Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized 世界银行 东亚与太平洋地区 减贫与经济管理局 中国利用外资的前景和战略研究 39008 目录 概 要................................................................................................................................... 4 第一章 序论...................................................................................................................... 12 第二章 外部环境.............................................................................................................. 17 2.1 全球经济的中期前景........................................................................................ 17 2.2 私人资本流动强势恢复..................................................................................... 19 第三章 外商在华直接投资............................................................................................. 27 3.1 外商在华直接投资状况..................................................................................... 27 3.2 外商直接投资的政策......................................................................................... 31 3.3 外商直接投资政策面临的挑战 ......................................................................... 38 3.4 小结..................................................................................................................... 41 第四章 保持良好的投资环境.......................................................................................... 42 第五章 建立公平的税制.................................................................................................. 49 第六章 提高外商直接投资质量...................................................................................... 54 6.1 引导更多外商直接投资进入服务业................................................................. 54 6.1.1 为什么要引导外商直接投资进入服务业？.................................................. 54 6.1.2 服务业开放：中国的“入世”承诺.............................................................. 56 6.1.3 吸引和充分利用服务业外商直接投资的政策选择...................................... 58 6.2 引导更多外商直接投资进入高技术产业， 提高技术转让............................ 60 6.3 引导更多的外商直接投资进入内陆地区......................................................... 63 第七章 非外商直接投资的资本流动：自由化与风险管理......................................... 72 6.1 为什么自由化？................................................................................................. 72 6.2 对中国策略的建议：避免冒险........................................................................ 79 参考文献........................................................................................................................... 84 附件一、 外资企业设立的审批流程...................................................................... 98 附件二、23 个城市投资环境比较 ........................................................................ 100 附件三、不同税收激励措施的收益－成本比率................................................. 102 2 致 谢 本报告是由世界银行赵敏女士所领导的一个课题组于 2005 年完成。课题组 的主要成员有顾大山（Sudarshan Gooptu）、Patrick Hanohan、Dailami Mansoor 和 Colin Xu。报告的最终稿由赵敏执笔撰写。暑期实习生王飞和 Henrik Larkander 作 为项目的研究助理做了大量的文献收集和整理工作。陈建青和钮子靖作为课题组的 助理在协助完成课题研究和报告编辑方面做了大量出色的工作。课题组还感谢世界 银行内部的评议人 Richard Newfarmer 和 Yoichiro Ishihara 的有益评论。世界银行驻 华代表处首席经济学家 Bert Hofman 对课题研究给予了具体的指导和建议。 此外，还要感谢国家发展和改革委员会外资司的工作人员在项目研究中给予 的支持和帮助。课题组还得益于受国家发展和改革委员会邀请参加的关于利用外资 政策的两次研讨会、实地考察和各省市提供的一些背景资料，它们使课题组更深刻 地认识了中国利用外资工作的发展、实践和所面对的挑战，这对本报告的完成起了 非常重要的作用。 3 概 要 中国在吸引外商直接投资（外商直接投资）方面一向非常成功。由于中国较为 良好的投资环境、低廉的工资和近几年来国内市场的迅速增长，中国在过去十年中 所吸引的外商直接投资平均占全世界所有外商直接投资的 6.5％，占发展中国家所 获外商直接投资的 25％。2004 年中国所获的外商直接投资创记录地达到了 606 亿 美元，占世界外商直接投资总额的 9.9％。外商直接投资占国内生产总值和投资总 额的比例较小，在过去五年内，外商直接投资平均仅占投资总额的 5 ％，比匈牙 利、捷克共和国、越南和新加坡等国要小。按所占国内生产总值的比例计算，中国 也不能算是外商直接投资的接收大国。并且，据估计，20％－30％的外商直接投资 并非真正的外商直接投资，而是国内投资转道外国重新投回中国的投资。这样做的 目的就是享受外资所能享受的优惠的税收或投资政策。 众所周知，外商直接投资给中国带来了许多益处。外商直接投资带来了投资资 本、从而刺激了中国经济的增长。它也带来了中国出口的巨大成功，因为 57％的 出口产品都来自外商投资企业。它更是为中国创造了很多个就业机会。和国内企业 相比，外资企业的员工往往能产生更多的附加值、有更高的劳动生产率并且能带来 更大的利润。技术外溢现象虽有，但非常有限。有外商直接投资的行业，其生产率 增长往往比较快，表明是积极的技术外溢。 外商直接投资在中国各个省份的分布并不平均。沿海省份最多，获得了 90％ 的外商直接投资。虽然政府政策鼓励去西部投资，但在 2004 年，西部省份获得的 外商直接投资不到总额的 2％。外商直接投资也更多地集中在工业，上世纪 90 年 代，外商直接投资 60％集中在工业。2004 年，75％的外商投资集中在工业，这其 中的 71％集中在制造业。服务业所吸引的外商直接投资占 20％，大多数集中在房 地产开发。银行和公共设施等在其他国家往往是外商直接投资的重要行业在中国所 吸引的投资非常有限。农业的外商直接投资几乎可以忽略不计。 4 按照现在的趋势，中国在新的”十一五”规划期间将会吸引充足的外商直接投 资。发展中国家在未来的五年中年均吸引的外商直接投资将达 2500 亿美元，而中 国所吸引的将占其中的 30％。这将为中国调整政策鼓励外商直接投资为国家发展 战略目标服务带来一个比较宽松的外部环境。中国的国家战略目标本身在不断变 化，今后五年，中国将更关注平衡发展。“五个统筹”意味着要更多地关注国内发 展，区域均衡发展和降低资源损耗。对外商直接投资而言，这“五个统筹”要求投 资更多地转向面向国内市场的产业、转向内陆地区、转向高科技行业。 即使没有政策的推动，政府所期望的外商直接投资的一些新变化将会自发出 现。中国加入世贸组织意味着允许外商直接投资进入到一些新的行业，特别是诸如 银行、物流和公用事业这样的服务行业。此外，东部地区工资和地价的上涨会刺激 外商直接投资向内陆地区转移。技术日益娴熟的工人也会吸引附加值更高的产业投 资。另外，现有政策性歧视，如双重税收政策、经济特区和市场准入限制，一旦被 废除，会为沿海和内陆省份及不同的行业创造一个公平的竞争环境。当然，在如何 最佳地利用外商直接投资方面，中国还面临许多政策挑战。 保持具有吸引力的投资环境 中国应该继续改善其投资环境。印度、巴西、泰国和墨西哥这样的经济大国的 崛起会限制中国在世界外商直接投资中所占的比例。中国如欲吸引大量外商直接投 资，就必须不断改善投资环境。虽然现在中国的投资环境已经相当不错，但如采取 以下一些措施，中国的投资环境必将有所改善： z 简化复杂的投资审批程序。通过减少政府部门职能重叠、重复登记和繁琐 的审批来提高政府工作效率。协调各部门之间的注册登记及各类登记表格。鼓 励政府部门之间的信息共享，降低投资者的负担。每月地方和中央税务机构及 劳动和社会保障部门所要求填写的表格也可以简化。 z 通过金融体制改革，提高外商投资企业的直接融资能力。这有助于减轻当 前国际收支压力：由于无法在国内直接融资，外商投资企业不得不从国外融 5 资，这导致了人民币升值的压力上升，并使得货币政策操作困难。降低股权比 例要求和允许企业分期汇入资本金会在一定程度上有所帮助。 z 改革司法体制。中国投资环境最薄弱的一点就是其司法体制。随着中国社 会的越来越复杂和越来越市场化，由于中国政府希望吸引更多高附加值行业的 投资，有效司法体制的重要性将会日益显现。另外，随着中国希望逐渐提升产 业结构，以及公共和私营企业对研发投入的增加，对于知识产权的保护也会显 得越来越重要。 创造公平的税收体制 中国为外商投资企业提供一系列的税收优惠。这些优惠措施不但刺激了整体外 商直接投资，也带来了在某些地区和某些行业的外商直接投资的增长。这些优惠措 施在中国最初向市场经济转型阶段发挥了重要作用，因为当时本国企业相对于外资 企业而言有一定的优势。这些优势导致政府为外资企业提供优惠政策。而现在，随 着中国加入世贸组织，本国企业的这些优势已不复存在。除此以外，外商直接投资 更多地为满足中国日益增长的国内市场需求而生产，而不是为易于自由转移并对税 收优惠敏感的出口加工而生产。现在的问题是，给予外商直接投资的税收优惠是否 应该取消。 其他许多国家也有投资优惠政策，包括（短期）低所得税、免税期、投资税收 扣除、投资的快速折价、增值税减免和出口加工类产品免征进口税等。然而，很少 有国家将这些税收仅仅提供给外商投资企业。很少有国家（只有印度、越南和老 挝）和中国一样，对于外资企业有不同的税收体制。其他国家的这些税收优惠有许 多目标，包括开发落后地区，鼓励出口、技术转让、增加就业和提高当地成分。 经济分析表明税收优惠对于投资的刺激是有限的，特别是和隐含的政府成本相 比。税收政策的监督实施也非常困难。由于投资母国的税收政策，投资目的地国的 税收优惠政策往往使得母国政府受益，而不是企业。当然，一些成功吸引外商直接 投资的国家给予投资较高的税收优惠。但同时，有许多不能成功吸引外商直接投资 6 的国家也给予了同等的优惠政策。上世纪 80 年代中期，印度尼西亚取消了大多数 税收优惠政策并且改革了国内税收体制，这些举措并没有明显影响外商直接投资的 流入。 