82648 v2 BANQUE MONDIALE Renforcement de la résistance aux chocs climatiques : intégrer la dimension climatique et les risques de catastrophes dans les plans de développement Les leçons de l’expérience du Groupe de la Banque mondiale Renforcement de la résistance aux chocs climatiques : intégrer la dimension climatique et les risques de catastrophes dans les plans de développement Les leçons de l’expérience du Groupe de la Banque mondiale BANQUE MONDIALE Avan t- pro pos I Avant-propos Les phénomènes météorologiques violents frappent les pays riches des interventions. Il insiste sur la nécessité de bâtir des institutions comme les pays pauvres, freinant la croissance économique et et de leur donner les moyens d’agir pour protéger les acquis du paralysant les marchés. Cependant, notre aptitude à faire face aux développement contre les effets néfastes des chocs climatiques et catastrophes naturelles dépend étroitement de l’endroit où nous des catastrophes naturelles. En diffusant les bonnes pratiques en vivons dans le monde. Les risques que nous courons dépendent de ces matières, il montre comment les instruments financiers et les la vulnérabilité et de l’état de préparation de nos pays, de nos collec- programmes d’intervention, combinés à l’expérience acquise au fil tivités et de nos ménages. Ceux qui vivent près des côtes, dans des des dernières décennies en matière de préparation aux catastrophes, zones où l’eau est rare ou dans des zones escarpées sont plus exposés. contribuent déjà à aider les pays à s’adapter à un monde qui évolue Une maison construite avec des matériaux plus résistants est plus de plus en plus rapidement. sûre. Les pauvres et les habitants des pays pauvres sont plus menacés. Inutile cependant de s’imaginer que cela sera chose facile. Les À mesure que les conditions climatiques mondiales continuent mesures de renforcement sont efficaces, mais leur mise en place exige d’évoluer, les pays en développement subissent des pertes de plus souvent un investissement initial plus élevé. L’expérience montre en plus lourdes causées par de graves inondations, des épisodes de qu’il peut en coûter 50 % de plus pour concevoir et construire des sécheresse et des tempêtes. D’ici 2030, 325 millions de personnes bâtiments et des infrastructures plus sécuritaires dans la foulée d’une pourraient être prises au piège de la pauvreté et vulnérables aux catastrophe. Les systèmes d’alerte météo perfectionnés dépendent phénomènes météorologiques violents en Afrique subsaharienne des nouvelles technologies et d’agents hautement qualifiés. L’éva- et en Asie du Sud. De grandes villes côtières, beaucoup se trouvant cuation des populations vivant dans les zones à risque coûte cher et dans des pays en développement à revenu intermédiaire, pourraient peut entraîner des perturbations culturelles et sociales qui risquent ensemble subir des pertes annuelles de 1 000 milliards de dollars d’engendrer de nouveaux risques. Nous savons que les collectivités sous l’effet de tels phénomènes d’ici le milieu du siècle. caractérisées par des liens sociaux solides résistent mieux aux catas- Le présent rapport explique pourquoi le renforcement de la trophes puisque les voisins sont les premiers à intervenir et peuvent résistance aux chocs climatiques est une condition essentielle à la s’entraider lorsque vient le moment de reconstruire. réalisation des objectifs du Groupe de la Banque mondiale — mettre Le Groupe de la Banque mondiale estime qu’il est possible fin à la pauvreté extrême et promouvoir une prospérité partagée — et d’atténuer les effets des catastrophes liées au climat et de limiter les pourquoi il devrait constituer la clé de voûte du programme mon- coûts des interventions requises à cette fin. Cependant, nous devrons dial de développement. À défaut d’aider les pays, les régions et les pour cela promouvoir la collaboration de nos partenaires de toutes villes pauvres et vulnérables à se préparer et à s’adapter aux risques disciplines pour faire du renforcement de la résistance aux chocs climatiques actuels et futurs, nous risquons de mettre en péril des climatiques et aux catastrophes naturelles une composante à part décennies d’acquis du développement. Nous espérons que ce rapport, entière de nos activités quotidiennes de promotion du développement. en s’appuyant sur l’expérience de la Banque mondiale en matière de Heureusement, plusieurs de ces interventions vont déjà de soi et résistance aux chocs climatiques et de préparation aux catastrophes nous aident tous, pays en développement et pays développés, à nous naturelles, contribuera utilement au débat international en cours sur préparer pour un monde plus chaud et plus imprévisible. les moyens de lutte contre