o mundo. Todas as estimações são corrigidas considerando a idade e o tamanho das firmas, a região e a propriedade estatal. São consideradas pequenas as firmas com menos de 20 empregados; são consideradas médias as firmas que têm entre 20 e 100 empregados; são consideradas grandes as firmas que têm mais de 100 empregados. Fonte: Pierre e Scarpetta (2004), Bertola, Boeri e Cazes (2000) e Batra, Kaufmann e Stone (2002). obter acordos. Cerca de 2 milhões de assa- são. Quando são chamadas a avaliar oi- lariados (mais de 6% do total) estavam en- to áreas de regulação sob o ponto de vista volvidos em disputas na Justiça Trabalhista do peso imposto sobre sua operação e seu a cada ano e o tempo médio de resolução potencial de crescimento, os gestores das dessas disputas era de três anos. A reforma empresas classificam a legislação trabalhis- limitou o acesso aos tribunais trabalhistas a ta como o maior ou segundo maior obstá- advogados profissionais e reduziu o tempo culo em muitos países da América Latina, para a resolução de disputas pela metade.37 Europa central e oriental e sul da Ásia. Há O impacto para as firmas. Em muitos pa- também uma forte correlação entre as per- íses em desenvolvimento, as firmas consi- cepções dos gestores sobre a legislação tra- deram a legislação de proteção ao emprego balhista e a severidade de tal legislação sob um obstáculo significativo para sua expan- um aspecto mais objetivo (quadro 7.7). 170 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Figura 7.9 Legislações trabalhistas severas não estão associadas a maior · Destruição criadora. As normas regulató- igualdade no mercado de trabalho rias onerosas também geram repercus- sões sobre a rotatividade de firmas nos 60 mercados. Como as firmas novas são em renda geral melhores no domínio de novas tec- de 50 nologias do que as firmas já estabeleci- das, normas regulatórias muito severas reduzem os potenciais ganhos de produ- tividade. Dados de 19 países desenvolvi- desigualdade 40 de dos e em desenvolvimento sugerem que os países com regras mais flexíveis para Gini de 30 a contratação e a demissão de emprega- dos têm taxas mais elevadas de entrada ndiceÍ de pequenas firmas (mas não de micro- 0 empresas, que em geral estão isentas de 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 tais normas ou procuram escapar delas). Índice de leis para o emprego Normas regulatórias duras tendem a de- Nota: O índice de legislação sobre emprego refere-se ao ano 2000; os dados sobre o índice sencorajar o IED, especialmente em paí- de Gini referem-se ao período 1995-2000. Valores mais elevados do índice de legislação sobre emprego estão associados a normas trabalhistas mais estritas e coeficientes de Gini mais ses onde tais regras são nebulosas e seu elevados indicam maior desigualdade de renda. cumprimento é incerto.39 Fonte: Cálculos do autor a partir dos World Development Indicators e Projeto Doing Business do Banco Mundial. · Trabalho por conta própria e informali- dade. As legislações trabalhistas onero- O caráter oneroso da legislação traba- sas estão associadas com amplas parcelas lhista pode afetar o gasto das firmas em ino- de trabalho por conta própria, empresas vação, a entrada de novas firmas, seu tama- informais e pequenas firmas.40 As firmas nho médio e a incidência da informalidade. que se deparam com elevados custos de ajustamento da mão-de-obra ou perma- · O custo de fazer negócios e explorar oportu- necem muito pequenas ­ e mais ou me- nidades tecnológicas. Normas onerosas so- nos informais, procurando evitar assim bre a contratação e demissão de funcioná- normas trabalhistas ­ ou ampliam sua rios elevam o custo da realocação da força escala de operação ou o uso de tecnolo- de trabalho exigida por novas ondas de gias capital-intensivas. Em todos os casos, inovação tecnológica. Isso reduz os incen- essas firmas buscam reduzir a parcela dos tivos para as firmas inovarem e adotarem custos de contratar e demitir mão-de- novas tecnologias. Evidências observadas obra no total dos custos de ajustamento nos países desenvolvidos sugerem que re- esperados. Na Rússia, muitas firmas gran- gras mais duras estão associadas a meno- des estão contornando as normas severas res gastos com P&D e tendem a dificultar estimulando os trabalhadores a se demiti- a especialização nos setores intensivos em rem voluntariamente por meio de atrasos tecnologia. Por exemplo, um estudo com salariais, férias administrativas prolonga- dados cruzados de diversos países sugere das, redução de horas de trabalho e outras que uma reforma da legislação trabalhista formas de deterioração das condições de nos países em desenvolvimento com nor- trabalho. Sem perspectivas de futuro na mas trabalhistas muito severas que ado- empresa e sem fonte de renda, muitos tra- tasse os padrões médios da OCDE poderia balhadores se demitem.41 reduzir seu hiato de produtividade em re- lação aos líderes tecnológicos em cerca de Legislações onerosas de proteção ao empre- 20%.38 Reformas semelhantes em países go prejudicam grupos vulneráveis. Ao mes- em desenvolvimento poderiam resultar mo tempo em que normas trabalhistas se- em ganhos de produtividade ainda maio- veras reduzem o potencial de expansão e de res, dado o amplo potencial de alavanca- criação de empregos pelas firmas do setor gem oferecido pela adoção das tecnologias formal, elas também reduzem o acesso dos disponíveis nos mercados internacionais. trabalhadores a empregos dignos. Maior es- Trabalhadores e mercado de trabalho 171 Figura 7.10 A falta de sincronia entre a criação e destruição de empregos pode aumentar o desemprego ou o subemprego Fluxo de emprego sincronizado Fluxo de emprego menos sincronizado 16 Estônia 16 Rússia l Destruição de emprego tota total 12 12 emprego odl 8 emprego 8 Destruição de emprego do 4 4 Criação de emprego ercentuaP Percentual Criação de emprego 0 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 16 Eslovênia 16 Romenia l Destruição de emprego tota Destruição de emprego total Perda 12 12 líquida de emprego emprego 8 emprego 8 odl Criação de emprego do Criação de emprego 4 4 ercentuaP Percentual 0 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 2000 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Fonte: Bartelsman e outros (2004) e Brown e Earl (2004). tabilidade no emprego para alguns traba- não conseguem reduzir a realocação de tra- lhadores em geral implica menores oportu- balhadores, mas alteram sua natureza e re- nidades de trabalho no setor formal. Assim, duzem sua efetividade. Na Argentina ­ país não chega a ser surpreendente que as legis- que possui uma legislação trabalhista bas- lações trabalhistas mais severas não estejam tante rígida ­ os fluxos de mão-de-obra tive- associadas com mercados de trabalhos mais ram uma contribuição negativa para o cres- igualitários. Ao contrário, as disparidades cimento agregado da produtividade durante de renda tendem a ser maiores em países os anos 1990, na medida em que muitos tra- com normas mais duras (figura 7.9).42 balhadores migraram de empregos formais Países desenvolvidos onde as normas para atividades no setor informal da econo- trabalhistas são mais severas e seu cumpri- mia.44 De modo semelhante, em algumas das mento é amplo tendem a promover a esta- economias em transição que estão atrasadas bilidade no emprego para homens adultos. nas reformas orientadas para o mercado, as Mas isso reduz as oportunidades de empre- normas trabalhistas muito severas não im- go e eleva o desemprego entre os jovens, pediram a destruição de postos de trabalho as mulheres sem experiência profissional e ­ em vez disso, desencorajaram a criação de aqueles que têm menores níveis de quali- empregos na economia formal. Isso resul- ficação.43 A ocorrência de longos períodos tou na destruição de empregos (ou na falta de desemprego (mais de 12 meses sem uma de sincronia nos fluxos de criação e destrui- ocupação) é baixa nos EUA (6% do total de ção de empregos), gerando um amplo con- desempregados) e em outros países com le- tingente de desempregados ou de trabalha- gislações de proteção ao emprego modera- dores informais (figura 7.10). As mulheres, das, mas é mais de 50% em muitos países os jovens e os trabalhadores sem qualificação europeus com normas mais onerosas. ­ que enfrentam maiores dificuldades em Quando há pouco respeito à legislação obter colocações no setor formal ­ estão de- trabalhista, como ocorre em muitos países sempregados com mais freqüência ou enga- em desenvolvimento, normas muito severas jados em atividades informais. 172 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Figura 7.11 Desde a reforma trabalhista de 1990 tem demissão de trabalhadores, o que ocorreu na havido maior rotatividade no mercado de trabalho na década passada. De modo semelhante, de- Colômbia 16 pois de mais de uma década de debate, tanto Reforma Egito quanto Marrocos revisaram seus códi- do mercado de trabalho gos trabalhistas, facilitando o encerramento 14 de contratos por motivos econômicos. No Criação de emprego total Quênia, desde meados dos anos 1990, os em- 12 presários não precisam mais obter permissão emprego do governo para demitir trabalhadores. do Um segundo tipo de estratégia concen- 10 tra-se na liberalização de contratos de tra- balho temporários ou por tempo deter- Percentual 8 minado, uma prática comum em diversos Destruição de emprego países na Europa ocidental, América Lati- na e na Europa central e oriental. Pesqui- 0 sas feitas em muitos países em desenvolvi- 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 mento mostram que firmas que se deparam Fonte: Bartelsman e outros (2004). com normas severas relativas a contratos regulares de trabalho fazem maior uso de Reduzindo os custos de ajustamento da mão- empregos temporários com o objetivo de de-obra e formalizando as relações de tra- favorecer a adaptabilidade do uso da mão- balho. Os governos que estão promovendo de-obra. No Peru, em 1991, a legislação tra- reformas têm adotado duas estratégias es- balhista foi revisada, ampliando o período senciais para reduzir os custos do ajusta- máximo de duração dos contratos tempo- mento da mão-de-obra.A primeira destaca a rários. O número de trabalhadores sujeitos redução do ônus do ajustamento para os tra- a esses contratos cresceu rapidamente e os balhadores demitidos em conformidade com trabalhadores jovens e informais foram os contratos regulares de trabalho. Para isso, as maiores beneficiados. Polônia, Rússia e Es- regras trabalhistas estão sendo ajustadas pa- lováquia também elevaram recentemente o ra se aproximarem do padrão internacional. período máximo desses contratos e amplia- A Colômbia e o Peru liberalizaram suas nor- ram suas possibilidades de aplicação.47 mas de proteção ao emprego nos anos 1990, Mas a liberalização dos contratos tem- aproximando a legislação dos padrões (ainda porários, juntamente com a manutenção muito regulamentados) dos países desenvol- de normas severas regulando os contratos vidos da Europa. As reformas resultaram em regulares, é uma combinação que reforça uma maior contribuição do emprego para o a desigualdade no mercado de trabalho. As crescimento do produto, com ajustamento firmas terão grandes incentivos para con- mais rápido do emprego (figura 7.11) e tam- tratar mais trabalhadores em início de car- bém com efeitos positivos sobre este. Na Co- reira e empregá-los por um período limita- lômbia, a reforma também contribuiu para do sem lhes dar uma colocação regular daí elevar o respeito efetivo às normas trabalhis- em diante. Tal fato eleva a rotatividade no tas, ao reduzir os custos da proteção formal mercado de trabalho, mas não melhora ne- do emprego. Um estudo recente na Índia su- cessariamente o nível de emprego ou a pro- gere que modificações na severa legislação dutividade. Tal fato porque as contratações trabalhista em um de seus estados (Andhra adicionais serão acompanhadas de novas Pradesh), realizadas nos anos 1980, permi- dispensas ao final dos contratos temporá- tiram que 1,8 milhão de pessoas pobres do rios e haverá pouco ou nenhum acúmulo de meio urbano encontrassem empregos nos capital humano no interior das empresas.48 setores industriais e de serviços na década O efeito da remoção de regulamentações seguinte.45 Itália e Espanha também experi- trabalhistas nos vários países tende a variar mentaram efeitos positivos e significativos no em função das condições iniciais e da se- nível de emprego depois do relativo46 afrou- qüência das reformas nos mercados de bens xamento de suas severas normas relativas à e de trabalho (capítulo 3). Por exemplo, le- Trabalhadores e mercado de trabalho 173 gislações severas de proteção do emprego · Ajudar os trabalhadores afetados por re- podem influenciar os resultados da liberali- estruturações em larga escala; zação comercial ao provocar a migração de · Reforçar os mecanismos de seguridade empregos para o setor informal da econo- social; mia.49 A liberalização comercial na Colôm- · Dar atenção especial para as amplas par- bia esteve associada com maior nível de em- celas de trabalhadores rurais e informais. prego informal nos setores que sofreram as maiores reduções de tarifas. Mas, uma vez Ajudando os trabalhadores que a reforma da legislação trabalhista foi a enfrentar reestruturações introduzida, esse padrão foi revertido. De em larga escala modo semelhante, os estados indianos com É freqüente haver fortes pressões para com- normas trabalhistas menos duras experi- pensar grupos prejudicados por reformas mentaram crescimento mais forte do setor estruturais. Esse e o caso, entre outros, de formal depois da liberalização comercial do trabalhadores que atuavam em setores pre- que os estados com normas mais severas.50 viamente protegidos. As pessoas que com- Ajudando os trabalhadores põem esses grupos em geral não são pobres a enfrentar as mudanças e são muito aguerridas em suas reivindica- ções. Por isso, poderiam representar um fo- As melhorias do clima de investimento que co de oposição concentrada às reformas que contribuem com a criação de uma econo- beneficiam a sociedade como um todo. Ofe- mia moderna e produtiva facilitam a realo- recer uma compensação a essas pessoas po- cação de mão-de-obra entre firmas e seto- de ser uma forma socialmente eficiente de res em resposta a mudanças tecnológicas, permitir que as reformas avancem. mudanças na demanda ou em outras con- Os trabalhadores afetados por demissões dições de mercado. Muito embora essa re- alocação beneficie a sociedade como um em massa também podem enfrentar dificul- todo, os trabalhadores podem precisar mu- dades específicas. Eles podem ser especiali- dar de ocupação diversas vezes ao longo de zados em atividades não requeridas em ou- suas vidas ativas. Essa é uma característica tros segmentos da economia e podem estar há muito observada na economia informal, concentrados em regiões específicas, o que mas pode ser uma experiência dolorosa pa- torna difícil para eles obter uma nova colo- ra trabalhadores acostumados a empregos mais estáveis nos setores protegidos. Ajudar Figura 7.12 Os países em desenvolvimento, sobretudo os mais pobres, oferecem proteção os trabalhadores a enfrentar essas mudan- mais fraca e menos diversificada contra os riscos do desemprego que os países desenvolvidos ças não beneficia apenas os que são afeta- 100 dos por elas, mas também pode favorecer a Alta renda 90 eficiência econômica porque facilita o en- Renda acima da renda média contro das habilidades dos trabalhadores 80 Renda abaixo da renda média com as carências do mercado de trabalho grupo 70 decorrentes do surgimento de novas ativi- no Baixa renda dades. Isso também contribui para redu- 60 zir as resistências às melhorias no clima de países 50 investimento. Em muitos países em desen- dos volvimento, a inadequação ou inexistência 40 de mecanismo de seguridade social impli- 30 ca que os trabalhadores desempregados não Participação 20 terão recursos financeiros para suportar o período de desemprego e terão que aceitar a 10 primeira oferta de trabalho que lhes for ofe- recida, ainda que não seja uma opção boa 0 Seguro Assistência Contas Pagamento Empregos ou produtiva (figura 7.12). desemprego ao desemprego poupança de indenização públicos A melhoria das políticas governamen- (SD) do SD por demissão tais nessa área requer três ações inter-rela- Nota: Baseado na presença dos seguintes programas: seguro desemprego, assistência ao desempregado, contas de poupança para seguro desemprego, pagamento de seguro obrigatório e programas de trabalho públicos. cionadas: Fonte: Vodopivec (2004). 174 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 cação em seu local de origem. Esse foi o ca- que os esforços devem ser adaptados às ca- so em muitas economias em transição, nas racterísticas locais. Especialmente quando a quais a demanda por trabalhadores em di- demanda por trabalho é fraca, a remoção de versas cidades que dependiam de uma úni- impedimentos à criação de empregos através ca empresa e certas áreas rurais entrou em de melhorias do clima de investimento tem colapso, resultando em grande elevação do um papel crucial. desemprego e do subemprego. A abordagem tradicional para enfren- Reforçando a seguridade social tar demissões em massa é promover a de- para promover a mobilidade missão voluntária através do pagamento de da mão-de-obra generosas indenizações.51 Isso pode reduzir Uma grande variedade de estratégias pode a oposição por parte dos trabalhadores e o ser adotada para ajudar os trabalhadores a impacto social da reestruturação ou da re- enfrentar os riscos relacionados a choques dução de atividades das empresas. O desafio externos ou domésticos e também a maior é estabelecer níveis de indenização que se- flexibilidade da demanda no mercado de jam aceitáveis para os trabalhadores e tam- trabalho que ameaçam suas rendas. Políti- bém financeiramente praticáveis. Fixar ní- cas macroeconômicas sólidas e apoio pú- veis muito elevados para essas indenizações blico à educação são os melhores meios pode resultar em custos muito grandes de de prevenção desses riscos. Programas de curto prazo e uma seleção adversa que re- proteção social também podem reduzir o sultará na saída inicial dos melhores traba- impacto dos riscos ao encorajarem a rea- lhadores. Isso pode retardar ou mesmo im- locação eficiente de trabalhadores e de ati- pedir processos de reestruturação de firmas. vidades empresariais. Mesmo quando os re- Em Gana, a redução do tamanho de certas cursos públicos necessários para financiar firmas foi retardada em razão da impossibi- esses programas são limitados, como é o lidade do governo em pagar as indenizações. caso em muitos países em desenvolvimen- No Paquistão, nos anos 1990, foram pagas to, muito pode ser feito para melhorar sua indenizações aos trabalhadores afetados pe- efetividade através da melhoria dos princí- la privatização de empresas industriais que pios da seguridade social e da definição de incluíam cinco meses de salário para cada objetivos mais claros. ano de serviço ­ nível muito maior do que A combinação de políticas mais adequa- o padrão internacional. Esse acordo gerou das para cada país depende de fatores que um precedente para as privatizações poste- determinam a insegurança econômica e da riores dos serviços de utilidade pública, fato efetividade de cada uma das alternativas em que acabou atrasando as reformas.52 termos de custos.54 No entanto, a experiên- Os governos também podem oferecer cia internacional deixa clara a importância programas de reciclagem específicos para de quatro medidas de caráter mais amplo: ajudar os trabalhadores a obter uma nova colocação. Porém, quando esses programas · Reduzir a volatilidade econômica. Muitos operam em um contexto de fraca demanda países em desenvolvimento permanecem no mercado de trabalho, é difícil identificar o vulneráveis aos choques externos. Quan- melhor programa de treinamento e motivar do um choque negativo atinge a econo- os trabalhadores a participarem. Em mui- mia, o capital ­ com freqüência o fator tos casos, apenas uma pequena parcela dos produtivo de maior mobilidade ­ tende trabalhadores aptos participa desses cursos, a deixar o país, ao mesmo tempo em que o que por vezes ocorre tarde demais, depois o trabalho tende a sofrer o peso do ajus- que eles já foram demitidos. Esse foi o caso tamento, seja através de reduções dos sa- do programa de reciclagem em Bangladesh, lários reais, seja através do aumento do oferecido para os trabalhadores dispensados desemprego e do subemprego. A diver- da produção de juta.53 A fim de tornar esses sificação das exportações tende a reduzir programas mais efetivos, as intervenções de- a exposição às flutuações mais amplas na vem ser feitas cedo e seu objetivo deve ser fi- demanda externa. Mercados de capitais xado de forma precisa, ao mesmo tempo em mais desenvolvidos e sistemas financei- Trabalhadores e mercado de trabalho 175 ros mais sólidos podem contribuir pa- gramas varie, especialmente em países ra amenizar o impacto. Os benefícios com capacidade administrativa limitada, em termos de bem-estar social da redu- quando bem direcionados podem com- ção da volatilidade macroeconômica nos plementar medidas destinadas à melho- países em desenvolvimento podem ser ria na qualificação e ao pagamento de substanciais.55 ajuda financeira aos desempregados. · Afastando o caráter pró-cíclico da política Essas medidas de caráter amplo podem fiscal. O grau de exposição dos trabalha- ser acompanhadas de programas de segu- dores aos choques é acentuado pelo fato ridade social. Além de contribuir para o de que os governos geralmente falham em bem-estar dos desempregados, esses siste- adotar um padrão contracíclico no finan- mas melhoram o clima de investimento ao ciamento de programas sociais. Muitos facilitarem a alocação dos trabalhadores em governos tendem a adotar políticas fiscais atividades mais produtivas e ao encorajarem expansionistas nos bons tempos e políti- o empreendedorismo. Isso se dá de três for- cas contracionistas nos tempos ruins. A mas principais. Em primeiro lugar, pelo es- ocorrência de déficits fiscais crescentes tímulo às atividades mais arriscadas, porém durante as recessões gera pressões para a mais produtivas, tanto do ponto de vista dos redução do gasto público com proteção empregos e dos setores, quanto da escolha de social (entre outros), exatamente quando ativos financeiros.57 Por exemplo, a falta de sua necessidade é maior. Uma maior dis- acesso à seguridade por parte de famílias po- ciplina fiscal e uma melhor diversificação bres rurais as empurra a aceitar atividades de das fontes de receita tributária são fatores baixo risco e retornos reduzidos, diminuin- essenciais para assegurar que haverá re- do sua renda potencial estimada em 25% cursos disponíveis para amortecer o pro- nas áreas rurais da Tanzânia e em 50% em cesso necessário de ajustamento no mer- uma amostra de vilarejos rurais na Índia.58 cado de trabalho. De modo semelhante, a ausência de seguros · Removendo distorções de mercado. Pa- para certos tipos de risco pode resultar no ra além das políticas macroeconômicas, uso de tecnologias defasadas, porém menos a estratégia mais efetiva de prevenção e arriscadas, tais como a manutenção de eleva- redução de riscos é o desenvolvimento dos estoques de alimentos como uma forma de um sólido clima de investimento no de poupança preventiva. Em segundo lugar, qual as firmas tenham oportunidades e a ausência de seguros contra a ocorrência de incentivos para investir produtivamente certos choques que reduzem o consumo in- dividual abaixo dos níveis mínimos neces- e criar empregos. As melhorias no clima sários para manter a produtividade dos tra- de investimento favorecem a geração de balhadores pode dar origem a "armadilhas empregos no setor formal e expandem dinâmicas de pobreza". Isso ocorre quando os recursos fiscais disponíveis para finan- as famílias são forçadas a vender ativos pro- ciar programas sociais. Melhorar a ope- dutivos necessários para manter suas micro- ração dos mercados financeiros também empresas ou outros empreendimentos.59 Em aumenta as oportunidades que as firmas terceiro lugar, os benefícios concedidos aos têm de buscar seguros contra choques desempregados podem gerar os recursos ne- temporários sem ter que apelar para cor- tes de salários ou de empregados.56 cessários para elevar a efetividade da busca de um novo emprego ou do início de ativida- · Apoiando a adaptação dos trabalhadores. des por conta própria.60 Além de ampliar a cobertura e a quali- Expandir e melhorar os programas de dade da educação, os governos também seguridade social pode envolver o reforço podem melhorar a habilidade e a dis- das atividades de auto-seguridade entre os posição dos trabalhadores de migrarem trabalhadores da economia formal através para ocupações mais produtivas e me- de acordos para o pagamento de indeniza- lhor remuneradas ao apoiar serviços de ções por demissão e da ampliação das prá- treinamento, orientação e recolocação. ticas de compartilhamento de riscos pelos Muito embora a efetividade desses pro- trabalhadores. 176 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Q U A D R O 7 . 8 Reformando o sistema de indenizações trabalhistas na Colômbia e no Chile Em 1990 foi introduzido na Colômbia um siste- indenizações.Antes da reforma, poucas firmas Para estimular a recolocação de desempre- ma de fundos destinados a cobrir a totalidade pagavam de fato essas indenizações (por exem- gados, os beneficiários desses recursos sacam dos recursos destinados ao pagamento de in- plo, firmas em vias de falência podiam simples- primeiro os recursos de suas próprias contas e, denizações trabalhistas.Os empregadores pas- mente não pagá-las ou negociar um bloco de depois que esses recursos se esgotam, passam saram a depositar um percentual dos salários indenizações substancialmente inferior ao de- a sacar do fundo de solidariedade.Os saques em contas individuais garantidas cujos recursos vido).A exigência da constituição de um fundo das contas individuais são liberados a partir da estariam disponíveis para os trabalhadores em prévio aumentou a probabilidade de que os re- demissão por iniciativa do empresário, qualquer caso de demissão (o acesso limitado a esses re- cursos legalmente exigidos fossem efetivamen- que seja o motivo.Quando não há recursos sufi- cursos, ainda que o trabalhador estivesse em- te depositados.Os novos fundos de recursos cientes nas contas individuais, os saques de re- pregado, também estava previsto).A reforma para o pagamento de indenizações também cursos do fundo de solidariedade passam a ser reduziu as distorções no mercado de trabalho e reduziram as transferências de outros progra- permitidos, desde que o trabalhador que solicita favoreceu a criação de empregos.Os empresá- mas governamentais. o saque preencha alguns critérios (tais como rios repassaram a maior parte do custo das inde- Em 2002 foi introduzido no Chile um no- não estar trabalhando e estar apto ao trabalho nizações para os salários, mas o montante total vo sistema de seguro desemprego combinan- e procurando emprego).Há um limite de dois de pagamentos aos trabalhadores (salários mais do seguridade social e auto-seguridade.Tanto saques a cada cinco anos.Os valores dos bene- os depósitos naqueles fundos) cresceu.Adicio- empresários quanto trabalhadores passaram a fícios são vinculados aos ganhos do trabalhador nalmente, como a reforma removeu a natureza contribuir com fundos mantidos em contas in- no passado, com uma escala decrescente no discricionária dos pagamentos de indenizações, dividuais.Uma contribuição adicional dos traba- tempo.Os trabalhadores também podem trans- tanto o número de demissões quanto o de con- lhadores e um pequeno subsídio público tam- ferir recursos não utilizados de suas contas indi- tratações aumentou. bém passaram a ser depositados em um fundo viduais para suas contas previdenciárias a fim de Ao transformar indenizações incertas e con- de solidariedade.O novo programa é, na reali- utilizá-los na aposentadoria. dicionais em pagamentos incondicionais mo- dade, um sistema financiado, com contas indivi- nitorados pelo governo, a reforma também for- duais geridas por um administrador escolhido Fonte: Vodopivec (2004); Kugler (2002) e Acevedo taleceu o caráter securitário do pagamento de por meio de concorrência. e Eskenazi (2003). Reforçando a auto-seguridade entre traba- financeiros estão faltando em razão de di- lhadores da economia formal. As provisões ficuldades enfrentadas pelas firmas ­ e es- legais para o pagamento de indenizações a ses recursos podem simplesmente não estar trabalhadores demitidos são a forma-pa- disponíveis em caso de falência da firma. O drão de seguro contra o desemprego na descumprimento desses pagamentos pare- economia formal na maioria dos países em ce ser particularmente elevado entre firmas desenvolvimento. Essas provisões, geral- pequenas e entre trabalhadores não-quali- mente fáceis de administrar, permitem ao ficados que têm poucos instrumentos para trabalhador demitido receber uma espécie manter seus níveis de consumo.62 de "prêmio de seguro", desde que as inde- Para enfrentar essas carências, alguns pa- nizações sejam pagas pelos próprios traba- íses introduziram fundos pré-constituídos lhadores ou não tenham implicações para o ou pagamentos vinculados, o quais estão conjunto dos custos trabalhistas suportados mais em linha com as normas internacio- pelas firmas e, portanto, não alterem seus nais. A Colômbia alterou seu sistema de re- incentivos para contratar trabalhadores. cursos fundeados na direção de contas indi- Mesmo quando os próprios trabalhadores vidualizadas em 1990 e o Chile introduziu financiam esse tipo de pagamento, esses sis- um componente de seguridade social em temas permitem apenas um pequeno com- seu sistema em 2002 (quadro 7.8). partilhamento do risco de desemprego, pois são realizados isoladamente em cada em- Aumentando a dispersão de riscos entre os presa, e os benefícios pagos relacionam-se trabalhadores. A experiência dos países de- com o tempo de trabalho e não com o risco senvolvidos sugere que o benefício do se- de desemprego.61 guro desemprego é o primeiro passo para a As provisões para o pagamento de in- diluição do risco de desemprego e para faci- denizações aos demitidos não são feitas em litar a alocação eficiente de mão-de-obra.63 muitos países, o que aumenta a resistência Seguindo esse modelo, muitas economias dos trabalhadores a deixarem seus empre- em transição introduziram programas de gos. A exigência de pagamento de indeni- seguro desemprego desde o início dos anos zações tende a crescer quando os recursos 1990. Esses programas têm sido a principal Trabalhadores e mercado de trabalho 177 fonte de renda para os trabalhadores afe- benefícios pagos apenas a curto prazo (so- tados pela realocação de mão-de-obra du- mente seis meses). Em parte por conta dis- rante a transição.64 Os ganhos evidentes em so, o país apresentou taxas de desemprego bem-estar para os trabalhadores afetados mais baixas durante as primeiras fases da pela perda de emprego devem ser pondera- transição. dos tendo em vista os custos desses mesmos programas, inclusive seu impacto sobre a Procurando atingir os trabalhadores eficiência econômica. Tanto os custos quan- das áreas rurais e da economia to o impacto sobre o bem-estar dependem informal amplamente da habilidade de monitorar as Muitos dos programas discutidos até aqui exigências para o recebimento dos bene- têm dificuldade em atingir os trabalhado- fícios, a fim de minimizar o risco moral e res das áreas rurais e da economia informal, certificar-se de que os trabalhadores bene- os quais constituem a maior parte da popu- ficiados têm incentivos para procurar em- lação em muitos países em desenvolvimen- prego ativamente.65 O cumprimento efetivo to. Esses programas estão baseados tipica- desses requisitos é dificultado nos países em mente em recursos vindos das empresas ou desenvolvimento porque eles, em geral, têm transferências privadas destinadas a auxiliar serviços públicos de recolocação inadequa- os que perderam suas fontes de renda. Os dos ou inexistentes e uma ampla economia empresários rurais, em geral, pagam um sa- informal, a qual oferece muitas oportuni- lário fixo a seus trabalhadores quando estes dades para atividades cujos ganhos não são estão empregados, a despeito de flutuações declarados. Na Argentina, por exemplo, a sazonais ou na demanda, ou oferecem em- administração dos benefícios pagos aos de- préstimos aos trabalhadores que se defron- sempregados é feita de tal forma que muitos tam com despesas inesperadas.67 Dada a in- dos benefícios concedidos são na verdade formalidade desses acordos, os empresários vazamentos de recursos pagos a trabalhado- têm amplo poder discricionário. As famílias res que possuem atividades remuneradas na pobres também dependem de suas próprias economia informal.66 poupanças ou de transferências privadas Mesmo quando os países têm a capacida- para enfrentar choques. Na Indonésia, nas de administrativa necessária, os benefícios Filipinas e na Rússia, as transferências pri- pagos aos desempregados deveriam prover vadas para essas famílias respondem por al- apenas uma fração dos salários previamen- go entre 2% e 41% da renda líquida das que te ganhos ­ e esses benefícios deveriam ser recebem e entre 1% e 8% das que fazem a pagos apenas durante curtos prazos ­ a fim doação.68 Um estudo no Quirguistão reve- de gerar incentivos para que os beneficiados lou que as transferências de renda são rea- busquem um novo emprego. Na Polônia, foi lizadas por 12% das famílias e respondem introduzido um generoso seguro desempre- por mais de um terço da renda das famílias go sem limite de tempo para pagamento no que recebem essas doações.69 início dos anos 1990. Esse programa ofere- Tais formas de enfrentar o risco oferecem cia o benefício a todos os trabalhadores que apenas um auxílio limitado para os pobres estivessem procurando emprego, mesmo e os trabalhadores individuais e podem in- que não tivessem sido demitidos. Não foi centivar as pessoas que delas se beneficiam surpresa o fato de que o número de pessoas a adotar estratégias improdutivas, incluin- solicitando o benefício explodiu, o que tor- do a venda de ativos produtivos, a retirada nou o sistema inviável e contribuiu para o de crianças das escolas e o corte de despe- surgimento de um amplo e duradouro con- sas médicas.70 A estratégia mais promissora tingente de desempregados. Esse sistema, para melhorar a situação dessas pessoas se posteriormente reformado com o objetivo dá através de melhorias no clima de inves- de reduzir os incentivos negativos à procu- timento que expandam oportunidades de ra de emprego, oferece agora um benefício trabalho na economia formal e contribuam baixo durante um curto período de tempo. com a elevação da arrecadação tributária Em contraste, na República Tcheca, optou- necessária para custear a educação e outros se por um programa menos generoso com serviços públicos. Mas os governos também 178 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 podem complementar a diluição do risco por meio de processos de auto-seleção. Na privado com apoio público direcionado. Argentina, o programa Trabajar manteve o Três estratégias básicas têm sido adotadas benefício pago abaixo do salário mínimo, nos países em desenvolvimento no sentido encorajando as pessoas pobres à auto-se- de contribuir com melhores condições de leção. Nas Filipinas, em contraste, o bene- investimento: programas de amparo ao de- fício pago pelo programa é muito mais al- sempregado, fundos sociais e transferências to do que o salário agrícola de mercado, o em dinheiro condicionadas. que atrai um número substancial de pesso- as não-pobres. No Quênia, Malawi, Mali e Programas de amparo ao desempregado co- Senegal, o benefício pago também se situa mo sistemas de proteção social. Na África do acima do salário de mercado, minando os Sul,programas de amparo ao desempregado processos de auto-seleção e desviando as começaram como sistemas de "comida por oportunidades de trabalho temporário das trabalho" nos quais os trabalhadores eram pessoas realmente pobres.73 Os mecanismos pagos por seu trabalho através de auxílio na de auto-seleção de participantes podem ser forma de alimentos oferecidos por países acompanhados de direcionamento dos pro- doadores. Esses programas gradualmente gramas para as áreas mais pobres a fim de foram alterados para sistemas do tipo "di- assegurar também o desenvolvimento local. nheiro por trabalho", operados por diversas Na África do Sul, uma abordagem orientada agências, incluindo governos locais e esta- pela demanda na alocação de fundos para duais, bem como por organizações não-go- esses programas de amparo em meados dos vernamentais (ONGs). Eles passaram a ser anos 1990 favoreceu as áreas mais desenvol- vistos cada vez mais como programas de se- vidas e as comunidades menos isoladas em guridade ­ e não emergenciais ­ pelos tra- prejuízo de algumas das comunidades mais balhadores informais e das áreas rurais. Es- carentes.74 ses programas em geral transferiam renda para as famílias pobres oferecendo aos tra- Fundos sociais para melhorar oportunida- balhadores não-qualificados um emprego des ­ e o clima de investimento ­ nas áreas temporário em projetos como a construção pobres. Os fundos sociais introduzidos na e manutenção de uma estrada, de infra-es- Bolívia no final dos anos 1980 tornaram-se trutura de irrigação, atividades de reflores- uma das principais ferramentas para a re- tamento e de conservação do solo. dução da pobreza de modo orientado pelas Os programas de amparo ao desempre- comunidades. Esses fundos custearam pe- gado, em geral, permitem manter os níveis quenos projetos em comunidades pobres. de consumo e fazem com que os mais po- As primeiras iniciativas destacaram a oferta bres permaneçam em contato com o mer- de oportunidades de trabalho temporário cado de trabalho.71 Quando bem estrutu- ao mesmo tempo em que também financia- rados, esses programas são direcionados à vam a melhoria do acesso a serviços básicos. geração de condições adequadas e neces- As iniciativas mais recentes têm dado maior sárias de infra-estrutura, reduzindo, assim, ênfase à oferta de serviços e à ruptura do o tradeoff entre o gasto público em trans- isolamento das comunidades ­ as quais ge- ferências de renda e em projetos de desen- ralmente identificam e financiam parte dos volvimento. O Programa Maharashtra de projetos ­ colocando-as em contato com os Garantia de Emprego na Índia, que opera governos locais. Nos países em desenvol- há mais de três décadas, gerou projetos con- vimento, os fundos sociais absorvem hoje sideráveis de irrigação, infra-estrutura e es- perto de US$ 10 bilhões por ano em finan- tradas rurais no estado de Maharashtra.72 ciamento doméstico e estrangeiro. Esses programas também têm ajudado di- Um levantamento recente dos fundos versos pequenos beneficiários privados a sociais em países como Armênia, Bolívia, iniciarem uma atividade e crescerem. Honduras, Nicarágua, Peru e Zâmbia fez Uma característica-chave para o sucesso uma avaliação francamente positiva de sua dos programas de amparo aos desemprega- efetividade em prover complementação de dos é a capacidade de escolher participantes renda e promover o desenvolvimento lo- Trabalhadores e mercado de trabalho 179 cal.75 As evidências sugerem que o gasto é Como ocorre com qualquer programa altamente progressivo e os distritos e fa- do gênero, as transferências condicionadas mílias mais pobres estão recebendo mais feitas em dinheiro podem ser problemáticas recursos per capita do que os mais ricos.76 na medida em que a crescente demanda por As escolas e centros de saúde que recebem serviços decorrentes delas não é suprida pe- recursos têm acesso igual ou mais amplo la oferta (como no caso de escolas e hospi- a pessoal especializado e insumos e maior tais) ou quando os objetivos do programa participação das comunidades locais do que não são robustos o suficiente. No entanto, outras instituições. Os efeitos sobre as famí- as avaliações mostram que esses programas lias pobres também são notáveis. Estima-se podem elevar as taxas de matrícula e freqü- que os investimentos em infra-estrutura de ência escolares e melhorar as condições de educação elevaram as taxas de matrícula no saúde e nutrição das crianças.77 O progra- ensino fundamental, especialmente na Ar- ma mexicano Oportunidades elevou a fre- mênia, Nicarágua e Zâmbia. qüência no ensino básico em mais de 2% e as matrículas no ensino médio em 8% ao Transferências de recursos condicionadas mesmo tempo em que elevou as consultas para preservar o capital humano e a saúde. médicas em 20%. Do mesmo modo, o pro- As transferências condicionadas de recursos grama brasileiro Bolsa Escola reduziu as ta- são outra forma de combinar complemen- xas de evasão escolar de 5,6% para 0,4%.78 tação de renda com desenvolvimento local. Esses programas também tendem a ser me- Esses programas de transferência combinam lhor direcionados que a concessão de sub- um direcionamento bem definido voltado à sídios mais gerais, uma vez que estes últi- acumulação de capital humano, de modo a mos exigem mecanismos de controle e de tornar a complementação de renda das fa- direcionamento geográfico. Tais programas mílias beneficiadas condicionada a fatores também são mais transparentes no que se como: atendimento de necessidades básicas refere a quem recebe os benefícios. Também (tais como o pagamento de contas de servi- o nível dos benefícios e o número de bene- ços de utilidade pública em muitas econo- ficiários podem ser facilmente ajustado caso mias em transição), mudanças de compor- ocorram alterações circunstanciais. tamento (como a manutenção de crianças em escolas) ou o atendimento em clínicas de saúde. Esses programas tipicamente vi- Criar um melhor clima de investimento é sam combater a pobreza crônica e não os fundamental para melhorar a vida das pes- riscos eventuais de perda do emprego. soas, incluindo sua capacitação como tra- Direcionar o foco das transferências balhadores. Um clima de investimento que condicionadas para a formação de capital beneficie todos os membros da sociedade humano torna esses programas capazes de estende-se além da proteção aos empre- combater a pobreza e, ao mesmo tempo, gos existentes e enfrenta o desafio de criar favorecer o desenvolvimento regional. No oportunidades para aqueles que se encon- México, o programa Oportunidades (anti- tram na economia informal, desemprega- go Progresa) atingiu 2,3 milhões de famílias dos e para os jovens ingressantes na força em 1999. No Brasil (Bolsa Escola e PETI) e de trabalho. Políticas voltadas para o mer- na Jamaica (PATH), programas de transfe- cado de trabalho assim estruturadas têm rências condicionadas em dinheiro são lar- um papel fundamental no clima de investi- gamente utilizados para favorecer as condi- mento, pois ajudam a aproximar pessoas de ções de saúde e educação das crianças. Em oportunidades. alguns países, as transferências são uma Este capítulo e os anteriores pertencentes forma de resposta rápida a crises (Colôm- à Parte II focalizaram a questão da geração bia) ou a desastres naturais (como no caso das condições básicas para um clima de in- do terremoto na Turquia). Em outros, essas vestimento saudável. A Parte III analisará se transferências visam a objetivos de longo há algo mais que os governos poderiam fazer prazo de desenvolvimento humano, como ­ além do básico ­ a fim de melhorar o clima as matrículas escolares na Nicarágua. de investimento de suas sociedades. Indo Além do Básico? III OS GOVERNOS PODEM IR ALÉM DOS ELEMENTOS BÁSICOS de um clima de investimento saudável conferindo privilégios especiais de políti- P A R T E ca a firmas ou a atividades específicas, ou fazendo uso do conjunto crescente de regras e padrões internacionais referentes a questões as- sociadas ao clima de investimento. A Parte III deste Relatório destaca o papel que essas medidas podem ter na criação de um melhor clima de investimento. Capítulo 8 ­ Intervenções seletivas: revê a experiência internacional relativa a um conjunto de estratégias e destaca os desafios específicos de cada uma delas. Capítulo 9 ­ Regras e padrões internacionais: trata a questão de co- mo essas medidas poderiam contribuir para um melhor clima de in- vestimento e os desafios que podem representar para os países em de- senvolvimento. Intervenções seletivas 8 As abordagens para a melhoria do clima estratégias e abordagens. Esses experimen- de investimento discutidas na Parte II po- tos variam em seus esforços específicos ­ no c a p í t u l o dem beneficiar todas as firmas e atividades sentido de acelerar as atividades de P&D ou na economia. Dada a abrangência daquela o desenvolvimento regional, de promover agenda, algumas firmas ou atividades po- o IED ou as exportações, de ajudar as pe- dem beneficiar-se dessas melhorias antes quenas empresas ou as empresas rurais, de de outras ­ como ocorre com a infra-estru- beneficiar setores ou atividades específicas. tura em uma determinada região ou refor- Esses experimentos também variam no que mas regulatórias que afetam determinadas se refere aos instrumentos de política utili- atividades. Como destacado no capítulo 3, zados, os quais incluem restrições de mer- políticas perfeitas não são necessárias para cado, privilégios tributários ou regulatórios, dar início a avanços significativos no cres- estratégias baseadas em informação, abor- cimento e na redução da pobreza. O funda- dagens de favorecimento de clusters, crédito mental é atacar restrições importantes, de direto ou subsidiário e a partilha de riscos forma a dar às firmas maior confiança para com o setor público. Algumas intervenções investir ­ e para sustentar um processo de têm uma lógica econômica ­ externalida- melhorias contínuas. Mas, além da seqüên- des ou outras falhas de mercado.4 Algumas cia de reformas e de proporcionar o básico podem ser consideradas a busca de um "se- para um bom clima de investimento, os go- gundo ótimo" diante dos progressos lentos vernos podem acelerar o crescimento ofe- na provisão do básico.5 Outros ainda bus- recendo apoio especial e seletivo a firmas e cam acelerar o crescimento favorecendo se- atividades particulares? Possivelmente sim. tores específicos. Qualquer que seja a lógi- Os governos têm desenvolvido experiên- ca, todos esses esquemas devem enfrentar as cias com tais intervenções seletivas há muito exigências heterogêneas e auto-interessadas tempo. Nos séculos XIV e XV, os monarcas das firmas, pressões dos rentistas e outras ingleses encorajaram maior processamento fontes de potenciais falhas de política. no setor de lã.1 Depois da Segunda Guerra O presente capítulo começa examinando Mundial, muitos países em desenvolvimen- algumas das lições gerais relativas às inter- to possuíam estratégias de "indústria in- venções seletivas. Em seguida, analisa novas fante" para apoiar setores locais através de práticas que visam a diversos objetivos co- muns a tais intervenções: integrar as firmas barreiras à importação ­ praticando tarifas dos setores informal e rural, alavancar o po- nominais para os bens de consumo que ex- tencial de crescimento das pequenas firmas, cediam 250% na Argentina, no Brasil e no Chile.2 Nos anos 1960 e 1970, vários países extrair vantagem da abertura internacional e subir na escala tecnológica. do leste da Ásia levaram a efeito interven- ções seletivas para apoiar os setores orienta- A sedução ­ e as armadilhas dos para a exportação ­ gerando um contí- nuo e muitas vezes acirrado debate sobre a ­ das intervenções seletivas conveniência, a eficácia e a possibilidade de Caso fosse possível identificar atividades e replicação de tais estratégias.3 setores específicos capazes de gerar gran- Os experimentos continuam até hoje e os des benefícios e se fosse possível benefi- governos possuem uma ampla variedade de ciá-los sem custos excessivos, o crescimen- 183 184 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 to poderia ser iniciado ou acelerado sem a preferenciais agradecem esses privilégios.6 necessidade de enfrentar o desafio muitas Esse é o motivo pelo qual os governos ex- vezes freqüente de melhorar as condições ploram as possibilidades de diversas inter- básicas do bom clima de investimento. Tais venções seletivas. estratégias também possuem grande ape- A experiência sugere que tais estraté- lo político. Os governos com freqüência gias estão longe de ser promissoras ­ e po- sofrem pressões para se mostrarem como dem ter um desempenho espetacularmente promotores do desenvolvimento econômi- ruim. Há três desafios nesse aspecto: iden- co e as firmas beneficiadas por tratamentos tificar candidatos que mereçam tratamento especial, resistir às práticas rentistas e asse- gurar que todas as intervenções não gerem custos excessivos. Q U A D R O 8 . 1 Sucesso inesperado em Bangladesh e no Quênia Identificando candidatos que mereçam atenção especial Países como Bangladesh e Quênia nos Horticultura no Quênia. Ao longo dos mostram o quão difícil é para um governo últimos 10 anos, o Quênia se tornou um Algumas intervenções são motivadas por prever que setor da economia será bem- grande exportador de produtos da horticul- uma noção ampla de falha de mercado. Co- sucedido. tura ­ especialmente frutas, vegetais e flo- mo foi discutido no capítulo 3, P&D, IED e O setor de confecção em Bangladesh. Em res.Dentre os países em desenvolvimento, o 1979,na esperança de contornar as quotas Quênia é hoje o segundo maior exportador (possivelmente) as exportações podem criar de importação dos EUA e livrar-se do maqui- de vegetais frescos para a União Européia efeitos positivos de transbordamento pa- nário antigo,a empresa sul-coreana Daewoo e o segundo maior exportador de flores. ra a economia como um todo e, portanto, juntou-se a um empresário de Bangladesh As exportações desses produtos excederam em uma joint-venture de confecções cha- US$ 350 milhões em 2003, superando as podem requerer tratamento especial. Mes- mada Desh.Os empregados e gestores da vendas externas de café.O setor emprega mo no interior de um único país, o objeti- nova empresa permaneceram algum tempo mais de 135.000 pessoas, muitas das quais vo de expandir a atividade econômica e o na Coréia para aprender novos processos mulheres.O setor emergiu graças aos es- emprego em uma dada localidade pode re- e técnicas gerenciais.Ninguém (nem mes- forços empreendedores das firmas e não mo na Daewoo) tinha grandes esperanças da intervenção governamental.Pequenos querer esforços especiais por parte dos go- no desempenho da Desh,mas ela se tornou fazendeiros, investidores estrangeiros, ex- vernos locais a fim de atrair investimentos. um sucesso.Dos 130 trabalhadores original- portadores da minoria asiática do Quênia, Acredita-se também que alguns tipos espe- mente contratados pela empresa,apenas 5 todos desempenharam papéis importantes cíficos de firmas ­ tais como as pequenas e permaneceram na empresa.Os demais cria- no desenvolvimento de sistemas contratu- ram suas próprias fábricas ou se transferiram ais adequados à realidade rural, na introdu- as rurais ­ sofrem freqüentemente com des- para outras empresas.Bangladesh tornou-se ção de novas tecnologias e variedades de vantagens específicas que justificam medi- um país importante no mercado internacio- produtos e na conexão do setor com a das adicionais. nal de confecções,com cerca de 1 milhão de economia global. trabalhadores,muitos deles mulheres,e ex- Em outros casos, os governos buscam fo- portações que chegaram a US$ 3,6 bilhões Fonte: Easterly (2001); Rhee (1990) e English, car determinados setores, concedendo-lhes em 2003. Jaffee e Okello (2004). tratamento especial em termos de políticas públicas. Algumas vezes, a escolha do setor a ser privilegiado precisa ser clara e justa: por exemplo, muitos países exportadores de Q U A D R O 8 . 