调查显示，税收优惠并不是外国投资者考虑的主要因素。一个拥有较低税率、 能公正实施的公平且透明的税收体制更为重要。这一体制和可靠的基础设施、独立 的司法体系和可靠的政策过程一样，是投资环境的重要因素。经济合作和贸易组织 （OECD）国家商业顾问委员会建议，如果一个国家提供税收优惠，那这一政策应 该毫无偏见地惠及所有投资者。并且，税收优惠政策应该有明确的长期方向，和目 标相一致。中国加入世贸组织后，一些可能扭曲贸易的税收政策可能会受到限制， 这些政策包括出口商和出口加工贸易区内企业的税收减免。 对于中国，这意味着： z 减少对于外国投资者的税收优惠并不会大幅度减少外商直接投资。虽 然国内资金“迂回”投资的情况会消失，外商直接投资的统计数据会降低，但 实际的外商直接投资并没有降低。 z 合并现有的两个税法是统一内资和外资企业税收水平的最好方式。降 低内资企业现有的 33％的税率符合国际潮流。 z 合并现有税收体制后，中国可以消除现有体制下的一些税收扭曲，包 括对研发投入、工资、营销和折旧的税收扣除的限制。 z 如果政府决定提供税收优惠，那这些优惠政策必须毫无歧视地提供给 所有企业，并且和中国今后的工业和地区发展政策相协调。 z 将税收优惠成本与政府预算一起公示。这可以减少对不恰当优惠政策 的游说。 一个国家是否把现有的外资企业排除在外（即允许现在的外资企业继续享受税 收优惠）是一个政治问题。这样的排除政策可能导致现有外商和本国企业之间的税 7 收不平衡长期存在，也会导致新的外商和现有外商之间的不平衡。这一政策也会使 国家在企业利润大幅度上升时丧失财税收入。而从另一方面而言，一定年数的宽限 可以提高中国在政策连续性和关心外商投资企业方面的声誉。 地区政策 东部省份不断上升的投资成本给中西部省份带来了机会。当然，即便如此，也 不能保证转移会发生。外国投资者也可能选择亚洲的其他国家进行投资，生产产品 销往国际市场或销往在加入世贸组织后不断开放的中国市场。同样，投资者可以通 过提高技术含量和成本－产出效率来应对东部地区企业成本不断上升，而不是简单 地搬迁。还有一种可能情况是东部的产业集聚效应所带来的生产力提高远远超过了 成本增长，使得企业不愿搬迁。 那内陆省份如何提高自己在吸引外商直接投资方面的竞争力呢？ z 首先，内陆省份应该花大力气改善投资环境。世界银行的调查显示内陆城 市在这点上和沿海城市有很大差距，特别时在知识产权保护和提高政府效率方 面。 z 其次，内陆地区应该吸引符合其自身相对优势的产业并且制定自己的区域 产业政策，而不是一味模仿东部发展出口制造业。需要土地较多的项目，如农 业项目，或者对于交通和距离依赖较少的服务行业在西部前景广阔。 z 内陆省份应该学习东部地区在鼓励投资方面的经验教训，避免一些没有效 率的工作，例如列投资清单、举办投资洽谈会或其它无用工作。他们可以从东 部聘请一些有经验的投资促进专家来帮助他们启动工作。 z 最后，内陆省份应该和沿海地区合作，如建立“飞地”。内陆省份提供土 地和劳动力，沿海省份提供工业和经验。这样，双方都能享受到增加的税收收 入。 8 中央政府也能发挥作用。国际经验表明，用于区域开发的外商直接投资无法在 较差的投资环境中发挥作用。所以中央政府在这方面可以做的有很多： z中央政府应创造一个公平的竞争环境，淘汰仅让东部地区获益的政策，如 经济特区或税收优惠。 z中央政府可以重新审视对于外商直接投资的行业限制。内陆地区可能在这 些行业上有特定优势，包括自然资源和公用事业服务（水、电、气等）的开 发。 z中央政府应加大力度废除妨碍国内市场一体化的地区政策和做法，包括对 其它省份生产的商品征收非法费用，带有偏见的政府和国有企业采购做法和法 院在审判过程中对本地企业的偏向。 z中央政府必须提高交通运输行业的效率。虽然中央（和地方）政府在交通 基础设施建设上投入很多，但交通运输行业依旧非常脆弱并且效率低下。铁路 系统更为有效的定价和铁路、水路和公路运输的联合可以极大地降低在中国内 陆的交通运输成本，从而提高内陆地区的竞争力。 产业政策 在新的一个五年计划中，中国政府打算刺激服务行业和高附加值行业的增长。 这对于减少经济发展对出口的依赖和对资源的消耗而言，是至关重要的。鉴于已有 政策和已经计划中的政策，这种情况在中国发生的可能性很大。 首先，中国加入世贸组织意味着以往许多不允许外商直接投资进入或有所限制 的行业在下一个五年中会向外商投资开放。这些障碍的扫除意味着会有更多的投资 进入服务行业，如银行、保险、电信、物流和交通等服务行业。此外，在加入世贸 组织后，中国已承诺加大对于知识产权的保护力度。如确能如此，中国一定能吸引 更多的高附加值产业。因为这些产业对知识产权保护非常敏感。 9 其次，中国过去几年中对于高等教育的大力投入会在今后得到回报。外国投资 者在选择投资地时考虑的一个重要因素就是当地的教育水平。教育水平越高，所吸 引的项目的附加值就越高。在过去一个五年计划中，中国高等院校入学人数从 1999 年的 160 万上升到了 2004 年的 450 万。中学的入学率也在不断上升。当然， 总体而言，中、高等院校的入学率仍低于泰国、韩国和马来西亚等位于生产链上游 的国家。 要实现发展服务业和高科技行业的产业目标，中国要做的工作还很多，特别 是： z 继续提高劳动力教育水平。提高中学入学率，特别是内陆省份和女 学生的入学率。在这方面还需要政府投入更多的政府。高等教育对于个人的益 处非常明显，政府应当成为一个推动者。政府还可以通过推动私立学校教育动 员更多的私人资本投资教育。此外，政府应向贫困学生提供奖学金，而不是提 供免费教育。因为更多受益于免费教育的往往是富人孩子而不是贫困生。 z 在产权保护方面花更大的力气。这么做的一个原因是中国必须兑现 其加入世贸组织的承诺。另外一个更为重要的原因是如果缺乏产权保护，中国 企业在进入上层价值链、进行国际扩张时会遇到阻碍。 z 改善研发环境，特别是企业的研发。中国企业的研发远远落后于经 济和贸易合作组织国家。中国应改革公司收入税收体系和会计标准以计算研发 投入。中国也应鼓励公司和大学合作开展研发。最后，中国政府的研发项目可 以让非政府机构承担，一些公共服务项目也可以由私营企业进行承包。 z 改善城市总体生活环境。 非直接投资项下资本流动的政策 对非直接投资项下资本流动的自由化应是中期目标。 • 从长期来看，资本帐户开放可以促进金融业发挥作用，以提高其对经济增长 的贡献。 • 很多国家对银行存贷款和其它金融交易的自由化都伴随着资本流动波动的提 高，特别是当存在对汇率盯住的投机和危机时。中国现行的管制并不完全有 10 效，还不能消灭资本流动的波动性。在目前的情况下，进一步的大规模的对 其它投资项下（非证券、非直接投资）的资本流动的自由化不应被优先考 虑。 • 更重要的是确保宏观经济管理和国内企业，特别是银行和其它金融机构的风 险管理是高度有效的。 • 对资本流出的自由化不可能在短期内对外汇储备的积累产生很大的影响，当 然这也取决于人民币汇率的走势。可以考虑其它一些政策。例如，允许国际 金融公司和亚洲开发银行等一些高信用等级的机构在国内市场发行债券。这 有助于发展资本市场，同时吸收市场上多余的流动性。 11 第一章 序论 中国是吸引外商直接投资最多的国家之一。然而，中国在进入第十一个五年计 划之际，利用外资方面存在的四个主要问题越来越突出：地理上的集中分布，出口 加工业直接投资过多，高技术产业利用外资不足导致“低质量”投资以及过度依赖 财政激励来吸引外资。本报告在借鉴国际成功经验基础上，针对上述问题，提出了 中国利用外资的战略选择和具体的政策措施。 第十个五年计划期间所取得的成就 中国在吸引外资促进经济发展方面做的非常成功。自 20 世纪 80 年代开放到 2004 年底，中国共吸收外商直接投资 5621 亿美元。同期内，中国还通过在海外股 票市场发行股票筹集资金达 2568 亿美元 1 ，通过外债融资筹集到 2290 亿美元。 通过为投资和增长融资，平滑消费，扩大出口和促进就业，外国资金对中国 的经济发展做出了显著的贡献。同时，外商直接投资还通过促进技术转移、扩大市 场准入、提升营销技巧和管理水平促进了经济增长。外资还推动了中国的经济改 革。综合起来，外资支持了中国经济在 1980 年到 2004 年期间 9.5%的高增长。 中国最为成功之处在与通过利用外国资本，特别是外商直接投资扩大了对外 贸易。 中国现在的贸易额已经是 1980 年的 30 倍 2 ，其中超过一半的贸易额是由外 国投资企业创造的。2004 年，外资企业占出口总额的比例达 57%，在进口总额中 1 数据来源：国际收支平衡统计数字。国家外汇管理局。 2 数据来源：亚洲经济数据库。 12 的比例达 58%，在加工贸易总额中的比例达 88%。 2004 年的贸易顺差达到 590 亿 美元，到 2005 年预计增长到 880 亿美元 3 。 第十一个五年计划期间面临的挑战 中国的发展目标在不断改变，因此利用外资的目标也应当相应调整。很明 显，中国作为一个储蓄率很高的国家，并不需要利用外资来维持良好的国际收支平 衡。2004 年中国的国内储蓄率已经超过GDP的 47%，而投资则达到了GDP 44%-- 这一比例仅次于新加坡在 20 世纪 70、80 年代快速增长时期的数字 4 （图 1.1 ）。 中国一直利用高储蓄来刺激以投资 和出口为导向的经济快速增长， 图 1.1 中国较高的并不断增长的投资 但这一战略却牺牲了环境的可持 投资与ＧＤＰ的占比 50% 续发展，进而限制了中国的增 45% 新加坡 1968-1991 中国 韩国 长。此外，随着经济快速增长， 40% 1988-2004 1976-1999 日益严重的不平等现象不利于社 35% 会稳定，也会影响到中国的长期 30% 增长。在第十一个五年计划和之 25% 日本 1958-1981 后的时期内，中国会进一步关注 20% 1 5 9 13 17 21 25 29 平衡增长。这体现在 2003 年 10 来源：世界发展指数和世界银行工作人员的估算 月党的“十六大”三中全会上所强调的“五个统筹”。这五个统筹的目标在于进一 步统筹由外部需求和内部需求带动的经济增长，进一步统筹沿海地区和内陆地区之 间、城乡之间的发展，以及统筹经济与社会的发展。决策者所面临的挑战就是利用 外资实现政府的这些目标。 3 国际收支统计口径。资料来源：国际货币基金组织 2005 年的《磋商报告》。 4 实际上，由于大量利用外资所产生的巨额国际收支顺差已经成为宏观经济管理当中新出现的一个 问题：资本流入再加上大幅贸易顺差使外汇储备迅速增加，从而使货币政策的制定更为复杂。到 2005 年年中，中国的外汇储备已达到 7000 亿美元，相当于 12 个月的货物和服务进口总额。 13 中国新制定的发展议程的第一个含义就是更为强调以消费，而不是以出口或 投资作为经济增长点。这种转变要求外商直接投资能够进一步向服务业等国内重点 产业倾斜，而不是像现在主要关注出口导向型的行业。总体上，这样的转变是合理 的，因为出口不会是中国经济持久的增长点。以出口带动增长的战略会增加贸易摩 擦。此外，由于中国在出口市场上的作用日益重要，日后中国的出口必将受到世界 贸易的整体影响。而且，随着中国在国际市场上出售越来越多的商品，今后中国的 贸易条件可能越来越不乐观。外商直接投资应相应地更多地投入到与中国国内消费 有关的活动中。 如果中国要成功地将需求转为消费，就面临一个难题：增加消费要求减少储 蓄及其它相应的调整，这样的战略最终会导致由于低储蓄、低投资带来的低增长， 或者是出现经常项目下的越来越多的赤字，这可能是无法接受的。有两个方法可以 解决这个问题。第一种办法是，由生产转向服务，这可以进一步满足国内需求，所 需的资本更少，所以转向服务业实现增长可能会缓解中国经济中的资本紧张以及相 应的投资需求。第二种方法，中国的增长可以进一步依靠提高生产力，而不是像过 去依靠对资本（和劳动力）的投入。尽管中国过去由于生产力提高创造的增长高达 20-25%，但是这一比例在很多其他发展中国家还要更高。同时随着投资的减少， 中国可能会进一步促进生产力的提高。这一点要通过努力才能实现：比如需要更有 力的金融机构为更多的生产投资融资，进一步减少竞争行业中的国有企业，在以往 没有开放竞争的行业引入竞争机制，增加研发投资和提高企业和政府的技术能力， 这些都会有助于实现目标。外商直接投资能够为生产力的提高作贡献——当有更多 拥有先进技术的企业愿意将中国作为基地，外商直接投资就会带来直接贡献；如果 允许外商直接投资进入银行业或以前缺乏竞争的行业，也可以带来间接的贡献。管 理当局面临的挑战就是创造好的环境，使外商直接投资的这种理想化的发展趋势得 以实现。 14 中国新的发展目标给外商直接投资带来的第二个含义是关于不平等，特别是 地区间不平等 5 。根据基尼系数计算出的中国收入不平等程度自从 20 世纪 80 年代 开始快速增长（如图 1.2）。在 20 世纪 80 年代初期，中国还是世界 图 1.2 收入分配的国际比较 （基尼系数，部分国家） 上收入最平均的国家之一，但现 匈牙利1999 中国1980 在，中国已经是世界上收入很不 德国2000 印度2000 平等的国家之一，在亚洲则是收 印尼2002 入最不平等的国家之一。 意大利1999 美国1999 俄国1999 中国2003 地区间不平等在中国依然很 阿根廷2001 严重: 尽管从总体来讲，各省之间 巴西2001 20 25 30 35 40 45 50 55 60 的不平等没有加剧 , 但在东西部地 来源：世界发展指数和世界银行工作人员的估算 区之间，差距却越来越大，同样城乡收入的差距也在拉大。