Agricultura y Desarrollo Rural en Argentina: Temas Claves Informe No. 32763-AR | Junio 12, 2006 EQUIVALENTE DE MONEDA: Unidad de moneda = Peso Argentino (AR$) US$1.0=ARS$2.92 (promedio 2005) EJERCICIO FISCAL: 1º de enero - 31 de diciembre MEDIDAS DE PESO: Sistema métrico Vicepresidente LCR: Pamela Cox Gerente Sectorial: Mark Cackler Director LCC7C: Axel van Trotsenburg Jefe Sectorial: Carter Brandon Director LCSES: Laura Tuck Gerentes de Proyecto: Robert Schneider José María Caballero Agricultura y Desarrollo Rural en Argentina: Temas Claves Argentina Agricultura y Desarrollo Rural: Temas Claves. Copyright © 2006 por Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento | Banco Mundial | Unidad de Gestión Argentina, Chile, Paraguay & Uruguay | Región de América Latina y El Caribe | 1818 H Street, N.W. | Washington, D.C. 20433, U.S.A. Todos los derechos reservados Primera edición en español: junio de 2006 Esta obra fue publicada originalmente en inglés por el Banco Mundial con el título Argentina Agricultura and Rural Development : Selected Issues, June 2006. - Report No. 32763-AR. La edición en español no es una traducción oficial del Banco Mundial. El Banco Mundial no acepta responsabi- lidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpretación. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de la información incluida en esta publicación y no acepta responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpretación. Los límites, los colores, las denominaciones y demás información contenida en los mapas de este libro no presuponen, por parte del Grupo del Banco Mundial, juicio alguno sobre la situación legal de cualquier territorio, ni el reconocimiento o aceptación de dichos límites. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este libro son en su totalidad de los autores y no deben ser atribuidas en forma algu- na al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas o a los miembros de su Directorio Ejecutivo ni a los países que representan. El material de esta publicación está protegido por el derecho de propiedad intelectual. Las solicitudes de autorización para reproducir partes de esta publicación deberán enviarse a Mara Laudonia, Oficial de Comunicaciones de la Oficina del Banco Mundial en Argentina al Fax (54-11) 4313-1233. Cualquier otra pregunta sobre los derechos y licencias debe ser dirigida al Banco Mundial en Argentina en el número de fax referido. INDICE RESUMEN EJECUTIVO 10 1. INTRODUCCIÓN 23 2. EL ESTADO DE LA AGRICULTURA EN ARGENTINA 25 Importancia de la agricultura en la economía Argentina 25 Evolución de la política agropecuaria 26 Potencial de avances en productividad 30 Nuevas modalidades de organización de las explotaciones agropecuarias 34 Efectos regionales de los cambios en las políticas 37 Resumen 39 3. ALGUNAS COMPARACIONES INTERNACIONALES 40 Desempeño general 41 Tierras 41 Población agropecuaria 41 Productividad de los factores 42 Productividad total de los factores 44 Penetración en el mercado y posicionamiento de las exportaciones agrícolas 45 Resumen y conclusiones 50 4. EL ROL DEL GOBIERNO 51 Política fiscal agropecuaria 51 Gasto público en la actividad agropecuaria 56 Instituciones públicas de servicios para el sector agropecuario 60 Los servicios auxiliares de la agricultura y el rol del gobierno 63 El gobierno como catalizador de la acción colectiva 65 Resumen y conclusiones 66 5. TRABAJO, INGRESO Y POBREZA EN LAS ÁREAS RURALES 69 La fuerza de trabajo rural 69 Ingresos laborales en áreas rurales 73 Pobreza rural 77 Resumen e implicaciones 80 6. SE EXPANDE LA FRONTERA AGRÍCOLA Y LA REGIÓN PAMPEANA SE INTENSIFICA 83 ¿Cuánto se ha expandido la frontera? 83 El avance de las plantaciones de soja: ¿qué reemplazaron? 84 INDICE Factores que explican la ubicación de la expansión de la soja 86 Impacto sobre los niveles de vida 88 Intensificación en la zona pampeana 90 Resumen e implicaciones 91 7. CALIDAD DE LOS ALIMENTOS, SEGURIDAD Y ASPECTOS FITOSANITARIOS 93 Esquema regulatorio 94 Programas de control fitosanitario: temas y experiencias 95 Calidad, instituciones y el desarrollo de la industria alimentaria 100 Biotecnología y bioseguridad 104 Lecciones, conclusiones y recomendaciones 108 8. EL SUBSECTOR DEL RIEGO 112 Importancia 112 Potencial de riego 113 Limitaciones para alcanzar el potencial de desarrollo 114 Síntesis del potencial y limitaciones del riego 119 Opciones de política 119 9. RESUMEN Y CONCLUSIONES 122 Resumen de los hallazgos 122 Consideraciones generales de política y sugerencias para trabajos adicionales 124 ANEXOS 126 Anexo I: Reseña regional 126 Anexo II: Análisis indicativo de las estrategias para los mercados de exportación de las economías regionales 136 Anexo III: la nueva agenda de calidad e inocuidad de los alimentos 141 Anexo IV: Indicadores de desarrollo del riego en las provincias argentinas 143 Documentos de antecedentes 150 Bibliografía 151 Mapa 155 SIGLAS AAPROTRIGO Asociación Argentina Protrigo AFINOA Asociación Fitosanitaria del NOA ABME Exportaciones de manufactura de origen agropecuario (Agricultural Based Manufacture Exports) ALC América Latina y el Caribe ANMAT Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica APHIS Servicio de Inspección Sanitaria Animal y Vegetal (Animal and Plant Health Inspection Service) BID Banco Interamericano de Desarrollo CAA Código Alimentario Argentino CASAFE Cámara de Sanidad Agropecuaria y Fertilizantes CNA Censo Nacional Agropecuario CNLA Comisión Nacional de Lucha contra la Aftosa CONABIA Comisión Nacional Asesora de Biotecnología Agropecuaria CONICE Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas COPROSA Comisión Provincial de Sanidad Animal CORENOA Comité Regional Fitosanitario del NOA EAP Empresa agropecuaria EE.UU. Estados Unidos de América EHR Encuesta de hogares rurales FAO Organización de las Naciones Unidas para la agricultura y la alimentación (Food and Agriculture Organization of the United Nations) FDI Inversión Externa Directa (Foreign Direct Investment) FUNBAPA Fundación Barreras Patagónicas FMD Aftosa (Foot and Mouth Disease) FOB Libre a bordo (Free On Board Price) GM Genéticamente Modificado IASCAV Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal IIASA Instituto Internacional para el Análisis de Sistemas Aplicados (International Institute for Applied Systems Analysis) INAL Instituto Nacional de Alimentos INASE Instituto Nacional de Semillas INDEC Instituto Nacional de Estadísticas y Censos INTA Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria IP Indicación de Procedencia IRAM Instituto Argentino de Normalización y Certificación SIGLAS ISNAR Servicio Internacional para la Agrícola Nacional (International Service for National Agricultural Research) IyD Investigación y Desarrollo LART Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección NBI Necesidades Básicas Insatisfechas NEA Noreste argentino NOA Noroeste argentino OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo Económico OGM Organismo Genéticamente Modificado OIE Organización Mundial de Sanidad Animal PBI Producto Bruto Interno PHEFA Plan Hemisférico para la Erradicación de la Fiebre Aftosa PLCC Programa de Lucha Contra Carpocapsa PNCCA Programa Nacional de Certificación de Calidad de Alimentos PROCEM Programa de Control y Erradicación de Mosca de los Frutos PRODERNEA Proyecto de Desarrollo Rural de las Provincias del Noreste Argentino, PRODERNOA Proyecto de Desarrollo Rural de las Provincias del Noroeste Argentino PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeños Productores Agropecuarios PROSAP Programa de Servicios Agrícolas Provinciales PTF Productividad Total de los Factores RNF Rural no agrícola (Rural Non Farm) SAGPyA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos SICOFHOR Sistema de Control de Productos Frutihortícolas Frescos SNNCC Sistema Nacional de Normas de Calidad y Certificación UE Unión Europea UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization) USDA Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (United States Department of Agriculture) WWF Fondo Mundial para la Naturaleza (World Wide Fund) AGRADECIMIENTOS Este informe fue preparado por un equipo liderado por Robert Schneider e integrado por Dorte Verner, José María Caballero, y Marisa Miodosky. Los revisores fueron Derek Byerlee, Lucio Reca, Graciela Ghezán, Alberto Valdés, y Dina Umali-Deininger. José María Caballero se hizo cargo de la finalización del informe al jubilarse Robert Schneider. Quisiéramos agradecer especialmente a Marisa Miodosky por haber realizado una infatigable búsqueda de datos e información de nuestros colegas argentinos. También queremos expresar nuestro agradecimiento al equipo de consultores argentinos que contribuyeron a la preparación de este informe. Sin su participación éste no hubiera sido posi- ble. En la sección de bibliografía se indican sus nombres y áreas de contribución. Durante la elaboración del informe recibimos valiosos comentarios de Carter Brandon, Edward Bresnyan, Jorge Caballero, Mark Cackler, Jasmin Chakeri, Estanislao Gacitua, Elsie Garfield, Juan Gaviria, Jesko Hentschel, Francisco Proenza y John Redwood. El equipo agradece a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos por su apoyo duran- te la preparación del estudio. En particular, queremos hacer constar nuestro agradecimiento a Jorge Neme, Néstor Murgier, Gabriel Parellada y María Anchorena Nazar del PROSAP, que proporciona- ron un firme apoyo para organizar el taller de diciembre de 2004 en el que se discutieron los infor- mes de los consultores, así como los viajes del equipo a las provincias. Gastón Bordelois, Susana Aparicio, Susana Soverna, Alejandro Gerardi y Mónica Catania del PROINDER también aportaron información importante sobre los programas de desarrollo rural y las condiciones de vida de los habi- tantes rurales. Carter Brandon supervisó las relaciones con éstas y otras contrapartidas gubernamen- tales durante el estudio. Varias personas merecen un reconocimiento especial. El apoyo y los sabios consejos de Raúl Fiorentino fueron invalorables en todo momento. John Young, por iniciativa propia, preparó el aná- lisis del mercado de la uva y el vino luego de una breve discusión referida al relativo éxito de Argentina y Chile en penetrar los mercados de alto valor. Queremos hacer constar aquí su contribu- ción. Janice Molina tradujo al inglés de manera muy eficiente algunas partes bajo circunstancias difíciles y Nelvia Díaz, Florencia Liporaci y Blanca Alonso aportaron un valioso apoyo editorial y logístico. 10 Resumen Ejecutivo Resumen Ejecutivo 1. El presente informe analiza el desempeño y las ten- vantes del desarrollo agrícola y rural en Argentina. De dencias de la economía rural argentina con el propósi- acuerdo con el Gobierno, hemos elegido enfatizar aspec- to de servir como vehículo para el diálogo, sin preten- tos de particular importancia para las economías regio- der reflejar posiciones finales del Banco. Su objetivo nales (es decir, las provincias que no pertenecen a la central es actualizar la comprensión por parte del Banco región pampeana). Esto obedece a varias razones. En pri- Mundial de las fuerzas que dan forma a la economía rural mer lugar, existen buenas oportunidades para expandir la y servir como instrumento de diálogo con el gobierno y producción de cultivos de alto valor en las regiones. la sociedad civil sobre temas de desarrollo rural. Esto es Segundo, la incidencia de la pobreza rural es mucho más especialmente relevante en vista de la nueva Estrategia de elevada en las economías regionales. Finalmente, las eco- Asistencia al País acordada entre el Gobierno de nomías regionales presentan un gran potencial de genera- Argentina y el Banco Mundial. Tenemos la esperanza de ción de empleo e ingresos a partir del desarrollo agrope- que este informe ayude a identificar áreas en las que la cuario. Algunos de los temas seleccionados son la calidad asistencia financiera y de otro tipo del Banco pueda ser de de los alimentos y los controles fitosanitarios, la irriga- valor para la Argentina en el mediano plazo. El informe se ción, y la mejora de la participación en el mercado de basa en una serie de trabajos de referencia preparados por exportaciones. Nuestro énfasis en las economías regiona- consultores argentinos y personal del Banco Mundial. La les no ha impedido analizar algunos temas referidos a la lista de trabajos y los nombres de los autores aparecen en agricultura pampeana, tales como el destacado desempe- la sección de Bibliografía. ño del sector de los cereales y oleaginosas y su contraste con el estancamiento del sector cárnico; temas vinculados 2. El informe analiza áreas seleccionadas de importan- con infraestructura e instalaciones de procesamiento; y la cia y destaca otras que podrían ameritar un mayor expansión de la frontera agrícola. análisis. No se trata, pues, de un informe exhaustivo ni se propone cubrir la totalidad de los muchos aspectos rele- 3. El crecimiento de la agricultura argentina de las últi- Resumen Ejecutivo 11 mas dos décadas es motivo de satisfacción pero no de importancia para el desarrollo de las economías regio- complacencia. Argentina tiene un enorme potencial agrí- nales. Se necesita (1) resolver conflictos en las cadenas cola y grandes ventajas naturales para la producción de de producción para que los productores, proveedores muchos productos agrícolas. Después de décadas de cre- y compradores trabajen en conjunto para ganar y rete- cimiento lento, en los últimos 15 ó 20 años se dio un gran ner mercados de alto valor, (2) establecer y mantener salto adelante como consecuencia de políticas más favora- sistemas de vigilancia y aplicación de normas de pro- bles y de avances en la tecnología de producción agrope- tección fitosanitaria, y (3) una eficaz gestión local des- cuaria. Existen razones para sentir satisfacción pero no centralizada de los sistemas de riego. complacencia, por varios motivos: (1) es mucho lo que todavía queda por hacer en la economía cerealera prima- ria de las pampas con respecto a infraestructura e instala- RESUMEN DE HALLAZGOS TÉCNICOS ciones de procesamiento, mejoras de calidad, vigilancia ambiental y control fitosanitario; (2) el sector cárnico ha Desempeño agrícola permanecido estancado; (3) en las economías regionales se 6. La agricultura ha tenido una importancia crítica en ha expandido la producción de cultivos de alto valor pero toda la historia de Argentina. Suelos profundos y ricos, a un ritmo mucho más lento, con restricciones en los sis- clima templado, precipitaciones adecuadas y buen acceso temas de irrigación y fitosanitarios, falta de financiamien- al transporte marítimo dotan a Argentina de un potencial to a largo plazo para la modernización agrícola, y dificul- excepcional para la producción agrícola. Esto ha permiti- tades para organizar acciones colectivas; y (4) sigue do que la agricultura haya tenido un buen desempeño a habiendo una importante pobreza en las áreas rurales. pesar de más de 50 años de políticas que en gran medida le fueron desfavorables. 4. Hay condiciones favorables para un nuevo salto hacia adelante en el sector. La recuperación de la estabi- 7. La contribución de la agricultura a la economía lidad macroeconómica, los favorables precios internacio- nacional es importante. En 2004 el sector aportó un 58 nales y la ventaja competitiva derivada de la devaluación por ciento (US$ 13,1 mil millones) de las exportaciones de 2002 marcan una oportunidad auspiciosa para actuar a totales de bienes, de las cuales el 39 por ciento correspon- través de políticas enfrentando con vigor la problemática de a productos primarios y el 61 por ciento a manufactu- mencionada. De esta manera el crecimiento agrícola se ras agrícolas. La agricultura generó el 9 por ciento del PIB tornaría más sustentable y equitativo. y el 22 por ciento del valor agregado del sector de bienes. Los cultivos representaron el aporte más grande (63 por 5. En este informe se desatacan tres ejes de políticas: ciento del total), seguidos de la ganadería (31 por ciento). Además, la agricultura constituye una importante fuente · Existe evidencia de subinversión en bienes públicos de empleo. En 1997, el empleo agrícola directo represen- agrícolas en el país. La elevación progresiva del gasto taba alrededor de 1,5 millones de puestos de trabajo o el público en agricultura hasta niveles similares a los de 11,4 por ciento del total. Si se considera el empleo gene- los competidores más cercanos en ALC sería de gran rado en los servicios de transporte y comercio vinculados importancia para aumentar la ventaja competitiva del con la agricultura y los alimentos, la generación de sector. Esto ya se ha iniciado en los últimos dos años, empleo asciende al 20 por ciento (Obschatko, 2002). En y esperamos que continúe. 2001, el 35 por ciento de la población de Argentina vivía · Para mitigar la pobreza rural se requiere una com- en áreas predominantemente agrícolas o en ciudades liga- binación de generación directa e indirecta de empleo, das a la actividad agroindustrial. Esta cifra aumenta al 45 en particular en las economías regionales, con un por ciento si se usa una definición más amplia de las zonas mejor acceso y calidad de educación y otros servicios. rurales (de Ferranti et al., 2005). La inversión en irrigación, sistemas sanitarios y fitosa- nitarios, y servicios de investigación y extensión para 8. A pesar de sus condiciones favorables, la agricultura los pequeños productores sería una manera eficaz de en Argentina ha tenido un desempeño histórico infe- ayudar a mitigar las condiciones de pobreza. rior al de los países vecinos. Esto no resulta sorprenden- · La acción colectiva es cada vez más crítica en la te si se tiene en cuenta una historia de 50 años de sesgo moderna agricultura globalizada, y es de particular urbano en las políticas. La producción aumentó un 158 12 Resumen Ejecutivo por ciento en 1961-2005 en Argentina en comparación 11. La evidencia disponible no revela un impacto social con 241 por ciento en Chile y 439 por ciento en Brasil. Sin positivo o negativo sistemático de la expansión de la embargo, en los últimos 15 años, la agricultura argentina frontera a nivel macro, aunque los impactos locales experimentó un gran avance; creció considerablemente pueden ser relevantes, pero el impacto ambiental puede más rápido que la de Brasil y Chile durante el sexenio que resultar severo dado que la producción de soja se expan- va de 1993 a 1999, se estancó cuando el tipo de cambio dió principalmente a expensas de la vegetación natural. real de Argentina se hizo poco competitivo durante el Por ejemplo, el 86 por ciento de la expansión de la fron- período previo a la devaluación, entre 1999 y 2001, y se tera ocurrida en 1988-2002 en el Chaco y Santiago del recuperó nuevamente después de la devaluación. Estero se produjo en áreas previamente cubiertas por vegetación natural y solamente el 13 por ciento en áreas 9. Históricamente, la región pampeana ha dominado cultivadas. el crecimiento agrícola. La pampa está experimentando un rápido proceso de consolidación agraria impulsado 12. El sector ganadero de carne experimentó un estan- por un cambio tecnológico ahorrador de mano de obra camiento de largo plazo en términos de producción, y costos y por nuevos instrumentos contractuales exportaciones y de todas las medidas disponibles de pro- (genéricamente denominados "pools") para combinar ductividad, si bien en los últimos años ha mostrado algu- tierra, maquinaria y gestión de alta calidad. Estos na recuperación. En 1961-2002 la productividad de la tie- esquemas combinatorios han resultado eficaces para rra en ganadería creció únicamente un 50 por ciento en mejorar el nivel general de gestión y la diversificación Argentina, en comparación con 150 por ciento en Chile y del riesgo. Las exportaciones agrícolas primarias de la 300 por ciento en Brasil. Debido a que la mayor parte de zona pampeana, en especial los cereales y las oleagino- la explotación ganadera en la zona pampeana se produce sas, crecieron un 46 por ciento entre 2000 y 2004, en en explotaciones mixtas agrícolas-ganaderas, no es proba- comparación con un crecimiento de 29 por ciento de las ble que este estancamiento sea un reflejo de una adminis- exportaciones del resto del país. Para el año 2004, el 79 tración deficiente. Resulta más probable que refleje (1) la por ciento de las exportaciones agrícolas totales prove- muy alta y competitiva rentabilidad de los cereales y las nía de la región pampeana. En contraste, las regiones no soja (en especial desde la adopción a gran escala de la pampeanas han liderado las exportaciones de productos siembra directa y los esquemas de pooling), que ha lleva- agrícolas procesados. do a los productores a concentrar su atención en la agri- cultura y dedicar al cultivo buenas tierras de pasturas, (2) 10. La tendencia actual de expansión de la frontera la percepción de un riesgo mayor asociado con el ganado, agraria y aumento del tamaño de las explotaciones está en especial desde el brote de aftosa en 2001, (3) el efecto impulsada por fuerzas competitivas y es probable que de condiciones macroeconómicas inestables y altas tasas continúe. Se basa en el cambio tecnológico, la revolución de interés, que afectan más a la producción ganadera que en la organización y administración de las explotaciones al sector de los cultivos debido a los mayores plazos inhe- agrícolas y los bajos márgenes unitarios en la producción rentes al resultado económico de la ganadería, y (4) algu- de productos básicos. La tierra dedicada a cultivos anua- nos problemas de gobernabilidad en la cadena cárnica. El les creció unas 5,5 millones de hectáreas en el período sector ganadero es una de las áreas para las que este infor- intercensal 1988-2002. Esta expansión tuvo lugar a través me recomienda mayor investigación. de la intensificación del uso del suelo (sobre todo la reducción de las rotaciones de granos con pasturas en la Política agrícola e instituciones de servicios zona pampeana) y la expansión hacia nuevas fronteras. El 13. La corrección del sesgo urbano en los 90s produjo cultivo de la soja es el principal responsable de la expan- favorables resultados. Los primeros años de los noventa sión de la frontera. Si bien antes de 1988 las características fueron un período de corrección del sesgo urbano que del suelo parecen haber sido el determinante principal de había dominado tradicionalmente en las políticas, así la conversión de su uso, esto no parece haber tenido una como de desarrollo tecnológico y apertura de mercados influencia significativa en los últimos años, probablemen- de exportación. El resultado fue un auge de las exporta- te debido a la expansión de la tecnología de la siembra ciones agrícolas, en especial las de productos básicos tra- directa de soja, que permite cultivar suelos más accidenta- dicionales de la zona pampeana, pero también las de alto dos, menos húmedos y más superficiales. valor, como frutas, hortalizas y vino, de las economías Resumen Ejecutivo 13 regionales. El período 1991-2001 fue tumultuoso para los el 2003 la presión tributaria sobre el sector era del 26 por productores argentinos. Presenció la liberalización, la pri- ciento, similar a la de la economía nacional. La mayor vatización, la dolarización y la implementación del MER- parte de la tributación (97 por ciento en 2003) deriva de COSUR, así como el surgimiento de desequilibrios impuestos nacionales, y no provinciales. Con la crisis de macroeconómicos que dieron lugar a la sobrevaluación de 2001 la presión impositiva creció mucho, principalmente la moneda y la falta de crédito. Para la mayor parte de los como resultado de la introducción en 2002 (o la reintro- productores, estos hechos modificaron drásticamente su ducción, para ser exactos) de los impuestos a las exporta- entorno económico. Impulsada por mercados externos e ciones o retenciones. En 2003, los impuestos a las expor- internos favorables, la agricultura creció rápidamente taciones representaron el 43 por ciento del total de hasta 1998. El sector se benefició con la eliminación de las impuestos pagados por el sector. La incidencia de los restricciones cuantitativas a las importaciones, las reduc- impuestos nacionales en la agricultura es algo diferente a ciones de los derechos de importación a los fertilizantes, la de otros sectores: la agricultura paga proporcionalmen- herbicidas, plaguicidas, maquinaria y equipos de riego, la te más en impuestos a la exportación y a las ganancias y eliminación de los impuestos a los combustibles, las ope- proporcionalmente menos en IVA y contribuciones a la raciones comerciales y financieras y las exportaciones, la seguridad social. Varios elementos en la estructura impo- desregulación de las actividades económicas, y la elimina- sitiva son potencialmente distorsivos, en particular los ción de ineficiencias y ganancias monopólicas en los cana- impuestos a las exportaciones. Los impuestos a la agricul- les de comercialización (elevadores, transporte y puer- tura y sus efectos sobre el conjunto de la economía es uno tos). Como resultado se quintuplicó el uso de fertilizan- de los temas que se señalan en este informe como merece- tes y se triplicó el uso de herbicidas y plaguicidas. dores de mayor análisis. Durante el período 1988-1990 a 1996-1998 los rendimien- tos del trigo, maíz, soja y girasol aumentaron el 26, 43, 7 16. El gasto público en agricultura es muy bajo. Existe y 25 por ciento, respectivamente. La superficie sembrada un desequilibrio entre lo que la agricultura contribuye y con los 31 principales cultivos anuales se expandió 25 por lo que recibe del erario público. En 2005, las principales ciento y el crecimiento de la producción fue del 7 por entidades del sector público agropecuario nacional reci- ciento anual. bieron sólo el 0,8 por ciento del gasto total del gobierno nacional, equivalente al 1,4 por ciento del PIB agrícola. 14. Sin embargo, hacia fines de la década los desequili- En términos reales y como proporción del PIB agrícola, brios macroeconómicos condujeron a una prolongada el gasto público en la agricultura cayó drásticamente con recesión y, posteriormente, a la salida de capitales y una la crisis. Las comparaciones internacionales confirman el crisis financiera. La creciente sobrevaluación redujo drás- bajo nivel de gasto en el sector. En promedio en 1996- ticamente el margen para los productores de productos 2000, el gobierno gastó por trabajador agrícola sustancial- básicos de la zona pampeana así como el valor de las mente menos en Argentina que en Brasil o Chile, y menos exportaciones provenientes de las economías regionales. que el promedio en ALC. El "índice de orientación agrí- Al mismo tiempo, la creciente recesión y desempleo cola" también muestra más discriminación en contra de la deprimieron los ingresos y con ello la demanda interna de agricultura en Argentina que en Brasil o Chile o que en el alimentos elásticos al ingreso, por ejemplo lácteos, frutas promedio de ALC. Se estima que en 2003 alrededor del y hortalizas. Finalmente, la devaluación del Real brasile- 37 por ciento del gasto público en agricultura se dedicó a ño en 1998 redujo la competitividad de los productores bienes privados, lo que, en vista de la extremada escasez argentinos dentro del MERCOSUR. La rentabilidad de fondos públicos dedicados al sector, podría tener como agrícola se reinstauró con la devaluación de 2002, al aban- consecuencia que éste se vea privado de bienes públicos donarse la convertibilidad. La recuperación fue fuerte: las esenciales. exportaciones de origen agrícola, que habían caído o mos- trado un crecimiento insignificante en 1999-2001, crecie- 17. INTA y SENASA son las dos principales institucio- ron 26 por ciento en 2002, 27 por ciento en 2003 y 13 por nes públicas que brindan servicios vitales al sector: ciento en 2004. investigación y extensión de tecnología agrícola la prime- ra, y servicios de protección fitosanitaria y calidad y segu- 15. Tradicionalmente la agricultura ha pagado un ridad de alimentos la segunda. Ambas son instituciones monto considerable de impuestos en la Argentina. En públicas descentralizadas que operan en la órbita de la 14 Resumen Ejecutivo SAGPyA. En 2003 representaron en conjunto el 46 por y permitir el desarrollo de nuevas áreas de producción. ciento del gasto del gobierno nacional en agricultura y el Sería útil una estrategia público-privada para desarrollar 73 por ciento del gasto estimado en bienes públicos. estos servicios, junto con un programa nacional para organizar las acciones del sector público en este campo. 18. INTA cuenta con varios éxitos importantes en los El Ministerio de Planificación está dando pasos positivos últimos años en relación con la introducción de la tecno- en esa dirección. logía de siembra directa y biotecnología, y la mejora de las prácticas de gestión por parte de los pequeños y 22. La escasez de financiamiento bancario, en particular medianos productores. No obstante, subsisten muchos de crédito a largo plazo, es un problema histórico en la retos para mantenerse a la par de los profundos cambios agricultura argentina. En buena medida, los acuerdos de que tuvieron lugar en la agricultura argentina en los últi- "pooling" que han florecido en la zona pampeana son una mos 20 años. La planificación estratégica de INTA res- respuesta a ello. Históricamente la falta de financiamiento ponde a estos desafíos pero existen varias áreas que pare- de largo plazo ha obstaculizado la modernización de las cen requerir un mayor énfasis. Pueden mencionarse la agriculturas regionales. En especial, los pequeños produc- sostenibilidad ambiental, la irrigación, la bioenergía, los tores tienen restringido su acceso al crédito. Las condicio- sistemas de calidad, y el desarrollo de productos no tradi- nes se hicieron especialmente dramáticas con la crisis, pero cionales y de características especiales. han comenzado a mejorar lentamente desde 2003. 19. SENASA tiene una buena capacidad técnica y a lo Agriculturas regionales largo de los años ha podido establecer sistemas regula- 23. La competitividad de las economías regionales es torios sólidos y valiosos procesos regulatorios y de con- importante para el conjunto del sector agropecuario. trol. Pero también existen áreas que podrían beneficiarse Las agriculturas regionales (no pampeanas) presentan una de una reevaluación estratégica de su rol. Sus debilidades amplia gama de condiciones agroecológicas, variedad de se encuentran en las áreas de planificación estratégica, cultivos y combinación de agricultura irrigada y de seca- comunicaciones y gestión de la información, y la capaci- no. En términos generales, en las condiciones actuales, los dad de establecer y mantener asociaciones a nivel local. La productores regionales sólo pueden competir a nivel dirección del SENASA ha demostrado ser consciente de internacional con tipos de cambio más favorables que sus estas deficiencias, proponiendo una reevaluación estraté- homólogos de la zona pampeana. En consecuencia, una gica del rol de la organización que aborda sustancialmen- tasa de cambio competitiva para los productores pampea- te estas debilidades. El desafío también es cambiar la cul- nos podría no permitirle a muchos productores regiona- tura institucional para darle una mayor orientación hacia les competir a nivel internacional en términos favorables. "hacer que las cosas sucedan" en lugar de "hacerlo todo Por lo tanto, es de particular importancia mejorar las con- uno mismo". diciones competitivas en las economías regionales. Las políticas públicas en áreas como la generación y transfe- 20. Dos servicios esenciales para asegurar la competitivi- rencia de tecnología, el desarrollo y la gestión del riego, dad de la agricultura y las cadenas de abastecimiento son los sistemas sanitarios y fitosanitarios, el desarrollo de la infraestructura y las instalaciones de procesamiento, y mercados, la acción colectiva en las cadenas de produc- el crédito rural. Históricamente, las limitaciones en la ción, y el acceso al crédito de mediano plazo para las provisión de estos servicios han afectado el desempeño mejoras agrícolas revisten especial importancia para del sector. Los mercados de crédito y riesgo rural es otra resolver las restricciones productivas en las economías área que se señala para una mayor investigación. regionales. 21. Hay importantes necesidades de infraestructura y 24. Las agriculturas regionales tienen un gran poten- procesamiento. Estas se refieren a cereales, carne, y fru- cial para generar empleo e ingresos directos e indirec- tas y hortalizas, que tienen requerimientos diferentes. tos. El alivio de la pobreza rural y el futuro de los peque- Existen posibilidades de mejora en la infraestructura ños productores agropecuarios de la Argentina dependen requerida por cada uno de estos grupos de productos, que en buena medida del desempeño de las economías regio- permitirían reducir los costos, mejorar la calidad y por lo nales. Se estima que el empleo en las cadenas de produc- tanto los precios, expandir los mercados de exportación, ción de frutas, verduras y vino ocupa a más de 800.000 Resumen Ejecutivo 15 trabajadores, apenas algo menos de un cuarto de los tra- del 46 por ciento, mientras que en el caso de las familias bajadores con empleos primarios y agroindustriales rurales que no son pobres representa el 32 por ciento. (Llach, Harriague y O'Connor, 2004). Parecería factible lograr un aumento del 30-40 por ciento del empleo en la 28. Factores clave del acceso al empleo en actividades no agricultura irrigada mediante una combinación de medi- agrícolas en la Argentina rural son la educación, la das resumidas más adelante para expandir la superficie edad, el acceso a la tierra, la ubicación y el género. explotada y mejorar la calidad (y la comercialización) de Existe fuerte evidencia de que las personas educadas tie- los productos. nen mejores perspectivas de tener un empleo no agrícola, en especial en las actividades mejor remuneradas. Ser 25. Las reformas de políticas y los shocks macroeconó- mujer aumenta la probabilidad de empleo en actividades micos en el período posterior a las reformas tuvieron no agrícolas, así como la edad. Lo contrario sucede con el distintos efectos según las regiones y provincias. La acceso a la tierra y el tamaño de la explotación. Los traba- mayoría, aunque no todas, mostraron un fuerte creci- jadores de las regiones pobres tienen mayores probabili- miento de las exportaciones agrícolas en los 5-7 años pos- dades de participar en actividades rurales no agrícolas que teriores a las reformas, pero se estancaron o declinaron los de las regiones más ricas. con la sobrevaluación del peso y la restricción del crédito de fines de los noventa. En general, cuánto mayor la 29. El tamaño de la explotación, el acceso a infraestruc- orientación hacia el exterior de una provincia, mayor el tura, el uso de elementos tecnológicos y el género del éxito en responder a las nuevas oportunidades que se productor están correlacionados con los ingresos agrí- abrieron con las reformas de 1991 y en recuperarse de la colas. Como es natural, el tamaño de la explotación tiene crisis posterior a 1997. una importante correlación con el ingreso derivado de la misma. A valores promedio de otras variables, los ingre- 26. Se logró un avance excelente en las exportaciones de sos aumentan con el tamaño de la explotación, y los esta- productos agrícolas regionales a mercados de alto valor blecimientos más grandes obtienen ingresos drásticamen- durante los años 1993-1997, como resultado de lo cual el te mayores que los más pequeños. El género también valor de las exportaciones por hectárea de los principales cuenta, si bien no de manera importante: las explotaciones productos irrigados de Argentina (frutas, verduras y dirigidas por mujeres generan un ingreso 7% mayor a las vino) alcanzó el 95 por ciento del de Chile. Sin embargo, conducidas por varones. La propiedad o el arrendamien- la crisis subsiguiente afectó seriamente a estas exportacio- to de la tierra, por otro lado, muestran poco efecto men- nes; en 2002 dicho valor era menor de la mitad del de surable sobre el ingreso. Evidentemente, el acceso a servi- Chile. Si el valor unitario de las exportaciones argentinas cios de infraestructura (caminos pavimentados y electrici- de estos productos hubiera continuado creciendo hasta dad) y el uso de técnicas de potenciación de la tierra (fer- alcanzar al de Chile, su valor total en 2003 hubiera sido tilizantes e irrigación) son importantes para la generación casi US$ 950 millones superior al registrado. de ingresos agropecuarios. Ingresos rurales, y temas de pobreza 30. Hay algo más de 200.000 familias indigentes en la 27. La sociedad rural argentina está en transformación. Argentina rural. Estas familias tienden a ser numerosas Los cambios demográficos en Argentina y los cambios en y jóvenes, y tienden a escapar de la indigencia a medida las características de la mano de obra reflejan una socie- que maduran y los hijos abandonan el hogar. Viven dad rural en transformación, visión que es coherente con mayormente en NOA y NEA, en áreas dispersas donde la creciente migración. Existe una fuerte feminización de el suministro de servicios básicos es deficiente y su provi- la mano de obra, con un 48 por ciento de participación sión difícil y costosa. Cabe destacar que la asistencia a la laboral de las mujeres. La agricultura es la forma domi- escuela más allá de los 11 años de edad en las áreas disper- nante de empleo en las áreas rurales dispersas (72 por sas decae muy rápidamente en comparación con las áreas ciento), pero el sector rural no agrícola es importante para rurales agrupadas o las urbanas, reduciendo la movilidad la generación de ingresos y la reducción de la pobreza. y la empleabilidad de los jóvenes de estas áreas. Los indi- Así, a partir de una encuesta de 441 hogares rurales de gentes de las áreas dispersas tienen una probabilidad sig- 2003 se estima que la participación de los ingresos no nificativamente mayor de ser pequeños minifundistas que agrícolas en los ingresos de las familias rurales pobres es trabajadores agrícolas remunerados. 16 Resumen Ejecutivo 31. La migración rural es importante. Las áreas disper- da. Las nuevas regulaciones se refieren tanto a normas de sas perdieron un 14 por ciento de su población en la últi- calidad adoptadas voluntariamente por los productores ma década, alcanzando los 2,6 millones en 2001, en com- como a normas sanitarias de cumplimiento obligatorio. paración con las áreas rurales agrupadas, que experimen- En contraposición con las normas de calidad, que son taron un aumento del 8 por ciento y llegaron a 1,2 millo- bastantes recientes y de nuevo diseño (incluidas las nes. Alrededor de 400.000 personas abandonaron las voluntarias), las reglas sanitarias cuentan con un largo his- áreas rurales dispersas durante 1991-2001. En líneas gene- torial en Argentina. Sin embargo, en los últimos años se rales puede estimarse que un 25 por ciento se trasladó a ha hecho mucho para actualizar el marco de normas sani- áreas rurales agrupadas y el resto a áreas urbanas. tarias en respuesta a las necesidades planteadas por las nuevas tecnologías de producción, métodos de laborato- 32. La migración no es necesariamente un indicador de rio y demandas de los consumidores. mayor pobreza. En las áreas rurales dispersas de la zona pampeana, existen niveles relativamente altos de educa- 34. También se ha avanzado en varios aspectos de la ción, incluso entre los pequeños productores, que se regulación voluntaria de la calidad de los alimentos, combinan con un activo mercado de tierras para incenti- como por ejemplo la ley de 2001 que establece la var a los medianos y pequeños productores a dejar la "Indicación de Procedencia" y la "Denominación de agricultura, mientras que permanecen los pequeños pro- Origen". Otras normas voluntarias que se vieron fortale- ductores sin patrimonio físico y/o educativo. En estos cidas se refieren a la certificación de los productos orgá- casos, la migración no debe tomarse como evidencia nicos, la promoción de la calidad de los alimentos a través prima facie de un menor bienestar. Por el contrario, la del proyecto Sistema Integrado de Calidad INTA y el migración puede ser evidencia de que una familia agríco- establecimiento de un sistema conjunto de Normas la ha logrado un nivel patrimonial crítico como para rea- Agroalimentarias, Insumos Agropecuarios, Producción lizar con éxito la transición al empleo no agrícola. Forestal y Maquinaria Agrícola para fijar normas con res- Pareciera también que los pequeños productores que se pecto a procesos, productos y servicios conexos. quedan tienen en promedio niveles educativos inferiores a los de quienes se van, viven en áreas donde los valores 35. A pesar de estos avances todavía queda una impor- de la tierra aumentaron con relativa lentitud y enfrentan tante agenda de mejoras por realizar en el sistema SFS. una creciente pérdida de servicios públicos a medida que Continúan existiendo muchos problemas de calidad e las comunidades vecinas se despueblan. Sin embargo, inocuidad, como la ausencia o insuficiente diferenciación también hay evidencia en NOA y NEA (por ejemplo, en de calidades estándar en distintos productos y las diferen- el Chaco) de que muchos productores se ven obligados a tes normas aplicadas a la producción que se destina a la abandonar la actividad agrícola en condiciones difíciles, exportación y a los mercados internos. La necesidad de sin capital humano o financiero que allane la transición. fortalecer los controles fitosanitarios se evidencia por el De este modo, pareciera que en áreas de alto valor agrí- alto precio pagado por las economías regionales por las cola, en especial en la zona pampeana, los pequeños pro- fallas fitosanitarias. La carpocapsa (Cydia pomonella) le ductores venden (o arriendan) a medida que el cambio cuesta unos US$ 19 millones por año a la Patagonia y tecnológico e institucional aumenta el valor de su tierra Cuyo; la mosca de la fruta le cuesta a las regiones NEA, por encima del valor neto presente de su propia produc- NOA y Cuyo unos US$ 21 millones anuales; y el chan- ción. Por el contrario, en las áreas de bajo dinamismo cro de los cítricos (Xanthomonas axonopodis pv. citri) le agrícola los pequeños productores no disponen de com- cuesta unos US$ 37 millones a NOA. pradores ni arrendatarios para financiar su salida, ni tie- nen capital humano suficiente que puedan aplicar al 36. La aftosa es una amenaza importante para la pro- empleo no agrícola. ducción ganadera argentina y un área de activa inter- vención gubernamental. La experiencia de Argentina en Aspectos sanitarios, fitosanitarios y de calidad el control de la aftosa aporta lecciones interesantes de de los alimentos cómo un programa basado en un esfuerzo concertado a 33. Argentina ha tenido una actividad notable en el nivel regional y con fuerte apoyo durante una serie de mejoramiento de su contexto regulador en cuanto a la años con medios legales, técnicos y financieros adecuados calidad e inocuidad de los alimentos en la última déca- logra importantes éxitos pero retrocede cuando el apoyo Resumen Ejecutivo 17 se debilita. Las lecciones incluyen: (i) la importancia de la basada en la calidad, en la diferenciación de productos en participación del sector privado a través de las el mercado y en la focalización en nichos es relativamen- COPROSAs para lograr el éxito; (ii) la importancia de la te reciente. Existen algunos logros importantes, por ejem- acción colectiva a nivel regional simbolizada por el pro- plo en carnes ecológicas ("green beef") y en "maíz del grama PHEFA, y (iii) cómo la falta de mantenimiento de Plata", pero hay también importantes oportunidades aún las condiciones que llevaron al éxito implicó un retroceso no aprovechadas en productos básicos fundamentales en el control de la aftosa, como se demostró en la crisis de como el trigo, donde la introducción de diferenciación 2001. Además, la no divulgación inmediata por parte de por calidades encuentra resistencia en la cadena producti- Argentina del brote de aftosa de 2001 minó la credibilidad va. En la industria cárnica, la falta de una clasificación del organismo regulador y perjudicó el acceso a los mer- objetiva estándar de tipos y calidades de producto y la cados no sólo del ganado sino también de otros produc- aplicación de sistemas distintos de regulación para la tos agrícolas. exportación y la producción para el mercado interno tam- bién perjudican las oportunidades de exportación. 37. El uso de semillas genéticamente modificadas se difundió en Argentina a velocidad sorprendente. La 40. Calidad y diferenciación son particularmente rele- biotecnología irrumpió en la producción agrícola en vantes en las agriculturas regionales. Mientras que en la Argentina en la segunda mitad de los noventa, ligada al zona pampeana la diferenciación en el mercado es una cultivo de la soja y el uso de la variedad transgénica opción para obtener mayores beneficios, en las economí- Roundup Ready (RR) resistente al herbicida glifosato. La as regionales es una cuestión de supervivencia económica. rápida difusión de la variedad GM constituye un éxito A diferencia de la pampa, las economías regionales no tie- importante en la agricultura contemporánea argentina. nen una ventaja comparativa clara en costos o calidad. En 2003, Argentina tenía 13.9 m de hectáreas plantadas Para las frutas y las uvas, por lo menos, Argentina tardó con soja GM, la segunda posición mundial después de en implementar la clase de estrategia de mercado bien EE.UU., que tenía 42.8 m de hectáreas y por delante de definida que caracteriza a otros líderes del mercado mun- Canadá (con 4.4 m de hectáreas), Brasil (3.0 m de hectáre- dial. Mientras que en algunas ocasiones Argentina parece as), China (2.8 m de hectáreas) y Australia (2,1 m de hec- inclinarse por competir por costos en los mercados de táreas). Para el año 2004, el 90 por ciento de la superficie calidades básicas, en otras parece intentar penetrar en plantada con soja, el 50 por ciento de la de maíz y el 30 mercados de mayor valor. por ciento de la de algodón utilizaban variedades GM. Producción bajo riego 38. La gestión institucional en Argentina del desafío de 41. La producción irrigada es una parte importante de la biotecnología puede considerarse un ejemplo inter- la producción agrícola total. La superficie bajo riego de nacional de buena práctica. El núcleo de la respuesta se Argentina alcanzó 1,7 millones de hectáreas en 2001. Un centró en el establecimiento de un marco regulador que 70 por ciento de esta superficie (1,1 millón de has.) se definía pasos claros para la liberación de semillas GM con encuentra en regiones áridas o semiáridas. Las frutas y claras responsabilidades institucionales en cada paso. Se verduras tienen la participación más importante (28 por realizaron sistemáticamente análisis de riesgo para asegu- ciento) seguidas de la caña de azúcar, el tabaco y las plan- rar la protección de la salud pública, el ambiente y los tas aromáticas (15 por ciento), los cultivos de forraje y intereses comerciales nacionales. El sistema hace un buen cereales (14 por ciento), cultivos hortícolas (12 por cien- uso de las ventajas comparativas de las entidades perti- to), cítricos, aceitunas, nueces (3,3 por ciento), algodón nentes (públicas, privadas y académicas) del país. Sin (1,9 por ciento), productos forestales (9,1 por ciento) y embargo, el uso de semillas de soja transgénica RR ha otros (16 por ciento). Por su valor económico la produc- planteado un conflicto con la propietaria de la tecnología ción de las tierras irrigadas representa un 26 por ciento del de modificación genética, Monsanto, en relación con el total argentino. En varias provincias áridas tales como pago de derechos de propiedad intelectual. Mendoza, Río Negro y San Juan, la agricultura virtual- mente depende del riego, y el valor de la producción bajo 39. La calidad y la diferenciación de productos son retos riego representa más del 90 por ciento del total. importantes. Si bien Argentina posee una larga tradición como exportadora de productos básicos, la competencia 42. Los niveles de productividad y de manejo del riego 18 Resumen Ejecutivo no son los adecuados en la mayor parte de las áreas TEMAS DE POLÍTICA Y RECOMENDACIONES regadas. Como se indicó anteriormente, si Argentina recibiera el mismo valor de exportación que Chile en fru- Consideraciones generales tas, verduras y vino por unidad de tierra regada de estos 46. La acción pública es fundamental para fomentar un cultivos, obtendría unos US$ 950 millones adicionales mayor desarrollo de la economía rural en Argentina. por año. Para lograr esto sería necesaria una combinación Vemos tres áreas para dicha acción: (1) el establecimiento de mejor control hídrico, mejor control fitosanitario y y mantenimiento de reglas de juego justas y estables, con mejor comercialización. incentivos que beneficien el bien social general; (2) la inversión en bienes públicos, incluida investigación y 43. La incorporación de más tierras al riego podría extensión agrícola, sistemas sanitarios y fitosanitarios, aumentar el empleo y el valor de la producción. infraestructura, educación y salud; y (3) la adopción de Estimaciones preliminares indican que se podría aumen- una estrategia clara para apoyar el desarrollo de la acción tar la superficie bajo riego un 30-40 por ciento con inver- local y regional, en especial en los casos en que los intere- siones en el sistema de riego público del orden de US$ ses de algunos eslabones de la cadena productiva impiden 100-200 por hectárea. Así mismo se podría regar una la competitividad y el desarrollo de toda la cadena. superficie un 20 por ciento mayor aumentando la eficien- cia mediante el uso de riego a presión. Los beneficios Expansión de la frontera agrícola complementarios del riego a presión son una mejor cali- 47. La rápida expansión de la frontera agrícola plantea dad de la producción debida a un mejor control del agua, temas de política social y ambiental. La preocupación y la eliminación del anegamiento y la salinización. social se centra en la posibilidad de que la expansión de la frontera con el cultivo de la soja desplace actividades más 44. El potencial de una agricultura bajo riego con un intensivas en mano de obra y elimine empleos. Si bien por valor de la producción creciente puede observarse en la el momento esto no parece ser en términos generales una región Cuyo. En Cuyo, la consolidación de las explota- amenaza social inminente, sería útil realizar un segui- ciones agrícolas hizo que hubiera una emigración mucho miento de la evolución del bienestar social en las áreas de menor que en otros lugares, debido a la fuerte demanda expansión de la frontera. Esto requeriría mejorar la reco- de mano de obra como consecuencia de la naturaleza pilación de datos socioeconómicos rurales a través de los intensiva en trabajo de la producción agrícola irrigada, en censos y las encuestas de hogares. El desplazamiento de especial la de cultivos de alto valor. Como resultado de la mano de obra puede sin embargo ser un problema local expansión de esta actividad, los productores que abando- relevante allí donde la soja desplace otros cultivos más nan la actividad agrícola independiente en Cuyo tienen intensivos en mano de obra. La preocupación ambiental una probabilidad mucho mayor que en otros lugares de tiene que ver con la conversión de ecosistemas forestales encontrar empleo remunerado en ocupaciones agrícolas o en tierras de cultivo. El diseño y ejecución de planes pro- no agrícolas. En Mendoza, la provincia de Cuyo con vinciales y ecoregionales para asegurar mejor la conserva- mayor éxito en el desarrollo de la agricultura bajo riego y ción de ecosistemas representativos críticos, en particular la promoción de la producción para mercados de alto en el ecosistema chaqueño, que está muy amenazado, es valor, la población aumentó tanto en las áreas rurales dis- una opción para abordar el tema ambiental. Existen preo- persas como en las agrupadas, a pesar de una reducción cupaciones de sostenibilidad en relación con el manejo de del 13 por ciento en el número de explotaciones agrícolas. los recursos, trátese de suelos, plagas o plaguicidas. Si bien la siembra directa ha permitido el cultivo de tierras 45. Las limitaciones para alcanzar los beneficios poten- más accidentadas y suelos menos profundos, persisten las ciales del riego son más sociales que físicas. Se relacionan amenazas de la erosión y los rendimientos declinantes fundamentalmente con la insuficiente descentralización debido al agotamiento de nutrientes y deterioro de la de autoridad y responsabilidad a los regantes y la consi- estructura del suelo si el cultivo de la soja no se hace den- guiente persistencia de una cultura de dependencia. En tro de rotaciones adecuadas. En la región pampeana exis- algunos lugares esto se ve agravado por la baja rentabili- te evidencia de un cambio hacia el monocultivo y las rota- dad de la agricultura debido al tamaño reducido de las ciones de alta intensidad, especialmente con los contratos explotaciones y al escaso capital humano. El apoyo insti- de arriendo anual y los esquemas de "pool". Una opción tucional al riego es débil, en general. para enfrentar esta problemática podría ser el estableci- Resumen Ejecutivo 19 miento de un sistema creíble de seguimiento de las ten- ción de empleo en las economías regionales para benefi- dencias en cuanto a manejo de tierras y condiciones del ciar a los desempleados y a aquellos atrapados en explota- suelo desde un punto de vista de la sostenibilidad agríco- ciones agrícolas de baja productividad o en empleos con la. Dicho sistema podría incluir información abierta a los baja remuneración; y (4) institucionalización de un marco interesados sobre las cédulas de cultivo y rotaciones de nacional para el alivio de la pobreza y el desarrollo rural los campos de cultivo. Se sabría así qué campos han sido provincial y regional. Asimismo, recomendamos que se históricamente peor o mejor manejados desde el punto de realice una encuesta de hogares rurales representativa a vista de las rotaciones y los suelos. Esto debería llevar a nivel nacional con el objeto de identificar los determinan- una penalización en el precio de venta o de arriendo para tes familiares y fundiarios de la pobreza y la migración en los campos mal manejados. las áreas rurales. Pobreza y desarrollo rural Inocuidad de los alimentos 48. Las estrategias de lucha contra la pobreza son dis- y aspectos fitosanitarios tintas en la región pampeana y en las agriculturas 50. La mejora de los sistemas de calidad e inocuidad es regionales. Las políticas de reducción de la pobreza en fundamental para alcanzar el potencial de que dispone la región pampeana están condicionadas por la tendencia Argentina en la producción y exportación de alimen- al aumento del tamaño de las explotaciones agrícolas y la tos. Argentina es una potencia agrícola mundial pero aún generalización de las organizaciones de "pool". Parece no ha desarrollado todo su potencial para participar en los oportuno concentrar las acciones en los productores mercados mundiales como uno de los proveedores líderes pequeños y medianos que quedan rezagados y no pueden de una serie de productos agropecuarios (soja, trigo, sobrevivir como agricultores familiares, ayudándolos a maíz, carne vacuna, frutas de clima templado, cítricos, hacer la transición hacia ocupaciones mejor remunera- miel) y un proveedor mediano de otros (tabaco, azúcar, das. En las agriculturas regionales la atención debería arroz, legumbres, leche, ajo, cebollas, maní, algodón). Es centrarse en la intensificación agrícola y la expansión de fundamental contar con mejores sistemas de calidad e cultivos de alto valor. Esto puede lograrse a través de inocuidad para lograr concretar dicho potencial y tam- mejores sistemas de riego y fitosanitarios, apoyo técnico bién para mantener la participación ya lograda en dichos y apoyo para acceder a créditos de inversión. La promo- mercados. La importancia de estos aspectos se ve incre- ción de las actividades rurales no agrícolas es otra opción mentada por la creciente relevancia de las barreras para- para la reducción de la pobreza en las economías rurales arancelarias. Las inversiones necesarias no son particular- regionales. En vista de la existencia de fuertes sinergias en mente altas y el retorno es grande; se trata, sobre todo, de el desarrollo de los sectores agrícola y no agrícola, esta perfeccionar los sistemas de investigación, regulación y opción podría promoverse en conjunto con el desarrollo vigilancia ya vigentes. También se necesitan esfuerzos agrícola. para fortalecer los sistemas de acción colectiva y de ges- tión de las cadenas productivas. 49. La reducción de la pobreza rural requiere actuar en varias direcciones. Los principios estratégicos para redu- 51. Es preciso definir roles y responsabilidades claros cir la pobreza rural incluyen el fortalecimiento de los acti- entre los organismos provinciales, públicos y privados vos clave de los pobres y la debida consideración de las y asignar los recursos presupuestarios correspondien- diferencias geográficas en la situación de pobreza. Se pro- tes. De este modo, los programas actuales para el comba- pone un enfoque de reducción de la pobreza con cuatro te de plagas, en especial la mosca de la fruta, el chancro de ejes: (1) focalización en los hogares indigentes, en particu- los cítricos y la carpocapsa, pueden fortalecerse mediante: lar las familias numerosas y jóvenes, y vinculación entre (i) la ampliación de su alcance a todo el país a través de las transferencias de ingresos y la educación, a través de legislación nacional; (ii) la definición de una estructura programas sociales como Becas y Familias; (2) aumento institucional que incluya a las provincias y a los agentes del acceso a los insumos productivos para pequeñas de producción y comercialización; (iii) una decisión sobre empresas y productores a través de la mejora y amplia- las técnicas y los procedimientos que se utilizarán para ción de la investigación y extensión, mayor acceso a la tie- combatir las plagas, accesible a todos los productores y rra, y sistemas de crédito rural adaptados a las necesida- que incluya acciones complementarias (por ejemplo, des de los pequeños productores; (3) inversión en la crea- barreras); y (iv) un presupuesto adecuado y fuentes iden- 20 Resumen Ejecutivo tificadas de financiamiento. También se recomienda una cional descentralizada que posee. Permitiría también división más clara de las funciones y responsabilidades crear una unidad especializada en la SAGPyA que se cen- entre SENASA, las autoridades provinciales y los actores traría en la promoción de la acción colectiva (en control privados. Hay que considerar, sin embargo, que una fuer- de plagas, inocuidad y calidad de los alimentos y seguri- te supervisión a nivel nacional de la aplicación de normas dad de los trabajadores) y eliminaría los potenciales con- sanitarias y fitosanitarias es una responsabilidad crítica, flictos de intereses. Si bien el SENASA podría mantener no delegable, de esta entidad gubernamental. su papel en la negociación de acuerdos internacionales, debería trabajar con la unidad de la SAGPyA para asegu- 52. Otras áreas de responsabilidad del SENASA que rar que las entidades locales participen en la definición de pueden fortalecerse son: normas y protocolos. · Procesos presupuestarios. Una revisión y reforma Riego presupuestaria podría incluir: (a) presupuestos trans- 54. A pesar de que el riego es una competencia provin- parentes por programa, y (b) una definición clara de cial, el papel del gobierno nacional es fundamental, las tareas por las cuales se cobrará una comisión. debido a que sólo unas pocas provincias tienen capacidad · Control de calidad de productos frescos comercializa- institucional suficiente para planificar y ejecutar una dos. En la actualidad este control se lleva a cabo para estrategia hídrica. La falta de acción por parte del gobier- sólo una pequeña proporción del total comercializa- no nacional sólo perpetuaría la actual debilidad provin- do. Deberían apoyarse más los esfuerzos de SENASA cial. No obstante, la intervención federal sería de mayor para obtener financiamiento a fin de mejorar el utilidad si tuviera lugar en el contexto de una estrategia Sistema de Control de Frutas Frescas y Hortalizas bien estudiada para delegar facultades y responsabilidades (SICOFHOR). Sería preciso, no obstante, analizar en el manejo del riego a las asociaciones locales de regan- primero los sistemas alternativos. tes y crear un marco nacional de incentivos para respal- · Marco legal para los plaguicidas y la seguridad de los darlas. Los objetivos deberían ser (a) aumentar la cantidad trabajadores. El marco legal actual de estos aspectos es de asociaciones de regantes en las provincias, (b) aumen- engorroso y a veces incongruente y de dudosa validez. tar la participación de estas asociaciones en las áreas de Sería importante examinar todos los decretos y reso- planificación y gestión de las inversiones, y (c) fortalecer luciones actuales del SENASA. El Ministerio de Salud la autonomía institucional y financiera de los organismos podría realizar un análisis similar. provinciales de recursos hídricos y riego. · Combatir la carpocapsa, en especial en los huertos abandonados. Deben fortalecerse los incentivos para 55. El objetivo a largo plazo sería lograr que las asocia- que los propietarios erradiquen los huertos abando- ciones de regantes dejen de depender del gobierno. Esto nados, ya sea de tipo positivo mediante incentivos exige que desarrollen un plan de negocios y establezcan comunitarios para la erradicación, o negativo a tra- un "historial" claro en el logro de los objetivos del plan. vés del fortalecimiento del poder de policía de En el mediano plazo, las asociaciones de regantes deben SENASA. aspirar a reunir los requisitos para recibir crédito comer- cial. Toda inversión y asistencia del gobierno debería pro- 53. Algunas funciones de SENASA se podrían transfe- ducirse en el marco de estos planes de negocios, con una rir a la SAGPyA. El fortalecimiento de la capacidad de estrategia clara para que las asociaciones desarrollen inde- SENASA para desempeñar sus funciones de regulación y pendencia y autonomía. vigilancia se facilitaría con la transferencia de funciones de formulación de políticas y coordinación a una Unidad 56. Debe calcularse el costo del agua siguiendo una de Protección Vegetal y Mejora de la Calidad en la metodología estándar en todas las provincias, con las SAGPyA. Las funciones de formulación de políticas y debidas adaptaciones según las circunstancias específi- coordinación exigen capacidades distintas y, a menudo, cas. El cálculo debería hacerse incluso en aquellos siste- una mentalidad diferente de aquellas requeridas por las mas en que el agua está total o fuertemente subsidiada y funciones de policía. Esta división de funciones permiti- a pesar de que pueda continuar por un tiempo estándolo. ría que SENASA se concentrara en las tareas técnicas que La existencia de subsidios al agua (por medio de cánones realiza mejor y sería congruente con la estructura institu- de agua inferiores al costo total de la misma) debería ser Resumen Ejecutivo 21 respaldada por un análisis detallado, con plena participa- Desarrollo del mercado y acción colectiva ción de las legislaturas provinciales. 60. Apoyar la acción colectiva en las cadenas producti- vas es uno de los roles más estratégicos del gobierno. 57. La rehabilitación de obras de riego es una necesidad Este rol se ve impulsado por la globalización, que inter- pero también un peligro. La Subsecretaría de Recursos nacionaliza las normas de compra no sólo para las expor- Hídricos está preparando actualmente una lista de obras taciones sino también para los supermercados en el mer- de rehabilitación prioritarias para cada provincia y tam- cado interno. La necesidad de una buena gestión econó- bién existe una lista elaborada por el PROSAP. Esta infor- mica de las cadenas productivas a través de la acción mación podría utilizarse para preparar un programa de colectiva se ve subrayada por la creciente importancia de inversiones. Sin embargo, cabe señalar el peligro que la codependencia en lo que tradicionalmente fue relación implica continuar con el modelo de financiar periódica- antagónica entre los actores de las cadenas. La descentra- mente el mantenimiento diferido a través de proyectos de lización de la provisión de servicios podría ir de la mano rehabilitación de emergencia. con la provisión de incentivos que promuevan la acción colectiva. Instituciones del sector público como INTA y 58. Es necesario aumentar la investigación sobre riego. SENASA podrían actuar a la vanguardia en este tema. El INTA y las universidades provinciales deben ayudar a los gobiernos provinciales y a los usuarios del agua a pre- Sugerencias para trabajos futuros parar programas de investigaciones que atiendan los 61. A partir del trabajo desarrollado en la preparación de aspectos fundamentales del desarrollo del riego. Dichos este estudio se han identificado algunas áreas donde los programas deberían incluir: (a) diagnósticos provinciales vacíos de información ameritan la realización de nuevos breves pero integrales; (b) estudios para mejorar la efi- estudios. Indicamos a continuación cuatro prioridades: ciencia técnica; (c) análisis de los sistemas de gestión; y (d) análisis del impacto social del riego. · Trabajo adicional sobre los impuestos a la agricul- tura y las transferencias fiscales y no fiscales. 