Gestion du risque macro-économique au Nigéria: comment contrôler les chocs extérieurs Page 1 of 8 THE WORLD BANK GROUP A,r.1 Frs Içw rt Y 23098 Région Afriq-ue. Numnéro 1r . janvier I 995 FINDINGS présente les travaux sur les analyses économiques et sectorielles réalisées par la Région Afrique de la Banque Mondiale et les gouvernements membres. FINDINGS est une publication périodique du Département technique, Région Afrique de la Banque Mondiale. Gestion du risque macro-économique au Nigéria: comment contrôler les chocs extérieurs Au Nigéria, les produits pétroliers comptent pour plus de 90 pour cent des exportations, 25 pour cent du Produit Intérieur Brut (PIB), et 80 pour cent des recettes publiques. Ainsi donc une légère augmentation du prix de pétrole peut avoir un impact considérable. On estime qu'une augmentation de $ 1 du prix de pétrole au début des années 1990 a permis d'augmenter d'environ $ 650 Millions (2% du PIB) les recettes en devises étrangères du Nigéria, et de $ 320 Millions par an ses recettes publiques. La forte dépendance du Nigéria vis-à-vis du pétrole pour la constitution de ses ressources a manifestement de sérieuses implications sur la gestion de la politique économique. La présente étude, Nigéria: Macroeconomic Risk Management, Issues and Options, traite des choix de politiques qui pourraient permettre au Gouvernement Nigérian de maîtriser les chocs pétroliers extérieurs et ceux provenant des taux d'intérêts et de change, qui affectent les obligations du service de la dette. Dans les économies dépendant de revenus des exportations, telles celles dépendant des produits pétroliers, les recettes d'exportations et les revenus du gouvernement sont très instables et sujets à des incertitudes. L'incertitude signifie qu'une variation du prix du pétrole par exemple pour les années à venir est tout simplement imprévisible. Quant à la volatilité, elle signifie que même si une autre variable telle la production de pétrole change d'une année à l'autre, son niveau est toujours prévisible. En conséquence, l'élimination de l'incertitude n'entraîne pas nécessairement celle de l'instabilité. On peut faire face au problème de l'incertitude des recettes en utilisant les instruments de couverture de risques qui, moyennant paiement des frais, contre redevance, fournissent une garantie contre les fluctuations de prix attendues. Les instruments de couverture de risques permettent aux gouvernements, aux entreprises et aux individus dans les pays en développement de réduire leur vulnérabilité vis-à-vis des fluctuations de la http://www.worldbank.org/afr/findings/french/ffind30.htm 11/2/2001 Gestion du risque macro-économique au Nigéria: comment contrôler les chocs extérieurs Page 2 of 8 monnaie, des taux d'intérêt et des prix des marchandises en transférant ces risques à d'autres agents plus aptes à les supporter. Une telle couverture peut permettre à un pays de prévoir les revenus qu'il pourrait tirer des produits pétroliers, disons par exemple l'année prochaine. Elle ne peut par contre pas réduire l'instabilité des recettes, parce que les prix de ces instruments sont aussi instables. On peut cependant contrôler cette instabilité par la création d'un fonds de stabilisation des recettes pétrolières qui interviendrait en complément des instruments de couverture des risques. L'utilisation de ces instruments peut atténuer les difficultés des autorités comme les recettes présentes proviennent des chiffres budgétisés. Si les recettes augmentent, les dépenses devraient-elles être augmentées dans les mêmes proportions? Si les recettes diminuent, les dépenses doivent-elles être diminuées? Si une variation des recettes survient après que le budget a été approuvé, le Ministre des Finances devrait-il considérer que la variation des recettes est permanente ou temporaire? Et dans quelle mesure serait-elle temporaire? Le Rapport sur le développement dans le monde 1991, reconnaissant la difficulté d'affirmer si un choc sera permanent ou temporaire, conseille qu'il est prudent de traiter comme temporaires tous les chocs favorables, du moins jusqu'à ce que les zones d'ombre soient dissipées. Ce rapport ne dit toutefois pas ce