2 Escolher "vencedores" pode ser um jogo recursos naturais têm interesse em elevar o arriscado e caro ­ o caso da SOTEXKA nível de processamento e agregação de va- no Senegal lor em suas economias, e um país com am- plas dotações turísticas pode buscar intensi- A SOTEXKA (Société Textile de Kaolack) foi a operar antes de 1989, quando a fábrica ficar esse tipo de vantagem. Algumas vezes, criada por volta de 1980.Pretendia-se que de Kaolack passou a funcionar com ape- a empresa fosse um conglomerado produ- nas 20% de sua capacidade. As atividades os governos olham para além das áreas com tor de têxteis e confecções competitivo no foram paralisadas depois de uns poucos óbvias vantagens comparativas na esperan- mercado internacional.A fábrica em Kaolack meses devido a dificuldades técnicas e à ça de favorecer setores que possam gerar re- teria equipamentos para fiar,tecer,costurar, falta de pagamento aos fornecedores de tingir e estampar tecidos.Em Louga,haveria algodão e eletricidade. Em 1990, a fábrica tornos ainda maiores. Ainda que políticas uma fábrica de confecções.O investimento operou por apenas alguns meses, mas, em deste último tipo possam prometer amplos inicial de US$ 25 bilhões foi financiado por seguida, fechou novamente. A despeito de benefícios, a experiência mostra que elas re- empréstimos com garantia governamental uma série de esforços para revitalizar a ini- e 28% desse valor correspondeu à participa- ciativa, ainda não se obteve êxito. presentam desafios muito maiores. ção direta do governo no empreendimento. O desenvolvimento industrial em geral As fábricas, que ficaram prontas em é um processo de descoberta. Assim, é difí- meados dos anos 1980, não começaram Fonte: Golub e Mbaye (2002). cil prever o que um país ou região será ca- Intervensões seletivas 185 paz de produzir bem.7 Não faltam exemplos Figura 8.1 A concorrência aumentou com mais países exportando de avaliações erradas feitas pelos governos a um leque maior de produtos respeito dos prováveis setores "vencedores" 160 Países que relatam ­ a confecção em Bangladesh, o cultivo de exportações flores na Colômbia, a produção de softwa- 120 re na Índia, a horticultura no Quênia e os Países que exportam casos da Honda e da Mitsubishi na indús- países este bem tria automotiva japonesa (quadro 8.1).8 E de 80 diversas intervenções voltadas para setores específicos acabaram ocasionando perdas Número 40 (quadro 8.2). Mesmo quando a intervenção seletiva parece ser bem-sucedida, sua contribuição 0 para o crescimento gera debates. Por exem- 1962 1980 2000 1962 1980 2000 plo, trabalhos recentes sugerem que os es- Veículos terrestres e peças Equipamentos elétricos quemas sul-coreanos de promoção à in- Fonte: World Integrated Trade Solutions database (disponível no site wits.worldbank.org). dústria pesada e química não tiveram um impacto claro sobre o crescimento.9 Medi- bem-sucedido hoje. Na melhor das hipó- das que restringem a concorrência podem teses, identificar setores específicos é um ser particularmente custosas do ponto de jogo arriscado. Para as firmas individual- vista dos incentivos para que as firmas ino- mente, tais jogos de risco podem ser algo vem e busquem um desempenho eficiente, trivial, mas elas estão apostando o dinhei- fato que retarda em vez de acelerar o desen- ro de seus proprietários e estes serão os be- volvimento setorial de longo prazo.10 neficiários dos eventuais ganhos ­ são eles Identificar setores específicos que pos- também que assumem o risco das perdas. sam emergir como vencedores fora dos li- No entanto, quando os governos "entram mites das áreas onde existem claras van- nesse cassino", eles estão apostando o di- tagens comparativas é algo que tem se nheiro dos contribuintes, o que tem im- tornado cada vez mais difícil. Os custos ca- plicações quanto ao tamanho da aposta e dentes de obter informação, a maior mobi- quanto à extensão das perdas que eles es- lidade do capital, a emergência de redes de tão dispostos a aceitar. suprimento globais e os contínuos avanços na tecnologia são fatores que favorecem que Resistindo às práticas rentistas os padrões de desenvolvimento industrial Intervenções bem-sucedidas precisam re- e as áreas onde há vantagens comparativas sistir ao inevitável comportamento rentis- mudam com rapidez muito maior do que ta das firmas. Acredita-se que diversas fir- antes.11 A competição entre países também mas contribuem de forma especial para o tem se intensificado. Quando os países do desenvolvimento econômico e podem ser leste da Ásia realizaram experiências com a incentivadas, pelos formuladores de políti- intervenção seletiva para apoiar seus setores ca, a investir recursos consideráveis. As in- exportadores, poucos eram os países que es- tervenções seletivas que transferem custos e tavam fazendo o mesmo. Hoje, é difícil en- riscos para os consumidores, contribuintes contrar um governo que não tenha as mes- e outros grupos são tentadoras. As formas mas ambições, a despeito do fato de que a de intervenção que obscurecem a extensão crescente concorrência reduza as possibili- desse tipo de transferência são particular- dades de sucesso. Desde 1962, o número de mente atraentes. países exportadores de material elétrico tri- Barreiras à importação e outras restrições plicou, e o número de exportadores de pe- de mercado têm se mostrado especialmente ças para motores automotivos mais do que populares. Elas permitem que as firmas ob- dobrou (figura 8.1). tenham lucros de monopólio e reduzem a Assim, estratégias que possam ter fun- pressão por um desempenho mais eficiente. cionado em períodos anteriores oferecem Os custos para os consumidores (incluin- poucas indicações sobre o que poderá ser do os efeitos sobre as firmas que dependem 186 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 dos insumos provenientes dos setores pro- desvantagens em termos de informação. tegidos) resultantes de preços mais altos ex- Eles nunca sabem o nível "correto" de in- cedem, tipicamente, os benefícios gerados centivos necessários para induzir o com- para o setor protegido. Mas isso pode ser portamento desejado. Assim, podem facil- de difícil avaliação para os consumidores. mente se tornar presas de comportamentos A transferência de riscos de mercado para oportunistas por parte das firmas, acaban- os contribuintes ­ seja através de garantias do por oferecer incentivos desnecessários governamentais relativas a riscos específi- ­ ou simplesmente pagar caro demais.15 Es- cos ou métodos de dispersão de riscos mais pecialmente em um ambiente competitivo, amplos como joint-ventures público-priva- as pressões sobre os políticos para oferece- das de vários tipos ­ também enfraquece os rem incentivos elevados podem contribuir incentivos para que as firmas busquem um com a "maldição do vencedor", a qual aflige desempenho eficiente. Os riscos suportados os participantes de qualquer leilão.16 Os go- pelos contribuintes raramente são contabi- vernos também podem falhar em dar valor lizados explicitamente.12 O crédito direto ao dinheiro quando os incentivos são pa- ou subsidiado também pode obscurecer o gos adiantadamente, ou tomam a forma de custo para os contribuintes ou para os de- provisão de infra-estrutura específica, mas mais tomadores de crédito. a firma beneficiada não faz o que se espera- Esquemas que geram lucros extraor- va dela ­ como a cidade norte-americana de dinários para as firmas também são noto- Indianápolis descobriu recentemente (veja riamente difíceis de desmantelar ­ mesmo quadro 8.9). quando os custos são claramente superiores Os custos envolvidos também não são aos benefícios. As firmas beneficiadas por limitados para garantir receitas tributárias privilégios especiais têm grandes incentivos ou investimentos públicos específicos. Es- a resistir a sua remoção e, com freqüência, quemas que envolvem restrições de merca- tratam esses ganhos como um direito legí- do transferem os custos para os consumido- timo. Aqueles que suportam o peso dessas res e aqueles que envolvem a oferta direta de distorções são, na maioria das vezes, mais crédito transferem os custos aos demais to- dispersos e possuem menores incentivos madores. As intervenções seletivas também para se organizar. podem gerar distorções que se alastram pe- los mercados de bens e de fatores. Adicio- Dando valor ao dinheiro nalmente, distorções no clima de investi- As intervenções seletivas poderiam gerar mento existentes em diversos países hoje menos riscos caso fosse possível acreditar são heranças de esforços passados de inter- que os governos seriam capazes de dar valor venções seletivas. ao dinheiro. Algumas vezes, os resultados das intervenções satisfazem as expectativas. Lições gerais da experiência Por exemplo, o sucesso em atrair a Intel pa- Antes de analisar estratégias específicas, é ra a Costa Rica gerou consideráveis efeitos útil destacar algumas lições gerais. Teorica- de transbordamento para toda a economia mente, as intervenções seletivas podem ge- (veja quadro 7.2).13 Um estudo recente fei- rar resultados sociais positivos. Na prática, to nos EUA sugere que pelo menos algumas casos de sucesso inequívoco são raros e há cidades que atraíram com sucesso grandes diversos exemplos de falhas custosas, mes- investimentos através de esquemas de in- mo nos países desenvolvidos com expertise centivo deram o devido valor ao dinheiro técnica abundante e mecanismos bem es- na medida em que os benefícios gerados fo- tabelecidos de contenção da atividade ren- ram amplos, incluindo a elevação na base tista. As intervenções seletivas que elegem de arrecadação tributária local resultante da setores específicos fora das áreas onde o elevação do preço da terra.14 país tem óbvias vantagens comparativas Infelizmente, bons resultados não são são mais claramente uma aposta de risco. garantidos. Por exemplo, quando oferecem No entanto, a revisão da experiência inter- incentivos especiais para atrair investimen- nacional revela que não há estratégias com tos, os governos se defrontam com severas sucesso garantido, mesmo no caso de pro- Intervensões seletivas 187 gramas menos ambiciosos. Isso sugere que a às intervenções seletivas? A experiência in- analogia se aplica de forma ampla. O tama- ternacional sugere seis pontos básicos para nho potencial do prêmio da aposta é, ob- a concepção e implementação de qualquer viamente, um fator que os governos devem programa: considerar. Mas o que determina as chances de sucesso e de obtenção desses benefícios é 1. Ter objetivos e lógica claros. A menos um caminho eficiente em termos dos custos que um objetivo claro seja fixado, será im- envolvidos? Três fatores se destacam nesse possível avaliar se o programa está ou não sentido: atingindo os objetivos pretendidos com o mínimo de custos. Com freqüência, múlti- · A abrangência da intervenção. Dada a plos objetivos são perseguidos (os quais são natureza dinâmica do desenvolvimento por vezes conflitantes).17 Programas com industrial, quanto mais restrita a abran- racionalidade ou objetivos vagos podem gência da intervenção, concentrando- mascarar os benefícios conferidos a grupos se em firmas e setores específicos, mais politicamente influentes sem que haja be- remotas as chances de sucesso. Assim, nefícios sociais mais amplos. medidas voltadas a encorajar o IED ou o progresso técnico envolvem menores 2. Concentrar-se na origem dos problemas, riscos do que aquelas que visam estrita- não em seus sintomas. Diversos obstácu- mente a uma firma ou setor específico. los impostos às firmas decorrem de falhas · Relações com os componentes básicos de dos governos em outras áreas ­ fraca pro- um sólido clima de investimento. Dado o teção dos direitos de propriedade, demora grande número de fatores que influen- burocrática, corrupção, políticas disfuncio- ciam os incentivos para as firmas inves- nais para a infra-estrutura ou escassez de tirem produtivamente, quanto mais uma recursos no mercado de crédito decorren- proposta tenta substituir os elementos te do desequilíbrio das contas do governo. básicos de um sólido clima de investi- Progressos obtidos no enfrentamento das mento em lugar de construí-los, mais re- causas desses problemas podem gerar um motas as chances de sucesso. impacto mais amplo e substancial do que · Qualidade da governança. Intervenções medidas seletivas que possam introduzir seletivas não exigem necessariamente distorções ou simplesmente reduzir a aten- maiores expertise e recursos do que me- ção que se deve dedicar ao enfrentamento didas mais básicas ­ na verdade, algu- daquelas causas. mas delas exigem menos desses fatores. No entanto, as intervenções seletivas são 3. Adequar cada instrumento à sua racio- mais vulneráveis em relação às práticas nalidade. Diferentes racionalidades exi- rentistas das firmas e dos funcionários gem diferentes instrumentos. Intervenções públicos. E, quanto mais fracos os meca- no mercado financeiro raramente serão a nismos para barrar esses comportamen- forma mais eficiente de tratar transborda- tos, mais remotas as chances de sucesso. mentos potenciais. Os incentivos fiscais não superam as restrições no mercado de crédi- Quando os resultados positivos não po- to. A oferta pública de infra-estrutura não dem ser assegurados, o tamanho da aposta tem impactos claros sobre os incentivos à torna-se relevante. Os programas que en- inovação, e a adoção de restrições de mer- volvem amplos recursos orçamentários, os cado enfraquece esses mesmos incentivos. quais transferem riscos substanciais para Quando uma intervenção seletiva é utiliza- os contribuintes ou criam sérias distorções da na tentativa de aliviar a pobreza ou atin- de mercado, envolvem apostas maiores do gir algum outro objetivo social, os formu- que medidas que focam a disseminação de ladores de políticas devem considerar todo informações ­ muito embora estas últimas um rol de instrumentos alternativos. Por também possam ser custosas. Além des- exemplo, transferências diretas a indivíduos ses cálculos, o que mais os governos pode- ou a oferta de educação e treinamento são, riam fazer para reduzir os riscos inerentes em geral, mais eficazes no auxílio às pesso- 188 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 as pobres do que o apoio às firmas que em- clusive na definição do nível e da forma de pregam essas mesmas pessoas. Isso porque, apoio oferecidos e na escolha dos beneficiá- neste último caso, os proprietários e gesto- rios ­ facilita o controle por parte do públi- res das firmas favorecidas irão se apropriar co sobre a efetividade desses mesmos pro- de muitos dos benefícios. gramas. Objetivos, instrumentos e medidas de desempenho bem definidos, todos têm 4. Manter a disciplina. Uma das maiores um papel importante. É mais fácil manter falhas das estratégias tradicionais de subs- transparência na concessão de subsídios tituição de importações decorreu do fato explícitos e benefícios fiscais. É mais difícil de que as firmas foram submetidas a pou- avaliar a imposição de restrições de merca- ca disciplina competitiva, o que gerou bai- do, a concessão direta de crédito e outros xos incentivos para que melhorassem seu programas nos quais os níveis de benefícios desempenho. Em lugar disso, essas firmas privados e de custos sociais não são claros cresceram de forma complacente, tornan- e, portanto, são mais vulneráveis em re- do-se dependentes de contínuo apoio do lação à cooptação e ao mau uso. Diversos setor público. Diversas formas de apoio fi- países da OCDE e um número crescente nanceiro e outros também não foram con- de outros países publicam estimativas dos cedidos às firmas de forma condicionada a custos fiscais da concessão de tratamentos seu desempenho, o que resultou em baixa preferenciais.21 disciplina, inclusive na concessão de benefí- cios, prejudicando o cumprimento das me- 6. Revisar os programas regularmente. Até tas sociais pretendidas. mesmos os programas que observam os cin- Quando viável, o tratamento especial co primeiros critérios acima podem falhar por parte das políticas públicas deve ser em atingir os resultados pretendidos, crian- condicionado a metas de desempenho cla- do distorções imprevistas ou não se ade- ramente verificáveis por meio de critérios quando às mudanças nas condições enfren- objetivos.18 As intervenções feitas na Coréia tadas. E os beneficiários de tais programas do Sul a fim de promover firmas exporta- têm fortes incentivos para resistir aos esfor- doras beneficiaram-se da disciplina gerada ços de encerrá-los. Isso torna de grande re- pelas metas de desempenho impostas,19 dis- levância a revisão regular de tais programas. ciplina que pode assumir variadas formas. Botsuana e Taiwan eliminaram programas Em lugar de oferecer pagamentos antecipa- após revisões que revelaram crescentes pre- dos ou benefícios fiscais, o apoio concedi- ocupações quanto à sua efetividade.22 Os do deveria basear-se em medidas relativas à formuladores de políticas podem assegu- depreciação acelerada. Com isso, só seriam rar que esses programas terão cláusulas que efetivamente beneficiadas as firmas que re- tornem sua extensão ou sua continuidade almente realizassem o investimento preten- condicionais aos resultados de avaliações dido.20 Impor limites temporais a qualquer transparentes quanto a seus benefícios e política adotada também contribui para custos.23 O tempo entre uma revisão e ou- impor mais disciplina sobre as firmas. tra deve ser grande o suficiente para dar às firmas algum grau de previsibilidade ­ mais 5. Manter a transparência. A transparên- não deve ser longo demais (em todos os se- cia é a chave para disciplinar tanto os go- tores, exceto os intensivos em capital). vernos quanto as firmas. Pretensões rentis- A experiência em áreas tas estão por traz de muitas demandas por tratamento especial, e os benefícios podem específicas facilmente ser objeto de corrupção. Os pro- Além das tentativas de escolher vencedores, gramas que dão aos funcionários públicos os governos também utilizam as interven- poderes discricionários significativos pa- ções seletivas para acelerar o progresso em ra escolher as firmas a serem beneficiadas direção a subconjuntos das metas que um geram maior incerteza ­ e também maio- bom clima de investimento poderia atingir. res oportunidades para abusos. A transpa- Como discutido no capítulo 3, esse subcon- rência na concepção dos programas ­ in- junto inclui: Intervensões seletivas 189 · Integrar firmas informais ou rurais; oportunidades para importantes segmentos · Alavancar o potencial de crescimento da economia informal (quadro 8.3). das pequenas firmas; Melhorando o acesso ao crédito. O micro- · Aproveitar as vantagens da abertura ex- crédito representa uma importante fonte terna; de crédito externo para as firmas do setor · Subir na escala tecnológica. informal que não dispõem de ativos para O que já se aprendeu com essas práticas? dar em garantia e pode ajudar os microem- presários a abrir e tornar viáveis as firmas Integrando as firmas do setor (capítulo 6). Muito embora os fundos de informal diversos programas de microcrédito sejam A economia informal abrange um conjun- ofertados por governos e doadores, esfor- to diversificado de firmas e, portanto, exi- ços recentes têm sido feitos para fortalecer ge abordagens multidimensionais (capítulo as instituições comerciais que ofertam es- 3). As estratégias voltadas a intensificar os ses recursos ­ através da remoção de impe- incentivos para que essas firmas tornem- dimentos regulatórios, do apoio a comitês se formais foram discutidas no capítulo 5. de informações sobre crédito e através da Aqui, o foco recai sobre o provável papel garantia de que a atuação das instituições de intervenções seletivas na melhoria das não-comerciais não irá prejudicar o desen- condições das microempresas do setor in- volvimento do mercado (veja quadro 6.3). formal. Essas firmas beneficiam-se das con- dições básicas de um saudável clima de in- Reforçando os vínculos com as firmas do se- vestimento ­ de direitos de propriedade tor formal. Promover vínculos com firmas mais efetivos, de melhores abordagens para formais, fato visto com freqüência como as questões tributária e regulatória, de mer- um dos principais modos de formalizar as cados financeiros mais eficientes e de um firmas informais, é uma estratégia bem-su- bom funcionamento do mercado de traba- lho. Alguns governos fazem ainda mais. Q U A D R O 8 . 3 Integrando comerciantes informais Propiciando às firmas informais maior re- em Durban presentatividade e acesso. Um primeiro pas- so no enfrentamento das preocupações dos Com a transição do regime de apartheid Durban cobra menos do que outras ci- para a democracia, ocorrida na África do dades pelo uso do espaço urbano.As taxas microempresários do setor informal é dar a Sul em 1994, ampliou-se o status dado são únicas, mas uma política adotada recen- eles mais representatividade nos grupos que pelos formuladores de políticas ao desen- temente recomenda a cobrança diferencia- definem as políticas públicas. Muitos des- volvimento dos pequenos negócios. Sob da em relação a firmas formais e informais o apartheid, diversas atividades informais e alíquotas também diferenciadas segun- ses empresários não são reconhecidos pelo eram proibidas. Por exemplo, havia leis que do o tipo de serviço prestado.Serviços de governo e não são vistos como grupos que impunham aos vendedores ambulantes registro e locais de pagamento de taxas devam ter representação. Mas há exemplos a obrigação de mudarem de lugar a cada descentralizados reduzem os custos de de concessão de mais espaço e acesso pa- meia hora. transação para os comerciantes pobres.Um Uma nova legislação chamada Amen- sistema integrado de informação está sen- ra esses grupos. Em Ahmedabad, na Índia, ded Businesses Act permitiu que as auto- do desenvolvido para vincular a concessão a Associação das Mulheres Trabalhadoras ridades locais passassem a formular leis de incentivos (tais como o acesso a treina- por Conta Própria ajudou a organizar um relativas a um amplo conjunto de ativida- mento subsidiado) ao registro das firmas. grupo de 550 mil mulheres com o objetivo des. Durban, que tinha apenas um terço da O programa beneficiou-se de consul- população economicamente ativa traba- tas públicas.Durban realizou um processo de obter crédito de forma cooperada, assis- lhando no setor formal, criou o Departa- anual de consulta para o desenvolvimento tência média e creches. A Associação tam- mento de Oportunidades para o Comércio de políticas relativas a questões prioritárias, bém trabalhou juntamente com o Ministé- Informal e os Pequenos Negócios, o qual valorizando os pontos de vista das associa- adotou práticas inovadoras para apoiar as ções dos setores formais e informais, políti- rio do Desenvolvimento Urbano e outros empresas informais e expandir seus víncu- cos, sociedade civil e organizações comuni- grupos locais na elaboração de uma política los com o setor formal. O reconhecimento tárias.Os comerciantes informais são agora nacional votada para legalizar os vendedo- das atividades informais como reais co- representados como agentes econômicos res de rua, facilitar a obtenção de licenças laboradoras para o desenvolvimento da em iniciativas-piloto segundo um padrão e combater a criminalidade.24 A cidade de economia local refletiu-se na estrutura de de gestão segmentado por áreas. impostos, no sistema de registro e na pro- Durban, na África do Sul, nos mostra ou- visão de serviços. Fonte: Lund e Skinner (2004). tras formas de os governos expandirem as 190 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 esse desafio removendo obstáculos à entra- Q U A D R O 8 . 4 O crédito rural no Brasil da de pequenos fornecedores comerciais, os quais desempenham papel importante na O programa brasileiro de crédito rural ilus- Raramente os programas de crédito oferta de serviços de eletricidade nas áreas tra alguns dos problemas dos programas direto atingem seus objetivos: no universo de crédito direto. de participantes desses programas, os 2% rurais de países como o Camboja.26 Muito embora diversas regras para o maiores respondem por 57% dos recursos crédito direto tenham sido afrouxadas re- tomados como empréstimo; os 75% meno- Melhorando o acesso ao crédito. As formas centemente, esta continua sendo uma fonte res recebem apenas 6% dos empréstimos. de pensar em como melhorar o acesso ao importante de recursos financeiros (cerca Os agricultores mais ricos parecem ter co- de 38% do total de empréstimos no país optado os subsídios, elevando o preço de crédito nas áreas rurais estão evoluindo. No em março de 2002). suas terras na medida em que esses subsí- passado, a ênfase na concessão de crédito Esses programas, juntamente com ta- dios transformaram-se em forma de capi- subsidiado ou direto através de órgãos pú- xas de juros abaixo do mercado, mercados talizar as propriedades.O custo de manter blicos teve, com freqüência, resultados de- segmentados e preços distorcidos, elevam esses subsídios, suportado pelo direciona- o custo do capital.O pagamento regular mento de crédito e não pelo Tesouro Nacio- sanimadores (quadro 8.4). Esses programas desses empréstimos permanece baixo e os nal, eleva os spreads e aumenta os custos mostraram-se insustentáveis e falharam em bancos públicos, com carteiras de emprés- do crédito para os setores considerados atingir a maior parte dos agricultores.27 Eles timos de baixa qualidade e operação ine- não-prioritários. também desestimularam a entrada de inter- ficiente, tiveram que ser capitalizados em junho de 2001. Fonte: Klapper e Zaidi (2004). mediários financeiros privados.28 Os pro- gramas geraram um subsídio indesejado na forma de taxas de juros negativas,o qual aca- cedida apenas ocasionalmente. Ainda as- bou beneficiando grupos ricos e influentes sim, as iniciativas que facilitam o comparti- em lugar dos mais pobres. A devolução des- lhamento de informações podem ter baixos ses créditos subsidiados muitas vezes ficou custos e ajudar na aproximação entre for- abaixo de 50% dos montantes emprestados necedores e seus clientes. Na América Cen- e os custos dos subsídios explodiram.29 tral, o programa PROMICRO oferece um A abordagem tradicional era baseada exemplo nesse sentido: organizações inter- em concepções erradas sobre o mercado de nacionais, ONGs e associações locais de mi- crédito rural: as comunidades rurais eram croempresários juntaram-se para usar a In- vistas como incapazes de gerar poupança e, ternet com o objetivo de conectar firmas de portanto, os esforços concentraram-se na cinco países e disseminar informações sobre concessão de crédito. As instituições finan- eventos setoriais de interesse, dados econô- ceiras foram desestimuladas a mobilizar a micos e links para sites relacionados.25 poupança rural, a qual poderia ter sido dis- ponibilizada para a concessão de emprésti- Integrando firmas no setor rural mos para empresários e famílias. A falta de A integração de firmas rurais pode se sobre- instituições de poupança é citada com fre- por ao tratamento da informalidade, dado qüência como uma restrição relevante para que muitas firmas rurais são informais. No a geração de poupança rural.30 entanto, as áreas rurais enfrentam desafios A ênfase atual recai sobre a melhoria do adicionais. Alguns dos principais obstácu- clima de investimento para os ofertantes co- los enfrentados pelas firmas rurais são a merciais de crédito, o que abrange o fortale- inadequação da infra-estrutura e dos servi- cimento dos direitos de propriedade e a me- ços públicos e a dificuldade de obtenção de lhoria da regulação. Melhorar o clima para crédito (capítulo 3). a concessão de microcrédito também pode favorecer a concessão de empréstimos para Expandindo a infra-estrutura e os servi- os pobres das áreas rurais.31 Algumas abor- ços públicos. Expandir a infra-estrutura e dagens estão sendo postas em prática para os serviços públicos nas áreas rurais é uma adaptar o microcrédito às necessidades das parte importante de qualquer estratégia de áreas rurais relativas a empréstimos sazonais integração da economia rural, mas serviços e para atividades não-agrícolas.32 subsidiados para comunidades rurais são difíceis sustentação para governos cujos re- Apoiando a extensão da oferta de serviços cursos orçamentários são escassos (capítu- nas áreas rurais. Expandir a oferta de ser- lo 6). Alguns governos estão respondendo a viços pode ajudar na melhoria da produ- Intervensões seletivas 191 tividade e no crescimento da renda no se- ra as firmas menores. Isso inclui a melho- tor rural, e alguns estudos revelaram altas ria dos direitos de propriedade, a redução taxas de retorno para esses serviços nessas da morosidade burocrática, o aumento na áreas.33 Porém, a provisão pública desses eficiência da gestão tributária, o combate serviços é afetada com freqüência por bai- à corrupção, o melhor funcionamento dos xa transparência, coordenação inadequa- mercados financeiros e a ampliação da in- da em relação à pesquisa agrícola e finan- fra-estrutura. Alguns governos vão além ciamento insustentável. Novas abordagens disso, oferecendo benefícios especiais para estão sendo adotadas para enfrentar essas as pequenas empresas. questões através da contratação de agentes privados, da concepção e gestão descentra- Melhorando o acesso ao crédito. As desvan- lizadas de programas e de uma orientação tagens enfrentadas pelas pequenas empre- para esses programas mais centrada nas sas na obtenção de crédito devidas a assi- demandas existentes. Mas a sustentabilida- metrias de informação são exacerbadas pela de financeira permanece sendo um desa- insegurança quanto aos direitos de proprie- fio.34 A cobrança pela prestação de serviços dade e tornam-se ainda mais graves quan- contribui com a melhoria dessa sustenta- do os governos criam outras distorções nos bilidade, mas reduz a demanda por parte mercados financeiros (capítulo 6). Em lugar dos fazendeiros pobres. A descentralização, de resolver esses problemas, muitos gover- por sua vez, contribui com a transparência, nos criam programas especiais para ofertar mas também eleva o risco de interferência crédito direto e subsidiado às pequenas em- política. presas. Esses programas têm um histórico pobre nos países em desenvolvimento, pois Oferecendo incentivos fiscais. Muitos países os recursos tendem a ir para firmas com oferecem reduções de impostos, especial- bons relacionamentos políticos. Baixas ta- mente para grandes empresas que se ins- xas de adimplência enfraquecem a sustan- talam em áreas rurais. Além do apelo dessa tabilidade financeira desses programas, e o medida relativamente à criação de empre- crédito subsidiado afugenta potenciais ofer- gos e à diversificação de atividades em áreas tantes de crédito que operam em bases co- com altos índices de pobreza, uma justifica- merciais.36 Esses empréstimos subsidiados tiva adicional pode ser a limitação de recur- nem sequer contribuem com o crescimento sos governamentais para ofertar serviços mais rápido das firmas.37 Uma pesquisa fei- públicos.35 Mas a redução de impostos tam- ta junto a pequenas empresas da Coréia do bém diminui a disponibilidade de recursos Sul descobriu que o crédito subsidiado não para que o governo possa melhorar a oferta era mais valorizado por elas do que o cré- desses serviços. dito concedido em bases comerciais, princi- palmente devido aos critérios rígidos para a Alavancando o potencial de concessão e aos atrasos na liberação dos re- crescimento das pequenas firmas cursos.38 Os esforços para expandir o aces- Com freqüência os governos dão aten- so ao crédito também terão baixo impacto ção especial às necessidades das pequenas quando outras preocupações relativas ao firmas do setor formal. Muito embora se- clima de investimento reduzirem os incen- ja difícil confirmar a alegação de que essas tivos para que as firmas reinvistam seus re- firmas contribuem decisivamente para o cursos próprios.39 crescimento (capítulo 3), elas tendem a se defrontar com dificuldades desproporcio- Ofertando serviços para o desenvolvimen- nais em um clima de investimento inade- to dos negócios. Em geral, supõe-se que as quado e têm maiores dificuldades de ob- pequenas firmas defrontam-se com difi- ter crédito em comparação com as grandes culdades específicas na obtenção de servi- empresas. ços de apoio ao desenvolvimento de seus A melhoria das condições básicas de negócios e adequados a suas necessida- um clima de investimento saudável gera des ­ tais como treinamento, consultoria, benefícios também desproporcionais pa- transferência de tecnologia e redes de re- 192 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Fortalecendo os clusters setoriais. As eco- Q U A D R O 8 . 5 Manter-se pequeno na Índia ­ nomias de aglomeração juntamente com a deliberadamente proximidade entre firmas podem estimu- lar o aumento da produtividade e do cres- Na Índia, desde 1967, a manufatura de li- tos sujeitos a reserva de mercado funcionam nhas específicas de produtos está reservada com baixos níveis de capacidade instalada cimento.43 Os esforços para estimular o às pequenas firmas (cujos valores das plan- quando comparadas àquelas que atuam nos surgimento dessas economias por meio da tas e do maquinário somados são inferiores outros setores,são tecnologicamente menos formação de clusters setoriais ganharam ím- a US$ 200 mil).A lista de produtos reserva- dinâmicas e têm desempenho pior em ter- peto nos anos 1990 como forma de ajudar dos cresceu de 47, na origem desse sistema, mos de produtividade e lucratividade. para 675 em 2004.Uma vez que uma linha Ainda que tenha a intenção de proteger as pequenas firmas a crescer e a se moderni- de produtos passa a ser reservada às pe- as pequenas empresas, a política de reserva zar ao se beneficiar do compartilhamento de quenas empresas, a produção por empresas de mercado acaba sendo prejudicial.Diver- complementaridades.44 Um estudo recente médias e grandes deixa de ser permitida e, sos produtos sujeitos à reserva podem ser identificou mais de 500 iniciativas como es- dentre elas, as que já estavam produzindo importados livremente ou possuem baixos passam a ter sua produção anual limitada níveis de produção local.Uma revisão re- sas, especialmente nos países desenvolvidos ao nível mais alto dos três anos anteriores alizada em 1997 revelou que mais de 550 e nas economias em transição.45 Mas os go- à imposição da reserva. itens que constavam na lista de produtos vernos têm dificuldade em identificar os se- Essa prática tende a estimular muitas reservados podiam ser livremente importa- tores onde a formação de clusters será bem- empresas pequenas a permanecerem como dos e nada menos de 90 eram produzidos tais.Quando aumentam seus níveis de ope- por uma única firma.Sessenta e oito itens sucedida,46 e a heterogeneidade dos clusters ração,o fazem através de novas pequenas respondiam por 81% do valor total da pro- torna difícil definir a receita adequada para unidades.Essa política,que encoraja a estag- dução e por 83% das firmas.Essa revisão re- uma intervenção bem-sucedida.47 No caso nação e gera altos custos para produtores e comendou a abolição do sistema de reserva consumidores,tem impedido o crescimento de mercado.Ao final de 2003, 165 itens já de clusters de firmas de baixa produtivida- em setores como serviços leves de engenha- haviam sido retirados da lista. de, existe ainda um tradeoff entre fortale- ria e processamento de alimentos,bem co- cer as firmas individualmente, reforçando mo nos segmentos exportadores de têxteis Fonte: Morris e outros (2001); Hussain (1997); as sinergias entre elas, e o comportamento e couros.Os resultados de pesquisas feitas Gupta (1999); India­Ministry of Small Scale junto às firmas e testes empíricos mostram oportunista de certas firmas que pode mi- Industries (2003); Harsh (2003); Katrak (1999); que as empresas que operam nos segmen- Banco Mundial (2003c) e Deccan Herald (2003). nar os serviços prestados para todo o con- junto que integra o cluster.48 A experiência mostra que iniciativas pa- lacionamento com outras empresas. Tra- ra a criação de clusters precisam ser dirigi- dicionalmente, os governos ou doadores das pelo setor privado e que o apoio público particulares criam instituições e ONGs não deve substituir a falta de compromis- para prover esses serviços para as firmas so por parte das empresas particulares. A gratuitamente ou a preços altamente sub- avaliação da experiência da Agência Nor- sidiados. Em geral, tem-se observado que te-Americana de Desenvolvimento Inter- esses esforços não são bem-sucedidos e nacional (USAID) no desenvolvimento de apresentam baixa procura, custos maiores clusters em 26 países concluiu que amplos do que os estimados e dificuldades em ade- montantes de recursos públicos enfraque- quar os serviços oferecidos às necessidades ceram o controle local dos projetos.49 O su- dos clientes. Esses esforços também impe- cesso de iniciativas de criação de clusters de- dem o surgimento de ofertantes que atu- pende do fato de as firmas serem capazes de am em bases comerciais. Abordagens mais trabalhar juntas em favor de interesses co- próximas às práticas de mercado têm sido muns. Animosidades contínuas entre as fir- exploradas recentemente. Elas procuram mas podem representar um desafio, como elevar a busca direta de clientes nos seto- demonstrou uma iniciativa levada a efeito res que têm uma oferta inadequada desses por doadores no setor produtor de cashmere serviços, desenvolvendo programas auto- da Mongólia. Neste caso, porém, os benefí- sustentados e eficientes em termos de cus- cios gerados pela obtenção de novos merca- tos.40 No entanto, a experiência deixa cla- dos aumentaram a confiança das empresas ro os possíveis conflitos que ocorrem na no processo, o que contribuiu com a expan- tentativa de buscar clientes diretamente e são do setor.50 manter a sustentabilidade desses progra- mas ao mesmo tempo.41 Além disso, a efi- Estabelecendo reservas de mercado. Alguns ciência desses novos programas em termos países criam barreiras regulatórias para de custos ainda não foi avaliada.42 proteger as pequenas empresas da competi- Intervensões seletivas 193 ção excessiva por parte das grandes firmas. Mas essas barreiras também desestimu- Q U A D R O 8 . 6 Zonas Econômicas Especiais na China lam o crescimento das pequenas empresas. Considere a reserva de segmentos de mer- Em 1980 foram criadas na China quatro Zo- imobiliário e, posteriormente, pelos serviços cado para as pequenas empresas na Índia. nas Econômicas Especiais: três na província financeiros.Em Shenzen, as exportações de Guangdong (Shenzen, Zhuhai e Shan- cresceram em média 75%.Muito embora Além de limitar a participação das empresas tou) e uma na província de Fujian (Xiamen), muitos insumos fossem importados inicial- maiores e mais eficientes ­ em detrimento regiões vizinhas de Hong-Kong e de Taiwan, mente, o conteúdo local cresceu no início dos consumidores ­, esse programa tende respectivamente.Essas zonas oferecem in- dos anos 1990, revelando grande integra- a manter as firmas pequenas, impedindo o centivos especiais para investidores estran- ção das zonas especiais com a economia geiros, incluindo isenções fiscais e tarifárias nacional. crescimento da produtividade geral da eco- para exportadores e uma legislação traba- Essas zonas foram rapidamente expan- nomia (quadro 8.5). lhista mais flexível.O arcabouço legal e de didas para outras áreas.Em 1984, 14 cidades infra-estrutura também foi melhorado. costeiras e a ilha de Hainan foram abertas Extraindo vantagem da abertura As empresas domésticas foram estimula- ao investimento estrangeiro.No final dos internacional das a vincular-se a investidores estrangeiros. anos 1980, outras áreas foram abertas para De fato,um setor privado bem-sucedido de- criar um cinturão costeiro.Dentre essas áre- O IED e a atividade exportadora têm o po- senvolveu-se nessas zonas,favorecido pelo as incluem-se o Delta do Yangtze, o Delta do tencial de gerar transbordamentos para a aprendizado obtido junto ao IED e em decor- Rio Pérola e outras áreas nas províncias de rência do melhor clima de investimento. Fujian, Shandong, Liadong, Hebei e Guangxi. economia local (capítulo 3). A fim de apro- Dois fatores contribuíram para o suces- Em 1990 foi criada a nova área de Pudong veitar os benefícios desses efeitos, muitos so das primeiras zonas.Um deles foi a proxi- em Shanghai, juntamente com outras cida- governos adotam intervenções seletivas pa- midade com regiões de crescimento rápido des no vale do rio Yangtze. ra atrair o IED, para promover as exporta- como Hong-Kong e Taiwan, cujos investido- Desde 1992, áreas mais amplas e as ca- res foram atraídos pelo baixo custo da terra pitais de todas as províncias continentais ções ou ambos. e da mão-de-obra nas zonas especiais.O foram abertas ao investimento estrangeiro outro fator foi o acordo entre as autoridades na tentativa do governo chinês de equili- Enclaves e zonas de processamento de ex- nacional e provinciais referente à partilha brar a concentração de investimentos es- das receitas fiscais, fato que incentivou o trangeiros que ocorria até então nas áreas portações. Uma das formas para começar desenvolvimento da infra-estrutura dessas costeiras.As províncias orientais ao longo a melhoria do clima de investimento em regiões. da costa ainda respondem por 85% do esto- condições difíceis é criar enclaves que pro- O IED saltou de US$ 23,4 milhões em que acumulado de IED. Os incentivos como porcionem às firmas que dele participam 1980 para US$ 672 milhões em 1993 ape- as isenções fiscais variam entre as diversas nas na zona de Shenzen.A taxa média de zonas ­ e são, em geral, mais generosos nas melhores condições de segurança e infra-es- crescimento anual excedeu 35% no perí- atividades exportadoras e nos setores inten- trutura e normas tributárias e regulatórias odo 1980-95, o triplo da média chinesa. O sivos em tecnologia. menos pesadas. Esses enclaves permitem crescimento foi gerado essencialmente pe- aos governos concentrar esforços em uma la expansão das indústrias leves, do setor Fonte: OCDE (2003b); Chen (2002); e Ge (1999). localidade geográfica específica. Também podem ser usados para testar novas aborda- gens para as políticas públicas ­ como foi Os benefícios da abordagem baseada feito na China com suas Zonas Econômicas em enclaves são inevitavelmente limitados Especiais a partir de 1980 (quadro 8.6). quando as melhorias do clima de investi- As Zonas e Processamento de Expor- mento ficam limitadas geograficamente a tações (ZPEs) são um exemplo comum de essas áreas ­ ou quando os privilégios con- enclave. Por volta do final de 2002, cerca de cedidos não podem ser facilmente estendi- 3.000 ZPEs haviam sido criadas em 116 pa- dos para a economia como um todo. Isso íses, gerando empregos para mais de 43 mi- tende a ser especialmente problemático em lhões de trabalhadores ­ muitos deles mu- economias pequenas que não dispõem de lheres (tabela 8.1).51 uma base industrial desenvolvida. Sem uma A despeito de sua popularidade, nem to- base ampla de ofertantes locais, os enclaves das as ZPEs foram bem-sucedidas. Países são menos propensos a desenvolver parce- com baixos níveis de proteção aos direitos rias com outras áreas do país ou canais de de propriedade, condições inadequadas de transbordamento para as firmas locais ou governança ou infra-estrutura precária po- ainda favorecer o surgimento de grupos in- dem falhar na tentativa de atrair investido- teressados em uma liberalização comercial res para suas ZPEs.52 Mesmo nos casos bem- mais ampla. Quanto mais propensos a ge- sucedidos, análises mais detalhadas sugerem rar benefícios, mais esses enclaves são inte- que a criação das ZPEs foi complementada grados em uma estratégia ampla que testa e por outros fatores favoráveis (quadro 8.7).53 demonstra os benefícios das reformas e que 194 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Tabela 8.1 As zonas de processamento de exportações têm proliferado muito ram essa mesma estratégia com baixos ní- 1975 1986 1995 1997 2002 veis de sucesso.54 Esses programas freqüen- temente exigem procedimentos complexos Países com ZPEs 25 47 73 93 116 ZPEs 79 176 500 845 3,000 e burocráticos que elevam os custos e criam Emprego (em milhões) .. .. .. 22.5 43 brechas para a corrupção. Problemas como China .. .. .. 18 30 esses podem ser especialmente severos em Outros países com dados disponíveis 0.8 1.9 .. 4.5 13 países com padrões ineficientes de gestão Nota: .. = não disponível Fonte: OIT (2003a) tributária e alfandegária. Assimetrias de informação nos merca- progressivamente melhora o clima de inves- dos internacionais muitas vezes são usadas timento para a economia como um todo, como argumento para justificar o apoio dos como demonstra o caso da China. governos às atividades ligadas ao comércio externo. Muitos países criaram organiza- Promovendo as exportações. A fim de enco- ções de promoção comercial para desenvol- rajar as exportações, os governos freqüen- ver pesquisas, organizar feiras comerciais, temente oferecem isenções tarifárias e siste- dar apoio logístico às atividades comerciais mas de drawback, provêem crédito para os e, em alguns casos, administrar os incen- exportadores e apóiam as atividades ligadas tivos à exportação. Com poucas exceções ao comércio externo. Como os benefícios (Austrália, Finlândia, Irlanda, Nova Zelân- concedidos de forma condicionada ao cum- dia e Cingapura), os resultados dessa práti- primento de metas de exportação distorcem ca foram modestos. Uma lição inequívoca é os fluxos de comércio, essa prática tem si- que a promoção de exportações não pode do progressivamente abandonada em cum- substituir a necessidade de progressos na primento às regras da Organização Mundial superação de obstáculos mais fundamen- do Comércio (OMC) (quadro 8.8). Os sis- tais ao sucesso das exportações, incluindo a temas de drawback tarifário e de subsídios inadequação do clima para as empresas que às exportações contribuíram com o cresci- buscam desenvolver produtos para comer- mento das exportações de diversos países cialização global, além dos problemas de in- do leste da Ásia, mas diversos países adota- fra-estrutura.55 Q U A D R O 8 . 7 Zonas de Processamento de Exportações em Maurício e na República Dominicana A despeito de sua popularidade, nem todas as mentares também parecem ter sido relevantes. início dos 1990 tinha o objetivo de desenvolver ZPEs correspondem às expectativas.As experi- O país desfrutou de grande estabilidade macro- entrosamento entre as empresas exportadoras e ências em Maurício e na República Dominicana econômica e elevados níveis de estabilidade po- 40 fornecedores locais,gerando uma agregação lançam luz sobre duas questões comuns. lítica, o que contribuiu para a segurança dos di- local de valor de cerca de US$ 80 milhões. reitos de propriedade.O país também desfrutou O progresso desse programa foi decepcio- Maurício ­ mais do que apenas ZPEs de acesso preferencial aos mercados norte- nante.Por volta de 1993, apenas 12 fornecedo- Em Maurício, as ZPEs foram utilizadas como par- americano e europeu de confecções finas.E res locais estavam integrados à cadeia exporta- te de uma estratégia bem-sucedida para estimu- a diversidade de sua população, com presença dora, gerando uma agregação de valor de US$ lar o crescimento orientado para as exportações de minorias chinesas e francesas e uma maioria 4 milhões.O valor agregado local permaneceu bem como a diversificação da economia do país. de etnia indiana, ajudou a atrair investimentos baixo.Em 2002, apenas 55 das 720 empresas As exportações de manufaturados cresceram a de Hong-Kong, bem como a obter o apoio de da ZPEs compravam matérias-primas de firmas uma taxa de 5,9% ao ano entre 1991 e 2001 e, intermediários indianos que também favorece- locais, revelando um declínio em relação às 61 em 2002, respondiam por 73% das exportações ram o ingresso de capitais estrangeiros. que o faziam no ano anterior.Por quê? As indús- de mercadorias.O total de empregos nas ZPEs trias locais, isoladas das pressões competitivas ficou entre 80 mil e 90 mil postos.Diversos tra- República Dominicana ­ a complicada pelas políticas de substituição de importações, balhadores e gestores, inicialmente treinados questão da geração de integração nas não mostraram interesse em assumir novos ris- no setor exportador, acabaram criando seus cadeias produtivas cos para adequar-se aos padrões exigidos pelas próprios negócios.O crescimento econômico Como muitos outros países,a República Domini- empresas das ZPEs. no período 1980-2002 foi de 5,5% em média cana esperava gerar integração nas cadeias pro- e foi acompanhado de melhorias substanciais dutivas do país a partir das demandas geradas nos indicadores de desenvolvimento humano. pelas ZPEs para fornecedores locais,de tal forma Fonte: Para Maurício: Subramanian e Roy (2003); Moran (2002); Rodrik (1999) e Banco Mundial O que contribuiu para esse desempenho im- que esse fornecedores pudessem se tornar eles (2004k).Para a República Dominicana: Schrank pressionante? Certamente, as ZPEs tiveram um mesmos exportadores.O Programa de Integração (2001) e Consejo Nacional de Zonas Francas papel importante.Mas diversos fatores comple- Industrial desenvolvido no final dos anos 1980 e de Exportación (2002). Intervensões seletivas 195 Q U A D R O 8 . 8 A OMC e a intervenção seletiva As intervenções seletivas que visam favorecer podem ser contestados junto ao Grupo de Reso- Serviços.Sob as regras do Acordo Geral so- firmas ou atividades específicas podem distor- lução de Disputas por outros membros da OMC, bre Comércio e Serviços (GATS), os países sig- cer o comércio internacional e ameaçar outros caso esses subsídios firam seus interesses. natários se comprometem a dar tratamento países.Para superar esses problemas, diversos Medidas relacionadas ao investimento no se- equivalente ao nacional para empresas do se- acordos internacionais impõem restrições so- tor de comércio externo.O Acordo sobre Medidas tor serviços, bem como conceder acesso a seus bre as políticas que distorcem as condições do Relacionadas ao Investimento no Setor de Co- mercados segundo suas regras internas, o que comércio exterior.As restrições aos subsídios às mércio Externo (TRIMs) impõe limites sobre as permite a cada país acomodar as políticas se- exportações existem desde 1947, ano em que medidas voltadas a extrair benefícios do IED.O gundo seus próprios objetivos. passaram a constar no art.16 do Acordo Geral Acordo inclui uma lista de medidas considera- A Rodada de Doha de negociações comer- de Tarifas e Comércio (GATT).A Rodada do Uru- das inconsistentes com os princípios da isono- ciais multilaterais, iniciada em 2001, inclui pro- guai de negociações comerciais multilaterais, mia em relação ao capital nacional e a proibição postas para negociar a intensificação da disci- que resultou na criação da OMC em 1995, fixou do GATT a restrições quantitativas, inclusive exi- plina relativa ao uso de subsídios agrícolas e novos limites para o apoio que os governos po- gências de uso de insumos locais e exigências medidas antidumping. dem dar às respectivas indústrias domésticas, à de equilíbrio entre importações e exportações Os acordos citados acima incluem tratamen- promoção da exportação ou às ações que visam impostas às empresas estrangeiras. to especial e diferenciado para países em desen- afetar o investimento estrangeiro. volvimento.Por exemplo, a proibição de subsí- Direitos sobre a propriedade intelectual.O dios às exportações fica suspensa para países Subsídios.O Acordo sobre Subsídios e Me- Acordo sobre Aspectos Relacionados ao Co- com PIB per capita inferior a US$ 1.000. didas Compensatórias proibiu a concessão de mércio de Direitos de Propriedade Intelectual subsídios condicionada ao cumprimento de (TRIPs) fortalece as regras e a imposição dos di- metas de exportação ou ao uso de produtos do- reitos de propriedade intelectual.Práticas como Fonte: Banco Mundial (2004d); Hoekman, Matoo e mésticos em lugar de importados.Outros subsí- o licenciamento compulsório e a engenharia re- English (2002); Hoekman, Michalopoulos e Winters dios concedidos a firmas ou setores específicos versa são limitadas pelo Acordo. (2003) e GATT. Gerando incentivos para atrair o IED. Em Tabela 8.2 Reduções efetivas nos impostos cobrados das empresas geradas por incentivos meados dos anos 1990, mais de 100 países fiscais ofereciam incentivos fiscais para atrair o Filipinas Malásia Tailândia IED, fato que continua sendo uma tendên- cia nos dias de hoje.56 Uma pesquisa recente Alíquota tributária efetiva (antes dos incentivos) 47 30 46 Redução na alíquota efetiva devida feita em 45 países em desenvolvimento reve- Isenções tributárias 19.. 0 28.. lou que 85% ofereciam algum tipo de isen- Benefícios tributários indiretos 7 8 11 ção fiscal ou redução do imposto de renda Alíquota tributária efetiva (depois dos incentivos) 21 22 7 das empresas, direcionando esses benefícios para o capital estrangeiro.57 Esses incenti- Fonte: Chalk (2001). vos podem ser substanciais (tabela 8.2). Na Tunísia, os incentivos para o IED chegam a compensar outros fatores, inclusive preocu- quase 20% do valor total do investimento pações básicas quanto à estabilidade das po- privado.58 No Vietnã, estima-se que a perda líticas públicas, a qualidade da infra-estru- de receita com esses incentivos atinja 0,7% tura e da força de trabalho. Além disso, as do PIB.59 O custo do pacote oferecido pa- pesquisas do Banco Mundial sobre o clima ra a Ford pelo governo da Índia foi estima- de investimento mostram que a oferta in- do em US$ 420 mil por trabalhador.60 Esses constante de energia elétrica, a baixa obser- pacotes incluem com freqüência incentivos vância de cláusulas contratuais, a corrupção fiscais, exceções aos regimes regulatórios, e a criminalidade impõem custos para as subsídios e financiamento público da infra- firmas várias vezes superiores aos tributos estrutura necessária aos investimentos. (capítulo 1). Esses incentivos realmente influenciam O peso atribuído a cada fator varia de as decisões das firmas? A resposta parece acordo com o setor e mesmo dentro de um ser: às vezes. As firmas tendem a aproveitar único setor. Os incentivos pesam em geral oportunidades de investimento, inclusive as menos para as firmas da indústria extrati- propiciadas pelas políticas públicas, como va ou para aquelas voltadas ao mercado in- um bloco. O nível de tributação e de outras terno. Nesses casos, as firmas identificam obrigações pode ter alguma influência nes- seus mercados a partir de outros fatores e se bloco, mas raramente será suficiente para não vislumbram as mesmas oportunidades 196 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Figura 8.2 Os incentivos podem ser caros um fator influente na decisão de localização de seus investimentos.62 Das 75 empresas 200 Custo orçamentário total (eixo direito) pesquisadas pela revista Fortune 500, apenas quatro apontaram esses incentivos como Custo por um fator influente.63 No entanto, quando posto de 2,000 criado 150 trabalho as localidades beneficiadas pelos incentivos (eixo são próximas, podem influenciar marginal- esquerdo) capita mente as decisões de investimento. emprego per Os governos dão valor ao dinheiro quan- por 100 PIB do oferecem benefícios tributários especiais? do Os custos e as vantagens desses benefícios dólares 1,000 de precisam ser avaliados em cada caso. Se a firma beneficiada estaria disposta a realizar 50 Percentual o investimento mesmo sem incentivos ou Milhares com baixos níveis de incentivos, a resposta é não.64 Certamente, o custo por posto de tra- 0 0 balho criado pode ser alto, como ilustram EUA Alemanha Brasil diversos exemplos (figura 8.2). No entanto, 7 plantas VW 3 plantas os governos raramente se interessam apenas (1980s) (1997) (1995-6) nos empregos criados diretamente pelo in- Nota: O percentual do PIB per capita está ajustado pela PPC. Fonte: McKinsey Global Institute (2003). vestimento beneficiado. Eles normalmente esperam efeitos positivos mais amplos na em outros lugares, mesmo que sejam con- forma de transbordamentos para as firmas cedidos benefícios. Os investimentos indus- locais. Os governos também esperam com triais, especialmente nos setores exportado- freqüência a realização de um grande pro- res,podem responder melhor aos incentivos jeto de investimento que sirva de sinal a um fiscais.61 Mas esses incentivos só raramente universo mais amplo de investidores poten- são o fator decisivo. Uma pesquisa junto a ciais de que seus países são um bom lugar 191 empresas que planejavam expandir su- para fazer negócios. Mas a experiência suge- as operações revelou que apenas 18% das re que esses benefícios não são certos. firmas industriais e 9% das firmas de servi- A concepção do pacote de incentivos tam- ços consideravam a concessão de incentivos bém pode influenciar o retorno líquido para o país.65 Programas de incentivo que envol- vem pagamentos adiantados ou a provisão de infra-estrutura altamente específica são Q U A D R O 8 . 9 Lançando a sorte em Indianápolis geralmente mais arriscados, pois se a firma beneficiada falhar em fazer sua parte, a in- Com freqüência os governos oferecem pa- quando a recessão atingiu a indústria ele- fra-estrutura gerada pode ser de menor valia cotes de incentivos para as firmas que pro- vando as pressões por cortes de custos. metem criar empregos e desenvolver novas para outras firmas (quadro 8.9). Incentivos Resultado: os governos local e estadual tecnologias. Mas a experiência na cidade arcaram com altos custos irrecuperáveis as- fiscais têm a vantagem de ser razoavelmente norte-americana de Indianápolis revela sociados à infra-estrutura específica criada, transparentes e condicionados aos objetivos que os benefícios esperados podem não desperdiçando recursos que poderiam ter a serem atingidos ­ caso o investimento não se concretizar. sido utilizados para outras prioridades.Com Os governos local e estadual ofereceram seja levado a efeito ou caso a firma escolha toda a certeza, eventuais novos interessa- subsídios na forma de pagamentos adian- dos em adquirir as instalações só surgiriam uma nova localização, o comprometimento tados no valor de mais de US$ 300 milhões mediante concessão de novos subsídios. de recursos por parte do governo pode ser para a construção de uma unidade avança- Nos 18 meses que se seguiram ao término limitado. Oferecer incentivos fiscais com ba- da de manutenção de aeronaves para a Uni- da obra, mais de 80 firmas foram sondadas se em depreciação acelerada pode fortalecer ted Airlines.O contrato foi negociado du- no sentido de assumirem o centro de ma- rante um período de recessão no início dos nutenção.Além disso, o tamanho e a sofisti- o nexo entre a concessão de incentivos e a anos 1990 e as autoridades consideravam cação tecnológica das instalações implicam efetivação dos investimentos. que o subsídio era proporcional à promessa altos custos de operação, dificultando ainda Muitas vezes não é necessário conceder de criação de 5.000 empregos de alta remu- mais a venda em um segmento decadente. isenções fiscais por períodos muito longos. neração.No entanto, aquele número jamais foi alcançado, e a empresa faliu em 2003, Fonte: O'Malley (2004) e Uchitelle (2003). Devido às taxas de desconto aplicadas pe- las firmas na avaliação das oportunidades Intervensões seletivas 197 Q U A D R O 8 . 