59. Los instrumentos posibles para lograr los objetivos Aunque este estudio contiene una revisión de las precedentes son: transferencias fiscales hacia y desde el sector agrícola recomendamos un tratamiento con un nivel de detalle · Un programa de actividades a nivel nacional con la más profundo de las transferencias fiscales implícitas y intención de orientar y apoyar a los gobiernos provin- explícitas hacia y desde el sector agrícola, incluyendo ciales y locales en la definición de estrategias, enfoques un análisis más completo de las cuestiones de las y objetivos. retenciones, la evasión fiscal en el sector y los esfuer- · Fortalecimiento de las capacidades provinciales para zos tributarios locales y provinciales. Es necesario que la gestión de las organizaciones asociativas. este análisis se realice dentro del contexto del sistema · Planes maestros detallados para el desarrollo del tributario total de Argentina y del equilibrio fiscal y riego en cada provincia, especificando áreas a desarro- que aborde el tema de la equidad regional y la gran llar, poblaciones a atender y estrategias comerciales e variación regional en la renta económica de la tierra. El institucionales para aumentar la productividad. examen de la imposición agrícola debería también · Un programa nacional para establecer sistemas de incluir un análisis de tipo equilibrio general de su gestión de la información orientados a mejorar la impacto sobre los salarios, el valor agregado en la acti- administración del riego. vidad agropecuaria y el precio de la tierra, así como del · Cálculos del costo del agua para todos los sistemas de impacto de las transferencias intersectoriales en la dis- riego. El canon del agua sólo debería fijarse por deba- tribución del ingreso. jo del costo como una excepción justificada por moti- · Mercados de crédito y riesgo. La falta de crédito es vos importantes (pobreza rural, emergencias, etc.). una barrera importante para la adopción de mejores · Una definición e implementación claras de un siste- tecnologías sobre todo en las explotaciones agrícolas ma de premios y castigos dirigidos a promover el pago pequeñas y medianas. Los mercados de cobertura para total y puntual de las tarifas de agua. los riesgos de precio y de cambio y el seguro de cose- · Establecimiento de programas de control de calidad cha parecen estar disponibles para los grandes agricul- para los sistemas de riego en cada provincia. tores, pero no para los pequeños. Es necesario enten- 22 Resumen Ejecutivo der mejor estos mercados, en especial en el contexto de un avance de la competitividad de las explotaciones agrícolas pequeñas y medianas. · El sector ganadero. El potencial para aumentar la producción de carne en la región pampeana y en otras regiones es alto. Esto se debe a que gran parte del sec- tor opera a niveles tecnológicos medio y bajo y a que la brecha de producción entre los diferentes niveles de productividad en la producción ganadera es alta, mucho más que en los cultivos. Aumentar la produc- tividad es importante porque el sector es grande y un aumento moderado de la productividad daría como resultado un gran aumento de la producción agregada. Además, es en las explotaciones más pequeñas donde las brechas de productividad son más grandes. Se jus- tifica realizar un estudio de las razones del relativo estancamiento de este sector en comparación con la producción cerealera. · Crecimiento rural y generación de empleo. El reciente crecimiento de la agricultura argentina, en especial en la región pampeana, no ha generado empleo en forma significativa debido a su naturaleza relativamente intensiva en capital con un uso extensi- vo de la tierra. El potencial de generación de empleo es más alto en las economías regionales. Un análisis adi- cional del impacto sobre el empleo del crecimiento de la agricultura, bajo distintos escenarios, serviría para informar el debate sobre la reducción de la pobreza rural, el rol de la agricultura, y la importancia de desa- rrollar empleo rural no agrícola o en centros de creci- miento cercanos a las zonas urbanas. 62. Este estudio deberá ayudar a orientar el futuro diá- logo así como las acciones de financiamiento del Banco Mundial para el desarrollo rural y agrícola en Argentina, en particular con respecto a áreas donde podría fortalecerse el rol del Estado o la provisión de bie- nes públicos. El potencial de crecimiento futuro de la agricultura argentina es notable. Un apoyo estratégico del Gobierno, que complemente la capacidad y dinamismo de los agricultores argentinos, podría ayudar mucho a realizar ese potencial y hacer el crecimiento agropecuario más incluyente y armonioso. Con el presente instrumen- to de diálogo el Banco Mundial quiere mostrar su dispo- sición de contribuir a este objetivo. Introducción 23 1. Introducción 1.1 El presente informe ofrece una reseña del desempeño 1.3 Hemos tenido que ser necesariamente selectivo en las y las tendencias de la economía rural argentina. Tiene áreas analizadas. Como base del informe se prepararon como objetivo actualizar la comprensión por parte del una serie de trabajos de referencia sobre aspectos que Banco Mundial de las fuerzas que actualmente dan forma tanto el Gobierno como otros especialistas en materia a la economía rural en Argentina, y fortalecer el diálogo agrícola de Argentina consideraron o bien importantes con el Gobierno y la sociedad civil sobre temas de desa- para el crecimiento futuro, la productividad y el empleo rrollo rural. Esto resulta especialmente relevante en vista (como la irrigación o el control fitosanitario), o bien áreas de la nueva Estrategia de Asistencia al País acordada entre donde el crecimiento agrícola es potencialmente vulnera- el Gobierno de Argentina y el Banco Mundial. ble (como el acceso a los mercados o los efectos ambien- tales de la expansión de la frontera agrícola), o bien cues- 1.2 El informe examina áreas seleccionadas de gran tiones que están perfilando el futuro en formas que es importancia en el sector agrario y destaca otras donde se necesario comprender mejor (como los denominados justificaría un trabajo de estudio adicional. Tiene por fin "pools" o la pobreza rural). La selección de las áreas de servir como instrumento de diálogo, y no como una estudio respondió también a una preocupación sobre manifestación definitiva de las posiciones del Banco cuestiones en los que la acción pública desempeña un rol sobre los temas tratados. A lo largo del informe ponemos crítico, como la provisión de bienes públicos o el estable- de relieve diferentes cuestiones en las que consideramos cimiento de las reglas del juego, y a temas de particular que existen lagunas importantes en nuestro conocimien- relevancia para las economías regionales. to. Sin duda, quienes lo lean identificarán otras. Esperamos que el documento sirva para iniciar un proce- 1.4 Quedan ciertamente otros temas importantes por so que permita al Banco contribuir mejor a la agricultu- abordar. En el último capítulo del informe presentamos ra, el desarrollo rural y la reducción de la pobreza en algunas recomendaciones en relación con estudios priori- Argentina. tarios adicionales. 24 Introducción 1.5 El presente informe es en gran medida una síntesis de los trabajos de referencia preparados tanto por consulto- res argentinos como por personal del Banco Mundial. En la sección de Bibliografía figura un listado completo de dichos trabajos y el nombre de sus autores. Los trabajos pueden consultarse en www.bancomundial.org.ar. Ellos fueron analizados en una serie de talleres organizados en diciembre de 2004. Los comentarios recibidos en esa oportunidad han sido incorporados. Para poder elaborar el informe final fue necesario tomar decisiones estratégi- cas para que el informe tuviera una longitud razonable y para no perder el hilo argumental. Por ello, no hemos podido incluir una gran cantidad de materiales muy valio- sos sobre temas específicos. En algunos casos decidimos aguardar hasta estar en condiciones de preparar un análi- sis más completo. En otros, pensamos que el Banco tenía poco que agregar al conocimiento existente en Argentina sobre el tema. En estos casos, los trabajos de referencia, a pesar de que sus contenidos no estén plenamente refleja- dos en el informe final, han cumplido la importante fun- ción de permitir al Banco mejorar sus propios conoci- mientos de la economía agraria argentina. 1.6 El informe está dividido en nueve capítulos. El Capítulo 2 ofrece una reseña del sector agrario de Argentina. El Capítulo 3 presenta una serie de compara- ciones con otros países, especialmente Brasil y Chile, que son sus principales competidores regionales. En el Capítulo 4 se analiza el rol del gobierno en la economía agrícola, incluyendo aspectos fiscales, principales institu- ciones, la provisión de infraestructura y servicios finan- cieros, y la función del gobierno en la promoción de acciones colectivas. En el Capítulo 5 se estudia la situa- ción de la fuerza laboral, el ingreso y la pobreza en las zonas rurales. El Capítulo 6 explora los efectos sociales y ambientales de la expansión de la soja. En el Capítulo 7 se analizan temas sanitarios, fitosanitarios y de calidad ali- mentaria. El Capítulo 8 presenta un análisis de temas rela- tivos al riego. Por último, en el Capítulo 9 se presenta un breve resumen de los resultados, como así también las conclusiones y recomendaciones. El estado de la Agricultura en la Argentina 25 2. El estado de la Agricultura en la Argentina 2.1 El propósito de este capítulo es reseñar el rol de la toda la historia argentina. En época reciente, luego de la agricultura en la economía argentina y la evolución de la crisis de 2001, la agricultura ha liderado la recuperación política agrícola y sus impactos. Nos interesa en particu- de la economía impulsada por las exportaciones. En 2004 lar explorar los efectos de las reformas introducidas en las el sector aportó un 58 por ciento (US$ 13,1 mil millones) políticas en 1991, y los desequilibrios macroeconómicos de las exportaciones totales de bienes, de las cuales 39 por que condujeron a la crisis de 2001-2002. El capítulo ana- ciento corresponden a productos primarios y 61 por cien- liza las nuevas modalidades de organización para la pro- to a manufacturas de origen agropecuario. En ese mismo ducción agrícola que han emergido en las últimas dos año, el sector agropecuario generó el 9 por ciento del décadas, y señala la heterogeneidad existente en las pro- Producto Bruto Interno (PBI) y el 22 por ciento del valor vincias argentinas en cuanto a recursos naturales, orienta- agregado de los sectores productores de bienes.1 Los cul- ción de la producción, indicadores de calidad de vida tivos representaron el aporte más grande (63 por ciento rural, y capacidad de ajuste a las cambiantes condiciones del total), seguidos de la ganadería (31 por ciento). económicas. Por razones de espacio, los indicadores regionales y provinciales y la descripción de la produc- 2.3 La agricultura constituye también una importante ción agrícola en las regiones se presentan en el Anexo 1. fuente de empleo. En 1997, el empleo agrícola directo (en agricultura primaria y agroindustrias) fue de aproxima- damente 1,5 millones de puestos de trabajo o el 11,4 por IMPORTANCIA DE LA AGRICULTURA EN ciento del empleo total. Si se tiene en cuenta el empleo LA ECONOMÍA ARGENTINA generado en los servicios de transporte y comercio rela- cionados con la distribución de alimentos y productos 2.2 La agricultura ha tenido una importancia crítica en agrícolas, hay que sumar otros 1,1 millones de empleos, 1. Subsectores: agricultura, ganadería, caza y silvicultura. Estimaciones preliminares en millones de pesos, a precios corrientes, realizadas por el INDEC. 26 El estado de la Agricultura en la Argentina llevando el porcentaje de empleo total al 20 por ciento implementadas históricamente, haciendo hincapié en los (Obschatko, 2002). En 2003, Llach et al. (2004) estima- últimos 15 años. ron que el empleo directo generado por el sector agríco- la y alimentario (incluyendo transporte y comercio) Antes de 1991 ascendía a 2,75 millones de puestos de trabajo, a lo que se 2.7 Hasta 1930 Argentina vivió un largo período de suman otros 2,84 millones de empleos indirectos deriva- expansión agrícola beneficiándose de la inmigración dos de los impactos hacia delante y hacia atrás en las europea y un fuerte nivel de inversión, tanto en las explo- cadenas.2 taciones agrícolas como en infraestructura, por ejemplo ferrocarriles, mataderos y puertos. Este período se carac- 2.4 En 2001, el 35 por ciento de la población de Argentina terizó por un importante desarrollo de los mercados de vivía en zonas predominantemente agrícolas o residía en tierras y productos básicos.4 El prolongado auge del agro ciudades ligadas a actividades agroindustriales. Si nos llegó a su fin con el derrumbe mundial de los precios agrí- basamos en la definición de "rural" propuesta por de colas durante la Gran Depresión de la década de 1930. A Ferranti et al. (2005), que combina la densidad poblacio- este derrumbe le siguió la Segunda Guerra Mundial, nal con la distancia a ciudades, la proporción de pobla- durante la cual, debido al bloqueo del comercio marítimo, ción rural de Argentina se encuentra por encima del pro- la Argentina acumuló enormes reservas de cereales que no medio de América Latina, y es del orden del 45 por cien- podía vender. to (véase Figura 2.1). 2.8 Estas decepcionantes experiencias con los mercados 2.5 Históricamente, la región pampeana ha dominado el agrícolas internacionales provocaron un creciente pesi- crecimiento agrícola de Argentina. Las exportaciones mismo, ya que se comenzó a cuestionar el rol del sector agrícolas primarias de la pampa, especialmente de cereales agrícola como motor del dinamismo económico. A su y oleaginosas crecieron un 46 por ciento entre 2000 y vez, la depresión y la guerra abrían nuevas oportunidades 2004,3 comparado con 29 por ciento en el resto del país. para la industria en el mercado interno. Estas fuerzas se En 2004, el 79 por ciento del total de las exportaciones de combinaron marcando el comienzo de una política soste- origen agrícola provenía de la región pampeana. En con- nida de promoción del crecimiento industrial a través de traste, las otras regiones han estado al frente en la expor- la sustitución de importaciones y la imposición de cargas tación de manufacturas de origen agrícola. diversas al sector agrícola. Tales cargas revistieron dife- rentes formas: tasas de cambio sobrevaluadas, compañías de comercialización públicas y derechos de exportación a EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA los cereales y la carne vacuna. AGROPECUARIA 2.9 Existen numerosos indicadores directos e indirectos 2.6 Suelos profundos, clima templado, precipitaciones del efecto negativo en el sector agrícola de estas políticas adecuadas y buen acceso al transporte marítimo dotan a distorsivas Tanto Reca y Parellada (2001) como Mundlak Argentina de un potencial excepcional para la producción y Regúnaga (2001) muestran que antes de mediados de la agrícola. Esto ha permitido que el sector agrícola de década de 1930 el desempeño agrícola de la Argentina era Argentina haya tenido un buen desempeño a pesar de más superior al de los EE.UU., pero que posteriormente la de 50 años de políticas orientadas, en gran medida, a gra- agricultura creció más rápidamente en EE.UU. var fuertemente al sector con el fin de promover un creci- Comparando los promedios de los períodos 1913-1930 y miento basado en la industria (si bien con variaciones en 1975-1984, los rendimientos en EE.UU. se triplicaron, los niveles de transferencia a lo largo del período). A con- mientras que en Argentina no llegaron a duplicarse. tinuación presentamos una breve reseña de las políticas Mientras que las políticas públicas de EE.UU. fomenta- 2. Las cifras de Llach et al. (2004) han sido objetadas por Rodríguez (2005), quien cuestiona la metodología utilizada para actualizar los resultados en base a la matriz insumo-producto de 1997, y para el cálculo del empleo indirecto. La cifra presentada por Rodríguez en relación con la partici- pación del empleo agrícola directo (incluyendo transporte y comercio) en el empleo total para el año 1997 es del 18,1 por ciento, cifra similar a la presentada por Obschatko. 3. Estas cifras incluyen a Entre Ríos, Santa Fe, Buenos Aires, Córdoba, La Pampa y San Luis. 4. Basado en Mundlak y Regúnaga (2001). El estado de la Agricultura en la Argentina 27 ron una revolución en materia de tecnología agropecuaria económico, Mundlak, Cavallo y Domenech (1989) esti- durante dicho período (incluyendo inversiones públicas man que si Argentina no hubiera adoptado una estrategia sustanciales en investigación y extensión a través del sis- de crecimiento hacia adentro, podría haber obtenido, en tema denominado de "Land Grant Colleges"), la promedio, niveles de ingreso, consumo e inversión un 63, Argentina se quedó atrás en la adopción de tecnologías ya 70 y 112 por ciento superiores, respectivamente, en los 55 disponibles. La prueba más contundente de los resultados años comprendidos entre 1930 y 1984. El crecimiento de este sesgo en las políticas ocurrió en 1953, cuando el habría sido similar al experimentado por Australia y efecto combinado del estancamiento y la sequía forzaron Canadá, países con recursos naturales similares. a la Argentina a importar cereales para satisfacer la demanda interna, por primera y única vez en el Siglo XX. 1991-2001 La producción anual promedio en el trienio 1950-52 fue 2.11 El período 1991-2001 fue tumultuoso para los pro- un 20 por ciento inferior a la del trienio 1940-42 (Reca y ductores argentinos. Presenció la liberalización, la priva- Parellada, 2001). tización, la dolarización y el arranque del MERCOSUR, así como el surgimiento de desequilibrios macroeconómi- 2.10 Si bien esta experiencia llevó a una revalorización cos con la sobrevaluación de la moneda y la falta de crédi- sustancial del rol de la agricultura, y a la creación del to. Estos hechos modificaron drásticamente el entorno INTA en 1956, el sesgo en la política agraria continuó de económico de la mayor parte de los productores. manera subyacente. Según Sturzenneger et al. (1990), Impulsada por mercados externos e internos favorables, la hacia principios de la década de 1980 las políticas públicas agricultura creció rápidamente hasta 1998. El sector se transferían más del 60 por ciento del PBI del sector agrí- benefició con la eliminación de las restricciones cuantitati- cola a otros sectores, incluidos los consumidores y el sec- vas a las importaciones, las reducciones de los derechos de tor público. El costo fue muy alto, tanto para el creci- importación de los fertilizantes, herbicidas, plaguicidas, miento agrícola como para el crecimiento económico en maquinaria y equipos de riego, la eliminación de los su conjunto. Se estima que los precios al productor de los impuestos a los combustibles y las operaciones comercia- cereales y oleaginosas se vieron prácticamente reducidos les y financieras, así como la eliminación de los impuestos a la mitad a raíz de estas políticas y que en el período a las exportaciones, la desregulación de las actividades eco- 1980-1985 de una producción potencial de 60 millones de nómicas, y la reducción de ineficiencias y ganancias toneladas por año sólo se obtuvieron 34 millones de tone- monopólicas en los canales comerciales (elevadores, trans- ladas. En términos del efecto general sobre el crecimiento porte y puertos). Como resultado, el uso de fertilizantes se Figura 2.1 Figura 2.2 ¿Cuán rurales son los países Evolución de la agricultura en Argentina de América Latina? Proporción rural 1961 - 2005. PIN, 1961=100 0.7 450 0.6 150 400 Cultivos (PIN) WDI Ganadería (PIN) 0.5 350 0.4 300 0.3 250 0.2 200 0.1 150 0 100 Chile Cuba Rica Perú Brasil Salvador obagoT otalsT México Bolivia 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 Ecuador y Colombia Suriname Panamá Argentina Paraguay Honduras Uruguay Guyana El Dominicana Guatemala enezuelaV LCR Costa Nicaragua Fuente: Estadísticas de la FAO (2005) inidadrT Rep. PIN: Índice de producción Nota: El Índice de desarrollo mundial (WDI) utiliza las definiciones nacionales de "población rural". La medida alternativa propuesta por el Banco Mundial se refiere a la población en áreas con (a) una densidad de menos de 150 habitantes por km2, y (b) más de 1 hora de viaje hasta la ciudad más cercana con más de 100.000 habitantes. Fuente: K. Chomitz, P. Buys y T.S Thomas, Banco Mundial, 2005, Tabla 6. 28 El estado de la Agricultura en la Argentina quintuplicó y se triplicó el uso de herbicidas y plaguicidas. dicionalmente destinadas al pastoreo, la ganadería senci- Durante el período 1988/90 a 1996/98 los rendimientos llamente no puede competir con los cultivos. Esto ha for- del trigo, maíz, soja y girasol aumentaron un 26, 43, 7 y 25 zado el desplazamiento del ganado hacia pasturas menos por ciento, respectivamente. La superficie sembrada con productivas y más lejanas, y a la producción ganadera le los 31 principales cultivos anuales se expandió el 24,6 por ha costado competir en atención con la agricultura.5 El ciento. En conjunto, esto produjo un impresionante creci- riesgo de la producción ganadera también ha sido alto, a miento de la producción del 7 por ciento anual en ese perí- raíz de las sequías y del cierre de los mercados de expor- odo, como se ilustra en la Figura 2.2. tación debido a la aparición de la aftosa. 2.12 El bajo crecimiento del sector ganadero se debió 2.14 La producción de carne vacuna, sin embargo, ha sobre todo al bajo rendimiento de la producción de carne experimentado un crecimiento considerable desde 2002. vacuna y en menor medida a la baja en la producción de No obstante, aún no es posible afirmar si se trata de algo carne ovina y porcina. La producción de leche tuvo un transitorio o estructural. El potencial de crecimiento de la comportamiento bastante satisfactorio, particularmente producción de carne vacuna, dentro y fuera de la región en la década de 1990, mientras que el aumento en la pro- pampeana, es alto. Como se muestra más adelante, esto se ducción avícola durante esa misma década fue espectacu- debe a que gran parte del sector opera con niveles de tec- lar, multiplicándose por 2,7 entre 1990 y 2000 (Figuras 2.3 nología medios y bajos, y la brecha productiva entre los y 2.4). No obstante, la producción de carne vacuna expli- niveles de productividad ganadera es alta, mucho más que ca la mayor parte de la evolución de la producción gana- en los cultivos. Dada la magnitud del sector, un aumento dera dado que, según datos de FAOSTAT, la carne vacu- moderado en la productividad redundaría en un fuerte na representó el 71 por ciento de la producción total de aumento de la producción agregada. Asimismo, las bre- carnes para el promedio del período 1990-2004. chas en la productividad son mayores en las explotaciones agropecuarias más pequeñas. Recomendamos la realiza- 2.13 El largo período de estancamiento de la producción ción de estudios adicionales de las razones del estanca- de carne vacuna parece ser el resultado de la combinación miento de la ganadería vacuna en comparación con el sec- de una mayor competencia de los cultivos frente a los tor cerealero. productos ganaderos, y de una mayor incertidumbre en la producción ganadera. En la mayor parte de las tierras tra- 2.15 El PBI nacional comenzó a estancarse en 1998 como 5. En Argentina la mayor parte del Ganado se cría en establecimientos mixtos agrícola-ganaderos. Figura 2.3 Figura 2.4 Evolución de la producción de leche y Evolución de la producción avícola carne vacuna, ovina y bovina en Argentina en Argentina 1961 - 2004 1961 - 2004. Aves de Corral 300 2500 Carne vacuna 250 Leche 2000 Carne ovina 200 Carne bovina 1500 150 1000 100 50 500 0 0 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 Fuente: FAOSTAT Fuente: FAOSTAT El estado de la Agricultura en la Argentina 29 fruto del efecto combinado de la crisis de Brasil y las por ciento en 2003 y un 13 por ciento adicional en 2004. políticas restrictivas implementadas para defender al El crecimiento del PBI nacional desde el primer trimes- peso dolarizado, que deprimieron el PBI en 1999-2001 tre del 2002 al cuarto trimestre de 2004 fue del 25 por hasta llegar a la crisis de salida de capitales a fines de ciento, casi suficiente para recuperar la pérdida en el 2001. Durante este período una serie de factores conspi- valor del PBI (no la pérdida en su crecimiento) registra- raron en contra de los productores agropecuarios de da durante la caída de los tres años y medio precedentes. Argentina: (1) la devaluación del Real brasileño a fines de El desempleo, que había subido a una cifra cercana al 21 1998 redujo la competitividad argentina en los mercados por ciento en 2002, cayó al 12 por ciento hacia el cuarto del MERCOSUR a los que Argentina recién había logra- trimestre de 2004. Tomadas en conjunto, las cifras del do ingresar; (2) el crecimiento de los precios de los bie- PBI y del desempleo sugieren un resurgimiento significa- nes no transables unido a niveles sin precedentes de bajos tivo de la demanda interna de alimentos con alta elastici- precios de los cereales, llevaron a la caída de los términos dad al ingreso. de intercambio para los productores pampeanos;6 y (3) el colapso de la demanda interna afectó a la mayoría de los 2.17 Argentina tiene capacidad para producir la mayoría productores regionales que dependían de los mercados de los cultivos extensivos con elevados niveles técnicos. internos. Como resultado, el índice de pobreza aumentó Supera el promedio de la región ALC en todos los culti- del 19,9 por ciento en 1992 al 28,5 por ciento en 1998, y vos incluidos en la Tabla 2.1, menos en el trigo y la soja, al 38,8 por ciento en 2001. El desempleo creció del 6,3 dato que resulta sorprendente. Sin embargo, el rendi- por ciento en 1992, al 12,3 por ciento en 1998, y al 18,3 miento de ninguno de los cultivos extensivos supera el de por ciento en 2001. EE.UU. Los promedios de ALC podrían considerarse un estándar bajo para la Argentina, un país de ingresos Del 2002 al presente medios con condiciones naturales muy favorables y una 2.16 En términos generales la recuperación del sector larga tradición agropecuaria. agrícola desde la devaluación de 2002 ha sido fuerte. Las exportaciones de origen agrícola, que habían caído o El futuro tenido un crecimiento insignificante durante el período 2.18 La historia analizada precedentemente ha generado 1999-2001, aumentaron un 26 por ciento en 2002, un 27 numerosos ganadores y perdedores. Muchos producto- 6. Reca y Parellada (2001) informan que la relación de los precios de los productores pampeanos con los servicios y el empleo disminuyó de mane- ra sostenida, alcanzando en 2000 alrededor del 60 por ciento de su nivel de 1990. Tabla 2.1: Rendimiento de algunos cultivos en países seleccionados, promedio 2000-2002, (ton/hectárea) México Argentina Chile Brasil ALC EE.UU. UE India China Cereales 2.8 3.4 4.9 2.9 2.9 5.8 5.6 2.3 4.8 Maíz 2.6 5.8 9.8 3.0 3.0 8.5 9.1 1.9 4.7 Trigo 4.9 2.3 4.1 1.6 2.4 2.6 5.7 2.7 3.8 Arroz 4.3 5.3 5.1 3.2 3.8 7.2 6.4 2.9 6.3 Caña de azúcar 74.1 65.4 -- 69.6 64.9 77.2 -- 67.3 61.3 Cítricos 12.4 20.1 15.4 22.0 17.0 34.7 18.3 17.8 8.2 Legumbres 0.8 1.1 1.6 0.7 0.8 1.9 2.7 0.6 1.4 Hortalizas 16.5 17.2 25.6 17.9 14.9 27.1 26.7 12.9 19.2 Soja 1.6 2.5 0.0 2.6 2.5 2.6 3.3 0.8 1.7 Fuente: Caballero (2005) -- cálculos basados en AGROSTAT de FAO. 30 El estado de la Agricultura en la Argentina res agropecuarios vendieron todo y se mudaron a la ciu- economías regionales están haciendo fuertes inversiones dad; como se analiza más adelante, muchos otros pusie- en producción para los mercados de exportación, en ron la administración de sus explotaciones en manos de muchos casos en alianza con inversores extranjeros o especialistas. Los agricultores de la región pampeana nacionales de fuera de la región. Muchos otros, descapita- seguirán seguramente siendo muy competitivos en pro- lizados como consecuencia de los hechos descritos prece- ductos básicos, debido al bajo precio de la tierra en rela- dentemente y sin acceso al crédito, no pueden hacer las ción con sus principales competidores y a la rápida adop- inversiones necesarias para mejorar sus explotaciones. El ción de nueva tecnología. Es probable que surjan nuevos número de explotaciones está disminuyendo en todo el nichos en el MERCOSUR y otros mercados internacio- país, y los productores más exitosos están adquiriendo las nales para la producción proveniente de las economías de los que lo son menos. regionales. Pero el acceso a estos mercados exige compe- titivos frente a productores globalizados en términos de calidad, puntualidad y costos. La experiencia muestra POTENCIAL DE AVANCES que para tener éxito los productores tienen que hacer EN PRODUCTIVIDAD alianzas estratégicas con otros eslabones de la cadena para juntos identificar y eliminar cuellos de botella, for- 2.22 En la presente sección analizamos dos proyecciones talecer eslabones débiles e ingresar a mercados diferen- de producción y productividad agropecuaria, una reali- ciados con alto valor. zada por el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) sobre la base de estudios de campo 2.19 Hay dos temas importantes para el futuro de las de las tecnologías existentes y las brechas tecnológicas, y exportaciones agrícolas de Argentina. El primero, es la la otra efectuada por la SAGPyA. En el Capítulo III se dependencia en el largo plazo del mercado chino, que analiza la productividad en mayor profundidad, dentro actualmente absorbe la mayor parte de las exportaciones de un marco comparativo. de soja de Argentina. El segundo son los resultados de las negociaciones entre el MERCOSUR y la UE, la posible Estudio sobre adopción de tecnología realizado firma de un ALCA y los resultados de la Ronda de Doha por INTA de la OMC. Estos problemas de abordan en los Cuadros 2.23 En colaboración con sus 12 centros regionales, el 2.1 y 2.2. INTA ha realizado un estudio de largo plazo sobre pro- ductividad y adopción de tecnología en la agricultura 2.20 La diferenciación entre los estándares de calidad exi- argentina. El estudio está basado en datos detallados de 48 gidos por los mercados externos e internos irá desapare- categorías de cultivos y actividades ganaderas (desglosa- ciendo cada vez más a medida que aumente la penetración dos por áreas agroecológicas homogéneas y niveles de de los supermercados en la comercialización minorista. tecnología), y en un análisis de los factores que limitan la Reardon y Berdegué (2002) indican que en 2000 el 57 por adopción de tecnologías superiores (Cap y González, ciento del comercio minorista de Argentina se realizaba a 2004). Se estimó el valor adicional de la producción agrí- través de supermercados. Esto implica un importante cre- cola bajo distintos escenarios, considerándose los índices cimiento pues la cifra era 35 por ciento la década anterior. actuales de adopción de paquetes tecnológicos. Los supermercados compiten vigorosamente para ganar consumidores en base a precios, calidad y diferenciación 2.24 La adopción de tecnología se modeló a través de dos e innovación de productos. Para ello adquieren mercade- parámetros: uno relacionado con la tasa de adopción y el rías globalmente. otro con un techo para la superficie a la que podría apli- carse rentablemente la tecnología. El primer parámetro 2.21 El éxito de los productores agropecuarios depende depende de las características de las tecnologías (biológi- de su incorporación a cadenas productivas dinámicas que cas, químicas, agronómicas o mecánicas; véase Byerlee y innoven continuamente. Como veremos más adelante, los Hesse, 1982) y su facilidad de adopción, mientras que el productores de muchas regiones están cambiando con segundo depende de factores externos a la tecnología pro- éxito a cultivos de alto valor. En efecto, a raíz de las refor- piamente dicha, como la provisión de bienes públicos mas introducidas en la década de los noventas y de la (caminos, control fitosanitario, etc.), inversiones por devaluación de 2002, gran cantidad de productores de las parte de otros eslabones de la cadena de producción (por El estado de la Agricultura en la Argentina 31 Cuadro 2.1 Sostenibilidad de las exportaciones de soja: ¿es seguro es el mercado chino? Aproximadamente 60 por ciento de las exportaciones argentinas de soja y 18 por ciento de aceite de soja van al mercado chino. A raíz del repunte de sus importaciones de soja y derivados, China se ha convertido en el cuarto socio comercial de Argentina, después del MERCOSUR, la UE y los EE.UU. Existe pues una fuerte depen- dencia del mercado chino. Para evaluar los riesgos de este mercado hay que examinar las políticas chinas sobre biotecnología, pues casi la totalidad de las sojas argentinas son transgénicas. China anunció en 2001 su primera serie de normas sobre biotecnología y seguridad alimentaria, exigiendo un certificado sanitario individual para cada cargamento de soja transgénica, lo que se tradujo en una caída tem- poral de las importaciones de 1,1 millones de toneladas en abril de 2002 a prácticamente cero en junio de 2002. En marzo de 2004 el Ministerio de Agricultura emitió un certificado sanitario permanente para la impor- tación de sojas transgénicas resistentes a herbicidas. Pero se siguen exigiendo permisos de importación indivi- duales para cada cargamento y el permiso sanitario permanente está sujeto a revisión transcurridos 5 años. De otro lado, en 2002 y 2003 el gobierno chino lanzó una política de incentivo a la producción de soja no transgénica en la región noreste, mostrando así su intención de sustituir las importaciones. La situación cambió en 2005 al centrarse el énfasis en la producción de cereales con fines de seguridad alimentaria. Sigue pues habiendo incertidumbre sobre las políticas chinas para la soja. Es de esperar un importante aumento de la demanda China de soja y derivados debido a su fuerte demanda de carne y aceite vegetal y a la existencia de nuevas e importantes inversiones en la industria de la molienda en las zonas costeras. De momento, el fomento a la producción interna parece haber sido abandonado. Además de consideraciones de seguridad alimentaria, pueden haber incidido en esta decisión los cuellos de botella en el transporte desde las provincias que producen soja en el noreste y los beneficios asociados con el alto conte- nido de aceite, la calidad uniforme y la fiabilidad en la fechas de entrega de la soja importada. No puede des- cartarse sin embargo para el futuro una mayor competencia con la producción china. Aunque los rendimientos de la soja en China son 35 por ciento más bajos que los de Argentina, los beneficios de la soja (222 yuanes por mu) duplican los del maíz (110 yuanes por mu) en la región noreste. (Ministerio de Agricultura de China, 2004, citado por USDA-ERS, 2004). Fuente: Tuan et al. (2004). Destino de la exportación de soja argentina 1961 - 2004 1400 1200 China Italia 1000 España Países Bajos 800 Tailandia 600 400 200 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Fuente: UN COMTRADE 32 El estado de la Agricultura en la Argentina Cuadro 2.2 Hipótesis sobre la liberalización del comercio: ¿se incluirán productos agropecua- rios sensibles? Es probable que ciertos productos agropecuarios sensibles no sean incluidos en la lista definitiva de productos liberalizados de los acuerdos comerciales. La UE no ha reducido las tarifas para estos productos en sus acuer- dos de asociación con países de Europa Central y del Este, en la unión aduanera con Turquía y en los tratados de libre comercio con Marruecos y Túnez, todas áreas de importancia geopolítica para Europa. En el acuerdo UE-MERCOSUR, es probable que los productos sensibles sean tratados conforme al "principio de bolsa única" (single pocket), dividiéndose las cuotas (posiblemente 50/50) entre el acuerdo con el MERCOSUR y la ronda de Doha. Puesto que el 75 por ciento de las exportaciones del MERCOSUR a la UE son de origen agropecuario e incluyen varios productos sensibles como arroz, cereales, carne, lácteos y azúcar, los beneficios para el MER- COSUR dependerán mucho de los resultados en la negociación sobre el tratamiento de estos productos. El gráfico mostrado más abajo presenta los resultados de una simulación de las negociaciones comerciales del ALCA, UE-MERCOSUR y la OMC (Doha). Dado que cada modelo usa diferentes hipótesis es difícil hacer com- paraciones directas. No obstante, el gráfico muestra las consecuencias para Argentina de una liberalización económica plena en las diferentes negociaciones.7 Un acuerdo EU-MERCOSUR produciría beneficios para Argentina de entre US$ 0,6 mil millones y US$ 12,61 mil millones. Los beneficios derivados de la adhesión al ALCA serían menores, de US$ 0,5 a US$ 10,41 mil millones. Los beneficios sumados de ambos podrían ascen- der a US$ 20 mil millones. Algunas fuentes (Van der Mensbrugghe, 2002, y Banco Mundial, CMU Brasil, 2004) estiman, sin embargo, que el beneficio sería negativo si Argentina adhiriera solamente al ALCA (y no a la UE), ya que perdería los tratamientos preferenciales que actualmente tiene con Brasil. El modelo del Banco Mundial (CMU Brasil) compara la liberalización plena con una hipótesis de exclusión de las negociaciones de ciertos productos sensibles. Los beneficios disminuirían drásticamente. Por ejemplo, el bene- ficio de US$ 5,9 mil millones estimado de un acuerdo de liberalización plena UE-MERCOSUR se reduciría a US$ 0,5 mil millones si se excluyesen los siete productos agropecuarios sensibles con mayores aranceles actualmen- te en la UE (arroz en cáscara, cereales, arroz procesado, productos de carne bovina, lácteos, otros productos cárnicos y azúcar). Esto pone de manifiesto el efecto sobre los resultados de los detalles de la negociación. Beneficios para Argentina según escenarios de liberalización comercial Millones de millones de US$ 25 Van der Mensbrugghe 20 Brasil CMU SAGPyA CEI 15 IFPRI 10 5 0 -5 ALCA UE-MERCOSUR ALCA+ AR+NAFTA OMC MERCOSUR Fuente: Taminichi (2005) 7. La excepción es el modelo IFPRI que supone un arancel del 0 por ciento en todos los bienes excepto cereales y productos cárnicos. El estado de la Agricultura en la Argentina 33 ejemplo en la creación de cámaras frigoríficas) y caracte- cial de crecimiento de la productividad en el sector gana- rísticas de los productores (acceso al crédito, capacidad dero es alta (Tabla 2.2), y representa entre un 46 y un 47 para asumir riesgos.) por ciento del total. Cap y González (2004) sugieren dos explicaciones para la falta de explotación del enorme 2.25 Se exploraron dos escenarios. En el primero se supo- potencial del sector ganadero: ne que no cambia la superficie máxima presente a la que se puede aplicar rentablemente la mejor tecnología dispo- · El sector es grande y opera en general con niveles de nible para cada actividad en cada región, y que todos los tecnología medios y bajos; y productores aplican esa tecnología en esa superficie. En el · La brecha en la producción entre los diferentes nive- segundo se supone que además de lo anterior se realizan les de productividad es amplia. En el sector ganadero todas las inversiones públicas y privadas necesarias para hay una brecha de 66 puntos porcentuales entre el ren- que el paquete tecnológico más completo resulte atracti- dimiento de los niveles de tecnología altos y bajos, vo en todas las tierras actualmente cultivadas en cada una mientras que en la soja, el maíz y el trigo las brechas de las 38 actividades incluidas.8 en el rendimiento entre los niveles de tecnología bajos y altos son del 39, 47 y 48 puntos porcentuales, res- 2.26 El primer escenario arrojó un valor bruto adicional pectivamente (Tabla 2.2). de la producción agrícola anual de US$ 6,6 mil millones (a precios de 2000/2002) para 2014. En el segundo escenario Proyecciones de la SAGPyA el valor bruto de la producción aumentaría en US$ 11 mil 2.28 La SAGPyA ha estimado que entre 2003 y 2010 la millones. Esto sugiere un incremento potencial del valor superficie cultivada con cereales, legumbres y cultivos de la producción agrícola (en relación con 2002 y a pre- industriales crecerá un 16 por ciento, y entre 2010 y 2016 cios constantes de 2000/2002) del 44 por ciento en el esce- un 9 por ciento adicional. Con estas proyecciones, se nario menos optimista y del 76 por ciento en el escenario alcanzarán 100 millones de toneladas en 2010 y cerca de más optimista, para el año 2014. 116 millones de toneladas en 2016. Se estima que se nece- sitará una superficie de 32,7 millones de hectáreas para 2.27 El setenta por ciento de la producción adicional obe- alcanzar los 100 millones de toneladas en 2010, compara- dece a 4 productos: ganado, soja, trigo y maíz. El poten- das con 25,4 millones de hectáreas en 2003.9 8. Diez de las categorías no pudieron incluirse en la estimación por no contarse con todos los datos necesarios para realizar la simulación. 9. Estimaciones de un trabajo no publicado de la SAGPyA (2004). Tabla 2.2 Tecnologías agropecuarias: ganado vacuno y soja Nivel tecnológico % Área % Producción % Rendimiento Alta Tecnología Ganado vacuno Bajo 38 23 34 Medio 42 44 60 Alto 19 33 100 Soja Bajo 17 13 61 Medio 53 51 81 Alto 30 36 100 Fuente: Cap y González (2004) 34 El estado de la Agricultura en la Argentina 2.29 El valor proyectado de las exportaciones agroindus- rios y las sociedades de garantías recíprocas fueron desa- triales, a precios constantes, prevé un aumento del 45 por rrollados como alternativa al financiamiento tradicional, ciento para 2010 y del 80 por ciento para 2016, año en el y también como un medio para combinar tierras de dife- que se podría alcanzar un total de US$30 mil millones, a rentes propietarios, know-how técnico y de gestión, precios promedio de 2001-2003 (Tabla 2.3). maquinaria e insumos. La disponibilidad de financia- miento alternativo fue estimulada en parte por la evolu- ción favorable de los precios agrícolas. NUEVAS MODALIDADES DE ORGANIZACIÓN DE LAS 2.31 Los acuerdos entre productores y diversos actores EXPLOTACIONES AGROPECUARIAS que se asocian en el proceso productivo a través de la pro- visión de factores de producción (a veces en especie, otras 2.30 La década del 90 trajo una plétora de nuevas modali- en trabajo o dinero), comúnmente denominados "pools de dades de organización de la producción agrícola, sobre siembra", han aumentado en cantidad y variedad. todo en la región pampeana, aunque también se extendie- Normalmente, la administración de las explotaciones ron a otras regiones. La motor subyacente a este brote de agropecuarias sigue estando en manos de los productores creatividad institucional fueron las ganancias derivadas de (a menudo asistidos por personal técnico profesional), la adopción de "tecnologías blandas" y las economías de constituyendo tales acuerdos una forma de financiamien- escala que éstas suponen. Durante los primeros años de la to y diversificación del riesgo, que permiten en muchos década de l990 mejoró la oferta de crédito por parte del casos aumentos en la escala. Con la incorporación de la Banco Nación, bajaron las tasas de interés y se otorgaron fertilización y el cultivo directo, estos esquemas incluye- créditos con plazos más largos, lo que facilitó un mayor ron también por lo general la conversión de pasturas en uso del crédito en el financiamiento de las inversiones rotación a agricultura permanente (véase Cuadro 2.3.) agrícolas. Al producirse una contracción del crédito sur- gieron nuevas formas de financiamiento, incluidos diver- 2.32 Considerando las explotaciones agropecuarias sos esquemas de permuta mediante los cuales se intercam- (EAP) dedicadas sobre todo a actividades agrícolas (en biaban bienes y comercialización por productos agrícolas. vez de ganaderas) es posible aprecias la importancia de los Los sistemas de warrants,10 el leasing, los fondos fiducia- esquemas de pool en la agricultura pampeana. La Figura 10. El sistema de warrants permite al productor fijar el precio del cereal mientras éste permanece en depósito en el país, sin tener que apresurarse a enviarlo al puerto para su venta. Tabla 2.3 Exportaciones proyectadas: 2010 y 2016 Complejo export. VALOR DE EXPORTACIONES (en millones de US$) 2003 2010 2016 Aumento, 2003/16 Soja 7.191 10.070 11.279 4.088 Trigo 1.086 2.107 2.547 1.461 Girasol 727 1.347 2.035 1.307 Frutas y hortalizas 976 1.669 2.089 1.113 Algodón 7 125 222 215 Maíz 1.288 1.126 1.366 78 Tabaco 163 200 240 77 Otros cereales 64 76 93 29 Otros 338 532 680 342 Fuente: SAGPyA (2004) El estado de la Agricultura en la Argentina 35 2.3 se muestra la proporción de EAP agrícolas que explo- 2.34 Efecto en el tamaño de las explotaciones agrope- tan tierras de terceros (posean o no también tierras pro- cuarias. El censo agrícola de 1988 registró alrededor de pias). Examinamos en los próximos párrafos el efecto de 85.000 EAP con menos de 100 hectáreas en la región pam- los "pools de siembra" sobre distintos aspectos de las peana, número que se redujo a 50.500 EAP en 2002, una explotaciones pampeanas. caída superior al 40 por ciento. Las EAP con más de 1000 hectáreas aumentaron de 14.000 a alrededor de 15.000, un 2.33 Efecto sobre la administración. Los datos del 7 por ciento. En la región pampeana había en total alrede- censo agropecuario de 2002 muestran que las EAPs ope- dor de 54.000 EAP menos en 2002 que en 1998, lo que evi- radas bajo esquemas de "pool" alcanzaron estándares de dencia la fusión de explotaciones (Tabla 2.4). administración mejore que las operadas bajo otras modalidades. El censo incluye varias preguntas relacio- 2.35 Efecto en la migración. Es importante destacar que nadas con la administración empresarial, incluidos no existe una relación clara entre la concentración del mecanismos para manejar riesgos y mejorar la eficiencia, tamaño de las explotaciones y la migración a zonas urba- como la utilización de seguros agrícolas y la cobertura nas (ver Anexo 1). Además, como se analiza en el Capítulo de precios. Las cifras revelan que la adopción de prácti- 5, la migración y la fusión de las explotaciones agropecua- cas de gestión del riesgo es sustancialmente mayor en las rias no deben tomarse necesariamente como indicación de EAPs operadas bajo esquemas de pool. Por ejemplo, en menor bienestar social. Por el contrario, pareciera que los Córdoba, el 71 por ciento de las explotaciones agrope- productores que tienen los activos necesarios para dejar la cuarias bajo sistema de pool tienen seguro contra grani- explotación y aprovechar otras oportunidades fuera de zo, en comparación con 11 por ciento en las que no inte- ella, lo están haciendo. El más importante de estos activos gran pools. Algo similar sucede con la adopción de tec- es la educación, que brinda la oportunidad de obtener nología agropecuaria: 27 por ciento de las explotaciones ingresos en un empleo no agropecuario. En segundo lugar con pool en Entre Ríos realizaban análisis de suelos y 55 están las tierras de buena calidad (incluso en parcelas por ciento hacía monitoreo de plagas, en comparación pequeñas), con gran demanda en una economía agraria en con 14 por ciento y 22 por ciento, respectivamente, en expansión. Estas tierras pueden venderse para obtener el las EAPs sin pool. Si bien estas diferencias no son tan capital con que financiar actividades no agropecuarias o marcadas en otras provincias pampeanas, en todas ellas arrendarse para complementar el ingreso de dichas activi- la adopción de prácticamente todas las prácticas moder- dades. Los datos incluidos en el Anexo 1 sugieren que en nas de gestión son más altas para las explotaciones bajo las zonas de alto dinamismo, especialmente en la región sistema de "pool". pampeana, los pequeños productores venden (o arrien- Figura 2.5 EAP agrícolas con tierras bajo contrato en provincias pampeanas (%) 1961 - 2004 70% 60% 63% 50% 40% 54% 50% 52% 30% 42% 20% 10% 0 Buenos Aires Córdoba Entre Ríos La Pampa Santa Fe Fuente: Bertolassi (2004). Basado en el Censo Agropecuario de 2002. 36 El estado de la Agricultura en la Argentina Cuadro 2.3 Desarrollo y extensión de la Siembra Directa: acción espontánea y colectiva SD es la tecnología agrícola más importante introducida en la Argentina en los últimos 50 años. Consiste en sem- brar en suelos no preparados previamente, abriendo un surco o zanja estrecha con la mínima anchura y profun- didad necesarias para cubrir correctamente las semillas. La SD evolucionó a lo largo de 30 años de interaccio- nes entre agentes públicos y privados. Es posible identificar tres etapas en su evolución. La primera empezó en 1970 en la estación experimental Marcos Suárez del INTA, en Córdoba, cuando un grupo de investigadores decidió probar la SD en campos de productores agropecuarios. Los investigadores solicitaron apoyo a fabricantes locales para desarrollar sembradoras adecuadas. Las interacciones entre investigadores, fabricantes y productores fueron informales y muy activas. Los fabricantes exploraron una nueva línea de maqui- narias realizando pequeñas inversiones en investigación y los investigadores desarrollaron las herramientas que necesitaban. Como resultado, se desarrolló un paquete basado en el herbicida paraquat, que fue probado por gran cantidad de productores. Este proyecto se abandonó, sin embargo, debido a sus costos y las dificultades con el control de malezas y con la maquinaria. Al mismo tiempo, la estación de Pergamino del INTA comenzó un proyecto experimental de siembra, observándose un mayor rendimiento con el uso de la SD, pero los direc- tivos de la estación no quisieron comprometer tierras en una tecnología de potencial incierto. Las pruebas se rea- lizaron en una escuela agrícola cercana, y los productores más innovadores las siguieron de cerca. La segunda etapa abarcó toda la década de 1980, con tres grupos trabajando en forma simultánea. Por un lado, los investigadores del INTA de Marcos Juárez y Pergamino estudiaron el control de malezas, logrando mejoras lentas pero sostenidas en la eficacia de los herbicidas. Por otro, productores pioneros continuaron pro- bando el paquete tecnológico. En el mismo año, la estación Pergamino del INTA lanzó el Proyecto de Agricultura Conservacionista (PAC), que promovía diversas prácticas de conservación, incluyendo la SD. Al poco tiempo, el INTA y el Banco Nación lanzaron un programa de crédito subsidiado para compra y mantenimiento de maqui- naria de siembra, que no funcionó bien debido a que la tecnología era todavía incierta. A mediados de la déca- da, alrededor de 15 productores pioneros junto con investigadores del INTA comenzaron a reunirse para anali- zar la SD. Un investigador de Monsanto, que anteriormente había participado en las pruebas de Pergamino, insistió para crear una asociación para promover la SD. Fue así como en 1988 se creó la Asociación Argentina de Productores en Siembra Directa (AAPRESID), con una contribución de Monsanto para pagar los costos de su puesta en marcha. Con la creación de la AAPRESID comenzó la tercera etapa. A través de esta asociación el uso de SD creció ver- tiginosamente de 300.000 hectáreas en 1991 a 9.250.000 hectáreas en 2000. La SD es superior a las tecno- logías alternativas en todos los aspectos. La AAPRESID coordina las actividades de un sistema innovador confor- mado por miles de productores, proveedores de insumos, donantes de fondos para investigación, instituciones públicas de investigación, investigadores independientes y organismos gubernamentales. Enseñanzas. Esta experiencia muestra cómo la interacción y el liderazgo de diferentes actores en cada una de las etapas se tradujeron en la tecnología agrícola más importante introducida recientemente en Argentina. El Estado, a través del INTA, fue quien comenzó el proceso interactuando positivamente con el sector privado, que a su vez aportó insumos para las pruebas. Sin embargo, el INTA no quiso expandir el proyecto fuera de su esta- ción experimental. En esa etapa, el sector privado, a través de la AAPRESID, asumió el liderazgo en la expan- sión de la SD. La AAPRESID ha cumplido dos roles clave: por un lado redujo los costos de generación y transfe- rencia de información explotando las economías de escala y, por otro, redujo la brecha creada por el sistema de investigación formal, que había sido lento en responder a las necesidades de los productores. El estado de la Agricultura en la Argentina 37 dan) a medida que el cambio tecnológico e institucional explotación agropecuaria tienen una probabilidad mucho aumentan el valor de su tierra por encima del valor neto más alta de encontrar trabajo asalariado en empleos agrí- presente de su propia producción. En contraste, en zonas colas y no agrícolas. En Mendoza, la provincia con mayor de bajo dinamismo los pequeños productores no consi- éxito en el desarrollo de la agricultura bajo riego y en pro- guen compradores ni arrendatarios para financiar su sali- mover productos de alto valor, se produjo un crecimien- da, ni cuentan con el capital humano para postularse a to de la población tanto en áreas dispersas como en áreas empleos no agropecuarios. Esto, por ejemplo, parecería rurales agrupadas, a pesar de una reducción del 13 por ser el caso en NOA, región que tiene los índices de pobre- ciento en el número de explotaciones agropecuarias. za y necesidades básicas insatisfechas más altos, pero que tiene no obstante la tasa más baja de migración de áreas rurales dispersas y la tasa más baja de reducción del núme- EFECTOS REGIONALES DE LOS ro de explotaciones. CAMBIOS EN LAS POLÍTICAS 2.36 La región Cuyo ilustra el efecto sobre el empleo del 2.37 El desempeño macroeconómico en el período poste- crecimiento de la agricultura bajo riego con cultivos de rior a las reformas tuvo distintos efectos según las regio- alto valor. En dicha región, la fusión de EAPs ha genera- nes y provincias. La mayoría, aunque no todas, mostra- do mucha menos migración que en otras. Esto se debe sin ron un fuerte crecimiento de las exportaciones agrícolas duda a la naturaleza intensiva en mano de obra de la agri- en los 5-7 años posteriores a las reformas, pero se estan- cultura bajo riego, especialmente en la producción de cul- caron o sufrieron una caída con la sobrevaluación del tivos de alto valor. Como consecuencia de la expansión de Peso y la contracción del crédito.11 En los párrafos esta actividad, los productores de Cuyo que dejan su siguientes se muestra la amplia variedad de impactos de 11. El Anexo 1 presenta detalles de la producción agrícola en diversas regiones de Argentina. Tabla 2.4 Variación en el número de EAP pampeanas, por tamaño Escala (hectáreas) EAP 88 EAP 2002 Diferencia Porcentaje de diferencia Hasta 5 8720 4484 -4236 -48,6% 5.1 ­ 10 7159 3692 -3467 -48,4% 10.1-25 15925 8858 -7067 -44,4% 25.1-50 21740 13397 -8343 -38,4% 50.1-100 31528 20099 -11429 -36,3% 100.1-200 35846 24294 -11552 -32,2% 200.1-500 37666 29352 -8314 -22,1% 500.1-1000 15544 14978 -566 -3,6% Subtotal, hasta 1000 174128 119154 -54974 -31,6% 1000.1-2500 9735 10294 559 5,7% 2500.1-5000 2900 3107 207 7,1% 5000.1-10000 1081 1155 74 6,8% 10000.1-20000 255 318 63 24,7% más de 20000 72 84 12 16,7% Subtotal, más de 1000 14043 14958 915 6,5% Total 188190 134112 -54078 -28,7% Fuente: Censos Agropecuarios de 1988 y 2002. Bertolassi (2004). 38 El estado de la Agricultura en la Argentina las fluctuaciones macroeconómicas sobre las provincias, y provincias, 5 mostraron también un crecimiento neto no se arrojar alguna luz sobre los factores que determinaron negativo desde el pico anterior a la crisis hasta 2003. los impactos. Hemos calculado para ello el crecimiento de Estas 5 provincias son Chubut, Catamarca, Córdoba, La las exportaciones de manufacturas de origen agrícola Rioja, y Mendoza, grupo que incluye provincias con una (EMOA) durante dos períodos: (a) en los años posterio- larga historia de exportaciones agrícolas competitivas res a las reformas, y (b) desde el pico de crecimiento ante- (Mendoza, Córdoba, y en menor medida Chubut), y rior a la crisis (que por lo general se estima alrededor de provincias que han introducido exitosamente productos 1997) hasta 2003.12 Estas dos medidas indican hasta qué de exportación "nuevos", como por ejemplo aceitunas, punto la provincia aprovechó la liberalización del comer- aceite de oliva, vino y cultivos industriales, al menos cio para expandir las exportaciones agrícolas con valor parcialmente con la ayuda de incentivos fiscales agregado, y cuán vulnerable fue a la sobrevaluación y a la (Catamarca y La Rioja). restricción del crédito durante el período anterior a la cri- sis y los años inmediatamente posteriores a la misma. El 2.39 Otras tres provincias, Santa Fe, Misiones y Tucumán, análisis muestra diferencias importantes en los desempe- también crecieron durante el período anterior y en el pos- ños de las economías regionales. terior a la crisis, aunque a un ritmo más lento que el grupo precedente. Por lo general estas provincias son así mismo 2.38 Trece provincias tuvieron un crecimiento rápido competitivas en lo que respecta a productos agroindus- (superior al 10 por ciento anual) en el período inmedia- triales. Santa Fe es altamente competitiva en cereales, acei- tamente posterior a las reformas (Tabla 2.5). De estas te y productos lácteos, mientras que Misiones compite en 12. Decidimos centrar el análisis en las exportaciones de manufacturas de origen agrícola porque (1) a diferencia de las exportaciones primarias, no incluyen exportaciones mineras, y (2) miden el éxito de una provincia en agregar valor más allá de la primera etapa agrícola. Habría sido interesante hacer un análisis similar de las exportaciones primarias, pero no pudimos obtener una buena serie de exportaciones primarias por provincias para el período. Tabla 2.5 Tasa de crecimiento de las exportaciones de manufacturas de origen agropecuario, 1990­Pico y Pico­2003 Tasa de Crecimiento, año pico hasta 2003 pico Declinación rápida Declinación lenta Crecimiento Declinación La Pampa -2.5;-9.3 (1998) Entre Ríos -9.6;-0.8 (1995) Corrientes -3.3; 5.4 (1996) año Sgo. del Estero ­1.2; -10.1 Jujuy -12.7; -0.2 (1996) (1995) hasta Crecimiento lento Formosa 1.4; -19.3 Buenos Aires 9.0; -3.9 Santa Fe 8.4;5.2 (1998) 1990 (1992 ) a (1997) Misiones 6.9;5.1 (1997) Salta 0.8; -0.9 (1996) Tucumán 8.9;1.9 (1996) Crecimiento rápido Chaco 11.0; -6.8 (1994) San Luis 30.7;-6.1 (1998) Chubut 29.8; 0.0 (1996) Neuquén 11.6;-6.1 (1996) Santa Cruz 21.8; -5.8 Catamarca 34.5; 4.2 Río Negro 11.6;-20.1 (1997) (1998) Crecimiento, de (1996) San Juan 17.0; -4.3 (1997) Córdoba 16.4; 6.0 (1997) saaT T. Fuego 25.0; -7.9 (1995) La Rioja 34.0; 0.8 (1997) Mendoza 10.2; 1.0 (1997) Notas: Se detallan las dos tasas de crecimiento para cada provincia y los años pico entre paréntesis. a Para Formosa se seleccionó el año 1992 debido a que los años posteriores presentaron una disminución constante. Declinación rápida = tasa de crecimiento <-6.0; Crecimiento rápido = tasa de crecimiento >10.0. Fuente: IICA (2004) El estado de la Agricultura en la Argentina 39 productos de madera y té, y Tucumán en cítricos, princi- RESUMEN palmente limones. 2.42 En 1991 Argentina emergió de más de 50 años de 2.40 Como reflejo de fuertes inversiones, todas las pro- políticas sesgadas en contra de la agricultura. El resultado vincias patagónicas mostraron un alto crecimiento de las fue un auge de las exportaciones agrícolas, especialmente EMOA durante los primeros años de la reforma. de las exportaciones tradicionales de productos básicos de Curiosamente, casi todas estas provincias experimentaron la región pampeana, pero también de nuevas exportacio- caídas significativas después de alcanzar sus picos (en nes, con alto valor, de frutas, hortalizas y vino de las eco- 1995-1997). Sólo Chubut (como se indicó anteriormente) nomías regionales. La superficie sembrada con los 31 había recuperado su pico (1996) para 2003. El resto toda- principales cultivos anuales se expandió 24,6 por ciento y vía exportaba un 6-8 por ciento menos de manufacturas se produjo un impresionante crecimiento de la produc- de origen agrícola en 2003 que en el período anterior a la ción del 7 por ciento anual en el período 1988/90 a crisis. 1996/98. Cuanto mayor la orientación de una provincia hacia el exterior, mayor el éxito en responder a las nuevas 2.41 Santiago del Estero, Jujuy, La Pampa, Entre Ríos y oportunidades que se abrieron con las reformas de 1991 y Corrientes sufrieron fuertes reducciones en las EMOA en recuperarse de la crisis posterior a 1997. inmediatamente después de las reformas de 1991. Entre Ríos, Jujuy y La Pampa vieron caer estas exportaciones 2.43 Los desequilibrios macroeconómicos nacidos en la más del 70 por ciento en los primeros años posteriores a segunda parte de la década de 1990 condujeron inicialmen- la reforma. En Entre Ríos y Jujuy, la depresión llegó en te a una prolongada recesión caracterizada por los intentos 1993, mientras que en La Pampa se extendió durante el de defender el peso y posteriormente a la salida de capita- período 1994-1995. En Formosa, las EMOA crecieron les y la crisis financiera. La creciente sobrevaluación redu- levemente en el año inmediatamente posterior a la refor- jo drásticamente el margen para los productores argenti- ma, pero experimentaron una caída del 80 por ciento nos de productos básicos de la región pampeana, así como entre 1992 y 1993, sin lograr recuperarse significativa- el valor de las exportaciones de las economías regionales.14 mente durante el período que nos ocupa. Estas provincias Al mismo tiempo, la recesión cada vez mayor y el desem- representan una amplia variedad de situaciones. Santiago pleo deprimieron la demanda interna de alimentos con alta del Estero y Jujuy no son altamente competitivas en los elasticidad al ingreso, por ejemplo lácteos, frutas y horta- mercados externos, y por consiguiente cuentan con esca- lizas. Finalmente, la devaluación en 1998 del Real brasile- sa actividad agroindustrial orientada a la exportación. La ño expuso aún más a los productores argentinos a la com- carne vacuna de Santiago del Estero puede exportarse en petencia dentro de los mercados del MERCOSUR, inclu- pequeña proporción pero sólo una vez procesada en yendo la de las importaciones brasileñas. Santa Fe o Córdoba. Jujuy es competitiva en caña de azú- car, cítricos y papel de alta calidad, pero sólo exporta 2.44 En los últimos años, el sector ha disfrutado de cítricos. La Pampa es sumamente competitiva en produc- importantes ventajas comparativas y de precios a nivel tos primarios, pero por lo general el procesamiento agro- internacional, tanto en exportaciones primarias como de pecuario previo a la exportación se lleva a cabo en Santa productos procesados, y ha experimentado una significa- Fe y Buenos Aires.13 Entre Ríos es bastante competitiva tiva consolidación de las explotaciones agropecuarias. El en aves de corral y producción de cereales, pero sufrió aumento del empleo ha sido sin embargo pequeño, al una caída en las exportaciones de arroz a Brasil. De estas menos en la producción primaria en la región pampeana. provincias, sólo Corrientes ha alcanzado nuevamente o El potencial de crecimiento y generación de empleo es sobrepasado el pico de exportaciones anterior a la crisis, mayor en las economías regionales por el margen existen- sobre la base del crecimiento en productos de la madera, te para aumentar la producción para el mercado interno y carne vacuna y algunos cítricos. la exportación de productos con mayor valor agregado. 13. Como la mayor parte de las exportaciones de la región pampeana son primarias, escapan al presente análisis. 14. En el próximo capítulo se presenta alguna evidencia de que los productos en los que Argentina tenía mayor participación en el mercado dentro de las economías regionales fueron los más afectados. 