然而，应当注意到的是 不平等的最大根源在于城市之间和农村之间出现的不平等现象。但旨在减少地区间 不平等的地区发展政策可以从总体上缓解这一局面。 这份报告表明，外商直接投资有发挥作用的潜力：尽管中国已经全面开放， 吸引外商直接投资，但目前外商直接投资仍然集中在沿海地区。管理部门要解决的 问题是研究将外商直接投资导向内陆省份是否可行、合适。这份报告将更多地集中 讨论这种重新引导投资的可行性和具体的政策选择。但是，同样需要解决的更广泛 的问题还包括这种重新引导投资是否能立竿见影，允许更多人口流动，使西部地区 的人民到东部就业是否有利于中国整体发展等。 5 不平等通过以下几个渠道影响增长和发展：第一，收入上的高度不平等会导致享受公共服务和贷 款等生产投入方面的不平等。这又会造成增长效率低--就像聪明的孩子上不了学，更有能力的企业 家没有资源进行进一步发展一样。第二，过去从增长中受益的人可能会运用政治手段保护自己的特 权，而这也可能会导致增长低效。第三，大范围的不平等会导致社会动荡，影响增长。同时，过于 关注增长会引发政策漏洞，威胁增长--比如，高额的再分配税或农业生产补贴，都会增加其他经济 部门的税务负担，从而减缓增长。 15 “五个统筹”要求增长更注重国内发展，而且这种发展是在所有地区间均衡 实现的，是非资源密集型的。对于利用外资政策，这意味着应当更为注意对以国内 市场为重点的行业的投资，对内陆省份的投资和对更高技术层次的投资。这份报告 讨论在不断变化的内外环境下中国在下一个五年计划期间的外资政策，共分 6 章。 第一章是序论，第二章是讨论外部环境。考虑到外商直接投资是中国利用外资的主 要方式，对中国的发展战略非常重要，我们用四章的篇幅来讨论外商直接投资政 策。第三章将回顾中国过去和现在的外商直接投资政策和发展。在第四和第五章 中，我们分别讨论改善投资环境和税收激励政策在促进外商直接投资的作用，第六 章关注如何改善外资的结构和效率，引导外商直接投资进入服务业、高技术行业和 内陆地区。第七章则是讨论关于非直接投资资本流动的政策问题。 16 第二章 外部环境 这章略述了世界银行关于世界经济和流入发展中国家的资本流动的中期预 测。 世界经济经过一轮强劲的反弹后，主要国家的成长模式开始出现了分化的趋 势,并伴随着全球宏观经济的不平衡。国际金融市场上，收益曲线扁平得不同寻 常，新兴市场债务的利差非常低，在发达和发展中国家之间的金融联系也在发生着 深刻的变化。在这样的背景下，本章对资本向发展中国家的流动的前景进行了评 估。在评估中，我们并还考虑到外商直接投资和非外商直接投资的不同的发展情况 以及发展中国家近年来进行的艰苦的外部调整。 2.1 全球经济的中期前景 在 2004 年 3.8% 的强势成长之后，全球经济的增长正在减速到更具可持续性 的水平。在美国和发展中国家强势增长的带动下，全球生产总值在 2003 年下半年 和 2004 年的上半年迅速增长，达到三十年中的最快 GDP 增长 6.6%。但是在到达了 一个周期性的顶峰后，世界银行预测 2005 年全球的经济活动将急剧地减速, 并在 预测期内向趋势增长率回归。 高收入的国家将回复至前十年平均的增长率，但发展中国家的平均增长率经 历了一个结构性提高――从二十世纪九十年代的 3.6%的年增长率到当下十年的平 均超过 4.5% 增长幅度。这一结构性变化不仅仅局限于当下最为热门的中国、印度 和俄罗斯――预计超过四分之三的发展中国家这十年的增长速度超过上一个十年。 结构性的变化主要来自两个方面: 国家层面上，更好的—但尚未完美的—投资环境 和更高的主权信用评级；在国际范围内的贸易自由化，包括发展中国家的平均关税 自 30% 降低到不到 10% 。 17 但是对于这良好的前景, 应给予小心翼翼的解释。确实，如图 2.1 中所描 绘，自 2004 年的周期性顶峰到趋势增长率的调整被描绘成如此的平稳，但这种 “平稳”部分是我们的预测模型技术处理的结果。 图 2.1 发展中国家和高收入增长 %GDP增长率 高收入国家 7 发展中国家 预测 6 5 4 3 2 1 0 1981 1986 1991 1996 2001 2006 2011 来源: 世界银行工作人员测算 如多数周期性顶峰一样， 2004 年和 2005 年初宏观经济发展不平衡非常突 出。这些包括：(1) 全球增长的不平衡，美国和发展中国家增长较快，而大部分欧 洲国家和日本增长较慢；（2）全球的储蓄和投资的不平衡，如美国经常账户巨额 赤字，表明其储蓄远远低于投资，而其它地区与投资率相比储蓄率较高；（3）商 品价格的迅速增长, 如石油价格去年上升 31%和消费者价格的增长，后者在发展中 国家尤为普遍；以及（4）非常高的住宅和垃圾股价格。全球经济不平衡将如何调 整，这将决定在中心预测附近的实际路径。确实，不能完全排除无序调整造成较低 的经济增长的可能。 在我们的中心情景中, 我们预期不平衡不再加剧,并且可以或多或少的减小。 特别是期望通过国内利率的上升和稳健紧缩的财政政策，美国经常账户赤字逐渐地 下降，2007 年到达 GDP 的 5.3%； 发展中国家强有力的持续经济增长；以及美元 适度贬值，到 2007 年贸易加权的实际汇率贬值 10%左右。提高利率预计可以抑制 住宅和信贷市场，缓和通货膨胀的幅度。即使这样，发展中国家的结构性调整带来 18 的增长很可能对商品的价格有持久的影响，因为对于商品的增量需求大多来自发展 中国家，例如 2004 年发展中国家对原油需求的增加占原油增量的 74%，三分之一 来自中国。 我们也应该认识到出现巨大的动荡和结构性变化的可能。超出预期的更高的 利率，资产市场价格的急剧下滑，投资者日益增多的对风险的规避, 以及美元突然 的无序贬值，都会加大对我们预测的扰动(在我们的预测上会增加重大的不确定因 素)。另一方面, 大宗商品价格的持续上涨及其引发的更高的价格水平，特别是工 资与价格相互盘旋上升，或者保护主义观点的出现能够导致预测中的一个结构性变 化，从而导致较低的经济增长。 2.2 私人资本流动的强势恢复 在过去二十年中，私 图 2.2 发展中国家的私人资本流动和 GDP 的增长 人资本大量地流入发展中国 200 7.0 直接投资 家，这种扩张主要发生在二 6.0 150 十世纪九十年代。私人资本 5.0 100 流动由债务融资和股权融资 4.0 组成（包括外商直接投资 50 3.0 GDP 增长率 2.0 和证券投资），2004 年激 ( 右坐标) 0 1.0 增到 3013 亿美元，相当于 非FDI私人资本流动 -50 0.0 发 展 中 国 家 GDP 总 和 的 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 4.3%。如果到 2006 年私人 来源:世界银行工作人员测算 资本流动与 GDP 的占比恢复到 1997 年的水平，5%，则其总量将达 4660 亿美元。在 过去十年中，与非外商直接投资流动相比，外商直接投资的流动更趋于稳定，与发 展中国家经济增长模式更为一致。1997 年到 2002 年间，资本流动持续减少，但 2000 年, 发展中国家的增长率却急剧提高，从而证明了其它结构性因素也同样决 定着 1997－2002 年间私人资本流动。 19 流向发展中国家的 图 2.3 发展中国家总的债务余额和利息支出 资本的中期前景仍处于谨 占国民收入 占国民收入 50 总债务余额 2.5 利息支出 慎的乐观之中。基于东道 ( 左坐标) ( 右坐标) 40 2.0 国更好的经济基本面和发 达国家宽松的金融状况， 30 1.5 与过去相比，目前资本流 20 1.0 动的恢复增长更有可能发 10 0.5 展为持久稳定的扩张。越 0 0.0 来越多的发展中国家经历 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 了多年的结构性改革，不 来源:世界银行工作人员测算 断提高的宏观经济稳定增长和更加灵活的汇率制度。这些结合在一起造就了目前良 好的周期――健康的贸易顺差，外汇储备激增，较低的通货膨胀和更强劲的增长。 大多数国家成功地改善了他们财政状况（图 2.3）。因此，即使出现更高的石油价 格或较低的世界增长，他们当前的经常项目状况也不会恶化到出现融资困难的地 步。主要的发展中国家的经常账户处于盈余（表 2.1）。当前国际金融环境呈现出 全球流动性充足、长期利率较低、对冲基金的增长导致对收益的追求等特征，从而 使得新兴市场债券的利差已降低到了史无前例的低水平 ( 图 2.4) 。 表 2.1 2004 年经常帐户余额 10 亿美元 占 GDP 的比例（％） 高收入国家 -319.9 -1.0 发展中国家 152.7 2.0 东亚及太平洋地区 71.3 3.1 欧洲和中亚 9.6 0.6 拉丁美洲和加勒比海地区 28.2 1.5 中东和北非 41.7 9.3 南亚 -0.7 -0.1 撒哈拉沙漠以南的非洲地区 2.6 0.6 来源：世界银行工作人员的测算 20 然而，这个积极的 图 2.4 发展中国家二级市场利差 预测面临几个负面的风 基点 1600 险。当前，一个重要的不 1400 确定性的来源是主要市场 1200 长期利率的未来走势―― 1000 800 美国的货币紧缩政策和欧 600 盟尚不明确的货币政策。 400 更高的全球利率会使得外 200 0 国资本转向发达国家的投 Dec-97 Jan-99 Feb-00 Mar-01 Apr-02 May-03 Jun-04 Ma 资机会，从而放缓流入发 来源:世界银行工作人员测算 展中国家的步伐。而且这也会导致更高的新兴市场债券利差。最近的实证研究表 明，美国 10 年期国库券收益率增加 200 个基点（bps），就会导致新兴市场经济利 差增加 6 到 65 个基点（bps），具体的增幅取决于各国的债务占 GDP 的比例 ( Dailami， Masson 和 Padou，2005)。 2.2.1 流入发展中国家的外商直接投资：趋势和前景 外商直接投资已经成为发展中国家最大的也是最稳定的国际资本来源。外商 直接投资通常受长期经济因素、结构调整、东道国的自然资源和跨国公司的长期商 业战略所驱动，其流动与其它资本相比更加稳定。而其它资本易受短期市场发展变 化和多变的投资者风险偏好的影响。在二十世纪九十年代早期拉丁美洲和迟些时候 东欧一些国家的大规模私有化和购并交易的刺激下，流入发展中国家的外商直接投 资激增，从 1990 年的 221 亿美元到 1999 年的顶峰 1824 亿美元（图 2.5）。但 是当二十世纪九十年代早期的私有化进程冷却下来，以及新兴市场经济的一系列金 融和货币危机对外国投资者收益造成重大压力时，外商直接投资在 2000 年到 2003 年期间下降，2004 年再一次恢复到预计的 1655 亿美元的水平，约合发展中国家 GDP 的 2.36%。大部分外商直接投资继续流入少数国家，前 5 位国家（阿根廷，巴 西，中国，捷克共和国和墨西哥）所占的份额从未少于 55%。 21 图 2.5 流入发展中国家的外商直接投资 350 10 亿美元 % 3.5 300 FDI占GDP 的比例 3 250 2.5 prediction 200 2 150 1.5 FDI 的流量 100 1 50 0.5 0 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 注释：2005 年和 2006 年的预测是以计量经济模式为基础（GDF 2004 ）。2007 － 2011 年的预 测基于两个假设：正常的 GDP 增长，以及 流入发展中国家的外商直接投资与 GDP 的占比保持在 2000－2006 年的平均值，分别为 7% 和 2.4%。 来源：世界银行工作人员测算 二十世纪九十年代流入发展中国家的外商直接投资激增的主要原因是他们在 投资和贸易政策上可观的进步。此外，运输和通讯技术进步使公司更容易管理和控 制地理上分散的生产网络和供应链。尤其重要的是很多发展中国家向外国投资者开 放了服务部门，诸如电力、电讯、运输等核心基础设施部门以及银行、保险。这种 措施的影响反映为更多的外商直接投资转向服务行业。2002 年发展中国家超过半 数的外商直接投资投入于服务业（图 2.6）。这种变化在拉丁美洲和东欧的一些国 家中表现尤为显著，而在东亚和太平洋国家，外商直接投资最主要目标仍旧是制造 业。 22 图 2.6 2002 年流入发展中国家的外商直接投资的行业分布 占比 第一产业 制造业 服务业 70 62 58 60 54 53 47 50 39 40 34 33 27 29 30 18 19 20 14 9 10 5 - 发展中国家 亚太区 拉美 欧洲及中亚 非洲 注释：根据各国原始数据，可能会因为各国分类系统不同而存在差异。 来源：2004 年全球发展金融 展望未来，如果世界经济沿着当前轨迹保持强劲增长，流入发展中国家的外 商直接投资预计将持续最近的恢复增长态势。因此，如流入发展中国家的外商直接 投资与名义 GDP 的增长率相同，到 2011 年流入发展中国家的外商直接投资总量将 可能达到三千亿美元( 图 2.5) 。支撑外商直接投资涨势的还有以下几个因素：第 一，发展中国家之间的跨境投资（即所谓的南-南外商直接投资流动）有望增加， 包括目前在飞涨的石油价格刺激下正在寻找自然资源和在其他发展中国家投资机会 的中国；第二，发达和发展中国家贸易和投资政策的进一步自由化有望为外国投资 者投资发展中国家提供更多的机会。 