1 0 A competição para atrair investimentos dentro de cada país Na ausência de esforços específicos para in- investimento são essenciais para o sucesso, o Em meados dos anos 1990, alguns estados fluenciar a escolha da localização de suas plan- que inclui a segurança quanto aos direitos de brasileiros também se engajaram na disputa por tas, as firmas tendem a preferir instalá-las em propriedade, a adequação da infra-estrutura, a plantas da indústria automobilística, oferecendo áreas com sólidos climas de investimento e a qualificação da mão-de-obra e assim por diante. pacotes de incentivos na faixa entre US$ 54 mil concentrar-se em obter vantagens nos merca- Com freqüência,os governos regionais tam- e US$ 340 mil por posto de trabalho gerado. dos de produto ou de fatores.As economias de bém desenvolvem programas de incentivos es- Muitas das questões associadas à atração aglomeração ajudam a explicar a concentração peciais.Pelo menos 20 estados norte-americanos de investimentos em nível nacional também da atividade industrial em diversos países e os estavam interessados na planta da Mercedes- se aplicam ao nível regional. Isso inclui a dificul- efeitos disso reforçam e são reforçados pela ur- Benz,que,finalmente,foi instalada em Vance,no dade em avaliar se os incentivos oferecidos banização em todo o mundo.A fim de estimu- Alabama,em 1993,beneficiando-se de um paco- são realmente necessários e eficientes em ter- lar a geração de economias de aglomeração, te de incentivos de US$ 153 milhões.Mais de 250 mos de custos. Questões semelhantes quanto construir sua base industrial ou criar empregos, regiões européias competiram por uma planta à concepção desses programas surgem da muitos governos regionais ou municipais com- da BMW que foi para Leipzig em 2001 com in- mesma forma. petem por investimentos de forma semelhan- centivos de US$ 224 milhões.Um estudo recente te ao que fazem os países.Como ocorre com a revelou que a receita perdida pelos governos es- Fonte: Yusuf (2003); Scott e Storper (2003); Charlton competição para atrair investimentos interna- taduais e municipais nos EUA em razão de incen- (2003); Christiansen, Oman e Charlton (2003); cionais, as condições mais amplas do clima de tivos fiscais supera os US$ 50 bilhões. e Peters e Fisher (2004). de investimento, os benefícios futuros têm apenas umas poucas agências,67 que desem- Figura 8.3 A defesa de políticas influência decrescente e as firmas tendem a penham diversas funções, entre as quais:68 por agências de promoção de investimentos recebem poucas aplicar taxas de desconto mais elevadas em · Disseminação de informações. Coleta e dotações orçamentárias países avaliados como sendo de maior ris- apresentação de informações sobre a 40 co. Em geral, a previsibilidade das alíquo- economia local. Geração tas tributárias é um fator mais relevante do · Construção de imagem. Promoção da de investimento que seu próprio nível. As empresas podem Serviços idéia de que o país é um local atrativo para investidores preferir pagar percentuais fixos por um pe- total 30 para investimentos por meio de ativida- Construção de imagem ríodo definido do que não fazer pagamento des como anúncios e relações públicas. algum agora sem saber quais serão as con- · Criação de facilidades para o investimento. dições futuras ­ no Chile e na Colômbia, os orçamento 20 Oferecimento de ajuda aos investidores, do investidores internacionais podem escolher entre essas duas opções.66 facilitando o andamento de procedimen- tos administrativos e liberações necessá- Uma estratégia melhor é elevar a quali- rias para dar início às operações de no- 10 Percentual dade geral do clima de investimento, redu- Defesa de políticas vas empresas. Em alguns casos, as APIs zindo assim a pressão favorável à guerra fis- funcionam como centros integrados de cal. Enfrentar gargalos de interesse especial emissão de documentos (capítulo 5). 0 para os investidores estrangeiros (adminis- Fonte: Morisset e Andrews-Johnson (2003). tração alfandegária, direitos de proprieda- · Geração de investimentos. Essa atividade compreende a identificação e o esforço de etc.) provavelmente contribui mais para focado diretamente sobre firmas em se- tornar uma determinada localidade atrativa tores que possam vir a ser atrativos para ­ e, além disso, também favorece as firmas os investidores estrangeiros. Isso é feito locais. Esses mesmos princípios não se apli- através de mala direta, campanhas por cam exclusivamente aos esforços para atrair telefone e apresentações a investidores investimentos estrangeiros, mas também individuais. às disputas das unidades subnacionais que competem para atrair investimentos no in- · Monitoramento e assistência pós-inves- terior de um mesmo país (quadro 8.10). timento. Essa atividade consiste em dar assistência a firmas já estabelecidas para Atraindo investimentos. Os governos tam- que permaneçam e expandam suas ope- bém tentam atrair IED por meio de agên- rações. Esse tipo de ação vem se tornan- cias de promoção de investimentos (APIs). do cada vez mais importante nas chama- Existem hoje pelo menos 160 dessas agên- das reformas de segunda geração. cias em nível nacional e mais de 250 em · Defesa das políticas. Identifica problemas nível regional. Há duas décadas, existiam que inibem o investimento e faz a defe- 198 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Tabela 8.3 As agências de promoção de investimentos não são baratas no orçamento das APIs. Essas agências pa- Orçamento anual de População Orçamento recem ter mais sucesso em países onde o cli- promoção do IED (milhões em 1999) per capita ma de investimento já é favorável para os in- (US$ milhões) (US$) vestidores estrangeiros: nos países com um Cingapura 45.0 3.2 14.06 clima de investimento mais favorável, au- Irlanda 41.0 3.7 11.16 mentos no orçamento das APIs têm um im- Costa Rica 11.0 3.5 3.14 pacto sobre os fluxos de IED que é quase o Ilhas Maurício 3.1 1.2 2.58 dobro do observado nos países com condi- República Domenicana 8.8 8.4 1.05 ções menos favoráveis.70 Porém as histórias Malásia 15.0 22.7 0.66 de sucesso na promoção de investimentos têm sido onerosas em termos per capita, es- Fonte: Velde (2001). pecialmente na fase de construção da ima- gem do país (tabela 8.3). sa da política de mudanças que podem estimular o desenvolvimento. As APIs Fortalecendo os transbordamentos gerados freqüentemente atuam como defensoras pelo IED. Além da atração de investimen- das reformas, estimulando outras agên- tos, os governos freqüentemente desenvol- cias governamentais a corrigirem even- vem esforços para elevar a probabilidade de tuais problemas existentes. Essa função, transbordamentos positivos para a economia potencialmente a mais eficaz na atração como um todo. Em geral, os governos vêem do IED, em geral responde apenas por o IED como uma forma de favorecer o de- uma pequena parte do orçamento da senvolvimento da indústria local e promover agência (figura 8.3).69 transferências de tecnologia. Mas os fornece- Existe certa evidência de que as APIs po- dores e parceiros locais podem não se desen- dem contribuir com a atração de IED. Um volver automaticamente. No passado, os go- estudo revelou que o fluxo de IED cresce vernos utilizaram restrições às importações e cerca de 0,25% para cada 1% de aumento exigências de conteúdo local ou de constitui- ção de joint ventures para aumentar a proba- bilidade de gerar transbordamentos a partir dos fluxos de IED. As dificuldades com o uso Q U A D R O 8 . 1 1 Corrigindo a estratégia mexicana para dessas abordagens fizeram que os esforços IED na indústria de computadores mais recentes passassem a focar os incentivos Em 1985, a produção de computadores no posta de investimento que envolvia que visam estimular o comportamento dese- México era protegida por quotas de impor- a criação de uma fábrica de propriedade jado dos investidores estrangeiros.71 tação.As exigências de conteúdo local eram exclusiva da empresa e totalmente dedica- Exigências de conteúdo local têm sido de 25% para minicomputadores e de 35% da à exportação, a qual produziria entre usadas para assegurar que os investidores para microcomputadores no primeiro ano, 100 mil e 180 mil computadores por ano. com um aumento dessa parcela para 50% A proposta gerou forte oposição dos estrangeiros usem insumos ofertados por e 60% no terceiro e no quarto anos, respec- ofertantes locais.Seu argumento era de que firmas locais. Como a evidência sugere que tivamente.A participação estrangeira nas aquele grande investimento criaria um mo- as firmas locais se beneficiam ao fornecer empresas do setor era permitida na forma nopólio,deslocando do mercado as empre- insumos para as empresas estrangeiras (ve- de participação minoritária em joint ventu- sas domésticas ­ mas a previsão não se re- res formadas com firmas locais.O mercado alizou quando a proposta da IBM foi aceita. ja capítulo 5), esta parece ser uma forma de era dominado por joint ventures de que par- Adicionalmente,a concorrência aumentou incrementar os benefícios gerados pelo IED. ticipavam duas empresas norte-americanas: quando outras empresas estrangeiras,in- Infelizmente, tais restrições também elevam a Apple (com 58% das participações) e a cluindo a Apple e a HP,também investiram Hewlett-Packard (com 18%). em grandes plantas sem a participação de os custos para o IED, reduzindo os incen- O elevado nível de proteção fez que os parceiros locais.A participação das impor- tivos para que os investidores estrangeiros preços no México se tornassem 74% supe- tações nos produtos finais caiu e a indústria ingressem e expandam sua produção (qua- riores para produtos Apple e 61% superio- de componentes atualizou-se tecnologica- dro 8.11). Exigências de conteúdo mínimo res para produtos HP em comparação com mente.Com esses investimentos,as exporta- os praticados nos EUA.Ambas as firmas ções de computadores passaram de US$ 21 local no setor automobilístico no Chile e na montavam computadores em uma escala milhões em 1985 para US$ 252 milhões em Austrália também resultaram em grandes muito abaixo do nível eficiente de 20 mil 1989,chegando a US$ 9,6 bilhões em 2001. ineficiências.72 Essas exigências também são unidades por ano.Os incentivos perversos inconsistentes com as regras de comércio dessa política ficaram claros quando a IBM Fonte: Moran (1998) e OCDE International Trade apresentou ao governo mexicano uma pro- by Commodity Statistics Database. internacionais e, portanto, têm sido contes- tadas (veja quadro 8.9). Intervensões seletivas 199 Umaabordagemalternativaéexigirqueos de propriedade exclusiva. Os investimentos investidores estrangeiros participem de joint na subsidiária foram seis vezes maiores do ventures com parceiros locais. Em alguns ca- que na joint venture. A subsidiária acabou sos, esse tipo de exigência tem sido usado pa- por produzir os filmes e câmeras fotográfi- ra beneficiar firmas locais específicas, ao per- cas tecnologicamente mais avançados, en- mitir que elas participem de investimentos quanto a joint venture produzia filmes con- estrangeiros lucrativos, mas também existe a vencionais com a marca Kodak.74 intenção de aumentar os transbordamentos Uma outra estratégia é trabalhar com as tecnológicos. Assim como acontece com ou- filiais estrangeiras e as firmas locais com o tras medidas coercitivas, esta última também objetivo de superar barreiras de informação tem seus custos. Pode resultar em desestímu- e culturais.Com freqüência,esses programas lo (e não em incentivo) ao investimento es- são combinados com incentivos para ajudar trangeiro e pode fazer que as firmas estran- os fornecedores domésticos a atingirem os geiras se preocupem com o uso de processos padrões de produção exigidos pelos investi- sensíveis ou avançados, o que pode acabar dores estrangeiros. Essa abordagem tem sido reduzindo os transbordamentos tecnológi- aplicada em países como Irlanda, Malásia, cos em vez de aumentá-los. Cingapura e Taiwan (quadro 8.12).75 Devido à exigência de que os investidores estrangeiros na indústria automobilística ti- Subindo na escala tecnológica vessem parceiros locais na China, a maior O progresso tecnológico tem papel impor- parte das empresas multinacionais do setor tante no crescimento econômico, fato que relutava em utilizar processos tecnologica- leva muitos governos a encorajarem a ino- mente avançados. Como conseqüência, os vação (capítulo 3). Mas as inovações não se métodos industriais utilizados no país per- limitam às atividades que fazem jus a uma maneciam atrasados em relação ao padrão patente. Elas incluem avanços mais modes- internacional cerca de 10 anos.73 Do mesmo tos e a implementação de processos empre- modo, exigiu-se que a Kodak tivesse parcei- sariais mais modernos. Elas envolvem tam- ros locais em uma joint venture para realizar bém diversos tipos de adaptação ou mera investimentos na China, mas foi permitido adoção de técnicas ­ ou seja, os países não que a empresa mantivesse uma subsidiária precisam necessariamente inventar algo to- Q U A D R O 8 . 1 2 Programas bem-sucedidos de integração em Cingapura e na Irlanda A Irlanda e Cingapura ilustram o potencial im- geiras, além de 11 grandes empresas locais e nais participaram desse programa. As vendas pacto de programas bem planejados para forta- agência governamentais. dos fornecedores aumentaram 83%, a produ- lecer os transbordamentos do IED. tividade subiu 36% e o emprego, 33% ­ e mui- Oprogramanacionalirlandêsdeintegração tas empresas foram subcontratadas por firmas O programa de atualização da indústria A Agência Irlandesa de Desenvolvimento In- internacionais. As compras de materiais e ser- local de Cingapura dustrial lidera um consórcio de agências que viços irlandeses por filiais de empresas estran- A fim de promover transferência de tecnolo- identificou integrações potenciais em uma ga- geiras feitas com o apoio da Agência em 2001 gia e qualificação das empresas estrangeiras ma de setores, desenvolveu um grupo de for- chegaram a 5,49 bilhões e 5,12 bilhões, para seus fornecedores locais, o Comitê de necedores domésticos e ofereceu apoio para as respectivamente. Desenvolvimento Econômico de Cingapura operações de venda e para o desenvolvimento Os programas desenvolvidos em Cingapura oferece apoio financeiro e organizacional. Um de serviços. O programa buscou identificar em- e na Irlanda têm duas características em comum. engenheiro ou gestor da empresa estrangeira presas"vencedoras"em segmentos seleciona- Primeiro, são baseados em regras de mercado é pago pelo Comitê por dois ou três anos para dos e trabalhou com elas para obter contratos e geram poucas distorções devido à exigência selecionar e dar assistência aos fornecedores de terceirização com empresas multinacionais. de conteúdo local mínimo.Segundo, combinam locais.Trinta e duas parcerias foram criadas en- Entre 1985 e 1992, as filiais de empresas estran- estratégias de defesa das políticas adotadas, tre 1986 e 1994 envolvendo 180 fornecedores geiras aumentaram suas compras locais de ma- proximidade com os fornecedores locais e bus- domésticos. A indústria eletrônica era o maior térias-primas em 50% (de 438 milhões de libras cam gerar integrações específicas nas cadeias setor nesse programa, seguido pelos serviços. irlandesas para 811 milhões) e suas compras de produtivas.Dentre os objetivos buscados está a Nos primeiros estágios, a produtividade dos serviços locais cresceram em um terço (de 980 redução dos riscos percebidos por fornecedores fornecedores cresceu em média 17% e o valor milhões de libras irlandesas para 1,46 bilhão). e compradores. agregado por trabalhador elevou-se em 14%. Na indústria eletrônica, o fornecimento local Em 1999, o programa havia integrado 670 em- cresceu de 9% para 19% durante esse período. Fonte: Battat, Frank e Shen (1996); UNCTAD (2001b) presas locais e 30 filiais de empresas estran- Mais de 200 empresas estrangeiras e 83 nacio- e Irlanda-IDA (2002). 200 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Tabela 8.4 Incentivos fiscais para P&D em países em desenvolvimento selecionados tos, não fica claro se as intervenções gover- Taxa de depreciação Taxa de depreciação Alíquota de crédito namentais podem realmente fazer muito País do P&D do capital de P&D tributário para elevar o P&D. Brasil 100% 100% - Oferecendo incentivos fiscais, dotações or- Índia 100% 100% - çamentárias e promovendo intervenções no Coréia do Sul 100% 18-20% 10-20% mercado financeiro. Muitos governos ofe- México 100% 3 anos da depreciação - recem a possibilidade de deduções fiscais contínua para encorajar os gastos com P&D. Alguns África do Sul 100% 25% - países desenvolvidos oferecem créditos tri- Taiwan, China 100% Mesmo que outros 15-20% butários, gastos completos em P&D e até investimentos mesmo dedução em dobro de algumas Malásia 200% Mesmo que outros - investimentos das despesas com P&D (tabela 8.4). Mui- to embora esses programas não sejam tão Fonte: Velde (2001). custosos, também têm seus pontos fracos. talmente novo. Esse fato põe em destaque a As firmas podem solicitar esse tipo de de- importância de reduzir barreiras comerciais dução para realizar despesas muito pouco e ao IED ­ e à competição que gera incen- vinculadas a qualquer atividade efetiva de tivos para que as firmas melhorem seus ní- P&D. As firmas também tendem a escolher veis de produtividade. projetos com as mais altas taxas de retorno À medida que os países se aproximam privado e não aqueles capazes de gerar os da fronteira tecnológica, é comum que os maiores efeitos de transbordamento.76 Nos governos tentem incentivar o surgimento EUA, pelo menos 80% das restituições de de inovações originais em suas economias, impostos solicitadas com base em supostos inclusive através de atividades de P&D. Pa- gastos em P&D são auditadas. Em média, ra isso, os governos têm experimentado os créditos tributários solicitados são rea- todo um conjunto de intervenções seleti- valiados e sofrem uma redução de cerca de vas. A eficiência em termos de custos des- 20%.77 Apesar de estudos feitos no Paquis- ses programas não foi avaliada em todos os tão e no Canadá terem encontrado evidên- casos, mas seu impacto normalmente de- cias de que os incentivos ao P&D são efi- pende da adequação de outros aspectos do cientes em termos de custo, outros estudos clima de investimento que são críticos para são mais céticos.78 a inovação, o que inclui o nível de qualifi- O uso de incentivos tributários ou a cação da mão-de-obra, as pressões compe- concessão de dotações orçamentárias às titivas e o nível de proteção dos direitos de atividades de P&D ou alguma combinação propriedade intelectual. Sem esses elemen- desses dois instrumentos varia entre países (figura 8.4). A concessão de dotações orça- Figura 8.4 As bolsas de pesquisa levam a parte do leão dos fundos mentárias é preferida pelos governos que públicos para P&D privado em muitos países em desenvolvimento desejam influenciar o tipo de P&D realiza- do. Mas essa prática gera maiores dificul- Austrália (1997) Créditos Bolsas dades para os governos na "escolha de ven- tributários de pesquisa cedores" do que a concessão de incentivos Canadá (1995) fiscais mais amplos. É interessante o fato França (1997) de que Suécia e Finlândia, dois países com níveis elevados de P&D privado, não ofe- Japão (1997) recem apoio direto ou tributário para es- sas atividades.79 Alguns países também uti- Holanda (1997) lizam intervenções no mercado financeiro para encorajar as firmas a realizar ativida- EUA (1999) des de P&D, inclusive através de conces- 0 5 10 15 20 25 são de crédito direto (Coréia do Sul) e da Parcela do total do P&D da indústria constituição de fundos de empreendedores Fonte: OCDE (2003f). (Malásia).80 Intervensões seletivas 201 Outras estratégias para apoiar atividades de P&D locais. A fim de apoiar a inovação, Q U A D R O 8 . 1 3 Parcerias público-privadas para o setor público pode realizar atividades de atividades de P&D P&D de forma direta ­ por si mesmo ou Muitos governos têm estabelecido centros Na Índia, a rede de organizações de através de parceiros privados. No entan- de P&D para promover a atualização tecnoló- pesquisa mantidas pelo setor público, to, a experiência internacional mostra-se gica das firmas.O apoio do Instituto de Pes- coordenada pelo Conselho de Pesquisa variada (quadro 8.13). Apenas ocasional- quisa Tecnológica Industrial de Taiwan con- Científica e Industrial, tinha pouco contato tribuiu para o desenvolvimento do primeiro com a indústria. mente os governos estão em condições de circuito industrial integrado.No entanto,as Histórias semelhantes também ocor- avaliar corretamente os tipos de pesquisa tentativas de criar parcerias entre os centros reram na América Latina. Competências que efetivamente poderiam ajudar as fir- de P&D e as empresas do setor privado nem superpostas entre diferentes agências mas ou que teriam potencial de mercado. sempre alcançaram os resultados esperados. governamentais no Brasil e na Argentina Também existe um debate sobre se o P&D Nas Filipinas, o Departamento de Ciên- tornaram pouco eficientes as parcerias cia e Tecnologia tinha pouca interação com público-privadas em atividades de P&D. público poderia deslocar ou complemen- o setor industrial.Seu pessoal não era alta- tar as atividades privadas. Uma revisão da mente qualificado e não acompanhava os Fonte: UNCTAD (2003); De Ferranti e outros evidência econométrica mostrou resulta- avanços tecnológicos internacionais. (2003) e Mani (2001b). dos ambíguos, mas concluiu que, de modo geral, esforços bem concebidos podem ser complementares.81 de propriedade para as universidades e enco- Fortalecer clusters industriais de alta rajando os contratos com o setor privado.85 tecnologia também é uma estratégia que pode ter resultados variados. Seguindo o sucesso alcançado pelo Parque Científico de Hsinchu em Taiwan, e pelo Programa Portanto, existe de fato a possibilidade de Magnet, em Israel, alguns governos cria- os governos realizarem intervenções sele- ram parques científicos e incubadoras de tivas que contribuam com o crescimento e empresas.82 Mas os clusters inovadores têm a redução da pobreza. A experiência mos- uma interface dinâmica com empreende- tra, porém, que tais estratégias não são pro- dores, instituições de P&D, mão-de-obra missoras e que a probabilidade de sucesso é qualificada, capital e infra-estrutura. Sem maior quando complementam as melhorias esses fatores, as iniciativas governamen- mais amplas no clima de investimento em tais tendem ao fracasso.83 Por exemplo, a lugar de tentar substituí-las. Programas que infra-estrutura de alta qualidade disponí- seguem as linhas gerais sugeridas no início vel em centros como a Cidade Científica do capítulo reduzem os riscos de que as in- de Tsukuba (Japão) e Daeduck (Coréia do tervenções seletivas acabem gerando resul- Sul) falharam na tentativa de gerar clusters tados frustrantes. de alta tecnologia ­ ambas permanecem Uma outra estratégia que os governos sendo centros isolados.84 podem adotar para complementar os ele- Um trabalho recente dedicado à análise mentos básicos de um saudável clima de dos sistemas nacionais de inovação destaca a investimento é seguir o amplo conjunto importância da colaboração entre a indústria de regras e padrões internacionais existen- e as universidades. Os governos podem for- te nessa área. Os méritos e os pontos fra- talecer canais entre universidades e empresas, cos de tais estratégias serão discutidos no garantindo de forma mais efetiva os direitos capítulo 9. Regras e padrões internacionais 9 As abordagens adotadas para proporcionar Os acordos internacionais os elementos básicos de um sólido clima e o clima de investimento c a p í t u l o de investimento, discutidas na Parte II des- te Relatório baseiam-se essencialmente em Os efeitos dos acordos internacionais so- bre o clima de investimento têm uma lon- leis, políticas e instituições domésticas. Nas ga história. No século XII, algumas cidades últimas décadas, o volume e a variedade de do norte da Europa juntaram-se para for- regras e padrões internacionais relativos mar a Liga Hanseática e proteger as rotas de ao clima de investimento cresceu enorme- comércio.1 Pelo menos desde os anos 1920, mente. Mas esses acordos podem contribuir leis internacionais reconhecem limites para com os governos na melhoria do clima de a expropriação de propriedade estrangei- investimento de suas sociedades? ra pelos governos.2 O número de acordos Os acordos que reduzem as barreiras internacionais relativos ao clima de inves- regulatórias ao comércio e aos fluxos de timento cresceu dramaticamente nas últi- investimento internacionais podem me- mas décadas. Existem hoje mais de 2.200 lhorar o clima de investimento de formas acordos bilaterais sobre investimento, 200 óbvias ­ tais como expandindo o tamanho acordos de cooperação regional e mais de dos mercados, reduzindo custos, facilitan- 500 convenções e instrumentos multilate- do a difusão de tecnologias e fortalecendo rais. Esses acordos cobrem muitas das áre- a competição no interior de cada economia as do clima de investimento ­ desde direitos (capítulo 5). Os acordos que favorecem a de propriedade, tributação e corrupção até integração de regiões próximas podem ser as normas que regulam áreas tão diversas especialmente importantes para pequenas quanto o setor bancário, a navegação, as te- economias (capítulo 3). Mas o presente lecomunicações, o mercado de trabalho e o capítulo busca adotar um ponto de vista meio ambiente. mais amplo e considera as possíveis vanta- No que se refere aos acordos particulares, gens ­ e os possíveis tradeoffs ­ do uso de os detalhes das regras ou padrões específicos acordos internacionais como parte de uma são naturalmente relevantes. Alguns acor- estratégia de melhoria do clima de investi- dos (ou pontos específicos de acordos mais mento. O capítulo destaca três contribui- amplos) focalizam a questão do processo de ções principais: cooperação internacional ­ facilitando, por · O fortalecimento da credibilidade das exemplo, a cooperação entre agências regula- políticas e do comprometimento gover- doras nacionais no sentido de impor a obser- namentais relacionados à redução dos vância de algumas regras. Muitos outros tra- riscos com os quais as empresas se de- tam das normas que são parte importante do frontam. clima de investimento e com as quais as fir- · A redução dos custos das transações in- mas se defrontam diretamente e podem,por- ternacionais decorrentes da harmoniza- tanto, ser implementadas pelos governos de ção de regras e padrões adotados. forma unilateral. Por exemplo, os governos · O enfrentamento dos efeitos de trans- podem oferecer garantias unilaterais contra bordamento que as políticas de um país a expropriação, liberalizar seus regimes de possam gerar sobre outros. comércio externo e de ingresso de investi- 202 Regras e padrões internacionais 203 mentos, proteger a propriedade intelectual e um "clube internacional" como a OMC, adotar normas regulatórias que protejam seu a União Européia ou o NAFTA pode le- clima de investimento na ausência de com- var os governos a se comprometerem promissos internacionais. Quando avaliam com políticas relativas a um conjunto de suas próprias políticas e regras em cada área temas que, se fossem considerados isola- específica, os governos devem considerar os damente, pareceriam de menor impor- custos e benefícios de abordagens alternati- tância. Nesses casos, os governos devem vas. Os acordos internacionais podem afetar avaliar os direitos e obrigações envolvi- essa avaliação de formas diversas: dos como um bloco. · Assumir um compromisso internacio- · Firmar compromissos internacionais po- nal relativo a uma questão específica ele- de ser parte de uma estratégia de realizar va o custo de uma reversão das políticas ou sustentar reformas nas políticas do- e, assim, fortalece a credibilidade dessas mésticas. Assumir compromissos para mesmas políticas. Isso pode favorecer o reduzir o risco de reversões nas políti- clima de investimento ao reduzir os ris- cas adotadas é uma manifestação disso. cos com os quais as firmas se defrontam. Mas os governos também fazem uso de Mas a desvantagem refere-se à perda de normas internacionais para ajudá-los a flexibilidade com relação àquela mesma construir um consenso em torno de no- questão específica. vas abordagens para as políticas.3 · A adoção de regras e padrões comuns Diante dos diversos tradeoffs nessa área, ou harmonizados relativos a algumas os acordos internacionais variam não apenas questões reduz os custos de transação em conteúdo, mas também no que se refe- relativos ao comércio e aos fluxos de in- re ao nível de comprometimento e ao escopo vestimento internacionais. Isso também da participação das partes envolvidas (qua- sinaliza que o país deve comportar-se de acordo com os padrões internacionais. Mas pode haver desvantagens quando da adoção de abordagens para questões Q U A D R O 9 . 1 Avaliando regras e padrões ­ mecanismos menos adaptadas às circunstâncias locais de adesão e participação e quando se desprezam os benefícios de O papel e o impacto de qualquer regra, nor- templam um mecanismo para os que dese- um certo grau de competição entre abor- ma ou padrão internacional são afetados jam registrar alegações de descumprimen- dagens alternativas. pelos mecanismos que visam assegurar seu to.Os Princípios de Governança Corporativa efetivo cumprimento e pelo propósito da da OCDE vão além e possuem um mecanis- · Adotar práticas cooperativas com relação participação de cada elemento que integra mo para que os governos possam permitir, a certas questões pode tornar necessário o acordo em questão. voluntariamente, que sua adesão às normas enfrentar alguns efeitos de transborda- Mecanismos de adesão.Em um dos ex- seja avaliada por uma terceira parte inde- mento que algumas políticas nacionais tremos do espectro, uma norma pode ser pendente. expressa como uma obrigação formal de- Participação. Alguns acordos são bila- podem ter sobre outros países. Nesses corrente de um tratado, e sua violação pode terais ­ como ocorre com os mais de 2.200 casos, pode haver tensões entre a sobe- gerar sanções diversas sobre o governo que acordos sobre investimento concluídos des- rania nacional e a colaboração interna- a descumprir.Em alguns casos, os acordos de 1959.Outros são regionais ­ os exemplos cional, bem como relativas à escolha da internacionais incluem mecanismos deta- incluem a União Européia, o NAFTA, o MER- lhados para tratar alegações de descum- COSUL e a Nova Parceria para o Desenvolvi- forma mais apropriada de cooperação. primento (Painéis da OMC sobre disputas). mento da África (NEPAD).Outros são ainda Para além dos efeitos mais substantivos No outro extremo do espectro, uma norma multilaterais e, portanto, podem ter adesão pode ser nada mais do que uma afirmação global ­ os exemplos incluem diversos acor- de compromissos internacionais específicos, de intenções ou aspirações comuns, a qual dos patrocinados pela ONU e pela OMC.Os a avaliação dos acordos internacionais deve influencia a ação dos governos através dos acordos que envolvem um número elevado ser influenciada por duas considerações de efeitos sobre sua reputação, tal como ocorre de participantes têm potencial para gerar caráter mais geral: com a Declaração de Cooperação Econô- impacto mais amplo, mas também podem mica Ásia-Pacífico (APEC).Entre esses dois resultar em negociações longas e árduas. · Aceitar compromissos internacionais re- extremos, existe um rico elenco de aborda- Por exemplo, a Rodada Uruguai (OMC) de lativos a algumas questões pode ser ne- gens híbridas que visam sanar as preocupa- negociações comerciais multilaterais envol- cessário para obter benefícios em outras ções dos governos quanto a sua reputação. veu negociações ativas que duraram quase Por exemplo, as Linhas Mestras para as Em- oito anos.Do mesmo modo, as negociações áreas como parte de um processo mais presas Multinacionais, da OCDE, não criam da Convenção da ONU sobre o Direito Marí- amplo de negociação. Por exemplo, os nenhum tipo de obrigação formal, mas con- timo duraram nove anos. benefícios potenciais de fazer parte de 204 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 dro 9.1). Esses tradeoffs devem ser avaliados permitem calibrar a forma e a extensão dos no contexto de propostas específicas. Mas é compromissos assumidos com questões es- útil rever algumas das tensões e dos tradeoffs pecíficas. As abordagens tradicionais desta- mais gerais em três áreas em particular, sob cam as obrigações decorrentes dos acordos a perspectiva do clima de investimento: o feitos governo a governo, mas dois outros fortalecimento da credibilidade; o fortaleci- modelos estão ganhando relevância nas mento da harmonização; e o enfrentamento questões relativas ao clima de investimento. dos transbordamentos internacionais. O primeiro envolve um nível mais baixo de comprometimento através de adesões volun- Fortalecendo a credibilidade tárias, dando maior destaque para as preo- O impacto de políticas governamentais, leis cupações dos governos quanto à sua reputa- ou normas regulatórias específicas no apoio ção. O segundo envolve um nível mais alto aos investimentos produtivos é determina- de comprometimento, ao permitir que as fir- do, em última instância, por sua credibilida- mas particulares exijam o cumprimento das de (capítulo 2). Mas as firmas podem acre- obrigações por parte do governo diretamen- ditar nesses elementos quando tomam suas te através da arbitragem internacional. decisões de investimento? A credibilidade pode ser enfraquecida de muitas formas, Obrigações tradicionais dos tratados inclusive através das pressões que os gover- firmados governo a governo nos sofrem no sentido de buscar objetivos As práticas tradicionais envolvem a assun- de curto prazo em prejuízo dos benefícios ção de obrigações recíprocas entre gover- de longo prazo que podem ser gerados para nos e prevêem a possibilidade de que uma suas sociedades. Os governos podem forta- das partes tome a iniciativa de exigir san- lecer sua credibilidade por meio de institui- ções contra a outra parte em caso de des- ções domésticas, como incorporar em suas cumprimento de tais obrigações. Por exem- Constituições algumas cláusulas-chave de plo, a OMC possui mecanismos para que proteção ou criando Judiciários indepen- os governos sejam obrigados a adotar tari- dentes (capítulo 2). Entretanto, quando as fas de importação de determinado nível, de instituições domésticas encontram-se ainda tal modo que qualquer outra tarifa que ex- nos primeiros estágios de desenvolvimento, ceda esse limite gera a obrigação de ofere- seu impacto sobre a credibilidade pode ser cer compensações aos países eventualmen- pequeno, o que eleva o risco e a incerteza te prejudicados. Os mecanismos de solução para as firmas. Assumir compromissos con- de disputas na OMC facilitam a imposição tratuais específicos com as firmas pode ser de tais obrigações e, assim, aumentam a cre- uma forma de complementar esse esforço. dibilidade dos compromissos assumidos Mas esses compromissos devem ser nego- pelos governos no que se refere ao comér- ciados caso a caso, fato que limita o impacto cio internacional. De modo semelhante, os sobre a clima de investimento visto de for- acordos bilaterais de investimento (ABIs) ma ampla. incluem compromissos que impedem a de- Aderir a acordos internacionais relativos sapropriação sem o pagamento de indeniza- a questões de política específicas pode for- ções, proíbem práticas discriminatórias en- talecer a credibilidade ao elevar os custos de tre investidores e prevêem um conjunto de descumprimento de um compromisso assu- outras obrigações (quadro 9.2). O número mido.4 O preço de tal credibilidade é a perda de países signatários de ABIs tem crescido de flexibilidade. Muito embora poucos go- de forma contínua desde 1969 (figura 9.1). vernos hoje estejam dispostos a reclamar o A adesão a um acordo de cooperação re- direito de expropriar propriedades privadas gional também pode favorecer a credibilida- sem o pagamento de indenizações, a relutân- de das políticas públicas. Por exemplo, como cia em assumir outros compromissos relati- contrapartida ao acesso a um mercado inter- vos a diversas questões de política é menos no livre e justo, a União Européia exige dos compreensível. Refletindo esses tradeoffs, al- Estados membros o cumprimento de uma guns instrumentos internacionais oferecem série de exigências em termos de políticas um conjunto variado de abordagens que públicas. O prêmio do acesso a um mercado Regras e padrões internacionais 205 Q U A D R O 9 . 2 Acordos bilaterais de investimento ­ reforçando a credibilidade ponto a ponto? O primeiro acordo bilateral de investimento um nexo significativo entre a assinatura de um Terceiro, há evidências de que muitos in- (ABI) data de 1959 (Alemanha-Paquistão).Desde ABI e a ocorrência subseqüente de fluxos de in- vestidores não sabem sobre a existência de então, esse tipo de acordo proliferou.Ao final de vestimento.Por quê? um ABI no momento em que analisam uma 2002, os ABIs cobriam cerca de 22% do estoque Diversos fatores podem ter influência nessa decisão de investimento e permanecem sem de IED nos países em desenvolvimento. questão.Primeiro, como destacado no capítulo essa informação até que algum fato surja, tor- A maioria dos ABIs tem entre seus funda- 2, as empresas podem tomar suas decisões de nando relevante algum dos elementos previs- mentos a proibição de desapropriações sem o investimento avaliando o conjunto de opor- tos no acordo. Se isso é verdade, a divulgação pagamento de indenizações. Esses acordos tam- tunidades como um bloco.Assim, a proteção dos ABIs poderia fortalecer a disposição dos bém incluem, normalmente, cláusulas relativas decorrente de tratados bilaterais raramente é investidores. à repatriação de lucros e a transferência de fun- decisiva por si mesma.Um ABI refere-se apenas Por todas essas razões, o impacto dos ABIs dos.Eles também se referem a padrões de com- a uma parte da equação de investimento das fir- sobre os fluxos de investimento não deveria ser portamento não-discriminatório na admissão mas e, portanto, não é suficiente por si só como superestimado.Ainda assim, acordos bem ela- de funcionários, tanto na fase de implantação forma de superar problemas de infra-estrutura borados podem constituir parte útil das estraté- quanto na fase de pós-implantação dos investi- ou outros elementos do clima de investimento. gias voltadas para a redução dos riscos políticos mentos.Adicionalmente, esses acordos prevêem Mais ainda, dados os custos e atrasos de obter o que podem barrar o investimento privado.Eles mecanismos para a resolução de disputas entre cumprimento coercitivo de obrigações previstas podem ser particularmente valiosos para países os países envolvidos e, com freqüência, também nesses tratados, os ABIs não são uma solução com instituições frágeis ­ o que inclui os muitos entre um investidor de um país e o governo do completa nem mesmos para as questões que países cujas firmas não confiam nos tribunais país que recebe o investimento. eles abrangem explicitamente. para garantir seus direitos de propriedade (capí- Garantias desse gênero podem contribuir Segundo, as negociações de ABIs são com tulo 4).A China, por exemplo, firmou quase 100 com o clima de investimento do país que rece- freqüência conduzidas pelos governos, cujo ABIs entre os anos 1980 e 1990, período em que be capitais estrangeiros, e há evidências de que objetivo é, muitas vezes, fortalecer suas relações sua constituição não previa a proteção aos direi- os investidores confiam nessas garantias.Além diplomáticas mais próximas e não atender aos tos de propriedade privados. disso, em alguns casos, a existência de um ABI é interesses mais imediatos dos investidores.Na uma pré-condição para que o risco político seja medida em que isso ocorre, não há nenhum ne- Fonte: Dolzer e Stevens (1995); Banco Mundial considerado adequado por agências bilaterais. xo necessário entre a assinatura de um acordo (2003b); Hallward-Driemeier (2003); UNCTAD A despeito disso, estudos empíricos não revelam e a subseqüente atividade de investimento. (2003e) e UNCTAD (1998). amplo gera incentivos para que os governos O impacto de um acordo internacional melhorem suas políticas com o objetivo de sobre a credibilidade das políticas de cada cumprir as exigências da União Européia, e uma das partes envolvidas dependerá das o desejo de manter a boa reputação encoraja cláusulas específicas do acordo ­ e dos in- os governos a sustentar essas políticas. Fato- centivos de cada uma das partes para dar res semelhantes operam no caso da abertura cumprimento ao acordo. Acordos entre par- do NAFTA a novos membros. Nesses casos, pode ser difícil distinguir Figura 9.1 A participação em acordos de investimento bilaterais (ABIs) diversos efeitos que se complementam. Pri- tem crescido nos últimos anos meiro, o acesso a um mercado mais amplo 50 pode, por si só, ampliar as oportunidades Países africanos de investimento. Segundo, as melhorias nas Países em desenvolvimento na Ásia e Pacífico políticas públicas impostas como condição América Latina e Caribe década 40 Europa Central e Oriental para a entrada em um determinado grupo Países desenvolvidos de países podem favorecer o clima de in- cada em vestimento. Terceiro, há o impacto sobre 30 a credibilidade decorrente da redução da ABIs possibilidade de reversão nas reformas das com políticas públicas, a qual poderia ameaçar 20 a continuidade da participação de um país países de em determinado grupo. Os indicadores do 10 "perfil de investimentos" de um país ­ os Número quais destacam os riscos percebidos para a realização de investimentos ­ sugerem que 0 o impacto sobre a credibilidade pode ser 1960 1970 1980 1990 significativo (veja figura 9.2). Fonte: UNCTAD (2000b) 206 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 tes que demandam altos níveis de observân- suas políticas a tais análises.5 Um modelo cia das cláusulas previstas terão um impacto semelhante está sendo adotado pela Nova maior sobre a credibilidade do que os acor- Parceria para o Desenvolvimento da África dos envolvendo partes que possuem baixas (NEPAD; quadro 9.3). expectativas umas em relação às outras. Do mesmo modo que ocorre com acor- dos que prevêem sanções mais tangíveis, Acordos com mecanismos as atitudes dos participantes em relação ao de cumprimento voluntário cumprimento efetivo das normas e padrões Diante dos tradeoffs entre comprometimen- previstos fazem a diferença ­ baixos níveis to e flexibilidade, os acordos internacionais de cumprimento reduzem o impacto so- relativos a algumas questões não impõem bre a credibilidade. Os acordos que mantêm obrigações estritas. Mesmo assim, esses elevadas exigências sobre seus membros ge- acordos podem favorecer a credibilidade ca- ram benefícios muito maiores em compara- so aumentem o interesse dos governos em ção a esquemas mais permissivos. Quando melhorar ou preservar suas reputações. Por o cumprimento depende exclusivamente de exemplo, os Princípios da OCDE para a Go- reputação, a transparência e a integridade vernança Corporativa não impõem obriga- dos mecanismos de monitoramento são um ções estritas, uma vez que os governos po- fator crítico de sucesso. dem ignorar esses princípios impunemente. No entanto, esses princípios incluem um Acordos internacionais que dão mecanismo que permite que os governos às firmas a possibilidade de interpor submetam suas leis e políticas públicas ao recursos diretamente contra os exame independente de uma terceira parte. governos Os governos interessados em sinalizar para O remédio tradicional para os investidores os investidores que eles observam padrões estrangeiros que acreditam terem sido pre- elevados de regulação na área de governan- judicados pela ação dos governos dos países ça têm incentivos para submeterem-se a es- nos quais se instalaram é apresentar sua rei- se tipo de exame ­ e manter, de fato, aqueles vindicação perante os tribunais locais. Mas padrões. Países como Brasil, Geórgia, Índia, os investidores freqüentemente sentem que Filipinas, Polônia e Turquia têm submetido essa prática é inadequada e preocupam-se com a possibilidade de que os tribunais lo- Figura 9.2 O NAFTA e o perfil de investimento cais sejam viesados em favor dos governos no México e, assim, não ofereçam um remédio efetivo. 12 A resposta típica nesses casos é o pedido de ajuda dos investidores aos governos de seus países para que defendam seus interesses pela via diplomática. Mas essa prática tam- 10 bém tem seus limites e fraquezas. A força do pedido da firma depende com freqüência das relações diplomáticas e políticas entre 8 Investimento México os dois governos. Em alguns casos, tais pe- do didos podem simplesmente ser ignorados. Perfil Em outros casos, uma disputa que era es- 6 sencialmente comercial pode tornar-se po- Outros da América litizada, muitas vezes culminando em nego- Latina ciações intermináveis ­ e, algumas vezes, no 4 uso da força armada.6 1992 1994 1996 1998 2000 2002 Quando os direitos e obrigações do in- Nota: o acordo do NAFTA entre Canadá, México e EUA iniciou- vestidor e do governo do país que recebe se em 1994. "Outro Latino-americano" é uma média de 18 outros países latino-americanos. O perfil de investimento do índice GIRP os investimentos são fixados em contrato, reflete os fatores que afetam o risco do investimento, incluindo uma opção para as partes é concordarem viabilidade de contratos/expropriação, repatriação de lucros e atrasos nos pagamentos. O valor máximo do índice é 12. em submeter qualquer disputa contratu- Fonte: Cálculos dos autores com base no banco de dados do Guia Internacional de Risco país (GIRP). al à arbitragem internacional, promovida Regras e padrões internacionais 207 por uma parte neutra. Essa prática tem uma longa história no comércio internacional e Q U A D R O 9 . 3 A NEPAD e seu mecanismo de avaliação é apoiada por um conjunto de convenções pelos parceiros e instituições internacionais.7 Em 1966, o Como parte do esforço de melhorar a quali- e a prestação de contas por parte dos go- Centro Internacional de Resolução de Dis- dade das práticas de governança na África, vernos dos países membros.Cada país par- putas sobre Investimentos (CIRDI) foi cria- os governos na região criaram em 2001 a ticipante submete-se a um monitoramento do por uma convenção internacional com a Nova Parceria para o Desenvolvimento da contínuo e suas decisões podem ser avalia- missão de se especializar em disputas relati- África (NEPAD).Seu objetivo essencial é das por seus pares.Essa avaliação é feita nos melhorar a credibilidade dos governos dos campos político e econômico segundo um vas a investimentos envolvendo os governos países membros.Um instrumento central conjunto de padrões que incluem princípios dos países que recebem esses investimentos para isso é o Mecanismo Africano de Avalia- de democracia e governança governamental, e os investidores estrangeiros.8 Desde então, ção pelos Parceiros. governança e gestão econômicas,governan- A NEPAD inclui princípios para a melho- ça corporativa e desenvolvimento socioeco- essa convenção foi ratificada por 140 países. ria da governança política das reformas nômico.A avaliação é feita por especialistas Sob essas regras, as firmas de um país mem- econômicas ­ e também para promover indicados por um painel independente e os bro podem abrir disputas relativas a seus a concorrência,o comércio,o investimento, resultados são livremente publicados. investimentos contra outros Estados mem- a estabilidade política e macroeconômica e para sustentar o desenvolvimento.O meca- bros, as quais serão conduzidas obrigatoria- Fonte: Funke e Nsouli (2003) e NEPAD ­ docu- nismo de revisão favorece a transparência mentos oficiais. mente por meio de arbitragem internacio- nal, sem a necessidade de envolvimento dos governos dos países que receberam aqueles investimentos. Por sua vez, os governos po- os governos dos países que recebem inves- dem abrir disputas contra os investidores timentos estrangeiros ­ e uma ferramenta de forma semelhante. As partes são respon- potencialmente poderosa para fortalecer a sáveis pela indicação dos árbitros e devem credibilidade de seus compromissos contra- aceitar sua decisão. Tipicamente, o investi- tuais e políticos. Tanto os governos quanto dor e o país que recebe o investimento es- as firmas podem se beneficiar disso. O be- colhem cada qual um árbitro, e as partes nefício para os governos decorre do fato de devem concordar com a escolha de um ter- que essa é uma forma de comprometimen- ceiro. Reunindo-se em um local neutro, os to que reduz as preocupações por parte dos árbitros observam as evidências e proferem investidores e, assim, favorece a atração de uma decisão. O CIRDI estabelece as regras mais investimentos a baixo custo, além de processuais e designa um pequeno grupo de reduzir o risco de que eventual disputa fu- funcionários para secretariar os trabalhos tura torne-se politizada. Já as firmas bene- de arbitragem e dar apoio às partes. ficiam-se da redução de riscos e de um me- Como ocorre com outras formas de ar- canismo mais estável de proteção de seus bitragem, a jurisdição do CIRDI decorre do direitos de propriedade em caso de deterio- consentimento das partes, freqüentemente ração de suas relações com o governo do pa- firmado em contratos de investimento. Nos ís que recebe o investimento. Muito embora anos 1990 tornou-se comum a inclusão nos o CIRDI tenha sido criado para estimular o ABIs de cláusulas que firmavam o consenti- investimento estrangeiro, as empresas do- mento dos governos com relação à jurisdi- mésticas também podem beneficiar-se da ção do CIRDI, o que eliminava a necessida- existência de maiores restrições à ação dis- de de consentimentos caso a caso. Cláusulas cricionária por parte dos governos. semelhantes foram incluídas no NAFTA. Do mesmo modo que ocorre em países Essa prática ampliou o acesso ao CIRDI, onde o Judiciário é eficaz (capítulo 4), os e o volume de casos submetidos a esse ór- benefícios decorrentes de um sistema efe- gão cresceu enormemente nos últimos anos tivo de resolução internacional de disputas ­ mais da metade dos 129 casos registrados não são mensuráveis pelo número de casos, desde sua criação foram abertos nos últi- e sim pelo incentivo gerado para a adesão mos cinco anos.9 das partes. A ameaça de possíveis sanções O uso de ABIs e outros acordos em ge- impostas por um painel de arbitragem po- ral incluem o consentimento prévio em re- de dissuadir os governos a repudiarem seus lação à jurisdição do CIRDI. Isso gera um compromissos, estimulando as partes a bus- novo tipo de disciplina que se impõe sobre car uma solução negociada. 208 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 A despeito das potenciais vantagens, es- que se as firmas puderem reivindicar a ado- se mecanismo de solução de disputas entre ção de limites para essas práticas de desa- investidores e países que recebem os investi- propriação indireta, isso poderá gerar uma mentos tem gerado muitos debates. Mas ele situação de "engessamento regulatório". impõe disciplina excessiva sobre os governos? Questões semelhantes relativas às garantias Essa disciplina limita as prerrogativas regula- constitucionais contra desapropriações es- tórias dos governos? E o processo como um tão sendo debatidas. O resultado tem sido todo é suficientemente transparente? a preservação das prerrogativas regulatórias (capítulo 4). Até o momento, os painéis de Disciplina demais? Alguns governos têm re- arbitragem têm tido uma tendência a inter- cebido reivindicações de empresas que ale- pretar as cláusulas dos acordos internacio- gam perdas substanciais decorrentes de su- nais de forma igualmente cautelosa10 e têm postas brechas existentes em contratos ou procurado coibir as reivindicações frívolas acordos.As indenizações impostas pelos pai- através da ameaça de sanções. néis de arbitragem em caso de danos como esses dependem dos passivos gerados e das Transparência suficiente? A resolução de perdas impostas às firmas. No entanto, para disputas entre países e investidores estran- os grandes investimentos em infra-estrutura geiros envolve a concordância das partes ou na exploração de recursos naturais, essas (inclusive através da ratificação de tratados somas podem ser expressivas. Seria esse um relevantes pelos governos em questão). Ao peso excessivo para os governos suportarem? mesmo tempo, ambas as partes devem estar A principal alternativa seria o retorno às engajadas igualmente na escolha da compo- práticas tradicionais que acabam por politi- sição do painel de árbitros. As práticas de zar as disputas sobre investimento, ou então arbitragem envolvem práticas tanto diplo- permitir aos governos ignorar seus compro- máticas quanto comerciais nas quais é usu- missos impunemente. Ainda que a segunda al que os procedimentos permaneçam con- alternativa possa parecer atraente aos gover- fidenciais. Isso leva alguns observadores a nos em curto prazo, é possível, como conse- questionar o nível de transparência desses qüência, que nenhuma firma volte a confiar procedimentos, especialmente quando inte- nos compromissos firmados por esse gover- resses públicos mais amplos estão envolvi- no, risco este que acabará se refletindo nas dos. Muito embora as práticas adotadas por decisões de investimento (capítulo 2). diferentes regimes de arbitragem possam variar, o CIRDI promove continuamente Limitando as prerrogativas regulatórias? a transparência e renovado os esforços pa- Diversos ABIs e acordos semelhantes in- ra ampliar a participação pública nos pro- cluem a proibição de desapropriações sem cedimentos de resolução de disputas, fatos o pagamento de indenizações e existe um que tornam o processo mais parecido com consenso geral de que também deve-se o que é empregado nas audiências realiza- proibir confiscos diretos de propriedades. das na Justiça. O CIRDI também possui um No entanto, é uma fonte de preocupação procedimento próprio para casos especial- o fato de que as proibições de desapropria- mente desafiadores. À medida que o sistema ções "indiretas" possam afetar as prerro- evolui, possivelmente haverá pressões para gativas regulatórias dos governos. É muito aumentar ainda mais a transparência dos claro que alguns governos utilizam seus po- processos (quadro 9.4). deres de regulação arbitrária ou de tributa- ção para atingir resultados semelhantes aos Fortalecendo a harmonização gerados pela simples desapropriação. Mui- Em condições normais, cada país ou ju- tos observadores concordam que tal com- risdição tende a desenvolver suas próprias portamento poderia ser coibido por força regras e padrões relativos a questões espe- daquelas mesmas proibições. Mas as preo- cíficas, refletindo costumes, condições e cupações decorrem do fato de que tais proi- prioridades locais. Esse processo de adapta- bições podem ser interpretadas como uma ção é uma parte importante da busca de um forma de restrição ao poder regulatório le- bom ajustamento institucional ­ e uma boa gítimo dos governos. Outros ainda afirmam razão para que haja cautela na adoção sem Regras e padrões internacionais 209 Q U A D R O 9 . 4 A evolução do sistema de resolução de disputas entre investidores e países O recente aumento do número de disputas sobre investimentos ocorreu de- A aceitação desse tipo de arbitragem envolvendo investidores e gover- pois que os painéis do CIRDI colocaram em evidência a questão da arbitragem nos também depende da percepção de que os resultados sejam justos.Os entre investidores e os governos dos países que recebem os investimentos. governos venceram metade das 24 disputas encerradas entre 1987 e 2003. Os procedimentos arbitrais são tradicionalmente confidenciais, mas as regras do CIRDI exigem que seja feita uma disputa pública e estimulam Casos submetidos ao CIRDI, Sob a vigência Outros as partes a publicarem informações sobre a disputa e seus resultados.As 1987-2003 do NAFTA ABIs preocupações quanto à transparência da arbitragem internacional envol- Casos registrados 10 87 vendo investidores e governos também estão levando à adoção de pro- Casos concluídos (incluindo compensações) 6 31 cedimentos que se aproximam daqueles utilizados em processos judiciais. Por exemplo, em uma disputa recente ocorrida no NAFTA movida contra Decisão final proferida 6 18 os EUA, as partes concordaram com o uso de um amicus curiae (amigo da Casos vencidos pelo investidor 2 10 Corte), procedimento que permite que partes que não estejam envolvi- Casos vencidos pelos governos das na disputa façam solicitações ao painel arbitral.O governo dos EUA 4 8 também modificou seu modelo de ABI, incorporando elementos que per- Duração média (desde a constituição do 29.5 28.2 mitirão uma maior transparência nos novos acordos a serem firmados.O tribunal ou do comitê ad hoc) em meses Acordo de Livre Comércio entre Chile e EUA contém a exigência de que Nota: Dados ao longo de fevereiro de 2003. eventuais painéis arbitrais realizem audiências abertas ao público e publi- Fonte: Web site do CIRDI, equipe do Banco Mundial e textos oficiais do acordo quem seus principais documentos. mencionado. críticas de sistemas regulatórios de outros regras e padrões internacionais relativos a países (capítulo 2). Uma mescla de adapta- um conjunto de questões relevantes para o ção e experimentação também pode condu- clima de investimento. Há muito tempo os zir à descoberta de novas e melhores formas esforços para criar padrões uniformes que de atingir objetivos específicos de política.A facilitem o comércio internacional têm sido concorrência institucional entre diferentes um tema relevante para organismos priva- esferas de governo também pode contribuir dos como a Câmara de Comércio Interna- para a melhoria dos padrões adotados.11 cional.13 Em nível intergovernamental exis- No entanto, práticas divergentes para al- tem esforços complementares que incluem gumas questões regulatórias podem elevar os os realizados pela Comissão Norte-Ameri- custos para o comércio e o investimento in- cana de Legislação Comercial Internacio- ternacionais. Se os bens e serviços precisam nal (UNCITRAL)14 juntamente com um adequar-se a diferentes padrões e exigências amplo conjunto de agências internacionais regulatórias em um mesmo país, essa ade- semelhantes. Nos países africanos de língua quação pode elevar os custos de produção e de distribuição, reduzindo a pressão com- petitiva. Práticas muito diferentes também Q U A D R O 9 . 