CHÍNH PHỦ VIỆT NAM THE GOVERNMENT OF VIETNAM Đánh giá Chi tiêu công Việt Nam Chính sách Tài khóa hướng tới Bền vững, Hiệu quả và Công bằng TẬP 1: Báo cáo LIÊN NGÀNH ©2017@ Ngân hàng Thế giới và Chính phủ Việt Nam 1818 H Street NW Washington DC 20433 Telephone: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org Báo cáo này là sản phẩm của các cán bộ thuộc Ngân hàng Quốc tế về Tái thiết và Phát triển/Ngân hàng Thế giới và Chính phủ Việt Nam. Các kết quả tìm hiểu, các giải thích và kết luận đưa ra trong báo cáo này không phản ánh quan điểm chính thức của Ban Giám đốc điều hành Ngân hàng Thế giới hoặc các chính phủ mà họ đại diện hoặc của Chính phủ Việt Nam. Ngân hàng Thế giới và Chính phủ Việt Nam không đảm bảo tính chính xác của các dữ liệu trong báo cáo này. Đường biên giới, màu sắc, tên gọi và các thông tin khác biểu hiện trên các bản đồ trong báo cáo này không hàm ý bất kỳ đánh giá nào của Ngân hàng Thế giới hoặc của Chính phủ Việt Nam về vị thế pháp lý của bất kỳ vùng lãnh thổ nào và cũng không thể hiện bất kỳ sự ủng hộ hay chấp nhận nào của Ngân hàng Thế giới hay Chính phủ Việt Nam về các đường biên giới đó. Không gì có thể hoặc được coi là có thể giới hạn hoặc xóa bỏ quyền ưu tiên và miễn trừ của Ngân hàng Thế giới, tất cả các quyền này đều được đặc biệt duy trì. Tất cả các câu hỏi liên quan đến bản quyền và giấy phép phải được gửi về Văn phòng Vụ xuất bản, Ngân hàng Thế giới, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; fax: 202-522-2652; E-mail: pubrights@worldbank.org Thiết kế: Công ty RichBrand Việt Nam Số đăng ký KHXB: 2904-2017/CXB/40-135/TN. QĐXB số: 780/QĐ - NXBTN ngày 6 tháng 9 năm 2017 CHÍNH PHỦ VIỆT NAM THE GOVERNMENT OF VIETNAM Đánh giá Chi tiêu công Việt Nam Chính sách Tài khóa hướng tới Bền vững, Hiệu quả và Công bằng TẬP 1: Báo cáo LIÊN NGÀNH Báo cáo Đánh giá phối hợp giữa Chính phủ Việt Nam và Ngân hàng Thế giới Được thực hiện với sự hỗ trợ của DFAT, GAC, SECO và UKAID Mục lục Báo cáo liên ngành i CHƯƠNG 1. THỂ CHẾ VÀ CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG.......................................................................... 6 1. Tổng quan.............................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 8 2. Lập và phê duyệt ngân sách........................................................................................................................................................................................................................................ 9 3. Chấp hành ngân sách............................................................................................................................................................................................................................................................ 16 4. Báo cáo tài chính và kiểm toán..................................................................................................................................................................................................................... 24 5. Nâng cao hiệu quả hoạt động............................................................................................................................................................................................................................ 30 6. Phân cấp và quan hệ tài chính - ngân sách giữa các cấp chính quyền............................................................ 35 7. Tổng quan về định hướng cải cách trong tương lai...................................................................................................................................... 38 Tham khảo.................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 39 CHƯƠNG 2. NHỮNG DIỄN BIẾN KINH TẾ VĨ MÔ VÀ XU HƯỚNG NGÂN SÁCH GẦN ĐÂY............................................................................................................................................................................................................ 40 1. Tổng quan......................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 42 2. Những diễn biến kinh tế vĩ mô gần đây................................................................................................................................................................................... 42 3. Dự báo và khuyến nghị chính sách..................................................................................................................................................................................................... 54 Tham khảo.................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 57 CHƯƠNG 3. HUY ĐỘNG THU..................................................................................................................................................................................................................................... 58 1. Tổng quan......................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 60 2. Khuynh hướng và cơ cấu thu............................................................................................................................................................................................................................. 61 3. Những yếu tố góp phần làm giảm thu......................................................................................................................................................................................... 65 4. Tác động về thu của tự do hóa thương mại..................................................................................................................................................................... 66 5. Cắt giảm thuế suất thuế Thu nhập doanh nghiệp............................................................................................................................................. 70 6. Chi tiêu thuế............................................................................................................................................................................................................................................................................................... 71 7. Khuyến nghị chính sách chính...................................................................................................................................................................................................................... 78 Phụ lục: Tác động ngân sách của các Hiệp định thương mại tự do.................................................................................... 93 Tham khảo.................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 96 CHƯƠNG 4. TỔNG QUAN VỀ CHI TIÊU CÔNG.................................................................................................................................................................. 98 1. Tổng quan.................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 100 2. Chi tiêu công hỗ trợ tăng trưởng và phát triển con người..................................................................................................... 101 3. Tính công bằng và giảm nghèo trong chi tiêu công............................................................................................................................... 107 ii Đánh giá Chi tiêu Công 4. Hiệu suất chi thường xuyên............................................................................................................................................................................................................................. 111 5. Kết luận và khuyến nghị........................................................................................................................................................................................................................................... 113 Phụ lục 1: Khuyến nghị của Đánh giá chi tiêu công 2004 và tiến độ thực hiện đến nay................................................................................................................................................................................................................................................................................... 116 Tham khảo............................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 117 CHƯƠNG 5. CHI ĐẦU TƯ................................................................................................................................................................................................................................................... 118 1. Tổng quan.................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 120 2. Quy trình lập ngân sách đầu tư............................................................................................................................................................................................................... 121 3. Xu hướng chi đầu tư và mối quan hệ của nó với các ưu tiên phát triển................................................ 124 4. Tác động của những cải cách gần đây về mức chi và cơ cấu chi đầu tư.................................................. 131 5. Kết luận và khuyến nghị........................................................................................................................................................................................................................................... 136 Phụ lục 1: Những khuyến nghị chính tại Đánh giá chi tiêu công 2004 và tiến độ đạt được đến nay....................................................................................................................................................................................................................................................... 138 Phụ lục 2: Bản đồ chi đầu tư ở địa phương............................................................................................................................................................................... 139 Tham khảo............................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 143 Báo cáo liên ngành iii Danh mục Hình Hình 2.1: Các diễn biến kinh tế vĩ mô............................................................................................................................................................................................... 44 Hình 2.2: Bất cân đối ngân sách tăng lên …....................................................................................................................................................................... 47 Hình 2.3: Cơ cấu thu ngân sách, % GDP.................................................................................................................................................................................... 49 Hình 2.4: Cơ cấu chi tiêu công, % GDP......................................................................................................................................................................................... 51 Hình 2.5: Nợ công đang tăng lên.................................................................................................................................................................................................................... 53 Hình 2.6: Rủi ro đảo nợ đang tăng lên.............................................................................................................................................................................................. 54 Hình 2.7: Một số kịch bản của đánh giá nợ bền vững................................................................................................................................. 55 Hình 3.1: Tỷ trọng thu NSNN và thu từ thuế phí so với GDP................................................................................................. 62 Hình 3.2: Cơ cấu thu NSNN theo nguồn.................................................................................................................................................................................... 62 Hình 3.3: Cơ cấu thu NSNN theo loại thu............................................................................................................................................................................... 63 Hình 3.4: Cơ cấu thu NSNN theo sắc thuế............................................................................................................................................................................. 64 Hình 3.5: Tỷ lệ thu giảm so với GDP.................................................................................................................................................................................................... 65 Hình 3.6: T  ỷ lệ thu các sắc thuế chính so với GDP (giai đoạn 2006 - 2010 so với giai đoạn 2011 - 2015).......................................................................................................................................................................................... 65 Hình 3.7: Tiến độ cắt giảm thuế quan theo một số Hiệp định thương mại tự do.......................................... 67 Hình 3.8: Tỷ trọng thu thuế XNK trên tổng thu từ thuế........................................................................................................................ 67 Hình 3.9: Tác động giảm thu trực tiếp của toàn bộ các HĐTMTD............................................................................. 68 Hình 3.10:  Giảm thu thực tế do chuyển hướng thương mại với mặt hàng xăng dầu (2015)...................................................................................................................................................................................... 70 Hình 3.11: Giảm thu do chuyển hướng thương mại 2016 - 2025 (nghìn tỷ VNĐ)......................................... 70 Hình 3.12: Năng suất thuế TNDN phi dầu.................................................................................................................................................................................. 74 Hình 3.13: Năng suất thuế GTGT..................................................................................................................................................................................................................... 74 Hình 3.14: Thu từ đất so GDP và tổng thu.................................................................................................................................................................................. 78 Hình 3.15: Cơ cấu thu từ đất (2013)............................................................................................................................................................................................................ 78 Hình 3.16: Tăng thu thuế TTĐB thuốc lá điếu.................................................................................................................................................................. 84 Hình 3.17: Giảm tiêu thụ theo đầu người...................................................................................................................................................................................... 84 iv Đánh giá Chi tiêu Công Hình 3.18: Cải cách hiện tại tập trung vào các chức năng xử lý kê khai thuế, cải cách trong tương lai còn cần cải thiện các chức năng sau kê khai và các dịch vụ hỗ trợ người nộp thuế......................................................................................................................................................... 90 Hình 3.19: Một số trọng tâm cải cách thuế giai đoạn 2016 - 2020...................................................................................... 92 Hình 4.1: Tỷ lệ chi tiêu của Chính phủ trên GDP của các quốc gia khác nhau............................................... 100 Hình 4.2: Tỷ trọng chi đầu tư và chi thường xuyên trên tổng chi (%)..............................................................101 Hình 4.3: Tỷ trọng chi đầu tư theo phân cấp (%)................................................................................................................................................102 Hình 4.4: Tỷ lệ chi đầu tư trên tổng chi tiêu và GDP ở các quốc gia khác nhau ....................................... 102 Hình 4.5: C  hi đầu tư ngân sách nhà nước theo lĩnh vực kinh tế, 2009 - 2012 (triệu đồng)........................................................................................................................................................................................................103 Hình 4.6: Tỷ trọng chi theo lĩnh vực trên tổng chi, 2009 - 2012 ................................................................................. 104 Hình 4.7: Chi cho con người của địa phương, 2009 - 2012 (triệu đồng)....................................................105 Hình 4.8: C  hi tiêu của địa phương theo đầu người cho vốn con người ở các khu vực, 2009 - 2012........................................................................................................................................................................................................105 Hình 4.9: C  hi tiêu theo đầu người về phát triển vốn con người ở các khu vực, 2009 - 2012.............................................................................................................................................................................................................................................................106 Hình 4.10:  Tỷ lệ chi tiêu của Chính phủ trên GDP cho các lĩnh vực tại các quốc gia khác nhau.............................................................................................................................................................................................................107 Hình 4.11:  Nguồn thu được hưởng qua phân cấp và tỷ lệ nghèo ở địa phương, 2010.....................................................................................................................................................................................................................................108 Hình 4.12: Số bổ sung ngân sách của trung ương – địa phương, 2010................................................................109 Hình 4.13: Thu ngân sách địa phương và tỷ lệ nghèo....................................................................................................................................109 Hình 4.14: Chi ngân sách địa phương và tỷ lệ nghèo.....................................................................................................................................109 Hình 4.15: Chi đầu tư và thường xuyên của địa phương và tỷ lệ nghèo, 2010........................................................ 110 Hình 4.16: Chi đầu tư của địa phương và tỷ lệ nghèo, 2010..........................................................................................................110 Hình 4.17: Chi thường xuyên, 2009 - 2012 (triệu đồng)........................................................................................................................111 Hình 4.18: Chi lương và phụ cấp theo cấp ngân sách, 2009 - 2012 (triệu đồng)............................................... 112 Hình 4.19: Biên chế và lương của Chính phủ, so sánh cho Việt Nam....................................................................113 Hình 5.1: Sơ đồ quy trình và trách nhiệm thể chế ở địa phương cấp tỉnh.............................................122 Hình 5.2: T  ỷ lệ chi đầu tư ngân sách nhà nước trên tổng chi tiêu và GDP, 2006 - 2015.....................................................................................................................................................................................................................................125 Báo cáo liên ngành v Hình 5.3: Đ  ầu tư công tại các quốc gia OECD và khu vực Đông Á – TBD (% GDP), 2006 - 2010..................................................................................................................................................................................................................125 Hình 5.4: C  hênh lệch giữa số dự toán và số thực hiện chi đầu tư (%), 2006 - 2015.............................................................................................................................................................................................................................................................................................. 126 Hình 5.5:  Chi tiết chi đầu tư theo lĩnh vực ở các cấp chính quyền (% bình quân), 2009 - 2012.............................................................................................................................................................................................................................................................127 Hình 5.6: C  hi tiết chi đầu tư theo lĩnh vực trong ngành giao thông và nông nghiệp, 2009 - 2012............................................................................................................................................................................................................... 128 Hình 5.7: Tình trạng đội vốn và kéo dài tiến độ tại một số quốc gia..................................................................133 Hình 5.8: T  ỷ lệ đường trong số đường địa phương quản lý được lát phủ và phân bổ vốn đầu tư cộng dồn theo đầu người cho giao thông, 2012.............................................. 134 Hình 5.9: C  hất lượng hạ tầng trường học và phân bổ vốn đầu tư cộng dồn theo đầu người cho giáo dục, 2012......................................................................................................................134 Hình 5.10: Chỉ số nghèo và mức chi đầu tư theo đầu người (nghìn đồng), 2012........................................... 135 Hình 5.11:  Mức chi đầu tư theo đầu người và GDP của địa phương (nghìn đồng), 2012..............................................................................................................................................................................................................................135 Hình 5.12: Tổng nợ đọng (tỷ đồng), 2012 - 2013......................................................................................................................................................136 Hình 5.13: Nợ đọng và chi đầu tư của địa phương (tỷ đồng) tháng 06/2012........................................136 vi Đánh giá Chi tiêu Công Danh mục Bảng Bảng 2.1: Hoạt động của Chính phủ (%GDP)/1..................................................................................................................................................... 48 Bảng 2.2: Chi tiết diễn biến chi lương (2009 - 2012).................................................................................................................................... 50 Bảng 3.1: Th  uế suất thuế quan bình quân gia quyền của các HĐTMTD vừa kết thức đàm phán................................................................................................................................................................................................................ 68 Bảng 3.2: Chi tiêu thuế, Bỉ, năm 2000.............................................................................................................................................................................................. 72 Bảng 3.3: Thuế và phí đất và tài sản...................................................................................................................................................................................................... 76 Bảng 3.4: Các phương án điều chỉnh thuế suất thuế giá trị gia tăng...................................................................... 80 Bảng 3.5: D  iễn biến về Thuế TTĐB, GTGT và thuế quan NK đối với mặt hàng thuốc lá..................................................................................................................................................................................................................................... 82 Bảng 3.6: Hai phương án đề xuất về thuế suất so với thuế suất hiện tại........................................................ 83 Bảng 3.7: C  ác tham số về giá cả theo giá so sánh, mức tiêu dùng mỗi người lớn và số thu............................................................................................................................................................................................................................... 83 Bảng 3.8: D  ự toán Chi tiêu thuế, các thuế thu nhập, lợi nhuận và tài sản, Hà Lan, 2001 - 2007............................................................................................................................................................................................................................ 86 Bảng 5.1: Các nguồn vốn đầu tư của khu vực công (%), 2001 - 2015............................................................. 125 Bảng 5.2: Chi đầu tư từ ngân sách nhà nước theo lĩnh vực (%), 2009 - 2012.................................................... 127 Bảng 5.3: C  hi đầu tư từ NSNN theo cấp chính quyền và lĩnh vực (%), 2006 - 2015.......................................................................................................................................................................................................................................................... 128 Bảng 5.4: Vốn trái phiếu Chính phủ (%), 2003 - 2014......................................................................................................................... 130 Bảng 5.5: Tỷ lệ các dự án yêu cầu điều chỉnh (%), 2005 - 2012...................................................................................... 131 Bảng 5.6: Số dự án bị từ chối sau khi có Chỉ thị 1792 (tỷ đồng), 2012 - 2014................................................... 132 Bảng 5.7: Các chỉ số về hạ tầng tại các khu vực, 2001 - 2012.............................................................................................. 141 Báo cáo liên ngành vii Danh mục Hộp Hộp 1.1: Luật Đấu thầu mới...................................................................................................................................................................................................................................23 Hộp 3.1:  hi tiêu thuế theo “Cẩm nang về minh bạch tài khoá” của IMF C (2001, 2007).......................................................................................................................................................................................................................................................................... 86 Hộp 3.2: C  hiến lược cải cách thuế 2011 - 2020 Những mục tiêu chủ chốt của cải cách quản lý thuế giai đoạn 2016 - 2020.............................................................................................................................91 Hộp 5.1: Kinh nghiệm của Hàn Quốc và Chi - lê trong quản lý đầu tư công.................................... 124  viii Đánh giá Chi tiêu Công Danh mục Từ viết tắt ASEAN Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á BHXH Bảo hiểm xã hội BHYT Bảo hiểm y tế BOT Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao BT Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao CNTT & TT Công nghệ thông tin và truyền thông ĐBSCL Đồng bằng sông Cửu Long DFAT Bộ Ngoại giao và Thương mại Úc DNNN Doanh nghiệp nhà nước FCTC Công ước khung về kiểm soát thuốc lá FDI Đầu tư trực tiếp nước ngoài GAC Bộ các vấn đề quốc tế Canada GDP Tổng sản phẩm quốc nội GFS Chuẩn mực thống kê tài chính Chính phủ GII Chỉ số đổi mới sáng tạo toàn cầu GTGT Giá trị gia tăng HĐTMTD Hiệp định thương mại tự do HĐND Hội đồng nhân dân IMF Quỹ tiền tệ quốc tế IPSAS Chuẩn mực kế toán công quốc tế ISSAI Chuẩn mực kiểm toán quốc tế KH&ĐT Kế hoạch và Đầu tư KHCN Khoa học công nghệ KTNN Kiểm toán nhà nước KTXH Kinh tế - Xã hội M&E Theo dõi và đánh giá MDG Mục tiêu phát triển thiên niên kỷ MFN Nguyên tắc tối huệ quốc MTQG Chương trình Mục tiêu quốc gia NHNN Ngân hàng nhà nước NHTG Ngân hàng Thế giới NSĐP Ngân sách địa phương NSNN Ngân sách nhà nước Báo cáo liên ngành ix NSTW Ngân sách trung ương ODA Hỗ trợ phát triển chính thức OECD Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế PISA Chương trình đánh giá học sinh quốc tế PPP Mô hình hợp tác công tư QLTCC Quản lý tài chính công SECO Tổng cục Kinh tế Liên bang Thụy Sỹ TABMIS Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc TBD Thái Bình Dương TMS Hệ thống quản lý thuế TNCN Thu nhập cá nhân TNDN Thu nhập doanh nghiệp TPCP Trái phiếu Chính phủ TTĐB Tiêu thụ đặc biệt UKAID Bộ Phát triển Quốc tế Anh USD Đô-la Mỹ VDB Ngân hàng Phát triển Việt Nam VINACOSH Ban chủ nhiệm chương trình phòng chống tác hại thuốc lá VPSAS Chuẩn mực kế toán khu vực công của Việt Nam WTO Tổ chức thương mại thế giới XNK Xuất nhập khẩu Báo cáo liên ngành 3 LỜI GIỚI THIỆU Báo cáo Đánh giá chi tiêu công này được Thủ tướng Chính phủ cho phép thực hiện và do Chính phủ Việt Nam phối hợp với Ngân hàng Thế giới cùng soạn thảo, với sự hỗ trợ tích cực về tài chính và kỹ thuật của Bộ Ngoại giao và Thương mại Úc (DFAT), Bộ Phát triển quốc tế Vương quốc Anh (UKAID), Tổng cục Kinh tế Liên bang Thụy Sỹ (SECO), và Bộ các vấn đề toàn cầu Canada (GAC). Về phía Chính phủ, chỉ đạo chung là ông Đinh Tiến Dũng (Bộ trưởng, Bộ Tài chính); chỉ đạo về kỹ thuật là ông Huỳnh Quang Hải (Thứ trưởng, Bộ Tài chính) và ông Đào Quang Thu (nguyên Thứ trưởng, Bộ Kế hoạch và Đầu tư). Về phía Ngân hàng Thế giới, chỉ đạo chung là bà Victoria Kwakwa (Phó Chủ tịch Ngân hàng Thế giới phụ trách khu vực châu Á Thái Bình Dương) và ông Ousmane Dione (Giám đốc Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam); chỉ đạo về kỹ thuật là ông Mathew Verghis (Trưởng ban Quản lý tài khóa vĩ mô) và ông Robert R. Taliercio (Trưởng ban Quản trị nhà nước). Biên soạn và hiệu đính chính cho toàn bộ Báo cáo, Báo cáo tổng quan và Báo cáo tóm tắt: về phía Chính phủ, là ông Võ Thành Hưng (Vụ trưởng, Vụ Ngân sách nhà nước, Bộ Tài chính, trưởng nhóm), ông Đào Xuân Tuế (Phó Vụ trưởng, Vụ Ngân sách nhà nước, Bộ Tài chính, đồng trưởng nhóm), ông Nguyễn Minh Tân (Phó Vụ trưởng, Vụ Ngân sách nhà nước, Bộ Tài chính), ông Vũ Đức Hội (Phó Vụ trưởng, Vụ Ngân sách nhà nước, Bộ Tài chính), bà Đỗ Thị Thúy Hằng (nguyên Phó Vụ trưởng, Vụ Hành chính sự nghiệp, Bộ Tài chính), ông Trần Thành Long (Phó Vụ trưởng, Vụ Tổng hợp kinh tế quốc dân, Bộ Kế hoạch và Đầu tư), ông Phạm Đình Cường (Chuyên gia tư vấn cao cấp), bà Trần Thị Kim Hiền (Trưởng phòng, Vụ Ngân sách nhà nước, Bộ Tài chính); và về phía Ngân hàng Thế giới, là ông Sebastian Eckardt 4 Đánh giá Chi tiêu Công (Chuyên gia kinh tế trưởng, trưởng nhóm), bà Vũ Hoàng Quyên (Chuyên gia kinh tế cao cấp, đồng trưởng nhóm), ông Enrique Carroll (Chuyên gia kinh tế cao cấp, đồng trưởng nhóm), ông Nguyễn Văn Minh (Chuyên gia kinh tế cao cấp), và bà Nguyễn Phương Anh (Chuyên gia khu vực công). Công tác trợ lý cho soạn thảo và biên tập báo cáo do bà Lê Thị Khánh Linh (Trợ lý chương trình) thực hiện. Đánh giá chi tiêu công này nhằm cung cấp thông tin cần thiết để giải đáp ba câu hỏi lớn xuyên suốt các chương: Làm thế nào để tạo dư địa tài khóa đáp ứng các nhiệm vụ chi tiêu chính đồng thời đảm bảo bền vững tài khóa? Làm thế nào để chi tiêu công ở các cấp trung ương và địa phương gắn kết tốt hơn với các ưu tiên của quốc gia? và Làm thế nào nâng cao trách nhiệm giải trình về kết quả, sao cho chi tiêu công đem lại hiệu quả lớn nhất? Báo cáo gồm 15 chương được chia làm ba phần: Đánh giá liên ngành (Chương 1-5), Đánh giá chuyên ngành (Chương 6-10), và Đánh giá địa phương (Chương 11-15). Đóng góp soạn thảo cho từng chương cụ thể của Tập 1 (Đánh giá liên ngành) này là: Chương 1 – Thể chế và chính sách quản lý tài chính công: về phía Chính phủ, là ông Đào Xuân Tuế (Phó Vụ trưởng, Vụ NSNN, Bộ Tài chính, trưởng nhóm), bà Trần Thị Kim Hiền (Trưởng phòng, Vụ NSNN, Bộ Tài chính), bà Đỗ Thị Thúy Hằng (nguyên Phó Vụ trưởng, Vụ Hành chính sự nghiệp, Bộ Tài chính), ông Bùi Anh Bình (Phó Vụ trưởng, Vụ Hành chính sự nghiệp, Bộ Tài chính), bà Đặng Thị Thủy (Phó Tổng giám đốc, Kho bạc nhà nước), bà Vũ Thanh Huyền (Vụ trưởng, Kho bạc nhà nước), ông Vũ Đức Chính (Vụ trưởng, Vụ Chế độ kế toán – kiểm toán), bà Lê Tuyết Nhung (Phó Vụ trưởng, Vụ Chế độ kế toán – kiểm toán), ông Vũ Ngọc Tuấn (Phó Vụ trưởng, Vụ Tổng hợp, Kiểm toán Nhà nước), bà Vũ Quỳnh Lê (Phó Cục trưởng, Cục Quản lý đấu thầu, Bộ Kế hoạch và Đầu tư); và về phía Ngân hàng Thế giới, là ông Nguyễn Văn Minh (Chuyên gia kinh tế cao cấp, trưởng nhóm), ông Marc Robsinson (Chuyên gia tư vấn cao cấp), ông Christopher Fabling (Chuyên gia quản lý tài chính cao cấp), ông Phạm Đình Cường (Chuyên gia tư vấn cao cấp), bà Vũ Hoàng Quyên (Chuyên gia kinh tế cao cấp), ông Adu-Gyamfi Abunyewa (Chuyên gia đấu thầu cao cấp), bà Trần Thị Phương Mai (Chuyên gia tài chính cao cấp). Chương 2 – Diễn biến kinh tế vĩ mô và xu hướng tài khóa: về phía Chính phủ, là ông Đào Xuân Tuế (Phó Vụ trưởng, Vụ NSNN, Bộ Tài chính, trưởng nhóm), bà Đinh Thị Mai Anh (Phó trưởng phòng, Vụ NSNN, Bộ Tài chính), ông Nguyễn Tri Phương (Phó trưởng phòng, Vụ NSNN, Bộ Tài chính), ông Hoàng Hải (Phó Cục trưởng, Cục QLN&TCĐN, Bộ Tài chính), ông Trương Bá Tuấn (Phó Viện trưởng, Viện CL&CSTC, Bộ Tài chính), bà Phan Thị Thu Hiền (Vụ trưởng, Vụ Tài chính các ngân hàng và tổ chức tài chính, Bộ Tài chính), ông Phạm Văn Đức (Phó Cục trưởng, Cục TCDN, Bộ Tài chính), ông Nguyễn Quang Dũng (Phó Vụ trưởng, Vụ Tiền lương, Bộ Nội vụ); và về phía Ngân hàng Thế giới, là bà Naoko Kojo (Chuyên gia kinh tế cao cấp, trưởng nhóm), ông Sebastian Eckardt (Chuyên gia kinh tế trưởng), ông Đinh Tuấn Việt (Chuyên gia kinh tế cao cấp). Chương 3 – Huy động thu ngân sách nhà nước: về phía Chính phủ, là ông Đào Xuân Tuế (Phó Vụ trưởng, Vụ NSNN, Bộ Tài chính, trưởng nhóm), ông Đinh Xuân Hà (Trưởng phòng, Vụ NSNN, Bộ Tài chính), bà Đinh Thị Mai Anh (Phó trưởng phòng, Vụ NSNN, Bộ Tài chính), bà Phạm Thị Tuyết Lan (Phó Vụ trưởng, Vụ Dự toán thu thuế, Tổng cục Thuế), ông Nguyễn Mạnh Hùng (Phó Cục trưởng, Cục Thuế XNK, Tổng cục Hải quan), ông Vũ Khắc Liêm (Phó Vụ trưởng, Vụ Chính sách thuế); và về phía Ngân hàng Thế giới, là ông Phạm Báo cáo liên ngành 5 Minh Đức (Chuyên gia kinh tế cao cấp, trưởng nhóm), ông Sebastian Eckardt (Chuyên gia kinh tế trưởng), ông Roberto Iglesias (Chuyên gia tư vấn). Chương 4 – Tổng quan về chi tiêu công: về phía Chính phủ, là ông Đào Xuân Tuế (Phó Vụ trưởng, Vụ NSNN, Bộ Tài chính, trưởng nhóm), ông Nguyễn Tri Phương (Phó trưởng phòng, Vụ NSNN, Bộ Tài chính), ông Nguyễn Văn Phòng (Phó trưởng phòng, Vụ NSNN, Bộ Tài chính), bà Đỗ Thị Thúy Hằng (Phó Vụ trưởng, Vụ HCSN, Bộ Tài chính), ông Bùi Anh Bình (Phó Vụ trưởng, Vụ Hành chính sự nghiệp, Bộ Tài chính), bà Đỗ Thị Bích (Trưởng phòng, Vụ Đầu tư, Bộ Tài chính), bà Đào Thị Minh Thảo (Phó trưởng phòng, Vụ Đầu tư, Bộ Tài chính), ông Phạm Văn Đức (Phó Cục trưởng, Cục TCDN, Bộ Tài chính), bà Phan Thị Thu Hiền (Vụ trưởng, Vụ Tài chính các ngân hàng và tổ chức tài chính, Bộ Tài chính), ông Trần Thành Long (Phó Vụ trưởng, Vụ Tổng hợp kinh tế quốc dân, Bộ Kế hoạch và đầu tư), ông Nguyễn Quang Dũng (Phó Vụ trưởng, Vụ Tiền lương, Bộ Nội vụ), bà Nguyễn Thị Phương Lan (Chuyên viên chính, Vụ Tiền lương, Bộ Nội vụ); và về phía Ngân hàng Thế giới, là bà Vũ Hoàng Quyên (Chuyên gia kinh tế cao cấp, trưởng nhóm), ông Blane Lewis (chuyên gia tư vấn), ông Phạm Đình Cường (Chuyên gia tư vấn cao cấp). Chương 5 – Chi đầu tư: về phía Chính phủ, là ông Trần Thành Long (Phó Vụ trưởng, Vụ Tổng hợp kinh tế quốc dân, Bộ Kế hoạch và đầu tư, trưởng nhóm), ông Lê Tuấn Anh (Phó vụ trưởng, Vụ Đầu tư, Bộ Tài chính, đồng trưởng nhóm), ông Đào Xuân Tuế (Phó Vụ trưởng, Vụ NSNN, Bộ Tài chính), ông Đinh Duy Đông (Phó trưởng phòng, Vụ NSNN, Bộ Tài chính), bà Đỗ Thị Bích (Phó trưởng phòng, Vụ Đầu tư, Bộ Tài chính), bà Đào Thị Minh Thảo (Phó trưởng phòng, Vụ Đầu tư, Bộ Tài chính), bà Đinh Thị Thanh Giang (Chuyên viên, Vụ Tổng hợp kinh tế quốc dân, Bộ Kế hoạch và đầu tư); và về phía Ngân hàng Thế giới, là bà Lorena Vinuela (Chuyên gia khu vực công, trưởng nhóm), ông Đoàn Hồng Quang (Chuyên gia kinh tế cao cấp), bà Nguyễn Phương Anh (Chuyên gia khu vực công). Xây dựng hệ thống chỉ tiêu và tổng hợp số liệu: bà Đinh Thị Mai Anh (Phó trưởng phòng, Vụ NSNN, Bộ Tài chính), ông Vũ Văn Chung (Phó trưởng phòng, Vụ NSNN, Bộ Tài chính), bà Nguyễn Thị Minh Tâm (Chuyên viên, Vụ NSNN, Bộ Tài chính), bà Hoàng Diệu Thúy (chuyên viên, Vụ NSNN, Bộ Tài chính). 6 Đánh giá Chi tiêu Công 1 THỂ CHẾ VÀ CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG Thông điệp chính ŸŸ Kỷ cương ngân sách tổng thể được đảm bảo tốt nhất qua cách thức trình bày ngân sách và báo cáo tài chính sao cho thể hiện được rõ tình hình tài khoá tổng thể của Chính phủ cho thời điểm hiện tại và dự báo cho tương lai một cách toàn diện. Trong bối cảnh đó, điều hết sức quan trọng là báo cáo tài chính Chính phủ phải được lập theo các chuẩn mực kế toán quốc tế, sử dụng các khái niệm được quốc tế chấp nhận về bội chi hoặc thặng dư ngân sách ròng và kế hoạch ngân sách trung hạn phải được lập nhằm trình bày rõ xu hướng về tình hình ngân sách của Chính phủ trong trung hạn. ŸŸ Mô hình xác định ưu tiên chi tiêu, trong đó sử dụng Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội để xác định ưu tiên chi tiêu của Chính phủ, trong đó ngân sách được coi là phương tiện phản ánh về mặt tài chính các ưu tiên, chưa có sự gắn kết được đầy đủ giữa lập kế hoạch và lập ngân sách. Điều này chủ yếu là do Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội thường không được hoạch định với nguồn lực trong tương lai, để từ đó đề xuất những nội dung chi tiêu mới mà Chính phủ có thể đảm bảo về tài chính. Các quy trình lập kế hoạch và lập ngân sách cần được gắn kết tốt hơn để cải thiện về hiệu suất phân bổ. ŸŸ Các thể chế hiệu quả nhằm đảm bảo trách nhiệm giải trình là những công cụ quan trọng để khuyến khích các đơn vị của Chính phủ nâng cao hiệu suất và hiệu quả cung cấp dịch vụ. Những cải cách được thực hiện đến nay nhằm nâng cao tự chủ cho các đơn vị hành chính sự nghiệp, cần được cân đối với việc xây dựng một hệ thống đảm bảo trách nhiệm Báo cáo liên ngành 7 giải trình về hiệu quả hoạt động, bao gồm báo cáo thường xuyên về hiệu quả hoạt động. Việc tăng cường kiểm toán nội bộ và độc lập cũng giúp cải thiện hiệu quả hoạt động của khu vực công. ŸŸ Điều quan trọng là sự thành công của chương trình cải cách quản lý tài chính công (QLTCC) đòi hỏi lộ trình tiếp cận phù hợp với thực tế nhằm triển khai những cải cách phức tạp, như kế toán dồn tích và lập ngân sách theo đầu ra. Đó là những cải cách phức tạp về kỹ thuật, đòi hỏi nhiều nguồn lực, thời gian và nỗ lực của cả hệ thống. Chính vì vậy, phải dự trù được sát thực tế mức độ cải cách có thể triển khai trong một thời điểm, đồng thời phải xác định ưu tiên và trình tự cải cách một cách hợp lý để tập trung nỗ lực vào những cải cách QLTCC căn bản đem lại tác động nhiều nhất. Khuyến nghị chính ŸŸ Triển khai xây dựng và nâng cao chất lượng các kế hoạch tài chính – ngân sách trung hạn nhằm: (i) tăng cường kỷ cương ngân sách, nâng cao chất lượng dự báo thu và xác định trần chi tiêu tổng thể trong trung hạn; (ii) cải thiện sự gắn kết giữa kế hoạch kinh tế – xã hội và ngân sách, giữa ngân sách chi đầu tư và chi thường xuyên. ŸŸ Giảm mạnh mức chuyển nguồn thông qua: (i) nâng cao chất lượng dự toán (bao gồm cả công tác dự báo thu); (ii) ưu tiên sử dụng tăng thu để giảm bội chi; (iii) đẩy nhanh tiến độ phân bổ dự toán; và (iv) tổ chức và giám sát chặt chẽ tình hình thực hiện để có điều chỉnh kịp thời. ŸŸ Cải thiện thông lệ hạch toán và báo cáo về chuyển nguồn phù hợp với thông lệ quốc tế, theo đó cần loại bỏ việc hạch toán hai lần các khoản thu, chi được phép chuyển nguồn. ŸŸ Lập báo cáo tài chính hợp nhất cho toàn bộ Chính phủ, tuân thủ chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSAS) trên cơ sở tiền mặt và hướng tới dồn tích. ŸŸ Thiết kế và triển khai Hệ thống thông tin quản lý tài chính Chính phủ (GFMIS), qua việc: (i) tăng cường khai thác thông tin của hệ thống TABMIS; (ii) xây dựng và hoàn thiện các hệ thống thông tin quan trọng khác phục vụ công tác lập ngân sách, quản lý dự án đầu tư công, quản lý tài sản và công nợ; (iii) tích hợp các cơ sở dữ liệu của các hệ thống này. ŸŸ Xây dựng cơ chế đảm bảo trách nhiệm giải trình qua đo lường kết quả đạt được của các đơn vị hành chính và sự nghiệp, bao gồm cả sử dụng các chỉ số bắt buộc về hiệu quả hoạt động. 8 Đánh giá Chi tiêu Công 1. Tổng quan 1.1. Chính phủ Việt Nam nhận thức rằng các thể chế và chính sách QLTCC vững mạnh có vai trò quan trọng để chi tiêu công đem lại lợi ích tối đa cho xã hội. Thể chế và chính sách QLTCC là những công cụ thiết yếu để Chính phủ thể hiện các mục tiêu chính sách của mình thông qua nguồn lực phân bổ, nhằm hoàn thành các mục tiêu phát triển kinh tế và phúc lợi cho người dân ở Việt Nam. 1.2. Việt Nam đã đạt được nhiều tiến triển trong những năm gần đây về cải thiện thể chế và chính sách QLTCC trên nhiều mặt. Chẳng hạn, trong lĩnh vực chấp hành ngân sách, hiện đã có nhiều tiến triển về báo cáo tình hình thực hiện ngân sách, kiểm soát cam kết chi, quản lý nợ và quản lý mua sắm đấu thầu. Các thể chế nhằm đảm bảo trách nhiệm giải trình bao gồm cả kiểm toán độc lập đã và đang ngày càng được củng cố. Một số nội dung quan trọng khác như lập và điều hành ngân sách theo hiệu quả hoạt động cũng bắt đầu có chuyển biến. Nhận thức được tầm quan trọng của việc cần có một khuôn khổ pháp lý hiện đại về QLTCC, Quốc hội đã thông qua Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 thay thế cho Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, góp phần đáng kể nhằm tiếp tục cải thiện các quy trình và hệ thống QLTCC. 1.3. Bên cạnh những thành tích lớn đó vẫn còn tồn tại một số thách thức quan trọng. Cải cách về chấp hành ngân sách có tiến triển nhiều hơn so với cải cách về các quy trình lập và phê duyệt ngân sách. Các thể chế đảm bảo trách nhiệm giải trình đã được triển khai nhưng mới chỉ ở các bước ban đầu. Hiện còn nhiều việc phải làm để tạo dựng văn hóa hướng tới hiệu quả hoạt động trong khu vực công. Điều quan trọng nữa là các thể chế đảm bảo trách nhiệm giải trình cũng như chính sách về QLTCC cần đóng vai trò quan trọng trong việc khuyến khích và hỗ trợ các cơ quan đơn vị của Chính phủ nâng cao hiệu suất và hiệu quả cung cấp dịch vụ cho cộng đồng. 1.4. Trên cơ sở những thành tựu về cải cách cho đến nay và những thách thức còn tồn tại, chương này nhằm giải quyết ba câu hỏi lớn liên quan đến sự đóng góp của các thể chế và chính sách QLTCC với nhiệm vụ cải thiện mức sống, bảo đảm công bằng và ổn định kinh tế vĩ mô tại Việt Nam. Ba câu hỏi chính sách đó là: ŸŸ Các thể chế và chính sách QLTCC cần cải cách những gì để cải thiện đáng kể về kỷ cương ngân sách tổng thể - nói cách khác là năng lực kiểm soát của Chính phủ trung ương và địa phương về thâm hụt ngân sách, nợ và các nghĩa vụ tài chính khác (trong phạm vi các hạn mức bền vững)? ŸŸ Những cải cách QLTCC đó có thể tăng cường năng lực cho Chính phủ đến đâu nhằm cải thiện hiệu suất phân bổ và sự công bằng trong phân bổ nguồn lực – nói cách khác, cải cách về quy trình và thể chế có thể cải thiện khả năng của Chính phủ đến đâu nhằm định hướng sử dụng các nguồn lực công hữu hạn cho các loại hình dịch vụ, phát triển các cơ sở hạ tầng và trợ cấp cho các đối tượng nào để có thể đem lại lợi ích lớn nhất cho người dân Việt Nam? ŸŸ Cách tiếp cận tốt nhất là gì để thiết kế chi tiết và triển khai những cải cách lớn về QLTCC đã được khởi xướng nhằm cải thiện hiệu suất và hiệu quả các dịch vụ của Chính phủ? Báo cáo liên ngành 9 1.5. Chương này có cấu trúc như sau: Các phần II, III và IV lần lượt đề cập đến các vấn đề liên quan đến ba khâu của chu trình ngân sách: lập và phê duyệt ngân sách; chấp hành; báo cáo tài chính và kiểm toán ngân sách. Hai phần tiếp theo đề cập đến các vấn đề chung, gồm: cải cách để nâng cao hiệu suất và hiệu quả của Chính phủ (Phần V) và quan hệ tài chính giữa các cấp chính quyền (Phần VI). Phần cuối đưa ra ý kiến kết luận. 2. Lập và phê duyệt ngân sách 1.6. Đánh giá chi tiêu công 2004 khuyến nghị cần tăng cường công tác lập ngân sách qua việc tiếp tục xây dựng Kế hoạch ngân sách trung hạn, bao gồm một Kế hoạch tài chính trung hạn vững chắc; tăng cường sự gắn kết giữa lập Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và lập ngân sách; đồng thời xây dựng một hệ thống lập ngân sách theo hiệu quả hoạt động. Từng nội dung trên đều đã có một số tiến triển, nhưng vẫn còn nhiều việc tiếp tục phải thực hiện (tham khảo Phụ lục 1 về tiến độ triển khai khuyến nghị Đánh giá chi tiêu công 2004). 1.7. Hiện vẫn còn nhiều việc phải làm để cải thiện sự đóng góp của công tác lập ngân sách trong việc hoàn thành ba mục tiêu chính nêu trên. Nhìn chung, ngân sách vẫn chưa phải là công cụ hoàn hảo để đảm bảo kỷ cương ngân sách tổng thể - cụ thể để xác định và đạt được các kết quả mong muốn về bội chi ngân sách và nợ công. Hiện vẫn còn nhiều việc phải làm để ngân sách trở thành một công cụ xác định ưu tiên chi tiêu tốt, cụ thể trong điều kiện thiếu sự gắn kết đầy đủ giữa lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và lập ngân sách. Đến nay, vai trò của ngân sách trong việc nâng cao hiệu suất và hiệu quả chi tiêu công vẫn còn hạn chế. Mặc dù vậy, hiện nay Chính phủ đang thực hiện những cải cách ở các nội dung này. Khuôn khổ tài khóa – vĩ mô 1.8. Chính phủ đã xác định ưu tiên tiếp tục hoàn thiện khuôn khổ tài khóa – vĩ mô làm căn cứ lập ngân sách (qua xây dựng Kế hoạch tài chính trung hạn), nhưng cần phải nỗ lực hơn nữa. Những hoạt động ban đầu về thí điểm Kế hoạch tài chính trung hạn giai đoạn 2009 - 2011 chưa có thêm bất kỳ tiến triển nào do tới thời điểm đó phải chờ Luật ngân sách sửa đổi có quy định chính thức về lập ngân sách trung hạn. Luật Ngân sách nhà nước (2015) đã quy định về việc lập kế hoạch tài chính ngân sách trung hạn 03 năm và việc triển khai sẽ được bắt đầu đối với giai đoạn 2018 - 2020. 1.9. Thách thức chính vẫn là chất lượng dự báo thu. Dự toán thu vẫn chưa đáng tin cậy và sát thực tế, song Chính phủ đang nỗ lực cải thiện chất lượng dự báo thu qua việc tăng cường năng lực dự báo. 1.10. Để tạo được một bước tiến lớn trong gắn kết, cần thành lập một đơn vị tài khóa – vĩ mô trong Bộ Tài chính. Vai trò chính của đơn vị tài khóa – vĩ mô này là tham mưu cho Chính phủ về chính sách tài khóa (đặc biệt là các chỉ tiêu bội chi và nợ công cho phù hợp), về mức chi tối đa mà Chính phủ có thể đảm bảo phù hợp với các mục tiêu chính sách tài khoá. Để hỗ trợ cho việc đó, cơ quan tài khóa – vĩ mô cũng thường đảm nhiệm việc dự báo thu và các chỉ tiêu tài khóa khác. Công tác dự báo kinh tế vĩ mô ở Việt Nam hiện vẫn thuộc trách nhiệm của Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT). Cơ quan tài khóa – vĩ mô còn phải theo dõi và xây dựng chính sách liên quan đến toàn bộ các diễn biến tài khóa có thể tác động lớn đến tình hình tài khóa tổng thể của Chính phủ, chẳng hạn tình hình tài chính của địa phương, các quỹ 10 Đánh giá Chi tiêu Công tài chính và các doanh nghiệp nhà nước. Cơ quan tài khóa – vĩ mô là một bộ phận quan trọng trong Bộ Tài chính, có thể trực thuộc Vụ Ngân sách nhà nước. Đây không phải là một đơn vị nghiên cứu vì việc nghiên cứu hoàn toàn có thể được thực hiện bên ngoài Bộ Tài chính. Cơ quan này được hình thành để đảm bảo chính sách tài khóa được coi trọng trong các nghiệp vụ hàng ngày của Bộ Tài chính, đồng thời để tránh phải phụ thuộc vào việc phải lập ra các ủy ban theo vụ việc trong công tác xây dựng chính sách tài khoá. 1.11. Việc định nghĩa các chỉ tiêu về tổng mức thu chi, cùng với đó là cân đối ngân sách, đúng theo thông lệ tốt được quốc tế chấp nhận cũng hết sức cần thiết để củng cố khuôn khổ tài khóa – vĩ mô. Thông lệ quốc tế về kế toán tiền mặt (Chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSAS) trên cơ sở tiền mặt) đòi hỏi chi tiêu được công nhận vào năm thực hiện thanh toán, còn thu được công nhận vào năm thu được. Tuy nhiên, cách thức hạch toán chi tiêu từ nguồn kết chuyển ở Việt Nam có tác động như thể chi tiêu được tính cho năm khác với năm chi tiêu được thực hiện, còn thu được tính cho năm không phải năm Chính phủ thu được. Cách xử lý đó làm méo mó kết quả cân đối ngân sách trong báo cáo.1 Điều đó cũng làm giảm sự hữu ích của chỉ tiêu cân đối ngân sách trong báo cáo vì nó không còn là chỉ số đo lường tác động các hoạt động tài khóa của Chính phủ đối với tổng cầu. Tóm lại, chi tiêu được thực hiện trong năm nào thì làm tăng tổng cầu của năm đó và thu được huy động vào năm nào thì làm giảm tổng cầu của năm đó. Cách thức xử lý kế toán hiện nay đối với chi tiêu từ nguồn kết chuyển khiến cho công tác quản lý chính sách tài khóa trở nên khó khăn hơn vì nó phá vỡ quan hệ giữa cân đối ngân sách với biến động về số dư nợ công. Về nguyên tắc, nợ công tăng (hoặc giảm) trong năm (bỏ qua các yếu tố phức tạp khác) phải bằng với mức bội chi (hoặc thặng dư) ngân sách của năm đó. Nhưng nếu có các khoản chi lớn không được công nhận trong năm mặc dù đó là năm thực hiện thanh toán (và nếu thu không được công nhận trong năm nhận được số thu), mối quan hệ này bị phá vỡ. 1.12. Vấn đề cách thức hạch toán và báo cáo chi tiêu từ nguồn kết chuyển trong quyết toán tài chính của Chính phủ cần được phân tách với vấn đề nên cho phép chuyển nguồn ở mức bao nhiêu. Câu hỏi thứ hai được thảo luận trong phần viết về chấp hành ngân sách (tham khảo bên dưới). 