流入中国的外商直接投资有望继续增加。未来几年内，中国预计将在吸引外 商直接投资流入方面在发展中国家中继续保持领先地位。自从二十世纪九十年代后 七期，流入发展中国家的外商直接投资中有三分之一流入了中国。这一比例有望保 持到 2011 年（图 2.7）。然而相对于中国的 GDP 而言，外商直接投资的流入预计 在可预见的未来里不会达到 1993 年创下的 6.37％的峰值。 促使中国外商直接投资保持这样的趋势的主要因素是强劲的经济增长、成功申 办 2008 年奥运会和 WTO 承诺下的服务业对外开放。与其它新兴经济不同，流入 23 中国的外商直接投资高度集中于制造业，部分是因为出口与制造业外商直接投资的 联系，部分是由于过去对服务业外商直接投资的限制。中国同时也注定将成为一个 重要的外商直接投资输出国，中国的企业已经投资于其它发展中国家，这部分是政 府近来放松资本管制的一个结果。 图 2.7 流入中国的外商直接投资预计会增加 100 $ billion % 7 90 FDI as % of GDP prediction 6 80 70 5 60 4 FDI flows 50 3 40 30 2 20 1 10 - 0 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 注: 对 2005 至 2011 年间的预测是基于这样一个假设，中国占发展中国家吸收的全部外商直接投资 的份额保持在 2000-2004 年的平均水平不变，为 29.9％。 来源:世界银行工作人员的估计 然而，应该注意到对流入中国的外商直接投资的预测是基于这样的假设―― 中国在改善投资环境方面将继续领先于其它主要发展中国家，从而使得中国在发展 中国家吸收的外商直接投资的份额保持在 2000-2004 年的平均水平。如果巴西和俄 国等发展中国家取得比中国更大的进步，中国会损失一些外商直接投资份额给这些 国家。预测的其它主要风险包括中国能否实现软着陆、公用事业产品（特别是水、 电和燃油）的稳定供应以及土地和劳动力价格情况。 2.2.2 非外商直接投资流动 24 与外商直接投资相反，以银行贷款、债券和证券投资的形式流入发展中国家 的净私人债务资本受到繁荣与萧条的周期性波动的影响。这一特征使得很难预测它 的中期前景。下文主要分析可能影响这些资本流动模式的一些主要因素。 国际银行贷款规模正在持续的降低，性质不断改变。银行贷款二十世纪八十 年代期间是发展中国家最大的融资来源，而二十世纪九十年代却经历了急剧的下 降。这种现象有其国内和国际多方面的根源，它明显地改变了外国资本的供应模 式，预计这种情况在未来几年中还会继续。二十世纪九十年代，发展中国家一系列 的货币和金融危机导致对外借款需求的萎缩，而替之以源于国内的资本。这些危机 使得国际银行提高对风险的规避，在贷款给发展中国家，尤其那些风险较高的国家 时，采取更谨慎的方法。国际银行的运作发生了显著的结构性变化。这些变化包括 更多的关注通过当地分支机构贷款和基于费用的业务。近年来，很多国际银行通过 收购当地银行明显地增加了在发展中国家的业务。根据国际清算银行的数据，2003 年国际银行的当地货币的债权占其对外债权总额的 40%，而 1995 年这一数字仅为 14%，这表明银行提供的国内贷款替代了传统的跨境贷款。银行正从传统的靠利息 盈利的业务转向可产生费用收入的业务链。由于日益增强的竞争，银行都在尽可能 地寻找更加多样化的收入来源。一些国际银行正在寻求把传统的服务与其他金融服 务结合起来，希望能够从这种交叉销售的服务中获益（GDF 2004）。银行为了规避 在发展中国家的风险，大大地加强和使用有关风险管理的技术和工具，诸如，结构 化的产品和信用调期交易（CDS）。 债券发行的增长相当可观。发展中国家进入国际债券市场，最初是对国际银 行在其债务重组问题上的回应。随着时间的推移，中等收入的发展中国家债券发行 增加。净债券流量在经历了亚洲危机期间的下降和随后的恢复后，从 1991 年的大 约 80 亿美元增加到 2004 年的 630 亿美元。这种增长反映出了若干因素，包括很 多债务国良好的前景和更稳定的趋势；国内和国外更为自由的金融交易；市场革 新，诸如可以促进分散风险的衍生产品和证券化；以及在世界范围内成功的降低通 货膨胀。大多数投资者对新兴市场债券的需求仍保持不变，因此债券资本流动的增 长势头很可能会持续。然而，美国利率突然增加的风险仍然是一个严重的问题,如 25 前文所述，2005 年长期利率上升的结果将会提高新兴市场债券的利差，特别是因 为它们目前很低。 证券投资的前景看好。1993 年和 1994 年证券投资流入是发展中国家的第二 大融资来源，占流入发展中国家私人资本的大约 21%，但 1995 年开始下降，然后 在近几年处于强势恢复中，从 1998 年的 70 亿美元上升到 2004 年的 270 亿美 元。2003-2004 年的大幅增长主要是由于国际股权投资的大幅度增长。 流入发展中国家的证券投资的前景是乐观的，但是前景也充满了挑战。如果 在初始发行( IPOs )和美国或者全球存款凭证 ( ADRs 或者 GDRs )市场上国际股 权证券发行保持上升，预计证券投资将呈稳定增长。这种交易大部分将来自于中 国，反映了其正在进行的海外上市和国有公司的初始发行。挑战主要来自于发展中 国家的公司治理结构、海外上市时需要满足海外市场更加严格的要求、或者在境内 上市时机构投资者的要求。 国际投资者对中国的股权、债券和其它负债的需求有望保持在较高的水平。 中国较低的外债、良好的宏观经济状况、高速经济增长、高额外汇储备以及中国对 债券发行和债务融资的严格控制使得国家具有很高的资信。实际上，目前中国的对 外负债远远低于其融资能力。因此，对于流入中国的非外商直接投资资本，问题不 在于国际投资者想投多少，而是中国想从国际资本市场融资多少。 从宏观经济的角度看，非外商直接投资资本并不是目前中国所需要的。中国应 考虑通过谨慎地审查境外发行股票或债券的议案来降低这些资本流入的总规模。只 有当这样做能获得显著的收益时，例如改善管理和治理结构，才应考虑非外商直接 投资的筹资模式。未来五年支持中国经济发展的利用外资的主要渠道应继续是外商 直接投资。 26 第三章 外商在华直接投资 本章主要是叙述外商在华直接投资在经济发展中的作用 6 。在这里，我们会对 这一投资的发展趋势、结构、影响进行描述。从 20 世纪 80 年代初开始，吸引外商 直接投资就成为中国的一个目标，此章还会叙述中国外商直接投资政策及程序的演 变及存在的问题。 3.1 外商在华直接投资 自从对外开放以来，中国已在吸引外商直接投资方面取得了显著的成就。到 2004 年底，中国已连续 12 年成为吸引外商直接投资最多的发展中国家，累计投资 额达 5621 亿美元，相当于 2004 年国民生产总值的 34.1% 7 。外商在华直接投资呈 现顺本国周期现象：1993 年中国投资过热，其外商直接投资在世界外商直接投资 中所占的份额达到 12.4%的峰值，在随后的“软着陆阶段”，投资额便开始急剧下 滑，到 2000 年，中国仅占世界外商直接投资的 3.2%。随着在 2001 年中国加入世 贸组织，中国经济出现繁荣景象，这也推动了外商在华直接投资的发展，投资额从 2001 年的 407 亿美元增长到了 2004 年的 606 亿美元(见图 3.1)，中国在世界外商直 接投资额中所占的比例也于 2003 年回升到了 9.6% 8 。 相对其经济规模而言，中国吸引的外商直接投资并不是很多。外商直接投资 在中国投资总额中所占的比率大约相当于发展中国家的平均水平，但仍然远远低于 大多数东亚和东欧国家，如低于 20 世纪 90 年代的匈牙利、捷克共和国和波兰。此 外，中国公司假借外商直接投资的名义进行投资，即“往返程”资本流动，约占全 6 外商直接投资是指外商在一国进行投资，并在经营企业中获得长期的利润。直接投资和间接投资之间没有 明显的区别。国际货币基金组织表示，当外国投资商掌控全部股本的 10%以上时，他们所进行的投资就可称 之为外商直接投资（《国际收支手册》，第 5 版）。在中国，只有当外国投资商的份额超过 25%时，外国投 资商所进行的投资才可称为外商直接投资，这时公司才可享受外商投资企业的待遇。 7 如果投资因货币贬值而降低，根据商务部的研究，外商在华直接投资的股份约为 2500 亿美元。 8 资料来源：联合国贸易与发展会议和工作人员的统计资料。 27 部外商直接投资的四分之一，除去这一部分的话，实际的外商直接额要比现有的数 额更低（我们稍后会在本章中详细阐述“往返程”资本流动）。 图 3.1 中国在世界外商直接投资中所占份额从 2001 年开始逐渐回升 % 40 35 30 25 20 15 10 5 - 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 占全球的比例 占发展中国家的比例 资料来源：联合国贸易与发展会议和世界银行工作人员的计算。 图 3.2 外商直接投资在投资总额中所占百分比 25 占投资总额的百分比 20 15 10 5 0 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 发达国家 发展中国家 中国 资料来源：联合国贸易与发展会议 外商在华投资主要集中在沿海地区 9 。1990 年，当只有沿海地区对外开放时， 那里吸引了 92%的外商直接投资。随着内陆地区对外资的开放，沿海地区的外商 直接投资一度下降到了 84%，但在 20 世纪 90 年代又开始回升，2000 年沿海地区 9 沿海地区包括北京、天津、上海、江苏、浙江、广东、山东、福建和辽宁。 28 吸引的外商直接投资已达到了 87%，而中部只占 10%，西部更少，仅占 3%。尽管 20 世纪 90 年代中期西部地区成了国家发展重点，国家出台了许多优惠政策来促进 外商投资西部各省，但是西部地区并没能够吸引更多的外商直接投资。这一方面是 由于激励机制对外商直接投资所起的作用十分有限，另一方面，沿海地区对外商直 接投资展开激烈竞争，在这种形势下，这一激励机制的作用也显得微乎其微了。沿 海地区在市场规模、增长潜力、人口密度、劳动力、地理位置（临近各大市场）以 及生产网络方面有很大的优势，而所有的这些因素对公司吸引外商直接投资来说都 是非常重要的（Coughlin、Segev，2000 年； Ng、Tuan，2002 年）。用优惠的政 策来压倒这些优势是非常困难的。最近，随着沿海地区劳动力工资的增长和房地产 价格的急剧上涨，一些外商将他们的投资转向了内陆地区。这样，中部地区在全国 外商直接投资中所占的份额便开始加大， 在 2004 年增长到 12%，而西部的外商直 接投资却在继续减少，同年下降到 1.8%（图 3.3）。 图 3.3 外商在华投资——各地区分布情况 10亿美元 8 60 7 50 每 100元 GDP吸引的 FD 6 40 5 30 4 20 3 2 10 中部 1 东部沿海 西部 0 0 1992 1997 2003 0 20000 40000 60000 东部沿海 中部地区 西部地区 人均GDP，元 资料来源：《中国统计年鉴》，各种问题研究 外商直接投资在各行业的分配情况 29 外商直接投资在中国主要集中在制造业，而服务行业，尤其是金融业，它所 吸引的投资远远低于其它发展中国家。在 2004 年的外商直接投资总额中，工业部 门占了四分之三，农业仅占 1.8% ，公共事业占 1.8% ，服务行业占 23% （见图 3.4）。1999 年，公共事业部门在整个外商直接投资中所占的比例高达 9%，后来 由于政策发生了变化，地方政府不得批准外商获取固定的收益率，公共事业外商直 接投资比例便开始急剧下滑。从世界范围看，服务业占外商直接投资总额的一半左 右，这一数额是中国的两倍。在中国的服务行业中，房地产业是吸引外商直接投资 的主要行业。服务行业占外商直接投资比率低主要是因为金融、保险业等服务行业 对外商直接投资的限制因素较多，而在发达国家的对外投资中，金融、保险业所占 比例为 20%-40%。这意味着，随着中国加入世贸，大多数的限制因素被消除，服 务行业将有机会吸引更多的外商直接投资。 自中国加入世贸组织以来，制造业在外商直接投资总额中比例便开始出现增长 趋势，从 1999 年的 56%增加到了 2004 年的 71%。中国的贸易自由化使得中国也 加入到了国际化的生产网络中，这就增强了中国对外商直接投资的吸引力，同时也 增强了中国现有的优势——充足而廉价的劳动力、良好的投资环境以及优良的基础 设施和出口导向。中国的许 图 3.4 各行业吸引外商直接投资的情况 多行业已经成为跨国公司的 80 10亿美元 主要投资目标，如电子元件 70 （尤其是半导体）、电脑以 60 50 及电信。然而，到目前为 40 止，外商在中国的投资主要 30 集中在价值链的低端——如 20 10 对产品进行组装和加工等低 0 增加值的活动，而这些生产 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 制造业 房地产业 非房地产的服务业 公用事业 活动在各国之间的流动性很 资料来源：《中国统计年鉴》及世界银行工作人员的计算。 大，随时会转移到别的国家 或地区（Ernst，2004 年）。 30 总体上，外商直接投资对中国经济发展作出了积极的贡献。