40 Algunas comparaciones internacionales 3. Algunas comparaciones internacionales 3.1 Es útil tener elementos de comparación para hacer un el 35 por ciento de EEUU. diagnóstico de desempeño. En el presente capítulo se · Las reformas económicas y políticas emprendidas a comparan varios aspectos del desempeño de la agricultu- principios y mediados de la década de 1990 subyacen ra en Argentina, Brasil y Chile. Utilizamos el caso de al aumento en la producción en ambos países. Brasil principalmente como elemento de comparación de · Los dos países cuentan con tierras abundantes y la zona pampeana y el de Chile para comparación con las buenos suelos, y son por lo tanto productores natura- economías regionales. En ocasiones se hacen comparacio- les de bajo costo. nes con otros países del cono sur. 3.3 Las economías regionales de la Argentina tienen varias 3.2 Existen varias similitudes importantes en el desempe- características en común con Chile: ño agrícola de Brasil y el de la zona pampeana: 15 · Presentan una superficie bajo riego aproximadamen- te comparable · Desde 1990 la producción de soja se ha triplicado en · Producen en climas predominantemente áridos y la Argentina mientras en Brasil crecía a algo más del semiáridos doble. La producción argentina de trigo y maíz aumen- · Ambos son grandes productores de frutas de pepita, tó en 75 y 105 por ciento respectivamente mientras la uvas y cítricos producción brasileña de maíz aumentó 40 por ciento. · Los dos han avanzado notablemente en mercados · Argentina y Brasil están en el tercer y el segundo externos mediante mejoras de calidad, diferenciación lugar entre los exportadores de soja. En conjunto, los de productos y creación de marcas, especialmente en dos países alcanzan el 50 por ciento del comercio vinos, aunque, como se expone más adelante, Chile mundial de soja y derivados, superando con amplitud tuvo mayor éxito. 15. Para mayores detalles, véase Randall et al. (2001). Algunas comparaciones internacionales 41 DESEMPEÑO GENERAL 3.6 La evolución de la superficie agrícola y cultivada refle- ja la disponibilidad (Figura 3.4). En 1961-2002 la superfi- 3.4 Teniendo en cuenta el sesgo histórico en las políticas cie agrícola del Brasil creció 75 por ciento y la superficie analizado en el Capítulo 2, no es sorprendente que el bajo cultivo 134 por ciento. Como la frontera agrícola desempeño de largo plazo de la agricultura argentina haya argentina (incluyendo tierras de cultivo y pastos) ya esta- estado por debajo del de sus vecinos. Durante 1961-2005 ba virtualmente cerrada, la expansión del cultivo tuvo el valor de la producción agrícola aumentó 158 por cien- lugar principalmente en tierras de pastos; la superficie to en la Argentina, comparado con 241 por ciento en cultivada creció así 23 por ciento, con poca variación en el Chile y 439 por ciento en Brasil (Figura 3.1). Después de total de la superficie agrícola. En Chile, la superficie agrí- las reformas, entre 1993 y 1999, la agricultura argentina cola se expandió bastante hasta mediados de los 70s, pero creció más rápido que la brasileña y la chilena pero en se desde entonces disminuyeron tanto la superficie agrícola estancó en 1999-2001 conforme el tipo de cambio real como la cultivada. perdió competitividad, recobrándose fuertemente a partir de 2002 (Figura 3.2). POBLACIÓN AGROPECUARIA TIERRAS 3.7 De los tres países sólo Chile terminó el siglo con más población agropecuaria16 que en 1961 (Figura 3.5). Las 3.5 La Figura 3.3 analiza la disponibilidad de tierras para poblaciones agropecuarias de Argentina y Brasil eran, cultivo en Argentina, Brasil y Chile. Las trayectorias son respectivamente, 17 y 35 por ciento menores en 2003 que distintas, determinadas en gran parte por la disponibili- en 1961. Los tres países perdieron población agropecua- dad de tierras. Entre 1990 y 2000, Argentina y Chile des- ria en 1990-2003, aunque en diferentes proporciones: montaron nuevas superficies por un equivalente a menos Chile 4 por ciento, Argentina 11 por ciento, y Brasil 23 del uno por ciento de la tierra cultivada existente en el año por ciento. Como reflejo de sus orígenes como economía 2000. En cambio, las nuevas tierras abiertas al cultivo en ganadera, la Argentina cuenta con una alta relación entre Brasil equivalieron a casi 40 por ciento de la superficie tierra y población agropecuaria: mientras Chile y Brasil cultivada del 2000. tienen menos de 10 hectáreas por trabajador agropecua- 16. La presente definición de población agropecuaria sigue el criterio de la FAO, que incluye a los trabajadores agropecuarios y sus dependientes. Figura 3.1 Figura 3.2 Desempeño agropecuario: Argentina, Desempeño agropecuario: Argentina, Brasil y Chile -1961-2005 Brasil y Chile -1990-2005 (Índice de producción de la FAO ­ PIN, 1961 = 100) (Índice de producción de la FAO ­ PIN, 1961 = 100) 600 200 Argentina Argentina 500 Brasil 180 Brasil Chile Chile 400 160 300 140 200 100 120 0 100 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Fuente: Información de FAOSTAT (2006). Fuente: Información de FAOSTAT (2006). 42 Algunas comparaciones internacionales rio, la Argentina tiene casi 50 hectáreas (Figura 3.6). Esta el abandono de tierras cultivables poco productivas, así relación aumentó además mucho más rápidamente en como un cambio exitoso hacia cultivos de alto valor. En Argentina que en Brasil en la última década. Brasil y Argentina la incorporación de nuevas tierras al cul- tivo redujo probablemente la productividad. PRODUCTIVIDAD DE LOS FACTORES 3.9 La productividad de los pastos en Argentina quedó rezagada (Figura 3.8) como reflejo de la limitada eficien- Productividad de la tierra cia del sector bovino, con bajos niveles de incorporación 3.8 La Figura 3.7 compara la productividad de las tierras de tecnología, enfermedades reproductivas y tamaño ine- cultivadas de la Argentina y sus vecinos.17 La productivi- ficiente de las explotaciones (ERS, 1998). La inestabilidad dad de las tierras cultivadas de Chile aumentó 450 por cien- de las políticas y las altas tasas de interés debieron afectar to en 1980-2002, en Argentina 70 por ciento y en Brasil 50 particularmente a este sector debido a la maduración más por ciento. El superior desempeño de Chile refleja en parte larga de las inversiones ganaderas. En 1961-2002 la pro- 17. La productividad de la tierra ha sido medida dividiendo el índice de producción (PIN) de cultivos de la FAO entre el índice de superficie arables y con cultivos permanentes. Para ganadería se divide el índice de producción ganadera entre el de pastos permanentes. Figura 3.3 Figura 3.4. Disponibilidad de tierras para cultivo: Tierras de uso agropecuario y tierras cultivadas Brasil, Argentina y Chile A. Índice del total de tierras de uso agropecuario: Argentina, Brasil, y Chile, 1961-2002 4.5 180 4 Deforestación 1990-2000 170 Argentina Tierra de cultivo potencial fuera de bosques 3.5 160 Brasil Tierra de cultivo potencial en bosques Chile 3 150 2.5 140 2 130 120 1.5 110 1 100 0.5 90 0 0 Chile Argentina Brasil 1961 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 Fuente: Schneider (2004). Figura 3.4. Figura 3.5 Tierras de uso agropecuario y tierras cultivadas Índice de población agropecuaria B. Índice de tierras cultivadas: Argentina, Argentina, Brasil y Chile, 1961-2003 Brasil y Chile -1961-2002 250 120 Argentina 200 Brasil 110 Chile 100 150 90 100 80 Argentina 50 Brasil 70 Chile 0 60 1961 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 1961 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 Fuente: Información de FAOSTAT (2006). Algunas comparaciones internacionales 43 ductividad de los pastos creció 50 por ciento solamente en to en Brasil fue muy superior: más del 450 por ciento. Argentina, en comparación con 150 por ciento en Chile y Como se mencionó anteriormente, el crecimiento de la 300 por ciento en Brasil. La mejora en Brasil es especial- productividad del trabajo agrícola en Argentina y Brasil mente notable ya que la superficie de pastos aumentó 61 fue acompañado por una disminución de la población por ciento en ese período. El crecimiento de la producti- agropecuaria del 17 y el 45 por ciento respectivamente, vidad fue importante también en Chile, con un aumento mientras que la población de Chile permaneció relativa- del 145 por ciento y una expansión de la superficie de pas- mente constante. La productividad del trabajo agrícola en tos del 35 por ciento. Pese a una leve disminución de la Argentina se beneficia de una alta relación tierra/mano de superficie, la productividad de los pastos en Argentina obra mientras que en Chile se beneficia de una alta rela- aumentó sólo un tercio de lo que en Chile y un sexto de ción producción/tierra. lo que en Brasil. Mecanización Productividad de la mano de obra 3.11 La Figura 3.10 compara la tractorización en los tres 3.10 La productividad de la mano de obra agropecuaria países respecto a EE.UU. y Canadá. Chile se mecanizó creció en proporciones similares en Argentina y Chile en primero y continuó mecanizándose por más tiempo, 1961-2002, algo más del doble (Figura 3.9). El crecimien- logrando un grado de mecanización mayor que el de Figura 3.6 Figura 3.7 Tierra destinada a la agricultura Evolución de la productividad por población agrícola: de la tierra cultivada: Argentina, Brasil y Chile, 1961-2002 Argentina, Brasil y Chile, 1961-2002 60 500 450 50 Argentina 400 Brasil Chile 40 350 300 30 Argentina 250 Brasil 200 20 Chile 150 10 100 50 0 0 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 Fuente: Información de FAOSTAT (2006). Fuente: Información de FAOSTAT (2006). Figura 3.8 Figura 3.9 Evolución de la productividad de Índice de productividad de la mano la tierra dedicada a la ganadería de obra agrícola, 1961-2003 Argentina, Brasil y Chile, 1961-2002 450 600 400 Argentina Argentina Brasil 500 Brasil 350 Chile Chile 300 400 250 300 200 200 150 100 100 50 0 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 Fuente: Información de FAOSTAT (2006). Fuente: Información de FAOSTATS (2006). 44 Algunas comparaciones internacionales Canadá, comparable al de EE.UU. La Argentina comen- cuaria total (agrícola y ganadera), Bravo-Ortega y zó a mecanizarse antes que Brasil, pero Brasil lo hizo con Lederman encuentran (Tabla 3.1) que el máximo creci- mayor rapidez durante las décadas de 1960 y 1970, alcan- miento anual de la PTF ocurrió en Brasil (1,93 por cien- zando a la Argentina en 1975.18 to), seguido por Argentina (1,84), y el más bajo se regis- tró en Chile (1,20). Dichos valores se comparan con los índices del 2,12, 2,11 y 1,23 correspondientes a Australia, PRODUCTIVIDAD TOTAL DE LOS FACTORES EEUU y Canadá, respectivamente. Ávila y Evenson divi- den las cuatro décadas en dos períodos de 20 años (Tabla 3.12 Los indicadores anteriores son medias parciales de la 3.2), encontrando en el primer período el crecimiento de productividad que evalúan el aporte promedio de cada la PTF de la Argentina es el más alto (1,83), seguido por factor a la producción. Tienen la limitación de que la pro- Chile (0,69) y Brasil (0,49). ducción es afectada por otros elementos distintos al factor en sí. La productividad total de los factores (PTF) analiza 3.14 En consonancia con la mejora tecnológica observada en cambio el efecto del conjunto de factores, medido en los últimos 20 años, las estimaciones correspondientes como cociente entre el índice de producción y un índice al período 1981-2001 muestran un marcado aumento en el agregado de factores. crecimiento de la PTF. En este período, Brasil lidera el crecimiento de la PTF con un promedio anual de 3,22, 3.13 La Tabla 3.1 muestra las estimaciones de PTF a par- seguido por Argentina (2,35) y Chile (2,05). El promedio tir de dos fuentes recientes. Ambas utilizan la informa- simple de las estimaciones de Avila y Evenson para los do ción de FAOSTAT e incluyen a la Argentina y otros paí- períodos concuerdan en general con las estimaciones de ses dentro de un marco metodológico común. Ávila y Bravo-Ortega y Lederman para los 40 años. Evenson (2004) utilizan relaciones contables básicas. Bravo-Ortega y Lederman (2004) estiman funciones de 3.15 En la Tabla 3.2 se puede observar que el crecimiento producción translog. A partir del análisis del conjunto del agregado de la producción sigue estrechamente al creci- periodo1961-2001 y considerando la producción agrope- miento de la PTF siendo bastante más alto en 1981-2001 18. Cabe mencionar lo siguiente: (i) la información de la FAO no efectúa distinciones entre tractores de distintos tamaños y potencias; (ii) las nece- sidades de tractores se han reducido tanto en Brasil como en Argentina desde finales de la década de los '80 conforme se generalizó la siembra direc- ta y con labranza mínima; y (iii) el tamaño de la estructura agropecuaria de la Argentina probablemente favorezca menos tractores pero más grandes que en el caso de los países de comparación. Figura 3.10 Figura 3.11 Cultivos permanentes y arables Crecimiento de la productividad total por tractor de los factores (1981-2001) y Capacidad para innovar e imitar: Argentina y países de comparación (1961-2002) Países del Cono Sur de ALC 450 400 Argentina 3.22 Brasil 6 350 Brasil Chile 300 2.35 Argentina Estados Unidos (sin cambios) 2.05 Chile 250 Canadá 5 200 150 Innovación 0.87 Uruguay 4 100 0.31 Paraguay 50 0 3 3 4 5 6 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 Imitación Fuente: Información de FAOSTAT (2006). Fuente: Basado en Ávila y Evenson (2004). Nota: La base de la flecha muestra la ubicación de los países en el ranking en 1981. La punta de la flecha indica su ubicación en el año 2000. La Argentina no experimentó ninguna mejora durante el período. Los números se refieren al crecimiento estimado de la PTF de cada país durante el período. Algunas comparaciones internacionales 45 que en los 20 años anteriores. El crecimiento de la pro- La adopción de nuevas tecnologías por parte de un país ducción fue impulsado principalmente por la mayor efi- depende de su capacidad de innovación e imitación. ciencia y la mejora tecnológica más que por una mayor utilización de factores. Las altas tasas de crecimiento de 3.18 Ávila y Evenson clasificaron a los países según su Brasil reflejan sobre todo un crecimiento de los factores fortaleza en estas dimensiones conforme a un índice de en el primer período y un crecimiento de los factores y la "capital de innovación" y un índice de "capital de imita- productividad en el segundo período. El firme crecimien- ción".19 La Figura 3.11 muestra el ranking de los países to de Chile durante el período más reciente procede de un del Cono Sur de ALC con relación a la Innovación, la sólido crecimiento tecnológico y un fuerte crecimiento de imitación y el crecimiento de la PTF en 1981-2001. los factores. Obsérvese que Brasil, que presenta el mayor crecimiento de la PTF, ya había alcanzado el nivel más alto de innova- 3.16 El crecimiento de la PTF en los cultivos de la ción (según este índice) a principios del período y subió Argentina ha sido alto desde 1961, pasando de un 3 por dos escalones en capacidad de imitación. Argentina esta- ciento anual en el primer período hasta casi un 4 por cien- ba en el mismo nivel que Chile a comienzos del período to anual en el segundo. Ningún otro país del Cono Sur pero no logró mejorar su capacidad de innovación ni de muestra un desempeño tan consistente y alto para los cul- imitación. Chile mejoró su capacidad de innovación tivos. El contraste con el sector ganadero es notable: alcanzando el nivel de Brasil. Argentina presenta el crecimiento más bajo de producti- vidad del Cono Sur en ganadería en 1981-2001, habiendo ocupado el primer lugar en 1961-1981. PENETRACIÓN EN EL MERCADO Y POSICIONAMIENTO DE LAS 3.17 El crecimiento de la PTF en los cultivos en Argentina EXPORTACIONES AGRÍCOLAS resulta de la incorporación de nuevas tecnologías como la siembra directa y nuevas variedades como la soja RR y el 3.19 La Tabla 3.3 compara la posición de la Argentina, maíz BT modificados genéticamente, que permiten Brasil y Chile en los mercados mundiales. Argentina ha mayores rendimientos o menores costos de producción. mantenido su posición en el mercado de cereales como 19. El índice de capital de innovación se basa en información del ISNAR sobre ingenieros agrónomos/tierra cultivable e información de la UNESCO sobre I&D/PBI. El de capital de imitación se basa en los años de escolaridad de la población activa (hombres) y los extensionistas/tierra cultivada. Tabla 3.1 Crecimiento estimado de la productividad total de los factores Autores Método Período Crecimiento estimado de la productividad total de los factores (% anual) Argentina Brasil Chile Australia EEUU Canadá Bravo-Ortega, Función de 1961-2000 1.84 1.93 1.20 2.12 2.11 1.23 Lederman producción (2004) trans-log estimada Evenson Relación contable 1961-1980 1.83 0.49 0.69 -- -- -- y Ávila (2003) 1981-2001 2.35 3.22 2.05 -- -- -- 46 Algunas comparaciones internacionales cuarto o quinto mayor exportador y ha mejorado en primaria (Brooks y Locatelli, 2004). Brasil y Argentina forma drástica su posición en el de la soja. Actualmente es siguen estando fuertemente concentrados en productos el tercer exportador mundial de soja a granel (Brasil es el primarios (aunque la Argentina menos), mientras que segundo y EE.UU. el primero), y el primero de torta y Chile, que no tiene la posibilidad de incorporar tierras aceite de soja, con Brasil segundo. En carne vacuna, adicionales, tuvo éxito en incrementar el valor unitario de Argentina ha ido perdiendo participación desde 1970. En las exportaciones. la actualidad es el décimo exportador de carne vacuna fresca y el decimoséptimo de carne preparada y congela- 3.21 Es interesante comparar las exportaciones de frutas, da. Brasil, por otra parte, ha aumentado rápidamente su hortalizas y vinos de Argentina y Chile. Estos productos participación en el mercado de productos ganaderos, ubi- tienen gran importancia en Chile y son típicos de las eco- cándose entre el primero y el cuarto lugar en la exporta- nomías regionales de Argentina. La Figura 3.12 indica ción de todas las categorías. Con relación a los productos que las reformas de 1991 tuvieron un efecto significativo de las economías regionales, Argentina mejoró significa- en permitir a la Argentina reducir la brecha de valor con tivamente en naranjas, limones, peras y vino desde 1970, Chile y sugiere que los desequilibrios del período 1998- y en cerezas y uvas desde 1980, perdiendo posiciones en 2001 dieron un duro golpe a la penetración argentina en manzanas. Hoy en día la Argentina es el segundo expor- los mercados mundiales. Argentina tuvo importantes tador mundial de limones y el tercero de peras. Chile avances durante los seis años siguientes a la liberaliza- mejoró su posición en todas las frutas consideradas en la ción, alcanzando en 1997 valores de exportación por hec- Tabla 3.3 y en vino. En la actualidad es el primer exporta- tárea equivalentes al 95 por ciento de los chilenos. Con la dor mundial de uvas y el cuarto o quinto de manzanas, pérdida de mercados de alto valor por la sobrevaluación cerezas y vino. y la falta de crédito, los valores de exportación por hec- tárea cayeron en 2002a menos de la mitad de los de Chile. 3.20 Los esfuerzos por aumentar las inversiones en la Si el valor unitario de las exportaciones argentinas de cul- generación de valor agregado en las partes finales de las tivos irrigados hubiera continuado a la par del de Chile, cadenas en Argentina, Brasil y Chile están en relación en 2003 las exportaciones argentinas hubieran sido de inversa con las posibilidades de aumentar la producción aproximadamente US$ 950 millones más. Tabla 3.2 Tasas de crecimiento de la producción y de la PTF Países del Cono Sur de ALC, 1961/81 y 1981/2001 1961-1981 Países Cultivos Ganadería Agricultura y Ganadería PTF Producción PTF Producción PTF Producción Argentina 3.08 2.86 0.90 1.24 1.83 1.86 Brasil 0.38 3.20 0.71 4.28 0.49 3.72 Chile 1.08 1.40 0.24 1.92 0.69 1.53 Paraguay 3.97 5.35 0.36 1.26 2.63 3.53 Uruguay 1.29 1.16 0.32 0.00 0.01 0.18 1981-2001 Argentina 3.93 4.43 0.43 0.92 2.35 2.18 Brasil 3.00 3.60 3.61 4.58 3.22 3.41 Chile 2.22 2.99 1.87 3.92 2.05 3.67 Paraguay -1.01 1.31 1.29 4.17 -0.30 3.27 Uruguay 2.02 2.58 0.53 1.16 0.87 1.48 Fuente: A. Ávila y R. Everson (2004) Algunas comparaciones internacionales 47 3.22 La Figura 3.13 analiza el éxito de Argentina y Chile ciento. Aparentemente, los rubros argentinos de expor- en penetrar nuevos mercados. Hemos dividido las tación más tradicionales sufrieron más que los nuevos exportaciones en tres categorías de acuerdo con la pene- mercados de nicho, y Chile actuó históricamente mejor tración en el mercado en 1990: (i) alta (más del 2 por al desarrollar aquellos mercados en los que tenía claras ciento de participación en el mercado mundial); (ii) fortalezas. media (entre 2 y 0,5 por ciento de participación en el mercado mundial); y (iii) baja (menos del 0,5 por ciento 3.23 En el Anexo 2 se analizan las estrategias de comercia- de participación en el mercado mundial). En el Capítulo lización para la exportación en las economías regionales, 2 concluimos que las provincias con mayor orientación con especial referencia al vino (véase Cuadro 3.1). El aná- exportadora tuvieron más éxito en aumentar las expor- lisis concuerda con las observaciones efectuadas por la taciones de manufacturas de origen agrícola durante los OCDE que enfatizan la diferencia en el papel de la inver- primeros años del período de reformas, y fueron más sión extranjera directa (IED) en las cadenas agroalimenta- exitosas en mantener los niveles de exportación durante rias de Argentina y Chile. En Argentina, la primera ola de la crisis. Esperábamos que los mercados donde la parti- IED en la industria agroalimentaria aprovechó los abun- cipación argentina era baja fueran mercados nuevos y dantes recursos naturales del país para producir produc- menos consolidados, con menos posibilidad de resistir el tos básicos. Más recientemente la IED ha estado asociada difícil período 1998-2002. Pensábamos por tanto que a la "supermercadización" y los circuitos de compras para los perfiles de crecimiento de Chile y Argentina serían mercados locales y regionales. El mayor éxito de Chile en similares donde la penetración de mercado era alta mien- penetrar mercados de alto valor estuvo vinculado a polí- tras que Chile tendría mayor eficacia en penetrar nuevos ticas macroeconómicas y a un entorno regulatorio estable mercados. El resultado, sin embargo, es el contrario. que alentó la IED. Estas políticas incluyen mejoras en Argentina y Chile muestran perfiles de crecimiento infraestructura mediante concesiones a privados, así similares (modestos) para los mercados de penetración como medidas para integrar a los pequeños productores baja y media. En los mercados con alta participación, las agropecuarios en las redes comerciales, mejorar el acceso exportaciones de Argentina cayeron 35 por ciento en al crédito y extender los beneficios de la I&D (Brooks y 1997-2002, mientras que las de Chile crecieron 45 por Locatelli, 2004). Figura 3.12 Figura 3.13 Valor de las exportaciones de frutas, Crecimiento del valor de las hortalizas y vinos por hectárea de exportaciones según la penetración tierra irrigada en el mercado en 1990 Argentina y Chile En miles 1600 1800 Alta penetración 1400 Argentina 1600 Chile Media penetración 1200 1400 Baja penetración 1200 1000 1000 800 800 600 600 400 400 200 200 0 0 1990 1997 2002 1990 1997 2002 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Chile Argentina Fuente: Información de FAOSTAT (2006). Fuente: Información de FAOSTAT (2006). 48 Algunas comparaciones internacionales Tabla 3.3 Posición de la Argentina, Brasil y Chile en los mercados mundiales de productos agrícolas y alimenticios (porcentaje del mercado mundial) País Producto 1970 Posición 1980 Posición 1990 Posición 2000 Posición 2003 Posición Argentina Torta de soja 0.0 20 1.6 6 17.3 3 31.9 1 33.1 1 Argentina Aceite de soja 0.0 32 2.7 8 23.3 1 35.4 1 39.4 1 Argentina Soja 0.0 27 8.5 2 11.7 3 8.4 3 11.8 3 Argentina Cereales 6.9 4 4.0 5 3.9 5 7.0 5 5.7 5 Argentina Maíz 15.1 2 4.3 4 3.4 4 11.6 4 11.1 4 Argentina Carne preparada y congelada 8.9 4 4.5 10 2.5 13 1.8 17 1.3 17 Argentina Carne vacuna fresca 12.3 2 6.0 7 3.3 9 3.5 10 2.8 10 Argentina Carne de novillo y de ternera deshuesada 13.4 3 10.3 3 6.3 6 4.7 8 3.6 9 Argentina Derivados vacunos 44.2 2 28.1 2 30.8 1 17.1 2 11.4 3 Argentina Jugo concentrado de naranja 0.0 11 0.3 9 0.7 5 0.1 18 0.2 15 Argentina Naranjas 0.1 37 0.3 27 1.3 12 0.9 16 0.9 13 Argentina Limones 0.0 33 1.6 9 2.4 6 12.9 2 13.5 2 Argentina Manzanas 11.5 4 9.4 4 3.8 9 2.4 10 2.4 10 Argentina Peras 9.2 2 8.5 4 9.5 5 19.0 1 12.7 3 Argentina Uvas 1.0 14 0.2 29 0.5 16 1.6 12 1.1 14 Argentina Cerezas 0.5 13 0.1 18 0.0 24 1.1 16 0.6 15 Argentina Vino 0.1 29 0.2 21 0.2 18 1.2 11 1.3 11 Brasil Torta de soja 8.5 2 34.3 2 30.3 1 24.3 2 26.4 2 Brasil Aceite de soja 0.2 15 21.1 2 18.7 2 13.5 2 23.3 2 Brasil Soja 2.1 3 5.5 3 15.5 2 23.8 2 27.5 2 Brasil Carne preparada y congelada 2.0 17 2.5 15 2.5 13 4.4 9 7.5 3 Brasil Carne vacuna fresca 3.6 6 0.2 35 0.7 20 3.5 9 7.0 4 Brasil Carne de novillo y de ternera deshuesada sd sd 0.5 19 1.4 16 4.8 7 9.1 3 Brasil Derivados vacunos 5.8 3 24.9 2 14.5 2 27.1 1 29.6 1 Brasil Jugo concentrado de naranja 31.6 2 65.6 1 76.1 1 72.4 1 54.3 1 Brasil Naranjas 0.7 18 1.0 15 1.0 15 0.9 15 0.5 17 Brasil Limones 0.0 44 0.2 23 0.2 24 0.6 14 1.8 9 Brasil Manzanas 0.0 71 0.0 78 0.1 29 1.3 13 1.1 16 Brasil Uvas 0.0 63 0.0 40 0.1 28 0.6 18 1.9 11 Brasil Azúcar, total (equiv.) 5.0 5 8.8 3 4.0 6 13.5 1 20.4 1 Chile Limones 0.0 28 0.5 16 0.1 30 1.9 8 1.1 12 Chile Manzanas 0.1 16 4.7 8 5.4 7 8.0 5 7.8 4 Chile Peras 1.1 11 3.1 12 5.0 8 6.4 6 5.8 8 Chile Uvas 2.5 9 7.9 3 21.9 2 21.0 1 22.6 1 Chile Cerezas 1.2 8 2.0 8 3.7 7 5.6 5 7.5 4 Chile Vino 0.2 24 0.4 16 0.6 14 4.5 5 5.2 5 Fuente: Información de FAOSTAT (2006). Algunas comparaciones internacionales 49 Cuadro 3.1: Contraste en el desarrollo de las industrias vitivinícolas en Argentina y Chile La estrategia exportadora inicial de Chile consistió en penetrar en los mercados internacionales con vinos de calidad promedio a un precio bajo. Se aplicaron para ello diversas estrategias. En algunas zonas las bodegas pequeñas vendieron a otras mayores y esa concentración permitió obtener economías de escala. En otras los productores crearon asociaciones que redujeron los costos de operación. Las bodegas pequeñas se agruparon en sociedades anónimas, con lo cual pudieron financiar inversiones a través de los mercados de capitales. Esto permitió al sector atraer fuertes flujos de IED. Las asociaciones (joint ventures) con firmas extranjeras ayudaron a transferir tecnología a los productores, proceso que se vio reforzado por varios proyectos públicos que finan- ciaron gastos en I&D a fin de ayudar a los productores más pequeños a mejorar sus variedades de cepas y vinos. Chile está ingresando actualmente a segmentos de más valor en el mercado de vinos, con mayor acento en la calidad y la imagen de marca (lo cual requiere inversiones constantes en I&D y publicidad). Los productores grandes invirtieron en la promoción de marcas, mientras que las asociaciones de pequeñas bodegas aplicaron normas de calidad y estrategias de promoción. Las asociaciones de productores y los organismos públicos (por ejemplo la agencia del gobierno para la promoción de las exportaciones PROCHILE) lograron crear una ima- gen de país: Vino de Chile. La IED y las mejoras en la calidad de la infraestructura (transporte, logística y sis- temas de comunicación) llevaron a Chile a convertirse hacia el año 2000 en el quinto exportador mundial de vinos. Argentina cuenta con una ventaja comparativa natural para la producción de vinos debido a su clima templa- do y sus abundantes recursos naturales. Es el mayor productor de vinos de América Latina, el quinto del mundo y el noveno exportador según datos de 2000. A diferencia de Chile, la industria vitivinícola argentina estuvo tradicionalmente orientada sólo al mercado interno (Argentina tiene una de las más altas tasas de consumo per capita de vino del mundo). La demanda interna favorecía vinos de menor precio y la producción de vino esta- ba dominada por variedades de uva antiguas de escasa calidad. La industria comenzó a cambiar a finales de la década de 1980, con el aumento de la demanda interna de vinos de calidad y la caída del consumo inter- no total. Las oportunidades de exportación de vinos de calidad se tornaron más evidentes y comenzó a afluir la IED. A pesar del enorme potencial y los cambios en curso en la industria, las exportaciones totales de vino representaban menos del 1 por ciento del total de exportaciones hacia finales de la década de 1990, desti- nándose a la exportación sólo alrededor del 6 por ciento de la producción. Las exportaciones argentinas no están además altamente diferenciadas, ya que más de la mitad consisten en vino a granel o envasado en tetra- pack, y la composición de las exportaciones entre vino común y de calidad ha variado mucho desde 1990. La transición de un sector tradicional a otro más moderno y diferenciado se ha visto limitada por la calidad de las cepas. Muchos productores no pudieron invertir en mejorar las cepas, y la falta de coordinación entre la industria (bodegas) y los productores ha dificultado la transformación. Ha habido además pocos esfuerzos en materia de políticas públicas para ayudar al sector a modernizarse. La IED en la industria vitivinícola argentina ha sido limitada. A pesar de que durante los últimos diez años muchos grupos extranjeros adquirieron bodegas en Argentina, la transferencia de tecnología no se materiali- zó en forma importante a nivel de las explotaciones agrícolas. Esto último habría exigido un proceso de apren- dizaje respaldado por iniciativas de políticas (cursos de capacitación, mejoramiento de los canales de infor- mación entre los diferentes niveles de la cadena, iniciativas de las asociaciones de productores). La mayor pre- sencia de empresas extranjeras y el aumento de la IED están permitiendo sin embargo la producción de volú- menes apreciables de vinos de alta calidad. Además, tanto el sector público como el privado son cada vez más conscientes de los beneficios que implica la creación de una marca nacional de vino, como se hizo en Chile. 50 Algunas comparaciones internacionales 3.24 Brooks y Locatelli (2004) concluyen que tanto el 3.28 Investigación y extensión. La Argentina tiene una papel de la IED como el del gobierno han sido limitados fuerte posición en el Cono Sur en cuanto a la capacidad de en la Argentina, especialmente en la transferencia de tec- innovar e imitar nueva tecnología, aunque ha perdido nología. Esto parece reflejar una falta de colaboración terreno frente a Brasil y Chile en 1981-2001. Este retraso efectiva entre el gobierno y las asociaciones de produc- se condice con los bajos valores unitarios de exportación tores, así como falta de cooperación entre los diferentes de los cultivos irrigados de la Argentina respecto de niveles de las cadenas (por ejemplo, entre las bodegas y Chile, y con la lenta absorción de tecnología avanzada en los productores). En Chile, la I&D financiada por el la ganadería, dos ámbitos en los que mayores esfuerzos de gobierno representó una importante ayuda a los produc- difusión tecnológica pueden tener altos retornos. tores más pequeños para que mejoraran sus variedades de uvas y vinos y en la promoción de una imagen comer- 3.29 Mercados de alto valor. Las economías regionales cial nacional. lograron excelentes avances en la exportación a mercados de alto valor durante los años posteriores a la reforma. En los seis años siguientes a la liberalización, los valores de RESUMEN Y CONCLUSIONES exportación de cultivos irrigados por hectárea alcanzaron el 95 por ciento de los de Chile. La crisis subsiguiente 3.25 Crecimiento de la productividad. El crecimiento de causó un grave daño a las exportaciones de estas economí- la producción agropecuaria argentina durante los últimos as, y en 2002 el valor de las exportaciones de frutas, hor- 40 años tuvo lugar en el sector de cultivos y provino prin- talizas y vinos por hectárea en Argentina era menos de la cipalmente del crecimiento de la productividad. Esto fue mitad del de Chile. Si el valor unitario de exportación de resultado de un avance excepcional en el desarrollo y la Argentina hubiera continuado a la par del de Chile, en adopción de nueva tecnología de cultivos, en el contexto 2003 las exportaciones argentinas de cultivos irrigados de prácticas agrícolas altamente utilizadoras de tierra con hubieran representado unos US$ 950 millones más. relativamente pocas tierras nuevas disponibles. Sorprendentemente, pareciera que las exportaciones más afectadas por la crisis fueron aquellas en las que Argentina 3.26 El crecimiento ha sido esquivo en el sector gana- tenía una mayor participación en el mercado. Este es un dero, al punto que sólo Uruguay mostró tasas de creci- aspecto que amerita mayor investigación. miento más bajas en cuanto a la producción y la produc- tividad total de los factores. Sin embargo, es posible que 3.30 Estrategias de comercialización de las economías haya habido cierta subestimación del crecimiento de la regionales. El comportamiento de los exportadores PTF en la ganadería argentina, ya que tierras de pastoreo argentinos de vino y uvas de mesa analizado en los párra- de alta calidad se destinaron al cultivo, y las mediciones fos anteriores y en el Anexo 2 sugiere que ha predomina- de la PTF no tienen en cuenta las diferencias en la cali- do una mentalidad de "trading" más que una estrategia de dad de los factores. No obstante, las encuestas de tecno- marketing. Una estrategia de marketing se orientaría a logía del INTA confirman que la incorporación de tec- nichos específicos del mercado con productos diseñados nología avanzada en el sector ganadero ha quedado o seleccionados para atraer a un segmento particular del retrasada pese a que la rentabilidad de su incorporación mercado, y luego adoptar un plan de penetración de mer- parece alta. cado a largo plazo que "adapte" u "ordene" todos los aspectos empresariales para satisfacer al cliente al que va 3.27 Clima de inversión. Cabe mencionar que Chile tuvo dirigido. Los datos sugieren que Argentina no se orienta la tasa más alta de crecimiento agregado en agricultura en claramente a competir ni en precio ni en costos, sino que todo el Cono Sur en 1981-2001, a pesar de haber tenido el oscila entre las dos cosas. A finales de la década de 1980 se tercer lugar en el crecimiento de la productividad total de inició una transición hacia vinos de mayor calidad, pero los factores (Tabla 3.3). Esto ilustra la idea de que si bien ha sido lenta en la concreción de resultados, a pesar del el crecimiento de la productividad es muy importante, gran potencial natural que tiene el país. también lo es la cantidad de inversiones. El crecimiento algo menor de la productividad total de los factores de Chile resultó más que compensado por un sólido clima de inversiones que fomentó el proceso inversor. El rol del gobierno 51 4. El rol del gobierno 4.1 El gobierno puede desempeñar un rol decisivo en la cales del sector agropecuario. En primer lugar hay que mejora de la competitividad agropecuaria e influir en el bie- examinar la carga impositiva agropecuaria y si el gasto nestar de los hogares rurales, aunque también puede ditor- público en el sector es suficiente para sostener la compe- sionar incentivos y afectar así negativamente a la competiti- titividad y la equidad. Este es un tema vinculado con el vidad. El gobierno puede facilitar la disponibilidad de recur- nivel de los flujos fiscales. Un aspecto relacionado se sos para la agricultura creando un clima favorable para la refiere a la neutralidad fiscal, es decir el equilibrio entre inversión privada; puede invertir directamente en infraes- carga impositiva y flujos de gastos. Por ultimo, hay que tructura rural y otros bienes y servicios públicos; y puede examinar si la forma de obtener recursos fiscales de la incidir sobre la productividad mediante la investigación, la agricultura y las características del gasto público en la extensión y el mantenimiento de reglas de juego firmes y misma son coherentes con la competitividad y la equidad, duraderas. Asimismo, puede promover la acción colectiva o sea, los efectos de la estructura de flujos fiscales sobre entre los actores de los sectores público y privado, una fun- eficiencia y equidad. ción importante para mejorar la competitividad de las cade- nas productivas. Abordamos estos temas en el presente capí- 4.3 Varios estudios arrojan luz sobre estos temas desde tulo, donde se examina la política fiscal agropecuaria, las una perspectiva histórica, mostrando lo siguiente: (1) principales instituciones públicas relacionadas con el sector, durante la mayor parte del siglo XX, la carga impositiva y el papel del gobierno en el mejoramiento de servicios auxi- agropecuaria en la Argentina era considerablemente liares a la agricultura como la infraestructura y el financia- mayor que el gasto público destinado al sector (Cavallo y miento rural y en la promoción de la acción colectiva. Mundlak, 1982; Reca y Parellada, 2001); (2) la estructura impositiva penalizó tradicionalmente al sector, disminu- yendo la relación entre precios de productos e insumos, POLÍTICA FISCAL AGROPECUARIA con la consecuente reducción de la inversión y desacele- ración del crecimiento sectorial (Sourrouille y Mallon, 4.2 Hay distintos aspectos en el análisis de los flujos fis- 1973; Regúnaga y Mundlak, 2002); y (3) el gasto público 52 El rol del gobierno agropecuario ha sido siempre comparativamente bajo en 4.5 La presión fiscal aumentó entre 1998 y 2003. La intro- Argentina, insuficiente para cubrir las necesidades de bie- ducción del impuesto a las exportaciones ("retenciones") nes y servicios públicos del sector. Se analizan a continua- en el año 2002,20 que representó el 43 por ciento de los ción con mayor detalle algunos de estos temas en el con- impuestos abonados por el sector en ese año, es la princi- texto actual. pal razón; sin las retenciones, la presión fiscal sobre la agricultura en 2003 hubiera sido 14,5 por ciento, menos Imposición agropecuaria que en 1998 (Tabla 4.2). Hubo también otros cambios en 4.4 La presión fiscal sobre la agricultura argentina se cal- el sistema tributario. Se introdujeron dos impuestos con cula en aproximada¬mente 26 por ciento en 2003; en ese un impacto relevante sobre la agricultura: el impuesto a la año, 26 centavos de cada Peso de valor agregado origina- ganancia mínima presunta y el impuesto a las operaciones do en la agricultura fueron al gobierno. Esto es próximo bancarias ("impuesto al cheque"). al 25 por ciento de presión impositiva general que se registró en el país (Tabla 4.1). La agricultura contribuye 4.6 La carga impositiva provincial sobre la agricultura es por tanto a la recaudación impositiva en proporción simi- pequeña, alcanzando sólo 7 por ciento en 2003. Consiste lar al resto de la economía. en el impuesto sobre la propiedad rural y el impuesto a 20. Las retenciones sobre exportaciones agropecuarias han sido recurrentes en la historia argentina. Tabla 4.1 Estructura impositiva de Argentina y presión sobre el sector agropecuario, 1998 y 2003 (millones de pesos de 2003) 1998 2003 Impuestos sobre la agricultura Pesos (m) % Pesos (m) % A. Impuestos nacionales Imp. a las gcias. de sociedades 588 15.6 711 6.7 Imp. a las gcias. personales 218 5.8 1378 12.9 Imp. gcia. mínima presunta -- -- 499 4.7 Retenciones a las export. -- -- 4617 43.3 Imp. al valor agregado 1682 44.6 1348 12.7 Aportes a la Seg. Social 394 10.4 285 2.7 Imp. a las operaciones bancarias -- -- 509 4.8 Impuesto al diesel 193 5.1 401 3.8 Imp. a los bienes personales 74 2.0 153 1.4 Subtotal impuestos nacionales 3149 83.5 9902 93.0 B. Impuestos provinciales Ingresos Brutos -- -- 202 1.9 Imp. inmobiliario rural 624 16.5 549 5.2 Subtotal impuestos provinciales 624 16.5 750 7.0 Total impuestos sobre agricultura 3773 100.0 10652 100.0 PBI agrícola 23037 41515 Presión impositiva sobre el agro (%) 16.4 25.7 Fuente: O'Connor (2004) El rol del gobierno 53 los ingresos brutos21. Hay otros impuestos provinciales dado el peso del trabajo autónomo en el sector agrope- como el impuesto a los sellos y el impuesto automotor, cuario, los aportes a la seguridad social sean mucho pero tienen poco peso en la actividad agropecuaria. La menores en dicho sector. importancia e incidencia de los impuestos provinciales varían mucho entre provincias. La dispersión es grande, 4.8 Hay algunos problemas de distorsiones en el actual siendo la incidencia generalmente mayor en las provincias sistema tributario de la agricultura, por ejemplo en las más ricas, como Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe. retenciones. Éstas fueron establecidas en 2002 con el pro- pósito de (1) eliminar las ganancias excesivas de los expor- 4.7 Existen diferencias importantes entre la estructura tadores agropecuarios derivadas de la devaluación y del impositiva del sector agropecuario y la de la economía alza de los precios internacionales, y (2) aliviar el impacto nacional (Tabla 4.3). En la agricultura, las retenciones tie- de la recesión reduciendo el precio interno de los alimen- nen una importancia mucho mayor que en el resto de la tos básicos exportables y aumentando simultáneamente economía, mientras que la incidencia del impuesto al los ingresos públicos para financiar programas sociales.22 valor agregado es mucho menor. No es sorprendente que, La introducción de las retenciones fue una respuesta de 21. Este es un impuesto sobre las ventas del que generalmente estaba exento el sector agropecuario. Sin embargo, a partir de 2002 algunos gobiernos provinciales comenzaron a gravar las ventas de productos primarios con alícuotas en torno al uno por ciento. Tabla 4.2 Argentina: Presión impositiva en la agricultura y en la economía nacional con y sin retenciones a las exportaciones, 1998 y 2003 (porcentajes) 1998 2003 % de cambio Sólo agricultura 16.4 25.7 56.7 Agricultura menos retenciones a las exportaciones 16.4 14.5 -11.6 Economía nacional (todos los sectores) 18.2 25.2 38.5 Economía nac. menos retenciones a las export. 18.2 22.6 24.2 Fuente: O'Connor (2004) Tabla 4.3 Argentina: Estructura de impuestos nacionales. Principales impuestos, 2003 (millones de pesos) Impuestos Todos los sectores Agricultura Pesos (m) % Pesos (m) % Impuesto al valor agregado 20,948 29.0 1,348 13.6 Impuesto a las ganancias 14,751 20.4 2,588 26.1 Aportes a la SS 9,668 13.4 285 2.9 Retenciones a las export. 9,212 12.7 4,617 46.6 Otros impuestos 17,696 24.5 1,064 10.7 Total impuestos 72,275 100.0 9,902 100.0 Fuente: O'Connor (2004) 54 El rol del gobierno emergencia a la crisis para lograr estos valiosos objetivos, 4.10 La falta de reglas del juego coherentes representa una pero su mantenimiento no es necesariamente una manera importante restricción a las inversiones agropecuarias. A eficiente de cumplirlos en una perspectiva de largo plazo. diferencia del impuesto a las ganancias, las retenciones se En primer lugar, las retenciones establecen una discrimi- devengan "sobre el total", dejando a los productores nación contra las exportaciones respecto a los bienes mucho más expuestos a las variaciones en los precios de importables y no transables. En segundo lugar, las ganan- los productos. El sistema actual de retenciones hace que la cias extraordinarias en la agricultura podrían absorberse rentabilidad agropecuaria dependa en grado importante con otros instrumentos como la imposición sobre la tie- de las decisiones que año a año se adoptan en materia de rra o sobre las ganancias, y los programas sociales es políticas. mejor financiarlos a través del presupuesto ordinario en lugar de mediante impuestos con destino específico. El 4.11 La principal finalidad del impuesto a la ganancia hecho de mantener bajos los precios internos de los bie- mínima presunta es evitar la evasión gravando las ganan- nes exportables (que en el caso de Argentina coinciden cias supuestas en lugar de las reales, las cuales con fre- con los alimentos básicos) mediante impuestos a las cuencia son difíciles de medir. El inconveniente es que exportaciones implica una transferencia de ingresos for- penaliza a los productores que tienen utilidades bajas o zosa de los productores a los consumidores, cuyos efec- nulas por encontrarse al inicio de un proyecto de inver- tos económicos generales deben tomarse en considera- sión o por otros motivos, por ejemplo riesgos climáticos ción. En épocas de altos ingresos por exportaciones, la o de plagas. Los productores vulnerables, más expuestos actividad agropecuaria puede ser rentable a pesar de esa a los shocks económicos, pueden verse particularmente transferencia, pero en cuanto se normalizan las condicio- afectados. La actividad agropecuaria resulta también nes, la transferencia se realiza a costa de incentivos nega- especialmente castigada, ya que la relación entre utilida- tivos a la producción y a la inversión agrícolas. Además, des y activos es generalmente más baja que en otros sec- es generalmente en los períodos de prosperidad cuando tores. Asimismo, al igual que las retenciones, el impuesto en el sector agropecuario se efectúan inversiones o se can- a la ganancia mínima presunta no es neutro respecto al celan préstamos que estaban pendientes. El recorte de las ciclo económico; su impacto negativo se siente especial- ganancias en estos períodos puede desacelerar la inversión mente durante la contracción de la economía. Podría qui- y la cancelación de préstamos. El Cuadro 4.1 ilustra el zás lucharse mejor contra la evasión por otros medios, impacto de los impuestos en la rentabilidad agropecuaria. como la simplificación del sistema tributario y el mejora- miento en los procesos de información y recaudación. 4.9 Debido a la importancia de las retenciones, la carga impositiva repercute fuertemente en los cultivos de 4.12 La evasión es también un problema en otros rubros exportación, especialmente en cereales y oleaginosas. La de la imposición agropecuaria. Un estudio de la AFIP alícuota sobre estos cultivos es 23,5 por ciento, mientras (1999) calcula que la evasión del IVA en 1997 y 1998 que las exportaciones de frutas y hortalizas, miel, arroz y alcanzó aproximadamente 26 por ciento en la economía otros cultivos de menor importancia se gravan al 10 por nacional y 67 por ciento en la agricultura. Otro estudio, ciento. La zona pampeana soporta una carga impositiva debido a Libonatti (2000), muestra también que la eva- más pesada que las demás regiones, pues: (1) la propor- sión del IVA en la agricultura es muy superior al prome- ción que se destina a la exportación de la producción dio. Otro rubro en el que se observa una gran evasión agropecuaria pampeana es mucho mayor que en las otras dentro del sector agropecuario son los aportes a la segu- regiones, (2) la alícuota impositiva para los productos ridad social, como consecuencia de la gran incidencia del típicos de la región pampeana es más alta, y (3) los ingre- empleo informal en dicha actividad. A partir de la matriz sos por la actividad agropecuaria y el valor de la produc- insumo-producto de 1997, O'Connor (2004) calculó ción también son más altos. A pesar de las mayores reten- que la utilización de mano de obra informal, y por ende ciones, la ventaja natural de la zona pampeana para el cul- la falta de aportes a la seguridad social, alcanzó 76 por tivo de cereales y oleaginosas es tan fuerte que no hay por ciento en la producción de frutas y hortalizas, 63 por el momento evidencia de sustitución de cultivos. ciento en los cultivos industriales, 61 por ciento en la 22. De hecho, gran parte de los ingresos provenientes de las retenciones se destinan a la financiación del programa Jefes y Jefas, una transferencia con- dicionada de dinero para los más pobres. El rol del gobierno 55 Cuadro 4.1 Rentabilidad de una empresa agropecuaria mixta de la zona pampeana en 2004 SD es la tecnología agrícola más importante introducida en la Argentina en los últimos 50 años. Consiste en sem- brar en suelos no preparados previamente, abriendo un surco o zanja estrecha con la mínima anchura y profundi- dad necesarias para cubrir correctamente las semillas. La SD evolucionó a lo largo de 30 años de interacciones entre agentes públicos y privados. Es posible identificar tres etapas en su evolución. En este recuadro se analiza el impacto de los impuestos sobre la rentabilidad de una empresa mixta agrícola-gana- dera de la zona pampeana. Las cifras corresponden a una explotación agropecuaria real ubicada en el oeste de la provincia de Buenos Aires. La explotación tiene 1.500 hectáreas, de las cuales el 25% de plantaciones de girasol, 32% de maíz, 10% de trigo y 33% pastos para el engorde de ganado bovino. La tecnología agropecuaria es la típi- ca de la zona y la explotación utiliza maquinaria propia. Los rendimientos son los siguientes: 7,0 toneladas/hectá- rea de maíz; 2,8 toneladas/hectárea de trigo y 2,0 toneladas/hectárea de girasol. El rendimiento del ganado es de 384 kg/hectárea. Los precios son los predominantes en la zona en 2004. La explotación agropecuaria está valora- da en 12,8 millones de Pesos. En la siguiente tabla se consignan los resultados de la empresa. El retorno sobre los activos es bajo: sólo 2,2% de las utilidades distribuibles. La carga impositiva total alcanza Pesos 233.626 y equivale al 45% de las utilidades netas sin impuestos. En la tabla anterior no se incluyeron dos impues- tos descontables del impuesto a las ganancias: el impuesto a la ganancia mínima presunta y el impuesto al com- bustible diesel. Dichos impuestos ascendían a Pesos 76.697 y Pesos 8.570 respectivamente; el primero se paga por adelantado. En caso de que las ganancias netas hubieran sido inferiores al impuesto a la ganancia mínima pre- sunta, es decir, menos de 76.697, las utilidades distribuibles hubieran sido negativas. Tal fue el caso de esta explo- tación en el año 1999. Pesos Retorno sobre activos (%) VALOR DEL ACTIVO 12,782,875 Ingresos brutos 2,209,392 menos Compra de ganado 349,578 Insumos y pago de intereses 652,109 Costos laborales 158,595 Costos de comercialización 339,497 Costos indirectos 77,964 Impuestos varios 83,964 Utilidad bruta 547,685 4.3 menos Amortizaciones 111,510 0.9 Utilidad neta 436,175 3.4 menos Imp. a las gacias. (35%) 149,662 Utilidad distribuible 286,513 2.2 Total impuestos 233,626 1.8 Utilidad neta sin impuestos 520,139 4.1 Fuente: O'Connor (2004) 56 El rol del gobierno producción ganadera y 46 por ciento en la producción la tierra, así como del impacto de las transferencias inter- de cereales. sectoriales sobre la distribución del ingreso. 4.13 La imposición agropecuaria no parece tener un impacto directo significativo en la pobreza, puesto que GASTO PÚBLICO EN LA los productores pobres generalmente no pagan impuesto ACTIVIDAD AGROPECUARIA sobre las ganancias, ni retenciones o IVA. Pueden pagar el impuesto inmobiliario rural municipal, pero es bajo. Los 4.15 A diferencia de los impuestos, que mayoritariamen- efectos indirectos podrían ser mayores en la medida, por te son nacionales, el gasto público en la Argentina está ejemplo, en que las retenciones acarrean un descenso en el repartido más o menos por igual entre el gobierno nacio- precio de los productos exportables para todos los pro- nal, de un lado, y los gobiernos provinciales y municipa- ductores y no sólo para los exportadores. Sin embargo, les, de otro. Existe pues fuerte desigualdad fiscal vertical esto depende de si los productores rurales pobres son en la agricultura en Argentina (Tabla 4.4). productores o consumidores netos de estos productos. 4.16 El gasto público agropecuario nacional es bajo en 4.14 Más allá del examen de las transferencias fiscales de y comparación con otros países. El gasto de las institucio- hacia la agricultura realizadas en este estudio, recomenda- nes nacionales públicas agropecuarias argentinas en 2005 mos un tratamiento más amplio y detallado de las trans- fue de 646 millones de Pesos contra un total nacional de ferencias fiscales explícitas e implícitas, incluyendo un 77.978 millones de Pesos, o sea sólo un 0,8 por ciento, análisis más completo de los temas de impuestos a la menos que en 2000 y en años anteriores aunque más que exportación, evasión impositiva en el sector, y esfuerzo en 2002-2004 (Tabla 4.4). Este gasto es mucho menor que impositivo local y provincial. El estudio debería conside- la participación del sector agropecuario en el PBI. No rar el contexto del sistema impositivo general de la contamos con cifras totales respecto del gasto agropecua- Argentina y el equilibrio fiscal, y contemplar la cuestión rio de los gobiernos provinciales, pero del análisis fiscal de las inequidades regionales y la gran variación regional de cuatro provincias (Buenos Aires, Catamarca, Mendoza en la renta económica de la tierra. El examen de la impo- y San Juan) pareciera que es algo mayor al nacional, aun- sición agrícola debería también incluir un análisis de tipo que sigue siendo bajo (Figura 4.1). El gasto público agro- equilibrio general de su impacto sobre los salarios, el pecuario en estas cuatro provincias es pequeño en pro- valor agregado en la actividad agropecuaria y el precio de porción a su PBI total y agropecuario: entre el 5,4 por Tabla 4.4 Argentina: Gasto público nacional y agropecuario, 1998 - 2005 (millones de pesos corrientes) Nacional Agropecuario* Pesos (m) Pesos (m) % del gasto nacional 1998 47,531 516 1.09% 1999 50,046 473 0.95% 2000 49,720 449 0.90% 2001 48,903 384 0.79% 2002 46,980 254 0.54% 2003 58,867 348 0.59% 2004 64,828 465 0.72% 2005 77,978 613 0.79% Fuente: MECON (2006) * Incluye SAGPyA, INTA, INV, INIDEP e INASE. El gasto de SAGPyA incluye los siguientes programas: Formulación de políticas del sector primario, Programa social agropecuario - PROINDER, Promoción de comercio y producción de semillas (año 2001-2003) y Atención del estado de emergencia por inundaciones. El rol del gobierno 57 ciento del PBI agropecuario provincial en Mendoza y el primer índice mide el respaldo a la agricultura en compa- 2,9 por ciento en Buenos Aires. Comparando con las ración con la importancia del sector. El segundo es un cifras impositivas citadas en los párrafos anteriores, es indicador de la prioridad en relación con otros gastos del claro que hay un fuerte desequilibrio entre los flujos fis- gobierno. cales provenientes de la agricultura y los destinados a ella. 4.19 Aunque la falta de datos impide extraer conclusiones 4.17 El gasto nacional total, que creció entre 1998 y 1999, firmes, la impresión general es que los agricultores argen- cayó en forma drástica en el año 2002 a causa de la crisis, tinos reciben bastante menos apoyo público que sus com- recuperándose a partir de 2003. El gasto nacional en la petidores según ambos índices. En años anteriores a la agricultura cayó de 1998 a 2002 recuperándose también a devaluación, el apoyo de Argentina a la actividad agrope- partir de 2003 (Figura 4.2). Como proporción del PBI cuaria parece haber sido de aproximadamente 6 puntos agropecuario, el gasto público nacional en la agricultura porcentuales del PBI agropecuario, mientras que en Brasil no llegó a recuperarse completamente después de la crisis, fue de 9 puntos. En los años posteriores a la devaluación, a pesar de la tendencia creciente (figura 4.3). Esto se debió el respaldo de Chile era 3 por ciento del PBI y el de a una combinación de diversos factores: (1) un cambio en México 10 por ciento, comparado con 2 por ciento en los favorable precios relativos a causa de la devaluación, Argentina. Como porcentaje del gasto público total, sólo (2) el aumento de los precios internacionales de los pro- Canadá en 2002 está en un nivel (0,7 por ciento) semejan- ductos de exportación argentinos, y (3) el desempeño te al de Argentina23. Uruguay pareciera gastar entre el 20 comparativamente bueno de la actividad agropecuaria y el 50 por ciento más que Argentina y Brasil más del durante la crisis. doble. Debe considerarse que en los países desarrollados la agricultura es pequeña, por lo que las grandes contribu- 4.18 El esfuerzo fiscal del gobierno en la agricultura ha ciones fiscales al sector en Canadá y Australia, aún cuan- sido históricamente bajo en la Argentina en comparación do comparativamente grandes, representan una parte con otros países de ALC. Esto se muestra en la Tabla 4.5, reducida del presupuesto. donde el gasto público agropecuario se compara con el valor agregado agropecuario y el gasto público total. El 4.20 Un estudio de la FAO sobre el gasto público agrope- 23. Obsérvese que debido al tamaño mucho menor del sector agropecuario de Canadá en relación con el gasto público, el 0,7 por ciento del gasto públi- co total se traduce en un 11 por ciento del PBI agropecuario de Canadá, en comparación con sólo el 2 por ciento del PBI agropecuario en Argentina. Figura 4.1 Figura 4.2 Gasto público en agricultura en 2003 Índice del gasto público nacional total de cuatro provincias argentinas y del gasto nacional agropecuario como proporción del gasto provincial total, PBI en términos reales* provincial y PBI agropecuario provincial (porcentajes) de 1998 a 2005, 1998=100 6.0 120 G.P. Prov. 5.4 5.0 5.0 PBI Prov. 4.6 100 PBI Ag Prov. 4.0 3.9 80 3.0 2.9 60 2.3 2.0 1.8 40 1.1 1.0 Agropec. 0.5 20 0.2 0.3 0.4 Nacional 0 0 Bs. As. Mendoza Catamarca San Juan 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Fuente: Basado en O'Connor (2004) Fuente: Calculado a partir de la Tabla 4.4. * Deflatado con el Índice de Precios Implícitos del PBI del INDEC 58 El rol del gobierno cuario en ALC ofrece estimaciones comparativas. La relación tierra-mano de obra que caracteriza al sector Figura 4.4 muestra el gasto público en agricultura por tra- agropecuario argentino. bajador agrícola para el promedio de 1996-2000, y la Figura 4.5 muestra un "Índice de Orientación", definido 4.21 El Índice de Orientación de la Figura 4.5 mide la como la participación del sector agropecuario en el gasto intensidad del gasto público en el sector en comparación público nacional dividido por la participación de dicho con la importancia económica del mismo. Un valor de 1 sector en el PBI.24 La dispersión del gasto por trabajador indica paridad entre gasto e importancia económica, <1 es grande, al punto que algunos países gastan veinte veces indica "discriminación" contra la agricultura, y lo con- más que otros. Chile está en primer lugar, con un gasto trario si el índice es >1. La dispersión entre países es por trabajador cercano a los US$ 400, seguido de México, grande también aquí. El bajo valor del índice para la con US$ 303. Argentina está por debajo del promedio de Argentina, muy inferior al promedio de ALC, confirma ALC y por debajo de sus competidores más directos, la escasa prioridad que tradicionalmente se ha dado al Chile y Brasil. Esto resulta notable considerando la alta gasto público agrícola en el país en comparación con 24. Las cifras corresponden al gasto en programas relacionados con la producción y se encuentran expresados en dólares estadounidenses. Para algunos países el promedio se aplica al período 1996-1999 debido a la falta de información para el año 2000. No se incluyen todos los gastos en áreas rurales, sino sólo los destinados al desarrollo productivo. Figura 4.3 Figura 4.4 Gasto público nacional agropecuario Gasto público en agricultura por como porcentaje del PBI agropecuario, trabajador agrícola en países de ALC, 1998-2005 promedio 1996-2000 4.5% 450 3.9% 388.4 4.0% 400 3.4% 3.5% 3.5% 3.3% 350 303.2 3.0% 300 2.5% 250 200.8 202.6 189.6 2.0% 200 160.2 146.1 1.5% 1.4% 150 134.6 1.1% 1.0% 0.8% 0.9% 100 50.1 57.6 0.5% 50 23.6 24.2 18.6 0% 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Brasil Perú Chile Rica Dom. LAC México Bolivia Colombia Argentina Salvador Costa El Guatemala Nicaragua Rep. Prom. Fuente: Tabla 4.4 para gasto público agropecuario e INDEC Fuente: Banco Mundial (2005), basado en Kerrigan (2003) para PBI agropecuario Figura 4.5 Índice de "Orientación Agrícola" en países de ALC, promedio 1996-2000 2.0 1.79 1.8 1.6 1.4 1.2 1.0 0.8 0.6 0.41 0.37 0.37 0.4 0.33 0.23 0.19 0.20 0.2 0.06 0.07 0.12 0.08 0.07 0 Brasil Perú Chile Rica Dom. LAC México Bolivia Colombia Argentina Salvador Costa El Guatemala Nicaragua Rep. Prom. Fuente: Banco Mundial (2005), basado en Kerrigan (2003) El rol del gobierno 59 otros países de ALC, entre los cuales sus competidores DER, PRODERNOA, PRODERNEA), así como sub- directos, Brasil y Chile. sidios de emergencia para agricultores de zonas afectadas por inundaciones. 4.22 Con su bajo nivel de gasto en la agricultura, la Argentina no puede permitirse desviar recursos de bienes 4.23 El mayor gasto en bienes de tipo privado es el públicos a privados. No obstante, en 2003 el 37 por cien- Fondo Especial del Tabaco (FET), que concentra el 29 to del gasto público en la agricultura en Argentina pare- por ciento del gasto nacional total en el sector. Este gasto ce haberse orientado a bienes privados (Tabla 4.6). El se financia con un impuesto específico que grava la com- gasto en bienes públicos comprende investigación y pra de cigarrillos, que permite apoyar precios y dar otros extensión (INTA, 26 por ciento; INIDEP, 1 por ciento; incentivos a la industria tabacalera. De otro lado, casi el INV, 2 por ciento), controles sanitarios y fitosanitarios 40 por ciento del gasto de la SAGPyA se destina a subsi- (SENASA, 20 por ciento) y calidad de semillas (INASE, dios para silvicultura, producción ovina y créditos subsi- 0,5 por ciento). Existen gastos adicionales en bienes de diados, en gran medida relacionados con bienes de tipo naturaleza pública transferidos de la Secretaría de privado. Agricultura (SAGPyA) a las provincias, entre ellos, pro- yectos con financiación externa destinados a asistir a 4.24 Como ha mostrado recientemente López,25 el costo pequeños y medianos productores (PROSAP, PROIN- para el crecimiento agrícola de subsidiar bienes privados Tabla 4.5 Gasto del gobierno en la agricultura como porcentaje del valor agregado agrícola y del gasto público total, en varios países 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Porcentaje del valor agregado agrícola Argentina -- -- -- 5.7 6.1 1.9 -- Australia -- -- -- -- 14.1 13.9 13.9 Brasil 8.7 9.3 -- -- -- -- -- Canadá -- -- -- -- 28.7 11.1 12.6 Chile -- -- -- -- -- -- 3.4 México -- -- 10.3 10.4 -- -- -- Uruguay -- -- 8.6 6.2 6 -- -- Porcentaje del gasto público total Argentina -- -- -- 1.0 1.0 0.7 -- Australia -- -- -- -- 1.5 1.5 1.5 Brasil 2.6 2.5 -- -- -- -- -- Canadá -- -- -- -- 1.7 0.7 0.8 Chile -- -- -- -- -- -- 1.4 México -- 4.1 3.1 2.7 -- -- -- Uruguay -- -- 1.5 1.2 1.2 -- -- Fuente: Anuario de estadísticas de las finanzas públicas de 2004, FMI 60 El rol del gobierno en lugar de públicos es alto. Para los nueve países inclui- INTA dos en su estudio, López calculó que, sin aumentar el 4.26 El INTA, un organismo descentralizado dependien- gasto total, una redistribución de 10 por ciento del gasto te de la Secretaría de Agricultura creado en 1956, consti- en favor de bienes públicos generaría un incremento de tuye el brazo de la SAGPyA para el desarrollo y transfe- alrededor del 2,3 por ciento en el ingreso agrícolas per rencia de tecnología agrícola y alimentaria. Tiene su sede cápita. La cifra de 37 por ciento del gasto destinado a bie- en Buenos Aires y cuenta con oficinas operativas regio- nes privados en la Argentina es algo inferior al promedio nales en todo el país. Entre sus principales funciones de los nueve países de ALC analizados por López26, que están: (1) la elaboración de políticas estratégicas y opera- es 44 por ciento, pero la combinación de bajo gasto agrí- tivas para la investigación, la innovación y la extensión en cola con 37 por ciento de ese gasto destinado a bienes pri- el sector agroalimentario; (2) el diseño e implementación vados conlleva el riesgo de que el gasto en bienes públicos de programas de trabajo en investigación y extensión agrarios esenciales sea muy insuficientes. sobre el sector; (3) la relación con empresas y otras insti- tuciones para implementar programas conjuntos en su campo de especialización; y (4) el diseño e implementa- INSTITUCIONES PÚBLICAS DE SERVICIOS ción de estrategias de fortalecimiento institucional y PARA EL SECTOR AGROPECUARIO comunicaciones. El INTA participa en varias entidades interinstitucionales y tiene acuerdos con muchas empre- 4.25 En esta sección se analizan brevemente los dos orga- sas de tecnología y organismos de investigación de la nismos públicos descentralizados más importantes que Argentina y del exterior. prestan servicios indispensables al sector agropecuario: el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y 4.27 La dirección general está a cargo de un Consejo el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Directivo integrado por un Presidente, un Vicepresidente Agroalimentaria (SENASA).27 y ocho vocales que representan a diversas instituciones 25 López, Ramón, "Por qué los gobiernos deberían terminar con los subsidios sin carácter social: Medición de las consecuencias en el sector rural de América Latina". 26. Los países son Costa Rica, República Dominicana, Honduras, Panamá, Paraguay, Perú, Venezuela, Ecuador y Uruguay. 