1.13. Phương thức lập ngân sách ở Việt Nam hiện nay chưa hoàn toàn tuân thủ nguyên tắc định hướng “từ trên xuống”. Mặc dù mức trần chi tiêu tổng thể được xác định ngay từ đầu quy trình lập ngân sách. Nhưng mức trần đó thường không được tuân thủ trong phần còn lại của quy trình lập ngân sách. Hệ quả là, dự toán phê duyệt thường cao hơn so với mức trần ban đầu. Một trong những lý do chính là dự báo thu chưa đủ vững chắc để làm căn cứ dự báo về tổng mức chi có thể được đảm bảo. Kết quả thực hiện ngân sách tổng thể và việc xác định ưu tiên chi tiêu có thể được cải thiện thông qua áp dụng quy trình lập ngân sách với các mức trần chi tiêu cứng hơn, dựa trên dự báo thu tốt hơn. 1  hông lệ hiện nay về chuyển nguồn có thể được minh họa bằng ví dụ giả thuyết là 100 tỷ đồng được chi vào năm t+1 nhưng bằng T nguồn kết chuyển từ năm trước đó (năm t). Số chuyển nguồn này có thể phát sinh hoặc do dự toán chi của năm t chưa được sử dụng hết hoặc do “vượt” thu tại năm t (nghĩa là thu của năm t cao hơn so với dự báo trong dự toán được Quốc hội phê duyệt). Trong cả hai trường hợp, quyết toán của năm t vẫn ghi nợ cho số chuyển nguồn là 100 tỷ đồng – tương đương với một khoản “chi tiêu” nếu nói về tác động của nó về đo lường số bội chi – trong năm đó (năm t). Sang năm tiếp theo (năm t+1), mặc dù số thực chi 100 tỷ đồng (nghĩa là số thanh toán cho nhà cung cấp, v.v.) được ghi là chi tiêu, bút toán ghi nợ này cho quyết toán của năm t+1 sẽ được bù trừ đầy đủ bằng cách ghi có nguồn kết chuyển từ năm trước sang. Tác động ròng của điều đó là ước tính thấp số bội chi ngân sách của năm t+1 một khoản bằng 100 tỷ đồng, và tương ứng là làm cho bội chi ngân sách (và chi tiêu) của năm t lên một khoản là 100 tỷ đồng. Báo cáo liên ngành 11 Lập kế hoạch và lập ngân sách 1.14. Phương thức xác định ưu tiên chi tiêu hiện nay dựa trên mô hình là ngân sách phải tuân thủ các định hướng chiến lược vạch ra trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Vì kế hoạch này được lập không sát thực tế về mặt tài chính nên không có nhiều giá trị đối với phân bổ nguồn lực trong ngân sách trong thực tế. Theo lý thuyết, Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội (KTXH) 05 năm, cùng với các kế hoạch ngành liên quan lẽ ra phải xác định được các ưu tiên chi tiêu. Ngân sách, được hoạch định sau kế hoạch, lẽ ra phải phản ánh về mặt tài chính những ưu tiên trong các kế hoạch đó. Tuy nhiên, Kế hoạch phát triển KTXH nhìn chung chưa được hoạch định theo thực tế về nguồn lực sẵn có, vì vậy ngân sách không thể đảm bảo nguồn cho tất cả những “ưu tiên” được xác định trong kế hoạch. Điều đó có nghĩa là trong thực tế sự gắn kết giữa các quy trình lập kế hoạch KTXH và lập ngân sách còn yếu và cần được tăng cường. 1.15. Sự gắn kết không đầy đủ giữa lập kế hoạch và lập ngân sách phần nào do sự tách biệt về mặt thể chế giữa trách nhiệm của cơ quan KH&ĐT (chịu trách nhiệm về lập kế hoạch) và trách nhiệm của cơ quan Tài chính (chịu trách nhiệm về lập ngân sách). Tối thiểu, các văn bản pháp luật cần quy định hai cơ quan này phải hợp tác và thống nhất về lịch biểu và phương thức gắn kết trong quy trình lập ngân sách và lập Kế hoạch phát triển KTXH. Bên cạnh đó là thách thức do có hệ thống lập ngân sách kép, trong đó ngân sách đầu tư do Bộ KH&ĐT/các Sở KH&ĐT lập tách biệt so với ngân sách thường xuyên của Bộ Tài chính/các Sở Tài chính. Mặc dù Kế hoạch ngân sách trung hạn sẽ giải quyết các vấn đề này, nhưng đến nay mới chỉ được thí điểm ở một số ít các bộ ngành. 1.16. Công tác lập ngân sách chịu ảnh hưởng bất lợi do khung thời gian eo hẹp của lịch biểu ngân sách. Trong quá trình chuẩn bị ngân sách, thời gian dành cho thảo luận giữa Bộ Tài chính, cơ quan thu và các đơn vị chi tiêu còn hạn chế. Những quy định trong Luật Ngân sách nhà nước (2015), yêu cầu phải ban hành Thông tư hướng dẫn lập kế hoạch ngân sách hàng năm vào tháng 5 sẽ giúp giải quyết vấn đề này. Kế hoạch ngân sách trung hạn 1.17. Theo khuyến nghị tại Báo cáo đánh giá chi tiêu công 2004, Kế hoạch ngân sách trung hạn cùng với các Kế hoạch chi tiêu trung hạn chi tiết đã được lập thí điểm cho các ngành y tế, giáo dục, nông nghiệp và giao thông, cùng với bốn địa phương thí điểm trong giai đoạn 2009 - 2011. Trong số các bài học giá trị đã được rút ra là bài học về những khó khăn trong việc lập dự toán trung hạn cho số liệu chi tiêu cơ sở. Các vấn đề liên quan đến Kế hoạch ngân sách trung hạn được thảo luận chi tiết ở Phụ lục 2 về một số vấn đề kỹ thuật. 1.18. Luật Ngân sách nhà nước (2015) yêu cầu lập Kế hoạch ngân sách nhà nước trung hạn 03 năm cuốn chiếu (tương đương với phương pháp Kế hoạch ngân sách trung hạn cho toàn bộ Chính phủ và các bộ, cơ quan trung ương, bao gồm cả xác định mức trần hướng dẫn cho các năm tiếp theo). Thông lệ quốc tế cho thấy, phương pháp lập kế hoạch ba năm cuốn chiếu phù hợp hơn so với phương pháp xác định mức trần chi tiêu cố định ngay từ đầu kỳ. Điều này chủ yếu là do khó có thể chắc chắn về dự báo thu trong các năm tương lai. Ở hầu hết các quốc gia, số thu dự báo cho năm năm sắp tới thường không đủ chắc chắn để xác định được mức trần chi tiêu một cách có ý nghĩa. Ở các quốc gia như Việt Nam với sự bất định 12 Đánh giá Chi tiêu Công lớn trong dự báo thu, không nên xác định trần chi tiêu cố định cho quá một năm ngân sách (tham khảo Phụ lục 2). 1.19. Trong bối cảnh Kế hoạch ngân sách trung hạn ba năm cuốn chiếu, câu hỏi đặt ra là làm thế nào để đối chiếu kế hoạch đó với Kế hoạch đầu tư công 05 năm. Luật Đầu tư công (2014) quy định phải lập Kế hoạch đầu tư công theo khung thời gian 05 năm, dựa trên Kế hoạch phát triển KTXH (tham khảo phần trên). Kế hoạch đầu tư đó nhằm xác định ra các dự án đầu tư được ghi kế hoạch thực hiện trong giai đoạn 05 năm. Để phù hợp với Kế hoạch đầu tư công đó, Luật Ngân sách nhà nước (2015) quy định bên cạnh việc xây dựng Kế hoạch tài chính – ngân sách nhà nước 03 năm cuốn chiếu mà còn phải xây dựng Kế hoạch tài chính 05 năm, thông lệ quốc tế được hiểu là Kế hoạch tài chính trung hạn. Nói cách khác, Kế hoạch tài chính 05 năm đó dùng để dự báo các tổng mức ngân sách trong khung thời gian 05 năm và trên cơ sở đó ước tính ra hạn mức nguồn lực tổng thể dành cho chi đầu tư trong khung thời gian đó và là cơ sở để xây dựng Kế hoạch đầu tư công 05 năm, Kế hoạch tài chính 05 năm – khác với Kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 03 năm cuốn chiếu ở chỗ nó không bóc tách chi tiêu theo bộ ngành, theo nội dung kinh tế,... một cách chi tiết như trong Kế hoạch 03 năm. 1.20. Sự tồn tại cùng một lúc Kế hoạch 05 năm và Kế hoạch 03 năm cuốn chiếu là điều hiếm gặp trên thế giới và làm nảy sinh các vấn đề quan trọng về phối hợp. Mặc dù Kế hoạch 03 năm cuốn chiếu được lập chi tiết hơn, nhưng trong đó phải có một nội dung không thể thiếu là Kế hoạch tài chính trung hạn 03 năm cuốn chiếu trình bày cùng các tổng mức ngân sách quan trọng (đặc biệt là dự báo về tổng mức thu, tổng mức trần chi tiêu mang tính hướng dẫn) cũng là những nội dung của Kế hoạch 05 năm (như đã nêu trên, bản thân nó đã là Kế hoạch tài chính trung hạn). Chính vì vậy, điều quan trọng là phải làm rõ mối quan hệ giữa hai loại Kế hoạch này. Kế hoạch 03 năm cuốn chiếu cần được thừa nhận là căn cứ chính để lập dự toán ngân sách hàng năm. Ngược lại, chức năng của Kế hoạch 05 năm chỉ giới hạn ở chỗ hình thành nên hạn mức nguồn lực cho chi đầu tư mang tính hướng dẫn để làm cơ sở lập kế hoạch đầu tư 05 năm. 1.21. Một vấn đề cũng quan trọng nữa là Kế hoạch đầu tư 05 năm sẽ trở thành một danh mục các dự án đã được phê duyệt nhưng danh mục đó sẽ chỉ được thực hiện tương ứng với nguồn lực đủ để đảm bảo. Ngược lại, các dự án đầu tư nằm trong Kế hoạch ngân sách 03 năm chỉ bao gồm những dự án đã đưa vào thực hiện hoặc các dự án mới chắc chắn được khởi công. Vì vậy, Kế hoạch 03 năm sẽ được lập dựa trên các dự án trong kế hoạch đầu tư 05 năm, nhưng không phải bao gồm tất cả các dự án đó. 1.22. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy cần phải có một dự án dài hạn để xây dựng Kế hoạch ngân sách trung hạn cho tốt. Chẳng hạn, việc dự toán số liệu chi tiêu cơ sở đòi hỏi phải mất vài năm mới hoàn thiện, vì việc này đòi hỏi thời gian để thu thập thông tin tốt về mức chi tiêu hiện hành và sau đó xây dựng được phương pháp luận dự báo thoả đáng để dự toán số liệu chi tiêu cơ sở trong tương lai (Brumby và Hemming, 2013). Báo cáo liên ngành 13 Cải thiện hiệu suất và hiệu quả 1.23. Trong mười năm qua, Chính phủ đã theo đuổi hai cải cách lớn nhằm nâng cao hiệu suất và hiệu quả chi tiêu công. Thứ nhất là xây dựng cơ chế cấp ngân sách “dựa trên đầu ra” (một hình thức lập ngân sách theo hiệu quả hoạt động). Thứ hai là một loạt các chính sách về nâng cao tự chủ trong hoạt động cho các cơ quan đơn vị của Chính phủ để cải thiện về kết quả. Mặc dù cả hai định hướng trên đều có tác động lớn đến công tác lập ngân sách, tác động của chúng không chỉ liên quan đến việc lập ngân sách. Vì vậy, các nội dung này sẽ được thảo luận tại Phần V dưới đây (và cả trong Phụ lục 2, liên quan đến lập ngân sách theo đầu ra). 1.24. Bên cạnh đó còn có hình thức có thể coi là thử nghiệm ban đầu về đánh giá chi tiêu. Trong năm 2012 và 2013, Chính phủ yêu cầu các đơn vị tự thực hiện việc đánh giá chi tiêu và xác định khả năng tiết kiệm để qua đó hỗ trợ cho quá trình thắt chặt ngân sách vào thời điểm rút lại gói kích cầu tài khóa được áp dụng trong cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu. Nỗ lực đánh giá chi tiêu theo vụ việc như vậy có thể là cơ sở để quy trình đánh giá chi tiêu được phát triển và trở thành một nội dung thường xuyên trong quy trình lập ngân sách. 1.25. Đánh giá chi tiêu là một quy trình nhằm xác định và áp dụng các biện pháp tiết kiệm trên cơ sở rà soát chi tiêu cơ sở một cách có hệ thống. Chi tiêu cơ sở nghĩa là chi tiêu cho các hoạt động sự nghiệp, trợ cấp và các dự án hiện hành ở mức theo quy định của các chế độ chính sách và quy định pháp luật hiện hành. Vì vậy, đánh giá chi tiêu không liên quan đến đánh giá các đề xuất chi tiêu mới (dĩ nhiên đó là một yêu cầu khác để lập ngân sách cho tốt). Đánh giá chi tiêu ngày càng được các quốc gia trên thế giới sử dụng làm công cụ để hoàn thành một hoặc cả hai mục đích chính như sau: thứ nhất là giúp Chính phủ cải thiện kiểm soát chi tiêu tổng thể và thứ hai là cải thiện về xác định ưu tiên chi tiêu. Đánh giá chi tiêu là phương thức nhằm mở rộng dư địa tài khóa sẵn có để dùng cho các ưu tiên chi tiêu mới trong bối cảnh hạn chế về tổng mức chi tiêu (Robinson, 2013a; tham khảo thêm Phụ lục 2). 1.26. Đánh giá chi tiêu, nếu được phát triển thành một nội dung thường xuyên trong quy trình lập ngân sách, sẽ rất hữu ích đối với Việt Nam nhằm cải thiện cả về kỷ cương ngân sách tổng thể và về xác định ưu tiên chi tiêu. Kỷ cương ngân sách tổng thể sẽ được tăng cường ở chỗ, thông qua việc xác định các nội dung chi tiêu cơ sở cần cắt giảm, đánh giá chi tiêu có vai trò hạn chế tốc độ tăng tổng mức chi tiêu. Việc xác định ưu tiên chi tiêu được cải thiện ở chỗ đánh giá chi tiêu giúp tái bố trí vốn từ những nội dung chi hiện hành sang những nội dung có ưu tiên cao hơn hoặc các chính sách chi tiêu mới có hiệu quả kinh tế cao hơn. Trên góc độ đó, ta có thể học hỏi kinh nghiệm của nhiều quốc gia trên thế giới về tăng cường quy trình đánh giá chi tiêu, đặc biệt là kinh nghiệm của họ trong những năm sau khủng hoảng tài chính toàn cầu. Phê duyệt ngân sách 1.27. Các phần viết ở trên tập trung vào các vấn đề liên quan đến lập ngân sách. Sau khi ngân sách đã được lập, ngân sách đó cần được Quốc hội và Hội đồng nhân dân (HĐND) chính thức thông qua. Ở Việt Nam cũng như nhiều quốc gia khác, có nhiều vấn đề liên quan đến hình thức cơ quan lập pháp phê duyệt ngân sách, cách thức trình thông tin lên Quốc hội/ HĐND (và gián tiếp công khai cho người dân) vào thời điểm phê duyệt ngân sách. 14 Đánh giá Chi tiêu Công 1.28. Hiện đang có sự thiếu nhất quán giữa cách phân loại trong trình bày dự toán ngân sách với mục lục ngân sách chi tiết dùng để kiểm soát, ghi chép và báo cáo trong quá trình chấp hành ngân sách. Hiện nay, các báo cáo ngân sách trình bày chi tiêu lẫn lộn theo phân loại nội dung kinh tế, lĩnh vực kinh tế và phân loại về nguồn vốn. Chính vì vậy, ngân sách không được trình bày theo các chiều phân loại đầy đủ và nhất quán về nội dung kinh tế, lĩnh vực kinh tế và đơn vị hành chính, do vậy khó có thể được theo dõi đầy đủ thông tin trong quá trình chấp hành ngân sách. Luật Ngân sách nhà nước (2015) đã có những cải thiện đáng kể về cách thức phân loại và trình bày báo cáo ngân sách nhà nước, đảm bảo tính nhất quán giữa các khâu của quy trình ngân sách. 1.29. Có bốn nội dung quan trọng liên quan đến hình thức phê duyệt ngân sách của cơ quan lập pháp phù hợp với bối cảnh của Việt Nam: ŸŸ Thứ nhất là mức độ cho phép chuyển nguồn thu và chuyển nguồn chi như đã nêu trên. Chuyển nguồn số “vượt thu” là thông lệ nhìn chung không được phép thực hiện ở các quốc gia khác vì nó không tạo điều kiện để lập kế hoạch chi tiêu cho tốt.2 (Điều đó có nghĩa là số vượt thu thường được các quốc gia tiên tiến sử dụng để giảm bội chi hoặc thâm hụt chứ không để tăng chi). Hơn nữa, mặc dù các quốc gia khác cũng cho phép chuyển nguồn chi, nhưng mức chi chuyển nguồn được phép thực hiện ở Việt Nam cao hơn rất nhiều so với mức cho phép ở các quốc gia khác và có thể cao hơn mức cần thiết để đảm bảo hiệu suất điều hành ngân sách. Luật Ngân sách nhà nước (2015) đã quy định cụ thể khoản chi nào có thể chuyển nguồn, nhưng vấn đề này cần tiếp tục xử lý để xác định ra các quy tắc chính xác cần áp dụng. ŸŸ Thứ hai là mặc dù các quốc gia khác đòi hỏi tăng chi trong năm chỉ được phép thực hiện thông qua phê duyệt dự toán bổ sung do Quốc hội phê chuẩn, nhưng ở Việt Nam, thẩm quyền này giao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội. ŸŸ Thứ ba là quy trình phê duyệt ngân sách một giai đoạn, nghĩa là cơ quan lập pháp quyết định đồng thời về khuôn khổ các chỉ tiêu tài khóa – vĩ mô bên cạnh cơ cấu chi tiêu chi tiết, thay vì lần lượt theo trình tự. Cách làm này khác với quy trình hai giai đoạn được nhiều quốc gia sử dụng, trong đó cơ quan lập pháp phê duyệt khuôn khổ tài khóa – vĩ mô trước, sau đó mới phê duyệt dự toán chi tiết. ŸŸ Thứ tư là cần xây dựng một quy trình đánh giá toàn diện ngân sách giữa năm của Quốc hội. Hiện nay, Quốc hội chưa xem xét tiến độ thực hiện ngân sách giữa năm. Nhưng nếu có đánh giá đầy đủ hơn, đây sẽ là cơ hội để Chính phủ và Quốc hội đánh giá tình hình thực hiện cân đối ngân sách trong nửa đầu của năm và nếu cần, cơ quan lập pháp có thể điều chỉnh ngân sách lại cho phù hợp (thông qua bổ sung dự toán ngân sách). 2  Ở các quốc gia tiên tiến, mục tiêu đặt ra thường là cải thiện quản lý chi tiêu tại các đơn vị chi tiêu bằng cách đảm bảo chắc chắn cho họ về số dự toán hàng năm mà họ kỳ vọng sẽ nhận được, tránh bổ sung (hoặc cắt giảm) dự toán của đơn vị ngoài dự kiến trong kế hoạch. Tuy nhiên, có ngân sách được giao thêm trong năm, ngân sách đó sẽ được giao dưới hình thức giao dự toán bổ sung được phê duyệt. Báo cáo liên ngành 15 Mức độ toàn diện của ngân sách 1.30. Một khuyến nghị quan trọng trong Đánh giá chi tiêu công 2004 là cải thiện về mức độ toàn diện của ngân sách nhằm tuân thủ theo các chuẩn mực được quốc tế công nhận. Nội dung này đã đạt được nhiều tiến triển. Nhưng dù sao vẫn còn nhiều việc phải làm, cụ thể là các vấn đề liên quan đến các quỹ ngoài ngân sách và quan hệ giữa ngân sách với các doanh nghiệp nhà nước (DNNN). 1.31. Về các quỹ ngoài ngân sách - hiện chưa được nằm trong dự toán được phê duyệt hoặc báo cáo quyết toán hoặc các văn bản ngân sách. Mặc dù sự tồn tại của các quỹ ngoài ngân sách là hoàn toàn phù hợp và là hình thức được nhiều quốc gia áp dụng cho các mục đích nhất định. Nhưng Việt Nam có nhiều quỹ ngoài ngân sách mà sự tồn tại của chúng không thực sự cần thiết, mặc dù đã được siết chặt hóa đáng kể trong những năm gần đây. Đặc biệt, Luật Ngân sách nhà nước (2015) đã quy định chặt chẽ việc thành lập và hỗ trợ ngân sách cho các quỹ, giảm bớt một số quỹ và công khai hoạt động của các quỹ hàng năm. 1.32. Một vấn đề nữa là nhu cầu cải thiện minh bạch trong quan hệ tài chính giữa ngân sách và các DNNN. Mặc dù các khoản đầu tư và hỗ trợ vốn trực tiếp từ ngân sách cho DNNN (trừ Doanh nghiệp công ích) đã chấm dứt, nhưng hỗ trợ tài chính cho các DNNN vẫn được thực hiện thông qua Quỹ sắp xếp và phát triển doanh nghiệp nằm ngoài ngân sách. Quỹ này có nguồn thu từ các DNNN (ví dụ cổ tức và thu cổ phần hoá), nhưng ở hầu hết các quốc gia khác, nguồn thu này được coi là thu ngân sách hoặc nguồn huy động dưới dòng cho ngân sách, vì vậy cần được báo cáo trong các tài liệu ngân sách. Khuyến nghị ŸŸ Tiếp tục cải thiện chất lượng Kế hoạch tài chính trung hạn và Kế hoạch ngân sách trung hạn làm công cụ để tăng cường kỷ cương ngân sách tổng thể và gắn kết kế hoạch kinh tế - xã hội với dự toán ngân sách. ŸŸ Kế hoạch 03 năm cuốn chiếu cần được công nhận là trọng tâm chính của công tác lập kế hoạch ngân sách và tài khóa trung hạn, còn vai trò của Kế hoạch 05 năm chỉ hạn chế ở việc dự toán hạn mức nguồn lực sẵn có để xây dựng Kế hoạch đầu tư 05 năm. Để phản ánh điều đó, Kế hoạch 05 năm chỉ trình bày các tổng mức ngân sách, còn Kế hoạch 03 năm cuốn chiếu cần trình bày mức trần chi tiêu chi tiết và cả các tổng mức ngân sách khác. Các tổng mức ngân sách (là nội dung của Kế hoạch tài chính trung hạn) trong 03 năm sẽ được cập nhật hằng năm, do vậy có độ tin cậy cao hơn. ŸŸ Tiếp tục cải thiện công tác dự báo thu qua việc phát triển một mô-đun dự báo thu trong mô hình dự báo kinh tế vĩ mô. ŸŸ Cân nhắc việc thành lập bộ phận tài khóa – vĩ mô tại Bộ Tài chính để giúp tăng cường công tác dự báo. ŸŸ Hoàn thiện định nghĩa về cân đối ngân sách trên cơ sở công nhận thu vào năm nhận thu và công nhận chi vào năm thanh toán chi. Hạn chế chuyển nguồn thu và mức độ được phép chi chuyển nguồn ở mức đủ để đảm bảo mục tiêu hiệu suất trong chấp hành ngân sách. 16 Đánh giá Chi tiêu Công ŸŸ Cải thiện sự gắn kết giữa lập kế hoạch kinh tế - xã hội và lập ngân sách, đồng thời lập ngân sách hợp nhất gồm cả chi đầu tư và chi thường xuyên, trong bối cảnh Kế hoạch ngân sách trung hạn được phát triển đầy đủ. ŸŸ Thiết lập các cơ chế về đánh giá chi tiêu để dần trở thành một nội dung thường xuyên trong quy trình lập ngân sách. ŸŸ Tăng cường công tác đánh giá và báo cáo tình hình thực hiên ngân sách định kỳ và cân nhắc quy trình đánh giá ngân sách giữa năm của Chính phủ cho Quốc hội. ŸŸ Thống nhất phân loại ngân sách giữa các khâu trong toàn bộ quy trình ngân sách từ dự toán, thực hiện và quyết toán. ŸŸ Toàn bộ chi tiêu của các cơ quan, đơn vị của Chính phủ phải nằm trong dự toán ngân sách được phê duyệt, ngoại trừ những trường hợp cụ thể nếu cơ quan đơn vị đó được phép giữ lại nguồn thu để chi. Trong những trường hợp các khoản thu chi đó được phép giữ lại nằm ngoài ngân sách, số thu và số thực hiện chi phải được báo cáo trong báo cáo tài chính nhà nước trình Quốc hội. ŸŸ Tiếp tục rà soát các Quỹ ngoài ngân sách còn lại để xác định quỹ nào có nguồn thu nhiệm vụ chi trùng với ngân sách để từng bước chấm dứt hoạt động. ŸŸ Thể hiện đầy đủ quan hệ thu chi giữa ngân sách với DNNN và các Quỹ Tài chính vào báo cáo ngân sách và báo cáo tài chính nhà nước. 3. Chấp hành ngân sách 1.33. Sau khi ngân sách được cơ quan lập pháp phê duyệt, chu trình ngân sách chuyển sang khâu chấp hành ngân sách với mục tiêu thực hiện các kế hoạch chi tiêu được giao trong dự toán ngân sách. Chấp hành ngân sách tốt đòi hỏi phải có hệ thống kiểm soát hiệu quả nhằm đảm bảo chi tiêu được thực hiện nhất quán với dự toán ngân sách được phê duyệt. Một yêu cầu nữa là số liệu tài chính phải được quản lý sao cho các hoạt động của Chính phủ được thực hiện đảm bảo hiệu quả kinh tế cao nhất. 1.34. Chính phủ đã dành nhiều nỗ lực nhằm cải thiện hệ thống chấp hành ngân sách kể từ Đánh giá chi tiêu công 2004. Khuyến nghị của Đánh giá chi tiêu công 2004 về đẩy nhanh tiến độ triển khai Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS) cơ bản đã hoàn thành. Những khuyến nghị khác của Đánh giá chi tiêu công về cải thiện kiểm soát cam kết chi và quản lý nợ cũng đã được thực hiện với những tiến triển đáng kể. Chế độ kế toán ngân sách nhà nước và chế độ kế toán nghiệp vụ Kho bạc nhà nước đã từng bước được cải thiện để cung cấp thông tin đầy đủ, chính xác và kịp thời về tình hình thực hiện chi tiêu ngân sách, nguồn vốn, các quỹ tài chính nhà nước, tồn ngân và tài sản tài chính. Báo cáo liên ngành 17 Báo cáo tình hình thực hiện ngân sách 1.35. Báo cáo tình hình thực hiện ngân sách được cung cấp qua TABMIS là một bước tiến lớn về chất lượng và mức độ kịp thời của báo cáo so với trước đây. Hệ thống vẫn cần được chỉnh sửa thêm để cải thiện về phạm vi báo cáo, cách trình bày báo cáo cũng như cải thiện hơn nữa về độ kịp thời. Kiểm soát cam kết chi 1.36. Đánh giá chi tiêu công 2004 nhấn mạnh về nhu cầu cần xây dựng hệ thống kiểm soát cam kết chi vững mạnh hơn và TABMIS là một bước tiến lớn theo hướng đó. TABMIS được thiết kế để kiểm soát cam kết chi tốt hơn qua yêu cầu đăng nhập toàn bộ các cam kết chi tiêu lớn (trên ngưỡng cụ thể) và số liệu cam kết chi đó được dùng để xác định phần dự toán còn lại. Mặc dù trong giai đoạn hiện nay, không phải đơn vị sử dụng ngân sách nào cũng tôn trọng thời hạn bắt buộc về ghi chép cam kết chi kịp thời vào TABMIS, nhưng Kho bạc đã có các biện pháp để đảm bảo tuân thủ. 1.37. Hiện đang có nhu cầu cần cải thiện khả năng truy cập TABMIS cho các bộ ngành ngoài Kho bạc. Việc truy cập dữ liệu TABMIS đòi hỏi kho dữ liệu phải có đủ năng lực và phải được tổ chức hợp lý. Ngoài ra, một hạn chế quan trọng nữa của hệ thống TABMIS là cho đến nay chưa có cổng điện tử để các đơn vị chi tiêu trao đổi thông tin điện tử với TABMIS để ghi chép cam kết chi, nộp yêu cầu thanh toán, truy vấn về tình trạng số dư và tình hình thực hiện ngân sách. Điều đó có nghĩa là các đơn vị nhìn chung vẫn phải mang hồ sơ chứng từ đến Kho bạc nhà nước để cán bộ Kho bạc nhập liệu vào hệ thống TABMIS. Vấn đề này dự kiến sẽ được giải quyết trong thời gian tới bằng cách từng bước kết nối các đơn vị chi tiêu với TABMIS qua Cổng thông tin điện tử. Hệ thống thanh toán 1.38. Hệ thống thanh toán đã được cải thiện đáng kể qua việc tập trung hầu hết các khoản thanh toán qua ngân hàng, trừ những khoản nhỏ lẻ tại Kho bạc. Các hệ thống thanh toán điện tử song phương và liên ngân hàng đã được thiết lập và cơ sở dữ liệu tập trung về nhà cung cấp hiện đang được hình thành. Cơ sở dữ liệu này chứa một danh sách các nhà cung cấp tham gia cung cấp hàng hóa dịch vụ công và thông tin chi tiết liên quan (tên, mã số thuế, địa chỉ, tên và mã số ngân hàng), để qua đó quản lý nhà cung cấp hàng hóa và dịch vụ cho các cơ quan đơn vị của Nhà nước. Điều này giúp đảm bảo thanh toán đúng đối tượng, bảo vệ lợi ích và quyền lợi của các nhà cung cấp, đồng thời nâng cao hiệu suất cung ứng. Cơ chế sử dụng dịch vụ ngân hàng 1.39. Cơ chế sử dụng dịch vụ ngân hàng của Chính phủ cũng được cải thiện đáng kể qua việc hợp nhất toàn bộ các khoản tiền gửi của Kho bạc nhà nước tại các ngân hàng. Kho bạc nhà nước đã thông qua chiến lược hợp nhất các dịch vụ ngân hàng tại Ngân hàng nhà nước Việt Nam (NHNN) cùng bốn ngân hàng thương mại cổ phần quốc doanh, trong đó số dư của Kho bạc nhà nước được bù trừ tại một tài khoản duy nhất ở từng ngân hàng. Đến thời điểm này, 700 tài khoản ngân hàng của Chính phủ đã được hợp nhất vào bốn tài khoản chính tại bốn ngân hàng thương mại quốc doanh. Tài khoản của Chính phủ mở tại các chi nhánh cấp 18 Đánh giá Chi tiêu Công tỉnh của NHNN ở 7 tỉnh, thành phố lớn cũng đã được hợp nhất vào một tài khoản duy nhất ở hội sở, tuy nhiên việc hợp nhất toàn bộ tài khoản ở tất cả các chi nhánh còn phụ thuộc vào việc hệ thống của NHNN và cơ chế chính sách có đáp ứng được đầy đủ các yêu cầu cả từ phía Kho bạc và NHNN hay không. Quản lý và lập kế hoạch ngân quỹ 1.40. Công tác quản lý và lập kế hoạch ngân quỹ đã được cải thiện một bước. Kho bạc đã tăng cường giám sát dòng tiền và dự báo nhu cầu ngân quỹ. Điều này cho phép giảm đáng kể số tồn ngân Kho bạc đồng thời đảm bảo thanh toán kịp thời. Tuy nhiên, hiện chưa có khuôn khổ pháp lý về quản lý ngân quỹ nhằm yêu cầu các đơn vị chi tiêu phải xây dựng kế hoạch về nhu cầu ngân quỹ (nghĩa là kế hoạch dự báo nhu cầu ngân quỹ ròng của các đơn vị). Vì lý do đó, các đơn vị chi tiêu hiện chưa xây dựng kế hoạch nhu cầu ngân quỹ để Kho bạc sử dụng làm cơ sở dự báo dòng tiền. Trong tương lai, kế hoạch nhu cầu ngân quỹ được lập ở mỗi đơn vị sẽ góp phần tăng cường đáng kể công tác dự báo ngân quỹ. Việc tăng cường năng lực và thể chế cho chức năng quản lý ngân quỹ, bao gồm cả trong Bộ Tài chính, cũng sẽ đem lại nhiều lợi ích. Dự phòng ngân sách 1.41. Các cơ chế nhằm đáp ứng nhu cầu dự phòng chi tiêu trong quá trình chấp hành ngân sách hiện chưa hoàn toàn phù hợp với các thông lệ quốc tế tốt nhất. Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 (Điều 9) cho phép ngân sách trung ương và ngân sách địa phương được dự phòng ở mức từ 2% đến 5% tổng chi tiêu ngân sách ở mỗi cấp để chi tiêu cho việc giải quyết hậu quả thiên tai, các nhiệm vụ quan trọng về an ninh và quốc phòng, các nhiệm vụ quan trọng khác ngoài dự kiến trong ngân sách. Dự phòng ở mức 5% là cao hơn so với mức các quốc gia khác thường cho phép áp dụng (Luật Ngân sách nhà nước (2015) quy định dự phòng từ 2% đến 4%). Thông lệ quốc tế chuẩn là duy trì quỹ dự phòng ở mức tương đối nhỏ, Bộ Tài chính được phép kiểm soát quỹ này và phải sử dụng dự toán ngân sách bổ sung nếu có tình huống thực sự ngoại lệ đòi hỏi những khoản chi tiêu không thể để tránh vượt quá mức dự phòng. Tuy nhiên cơ chế dự phòng bắt buộc ở các địa phương đồng nhất như nhau, không theo mức độ rủi ro nên có thể dẫn đến sử dụng không hết ở một số địa phương. Quản lý nợ 1.42. Các quy trình và hệ thống quản lý nợ đã được cải thiện đáng kể. Luật Quản lý nợ công ban hành năm 2009 là một bước tiến lớn. Luật đã hình thành được khuôn khổ pháp lý thống nhất về quản lý nợ và cải thiện về bộ máy tổ chức quản lý nợ. 1.43. Sự phân công trách nhiệm giữa các đơn vị đã tạo điều kiện thuận lợi cho công tác giám sát nợ công và thông tin về nợ của Chính phủ được công khai nhiều hơn đã từng bước cải thiện về minh bạch. Luật Quản lý nợ công được ban hành đã thể hiện cam kết mạnh mẽ của Việt Nam đối với nhà tài trợ nước ngoài về minh bạch và thống nhất đầu mối trong quản lý nợ công. Luật đã tạo điều kiện thuận lợi cho Chính phủ huy động vốn từ các nguồn nước ngoài, đảm bảo nhu cầu chi tiêu ngân sách nhà nước và đầu tư phát triển. Báo cáo liên ngành 19 1.44. Nhận thức được rằng khuôn khổ pháp lý cần được hoàn thiện hơn nữa để đem lại nhiều lợi ích hơn, Chính phủ hiện đang rà soát, đánh giá, củng cố và sửa đổi Luật Quản lý nợ công và các văn bản dưới luật để hình thành khuôn khổ pháp lý thống nhất về quản lý nợ công. Đồng thời, Luật Ngân sách nhà nước (2015) đã quy định cách tính bội chi ngân sách nhà nước theo thông lệ quốc tế. 1.45. Công tác quản lý nợ cũng đã được cải thiện. Hệ thống thông tin quản lý nợ đã được triển khai. Việc xây dựng chiến lược quản lý nợ đã có nhiều tiến triển, thông qua việc xây dựng chiến lược nợ công dài hạn của quốc gia. Về mặt thể chế, vấn đề phối hợp cần được cải thiện hơn. Mặc dù chức năng quản lý nợ đã được phân công cho Bộ Tài chính nhưng sự phối hợp chưa đầy đủ, chồng chéo chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan có liên quan cũng như giữa các Cục, Vụ của Bộ Tài chính như hiện nay dẫn đến khó khăn trong việc thực hiện chức năng thống nhất quản lý nhà nước về nợ công, từ khâu huy động, phân bổ sử dụng vốn vay, trả nợ, kiểm soát trần nợ công, tổng hợp và công bố thông tin, số liệu về nợ công theo quy định. Chi từ nguồn kết chuyển, chuyển nguồn 1.46. Như đã nêu trên, Việt Nam chi từ nguồn kết chuyển rất nhiều mà không cần phân bổ lại số chi này trong ngân sách của năm phát sinh chi tiêu. Có hai loại chuyển nguồn. Thứ nhất là chuyển nguồn chi, nghĩa là dự toán chưa chi hết được chuyển nguồn để chi trong năm tiếp theo. Tiếp theo là chuyển nguồn thu, nghĩa là quyền được giữ lại và chi tiêu số “vượt thu” trong năm tiếp theo. Vượt thu có nghĩa là thu được huy động cao hơn số thu trong dự toán vào thời điểm ngân sách năm được phê duyệt. 1.47. Phải thừa nhận rằng thông lệ tốt về lập ngân sách cho phép chuyển nguồn chi ở mức độ nhất định. Chuyển nguồn chi nhằm tránh việc chạy chi vào cuối năm - là thông lệ trong đó các đơn vị cố ý chi cho những nội dung không cần thiết hoặc có ưu tiên thấp một cách lãng phí vào cuối năm để tránh phải trả lại cơ quan Tài chính phần dự toán được giao nhưng chưa chi hết. Chi chuyển nguồn cũng khuyến khích các đơn vị theo đuổi các biện pháp nâng cao hiệu suất để cắt giảm chi phí và qua đó giảm chi tiêu của họ. Ngoài ra, chi chuyển nguồn còn có vai trò quan trọng trong việc quản lý chậm thanh toán ở các dự án lớn do chậm trễ trong thi công. 1.48. Tuy nhiên, nhiều quốc gia hạn chế chặt chẽ số chi chuyển nguồn được phép thực hiện vì hai lý do: thứ nhất là để kiểm soát cân đối ngân sách, tránh những biến động lớn do mức chi chuyển nguồn cao ngoài khả năng kiểm soát hoặc không thể dự báo chính xác; thứ hai là để ngăn ngừa việc các đơn vị dự toán cao một cách không cần thiết – nghĩa là liên tục dự toán vống nhu cầu chi tiêu của họ trong quá trình lập ngân sách. Mặc dù mỗi quốc gia đều có các cơ chế khác nhau (và áp dụng cho các nội dung chi khác nhau, chẳng hạn chi thường xuyên và chi đầu tư), nhưng thông lệ quốc tế chung là chính sách chỉ cho phép tự động chi chuyển nguồn dự toán chưa chi hết ở mức không quá 3% dự toán gốc. 1.49. Ở Việt Nam, mức chi chuyển nguồn lớn hơn nhiều so với mức các quốc gia khác thường cho phép. Chẳng hạn trong giai đoạn 2008 - 2012, chi chuyển nguồn bình quân chiếm khoảng 23% dự toán chi. Không tính đến cách xử lý kế toán của chi chuyển nguồn (như đã bàn ở phần trên), mức chi chuyển nguồn như vậy là chưa tối ưu xét trên góc độ điều hành ngân sách. 20 Đánh giá Chi tiêu Công 1.50. Hầu hết các quốc gia không cho phép chuyển nguồn thu. Lợi ích mà chuyển nguồn chi theo thiết kế, như loại bỏ động cơ chạy chi cuối năm, không áp dụng được với chuyển nguồn thu. Tuy nhiên, hầu hết các quốc gia đều cam kết mạnh mẽ với nguyên tắc là chi tiêu (ngoại trừ một số rất ít ngoại lệ), chỉ được thực hiện theo dự toán ngân sách được cơ quan lập pháp phê duyệt. Ngược lại, chi tiêu từ nguồn kết chuyển do chuyển nguồn thu hiện chưa được cơ quan lập pháp ở Việt Nam phê duyệt, mặc dù được một Uy ban thường trực Quốc hội phê duyệt. Tốt nhất là những nội dung chi đó phải được phân bổ chính thức trong dự toán bổ sung. 1.51. Tại Việt Nam, chuyển nguồn thu nhằm tạo động cơ cho cấp địa phương để cơ quan thuế huy động thu cao hơn. Tuy nhiên trong thực tế, điều đó lại tạo ra động cơ cố ý dự toán thấp số thu trong quá trình lập ngân sách. Việc đẩy mạnh dự báo thu có vai trò quan trọng và căn bản nhằm cải thiện về chính sách tài khóa và công tác quản lý ngân sách tại Việt Nam. Vì vậy, các cơ chế về chuyển nguồn không nên tạo động cơ gây bất lợi cho việc cải thiện về dự báo thu. Hệ thống thông tin quản lý tài chính Chính phủ (GFMIS) 1.52. Chiến lược xây dựng GFMIS hiện đang được Chính phủ cân nhắc. Theo dự kiến trong chiến lược GFMIS, một hệ thống tích hợp sẽ được phát triển bao gồm các mô-đun phục vụ cho nhiều tính năng mới. Hệ thống này sẽ dựa trên chứ không thay thế hệ thống TABMIS và các ứng dụng CNTT tài chính mới được triển khai khác. Trong thực tế, lộ trình dự kiến sẽ là một quá trình thiết kế và triển khai trong mười năm. Phải thừa nhận rằng việc triển khai hệ thống GFMIS không chỉ là triển khai hệ thống CNTT, mà được thực hiện dựa trên tái thiết kế quy trình nghiệp vụ về lập ngân sách, kế toán và các quy trình QLTCC khác một cách thận trọng. Kinh nghiệm cho thấy một trong những yếu tố đảm bảo thành công trong thiết kế và triển khai GFMIS là tránh quá tham vọng về tính năng của GFMIS và ban đầu chỉ nên tập trung vào những tính năng lõi (tham khảo Hashim, 2014; Dener, Watkins và Dorotinksy, 2011). 1.53. Mặc dù phần lớn các mô-đun của GFMIS thường tập trung ở khâu chấp hành và báo cáo ngân sách, tính năng của hệ thống GFMIS được thiết kế tốt phải bao trùm toàn bộ chu trình ngân sách và các quy trình liên quan. Chẳng hạn, mặc dù quy trình lập ngân sách hiện nay ở Việt Nam đang được thực hiện thủ công, quy trình này sẽ phải được tin học hoá qua việc xây dựng hệ thống GFMIS. 1.54. Thiết kế mô hình GFMIS cần được làm rõ, hoàn thiện và phải được Bộ Tài chính phê duyệt chính thức. Điều này đòi hỏi phải có sự đồng thuận giữa các bên liên quan trong và ngoài Bộ Tài chính. Sự cam kết và ủng hộ của lãnh đạo Bộ Tài chính đối với dự án có vai trò thiết yếu để tạo dựng môi trường điều hành dự án hiệu quả. Nhóm dự án chuyên trách được thành lập trong thời gian tới cũng có vai trò quan trọng. Thiết kế mô hình GFMIS cần bao gồm một kế hoạch triển khai sơ bộ, sau đó cần được hoàn thiện bằng một kế hoạch triển khai chi tiết nhiều giai đoạn sát thực tế phù hợp với những cải cách liên quan khác (chẳng hạn cải cách về kế toán và ngân sách). Thiết kế hệ thống GFMIS chi tiết cũng cần chỉ rõ các yêu cầu chức năng, mô hình tích hợp, các chuẩn mực về tương tác liên thông và cải thiện về cơ sở hạ tầng CNTT&TT cho hệ thống. Báo cáo liên ngành 21 Quản lý mua sắm đấu thầu khu vực công 1.55. Thực hiện tốt mua sắm công là một thành tố quan trọng xác định hiệu suất chi tiêu công. Thống kê của cơ quan quản lý mua sắm của Việt Nam cho thấy tổng giá trị mua sắm bằng ngân sách (bao gồm cả chi đầu tư và chi thường xuyên), các khoản vay của Chính phủ và chi ngân sách qua các DNNN đã tăng từ 5 tỷ đô la lên 23 tỷ đô la trong giai đoạn 2004 - 2013. Con số này còn lớn hơn nếu tính cả giá trị mua sắm của các DNNN. Điều này cho thấy quy mô mua sắm trong chi tiêu công ngày càng tăng và hệ thống mua sắm hiệu quả sẽ có tác động tích cực đến việc sử dụng tối ưu nguồn lực công ngày càng khan hiếm và vai trò hết sức quan trọng của mua sắm công trong việc đạt được các kết quả phát triển. 1.56. Đánh giá chi tiêu công 2004 xác định một số bất cập trong quản lý mua sắm đấu thầu của khu vực công tại Việt Nam. Các tồn tại này là: khuôn khổ pháp lý còn phân tán nên không tạo điều kiện cho việc tiến hành mua sắm một cách hiệu quả, kinh tế, công bằng và công khai đầy đủ; thiếu năng lực trong các cơ quan Chính phủ để quản lý tốt công tác mua sắm và quản lý hiệu quả hợp đồng; các doanh nghiệp tư vấn còn yếu; thiếu bình đẳng về môi trường cạnh tranh giữa khu vực công và khu vực tư nhân; tham nhũng và thông đồng trong đấu thầu còn khá phổ biến; thiếu hệ thống xem xét các khiếu nại và quy trình kiểm toán độc lập; còn sử dụng các tập quán không khuyến khích cạnh tranh (sử dụng quá nhiều hệ thống cho điểm, mua sắm trực tiếp, đấu thầu hạn chế,...). 1.57. Báo cáo đã đề ra nhiều khuyến nghị với một kế hoạch hành động thống nhất về cải cách mua sắm đấu thầu. Các hành động này nhằm áp dụng các nguyên tắc cạnh tranh và minh bạch để cải thiện hiệu quả sử dụng vốn, đẩy mạnh thương mại, tạo điều kiện để khu vực tư nhân phát triển lành mạnh, hỗ trợ các doanh nghiệp nhỏ nhằm tạo việc làm và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. 1.58. Đánh giá chi tiêu công lần này sẽ điểm lại những kết quả đạt được đến nay, chỉ ra những thách thức còn lại và khuyến nghị về các hành động tiếp theo nhằm nâng cao hiệu suất và hiệu quả của hệ thống mua sắm đấu thầu. Chính phủ đã nhanh chóng thực hiện kế hoạch hành động nhằm giải quyết các yếu kém đã xác định, mặc dù chỉ theo cách thức từng bước. Luật về mua sắm đấu thầu toàn diện (Luật Đấu thầu số 61/2005/QH11 năm 2005) được Quốc hội thông qua lần đầu tiên ngày 29/11/2005 và có hiệu lực từ ngày 01/04/2006 nhằm thống nhất các văn bản pháp luật và hướng dẫn về mua sắm đấu thầu của khu vực công. 1.59. Hai đánh giá tiến hành vào các năm 2006 và 2008 sử dụng phương pháp luận của tổ chức OECD/DAC cho thấy có sự trùng lặp lớn trong các quy định pháp luật về mua sắm giữa Luật Mua sắm và Luật Xây dựng. Để giải quyết những bất cập này, Luật Mua sắm đã được Quốc hội sửa đổi vào năm 2009 (Luật số 38/2009/QH12) bên cạnh việc sửa đổi và bổ sung một số điều của Luật Xây dựng. Đồng thời, Nghị định mới về mua sắm đấu thầu (Nghị định số 85/2009/NĐ-CP, ngày 15/10/2009) hướng dẫn triển khai Luật Đấu thầu và hướng dẫn lựa chọn nhà thầu theo Luật Xây dựng được Chính phủ ban hành và có hiệu lực từ 01/12/2009, thay thế cho Nghị định số 58 trước đó về mua sắm đấu thầu. Thông tư số 17/2010/TT-BKH là thông tư quan trọng về thí điểm đấu thầu trực tuyến cũng được Bộ KH&ĐT ban hành ngày 22/07/2010. 22 Đánh giá Chi tiêu Công 1.60. Đánh giá gần đây nhất được thực hiện năm 2012. Đánh giá này chỉ tập trung vào Trụ cột số 1 (khuôn khổ pháp lý và điều tiết) của bộ công cụ và chuẩn mực sửa đổi do Ngân hàng Thế giới và OECD/DAC phát triển. Phương pháp này đo lường hai loại chỉ số: (a) các chỉ số cơ sở liên quan đến các đặc điểm chức năng của hệ thống hiện tại; và (b) các chỉ số về mức độ tuân thủ và kết quả hoạt động nhằm thu thập số liệu để xác định mức độ tuân thủ của hệ thống chính thức. Mục tiêu là để xác định các thành tựu của hệ thống pháp lý mua sắm và khoảng cách giữa hệ thống hiện tại với các thông lệ tốt của quốc tế làm cơ sở cho đề xuất cải tiến hệ thống hiện tại. 1.61. Kết quả đánh giá cho thấy nhiều tồn tại vẫn chưa được giải quyết như các quy định của luật pháp chưa được áp dụng đầy đủ, kiếm soát xung đột lợi ích còn yếu, vẫn còn thông đồng và tham nhũng trong đấu thầu, sử dụng quá mức chỉ định thầu và mua sắm trực tiếp, thiếu trách nhiệm giải trình. Các khuyến nghị của nghiên cứu này đã đi đến quyết định quan trọng là phải dự thảo một luật mới và toàn diện hơn để thay thế cho luật hiện hành và bổ sung các phương pháp mua sắm sáng tạo mới. Luật sửa đổi mới đã được Quốc hội thông qua ngày 26/11/2013 với tỷ lệ biểu quyết cao chưa từng có (99,3%) và có hiệu lực ngày 01/07/2014. 1.62. Có thể nói rằng kể từ Đánh giá chi tiêu công năm 2004, cải cách đấu thầu mua sắm công của Việt Nam đã có nhiều nỗ lực và gặt hái được những thành tựu quan trọng. Thực hiện Luật mới chắc chắn sẽ có tác động tích cực tới quản lý tài chính công. Báo cáo liên ngành 23 Hộp 1.1: Luật Đấu thầu mới Các điểm mới nhằm thúc đẩy cạnh tranh và nâng cao minh bạch Luật Đấu thầu năm 2013 của Việt Nam cơ bản tuân thủ các thông lệ quốc tế và bao quát đầy đủ toàn bộ các nội dung mua sắm đấu thầu khu vực công, như mua sắm hàng hoá, công trình, dịch vụ tư vấn và dịch vụ khác tư vấn. Đến thời điểm này, Luật được bổ sung bằng ba Nghị định: (i) Nghị định số 63/2014/NĐ-CP về lựa chọn nhà thầu, có hiệu lực từ 15/08/2014, (ii) Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo phương thức hợp tác công - tư (PPP), có hiệu lực từ 10/04/2015, và (iii) Nghị định số 30/2015/NĐ-CP về lựa chọn nhà đầu tư, được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt ngày 17/03/2015 và có hiệu lực từ 05/05/2015. Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã ban hành nhiều thông tư hướng dẫn về việc tổ chức lựa chọn nhà thầu, triển khai dự án PPP và đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư trong các dự án PPP. Các văn bản pháp quy dưới hình thức nghị định và thông tư nói trên sẽ hình thành nên khuôn khổ pháp lý hoàn chỉnh. Luật mới được mở rộng nhằm bao hàm toàn bộ các hoạt động và chi tiêu liên quan đế mua sắm đấu thầu sử dụng ngân sách nhà nước, bao gồm cả chi thường xuyên, mua sắm tài sản và dịch vụ cho khu vực công. Luật mới cũng thắt chặt kiểm soát đối với các DNNN và hiện quy định về toàn bộ các hoạt động mua sắm đấu thầu do các DNNN thực hiện, bất kể nguồn vốn. Phạm vi điều chỉnh mở rộng nhằm nâng cao trách nhiệm giải trình của các DNNN, cải thiện hiệu suất sử dụng nguồn lực và giảm sai trái tại các đơn vị đó. Phạm vi điều chỉnh được mở rộng ra cả lĩnh vực mua sắm đấu thầu thuốc và dược phẩm (không chỉ từ nguồn ngân sách nhà nước mà cả các nguồn vốn khác bao gồm cả nguồn bảo hiểm y tế) và đây là một nội dung chi quan trọng có giá trị cao mà các luật trước chưa đề cập đến. Bên cạnh đó, luật sửa đổi còn tăng cường khuôn khổ pháp lý qua việc cho phép áp dụng nhiều hình thức mua sắm. Đáng chú ý nhất là (i) lựa chọn nhà đầu tư và giao thầu cạnh tranh trong các dự án hợp tác công - tư (PPP); (ii) cơ chế mua sắm tập trung tài sản, dịch vụ, vật tư, thuốc và dược phẩm cho khu vực công; (iii) hợp đồng khung; và (iv) mua sắm trực tuyến (Chính phủ điện tử). Các hình thức này dự kiến sẽ cải thiện về minh bạch, tiết kiệm và hiệu suất của hệ thống mua sắm công. Đấu thầu cạnh tranh là phương pháp mua sắm mặc định (Điều 20 (2)) và Luật quy định rõ các thủ tục ngoại lệ khác có thể được áp dụng theo các ngưỡng cụ thể và các tình huống cụ thể. Yêu cầu bắt buộc hiện nay là các cơ hội đấu thầu và trao hợp đồng phải được quảng cáo thông qua các ấn phẩm (tạp chí đấu thầu công) và phương tiện trực tuyến (Cổng thông tin điện tử về đấu thầu). Ngoài ra, Cục Quản lý đấu thầu cũng đã công bố khuôn khổ pháp lý về mua sắm đấu thầu thông qua Công báo và trang web trên Hệ thống eGP (http://muasamcong.mpi.gov.vn), tạp chí đấu thầu (http://www.thongtindauthau.com.vn), cổng điện tử của Chính phủ (http://www.chinhphu.vn) và nhiều trang web của các bộ ngành khác. Cục Quản lý đấu thầu hiện đang xây dựng một loạt các hồ sơ mời thầu chuẩn về hàng hoá, công trình, về lựa chọn tư vấn cho phù hợp với Luật và các nghị định liên quan. Nhiều vấn đề liên quan đến các điều kiện của thị trường như các cơ chế giải quyết khiếu nại đã được xác định và phản ánh trong các văn bản pháp luật về mua sắm đấu thầu. Luật Đấu thầu đã quy định về quyền được khiếu nại của nhà thầu. Điều 91 của Luật quy định rằng mỗi nhà thầu có quyền khiếu nại về kết quả chọn thầu lên đơn vị mua sắm, lãnh đạo đơn vị và người có trách nhiệm về các vấn đề liên quan đến quá trình đấu thầu. Để đảm bảo cải cách mua sắm đấu thầu công toàn diện, Chính phủ đang triển khai nhiều hoạt động bổ sung để củng cố hệ thống mua sắm đấu thầu. Đó là: l Đẩy  mạnh chiến lược nâng cao năng lực và sự chuyên nghiệp trong mua sắm đấu thầu. l Triển khai hệ thống mua sắm Chính phủ điện tử (eGP) trên toàn quốc. l Xây dựng một hệ thống theo dõi và đánh giá (M&E). l Đề án về hợp đồng mở. 24 Đánh giá Chi tiêu Công Khuyến nghị ŸŸ Tiến tới hợp nhất hơn nữa các tài khoản ngân hàng của Chính phủ tại NHNN. ŸŸ Xây dựng khuôn khổ pháp lý và chính sách để cải thiện về quản lý ngân quỹ, bao gồm quy định về việc các đơn vị chi tiêu phải lập kế hoạch nhu cầu ngân quỹ phù hợp (dự báo về nhu cầu ngân quỹ ròng). ŸŸ Tập trung các nghiệp vụ quản lý nợ vào một cơ quan quản lý nợ thống nhất. ŸŸ Giảm mạnh mức độ cho phép chi chuyển nguồn. ŸŸ Chấm dứt thông lệ chi từ nguồn thu kết chuyển không qua phân bổ của Quốc hội. ŸŸ Tiến hành thiết kế và triển khai Hệ thống thông tin quản lý tài chính Chính phủ (GFMIS), tập trung vào các tính năng lõi. ŸŸ Đẩy mạnh áp dụng đấu thầu qua mạng trên hệ thống mạng đấu thầu quốc gia đối với các gói thầu thuộc dự toán mua sắm thường xuyên, dự án đầu tư phát triển. ŸŸ Đảm bảo hội đồng xem xét và xử lý khiến nại trong mua sắm đấu thầu phải độc lập và chỉ bao gồm các thành viên có các kỹ năng chuyên môn phù hợp và có uy tín, hoàn toàn độc lập với cá nhân hoặc tổ chức liên quan đến đơn vị mua sắm bị khiếu nại. ŸŸ Đẩy mạnh đào tạo và hướng dẫn bổ sung cho các cán bộ phụ trách về mua sắm đấu thầu (ví dụ Cục Quản lý đấu thầu tiếp tục hướng dẫn và đào tạo về sử dụng và áp dụng các tiêu chí chấm thầu mới, như đánh giá theo thang điểm kỹ thuật, đánh giá chi phí trọn vòng đời, sử dụng thủ tục hai túi hồ sơ được quy định trong luật mới.) 4. Báo cáo tài chính và kiểm toán 1.63. Báo cáo tài chính và kiểm toán là những quy trình thường được thực hiện ở cuối chu trình ngân sách, sau khâu chấp hành ngân sách. Đây là các quy trình thiết yếu nhằm đảm bảo minh bạch và liêm chính, đồng thời cung cấp thông tin cần thiết để lập ngân sách trong những năm tiếp theo. Kế toán và báo cáo tài chính cho khu vực công 1.64. Báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước của Chính phủ hiện nay chưa trình bày bức tranh đầy đủ về hoạt động tài chính của Chính phủ. Báo cáo tình hình thực hiện ngân sách của Kho bạc bao gồm toàn bộ thu và chi thuộc phạm vi quy định của Luật Ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, như đã nêu trên, sự hữu ích của thông tin này bị ảnh hưởng do cách thức hạch toán chuyển nguồn và do một số khoản chi tiêu vẫn chưa được đưa vào ngân sách (ví dụ như thu từ phí dịch vụ,…). 1.65. Hiện có 6 chế độ kế toán khác nhau được áp dụng trong khu vực Chính phủ ở Việt Nam, các chế độ này không dựa trên một bộ chuẩn mực và chế độ kế toán thống nhất. Bộ chế độ kế toán trên được giới thiệu chi tiết ở Phụ lục 2, bao gồm chế độ: (1) kế toán ngân sách Báo cáo liên ngành 25 nhà nước và kho bạc; (2) kế toán thuế nội địa; (3) kế toán hải quan; (4) kế toán đơn vị hành chính sự nghiệp; (5) kế toán ngân sách xã; (6) kế toán quỹ tài chính. Các chế độ kế toán khác nhau nêu trên cần được hướng dẫn dựa trên một bộ chuẩn mực kế toán thống nhất dựa trên Chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSAS). 1.66. Luật Kế toán trước đây và các văn bản hướng dẫn chưa quy định về lập báo cáo tài chính nhà nước nhằm phản ánh toàn bộ các nguồn lực, tài sản có và tài sản nợ mà Chính phủ có lợi ích sở hữu. Tuy nhiên, Luật Kế toán sửa đổi năm 2015 đã đưa ra quy định về lập báo cáo tài chính nhà nước. Kho bạc nhà nước sẽ chịu trách nhiệm lập các báo cáo đó và trình lên Quốc hội cùng với thời điểm trình quyết toán ngân sách nhà nước theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước. Luật Kế toán (2015) không đòi hỏi báo cáo tài chính nhà nước phải được kiểm toán, vì vậy khuyến nghị cần cân nhắc quy định các báo cáo này cần được kiểm toán. 1.67. Đối tượng sử dụng thông tin tài chính của khu vực công chưa được xác định cụ thể và nhu cầu của mỗi nhóm đối tượng cũng chưa được xác định. Hiện chưa rõ rất nhiều thông tin được cung cấp đáp ứng nhu cầu cụ thể của các nhóm đối tượng khác nhau ở mức độ nào. 1.68. Chính phủ dự kiến sẽ triển khai các Chuẩn mực kế toán công Việt Nam (gọi là VPSAS của Việt Nam tương đương với chuẩn mực của quốc tế (IPSAS)) trên cơ sở dồn tích. Quy mô và tác động của thay đổi đó không nên được coi nhẹ. Để tuân thủ đầy đủ với các chuẩn mực dồn tích, yêu cầu đặt ra là phải ghi nhận được toàn bộ tài sản có và tài sản nợ trong các báo cáo tài chính hợp nhất. Đây là một nhiệm vụ rất lớn, đòi hỏi phải xác định và định giá toàn bộ tài sản có (các bệnh viện, trường học, công sở và cả tài sản hạ tầng – mạng lưới đường xá, đập nước, v.v.). Trong trường hợp không có đủ thông tin đáng tin cậy về giá trị lịch sử, cần phải áp dụng các phương pháp định giá thay thế như chi phí thay thế sau hao mòn. Ngoài ra, toàn bộ tài sản nợ cũng cần được xác định và định giá. Các tài sản nợ này còn bao gồm toàn bộ nghĩa vụ với người lao động, thường được xác định dựa trên kỹ thuật định giá bảo hiểm. 1.69. Chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSAS) đòi hỏi phải lập báo cáo tài chính hợp nhất, bao gồm tất cả các đơn vị mà Chính phủ có lợi ích sở hữu và phản ánh toàn bộ các giao dịch liên quan đến các hoạt động và nghiệp vụ của Chính phủ. Một trong những yêu cầu đặt ra là phải trình bày được số liệu dự toán (đối với số liệu ngân sách) và phải giải trình được lý do chênh lệch lớn so với dự toán, nếu có, thì bộ báo cáo mới được khẳng định là đã tuân thủ đầy đủ các Chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSAS). 1.70. Vì vậy điều đó có nghĩa là, hoặc ngân sách nhà nước phải bao gồm toàn bộ các giao dịch phát sinh tại những đơn vị mà Chính phủ có lợi ích sở hữu (các đơn vị và quỹ thuộc sở hữu của Chính phủ) hoặc phải có một bước riêng để trình bày được thông tin tài chính nhà nước hợp nhất. Cho dù có theo phương án nào, điều cần thiết là phải ‘loại bỏ’ được các giao dịch nội bộ giữa các đơn vị thuộc phạm vi báo cáo tài chính của Chính phủ để tránh trùng lặp (các khoản bổ sung ngân sách của trung ương cho địa phương). 