les pertes et les dommages occasionnés Le moment est venu de retrousser nos manches et de mettre par le changement climatique. en œuvre les mesures de prévention qui permettront de sauver des Le rapport exhorte la communauté du développement à vies et de protéger nos moyens de subsistance. En plus de réagir aux promouvoir la collaboration des divers secteurs et disciplines afin catastrophes, nous devons aider les pays et les collectivités à renforcer de renforcer à long terme la résistance aux chocs climatiques, de leur résistance aux chocs que nous réserve un réchauffement planétaire réduire les risques et d’éviter une augmentation future des coûts de plus en plus rapide. R e n fo r c e m e n t d e la r é si sta n c e aux c h o c s c l i mat i q u es | i n t ég rer la d i m en s i o n II c l i mati q u e e t l e s r i sq u e s d e c atast ro p h es da n s l es p la n s d e d év elo p p em en t Résumé analytique Le présent rapport décrit l’expérience acquise par la Banque mondiale supplémentaires qui s’avéreront rentables à long terme si les choses en matière de développement adapté aux chocs climatiques et sont faites correctement. Dans ce contexte, le rapport préconise aux catastrophes naturelles. Il soutient que ce type de dévelop- un renforcement de la collaboration entre les collectivités engagées pement est essentiel pour atteindre les objectifs du Groupe de la dans l’application de mesures de résistance aux chocs climatiques Banque mondiale, à savoir éliminer l’extrême pauvreté et promouvoir et de gestion des risques de catastrophe, ainsi que l’intégration de une prospérité partagée d’ici 2030. Le rapport reconnaît cepen- ces mesures dans le cadre plus large de leurs processus de dévelop- dant qu’un tel développement exige au départ des financements pement. Le rapport s’appuie sur diverses études de cas pour illustrer Figure A : Pertes mondiales causées par les catastrophes de 1980 à 2012. (USD milliards) 400 350 300 250 200 150 100 50 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 Pertes globales (dollars de 2012) Les barres indiquent les pertes annuelles dues aux catastrophes. La ligne indique la tendance. Source : © 2013 Münchener Rückversicherungs-Gesellschaft, Geo Risks Research, NatCatSERVICE (au mois de janvier 2013). R és u mé a na lyt i q u e III les démarches prometteuses, les enseignements tirés de l’expérience importantes des risques de catastrophes2. Cependant, depuis les et les difficultés qui restent à surmonter. années 1960, les changements climatiques induits par les activités Le rapport entend contribuer au débat engagé dans le cadre humaines contribuent de plus en plus aux événements climatiques de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements extrêmes : vagues de chaleur, changements du régime des précipi- climatiques au sujet des pertes et des préjudices liés aux effets tations (par exemple, crues soudaines) et tempêtes3. On prévoit par néfastes des changements climatiques. Il s’adresse principalement exemple que les superficies terrestres touchées par des vagues de aux professionnels du développement et aux décideurs nationaux chaleur seront multipliées par deux d’ici 20204. qui doivent composer avec le défi posé par une aggravation possible La détermination des liens de causalité entre le changement cli- des catastrophes causées par l’évolution graduelle des conditions matique et les catastrophes naturelles reste intrinsèquement difficile climatiques moyennes et extrêmes. 2 Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat - GIEC 2012. Managing the De 1980 à 2012, les pertes causées à l’échelle mondiale par les Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change Adaptation. A Special Report of catastrophes naturelles ont atteint 3 800 milliards de dollars (figure A). Working Groups I and II of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Field, C.B., V. Barros, Environ 87 % des catastrophes répertoriées (18 200 événements), T.F. Stocker, D. Qin, D.J. Dokken, K.L. Ebi, M.D. Mastrandrea, K.J. Mach, G.-K. Plattner, 74 % des pertes (2 800 milliards) et 61 % des décès (1,4 million) S.K. Allen, M. Tignor et P.M. Midgley (éds.), Cambridge University Press, Cambridge (Royaume-Uni) et New York (États-Unis), 582 p. ont été causés par des événements météorologiques extrêmes1. 3 Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat - GIEC 2013. Working Group I Les modes de développement — en particulier ceux qui influent Contribution to the IPCC Fifth Assessment Report Climate Change 2013: The Physical Science Basis sur la croissance démographique dans les zones à risques élevés et Summary for Policymakers. http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/wg1/ar4-wg1-spm.pdf 4 Banque mondiale, 2013. Baissons la chaleur : phénomènes climatiques extrêmes, impacts régionaux la dégradation de l’environnement — restent les causes les plus et plaidoyer en faveur de l’adaptation. Rapport préparé pour le compte de la Banque mondiale par une équipe du Postdam Institute for Climate Impact Research et de Climate Analytics. 