27. Por razones de espacio no incluimos otros organismos descentralizados del sector público de menor importancia que desarrollan funciones relacio- nadas con el sector agropecuario, como el Instituto nacional de Semillas (INASE), el Instituto Nacional de Vitivinicultura (INV) o el Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero (INIDEP). Tabla 4.6 Bienes públicos vs. privados: Clasificación del gasto público en el sector rural, 2003 Millones de pesos Porcentaje Público Privado Público Privado SENASA 128 ----- 20 ----- INTA 168 ----- 26 ----- INIDEP 9 ----- 1 ----- INASE 3 ----- 0 ----- INV 11 ----- 2 ----- SAGPyA 85 52 13 8 FET ----- 187 ----- 29 TOTAL 404 239 63 37 Fuente: O'Connor (2004) El rol del gobierno 61 (facultades de agronomía y ciencias veterinarias, desarrollo y difusión de tecnología en las que acciones Federación Agraria, Sociedad Rural, CONINAGRO, de corto y mediano plazo son particularmente impor- CRA y AACREA). Las operaciones diarias son respon- tantes: sabilidad de un Director Nacional y cuatro Directores Adjuntos (de Investigación Científica y Planificación de · Sustentabilidad ambiental. Los desarrollos tecno- Desarrollo, Operaciones, Recursos Humanos y lógicos y de otra índole en el sector plantean nuevos Administración). riesgos ambientales o agravan riesgos ya existentes, lo que requiere respuestas de parte de la investigación y 4.28 El INTA ha dividido el territorio nacional en 16 extensión. Entre ellos están la deforestación y pérdi- regiones, en cada una de las cuales hay un Centro da de biodiversidad a causa de la expansión de la fron- Regional y una Dirección Regional. Existen 42 Estaciones tera agrícola (véase Capítulo 6); contaminación de Experimentales encargadas de actividades de investiga- suelos y acuíferos por el creciente uso de plaguicidas, ción aplicada y básica y extensión y 92 Agencias de herbicidas y fertilizantes químicos; pérdida de la fer- Extensión Rural dedicadas a la investigación y extensión tilidad del suelo por la reducción de la explotación participativa. agropecuaria mixta y las rotaciones de cultivos; y deterioro del suelo por prácticas inadecuadas de 4.29 Pueden atribuirse al INTA varios éxitos importantes riego. en los últimos 10 ó 15 años. Entre los más significativos · Riego. El riego no forma parte de las prioridades del están: (1) su contribución al desarrollo y difusión de la INTA. Se necesita, no obstante, realizar con urgencia tecnología de siembra directa (véase Cuadro 2.3 en el acciones de investigación y extensión sobre la eficien- Capítulo 2); (2) el desarrollo (o contribución al desarro- cia del riego, la organización y manejo de los sistemas llo) de diversas variedades de cereales y especies forraje- de riego, los costos y tarifas del agua, y otros temas ras adecuadas a condiciones agroecológicas particulares; y vinculados (véase Capítulo 8). (3) la difusión de técnicas modernas de gestión entre pro- · Bioenergía. Se espera que la demanda de bioenergía ductores agropecuarios pequeños y medianos mediante el sea fuerte a mediano y largo plazo. Es importante programa Cambio Rural. Muchos de los aportes del desarrollar programas de investigación tecnológica INTA se vieron frustrados por la extrema escasez de que permitan a la Argentina competir en este campo, recursos presupuestarios durante la década de 1990 y donde se encuentra ya muy lejos de Brasil. Las áreas principios de la década del 2000, lo cual trajo como con- más importantes son la selección de las materias pri- secuencia la pérdida y renovación insuficiente de personal mas, las características de las plantas industriales y los calificado, escasa capacitación del personal y una marcada aspectos relacionados con la escala, la logística y el carencia de fondos de operación. Afortunadamente, las mercado. condiciones presupuestarias han mejorado sustancial- · Sistemas de calidad. El INTA lanzó en 2001 el mente en los últimos años. Programa Nacional de Calidad, para difundir los pro- tocolos de producción y la certificación de buenas 4.30 El INTA enfrenta varios desafíos difíciles pero prácticas, privilegiando la capacitación como el instru- importantes. El mayor de ellos es establecer mecanismos mento principal. Este programa es importante por la de planificación y programas operativos congruentes con necesidad de mejorar y normalizar la calidad de los los grandes cambios en el sector agroalimentario argenti- alimentos en las principales cadenas agroalimentarias to en los últimos 15 años. Se incluyen en estos cambios el (véase Capítulo 7). El programa podría mejorarse desarrollo de la biotecnología, la intensa participación del mediante la construcción de alianzas más sólidas con sector privado en la investigación agropecuaria, nuevas los gobiernos provinciales y el sector privado. amenazas ambientales, y las difíciles condiciones de com- · Desarrollo de productos no tradicionales y pro- petitividad que enfrentan los pequeños productores. El ductos especiales. La concentración de las exportacio- nuevo Plan Estratégico del INTA respondió a estos desa- nes en pocos productos representa un riesgo evidente fíos y permitió definir áreas de trabajo, métodos y activi- y una utilización inadecuada del alto potencial de dades adecuados. diversificación de la Argentina. De ahí el desafío de desarrollar tecnologías para productos con alto valor 4.31 Sin embargo, hay ciertas áreas estratégicas de agregado en diferentes nichos agroecológicos. 62 El rol del gobierno SENASA propio SENASA,28 radican en la planificación estratégica, 4.32 El SENASA, la entidad del gobierno responsable de la persistente presencia de estándares dobles para los mer- la protección fitosanitaria y de la calidad e inocuidad de cados interno y externo, la gestión de las comunicaciones los alimentos, es un organismo descentralizado. Funciona y la información, y una capacidad insuficiente para crear en la órbita de la SAGPyA y tiene 25 oficinas regionales y sostener convenios de colaboración a nivel local. La y 319 oficinas locales. Su Consejo de Administración está dirección del SENASA propone una reevaluación estraté- integrado por 15 miembros que representan a los produc- gica de la función de la institución, con el acento puesto tores, los industriales agropecuarios, los consumidores, en los siguientes aspectos: las provincias y el personal del SENASA. Tiene ocho Direcciones: (1) Sanidad Animal, (2) Protección Vegetal, · Unificación de normas. Se propone unificar paula- (3) Fiscalización Agroalimentaria, (4) Laboratorio y tinamente las normas de calidad de los mercados inter- Control Técnico, (5) Agroquímicos, Productos no y externo en el marco de un sistema de "responsa- Farmacológicos y Veterinarios, (6) Coordinación bilidad conjunta" de los miembros de las cadenas de Técnica, Legal y Administrativa, (7) Vigilancia y producción y las autoridades sanitarias. Monitoreo, y (8) Coordinación Internacional. El SENA- · Esclarecimiento de las funciones y responsabilida- SA emplea aproximadamente 3.800 personas, de las cua- des de las distintas jurisdicciones y del sector priva- les poco más de un tercio tienen estudios universitarios do. Se propone esclarecer las funciones en áreas donde completos. El promedio de edad es de más de 50 años por se superponen la jurisdicción nacional y de las provin- lo que habrá un muchas jubilaciones en la próxima déca- cias y, según corresponda, delegar ciertas responsabili- da. Las funciones del SENASA se han expandido con dades a las agencias de certificación privadas o a los rapidez en los últimos 15 años. productores. · Descentralización a nivel regional. El nivel central 4.33 SENASA cuenta con amplias facultades para plani- del SENASA mantendría las funciones nacionales de ficar, diagnosticar y controlar o erradicar plagas y enfer- planificación, definición de estrategias, determinación medades animales y vegetales en todo el país. Esta atri- de normas, orientación, fortalecimiento de capacida- bución incluye la certificación de calidad para la expor- des y auditoria. Las funciones operativas quedarían tación, la determinación de regiones y fronteras fitosani- descentralizadas para crear así mejores oportunidades tarias y epidemiológicas, y la implementación de las de coordinación con otros organismos públicos y pri- medidas necesarias para salvaguardar la salud de los vados, acercando los servicios a los clientes del inte- recursos animales y vegetales del país. También abarca rior del país. todas las medidas vinculadas a la seguridad de los ali- · Disponibilidad de recursos financieros. El nuevo mentos, incluyendo el faenamiento, transporte, utiliza- modelo de cooperación requeriría acuerdos institu- ción de aditivos, biotecnología y medicina veterinaria. cionales que garanticen el financiamiento de las acti- Además de sus tradicionales funciones en sanidad ani- vidades convenidas. Sería importante para el SENA- mal (en especial el control de la aftosa), el SENASA SA poder alcanzar un alto grado de autarquía finan- tiene una responsabilidad importante en la creación y ciera. mantenimiento del acceso a mercados de exportación. La complejidad de la reglamentación internacional en 4.35 El nuevo plan estratégico del SENASA muestra materia alimentaria y de bioseguridad impone la necesi- una evidente intención de transferir y delegar atribucio- dad de una capacitación continua al personal, no sólo a nes dentro de un marco claro de responsabilidades los empleados del SENASA, sino también al personal de compartidas. El desafío consiste en cambiar una cultura otros organismos nacionales, provinciales y municipa- institucional autocentrada que impide delegar tareas les, públicos y privados. históricamente realizadas por la institución pero que no son en la actualidad las más estratégicas. El SENASA 4.34 La gran fortaleza del SENASA radica en su capaci- debería ver su función como la de un actor estratégico dad técnica y en sus procesos (véase el Capítulo 7). Sus orientado a que "las cosas sucedan" en lugar de "hacer- deficiencias, algunas de las cuales son reconocidas por el las él mismo". 28. Véase "Cambio y fortalecimiento del SENASA", SENASA, 2004. El rol del gobierno 63 LOS SERVICIOS AUXILIARES DE LA de faenamiento y procesamiento de la carne se puede AGRICULTURA Y EL ROL DEL GOBIERNO medir por el hecho de que en la actualidad hay equipos con estándares internacionales para sólo el 25 por ciento 4.36 En esta sección se analizan dos servicios auxiliares de la producción, calculada en 13,5 millones de toneladas esenciales para la producción agropecuaria: la infraestruc- al año. Uniformidad y calidad son necesarias para mejo- tura y las instalaciones de procesamiento del sector, y el rar la producción de carne bovina y aumentar las expor- financiamiento rural. Las deficiencias en la provisión de taciones. La calidad afecta el precio. Un procesamiento estos servicios afectan la rentabilidad y la competitividad deficiente trae como consecuencia pérdidas en el precio sectoriales. Hacemos a continuación un breve diagnósti- de la carne procesada estimadas en alrededor del 15 por co de la situación actual de estos servicios en Argentina y ciento. En una industria donde se procesan más de 13 presentamos algunas recomendaciones respecto a posi- millones de toneladas al año por un valor de alrededor de bles medidas para mejorarlos. 54 mil millones de Pesos, los problemas de calidad pue- den representar pérdidas anuales superiores a los 8 mil Infraestructura e instalaciones millones de Pesos por año. de procesamiento 4.37 Hay cuatro pilares de infraestructura necesarios para 4.41 Disponer de instalaciones adecuadas para el almace- la producción agropecuaria: carreteras, cursos navegables namiento refrigerado de frutas y hortalizas es indispensa- y puertos, centros de almacenamiento e instalaciones para ble. Las deficiencias afectan sobre todo a los pequeños la conservación de productos frescos. Deficiencias en productores. Las principales zonas productoras tradicio- estas infraestructuras afectan negativamente costos, tiem- nales de frutas, como la región central de Tucumán (limo- pos de transporte, calidad de los productos finales y la nes), el valle de Río Negro (manzanas, peras, uvas, horta- posibilidad de aprovechar zonas de producción potencia- lizas), el noreste de Entre Ríos y el sur de Corrientes les carentes de las inversiones necesarias. Los productos (cítricos) albergan a pequeños productores, pero su pro- más afectados son los voluminosos no perecederos y los ducción está ligada a la de grandes productores y la falta perecederos de alto valor. de almacenes refrigerados no es tan severa. Las deficien- cias en zonas productoras más nuevas como las zonas 4.38 En Argentina, las necesidades de infraestructura montañosas de Río Negro, Santa Cruz y Neuquén son están vinculadas a tres grupos de productos: cereales, que mayores. Estas deficiencias afectan a productos que requieren de una adecuada infraestructura de acopio y alcanzan un valor en finca de aproximadamente 6.000 transporte; carne, que requiere instalaciones de calidad pesos por tonelada, con alto potencial exportador (espe- para faenamiento y conservación; y frutas y hortalizas, cialmente cerezas y arándanos). que necesitan buenas instalaciones para su conservación. La producción total de estos tres grupos de productos 4.42 La falta de instalaciones adecuadas genera una pérdi- alcanzó 95 millones de toneladas en 2003 (más de 2,4 da de oportunidades para desarrollar buenas zonas de toneladas por habitante) y se estima que esta cifra crecerá producción. Esto quedó evidenciado en el trabajo de Peri aproximadamente un 2,5 por ciento anual hasta llegar a y otros (1998) respecto a los frutos finos en Chubut. De superar los 125 millones de toneladas dentro de diez años. otro lado, del Pino y otros (2004) indican que la disponi- bilidad de carreteras es uno de los principales determinan- 4.39 La importancia de disponer de carreteras adecuadas tes de la expansión de la soja y otros cereales en el norte se desprende de los siguientes datos: el transporte del 70 del país. por ciento de la cosecha cereales (aproximadamente 40 millones de toneladas) demanda alrededor de 2 millones 4.43 Los trabajos de Pesce (2003) y U.N. del Sur (2001) de viajes en camión con un recorrido promedio de 400 donde se evalúan las necesidades logísticas y de infraes- kilómetros por viaje durante 6 meses, concentrados en la tructura para la producción cerealera identifican los época de cosecha. La clasificación de los cereales requiere siguientes obstáculos en las principales zonas productoras aproximadamente 35.000 centros de acopio con una capa- de la región pampeana: cidad individual de 2.000 toneladas. · Las condiciones de las plantas de acopio varían de 4.40 La importancia del mejoramiento de las instalaciones medianas a malas en Entre Ríos y de medianas a bue- 64 El rol del gobierno nas en el sur de la provincia de Buenos Aires. En miento) incluye a los sectores público y privado. Se nece- ambos casos, las capacidades de acopio, secado y sita la participación del sector público a diferentes niveles, recepción se ven afectadas. En cuanto al mantenimien- pues una planificación ordenada en materia vial y de ins- to de los equipos, calidad de la gestión y pérdidas de talaciones de almacenamiento involucra a las jurisdiccio- producto, la mayoría de las plantas en ambas zonas nes nacional, interprovincial, provincial y municipal. varían de un nivel parcialmente adecuado a deficiente. Sería conveniente la preparación de un programa nacional Las inversiones destinadas a modernizar estas plantas de desarrollo de infraestructura agroindustrial, que inclu- son viables y representarían un ahorro de aproximada- yese aspectos relativos al diagnóstico, capacitación, plani- mente US$ 2,85 por tonelada almacenada. ficación y fortalecimiento institucional, así como a las · Los cereales embolsados constituyen más del 20 por fuentes de financiamiento. El Ministerio de Planificación ciento de la producción total de la Argentina (aproxi- ya ha adoptado medidas en esta dirección. madamente 15 millones de toneladas). El costo de aco- pio por tonelada y por temporada en 2003 alcanzó los 4.45 Debería también promoverse la participación local y Pesos 2,46, es decir, 1,8 veces el costo de acopio en se podría evaluar y eventualmente revivir los consorcios centros de almacenamiento "fijos" (Pesos 1,36 por viales que tienen más de 10 años de experiencia (aunque tonelada y por año). La diferencia en costos para un con algunas frustraciones). Puede analizarse la experien- volumen de 40 millones de toneladas es del orden de cia chilena a este camapo. En Chile, la expansión de puer- US$ 15 millones, a lo cual deberían sumarse las venta- tos, carreteras e instalaciones aeroportuarias mediante jas de clasificación y acopio de los centros "fijos". concesiones a firmas privadas, que dio como resultado · El aumento de los costos de procesamiento debido a grandes ahorros en recursos fiscales (Valdés, 2005), se equipos de secado que usan fuentes de energía costo- extendió también a la gestión de las carreteras secundarias sas (madera, gasoil) en lugar de otras más baratas (gas) (con un subsidio gubernamental a causa del menor volu- es significativo. Los altos costos de secado generan men de tránsito). una pérdida de competitividad equivalente al 0,72 por ciento del valor de la producción de cereales. Financiamiento rural · La proporción de la infraestructura vial que se 4.46 La estabilidad monetaria durante el período 1992- encuentra en buenas condiciones es baja (no supera el 2000 influyó favorablemente en el financiamiento del sec- 15 %) en los distritos de las regiones analizadas. Sin tor agropecuario, pero la situación cambió con la crisis de embargo, los presupuestos de las Direcciones 2001-02, que llevó a la virtual desaparición del crédito Provinciales de Vialidad han caído durante el período bancario para la agricultura. En 2003 comenzó un proce- 1992-2002 (aunque hay un claro aumento en años más so lento de recuperación. El crédito bancario en 2004 era recientes). Mientras tanto, la producción se ha dupli- menos del 12 por ciento del valor de la producción agrí- cado y la utilización de las carreteras aumentó nota- cola primaria. Esto contrasta con la situación en, por blemente. El incremento de costos derivado de la mala ejemplo, EE.UU. (alrededor del 45 por ciento) y Chile calidad de las carreteras se estima en un 0,25 por cien- (alrededor del 40 por ciento). Además, la relación depósi- to del valor de los cereales. tos/préstamos es alta y la disponibilidad de financiamien- · El transporte fluvial podría incrementar su volumen to a plazo es muy exigua. diez veces respecto de su nivel actual de 2,8 millones de toneladas por año mediante el uso de estrategias de 4.47 Los créditos bancarios para la agricultura provienen transporte multimodal. Esto podría tener importantes principalmente de bancos oficiales como el Banco Nación ventajas económicas, pues el costo de energía del y el Banco de la Provincia de Buenos Aires. Más del 70 transporte por barcaza es 5 veces inferior al del trans- por ciento de estos créditos benefician a productores porte ferroviario y 11 veces inferior al vial. No hay sin medianos y grandes. En 2000, la Secretaría de la Pequeña embargo disponibilidad suficiente de barcazas y falta y Mediana Empresa, junto con el Banco Nación y otros competencia en la prestación de este servicio. bancos, lanzaron un importante programa de créditos para pequeñas y medianas empresas en el que podían par- 4.44 El diseño de una estrategia para el desarrollo de la ticipar productores rurales. Sin embargo, pocos créditos infraestructura agroindustrial (carreteras, cursos navega- (no más de 2.000) han ido al sector rural. El Banco bles, centros de acopio, puertos, equipos para el procesa- Nación también tiene un programa para pequeños y El rol del gobierno 65 medianos productores en conjunto con el Consejo viñedos o los árboles frutales. Las economías regionales Federal de Inversiones, que ha estado vigente desde 1994, son las que más sufren a causa de la falta de financiamien- aunque el número de créditos también es reducido y los to a plazo adecuado. procedimientos de aprobación son complejos. 4.51 Se recomiendan dos estrategias para mejorar el acce- 4.48 Existen otras fuentes de financiamiento para los pro- so a los créditos a plazo y de campaña por parte del sec- ductores rurales pequeños a través de programas especia- tor rural. Se podría en primer lugar aprovechar la situa- les y ONGs financieras internacionales como la ción actual de superávit fiscal y comercial y razonable Fundación Grameen y Promujer, entre otras. Pero el tra- estabilidad monetaria para mejorar la bancarización rural bajo de estas instituciones es reciente en Argentina y aún y la relación depósitos/préstamos. Pueden utilizarse para no otorgan muchos créditos. Los programas especiales ello instrumentos ordinarios de política monetaria pero se carecieron de capacidad de financiamiento durante el deben evaluar los requerimientos particulares del sector y período 2002-2003 pero pareciera que ha habido una utilizar además mecanismos de incentivo y persuasión. recuperación en 2004 y 2005, aunque no hay información Podría crearse a tal fin un grupo de trabajo -que podría disponible sobre sus créditos más recientes. En cuanto a estar coordinado por el Banco Central e integrado entre políticas, hay interés en aumentar las actividades de insti- otros por FINAGRO y la SAGPyA- para evaluar la tuciones financieras orientadas hacia los pequeños pro- situación y necesidades de crédito a plazo y de campaña y ductores, pero no se han obtenido hasta el momento diseñar una estrategia apropiada. Cabría considerar medi- resultados importantes. das como la promoción de fondos de inversión y la utili- zación de formas nuevas de financiamiento. Podría exa- 4.49 Una fuente relevante de financiamiento para la agri- minarse la experiencia de los convenios de financiamien- cultura son las empresas productoras de insumos. Los to de los "pools" como inspiración para proponer nuevos préstamos a clientes de cinco de las mayores empresas de instrumentos. insumos agropecuarios en 2001-2002 alcanzaron US$ 250 millones, abarcando 30.000 productores. Existe una 4.52 Debería en segundo lugar prestarse atención especial amplia dispersión en este tipo de créditos, que varían a las necesidades de los pequeños productores. Se podría desde US$ 1.000 para productores modestos hasta US$ expandir la capacidad de financiamiento de los programas 1.000.000 para grandes distribuidores minoristas de insu- especiales, agilizar los procedimientos operativos y mos. Los préstamos se utilizan principalmente la compra aumentar los montos de los préstamos. Sería conveniente de semillas y agroquímicos y suelen basarse en una rela- introducir también sistemas para apoyar la preparación ción de confianza entre el productor y el distribuidor de proyectos de inversión por parte de los pequeños pro- local que actúa como intermediario. El pago se efectúa ductores y mejorar la supervisión de los préstamos. conforme al valor de la mercadería según los precios Podría alentarse asimismo a las instituciones de microfi- internacionales al momento de la cancelación. Esta forma nanzas a trabajar en las áreas rurales e incentivar a los de financiamiento fue de especial utilidad durante la crisis intermediarios financieros a abrir departamentos de bancaria, pero por lo general no resulta accesible para los microfinanzas. productores pequeños. 4.50 Un financiamiento a plazo insuficiente y costoso ha EL GOBIERNO COMO CATALIZADOR sido tradicionalmente el principal obstáculo para la DE LA ACCIÓN COLECTIVA modernización del sector agropecuario en Argentina. La falta este tipo de crédito puede explicarse por deficiencias 4.53 Pocas atribuciones del Estado tienen tanta importan- institucionales y por los desequilibrios macroeconómi- cia estratégica como su facultad de respaldar o desalentar cos, que lo tornan riesgoso. En el caso de la producción los esfuerzos individuales y grupales de asociarse para de cereales la situación es mejor pues se utilizan distintos resolver problemas, es decir, respaldar o desalentar la tipos de convenios de "pool" para superar esta limitación acción colectiva. (véase Capítulo 2). Además, la financiación a plazo no es tan necesaria para innovar en la producción cerealera 4.54 Esta función pública adquiere mayor importancia en como para mejorar por ejemplo los sistemas de riego, los una economía globalizada, pues la globalización de las 66 El rol del gobierno compras redefine la función de las cadenas agroalimenta- de promotor de la acción colectiva es de suma importan- rias. En la economía globalizada la competencia requiere cia para instituciones del sector público como el INTA y eficiencia y calidad en cada nivel de la cadena. No basta el SENASA. producir un producto de buena calidad si hay demoras en el transporte, inquietudes sobre cuestiones fitosanitarias o una deficiente promoción e identificación de mercados. RESUMEN Y CONCLUSIONES Además, la competencia global no afecta solamente a las exportaciones. Las compras globales de parte de los 4.58 La actividad agropecuaria ha pagado tradicionalmen- supermercados en un mundo cada vez más liberalizado te impuestos considerables en la Argentina. La presión implican que quienes producen para el mercado interno fiscal sobre el sector en 2003 era 26 por ciento, similar a la deban cumplir las mismas condiciones de inocuidad y de la economía nacional. La mayoría de los impuestos (97 calidad que los exportadores. Los supermercados compi- por ciento en 2003) provienen de tributos nacionales, no ten enérgicamente por los consumidores sobre la base del provinciales. La carga fiscal sobre la agricultura aumentó precio, la calidad y la diferenciación e innovación de los mucho a partir de la crisis de 2001, principalmente como productos, y promueven de este modo la reestructuración resultado de la introducción (o, más precisamente, rein- de las cadenas agroalimentarias (véase Capítulo 7 y Anexo troducción) en 2002 del impuesto a las exportaciones o 3). La acción colectiva se torna indispensable para asegu- retenciones. En 2003, las retenciones representaron el 43 rar la correcta gestión económica de las cadenas en un por ciento del total pagado por el sector. La incidencia de mundo globalizado. los impuestos nacionales sobre la agricultura es bastante distinta de la que tiene en otros sectores: en proporción, 4.55 La eficiencia a nivel de la empresa no es suficiente. el sector agropecuario paga más en retenciones e impues- Cada cadena es tan fuerte como su eslabón más débil. En to a las ganancias y menos en IVA y aportes a la seguridad la competencia global, sea por las exportaciones o por un social. lugar en las góndolas de los supermercados nacionales, cada integrante de la cadena pierde si un eslabón es débil. 4.59 La estructura tributaria agraria tiene varios efectos Esto incorpora un importante aspecto de interdependen- distorsivos potenciales. Uno de ellos son las retenciones. cia en una relación naturalmente competitiva y antagóni- Por varios motivos: (1) discriminan a los productos ca. Históricamente, la relación entre los integrantes de exportables en comparación con los importables y los no una misma cadena está centrada en la competencia por la transables; (2) no son neutras respecto al ciclo económico obtención de rentas económica, lo que genera antagonis- e interfieren con los ciclos de inversión y cancelación de mo y desconfianza. Cada vez más, la competencia global créditos de las explotaciones agrícolas; (3) discriminan requiere que ese antagonismo sea atenuado por el recono- contra algunas regiones, especialmente la zona pampeana; cimiento del interés colectivo. En este contexto, la acción y (4) se devengan "sobre el total" con lo que los ingresos catalizadora por parte del gobierno para facilitar la acción de los productores quedan más expuestos a las variacio- colectiva es fundamental. Mientras que las buenas políti- nes en los precios y la rentabilidad del sector agropecua- cas públicas fomentan la acción colectiva, las prácticas rio depende mucho de las decisiones adoptadas año a año clientelistas la desalientan. En los próximos capítulos se sobre la existencia o no de retenciones y sus alícuotas. La analizan ejemplos de esta afirmación. introducción de retenciones fue comprensible en las con- diciones especiales provocadas por la crisis económica y 4.57 El diálogo sobre la descentralización podría centrar- la subsiguiente devaluación, pero deben investigarse más se más en la promoción de la acción colectiva. No hay sus efectos y la conveniencia de sustituirlas con otros nada que desaliente más ésta que las reglas poco claras impuestos sobre una base más permanente. El impuesto a respecto de quién financia qué, en especial cuando el la ganancia mínima presunta, establecido en 2002, tampo- gobierno esporádicamente financia bienes semipúblicos co es neutro respecto al ciclo. Castiga a los productores que requieren reglas claras para la recuperación de costos. vulnerables, a quienes se encuentran iniciando proyectos Dos ejemplos en los que una financiación clientelista de inversión, y al sector agropecuario en general por su desalienta los incentivos locales para la recuperación relación utilidades-activos típicamente baja. Existen otros colectiva de costos son los caminos rurales y el manteni- medios para evitar la evasión, que es el principal propósi- miento de los sistemas de riego (véase Capítulo 8). El rol to de este impuesto. El rol del gobierno 67 4.60 El gasto público agropecuario es sumamente bajo. 4.64 El SENASA cuenta con buena capacidad técnica y ha Hay un gran desequilibrio entre lo que aporta la agricul- logrado establecer valiosos sistemas reglamentarios y tura al tesoro público y lo que recibe de él. En 2005, el procesos regulatorios y de fiscalización. Presenta tam- gasto de las principales entidades del sector público agra- bién sin embargo algunas deficiencias que requieren un rio nacional equivalía a sólo 0,8 por ciento del gasto públi- fortalecimiento estratégico del rol de la institución. Se co nacional total y 1,4 por ciento del PBI agropecuario. debería enfatizar la unificación de las normas de calidad Medido en términos reales o como porcentaje del PBI para los mercados interno y externo, el esclarecimiento de agropecuario, el gasto cayó drásticamente con la crisis. La roles y responsabilidades con otras jurisdicciones y con el tendencia desde 2002 es a la recuperación. Comparaciones sector privado, la descentralización a nivel regional, y la internacionales confirman el trato discriminatorio al sec- disponibilidad de recursos financieros para poder funcio- tor. Así, el gasto por trabajador agrícola es sustancialmen- nar a plena capacidad. El desafío consiste también en te menor en Argentina que en Brasil y Chile, e inferior al cambiar la cultura institucional orientándola más hacia promedio de ALC. El "Índice de Orientación" muestra lograr que "las cosas se hagan" en lugar de "hacerlas por también mayor discriminación en Argentina que en Brasil sí mismo". y Chile o en el promedio de ALC. 4.65 Dos servicios indispensables para garantizar la com- 4.61 Se estima que un 37 por ciento de los gastos del petitividad de las cadenas agroalimentarias son la infraes- gobierno en la agricultura se destinaba a bienes privados tructura (incluidas las instalaciones de procesamiento) y en 2003. Esto representa algo menos que el promedio el financiamiento rural. Históricamente, las deficiencias para nueve países de ALC estudiados por López (2004). en la provisión de estos servicios han debilitado el desem- Sin embargo, teniendo en cuenta la extrema escasez de peño del sector. fondos destinados al sector en Argentina, el resultado podría ser privar a la agricultura de bienes públicos esen- 4.66 Las necesidades de infraestructura y sistemas de pro- ciales. cesamiento se presentan en tres grupos de productos: cereales, carne y frutas y hortalizas, cada uno con diferen- 4.62 El INTA y el SENASA son los principales organis- tes requerimientos. Hay grandes posibilidades de mejora mos públicos que proporcionan servicios indispensables en cada grupo, que permitirían reducir costos, aumentar al sector: investigación y extensión agraria el primero y calidad y por ende precios, expandir los mercados de servicios de protección fitosanitaria y de calidad e inocui- exportación y favorecer el desarrollo de nuevas zonas dad alimentaria el segundo. Ambos son organismos des- productoras. Una estrategia conjunta de los sectores centralizados que funcionan en la órbita de la SAGPyA. público y privado sería útil para desarrollar estos servi- En conjunto, en 2003 representaron el 46 por ciento del cios, sumada a un programa nacional que permita organi- gasto del gobierno nacional en la agricultura y el 73 por zar las acciones del sector público. El Ministerio de ciento del gasto estimado para bienes públicos. Planificación está trabajando en esta dirección. 4.63 El INTA puede vanagloriarse de numerosos éxitos 4.67 La escasez de crédito bancario, en especial de crédi- de importancia en los últimos años como la introducción tos a plazo, es un problema histórico de la agricultura de la siembra directa y la mejora de las prácticas de ges- argentina. En buena parte, los convenios de "pool" que tión entre los pequeños productores. No obstante, que- han florecido en la zona pampeana son una respuesta a dan muchos desafíos por delante para mantenerse a la par esta situación. La falta de financiamiento a plazo ha sido de los profundos cambios que han tenido lugar en la acti- un obstáculo considerable para la modernización de las vidad agropecuaria del país durante los últimos 15 años. agriculturas regionales. Los pequeños productores son La planificación estratégica del INTA responde a estos quienes están más privados de acceso al crédito. Las con- desafíos, pero hay varias áreas de importancia en materia diciones se tornaron especialmente dramáticas a partir de de investigación tecnológica y extensión que parecen la crisis, aunque han comenzado a mejorar lentamente requerir un mayor énfasis. Entre ellas cabe mencionar la desde 2003. Se recomiendan dos estrategias para encarar sostenibilidad ambiental, la irrigación, la bioenergía, los esta situación. La primera es aprovechar la coyuntura sistemas de calidad, y el desarrollo de productos no tradi- actual de razonable estabilidad monetaria para mejorar la cionales y productos especiales. bancarización rural y la tasa de depósitos/ préstamos. A 68 El rol del gobierno tal fin, se recomienda la creación de un grupo de trabajo para diseñar una estrategia que podría comprender políti- cas e instrumentos nuevos así como otros tradicionales. En segundo lugar, se propone dar particular atención a las necesidades de los pequeños productores. Entre las alter- nativas posibles está expandir la capacidad de financia- miento de los programas especiales, alentar a las institu- ciones de microfinanzas a trabajar en las zonas rurales, y fomentar la apertura de departamentos de microfinanzas en las instituciones bancarias. 4.68 El respaldo a la acción colectiva en las cadenas agro- alimentarias es una de las funciones más estratégicas del Estado, sobre todo en vista de la globalización, que inter- nacionaliza las normas aplicables a las compras no sólo para el mercado externo sino también para los supermer- cados locales. La necesidad de acción colectiva para la correcta gestión económica de las cadenas se fundamenta en la mayor importancia que adquiere la interdependen- cia en las relaciones entre los actores de las cadenas, tradi- cionalmente antagónicas. La descentralización en la pres- tación de servicios podría orientarse aún más a la promo- ción de acciones colectivas. Los organismos del sector público como el INTA y el SENASA podrían ubicarse a la vanguardia de esta política. 4.69 En el presente informe centramos la atención en las siguientes funciones del gobierno: · implementar reglas del juego estables, justas y que incentiven el bien público general; · invertir en bienes públicos, incluidos la investigación y extensión agropecuaria, programas de calidad, nor- mas sanitarias y fitosanitarias, infraestructura, educa- ción y salud; · promover la equidad, protegiendo a los sectores más débiles y vulnerables de la sociedad; y · apoyar el desarrollo de la acción colectiva a nivel local y regional, especialmente donde los intereses de los eslabones individuales de la cadena pudieran inter- ferir con la competitividad general de la misma. Trabajo, ingreso y pobreza en las áreas rurales 69 5. Trabajo, ingreso y pobreza en las áreas rurales 5.1 Parece haber tres tipos de estrategias de subsistencia una encuesta de hogares rurales realizada en el 2003 de la población rural en Argentina: (i) la actividad agríco- (EHR o EHR 2003) en áreas rurales dispersas de cuatro la en un predio propio, a la que se dedica alrededor del 15 provincias: Chaco, Mendoza, Santa Fe y Santiago del por ciento de la población rural; (ii) el trabajo agrícola y Estero. Estas provincias contienen un tercio de la pobla- no agrícola fuera del predio más transferencias, que com- ción rural de Argentina. Se encuestaron en total 441 hoga- prende a aproximadamente el 21 por ciento de la pobla- res. Debe tenerse presente que los resultados son repre- ción; y (iii) una combinación de los dos anteriores, que es sentativos del agregado de las cuatro provincias sin cruce la estrategia de la mayoría, comprendiendo a un 64 por de variables. Cuando éstas se cruzan, como se hace en la ciento de la población rural. Este capítulo intenta ilumi- mayoría de las tablas de este capítulo, los resultados sólo nar estas estrategias de subsistencia, examinando las pueden aplicarse a la muestra. Es desafortunado que no características de las familias y el trabajo en las áreas rura- hubiera información de ninguna otra encuesta grande, les y las características e incidencia de la pobreza rural. pero las encuestas de hogares en Argentina sólo se reali- Nos referimos sobre todo a la población residente en zan en las áreas urbanas. áreas rurales "dispersas", según la definición del INDEC, es decir áreas en campo abierto donde los hogares no están vinculados mediante calles o disfrutan de servicios LA FUERZA DE TRABAJO RURAL urbanos. Las restantes áreas rurales, hasta los asentamien- tos con 2.000 residentes, se definen como áreas rurales Características y empleo "agrupadas". 5.3 La fuerza de trabajo rural argentina es altamente femenina. Las mujeres tienen una fuerte participación en 5.2 La mayoría de la información presentada se basa en los mercados de trabajo rurales, el 48 por ciento en 2003 70 Trabajo, ingreso y pobreza en las áreas rurales (Tabla 5.1). Relacionado a esto, la participación de traba- regiones. Los índices de asistencia escolar de los jóvenes jadores no remunerados y trabajadores familiares es baja de 12-14 y 15-17 años de las áreas rurales dispersas son 12 en comparación con otros países de la región. En 2003, los y 20 por ciento inferiores a los de sus pares urbanos. La trabajadores familiares no remunerados eran apenas 4 por asistencia escolar en las áreas rurales de las provincias ciento del total de trabajadores en las áreas dispersas. En pobres es bastante menor que en las ricas. Así, asisten a la general, el nivel educativo de los trabajadores rurales es escuela 28 por ciento de los jóvenes de 15-17 años en bajo con un promedio de 6,7 años de escolaridad. Los tra- Santiago del Estero comparado con 71 por ciento en la bajadores con educación primaria completa eran 64,2 por provincia de Buenos Aires. ciento (Tabla 5.1), mientras que sólo 8,5 por ciento había completado la educación secundaria. 5.5 El sector agrícola es la principal fuente de empleo rural, aún cuando el empleo agrícola ha caído casi 34 por 5.4 Argentina es conocida por sus niveles educativos rela- ciento en 1991-2001 según los censos de población. Según tivamente elevados dentro de ALC. Hay sin embargo la EHR 2003, 72 por ciento de los trabajadores se dedi- grandes disparidades entre áreas rurales y urbanas y entre caba a la agricultura (Tabla 5.2).29 Los varones trabajan Tabla 5.1: Características de la fuerza laboral en áreas rurales dispersas en Argentina, 2003 (porcentaje) Género - Varones 52.4 - Mujeres 47.6 Situación laboral - Trabajador asalariado 41.5 - Empleado autónomo 46.3 - Empleador 8.4 - Trabajadores no remunerados y familiares 3.7 Educación - No escolarizado y primaria incompleta 35.7 - Primaria incompleta 52.7 - Secundaria completa 7.6 - Educación Terciaria completa 3.9 Fuente: Verner (2004), basado en la EHR de 2003. Tabla 5.2: Distribución de trabajadores entre sectores en áreas rurales dispersas en Argentina, 2003 (porcentaje) Varones Mujeres Total Muestra Industria 4.2 5.8 4.4 Servicios y Comercio 9.8 36.0 15.3 Agricultura y Ganadería 77.1 50.4 71.6 Administración pública 3.4 6.3 4.0 Otros sectores 5.6 1.5 4.7 Fuente: Verner (2004). Basado en la EHR de 2003. Trabajo, ingreso y pobreza en las áreas rurales 71 proporcionalmente más en la agricultura que las mujeres: informal. En 2003, sólo 28 por ciento de los jefes de hogar 77 frente a 40 por ciento. La mayoría de la población rural en áreas rurales dispersas tenían un empleo formal. trabajadora dedicada a actividades no agrícolas, trabaja en el sector servicios, seguido por industria y sector público. 5.7 El sector rural no agrícola es importante por distin- tos motivos31: ayuda a absorber la fuerza laboral rural, 5.6 La Figura 5.1 muestra la distribución de jefes de hogar reduce la migración del campo a la ciudad, contribuye por situación laboral distinguiendo entre hogares agríco- al crecimiento económico, y puede promover una dis- las y no agrícolas.30 Mientras la mayoría de los jefes de tribución más equitativa del ingreso rural (Lanjouw y hogares no agrícolas son asalariados, la mayoría de los Lanjouw, 2001). ¿Qué determina la participación en jefes de hogares agrícolas son autónomos. La mayor parte este sector? Presentamos un ejercicio basado en la EHR de los empleos en las áreas rurales dispersas son de tipo 2003, usando un modelo probit para determinar la pro- 29. No hay datos sobre el empleo rural en Argentina con los que comparar los resultados de la EHR. 30. La distinción se basa en la fuente de procedencia de la mayor parte del ingreso del hogar. 31. Véase Lanjouw y Lanjouw (2001) y Reardon, Berdegué y Escobar (2001) para dos estudios recientes. Tabla 5.3: Probabilidad de estar empleado en el sector no agrícola, Áreas rurales dispersas en Argentina, 2003 Empleo no agrícola Empleo no agrícola Empleo no agrícola de bajo retorno de alto retorno Características del trabajador: dF/dx P>|z| dF/dx P>|z| DF/dx P>|z| Educación Primaria completa 0.069 0.000 -0.075 0.000 0.186 0.000 Secundaria completa 0.189 0.000 -0.076 0.000 0.389 0.000 Universidad completa 0.434 0.000 -0.041 0.000 0.524 0.000 Destrezas Edad 0.010 0.000 -0.003 0.000 0.002 0.000 Género Varones -0.202 0.000 -0.246 0.000 -0.017 0.000 Tierra Tierra per cápita -0.001 0.000 -0.001 0.000 0.000 0.660 Característica de la familia Tamaño de la familia -0.013 0.000 -0.013 0.000 -0.003 0.000 Región Mendoza 0.055 0.000 -0.033 0.000 0.102 0.000 Santiago del Estero 0.196 0.000 0.135 0.000 0.108 0.000 Chaco 0.288 0.000 0.172 0.000 0.187 0.000 Pseudo R2: 0.118 0.160 0.074 Fuente: Verner (2004b). Basado en la EHR de 2003. Notas: Categorías excluidas: No escolarizado o primaria incompleta, y Santa Fe. 72 Trabajo, ingreso y pobreza en las áreas rurales babilidad de participación en actividades no agrícolas hombres que participan en actividades no agrícolas tie- como ocupación principal, condicionada a ciertas carac- nen mayor probabilidad de hacerlo en empleos con alto terísticas personales, del hogar y geográficas.32 Por limi- retorno. La diferencia entre las tasas de participación taciones de la encuesta, no es posible incluir algunas femenina y masculina son menores en las actividades con variables que probablemente influyan en las opciones alto retorno. de empleo, como etnicidad y participación en redes sociales. 5.10 Edad. La probabilidad de empleo no agrícola aumen- ta con la edad, que puede tomarse como indicación de la 5.8 Estudios recientes han indicado que el sector no agrí- experiencia. La edad está positivamente asociada con el cola puede considerarse una fuente de empleo con altos empleo no agrícola en general y con las actividades de alto retornos o una opción de ocupación de "última instancia" retorno, pero no con las de bajo retorno. No hay eviden- (Ferreira y Lanjouw, 2001; Verner, 2004b). Para capturar cia de que la asociación comience a declinar a cierta esto estimamos modelos separados para actividades de edad.34 Este hallazgo contrasta con otro en Brasil donde alto y bajo retorno.33 La Tabla 5.3 presentan los resulta- los trabajadores de mayor edad tienen menor probabili- dos de los tres modelos. El primero indica, para todas las dad de estar empleados fuera del predio (Ferreira y actividades, la probabilidad de que la ocupación principal Lanjouw 2001). del trabajador sea en el sector no agrícola, mientras que el segundo y tercer modelo indican lo mismo pero para acti- 5.11 Educación. El empleo rural no agrícola está fuerte- vidades de bajo y alto retorno. Se resumen los resultados mente correlacionado con la educación. Conforme en los párrafos siguientes. aumenta el nivel educativo sucede lo propio con la proba- bilidad de empleo en el sector no agrícola en general y en 5.9 Género. Las mujeres tienen mayor probabilidad de ocupaciones con alto retorno. A valores promedio de participar en actividades con alto y bajo retorno, pero los otras variables, completar la educación primaria y secun- 32. En lugar de presentar las estimaciones de los parámetros, de difícil interpretación, presentamos los efectos marginales asociados con cada varia- ble explicativa. Estos pueden interpretarse como el efecto de un cambio porcentual en la variable explicativa en la probabilidad de participación en actividades no agrícolas, tomando de las demás variables en sus valores medios. Para las variables dummy, el efecto marginal es el cambio en la varia- ble dependiente asociada con un cambio de cero a uno en la variable dummy, manteniendo las demás variables en sus valores medios. 33. Las actividades son identificadas como de alto o bajo retorno dependiendo del ingreso promedio que proporcionan. Si éste se encuentra por debajo de la línea de pobreza, se considera que la actividad tiene bajo retorno. Si está por encima de la línea se considera que tiene retorno alto. 34. Probamos a incluir el "cuadro de la edad" como variable explicativa pero no resultó significativa. Figura 5.1 Distribución de jefes de hogar según la situación laboral en áreas rurales dispersas,2003, hogares agrícolas y no agrícolas (porcentaje) Porcentaje de jefes de hogar 80 70 Hogares agrícolas Hogares no agrícolas 60 50 40 30 20 10 0 Trabajador Autónomo Empleador Trab. No rem. asalariado y familiares Fuente: Verner (2004). Basado en la EHR de 2003. Trabajo, ingreso y pobreza en las áreas rurales 73 daria eleva la probabilidad de encontrar empleo de alto manecido bajos, excepto los de los trabajadores altamen- retorno el 19 y 39 por ciento, respectivamente. En contra- te calificados con alto nivel educativo, inclusive en épocas posición, la educación reduce la probabilidad de partici- de crecimiento económico alto. Esto parece deberse al pación en actividades con bajo retorno. crecimiento demográfico en áreas rurales en las décadas pasadas, que ha dado lugar a una abundante oferta de 5.12 Tierra. El acceso a tierra reduce levemente la probabi- mano de obra no calificada, y a cambios técnicos y en la lidad de empleo rural no agrícola. A valores promedio de combinación de cultivos, en especial en la región pampe- otras variables, al aumentar el tamaño de la explotación en ana, que tienden en general a desplazar mano de obra. una hectárea se reduce la probabilidad de empleo no agrí- cola con bajo retorno en 0,1 por ciento. El empleo de alto 5.15 Los ingresos rurales están vinculadas con la situación retorno no parece verse afectada por la cantidad de tierra. laboral. Los trabajadores en el sector formal, es decir quienes aportan al sistema de previsión, ganan más que 5.13 Región. Los trabajadores de las regiones más pobres los del sector informal, y los permanentes ganan más que tienen mayor probabilidad de participar en actividades los temporales (Tabla 5.4). Los empleadores ganan apro- rurales no agrícolas en general y también en las de alto ximadamente el doble que los autónomos y cuatro veces retorno. En comparación con los trabajadores de Santa más que los asalariados. En general los trabajadores autó- Fe, los de Chaco, Mendoza y Santiago del Estero tienen nomos están en mejor situación que los asalariados, mayor probabilidad de estar empleados en trabajos no excepto cuando tienen empleos temporales. agrícolas de alto retorno y en trabajos no agrícolas en general, controlando por las características personales. 5.16 El trabajo infantil existe en las áreas rurales dispersas Esto parece indicar que los trabajadores rurales en las en Argentina pero en medida mucho menor que en otros provincias pobres no están limitados al trabajo agrícola, países de la región. Los datos de la EHR revelan que el 4 ya que existen otras oportunidades de empleo. por ciento de los niños en Mendoza y Chaco trabajaron en 2003. El trabajo infantil no parece por tanto ser un problema grave en la Argentina rural, y los niños que tra- INGRESOS LABORALES EN AREAS bajan puede que estén estudiando además de trabajar. RURALES 5.17 Hemos investigado los factores relacionados con los 5.14 Los niveles salariales en la Argentina rural han per- ingresos laborales usando un modelo de regresión por Tabla 5.4: Ingresos anuales promedio de los trabajadores en áreas rurales dispersas de Argentina en 2003 (Pesos) Permanente Temporal Formal Informal Trabajador autónomo 4,325.2 1,441.7 7,895.1 2,602.5 Trabajador asalariado 3,811.4 1,507.7 4,122.8 2,061.8 Fuente: Verner (2004). Basado en la EHR de 2003. 74 Trabajo, ingreso y pobreza en las áreas rurales cuantiles.35 Los resultados se presentan en la Tabla 5.5. mo inferior de la distribución en comparación con el Todas las variables explicativas incluidas son significativa- superior, y los retornos de la educación secundaria son mente diferentes de cero para todos los cuantiles de ingre- mayores en los cuantiles superiores que en los inferiores. sos. Las cifras muestran que la asociación varía según la Los resultados se resumen a continuación. parte de la distribución del ingreso. Por ejemplo, las mujeres ganan mucho menos que los hombres en el extre- 5.22 Género. Persisten fuertes desigualdades de género en Tabla 5.5: Determinantes del ingreso laboral en áreas rurales dispersas de Argentina, Mínimos cuadrados ordinarios (MCO) y Regresiones por cuantiles, 2003 MCO 25 50 75 90 Retorno Retorno Retorno Retorno Retorno % P>|t| % P>|t| % P>|t| % P>|t| % P>|t| Edad 0.30 0.00 0.30 0.00 1.21 0.00 0.80 0.00 1.11 0.00 Mujeres -53.51 0.00 -43.33 0.00 -35.21 0.00 -34.56 0.00 -17.06 0.00 Educación Educación primaria 7.79 0.00 9.75 0.00 27.12 0.00 25.99 0.00 15.60 0.00 Educación secundaria 144.49 0.00 58.57 0.00 72.12 0.00 55.89 0.00 88.89 0.00 Educación universitaria completa 353.13 0.00 192.41 0.00 135.84 0.00 92.13 0.00 52.50 0.00 Situación laboral Trabajo permanente 121.00 0.00 138.69 0.00 42.19 0.00 34.72 0.00 54.19 0.00 Trabajo formal 149.93 0.00 66.36 0.00 59.84 0.00 40.07 0.00 16.53 0.00 Trabajo autónomo -23.43 0.00 -35.60 0.00 -26.36 0.00 4.50 0.00 24.23 0.00 Trabajo asalariado -16.14 0.00 -5.45 0.00 -3.34 0.00 12.30 0.00 -7.96 0.00 Sector Comercio y Servicios -72.11 0.00 -43.62 0.00 -22.59 0.00 -21.96 0.00 -9.06 0.00 Agricultura-Ganadería -71.75 0.00 -35.92 0.00 -27.67 0.00 -21.26 0.00 -13.24 0.00 Otro Sector -13.93 0.00 2.74 0.00 -15.72 0.00 -15.21 0.00 -9.43 0.00 Administración Pública -81.33 0.00 -36.87 0.00 -31.55 0.00 -27.82 0.00 -12.89 0.00 Provincia Santiago del Estero -33.44 0.00 -18.37 0.00 -25.40 0.00 -32.23 0.00 -46.74 0.00 Chaco -68.75 0.00 -83.29 0.00 -43.62 0.00 -36.43 0.00 -55.34 0.00 Mendoza -20.23 0.00 1.82 0.00 -26.36 0.00 -33.77 0.00 -48.93 0.00 Constante 222286 0.00 103177 0.00 156612 0.00 262705 0.00 436673 0.00 R2 ajustado (OLS) y Pseudo R2 0.13 0.085 0.097 0.103 0.136 Fuente: Verner (2004). Basado en la EHR de 2003. Notas: Categorías excluidas: no alfabetizado o primaria incompleta para Educación, trabajador a destajo para Situación Laboral, sector industrial para Sector, y la provincia de Santa Fe para Provincia. El porcentaje de retorno se calcula como (exp (coeficiente estimado) ­ 1) * 100. Trabajo, ingreso y pobreza en las áreas rurales 75 las áreas rurales de Argentina. Los ingresos de las mujeres controlando por otras características individuales. Sin son bastante menores que los de los hombres en todos los embargo, los retornos a la edad son bajos: sólo 0,3 por cuantiles. La brecha disminuye a medida que se asciende ciento en el 25 cuantil, 1,2 por ciento en el 50 y 1,1 por en la distribución: es mayor en el 25 cuantil, donde las ciento en el 90 cuantil. mujeres reciben ingresos alrededor del 43 por ciento infe- riores a los de los hombres, reduciéndose al 17 por ciento 5.21 Trabajadores formales e informales. El efecto positi- en el 90 cuantil. La brecha puede explicarse, en alguna vo sobre los ingresos rurales del empleo formal disminu- medida, por la elección de trabajo de las mujeres, pues es ye a lo largo de la distribución: la prima en el 25 cuantil es posible que muchas prefieran trabajos más flexibles, por 66 por ciento mientras que en el 90 cuantil es 17 por cien- ejemplo de tiempo parcial, debido a sus otras ocupaciones. to. Los trabajadores del sector informal tiene como míni- 5.18 Educación. La prima de ingresos debida a la educa- mo dos desventajas: falta de acceso a la seguridad social e ción aumenta rápidamente con el nivel educativo y es ingresos más bajos, posiblemente con mayor variación positiva para todos los cuantiles. Comparando con los estacional. Pueesto que en general los empleos formales trabajadores no escolarizados o con primaria incompleta, tienen mayor productividad, y dado que la mayor pro- la mediana de ingresos de los trabajadores con primaria ductividad puede requerir más calificaciones, la variable completa era 27 por ciento mayor, con secundaria com- "sector informal" podría estar en parte capturando una pleta 72 por ciento mayor, y con educación terciaria 136 diferencia de calificaciones no recogida por otras varia- por ciento mayor.36 Los trabajadores con secundaria bles del modelo. completa tienen retornos crecientes a medida que se asciende en la distribución: los más pobres (25 cuantil) 5.23 Ubicación geográfica. Esta es importante. Así, los reciben una prima salarial por educación secundaria com- trabajadores de Santa Fe tienen ingresos significativa- pleta del 59 por ciento, mientras que los más ricos (90 mente mayores que los de Chaco, Santiago del Estero, y cuantil) reciben 89 por ciento. En la educación universita- Mendoza. Controlando otras características, en el Chaco ria la prima crece uniformemente al ascender en la distri- los trabajadores más pobres ganan el 83 por ciento menos bución. En general, los resultados parecerían indicar que: que sus pares en Santa Fe. En el extremo superior de la (1) existe amplia heterogeneidad en la calidad de la educa- distribución, los trabajadores en Chaco, Mendoza, y ción en las áreas rurales, (2) la posibilidad de los trabaja- Santiago del Estero ganan entre el 47 y el 55 por ciento dores de convertir su capital educativo en mayores ingre- menos que en Santa Fe. sos a través de sus conexiones en el mercado laboral es variable, y (3) las oportunidades varían según la localidad. 5.24 Completamos el análisis de ingresos rurales exami- nando los ingresos agrícolas mediante una función de 5.19 Situación laboral. Es ésta un importante correlato ingresos. La variable dependiente es el logaritmo del también de los ingresos. Los coeficientes para todos los ingreso anual de las actividades agrícolas. El modelo con- grupos ocupacionales son estadísticamente significativos tiene variables explicativas en niveles y tiene en cuenta las y diferentes de cero. Observando la mediana de la distri- no linealidades de los datos. Los resultados se presentan bución, los trabajadores asalariados y los autónomos en la Tabla 5.6. Todos los coeficientes de las variables ganan menos que los trabajadores a destajo, controlando explicativas incluidas tienen los signos esperados y son por otros factores como educación. Para los cuantiles 75 estadísticamente diferentes de cero. y 90, la brecha cambia a favor de los asalariados y los autónomos. 5.25 Como en el caso de los ingresos rurales en general, la educación está fuertemente correlacionada con el 5.20 Edad. Los ingresos aumentan con la edad. Esta es ingreso. Controlando por otras características, los retor- estadísticamente significativa para todos los cuantiles, nos a la educación primaria, secundaria y terciaria son 35. La regresión por cuantiles posibilita examinar la relación entre los ingresos laborales y las variables explicativas en diferentes partes de la distri- bución. Los ingresos son modelados usando el logaritmo de los ingresos laborales anuales como variable dependiente. El modelo general contiene variables explicativas en niveles y tiene en cuenta la no linealidad de los datos. Por ejemplo, se observa que la ecuación del logaritmo del ingreso laboral es no lineal en educación. 36. Investigaciones recientes muestran que los retornos sobre la educación en las áreas urbanas de Argentina aumentaron para los tres niveles edu- cativos en la última década, pero de manera más pronunciada para la educación terciaria (Banco Mundial 2004). 76 Trabajo, ingreso y pobreza en las áreas rurales positivos y significativamente diferentes de cero,37 con más hectáreas tienen ingresos 101, 283, 312, 878 y 1881 una prima marcadamente ascendente para los sucesivos por ciento mayores, respectivamente. En cambio que la niveles educativos. tierra sea arrendada o propia tiene poco efecto medible sobre los ingresos. El género importa si bien no en forma 5.26 El tamaño de la explotación agrícola es importante. marcada. Las explotaciones dirigidas por mujeres son 7 Todas las variables de tamaño de la explotación incluidas por ciento más rentables que las que tienen un hombre al son estadísticamente significativas y > 0. A valores pro- frente. El acceso a infraestructura aumenta la rentabili- medio de otras variables, el ingreso aumenta con el tama- dad. El acceso a caminos pavimentados y electricidad ño de la explotación de manera no lineal. Comparando aumentan el ingreso en 29 y 44 por ciento respectivamen- con los productores con < 2 hectáreas, los que tienen te. El uso de técnicas de mejora de la producción también explotaciones de 2-10, 11-35, 36-100, 101-250, y 250 o es importante. El uso de fertilizantes e irrigación son Tabla 5.6: Determinantes de ingresos agropecuarios en Argentina en 2003 Impacto marginal (%) P>|t| Género Varones -7.13 0.00 Educación Educación primaria completa 10.96 0.00 Secundaria completa 124.34 0.00 Estudios universitarios 185.48 0.00 Tierra 2-10 hectáreas 100.77 0.00 11-35 hectáreas 283.44 0.00 36-100 hectáreas 312.06 0.00 101-250 hectáreas 877.67 0.00 Más de 250 hectáreas 1880.63 0.00 % de hectáreas arrendadas/ total de hectáreas 0.10 0.00 % de hectáreas propias/ total de hectáreas 0.00 0.01 % de hectáreas compartidas/ total de hectáreas -1.09 0.00 % de hectáreas ocupadas/ total de hectáreas 0.40 0.00 Infraestructura e insumos de producción Acceso a caminos pavimentados 29.30 0.00 Acceso a electricidad 43.48 0.00 Uso de fertilizantes 25.61 0.00 Acceso a irrigación 28.27 0.00 Constante 63170.23 0.00 R2 ajustado: 0.35 Fuente: Verner (2004) Anexo III. Cálculos propios basados en la EHR de 2003. Notas: Variables excluidas: no escolarizados o primaria incompleta, y <2 hectáreas. El impacto marginal sobre el ingreso se calcula como (exp (coeficiente estimado) ­ 1) * 100. Número de observaciones: 124. Trabajo, ingreso y pobreza en las áreas rurales 77 determinantes positivos significativos del ingreso, si bien pobreza pampeana también contrasta con la del Chaco, puede haber un factor de endogeneidad. Las explotacio- en NEA, de 20,7 por ciento, y la de Mendoza, de 26,6 por nes que usan riego y fertilizantes generan ingresos 28 y 26 ciento.40 La variación entre provincias de las NBI es tam- por ciento mayores, respectivamente, que las que no los bién grande. Datos de 2001 revelan que las regiones del utilizan. NEA y NOA tienen la proporción más alta de población rural con NBI. En Salta y Formosa, más del 50 por cien- POBREZA RURAL to de la población rural tiene NBI, mientras que apenas 15 por ciento de la población rural en las provincias de Incidencia Buenos Aires y La Pampa enfrenta esta situación. 5.27 En términos de ingresos había 1,2 millones de indi- gentes en la Argentina rural en el 2003, o sea alrededor Características del 15 por ciento de los indigentes del país. La incidencia 5.30 La Tabla 5.7 presenta un perfil de las características de la indigencia es mayor en las áreas rurales que en las de los hogares pobres en las áreas rurales dispersas. La urbanas; en 2003 casi 40 por ciento de los hogares rurales pobreza está concentrada en las familias más jóvenes y eran indigentes comparando con algo más del 30 por tiende a ser transitoria. Así, la incidencia fuerte de la ciento en las áreas urbanas.38 Dado un tamaño de hogar pobreza se da en hogares con jefe de hogar menor a 25 promedio algo inferior a seis miembros, hay más de años, cayendo rápidamente a medida que aumenta la 200.000 hogares rurales argentinos indigentes, la mayoría edad. El análisis de regresión probit presentado en la en áreas dispersas.39 Tabla 5.8 muestra que la probabilidad de ser indigente cae 0,2 por ciento con cada año de edad del jefe del hogar. La 5.28 La alta incidencia de la pobreza de ingresos en las caída de la pobreza al aumentar la edad del jefe de hogar áreas rurales y las amplias diferencias entre zonas rurales está fuertemente vinculada con el número promedio de y urbanas se ven confirmadas por otras medidas. Así, en niños en el hogar (Figura 5.2). La indigencia cae casi 0,4 2001, 33 por ciento de la población rural tenía necesida- puntos porcentuales cuando la tasa de dependencia cae el des básicas insatisfechas (NBI), proporción que contrasta uno por ciento (Tabla 5.8). con el 14 por ciento de las áreas urbanas. Una incidencia de NBI del 33 por ciento en áreas rurales es alta para un 5.31 Otras características de la pobreza rural sugeridas país de ingreso medio como Argentina. Según las NBI los por las Tablas 5.7 y 5.8, que reflejan las características de pobres rurales representan 19 por ciento de los pobres, los ingresos discutidas antes, pueden resumirse como mientras que los residentes rurales son sólo 11 por ciento sigue.41 Primero, la pobreza está muy relacionada con los de la población. niveles de educación: a medida que aumentan los años de educación desciende la incidencia de ésta. Segundo, la Ubicación geográfica incidencia es mayor en hogares que tienen como jefa a 5.29 Existen grandes diferencias de pobreza entre las una mujer que en los encabezados por un varón. Tercero, regiones. En 2003, la tasa de indigencia en las áreas rura- la pobreza parece ser más común entre los trabajadores les dispersas de Santa Fe, en la región pampeana, era 7,6 asalariados que entre los autónomos. Cuarto, los hogares por ciento, un cuarto de la de Santiago del Estero, en dedicados a la agricultura parecen ser menos pobres que NOA, donde la incidencia era 29,1 por ciento. La cifra de los de otros sectores laborales. Quinto, la incidencia de la 37. Las tasas de retorno se calcularon mediante el método de función de ingresos de Mincer (1974). 38. Esta comparación se refiere a ingresos porque no se disponía de estimaciones de pobreza de consumo para áreas urbanas. Dado que las medi- ciones de consumo brindan una imagen más precisa del bienestar familiar, las usaremos para las áreas rurales en el resto del informe a menos que se indique lo contrario. En 2003, la línea de pobreza era Pesos 118,61 por mes (alrededor de US$40) y la de pobreza extrema o indigencia Pesos 63,65 (alrededor de US$21) por adulto equivalente (Geraldi 2003). 39. Debido a la crisis de 2002, la pobreza rural en 2003 estaba probablemente bastante por encima de la tendencia histórica, pero no conocemos la evolución de la pobreza debido a la falta de datos. 40. Mendoza ilustra la dificultad de interpretar estas cifras. Si bien la incidencia de la pobreza es alta, los indicadores de necesidades básicas de la población rural dispersa en Mendoza son mucho mejores que los de las otras provincias muestreadas. Los ingresos laborales también son altos en relación con otras provincias - en especial en el cuantil inferior - y Mendoza es una de las pocas provincias donde la población rural creció en el trans- curso de la última década. Todo esto sugiere que la alta incidencia de la pobreza en Mendoza probablemente se deba al influjo de trabajadores no calificados aún no absorbidos. Es pues probable que la pobreza sea una condición temporaria más que un problema estructural. 