1.71. Bước đi cần thiết thứ nhất để triển khai Chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSAS) là xác định rõ ràng các đơn vị thuộc khu vực công, các hoạt động và nghiệp vụ cần được đưa vào trong báo cáo tài chính hợp nhất và đảm bảo người đọc hiểu rõ rằng toàn bộ các 26 Đánh giá Chi tiêu Công giao dịch của các đơn vị đó đã được đưa vào báo cáo tài chính Chính phủ hợp nhất. Chính phủ dự kiến sẽ ban hành một nghị định về vấn đề này trong thời gian tới. 1.72. Việc triển khai Chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSAS) cũng đòi hỏi phải lập báo cáo thuyết minh đầy đủ về các chế độ chính sách kế toán quan trọng của Chính phủ. Các chế độ chính sách đó cần được áp dụng nhất quán ở tất cả những đơn vị thuộc khu vực công có các hoạt động và nghiệp vụ được đưa vào báo cáo tài chính hợp nhất. 1.73. Cần cố gắng lập ngân sách sử dụng cùng các mẫu và kế toán đồ như các yêu cầu về lập báo cáo tài chính theo Chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSAS). Việc này sẽ giúp phân tích dễ dàng số thực hiện so với dự toán và giải thích các sự khác biệt. Nó cũng sẽ giúp tránh phải tốn nhiều công sức đối chiếu. 1.74. Vì việc triển khai Chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSAS) sẽ tạo ra sự thay đổi lớn đối với các chế độ kế toán ở khu vực công hiện nay (có tác động lớn đến cơ chế lập ngân sách), nên cần áp dụng cách tiếp cận theo từng giai đoạn. Thông thường, điều đó có nghĩa là nên áp dụng Chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSAS) trên cơ sở tiền mặt ở giai đoạn ban đầu (có thể bổ sung những thông tin dồn tích sẵn có trong các báo cáo thuyết minh). Sau khi các yêu cầu của Chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSAS) trên cơ sở tiền mặt đã được tuân thủ đầy đủ, mới nên bắt tay vào việc chuyển sang tuân thủ đầy đủ chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSAS) dồn tích. Kiểm toán nhà nước 1.75. KTNN hiện đang hoạt động trên cơ sở các chức năng và nhiệm vụ quy định trong Luật Kiểm toán nhà nước bao gồm kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hiệu quả hoạt động của các đơn vị và tổ chức quản lý, sử dụng tài sản và ngân sách của Nhà nước. Luật Kiểm toán nhà nước (2015) quy định cụ thể các chức năng của KTNN bao gồm: thanh tra, đánh giá, thẩm định, kết luận và kiến nghị cho cấp quản lý về sử dụng tài sản và tài chính của Nhà nước. 1.76. Các hoạt động kiểm toán của KTNN hiện chủ yếu tập trung vào kiểm toán tuân thủ, tuy nhiên, KTNN đang chuyển sang ngày càng chú trọng đến kiểm toán hiệu quả hoạt động và đã đạt được những tiến triển tốt trong việc nâng cao năng lực trong lĩnh vực này. Năng lực kiểm toán tài chính của KTNN hiện nay đang được phát triển với dự kiến áp dụng phương pháp kiểm toán dựa trên rủi ro và gắn kết các chuẩn mực kiểm toán của KTNN với các chuẩn mực quốc tế ISSAI bậc 4. 1.77. Tổng kiểm toán là người xác định kế hoạch kiểm toán hàng năm cho KTNN qua tham vấn với Quốc hội. Trong 05 năm qua, KTNN đã liên tục mở rộng phạm vi kiểm toán có thể thực hiện hàng năm. Dự kiến trong thời gian tới, xu hướng này vẫn tiếp tục được thực hiện và số lượng nhân sự của KTNN dự kiến sẽ tăng lên để đáp ứng khối lượng công việc tăng thêm và để đáp ứng đề xuất về mở rộng nhiệm vụ của KTNN theo Luật Kiểm toán nhà nước (2015) bên cạnh những cơ hội và thách thức xuất hiện qua những cải cách về QLTCC – như triển khai các chuẩn mực kế toán quốc tế, lập báo cáo tài chính hợp nhất cho “toàn bộ Chính phủ”, nhu cầu kiểm toán trong môi trường CNTT và nhu cầu đảm bảo kịp thời hơn nữa về kiểm toán và báo cáo tài chính. KTNN tin tưởng rằng các quy trình kiểm toán của họ có thể đạt hiệu suất cao hơn nếu được cung cấp thông tin kịp thời. Báo cáo liên ngành 27 1.78. Ít nhất 50% thu và chi ngân sách nhà nước được KTNN kiểm toán độc lập trong 05 năm qua. Phần lớn các bộ ngành trung ương, các tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương, các tập đoàn kinh tế Nhà nước đều được kiểm toán hai năm một lần. Kế hoạch kiểm toán năm 2015 cho thấy KTNN có kế hoạch kiểm toán 19 bộ ngành trung ương, 50 tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương, 48 dự án đầu tư, 35 doanh nghiệp nhà nước và ngân hàng thương mại quốc doanh, thực hiện 14 kiểm toán theo chủ điểm (đánh giá theo chủ đề) và 8 kiểm toán hoạt động (hiệu quả hoạt động). Kể từ năm 2007, KTNN đã kiểm toán các báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước làm cơ sở để Quốc hội xem xét và phê duyệt quyết toán ngân sách hàng năm. 1.79. KTNN hiện chỉ đóng vai trò hạn chế trong việc xem xét dự toán ngân sách và tham mưu cho Quốc hội. Mặc dù KTNN có tham gia thảo luận về lập kế hoạch ngân sách nhà nước và tham gia nhiều phiên thảo luận toàn thể về dự toán ngân sách nhà nước và ngân sách địa phương, nhưng họ chưa được tiếp cận các tài liệu kế hoạch ngân sách nhà nước kịp thời để kiểm tra và tham mưu. Luật Ngân sách nhà nước (2015) đã quy định KTNN có nhiệm vụ tham gia với Ủy ban Tài chính ngân sách và các cơ quan khác của Quốc hội, Chính phủ trong việc xem xét, thẩm tra báo cáo về dự toán NSNN, phương án phân bổ NSTW, phương án điều chỉnh dự toán NSNN. 1.80. Về tổng số lượng và trình độ cán bộ, KTNN không kém gì các cơ quan kiểm toán tối cao khác trong khu vực. Lực lượng cán bộ hiện nay bao gồm 1.905 người, trong đó có 1.538 người, tương đương 80,7% là kiểm toán viên (toàn bộ đều có bằng đại học trở lên về kế toán, kiểm toán, tài chính và lĩnh vực khác). Tuy nhiên, chỉ có một số cán bộ có trình độ kế toán được quốc tế công nhận và số lượng cán bộ đang theo học để đạt trình độ đó còn ít (18 học CPA và 27 học ACCA). KTNN thừa nhận rằng khi khu vực công chuyển sang triển khai chuẩn mực kế toán quốc tế, họ cần chú trọng hơn nữa về đào tạo và phát triển cán bộ trong lĩnh vực này. 1.81. Theo kế hoạch, lực lượng cán bộ của KTNN sẽ tăng lên đáng kể trong 05 năm tới lên đến 3.500 người vào năm 2020, trong đó kiểm toán viên sẽ chiếm 85% lực lượng. Điều quan trọng là KTNN phải thực hiện đánh giá nhu cầu lực lượng lao động đầy đủ dựa trên năng lực, bao gồm cả phân tích về các nhiệm vụ dự kiến (số lượng và loại hình kiểm toán), nhu cầu về năng lực và số lượng cán bộ ở mỗi cấp. Tiếp theo, thông tin đó sẽ được sử dụng làm cơ sở cho các hoạt động tương lai như tuyển dụng, đào tạo cán bộ và cả phương án thuê ngoài/mời chuyên gia bổ sung từ các doanh nghiệp kiểm toán khu vực tư nhân, nếu cần, để đảm bảo KTNN có đủ nguồn nhân lực nhằm thực hiện đầy đủ các nhiệm vụ tăng thêm theo quy định tại Luật Kiểm toán nhà nước (2015). 1.82. Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 đã được xây dựng trên cơ sở đánh giá nhu cầu phát triển năng lực và là một chiến lược phát triển toàn diện để tăng cường năng lực cho KTNN trong trung hạn với các hoạt động chi tiết theo tám mục tiêu. Các mục tiêu đó liên quan đến các nội dung phát triển chính như nguồn nhân lực, đào tạo, tuân thủ các chuẩn mực ISSAI, phương pháp kiểm toán dựa trên rủi ro và CNTT, kèm theo các kế hoạch hành động cụ thể cho giai đoạn 2013 - 2017. 28 Đánh giá Chi tiêu Công 1.83. Đây là một chiến lược tham vọng và khó có thể thực hiện thành công toàn bộ các hoạt động trong khung thời gian đề xuất, đặc biệt trong điều kiện nhiệm vụ kiểm toán của KTNN đang tăng lên, hạn chế về năng lực và nguồn lực tài chính sẵn có. Vì vậy, các hoạt động trong chiến lược này có lẽ cần được xác định ưu tiên và xác định trình tự cho hợp lý hơn. Do tính chất liên quan của một số đề án phát triển năng lực lớn (chẳng hạn, phát triển phương pháp luận kiểm toán dựa trên rủi ro tuân thủ theo các chuẩn mực của Tổ chức quốc tế về cơ quan kiểm toán tối cao (ISSAI) bậc 4, các hoạt động triển khai công cụ CNTT mới để hỗ trợ kiểm toán, đào tạo và phát triển nguồn nhân lực đều có sự gắn kết với nhau và cần được nhìn nhận một cách tổng thể). 1.84. Điều quan trọng là phải đo lường được những kết quả KTNN đạt được trong quá trình triển khai các hoạt động phát triển năng lực trong chiến lược trên. Các chỉ tiêu về hiệu quả hoạt động liên quan đến mỗi hoạt động trong các kế hoạch hành động hiện dường như chỉ chú trọng tới đầu vào /đầu ra mà chưa chú trọng nhiều đến khía cạnh chất lượng. Bản khung theo dõi kết quả chung đã được dự thảo theo thiết kế nhằm giúp KTNN đo lường tiến độ đạt được theo các kết quả mong muốn và kết quả trung gian. Khung theo dõi này đề xuất ra nhiều chỉ số tổng thể mà KTNN có thể sử dụng để đo lường tiến độ chung. 1.85. Việc thực hiện các khuyến nghị chính của Đánh giá chi tiêu công 2004 và Đánh giá trách nhiệm giải trình tài chính quốc gia 2007 đã có nhiều tiến triển. ŸŸ Thứ nhất, liên quan đến sự độc lập của KTNN, Hiến pháp năm 2013 quy định địa vị pháp lý của KTNN là một đơn vị được Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập với Chính phủ và chỉ tuân thủ theo luật pháp. Tổng kiểm toán hiện nay do Quốc hội bổ nhiệm chứ không phải Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm. ŸŸ Thứ hai, cơ sở pháp lý cho công việc của KTNN được tăng cường trong Luật Kiểm toán nhà nước sửa đổi năm 2015. Luật Kiểm toán nhà nước sửa đổi (2015) quy định cụ thể hơn về địa vị độc lập của KTNN và tư cách pháp lý của các báo cáo kiểm toán do KTNN lập ra. Luật cũng quy định cụ thể về bản chất và phạm vi quan hệ giữa KTNN với Quốc hội, Chính phủ, ngành Tư pháp, Bộ Tài chính, Thanh tra Chính phủ và chính quyền địa phương; quy định về nhiệm vụ của KTNN liên quan đến tiết kiệm và chống lãng phí trong chi tiêu công. ŸŸ Thứ ba, hiện nay KTNN đã công khai nhiều loại báo cáo qua các phương tiện thông tin đại chúng khác nhau tùy theo đối tượng. Đó là các báo cáo thường niên về tiến độ triển khai các kiến nghị của kiểm toán và kết quả những cuộc kiểm toán quy mô lớn được dư luận quan tâm. Bên cạnh việc cung cấp thông tin về kết quả kiểm toán cho đơn vị được kiểm toán, các cơ quan quản lý và các cơ quan chủ quản ở trung ương, KTNN còn báo cáo định kỳ cho các cơ quan có thẩm quyền theo quy định pháp luật và chủ động báo cáo về các kết luận kiểm toán được quan tâm lên cơ quan Quốc hội và Chính phủ. ŸŸ Thứ tư, hiện đang có quy trình riêng về theo dõi giám sát việc thực hiện kiến nghị của kiểm toán. Tỷ lệ thực hiện kiến nghị của kiểm toán bình quân trong những năm gần đây bằng khoảng 70%. KTNN đã ký kết thỏa thuận hợp tác với Ủy ban Tài chính và Ngân sách - Quốc hội, Bộ Tài chính, HĐND và Ủy ban nhân dân các tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương để phối hợp cải thiện tỷ lệ thực hiện. Luật Ngân sách nhà nước (2015) đã quy định đơn vị được kiểm toán phải công khai tình hình thực hiện kiến nghị của kiểm toán. Báo cáo liên ngành 29 Kiểm toán nội bộ 1.86. Ở Việt Nam, chức năng kiểm toán nội bộ trong khu vực công chỉ gần đây mới được nhìn nhận là một nội dung quan trọng trong kiểm soát quản lý tài chính công. 1.87. Việc xây dựng chức năng kiểm toán nội bộ trong khu vực công ở Việt Nam mới ở giai đoạn sơ khai, ngoài quy định trong Luật Kế toán, hiện chưa có các quy định cụ thể về khuôn khổ kiểm soát nội bộ và kiếm toán nội bộ. Luật Kế toán (2015) lần đầu tiên quy định các đơn vị kế toán công phải thiết lập một hệ thống kiểm soát nội bộ. Như vậy vai trò điều phối chức năng kiểm toán nội bộ đã được chuyển từ Kiểm toán nhà nước sang Chính phủ như theo khuyến nghị của Đánh giá trách nhiệm giải trình tài chính quốc gia 2007. 1.88. Bộ Tài chính gần đây đã được giao nhiệm vụ dự thảo nghị định về kiểm toán nội bộ cho cả khu vực công và khu vực tư nhân. Khuyến nghị là các quy định chính thức về kiểm toán nội bộ cần được ban hành trong phạm vi khuôn khổ về kiểm soát nội bộ cho khu vực công. Nghị định cần quy định cụ thể bộ máy kiểm toán nội bộ cần được hình thành và duy trì ở mức hợp lý tại toàn bộ các đơn vị dự toán “cấp 1” (các bộ và sở ngành cấp tỉnh) và tại toàn bộ các doanh nghiệp nhà nước lớn (Các tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước). Mọi đơn vị còn lại của khu vực công cũng nên được khuyến khích hình thành bộ máy kiểm toán nội bộ để hỗ trợ cải thiện về quản trị, trách nhiệm giải trình và môi trường kiểm soát. 1.89. Tuy có nhiều phương án khác nhau để triển khai chức năng kiểm toán nội bộ trong khu vực công điều hết sức quan trọng là phải đảm bảo rằng nhiệm vụ khác nhau của kiểm toán nội bộ, thanh tra và kiểm toán độc lập phải được phân định rõ ràng để tránh trùng lặp, chồng chéo. Điều này còn đảm bảo sử dụng hiệu quả nguồn lực năng lực khan hiếm. Khuyến nghị ŸŸ Thay thế các chế độ kế toán khác nhau hiện nay bằng một bộ chuẩn mực kế toán thống nhất dựa trên chuẩn mực kế toán công Việt Nam (VPSAS). Toàn bộ các văn bản hướng dẫn chi tiết cần nhất quán với chuẩn mực kế toán công Việt Nam (VPSAS). ŸŸ Cân nhắc quy định báo cáo tài chính nhà nước cần được kiểm toán. ŸŸ Các quy định về lập dự toán và quyết toán ngân sách nhà nước phải có sự đồng bộ để có thể so sánh dễ dàng giữa số dự toán và số thực hiện và chênh lệch có thể được giải thích. Điều này có nghĩa là phí dịch vụ cần được đưa vào ngân sách và cách thức hạch toán chuyển nguồn cần được thay đổi. ŸŸ Đề xuất về lập báo cáo tài chính hợp nhất trên cơ sở dồn tích cần được tiến hành thận trọng theo lộ trình thích hợp. Quá trình triển khai chuẩn mực kế toán công Việt Nam (VPSAS) cần được lên kế hoạch hợp lý với một lộ trình chi tiết. Cách tiếp cận theo giai đoạn nên được áp dụng trong đó báo cáo tài chính ban đầu được xây dựng theo cơ sở tiền mặt có một số yếu tố dồn tích. ŸŸ Báo cáo tài chính hợp nhất cần bao gồm thông tin về ngân sách hợp nhất. Điều đó có nghĩa là các DNNN và các quỹ ngoài ngân sách cần được đưa vào báo cáo, những giao dịch lớn giữa các đơn vị thuộc phạm vi báo cáo tài chính hợp nhất cần được loại trừ. 30 Đánh giá Chi tiêu Công ŸŸ KTNN cần đảm bảo rằng các hoạt động đào tạo và phát triển năng lực cần gắn kết với những thay đổi trong quá trình cải cách QLTCC. ŸŸ KTNN cần được sử dụng các thông tin trong cơ sở dữ liệu quốc gia về tài chính ngân sách trên cơ sở thống nhất với Bộ Tài chính. ŸŸ KTNN cần cân nhắc kỹ lưỡng hơn về nhu cầu xác định ưu tiên và trình tự triển khai các hoạt động phát triển năng lực trong nội bộ. ŸŸ KTNN cần cụ thể hóa rõ ràng các chỉ số tổng hợp được sử dụng để đo lường tiến độ triển khai Chiến lược phát triển của mình. ŸŸ Cần triển khai quy định của Luật Kế toán năm 2015 về kiểm toán nội bộ thông qua xây dựng nghị định của Chính phủ nhằm thiết lập bộ máy kiểm toán nội bộ ở tất cả các đơn vị dự toán “cấp 1”. 1.90. Sau khi đánh giá trong ba phần viết trên các vấn đề liên quan đến mỗi khâu trong chu trình ngân sách, báo cáo sẽ quay sang tìm hiểu về các vấn đề chung. 5. Nâng cao hiệu quả hoạt động 1.91. Phần viết này nhằm tìm hiểu về một loạt các hoạt động đang được triển khai để nâng cao hiệu suất và hiệu quả chi tiêu của Chính phủ, nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan đơn vị của Chính phủ, trong đó có một số đơn vị sau này sẽ hoạt động chủ yếu ngoài ngân sách thông qua sử dụng nguồn phí từ các dịch vụ mang tính thương mại. Những cải cách nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động cho các cơ quan đơn vị của Chính phủ vẫn tiếp tục sử dụng ngân sách - chẳng hạn như áp dụng cơ chế lập ngân sách theo đầu ra - sẽ có tác động đến cả ba khâu của chu trình ngân sách. Lập ngân sách theo hiệu quả hoạt động 1.92. Đánh giá chi tiêu công 2004 khuyến nghị phải tạo sự gắn kết một cách có hệ thống giữa các quyết định về ngân sách và hiệu quả hoạt động của các cơ quan, đơn vị, nghĩa là quản lý ngân sách theo hiệu quả hoạt động. Liên quan đến việc này, Luật Ngân sách nhà nước (2015) đã quy định phương thức quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ, còn gọi là lập ngân sách theo kết quả đầu ra. Nguyên tắc cơ bản về lập ngân sách theo đầu ra là ngân sách được cấp cho các dịch vụ cụ thể dưới hình thức chi trả cho các đơn vị sự nghiệp công lập nhằm thực hiện một khối lượng dịch vụ cụ thể theo đơn giá rõ ràng. Nói cách khác, việc phân bổ ngân sách thực hiện theo mô hình giao dịch thị trường giữa bên mua dịch vụ và bên cung cấp các dịch vụ đó – vì thế, theo thông lệ quốc tế, ngân sách theo đầu ra thường được gọi là mô hình phân bổ ngân sách theo hợp đồng giữa “bên mua và bên cung cấp”. Lập ngân sách theo đầu ra có nhiều ưu điểm tiềm năng, không chỉ nhằm nâng cao hiệu suất mà còn cho phép khách hàng có nhiều lựa chọn nhà cung cấp khác nhau và tạo công bằng giữa các nhà cung cấp dịch vụ trong việc tiếp cận nguồn vốn nhà nước. 1.93. Việc triển khai mô hình lập ngân sách theo đầu ra đã bước đầu được thực hiện thông qua ban hành Nghị định 16/2015/NĐ-CP về cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập. Ba nội dung chủ yếu của Nghị định này là: (i) phân loại đơn vị dịch vụ công, (ii) xây dựng Báo cáo liên ngành 31 định mức kinh tế kỹ thuật và tiêu chí đánh giá chất lượng dịch vụ, (iii) lộ trình áp dụng giá phí dịch vụ công theo hướng tính đủ chi phí. Đây là nghị định khung, qua đó các công thức phân bổ dựa trên đầu ra sẽ được xây dựng cho từng ngành, sao cho nhất quán với chính sách chung của Chính phủ. Mục tiêu là đẩy mạnh triển khai việc quản lý ngân sách theo đầu ra bằng cách vạch ra lộ trình định giá các dịch vụ công sử dụng vốn NSNN, từng bước tiến tới tính đúng tính đủ giá dịch vụ. Đồng thời quy định rõ hơn nữa những dịch vụ nào sẽ tiếp tục được ngân sách đảm bảo, những dịch vụ nào sẽ được đảm bảo bằng nguồn vốn thương mại thuần túy qua giá và phí dịch vụ (nội dung này sẽ được bàn thêm ở phần dưới). 1.94. Vấn đề quan trọng đặt ra trong việc triển khai phương thức quản lý ngân sách theo đầu ra là phương thức này sẽ được áp dụng cho những dịch vụ nào. Ngân sách theo đầu ra không phải là công cụ phù hợp với tất cả các dịch vụ cũng như không phải tất cả các cơ quan, đơn vị của Chính phủ. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy phương thức này chỉ thành công nếu áp dụng cho những loại hình phù hợp.3 Do đó cần xây dựng hướng dẫn cho các bộ ngành về các tiêu chí áp dụng để xác định những trường hợp nào có thể áp dụng ngân sách theo đầu ra cho hiệu quả. Hơn nữa, do tính chất phức tạp của cơ chế này khi áp dụng cho một số dịch vụ cụ thể, kỹ thuật này cần được áp dụng từng bước một cách thận trọng. Những vấn đề này chưa được đề cập trong Nghị định 16/2015/NĐ-CP, chính vì vậy, nội dung này cần được thể hiện trong các nghị định cụ thể cho từng ngành dự kiến sẽ được ban hành sau. 1.95. Vì lập ngân sách theo đầu ra chú trọng nhiều vào khối lượng dịch vụ (đầu ra) cung cấp cho khách hàng, nếu không có các cơ chế ràng buộc thì chất lượng và hiệu quả của các dịch vụ đó có thể không được chú trọng dẫn đến nguy cơ các đơn vị sẽ cắt giảm chi phí bằng cách giảm chất lượng dịch vụ. Để đối phó với nguy cơ đó, cơ chế quản lý ngân sách theo đầu ra cần phải gắn khối lượng với chất lượng đầu ra hoặc thưởng theo chất lượng đối với một số loại hình dịch vụ nhất định. Các bộ cần có quy định cụ thể về thiết kế kỹ thuật cho phương thức quản lý ngân sách theo đầu ra để giải quyết vấn đề này. 1.96. Lộ trình triển khai tính đủ chi phí từ nay đến 2020 theo Nghị định 16 có lẽ quá tham vọng. Lộ trình này (theo Điều 10) quy định về xây dựng giá dịch vụ theo hướng tính đủ chi phí theo ba giai đoạn cho những dịch vụ công sử dụng vốn ngân sách nhà nước. Giai đoạn một, được thực hiện vào năm 2016, chi phí trực tiếp (gồm cả lương) để cung cấp dịch vụ sẽ được tính toán làm cơ sở cho giá dịch vụ. Giai đoạn hai, vào năm 2018, chi phí “quản lý” sẽ được đưa vào giá. Cuối cùng, giai đoạn ba, vào năm 2020, chi phí khấu hao sẽ được đưa vào giá nhằm đảm bảo giá dựa trên chi phí sản xuất đầy đủ. Tuy nhiên, có hai vấn đề phát sinh: một là việc tính đúng tính đủ chi phí dịch vụ là phức tạp và đòi hỏi thời gian, hai là mối quan hệ giữa giá và chi phí. 1.97. Khó khăn trong tính giá dịch vụ xuất phát từ sự cần thiết phải phân bổ chi phí giữa các dịch vụ trong nội bộ các đơn vị. Để xác định giá, điều quan trọng không phải là tổng chi phí sản xuất của đơn vị, mà là chi phí của từng loại hình dịch vụ cụ thể mà đơn vị đó cung cấp bao gồm cả chi phí trực tiếp và gián tiếp. Đối với các chi phí trực tiếp thì đơn giản, vì chi phí cho dịch vụ nào thì tính cho dịch vụ đó. Đối với chi phí gián tiếp như thiết bị, nhân sự và đầu vào khác sẽ góp phần vào việc tạo ra nhiều dịch vụ khác nhau, vì vậy phải phân bổ các 3  hư trình bày ở Phụ lục 2, một số loại hình dịch vụ về lý thuyết không phù hợp để áp dụng ngân sách theo đầu ra – chẳng hạn, vì N dịch vụ cung cấp cho khách hàng có sự khác biệt quá lớn giữa các khách hàng nên khó có thể áp dụng 32 Đánh giá Chi tiêu Công chi phí này. Việc phân bổ chi phí là một nhiệm vụ khó khăn đối với kế toán của một số đơn vị sự nghiệp đòi hỏi phải có thời gian để triển khai. Tuy nhiên, lộ trình vạch ra theo Nghị định 16 dường như chưa nhìn nhận rõ ràng phân bổ chi phí là một nội dung cần thiết trong triển khai phương thức quản lý ngân sách theo đầu ra. Thay vào đó, Nghị định dường như giả định rằng, nhiệm vụ này chỉ là đo lường tổng chi phí sản xuất của một đơn vị. 1.98. Liên quan đến quan hệ giữa giá và chi phí, mặc dù trong cơ chế quản lý ngân sách theo đầu ra, giá nhìn chung cần phải phản ánh chi phí, nhưng giá không nhất thiết phải đúng bằng chi phí của đơn vị cung cấp dịch vụ. Việc xác định giá không chỉ đơn thuần là vấn đề tính đúng tính đủ chi phí ở mỗi đơn vị cung cấp dịch vụ để làm cơ sở định giá (nếu làm như vậy thì có rất nhiều mức giá khác nhau), mà là vấn đề tìm ra giá chuẩn phù hợp cho dịch vụ đó. Ở một số quốc gia, nguyên tắc mà Chính phủ áp dụng là giá được xác định trên cơ sở “chi phí đảm bảo hiệu suất” – nói cách khác, đó là chi phí cung cấp dịch vụ nếu đơn vị cung cấp dịch vụ đó hoạt động đảm bảo hiệu suất. Do đó, khi triển khai nguyên tắc ngân sách theo đầu ra, điều quan trọng là phải xác định rõ ràng khái niệm “giá” dự kiến sẽ tương ứng với những gì và có quan hệ thế nào với chi phí, theo các nguyên tắc kinh tế học phù hợp. 1.99. Trong điều kiện các cơ chế quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ chỉ có thể được áp dụng cho một số trường hợp lựa chọn, nên xem xét áp dụng hệ thống quản lý ngân sách theo chương trình (bao gồm cả cấp quốc gia và cấp bộ, ngành và địa phương) (tham khảo Phụ lục 2). Theo đó ngân sách được phân bổ cho các bộ, ngành và địa phương dưới hình thức “các chương trình”, như chương trình bảo vệ môi trường, y tế dự phòng và giáo dục trung học. Thông tin về hiệu suất và hiệu quả của các chương trình đó sẽ được cung cấp làm cơ sở cho quá trình lập ngân sách (Robinson, 2011, 2013b). Tuy nhiên để có căn cứ xây dựng hệ thống lập ngân sách theo chương trình đòi hỏi phải có những cải cách sâu rộng và chỉ có thể thành công nếu được triển khai từng bước một cách thận trọng. Chẳng hạn, kế toán đồ phải được thay đổi để mục lục ngân sách phân loại chi tiêu ngân sách theo chương trình và hệ thống chấp hành ngân sách cũng phải được sửa đổi để hỗ trợ cho việc thực hiện ngân sách theo chương trình (ví dụ để thực thi hiệu lực hạn mức chi tiêu theo chương trình). Ngoài ra, quy trình lập ngân sách cũng cần phải sửa đổi để đưa kết quả đánh giá một cách có hệ thống hiệu quả hoạt động của chương trình làm căn cứ phân bổ ngân sách. Ngoài ra còn những thay đổi cần thiết khác nên thường phải mất ít nhất 5 năm để thực hiện. Chính sách tự chủ tài chính và xã hội hóa 1.100. Việt Nam đang tích cực theo đuổi một loạt các chính sách liên quan với nhau nhằm nâng cao hiệu quả cung cấp dịch vụ công, tăng sự lựa chọn của người dân và giảm gánh nặng tài chính của Nhà nước. Đánh giá chi tiêu công 2004 khuyến nghị về các bước nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động cung cấp dịch vụ. Mặc dù hiện đã có một số tiến triển nhưng vẫn còn nhiều việc phải làm. Hiện có bốn nội dung cải cách chính như sau: ŸŸ Nội dung cải cách thứ nhất là nâng cao tự chủ về hoạt động cho các đơn vị sự nghiệp công lập, hiện đã lên đến con số 30.000 đơn vị. Theo chương trình cải cách của Chính phủ, đơn vị sự nghiệp công lập được giao tự chủ rất nhiều về hoạt động, bao gồm cả tự chủ về biên chế và tiền lương (dựa trên nguyên tắc về hiệu quả hoạt động và giá trị đem lại), phí và giá thu của người dân, quản lý tài sản và quyền vay nợ (từ các ngân hàng thương mại và cán bộ công nhân viên) của đơn vị. Kết quả bước đầu cho thấy cơ chế này đã nâng cao hiệu Báo cáo liên ngành 33 suất hoạt động. Theo quy định của Chính phủ, đơn vị sự nghiệp càng có khả năng tự đảm bảo tài chính thì càng được tự chủ nhiều hơn. Tuy nhiên, cho đến nay chỉ có khoảng 4% có khả năng tự đảm bảo tài chính và phần lớn (khoảng 60%) vẫn phụ thuộc hoàn toàn vào nguồn ngân sách nhà nước. Dự kiến Chính phủ sẽ cấp ngân sách cho một số đơn vị sự nghiệp theo cơ chế quản lý ngân sách dựa vào kết quả thực hiện nhiệm vụ (tham khảo phần trên), đó là hình thức tốt nhất nhằm nâng cao hiệu suất chi tiêu và đảm bảo trách nhiệm giải trình. ŸŸ Nội dung cải cách thứ hai là giao “tự chủ” cho các đơn vị hành chính. Các đơn vị tự chủ về hoạt động của các cơ quan hành chính chủ yếu được thực hiện qua hình thức “khoán chi” đối với một số nhiệm vụ, theo đó chi tiêu của đơn vị không bị kiểm soát chi tiết mục lục ngân sách. Các đơn vị được giao tự chủ theo cơ chế đó đã thực hiện nhiều biện pháp nhằm nâng cao hiệu suất, bao gồm cả cắt giảm nhân sự. Tuy nhiên, trở ngại chính cho việc giao tự chủ cho cơ quan hành chính là thiếu tiêu thức xác định khối lượng và chất lương nhiệm vụ. ŸŸ Nội dung cải cách thứ ba là khuyến khích khu vực tư nhân tham gia cung cấp các dịch vụ công, có thể qua hình thức đặt hàng (nghĩa là Chính phủ tiếp tục đảm bảo ít nhất một phần chi phí cung cấp dịch vụ) hoặc để khách hàng chi trả đầy đủ giá thành dịch vụ. Chẳng hạn, hình thức đặt hàng đã được áp dụng trong duy tu bảo dưỡng đường bộ và đường thủy nội địa. Nội dung này cho đến nay chưa có nhiều tiến triển, một phần do các đơn vị sự nghiệp đang có ưu thế nên khu vực tư nhân khó có thể cạnh tranh. Để giải quyết vấn đề này, Chính phủ hiện đang triển khai nhiều ưu đãi (miễn giảm thuế tạm thời, tín dụng ưu đãi, v.v.) cho các cơ sở cung cấp dịch vụ của tư nhân. ŸŸ Nội dung thứ tư là để các đối tượng sử dụng một số dịch vụ công đóng góp một phần chi phí gắn trực tiếp với dịch vụ được hưởng nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ và giảm một phần gánh nặng cho ngân sách. 1.101. Các nội dung cải cách thứ ba và thứ tư gộp lại chính là chính sách “xã hội hóa”. 1.102. Gói cải cách về tự chủ và chính sách xã hội hóa áp dụng trong thời gian qua là một chương trình tổng thể có khả năng đem lại nhiều lợi ích cho cả Nhà nước, người cung cấp dịch vụ và người thụ hưởng dịch vụ. Đối với Nhà nước, nó sẽ giảm tăng chi từ ngân sách nhà nước. Đối với người cung cấp dịch vụ có khả năng tăng thu nhập và cải thiện cơ sở vật chất, đối với người thụ hưởng có nhiều cơ hội tiếp cận các dịch vụ đa dạng hơn và chất lượng tốt hơn. Tuy nhiên, Chính phủ cũng nhận thức được rằng hiện còn nhiều thách thức phải giải quyết để triển khai trong thời gian tới. ŸŸ Thách thức thứ nhất là phải hình thành được cơ chế vững chắc nhằm đảm bảo trách nhiệm giải trình về kết quả. Về nguyên tắc, trách nhiệm giải trình về kết quả là điều kiện tiên quyết để nâng cao tự chủ hoạt động. Trong thực tế, tự chủ hoạt động được phép thực hiện ở quy mô lớn, trong khi trách nhiệm giải trình về kết quả lại chưa được hình thành đầy đủ. Các đơn vị hành chính hiện nay nhìn chung chưa đủ khả năng thể hiện hiệu quả hoạt động của họ qua các chỉ số về kết quả hoạt động phù hợp. Các đơn vị sự nghiệp được giao tự chủ thậm chí ở mức nhiều hơn, trong khi cơ chế ngân sách theo đầu ra lại chưa được hình thành theo dự kiến. Nhu cầu cần xây dựng cơ chế đảm bảo trách nhiệm giải trình về kết quả đã được thể hiện rõ trong Đánh giá chi tiêu công 2004, nhưng chưa được hoàn thành. 34 Đánh giá Chi tiêu Công ŸŸ Thách thức thứ hai là phải xây dựng được danh mục dịch vụ sự nghiệp công do ngân sách nhà nước chi trả toàn bộ hoặc một phần. Chính phủ đang muốn thu hẹp đáng kể danh sách các dịch vụ sử dụng vốn ngân sách và chuyển các dịch vụ phù hợp sang cơ chế tự đảm bảo kinh phí đầy đủ. Nghị định 16/2015/NĐ-CP nhằm đẩy mạnh tiến trình này qua việc lập ra danh sách cụ thể các dịch vụ cần được đảm bảo bằng vốn ngân sách (Điều 11) với hàm ý là tất cả các dịch vụ còn lại sau này sẽ phải tự đảm bảo kinh phí thông qua thu của người sử dụng dịch vụ. Điều này hoàn toàn dễ hiểu trong hoàn cảnh của Việt Nam đang xác định vai trò phù hợp của Nhà nước theo hướng giảm bao cấp. Tuy nhiên, một vấn đề chính sách quan trọng cần đặt ra là Chính phủ sẽ chi trả (toàn bộ hoặc một phần) cho những dịch vụ nào, còn người tiêu dùng sẽ chi trả cho những dịch vụ nào trên cơ sở đảm bảo an sinh xã hội. 1.103. Chính phủ nhận thức được rằng một trong những tiêu chí thiết yếu về phân bổ nguồn lực công cho các dịch vụ là công bằng và các nhóm người dân có thu nhập thấp cần có cơ hội được tiếp cận các dịch vụ của Chính phủ miễn phí hoặc có trợ cấp ngay cả trong điều kiện áp dụng mức phí cao cho các khách hàng khác. Tuy nhiên hiện nay còn nhiều việc phải làm để xác định chính xác các tiêu chí về các đối tượng có hoàn cảnh khó khăn để các đơn vị sự nghiệp áp dụng nhằm cho phép tiếp cận dịch vụ miễn phí hoặc có trợ cấp. Vấn đề công bằng lại được đặt ra liên quan đến cơ hội tiếp cận các dịch vụ của Chính phủ cho những người dân thu nhập thấp hoặc có hoàn cảnh khó khăn, như đã nêu trong Đánh giá chi tiêu công 2004 và được bàn trong nhiều chương khác theo ngành của báo cáo đánh giá này. 1.104. Tuy nhiên, vấn đề thứ hai cần được cân nhắc khi áp dụng tính đủ phí dịch vụ là các trường hợp có tác động “ngoại ứng”. Chẳng hạn ở hầu hết các quốc gia, giáo dục sau phổ thông được cho là không chỉ đem lại lợi ích cho sinh viên (cụ thể là thu nhập cao hơn trong tương lai), mà còn đem lại những lợi ích quan trọng cho xã hội nói chung (lợi ích ‘ngoại ứng’) cụ thể như kích thích tăng trưởng kinh tế. Vì lý do đó, phải thừa nhận rằng Chính phủ nên hỗ trợ một phần chi phí giáo dục cho các sinh viên nói chung, bên cạnh những khoản trợ cấp đặc biệt (ở mức lớn hơn) cho sinh viên có hoàn cảnh khó khăn. Lý do là vì tính chất dịch vụ công của giáo dục sau phổ thông, nếu không trợ cấp như vậy – và buộc phần lớn sinh viên phải chi trả cho toàn bộ chi phí giáo dục sau phổ thông – số lượng theo học giáo dục sau phổ thông sẽ bị giảm xuống dưới mức có thể đem lại lợi ích tối đa cho xã hội. 1.105. Nghị định 16/2015/NĐ-CP đã xác định các dịch vụ như “khám chữa bệnh, giáo dục và đào tạo ở các cơ sở y tế, cơ sở giáo dục và đào tạo của nhà nước” là các dịch vụ sự nghiệp công sau này sẽ không sử dụng vốn ngân sách nhà nước, mà phải áp dụng giá “theo cơ chế thị trường”. Tuy nhiên, thông lệ quốc tế cho thấy ngay cả ở các quốc gia tiên tiến nhất, giáo dục và chăm sóc y tế vẫn tiếp tục được Chính phủ phân bổ ngân sách ở mức đáng kể, dựa trên các tiêu chí về công bằng và tác động ngoại ứng nêu trên. Vì vậy, điều quan trọng là phải cân nhắc kỹ lưỡng về sự phù hợp giữa việc sử dụng vốn của khu vực công hay của tư nhân để đảm bảo các dịch vụ này. 1.106. Thách thức thứ ba là khối lượng công việc quản lý nhà nước – của Bộ Tài chính và các bộ quản lý ngành – để xây dựng và tổ chức thực hiện cả bốn nội dung trên là rất lớn, đòi hỏi thời gian và công sức cán bộ, cũng như các kỹ năng từ trước đến nay chưa có. Chính vì vậy, nguy cơ đặt ra là nếu cố gắng làm thật nhiều và thật nhanh, kết quả đem lại chưa chắc đã thành công bằng nỗ lực cải cách mang tính lựa chọn hơn. Báo cáo liên ngành 35 Khuyến nghị ŸŸ Xây dựng bộ tiêu chí để hướng dẫn các đơn vị xác định dịch vụ nào phù hợp nhất để triển khai cơ chế quản lý ngân sách theo đầu ra. ŸŸ Xây dựng các cơ chế và ưu đãi để khuyến khích về chất lượng đầu ra và kết quả, bao gồm cả thưởng ngân sách cho các đơn vị, nếu phù hợp. ŸŸ Xây dựng cơ chế đảm bảo trách nhiệm giải trình về kết quả cho các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp, bao gồm cả các chỉ số về hiệu quả hoạt động. ŸŸ Nghiên cứu khả năng triển khai hệ thống quản lý ngân sách theo chương trình cho các bộ ngành và địa phương. ŸŸ Kiện toàn thể chế, các chính sách hỗ trợ ưu tiên từ ngân sách nhà nước nhằm thúc đẩy mạnh khối tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ công bằng việc đầu tư vào các dự án đối tác công tư (PPP). 6. Phân cấp và quan hệ tài chính - ngân sách giữa các cấp chính quyền 1.107. Vấn đề chung cuối cùng được đề cập ở chương này là vấn đề phân cấp và quan hệ tài chính giữa các cấp chính quyền. Đây là một nội dung có liên quan một phần đến ngân sách của quốc gia, đặc biệt trong điều kiện các địa phương hiện đang được đảm bảo bằng nguồn bổ sung của ngân sách trung ương. Tuy nhiên, vấn đề này cũng liên quan đến nhiều yếu tố nằm ngoài ngân sách của quốc gia, ví dụ rõ ràng nhất là nguồn thu riêng do các địa phương tự thu. 1.108. Đánh giá chi tiêu công 2004 đề ra nhiều khuyến nghị dự kiến sẽ cải thiện về các hoạt động được phân cấp cho các địa phương. Thứ nhất, Báo cáo khuyến nghị Chính phủ cần rà soát lại các quy định pháp luật hiện nay cho phép các địa phương cấp tỉnh được tự chủ về quan hệ ngân sách với cấp huyện và cấp xã, cân nhắc việc giao nhiệm vụ chi cụ thể cho cấp huyện và cấp xã, ban hành các quy định nhằm làm rõ nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền hiện đang có cùng chung các nhiệm vụ chi cụ thể. Thứ hai là đề xuất Chính phủ cần cân nhắc việc nâng cao tự chủ về thu cho các địa phương bằng cách thể chế hóa hình thức thuế phụ thu trên thuế thu nhập cá nhân (TNCN) hoặc thuế phương tiện giao thông hoặc bất động sản cho các địa phương cấp huyện và/hoặc cấp xã, tìm cách chia sẻ nguồn thuế của quốc gia một cách rõ ràng và công bằng hơn giữa cấp trung ương và cấp tỉnh, đánh giá mức độ linh hoạt trong cơ chế giao nguồn thu cho cấp huyện và cấp xã không dựa trên văn bản quy phạm pháp luật như hiện nay. Thứ ba, Báo cáo khuyến nghị hệ thống bổ sung ngân sách hiện nay có thể được tăng cường bằng cách áp dụng định mức chi đầu tư rõ ràng và thể chế hóa các định mức thu cho rõ ràng hơn, cải thiện phương pháp phân bổ số bổ sung cân đối bằng cách áp dụng hệ thống bổ sung cân đối theo công thức, tăng cường bổ sung có mục tiêu bằng cách theo đuổi các ưu tiên ngành được xác định cụ thể và rõ ràng, đặc biệt liên quan đến nhu cầu hạ tầng. Cuối cùng, Đánh giá chi tiêu công 2004 cũng khuyến nghị Chính phủ nên cân nhắc cơ cấu khác thay thế cho cơ cấu ngân sách lồng ghép hiện nay. 1.109. Tiến độ triển khai các khuyến nghị của Đánh giá chi tiêu công 2004 chưa đồng đều. Quy định cho phép các địa phương cấp tỉnh được quyết định các vấn đề về ngân sách cho cấp 36 Đánh giá Chi tiêu Công huyện và cấp xã đã được rà soát lại trong quá trình sửa đổi Luật Ngân sách. Hơn nữa, Luật Ngân sách nhà nước (2015) đã bãi bỏ việc quy định cụ thể về một số nhiệm vụ thu cho cấp xã. Như báo cáo Đánh giá chi tiêu công cấp địa phương đã nêu, thiếu rõ ràng về phân định nhiệm vụ chi giữa cấp trung ương và cấp tỉnh và giữa các cấp chính quyền địa phương tiếp tục là vấn đề. Có lẽ chỉ ngoại trừ ngành giáo dục, nhiều trách nhiệm chi hiện vẫn là trách nhiệm chung của cả cấp trung ương và cấp tỉnh, và trách nhiệm cụ thể của từng cấp là gì hiện nay vẫn chưa rõ ràng. Khác với phân công trách nhiệm giữa trung ương – cấp tỉnh, các cấp chính quyền địa phương được phân giao nhiệm vụ khá rõ ràng, nhưng vẫn có các trường hợp tất cả các cấp chính quyền địa phương đều được giao cùng nhiệm vụ. Tự chủ về thu của địa phương vẫn còn hạn chế. Chưa có thêm nguồn thu mới nào đáng kể được phân cấp cho các địa phương và khả năng kiểm soát về thu của địa phương vẫn hạn chế. Cơ chế phân chia nguồn thu giữa cấp trung ương và cấp tỉnh chưa thay đổi nhiều. Định mức phân bổ chi đầu tư và thường xuyên ở cấp tỉnh thực tế đã được thể chế hóa cho rõ ràng hơn và phù hợp hơn, qua đó việc phân bổ số bổ sung cũng đã được cải thiện. Số bổ sung cân đối của trung ương cho địa phương hầu hết đã được phân bổ theo công thức, nhưng tình trạng thương thảo về số phân bổ cuối cùng vẫn tiếp diễn. Số bổ sung có mục tiêu tiếp tục được phân bổ chủ yếu dựa trên các chỉ tiêu kinh tế - xã hội, nhưng không phải trong trường hơp nào cũng thể hiện được nhu cầu về hạ tầng (chưa tính đến hiệu quả hoạt động) và hình thức bổ sung này chưa được gắn kết đầy đủ với các chỉ tiêu đề ra ở mức tham vọng. Cơ cấu ngân sách lồng ghép vẫn chưa có chuyển biến gì thêm. 1.110. Chính phủ Việt Nam phân cấp ở mức độ cao. Chi tiêu của các địa phương hiện chiếm tới 55% tổng chi ngân sách nhà nước. Phân cấp tập trung vào cấp tỉnh với khoảng 80% tổng chi tiêu của địa phương. Mức độ phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương có sự khác biệt giữa các địa phương, cũng như giữa các loại hình và lĩnh vực chi tiêu. Trong một nửa các địa phương, chi tiêu của cấp huyện chiếm ít nhất 45% tổng chi của địa phương; trong nửa còn lại, chi tiêu của cấp huyện thấp hơn rất nhiều. Cấp huyện chủ yếu chi cho giáo dục cơ sở và hành chính huyện. Ngược lại, cấp tỉnh phụ trách phần lớn chi đầu tư của địa phương ở tất cả các lĩnh vực và phần lớn chi thường xuyên về y tế. 1.111. Các bằng chứng gần đây cho thấy phân cấp ở Việt Nam đem lại tác động tích cực đến huy động nguồn thu được hưởng theo phân cấp (nguồn thu được hưởng 100% và được phân chia). Từ năm 2006 đến năm 2011, nguồn thu được hưởng theo phân cấp tăng lên hầu như đủ đảm bảo cho trách nhiệm chi tiêu tăng lên ở cấp địa phương. Cơ chế phân chia nguồn thu giữa trung ương và địa phương không làm giảm nỗ lực thu như trường hợp ở các quốc gia khác. Tương tự, bổ sung ngân sách giữa các cấp chính quyền (bổ sung cân đối và có mục tiêu) có lẽ cũng không làm hạn chế nỗ lực thu của các địa phương. Thiếu tự chủ về chính sách thu và quản lý thu có lẽ là quan ngại lớn nhất để các địa phương thu đạt tiềm năng trong thời gian tới (Ngân hàng Thế giới, Đánh giá về phân cấp ngân sách, 2014). 1.112. Kết quả phân tích gần đây cho thấy có sự khác biệt đáng kể về hiệu quả chi tiêu và chất lượng dịch vụ giữa các địa phương ở Việt Nam. Một phần sự khác biệt là do các yếu tố nằm ngoài kiểm soát trực tiếp của các cấp địa phương – sự phức tạp của hệ thống ngân sách lồng ghép, địa bàn địa lý, mật độ dân số, v.v. Tuy nhiên, ít nhất một phần sự khác biệt là do công tác điều hành ngân sách (kỷ cương ngân sách) và trách nhiệm giải trình. Hai yếu tố trên cần đặc biệt quan tâm trong bối cảnh Chính phủ đang đặt ra mục tiêu cải thiện hiệu suất và Báo cáo liên ngành 37 hiệu quả chi tiêu tổng thể của khu vực công (Ngân hàng Thế giới, Đánh giá về phân cấp ngân sách, 2014). 1.113. Hệ thống bổ sung ngân sách giữa các cấp chính quyền ở Việt Nam dường như có tính chất hỗ trợ giảm nghèo. Quy mô phân bổ các khoản bổ sung của trung ương cho các địa phương có sự khác biệt liên quan trực tiếp đến tỷ lệ nghèo. Cả bổ sung cân đối (19% tổng thu) và bổ sung có mục tiêu (Chương trình mục tiêu quốc gia, 28% tổng thu) tương đối tập trung nhiều ở các địa phương có tỷ lệ nghèo cao. Các khu vực kém phát triển nhất – Tây Nguyên, Miền núi phía Bắc, Bắc Trung Bộ và Duyên hải miền Trung – được hưởng lợi đặc biệt từ các Chương trình mục tiêu quốc gia (MTQG) trong giai đoạn 2006 - 2011. 1.114. Một số chương trình mục tiêu của trung ương có thể được đơn giản hóa hoặc hợp nhất với nhau. Xu hướng chung cho thấy các địa phương ít phụ thuộc vào các nguồn lực “không được phép chủ động”, nhưng rất nhiều chương trình mục tiêu chồng chéo nhau gây ra chi phí giao dịch cao. Số lượng các chương trình bổ sung có mục tiêu như Chương trình MTGQ đã giảm từ 50 chương trình trong Thời kỳ ổn định 2007 - 2011 xuống chỉ còn 28 chương trình trong Thời kỳ ổn định 2011 - 2015. Nhưng cộng thêm với 16 Chương trình MTQG, tổng số các chương trình bổ sung có mục tiêu lên đến con số 44. 1.115. Cơ sở phân bổ vốn cho các Chương trình MTQG cũng cần rà soát lại. Hiện nay, các Chương trình MTQG sử dụng kết hợp các chỉ số đầu vào và đầu ra để xác định chỉ tiêu và mục tiêu. Vốn phân bổ cho các Chương trình MTQG một phần dựa vào các chỉ tiêu đầu vào (ví dụ định mức phân bổ) và một phần dựa trên các tiêu chí về điều kiện kinh tế - xã hội. Các tiêu chí về điều kiện kinh tế - xã hội góp phần tạo ra tác động cân đối thông qua bổ sung có mục tiêu, còn định mức phân bổ theo đầu vào giúp kiểm soát chi tiêu – nhưng các tiêu chí đó cũng gây ra một số khó khăn. Thứ nhất, như đã nêu trên, các chỉ tiêu và nguồn lực phân bổ chưa gắn kết với nhau. Thứ hai, hệ thống trên không nhất thiết cho phép điều chỉnh số phân bổ dựa trên tiến độ hoàn thành chỉ tiêu trên thực tế, nghĩa là được phân bổ phải cao hơn nếu tiến độ đạt được nhiều hơn và ngược lại. Thứ ba, mặc dù các địa phương có báo cáo chung về tiến độ hoàn thành chỉ tiêu trong các Chương trình MTQG, nhưng báo cáo tiến độ chung chung như thế vẫn gây khó khăn trong việc xác định mức độ góp phần hoàn thành các chỉ tiêu đó. Các nội dung cần ưu tiên nêu trên nên được xử lý qua tái thiết kế lại cơ chế về Chương trình MTQG. 1.116. Một phương án giải quyết một số vấn đề nêu trên là Việt Nam cần chuyển sang hệ thống bổ sung có mục tiêu dựa trên đầu ra. Các tiêu chí về điều kiện kinh tế - xã hội vẫn quan trọng nhằm đảm bảo các địa phương có năng lực cao và có hiệu quả thực hiện tốt hơn không thâu tóm toàn bộ số bổ sung. Tuy nhiên, số bổ sung cần được gắn kết với kết quả hoàn thành chỉ tiêu, đồng thời cần đảm bảo linh hoạt trong việc xác định chương trình và mức chi liên quan nhằm hoàn thành các mục tiêu đó. Mặc dù vậy, việc chuyển sang cơ chế bổ sung ngân sách trên cơ sở đầu ra – hay hiệu quả hoạt động cần được thực hiện từng bước. 1.117. Việc hợp nhất các Chương trình MTQG, tập trung chủ yếu vào một số hạn chế các chỉ số về đầu ra và kết quả, thay vì các chỉ số đầu vào phức tạp có thể giúp tăng cường công tác lập kế hoạch và lập ngân sách cho các Chương trình MTQG trong một địa phương. Hiện nay, tình trạng phân bổ chi tiết số bổ sung có mục tiêu chậm gây nhiều khó khăn cho các địa phương ở cả cấp tỉnh và cấp huyện. Điều đó gây cản trở công tác lập kế hoạch, lập ngân 38 Đánh giá Chi tiêu Công sách và thực hiện các chỉ tiêu trong các Chương trình MTQG. Tuy nhiên, nguồn lực phân bổ không gắn kết với các chỉ tiêu và mục tiêu được xác định theo hướng tham vọng. Những hướng dẫn phức tạp dựa trên đầu vào cho việc triển khai Chương trình mục tiêu quốc gia làm giảm sự linh hoạt và tăng gánh nặng báo cáo. Thời điểm này là cơ hội thực sự để rà soát lại các cơ chế thể chế của các Chương trình MTQG cho thời kỳ ổn định sắp tới nhằm đơn giản hóa hệ thống và nâng cao sự minh bạch, giám sát và trách nhiệm giải trình. 1.118. Tác động giảm nghèo cụ thể của chi tiêu của địa phương cần làm rõ. Mặc dù chi tiêu của địa phương chủ yếu mang tính giảm nghèo, theo nghĩa là tỷ lệ nghèo cao hơn thì được chi nhiều hơn, nhưng chưa có phân tích rõ ràng để xác định các nội dung chi khác nhau thực sự giúp giảm nghèo được đến đâu. Một trong những nội dung ưu tiên cần nghiên cứu ở Việt Nam trong thời gian tới là tìm hiểu về tác động của chi tiêu đối với giảm nghèo. 7. Tổng quan về định hướng cải cách trong tương lai 1.119. Như nội dung phân tích trong chương đã làm rõ, trong thập kỷ qua đã có nhiều tiến triển trong việc cải thiện hệ thống QLTCC ở Việt Nam. Phân tích trên cũng cho thấy những cải cách về lập ngân sách, xây dựng và củng cố cơ chế đảm bảo trách nhiệm giải trình theo hiệu quả hoạt động, cải thiện mức độ toàn diện, chất lượng và tính kịp thời của dự toán ngân sách và báo cáo tài chính cần được quan tâm đặc biệt trong những năm tới. Cải cách về lập ngân sách 1.120. Trọng tâm cải cách về lập ngân sách trong những năm tới là đẩy mạnh phối hợp giữa lập kế hoạch và lập ngân sách, lồng ghép đầy đủ giữa ngân sách chi đầu tư và chi thường xuyên, hoàn thiện khuôn khổ tài khóa – vĩ mô. Để hoàn thiện khuôn khổ tài khóa – vĩ mô, trọng tâm là xây dựng Kế hoạch tài chính trung hạn và cải thiện công tác dự báo thu, trên cơ sở tăng cường dự báo kinh tế vĩ mô. Việc hình thành một đơn vị phụ trách về tài khóa – vĩ mô trong Bộ Tài chính cũng sẽ đem lại nhiều lợi ích. Việc tiến tới xây dựng Kế hoạch ngân sách trung hạn đầy đủ sẽ giúp cải thiện về lập kế hoạch và lập ngân sách. Trong bối cảnh đó, ngân sách chi đầu tư và thường xuyên ngày càng được lồng ghép, kể cả thông qua cải thiện sự phối hợp giữa các cơ quan tài chính và cơ quan kế hoạch và đầu tư. Cơ chế đảm bảo trách nhiệm giải trình về hiệu quả hoạt động 1.121. Chính phủ nhận thức được rằng việc xây dựng cơ chế đảm bảo trách nhiệm giải trình về hiệu quả hoạt động vững chắc hơn có tầm quan trọng căn bản trong toàn bộ khu vực công. Vì lý do đó, hiện đang có những cân nhắc về khả năng áp dụng hệ thống lập ngân sách theo chương trình trong toàn bộ Chính phủ. Bên cạnh đó, việc xây dựng cơ chế phù hợp nhằm đảm bảo trách nhiệm giải trình về hiệu quả hoạt động cũng đặc biệt quan trọng để thực hiện thành công những cải cách về trao quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp công. Mức độ toàn diện của dự toán ngân sách và báo cáo tài chính 1.122. Những cải thiện về mức độ toàn diện, chất lượng và mức độ kịp thời của báo cáo tài chính phục vụ công tác quản lý và phân tích của Chính phủ sẽ đem lại nhiều lợi ích. Điều này đúng với cả báo cáo tài chính về tình hình thực hiện ngân sách và báo cáo tài chính Báo cáo liên ngành 39 cuối năm. Vấn đề đặc biệt quan trọng là: (1) nâng cao năng lực báo cáo của hệ thống TABMIS nhằm phục vụ cho số lượng rộng hơn các cơ quan đơn vị của Chính phủ; (2) tăng cường chiều sâu những cải cách về thực hiện ngân sách bao gồm quản lý ngân quỹ và cơ chế sử dụng dịch vụ ngân hàng; (3) tăng cường công tác báo cáo tài chính hậu kiểm; (4) xây dựng hệ thống GFMIS; (5) tiếp tục hợp lý hóa các quỹ ngoài ngân sách; và (6) cải thiện minh bạch quan hệ tài chính giữa DNNN/ngân sách. 1.123. Ba định hướng cải cách lớn nêu trên chưa bao gồm toàn bộ chương trình của Chính phủ về tiếp tục cải cách các thể chế và chính sách QLTCC trong những năm tới. Chẳng hạn, cơ chế để cơ quan lập pháp phê duyệt ngân sách tiếp tục nhận được sự quan tâm. Các hệ thống kiểm toán nội bộ sẽ được tăng cường. Hiện công việc xây dựng các tiêu chí chính sách nhằm xác định dịch vụ nào và đơn vị nào phù hợp với cơ chế đặt hàng, tư cách là đơn vị sự nghiệp, hoặc chuyển đổi thành DNNN vẫn tiếp tục được tiến hành. Nhìn chung, Việt Nam sẽ tiếp tục xử lý toàn bộ các khía cạnh của hệ thống QLTCC để đảm bảo công tác quản lý ngân sách và tài chính hỗ trợ đầy đủ cho chương trình phát triển kinh tế - xã hội chung của Việt Nam. Tham khảo Brumby, J and R Hemming (2013), “Medium-term budget frameworks”, in R Allen et al (ed), The International Handbook of Public Financial Management, Palgrave Macmillan, Houndmills. Dener, C, J Watkins and W Dorotinsky (2011), Financial Management Information Systems: 25 Years of World Bank Experience on What Works and What Doesn’t, World Bank, Washington DC. Hashim, A (2014), A Handbook of Financial Management Information Systems for Government, World Bank, Washington DC. Robinson, M (2007), “Purchaser-Provider Systems” in M Robinson (ed), Performance Budgeting, International Monetary Fund/Palgrave MacMillan, Houndmills. Robinson, M (2011), Performance-Based Budgeting, World Bank, Washington DC. Robinson, M (2013a), “Spending Review”, OECD Journal on Budgeting, volume 2013/2, OECD, Paris. Robinson, M (2013b), “Performance Budgeting”, in R Allen et al (ed), The International Handbook of Public Financial Management, Palgrave Macmillan, Houndmills. 40 Đánh giá Chi tiêu Công 2 NHỮNG DIỄN BIẾN KINH TẾ VĨ MÔ VÀ XU HƯỚNG NGÂN SÁCH GẦN ĐÂY Thông điệp chính ŸŸ Những cải cách kinh tế (Đổi mới) của Việt Nam từ năm 1986 đã đưa đất nước từ một trong những quốc gia nghèo nhất trên thế giới thành quốc gia thu nhập trung bình ở ngưỡng thấp. ŸŸ Tuy nhiên, kết quả kinh tế đầy ấn tượng của Việt Nam lại bị che phủ bởi những biến động kinh tế vĩ mô liên tục trong 10 năm qua, gây ảnh hưởng đáng kể đến tình hình tài chính công của Việt Nam. ŸŸ Bội chi ngân sách cao - phần nào phản ánh chính sách tài khoá đối phó với biến động chu kỳ - đã dẫn đến nợ công tăng cao, kèm theo đó là kỳ hạn bị rút ngắn và gánh nặng trả nợ tăng lên. ŸŸ Nếu tình hình ngân sách như hiện nay không được điều chỉnh, lộ trình nợ của Việt Nam sẽ nhanh chóng rơi vào vùng rủi ro, gây trở ngại cho tăng trưởng và ổn định kinh tế vĩ mô. ŸŸ Viễn cảnh kinh tế vĩ mô trung hạn của Việt Nam nhìn chung vẫn tích cực. Tăng trưởng kinh tế đã lấy lại được động lực và áp lực lạm phát đã giảm đi. ŸŸ Nhưng nguy cơ dễ bị tổn thương với các cú sốc bên ngoài vẫn còn đó. Những rủi ro tài khóa liên quan đến nợ của DNNN cũng như sự yếu kém của khu vực tài chính có thể gây tổn hại nghiêm trọng về viễn cảnh tăng trưởng và bền vững tài khóa. Báo cáo liên ngành 41 Khuyến nghị chính ŸŸ Thực hiện lộ trình củng cố tài khóa trên cơ sở phối hợp các biện pháp nhằm đẩy mạnh huy động thu, hạn chế tăng chi, tái cơ cấu và nâng cao hiệu suất chi tiêu; qua đó giúp giảm bội chi ngân sách, hạn chế tăng nợ công và tái tạo lớp đệm chính sách. Tăng cường phối hợp chính sách kinh tế vĩ mô. ŸŸ Về thu, tiếp tục cải cách chính sách và quản lý thu hướng tới ổn định tỷ lệ thu trên GDP. Tăng dần tỷ trọng thu nội địa nhằm giảm sự phụ thuộc vào các nguồn thu từ bên ngoài (xuất nhập khẩu) và nguồn thu từ tài nguyên. ŸŸ Từng bước giảm dần tốc độ tăng chi cho phù hợp với khả năng cân đối thu và khả năng vay - trả nợ của NSNN; cơ cấu lại chi ngân sách nhà nước theo hướng giảm dần tỷ trọng chi thường xuyên, trong đó giảm tỷ trọng chi quản lý hành chính Nhà nước chủ yếu trên cơ sở sắp xếp lại bộ máy, tinh giản biên chế và yêu cầu triệt để tiết kiệm; cơ cấu lại chi trong các lĩnh vực sự nghiệp công gắn với việc điều chỉnh giá, phí đối với các dịch vụ sự nghiệp công song song với tăng chi để đảm bảo các chính sách an sinh xã hội, tăng đầu tư phát triển các đơn vị sự nghiệp công không có hoặc có nguồn thu sự nghiệp thấp; từng bước tạo dư địa tài khóa để xử lý các chi phí phát sinh (nếu có) trong quá trình cơ cấu lại nền kinh tế, đảm bảo tính bền vững của ngân sách. Tăng cường thu hút thêm các nguồn lực ngoài ngân sách, nhất là từ khu vực FDI và khu vực tư nhân cho đầu tư phát triển. ŸŸ Tăng cường quản lý nợ công thông qua: (i) củng cố danh mục nợ trên cơ sở áp dụng kế hoạch quản lý nợ trung hạn để tối ưu hóa cơ cấu chi phí, rủi ro và kỳ hạn của nợ công; (ii) phát triển thị trường nợ trong nước; và (iii) tiếp tục tăng cường năng lực quản lý nợ. ŸŸ Tăng cường các cơ chế giám sát, phân tích và quản lý các nghĩa vụ nợ dự phòng. 