5 Harmonizando a legislação empresarial podem elevar os custos com os quais as em- na África ­ OHADA presas se defrontam quando estão avaliando diferentes localizações para seus projetos de A Organisation pour l'Harmonisation en do Senegal que venha a investir em Togo Afrique du Droit des Affaires (OHADA), cria- estará lidando com as mesmas exigências investimento. Isso pode até mesmo dissu- da em 1993, promove a harmonização da regulatórias existentes em seu próprio país. adi-las de realizar investimentos em países legislação empresarial na África.Ela possui Do mesmo modo, um investidor estrangeiro que adotam padrões pouco familiares. Além 16 Estados membros: Benin, Burkina Fasso, familiarizado com a legislação em um dos de reduzir os custos de transação, a adoção Camarões, República Centro-Africana, Ilhas países pode utilizar o mesmo conhecimento Comores, Congo, Costa do Marfim, Gabão, em outros países membros da OHADA. de padrões internacionais também pode fa- Guiné, Guiné-Bissau, Guiné Equatorial, Mali, O resultado disso pode ser menores custos cilitar as reformas das políticas domésticas Níger, Senegal, Chade e Togo. de transação e redução da incerteza. quando diferentes grupos locais possuem in- No âmbito da OHADA, os textos dos O Tratado da OHADA também estabe- teresses conflitantes.12 A adoção de padrões "Atos Uniformes"são endossados pelo Con- lece um Tribunal Comum de Justiça e Ar- selho de Ministros e, a partir de então, tor- bitragem que opera como um organismo internacionais também pode sinalizar para nam-se diretamente aplicáveis em cada país consultivo do Conselho de Ministros, serve firmas, consumidores e outros grupos a apli- membro.Até agora, o processo de harmo- como um órgão de apelação que favorece cação de padrões elevados de regulação. nização resultou em atos uniformes em seis interpretações comuns dos Atos Uniformes áreas: legislação comercial geral, empresas, e apóia a resolução de disputas comerciais. As tensões existentes entre a adaptação ativos, recuperação de dívidas, falências e local e a harmonização internacional sur- insolvências e arbitragem.Assim, uma firma Fonte: Ba (2000) e OHADA, documentos oficiais. gem nas propostas de desenvolvimento de 210 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 francesa, por exemplo, a harmonização da cimento mútuo, em aceitar nas respectivas legislação empresarial tem sido facilitada jurisdições bens e serviços que cumpram pela Organisation pour l'Harmonisation en as exigências regulatórias de alguma das Afrique du Droit des Affaires (OHADA, qua- demais jurisdições. Tal prática contribuiu dro 9.5). As possíveis áreas de ação coopera- enormemente para facilitar o comércio no tiva estendem-se desde o desenvolvimento interior da União Européia,entre essa região de um conjunto comum de regras interna- e alguns dos países não-membros e entre a cionais relativas à legislação contratual até Austrália e a Nova Zelândia. Abordagens a harmonização internacional de padrões semelhantes poderiam ter ampla aplicação contábeis. Claramente, os custos e benefí- em um grande número de questões relativas cios de cada abordagem devem ser analisa- ao clima de investimento. dos caso a caso. Uma forma mais ousada de harmoni- Aeficáciadospadrõesinternacionaisnem zação é não apenas aceitar regras comuns, sempre requer que os países assumam obri- mas também delegar a responsabilidade gações estritas por meio de tratados. Tanto de administrá-las a órgãos reguladores co- países quanto firmas podem adotar volunta- muns. Essa prática gera oportunidades pa- riamente normas comuns cujo cumprimen- ra uma maior consistência na interpretação to é estimulado por questões de reputação. das normas, menores custos administrativos Algumas agências internacionais também e o provável fortalecimento da credibilida- desenvolveram "modelos de legislação" com de dos governos participantes. Na prática, o objetivo de estimular a convergência das órgãos reguladores supranacionais são, com práticas comuns adotadas por diferentes freqüência, propostos mas não implemen- países, mas deixando a eles a liberdade de tados. Isso ocorre, em parte, devido a pre- adaptar esses modelos às respectivas carac- ocupações relativas à soberania. Mas há ex- terísticas locais. O modelo de legislação da ceções. Por exemplo, a OHADA possui um UNCITRAL relativo à arbitragem comercial tribunal comum que visa favorecer a con- internacional, por exemplo, foi adotado por sistência de interpretações da legislação em- mais de 35 diferentes jurisdições. presarial harmonizada e a Autoridade de Te- Também podem existir estratégias al- lecomunicações do Leste do Caribe regula os ternativas para se chegar aos mesmos ob- serviços de telecomunicações em cinco pe- jetivos. Por exemplo, em lugar de adotar quenos países caribenhos. Os avanços nessa regras idênticas em cada jurisdição, os go- área normalmente exigem um arcabouço de vernos que fazem parte de um mesmo acor- governança que ofereça a cada país membro do podem concordar, por meio de reconhe- uma participação efetiva ­ e também um al- to nível de coesão entre os participantes. As vantagens e desvantagens das propos- Figura 9.3 Os acordos regionais de cooperação econômica proliferaram nos anos 90 tas de harmonização também dependem 200 do número de países participantes em cada acordo. Abordagens multilaterais geram os maiores benefícios, mas ampliam o desafio 150 de desenvolver práticas que possam corres- ponder aos interesses de todos os governos (acumulado) participantes. Essas abordagens também po- 100 dem requerer negociações demoradas.Como acordos reflexo desse tradeoff, o número de acordos de de cooperação econômica regional cresceu enormemente nos últimos anos (figura 9.3). 50 Número Quanto à liberalização do comércio e dos fluxos de investimento, existe um con- tínuo debate sobre se os acordos regionais 0 estão gerando blocos ou impondo barrei- 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 ras a um sistema multilateral mais liberal.15 Nota: Acordos relatados à OMC As propostas centradas na harmonização de Fonte: Web site da OMC. Regras e padrões internacionais 211 padrões não são muito afetadas por ques- tões como essa, muito embora possam de- Q U A D R O 9 . 6 Cooperação internacional para o combate parar-se com outros tradeoffs. Por exemplo, à corrupção harmonizar padrões em nível regional po- A legislação anti-suborno existe pelo menos Convenção, foram estabelecidos procedi- de reduzir os custos de transação para o co- desde Moisés e desde o século IX a.C.A pri- mentos de monitoração.A Transparência In- mércio e os investimentos intra-regionais, meira tentativa de tratar essa questão em ternacional complementa o monitoramento mas a harmonização relativa a padrões ado- nível internacional ocorreu em 1976 com as oficial com uma série de relatórios públicos tados por grandes exportadores ou grandes Linhas Gerais para Empresas Multinacionais, sobre o progresso de cada país no combate da OCDE.Esse documento representou o à prática de suborno por parte de funcioná- mercados de destino das exportações que mais significativo passo até então e consis- rios públicos estrangeiros. estejam fora do bloco regional pode trazer tiu na ratificação de uma convenção multi- Um esforço ainda mais ambicioso pa- benefícios ainda maiores. lateral na qual as partes signatárias passa- ra fortalecer a cooperação internacional é ram a reconhecer como crime a prática de a Convenção das Nações Unidas contra a Enfrentando os suborno de um funcionário público estran- Corrupção,firmada em 2003 por 106 países geiro contra um de seus cidadãos. e que entrará em vigor em 2005.Ela se ori- transbordamentos A Convenção da OCDE sobre o Combate ginou de dois acordos prévios das Nações internacionais à Prática de Suborno por Funcionários Pú- Unidas ­ A Declaração das Nações Unidas blicos Estrangeiros em Transações Comer- contra a Corrupção e a Prática de Suborno Diversos acordos internacionais, existentes ciais Internacionais, assinada em 1997 por em Transações Comerciais Internacionais e a ou propostos, buscam enfrentar transbor- todos os 30 países membros da organização Convenção das Nações Unidas sobre o Crime damentos internacionais de algum tipo ­ os e mais 5 países não-membros (Argentina, Organizado Internacional ­ e complemen- Brasil, Bulgária, Chile e Eslovênia) entrou ta a convenção da OCDE.Esse documento quais ocorrem quando as ações realizadas em vigor em 1999.Essa Convenção oferece aborda questões interfronteiras associadas a em um país podem ter efeitos em outros. linhas gerais e mecanismos de monitora- recuperação de ativos,bloqueio de contas o Os casos mais claros de transbordamento mento voltados à melhoria das legislações confisco de bens de funcionários corruptos. envolvem a proteção ambiental. Por exem- nacionais anti-suborno e destaca áreas para a coordenação de ações voltadas à redução plo, a emissão de poluentes pelas indústrias Fonte: Textos oficiais das Convenções,Transpa- da corrupção.Para garantir que os signatá- rência Internacional (2004) e Braith-Waite de um país podem ameaçar o meio ambien- rios se comportem segundo as normas da e Drahos (2000). te em outros. Quando isso ocorre, a coope- ração internacional pode ser necessária a fim de minimizar a externalidade negativa nais, os quais são capazes de impor altos e atingir um resultado eficiente. Além disso, custos aos países. Nos anos 1990, cerca de desde os anos 1970, tem surgido um volume 40 cartéis internacionais foram processa- crescente de regras internacionais relativas a diversas questões ambientais.16 No entanto, dos somente na União Européia e nos EUA. A elevação média de preços devida à ação nem todas as questões ambientais possuem desses cartéis foi estimada em cerca de 20 uma dimensão internacional e, nesse caso, não requerem uma ação internacional. Por a 40%. Também se descobriu que muitos exemplo, quando os efeitos nocivos da polui- desses cartéis escolhiam especificamente ção limitam-se às fronteiras de um único pa- países em desenvolvimento que não possu- ís, não há motivos para colocar em questão íam uma legislação nacional adequada. As sua soberania no tratamento do problema.17 importações de 12 produtos sujeitos a car- Para além da proteção ambiental, exis- téis pelos países em desenvolvimento exce- tem muitas outras áreas nas quais a tese da deram o valor de US$ 10 bilhões somente cooperação internacional pode ter força. no ano 2000.18 Mesmo quando a tese da co- Esse é o caso dos esforços internacionais de operação internacional é forte, existe um combate à corrupção, por exemplo, questão amplo campo para o debate quanto à me- que pode afetar seriamente o clima de in- lhor forma de agir. Essa cooperação deveria vestimento (quadro 9.6). limitar-se à coordenação entre agências na- Quando os transbordamentos são me- cionais? Os esforços deveriam concentra-se nos tangíveis ou seus benefícios são pouco no oferecimento de apoio técnico para aju- compartilhados, a cooperação internacio- dar os governos nacionais a estabelecer re- nal pode tornar-se mais complexa. Consi- gimes nacionais de defesa da concorrência dere a política de concorrência. Existe um mais efetivos? Ou é necessário firmar um reconhecimento crescente da importância acordo multilateral sobre políticas de con- de adotar práticas cooperativas na inves- corrência?19 A última alternativa poderia tigação e repressão de cartéis internacio- ter implicações significativas para os países 212 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Q U A D R O 9 . 7 Privatizandoacooperaçãointernacionalrelativaàresponsabilidadesocialcorporativa Os esforços para promover a cooperação inter- Os padrões estão influenciado os negócios nacional em questões relacionadas ao clima de investimento não se limitam a acordos entre Ethical Trading Initiative governos.Há uma tendência crescente de de- senvolver normas internacionais aplicáveis dire- Diretrizes da OCDE tamente às firmas, sem a intermediação do setor Global Compact (ONU) público.Em especial na área de responsabilida- de social corporativa, muitas dessas iniciativas Core Conventions (OIT) surgem no setor não-governamental. World Business Council for Esses códigos de conduta corporativa fir- Sustainable Development mam linhas básicas de conduta para as firmas, Global Reporting Initiative inclusive no que se refere à corrupção e ao res- peito a normas ambientais e trabalhistas.A ob- ISO14000 servância das disposições desses códigos não é uma imposição legal e depende da preocupa- 0 20 40 ção das empresas com sua reputação, especial- Percentual de firmas mente no caso de grandes firmas que operam Nota: Percentual das firmas que indicam que os padrões influenciam seus negócios. Os padrões que emanam de em mais de um país.Essa observância em geral iniciativas intergovernamentais estão em azul escuro, os que emanam de organizações não governamentais estão é reforçada por acordos que estabelecem regras em verde claro. A Organização Internacional para a Padronização (OIP), exposta nessa figura, é uma organização não de transparência e a possibilidade de inspeção governamental, mas tem membros tanto do setor público quanto do privado. OIT é Organização Internacional do Trabalho. por terceiros.Os exemplos de tais iniciativas in- cluem programas como a Global Reporting Ini- tiative, o Global Compact da ONU, os Princípios cionais.A proliferação de novos códigos e acor- responsabilidade social corporativa ao toma- do Equador, a Publish What You Pay Initiative e dos pode, no entanto, gerar confusão sobre os rem decisões de produção e de localização de os Princípios Empresariais da Transparência In- padrões aceitáveis.Como tais iniciativas afetam, plantas ­ e o estudo também mostra que os pa- ternacional para Conter a Prática de Suborno. sobretudo, as firmas multinacionais que pos- drões sugeridos pelo setor não-governamental Esses mecanismos podem ajudar as firmas suem interesse em fortalecer e manter sua repu- são tão importantes quanto aqueles criados por a adotarem padrões elevados a fim de sinali- tação internacional, elas têm menos efeito sobre agências internacionais (ver figura). zarem que observam esses princípios, fato que as demais firmas. pode melhorar sua reputação.Isso serve como Uma pesquisa recente mostrou que muitas Fonte: Jorgensen e outros (2003); Smith e Feldman complemento para as legislações e políticas na- firmas levam em consideração os padrões de (2003); UNCTAD (2001a) e Berman e Webb (2003). em desenvolvimento, muitos dos quais ain- ticos para a cooperação internacional em da não constituíram agências de defesa da questões sobre as quais os diferentes países concorrência. possam ter perspectivas divergentes. As propostas para a criação de novas re- Considere, por exemplo, a harmonização gras internacionais relativas a questões rela- dos sistemas tributários. Os países que pre- cionadas à concorrência por investimentos ferem elevadas alíquotas tributárias podem entre países podem se mostrar ainda mais ser a favor de regras internacionais que mi- complicadas. A competição entre governos nimizem a saída de empresas que estão em para atrair ou manter investimentos tem busca de menores impostos ­ mas os países um papel importante na geração de melho- que praticam alíquotas mais baixas não te- rias para o clima de investimento (capítulo rão incentivos para cooperar. Tais diferen- 3).Mas isso tem gerado preocupações quan- ças de perspectiva têm dificultado o avanço to à possibilidade de que se crie uma con- das tentativas de obter consenso nessa área, corrência perversa nos campos tributário, mesmo entre países com níveis semelhantes ambiental e outros. Como foi discutido no de desenvolvimento, tais como os membros capítulo 5, a sustentação teórica dessas prá- da União Européia.20 As chances de se che- ticas é ambígua e, até o momento, as previ- gar a um acordo global sobre alíquotas tri- sões mais pessimistas de alguns comentaris- butárias mínimas, inclusive com países com tas parecem não ter se concretizado. Além perspectivas ainda mais divergentes, pare- disso, em alguns casos, essa concorrência cem bastante remotas. parece ser benéfica e não maléfica. Mas as Quando tais diferenças existem, os de- preocupações em torno dessa questão ilus- safios vão além da mera negociação de um tram algumas das tensões e desafios prá- acordo. Mesmo que se chegasse a um acor- Regras e padrões internacionais 213 do sobre alíquotas tributárias internacionais uniformes e esse acordo fosse cumprido, a Q U A D R O 9 . 8 Umacordomultilateralsobreinvestimentos? competição por investimentos entre países poderia passar para outros campos relati- As propostas de elaboração de um acordo a experiência recente do NAFTA sugere que multilateral sobre investimentos têm uma as propostas nessa área devem dar ênfase vos às políticas voltadas ao clima de investi- longa história.A primeira tentativa ocorreu especial no esclarecimento das interações mento, tais como a oferta de infra-estrutura em 1929 na Conferência de Paris sobre o entre as proibições de desapropriações in- ou outras questões regulatórias.21 Mais ain- Tratamento de Estrangeiros.A experiência diretas e a regulação doméstica ­ fortale- da, dada a diversidade de áreas de atuação se repetiu em 1948 na Carta de Havana.Em cendo a transparência dos mecanismos de 1959, duas iniciativas privadas foram com- resolução de disputas entre investidores e das políticas que influenciam as decisões de binadas na Convenção Preliminar sobre governos.O tratamento das restrições aos investimento das firmas, os esforços para li- Investimento Estrangeiro Abs-Shawcross. fluxos de capital estrangeiro também deve mitar a competição teriam que cobrir um Em 1967, a OCDE publicou a Convenção ser objeto de debate (capítulo 5).Em princí- campo muito vasto ­ deixando um escopo Preliminar sobre a Proteção da Proprieda- pio, seria possível elaborar uma proposta de de Estrangeira.Entre 1995 e 1998, a OCDE acordo que atendesse a todos esses interes- muito estreito para que estados soberanos tentou desenvolver um Acordo Multilateral ses, mas o mesmo acordo deveria satisfazer expressassem suas diferenças relativas às sobre Investimentos.Foram feitas propostas os interesses dos países desenvolvidos, os preferências sociais ou aos níveis de desen- de inclusão de questões relativas ao investi- quais, tipicamente, destacam questões rela- volvimento. Na ausência de evidências de mento na Rodada de Doha (OMC), iniciada tivas à abertura de mercados, inclusive nas em 2001.Em todos os casos, as propostas relações entre eles mesmos. que essa concorrência esteja gerando perdas sugeridas falharam por falta de apoio. Um fórum mais amplo de negociação efetivas de bem-estar social, a tese da inter- Em uma análise retrospectiva,é possível gera oportunidades para concessões relati- ferência sobre as prerrogativas dos governos notar que cada proposta tinha características vas ao comércio em um espectro mais am- nacionais parece não prosperar. próprias e deparou-se com diferentes obs- plo de áreas, mas também pode gerar maior táculos.Mas existem desafios básicos para complexidade nas negociações, as quais Uma estratégia alternativa é elevar a pre- a construção de um acordo que inclua cláu- podem facilmente acabar perdendo seu ocupação das empresas com sua reputação. sulas de proteção ao investimento (na linha foco inicial.Uma outra opção seria desen- Como foi discutido no capítulo 2, um nú- do que dispõem os ABIs),juntamente com volver ou expandir acordos regionais com mero crescente de iniciativas voltadas às cláusulas que garantam a abertura dos mer- cláusulas efetivas relativas ao investimento. cados,que reflitam os interesses dos impor- O NAFTA poderia ser um exemplo.No en- preocupações com a integração econômica tadores e exportadores de capital e que refli- tanto, esse acordo é restrito e não favorece internacional tem focado as firmas direta- tam também os interesses dos países tanto os países de baixa renda de outras regiões, mente, e não os governos. Muitas dessas ini- desenvolvidos quanto em desenvolvimento. os quais tenderiam a ganhar muito com ciativas surgem do setor não-governamen- Para os países em desenvolvimento, um comprometimentos efetivos.E a criação de acordo multilateral que ofereça altos níveis acordos regionais sobre investimentos in- tal (quadro 9.7). de proteção para o investimento poderia cluindo apenas países em desenvolvimento ser muito atrativo enquanto ferramenta de tenderia a gerar benefícios limitados em ra- Desafios futuros reforço para a credibilidade das políticas zão da exclusão dos principais exportadores públicas.Esse tipo de acordo também po- de capital. Espera-se que o impacto da adoção de re- deria reduzir os custos de transação associa- gras e padrões internacionais sobre o clima dos às negociações relativas aos ABIs, como Fonte: Ferrarini (no prelo); Henderson (2000); de investimento seja maior na medida em também poderia reduzir as inconsistências Banco Mundial (2003b); Parra (2000) e Warner que aumente a intensidade das interações entres esses acordos bilaterais.No entanto, (2000). entre governos e os agentes estrangeiros en- volvidos com as atividades de comércio e investimento. Como foi demonstrado ra- veis, as medidas que limitam a autonomia pidamente no presente Relatório, para que na condução das políticas públicas também se possa avançar nessa direção é preciso en- devem se mostrar aceitáveis e legítimas, fato frentar com tenacidade diversos tradeoffs de que reforça a importância da busca de me- caráter geral. lhores níveis de transparência. As medidas voltadas ao fortalecimento As medidas voltadas à redução de cus- da credibilidade dos compromissos assumi- tos por meio da harmonização internacio- dos pelos governos podem ser especialmen- nal geram muitos benefícios, mas também te importantes para países com instituições criam muitas tensões. Existe a tensão entre domésticas ainda jovens. Assumir compro- harmonização e adequação às característi- missos de forma estrita é uma estratégia que cas locais. Existe a tensão entre harmoni- oferece os maiores benefícios, mas isso tam- zação e competição ­ pois algum nível de bém implica maiores perdas de autonomia competição entre padrões distintos pode na condução das políticas públicas ­ e, por- ser uma parte importante do processo de tanto, tais compromissos devem ser analisa- aprendizado institucional. Existe a tensão dos cuidadosamente. Para serem sustentá- entre as abordagens multilaterais e outras 214 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 e, nesse último caso, há ainda a tensão en- tões. Mas as diferenças em termos de prio- tre harmonização com relação aos vizinhos ridades e capacitações devem estar refletidas e com um grupo maior de parceiros. Dados em outras questões (quadro 9.8). os tradeoffs envolvidos, a abordagem ideal A comunidade internacional tem a res- para o problema irá, com freqüência, variar ponsabilidade de ajudar a assegurar que as em função da questão tratada ­ e, portanto, novas regras e padrões internacionais refli- não há uma resposta geral. tam a perspectiva dos países em desenvol- Medidas voltadas ao enfrentamento dos vimento. A melhor forma de fazer isso é transbordamentos internacionais também assegurar que os países em desenvolvimen- devem refletir as diferentes perspectivas dos to tenham oportunidade de participar in- países em função de seus diferentes níveis tegralmente da elaboração desses acordos. de desenvolvimento. É preciso ter cuidado Reconhecendo isso, doadores multilaterais e para não limitar os espaço das políticas pú- bilaterais mobilizaram mais de US$ 700 mi- blicas das nações emergentes de forma in- lhões em ajuda técnica destinada a apoiar a justificada. No mínimo, é preciso ouvir o participação dos países em desenvolvimen- que os países em desenvolvimento têm a di- to na Rodada de Doha de negociações mul- zer quando essas iniciativas estiverem sendo tilaterais de comércio.22 Diante da impor- elaboradas. tância crescente dos acordos multilaterais Ainda que o conjunto crescente de nor- para diversas áreas do clima de investimen- mas e padrões internacionais possa ajudar to, iniciativas de apoio semelhantes podem os governos na melhoria do clima de inves- ser necessárias em uma série de outras áreas. timento de suas sociedades, um dos desafios Outras formas possíveis de ajuda por parte fundamentais é assegurar que esses acordos da comunidade internacional aos países em reflitam os reais interesses dos países em de- desenvolvimento para que melhorem o cli- senvolvimento. Regras globais uniformes ma de investimento de suas sociedades se- podem ser apropriadas para algumas ques- rão discutidas no capítulo 10. Como a Comunidade Internacional Pode Ajudar IV A MELHORIA DO CLIMA DE INVESTIMENTO NOS PAÍSES em desenvolvi- mento pode render expressivos dividendos em termos de desenvolvi- P A R T E mento aos países envolvidos nesse processo, contribuindo para a cons- trução de um mundo mais inclusivo, equilibrado e pacífico. Capítulo 10 ­ De que forma a comunidade internacional pode aju- dar: sugere três tarefas que a comunidade internacional pode realizar para ajudar os países em desenvolvimento a melhorar seus climas de investimento. De que forma a comunidade internacional pode ajudar 10 Melhorar o clima de investimento de su- 2015, a proporção de pessoas vivendo com as sociedades é a responsabilidade mais im- menos de US$ 1 por dia.2 Também existem c a p í t u l o portante dos governos, tanto em nível nacio- motivos mais pragmáticos para a ajuda in- nal quanto regional. Eles têm a capacidade ternacional. As mudanças demográficas que ­ através de suas políticas e ações ­ de atuar ocorrerão nos próximos 30 anos irão acres- junto às firmas no que se refere às oportuni- centar mais 2 bilhões de pessoas à popula- dades e aos incentivos a elas oferecidos, para ção dos países em desenvolvimento, os quais que possam contribuir com o crescimento e passarão a responder por 7 bilhões dos 8 bi- a redução da pobreza. Mas a comunidade in- lhões de habitantes do planeta.3 Melhorar as ternacional pode "dar uma mão". oportunidades para os jovens é fundamen- O argumento em favor desse tipo de aju- tal para criar um mundo mais equilibrado da é convincente. É imperativo melhorar e pacífico, assim como para atacar as raízes as condições materiais de quase metade da da instabilidade e dos conflitos políticos e as população mundial que vive com menos pressões migratórias. de US$ 2 por dia ­ e de 1,2 bilhão de pes- Os frutos em termos de desenvolvi- soas que mal conseguem sobreviver com mento de maior apoio às melhorias no cli- menos de US$ 1 por dia.1 Mais ainda, re- ma de investimento podem ser muito rele- conhecendo a importância do crescimento vantes. Por exemplo, o aumento no valor nos países em desenvolvimento, a comuni- agregado na indústria em função de me- dade internacional comprometeu-se com as lhorias no clima de investimento em um Metas de Desenvolvimento do Milênio ­ a único país pode exceder de longe os re- primeira das quais é reduzir à metade, até cursos assistenciais oferecidos em todo o mundo (figura 10.1). Esse capítulo destaca três formas pelas Figura 10.1 O valor agregado pela indústria em um único país excede de longe a ajuda oficial destinada ao desenvolvimento quais a comunidade internacional pode con- tribuir com a melhoria do clima de investi- 500 China mento nos países em desenvolvimento: · Removendo políticas distorcivas adotadas 400 nos países desenvolvidos, as quais repre- 1995 sentam uma ameaça ao clima de investi- de 300 mento nos países em desenvolvimento. · Oferecendo assistência mais ampla e dólares Coréia do Sul efetiva para a concepção e a implemen- de 200 tação de melhorias no clima de investi- mento e apoio direto a firmas e a tran- Bilhões Financiamento líquido oficial 100 sações específicas. ao desenvolvimento global Índia · Enfrentando a agenda substancial de conhecimentos necessários para que se 0 possa ajudar os formuladores de polí- 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 ticas de modo mais amplo e acelerar as Nota: Os dados para China, Índia e Coréia do Sul mostram o valor adicionado na indústria. Fonte: Banco de dados on-line da OECD e Banco Mundial (2004k). melhorias do clima de investimento. 217 218 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Removendo distorções desses países.6 Expandir as oportunidades nos países desenvolvidos de acesso aos mercados para os produtos dos países em desenvolvimento poderia ser Os países em desenvolvimento não estão particularmente benéfico para a redução da sozinhos na busca de melhorias no clima pobreza, pois os bens agrícolas e intensivos de investimento. Os países desenvolvidos em mão-de-obra geralmente defrontam-se distorceram seus próprios climas de inves- com tarifas de importação duas vezes mais timento impondo custos significativos so- altas que os demais produtos. bre suas sociedades e também prejudicando Os benefícios dessa liberalização não se com freqüência o clima de investimento dos limitam ao comércio de bens. O comércio países em desenvolvimento. Por quê? Devi- de serviços é uma fonte crescente de opor- do ao mesmo tipo de política clientelista tunidades para muitas pessoas que vivem que assola os países em desenvolvimento. nos países em desenvolvimento ­ e também Os países desenvolvidos mantêm barrei- tem gerado benefícios para firmas e consu- ras tarifárias e não-tarifárias ao comércio e midores nos países desenvolvidos. Os seto- oferecem apoio e subsídios às suas exporta- res de serviços dos países da OCDE ainda se ções, medidas que distorcem os incentivos beneficiam de proteção equivalente a tarifas em seus mercados domésticos e reduzem as de 10% a 30%.7 Os ganhos mútuos decor- oportunidades de investimento produtivo rentes do comércio são um forte argumento nos países em desenvolvimento. em favor da remoção dessas restrições, mui- A magnitude dessas distorções pode ser to mais que atender às reivindicações pro- surpreendente. Muito embora as tarifas mé- tecionistas que dificultam o progresso dos dias de importação tenham declinado como países em desenvolvimento. resultado de sucessivas rodadas de negocia- ções comerciais multilaterais, as tarifas para Oferecendo assistência maior alguns produtos ainda podem exceder 100% ­ e, em alguns casos, chegam a 500%.As tari- e mais efetiva fas também tendem a ser elevadas quando se Como foi destacado ao longo de todo o pre- trata de produtos semimanufaturados e ma- sente Relatório, os governos defrontam-se nufaturados, o que contribui com a geração com diversos desafios na tentativa de me- de níveis de proteção efetiva que excedem lhorar o clima de investimento de suas so- em muito as tarifas nominais.4 Existem tam- ciedades. A comunidade internacional pode bém amplas barreiras não-tarifárias e outros ajudar oferecendo assistência ao desenvol- tipos de distorção. Na agricultura, por exem- vimento com o objetivo de conceber e im- plo, os países da OCDE ofereceram US$ 311 plementar aquelas melhorias. Esses esforços bilhões em subsídios a seus fazendeiros em podem ser complementados pelo apoio da- 2001 ­ quase quatro vezes e meio o valor dos do diretamente a firmas e transações especí- recursos destinados a programas oficiais de ficas. Há muito a comunidade internacional desenvolvimento.5 tem sido ativa em ambas as áreas, mas há O impacto dessas distorções sobre os pa- oportunidades para melhorar. íses em desenvolvimento é substancial. A A assistência para a concepção e a imple- elevação de tarifas é particularmente amea- mentação de melhorias no clima de inves- çadora, pois reduz as oportunidades para os timento pode assumir diversas formas. Se- países em desenvolvimento diversificarem gundo estimativas feitas neste Relatório, a suas estruturas produtivas para além das assistência oferecida pelos maiores doado- commodities, expandindo a produção de res bilaterais e multilaterais para melhorias bens com maior valor agregado. Estima-se no clima de investimento foi de US$ 21,1 que a remoção das várias distorções impos- bilhões ao ano, em média, no período 1998- tas pelos países desenvolvidos poderia re- 2002 ­ ou cerca de 26% de toda a assistên- sultar em ganhos aos países em desenvolvi- cia internacional ao desenvolvimento.8 A mento de US$ 85 bilhões em 2015 ­ ou mais maior parte desses valores destinou-se ao de quatro vezes a assistência prestada hoje desenvolvimento da infra-estrutura, segui- para a melhoria do clima de investimento do de apoio a políticas específicas e apoio De que forma a comunidade internacional pode ajudar 219 Tabela 10.1 Apoio às reformas voltadas ao clima de investimento, às firmas e a transações específicas Apoio ao desenvolvimento Outros apoios Doações Empréstimos Total Empréstimos Garantias em condições sem concessão especiais de privilégios Apoio às reformas do clima de investimento Apoio a políticas 1.5 5.5 7.0 n.a n.a Assistência técnica 1.7 1.0 2.7 n.a. n.a. Investimento em infra-estrutura 1.7 9.7 11.4 3.2 3.0 4.9 16.2 21.1 Apoio a firmas e a transações específicas Assistência ao desenvolvimento 1.1 2.0 3.1 n.a. n.a. Outros tipos de apoio n.a. n.a. 0.0 13.4 6.8 6.0 18.2 24.2 16.6 9.8 Nota: n.a. = não aplicável. "Apoio a políticas" inclui operações rápidas de gastos com ajustes estruturais, balanço de pagamentos e assistência geral e setorial; as políticas que têm o apoio de tais operações podem se destinar a diversos segmentos. "Assistência Técnica" inclui projetos que oferecem assistência, treinamento e outros tipos de assistência relacionados à capacitação para a reforma legal, privatização, instituições científicas e de pesquisa e administração das políticas de emprego; financiamento e setor bancário, indústria do turismo e comércio exterior, promoção das exportações, mineração e construção; políticas de infra-estrutura, administração e regulamentação. "Infra-estrutura" inclui investimentos físicos em energia, telecomunicações e transporte. "Assistência ao desenvolvimento para apoiar as firmas e transações" inclui apoio financeiro (linhas de crédito) e não financeiro (desenvolvimento de serviços voltados aos negócios) oferecidos direta ou indiretamente para as pequenas firmas privadas. "Outros apoios" incluem empréstimos sem concessão de privilégios e garantias ofertados por instituições internacionais de financiamento e desenvolvimento e agências de crédito para as exportações por períodos que excedem um ano. Fonte: Cálculos dos autores utilizando dados da OCDE/ CRS, dados reunidos pelo IFC usando metodologia definida em IFC (2002) e Migliorisi e Galmarini (2004). técnico. Boa parte desses valores assumiu a prios países conduzam suas políticas, o que forma de empréstimos (tabela 10.1). coloca os governos à frente das Estratégias O apoio oferecido diretamente a firmas Nacionais de Desenvolvimento e das Estra- e a transações específicas também possui o tégias de Redução da Pobreza.10 Existe uma potencial de contribuir com as melhorias do preocupação cada vez maior com os resulta- clima de investimento ou complementá-las. dos, o que conduz a iniciativas que vinculam Esse tipo de apoio chegou a US$ 3,1 bilhões a concessão de ajuda à demonstração de de- ao ano, em média, entre 1998 e 2002. Ou- sempenho efetivo. Essas iniciativas incluem tras formas de apoio chegaram a US$ 26,4 esforços para vincular tal concessão ao de- bilhões ao ano no mesmo período. sempenho em nível nacional, ou seja, a libe- ração de recursos orçamentários geridos pe- Apoiando as melhorias no clima de la União Européia e pelo programa Desafio investimento do Milênio ­ uma iniciativa lançada pelos A assistência voltada ao clima de investi- EUA ­ depende do cumprimento de metas mento beneficiou-se de melhorias recentes pelos países beneficiados.11 Tal preocupação no planejamento e na execução dos meca- com resultados também inclui iniciativas nismos gerais de apoio ao desenvolvimen- relacionadas a programas ou projetos que to. Existe uma ênfase crescente na melhoria vinculam a liberação de recursos ao cum- da efetividade dessa assistência, e não ape- primento de resultados, ao invés do simples nas do seu volume. Existe também um foco financiamento de insumos.12 Finalmente, claro sobre a redução da pobreza, explicita- há uma ênfase crescente no desenvolvimen- mente refletido nos compromissos assumi- to de conhecimento, o que inclui pesquisas dos com as Metas de Desenvolvimento do sobre questões relacionadas a bens públicos Milênio. Há também um maior reconheci- globais, conhecimento compartilhado e ava- mento do papel-chave das políticas públicas liações mais rigorosas de impactos. para garantir que a assistência internacional A assistência ao desenvolvimento volta- seja efetiva, o que tem resultado em maior da ao apoio das reformas do clima de inves- seletividade entre países quando do ofere- timento pode cobrir um conjunto completo cimento desse tipo de auxílio.9 Têm havido de questões discutidas no presente Relató- esforços crescentes para garantir que os pró- rio, desde melhorias na governança até o 220 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 apoio à participação de países em negocia- (capítulos 2 e 3). Nos anos 1980 e 1990, a co- ções relativas a novas regras e padrões in- munidade internacional utilizou-se do apoio ternacionais. Muitas das lições decorrentes condicionado ao desenvolvimento como das experiências com a gestão de processos forma de encorajar reformas nas políticas. de reforma ­ incluindo as relacionadas com Ainda que tal prática tenha gerado muitas a escolha de prioridades e a construção de vezes controvérsias, provou ser útil na oca- consensos ­ e com a concepção de interven- sião. Além disso, essas práticas foram utili- ções específicas são tão relevantes para os zadas algumas vezes pelos governos como doadores de recursos quanto para os gover- forma de reafirmar seus compromissos e de nos dos países em desenvolvimento. Assim, lidar com resistências de grupos de interesse o ponto-chave é concentrar-se nas restri- locais.15 Porém, com muita freqüência, exis- ções mais relevantes, as quais precisam ser tia a percepção de que atores externos esta- identificadas em cada caso, e dar seqüência riam conduzindo as estratégias nacionais e, a um processo de melhoria contínua (capí- quando os governos não estavam completa- tulo 3). A comunidade internacional tam- mente comprometidos, as reformas prometi- bém pode contribuir através de um amplo das jamais eram realizadas. Novas leis foram conjunto de experiências relativas à con- aprovadas para cumprir metas condicionais cepção e à implementação de assistência em sem que as medidas previstas fossem imple- cada área que for alvo de apoio externo. mentadas. Novas agências reguladoras foram criadas apenas no papel, mas não receberam Apoio a políticas específicas. O apoio às re- pessoal nem apoio político. Quando a sus- formas das políticas públicas pode assumir tentabilidade das reformas era posta em dú- várias formas. O apoio a políticas específi- vida ­ o que resultava em falta de confiança cas (ou apoio programático) pode ter um por parte das firmas ­, acabava gerando um papel importante. Tal apoio respondeu por efeito muito limitado sobre as iniciativas de um valor médio anual de US$ 7 bilhões no investimento.16 período 1998-2002 ­ ou 33% da assistência A partir dessas experiências, as novas para a melhoria do clima de investimento abordagens ­ dentre as quais o Comprehen- no período.13 sive Development Framework ­ têm levado O foco desse tipo de apoio mudou com em conta que a forma como a ajuda inter- o tempo, refletindo a evolução de impor- nacional é oferecida pode ser tão impor- tantes restrições e o surgimento de novas tante quanto o conteúdo dessa ajuda na questões. Nos anos 1980, os alvos principais determinação de sua efetividade. Uma ên- eram a estabilidade macroeconômica, a re- fase maior tem sido colocada na garantia do dução de controles de preços e de taxas de controle nacional dos programas e no en- câmbio, a liberalização do setor financeiro e gajamento de grupos mais amplos de atores a reforma do setor estatal. Nos anos 1990, a sociais como forma de facilitar a construção ênfase começou a mudar em direção às re- de consensos que melhorem a qualidade das formas microeconômicas e institucionais políticas17 ­ todos processos especialmente necessárias para construir ou melhorar o importantes para a efetividade e a sustenta- funcionamento dos mercados. Ao final dos ção das melhorias do clima de investimen- anos 1990, as áreas consideradas prioritá- to. Como parte desse esforço, os processos rias passaram a ser a melhoria do ambien- consultivos que têm se mostrado eficazes no te de negócios, o estabelecimento de condi- apoio às melhorias do clima de investimen- ções adequadas para a participação privada to (capítulo 3) estão sendo integrados em no setor de infra-estrutura e o auxílio volta- escala crescente aos processos de formula- do aos processos de integração global.14 ção e implementação de Estratégias de Re- As melhorias no clima de investimento dução da Pobreza e às Estratégias Nacionais estão, essencialmente, relacionadas às me- de Assistência dos países doadores de recur- lhorias de qualidade na governança e na ela- sos.18 O progresso nessa direção tem gerado boração de políticas públicas e, com freqü- grandes esperanças. ência, defrontam-se com resistências vindas Apoio técnico. O apoio técnico pode ser dos grupos que se beneficiam do status quo uma das formas mais importantes no auxí- De que forma a comunidade internacional pode ajudar 221 lio aos governos para que melhorem seus zação de especialistas em questões muito climas de investimento. Em suas diversas específicas ­ desde a concepção de regis- formas, esse tipo de apoio pode ajudar a tros de propriedade de terras e regimes de catalisar melhorias nas políticas públicas, governança corporativa até a regulação da oferecendo acesso à expertise internacional atividade portuária. Diversos projetos de que pode contribuir com a concepção de re- apoio técnico nessas áreas também são de formas específicas, elevando a capacitação tamanho relativamente pequeno ­ o valor dos formuladores de políticas e dos regu- médio foi de US$ 1,1 milhão entre 1998 ladores. Muito embora algumas atividades e 2002. Ambos os fatores podem elevar de apoio técnico possam ser realizadas de os custos de elaboração e supervisão do outras formas, estimativas elaboradas para apoio técnico a esses projetos em compa- esse Relatório sugerem que o apoio técnico ração a outras formas de assistência. para as melhorias do clima de investimen- · Adequação institucional. Quando se re- to somou US$ 2,7 bilhões ao ano em média comenda o planejamento de arcabou- no período 1998-2002 ­ ou apenas 13% da ços específicos para as políticas públicas assistência internacional para o desenvol- e para os regimes regulatórios é possível vimento voltado para a melhoria do clima que seja dada atenção insuficiente para de investimento durante o período. Esse ti- a questão da adequação institucional ­ a po de apoio variou entre cerca de US$ 200 qual visa assegurar que aquelas propos- milhões ao ano no leste da Ásia e Pacífico e tas estejam adequadamente adaptadas às US$ 600 milhões ao ano em regiões como condições locais específicas. Mais ainda, África Subsaariana, Europa e Ásia Central e as recomendações feitas pelos países do- América Latina e Caribe. adores propõem com muita freqüência Como ocorre com qualquer forma soluções que resultam em maior seme- de assistência, a qualidade, e não o volu- lhança com as práticas adotadas nesses me de recursos, determina a eficácia. Nes- mesmos países ­ sem maiores preocupa- se contexto, as agências doadoras tiveram ções com as condições locais do país que que lutar contra três desafios principais na recebe a assistência.19 Pode ser compre- tentativa de melhorar a eficácia do apoio ensível que essas recomendações sejam técnico voltado para as melhorias do clima influenciadas pelas práticas com as quais de investimento. os doadores estão mais familiarizados, mas o "transplante" acrítico de modelos · O confronto entre as abordagens baseadas de outros países pode levar a resultados nas condições de demanda e as baseadas medíocres ou perversos (capítulo 2). nas condições de oferta. Os doadores que desejam apoiar as reformas podem facil- Uma forma prática de responder a todos mente se tornar presas de práticas basea- os três desafios é ter maior confiança em me- das nas condições de oferta. Além disso, canismos multidoadores de assistência técni- as prateleiras de muitos ministérios nos ca, os quais já possuem um importante papel países em desenvolvimento estão repletas em diversas áreas do clima de investimento de relatórios contendo propostas detalha- (quadro 10.1). As preocupações relativas ao das para o desenho e a implementação de bom ajustamento institucional também po- reformas que nunca foram implementa- dem ser equacionadas através da expansão das. Para reverter essa tendência, muitos da análise e da disseminação de abordagens doadores estão testando formas de abor- de políticas alternativas com ênfase na iden- dar o problema baseadas na demanda por tificação de princípios e tradeoffs. Também assistência e exigindo que os beneficiários pode ser útil assegurar que os doadores este- participem do financiamento dos proje- jam em sintonia com os agentes econômicos tos ou ofereçam evidências de sério com- locais envolvidos e também com a estrutura prometimento com as reformas. que dá base às políticas adotadas. Desatar o · Apoio de especialistas e escala. O apoio nó da ajuda internacional na forma de apoio técnico relativo a diversos elementos do técnico também pode ter um papel impor- clima de investimento envolve a mobili- tante ao expandir o universo de especialistas 222 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 ria da infra-estrutura estão sendo alteradas, Q U A D R O 1 0 . 1 Mecanismos de apoio técnico deixando de basear-se exclusivamente nos multidoadores e o clima de investimento ofertantes públicos e passando a gerar um efetivo clima de investimento para fornece- Os organismos de apoio técnico com múl- Banco Asiático de Desenvolvimento, os dores comerciais desses serviços (capítulo 6). tiplos doadores oferecem financiamentos governos do Canadá, França, Alemanha, e a assistência de especialistas, além de Itália, Japão, Holanda, Noruega, Suécia, Esses fatos têm implicações importantes pa- facilitar o aprendizado dos doadores par- Suíça, Reino Unido e EUA, além do Banco ra o papel da comunidade internacional no ticipantes, fato este especialmente impor- Mundial e do Programa das Nações Unidas apoio aos investimentos do setor público, tante em atividades nas quais as fronteiras para o Desenvolvimento (PNUD). particularmente no que se refere à alteração do conhecimento estão se movendo ra- Por volta do final de março de 2004, pidamente, fenômeno que ocorre com o o PPIAF tinha oferecido recursos no valor das fronteiras entre as esferas pública e priva- clima de investimento. Esses organismos de mais de US$ 70 milhões para o financia- da na oferta de um conjunto de serviços. oferecem o apoio de especialistas para a mento de 310 atividades em 88 países. A experiência mostra que quando os go- concepção e a implementação de projetos. O organismo apoiou a elaboração de 32 vernos criam um ambiente eficaz para as po- Eles também podem reduzir as sensibilida- conjuntos de leis e normas regulatórias, des decorrentes do fato de uma assessoria a execução de 45 transações específicas, a líticas públicas e as atividades de regulação técnica financiada pelo governo de um formulação de 14 reformas de estratégias diversos serviços de infra-estrutura podem país doador despertar em suas empresas setoriais, o estabelecimento ou o fortaleci- ser melhor ofertados por empresas priva- interesses na geração de oportunidades de mento de 28 instituições e o treinamento das. Mais ainda, engajar a participação do se- caráter comercial. Exemplos desse tipo de de mais de 1.500 reguladores e funcio- organismo associados às áreas do clima de nários públicos.Também deu apoio a 80 tor privado na oferta desses serviços tem si- investimento incluem o Foreign Investment workshops nacionais e internacionais com do uma parte importante das estratégias de Advisory Service, o Global Corporate Gover- mais de 9 mil participantes, durante os melhoria do clima de investimento em mui- nance Forum e o Public-Private Infrastructu- quais foram apresentados inúmeros estu- re Advisory Facility (PPIAF). dos de caso e ferramentas voltadas a con- tos países. Assim, a comunidade internacio- O PPIAF, criado em 1999, ilustra a abor- tribuir para a disseminação de novas lições nal deve assegurar-se de que os investimentos dagem típica desses organismos multidoa- e experiências. A fim de assegurar que essa públicos propostos complementam os esfor- dores.Seu objetivo é melhorar a qualidade assistência seja direcionada pela demanda, ços para a melhoria do clima de investimen- da infra-estrutura nos países em desenvol- o PPIAF exige que os beneficiários de cada vimento através do envolvimento do setor país participem do financiamento dos pro- to para os fornecedores de infra-estrutura em privado.Seus principais produtos incluem jetos, além de outras evidentes garantias lugar de desviar a atenção desses mesmos es- assessoria técnica, capacitação e identifica- de comprometimento. forços. Muito embora o apetite em relação ção e disseminação de boas práticas.Den- aos investimentos privados em infra-estru- tre os doadores participantes incluem-se o Fonte:PPIAF (2003) e pessoal do Banco Mundial. tura tenha diminuído quando se considera o pico ocorrido no final dos anos 1990, o desa- fio de buscar um equilíbrio apropriado per- disponíveis e ao reduzir as preocupações re- manece, particularmente nos setores de tele- lativas à possibilidade de que aquela mesma comunicações, portos e energia elétrica. ajuda possa ser orientada por interesses co- merciais das firmas do país doador.20 Apoiando firmas e transações Investimento público em infra-estrutura. específicas O investimento público em infra-estrutura Além de ajudar os governos a melhorarem pode contribuir com a melhoria do clima de seus climas de investimento, as agências bi- investimento, e a comunidade internacional laterais e multilaterais oferecem apoio subs- tem sido há muito tempo uma importan- tancial diretamente a firmas e transações te fonte de ajuda externa no financiamen- específicas. Quando assume a forma de fi- to desses investimentos. A ajuda interna- nanciamento ou empréstimos, o que é fre- cional nessa área chegou a US$ 11,4 bilhões qüentemente o caso dos programas direcio- ao ano, em média, no período 1998-2002, nados às pequenas empresas, esse apoio é ou cerca de 54% da assistência destinada ao tratado como assistência ao desenvolvimen- clima de investimento. to. Um apoio muito mais substancial é ofe- No entanto, a fim de gerar benefícios sus- recido para a execução de transações espe- tentáveis, os investimentos devem ser feitos cíficas por meio de empréstimos comerciais no contexto de políticas solidamente emba- e garantias, os quais não são tratados como sadas ­ o que é em geral difícil quando o go- formas de assistência ao desenvolvimento. verno é, a um só tempo, o provedor da infra- Até que ponto essas duas formas de apoio estrutura e o regulador dessa mesma área. contribuem com a melhoria do clima de in- Como reflexo disso, as estratégias de melho- vestimento? De que forma a comunidade internacional pode ajudar 223 Assistência ao desenvolvimento voltada às de um melhor clima de investimento para pequenas empresas. Os serviços financeiros os ofertantes comerciais desses serviços (ca- (linhas de empréstimos ou microcrédito) e pítulo 6). Isso se aplica aos programas di- os serviços para o desenvolvimento de ne- recionados às pequenas empresas do setor gócios são as principais formas de dar apoio formal e, de forma crescente, também ao às firmas com recursos vindos de ativida- microcrédito (quadro 10.2). des consideradas de assistência ao desen- As linhas gerais para a realização de in- volvimento. Ambas as atividades tendem a tervenções governamentais, seletivas, suge- ser direcionadas diretamente para peque- ridas no capítulo 8, são igualmente aplicá- nas e microempresas. As agências bilaterais veis aos programas custeados por recursos e multilaterais ofereceram, em média, US$ de doadores e agências internacionais: ter 3,1 bilhões por ano para esse tipo de apoio lógica e objetivo claros, focalizar a fonte dos entre 1998 e 2002 ­ ou mais do que o mon- problemas e não simplesmente seus sinto- tante alocado para o apoio técnico ao clima mas, adequar cada instrumento à sua lógica, de investimento como um todo. impor disciplina, buscar manter a transpa- Existem dois debates principais nessa área. rência e promover revisões regulares. O primeiro refere-se a se as pequenas empre- sas da economia formal merecem atenção es- Outras formas de apoio oferecidas às em- pecial através desses mecanismos. Como foi presas. Os países desenvolvidos e as agên- discutido no capítulo 3, muito embora os ar- cias internacionais oferecem apoio substan- gumentos que vinculam as pequenas firmas cial para firmas e transações específicas sem ao crescimento econômico sejam difíceis de concessões especiais e de modo que não seja sustentar na prática, as pequenas firmas real- classificado como assistência ao desenvolvi- mente tendem a se defrontar com uma carga mento. Essas práticas incluem empréstimos desproporcional em climas de investimento ao setor privado por instituições financeiras inadequados e têm maiores dificuldades em internacionais e créditos e garantias ofereci- obter acesso a crédito. dos por agências nacionais de financiamento O segundo debate refere-se à questão de a atividades de exportação. O montante mé- saber se o apoio atualmente oferecido a es- dio de recursos relativo a esse tipo de apoio sas empresas é eficaz em termos de custo. chegou a US$ 26,4 bilhões por ano entre Como foi discutido no capítulo 8, os pro- gramas que oferecem apoio específico às pequenas empresas têm obtido resultados Saber quando parar: as atividades frustrantes. A primeira geração de progra- Q U A D R O 1 0 . 