que les Ministres des Finances doivent faire pour connaître le moment d'accalmie. En réalité, la turbulence ne prend jamais fin. C'est là où se situe la difficulté dans la gestion des économies basées sur les revenus tirés des produits d'exportation. Le Nigéria est très sensible aux variations de prix du pétrole. Cette sensibilité à l'incertitude et à l'instabilité des taux de change et 'intérêt affecte les obligations de son service de la dette, et mérite aussi d'être contrôlée. L'endettement extérieur du Nigéria est évalué à 100 pour cent du Produit Intérieur Brut, et est grande partie libellé en d'autres devises que le dollar Américain. Comme certains taux d'intérêt ne sont pas fixes, l'économie est très sensible aux variations des taux de change des devises et des taux d'intérêt. Les mouvements défavorables des ces taux, qui ont été extrêmement instables au cours des deux dernières décennies, expliquent en grande partie l'augmentation rapide du poids de la dette du Nigéria dans les années 1980. Coûts de la dépendance extérieure On a remarqué que la non-maîtrise des chocs extérieurs crée des difficultés et occasionne des coûts à l'économie Nigériane. Cela se traduit par: * Des déséquilibres fiscaux et monétaires, et l'inflation; * Une appréciation du taux de change qui affecte les secteurs commerciaux non pétroliers comme la commercialisation de produits agricoles; * Des investissements privés réduits; * Des critères rigides de sélection de projets publics; * La fuite des capitaux privés; * Un processus de prise de décision rendu inefficace par des interventions politiques pour l'obtention des avantages. http://www.worldbank.org/afr/findings/french/ffind30.htm 11/2/2001 Gestion du risque macro-économique au Nigéria: comment contrôler les chocs extérieurs Page 3 of 8 S.I Les déséquilibres externes, les déséquilibres fiscaux et monétaires, ainsi que l'inflation ont constitué un problème récurent parce que les programmes de dépenses n'avaient pas été réduits quand les prix de produits pétroliers s'effondraient. La cause en a été soit que les chutes de prix ont été considérées comme temporaires, soit qu'il était difficile d'arrêter ou de réduire les programmes de dépenses quand la période de vaches grasses prenait fin. Dans les années 1970 et au début des années 1980, ce problème était tellement difficile que même avant que les prix des produits pétroliers ont commencé à s'effondrer, le l'excédent des dépenses sur les recettes devenait persistant, favorisant ainsi le développement de l'endettement extérieur du Nigéria. Etant donné que les déséquilibres externes et internes ne peuvent pas se maintenir indéfiniment, les réductions de dépenses étaient devenues inévitables. Ces réductions ont soit été opérées tardivement, se sont avérées très coûteuses, ou les deux à la fois. Le Nigéria a été prise par la fièvre de dépenser quand les prix des produits pétroliers et les recettes publiques étaient élevés dans les années 1970 et au début des années 1980. Les recettes provenant des exportations étaient dépensées dans l'économie interne, principalement sur les produits exportables, augmentant les prix relatifs des produits non-exportables et les salaires. Bien que favorisant le développement des secteurs ne travaillant pas pour l'exportation, tels ceux des services et de la http ://www.worldbank.org/afr/findings/french/ffind30.htm 11/2/2001 Gestion du risque macro-économique au Nigéria: comment contrôler les chocs extérieurs Page 4 of 8 construction, cette réaction affecte le développement des exportations autres que celles du pétrole. Ainsi, le Nigéria qui était exportateur net des produits agricoles au début des années 1970, a importé pour plus de 2 Milliards de dollars par an de produits alimentaires une dizaine d'années après. Le volume des investissements privés a aussi été touché. Avec le programme de dépenses publiques qui était élargi ou réduit suivant les changements brusques des revenus pétroliers, l'instabilité et l'incertitude qui affectent les gains étaient canalisées vers l'économie domestique à travers des changements dans les prix relatifs et dans les structures associées de la production. Si le choc