42 Đánh giá Chi tiêu Công 1. Tổng quan 2.1. Những cải cách kinh tế (“Đổi mới”) bắt đầu từ năm 1986 đã đưa Việt Nam từ một trong những nước nghèo nhất trên thế giới trở thành quốc gia thu nhập trung bình ở ngưỡng thấp. Sau khi bắt đầu Đổi mới, GDP của nước ta đã tăng trên năm lần, còn thu nhập theo đầu người đã tăng gấp bốn lần. Tỷ lệ nghèo (ở mức 1,9 USD, ngang giá sức mua cuối năm 2011) đã giảm đáng kể từ 49% năm 1993 xuống còn 2,9% năm 2014. Là một trong những điển hình thành công ở châu Á, Việt Nam đã tận dụng được quá trình hội nhập từng bước vào hệ thống tài chính và thương mại toàn cầu, đồng thời chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung thành nền kinh tế theo định hướng thị trường nhiều hơn. Sau thời điểm lịch sử được gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO), Việt Nam đã chuyển mình trở thành một trong những điểm đến đầu tư hấp dẫn nhất trên thế giới. 2.2. Tuy nhiên, những kết quả kinh tế đầy ấn tượng sau hàng chục năm của Việt Nam lại bị che phủ bởi những biến động kinh tế vĩ mô liên tục trong 10 năm qua. Mặc dù một số khó khăn về kinh tế xuất phát từ những biến động bên ngoài – sự bùng nổ kinh tế chưa từng có do dòng vốn nước ngoài ồ ạt đổ vào, sau đó là một cú sốc bên ngoài do cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu gây ra – những biến động kinh tế đó còn trở nên trầm trọng hơn do chính sách kinh tế vĩ mô được điều hành giật cục. Những năm gần đây đã có sự chuyển hướng sang chính sách tài khóa ổn định hơn, qua đó giúp đẩy lùi tình trạng suy giảm kinh tế mạnh, nhưng đến thời điểm này, nền kinh tế lại phải gánh chịu những yếu tố dễ gây tổn thương là hệ quả tích lũy của những chính sách trước đó. Việt Nam hiện đang ở ngã rẽ quan trọng đòi hỏi phải củng cố về ngân sách và đẩy mạnh cải cách cơ cấu nhằm tái tạo lại lớp đệm ngân sách và đảm bảo bền vững tài khóa. 2.3. Chương này có kết cấu như sau: Phần 2 điểm lại tình hình kinh tế Việt Nam trong thập kỷ qua. Phần 3 phân tích xu hướng các tổng mức ngân sách trong giai đoạn 2006-2010 và 2011-2015. Phần này chỉ ra sự tồn tại của các hoạt động tài khóa quy mô lớn nằm ngoài khuôn khổ ngân sách và những rủi ro liên quan đến các DNNN nợ cao, cho thấy nhu cầu cần mở rộng phạm vi bao phủ của các tổng mức ngân sách và xác định cơ chế để phân tích rủi ro tài khóa một cách có hệ thống. Phần cuối trình bày viễn cảnh kinh tế trong trung hạn và đề ra các khuyến nghị chính sách. 2. Những diễn biến kinh tế vĩ mô gần đây 2004 - 2008: Tăng trưởng nóng trước khủng hoảng 2.4. Hội nhập ngày càng sâu vào nền kinh tế toàn cầu đem lại những thách thức lớn đối với Việt Nam. Cuối năm 2007, Việt Nam bắt đầu thể hiện những dấu hiệu tăng trưởng nóng do dòng vốn lớn đổ vào trong nước và chính sách tài khóa mở rộng. Dòng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) và các dòng vốn gián tiếp lớn chưa từng có đổ vào trong nước, phản ánh sự lạc quan của các nhà đầu tư đối với Việt Nam sau khi gia nhập WTO. Tuy nhiên, các dòng vốn này chưa được ngân hàng trung ương khử tác động, dẫn đến tăng trưởng tín dụng nhanh (chiếm 54% năm 2007). Vấn đề này, kết hợp với chính sách tài khóa mở rộng, tính cả chi tiêu của các DNNN và chi tiêu ngoài ngân sách, khiến cho nền kinh tế tăng trưởng nóng, đẩy mạnh lạm phát, tạo ra bong bóng giá tài sản – đặc biệt trên thị trường chứng khoán và Báo cáo liên ngành 43 bất động sản ở các thành phố lớn - làm cho thâm hụt tài khoản vãng lai tăng mạnh, dẫn đến hệ lụy làm tăng khả năng dễ bị tổn thương với các tác động bên ngoài (Hình 2.1). 2.5. Khả năng dễ tổn thương của khu vực tài chính cũng tăng lên. Trong quá trình theo đuổi chiến lược tăng trưởng dựa vào các DNNN, một lượng lớn tín dụng ngân hàng được phân bổ cho các tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước, trong khi các tập đoàn và tổng công ty đó lại mở rộng ra các lĩnh vực không phải lĩnh vực kinh doanh chính, bao gồm cả ngân hàng, bảo hiểm, quỹ đầu tư và bất động sản.4 Các báo cáo cho biết do những yếu kém về khuôn khổ pháp quy và quản trị doanh nghiệp, một số ngân hàng đã cho vay thiếu thận trọng, dẫn đến những nguy cơ lớn (cả trực tiếp và gián tiếp) trên thị trường chứng khoán và bất động sản, nguy cơ về bất cân đối tiền tệ và kỳ hạn, tỷ lệ cho vay trên tiền gửi cao. 2.6. Các cơ quan có thẩm quyền phản ứng với áp lực tăng trưởng nóng bằng nhiều biện pháp thắt chặt tiền tệ, bao gồm khử tác động dòng tiền, tăng gấp đôi yêu cầu dự trữ, xác định trần cho vay chứng khoán. Tuy nhiên, những nỗ lực đó không thể kiềm chế tín dụng ngân hàng bùng nổ, một phần do những vấn đề về phối hợp chính sách kinh tế vĩ mô. Chính sách tài khóa mở rộng, tính cả hoạt động của các DNNN, không nhất quán với mục tiêu khử tác động. Lạm phát tiếp tục tăng ngoài khả năng kiểm soát và đạt đỉnh ở mức 28% (so với cùng kỳ năm trước) vào tháng 8/2008. Mặc dù lạm phát tăng mạnh một phần vì giá cả thương phẩm và thực phẩm tăng cao do những biến động trên thị trường thương phẩm quốc tế, nhưng lạm phát của Việt Nam cao hơn rất nhiều so với các quốc gia tương đương trong khu vực. Thurlow, và đồng sự (2010). 4 44 Đánh giá Chi tiêu Công Hình 2.1. Các diễn biến kinh tế vĩ mô Tăng trưởng tín dụng và lạm phát Kinh tế đối ngoại (% thay đổi hàng năm) 8 5 80 30 25 4 60 4 Số tháng nhập khẩu 20 40 15 0 3 % GDP 10 00 06 08 10 12 02 04 20 20 20 20 20 20 20 20 -4 2 5 0 0 -8 1 20 Q1 20 Q4 20 Q3 20 Q2 20 Q1 20 Q4 20 Q3 20 Q2 20 Q1 20 Q4 20 Q3 Q2 06 06 07 08 09 09 10 11 12 12 13 14 -12 0 20 Tài khoản vãng lai (LS) Dự trữ (RS) Tín dụng (LS) CPI (RS) Lạm phát CPI Dòng vốn vào ròng (biến động hàng năm) /1 (% GDP) 30 20 20 10 10 0 0 12 05 06 07 08 09 10 11 20 20 20 20 20 20 20 20 -5 -10 Q1 Q1 Q1 Q1 Q1 Q1 Q1 Q1 Q1 FDI ĐT gián tiếp 06 07 08 09 10 11 12 13 14 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Khác Sai sót Việt Nam Trung Quốc ASEAN 4 Nguồn: Các cơ quan của Việt Nam, IMF IFS và ước tính của cán bộ NHTG. 1/ ASEAN 4 gồm In-đô-nê-xia, Ma-lay-xia, Phi-líp-pin và Thái Lan. 2/ Toàn bộ các dòng vốn đều là giá trị ròng, E&O nghĩa là sai sót ròng. 2.7. Đến nửa cuối năm 2008, hoạt động kinh tế bị suy giảm đáng kể do Việt Nam bắt đầu cảm nhận được tác động bất lợi của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, kết hợp với thâm hụt tài khoản vãng lai vốn đã lớn, cùng những yếu kém trong khu vực ngân hàng. Do những biến động trên toàn cầu, xuất khẩu của Việt Nam suy giảm nghiêm trọng, dòng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) đổ vào lĩnh vực sản xuất bị chững lại, một lượng lớn đầu tư gián tiếp đổ vào trong nước trong các năm trước đó đã tháo chạy trong năm 2008, dẫn đến tăng trưởng kinh tế bị suy giảm. 2009 - 2010: Khủng hoảng toàn cầu và gói kích cầu 2.8. Đối mặt với tình hình kinh tế suy giảm nhanh chóng, các cơ quan có thẩm quyền đã mạnh dạn chuyển hướng trọng tâm chính sách nhằm hỗ trợ tăng trưởng vào đầu năm 2009. Chính sách tiền tệ được nới lỏng quyết liệt, một gói kích cầu lớn được triển khai để kích cầu trong nước và bảo vệ các nhóm thu nhập thấp. Gói kích cầu tài khóa bao gồm một loạt các biện pháp miễn giảm thuế, trợ cấp tín dụng, triển khai và tăng cường các chính sách Báo cáo liên ngành 45 bảo trợ xã hội. Bên cạnh đó, các chương trình đầu tư công được đẩy mạnh triển khai, chiếm tỷ trọng lớn nhất trong gói kích cầu. Gói kích cầu được áp dụng sau khi ngân sách đã được dự toán theo hướng mở rộng, dẫn đến bội chi ngân sách tăng mạnh so với những năm trước đó. 2.9. Việt Nam đã vượt qua cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu tương đối tốt. Chính sách kinh tế vĩ mô nới lỏng mạnh tay dường như đã hỗ trợ đẩy mạnh các hoạt động kinh tế thực, thúc đẩy tăng trưởng tín dụng và đẩy mạnh cầu trong nước. Trong năm 2009, tốc độ tăng trưởng GDP đạt mức 5,4%, là tỷ lệ tăng trưởng đáng lưu ý trong khu vực. 2.10. Tuy nhiên, chương trình kích cầu tham vọng bắt đầu gây tăng trưởng nóng và bộc lộ những rủi ro về ổn định kinh tế đối ngoại. Mặc dù các biện pháp kích cầu đã phần nào được rút bớt vào cuối năm 2009, chính sách tiền tệ vẫn mở rộng, góp phần làm cho tín dụng ngân hàng tăng vọt. Áp lực cầu tăng lên kết hợp với lạm phát lên đến ngưỡng hai con số vào cuối năm 2010. Khi người dân trong nước ồ ạt tháo chạy khỏi các tài sản bằng nội tệ để chuyển sang đồng đô-la Mỹ và vàng bên ngoài hệ thống ngân hàng, đầu tư vào các tài sản tài chính ở nước ngoài (một phần trong đó được thể hiện qua mục sai sót ròng bị tăng mạnh), cán cân thanh toán phải chịu thâm hụt mạnh. Kết quả là dự trữ ngoại hối bị sụt giảm, từ trên 4 tháng nhập khẩu năm 2007 xuống còn 1,6 tháng vào năm 2010, buộc các cơ quan có thẩm quyền phải cho phép đồng nội tệ phá giá hai lần trong năm 2010. 2011: Chính sách thắt chặt và ổn định 2.11. Nhận định chung ở Việt Nam là nhu cầu phải có chính sách thắt chặt để đảm bảo các cân đối kinh tế vĩ mô. Tầm quan trọng của việc đẩy mạnh sự phối hợp giữa chính sách tài khóa và tiền tệ được nhấn mạnh. Khi Việt Nam chuyển ưu tiên từ hỗ trợ tăng trưởng sang khôi phục ổn định kinh tế vĩ mô, quan điểm chính sách là thắt chặt để kiềm chế tăng trưởng tín dụng và lạm phát. Tháng 2/2011, các cơ quan có thẩm quyền công bố về gói ổn định kinh tế tổng thể, bao gồm một loạt các chỉ tiêu chính sách tài khóa và tiền tệ nhất quán và bổ sung cho nhau, bên cạnh các biện pháp nhằm giải quyết các yếu tố cơ cấu là gốc rễ của những khó khăn kinh tế như khu vực ngân hàng, DNNN và đầu tư công. Lãi suất chính sách được đẩy lên vài bậc, hạn mức tín dụng được áp dụng để giảm tăng trưởng tín dụng và kiềm chế đầu cơ, đặc biệt trên thị trường bất động sản. Chính sách tài khóa thắt chặt được triển khai thông qua kết hợp cắt giảm chi thường xuyên ngoài lương và hạn chế các dự án đầu tư. 2.12. Nỗ lực của các cơ quan có thẩm quyền nhanh chóng đem lại thành quả. Sau khi đạt đỉnh vào tháng 8/2011, lạm phát hàng năm giảm nhanh chóng, các hoạt động cho vay của ngân hàng cũng giảm xuống do tín dụng được rút khỏi các ngân hàng. Sự hồi phục cũng được ghi nhận trên tài khoản kinh tế đối ngoại, trong đó tài khoản vãng lai chuyển từ thâm hụt sang thặng dư, nhờ xuất khẩu tăng mạnh cùng với sự xuất hiện của các dự án FDI lớn. Lòng tin về đồng nội tệ đã được cải thiện, dự trữ ngoại hối cũng tăng đáng kể. 2.13. Việt Nam lấy lại được tình trạng ổn định kinh tế vĩ mô vào năm 2012, nhưng các hoạt động kinh tế trong nước vẫn chịu tác động của chính sách thắt chặt. Sự căng thẳng của hệ thống tài chính khá trầm trọng. Sau nhiều năm tăng trưởng tín dụng nhanh chóng, chính sách tiền tệ thắt chặt khiến cho bong bóng tín dụng bùng nổ, làm bộc lộ rủi ro về nợ của các DNNN cũng như mức độ tham gia vào các hoạt động đầu cơ của các doanh nghiệp đó. Khi giá cả tài sản suy giảm, nhiều tổ chức bị mất khả năng trả nợ. Tỷ lệ nợ xấu tăng mạnh, gây tác động nghiêm trọng đến bảng cân đối của ngân hàng và gây cản trở khả năng của các 46 Đánh giá Chi tiêu Công ngân hàng trong việc trung gian tín dụng cho các hoạt động đầu tư sinh lời.5 Tăng trưởng GDP hàng năm giảm xuống 5,2% trong năm 2012, mức thấp nhất kể từ cuộc khủng hoảng Châu Á. 2012 - 2013: Cân đối giữa ổn định và tăng trưởng kinh tế vĩ mô 2.14. Nhận thấy hoạt động kinh tế trong nước suy giảm và lạm phát giảm mạnh, các cơ quan có thẩm quyền lại một lần nữa điều chỉnh quan điểm chính sách kinh tế vĩ mô nhằm thúc đẩy tăng trưởng hợp lý, đồng thời đẩy mạnh cải cách cơ cấu. Lãi suất chính sách được liên tục cắt giảm, các ngân hàng được khuyến khích cung cấp tín dụng cho các lĩnh vực chiến lược, các biện pháp được thực hiện để giải quyết nguy cơ dễ tổn thương của khu vực ngân hàng.6 Chính sách tài khóa được nới lỏng để kích thích nhu cầu trong nước vẫn còn trì trệ. Trọng tâm chính sách nhằm vào miễn giảm thuế cho các doanh nghiệp vừa và nhỏ và các doanh nghiệp hoạt động trong các lĩnh vực chiến lược, đẩy nhanh các dự án đầu tư công. Đồng thời, lương cán bộ công chức được nâng liên tục với khoảng cách lớn, nhiều hơn mức đủ để bù đắp suy giảm về thu nhập thực do lạm phát cao (xem chi tiết bên dưới). 2.15. Trong những năm gần đây, nền kinh tế đã có dấu hiệu cải thiện. Mặc dù vị thế tài khóa đã yếu đi đáng kể trong năm 2012 và 2013, nhưng lạm phát đã được kiềm chế, ổn định kinh tế đối ngoại được cải thiện và bình yên đã trở lại với hệ thống tài chính, do những cải thiện đáng kể về phối hợp chính sách tài khóa và tiền tệ. Trong giai đoạn 2009 - 2013, tăng trưởng hàng năm đạt bình quân 5,7%, là tốc độ tăng trưởng đáng chú ý trong khu vực, mặc dù vẫn thấp hơn một điểm phần trăm so với tốc độ tăng trưởng bình quân năm năm trước đó (7,0% năm). Tốc độ tăng trưởng tiếp tục tăng lên đến 6% năm 2014 và ước đạt 6,68% năm 2015. Lạm phát thấp và lòng tin của người tiêu dùng được củng cố được thể hiện qua tiêu dùng tư nhân tăng lên và đầu tư tăng do dòng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài, Chính phủ tăng chi đầu tư và tăng trưởng tín dụng được khôi phục. Kim ngạch xuất khẩu các mặt hàng sản xuất chế biến trong khu vực đầu tư nước ngoài cũng tăng nhưng ngược lại, kim ngạch xuất khẩu thương phẩm lại giảm xuống và kim ngạch nhập khẩu hàng hoá trung gian và đầu tư tăng mạnh, phản ánh đầu tư tăng và hàm lượng nhập khẩu cao trong các mặt hàng sản xuất chế biến. Áp lực trên thị trường ngoại hối tăng mạnh - liên quan đến cán cân thương mại yếu hơn và biến động chung trên thị trường - đi kèm với biện pháp từng bước phá giá đồng nội tệ thông qua tỷ giá tham chiếu và mở rộng biên tỷ giá nhằm nâng cao linh hoạt để đối phó với những biến động trên thị trường. Qua đó, thị trường ngoại hối và dự trữ ngoại hối được ổn định, tuy vẫn ở mức tương đối thấp (dưới ba tháng nhập khẩu). Tuy nhiên, dự trữ ngoại hối tiếp tục được tăng cường cùng với cách tiếp cận linh hoạt hơn trong quản lý tỷ giá sẽ giúp giảm thiểu những rủi ro liên quan đến những biến động tài chính toàn cầu. 5 Theo một số ước tính, đến 70% nợ xấu do các tập đoàn và tổng công ty phát sinh, còn các chủ nợ chủ yếu là các ngân hàng thương mại quốc doanh. 6 Tháng 3/2012, Chính phủ Việt Nam đã tuyên bố “lộ trình” tái cơ cấu ngân hàng qua Quyết định số 254/2012/QĐ-CP. Báo cáo liên ngành 47 Tổng quan về chính sách tài khóa 2.16. Trong những năm qua, Việt Nam phải chịu nhiều áp lực về tài chính công khi phải xử lý các cú sốc lớn bên ngoài và quá trình hồi phục còn yếu. Bội chi ngân sách bình quân trong giai đoạn 2011 - 2015 lên đến 5,5% GDP, cao hơn đáng kể so với các giai đoạn trước. Mặc dù quan điểm chính sách tài khóa tổng thể của Việt Nam vẫn là đối phó với tác động chu kỳ (tham khảo Hình 2.2, bên phải), nhưng bội chi ngân sách kéo dài làm nảy sinh những quan ngại về khả năng bền vững trong trung hạn với tình hình ngân sách hiện nay và lộ trình nợ công tương ứng. Suy giảm nguồn thu từ thuế theo chu kỳ lại bị tác động thêm bởi thay đổi về chính sách thuế, bao gồm cắt giảm thuế suất thuế Thu nhập doanh nghiệp (TNDN), các hình thức ưu đãi thuế và cắt giảm thuế quan trong bối cảnh ASEAN và các hiệp định thương mại khác (tham khảo Hình 2.2, bên phải). Về chi tiêu, gói kích cầu năm 2009 làm cho chi đầu tư tăng mạnh trong năm 2009. Ngược lại, chính sách mở rộng chi tiêu trong các năm 2011 - 2012 lại chủ yếu dành cho tiêu dùng trong Chính phủ và bổ sung trợ cấp. Bên cạnh vấn đề bội chi ngân sách tăng lên, vay nợ ngoài ngân sách cũng góp phần làm tăng nợ. Hình 2.2: Bất cân đối ngân sách tăng lên … …phản ánh chính sách tài khóa nhằm đối phó với tác động chu kỳ Khoảng cách sản lượng, % GDP tiềm năng 35% 0,5% 1,0% 31,2% 0,4% 0,5% 30% 30,0% 30,5% 30,0% 0,0% 0,0% 28,3% 27,1% 27,0% 29,4% 28,6% 0,3% 27,3% 26,0% 25% 26,3% 26,3% 26,6% 25,1% -1,0% Cân đối cơ bản, % GDP 0,2% 26,1% 22,6% 23,1% 22,3% 23,8% -1,6% 0,1% -2,0% 20% 0,0% -3,0% 15% -0,1% -0,2% -4,0% 10% -0,3% -4,5% -4,9% -5,0% 5% -0,4% -5,5% -5,9% -6,0% -0,5% 0% -0,6% -7,0% 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Chi ngân sách (bao gồm TPCP), % GDP Khoảng cách sản lượng, % GDP tiềm năng, trục trái Thu ngân sách, % GDP Cân đối cơ bản, % GDP, trục phải Nguồn: Bộ Tài chính và ước tính của cán bộ NHTG. 48 Đánh giá Chi tiêu Công Bảng 2.1. Hoạt động của Chính phủ (%GDP)/1 TB TB 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2006- 2011- 2010 2015 Thu và viện trợ không 26.3% 26.3% 26.6% 25.1% 27.3% 26.0% 22.6% 23.1% 22.3% 23.8% 26.4% 23.5% hoàn lại Thu thuế 22.3% 21.5% 22.5% 20.6% 22.4% 22.3% 19.0% 19.1% 20.8% 21.8% 21.8% 20.6% Thu ngoài 3.3% 4.3% 3.6% 4.1% 4.3% 3.3% 3.3% 3.7% 1.2% 1.7% 4.0% 2.5% thuế Viện trợ không 0.7% 0.5% 0.6% 0.4% 0.5% 0.4% 0.3% 0.3% 0.3% 0.3% 0.5% 0.3% hoàn lại Chi ngân 26.3% 28.3% 27.1% 31.2% 30.0% 27.0% 29.4% 30.5% 28.6% 30.0% 28.9% 29.2% sách Chi thường 17.0% 18.6% 18.1% 18.1% 18.7% 17.9% 19.9% 21.2% 20.1% 20.8% 18.2% 20.1% xuyên trong đó Chi trả lãi 0.8% 1.0% 1.0% 1.1% 1.2% 1.1% 1.2% 1.5% 1.7% 2.0% 1.1% 1.5% Chi đầu tư 9.3% 9.7% 9.1% 13.1% 11.3% 9.1% 9.5% 9.3% 8.5% 9.2% 10.7% 9.1% Trong ngân 8.3% 8.4% 7.4% 10.0% 8.5% 7.5% 8.3% 7.6% 6.3% 7.4% 8.6% 7.4% sách Ngoài 1.0% 1.3% 1.7% 3.1% 2.9% 1.6% 1.2% 1.7% 2.2% 1.8% 2.2% 1.7% ngân sách Cân đối 0.1% -2.0% -0.5% -6.0% -2.8% -1.1% -6.7% -7.4% -6.3% -6.2% -2.2% -5.5% ngân sách 1/ Theo số liệu ngân sách nhà nước cộng với chi đầu tư bằng nguồn trái phiếu ngoài ngân sách. Không tính thu ngoài ngân sách (ví dụ đóng góp hưu trí), chi của Chính phủ ngoài ngân sách và hoạt động ngân sách (có tính chất ngân sách) do các quỹ ngoài ngân sách và các DNNN thực hiện. Tham khảo chi tiết tại báo cáo chính. Thông tin về nguồn ngoài ngân sách chưa có sẵn. Xu hướng thu 2.17. Tăng trưởng kinh tế được duy trì ở mức cao, với tốc độ bình quân hàng năm là khoảng trên 6% từ năm 2006 đến năm 2015, đã giúp nâng cao số thu NSNN. Tuy nhiên, trong giai đoạn 2011 - 2015, tốc độ tăng thu (sau khi loại trừ yếu tố tăng giá) chậm hơn tốc độ tăng trưởng kinh tế. Theo đó, tỷ lệ huy động thu từ GDP cho NSNN đã giảm từ 26,4% trong giai đoạn 2006 - 2010 xuống 23,4% trong giai đoạn 2011 – 2015. 2.18. Yếu tố chính làm giảm tỷ lệ huy động thu trên GDP là giảm thu từ dầu thô, thu thuế xuất nhập khẩu và thu từ đất. Từ giai đoạn từ 2006 - 2010 đến giai đoạn 2011 - 2015, tỷ lệ thu từ dầu thô trên GDP giảm từ 4,8% xuống 3%, thu từ các hoạt động xuất nhập khẩu giảm từ 5,5% xuống 4,2% và thu từ đất giảm từ 2,5% xuống còn 1,7% so với GDP. Giảm thu từ dầu thô chủ yếu là do giá dầu thế giới và sản lượng khai thác giảm. Đẩy mạnh hội nhập toàn cầu đem lại những lợi ích lớn làm tăng kim ngạch xuất khẩu và thu hút đầu tư nước ngoài, nhưng theo đó là phải cắt giảm thuế quan. Bên cạnh đó, việc đẩy mạnh các giao dịch quốc tế nếu không nâng cao năng lực quản lý sẽ có rủi ro về chuyển giá và chuyển lợi nhuận của các công ty đa quốc gia. Các khoản thu về đất (trước đây từng chiếm gần 10% tổng thu) cũng giảm do thị trường bất động sản rơi vào chu kỳ suy thoái. Xu hướng giảm thu có thể vẫn tiếp diễn do các hiệp định thương mại tự do Việt Nam ký kết bắt đầu có tác động và do nguồn thu từ đất tiếp tục tăng chậm lại. Báo cáo liên ngành 49 2.19. Mặc dù thực hiện các chính sách ưu đãi trong thời gian qua, nhưng tỷ trọng thuế Giá trị gia tăng (GTGT) vẫn ổn định ở mức khoảng 6,1% GDP, trong đó riêng thuế GTGT nội địa tăng nhẹ từ 4,1% lên 4,3% giữa hai giai đoạn (2006 - 2010 và 2011 - 2015). Thu từ thuế TNCN tăng đáng kể trong thời gian qua, từ 0,8% GDP lên mức 1,3% GDP. Tuy thuế suất Thu nhập doanh nghiệp (TNDN) giảm tổng cộng đến 1,67% trong giai đoạn vừa qua, tỷ trọng thuế TNDN (không kể thu từ các DN trong lĩnh vực sản xuất và khai thác dầu thô) là khoảng 3,8% GDP (giai đoạn 2011 - 2015), chỉ giảm 0,3% GDP so với mức 4,1% của giai đoạn 2006 - 2010. Nếu cộng cả số thuế TNDN của hộ kinh doanh chuyển sang thu thuế thu nhập cá nhân (TNCN) thì cơ bản nguồn thu thuế TNDN giai đoạn 2011 - 2015 không giảm so với giai đoạn 2006 - 2010. Trong khi đó, các loại thuế có tỷ trọng trong tổng thu từ thuế giảm bao gồm thuế xuất nhập khẩu (XNK) và TTĐB cho hàng nhập khẩu và thuế tài nguyên. Hình 2.3: Cơ cấu thu ngân sách, % GDP 25% 2,4% 1,9% 2,5% 3,1% 2,5% 20% 1,7% 1,4% 1,7% 1,9% 1,6% 1,4% 1,6% 1,5% 2,1% 1,8% 2,0% 2,5% 3,7% 3,4% 15% 3,1% 2,9% 1,3% 1,5% 4,3% 1,4% 1,6% 2,2% 2,2% 2,4% 5,2% 2,4% 5,6% 5,7% 7,2% 6,9% 10% 5,4% 6,0% 5,8% 6,1% 6,0% 5% 9,4% 8,4% 8,5% 6,2% 6,9% 7,1% 6,6% 6,4% 5,3% 4,8% 0% 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Thuế thu nhập doanh nghiệp Thuế GTGT Thuế xuất nhập khẩu Thuế tiêu thụ đặc biệt Thuế thu nhập cá nhân Thuế khác Nguồn: Bộ Tài chính và ước tính của cán bộ NHTG. 2.20. Việt Nam đã thành công trong việc chuyển đổi hệ thống chính sách thuế theo hướng ít phụ thuộc hơn vào các nguồn bên ngoài (thu từ dầu thô và xuất nhập khẩu). Kể 35% từ năm 2005, cơ sở thu từ thuế đã được mở rộng và thuế suất từng bước được hợp lý hóa, khiến cho 30%cơ chế thuế nhìn chung đảm bảo hiệu suất hơn. Cơ cấu thu từ thuế đã thay đổi tích cực, theo hướng 25% dựa vào các nguồn thu 11,3% hơn. Tỷ lệ thu bền vững 13,1% 9,5% nội địa tổng thu 9,3%trên 8,5% tăng từ 9,2% 9,7% 9,1% 52,3% (giai đoạn 2001 - 2005) lên đến 58,9% (giai đoạn 2006 - 2010) và 9,1% 9,1% 1,5%ước đạt 1,7% 2,0% (giai gần 68% 20% 1,2% đoạn 2011 - 2015). 0,8% Riêng 1,0%trong năm 1,0% 2015, 1,1% tỷ lệ này 1,2% đạt 75%. 1,1% Mức tăng trên phần nào đã giúp cho số thu xuất nhập khẩu và thu từ dầu thô. bù đắp 15% 18,6% 19,7% 18,4% 18,8% 10% 17,6% 17,1% 16,9% 17,5% 16,8% Xu hướng chi 16,2% 5% 0% tiêu của Chính phủ – bao gồm chi ngân sách nhà nước cộng với chi đầu tư từ 2.21. Chi 2006Chính nguồn trái phiếu (TPCP) 2007phủ2008 – theo 2009 xu hướng 2010 2011 giảm2012 sau khi nhẹ 2013 tăng mạnh 2014 2015 vào năm 2009 để triển khai gói kích cầu. Tuy nhiên, xu hướng đó bị đảo ngược vào năm 2012 Chichủ khi mức chi tăng lên yếu thường do sức xuyên tăng ép bao (không lương gồm chi trảkhu vực công lãi)/GDP vàtrả Chi dolãicác hoạt động đầu tư suất/GDP Chi đầu tư (bao gồm TPCP)/GDP 50 Đánh giá Chi tiêu Công công được đẩy mạnh triển khai nhằm hỗ trợ cho các hoạt động kinh tế đang suy yếu. Trong giai đoạn 2011 - 2015, tổng chi NSNN bình quân đạt 29,2% GDP, so với 28,9% trong giai đoạn trước. Tốc độ tăng chi bình quân theo giá thực tế của ngân sách nhà nước là 14,7% của giai đoạn 2011 - 2015 so với 21,7% của giai đoạn 2006 - 2010. 2.22. Cơ cấu chi cũng thay đổi theo hướng chi thường xuyên chiếm tỷ trọng ngày càng lớn. Tỷ lệ so sánh giữa chi thường xuyên và đầu tư là khoảng 70:30 trong thời kỳ 2011 - 2015 so với 63:37 của thời kỳ 2006 - 2010. Chi thường xuyên tăng lên là do tăng chi cho các chính sách mới về an sinh xã hội, chi lương và phụ cấp, chi trả lãi các khoản vay. Tốc độ tăng chi an sinh xã hội (không kể tiền lương) tăng bình quân 18%/năm7, cao hơn tốc độ tăng thu và chi ngân sách. Trong giai đoạn 2009 - 2012, tỷ trọng chi lương so với GDP tăng từ 6,2% năm 2009 lên đến 7,3% năm 2012. Tốc độ tăng chi lương cao hơn nhiều so với tốc độ tăng chi bình quân, nâng tỷ trọng quỹ lương lên khoảng 20% tổng chi ngân sách. Quỹ lương tăng nhanh chủ yếu do tăng lương cơ sở8 và tăng biên chế. Lương cơ sở và phụ cấp tăng khoảng 12%, trong khi đó số lượng công chức và viên chức tăng nhanh, đặc biệt là số lượng cán bộ ở địa phương (có năm tăng đến 20% do đưa cán bộ xã và giáo viên mầm non vào biên chế). Tốc độ tăng biên chế cao hơn tốc độ tăng dân số (1,1%). Mặc dù so sánh quốc tế cho thấy tỷ lệ chi lương cho công chức, viên chức của Việt Nam chưa quá cao, nhưng xu hướng chi lương tăng nhanh cho thấy cần phải thận trọng. Do đó, cần phân tích thêm về diễn biến chi lương trước khi tiếp tục điều chỉnh tăng lương và biên chế của Chính phủ. Chi trả nợ ngày càng trở thành gánh nặng lớn với ngân sách. Chi trả lãi tăng nhanh so với cả GDP và thu NSNN, chiếm khoảng 2% GDP và 8% tổng thu (bao gồm cả viện trợ không hoàn lại) vào năm 2015, so với mức 1,2% GDP và 4,3% tổng thu NSNN năm 2010. Chi trả nợ bao gồm cả trả gốc đã tăng lên đến 15% thu NSNN trong năm 2015, đang tiệm cận dần với ngưỡng an toàn và cho thấy những rủi ro ngày càng lớn cho ngân sách. Bảng 2.2. Chi tiết diễn biến chi lương (2009 - 2012) Tăng trưởng thực tế (phần trăm) Chi lương 38.4 Lương cơ bản 12.6 Số lượng công chức 9.1 Trung ương -3.4 Địa phương 20.5 GDP 19 GDP trên đầu người 15.3 Năng suất lao động 9.9 Nguồn: Ước tính của NHTG dựa trên số liệu của cơ quan Việt Nam. Theo giá thực tế cho giai đoạn 2011 - 2015. 7 Kể từ năm 2006, Chính phủ đã tăng lương cơ sở và phụ cấp 08 lần, nhằm bù đắp trượt giá và có phần cải thiện cuộc sống cho một 8 số đối tượng. Báo cáo liên ngành 51 25% 2.23. Chi đầu tư từ ngân 2,4% sách, mặc dù giảm với GDP và so với tổng chi tiêu của Chính 1,9% so 2,5% 3,1% nhưng vẫn duy phủ,20% trì ở mức 2,5% 1,4% cao so 1,7% với khu vực và thế giới. Nếu so với tổng đầu tư xã hội 1,7% 2,1% 1,9% trong nền kinh 1,6% 2,5% tế, chi đầu3,7% 1,4% tư từ ngân sách chiếm 29,1% trong giai đoạn 1,6% 1,5% 1,8% 2011 - 2015, tăng 2,0% 15% 3,1% 3,4% 2,9% nhẹ so với mức 28,4% của thời kỳ 4,3% 2006 - 2010. Có thể nói, 1,3% ngân sách nhà 1,5% 1,4% nước vẫn tiếp tục 1,6% 2,2% 2,2% đóng góp lớn vào đầu 5,2% 5,6% tư vào hạ tầng công cộng. Tỷ lệ chi đầu tư từ NSNN so với 5,7% 2,4% GDP ở Việt 2,4% 7,2% 6,9% Nam10%vẫn duy trì ở mức khoảng 9% trong 6,0% giai đoạn 2011 - 5,4% 2015 , 5,8%thấp hơn so với Mông Cổ 6,1% (13,0%), nhưng cao hơn đáng kể so với mức chi của In-đô-nê-xia (3,3%), Hàn6,0% Quốc (4,2%) và Sing-ga-po 5% 9,4%(6,1%). 8,4%Tỷ lệ chi 8,5% đầu tư so với tổng chi tiêu của Việt Nam cũng cao hơn so với 6,2% 6,9% 7,1% 6,6% 6,4% các quốc gia này. Ngân sách nhà nước tiếp tục đóng góp đến gần một phần ba 4,8% 5,3% tổng vốn đầu tư toàn 0% xã hội, qua đó cho thấy đầu tư của Nhà nước vào hạ tầng công cộng vẫn tiếp tục được duy trì trong thời gian qua, do cơ sở hạ tầng của Việt Nam còn yếu chưa phát triển, vì vậy cần 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 tập trung ưu tiên đầu tư. Thuế thu nhập doanh nghiệp Thuế GTGT Thuế xuất nhập khẩu Thuế 2.24. Phân tích tiêu chi thụ đặc tiết hơn biệt Thuế về xu hướng thu chi, nhập bóc cá nhân tách Thuếvực theo lĩnh kháckinh tế và nội dung kinh tế được thực hiện ở các Chương 4 và 5. Hình 2.4. Cơ cấu chi tiêu công, % GDP 35% 30% 13,1% 9,5% 9,3% 8,5% 9,2% 25% 9,7% 11,3% 9,1% 9,1% 9,1% 1,5% 1,7% 2,0% 20% 1,2% 1,0% 1,0% 1,1% 1,2% 1,1% 0,8% 15% 18,6% 19,7% 18,4% 18,8% 10% 17,6% 17,1% 16,9% 17,5% 16,8% 16,2% 5% 0% 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Chi thường xuyên (không bao gồm chi trả lãi)/GDP Chi trả lãi suất/GDP Chi đầu tư (bao gồm TPCP)/GDP Nguồn: Bộ Tài chính và ước tính của cán bộ NHTG. Các hoạt động ngoài ngân sách và có tính chất ngân sách 2.25. Ngoài số thu và chi của Chính phủ được ghi trong ngân sách nhà nước, nhiều hoạt động quy mô lớn của Chính phủ được thực hiện ngoài khuôn khổ ngân sách của Việt Nam. Các hoạt động ngoài ngân sách và có tính chất ngân sách làm méo mó đáng kể quy mô thực tế các hoạt động của Chính phủ và gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến khả năng của các cơ quan có thẩm quyền trong việc đánh giá tình hình tài khóa tổng thể và tác động của nó đến tổng cầu, cũng như để hoạch định chính sách kinh tế vĩ mô được hiệu quả.9 Trong bối cảnh đó, những dự báo dựa trên các tổng mức ngân sách trong quá khứ chỉ có tác dụng hạn chế trong việc phân tích về bền vững tài khóa và nhu cầu vốn trong tương lai của Chính phủ. Tham khảo Chương 1, thảo luận về khác biệt lớn trong cách Việt Nam xác định các tổng mức ngân sách và thông lệ báo cáo so với 9 thông lệ quốc tế. 52 Đánh giá Chi tiêu Công 2.26. Từ trước đến nay vẫn có những khoản chi đầu tư lớn ngoài ngân sách sử dụng nguồn trái phiếu phát hành để ngoài bội chi ngân sách (TPCP). Những khoản chi đó là các dự án do các cơ quan Chính phủ thực hiện ngoài ngân sách, song song với nguồn vốn đầu tư từ ngân sách. Trong giai đoạn 2009 - 2013, đầu tư ngoài ngân sách gộp lại lên đến trên 10,5% GDP, so với 6,3% trong năm năm trước đó. Mặc dù chi đầu tư từ nguồn TPCP không được đưa vào ngân sách, nhưng số liệu này được tổng hợp và trình Quốc hội phê duyệt, giám sát như đối với các khoản chi từ ngân sách. Tuy nhiên, số chi trả nợ TPCP được thực hiện từ nguồn ngân sách nhà nước. TPCP được tính là nợ công. Luật Ngân sách nhà nước (2015) đã đưa khoản chi này vào trong ngân sách. 2.27. Bên cạnh đó là một số hoạt động khác có tính chất ngân sách được thực hiện qua các ngân hàng chính sách. Trợ cấp cho các dự án phát triển cụ thể được thực hiện qua Ngân hàng Phát triển Việt Nam (VDB), là trung gian giải ngân vốn ODA dưới hình thức cho vay lại và các nguồn vốn huy động khác, như các khoản hỗ trợ của ngân sách, phát hành trái phiếu ngân hàng phát triển được Chính phủ bảo lãnh, vay từ quỹ Bảo hiểm xã hội Việt Nam (BHXH). Mặc dù không có giao dịch nào liên quan đến Ngân hàng Phát triển – bao gồm giải ngân vốn ODA, cho vay lại, trả nợ vay lại – được báo cáo trong ngân sách nhà nước, nhưng đó chính là các hoạt động có tính chất ngân sách và là một loại hình giao dịch ngoài ngân sách đặc thù.10 Ngoài ra, các DNNN cũng có thể có các hoạt động có tính chất ngân sách, tuy nhiên hiện chưa có thông tin toàn diện về quy mô của các hoạt động này. 2.28. Cuối cùng, hiện vẫn còn nhiều quỹ ngoài ngân sách.11 Hiện có trên 30 quỹ, loại quỹ tài chính nhà nước, được thành lập ở cấp trung ương và khoảng 600 quỹ ngoài ngân sách được thành lập ở cấp địa phương, như Quỹ bảo hiểm xã hội Việt Nam (BHXH), Quỹ hỗ trợ sắp xếp và phát triển doanh nghiệp, Quỹ tích lũy trả nợ. Thông tin tài chính của các quỹ ngoài ngân sách không được tổng hợp thường xuyên. Vì vậy, quy mô tổng thể về hoạt động của các quỹ ngoài ngân sách và tác động của chúng đến tình hình tài khóa tổng thể khó có thể được ước tính. Một số quỹ ngoài ngân sách được cho là đã tích lũy được khối lượng ngân quỹ đáng kể và một phần trong đó được sử dụng để xử lý thiếu hụt ngân sách nhà nước và dùng cho vay lại các hoạt động có tính chất của Chính phủ (ví dụ VDB). Nợ công và các nghĩa vụ nợ dự phòng 2.29. Tỷ lệ nợ công trên GDP của Việt Nam tăng mạnh trong vài năm qua. Theo số liệu nợ công trên báo cáo của quốc gia, nợ công và nợ được khu vực công bảo lãnh của Việt Nam tăng đáng kể từ 51,7% GDP năm 2010 lên đến 61% vào năm 2015. Trong đó, 49,2% GDP là nợ của Chính phủ, 10,9% GDP là nợ được trung ương bảo lãnh và 0,9% là nợ của địa phương. Việt Nam có chỉ số nợ công cơ bản của quốc gia vượt trội so với các quốc gia so sánh trong khu vực và mức bình quân ở các thị trường mới nổi khác không chỉ do mức nợ thuộc dạng cao nhất mà còn do tốc độ tăng nhanh của tỷ lệ nợ trên GDP, cho dù kết quả tăng trưởng của quốc gia Để xác định các hoạt động có tính chất ngân sách, cần giả định rằng ta có thể phân biệt giữa các giao dịch của DNNN được thực  10 hiện trên cơ sở kinh doanh và các giao dịch có mục tiêu phi lợi nhuận nhằm cung cấp dịch vụ công. Bình quân, các quỹ ngoài ngân sách chỉ chiếm 40% chi tiêu của chính quyền trung ương tại các quốc gia đang phát triển và  11 chuyển đổi. Phần lớn các quỹ đó là quỹ an sinh xã hội, chiếm bình quân 26% chi tiêu của Chính phủ tại các quốc gia đó (Allen và Radev, 2006). Báo cáo liên ngành 53 đầy ấn tượng (Hình 2.5, bên phải). Điều quan trọng cần lưu ý là số liệu theo báo cáo trên còn bao gồm cả các nghĩa vụ không nhất thiết cần đưa vào số liệu nợ công của quốc tế. Sau khi loại trừ nợ được bảo lãnh và các khoản vay nợ trong nội bộ của Chính phủ, nợ trực tiếp của Chính phủ được ước tính ở mức 43,3% GDP (năm 2015), gần sát với mức bình quân của các quốc gia tương đương về thu nhập trong khu vực (tham khảo Phụ lục 1 về phạm vi định nghĩa nợ công tại Việt Nam). Hình 2.5. Nợ công đang tăng lên 70% 0,9% 0,9 % 80 2014 2008 60% 0,8% 0,3% 0,4% 0,8% 70 11,3% 10,9% 50% 60 10,5% 10,4% 10,6% 11,1% 40% 50 40 30% 30 20% 20 40,9% 39,3% 39,4% 42,6% 47,4% 49,2% 10% 10 0% 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 o ốc ấp ia ia n m xia Là ch La -x Qu th Na y- nê ND u- ái TB la ệt Nợ chính phủ Nợ chính phủ bảo lãnh g -p ô- Th a- DC un ập Vi m -đ M Tr CH nh Ca In Nợ địa phương u th QG Nguồn: Bộ Tài chính và ước tính của cán bộ NHTG. 2.30. Dư nợ tăng lên đi kèm với thay đổi về cơ cấu nợ công. Do khả năng tiếp cận nguồn vốn ưu đãi của nước ngoài bị hạn chế vì các nhà tài trợ đang dần rút đi, Chính phủ đã phải chủ yếu dựa vào nợ trong nước để đáp ứng nhu cầu vốn. Tỷ trọng nợ trong nước trên tổng nợ công tăng từ 45% năm 2010 lên đến 55,4% năm 2015. Mặc dù sử dụng nợ trong nước làm giảm rủi ro tỷ giá và góp phần phát triển thị trường vốn trong nước, nhưng tăng nợ trong nước lại làm cho kỳ hạn danh mục nợ bị rút ngắn. Khi thị trường trong nước còn mỏng và có ít thành phần tham gia (chủ yếu là khu vực ngân hàng), nhu cầu mua nợ trong nước với kỳ hạn dài còn hạn chế. Chính phủ đã có nhiều nỗ lực nhằm kéo dài kỳ hạn trái phiếu kho bạc trong nước, qua đó kỳ hạn bình quân còn lại đã tăng lên đến 4,44 năm vào cuối năm 2015 (so với 2,93 năm vào năm 2013). Bên cạnh cải thiện nêu trên, áp lực huy động để đảo nợ vẫn còn tương đối lớn, với khoảng 50% nợ trong nước đáo hạn trong 3 năm tới. 54 Đánh giá Chi tiêu Công Hình 2.6. Rủi ro đảo nợ đang tăng lên Kỳ hạn trái phiếu Chính phủ Kỳ hạn trái phiếu Chính phủ bình quân gia quyền 100 In-đô-nê-xia Thái Lan QG thu nhập trung bình Tỷ trọng % ngưỡng giữa 50 Trung Quốc Ma-lay-xia Việt Nam 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 QG thu nhập trung bình ngưỡng thấp 1-3 năm 3-5 năm 5-10 năm >10 năm 0.0 5.0 10.0 15.0 Nguồn: ADB, Bloomberg, IMF, ước tính của cán bộ NHTG. 2.31. Chi trả nợ đang trở thành gánh nặng ngày càng lớn đối với ngân sách. Chi trả lãi tăng mạnh theo tỷ lệ so với GDP và so với số thu của Chính phủ. Năm 2015, Chính phủ chi khoảng 8% so với thu ngân sách (tính cả viện trợ không hoàn lại) cho chi trả lãi (tăng so với 4,3% năm 2010), gây tác động lấn át những nội dung chi đem lại lợi ích cao hơn và chi đầu tư. Chi trả nợ - gồm cả trả gốc - cũng tăng lên tới 15% thu NSNN năm 2015, đang tiệm cận dần với ngưỡng an toàn và cho thấy rủi ro ngày càng lớn cho ngân sách. 2.32. Mặc dù rủi ro khó khăn nợ cấp tính vẫn trong tầm quản lý, nhưng lớp đệm ngân sách hiện nay đang hết sức hạn chế. Với tỷ lệ 43,3% GDP, nợ trực tiếp của Việt Nam (không tính bảo lãnh) vẫn trong khả năng kiểm soát đối với một nền kinh tế thu nhập trung bình, nhưng với mức bội chi ngân sách được liên tục duy trì ở mức cao và tốc độ tăng nợ như hiện nay, mức nợ có thể nhanh chóng rơi vào vùng rủi ro. Nếu các nghĩa vụ nợ dự phòng cụ thể (11,7% GDP) - và quan trọng hơn - nếu các nghĩa vụ nợ dự phòng tiềm ẩn, bị hiện thực hóa, Việt Nam càng dễ bị tổn thương hơn với lộ trình nợ như hiện nay, ngay cả khi cân đối ngân sách cơ bản của Việt Nam được quản lý cẩn trọng. Chính sách của Chính phủ là tăng cường kỷ luật tài chính của các DNNN và về nguyên tắc không nhận bất kỳ tránh nhiệm gì đối với các nghĩa vụ tài chính nếu không có bảo lãnh cụ thể. Công tác quản lý nợ của Chính phủ phải tính đến những rủi ro đó đồng thời phải duy trì được một lớp đệm ngân sách đủ để hấp thụ những cú sốc đó trong trường hợp diễn ra. Với mức nợ như hiện nay, thậm chí chỉ cần những cú sốc tương đối nhẹ về nghĩa vụ nợ dự phòng cũng có thể khiến cho nợ rơi vào quỹ đạo không bền vững. 3. Dự báo và khuyến nghị chính sách 2.33. Viễn cảnh của Việt Nam trong trung hạn là thuận lợi, nhưng nền kinh tế vẫn dễ bị tổn thương với tác động lan tỏa của những diễn biến bất lợi bên ngoài. Các cú sốc tiềm năng bên ngoài bao gồm lãi suất Mỹ tăng lên và liên quan tới đó là sự chuyển hướng của dòng vốn toàn cầu, tình trạng kinh tế suy trầm của các đối tác thương mại chính. Rủi ro trong nước cũng rất lớn. Chậm trễ trong cải cách DNNN và giải quyết sự yếu kém trong khu vực tài chính có thể gây ảnh hưởng nghiêm trọng về bền vững nợ công và viễn cảnh tăng trưởng. Báo cáo liên ngành 55 2.34. Nợ công được đánh giá là bền vững, nhưng với điều kiện phải triển khai thành công chương trình củng cố ngân sách theo dự kiến và vẫn bị phụ thuộc vào những rủi ro lớn. Bội chi ngân sách cao trong những năm qua đã làm xói mòn các lớp đệm ngân sách, rút ngắn kỳ hạn nợ và làm tăng gánh nặng trả nợ đối với ngân sách. Nếu tình hình ngân sách như hiện nay không được điều chỉnh, hoặc nếu không có lộ trình giảm bội chi ngân sách, nợ của Việt Nam có thể sẽ nhanh chóng đi vào vùng rủi ro, gây trở ngại đối với tăng trưởng và ổn định kinh tế vĩ mô. Giả sử nếu bội chi ngân sách vẫn giữ ổn định ở mức cao trên 5% GDP, cơ chế bảo lãnh của Chính phủ vẫn được duy trì như hiện nay, tỷ lệ nợ công trên GDP của Việt Nam sẽ tăng vượt trần cho phép (65% GDP) trong năm năm tới, kể cả khi tăng trưởng GDP có được duy trì ở mức cao và chi phí huy động vẫn còn tương đối thuận lợi như hiện nay. Chính vì vậy, điều thiết yếu là các kế hoạch củng cố ngân sách theo các cam kết hiện nay của Chính phủ và theo dự kiến trong dự báo kinh tế vĩ mô cơ bản làm căn cứ cho tài liệu đánh giá này phải được triển khai nhất quán để đảm bảo quỹ đạo nợ công quay lại lộ trình bền vững, đặc biệt trong bối cảnh yếu tố ưu đãi của nợ nước ngoài có khả năng giảm xuống. Trong kịch bản gốc, được dự báo trên cơ sở triển khai thành công những điều chỉnh theo kế hoạch, nợ công sẽ đạt đỉnh 65% GDP vào năm 2017, sau đó ổn định và giảm xuống từ đó. Đánh giá theo kịch bản cơ sở này còn phụ thuộc vào những rủi ro lớn, bao gồm mức bội chi cơ bản kéo dài cao hơn mức ổn định nợ, tăng trưởng và các cú sốc về tỷ giá. Hình 2.7: Một số kịch bản của đánh giá nợ bền vững Nợcông Nợ danhnghĩa côngdanh tínhgộp nghĩatính gộp Nhu Nhucầu cầuhuy độngnợ huyđộng côngtính nợcông gộp tínhgộp 76 76 (%GDP) (% GDP) (%GDP) (% GDP) 18 18 74 74 16 16 72 72 14 14 70 70 68 68 12 12 66 66 10 10 64 64 8 8 62 62 Dựbáo Dự báocơ cơsở sở Dựbáo Dự báocơ sở cơsở 6 6 Cúsốc Cú sốcvề vềcân cânđối cơbản đốicơ bản 60 60 Cúsốc Cú vềcân sốcvề đốicơ cânđối bản cơbản Cúsốc Cú vềtăng sốcvề tăngtrưởng trưởngGDP GDPthực thực Cúsốc Cú vềtăng sốcvề tăngtrưởng trưởngGDP GDPthực thực 4 4 58 58 Cúsốc Cú sốcvề vềlãi lãisuất suấtthực thực Cúsốc Cú sốcvề vềlãi lãisuất thực suấtthực Cúsốc Cú vềtỷ sốcvề tỷgiá giáthực thực Cúsốc Cú vềtỷ sốcvề tỷgiá giáthực thực 56 56 2 2 Cânđối Cân cơbản đốicơ bảnkhông khôngđổiđổi Cânđối Cân cơbản đốicơ bảnkhông khôngđổiđổi 54 54 0 0 2015 2015 2016 2016 2017 2017 2018 2018 2019 2019 2020 2020 2015 2015 2016 2016 2017 2017 2018 2018 2019 2019 2020 2020 Nguồn: Ước tính của cán bộ NHTG, dựa trên số liệu chính thức trong nước. 2.35. Trong thời gian tới, Việt Nam cần tái tạo lớp đệm chính sách trước khi những rủi ro đó được hiện thực hóa. Với nợ công ở mức cao, Việt Nam không còn nhiều dư địa để có thể trông cậy vào chính sách tài khóa nhằm đối phó với biến động chu kỳ, điều đó cho thấy tầm quan trọng của việc củng cố ngân sách và đẩy nhanh cải cách cơ cấu.12 Chính sách tiền tệ của Việt Nam có hiệu quả hạn chế trong việc gây ảnh hưởng đến cầu trong nước qua lãi suất chính sách do tình 12 trạng đô-la hóa tài chính, thị trường trái phiếu và tiền tệ chưa phát triển, gây hạn chế về phạm vi của các nghiệp vụ thị trường mở truyền thống. 56 Đánh giá Chi tiêu Công Củng cố ngân sách 2.36. Các cơ quan có thẩm quyền ở Việt Nam nhìn nhận củng cố ngân sách là yếu tố thiết yếu để tăng cường bền vững tài khóa và đã cam kết mạnh mẽ nhằm giảm nợ công. Điều này sẽ góp phần tái tạo lớp đệm tài khóa nhằm chống đỡ với những cú sốc có thể xảy ra trong tương lai, cũng như khả năng hiện thực hóa những nghĩa vụ dự phòng phát sinh trong khu vực tài chính và DNNN. Điều này cũng nhằm đảm bảo tỷ lệ nợ trên GDP nằm dưới hạn mức luật định hiện nay là 65% GDP. 2.37. Những nỗ lực tổng thể nhằm đẩy mạnh thu, nâng cao hiệu suất chi tiêu, hạn chế tăng chi sẽ giúp giảm bội chi ngân sách và tạo ra lớp đệm ngân sách hết sức cần thiết. Tăng cường hành thu, cụ thể là các nguồn thu ngoài dầu thô, đòi hỏi những nỗ lực liên tục nhằm đẩy mạnh quản lý thu nhằm mở rộng cơ sở thu và giảm trốn thuế. Một khả năng cần cân nhắc nữa là rút lại những ưu đãi thuế đã áp dụng trong những năm qua. Về chi tiêu, công việc hiện nay nhằm cắt giảm biên chế trong khu vực công sẽ giúp hạn chế tăng chi lương, đồng thời đảm bảo được các nội dung chi thiết yếu trong lĩnh vực xã hội. 2.38. Tuy nhiên, với hàng loạt các hoạt động của Chính phủ diễn ra ngoài khuôn khổ ngân sách, nếu chỉ cắt giảm “bội chi ngân sách” mà thôi là chưa đủ. Kinh nghiệm gần đây cho thấy, nợ của Chính phủ Việt Nam tăng lên do những nguyên nhân kết hợp bao gồm bội chi ngân sách tăng lên, nhu cầu huy động vốn ngoài ngân sách, do các nghĩa vụ dự phòng rõ ràng và tiềm ẩn được hiện thực hóa, bên cạnh tác động bất lợi của tình trạng mất giá đồng nội tệ. Điều đó cho thấy tầm quan trọng của việc tổng hợp được các hoạt động ngoài ngân sách vào trong ngân sách, sử dụng các tổng mức ngân sách được xác định đầy đủ và theo dõi những rủi ro tài khóa. 2.39. Luật Ngân sách nhà nước (2015) đã mở rộng phạm vi và hợp lý hóa cách xác định các tổng mức ngân sách theo thông lệ quốc tế. Mặc dù phương pháp tính bội chi ngân sách đã nhất quán với thông lệ quốc tế (nghĩa là chi trả nợ gốc được ghi dưới dòng và chi từ nguồn TPCP được đưa vào tính bội chi), nhưng một nghị trình còn chưa kết thúc là tổng hợp được dữ liệu về các hoạt động ngoài ngân sách và có tính chất ngân sách. Số liệu này cần được tổng hợp thường xuyên và hợp nhất vào số liệu ngân sách. Khả năng tiếp cận dữ liệu tài khóa toàn diện và đáng tin cậy (gồm cả nợ) một cách kịp thời sẽ nâng cao đáng kể năng lực của các cấp có thẩm quyền trong việc đánh giá tình hình tài khóa tổng thể và hoạch định chiến lược hiệu quả nhằm đảm bảo bền vững tài khóa và nợ. 2.40. Việt Nam cũng có thể gặt hái được nhiều lợi ích qua việc thiết lập cơ chế nhằm xác định và phân tích có hệ thống những rủi ro tài khóa liên quan đến nghĩa vụ dự phòng. Do những ảnh hưởng lâu dài của vấn đề đó về mặt bền vững tài khóa, nhiều quốc gia đã cân nhắc việc phải quản lý nghĩa vụ dự phòng rõ ràng và tiềm ẩn, coi đó là một phần không thể thiếu trong các nguyên tắc về kỷ cương tài chính. Đối với Việt Nam, bước đi quan trọng đầu tiên là phải thu thập thông tin cập nhật và đáng tin cậy về các nghĩa vụ dự phòng tiềm ẩn, tiếp theo là phân tích tác động tài khóa của những rủi ro đó và quản lý chúng cho hiệu quả.13 Kinh nghiệm cho thấy, các nghĩa vụ dự phòng tiềm ẩn, do tính chất mở của chúng, nhìn chung có thể gây tốn kém hơn nhiều so  13 với các nghĩa vụ rõ ràng. Báo cáo liên ngành 57 Cải cách cơ cấu 2.41. Các cơ quan có thẩm quyền đã có nhiều nỗ lực trong việc đẩy mạnh cải cách DNNN, đẩy nhanh tiến độ cải cách trên mặt trận này sẽ đem lại nhiều kết quả trong việc giảm rủi ro tài khóa và giải quyết các vấn đề của hệ thống ngân hàng, qua đó hỗ trợ phân bổ nguồn lực hiệu quả hơn và đẩy mạnh các hoạt động kinh tế của các doanh nghiệp tư nhân trong nước. 2.42. Chính vì thế, hiện đang có nhu cầu cải thiện về chất lượng và độ kịp thời của thông tin dữ liệu về khu vực DNNN. Các văn bản pháp quy mới ban hành (Nghị định 61/2013/NĐ- CP, Nghị định 81/2015/NĐ-CP và Nghị định 87/2015/NĐ-CP) đã tăng cường các quy định về báo cáo và công khai kết quả tài chính và hoạt động của DNNN. Ưu tiên chính lúc này là phải triển khai các quy định đó để tạo điều kiện cho Chính phủ đánh giá được thực chất hiệu quả sử dụng nguồn lực công và phân tích được các nghĩa vụ dự phòng tiềm ẩn của Chính phủ. Tham khảo Allen, R. and D. Radev (2006). “Managing and Controlling Extra-Budgetary Funds.” IMF Working Paper, WP/06/286, Washington, DC., International Monetary Fund. James Thurlow, J., F. Tarp, S. McCoy, N. Hai, C. Breisinger, and C. Arndt (2010). “The Impact of the Global Commodity and Financial Crises on Poverty in Vietnam,” UNU-WIDER Working Paper, No. 2010/98.   58 Đánh giá Chi tiêu Công 3 HUY ĐỘNG THU Thông điệp chính ŸŸ Tăng trưởng kinh tế được duy trì ở mức cao đã giúp nâng cao số thu ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, tỷ lệ huy động thu ngân sách từ nền kinh tế (trên GDP) đang có xu hướng giảm trong giai đoạn gần đây, từ 26,4% trong giai đoạn 2006 - 2010 xuống 23,4% trong giai đoạn 2011 - 2015. Yếu tố chính làm giảm tỷ lệ huy động thu trên GDP là giảm thu từ dầu thô, thu thuế xuất nhập khẩu và thu từ đất. ŸŸ Việt Nam đã thành công trong việc chuyển đổi hệ thống chính sách thuế theo hướng ít phụ thuộc hơn vào các nguồn bên ngoài (thu từ dầu thô và xuất nhập khẩu). Tỷ lệ thu nội địa trên tổng thu tăng từ 52,3% (giai đoạn 2001 - 2005) lên đến 58,9% (giai đoạn 2006 - 2010) và ước đạt gần 68% (giai đoạn 2011 - 2015). Riêng trong năm 2015, tỷ lệ này ước đạt 74,2%. Mức tăng trên phần nào đã giúp bù đắp cho số thu xuất nhập khẩu và thu từ dầu thô. ŸŸ Mặc dù tỷ lệ huy động thu hiện chưa quá thấp so với các quốc gia khác, nhưng tỷ lệ này đã và đang giảm mạnh trong thời gian qua và khuynh hướng này có thể sẽ tiếp diễn khi các hiệp định thương mại tự do mà Việt Nam đã tham gia bắt đầu được đi vào thực hiện. ŸŸ Bên cạnh đó, công tác cải cách quản lý thuế cũng đã đạt nhiều thành tựu lớn trong những năm gần đây. Mặc dù đã có những thành công ban đầu nêu trên, quy trình nghiệp vụ về thuế hiện nay còn phức tạp. Báo cáo liên ngành 59 Khuyến nghị chính ŸŸ Về chính sách thuế: đẩy mạnh huy động thu nội địa thông qua: (i) mở rộng cơ sở thu thuế GTGT (giảm nhóm mặt hàng không chịu thuế GTGT và chịu thuế 5%), tiến tới áp dụng thuế suất thuế GTGT duy nhất; (ii) mở rộng cơ sở thu thuế TNDN và hợp lý hóa các hình thức ưu đãi thuế (chi tiêu thuế). Đánh giá đầy đủ tác động của các chính sách ưu đãi thuế đối với việc thu hút đầu tư, mở rộng cơ sở thuế và tổng hợp vào báo cáo ngân sách; (iii) tăng thuế suất thuế tiêu thụ đặc biệt đối với một số mặt hàng không khuyến khích tiêu dùng (thuốc lá, rượu bia…); (iv) nghiên cứu, xây dựng chính sách thuế tài sản thống nhất thay cho chính sách thuế sử dụng đất phi nông nghiệp và thuế sử dụng đất nông nghiệp hiện hành, mở rộng đối tượng thu thuế tài sản đối với tài sản gắn liền với đất và các tài sản có giá trị khác; và (v) mở rộng cơ sở thu thuế, điều chỉnh thuế suất phù hợp đối với thuế tài nguyên và thuế môi trường, theo hướng: hạn chế bán tài nguyên chưa qua chế biến; khai thác hiệu quả, hợp lý, tiết kiệm và bền vững nguồn tài nguyên; và bảo vệ môi trường. ŸŸ Về quản lý thuế: Một thành tựu đáng kể về cải cách quản lý thuế trong những năm qua là bước đầu đơn giản hóa các quy định về tuân thủ thuế. Trong thời gian tới, cần (i) tiếp tục rà soát và tái thiết kế quy trình nghiệp vụ, chuyển sang quản lý thuế trên cơ sở minh bạch thông tin và rủi ro; (ii) củng cố bộ phận quản lý doanh nghiệp lớn của Tổng cục Thuế để thực hiện đầy đủ các chức năng theo thông lệ quốc tế (chính sách, quản lý và thanh tra – kiểm tra); và (iii) tăng cường phối hợp giữa Tổng cục Thuế với Quỹ Bảo hiểm xã hội trong thu thuế và thu bảo hiểm xã hội. Nếu được thực hiện đầy đủ, các biện pháp này không chỉ giúp tăng cường hiệu suất và hiệu quả quản lý thuế để tối đa hóa huy động thu, mà còn giảm được chi phí tuân thủ cho người nộp thuế và cải thiện một trường kinh doanh một cách căn bản. 60 Đánh giá Chi tiêu Công 1. Tổng quan 3.1. Nền kinh tế Việt Nam đã đạt mức tăng trưởng bình quân 7% trong hơn hai thập kỷ qua kể từ khi bắt đầu công cuộc Đổi mới vào năm 1986. Chính đà tăng trưởng này cộng với việc cải cách mạnh mẽ hệ thống chính sách và quản lý thuế trong suốt thời gian qua đã thúc đẩy thu NSNN tăng nhanh chóng. Huy động thu ngân sách tăng lên đã từng bước đảm bảo nguồn lực cho Chính phủ chủ động đáp ứng những nhu cầu cải thiện chưa từng có từ trước về hạ tầng cơ sở và dịch vụ và các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội mạnh mẽ. Trong giai đoạn 2011 - 2015, việc điều hành chính sách tài khóa linh hoạt đã góp phần giảm thiểu những tác động của cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu, ổn định kinh tế vĩ mô, tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp, thúc đẩy tái cơ cấu nền kinh tế. Tăng quy mô thu ngân sách cũng là cách chủ động huy động nguồn lực trong nước và giảm sự lệ thuộc vào các nguồn tài trợ ODA. 3.2. Mặc dù đã đạt được những thành tích bước đầu đáng khích lệ, tỷ trọng huy động ngân sách từ nền kinh tế đang có xu hướng giảm trong giai đoạn gần đây. Tỷ lệ thu so GDP giảm một phần phản ánh định hướng giảm chỉ tiêu huy động thu của Chính phủ nhằm thực hiện các chính sách xã hội và khuyến khích đầu tư cho những giai đoạn cụ thể. Chỉ tiêu thu từ thuế so với GDP được xác định ở mức 24,9% cho giai đoạn 2006 - 2010, nhưng chỉ tiêu này đã hạ thấp hơn ở mức 22 - 23% cho giai đoạn 2011 - 2015. Vì vậy, các chính sách thuế, đặc biệt là thuế trực thu như thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN), thuế thu nhập cá nhân (TNCN) được thiết kế nhằm cải thiện thu hút đầu tư và giải quyết các vấn đề xã hội, nhằm thúc đẩy tăng trưởng song song với giảm dần tỷ lệ thu từ thuế trên GDP. Tuy nhiên, tác động ròng về mặt ngân sách và kinh tế của xu hướng giảm này nên được nghiên cứu toàn diện. 3.3. Chương này nhằm đánh giá hiệu quả hoạt động của hệ thống thu ngân sách ở Việt Nam trên góc độ chính sách và quản lý thuế. Nội dung của chương này nhằm giải đáp các câu hỏi về tác động của các chính sách gần đây đến số thu của Chính phủ trong thời gian qua. Chương này cũng tìm hiểu những lý do chính dẫn đến xu hướng giảm tỷ lệ huy động cho ngân sách nhà nước từ nền kinh tế, đồng thời xác định ra các yếu tố có khả năng gây tác động giảm thu, bao gồm giảm thu từ dầu thô, cắt giảm thuế quan do tự do hóa thương mại, tác động của các hình thức miễn giảm và ưu đãi thuế, cùng các yếu tố khác. 3.4. Mặc dù tỷ lệ huy động thu hiện chưa quá thấp so với các quốc gia khác, nhưng tỷ lệ này đã và đang giảm mạnh trong thời gian qua và khuynh hướng này có thể sẽ tiếp diễn khi các hiệp định thương mại tự do mà Việt Nam đã tham gia bắt đầu được đi vào thực hiện. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, các hình thức ưu đãi thuế làm suy giảm cơ sở thuế, đồng thời khiến cho cơ chế thuế phức tạp và thiếu minh bạch. Đối với Việt Nam, các chính sách ưu đãi hiện hành có tác dụng nhất định về thu hút đầu tư và giải quyết các khó khăn về mặt xã hội như thiếu việc làm hoặc giảm thu nhập, đặc biệt là trong thời kỳ suy giảm kinh tế. Tuy nhiên, những chính sách này cũng cần được đánh giá, tính toán dựa trên các các công cụ phân tích chi phí và lợi ích thích hợp, từ đó làm cơ sở xây dựng một kế hoạch điều chỉnh trung hạn để đảm bảo chính sách ưu đãi được đơn giản, minh bạch, phát huy hiệu quả mà không nhất thiết lãng phí nguồn thu ngân sách tiềm năng. 3.5. Chương này sẽ khuyến nghị về các biện pháp cải cách chính sách và quản lý thu hướng tới ổn định tỷ lệ thu trên GDP, tăng dần tỷ trọng thu nội địa nhằm để giảm sự phụ thuộc vào các nguồn thu từ bên ngoài (xuất nhập khẩu) và từ tài nguyên. Báo cáo liên ngành 61 3.6. Chương này mở đầu bằng phần giới thiệu, sau đó là phần mô tả về cơ cấu thu và đo lường quan hệ giữa số thu từ thuế với tăng trưởng kinh tế cho các nguồn thu của quốc gia. Phần tiếp theo trình bày phân tích định tính và định lượng cũng như các ví dụ liên quan đến xu hướng giảm thu trong những năm gần đây, tác động của nó đến tỷ lệ huy động thu tổng thể. Phần cuối của chương là phần về khuyến nghị chính sách. 2. Khuynh hướng và cơ cấu thu 3.7. Tăng trưởng kinh tế đạt mức cao trong thời gian dài (với mức tăng trưởng bình quân 7,3%/năm trong giai đoạn 1991 - 2010) đã góp phần thúc đẩy huy động thu NSNN của Việt Nam tăng cao. Quy mô thu NSNN giai đoạn 2006 - 2010 tăng gấp 2,6 lần so với giai đoạn 2001-2005, gấp 5,7 lần so với giai đoạn 1996 - 2000 và gấp 13 lần so với giai đoạn 1991 - 1995. Tuy nhiên, tỷ trọng huy động ngân sách từ nền kinh tế trong thời gian gần đây đang có xu hướng giảm. Hình 3.1 cho thấy tỷ lệ động viên thu NSNN và thu thuế phí giảm từ mức 26,4% GDP và 22,9% GDP cho giai đoạn 2006 - 2010 xuống còn 23,4% GDP và 20,7% GDP tương ứng cho giai đoạn 2011 - 2015. 3.8. Thứ hai, tỷ lệ huy động thu cân đối từ hoạt động xuất nhập khẩu (XNK) so với GDP cũng giảm mạnh do thực hiện các cam kết cắt giảm hàng rào thuế quan trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế. Thu cân đối từ hoạt động XNK giảm từ 5,5% GDP giai đoạn 2006 - 2010 xuống khoảng 4,2% giai đoạn 2011 - 2015. Thứ ba, tỷ trọng các khoản thu từ đất, chủ yếu là thu tiền sử dụng đất (chiếm trên 80% tổng thu từ đất) so với GDP giảm mạnh, từ 2,5% GDP giai đoạn 2006 - 2010 xuống còn khoảng 1,7% GDP giai đoạn 2011 - 2015. Nguyên nhân là do quỹ đất giảm cũng như sự suy giảm kinh tế đã tác động mạnh đến hoạt động đầu tư bất động sản, giá bất động sản sụt giảm mạnh, giao dịch bất động sản bị đóng băng, đã khiến cho nguồn thu này giảm mạnh. Ngoài ra, thu viện trợ không hoàn lại cũng đang trong khuynh hướng giảm dần, từ 0,5% GDP giai đoạn 2006 - 2010 xuống 0,3% GDP giai đoạn 2011 - 2015. Tuy không chiếm tỷ trọng lớn, khuynh hướng giảm thu từ viện trợ không hoàn lại thể hiện mức độ cam kết viện trợ giảm dần khi Việt Nam đã đạt ngưỡng quốc gia có thu nhập trung bình. Các nguyên nhân giảm sự lệ thuộc của nguồn thu vào nguồn dầu thô, hoạt động ngoại thương, từ đất đai và viện trợ không hoàn lại cho thấy tính cần thiết của việc tăng cường các nguồn thu khác và hiệu quả thu để bù đắp khuynh hướng giảm thu có tính tất yếu nêu trên. 62 Đánh giá Chi tiêu Công Hình 3.1: Tỷ trọng thu NSNN và thu từ thuế phí so với GDP Phần A: Theo năm Phần B: Theo giai đoạn 30% 30.0% 25% 25.0% 20% 20.0% Thu NSNN so với GDP 15% 15.0% 10% 10.0% 5% 5.0% 0% 0.0% 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2001 - 2005 2006 - 2010 2011 - 2015 Tổng thu NSNN Thu NSNN so với GDP Thu từ thuế và phí Thu từ thuế, phí so với GDP Nguồn: Bộ Tài chính. 3.9. Xét theo nguồn thu, thu NSNN của Việt Nam được phân thành bốn loại thu chính sau: thu nội địa, thu từ dầu thô, thu cân đối ngân sách từ hoạt động xuất nhập khẩu và thu viện trợ không hoàn lại. Hình 3.2 cho thấy cơ cấu thu đã có chuyển biến theo chiều hướng tích cực, bền vững hơn trong những năm qua. Thu nội địa chiếm tỷ trọng ngày càng cao trong tổng thu NSNN, từ 52,3% giai đoạn 2001 - 2005 lên 58,9% giai đoạn 2006 - 2010 và ước đạt khoảng 68% giai đoạn 2011 - 2015. Việc tăng này một phần giúp bù đắp xu hướng giảm thu NSNN từ thuế XNK do hội nhập kinh tế và sự phụ thuộc vào nguồn thu từ dầu thô. Tỷ trọng thu từ dầu thô trong tổng thu NSNN giảm từ 25,7% giai đoạn 2001 - 2005 xuống 18,4% giai đoạn 2006 - 2010 và ước đạt khoảng 13% giai đoạn 2011 - 2015. Tương tự như vậy, thu cân đối từ hoạt động XNK đạt 20,2% tổng thu NSNN giai đoạn 2001 - 2005, 20,7% giai đoạn 2006 - 2010 và ước tính giảm xuống còn 17,9% giai đoạn 2011 - 2015. Hình 3.2: Cơ cấu thu NSNN theo nguồn Phần A: Theo năm (% tổng thu NSNN) Phần B: Theo giai đoạn (% trên GDP) 100% Thu viện trợ 80% Tỷ trọng trên tổng thu NSNN (%) Thu cân đối không hoàn 90% Tỷ trọng trên tổng thu NSNN (%) từ hoạt động lại 80% XNK 60% 70% Thu từ dầu thô 60% 40% 50% 20% 40% 30% Thu nội địa 0% 20% 2001-2005 2006-2010 2011-2015 10% Thu nội địa Thu cân đối từ hoạt động XNK 0% 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Thu từ dầu thô Thu viện trợ không hoàn lại Nguồn: Bộ Tài chính. Báo cáo liên ngành 63 3.10. Xét theo loại hình thu, thu NSNN phân thành các nhóm sau: thu từ thuế (chiếm tới 83 - 84% tổng thu NSNN), thu phí, lệ phí, thu khác ngân sách (chiếm khoảng 7 - 9% tổng thu NSNN), thu về vốn (thu giao quyền sử dụng đất và thu bán nhà ở thuộc sở hữu Nhà nước – chiếm khoảng 6 - 8% tổng thu NSNN) và thu viện trợ không hoàn lại (chiếm dưới 2% tổng thu NSNN). Hình 3.3 cho thấy thu từ thuế và phí chiếm trên 90% tổng thu NSNN là nguồn thu quan trọng nhất. Trong khi thu từ thuế có tỷ trọng không đổi trong nhiều năm thì tỷ trọng thu từ phí và lệ phí có khuynh hướng tăng lên từ 6,8% tổng thu NSNN giai đoạn 2006 - 2010 ước tính lên 10,0% tổng thu NSNN 2011 - 2015. Hình 3.3: Cơ cấu thu NSNN theo loại thu Phần A: Theo năm (% trên tổng thu NSNN) Phần B: Theo giai đoạn (% trên GDP) Thu viện trợ 100% không hoàn lại 100% Thu về vốn 90% Phí, lệ phí và thu khác 80% Tỷ trọng trên tổng thu NSNN (%) 80% 70% 60% 60% 50% 40% Thu thuế 30% 40% 20% 10% 20% 0% 2001-2005 2006-2010 2011-2015 0% Thu thuế Phí, lệ phí và thu khác 0 8 9 1 5 6 7 2 3 4 5 201 200 200 201 200 200 Thu về vốn Thu viện trợ không hoàn lại 200 201 201 201 201 Nguồn: Bộ Tài chính. 3.11. Cách thức phổ biến trong phân loại thu NSNN là phân theo sắc thuế. Hình 3.4, Phần A về cơ cấu thu NSNN theo sắc thuế cho thấy tỷ trọng của từng sắc thuế trong tổng thu từ thuế theo năm, trong khoảng thời gian 2006 - 2015. Trong các sắc thuế, thuế TNDN và thuế GTGT là hai sắc thuế quan trọng nhất, chiếm tới trên 50% tổng thu NSNN và trên 60% tổng thu từ thuế. Theo cơ cấu sắc thuế, các khoản thuế gián thu như thuế GTGT, thuế tiêu thụ đặc biệt (TTĐB) có xu hướng dần chiếm tỷ trọng lớn hơn trong tổng thu NSNN và tổng thu từ thuế. Tỷ trọng thuế GTGT trong tổng thu NSNN và tổng thu từ thuế tăng tương ứng từ 23,1% và 27,8% giai đoạn 2006 - 2010 lên khoảng 26% và 31,6% giai đoạn 2011 - 2015. Trong khi đó, các tỷ trọng này của thuế TNDN giảm từ 29% và 35% của tổng thu NSNN và tổng thu từ thuế giai đoạn 2006 - 2010 xuống còn 25,3% và 31% tương ứng của tổng thu NSNN và tổng thu từ thuế giai đoạn 2011 - 2015. 3.12. Hình 3.4, Phần B cho thấy khuynh hướng tăng tỷ trọng thu so với GDP của một số loại thuế theo giai đoạn, bao gồm thuế GTGT, TTĐB và thuế TNCN. Mặc dù thực hiện các chính sách ưu đãi trong thời gian qua, nhưng tỷ trọng thuế GTGT vẫn ổn định ở mức khoảng 6,1% GDP, trong đó riêng thuế GTGT nội địa tăng nhẹ từ 4,1% lên 4,3% giữa hai giai đoạn (2006 - 2010 và 2011 - 2015). Thu từ thuế TNCN tăng đáng kể trong thời gian qua, từ 0,8% GDP lên mức 1,3% GDP. Tuy thuế suất TNDN giảm tổng cộng đến 1,67% trong giai đoạn vừa qua, tỷ trọng thuế TNDN (không kể thu từ các DN trong lĩnh vực sản xuất và khai thác dầu 64 Đánh giá Chi tiêu Công thô) là khoảng 3,8% GDP (giai đoạn 2011 - 2015), chỉ giảm 0,3% GDP so với mức 4,1% của giai đoạn 2006 - 2010. Nếu cộng cả số thuế TNDN của hộ kinh doanh chuyển sang thu thuế TNCN thì cơ bản nguồn thu thuế TNDN giai đoạn 2011 - 2015 không giảm so với giai đoạn 2006 - 2010. Trong khi đó, các loại thuế có tỷ trọng trong tổng thu từ thuế giảm bao gồm thuế xuất nhập khẩu (XNK) và TTĐB cho hàng nhập khẩu và thuế tài nguyên. Thuế môi trường được áp dụng gần đây khi Luật Thuế môi trường được ban hành tháng 1 năm 2012. Đây là loại thuế cần tiếp tục được tăng cường nhằm tăng thu và góp phần bảo vệ môi trường và phát triển bền vững. Hình 3.4: Cơ cấu thu NSNN theo sắc thuế Phần A: Theo năm (% trên tổng thu NSNN) Phần B: Theo giai đoạn (% trên GDP) 100% 9% 8% 80% 7% 60% 6% 5% 40% 4% 20% 3% 2% 0% 1% 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 0% Thuế giá trị gia tăng Thuế TTĐB hàng sản xuất trong nước Thuế XK, thuế NK, thuế TTĐB Thuế thu nhập doanh nghiệp hàng NK Thuế thu nhập cá nhân Thuế tài nguyên Thuế nhà đất (thuế sử dụng Thuế sử dụng đất nông nghiệp đất phi nông nghiệp) Thuế chuyển quyền sử dụng đất Thuế môn bài Lệ phí trước bạ Thuế bảo vệ môi trường 2006-2010 2011-2015 Nguồn: Bộ Tài chính. 3.13. Một thách thức lớn về huy động thu xuất hiện trong những năm gần đây là xu hướng giảm liên tục tỷ trọng huy động ngân sách từ nền kinh tế. Sự sụt giảm này ngược với xu hướng tăng và ổn đinh tỷ lệ thu so GDP của các quốc gia khác trong khu vực. Hình 3.5 sử dụng nguồn số liệu Triển vọng Kinh tế Thế giới của IMF (năm 2015) cho thấy khuynh hướng giảm thu của Việt Nam ngược với khuynh hướng tăng và ổn định tỷ trọng thu so GDP của các nước láng giềng trong khu vực như ASEAN-4 (bao gồm Ma-lai-xia, In-đô-nê-xia, Phi-lip-pin, Thái Lan), Lào và Căm-pu-chia. 3.14. Khuynh hướng giảm thu diễn ra mạnh nhất trong thời gian gần đây. Hình 3.6 cho thấy sự sụt giảm về tỷ trọng thu so với GDP của các sắc thuế chính so sánh giữa hai giai đoạn 2006 - 2010 và 2011 - 2015 tính theo điểm phần trăm của GDP. Giữa hai giai đoạn này, tỷ trọng thu so GDP của các sắc thuế chính bao gồm thuế TNDN từ dầu thô, TTĐB nội địa, tài nguyên, và XNK& TTĐB hàng NK đều giảm, lần lượt là 1,2, 0,1, 0,5 và 1,1 điểm phần trăm. Báo cáo liên ngành 65 Hình 3.5: Tỷ lệ thu giảm so với GDP Hình 3.6: Tỷ lệ giảm thu các sắc thuế chính so với GDP (giai đoạn 2006 - 2010 so với giai đoạn 2011 - 2015) 35 0.20 TTĐB hàng nội địa 30 Việt Nam Tỷ trọng thu NSNN trên GDP (%) 0.00 Tài nguyên 25 -0.20 Trung Quốc 20 ASEAN-4 -0.40 15 -0.60 Cam-pu-chia XNK & TTĐB TNDN từ dầu thô hàng NK 10 -0.80 5 -1.00 0 -1.20 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 -1.40 Nguồn: Dữ liệu Triển vọng Kinh tế Thế giới, IMF (2015); ASEAN-4 Nguồn: Bộ Tài chính. bao gồm Ma-lai-xia, In-đô-nê-xia, Phi-lip-pin, Thái Lan. Ghi chú: Kích cỡ khối cầu thể hiện tỷ trọng thu so với GDP trung bình cho giai đoạn 2011 - 2015. 3. Những yếu tố góp phần làm giảm thu 3.15. Những nguyên nhân chính dẫn đến việc giảm thu NSNN so với GDP bao gồm trước hết do tỷ trọng thu từ dầu thô so với GDP giảm do giá và sản lượng dầu khai thác dầu thô giảm. Thêm vào đó, thu cân đối từ hoạt động xuất nhập khẩu so với GDP cũng giảm mạnh do Việt Nam thực hiện các cam kết hội nhập kinh tế quốc tế. Hội nhập quốc tế sâu rộng mang lại lợi ích to lớn do tăng hoạt động xuất khẩu và đầu tư nước ngoài. Tuy nhiên, hội nhập kinh tế quốc tế cũng không chỉ làm giảm thu từ thuế quan mà còn làm tăng các giao dịch quốc tế có thể dẫn đến rủi ro về hoạt động chuyển giá và chuyển lợi nhuận của các công ty xuyên quốc gia nếu không nâng cao năng lực quản lý, làm giảm thu ngân sách. Hơn nữa, tỷ trọng các khoản thu từ đất so với GDP và tỷ trọng thu từ viện trợ không hoàn lại cũng đang giảm dần. Khuynh hướng này có thể còn tiếp diễn do quá trình hội nhập kinh tế quốc tế sâu, tác động tiếp diễn của giá dầu giảm và mức độ giảm lệ thuộc vào nguồn viện trợ của Việt Nam khi đã trở thành quốc gia có thu nhập trung bình. 3.16. Đặt mục tiêu nâng cao năng lực cạnh tranh, thu hút đầu tư và tháo gỡ khó khăn cho các doanh nghiệp trong bối cảnh kinh tế suy giảm, trong thời gian qua, Việt Nam đã thực hiện một số chính sách ưu đãi thuế, bao gồm (i) cắt giảm thuế suất thuế TNDN; (ii) nâng mức chiết trừ gia cảnh cho người nộp thuế TNCN; (ii) miễn hoặc giảm thuế đất nông nghiệp; và (iv) gia hạn nộp thuế GTGT, TNDN và tiền sử dụng đất v.v. Trong bối cảnh nền kinh tế gặp nhiều khó khăn thì đây là giải pháp kịp thời, có hiệu quả nhằm tháo gỡ khó khăn cho hoạt động sản xuất - kinh doanh, thu hút đầu tư, góp phần thúc đẩy nền kinh tế phát triển, từ đó dự kiến có tác động trở lại đến số thu NSNN. Tuy nhiên, cũng cần rà soát và điều chỉnh hợp lý các quy định ưu đãi thuế nhằm phát huy đúng hiệu quả của các chính sách ưu đãi, tránh ưu đãi không phù hợp, dàn trải, gây lãng phí nguồn lực, đồng thời đảm bảo công khai, minh bạch và tạo môi trường cạnh tranh bình đẳng hơn giữa các doanh nghiệp mà không làm ảnh hưởng môi trường kinh doanh chung của Việt Nam, do mức thuế suất TNDN hiện nay đã giảm khá thấp và cạnh tranh so với cách quốc gia khác. Ngoài việc sử dụng công 66 Đánh giá Chi tiêu Công cụ ưu đãi thuế, tăng cường cải thiện môi trường kinh doanh cũng là biện pháp quan trọng giúp thu hút đầu tư dựa trên lợi thế cạnh tranh thực sự của Việt Nam. Kết quả đánh giá một cách có hệ thống về tác động của các chính sách ưu đãi thuế đối với việc thu hút đầu tư và mở rộng cơ sở thuế cũng sẽ hỗ trợ cho các quyết định chính sách tài chính của Quốc hội và Chính phủ trong thời gian tới. 3.17. Trong điều kiện hiện nay, cần rà soát để tăng hiệu quả chính sách và quản lý thuế nhằm đảm bảo nguồn thu bù đắp khuynh hướng giảm thu do các nguyên nhân nêu trên gây ra. Phần tiếp sau đây cung cấp một số phân tích định tính lượng về một số tác động giảm thu cũng như một số kinh nghiệm quốc tế đối với những nhân tố chính ảnh hưởng đến khuynh hướng giảm thu NSNN. 4. Tác động về thu của tự do hóa thương mại 3.18. Hội nhập kinh tế ngày càng sâu, thể hiện qua rất nhiều hiệp định thương mại song phương và đa phương, là một trong những yếu tố chính góp phần vào tăng trưởng kinh tế của Việt Nam trong hai thập kỷ qua, giúp cho Việt Nam trở thành một nền kinh tế mở, theo định hướng xuất khẩu. Những mốc thời gian chính bao gồm sự kiện Việt Nam gia nhập Khu vực tự do thương mại của Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (AFTA) tháng 6/1996 sau khi trở thành thành viên ASEAN vào tháng 7/1995 và trở thành thành viên của WTO tháng 1/2007. Gần đây, Việt Nam đã ký kết ba hiệp định thương mại song phương, bao gồm Hiệp định đối tác kinh tế Việt Nhật, Hiệp định thương mại tự do Việt Nam – Chi-lê và Hiệp định thương mại tự do Việt Hàn. Việt Nam và ASEAN đã ký kết và thực hiện 6 hiệp định thương mại tự do đa phương, AFTA, Hiệp định thương mại tự do ASEAN – Trung Quốc, Hiệp định thương mại tự do ASEAN – Hàn Quốc, Hiệp định thương mại tự do ASEAN - Ốt-xtrây-lia và Niu Di-lân, Hiệp định đối tác kinh tế toàn diện ASEAN – Nhật Bản, Hiệp định thương mại tự do ASEAN - Ấn Độ. Mới đây, Việt Nam cũng đã ký kết Hiệp định đối tác kinh tế xuyên Thái Bình Dương (TPP), Hiệp định thương mại tự do Việt Nam – EU và Hiệp định Việt Nam - Liên minh kinh tế Á - Âu. 3.19. Tuy nhiên, quá trình hội nhập vào nền kinh tế toàn cầu dẫn đến cắt giảm hàng rào thuế quan, do đó giảm nguồn thu từ thuế trong tổng cơ cấu thuế. Việc triển khai các cam kết của Việt Nam theo WTO và các hiệp định thương mại tự do gây ảnh hưởng đến thuế suất, lượng hàng hóa và do đó nguồn thu từ thuế của các loại thuế XNK, GTGT, TTĐB và thuế BVMT. Phần này chỉ tập trung phân tích tác động của giảm thuế quan theo lộ trình cam kết trong các hiệp định thương mại tự do (HĐTMTD) đến mức thu thuế xuất nhập khẩu chứ chưa phân tích các tác động của tự do hóa thương mại đến các sắc thuế khác. Hình 3.7 đưa ra ví dụ về một số các chương trình cắt giảm thuế quan và tiến độ theo một số HĐTMTD. Tác động cắt giảm thuế quan của các chương trình này tương đối dài hạn, đến tận năm 2023. Khi Việt Nam đẩy mạnh hội nhập quốc tế trong giai đoạn 1999 – 2014, tỷ lệ thu XNK giảm mạnh như cho thấy trong Hình 3.8. Báo cáo liên ngành 67 Hình 3.7: Tiến độ cắt giảm thuế quan theo một Hình 3.8: Tỷ trọng thu thuế XNK trên tổng thu từ Thuế số Hiệp định thương mại tự do 20 25 18 MFN 16 20 14 Tỷ lệ thuế XKN trên tổng thu Cắt giảm thuế quan (%) 12 ACFTA AKTFA 15 10 từ thuế (%) 8 AFTA/AGTI AJTFA 10 GA 6 4 5 2 0 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 lần 2) ) 1999 2006 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2005 2006 2007 2008 2010 2015 2018 2021 2023 ế hoạch ự toán 2014 (k 2013 (d Nguồn: MUTRAP. Nguồn: Bộ Tài chính. 3.20. Giảm thu từ thuế quan thuế XNK được ước tính dựa trên hai nguồn: giảm thu từ các đối tác trong HĐTMTD do cắt giảm thuế quan trực tiếp và giảm thu gián tiếp do tác động chuyển hướng thương mại, trong đó hàng hóa nhập khẩu sẽ dịch chuyển sang các quốc gia tham gia HĐTMTD, qua đó làm giảm nguồn thu thuế quan từ các đối tác thương mại không tham gia HĐTMTD. [ ] ∑[ ] 3.21. Trong phương trình trên, phần đầu là số thu trực tiếp bị mất đi do cắt giảm thuế quan và phần sau cho thấy số thu gián tiếp bị mất đi do chuyển hướng thương mại. Số thu trực tiếp từ thuế quan bị mất đi được tính bằng cách nhân chênh lệch thuế suất thuế quan tại khu vực mục tiêu (tr), với giá trị kim ngạch nhập khẩu từ khu vực đó. Số thu gián tiếp bị mất đi, là tổn thất nguồn thu thuế quan từ toàn bộ (các) quốc gia khác được tính bằng thuế suất ts, nhân với thay đổi về giá trị kim ngạch hàng nhập khẩu từ khu vực s sang khu vực r. Đạo hàm riêng phần ở trên cho biết thay đổi về giá trị hàng nhập khẩu từ khu vực s do thay đổi về giá hàng nhập khẩu từ khu vực r – quốc gia tham gia HĐTMTD mục tiêu. 3.22. Ước tính giảm thu trực tiếp. Số thu bị mất đi do tác động trực tiếp của cắt giảm thuế quan được tính bằng chênh lệch giữa thu trong năm nay và thu của những năm sau trên cơ sở dự báo khối lượng hàng hóa và thuế suất trung bình phù hợp với lộ trình cắt giảm thuế quan. Với lộ trình giảm thuế quan cam kết bao gồm Bảng 3.1 và các giả định đã nêu, mức giảm thu từ thuế quan cộng dồn do tác động trực tiếp của tất cả các HĐTMTD được ước tính cho giai đoạn 2016 - 2025 so với thuế suất thuế quan tối huệ quốc năm 2015 hoặc thuế suất thuế quan năm 2015 biểu thị trên Hình 3.9. Theo lộ trình giảm thuế theo các cam kết của các HĐTMTD, số thuế thu được từ thuế nhập khẩu từ các thị trường này được biểu thị bởi đường màu đỏ. Theo đó, trong giai đoạn 10 năm, số thuế sẽ giảm từ khoảng 31,4 nghìn tỷ đồng (năm 68 Đánh giá Chi tiêu Công 2015) xuống còn 10,5 nghìn tỷ đồng (năm 2025). Tuy nhiên, tốc độ giảm sẽ không đồng đều cho các năm. Theo giả thiết của mô hình này, năm 2021 sẽ có sự sụt giảm mạnh hơn do xăng dầu nhập khẩu từ các nước ASEAN sẽ giảm mạnh do nguồn cung xăng dầu trong nước sẽ đủ đáp ứng nhu cầu tiêu thụ nội địa. Bảng 3.1: Thuế suất thuế quan bình quân gia quyền của các HĐTMTD vừa kết thức đàm phán 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 EU (EVFTA) 5,53 2,17 1,14 0,76 0,44 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 EAEC (VCU) 6,70 2,9 0,9 0,9 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 TPP 6,20 6,20 2,8 0,8 0,7 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 VKFTA 3,4 3,16 3,16 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 Nguồn: Ước tính của các tác giả. 3.23. Giả thiết các yếu tố khác không thay đổi, nếu áp dụng thuế suất MFN năm 2015 cho toàn bộ giai đoạn 10 năm tới thì số thu thuế sẽ như đường màu xanh. Khoảng cách giữa hai đường xanh và đỏ là phần giảm thu theo lý thuyết. Mức độ giảm thu sẽ thay đổi theo từng năm, từ khoảng 47 nghìn tỷ đồng đến khoảng 84 nghìn tỷ đồng. Tổng giảm thu theo so sánh này cho giai đoạn 10 năm là 784 nghìn tỷ đồng, tương đương khoảng 78,4 nghìn tỷ đồng/năm. Hình 3.9: Tác động giảm thu trực tiếp của toàn bộ các HĐTMTD 105 35 Thu từ thuế quan (nghìn tỷ đồng) Thu từ thuế quan (nghìn tỷ VNĐ) 90 30 75 25 60 20 45 15 30 10 15 5 0 0 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Tối huệ quốc 2015 Thuế quan theo lộ trình HĐTMTD Thuế quan 2015 Thuế quan theo lộ trình H ĐTMTD Nguồn: Các tác giả. Nguồn: Các tác giả. 3.24. Ước tính giảm thu gián tiếp. Tác động chuyển hướng thương mại cho thấy, nếu các yếu tố khác không đổi, các nhà nhập khẩu Việt Nam sẽ lựa chọn quốc gia xuất xứ có thuế suất thuế quan nhập khẩu thấp nhất. Ví dụ, nếu thuế suất thuế quan từ châu Âu giảm, các nhà nhập khẩu sẽ chuyển dịch nhập khẩu mặt hàng cụ thể từ các nước khác sang châu Âu. Mức độ chuyển hướng thương mại phụ thuộc vào mức độ thay thế giữa các thị trường cung cấp cùng mặt hàng nhập khẩu. Số thu giảm do tác động gián tiếp của chuyển hướng thương mại được tính bằng chênh lệch giữa thuế suất thuế nhập khẩu trung bình đối với hàng hóa nhập khẩu từ các các nước có HĐTMTD và các nước không có HĐTMTD nhân với khối lượng của hàng hóa chuyển hướng. Tất cả các tính toán sử dụng các dữ liệu Hải quan Việt Nam. Báo cáo liên ngành 69 3.25. Để ước tính kim ngạch hàng hóa đã chuyển hướng, mô hình được chia các mặt hàng thành hai loại: xăng dầu và các hàng hóa khác. Việc phân loại này trước hết do số thu thuế từ mặt hàng xăng dầu chiếm tỷ trọng khá lớn. Hơn nữa, các sản phẩm xăng dầu có tính chất thay thế rất cao giữa các nhà cung cấp, việc lựa chọn nhập khẩu mặt hàng này từ quốc gia nào chủ yếu phụ thuộc vào yếu tố giá. Do đó, giả định là 80% giá trị các sản phẩm xăng dầu nhập khẩu từ các quốc gia không tham gia HĐTMTD sẽ được chuyển hướng sang các quốc gia tham gia HĐTMTD. Các mặt hàng khác, đặc biệt là thành phẩm, có tính thay thế không cao, việc lựa chọn nhập khẩu từ quốc gia nào còn phụ thuộc vào các yếu tố khác như chất lượng, thương hiệu, phong cách kiểu dáng, v.v. Vì vậy, giả định là 20% giá trị các mặt hàng nhập khẩu từ các nước không tham gia HĐTMTD sẽ bị chuyển hướng thương mại. 3.26. Số liệu 10 tháng đầu năm 2015, là năm đầu có sự chênh lệch thuế suất nhập khẩu xăng dầu giữa thị trường ASEAN và MFN chứng minh hiện tượng chuyển hướng thương mại. Năm 2014, kim ngạch nhập khẩu từ ASEAN là 2,45 triệu tấn, chiếm 44% tổng kim ngạch nhập khẩu (2,5 triệu USD). Số thu đạt 16,5 nghìn tỷ đồng, chiếm 44% số thu từ xăng dầu. Điều này cho thấy tỷ trọng số thu tương ứng tỷ trọng kim ngạch. Tuy nhiên, năm 2015, kim ngạch nhập khẩu từ ASEAN là 4,56 triệu tấn, chiếm 70% tổng kim ngạch nhập khẩu. Số thu đạt khoảng 14 nghìn tỷ đồng, chiếm 59% tổng thu từ xăng dầu. Điều này cho thấy tỷ trọng kim ngạch tăng thêm 26% nhưng số thu chỉ tăng thêm 15%. Khi xem xét tất cả các thị trường có HĐTMTD thì xu hướng tăng tỷ trọng kim ngạch nhưng giảm tỷ trọng số thu cũng diễn ra nhưng không mạnh như tại thị trường ASEAN (Hình 3.10). 3.27. Với phương pháp mô hình hóa như vậy, kết quả ước tính như sau: Mức giảm thu gián tiếp cộng dồn cho giai đoạn 2016 - 2025 là 131 nghìn tỷ đồng trong trường hợp áp dụng thuế quan năm 2015 là thuế suất gốc, riêng năm 2016 sẽ khoảng 4 nghìn tỷ đồng. Tổn thất thu bình quân hàng năm khoảng 13 nghìn tỷ đồng như trình bày ở Hình 3.11. 70 Đánh giá Chi tiêu Công Hình 3.10: Giảm thu thực tế do chuyển hướng Hình 3.11: Giảm thu do chuyển hướng thương mại với mặt hàng xăng dầu (2015) thương mại 2016 - 2025 (nghìn tỷ đồng) 88 6.0 -12.8 2025 -9.3 Tỷ trọng KNNK Xăng dầu từ thị trường FTA 86 -14.5 2024 -8.5 Thu từ thuế NK Xăng dầu (Tỷ đồng) 5.0 84 -12.8 2023 -7.7 82 4.0 -8.7 trên tổng KNNK (%) -10.6 2022 80 -7.1 2021 -9.2 3.0 78 -6.9 2020 -2.0 76 2.0 -5.6 2019 -1.5 74 -4.7 2018 -1.1 1.0 72 -3.6 2017 -0.7 70 0.0 -3.2 2016 -1.0 T1 T2 T3 T4 T5 T6 T7 T8 T9 T10 -16.0 -12.0 -8.0 -4.0 0.0 KNNK Xăng dầu: Tỷ trọng thị trường FTA trên tổng KNNK (%) Mặt hàng xăng dầu Mặt hàng khác Thu từ thuế NK Xăng dầu (Tỷ VNĐ) Nguồn: Tổng cục Hải quan. Nguồn: Tổng cục Hải quan. 5. Cắt giảm thuế suất thuế Thu nhập doanh nghiệp 3.28. Thuế suất phổ thông thuế TNDN được cắt giảm mạnh trong những năm gần đây, từ 32% xuống 28% (năm 2004), xuống còn 25% (năm 2009), được giảm tiếp xuống 22% (năm 2014) và cuối cùng xuống 20% (năm 2016) theo lộ trình đã được công bố trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật thuế TNDN năm 2013. Việc cắt giảm thuế suất thuế TNDN thực hiện theo Chiến lược cải cách hệ thống thuế giai đoạn 2011 - 2015. Tuy có tác động trực tiếp làm giảm thu, nhưng trong bối cảnh nền kinh tế gặp nhiều khó khăn thì đây là giải pháp kịp thời, có hiệu quả nhằm tháo gỡ khó khăn cho hoạt động sản xuất - kinh doanh, thu hút đầu tư, góp phần thúc đẩy nền kinh tế phát triển. 3.29. Tỷ trọng thuế TNDN trong tổng thu từ thuế giảm từ 37,3% giai đoạn 2001 - 2005 xuống khoảng 31,2% giai đoạn 2011 - 2015. Tuy nhiên, nếu loại trừ thuế TNDN từ dầu thô (tính cả phần lãi được chia nước chủ nhà) thì số thu từ thuế TNDN (ngoài dầu) cơ bản vẫn giữ ở mức ổn định là khoảng 19 - 20% tổng số thu từ thuế. 3.30. Theo kinh nghiêm quốc tế việc cắt giảm thuế suất thuế TNDN nói trên mà không có các biện pháp tài khoá bổ sung khác có khả năng dẫn đến giảm thu ngân sách hoặc hạn chế dư địa chính sách tài khóa. Về lý thuyết, cắt giảm thuế suất thuế TNDN sẽ dẫn đến hai tác động: giảm thu từ những doanh nghiệp hiện hành, nhưng tăng thu từ đầu tư mới. Mối quan hệ giữa hai yếu tố này không tuyến tính, cần được đánh giá, định lượng đầy đủ mỗi khi thực hiện điều chỉnh chính sách để đảm bảo chính sách thu được thiết kế với hiệu quả tối ưu. 3.31. Rõ ràng là, mức thuế suất thuế thu nhập áp dụng cho khu vực doanh nghiệp và cá nhân sẽ ảnh hưởng đến tăng trưởng và thu nhập của quốc gia. Song, kinh nghiệm quốc tế cho thấy, tác động về tăng trưởng chưa chắc đã đủ lớn để tự bù đắp ngân sách do việc cắt giảm thuế suất gây ra. Nói cách khác, mức cắt giảm thuế suất thuế TNDN tối ưu cần dựa trên Báo cáo liên ngành 71 những bằng chứng định lượng, qua đó có thể chứng minh được tác động tích cực về mặt tài khoá. Các biện pháp chính sách và quản lý bổ sung sẽ được trao đổi trong phần khuyến nghị chính sách. 6. Chi tiêu thuế 3.32. Hiện nay, chưa có khái niệm pháp định về “chi tiêu thuế” ở Việt Nam. Theo thông lệ quốc tế, “chi tiêu thuế là những điều khoản trong các văn bản pháp luật, quy định và thông lệ về thuế làm giảm hoặc hoãn thu áp dụng với một nhóm hẹp những người nộp thuế so với thuế chuẩn” (Anderson, 2008). Hội đồng Chuẩn mực kế toán công14 định nghĩa chi tiêu thuế “là những điều khoản ưu đãi trong luật nhằm ưu đãi cho một đối tượng người nộp thuế nhất định, nhưng không áp dụng cho những đối tượng khác”. Dư địa tài khóa có khả năng được cải thiện thêm bằng cách giảm chi tiêu thuế xuống mức đảm bảo hiệu quả tối ưu. 3.33. Ở Việt Nam, ưu đãi thuế (còn gọi là chi tiêu thuế) phức tạp và chưa được tổng hợp vào ngân sách. Chi tiêu thuế, không khác gì chi tiêu ngân sách, theo kinh nghiệm quốc tế cuối cùng sẽ dẫn đến giảm thu ngân sách hoặc hạn chế dư địa ngân sách. Nhưng khác với các nội dung chi ngân sách, số chi tiêu thuế chưa được lượng hóa và tổng hợp vào ngân sách ở Việt Nam. Phần này giới thiệu về các khái niệm cần thiết để bắt đầu việc ước tính và theo dõi số chi tiêu thuế này. 3.34. Về cơ bản, có hai nội dung chi tiêu thuế chính. Thứ nhất là những ưu đãi thuế TNDN, theo hình thức hoặc giảm hoặc miễn hoàn toàn thuế TNDN, nhằm thu hút thêm đầu tư và phát triển các ngành, lĩnh vực hoặc địa bàn theo định hướng ưu tiên. Hình thức chi tiêu thuế thứ hai là miễn (không thu) hoặc giảm thuế tiêu dùng cho các mục đích xã hội. Hai nội dung chi tiêu thuế trên thực sự được coi là “chi tiêu thuế theo chính sách”. Căn cứ, tác động kinh tế và tác động cuối cùng về thuế của các hình thức đó sẽ được trình bày dưới đây. 3.35. Trong thời gian qua, với mục đích tăng khả năng cạnh tranh, thu hút vốn đầu tư, góp phần tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp trong bối cảnh nền kinh tế tăng trưởng thấp, Việt Nam đã áp dụng một số chính sách ưu đãi, bao gồm: (i) giảm thuế suất thuế TNDN; (ii) nâng mức chiết trừ gia cảnh cho người nộp thuế thu nhập cá nhân, (iii) miễn hoặc giảm thuế sử dụng đất nông nghiệp; (iv) gia hạn nộp thuế giá trị gia tăng, thu nhập doanh nghiệp và thu tiền sử dụng đất; và (v) miễn, giảm mức thuế khoán (giá trị gia tăng, thu nhập doanh nghiệp, thu nhập cá nhân) cho tổ chức, cá nhân kinh doanh nhà trọ, phòng trọ, cung ứng suất ăn ca v.v.. Trong số các chính sách này, có một số chính sách là chi tiêu thuế. 3.36. Bảng 3.2 đưa ra một ví dụ về mức độ chi tiêu thuế của Bỉ năm 2000. Các quốc gia khác nhau có các chính sách sử dụng công cụ ưu đãi thuế thể hiện mức độ chi tiêu thuế khác nhau. Phần lớn các quốc gia OECD đều hạch toán chi tiêu thuế vào ngân sách nhà nước như các khoản chi tiêu chính thức. 14  ội đồng Chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSASB) là nơi xây dựng những chuẩn mực kế toán công chất lượng cao, hướng dẫn H và tư liệu để sử dụng ở các đơn vị thuộc khu vực công trên toàn thế giới để lập báo cáo theo mục đích chung. 72 Đánh giá Chi tiêu Công Bảng 3.2: Chi tiêu thuế, Bỉ, năm 2000 Số thu ròng Số thu bị mất do chi Tỷ trọng thu bị mất so (triệu €) tiêu thuế (triệu €) với số thu ròng (%) Thuế thu nhập cá nhân 23,288.7 3,684.8 15.8 Thuế thu nhập doanh nghiệp 6,684.1 2261.0 33.8 Thuế khấu trừ thu nhập tài chính 2,769.4 308.7 11.1 Thuế phương tiện giao thông 859.2 13.8 1.6 Thuế tiêu thụ đặc biệt 5,309.1 208.0 3.9 Thuế, phí đăng ký 1,873.7 287.1 15.3 Thuế thừa kế 833.6 31.9 3.8 Thuế giá trị gia tăng 16,808.4 1,094.1 6.5 Thuế khác 451.5 0.0 0.0 Tổng 58,877.7 7,889.3 13.4 Nguồn: Bộ Tài chính, Bỉ. Chi tiêu thuế TNDN 3.37. Hệ thống chính sách thuế TNDN ở Việt Nam áp dụng một số ưu đãi thuế tương đối phức tạp với nhiều ngành và vị trí địa lý của các doanh nghiệp được ưu tiên. Một số biện pháp khuyến khích thuế được áp dụng nếu đầu tư được thực hiện trong các lĩnh vực và vị trí địa lý cụ thể được ưu tiên. Ưu đãi cũng được áp dụng cho một số doanh nghiệp khác nếu đáp ứng được một số tiêu chí xã hội như tạo ra một số lượng nhất định công ăn việc làm, đặc biệt là lao động nữ hoặc người tàn tật. Một loại ưu đãi thuế khác được áp dụng cho các doanh nghiệp có các đầu tư vào các khu đặc khu kinh tế. 3.38. Việc áp dụng ưu đãi thuế theo hình thức miễn, giảm thuế có thời hạn từ kinh nghiệm hoạch định và thực thi chính sách thuế của các nước cho thấy là khó đánh giá mối liên hệ giữa ưu đãi thuế và hiệu quả đầu tư phát sinh từ các ưu đãi này. Các Chính phủ thường không có khả năng đánh giá số thu bị mất do áp dụng chính sách này. Cũng thường thấy là các công ty có khuynh hướng được thành lập với đầy đủ các tiêu chí để được hưởng gói ưu đãi miễn giảm thuế, biến mất vào cuối kỳ và xuất hiện vào chu kỳ thành lập như một doanh nghiệp mới để hưởng ưu đãi thuế. 3.39. Theo kinh nghiệm quốc tế, việc áp dụng các chính sách ưu đãi thuế cho đầu tư còn có thể dẫn đến sự thiếu minh bạch, làm tăng chi phí tuân thủ đối với các doanh nghiệp tốt, đồng thời tạo ra sự lạm dụng của các doanh nghiệp không hoàn thành trách nhiệm đem lại kết quả đầu tư tương ứng với ưu đãi thuế. Hình thức ưu đãi về thuế, miễn giảm thuế có thời hạn, được sử dụng khá phổ biến đặc biệt là ở các nước đang phát triển khoảng mười đến mười lăm năm từ trước. Xu hướng này đã và đang trải qua sự thay đổi mạnh trong vài năm qua dưới tác động của một loạt các nghiên cứu đã chỉ ra rõ ràng rằng ưu đãi thuế không có tác động đáng kể đến dòng vốn đầu tư trong nước. Kết quả là, miễn giảm thuế có thời hạn đã hoàn toàn biến mất tại các nước phát triển. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy chính các yếu tố sau đây mới đóng một vai trò quan trọng trong việc thu hút đầu tư: (i) ổn định kinh tế vĩ mô và chính trị; (ii) một hệ thống thuế và quản lý thuế ổn định, có thể dự báo được; (iii) cơ sở hạ tầng đầy đủ - cả cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội; (iv) Nguồn lao động chưa được khai thác và có khả năng đào tạo được. Báo cáo liên ngành 73 Chi tiêu thuế GTGT 3.40. Có hai hình thức chi tiêu thuế GTGT là loại trừ và miễn trừ thuế GTGT. Một số mặt hàng được một số mặt hàng không phải kê khai, tính nộp thuế GTGT (loại trừ thuế GTGT) theo pháp luật thuế GTGT của Việt Nam bao gồm: (i) Các khoản thu về bồi thường, tiền thưởng, tiền hỗ trợ, tiền chuyển nhượng quyền phát thải và các khoản thu tài chính khác; (ii) Tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh tại Việt Nam mua dịch vụ của tổ chức nước ngoài không có cơ sở thường trú tại Việt Nanm, cá nhân ở nước ngoài là đối tượng không cư trú tại Việt Nam; và (iii) Tổ chức, cá nhân không kinh doanh, không phải là người nộp thuế GTGT bán tài sản. 3.41. Miễn trừ thuế GTGT (thuế suất bằng 0) hiện được áp dụng đối với 26 nhóm hàng hóa và dịch vụ, bao gồm (nhưng không hạn chế) những khoản sau: sản phẩm nông nghiệp và vật tư nông nghiệp trọng điểm, vận chuyển hành khách, văn hóa phẩm và đồ thờ cúng, hoạt động tài trợ, các dịch vụ công, y tế và giáo dục đặc biệt, dịch vụ tài chính. 3.42. Miễn trừ thuế GTGT có tác động phá vỡ chuỗi GTGT và có thể dẫn đến tăng thu thuế GTGT nếu tồn tại việc đánh thuế trùng lặp. Tuy nhiên, nếu miễn trừ được áp dụng ở giai đoạn cuối cùng sẽ có tác động giảm thu. Vì vậy, tác động thu tổng thể của việc miễn thuế GTGT là không xác định được và không có bằng chứng rõ ràng rằng miễn giảm thuế GTGT là một biện pháp tăng thu. 3.43. Một số bất cập do miễn trừ thuế GTGT tạo ra, trước tiên là nó làm méo mó những sự lựa chọn đầu vào vì thuế vẫn là một yếu tố nằm trong dây chuyền sản xuất. Bất cập này ảnh hưởng không chỉ trong một lĩnh vực duy nhất mà đến tất cả những lĩnh vực nơi mà các sản phẩm làm từ các đầu vào được miễn thuế tiếp tục sử dụng như là đầu vào sản xuất ở khâu tiếp theo. Thứ hai, miễn thuế phá vỡ chuỗi đánh thuế GTGT có thể dẫn đến tình trạng đánh thuế trùng lắp như trường hợp của thuế doanh thu. 3.44. Hơn nữa, miễn trừ thuế GTGT sẽ tạo ra một vấn đề lớn nếu sản phẩm cuối cùng được xuất khẩu vì thuế suất bằng không sẽ không thể loại bỏ việc đánh thuế trùng lắp do miễn thuế ở giai đoạn trung gian gây ra. Tương tự như vậy, miễn thuế GTGT khuyến khích nhập khẩu đầu vào mà có miễn thuế trong nước trong chuỗi sản xuất, vì giá nhập khẩu không còn là một yếu tố của thuế do xuất khẩu từ các quốc gia khác sẽ chịu thuế suất bằng không. 3.45. Cuối cùng, việc miễn trừ thuế làm tăng chi phí hành chính và tuân thủ đối với các nhà xuất nhập khẩu là những người bán các mặt hàng cả chịu thuế và miễn thuế. Thanh toán thuế đầu vào của họ phải được phân định giữa hai loại hàng bán. Năng suất thuế GTGT và TNDN 3.46. Năng suất của thuế TNDN và thuế GTGT, được tính bằng tỷ lệ thuế TNDN và thuế GTGT trên GDP tương ứng chia cho thuế suất cơ bản của thuế TNDN và thuế GTGT, biểu thị trong Hình 3.12 và Hình 3.13. Do thiếu một phân tích tác động về thu ngân sách toàn diện đối với những thay đổi chính sách và do chi tiêu thuế chưa được hạch toán cụ thể, việc quan sát về năng suất thuế TNDN và thuế GTGT có thể gợi ý khuynh hướng và hiệu quả của các loại thuế này, từ đó có các đề xuất chính sách thích hợp. 74 Đánh giá Chi tiêu Công Hình 3.12: Năng suất thuế TNDN phi dầu Hình 3.13: Năng suất thuế GTGT 0.2 0.8 Năng suất thuế TNDN phi dầu 0.7 0.2 0.6 Năng suất thuế GTGT 0.5 0.1 0.4 0.3 0.1 0.2 0.1 0.0 0.0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Nguồn: Bộ Tài chính. Nguồn: Bộ Tài chính. 3.47. Nhìn chung, năng suất của thuế của thuế TNDN và thuế GTGT ở Việt Nam cho thấy xu hướng tăng lên trong thập kỷ qua. Năng suất thuế GTGT là cao hơn so với thuế TNDN ở mức khoảng trung bình trên 0,6 trong 10 năm qua. Đây là một mức năng suất cao trong các so sánh quốc tế. Năng suất thuế TNDN và GTGT đã giảm xuống trong giai đoạn 210 - 2012, nhưng trong vài năm gần đây khuynh hướng tăng đang được phục hồi. Chuyển giá 3.48. Toàn cầu hóa các hoạt động kinh tế cũng làm tăng số lượng các công ty đa quốc gia hoạt động trong nước và làm tăng sự phức tạp về thuế quốc tế và các giao dịch xuyên biên giới, điển hình là các hoạt động chuyển giá quốc tế. Chuyển giá là một hình thức tránh thuế, nhưng khó có thể coi là trốn thuế có tính chất vi phạm pháp luật. Một thách thức lớn trong quản lý thuế hiện nay đối với các quốc gia là phải đối mặt với tình trạng tránh thuế tăng lên thông qua các hoạt động chuyển giá quốc tế giữa các công ty có giao dịch liên kết. Số thu bị mất đi do chuyển giá đến nay chưa có quốc gia nào đánh giá được. Để có thể thu hồi số thuế bị mất đi do định giá bất hợp lý đối với hàng hóa và dịch vụ được chuyển giao giữa các công ty đa quốc gia (trong nội bộ và giữa các công ty con) với mục tiêu chuyển giao lợi nhuận vào địa bàn có thuế suất thấp cần phải xử lý những lỗ hổng về mặt pháp lý cũng như yếu kém trong các cơ quan quản lý ở các quốc gia có tình trạng chuyển giá. 3.49. Trong những năm gần đây, Việt Nam đã thực hiện một số giải pháp để quản lý tốt hơn các giao dịch đáng ngờ giữa các công ty đa quốc gia có dấu hiệu chuyển giá. Nhiều văn bản pháp luật đã được ban hành nhằm quy định toàn diện về vấn đề chuyển giá nhằm đáp ứng nhu cầu tăng cường kiểm soát các hành vi chuyển giá bao gồm: Thông tư số 66/2010/TT- BTC ngày 22/4/2010 của Bộ Tài chính, có hiệu lực từ 6/6/2010; Quyết định số 1250/QĐ-BTC ban hành và có hiệu lực ngày 21/5/2012, phê duyệt Kế hoạch hành động về quản lý chuyển giá trong giai đoạn 2012 - 2015; Luật số 21/2012/QH13 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quản lý thuế và Nghị định số 83/2012/NĐ-CP ngày 22/2/2013 của Chính phủ quy định về Cơ chế thỏa thuận trước về phương pháp xác định giá tính thuế (APA); Thông tư 201/2013/ TT-BTC hướng dẫn việc áp dụng thoả thuận trước về phương pháp xác định giá tính thuế trong quản lý thuế. Báo cáo liên ngành 75 3.50. Việc ban hành các văn bản này góp phần cải thiện môi trường đầu tư nước ngoài thông qua việc tạo sự minh bạch, ổn định kinh doanh, dự đoán trước được nghĩa vụ về thuế trong tương lai, loại bỏ được nguy cơ bị đánh thuế hai lần cho các nhà đầu tư nước ngoài. Đồng thời, đây cũng được xem như một trong những biện pháp chính sách góp phần giải quyết vấn đề quản lý giá chuyển nhượng theo cách thức “hợp tác” hơn là “đối đầu”, mang lại lợi ích và tạo thuận lợi hơn cho cả người nộp thuế cũng như cơ quan quản lý thuế. Việc đưa ra cơ chế APA này là bước đầu tiên để cơ quan thuế có được thẩm quyền giải thích, áp dụng luật theo hướng định trước chế độ và điều kiện áp dụng theo thông lệ quốc tế, hướng tới một sự rõ ràng và thuận lợi cho người nộp thuế và cơ quan thuế từ cả góc độ tăng cường huy động thu ngân sách lẫn sự chấp hành pháp luật thuế. 3.51. Thông tư số 201/2013/TT-BTC được ban hành cũng đã quy định cụ thể quy trình, thủ tục giải quyết hồ sơ APA cũng như các vấn đề quản lý thực hiện APA. Về cơ bản, các nội dung này được dự thảo dựa trên khuyến nghị của các tổ chức quốc tế như OECD, UN, WB/IFC đồng thời tham khảo kinh nghiệm các nước, đặc biệt là một số nước đang phát triển, mới bắt đầu áp dụng APA và có điều kiện tương đồng với Việt Nam. 3.52. Về tổ chức bộ máy, năm 2012, Tổng cục Thuế thành lập tổ Quản lý giá chuyển nhượng. Ngày 1/9/2015, Tổng cục Thuế quyết định thành lập Phòng Thanh tra giá chuyển nhượng thuộc Thanh tra Tổng Cục Thuế và một số địa phương có số lượng lớn các công ty có giao dịch liên kết. Việc thành lập các bộ máy tổ chức này nhằm tăng cường kiểm soát hành vi gian lận thuế qua định giá chuyển nhượng, qua đó hạn chế tình trạng thất thu ngân sách nhà nước, đồng thời tạo ra môi trường cạnh tranh công bằng, bình đẳng giữa các doanh nghiệp. Nguồn thu từ đất đai không bền vững 3.53. Thu thuế và phí liên quan đến đất đai phản ánh mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất theo nhiều cách. Việc thu thuế và phí từ đất góp phần duy trì ổn định nguồn thu chủ yếu cho chính quyền ở cấp địa phương. Các cơ quan quản lý nhà nước sử dụng thông tin về chuyển giao quyền sử dụng đất để quản lý thị trường bất động sản và điều tiết các chính sách đất đai. Những ưu đãi về tiền thuê đất và tiền sử dụng đất đã được áp dụng để thu hút đầu tư trong nước và nước ngoài. Các cơ quan quản lý nhà nước cũng thực hiện các chính sách xã hội thông qua miễn thuế sử dụng đất nông nghiệp cho người nghèo, vùng sâu vùng xa hoặc bị ảnh hưởng bởi thiên tai. Phần này sẽ bàn về những vấn đề chính liên quan đến hệ thống thu ngân sách từ đất đai ở Việt Nam. 3.54. Có sáu loại thuế và phí liên quan đến đất và bất động sản tại Việt Nam, bao gồm (i) thuế sử dụng đất nông nghiệp; (ii) thuế sử dụng đất phi nông nghiệp; (iii) thu tiền sử dụng đất; (iv) thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất; (v) thu tiền thuê đất và (vi) lệ phí trước bạ nhà đất. Các nguồn thu ngân sách liên quan đến đất được quy định ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau, với nhiều cách áp dụng khác nhau, có tác động đến nhiều tổ chức, doanh nghiệp, người sử dụng đất/người nộp thuế cá nhân. Bảng 3.3 trình bày tổng hợp khuôn khổ pháp lý về thuế đất. 76 Đánh giá Chi tiêu Công Bảng 3.3: Thuế và phí đất và tài sản Loại thuế Văn bản quy phạm pháp luật Ngày hiệu lực Thu tiền sử dụng đất Nghị định số198/2004/NĐ-CP 4/12/2004 Nghị định số 45/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ về 1/7/2014 thu tiền sử dụng đất Tiền thuê đất Nghị định số 142/2005/NĐ-CP 14/11/2005 Nghị định số 121/2010/NĐ-CP, sửa đổi và bổ sung một số điều 1/3/2011 của Nghị định số 142/2005/NĐ-CP Nghị định số 46/2014/NĐ-CP 1/7/2014 Thuế sử dụng đất nông Luật thuế sử dụng đất nông nghiệp 1/1/1994 nghiệp Nghị quyết số 55/2010/QH12 của Quốc hội 1/11/2011 Thuế sử dụng đất phi nông Pháp lệnh thuế nhà đất15 1/10/1992 nghiệp Luật thuế sử dụng đất phi nông nghiệp 1/1/2012 Thuế đối với thu nhập từ Luật thuế chuyển quyền sử dụng đất 16 1/7/1994 chuyển nhượng đất, bất Luật sửa đổi và bổ sung môt số điều của Luật thuế chuyển quyền động sản 1/12000 sử dụng đất Luật thuế thu nhập cá nhân (TNCN) và Luật thuế thu nhập doanh 1/1/2009 nghiệp (TNDN) Lệ phí trước bạ nhà, đất Nghị định số 176/1999/NĐ-CP 1/1/2000 Nghị định số 47/2003/NĐ-CP 12/5/2003 Nghị định số 45/2011/NĐ-CP ngày 17/6/2011 về lệ phí trước bạ 1/9/2011 Nghị định số 23/2013/NĐ-CP ngày 25/3/2013 01/4/2013 Nguồn: Công báo. 3.55. Cơ sở thu thuế liên quan đến đất đai bao gồm phân loại đất đai, quá trình sử dụng đất và mục đích sử dụng đất. Đất được phân loại theo mục đích sử dụng đất. Thu từ đất được xác định theo mục đích sử dụng đất như sau: (i) đất nông nghiệp, bao gồm đất trồng trọt hàng năm, trồng cây lưu niên, trồng rừng và các mục đích nông nghiệp khác, (ii) đất phi nông nghiệp bao gồm đất ở (đô thị và nông thôn), đất văn phòng công sở, đất phi nông nghiệp phục vụ mục đích sản xuất kinh doanh, (iii) đất trống hoặc chưa sử dụng, bao gồm đất chưa có mục đích xác định. 3.56. Thu liên quan đến đất đai dựa trên quá trình và mục đích sử dụng đất như sau: (i) khi đất được Nhà nước giao cho các mục đích ở hoặc kinh doanh, hoặc khi đất được Nhà nước cho phép thay đổi mục đích sử dụng đất, người sử dụng đất phải nộp tiền giao quyền sử dụng đất; (ii) trong quá trình sử dụng đất, người sử dụng phải nộp các loại thuế liên quan theo mục đích sử dụng đất được quy định; (iii) khi đất được Nhà nước cho thuê, người sử dụng phải trả tiền thuê đất; và (iv) khi chuyển quyền sử dụng đất, người sử dụng đất phải nộp thuế đối với hoạt động chuyển nhượng quyền sử dụng đất. 15 Được thay thể bởi Luật thuế sử dụng đất phi nông nghiệp từ 1/1/2012. Đã hết hiệu lực và thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất hiện nay được thực hiện theo quy định của Luật thuế TNDN (đối với  16 pháp nhân) và Luật thuế TNCN (đối với thể nhân) Báo cáo liên ngành 77 3.57. Một cách khác để xác định các loại thu liên quan đến đất đai là phân biệt giữa thu từ thuế và thu ngoài thuế hoặc phí. Thu từ thuế là khoản thu tài chính áp dụng cho người không trực tiếp liên quan đến một dịch vụ cụ thể nào và lợi ích mà dịch vụ mang lại. Đó là thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, thuế đối với thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất (chuyển nhượng bất động sản), lệ phí trước bạ khi chuyển quyền sử dụng đất và tài sản. Thu ngoài thuế (hoặc phí) bao gồm thu giao quyền sử dụng đất và tiền thuê đất. 3.58. Như được biểu thị trên Hình 3.14, thu liên quan đến đất đai qua các sắc thuế và phí nêu trên chiếm 10% tổng thu NSNN. Tuy nhiên, số thu này đã giảm từ khoảng 11% năm 2007 xuống còn 6,3% năm 2014. Tỷ lệ thu từ đất trên GDP là 2,9% vào năm 2007 nhưng đã giảm trong những năm qua xuống còn 1,4% vào năm 2014. 3.59. Hình 3.15 biểu thị cơ cấu thu từ đất đai. Phần lớn số thu từ đất dựa trên thu tiền sử dụng đất, chiếm tới 67,7% tổng thu từ đất vào năm 2013. Lệ phí trước bạ và thu tiền thuê đất chiếm tỷ trọng lớn thứ hai và thứ ba trên tổng thu từ đất, lần lượt là 19,5% và 10,2% tổng thu từ đất trong năm 2013. Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp chiếm tỷ trọng nhỏ trên tổng thu từ đất là 2,1% năm 2013. Tỷ trọng thu từ các sắc thuế và phí đất trên tổng thu từ đất, bao gồm thuế sử dụng đất nông nghiệp, lệ phí trước bạ về chuyển quyền sử dụng đất, không đáng kể. Các phần tiếp theo sẽ tiếp tục tìm hiểu về cơ chế hành thu thuế và thu ngoài thuế trên đất đai. 78 Đánh giá Chi tiêu Công Hình 3.14: Thu từ đất so GDP và tổng thu Hình 3.15: Cơ cấu thu từ đất (2013) 14% 0.1% 0.0% 2.1% 12% Thuế sử dụng đất nông nghiệp 10% Thuế sử dụng đất phi 8% 19.8% nông nghiệp 6% Lệ phí trước bạ (chuyển quyền sử dụng đất) 4% Lệ phí trước bạ (chuyển 10.3% 2% 67.7% quyền sở hữu tài sản) Tiền thuê đất 0% 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Thu tiền sử dụng đất (Ước) Thu từ đất so với GDP Tỷ trọng thu từ đất trên tổng thu NSNN Nguồn: Bộ Tài chính. Nguồn: Bộ Tài chính. 