2 mas voltados a serviços de apoio ao desen- de microcrédito do PNUD em Bangladesh volvimento de novos negócios utilizou-se O microcrédito é importante para famílias parte das restantes são pequenas,altamente de recursos expressivos vindos de doações e empresários pobres.Atividades desse gê- subsidiadas e têm desempenho ruim,sendo sem obter grandes resultados. As novas nero, realizadas no passado e subsidiadas apoiadas por programas governamentais, por governos, doadores e ONGs, tiveram um ONGs e recursos de doadores. abordagens do problema, mais orientadas importante efeito de demonstração.Hoje, Entre 1996 e 2001, o PNUD implemen- pelo mercado, deveriam evitar alguns des- existe amplo consenso de que, para que o tou em Bangladesh 14 projetos que faziam ses problemas, mas ainda não foram com- microcrédito seja uma atividade sustentável uso de microcrédito nos quais as taxas de pletamente avaliadas. A oferta de crédito e possa atingir todo seu potencial, deve ter juros foram fixadas sem maiores preocu- caráter comercial.Isso significa que os do- pações com a sustentabilidade financeira direto ou subsidiado para pequenas empre- adores e ONGs devem tomar cuidado para do programa.Esse esquema atraiu muitos sas também apresentou resultados variados, não impedir involuntariamente o desenvol- clientes, às custas de outros ofertantes de tanto quando implementada por governos vimento do mercado de crédito comercial. microcrédito.Quando este e outros proble- nacionais quanto por doadores internacio- A experiência do PNUD em Bangladesh ilus- mas na gestão do programa foram revela- nais.21 Esses programas tendem a ser difí- tra com perfeição o caso de um doador de dos pela revisão realizada em 2002, o PNUD recursos que sabe o momento de parar. de Bangladesh tomou a iniciativa de encer- ceis de sustentar, retardam o desenvolvi- O segmento de microcrédito em Bangla- rar todos os 14 projetos.Esse tipo de atitude mento do mercado de crédito e deslocam os desh oferece serviços a mais de 10 milhões não é fácil para os doadores, mas o PNUD de clientes e cerca de 70% das famílias po- demonstrou que a boa prática muitas vezes ofertantes de crédito privados. Eis o moti- bres.Das muitas instituições de microcrédito requer dos doadores esse tipo de atitude. vo pelo qual os governos (e os doadores in- operando no país,apenas as duas maiores ternacionais) estão deslocando seu foco da são completamente auto-suficientes.A maior Fonte: Brusky (2003). oferta de serviços financeiros para a criação 224 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 1998 e 2002. Embora seja difícil comparar ponto de vista teórico quanto prático. Cres- o valor dessas doações, empréstimos privi- ce o consenso quanto aos indicadores ma- legiados ou não e garantias, o valor nominal croeconômicos capazes de sinalizar ade- desse apoio equivale a quase dez vezes o va- quadamente a saúde de uma economia. O lor da assistência ao desenvolvimento ofere- desafio agora é realizar progresso semelhan- cida na forma de apoio técnico dedicado à te na identificação dos determinantes mi- melhoria do clima de investimento. croeconômicos do desempenho econômico O apoio oferecido nessa área é com fre- ­ e, com isso, criar um guia prático para os qüência justificado pelas diferenças existen- formuladores de política. tes nos climas de investimento dos países em A compreensão dos determinantes mi- desenvolvimento ­ e pelos benefícios que o croeconômicos do crescimento e da pro- investimento pode gerar através da criação dutividade tem despertado muito interesse de empregos e da transferência de experti- nos anos recentes. Existe um crescente re- se e tecnologia. Esse tipo de apoio também conhecimento dos limites das regressões re- pode complementar as melhorias mais am- alizadas com dados cruzados de diferentes plas do clima de investimento na medida em países e da caracterização genérica de suas que favorece uma melhor resposta da oferta, "instituições". A ênfase está mudando para ao mesmo tempo em que testa e demons- a tentativa de compreender as diferentes ex- tra as melhorias no clima de investimento. periências entre países e no interior de ca- As transações que dão suporte para a oferta da país e a forma como diversos fatores in- de melhores serviços financeiros, educacio- fluenciam o desempenho de diferentes tipos nais ou de infra-estrutura também podem de firmas ­ o que representa um desafio an- contribuir diretamente com as melhorias do te a carência de dados comparáveis relativos clima de investimento. a medidas microeconômicas. O critério aplicado na oferta desse tipo Mas progressos estão sendo feitos. No- de apoio varia segundo a agência envolvida. vos instrumentos ­ incluindo os utilizados Além dos critérios de caráter comercial, es- no presente Relatório ­ permitem quantifi- sas agências em geral se concentram sobre o car um conjunto crescente de custos, riscos impacto direto de cada projeto sobre a eco- e barreiras com os quais as firmas se defron- nomia local e, no caso das agências bilaterais tam. Um amplo universo de áreas de políti- ­ que respondem por quase dois terços desse ca e suas respectivas instituições estão sendo tipo de apoio ­ também sobre os benefícios examinados para que se possa compreender gerados para suas firmas nacionais.22 Uma seu impacto nos incentivos gerados. Novos das formas de amplificar o impacto desse dados coletados junto às empresas estão ge- tipo de apoio é reconhecer de forma mais rando novas idéias relativamente à dinâmi- ampla a contribuição potencial gerada pa- ca dessas firmas. Os primeiros resultados ra o clima de investimento como um todo. desse trabalho são encorajadores e geram Por exemplo, algumas transações podem ser expectativas promissoras para a continui- usadas para criar precedentes de aplicação dade do trabalho nessa direção. Mas ainda de acordos mais transparentes, competitivos temos uma ampla agenda de conhecimento e que geram obrigações efetivas, ao mesmo a cumprir pela frente. E essa agenda deve ter tempo em que favorecem a geração de um atenção prioritária como parte integral dos ambiente de negócios mais competitivo. As esforços para acelerar e ampliar as melho- instituições financeiras internacionais e um rias no clima de investimento nos países em número crescente de agências bilaterais apli- desenvolvimento. cam testes desse gênero, mas há espaço para ampliar o uso dessa prática. Melhores dados As análises, o entendimento e a ação apro- Enfrentando uma ampla priada das políticas públicas dependem em agenda de conhecimento primeiro lugar de informações confiáveis. Nos últimos 50 anos, assistiu-se a um tre- Mesmo assim, os formuladores de políti- mendo progresso na compreensão do fun- cas nos países em desenvolvimento operam cionamento da macroeconomia, tanto do muitas vezes no escuro quando se trata de De que forma a comunidade internacional pode ajudar 225 seus climas de investimento. Existem opor- elemento particularmente promissor é a ca- tunidades para ajudar nessa questão em três pacidade de testar de forma mais rigorosa o áreas principais: estatísticas nacionais, da- impacto de diferentes abordagens em termos dos cruzados entre países e sinergias com a de políticas públicas. A capacidade de avaliar avaliação da pobreza. melhor diferentes políticas deverá encorajar maior experimentação e maior competição Estatísticas nacionais. Como foi observado entre as diversas abordagens.As avaliações de no capítulo 3, são necessários esforços subs- programas piloto poderão identificar aqueles tanciais para melhorar os sistemas de esta- que bem-sucedidos ­ isto é, aqueles que de- tísticas nacionais, inclusive no que se refere vem ser ampliados. a informações básicas, como a parcela do Também há benefícios na expansão da investimento privado no PIB. Nos anos re- cobertura desses dados em diversas dimen- centes, tem havido um trabalho crescente no sões, tais como: sentido de capacitar as agências nacionais · Incluir o impacto sobre um conjunto de estatística nos países em desenvolvimen- mais amplo de firmas, inclusive dos seto- to, inclusive através de parcerias múltiplas.23 res agrícola e informal; Estas e outras iniciativas devem dar especial · Incluir o impacto sobre setores e cadeias atenção às questões relacionadas ao clima de de suprimentos específicos; investimento a fim de ajudar os governos a · Enfrentar a questão da mensuração de monitorarem o desempenho do setor priva- variáveis que são ao um só tempo críti- do e avaliarem o impacto de diferentes abor- cas e difíceis de quantificar, tais como in- dagens para as políticas públicas. certeza política e pressão competitiva. Dados cruzados entre países. A comunida- Sinergias com a avaliação da pobreza. Exis- de internacional dispõe de boas condições tem boas oportunidades para estabelecer si- para desenvolver indicadores mais padro- nergias entre as abordagens voltadas à avalia- nizados relativos ao clima de investimen- ção do clima de investimento e as voltadas à to, facilitando, assim, comparações entre avaliação da pobreza. Por exemplo, questões diferentes países. Desenvolvimentos recen- relacionadas com o acesso ao crédito e aos tes no sentido de quantificar diversos as- serviços de infra-estrutura e com a segurança pectos do clima de investimento ­ incluin- dos direitos de propriedade podem ser inclu- do as pesquisas do Banco Mundial sobre ídas de forma mais sistemática nas pesquisas o clima de investimento e o Projeto Doing domiciliares. Do mesmo modo, as pesquisas Business ­ são passos importantes na com- domiciliares e empresariais deveriam estar preensão da forma como as políticas vol- vinculadas uma à outra. tadas ao clima de investimento e as ações Dados de maior qualidade como esses governamentais influenciam o crescimen- podem favorecer a compreensão de ques- to e a pobreza. Além da questão da análise tões em diversas áreas-chave das políticas de informações, esses indicadores são uma públicas. Mas é preciso tomar cuidado pa- ferramenta útil para os governos balizarem ra não concentrar as discussões das políticas seu desempenho e monitorarem o progres- exclusivamente nos tópicos ou indicadores so obtido, e podem ainda funcionar como mais facilmente quantificáveis. É oportuno catalisadores das reformas. lembrar a velha piada da pessoa que procu- A construção de um banco de dados con- ra por suas chaves perdidas bem embaixo sistente pode oferecer sugestões sobre os ne- do poste de luz, não por tê-las perdido ali, xos fundamentais entre conjuntos alterna- mas porque naquele local ela conseguia en- tivos de políticas públicas e o processo de xergar melhor. crescimento. No entanto, muitos dos indica- dores são novos e, portanto, eventuais mu- Uma ampla agenda de pesquisa danças de tendência ainda não podem ser Um campo tão vasto quanto o clima de in- estimadas.Mas,à medida que esses indicado- vestimento gera uma ampla agenda de pes- res passam a ser acompanhados ao longo do quisa. Mas há quatro temas que exigem tempo, seu poder explicativo aumentará. Um maior atenção. 226 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 A ecologia das firmas e o processo de cres- tre as condições do clima de investimento e cimento. Existe uma compreensão cada vez os fluxos migratórios será uma questão cada maior do processo pelo qual as firmas nas- vez mais importante à medida que o mun- cem e evoluem, inclusive através do movi- do assistir a grandes mudanças demográficas mento de destruição criadora, compreensão nas próximas décadas. esta baseada principalmente na experiência dos países desenvolvidos. Os primeiros es- A economia política das melhorias no clima tudos acerca desse tema geraram a percep- de investimento. Este Relatório destacou a ção de que esse processo era semelhante nos importância de compreender as considera- países em desenvolvimento. Mas é neces- ções de economia política que influenciam sário aprofundar e ampliar a compreensão as políticas voltadas ao clima de investimen- dessa dinâmica, inclusive no que se refere à to. Ainda que esse assunto desperte grande questão relevante das empresas informais e atenção, pouco se sabe sobre as condições rurais, bem como no que tange ao impacto nas quais os governos fazem a opção de ado- da integração econômica internacional. tar políticas sólidas nessa área, o que inclui as implicações da existência de diferentes es- A concepção de estratégias regulatórias. A truturas e processos políticos. Também há a regulação tem papel central na correção das oportunidade de aprofundar a compreensão falhas de mercado, na reconciliação dos in- sobre as estratégias de controle dos compor- teresses das firmas com os objetivos sociais tamentos rentistas e sobre a dinâmica dos mais amplos e na moldagem do clima de processos de reforma em geral. investimento. Até o momento, nossa com- preensão sobre políticas e estratégias regu- Além dos dados e da pesquisa formal latórias baseia-se na experiência dos países Mesmo nos limites das fontes de dados atu- desenvolvidos e muito desse trabalho con- almente disponíveis, existem oportunidades centra-se na regulação de áreas relativa- para avançar na compreensão de diversas mente específicas,tais como infra-estrutura, áreas do clima de investimento. Os estudos mercado financeiro e mercado de trabalho. de caso de países podem contribuir para Tem-se dado pouca atenção, entretanto, à iluminar muitos detalhes relativos à con- questão de como as estratégias regulatórias cepção e à implementação de políticas que deveriam ser adequadas a diferentes am- permanecem além do alcance das análises bientes institucionais, especialmente no ca- que utilizam dados cruzados de diferentes so dos países de baixa renda. Também exis- países. Esses estudos de caso nacionais tam- tem oportunidades para explorar as lições bém podem incluir avaliações mais rigoro- da experiência relativas a essa questão em sas dos recentes experimentos de políticas, um recorte que considere diferentes cam- a fim de compreender seu impacto sobre o pos da regulação. desempenho das empresas, sobre a produti- vidade, o crescimento e a pobreza. Existem Os nexos entre o clima de investimento e a ainda oportunidades de expandir os esfor- migração. A qualidade do clima de investi- ços recentes de identificar e disseminar as mento de um país não afeta apenas os fluxos lições que estão emergindo da experiência de capital ­ a influência se estende também com a concepção e implementação de me- aos fluxos de pessoas. O movimento pode ser lhorias do clima de investimento. Isso pode das áreas rurais para as urbanas, de uma ci- ajudar os formuladores de políticas a com- dade para outra ou de um país para outro. preender o rico menu de opções disponível Nos dias de hoje, o número de pessoas que em um campo tão vasto ­ e importante ­ emigraram dos países em desenvolvimen- como o clima de investimento. to chega próximo de 175 milhões.24 Os cer- Trabalhando de forma conjunta nesses ca de US$ 90 bilhões ou mais em remessas temas, a comunidade internacional pode que esses emigrados enviam a suas famílias fazer muito no sentido de criar um melhor todos os anos é hoje a segunda maior fonte clima de investimento ­ para todos ­ e, des- de capital privado (depois do IED) para os sa forma, contribuir para um mundo mais países pobres. 25Compreender os nexos en- equilibrado, inclusivo e estável. Nota bibliográfica O presente Relatório baseia-se em um amplo conjunto de do- Joel Hellman, Rasmus Heltberg, John Hodges, Patrick Hono- cumentos do Banco Mundial e em diversas fontes externas. han, Robert Hornick, Catherine Hunt, Giuseppe Iarossi, Gre- Artigos específicos, estudos de caso e notas foram preparados gory Ingram, Naoko Ishii, Roumeen Islam, John Besant Jones, por Graham Bannock,Eric Bartelsman,Anthony Burns,Char- Marc Juhel, William Kalema, Daniel Kaufmann, Philip Keefer, les Byaruhanga, Martha Chen, David Christianson, Jacqueline Christine Kessides, Mumtaz Hassan Khaleque, Anupam Khan- Coolidge, Ramon Clarete, Luc De Wulf, Juan Carlos Echever- na, Homi Kharas, R. Shyam Khemani, Sunita Kikeri, Stephen ry, Victor Endo, Saul Estrin, Simon Evenett, David Finnegan, Knack, Mihaly Kopanyi, Peter Lanjouw, Elizabeth Littlefield, Peter Fortune, Marco Galmarini, Peter Holmes, Matthew Ga- Lili Liu, Frannie Leautier, Danny Leipziger, Anat Lewin, Syed mser,Johana Gil Hubert,Lars Grava,John Haltiwanger,Ashley Mahmood, William Maloney, Ali Mansoor, Jean-Michel Mar- Hubka, David Irwin, Renana Jhabvala, Mariell Juhlin, Stepan chat, Marie-Françoise Marie-Nelly, Keith Maskus,Aaditya Mat- Jurajda, Shamin Khan, Sheng Lei, Frances Lund, Raymond too, Caralee McLiesh, Taye Mengistae, Pradeep Mitra, Andrew Mallon, Katarína Mathernová, Gregor Mackinnon, Pradeep Morrison, Fergus Murphy, Mamta Murthi, Mohammad Mus- Mehta, Klaus Meyer, Stefano Migliorisi, Winnie Mitullah, Re- tapha, Mustapha Kamel Nabli, John Nasir, Roger Nellist, Ri- ema Nanavaty, Camilo Navarrete, Anders Olofsgard, Gaelle chard Newfarmer, Francis Ng, Paul Noumba Um, Anders Olo- Pierre, John Preston, Amit Ray, Fernando José Salas, Cerstin fsgard, Jacques Ould-Aoudia, Antonio Parra, Guillermo Perry, Sander, Mauricio Santa María, Caroline Skinner, Aleksander Axel Peuker, Gaelle Pierre, Miria Pigato, Tony Polatajko, Sanjay Surdej, Sanda Utnina, Dirk Willem te Velde, Brendan Vickers, Pradhan,Christine Zhen-Wei Qiang,Brice Quesnel,Firas Raad, Elisha Wasukira, Simon White,Yao Yu, Pu Yufei e Rita Zaidi. Vijaya Ramachandran, Martin Ravallion, Francesca Recanatini, Os artigos especialmente produzidos para o Relatório Gerry Rice, Neil Roger, Christian Rogg, Étienne Rolland-Pie- também estão disponíveis na Internet no endereço http:// gue, Jan Rutkowski, Cerstin Sander, Cecilia Sager, Jamal Saghir, econ.worldbank.org/wdr/wdr2005/library e também podem Amartya Sen, Maurice Schiff, Robert Schware, Luis Serven, An- ser obtidos junto ao escritório do Relatório sobre o Desen- ne Simpson, Ken Sokoloff, Nicholas Stern, Margrete Stevens, volvimento Mundial. As opiniões expressas nesses artigos Andrew Stone, Gary Stuggins, Uma Subramanian,Victor Sulla, não são necessariamente as mesmas do Banco Mundial ou Gwen Swinburn, Vito Tanzi, Giovanni Tanzillo, Dirk Willem te do presente Relatório. Velde, Francis Teal, Simon Thomas, Nigel Twose, Marilou Uy, Diversas pessoas dentro e fora do Banco Mundial expressa- Rudolf V.Van Puymbroeck, Dirk Willem te Velde, Milan Vodo- ramsuaopiniãoparanossaequipe.Comentáriosvaliososecon- pivec, Shuilin Wang, John Wilson, Peter Woicke, James D. Wol- tribuições diversas foram oferecidos por Alberto Agbonyitor, fensohn, Colin Xu e Tarik Yousef. Daron Acemoglu, Sadiq Ahmed,Asya Akhlaque, Ian Alexander, Também prestaram valiosa ajuda Jean-Pierre Djomalieu, Zoubida Allaoua, Magdi Amin, Paul Amos, Jim Anderson, Jo- Endy Djonokusumo, Jocelyn Dytang, Ines Garcia-Thoumi, ck Anderson, Doug Andrew,Yaw Ansu, Andreas Antoniou, Ro- Gytis Kanchas, Jimena Luna, Polly Means, Nacer Mohamed bert Bacon, Joseph Battat, Simon Bell, Najy Benhassine, Philip Megherbi, Christopher Neal e Jean Gray Ponchamni. Benoit, Lorenzo Bertolini, Subhash Bhatnagar, Freddy Bob-Jo- A equipe responsável pelo Relatório gostaria de agradecer nes, Milan Brahmbhatt, David Bridgeman, Harry Broadman, às muitas pessoas que participaram dos workshops ocorridos Penelope Brook, Jose Edgardo Campos, Gerry Caprio, Mita em Berlim, Dar-es-Salaam, Londres, Nova Delhi, Xangai e Chakraborty, Vandana Chandra, Shaohua Chen, Pascale Ma- Washington D.C., bem como das videoconferências trans- rie-Claude Chabrillat, William Cobbett, Louise Cord, Robert mitidas para países como Brasil, Egito, Guatemala, Hondu- Cull,Angus Deaton,Asli Demirguc-Kunt, Jean-Jacques Dethier, ras, Japão, Líbano, Nicarágua, Rússia e Sérvia e Montenegro Simeon Djankov, Antonio Estache, Marcel Fafchamps, Pablo e das discussões on-line das versões preliminares do Relató- Fajnzylber, Shahrokh Fardoust, Edgardo M. Favaro, Alexander rio. A equipe de relações externas do Banco Mundial em to- Fleming, Olivier Floris, Francis Fo, Ricardo Fuentes, Ahmed do o mundo prestou apoio valioso ao processo de consulta. Galal, Matthew Gamser, Sushma Ganguly, Alan Gelb, Coralie A despeito dos esforços para compilar uma lista compre- Gevers,Indermit Gill,Sylvie Gregoire,Hannes Holmsteinn Gis- ensível, os nomes de alguns dos colaboradores podem ter si- surarson, Judith Goans, Ian Goldin, Susan Goldmark, Carlos do esquecidos de maneira involuntária. A equipe pede des- Gomez, Charles Griffin, Pierre Guislain, Naomi Halewood, Jo- culpas por qualquer omissão e reitera sua gratidão a todos nathan Halpern, Kristin Hallberg, Clive Harris, Syed Hashemi, aqueles que colaboraram com o presente Relatório. 227 Notas Panorama 11. Maddison (1995). 1. Para maiores detalhes sobre essas fontes de dados, ver Quadro 12. De Long (2000). Em termos puramente da paridade do po- 1.2 e Tabelas A1 e A2 na seção "Indicadores Selecionados" ao final der de compra e considerando quanto uma cesta de bens e servi- do livro. ços dos anos 1900 poderia comprar com a renda dos dias de hoje, 2. Ver Quadro 1.5. a renda per capita da Tailândia é 50% maior do que a dos EUA em 3. Johnson, McMillan e Woodruff (2002b). 1900, e a renda per capita de México e Uruguai não chegam a do- 4. Hall e Jones (1999); Parente e Prescott (2000); Easterly e Levi- brar este valor. ne (2001); Bosworth e Collins (2003). 13. Pritchett (1997). 5. Schumpeter (1942). 14. Pritchett (2002); Hausmann e Rodrik (2003). 6. Ver Figura 1.13. 15. Easterly (2001); Aghion e Durlauf (2004); Hausmann, Pri- 7. OCDE (2002b); Carlson e Payne (2003). tchett e Rodrik (2004). 8. Dollar, Hallward-Driemeier e Mengistae (2003a). 16. Tanzi e Davoodi (1998). 9. Minot e Goletti (2000); Winters, McCulloch e McKay (2004). 17. Sala-i-Martin e Vila-Artadi (2002); Easterly, Devarajan e Pa- 10. Hoekman, Kee e Olarreaga (2001). ck (2001). 11. Ver Quadro 6.12. 18. Bosworth e Collins (2003). 12. Field (2002). 19. Krugman (1997). 13. Ver Figura 1.18. 20. Barro e Sala-i-Martin (2003); Bosworth e Collins (2003); 14. Banco Mundial (2004b). Easterly e Levine (2001); Hall e Jones (1999); Klenow e Rodríguez- 15. Ver Figura 1.4. Clare (1997); e Young (1995). 16. Ver Tabela 2.1. 21. Solow (1957); Jones (2002); Barro e Sala-i-Martin (2003). 17. Fórum Econômico Mundial (2004). Um trabalho mais recente enfatiza ainda a importância da tecno- 18. Londoño e Guerrero (2000). logia, mas amplia o conceito de produtividade total de fatores ao 19. Quadro 5.13. incluir conceitos como instituições e capital social, conceitos es- 20. Bartelsman e outros (2004). tes muito próximos ao de clima de investimento. Ver Hall e Jones 21. Banco Mundial (2004d). (1999) e Acemoglu e Johnson (2003). 22. Migliorisi e Galmarini (2004). 22. Jovanovic (1995). 23. Parente e Prescott (2000). Capítulo 1 24. Hall e Jones (1999); Acemoglu, Johnson e Robinson (2001). 1. Chermak (1992). 25. Hicks (1935). 2. Acemoglu, Johnson e Robinson (2002); Levine (1997); Kauf- 26. Baumol (2002). mann, Kraay e Mastruzzi (2003); La Porta e outros (1999); Glaeser 27. Schumpeter (1942). e Shleifer (2002); Glaeser e outros (2004). 28. Um resultado semelhante foi encontrado em Carlin e outros 3. Acemoglu e Johnson (2003); Rodrik, Subramanian e Trebbi (2001) utilizando uma pesquisa anterior com dados sobre os mes- (2002); Knack e Keefer (1995a). mos países. Ver também Bastos e Nasir (2003). 4. Burgess e Venables (2003). 29. Haltiwanger (2000); Bartelsman, Scarpetta, e Schivardi 5. Pritchett (2004). (2003). 6. Banco Mundial (2004b). 30. Scarpetta e Bartelsman (2003). 7. Erb, Harvey e Viskanta (2000). 31. A endogeneidade potencial é controlada utilizando valores 8. Calculado a partir dos dados do World Business Environment defasados. Survey. 32. Desai e Mitra (2004); Caballero, Engel, e Micco (2004). 9. Banco Mundial (2004b). 33. Banco Mundial (2002d). 10. Malthus (1798). 34. Kraay (2003). 228 Notas 229 35. Muito embora a tendência geral seja indiscutível, o nível exato 14. Laffont e Tirole (1991). de pobreza é uma questão relativamente controversa devido a dife- 15. Hellman e outros (1999). renças nas metodologias de cálculo. Por exemplo: as pesquisas domi- 16. Wintrobe (1998). ciliares versus contas nacionais; medidas de gasto versus medidas de 17. Robinson e Verdier (2002); Robinson (1998); Herbst (2000); consumo; e o desafio de mensurar transações não-monetárias. Ver Bates (1981). Chen e Ravallion (2004); Ravallion (2003a); Deaton (2002). 18. Sobre a definição inadequada de direitos de propriedade, ver 36. Bourguignon (2004). Barzel (2002); sobre morosidade burocrática, ver De Soto (2000); so- 37. Dollar e Kraay (2002). bre mercado de trabalho, ver Golden (1997); sobre crédito, ver Rajan 38. Bourguignon (2004). e Zingales (2003); sobre infra-estrutura, ver Banco Mundial (2003p). 39. Banco Mundial (2003m); Midlarsky (1999); e Fearon e Lai- 19. Paternalismo e clientelismo são, com freqüência, associados tin (2003). ao personalismo eleitoral, prática na qual as promessas feitas por 40. Fields e Pfeffermann (2003). um formulador de políticas só são consideradas críveis pelos gru- 41. OCDE (2002b); Carlson e Payne (2003); India National pos com os quais eles têm relações pessoais. Ver Keefer (2002). Sample Survey Organisation. 20. Ver, por exemplo: Morris e Shepsle (1990); Keefer e Khema- 42. Banco Mundial (2004i). ni (2003). 43. Dollar, Hallward-Driemeier e Mengistae (2003a); Hallward- 21. Khemani (2004); Desai e Olofsgård (2003). Driemeier, Iarossi e Sokoloff (2002). 22. Faccio (2003). 44. Lanjouw e Stern (1998). 23. Fisman (2001). 45. Nações Unidas (2002b). 24. Hellman e Kaufmann (2003). 46. OIT (2002b). 25. Para um exame dos efeitos da política de financiamento na 47. Schneider (2002); Chen, Jhabvala e Lund (2002); Char- cooptação do Estado, ver Kaufmann (2002). Para evidências quan- mes (2000); Mead e Liedholm (1998); Jhabvala, Sudarshan e Unni to aos esforços para reformar a legislação sobre o financiamento (2004); OIT (2002b). das campanhas eleitorais nas economias em transição, ver Banco 48. Minot e Goletti (2000). Mundial (2000c). 49. Winters, McCulloch e McKay (2004). 26. Keefer (2002); Keefer (2003). 50. Apesar disso beneficiar os mais pobres, muitos países res- 27. Mukherjee (2002); Banco Mundial (2000a). tringem a venda de roupas de segunda mão. Ver Dougherty (2004) 28. Dixit e Pindyck (1994). A teoria das opções de investimen- e Tranberg Hansen (2000). to destaca como a incerteza eleva o nível de valor esperado que um 51. Hoekman, Kee e Olarreaga (2001). Estudos realizados em al- projeto deve atingir antes que as firmas assumam compromissos guns países oferecem evidências adicionais no sentido de que uma que resultam na perda da opção de esperar. Porém, nem sempre a maior concorrência reduziu os markups no Chile, Colômbia, Cos- incerteza reduz os níveis de investimento. Quando a incerteza eleva ta do Marfim, México, Marrocos e Turquia. Ver Roberts e Tybout a probabilidade de um mau resultado, ela reduz os ganhos espera- (1996); Harrison (1994); Levinsohn (1993). dos. Mas se a incerteza cresce juntamente com a receita marginal 52. ESMAP (2002). decorrente do investimento, a rentabilidade esperada pode aumen- 53. Field (2002). tar. Ver também: Serven (1997); Caballero (1991). 54. Palmade (2004). Para uma discussão mais aprofundada so- 29. Pattillo (1998) e Darku (2001). bre tributação nos países em desenvolvimento, ver o capítulo 5. 30. Smith (1997a). 55. Banco Mundial (2003p). 31. Gaston e Wei (2002). 32. Keynes (1936). Capítulo 2 33. Thaler (1993); Thaler (2000); Rabin (1998); Kagel e Roth 1. Comparecendo diante da Comissão de Serviço Militar do Se- (1995); Camerer, Loewenstein e Rabin (2003); Kahneman e Tver- nado dos EUA em 1953, Wilson ­ ex-presidente da GM ­ realmente sky (2000). disse: "Durante anos eu pensei que o que era bom para nosso país 34. Henisz e Delios (2003) revisaram os padrões de investimen- também era bom para a General Motors e vice-versa." to feitos por firmas japonesas em 49 países e concluíram que as es- 2. Litvin (2003). tratégias de entrada nos mercados são pesadamente influenciadas 3. Hufbauer e Goodrich (2003a); Hufbauer e Goodrich (2003b). pela percepção de incerteza quanto às políticas públicas. 4. Rajan e Zingales (2003) citam exemplos no México, Brasil e 35. Hnatkovska e Loayza (2004); Ramey e Ramey (1995). Japão. 36. Svensson (1998); Paunovic (2000); Rodrik (1991). 5. Stigler (1971); Peltzman (1976). 37. North (1993). 6. Sutton (1976). 38. North e Weingast (1989). 7. Banco Mundial (1997). 39. Ver, por exemplo: Henisz (2000); Stasavage (2002); Falas- 8. Murphy, Shleifer e Vishny (1993). chetti (2003). 9. Klitgaard (2000). 40. Cukierman (1992); Majone (1996); Levy e Spiller (1994). 10. Reinikka e Svensson (1999); Transparência Internacional 41. Olofsgård (2004). Ver também McCubbins e Lupia (1998). Bangladesh (2002). 42. Haber, Razo, e Maurer (2003). 11. Adserà, Boix e Payne (2003). 43. Perkins (2000). 12. Klitgaard (1998). 44. Para as várias definições de trust e capital social, ver: Fukuya- 13. Van Rijckeghem e Weder (2001). ma (2001); Coleman (1988); Putnam, Leonardi e Nanetti (1993). 230 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 45. Também não é inevitável que relações comunais, familiares 27. Baldwin (2003) tem um estudo recente sobre a vasta litera- ou de clã criem confiança e gerem a base para uma vida mais rica tura sobre crescimento e abertura. em termos cívicos e associativos. Na Itália do pós-guerra os cida- 28. Aitken, Hanson e Harrison (1997). dãos não estavam dispostos a coordenar suas ações para estabele- 29. A ampla literatura sobre este tema está sumarizada em Ty- cer novos negócios, criar escolas, hospitais ou outras organizações. bout (2003) e Keller (2001). Nesse contexto, a vida organizada tendia a depender de iniciativas 30. Hoekman, Kee e Olarreaga (2001); Roberts e Tybout (1996); centralizadas de autoridades distantes: a Igreja ou o Estado. Ban- Harrison (1994); Levinsohn (1993). field (1958); Piore e Sabel (1984); Fukuyama (1995). 31. Para um exemplo recente, ver Hufbauer e Goodrich (2003b). 46. Olivier de Sardan (1999). 32. Bayoumi, Coe e Helpman (1999); De Ferranti e outros 47. Alesina e outros (2003b). (2003). 48. Henisz e Zelner (no prelo); Kubler (2001). 33. Tybout (2003). 49. Kay (2003). 34. Fernandes (2003) para a Colômbia; Muendler (2002) para 50. Para as experiências das economias em transição, ver Center o Brasil; for Policy Studies (2003) e The Economist (2003b). e Pavenik (2003) para o Chile. Usando dados setoriais, Aghion e 51. The Pew Global Attitudes Project (2003). outros (2003) encontram resultados similares para a Índia. 52. Muller (2002). 35. Fernandes (2003). 53. Os exemplos nesse sentido incluem propostas para abolir as 36. Aghion e outros (2003). empresas com ações compartilhadas na Inglaterra depois das falên- 37. Hu e Jefferson (2002); Aitken e Harrison (1999); Djankov e cias dos anos 1860 e para nacionalizar amplas parcelas da empre- Murrell (2002). sa Corporate América, pertencente à New Dealers. Micklethwait e 38. Blalock e Gertler (2003); Smarzynska (2002); Kugler (2001). Wooldridge (2003). 39. Görg e Strobl (2001); Blomström e Kokko (1998). 54. Micklethwait e Wooldridge (2003). 40. Para os países com baixos níveis de qualificação, os retornos 55. Stiglitz (1989). da aquisição de tecnologia estrangeira são altos. Na Índia, os retor- 56. OCDE (2003g). nos sobre a aquisição de tecnologia estrangeira são 44 vezes maio- 57. Stiglitz (1999b). res do que o observado em relação ao P&D doméstico. Nos setores de base científica, a taxa de retorno da compra de tecnologia estran- Capítulo 3 geira é de 166% e dos gastos com P&D doméstico apenas 1%. Ver 1. Maloney (2004). Basant e Fikkert (1996). 2. Johnson, McMillan e Woodruff (2002b). 41. Coe e Helpman (1995); Coe, Helpman e Hoffmaister 3. Reid e Gatrell (2003). (1997). 4. Rodrik e Subramanian (2004). 42. O nível de absorção pode depender do capital humano e do 5. Cao, Qian e Weingast (1999). estoque de P&D doméstico. Ver, por exemplo, Crespo, Martin e Ve- 6. Saavedra (2003). Ver também: Blanchard e Giavazzi (2003); lazquez (2002). Bineswaree e Freund (2004); Klapper, Laeven e Rajan (2003). 43. Lederman e Maloney (2003). 7. Fórum Econômico Mundial (2004). 44. UNCTAD (2003c); De Ferranti e outros (2003). 8. Banco Mundial (2004b). 45. Fernandez e Rodrik (1991). 9. Banco Mundial (2002c); Commonwealth Secretariat (2003). 46. Krueger (2000); Tommasi (2002); Hausmann, Pritchett e 10. Blanchard e Giavazzi (2003). Rodrik (2004). 11. OIT (2002b). 47. Woo-Cumings (2001). 12. Chen, Jhabvala e Lund (2002). 48. Parente e Prescott (2000). 13. OIT (2002b); Ellis (2003). Ver também Quadro 1.12. 49. Berglof e Roland (2000). 14. Galal (2004). 50. Cao, Qian e Weingast (1999); Yeung (2003). 15. Hallward-Driemeier e Stone (2004). 51. North e Weingast (1989). 16. Mitullah (2004); Lund e Skinner (2004); Chen, Jhabvala e 52. Boix (2003). Lund (2002). 53. Kingdon (1995). 17. Field (2002); Bannock e outros (2004). 54. Consumidores Internacionais (www.consumerinternatio- 18. Stern, Dethier e Rogers (2004). nal.org) e Transparência Internacional (www.transparency.org). 19. Lanjouw e Stern (1998). 55. Cabanero-Verzosa e Mitchell (2003). 20. Reardon e outros (1998). 56. Georgian Opinion Research Business International (GOR- 21. Lanjouw e Shariff (1999). BI) (2002). 22. Foster e Rosenzweig (2004). 57. Yufei e outros (2004). 23. Banco Mundial (2004k); Chandra e Rajaratnam (2004). 58. Smith (1997a). 24.Resultados semelhantes foram encontrados em EBRD (1999) 59. Sidak e Baumol (1995); Hempling, Rose e Burns (2004). e Batra, Kaufmann e Stone (2002). 60. Kostrzeva (2003). 25. Christianson (2004). 61. Wedel (2002). 26. A despeito da atenção dedicada a essa questão, o crédito nem 62. OCDE (1999a). sempre é a principal restrição para as pequenas e médias empresas. 63. Argy e Johnson (2003). Ver McMillan e Woodruff (2002). 64. OCDE (1999b) e OCDE (2002c). Notas 231 65. OCDE (2000b) e OCDE (2002c). 46. Messick (1999); Burki e Perry (1998). 66. Kirkpatrick e Parker (2003); Lee (2002). 47. Chengappa (1999). 67. Stanchev (2003). 48. Para a Tanzânia, ver Kahkonen e outros (2001). Para a Bolí- 68. Regobeth e Ahortor (2003). via, ver Fleisig e De la Peña (2003). 69. Stanchev (2003). 49. Banco Interamericano de Desenvolvimento (2002). 70. Zeruolis (2003); Vilpisauskas (2003). 50. Ahmadi (1999). 71. Environmental Resources Management (2004). 51. UNCTAD (2003a). Ver também capítulo 9. 52. Banco Mundial (2003d). Capítulo 4 53. Volkov (2002). 1. Murdoch e Sandler (2002). 54. Polinsky e Shavell (2000). 2. Banco Mundial (2003m). 55. Stone e Ward (2000). 3. Johnson, McMillan e Woodruff (2002b). 56. Schärf (2001). 4. Besley (1995); Banco Mundial (2003f). 57. Greenwood e outros (1998); Waller e Sanfacon (2000). 5. Erb, Harvey e Viskanta (2000). 58. McDonald (1994). 6. Torstensson (1994); Knack e Keefer (1995b). 59. Sherman e outros (1998). 7. Keefer (2004). 60. Villadeces e outros (2000); Mockus (2002). 8. Banco Mundial (2003n). 61. Buvinic e Morrison (2000). 9. Jimenez (1984). 62. Frye e Zhuravskaya (2000). 10. Lanjouw e Levy (2002). 63. Rossiter (1961). 11. Friedman, Jimenez e Mayo (1988). 64. Mattei (2000); Shavell (2004). 12. Feder e outros (1988). 65. Chifor (2002). 13. Do e Iyer (2003). 66. Vernon (1971). 14. Dados básicos citados em Baharoglu (2002). 67. Wells Jr. e Gleason (1995). 15. Feder e outros (1988). 68. West (2001). 16. Field (2002). 69. Para um exame das estratégias empregadas pelos investido- 17. Banco Mundial (2003n). res nos projetos privados de infra-estrutura, ver Smith (1997a). 18. Macours (2003). 70. Van der Walt (1999). 19. Banco Mundial (2003n). 71. Stephenson (2003). 20. Adlington (2002). 21. Deininger (2002). Capítulo 5 22. Instituto Internacional para o Desenvolvimento Ambiental 1. Coase (1960); Pigou (1932). ­ International Institute for Environment e Development (2001). 2. Acemoglu, Johnson e Robinson (2001). 23. Siamwalla (1993); Stanfield e outros (1990). 3. Pistor e outros (2003). 24. ONU ­ Habitat (2003); Baharoglu (2002). 4. Pistor e outros (2003). 25. Yahya (2002); Botswana ­ Ministry of Lands, Housing and 5. Pistor (2000). Environment (2002). 6. Berkowitz, Pistor e Richard (2003). 26. Fleisig e De la Peña (2003). 7. Alesina e outros (2003a) e Nicoletti e Scarpetta (2003). 27. IFC e CIDA (2001). 8. Números baseados em estimativas apresentadas em Alesina e 28. Banco Mundial (2002b). outros (2003a). 29. Greif (1989); Fafchamps (2004). 9. Banco Mundial (2003a). 30. Klein (1992). 10. Os custos são os custos médios para cada grupo, calculados 31. Banco Mundial (2003a); Jappelli e Pagano (1999). para as firmas que relatam terem pedido licença para entrar em ati- 32. Jappelli e Pagano (1999). vidade nos últimos três anos. Dados da Pesquisa sobre o Clima de 33. Fafchamps (2004). investimento na Tanzânia. 34. Milgrom, North e Weingast (1990). 11. Banco Mundial (2003g). 35. Mnookin e Kornhauser (1979). 12. Schneider (2002). 36. Galanter e Krishnan (2003). 13. Flores e Mikhnew (2004). 37. Williamson (1996). 14. OCDE (2003a). 38. Cristini e Moya (2001); Castelar-Pinheiro e Cabral (2001). 15. Banco Mundial (2004b). 39. Laevan e Woodruff (2003). 16. Winston (1993); OCDE (1997b). 40.Castelar-Pinheiro (1998); Sereno,De Dios e Capuano (2001); 17. Guasch e Hahn (1999) e Guasch e Spiller (1999) resumem os Herrero e Henderson (2001). estudos feitos para os países em desenvolvimento. 41. Johnson, McMillan e Woodruff (2002a); Broadman e outros 18. Fernandes (2003) para a Colômbia; Muendler (2002) para (2004). o Brasil; 42. Bigsten e outros (2000); Fafchamps e Minten (2001). Pavcnik (2003) para o Chile; e Aghion e Burgess (2003) para a 43. Djankov e outros (2003b). Índia. 44. Djankov e outros (2003b). 19. Bartelsman e outros (2004). Os países são Brasil, Chile, Co- 45. Banco Mundial (2003f). lômbia, Hungria, Letônia, México, Romênia, Eslovênia e Venezuela. 232 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Os aumentos excedem 10% no Brasil, Chile e México e 20% na Co- 47. Bird (2003). lômbia, Hungria e Venezuela. 48. Taliercio Jr. (2003b). 20. Akiyama e outros (2003). 49. Taliercio Jr. (2003b). 21. Akiyama e outros (2003). 50. Taliercio Jr. (2001). 22. Ver, por exemplo, McMillan, Rodrik e Welch (2002). 51. Taliercio Jr. (2001); Taliercio Jr. (2003a); Taliercio Jr. 23. Lawson e Meyenn (2000) descrevem o programa. Os dados (2003b). são do website da Grameen Telecom (www.grameen-info.org/gra- 52. Ver Das-Gupta, Engelschalk e Mayville (1999); Bird (2003). meen/gtelecom/). Acesso em fevereiro de 2004. 53. Das-Gupta, Engelschalk e Mayville (1999). 24. La Porta e López-de-Silanes (2001). 54. Taliercio Jr. (2003b). 25. Banco Mundial (2004d). 55. Fjeldstad (2002) e Banco Mundial (2004e). 26. Evenett (2004). 56. Gill (2003); Engelschalk, Melhem e Weist (2000). 27. Baseado nas recomendações da UNCTAD (2003d). 57. Bird e Engelschalk (2003). 28. Ver conferência Advocacy and Competition Policy, Napoli, 58. Bird (2003); Engelschalk, Melhem e Weist (2000); Bird e En- Itália, 2002. Disponível na internet: www.internationalcompetitio- gelschalk (2003). nnetwork.org, 59. Gill (2003). 29. Khemani (2002); Kovacic (1997). 60. Bird (2003). 30. Kee e Hoekman (2003). 61. APEC Committee on Trade and Investment (2003). 31. The Economist (2002c). 62. Banco Mundial (2004d), Tabela 2.9. 32. Os EUA, contudo, impuseram um imposto temporário sobre 63. Banco Mundial (2004d), Tabela 1.9. Os ganhos são estima- a renda em 1862, durante a guerra civil. Vide: www.irs.ustreas.gov/. dos entre US$ 114 bilhões (na cotação de 1997) e US$ 265 bilhões, 33. Ebrill e outros (2001). dependendo das suposições quanto aos efeitos dinâmicos. 34. Lewis (2004). 64. Dollar, Hallward-Driemeier e Mengistae (2003a). 35. Para um exame dos argumentos quanto à eficiência da tri- 65.Engelschalk,Melhem eWeist (2000) discutem a informatização butação, ver: Diamond e Mirlees (1971); Stiglitz e Dasgupta (1971); das alfândegas e a administração de tributos em maiores detalhes. Ebrill e outros (2001); Sandmo (1976); Slemrod (1990). Para uma 66. De Wulf (2003). discussão sobre as considerações pragmáticas que norteiam o sistema 67. De Wulf e Finateu (2002). tributário dos países em desenvolvimento, ver Tanzi e Zee (2001). 36. Em 2000/2001, o imposto de renda das empresas respondeu Capítulo 6 por 14% das receitas tributárias nos países de baixa renda, percen- 1. Rajan e Zingales (2003). tual que foi de 12% nos países de renda média baixa e 9% nos pa- 2. Harris (2003); Banco Mundial (1994b); Banco Mundial íses de renda média alta. Os impostos diretos sobre bens e serviços (2004j); Banco Mundial (2003p). somaram 41%, 42% e 37 % das receitas tributárias, respectivamen- 3. King e Levine (1993); Levine, Loayza e Beck (2000); Beck, Le- te. Os impostos sobre o comércio internacional responderam por vine e Loayza (2000); Bandiera e outros (2000); Demirgüç-Kunt e 18%, 14% e 8% das receitas, respectivamente. Esses dados referem- Maksimovic (1998). se a médias de um universo de 60 países em desenvolvimento para 4. Caprio e Honohan (2003). os quais havia dados comparáveis e foram calculados a partir de in- 5. Li, Squire e Zou (1998). formações do FMI (2003), OCDE (2002d) e Dobrinsky (2002). 6. Rajan e Zingales (2003). 37. Mitra e Stern (2003) discutem as receitas referentes a impos- 7. Easterly, Islam e Stiglitz (2000). tos cobrados das empresas nas economias em transição. 8. Dehejia e Gatti (2002). 38. Gauthier e Gersovitz (1997); Gauthier e Reinikka (2001). 9. Stiglitz e Rothschild (1976); Stiglitz e Weiss (1981). 39. Os impostos sobre bens e serviços aumentam, em média, co- 10. Rajan e Zingales (2003). mo percentagem do PIB entre meados da década de 1990 e os anos 11. Barth, Caprio Jr. e Levine (2001); Clarke e Cull (2002); La de 2000-2001, para todos os grupos de renda, enquanto os impos- Porta, López-de-Silanes e Shleifer (2002); Sapienza (2004). tos sobre o comércio exterior caem para todos os grupos. Os cál- 12. Beck, Cull e Afeikhena (2003); Beck, Crivelli e Summerhill culos foram baseados em dados do FMI (2003), OCDE (2002d) e (2003); Omran (2003). Dobrinsky (2002). 13. Berger e outros (no prelo); Demirgüç-Kunt e Maksimovic 40. Elstrodt, Lenero e Urdapilleta (2002). (no prelo); Berger, Hasan e Klapper (2004). 41. Djankov e outros (2002). 14. Schreiner e Yaron (2001). 42. Ebrill e outros (2001) mostram que, no universo de firmas, 15. Townsend e Yaron (2001). as 10% maiores respondem por cerca de 90% do faturamento em 16. Harvey (1991); Banco Mundial (2001f). países como Geórgia, Paquistão, Siri Lanka, e Uganda. 17. Banco Mundial (1994a). 43. Das-Gupta, Engelschalk e Mayville (1999). 18. Vittas e Je Cho (1995). 44. Taliercio Jr. (2003b). 19. Klapper e Zaidi (2004); Banco Mundial (1989). 45. Bird e Engelschalk (2003) discutem isso com maiores detalhes. 20. Caprio e Demirgüç-Kunt (1998); Banco Mundial (1989). 46. Na prática, a autonomia de uma agência depende de muitos 21. Na Nigéria, por exemplo, foi constatado que 15% dos emprés- fatores, inclusive a posição legal da agência, sua estrutura de gover- timos com garantias estavam em atraso.Ver Njoku e Obasi (1991). nança e seus mecanismos de financiamento. Para mais detalhes, ver 22. Management Systems International (1996); Magno e Meyer www1.worldbank.org/publicsector/tax/autonomy.html. (1988). Notas 233 23. Graham Bannock e Partners Ltda (1997). 59. Barth, Caprio Jr. e Levine (2001); Barth, Caprio Jr. e Levine 24. Black e Strahan (2002); Cetorelli e Strahan (2002); Beck, (2004). Demirgüç-Kunt e Levine (2003); Cetorelli (2003); Berger, Hasan e 60. Martinez Peria e Schmukler (2001). Klapper (2004). 61. Calomiris e Powell (2001). 25. Demirgüç-Kunt, Laeven e Levine (2003). 62. Saunders e Wilson (2002). 26. Berger e outros (no prelo). 63. Caprio e Honohan (2003). 27. Barth, Caprio Jr. e Levine (2004); Demirgüç-Kunt, Laeven e 64. Stiglitz e Yusuf (2001). Levine (2003), respectivamente. 65. Caprio e Honohan (2003). 28. Unite e Sullivan (2003). 66. Levy-Yeyati, Martinez Peria e Schmukler (2004). 29. Clarke e outros (2003); Clarke e outros (no prelo); Escude e 67. Beck, Demirgüç-Kunt e Levine (2003). outros (2001). 68. Ver, por exemplo, Tanzi e Davoodi (1997); Tanzi e Davoodi 30. Faulkender e Petersen (2003). (1998); Devarajan, Swaroop e Zou (1996). 31. Carmichael e Pomerleano (2002). 69. Para discussões sobre o problema e a história da infra-estrutu- 32. Impavido (2001); Impavido, Musalem e Tressel (2003). ra privada,ver Gómez-Ibáñez (2003); Gómez-Ibáñez e Meyer (1993); 33. Ekmekcioglu (2003). Klein e Roger (1994); Levy e Spiller (1994); Levy e Spiller (1996); 34. Shah (1997); Srinivas,Whitehouse e Yermo (2000). Smith (1997b); Spiller e Savedoff (1999); Willig (1999). Os proble- 35. Impavido (2001). mas são maiores quando se solicita aos investidores fazerem investi- 36. Deepthi e outros (2003). mentos únicos de grande porte ou investimentos menores em situa- 37. Black, Jang e Kim (2003); Johnson e outros (2000); La Porta ções nas quais uma série de pequenos investimentos criam um "jogo e outros (1997); La Porta e outros (1998); Stiglitz (1999a). repetido" que encoraja o governo a não expropriar o investidor. 38. Shleifer e Wolfenzohn (2002). 70. Ver Wodon, Ajwad e Siaens (2003). Ver também Clarke e 39. Demirgüç-Kunt e Maksimovic (1998); Demirgüç-Kunt e Wallsten (2003); Estache, Foster e Wodon (2002); Banco Mundial Maksimovic (1999); Giannetti (2003); Claessens e Laeven (2003); (1994b). Allayanis, Brown e Klapper (2003); e Esty e Megginson (2003). 71. Para evidências empíricas sobre os efeitos de várias caracterís- 40. Bae e Goyal (2003). ticas do clima de investimento quanto à infra-estrutura, ver: Bergara, 41. Por exemplo, no México, o crédito doméstico para o setor Henisz e Spiller (1998); Henisz (2002); Henisz e Zelner (2001); We- privado como percentagem do PIB era de apenas 12,6% em 2002. der e Schiffer (2000); Zhang, Parker e Kirkpatrick (2002). No Brasil, esse percentual era de 35% e nos EUA, de 141% (estatís- 72. Ver Lamech e Saeed (2003) para evidências selecionadas ticas do FMI-IFS). quanto às prioridades dos investidores do setor elétrico nos países 42. Berkowitz e White (2002). em desenvolvimento. 43. Pistor, Raiser e Gelfer (2000). 73. Phillips (1993); Smith (1997a); Smith (1997b). 44. Claessens e Laeven (2003). 74. Para uma coletânea de contratos publicados, ver http://rru. 45. Durnev e Kim (2003); Gompers e Metrick (2001); Joh worldbank.org/contracts/. (2003); Klapper e Love (no prelo); La Porta e outros (1998). 75. Ver, por exemplo, Klein e Hadjimichael (2003). 46. McKinsey & Company (2002); Aggarwal, Klapper e Wyso- 76. Dollar, Hallward-Driemeier e Mengistae (2003a). O tempo cki (2003). necessário para conseguir uma nova conexão telefônica é usado co- 47. Levitt (1998); Frost, Gordon e Hayes (2002); Hail e Luez mo proxy da qualidade dos serviços de telecomunicação em geral. (2003); Lee e Ng (2002). 77. Röller e Waverman (2001). 48. Rajan e Zingales (2003). 78. Calderón e Servén (2003). 49. Glaeser, Johnson e Shleifer (2001). 79. União Internacional de Telecomunicação, dados do SIMA, 50. Miller (2003). base de dados para 2001. 51. Galindo e Miller (2001); Love e Mylenko (2003). 80. Pesquisas do Banco Mundial sobre o Clima de investi- 52. Banco Mundial (2003a). mento. 53. Um estudo recente com dados cruzados de vários países re- 81. Rossotto e outros (2003) citando dados da Telegeography e velou que cerca de 50% das pequenas firmas relatam restrições de da União Internacional de crédito nos países que não possuem comitês de crédito. Esse valor Telecomunicação. é de apenas 27% nos países que têm comitês. Ao mesmo tempo, 82. Wallsten (2001); Wallsten (2003); Bortolotti e outros (2002); somente 28% das firmas em países sem esses comitês conseguem Boylaud e Nicoletti (2001); Galal e outros (1994); Ramamurti obter crédito bancário, parcela que chega a 40% nos países que têm (1996); Ros (1999); Wellenius (1997b); Winston esse tipo de comitê. Love e Mylenko (2003). (1993); Fink, Mattoo e Rathindran (2002). 54. Barron e Staten (2003); Bailey, Chun e Wong (2003); Padilla 83. Komives, Whittington e Wu (2003); Clarke e Wallsten (2003). e Pagano (2000); Castelar-Pinheiro e Moura (2003). 84. Pesquisas do Banco Mundial sobre o Clima de investi- 55. Chami, Khan e Sharma (2003). mento. 56. Barth, Caprio Jr. e Levine (2004); Beck, Demirgüç-Kunt e 85. Pesquisas do Banco Mundial sobre o Clima de investimento; Levine (2003). Batra, Kaufmann 57. Stigler e Becker (1977); Stigler (1975); Rajan e Zingales e Stone (2002). (2003). 86. Conselho Mundial de Energia ­ World Energy Council 58. Stigler (1971). (2001). 234 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 87. Reinikka e Svensson (2002). 13.IFC (2001); Banco Mundial (2002a); Banco Mundial (2003e); 88. Dollar, Hallward-Driemeier e Mengistae (2003a). El-Khawas, DePietro-Jurand e Holm Nielsen (1998). 89. Calderón e Servén (2003). 14. Tooley (1999). 90. Hunt e Shuttleworth (1996). 15. IFC (2001). 91. Ver, por exemplo, Besant-Jones e Tenenbaum (2001). 16. Os dados são do Departamento de Educação dos EUA. 92. Pollitt (2003); Newbery e Pollitt (1997); Galal e outros 17. Muito embora se possa esperar uma relação positiva entre (1994). o nível de proteção trabalhista legal e o nível de renda entre países 93. Banco Mundial (2004j), apud Spiller In: Gilbert e Kahn (ou seja, a proteção trabalhista parece ser um bem normal), a rela- (1996). ção é, de fato, negativa em um amplo conjunto de países. 94. Zhang, Parker e Kirkpatrick (2002). 18. Bourguignon e Goh (2003); De Ferranti e outros (2000); 95. Limão e Venables (2001). Gill, Maloney e Sanchez-Paramo (2002); Devarajan, Dollar e Hol- 96. Clark, Dollar e Micco (2002). mgren (2001); Rodrik (1997); Freeman (1994); 97. Limão e Venables (2001). Matusz e Tarr (1999); Rama (2003); Banco Mundial (2002d). 98. Radelet e Sachs (1998). 19. Para um exame das regras dos sindicatos, ver: Aidt e Tzanna- 99. Limão e Venables (2001). A infraestrutura inclui telecomu- tos (2002); Brown (2000); Boeri, Brugiavini e Calmfors (2001). nicações, estradas pavimentadas, estradas não pavimentadas e es- 20. Aidt e Tzannatos (2002); Forteza e Rama (2002). tradas de ferro, cada qual com um peso de 25% no índice. 21. Calmfors (1993). 100. Limão e Venables (2001). 22. Haltiwanger, Scarpetta e Vodopivec (2003). 101. Banco Mundial (2004j). 23. Eslava e outros (2003). 102. Clark, Dollar e Micco (2002). 24. Na Colômbia, para cada ponto percentual de elevação no 103. Banco Interamericano de Desenvolvimento (2001). salário mínimo, o emprego cai 0,15 ponto percentual: Maloney e 104. Estache e Carbajo (1996) e Gaviria (1998), por exemplo. Núñez (2004). Para informações sobre a Indonésia, ver Alatas e Ca- 105. Estache e Carbajo (1996); Trujillo e Serebrisky (2003); Ga- meron (2003). viria (1998). 25. Isto é possível devido ao descumprimento de regras na eco- 106. Banco Mundial e PPIAF (2003) discutem essas opções. nomia informal e à isenção concedida a certos trabalhadores. 107. Galal e outros (1994). 26.A relação entre adesão às regras e o nível do salário mínimo de- 108. Gaviria (1998). pende do ambiente institucional como um todo e do respeito às leis. 109. Trujillo e Serebrisky (2003). 27. Na Polônia, o salário mínimo nacional corresponde a 80% 110. Calderón e Servén (2003). do valor do salário corrente nas áreas menos desenvolvidas, o que 111. Fernald (1999). contribui para um elevado nível de desemprego entre os trabalha- 112. Gómez-Ibáñez e Meyer (1993) e www.worldbank.org/html/ dores menos qualificados. Banco Mundial (2001b). fpd/transport/roads_ss.htm. 28. Para maiores detalhes sobre o papel do salário mínimo co- 113. Tanzi e Davoodi (1997); Tanzi e Davoodi (1998). mo preço de referência para a economia informal na América Lati- 114. Liautaud (2001). na, ver: Maloney e Núñez (2004); Banco Mundial (2004g). 29. Ver Feliciano (1998) para o México, e Gill, Montenegro e Capítulo 7 Dömeland (2002) para a experiência dos países latino-americanos 1. OIT (2004). que introduziram salários para aprendizes. 2. Schneider (2002). Ver também OIT (2002a). 30. O índice de condições de trabalho apresentado na figura 7.5 3. Pritchett (2001); Easterly (2001); Topel (1999). corresponde à soma normalizada do número máximo de horas de 4. Estima-se que, em muitos países, cada ano a mais de escolari- trabalho semanais, horas extras, turnos noturnos, feriados, dias de fé- dade eleva os salários entre 7 e 10%. Ver Psacharopoulos e Patrinos rias e, quando é o caso, férias remuneradas legalmente. Para maiores (2002). detalhes, ver: Djankov e outros (2003a); Banco Mundial (2003a). 5. Estudos recentes com países da OCDE ­ onde as diferenças 31. Os 39 dias em Serra Leoa referem-se aos trabalhadores com de qualidade na educação são relativamente menores do que as ob- 20 anos de serviço. servadas entre países em desenvolvimento ­ sugerem efeitos forte- 32. Heckman e Pagés (2004) estimam que a mão-de-obra absor- mente positivos da melhoria dos níveis de capital humano sobre o ve entre 52% e 90% do custo associado aos benefícios não-salariais crescimento do PIB per capita. Ver Bassanini e Scarpetta (2002); De na América Latina. Mondino e Montoya (2004) no caso da Argen- La Fuente e Doménech (2002). tina, e MacIsaac e Rama (1997) no caso do Equador sugerem que 6. Rosenzweig (1995) mostra que para a Índia esses retornos o cumprimento das normas trabalhistas aumenta os custos com com a escolaridade são altos quando o retorno com o aprendizado mão-de-obra, o que gera pode aumentar o desemprego. também é alto. 33. Em muitos países, a rotatividade da mão-de-obra é ainda 7. Pritchett (2001); Pissarides (2000). maior do que a criação e eliminação de postos de trabalho. Isso 8. Acemoglu e Shimer (1999). Para evidências empíricas para os porque os trabalhadores não apenas mudam de um trabalho para EUA, ver Abowd e outros (2001) e Nestoriak (2004). outro, mas também se movem da atividade para a inatividade. Ver 9. Bresnahan, Brynjolfsson e Hitt (2002). Alogoskoufis e outros (1995). 10. Van de Walle (2003). 34.Heckman e Pagés (2004),utilizando medidas alternativas de se- 11. Nicholls (1998). gurança no emprego que consideram a transferência monetária paga 12. Banco Mundial (2003e). a trabalhadores demitidos, confirmam que tais transferências tendem Notas 235 a ser maiores na Amércia Latina do que nos países desenvolvidos. 52. Kikeri (1998). 35. O indicador-síntese de proteção ao emprego para trabalha- 53. Winter-Ebmer (2001); Kikeri (1998). dores com contratos permanentes é a soma normalizada de: (a) in- 54. Ver Holzmann e Jorgensen (2001); Banco Mundial (2001c). covenientes processuais; (b) pagamentos de indenizações e avisos Ver também World Commission on the Social Dimension of Glo- prévios; (c) padrões de indenização por demissão imotivada; e (d) balization (2004). procedimentos para demissões coletivas. Os indicadores de prote- 55. De Ferranti e outros (2000) sugerem que, caso a América La- ção ao emprego para contratos temporários referem-se a: (a) razões tina e o Caribe tivessem sido capazes de reduzir sua peculiar volati- "objetivas" sob as quais esse tipo de trabalho pode ser contratado; e lidade agregada nos anos 1990, essas regiões poderiam ter desfruta- (b) duração cumulativa máxima que esses contratos podem ter. Ver do de um nível de consumo 7% mais alto. Djankov e outros (2003a); Banco Mundial (2003a). 56. Bigsten e outros (2003) sugerem que, nos países da África 36. Banco Mundial (2003j). com mercados não-desenvolvidos de crédito e seguros, as firmas 37. Banco Mundial (2002a). não podem se proteger de choques temporários de demanda e têm 38. Estes são resultados de análises econométricas baseadas em que ajustar os níveis de salário e emprego. dados setoriais e corrigidas através de outros indicadores de pro- 57. Acemoglu e Shimer (1999) sugerem que níveis moderados dutividade e taxas de entrada. Especificamente: Nicoletti e outros de benefícios aos desempregados contribuem para que eles encon- (2001), para as evidências da relação entre P&D e normas traba- trem novos postos de trabalho, fato que gera efeitos positivos sobre lhistas; Scarpetta e outros (2002) e Scarpetta e Tressel (2004), para o crescimento da produtividade e da produção. a evidência do impacto da proteção ao emprego sobre as taxas de 58. As famílias da Tanzânia que possuem ativos líquidos (reba- produtividade e de entrada. nhos) limitados tendem a plantar proporcionalmente mais batata- 39. Ver Görg (2002); Dewit, Gorg e Montagna (2003), para a evi- doce ­ uma cultura de risco e retorno mais baixos ­ do que as famí- dência dos efeitos da proteção ao emprego sobre os fluxos de IED. lias mais ricas. Ver Dercon (1996). Nas vilas indicanas de ICRISAT, 40.Ver Nicoletti e outros (2001) sobre o trabalho por conta pró- estima-se que a redução da variabilidade de renda decorrentes de pria; Nicoletti e outros (2001), para a evidência relativa ao tamanho períodos de estiagem (através de mecanismos de seguro) tem um da empresa; e Scarpetta e outros (2002); para a evidência relativa ao amplo efeito sobre os lucros dos fazendeiros mais pobres. Ver Ro- tamanho da firma ingressante e o crescimento pós-ingresso. Chris- senzweig e Binswanger (1993). tianson (2004) sugere que normas trabalhistas rígidas na África do 59. Ver, por exemplo: Ravallion (2003b); Banco Mundial Sul pressionam as firmas pequenas e médias no sentido de adota- (2002d). rem tecnologias mais capital-intensivas. 