41. Debe enfatizarse que los presentes resultados se refieren sólo a los 441 hogares de la muestra. En vista del reducido tamaño de la misma, los resul- tados no pueden expandirse a toda la población de hogares en las áreas rurales dispersas. 78 Trabajo, ingreso y pobreza en las áreas rurales Tabla 5.7 Perfil de la pobreza de los hogares en áreas rurales dispersas de la Argentina en 2003. Pobreza de consumo (Porcentaje de hogares rurales de la muestra) Pobre Indigente Género Varones 45.4 20.4 Mujeres 64.4 27.0 <25 100.0 100.0 25-44 46.5 24.3 45-65 54.4 22.9 >65 37.1 8.9 Alfabetismo Alfabetizado 47.2 20.3 Analfabeto 60.8 33.8 Años de escolaridad Ninguno o menos de 1 66.0 31.5 1-4 56.6 25.2 5-8 45.8 20.5 9-12 30.3 10.7 Más de 12 0.0 0.0 Situación laboral Empleado asalariado 53.3 23.2 Trabajador autónomo 43.1 18.7 Trabajador a destajo 50.9 26.0 Empleador 14.8 4.4 Sector laboral Agricultura y Ganadería 43.3 24.5 Industria 51.6 5.2 Comercio y Servicios 54.9 25.7 Otros sectores 57.6 0.0 Situación laboral Formal 38.6 21.2 Informal 50.1 14.6 Tamaño de la familia 1-3 miembros 23.2 4.1 4-5 miembros 44.2 14.8 Más de 5 miembros 80.5 47.4 Tenencia de tierra Sin tierra 45.0 12.9 0-1 ha 74.9 23.8 1.1-10 ha 62.8 18.4 10.1-35 ha 26.4 30.8 35.1-100 ha 8.9 30.5 100.1-250 ha 16.4 13.3 Más de 250 ha 11.4 2.6 Fuente: Verter (2004). Basado en la EHR Trabajo, ingreso y pobreza en las áreas rurales 79 pobreza es menor entre los trabajadores del sector formal 5.33 La Tabla 5.9 muestra que los pobres rurales son que los del informal.42 Sexto, los hogares sin tierra pare- menos dependientes de la agricultura (54%) que los no cen ser menos proclives a la pobreza que los que tienen pobres (68%), lo que concuerda con la consolidación de explotaciones pequeñas, pero más que los que tienen las pequeñas explotaciones en otras de mayor tamaño explotaciones grandes. mencionada en capítulos anteriores. De todos modos, el patrón de familias numerosas jóvenes, alta tasa de salida 5.32 En general, remesas y transferencias son una fuente del hogar de los hijos al madurar, dependencia agrícola importante de ingresos en las áreas rurales, representando relativamente menor, y remesas significativas, explican en 19 por ciento del ingreso de los no pobres y 27 por cien- buena medida la reducción de la pobreza observada en to del de los pobres (Tabla 5.9). Esto sugiere que a medi- función de la edad del jefe del hogar. da que los hijos abandonan el hogar continúan contribu- yendo en forma significativa a los ingresos de los padres. ¿Es la tierra una trampa de pobreza para los Las transferencias son sobre todo privadas pues en la pequeños productores? actualidad hay sólo algunos programas públicos para los 5.34 Las tasas de pobreza son más elevadas en los hogares pobres rurales. Por ejemplo, el programa Familias sólo con poca tierra que en los que carecen de ella. De acuer- abarca áreas urbanas. Los programas Jefes y Jefas y Becas do con la Tabla 5.7, la indigencia para los hogares sin tie- abarcan áreas rurales y urbanas, pero no se dispuso de rra es del 13 por ciento comparada con 24 por ciento para datos desagregados para evaluar la participación rural en quienes tienen < 1 hectárea, 18 por ciento para 1-10 hec- los mismos. Algunos observadores argumentan que el táreas, y 30 por ciento para 10-100 hectáreas. Parece haber programa Jefes y Jefas alienta la migración hacia zonas un "arrastre hacia la pobreza" en la tenencia de pequeñas urbanas, pues parte de quienes viajan a la ciudad a cobrar extensiones de tierra, posiblemente correlacionado con su prestación terminan por quedarse. otras variables que inciden sobre la pobreza como bajos 42. Este resultado no se aplica a los indigentes. Tabla 5.8: Probabilidad de ser un hogar indigente en áreas rurales dispersas en Argentina, 2003 dF/dx P>|z| x-bar Características de capacidades Edad -0.002 0.000 48.87 Educación -0.022 0.000 5.84 Género Varones -0..58 0.000 0.87 Características familiares Relación de dependencia (niños < 15/tamaño del hogar) 0.386 0.000 0.25 Tenencia de tierras* 0.1­100 ha. 0.057 0.000 0.633 100.1­250 ha. -0.014 0.003 0.089 >250 ha. -0.025 0.000 0.059 Pseudo R2: 0.1173 P observado: 0.189 P predicho: 0.160 Fuente: Verner (2004). Basado en la EHR de 2003. Nota: Categorías excluidas: Sin tierra 80 Trabajo, ingreso y pobreza en las áreas rurales niveles educativos o altas tasas de dependencia. Si así los pobres derivan una menor proporción de sus fuera, la Tabla 5.7 sobreestimaría el "arrastre hacia la ingresos de la agricultura que los no pobres. Los tra- pobreza" del tamaño de la explotación como tal. bajadores informales son la vasta mayoría de la fuerza de trabajo rural. 5.35 Los resultados del análisis probit de la Tabla 5.8 dan · Las mujeres tienen una probabilidad mayor que los una indicación más confiable del efecto independiente del hombres de participar en empleos rurales no agrícolas, tamaño de la explotación agrícola sobre la pobreza. y no sólo a los de bajos retornos. El empleo rural no Controlando por edad, relación de dependencia, educa- agrícola está asociado con el nivel educativo. Los tra- ción y género, se mantiene la conclusión. La Tabla 5.8 bajadores de las regiones más pobres tienen mayores sugiere un impacto reducido pero estadísticamente signi- probabilidad de empleo en el sector no agrícola. ficativo de la propiedad de la tierra sobre la indigencia: los · Hay una brecha de ingresos entre hombres y muje- productores con < 100 hectáreas tienen una probabilidad res que se hace más amplia en los niveles bajos de la aproximadamente 6 por ciento mayor de ser indigentes distribución. que los trabajadores sin tierra. De otro lado, tener >100 · Los ingresos tienen una fuerte correlación con la hectáreas reduce la probabilidad de ser pobre en relación educación, pero la prima de educación disminuye a a quienes no tienen tierras. medida que se asciende en la escala de ingresos. · El ingreso y el empleo no agrícolas tienen una alta correlación con el género, la edad, el acceso a la tierra RESUMEN E IMPLICACIONES y la educación. · Los ingresos agrícolas aumentan con la superficie de 5.36 Este capítulo ha presentado algunas características de la explotación, los niveles educativos, el acceso a cami- la fuerza laboral, la pobreza y los ingresos en las áreas nos, y el uso de electricidad, fertilizantes y riego. rurales dispersas de Argentina que se sintetizan a conti- · La incidencia de la pobreza es más elevada en las nuación: áreas rurales que en las urbanas: 40 frente a 30 por ciento en 2003. Quince por ciento de los indigentes se · La participación femenina en la fuerza laboral rural encuentran en áreas rurales en comparación con el 11 como trabajadoras asalariadas o autónomas (no como por ciento de la población. trabajadoras familiares no remuneradas) es importante. · Hay unas 200.000 familias rurales indigentes. · La agricultura es el principal sector de empleo, pero Tienden a ser numerosas y jóvenes, y tienden a esca- Tabla 5.9: Participación del ingreso del hogar en áreas rurales dispersas de Argentina, 2003 (porcentaje) Pobre No pobre Actividad agropecuaria independiente 28.7 50.4 Trabajo agrícola asalariado 24.9 17.8 Ingreso agrícola total 53.6 68.2 Ingreso no agrícola 19.8 12.8 Otras fuentes (transferencias y remesas de fondos) 26.6 19.0 Ingreso no agrícola total 46.4 31.8 Fuente: Verner (2004). Basado en la EHR de 2003. Trabajo, ingreso y pobreza en las áreas rurales 81 par de la indigencia cuando los hijos crecen y abando- do de que los trabajadores sean comparativamente más nan el hogar (y a menudo continúan contribuyendo al ricos, más pobres o estén ubicados en la mediana de la dis- mismo). Viven sobre todo en NOA y NEA y en áreas tribución. dispersas donde el suministro de servicios básicos es a menudo escaso. Tienen una probabilidad mayor de ser 5.38 La importancia de la economía rural no agrícola es minifundistas que trabajadores sin tierra. Las remesas una conclusión importante de nuestro análisis en este y otras transferencias son una importante fuente de capítulo. Impulsar el crecimiento rural no agrícola no ingresos (27 por ciento) para estas familias. debe verse como un impedimento o una alternativa al desarrollo agrícola; existen importantes sinergias entre los 5.37 De los resultados anteriores surge la necesidad de sectores agrícola y no agrícola y no existe contradicción tener una visión integral del desarrollo rural que vaya más en apoyar el desarrollo de ambos, como lo manifiestan allá del enfoque sectorial. El mundo rural no es única- Lanjouw y Lanjouw (2001). Lo que se requiere es una mente un mundo agrícola-si bien lo es más en Argentina política integrada de desarrollo rural en la que se incluyan que, por ejemplo, en México - y la economía rural no es ambos sectores. solamente una economía agrícola; la combinación de acti- vidades es la característica dominante de la Argentina 5.39 Nuestros resultados sugieren concentrar la lucha rural. Los cambios demográficos y laborales en las áreas contra la pobreza rural en las familias jóvenes y de peque- rurales reflejan una sociedad en transformación, en la que ños productores agrícolas en las áreas rurales dispersas, en la educación ofrece perspectivas cada vez mejores en los particular en el NOA y NEA. Esto requeriría una focali- sectores agrícola y no agrícola. No obstante, pueden zación en la educación para las familias pobres y en la observarse diferencias cuando se dividen las ocupaciones adquisición de las capacidades necesarias para desenvol- no agrícolas en actividades con alto y bajo retorno, ya que verse en un mundo crecientemente competitivo. También la educación es un determinante particularmente impor- sería importante ampliar el acceso a infraestructura, mer- tante del empleo mejor remunerado. La complejidad del cados e insumos productivos para los productores rurales proceso de determinación del ingreso en las áreas rurales pobres. Los pequeños productores necesitan asistencia se refleja en nuestro análisis de los ingresos, que muestra para mejorar la productividad, lo que depende del acceso que las características individuales tienen un impacto a investigación, extensión, tierra y crédito. Sería útil la heterogéneo sobre los ingresos en distintos puntos de la formulación de una estrategia de desarrollo rural que distribución. La magnitud de los efectos varía dependien- incluyera recomendaciones específicas para los pobres Figura 5.2 Número promedio de niños y de niñas menores de 15 años en hogares rurales según edad del jefe de hogar en Argentina, 2003 4,0 niños 3,5 Todos los menores de 15 años Todos los hijos de jefe de hogar de 3,0 2,5 2,0 omedio pr 1,5 1,0 0,5 0 Cantidad 18 25 31 36 41 46 51 56 61 66 71 76 81 86 23 30 35 40 15 50 55 60 65 70 75 80 85 88 Cohorte por edad del jefe de hogar Fuente: Verner (2004). Basado en la EHR de 2003. 82 Trabajo, ingreso y pobreza en las áreas rurales rurales. En este sentido, el PROINDER (un programa público de apoyo a los pequeños productores) ha mostra- do que: (i) es deseable adaptar las estrategias a las caracte- rísticas regionales y locales de los pobres rurales, y que (ii) las intervenciones destinadas a aumentar la producti- vidad y sostenibilidad de los pequeños productores son viables siempre que cuenten con apoyo institucional. 5.40 Las opciones para reducir la pobreza en las áreas rurales podrían considerar cuatro dimensiones: · Focalización en los hogares indigentes y vincula- ción de las transferencias de ingresos con la educa- ción. Las familias numerosas jóvenes podrían ser ayu- dadas con transferencias vinculadas con la educación hasta el nivel secundario, por medio de programas tales como Becas y Familias. · Aumento del acceso a insumos productivos para las pequeñas explotaciones agrícolas y pymes rura- les. Además de la educación, se podrían explorar otros mecanismos para facilitar el aumento de la pro- ductividad de los pequeños productores y las pymes rurales. Podrían abarcar desde esfuerzos para mejorar la vinculación de los hogares en áreas dispersas con las áreas agrupadas hasta programas para aumentar el acceso a insumos productivos y asegurar la titulación de la tierra. · Creación de empleo a través de la inversión en las economías regionales. Muchos hogares son pobres porque están atrapados en tierras con baja productivi- dad o tienen trabajos con baja productividad y baja remuneración en el sector informal. En otra parte de este informe planteamos que se podrían crear trabajos de alta productividad en las economías regionales mediante el mejoramiento, entre otras cosas, de la pro- visión de bienes públicos y la mejora de las condicio- nes para la acción colectiva en la agricultura bajo riego. · Elaboración de una estrategia de desarrollo rural. El diseño e implementación de una estrategia de desa- rrollo rural sería una herramienta útil para enfrentar los temas de la pobreza rural argentina. Se expande la frontera agrícola y la región pampeana se intensifica 83 6. Se expande la frontera agrícola y la región pampeana se intensifica 6.1 La tierra dedicada a cultivos anuales en Argentina cre- norteñas (LART/FAUBA, 2005). Este estudio se realizó a ció en 5,5 millones de hectáreas (40 por ciento) entre 1988 dos niveles. Primero, se efectuó un análisis a nivel depar- y 2002. Este aumento obedece tanto a la expansión de la tamental en base a datos censales para cada una de las pro- frontera agrícola como a la intensificación a través del vincias (96 departamentos). Segundo, se realizó un análi- acortamiento de las rotaciones y la eliminación de pastu- sis detallado del noreste de Salta y el oeste de Santiago del ras. Estos cambios han planteado preocupaciones Estero sobre la base de la interpretación de imágenes ambientales y sociales. Como se indica en el Capítulo 2, LANDSAT de 1998-1999 e imágenes MODIS-TERRA buena parte de la expansión de la frontera agrícola se vin- de 2002-2003. La comparación de estas imágenes, conjun- cula con los avances técnicos y las mayores oportunidades tamente con datos sobre la red de transporte, localización de mercado registradas para la soja. En este capítulo de áreas urbanas, indicadores de calidad de vida y otra comenzaremos por considerar la expansión de la frontera información permitió una caracterización detallada de las en el Noreste y el Noroeste, y analizaremos después algu- características y efectos de la expansión de la frontera. na evidencia referida a la intensificación del uso de la tie- rra en la región pampeana. El propósito es arrojar luz sobre los impactos ambientales y sociales y evaluar si se ¿CUÁNTO SE HA EXPANDIDO justifica o no que el gobierno adopte un rol mayor. LA FRONTERA? 6.2 Para comprender mejor las implicaciones ambientales 6.3 Los datos de los Censos Nacionales Agropecuarios y sociales de la expansión de la frontera, el Laboratorio de de 1988 y 2002 muestran que en el área de estudio,43 las Análisis Regional y Teledetección (LART) realizó un tierras agrícolas aumentaron el 70 por ciento, de 2,5 a 4,3 detallado estudio del uso de la tierra en las seis provincias millones de hectáreas, o el 3,9 por ciento anual. Casi 84 Se expande la frontera agrícola y la región pampeana se intensifica 120.000 hectáreas del área de estudio fueron incorpora- EL AVANCE DE LAS PLANTACIONES das a la agricultura cada año, dando cuenta de aproxima- DE SOJA: ¿QUÉ REEMPLAZARON? damente el 14 por ciento del aumento total en tierras agrícolas en Argentina durante este período. La expan- 6.6 Los cultivos reemplazados por la soja varían por sión de la tierra se concentró en cuatro áreas bien defini- departamento. En Salta, sólo el 25 por ciento de la actual das: superficie de soja se encuentra en tierras que estaban plan- tadas con soja en 1988-89. Otro 24 por ciento se encuen- · Noreste de Salta (Tartagal) tra en áreas que tenían un uso agrícola distinto en 1988- · Sudeste de Salta (Las Lajitas) 89, alrededor de la mitad se dedicaban a porotos. En la · Noreste de Santiago del Estero y sudoeste de Chaco zona Chaco-Santiago del Estero, el 13 por ciento del área (Charata) plantada con soja estaba en zonas ya usadas para la agri- · Sudeste de Santiago del Estero y noroeste de Santa cultura, en especial algodón. Existe poca evidencia de Fe (Bandera) competencia con la ganadería. En los departamentos donde aumentó la superficie agrícola, en general hubo Salta pocos cambios significativos en la población de ganado. 6.4 En el extremo norte de Salta el aumento de la superfi- (Figura 6.1). cie se da hacia el este de las explotaciones agrícolas exis- tentes en 1988. La soja representa la mayor parte de la 6.7 Los nuevos cultivos mayormente reemplazaron al expansión de casi 200.000 hectáreas en el área cultivable; monte en el norte de Salta. En 2002-2003, el 50,6 por de 114.000 hectáreas en 1988 a 311.000 en 2002. Las nue- ciento de los cultivos de soja, aproximadamente vas parcelas han reducido las zonas intercaladas de hábi- 157.409 hectáreas, se encontraba en áreas previamente tat natural. Casi toda la superficie ocupada previamente cubiertas por vegetación natural. El 89 por ciento de la por vegetación natural ha sido ocupada. Se puede obser- vegetación natural reemplazada por la soja era vegeta- var evidencia de abandono de áreas previamente cultiva- ción chaqueña de secano (quebracho, palosanto, das. Algunas zonas relativamente grandes que habían sido duraznillo, y otras especies), el 5 por ciento selva cultivadas en 1989 no presentan cultivos en 2003. Están húmeda, y el 6 por ciento Chaco Serrano, de acuerdo ubicadas en la margen occidental de la zona agrícola, en el con la clasificación de unidades de vegetación pro- área de transición entre el monte chaqueño y las selvas puesta por Zapater de Del Castillo (1985). La Tabla 6.1 piemontanas de las Yungas. Grau et al. (en prensa) indi- muestra la pérdida de hectáreas de cada tipo de vegeta- can que en las áreas montañosas se están abandonando las ción natural debido al avance de la agricultura (princi- parcelas agrícolas, como resultado de la migración a cen- palmente soja) en la zona, siendo que el tipo de vege- tros urbanos. tación más severamente afectada disminuyó en casi el 13 por ciento. Las áreas menos fértiles, inundables o Este de Santiago del Estero y Oeste de Chaco con una excesiva salinidad no fueron convertidas a la 6.5 En esta zona, la superficie cultivada total estimada agricultura. para la campaña agrícola 1988-89 (en base a la imagen LANDSAT 5 TM) era de 142.158 hectáreas (9 por ciento 6.8 En el este de Santiago del Estero-Chaco occidental, el del área total analizada); en la campaña agrícola 2002-03 86 por ciento de la nueva actividad agrícola (con la soja (en base a imágenes del satélite MODIS) era de 454.964 como cultivo principal) se desarrollaba en áreas con vege- hectáreas (28 por ciento del área). El sesenta y seis por tación natural en 1988-89. El avance de la soja sobre la ciento del aumento en la superficie agrícola en la región vegetación natural se dio principalmente en el monte estudiada se explica por el cultivo de soja, 24 por ciento abierto (quebracho, palosanto, duraznillo, y otras espe- por trigo y 7,2 por ciento por maíz. El área plantada con cies, 43,2 por ciento), tierras de pastoreo y sabanas (33,0 otros cultivos tales como porotos, sorgo y girasol dismi- por ciento), y áreas con suelos expuestos (16,4 por cien- nuyó durante este período. to). Véase la Tabla 6.2. 43. El estudio abarca 96 departamentos en 6 provincias del norte argentina: Formosa, Chaco, Santiago del Estero, Salta, Santa Fe, y Corrientes. Esta área comprende una gran parte de la Región Chaqueña de la República Argentina, con excepción de la porción de la provincia de Corrientes que está ubicada fuera de esta región en el sentido estricto. El área de estudio consiste de 568,664 km2, lo que representa aproximadamente el 15 por ciento del territorio del país. Se expande la frontera agrícola y la región pampeana se intensifica 85 Tabla 6.1 Avance de la agricultura sobre la vegetación natural en el Norte de Salta Tipo de vegetación Área (hectáreas) Pérdida 1988-89 2002-03 Hectáreas Porcentaje Bosque Montano y Piedmontano 794,935 784,374 10,561 1.3 Cebillar quebrachal 452,763 394,484 58,280 12.9 Quebracho blanco y colorado, variedad típica 1,454,908 1,326,982 127,926 8.8 Frondosas con palmeras en zonas proclives al anegamiento y la salinización 102,870 102,870 0 0.0 Suelos expuestos 214,396 213,725 671 0.3 Quebracho en lechos paleo-fluviales y humedales 577,410 566,221 11,189 1.9 Duraznillo quebracho con palosanto en áreas deprimidas 735,469 735,362 107 0.0 Palosanto quebracho 201,575 201,463 113 0.1 Quebracho con duraznillo en áreas de escurrimiento 292,843 260,928 31,914 10.9 Montes ralos de algarrobo y madrejones 464,484 463,861 623 0.1 Duraznillo en áreas de escurrimiento y quebracho blanco 371,032 370,624 408 0.1 Palosanto en laderas 16,051 15,922 129 0.8 Vegetación ribereña 16,770 16,647 123 0.7 Chaco Serrano 138,240 129,015 9,225 6.7 Suelos anegados 5,388 5,383 5 0.1 Total 5,914,243 5,662,808 251,435 4.3 Fuente: LART/FAUBA (2005) Figura 6.1 Relación entre cambios en el número de cabezas de ganado y cambios en la superficie agrícola en los departamentos analizados el 500 en bovinos 400 (%) de 300 200 relativos cabezas de 100 o 0 Cambios -200 -100 0 100 200 300 400 500 númer Cambios relativos (%) en la superficie agrícola Fuente: LART (2002). 86 Se expande la frontera agrícola y la región pampeana se intensifica FACTORES QUE EXPLICAN LA UBICA- por la densidad de caminos. El porcentaje de tierras en CIÓN DE LA EXPANSIÓN DE LA SOJA pequeñas explotaciones y el porcentaje de tierras irrigadas explicaban un 10 por ciento adicional, presentando ambas 6.9 Los factores asociados con la expansión de la frontera variables un coeficiente negativo. de la soja fueron analizados estadísticamente. Este análi- sis consistió en una regresión por etapas para seleccionar Resultados de la regresión para 2002 las variables más fuertemente asociadas con el porcentaje 6.12 En la Tabla 6.4 se presentan los resultados del mode- de soja en cada uno de los 74 departamentos comprendi- lo que mejor explica la variación espacial en la superficie dos en el área de estudio. Las variables explicativas inclu- de soja en 2002. El modelo es el siguiente: yen la estructura de tamaño de las explotaciones, tipo de tenencia (arriendo, privado, empresarial), irrigación, den- % Soja= -0,09 +0,44 Scm + 0,001 IP -0,77 Sc + 0.09 sidad demográfica, drenaje y características del suelo, DREN clima y acceso al transporte. Se seleccionaron los modelos que mejor explicaban la variación en el porcentaje de tie- 6.13 En ese año, aproximadamente el 48 por ciento de la rra con soja entre los departamentos en 1988 y 2003, así variación era explicado por el tamaño de la explotación como el cambio entre 1988 y 2003. agrícola; la proporción de tierra cultivada con soja aumenta con el predominio de explotaciones grandes y Resultados de la regresión para 1988 disminuye con el de las pequeñas. Variables vinculadas 6.10 La Tabla 6.3 presenta los resultados para el modelo con el suelo explicaban el 16,5 por ciento restante: IP, una que mejor explica la variación espacial en la superficie de variable que resume dimensiones climáticas y vinculadas soja en 1988. El modelo es el siguiente: con los suelos explicaba el 12,4 por ciento, y DREN, una variable relacionada con la textura de los suelos y la topo- % soja = -0,013 + 0,00019 PROF + 13,72 Km grafía, explicaba el 4,1 por ciento de varianza restante. caminos/ha -0,06Sc-0,01 ALKA-0.22 Riego. 6.14 A fines de la década de los 80 la superficie plantada con soja estaba principalmente asociada con variables 6.11 Aproximadamente el 44 por ciento de la variación se relacionadas con los suelos mientras que a comienzos de explica por las características del suelo y el 7 por ciento la actual década estaba asociada con variables relacionadas 44. Para mayors detalles véase LART/FAUBA (2005). Tabla 6.2 Avance de la agricultura sobre la vegetación natural en Santiago del Estero Oriental - Chaco Occidental Tipo de vegetación Área (hectáreas) Pérdida 1988-89 2002-03 Hectáreas Porcentaje Bosque abierto 770,002 612,969 157,034 20.4 Pasturas y sabanas 383,949 264,148 119,801 31.2 Suelos expuestos 93,216 33,422 59,793 64.1 Monte cerrado 76,456 58,194 18,262 23.9 Páramo 36,240 29,800 6,440 17.8 Áreas inundables 96,731 94,922 1,808 1.9 Total 1,456,594 1,093,455 363,138 24.9 Fuente: LART/FAUBA (2005) Se expande la frontera agrícola y la región pampeana se intensifica 87 con el tamaño de las explotaciones. Tanto el modelo esta- obtenido de esta información será mayor cuando mayor dístico obtenido para explicar el cambio en la superficie sea el área cultivada. plantada con soja como los análisis basados en teledetec- ción mostraron resultados concluyentes: el aumento en la 6.16 El acceso vial es un factor que incide. Si bien gran superficie plantada con soja se realizó principalmente a parte de la expansión de la agricultura en el período ana- expensas de la vegetación natural e independientemente lizado (1988-2003) ocurrió en áreas de vegetación natu- de variables ambientales (clima y suelo). La sustitución de ral, el comienzo de esta expansión está claramente asocia- otros cultivos por soja fue menos importante para expli- do con la accesibilidad (caminos y centros urbanos). Una car la expansión de la soja pero muy importante para vez iniciado el proceso de reemplazo, la superficie agrí- explicar la reducción de la superficie de los cultivos reem- cola se expandió por "contagio". Este fenómeno generó plazados. grandes "manchones" agrícolas, con pequeñas "islas" de vegetación natural. Este patrón es particularmente claro 6.15 El cambio en la importancia relativa de las variables en Salta. ambientales (es decir, suelos) y las variables socioeconó- micas (es decir, escala de tamaños de las explotaciones) 6.17 En ambas regiones examinadas el crecimiento de las pueden reflejar la relajación de las restricciones ambienta- superficies agrícolas tuvo lugar en suelos Argiustol. El les, como consecuencia del uso de nuevas tecnologías. El régimen ústico de suelos indica que estos suelos se forma- acceso a nuevos genotipos y prácticas agronómicas ron en condiciones de menos disponibilidad de agua. Esto requiere capital y conocimiento que no está disponible sugiere que las condiciones de balance hídrico experimen- por igual para todos los productores. La asociación posi- tadas actualmente bien pueden no persistir en el futuro. tiva entre el área plantada con soja y la proporción de En contraposición con lo que podría esperarse, la precipi- productores a gran escala sugiere que estos últimos, que tación anual promedio no contribuyó a explicar la varia- generalmente usan más tecnología y tienen un mayor bilidad de la superficie usada para soja, probablemente acceso a información, pudieron incorporar más rápida- debido a la limitada variación de las precipitaciones en el mente el cultivo de la soja en sus esquemas productivos. área bajo estudio. Además, el costo de obtener información, que hace posi- ble determinar la mejor fecha de plantación o la dosis de Resultados de la regresión para el cambio en fertilizante a aplicar, no varía con el número de hectáreas 1988-2002 en la que será utilizada. Por consiguiente, el beneficio 6.18 El siguiente modelo explica la variación entre depar- Tabla 6.3. Variación espacial en el área de soja en 1988 Variable R2 Parcial R2 Modelo F P Densidad del suelo (PROF) 0.398 0.398 47.71 <0.0001 Densidad de caminos (km caminos/ha) 0.072 0.471 9.74 0.0026 Proporción de la superficie del depto. Ocupada por empresas agrícolas con menos de 100 hectáreas (Sc) 0.055 0.526 8.25 0.0054 Índice de alcalinidad (ALKA) 0.036 0.562 5.68 0.0199 Proporción de la superficie del depto. bajo riego (RIEGO) 0.041 0.604 7.17 0.0093 88 Se expande la frontera agrícola y la región pampeana se intensifica tamentos en el cambio en el área de soja entre 1988 y conómicas era aproximadamente igual, si bien la variable 2002: más importante era el cambio en el número de explota- ciones pequeñas. % Diferencia en soja = -0,13 - 0,8 DSc + 0,0007 PROF +0,14 DREN +0,36 DSArr +0,06 ALKA. 6.21 Estos resultados son congruentes con la observación de que las prácticas de siembra directa y fertilización han 6.19 La Tabla 6.5 muestra los resultados estadísticos. La ampliado el rango de condiciones edáficas bajo las cuales variación en el tamaño de las explotaciones es la variable se puede cultivar soja en forma rentable. De igual forma, que tiene mayor correlación con la expansión de la soja; la los resultados relativos al tamaño de la explotación y régi- proporción de tierra en las explotaciones pequeñas expli- men de tenencia son consistentes con el sesgo de la ca el 14 por ciento de la variación (coeficiente negativo). moderna tecnología de la soja hacía unidades de gestión Junto con el porcentaje de tierra arrendada (coeficiente grandes. positivo) las variables socioeconómicas explicaron el 23 por ciento de la variación. Las variables vinculadas con el 6.22 La asociación positiva entre la superficie plantada suelo explican el 27 por ciento restante de la variación. con soja y la proporción de productores a gran escala a nivel departamental sugiere que estos últimos, general- Análisis mente con mejoras técnicas y mayor acceso a informa- 6.20 El análisis estadístico presentado en los párrafos ción, pudieron incorporar más rápidamente la soja en sus anteriores sugiere un cambio en la importancia relativa sistemas productivos. de las variables edáficas y socioeconómicas para determi- nar la expansión de la frontera de la soja. En el período anterior, las variables edáficas y el transporte explicaban IMPACTO SOBRE LOS NIVELES DE VIDA el 51 por ciento de la variación y las variables socioeco- nómicas (porcentaje de tierra en pequeñas explotaciones) 6.23 No se dispone de datos adecuados para evaluar de el 4,5 por ciento. En 2002, por otro lado, las variables de manera apropiada el impacto de esta expansión agrícola tamaño del establecimiento explicaban el 48 por ciento sobre los niveles de vida, incluido el de los pobres. El de la variación, y las variables edáficas solamente el 16,5 único indicador disponible es el índice de Necesidades por ciento. Para explicar el cambio en el área dedicada a Básicas Insatisfechas (NBI). Analizando datos a nivel la soja, la importancia de las variables edáficas y socioe- departamental no encontramos relación sistemática entre Tabla 6.4. Variación espacial en la superficie de soja en 2002 Variable R2 Parcial R2 Modelo F P Proporción de la superficie del depto. ocupada por empresas agrícolas de entre 100 y 1.000 hectáreas (Scm) 0.403 0.403 58.08 <0.0001 Índice de productividad cartográfica (IP) 0.124 0.527 22.34 <0.0001 Proporción de la superficie del depto. ocupada por empresas agrícolas con menos de 100 hectáreas (Sc) 0.083 0.61 17.93 <0.0001 Índice de drenaje (DREN) 0.041 0.65 9.92 0.0023 Se expande la frontera agrícola y la región pampeana se intensifica 89 el cambio en el uso de la tierra y cambios en las NBI en el podría resultar enmascarado por la escala utilizada período intercensal. para el análisis (podría haber efectos a escala munici- pal que no se reflejan a la escala departamental del 6.24 Durante el período analizado, la población en el área análisis). de estudio aumentó el 18 por ciento: de 3,4 millones a casi (iv) La recaudación local de impuestos es muy pobre, 4 millones, mientras que aquella con NBI descendió el 3,6 generando poco en términos de mayor gasto en bienes por ciento. El cambio en el área de un departamento que públicos. se usa para cultivos anuales no mostró tener relación con la proporción de la población con necesidades básicas 6.26 No hay evidencia ni en el censo ni en el análisis insatisfechas (Figura 6.2) LANDSAT detallado de que los pequeños productores estén siendo desplazados en forma significativa por la 6.25 La independencia entre el bienestar social y el expansión de la frontera, principalmente porque la expan- aumento de la superficie agrícola, principalmente con sión tuvo lugar mayormente en tierras no ocupadas. En soja, podría relacionarse con lo siguiente: consonancia con este cuadro de ocupación de tierras antes no utilizadas, un análisis del cambio demográfico en los 6 (i) El ingreso generado por esta actividad económica departamentos del ecosistema chaqueño que experimen- fue fundamentalmente de naturaleza privada, alta- taron una rápida expansión de la soja reveló un crecimien- mente concentrado y en muchos casos fue repatriado to poblacional del 14 por ciento en estos departamentos a otras zonas. A esto podría sumarse el aumento de en el período 1991-2001, lo que sugiere un efecto positi- más del 50 por ciento en la proporción de la superficie vo neto modesto sobre el empleo como producto de la arrendada entre 1988 y 2002 en el área bajo estudio. expansión de la soja en esta área. Los contratos de arrendamiento a menudo involucran a empresas que no son locales, las que distribuyen los 6.27 En toda el área de estudio (96 departamentos) la beneficios a sus inversores, que en muchos casos resi- superficie bajo arrendamiento se incrementó el 50 por den fuera de la región. ciento. En los 21 departamentos con el crecimiento más (ii) Podría existir una demora entre el aumento de la rápido de la soja, 15 evidenciaron un aumento significati- actividad económica y su influencia sobre un índice vo de la tierra bajo arrendamiento. Estos datos sugieren como el de NBI. que a pesar de que el aumento en hectáreas de soja está (iii) El efecto de los cambios en la superficie agrícola relacionado con áreas con unidades de explotación más Tabla 6.5. Cambio en el área de soja entre 1988 y 2002 Variable R2 Parcial R2 Modelo F P Diferencia en la proporción de la superficie del depto. ocupada por empresas agrícolas con menos de 100 hectáreas (DSc) 0.144 0.144 13.68 0.0004 Profundidad del suelo (PROF) 0.135 0.279 15.02 0.0002 Índice de drenaje (DREN) 0.086 0.365 10.74 0.0016 Diferencia en la proporción de tierra del depto. arrendada (DSArr) 0.082 0.448 11.68 0.001 Índice de alcalinidad (ALKA) 0.046 0.495 7.09 0.009 90 Se expande la frontera agrícola y la región pampeana se intensifica grandes, los pequeños productores podrían estarse bene- la tecnología de la siembra directa es diferente. Con la ficiando de transacciones de tierras con los nuevos ingre- siembra directa, es necesario rotar la soja, que deja poco santes al cultivo de la soja. rastrojo, con cultivos tales como trigo y maíz que contri- buyan una buena cantidad de rastrojo y por su sistema 6.28 Nuestro análisis sugiere que la expansión de la radicular contribuyen a mantener la porosidad del suelo soja probablemente no estuvo asociada con una pérdi- (Michelena, 2004). El monocultivo también promueve el da neta significativa de empleo agrícola en la región crecimiento y difusión de patógenos del suelo y aumenta pero, por otro lado, está teniendo un gran impacto en el peligro de deterioro de la tierra y destrucción ambien- la biodiversidad. tal (Kobayashi 2004). Correctamente utilizada, la siembra directa permite conservar los recursos del suelo. No obs- tante, los incentivos para una correcta utilización deben INTENSIFICACIÓN EN LA ZONA PAMPEANA encontrarse presentes. 6.29 Las nuevas tecnologías y técnicas de manejo no 6.31 El censo agropecuario pregunta si los productores solamente ayudaron a expandir la soja en áreas de fron- realizan análisis del suelo, dato que usamos aquí como tera donde no se la cultivaba previamente sino que tam- indicador de un manejo adecuado del suelo. Según los bién produjeron una intensificación del uso de la tierra datos del censo, los análisis de suelos están más difundi- en la zona pampeana. Veremos aquí alguna evidencia de dos en la provincia de Buenos Aires (33 por ciento de los esta intensificación. Dada la clara tendencia hacia unida- EAPs), seguida por Córdoba (25 por ciento), Santa Fe, y des de manejo más grandes vista en el Capitulo 2, consi- La Pampa (21 por ciento) (Figura 6.3). En todos los casos deramos las dimensiones ambiental y social por catego- existe un mayor uso de análisis de suelos cuando se explo- ría de tenencia. tan tierras arrendadas, si bien la tasa global de adopción sigue siendo baja. En general la intensificación se asocia 6.30 Manejo de suelos. Los cambios técnicos e institucio- con economías de escala así como con el nivel tecnológi- nales que se produjeron en la zona pampeana en la última co de la operación. década redujeron drásticamente las pasturas en los ciclos de rotación. La rotación con pasturas ha sido la forma tra- 6.32 Monitoreo de plagas. Consiste en monitorear la dicional de recuperar material orgánico y fertilidad del densidad de la población de plagas para determinar cuán- suelo con posterioridad al cultivo intensivo. Sin embargo, do se alcanza el umbral mínimo para iniciar la aplicación Figura 6.2. Figura 6.3 Relación entre cambios en NBI y superficie Análisis de suelo por EAP agrícolas de tierra usada para agricultura a nivel departamental (1988 -2002) Análisis del suelo 20 40% 15 34% NBI 35% 33% 10 30% 30% 26% 27% 5 25% 25% 24% 23% 21% 21% 20% 18% Población -0.1 0.1 0.2 0.3 0.4 -5 15% 14% % -10 10% -15 5% Cambio -20 0% Cambios proporción agrícola del depto. Buenos Aires Córdoba Entre Ríos Santa Fé Propietarios Puros Arrendatarios Puros Tomadores de tierra Fuente: LART (2002). Fuente: Bertolassi (2004). Basado en el CNA (2002). Se expande la frontera agrícola y la región pampeana se intensifica 91 de plaguicidas. Esta práctica tiene una correlación positi- plantean tres preocupaciones de potencial interés público: va con la protección ambiental y el mantenimiento de los social, ambiental y de sostenibilidad. ecosistemas, y está estrechamente ligada con el nivel tec- nológico de la operación. Al igual que en el caso del aná- 6.35 Existen preocupaciones sociales vinculadas con la lisis del suelos, el monitoreo de plagas es más común inquietud de que la expansión de la frontera agrícola des- entre los arrendatarios, si bien la adopción general de la place actividades más intensivas en mano de obra y elimi- práctica continua siendo baja (Figura 6.4). ne puestos de trabajo. En general, la imagen que surge de nuestro análisis es la de un efecto relativamente pequeño 6.33 Manejo de pesticidas. Se refiere al manejo de los ries- de la expansión de la frontera, ya sea positivo o negativo. gos de contaminación a partir de los envases de agroquí- La frontera ha avanzado ocupando sobre todo ecosiste- micos debido a su reuso, recuperación, descarte o recolec- mas naturales en áreas de baja densidad demográfica. Si ción. Se considera que la práctica no existe cuando no se bien sería útil un análisis recurrente de la generación de toman en cuenta las normas ambientales (en las explota- empleo rural como un elemento para las estrategias regio- ciones se queman o abandonan los envases o se los reuti- nales provinciales, no se ha identificado por el momento liza para otros fines). Esta práctica está directamente vin- una amenaza social seria. culada con la protección de la salud humana y el ambien- te, no solamente de los trabajadores agrícolas sino tam- 6.36 Las inquietudes ambientales surgen de que el culti- bién de terceros que puedan entrar en contacto con los vo de soja se expande principalmente a expensas de la envases, por ejemplo los niños, que son particularmente vegetación natural. Como ya se mencionó, la conversión susceptibles al envenenamiento y los efectos sanitarios a de tierras a la agricultura está teniendo lugar mayormen- largo plazo. Nuevamente, la adopción de buenas prácticas te en ecosistemas de monte. El desarrollo e implementa- parece estar relacionada con una gestión moderna bajo los ción de planes provinciales y ecoregionales para asegurar esquemas de arriendo y los pools (Figura 6.5). mejor la conservación de ecosistemas representativos crí- ticos, en particular el ecosistema chaqueño que está alta- mente amenazado, sería una opción para enfrentar esta RESUMEN E IMPLICACIONES preocupación. Además, persiste la inquietud de que una porción significativa de la expansión de la frontera haya 6.34 La rápida expansión actual de la frontera agrícola y la sido posibilitada por los recientes cambios en el régimen intensificación del uso de la tierra en la región pampeana de precipitaciones, de duración incierta. Estas dudas dan Figura 6.4 Figura 6.5 Monitoreo de plagas por AP Manipulación segura de envases vacíos de plaguicidas por EAP Monitoreo de plagas Manejo de envases de plaguicidas vacíos 60% 55% 35% 29% 50% 49% 30% 28% 25% 41% 42% 25% 25% 24% 25% 40% 22% 23% 34% 35% 20% 20% 31% 20% 30% 17% 24% 15% 20% 21% 22% 20% 10% 14% 10% 10% 5% 0% 0% Buenos Aires Córdoba Entre Ríos Santa Fé Buenos Aires Córdoba Entre Ríos Santa Fé Propietarios Puros Arrendatarios Puros Tomadores de tierra Propietarios Puros Arrendatarios Puros Tomadores de tierra Fuente: Bertolassi (2004). Basado en el CNA (2002). Fuente: Bertolassi (2004). Basado en el CNA (2002). 92 Se expande la frontera agrícola y la región pampeana se intensifica mayor peso a las razones para crear reservas de ecosiste- mas representativos, puesto que la sostenibilidad econó- mica de la agricultura comercial en estos ecosistemas mar- ginales no está aun comprobada. 6.37 Las preocupaciones relativas a la sostenibilidad hallan su razón en el nivel relativamente bajo de manejo científico de los recursos, se trate de suelos, plagas o los propios pesticidas. Si bien la siembra directa ha posibili- tado el cultivo en terrenos más accidentados y suelos menos profundos, sería importante monitorear las ame- nazas de deterioro de los suelos y rendimientos decre- cientes por el agotamiento de nutrientes. En la región pampeana existe clara evidencia de un cambio a rotacio- nes de creciente intensidad y al monocultivo, en especial bajo los contratos de arriendo anuales y los esquemas de pools. En general, el manejo profesional asociado con los pools mejora la adopción de análisis de suelos y monito- reo de plagas. Los productores que desean comprar o arrendar tierras probablemente no tengan dificultad en identificar los efectos de la explotación previa de la tierra. Sin embargo, no hay duda de que existe un horizonte temporal corto, en especial a la luz de las actuales dificul- tades en la intermediación financiera en Argentina. El establecimiento de un sistema creíble de monitoreo de las tendencias de manejo de la tierra y condiciones del suelo desde el punto de vista de la sostenibilidad agrícola sería una opción para enfrentar esta preocupación. El sistema proporcionaría información creíble sobre las tierras a las organizaciones de productores, técnicos de extensión y participantes en el mercado de tierras. Calidad y seguridad de los alimentos, y aspectos fitosanitarios 93 7. Calidad y seguridad de los alimentos, y aspectos fitosanitarios 7.1 Ha surgido en las últimas décadas una nueva agenda · Las restricciones fitosanitarias a la exportación de para la calidad e inocuidad de los alimentos no sólo en limones a los mercados de Estados Unidos y la UE, y Argentina sino en todo el mundo, impulsada principal- · La amenaza planteada por la roya de la soja. mente por las presiones de los consumidores (véanse detalles en el Anexo III). En Argentina el Gobierno y los 7.3 Los aspectos relacionados con la importancia de ins- productores reaccionaron rápidamente a esta presión. Se tituciones sólidas y sistemas de calidad para el desarro- crearon o reformaron instituciones, se emitieron nuevas llo de las industrias agroalimentarias se examinan e ilus- normas, se lanzaron programas especiales y se establecie- tran con los casos de: ron nuevos sistemas de prevención. Sin embargo, la reac- ción fue dispar y tuvo éxito desigual. · La diferenciación de las calidades del trigo, · La explotación del potencial de exportación de la 7.2 Este capítulo aborda el avance logrado en Argentina industria de la miel, y para enfrentar estos desafíos. Describe brevemente la · Las normas dispares en la industria cárnica. organización institucional y los aspectos de regulación y presenta y analiza varias áreas en las que resultaron 7.4 Finalmente, se examinan los problemas planteados importantes las experiencias de control fitosanitario. por la biotecnología y el uso de las variedades de cultivos Estas áreas son: transgénicos (GM) y se revisa la experiencia en el estable- cimiento de procedimientos de evaluación del riesgo de · El programa de erradicación de la mosca de la fruta, las semillas transgénicas. El capítulo finaliza con algunas · El programa de control de la carpocapsa, reflexiones y opciones de políticas basadas en el análisis · Los problemas experimentados con la aftosa, de los aspectos y experiencias señalados. 94 Calidad y seguridad de los alimentos, y aspectos fitosanitarios EL ESQUEMA REGULATORIO gelados, en tanto que el ANMAT es responsable de los alimentos procesados industrialmente. Un tema funda- 7.5 Los aspectos de sanidad animal y vegetal y de calidad mental es la articulación de estas entidades con las auto- de los alimentos son complejos desde el punto de vista ridades sanitarias y fitosanitarias provinciales. El control institucional. No sólo se necesita sólida experiencia técni- sanitario y fitosanitario de los productos de exportación ca a varios niveles sino también definir claramente las res- lo ejerce el SENASA y es más riguroso que el de los pro- ponsabilidades públicas entre los niveles nacional y pro- ductos para el mercado interno, fragmentado entre dis- vincial y entre éstos y el sector privado. Se necesita tam- tintas entidades. bién una acción colectiva eficaz dentro del sector privado y entre éste y el público. 7.9 Para los productos hortícolas se emitieron normas especiales en 2001 para complementar el SNCA median- Instituciones y normas te un Sistema Nacional de Control de Productos 7.6 Argentina ha tenido una actividad notable en el mejo- Frutihortícolas Frescos (SICOFHOR). Este sistema fun- ramiento de su marco de regulación sobre calidad e ino- ciona a través de un Comité Técnico Asesor cuidad de alimentos en la última década. Las nuevas nor- Frutihortícola, bajo la jurisdicción del SENASA. El mas internacionales en la materia abarcan tanto (1) nor- SICOFHOR establece normas y procedimientos para la mas de calidad adoptadas voluntariamente por los pro- inocuidad y trazabilidad de los productos, determinando ductores, como (2) normas sanitarias de cumplimiento su calidad y detectando la presencia de residuos de plagui- obligatorio. Las primeras exigen establecer estándares de cidas y microorganismos contaminantes. Se prevén cuatro calidad, desarrollar procedimientos para identificar tipos etapas en el establecimiento del SICOFHOR, la primera y calidades de productos, y establecer sistemas para acre- de las cuales, correspondiente a la identificación de tipos ditar productores, certificar procesos y productos, super- y calidades de productos, está en marcha. visar y auditar (Gutman, 2003). Las segundas requieren establecer normas sanitarias y crear sistemas de control ex 7.10 El marco global regulador de estándares de calidad post para asegurar el cumplimiento de esas normas, así adoptados voluntariamente por productores individuales como sistemas ex ante para promover buenas prácticas y empresas es el Sistema Nacional de Normas de Calidad sanitarias en toda la cadena. y Certificación (SNNCC). Este sistema, que se aplica a toda clase de productos y no sólo a alimentos, es dirigido 7.7 En contraposición con las normas de calidad, en espe- por el Consejo Nacional de Normas de Calidad y cial las voluntarias, que son bastante recientes y de nuevo Certificación (CNNCC) y comprende dos organismos diseño, las normas sanitarias y fitosanitarias cuentan con operativos: el Instituto Argentino de Normalización y una larga historia en Argentina. Sin embargo, es mucho Certificación (IRAM) y el Organismo Argentino de lo que se ha hecho en los últimos años para actualizar el Acreditación (OAA). El IRAM es responsable de estable- marco de regulación de los sistemas sanitarios, fitosanita- cer y difundir las normas de calidad, mientras que el rios y de calidad de los alimentos para poder responder a OAA es responsable de regular laboratorios y entidades las necesidades creadas por las nuevas tecnologías de de acreditación y certificar a los auditores. producción, métodos de laboratorio y demandas de los consumidores. 7.11 Para los alimentos la certificación de calidad funcio- na a través del Programa Nacional de Certificación de 7.8 La base legal del sistema sanitario y de calidad de los Calidad de Alimentos (PNCCA) del SENASA, introdu- alimentos es el Código Alimentario Argentino (CAA). cido en 2001. Este programa establece un marco regula- Para asegurar la aplicación del CAA se creó en 1999 el dor para los estándares de calidad aplicados voluntaria- Sistema Nacional de Control de Alimentos (SNCA). El mente por productores o procesadores privados. Las SNCA indica al Servicio Nacional de Sanidad y Calidad normas pueden ser fijadas por los mismos productores, Agroalimentaria (SENASA) y a la Administración que pueden desear obtener su certificación independiente Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnologías y por tanto su reconocimiento, o pueden surgir de buenas Médicas (ANMAT) como entidades responsables de la prácticas internacionales, como las normas ISO o inocuidad y calidad de los alimentos animales y vegeta- HACCP, o reflejar normas específicas solicitadas por les. El SENASA se ocupa de los alimentos frescos y con- importadores extranjeros. El sistema establece los proce- Calidad y seguridad de los alimentos, y aspectos fitosanitarios 95 dimientos de acreditación y certificación de la calidad de también los puntos fuertes y débiles del sistema sanitario los alimentos, regula a los productores o firmas que dese- y fitosanitario, con particular atención al SENASA. an certificar la calidad de sus productos y autoriza la ope- ración de firmas independientes de certificación. Programa Nacional de Control y Erradicación de la Mosca de la Fruta (PROCEM) 7.12 Hay superposición de normas entre el sistema del 7.15 La mosca de la fruta ocasiona en Argentina pérdidas PNCCA y el SNNCC. Hay también superposición de considerables de frutas y hortalizas y constituye la prin- funciones entre SENASA, entidad designada por el cipal barrera para-arancelaria para el comercio internacio- PNCCA para establecer normas, llevar a cabo la acredita- nal de estos productos. Argentina tuvo que limitar las ción de empresas y certificar los procesos y productos en exportaciones a la UE y a países asiáticos debido a la el área de calidad de los alimentos, por una parte, y el mosca de la fruta. 45 Para controlarla, se creó el PRO- IRAM y el OAA, que poseen responsabilidades similares CEM con objeto de (i) certificar las zonas argentinas con respecto a los productos en general, de otra. Otro libres de mosca para su reconocimiento nacional e inter- problema es que el SENASA posee funciones tanto de nacional, y (ii) proteger las zonas exentas. El PROCEM acreditación como de certificación que, en principio, no se ejecuta a través de la Fundación Barreras Patagónicas deberían recaer en la misma entidad. (FUNBAPA), un organismo que incluye al SENASA, las Provincias y las asociaciones de productores. El 7.13 También se ha avanzado en otros aspectos de la Programa utiliza los siguientes instrumentos técnicos regulación voluntaria de la calidad de los alimentos. Así, para combatir a la mosca: (i) manejo integrado de plagas, una ley de 2001 regula la "Indicación de Procedencia" (ii) sistemas de detección para el control de plagas, (iii) (IP) y la "Denominación de Origen" (DO). La control químicos de cultivos, (iv) control directo de pla- SAGPyA es responsable de registrar las IP y DO. Otras gas a través de insectos estériles y (v) un sistema de cua- normas voluntarias introducidas en 1992 y 1993 regulan rentena a través del aislamiento de regiones. la certificación de productos orgánicos. SENASA es res- ponsable de supervisar la producción orgánica y aplicar 7.16 Los principales logros del PROCEM puede resumir- el sistema de certificación orgánica. El proyecto Sistema se como sigue: Integrado de Calidad INTA (SIC-INTA) promueve también acciones para mejorar la calidad de los alimentos · Reconocimiento nacional y chileno de los valles y ha desarrollado manuales de buenas prácticas para la patagónicos andinos como primer área económica- producción agrícola, la manipulación y el embalaje, y las mente importante exenta de mosca de la fruta, frutas y hortalizas. Finalmente, en 2000, el INTA, el · Mantenimiento del estado de las áreas con poca pre- IRAM y la Fundación ArgenINTA firmaron un conve- sencia de mosca de la fruta en la región patagónica y nio para establecer un Sistema de Normas en Mendoza, Agroalimentarias, Insumos Agropecuarios, Producción · Disminución de la población de plagas en las restan- Forestal y Maquinaria Agrícola para fijar normas respec- tes áreas del PROCEM (Provincias de San Juan y La to a procesos, productos y servicios conexos. Como Rioja); y resultado de este convenio, se crearon normas conjuntas · Firma de un protocolo con Chile para el libre trán- para varios productos agrícolas. sito de frutas potencialmente huéspedes de la mosca para su exportación desde puertos del Pacífico. PROGRAMAS DE CONTROL 7.17 El PROCEM enfrenta desafíos significativos, entre FITOSANITARIO: TEMAS Y EXPERIENCIAS ellos el control de la mosca en NOA y NEA (incluidas las provincias sin cultivos comerciales), la consolidación de los 7.14 Ilustramos en esta parte, basándonos en ciertas expe- logros obtenidos en La Rioja y San Juan, revertir los retro- riencias, algunos de los principales aspectos de la promo- cesos observados en los últimos años, y mantener la condi- ción y control fitosanitarios en Argentina. Examinamos ción de región libre de la mosca allí donde se haya logrado. 45. Argentina tiene dos especies de moscas de la fruta: Ceratitis capitata (Wiedemann) (Diaptera: Tepphritidae) o mosca de la fruta mediterránea, ori- ginaria de África e introducida en el país a principios del siglo XX, y la Anastrepha fraterculus (Widemann) (Diaptera: Tephritidae), o mosca de la fruta sudamericana, una especie nativa difundida en la región neotropical. 96 Calidad y seguridad de los alimentos, y aspectos fitosanitarios El Programa de Lucha Contra la Carpocapsa ción de exportar a Brasil radica en parte en que la fruta no (PLCC) y el cierre de la frontera brasileña a la exportada debe colocarse en el mercado interno provo- fruta de pepita cando una caída en el precio. 7.18 Las exportaciones de manzana y pera a Brasil, el principal mercado de Argentina, se han visto afectadas 7.21 Los costos actuales y potenciales de este problema por la Carpocapsa, una mariposa. Para combatirla, en fitosanitario se han estimado de la siguiente manera: (i) 1994 se creó el Programa de Lucha Contra la Carpocapsa US$ 1,5 millones por año por el sistema de control esta- (PLCC) en la Región Patagónica, a fin de: (i) mejorar la blecido a solicitud de Brasil en 2002; (ii) US$ 34,3 millo- salud y calidad de la fruta de pepita (principalmente, man- nes por año por un posible cierre total del mercado brasi- zanas y peras) reduciendo los daños de la Carpocapsa; (ii) leño; y (iii) US$ 17,0 millones por año por un posible intensificar la vigilancia fitosanitaria de la producción de embargo total del mercado estadounidense. fruta de pepita fresca y subproductos en toda la cadena; (iii) aumentar el control de plagas mediante la erradica- 7.22 El cierre de la frontera para la fruta de pepita en 2002 ción de huertos abandonados y otros con riesgos fitosani- refleja los factores que han dificultado el control de la tarios; (iv) difundir la adopción de técnicas alternativas, Carpocapsa. Los principales han sido la falta de rentabili- no contaminantes, para el control de plagas a través de dad de los así llamados "huertos frutícolas tradicionales", campañas de difusión dirigida a los productores de frutas consecuencia de la falta de mejoras tecnológicas y varie- de la región; (v) coordinar la operación de las Comisiones dades adecuadas de muchos productores de pequeña y Fitosanitarias Locales (CFL) para el control de plagas, mediana escala. Los costos de conversión a nuevas técni- dado a los productores mayor participación en el diseño cas y el cambio a variedades más comerciales y de mayor del PLCC y el uso de recursos, y (vi) respaldar la genera- rendimiento o de manzanas a peras son generalmente ción y adaptación de técnicas alternativas favorables para demasiado altos para los pequeños y medianos producto- el ambiente para el control de plagas y promover la pro- res. Influye también el hecho de que cuando se detecta ducción de fruta con bajos niveles de residuos. que un huerto ha sido "abandonado" y se decide erradi- carlo puede haber fuertes impedimentos legales que difi- 7.19 Los logros obtenidos por el PLCC desde 1994 han culten la aplicación de las normas sanitarias y fitosanita- sido moderados e incluyen: (i) la formación de catorce rias. Para resolver este problema, la política de salud vege- CFLs en Río Negro y Neuquén; (ii) la capacitación y tal dirigida a reducir la presencia de la Carpocapsa debe- asistencia técnica a los productores y técnicos del sector ría promover cambios en la legislación actual. frutícola en técnicas integradas de administración de huertos; (iii) la identificación y erradicación de huertos 7.23 Una limitación grave de los PLCC radica en su abandonados y con riesgos fitosanitarios; (iv) el control financiación, que procede del Canon Contributivo, un de la red de monitoreo de plagas; y (v) la asistencia opera- "autogravamen" de los productores cuyos recursos son tiva al Programa de Agroinsumos Regional (PAR) dirigi- insuficientes. Las restricciones financieras dificultan la do a financiar plaguicidas para los productores a través de difusión de tecnologías ya disponibles para el control de un sistema de fondo fiduciario. plagas (como por ejemplo los feromonas de confusión sexual) e impiden un monitoreo adecuado de las plagas. 7.20 A mediados de mayo de 2002 Brasil cerró sus fron- Como en el caso de la mosca de la fruta y el PROCEM, teras a la fruta de pepita de Argentina, debido a la magni- asegurar el funcionamiento adecuado del sistema de cua- tud de la infestación con Carpocapsa. Si bien el cierre rentena y el pleno cumplimiento de las normas legales duró 45 días, la decisión representó un grave problema sobre salud vegetal es fundamental para lograr la supre- económico para la Provincia de Río Negro. La medida se sión de la Carpocapsa. Lamentablemente, no se está levantó tras un acuerdo entre ambas partes para crear una implementando ningún plan o programa de desarrollo de comisión técnica binacional para inspeccionar y certificar producción frutícola en el Alto Valle del Río Negro para los envíos de fruta a Brasil del valle de Río Negro, princi- recuperar el crecimiento que caracterizó a la región hasta pal área de producción de manzanas y peras. El daño la década de 1960. Esto se debe en parte a la dificultad de potencial de la Carpocapsa continúa siendo una amenaza desarrollar un programa regional que funcione con todos para estas exportaciones que representan un promedio de los actores involucrados, incluidos los pequeños y media- US$ 62 millones por año. La importancia de la prohibi- nos productores. Calidad y seguridad de los alimentos, y aspectos fitosanitarios 97 La aftosa y PHEFA extendió rápidamente a Brasil y Uruguay. Para combatir 7.24 Los países sudamericanos suscribieron en 1987 un la epidemia, los tres países combinaron el sacrificio con Plan Hemisférico para la Erradicación de la Fiebre la vacunación en anillo, lo que resultó efectivo para con- Aftosa (PHEFA). La región aplicó, en el marco del trolar rápidamente el brote. Para octubre de 2000, según PHEFA, un promedio de 250 millones de vacunas de las conclusiones de un equipo de evaluación en el país, la aftosa anualmente, alcanzando en 1995 la vacunación del OIE anunció que Argentina permanecería en la lista de 94 por ciento del rebaño vacuno combinado de países reconocidos como "libres de aftosa sin vacuna- Sudamérica. Para 1999 no había signos clínicos de aftosa ción". Las exportaciones de carne vacuna fresca a los en el 60 por ciento del área geográfica del continente. Estados Unidos, que se habían suspendido en agosto de Debido en gran medida al Plan, el promedio de los bro- 2000, se reiniciaron en diciembre de ese año, con un tes de aftosa declarados en Sudamérica disminuyó de 955 requerimiento adicional de certificación de origen. en 1990 a 130 en 1999 (PHEFA, 1999). El PHEFA con- Posteriormente, en febrero de 2001, se informó al tribuyó también considerablemente al fortalecimiento de SENASA de los primeros casos de lo que sería un brote los sistemas veterinarios nacionales y promovió la coo- masivo de aftosa en Argentina, Brasil y Uruguay. Esto peración del sector privado en la ejecución de las activi- no se dio sin embargo a conocer al público argentino, los dades de control y erradicación de la aftosa, redundando importadores de carne vacuna argentina y las autorida- en una mejora general de la efectividad de los programas des internacionales hasta marzo de 2001. La OIE sus- y servicios nacionales de salud animal en casi todos los pendió la condición de "libre de aftosa sin vacunación" países. Argentina, a través de sus esfuerzos en el marco de Argentina y, en junio de 2001, los Estados Unidos del PHEFA, fue reconocida por la Organización impusieron una prohibición a las importaciones de carne Mundial de Salud Animal (OIE) como "libre de aftosa vacuna fresca y congelada argentina, retroactiva al 19 de con vacunación" en 1997 y "libre de aftosa sin vacuna- febrero de 2001. El brote alcanzó su pico en mayo de ción" en mayo de 2000. Una vez otorgada la condición 2001, mes en que se informó de 605 casos, informándo- de "libre de aftosa con vacunación", los mercados de se en total de más de 2.400 casos durante 2001 antes de exportación de Estados Unidos y Canadá se abrieron a la que la aftosa fuera controlada (Smitsaar et al., 2002) carne vacuna fresca argentina. Los exportadores encabe- (Figura 7.1). zaron también misiones comerciales a Japón y otros paí- ses asiáticos anticipando una condición sostenida de 7.27 El cierre de los mercados extranjeros redujo el volu- "libre de aftosa sin vacunación". men de exportación un 53 por ciento y el valor de expor- tación un 65 por ciento en los ocho primeros meses de 7.25 El éxito en el control de la aftosa en el marco del 2001 en comparación con el año anterior. Las pérdidas PHEFA durante la década de 1990 generó el reconoci- totales de la industria cárnica argentina se estimaron en miento favorable nacional e internacional del SENASA. más de US$ 450 millones por exportaciones perdidas, con Dicho éxito se debió a una combinación de factores, pérdidas adicionales resultantes de los menores precios incluidos: (i) una firme decisión política de controlar la del ganado (Reca, 2002). La industria láctea se vio tam- fiebre, que a su vez se tradujo en (ii) un sólido marco legal bién afectada por la menor productividad por vaca y un e institucional que involucra a las provincias y los orga- acceso restringido al mercado. nismos sectoriales, y (iii) tecnología y asistencia técnica adecuadas para los productores. De este modo, el PHEFA 7.28 Este episodio dañó gravemente la reputación del pudo manejar los intereses competitivos y contradicto- SENASA. La no notificación inmediata oficial del brote rios del sector cárnico comercial creando un bien público de la enfermedad generó un problema de confianza de para la sociedad en su conjunto: la erradicación de la fie- consecuencias duraderas con los organismos reguladores bre aftosa en Argentina. extranjeros. Es probable que esta pérdida de confianza contribuyera a la reticencia de los Estados Unidos a rea- 7.26 En 2000, se produjeron nuevos brotes de aftosa, brir su mercado. Incluso la región argentina al sur del empeorados por el hecho de que la vacunación había paralelo 42, que ha conservado su condición de "libre de cesado en abril de 1998. Involucraron a ganado de tres aftosa sin vacunación", continúa excluida del mercado provincias en el noreste del país relacionándose con estadounidense, con un costo combinado de aproximada- importaciones ilegales de ganado. La enfermedad se mente US$ 150 millones por año. 98 Calidad y seguridad de los alimentos, y aspectos fitosanitarios Controles fitosanitarios y exportación de limo- ciones incluso si el país exportador no estaba exento de la nes de Tucumán enfermedad en cuestión, siempre que se cumplieran una 7.29 La producción de cítricos en Argentina, que repre- serie de criterios que aseguraban que el producto y el sentó un 2,5 por ciento del total mundial en 2003, está suelo donde se cultivaba estaban libres de la enfermedad. localizada sobre todo en NOA y en NEA. De entre los En 1998, la Comisión Europea reconoció que las provin- cítricos, el 90 por ciento de la producción de limones pro- cias productoras de cítricos del NOA, en especial viene de la provincia de Tucumán. El alto contenido de Catamarca, Jujuy, Salta y Tucumán, estaban libres de ácido de los limones de Tucumán los hace más adecuados Xanthamonas campestris (agente causante de la cancrosis para su uso como jugo, aceite esencial y piel seca que para del citrus).46 Esto no se extendió al resto de Argentina, el consumo como fruta entera. Tucumán exporta unas incluido NEA, que continúa afectado. Esta misma deci- 350.000 toneladas de limones frescos por año y procesa sión de la Comisión reconoció que Argentina estaba libre otras 800.000 toneladas, lo que representa un 40 por cien- del hongo Cercospora angolensis (agente causante de la to del mercado mundial de productos procesados de mancha foliar del citrus). En 1999, la Comisión no reco-47 limón (FAS, 2004). Los limones y derivados representa- noció a ninguna parte de Argentina como libre del ron en 2001un 41 por ciento del total de las exportaciones Guignardia citricarpa (agente causante del moteado negro de Tucumán con un valor de US$ 169 millones. Los prin- del citrus). cipales países de destino son Grecia, Italia, los Países Bajos, España, la Federación Rusa y los Estados Unidos. 