1 Munich Re 2013. Geo Risks Research, NatCatSERVICE, Münchener Rückversicherungs-Gesellschaft. Washington. Figure B : Rôles respectifs des dangers naturels, de l’exposition et de la vulnérabilité dans la détermination des risques de catastrophes Pauvreté et dégradation de l’environnement. Vulnérabilité Vulnérabilité Risque de Risque de catastrophe catastrophe Dangers naturels Exposition Dangers naturels Exposition Changement Piètre planification climatique du développement Le risque de catastrophe est fonction de la survenance d’un risque naturel (par exemple, un cyclone) qui peut frapper des populations et des biens matériels exposés (par exemple, habitations se trouvant sur la trajectoire d’un cyclone). La vulnérabilité est une mesure du degré d’exposition d’une population ou d’un bien aux effets préjudiciables d’une catastrophe (par exemple, fragilité de la structure d’une habitation). La piètre planification du développement, la pauvreté, la dégradation de l’environnement et le changement climatique sont des facteurs qui peuvent aggraver les interactions et, partant, les catastrophes. Source : inspiré du Rapport d’évaluation du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), 2012. R e n fo r c e m e n t d e la r é si sta n c e aux c h o c s c l i mat i q u es | i n t égrer la d i m en s io n IV c l i mati q u e e t l e s r i sq u e s d e c atast r o ph es da n s l es pla n s d e d év e loppem en t à cause des incertitudes qui persistent et des interactions complexes pauvres des zones urbaines (consommateurs nets d’aliments) et les et dynamiques qui existent entre les modes de développement, pays très vulnérables d’Afrique subsaharienne et d’Asie du Sud où l’environnement et le climat (qui tous contribuent au risque de le nombre de pauvres exposés pourrait atteindre 325 millions d’ici catastrophe). S’il est difficile d’établir un lien entre des phénomènes 20308. Plusieurs de ces pays sont aussi les moins capables de se météorologiques particuliers et le changement climatique, il l’est préparer à résister aux effets des chocs climatiques. encore plus d’établir un rapport entre une catastrophe donnée Le changement climatique exacerbe déjà les inégalités. Au niveau (l’impact) et une cause particulière — conditions climatiques, déve- des collectivités locales, ses effets ont déjà tendance à être plus loppement ou modification de l’environnement —, compte tenu graves dans les zones déjà appauvries. Comme les chocs climatiques de la complexité de ces interactions (figure B). peuvent réduire à néant les acquis du développement obtenus au Les catastrophes liées aux conditions météorologiques frappent prix d’efforts considérables et condamner à la pauvreté les popula- sans distinction les pays développés et les pays en développement, tions les plus vulnérables, il convient d’insister sur les moyens d’en mais leurs conséquences sont particulièrement lourdes dans les pays réduire les effets en s’attaquant à l’ampleur des risques (ce qui exige à revenu moyen et à croissance rapide, à cause de la valeur croissante une solution globale, c’est-à-dire la réduction des émissions de gaz des biens qui se trouvent dans les zones à risque. Les plus grandes à effet de serre), de diminuer le degré d’exposition (en protégeant les villes côtières, par exemple, pourraient subir des pertes combinées de pauvres ou en les aidant à s’installer dans des zones plus sûres) ou 1 000 milliards de dollars d’ici le milieu du siècle5. Cependant, les de réduire la vulnérabilité des pauvres à ces chocs. Les programmes pays à revenu faible ou moyen sont ceux qui sont les moins capables de protection sociale constituent un élément important d’une telle de faire face à la situation et qui subissent en règle générale les pertes stratégie, mais ils doivent pouvoir s’appuyer sur des politiques qui en vies humaines les plus lourdes, représentant 85 % de l’ensemble renforcent la capacité de résistance des pauvres aux chocs climatiques. des décès causés par des catastrophes6. Nous devons faire du renforcement Le renforcement de la capacité d’adaptation de la résistance aux chocs climatiques aux chocs climatique est une condition essentielle et aux catastrophes notre objectif commun, à la réalisation de nos objectifs globaux : mettre et reconnaître d’emblée qu’il y aura un prix à payer fin à la pauvreté extrême et promouvoir une prospérité