这一点在各种文 献中已经被广泛地证实。Hsiao 和 Shen(2003 年)的研究认为，从短期看，外商直接 投资每增长 1%就可以拉动国民生产总值增长 0.049%，从长远看来，可以拉动国民 生产总值增长 7.5%。外商直接投资通过创造就业机会、扩大对外贸易和技术升级 推动了中国经济的发展。2003 年，外商投资企业的工业部门在中国雇佣了 1.26 亿 个员工，占工业部门就业总数的 21.9%。外商投资企业还通过吸收国有企业的下岗 职工以及农村剩余劳动力，缓冲了中国向市场经济转变过程对经济的冲击。外商直 接投资在将中国经济融入世界经济方面起了重大作用。在改革时期，中国贸易的平 均增长率是世界的 2.3 倍。外商投资企业在贸易中所占的份额也从 1985 年的 1%增 长到了 2004 年的 57.4%。加工贸易在这个过程中起了决定作用。2004 年外商投资 企业在加工贸易中占到了 82%。外商直接投资还通过投资先进的机械装配技术和 把劳动力从农业部门转移到具有更高劳动生产力的工业部门为提高中国全要素生产 力作出了贡献。到 2003 年，外商投资企业已占技术密集型工业总资产的 38%。但 是外商直接投资是否产生技术转让的作用，实证研究没有得出一致的结果。 Kunrong Shen（1999 年）认为，全要素生产力与外商直接投资和国民生产总值之 比的弹性为 0.37。Jinping Zhao （2001 年）证实外商直接投资对于中国技术改造起 到了重要作用。但 Jin He（2000 年）、Xiaoqi Xiong（2002 年）得出的结论是，外 商直接投资对中国总体效率的影响并不大。 3.2 有关外商直接投资的政策 鉴于外商直接投资不仅是投资资本的来源，而且是技术转让和产业升级的一种 渠道，所以中国政府十分重视吸引外资，中央政府甚至把利用外商直接投资作为评 价地方官员业绩的主要指标。自 1980 年对外开放以来，外商直接投资政策随着时 间的发展而不断地进行变革，主要有五个特征：振兴工业、逐步推进、财政激励、 投资体制错综复杂、地方政府之间竞争激烈。 表 3.1 有关外商在华投资的政策措施 A. 外商准入和建立直接投资的措施 1. 确定进入的范围：外商进入部门和行业的直接投资的程度可分为 4 种：国家鼓励类 项目、国家允许类项目、限制类项目和禁止类项目。 31 2. 最低外资要求（25%）。 3. 只有外商符合一定的标准（正面标准和负面标准）后才能有条件地进入直接投资。 4. 对投资进行筛选、认证和注册。 B. 有关所有权和支配权的措施 1. 对一些部门和行业外商的股权比例进行限制。 2. 对一些部门和行业执行强制合资政策。 3. 对董事会的董事长的国籍进行限制（于 1990 年废止）。 C. 有关经营方面的措施 1. 业绩要求。 a. 对当地成份的要求（于 2000 年废止）。 b. 对出口实绩的要求（于 2000 年废止）。 c. 对贸易平衡的要求（于 2000 年废止）。 d. 对外汇结存的要求（于 2000 年废止）。 e. 用中国自己生产来代替产品进口（于 2000 年废止）。 f. 一些行业中对当地股权要求。 g. 一些行业中对生产的要求。 h. 一些行业中对技术转让的要求。 2. 要求企业报备生产计划（于 2000 年废止）。 3. 要求优先雇佣当地员工（于 2001 年废止）。 4. 限制经营的多样化。 5. 限制获得当地信贷的措施（于 1999 年放宽政策）。 6. 对利润汇回实行限制（于 1996 年废止）。 7. 对资本汇回实行限制。 8. 要求对进口设备进行评估。 D. 向外商投资企业所提供的激励措施 1. 财政激励措施，包括： a. 免税期。 b. 减少个人所得税。 c. 对利润再投资实行退税政策。 d. 允许用第二年利润充减上年亏损。 e. 对于与生产过程相关的资本货物、设备或原材料，减免其进口税。 f. 免出口税。 g. 对出口产品实行退税政策。 2. 其它激励措施： a. 金融激励措施，包括：“外向型企业”和科技企业免向职员支付国家津贴； 减免土地使用费。 b. 在生产和经营中的水、电、运输供应和贷款方面，以上两类企业享有优先 权。 c. 在商品进出口方面享受优惠待遇。 资料来源 ：Yu, 2002年, 世界银行背景文件 32 振兴工业的策略 外商直接投资政策已经成为中国振兴工业策略的一部分。该策略立足于两个方 面，一是“市场换技术”，二是“鼓励出口”。 “市场换技术”起初的目标是进口替代，在很大程度上是一项被动策略。外国公 司进入中国市场时必须承诺达到业绩要求，包括对当地成份、外汇结存的要求以及 对所有权的限制。随着中国步入市场经济，这些措施中许多都已废止或放宽。1992 年，中国政府放宽了对外商持股比例的限制，同时也对放宽了外商进入中国市场的 限制，甚至还尝试着开放一些服务行业。从 1996 年 4 月以来，外商直接投资有了 重大的转机，中国尝试允许外商直接投资企业享受“国民待遇”，允许它们进入中 国市场。2001 年，根据中国加入世贸组织承诺，大多数进口替代措施已被废止， 包括在大多数行业对当地成份的要求、对出口实绩要求、外汇结存要求以及所有制 的限制。 “鼓励出口”策略更加主动，它的对象是有意将中国作为出口平台的跨国公 司。在此策略下，外商投资企业就可享受到许多优惠待遇：经济特区 10 的外向型公 司的企业所得税率进一步从 15% 降低到了 10% ，外向型外商投资企业免交工商 税、增值税和出口关税 11 。出口加工区和保税仓库的建立使得公司大大简化了贸易 和交易手续 12 。 最近，政策的重心转向“促进产业结构调整和升级”上，尤其是在沿海地区。 此策略的措施包括建立高科技园区、允许不同国籍外商建立新公司、着重建立商业 区和商业集团，鼓励跨国公司在中国建立研发中心和地区总部。 10 经济特区的地位相当于免税区。在特区里对工业国家的一些管理技术进行试点。 11 1996 年《关于外资企业出口税收的通知》。 12 2000 年《关于出口加工区外汇管理的通知》。 33 图3.5 对外开放政策的逐步推进 4 first (1980): 4 个首先开放的经济特区 14 coastal cities (1984): 14 个沿海城市（1984 年） 3 deltas (1985): 3 个三角洲（1985 年） Province of Hainan (1988): 海南省（1988 年） 13 border cities: 13 个边境城市 6 ports of Yangtze: 长江的 6 个港口 All provincial capital: 各省的省会 Source: Luo(2003): 资料来源： Luo （2003 年） 外商直接投资自由化的逐步推进 自从20世纪80年代初以来，中国政府逐步将开放政策从沿海向内陆推进（见图 3.5）。1980年，中国首次在沿海的广东和福建的四个城市（广东的深圳、珠海、 汕头和福建的厦门）建立了经济特区，这些地区正是许多海外投资者的故乡。为了 将这一成功举动进一步扩大到整个沿海地区，中国在 1984年开放了共 14个沿海城 市，1985年又开放了长江三角洲、珠江三角洲、闽南三角洲，海南和包括南京、杭 州和沈阳在内的其它140个沿海城市和县也在1988年相继开放。在20世纪80年代沿 海地区经济起飞后，对外开放的政策也于 90 年代逐渐延伸到了内陆地区。 1999 34 年，整个西部地区都对外商直接投资开放，这是中国政策的一次大飞跃（Catin、 Luo、 Huffesl，2005年）。 外商直接投资的激励政策 中央政府出台了两项重要的激励政策来刺激外商直接投资。一是各种企业所得 税率的激励政策。最常见是减免五年的企业所得税，这一政策适用于在中国从事生 产 10 年或 10 年以上的所有外商投资企业，包括两年的免税期以及随后三年的减半 征收企业所得税。免税期从企业开始生产或经营和早期亏损转结和抵消后的第一个 获利年度开始 13 。此外，降低位于中国指定地区（包括经济特区 15%、沿海开放经 济区 24%以及中西部地区 15%）的外国制造企业的税率 14 。对于在指定地区的外国 制造公司，如果它们是技术密集型企业或外向型企业，那么它们的所得税率将再降 低 10%。根据上述的免税期和减税率，在经济特区拥有先进技术的制造公司从获 利年度起前两年可以享受免税，后三年享受 7.5%的所得税减免，以后的经营则一 直享受 10%的所得税优惠政策。 二是免征进口关税。从事国家鼓励类项目和加工贸易的外商投资企业免征资 本货物的进口环节税（包括增值税、消费税和关税）。外商投资企业的高技术设备 也免征进口关税。外向型外商投资企业免征出口加工进口原材料的进口税。 外商直接投资的管理：分散而复杂的投资制度 在对外商直接投资的开放不断深入的过程中，外商直接投资的审批权也逐渐从 中央政府转到了地方政府。1983 年，中央政府允许省级政府、自治区和直辖市自 行审批外商直接投资项目。1985 年，市级和县级政府开始享有审批资金达到 1000 万美元的项目。1992 年党中央决定发展 “社会主义市场经济”，此后，中央政府 就逐渐放开了国家对投资计划的控制，并开始创造一个更加透明的法律监督体系。 13 中国所提供的免税期是其它任何税收体制中所没有的。 14 国内投资者的标准企业所得税率为 30%。地方再加 3%的附加税，但外商投资企业则通常免征此税。 35 该监督体系包括有关外商直接投资的全国性的法律以及指导法律实施的细则，此外 还包括越来越多的国际投资保护协议。自 1995 年以来，中国只限制和禁止进口商 品表中所列的外商直接投资项目。2004 年，在中国投资体制改革过程中，国家鼓 励类和允许类投资项目由“审批”改为“核准”。省级政府（指各省、直辖市、自 治区、计划单列市）可以自行核准总投资为 1 亿美元以下的鼓励和允许类外资项 目、总投资为 5 千万美元以下的限制类项目，许多省级政府将上述核准权限下放州 市甚至县一级政府，但限制类项目的核准权力只保留在中央政府和省级政府。取消 了原来规定的计划单列企业和中央管理企业的外资项目核准权。 尽管政府出台了一系列精简措施，但中国外商直接投资的审批程序仍然是世界 上审批程序最多的国家之一。在《附件一》里，对于建立一个外商投资企业，我们 至少列出了 17 项审批程序。在诸多程序中，一些程序还与另一些程序互相矛盾或 模棱两可，如土地使用的审批程序和投资、环境的审批程序就是互为条件的。各个 不同部门的审批权使得公司的建立更加复杂化。如公司建立由商务部审批，而项目 投资则由国家发展和改革委员会审批。 地方竞争及投资促进 由于对外商直接投资审批的放权以及国家的法规解释不够严谨，地方政府有很 大的自主权来竞争外商直接投资。例如，外商直接投资的项目到底是属于国家鼓励 类项目、国家允许类项目、限制类项目还是和禁止类项目，这常常取决于地方政府 的解释，因此，地方政府在审批项目和对实施减免税就有很大的弹性。这一方面给 各地政府之间创造竞争投资的机会，但另一方面也滋生了过度的官僚作风和腐败现 象。 各地方政府用于竞争外商直接投资的主要手段是激励机制。至少存在三项激 励。第一是减免企业所得税的地方附加费（3%）。是否征收此税主要取决于地方 政府，而为了同其它地方政府竞争，地方政府通常都减免此税。 二是免征或补贴 土地使用费以及免征其他行政管理费。各级政府竞争外商在华直接投资决定性因素 是土地使用费。实行土地使用的优惠价格也是地方政府竞争外商直接投资的一种手 36 段。最近，随着农业用地转为商业和工业用地的费用越来越高以及在一些经济发达 的地区外商直接投资的日益增多，一些沿海城市开始废止免费使用土地的政策或是 在“绿地”投资的条款前附加了一些条件， 如“投资密度要求”等。在上海，少 于 1000 万美元的投资项目（在广州工业区是 200 万美元），政府不为其提供新 地，在 50 到 70 年的租赁期里，政府每平方米要征收 100 元人民币（广州为 25 元 人民币 15 ）。土地租赁可以根据实际情况进行协商。一些地方政府还通过降低公用 事业收费价格（如水、电、气等）来竞争外商直接投资。第三，许多地方政府同时 十分注重改善基础设施来吸引外资，越来越多的地方政府开始努力吸引外商直接投 资投向基础设施，包括同外国公司签订 “BOT” 协议（建立、经营和转让）。 从三个地方（深圳、厦门经济特区和大连市）中所获得的数据表明，在激励机 制促进外商直接投资方面，免税期的作用占一半，土地使用的优惠价格占 30%， 基础设施占 10%，“其它”占 10%（Omen, 2002 年）。 为了竞争外商直接投资，许多地方政府已经开始尝试提高审批程序的操作效 率。事实上，鉴于过于复杂的审批程序，一些地方政府（如宁波）增加了一项“项 目咨询”服务，目的是指导投资者如何在中国建立公司。最常用的提高审批效率的 做法是提供“一站式”服务，旨在使投资商在一个地方办理所有有关投资的审批手 续 16 。然而，这些改革的成效在各地却大不相同。成功的局限性一方面是由于公共 部门之间缺少协调，另一方面一些部门为了维持审批权及其带来的相关利益而从中 阻碍。最后，简化审批程序还需要改变观念和行为方式，这需要有长期而强烈的政 治责任感（Omen, 2002 年）。 此外，地方政府还投入巨额资金举办招商引资洽谈会，但被很多技术官员和公 众批评为形象工程，成本大、效率低。实证研究也证实招商引资（ investment generation）的成本效益最低——费用昂贵，通常与投资环境相对较差、经济发展 10 根据地方官员所述，此价格要比市场参考价值低得多。 