60. Klasen e Woolard (2001) sugerem que a ausência de segu- 41. O não-pagamento de obrigações contratuais e adiantamen- ro-desemprego na África do Sul obriga os desempregados a tomar tos salariais atingia quase 60% de todos os trabalhadores da Rússia decisões com base na disponibilidade de ajuda econômica ­ geral- em 1998. Muito embora esteja em declínio, esse fato continuou a mente obtida nas áreas rurais na casa dos pais ­ muito mais do que afetar uma parcela expressiva da força de trabalho nos anos seguin- na disponibilidade de postos de trabalho. tes. Ver Banco Mundial (2003j). 61. De Ferranti e outros (2000) sugerem que a liberalização co- 42.Ver Pagés e Montenegro (1999) e Montenegro e Pagés (2004) mercial e os maiores níveis de concorrência na América Latina re- para o caso da América Latina. Djankov e outros (2003a) sugerem duziram a possibilidade de criar um pool de risco para os desem- que um crescimento de 1 ponto percentual no índice de legislação pregados através do pagamento de seguros por parte de uma ampla trabalhista (que vai de 0,76 a 2,40) está associado com um cresci- população de trabalhadores, o qual seria utilizado em caso de falên- mento de 6,7 pontos percentuais na parcela de informalidade do cia de empresas. PIB e com um crescimento de 13,8 pontos percentuais na parcela 62. Na Eslovênia, a inadimplência chega a um terço do total das informal do emprego. provisões. Ver Vodopivec (2004). No Peru, os trabalhadores pobres 43. Addison e Teixeria (2001); Nickell e Layard (1999). tendem a pagar menos seguros e também a receber menos indeni- 44. Cavalcanti (2003); Mondino e Montoya (2004). zações em caso de demissão. Ver MacIsaac e Rama (2001). 45. Besley e Burgess (2004). 63. Gruber (1997) mostra que, na ausência de seguro-desem- 46.Ver Kugler e Pica (2003) para a evidência com relação à Itália. prego, os gastos médios com consumo cairiam 22%. 47. Pierre e Scarpetta (2004). A evidência relativa à África do Sul 64. Mais de dois terços das famílias com pelo menos um desem- também sugere que mais de 90% das grandes firmas relatam fazer pregado recebiam tais benefícios na Hungria e na Polônia em mea- uso de trabalhadores temporários a fim de aumentar a flexibilida- dos dos anos 1990. Vodopivec (2004). de da força de trabalho. Ver Chandra e outros (2001). Ver também 65. Martin e Grubb (2001). Saavedra e Torero (2004) para o caso do Peru, e Banco Mundial 66. Mazza (1999). (2003a) para outros países. 67. Banco Mundial (1995b). 48. Dolado, García-Serrano e Jimeno (2001); Blanchard e Lan- 68. Tabor (2002). dier (2001); Hopenhayn (2004). 69. Cox, Jimenez e Jordan (1994) estimam que a incidência de 49. Agénor (1996) argumenta que a efetividade dos programas de pobreza seria 25% maior entre aqueles que recebem transferências ajustamento estrutural nos países em desenvolvimento é afetada pe- em relação aos que não recebem. las características específicas dos respectivos mercados de trabalho. 70. Estima-se que as transferências informais geram menos de 50. Ver Goldberg e Pavcnik (2003) para o caso da Colômbia, e 10% da perda de renda típica observada em períodos em que há Aghion e outros (2003) para o caso da Índia. choque de renda na Índia, valor que chega a menos de 3% na região 51. Winter-Ebmer (2001). de Sahel. Ver Morduch (1999a). 236 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 71. Ravallion (2003b), Ravallion e Datt (1995); Subbarao (1997); em 3.600 postos. Os autores sugerem que a ameaça de realocação Teklu e Asefa (1999); Jalan e Ravallion (2003); Chirwa, Zgovu e foi feita por puro oportunismo. Mvula (2002). 16. Thaler (1993). 72. Gaiha (2000). 17. A política tecnológica presente no nono plano qüinqüenal 73. Subbarao, Ahmed e Teklu (1995) para o caso das Filipinas; e indiano (1997-2002) incluía os seguintes objetivos: (a) utilização Banco Mundial (2002d) para os países africanos. ótima da ciência e tecnologia para o controle do crescimento popu- 74. Haddad e Adato (2001) mostram que há baixa relação entre lacional,para a melhoria da segurança alimentar,e para a alfabetiza- o nível da parcela distrital de funcionários públicos e a pobreza re- ção, dentre outros; (b) melhorar o apoio aos cientistas e mantê-los lativa, o desemprego e a carência de infra-estrutura em uma amos- na fronteira de campos de pesquisa selecionados; (c) concentrar-se tra de 101 projetos públicos em Western Cape, na África do Sul. na capacitação tecnológica que possa ser bem-sucedida do ponto 75. Rawlings, Sherburne-Benz e Van Domelen (2003). de vista comercial; (d) promover tecnologias ambientalmente cor- 76. O percentual de beneficiários abaixo da linha de pobreza na- retas; (d) desenvolver capacitação inovadora no sistema educacio- cional varia entre 71% em Zâmbia até 55% na Nicarágua. nal; (f) aumentar os recursos destinados a atividades de P&D nas 77. Rawlings e Rubio (2002). firmas; (g) promover os setores estratégicos, tais como energia atô- 78. Sedlacek, Ilahi e Gustafsson-Wright (2000); Bourguignon, mica e atividades espaciais. Citado por Mani (2001b). Ferreira e Leite (2002). 18. Cardenas, Ocampo e Thorp (2003) mencionam quais países beneficiados por ajuda baseada em desempenho estiveram ausentes Capítulo 8 das estratégias de substituição de importações na América Latina 1. Chang (2002). depois da Segunda Guerra Mundial. 2. Taylor (1996). 19. Jones e Sakong (1980). 3. Publicações recentes mostram que o debate continua. A visão 20. Shah (1995a). cética sobre o papel da política industrial no crescimento do leste 21. OCDE (2003c). Países que estão fora da OCDE incluem Ar- da Ásia inclui: Noland e Pack (2003); Pack (2000); Smith (2000). gentina, Bolívia, Camboja, Chile, Quênia e África do Sul. Opiniões mais favoráveis são expressas por: Lall (2003); Lall (2000); 22. UNCTAD (2002a); Noland e Pack (2003). Amsden e Chu (2003). Wong e Ng (2001) encontram-se entre os 23. OCDE (2003e). dois extremos. Ver também Hernandez (2004). 24. Chen e outros (2004). 4. O potencial de transbordamentos positivos a partir do IED, 25. OIT (2002b). da exportação e das atividades de P&D oferecem racionalidade eco- 26. PPIAF e Banco Mundial (2002). nômica para as intervenções seletivas nessas áreas. Os defensores 27. Banco Mundial (2003i). dessas intervenções também chamam a atenção para outra possível 28. Charitonenko e Campion (2003); Yaron, Benjamin e Piprek falha de mercado que poderia justificar um tratamento especial: di- (1997). ferenças em termos de economias de aprendizado para cada tecno- 29. Morduch (1999b). logia. Ver Lall (2000); para a questão da coordenação entre investi- 30. Adams (1988). mentos concorrentes, ver Chang (1999); e para a questão da ajuda 31. Yaron, Benjamin e Piprek (1997). para que os países mais tardios nesse processo atinjam economias 32. Banco Mundial (2003i). de escala em setores maduros, Amsden e Chu (2003). 33. Anderson e Feder (2003). 5. Lipsey e Lancaster (1956). 34. Alex, Zijp e Byerlee (2002); Anderson e Feder (2003). 6. Reid e Gatrell (2003); Wolman (1988); Kokko (2002). 35. Glaeser (2001). 7. Hausmann e Rodrik (2003). 36. Batra e Mahmood (2003). 8. Referências sobre Bangladesh, Colômbia e Índia encontram- 37. Klein e Hadjimichael (2003). se em Hausmann e Rodrik (2003); sobre o Japão, em Banco Mun- 38. Nugent e Yhee (2002). dial (1993); e sobre o Quênia, em English, Jaffee e Okello (2004). 39. Johnson, McMillan e Woodruff (2002a). 9. Noland e Pack (2003). 40. Hallberg (2000); Batra e Mahmood (2003). 10. OMC (2003) revê a literatura relativa aos esforços governa- 41. Hallberg e Konishi (2003). mentais para restringir a concorrência no leste da Ásia e conclui 42. Batra e Mahmood (2003). que a cartelização não melhorou o desempenho econômico no Ja- 43. Scott e Storper (2003). pão e teve conseqüências negativas na Coréia. 44. Porter (1998) discute a literatura relativa aos clusters. Os 11. Por exemplo, ver: Banco Mundial (2004d); Noland e Pack clusters são definidos como "grupos geograficamente próximos de (2003); Mody (1999); Wong e Ng (2001); Lall (2000). empresas relacionadas, fornecedores, provedores de serviços e ins- 12. Irwin (2004). tituições associadas em um segmento particular, vinculadas por ex- 13. Rodríguez-Clare (2001). ternalidade de diversos tipos". Porter (2003). 14. Greenstone e Moretti (2003). 45. Sölvell, Lindqvist e Ketels (2003). 15. Reid e Gatrell (2003) descrevem o caso de uma indústria au- 46. Banco Mundial (2003b). tomotiva que ameaçou deslocar-se para uma nova cidade dos EUA 47. Por exemplo, Altenburg e Meyer-Stamer (1999) identificam a menos que passasse a receber diversos incentivos ­ o que acabou três tipos de clusters na América Latina:"clusters sobreviventes de pe- resultando em um pacote de incentivos de US$ 322,5 milhões. Mui- quenas e médias empresas, clusters mais avançados e diferenciados de to embora tenham sido prometidos 4.900 empregos em 1997, em produção em massa e clusters envolvendo empresas multinacionais". 2001 a empresa anunciou que reduziria o número de empregados 48. Altenburg e Meyer-Stamer (1999). Notas 237 49. The Mitchell Group Inc. (2003). preendimentos de risco capitalistas. Israel é um contra-exemplo. As 50. The Mitchell Group Inc. (2003). iniciativas envolvendo capitais de risco foram bem-sucedidas o su- 51. Inclui trabalhadores nas ZPEs, zonas econômicas especiais e ficiente para atrair a iniciativa privada, tornando a apoio público zonas de desenvolvimento tecnológico e maquiladoras (firmas me- desnecessário. Ver Trajtenberg (2002). xicanas que processam e montam componentes importados para 81. David, Hall e Toole (2000). exportação). 82. Wallsten (2004) cita que, somente nos EUA, havia 135 par- 52. Madani (1999) cita pelo menos 18 países da África Subsaa- ques científicos em 1998. O autor mostra que não foram, no entan- riana que possuem algum tipo de ZPE. A instabilidade política di- to, uma fonte importante de empregos de alta tecnologia. A litera- ficultou o desenvolvimento da ZPE de Togo e a guerra civil fez o tura dedicada a avaliar esse tipo de atividade não é muito extensa. mesmo na Libéria e em Serra Leoa. Distorções macroeconômicas Uns poucos estudos dedicam-se a analisar sua eficiência em termos também prejudicaram o desenvolvimento de ZPEs no Quênia. Pro- de custo. Ver De Ferranti e outros (2003). blemas burocráticos e de infra-estrutura impuseram obstáculos ao 83. Feser (2002). desenvolvimento de ZPEs no Senegal e em Gana. As histórias de su- 84. Yusuf (2003). cesso em Maurício e em Madagascar são anômalas na região. 85. De Ferranti e outros (2003). 53. Subramanian e Roy (2003). 54. Jenkins e Kuo (2000); Panagariya (2000); Radelet (1999); Capítulo 9 Harrold, Jayawickrama e Bhattasali (1996). 1. Braithwaite e Drahos (2000); Dollinger (1970). 55. English e De Wulf (2002). 2. Por exemplo, em 1928 a Corte Permanente do Tribunal de Jus- 56. UNCTAD (1996); Christiansen, Oman e Charlton (2003); e tiça Internacional decidiu que cabia o pagamento de indenização Easson (2001). pela desapropriação feita na Polônia de propriedade privada perten- 57. UNCTAD (2000c). cente a uma firma alemã, no caso da fábrica de Chorzow. A Corte 58. Morisset (2003b). decidiu que "não deve haver dúvida de que a expropriação... é uma 59. Fletcher (2002). derrogação das regras geralmente aplicadas relativas ao tratamento 60. UNCTAD (2002b). de estrangeiros e dos direitos nos quais estes estão investidos". 61. Wells e outros (2001); Bergsman (1999). 3. Putnam (1988); Ederington (2001); Staiger e Tabellini (1999); 62. MIGA (2002). Conconi e Perroni (2003). 63. Wunder (2001b). 4. Dixit e Nalebuff (1991); Persson e Tabellini (2000). 64. Na Tailândia, um estudo feito em 1984 pelo Ministério das 5. Sob os auspícios do Banco Mundial e do FMI, através de ini- Finanças mostrou que, no agregado, a parcela do investimento que ciativas como o Financial Sector Assessment Program e o Reports teria sido feita mesmo na ausência dos incentivos era de 70%. Cita- on the Observance of Standards e Codes (ROSC), os princípios da do por Halvorsen (1995). OCDE são usados como referência para a criação de arcabouços 65. Zee, Stotsky e Ley (2002); Shah (1995a). para a prática de atividades voltadas à governança corporativa. 66. Wells e outros (2001). 6. Shihata (1986) cita o exemplo da chamada solicitação "Je- 67. UNCTAD (2002b). cker", na qual uma disputa relativa a investimentos foi usada pela 68. Morisset (2003a). França no caso de um conflito armado no México em 1861-62. 69. Morisset e Andrews-Johnson (2003). 7. Por exemplo, as regras de arbitragem da UNCITRAL, a Con- 70. Morisset e Andrews-Johnson (2003). Os autores mensuram o venção de Nova York sobre o Reconhecimento e Imposição de De- clima de investimento utilizando o Índice de Liberdade Econômica cisões Arbitrais Estrangeiras de 1958, e a Corte de Arbitragem Co- da Heritage Foundation, um indicador composto que avalia estabili- mercial Internacional. Para uma revisão da arbitragem comercial dade macroeconômica, abertura, tributação e outros fatores. internacional, ver Paulsson (1996). 71. UNCTAD (2003b). 8. Para maiores detalhes sobre a CIRDI, ver Shihata (1986). In- 72. Pursell (2001); UNCTAD (2003b). formações sobre a CIRDI podem ser encontradas no website www. 73. Moran (2001). worldbank.org/icsid/ e no ICSID Review-Foreign Investment Law 74. Moran (2001). Journal, publicado pela Johns Hopkins University Press. 75. Battat, Frank e Shen (1996). 9. CIRDI (2003). 76. Zee, Stotsky e Ley (2002). 10. Casos recentes têm-se baseado em interpretações do tratado 77. Hall e Van Reenen (1999). do NAFTA e não em ABIs, muito embora possa haver questão seme- 78. Shah e Baffes (1995) e Shah (1995b) mostram que os incen- lhantes. Os casos são discutidos em UNCTAD (2003e) e Hallward- tivos para o P&D são efetivos em termos de custos no Paquistão e Driemeier (2003). Para os que são considerados jurisdição da CIR- no Canadá, respectivamente. Porém, Hall e Van Reenen (1999) re- DI, ver também www.worldbank.org/icsid/cases/awards.htm. visam a literatura relativa a incentivos tributários na OCDE e são 11. Weingast (1995). Para uma visão mais cética sobre os be- mais céticos. Sua revisão dos estudos dedicados aos incentivos fis- nefícios da harmonização com relação à competição, ver Stephan cais nos EUA conclui que, em média, eles geraram um aumento (1999). Para uma revisão dos tradeoffs no setor de serviços financei- de um dólar nas despesas com P&D para cada dólar em incentivos ros, ver White (1996). desde sua introdução em 1981. 12. Putnam (1988). Ver também Maggi e Rodríguez-Clare 79. OCDE (2003f). (1998). 80. Kim (1997); Yusuf (2003). A regulação excessiva e o finan- 13. A criação da Câmara de Comércio Internacional (Interna- ciamento público podem ter restringido o desenvolvimento de em- tional Chamber of Commerce) ocorreu em 1919, e a instituição en- 238 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 volveu-se na promoção da harmonização de diversos termos con- cluída. Dados sobre compromissos assumidos junto ao Creditor Re- tratuais para facilitar o comércio internacional (www.iccwbo.org). porting System (CRS) da OCDE foram mapeados segundo categorias 14. A UNCITRAL é um órgão subsidiário da Assembléia Geral específicas de assistência (apoio a políticas específicas, construção de das Nações Unidas e foi criada em 1966 com o mandato geral pa- capacitações e infra-estrutura). Para uma discussão da metodologia e ra promover a progressiva harmonização e unificação da legislação das limitações associadas a elas, ver Migliorisi e Galmarini (2004). comercial internacional. A UNCITRAL preparou desde então um 9. Banco Mundial (1998a). amplo conjunto de convenções, modelos de legislação e outros ins- 10. Banco Mundial (2004a). trumentos relativos a leis que regem transações comerciais e outros 11. A iniciativa liderada pela União Européia (por exemplo, em aspectos da legislação empresarial que possuem impacto relevante Burkina Fasso) baseia-se em indicadores de desempenho com os no comércio internacional (www.uncitral.org). quais o governo beneficiado concorda previamente. Ver Zongo e 15. Hoekman e outros (2004); Schiff e Winters (2003); Bhagwa- outros (2000). A abordagem adotada no Desafio do Milênio fez uso ti (2002). de um processo de seleção de países baseado em três critérios essen- 16. Os primeiros arcordos relativos a questões ambientais datam ciais: agir de forma justa, encorajar a liberdade econômica e investir da Conferência de Estocolmo das Nações Unidas de 1972. nas pessoas. Para maiores detalhes, ver www.mca.gov. 17. Siebert (2003). 12. Para uma discussão da ajuda internacional balizada por re- 18. Banco Mundial (2003b); OMC (2003); Clarke e Evenett sultados e suas implicações, ver Brook e Smith (2001). (2003b). 13. Cerca de um terço do apoio a políticas específicas ao longo 19. Hoekman e Mavroidis (2002); Clarke e Evenett (2003a). do período destinou-se a operações relacionadas ao setor financei- 20. O debate relativo à harmonização tributária nos EUA esten- ro e foi reflexo das crises financeiras. Essas crises também explicam deu-se por vários anos. Trabalhos analíticos recentes sugerem que o aumento nos empréstimos destinados a políticas específicas, os os benefícios da coordenação tributária nos EUA talvez sejam ne- quais vinham apresentando queda até então. gligenciáveis. Ver Mendoza e Tesar (2003). 14. Uma avaliação dos empréstimos de ajustamento concedidos 21. Por exemplo, muito embora o governo federal brasileiro te- pelo Banco Mundial mostrou que, entre 1996 e 1999, cerca de 40% nha proibido aos estados conceder insenções tributárias às firmas, das condicionalidades do clima de investimento referiam-se ao am- os estados podem contornar isso utilizando diversos mecanismos, biente de negócios, um terço às privatizações e reformas de empre- inclusive concedendo empréstimos em montantes equivalentes aos sas públicas e privadas e um quarto ao apoio à participação privada subsídios fiscais que seriam concedidos. Ver Tendler (2002). na infra-estrutura. Ver Banco Mundial (2001a). 22. OCDE (2003d); OCDE e OMC (2003). 15. Devarajan, Dollar e Holmgren (2001); Banco Mundial (1998a). Capítulo 10 16. McMillan, Rodrik e Welch (2002). 1. Banco Mundial (2003b). 17. Banco Mundial (2003k); Wolfensohn (1998). 2. O G7 (Grupo dos 7) também endossou a importância das 18. IDA e FMI (2003); Banco Mundial (2003l). A experiência melhorias no clima de investimento; ver o Comunicado emitido não foi adotada de maneira uniforme em todos os países.Ver Banco em setembro de 2003. A importância das melhorias no clima de Mundial (2004h). investimento para o cumprimento das Metas do Milênio também é 19. Pistor (2000). destacado no relatório das Nações Unidas sobre o Setor Privado e o 20. A Assistência Técnica não está sujeita à recomendação feita Desenvolvimento. Ver ONU (2004). pelo Development Assistance Committee da OCDE em 2001 aos 3. ONU (2002b). membros da organização para que desvinculassem a Assistência 4. Banco Mundial (2004d); UNCTAD (2000a); UNCTAD e Oficial para o Desenvolvimento dos países menos desenvolvidos. OMC (2000). Ver OCDE ­ DAC (2001). Porém, países como o Reino Unido já 5. Estimativas do FMI a partir do OCDE PSE (Producer Sup- haviam desvinculado a provisão de recursos de todo tipo de assis- port Estimate). Ver OCDE (2002a); OCDE ­ DAC (2003). tência ao desenvolvimento e propostas semelhantes têm sido dis- 6. Estimativas baseadas nos ganhos dinâmicos de renda real (rela- cutidas na União Européia e na OCDE. Ver: Comissão Européia tivos ao ano-base 1997) utilizando o banco de dados do Global Trade (2004a); Reino Unido ­ DFID (2001). Analysis Project (GTAP). Essas estimativas são baseadas em um cená- 21. Batra e Mahmood (2003). rio"pró-pobre", no qual os países de renda mais elevada reduzem su- 22. Uma revisão recente do apoio de doadores ao desenvolvimen- as tarifas e eliminam os picos tarifários. A agricultura tem uma tarifa to do setor privado observou: "Alguém poderia questionar a sinceri- máxima de 10%, com uma tarifa média de 5%, e o setor industrial dade desses doadores que alegam estar trabalhando [no sentido do tem uma tarifa máxima de 5% com média de 1%. Mais ainda, nes- desenvolvimento do setor privado] nos países em desenvolvimento, se cenário os subsídios às exportações são eliminados, bem como os mas cujos instrumentos concentram-se na promoção de exportações subsídios domésticos e tarifas específicas, cotas tarifárias e barreiras e e investimentos feitos pelos setores privados de seus próprios países. sanções antidumping desaparecem.Ver Banco Mundial (2004d). Isso não quer dizer que o envolvimento dos doadores do setor priva- 7. Hoekman (2000). do deva ser condenado por definição, sendo relegado apenas às ações 8. Os dados sobre assistência ao desenvolvimento baseiam-se em relativas à redução da pobreza."Ver Schulpen e Gibbon (2002). OCDE ­ DAC (2004) e incluem o apoio oferecido como Financia- 23. Em especial, o programa Partnership in Statistics for Deve- mento Oficial ao Desenvolvimento (Official Development Finance lopment in the 21st Century (PARIS21). Ver www.paris21.org. ­ ODF). Para o presente Relatório, a Assistência Oficial oferecida ao 24. ONU (2002a). subconjunto de países em desenvolvimento mais avançados foi ex- 25. Banco Mundial (2004c). Referências A palavra mimeo refere-se informalmente a trabalhos reproduzi- Adserà, Alicia; Boix, Carles; Payne, Mark. "Are you Being Served? dos que podem não ser encontrados facilmente nas livrarias. Political Accountability and Quality of Government." Journal of Abowd, John M.; Haltiwanger, John; Lane, Julia; Sandusky, Kristin. Law, Economics and Organization 19(2): 445-90, 2003. Within and Between Changes in Human Capital, Technology and Aedo, Cristián; Núñez, Sergio. 2001. The Impact of Training Policies Productivity. Washington, D.C.: Bureau do Censo dos EUA, 2001. In Latin America and the Caribbean: The Case of `Programa Joven'. Mimeo. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desenvolvimento. Acemoglu, Daron. Directed Technical Change. 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Indicadores do clima de investimento: pesquisas do Banco Mundial sobre o clima de investimento Tabela A2. Indicadores do clima de investimento: enquetes com especialistas e outras pesquisas Notas técnicas Indicadores selecionados de desenvolvimento mundial Introdução Classificação das economias segundo região e renda Tabela 1. Indicadores chave de desenvolvimento Tabela 2. Distribuição de renda e pobreza Tabela 3. Atividade econômica Tabela 4. Comércio externo, ajuda internacional e crédito Tabela 5. Indicadores chave para outras economias Notas técnicas Avaliando o clima de investimento As empresas que estão avaliando opções alternativas de in- Desafios para a avaliação do clima vestimento, os governos interessados em melhorar o clima de investimento de investimento e os economistas que procuram entender o Todos os esforços para desenvolver análises mais específicas papel de diferentes atores na explicação do desempenho eco- e dados a elas relacionados acabam se deparando com cinco nômico ­ todos têm que enfrentar a questão da definição e desafios principais: da mensuração do clima de investimento. O número de ins- tituições trabalhando nessa área tem expandido o conjunto · A natureza multidimensional do conceito a ser mensurado. de variáveis disponíveis. Por exemplo, o International Coun- Questões como estabilidade e corrupção são importantes, try Risk Guide and Business Environment Risk Intelligence é mas as práticas regulatórias e o acesso a modernos serviços uma instituição que oferece indicadores, elaborados a partir de telecomunicações também o são. Esses diversos fatores de diversas fontes, relativos a risco-país com base em avalia- também podem interagir de maneiras variadas. A ausência ções feitas por especialistas internacionais (outros exemplos de direitos de propriedade devidamente assegurados pode e seus respectivos sites na Internet encontram-se relaciona- gerar dificuldades para a obtenção de crédito em termos dos em uma tabela ao final da nota técnica). O Fórum Eco- razoáveis. E o nível dos tributos afeta a capacidade dos go- nômico Internacional analisa um amplo conjunto de fatores vernos de oferecer serviços públicos, inclusive aqueles que que supostamente afetam a competitividade, o qual se baseia beneficiam as firmas diretamente. De modo semelhante, em amostras relativamente pequenas, sobretudo de empre- o nível de corrupção não é um custo direto somente para sas multinacionais. O Worldwide Governance Research Indi- as firmas, mas pode levar também a grandes distorções no cators Dataset baseia-se em fontes de 18 diferentes organi- aparato governamental responsável pelas políticas públicas. zações para gerar seis indicadores de governança, entre eles Reduzir tais detalhes a um único indicador acaba desprezan- "relevância da lei", "efetividade governamental" e "controle do a capacidade analítica que se pode obter a partir de uma da corrupção". Muito embora estas e outras variáveis relacio- análise mais desagregada e encobre o grau de variabilidade nadas contribuam com as análises de dados cruzados de di- possivelmente existente no interior de um mesmo país. ferentes países, tais análises não se transformam facilmente · Algumas dimensões são inerentemente difíceis de mensu- em diagnósticos de problemas específicos nem abrangem as rar. Certas restrições do clima de investimento são rela- nuances de diferentes conjuntos de instituições. tivamente fáceis de identificar e mensurar. Esse é o ca- A fim de complementar e estender esses esforços, o Banco so da confiabilidade da oferta de energia elétrica ou do Mundial, trabalhando conjuntamente com governos clientes tempo necessário para o registro de firmas. Outras são e outros, desenvolveu recentemente, de forma pioneira, novos mais sensíveis, tais como questões relativas à corrupção e, indicadores destinados a mensurar o clima de investimento. portanto, podem não ser relatadas adequadamente pelos As pesquisas do Banco Mundial sobre o clima de investimento entrevistados nas pesquisas. Outras dimensões são mais avaliam restrições específicas com as quais as firmas se defron- difíceis de quantificar, como ocorre com a pressão com- tam e as relacionam ao desempenho das firmas, a seu cresci- petitiva e os riscos relacionados às políticas públicas. No mento e ao investimento realizado por elas. O Projeto Doing entanto, omitir certas dimensões devido às dificuldades Business coleta dados em nível nacional relativos aos detalhes de mensuração poderia resultar em análises distorcidas. do conjunto de normas regulatórias. Esse Relatório utiliza-se Alternativamente, pode-se buscar coletar um conjunto de ambas as fontes de dados e apresenta subconjuntos selecio- mais amplo de informações, e a avaliação das respostas nados desses bancos de dados nas tabelas a seguir. pode levar em conta a natureza da questão abordada. 274 Avaliando o clima de investimento 275 · Diferenças de perspectiva entre firmas e segmentos. Até Novos indicadores do clima de investimento do Banco Mundial mesmo uma simples dimensão do clima de investimento Pesquisas sobre o clima Projeto Doing Business pode afetar as firmas ou os segmentos produtivos de for- de investimento mas diferentes. Por exemplo, deficiências no sistema por- Cobertura Iniciado em 2001, esse Cobria inicialmente 130 tuário e na infra-estrutura aduaneira podem ser um im- de países Relatório baseia-se em países em 2003. Novos pedimento relevante para firmas envolvidas em atividades mais de 26.000 firmas em países estão sendo 53 países. A cada ano, incorporados ao Projeto. exportadoras e, ao mesmo tempo, ter apenas efeito limi- entre 15 e 20 pesquisas tado e indireto sobre outras firmas. De modo semelhan- adicionais são realizadas. te, algumas firmas podem se beneficiar de monopólios Dimensões O questionário padrão Inicialmente cobria 5 áreas estatais legais, enquanto outras podem ser prejudicadas do clima com 82 perguntas cobre de regulação (registro de investimento questões relativas a de empresas, falência, por verem negadas suas oportunidades de concorrerem cobertas regulação, governança, cumprimento de contratos, ou por serem obrigadas a pagar preços mais elevados por acesso ao crédito e contratação e demissão produtos provenientes de setores protegidos. As empre- serviços de infra-estrutura. de trabalhadores e acesso Também coleta dados a crédito). Novos tópicos sas menores, em geral, são mais afetadas pelas restrições sobre produtividade, estão sendo incorporados. que geram custos fixos. Adicionalmente, algumas variá- investimento e decisões de emprego feitas pelas veis que podem impor ônus para algumas firmas também firmas. podem resultar em benefícios para outras. Os exemplos Tipos Cobre tanto dados Mensurações objetivas do incluem o pagamento de impostos com vistas à melhoria de variáveis objetivos quanto relativos número de procedimentos, dos serviços públicos ou cumprimento de metas sociais a mera percepção. Os do tempo para concluí- dados objetivos incluem los e das taxas e custos e as normas regulatórias que visam salvaguardar o meio o tempo para concluir associados a seu ambiente ou os consumidores. Confiar simplesmente nas processos e os custos cumprimento opiniões das firmas poderia resultar em avaliações ques- monetários de diversos tipos de interrupção de tionáveis das políticas públicas. Mas até mesmo respostas atividades e regulações. objetivas podem variar em função do tipo de empresa em Adicionalmente, os participantes das questão. Idealmente, os indicadores deveriam abranger pesquisas oferecem todo o conjunto de perspectivas e avaliações relativo às percepções quanto a restrições potenciais e restrições analisadas. avaliações de risco e · Diferenças entre as diversas regiões de um mesmo país. As condições de competição. condições do clima de investimento não são uniformes em Perspectiva As pesquisas cobrem um Usa uma única, definida cada país e, com freqüência, é possível observar diferen- universo diversificado e hipotética firma e em termos de tamanho transação. As avaliações ças relevantes entre regiões. Esse fato revela-se mais óbvio e ramos de atividade são feitas com base em países grandes com estruturas federativas, nos quais os empresarial, utilizando na análise de até 5 governos regionais podem ter diferentes políticas e ações. amostras aleatórias de especialistas locais centenas de firmas. Os (advogados, contadores Mas isso também ocorre com governos mais centralizados dados são coletados etc). em cujos países existem diferenças importantes relativas à através de entrevistas diretas realizadas com oferta de serviços de infra-estrutura ou mesmo quanto ao gestores seniores e cumprimento de leis e regulamentações nacionais. contadores. · A experiência observada na prática nem sempre reflete as po- Diferenças As amostras cobrem Um único indicador é líticas formais. Nem sempre as políticas, tais como constam no interior diversas localidades construído para a maior de um mesmo país dentro de cada país. cidade do país. Para nos livros, são implementadas na prática. Em alguns paí- alguns países grandes, ses, o hiato existente entre a definição formal das políticas cidades adicionais estão disponíveis. públicas e sua implementação é substancial. Variações no grau de poder discricionário de que dispõem os funcioná- Base Os indicadores baseiam-se Os indicadores mensuram de análise na experiência relatada as exigências regulatórias rios públicos, os recursos mobilizados para a implemen- pelas firmas, oferecendo formais. tação e a vontade política de impor as regras regulatórias uma escala relativa a como as políticas são são todos fatores que podem ter um grande impacto. A implementadas na prática. distinção entre definição formal e implementação pode ser importante na escolha de prioridades e na definição dos benefícios esperados em função das iniciativas de reforma. vantagem de permitir o estabelecimento de referenciais mais No enfrentamento dessas questões, tanto os dados obje- precisos e consistentes. Mas, no caso de alguns fatores, os tivos quanto os baseados em percepções mais subjetivas po- indicadores subjetivos podem ser a única forma efetiva de dem dar sua contribuição. Os indicadores objetivos têm a identificar distinções entre diferentes regiões e firmas. Como 276 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 as decisões de investimento dependem, em última instância, A equipe do Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de avaliações subjetivas, os indicadores que refletem as per- também adaptou a metodologia das pesquisas sobre o clima cepções das firmas enriquecem a análise. de investimento para pesquisas junto a microempresas e em- presas do setor informal de 11 países. Isso foi feito nos seguin- Os novos indicadores do Banco Mundial tes países: Bangladesh, Brasil, Camboja, Guatemala, Índia, In- A tabela a seguir ilustra de que forma as pesquisas do Ban- donésia, Quênia, Paquistão, Senegal, Tanzânia e Uganda. co Mundial sobre o clima de investimento e o Projeto Doing Informações adicionais e acesso a esse conjunto de dados Business enfrentam os desafios citados acima, gerando fontes podem ser obtidos nos seguintes sites: complementares de indicadores. Juntos, eles oferecem novas econ.worldbank.org/wdr/wdr2005 idéias a respeito do clima de investimento para um número iresearch.worldbank.org/ics crescente de países. rru.worldbank.org/DoingBusiness Avaliando o clima de investimento 277 Tabela A1. Indicadores do clima de investimento: pesquisas do Banco Mundial sobre o clima de investimento Incerteza sobre as políticas Corrupção Judiciário Crime Falta de confiança Média Interpreação no Judiciário Relato das perdas não previsível Relato de Suborno para defender de perdas devidas Restrição das regulamen- Restrição pagamento médio Restrição os direitos de Restrição devido a crimes Ano da Tamanho principal tações principal de suborno como % principal propriedade principal a crimes como % pesquisa da amostra % % % % das vendas % % % % das vendas Albania 2002 170 48.5 54.5 47.5 84.5 4.6 32.9 50.6 21.2 11.8 1.4 Algeria 2003 557 .. 44.8 35.2 75.0 8.6 .. 27.3 .. 11.0 12.2 Armenia 2002 171 32.0 51.6 13.5 35.7 4.8 8.2 44.1 3.6 9.4 14.1 Azerbaijan 2002 170 6.7 48.3 19.5 63.5 6.0 4.4 31.0 2.6 6.5 12.9 Bangladesh 2002 1,001 45.4 21.4 57.9 97.8 2.8 .. 83.0 39.4 23.5 2.3 Belarus 2002 250 59.0 77.6 17.9 62.0 3.4 11.2 48.1 12.3 21.6 3.8 Bhutana 2002 96 .. .. .. .. .. .. .. 2.3 .. .. Boliviaa 2001 671 .. .. .. 40.5 .. .. .. .. .. .. Bosnia & Herzegovina 2002 182 40.5 47.0 34.8 62.6 3.0 22.6 38.0 18.7 13.7 1.7 Brazil 2003 1,642 75.9 66.0 67.2 51.0 .. 32.8 39.6 52.2 22.7 2.8 Bulgaria 2002 250 59.5 62.3 25.4 75.9 4.2 17.9 50.6 18.8 34.4 2.7 Cambodia 2003 503 40.1 44.4 55.9 82.3 6.0 31.4 61.0 41.7 20.1 7.0 China 2002/3 3,948 32.9 33.7 27.3 55.0 2.6 .. 17.5 20.0 10.4 2.6 Croatia 2002 187 35.9 51.4 22.5 48.7 2.6 27.6 33.3 8.5 13.4 2.1 Czech Rep. 2002 268 20.2 56.0 12.5 55.5 2.9 11.1 47.1 14.3 33.6 3.1 Ecuador 2003 453 60.7 68.0 49.2 58.9 5.4 34.1 70.8 27.8 36.4 3.5 Eritreaa 2002 78 31.5 .. 2.7 64.1 3.8 .. .. 1.3 .. .. Estonia 2002 170 12.0 45.1 5.4 48.8 1.1 4.8 28.6 6.5 35.9 0.5 Ethiopiaa 2002 427 39.3 .. 39.0 .. .. .. .. 9.5 11.5 7.1 Georgia 2002 174 44.3 73.4 35.1 81.5 4.4 11.2 59.0 19.0 27.6 7.0 Guatemala 2003 455 66.4 89.5 80.9 57.6 7.4 36.7 71.3 80.4 42.2 4.8 Honduras 2003 450 47.0 65.9 62.8 50.0 6.0 21.8 56.1 60.9 3.3 3.1 Hungary 2002 250 21.1 42.7 8.8 60.4 2.4 4.5 40.3 4.9 33.6 1.1 Indiab 2003 1,827 20.9 64.1 37.4 .. .. .. 29.4 15.6 .. .. Indonesia 2004 713 48.2 56.0 41.5 50.9 4.6 24.7 40.8 22.0 15.6 3.1 Kazakhstan 2002 250 18.5 52.7 14.2 69.2 3.8 4.0 48.5 8.4 29.2 3.5 Kenya 2003 284 51.5 45.5 73.8 75.5 5.5 .. 51.3 69.8 31.0 4.1 Kyrgyzstan 2002/3 275 34.7 67.0 31.4 82.4 4.6 15.7 66.3 18.5 27.3 8.2 Latvia 2002 176 27.4 71.4 11.7 62.6 2.3 3.2 49.1 6.4 33.0 2.7 Lithuania 2002 200 33.5 61.9 15.6 52.0 1.9 12.0 59.5 16.2 38.0 2.8 Macedonia, FYR 2002 170 37.3 42.3 31.2 68.7 1.5 27.1 50.6 20.4 14.1 6.7 Malaysia 2003 902 22.4 .. 14.5 .. .. .. 19.1 11.4 19.1 3.0 Moldova 2002/3 277 57.0 79.0 40.2 77.6 3.0 19.8 72.1 26.5 17.3 3.9 Moroccoa 2001 859 .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Nicaragua 2003 452 58.2 66.4 65.7 45.5 7.0 33.3 60.4 39.2 2.7 7.0 Nigeriaa 2001 232 .. 55.1 .. .. .. .. .. 36.3 .. .. Pakistan 2002 965 40.1 64.8 40.4 59.0 3.6 .. 62.6 21.5 8.8 2.5 Perua 2002 583 71.1 78.7 59.6 .. .. .. 34.7 51.6 21.8 10.2 Philippines 2003 719 29.5 49.1 35.2 50.6 4.0 .. 33.8 26.5 27.1 4.2 Poland 2002/3 608 59.1 68.0 27.6 52.4 3.1 27.0 46.2 24.9 31.6 2.8 Romania 2002 255 43.3 54.5 34.9 73.3 4.7 20.9 45.8 19.8 24.7 3.8 Russia 2002 506 31.5 75.1 13.7 78.0 2.3 9.5 65.3 12.4 36.4 2.9 Senegal 2004 262 31.3 42.5 39.9 45.2 1.8 13.3 40.5 15.4 47.0 2.1 Serbia & Montenegro 2002 250 47.8 42.9 16.3 61.6 4.0 13.8 28.6 8.9 22.4 4.6 Slovakia 2002 170 44.6 55.1 27.5 68.1 2.6 25.3 53.9 15.4 42.9 1.8 Slovenia 2002 188 11.8 47.8 6.1 36.2 5.4 8.0 45.6 3.3 19.7 2.8 Tajikistan 2002/3 283 24.4 56.3 21.0 76.7 3.7 9.1 48.2 3.0 20.1 4.2 Tanzania 2003 276 31.5 58.6 51.1 42.9 2.9 20.0 55.1 25.5 25.7 3.2 Turkey 2002 514 53.8 40.6 23.7 71.8 0.6 11.9 33.1 12.9 5.8 2.7 Uganda 2003 300 27.6 40.0 38.2 39.0 4.9 .. 30.1 26.8 .. .. Ukraine 2002 463 46.9 67.5 27.8 70.2 4.4 15.3 49.0 19.6 27.9 4.7 Uzbekistan 2002/3 360 27.2 42. 3 8.7 57.7 2.6 7.6 25.4 7.0 6.7 10.4 Zambia 2003 207 57.0 70.1 46.4 49.5 3.8 38.6 36.0 48.8 79.7 4.4 278 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Tabela A1. Indicadores do clima de investimento: pesquisas do Banco Mundial sobre o clima de investimento ­ continuação Regulação e administração tributária Financiamento Fornecimento de energia elétrica Trabalho Alíquotas Administra- Obtenção Administração Perdas Regulação tributária ção tribu- de licen- do tempo gasto Média de Pequenas Firmas que decorrente Qualifica- trabalhista como tária como ças como com funcioná- dias para empresas relatam dos cortes ção como como restrição restrição restrição rios públicos liberação Restrição com um Restrição cortes de de energia restrição restrição principal principal principal % do tempo de alfandegária principal empréstimo principal energia % das principal principal % % % administração Dias % % % % vendas % % Albania 37.1 25.0 22.9 13.6 2.4 20.1 7.8 57.1 .. .. 13.2 7.3 Algeria 44.8 36.2 27.4 .. 21.6 51.3 27.1 11.5 58.9 8.9 25.5 12.9 Armenia 35.5 37.7 9.0 7.4 3.7 25.9 11.1 15.8 .. .. 6.0 1.8 Azerbaijan 18.8 17.5 10.1 7.3 2.6 12.3 4.9 20.2 .. .. 4.5 1.3 Bangladesh 35.8 50.7 22.5 4.6 11.5 45.7 48.8 73.2 58.5 5.2 19.8 10.8 Belarus 47.0 44.2 25.8 11.0 2.4 30.1 8.3 2.8 .. .. 8.4 9.3 Bhutana .. .. .. .. 3.1 .. 50 5.6 .. .. .. .. Boliviaa .. .. .. .. 9.3 .. .. .. .. .. .. .. Bosnia & Herzegovina 26.9 26.0 11.9 11.7 3.6 27.9 23.2 5.6 .. .. 5.7 9.1 Brazil 84.5 66.1 29.8 9.4 13.8 71.7 51.6 20.3 40.1 3.8 39.6 56.9 Bulgaria 33.1 13.0 15.1 8.5 4.2 40.3 9.0 8.0 .. .. 10.2 7.8 Cambodia 18.6 20.7 11.7 14.6 .. 9.9 7.9 12.7 38.6 5.2 6.6 5.9 China 36.8 26.7 21.3 19.0 7.9 22.3 52.0 29.7 38.0 5.0 30.7 20.7 Croatia 27.8 7.7 9.2 9.0 3.8 21.6 33.3 1.1 .. .. 8.7 5.4 Czech Rep. 25.6 19.8 10.2 5.5 4.4 23.1 32.2 5.3 .. .. 9.1 3.5 Ecuador 38.1 28.5 13.0 17.7 16.4 42.2 54.6 28.3 46.4 5.7 22.3 14.1 Eritreaa 31.1 16.2 2.7 5.9 9.1 53.7 26.3 38.2 41.0 12.8 41.0 5.2 Estonia 16.7 4.5 11.2 6.2 1.6 8.4 46.0 10.1 .. .. 23.8 4.2 Ethiopiaa 73.6 60.3 8.3 5.7 13.5 40.2 26.3 42.5 65.6 7.7 17.9 4.6 Georgia 30.5 47.1 9.9 14.7 3.2 14.2 19.6 22.4 .. .. 8.6 4.0 Guatemala 56.5 34.8 15.6 17.4 9.4 38.7 43.5 26.6 60.7 3.7 31.4 16.7 Honduras 35.6 23.2 21.1 14.2 5.1 55.4 46.9 36.4 58.0 5.2 26.4 14.2 Hungary 30.2 13.7 3.3 8.7 4.3 20.2 18.5 1.2 .. .. 12.5 7.3 Indiab 27.9 26.4 13.4 15.3 6.7 19.2 51.1 28.9 69.2 11.6 12.5 16.7 Indonesia 29.5 23.0 20.5 14.6 5.8 23.0 16.7 22.3 33.0 6.1 18.9 25.9 Kazakhstan 13.8 14.3 9.0 14.6 5.3 14.0 13.3 3.6 .. .. 6.3 0.8 Kenya 68.2 50.9 15.2 13.8 8.9 58.3 59.3 48.1 58.5 14.9 27.6 22.5 Kyrgyzstan 32.5 35.1 11.6 13.2 3.3 27.7 9.3 4.7 46.1 3.2 7.7 4.5 Latvia 27.3 27.6 9.2 10.7 1.2 7.6 23.2 4.0 .. .. 15.5 4.1 Lithuania 36.5 19.8 8.1 10.0 2.4 7.0 21.1 4.5 .. .. 7.5 8.5 Macedonia, FYR 21.0 15.1 17.4 13.5 5.0 16.6 11.1 5.4 .. .. 3.7 4.6 Malaysia 21.7 13.3 10.9 10.2 3.6 17.8 57.3 14.8 40.6 5.2 25.0 14.5 Moldova 54.9 47.6 24.6 7.1 2.1 39.6 26.4 5.4 15.5 0.8 11.0 5.2 Moroccoa .. .. .. .. 2.7 .. 34.2 .. .. .. .. .. Nicaragua 34.7 18.1 10.6 17.3 5.8 57.6 42.0 34.7 59.5 7.1 17.0 6.9 Nigeriaa .. .. .. .. 17.8 .. 11.1 97.4 .. .. .. .. Pakistan 45.6 46.1 14.5 10.6 17.2 40.1 11.2 39.2 81.3 6.7 12.8 15.0 Perua .. .. .. .. 7.9 55.8 43.6 11.1 30.5 6.3 12.5 .. Philippines 30.4 25.1 13.5 11.0 2.8 18.2 16.8 33.4 41.6 9.6 11.9 24.7 Poland 64.7 41.0 13.5 12.3 3.1 42.6 31.5 5.8 18.5 0.7 12.2 25.2 Romania 51.6 33.2 23.2 10.7 1.4 32.3 25.5 9.5 .. .. 10.8 8.1 Russia 24.6 31.8 14.6 14.1 6.9 17.0 8.8 4.6 .. .. 9.9 3.3 Senegal 50.8 48.2 7.5 13.8 6.5 60.0 23.2 30.7 49.4 9.6 18.5 16.3 Serbia & Montenegro 35.3 29.3 7.8 15.1 5.5 28.3 11.3 6.2 .. .. 11.9 6.9 Slovakia 31.7 19.8 17.9 9.5 2.2 30.1 41.2 3.0 .. .. 9.7 7.4 Slovenia 11.2 5.9 3.2 7.7 3.1 11.2 23.8 0.5 .. .. 4.3 2.7 Tajikistan 26.2 21.8 14.2 8.3 9.6 20.1 2.0 17.1 63.6 5.7 2.4 2.3 Tanzania 73.4 55.7 27.4 16.2 17.5 53.0 13.3 58.9 .. .. 25.0 12.1 Turkey 38.1 33.1 5.8 8.0 3.7 23.2 11.3 17.3 .. .. 12.8 8.7 Uganda 48.3 36.1 10.1 5.0 .. 52.8 14.1 44.5 41.7 13.1 30.8 10.8 Ukraine 39.6 34.9 18.2 15.4 5.8 29.1 6.5 5.9 .. .. 13.0 5.8 Uzbekistan 19.9 22.7 7.7 12.1 6.0 20.6 2.3 4.8 19.0 5.6 4.9 1.7 Zambia 57.5 27.5 10.1 14.1 4.8 67.7 29.6 39.6 63.8 6.6 35.7 16.9 Nota: Os dados baseiam em pesquisas feitas feitas no ano indicado junto às empresas e conduzidas pelo Banco Mundial e seus parceiros. Muito embora as médias sejam apresentadas, existem variações significativas entre as firmas. Não se pretende fazer uma escala de países com os dados. As pesquisas do Banco Mundial junto a microempresas e empresas informais também foram realizadas em 11 países: Bangladesh, Brasil, Camboja, Guatemala, Índia, Indonésia, Quênia, Paquistão, Senegal, Tanzânia e Uganda. As conclusões dessa pesquisa não se refletem na tabela. Para mais informações veja Hallward-Driemeier e Stone (2004). ".." indica dados não-disponíveis. (a) Em 2002, a pesquisa foi expandida. Assim, as pesquisas prévias incluem mensurações de desempenho das firmas, mas não o conjunto completo de variáveis do clima de investimento. (b) A primeira rodada de pesquisas feitas na Índia com 895 firmas foi realizada em 2000. Tabela A2. Indicadores do clima de investimento: enquetes com especialistas e outras pesquisas Projeto Doing Business do Banco Mundial Transparência Disparidade Intensidade da da elaboração regionais Perfil do Começando Execução judicial Registrando Liquidando concorrência de políticas do ambiente investimento um negócio de contratos propriedades a falência local públicas de negócios Dias Procedimentos Dias Procedimentos Dias Procedimentos Anos GIRP Índice FEM Índice FEM Índice FEM Jan.-2004 Jan.-2004 Jan.-2004 Jan.-2004 Jan.-2004 Jan.-2004 Jan.-2004 2003 2003/4 2003/4 2003/4 Albania 47 11 390 39 47 7 4 8 .. .. .. Algeria 26 14 407 49 52 16 3.5 8 3.5 3.6 2.7 Angola 146 14 1011 47 335 8 4.7 8.5 2.4 2.5 2.8 Argentina 32 15 520 33 44 5 2.8 5 4.4 2 2.8 Armenia 25 10 195 24 18 4 1.9 8 .. .. .. Australia 2 2 157 11 7 5 1 10 5.4 5.6 5.1 Austria 29 9 374 20 32 3 1 12 5.1 4 5.1 Azerbaijan 123 14 267 25 61 7 2.7 9 .. .. .. Bangladesh 35 8 365 29 .. .. 4 5.25 4.8 3 2.9 Belarus 79 16 250 28 231 7 5.8 5.5 .. .. .. Belgium 34 4 112 27 132 2 0.9 11.5 5.6 3.9 3.8 Benin 32 8 570 49 50 3 3.1 .. .. .. .. Bhutan 62 11 275 20 44 4 .. .. .. .. Bolivia 59 15 591 47 92 7 1.8 9.5 3.8 3 3 Bosnia & Herzegovina 54 12 330 36 331 7 3.3 .. .. .. .. Botswana 108 11 154 26 69 4 2.2 11.5 4.1 5.1 3.8 Brazil 152 17 566 25 42 14 10 7.5 5.2 3.6 2.1 Bulgaria 32 11 440 34 19 9 3.3 11.5 4.6 2.7 3 Burkina Faso 135 13 458 41 107 8 4 9 .. .. .. Burundi 43 11 512 51 94 5 4 .. .. .. .. Cambodia 94 11 401 31 56 7 .. .. .. .. .. Cameroon 37 12 585 58 93 5 3.2 6.5 4.1 4.4 2.8 Canada 3 2 346 17 20 6 0.8 12 5.5 4.5 4.1 Central African Rep. 14 10 660 45 69 3 4.8 .. .. .. .. Chad 75 19 526 52 44 6 10 .. 3.6 2.5 2.3 Chile 28 10 305 28 31 6 5.6 11 5.6 4.5 3.3 China 41 12 241 25 32 3 2.4 7.5 5.3 4.2 3.3 Hong Kong, China 11 5 211 16 56 3 1.1 11.5 5.6 5.4 5.2 Colombia 43 14 363 37 23 7 3 9.25 4.6 4 2.8 Congo, Dem. Rep. 155 13 909 51 106 8 5.2 6 .. .. .. Congo, Rep. 67 8 560 47 103 6 3 8.5 .. .. .. Costa Rica 77 11 550 34 21 6 3.5 8.5 4.7 3.9 3.7 Côte d'Ivoire 58 11 525 25 340 7 2.2 6 .. .. .. Croatia 49 12 415 22 956 5 3.1 9 4.6 3.1 2.8 Czech Rep. 40 10 300 22 122 4 9.2 12 5.1 3.5 3.2 Denmark 4 4 83 15 42 6 3.4 11.5 5.5 5.2 5 Dominican Rep. 78 10 580 29 107 7 3.5 8.5 4.5 3.4 3.3 Ecuador 92 14 388 41 21 12 4.3 6 3.5 2.5 2.9 Egypt, Arab Rep. 43 13 410 55 193 7 4.2 6.5 4.4 3.4 3.6 El Salvador 115 12 275 41 52 5 4 6 5 4 3.3 Eritrea .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Estonia 72 6 150 25 65 4 3 10 5.3 4.2 2.7 Ethiopia 32 7 420 30 56 15 2.4 7 3.6 3 2.2 Finland 14 3 240 27 14 3 0.9 12 5.4 5.5 4.3 France 8 7 75 21 193 10 1.9 12 5.4 4.4 4.2 Gambia, The .. .. .. .. .. .. .. 8.5 4.2 4.7 3.4 Georgia 25 9 375 18 39 8 3.2 .. .. .. .. Germany 45 9 184 26 41 4 1.2 12 5.5 4.5 4.8 Ghana 85 12 200 23 382 7 1.9 7 4.3 4.3 3 Greece 38 15 151 14 23 12 2 11 5.1 3.6 3 Guatemala 39 15 1459 37 55 5 4 11 4.1 2 2.7 Guinea 49 13 306 44 104 6 3.8 6.5 .. .. .. Haiti 203 12 368 35 195 5 5.7 5 4 2.7 1.5 Honduras 62 13 545 36 36 7 3.7 8 3.4 2.9 3.5 Hungary 52 6 365 21 79 4 2 12 4.9 3.9 2.3 Iceland .. .. .. .. .. .. .. 11 5.3 5.3 4.3 India 89 11 425 40 67 6 10 8 5.6 4.1 2.5 Indonesia 151 12 570 34 33 6 6 4.5 4 3.6 3.6 Iran, Islamic Rep. 48 9 545 23 36 9 4.5 6 .. .. .. Ireland 24 4 217 16 38 5 0.4 12 5.2 4.2 3.8 Israel 34 5 585 27 144 7 4 9 5.6 4.2 5 Italy 13 9 1390 18 27 8 1.2 12 5.3 3.9 2.6 Jamaica 31 7 202 18 54 5 1.1 9.5 4.9 3.5 4 Japan 31 11 60 16 14 6 0.5 12 5.5 3.9 4.5 Jordan 36 11 342 43 22 8 4.3 9.5 5.2 4.4 3.4 Kazakhstan 25 9 400 41 52 8 3.3 7.5 .. .. .. Kenya 47 12 360 25 39 7 4.5 9 5.2 3.6 2.8 Korea, Rep. 22 12 75 29 11 7 1.5 9.5 5.3 4.4 3.8 Kuwait 35 13 390 52 75 8 4.2 11 .. .. .. Kyrgyz Rep. 21 8 492 46 15 7 3.5 .. .. .. .. Lao PDR 198 9 443 53 135 9 5 .. .. .. .. Latvia 18 7 189 23 62 10 1.1 11 5 4.1 3.6 Lebanon 46 6 721 39 25 8 4 9 .. .. .. Lesotho 92 9 285 49 101 6 2.6 .. .. .. .. Lithuania 26 8 154 17 3 3 1.2 11 5.1 3.8 3 Luxembourg .. .. .. .. .. .. .. 12 4.4 5.3 5.1 Macedonia, FYR 48 13 509 27 74 6 3.7 .. 4.3 3.8 3.7 Madagascar 44 13 280 29 .. .. .. 8 4.2 3.5 1.9 Malawi 35 10 277 16 118 6 2.6 8 4.2 4 2.9 Malaysia 30 9 300 31 143 4 2.3 8.5 5.3 5 3.9 279 Tabela A2. Indicadores do clima de investimento: enquetes com especialistas e outras pesquisas ­ continuação Projeto Doing Business do Banco Mundial Transparência Disparidade Intensidade da da elaboração regionais Começando Execução judicial de Registrando Liquidando Perfil do concorrência de políticas do ambiente um negócio contratos propriedades a falência investimento local públicas de negócios Dias Procedimentos Dias Procedimentos Dias Procedimentos Anos GIRP Índice FEM Índice FEM Índice FEM Jan.-2004 Jan.-2004 Jan.-2004 Jan.-2004 Jan.-2004 Jan.-2004 Jan.-2004 2003 2003/4 2003/4 2003/4 Mali 42 13 340 28 44 5 3.6 7.5 3.8 3.5 2.5 Malta .. .. .. .. .. .. .. 11.5 5 4.8 5.5 Mauritania 82 11 410 28 49 4 8 .. .. .. .. Mauritius .. .. .. .. .. .. .. .. 4.9 4.5 4.4 Mexico 58 8 421 37 74 5 1.8 11.5 4.9 3.7 2.5 Moldova 30 10 280 37 81 5 2.8 6.5 .. .. .. Mongolia 20 8 314 26 10 4 4 8 .. .. .. Morocco 11 5 240 17 82 3 1.8 9 4.4 4.2 2.5 Mozambique 153 14 580 38 33 7 5 8.5 3.2 3.4 2.1 Myanmar .. .. .. .. .. .. 4 .. .. .. Namibia 85 10 270 31 28 9 1.0 10 4.4 4.2 3 Nepal 21 7 350 28 .. .. 5 .. .. .. .. Netherlands 11 7 48 22 5 4 1.7 12 5.6 4.8 5.1 New Zealand 12 2 50 19 2 2 2 11.5 5.7 5.2 4.9 Nicaragua 45 9 155 18 65 7 2.2 6 3.2 2.9 2.9 Niger 27 11 330 33 49 5 5 7.5 .. .. .. Nigeria 44 10 730 23 274 21 1.5 3.5 4.7 3.5 2.9 Norway 23 4 87 14 1 1 0.9 11.5 5.1 3.8 3.9 Oman 34 9 455 41 16 4 7 11.5 .. .. .. Pakistan 24 11 395 46 49 5 2.8 4.5 5 3.5 2.8 Panama 19 7 355 45 44 7 2 9.5 4.5 2.8 3.4 Papua New Guinea 56 8 295 22 72 4 2.8 8 .. .. .. Paraguay 74 17 285 46 48 7 3.9 8.5 4.1 2.2 3.3 Peru 98 10 441 35 31 5 3.1 7.5 4.6 2.9 2.2 Philippines 50 11 380 25 33 8 5.6 10 5 3.7 2.5 Poland 31 10 1000 41 204 7 1.4 11 4.8 2.9 2.8 Portugal 78 11 320 24 83 5 2.5 12 5 3.7 2.8 Puerto Rico 7 7 270 43 .. .. 3.8 .. .. .. .. Romania 28 5 335 43 170 8 4.6 8.5 3.6 2.6 2.8 Russian Federation 36 9 330 29 37 6 1.5 9 4 2.5 2.3 Rwanda 21 9 395 29 354 5 .. .. .. .. .. Saudi Arabia 64 12 360 44 4 4 2.8 11 .. .. .. Senegal 57 9 485 36 114 6 3 8 4.3 3.9 2.6 Serbia & Montenegro 51 11 1028 36 186 6 2.6 8 4.1 4.1 2.8 Sierra Leone 26 9 305 58 58 8 2.5 6.5 .. .. .. Singapore 8 7 69 23 9 3 0.8 12 5.4 6.2 5.8 Slovak Rep. 52 9 565 27 22 5 4.7 12 4.7 3.4 2.2 Slovenia 61 10 1003 25 391 6 3.6 10 4.9 4.2 3.4 South Africa 38 9 277 26 20 6 2 10.5 5.3 4.3 2.9 Spain 108 7 169 23 20 4 1 12 5.5 4.2 3.9 Sri Lanka 50 8 440 17 63 8 2.2 8.5 4.7 3.7 3.4 Sweden 16 3 208 23 2 1 2 12 5.5 5.2 4.1 Switzerland 20 6 170 22 16 4 4.6 11.5 5.1 5.3 4.7 Syrian Arab Rep. 47 12 672 48 23 4 4.1 6.5 .. .. .. Tajikistan .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Tanzania 35 13 242 21 61 12 3 7.5 4.7 4.1 2.6 Thailand 33 8 390 26 2 2 2.6 8.5 5.3 4.3 4.1 Togo 53 13 535 37 212 6 3 7.5 .. .. .. Trinidad & Tobago .. .. .. .. .. .. .. 11.5 4.8 3.9 4.3 Tunisia 14 9 27 14 57 5 1.3 8 4.5 5.1 3.4 Turkey 9 8 330 22 9 8 2.9 7.5 4.7 3.4 2.2 Turkmenistan .