3.60. Nguồn thu giao quyền sử dụng đất, nguồn thu lớn nhất liên quan đến đất đai, được xác định tại Nghị định số 45/2014/NĐ-CP, theo công thức như sau: Tiền sử dụng = Giá đất tính thu x Diện tích đất - Tiền sử dụng đất - Tiền bồi thường, đất phải nộp tiền sử dụng đất phải nộp tiền được giảm theo giải phóng mặt theo mục đích sử sử dụng đất quy định tại Điều bằng được trừ dụng đất 12 Nghị định này vào tiền sử dụng (nếu có) đất (nếu có) Trong đó: ŸŸ Diện tích đất phải nộp tiền sử dụng đất là diện tích đất ghi trên quyết định giao đất của cơ quan có thẩm quyền. ŸŸ Giá đất tính thu tiền sử dụng đất được xác định theo Điều 3 Nghị định 45/2014/NĐ-CP. 3.61. Tỷ lệ thu liên quan đến đất đai giảm so với tổng thu của Chính phủ và so với GDP phản ánh hiện trạng thiếu bền vững của các nguồn thu liên quan đến đất đai và cơ sở thu đang bị suy giảm. Cơ chế thu từ đất quá phức tạp, hiệu suất thấp. 7. Khuyến nghị chính sách chính 3.62. Phần này trình bày những khuyến nghị chính sách chính nhằm giải quyết vấn đề, được cho là những thách thức phát sinh đối với khả năng huy động thu ổn định phục vụ các nhu cầu chi ngân sách ngày càng tăng cho phát triển kinh tế - xã hội. Có rất nhiếu các khuyến nghị chính sách có thể nêu ra, phần này chỉ chú trọng vào một số trong những chính sách quan trọng nhất, bao gồm các thông điệp như sau: (1) Không tiếp tục cắt giảm thuế suất thuế TNDN; (2) cân nhắc lộ trình thu hẹp diện miễn thuế, giảm đối tượng chịu thuế 5%, tiến tới áp dụng thuế suất duy nhất cho thuế GTGT; (3) tăng thuế suất thuế thuế tiêu thụ đặc biệt; (4) hợp lý hóa và tổng hợp chi tiêu thuế vào ngân sách nhà nước; (5) chuyển đổi cơ sở thu thuế đất sang áp dụng nguyên tắc dựa trên giá trị; và (6) tăng cường quản lý hành thu. Báo cáo liên ngành 79 Cân nhắc không tiếp tục cắt giảm thuế suất thuế TNDN 3.63. Những lần cắt giảm thuế suất mạnh có thể không giúp tạo ra đủ thu nhập của quốc gia để bù đắp cho số giảm thu do giảm thu từ dầu thô, xuất nhập khẩu và đất đai. Việc tiếp tục cắt giảm thuế suất cần dựa trên phân tích đầy đủ về tác động đến thu và cần được bổ trợ bằng những biện pháp tài khóa bổ sung khác, bao gồm và không chỉ hạn chế trong các biện pháp như hợp lý hóa về ưu đãi thuế, mở rộng cơ sở thuế và tăng cường quản lý thuế. 3.64. Về kinh nghiệm quốc tế, trong khối BRICS17, thuế suất thuế TNDN trung bình cao hơn mặc dù không cao như ở Mỹ và một số nước OECD. Thuế suất này nằm trong khoảng từ mức thấp là 20% ở Liên bang Nga lên đến mức cao hơn là trên 30% ở Ấn Độ và Brazil. Một số nước trong khối này đánh thuế lũy tiến18 dựa trên thu nhập chịu thuế. Các nước láng giềng của Việt Nam cũng áp thuế suất thuế TNDN trong phạm vi từ 20% đến 30%, như Ma-lay-xia, In-đô-nê-xia, Phi-líp-pin và CHDCND Lào. 3.65. Mặc dù việc điều chỉnh mức giảm thuế suất TNDN xuống 20% trong năm 2016 khó được điều chỉnh lại do điều này đã được quy định trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật thuế TNDN năm 2013. Tuy nhiên, những phân tích trên đây và so sánh quốc tế cần được cân nhắc trong các hoạch định chính sách tiếp theo. Đặc biệt, mức độ động viên thu ngân sách trên GDP trong Kế hoạch cải cách thuế 2016 - 2020 (giai đoạn hai của Chiến lược cải cách hệ thống thuế giai đoạn 2011 - 2020) cần được xác lập một cách thận trọng trong việc đảm bảo ổn định thu ngân sách cho những năm tiếp theo. Cân nhắc lộ trình thu hẹp diện miễn thuế, giảm đối tượng chịu thuế 5% tiến tới áp dụng thuế suất duy nhất cho thuế GTGT 3.66. Ở Việt Nam, Luật Thuế GTGT đã dần được hoàn thiện qua 4 lần sửa đổi, bổ sung vào các năm 2003, 2008, 2013 và năm 2014 theo hướng ngày càng minh bạch, đơn giản và công bằng. Qua quá trình triển khai thực hiện, Luật thuế GTGT đã có những đóng góp tích cực cho ngân sách nhà nước cũng như phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam. Về thuế suất, hiện tại có 3 nhóm thuế suất gồm: thuế suất 0% được áp dụng với hàng hóa, dịch vụ xuất khẩu; thuế suất 5% được áp dụng đối với 15 nhóm hàng hóa, dịch vụ là đầu vào của sản xuất nông nghiệp và hàng hoá, dịch vụ phục vụ nhu cầu thiết yếu của người dân và mức thuế suất phổ thông là 10% áp dụng đối với các nhóm hàng hóa dịch vụ còn lại. Với mức thuế suất phổ thông 10%, Việt Nam được đánh giá là nước có mức thuế suất tương đối thấp so với các nước trong khu vực và trên thế giới. 3.67. Nhiều mức thuế suất đối với thuế GTGT làm tăng chi phí tuân thủ và quản lý hành chính mà không đem lại lợi ích tương xứng về số thu hoặc cải thiện về công bằng. Những chính sách thuế lớn đã và đang được điều chỉnh theo hướng khuyến khích phát triển kinh doanh, xuất khẩu và đầu tư, khuyến khích phát triển công nghệ. Những ưu đãi thuế đó làm giảm bớt số thu hàng năm lẽ ra có thể thu thêm được. Chính sách thuế GTGT đã được đơn giản hóa một bước khi số lượng thuế suất đã giảm xuống từ ba mức thuế suất (5%, 10% và BRICS là tên viết tắt của khối các quốc gia của 5 nền kinh tế mới nổi chính bao gồm Brazil, Liên Bang Nga, Ấn Độ, Trung Quốc và  17 Nam Phi. Thuế lũy tiến liên quan đến bất kỳ lọai thuế nào mà thuế suất tăng cùng với số thu nhập chịu thuế tăng lên. 18 80 Đánh giá Chi tiêu Công 20%) thành hai thuế suất là 5% và 10%, ngoài thuế suất bằng không áp dụng cho các dịch vụ và hàng hóa xuất khẩu. Bên cạnh đó, quy định về hoàn thuế GTGT cũng đã được sửa đổi để tạo thuận lợi tốt hơn cho người nộp thuế. 3.68. Mức thuế suất phổ thông của Việt Nam hiện tại là 10% thấp hơn khá nhiều nước trong khu vực cũng như trên thế giới. Theo thống kê mức thuế suất của 112 nước trên thế giới thì có 88 nước có mức thuế suất từ 12% đến 25% (trong đó 56 nước có mức thuế suất từ 17% đến 25%), còn lại 24 nước phổ biến ở mức hơn 10%. Các nước trong khu vực như Lào, In-đô-nê-xi-a, Cam-pu-chia cũng có mức thuế suất phổ biến là 10%. Trung Quốc có mức thuế suất phổ thông là 17% và mức ưu đãi là 13%. Phi-líp-pin có mức thuế suất 12%. Xu hướng chung các nước hiện nay là tránh tăng thuế vào sản xuất mà chủ yếu đánh vào tiêu dùng. 3.69. Kinh nghiệm quốc tế về thuế GTGT rất đa dạng. Thuế suất thuế GTGT tiêu chuẩn ở một số nước như Đan Mạch, Ba Lan và Anh là cao, tương ứng 25, 22 và 20%. Một số quốc gia như Úc và New Zealand có thuế suất vừa phải là 10% và 12,5% tương ứng. Mặt khác, các nước như Thụy Sĩ và Nhật Bản có mức thuế suất tương đối thấp là 7,6% và 5% tương ứng. Các mức thuế tiêu chuẩn ở hầu hết các nước Châu Á là ôn hòa hơn và dao động từ 10% đến 17%. Hiện nay khoảng 145 quốc gia đã áp dụng thuế GTGT, trong đó 54% số nước có một mức thuế suất duy nhất, ngoài mức thuế suất bằng không. 3.70. Với những khuyến nghị nêu trên, trên cơ sở bảng I-O năm 2012 và dự báo tốc độ tăng trưởng kinh tế cho các năm 2015 và 2016 khoảng 6,5 - 7%/năm và chỉ số giá tăng khoảng 5%/năm, kết quả đánh giá đinh lượng khả năng tăng thu thuế GTGT theo các phương án cụ thể sử dụng mô hình bảng I-O cho các năm tiếp theo và đánh giá tác động đến thu NSNN theo các phương án chính sách như trình bày tại Bảng 3.4. Bảng 3.4: Các phương án điều chỉnh thuế suất thuế giá trị gia tăng Phương án % tăng thêm so với thuế suất hiện hành Thu hẹp dần diện không chịu thuế 1,3 Chuyển dần thuế suất 5% sang 10% 0,4 Phương án áp dụng 1 mặt bằng thuế suất là 10% 11,1 Phương án áp dụng 1 mặt bằng thuế suất là 11% 21,3 Phương án áp dụng 1 mặt bằng thuế suất là 12% 31,3 Nguồn: Dựa trên Bảng I/O 2012. 3.71. Nếu áp dụng thống nhất một mặt bằng thuế suất 10% (hoặc lớn hơn) đối với nhóm hàng hóa, dịch vụ hiện đang chịu thuế suất 5% sẽ có một số ưu điểm như sau: (i) khuyến khích xuất khẩu hàng hóa là sản phẩm nông nghiệp ở mức cao hơn hiện nay do mức chênh lệch thuế suất hàng nông sản xuất khẩu và hàng nông sản bán trong nước sẽ tăng từ 5% lên 10%; (ii) thu thêm được gấp đôi thuế GTGT từ hàng nông sản nhập khẩu; (iii) đơn giản hóa thủ tục trong công tác quản lý thu thuế GTGT do việc giảm xuông còn một mức thuế suất (ngoài mức mức thuế suất bằng không); (iv) thu được nhiều thuế hơn do áp thuế suất cao hơn. Báo cáo liên ngành 81 3.72. Tuy nhiên, các nhóm hàng hóa thuộc đối tượng không chịu thuế GTGT hiện nay hầu hết thuộc lĩnh vực nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy sản. Khi thực hiện nâng thuế suất có thể có những tác động đến lĩnh vực nông nghiệp, nông dân, nông thôn. Do đó cần đánh giá kỹ các tác động, đặc biệt là các tác động về mặt xã hội để có các đề xuất phù hợp theo hướng sử dụng NSNN chi hỗ trợ trực tiếp cho nhóm đối tượng bị ảnh hưởng. Tăng thuế suất thuế TTĐB 3.73. Thuế suất thuế tiêu thụ đặc biệt nếu được tăng ở mức phù hợp sẽ tác động tích cực về thu ngân sách đồng thời làm thay đổi hành vi của người tiêu dùng theo hướng kiềm chế tốt hơn mức độ tiêu thụ những hàng hóa chịu thuế tiêu thụ đặc biệt cũng như những ảnh hưởng xấu mà chúng có thể gây ra. Báo cáo này khuyến nghị tăng một cách thích hợp thuế suất áp dụng với tất cả các mặt hàng tiêu thụ đặc biệt trong sự cân đối với các biện pháp tăng cường tuân thủ. Tuy nhiên báo cáo chỉ sử dụng phân tích tác động định lượng của tăng thuế suất thuế tiêu thụ đặc biệt đối với thuốc lá do số liệu và phương pháp luận có sẵn cho phân tích vào thời điểm này. 3.74. Phương án sử dụng thuế tiêu thụ đặc biệt đối với thuốc lá làm công cụ để đạt mục tiêu kép là tăng thu và giảm tiêu thụ thuốc là đã được nhất trí trong Chiến lược quốc gia về phòng chống tác hại của thuốc lá ở Việt Nam và cũng là nội dung tại Điều 6 của Công ước khung về kiểm soát thuốc lá, đã được Việt Nam thông qua. Phần này sử dụng ví dụ về thuế tiêu thụ đặc biệt đối với thuốc lá để minh họa cho quan điểm trên đồng thời trình bày phân tích về tác động thực tế của việc tăng thuế suất trên các sản phẩm thuốc lá đối với nguồn thu từ thuế tiêu thụ và mức tiêu thụ thuốc lá. 3.75. Tỷ lệ thu từ thuế tiêu thụ đặc biệt đối với thuốc lá trên GDP trong giai đoạn 2006 -2013 vào khoảng từ 0,37 đến 0,43%. Mặc dù đã giảm từ năm 2006, tỷ lệ này tăng tạm thời trong năm 2009 do cải cách thuế tiêu thụ đặc biệt, số thu từ thuế tiêu thụ thuốc lá tăng chậm trong giai đoạn 2006 - 2013 phần nào do suy giảm thực tế về cơ sở thuế hoặc giá cả của doanh nghiệp, trong điều kiện thuế suất được điều chỉnh không thường xuyên. Do giá bán buôn bình quân giảm theo giá so sánh và do thu nhập GDP theo đầu người tăng lên, mức tiêu dùng của người lớn được khuyến khích, tăng lên ở mức 12% từ năm 2006 - 2013. Bảng 3.5 trình bày diễn biến cơ cấu thuế suất từ năm 1990, bao gồm sự kiện gần đây nhất là việc ban hành Luật thuế tiêu thụ đặc biệt sửa đổi19 có hiệu lực từ tháng 1/2016. Luật số 70/2014/QH13 được Quốc hội thông qua ngày 26/11/2014. 19 82 Đánh giá Chi tiêu Công Bảng 3.5: Diễn biến về thuế TTĐB, GTGT và thuế quan NK đối với mặt hàng thuốc lá Thuế TTĐB (cơ sở thuế dựa trên giá xuất xưởng trước thuế) Thuốc lá điếu Thuế Giai đoạn Thuế quan Thuốc có đầu Thuốc có đầu GTGT Xì-gà lọc sử dụng lọc sử dụng Thuốc không chất liệu chất liệu trong đầu lọc nhập khẩu nước 10/1990 - 8/1993 50 50 40 40 - Không số liệu 9/1993 - 12/1995 70 52 32 32 - Không số liệu 1/1996 - 12/1998 70 52 32 70 - Không số liệu 1/1999 - 11/2001 65 45 25 65 - Không số liệu 11/2001 - 12/2003 65 45 25 65 - Cấm 1/2004 - 12/2005 65 45 25 65 10 Cấm 1/2006 - 12/2006 55 65 10 Cấm 1/2007 - 12/2007 55 65 10 100 1/2008 - 12/2009 65 10 140 1/2009 - 12/2015 65 10 140 1/2016 - 12/2017 70 70 70 70 10 135 Từ 1/2018 75 75 75 75 10 135 Nguồn: Bộ Tài chính. 3.76. Gánh nặng của thuốc lá đối với sức khoẻ người dân Việt Nam đang cao một cách đáng ngại và có khuynh hướng ngày càng tăng. Đây là nguyên nhân gây tử vong hàng đầu đối với nam giới ở độ tuổi từ 50 đến 69 và ngày càng là nguyên nhân gây tử vong của nam giới độ tuổi từ 15 đến 49. Tỷ lệ thanh niên hút thuốc đang tăng lên. Nữ giới với tỷ lệ hút thuốc trực tiếp còn thấp không phải không ảnh hưởng do liên tục bị tiếp xúc với khói thuốc thứ cấp. 3.77. Phân tích kèm theo đây cho thấy Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật thuế tiêu thụ đặc biệt năm 2015 đã tăng mức thuế suất đối với các sản phẩm thuốc lá ở mức 5 điểm phần trăm vào năm 2016 và thêm 5 điểm phần trăm vào năm 2018 là chưa đủ để giảm mức tiêu thụ các mặt hàng thuốc lá trong năm năm tới. Ngược lại, tổng mức tiêu thụ các mặt hàng thuốc lá và số người hút thuốc có vẻ đã tăng lên, chủ yếu do giá các sản phẩm thuốc lá không tăng kịp so với tốc độ tăng thu nhập theo đầu người. Theo ước tính, tổng mức tiêu thụ trong thực tế có thể tăng 4,5% từ năm 2015 đến 2020. 3.78. Trên góc độ ngân sách, tiếp tục tăng thuế suất là một cơ hội lớn để tăng thu đáng kể qua thuế tiêu thụ đặc biệt đối với các sản phẩm thuốc lá. Để so sánh tác động định lượng của việc tăng thuế suất về mặt tăng thu và mức giảm tương ứng về tiêu thụ các sản phẩm thuốc lá, hai phương án đề xuất về thay đổi thuế suất đã được nêu ra ngoài thuế suất hiện được quy định tại Luật thuế tiêu thụ đặc biệt sửa đổi năm 2015 nêu ra trong Bảng 3.6. Một trong những phương án đó, do Ban chủ nhiệm chương trình phòng chống tác hại thuốc lá Báo cáo liên ngành 83 (VINACOSH), Bộ Y tế đề xuất là tăng thuế suất lên 105% vào năm 2018 để giữ nguyên mối quan hệ giữa giá và tốc độ tăng trưởng GDP. Một phương án khác do Ngân hàng Thế giới đề xuất điều chỉnh thường xuyên hơn (hai năm thay vì ba năm một lần) và áp dụng thuế suất cao hơn so với quy định tại Luật thuế TTĐB, ít nhất để giảm mức tiêu dùng mỗi người lớn năm 2014 xuống 10% vào năm 2010. Bảng 3.6: Hai phương án đề xuất về thuế suất so với thuế suất hiện tại 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Thuế suất hiện tại (%) 65 70 70 70 75 75 Đề xuất của VINACOSH (%) 75 85 85 105 105 125 Đề xuất của Ngân hàng Thế giới (%) 75 85 85 100 100 110 Nguồn: Bộ Tài chính và các tác giả. 3.79. Giả định chính trong mô hình kèm theo nhằm lượng hoá tác động về mặt y tế công và ngân sách của việc tăng thuế suất thuế tiêu thụ đặc biệt đối với các sản phẩm thuốc lá là theo hệ thống thuế theo giá trị của Việt Nam, tác động này phụ thuộc chủ yếu và hành vi định giá của các doanh nghiệp và cách thức các doanh nghiệp xác định cơ sở thuế. Theo quan sát từ năm 2006 đến năm 2013, các doanh nghiệp thuốc lá tăng giá bán buôn và giá xuất xưởng ở mức thấp hơn tốc độ lạm phát và giảm cơ sở thu từ thuế theo giá so sánh sau khi thuế tăng năm 2009. Nhìn vào hành vi xác định giá trước thuế trước đây, ta có thể giả định sát thực tế là các doanh nghiệp sẽ không tăng giá xuất xưởng và giá bán buôn cao hơn so với tốc độ lạm phát. Sau khi xác định được thay đổi về giá bán buôn, tác động đến số lượng tiêu thụ phụ thuộc vào độ co giãn giữa giá và thu nhập. Với giả định là độ co giãn về giá20 là -0,5, gần với mức bình quân trên quốc tế, Bảng 3.7 đưa ra một số các tham số mô phỏng, được sử dụng để ước tính diễn biến giá cả theo giá so sánh, mức tiêu thụ trên mỗi người lớn và số thu từ thuốc lá điếu chịu thuế tiêu thụ đặc biệt. Bảng 3.7: Các tham số về giá cả theo giá so sánh, mức tiêu dùng mỗi người lớn và số thu Độ co giãn giá -0,5 Độ co giãn thu nhập 0,2 Tốc độ lạm phát dự kiến (%,) Giảm dần từ 6,0 xuống 5,2 Tốc độ tăng trưởng GDP theo đầu người dự kiến (%) Tăng dần từ 4,7 đến 4,9 Nguồn: Dự báo lạm phát và GDP/đầu người – Dữ liệu Triển vọng Kinh tế Thế giới, IMF. Độ co giãn về giá của cầu cho biết tỷ lệ % về lượng cầu thay đổi khi có thay đổi 1% về giá. Trong trường hợp này, giá thuốc lá điếu  20 tăng 1% sẽ làm giảm lượng cầu là 0,5%. 84 Đánh giá Chi tiêu Công 3.80. Qua kết quả phân tích tác động tại Hình 3.16, nguồn thu từ các sản phẩm thuốc lá chịu thuế tiêu thụ có thể tăng lần lượt từ 112 đến 132 điểm phần trăm vào năm 2020 đối với đề xuất tối thiểu của Ngân hàng Thế giới và của VINACOSH, so với 60 điểm phần trăm theo tình huống cơ sở dựa trên thuế suất hiện tại trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật thuế tiêu thụ đặc biệt sửa đổi. Năm cơ sở là năm 2014 với chỉ số bằng 100 tại năm đó. Đây là một lợi ích đối với ngân sách thông qua mở rộng dư địa tài khoá bằng cách tăng số thu. Nếu đề xuất tối thiểu của Ngân hàng Thế giới được áp dụng, số thu từ thuế tiêu thụ thuốc lá điếu sẽ tăng từ 13,2 nghìn tỷ đồng năm 2014 lên đến 28 nghìn tỷ đồng vào năm 2020. Tương tự, số tăng thu qua đề xuất của Ngân hàng Thế giới so với cơ cấu thuế xuất hiện nay sẽ tăng ổn định từ 1,6 nghìn tỷ đồng lên 7 nghìn tỷ đồng vào năm 2020. Hình 3.16: Tăng thu thuế TTĐB thuốc lá điếu Hình 3.17: Giảm tiêu thụ theo đầu người Thu từ thuế tiêu thụ đặc biệt thuốc lá 250 140 105 điếu (điểm phần trăm) (2014=100) Mức tiêu thụ theo đầu người lớn (điểm 232 212 120 200 100 99.2 100 phần trăm) (2014=100) 150 159 95 Tăng thu (tỷ VND) 80 53 100 60 90 90.3 35 37 40 86.9 19 21 50 13 85 20 0 0 0 80 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Tăng thu theo đề xuất của NHTG Thuế suất hiện nay Thuế suất hiện nay Thuế suất theo VINACOSH Thuế suất theo VINACOSH Đề xuất tối thiểu của NHTG Đề xuất tối thiểu của NHTG Nguồn: Tác giả. Nguồn: Tác giả. 3.81. Tương tự, mức tiêu thụ thuốc lá mỗi người lớn theo đề xuất tối thiểu của Ngân hàng Thế giới và của VINACOSH có thể giảm từ 100 điểm phần trăm tại năm cơ sở là năm 2014 xuống lần lượt còn 90.3 điểm phần trăm và 86,9 điểm phần trăm vào năm 2020, so với mức giảm nhỏ trong trường hợp thuế suất hiện hành tại Luật thuế tiêu thụ đặc biệt sửa đổi (Hình 3.17). Mức giảm tiêu thụ bằng 10 điểm phần trăm theo kịch bản đề xuất có tác động gián tiếp lớn về mặt ngân sách. Nó làm giảm số tử vong sớm do thuốc lá gây ra ở mức 90.000 thay vì dẫn đến kết quả là trên 61.000 ca tử vong sớm, theo ước tính của Ngân hàng Thế giới. 3.82. Hiện đang có quan ngại dường như ngày càng tăng về mức buôn lậu và trốn thuế sẽ tăng lên do tăng thuế suất. Với các đề xuất tối thiểu như trình bày, mức tăng giá dự kiến thấp và theo giá so sánh không đủ hấp dẫn khiến cho doanh số bán thuốc lậu tăng. Ngay cả khi buôn lậu có tăng lên phần nào, lợi ích ròng về mặt ngân sách vẫn tích cực. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy tình trạng buôn lậu và trốn thuế thuốc lá luôn được giải quyết tốt hơn bằng các biện pháp thực thi hiệu lực pháp luật và thể chế theo khuyến nghị tại Điều 15 của Công ước khung về kiểm soát thuốc lá (FCTC) và Nghị định thư quốc tế về loại trừ buôn lậu thuốc lá, được phê duyệt tại Hội nghị các bên tham gia Công ước khung về kiểm soát thuốc lá (FCTC) thông qua. Theo một phân tích dữ liệu của UNCOMTRADE, cơ chế nhập khẩu thuốc lá điếu Báo cáo liên ngành 85 tạm thời có thể là nguyên nhân gây buôn lậu thuốc lá vào trong nước và có thể khiến cho Việt Nam trở thành một đầu mối của mạng lưới buôn lậu thuốc lá điếu toàn cầu. 3.83. Đã có nhiều tiến bộ đối với pháp luật thuế TTĐB nói chung trong thời gian gần đây. Nhiều Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật thuế TTĐB và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật thuế TTĐB, ví dụ như Nghị định số 108/2015/NĐ-CP ngày 28/10/2015. Nghị định này đã ban hành một số nội dung quan trọng như: (1) sửa đổi quy định về giá tính thuế TTĐB để áp dụng chung cho các hàng hóa chịu thuế TTĐB nhập khẩu (trừ xăng các loại) là giá bán ra của nhà nhập khẩu (bao gồm chi phí lưu thông, bán hàng và lợi nhuận (nếu có) khi bán ra trong nước) để bảo đảm cạnh tranh bình đẳng giữa hàng hóa nhập khẩu và hàng hóa sản xuất trong nước trước bối cảnh cắt giảm thuế nhập khẩu về 0% đối với mặt hàng theo các cam kết quốc tế (Hiệp định thương mại hàng hóa ASEAN, các Hiệp định Thương mại tự do...), hạn chế việc khai giá thấp tại khâu nhập khẩu trong khi giá bán ra trong nước cao hơn nhiều so với giá vốn hàng nhập khẩu; (2) sửa đổi quy định tỷ lệ giá để so sánh giá tính thuế TTĐB của cơ sở sản xuất với giá bán bình quân của các cơ sở kinh doanh thương mại là 7% (trước đây là 10%) nhằm hạn chế trường hợp chuyển giá để giảm nghĩa vụ thuế TTĐB. Hợp lý hoá, ghi nhận và tổng hợp chi tiêu thuế vào NSNN 3.84. Trong phần trước, miễn giảm thuế được áp dụng trong một nỗ lực nhằm thu hút đầu tư mới vào Việt Nam. Các ưu đãi đầu tư về thuế cần được xem xét và hợp lý hóa một cách toàn diện. Các hình thức ưu đãi thuế có thời hạn nên được rà soát kỹ, đánh giá cụ thể để điều chỉnh thu hẹp dần. Một trong những biện pháp thay thế hiệu quả để thúc đẩy đầu tư là xây dựng một chế độ thuế minh bạch và dễ dự đoán, một hệ thống quản lý thuế hiện đại với qui trình nghiệp vụ đơn giản và dựa trên CNTT. 3.85. Mối quan tâm chính đằng sau việc ưu đãi thuế GTGT là cân nhắc về phân phối công bằng với ý nghĩa bằng cách không đưa nông sản và vật tư nông nghiệp chủ chốt vào đối tượng chịu thuế GTGT thì người tiêu dùng có thu nhập thấp và nông dân sẽ được hưởng lợi. Thường thì nên khuyến khích ưu đãi thuế GTGT cho các hộ nông dân nhỏ chứ không phải tất cả nông dân. Tuy nhiên, mối quan ngại này một phần được giải quyết vì sản phẩm do các hộ nông dân nhỏ sản xuất và tiêu dùng thường không thuộc đối tượng chịu thuế dưới ngưỡng quy định. Trong thực tế, những người sản xuất có mức doanh thu nhất định muốn được là một phần của hệ thống thuế GTGT để họ có thể yêu cầu khấu trừ, hoàn thuế GTGT đánh vào đầu vào sản xuất của họ và do đó giá sản phẩm đầu ra của họ không cao hơn so với các nhà sản xuất khác. Với những phân tích này, giải pháp cho vấn đề này là loại bỏ việc ữu đãi là áp dụng ngưỡng tính thuế GTGT. 3.86. Cách tốt nhất để một quốc gia tìm hiểu về bản chất và tác động của số thuế bị bỏ qua do miễn giảm (chi tiêu thuế) là phải lập và công bố “dự toán chi tiêu thuế”. Dự toán chi tiêu thuế có thể được công bố thành một tài liệu riêng, hoặc dựa vào quy trình lập dự toán chính thức. Dự toán chi tiêu thuế giúp làm rõ sự đánh đổi giữa các mục tiêu ưu đãi và các hệ quả bao gồm bội chi ngân sách, vay nợ với việc tăng thuế suất. Ở Việt Nam, đánh giá có hệ thống về chi phí có thể được thực hiện kết hợp với ước tính về những lợi ích cụ thể liên quan đến các hình thức ưu đãi và miễn giảm thuế theo thời gian. Nhiều quốc gia OECD phải thực hiện đánh giá đó cho khung thời gian 10 năm và phải so sánh được giá trị hiện tại ròng của chi phí so với lợi ích đối với các hình thức ưu đãi thuế cụ thể được ban hành. 86 Đánh giá Chi tiêu Công 3.87. Trong phần này, cách lập dự toán sơ bộ về chi tiêu thuế sẽ được trình bày để minh họa. Dự toán chi tiêu sử dụng một năm cụ thể làm năm cơ sở, sau đó thể hiện mức độ tăng hoặc giảm chi theo thời gian. Sau đó, số chi sẽ được so sánh với chi tiêu của Chính phủ trong dự toán ngân sách. Các tổ chức OECD và IMF hiện đã ban hành những tài liệu hướng dẫn cụ thể về cách thức xử lý các nội dung chi tiêu thuế và đưa vào quy trình ngân sách. Hai ví dụ minh họa dưới đây nhằm làm rõ quan điểm của họ về vấn đề này. Hộp 3.1 trích từ sổ tay của IMF về cách thức xử lý chi tiêu thuế còn Bảng 3.8 trình bày ví dụ về dự toán ngân sách đối với chi tiêu thuế cho một số loại thuế trực thu. Bảng 3.8: Dự toán chi tiêu thuế, các thuế thu nhập, lợi nhuận và tài sản, Hà Lan, 2001 - 2007 (Hạng mục ngân sách, trên cơ sở kế toán dồn tích, triệu €) Hạng mục chi tiêu thuế 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Giảm thuế cho doanh nghiệp Giảm chung 1,646 1,717 1,762 1,804 1,829 1,841 1,869 Các khoản đầu tư chung 436 492 303 271 314 339 370 Các khoản đầu tư với lợi ích về môi trường 315 282 191 184 207 253 255 Giảm thuế cho người lao động Hỗ trợ các chủ doanh nghiệp 2,123 2,309 1,968 1,610 1,367 1,132 1,172 Hỗ trợ công nhân 925 1053 190 179 174 179 189 Giảm thuế đối với thu nhập của người nghèo 1,626 1,740 1,725 1,764 1,809 1,856 1,907 Chi tiêu thuế khác 1,009 1,117 1,080 1,102 1,120 1,134 1,162 Tổng 8,080 8,710 7,219 6,914 6,820 6,734 6,924 Nguồn: Leo van den Ende, Amir Haberham và Kees den Boogert, Bộ Tài chính, Hà Lan. Hộp 3.1. Chi tiêu thuế theo “Cẩm nang về minh bạch tài khoá” của IMF (2001, 2007) C •  ác báo cáo mô tả tính chất và tầm quan trọng đối với ngân sách của các nội dung chi tiêu thuế, nghĩa vụ nợ dự phòng và các hoạt động có tính chất ngân sách thuộc chính quyền trung ương cần được đưa vào văn bản ngân sách. C •  ác nội dung chi tiêu thuế, có thể bao gồm miễn thuế dựa trên cơ sở thuế, các khoản giảm trừ trên tổng thu nhập, các hình thức khấu trừ tín dụng thuế trên nghĩa vụ thuế, các mức giảm trừ thuế suất và các hình thức hoãn thuế (như khấu hao nhanh). T •  ác động của chi tiêu thuế thường giống như tác động của các chương trình chi tiêu trong thực tế. Tuy nhiên, sau khi chi tiêu thuế được trình, nó không đòi hỏi cơ quan lập pháp phải phê duyệt chính thức hàng năm và do đó không được giám sát với mức độ như với chi tiêu thông thường. Điều đó có nghĩa là chi tiêu thuế quá nhiều có thể dẫn đến thiếu minh bạch nghiêm trọng.  • Chi tiêu thuế cần được đưa vào văn bản dự toán ngân sách. Nội dung công bố cần bao gồm mục đích chính sách công, thời hạn và đối tượng hưởng lợi dự kiến. Về nguyên tắc, chi tiêu thuế cần được lượng hoá càng nhiều càng tốt. H •  ướng dẫn về các thông lệ tốt của OECD đòi hỏi trình bày trong văn bản ngân sách toàn bộ dự toán về chi tiêu thuế. Ngoài ra, các nội dung thuyết minh về chi tiêu thuế và chi tiêu chung phải được kết hợp với nhau càng nhiều càng tốt. Mặc dù việc dự toán chi tiêu thuế có thể rất khó khăn, nhưng báo cáo về mức chi tiêu thuế xấp chỉ cùng với thuyết minh về cơ sở tính toán có thể nâng cao minh bạch rất nhiều. Nhiều quốc gia OECD hiện đang công bố định kỳ dự toán về chi tiêu thuế. Báo cáo liên ngành 87 Chuyển đổi cơ sở thu thuế đất sang nguyên tắc dựa trên giá trị 3.88. Sở hữu đất có vai trò quan trọng, nhưng giải quyết những xung đột tiềm ẩn về tiếp cận nguồn tài nguyên khan hiếm là đất đai là vấn đề sống còn. Vì vậy, ngoài việc phải tiếp tục cải cách về sở hữu và sử dụng đất, cải cách thể chế cần tập trung giải quyết mâu thuẫn giữa người sử dụng đất, các đơn vị phát triển hạ tầng đất đai và các cơ quan quản lý nhà nước. Cơ quan quản lý nhà nước là đại diện của Nhà nước về sở hữu và quản lý đất đai, bao gồm chính quyền địa phương, các cơ quan đăng ký và chứng nhận về đất đai và tòa án. Hơn nữa, một nội dung chính trong những cải cách đó là xác lập quyền sở hữu tài sản và đất đai hiệu quả, thông qua đó các tổ chức và cá nhân được chứng nhận chắc chắn về đất đai mà họ nắm giữ và sử dụng. 3.89. Cải cách về thuế tài sản đóng vai trò quan trọng để đảm bảo nguồn thu bền vững, đặc biệt đối với chính quyền địa phương các cấp ở Việt Nam. Về lý thuyết, quản lý thuế đất và tài sản trên đất là việc dễ dàng với chi phí tuân thủ tương đối thấp như trong trường hợp thu phí sử dụng các tiện ích công cộng. Đây cũng là một công cụ hữu hiệu để quản lý thị trường bất động sản và điều tiết các chính sách về đất đai. 3.90. Trong dài hạn, hệ thống thuế đất cần được tái cơ cấu theo hướng áp dụng một luật duy nhất về thuế tài sản nhằm thay thế toàn bộ các luật thuế về đất hiện nay. Chiến lược tài chính đến năm 2020 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 450/QĐ-TTg ngày 18/04/2012 cũng đã đề ra giải pháp: “Mở rộng khai thác các nguồn thu từ đất đai, đảm bảo hài hoà lợi ích kinh tế và các lợi ích về xã hội, môi trường; coi đây là nguồn lực quan trọng cho đầu tư phát triển”. Đặc biệt, Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31/10/2013 của Hội nghị Trung ương 6 khóa XI đã nhấn mạnh đến việc nghiên cứu và áp dụng thuế bất động sản, đó là: “Nhà nước chủ động điều tiết thị trường bất động sản thông qua việc đổi mới chính sách tài chính về đất đai, nhất là chính sách thuế. Nghiên cứu ban hành thuế bất động sản (đối tượng chịu thuế phải bao gồm cả đất, nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất).” Như vậy, có thể thấy các định hướng về xây dựng và áp dụng thuế bất động sản đã được xác định rõ và điều quan trọng đối với Việt Nam là kịp thời thể chế hóa các định hướng này. 3.91. Khảo sát kinh nghiệm của một số nước trên thế giới cho thấy việc xây dựng và áp dụng thuế bất động sản ở bất kỳ quốc gia nào cũng là vấn đề vừa phức tạp, vừa nhạy cảm. Cải cách thuế bất động sản ở Việt Nam chắc chắn cũng sẽ không là ngoại lệ. Thuế bất động sản là sắc thuế có tác động rộng lớn, ảnh hưởng đến hầu hết các tầng lớp dân cư và các chủ thể khác nhau trong xã hội. Vì vậy, các đề xuất, định hướng cải cách sắc thuế này cần phải được nghiên cứu cẩn trọng. Theo kinh nghiệm quốc tế, giá nhà và đất chịu thuế được xác định theo giá thị trường và được ổn định trong thời gian tương đối dài từ 03 đến 05 năm. Có hai hình thức thuế suất. Trung Quốc, Anh Quốc và Cộng hòa Séc áp dụng thuế suất theo số tuyệt đối trên mỗi mét vuông nhà hoặc đất. Hầu hết các quốc gia khác áp dụng thuế suất theo tỷ lệ phần trăm trên giá trị đất của nhà. Thuế suất được áp dụng khác nhau cho nhà và đất có mục đích sử dụng khác nhau. Chẳng hạn, Đài Loan (Trung Quốc) áp dụng thuế đất lũy tiến, với hạn mức là 700 mét vuông đất nông nghiệp và 300 mét vuông đất đô thị. 3.92. Theo quy định tại Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 và Luật Ngân sách nhà nước (2015) là chính quyền địa phương được quyền thu và sử dụng tất cả các loại thuế và phí đất đai ở địa phương. Tuy nhiên, cơ sở để quyết định thu hồi đất của tư nhân sử dụng cho 88 Đánh giá Chi tiêu Công “mục đích phát triển kinh tế” của chính quyền địa phương chưa được xác định cụ thể trong các văn bản pháp luật có thể dẫn đến các cách diễn giải khác nhau. Do thiếu một quy hoạch quốc gia về giải phóng mặt bằng cho các mục đích đầu tư công, các quyết định đôi khi đưa ra chưa minh bạch và trong nhiều trường hợp dẫn đến đầu tư công lãng phí và thiếu hiệu suất, đặc biệt ở cấp địa phương. 3.93. Tình trạng định giá đất thiếu minh bạch trong giao đất, cho thuê và đền bù giải phóng mặt bằng cần được xem xét và hợp lý hóa. Thực tế là thuế suất được quy định theo luật, nhưng giá đất được chính quyền địa phương điều chỉnh theo giá thị trường có thể tạo ra các lỗ hổng gây thất thoát tài sản nhà nước. Đây là một trong những lý do chính dẫn đến thất thu, gây ra những xung đột/tranh chấp kéo dài giữa chính quyền địa phương và người sử dụng đất, và cả bất ổn xã hội trong những trường hợp xấu nhất. Tăng cường quản lý thuế 3.94. Một thành tựu lớn trong những năm gần đây về cải cách quản lý thuế là việc thực hiện có kết quả các định hướng nếu trong Nghị quyết 19/NQ-CP ngày 18/3/2014 của Chính phủ và Nghị quyết 19/NQ-CP ngày 12/03/2015 của Chính phủ về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu cải thiện môi trường kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia. Đây là nỗ lực lớn nhằm sửa đổi và đơn giản hóa một số quy định quản lý thuế, các văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành nhằm cải cách thủ tục hành chính thuế, qua đó giảm được đáng kể thời gian tuân thủ thuế cụ thể: Thông tư số 119/2014/TT-BTC của Bộ Tài chính sửa đổi, bổ sung 7 thông tư và có hiệu lực thi hành từ ngày 1/9/2014, Nghị định 91/2014/ NĐ-CP sửa đổi và bổ sung 4 nghị định và có hiệu lực thi hành từ ngày 15/11/2014, Luật số 71/2014/QH13 sửa đổi và bổ sung 5 luật thuế và có hiệu lực thi hành từ ngày 1/1/2015. 3.95. Theo ước tính của Tổng cục Thuế, việc sửa đổi các luật, nghị định và thông tư nêu trên đã có tác dụng làm giảm 370 giờ thời gian tuân thủ của các doanh nghiệp. Báo cáo Môi trường Kinh doanh21 2016 (Doing Business) của Ngân hàng Thế giới ghi nhận thời gian tuân thủ thuế trung bình của Việt Nam là 770 giờ, giảm 102 giờ so với Báo cáo Môi trường Kinh doanh 2015. Điều này giúp Việt Nam tăng bốn bậc cho tiêu chí này (từ xếp hạng 172 thành 168). Mặc dù có sự khác nhau về ghi nhận số giờ giảm của thời gian tuân thủ thuế giữa Tổng cục thuế và Báo cáo Môi trường Kinh doanh, do phương pháp ghi nhận hoặc khung thời gian đánh giá khác nhau nhưng có một nhận định chung là những sửa đổi quy định theo Nghị quyết 19 của Chính phủ đã làm giảm đáng kể thời gian tuân thủ thuế. 3.96. Mặc dù có những nỗ lực và thành tựu cải cách nói trên, vẫn còn nhiều việc phải làm. Việc thực hiện Nghị quyết 19/2015/NQ-CP ngày 12/03/2015 còn khó khăn hơn, đòi hỏi bên cạnh việc thực hiện các giải pháp nhằm đơn giản hóa thủ tục hành chính thuế như: rút ngắn thời gian hoàn thành kê khai, nộp thuế đã được thực hiện theo Nghị quyết số 19/NQ-CP ngày 18/3/2014 thì còn phải thực hiện các giải pháp liên quan đến các khâu sau kê khai bao gồm hoàn thuế, thanh kiểm tra thuế và xử lý khiếu nại về thuế. Báo cáo Môi trường Kinh doanh là tài liệu tham khảo được đưa vào Nghị quyết 19 để đề ra chỉ tiêu cho nỗ lực cải thiện môi trường 21 kinh doanh của Chính phủ. Báo cáo liên ngành 89 3.97. Một thành tựu lớn trong nỗ lực cải cách quản lý thuế trong dài hạn là việc thực hiện hệ thống quản lý thuế tập trung (Tax Management System - TMS) – một ứng dụng gồm các chức năng thuế chủ yếu dựa trên thông tin do Tổng cục Thuế triển khai, ví dụ như như đăng ký, nộp hồ sơ, xử lý tờ khai, kế toán thuế, nộp thuế và quản lý nợ v.v. Nỗ lực này rất khả quan mặc dù còn nhiều thách thức đối với Tổng cục Thuế trong việc triển khai hệ thống trên toàn hệ thống và sự phức tạp của việc triển khai hệ thống này. 3.98. Tuy đạt được những thành công ban đầu, vẫn còn nhiều khó khăn đặt ra đối với quá trình triển khai hệ thống TMS. Trở ngại quan trọng nhất là do TMS dựa trên các quy trình nghiệp vụ hiện hành và điều này hạn chế những tác động tích cực của hệ thống đối với quản lý thuế. Hơn nữa, việc thực hiện thiết kế như vậy của TMS có thể sẽ dẫn đến những tốn kém do phải sửa cấu hình và tùy chỉnh cho từng trường hợp khi các quy trình nghiệp vụ thuế có khuynh hướng được điều chỉnh thường xuyên cho phù hợp với nhu cầu cải cách. Việc xây dựng hệ thống TMS cần được trợ giúp bằng việc tái thiết kế quy trình nghiệp vụ một cách toàn diện bao gồm tất cả các chức năng thuế và các ứng dụng công nghệ thông tin gia tăng giá trị. 3.99. Hơn nữa, do hạn chế cả về phạm vi nghiệp vụ và mức độ cải cách, TMS không bao trùm chức năng xử lý sau kê khai như thanh kiểm tra, xử lý khiếu nại và điều tra thuế. Trong số các chức năng quan trọng này, việc áp dụng thanh kiểm tra dựa trên quản lý rủi ro và các hệ thống quản lý rủi ro sẽ là một nhiệm vụ to lớn trong giai đoạn mới của cải cách quản lý thuế. Mục tiêu này được xác định rõ trong Chiến lược cải cách hệ thống thuế 2011 - 2020, nhưng đã không được phản ánh trong TMS và sẽ là lĩnh vực cần tiếp tục cải thiện. 3.100. Ngoài ra, các chức năng hỗ trợ người nộp thuế vẫn cần được tăng cường để đảm bảo tuân thủ tự nguyện ngày càng tăng và chi phí tuân thủ giảm - hai mục tiêu quan trọng nhất trong Chiến lược cải cách hệ thống thuế giai đoạn 2011 - 2020. Trong số những vấn đề khác cần được thực hiện, việc thành lập cổng thông tin của người nộp thuế và một trung tâm giải đáp tập trung và việc triển khai một số ứng dụng thuế điện tử quan trọng như nộp thuế trên điện thoại di động sẽ tạo ra các giao diện hiện đại, tạo điều kiện hỗ trợ tương tác và phản hồi tích cực giữa cơ quan thuế và người nộp thuế, đặc biệt là các hộ kinh doanh nhỏ. 3.101. Hơn nữa, để TMS và các cải cách bổ sung có hiệu quả, cần phát triển và triển khai một hệ thống kho dữ liệu tích hợp để tạo điều kiện trao đổi, lưu trữ và quản lý dữ liệu và thông tin, tất cả đều đóng vai trò thiết yếu đảm bảo hoạt động có hiệu quả của toàn bộ hệ thống quản lý thuế. Chức năng và mô-đun quan trọng thiết yếu này hiện đang thiếu trong phạm vi TMS và sẽ cần được bổ sung. 3.102. Các nỗ lực cải cách khác cũng cần được cân nhắc thực hiện nhằm thiết lập một đơn vị quản lý các đối tượng nộp thuế lớn (Large Taxpayer Office) theo thông lệ quốc tế tốt. Ngoài ra, sự phối hợp giữa Tổng cục Thuế và Bảo hiểm Xã hội cần được tăng cường trong việc thu thuế thu nhập cá nhân và các khoản đóng góp an sinh xã hội nhằm chuyển giao trách nhiệm thu các khoản đóng góp an sinh xã hội cho Tổng cục Thuế. 90 Đánh giá Chi tiêu Công 3.103. Hình 3.18 cho thấy tương quan giữa các lĩnh vực cải cách quan trọng của các chức năng xử lý kê khai thuế đang được tiến hành, chủ yếu thông qua hệ thống TMS, với cải cách trong tương lai để hỗ trợ thực hiện giai đoạn hai của Chiến lược cải cách hệ thống thuế 2011 - 2020, theo đó, chương trình cải cách cần mở rộng bao gồm các hoạt động tăng cường chức năng xử lý sau kê khai và cải thiện dịch vụ hỗ trợ người nộp thuế, đặc biệt đối với các doanh nghiệp nhỏ. Chương trình này cần được hỗ trợ bằng việc phát triển hệ thống kho dữ liệu tập trung hướng tới một hệ thống nghiệp vụ thuế dựa trên hệ thống thông tin toàn diện bao gồm tất cả các chức năng thuế. Hình 3.18: Cải cách hiện tại tập trung vào các chức năng xử lý kê khai thuế, cải cách trong tương lai còn cần cải thiện các chức năng sau kê khai và các dịch vụ hỗ trợ người nộp thuế Nộp & xử lý Kế toán thuế/ Giải quyết tờ khai Nộp thuế tranh chấp Thanh, Điều tra Quản lý nợ Kiểm tra Kê khai Xử lý Hậu xử lý kê khai kê khai Quản trị dữ liệu Hỗ trợ NNT Đại lý/ Cổng thông tin Khai thuế Trung tâm TT thông tin hỏi đáp Người nộp thuế Nguồn: Tác giả. Một số trọng tâm cải cách giai đoạn 2016 - 2020 3.104. Chiến lược cải cách hệ thống thuế đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 732/2011/QĐ-TTg ngày 17/5/2011. Các mục tiêu chính của Chiến lược nhằm đảm bảo huy động nguồn thu ổn định của Chính phủ, giảm chi phí tuân thủ cho người nộp thuế và cơ bản cải thiện môi trường kinh doanh. Chiến lược này được thực hiện trong hai giai đoạn: 2011 - 2015 và 2016 - 2020. Chiến lược này dựa trên ba nền tảng cơ bản: (i) thể chế chính sách thuế minh bạch, quy trình thủ tục hành chính thuế đơn giản, khoa học phù hợp với thông lệ quốc tế; (ii) nguồn nhân lực có chất lượng, liêm chính; (iii) ứng dụng công nghệ thông tin hiện đại, có tính liên kết, tích hợp, tự động hóa cao. Báo cáo liên ngành 91 3.105. Để hoàn thành mục tiêu của Chiến lược cải cách hệ thống thuế giai đoạn 2011 - 2020, các hoạt động tiếp tục cải cách của Chính phủ cần được quy hoạch để hợp lý hoá chế độ thuế, nâng cao hiệu quả, hiệu lực và trách nhiệm của cơ quan thuế. Các hoạt động cải cách chính sách thuế tiếp theo cần được sắp xếp theo thứ tự ưu tiên để tiến tới hiệu quả và minh bạch hơn nhằm đảm bảo tính bền vững tài chính công và môi trường kinh doanh hấp dẫn. 3.106. Chương trình cải cách cần dựa trên một kế hoạch hành động cho giai đoạn 2016 - 2020 nhằm thực hiện thành công Chiến lược cải cách hệ thống thuế 2011 - 2020 theo một số hợp phần chính. Các mục tiêu cụ thể cho mỗi hợp phần sẽ được thiết lập để đánh giá hiệu quả các hoạt động thông qua các mục tiêu cải cách đạt được trong một thời hạn rõ ràng. Các chỉ tiêu chủ yếu cho cải cách quản lý thuế giai đoạn 2016 - 2020 được tóm tắt trong Hộp 3.2. Cần dự toán chi phí cho việc thực hiện các kế hoạch cải cách bằng nguồn của Chính phủ và nguồn đồng tài trợ của các đối tác phát triển. Hộp 3.2. Chiến lược cải cách thuế 2011 - 2020 Những mục tiêu chủ chốt của cải cách quản lý thuế giai đoạn 2016 - 2020 1. Giảm chi phí tuân thủ cho doanh nghiệp: o Thời gian trả thuế tuân thủ theo các thủ tục thuế đạt bằng mức ASEAN - 4. 2. Tăng cường hiệu quả và hiệu suất quản lý thuế: o Tối thiếu 90% doanh nghiệp sử dụng các dịch vụ thuế điện tử; o Tối thiểu 65% doanh nghiệp thực hiện đăng ký và kê khai thuế trên mạng internet; và o Tối thiểu 80% người nộp thuế hài lòng với các dịch vụ mà cơ quan thuế cung cấp. 3. Nâng cao mức độ tuân thủ của người nộp thuế: o Tỷ lệ tờ khai thuế đã nộp trên tổng số tờ khai thuế phải nộp đạt tối thiểu 95%; o Tỷ lệ tờ khai thuế đúng hạn đạt tối thiểu 95%; o Tỷ lệ tờ khai thuế được kiểm tra tự động qua phần mềm ứng dụng của cơ quan thuế đạt 100%; o Tỷ lệ tờ khai không có lỗi số học đạt tối thiểu 95%. Nguồn: Chiến lược cải cách hệ thống thuế giai đoạn 2011-2020. 92 Đánh giá Chi tiêu Công 3.107. Chương trình đề xuất được sắp xếp theo ba hợp phần chính của trụ cột cải cách thể chế bao gồm cải cách chính sách thuế, cải cách tổ chức và phát triển nguồn nhân lực, và bốn hợp phần của trụ cột cải cách quản lý thuế bao gồm chức năng xử lý kê khai, chức năng xử lý sau kê khai, dịch vụ hỗ trợ người nộp thuế và giám sát kết quả thực hiện như khái quát trong Hình 3.19. Hình 3.19: Một số trọng tâm cải cách thuế giai đoạn 2016 - 2020 Đánh giá xu hướng thu và tác động CS thuế Nghiên cứu các luật thuế mới Chính sách thuế Nghiên cứu sửa đổi các luật thuế hiện hành Đánh giá và hợp lý hoá chi tiêu thuế Cải cách thể chế VP quản lý đối tượng nộp thuế lớn (LTO) thuế Tổ chức bộ máy Phối hợp giữa thu thuế và bảo hiểm XH Kế hoạch Cải cách Thuế 2016-2020 Nâng cao năng lực phân tích chính sách thuế Nguồn nhân lực Đào tạo cho cải cách quản lý thuế Nghiệp vụ thuế dựa trên thông tin minh bạch Xử lý Kê khai Hệ thống quản lý Cơ sở Dữ liệu Tập trung Hậu Kê khai Xây dựng chức năng và hệ thống quản lý rủi ro Đơn giản hoá quy định đối với DN nhỏ Cải cách quản lý thuế PT Thanh toán đơn giản cho DN nhỏ Hỗ trợ NNT Trung tâm thông tin cho NNT Cổng thông tin và TT hỏi đáp cho NNT Khảo sát phản hồi của người nộp thuế Theo dõi kết quả Đánh giá chẩn đoán Quản lý Thuế Nguồn: Tác giả. Báo cáo liên ngành 93 Phụ lục: Tác động ngân sách của các Hiệp định thương mại tự do 3.108. Phần dưới đây tóm tắt các cam kết giảm thuế quan của tám hiệp định thương mại tự do và ước tính tác động trực tiếp cho từng hiệp định thương mại tự do (HĐTMTD) Việt Nam đã và đang ký kết như sau: 3.109. Hiệp định thương mại tự do ASEAN (AFTA). Các quốc gia thành viên ASEAN đã thống nhất triển khai Hiệp định thương mại tự do ASEAN (AFTA) theo chương trình Thuế quan ưu đãi có hiệu lực chung (CEFP) và Hiệp định thương mại hàng hóa ASEAN (ATIGA).22 Trong đó yêu cầu thuế suất thuế quan được giảm xuống 20% trong vòng 5 đến 8 năm từ ngày 01/01/1993. Theo cam kết, Việt Nam phải giảm thuế quan trên hầu hết các mặt hàng xuống các mức bằng 0 - 5% vào năm 2015. Để triển khai những cam kết đó, Việt Nam đã ban hành các biểu thuế quan để triển khai các thuế suất thuế quan ưu đãi đặc biệt. Theo đó, khoảng 72% các dòng thuế quan sẽ áp dụng thuế suất thuế quan bằng không, khoảng 3% các mặt hàng nhạy cảm sẽ áp dụng thuế suất thuế quan bằng 5%, còn 25% các mặt hàng còn lại sẽ áp dụng thuế suất trên 5%. Trong số 25% các mặt hàng còn lại, Việt Nam phải xác định 7% các mặt hàng linh hoạt sẽ áp dụng thuế xuất cam kết bằng không vào năm 2018. Theo ước tính, tăng trưởng giá trị nhập khẩu bình quân từ các nước trong khu vực là 6,5% mỗi năm. Tác động giảm thu trực tiếp được ước tính là 790 tỷ đồng mỗi năm. 3.110. Hiệp định thương mại tự do ASEAN – Trung Quốc (ACFTA). ACFTA được ký kết ngày 29/11/2004 và có hiệu lực từ ngày 1/1/2005. Đến ngày 31/12/2014, khoảng 45% các dòng thuế quan đã áp dụng thuế quan bằng không. Bắt đầu từ năm 2015, Việt Nam sẽ cắt giảm thuế quan cho toàn bộ các mặt hàng thông thường xuống 9%, và được phép linh hoạt áp dụng cho 250 dòng thuế quan cần giảm xuống bằng không từ năm 2018, thuế quan sẽ được giảm xuống 20% cho toàn bộ các mặt hàng thuộc danh mục nhạy cảm. Theo ước tính, giá trị nhập khẩu trong giai đoạn 2016 – 2020 sẽ tăng trưởng 12% mỗi năm. Tác động giảm thu trực tiếp được ước tính là 280 tỷ đồng mỗi năm. 3.111. Hiệp định thương mại tự do ASEAN – Hàn Quốc (AKFTA). Việt Nam đã tham gia HĐTMTD này vào năm 2005 và bắt đầu thực hiện cam kết thuế quan từ năm 2007. Đến 31/12/2014, chỉ 30% các dòng thuế quan được áp thuế suất thuế quan bằng không. Bắt đầu từ năm 2015, Việt Nam phải bãi bỏ thuế quan cho 90% các dòng hàng trong danh mục thông thường và được phép linh hoạt áp dụng cho 10% còn lại (818 dòng thuế quan) cần giảm xuống bằng 0% vào năm 2016 (340 dòng thuế quan) và vào năm 2018 (478 dòng thuế quan). Ngoài ra, toàn bộ các dòng thuế quan trong danh mục nhạy cảm sẽ được giảm thuế suất thuế quan xuống 20% vào năm 2017. Đến cuối lộ trình vào năm 2021, các dòng thuế quan nhập khẩu có thuế suất từ 0-5% phải chiếm 85,6% dòng trong các biểu thuế quan cam kết. 3.112. Hiệp định thương mại tự do Việt– Hàn. HĐTMTD này được ký kết ngày 5/5/2015, trong đó Hàn Quốc sẽ áp dụng thuế quan tự do cho 96,48% giá trị kim ngạch nhập khẩu từ Việt Nam và đổi lại, Việt Nam sẽ áp dụng thuế quan tự do cho 92,75% tổng giá trị kim ngạch nhập khẩu từ Hàn Quốc trong năm 2012. Về các dòng thuế quan, Hàn Quốc sẽ áp dụng thuế Việt Nam chính thức tham gia CEPT ngày 15/12/1995. Năm 2010, các quốc gia thành viên ASEAN thông qua ATIGA, thay thế cho 22  Hiệp định CEPT. 94 Đánh giá Chi tiêu Công quan tự do cho 95,75% số dòng thuế quan, Việt Nam cam kết áp dụng thuế quan tự do cho 89,75% số dòng thuế quan và nhiều mặt hàng nhập khẩu từ Hàn Quốc sẽ áp dụng thuế suất bằng không. Giả sử giá trị kim ngạch nhập khẩu trong giai đoạn 2016 – 2020 tăng 12% mỗi năm, tác động giảm thu trực tiếp đối với các mặt hàng nhập khẩu từ Hàn Quốc do hai Hiệp định trên được ước tính lên đến trên 75 tỷ đồng mỗi năm. 3.113. Khu vực thương mại tự do ASEAN – Nhật Bản. Việt Nam cam kết bãi bỏ thuế quan cho 62,2% số dòng thuế quan (trong số 9.390 dòng thuế quan thuộc danh mục cắt giảm cho Nhật Bản) trong vòng 10 năm, bao gồm cả bãi bỏ thuế quan ngay lập từ kể từ ngày Hiệp định có hiệu lực cho 26,3% số dòng thuế quan và bãi bỏ thuế quan trong vòng 10 năm triển khai cho 33,9% số số dòng thuế quan đến năm 2018. 3.114. Hiệp định đối tác kinh tế toàn diện Việt – Nhật. Việt Nam đã ký kết hiệp định này với Nhật Bản ngày 25 tháng 12 năm 2008. Trong vòng 10 năm kể từ ngày bắt đầu thực hiện hiệp định, Việt Nam cam kết áp dụng thuế quan tự do cho khoảng 87,7% giá trị thương mại, Nhật Bản cam két áp dụng thuế quan tự do cho 94,5% giá trị thương mại. Biểu thuế quan cam kết của Việt Nam bao gồm 9.390 dòng thuế quan vào ngày 31/3/2015. Việt Nam cam kết bãi bỏ thuế quan cho 75,2% số dòng thuế quan trong vòng 10 năm, bao gồm bãi bỏ thuế quan ngay vào ngày hiệp định có hiệu lực cho 27,5% dòng thuế quan và bãi bỏ thuế quan trong vòng 10 năm (2019) cho 40,3% số dòng thuế quan. Giả sử giá trị kim ngạch nhập khẩu tăng trưởng 7% mỗi năm trong giai đoạn 2016 - 2020, nguồn thu thuế quan đối với các mặt hàng nhập khẩu từ Nhật Bản đem lại tác động trực tiếp ước tính cho hai HĐTMTD là 220 tỷ đồng mỗi năm. 3.115. Hiệp định thương mại tự do với Ốt-xtrây-lia và Niu Di-lân. HĐTMTD này có hiệu lực đối với Việt Nam từ ngày 1/1/2010 với cam kết là khoảng 28% số dòng thuế quan sẽ áp dụng thuế suất bằng không vào năm 2014. Đến năm 2020, các mặt hàng thuộc danh mục thông thường chiếm 90% các dòng thuế quan sẽ được giảm thuế xuất thuế quan bằng không. Dự kiến trong những năm tới và tiếp theo, Việt Nam sẽ chủ yếu nhập khẩu các sản phẩm thịt bò, hoa quả tươi và các sản phẩm sữa từ hai quốc gia trên. Nhìn nhận về mức độ cắt giảm thuế quan sâu như trên, giá trị nhập khẩu từ khu vực này sẽ tăng, giả sử giá trị kim ngạch nhập khẩu là 2,8 tỷ USD, giá trị kim ngạch nhập khẩu cho giai đoạn 2016 - 2020 sẽ tăng 6,8%, nguồn thu từ thuế quan do tác động trực tiếp của HĐTMTD trên sẽ giảm ở mức ước tính là 165 tỷ đồng mỗi năm. 3.116. Hiệp định thương mại tự do ASEAN – Ấn Độ. Tham gia từ năm 2009, Việt Nam bắt đầu phải thực hiện các cam kết thuế quan vào năm 2010. Đến năm 2014, khoảng 12,3% các dòng thuế quan được áp dụng thuế suất bằng không. Đến năm 2021, 22,7% các dòng thuế quan còn lại được áp dụng thuế suất bằng không. Đến năm 2024, các mặt hàng trong danh mục nhạy cảm cũng được áp dụng cắt giảm thuế quan và lộ trình cắt giảm thuế quan sẽ hoàn tất. Theo xu hướng của những năm gần đây và các năm tiếp theo, Việt Nam chủ yếu nhập khẩu từ Ấn Độ các mặt hàng dược phẩm, các phụ chất và nguyên liệu đầu vào dược phẩm, các sản phẩm thép, máy móc, thiết bị và phụ tùng, v.v. Với mức cắt giảm thuế quan sâu như trên, giá trị kim ngạch nhập khẩu dự kiến từ khu vực sẽ tăng 10% mỗi năm, giả sử giá trị kim ngạch nhập khẩu hàng năm là 4,5 tỷ USD mỗi năm, tác động giảm thu trực tiếp được ước tính bằng 60 tỷ đồng mỗi năm. Báo cáo liên ngành 95 3.117. Hiệp định thương mại tự do Việt Nam – Chi-lê. Việt Nam ký kết HĐTMTD này vào tháng 11/2011 và cam kết cắt giảm đến gần 83,9% số dòng thuế quan trong vòng 10 năm kể từ ngày HĐTMTD có hiệu lực. Thêm 4,7% số dòng thuế quan khác sẽ tiếp tục được bãi bỏ trong vòng 15 năm. Trong những năm qua và các năm tiếp theo, Việt Nam sẽ nhập khẩu từ Chi-lê chủ yếu là gỗ, các sản phẩm gỗ, kim loại thông thường, v.v. Với mức cắt giảm thuế quan như trên, với giá trị kim ngạch nhập khẩu từ khu vực này ước tính vào khoảng 500 triệu USD, tác động giảm thu trực tiếp của HĐTMTD này được ước tính bằng 25 tỷ đồng mỗi năm. 3.118. Hiệp định thương mại tự do Việt Nam - EU (EVFTA). Hiện nay, quá trình đàm phán hiệp định đã kết thúc. Nếu kịch bản tối thiểu về các điều kiện tiếp cận thị trường được áp dụng ngay từ khi Hiệp định này có hiệu lực, hàng loạt mặt hàng nhập khẩu như động vật sống, cà phê, chè, gạo, ngũ cốc, vật liệu xây dựng, một số máy móc và thiết bị điện, tàu thuyền sẽ được cắt giảm thuế quan. Dự kiến trong vòng 10 năm, các mặt hàng xăng dầu, xe ô-tô thành phẩm, phụ tùng xe ô-tô, xe đạp và xe máy sẽ được áp dụng cắt giảm thuế quan. Lộ trình cắt giảm thuế quan bình quân gia quyền được ước tính tại Bảng 3.2. Giả sử tăng trưởng giá trị kim ngạch nhập khẩu sau khi triển khai EVFTA là 6,5% mỗi năm, tổn thất về thu từ thuế qua do tác động trực tiếp của HĐTMTD sẽ là 670 tỷ đồng mỗi năm. 3.119. Hiệp định Việt Nam – Liên minh Kinh tế Á Âu (EAEC). Việc đàm phán HĐTMTD này – trước đây gọi là Liên minh Thuế quan Á Âu – cơ bản được hoàn thành từ 15/12/2014. HĐTMTD này được chính thức ký kết ngày 29/5/2015 và dự kiến có hiệu lực từ năm 2016. Theo HĐTMTD này, Việt Nam cam kết mở cửa thị trường cho khoảng 90% dòng thuế quan theo một lô trình 10 năm, bao gồm một số mặt hàng như các sản phẩm nông nghiệp, máy móc và thiết bị điện, máy móc công nghiệp, các sản phẩm rượu bia, xe ô-tô. Thuế quan các sản phẩm xăng dầu sẽ không bị bãi bỏ cho đến năm 2027. Theo đánh giá ban đầu, sau khi Hiệp định này có hiệu lực, giá trị nhập khẩu hai chiều sẽ đạt 10 – 12 tỷ USD vào năm 2020 (so với 4 tỷ USD năm 2014). Tác động giảm thu trực tiếp được ước tính là 80 tỷ đồng mỗi năm. 3.120. Hiệp định đối tác kinh tế xuyên Thái Bình Dương (TPP) vừa ký kết bao hàm những cam kết sâu rộng cho 100% các dòng thuế quan, trong đó Mỹ là một đối tác quan trọng của Việt Nam. Tuy nhiên, khoảng 80% giá trị kim ngạch nhập khẩu từ các quốc gia TPP đã nằm trong khuôn khổ của một trong những HĐTMTD đã ký kết trước đó như ATIGA, VJEPA, AJCEPvà AANZFTA. Vì vậy, tác động giảm thu không ước tính là khoảng 340 tỷ đồng mỗi năm. 96 Đánh giá Chi tiêu Công Tham khảo Anderson, Barry. 2008. “Chi phí thuế ở các nước OECD.” Hội nghị thường niên lần thứ năm của OECD- Asia SBO. Bangkok. Brixi, Hana P.; Christian M.A. Valenduc; Zhicheng L. Swift. 