16 具体的做法是建立行政大厅，所有相关政府部门在此设立窗口并有专人负责对外咨询，接收审批 申请，并为合格的文件盖章。 37 程度相对较低的国家的国情不相适应。相比较而言，政策咨询对吸引投资最有效， 其次是形象打造、投资者服务。(Wells & Wint, 2001) 3.3 外商直接投资政策面临的挑战 尽管外商直接投资政策取得了巨大的成功，但是随着中国经济结构的变化， 外商直接投资政策与中国的发展战略之间的不协调也开始逐渐显现出来。首先， 中国的鼓励出口政策开始显现出它的局限性：加工贸易的优势使得中国和大多数发 达国家之间产生了巨大的贸易顺差，从而导致中国和其贸易伙伴之间的贸易冲突。 随着中国加入世贸，中国已被定义为非市场经济国家，这样，中国就很容易受到反 倾销行动的冲击。中国贸易迅速扩张还受到世贸条款中关于保护进口的规定的限 制。最近，根据《世贸特殊保障条款》，美国和欧盟对中国出口的纺织品实行了配 额限制。另外，为了解决贸易顺差问题，人民币增值的呼声越来越高。撇开贸易冲 突，中国在世界贸易中的巨大发展使得其难以继续靠发展贸易来支撑经济增长，因 为中国的出口额只有在世界市场中才能获得增长。像空调等白色家电产品，中国的 产量已占到了世界的 80%。 巨额贸易顺差以及与其相关的外商直接投资的流入也会对国内市场产生影响， 使货币政策更加复杂。为了保持货币稳定，中央银行对外汇市场进行干预，购入外 汇，而这又会增加货币供应，从而导致通货膨胀。尽管中央银行设法通过发行票据 进行冲销（“冲销”），但是贸易顺差也的确增加了国内货币政策运作的难度。目 前汇率弹性加大虽然一定程度上缓解了这一问题，但只有人民币汇率完全自由浮动 时才能彻底消除这一问题，但时机还未成熟。 外商直接投资政策与国家发展战略的不协调还反映其所造成的市场扭曲及对 内资企业的不公平。最明显的市场扭曲是由关税和所得税政策造成的。随着越来 越多的外国公司进入中国市场，并将生产更多地瞄准国内市场，国内的公司与外国 公司竞争时，完全针对外国投资者的税收和准财政激励机制对于本土公司而言就显 得越来越不公平。许多本地公司为了能够享受优惠待遇，先将资金从国内移出，然 后再作为国外投资者投入中国市场。这一现象被称为“往返程投资”。通过对比我 38 们可以看出往返程外商直接投资的规模（表3.2）。从世界范围来看，外商直接投 资的对外和对内是基本平衡的，中国的外商直接投资比来源国要高。联合国贸易与 发展会议估算，从中国流出经过（中国）香港然后再回到中国的往返程投资占香港 对外外商直接投资流量的25% (WIR， 2003年，第 45页)，表3.3向所显示的往返程 投资的比例比这一数据还要高。 市场进一步扭曲的原因是企业在财产处理方面得到的保护比较少，在市场准入 和信贷获得方面受到的限制却比较多。Huang（1999年）发现，流入中国的外商直 接投资是受中国经济体制的缺陷所驱动，如从正式金融体系融资困难。在 Huang （2001年）对劳动密集型工业的外商直接投资的研究表明，高效率的私企不能吸引 足够的国内资金，只能让度部分未来的现金收入从外国投资者那里筹集资金。在这 种情况下，使用外商直接投资将对本国投资者可能造成福利损失。 表 3.2 外商在华直接投资：各种资料来源之间的对比 （单位：百万美元） 1998 1999 2000 2001 2002 2003 数据来源 来自香港的外商直接 《中国统计年鉴》 18508 16363 15500 16717 17861 17700 投资（1） 来自香港的外商直接 17 香港 6987 10129 46309 8500 15951 7720 投资（2） (2)/(1) 38% 62% 299% 51% 89% 44% 来自欧盟的外商直接 《中国统计年鉴》 投资（3） 4004 4495 4467 4175 3704 3929 来自欧盟的外商直接 经合发组织 投资（4） 1041 2424 1725 2690 2117 2331 (4)/(3) 26% 54% 39% 64% 57% 59% 来自美国的外商直接 《中国统计年鉴》 3898 4216 4384 4433 5424 4199 投资（5） 来自美国的外商直接 美国 BEA 投资（6） 1497 1947 1817 1912 924 1540 (6)/(5) 38% 46% 41% 43% 17% 37% 来自日本的外商直接 《中国统计年鉴》 3400 2973 2916 4348 4190 5054 投资（7） 来自日本的外商直接 日本大藏省 1053 755 1034 1496 1718 3065 投资（8） (8)/(7) 31% 25% 35% 34% 41% 61% 14 2000 年从香港到中国大陆的外商直接投资出现了不正常的增长现象，外商主要是把资金投在广东 之外的房地产上。原因很可能是中国政府没有抓住这些外商直接投资。 39 来自台湾的外商直接 《中国统计年鉴》 2915 2599 2297 2980 3971 3377 投资（9） 来自台湾的外商直接 CEIC 2035 1253 2607 2784 6723 7699 投资（10） (9)/(10) 70% 48% 114% 93% 169% 228% 上述国家记录对华的 外商直接投资总额 32727 30645 29563 32654 35149 34259 （11） 中国记录的来自上述 国家的外商直接投资 12612 16508 53493 17383 27433 22355 总额（12） (11)/(12) 39% 54% 181% 53% 78% 65% 资料来源：《中国统计年鉴》；美国经济分析局（BEA）；日本大藏省；经合发组织欧洲统计局； 经合发组织；CEIC 外商直接投资政策与国家发展战略不协调的第三个方面是加剧了地区经济发 展不均衡。出口业的发展和外商直接投资的流入促使沿海各省经济迅速增长。制 造业的地理分布越来越集中。到目前为止，经济迅速增长的沿海地区积极的外溢效 果仍没有影响到内陆地区，地区经济发展的不均衡日益加剧（Catin, Luo、Huffel, 2005年）。我们可以用三个效应来解释这一现象。第一是积聚效应。外商直接投资 越多的地方生产力水平也越高，这样就会有更多的外商投资流入到那里。第二是收 入效应。外商直接投资可以增加就业，提高当地工资水平。而且其在地理上的集中 分布还会导致人口从内陆地区向沿海地区转移，从而增加了沿海地区的人口数量。 由此增加的购买力使得沿海地区对追逐国内市场的外商投资更具吸引力。第三与中 国的财政体制有关。在当前的财政体制下，外商投资产生的大部分税收收入都留在 当地，使得沿海地区具有更加雄厚的财力用于增加基础设施投资和提高公共服务的 水平。投资环境的改善又会进一步增强沿海地区对外商直接投资的吸引力。这一结 论就告诉我们，外商直接投资的区域不平衡可能会长期存在。 Shan（ 2002 年）发 现，国内生产总值的增长和外商直接投资起互相促进的作用，但国民生产总值的增 长对外商直接投资的影响要大于外商直接投资对国民生产总值的增长的影响，而且 当前的国内生产总值和外商直接投资是影响未来走势的最重要的两个因素。因此， 如果没有政府政策干涉，我们很难逆转“率先开放沿海地区”的政策赋予先行者的 优势。尽管国家对在西部地区的外商直接投资实行了许多优惠政策并在这些地区建 立了经济特区，西部地区的外商直接投资还是在不断的下降。改革财政体制，使财 政更好地发挥再分配功能，可以在一定程度上降低外商直接投资对地区不平衡的影 40 响。与此同时，政府还需要引导更多的外商直接投资进入内陆地区，以降低其积聚 效应和收入效应的影响。 3.4 小结 本章通过综合讨论有关外商直接投资的国际文献，主要提供了 6 个方面的信 息： 第一，外商直接投资在推动经济发展方面起到了十分重要的作用，吸引外商 直接投资对于经济增长和创造就业机会来说仍然非常重要。 第二，应当重新考虑有关外商直接投资的激励机制。这些激励机制在国内造 成混乱。随着中国加入世贸组织，中国本土公司就失去了他们的优势。对于它们而 言，这些激励机制日益显出不公平性，而且这些激励机制在促进区域平衡方面所起 的作用也值得怀疑。 第三，重新考虑有关吸引出口型外商直接投资的策略。 第四，管理程序过于复杂，需要进一步合理化。 第五，各级地方政府之间竞争外商直接投资应该从激励机制上转到以法律为 依据的政策上。达到这一目的的方法可以通过改善地方政府的能力和治理来增强地 方政府的投资促进机构。 第六，为了充分利用外商直接投资，应当进一步改善外商直接投资的结构和 效率。内陆地区和服务业需要吸引更多的外商直接投资。中国应该提升他们在国际 生产链中的地位，并强化外商直接投资在技术和技能转让中的作用。 41 第四章 保持良好的投资环境 在本章中，我们将首先探讨影响外商直接投资但却不受投资者控制（即投资 环境）的政策措施，然后通过考察外商投资者的观点，以及通过把中国的投资环境 与其它国家进行比较，找出中国需要改善的领域。 投资者，无论是国内的还是国外的，在一个国家的投资行为在某种程度上是由 该国的投资环境决定的。投资环境是指现有投资者和潜在投资者所无法控制的、但 却会影响投资的期望收益（Dollar 等，2004 年）以及收益的不确定性的各类因素。 投资环境可大致分为以下三类。这三类因素并不存在严格的界限，而是息息相关 的。 第一，包括经济政治的稳定、国家外贸及投资政策在内的一系列宏观的或国 家因素。 第二，国家法律法规的效率。就公司关注的情况来看，这涉及到出入境的畅 通程度、劳务市场中劳务关系的质量和灵活性、金融和征税的效率和透明度以及环 境、安全、健康和其他公共利益相关规章制度的效率。问题不在于是否进行管理调 节，而在于上述规章制度的制定是否与其目的一致，是否在各种公司中得到公正、 迅速、有效地执行，而不受官僚政治的约束或腐败的干扰。尽管上述变数难于衡 量，但世界银行的调查表明，各个国家——就中国而言，指各省——执行情况差别 很大。 第三，可利用的实际的和金融的基础设施的质量和数量。这包括电力、运 输、电讯、银行业和金融。由于熟练工人的不合理的流动和技术集中日益重要，所 以技能和技术工人的供应显得意义非常重大。在关于企业家遇到的问题和瓶颈的调 查中，他们经常把许多基础设施问题，如电力可靠性、运输时间和成本、筹资的渠 道及效率，还有熟练工人的缺乏，利用先进技术的难度等等都列为决定竞争力和收 益的关键因素。 42 投资环境为什么很重要？ 实证研究证明投资环境优越的地区可以吸引更多的投资。大多数研究发现，市 场的大小（以 GDP 或人口来衡量）、工资水平以及由受教育程度来衡量的劳动力 的质量、以及基础设施是决定外商直接投资的最重要因素。 Nonnemberg 等人 （2004 年）对 1975-2000 年间外商直接投资在包括中国在内的 33 个国家的分布状 况及决定因素的研究发现， GDP的增长、受教育程度、平均生产力、开放程度都 是外商直接投资的重要决定因素。研究还发现，以通货膨胀为首的宏观紧急的稳定 性并没起到重大作用。利用中国 23 个城市的投资环境调查的数据所做的计量分析 也证实，投资环境好的城市可以吸引更多的外商直接投资 18 。 投资环境优越的地区还可以吸引更多的投资进入服务业。流入服务业的外商 直接投资的特点就是大多数服务行业，如银行业、保险、基础设施和零售贸易，等 都是受地域限制，创造的利润以当地货币计算，而且与初级产品和制造业产品不 同，它们的市场销路非常依赖本地经济条件和发展前景(GDF 2004)。所以他们比其 他形式的外商直接投资对所在国投资环境更为敏感(表格 4.1)。 表 4.1 投资环境与外商直接投资中服务业的占比 (％) 投资环境 服务业外商直接投资在 服务业外商直接投资 外商直接投资总额 外商直接投资总额中的 占 GDP 的比例 占 GDP 的比例 比例 高 61 3.9 6.4 中 42 1.5 3.6 低 34 0.6 1.6 注：所有平均值都是 1999 年至 2002 年的加权平均值。使用 2000 年的 CPIA 数据来研究 30 个亚 洲、东欧和拉丁美洲的发展中国家的投资环境。 来源：全球发展融资，２００４ 18 Clarke、Xu（2005 年）。 43 而且在投资环境优越的地区，投资促进工作的成效也越高。研究表明，一个地 区投资促进工作的绩效与投资环境的质量和发展程度呈正相关。在状况不好的国 家，比如投资环境差或发展程度低，通过改善上述条件吸引投资的效果比花费有限 资源用于招商引资来吸引投资效果要好得多。 此外，在全球化时代，投资环境对吸引外商直接投资的作用越来越重要。最近 的一项研究显示，一系列动态变化因素正对外商直接投资起着推动作用，这些因素 包括不断发展的生产细分和跨国公司的全球生产网络。随着管理水平的提高和科技 的发展以及贸易壁垒、运输成本的降低，这些动态因素正变得更加重要。尽管传统 的决定要素，如市场大小、市场潜力、劳动力成本，仍然影响着外商直接投资的分 布，但它们的重要性正在降低。根据簇群理论，由于集群经济的影响，外商直接投 资在地理位置上往往较为集中。集聚和簇群被发现也是决定外商直接投资在中国分 布的主要因素（Ng 和 Tuan，2003)。具有完善的基础设施、革新能力、供应商、 公共机构的国家和地区被纳入国际生产网络的可能性会更大(联合国贸易与发展会 议, 2001 年)。 中国的投资环境：来自投资者的看法 潜在的投资者总体对中国持有积极的态度。根据 2004 年 A.T. Kearney 对企业 家的调查，每 10 位行政总监中有 4 位提高了他们对中国吸收外商直接投资的预 期，只有 1 位持相反的态度。