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Uganda 36 17 209 15 48 8 2.1 8.5 4.4 3.9 2.7 Ukraine 34 15 269 28 93 9 2.6 6 4.1 2.2 2.7 United Arab Emirates 54 12 614 53 9 3 5.1 11.5 .. .. .. United Kingdom 18 6 288 14 21 2 1 12 6 5 4.3 United States 5 5 250 17 12 4 3 12 5.9 4.9 5.2 Uruguay 45 11 620 39 66 8 2.1 10.5 4.3 3.3 3.9 Uzbekistan 35 9 368 35 97 12 4 .. .. .. .. Venezuela, RB 116 13 445 41 34 8 4 5.5 3.8 2.1 3.3 Vietnam 56 11 404 37 78 5 5.5 7.5 4.9 4.3 2.8 Yemen, Rep. 63 12 360 37 21 6 3 8 .. .. .. Zambia 35 6 274 16 70 6 2.7 6 4.1 4.5 2.8 Zimbabwe 96 10 350 33 30 4 2.2 2.5 3.6 2.6 3.5 Mundo 50.8 9.9 388.3 31.2 81.4 6.2 3.2 8.8 4.7 3.9 3.4 Baixa Renda 65.8 10.8 416.0 34.5 99.6 6.8 3.9 6.8 4.2 3.6 2.7 Média Renda 50.0 10.6 422.1 32.6 80.4 6.5 3.4 8.7 4.6 3.5 3.1 Abaixo da renda média 50.0 11.3 424.9 33.1 66.4 7.0 3.4 7.8 4.5 3.4 3.0 Acima da renda média 49.9 9.5 417.2 31.8 104.2 5.6 3.3 10.0 4.8 3.7 3.3 Baixa e média renda 57.5 10.7 419.2 33.5 89.3 6.6 3.6 7.9 4.4 3.6 3. Leste asiático e Pacífico 72.9 9.9 373.8 31.0 59.4 5.2 4.2 7.2 5.0 4.2 3.4 Europa e Ásia central 41.7 9.9 389.0 30.2 120.3 6.7 3.3 9.2 4.6 3.3 2.8 America Latina e Caribe 73.5 12.0 471.7 35.1 56.8 6.9 3.6 8.1 4.4 3.1 3.1 Oriente Médio e norte 39.3 10.2 412.6 37.3 48.3 6.7 3.7 8.1 4.4 4.1 3.1 da África Sul da Ásia 46.8 9.3 375.0 30.0 55.8 5.8 4.8 6.6 5.0 3.6 2.9 África Subsaariana 63.2 11.2 434.2 35.2 114.2 6.9 3.6 7.2 4.2 3.8 2.9 Alta renda 27.2 7.0 280.2 23.2 49.9 4.7 2.0 11.4 5.4 4.7 4.4 280 Avaliando o clima de investimento 281 Notas técnicas ou realizar contratos com o governo. O suborno médio pago refere-se ao montante médio do suborno como percentual Tabela A1. Indicadores do clima de investimento: do valor das vendas no caso das firmas que afirmam ter que pesquisas do Banco Mundial sobre pagá-lo para que "as coisas sejam feitas". o clima de investimento junto às firmas O indicador de restrição judiciária mensura a parcela de gestores seniores que classificam o "sistema judiciário e As pesquisas do Banco Mundial sobre o clima de investi- de resolução de disputas" como uma grande ou severa res- mento foram implementadas em 53 países a partir de 2001. trição. A falta de confiança no Judiciário no sentido de ga- Um questionário padrão é usado para assegurar a compa- rantir os direitos de propriedade é um indicador que se tibilidade das respostas. Ele foi aprimorado a partir de ex- refere à parcela de gestores que discorda da afirmação: "eu tensivos testes de campo e revisto por acadêmicos e funcio- confio que o sistema Judiciário irá garantir o cumprimento nários responsáveis por recenseamentos. O Banco Mundial de meus direitos contratuais e de propriedade nas disputas trabalhou em parceria com agências em cada país no qual as empresariais." pesquisas foram realizadas e as entrevistas foram feitas. Em A restrição de criminalidade mensura a parcela de gesto- muitos países, os órgãos oficiais de estatística auxiliaram nas res seniores que classifica o item "crime, roubo e desordem" amostragens. Tais amostragens concentraram-se em empre- como uma restrição grande ou severa. O indicador relato de sas industriais segundo seu peso relativo no PIB. As amostras perdas decorrentes da criminalidade corresponde à parcela foram estratificadas segundo o tamanho das empresas, a fim de firmas que relataram alguma perda imposta ao estabele- de assegurar uma cobertura suficiente de firmas grandes. As pesquisas feitas nos 27 países da Europa Oriental e Ásia Cen- cimento em decorrência de roubo, vandalismo ou incêndio tral foram realizadas em conjunto com o Banco Europeu de criminoso no ano precedente. A perda média decorrente de Reconstrução e Desenvolvimento, sob o nome de Environ- crimes corresponde ao valor dessas perdas em proporção ao ment and Enterprise Performance Surveys II (BEEPS II). Em valor das vendas no caso das firmas que relataram terem sido cinco países dessa região, o Banco Mundial estendeu a amos- vítimas de crimes. tra a fim de obter informações adicionais sobre o desempe- Arestriçãotributáriaéumindicadorquemensuraaparcela nho das firmas. O Banco Asiático de Desenvolvimento é um de gestores seniores que classifica as"alíquotas de tributação" parceiro em diversos países da Ásia. comoumarestriçãograndeousevera.Arestriçãodegestãotri- Para cada um dos oito conjuntos de variáveis, a primeira butária mensura a parcela de gestores seniores que classifica a coluna apresenta a percepção dos gestores seniores quanto a "gestão tributária" como uma restrição grande ou severa. A se a questão em foco representa um problema para a operação restrição de licenciamento mensura a parcela de gestores ou o crescimento de sua empresa. Foi oferecida uma escala de seniores que classifica o item "obtenção de licenças/autori- cinco pontos: "não é um obstáculo", "é um obstáculo peque- zações e permissões" como uma restrição grande ou severa. no","é um obstáculo moderado","é um grande obstáculo"e"é O indicador administração do tempo empregado no trata- um obstáculo muito severo". A seguir são apresentadas infor- mento com funcionários públicos refere-se a exigências im- mações mais específicas sobre a questão, incluindo indicado- postas pelas regras governamentais (como, por exemplo, re- res objetivos em termos monetários e de custo temporal. gras tributárias, aduaneiras, trabalhistas e para a obtenção de O indicador de restrição relativa à incerteza quanto às licenças/autorizações e permissões) em uma dada semana. O políticas mensura a parcela de gestores seniores que classifi- indicador média de dias para obter liberação alfandegária ca a "incerteza relativa às políticas econômica e regulatórias" corresponde ao tempo que um bem importado leva para ser como uma restrição grande ou severa. O indicador imprevi- liberado pelo sistema alfandegário. sibilidade na interpretação das normas regulatórias refere- A restrição financeira refere-se à média das parcelas de se à parcela de gestores seniores que discordam da afirmação gestores seniores que classifica os itens "acesso ao crédito" ou de que a interpretação das normas regulatórias por parte das "custo do crédito" como uma restrição grande ou severa. O autoridades é previsível. indicador pequenas firmas com empréstimos corresponde O indicador restrição decorrente da corrupção mensura à parcela de firmas com menos de 20 empregados que fize- a parcela de gestores seniores que classificam o item"corrup- ram algum empréstimo proveniente de um intermediário fi- ção" como uma restrição grande ou severa. O indicador re- nanceiro formal. lato de pagamento de suborno refere-se à parcela de gesto- A restrição de energia elétrica mensura a parcela de ges- res seniores que relatam que estabelecimentos como os seus tores seniores que classifica o item "oferta de energia elétri- muitas vezes recebem solicitações para que dêem presentes ca" como uma restrição grande ou severa. O indicador fir- ou façam pagamentos informais a funcionários públicos: mas que relatam cortes de energia corresponde à parcela de para que "coisas sejam feitas" ou para que obtenham apro- firmas que relata perdas nas vendas devido a interrupções no vação nas inspeções; para obterem licenças ou permissões; fornecimento de energia elétrica durante o ano anterior. O para conseguirem a ligação de serviços de utilidade pública indicador perdas decorrentes de cortes de energia corres- 282 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 ponde ao valor médio das vendas perdidas em razão de cor- O indicador tempo e número de procedimentos para re- tes de energia e é expresso como uma fração das vendas das gistrar uma propriedade refere-se às exigências para o regis- firmas que relataram tais cortes. tro oficial de propriedades em áreas do perímetro urbano. A restrição de qualificação é um indicador que mensu- O indicador liquidando a falência mensura o número de ra a parcela de gestores seniores que classifica o item "quali- dias corridos decorridos desde o momento em que a falência ficação dos trabalhadores disponíveis" como uma restrição é solicitada na Justiça até o momento em que se dá a efetiva grande ou severa. O indicador restrições relativas às nor- liquidação dos ativos. O caso hipotético refere-se a um hotel mas trabalhistas mensura a parcela de gestores seniores que cujo único ativo é seu próprio imóvel. classifica as "normas trabalhistas" como uma restrição gran- Guia Internacional de Risco-País de ou severa. O Guia Internacional de Risco-País (GIRP) do PRS Group Tabela A2. Indicadores do clima coleta informações sobre diversos componentes do risco, agrupando-os em vários índices. Valores baixos indicam ris- de investimento: enquetes com especialistas co mais alto em uma escala de 1 a 12. O indicador mostrado e outras pesquisas aqui é o perfil de investimento, que combina análises sobre O Projeto Doing Business do Banco Mundial a viabilidade de contratos/expropriação, a possibilidade de O Projeto Doing Business coleta informações relativas ao nú- repatriar lucros e os atrasos de pagamentos. mero de dias corridos, o número de procedimentos e os cus- tos necessários para concluir diversas transações empresa- Global Competitiveness Report riais. Os primeiros dois elementos citados são relatados aqui. O Global Competitiveness Report do Fórum Econômico O Projeto utiliza um caso hipotético definido para padroni- Mundial classifica 102 países utilizando uma pesquisa deno- zar as comparações e relata o tempo necessário para cumprir minada Executive Opinion Survey, a qual reúne em média 76 todas as exigências legais, observando o tempo oficialmente entrevistados por país. As respostas são classificadas em uma designado para cada etapa. escala de sete pontos. O indicador transparência na elabo- O indicador dias para dar início a um negócio refere-se ração de políticas governamentais baseia-se na questão "as ao número de dias corridos necessário para completar to- firmas em seu país são em geral informadas claramente e de dos os procedimentos exigidos para a abertura legal de uma forma transparente pelo governo quanto a alterações nas po- empresa. O indicador número de procedimentos também é líticas e regulamentações que afetam seu setor" (1 = nunca mostrado aqui. Se algum procedimento pode ser acelerado são informadas, 7 = sempre são plena e claramente infor- mediante custos adicionais, adota-se o procedimento mais madas). O indicador intensidade da concorrência local re- rápido, independentemente de seu custo. O tempo necessá- fere-se à questão "a concorrência no mercado local é (1 = li- rio para obter informações sobre os procedimentos de re- mitada em muitos setores e as reduções de preço são raras, 7 gistro não está incluído. A firma hipotética é uma sociedade = intensa na maior parte dos setores na medida em que a li- limitada doméstica com 50 empregados. derança de mercado muda com o tempo)". O indicador dis- O indicador dias para obter a execução judicial de um paridades regionais na qualidade do ambiente de negócios contrato refere-se ao número de dias corridos que decorrem refere-se à questão"as diferenças entre regiões de seu país em desde o momento em que o representante legal de uma em- termos de qualidade do ambiente de negócios (recursos hu- presa dá entrada na documentação pertinente na Justiça até manos, infra-estrutura e outros fatores) são (1 = grandes e o momento da decisão judiciária final e, quando for o caso, persistentes, 7 = modestas)". até o momento do pagamento da obrigação devida. O indi- Outras instituições oferecem medidas adicionais sobre o cador número de procedimentos também é mostrado aqui. clima de investimento. A tabela a seguir oferece exemplos, O caso hipotético padrão envolve um cheque devolvido no concentrando-se em medidas de risco e concorrência. valor de 50% do PIB per capita de cada país e é analisado por O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial agradece advogados locais tendo por base o tempo oficial que cada ao PRS Group e ao Fórum Econômico Mundial por disponi- procedimento necessário deveria requerer. bilizar seus dados. Avaliando o clima de investimento 283 Outras fontes relativas ao clima de investimento indicadores relacionados ­ exemplos selecionados Índice Editor Amostra Análise Business Risk Service Business Environment Risk Risco-país em 50 países com base Avaliações de especialistas próprios. Intelligence em uma avaliação de 3 sub-categorias. www.beri.com Atualizado trimestralmente Country Credit Ratings Euromoney Institutional Investor Classificação de crétido de 151 países Enquetes com analistas financeiros www.euromoneyplc.com com base em 9 áreas de risco-país. e de investimento. Atualizado semestralmente. Country Risk Indicators World Market Research Center Risco-país em 186 países com base Avaliações de especialistas próprios. www.wmrc.com em avaliação de 6 fatores de risco. Atualizado diariamente. Country Risk Service Economist Intelligence Unit Risco-país em 100 economias Avaliações de especialistas próprios. www.eiu.com emergentes e 6 regiões com base na avaliação de 13 atributos de risco. Atualizado mensalmente Economic Freedom of the World Fraser Institute Liberdade em relação à regulação Avaliações de especialistas próprios www.freetheworld.com governamental em 123 países, cobrindo e pesquisas existentes, inclusive do 8 áreas. Atualizado mensalmente. CIRDI e GCR. FDI Confidence Index A.T.Kearne Atratividade para o IED em 62 países. Enquetes com 1.000 gestores másteres ywww.atkearney.com Atualizado mensalmente. de empresas multinacionais. Global Competitiveness Report Fórum Econômico Mundial Competitividade de 102 países. Enquetes com executivos de empresas www.weforum.org Atualizado anualmente. locais e globais. Global Risk Service Global Insight Risco-país em 117 países com base Avaliações de especialistas próprios. www.globalinsight.com na avaliação de 51 atributos de risco. Atualizado trimestralmente. Index of Economic Freedom Heritage Foundation Liberdade em relação à regulação Avaliações de especialistas próprios. www.heritage.org governamental em 142 países com base na avaliação de 10 fatores. Atualizado anualmente. International Country Risk Guide Political Risk Services International Risco-país em 140 países com base Avaliações de especialistas próprios. www.prsgroup.com na avaliação de 22 variáveis em 3 sub- categorias. Atualizado mensalmente. World Competitiviness Yearbook International Institute for Management Competitividade em 51 países Compilações de opiniões dos executivos Development e 9 regiões sub-nacionais. de empresas locais e internacionais www.imd.ch Atualizado anualmente e de instituições privadas. Worldwide Governance Indicators Banco Mundial Indicadores de governança para Agregação de pesquisas e indicadores www.worldbank.org/wbi/ 199 países cobrindo 6 dimensões da existentes. governance/data governança. Atualizado a cada 2 anos. Indicadores selecionados de desenvolvimento mundial Na edição deste ano, os dados sobre desenvolvimento estão pleta, ver Fontes de Dados após as Notas Técnicas).Apesar do dispostos em quatro tabelas, que contêm dados socioeconô- fato de que os padrões internacionais de cobertura, definição micos comparativos para mais de 130 economias relativos ao e classificação sejam aplicados a muitas das estatísticas relata- ano mais recente para o qual os dados estão disponíveis e, no das pelos países e agências internacionais, existem diferenças caso de alguns indicadores, para o ano anterior. Uma tabela inevitáveis na capacitação e nos recursos dedicados à coleta e adicional apresenta indicadores básicos para 75 economias compilação desses dados. Para alguns tópicos, fontes concor- com dados esparsos ou com populações inferiores a 1,5 mi- rentes de dados requerem uma revisão pela equipe do Banco lhão de habitantes. Mundial para garantir que os dados utilizados sejam o mais Os indicadores apresentados aqui foram selecionados a reais possível dentre os disponíveis. Em alguns casos, quando partir de mais de 800 indicadores incluídos na publicação os dados não oferecem medidas adequadas do nível ou ten- Indicadores de desenvolvimento mundial 2004. Os Indicadores dência das variáveis ou não aderem adequadamente aos pa- de desenvolvimento mundial são um trabalho publicado anu- drões internacionais, eles foram omitidos. almente e que mostra uma visão abrangente do processo de Os dados apresentados são geralmente consistentes com desenvolvimento. Seu capítulo de abertura relata as Metas de aqueles apresentados nos Indicadores de desenvolvimento mun- Desenvolvimento do Milênio, as quais foram fixadas a partir dial 2004. Contudo, os dados foram revisados e atualizados de acordos e resoluções de conferências mundiais organiza- sempre que uma nova informação tornou-se disponível.As di- das pelas Nações Unidas (ONU) na década passada e foram ferenças podem também refletir revisões de séries históricas e reafirmadas pelos países membros da ONU no Encontro mudanças metodológicas.Assim, dados de diferentes períodos do Milênio, realizado em setembro de 2000. As outras cinco podem ser publicados em edições distintas das publicações do principais seções reconhecem a contribuição de um largo es- Banco Mundial. Os leitores ficam avisados para não compi- pectro de fatores: desenvolvimento de capital humano, sus- larem séries de dados de diferentes publicações ou diferentes tentabilidade ambiental, desempenho macroeconômico, de- edições da mesma publicação. Dados consistentes de séries senvolvimento do setor privado e clima de investimento e as temporais estão disponíveis no CD-ROM dos Indicadores de conexões globais que influenciam o clima externo de investi- desenvolvimento mundial 2004 e através do WDI Online. mento. Os Indicadores de desenvolvimento mundial são com- Todas as vezes que aparece o termo dólar, este se refere a plementados por uma publicação separada de dados que dá dólares correntes dos EUA, a menos que se indique o contrá- acesso a cerca de 1.000 tabelas de dados e 800 indicadores de rio. Os vários métodos usados para conversão a partir de ou- séries temporais para 225 economias e regiões. Essas bases tras moedas nacionais são descritos nas Notas Técnicas. de dados estão disponíveis para assinatura eletrônica (WDI Devido ao fato de a atividade primária do Banco Mun- Online) ou em CD-ROM. dial ser a oferta de empréstimos e recomendações de política para seus membros de rendas baixa e média, os tópicos co- Fontes de dados e metodologia bertos pelas tabelas referem-se, essencialmente, a essas eco- Os dados socioeconômicos e ambientais apresentados aqui nomias. Quando disponíveis, as informações sobre as eco- provêm de várias fontes: dados primários coletados pelo Ban- nomias de renda mais elevada também são mostradas para co Mundial, publicações estatísticas de países membros, ins- efeito de comparação. Os leitores que desejarem mais infor- tituições de pesquisa e organizações internacionais como as mações sobre as economias de renda elevada podem consul- Nações Unidas e suas agências especializadas, o Fundo Mo- tar as publicações estatísticas desses países, bem como publi- netário Internacional (FMI) e a OCDE (para uma lista com- cações da OCDE e da União Européia. 285 286 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Mudanças no Sistema de Contas Nacionais mo não disponível. A seção relativa aos Métodos Estatísticos Esta edição dos Indicadores Selecionados de Desenvolvi- que consta das Notas Técnicas oferece maiores informações mento Mundial, como a do ano passado, usa uma termino- sobre os métodos de agregação. As ponderações utilizadas na logia em conformidade com o Sistema de Contas Nacionais construção dos agregados encontram-se listadas nas notas (SCN) de 1993. Por exemplo, em 1993, a Renda Nacional técnicas de cada tabela. Bruta (RNB) do SCN aparece no lugar do PNB. Ver Notas Regularmente, a classificação de uma economia é revista Técnicas para as tabelas 1 e 3. devido às mudanças nos valores-limite acima descritos ou Muitos países continuam a compilar suas contas nacio- no nível de RNB per capita mensurado para cada economia. nais conforme o SCN de 1968, mas cada vez mais países es- Quando essas mudanças ocorrem, os agregados baseados tão adotando o SCN de 1993. Alguns poucos países de baixa nessas classificações são recalculados para o período passado, renda ainda usam conceitos de SCN baseados em antigas di- de modo que se mantenha a consistência da série temporal. retrizes, incluindo valorações baseadas em custos de fatores, Terminologia e abrangência de países para a descrição dos principais agregados econômicos. O termo país não implica independência política, referindo- Classificação das economias e sumário de se a qualquer território para o qual as autoridades afirmam mensurações existir estatísticas sociais ou econômicas distintas. Os dados são mostrados para as economias conforme elas estavam O Sumário de mensurações ao final de cada tabela inclui constituídas em 2003, e os dados históricos foram revistos economias classificadas pela renda per capita e por região. A para refletir os arranjos políticos correntes. As exceções apa- RNB per capita é utilizada para determinar a seguinte classi- recem destacadas em todas as tabelas. ficação de renda: baixa renda: US$ 765 ou menos em 2003; renda média: de US$766 a US$ 9.385; e renda alta: a partir de Notas técnicas US$ 9.386. Uma divisão adicional na RBN per capita em US$ 3.035 é feita entre economias de baixa e média renda e eco- Devido ao fato de a qualidade dos dados e a comparação en- nomias de renda acima da renda média. Ver a tabela de clas- tre países serem problemáticas, aconselha-se que os leitores sificação das economias no final deste volume para uma lista consultem as Notas Técnicas, a tabela Classificação das Econo- de economias que figuram em cada grupo (incluindo aque- mias por Renda e Região e as notas de rodapé de cada tabela. las com população inferior a 1,5 milhão de habitantes). Para uma documentação mais extensiva, ver os Indicadores No sumário de mensurações, tanto os totais (indicados de desenvolvimento mundial 2004. por t se os agregados incluem estimativas para dados faltan- Os leitores podem encontrar mais informações no WDI tes e países não relatados, ou por s para somatórios simples 2004. As solicitações do material podem ser feitas on-line, de dados disponíveis) quanto as médias ponderadas (w) ou por telefone ou por fax. os valores médios (m) são calculados para os grupos de eco- Para mais informações e para solicitações on-line: nomias. Os dados para os países excluídos das principais ta- http://www.worldbank.org/data/wdi2002/index.htm. belas (aqueles apresentados na tabela 1a) foram incluídos no sumário de mensurações, quando estavam disponíveis, ou Para solicitações por telefone ou fax: 1-800-645-7247 ou assumiu-se que eles seguem a tendência dos países que cons- 703-661-1580; tam do Relatório. Isso fornece mensurações agregadas mais Fax 703-661-1501. consistentes através de uma coleta de dados padronizada pa- ra todos os países em cada um dos períodos apresentados. Para solicitações por correio: The World Bank, P.O. Box 960, Porém, onde a falta de informação atinge um terço ou mais Herndon, do total estimado, o grupo de países em questão consta co- VA 20172-0960, EUA. Classificação de economias por região e renda, FY2005 Leste da Ásia e Pacífico América Latina e Caribe Sul da Ásia Países de alta renda da OCDE Samoa Americana PMM Antígua e Barbuda PMM Afeganistão PBR Austrália Camboja PBR Argentina PMM Bangladesh PBR Áustria China PAM Barbados PMM Butão PBR Bélgica Ilhas Fiji PAM Belize PMM Índia PBR Canadá Indonésia PAM Bolívia PAM Ilhas Maldivas PAM Dinamarca Kiribati PAM Brasil PAM Nepal PBR Finlândia Rep. Dem. Coréia PBR Chile PMM Paquistão PBR França Laos PBR Colômbia PAM Sri Lanka PAM Alemanha Malásia PMM Costa Rica PMM Grécia Ilhas Marshall PAM Cuba PAM África Subsaariana Islândia Micronésia PAM Domenica PMM Angola PBR Irlanda Mongólia PBR RepúbPBRa Domenicana PAM Benim PBR Itália Myanmar PBR Equador PAM Botswana PMM Japão Ilhas Marianas do Norte PMM El Salvador PAM Burquina Faso PBR Coréia Palau PMM Granada PMM Burindi PBR Luxemburgo Papua-Nova Guiné PBR Guatemala PAM Camarões PBR Holanda Filipinas PAM Guiana PAM Cabo Verde PAM Nova Zelândia Samoa PAM Haiti PBR Rep. Centro Africana PBR Noruega Ilhas Salomão PBR Honduras PAM Chade PBR Portugal Tailândia PAM Jamaica PAM Ilhas Comores PBR Espanha Timor Leste PBR México PMM Rep. Dem. do Congo PBR Suécia Tonga PAM Nicarágua PBR Rep. do Congo PBR Suíça Vanuatu PAM Panamá PMM Costa do Marfim PBR Reino Unido Vietinam PBR Paraguai PAM Guiné Equatorial PBR EUA Peru PAM Eritréia PBR Europa e Ásia central St. Kitts e Nevis PMM Etiópia PBR Outros países de alta renda Albânia PAM Santa Lúcia PMM Gabão PMM Andorra Armênia PAM São Vicente e Granadinas PMM Gâmbia PBR Aruba Azerbaijão PAM Suriname PMM Gana PBR Bahamas Bielorússia PAM Trinidad e Tobago PAM Guiné PBR Bahrain Bósnia-Herzegovina PAM Uruguai PMM Guiné Bissau PBR Bermudas Bulgária PAM Venezuela PMM Quênia PBR Brunei Croácia PMM Lesoto PBR Ilhas Caimã RepúbPBRa Tcheca PMM Oriente Médio e norte da África Libéria PBR Ilhas do Canal Estônia PMM Argélia PAM Madagascar PBR Chipre Geórgia PAM Djibuti PAM Malawi PBR Ilhas Faeroe Hungria PMM Egito PAM Mali PBR Polinésia Francesa Cazaquistão PAM Irã PAM Mauritânia PBR Groenlândia Quirguisia PBR Iraque PAM Ilhas Maurício PMM Guam Letônia PMM Jordânia PAM Mayotte PMM Hong Kong, China Lituânia PMM Líbano PMM Moçambique PBR Ilha Man Macedônia PMM Líbia PMM Namíbia PAM Israel Moldova PBR Marrocos PAM Níger PBR Kwait Polônia PMM Omã PMM Nigéria PBR Liechteinstein Romênia PAM Arábia Saudita PMM Ruanda PBR Macau, China Rússia PAM Síria PAM São Tomé e Príncipe PBR Malta Sérvia e Montenegro PAM Tunísia PAM Senegal PBR Mônaco Eslováquia PMM Cisjordânia e Gaza PAM Ilhas Sheychelles PMM Antilhas Holandesas Tajiquistão PBR Iêmem PBR Serra Leoa PBR Nova Caledônia Turquia PAM Somália PBR Porto Rico Turcomenistão PAM África do Sul PAM Qatar Ucrânia PAM Sudão PBR San Marino Uzbequistão PBR Suazilândia PAM Cingapura Tanzânia PBR Eslovênia Togo PBR Taiwan, China Uganda PBR Emirados Árabes Unidos Zâmbia PBR Ilhas Virgens (EUA) Zimbábue PBR Nota: Essa tabela classifica todas as economias membros do banco mundial e todas as outras economias com população acima de 30.000 habitantes. As economias estão divididas por gru- pos de renda de acordo com a RNB per capita de 2003, calculada usando-se o método Atlas do Banco Mundial. Os grupos são: baixa renda (PBR), US$ 765 ou menos; renda abaixo da média (PAM), de US$ 766 a US$ 3.035; países com renda maior que a média (PMM), de US$ 3.036 a US$ 9.385; e alta renda, US$ 9.386 ou mais. Fonte: Dados do Banco Mundial. 287 Tabela 1. Principais indicadores de desenvolvimento Renda Nacional Bruta Renda Nacional Bruta População (RNB)a (RNB)b - PPC Taxa de Taxa de alfabetização Emissões Produto Expectativa mortalidade de adultos de dióxido Interno de vida ao abaixo de carbono Média Densidade Bruto per % de pessoas nascer de 5 anos anual % de População Bilhões Dólares Bilhões Dólares capita % de com 15 anos Milhões de Milhões crescimento por Km2 de dólares per capita de dólares per capita crescimento Ano Por 1.000 ou mais toneladas 2003 1990-2003 2003 2003 2003 2003 2003 2002-2003 2002 2002 2002 2002 Albania 3.2 ­0.3 116 6 1,740 15 4,700 6.9 74 24 99 c 2.9 Algeria 31.8 1.9 13 60 1,890 189 d 5,940 d 5.2 71 49 69 89.4 Angola 13.5 2.8 11 10 740 26 d 1,890 d 1.4 47 260 .. 6.4 Argentina 38.4 1.3 14 140 3,650 419 10,920 3.3 74 19 97 138.2 Armenia 3.1 ­1.1 108 3 950 12 3,770 11.9 75 35 99 c 3.5 Australia 19.9 1.2 3 431 21,650 563 28,290 1.2 79 6 .. 344.8 Austria 8.1 0.3 97 215 26,720 239 29,610 0.6 79 5 .. 60.8 Azerbaijan 8.2 1.1 95 7 810 28 3,380 10.5 65 96 .. 29.0 Bangladesh 138.1 1.7 1,061 55 400 258 1,870 3.5 62 73 41 29.3 Belarus 9.9 ­0.2 48 16 1,590 59 6,010 6.1 68 20 100 59.2 Belgium 10.3 0.3 342 267 25,820 299 28,930 1.0 79 6 .. 102.2 Benin 6.7 2.7 61 3 440 7 1,110 2.9 53 151 40 1.6 Bolivia 9.0 2.4 8 8 890 22 2,450 ­0.8 64 71 87 c 11.1 Bosnia & Herzegovina 4.1 ­0.6 82 6 1,540 26 6,320 3.0 74 18 95 19.3 Botswana 1.7 2.3 3 6 3,430 14 7,960 4.0 38 110 79 3.9 Brazil 176.6 1.4 21 479 2,710 1,322 7,480 ­1.4 69 37 86 c 307.5 Bulgaria 7.8 ­0.8 71 17 2,130 60 7,610 4.9 72 16 99 42.3 Burkina Faso 12.1 2.4 44 4 300 14 d 1,180 d 4.1 43 207 .. 1.0 Burundi 7.2 2.1 281 1 100 4d 620 d ­2.9 42 208 50 0.2 Cambodia 13.4 2.9 76 4 310 28 d 2,060 d 5.8 54 138 69 0.5 Cameroon 16.1 2.5 35 10 640 32 1,980 0.5 48 166 68 e 6.5 Canada 31.6 1.0 3 757 23,930 941 29,740 0.9 79 7 .. 435.9 Central African Rep. 3.9 2.1 6 1 260 4d 1,080 d ­8.8 42 180 49 e 0.3 Chad 8.6 3.0 7 2 250 9 1,100 4.3 48 200 46 0.1 Chile 15.8 1.4 21 69 4,390 155 9,810 2.0 76 12 96 c 59.5 China 1,288.4 1.0 138 1,417 1,100 6,435 f 4,990 f 8.4 71 38 91 c 2,790.5 Hong Kong, China 6.8 1.4 .. 173 25,430 196 28,810 2.9 80 .. .. 33.1 Colombia 44.4 1.8 43 80 1,810 290 d 6,520 d 2.0 72 23 92 58.5 Congo, Dem. Rep. 53.2 2.7 23 5 100 34 d 640 d 1.9 45 205 .. 2.7 Congo, Rep. 3.8 3.2 11 2 640 3 710 ­1.7 52 108 83 1.8 Costa Rica 4.0 2.1 78 17 4,280 36 d 9,040 d 3.9 78 11 96 5.4 Côte d'Ivoire 16.8 2.7 53 11 660 23 1,390 ­5.6 45 191 .. 10.5 Croatia 4.5 ­0.5 80 2 5,350 48 10,710 4.0 74 8 98 c 19.6 Czech Rep. 10.2 ­0.1 132 69 6,740 160 15,650 2.9 75 5 .. 118.8 Denmark 5.4 0.4 127 182 33,750 168 31,213 0.2 77 4 .. 44.6 Dominican Rep. 8.7 1.6 181 18 2,070 54 d 6,210 d ­2.2 67 38 84 25.1 Ecuador 13.0 1.8 47 23 1,790 45 3,440 0.9 70 29 91 c 25.5 Egypt, Arab Rep. 67.6 1.9 68 94 1,390 266 3,940 1.4 69 39 .. 142.2 El Salvador 6.5 1.9 315 14 2,200 32 d 4,890 d 1.8 70 39 80 6.7 Eritrea 4.4 2.6 43 1 190 5d 1,110 d 2.8 51 80 .. 0.6 Estonia 1.4 ­1.2 32 7 4,960 17 12,480 5.3 71 12 100 c 16.0 Ethiopia 68.6 2.3 69 6 90 49 d 710 d ­5.7 42 171 42 5.6 Finland 5.2 0.3 17 141 27,020 141 27,100 1.7 78 5 .. 53.4 France 59.7 0.4 109 1,523g 24,770g 1,640 27,460 ­0.3 79 6 .. 362.4 Georgia 5.1 ­0.5 74 4 830 13 d 2,540 d 9.4 73 29 .. 6.2 Germany 82.6 0.3 237 2,085 25,250 2,267 27,460 ­0.1 78 5 .. 785.5 Ghana 20.4 2.2 90 7 320 45 d 2,190 d 2.5 55 97 74 5.9 Greece 10.7 0.4 83 147 13,720 213 19,920 4.2 78 5 97 89.6 Guatemala 12.3 2.6 114 23 1,910 50 d 4,060 d ­0.5 65 49 70 9.9 Guinea 7.9 2.4 32 3 430 17 2,100 0.0 46 165 .. 1.3 Haiti 8.4 2.0 306 3 380 14 d 1,630 d ­1.8 52 123 52 1.4 Honduras 7.0 2.8 62 7 970 18 d 2,580 d ­0.5 66 42 80 c 4.8 Hungary 10.1 ­0.2 110 64 6,330 139 13,780 0.7 72 9 99 54.2 India 1,064.4 1.7 358 568 530 3,068 d 2,880 d 6.4 63 90 61 c 1,070.9 Indonesia 214.5 1.4 118 173 810 689 3,210 2.8 67 43 88 269.6 Iran, Islamic Rep. 66.4 1.5 41 133 2,000 477 7,190 4.4 69 41 77 e 310.3 Ireland 3.9 0.9 57 106 26,960 120 30,450 1.1 77 6 .. 42.2 Israel 6.7 2.8 324 105 16,020 128 19,200 ­0.8 79 6 95 63.1 Italy 57.6 0.1 196 1,243 21,560 1,543 26,760 0.4 78 6 99 428.2 Jamaica 2.6 0.8 244 7 2,760 10 3,790 1.1 76 20 88 10.8 Japan 127.2 0.2 349 4,390 34,510 3,641 28,620 2.7 82 5 .. 1,184.5 Jordan 5.3 4.0 60 10 1,850 23 4,290 0.5 72 33 91 15.6 Kazakhstan 14.9 ­0.7 6 27 1,780 92 6,170 8.7 62 99 99 121.3 Kenya 31.9 2.4 56 13 390 33 1,020 ­0.7 46 122 84 9.4 Korea, Rep. 47.9 0.9 485 576 12,020 859 17,930 2.4 74 5 .. 427.0 Kuwait 2.4 0.9 134 38 16,340 42 d 17,870d ­3.3 77 10 83 47.9 Kyrgyz Rep. 5.1 1.0 26 2 330 8 1,660 3.9 65 61 .. 4.6 Lao PDR 5.7 2.4 25 2 320 10 1,730 2.6 55 100 66 0.4 Latvia 2.3 ­1.1 37 9 4,070 24 10,130 8.1 70 21 100 c 6.0 Lebanon 4.5 1.6 440 18 4,040 22 4,840 1.4 71 32 .. 15.2 Lesotho 1.8 1.0 59 1 590 6d 3,120 d 20.9 38 132 81 e .. Lithuania 3.5 ­0.5 53 16 4,490 38 11,090 7.0 73 9 100 c 11.9 Macedonia, FYR 2.0 0.6 81 4 1,980 14 6,720 2.5 73 26 .. 11.2 Madagascar 16.9 2.9 29 5 290 13 800 6.5 55 135 .. 2.3 Malawi 11.0 2.0 117 2 170 7 600 3.8 38 182 62 0.8 Nota: Para a comparabilidade e a abrangência dos dados, ver notas técnicas. Números em ítalico referem-se a anos diferentes dos especificados. 288 Tabela 1. Principais indicadores de desenvolvimento ­ continuação Renda Nacional Bruta Renda Nacional Bruta População (RNB)a (RNB)b - PPC Taxa de Taxa de alfabetização Emissões Produto Média Densidade Expectativa mortalidade de adultos de dióxido Interno anual % de População Bilhões Dólares Bilhões Dólares de vida ao abaixo de carbono Bruto per % de pessoas Milhões crescimento por Km2 de dólares per capita de dólares per capita nascer de 5 anos capita % de com 15 anos Milhões de crescimento Ano Por 1.000 ou mais toneladas 2003 1990-2003 2003 2003 2003 2003 2003 2002-2003 2002 2002 2002 2002 Malaysia 24.8 2.4 75 94 3,780 222 8,940 3.2 73 8 89 c 144.4 Mali 11.7 2.5 10 3 290 11 960 3.5 41 222 19 c 0.6 Mauritania 2.7 2.2 3 1 430 5 d 2,010 d 2.9 51 183 41 3.1 Mexico 102.3 1.6 54 637 6,230 915 8,950 ­0.1 74 29 91 c 424.0 Moldova 4.2 ­0.2 129 2 590 7 1,750 6.5 67 32 99 6.6 Mongolia 2.5 1.3 2 1 480 4 1,800 3.4 65 71 98 c 7.5 Morocco 30.1 1.7 67 40 1,320 119 d 3,950 d 3.8 68 43 51 36.5 Mozambique 18.8 2.2 24 4 210 20 d 1,070 d 5.0 41 205 46 1.2 Myanmar 49.4 1.5 75 .. ..h .. .. .. 57 108 85 9.1 Namibia 2.0 2.8 2 4 1,870 13 6,620 ­6.7 42 67 83 1.8 Nepal 24.7 2.4 172 6 240 35 1,420 0.7 60 83 44 3.4 Netherlands 16.2 0.6 479 427 26,310 464 28,600 ­0.9 78 5 .. 138.9 New Zealand 4.0 1.2 15 64 15,870 85 21,120 0.9 78 6 .. 32.1 Nicaragua 5.5 2.8 45 4 730 13 d 2,400 d ­0.2 69 41 77 e 3.7 Niger 11.8 3.3 9 2 200 10 d 820 d 1.0 46 264 17 1.2 Nigeria 135.6 2.6 149 43 320 122 900 8.3 45 201 67 36.1 Norway 4.6 0.6 15 198 43,350 170 37,300 ­0.2 79 4 .. 49.9 Pakistan 148.4 2.4 193 69 470 306 2,060 3.3 64 101 .. 104.8 Panama 3.0 1.7 40 13 4,250 19 d 6,310 d 2.3 75 25 92 6.3 Papua New Guinea 5.5 2.5 12 3 510 12 d 2,240 d 0.2 57 94 .. 2.4 Paraguay 5.6 2.4 14 6 1,100 27 d 4,740 d ­0.3 71 30 92 e 3.7 Peru 27.1 1.8 21 58 2,150 138 5,090 2.4 70 39 85 e 29.5 Philippines 81.5 2.2 273 88 1,080 379 4,640 2.5 70 37 93 c 77.5 Poland 38.2 0.0 125 201 5,270 437 11,450 4.9 74 9 .. 301.3 Portugal 10.2 0.2 111 124 12,130 183 17,980 ­0.9 76 6 93 59.8 Romania 22.2 ­0.3 96 51 2,310 159 7,140 5.6 70 21 97 c 86.3 Russian Federation 143.4 ­0.3 8 375 2,610 1,279 8,920 7.8 66 21 100 1,435.1 Rwanda 8.3 1.3 334 2 220 11 d 1,290 d 2.1 40 203 69 0.6 Saudi Arabia 22.5 2.7 10 187 8,530 281 d 12,850 d ­1.8 73 28 78 374.3 Senegal 10.0 2.4 52 6 550 17 d 1,660 d 6.0 52 138 39 4.2 Serbia & Montenegro 8.1 .. 79 16 i 1,910 i .. .. 5.5 73 19 .. 39.5 Sierra Leone 5.3 2.2 75 1 150 3 530 4.5 37 284 .. 0.6 Singapore 4.3 2.6 6,967 90 21,230 103 24,180 ­1.0 78 4 93 c 59.0 Slovak Republic 5.4 0.1 110 26 4,920 72 13,420 4.8 73 9 100 c 35.4 Slovenia 2.0 ­0.1 98 23 11,830 38 19,240 3.5 76 5 100 14.6 South Africa 45.3 1.9 37 126 2,780 465 d 10,270 d ­2.0 46 65 86 327.3 Spain 41.1 0.4 82 698 16,990 905 22,020 1.9 78 6 98 282.9 Sri Lanka 19.2 1.3 297 18 930 72 3,730 4.3 74 19 92 10.2 Sweden 9.0 0.3 22 258 28,840 238 26,620 1.2 80 3 .. 46.9 Switzerland 7.3 0.7 186 293 39,880 235 32,030 ­1.2 80 6 .. 39.1 Syrian Arab Rep. 17.4 2.8 95 20 1,160 60 3,430 0.0 70 28 83 54.2 Tajikistan 6.3 1.3 45 1 190 7 1,040 7.8 67 116 99 c 4.0 Tanzania 35.9 2.6 41 10 j 290 j 22 610 3.5 43 165 77 4.3 Thailand 62.0 0.8 121 136 2,190 462 7,450 6.1 69 28 93 c 198.6 Togo 4.9 2.6 89 1 310 7 d 1,500 d 0.9 50 140 60 1.8 Tunisia 9.9 1.5 64 22 2,240 68 6,840 4.4 73 26 73 18.4 Turkey 70.7 1.8 92 197 2,790 473 6,690 4.2 70 41 87 c 221.6 Turkmenistan 4.9 2.2 10 5 1,120 28 5,840 15.3 65 86 .. 34.6 Uganda 25.3 2.9 128 6 240 36 d 1,440 d 0.8 43 141 69 1.5 Ukraine 48.4 ­0.5 83 47 970 262 5,410 10.2 68 20 100 342.8 United Kingdom 59.3 0.2 246 1,680 28,350 1,639 27,650 2.1 77 7 .. 567.8 United States 291.0 1.2 32 10,946 37,610 10,914 37,500 2.0 77 8 .. 5,601.5 Uruguay 3.4 0.7 19 13 3,790 27 7,980 1.9 75 15 98 5.4 Uzbekistan 25.6 1.7 62 11 420 44 1,720 3.0 67 65 99 118.6 Venezuela, RB 25.5 2.1 29 89 3,490 121 4,740 ­10.9 74 22 93 157.7 Vietnam 81.3 1.6 250 39 480 202 2,490 6.1 70 26 .. 57.5 Yemen, Rep. 19.2 3.7 36 10 520 16 820 0.7 57 114 49 8.4 Zambia 10.4 2.2 14 4 380 9 850 3.5 37 182 80 1.8 Zimbabwe 13.1 1.9 34 6 480 28 2,180 ­6.7 39 123 90 14.8 Mundo 6,271.7 s 1.4 w 48 w 34,491 t 5,500 w 51,314 t 8,180 t 1.4 w 67 w 81 w 79 w 22,994.5 t Baixa Renda 2,310.3 2.0 76 1,038 450 5,052 2,190 4.9 58 126 61 2,066.7 Média Renda 2,990.1 1.1 43 5,732 1,920 17,933 6,000 3.9 70 38 90 9,129.1 Abaixo da renda média 2,655.2 1.1 47 3,934 1,480 14,617 5,510 4.5 69 40 90 7,116.3 Acima da renda média 334.9 1.3 26 1,788 5,340 3,317 9,900 1.7 73 22 91 2,012.0 Baixa e média renda 5,300.3 1.5 53 6,762 1,280 22,894 4,320 3.8 65 88 78 11,196.2 Leste asiático e Pacífico 1,854.5 1.2 117 2,011 1,080 8,675 4,680 6.8 69 42 90 3,752.3 Europa e Ásia central 472.7 0.1 20 1,217 2,570 3,579 7,570 6.0 69 37 97 3,162.6 América Latina e Caribe 534.2 1.6 27 1,741 3,260 3,780 7,080 ­0.1 71 34 89 1,357.4 Oriente Médio e norte 311.6 2.1 28 689 2,250 1,743 5,700 1.2 69 54 69 1,227.2 da África Sul da Ásia 1,424.7 1.8 298 726 510 3,795 2,660 5.7 63 95 59 1,220.3 África Subsaariana 702.6 2.5 30 347 490 1,243 1,770 1.3 46 174 65 478.8 Alta renda 971.4 0.7 31 27,732 28,550 28,603 29,450 1.4 78 7 .. 11,804.3 a. Estimativas preliminares do Banco Mundial, calculadas usando-se o método Atlas do Banco Mundial. b. PPC, ver notas técnicas. c. Estimativas nacionais baseadas em dados de censo. d. As estimativas são baseadas em regressões, outras são estrapoladas a partir das últimas estimativas do International Comparison Programme. e. Estimativas nacionais baseadas em dados de pesqui- sas. f. Estimativas baseadas em comparações bilaterais entre China e EUA (Ruoen e Kai, 1995). g. Estimativas de RNB e de RNB per capita incluem os Departamentos Franceses Externos da Guiné Francesa, Guadalupe, Martinica e Ilhas Reunião. h. Estimado para baixa renda (US$ 765 ou menos). i. Os dados para o Kosovo estão escluídos.j. Os dados referem-se apenas à Tanzânia continental. 289 Tabela 2. Pobreza e distribuição de renda Linhas nacionais de pobreza Linha de pobreza internacional População abaixo Parcela percentual da linha de pobreza (%) da renda ou consumo População Hiato de População Hiato de abaixo pobreza abaixo pobreza de US$ 1 a US$ 1 de US$ 2 a US$ 2 20% 20% Ano da Ano da por dia por dia por dia por dia Ano da Índice de mais mais pesquisa Rural Urbano Nacional pesquisa % % % % pesquisa Gini baixos altos Albania 2002 29.6 .. 25.4 2002a <2.0 <0.5 11.8 2.0 2002c,d 28.2 9.1 37.4 Algeria 1998 16.6 7.3 12.2 1995a <2.0 <0.5 15.1 3.8 1995c,d 35.3 7.0 42.6 Angola .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Argentina 1998 .. 29.9 .. 2001b 3.3 0.5 14.3 4.7 2001 e,f 52.2 3.1 56.4 Armenia 1998­99 44.8 60.4 53.7 1998a 12.8 3.3 49.0 17.3 1998c,d 37.9 6.7 45.1 Australia .. .. .. .. .. .. .. 1994 e,f 35.2 5.9 41.3 Austria .. .. .. .. .. .. .. 1997 e,f 30.0 8.1 38.5 Azerbaijan 2001 .. .. 49.6 2001a 3.7 <1.0 9.1 3.5 2001c,d 36.5 7.4 44.5 Bangladesh 2000 53.0 36.6 49.8 2000a 36.0 8.1 82.8 36.3 2000c,d 31.8 9.0 41.3 Belarus 2000 .. .. 41.9 2000a <2.0 <0.5 <2.0 0.1 2000c,d 30.4 8.4 39.1 Belgium .. .. .. .. .. .. .. 1996 e,f 25.0 8.3 37.3 Benin 1995 .. .. 33.0 .. .. .. .. .. .. .. Bolivia 1999 81.7 .. 62.7 1999a 14.4 5.4 34.3 14.9 1999c,d 44.7 4.0 49.1 Bosnia & Herzegovina 2001­02 19.9 13.8 19.5 .. .. .. .. 2001c,d 26.2 9.5 35.8 Botswana .. .. .. 1993a 23.5 7.7 50.1 22.8 1993c,d 63.0 2.2 70.3 Brazil 1990 32.6 13.1 17.4 2001b 8.2 2.1 22.4 8.8 1998 e,f 59.1 2.0 64.4 Bulgaria 2001 .. .. 12.8 2001a 4.7 1.4 16.2 5.7 2001 e,f 31.9 6.7 38.9 Burkina Faso 1998 51.0 16.5 45.3 1998a 44.9 14.4 81.0 40.6 1998c,d 48.2 4.5 60.7 Burundi 1990 36.0 43.0 .. 1998a 58.4 24.9 89.2 51.3 1998c,d 33.3 5.1 48.0 Cambodia 1997 40.1 21.1 36.1 1997a 34.1 9.7 77.7 34.5 1997c,d 40.4 6.9 47.6 Cameroon 2001 49.9 22.1 40.2 2001a 17.1 4.1 50.6 19.3 2001c,d 44.6 5.6 50.9 Canada .. .. .. .. .. .. .. 1998 e,f 33.1 7.0 40.4 Central African Rep. .. .. .. 1993a 66.6 38.1 84.0 58.4 1993c,d 61.3 2.0 65.0 Chad 1995­96 67.0 63.0 64.0 .. .. .. .. .. .. .. Chile 1998 .. .. 17.0 2000b <2.0 <0.5 9.6 2.5 2000 e,f 57.1 3.3 62.2 China 1998 4.6 <2.0 4.6 2001a 16.6 3.9 46.7 18.4 2001c,d 44.7 4.7 50.0 Hong Kong, China .. .. .. .. .. .. .. 1996 e,f 43.4 5.3 50.7 Colombia 1999 79.0 55.0 64.0 1999b 8.2 2.2 22.6 8.8 1999 e,f 57.6 2.7 61.8 Congo, Dem. Rep. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Congo, Rep. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Costa Rica 1992 25.5 19.2 22.0 2000b 2.0 0.7 9.5 3.0 2000 e,f 46.5 4.2 51.5 Côte d'Ivoire .. .. .. 1998a 15.5 3.8 50.4 18.9 1998c,d 45.2 5.5 51.1 Croatia .. .. .. 2000a <2.0 <0.5 <2.0 <0.5 2001c,d 29.0 8.3 39.6 Czech Rep. .. .. .. 1996b <2.0 <0.5 <2.0 <0.5 1996 e,f 25.4 10.3 35.9 Denmark .. .. .. .. .. .. .. 1997 e,f 24.7 8.3 35.8 Dominican Rep. 1998 42.1 20.5 28.6 1998b <2.0 <0.5 <2.0 <0.5 1998 e,f 47.4 5.1 53.3 Ecuador 1994 47.0 25.0 35.0 1998b 17.7 7.1 40.8 17.7 1998c,d 43.7 3.3 58.0 Egypt, Arab Rep. 1999­00 23.3 22.5 16.7 2000a 3.1 <0.5 43.9 11.3 1999c,d 34.4 8.6 43.6 El Salvador 1992 55.7 43.1 48.3 2000b 31.1 14.1 58.0 29.7 2000 e,f 53.2 2.9 57.1 Eritrea 1993­94 .. .. 53.0 .. .. .. .. .. .. .. Estonia 1995 14.7 6.8 8.9 1998a <2.0 <0.5 5.2 0.8 2000 e,f 37.2 6.1 44.0 Ethiopia 1999­00 45.0 37.0 44.2 1999­00a 26.3 5.7 80.7 31.8 2000c,d 30.0 9.1 39.4 Finland .. .. .. .. .. .. .. 2000 e,f 26.9 9.6 36.7 France .. .. .. .. .. .. .. 1995 e,f 32.7 7.2 40.2 Georgia 1997 9.9 12.1 11.1 2001a 2.7 0.9 15.7 4.6 2001c,d 36.9 6.4 43.6 Germany .. .. .. .. .. .. .. 2000 e,f 28.3 8.5 36.9 Ghana 1998 49.9 18.6 39.5 1999a 44.8 17.3 78.5 40.8 1999c,d 30.0 5.6 46.6 Greece .. .. .. .. .. .. .. 1998 e,f 35.4 7.1 43.6 Guatemala 2000 74.5 27.1 56.2 2000b 16.0 4.6 37.4 16.0 2000 e,f 48.3 2.6 64.1 Guinea 1994 .. .. 40.0 .. .. .. .. 1994c,d 40.3 6.4 47.2 Haiti 1995 66.0 .. 65.0 .. .. .. .. .. .. .. Honduras 1993 51.0 57.0 53.0 1998b 23.8 11.6 44.4 23.1 1999 e,f 55.0 2.7 58.9 Hungary 1997 .. .. 17.3 1998b <2.0 <0.5 7.3 1.7 1999c,d 24.4 7.7 37.5 India 1999­00 30.2 24.7 28.6 1999­00a 34.7 8.2 79.9 35.3 1999­00 c,d 32.5 8.9 41.6 Indonesia 1999 .. .. 27.1 2002a 7.5 0.9 52.4 15.7 2002c,d 34.3 8.4 43.3 Iran, Islamic Rep. .. .. .. 1998a <2.0 <0.5 7.3 1.5 1998c,d 43.0 5.1 49.9 Ireland .. .. .. .. .. .. .. 1996 e,f 35.9 7.1 43.3 Israel .. .. .. .. .. .. .. 1997 e,f 35.5 6.9 44.3 Italy .. .. .. .. .. .. .. 2000 e,f 36.0 6.5 42.0 Jamaica 2000 25.1 .. 18.7 2000a <2.0 <0.5 13.3 2.7 2000c,d 37.9 6.7 46.0 Japan .. .. .. .. .. .. .. 1993 e,f 24.9 10.6 35.7 Jordan 1997 .. .. 11.7 1997a <2.0 <0.5 7.4 1.4 1997c,d 36.4 7.6 44.4 Kazakhstan 1996 39.0 30.0 34.6 2001a <2.0 <0.5 8.5 1.4 2001c,d 31.3 8.2 39.6 Kenya 1997 53.0 49.0 52.0 1997a 23.0 6.0 58.6 24.1 1997c,d 44.5 5.6 51.2 Korea, Rep. .. .. .. 1998b <2.0 <0.5 <2.0 <0.5 1998 e,f 31.6 7.9 37.5 Kuwait .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Kyrgyz Rep. 1999 69.7 49.0 64.1 2001a <2.0 <0.5 27.2 5.9 2001c,d 29.0 9.1 38.3 Lao PDR 1997­98 41.0 26.9 38.6 1997­98a 26.3 6.3 73.2 29.6 1997c,d 37.0 7.6 45.0 Latvia .. .. .. 1998a <2.0 <0.5 8.3 2.0 1998 e,f 32.4 7.6 40.3 Lebanon .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Lesotho .. .. .. 1995a 36.4 19.0 56.1 33.1 1995c,d 63.2 1.5 66.5 Lithuania .. .. .. 2000a <2.0 <0.5 13.7 4.2 2000c,d 31.9 7.9 40.0 Macedonia, FYR .. .. .. 1998a <2.0 <0.5 4.0 0.6 1998c,d 28.2 8.4 36.7 Madagascar 1999 76.7 52.1 71.3 1999a 49.1 18.3 83.3 44.0 2001c,d 47.5 4.9 53.5 Malawi 1997­98 66.5 54.9 65.3 1997­98a 41.7 14.8 76.1 38.3 1997c,d 50.3 4.9 56.1 290 Tabela 2. Pobreza e distribuição de renda ­ continuação Linhas nacionais de pobreza Linha de pobreza internacional População abaixo Parcela percentual da linha de pobreza (%) da renda ou consumo População Hiato de População Hiato de abaixo pobreza abaixo pobreza de US$ 1 a US$ 1 de US$ 2 a US$ 2 20% 20% Ano da Ano da por dia por dia por dia por dia Ano da Índice de mais mais pesquisa Rural Urbano Nacional pesquisa % % % % pesquisa Gini baixos altos Malaysia 1989 .. .. 15.5 1997 b <2.0 <0.5 9.3 2.0 1997 e,f 49.2 4.4 54.3 Mali 1998 75.9 30.1 63.8 1994 a 72.8 37.4 90.6 60.5 1994c,d 50.5 4.6 56.2 Mauritania 2000 61.2 25.4 46.3 2000 a 25.9 7.6 63.1 26.8 2000c,d 39.0 6.2 45.7 Mexico 1988 .. .. 10.1 2000 b 9.9 3.7 26.3 10.9 2000 e,f 54.6 3.1 59.1 Moldova 1997 26.7 .. 23.3 2001 a 22.0 5.8 63.7 25.1 2001c,d 36.2 7.1 43.7 Mongolia 1995 33.1 38.5 36.3 1995 a 13.9 3.1 50.0 17.5 1998c,d 44.0 5.6 51.2 Morocco 1998­99 27.2 12.0 19.0 1999 a <2.0 <0.5 14.3 3.1 1998­99 c,d 39.5 6.5 46.6 Mozambique 1996­97 71.3 62.0 69.4 1996 a 37.9 12.0 78.4 36.8 1996­97 c,d 39.6 6.5 46.5 Myanmar .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Namibia .. .. .. 1993 b 34.9 14.0 55.8 30.4 1993 e,f 70.7 1.4 78.7 Nepal 1995­96 44.0 23.0 42.0 1995 a 37.7 9.7 82.5 37.5 1995­96 c,d 36.7 7.6 44.8 Netherlands .. .. .. .. .. .. .. 1994 e,f 32.6 7.3 40.1 New Zealand .. .. .. .. .. .. .. 1997 e,f 36.2 6.4 43.8 Nicaragua 1998 68.5 30.5 47.9 2001 a 45.1 16.7 79.9 41.2 2001 e,f 55.1 3.6 59.7 Niger 1989­93 66.0 52.0 63.0 1995 a 61.4 33.9 85.3 54.8 1995c,d 50.5 2.6 53.3 Nigeria 1992­93 36.4 30.4 34.1 1997 a 70.2 34.9 90.8 59.0 1996­97 c,d 50.6 4.4 55.7 Norway .. ... .. .. .. .. .. 2000 e,f 25.8 9.6 37.2 Pakistan 1998­99 35.9 24.2 32.6 1998 a 13.4 2.4 65.6 22.0 1998­99 c,d 33.0 8.8 42.3 Panama 1997 64.9 15.3 37.3 2000 b 7.2 2.3 17.6 7.4 2000 e,f 56.4 2.4 60.3 Papua New Guinea 1996 41.3 16.1 37.5 .. .. .. .. 1996c,d 50.9 4.5 56.5 Paraguay 1991 28.5 19.7 21.8 1999 b 14.9 6.8 30.3 14.7 1999 e,f 56.8 2.2 60.2 Peru 1997 64.7 40.4 49.0 2000 b 18.1 9.1 37.7 18.5 2000 e,f 49.8 2.9 53.2 Philippines 1997 50.7 21.5 36.8 2000 a 14.6 2.7 46.4 17.2 2000c,d 46.1 5.4 52.3 Poland 1993 .. .. 23.8 1999 b <2.0 <0.5 <2.0 <0.5 1999c,d 31.6 7.3 42.5 Portugal .. .. .. 1994 b <2.0 <0.5 <0.5 <0.5 1997 e,f 38.5 5.8 45.9 Romania 1994 27.9 20.4 21.5 2000 a 2.1 0.6 20.5 5.2 2000c,d 30.3 8.2 38.4 Russian Federation 1994 .. .. 30.9 2000 a 6.1 1.2 23.8 8.0 2000c,d 45.6 4.9 51.3 Rwanda 1993 .. .. 51.2 1983­85 a 35.7 7.7 84.6 36.7 1983­85 c,d 28.9 9.7 39.1 Saudi Arabia .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Senegal 1992 40.4 .. 33.4 1995 a 26.3 7.0 67.8 28.2 1995c,d 41.3 6.4 48.2 Serbia & Montenegro .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Sierra Leone 1989 76.0 53.0 68.0 1989 a 57.0 39.5 74.5 51.8 1989c,d 62.9 1.1 63.4 Singapore .. .. .. .. .. .. .. 1998 e,f 42.5 5.0 49.0 Slovak Republic .. .. .. 1996 b <2.0 <0.5 2.4 0.7 1996 e,f 25.8 8.8 34.8 Slovenia .. .. .. 1998 a <2.0 <0.5 <2.0 <0.5 1998­99 e,f 28.4 9.1 35.7 South Africa .. .. .. 1995 a 7.1 1.1 23.8 8.6 1995c,d 59.3 2.0 66.5 Spain .. .. .. .. .. .. .. 1990 e,f 32.5 7.5 40.3 Sri Lanka 1995­96 27.0 15.0 25.0 1995­96 a 6.6 1.0 45.4 13.5 1995c,d 34.4 8.0 42.8 Sweden .. .. .. .. .. .. .. 2000 e,f 25.0 9.1 36.6 Switzerland .. .. .. .. .. .. .. 1992 e,f 33.1 6.9 40.3 Syrian Arab Rep. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Tajikistan .. .. .. 1998 a 10.3 2.6 50.8 16.3 1998c,d 34.7 8.0 40.0 Tanzania 2000­01 38.7 .. 35.7 1993 a 19.9 4.8 59.7 23.0 1993c,d 38.2 6.8 45.5 Thailand 1992 15.5 10.2 13.1 2000 a <2.0 <0.5 32.5 9.0 2000c,d 43.2 6.1 50.0 Togo 1987­89 .. .. 32.3 .. .. .. .. .. .. .. Tunisia 1995 13.9 3.6 7.6 2000 a <2.0 <0.5 6.6 1.3 2000c,d 39.8 6.0 47.3 Turkey .. .. .. 2000 a <2.0 <0.5 10.3 2.5 2000c,d 40.0 6.1 46.7 Turkmenistan .. .. .. 1998 a 12.1 2.6 44.0 15.4 1998c,d 40.8 6.1 47.5 Uganda 1997 .. .. 44.0 .. .. .. .. 1999c,d 43.0 5.9 49.7 Ukraine 1995 .. .. 31.7 1999 b 2.9 0.6 45.7 16.3 1999c,d 29.0 8.8 37.8 United Kingdom .. .. .. .. .. .. .. 1999 e,f 36.0 6.1 44.0 United States .. .. .. .. .. .. .. 2000 e,f 40.8 5.4 45.8 Uruguay .. .. .. 2000 b <2.0 <0.5 3.9 0.8 2000 e,f 44.6 4.8 50.1 Uzbekistan 2000 30.5 22.5 27.5 2000 a 21.8 5.4 77.5 28.9 2000c,d 26.8 9.2 36.3 Venezuela, RB 1989 .. .. 31.3 1998 b 15.0 6.9 32.0 15.2 1998 e,f 49.1 3.0 53.4 Vietnam 1993 57.2 25.9 50.9 1998 a 17.7 3.3 63.7 22.9 1998c,d 36.1 8.0 44.5 Yemen, Rep. 1998 45.0 30.8 41.8 1998 a 15.7 4.5 45.2 15.0 1998c,d 33.4 7.4 41.2 Zambia 1998 83.1 56.0 72.9 1998 a 63.7 32.7 87.4 55.4 1998c,d 52.6 3.3 56.6 Zimbabwe 1995­96 48.0 7.9 34.9 1990­91 a 36.0 9.6 64.2 29.4 1995c,d 56.8 4.6 55.7 Nota: Para a comparabilidade e a abrangência dos dados, ver notas técnicas. Números em ítalico referem-se a anos diferentes dos especificados. a. Sob a ótica dos gastos. b. Sob a ótica da renda. c. Refere-se às parcelas de gasto por percentis da população. d. Classificação feita a partir do gasto per capita. e. Refere-se às parcelas de renda por percentis da população. f. Classificado por renda per capita. 291 Tabela 3. Atividade econômica Valor adicionado como % do PIB Produtividade agrícola Valor agregado na agri- cultura por trabalhador Produto Interno Bruto rural em dólares de 1995 Agricultura Indústria Serviços Gastos totais Balança Deflator Gastos com com consumo externa implícito do Média anual consumo final final do Formação de produtos PIB média Milhões % de cresci- das famílias governo bruta de capi- e serviços anual % de de dólares mento 1990- % do PIB % do PIB tal % do PIB % PIB crescimento 2003 2003 1988-90 2000-2002 2003 2003 2003 2003 2003 2003 2003 2003 Albania 6,124 4.6 1,137 1,868 25 19 56 93 8 23 ­24 26.9 Algeria 65,993 2.4 1,781 1,919 11 65 24 45 8 32 14 14.7 Angola 13,189 3.2 218 137 9 65 27 63 ..a 32 5 518.4 Argentina 129,735 2.3 7,282 10,317 11 35 54 63 11 15 11 4.9 Armenia 2,797 1.5 .. 2,827 24 38 38 85 10 20 ­15 119.9 Australia 518,382 3.8 24,500 36,327 4 26 71 60 18 24 ­3 1.9 Austria 251,456 2.1 15,593 33,828 2 32 66 58 19 22 1 1.7 Azerbaijan 7,124 2.4 .. 1,029 16 54 29 60 10 52 ­23 65.6 Bangladesh 51,897 4.9 244 318 22 27 52 77 5 23 ­6 3.8 Belarus 17,493 0.6 .. 3,038 10 37 53 60 21 22 ­3 252.3 Belgium 302,217 2.1 30,479 57,462 1 27 72 55 21 19 4 1.8 Benin 3,499 5.0 397 621 36 14 50 80 13 19 ­12 7.0 Bolivia 8,024 3.5 681 754 15 33 52 77 15 11 ­3 7.1 Bosnia & Herzegovina 6,963 17.8 .. 7,634 17 35 49 88 25 19 ­32 3.5 Botswana 7,388 4.7 777 575 2 48 50 28 32 25 14 9.0 Brazil 492,338 2.6 2,982 4,899 6 21 73 58 20 20 2 118.9 Bulgaria 19,859 ­0.2 3,409 8,282 12 27 61 69 17 21 ­8 75.1 Burkina Faso 4,182 4.2 148 185 31 19 50 83 13 19 ­15 4.7 Burundi 669 ­1.5 176 151 49 19 32 93 8 10 ­10 12.8 Cambodia 4,299 6.6 .. 422 36 28 36 80 6 22 ­8 3.4 Cameroon 12,449 2.7 837 1,213 45 19 37 71 12 17 ­1 4.4 Canada 834,390 3.2 29,425 43,064 .. .. .. 56 19 20 5 1.5 Central African Rep. 1,198 1.8 383 502 61 25 14 75 13 18 ­6 3.9 Chad 2,648 3.0 171 211 38 17 46 81 7 45 ­33 6.7 Chile 72,416 5.6 4,854 6,226 9 34 57 63 11 22 3 7.0 China 1,409,852 9.5 227 338 15 53 32 44 13 42 1 4.9 Hong Kong, China 158,596 3.7 .. .. 0 12 88 57 11 23 9 1.8 Colombia 77,559 2.3 3,889 3,619 14 31 55 71 14 16 ­2 17.8 Congo, Dem. Rep. 5,600 ­3.9 250 212 58 19 23 92 4 7 ­3 617.0 Congo, Rep. 3,510 1.8 486 469 6 61 33 35 18 23 24 7.9 Costa Rica 17,482 4.8 3,721 5,270 8 29 63 69 15 18 ­2 14.9 Côte d'Ivoire 13,734 2.4 779 1,046 28 21 52 63 12 10 16 7.3 Croatia 28,322 1.7 .. 9,741 8 29 62 61 21 27 ­9 53.0 Czech Rep. 85,438 1.4 .. 6,382 4 40 57 53 21 28 ­2 9.2 Denmark 212,404 2.4 29,551 63,131 3 27 71 48 26 20 6 2.0 Dominican Rep. 15,915 5.7 2,061 3,281 11 32 57 80 7 22 ­9 9.1 Ecuador 26,913 1.9 4,726 3,310 9 29 62 70 12 22 ­4 3.9 Egypt, Arab Rep. 82,427 4.5 1,000 1,316 16 34 50 72 13 17 ­2 7.0 El Salvador 14,396 4.0 1,619 1,678 9 32 59 88 11 17 ­16 5.7 Eritrea 734 4.0 .. 68 15 24 61 104 34 22 ­60 10.3 Estonia 8,383 1.5 .. 3,650 5 30 65 62 18 32 ­12 35.5 Ethiopia 6,638 4.3 .. 154 42 11 47 79 19 21 ­19 5.4 Finland 161,549 2.9 23,140 42,306 3 33 64 51 22 20 8 2.0 France 1,747,973 1.9 30,635 59,243 3 25 72 55 24 19 2 1.5 Georgia 3,937 ­3.2 .. .. 21 23 56 81 10 21 ­12 185.8 Germany 2,400,655 1.5 16,783 33,686 1 30 69 59 19 18 4 1.6 Ghana 7,659 4.3 542 571 35 25 40 83 11 19 ­14 26.4 Greece 173,045 2.7 10,578 13,860 7 22 70 67 16 23 ­6 7.5 Guatemala 24,730 3.8 1,932 2,115 22 19 58 90 5 17 ­12 9.3 Guinea 3,626 4.2 228 286 25 36 39 83 6 14 ­4 5.2 Haiti 2,745 ­0.8 .. .. 27 16 57 103 ..a 21 ­24 19.4 Honduras 6,978 3.0 856 1,037 13 31 56 74 14 29 ­17 16.2 Hungary 82,805 2.4 5,133 5,625 4 31 65 67 11 24 ­2 16.4 India 598,966 5.8 342 401 23 26 52 65 13 24 ­2 6.8 Indonesia 208,311 3.5 674 748 17 44 40 69 9 16 6 15.3 Iran, Islamic Rep. 136,833 4.0 2,613 3,737 11 37 53 64 10 30 ­3 24.6 Ireland 148,553 7.6 .. .. 3 42 54 47 15 24 15 3.8 Israel 103,689 4.3 .. .. .. .. .. 60 31 16 ­7 8.2 Italy 1,465,895 1.6 13,990 27,064 3 29 69 60 19 20 1 3.4 Jamaica 7,817 0.7 1,232 1,487 5 29 66 74 18 27 ­19 18.6 Japan 4,326,444 1.3 25,293 33,077 1 31 68 56 17 26 1 ­0.5 Jordan 9,860 4.6 1,810 1,145 2 26 72 80 23 23 ­26 2.5 Kazakhstan 29,749 ­0.6 .. 1,753 8 39 53 59 13 26 2 120.2 Kenya 13,842 1.8 265 213 17 19 64 70 19 16 ­5 12.2 Korea, Rep. 605,331 5.5 .. 13,747 3 35 62 55 13 29 3 4.8 Kuwait 35,369 2.9 .. .. .. .. .. 56 26 9 9 2.6 Kyrgyz Rep. 1,737 ­1.5 .. 1,861 39 23 38 68 19 18 ­4 72.2 Lao PDR 2,036 6.3 462 621 51 23 26 .. .. 22 .. 28.6 Latvia 9,671 ­0.1 .. 2,773 5 24 71 62 18 31 ­10 31.5 Lebanon 19,000 4.6 .. 29,874 12 20 68 96 13 17 ­26 12.2 Lesotho 1,135 3.4 591 575 16 42 42 85 33 34 ­52 9.5 Lithuania 18,213 0.0 .. 3,431 7 34 59 64 20 21 ­6 45.8 Macedonia, FYR 4,705 0.1 .. 4,243 12 30 57 85 12 22 ­18 48.8 Madagascar 5,459 2.1 160 155 29 15 55 82 10 16 ­8 16.0 Malawi 1,731 3.1 77 124 38 15 48 85 20 8 ­13 30.9 292 Tabela 3. Atividade econômica ­ continuação Valor adicionado como % do PIB Produtividade agrícola Valor agregado na agri- cultura por trabalhador Produto Interno Bruto rural em dólares de 1995 Agricultura Indústria Serviços Gastos totais Balança Deflator Gastos com com consumo externa implícito do Média anual consumo final final do Formação de produtos PIB média Milhões % de cresci- das famílias governo bruta de capi- e serviços anual % de de dólares mento 1990- % do PIB % do PIB tal % do PIB % PIB crescimento 2003 2003 1988-90 2000-2002 2003 2003 2003 2003 2003 2003 2003 2003 Malaysia 103,161 5.9 5,678 6,912 9 49 42 46 14 22 18 3.4 Mali 4,326 4.9 251 274 36 27 37 79 10 22 ­11 6.0 Mauritania 1,128 4.4 382 447 19 30 51 82 18 41 ­41 5.6 Mexico 626,080 3.0 1,579 1,913 4 26 70 69 13 20 ­2 16.5 Moldova 1,964 ­5.9 .. 971 23 25 53 95 18 22 ­34 78.9 Mongolia 1,188 1.7 1,124 1,444 28 15 57 63 19 31 ­13 40.5 Morocco 44,491 2.7 1,823 1,513 18 30 52 64 20 23 ­6 2.3 Mozambique 4,320 7.0 126 136 23 34 43 59 11 45 ­15 24.8 Myanmar .. .. .. .. .. .. .. .. .. 15 .. 24.6 Namibia 4,658 3.7 1,055 1,545 10 31 59 58 28 24 ­10 10.3 Nepal 5,835 4.6 188 203 40 21 39 79 10 26 ­14 6.9 Netherlands 511,556 2.7 34,647 59,476 3 26 71 50 24 20 5 2.4 New Zealand 76,256 3.2 20,966 28,740 .. .. .. 60 19 20 2 1.6 Nicaragua 4,100 4.3 1,255 1,618 18 25 57 78 16 31 ­25 28.3 Niger 2,730 2.7 211 197 40 17 43 82 12 16 ­10 5.2 Nigeria 50,202 2.7 509 729 37 29 34 57 26 22 ­5 23.1 Norway 221,579 3.4 21,358 37,073 2 38 60 43 20 20 17 3.2 Pakistan 68,815 3.6 544 719 23 23 53 73 12 15 0 8.6 Panama 12,916 4.1 2,192 2,967 6 14 81 70 7 26 ­3 3.0 Papua New Guinea 3,395 2.8 695 823 26 39 35 .. .. .. .. 7.6 Paraguay 5,814 1.7 3,261 3,318 21 27 52 81 8 25 ­15 11.2 Peru 61,011 3.9 1,399 1,863 8 29 64 72 10 19 ­1 18.1 Philippines 80,574 3.5 1,354 1,458 14 32 53 72 11 19 ­2 7.7 Poland 209,563 4.7 .. 1,879 3 31 66 70 16 19 ­5 17.7 Portugal 149,454 2.6 5,391 7,567 4 30 66 61 21 28 ­10 4.8 Romania 60,358 0.2 2,340 3,588 12 36 52 76 9 21 ­5 78.1 Russian Federation 433,491 ­1.8 .. 3,826 5 34 61 53 16 20 11 106.4 Rwanda 1,637 2.3 220 254 42 22 36 85 14 20 ­19 10.6 Saudi Arabia 188,479 2.1 7,348 15,796 5 51 44 37 26 20 18 1.7 Senegal 6,496 4.0 352 354 17 21 62 75 14 20 ­9 3.8 Serbia & Montenegro 19,176 0.5 .. .. .. .. .. 86 19 18 ­23 52.9 Sierra Leone 793 ­3.1 766 359 52 31 17 92 20 18 ­31 24.6 Singapore 91,342 6.3 27,156 42,920 0 35 65 41 12 13 33 0.6 Slovak Rep. 31,868 2.5 .. .. 4 30 67 55 21 25 ­1 9.3 Slovenia 26,284 4.0 .. 37,671 3 36 61 53 22 25 0 9.6 South Africa 159,886 2.3 3,428 4,072 4 31 65 67 14 15 4 9.0 Spain 836,100 2.8 12,860 22,412 3 30 66 58 18 26 ­2 3.8 Sri Lanka 18,514 4.7 677 725 20 26 54 76 9 23 ­7 9.0 Sweden 300,795 2.3 30,186 40,368 2 28 70 49 28 17 6 1.8 Switzerland 309,465 1.0 .. .. .. .. .. 61 14 21 4 1.1 Syrian Arab Rep. 21,517 4.3 2,056 2,636 23 29 48 66 11 24 0 6.6 Tajikistan 1,303 ­3.2 .. 617 23 20 56 91 9 19 ­19 147.0 Tanzania b 9,872 3.7 174 187 43 17 40 77 15 18 ­10 17.4 Thailand 143,163 3.7 768 863 9 41 50 62 9 23 6 3.4 Togo 1,759 2.1 458 503 41 22 37 83 9 22 ­14 5.9 Tunisia 24,282 4.6 2,228 3,115 13 30 58 64 15 25 ­4 3.9 Turkey 237,972 3.1 1,848 1,848 13 22 65 67 14 23 ­3 68.7 Turkmenistan 6,010 0.8 .. 690 25 44 30 55 13 33 0 226.6 Uganda 6,198 6.8 285 346 33 22 45 76 15 23 ­14 8.8 Ukraine 49,537 ­5.3 .. 1,576 14 40 46 60 16 19 5 155.0 United Kingdom 1,794,858 2.6 29,138 32,918 1 26 73 66 20 16 ­2 2.8 United States 10,881,609 3.2 27,975 53,907 2 23 75 70 16 18 ­4 2.0 Uruguay 11,182 1.5 6,832 8,177 9 27 64 73 12 11 3 23.9 Uzbekistan 9,949 1.2 .. 1,449 35 22 43 57 19 17 7 162.4 Venezuela, RB 84,793 0.5 4,449 5,399 3 43 54 70 6 12 12 39.5 Vietnam 39,157 7.5 192 256 23 39 38 66 6 32 ­4 11.6 Yemen, Rep. 10,831 5.8 329 412 15 40 45 74 14 17 ­5 18.6 Zambia 4,299 1.4 188 194 19 30 51 84 11 16 ­11 41.8 Zimbabwe 8,304 1.1 292 355 17 24 59 72 17 8 2 32.3 Mundo 36,356,240 t 2.6 w .. w 1,051 w 4 w 28 w 68 w 62 w 17 w 20 w 1 w Baixa Renda 1,101,435 4.7 329 383 25 25 50 68 13 22 ­3 Média Renda 5,995,502 3.3 .. 818 11 38 51 60 13 25 2 Abaixo da renda 4,146,612 3.4 522 716 12 40 48 58 13 27 2 média Acima da renda média 1,830,894 3.0 .. 4,027 7 32 61 65 13 18 4 Baixa e média renda 7,086,806 3.4 492 627 13 36 51 61 13 24 2 Leste asiático e 2,050,713 7.2 .. .. 14 49 38 52 12 33 3 Pacífico Europa e Ásia central 1,394,511 0.2 .. 2,376 9 31 60 61 16 21 2 América Latina e 1,733,889 2.7 2,770 3,591 7 25 68 62 16 19 3 Caribe Oriente Médio e norte 676,986 3.2 1,917 2,340 11 41 48 54 18 23 5 da África Sul da Ásia 755,772 5.5 343 412 23 25 52 68 12 23 ­2 África Subsaariana 417,336 2.7 382 360 14 29 57 68 16 18 ­1 Alta renda 29,270,317 2.5 .. .. 2 27 71 63 18 19 0 Nota: Para a comparabilidade e a abrangência dos dados, ver notas técnicas.Números em ítalico referem-se a anos diferentes dos especificados. a. Os dados sobre os gastos totais com consumo final do governo não estão disponíveis separadamente; estão incluídos nos gastos finais com consumo das famílias.b. Os dados referem-se apenas à Tanzânia continental. 293 Tabela 4. Comércio, ajuda internacional e financiamento Comércio de bens Exportações Importações Dívida externa Exportações de Exportação de Fluxos líquidos Investimento Assistência Crédito manufaturados bens de alta tec- Balanço em de capital estrangeiro oficial ao doméstico % do total da nologia % do total conta corrente privado direto desenvolvimen- Total Valor ofertado pelo Milhões Milhões exportação de das exportações em milhões em milhões em milhões toa em dólares em milhões presente % setor bancá- de dólares de dólares bens de manufaturados de dólares de dólares de dólares per capita de dólares da RNB rio % do PIB 2003 2003 2002 2002 2003 2002 2002 2002 2002 2002 2002 Albania 450 1,879 86 1 ­408 136 135 101 1,312 20 43.6 Algeria 25,300 12,850 2 4 .. 1,023 1,065 12 22,800 42 29.1 Angola 9,075 4,175 .. .. ­1,431 1,420 1,312 32 10,134 120 5.5 Argentina 29,349 13,813 31 7 9,559 681 785 0 132,314 66 62.4 Armenia 678 1,269 61 2 ­186 108 111 96 1,149 34 7.3 Australia 70,358 88,618 29 16 ­30,675 .. 16,364 .. .. .. 93.9 Austria 96,187 97,678 82 15 ­2,392 .. 886 .. .. .. 124.3 Azerbaijan 2,592 2,626 6 8 ­2,021 1,313 1,392 43 1,398 21 8.5 Bangladesh 6,820 9,660 92 0 739 132 47 7 17,037 22 40.2 Belarus 9,964 11,505 64 4 ­505 227 247 4 908 7 17.5 Belgium 267,179b 250,399b 79 b 11 9,392 .. 73,635b .. .. .. 115.4 Benin 425 765 6 0 ­153 41 41 34 1,843 36 c 5.8 Bolivia 1,560 1,575 17 7 ­347 601 677 77 4,867 23 c 62.3 Bosnia & Herzegovina 1,440 4,645 .. .. ­2,096 299 293 143 2,515 34 35.8 Botswana 2,480 2,085 91 0 .. 35 37 22 480 8 ­29.5 Brazil 73,084 50,665 54 19 ­7,696 9,861 16,566 2 227,932 48 63.6 Bulgaria 7,439 10,742 61 ­1,648 808 600 48 10,462 79 23.7 Burkina Faso 340 710 19 7 ­449 8 8 40 1,580 16 c 12.4 Burundi 38 155 1 2 ­39 ­2 0 24 1,204 110 32.1 Cambodia 1,623 1,724 .. .. ­64 54 54 37 2,907 68 6.0 Cameroon 1,885 1,970 7 1 .. 38 86 40 8,502 57 c 15.7 Canada 272,054 245,618 63 14 18,630 .. 20,501 .. .. .. 92.6 Central African Rep. 130 97 .. .. .. 4 4 16 1,066 78 13.2 Chad 230 852 .. .. .. 900 901 28 1,281 37 c 10.9 Chile 20,875 19,320 18 3 ­594 2,781 1,713 ­1 41,945 62 73.9 China 438,370 412,840 90 23 35,422 47,107 49,308 1 168,255 14 166.4 Hong Kong, China 224,040d 207,168 95 d 17 17,414 .. 9,682 1 .. .. 144.5 Colombia 13,010 13,744 38 7 ­1,417 947 2,023 10 33,853 46 36.7 Congo, Dem. Rep. 1,260 1,489 .. .. .. 32 32 16 8,726 171 0.2 Congo, Rep. 2,645 1,110 .. .. ­62 331 331 115 5,152 228 11.4 Costa Rica 6,112 7,621 63 37 ­946 602 662 1 4,834 33 36.9 Côte d'Ivoire 6,059 3,750 21 3 767 117 230 65 11,816 91 20.7 Croatia 6,164 14,199 73 12 ­2,039 3,604 980 37 15,347 76 62.9 Czech Rep. 48,723 51,306 89 14 ­4,485 10,382 9,323 38 26,419 46 45.8 Denmark 67,887 58,749 66 22 4,991 .. 6,410 .. .. .. 156.6 Dominican Rep. 5,547 7,970 34 1 ­875 1,351 961 18 6,256 30 45.1 Ecuador 5,988 6,534 10 7 ­1,222 2,103 1,275 17 16,452 95 28.0 Egypt, Arab Rep. 5,750 13,280 35 1 622 437 647 19 30,750 28 109.9 El Salvador 3,136 5,763 58 6 ­384 1,419 208 36 5,828 46 .. Eritrea 56 600 .. .. ­223 21 21 54 528 40 148.9 Estonia 5,618 7,967 72 12 ­1,150 1,586 285 51 4,741 86 49.6 Ethiopia 535 2,015 14 .. ­70 71 75 19 6,523 63 c 61.9 Finland 52,834 41,312 85 24 9,295 .. 8,156 .. .. .. 64.7 France 384,662 388,373 81 21 25,744 .. 52,020 .. .. .. 105.0 Georgia 444 1,058 35 38 ­392 149 165 60 1,838 42 19.6 Germany 748,375 493,712 86 17 53,513 .. 35,547 .. .. .. 144.7 Ghana 1,945 3,225 16 3 ­106 27 50 33 7,338 73 c 31.9 Greece 13,040 45,379 52 10 ­10,405 .. 53 .. .. .. 109.5 Guatemala 2,395 6,150 35 7 ­1,193 61 110 21 4,676 21 15.7 Guinea 824 764 28 0 ­41 0 0 32 3,401 47 12.5 Haiti 330 1,200 .. .. .. 6 6 19 1,248 23 37.3 Honduras 1,332 3,276 26 2 ­266 100 143 64 5,395 50 34.1 Hungary 42,697 47,747 86 25 ­2,644 221 54 46 34,958 64 53.8 India 54,740 69,743 75 5 4,656 4,944 3,030 1 104,429 17 58.5 Indonesia 60,650 32,390 54 16 6,085 ­6,966 ­1,513 6 132,208 89 59.4 Iran, Islamic Rep. 33,360 27,580 9 3 .. 816 37 2 9,154 7 45.3 Ireland 92,695 52,789 88 41 ­2,990 .. 24,697 .. .. .. 110.6 Israel 31,577 36,430 93 20 ­174 .. 1,649 115 .. .. 93.6 Italy 290,231 289,017 88 9 ­21,942 .. 14,699 .. .. .. 99.6 Jamaica 1,215 3,815 64 0 ­1,119 540 481 9 5,477 82 27.6 Japan 471,934 382,959 93 24 136,215 .. 9,087 .. .. .. 312.5 Jordan 3,000 5,579 68 3 ­619 ­31 56 103 8,094 83 89.6 Kazakhstan 12,900 8,327 19 10 ­69 4,431 2,583 13 17,538 80 13.0 Kenya 2,395 3,735 24 10 ­530 39 50 13 6,031 40 43.2 Korea, Rep. 194,325 178,784 92 32 6,092 .. 1,972 ­2 .. .. 101.9 Kuwait 21,550 11,165 .. .. 4,192 .. 7 2 .. .. 105.8 Kyrgyz Rep. 582 717 33 6 ­32 ­54 5 37 1,797 93 11.4 Lao PDR 371 508 .. .. ­82 25 25 50 2,664 85 12.3 Latvia 2,896 5,248 59 4 ­956 496 382 37 6,690 85 39.6 Lebanon 1,458 7,035 69 3 ­3,587 4,803 257 103 17,077 102 185.7 Lesotho 427 914 .. .. ­119 73 81 43 637 45 10.7 Lithuania 7,252 9,870 58 5 ­1,214 760 712 42 6,199 49 18.0 Macedonia, FYR 1,336 2,206 70 1 ­177 113 77 136 1,619 37 15.9 Madagascar 626 843 .. .. ­270 8 8 23 4,518 33 c 18.4 Malawi 460 720 0 3 ­174 6 6 35 2,912 51 c 21.6 Taiwan, China* 150,646 127,258 94 42 25,678 .. .. 0 .. .. .. Nota: Para a comparabilidade e a abrangência dos dados, ver notas técnicas. Números em ítalico referem-se a anos diferentes dos especificados. 