pétrolier avait été permanent, cette réaction aurait été correcte. Mais comme les prix des produits pétroliers sont incertains et hautement volatiles, les investisseurs ne peuvent pas prévoir le moment du prochain choc. De même qu'ils ne peuvent pas prévoir sa direction du prochain choc ni quel secteur sera favorisé ou défavorisé. Cette incertitude augmente le risque des investisseurs face aux activités non pétrolières, réduisant le volume des investissements privés et ralentissant le développement de l'économie non pétrolière. Ainsi que plusieurs études de la Banque Mondiale le confirment, les prix relatifs instables comptent parmi les principaux facteurs qui limitent les investissements privés dans les économies en développement. Dans le contexte des prix du pétrole et des recettes élevés, les critères de sélection des projets étaient devenus moins rigoureux. La croyance à la permanence du boom pétrolier a poussé le Nigéria à financer des programmes importants de dépenses publiques. La qualité de la plupart des investissements était tellement pauvre que plusieurs de ces investissements se sont avérés non rentables. Certains projets qui auraient pu être viables si les prix du pétrole étaient restés élevés s'avérèrent non viables quand les prix s'effondrèrent. Pour des raisons politiques cependant les projets n'ont pas été arrêtés. Il existe aussi d'autres raisons macro-économiques. La fuite des capitaux est le plus souvent la réaction du secteur privé devant la crainte qu'une fois que les recettes pétrolières baissent, des déficits budgétaires non soutenus vont entraîner l'inflation et des taxes futures élevées. En plus il y a souvent des luttes politiques improductives entre les acteurs politiques, qui essaient de s'approprier les retombées de la période des vaches grasses et d'éviter les pertes pendant la période de vaches maigres. Cette situation a fortement affaibli le processus de prise de décision au Nigéria. Options pour la gestion des chocs extérieurs Un gouvernement peut contrôler sa vulnérabilité extérieure de quatre manières. Il peut se prémunir des risques en vendant les réserves pétrolières, ou en créant un fonds de stabilisation des recettes pétrolières. Il peut transférer le risque à l'extérieur par le biais des instruments de couverture des risques et des marchés de crédit. Il peut transférer le risque au secteur privé par exemple en privatisant l'industrie pétrolière ou en modifiant les contrats de production passés avec les compagnies pétrolières, ou en transférant les gains au secteur privé. Enfin, il peut combiner l'une et l'autre de ces options. Auto-assurance L'une des options pour contrôler les chocs pétroliers consiste à convertir les réserves pétrolières en des actifs financiers sûrs, tels des bonds de trésor Américains, ou en actifs physiques. La vente de pétrole est limitée par les contraintes économiques, politiques, et institutionnelles. L'incertitude économique et l'instabilité peuvent aussi être évitées en réduisant la production de pétrole, mais les bénéfices tirés de la production de pétrole pour l'amélioration du bien-être plus que contrebalancer les - -*. -- -1 1 v- - - - - - 1e- .- - -1-*1 ! ! - - . - - ' -.- - - A -- - - - - - - - - - à- - - - - - - - - - - - .- A - , -- - . j - - http://www.worldbank.org/afr/findings/french/ffind30.htm 11/2/2001 Gestion du risque macro-économique au Nigéria: comment contrôler les chocs extérieurs Page 5 of 8 couts ue i inceruituie et ue linstaointe economique. Aussi iongtemps que ie taux ue renuement aes actifs qui auraient pu être obtenus avec les recettes pétrolières excède le taux attendu d'augmentation du prix réel du pétrole, la production de pétrole devrait être limitée seulement par les possibilités techniques d'extraction. Par ailleurs, il serait plus avantageux de garder les réserves de pétrole inexploitées quand les prix sont bas et les vendre seulement quand les prix sont élevés. Un autre moyen de s'auto-assurer consiste en la création d'un fonds de stabilisation qui est une règle de base ou un moyen pour guider les dépenses du gouvernement. En épargnant des ressources à certaines périodes, le gouvernement peut diminuer la nécessité