吸引投资者的因素有：“市场规模、进入出口市场、 政府激励政策、良好的成本结构、基础设施和宏观经济环境。”同时，也指出了投 资环境方面的问题，如司法执行、产权保护、恐怖主义等等。而且，投资者还密切 关注中国政府能否实现经济的软着陆，以及美元的汇率走势。根据日本国际合作银 行的抽样调查，日本的投资者最担心的当前风险包括电力供应不足（56.5％），能 源和原材料价格上涨（36.5％）和侵犯知识产权（29.3％）。关于未来风险，主要 担心人民币汇率调整，这不仅仅是因为其对直接成本的影响，也由于担心调整可能 引发的中国经济增长放慢和货币波动。其它的担心还包括中国劳动力成本的上升， 44 中国和其他国家相比较：很成功，但仍需改进 世界银行公布的调查报告将中国的投资环境 19 和其他国家进行了比较。总体上 看，这些研究表明，在中低收入国家中，中国在投资环境方面已取得很大的成功。 与东亚中高收入国家相比较，中国在众多重要领域做得很成功，但在另外一些领域 却落后了。 1. 接受调查的 140 个国家中（《国际国家风险指引》， 2005 年 6 月），中国 在宏观经济稳定和政治稳定上得分高。 2. 由于有大量劳动力供给和劳动力流动性大，中国在雇用指数得分较高，但 在解雇指数上得分较低，特别涉及到国有企业的收购问题时（图 4.1）。 图 4.1 劳务市场 雇工困难指数 解雇困难指数 台湾 印度 巴西 老挝 印度尼西亚 菲律宾 印尼 印度 越南 越南 菲律宾 韩国 中国 泰国 台湾 墨西哥 韩国 日本 泰国 英国 俄国 中国 美国 英国 新加坡 美国 俄国 马来西亚 马来西亚 香港 香港 0 20 40 60 80 0 50 100 资料来源：世界银行《商业环境调查》，2005 注：高分值和低迷的经济运行相对应 3. 尽管中国高等教育入学率相对较低，但在人力资源和技能方面却能与其他 东亚国家相媲美。 19 目前，世界银行公布的《投资环境调查报告》中包括了 140 个国家。一年一度的《经济活动》调查报告考察 了 100 多个国家的管理制度情况；《世界银行：中国投资环境调查报告》中涉及了 23 个城市。 45 4．在研究开发的强度上，中国落后于东亚邻国。比如，泰国公司研究开发的 花费占其销售额的 5.6%以上，而这个数字在中国仅为 2%。 5. 总体上看，中国的基础设施取得很大成功。但有关资料还显示，电话密度 （ 294/1000 对 371/1000 ） 、 电 脑 密 度 （ 12/1000 对 23/1000 ） 、 道 路 （ 88% 对 97%）方面，中国落后于泰国。 6. 在中国准入和退出需经过繁琐复杂的登记和审批程序。在中国创办公司需 要 48 天，比多数邻国时间短，但需要经过 13 道程序，是东亚国家中最繁琐的（图 4.2）。根据笔者对现行的法律法规的调查发现，成立外资企业所需办理的程序可 能更高，达 17 项，详见《附件一》。 图 4.2 公司设立 审批程序的数目 时间 (天 ) 巴西 老挝 中国 印尼 韩国 印度 印尼 越南 越南 菲律宾 菲律宾 台湾 日本 印度 中国 中国 俄国 马来西 泰国 泰国 马来西亚 台湾 韩国 俄国 英国 英国 新加坡 香港 美国 美国 香港 0 50 100 150 200 250 0 5 10 15 20 资料来源：世界银行《商业环境调查》，2005 资料来源：世界银行《商业环境调查》，2005 7. 上述国家中（图 4.3），中国政府行政效率得分接近中间值，但腐败得分低 于中间值。由于存在众多功能各异的权力机构，造成中国法律制度含有大量互相抵 触的规章条例(Yusuf，2003 年)。人们还希望中国法院能够对法律做出判决而非做 出解释。尽管这种制度在欧洲大陆很有效，但在中国却成为一个问题，因为市场经 济下，许多法律基础结构有待编纂整理，整体上看，法律规定相当不明确。另外， 法院裁决的执行也是个问题——法院无法从根本上凌驾于政府部门和其他政府机 46 构。对于法院的裁决，官员们经常熟视无睹，特别是位居高职的官员甚至可以随意 否决法院和政府组织。为了创造一个稳定而可预见的政策环境，必须加强制度准则 建设，用质量更高、更加独立的司法 20 来执行合同契约问题。复杂的审批程序和随 意的解释为腐败创造了空间、为地方保护的发生提供了机会（见第三章）。 图 4.3 腐败和政府的效率 腐败指数 ,2005 政府效率 新加坡 新加坡 英国 英国 香港 美国 美国 香港 日本 日本 台湾 台湾 马来西亚 韩国 韩国 泰国 泰国 中国 中国 印度 印度 俄国 俄国 菲律宾 越南 越南 菲律宾 印尼 印尼 老挝 0 2 4 6 8 10 -2 -1 -1 0 1 1 2 2 3 注：低分值表示严重腐败。 注：该指标大约在-2.5～2.5 之间，高价值和成功 资料来源：国际腐败研究中心 的管理成果是相对应的。 http://www.icgg.org/corruption_cpi_2005.htm 8. 融资是中国的一项突出弱点。资本市场运行不良、合同执行力度差从而大 大地提高了公司的经营成本（图 4.4）。债务方公司倒闭时，债权方一般只能收回 索赔要求的 31.5% ，大大低于中国台湾（ 89.5% ）、中国香港（ 81.2% ）、韩国 （81.7%）。合同执行成本也高达索赔要求的 25.5％，仅略高于回收额。换言之， 在中国平均而言，根本不值得向破产企业提出索赔。中国的索赔成本远远高于韩国 的 5.4％，也高于泰国的 13.4％。 图 4.4 经营成本 20 Beck 等人（2001 年）发现的有力的证据表明，对财务制度、境外投资者实施强有力的法律制度会大大促进 经济发展。Yusuf（2003 年）强调说，对真正的市场经济而言，必须加强政府行政立法部门相关的法院、管理 机构建设，以便在全球化的世界经济中大展宏图。 47 合同执行成本 占债务的比例（ %） 结束生意时的回收率 (%) 印度尼西亚 台湾 菲律宾 英国 印度 越南 香港 中国 韩国 俄国 美国 马来西亚 俄国 墨西哥 英国 泰国 巴西 马来西亚 泰国 中国 香港 越南 新加坡 印度 日本 台湾 印尼 美国 菲律宾 韩国 老挝 0 50 100 150 0 20 40 60 80 100 资料来源：世界银行《商业环境调查》，2005 48 第五章 建立公平的税制 外国投资者在中国可以享受比国内投资者相对较低的企业所得税率。实施这种 差别税率在过去是合理的，因为外国公司以往在中国遇到与中国的国内企业尤其是 国有企业相比更多的障碍和不利条件。加入 WTO 后，国内外企业的游戏规则趋向 一致，国内民营企业的份额在上升，而且越来越多的外国公司进入中国国内市场， 上述税收差别须重新考虑。本章节对国际上外商直接投资税收政策的经验进行了研 究，旨在检验中国是否须改变现行的外商直接投资税收减让的做法。 许多国家实施鼓励吸引投资的做法。他们通常把重点放在引导投资者按照政 府的意图进行投资，实现具体的政策目标，如促进具体的部门和地区发展、技术转 让、创造就业机会、增加本地成分、实现规模经济或其他目标。通过实行有甄别的 税收减让政策，从而保证整体经济获得更广泛的利益（或“积极外部效应”和“外 溢因素”） 。 但很少有国家对本国企业和国外企业制定不同的所得税税法。比如，在亚洲 只有中国、印度和越南按不同的企业性质适用不同的税法。 一些成功吸引外商直接投资的国家都广泛推行了税收减让政策。这些国家包 括，但不限于，爱尔兰、香港（中国）、新加坡、马来西亚。比如在马来西亚，20 世纪 80 年代和 90 年代实施的税收减免政策已对投资结构和投资水平产生了影响。 同时，许多同样大力实施外商直接投资税收减免做法的国家却没有吸引到大 量外商直接投资。Wells、Allen (FIAS第 15 号临时文件)表示，当 20 世纪 80 年代 中期，印度尼西亚的税收减免制度取消后，流入该国的国外直接投资并没有减少， 尽管邻国对外国投资者继续提供各种税收减免待遇。应该注意的是，印尼废除税收 减免制度同时实施了整体税收改革——按照这种制度，企业税率被降到国际标准水 平。对跨国公司的经理进行的大量调查表明，与其他因素如工资成本、市场潜力、 49 投资风险相比较（Wells 等， 2001 年） 21 ，财政激励措施在投资决策中的作用不显 著。 经验证明，政府很少能够准确预见到经济结构的变化，“成功范例”很罕 见。和经过市场选择的鼓励措施相比，目前促进行业发展的具体鼓励措施已成为 促进新生行业的障碍（如巴西、印度尼西亚）。多数人似乎都认为，对财政鼓励措 施最可能产生反应的是银行、保险公司、互联网相关的公司以及和外向型加工贸易 有关的活动，这些企业活动往往比较自由，不受约束 (Blomstrom、 Kokko ， 2003 年; Morisset 2003 年) 22 。 其他东亚国家的经验表明，税收减免的数额与研发（R&D）支出占 GDP 的比 例之间（或私营部门研发支出之间）似乎没有密切的联系。税收减免幅度最高的国 家，如马来西亚，研发的支出费用最少。在研发支出最多的国家或地区，如中国台 湾、韩国，税收激励最少，这些国家更多地实施了非税的激励措施。 同样，在推动区域发展方面，税收减免很少能将投资者吸引到缺乏根本赢利条 件的地区（如: 可利用的丰富的自然资源、熟练工人、足够的基础设施或维持市场 增长的人口密度） 23 。一个国家的税收鼓励措施不会对外国投资的数量或投资地区 产生重大影响。Morisset 和 Pernia (FIAS)的研究也证实了上述结论。整体优越的投 资环境、经济和政治的稳定，加上透明而廉洁的公共管理更为重要。 而且无论这些针对具体目标的税收鼓励实施的效果怎样，随即产生的财政影响 必然缩小课税基础从而减少了税收收入。当吸引的资本投资所期望的利益扩散效应 但是，如果两个地方为跨国公司提供的有利条件相同，则财政鼓励措施可能成为有 21 用的工具。比如，一个国家内的两个城市相互竞争，吸引外商直接投资, 可能发现，有必 要采取财政鼓励措施来影响地方决策。但国家内各个地区之间实施的上述税收竞争能否使 国家整体受益，还是个问题（Well等，2001年）。 22 比如，摩托罗拉公司 1991 年在苏格兰投资建厂，雇用了 3000 名员工，从鼓励措施中获 利 5100 万英镑。但该厂在 2001 年关闭，只偿还了 1700 万英镑。同样，西门子公司 1996 年在英格兰北部开办工厂，却在 18 个月后关闭了（Haskel, Pereira、Slaughter , 2001 年） 23 正如Shankar 和Shah（2003 年）所说：“几乎所有国家的地区开发政策都没有减少地区 的不平等”。 50 或溢出效果无法弥补收入损失时，政府就会被迫提高其他地方的收入或减少支出— —这两项措施都可能会损害经济。 此外，当整体投资环境对投资者吸引力较小时，税收减让就无法吸引不愿前 来的投资者。特别对于征收世界收入税（包括美国和英国的利润汇回）的国家的 投资者来说，税收减让也起不到吸引他们的效果，但却减少了可征收的涉外税收收 入。在上述情况下，对外商投资者实施的税收减免政策降低了国内投资者的减税 额，并使东道国政府（中国）的净收入转化为投资者本国的净收入（如美国或英 国）。如果外商直接投资的主要意图是“寻找市场”，情况更是如此。未来外商直 接投资将可能日益为中国广阔的国内市场服务。 对于投资鼓励的成本-利益分析方面的研究非常少。世界银行 Anwar Shah （1995） 对几个中等收入国家的外商直接投资财政鼓励措施进行了比较（见附件三）。比 如，免税期对用户的资本成本可能会产生三种结果：一种积极的，两种消极的。免 税期内的零税率对投资产生积极的作用。投资免税期的实际税收减免幅度取决于有 多少资本消耗额和亏损可以结转到免税期结束后。如果没有亏损结转的规定，一些 公司可能因为亏损而享受不到税收减免的优惠。相反，如果允许免税期内的亏损全 部结转到免税期结束后，那么实际的有效补贴可能在某些情况下显得过于慷慨了。 总之，对于使用不发生折旧的生产要素（如劳动力）的公司来说，免税期的税收 优惠幅度是非常大的。 免税期还为投资者提供了税务套利的机会，将应缴所得税变成利用免税期的 活动。这样，免税期可以凭借长期投资，从而鼓励不可靠的或短期的经营活动。 举例来说，Mintz (Shah, 1995 年)显示，在实施免税期的马来西亚，投资者在免税 期内享有很高的负的实际税率，即补贴。 成功的鼓励制度往往更多地利用其它措施，而不是减税期安排。这些措施包 括低而稳定的企业所得税率、投资补贴和/或投资税收减免等。这些措施在鼓励投 资方面更为有效。这些措施有助于帮助政府同时实现多重目标，包括增加财政收 入、鼓励新的私营投资、避免扭曲资源分配。这套财政鼓励的基本方法在许多繁荣 的国家或地区都取得了很好的效果，如智利、中国香港、匈牙利、毛里求斯等。最 51 近，一些东欧国家，像爱沙尼亚、拉托维亚、爱尔兰、罗马尼亚还有波兰，已采取 了这些措施。 世界银行关于投资环境的调查显示，公司对投资税收减免的重视程度大大低 于政府官员。对税收在外商直接投资决策中的作用的研究表明，投资者认为税法 应用、税务管理的透明度、简单化、稳定性以及确定性比特殊税收鼓励更重要 24 。 最近国际货币基金组织（IMF）公布的一篇针对湄公河地区（包括柬埔寨、老挝人 民民主共和国和越南）税收减免的文章重申：（1）税收减免成本高，如越南超过 GDP 的 0.7%；（2）税收减免不是决定外商直接投资 流入的主要决定因素；（3） 税收减免在吸引外商直接投资 方面的作用不如实施低中税率的简单而统一的制度 有效；（4）如果实施税收减免措施，则就鼓励措施而言，加速折旧比免税期更有 效，产生的缺点更少。 