7.31 En 2003, España informó de la adopción de medidas El mantenimiento y la expansión de la industria tucuma- de emergencia que prohibían la introducción de cítricos na de exportación de limones depende de asegurar que originarios de Argentina y Brasil. España señaló que éstos satisfagan los requisitos sanitarios y fitosanitarios de había recibido envíos de cítricos de ambos países infecta- los países importadores. das con los patógenos prohibidos Guignardia citricarpa, Xanthomonas campestris pv. citri y Elsinoe spp. en 2000, 7.30 Exportación de limones a la UE. Los mercados de 2001, 2002 y 2003, con aumentos considerables en 2003. los estados del sur de la UE estuvieron mucho tiempo En 2003 los Países Bajos y el Reino Unido informaron de cerrados a las importaciones de cítricos de países en los infestaciones similares de frutos cítricas con G. citricar- que existían enfermedades tales como cancrosis, moteado pa.48 Las importaciones cesaron en noviembre de dicho negro y mancha foliar. En 1998, la EU introdujo un siste- año. Las medidas de emergencia de la UE, aplicadas por ma de medidas protectoras que permitieron las importa- el SENASA, continúan excluyendo a algunos de los pro- Figura 7.1 Brotes de aftosa en Argentina 700 600 500 400 300 200 100 0 Jul-00 Ago-00 Sep-00 Oct-00 Nov-00 Dic-00 Ene-01 Feb-01 Mar-01 Abr-01 Jun-01 Jul-01 May-01 Ago-01 Sep-01 Oct-01 Nov-01 Dic-01 Fuente: Smitsaar et al., 2002 Calidad y seguridad de los alimentos, y aspectos fitosanitarios 99 ductores y exportadores de cítricos más importantes de ciones de riesgo de plagas en las plantaciones de cítricos Argentina. en NOA, pero no se ha logrado un nuevo acuerdo fitosa- nitario entre Estados Unidos y Argentina. 7.32 Exportación de limones a los EE.UU. Los Estados Unidos podrían convertirse en el primer importador del La amenaza inminente de la roya asiática mundo de limones frescos ya que la producción domésti- de la soja ca en los estados de California y Arizona ha alcanzado su 7.35 En los últimos años una nueva plaga, la roya asiática máximo, lo que no ha ocurrido con la demanda interna. de la soja (Phakospora pachyrizi), un hongo que ataca a Las proyecciones (Spreen, T.H. 2001) estiman que las plantas de soja, penetró en Argentina, amenazando la Estados Unidos podría representar un 20 por ciento de las producción de soja. Esta forma de roya es más virulenta importaciones de limón del mundo para el año 2010. que la roya americana de la soja (Phakospora meiboniae) Argentina ha quedado actualmente sin embargo fuera del existente en Sudamérica.50 La roya asiática se ha hecho mercado estadounidense de cítricos debido a las restric- presente en Brasil, Paraguay, el norte de Argentina (en ciones fitosanitarias. 2001/2) y Bolivia (en 2003). Por lo tanto, es probable que pronto ataque los cultivos de soja de la región pampeana. 7.33 En 2000, después de años de negociaciones, Estados En la campaña 2003/4 atacó cultivos comerciales en par- Unidos permitió las importaciones de limones argenti- tes localizadas de Misiones, Corrientes, norte de Santa Fe, nos por primera vez y Argentina se convirtió rápidamen- Entre Ríos y Chaco. te en el principal proveedor de limones del país. También se registraron importaciones argentinas en 2001. Sin 7.36 Las pérdidas por esta plaga pueden ser considerables. embargo, en septiembre de 2001 se discontinuaron las En la campaña 2001/2 la roya asiática afectó al 90 por importaciones cuando, a raíz de una acción legal iniciada ciento del área de soja de Brasil, provocando pérdidas por productores estadounidenses, se dejó sin efecto el importantes. Debido a las medidas de prevención y con- acuerdo con Argentina. Los productores estadouniden- trol introducidas, con un costo estimado de US$ 576 ses de cítricos, ansiosos por evitar el ingreso de cítricos millones, las pérdidas se redujeron mucho durante la argentinos, en especial limones, utilizaron con éxito los campaña 2002/3. antecedentes del SENASA para debilitar su reputación como regulador confiable. En la causa de Harlan Land 7.37 Para prevenir y combatir la roya asiática, la SAGPyA Co. contra USDA, iniciada por productores estadouni- creó en 2003 el Programa Nacional de Roya de la Soja con denses de cítricos, la omisión del SENASA de informar la participación del SENASA, INTA, la estación experi- de un brote grave de aftosa se convirtió en tema de las mental Obispo Colombres de Tucumán, administracio- deliberaciones del tribunal. "... al tribunal le preocupa si nes provinciales y entidades privadas. El programa cuen- se puede confiar a SENASA la aplicación de medidas de ta con tres componentes: prevención y control, capacita- mitigación utilizadas en el enfoque de sistemas. Si bien el ción y difusión de prácticas de control, e investigación. Presidente del SENASA y el Ministro de Agricultura de Hasta el momento no existen variedades resistentes a la Argentina han sido reemplazados, el tribunal no está roya americana, de ahí la importancia del componente de convencido de que los otros funcionarios del SENASA investigación. El control se lleva a cabo a través de prácti- que participaron del encubrimiento han sido destituidos cas agronómicas y medios químicos, que deben disemi- de sus cargos."49 narse mediante el componente de capacitación y difusión. El INTA está trabajando en la identificación de genes 7.34 Desde entonces, los equipos técnicos de Estados resistentes. Hay existencias suficientes de fungicidas en el Unidos han visitado Argentina para llevar a cabo evalua- país, de modo que no es necesario establecer medidas de 46. Decisión de la Comisión 98/83/EC (OJ No. L 15, 21.1.1998, p.41) y modificación 2001/440/EC (OJ No. 155, 12.6.2001, p.13). 47. Decisión de la Comisión 1999/104/EC (OJ No. L 33,6.2.1999, p. 27) 48. Decisión de la Comisión del 29 de abril de 2004 sobre medidas de emergencia temporarias con respecto a determinados cítricos originarios de Argentina o Brasil. Diario Oficial de la Unión Europea (L 208/68-70). 49. https://web01.aphis.usda.gov/PRAStatusWeb2.nsf 50. Es un parásito biotrófico que afecta la cantidad de vainas y la formación de los porotos y, por lo tanto, el rendimiento potencial de la soja. En situaciones graves puede matar a la planta. No se trasmite mediante semilla o rastrojo, pero se difunde fácilmente a través de sus esporas transpor- tadas por el viento. Se cree que las esporas llegaron a América desde Africa a través del Océano Atlántico transportadas por los vientos. 100 Calidad y seguridad de los alimentos, y aspectos fitosanitarios cuarentena. Sin embargo, el costo de las medidas de con- mas de calidad e inocuidad como (a) la falta o insuficien- trol podría ser elevado, como ha sido en Brasil. te diferenciación de calidades estándar en distintos pro- ductos, y (b) las normas diferentes de evaluación aplica- Mejora del conocimiento sobre control das a la producción destinada a la exportación y a los mer- de pesticidas y temas de seguridad laboral cados internos. Estos temas se ilustran aquí con referen- 7.38 En general, el Gobierno Argentino posee informa- cia a tres industrias muy distintas: la industria del trigo, la ción suficiente para avanzar más allá de las actuales accio- industria de la miel y la industria cárnica. nes dispersas a fin de implementar una política más inte- grada para la manipulación de pesticidas y la seguridad de Diferenciación y calidad en la los trabajadores. El marco legal actual sobre estos temas industria del trigo es complejo y de dudosa validez en algunos casos. Los 7.40 Argentina es un productor y exportador reconocido analistas y las autoridades concuerdan en que la gran can- de trigo. Representó el 25 por ciento de las exportaciones tidad de normas vigentes dificulta una intervención efi- mundiales en la década de 1930. Actualmente es el 5º caz. Sería útil hacer un estudio que arroje un diagnóstico exportador mundial con una participación del 7 por cien- integral de este tema. El estudio debería incluir los proto- to en el mercado mundial. El trigo es el 3er cultivo en área colos de control de plagas, un análisis de las limitaciones plantada, después de la soja y el maíz, y un producto fun- institucionales de los organismos que operan o deberían damental en la dieta argentina. Dado que la demanda operar en este campo y una evaluación de las superposi- interna es inelástica, sólo puede crecer al ritmo de la ciones y omisiones más relevantes. Otras políticas opcio- población. La demanda aparente doméstica es de alrede- nales para respaldar la seguridad de los trabajadores inclu- dor de 5 millones de toneladas por año o aproximada- yen: (i) el fortalecimiento de la Ley de Seguridad Laboral, mente un tercio de la producción. Esta demanda aumen- con atención especial a las enfermedades crónicas induci- tó a mediados de la década de 1990 como consecuencia das por los pesticidas; (ii) el refuerzo de los controles del del cambio técnico, pero ahora está estancada. Un creci- empleo informal (que reduce los incentivos de los emple- miento mayor depende de la posibilidad de ampliar ven- adores para favorecer la seguridad del trabajo rural);51 y tajosamente las exportaciones. La diferenciación y la cali- (iii) el fortalecimiento de la capacidad de vigilancia y apli- dad del producto son importantes para ello. cación de normas del SENASA y las autoridades provin- ciales, así como la revocación de normas ad hoc de legali- 7.41 Se han producido cambios relevantes en el mercado dad cuestionable. internacional del trigo en las últimas dos décadas. Existe una tendencia a la "descomoditización" del trigo, con una demanda más diferenciada y centrada en las característi- CALIDAD, INSTITUCIONALIDAD cas del grano en cuanto a extracción de harina, limpieza y Y EL DESARROLLO DE LA propiedades funcionales (contenido de gluten, elasticidad, INDUSTRIA ALIMENTARIA resistencia al horneado, estabilidad, contenido de proteí- na y otros parámetros) (Gutman y Lavarello, 2003). El 7.39 La calidad e inocuidad de los alimentos son tan mercado exige también cada vez más características uni- importantes como las medidas sanitarias y fitosanitarias formes de los distintos grupos de calidad. Tres factores para mejorar el acceso al mercado y desarrollar una indus- influyeron en estos cambios. El primero es la sofisticación tria agro-exportadora sólida. Como se indicó, los proble- cada vez mayor del consumidor en la demanda de pro- mas sanitarios y fitosanitarios no son novedad para los ductos de trigo, transmitida al mercado de cereales a tra- reguladores argentinos, pero la regulación de la calidad de vés de las industrias de molienda y procesamiento secun- los alimentos es prácticamente nueva. Mucho se ha logra- dario. El segundo es la privatización de la importación de do en este sentido en la última década, en especial en el cereales en los principales países importadores, pues los marco regulador de las normas voluntarias relacionadas importadores privados compran cantidades menores y se con la calidad de los procesos de producción y los pro- interesan más por la calidad que las compañías de impor- ductos. Continúa habiendo sin embargo diversos proble- tación estatales que operan a través de grandes contratos 51. La Ley de Seguridad Laboral está siendo analizada y revisada actualmente de acuerdo con una importante decisión de la Corte Suprema de Justicia en virtud de una acción legal de un trabajador contra una compañía, un asunto que desató un debate técnico y legal sobre esta ley y las facultades para implementarla. Calidad y seguridad de los alimentos, y aspectos fitosanitarios 101 para cereales de calidad mixta. Finalmente, la industriali- 7.44 Debido a la falta de diferenciación y control de cali- zación de los productos de trigo exige un sistema de gru- dad, las exportaciones argentinas reciben un precio menor pos de calidad claramente identificables con característi- que las de sus principales competidores. Entre 1993 y cas uniformes. También se han producido cambios en la 2003 el valor unitario promedio en US$ por tonelada de oferta, dado que Europa del Este, los países de la ex exportación de trigo ascendió a 154,1 para Canadá, 151,8 Unión Soviética e India han aparecido como exportado- para Australia, 147,7 para EE.UU. y 132,2 para res mundiales importantes de cereales mixtos, de calidad Argentina.52 La diferencia entre el valor unitario recibido en general modesta, ejerciendo presión sobre la parte por estos tres países y Argentina durante este período de menos diferenciada del mercado. 11 años ascendió a US$ 18,3 por tonelada exportada. Dado que Argentina exportó un total de 91,0 millones de 7.42 Argentina exporta unas de 8 a 10 millones de tonela- toneladas en todo el período, la pérdida implícita total das por año, de las cuales del 85 al 90 por ciento se expor- asciende a US$ 1.700 millones o US$ 151 millones por ta como grano y el resto como harina. Brasil es el merca- año. La evolución de los valores unitarios se muestra en la do principal por los bajos costos de transporte y la prefe- Figura 7.2. Puede observarse que las diferencias en estos rencia arancelaria del Mercosur. Argentina ha exportado valores (1) aumentaron desde 1996, y (2) tienden a mover- tradicionalmente también a Chile y a otros países andinos se en forma inversa a sus niveles. Esto es lógico pues en y a algunos países de Asia y África (Indonesia, Irán, Kenia años de exceso de oferta las diferencias de calidad son más y Sudáfrica), aunque las exportaciones a estos mercados importante como determinante del precio que en años de disminuyeron bajo la presión de los nuevos exportadores. exceso de demanda. 7.43 Argentina exporta cereal mixto, no diferenciado, 7.45 Se han tomado medidas en los últimos años para principalmente "trigo-pan Argentina". Por el contrario, mejorar la situación de la calidad. Desde 1995 se ha hecho sus principales competidores (EE.UU., Canadá y obligatorio el análisis del contenido de proteínas para los Australia) poseen sistemas sofisticados de clasificación envíos comerciales. La Asociación Argentina Protrigo del trigo y exportan distintas variedades estándar de cali- (AAPROTRIGO) y el INTA han propuesto que se dad uniforme. Hay varias razones por las que Argentina adopte voluntariamente un sistema de clasificación de no ha podido mantenerse a la par de sus competidores en variedades de trigo basada en grupos de calidad y bandas este terreno. Una es que a diferencia de otros países, las de proteínas. En 2003 la SAGPyA lanzó un Programa variedades de trigo en Argentina no se asocian con zonas Nacional de Calidad de Trigo para promover la competi- de producción geográfica y la clasificación es por tanto tividad del trigo argentino a través de una mejor calidad, más difícil. Otra razón es que Brasil, el principal compra- la promoción de la clasificación, la identificación de los dor de Argentina, no es muy exigente en términos de cali- requisitos de calidad de los importadores, y medidas con dad. En tercer lugar, las plantas de acopio frecuentemen- respecto a las semillas de a fin de facilitar la diferenciación te no cuentan con instalaciones de clasificación. En cuar- o agrupación de cultivares de acuerdo con la calidad y el to lugar, los productores tienen poca información sobre tipo de uso. También en 2003, la SAGPyA aprobó la apli- los requisitos agrícolas de las distintas variedades, las ven- cación de la Red de Ensayos Comparativos de Variedades tajas de precio y las compensaciones posibles entre cali- de Trigo a todos los cultivares de trigo registrados como dad y rendimiento del grano. Finalmente, si bien ha habi- medio para crear un índice de calidad que sirva como base do durante años conciencia del problema de la calidad del para un Sistema de Clasificación de Variedades por trigo, hubo poca acción pública para promover la calidad Grupo de Calidad (Cuniberti, 2003). hasta hace poco tiempo. Esto puede deberse a la ausencia de instituciones eficaces "que reúnan a actores de distin- 7.46 Las acciones en curso del INTA, SAGPyA y tas partes de la cadena para diseñar estrategias de produc- AAPROTRIGO seguramente continuarán y pueden ción, tecnología y comercialización, coordinar acciones y finalmente dar origen a la aplicación generalizada de un negociar acuerdos sectoriales, así como también acciones sistema de segregación de variedades de trigo. Otras conjunta con las autoridades públicas" (Gutman y medidas que contribuirían a dicho propósito son la difu- Lavarello, 2003). sión de información entre los productores con respecto a 52. Calculando a partir de AGROSTAT de la FAO. Incluye el equivalente en trigo de las exportaciones de harina. 102 Calidad y seguridad de los alimentos, y aspectos fitosanitarios los mercados, precios y tecnologías de producción y pos- la cantidad de colmenas podría aumentar a 4,5 millones cosecha para el trigo de calidad, incentivos para la intro- sin cambios importantes. Argentina cuenta con condicio- ducción de tecnologías de segregación en las plantas de nes muy favorables para la producción de miel de calidad acopio, respaldo a la asociatividad de los productores de capaz de satisfacer altas normas de demanda. Puede pro- trigo y a AAPROTRIGO y mejora del sistema regulador ducir mieles de diferentes clases y orígenes botánicos, así con la introducción de una clasificación oficial de las cali- como también otros productos apícolas de calidad, inclui- dades por grupos para facilitar una segregación más gene- das reinas vivas. El consumo interno es reducido y más ralizada. Las diferencias en los valores unitarios para el del 90 por ciento de la producción se exporta. trigo de calidad justifican las inversiones indicadas. Permitirían que Argentina haga pleno uso de las ventajas 7.49 Ha habido importantes avances en el sistema regula- ofrecidas por sus costos laborales comparativamente dor y de apoyo a la producción de miel en los últimos bajos, sus condiciones agroecológicas favorables y sus años. En diciembre de 2003 se introdujo un sistema de buenos materiales genéticos con adaptación ecológica. trazabilidad. La SAGPyA abrió un registro de producto- res de miel que ya incluye a más de 17.000 productores. Promesas y necesidades de la industria Asimismo, se encuentra en curso un protocolo de calidad de la miel para certificar la miel argentina de primera calidad. El 7.47 Con una producción de unas 80 mil toneladas por SENASA ha puesto en práctica un Plan de Control de año, Argentina es uno de los productores mundiales más Residuos para el sector y muchas empresas han introdu- importantes de miel de abeja, junto con China y EE.UU. cido sus propias normas de calidad y sistemas de control. La producción de miel representa un valor anual de unos Se está considerando establecer una marca de país de ori- US$ 120 millones y se ha ampliado rápidamente en los gen para la miel argentina unida a parámetros específicos últimos años, a raíz de buenas oportunidades de exporta- de calidad. ción debidas a una fuerte demanda, la exclusión de China del mercado de la UE (por a la presencia de residuos de 7.50 Sin perjuicio de los precedentes avances, las exporta- nitrofurano en la miel china) y problemas climáticos que ciones de Argentina experimentaron dos reveses en los afectaron la producción en Australia, EE.UU. y Europa. últimos años. Uno fue la imposición de un arancel com- pensatorio para exportaciones al mercado de EE.UU. 7.48 Hay unos 25.000 productores de miel en Argentina (basado en supuestos subsidios de Argentina) y la aplica- con alrededor de 2,5 millones de colmenas y se estima que ción de derechos antidumping a una serie de exportado- Figura 7.2 Evolución del valor unitario del trigo exportado 250 200 (US$/ton) 150 100 unitario EE.UU. loraV 50 Canadá Australia Argentina 60 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Fuente: datos de FAOSTATS (2005) Calidad y seguridad de los alimentos, y aspectos fitosanitarios 103 res argentinos. El segundo fue la presencia de residuos de ción tecnológica paralela a la experimentada en el sector nitrofurano en los envíos de miel al Reino Unido y cerealero. Esto requeriría una producción intensificada a Canadá, debida aparentemente a la producción y uso ile- nivel de campo, principalmente a través de variedades gales de un desinfectante de colmenas. La ilegalidad com- mejoradas de forraje, mayor fertilización, mejor uso de prometió a un 40 por ciento de las exportaciones. El alimentación complementaria, sistemas mixtos feed lot- SENASA tomó medidas urgentes y la situación está ahora pasto, y mejor manejo del ganado. bajo control. 7.54 Para que se produzca dicha intensificación, obvia- 7.51 La industria de la miel argentina goza de una ventaja mente los productores de carne vacuna necesitan fuertes competitiva considerable. Su debilidad principal es la incentivos de mercado. La mayor demanda debería pro- incapacidad hasta el momento de agregar valor exportan- venir del mercado externo - donde las perspectivas son do miel fraccionada en lugar de a granel y la vulnerabili- buenas - dado que el consumo interno sólo crece al lento dad del sector a los problemas sanitarios y las represalias ritmo de la población argentina. El sector de procesa- comerciales. Estas debilidades son en buena parte resulta- miento también tendría que invertir en cerrar las brechas do de una gestión y gobierno deficientes en la cadena, con en los aspectos sanitarios y de calidad que actualmente productores atomizados y mal organizados que enfrentan existen entre los mercados internos y de exportación. un sector industrial y de exportación concentrado. No existe una organización sólida de la cadena. La acción 7.55 Se ha argumentado convincentemente que un moti- colectiva para asegurar normas sanitarias, regular las prác- vo importante por el cual la producción de carne vacuna ticas comerciales y agregar valor a las exportaciones de en Argentina no despega es la situación de gobernabilidad miel se ve así bloqueada por el bajo nivel de gobernabili- económica de la cadena cárnica, que no favorece el creci- dad económica en la cadena. miento. El problema es la dificultad de los actores de la cadena para cooperar para aumentar la competitividad de Gobernabilidad económica y regulación toda la industria, con ventajas para sus distintos compo- desigual en la industria ganadera nentes. La deficiente gobernabilidad económica "origina 7.52 La ventaja comparativa de Argentina para la produc- desincentivos para (i) una división eficiente de las activi- ción y exportación de carne vacuna cuenta con una larga dades, (ii) adecuada coordinación de las etapas producti- tradición. Existe un gran potencial para aumentar la pro- vas; (iii) la generación de sinergias que podrían traducirse ducción y exportación de esta carne pero, como se anali- en mayor competitividad conjunta; y (iv) la distribución zó en el Capítulo 3, tanto la producción como el stock adecuada de los ingresos generados" (Bisang, 2003). ganadero han permanecido estancados durante las últimas dos décadas a un nivel de 2,0 a 2,5 millones de toneladas 7.56 La cadena cárnica se estructura de la siguiente mane- por año de alrededor de 50 millones de cabezas, aunque ra. Por el lado de los productores hay dos actores princi- con una tendencia creciente en los últimos tres años. Las pales: los que crían novillos y los que los engordan. En exportaciones, que oscilan entre 5 y 15 por ciento de la Argentina el engorde comienza a una edad más temprana producción, aumentaron a casi 20 por ciento en 2004 y que en países competidores y el faenamiento también se pueden continuar firmes en 2005 debido a las condiciones produce a edad más temprana y con menor peso (350 a favorables del mercado. Sin embargo, en vistas del estan- 400 kg), excepto cuando los animales se destinan al mer- camiento de la producción, esto es a expensas del consu- cado de exportación, dado que éste generalmente exige mo interno y aumentos de precios. cortes de animales más grandes (alrededor de 500 kg). El engorde se realiza en su mayor parte con pasto y ocasio- 7.53 La reducción del área de pastos en los últimos 10 a 15 nales suplementos de raciones. El engorde en feed lots no años, debida sobre todo a la expansión de la soja, es un es habitual, aunque está en aumento. factor que afecta a la industria ganadera. Nuevas expan- siones de la tierra cultivable sobre áreas de pastos ejerce- 7.57 El faenamiento se hace en cuatro tipos de plantas. rían sin duda mayor presión descendente en la produc- Las plantas de tipo A satisfacen todos los requisitos sani- ción de carne vacuna. Incluso así, hay margen para un tarios y normas de calidad y pueden exportar a los merca- considerable aumento de la producción y las exportacio- dos más exigentes. Las de tipo B satisfacen menos normas nes si en la industria ganadera se produjera una revolu- sanitarias y de calidad y generalmente tienen tecnología 104 Calidad y seguridad de los alimentos, y aspectos fitosanitarios más baja pero pueden vender a nivel nacional y a merca- diversidad de normas y a la ausencia de una clasificación dos de exportación menos exigentes. Las plantas de tipos objetiva de tipos y calidades de los productos finales, las A y B son supervisadas por el SENASA. Las plantas de normas son fijadas en gran medida unilateralmente por tipo C son reguladas a nivel provincial y pueden vender los actores mismos. Se siguen generalmente las normas dentro de los límites de la provincia únicamente. que, por imagen comercial u otros motivos, las grandes Generalmente cuentan con menos tecnología y normas de plantas de faenamiento y los supermercados deciden apli- calidad que las anteriores. Finalmente, hay pequeños carse a sí mismos o imponer a los eslabones anteriores de mataderos regulados por las municipalidades. la cadena. 7.58 La débil capacidad de supervisión de las autoridades 7.61 Un factor que contribuye también a la deficiente provinciales y municipales introduce diferencias en la gobernabilidad es que en la etapa intermedia se comercia- aplicación de normas sanitarias y de calidad. El sistema liza sólo un producto: la media res, único artículo que, en actual de "cuenta única", por el cual los recursos que pro- general, los mataderos venden a los minoristas. Esto vienen de las inspecciones sanitarias y las multas van al introduce rigideces e ineficiencias en las etapas siguientes tesoro provincial y no a la autoridad sanitaria provincial, del sistema de comercialización. debilita los incentivos y sustrae recursos para una buena supervisión. La aplicación dispar de normas a los proce- 7.62 La mejora de la capacidad competitiva de la carne sadores también se extiende a los impuestos (en particular vacuna argentina depende del cumplimiento de las nor- IVA e impuestos a las ganancias de las sociedades) y a la mas requeridas de seguridad y calidad, lo que está ligado legislación laboral. a la recuperación de la confianza en SENASA. Hay sig- nos positivos de cambio. En agosto de 2003 el SENASA 7.59 Gran parte del problema de gobernabilidad econó- exigió que todas las estancias y feed lots registrados para mica obedece a distintos sistemas de regulación aplicados exportación identificaran a los animales con una etiqueta a los productores y procesadores de acuerdo al tipo de con fines de trazabilidad, en respuesta a las mayores exi- mercado. En el caso de las exportaciones, se aplican nor- gencias sanitarias de los países importadores, en especial mas distintas para la Cuota Hilton,53 los mercados libres la UE. Asimismo, ha resurgido últimamente conciencia de aftosa y los mercados con aftosa. En el sistema actual en la región sobre la necesidad de revitalizar un programa se crean rentas a favor de los procesadores sujetos a nor- regional concertado de erradicación de la aftosa. Debido mas menos exigentes y supervisión menos estricta, que a la porosidad de las fronteras nacionales, es prácticamen- ocupan típicamente el extremo menos formal del merca- te imposible el mantenimiento de la condición "libre de do. De este modo, los incentivos actuales discriminan enfermedad sin vacunación" en algunos países en tanto contra las exportaciones, favorecen la informalidad y pro- los países vecinos continúen infectados. Esto requerirá mueven la divergencia de intereses en la industria, obstru- una reorientación de algunas prioridades nacionales a yendo la gobernabilidad económica de la cadena. favor de objetivos regionales y alianzas sólidas con la industria ganadera de modo que incluso los pequeños 7.60 Hay otros motivos para una gobernabilidad econó- productores se interesen y apoyen los programas de con- mica inadecuada. Una razón importante es la ausencia de trol y erradicación de la fiebre. una clasificación objetiva estándar de tipos y calidades de productos, sin la cual es difícil trasladar los incentivos a los productores de novillos en forma de diferenciales de BIOTECNOLOGÍA Y BIOSEGURIDAD precio para distintas calidades. Los novillos se venden de acuerdo con el peso vivo sin tener en cuenta la calidad del 7.63 La biotecnología entró en la producción agrícola en producto final. Debido a la participación de distintas Argentina en la segunda mitad de la década de 1990 aso- autoridades en la regulación sanitaria y de calidad, a la ciada al uso de la variedad transgénica de soja Roundup 53. La Cuota Hilton, una cuota arancelaria con un arancel del 20 por ciento (comparado con el arancel normal del 104 por ciento) fue establecida por la UE para importaciones de carne vacuna de alta calidad. Actualmente es de alrededor de 58.000 toneladas y se comparte con otros seis países: Australia, Brasil, Nueva Zelanda, EE.UU., Canadá y Uruguay. Argentina es el principal beneficiario con 28.000 toneladas, un 47 por ciento del total. 54. Cifras de ISAAA (2004). Calidad y seguridad de los alimentos, y aspectos fitosanitarios 105 Ready (RR). Fue introducida por Nidera y lanzada en 7.65 La utilización de las semillas transgénicas en 1996, menos de dos años después de que las semillas de Argentina se vio facilitada por la introducción de inno- soja genéticamente modificadas (GM) comenzaran a sem- vaciones institucionales, que permitieron la oportuna brarse en EE.UU. Como muestra Figura 7.3 el área plan- liberación al mercado de las nuevas semillas a la vez que tada con la semilla RR creció velozmente. La rápida difu- se realizaban sistemáticamente los análisis de riesgo sión de la variedad transgénica es un importante éxito en necesarios para asegurar la protección de la salud públi- la agricultura contemporánea de Argentina. Después de la ca, el ambiente y los intereses comerciales nacionales. soja vinieron el maíz y el algodón transgénicos aunque no Las innovaciones institucionales consistieron en la crea- con la misma velocidad de difusión. En 2003 Argentina ción de nuevas organizaciones y la introducción de nue- contaba con 13,9 millones de hectáreas de soja transgéni- vas normas. ca, ocupando el segundo lugar después de EE.UU. (42,8 millones) y por delante de Canadá (4,4 millones), Brasil 7.66 La respuesta institucional al desafío de la biotecnolo- (3,0 millones), China (2,8 millones) y Australia (2,1 millo- gía puede considerarse un caso de buena práctica de polí- nes).54 Para 2004, el 90 por ciento de la soja plantada, el tica pública en los aspectos de calidad e inocuidad de los 50 por ciento del maíz y el 30 por ciento del algodón uti- alimentos en Argentina en los últimos años. El aspecto lizaban variedades genéticamente modificadas. básico de esta respuesta fue el establecimiento de un marco regulador que define pasos precisos para la libera- 7.64 La expansión extremadamente rápida del cultivo de ción de semillas transgénicas con responsabilidades insti- la soja RR (ver Figura 7.4) puede explicarse por su papel tucionales claras en cada paso. Fue clave la creación de como complemento del nuevo paquete agronómico con- una comisión especializada, la Comisión Nacional sistente en siembra directa, doble cultivo (en rotación con Asesora de Biotecnología Agropecuaria (CONABIA), el maíz o el trigo) y uso intensificado de fertilizantes. Al con representantes de los sectores público, privado y aca- permitir que el glisofato sustituya a una combinación de démico, y el confiar a esta comisión las principales res- distintos herbicidas, la semilla modificada simplifica el ponsabilidades técnicas y científicas. El sistema aprovecha cultivo, reduce los insumos laborales y los costos de pro- las ventajas comparativas de las entidades pertinentes del ducción y aumenta los rendimientos aunque en forma país, públicas, privadas y académicas.55 modesta. El ciclo de producción también se acorta, per- mitiendo que el cultivo se amplíe a algunas áreas con limi- 7.67 Los análisis de riesgo se basan en las diferencias entre taciones climáticas (Bisang, 2003). el OGM y su equivalente no modificado. El impacto Figura 7.3 Figura 7.4 Área cultivada con OGM Evolución de la superficie plantada con OGM en Argentina Millones de hectáreas 45 100% 40 90% USA Algodón 35 Argentina 80% Maíz Soja 30 Canadá 70% China 60% 25 Brasil 50% 20 40% 15 30% 10 20% 5 10% 0 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Fuente: ISAAA, 2004. Fuente: ASA (2005) 106 Calidad y seguridad de los alimentos, y aspectos fitosanitarios ambiental y la seguridad o no del nuevo organismo se ción para llevar a cabo las pruebas, indicando las con- evalúan mediante el examen de estas diferencias. El siste- diciones de seguridad en las que deben realizarse. El ma regulador incluye análisis de riesgo relacionados con SENASA y el INS son responsables de supervisar las (i) el medio ambiente, bajo responsabilidad de CONA- pruebas a través de inspecciones directas. BIA, (ii) el consumo humano o animal de alimentos pro- · Para la liberación al mercado del OGM se necesitan ducidos con OGM, bajo responsabilidad del SENASA, y tres informes independientes: (a) de la CONABIA (iii) los potenciales impactos negativos en los mercados y respecto a los impactos en el medio ambiente; (b) del el comercio internacional, evaluados por el departamento SENASA respecto a la inocuidad del nuevo organis- comercial de la SAGPyA. mo; y (c) del departamento comercial de la SAGPyA respecto al impacto en el mercado. 7.68 Para que pueda liberarse un nuevo OGM, deben · La autorización para liberar el OGM es otorgada darse los siguientes pasos: por el Secretario de la SAGPyA, según las recomenda- ciones formuladas en los informes precedentes, que no · En primer lugar, la parte interesada debe presentar son vinculantes para el Secretario. una solicitud ante la CONABIA acompañada de la documentación técnica pertinente. 7.69 Se han liberado en total hasta el momento en · La solicitud puede ser para llevar a cabo pruebas de Argentina diez variedades de semillas genéticamente laboratorio, de invernadero o de campo con organis- modificadas: una de soja, siete de maíz y dos de algo- mos nuevos o para liberar al mercado OGM ya proba- dón. La tolerancia a los herbicidas y la resistencia a los dos. insectos fueron las características relevantes de los · En el primer caso la CONABIA formula una reco- genes introducidos. Estas variedades se muestran en la mendación a la SAGPyA con respecto a la autoriza- Tabla 7.1. Tabla 7.1 Variedades de semillas genéticamente modificadas liberadas en Argentina Cultivo Identificación Compañía Características Año Soja "40-3-2"" Nidera-Monsanto Tolerancia al glifosato 1996 Maíz "176" Ciba-Geigy Resistencia a lepidópteros 1998 Maíz "T25" AgrEvo Tolerancia al glufosinato de amoníaco 1998 Maíz "Mon 810" Monsanto Resistencia a lepidópteros 1998 Maíz "Bt 11" Novartis-Agrosem Resistencia a lepidópteros 2001 Maíz "NK 603" Monsanto Tolerancia al glifosato 2004 Maíz "TC 1507" Dow Agro-Sciences & Pioneer Argentina Tolerancia al glufosinato de amoníaco y resistencia a lepidópteros 2005 Maíz "GA 21" Syngenta Seeds Tolerancia al glifosato 2005 Algodón "Mon 531" Monsanto Resistencia a lepidópteros 1998 Algodón "Mon 1445" Monsanto Tolerancia al glifosato 2001 Fuente: Oficina de Biotecnología, SAGPyA. Calidad y seguridad de los alimentos, y aspectos fitosanitarios 107 Cuadro 7.1 Conflicto de propiedad intelectual por la semilla de soja RR Con más de 2 millones de toneladas de semillas de cereal comercializadas cada año, Argentina es el segun- do mercado de semillas de cereal de América Latina. Argentina es también el mercado líder a nivel mundial para semillas de soja, más del 90 por ciento de las cuales pertenecen a la variedad genéticamente modifica- da RR. Existe un conflicto entre Monsanto, la compañía agroalimentaria con sede en San Luis, desarrolladora y pro- pietaria de la tecnología RR y productores, exportadores y el Gobierno de Argentina. Este conflicto tiene dos aspectos. En primer lugar, Monsanto no produce ni vende directamente semillas RR en Argentina; otorgó una licencia por el derecho de uso de la tecnología a compañías de semillas que operan en el país. Por lo tanto, Monsanto no puede cobrar directamente a los productores por el uso de las semillas RR. Estas semillas no han sido patenta- das en Argentina, donde la legislación de protección de la propiedad intelectual de los organismos vivos se basa en el enfoque de los derechos del obtentor, no en el registro de patentes. El segundo aspecto concierne a la libertad de los productores conforme a la ley de semillas de Argentina (art. 27 de la Ley 20.247) para reutilizar su propia semilla sin pagar ningún canon por la propiedad intelectual. Desde una perspectiva técnica, la reutilización de la semilla RR es totalmente posible. Los productores no sólo la reutilizan ellos mismos, sino que se ha desarrollado un mercado informal activo de semillas de segunda gene- ración, que el gobierno encuentra difícil prevenir, llamado bolsa blanca. Monsanto alega que a través de la bolsa blanca los productores evitan pagar un canon por la utilización de la tecnología RR. Monsanto negoció con representantes del gobierno y los productores para llegar a un acuerdo global para el pago de un canon por la utilización de la semilla RR. Esto se había hecho en Brasil donde se abona una com- pensación a la compañía por tonelada de soja producida. Sin embargo, las negociaciones no prosperaron y en 2003 Monsanto discontinuó su programa de mejora genética de la soja en Argentina. Parte del problema es que, inicialmente, el negocio más importante para Monsanto no era la semilla como tal sino la venta del plaguicida glifosato asociado a la misma del cual Monsanto posee la patente. Sin embargo, esta patente ha caducado y el glifosato se importa de China a un precio menor. En marzo de 2005 Monsanto tomó la decisión de no cobrar ningún canon a las compañías de semillas que producen y venden semillas RR en Argentina y solicitar compensación directamente en los países europeos importadores de soja genéticamente modificada argentina. Monsanto ha patentado la tecnología RR en los paí- ses importadores de la UE y ha abierto una acción legal en estos países contra los exportadores de Argentina para obtener el pago de un canon por el uso de semillas RR. Esta decisión ha encontrado una fuerte oposi- ción de los productores y el gobierno de Argentina, pero es posible que finalmente conduzca a una negocia- ción. A partir de la experiencia de los acuerdos alcanzados por Monsanto con Paraguay y Brasil, parece posi- ble un pago de entre 3 y 5 dólares estadounidenses por tonelada. 55. Los miembros de la CONABIA son el Instituto nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), las universidades nacionales de Buenos Aires, Mar del Plata, quilmas y Comahue, el Foro Argentino de Biotecnología, el Comité de Biotecnología de la Asociación de Semilleros Argentinos (ASA); el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), el Instituto Nacional de Semillas (INASE), el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA), la secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable y la Secretaría de Políticas, Regulación y Relaciones Sanitarias del Ministerio de Salud, la Sociedad Argentina de Ecología, la Cámara de Sanidad Agropecuaria y Fertilizantes (CASAFE), representantes del sector privado de cultivos, producción animal y pesca, el Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero, y el Coordinador General de la Oficina de Biotecnología de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos (SAGPyA), que es la Secretaría Ejecutiva y la Coordinadora Técnica de Bioseguridad de la CONABIA. 108 Calidad y seguridad de los alimentos, y aspectos fitosanitarios 7.70 Según lo indicado por Trigo y colaboradores (2002), embargo, lo más importante es seguramente el costo de el sistema de biotecnología-bioseguridad ha funcionado oportunidad de la pérdida de mercados de exportación y eficazmente desde 1991 y ha demostrado su capacidad de la pérdida de confianza del mercado. evolucionar según las necesidades. El Servicio Internacional para la Investigación Agrícola Nacional 7.73 Problemas de reputación. En dos oportunidades la (ISNAR) ha indicado que "el sistema regulador de la bio- falta de confianza en el regulador afectó a decisiones en tecnología en Argentina es un buen modelo para otros países importadores en contra de los intereses de países que enfrentan el desafío de garantizar el uso segu- Argentina. Una fue la capacidad de los productores de ro y responsable de la biotecnología agrícola" (Burachik. cítricos de EE.UU. para invalidar un acuerdo de supervi- y Trynor, 2002). sión sanitaria por el SENASA a fin de bloquear las impor- taciones de cítricos. La otra son las dificultades continuas 7.71 Sin embargo, la introducción de semillas genética- de acceso de las exportaciones de carne vacuna argentina mente modificadas, en especial de la semilla de soja RR, al mercado de EE.UU. La crisis de aftosa de 2001 no sólo no ha estado exenta de conflictos. El propietario de la tec- tuvo un gran impacto económico en el sector ganadero nología RR, Monsanto, lleva varios años en conflicto con argentino, con pérdidas estimadas en más de US$ 450 los productores y el Gobierno argentinos en sobre el pago millones, sino que creó también una crisis de confianza en de derechos de propiedad intelectual por el uso comercial el SENASA. La confianza en la integridad de los organis- de la semilla RR. La naturaleza de este conflicto se resu- mos reguladores es fundamental para mantener buenas men en el Cuadro 7.1 relaciones de trabajo con los organismos extranjeros paralelos. LECCIONES, CONCLUSIONES 7.74 La importancia de la acción colectiva. La experien- Y RECOMENDACIONES cia de la aftosa deja lecciones interesantes con respecto a (i) el éxito de un programa basado en un esfuerzo concer- Lecciones sobre temas sanitarios y fitosanita- tado a nivel regional y respaldado sólidamente durante rios varios años con medios legales, técnicos y financieros 7.72 Pérdidas económicas. La Tabla 7.2 caracteriza las adecuados; (ii) la importancia de la participación del sec- pérdidas económicas anuales directas causadas por las tor privado a través de las COPROSAS para lograr dicho plagas en los cultivos de peras, manzanas y cítricos en dis- éxito; (iii) la importancia de la acción colectiva a nivel tintas regiones del país. Las pérdidas anuales se estiman regional representada por el programa PHEFA, y (iv) en US$ 75 millones como mínimo. Estas pérdidas direc- cómo la falta de continuidad de las condiciones que lleva- tas oscilan históricamente entre el 15 y el 20 por ciento de ron al éxito implicó un retroceso en el control de la afto- la producción.56 También hay costos indirectos causados sa en Argentina, como se mostró en la crisis de 2001. por restricciones debidas a cuarentenas, tanto para las exportaciones como entre regiones dentro del país. Estos 7.75 Supervisión. Un factor importante que contribuyó costos pueden manifestarse como: (i) rechazo o redirec- al resurgimiento de la aftosa en Argentina fue el debilita- cionamiento de los envíos, con la consecuente penalidad miento de los altos niveles de prevención y supervisión de precio; y (ii) restricciones de cuarentena que generan necesarios para mantener la condición "libre de la enfer- costos adicionales de comercialización. Las exigencias medad" que se había logrado. Al disminuir la presión cuarentenarias afectan a todos los tipos de envíos de fruta económica y política para alcanzar este hito, se deterioró u hortalizas frescas consideradas como huéspedes de pla- la infraestructura veterinaria, se redujeron los esfuerzos gas sujetas a cuarentena (por ejemplo, tratamientos con de cooperación con el sector privado y disminuyeron las metilbromuro o frío para la mosca de la fruta). Sin actividades de concientización de los productores. Esto 56. Los valores de las pérdidas causadas por plagas y enfermedades se extrajeron de (i) Programa Fitosanitario para el Noreste de Argentina, Programa de Salud de Cítricos de Tucumán. Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP/SAGPyA), agosto de 2002; (ii) Proyecto Fitosanitario "Reducción del Predominio de Moscas de la Fruta en la Región Noreste". PROSAP/ SAGPyA, julio de 2002; (iii) Informe de Evaluación Técnico-Económica, Ïmpacto de la Carpocapsa en la Fruta de Pepita en el Norte de la Patagonia, Argentina." Fundación Barreras Patagónicas (FUNBAPA), febrero 2003; e (iv) Informe Fitosanitario "Eliminación de la Carpocapsa en los Hurtos de Frutas en el Valle del Río Negro." PROSAP/SAGPyA, julio de 2002. Calidad y seguridad de los alimentos, y aspectos fitosanitarios 109 no fue exclusivo de Argentina. La información disponible que agregan valor. Nuevamente, las razones se encuen- sobre los programas de aftosa en Sudamérica indica que tran, por lo menos en parte, en la debilidad de la organi- una vez un país declara la erradicación de la enfermedad zación de la cadena. se produce un desvío de recursos y apoyo gubernamenta- les hacia otras necesidades de alta prioridad (Correa Melo 7.79 Industria cárnica. Las oportunidades económicas y colaboradores, 2002). perdidas debido a la insuficiente diferenciación de cali- dad son también el tema central en este caso. La industria 7.76 Manipulación de pesticidas y seguridad de los tra- ganadera ejemplifica así mismo la discriminación contra bajadores. El marco legal actual para la manipulación de el sector exportador debida a normas dispares de la pesticidas y la seguridad de los trabajadores es complejo industria de acuerdo con el mercado de destino. La y en algunos casos de dudosa validez. Resultaría útil lle- ausencia de una clasificación estándar objetiva del pro- var a cabo un estudio para proporcionar un diagnóstico ducto final y un sistema regulador desigual son parcial- integral de los problemas involucrados. mente responsables. Lecciones sobre calidad e inocuidad Biotecnología de los alimentos 7.80 La acción institucional y reguladora oportuna fue 7.77 Industria del trigo. Esta industria ejemplifica las fundamental para la introducción exitosa de las semillas oportunidades económicas perdidas por la falta de dife- genéticamente modificadas en Argentina, en especial la renciación de productos en función de la calidad, lo que semilla transgénica de soja RR. Parte de la explicación de constituye una desventaja dinámica con respecto a un los buenos resultados radica en que se crearon institucio- mercado en el que el trigo está dejando progresivamente nes innovadoras que fueron capaces de movilizar, en un de ser un commodity. Las razones pueden encontrarse en contexto administrativo flexible y con mínimos cambios la poca acción gubernamental en el pasado y una organi- legales, muchos de los conocimientos existentes o en zación débil de la cadena. Se necesitarían acciones institu- desarrollo en el país sobre biotecnología. La coincidencia cionales para estimular cambios en toda la cadena. de expertos públicos, privados y académicos en comités conjuntos con el claro propósito de brindar asesoramien- 7.78 Industria de la miel. Este caso ejemplifica las opor- to al Secretario de la SAGPyA fue el enfoque correcto. tunidades económicas perdidas por no agregar valor al También hubo transparencia en el proceso de liberación producto exportado. La sólida presencia de Argentina en de organismos genéticamente modificados y respeto a la el mercado de la miel y la calidad y variedad de la miel autonomía de la CONABIA. Esto contribuyó a su legiti- argentina deberían permitir más exportaciones de miel midad como organismo científico de regulación respon- Tabla 7.2 Estimación de pérdidas anuales en cultivos de fruta causadas por plagas y enfermedades Plaga o enfermedad Cultivo Regiones afectadas Valor de las pérdidas (en millones de US$) Carpocapsa o mariposa Peras, manzanas, nueces Patagonia y Cuyo 19.0 de la pera y membrillo Mosca de la fruta Cítricos y frutas de pepita Noroeste, Noreste y Cuyo 21.2 Chancros Cítricos, especialmente limón Noroeste 35.6 Fuente: Huerga y San Juan (2004). Basado en FUNBAPA (2003). Nota: Las pérdidas directas causadas por la Carpocapsa se refieren únicamente a las producidas en el Alto Valle de Río Negro. 110 Calidad y seguridad de los alimentos, y aspectos fitosanitarios sable, con funciones de asesoramiento. Sin embargo, sur- porción del total comercializado. Deben apoyarse los gió un conflicto por el pago de derechos de propiedad esfuerzos de la administración actual del SENASA para intelectual sobre las nuevas semillas, aún pendiente de obtener financiamiento para mejorar el Sistema de resolución. Control de Frutas Frescas y Hortalizas (SICOFHOR). En primer lugar, sin embargo, sería importante analizar Conclusiones y recomendaciones los sistemas alternativos, en especial para comparar los 7.81 Hemos visto en este capítulo a través de casos ilus- procedimientos basados en el análisis de muestras de mer- trativos los avances en Argentina en aspectos críticos de cado con alternativas basadas en la trazabilidad y apoya- los sistemas sanitarios, fitosanitarios y de calidad de los das por los productores de frutas y hortalizas. alimentos. En términos generales, Argentina ha reaccio- nado con rapidez a los desafíos planteados por la nueva 7.85 Separación de la función de policía del SENASA de agenda sanitaria y fitosanitaria y de calidad. Esto es parti- las funciones de promoción y coordinación de políticas. cularmente evidente en el sistema institucional implemen- El fortalecimiento de la capacidad del SENASA para lle- tado para adaptarse a las oportunidades y riesgos que var a cabo la supervisión y aplicación de normas sanitarias plantea la biotecnología. Quedan sin embargo desafíos y y fitosanitarias, de inocuidad de los alimentos y seguridad los esfuerzos importantes para fortalecer el sistema de de los trabajadores se facilitaría transfiriendo a una uni- inocuidad y calidad de los alimentos que merecen priori- dad de protección agrícola y mejora de la calidad de la dad en la agenda de políticas. Se indican a continuación SAGPyA las funciones del SENASA relativas a las políti- algunas de las áreas en las que el Gobierno podría actuar cas y su coordinación. Esta división de responsabilidades para acelerar el proceso en curso de mejora de las normas tendría varias ventajas. En primer lugar, concentraría la de calidad, inocuidad y fitosanitarias. capacidad del SENASA en los aspectos técnicos, para los que es más idónea. En segundo lugar, crearía una unidad 7.82 Definición más clara de los roles. Parece necesario especializada en la SAGPyA focalizada en promover la definir roles y responsabilidades claros entre las agencias acción colectiva (para control de plagas, inocuidad y cali- nacionales y provinciales, públicas y privadas, así como dad de los alimentos y seguridad de los trabajadores). los recursos presupuestarios correspondientes. Así por Esto exige capacidades muy diferentes y a menudo una ejemplo sería oportuno que PROCEM (programa de mentalidad distinta, centradas en la negociación y resolu- mosca de la fruta) definiera acciones específicas para ción de conflictos y el análisis de alternativas económicas, NEA NOA e identificara los correspondientes roles ins- de la necesaria para las funciones de policía del SENASA. titucionales, incluida, por ejemplo, la provisión de moscas En tercer lugar, eliminaría los incentivos corporativos a estériles para el programa que se está elaborando. Un pro- centralizar las actividades pues, pesar de la buena disposi- blema particularmente grave para combatir la Carpocapsa ción expresada actualmente por SENASA, la experiencia es el de los huertos abandonados. Persisten de otro lado pasada indica que las tendencias corporativas internas han problemas institucionales de coordinación y delegación interferido con los esfuerzos para descentralizar y dele- en los ejemplos de carne vacuna (tanto problemas de afto- gar. Finalmente, como se indicó anteriormente, una sóli- sa como de calidad), trigo y miel antes mencionados. da función de policía de SENASA crearía el marco de incentivos para la promoción de la acción colectiva por 7.83 Fortalecimiento de las funciones de policía y con- parte de la SAGPyA. La asignación de estas funciones a trol de calidad del SENASA. Un fuerte poder de super- instituciones separadas elimina también los posibles con- visión y policía a nivel nacional del SENASA es una atri- flictos de intereses y concentra los esfuerzos. bución fundamental, no delegable, de esta entidad guber- namental. Es importante que las medidas obligatorias 7.86 Para concluir ofrecemos algunas sugerencias especí- impuestas por el SENASA sean respaldadas por los tribu- ficas para fortalecer los organismos sanitarios y fitosani- nales y que existan asignaciones presupuestarias adecua- tarios y de calidad de los alimentos del país. das para apoyar la función de policía. · Fortalecimiento del papel de negociación internacio- 7.84 Otra área de clara responsabilidad del SENASA es el nal de SENASA. El papel de SENASA en la negocia- control de calidad de los productos frescos. En la actua- ción de acuerdos internacionales es importante pero lidad este control se lleva a cabo en sólo una pequeña pro- requiere (1) el fortalecimiento de los recursos huma- Calidad y seguridad de los alimentos, y aspectos fitosanitarios 111 nos para llevar a cabo esta tarea, y (2) el trabajo con la SAGPyA para asegurar que las entidades locales par- ticipen en la definición de normas y protocolos. · Búsqueda de convergencia de sistemas de regula- ción. Sería oportuno mayor dinamismo en la búsque- da de convergencia entre las normas para los merca- dos internos y de exportación. Esto no debería lograrse rebajando las normas de exportación sino mejorando las del mercado interno. Las fuerzas del mercado encabezadas por los supermercados apuntan en este sentido. · Establecimiento de normas objetivas para distintas calidades de alimentos. Las mejoras de calidad depen- den, en general, de que los productores reciban seña- les del mercado en forma de precios mejores. El esta- blecimiento de normas objetivas de calidad y su divul- gación promueve la transparencia en los mercados y facilita transferir a los productores primarios las pri- mas pagadas por productos finales de mejor calidad. · Fortalecimiento del financiamiento y la transparen- cia. Podrían revisarse los procesos presupuestarios para dar mayor claridad a las reglas del juego. Esto podría incluir (1) presupuestos transparentes por pro- grama para fortalecer el control social, (2) una defini- ción clara de tareas por las cuales se podría cobrar una comisión por servicios y aquellas que por su naturale- za de bien público se sugiere que se paguen del presu- puesto general. · Mayor capacidad de previsión. La SAGPyA podría ayudar a catalizar y liderar instituciones regionales con fuerte participación del sector privado para prever los cambios en los requerimientos y condiciones del mercado (por ejemplo, cambios varietales y en las nor- mas sanitarias). Estas instituciones podrían tomar la iniciativa, en sociedad con INTA, en la investigación y extensión de temas relacionados con el control sanita- rio y las demandas del mercado. Finalmente, estas ins- tituciones podrían también servir como observatorios, supervisando el impacto de las actividades en curso para identificar posibles amenazas sanitarias y de otra índole a la producción local y regional. 7.87 En términos generales, las inversiones necesarias para implementar las sugerencias antes indicadas no pare- cen particularmente costosas y la rentabilidad es poten- cialmente importante. 112 El subsector riego 8. El subsector riego IMPORTANCIA go, en provincias áridas como Mendoza, San Juan y Río Negro, la agricultura depende prácticamente del riego, ya 8.1 Este capítulo analiza la importancia del subsector que la producción bajo riego supera el 90 por ciento del riego, en especial en las economías regionales, evaluando valor total. En estas provincias, la agricultura bajo riego indicadores de desempeño y examinando opciones de representa entre el 22 y el 45 por ciento del valor agrega- política para posibles reformas. do provincial, siendo una importante fuente de empleo. 8.2 La superficie bajo riego de Argentina alcanzaba alre- 8.4 Del total nacional de alrededor de 300.000 explotacio- dedor de 1,7 millones de hectáreas en 2001. Un 70 por nes agrícolas existentes en 2001 (CNA, 2002) aproxima- ciento de esta superficie (1,1 millones de has.) se encuen- damente 80.000 utilizan el riego. De éstas, unas 75.000 tra en regiones áridas o semiáridas. Los principales culti- (casi el 92 por ciento) tienen menos de 25 hectáreas y vos regados son las frutas y hortalizas (28 por ciento) 30.000 (más del 36 por ciento) menos de 9 hectáreas seguidas de la caña de azúcar, el tabaco y las plantas aro- (Banco Mundial, 2000). máticas (15 por ciento), los cultivos forrajeros y cereale- ros (14 por ciento), los cultivos hortícolas (12 por ciento), 8.5 La superficie regada aumentó de algo más de 500.000 los productos forestales (9,1 por ciento), los cítricos, acei- hectáreas en 1958 a alrededor de un millón en 1988 y 1,7 tunas y nueces (3,3 por ciento), el algodón (1,9 por cien- millones en la actualidad. El riego se expandió mucho to) y otros cultivos (16 por ciento).57 después de la década de 1950 con el uso de pozos entuba- dos para captación de aguas subterráneas, aumentando 8.3 En cuanto a su valor económico, la producción de las tanto la superficie como la eficiencia. La calidad de las tierras regadas representa un 26 por ciento del valor total aguas subterráneas es mejor en las zonas húmedas que en de la producción agropecuaria de Argentina. Sin embar- las áridas. En estas últimas, la excesiva explotación de los 57. Datos del año 2000. El subsector riego 113 acuíferos y la obsolescencia de los pozos han llevado a la ción cuando se considera que más del 80 por ciento de los contaminación de muchas fuentes subterráneas. cultivos regados han tenido condiciones favorables en los mercados mundiales desde mediados de 2001. Como se 8.6 La expansión tuvo lugar en gran medida en dos perí- analiza a continuación, la subutilización se debe en gran odos: 1979-1982 y 1988-2003. El primero corresponde a medida a limitaciones institucionales. la ejecución de proyectos de infraestructura de riego financiados por donantes internacionales en Río Negro, 8.10 Hay un problema grave de eficiencia técnica en los San Juan, Santiago del Estero y otras provincias. El sistemas de riego. La eficiencia promedio de los sistemas- segundo estuvo liderado por el sector privado, con fuerte incluyendo toma, acarreo y distribución del agua-no influencia del gasto provincial en varias provincias y con supera el 30 por ciento. Esta cifra es baja o muy baja cuan- sistemas basados sobre todo en aguas subterráneas. En do se compara con países europeos líderes en riego, pero este período hubo una activa incorporación de tecnologí- también en relación con países vecinos de Sudamérica. La as innovadoras para productos dirigidos a los mercados superficie con tecnología altamente eficiente (acarreo de exportación, en particular las aceitunas de mesa, el entubado, distribución localizada) no supera el 3 por aceite de oliva y las uvas de mesa. ciento de la superficie irrigada. 8.7 En los últimos años ha aumentado considerablemente 8.11 El uso ineficiente del agua genera situaciones de esca- el valor de la producción por hectárea irrigada en varias sez. Éste no es un problema generalizado en Argentina, zonas. Por ejemplo, en Mendoza, donde el riego se orien- pero las situaciones de escasez localizada son importan- ta a uvas para vinificación, el reemplazo de uvas de baja tes. Dos ejemplos: calidad por variedades aptas para vinos finos casi duplicó el valor de la producción bajo riego. En el Valle Central · La ineficiencia en la captación y distribución del en la provincia de San Juan también se reemplazaron agua hace imposible regar de modo adecuado las plan- cepas de baja por de otras de alta calidad, pero con espe- taciones de cerezas de alta productividad y elevado cialización en uvas de mesa de alta calidad que se venden retorno en Las Golondrinas y El Hoyo en la provin- a precios elevados en los mercados mundiales. cia de Chubut; · La ineficiencia en el uso del agua también limita el riego en Coronel Moldes, Salta, para los cultivos de POTENCIAL DE RIEGO tabaco y hortalizas de menor valor. 8.8 Argentina posee un buen potencial para aumentar la Ejemplos semejantes se presentan a lo largo y ancho del superficie de riego. La capacidad de regulación de los país. La baja eficiencia en el uso del agua en los sistemas recursos hídricos del país comprende 124 estructuras en impide expandir la superficie regada en los mismos. funcionamiento para el almacenamiento de agua destina- das a variados usos, utilizándose para riego 116 sistemas. 8.12 La escasez de agua en los sistemas está también rela- La capacidad total de almacenamiento es del orden de 160 cionada con la disponibilidad de infraestructura. Faltan km3 (Banco Mundial, 2000). El país tiene 125 zonas de en primer lugar a menudo obras clave. Por ejemplo, la riego públicas y privadas. La superficie irrigada potencial falta de estructuras adecuadas para la captación y distri- es de 6,3 millones de hectáreas, de las cuales 2,5 millones bución genera situaciones de escasez de agua en el sistema podrían contar con riego durante todo el año. Con 1,75 del Valle 12 de Octubre en Chubut. En segundo lugar, millón de hectáreas actualmente bajo riego pleno, esto hay frecuentes deficiencias de mantenimiento. Por ejem- implica que con condiciones económicas favorables plo, el mal estado de la infraestructura de almacenamien- podrían ponerse bajo riego unas 700.000 hectáreas más. to en Chicoana, Salta, impide regar alrededor del 40 por ciento de la superficie disponible. 8.9 Gran parte sin embargo de la infraestructura de riego está subutilizada. En San Juan, Santiago del Estero, 8.13 Por último, del 20 al 30 por ciento de la superficie Tucumán, Chubut y Formosa, la agricultura regada utili- regada tiene problemas de alta salinidad debido al defi- za sólo alrededor del 50 por ciento de las áreas con insta- ciente drenaje. Esto apareja grandes pérdidas económicas laciones de riego. Esta cifra llama particularmente la aten- por la producción potencial perdida. 