2004. Chi phí Thuế - Giải thích chi tiêu Chính phủ qua hệ thống thuế: Bài học từ các nền kinh tế phát triển và đang chuyển đổi. Washington DC: Ngân hàng Thế giới. Quỹ Tiền tệ Quốc tế. 2007. Sổ tay về minh bạch tài chính. Washington DC. Quỹ Tiền tệ Quốc tế. 2015. Triển vọng Kinh tế Thế giới: Tăng trưởng không đồng đều: Các yếu tố ngắn hạn và dài hạn. Washington DC. (Tháng). Shukla, G. P. Shukla; S. Bhattacharya. 2014. Tái cấu trúc thuế thu nhập doanh nghiệp và thuế giá trị gia tăng ở Việt Nam: một phân tích về những thay đổi hiện tại và chương trình nghị sự cho tương lai. Washington, DC: Ngân hàng Thế giới. Shukla, G.P. Shukla; Đức. M. Phạm; M. Engelschalk; T. Minh Lê. 2011. Cải cách thuế ở Việt Nam: Hướng tới một hệ thống hiệu quả và công bằng hơn. Washington, DC: Ngân hàng Thế giới. Villela, L.; A. Lemgruber; M. Jarratt. 2010. Ngân sách chi tiêu thuế: Các khái niệm và thách thức đối với thực hiện. Inter-American Bank Tài liệu Công tác số IDB-WP-131. Tháng Tư, 2010. 98 Đánh giá Chi tiêu Công 4 TỔNG QUAN VỀ CHI TIÊU CÔNG Thông điệp chính ŸŸ Chi tiêu công hỗ trợ tăng trưởng và phát triển con người: Mặc dù đã giảm trong thời gian gầy đây, tổng chi đầu tư công cơ bản vẫn ở mức đủ – ít nhất trong thời điểm hiện tại. Kết quả này chủ yếu do chi đầu tư tăng mạnh ở cấp địa phương. Ngoài ra, chi đầu tư ở các ngành quan trọng cũng theo xu hướng tích cực; tổng mức chi đầu tư trong hai lĩnh vực được xác định cần tăng để hỗ trợ tăng trưởng – gồm nông nghiệp và giao thông – đã tăng nhanh theo giá so sánh. Tuy nhiên, chi duy tu bảo dưỡng tài sản đầu tư ở hầu hết các ngành và các cấp có lẽ chưa đủ. Chi ngân sách nhà nước cho các lĩnh vực có mục tiêu phát triển con người chưa đồng đều. Chi tiêu cho giáo dục và y tế chiếm tỷ lệ khá lớn trong ngân sách nhà nước và mức chi ở hai lĩnh vực này vẫn tăng mạnh. Chi ngân sách nhà nước trong các lĩnh vực đảm bảo xã hội, khoa học và công nghệ lại hạn chế hơn và nhìn chung mức tăng cơ bản không đổi theo giá so sánh. Ngược lại, chi quản lý nhà nước tăng nhanh so với các lĩnh vực khác trong những năm qua. ŸŸ Tính công bằng trong chi tiêu công: Thời gian qua nhìn chung hệ thống điều hòa ngân sách thông qua bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu đã giải quyết tốt mục tiêu công bằng giữa các địa phương. Theo đó, các địa phương khó khăn nhất tuy có số thu được hưởng theo phân cấp thấp nhưng lại được nhận số chuyển giao từ trung ương lớn so với những địa phương khác. Bên cạnh đó, hệ thống cũng khuyến khích các địa phương có nguồn thu lớn thông qua cơ chế ổn định ngân sách và xử lý các khoản thu vượt dự toán. Việc ưu tiên nguồn lực qua các chương trình mục tiêu quốc gia (MTQG) và các chương Báo cáo liên ngành 99 trình mục tiêu đã đảm bảo công bằng, tuy nhiên việc thực hiện còn chồng chéo, phân tán và phân bổ đôi khi còn chậm. ŸŸ Hiệu suất chi thường xuyên: Tổng quỹ lương của Chính phủ tăng mạnh trong những năm gần đây. Mức tăng trên là do tăng biên chế, tăng chế độ lương và phụ cấp ngoài lương ở khu vực công ở cả trung ương và địa phương. Hiện nay, so với các nước có điều kiện tương đồng, biên chế quản lý nhà nước trên đầu dân và thu nhập bình quân của người lao động trong Chính phủ so với GDP trên đầu người là không quá cao. Hiện chưa có đánh giá đầy đủ về tác động của việc tăng lương đến việc nâng cao hiệu quả làm việc của cán bộ công chức. Nhưng nếu xu hướng tăng biên chế vẫn tiếp diễn như thời gian qua, thì áp lực nặng nề lên ngân sách và giảm hiệu quả chi tiêu của Chính phủ. Khuyến nghị chính ŸŸ Đảm bảo mức chi và cơ cấu chi hợp lý phục vụ tăng trưởng và phát triển: duy trì tỷ trọng chi đầu tư trong tổng chi ngân sách một cách hợp lý để đảm bảo tăng trưởng. Nâng cao hiệu suất đầu tư công qua việc cải thiện công tác xác định ưu tiên, lựa chọn và quản lý dự án. Đảm bảo duy tu bảo dưỡng tài sản hợp lý để tối đa hóa giá trị và nâng cao hiệu suất đầu tư. Ưu tiên phát triển nguồn nhân lực và đảm bảo an sinh xã hội. Rà soát lại các mục tiêu và đối tượng chi cho con người ở tất cả các lĩnh vực. Quan tâm đặc biệt đến chi NSNN cho lĩnh vực giáo dục đào tạo, khoa học và công nghệ và đảm bảo xã hội. Giảm chi cho lĩnh vực quản lý nhà nước thông qua việc hợp lý hóa biên chế trên cơ sở vị trí việc làm. ŸŸ Đảm bảo công bằng trong chi tiêu: cần hoàn thiện hệ thống định mức phân bổ ngân sách theo hướng kết hợp giữa phân bổ ngân sách theo đầu dân với các tiêu thức khác, gắn với kết quả chi tiêu hơn như: số học sinh tốt nghiệp, số người bệnh được chữa trị, khối lượng dịch vụ công được cung cấp… Đối với chi đầu tư, cần phân bổ gắn với kế hoạch đầu tư công trung hạn được xây dựng trên cơ sở trình độ phát triển, mức độ thiếu hụt về cơ sở hạ tầng. Cần thay thế việc nâng định mức chi cho các địa phương theo số thu bằng cách tính vào định mức các chi phí phát sinh từ các yếu tố ngoại lai và hỗ trợ có mục tiêu để khuyến khích các địa phương có tiềm năng phát triển cơ sở hạ tầng, nuôi dưỡng nguồn thu ngân sách. ŸŸ Nâng cao hiệu suất chi thường xuyên: hạn chế tốc độ tăng quỹ lương thông qua việc tinh giản, cơ cấu lại bộ máy và biên chế khu vực công, gắn chi trả lương nhiều hơn với hiệu quả công việc. Tái cơ cấu chi tiêu trong các lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế như giáo dục, y tế, nông nghiệp, giao thông. Từng bước chuyển từ phương thức phân bổ ngân sách theo đầu vào sang phương thức phân bổ theo kết quả thực hiện nhiệm vụ. Đối với các chương trình mục tiêu, cần áp dụng phương thức phân bổ, thực hiện và đánh giá gắn với kết quả đầu ra. 100 Đánh giá Chi tiêu Công 1. Tổng quan 4.1. Cuộc khủng hoảng kinh tế và tài chính toàn cầu năm 2008 để lại tác động về tăng trưởng kinh tế và tình hình tài chính công ở Việt Nam. Cho dù trong hoàn cảnh hạn chế, tỷ lệ chi tiêu của Chính phủ trên GDP ở Việt Nam vẫn tương đối cao so với khu vực, mặc dù chưa cao so với toàn cầu. Năm 2013, tỷ lệ chi ngân sách nhà nước của Việt Nam (nếu tính cả chi từ nguồn trái phiếu Chính phủ) so với GDP (30,5%) thấp hơn mức bình quân của OECD (46%) và Bra-xin (39%), Nhật Bản (37%), Nam Phi (32%), Hàn Quốc (30%), nhưng cao hơn so với Ấn Độ (27%), Chi-lê (25%), Mê-hi-cô (24%), Trung Quốc (23%) và In-đô-nê-xia (18%) (Hình 4.1). Hình 4.1: Tỷ lệ chi tiêu của Chính phủ trên GDP của các quốc gia khác nhau 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 OECD Bra-xin Nhật Bản Nam Phi Hàn Quốc Việt Nam Ấn Độ Chi-lê Mê-xi-cô Trung Quốc In-đô-nê-xia Nguồn: Chỉ số phát triển thế giới (Việt Nam lấy từ nguồn Bộ Tài chính). 4.2. Chương này tập trung vào ba nhóm vấn đề quan trọng nhất về chi tiêu công ở Việt Nam: chi tiêu đảm bảo tăng trưởng và phát triển con người, chi tiêu đảm bảo công bằngvà hiệu suất chi tiêu, công bằng trong chi tiêu và cải cách thể chế. Chương này giải quyết các câu hỏi chính sách quan trọng nhất hiện nay theo ba chủ đề như sau. i. Chi tiêu công hỗ trợ tăng trưởng và phát triển con người: Chi ngân sách nhà nước đã đủ để hỗ trợ tăng trưởng và phát triển vốn con người chưa? ii. Tính công bằng trong chi tiêu công: Chi tiêu của trung ương và địa phương đã thực sự đẩy mạnh giảm nghèo và phát triển đồng đều chưa? iii. Hiệu suất chi thường xuyên: Cải cách lương và biên chế của Chính phủ đã được thực hiện thỏa đáng chưa? Báo cáo liên ngành 101 2. Chi tiêu công hỗ trợ tăng trưởng và phát triển con người Chi đầu tư hỗ trợ mục tiêu tăng trưởng kinh tế 4.3. Chi đầu tư của ngân sách nhà nước trong giai đoạn đánh giá được cho là đã ở mức đủ để có những đóng góp tích cực cho tăng trưởng kinh tế - nhưng đang theo xu hướng giảm. Tỷ trọng chi đầu tư (bao gồm chi đầu tư từ nguồn TPCP) trong tổng chi tiêu công là 42% năm 2009. Chi đầu tư đã giảm 4,6% mỗi năm từ năm 2009 đến năm 2012.23 Tỷ trọng chi đầu tư đã giảm còn 32,4% vào năm 2012 (Hình 4.2). Hình 4.2: Tỷ trọng chi đầu tư và chi thường xuyên trên tổng chi (%) 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2009 2010 2011 2012 Chi thường xuyên Chi đầu tư Nguồn: Bộ Tài chính. 4.4. Tổng chi đầu tư công giảm xuống được lý giải đầy đủ là do giảm công trình xây dựng mới. Công trình xây dựng mới giảm khoảng 8,1% mỗi năm từ năm 2009 đến năm 2012. Chi mua sắm tài sản (đã hình thành) tăng 24,6% mỗi năm (nhưng với xuất phát điểm rất thấp). Chi cho công trình xây dựng mới giảm khá nhanh là yếu tố có thể gây quan ngại vì hoạt động này có thể kích thích tăng trưởng kinh tế nhiều hơn so với chi mua sắm tài sản đã hình thành. 4.5. Xu hướng chi đầu tư bị phân kỳ mạnh giữa trung ương và địa phương. Chi đầu tư của trung ương giảm với tốc độ bình quân 15,0% mỗi năm. Còn chi đầu tư của địa phương tăng bình quân 3,4% mỗi năm trong cùng giai đoạn (Hình 4.3). Tỷ lệ đầu tư của ngân sách trung ương giảm từ mức 33% bình quân giai đoạn 2006 – 2010 xuống mức 27% bình quân giai đoạn 2010 – 2015 là nguyên nhân gây quan ngại, đặc biệt trong bối cảnh những thách thức gặp phải về phân cấp và quản lý đầu tư công như được bàn chi tiết ở Chương 5. Các tỷ lệ tăng được báo cáo trong chương này là tăng theo giá so sánh (ổn định theo năm 2010). 23 102 Đánh giá Chi tiêu Công Hình 4.3. Tỷ trọng chi đầu tư theo phân cấp (%) 70.0% 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% 2009 2010 2011 2012 Địa phương Trung ương Nguồn: Bộ Tài chính. 4.6. Cho dù chi đầu tư của Việt Nam đã giảm xuống trong thời gian gần đây, nhưng chưa phải là quá thấp so với chuẩn mực trong khu vực – ít nhất trong thời điểm hiện tại. Tỷ lệ chi đầu tư của Chính phủ trên GDP của Việt Nam (9%) thấp hơn so với Mông Cổ (13,0%) nhưng cao hơn đáng kể so với mức chi của In-đô-nê-xia (3,3%), Hàn Quốc (4,2%) và Sing-ga-po (6,1%). Tỷ lệ chi đầu tư của Việt Nam trên tổng chi tiêu cũng cao hơn so với hầu hết các quốc gia so sánh. Kết quả so sánh trên có thể cho thấy Việt Nam không cần phải quá lo ngại về tổng mức chi đầu tư đang giảm xuống như hiện nay, nhưng điều đó sẽ thay đổi nhanh chóng nếu xu hướng hiện nay vẫn tiếp diễn. (Hình 4.4).24 Giả sử tốc độ tăng như hiện nay được giữ nguyên, chi đầu tư từ ngân sách nhà nước có thể giảm xuống còn 4,3% GDP và 15% tổng chi tiêu vào năm 2020. Hình 4.4: Tỷ lệ chi đầu tư trên tổng chi tiêu và GDP ở các quốc gia khác nhau 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 Việt Nam Mông Cổ In-đô-nê-xia Hàn Quốc Sing-ga-po Chi đầu tư trên tổng chi NS Chi đầu tư trên GDP Nguồn: Thống kê tài chính Chính phủ (GFS) của IMF. Cần thận trọng trong việc diễn giải số liệu vì các quốc gia khác nhau xác định chi đầu tư khác nhau. Hơn nữa, trọng tâm ở đây là  24 số tiền chi tiêu; chất lượng chi cũng có thể có sự khác biệt. Báo cáo liên ngành 103 4.7. Chi ngoài ngân sách chiếm tỷ lệ lớn trong tổng chi đầu tư. Chính phủ phát hành trái phiếu để tạo nguồn chi đầu tư. Từ năm 2009 đến năm 2012, chi đầu tư từ nguồn trái phiếu Chính phủ đã góp thêm bình quân 20% tổng chi đầu tư ngân sách nhà nước. (Luật Ngân sách nhà nước (2015) đã đưa các khoản chi đầu tư từ nguồn phát hành trái phiếu vào trong ngân sách). Các doanh nghiệp nhà nước cũng thực hiện các dự án đầu tư từ các nguồn vốn được để lại nhưng hiện chưa có dữ liệu để ước tính tỷ lệ tương quan của loại hình chi tiêu này. 4.8. Xu hướng tăng chi đầu tư giữa các lĩnh vực ưu tiên đang theo xu thế rất tích cực. Các lĩnh vực nông nghiệp và giao thông được xác định là đối tượng cần tăng chi đầu tư để hỗ trợ tăng trưởng kinh tế. Chi đầu tư hàng năm trong lĩnh vực nông nghiệp và giao thông lần lượt tăng bình quân 12,6% và 16,5% mỗi năm trong giai đoạn 2009 - 2012 (Hình 4.5). Hình 4.5: Chi đầu tư ngân sách nhà nước theo lĩnh vực kinh tế, 2009 - 2012 (tỷ đồng) 90,000 80,000 70,000 60,000 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 0 2009 2010 2011 2012 Giao thông vận tải Giáo dục đào tạo Nông lâm nghiệp Y tế Nguồn: Bộ Tài chính. 4.9. Tuy nhiên, chi đầu tư đang phải đối mặt với những thách thức khác. Vấn đề xác định ưu tiên các dự án chưa đảm bảo và nguồn vốn dành cho chi đầu tư dường như bị dàn trải cho quá nhiều dự án, làm giảm hiệu suất hoạt động và hạn chế tác động tiềm năng do quy mô. Ngoài ra, công tác lập kế hoạch và lập ngân sách cho các dự án đầu tư còn yếu, dẫn đến tình trạng thường xuyên vượt dự toán và nợ đọng ở mức lớn. Cuối cùng, hiện còn nhiều vấn đề cần cải thiện về quản lý dự án đầu tư. Luật Đầu tư công 2014 đã đưa ra các biện pháp nhằm xử lý các vấn đề trên. 4.10. Quan ngại lâu nay về mức chi duy tu bảo dưỡng vẫn chưa được quan tâm đầy đủ để có thể giải quyết. Xu hướng giảm chi đầu tư gần đây khiến cho duy tu bảo dưỡng lại được chú trọng quan tâm. Dữ liệu hiện có chưa đủ để đánh giá về mức chi và tốc độ tăng chi duy tu bảo dưỡng hiện nay. Nhưng các bằng chứng định tính cho thấy chi duy tu bảo dưỡng chưa được xác định đầy đủ trong lập ngân sách dự án đầu tư, thể hiện sự chưa gắn kết giữa lập kế hoạch chi đầu tư và thường xuyên. Chi duy tu bảo dưỡng giảm xuống sẽ rút ngắn vòng đời kinh tế của tài sản công và hạn chế tăng trưởng kinh tế. Chẳng hạn trong lĩnh vực giáo dục, ngân sách duy tu bảo dưỡng không tăng trong khi dự án đầu tư mới vẫn được lên kế hoạch và thực hiện, dẫn đến thiếu hụt chi duy tu bảo dưỡng và rút ngắn vòng đời của tài sản vật chất ngành giáo dục. Trong lĩnh vực giao thông, chi tiêu quá nhiều cho đầu tư và quá ít cho duy tu 104 Đánh giá Chi tiêu Công bảo dưỡng lâu nay vẫn là một quan ngại. Việc hình thành Quỹ bảo trì đường bộ có thể giúp hỗ trợ tăng chi duy tu bảo dưỡng trong lĩnh vực đó; nhưng so sánh cho thấy chi duy tu bảo dưỡng trong các lĩnh vực giao thông khác vẫn chưa được đảm bảo đầy đủ. 4.11. Tình trạng tương tự cũng xảy ra ở cấp địa phương. Chẳng hạn tại Hải Phòng, nhiều dự án vẫn tiếp tục được đưa vào kế hoạch và thực hiện nhưng không có dự toán cho chi duy tu bảo dưỡng mới. Tại Lào Cai, sự cân đối giữa chi đầu tư và chi duy tu bảo dưỡng còn ít rõ ràng hơn mặc dù có thể thấy ngân sách duy tu bảo dưỡng trong lĩnh vực giao thông có lẽ quá nhỏ so với chi đầu tư. Chi tiêu đảm bảo phát triển vốn con người 4.12. Chi tiêu công cho phát triển con người vẫn được ưu tiên, trong đó cho giáo dục và y tế chiếm tỷ trọng lớn trong ngân sách nhà nước. Năm 2012, tỷ lệ chi tiêu dành cho giáo dục chiếm gần 20% tổng chi tiêu; chi tiêu cho y tế chiếm 9,2% tổng chi tiêu. Mức chi cao cho các lĩnh vực giáo dục và y tế cho thấy ưu tiên phát triển vốn con người. Tỷ trọng chi tiêu dành cho bảo đảm xã hội, khoa học và công nghệ lần lượt là 9,5% và 0,9% (Hình 4.6). Mức chi tương đối thấp cho khoa học công nghệ cùng với việc giải ngân chậm có thể ảnh hưởng đến phát triển nguồn nhân lực. 4.13. Tốc độ tăng chi cho các lĩnh vực liên quan đến phát triển vốn con người chưa diễn ra đồng đều. Chi tiêu cho giáo dục và y tế tăng cao hơn mức bình quân (bằng 4,4% một năm) trong giai đoạn qua - lần lượt ở mức 11,1% và 12,6% mỗi năm, cho thấy sự quan tâm mạnh mẽ và ngày càng tăng đến vốn con người. Chi tiêu cho khoa học và công nghệ tăng với tốc độ 1,0% mỗi năm; tỷ lệ tăng trên thấp hơn xu hướng bình quân. Tốc độ tăng chi chậm trong lĩnh vực đảm bảo xã hội cũng như khoa học và công nghệ có thể đáng lo ngại trên góc độ phát triển vốn con người. Hình 4.6: Tỷ trọng chi theo lĩnh vực trên tổng chi, 2009 - 2012 20.0% 15.0% 10.0% 5.0% 0.0% 2009 2010 2011 2012 Giáo dục đào tạo Đảm bảo XH Giao thông vận tải Y tế Nông lâm nghiệp Khoa học công nghệ và môi trường Nguồn: Bộ Tài chính. Báo cáo liên ngành 105 4.14. Chi tiêu cho lĩnh vực giáo dục đứng đầu trong ngân sách của địa phương. Chi tiêu cho giáo dục của địa phương cao hơn nhiều so với chi tiêu cho y tế và khoa học công nghệ.25 Chi tiêu của địa phương cho giáo dục, y tế và khoa học công nghệ đều tăng khá tốt trong giai đoạn đánh giá, lần lượt ở mức 27,5%, 29,2% và 16,1% bình quân mỗi năm (Hình 4.7). Mức chi tương đối cao và xu hướng tăng chi ngân sách nhà nước cho giáo dục và y tế, cùng với các tác động tiềm năng tích cực liên quan đến phát triển vốn con người cũng diễn ra ở cấp địa phương. Hình 4.7: Chi cho con người của địa phương, 2009 - 2012 (tỷ đồng) 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 - 2009 2010 2011 2012 Giáo dục đào tạo Y tế Khoa học công nghệ Nguồn: Bộ Tài chính. 4.15. Mức chi tương quan và tốc độ tăng chi theo đầu người trong các lĩnh vực liên quan đến vốn con người cho thấy các xu hướng khá thống nhất giữa các vùng miền. Cụ thể là chi tiêu cho giáo dục và ở mức độ thấp hơn là chi tiêu cho y tế chiếm đa số ngân sách địa phương ở tất cả các khu vực. Tăng chi trong giáo dục và y tế diễn ra mạnh mẽ ở các địa phương, đặc biệt từ năm 2011 đến năm 2012. Tỷ trọng tương quan về chi tiêu của địa phương cho khoa học và công nghệ còn thấp và tốc độ tăng chi trong lĩnh vực đó cơ bản không thay đổi (Hình 4.8). Hình 4.8: Chi tiêu của địa phương theo đầu người cho vốn con người ở các khu vực, 2009 - 2012 2,500 2,000 Giáo dục 1,500 Triệu đồng Y tế 1,000 Giao thông Nông nghiệp 500 Khoa học công nghệ - Tây Nguyên 2009 2010 2011 2012 ĐB sông Mekong 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 Miền núi phía Bắc 2009 2010 2011 2012 ĐB sông Hồng 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 Bắc trung Bộ Đông Nam Bộ Nguồn: Bộ Tài chính. Dữ liệu về chi tiêu của địa phương về bảo đảm xã hội không có sẵn. 25 106 Đánh giá Chi tiêu Công 4.16. Chi tiêu cho các lĩnh vực chính về phát triển con người nhìn chung cao hơn tại các khu vực nghèo. Vào cuối giai đoạn đánh giá, chi tiêu ở khu vực Miền núi phía bắc – 3.924 triệu đồng trên đầu người – cao hơn rất nhiều so với mức chi ở các khu vực khác. Chi tiêu theo đầu người cho các lĩnh vực chính ở khu vực Tây Nguyên, Đông Nam Bộ, Bắc Trung Bộ và Duyên hải miền Trung tương đối giống nhau về quy mô, lần lượt ở các mức: 3 triệu đồng; 2.75 triệu đồng; và 3 triệu đồng. Chi tiêu của khu vực Đồng bằng sông Hồng là 2.596 triệu đồng và ở khu vực Đồng bằng sông Cửu Long ở mức 2.126 triệu đồng là các mức tương đối thấp hơn so với các khu vực khác (Hình 4.9). Các kết quả trên ít nhất cho thấy chi tiêu cho vốn con người của địa phương có lẽ đem lại những lợi ích khá quan trọng cho các nhóm nghèo, mặc dù giả thuyết này vẫn cần phân tích thêm để khẳng định. Hình 4.9: Chi tiêu theo đầu người về phát triển vốn con người ở các khu vực, 2009 - 2012 3.500 3.000 2.500 Triệu đồng 2.000 1.500 1.000 2009 2010 2011 2012 Tây Nguyên ĐB Sông Cửu Long Bắc Trung Bộ Miền núi phía Bắc ĐB Sông Hồng Đông Nam Bộ Nguồn: Bộ Tài chính. 4.17. Mức chi cho phát triển con người của Việt Nam không kém gì các quốc gia khác trong khu vực. Tính theo tỷ lệ so với GDP, mức chi cho y tế và giáo dục ở Việt Nam năm 2012 (2,9% và 5,9%) tương đối thấp hơn so với Mông Cổ (3,1% và 6,9%) nhưng cao hơn tất cả các nước khác có dữ liệu so sánh, bao gồm In-đô-nê-xia (0,8% và 3,3%), Trung Quốc (0.9% và 3,6%), Hàn Quốc (0,4% và 3,7%)và Sing-ga-po (1,3% và 2,8%). Chi tiêu về bảo đảm xã hội ở Việt Nam (3,0%) nằm ở khoảng giữa so với các quốc gia; mức chi thấp hơn nhiều so với Mông Cổ (16,1%), Trung Quốc (6,6%) và Hàn Quốc (5,4%) nhưng cao hơn so với mức chi của In- đô-nê-xia (0,8%) và Sing-ga-po (1,8%) (Hình 4.10). Các kết quả trên nhìn chung phù hợp với quan điểm cho rằng chi tiêu cho giáo dục và y tế ở Việt Nam đã ở mức đủ để đẩy mạnh phát triển vốn con người, nhưng chi tiêu về bảo đảm xã hội có lẽ cần chú trọng hơn. Báo cáo liên ngành 107 Hình 4.10: Tỷ lệ chi tiêu của Chính phủ trên GDP cho các lĩnh vực tại các quốc gia khác nhau 50.0 45.0 40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 Việt Nam Mông Cổ In-đô-nê-xia Trung Quốc Hàn Quốc Sing-ga-po Dịch vụ công Y tế Giáo dục Đảm bảo xã hội Lĩnh vực khác Tổng chi NS Nguồn: Thống kê tài chính Chính phủ (GFS) của IMF. 4.18. Tác động của chi tiêu cho vốn con người đối với người nghèo hiện chưa rõ. Chi tiêu cho vốn con người phần lớn nhằm đem lại lợi ích cho các hộ gia đình thu nhập thấp. Tuy nhiên hiện chưa có phân tích nào được thực hiện để nhận định xem điều đó có thực sự diễn ra hay không. Trong thời gian tới, Việt Nam có thể ưu tiên cho nghiên cứu liên quan đến tác động lợi ích qua chi tiêu cho vốn con người. 3. Tính công bằng và giảm nghèo trong chi tiêu công 4.19. Phân cấp góp phần cải thiện về kết quả kinh tế cũng như giảm nghèo. Căn cứ là chính quyền địa phương gần dân hơn, gần dân hơn có nghĩa là chính quyền địa phương có vị trí tốt hơn trong việc xác định nhu cầu của người dân và đáp ứng các nhu cầu đó một cách hiệu quả. Trách nhiệm giải trình chính trị ở cấp địa phương cũng được tăng cường về bề nổi nếu chính quyền gần dân hơn. Tuy nhiên, các bằng chứng thực chứng trên thế giới về tác động của phân cấp đối với giảm nghèo lại chưa được thuyết phục. Ta có thể nói rằng, nhìn chung phân cấp chưa đáp ứng được kỳ vọng về giảm nghèo (Lewis và Smoke, 2015). 4.20. Mối quan hệ giữa phân cấp và giảm nghèo là mối quan hệ phức tạp và phụ thuộc vào cách thức phân bổ số bổ sung ngân sách nguồn thu được hưởng qua phân cấp giữa các địa phương và cách thức chi tiêu những nguồn lực đó, bên cạnh nhiều yếu tố kinh tế chính trị khác. Nguồn lực ngân sách cần được phân bổ cho các địa phương có nhiều người nghèo và chính quyền địa phương cần chi tiêu theo cách đem lại những dịch vụ công quan trọng, những kết quả và cơ hội kinh tế cho người nghèo. 4.21. Việt Nam có hệ thống chính quyền được phân cấp ở mức cao. Chi tiêu của địa phương hiện chiếm khoảng 55% tổng chi tiêu ngân sách nhà nước. Việt Nam hiện có một khu vực công được phân cấp ở mức cao trên thế giới. Phân cấp tập trung chủ yếu ở cấp tỉnh, cấp tỉnh phụ trách khoảng 80% tổng chi tiêu của địa phương. 108 Đánh giá Chi tiêu Công 4.22. Mức độ phân cấp trong nội tỉnh có sự khác biệt giữa các địa phương, loại hình và lĩnh vực chi tiêu. Trong số một nửa các địa phương, chi tiêu của cấp huyện chiếm ít nhất 45% tổng chi của địa phương; mức chi của một nửa các địa phương cấp huyện còn lại thấp hơn rất nhiều. Cấp huyện chịu trách nhiệm cho hầu hết chi thường xuyên của địa phương trong lĩnh vực y tế và giáo dục, trong đó chi cho y tế tăng mạnh trong những năm gần đây. Ngược lại, cấp tỉnh phụ trách phần lớn chi đầu tư của địa phương ở tất cả các lĩnh vực. 4.23. Nguồn thu được hưởng qua phân cấp ở Việt Nam biến động trái chiều với tỷ lệ nghèo ở địa phương. Cả nguồn thu được hưởng 100% (chiếm khoảng 21% tổng thu) và nguồn thu được hưởng qua phân chia (chiếm 31% tổng thu) đều có quan hệ trái chiều với tỷ lệ nghèo của địa phương. Điều này dĩ nhiên không có gì lạ; các địa phương nghèo nhìn chung thường kém phát triển về kinh tế và do đó thu được ít hơn (Hình 4.11). Hình 4.11: Nguồn thu được hưởng qua phân cấp và tỷ lệ nghèo ở địa phương, 2010 Mức thu địa phương được hưởng 100% trên đầu người 9 9 Mức thu phân chia cho địa phương trên đầu người 8 8 7 7 6 6 5 0 10 20 30 40 50 0 10 20 30 40 50 Tỷ lệ nghèo địa phương Tỷ lệ nghèo địa phương Nguồn: Ước tính của cán bộ NHTG sử dụng dữ liệu của Bộ Tài chính. 4.24. Hệ thống điều hòa ngân sách thông qua bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu đã xử lý tốt vấn đề trên. Nguồn bổ sung ngân sách giữa cấp trung ương - cấp tỉnh có gắn kết với tỷ lệ nghèo của địa phương tính chất giảm nghèo rõ rệt. Cả bổ sung cân đối (chiếm 19% tổng thu) và bổ sung có mục tiêu (chiếm 28% tổng thu) đều lớn và quan hệ cùng chiều với tỷ lệ nghèo của địa phương (Hình 4.12). 4.25. Tuy nhiên, hệ thống tiêu chí bổ sung có mục tiêu còn chồng chéo và dàn trải. Hiện có quá nhiều chương trình MTQG và các chương trình mục tiêu khác dàn trải cho quá nhiều mục tiêu. Ngoài ra, nguồn lực bổ sung không phải lúc nào cũng gắn với các mục tiêu chính sách. Báo cáo liên ngành 109 Hình 4.12: Số bổ sung ngân sách của Trung ương – địa phương, 2010 9 9 Mức bổ sung ngân sách mục tiêu trên đầu người Mức bổ sung cân đối ngân sách trên đầu người 8 8 7 7 6 6 5 5 0 10 20 30 40 50 0 10 20 30 40 50 Tỷ lệ nghèo địa phương Tỷ lệ nghèo địa phương Nguồn: Ước tính của cán bộ NHTG sử dụng dữ liệu của Bộ Tài chính. 4.26. Tổng thu ban đầu biến động trái chiều với tỷ lệ nghèo, nhưng sau đó biến động cùng chiều với tỷ lệ nghèo. Tỷ lệ nghèo khi tổng thu trên đầu người ở mức thấp nhất là 22 USD (Hình 4.13). Hình 4.13: Thu ngân sách địa phương và tỷ lệ Hình 4.14: Chi ngân sách địa phương và tỷ lệ nghèo nghèo Mức tổng chi địa phương trên đầu người Mức tổng thu địa phương trên đầu người 10 9.5 9.5 9 9 8.5 8.5 8 8 7.5 0 10 20 30 40 50 0 10 20 30 40 50 Tỷ lệ nghèo địa phương Tỷ lệ nghèo địa phương Nguồn: Ước tính của cán bộ NHTG sử dụng dữ liệu của Bộ Tài chính. 4.27. Tương tự, tổng chi tiêu của địa phương, được đảm bảo bằng tất cả các nguồn thu, ban đầu biến động giảm khi tỷ lệ nghèo tăng và sau đó lại biến động tăng lên. Tỷ lệ nghèo ở điểm chi tiêu chạm đáy là khoảng 22%. Dưới tỷ lệ nghèo đó chi tiêu của địa phương quan hệ trái chiều với tỷ lệ nghèo; trên tỷ lệ đó, chi tiêu có tính chất giảm nghèo rõ rệt (Hình 4.14). 110 Đánh giá Chi tiêu Công 4.28. Biến động trong quan hệ giữa tổng chi của địa phương và tỷ lệ nghèo là do tác động khác nhau của chi đầu tư và chi thường xuyên. Khi tỷ lệ nghèo ở mức thấp, chi đầu tư của địa phương tương đối quan trọng hơn trong ngân sách chi và nội dung chi đó quan hệ trái chiều với tỷ lệ nghèo. Khi tỷ lệ nghèo lên đến mức tương đối cao hơn, cả chi thường xuyên và chi đầu tư đều quan hệ cùng chiều với tỷ lệ nghèo tăng lên (Hình 4.15). Hình 4.15: Chi đầu tư và thường xuyên của địa phương và tỷ lệ nghèo, 2010 9 Mức chi đầu tư của địa phương trên đầu người 9 Mức chi thường xuyên của địa phương 8 8 trên đầu người 7 7 6 6 0 10 20 30 40 50 0 10 20 30 40 50 Tỷ lệ nghèo địa phương Tỷ lệ nghèo địa phương Nguồn: Ước tính của cán bộ NHTG sử dụng dữ liệu của Bộ Tài chính. 4.29. Các địa phương có tỷ lệ nghèo thấp, tỷ lệ chi đầu tư lớn hơn trong tổng chi ngân sách của địa phương đó. Tỷ lệ chi đầu tư giảm theo tỷ lệ nghèo cho đến khi tỷ lệ nghèo chạm mốc 35%, đến điểm đó tỷ lệ chi đầu tư lại tăng lên (Hình 4.16). Vì vậy, tỷ lệ chi đầu tư theo đầu người tương đối cao hơn trong trường hợp tỷ lệ nghèo thật cao hoặc thật thấp cũng phù hợp với phân bố về số thu và lựa chọn chi ngân sách. Hình 4.16: Chi đầu tư của địa phương và tỷ lệ nghèo, 2010 50 40 30 20 10 0 10 20 30 40 50 Tỷ lệ nghèo địa phương Nguồn: Ước tính của cán bộ NHTG sử dụng dữ liệu của Bộ Tài chính. Báo cáo liên ngành 111 4.30. Tác động chi tiêu của địa phương về giảm nghèo giữa các địa phương hiện chưa rõ. Mặc dù chi tiêu của địa phương phần lớn có tính chất giảm nghèo, theo nghĩa là chi nhiều hơn khi tỷ lệ nghèo ở mức tương đối cao hơn, hiện chưa có phân tích được tiến hành nhằm xác định mức độ các nội dung chi tiêu khác nhau thực sự giúp giảm nghèo đến đâu. Việc tìm hiểu về tác động của chi tiêu đến giảm nghèo có thể là một nội dung cần ưu tiên nghiên cứu ở Việt Nam trong thời gian tới. 4. Hiệu suất chi thường xuyên 4.31. Chi lương của Chính phủ tăng nhanh trong giai đoạn từ năm 2009 đến năm 201226, theo lộ trình cải cách tiền lương. Chi lương tăng với tốc độ 11,7% mỗi năm theo giá cố định (Hình 4.2). Tuy nhiên, lương cơ bản chỉ tăng 2,3% mỗi năm (Bộ Nội vụ). Điều đó cho thấy tăng thu nhập và phụ cấp ngoài lương cơ bản có thể là những nguyên nhân chính khiến cho chi lương tăng lên (Hình 4.17). Hình 4.17: Chi thường xuyên, 2009 - 2012 (triệu đồng) 200,000,000 180,000,000 160,000,000 140,000,000 120,000,000 100,000,000 80,000,000 60,000,000 40,000,000 20,000,000 0 2009 2010 2011 2012 Chi lương và phụ cấp Chi hàng hóa và dịch vụ Chi hỗ trợ bổ sung Chi thường xuyên khác Nguồn: Bộ Tài chính. 4.32. Tăng lương diễn ra với tốc độ như nhau ở cấp trung ương và địa phương. Lương và phụ cấp tăng bình quân 11,2% mỗi năm ở cấp trung ương từ năm 2009 đến năm 2012 và 11,9% mỗi năm ở cấp địa phương. Chi lương tăng mạnh ở cả trung ương và địa phương, đặc biệt trong giai đoạn từ 2011 đến 2012, khi một số lượng lớn giáo viên tiểu học và cán bộ hành chính ở cấp xã được chính thức hưởng lương của Chính phủ (Hình 4.18). Tỷ lệ tăng trình bày trong chương này đều là tăng theo giá so sánh (giá ổn định theo năm 2010). 26 112 Đánh giá Chi tiêu Công Hình 4.18: Chi lương và phụ cấp theo cấp ngân sách, 2009 - 2012 (tỷ đồng) 120,000 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 - 2009 2010 2011 2012 Trung ương Địa phương Nguồn: Bộ Tài chính. 4.33. Biên chế trong khu vực công dường như cũng tăng khá nhanh trong giai đoạn vừa qua. Số lượng công chức và viên chức ở cấp trung ương tăng lần lượt ở mức 2,8% và 3,9% mỗi năm từ năm 2009 đến năm 2012, còn số lượng công chức ở địa phương tăng 5,1% mỗi năm từ năm 2009 đến năm 2013 (Bộ Nội vụ). Điều đó cho thấy số lao động ở khu vực công tăng lên có thể góp phần đáng kể đẩy nhanh tốc độ tăng lương và phụ cấp của Chính phủ. Như vậy mục tiêu cải cách lương công chức nhằm tăng lương cho cán bộ nhà nước thông qua hợp lý hóa về biên chế còn chưa được thực hiện. 4.34. Tổng chi lương của Chính phủ Việt Nam tương đối cao so với các quốc gia khác trong khu vực, nhưng tương đương với các quốc gia thu nhập trung bình. Tỷ lệ chi lương của Chính phủ trên GDP ở Việt Nam năm 2012 là 7,3%. Tỷ lệ chi lương trên GDP bình quân ở tất cả các quốc gia khu vực châu Á và Thái Bình Dương là 6,6%, còn ở tất cả các quốc gia thu nhập trung bình là 8,7% (Hình 4.19). Tuy nhiên, với xu hướng như hiện nay, tỷ lệ chi lương của Việt Nam có thể dễ dàng vượt mức bình quân của các quốc gia thu nhập trung bình trong thời gian ngắn. Với tốc độ tăng như hiện nay, tỷ lệ chi lương của Chính phủ trên GDP có thể lên đến 11.1% vào năm 2020, cao hơn so với tỷ lệ hiện nay của các quốc gia thu nhập cao. 4.35. Biên chế của Chính phủ Việt Nam thấp hơn một chút so với mức bình quân ở các quốc gia khác trong khu vực và các quốc gia thu nhập trung bình – trong thời điểm hiện nay. Số lao động trong khu vực công (không tính doanh nghiệp nhà nước) ở Việt Nam bằng khoảng 3,8% tổng dân số; tỷ lệ này ở các quốc gia châu Á và Thái Bình Dương là 4,2%. Tỷ lệ lao động trong khu vực công trên tổng dân số ở các quốc gia thu nhập thấp là 1,1%, còn ở các quốc gia thu nhập trung bình là 5,3% (Hình 4.19). Lại một lần nữa, ta thấy rủi ro là với mức tăng như hiện nay, biên chế của Chính phủ có thể nhanh chóng vượt cao hơn mức bình quân ở các quốc gia thu nhập trung bình. Báo cáo liên ngành 113 Hình 4.19: Biên chế và lương của Chính phủ, so sánh cho Việt Nam 12 10 8 6 4 2 o Châu Á Thu nhập thấp Thu nhập Thu nhập cao Việt Nam trung bình Chi lương (% GDP) Số lượng công, viên chức (% dân số) Tỷ lệ chi lương trên GDP đầu người Nguồn: Số liệu cho Việt Nam là số liệu 2012 được lấy từ các nguồn của Chính phủ; số liệu còn lại lấy cho các năm từ 2000-2008 lấy từ IMF (2010). 4.36. Mức thu nhập bình quân của khu vực công ở Việt nam có lẽ không quá thấp so với các thu nhập ở khu vực khác trong nền kinh tế. Tỷ lệ thu nhập bình quân tính theo GDP của khu vực Nhà nước so với khu vực ngoài nhà nước là 1,9. Đối với tất cả các quốc gia trong khu vực châu Á và Thái Bình Dương, tỷ lệ này là 1,4. Đối với các quốc gia thu nhập trung bình và thấp, tỷ lệ này lần lượt là 1,9 và 1,4 (Hình 4.19). Mặc dù đúng là GDP trên đầu người của Việt Nam còn tương đối thấp do có một tỷ lệ lớn dân số làm nông nghiệp và các hoạt động kinh tế phi chính thức, nhưng kết quả trên cho thấy cần nghi ngại về một trong những căn cứ chính để tăng lương cán bộ công chức – là lương của họ nhìn chung thấp hơn nhiều so với các khu vực khác. Vấn đề ở đây là lương và thu nhập bình quân có thể có sự khác biệt rất lớn giữa các ngành và vị trí việc làm (nhưng không có dữ liệu để phân tích). Vì vậy, kết luận cho rằng lương của Chính phủ cao hơn đáng kể so mức lương chung trong cả nước vẫn chỉ là ước đoánvà cần được phân tích thêm. 5. Kết luận và khuyến nghị Kết luận chính 4.37. Việt Nam đã đạt được nhiều tiến triển trong việc giải quyết các mục tiêu về chi tiêu công, công bằng và chuyển đổi thể chế. Tuy nhiên, các xu hướng chi tiêu ngân sách nhà nước cần được theo dõi chặt chẽ hơn trong thời gian tới để đảm bảo các xu hướng không thuận lợi như hiện nay không gây trở ngại về hiệu suất chi, sự gắn kết giữa mức chi với các mục tiêu tăng trưởng kinh tế và phát triển con người, đảm bảo công bằng và hiệu suất. Thách thức lớn liên quan đến các mục tiêu trên là phải rà soát lại các mục tiêu cho sát thực tế hơn và thực hiện đầy đủ thông qua cải thiện về xác định đối tượng. 114 Đánh giá Chi tiêu Công Khuyến nghị chính sách 4.38. Giảm dần và chấm dứt xu hướng giảm chi đầu tư, đặc biệt ở cấp trung ương, cải thiện về lập ngân sách đầu tư bằng cách quan tâm nhiều hơn đến các nhu cầu chi duy tu bảo dưỡng liên quan đến đầu tư, qua đó hỗ trợ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Như đã lý luận ở trên, mức chi đầu tư như hiện nay có lẽ là đủ; nhưng nếu xu hướng hiện nay vẫn tiếp diễn trong thời gian dài, khối lượng tài sản công sẽ không đủ để hỗ trợ đầy đủ cho việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Ngoài ra, chi đầu tư nhằm hình thành tài sản và chi duy tu bảo dưỡng tài sản nhằm kéo dài vòng đời kinh tế của chúng phải song hành với nhau; nếu cả hai nhu cầu chi được đảm bảo, điều đó sẽ giúp tránh được những kết quả tăng trưởng không tối ưu. 4.39. Rà soát lại các mục tiêu chi tiêu công theo một khuôn khổ chính sách nhất quán hơn, nhằm tạo điều kiện để Việt Nam gắn kết tốt hơn giữa chi tiêu và mục tiêu. Hiện chưa rõ các mục tiêu chính sách được tuyên bố hiện nay có thể được đồng thời hoàn thành hay không. Xét mức độ toàn diện của nghị trình chính sách bên cạnh những hạn chế về nguồn lực tài chính và ngân sách nói chung, giả sử nếu tăng chi đầu tư về của cải vật chất và đầu tư về vốn con người đúng theo dự kiến ở tất cả các ngành ưu tiên đã được xác định rõ ràng, hiện chưa rõ việc hoàn thành các mục tiêu có khả thi hay không. Như đã nêu trên, chi đầu tư ở một số lĩnh vực quan trọng – nông nghiệp và giao thông đã giảm xuống trong giai đoạn đánh giá ở đây; chi phát triển vốn con người ở một số lĩnh vực mục tiêu – bảo đảm xã hội, khoa học và công nghệ - còn thấp hơn nhiều so với mức bình quân. Có lẽ, một số mục tiêu hiện chưa thể đạt được hoặc cần lui lại trong thời gian sau.27 Nhưng nếu đúng là các mục tiêu đó thực chất có thể đạt được đồng thời thì các mục tiêu đó cần phải triển khai nhất quan hơn so với hiện nay. 4.40. Chính quyền trung ương có thể tác động tốt nhất đến chi tiêu của địa phương cho mục tiêu giảm nghèo thông qua các chương trình MTQG. Hiện nay có quá nhiều chương trình MTQG để hoàn thành nhiều mục tiêu. Trong khi đó nguồn lực dành cho các chương trình MTQG có lẽ chưa thực sự gắn với mục tiêu ưu tiên. Bên cạnh đó, cách thức phân bổ vốn hỗ trợ chưa đảm bảo khả năng tiên liệu và điều đó đang tạo ra những thách thức nghiêm trọng cho công tác lập kế hoạch, lập ngân sách và chấp hành chi tiêu của chính quyền cấp tỉnh và cấp huyện. Chính phủ đã nỗ lực hợp nhất các chương trình MTQG nhằm tập trung cụ thể hơn cho những mục tiêu ưu tiên và phần nào nâng cao khả năng tiên liệu. Thách thức còn lại của Chính phủ là phải thiết kế lại các phương thức phân bổ để tập trung trực tiếp hơn vào kết quả thực hiện thay vì các chỉ số phức tạp dựa trên đầu vào. Về lâu dài, việc triển khai kế hoạch chi tiêu trung hạn sẽ thể hiện lợi ích trong bối cảnh này, như đã nêu trong Đánh giá chi tiêu  27 công 2004, mặc dù việc này rõ ràng đòi hỏi nhiều thời gian và công sức. Báo cáo liên ngành 115 4.41. Giảm tốc độ tăng biên chế của Chính phủ và quỹ lương cho cán bộ, công chức và viên chức của Chính phủ, nhằm hỗ trợ phát triển một bộ máy hành chính linh hoạt hơn và có khả năng đáp ứng cao hơn. Cả biên chế và quỹ lương của Chính phủ ở Việt Nam hiện chưa quá cao; nhưng kết luận đó có thể dễ dàng bị đảo ngược nếu xu hướng hiện nay vẫn tiếp diễn về lâu dài. Việc theo dõi chặt chẽ mức tăng và áp dụng các biện pháp cải thiện cần thiết sẽ giúp đảm bảo quy mô và mức lương hợp lý cho bộ máy hành chính. 4.42. Gắn kết chi lương và phụ cấp của Chính phủ với hiệu quả công việc của người lao động, nhằm hỗ trợ việc hiện thực hoá các mục tiêu về chuyển đổi thể chế. Mục tiêu chính trong bối cảnh này là phải sửa đổi thang bảng lương để phản ánh hệ thống mới dựa trên vị trí việc làm như đã nêu trong “Luật Cán bộ công chức” năm 2008 và “Luật Viên chức” năm 2010. Tăng lương trong suốt mười năm qua - tăng lương tối thiểu đồng loạt hàng năm – chỉ đem lại những lợi ích hạn chế về hiệu quả công việc. Hệ thống lương hiện đang dựa trên một tổ hợp phức tạp gồm tăng lương tối thiểu, thưởng theo thâm niên ngạch bậc và phụ cấp theo chức danh công việc. Hướng đi hữu ích ban đầu có thể là xây dựng hệ thống thang bảng lương chú trọng nhiều hơn đến chức năng công việc thực tế thay vì các tiêu chí theo thâm niên được áp dụng trong hệ thống ngạch bậc hiện nay. Việt Nam chưa đến giai đoạn cần cân nhắc về trả lương theo hiệu quả công việc, vì những nền tảng căn bản cho phương thức này hiện chưa có. Quản lý theo hiệu quả hoạt động ban đầu nên được thực hiện qua việc mô tả tốt các chức năng công việc, xây dựng hệ thống đánh giá hiệu quả công việc. Trong thời gian tới, điều quan trọng là tìm hiểu thêm về mức lương và số biên chế, vì cả hai yếu tố trên đều quyết định về tổng chi lương cho cán bộ công chức. 116 Đánh giá Chi tiêu Công Phụ lục 1: Khuyến nghị của Đánh giá chi tiêu công 2004 và tiến độ thực hiện đến nay 4.43. Đánh giá chi tiêu công năm 2004 được thực hiện phối hợp giữa Chính phủ và Ngân hàng Thế giới đã đề ra nhiều khuyến nghị về: cơ cấu chi tiêu của Chính phủ và phân cấp cho địa phương. Phần viết dưới đây tổng hợp về những khuyến nghị chính ở hai nội dung trên và tiến độ thực hiện đến nay. 4.44. Cơ cấu chi tiêu: Trước hết, Đánh giá chi tiêu công năm 2004 khuyến nghị rằng chính sách trước đây về duy trì tăng tỷ lệ chi đầu tư trong tổng chi tiêu cần được xem xét lại và nhìn chung cân cân đối tốt hơn giữa chi đầu tư và chi thường xuyên. Đề xuất đưa ra là Chính phủ có thể tạo điều kiện để khu vực tư nhân đóng góp nhiều hơn cho nhu cầu đầu tư để tạo tăng trưởng. Mặc dù nhấn mạnh rằng chi thường xuyên cần tăng lên so với chi đầu tư, nhưng báo cáo lý luận rằng tăng lương không nên lấn át nhu cầu tăng chi cho duy tu bảo dưỡng. Thứ hai, báo cáo cho rằng tăng lương cần được đảm bảo một phần bằng cách chuyển những cán bộ công chức không phải cốt lõi trong Chính phủ ra khu vực tư nhân. Thứ ba, Đánh giá chi tiêu công năm 2004 đề xuất cần thực hiện phân tích chi tiêu công trong bối cảnh lập kế hoạch chi tiêu trung hạn và cần quan tâm đảm bảo rằng các mục tiêu chính sách đề ra được được phản ánh chặt chẽ trong phân bổ ngân sách thực tế (theo nội dung kinh tế và lĩnh vực kinh tế). 4.45. Xu hướng trước đây là chi đầu tư tăng cao hơn chi thường xuyên nay đã bị đảo ngược và hai nội dung chi tiêu này có thể cho rằng đã được cân đối tốt hơn. Tuy nhiên, hiện chưa rõ khu vực tư nhân có tăng tỷ trọng đóng góp cho tổng nhu cầu đầu tư hay không. Mặc dù chi lương đã tăng như dự kiến, chi mua hàng hóa và dịch vụ - trong đó có nội dung chi duy tu bảo dưỡng – thậm chí còn tăng nhanh hơn; nhưng vì chi mua sắm hàng hóa dịch vụ còn gồm các nội dung chi khác nên hiện chưa rõ tăng chi duy tu bảo dưỡng có diễn ra như đã nêu trong Đánh giá chi tiêu công năm 2004 hay không. Với dữ liệu hiện có, ta có thể chưa thể kết luận rằng nguồn tăng lương được đảm bảo bằng cách chuyển cán bộ công chức sang làm việc ở khu vực tư nhân. Chính phủ đã cam kết triển khai kế hoạch chi tiêu trung hạn và hiện việc này đang có một số tiến triển. 4.46. Phân cấp: Trước hết, Đánh giá chi tiêu công năm 2004 khuyến nghị Chính phủ cần đánh giá các quy định hiện cho phép cấp tỉnh tự quyết định về cơ chế ngân sách cho cấp huyện và cấp xã, đồng thời ban hành các quy định làm rõ về trách nhiệm của các cấp chính quyền có cùng chung nhiệm vụ chi. Thứ hai, báo cáo đề xuất Chính phủ cân nhắc việc nâng cao tự chủ về thu cho các địa phương bằng cách thể chế hóa thuế hình thức phụ thu trên thuế thu nhập cá nhân cho các địa phương, cho phép cấp huyện và/hoặc cấp xã thu thuế xe cơ giới hoặc bất động sản, tìm cách phân chia nguồn thu từ thuế của trung ương rõ ràng hơn và công bằng hơn giữa cấp trung ương và cấp tỉnh, đồng thời đánh giá tác dụng của phương thức giao nguồn thu linh hoạt không dựa trên văn bản quy định cho cấp huyện và cấp xã. Thứ ba, báo cáo khuyến nghị rằng hệ thống bổ sung ngân sách hiện nay có thể được tăng cường bằng cách áp dụng định mức phân bổ chi đầu tư rõ ràng và thể chế hoá các định mức về thu, đồng thời cải thiện phương pháp phân bổ số bổ sung cân đối bằng cách áp dụng hệ thống hoàn toàn dựa trên công thức cho bổ sung cân đối, bên cạnh việc tăng cường bổ sung có mục tiêu bằng cách theo đuổi các ưu tiên của ngành được xác định cụ thể và rõ ràng, đặc biệt nhu cầu về hạ tầng. Cuối cùng, Đánh giá chi tiêu công năm 2004 cũng khuyến nghị rằng Chính phủ có thể cần cân nhắc phương án thay thế cho cơ cấu ngân sách lồng ghép hiện nay. Báo cáo liên ngành 117 4.47. Các quy định cho phép các địa phương cấp tỉnh được tự quyết định về các vấn đề ngân sách của cấp huyện và cấp xã chưa được cân nhắc lại. Nhiệm vụ chi được phân giao thiếu rõ ràng ở cả cấp trung ương và cấp tỉnh cũng như trong nội tỉnh tiếp tục là vấn đề. Có lẽ chỉ ngoại trừ ngành y tế và giáo dục, nhiều trách nhiệm chi vẫn là nhiệm vụ chung giữa cấp trung ương và địa phương, và trách nhiệm chính xác là gì hiện vẫn chưa rõ. Khác với sự phân công trách nhiệm giữa cấp trung ương – cấp tỉnh, nhiệm vụ được phân giao rõ ràng giữa các cấp trong nội tỉnh, nhưng vẫn có một số trường hợp tất cả các cấp ở địa phương cùng chịu trách nhiệm chung. Tự chủ về thu của địa phương vẫn bị hạn chế. Chưa có thêm nguồn thu mới nào được phân cấp cho các dịa phươngvà kiểm soát hành chính về thu của địa phương vẫn hạn chế. Cách tiếp cận không chính thống trong việc cấp tỉnh giao nguồn thu cho cấp huyện và cấp xã đến nay vẫn chưa được xem xét lại. Cơ chế phân chia nguồn thu giữa cấp trung ương và cấp tỉnh chưa có chuyển biến nhiều. Định mức rõ ràng hơn và phù hơp hơn cho cả chi đầu tư và chi thường xuyên thực chất đã được thể chế hoá và theo đó, phân bổ số bổ sung ngân sách cũng đã được cải thiện. Bổ sung cân đối cho các địa phương hiện nay chủ yếu dựa trên công thức, nhưng một số thương thảo về số phân bổ cuối cùng vẫn tiếp diễn. Số bổ sung có mục tiêu tiếp tục được phân bổ chủ yếu dựa trên các tiêu chí kinh tế - xã hội, mà không phải trong trường hợp nào cũng thể hiện nhu cầu về cơ sở hạ tầng (chưa nói đến hiệu quả hoạt động) và phương thức phân bổ số bổ sung cũng chưa gắn kết đầy đủ với các chỉ tiêu tham vọng. Cơ cấu ngân sách lồng ghép vẫn được giữ nguyên hiện trạng. Tham khảo Lewis, B. and Smoke, P. Forthcoming. Intergovernmental Fiscal Transfers and Local Incentives and Responses: The Case of Indonesia, Fiscal Studies. 118 Đánh giá Chi tiêu Công 5 CHI ĐẦU TƯ Thông điệp chính ŸŸ Chi đầu tư có xu thế giảm dần trong những năm qua, giảm từ 13,1% GDP năm 2009 xuống còn 9,2% GDP năm 2015. Mặc dù đầu tư công của Việt Nam ở mức tương đương với các nước trong khu vực, chi đầu tư cần được duy trì cho đầu tư phát triển. Trong những năm vừa qua, chi đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước giảm và được bù đắp bởi tăng trưởng nguồn vốn FDI và tư nhân trong nước. ŸŸ Chi đầu tư của Việt Nam được phân cấp mạnh, đặc biệt trong phân cấp nhiệm vụ, trong đó khoảng 73% ngân sách đầu tư được thực hiện ở cấp địa phương (giai đoạn 2011 - 2015). Đây là mức phân cấp rất cao trong số các quốc gia đang phát triển. Mặc dù đẩy mạnh phân cấp giúp đáp ứng nhu cầu của địa phương tốt hơn, nhưng cơ cấu chi tiêu của địa phương, gần đây cho thấy hiệu suất phân bổ đang có xu hướng giảm do đầu tư dàn trải, tăng nợ đọng ở nhiều địa phương đồng thời trung ương thiếu nguồn lực để thực hiện các dự án chính sách quan trọng quốc gia và các dự án kết nối vùng miền. Những cải cách gần đây bắt đầu với Chỉ thị 1792/CT-TTg và việc ban hành Luật Đầu tư công năm 2014 đã tập trung thẩm quyền hơn cho cấp trung ương và khắc phục một phần tình trạng này. ŸŸ Một lý do nữa gây ra tình trạng đầu tư dàn trải là do chất lượng quy hoạch còn hạn chế. Ngoài ra, chưa có sự gắn kết chặt chẽ giữa các chiến lược và kế hoạch phát chiến kinh tế - xã hội của cả nước, của địa phương và của ngành, khiến cho có quá nhiều dự án bị dàn trải trong quá nhiều lĩnh vực. Quy hoạch phát triển của ngành và địa phương có nhiều nhưng không phải lúc nào cũng nhất quán và thiếu gắn kết với khả năng bố trí nguồn lực. Quá trình Báo cáo liên ngành 119 cắt giảm và hợp lý hóa chi tiêu ngân sách gần đây làm giảm ngân sách chi đầu tư và số lượng các dự án đầu tư mới. ŸŸ Luật Đầu tư công 2014 đã quy định những nguyên tắc tốt về thẩm định dự án. Tuy nhiên, chưa có hướng dẫn cụ thể cách thức thẩm định dự án cũng như phương pháp xác định thứ tự ưu tiên khi lựa chọn dự án. Trong giai đoạn đánh giá, còn nhiều dự án chưa được thẩm định một cách khoa học, hầu như mang tính định tính và chưa cân nhắc tới đánh giá tác động của dự án. Hậu quả của việc này là nhiều dự án không mang lại hiệu quả nhưng vẫn được phê duyệt và phân bổ ngân sách. Tuy nhiên vấn đề này đã được từng bước khắc phục khi từ Luật Đầu tư công và Luật Xây dựng có hiệu lực thi hành từ năm 2015. ŸŸ Chất lượng thông tin là một trong những nhân tố quan trọng đằng sau những yếu kém hiện nay trong quản lý đầu tư công. Hiện nay, chính quyền trung ương và địa phương không chỉ thiếu thông tin mà chất lượng thông tin cũng còn hạn chế. Do sự phân cấp mạnh trong chi đầu tư, thông tin dự án bao gồm cả tình hình giải ngân được quản lý một cách phân tán và không được báo cáo đầy đủ và kịp thời. Điều đó gây cản trở trong việc thẩm định, quyết định cũng như kiểm soát tình hình thực hiện dự án và lượng hóa các kết quả phát triển dự kiến. Khuyến nghị chính ŸŸ Xem xét lại mức độ phân cấp chi đầu tư cho địa phương gắn với hiệu quả tổng thể kinh tế - xã hội, hạn chế rủi ro đầu tư dàn trải, tạo ra cơ chế khuyến khích nhằm thúc đẩy sự kết nối giữa các dự án hạ tầng lớn, bao gồm cả các dự án hạ tầng giữa các địa phương. Phân cấp đầu tư cần gắn liền với trách nhiệm giải trình và năng lực quản lý của địa phương. ŸŸ Cải thiện cơ chế lựa chọn và sắp xếp thứ tự ưu tiên dự án đầu tư công trên cơ sở áp dụng phương pháp thẩm định dự án dựa trên hiệu quả kinh tế và xã hội theo thông lệ quốc tế. Nâng cao hiệu quả lựa chọn và áp dụng các cơ chế lựa chọn chặt chẽ sẽ góp phần giảm tình trạng đầu tư dàn trải với quá nhiều dự án, đồng thời nâng cao hiệu quả đầu tư. ŸŸ Hoàn thiện cơ sở dữ liệu về dự án đầu tư và hệ thống theo dõi tập trung nhằm cải thiện chất lượng báo cáo đầu tư công, góp phần đưa ra những quyết định kịp thời để thực hiện các dự án hiệu quả. Bước đi trước mắt là cần thu thập thông tin và kiểm soát cam kết chi trung hạn và tình hình thực hiện dự án qua Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS) và Hệ thống thông tin dữ liệu dự án đầu tư công đối với tất cả các đơn vị sử dụng vốn đầu tư công. 120 Đánh giá Chi tiêu Công 1. Tổng quan 5.1. Việt Nam lâu nay vẫn kiên định ưu tiên cho chi đầu tư kể từ khi chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường đầu những năm 2000. Phát triển dịch vụ hạ tầng là một nội dung trọng tâm trong chiến lược thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài và đẩy mạnh tăng trưởng và phát triển. Gói kích cầu lớn được phê duyệt nhằm đối phó với khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008 - 2009 khiến cho đầu tư công tăng lên đáng kể. Tuy nhiên, tình hình đã thay đổi sau đó và hiện nay Chính phủ đang phải đối mặt với những thách thức về ngân sách do nguồn thu từ thuế suy giảm và nợ công tăng nhanh. Để đối phó với dư địa tài khoá bị thu hẹp, chi đầu tư dự kiến bị đảo chiều giảm xuống bằng các mức trước năm 2009, chính vì vậy, hiệu suất thực hiện và phân bổ đầu tư đã trở thành ưu tiên cao hơn. 5.2. Xu hướng phân cấp đầu tư công cũng đã được đẩy mạnh. Chi đầu tư do địa phương quản lý hiện nay chiếm hai phần ba tổng chi đầu tư của Chính phủ. Ngoài ra, các địa phương chi bình quân bằng nguồn ngân sách của địa phương cho hạ tầng cao hơn cả trung ương. Địa phương cấp tỉnh đã được chủ động hoàn toàn trong toàn bộ các khâu tại những dự án sử dụng nguồn ngân sách địa phương. Tình trạng chi đầu tư của địa phương tăng nhanh dẫn đến quan ngại ngày càng tăng về nhu cầu chi đầu tư bị đẩy lên cao và chính quyền trung ương gần đây đã triển khai những cải cách để giải quyết vấn đề này. 5.3. Cơ cấu chi đầu tư theo lĩnh vực cho thấy có sự chuyển đổi từng bước theo hướng ưu tiên hơn các lĩnh vực xã hội, đặc biệt ở cấp trung ương. Trong giai đoạn đánh giá, các lĩnh vực xã hội, bao gồm y tế và giáo dục, đã được phân bổ nhiều nguồn lực hơn, hiện chiếm khoảng 17% ngân sách chi đầu tư. Tuy nhiên, giao thông và nông nghiệp vẫn tiếp tục là những lĩnh vực được phân bổ lớn nhất. Hai lĩnh vực trên, gộp lại chiếm 35% ngân sách chi đầu tư của Việt Nam, lâu nay vẫn được ưu tiên do tầm quan trọng chiến lược của chúng về tăng trưởng kinh tế và xóa đói giảm nghèo. 