partagée La réduction des risques et une meilleure préparation pour faire face aux effets des chocs climatiques et des catastrophes peuvent réduire De nombreuses incertitudes demeurent, mais une chose est sensiblement le coût des catastrophes. En Inde, au Bangladesh et à claire : les impacts du changement climatique continueront de s’ag- Madagascar, l’expérience a montré que les systèmes d’alerte rapide, une graver à la fois à cause des modes de développement et des facteurs meilleure préparation et des codes de sécurité améliorés constituent climatiques7, et les populations pauvres seront les plus durement des moyens rentables de sauver des vies humaines et de protéger les touchées. À moins que des mesures ne soient prises pour réduire les investissements publics et privés. Il paraît donc raisonnable de mettre risques, le changement climatique compromettra probablement les l’accent sur un développement à l’épreuve des chocs climatiques et efforts de réduction de la pauvreté et exacerbera les inégalités pour des catastrophes tant du point de vue de la lutte contre la pauvreté les décennies à venir. que du point de vue de l’économie. Le changement climatique aura le plus d’impact sur les popu- Cependant, bien qu’il puisse s’avérer rentable à long terme, le lations les plus démunies et les plus marginalisées qui vivent habi- développement adapté aux chocs climatiques et aux catastrophes tuellement dans les régions les plus à risque (par exemple, 72 % risque au départ de coûter très cher. La sécurité des structures exige des populations urbaines d’Afrique vivent dans des zones d’habitat des changements à la conception des projets qui augmentent nor- précaire). Ces populations sont également celles qui sont les moins en malement le coût de la construction de 10 à 50 % et même plus, mesure de se rétablir des effets d’événements de faible intensité qui, si les réseaux de transport ou d’approvisionnement en eau doivent à force de se répéter, peuvent devenir préjudiciables à leurs modes de être déplacés9. De plus, les systèmes hydrométéorologiques améliorés subsistance. On s’attend à ce que les effets du changement climatique exigent l’application de nouvelles technologies et une formation sur la pauvreté soient régressifs et différentiels, frappant surtout les spécialisée, l’évaluation des risques peut exiger des informations 5 Hallegatte, S., Green, C., Nicholls, R.J. et Corfee-Morlot, J. (2013). « Future Flood Losses 8 Shepherd, A., Mitchell, T., Lewis, K., Lenhardt, A. Jones, L., Scott, L et Muir-Wood, R. in Major Coastal Cities. » Nature Climate Change, doi: 10.1038 (2013). The geography of poverty, disasters and climate extremes in 2030. ODI, Met OFccie, RMS 6 Munich Re 2010. © 2010 Münchener Rückversicherungs-Gesellschaft, Geo Risks Research, Publication NatCatSERVICE – Au mois de juillet 2010 9 GFDRR, 2010. Damage, Loss and Needs Assessment. Guidance Notes, Volume 3. Banque mondiale. 7 Voir note 3 http://www.gfdrr.org/sites/gfdrr.org/files/publication/Estimation%20Volume3-WEB.pdf R és u mé a na lyt i q u e V géospatiales, scientifiques et techniques d’un degré de résolution protection sociale et financière et reconstruction adaptée. Plusieurs de souvent élevé, et même après la mise en œuvre des plans de réduction ces pratiques sont décrites dans le cadre des études de cas proposées des risques, les catastrophes peuvent toujours entraîner des dépenses dans le présent rapport. résiduelles exigeant le renforcement des stratégies d’adaptation. S’agissant des incertitudes qui caractérisent les enjeux du climat Le rapport insiste sur le fait que les pays industrialisés autant que et du développement, les parties prenantes nationales ont besoin de les pays en développement ont collectivement intérêt à promouvoir programmes adaptables et de longue durée dont la mise en place un développement adapté au changement climatique et aux catas- nécessitera des cadres institutionnels clairs et des financements pré- trophes. Les interventions qui vont déjà de soi dans un contexte de visibles à long terme (étalés sur au moins dix ans). Comme le climat développement durable sont aujourd’hui plus urgentes que jamais influe sur la plupart des secteurs, cela vient ajouter à la complexité à cause du changement climatique. L’adaptation au changement des mesures à entreprendre dans beaucoup de pays ou les systèmes climatique et aux catastrophes devraient ainsi faire partie intégrante de gouvernance sont organisés sur des bases sectorielles. L’expérience des stratégies nationales et de l’aide au développement, en particulier récente donne à penser que pour être efficace, la coordination insti- dans les pays les plus vulnérables et les moins développés. tutionnelle des