294 Tabela 4. Comércio, ajuda internacional e financiamento ­ continuação Comércio de bens Exportações Importações Dívida externa Exportações de Exportação de Fluxos líqui- Investimento Assistência Crédito Balanço em manufaturados bens de alta tec- dos de capital estrangeiro oficial ao Total Valor doméstico Milhões Milhões conta corrente % do total da nologia % do total privado direto desenvolvimen- em milhões presente % ofertado pelo de dólares de dólares em milhões exportação de das exportações em milhões em milhões toa em dólares de dólares da RNB setor bancá- 2003 2003 de dólares bens de manufaturados de dólares de dólares per capita 2002 2002 rio % do PIB 2003 2002 2002 2002 2002 2002 2002 Malaysia 100,726 81,067 79 58 7,190 4,807 3,203 4 48,557 57 154.2 Mali 985 1,010 .. .. ­310 102 102 42 2,803 47 c 16.5 Mauritania 369 471 .. .. .. 16 12 135 2,309 56 c ­8.2 Mexico 165,334 178,990 84 21 ­9,150 10,261 14,622 1 141,264 26 38.0 Moldova 791 1,403 31 4 ­92 77 111 33 1,349 78 29.1 Mongolia 516 787 36 0 ­105 78 78 85 1,037 69 17.1 Morocco 8,701 14,158 66 11 413 15 428 21 18,601 51 c 84.5 Mozambique 730 1,305 8 3 ­657 381 406 112 4,609 27 c 13.4 Myanmar 2,802 2,515 .. .. ­309 69 129 2 6,556 .. 35.1 Namibia 1,155 1,590 52 1 130 .. .. 68 .. .. 49.0 Nepal 650 1,730 67 0 ­165 9 10 15 2,953 31 43.2 Netherlands 293,437 261,135 74 28 16,467 .. 28,534 .. .. .. 160.4 New Zealand 16,505 18,559 28 10 ­3,530 .. 823 .. .. .. 118.2 Nicaragua 590 1,865 19 5 ­888 206 174 97 6,485 77 93.0 Niger 350 510 3 8 .. 0 8 26 1,797 26 c 8.5 Nigeria 20,255 10,890 0 0 .. 639 1,281 2 30,476 82 26.5 Norway 68,130 39,895 22 22 28,643 .. 502 .. .. .. 54.0 Pakistan 11,901 13,034 85 1 3,597 379 823 15 33,672 45 43.5 Panama 905 2,980 12 1 ­408 180 57 12 8,298 84 90.7 Papua New Guinea 2,146 1,193 2 19 286 ­46 50 38 2,485 82 25.9 Paraguay 1,289 2,079 15 3 376 34 ­22 10 2,967 42 28.8 Peru 8,864 8,494 21 2 ­1,116 3,131 2,391 18 28,167 56 23.9 Philippines 37,065 39,301 50 65 2,060 3,549 1,111 7 59,342 77 60.5 Poland 52,285 66,887 82 3 6,178 5,075 4,131 30 69,521 37 35.8 Portugal 31,172 44,821 86 7 ­7,549 .. 1,790 .. .. .. 149.9 Romania 17,618 24,003 81 3 ­1,525 3,173 1,144 31 14,683 37 13.2 Russian Federation 135,162 74,496 22 13 35,905 8,011 3,009 9 147,541 50 26.7 Rwanda 60 240 3 1 ­192 3 3 44 1,435 40 c 11.3 Saudi Arabia 88,500 34,089 10 0 11,889 .. .. 1 .. .. 70.1 Senegal 1,330 2,270 51 4 .. 94 93 45 3,918 53 c 22.6 Serbia & Montenegro 2,522 7,140 .. .. ­1,750 507 475 237 e 12,688 f 102 .. Sierra Leone 91 320 .. .. .. 5 5 68 1,448 103 c 48.4 Singapore 144,134 d 127,898 85 d 60 18,704 .. 6,097 2 .. .. 83.5 Slovak Rep. 22,035 22,318 85 3 .. 5,460 4,012 35 13,013 61 51.7 Slovenia 12,738 13,812 90 5 15 .. 1,865 87 .. .. 46.0 South Africa 36,452 g 38,141 g 63 g 5 ­1,456 783 739 14 25,041 22 147.5 Spain 151,876 200,088 78 7 ­23,676 .. 36,727 .. .. .. 129.6 Sri Lanka 5,060 6,455 74 1 ­264 206 242 18 9,611 48 43.6 Sweden 100,939 82,317 81 16 10,624 .. 11,828 .. .. .. 75.2 Switzerland 100,550 96,345 93 21 26,011 .. 3,599 .. .. .. 174.4 Syrian Arab Rep. 5,980 4,835 7 1 1,440 224 225 5 21,504 117 27.9 Tajikistan 798 881 13 42 ­41 ­10 9 27 1,153 89 21.3 Tanzania b 990 2,120 17 2 ­964 214 240 35 7,244 19 c,h 10.0 Thailand 80,253 75,679 74 31 7,965 ­1,992 900 5 59,212 49 116.0 Togo 425 558 43 1 ­169 75 75 11 1,581 92 17.0 Tunisia 8,027 10,909 82 4 ­844 1,625 795 49 12,625 65 74.4 Turkey 46,573 67,734 84 2 ­1,521 7,582 1,037 9 131,556 77 59.1 Turkmenistan 3,403 2,516 7 5 ­74 .. 100 8 .. .. 19.1 Uganda 525 1,240 8 12 ­353 149 150 26 4,100 22 c 15.4 Ukraine 17,954 23,021 67 5 2,891 ­576 693 10 13,555 35 27.5 United Kingdom 303,890 388,282 79 31 ­26,713 .. 29,179 .. .. .. 145.3 United States 724,006 1,305,648 81 32 ­541,834 .. 39,633 .. .. .. 246.6 Uruguay 2,169 2,190 37 3 354 107 177 4 10,736 65 93.3 Uzbekistan 2,936 2,576 .. .. 659 ­11 65 7 4,568 38 .. Venezuela, RB 23,650 9,306 13 3 7,423 ­1,639 690 2 32,563 33 15.0 Vietnam 19,660 24,020 .. .. ­604 759 1,400 16 13,349 35 44.8 Yemen, Rep. 4,355 2,892 .. .. 340 114 114 31 5,290 40 ­0.5 Zambia 940 1,503 14 2 .. 186 197 63 5,969 127 46.7 Zimbabwe 1,225 2,835 38 3 .. ­3 26 15 4,066 .. 58.7 Mundo 7,479,592 t 7,624,797 t 78 w 21 w .. s 630,827 s 11 w .. s 179.5 w Baixa Renda 176,218 198,033 47 4 7,151 i 12,941 i 12 523,464 i 46.9 Média Renda 1,813,068 1,675,174 60 18 146,679 i 134,145 i 9 1,815,384 i,j 82.9 Abaixo da renda média 1,147,024 1,066,326 60 17 98,852 i 91,104 i 8 i 1,147,339 97.9 Acima da renda média 666,731 608,848 60 21 47,828 i 43,041 i 12 668,045i,j 53.0 Baixa e média renda 1,989,214 1,873,207 60 17 153,831 147,086 10 2,338,848 j 77.7 Leste asiático e Pacífico 746,144 676,038 79 32 47,524 54,834 4 497,354 143.8 Europa e Ásia central 458,205 k 474,286 k 57 10 53,739 32,931 27 545,842 36.8 América Latina e Caribe 374,300 359,950 48 16 34,544 44,682 10 727,944 46.8 Oriente Médio e norte 222,781 155,327 19 2 5,359 2,653 21 189,010 72.1 da África Sul da Ásia 79,505 102,282 77 4 5,697 4,164 5 168,349 55.3 África Subsaariana 109,680 105,324 35 4 6,968 7,822 28 210,350 65.0 Alta renda 5,491,151 5,741,481 82 23 .. 483,741 204.1 a. Os agregados regionais incluem dados para economias que não estão especificados em nenhum lugar. Os dados para o mundo e para os totais por grupo de renda incluem ajuda interna- cional não-alocada por país ou região. b. Inclui Luxemburgo. c. Os dados provêm da análise de sustentabilidade da dívida coletados como parte da iniciativa Havily Indebted Poor Countries (HIPC). d. Inclui reexportações.e. Ajuda internacional para estados da antiga Iugoslávia que não estão especificados em outra parte estão incluídos nos agregados regional e de grupo de renda. f. Dados estimados e que refletem a tomada de emprétimos pela antiga Iugoslávia que ainda não estão alocados às repúblicas que a sucederam. g. Dados sobre o total de exportações e importações referem-se apenas à África do Sul. Dados sobre as parcelas de exportação de commodities referem-se à União Aduaneira da África do Sul (Botswana, Lesoto, Namíbia, África do Sul e Suazilândia). h. RNB refere-se apenas à Tanzânia continental. i. Os agregados refletem o agrupamento de países do Global Development Finance 2004. j. Inclui dados para Gibraltar não incluídos em outras tabelas. k. Os dados incluem o comércio externo entre os Estados Bálticos e a Comunidade de Estados Independentes. 295 Tabela 5. Principais indicadores para outros países Renda Nacional Bruta Renda Nacional Bruta Taxa de População (RNB) a (RNB) b - PPC Produto Taxa de alfabetização Emissões Interno Bruto Expectativa mortalidade de adultos de dióxido Média anual Densidade per capita de vida ao abaixo de 5 % de pessoas de carbono % de cresci- População Milhões de Dólares per Milhões de Dólares per % de cresci- nascer anos com 15 anos Milhões de Milhões mento por Km2 dólares capita dólares capita mento Ano Por 1.000 ou mais toneladas 2003 1990-2003 2003 2003 2003 2003 2003 2002-2003 2002 2002 2002 2000 Afghanistan 28,766c 3.7 44 .. ..d .. .. .. 43 257 .. 905 American Samoa 70 .. 353 .. ..e .. .. .. .. .. .. 286 Andorra 69 1.8 136 .. ..f .. .. .. .. 7 .. .. Antigua & Barbuda 79 1.6 179 719 9,160 753 9,590 0.4 75 14 .. 352 Aruba 97 .. 511 .. ..f .. .. .. .. .. .. 1,924 Bahamas, The 317 1.6 32 4,684 15,110 5,067 16,140 ­0.6 70 16 .. 1,795 Bahrain 712 2.7 1,003 7,569 11,260 11,288 16,170 1.8 73 16 88 19,500 Barbados 271 0.4 630 2,512 9,270 4,080 15,060 0.8 75 14 100 1,176 Belize 259 2.4 11 807 3,190 1,476 5,840 1.8 74 40 77 g 780 Bermuda 64 0.4 1,280 .. ..f .. .. .. .. .. .. 462 Bhutan 874 2.9 19 578 660 .. .. 4.0 63 94 .. 396 Brunei 356 2.5 68 .. ..f .. .. .. 77 6 .. 4,668 Cape Verde 470 2.5 117 701 1,490 2,558 h 5,440 h 2.4 69 38 76 139 Cayman Islands 39 .. 150 .. ..f .. .. .. .. .. .. 286 Channel Islands 149 0.3 745 .. ..f .. .. .. 79 .. .. .. Comoros 600 2.5 269 269 450 1,056 h 1,760 h 0.1 61 79 56 81 Cuba 11,299 0.5 103 .. ..i .. .. .. 77 9 97 30,913 Cyprus 770 0.9 83 9,373 12,320 15,042 h 19,530h 3.3 78 6 97 g 6,423 Djibouti 705 2.8 30 643 910 1,550 h 2,200 h 1.8 44 143 .. 385 Dominica 71 ­0.1 95 239 3,360 362 5,090 ­0.7 77 15 .. 103 Equatorial Guinea 494 2.6 18 437 930 .. .. 12.8 52 152 .. 205 Faeroe Islands 46 ­0.2 33 .. ..f .. .. .. .. .. .. 649 Fiji 835 1.0 46 1,969 2,360 4,517 h 5,410 h 3.5 70 21 .. 725 French Polynesia 243 1.6 66 .. ..f .. .. .. 74 .. .. 542 Gabon 1,344 2.6 5 4,813 3,580 7,656 5,700 1.2 53 85 .. 3,499 Gambia, The 1,421 3.3 142 442 310 2,591 h 1,820 h 6.3 53 126 .. 271 Greenland 56 0.0 0 .. ..f .. .. .. 69 .. .. 557 Grenada 105 0.8 308 396 3,790 702 6,710 1.4 73 25 .. 213 Guam 162 1.5 295 .. ..f .. .. .. 78 .. .. 4,071 Guinea-Bissau 1,489 2.9 53 202 140 983 660 ­16.9 45 211 .. 264 Guyana 769 0.4 4 689 900 3,035 h 3,950 h ­1.0 62 72 .. 1,598 Iceland 286 0.9 3 8,813 30,810 8,619 30,140 1.2 80 4 .. 2,158 Iraq 24,700 2.4 56 .. ..i .. .. .. 63 125 .. 76,336 Isle of Man 74 0.7 125 .. ..f .. .. .. .. .. .. .. Kiribati 96 2.2 132 84 880 .. .. 0.4 63 69 .. 26 Korea, Dem. Rep. 22,612 1.0 188 .. ..d .. .. .. 62 55 .. 188,857 Liberia 3,374 2.5 35 445 130 .. .. ­2.3 47 235 56 399 Libya 5,559 2.0 3 .. ..e .. .. .. 72 19 82 57,125 Liechtenstein 33 1.3 207 .. ..f .. .. .. .. 11 .. .. Luxembourg 448 1.2 171 19,683 43,940 24,385 54,430 0.3 78 5 .. 8,482 Macao, China 444 1.4 .. 6,335 14,600 j 9,624 h 21,920h .. 79 .. 91 g 1,634 Maldives 293 2.5 977 674 I 2,300 .. .. 6.1 69 77 97 498 Malta 399 0.8 1,247 3,678 9,260 7,096 17,870 .. 78 5 93 2,814 Marshall Islands 53 1.1 265 143 2,710 .. .. 2.0 65 66 .. .. Mauritius 1,225 1.1 603 5,012 4,090 13,789 11,260 2.1 73 19 84 2,895 Mayotte 166 .. 400 .. ..e .. .. .. 60 .. .. .. Micronesia, Fed. Sts. 125 2.0 174 261 2,090 .. .. ­0.1 69 24 .. .. Monaco 32 1.1 16,842 .. ..f .. .. .. .. 5 .. .. Netherlands Antilles 220 1.1 275 .. ..f .. .. .. 76 .. 97 9,929 New Caledonia 225 2.2 12 .. ..f .. .. .. 74 .. .. 1,667 Northern Mariana 80 .. 159 .. ..e .. .. .. .. .. .. .. Islands Oman 2,599 3.6 8 19,877 7,830 32,985 13,000 .. 74 13 74 19,775 Palau 20 2.2 43 150 7,500 .. .. 1.5 70 29 .. 242 Puerto Rico 3,898 0.7 439 42,057 10,950 62,674 16,320 .. 77 .. 94 8,735 Qatar 624 1.9 57 .. ..f .. .. .. 75 16 .. 40,685 Samoa 178 0.8 63 284 1,600 1,015 h 5,700 h 1.9 69 25 99 139 San Marino 28 1.5 277 .. ..f .. .. .. .. 6 .. .. São Tomé & Principe 157 2.4 164 50 320 .. .. 2.5 66 118 .. 88 Seychelles 84 1.4 186 626 7,480 1,336 15,960 ­6.5 73 16 92 g 227 Solomon Islands 457 2.8 16 273 600 746 h 1,630 h 0.7 69 24 .. 165 Somalia 9,626 2.3 15 .. ..d .. .. .. 47 225 .. .. St. Kitts & Nevis 47 0.8 130 321 6,880 516 11,040 2.4 71 24 .. 103 St. Lucia 161 1.4 263 650 4,050 839 5,220 0.8 74 19 .. 322 St. Vincent & the Gre- 109 0.2 280 361 3,300 719 6,590 2.8 73 25 .. 161 nadines Sudan 33,546 2.3 14 15,372 460 63,145 h 1,880 h 3.6 58 94 60 5,221 Suriname 438 0.7 3 841 1,990 .. .. .. 70 40 .. 2,118 Swaziland 1,106 2.8 64 1,492 1,350 5,359 4,850 0.6 44 149 81 381 Timor-Leste 810 0.7 54 351 430 .. .. .. .. 126 .. .. Tonga 102 0.5 142 152 1,490 703 h 6,890 h 1.7 71 20 .. 121 Trinidad & Tobago 1,313 0.6 256 9,538 7,260 12,405 9,450 3.1 72 20 98 26,362 United Arab Emirates 4,041 6.3 48 .. ..f 78,977 h 21,040h ­5.0 75 9 77 58,913 Vanuatu 210 2.7 17 248 1,180 605 2,880 ­0.2 69 42 .. 81 Virgin Islands (U.S.) 112 0.6 329 .. ..f .. .. .. 78 .. .. 13,106 West Bank & Gaza 3,367 4.1 .. 3,734 1,110 .. .. ­5.2 73 .. .. .. Nota: Para a comparabilidade e a abrangência dos dados, ver notas técnicas.Números em ítalico referem-se a anos diferentes dos especificados. a. Estimativas preliminares do Banco Mundial, calculadas usando-se o método Atlas do Banco Mundial.b. PPC, ver notas técnicas. c. As estimativas não contabilizam o fluxo recente de refugiados. d. Estimado para baixa renda (US$ 765 ou menos). e. Estimado para renda acima da média (de US$ 3.036 a US$ 9.385) f. Estimado para alta renda (US$ 9.385 ou mais). g. Estimativas nacionais baseadas em dados de censo. f. As estimativas são baseadas em regressões, outras são estrapoladas a partir das últimas estimativas do International Comparison Programme. i. Estimado para renda abaixo da média (US$ de 766 a US$ 3.035). j. Refere-se a PIB e a PIB per capita. 296 Avaliando o clima de investimento 297 Notas técnicas ta devido a circunstâncias especiais ou a problemas enfrenta- Essas notas técnicas discutem as fontes e métodos usados pa- dos por diversas economias (tais como aqueles causados por ra compilar os indicadores incluídos nesta edição dos Indi- conflitos), que afetam a coleta e o processamento dos dados. cadores Selecionados de Desenvolvimento Mundial.As notas Por essas razões, apesar de os dados terem origem em fontes seguem a ordem em que os indicadores aparecem na tabelas. das mais autorizadas, eles devem ser tomados apenas como Deve-se notar que os Indicadores selecionados de desenvolvi- indicadores de tendências ou caracterizadores de diferenças mento mundial usam terminologia em conformidade com o significativas entre as economias e não como fonte de medi- Sistema de Contas Nacionais (SCN) de 1993. Por exemplo, das quantitativas precisas dessas diferenças. As discrepâncias em 1993, a Renda Nacional Bruta (RNB) do SCN aparece no entre os dados apresentados em diferentes edições refletem lugar do PNB. Para outros exemplos, ver Notas Técnicas pa- atualizações feitas pelos países assim como revisões das sé- ra as tabelas 1 e 3. ries históricas e mudanças de metodologia. Desse modo, os leitores ficam alertados para não fazerem comparações en- Fontes tre séries de dados de edições diferentes ou entre diferentes Os dados publicados nos Indicadores Selecionados de De- edições das publicações do Banco Mundial. Séries temporais senvolvimento Mundial foram extraídos dos Indicadores de consistentes estão disponíveis no CD-ROM dos Indicadores desenvolvimento mundial 2004. Quando possível, as revisões de desenvolvimento mundial 2004. de dados ocorridas desde o fechamento desta edição foram incorporadas. Adicionalmente, foram incluídas na tabela 1 Proporções e taxas de crescimento novas estimativas de população e renda nacional bruta per Para facilitar as referências, as tabelas mostram usualmente capita (RNB per capita) para 2003. proporções e taxas de crescimento em vez de simples valores O Banco Mundial utiliza uma variedade de fontes esta- implícitos. Os dados na forma original estão disponíveis no tísticas publicadas no texto Indicadores de desenvolvimento CD-ROM dos Indicadores de desenvolvimento mundial 2004. mundial. O dados sobre dívida externa são informados pa- Quando aparecem sem qualquer outra indicação, as taxas de ra o Banco Mundial diretamente pelos países membros atra- crescimento são computadas usando-se o método de regres- vés do Debtor Reporting System. Outros dados têm origem, são de mínimos quadrados (ver abaixo Métodos estatísticos). principalmente, nas Nações Unidas e suas agências especia- Isso porque esse método leva em consideração todas as obser- lizadas, no FMI e nos relatórios dos países enviados para o vações disponíveis durante um período de tempo, e as taxas de Banco Mundial. crescimento resultantes refletem tendências gerais que não são As estimativas da equipe do Banco Mundial são também excessivamente influenciadas por valores excepcionais. Para utilizadas para melhorar a atualidade e a consistência dos excluir os efeitos da inflação, são usados indicadores econômi- dados. Para muitos países, as estimativas de contas nacionais cos a preços constantes para calcular as taxas de crescimento. são obtidas junto a membros do governo através de missões Dados em itálico são usados para indicar um ano ou outro pe- econômicas do Banco Mundial. Em alguns casos, essas es- ríodo que não o especificado na coluna inicial ­ até dois anos timativas são ajustadas pelo Banco Mundial para garantir antes ou depois, no caso dos indicadores econômicos, e até a conformidade com definições e conceitos internacionais. três anos, no caso dos indicadores sociais, pois estes últimos Muitos dados sociais provenientes de fontes nacionais são tendem a ser coletados de modo menos regular e mudam de extraídos de registros administrativos regulares, de pesquisas forma menos dramática em curtos períodos de tempo. especiais ou de censos periódicos. Para informações mais detalhadas sobre os dados, con- Séries a preços constantes sultar a publicação Indicadores de desenvolvimento mundial O crescimento de uma economia é medido pelo incre- 2004 do Banco Mundial. mento no valor adicionado produzido por indivíduos e em- presas que nela operam. Assim, medir o crescimento real re- Consistência e confiabilidade dos dados quer estimativas do PIB e de seus componentes avaliados a Esforços consideráveis foram feitos para padronizar os dados preços constantes. O Banco Mundial coleta séries de contas e, mesmo assim, não é possível garantir que sejam completa- nacionais a preços constantes expressas nas moedas locais e mente comparáveis. Muitos fatores afetam a disponibilidade, registrados no ano-base original de cada país. A fim de obter comparabilidade e confiabilidade dos dados: os sistemas es- séries a preços constantes comparáveis, o PIB e o valor adi- tatísticos em muitos países em desenvolvimento são fracos; cionado por setor de origem são reescalonados em valores de os métodos estatísticos, a abrangência da coleta, as práticas e um mesmo ano de referência, atualmente 1995. Esse proces- definições diferem amplamente. As comparações intertem- so eleva as discrepâncias entre o PIB reescalonado e o soma- porais e entre países envolvem técnicas complexas e alguns tório de seus componentes reescalonados. Devido ao fato de problemas conceituais não podem ser resolvidos inequivoca- que alocar as discrepâncias poderia elevar as distorções na mente. A cobertura da coleta de dados pode não ser comple- taxa de crescimento, esse procedimento não é realizado. 298 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Somatório das mensurações sitórios das flutuações cambiais. (Para uma discussão do mé- Os somatórios das mensurações por regiões e renda, apre- todo Atlas, ver a seção sobre métodos estatísticos abaixo.) sentado no final de muitas tabelas, são calculados por sim- RNB per capita: é a RNB dividida pela população obser- ples adição quando as mensurações são expressas em níveis. vada no meio do ano. È convertida para dólares correntes As taxas de crescimento agregado são normalmente com- dos EUA pelo método Atlas. O Banco Mundial usa a RNB putadas como médias ponderadas. Os somatórios das men- per capita em dólares dos EUA para classificar as economias surações para os indicadores sociais são ponderados pe- com propósitos analíticos e determinar as exigibilidades im- la população ou subgrupos da população, com exceção da postas aos tomadores de crédito. mortalidade infantil, que é ponderada pelo número de nas- Renda Nacional Bruta segundo a PPC: é a RNB conver- cimentos. Para mais informações, ver as notas sobre indica- tida para dólares internacionais usando-se a paridade do dores específicos. poder de compra (PPC) como fator de conversão. Isto por- Para os somatórios de mensurações que cobrem muitos que as taxas de câmbio nominais nem sempre refletem as anos, os cálculos são baseados em um grupo uniforme de diferenças de preços relativos internacionais. Sob a PPC, um economias, de tal modo que a composição desses agregados dólar internacional tem o mesmo poder de compra sobre não muda ao longo do tempo. Um grupo de mensurações a RNB doméstica que um dólar dos EUA tem sobre a RNB só é compilado se os dados disponíveis para um dado ano nos EUA. A PPC permite uma comparação padronizada dos montam a pelo menos dois terços de todo o grupo, confor- níveis reais de preços dos diferentes países, assim como os me definido para o ano base de 1995. Na medida em que índices convencionais de preços permitem comparações de esse critério é utilizado, assume-se que as economias para as valores reais ao longo do tempo. Os fatores de conversão quais não existem dados disponíveis comportam-se confor- da PPC usados aqui são derivados de pesquisas de preços me aquelas para as quais se dispõe de estimativas. Os leitores em 118 países, conduzidas pelo Programa Internacional de devem ter em mente que os somatórios das mensurações são Comparações. Para os países da OCDE, os dados provêm da estimativas de agregados representativos para cada tópico e rodada mais recente de pesquisas, completada em 1999. O que nenhum significado pode ser deduzido sobre o compor- restante provém de pesquisas realizadas em 1996, ou dados tamento no nível dos países a partir da manipulação do gru- de 1993, ou dados anteriores e extrapolações a partir da ba- po de indicadores. Além disso, o processo de estimação pode se de 1996. As estimativas para os países não incluídos nas resultar em discrepâncias entre os subgrupos e o total. pesquisas são derivadas de modelos estatísticos que usam os dados disponíveis. Tabela 1. Principais indicadores Renda Nacional Bruta per capita segundo a PPC: é a de desenvolvimento RNB segundo a PPC dividida pela população observada no População: baseada na definição de fato que contabiliza to- meio do ano. dos os residentes, independentemente do status legal de ci- Crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) per ca- dadão, com exceção para os refugiados não-permanentes pita: é baseado nas mensurações do PIB a preços constan- que se encontrem exilados no país, que são geralmente con- tes. O crescimento do PIB é considerado uma medida am- siderados parte da população de seus países de origem. pla do crescimento da economia. O PIB a preços constantes Taxa média anual de crescimento da população: é a ta- pode ser estimado medindo-se a quantidade total de bens e xa exponencial de variação para o período (ver a seção sobre serviços produzidos em um período, valorados a partir dos métodos estatísticos abaixo). preços de um determinado ano-base, e subtraindo-se os cus- Densidade populacional: é a população observada na tos de insumos intermediários também a preços constantes. metade do ano dividida pela área do país. A área do país é Para mais detalhes sobre a taxa de crescimento de mínimos a área total exclusive as áreas alagadas e litorais costeiros. A quadrados, ver a seção de métodos estatísticos. densidade é calculada usando-se os dados mais recentes so- Expectativa de vida ao nascer: é o número de anos que bre a área do país. um recém-nascido viveria se a trajetória da mortalidade pre- Renda Nacional Bruta (RNB ­ formalmente, Produto vista no tempo do nascimento se mantivesse a mesma ao Nacional Bruto): a medida mais ampla da renda nacional. longo de sua vida. Mede o valor total adicionado por fontes domésticas e exter- Taxa de mortalidade abaixo de 5 anos de idade: é a pro- nas, auferido pelos residentes. A RNB compreende o Produ- babilidade de um recém-nascido morrer antes de completar to Interno bruto (PIB) mais receitas líquidas provenientes da 5 anos de vida, se a criança está sujeita às taxas de mortalida- renda primária das fontes externas. Os dados são converti- de específicas de sua idade. A probabilidade é expressa como dos das moedas locais para dólares correntes dos EUA usan- uma taxa por 1.000. do-se o método Atlas do Banco Mundial. Esse procedimento Taxa de alfabetização de adultos:é a porcentagem de pes- envolve o uso de uma taxa de câmbio média calculada com soas com 15 anos ou mais que são capazes de ler e escrever, base nos últimos três anos, a fim de suavizar os efeitos tran- com compreensão, um pequeno texto sobre sua vida coti- Avaliando o clima de investimento 299 diana. Na prática, é difícil medir o grau de alfabetização. Pa- Comparações internacionais de dados sobre pobreza en- ra estimá-lo usando-se a definição anterior, são necessários volvem problemas conceituais e práticos. Países diferentes censos ou pesquisas realizados sob condições controladas. têm definições diferentes de pobreza, e comparações consis- Muitos países estimam o número de alfabetizados a partir tentes entre países podem ser difíceis. As linhas de pobreza de dados de autodeclaração. Alguns usam dados de aprendi- locais tendem a ter poder de compra mais elevado em países zado escolar como uma proxy, mas aplicam diferentes cargas ricos, onde os padrões utilizados nos cálculos são mais ge- horárias para cada um dos níveis de escolaridade. Como as nerosos que nos países pobres. È razoável tratar duas pesso- definições e metodologias de coleta dos dados diferem entre as com o mesmo padrão de vida ­ em termos de seu poder os países, e também ao longo do tempo, os dados devem ser de compra de mercadorias ­ diferentemente porque um vive utilizados com cautela. num país mais rico que o outro? Pode-se manter o valor real Emissões de dióxido de carbono (CO2): medem essas da linha de pobreza constante entre os países como se faz nas emissões provenientes da queima de combustíveis fósseis e comparações ao longo do tempo? da manufatura de cimento. Inclui o dióxido de carbono pro- As mensurações de pobreza baseadas numa linha de po- duzido durante o consumo de combustíveis sólidos, líquidos breza internacional tentam fazer isso. O padrão usualmente e gasosos e da queima de gás. utilizado de US$ 1 por dia, medido a preços internacionais O Centro de Informações e Análises sobre o Dióxido de de 1985 e ajustado para as moedas locais usando-se a PPC, Carbono, patrocinado pelo Departamento de Energia dos foi escolhido pelo Relatório sobre o Desenvolvimento do Ban- EUA, calcula as emissões antropogênicas de CO2.Esses cálcu- co Mundial de 1990 sobre pobreza porque ele é típico das li- los derivam de dados sobre o consumo de combustíveis fós- nhas de pobreza dos países de baixa renda. As taxas de câm- seis encontrados no World Energy Data Set do UNSD e tam- bio ponderadas pela PPC, tais como aquelas das Penn World bém em dados da indústria mundial de cimento encontrados Tables ou do Banco Mundial, são usadas porque levam em no Cement Manufacturing Data Set, mantido pelo Departa- consideração os preços locais dos bens e serviços não-tran- mento de Minas dos EUA. A cada ano, o CDIAC recalcula as sacionáveis internacionalmente. Mas as taxas da PPC foram séries de tempo de 1950 até o presente, incorporando as in- elaboradas não para comparações internacionais de pobreza, formações mais recentes e as últimas correções do banco de mas para comparações de agregados originados nas contas dados. As estimativas excluem os combustíveis utilizados em nacionais. Assim, não há certeza de que uma linha de pobre- navios e aviões utilizados no transporte internacional, devi- za internacional meça o mesmo grau de necessidade ou pri- do à dificuldade de apropriação desses combustíveis entre os vação entre os vários países. países beneficiados por esses meios de transporte. A edição desse ano (como as dos quatro anos anteriores) usa o consumo de 1993 estimado com base na PPC, produ- Tabela 2. Pobreza e distribuição de renda zido pelo Banco Mundial. A linha internacional de pobreza, Ano da pesquisa é o ano em que os dados são coletados. calculada para US$ 1 por dia em termos da PPC de 1985, Taxa de pobreza rural é a porcentagem da população ru- foi recalculada para US$ 1,08 por dia em termos da PPC de ral que vive abaixo da linha da pobreza rural. Taxa de pobre- 1993. Qualquer revisão na PPC de um país para incorporar za urbana é a porcentagem da população urbana que vive melhores índices de preços pode produzir diferenças dramá- abaixo da linha de pobreza urbana. Taxa nacional de pobre- ticas nas linhas de pobreza em moeda local. za é a porcentagem da população que vive abaixo da linha de Também existem problemas nas comparações de mensu- pobreza nacional. As estimativas nacionais são baseadas na rações de pobreza dentro dos países. Por exemplo, o custo de população ponderada por subgrupos estimados a partir de vida é usualmente mais alto nas áreas urbanas que nas rurais. pesquisas familiares. Assim, a linha monetária de pobreza urbana deveria ser mais População abaixo de US$ 1 da PPC e US$ 2 da PPC são elevada que a linha de pobreza rural. Mas não está sempre os percentuais da população que vive com menos de US$ claro que a diferença entre as linhas de pobreza urbana e ru- 1,08 por dia e US$ 2,15 por dia, a preços de 1993. Devido às ral encontradas na prática refletem apropriadamente as dife- revisões nas taxas de câmbio ponderadas pela PPC, os per- renças de custo de vida. Em alguns países, a linha de pobreza centuais acima não podem ser comparados com as taxas de urbana comumente utilizada tem um valor real mais elevado pobreza para os países individuais constantes das edições an- que o da linha de pobreza rural. Algumas vezes, a diferença é teriores. tão grande a ponto de implicar que a incidência de pobreza O intervalo entre a pobreza a US$ 1 dólar da PPC por dia seja maior nas áreas urbanas que nas áreas rurais, ainda que e US$ 2 da PPC por dia é o déficit médio abaixo da linha da se observe o contrário quando são feitos ajustes apenas para pobreza (considerando que os não-pobres têm déficit zero) corrigir as diferenças de custo de vida. Assim como ocorre e é expresso como uma porcentagem da linha de pobreza. com as comparações internacionais, quando o valor real da Esta medida reflete a extensão da pobreza assim como sua linha de pobreza varia, não fica claro quão significativa é a incidência. comparação urbano-rural. 300 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 Os problemas relacionados a comparações de pobreza Em todos os casos, a mensuração da pobreza foi feita a não param aqui. Outras questões surgem quanto à mensu- partir de fontes primárias (tabulações ou dados sobre as fa- ração dos padrões de vida das famílias. A escolha entre ren- mílias) e não a partir de estimativas já existentes. As estima- da e consumo como indicador de bem-estar é uma delas. É ções feitas a partir de tabulações requerem métodos de in- mais difícil mensurar a renda de forma adequada. O con- terpolação. O método escolhido foi a curva de Lorenz, com sumo é uma variável mais de acordo com o conceito de pa- formas funcionais flexíveis, o qual se mostrou confiável em drão de vida do que a renda, a qual pode variar ao longo do trabalhos anteriores. As curvas de Lorenz empíricas foram tempo, mesmo quando o padrão de vida permanece estável. ponderadas segundo o tamanho das famílias. Portanto, elas Mas os dados sobre consumo nem sempre estão disponíveis são baseadas em percentis da população, não das famílias. e, quando este é o caso, não há outra escolha possível a não O índice de Gini mensura a extensão na qual a distribuição ser utilizar a renda. Há ainda outros problemas. Os questio- de renda (ou, em alguns casos, os gastos com consumo) en- nários das pesquisas familiares podem diferir enormemen- tre indivíduos e famílias em uma economia desvia-se de uma te, por exemplo, quanto ao número de categorias de bens de distribuição perfeitamente igualitária. Uma Curva de Lorenz consumo discriminadas. A qualidade dessas pesquisas varia apresenta, em um plano cartesiano, o percentual cumulativo e mesmo pesquisas semelhantes nem sempre são estritamen- da renda total recebida confrontado com o número cumula- te comparáveis. tivo de elementos que recebem (pessoas ou famílias), come- As comparações envolvendo países com diferentes níveis çando com o mais pobre. O índice de Gini mede a área entre de desenvolvimento também impõem um tipo específico de a curva de Lorenz e uma linha que representa uma hipotéti- problema relacionado às diferenças quanto à importância re- ca distribuição absolutamente igualitária. Ele é expresso como lativa do consumo e dos bens não negociados no mercado. O um percentual da máxima área abaixo dessa linha. Assim, um valor de mercado local do consumo em questão (incluindo o índice de Gini de zero representa igualdade perfeita, enquanto autoconsumo, particularmente importante nas áreas rurais que um índice de cem implica perfeita desigualdade. menos desenvolvidas) deveria ser incluído na mensuração A parcela percentual de renda ou de consumo é a parcela do gasto total com consumo. De forma semelhante, o lucro dessas variáveis associada a cada um dos subgrupos da po- imputado em decorrência da produção de bens não nego- pulação, classificados por quintis. ciados no mercado deveria ser incluído na renda. Isso nem A desigualdade na distribuição de renda reflete-se na par- sempre é feito, muito embora tais omissões tenham se torna- cela percentual da renda ou do consumo pertencente a cada do um grande problema nas pesquisas depois dos anos 1980. segmento da população classificado por níveis de renda ou Muitos dados originados nessas pesquisas incluem hoje va- consumo. O segmento com a classificação mais baixa em ter- lorações do consumo e da renda originados na produção fei- mos de renda pessoal recebe a menor parcela da renda total. ta por conta própria. Ainda assim, os métodos de valoração O índice de Gini oferece uma síntese conveniente do grau de variam. Por exemplo, algumas pesquisas utilizam o preço do desigualdade. mercado mais próximo, enquanto outras usam o preço mé- Os dados sobre renda pessoal e familiar e sobre consumo dio de venda observado na fazenda mais próxima. são provenientes de pesquisas nacionais familiares represen- Sempre que possível, o consumo foi usado como indi- tativas. Os dados da tabela referem-se aos anos entre 1989 cador de bem-estar na definição de quem é ou não pobre. e 2002. As notas de rodapé relativas ao ano da pesquisa in- Quando os dados sobre consumo não estavam disponíveis, dicam se a classificação baseia-se na renda per capita ou no utilizaram-se dados sobre renda, muito embora haja uma consumo per capita. Todas as distribuições baseiam-se em mudança na edição desse ano na forma de utilização das percentis da população ­ e não das famílias ­ e as famílias pesquisas sobre renda. No passado, a renda média era ajusta- são classificadas por níveis de renda ou gasto por pessoa. da de acordo com os dados sobre consumo e renda das con- Nos casos em que os dados originais provenientes das tas nacionais. Essa prática foi testada utilizando-se dados de pesquisas familiares estavam disponíveis, eles foram usados mais de 20 países para os quais as pesquisas ofereciam tan- para o cálculo direto das parcelas relativas de renda (ou de to dados para as despesas de consumo quanto para a renda. consumo) para cada quintil. Nos outros casos, essas parcelas Observou-se uma média mais alta para a renda do que para foram estimadas a partir dos melhores dados disponíveis. o consumo, mas também se observou maior desigualdade de A distribuição dos dados foi ajustada por tamanho de fa- renda. Esses dois efeitos se cancelam mutuamente quando as mília, o que gerou uma medida mais consistente da renda e mensurações de pobreza baseadas no consumo são compa- do consumo per capita. Nenhum tipo de ajustamento foi fei- radas com aquelas baseadas na renda em uma mesma pes- to considerando diferenças espaciais no custo de vida dentro quisa. Estatisticamente, não houve diferença significativa en- de cada país, pois os dados necessários para tal ajuste não tre os dois métodos. Portanto, a edição deste ano usa dados estavam disponíveis na maioria das vezes. Para maiores deta- sobre renda para estimar a pobreza diretamente e não mais lhes sobre o método de estimação no caso das economias de ajusta a renda média. renda média e baixa, ver Ravallion e Chen (1996). Avaliando o clima de investimento 301 Como as diversas pesquisas familiares diferem quanto à O valor agregado é o produto líquido de um setor depois metodologia e quanto ao tipo de dado coletado, a distribuição de somado todo o valor da produção e descontado todo o de dados não é estritamente comparável entre países. Esse tipo valor dos insumos intermediários. A origem setorial do valor de problema tem sido reduzido na medida em que os métodos agregado é determinada com base na International Standard de pesquisa melhoram e tornam-se mais padronizados, mas Industrial Classification (ISIC), terceira revisão. ainda não é possível fazer uma comparação estrita. O valor agregado na agricultura corresponde ao que Duas fontes de incompatibilidade merecem destaque. Pri- consta na ISIC 1-5 e inclui reflorestamento e pesca. meiro, as pesquisas podem diferir em muitos aspectos, inclu- O valor agregado na indústria compreende a mineração, sive quanto ao uso de renda ou gastos com consumo como o setor manufatureiro, a construção civil, o setor de energia um indicador de padrão de vida. A distribuição de renda é, elétrica, fornecimento de água e gás (ISIC 1-45). tipicamente, mais desigual do que a distribuição do consu- O valor agregado nos serviços corresponde ao que cons- mo. Além disso, a definição de renda utilizada normalmente ta na ISIC 50-99. difere nas várias pesquisas. O consumo é, em geral, um indi- O gasto das famílias com consumo final (consumo priva- cador muito melhor de bem-estar, especialmente nos países do, nas edições anteriores) corresponde ao valor de mercado em desenvolvimento. Segundo, as famílias diferem quanto de todos os bens e serviços, inclusive bens duráveis de consu- ao tamanho (número de membros) e quanto à distribuição mo (tais como automóveis, máquinas de lavar e computado- da renda familiar entre seus membros. E, por seu turno, os res de uso doméstico), adquiridos pelas famílias. Esse conceito indivíduos diferem em idade e necessidades de consumo. As exclui a compra de imóveis residenciais, mas inclui o aluguel diferenças entre países quanto a esses aspectos pode viesar as imputado em função da utilização desses imóveis. Também comparações das distribuições. inclui os pagamentos feitos aos governos para a obtenção de A equipe do Banco Mundial esforçou-se para assegurar que quaisquer tipos de licenças/autorizações ou permissões. Neste os dados fossem tão comparáveis quanto possível. Sempre que Relatório, o gasto com consumo das famílias também inclui possível, o consumo foi utilizado em lugar da renda. A distri- os gastos com instituições sem fins lucrativos que prestam ser- buição de renda e os índices de Gini para os países de renda alta viços às famílias, mesmo que esse valor seja relatado de forma foram calculados diretamente a partir do Luxembourg income separada pelos países. Na prática, o gasto com consumo das study database, utilizando um método de estimação consisten- famílias pode incluir alguma discrepância estatística no uso de te com aquele aplicado para os países em desenvolvimento. recursos em relação à oferta desses recursos. O gasto do governo com consumo final (consumo total Tabela 3. Atividade econômica dos governos nas edições anteriores) inclui todas as despe- O Produto Interno Bruto corresponde ao valor agregado sas correntes do governo com compras de bens e serviços bruto, a preços de mercado, gerado por todos os produtores (incluindo o pagamento de indenizações a funcionários). residentes em uma economia, mais todos os tributos e me- Também inclui muitas despesas com defesa nacional e segu- nos todos os subsídios não incluídos no valor dos produtos. ridade, mas exclui os gastos militares do governo, que fazem Ele é calculado sem se deduzir a depreciação dos ativos ou a parte da formação de capital. perda de estoques ou a degradação de recursos naturais. O A formação bruta de capital (investimento interno bruto valor agregado é o produto líquido de um setor depois de nas edições anteriores) consiste em gastos com a aquisição de somado todo o valor da produção e descontado todo o valor ativos fixos mais as variações líquidas no nível dos estoques dos insumos intermediários. A origem setorial do valor agre- e itens valorizáveis. Os ativos fixos incluem a aquisição de gado é determinada com base na International Standard In- melhorias em propriedades fundiárias (cercas, diques, dre- dustrial Classification (ISIC), terceira revisão. O Banco Mun- nagens etc.), plantações, maquinário e equipamentos, bem dial utiliza, convencionalmente, o dólar dos EUA e aplica a como a construção de edifícios, estradas, estradas de ferro taxa de câmbio relatada pelo FMI para cada ano. Um fator e outros, inclusive edifícios comerciais e industriais, escritó- de conversão alternativo é aplicado quando se julga que a ta- rios, escolas, hospitais e imóveis residenciais particulares. Os xa de câmbio oficial diverge de forma excepcional da taxa estoques são o conjunto de bens mantidos pelas firmas para efetivamente aplicada nas transações em moeda estrangeira satisfazer flutuações temporárias ou inesperadas na produ- e produtos comercializáveis. ção ou nas vendas e processos produtivos em curso. Segun- A taxa anual de crescimento do Produto Interno Bruto do o Sistema de Contas Nacionais de 1993, as aquisições lí- é calculada com dados de PIB a preços constantes em moe- quidas de ativos valorizáveis também são consideradas como da local. formação de capital. A produtividade agrícola refere-se à razão entre o pro- A balança externa de bens e serviços corresponde ao va- duto agregado na agricultura, mensurado em dólares de va- lor das exportações de bens e serviços menos as importações lor constante de 1995, e o número de trabalhadores na agri- de bens e serviços. As transações de bens e serviços compre- cultura. endem todas aquelas feitas entre residentes de um país e o 302 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 resto do mundo envolvendo uma troca de propriedade de Os dados sobre o balanço em transações correntes, fluxos de mercadorias em geral, bens vendidos para processamento e capital privado e investimento estrangeiro direto baseiam-se reparo, ouro não-monetário e serviços. no Balance of Payments Statistics Yearbook do FMI e no Inter- O deflator implícito do PIB reflete as alterações nos pre- national Financial Statistics. ços para todas as categorias de demanda final, tais como con- A assistência oficial para o desenvolvimento ou ajuda sumo do governo, formação de capital e comércio externo, oficial prestada pelos países de alta renda membros da OC- bem como do seu componente principal, o consumo final. DE é a principal fonte de financiamento externo oficial para Ele é derivado através da razão entre o PIB a preços corren- os países em desenvolvimento, mas a assistência oficial para tes e o PIB a preços constantes. O deflator do PIB também o desenvolvimento (AOD) também é oferecida por impor- pode ser calculado explicitamente por um índice de preço tantes países doadores que não são membros do Comitê de Paasche, no qual os pesos são as quantidades de produto do Assistência ao Desenvolvimento (CAD) da OCDE. O CAD período corrente. tem três critérios para classificar a AOD: deve ser realizada Os indicadores de contas nacionais para a maior parte pelo setor público; deve ter como principal objetivo promo- dos países foram coletados a partir dos dados oferecidos pe- ver o desenvolvimento econômico ou o bem-estar; e deve las instituições estatísticas nacionais e bancos centrais, o que ser oferecida em termos especiais (não-comerciais), com um foi feito por missões residentes ou visitantes do Banco Mun- mínimo de 25% em empréstimos. dial. Os dados relativos aos países de renda alta provêm do A ODA compreende a concessão de recursos e emprés- banco de dados da OCDE. timos, líquidos de amortizações, que satisfazem os critérios do CAD e são oferecidas a países e territórios que cons- Tabela 4. Comércio, assistência internacional e tam da Parte I da lista de recebedores do CAD. A assistência crédito oficial compreende recursos e empréstimos nos padrões do A exportação de mercadorias mostra o valor FOB dos CAD, líquidos de amortizações, oferecidos a países e terri- bens ofertados para o resto do mundo, expresso em dólares tórios que constam da Parte II da lista de recebedores do dos EUA. CAD. Concessões bilaterais de recursos são transferências A importação de mercadorias mostra o valor CIF dos bens em dinheiro ou em espécie para os quais não se exige ne- (o custo dos bens incluindo seguros e fretes) adquiridos do resto nhum pagamento. Empréstimos bilaterais são emprésti- do mundo, expresso em dólares do EUA. Os dados sobre o co- mos oferecidos pelos governos ou agências governamentais mércio de mercadorias provêm dos relatórios anuais da OMC. que possuem um componente de, no mínimo, 25%, para A exportação de manufaturados compreende as merca- o qual se exige pagamento em moedas conversíveis ou em dorias segundo a Standard Industrial Trade Classification (SI- espécie. TC), seções 5 (químicos), 6 (manufaturas básicas), 7 (ma- A dívida externa total é a dívida junto a não-residentes quinaria e equipamento de transporte) e 8 (demais produtos pagável em moeda estrangeira, bens ou serviços. Ela é a so- manufaturados), excluindo-se a divisão 68. ma das dívidas de longo prazo pública, garantida pelo setor As exportações de alta tecnologia são produtos com ele- governamental, e privada não garantida do uso de créditos vada intensidade de P&D. Eles incluem itens de alta tecnolo- junto ao FMI e da dívida de curto prazo. A dívida de curto gia, tais como produtos aeroespaciais, farmacêuticos, com- prazo inclui qualquer dívida cujo prazo original de maturi- putadores, instrumentos científicos e maquinário elétrico. dade seja de um ano ou menos e os juros pagos adiantada- A balança de transações correntes é a soma das exporta- mente relativos a dívidas de longo prazo. ções líquidas de bens e serviços, renda líquida e transferên- O valor presente da dívida corresponde à dívida externa cias líquidas. de curto prazo mais a soma total descontada do pagamento O fluxo líquido de capitais consiste de dívida privada e de serviços da dívida externa de longo prazo pública ­ ga- outros fluxos de capital. Os fluxos de endividamento priva- rantida pelo setor governamental ­ e privada ­ não garanti- do incluem empréstimos bancários comerciais, emissão de da ­ feitos ao longo da duração dos débitos existentes. títulos e outros créditos privados; os demais fluxos de capital As principais fontes relativas às informações sobre dívida são o investimento estrangeiro direto e os investimentos em externa são relatórios do Banco Mundial referentes ao De- capitais de carteira. btor Reporting System e dizem respeito aos países membros O investimento estrangeiro direto corresponde aos in- que receberam empréstimos do Banco. Informações adicio- gressos de investimento destinados a adquirir 10% ou mais nais baseiam-se nos registros do Banco Mundial e do FMI. do capital votante de empresas que operam em uma econo- As tabelas-sumário relativas à dívida externa dos países em mia, além daquele que já pertence ao mesmo investidor. Ele desenvolvimento são publicadas anualmente pelo Banco é a soma do capital destinado à aquisição de ativos, reinvesti- Mundial no Global Development Finance. mento de lucros, outros capitais de longo prazo e capitais de O crédito doméstico oferecido pelo setor bancário in- curto prazo, tal como mostrado no balanço de pagamentos. clui todo o crédito aos vários setores, em bases brutas, com Avaliando o clima de investimento 303 exceção do crédito ao governo central, o qual é considerado de crescimento contínuo e exponencial entre dois pontos no em termos líquidos. O setor bancário inclui as autoridades tempo. Ela não leva em conta os valores intermediários da sé- monetárias, bancos comerciais e outras instituições bancá- rie. Também é preciso notar que a taxa de crescimento expo- rias para as quais existem dados disponíveis (incluindo insti- nencial não corresponde à taxa anual de mudança mensura- tuições que não aceitam depósitos transferíveis mas possuem da no intervalo de um ano, a qual é dada pela expressão passivos como depósitos a prazo e depósitos de poupança). Exemplos de outras instituições bancárias incluem institui- (pn ­ pn­1)/pn­1. ções de poupança e hipotecárias e associações de emprésti- mo e de construção civil. Os dados provêm do International O índice de Gini Financial Statistics do FMI. O índice de Gini mensura a extensão na qual a distribuição de renda (ou, em alguns casos, os gastos com consumo) en- Métodos estatísticos tre indivíduos e famílias em uma economia desvia-se de uma Esta seção descreve o cálculo da taxa de crescimento por mí- distribuição perfeitamente igualitária. Uma Curva de Lorenz nimos-quadrados, da taxa exponencial de crescimento e da apresenta, em um plano cartesiano, o percentual cumulativo metodologia Atlas do Banco Mundial, utilizada para o cálcu- da renda total recebida confrontado com o número cumu- lo do fator de conversão empregado para estimar a RNB e a lativo de elementos que recebem (pessoas ou famílias), co- RNB per capita em dólares dos EUA. meçando com o mais pobre. O índice de Gini mede a área entre a curva de Lorenz e uma linha que representa uma hi- Taxa de crescimento por mínimos-quadrados potética distribuição absolutamente igualitária. Ele é expres- As taxas de crescimento por mínimos-quadrados são utiliza- so como um percentual da máxima área abaixo dessa linha. das sempre que há uma série de tempo suficientemente lon- Assim, um índice de Gini zero representa igualdade perfeita, ga que permita um cálculo confiável. Nenhuma taxa de cres- enquanto um índice 100 implica perfeita desigualdade. cimento é calculada caso mais da metade das observações de um período estiverem faltando. O método Atlas do Banco Mundial A taxa de crescimento por mínimos-quadrados, r, é esti- No cálculo da RNB e da RNB per capita em dólares dos EUA mada ajustando-se uma linha de tendência em uma regres- para certos propósitos operacionais, o Banco Mundial utili- são linear dos valores anuais da variável em logaritmo no pe- za o fator de conversão Atlas. O propósito dessa conversão é ríodo relevante. A equação da regressão assume a forma reduzir o impacto das flutuações cambiais nas comparações ln Xt = a + bt, de renda nacional entre países. O fator de conversão Atlas pa- ra qualquer ano é a média da taxa de câmbio do país (ou um a qual equivale à transformação logarítmica da equação de fator de conversão alternativo) para o ano e sua taxa de câm- crescimento acumulado, bio para os dois anos precedentes, ajustada pela diferença en- Xt = Xo(1 + r)t. tre a taxa de inflação no país e aquela observada no Japão, no Reino Unido, nos EUA e na Zona do Euro. A taxa de inflação Nessa equação, X é a variável, t é o tempo e a = log X0 e b = de cada país é mensurada através da evolução do respectivo ln (1 + r) são os parâmetros a serem estimados. Se b* é o es- deflator implícito do PIB. A taxa de inflação para o Japão, o timador de mínimos-quadrados de b, a taxa anual de cresci- Reino Unido, os EUA e para a Zona do Euro, que representa a mento, r, é obtida como [exp(b*) ­ 1] e é multiplicada por inflação internacional, é mensurada pela evolução do deflator 100 para expressá-la na forma percentual. dos Direitos Especiais de Saque (DES), que são uma unidade A taxa de crescimento calculada é uma taxa média que é de conta do FMI. O deflator dos DES é calculado pela média representativa para todo o período em que há observações ponderada dos deflatores do PIB desses países em termos de disponíveis. Ela não reflete necessariamente a real taxa de DES e os pesos correspondem aos respectivos montantes das crescimento entre dois períodos quaisquer. moedas desses países em cada unidade de DES. Esses pesos variam ao longo do tempo, pois tanto a composição dos DES Taxa de crescimento exponencial quanto as taxas de câmbio entre as moedas envolvidas variam. A taxa de crescimento entre dois pontos no tempo para cer- O deflator dos DES é primeiramente calculado em termos de tos dados demográficos, especialmente força de trabalho e DES e, então, convertido em dólares dos EUA utilizando o fa- população, é calculada através da equação tor de conversão Atlas entre o DES e o dólar dos EUA. O fa- r = ln (pn/p1)/n, tor de conversão Atlas é então aplicado à RNB de cada país. A RNB resultante em dólares dos EUA é dividida pela população onde pn e p1 são a última e a primeira observações do período, observada no meio do ano para derivar a RNB per capita. n é o número de anos no período e ln é o operador logaritmo Quando as taxas de câmbio oficiais são consideradas não natural. Essa taxa de crescimento é baseada em um modelo confiáveis ou não representativas da efetiva taxa de câmbio 304 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2005 de um período, uma estimativa alternativa de taxa de câm- capita em dólares dos EUA no ano t, Yt é a RNB corrente (em bio é utilizada na fórmula do fator Atlas (veja abaixo). moeda local) para o ano t e Nt é a população observada no As seguintes fórmulas descrevem o cálculo do fator de meio do ano t. conversão Atlas para o ano t: Fatores de conversão alternativos S$ S$ O Banco Mundial considera sistematicamente a adequa- * 1 pt pt pt pt et = et-2 + et 3 S$ S$ ção das taxas de câmbio oficiais como fatores de conversão. pt-2 pt-2 + et-1 pt-1 pt-1 Um fator de conversão alternativo é usado quando se julga que a taxa de câmbio oficial diverge de forma excepcional da e o cálculo da RNB per capita em dólares dos EUA para o taxa efetivamente aplicada nas transações em moeda estran- ano t: geira e produtos comercializáveis. Isso se aplica somente a Y$t = (Yt /Nt)/e* um pequeno número de países, conforme é mostrado nos Indicadores de desenvolvimento mundial 2004, na tabela onde e*t é o fator de conversão Atlas (da moeda nacional pa- relativa à documentação dos dados primários. Fatores de ra o dólar dos EUA) para o ano t, et é a taxa de câmbio média conversão alternativos são utilizados na metodologia Atlas e anual (entra a moda nacional e o dólar dos EUA) para o ano em diversos pontos dos Indicadores Selecionados de Desen- t, pt é o deflator do PIB par ao ano t, pt é o deflator dos DES S$ volvimento Mundial como fatores de conversão para anos em termos de dólares dos EUA para o ano t, Yt é a RNB per $ isolados. relatório sobre o desenvolvimento mundial Um Melhor Clima de Investimento para Todos Firmas e empresários de todos os tipos ­ de microempresas a multinacionais ­ têm um papel central no crescimento econômico e na redução da pobreza. Suas decisões de investimento influenciam a criação de empregos, a disponibilidade e o acesso aos bens e serviços pelos consumidores, e as receitas com impostos com que os governos contam para financiar a saúde, educação e outros serviços. A contribuição que eles dão à sociedade depende amplamente da forma como os governos modelam seu clima de investimento em cada localidade ­ por meio da proteção aos direitos de propriedade, regulação, tributação, estratégias para oferecimento de infra-estrutura e intervenções nos mercados financeiros e de trabalho. Novas fontes de informação do Banco Mundial destacam como os climas de investimento variam dramaticamente entre os países e no interior de cada um deles, e indicam o potencial para o aprimoramento. O Relatório Sobre Desenvolvimento 2005: Um Melhor Clima de Investimento para Todos argumenta que a melhoria do clima de investimento de suas sociedades deveria ser a prioridade número um dos governos. Baseado em pesquisas com aproximadamente 30 mil firmas em 53 países em desenvolvimento, estudos de caso de países e outras novas pesquisas, o Relatório explora questões como: · Quais são os aspectos chaves de um bom clima de investimento e como eles influenciam o crescimento econômico e a pobreza? · Por que o progresso na melhoria do clima de investimento é freqüentemente lento e difícil? · Que lições práticas podem ser extraídas das experiências dos países e como lidar com uma agenda tão ampla? · O que se tem aprendido da boa prática em cada uma das principais áreas do clima de investimento? · Que papel as intervenções seletivas e os acordos internacionais podem exercer no desenvolvimento do clima de investimento? · O que a comunidade internacional pode fazer para ajudar os países em desenvolvimento a aperfeiçoar o clima de investimento em suas sociedades? Além dos detalhados capítulos examinando estas e outras questões relacionadas, o Relatório contém dados selecionados do novo programa de Pesquisas do Banco Mundial sobre o Clima de Investimento, do Projeto Doing Business e do World Development Indicators 2004, que é um apêndice de informações econômicas e sociais de cerca de 200 países. Atualmente em sua 27.ª edição, o Relatório sobre o desenvolvimento mundial oferece dicas práticas para formuladores de políticas, executivos, acadêmicos e todos os interessados em desenvolvimento econômico. EDITORA SINGULAR www.editorasingular.com.br ISBN 85-86626-21-X