114 El subsector riego 8.14 Las principales características del desarrollo actual permitiría: (i) establecer criterios y directrices nacionales del riego en Argentina pueden sintetizarse del siguiente para la asignación de los recursos hídricos y la gestión del modo: agua; (ii) prevenir y resolver conflictos relacionados con aguas compartidas por distintas jurisdicciones, (iii) esta- · Gran incremento de la superficie regada, la produc- blecer estándares nacionales relativos al agua, y (iv) esta- ción y el valor de la producción a lo largo de la última blecer normas uniformes para la protección de las fuentes década. de agua. · Expansión de la producción en tierras regadas de cultivos de exportación con buenos precios en los 8.17 Las provincias tienen legislación propia para la ges- mercados internacionales. tión del agua, que es compleja y heterogénea (Banco · El riego suplementario crece más que el riego total; Mundial, 2000; FAO, 1996; Alvarez, 1997). Los principa- las explotaciones medianas y grandes de la zona pam- les problemas de los marcos jurídicos provinciales es que peana, que son los principales usuarios del riego no brindan seguridad a los usuarios y dan lugar a la suplementario, son las que más se benefician. superposición de responsabilidades de gestión. Hay tam- · Las superficies regadas están incorporando mejoras bién grandes divergencias en los marcos reguladores de técnicas en el material genético, manejo de cultivos y las provincias. El desarrollo y mejora de la legislación de prácticas post cosecha, pero son pocas las mejoras en aguas podría realizarse en conjunto con una revisión de técnicas de riego y gestión del agua. las normas ambientales y de uso del suelo. Esta tarea · Continúa la baja eficiencia técnica en el riego debido podría hacerse en coordinación entre COHIFE y sobre todo a la limitada capacidad técnica de los usua- COFEMA. rios del agua y el mal estado de las infraestructuras. · En varias provincias donde la producción bajo riego Instituciones débiles y mal articuladas está relativamente estancada, el riego beneficia sobre 8.18 La debilidad en las instituciones relacionadas con el todo a pequeños agricultores pobres. El estancamien- manejo del agua afecta no sólo la eficiencia técnica sino, y to de la producción tiene por lo tanto un impacto quizás más aún, la capacidad de movilizar recursos finan- social. cieros y humanos. La debilidad institucional abarca a los niveles federal, provincial y de sistema de riego. Analizamos a continuación por separado estos niveles. LIMITACIONES PARA ALCANZAR EL POTENCIAL DE DESARROLLO Nivel federal 8.19 Dos razones principales hacen que la coordinación y 8.15 Para alcanzar el potencial de desarrollo de las econo- el desarrollo de los recursos hídricos de Argentina requie- mías regionales, además de las mejoras sanitarias, fitosani- ran una dirección estratégica a nivel nacional. Primero, la tarias y de calidad mencionadas en el capítulo anterior, se escala de las inversiones es grande en relación con los requieren también mejoras considerables en las institu- medios financieros de los usuarios. Segundo se deben ciones y políticas relacionadas con el agua. Los principa- establecer reglas del juego eficientes y equitativas para la les obstáculos a un mejor uso del agua son: (i) el marco asistencia federal al desarrollo de los recursos provincia- jurídico incompleto e imperfecto; (ii) instituciones débi- les y locales. les y mal articuladas, y (iii) reglas del juego poco claras respecto a la independencia financiera de las organizacio- 8.20 La coordinación y la formulación de estrategias ve nes de usuarios. ven comprometidas por la falta de recursos para la pla- nificación. Así, por ejemplo, el principal organismo res- Marco jurídico incompleto ponsable de las políticas de recursos hídricos (la 8.16 Argentina no tiene una ley general de aguas ni un Subsecretaría de Recursos Hídricos del Ministerio de plan maestro para el uso de los recursos hídricos. Sería Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios) tiene importante disponer de un marco jurídico nacional y una (en 2005) sólo un profesional a tiempo completo dedica- estrategia nacional de gestión del agua a largo plazo. Esto do al riego.58 El INTA no incluye el riego entre las áreas 58. Otros profesionales en la institución colaboran a tiempo parcial. El subsector riego 115 estratégicas contenidas en el nuevo Plan Estratégico 2005- humanos técnicamente calificados. Si no se aumenta el 2015. La Secretaría del Ambiente no tiene proyectos para número de personal calificado los esfuerzos por desarro- el monitoreo ambiental de recursos naturales en áreas llar capacidades serán en vano. Las cifras de personal son regadas.59 En la SAGPyA el riego depende de una unidad grandes en algunas provincias pero el número de profe- de gestión (PROSAP) que no aparece en el organigrama sionales es muy bajo. En Santiago del Estero y Jujuy, por de la Secretaría y que no tiene responsabilidades clara- ejemplo, el número de ingenieros especializados en obras mente definidas en relación con la planificación y gestión es insuficiente, pero la legislación y las restricciones pre- del riego. Sin embargo, el PROSAP ha demostrado ser supuestarias impiden contratar más. El número excesivo muy activo y útil en el desarrollo de capacidades, la pro- de trabajadores no calificados indica que los organismos visión de asistencia técnica y la formulación y acompaña- públicos de riego actúan en ocasiones como refugio con- miento de proyectos de inversión. tra el desempleo. Otra preocupación es el hecho de que buena parte del personal profesional tiene una edad rela- 8.21 Además de la escasez de medios hay una escasa tivamente avanzada y pronto se jubilarán. Además, la coordinación entre las agencias relevantes (las tres capacitación del personal técnico en los organismos pro- reparticiones antes mencionadas). En tal sentido es crítico vinciales es débil, en especial en cuanto a técnicas de ges- que todas las instituciones relacionadas con el riego parti- tión. La activa participación del PROSAP aportó una cipen en la red de investigación creada recientemente para mejora sustancial en varias provincias (como Tucumán, la gestión integrada de los recursos hídricos. Entre los Chubut, Neuquén) pero el desafío sigue presente. participantes actuales están la Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (SECyT), la 8.25 Otros factores son la escasez de maquinaria pesada Subsecretaría de Recursos Hídricos, las Universidades de para el mantenimiento de las obras de riego, y la debilidad Santa Fe, Cuyo y otros. del sistema de información para el desarrollo del riego. La pobreza de información impide hacer una planificación 8.22 El tercer factor es el débil sistema de información eficaz con la que captar recursos porque no hay una lista que respalda el desarrollo del riego. Esta debilidad es actualizada de regantes, ni siquiera en Mendoza y Río transversal a todos los niveles y actores e incluye institu- Negro donde los estándares de gestión son comparativa- ciones del sector público y consorcios locales de riego. La mente altos. La información disponible tampoco permite situación podría corregirse con el desarrollo rápido de un calcular con precisión la demanda de agua. En algunos sistema de información completo como el propuesto en sistemas se desconoce incluso el número de explotaciones las reuniones del Consejo Federal de Riego en 2003 y con derechos de agua. 2004. Problemas de descentralización Niveles provinciales y locales 8.26 Todas las provincias han promovido la constitución 8.23 El Anexo IV resume el estado de los organismos de y el funcionamiento de asociaciones de usuarios del agua riego en las provincias. El primer factor que afecta su (AUA), en especial desde comienzos de la década de 1990. desempeño es la falta de autonomía, que surge de la esca- El objetivo fue aumentar la eficiencia del riego delegando sa jerarquía de estos organismos dentro de los gobiernos la toma de decisiones a los usuarios y reducir los costos de provinciales. Sólo dos organismos son autónomos y pue- gestión y la carga presupuestaria de las provincias. En casi den administrar sus propios presupuestos, los de todos los casos, el primer paso fue dar a estas organizacio- Mendoza y Río Negro. En muchas provincias, las autori- nes descentralizadas una base jurídica, bien directamente dades de riego son Direcciones Generales situadas en el dentro del código de aguas provincial o mediante regla- tercer o cuarto nivel de la jerarquía administrativa. Sus mentos administrativos. recursos son tan limitados que en algunos casos (como en Jujuy y en Formosa) no tienen vehículos ni combustible 8.27 La eficacia de la descentralización varía entre y den- para llevar a cabo una labor de vigilancia básica. tro de las provincias. Las provincias que más han progre- sado en la descentralización son Mendoza (donde abarca 8.24 Un segundo factor es la escasa dotación de recursos prácticamente todos los sistemas) y Río Negro (en la 59. Esta Secretaría formuló recientemente sin embargo un programa para evaluar la contaminación de suelos agrícolas. 116 El subsector riego mayoría de los sistemas, aunque varios son aún maneja- · Altas tasas de incumplimiento, incluso con cánones dos por la autoridad provincial). En las demás provincias, bajos. una minoría de sistemas descentralizados, gestionados localmente, coexisten con otros que todavía no han for- 8.32 Un problema para el uso más eficiente del agua es la mado asociaciones o cuyas asociaciones no funcionan. En no transferibilidad de la misma debido a normas provin- general, la gestión local es más eficaz en asociaciones de ciales que impiden vender o de algún otro modo transfe- productores medianos y grandes. Los sistemas integrados rir agua entre miembros de la misma asociación. La ley en su mayoría por pequeños agricultores con bajo nivel impide incluso al titular de derechos de agua usar el agua económico y técnico tienden a depender todavía del orga- para regar aquellas partes de sus tierras sobre las que no nismo provincial. tiene derechos. La no transferibilidad reduce la producti- vidad potencial del agua disponible. Los usuarios pueden 8.28 El ritmo de formación de AUA disminuyó después no usar el agua por falta de autorización para cederla a de 1997 debido a los impactos económicos e instituciona- otros o pueden usarla en exceso en sus cultivos dada la les de la crisis económica. Hay señales sin embargo de falta de incentivos para manejarla con eficiencia. Esto recuperación y varias provincias están promoviendo nue- afecta la eficiencia técnica y la productividad económica vamente la creación y el funcionamiento de AUA. del agua (por ejemplo en Mendoza y La Rioja). Las res- tricciones legales no han logrado impedir totalmente sin 8.29 A pesar de algunos fracasos, la gestión descentraliza- embargo intercambios de agua de beneficio mutuo de da trajo aparejados importantes beneficios: bajó los cos- compradores y vendedores. Es bien sabido que hay mer- tos, aumentó la flexibilidad, mejoró la participación de los cados clandestinos que operan a pesar de las restricciones agricultores y aumentó la capacidad de movilizar recursos legales (por ejemplo en La Rioja), pero bajo condiciones locales. Estos resultados llevan a la conclusión de que el que afectan la transparencia y la eficacia. establecimiento de mecanismos de gestión local, junto con mejoras en la determinación del costo del agua y 8.33 Otro problema son los bajos cánones cobrados por fijación de los cánones, son los componentes más críti- agua aunque recientemente por fortuna se ha aliviado cos en una estrategia de desarrollo del riego para los algo en varias provincias. Los actuales cánones cubren próximos años. plenamente los costos del suministro de agua en una sola provincia, Mendoza. En muchas otras los pagos no alcan- 8.30 La experiencia recientes muestra también la impor- zan para cubrir los costos operativos y mucho menos para tancia de que las asociaciones desarrollen un mayor recuperar los costos de inversión en infraestructura. En compromiso con la planificación y la gestión financiera varias provincias los costos administrativos están inflados de mediano plazo. Los Valles Alto y Medio del Río por el empleo de gran número de personal no calificado Negro, la cuenca del Río Tunuyán en Mendoza y el Valle (por ejemplo en Santiago del Estero, Jujuy y La Rioja). 12 de Octubre de Chubut son todos ejemplos de los No obstante, los cánones de agua continuarían siendo beneficios de un mayor compromiso y participación insuficientes en estas provincias aún en la hipótesis de financiera. mejoras sustanciales en la organización y gestión del órgano provincial. Dificultades asociadas con la determinación de costos y fijación de cánones del agua 8.34 Las dificultades de recuperación de costos empeoran 8.31 Los problemas relacionados con la determinación de con las elevadas tasas de incumplimiento del pago de los costos del agua y de los cánones cobrados por la misma cánones de agua en la mayoría de las provincias. Este pueden resumirse del siguiente modo: problema tiene dos raíces. La primera es la mala situación financiera de muchos agricultores, como resultado sobre · Dificultades en la transferencia de agua entre usua- todo de la crisis económica. Con la devaluación y los bue- rios o incluso entre distintos usos de un mismo nos precios de exportación muchos agricultores están usuario; comenzando ahora sin embargo a salir de sus deudas. La · Estimaciones bajas del costo del agua, lo que da segunda raíz es la débil gobernabilidad de las organizacio- como resultado cánones bajos en la mayoría de las nes de regantes, por la falta de un compromiso creíble de provincias; las mismas de proveer un buen servicio, y la ausencia de El subsector riego 117 un sistema de recompensas para los buenos pagadores y cia de equipos de riego modernos, tanto a nivel de siste- sanciones para los incumplidores. En ausencia de tales ma como de explotación, es generalizada en todas las pro- incentivos el "comportamiento parásito" (free-riding) se vincias. El impacto potencial de mejorar obras deteriora- torna endémico. Las "prácticas tramposas" sólo pueden das como tomas y secciones de canales es alto. corregirse con mejoras sólidas en la capacidad de las ins- tituciones federales y provinciales y de las AUA de asu- Dificultades relacionadas mir compromisos creíbles para proporcionar asistencia con el financiamiento estratégica y técnica pero no saliendo al rescate de aso- 8.37 La escasez y lo poco predecible del financiamiento ciaciones de usuarios de agua débiles. Las AUA deberí- afectan gravemente el desarrollo de la infraestructura de an brindar servicios eficientes a cambio de un canon razo- riego e impiden un mantenimiento activo y ordenado. nable y aplicar sanciones a quienes intenten beneficiarse a Estas dificultades tienen tres orígenes principales: costa del conjunto. · La situación macroeconómica del país; Dificultades relacionadas · El bajo nivel y escaso cobro de los cánones de agua; con la infraestructura · La insuficiente descentralización del sistema y la 8.35 Este tipo de dificultades puede resumirse del siguien- internalización incompleta de nuevas responsabilida- te modo: des en las AUA. · Avanzado estado de deterioro de gran parte de la 8.38 La situación macroeconómica en años recientes infraestructura de riego construida entre las décadas impidió el funcionamiento normal del sistema financiero, de 1940 y 1980; incluido el crédito comercial o institucional para la agri- · Escasas inversiones complementarias para moderni- cultura regada. Incluso a finales de la década de 1980 y zar el funcionamiento de los sistemas; por ejemplo comienzos de la de 1990 la financiación a plazo era escasa válvulas de compuerta y medidores de flujo automati- y cara. La disponibilidad de líneas de crédito en las pro- zados; vincias para inversiones en riego varía mucho según la · Incorporación lenta de métodos de riego presuriza- provincia y ha sido en general muy errática.61 La finan- dos modernos. ciación escasa e impredecible, en particular el financia- miento a plazo, ha limitado la inversión en obras de riego 8.36 El grado de deterioro de la infraestructura varía pequeñas y medianas. La falta de solvencia crediticia de considerablemente según la provincia. Las infraestructu- las AUA es tan importante como la disponibilidad de ras más deterioradas se encuentran en Santiago del Estero, financiación. Escasa disponibilidad de crédito y débil dis- Salta, Catamarca, La Rioja y Formosa. Las de mejoresa se ciplina financiera de las AUA se conjugan para debilitar la encuentran, como es lógico, en las provincias con mejor capacidad de mejorar la infraestructura. gestión y desarrollo institucional más avanzado: Mendoza y Río Negro. El deterioro de la infraestructura Dificultades relacionadas con la capacidad es también menor en provincias "ricas" como Santa Cruz, técnica de los usuarios del agua Chubut y Buenos Aires. No obstante, los problemas de 8.39 Un gran número de usuarios en casi todas las provin- mantenimiento de la infraestructura son relevantes en cias no emplean técnicas conocidas para mejorar el uso todas las provincias, incluso en las más ricas. En varias del agua. Además del problema mencionado de disponi- provincias, incluyendo San Juan, Santiago del Estero, bilidad de crédito, esto está vinculado a: Tucumán, Chubut y Formosa, la superficie con infraes- tructura de riego instalada que no se riega es casi tan gran- · La escasez de oportunidades de capacitación (cursos de como la superficie efectivamente regada.60 La ausen- cortos y talleres) para reforzar las capacidades de los 60. Para más detalles, ver Fiorentino, 2004, estudios de casos provinciales. 61. Por ejemplo, desde 2003, Neuquén y Santa Cruz disfrutan de nuevas líneas de crédito rural que dependen de fondos provinciales, mientras que Formosa y Jujuy no tienen recursos de crédito. En algunas provincias, durante 2002 y 2003 hubo poco crédito para las explotaciones agrícolas media- nas y grandes, pero sí algunos fondos para los pequeños agricultores, provenientes del Programa Social Agropecuario (PSA). La disponibilidad de crédito cambió con el tiempo. En 1989, los depósitos bancarios rondaban los US$4.000 millones y casi no había crédito para los agricultores. En 1994, los depósitos ascendieron a US$48.000 millones y había crédito comercial para las explotaciones agrícolas a tasas razonables. Después de la crisis de 1998, las tasas de interés casi se duplicaron en seis meses y nuevamente no hubo crédito para el sector rural. 118 El subsector riego usuarios del agua; y les de eficiencia técnica de captación, almacenamiento, · La escasez de diagnósticos básicos relativos a los acarreo y aplicación del agua. De acuerdo con los espe- niveles de eficiencia del riego y sus causas. A su vez, cialistas provinciales, la eficiencia (incluyendo captación, esto está relacionado con la falta de recursos destina- acarreo y aplicación) es del orden del 15-30 por ciento en dos a la realización de diagnósticos sobre las diversas muchas provincias. Es digno de mención que las provin- áreas y sistemas de riego. cias no tienen generalmente estudios precisos de evalua- ción de la eficiencia del riego. La estimación anterior no La insuficiente capacidad técnica de los usuarios es un es más que una hipótesis técnica de expertos provinciales. determinante importante del bajo nivel de eficiencia téc- Las principales excepciones son los sistemas de riego con nica del riego en Argentina. Ello afecta la capacidad del alta proporción de canales revestidos o riego presuriza- riego de generar riqueza, reducir la pobreza rural y ser do. El sistema de riego del Valle Central de San Juan, ambientalmente sustentable. donde la mayoría de los canales primarios y secundarios están revestidos, tiene una eficiencia combinada de apli- Dificultades relacionadas con la investigación cación por gravedad y acarreo del orden del 25-40 por 8.40 La investigación para la mejora de la agricultura bajo ciento. La eficiencia en el caso del riego presurizado riego es desigual. Por un lado, la investigación y extensión supera el 85 por ciento en todos los casos analizados62, relacionadas con la tecnología de los cultivos ha dado pero la superficie bajo riego presurizado se estima en buenos resultados. Los rendimientos de los cultivos rega- menos de 100.000 hectáreas. dos crecieron considerablemente, sobre todo en la caña de azúcar, el tomate, las papas, las hortalizas y los cultivos 8.44 La baja eficiencia del riego está relacionada con los forrajeros. De igual modo mejoró la calidad en las uvas siguientes problemas: para vino y el tabaco. · falta de incentivo económico para maximizar el 8.41 Por otra parte, la adopción de nuevos métodos de retorno del agua; riego ha sido lenta. Particularmente grave es la debilidad · mal estado de la infraestructura; en la incorporación de buenas prácticas en las tecnologías · deficiencias en la capacidad técnica de los usuarios, tradicionales, como el riego por surco. No se usan buenas que tienden a usar cantidades excesivas de agua y no prácticas conocidas desde hace décadas. Riego excesivo usan técnicas de riego por gravedad superiores a los por gravedad, mal drenaje y baja eficiencia en el acarreo y métodos tradicionales; aplicación del agua son problemas persistentes. No es · planificación inadecuada del ciclo de riego, con algo que deba sorprender considerando la falta de incen- intervalos excesivamente largos para el desarrollo y tivos: el agua es barata o gratis, el marco regulador es maduración apropiados de los frutos. insuficiencia y la autofinanciación y la acción colectiva son débiles. 8.45 Los principales efectos de la baja eficiencia son: 8.42 La investigación en temas de riego no recibe sufi- · la reducción del área regada por debajo de su poten- ciente atención. Tanto el INTA como las instituciones cial: 30-40 por ciento menos en muchos casos; provinciales de investigación y desarrollo tienen pocos · la aplicación inadecuada del agua a la planta tanto en expertos profesionales en riego. Actualmente, el INTA volumen como en frecuencia; tiene proyectos nacionales para cultivos regados específi- · el deterioro ambiental, vinculado a la salinización del cos pero no para investigación, extensión y desarrollo del suelo y los aumentos incontrolables de los niveles fre- riego per se. áticos (Alto Valle del Río Negro, áreas regadas de Pirané en Formosa y muchas áreas de producción Dificultades relacionadas arrocera en Corrientes). con la eficiencia del riego 8.43 Prácticamente todos los sistemas tienen bajos nive- 8.46 La reducción de la superficie regada y la baja calidad 62. Se trata de sistemas de riego de explotaciones agrícolas grandes y medianas que se beneficiaron de programas de incentives fiscales para produc- tores en San Juan, Catamarca y La Rioja. El subsector riego 119 del riego disminuyen la producción. Puesto que estos OPCIONES DE POLÍTICA problemas son generalizados en sistemas donde predomi- nan los pequeños productores (Catamarca, La Rioja, Principios y objetivos generales Santiago del Estero, Formosa), ellos tienden a aumentar la 8.51 No recomendamos intervenir en el sector excepto en pobreza rural. el contexto de una estrategia clara y bien articulada. El fundamento de tal estrategia sería entregar las facultades y responsabilidades de gestión a las AUA, y crear un marco SÍNTESIS DEL POTENCIAL nacional de incentivos para apoyarlas. Y LIMITACIONES DEL RIEGO 8.52 El objetivo de largo plazo de una estrategia de este Potencial tipo sería independizar a las AUA del gobierno. Para ello 8.47 Son tres las formas en que puede aumentarse el éstas deberían desarrollar un plan de negocios y estable- valor de la producción y el empleo en la superficie cer una "trayectoria" clara en el cumplimiento de las regada: (1) mejorando las prácticas fitosanitarias, la metas del plan. En el mediano plazo las AUA podrían calidad de los productos, los rendimientos y el mix de aspirar a calificar para recibir créditos comerciales. Toda cultivos, (2) incorporando nuevas tierras a la produc- inversión y asistencia del gobierno debería tener lugar ción; y (3) mejorando la tecnología y la eficiencia del dentro del contexto del plan de negocios, con una estrate- riego. gia clara para que la asociación desarrolle su independen- cia y autonomía. 8.48 Una indicación de los beneficios potenciales de la mejora de la calidad de los productos es la diferencia en el 8.53 Lo anterior podría ir acompañado de políticas de valor de las exportaciones de frutas y hortalizas por hec- apoyo a nivel nacional. Además de condicionar las trans- tárea de tierra regada en Argentina y Chile, como se ana- ferencias y las inversiones a un plan de negocios sería lizó en el Capítulo 3. importante garantizar que se eliminen otros impedimen- tos institucionales al uso eficiente del agua. En particular, 8.49 Con respecto a la incorporación de áreas adiciona- la inversión en el desarrollo o rehabilitación de infraes- les, las estimaciones actuales indican que podría incor- tructura podría ir a las provincias que desmantelen los porarse un 30-40 por ciento adicional de superficie impedimentos al uso eficiente del agua, como la legisla- regada a la producción con inversiones públicas en el ción que impide su transferencia. Las ventajas de la rango de los US$100-200 por hectárea. Podría también comercialización del agua se analizan en el Cuadro 8.1. regarse una superficie adicional del orden del 20 por ciento mediante mejoras en la eficiencia usando riego Elementos para una estrategia presurizado. El beneficio del riego presurizado no es 8.54 Los elementos centrales de una estrategia de riego sólo el aumento de la superficie sino también: (i) mejo- podrían seguir los lineamientos siguientes: ras en la calidad de los productos gracias al mejor con- trol del agua, y (ii) eliminación de la saturación hídrica · Modernización de las instituciones nacionales, pro- y la salinización. vinciales y locales; · Descentralización de la planificación financiera y Limitaciones operativa; 8.50 Las limitaciones que impiden obtener los beneficios · Mejora de la calidad de gestión; plenos del potencial de riego son más sociales que físi- · Mejora de la determinación de los costos del agua; cas. Se relacionan fundamentalmente con la insuficiente · Un programa de emergencia para recuperar infraes- descentralización de facultades y responsabilidades a las tructura crítica; autoridades de riego y la persistente cultura de depen- · Incremento de la investigación en riego; y dencia. Esto se ve agravado en algunos lugares por la · Revisión del marco jurídico para el riego y el control baja rentabilidad de la agricultura relacionada con el ambiental. tamaño pequeño de la propiedad y el bajo capital huma- no. El respaldo institucional al riego es débil en todos 8.55 Modernización de las instituciones. Podría incluirse: los niveles. (1) más recursos humanos y mejor capacitados, favore- 120 El subsector riego ciendo la contratación de jóvenes y la selección de perso- to de subsidios (que recibirían ciertos grupos sociales en nal calificado nuevo; (2) más coordinación entre los orga- la forma de un canon de agua por debajo del costo total)63 nismos a nivel nacional y entre los organismos naciona- esté respaldado por un proceso analítico detallado. El les, provinciales y locales; y (3) participación de los programa de subsidios podría ser selectivo, evitando sub- gobiernos municipales y su inclusión en los programas sidiar a agricultores que tienen capacidad de pago, y de capacitación. podría disminuir con el tiempo sin dejar de proteger a los agricultores más pobres. 8.56 Descentralización de la planificación y la gestión del riego. Los objetivos podrían ser los siguientes: (1) aumen- 8.61 Programa de emergencia para rehabilitar la infraes- tar el número de AUA en todas las provincias; (2) aumen- tructura de riego. La Subsecretaría de Recursos Hídricos tar la injerencia de las AUA en la planificación y gestión y el PROSAP están preparando listas de obras prioritarias de las inversiones, (3) fortalecer la autonomía institucio- para cada provincia. Esta información podría usarse para nal y financiera de los organismos provinciales de gestión elaborar un programa de inversiones. Queremos sin del agua; y (4) aumentar la participación de los gobiernos embargo llamar la atención sobre el peligro de financiar municipales. periódicamente obras de mantenimiento diferidas a través de proyectos de rehabilitación de emergencia. Como se 8.57 Para fortalecer la capacidad financiera de las AUA y mencionó antes, idealmente las inversiones deberían de solicitar préstamos de corto y largo plazo, éstas nece- hacerse después de haber establecido el marco institucio- sitarían adquirir experiencia en actividades financieras, nal que garantice su mantenimiento futuro. por ejemplo a través de la formación de fideicomisos, fon- dos de inversión locales y reservas para la expansión de 8.62 Investigación y desarrollo. El INTA y las universida- áreas regadas. des provinciales podrían ayudar a los gobiernos de las provincias y los usuarios del agua a elaborar un programa 8.58 Mejora de la gestión del riego. Se podrían incluir las de investigación sobre los aspectos cruciales del desarro- siguientes actividades: (1) establecer sistemas de gestión llo del riego. Se podrían incluir (a) diagnósticos provin- de la información a niveles nacional, provincial y local, (2) ciales breves, (b) mejoras de la eficiencia técnica, (c) ges- fortalecer la capacidad de gestión de las AUA, y (3) esta- tión, (d) estrategias de desarrollo de los sistemas de riego, blecer programas de control de calidad de los sistemas y (e) impacto social del riego. individuales de riego en cada provincia. 8.63 Mejora del marco jurídico. Se podría considerar aquí 8.59 Determinación del costo y fijación del canon. El (1) la formulación de un marco jurídico nacional para la costo del agua podría calcularse, incluso en aquellas áreas gestión de los recursos hídricos, que podría establecer cri- que hoy día están completamente subsidiadas y podrían terios de asignación del agua, normas operativas para su continuar estándolo. El cálculo debería cubrir todos los gestión, estándares de calidad del agua, y normas de pro- costos de provisión del agua, incluidos los derivados de tección de los recursos hídricos; y (2) la uniformización y las mejoras y ampliaciones de la infraestructura de armonización de las normas provinciales de gestión de riego. El cálculo del costo proporcionaría la transparen- recursos hídricos junto con las normas ambientales sobre cia necesaria para establecer valores apropiados para los el uso de los suelos. subsidios potenciales y para llevar a cabo un diálogo informado entre las provincias y las AUA. Instrumentos 8.64 Los instrumentos posibles para implementar esta 8.60 Sería conveniente que el cálculo del costo se realice estrategia son los siguientes: siguiendo una metodología estándar en todas las provin- cias, con los ajustes necesarios según las circunstancias 1. Un programa nacional de actividades para orientar específicas. La información obtenida podría circularse y apoyar a los gobiernos provinciales y locales en la libremente. También es importante que el establecimien- definición de estrategias, metas y objetivos. 63. Sería aconsejable que en el largo plazo se eliminaran todos los subsidios del agua. La asistencia requerida por los agricultores pobres debería pres- tarse bajo formas que incrementen su productividad, no simplemente bajando sus costos por debajo del valor real de los recursos empleados. El subsector riego 121 2. Planes maestros detallados para el desarrollo del riego en cada provincia, especificando las áreas a desa- rrollar, las poblaciones a atender y las estrategias comerciales e institucionales para aumentar la produc- tividad. 3. Un programa nacional para establecer sistemas de información orientados a mejorar la gestión del riego. Este programa podría incluir actividades relacionadas con la gestión de la información a nivel provincial y de las AUA. Podría ser considerado como un subprogra- ma del instrumento (1) anterior. 4. Cálculo de los costos del agua para todos los siste- mas de riego. El canon de agua podría fijarse por deba- jo del costo sólo como una excepción debida a razones importantes (pobreza rural, emergencias, etc.). Las excepciones podrían ser más generales al comienzo para facilitar la factibilidad política. 5. Definición e implementación claras de un sistema de premios y sanciones dirigido a promover el pago total y puntual del canon de agua. El derecho de comercializar el agua Los mercados del agua son un tema controvertido en Argentina, que necesita tiempo de maduración. No reco- mendamos una política nacional para introducir un sistema de mercados de agua. Sí recomendamos en cam- bio eliminar los impedimentos que tienen las AUA para decidir a través de un proceso democrático si permi- ten las transferencias, ventas o compras de agua entre sus asociados. Esta libertad de elegir tendría las siguien- tes ventajas: 1. Manteniendo los actuales derechos de agua (algo que recomendamos), un sistema de transferencia del agua no empeoraría la situación de ningún regante, ya que éstos podrían (1) no vender su agua y conti- nuar como hasta ahora o (2) vender el agua (cuando el valor del agua para el vecino sea mayor que para el titular) si les interesa. 2. Sin cambiar la legislación muchos regantes no pueden obtener todos los beneficios que se derivarían de introducir sistemas de riego presurizado. Esto reduce el incentivo a introducir dichos sistemas limitando por tanto los efectos benéficos asociados: producción de mayor valor, aumento del empleo, etc. 3. Las decisiones respecto a las normas para la asignación del agua deberían ser tomadas por los usuarios del agua y reflejar las condiciones locales. 4. Las asociaciones de usuarios son quienes mejor pueden establecer las reglas del juego para compartir el agua. 122 Resumen y conclusiones 9. Resumen y conclusiones 9.1 Este capítulo resume las observaciones de los capítu- productividad de los factores en la ganadería y un lento los anteriores y destaca sus principales implicaciones. crecimiento del uso de insumos agrícolas. También se Está organizado en dos secciones. La primera resume los indicó que la pérdida de competitividad debida a la cre- hallazgos de los capítulos individuales y la segunda sinte- ciente sobrevaluación hacia finales de la década de 1990 tiza algunas consideraciones generales de política y for- fue más perjudicial para las economías regionales emer- mula sugerencias para estudios futuros. gentes que para la producción de commodities de la región pampeana, pero que ambas regiones se vieron afectadas por problemas fitosanitarios. Se mostró que la agricultu- RESUMEN DE HALLAZGOS ra bajo riego de Argentina, que casi alcanzó a ponerse a la par con la de Chile en términos de penetración de los 9.2 En los Capítulos 2 y 3 se hizo una revisión del desem- mercados de alto valor, se vio muy afectada por la crisis de peño agrícola de Argentina comparándolo con el de 1998-2002. otros países, especialmente Brasil y Chile. Se examinó la evolución de la política agrícola y el potencial para mejo- 9.3 El Capítulo 4 examinó la participación del gobierno rar la productividad y se compararon algunas medidas de en la economía agraria de Argentina. La revisión inclu- productividad, la penetración en los mercados de expor- yó el análisis de los flujos fiscales, los roles, fortalezas y tación y la capacidad de entrar a mercados de productos debilidades de los dos organismos públicos más impor- de alto valor. La principal conclusión fue que si bien tantes del sector, INTA y SENASA, y la situación y posi- Argentina ha tenido éxito en aumentar la producción de bles acciones públicas para mejorar la infraestructura y el cultivos, se ha quedado atrás en términos del crecimiento financiamiento rural y promover la acción colectiva en las agropecuario global en comparación con los países veci- cadenas agroalimentarias. Una conclusión importante fue nos. Esto sucedió pese a un importante crecimiento en la que el gasto público agropecuario en Argentina es suma- productividad total de los factores en los cultivos, que se mente bajo, proporcionalmente mucho menor que en vio contrarrestado por un crecimiento deficiente de la otros países sudamericanos, incluidos Brasil y Chile, Resumen y conclusiones 123 insuficiente para satisfacer la necesidad de bienes públicos 9.5 El capítulo sobre la expansión de la frontera y la del sector. El gasto público no guarda relación con la pre- intensificación del uso de la tierra examinó la expansión sión fiscal sobre la agricultura, la cual es alta, levemente de la soja hacia el noroeste y el noreste, impulsada tanto superior al promedio de la economía. De cada 10 Pesos por las nuevas tecnologías como por su elevada rentabili- que salen del sector como impuestos, regresan entre 1 y 2 dad, y examinó también la intensificación de los cultivos Pesos como gasto público. Los impuestos a la agricultura en la región pampeana. Se examinaron las consecuencias tienen algunos elementos que pueden generar potencial- ambientales y sociales de estos fenómenos. Los aspectos mente distorsiones, en particular las retenciones y el principales fueron los siguientes: antes de 1988 la localiza- impuesto a la ganancia mínima presunta. Otra conclusión ción de la expansión de tierras cultivadas estaba determi- importante se refiere a la insuficiencia de la infraestructu- nada en gran medida por factores físicos, sobre todo las ra y de los servicios de procesamiento y financieros dis- características de los suelos, pero entre 1988 y 2002 la ponibles para el sector, y a la importancia de que el siembra directa y los nuevos arreglos institucionales tipo gobierno actúe para mejorar la situación. pool hicieron que la expansión fuera menos sensible a las características físicas. Los costos de transacción para 9.4 El capítulo sobre ingresos, pobreza y fuerza laboral obtener unidades grandes parecen dominar la localización en las áreas rurales abordó las características de la fuer- actual de la expansión de las tierras cultivables. Por ello, za laboral y el empleo rurales, incluyendo el análisis de la expansión ha tenido lugar principalmente en el norte las características asociadas con la participación de los donde los nuevos cultivos reemplazaron sobre todo áreas trabajadores rurales en empleos no agropecuarios, y la de vegetación natural, con un desplazamiento relativa- dinámica de los ingresos rurales. Se presentó también un mente pequeño de pastos y ganado. Aunque los datos dis- perfil de la pobreza rural y se analizó la evidencia estadís- ponibles no permiten una visión clara del impacto social, tica relativa a posibles vías de escape de la pobreza. Se el análisis estadístico no reveló un impacto significativo mostró que es fuerte la participación de las mujeres en la sobre las necesidades básicas insatisfechas. Las conse- fuerza laboral rural, que la población rural pobre depen- cuencias ambientales de esta expansión son sin embargo de más de los ingresos de la agricultura que la no pobre, preocupantes. Por lo que se refiere a la intensificación de y que la vasta mayoría del empleo rural es informal. El la soja en la zona pampeana, ésta es motivo de preocupa- análisis de los ingresos laborales reveló una gran brecha ción respecto a las posibilidades de agotamiento de los entre hombres y mujeres, que es mayor en la parte infe- nutrientes, deterioro de la estructura del suelo y aumento riores de la distribución del ingreso. El análisis del de las plagas. empleo mostró que el trabajo fuera de las explotaciones agrícolas está altamente correlacionado con el género, la 9.6 En el capítulo sobre temas sanitarios y fitosanitarios edad, el acceso a la tierra, la localización geográfica y la y calidad de los alimentos se hizo una revisión del pro- educación. Las mujeres tienden a participar más que los greso alcanzado por Argentina en responder a los nuevos hombres en empleos rurales no agrícolas tanto de alto desafíos planteados por los estándares fitosanitarios y de como de bajo retorno pero en proporción los hombres calidad. Se describieron en él brevemente la organización participan más en ocupaciones de alto retorno. El análi- institucional y los sistemas de regulación y se analizaron sis de los ingresos de las explotaciones agrícolas reveló áreas donde las experiencias de control fitosanitario han que los ingresos de los agricultores aumentan monotóni- sido importantes y han arrojado lecciones reveladoras. camente con el tamaño de la explotación y están positi- Estas áreas son el programa de erradicación de la mosca vamente correlacionados con la educación, el acceso a de la fruta, el programa de control de la carpocapsa, los caminos y el uso de electricidad, fertilizantes y riego. Se problemas experimentados con la fiebre aftosa, las restric- mostró también en este capítulo que las familias rurales ciones fitosanitarias a las exportaciones de limones a los pobres tienden a ser jóvenes y numerosas y tienen mayor mercados de Estados Unidos y la Unión Europea y la probabilidad de ser pequeños productores que trabaja- amenaza presentada por la roya de la soja. Se examinó dores sin tierra. Las remesas y otras transferencias son luego la importancia de contar con instituciones adecua- una parte importante de sus ingresos. La evidencia esta- das y de calidad para el desarrollo de las cadenas agroali- dística está basada en una encuesta limitada de hogares mentarias, lo que se ilustró con los casos de la diferencia- rurales dispersos, lo que otorga a las conclusiones ante- ción de las calidades de trigo, la explotación del potencial riores carácter tentativo. de exportación de la industria de la miel y la desigualdad 124 Resumen y conclusiones en los estándares en la industria de la carne de vacuno. Se y esperamos que continúe. examinaron también las cuestiones planteadas por la bio- · Para mitigar la pobreza rural se requiere una com- tecnología y el uso de variedades genéticamente modifica- binación de generación directa e indirecta de empleo, das, al igual que la experiencia positiva en el estableci- en particular en las economías regionales, con un miento de procedimientos para la evaluación de riesgos. mejor acceso y calidad de la educación y otros servi- El capítulo concluyó con algunas reflexiones y opciones cios. La inversión en irrigación, sistemas sanitarios y de política basadas en el análisis de los temas y experien- fitosanitarios y servicios de investigación y extensión cias mencionados. Algunos áreas en las que se sugiere ini- para los pequeños productores sería una manera eficaz ciar acciones de política fueron: la conveniencia de contar de ayudar a mitigar las condiciones de pobreza. con un abordaje integral para la calidad e inocuidad de los · La acción colectiva es cada vez más crítica en la alimentos, los altos retornos potenciales sobre las inver- moderna agricultura globalizada, y es de particular siones en calidad e inocuidad de los alimentos, la impor- importancia para el desarrollo de las economías regio- tancia de establecer alianzas efectivas y una clara defini- nales. Se necesita (1) resolver conflictos en las cadenas ción de responsabilidades entre el gobierno nacional y los agroalimentarias para que los productores, proveedo- gobiernos provinciales y entre ellos y el sector privado, y res y compradores trabajen conjuntamente para ganar la utilidad de promover una acción colectiva eficaz. y retener mercados de alto valor, (2) establecer y man- tener sistemas de vigilancia y aplicación de normas de 9.7 El capítulo sobre riego analizó el desempeño de este protección fitosanitaria, y (3) una eficaz gestión local subsector. Presentó evidencia del débil desempeño y la descentralizada de los sistemas de riego. subutilización de los sistemas de riego, la baja eficiencia técnica de los mismos, los deficientes métodos de riego 9.9 A partir del trabajo desarrollado en la preparación de usados por los regantes y los inadecuados cánones de este estudio se han identificado algunas áreas donde los agua. Las conclusiones principales fueron: (1) la debilidad vacíos de información ameritan la realización de nuevos de las instituciones a nivel nacional, provincial y local es estudios. Indicamos a continuación cuatro prioridades: una razón importante del pobre desempeño; (2) las leyes provinciales de agua con frecuencia son un impedimento · Trabajo adicional sobre los impuestos a la agricul- para la adopción de tecnologías mejoradas y para el uso tura y las transferencias fiscales y no fiscales. eficiente del agua; (3) una mayor descentralización hacia Aunque este estudio contiene una revisión de las las asociaciones de usuarios de la gestión del agua es de transferencias fiscales hacia y desde el sector agrícola máxima prioridad; y (4) la falta de restricciones presu- recomendamos un tratamiento con un nivel de detalle puestarias que incidan efectivamente sobre las asociacio- más profundo de las transferencias fiscales implícitas y nes de usuarios hacen que éstas vacilen en asumir respon- explícitas hacia y desde el sector agrícola, incluyendo sabilidades de gestión y financieras. un análisis más completo de las cuestiones de las retenciones, la evasión fiscal en el sector y los esfuer- zos tributarios locales y provinciales. Es necesario que CONSIDERACIONES GENERALES este análisis se realice dentro del contexto del sistema DE POLÍTICA Y SUGERENCIAS PARA tributario total de Argentina y del equilibrio fiscal y TRABAJOS ADICIONALES que aborde el tema de la equidad regional y la gran variación regional en la renta económica de la tierra. El 9.8 La acción pública es esencial para estimular el desarro- examen de la imposición agrícola debería también llo futuro de la economía rural en Argentina. Los siguien- incluir un análisis de tipo equilibrio general de su tes son algunos ejes generales de intervención política: impacto sobre los salarios, el valor agregado en la acti- vidad agropecuaria y el precio de la tierra, así como del · Existe evidencia de subinversión en bienes públicos impacto de las transferencias intersectoriales en la dis- agrícolas en el país. La elevación progresiva del gasto tribución del ingreso. público en agricultura hasta niveles similares a los de · Mercados de crédito y riesgo. La falta de crédito es los competidores más cercanos en ALC sería de gran una barrera importante para la adopción de mejores importancia para aumentar la ventaja competitiva del tecnologías sobre todo en las explotaciones agrícolas sector. Esto ya se ha iniciado en los últimos dos años pequeñas y medianas. Los mercados de cobertura para Resumen y conclusiones 125 los riesgos de precio y de cambio y el seguro de cose- cha parecen estar disponibles para los grandes agricul- tores, pero no para los pequeños. Es necesario enten- der mejor estos mercados, en especial en el contexto de un avance de la competitividad de las explotaciones agrícolas pequeñas y medianas. · El sector ganadero. El potencial para aumentar la producción de carne en la región pampeana y en otras regiones es alto. Esto se debe a que gran parte del sec- tor opera a niveles tecnológicos medio y bajo y a que la brecha de producción entre los diferentes niveles de productividad en la producción ganadera es alta, mucho más que en los cultivos. Aumentar la produc- tividad es importante porque el sector es grande y un aumento moderado de la productividad daría como resultado un gran aumento de la producción agregada. Además, es en las explotaciones más pequeñas donde las brechas de productividad son más grandes. Se jus- tifica realizar un estudio de las razones del relativo estancamiento de este sector en comparación con la producción cerealera. · Crecimiento rural y generación de empleo. El reciente crecimiento de la agricultura argentina, en especial en la región pampeana, no ha generado empleo en forma significativa debido a su naturaleza relativamente intensiva en capital con un uso extensi- vo de la tierra. El potencial de generación de empleo es más alto en las economías regionales. Un análisis adi- cional del impacto sobre el empleo del crecimiento de la agricultura, bajo distintos escenarios, serviría para informar el debate sobre la reducción de la pobreza rural, el rol de la agricultura, y la importancia de desa- rrollar empleo rural no agrícola o en centros de creci- miento cercanos a las zonas urbanas. 9.10 Este estudio deberá ayudar a orientar el futuro diá- logo así como el financiamiento del Banco Mundial para el desarrollo rural y agrícola en la Argentina, en particu- lar con respecto a áreas donde podría fortalecerse el rol del Estado o la provisión de bienes públicos. El potencial de crecimiento de la agricultura argentina es notable. Un apoyo estratégico del Gobierno, que complemente la capacidad y dinamismo de los agricultores argentinos, podría ayudar mucho a concretar ese potencial y hacer el crecimiento agropecuario más incluyente y armonioso. Con el presente instrumento de diálogo el Banco Mundial quiere mostrar su disposición de contribuir a este objetivo. 126 Anexo i Anexo I: Reseña regional La Argentina rural es muy heterogénea en recursos y una rápida expansión del crédito y una abrupta caida calidad de vida de sus pobladores. Se distinguen usual- de la demanda interna llevó a muchos productores a mente cinco regiones económicas y geográficas: zona serios problemas económicos. También, la adopción pampeana, Noreste (NEA), Noroeste (NOA), Cuyo y de tecnología ahorradora de mano de obra (como las Patagonia.1 Las regiones distintas de la zona pampeana, cosechadoras mecánicas de algodón) aceleró la emi- se denomina usualmente "economías regionales". gración rural- urbana (Rofman, 1999). Entre 1991 y Mientras la zona pampeana se dedica sobre todo a pro- 2001 la población rural disminuyó 8,4 por ciento. La ductos básicos, especialmente para los mercados exter- caída fue mayor (14,5 por ciento) en las áreas rurales nos, las economías regionales han crecido en respuesta dispersas, donde vive el 68 por ciento de la población a la demanda interna y a esfuerzos del Estado de pro- rural, que en las agrupadas2. De 1988 a 2001, el núme- mover el desarrollo agropecuario. Sólo en la década de ro de explotaciones agropecuarias se redujo 18 por 1990 comenzaron las economías regionales a desarro- ciento en Cuyo, 13 por ciento en NEA, 16 por cien- llar exportaciones agropecuarias en forma importante. to en la Patagonia y 7 por ciento en NOA. (Tabla En la zona pampeana la agricultura es en general A1.1). moderna y dinámica, mientras que en las economías regionales (con excepciones importantes) tiende a ser En los siguientes párrafos se describen en mayor deta- más tradicional y a funcionar más alejada de la fronte- lle las actividades agropecuarias y las características de ra tecnológica. cada una de las regiones, y se analizan problemas regio- nales específicos. El análisis está resumido en las Como se analizó en el Capítulo 2, la combinación de Tablas A1.2 y A1.3. 1. Hay distintos criterios de división de la Argentina, siendo esta división política una de las más comunes (Roccatagliata, 1992; Rofman, 1999). La región pampeana comprende Buenos Aires, La Pampa, Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos. El NEA está compuesto por Corrientes, Chaco, Formosa y Misiones. El NOA por Catamarca, Jujuy, Santiago del Estero, Salta, La Rioja y Tucumán. Las provincias de San Juan, San Luis y Mendoza inte- gran la región de Cuyo. A su vez, la Patagonia comprende Chubut, Neuquén, Río Negro, Santa Cruz y Tierra del Fuego. 2. En Argentina, de acuerdo con el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), se considera que una persona vive en un área rural si resi- de en áreas dispersas en campo abierto, donde las viviendas no están vinculadas mediante calles urbanas (áreas rurales dispersas), o en asentamien- tos urbanos con menos de 2000 habitantes (áreas rurales agrupadas). Alrededor del 68 por ciento de los pobladores rurales vive en áreas rurales dis- persas en las cuatro provincias incluidas en la muestra de la Encuesta de Hogares Rurales del Banco Mundial. Anexo i 127 Tabla A1.1 Indicadores de calidad de vida por provincia y por región % de cambio Necesidades en las explot. % de cambio % de asistencia Cremto. básicas agrop. en la población escolar PBI agro. insatisfechas 1988-2002 1991-2001 15­17 años 2001 1991-2001 2001 Agrupada Dispersa Agrupada Dispersa Rural Buenos Aires -32 12 -30 80 72 1.6 14 La Pampa -10 -7 -29 78 56 5.8 15 Córdoba -36 8 -22 69 51 2.3 21 Santa Fe -24 2 -21 76 61 2.3 21 Entre Ríos -20 18 -19 67 57 3.5 26 Total Pampeana -32 7 -25 75 61 -- 19 Mendoza -15 32 0 70 57 2.3 27 San Juan -23 -16 -17 67 57 2.3 31 San Luis -29 8 -27 69 49 2.5 31 Total Cuyo -18 9 -5 69 56 -- 30 Catamarca -4 14 -1 78 63 2.2 33 Jujuy -5 20 -14 68 48 2.2 48 Salta 16 32 -13 72 56 3.3 53 Santiago del Estero -6 9 2 57 28 2.1 49 Tucumán -40 17 1 58 42 0.7 40 La Rioja 9 -12 -4 76 68 3.6 32 Total Noroeste -13 14 -3 68 42 -- 43 Corrientes -34 -1 -8 67 43 1.5 46 Chaco -11 13 -29 62 35 1.2 52 Formosa -6 -10 -17 74 46 2.8 51 Misiones -2 -4 -3 62 38 2.4 36 Total Noreste -13 0 -14 65 39 -- 46 Santa Cruz -14 -57 -33 87 67 4.1 12 Chubut 3 12 -12 75 61 3.5 27 Neuquén -13 13 -3 73 51 2.8 33 Río Negro -9 1 -24 69 61 4.7 27 Tierra del Fuego 14 159 8 92 87 3.2 21 Total Patagonia -7 2 -16 73 58 -- 24 Total Argentina -22 8 -15 71 49 2.3 Fuente: Censos de población 1991 y 2001. Nota: Crecimiento PIB Agropecuario = Tasa anual promedio 128 Anexo i Tabla A1.2 Principales características agropecuarias de las regiones argentinas Región Noreste Noroeste Cuyo Patagonia Pampeana % de tierras cultivadas bajo riego 6,4 17,8 25,1 40,0 2,6 (Mendoza, 91,7 San Juan, 91,5, San Luis 0,2) % de explot. agrop. <100 has. 72,5 76,2 86,1 47,5 37,7 % de tierra en explot. agrop. 7,6 3,9 3,9 0,2 3,3 <100 has. % de explot. agrop. >1000 has. 5,9 5,9 4,6 39,6 11,1 % de tierra en explot. agrop. 68,4 76,4 85,7 98,4 62 >1000 has. Principales cultivos sin riego (% de Soja 34,5 Soja 53,1 Forraje perenne Plantaciones Soja 45,3 tierras cultivadas sin riego)1 Yerba mate 14,6 Maíz 5,1 51,8 forestales 46,3 Trigo 19,7 Algodón 8,7 Caña de azúcar Forraje anual Forraje perenne Maíz 7,2 Girasol 11,7 5,1 (48,1 % de 23,6 40,6 Girasol 5,4 Trigo 0,6 caña de azúcar Maíz 6,9 Cultivos anuales bajo riego) Sorgo 3,8 7,3 Porotos 4,4 Soja 3,7 Principales cultivos bajo riego (% Arroz 48,0 (43,7 Cultivos industria- Frutas 82,0 (uvas Frutas 59,9 Granos 53,0 de tierras cultivadas bajo riego) en Corrientes) les 47,1 (caña de 46,6, aceitunas (manzanas 29,6 (arroz 9,8; otros Horticultura 32,8 azúcar 28,4, 9,2, ciruelas 5,7, , peras 19,6) granos 43,2) (ajo, cebolla, tabaco 7,6 ) damascos 5,4) Forraje 29,7 Forraje 24,5 lechuga, tomate, Frutas 26,2 Horticultura 13,3 Horticultura 10,4 Horticultura 12.6 papa, zapallo) (cítricos 10,9) Forraje 4,5 (ajo, cebolla, Cítricos 16,3 Forraje (15,9) lechuga, tomate, (12,3 en zapallo) Corrientes) Frutas 9,8 (cítricos 7,4) Principales exportaciones Arroz, Algodón, Cítricos Uvas y vinos Manzanas, peras Trigo, soja Soja (Limones), Frutas Ciruelas, Frutos rojos, Girasol, maíz, Cítricos (Frutillas), damascos producción Ganado Aceitunas y Aceitunas y ganadera aceite de oliva aceite de oliva, (ovino), uvas Tabaco, Porotos, cebolla, ajo Soja Fuentes: Censo agropecuario (2002), IICA (2004), Anexo V. Anexo i 129 Tabla A1.3 Principales características sociales de áreas rurales y agropecuarias de las regiones de Argentina Región Noreste Noroeste Cuyo Patagonia Pampeana Algunos temas sociales Altas tasas Altas tasas Los pequeños Elevado desempleo y Durante la década destacados históricas de históricas de productores tienen pobreza por introducción de 1990 muchos pobreza rural pobreza rural dificultades para de tecnología de reemplazo pequeños producto- incrementadas por incrementadas por mejorar la calidad de mano de obra para res abandonaron la mecanización la desaparición del a fin de satisfacer procesamiento de fruta. producción de agrícola precio sostén del la actual demanda Los pequeños productores lácteos debido a (particularmente azúcar. del mercado. enfrentan problemas de los costos de algodón) y Condiciones Fuerte división seguridad de tenencia de adaptarse a los sustitución por laborales deficien- económica y social las tierras, particularmente estándares soja de cultivos tes para los entre agricultores en la cría de ovinos en fitosanitarios intensivos en mano trabajadores no vinculados a comunidades indígenas. modernos. de obra, principal- calificados en las mercados export- Condiciones laborales La tierra se ha mente algodón, industrias de ación y los que sólo deficientes para los concentrado cítricos. producen para el trabajadores temporales. mucho, llevando a mercado interno. Los pequeños productores una significativa Condiciones tienen dificultades para reducción de la laborales deficien- incorporarse a las cadenas población y tes para los de producción orientadas pérdida de trabajadores a la exportación (en servicios comuni- temporales. especial los pequeños tarios en algunas productores de manzanas) áreas. Emigración ARD -14,1 -3,4 -5,1 -16,2 -24,6 Tasa NBI 1991 53,6 50,8 33,3 29,8 22,2 Tasa NBI 2001 44,7 44,9 28,1 28,3 19,3 Tasa de indigencia 20031 54,9 80,6 70,1 n.d. 25,1 Desigualdad (coeficiente GINI 0,48 0,37 0,37 n.d. 0,35 medido por el consumo)1 32 (En 1985 Porcentaje de reducción en el 13 13 (40 en Tucumán 18 7 ­1995, el número número de explotaciones y 31,5 entre los ca- de tambos cayó un agropecuarias (1988- 2001) ñeros minifundistas) 30%) PBI per cápita en 2001 2,9 3,2 5,1 9,8 6,2 (excluyendo la en AR$ corrientes prov. de Bs. As. y la ciudad de Bs.As.) Tasa de crecimiento del PBI 2,3 2,8 2,9 3,9 3,4 regional 1991-2001 Proporción del PBI agropecu- 16,2 11,8 6,3 7,2 7,3 (10,8 ario en el PBI regional excluyendo la Ciudad de Bs. As.) Proporción de la población 25,3 25,2 13,5 4,3 31,7 rural dispersa en la población nacional dispersa. Proporción de la población 10,3 24,3 8,9 6,7 49,7 rural agrupada en la población rural agrupada nacional. Fuentes: Censo de población (1991 y 2001); Censo agropecuario (1988 y 2002); Rofman A. (1999); Fiorentino (2004); Giarraca y Grass (1999 y 2000); Lattuada (2000)., Ministerio del Interior (2001). Notas: 1. Las cifras se calcularon usando la Encuesta de Hogares Rurales (RHS) del Banco Mundial (2003). La información corresponde a las provincias de Santiago del Estero en el noroeste, Chaco en el noreste, Mendoza en Cuyo y Santa Fe en la zona pampeana. 130 Anexo i PRINCIPALES ACTIVIDADES da con bananas en Argentina. La producción está casi en AGROPECUARIAS EN LAS ECONOMÍAS su totalidad bajo riego. REGIONALES Y LA ZONA PAMPEANA En Chaco, los principales cultivos son la soja, el trigo, el El NEA girasol y el algodón, ninguno de los cuales es regado. Con Las principales actividades agropecuarias en la región del la excepción del algodón, estos cultivos tienen como prin- Noreste son la producción de yerba mate, algodón y te, cipal destino la exportación. El trigo y el algodón son especialmente en las provincias de Corrientes y Misiones. también importantes en Formosa. La soja ha realizado importantes avances, especialmente en la provincia de Chaco, y se ha convertido en el princi- Los pequeños productores constituyen la mayoría en el pal cultivo, representando en la actualidad alrededor del NEA. El 72,5 por ciento del total de explotaciones tiene 35 por ciento del total de tierras cultivadas. menos de 100 hectáreas, pero representan sólo el 7,2 por ciento de las tierras de labranza. Las explotaciones agro- La expansión del cultivo de la soja en Chaco se ha dado pecuarias entre 100 y 1.000 hectáreas son el 21,6 por cien- sobre todo a expensas de vegetación natural. Un análisis to y tienen el 24 por ciento de las tierras de labranza. de los 50 departamentos de Chaco y Santiago del Estero Finalmente, las explotaciones con más de 1.000 hectáreas que presentan la expansión más activa de la frontera de la son apenas el 5,8 del total pero poseen el 68,4 por ciento soja arrojó que 80 por ciento de la expansión tuvo lugar de las tierras de labranza. en áreas previamente cubiertas por vegetación natural, y sólo 13 por ciento en áreas cultivadas anteriormente. La reducción de la superficie dedicada al algodón, junto Como se examina en el Capítulo 6, esto sugiere que no es con la mecanización de la cosecha, han causado una probable que la expansión de la soja haya generado una importante caída en las oportunidades de empleo rural en pérdida neta significativa de empleo agropecuario en la Chaco y en menor medida en Formosa y Corrientes. región mientras que sí está teniendo un impactosignifica- Históricamente los pequeños productores algodoneros tivo en la biodiversidad. de estas provincias combinaban su propia producción con el empleo asalariado. Con la introducción de las cosecha- Alrededor del 6,4 por ciento de los cultivos totales de la doras mecánicas de algodón, la demanda laboral cayó 50 región tienen riego, con un máximo del 10,5 por ciento en por ciento. Como resultado, los trabajadores desocupa- Corrientes y un mínimo del 1,2 por ciento en Chaco. El dos emigraron a áreas urbanas o a las ciudades vecinas, arroz es el principal cultivo regado en el Noreste, repre- donde los índices de pobreza se incrementaron de mane- sentando alrededor del 50 por ciento de la superficie rega- ra marcada (Rofman, 1999). En 2003, Chaco tenía las da, seguido por la horticultura (aproximadamente un ter- tasas más elevadas de indigencia y pobreza rural, 46,7 y cio) y los cítricos (17 por ciento). La horticultura es prac- 65,3 por ciento respectivamente (medido según el ingre- ticada por pequeños productores para los mercados inter- so). Entre 1991 y 2001 el número de pobladores de las nos. Los principales cultivos son el tomate, el ají, la cebo- zonas rurales dispersas de Chaco se redujo 29,3 por cien- lla y la lechuga. to, y entre 1988 y 2001 el número de explotaciones agro- pecuarias cayó 34 por ciento. El éxodo de población de En Misiones y Corrientes, los principales cultivos rega- las zonas rurales dispersas de Chaco es superado sola- dos son el arroz y los cítricos, que se producen para los mente por el de las provincias de Buenos Aires y Santa mercados internos y externos. En Corrientes se irriga la Cruz. Sin embargo, a diferencia de dichas provincias, yerba mate, con una sola firma que domina casi toda la donde 72 y 67 por ciento respectivamente de los jóvenes producción, mientras que en Misiones los pequeños pro- de 15-17 años de las áreas rurales dispersas asisten a la ductores de yerba mate no usan riego. Los cítricos y escuela, en Chaco sólo el 35 por ciento continúa su edu- bananas son regados por los productores pequeños cación. Claramente, el grado de preparación para que (menos de 10 ha) y medianos (10-100 ha). quienes emigran a otras zonas puedan emprender una vida urbana es muy diferente en los dos casos. La banana es el principal cultivo en Formosa, aún cuando Sospechamos que el éxodo de las áreas rurales en Chaco el área cultivada viene disminuyendo desde los años 90; obedece a la pérdida de oportunidades de empleo fuera de Formosa da cuenta del 52 por ciento del área total planta- sus explotaciones de pequeños productores que histórica- Anexo i 131 mente combinaban su propia producción con el empleo mente. La caña de azúcar representa más de un cuarto de asalariado, y representa una situación de seria miseria. las tierras regadas en la región. En Jujuy, la caña de azúcar Bajo esta hipótesis el crecimiento de la población rural da cuenta de alrededor del 63,4 por ciento de la superficie agrupada probablemente se debe a la pérdida de oportu- regada total, mientras que en Tucumán es aproximada- nidades rurales en las áreas dispersas, y no a la atracción mente el 55 por ciento. El cultivo de tabaco es importan- del empleo no agropecuario de las áreas urbanas y las te en Jujuy y Salta, y para la región en su totalidad repre- áreas rurales agrupadas.3 senta casi el 8 por ciento de la superficie regada. La tasa de emigración rural es relativamente baja en En Tucumán hay unas 34.600 hectáreas de producción de Corrientes y Misiones (7,8 y 3,3 por ciento respectiva- cítricos, una alta proporción de las cuales están dedicadas mente), a pesar de las altas tasas de pobreza y de necesi- al limón para los mercados de exportación (véase el dades básicas insatisfechas. Corrientes se encuentra entre Capítulo 7), que también se producen en Salta y Jujuy. las provincias con mayor tasa de consolidación de las En Catamarca y La Rioja está aumentando rápidamente la explotaciones agropecuarias, con una caída del 34 por producción de aceitunas y también tienen importancia las ciento en el número de EAP. Ambas provincias pertene- uvas. Las aceitunas se exportan como aceite de oliva y cen al grupo de 7 provincias que registraron un creci- también como aceitunas de mesa. La producción de acei- miento de las manufacturas de origen agropecuario en tunas se encuentra principalmente en manos de grandes relación con su nivel máximo previo a la crisis, lo que productores (con un impulso significativo de incentivos sugiere un crecimiento del empleo no agropecuario. El fiscales). Los pequeños productores se dedican a la hor- crecimiento de la muy competitiva industria de los pro- ticultura (sobre todo tomate, ají, calabaza y cebolla) para ductos de la madera podría ser un factor. Sin embargo, los mercados internos. En Catamarca, los principales cul- dada la baja tasa de crecimiento del PBI agropecuario tivos regados son las aceitunas, nueces y uvas, con 16, 11 (especialmente en Misiones), los bajos niveles educativos, y 9 por ciento del total de las tierras agrícolas. Además, y la falta significativa de actividad en los mercados de tie- los pequeños productores dedicados a la horticultura rras, no puede descartarse la hipótesis de que los peque- usan alrededor del 13 por ciento del total de las tierras ños productores estén atrapados en la pobreza debido a regadas. De igual forma, en La Rioja, las uvas y las acei- no disponer del capital necesario para buscar alternativas tunas representan el 56 y 22 por ciento del total de tierras no agrícolas. agrícolas regadas. En Salta, el tabaco y el forraje dan cuen- ta de la mayor proporción de las tierras de labranza rega- El NOA das, con el 11 y 9 por ciento, respectivamente. El resto de En la región Noroeste los principales cultivos son la caña las tierras regadas se divide entre frutas y hortalizas; en las de azúcar, la soja y los cítricos. La caña de azúcar se cul- tierras regadas, los cítricos representan el 50 por ciento. tiva en Jujuy, Salta, y sobre todo, en Tucumán; la superfi- En Santiago del Estero, los principales cultivos regados cie total asciende a 268.450 hectáreas, siendo la mayor son los forrajes y el algodón, con 44 y 41 por ciento del parte para consumo interno. Todas las provincias cultivan total de las tierras regadas, respectivamente. soja con la excepción de La Rioja. El tabaco es importan- te en Salta, Jujuy y Tucumán (así como en Corrientes y Los principales cultivos no regados son soja (50 por cien- Misiones, en el NEA). to de las tierras cultivadas no irrigadas), trigo, porotos (Jujuy y Salta), y sorgo (Santiago del Estero). La produc- El área regada en el NOA representa el 17,8 por ciento del ción de soja, una parte de la producción de trigo y una alta total de las tierras agrícolas. En Jujuy el 61 por ciento de proporción de la de tabaco se exportan. Los grandes pro- las tierras cultivadas son regadas, y le siguen La Rioja, ductores usan aguas subterráneas para el riego suplemen- Tucumán y Catamarca con 56, 25 y 23 por ciento regado, tario del trigo, el sorgo y los porotos. respectivamente. Las provincias con la menor irrigación dentro del NOA son Santiago del Estero y Salta, con el 8 Al igual que en NEA, la mayoría de las explotaciones y el 5 por ciento de sus tierras de labranza, respectiva- agropecuarias de NOA son pequeñas. Las explotaciones 3. Chaco se encuentra entre las provincias en las que las manufacturas de origen agropecuario respondieron bien luego de las reformas de 1991, pero han estado estancadas desde 1994. 