5.4. Đầu tư công vẫn tồn tại những thách thức quan trọng cần phải giải quyết, bao gồm tình trạng dàn trải quá mức, hiệu suất còn hạn chế trong hoạt động và phân bổ, yếu kém trong giám sát. Bên cạnh đó, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật còn cồng kềnh và chồng chéo, kể cả trong các luật mới được ban hành và sửa đổi như Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách nhà nước và Luật Xây dựng. 5.5. Đánh giá chi tiêu công năm 2004 đã khuyến nghị những cải cách ưu tiên nhằm cải thiện hiệu quả chi đầu tư công tại Việt Nam và một số khuyến nghị đó đến nay vẫn phù hợp. Khuyến nghị thứ nhất là Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT) cần phối hợp chặt chẽ hơn với Bộ Tài chính trong việc lập Kế hoạch chi tiêu trung hạn, nhằm đảm bảo những phân tích về chi thường xuyên được lồng ghép một cách hợp lý trong lập kế hoạch đầu tư và đảm bảo sự nhất quán giữa dự toán chi đầu tư và chi thường xuyên. Khuyến nghị thứ hai là phân cấp trách nhiệm đầu tư cho các cấp chính quyền cần được thực hiện song song với hướng dẫn cụ thể về thẩm định lựa chọn dự án và ban hành các chuẩn mực tối thiểu về giám sát. Ngoài ra, một khuyến nghị nữa để nâng cao kết quả đầu tư công là tăng cường năng lực của Bộ KH&ĐT trong việc hướng dẫn, đào tạo, giám sát các đơn vị được phân cấp trách nhiệm lập kế hoạch và triển khai đầu tư. Tương tự, một nhận định nữa là các biện pháp nhằm hệ thống hóa công tác phân tích rủi ro, bao gồm cả rủi ro của các nghĩa vụ dự phòng liên quan đến tín dụng Nhà nước. Nghị định 84/2015/NĐ-CP đã quy định Bộ KH&ĐT truy cập vào Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS). Hiện nay, Bộ Tài chính đang thực hiện dự án thông Báo cáo liên ngành 121 tin nhằm kiểm soát chi đầu tư trên diện rộng. Việc tiếp cận của Bộ KH&ĐT với bộ cơ sở dữ liệu này khi dự án hoàn thành và đi vào hoạt động sẽ góp phần cải thiện việc ra quyết định và giám sát đầu tư. 5.6. Việt Nam đã tiến hành những thay đổi chính sách mạnh mẽ dự kiến sẽ góp phần nâng cao hiệu suất chi đầu tư và sự gắn kết của nó với các ưu tiên của quốc gia. Luật đầu tư công là một phần nỗ lực nhằm tăng cường lựa chọn dự án, giám sát và đảm bảo trách nhiệm giải trình trong quản lý đầu tư công. Luật cũng quy định về lập kế hoạch đầu tư trung hạn, với kỳ vọng của Chính phủ nhằm giúp hạn chế các thông lệ dẫn đến đầu tư dàn trải và tăng nợ đọng, bao gồm cả thông lệ về hạn mức ngân sách mềm. Tương tự, Chính phủ đã thông qua nhiều văn bản pháp quy28 nhằm khuyến khích giải quyết tình trạng dàn trải dự án và kiểm soát nợ đọng tăng cao trong những năm gần đây. Tuy nhiên, sự thành công của những nỗ lực đó phần lớn phụ thuộc vào khả năng của Chính phủ trong việc ban hành các quy định hướng dẫn chi tiết thực hiện Luật đầu tư công và tăng cường năng lực của các cơ quan ở trung ương và địa phương tham gia vào quá trình quản lý đầu tư công. 5.7. Trên cơ sở những tiến triển về cải cách đến thời điểm này và những thách thức còn tồn tại, chương này nhằm tìm hiểu về ba câu hỏi chính sách chính: ŸŸ Các cơ chế nhằm nâng cao hiệu suất phân bổ chi đầu tư, cụ thể nhằm cân nhắc đến hạn mức nguồn lực có thể dành cho đầu tư công; ŸŸ Các phương án nhằm cải thiện trách nhiệm giải trình trong điều kiện phân cấp mạnh về chi đầu tư; ŸŸ Các cơ chế để cải thiện về quản lý dự án, giám sát và đánh giá, để nâng cao hiệu suất đầu tư. 5.8. Phần còn lại của chương có kết cấu như sau: Phần 2 trình bày tổng quan những đặc điểm chính của quy trình lập ngân sách đầu tư. Phần 3 phân tích xu hướng về mức chi và cơ cấu chi đầu tư, sự gắn kết của nó với các ưu tiên phát triển của quốc gia và chất lượng chi tiêu. Phần 4 trình bày gợi ý về cải cách chính sách trong những năm tiếp theo. Phần 5 kết luận bằng các khuyến nghị. 2. Quy trình lập ngân sách đầu tư 5.9. Những hạn chế và thông lệ về thể chế trong quy trình lập ngân sách nhà nước cho chi đầu tư là những nguyên nhân căn bản dẫn dến phân bổ dàn trải. Sự phân tán về trách nhiệm trong lập ngân sách là hệ quả của nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung trước đây. Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính là các cơ quan chính trong quá trình lập ngân sách nhà nước cho chi đầu tư. Bộ KH&ĐT điều phối việc thẩm định các dự án quan trọng của quốc gia, đồng thời phối hợp với Bộ Tài chính chịu trách nhiệm theo dõi các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước. Bộ Tài chính đảm nhiệm việc huy động vốn và phối hợp với Bộ KH&ĐT trong việc phân bổ vốn đầu tư. Tuy nhiên trên thực tế, chất lượng phối hợp giữa hai ngành kế hoạch và tài chính trong lập, thẩm định và quyết định đầu tư công còn hạn chế. Chỉ thị số 27 (tháng 10/ 2012), đề ra các biện pháp cụ thể nhằm giải quyết nợ đọng; Chỉ thị số 14/CT-TTg, ngày 28/06/2013, nhằm  28 đẩy nhanh giải quyết nợ đọng chi đầu tư. 122 Đánh giá Chi tiêu Công 5.10. Mức cân đối đầu tư từ ngân sách trung ương do Bộ Tài chính và Bộ KH&ĐT quyết định, nhưng trên thực tế ngân sách chi đầu tư địa phương và bộ ngành được lập theo phương thức từ dưới lên. Trong hệ thống ngân sách lồng ghép, các bộ ngành và địa phương được nhiều quyền quyết định, làm hạn chế vai trò của Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính. Số lượng lớn các dự án được đưa vào kế hoạch hàng năm gây hạn chế về hiệu quả và khả năng lựa chọn trong quy trình ngân sách. Các bộ ngành và địa phương luôn tìm cách đưa nhiều dự án vào kế hoạch, kể cả khi vượt trần, với kỳ vọng rằng vốn sẽ được huy động sau. Ngoài ra, các bộ ngành và địa phương còn có xu hướng dự toán thấp các dự án đầu tư, bỏ qua chi phí vận hành và duy tu bảo dưỡng trong tương lai để đảm bảo dự án được đưa vào chương trình đầu tư. 5.11. Dự án được phân loại thành bốn nhóm theo tầm quan trọng của dự án và quy mô đầu tư. Các nhóm này là dự án quan trọng của quốc gia và dự án nhóm A, B và C.29 Trách nhiệm thẩm định, triển khai và giám sát có sự khác biệt theo từng nhóm dự án, trong đó dự án càng nhỏ thì phân cấp trách nhiệm cho dự án đó càng lớn. Một trong những đặc điểm mới của Luật đầu tư công là quy định về phê duyệt chủ trương đầu tư trước khi thẩm định dự án. Quốc hội phê duyệt chủ trương cho các dự án quan trọng của quốc gia, Thủ tướng phê duyệt chủ trương cho các dự án nhóm A. Bộ chủ quản và HĐND tỉnh phê duyệt chủ trương đầu tư các dự án nhóm B và các dự án quan trọng nhóm C. Hình 5.1 tổng hợp về các quy trình và trách nhiệm liên quan. Hình 5.1: Sơ đồ quy trình và trách nhiệm thể chế ở địa phương cấp tỉnh Quy trình lập, thẩm định các dự án Hội đồng nhân dân đầu tư cấp địa phương Danh sách dự án Phê duyệt các dự án sử dụng vốn NSNN Danh sách đề Danh sách Phê duyệt vốn xuất dự án ngắn dự án Phê duyệt Sàng lọc dự án Chủ tịch Sở KHĐT, Sở TC UBND Báo cáo khả thi Ủy ban thẩm định Bộ KHĐT, Bộ TC Phê duyệt chủ trương đầu tư Kết quả thẩm định vốn Trình kế hoạch đầu tư Giao kế hoạch vốn Báo cáo, để xuất nhu cầu vốn Các sở, Phân bổ vốn Sở Kế hoạch ban/ngành Báo cáo giám sát đẩu tư Các dự án đầu tư Thông tư 13/BKH Chấp thuận kế hoạch đầu tư hàng năm Quy hoạch, chiến lược phát triển Sở tài chính Nguồn: Ngân hàng Thế giới 2014, dựa trên văn bản quy phạm pháp luật. Các tiêu chí về dự án Nhóm A: Các dự án an ninh quốc phòng; các dự án có vốn đầu tư tối thiểu là 2.300 tỷ đồng trong lĩnh vực  29 giao thông; 1.500 tỷ đồng về thủy lợi và nước sạch, 1.000 tỷ đồng trong lĩnh vực nông nghiệp, 800 tỷ đồng trong lĩnh vực y tế, giáo dục và khác. Báo cáo liên ngành 123 5.12. Trong giai đoạn 2006 - 2010, việc lựa chọn và thẩm định các dự án đầu tư trong nhiều trường hợp chỉ mang tính hình thức, được thực hiện bởi đơn vị chịu trách nhiệm hoàn thành dự án. Các bộ ngành và địa phương liên tục trình dự án vượt khả năng bố trí vốn và không áp dụng chặt chẽ các chuẩn mực về thẩm định trong lựa chọn dự án. Điều này kết hợp với phân cấp mạnh và giám sát hạn chế khiến cho danh mục đầu tư không sát thực tế và dự án được chuẩn bị không đầy đủ. Hệ quả là trong thời gian qua, thời gian triển khai nhiều dự án bị kéo dài so với dự kiến ban đầu và thường đòi hỏi phải điều chỉnh tổng mức đầu tư. Trong một số trường hợp, thẩm định chỉ được thực hiện sau khi dự án đã được đưa vào ngân sách, đến lúc đó thì đánh giá tiêu cực cũng không làm cho dự án bị loại bỏ khỏi danh mục. Các vấn đề trên còn trầm trọng hơn ở các địa phương khi những nỗ lực cải thiện về năng lực lập, rà soát và quản lý dự án chưa theo kịp với trách nhiệm chi đầu tư lớn hơn. Từ sau khi triển khai thực hiện Chỉ thị 1792/2011/CT-TTg, công tác thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư, nguồn vốn và khả năng cân đối vốn đã được cải thiện. Các bộ, ngành trung ương và địa phương đề xuất bố trí vốn vượt quá khả năng cân đối vốn đều không được chấp nhận. 5.13. Khả năng chọn lọc và gắn kết với các ưu tiên của quốc gia vẫn còn là điểm yếu. Việt Nam có nhiều văn bản chỉ đạo và tài liệu chiến lược, bao gồm kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội , quy hoạch ngành và vùng. Những văn bản này không phải lúc nào cũng nhất quán và trong nhiều trường hợp, chiến lược và kế hoạch phát triển được lập còn chung chung và thường lạc quan trong các giả định về nguồn lực có thể huy động để triển khai. Kết quả là hầu hết các dự án đều có thể đưa vào các chiến lược và kế hoạch đó. Chính vì vậy, cần có hướng dẫn rõ ràng để giúp các bộ ngành và địa phương xác định dự án ưu tiên, bao gồm cả hướng dẫn thực hiện phân tích chi phí – lợi ích kinh tế và xã hội. Luật Đầu tư công mới đã quy định về các tiêu chí sàng lọc và xác định ưu tiên dự án, nhưng nếu không có hướng dẫn và đào tạo chi tiết, các cơ quan thực hiện sẽ khó tuân thủ. 5.14. Bộ KH&ĐT thu thập thông tin về tình hình thực hiện dự án tại các bộ ngành và địa phương, nhưng thông tin lấy từ báo cáo hành chính mang tính tổng hợp cao nên chưa thực sự hữu ích cho công tác quản lý. Bộ KH&ĐT đã xây dựng hệ thống thông tin về giám sát đánh giá đầu tư chương trình, dự án đầu tư sử dụng vốn nhà nước. Đồng thời, Bộ KH&ĐT đang xây dựng Hệ thống thông tin dữ liệu dự án đầu tư công (tại địa chỉ https:// dautucong.mpi.gov.vn) trên cơ sở phát triển từ nền tảng hệ thống nêu trên. Một số bộ ngành đã bắt đầu xây dựng hệ thống thông tin để theo dõi các dự án của họ. Tuy nhiên, điều quan trọng là các hệ thống này cần được tích hợp vào một cơ sở dữ liệu tập trung, tuân thủ theo các chuẩn mực cơ bản về thu thập và báo cáo dữ liệu để tạo điều kiện tổng hợp và sử dụng thông tin phục vụ cho việc ra quyết định. 5.15. Một số yếu kém quan trọng còn tồn tại, như trong các lĩnh vực đánh giá môi trường, mua sắm đấu thầu, quản lý tài chính, khuôn khổ pháp quy để tư nhân tham gia đầu tư hạ tầng, giám sát và đánh giá. Trước khi Luật Đấu thầu sửa đổi năm 2013 được ban hành, nhiều hợp đồng được trao cho nhà thầu theo phương thức chỉ định thầu. Thông lệ này, kết hợp với cơ chế giám sát và báo cáo yếu kém dẫn đến không thực hiện hết ngân sách đầu tư và tạo cơ hội tham nhũng. Cho dù gần đây đã có những cải thiện, đặc biệt về khuôn khổ pháp lý liên quan đến triển khai dự án, nhưng các vấn đề tiêu biểu như chậm triển khai, vượt dự toán, chất lượng xây dựng thấp, dự án không hoàn thành vẫn diễn ra phổ biến. Điều quan trọng là cần xây dựng các công cụ pháp quy bổ sung để cải thiện hiệu quả giải quyết các nội dung trên. 124 Đánh giá Chi tiêu Công Hộp 5.1: Kinh nghiệm của Hàn Quốc và Chi-lê trong quản lý đầu tư công Hệ thống đầu tư quốc gia (SNI) của Chi-lê sử dụng các thủ tục và kỹ thuật chuẩn trong quản lý đầu tư công của Chính phủ trong việc chuẩn bị, thẩm định và lựa chọn dựa án. Hệ thống này giúp Chi-lê đạt được nhiều kết quả và tránh lãng phí nguồn lực cho các dự án không hiệu quả trong điều kiện nguồn lực đầu tư của quốc gia còn khiêm tốn. Tất cả các ngành các cấp đều tuân thủ cùng phương pháp luận trong việc chuẩn bị và đánh giá dự án, đặc biệt trên góc độ kinh tế - xã hội . Họ còn sử dụng một hệ thống giá tham chiếu cụ thể và tỷ lệ chiết khấu xã hội (8%). Cán bộ Chính phủ thường xuyên được đào tạo về các phương pháp đó. Sau khi dự án đã được chuẩn bị và xem xét đầy đủ, các dự án đó sẽ được nhập vào cơ sở dữ liệu để các nhà chính trị và những người có thẩm quyền quyết định lựa chọn. Thông tin được công khai và có sự liên tục trong cách tiếp cận đầu tư. Tương tự, Hàn Quốc đã triển khai Kế hoạch chi tiêu trung hạn và một kế hoạch toàn diện nhằm nâng cao chất lượng và hiệu suất đầu tư công. Kế hoạch này tạo ra hệ thống nhằm tăng cường giám sát triển khai đầu tư công. Cách tiếp cận tập trung vào thẩm định dự án độc lập, hệ thống theo dõi hiệu quả hoạt động ba cấp và sự tham gia của khu vực tư nhân. Trung tâm quản lý đầu tư hạ tầng khu vực công và tư nhân đã tiến hành nghiên cứu và có vai trò trong quản lý hoạt động triển khai ngân sách đầu tư. Phân tích chi phí – lợi ích không chỉ dựa trên lợi ích kinh tế - xã hội mà cả các tiêu chí chính trị. 3. Xu hướng chi đầu tư và mối quan hệ của nó với các ưu tiên phát triển 5.16. Để có được bức tranh tổng quan về tình hình hiện nay của Việt Nam, phần này mô tả và nhận định về xu hướng chung của chi đầu tư và mối quan hệ của nó với các ưu tiên phát triển, phân bổ vốn đầu tư chi tiết theo lĩnh vực, phân bổ nguồn lực giữa các cấp chính quyền, cách thức huy động nguồn lực qua phát hành trái phiếu Chính phủ và sau đó là phân bổ cho các cấp các ngành. Chi đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước 5.17. Nguồn ngân sách nhà nước (bao gồm cả vốn ODA) chiếm khoảng một nửa tổng vốn đầu tư thuộc khu vực công tại Việt Nam. Đây là nguồn vốn lớn nhất và trong những năm gần đây càng trở nên quan trọng (Bảng 5.1). Thời kỳ 2011 - 2015, ngân sách nhà nước chiếm bình quân 52% toàn bộ nguồn vốn đầu tư công, tỷ lệ này cao hơn thời kỳ 2006 - 2010 (49,4%) và thời kỳ 2001 – 2005 (42,9%). Đầu tư của DNNN có tầm quan trọng thứ hai về nguồn vốn đầu tư, chiếm 21,7%, tiếp theo là trái phiếu Chính phủ và tín dụng Nhà nước. Mặc dù đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước và trái phiếu Chính phủ đã tăng lên, nhưng đầu tư từ nguồn DNNN và tín dụng Nhà nước lại giảm kể từ sau năm 2011. Tuy nhiên, mức tăng của đầu tư từ ngân sách chủ yếu diễn ra trong ba năm đầu của kỳ kế hoạch 2011 - 2015. Giai đoạn 2014 - 2015 chứng kiến sự giảm sút đáng kể của tỷ trọng đầu tư từ ngân sách trong khi đầu tư từ DNNN và trái phiếu lại tăng lên. Báo cáo liên ngành 125 Bảng 5.1: Các nguồn vốn đầu tư của khu vực công (%), 2001 - 2015 2001 - 2005 2006 - 2010 2011 - 20115 Đầu tư nguồn ngân sách nhà nước (%) 42,9 49,4 52,0 Đầu tư của các DNNN (%) 27,9 23,2 21,7 Đầu tư nguồn tín dụng Nhà nước (%) 26,2 14,7 12,2 Đầu tư nguồn trái phiếu Chính phủ (%) 3,0 12,6 14,1 Nguồn: Các bản Kế hoạch 5 năm 2006 - 2010, 2011 - 2015. 5.18. Do các chính sách đối phó với biến động kinh tế theo chu kỳ, phân bổ ngân sách nhà nước cho đầu tư đã tăng đáng kể trong năm 2009 - 2010 và giảm dần trong các năm sau. Chi đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước (tính cả trái phiếu Chính phủ và xổ số kiến thiết) chiếm 13,5% GDP năm 2009. Tuy nhiên, tỷ lệ này đã giảm xuống còn 9,6% GDP năm 2015. Chi đầu tư giai đoạn 2006 - 2010 chiếm 37,2% tổng chi ngân sách nhà nước, so với mức bình quân là 32,3% ngân sách trong giai đoạn 2011 – 2015. Xu thế về chi đầu tư như vậy tương đương với các mức trong khu vực Đông Á. Hình 5.2: Tỷ lệ chi đầu tư ngân sách nhà nước trên Hình 5.3: Đầu tư công tại các quốc gia OECD tổng chi tiêu và GDP, 2006 - 2015 và khu vực Đông Á – TBD (% GDP), 2006 - 2010 45% 10 40% 9 35% 8 30% 7 6 25% 5 20% % 4 15% 3 10% 2 5% 1 0% 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2006 2007 2008 2009 2010 Chi đầu tư (bao gồm TPCP và xổ số kiến thiết)/Tổng chi ngân sách EAP OECD Chi đầu tư (bao gồm TPCP và xổ số kiến thiết)/GDP Nguồn: Bộ Tài chính. Nguồn: Cơ sở dữ liệu IMF WEO 2014. 5.19. Sự giảm sút trong đầu tư nhà nước giai đoạn này được bù đắp một phần bởi tăng trưởng của đầu tư FDI và tư nhân trong nước. Tỷ trọng đầu tư của khu vực tư nhân tăng hơn 5 điểm phần trăm trong kỳ kế hoạch 2011 - 2015 so với giai đoạn 2006 - 2010, nhưng đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) giảm từ 19,6% xuống còn 17,6%. Ngược lại, tỷ trọng đầu tư của Nhà nước giảm từ 41,7% năm 2011 xuống 37,6% năm 2015. Nhà nước có vai trò quan trọng nhằm đẩy mạnh tăng trưởng kinh tế và thành tựu phát triển của quốc gia, nhưng trong điều kiện Việt Nam đang trong giai đoạn cần củng cố tình hình ngân sách, điều quan trọng là phải 126 Đánh giá Chi tiêu Công khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân để duy trì bền vững đầu tư công bên cạnh việc nâng cao hiệu suất và hiệu quả trong quản lý nguồn lực công. 5.20. Chênh lệch giữa số dự toán và số thực hiện chi đầu tư thường ở mức cao. Mức chênh lệch này tăng đột biến trong năm 2009 và 2010, nhưng đã quay trở lại các mức trước đó trong năm 2011. Trong trường hợp nguồn thu bị sụt giảm, đầu tư công là hình thức chi tiêu dễ bị cắt giảm hơn so với các nội dung chi thường xuyên, như lương và sự nghiệp xã hội. Tuy nhiên, trong trường hợp của Việt Nam, việc điều chỉnh dự toán theo lạm phát, chi phí đền bù giải phóng mặt bằng và biến động tỷ giá đã làm thay đổi tổng mức đầu tư của nhiều dự án. Bên cạnh đó, Chính phủ và chính quyền địa phương còn ưu tiên sử dụng nguồn thu vượt dự toán và dự phòng ngân sách cho chi đầu tư khiến cho chi đầu tư thực tế được thực hiện cao hơn so với kế hoạch ban đầu (Hình 5.4). Đáng chú ý là chi cho lĩnh vực giao thông ở cấp trung ương và các thành phố lớn như Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh có chênh lệch cao nhất giữa số dự toán và số thực hiện chi đầu tư. Nguyên nhân có thể do chi tiêu cho các vấn đề cấp bách phát sinh trong năm ngoài dự kiến khi lập ngân sách chi đầu tư. Luật Đầu tư công mới đang cố gắng xử lý vấn đề này theo hướng dự phòng hàng năm 10% ngân sách đầu tư cho các vấn đề cấp bách. Hình 5.4: Chênh lệch giữa số dự toán và số thực hiện chi đầu tư (%), 2006 - 2015 70 60 50 40 30 20 10 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Chi thường xuyên Chi đầu tư Nguồn: Số liệu thu - chi NSNN, Bộ Tài chính. Chi tiết theo lĩnh vực 5.21. Các lĩnh vực giao thông và nông nghiệp tiếp tục là những lĩnh vực nhận được nhiều nguồn lực nhất trong ngân sách đầu tư của quốc gia. Trong giai đoạn đánh giá, phân bổ ngân sách cho nông nghiệp tăng từ mức 7,3% tổng chi đầu tư năm 2009 lên mức 12% năm 2012; đối với lĩnh vực giao thông vận tải, tăng từ mức 17,7% lên 32,2% (Bảng 5.2). Tuy nhiên, đầu tư cho lĩnh vực giao thông còn được bổ sung ngày càng nhiều từ nguồn FDI và đầu tư tư nhân trong nước khiến cho ngành này phát triển ấn tượng trong thời gian qua. Báo cáo liên ngành 127 Bảng 5.2: Chi đầu tư từ NSNN theo lĩnh vực (%), 2009 - 2012 Đơn vị: % BQ GĐ 2009 - Lĩnh vực 2009 2010 2011 2012 2012 Tổng chi đầu tư từ NSNN 100% 100% 100% 100% 100% Nông lâm ngư nghiệp và thủy lợi 7,3% 8,9% 12,2% 12% 10,3% Giao thông 17,7% 21,4% 24,5% 32,2% 24,5% Giáo dục và đào tạo 9,6% 12,6% 13,5% 12,8% 12,2% Y tế 3,0% 4,2% 4,9% 5,6% 4,5% Nguồn: Bộ Tài chính. 5.22. Chi tiết phân bổ theo lĩnh vực giữa các cấp cho thấy tỷ lệ phân bổ của trung ương và địa phương không giống nhau, ngoại từ lĩnh vực giao thông. Bình quân thời kỳ 2009 - 2012, các địa phương đầu tư 24,7% tổng chi đầu tư NSNN cho lĩnh vực giao thông, 11,3% cho lĩnh vực nông nghiệp, 16,2% cho lĩnh vực giáo dục đào tạo và 4,7% cho lĩnh vực y tế. Đối với trung ương, đầu tư 24,3% cho giao thông, 8,8% cho nông nghiệp, 6,2% cho giáo dục đào tạo và 4,3% cho y tế. Hình 5.5: Chi tiết chi đầu tư theo lĩnh vực ở các cấp chính quyền (% bình quân), 2009 - 2012 Trung ương Địa phương Y tế Y tế Giáo dục đào tạo Giáo dục đào tạo Giao thông vận tải Giao thông vận tải Nông, lâm nghiệp, Nông, lâm nghiệp, thủy sản thủy sản 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 0% 10% 20% 30% Nguồn: Bộ Tài chính. Nguồn: Bộ Tài chính. 5.23. Trong ngành giao thông và nông nghiệp, đầu tư được tập trung quá nhiều cho lĩnh vực đường bộ và thủy lợi so với các lĩnh vực khác. Bình quân thời kỳ 2009 - 2012, tỷ lệ chi đầu tư cho lĩnh vực đường bộ so với tổng chi đầu tư ngành giao thông lên đến 91% (Hình 5.6). Tương tự, tỷ lệ đầu tư cho lĩnh vực thủy lợi trong ngành nông nghiệp chiếm 78,5% trong cùng kỳ. Xu hướng đó diễn ra ở cả trung ương và địa phương. 128 Đánh giá Chi tiêu Công Hình 5.6: Chi tiết chi đầu tư theo lĩnh vực trong ngành giao thông và nông nghiệp, 2009 - 2012 100% 100% 50% 50% 0% 0% 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 Vận tải đường thủy nội địa Vận tải đường sắt Hoạt động thú y Thủy lợi kho bãi và lưu giữ hàng hóa Vận tải đường ống Khai thác gỗ và lâm sản Hoạt động dịch vụ nông nghiệp Vận tải đường bộ Hoạt động định canh định cư Nguồn: Bộ Tài chính. Phân cấp nhiệm vụ và thẩm quyền chi đầu tư 5.24. Mặc dù chi tiêu đã tăng lên ở cả cấp trung ương và địa phương, hiện nay các địa phương đang chiếm tỷ trọng lớn hơn trong tổng ngân sách nhà nước dành cho chi đầu tư. Phân cấp chi đầu tư đã được đẩy mạnh trong suốt thập kỷ qua (Bảng 5.3). Trách nhiệm về đầu tư công đã được giao cho các địa phương trong bối cảnh thực hiện chính sách phân cấp chung của Nghị quyết 8/2004/NQ-CP. Những trách nhiệm liên quan đến lập kế hoạch kinh tế - xã hội , quản lý tài nguyên, lập ngân sách, quản lý DNNN, cung cấp các dịch vụ sự nghiệp và chi đầu tư đã được phân giao cho các địa phương. Các địa phương cũng được giao thẩm quyền quyết định về các dự án đầu tư sử dụng nguồn lực của địa phương. Bảng 5.3: Chi đầu tư NSNN theo cấp chính quyền và lĩnh vực (%), 2006 - 2015 Cấp chính quyền 2006 - 2010 2011 - 2015 Tổng chi đầu tư 100% 100% Trung ương 33% 27% Địa phương 67% 73% Nguồn: Bộ Tài chính. 5.25. Theo báo cáo của Bộ Tài chính, đầu tư công của địa phương, tương đương khoảng 73% chi đầu tư từ nguồn ngân sách giai đoạn 2011 - 2015, chiếm 33% chi ngân sách địa phương, là mức thuộc dạng cao nhất trên thế giới. Tỷ trọng đầu tư công do trung ương thực hiện giảm xuống so với tổng ngân sách đầu tư và ngân sách nhà nước (từ mức 33% tổng chi đầu tư thời kỳ 2006 - 2010 xuống 27% thời kỳ 2011 - 2015). Chính quyền địa phương hiện đang chịu trách nhiệm xác định, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư sử dụng vốn ngân sách địa phương. Chính quyền trung ương chỉ phê duyệt và giám sát các kế hoạch đầu tư của địa phương. Mức độ phân cấp chi đầu tư như vậy thuộc dạng cao nhất trong số các quốc gia đang phát triển. Tỷ trọng trung bình ở các quốc gia trong khu vực Châu Á Thái Bình Dương năm Báo cáo liên ngành 129 2010 là khoảng 40% khiến cho Việt Nam thuộc nhóm các quốc gia phân cấp cao theo mô hình liên bang. 5.26. Ngoài số bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương, các địa phương còn được sử dụng nguồn thu của địa phương, vay trong nước và các nguồn ngoài ngân sách như thu xổ số kiến thiết. Theo luật NSNN (2002), các địa phương được phép huy động trong nước, nhưng không được vay quá 30% tổng chi đầu tư xây dựng cơ bản trong nước của địa phương (tỷ lệ 150% áp dụng cho Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh (cách tính và tỷ lệ này đã thay đổi theo Luật NSNN (2015) có hiệu lực từ năm 2017). Kế hoạch đầu tư công trung hạn được tập trung ưu tiên hỗ trợ cho các dự án lớn, trọng điểm, có tính lan tỏa, có tác động thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội địa phương, dự án có tính liên tỉnh, liên vùng. 5.27. Tại Việt Nam, phân cấp nhiều hơn chưa đem lại cải thiện về quản lý đầu tư công hoặc hạ tầng được cung cấp. Nhìn chung phân cấp được cho là sẽ đem lại tác động tích cực về hiệu quả hoạt động của khu vực công và hiệu suất chi tiêu, bao gồm cả đầu tư công. Phân cấp rõ ràng sẽ hỗ trợ người dân tham gia trong việc xác định những loại hàng hóa và dịch vụ công cộng được cung cấp cho họ, cho phép chính quyền đáp ứng tốt hơn những nhu cầu và mong đợi của địa phương, thậm chí còn nâng cao hiệu suất hoạt động. Để gặt hái được những lợi ích đó, trách nhiệm và nguồn lực cần được giao cho cấp chính quyền có thể thực hiện tốt nhất một hoạt động cụ thể, đồng thời các cơ chế đảm bảo trách nhiệm giải trình cũng phải được triển khai nhằm ngăn ngừa việc thâu tóm các nguồn lực công và phòng tránh những rủi ro khác trong điều hành. 5.28. Hình thành và duy tu bảo dưỡng cơ sở hạ tầng là một nhiệm vụ phức tạp, đòi hỏi tầm nhìn kế hoạch dài hạn. Điều này cũng đòi hỏi phải duy trì bền vững cam kết về vận hành và duy tu bảo dưỡng, huy động được các nguồn lực đáng kể và phối hợp hành động giữa các bên liên quan ở các cấp chính quyền khác nhau. Nếu thể chế còn yếu kém hoặc động cơ không phù hợp, phân cấp có thể làm trầm trọng hơn những vấn đề về phối hợp, làm suy giảm kỷ cương ngân sách và xác định ưu tiên trong đầu tư công. Yếu kém trong phối hợp của các cấp chính quyền theo chiều dọc và chiều ngang thường dẫn đến tình trạng hạ tầng được cung cấp thiếu hoặc thừa, bỏ qua khả năng phát huy được hiệu quả kinh tế do quy mô trong hình thành cơ sở hạ tầng, ngăn ngừa khả năng nội hoá đầy đủ chi phí và lợi ích của các dự án có tác động lan tỏa tới các khu vực khác. 5.29. Do quá trình phân cấp, các địa phương có thẩm quyền rất lớn đối với toàn bộ các dự án đầu tư, ngoại trừ các dự án quan trọng của quốc gia. Chính quyền trung ương chỉ có một số ít công cụ để gây ảnh hưởng đến việc phân bổ hoặc giám sát kết quả của đầu tư địa phương như phê duyệt kế hoạch, quy hoạch hay thẩm định nguồn vốn. Yếu kém trong lựa chọn dự án kết hợp với hạn mức ngân sách mềm (ví dụ do thông lệ chuyển nguồn) là một trong những lý do dẫn đến việc hình thành quá nhiều dự án, đòi hỏi nhiều nguồn lực, thường vượt quá khả năng cân đối của ngân sách nhà nước. Trái phiếu Chính phủ 5.30. Từ năm 2003 đến năm 2014, chính quyền trung ương phát hành tổng cộng 434.047 tỷ đồng trái phiếu cho các chương trình và dự án quy mô lớn, hầu hết ở cấp địa phương. Những chương trình dự án này có mục tiêu là giải quyết nhu cầu cấp bách và đẩy mạnh tăng trưởng kinh tế - xã hội. Trong giai đoạn 2003 - 2008, vốn trái phiếu Chính phủ chủ yếu tập 130 Đánh giá Chi tiêu Công trung đầu tư cho các dự án giao thông và thủy lợi do trung ương quản lý. Các dự án giao thông tập trung vào mạng lưới đường quốc lộ, còn đầu tư thủy lợi chủ yếu nhằm vào hồ chứa, các dịch vụ vệ sinh và nước sạch cho các cộng đồng lớn (Bảng 5.4). Ngược lại, trong giai đoạn 2009 - 2013, đầu tư huy động từ nguồn trái phiếu Chính phủ chủ yếu tập trung cho các ưu tiên của địa phương, như đường thứ cấp, các dự án thủy điện nhỏ và các chương trình xã hội khác. Ngoài ra, các địa phương còn được phân bổ với tỷ trọng lớn hơn trong giai đoạn này. Năm 2010, vốn trái phiếu Chính phủ đầu tư cho các dự án của địa phương chiếm 66,4% tổng vốn đầu tư. Năm 2014, trái phiếu Chính phủ được phát hành để bổ sung vốn cho Chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới, làm vốn đối ứng cho các dự án ODA và một số chương trình ưu tiên của quốc gia, như các dự án nâng cấp và mở rộng Quốc lộ 1A, đường Hồ Chí Minh đoạn Tây Nguyên và dự án mở tuyến cho tàu có tải trọng lớn đi vào sông Hậu. Bảng 5.4: Vốn trái phiếu Chính phủ (%), 2003 - 2014 Tỷ trọng Tổng số 100,0% Cấp chính quyền Trung ương 44,9% Địa phương 55,1% Lĩnh vực Giao thông 55,7% Thủy lợi 22,1% Y tế 9,1% Nâng cấp trường học 4,3% Ký túc xá sinh viên 2,8% Tái định cư tại các khu vực nhà máy thủy điện 3,1% Chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới 1,1% Vốn đối ứng các dự án ODA 1,8% Nguồn: Bộ Tài chính. 5.31. Vốn trái phiếu Chính phủ có những đóng góp quan trọng bổ sung một nguồn lực lớn cho phát triển hạ tầng và an sinh xã hội nhưng hiệu quả tác động còn bị hạn chế do nguồn lực bị dàn trải cho quá nhiều dự án đầu tư. Từ năm 2003 đến năm 2007, có 614 dự án giao thông và thủy lợi, 621 bệnh viện tuyến huyện và liên huyện được bố trí vốn. Trong các năm 2008 - 2009, số lượng dự án tăng mạnh, vốn bị dàn trải, quá nhiều mục tiêu, quá nhiều dự án. Hậu quả là nhiều dự án đã bị giãn tiến độ hoặc đình hoãn, dẫn đến lãng phí nguồn lực. 5.32. Việc phân bổ cụ thể vốn trái phiếu Chính phủ hàng năm không ưu tiên cho các nhiệm vụ chi được đặt ra ban đầu. Mục tiêu ban đầu là ưu tiên đầu tư trong các lĩnh vực giao thông và thủy lợi tại các khu vực miền núi. Tuy nhiên, ngân sách trái phiếu Chính phủ phân bổ cho các địa phương miền núi có hoàn cảnh khó khăn thấp hơn so với các địa phương thuộc vùng khác. Đặc biệt số tiền phân bổ trong giai đoạn 2012 - 2015 cho các địa phương miền núi phía bắc là 1.779 tỷ đồng trung bình cho mỗi dịa phương, còn số tiền phân bổ cho khu vực Đồng bằng sông Hồng là 2.126 tỷ đồng và ở khu vực Bắc Trung Bộ là 2.329 tỷ đồng trung bình cho mỗi địa phương. Báo cáo liên ngành 131 4. Tác động của những cải cách gần đây về mức chi và cơ cấu chi đầu tư 5.33. Những biện pháp gần đây nhằm cải thiện hiệu quả thực hiện dự án cho thấy những kết quả tích cực. Bộ Tài chính cho biết từ năm 2009 đến năm 2012, tỷ lệ dự án bị điều chỉnh giảm gần 50% (Bảng 5.5). Tương tự, Bộ Tài chính cho biết tỷ lệ các dự án được đánh giá là kém hiệu quả hoặc chậm tiến độ đã giảm từ 16,9% năm 2009 xuống còn 11,8% ba năm sau đó. Bảng 5.5: Tỷ lệ các dự án yêu cầu điều chỉnh (%), 2005 - 2012 Năm 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Điều chỉnh 14,5 16,7 22,2 33,7 24,6 15 14,2 13,9 Chậm tiến độ 9,2 13,1 14,8 16,6 16,9 9,8 11,55 11,77 Nguồn: Bộ Tài chính 5.34. Để hạn chế phân bổ vốn đầu tư dàn trải và giảm tình trạng nợ đọng vốn đầu tư, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành nhiều nghị quyết, chỉ thị trong các năm qua.30 Chỉ thị 1792 quy định “Mỗi dự án được nhận đầu tư phải hoàn thành với nguồn lực được giao. Cơ quan có thẩm quyền có quyền điều chuyển vốn trong lĩnh vực hoặc địa bàn để bổ sung vốn phân bổ ban đầu.” Ngoài ra, cần ưu tiên các dự án đang triển khai có khả năng hoàn thành đúng hạn và tập trung giải quyết nợ đọng xây dựng cơ bản. Sau đó, nguồn lực còn lại mới được phân bổ cho các dự án mới. Theo Bộ Tài chính, những quy định mới chặt chẽ hơn đã giúp giảm số lượng yêu cầu điều chỉnh tổng mức đầu tư. Kết quả là, số lượng dự án mới năm 2014 giảm 25,9% so với năm 2013 (Bảng 5.6). Quy mô trung bình của dự án cũng tăng từ 9,54 tỷ đồng năm 2012 lên 10,68 tỷ đồng năm 2013 và 11,04 tỷ đồng năm 2014. Sau đó, để có cơ sở pháp lý cao hơn, Quốc hội đã ban hành Luật Đầu tư công (2014)31 nghiêm cấm phê duyệt dự án khi chưa được bố trí vốn kế hoạch và Nghị quyết số 26/2016/QH14 của Quốc hội32 yêu cầu các bộ, ngành trung ương và địa phương phải bố trí đủ vốn để thanh toán nợ đọng xây dựng cơ bản trong thời kỳ trung hạn 2016 - 2020. Bao gồm: (a) Chỉ thị số 1792/CT-TTg năm 2011 (ngày 15 tháng 10 năm 2011) của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường quản lý  30 đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu Chính phủ; (b) Chỉ thị số 14/CT-TTg ngày 28 tháng 6 năm 2013 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường quản lý đầu tư và xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước, trái phiếu Chính phủ; và (c) Chỉ thị số 27/CT-TTg ngày 27 tháng 12 năm 2013 của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường, đẩy mạnh công tác quyết toán vốn đầu tư các dự án hoàn thành sử dụng vốn nhà nước; (d) Nghị quyết số 62/NQ-CP ngày 07 tháng 9 năm 2015 của Chính phủ; và (e) Quyết định số 40/2015/QĐ-TTg ngày 14 tháng 09 năm 2015 của Thủ tướng Chính phủ. Tại khoản 6, Điều 16 quy định “Yêu cầu tổ chức, cá nhân tự bỏ vốn đầu tư khi chương trình, dự án chưa được quyết định chủ trương 31 đầu tư, chưa được phê duyệt hoặc chưa được bố trí vốn kế hoạch, gây nợ đọng xây dựng cơ bản.” Nghị quyết 26/2016/QH14 ngày 10 tháng 11 năm 2016 của Quốc hội về kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020 yêu 32 cầu các bộ, ngành trung ương và địa phương phải bố trí đủ vốn để thanh toán nợ đọng xây dựng cơ bản (riêng đối với địa phương có số nợ đọng xây dựng cơ bản lớn, nếu trong kế hoạch đầu tư trung hạn nguồn ngân sách trung ương không cân đối đủ, cho phép địa phương sử dụng nguồn tăng thu ngân sách địa phương và các nguồn vốn hợp pháp khác để thanh toán nợ đọng xây dựng cơ bản). 132 Đánh giá Chi tiêu Công Bảng 5.6: Số dự án bị từ chối sau khi có Chỉ thị 1792 (Tỷ đồng), 2012 - 2014 Năm 2012 2013 2014 Tổng chi đầu tư theo kế hoạch 77.932 64.601 62.431 Tổng số dự án được phê duyệt 8.165 6.052 5.657 Sau khi rà soát dự án theo Chỉ thị 1792 Tổng chi đầu tư nguồn ngân sách trung ương 69.024 62.455 61.828 Số dự án được phép triển khai 6.877 5.832 5.615 Số dự án bị từ chối 1.288 220 42 Nguồn: Báo cáo thực hiện tái cơ cấu nền kinh tế trong lĩnh vực đầu tư công, DNNN và hệ thống ngân hàng theo Nghị quyết số 10/2011/QH13. 5.35. Cho dù đã có những nỗ lực nhằm hạn chế điều chỉnh kinh phí và tập trung nguồn lực cho các dự án sắp hoàn thành, thực tế cho thấy những vấn đề trên vẫn tồn tại. Những vấn đề lớn liên quan đến số lượng dự án và tỷ lệ các dự án có nhu cầu điều chỉnh kinh phí trong quá trình triển khai vẫn đang tồn tại. Báo cáo của các đoàn thanh tra và kiểm toán cho thấy lãng phí và thất thoát nguồn lực trong đầu tư công tiếp tục diễn ra. Do những yếu kém trong chuẩn bị dự án và sàng lọc dự án chưa hiệu quả, hầu hết các dự án đều phải chỉnh sửa và bổ sung thiết kế trong quá trình triển khai. Điều này thường dẫn đến chi vượt dự toán với quy mô lớn và kéo dài thời gian triển khai dự án, không chỉ tạo ra rủi ro lớn về tham nhũng mà còn tạo ra gánh nặng tài chính đáng kể và gây khó khăn hơn trong lập chương trình. 5.36. Dự án bị tăng tổng mức đầu tư và kéo dài tiến độ là tình trạng phổ biến ở các quốc gia đang phát triển do yếu kém trong chuẩn bị và triển khai dự án cũng như năng lực quản lý dự án. Mặc dù hầu như tình trạng tăng tổng mức đầu tư chủ yếu diễn ra ở các dự án giao thông, nhưng các ngành khác cũng gặp vấn đề tương tự, như dự án điện, nước, dự án đô thị và ngày càng nhiều dự án công nghệ thông tin. Chương trình hỗ trợ minh bạch hóa trong ngành xây dựng (COST) đã xây dựng được bộ chỉ số nhằm kiểm tra về tình trạng đội vốn và kéo dài tiến độ của nhiều dự án tại tám quốc gia lựa chọn thí điểm. Kết quả cho thấy nền kinh tế phát triển như Anh Quốc có tỷ lệ tăng tổng mức đầu tư và kéo dài tiến độ thấp nhất. Việc ban hành Luật Xây dựng năm 2014 với những quy định chặt chẽ hơn về thay đổi tổng mức đầu tư được kỳ vọng sẽ góp phần khắc phục tình trạng này. Báo cáo liên ngành 133 Hình 5.7: Tình trạng đội vốn và kéo dài tiến độ tại một số quốc gia Anh Goa-tê-ma-la Phi-líp-pin Việt Nam Zambia Ma-la-wi Tan-za-nia Ê-ti-ô-pia 0% 20% 40% 60% 80% 100% 120% 140% Đội vốn Tiến độ kéo dài Nguồn: COST 2011 5.37. Vốn đầu tư vẫn bị dàn trải quá nhiều. Riêng ở trung ương, tỷ lệ hoàn thành dự án là 20% trong giai đoạn 2000 - 2014. Tổng ngân sách phân bổ chỉ đáp ứng 61% tổng kinh phí các dự án đã được phê duyệt. Kế hoạch đầu tư trung hạn và các chính sách khác là những nỗ lực để giải quyết hệ thống quản lý đầu tư công phân tán tại Việt Nam. Kế hoạch đầu tư trung hạn giúp xác định mức trần cho toàn bộ chi đầu tư của Chính phủ (từ nguồn ngân sách trung ương, địa phương và ngoài ngân sách) trong giai đoạn 2013 - 2015. Các chính sách trên nhằm ưu tiên phân bổ cho các dự án đang triển khai dự kiến hoàn thành trong năm hiện tại hoặc năm ngân sách tiếp theo. 5.38. Bên cạnh những tiến bộ đáng kể, Việt Nam vẫn còn gặp nhiều thách thức trong việc cải thiện về cơ sở hạ tầng. Mặc dù Việt Nam đã hơn nhiều quốc gia ngoài OECD khác về tỷ lệ được sử dụng điện và điều kiện vệ sinh được cải thiện, song chất lượng hạ tầng vẫn còn thấp hơn nhiều so với mức bình quân của khu vực. Bảng 5.7 tổng hợp những chỉ số liên quan đến tiếp cận các dịch vụ hạ tầng, như vệ sinh và nước sạch, mật độ đường và vỉa hè, điện, dịch vụ truyền thông giữa các khu vực. Ngược lại với kỳ vọng, hiện chưa có mối quan hệ rõ ràng giữa chất lượng đường bộ và mức độ đầu tư cho lĩnh vực giao thông, mặc dù chất lượng hạ tầng trường học có mối quan hệ trái chiều với phân bổ đầu tư theo đầu người trong lĩnh vực giáo dục tại các địa phương từ nguồn ngân sách nhà nước (Hình 5.8 và 5.9). 134 Đánh giá Chi tiêu Công Bảng 5.7: Các chỉ số về hạ tầng tại các khu vực, 2001 - 2012 Đông Á – Châu Âu Mỹ La-tinh Ngoài OECD Việt Nam TBD Trung Á và Ca-ri-bê OECD Chất lượng hạ tầng tổng thể 4,8 3,5 3,3 5,6 3,6 2,8 (1=thấp, 7=cao) Chất lượng hạ tầng cảng, WEF 4,3 3,6 3,7 5,4 3,8 3,3 (1=thấp, 7=cao) Tỷ lệ được sử dụng điện (% dân số) 71,6 Chưa rõ 88,4 99,7 66,0 97,6 Điều kiện vệ sinh được cải thiện 66,2 91,8 79,1 99,9 64,9 74 (% dân số được tiếp cận) Nguồn nước được cải thiện (% dân 80,5 94,8 90,9 99,9 81,9 93 số được tiếp cận) Số thuê bao internet băng thông 4,6 5,9 3,9 17,1 2,8 rộng cố định (trên 100 người) Nguồn: Chỉ số phát triển thế giới, 2015. Hình 5.8: Tỷ lệ đường trong số đường địa phương Hình 5.9: Chất lượng hạ tầng trường học quản lý được lát phủ và phân bổ vốn đầu tư cộng và phân bổ vốn đầu tư cộng dồn theo đầu dồn theo đầu người cho giao thông, 2012 người cho giáo dục, 2012 100% 2.00 1.80 90% 1.60 80% 1.40 Chỉ số chất lượng hạ tầng 1.20 70% 1.00 % 60% 0.80 50% 0.60 0.40 40% 0.20 30% 0.00 - 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 - 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 Phân bổ vốn đầu tư theo đầu người Phân bổ vốn đầu tư theo đầu người Nguồn: CPI, Ngân hàng Thế giới, 2012. 5.39. Đầu tư công nhìn chung được phân bổ phù hợp với mức độ phát triển của các địa phương. Dữ liệu sẵn có cho thấy tỷ lệ nghèo có quan hệ trái chiều với phân bổ ngân sách nhà nước theo đầu người cho các địa phương (Hình 5.10). Tương tự, mức phân bổ thể hiện quan hệ cùng chiều với GDP theo đầu người (Hình 5.11). Báo cáo liên ngành 135 Hình 5.10: Chỉ số nghèo và mức chi đầu tư theo Hình 5.11: Mức chi đầu tư theo đầu người và đầu người (nghìn đồng), 2012 GDP của địa phương (nghìn đồng), 2012 9,000 9,000 Phân bổ vốn đầu tư theo đầu người Phân bổ vốn đầu tư theo đầu người 8,000 8,000 7,000 7,000 6,000 6,000 5,000 5,000 4,000 4,000 3,000 3,000 2,000 2,000 1,000 1,000 0 0 0 10 20 30 40 50 - 20,000 40,000 60,000 80,000 100,000 Chỉ số nghèo GDP theo đầu người Nguồn: Tổng cục Thống kê, Bộ Tài chính. 5.40. Chính phủ đã có một số nỗ lực nhằm giảm nợ đọng các nhà thầu xây dựng, nhưng trong thực tế đây vẫn là một vấn đề lớn. Báo cáo trình lên Quốc hội tháng 12/2014 cho thấy tổng số nợ đọng tăng từ 46.722 tỷ đồng năm 2012 lên đến 57.977 tỷ đồng năm 2013 và giảm xuống 44.594 tỷ đồng vào tháng 6/2014, gần bằng một phần tư tổng chi ngân sách cho đầu tư. Các địa phương chịu trách nhiệm cho phần lớn số nợ đọng trên, ở mức 90% tổng nợ đọng. Nhờ các nỗ lực của Quốc hội, Chính phủ và các Bộ, địa phương như đã nêu ở khổ 32, từ sau 2014 không phát sinh nợ mới. Đồng thời, các Bộ, địa phương vẫn đang nỗ lực giải quyết số nợ đọng từ các thời kỳ trước. Theo báo cáo số 46/BC-CP của Chính phủ, số nợ đọng dự kiến bố trí trong kế hoạch trung hạn để xử lý là 8.945 tỷ đồng. 5.41. Chính quyền trung ương đã triển khai nhiều biện pháp với mục tiêu nhằm loại bỏ nợ đọng vào cuối năm 2015. Các biện pháp đó bao gồm thông qua Chỉ thị số 1792/CT-TTg, Chỉ thị số 27/CT-TTg, Chỉ thị số 14/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ và gần đây là Luật Đầu tư công. Bên cạnh những tiến triển đó, vấn đề vẫn tồn tại và mục tiêu nợ đọng bằng không khó có thể hoàn thành đúng hạn. Chi đầu tư giảm xuống, kết hợp với những yếu kém về lập dự toán và ghi chép nợ đọng vẫn là những thách thức lớn. Hiện vẫn còn tình trạng nhiều dự án mới được khởi công, nhất là ở cấp địa phương, trong khi chưa được đưa đầy đủ vào ngân sách đầu tư. 136 Đánh giá Chi tiêu Công Hình 5.12: Tổng nợ đọng (tỷ đồng), 2012 - 2013 Hình 5.13: Nợ đọng và chi đầu tư của địa phương (tỷ đồng) tháng 06/2012 70,000 4,000 60,000 3,500 3,000 50,000 2,500 Nợ đọng Nợ đọng 40,000 2,000 30,000 1,500 20,000 1,000 10,000 500 - - 31/12/2012 30/6/2013 31/12/2013 30/6/2014 - 10,000 20,000 30,000 40,000 Ngày Chi đầu tư Nguồn: Bộ Tài chính. 5. Kết luận và khuyến nghị 5.42. Việc ban hành Luật Đầu tư công (được phê duyệt tháng 06/2014 và có hiệu lực năm 2015) cùng các văn bản khác gần đây là những bước tiến lớn trong việc hoàn thiện khung pháp lý tiến tới một cơ chế nhất quán hiệu quả về quản lý đầu tư công. Nếu được bổ sung bằng những văn bản pháp quy chi tiết và giám sát chặt chẽ, các văn bản này có tầm quan trọng trong việc hỗ trợ nâng cao hiệu quả và quản lý chi đầu tư tốt hơn. Những bước tiến khác là chuyển từ lập kế hoạch hàng năm sang lập kế hoạch ngân sách đầu tư trung hạn 05 năm, gắn với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia và kế hoạch tài chính 05 năm. 5.43. Để phát huy đầy đủ những lợi ích tiềm năng liên quan đến phân cấp đầu tư, cần nâng cao trách nhiệm giải trình cũng như tính minh bạch và năng lực của địa phương trong quản lý đầu tư công trong toàn bộ chu trình dự án và ngân sách đầu tư. Việc đẩy mạnh phân cấp cho các địa phương trong công tác quản lý đầu tư công tuy đã tăng tính gắn kết của đầu tư với nhu cầu cụ thể của địa phương nhưng thực tế gần đây cho thấy cần phải tiếp tục tạo động cơ và tăng cường chế tài để các địa phương giảm đầu tư dàn trải. Quan trọng không kém là phải xây dựng cơ chế để các địa phương tăng cường phối hợp theo chiều dọc với trung ương và hợp tác theo chiều ngang với các địa phương khác để khai thác hiệu quả kinh tế do quy mô. Đồng thời, cần có chế tài đối với các đơn vị chi tiêu không tuân thủ Luật đầu tư công và các văn bản hướng dẫn triển khai. 5.44. Việt Nam đang thực hiện cơ cấu lại đầu tư trong những năm gần đây, nhưng vẫn chưa có nhiều tiến triển trong việc cải thiện chất lượng quy trình lựa chọn sắp xếp ưu tiên các dự án đầu tư. Bước đầu tiên cần thực hiện là sàng lọc ban đầu các đề xuất dự án để loại bỏ các dự án có báo cáo chủ trương đầu tư không tốt, hoặc những dự án không phù hợp với chiến lược quốc gia hoặc quy hoạch ngành. Việc này bao gồm phải xây dựng các công cụ và phương pháp theo thông lệ quốc tế để chuẩn hóa công tác đánh giá thẩm định báo cáo chủ trương đầu tư. Các phương pháp thông dụng trong đánh giá về hiệu quả kinh tế của dự án như phân tích chi phí – lợi ích, phân tích hiệu quả kinh tế cần được thực hiện để thẩm định dự án, đặc biệt là phải phân tích kỹ lưỡng các dự án nhóm A hoặc dự án quan trọng của quốc gia. Để làm điều đó hiệu quả, Chính phủ cần xây dựng các phương pháp lỹ thuật chuẩn cũng Báo cáo liên ngành 137 như ban hành những hướng dẫn cụ thểvề thẩm định và lựa chọn dự án dựa trên các tiêu chí cụ thể theo ngành. Do phần lớn chi đầu tư được dành cho giao thông và nông nghiệp, Việt Nam có thể bắt tay vào xây dựng các công cụ thẩm định có hệ thống trong hai ngành này để thí điểm. 5.45. Trong trung hạn, Việt Nam cũng có thể cân nhắc đào tạo toàn diện về thẩm định dự án cho Bộ KH&ĐT, Bộ Tài chính và các đơn vị chi tiêu khác, đặc biệt ở cấp địa phương. Việc đào tạo kỹ năng thẩm định dự án cần được thực hiện cho toàn bộ Chính phủ và áp dụng trong quy trình ra quyết định. Do chi đầu tư được phân cấp cao, điều quan trọng không kém là phải nâng cao năng lực cho cán bộ địa phương để áp dụng các hướng dẫn chuẩn nêu trên trong công tác thẩm định dự án, bao gồm phân tích chặt chẽ về kinh tế và bền vững tài chính cho dự án. 5.46. Quy trình lập ngân sách đầu tư có thể được tăng cường nếu có sự phối hợp tốt hơn giữa Bộ KH&ĐT, Bộ Tài chính và các cơ quan thực hiện liên quan đến chi đầu tư và chi thường xuyên. Khi một dự án được phê duyệt, ngân sách phải được phân bổ cho cả chi đầu tư và chi thường xuyên để đảm bảo chi phí vận hành và duy tu bảo dưỡng trong những năm tiếp theo của dự án. 5.47. Xây dựng một hệ thống thông tin khoa học nhằm đáp ứng nhu cầu quản lý dự án với thông tin tin cậy và kịp thời là một hành động chính sách cần được ưu tiên để bổ sung cho những tiến bộ về xây dựng pháp luật và đảm bảo dự án đạt được các mục tiêu phát triển đề ra. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy điều quan trọng là phải xây dựng chỉ tiêu kết quả cũng kế hoạch theo dõi và đánh giá dự án ngay từ các bước đầu tiên trong công tác chuẩn bị dự án. Hệ thống thông tin hiệu quả như vậy sẽ phải nắm bắt thông tin về dự án từ giai đoạn chủ trương, là thời điểm hiện nay có rất ít thông tin. Thông tin sẽ liên tục được bổ sung cho dự án khi được đưa vào kế hoạch. Ở các khâu nghiên cứu tiền khả thi và nghiên cứu khả thi, nhiều thông số quan trọng cần được theo dõi để xác định hiệu quả hoạt động thực tế của dự án. Điều quan trọng là phải thu thập và lưu giữ thông tin từ khâu thẩm định của tất cả các dự án để giảm thời gian và chi phí thẩm định các dự án đầu tư công trong tương lai. 138 Đánh giá Chi tiêu Công Phụ lục 1: Những khuyến nghị chính tại Đánh giá chi tiêu công 2004 và tiến độ đạt được đến nay 5.48. Hầu hết các khuyến nghị tại Đánh giá chi tiêu công 2004 chưa được Chính phủ triển khai. Phần dưới đây tổng hợp lại những khuyến nghị chính và tiến độ triển khai đến nay. ŸŸ Chi đầu tư và thường xuyên. Luật Đầu tư công đã yêu cầu xác định sơ bộ chi phí vận hành là một trong những nội dung chính của báo cáo chủ trương đầu tư. Lồng ghép chi phí thường xuyên trong xây dựng dự án đầu tư là một trong những khuyến nghị của báo cáo Đánh giá chi tiêu công 2004. Khuyến nghị này cũng được nêu lại trong Đánh giá chi tiêu công lần này, ở góc độ đẩy nhanh quá trình triển khai thực hiện hiệu quả Luật Đầu tư công. ŸŸ Phân bổ vốn đầu tư cho các dự án dựa trên các tiêu chí lựa chọn. mặc dù Luật đầu tư công 2015 đã quy định về nguyên tắc lựa chọn dự án áp dụng cho tất cả các nhóm dự án, nhưng hiện chưa có phương pháp luận về xác định ưu tiên dự án. Phương pháp thẩm định cần dựa trên tính khả thi về kinh tế và xã hội của các dự án đầu tư. ŸŸ Tăng cường năng lực cán bộ làm công tác kế hoạch đầu tư và công tác tài chính. Hiện chưa có hệ thống cơ sở dữ liệu theo để cán bộ làm công tác kế hoạch đầu tư ở các bộ ngành và địa phương cập nhật thông tin về tiến độ triển khai dự án. Hệ thống nêu trên được xây dựng, kết hợp với nâng cao năng lực cán bộ, sẽ giúp cải thiện về quản lý dự án. ŸŸ Sổ tay thẩm định. Như đã nêu trên, hiện chưa có sổ tay để hướng dẫn thẩm định dự án cho từng lĩnh vực. Các tài liệu này cần được xây dựng và thông qua sau khi Luật Đầu tư công được ban hành. ŸŸ Truy cập hệ thống thông tin quản lý đầu tư, bao gồm TABMIS. Dữ liệu về tình hình thực hiện dự án chưa được chia sẻ với Bộ KH&ĐT hoặc các Sở KH&ĐT. Thông tin này rất quan trọng để giám sát tiến độ triển khai dự án và giảm nợ đọng đối với nhà thầu. Báo cáo liên ngành 139 Phụ lục 2: Bản đồ chi đầu tư ở địa phương Bản đồ 1. Năm nhóm tổng chi đầu tư theo đầu người so với chi theo đầu người trong lĩnh vực xây dựng (nghìn đồng), 2012 Chú giải Chú giải Bản đồ hành chính VNM2 Bản đồ hành chính VNM2 Tổng đầu tư trên đầu người Đầu tư XDCB trên đầu người Ghi chú: Đường biên giới, màu sắc, tên gọi và các thông tin khác biểu hiện trên các bản đồ trong báo cáo này không hàm ý bất kỳ đánh giá nào của Ngân hàng Thế giới về vị thế pháp lý của bất kỳ vùng lãnh thổ nào và cũng không thể hiện bất kỳ sự ủng hộ hay chấp nhận nào của Ngân hàng Thế giới về các đường biên giới đó. 140 Đánh giá Chi tiêu Công Bản đồ 2. Năm nhóm chi đầu tư theo đầu người trong lĩnh vực giáo dục (nghìn đồng) so sánh với chỉ số về chất lượng hạ tầng trường học, 2012 Chú giải Chú giải Bản đồ hành chính VNM2 Bản đồ hành chính VNM2 Chi đầu tư theo đầu người lĩnh vực giáo dục Chỉ số chất lượng hạ tầng trường học Ghi chú: Đường biên giới, màu sắc, tên gọi và các thông tin khác biểu hiện trên các bản đồ trong báo cáo này không hàm ý bất kỳ đánh giá nào của Ngân hàng Thế giới về vị thế pháp lý của bất kỳ vùng lãnh thổ nào và cũng không thể hiện bất kỳ sự ủng hộ hay chấp nhận nào của Ngân hàng Thế giới về các đường biên giới đó. Báo cáo liên ngành 141 Bản đồ 3. Năm nhóm chi đầu tư theo đầu người trong lĩnh vực giao thông (nghìn đồng), 2012 Chú giải Chú giải Bản đồ hành chính VNM2 Chi đầu tư theo đầu người lĩnh vực Bản đồ hành chính VNM2 giao thông Tỷ lệ nghèo Ghi chú: Đường biên giới, màu sắc, tên gọi và các thông tin khác biểu hiện trên các bản đồ trong báo cáo này không hàm ý bất kỳ đánh giá nào của Ngân hàng Thế giới về vị thế pháp lý của bất kỳ vùng lãnh thổ nào và cũng không thể hiện bất kỳ sự ủng hộ hay chấp nhận nào của Ngân hàng Thế giới về các đường biên giới đó. 142 Đánh giá Chi tiêu Công Bản đồ 4. Tỷ lệ nghèo năm 2012 Chú giải Bản đồ hành chính VNM2 Tỷ lệ nghèo Ghi chú: Đường biên giới, màu sắc, tên gọi và các thông tin khác biểu hiện trên các bản đồ trong báo cáo này không hàm ý bất kỳ đánh giá nào của Ngân hàng Thế giới về vị thế pháp lý của bất kỳ vùng lãnh thổ nào và cũng không thể hiện bất kỳ sự ủng hộ hay chấp nhận nào của Ngân hàng Thế giới về các đường biên giới đó. Báo cáo liên ngành 143 Tham khảo Bộ Tài chính, Vụ Đầu tư. 2014. Đánh giá về mục tiêu ưu tiên và phân bổ tổng thể nguồn lực chi tiêu công, một số gợi ý. Chính phủ Việt Nam. Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 2006 - 2010, 2011 - 2015, 2016 - 2020. Chính phủ Việt Nam. 2014. Báo cáo thực hiện tái cơ cấu nền kinh tế trong lĩnh vực doanh nghiệp nhà nước, đầu tư công, hệ thống ngân hàng. Chính phủ Việt Nam. 2014. Nghị định 84/2015/NĐ-CP về giám sát và đánh giá đầu tư. Quốc hội Việt Nam. Luật số 49/2015-QH13 Đầu tư công. Sáng kiến minh bạch ngành xây dựng. 2011. Số liệu dự án chậm tiến độ và đội chi phí tại tám quốc gia. World Bank. 2014. Sức mạnh của quản lý đầu tư công. Chuyển đổi nguồn lực thành tài sản để tăng trưởng. Anand Rajaram, Tuan Minh Le, Kai Kaiser, Jay-Hyung Kim, and Jonas Frank Tranh: Sen hồng Họa sĩ Phạm Hà Hải