de procéder à des coupes dans des dépenses à d'autres périodes. En stabilisant les dépenses, un tel fonds aide à stabiliser les prix relatifs et le taux de change réel. Si le changement de prix de produits pétroliers devient permanent, un fonds de stabilisation bien conçu peut permettre aisément de procéder à des ajustements de dépenses vers le haut ou vers le bas. Ceci peut permettre d'éviter la nécessité de coupures brutales et traumatisantes de dépenses si les chocs s'avèrent négatifs. Si le choc est positif, il permet au gouvernement d'augmenter graduellement les dépenses, avec suffisamment d'avance pour relancer sa propre capacité de programmation, d'exécution, et de gestion. En permettant des ajustements de dépenses, le fonds réduit aussi la possibilité pour un gouvernement d'être à court de ressources quand les chocs permanents sont négatifs, ou de sa croissance indéfinie si les chocs permanents sont positifs. Suivant l'exemple du Chili, le Nigéria peut créer un fonds de stabilisation des produits pétroliers, du genre de celui que le gouvernement Chilien a créé en coopération avec la Banque Mondiale (voir Encadré 2). Transfert du risque à l'extérieur Le gouvernement Nigérian peut profiter des marchés internationaux de couverture de risque qui, moyennant paiement fournissent la garantie contre des fluctuations imprévues de recettes. Au Nigéria, ni le gouvernement ni le secteur privé n'utilisent ces instruments pour réduire ce risque. Pourquoi? A cause du manque d'information, du manque d'appréciation des bénéfices, de la complexité de la gestion des opérations de couverture des risques, et du manque d'un cadre institutionnel et de politique de gouvernement adéquats. Une autre raison est que les marchés des instruments de couverture appropriés sont généralement limités ou ne sont pas encore prêt à l'utilisation. L'accès des pays en développement à ces marchés financiers internationaux en croissance a été en même temps réduit par leur manque de crédibilité. L'expérience récente du Mexique montre cependant qu'une économie en développement peut participer à ces marchés en expansion. Transfert du risque au secteur privé Le secteur privé peut aussi contribuer à la gestion de la dépendance extérieure. Cela devrait impliquer le transfert de la propriété de secteur pétrolier au secteur privé grâce à des arrangements financiers alternatifs. Cela doit inclure le transfert des retombées, qui pendant les chocs positifs auraient signifié la réduction des taxes, l'augmentation des subsides, ou l'appréciation du taux de change réel. Le transfert des retombées au secteur privé pendant qu'on maintient la propriété publique du secteur pétrolier pourrait s'avérer difficile à supporter. Durant la période des chocs positifs les retombées peuvent être transférées au secteur privé grâce à des taxes très basses, des transferts directs et des gratifications. Un autre moyen consisterait à fixer un objectif pour les réserves internationales de la Banque Centrale et vendre les réserves au public à des taux de change flottants. Cette option cependant apprécie le taux de change. Ces mesures pourraient être révisées une fois que le prix retombe de ses niveaux élevés, pour éviter que le déficit budgétaire continue de d'élargir. Si le chocs - tt -4- -. A 1 -. A A - 4 -- -A-.d .org - -.a1--ndingse-- f -d -- 1 http://www.worldbank.org/afr/findings/french/ffind30.htmn 1 1/2/2001 Gestion du risque macro-économique au Nigéria: comment contrôler les chocs extérieurs Page 6 of 8 ilegaLlisb uuvaIulit elUailtl>, lb ueuplibib puuliquub UUIVUelm uteu Ouupuub Ou Ir IdUA Uu Lii4igu ieei déprécié parce qu'il ne serait pas possible d'augmenter la taxation à court terne. Il ne serait pas non plus possible de forcer le secteur privé à transférer les ressources au gouvernement pour soutenir les dépenses. Combinaison des options d'auto-assurance et de transfert des risques La meilleure stratégie pour gérer la dépendance extérieure est de combiner les mécanismes d'auto- assurance tel un fonds de stabilisation des recettes pétrolières avec les mécanismes de transfert de risques comme les instruments de couverture des risques. Les deux options générales