132 Anexo i con menos de 100 hectáreas representan el 76,1 por cien- dez en Salta y Santiago del Estero. Como se mencionó, en to del total, y poseen el 3,8 por ciento de las tierras en fin- la expansión Chaco-Santiago, sólo alrededor del 13 por cas. Las explotaciones con más de 100 hectáreas son el 6 ciento de la soja reemplaza a otros cultivos. En Salta, la por ciento y poseen el 76,3 por ciento de las tierras en fin- superficie de soja que reemplaza a otros cultivos aumenta cas. Los pequeños productores de NEA han tenido difi- al 24 por ciento. Un análisis del cambio demográfico en cultades para adecuarse al entorno posreforma. Como los 6 departamentos del ecosistema chaqueño que experi- resultado de la poca demanda en los mercados internos, la mentaron la más rápida expansión del cultivo de soja falta de crédito y la baja capacidad de gestión la desapari- reveló un aumento de la población del 14 por ciento en ción de las explotaciones pequeñas se aceleró. En la estos departamentos en el período 1991-2001, lo que industria azucarera, solo los grandes productores han sugiere un efecto neto positivo sobre el empleo-si bien podido competir con las importaciones de Brasil, y el modesto-de la expansión de la soja en esta área. resto ha abandonado la actividad. En Tucumán, entre 1998 y 2001, el número de explotaciones agropecuarias se La consolidación de las pequeñas explotaciones en la pro- redujo 40 por ciento (INDEC, 2001). Giarraca et al ducción de azúcar ha sido rápida, en parte debido a una (1999) estiman que en 1988-1996 el número de minifun- mayor presión de las importaciones de Brasil, especial- distas dedicados a la caña de azúcar (cañeros) disminuyó mente en Tucumán, donde el número de explotaciones 31,5 por ciento y que la proporción de trabajo no agríco- agrícolas disminuyó 40 por ciento. la temporal aumentó de manera marcada en relación con el empleo permanente. Los datos disponibles abren interrogantes sobre la diná- mica de la pobreza en NOA. Por ejemplo, las áreas rura- Giarraca y Grass (2000) informan que los trabajadores del les de Santiago del Estero tienen con diferencia la tasa más azúcar en Tucumán dedicados a tareas técnicas, organiza- baja de jóvenes de 15-17 años que asisten a la escuela. cionales o gerenciales cuentan en general con beneficios También en necesidades básicas satisfechas, el nivel se sociales y trabajos permanentes, mientras que quienes encuentra entre los más bajos. Sin embargo, tanto las realizan actividades de zafra o recolección y los jóvenes áreas rurales agrupadas como las dispersas tienen creci- (de menos de 25 años) tienen ocupaciones precarias. Sin miento poblacional. Quizás esto refleje la llegada de nue- embargo, los trabajadores de mayor edad tienden a tener vos pobladores vinculada con el auge de la soja. También empleos formales y mejores beneficios sociales. Los auto- podría reflejar una movilidad baja de los productores res destacan las malas condiciones de vida generales de agropecuarios de la zona, que les ha impedido emigrar a todos estos trabajadores, pero señalan una diferencia pesar de sus condiciones de pobreza. Cabe señalar que el entre los que residen en su propia vivienda en barrios área de expansión de la soja no presenta un cambio signi- marginales y los que viven en campamentos porque han ficativo en el tamaño promedio de la explotación, y sólo emigrado desde otras partes de la provincia o de otras un pequeño aumento en el uso de contratos de arrenda- provincias. miento. Esto indica que hay poca evidencia de que los pequeños productores agrarios se estén beneficiando En Jujuy, donde la producción de azúcar se basa en como consecuencia de transacciones de tierras con los grandes explotaciones, la reorientación del proceso de nuevos ingresantes al cultivo de la soja. Para poder for- producción dio como resultado una alta desocupación y mular una estrategia de lucha contra la pobreza adaptada una acelerada migración a las áreas urbanas. Entre 1991 a la dinámica económica de la región se requeriría contar y 2001, la población rural dispersa disminuyó 13,5 por con más datos sobre la economía de los hogares agrícolas ciento. pobres y sus contextos regionales. Según los indicadores de pobreza, necesidades básicas y Catamarca y La Rioja tienen con diferencia los mejores nivel educativo, NOA tiene algunas de las provincias más indicadores en educación y necesidades básicas de todas pobres de Argentina. A pesar de que apenas un 6 por las provincias del NOA. Han registrado una expansión ciento de las tierras cultivadas de la región tienen riego, la considerable de "nuevos" productos de exportación tales agricultura irrigada en muy importante en varias provin- como aceitunas, aceite de oliva, vino y cultivos industria- cias, siendo Tucumán un líder mundial en exportaciones les. La Rioja parece exportar en forma procesada una de limón. La frontera de la soja se ha expandido con rapi- mayor proporción de sus productos agropecuarios que Anexo i 133 cualquier otra provincia en Argentina (18 por ciento), En San Juan y Mendoza, hay productores de todas las mientras que Catamarca tiene pocas exportaciones con escalas dedicados a la uva, pero las exportaciones proce- valor agregado (1 por ciento). Con el 3,6 por ciento den principalmente de productores medianos y grandes. anual, el crecimiento del PBI agropecuario de La Rioja En Mendoza la uva se exporta como fruta fresca y como en el período 1991-2001 fue uno de los más altos en vino. En San Juan predominan las uvas frescas para la Argentina, mientras que el de Catamarca estuvo leve- exportación, aunque también se consumen en el país. mente por debajo del promedio. Ambas provincias mos- Tanto San Juan como Mendoza exportan damascos y traron un buen crecimiento de las exportaciones de ori- parte de la cosecha de cebolla y ajo. En ambas provincias, gen agropecuario, antes y después de la crisis, si bien el los productores dedicados a la exportación constituyen crecimiento de las exportaciones de manufacturas de una minoría. Pocos productores han podido satisfacer los oriegen agropecuario después de la crisis fue más fuerte requisitos del mercado externo, pero los que sí lo han en Catamarca (partiendo de una base mucho más baja). hecho han obtenido buenos resultados. Ambas exhiben bajas tasas de pérdida de población de las áreas dispersas. Sin embargo, la población de las áreas Un número significativo de pequeños productores se rurales agrupadas de Catamarca aumentó el 14 por cien- dedica a la horticultura (sobre todo tomates industriales, to, mientras que la de La Rioja tuvo una reducción del 12 zanahorias y cebollas) en ambas provincias. En San Juan por ciento. Esto es curioso, dado el mayor crecimiento existe una producción creciente de melones para el consu- del PBI agropecuario de La Rioja y la mayor exportación mo interno. La mayoría de los pequeños productores de productos agroindustriales, lo que podría esperarse continúan produciendo para el mercado interno y buscan que generara empleo no agropecuario en las áreas rurales nuevas actividades no agropecuarias o vende sus tierras y agrupadas. Nuevamente, la formulación de estrategias abandona la agricultura. Los datos del censo agropecua- regionales de desarrollo rural y lucha contra la pobreza rio muestran una importante disminución en el número bien diferenciadas requeriría una mejor comprensión de de explotaciones agropecuarias en Cuyo. En San Luis, el la dinámica de los movimientos de la población en estas número de explotaciones se redujo 38 por ciento, en San provincias. Juan 23 por ciento y en Mendoza 13 por ciento. En con- cordancia, en San Juan y San Luis la población rural dis- Cuyo minuyó el 17 y el 27 por ciento, respectivamente. En La región de Cuyo está integrada por tres provincias, Mendoza, en cambio, la población rural aumentó 0,3 por Mendoza, San Juan, y San Luis. La agricultura de ciento en las áreas rurales dispersas y 32 por ciento en las Mendoza y San Juan depende casi totalmente del riego, agrupadas. mientras que en San Luis el riego es mínimo. Mendoza y San Juan son famosas por sus viñedos. San Luis, en cam- Las tres provincias cuyanas están entre las que experi- bio, produce granos y oleaginosas; en especial trigo, mentaron un rápido crecimiento de las exportaciones sorgo, girasol y soja, con 51.300, 36.000, 36.000 y 4.000 agroindustrailes en el período inmediatamente posterior a hectáreas, respectivamente. la reforma. De las tres, en 2003 sólo Mendoza había recu- perado su nivel previo a la crisis. En términos generales, Mendoza sola concentra el 70 por ciento de la superficie Mendoza ha tenido mucho más éxito que San Juan en de viñedos de la Argentina. En Mendoza, las frutas dan penetrar en mercados de exportación de alto valor. Las cuenta del 82 por ciento del total de tierras regadas. Entre manufacturas de origen agropecuario de Mendoza repre- las frutas, las mayores proporciones corresponden a uvas, sentan 6 por ciento del PBI agropecuario (el cuarto más ciruelas, damascos y aceitunas con el 54, 7, 7 y 6 por cien- alto en Argentina) en comparación con 1 por ciento en to del total de tierras regadas, respectivamente. Además, San Juan. en Mendoza la horticultura representa el 14 por ciento del total de las tierras regadas. En San Juan las frutas repre- La Patagonia sentan el 85 por ciento del total de tierras regadas. Entre La región de la Patagónica concentra los valles más gran- las frutas se destacan las uvas, con el 57 por ciento de la des con cultivos de peras y manzanas. Alrededor del 40 superficie regada, seguidas por las aceitunas con el 20 por por ciento del total de las tierras cultivadas de la ciento de la superficie regada. Son también importantes Patagonia tienen riego. La provincia de Río Negro es la en la región los cultivos de cebolla y ajo. que tiene la superficie regada más grande (55 por ciento), 134 Anexo i seguida por Neuquén y Santa Cruz, con 26 y 27 por cien- Si bien la producción de pera se ha expandido de manera to del total de tierras agropecuarias regadas, respectiva- razonable en las explotaciones con una mayor orientación mente. Las frutas son el principal cultivo regado en comercial del Alto Valle del Río Negro, la producción de Neuquén y Río Negro, con 67 por ciento del total de tie- manzanas se estancó, debido a la combinación de varieda- rras regadas en cada provincia. Los forrajes son el princi- des antiguas de bajo valor comercial y deficiente control pal cultivo regado en Chubut y Santa Cruz, con 76 y 95 fitosanitario. Este problema tiene su origen en la falta de por ciento del total de la superficie regada respectivamen- crédito para mejorar las plantaciones y en la ausencia de te. En Neuquén y Río Negro, los forrajes ocupan el un programa eficaz de control de la Carpocapsa, especial- segundo lugar entre los cultivos regados, con 21 y 25 por mente el fracaso en erradicar los huertos "abandonados". ciento de la superficie regada, respectivamente. La migración de la agricultura a otros sectores ha sido Al igual que en Cuyo, los pequeños productores patagó- rápida en Santa Cruz, tanto de las áreas agrupadas como nicos no han podido modernizar sus explotaciones y de las dispersas, debido sobre todo a los bajos precios de satisfacer los requisitos de la demanda internacional. la lana durante el período 1992-2001. Cabe destacar que Muchos vendieron sus tierras a los nuevos inversores y se Santa Cruz tiene uno de los mejores índices de participa- convirtieron en trabajadores asalariados temporales o ción juvenil en la educación secundaria, tanto en las áreas emigraron a otras áreas (Rofman, 1999). En Río Negro, la rurales dispersas como en las agrupadas, así como el población rural dispersa disminuyó 24 por ciento entre mejor indicador de satisfacción de las necesidades básicas 1991 y 2001 y el número de explotaciones agropecuarias de la población rural (apenas el 12 por ciento con necesi- cayó 19 por ciento entre 1988 y 2001. dades básicas insatisfechas). Estos datos sugieren que los productores que abandonan el campo en Santa Cruz pro- La actividad ganadera es muy importante en la bablemente están relativamente bien preparados para Patagonia, centrada sobre todo en la cría de ovejas y cor- vivir en otros lugares. deros. Esta región concentraba cerca del 66 por ciento del total de ovejas y corderos de Argentina. Los produc- La región pampeana tores dedicados a esta actividad fueron seriamente afecta- Finalmente, la región Pampeana es el área rural más rica dos por la caída de los precios de la lana durante los años del país. Los principales cultivos son la soja, el trigo y el noventa. En la provincia de Santa Cruz se estimaba que maíz. La soja es el cultivo principal y con 12 millones de de las 1.102 estancias con ovejas existentes en 1988, sólo hectáreas, 89 por ciento de la superficie total. El girasol 51 por ciento (567) continuaba activo en 1997 (Lattuada, tiene también importancia en Santa Fe, Buenos Aires, La 2000). Pampa y Córdoba, mientras que el lino y el arroz son importantes en Entre Ríos. La mayoría de las explotacio- Después de las reformas de los años 90, las provincias nes agropecuarias (aproximadamente 75 por ciento) com- patagónicas recibieron inversiones considerables de capi- bina las actividades agrícolas con la ganadería. tal internacional, en particular en modernas plantas agro- exportadoras y en la modernización de grandes estancias. La gran mayoría de las unidades agropecuarias pampea- Neuquén y Río Negro se convirtieron en importantes nas produce para la exportación. Se trata sobre todo de productores de peras, y en Chubut y Santa Cruz se rea- explotaciones medianas y grandes: las unidades con liaron inversiones en frutas finas, flores y ajo. Durante menos de 100 hectáreas que sob 37 por ciento apenas este período las cinco provincias experimentaron un rápi- representa 3 por ciento de las tierras agropecuarias. do crecimiento de las exportaciones de manufacturas de origen agropecuario, y todas lograron un crecimiento del Se ha producido una importante reducción en el número PBI agropecuario sustancialmente superior al promedio de explotaciones en la región pampeana. En 2001 había 29 (en el período 1991-2001). Chubut, que tiene la cuarta por ciento menos unidades que en 1988. Buenos Aires y relación más alta de exportaciones de manufacturas de Córdoba tuvieron las disminuciones más importantes, origen agropecuario a PBI agrícola de Argentina (7 por con una caída del 32 y el 36 por ciento entre 2001 y 1988. ciento) es la única provincia patagónica que en 2003 había No está claro sin embargo si los productores abandona- logrado recuperar su nivel de exportaciones agroindus- ron la actividad o formaron nuevas empresas (Bertolassi, triales previo a la crisis. 2004). En ciertas industrias, como la de lácteos, la extin- Anexo i 135 ción de establecimientos es evidente. Por ejemplo, entre vida rural en la región pampeana son altos: las cifras de 1985 y 1995 el número de tambos cayó 40%, mientras pobreza rural y de necesidades básicas insatisfechas son que la producción aumentó 90 por ciento (Gutman, las más bajas de todas las regiones, y los niveles educati- 2002). Los pequeños tambos fueron los más afectados vos son los más altos. De otro lado, la concentración de (Lattuada, 2000). las explotaciones es más rápida en la zona pampeana que en otras regiones, y la tasa de emigración de las áreas dis- El riego en la región pampeana es suplementario, usándo- persas es la más veloz. se sobre todo el riego por pivote alimentado por aguas subterráneas. Los granos constituyen el principal cultivo Los altos niveles de educación (que facilitan el empleo no regado en todas las provincias, con la excepción de La agropecuario) en las áreas rurales dispersas de la zona Pampa, donde los forrajes ocupan el primer lugar. En pampeana, inclusive entre los pequeños productores, se Entre Ríos, el segundo cultivo regado en importancia es el conjugan con un activo mercado de tierras (tanto para arroz, con el 42 por ciento de la superficie regada. ventas como para arrendamientos) para impulsar la salida También son importantes las frutas. de los pequeños y medianos productores. En estos casos, la emigración no debe tomarse como evidencia prima La región pampeana está experimentando un rápido pro- facie de un menor bienestar. Por el contrario, podría ser ceso de consolidación en el número de explotaciones, evidencia de que la familia de productores ha logrado un impulsado por el cambio tecnológico destinado a la nivel crítico de activos (capital humano más tierras con un reducción de costos y el ahorro de mano de obra, y por valor suficiente) como para realizar con éxito la transición nuevos instrumentos contractuales (denominados genéri- a empleos no agrícolas. Lamentablemente no se dispone camente "pools") para combinar tierra, maquinaria y una de datos para evaluar si estás familias de productores tie- gestión de alta calidad. Los esquemas de pool han mostra- nen éxito o no en las nuevas ocupaciones. do ser eficaces para mejorar el nivel general de gestión y diversificar el riesgo. Los indicadores de productividad sitúan a las unidades comerciales de la zona pampeana entre los mejores nive- les mundiales en granos y oleaginosas. La producción de soja y cereales ha tenido un auge en los últimos 15 años mientras que el sector cárncio se ha estancado en términos de producción, exportación y según todas las medidas disponibles de productividad. Dado que en la región pampeana la mayoría de las explotaciones agropecuarias son mixtas (agricultura y ganadería) es improbable que este estancamiento refleje una deficiencia en la gestión. Es más probable que sea un reflejo de (1) la elevada rentabi- lidad de los cereales y la soja (especialmente desde la adopción a gran escala de la siembra directa y los pools) que compiten con la ganadería por el uso de los suelos y otros recursos, (2) la percepción de mayor riesgo asocia- da con la ganadería-especialmente desde el brote de afto- sa de 2001, y (3) los problemas de gobernabilidad en la cadena cárnica. Cap y González (2005) muestran que la mayoría de los productores operan con bajos niveles de tecnología y que la brecha de productividad entre los paquetes de alta y baja tecnología es alta (65 por ciento, en promedio). En relación a otras regiones, los indicadores de calidad de 136 Anexo ii Anexo II: Análisis indicativo de las estrategias para los mercados de exportación de las economías regionales4 En esta sección examinamos dos enfoques básicos de pene- largo del tiempo para examinar la continuidad de su estra- tración de mercados gerealmente considerados exitosos: tegia, tratando finalmente detectar la relación entre precio y costo. · Ofrecer al Mercado un producto (o servicio) parti- cular por el que los consumidores están dispuestos a Los datos pagar un precio mayor (ser "líder de precios"); Puesto que se trata sólo de ilustrar estrategias básicas usa- · Producir un producto estándar, de buena calidad, a mos datos generales disponibles en FAOSTAT (2005). bajo costo unitario (ser "líder de costos"). Esto implica usar precios promedio, lo que enmascara la complejidad de muchas situaciones como por ejemplo la Examinamos el desempeño de las industrias argentinas de los vinos franceses. Debido a que los datos de la FAO basadas en la agricultura bajo riego para ver hacia qué no distinguen entre uva de mesa y uva para vinificación, estrategia se orientan: obtener el precio más alto por sus estimamos el costo de producción agrícola de la uva productos frescos o procesados; o maximizar las ventas mediante lo que en definitiva es un promedio ponderado de productos "básicos" de bajo costo. Prima facie podrí- de las dos. Pese a estas limitaciones, el análisis parece dar amos esperar evidencia de la segunda estrategia, ya que una aproximación suficientemente buena de la situación históricamente las agroempresas argentinas han tendido a de Argentina en las dos industrias analizadas. favorecer un enfoque de "commodities" para productos como trigo, carne y té. Vino El mercado mundial. La Figura A2.1 muestra los princi- Consideraremos el desempeño internacional de pales países exportadores de vino ordenados según el pre- Argentina en sólo dos productos: vino y uvas de mesa. cio promedio FOB de la tonelada exportada (eje Y) y la Consideramos primero la posición relativa de Argentina tasa de crecimiento de las ventas en los cinco años ante- en comparación con otros países en los últimos años. riores (eje X). El tamaño del círculo indica el volumen de Analizamos después el desempeño de Argentina a lo ventas en dólares. 4. Esta nota se incluye por gentileza de John Young. 5. En el caso de Chile el volumen de ventas y su tasa de crecimiento corresponden a 2003, y el valor promedio de las exportaciones a 2002. Anexo ii 137 En términos generales el mercado puede ser dividido en res a los de España pero inferiores a los de Italia. Los tres grupos. tres países han duplicado o triplicado sus ventas en el último quinquenio. · El primero incluye sólo Francia, líder histórico del mercado. El precio promedio y el volumen de expor- Argentina se ubica detrás del grupo europeo con un pre- tación de Francia han crecido constantemente desde cio FOB promedio inferior a US$1.000 por tonelada y un los años 60. El precio se estabilizó a principios de los volumen de ventas relativamente estancado. ochenta y nuevamente en los noventa, pero alcanzó niveles récord en 2003. El crecimiento reciente de las En resumen, podemos identificar a Francia como el "líder ventas ha sido lento, como a menudo ocurre con un de precios" y tentativamente a España como el "líder de líder de mercado. Como se sabe, las bodegas francesas costos". (El anterior líder de costos, Argelia, declinó drás- exportan una amplia gama de productos de precios ticamente en la década del 80 y es ahora escasamente visi- muy distintos. ble). · El segundo grupo comprende los otros grandes exportadores de vino europeos (Italia, España, Desempeño argentino a lo largo del tiempo. Aunque la Portugal y Alemania) más los EE.UU., Chile y mayoría de los recién llegados al negocio del vino--como Uruguay. El promedio de los precios va desde la mitad Chile-- o viejos jugadores relanzados --como Australia y (Italia) a un cuarto (España) del de Francia. El creci- Sudáfrica-- se orientaron inicialmente a competir con el miento del volumen de ventas ha sido también lento5. "líder de costos", fueron accediendo gradualmente a seg- · El tercer grupo es menos compacto y comprende mentos más altos del mercado. En ciertas etapas países como Nueva Zelanda, Australia y Sudáfrica. Argentina parece haber seguido este modelo, volviendo Todos han experimentado recientemente un fuerte en otras al tradicional enfoque de "commodities", donde crecimiento de las ventas pero tienen estrategias de parecía encontrarse en 2003. precio diferentes. Nueva Zelanda se especializa en vinos premium consiguiendo un precio FOB más alto Las Figuras A2.2 y A2.3 contrastan la trayectoria de que el promedio de Francia (pero no que el de sus pro- Nueva Zelanda --que adoptó la estrategia del "recién lle- ductos de alta gama). El precio de los vinos australia- gado"-- con la de Argentina. Nueva Zelanda muestra un nos es superior al promedio europeo pero inferior al aumento sistemático en el precio unitario promedio y en francés. Los vinos de Sudáfrica tienen precios superio- el volumen de ventas con un solo desvío en 2000. El enfo- Figura A2.1 Figura A2.2 Exportaciones mundiales de vino Exportaciones de vino de Nueva Zelanda $6,000 $7,000 $5,000 Nueva Zelandia $6,000 2003 $158m $4,000 Francia $5,000 Australia $4,000 $3,000 Italia 1998 $3,000 $53m $2,000 Portugal Uruguay Alemania 2000 $2,000 $90m Argelia USA Chile $1,000 Sudafrica España $1,000 Argentina $0 $0 0% -20% -10% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 10%1 120% 130% 140% 150% 160% 170% 180% 190% 200% 210% 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 Fuente: Datos de FAOSTAT (2005). Fuente: Datos de FAOSTAT (2005). 138 Anexo ii que de Nueva Zelanda es apropiado para una economía se que el "líder de costos" trate de reducir los costos en pequeña distante de los mercados. todos los componentes de la cadena, en especial en mate- ria prima, que es habitualmente una parte alta del costo Argentina parece haber accedido a segmentos más altos total. del mercado a principios de los 70, y nuevamente, en forma breve, al finalizar dicha década, con una reducción Podemos imaginar en el gráfico una línea desde 'Nueva posterior de precios hasta mediados de los 80. El precio Zelanda' (cerca del ángulo superior izquierdo) en direc- promedio de exportación zigzagueó durante todos los 90, ción sudeste, pasando cerca de Francia y Australia y atra- ascendió por encima del de Chile en 2001, pero parece vesando EE.UU. y Brasil. Los países cercanos a la línea que los exportadores volvieron después a estrategias de pareciera que combinan exitosamente costo y precio. precios menores (intentando por ejemplo penetrar merca- dos como Rusia donde el precio es la base de la compe- La posición de España y Portugal merece un comentario. tencia). Los cambios en el valor unitario dependen en Dado que España es tentativamente el "líder de costos", gran medida de la composición de la combionación de su posición en el cuadrante sudoeste sugiere que los bajos exportación entre vinos comunes y de calidad. costos no obedecen al rendimiento agrícola, o que los bajos rendimientos se deban al uso de tierras sin riego con Relación entre precio y costo. En ausencia de datos pocos usos alternativos. Una tercera hipótesis es que el sobre costos de producción hemos usado el rendimiento crecimiento económico reciente, acompañado del alza del agrícola de las uvas como aproximación. La Figura A2.4 precio de los factores que intervienen en el costo, está lle- grafica el precio promedio de exportación en 2003 en rela- vando a los bodegueros españoles a cambiar su estrategia ción al rendimiento de las uvas. para apuntar a segmentos más altos del mercado, algo que tiene paralelos en otros sectores de la industria española Los supuestos sobre las dos estrategias básicas llevarían a de alimentos y bebidas. pensar que el "líder de precios" tiene un costo compara- tivamente mayor de materia prima por dos razones: pri- La posición de Argentina es menos ambigua. Su rendi- mero, el énfasis está en la calidad no la cantidad; segundo miento en uvas es superior al de la mayoría de los demás no hay presión fuerte para bajar los costos de la materia exportadores de vino, pero muy inferior al del de Brasil, prima. Puede esperarse por tanto que persistan métodos un exportador de vinos tipo "commodity". Si Argentina de producción "tradicionales". Podría en cambio esperar- desea competir mantenieno su actual nivel de precios, Figura A2.3 Figura A2.4 Exportaciones de vino de Argentina Precios de exportación de vinos y rendimiento en uvas $1,750 $6,000 Nueva Zelanda 2001 $1,500 $147m $5,000 $1,250 $4,000 Francia $1,000 1997 $128m 2003 $3,000 $750 $168m Italia Australia $2,000 Portugal Uruguay $500 1996 Chile USA $67m Argelia Grecia Alemania 1978 España $250 $16m 1994 Total anual $1,000 $74m Moldova Argentina $0 $0 Brasil 20,000 40,000 60,000 80,000 100,000 120,000 140,000 160,000 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 Fuente: Datos de FAOSTAT (2005). Fuente: Datos de FAOSTAT (2005). Anexo ii 139 debería tratar de aumentar en alrededor de un tercio su ocupa la misma posición que México pero con un volu- rendimiento en uvas. Si desea en cambio alcanzar un pre- men de ventas menor. Su precio está apenas por encima cio acorde a su actual estructura de costos, colocándose del del "líder por precio", Chile, aunque el crecimiento de cerca de Australia y Uruguay tendría que intentar tripli- las ventas es más lento. car el precio aumentando calidad. En el ínterin está atra- pada en medio. Desempeño de Argentina a lo largo del tiempo. La Figura A2.6 muestra una serie de subidas y bajadas del Uvas precio similares a las registrades en la exportación de El mercado mundial. El mercado mundial de la uva vino. Parecería nuevamente que los exportadores argenti- incluye a la mayoría de los participantes en el del vino, nos apuntan de tanto en tanto a un mercado premium, aunque con roles distintos (con la posible excepción de pero luego cambian de orientación y deciden competir en Italia). Los principales exportadores aparecen en la Figura base al costo. A2.5. El "líder de precios" es EE.UU, que es quizás tam- bién "líder de costos" de los exportadores del hemisferio Relación entre precio y costo. La Figura A2.7 es más norte. El "líder de costos" del hemisferio sur es Chile. difícil de interpretar que la correspondiente al vino. En primer lugar, el "líder de precios", EE.UU., es también un Puesto que las uvas, a diferencia del vino, son perecede- productor de uvas muy eficiente. En segundo lugar, algu- ras, los exportadores pequeños pueden lograr mejor pre- nos exportadores pequeños --Brasil e Israel-- logran cio exportando a los mercados de EE.UU. o la Unión explotar "ventanas" a fin de obtener un precio alto. Europea durante la "ventana" que se abre entre el final de Tercero, el "líder de costos", Chile, no tiene un alto ren- las cosechas en el hemisferio norte (California y las regio- dimiento en uvas en comparación con EE.UU., con quien nes que bordean el Mediterráneo) y el inicio de las del no tiene competencia directa al encontrarse en otro hemisferio sur (Chile). Los exportadores de Brasil han hemisferio. conseguido explotar esa ventana, logrando un precio alto y un rápido aumento de las ventas, aparentemente a La posición de Argentina parece clara: como en el caso de expensas de Israel. Egipto, por otro lado, no ha logrado la exportación de vino, se encuentra nuevamente atrapada implementar una estrategia para mejorar sus bajos pre- en el medio. En una primera aproximación conservadora, cios, que le permiten no obstante una modesta ganancia uno podría imaginar una línea que se inicia en Francia, en la explotación de nuevas tierras regadas. Argentina atraviesa Grecia y Australia y prosigue hacia el sudeste Figura A2.5 Figura A2.6 Exportaciones mundiales de uva, 2003 Argentina: desempeño de la exportación de uvas $2,000 $1,600 Israel $1,800 Australia Brasil $1,400 $1,600 Francia $1,200 $1,400 USA $1,200 $1,000 $1,000 Grecia España Portugal $800 $800Uruguay Italia Mexico $600 $600 Argentina Chile $400 $400 Turquia $200 Egipto $200 $0 Moldavi $0 0% -100% 100% 200% 300% 400% 500% 600% 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 Fuente: Datos de FAOSTAT (2005). Fuente: Datos de FAOSTAT (2005). 140 Anexo ii hasta Egipto. Para "entrar" en esta línea, Argentina debe- dores domésticos por vinos de calidad y la reducción del ría aumentar su rendimiento en uvas un 25% o conseguir consumo per cápita, y la expansión de oportunidades para subir su precio un 50%. Un efoque más agresivo consis- vinos de calidad en los mercados mundiales. La transición tiría en trazar una línea de noroeste a sudeste, o sea de de la Argentina, de productor y exportador de vino Israel a Egipto. En este caso los exportadores argentinos común a productor y exportador de vino de calidad, tro- (y de otros países) tendrían que tratar de aumentar sus pezó con falta de capital para renovar los viñedos, una rendimientos agrícolas a los niveles de Israel, Brasil y acción colectiva en la cadena vitivinícola poco eficaz, y EE.UU. una inversión extranjera insuficiente aunque en ascenso. Lo anterior es apenas un bosquejo de las razones por las que Argentina no logra un retorno de los cultivos regados tan alto como el de algunos de sus competidores. En los dos mercados examinados las estrategias nacionales y su grado de éxito son bastante evidentes y hay también en general concordancia entre precios y costos. No así en el caso de Argentina. El comportamiento de los exportadores argentinos de vino y uvas de mesa sugiere una mentalidad de trading: la antítesis de un enfoque de marketing. Este último apunta a nichos de mercado con productos diseñados para atraer a determinados segmentos, adoptándose un plan estraté- gico de penetración del mercado que "alinea" los diversos aspectos de la industria en función del cliente identifica- do. Los países que parecen haber seguido una estrategia exitosa en vino y uvas de mesa han mantenido su plan de marketing durante muchos años. La actuación de la industria del vino argentina podría deberse a los cambios de fines de los años 80, con la preferencia de los consumi- Figura A2.7 Precios de exportación y rendimientos de la uva $2,000 Israel $1,800 Francia $1,600 Australia Brasil $1,400 $1,200 Grecia USA España $1,000 Portugal Uruguay Italia $800 Mexico Argentina $600 Chile $400 Turquia Egipto $200 Moldova $0 0 20,000 40,000 60,000 80,000 100,000 120,000 140,000 160,000 180,000 Fuente: Datos de FAOSTAT (2005). Anexo iii 141 Anexo III: la nueva agenda de calidad e inocuidad de los alimentos Ha habido en las últimas décadas un notable aumento Tanto los países desarrollados como los de ingresos internacional en la preocupación por temas de calidad e medios y en desarrollo han sido afectados por esta ten- inocuidad de los alimentos. Se trata de un fenómeno dencia, aunque en forma y medida distintas. En países de impulsado por la demanda, pues es sobre todo la pre- ingresos medios como Argentina los consumidores se sión de los consumidores la que ha hecho que los temas preocupan por la calidad e inocuidad de los alimentos, de calidad e inocuidad cobren relevancia en la agenda pero la presión más fuerte proviene de dos fuentes: el agroalimentaria. Son también importantes las normas comercio internacional y los supermercados. sobre comercio exterior y estándares de procesos y pro- ductos. Estas normas se encuentran en evolución debi- Los productores argentinos, como los de cualquier otro do a las innovaciones en los métodos de control de cali- país, están sujetos a estándares similares o incluso más dad. Se trata de un fenómeno bastante reciente pues exigentes que los productores domésticos en los merca- hace sólo tres o cuatro décadas eran sobre todo los dos de los países desarrollados cuando tratan de exportar gobiernos y sus autoridades fitosanitarias y de salud a dichos mercados. Los reguladores exigen que los pro- pública más que los consumidores quienes guiaban la ductos importados sean sometidos a los mismos métodos agenda. Las autoridades públicas continúan involucra- de control que los locales, y los organismos y tratados das en funciones regulatorias y otras, pero la presión internacionales tienden a adoptar dichos métodos como sobre las cadenas alimentarias para asegurar la calidad e la norma internacional. Por ejemplo, el HACCP ha sido inocuidad viene ahora sobre todo de las asociaciones de adoptado por el Codex Alimentarius como la norma consumidores o de los consumidores en general, y internacional sobre inocuidad de los alimentos, y el muchos estándares son fijados directamente por el sec- gobierno de EE.UU. lo ha hecho obligatorio para los pro- tor privado. El cambio se debe a una combinación de ductos del mar y los jugos importados.6 Cumplir con los factores, entre los que puede mencionarse la mayor pre- estándares internacionales de calidad se convierte pues en ocupación de los consumidores por la salud, la crecien- un requisito para desarrollar las exportaciones. te industrialización y diferenciación de los alimentos con la expansión del procesamiento, el etiquetado y los Los supermercados juegan también su parte. En América nichos de mercado, y la asociación entre mejor calidad Latina se están produciendo muchos cambios en el y mayores precios. comercio minorista de alimentos, con un notable aumen- 142 Anexo iii to en la proporción que venden los supermercados. margen para la acción pública. Un tipo de acción es faci- Argentina está a la vanguardia de esta tendencia con un 57 litar que las señales del mercado lleguen claramente a los por ciento del consumo de alimentos vendido a través de productores, a través por ejemplo de sistemas de informa- supermercados (Reardon et al, 2002). Las implicaciones ción que alerten de oportunidades de mercado que para la calidad e inocuidad de los alimentos son importan- requieran el cumplimiento de determinados estándares. tes. Por varias razones, una de las cuales es que muchas Otra es facilitar la respuesta de los productores a estas cadenas de supermercados son empresas multinacionales señales, ofreciéndoles por ejemplo capacitación en nor- que aplican de manera generalizada estándares similares mas sanitarias y fitosanitarias y ayudandolos a establecer en los distintos países donde operan. sistemas HACCP en las cadenas productivas. Pero pro- bablemente el rol más importante del sector público en La internalización de las normas internacionales a través este campo sea facilitar la operación de la acción colecti- de los supermercados y el comercio exterior, y las nuevas va. Esto es esencial dado que los beneficios de las buenas demandas de calidad e inocuidad de los alimentos están prácticas de calidad y seguridad dependen de que las obe- creando presión sobre productores, procesadores y regu- dezca simultaneamente muchos productores y/o procesa- ladores. A la vieja agenda fitosanitaria, basada sobre todo dores dentro de determinado territorio o a lo largo de la en evitar pérdidas de producción mediante la protección cadena productiva. Se puede apoyar la acción colectiva contra plagas y enfermedades, se le suma un nuevo aspec- facilitando la creación y el funcionamiento de institucio- to. Este incluye un concepto más amplio de calidad que nes de coordinación económica, así como a través de incorpora temas como las condiciones ambientales y medidas de comando y control como la imposición de sociales de producción y procesamiento, la estabilidad y normas sanitarias eficaces. homogeneidad en las características de los productos, y la presencia de residuos de productos veterinarios y plagui- cidas, así como el uso adecuado de éstos en el campo. Las oportunidades y riesgos comerciales y de inocuidad que plantean la biotecnología y los transgénicos también figu- ran en la nueva agenda. Esta agenda trae nuevos requeri- mientos de trazabilidad, certificación y uso de sistemas de prevención como el HACCP, así como para la autoriza- ción comercial de las nuevas variedades cuando han sido genéticamente modificadas. Los aspectos a mejorar para cumplir con los nuevos desa- fíos son las prácticas en la producción y procesamiento de productos animales y vegetales, el sistema regulatorio, y el sistema de acreditación y certificación. Mejorar las prácticas de producción y procesamiento animal y vege- tal es esencialmente una tarea del sector privado que, al igual que la gestión ambiental, requiere una combinación de incentivos económicos y medidas de comando y con- trol. Las señales del mercado son por sí mismas un pode- roso incentivo, por ejemplo la posibilidad de acceder o no a mercados de exportación de acuerdo con la calidad e inocuidad del producto. Pero también existe un amplio 6. El sistema de Análisis y Puntos Críticos de Control del Riesgo (Hazard Analysis and Critical Control Point system--HACCP) es un método inte- grado de control de la inocuidad de los alimentos basado en la prevención. Comprende siete principios: analizar los riesgos; identificar puntos críti- cos de control; establecer medidas preventivas con límites críticos para cada punto de control; establecer procedimientos para monitorear los puntos críticos de control; establecer acciones correctivas a adoptarse cuando el monitoreo muestra que no se ha cumplido con un límite critico; instaurar procedimientos para monitorear el buen funcionamiento del sistema; y establecer un sistema eficaz de registros para documentar el sistema HACCP. Anexo iv 143 Anexo IV: indicadores de desarrollo del riego en las provincias argentinas Provincia Monto del Nivel de Recuperación Cambios en Desarrollo Rentabilidad Descentraliza- Mecanismos Capacidad canon de cobranza de costos superficie de nuevos esperada ción en la de fijación de institucional riego del canon regada y cultivos de administración precios del del de riego producción alto valor del riego y agua y cobro organismo organización de tasas provincial de los de riego productores MENDOZA $60/ha-año. Mediano a bajo, Plena La superficie Nuevas Alta en uvas Alto nivel de Fijación correcta DEPARTAMENTO Vigente para equivalente al recuperación de regada variedades para para vino de descentralizació de precios en GENERAL DE todo el sistema 60% del total costos. El disminuyó producción de alta calidad, n: Nivel alto a base a un IRRIGACION: de riego. Permite registrado de presupuesto se (250.080 ha en vino. Expansión ciruela, pera, moderado de presupuesto. Alta capacidad la plena regadores y el planifica en base 1988 a de la superficie cereza, ajo. Más organización de Imperfecto institucional para recuperación de 38% de los a la cobranza 248.217 ha en de pera y baja en los productores mecanismo de planeamiento, los costos del regadores de cánones 2001). La cereza. damasco, dependiendo de cobranza. presupuestación riego. existentes. (presupuesto superficie de Incorporación de tomate, cebolla y los cultivos y las y gestión de balanceado). viñedos se nuevos cultivos. otras hortalizas. zonas. sistemas de redujo (142.000 En general riego ha en 1988 a rentabilidad 134.000 en adecuada en las 2001). La últimas dos superficie con temporadas. frutas y hortalizas creció el 25%. SAN JUAN $18-25/ha-año, Bajo, Si bien no se Superficie Expansión de la Alta en uvas Sistema de riego Incorrecta DEPARTAMENTO dependiendo del equivalente a recuperan los regada aumentó superficie con para vino de formalmente fijación de DE HIDRÁULICA: sistema. Vigente menos del 30% costos 18% de 1991 a uvas para alta calidad, descentralizado precios del Capacidad para todo del total operativos, el 2001 (de consumo, ciruela, pera, pero en la agua. No se moderada de sistema de riego. facturado. nivel de 62.776 ha a aceitunas y cereza, ajo. práctica considera el gestión. Limitada recaudación del 73.281 ha), frutas de pepita. Menor en controlado por el precio del agua asignación de canon no está principalmente Plantación de damasco, gobierno en la recursos aumentando. en explotaciones nuevos cultivos, tomate, cebolla y provincial. Débil presupuestación. humanos, grandes a por ejemplo otras hortalizas. nivel de Mecanismo de especialmente medianas con pistachos. En general, organización de cobranza de técnicos. incentivos rentabilidad los productores. imperfecto. fiscales. adecuada en las Produc¬ción últimas dos aumentó más del campañas. 20%. 144 Anexo iv Provincia Monto del Nivel de Recuperación Cambios en Desarrollo Rentabilidad Descentraliza- Mecanismos Capacidad canon de cobranza de costos superficie de nuevos esperada ción en la de fijación de institucional riego del canon regada y cultivos de administración precios del del de riego producción alto valor del riego y agua y cobro organismo organización de tasas provincial de los de riego productores NEUQUÉN Varios sistemas Alto en algunos En algunos La superficie Los aumentos Alta a moderada Alto nivel de Correcta fijación DIRECCIÓN no tienen canon. sistemas de sistemas se regada aumentó están basados para pera, uvas descentralizació de precios en PROVINCIAL DE En otros, el riego (más del recuperan todos el 2.8% en en cultivos de para vino, n en algunos algunos sistemas RECURSOS canon solo cubre 90%) y bajo en los costos; en 1988-2001, de alto valor: peras damasco, sistemas y bajo e inexacta o HÍDRICOS: con parte de los otros, otros no se 13.800 ha a y uvas. forraje. Baja en en otros. Fuerte ineficaz en otros. una capacidad costos equivalente a recuperan los 14.187 ha. La tomate, nivel de Imperfecto moderada; y operativos. Sólo menos del 30% costos producción se manzana y otras organización de mecanismo de DIRECCIÓN DE uno permite la del total de operativos. incrementó el hortalizas. En los productores. cobranza. IRRIGACIÓN: plena facturas. En 6.2 en base a general, con baja recuperación de aumento en los rindes. rentabilidad capacidad. costos. Gran ciertos sistemas. apropiada. Escasez de variación en recursos fijación de humanos. precios, con consecuencias negativas en la calidad de gestión. RÍO $37 a Alto en varios Plena La superficie La expansión se Alta a moderada Alto nivel de Correcta fijación DEPTO. NEGRO $10/ha-año, sistemas de recuperación regada se basa en forraje en pera, uvas descentralizació de precios en PROVINCIAL DE dependiendo del riego (más del de costos en expandió (bajo valor por para vino, n en algunos base a AGUAS: Alta sistema de riego. 85%) y muy bajo algunos apenas el 0,5% ha). La superficie damasco, sistemas. Nivel presupuesto de capacidad Vigente para en otros. En sistemas, y en en 1991-2001. de frutales cayó forraje. Más bajo pero gastos pero en institucional para todo sistema general, más el resto (con la La producción pero aumentó la baja en creciente de varios sistemas planificación, de riego. alto que en excepción de aumentó más del producción. manzana, organización de no se consideran presupuestación Pocos consorcios Neuquén. Catriel) se 10% debido a tomate y otras los productores. los costos de y gestión de tienen sistemas recuperan los mayores rindes. hortalizas. En capital. Los sistemas de que permiten costos general, mecanismos de riego. la plena operativos. rentabilidad alta cobranza están recuperación El nivel de a moderada mejorando. de costos. cobranza está dependiendo del aumentando. producto. CHUBUT $40/ha-año. Medio a alto en Se recuperan La superficie El forraje es el Alta en cerezas Nivel moderado Correcta fijación DIRECCIÓN Vigente para el Bajo Valle del parcialmente los regada cayó el principal cultivo y forraje. Alta a de de precios en PROVINCIAL DE todo sistema de Río Chubut (más costos 21% en regado. No moderada en descentralización. base a RECURSOS riego. El canon del 60%) y operativos. El 1988-2001, de obstante, en las otras frutas finas Nivel moderado presupuesto de HÍDRICOS: permite una mediano a bajo nivel de 9.400 ha a últimas décadas y hortalizas a bajo de gastos. Capacidad cobertura parcial en otros cobranza está 7.700. aumentaron las (papas y cultivos organización de Imperfectos institucional de los costos sistemas. aumentando. Disminuyeron cerezas y otras de hoja). En los productores. mecanismos de moderada. operativos. todos los frutas finas. general, Menor nivel de cobranza. cultivos. rentabilidad participación Aumentaron los adecuada en la que en R. rindes del última Negro, pero en forraje. temporada. aumento. Anexo iv 145 Provincia Monto del Nivel de Recuperación Cambios en Desarrollo Rentabilidad Descentraliza- Mecanismos Capacidad canon de cobranza de costos superficie de nuevos esperada ción en la de fijación de institucional riego del canon regada y cultivos de administración precios del del de riego producción alto valor del riego y agua y cobro organismo organización de tasas provincial de los de riego productores SANTA $22/ha-año. Mediano a bajo No se recuperan La superficie El forraje es el Alta en cereza, Bajo nivel de Incorrecta DIRECCIÓN CRUZ Vigente para en Los Antiguos los costos regada se principal cultivo ajo y forraje. descentralización fijación de PROVINCIAL DE todo sistema de (alrededor del operativos. expandió el regado. No Moderada en en algunos precios. RECURSOS riego. El canon 55%) y bajo a 186% en obstante, otras hortalizas. sistemas. Fuerte Imperfectos HÍDRICOS: cubre una baja cero en Alto Río 1988-2001, aumentaron las intervención mecanismos Capacidad proporción de Senguer, Lago pero partiendo cerezas y frutas gubernamental. de cobranza. institucional los costos Posadas. de un bajo nivel finas en las moderada. operativos. (899 ha a últimas décadas. 2.580 ha). TIERRA DEL La legislación de No hay canon Sin pago La superficie El riego se inició Alta a muy alta Nivel moderado Sin fijación de DEPARTAMENTO FUEGO aguas no incluye por el uso del regada se con los cultivos en cultivos de descentraliza- precio del agua. PROVINCIAL DE canon. agua. expandió más de alto valor: hortícolas. Baja ción. Fuerte RECURSOS del 500% en frutilla, en frutillas. intervención HÍDRICOS: 1991-2001, hortalizas, y gubernamental. Capacidad pero a partir ajíes. Nivel moderado institucional de un nivel a alto de débil sumamente bajo organización de (de 4 ha a 155 los productores. ha). SAN LUIS $22/ha-año. Mediano No se recuperan La superficie No hay nuevos Moderada en la Nivel moderado Incorrecta SUBPROGRAMA Sólo para (alrededor los costos regada cayó el cultivos regados. mayoría de los de descentraliza- fijación de PROVINCIAL DE algunos del 50%). operativos. 69%, de 5.517 Las estadísticas cultivos ción. Fuerte precios. OBRAS sistemas. Cubre ha en 1988 a parecerían hortícolas. Alta intervención Mecanismos HIDRÁULICAS: una parte de los 1.655 ha en subestimar la en unas pocas gubernamental. de cobranza Capacidad costos 2001. No se superficie frutas. En Nivel de débiles. institucional débil operativos. explota el alto regada con general, organización de a moderada. nivel potencial cereales y rentabilidad productores del riego. forraje. moderada. débil a moderado. LA PAMPA $46/ha-año. Mediano a bajo Sólo se La superficie Reducción en Moderada a alta Moderado nivel Incorrecta DIRECCIÓN Sólo para (alrededor recuperan regada creció áreas con en forraje y de descentraliza- fijación de PROVINCIAL algunos de los del 40%). algunos costos el 175% en cultivos de alto granos, ción. Moderado precios. DE AGUAS: sistemas más operativos. 1991-2001, valor. Aumento especialmente nivel de Mecanismos de Capacidad antiguos. Cubre esencialmente en áreas con para semillas. organización de cobranza institucional débil algunos costos con granos y cultivos de bajo Alta rentabilidad los productores. imperfectos. a moderada. operativos. forraje. Se valor. No hay en nuevas Fuerte redujeron las nuevos cultivos variedades de intervención superficies con regados. maíz. gubernamental. frutas y hortalizas. 146 Anexo iv Provincia Monto del Nivel de Recuperación Cambios en Desarrollo Rentabilidad Descentraliza- Mecanismos Capacidad canon de cobranza de costos superficie de nuevos esperada ción en la de fijación de institucional riego del canon regada y cultivos de administración precios del del de riego producción alto valor del riego y agua y cobro organismo organización de tasas provincial de los de riego productores CÓRDOBA En la mayoría de Mediano a bajo No se recuperan La superficie Reducción en Moderada a alta Moderado nivel Incorrecta DIRECCIÓN los sistemas de (cerca del 40%). los costos regada se áreas con en granos, de descentra- fijación de PROVINCIAL riego (Pichanas, operativos. El expandió el 36% cultivos de alto forraje, uvas lización en precios. DE AGUA Y Río Soto, Villa nivel de en 1991-2001 valor. Las áreas para administración Mecanismos de SANEA- Dolores, Río cobranza está (138.500 ha a con cultivos vinificación. del riego. Alto cobranza MIENTO: Primero, Área en aumento. 188.500 ha), extensivos Moderada a nivel de imperfectos.. Capacidad Hortícola Gran esencialmente aumentaron baja en olivares. organización de institucional Córdoba, con granos y gracias a nuevas los productores. moderada a Caroya, Río forraje. Se tecnologías. No alta, pero poco Cuarto,) no hay redujo la hay nuevos interés manifiesto canon. En Cruz superficie con cultivos regados. en el riego. del Eje el canon hortalizas. es de $12 por ha/año. No permite recuperación de costos. BUENOS $59/ha-año. Alto (más del Se recuperan los La superficie Reducción en las Moderada a alta Nivel moderado Correcta fijación AUTORIDAD AIRES Sólo en el 75%) costos regada se superficies con en granos, pero creciente de precios en PROVINCIAL sistema principal operativos. expandió el 51% cultivos de alto forraje, uvas, de descentraliza- base a un DE AGUA: (Corfo-R. en 1991-2001, valor. Aumentó hortalizas y ción. Nivel presupuesto. Capacidad Colorado) se de 133.200 ha la superficie con frutas. moderado a Mecanismos de institucional logra recuperar a 201.551 ha, cultivos fuerte de cobranza moderada a una gran parte esencialmente extensivos. organización de imperfectos. alta. de los costos con granos y Muchos cultivos los productores. operativos. forraje. nuevos de alto Disminuyeron las valor: arándanos superficies con y frutas rojas, frutas y nuevas hortalizas. variedades hortícolas. LA RIOJA $22 a Bajo en algunos No se recuperan La superficie Inversiones Alta en uvas Bajo nivel de Incorrecta ADMINISTRA- $38/ha-año. sistemas los costos regada se tecnológicas para producción descentraliza- fijación de CIÓN Vigente para (alrededor del operativos. expandió el significativas en de vino y ción. Nivel precios. PROVINCIAL algunos sistemas 40%) y entre 200% en uvas, aceitunas y nueces. Modera moderado a Mecanismos de DEL AGUA: de riego. Se bajo y cero en 1991-2001 (de nueces para en cultivos tales bajo de cobranza Capacidad recuperan otros sistemas. 12.064 ha a productos de como aceitunas. organización de imperfectos. institucional débil algunos costos 36.600 ha), en alto valor: vinos, Moderada a los productores. a moderada. operativos. todos los aceite de oliva baja en cultivos cultivos, pero de exportación, hortícolas. principalmente nueces aceitunas, uvas y California, etc. nueces. Anexo iv 147 Provincia Monto del Nivel de Recuperación Cambios en Desarrollo Rentabilidad Descentraliza- Mecanismos Capacidad canon de cobranza de costos superficie de nuevos esperada ción en la de fijación de institucional riego del canon regada y cultivos de administración precios del del de riego producción alto valor del riego y agua y cobro organismo organización de tasas provincial de los de riego productores CATAMARCA $20-$30/ha-año. Mediano a baja No se recuperan La superficie Inversiones Alta en uvas Nivel de Incorrecta SECRETARIA DE Para algunos en algunos los costos regada se tecnológicas para descentraliza- fijación de AMBIENTE Y sistemas de sistemas operativos. Nivel expandió el 71% significativas en vinificación, ción bajo pero precios, pero DIRECCIÓN riego. Sólo se (alrededor del de cobranza en en 1991-2001, uvas, aceitunas y nueces y cítricos. en aumento. mejorando. DE RECURSOS logra recuperar 46%) y bajo a aumento. de 21.570 ha a nueces para Moderada a alta Fuerte Mecanismos HÍDRICOS: los costos cero en otros. 36.900 ha, productos de en aceitunas. intervención de cobranza Capacidad operativos. especialmente en alto valor: vinos, Baja en cultivos estatal pero en correctos. institucional débil aceitunas y en aceite de oliva hortícolas. descenso. Nivel pero mejorando. menor grado en de exportación, moderado a uvas y nueces. nueces débil de California, etc. organización de los productores. S. DEL $20 a Alta en el único Los costos Expansión de la Significativas Moderada a alta Bajo nivel de Incorrecta UNIDAD ESTERO $30/ha-año sistema en el que operativos no se superficie inversiones en forraje y descentraliza- fijación de EJECUTORA DE dependiendo del está vigente (más recuperan en el regada del 8.2% tecnológicas en cultivos ción. Fuerte precios. IRRIGACIÓN EN sistema de riego. del 70%). Río Dulce; los en 1991-2001, producción de hortícolas intervención Mecanismos EL RIO DULCE: Sólo vigente en restantes de 109.120 ha forraje­ganado (principalmente gubernamental. de cobranza Capacidad el Río Dulce sistemas han a 117.935 ha, y algodón (los cebolla y Bajo nivel de correctos. institucional (principal colapsado y no pero bajos precios del zapallo). organización de moderada. sistema). Alguna se cobra para su esencialmente algodón Moderada a los productores. ADMINISTRA- recuperación de recuperación. con forraje dificultan la baja en otros No obstante, en CIÓN costos (alfalfa con altos expansión de la cultivos los últimos años PROVINCIAL DE operativos. En el rindes y superficie). hortícolas. aumentó el nivel RECURSOS resto de las calidad). Las Expansión de participación HÍDRICOS: áreas, los superficies con moderada de de algunos Capacidad sistemas son cultivos melones de alta productores. institucional ineficaces. industriales y calidad en Salta débil. hortalizas (nuevo disminuyeron. producto). Aumentaron de manera significativa la producción y los rindes del forraje. 148 Anexo iv Provincia Monto del Nivel de Recuperación Cambios en Desarrollo Rentabilidad Descentraliza- Mecanismos Capacidad canon de cobranza de costos superficie de nuevos esperada ción en la de fijación de institucional riego del canon regada y cultivos de administración precios del del de riego producción alto valor del riego y agua y cobro organismo organización de tasas provincial de los de riego productores $32/ha-año. Alto en el único Han comenzado La superficie Significativas Alta en nuevos Bajo nivel de Incorrecta DIRECCIÓN TUCUMÁN Vigente en todos sistema que a recuperarse los regada creció el inversiones cultivos (paltas y descentraliza- fijación de PROVINCIAL los sistemas de cobra (más del costos 77% en tecnológicas en arándanos). ción. Creciente precios. DE RECURSOS riego. Se cubre 70%). operativos. 1991-2001, caña de azúcar Moderada a alta nivel de Mecanismos HÍDRICOS: una gran parte esencialmente y limón. en limones y organización y de cobranza Capacidad de los costos con caña de Significativa frutillas. participación de imperfectos. institucional operativos. azúcar y limón. expansión en Moderada en los productores. Ambos están moderada, pero Se redujo la nuevos caña de azúcar. mejorando. mejorando. superficie con productos de Moderada a hortalizas. alto valor: baja en otros paltas, cultivos arándanos, hortícolas. En frutillas. general buenas condiciones de rentabilidad. SALTA $28/ha-año. Mediano a alto Se ha La superficie Significativas Alta en uvas Moderado a alto Correcta fijación AGENCIA Vigente en todos en todos los comenzado a regada cayó el inversiones para vinificar. y creciente nivel de precios. PROVINCIAL los sistemas de sistemas recuperar los 43% en tecnológicas en Moderada a alta de descentraliza- Mecanismos DE RECURSOS riego. Se cubren (superior al costos 1991-2001. uvas y vinos. El en tabaco. ción. Bajo nivel de cobranza HÍDRICOS: algunos costos 50%). operativos. Sólo las áreas riego agrícola Moderada a de organización imperfectos. Capacidad operativos. con forraje y en Salta es de baja en cultivos de los institucional débil uvas aumentaron los menos hortícolas. En productores. No a moderada. levemente. dinámicos. general, obstante, en condiciones de años recientes rentabilidad hay un aumento moderada. de la participación de algunos productores. Anexo iv 149 Provincia Monto del Nivel de Recuperación Cambios en Desarrollo Rentabilidad Descentraliza- Mecanismos Capacidad canon de cobranza de costos superficie de nuevos esperada ción en la de fijación de institucional riego del canon regada y cultivos de administración precios del del de riego producción alto valor del riego y agua y cobro organismo organización de tasas provincial de los de riego productores FORMOSA No está vigente No se paga. No se paga. La superficie Significativas Moderada a alta Bajo nivel de No se cobra por DIRECCIÓN en ningún sistema regada cayó inversiones en cultivos descentraliza- el uso de agua. PROVINCIAL de riego. el 32% en tecnológicas en hortícolas ción. Sistema de DE RECURSOS 1991-2001. horticultura, en primarios. administración HÍDRICOS: Sólo aumentaron una situación En general organizado Capacidad las áreas con estancada. condiciones de pero no institucional hortalizas y Nuevos rentabilidad agro-ecológicam sumamente frutas primarias. productos moderada. ente sustentable. débil. Gran ornamentales Débil escasez de para organización de recursos exportación. los productores. humanos. CHACO Sin información. Sin información. Sin información. La superficie Significativas Moderada en Bajo nivel de No se cobra por ADMINISTRA- regada creció el inversiones cultivos descentraliza- el uso de agua. CIÓN 5.2% en tecnológicas en hortícolas. ción. Sistema de PROVINCIAL 1991-2001, de horticultura, en Condiciones de administración DEL AGUA: 11.400 ha a una situación rentabilidad organizado. Capacidad 11.986 ha, estancada. No moderada a Nivel moderado institucional débil esencialmente hay nuevos débil. a fuerte de a moderada. con hortalizas cultivos regados. organización de primarias. los productores. Aumentaron los rindes hortícolas. 150 Documentos de antecedentes DOCUMENTOS DE ANTECEDENTES Este informe es en su mayor parte Se prepararon documentos de referen- Pampas (pools de siembra); (iv) efectos una síntesis de documentos de refe- cia en siete áreas: (i) control sanitario y ambientales y sociales de la expansión rencia preparados por consultores fitosanitario (incluyendo seguridad de la frontera de los cultivos; (v) temas nacionales y personal del Banco laboral y ambiental con el uso de pes- relacionados con el acceso a los merca- Mundial. Los documentos comple- ticidas); (ii) riego y su contribución a dos para las exportaciones agrícolas tos se encuentran en el sitio las economías regionales; (iii) nuevos argentinas; (vi) rol de los impuestos y (www.bancomundial.org.ar) donde mecanismos para combinar tierra, el gasto público en el sector agrícola; y pueden ser consultados. mano de obra, capital y gestión en las (vii) pobreza rural. Documentos de referencia encargados por el Banco Mundial Tema Autor Estudios de caso Cambio de los patrones de organización Roxana Bertolassi (1) Junín, Buenos Aires agrícola (2) Las Lajitas, Salta Impuestos y gasto público en agricultura Ernesto O'Connor (1) Buenos Aires Jorge Cabellero (2) Mendoza (3) San Juan (4) Catamarca Fuerza laboral, ingresos y pobreza rural Dorte Verner -- Patrones espaciales para la expansión de la LART/FAUBA (1) Noreste de Salta (Tartagal), frontera (Federico del Pino, (2) Sureste de Salta (Las Lajitas), coordinador) (3) Este de Santiago del Estero/Oeste del Chaco (Charata) (4) Sureste de Santiago del Estero y noreste de Santa Fe (Bandera) Agricultura bajo riego y su contribución a Raul Fiorentino (1) Mendoza las economías regionales (2) Catamarca (3) Río Negro (4) Jujuy (5) San Juan Acceso a los mercados Yurie Tanimichi Instituciones fitosanitarias, Seguridad de Miguel Huerga (1) Carpocapsa en Río Negro pesticidas Sebastián San Juan (2) Roya de la soja asiática (3) Hortifruticultura en Mendoza (4) Hortifruticultura en Lules y Tafi del Valle (5) Tabaco en Misiones (1) Miel Calidad de los alimentos e instituciones Carmen Vincien (2) Diferenciación del mercado del trigo sanitarias y fitosanitarias (3) Carne en Buenos Aires (4) Bioseguridad Impacto de los requisitos fitosanitarios Morven McLean (1) Carne internacionales (2) Limón (Tucumán) Bibliografía 151 BIBLIOGRAFÍA Araujo, C., de Janvry, A, y Sadoulet, La tasa y la secuencia de adopción control and eradication. 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