divers ministères intéressés devrait s’établir au plus Compte tenu des interactions étroites qui existent entre le chan- haut niveau hiérarchique possible. gement climatique et les facteurs déterminants de la vulnérabilité à En matière de développement adapté aux chocs climatiques l’échelle locale, il importe, à terme, de renforcer tous les aspects du et aux catastrophes, le processus de renforcement de la gestion des développement adapté au changement climatique et aux catastrophes, risques — grâce à l’amélioration de l’information, à la mobilisation y compris les institutions de coordination, le recensement et la réduc- des financements en temps opportun, à l’affectation de fonds pour tion des risques, la protection financière et sociale et la reconstruction imprévus, à l’adoption de politiques favorables et à la planification — adaptée. Une application partielle de ce cadre d’intervention risque peut parfois s’avérer plus important que la réalisation d’activités de laisser des zones de vulnérabilité et même d’engendrer des effets ponctuelles (par exemple, la construction d’une digue de protection). pervers, à l’exemple de ce qui se produit lorsque les financements Souvent, les activités — et, dans certains cas, la catastrophe elle- sont consacrés en priorité aux interventions de secours, au détriment même — servent à catalyser la prise de décisions plus judicieuses en des politiques de gestion proactive des risques. matière d’adaptation aux chocs climatiques et aux catastrophes. La présence d’incertitudes exige par ailleurs un solide système de retour d’information servant à recenser et à expliquer les succès et les échecs. Nous en savons déjà beaucoup Le peu de résultats obtenus à court terme et la lenteur initiale des décaissements risquent au départ de décourager certains bailleurs sur les mesures de renforcement de habitués à des investissements plus classiques et qui n’aiment pas la résistance aux catastrophes d’origine climatique, prendre des risques. Cependant, il importe de leur faire comprendre mais nous avons besoin de mieux intégrer que c’est ainsi que fonctionne le développement adapté aux chocs climatiques et aux catastrophes. Un nombre croissant de pays comme l’adaptation aux chocs climatiques la Colombie, les Philippines, l’Inde, le Mexique et le Samoa se sont et la gestion des risques de catastrophe engagés dans la planification adaptée aux chocs climatiques et aux catastrophes, et l’expérience montre que cette démarche les a aidés Même si les démarches de l’adaptation aux chocs climatiques et à réduire les impacts du changement climatique. L’expérience de celles de la gestion des risques de catastrophes tirent leurs origines ces pays est décrite dans les études de cas présentées dans le rapport. de deux disciplines différentes, les deux convergent de plus en plus. Malgré les progrès accomplis, de nombreux défis persistent. Les Cette convergence s’observe pour l’essentiel sur le terrain, mais on projections à long terme des scénarios d’évolution du climat et du perçoit toujours une certaine résistance institutionnelle à l’intégration développement s’entourent toujours d’une grande incertitude, ce aux niveaux national et international. Pour éviter la fragmentation qui sert souvent de prétexte à l’inaction politique. Le recours à un des capacités locales et des ressources mondiales trop rares, les deux cadre itératif robuste de prise de décisions demeure une des solutions disciplines doivent progressivement harmoniser leur action en for- envisageables, mais les données requises pour la prise de décisions mulant un programme commun. éclairées restent limitées, tout comme les possibilités de collaborer La Banque mondiale et les autres partenaires de développement avec les pays aux étapes clés de la planification du développement ont accumulé un bagage considérable d’expérience globale dans les (par exemple, préparation des plans nationaux de développement). domaines du développement adapté aux chocs climatiques et de la Cependant, les enjeux les plus importants restent de nature institu- gestion des risques de catastrophes. De bonnes pratiques émergent tionnelle. La communauté internationale doit prêcher par l’exemple tant au plan des processus — par exemple, cadres institutionnels et en continuant de promouvoir des approches qui permettront de rétroaction itérative — qu’à celui des instruments et outils — par forger des liens entre l’adaptation aux chocs climatiques et aux exemple, évaluation des risques de chocs climatiques et de catas- catastrophes et les actions menées en faveur du développement dans trophes, réduction des risques, renforcement de la préparation, son ensemble, et de financer ces approches, le cas échéant.