sont complémentaires. Elargir l'utilisation de l'une accroît les possibilités d'utilisation de l'autre, et chacun des moyens pour gérer le risque peut être utilisé pour s'attaquer à un aspect différent de la dépendance extérieure. L'auto-assurance, comme le fonds de stabilisation des recettes pétrolières peut accroître la crédibilité extérieure du pays et donc améliorer son accès aux marchés financiers, y compris les marchés des instruments de couverture des risques. Une utilisation très large et très profonde des marchés financiers, en retour peut fournir des ressources additionnelles pour diversifier l'économie. Cela peut accroître la crédibilité extérieure de l'économie, élargir sa capacité d'emprunt, et réduire son coût sur les marchés des instruments de couverture des risques. En élaborant un programme compréhensif pour gérer la dépendance extérieure du Nigéria et les coûts de cette dépendance, il est important de s'attaquer à la fois à l'incertitude et à l'instabilité du prix du pétrole. Les instruments de couverture des risques constituent l'idéal pour la réduction de la sensibilité vis-à-vis de l'incertitude, et un fonds de stabilisation peut réduire la dépendance vis-à-vis de l'instabilité du prix du pétrole. La vente anticipée du pétrole d'une année à l'autre par exemple devrait permettre au Nigéria d'anticiper les prix qu'il peut recevoir l'année suivante donc réduire l'incertitude des prix du pétrole. Mais cette stratégie à elle-seule ne peut pas réduire nécessairement l'instabilité des avoirs financiers du Nigéria. L'instabilité des prix futurs du pétrole a toujours été présentée parfois à un niveau aussi élevé que celui de l'instabilité des prix spot. Cette instabilité peut être contrôlée grâce à un fonds de stabilisation. Une stratégie bien conçue peut donc combiner des mécanismes d'auto-assurance, tel un fonds de stabilisation pétrolière, avec des instruments financiers spécialisés comme des instruments de couverture des risques. Une partie de l'instabilité peut en principe être contrôlée en empruntant sur les marchés internationaux de capitaux. Mais les économies du Nigéria et celles d'autres pays en développement ont un accès fort limité aux marchés de prêts en particulier quand elles ont le plus besoin de ces marchés. Les prêts commerciaux internationaux aux pays en développement ont eu tendance à être disponibles quand ces pays n'en avaient pas besoin et indisponibles quand ils en avaient besoin. Une situation similaire aboutit au regard des facilités d'emprunt, comme les facilités de financement compensatoires du Fonds Monétaire International et le STABEX de la Communauté Européenne. De plus, le Nigéria n'est pas qualifié pour bénéficier de ces facilités parce que celles-ci ne couvrent pas les produits pétroliers. Ainsi, pour le Nigéria, un fonds de stabilisation des recettes pétrolières pourrait être le meilleur moyen de s'attaquer à l'instabilité du prix du pétrole. Contrôler la vulnérabilité du pays vis-à-vis des prix du pétrole, et la dépendance vis-à-vis des taux de change et d'intérêt, constitue ainsi un facteur important pour s'attaquer à des questions sérieuses de politique macro-économique s'y rapportant. http://www.worldbank.org/afr/findings/french/ffind30.htm 11/2/2001 Gestion du risque macro-économique au Nigéria: comment contrôler les chocs extérieurs Page 7 of 8 Nigeria: Macroeconomic Risk Management - Issues and Options. Rapport NO. 1 1983-UNI.1994. Département de l'Afrique de l'Ouest, division des opérations géographiques. Ce rapport a été rédigé par un groupe d'experts dirigé par M. Santiago Montenegro, et composé de MM. Constantjin Claessens, Sudarshan Gooptu, Mudassar Imran et Andrew Powell. Pour obtenir une copie du rapport, veuillez contacter Ms. Athena Azarcon, J6-257 Département de l'Afiique de l'Ouest, Banque Mondiale 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433. Téléphone: 202/473-6049. SEANCIH PEEDBACK affE MAP SftOWCASU http ://www.worldbank.org/afr/findings/french/ffind3O.htm 11/2/2001 , Gestion du risque macro-économique au Nigéria: comment contrôler les chocs extérieurs Page 8 of 8 http://www.worldbank.org/afr/findings/french/ffind30.htm 11/2/2001