成功的税收减免制度是简单透明自动、更易实施的制度。经合组织商业及工 业顾问委员会（BIAC）表明了商界成员的公共见解。该组织推荐了以下鼓励事项 建议：“外商直接投资鼓励措施应该是普遍适用的、无差别的、透明的，并与预期 的经济效益相当的，而且应与实际投资紧密关联的、不会造成贸易扭曲的、鼓励长 期投资的、临时的并立足于统一的商业模式。 25 新加坡已开始朝更简单有效、税收 鼓励更少更精的税收结构迈进了。经验表明，发展程度越低，所采取的鼓励措施越 多。对于向市场经济过渡的国家，如前社会主义国家经济像越南、老挝，广泛推行 了外商直接投资鼓励措施。 综合国际经验、投资环境调查、学术研究表明，外商直接投资的税收减免的 做法在投资决策上起的作用是有限的，其重要性不如给国内外投资者提供稳定、 有利的投资环境和统一标准的“游戏区”。考虑中国的实际情况，我们建议： • 统一国内外企业所得税，以制定一套更为简单、公正的税收体制，征收较低 24 经合发组织，2002 年 12 月上海举行的国际投资全球论坛上介绍的文章《吸引外 商直接投资促进发展》。 25 经合发组织，《经合发组织商业及工业顾问委员会的投资立场》，2002 年 12 月。 52 的企业所得税。目前，采取 15-33%的税率是适宜之举。这和国外经验一致 （在其他类似的国家中，企业所得税率趋势都在 20～25%之间）。多数研 究已将税务结转伴随的低税率、加速折旧视为成功税务制度的重要部分，该 制度对国外投资者具有很大的吸引力。 • 消除现行税法中虚报现象，如有限扣除某些成本。在采取较低的税收减免措 施和降低整个企业所得税方面，政府应针对各种现行企业税及非税计划，包 括公司研究开发的开支计划，优先实施成本计算。政府可能想进一步减少整 个企业所得税，废除无效的税收鼓励措施。 • 保留和制定符合中国行业和地区政策的具体的税收减免措施。中国可能考虑 维持与投资额直接相关的鼓励措施，如投资税收补助，但要简化、贯彻投资 的应用。但这些税收减免措施应在各种企业（国内的和国外的）都适用。 • 保证税收政策、税收管理的透明度，改善投资环境，重点放在司法部门、知 识产权领域。 53 第六章 改善外商直接投资结构 本章讨论改善外商直接投资结构的政策措施，从而使外商直接投资进一步适 应中国不断变化的发展目标。在下一个五年计划期间，创建和谐社会，实现均衡发 展会处于中心地位。外商直接投资可以通过进一步促进服务业的发展，平衡国内外 经济，增加技术转让，提高中国经济效率，从而实现促进经济和其他方面的平衡发 展、促进内陆地区的发展等目标。当前是中国实现这些目标的一个好时机：中国加 入世界贸易组织使外商直接投资可以进入更多的服务行业，与此同时，随着中国的 富强，其对服务的需求也会增加。因为沿海地区的工资和土地价值可能会升高，经 济上就要求进行更快的技术更新，提高内陆地区吸引力。中央和地方政府需要采取 措施来加强这些趋势。 6.1 引导更多外商直接投资进入服务业 6.1.1 为什么要引导外商直接投资进入服务业？ 中国政府已经制定了通过服务业促进增长的战略，作为国家发展的重点。这 是因为服务业能够为就业、增长和提高国际竞争力做出贡献。服务业的劳动力和技 术密集度比工业更高，因此发展服务也可以创造就业机会。服务业已经创造了大量 的就业岗位：在过去十年里，农业减少了300多万的工作岗位，而服务业则创造了 近730万个工作机会，而且潜力更大。服务业也为出口和外汇做出了贡献：最近的 一个潮流是由发达国家向较不发达国家外包服务，而中国有机会拓展这一市场。服 务业对于提高效率和竞争力也越来越重要：高效率的服务可以扩大国内市场，刺激 农业和工业投资 , 促进产业重组，加快人力资源开发，改善在全球经济中的竞争 力。在最近几十年，制造业中的服务含量在稳步增长，服务业的效率和生产力对于 经济整体的竞争力非常重要。特别是现代中介服务的普及、成本和质量—在基础设 施、金融、专业服务和商业服务等领域 —都会影响到产品在国内外市场上的竞争 力。 54 使更多的外商直接投资进入服务业将会促进中国服务业的发展，有助于实现 以服务业带动增长的战略。首先，将更多的外商直接投资引入服务业，就像外商直 接投资在其他行业中一样，会增加对这一行业的整体投资。跨国公司的经济实力和 对复杂系统的运营和管理能力使他们能够在复杂的、资本密集型的服务业扩大供应 能力，比如在电信、供电和交通方面。与参与制造业的外商直接投资不同，服务业 的外商直接投资对外部平衡和货币运作的压力更小，这是由于服务业中大部分的外 商直接投资是以寻找市场为目标的非贸易活动。同时，他们以利润返回的形式进行 对外支付。 第二，服务业的外商直接投资增加了居民的福利。服务业的外商直接投资可 以通过改善供应，降低成本，提高质量和服务种类来促进生产力的提高。同时，它 可以极大的提高中国服务业的规模和质量，提供更好的消费服务。特别是健康、教 育、水和卫生等基本服务可直接改善人民的生活水平，促进人力资源发展。同时人 们也会从服务业的外商直接投资创造的更好的就业岗位中获益。在发达国家，服务 业外国投资公司的报酬平均为公司总支出的 63% ，而制造业的相应数字为 31% （联合国贸发大会，2004）。原因在于，服务业跨国公司在发展中国家的分支机构 的技术密集程度要高于制造业的跨国公司。 第三，服务业的外商直接投资有助于实现技术溢出和转让。服务业跨国公司 既可以带来硬技术，如工厂，设备，生产流程；也可以带来软技术，如知识，信 息，专业技能，组织技巧，管理和市场推广。软技术是服务业外商直接投资进行知 识和技能转让的主要形式。拥有技术优势的跨国公司可以为提高中国的能力作贡 献：他们可以将这些技术传播给当地雇员，这些雇员今后为本地竞争对手工作时， 就可以转播这些技能。另一种方式是本地竞争者可以对外国公司进行模仿，例如在 保险业，银行业和酒店业。保险业要求在风险管理方面有特殊的技能，而这在中国 是稀缺的知识。在银行业，由于竞争和信息技术的运用，风险管理的技巧和技术一 直在不断的改变。外国银行可以向下属企业转让组织管理和市场推广的专业知识。 他们还可以转让新的或标准化金融产品的专业知识。酒店业已经对外国投资开放一 55 段时间了, 有关的专业技巧涉及到经营前阶段(工程、建筑、机械、内部装修、地点 的选择和市场的细分 ) 以及经营阶段（房间和食品的准备、洗衣和其他个人服 务）。饭店服务也会涉及到工作人员和顾客之间的直接互动和信息的加工（如电脑 订房系统、银行设施、统一结账、登记入住和退房及其他前台和后台经营）。(联 合国跨国公司委员会1989b, 第22页; WIR95, 第 185页; WIR94, 第 229页; Denizer 2000)。此外，跨国咨询服务公司能帮助国内制造业和服务业提高管理水平。 最后，吸引外商直接投资到服务业可以有效地增加外商直接投资的总额：第 三章中曾提到，全球的外商直接投资的构成已经转向了服务业：20世纪90年代后半 期，服务业的外商直接投资就已经超过了制造业的外商直接投资。截至到2002年， 发展中国家的外商直接投资已经有将近一半流入了服务业。 6.1.2 服务业自由化的计划：中国的“入世”承诺 中国完成入世承诺将为外商直接投资在中国服务业的发展带来大好前景。世 贸组织服务贸易总协定规定了国际上四种提供服务的模式：跨境提供服务（模式 1）；外国消费（模式 2）；商业存在（模式 3）和个人服务提供者的移动（模式 4）。中国已经承诺对每种模式的外商直接投资都实现自由化（表 5.1）。通过商业 存在进行的国际服务贸易通常涉及到外商直接投资。多数国际服务贸易都是通过商 业存在进行的。中国的服务业自由化就体现在这一模式中。大多数国家都在服务业 自由化之后经历了外商直接投资的大幅增长。例如，上世纪 90 年代随着拉美和东 欧国家取消对外国银行的市场准入等限制，流向上述地区的外商直接投资大幅增 长。 中国入世承诺构成了世贸组织谈判中最为激进的服务业改革计划之一。中国承 诺在今后几年中，取消了大部分对外资的市场准入限制和股权比例限制，以及对外 国公司的大部分歧视性做法。在过去六年中，中国这一最为封闭的服务市场，要成 为最开放的服务市场。到 2008年，多数的关键服务部门将完全或基本完全对外开 56 放—包括重要的商业服务、邮递业务、批发贸易、特许经营、旅游服务、道路和铁 路运输以及货物转运服务。在其他更多的服务行业，外国进入也是允许的—包括电 信、视听服务、建筑、零售业、保险、银行、证券和海事运输。（ Mansoor ， 2002） 然而，过渡期的安排和《服务贸易总协定》下的限制还存在，包括对外国服 务提供商建立商业存在的地理限制、对外国股权比例的限制和允许其进行业务的范 围。重要的一些限制包括： • 专业服务。在法律和药品服务方面依然存在限制。外国公司不能直接参与国 内法律活动，只有权参与由本国有关的法律事务，或者代表客户将工作委托给中国 公司。在药品服务方面，医院不能完全为外方拥有，外方所有权要受到量的限制。 • 电讯服务。这一领域中不能有外国公司控股。而且，中国也没有承诺提供这 方面的跨境服务 • 保险服务。入世之后，非寿险保险公司可以开设分支机构或合资企业，外资 可以拥有 51%的所有权。而人寿保险公司只能选择合作伙伴, 且所有权不能超过 50%。非人寿保险公司可以提供“总保单”保险和高度商业风险保险，并不受地理 限制. 但当非人寿保险公司提供外国公司保险、财产险、相关责任险和外资公司信 贷险时，只能在以下五个城市进行：上海、广州、大连、深圳和佛山。人寿保险也 只能在上述五个城市提供个人（非团体）险给外国人和中国公民。 • 银行服务。入世之后，针对外币业务的地理和客户限制将被取消。尽管计划 入世后本地货币业务可以在四个城市进行（上海、深圳、天津和大连），但目前似 乎仍然对开展个人客户业务有所限制，而这只能在入世两年内逐渐取消。 • 证券服务。 入世之后，外资可从事国内证券投资基金管理业务，但在合资 公司中的股权比例不得超过 33%。到 2004 年，外资在证券合资企业中的控股权可 以提高到 49%。 外资可从事包销国内证券、国际证券和所有公司和政府债券的包 销和交易，但股权比例最高为 33%。 过渡期安排存在两个问题。一是服务业自由化的地理限制可能会导致在一些 地区出现进一步的经济活动聚集—其程度将不会随之后的全国范围内的自由化而减 轻，这和制造业的情况是一样的。因此，应当考虑这些限制措施是否应当比原定计 划提前取消。第二，对外资控股的限制（在大多数行业只是暂时的，但在电信和人 57 寿保险行业将更为持久）可能会打击外国投资者改善公司业绩的积极性。对这些限 制的合理性应进行更认真地思考。 6.1.3 吸引和充分利用服务业外商直接投资的政策建议 中国在吸引外商直接投资进入服务业方面前景光明，进一步的配套改革将使 中国获得更多的收益。在第四章中我们已经讨论了投资环境对吸引服务业直接投资 的重要性，此外，还要考虑以下三方面的政策。 首先就是提供更多的技术劳动力，特别要提高其质量。与制造业相比，服务 业要使用更多的人力资源。考虑到第4章中提到过这种资源相对稀缺，技能发展和 教育政策就在吸引和提升服务业外商直接投资方面特别关键。中国在共享服务领域 缺乏有经验的管理人才，所有的人员都必须经过培训。而且，不像制造业具有竞争 性的工资制度，中国共享服务业的工资在东亚地区的邻国中是最高的，而在无技术 劳力和有技术劳力的成本方面中国仅次于马来西亚（MIGA,2003）。这可能是由于 这一行业的准垄断和有限竞争造成的，但技术工人数量有限也产生了一定影响。技 术工人的数量、培训以及培训激励机制可能会决定外国分公司获得所需要的技术员 工的方式：培训所在国员工，从当地市场上雇佣，或雇用外国工人。第一种方法涉 及到技术转让，而后者由于依靠劳动力市场，可能会导致本地企业内部人才流失。 因此，除了提高教育质量，中国还要考虑给服务业投资者（包括内资企业和外资企 业）以更多的优惠，如对培训支出的税收扣除等。为了使国内公司能够通过与专家 的接触，进行信息交流和观察，从外国分公司那里获得软技术，政府应当培养外国 公司、国内服务供应商和国内客户之间的联系。 第二是简化管理体系，使之更灵活。比如，公司登记手续。从事跨省贸易的 公司应当被允许在一省登记或在国家机构登记之后就可以参与所有的跨省贸易。欧 盟的物流也就是由于允许公司在一个成员国登记后在其他成员国合法经营而得到了 极大的发展。在有些情况下，中央政府应当解决可能阻碍服务业发展的狭隘的部门 58 利益之争。从长江发展多式联运的经验中，我们可以吸取教训。这一计划一旦实 现，可以造福各方，但却由于各部门和地区利益的阻挠竟没能够实现。三个部委和 各个省份都各司其职：商务部负责发展集装箱运输和促进外贸；交通部负责规范长 江的运输，包括对长江上现有国有集装箱运输航线继续进行管理。铁道部负责通过 铁路运输集装箱，同有关的合资企业和安徽、湖北和四川等省竞争。各省、各管理 部门和国有资产的所有者不同利益很难协调(Carruthers, 2001)。这一教训说明要吸 引更多外资进入服务业，就要进行全面改革，重新划分管理职责，将国有企业从部 委的管理职能中分离出来。 第三，要从服务业自由化中获益就要进行配套的管理制度改革，并且要注意 改革的顺序。很多政策并不是针对外商直接投资的，而是普遍适用于各种所有制的 投资。 ƒ 具有自然垄断因素的服务业（电力、水和电信）需要强有力的法律和规范框 架来确保定价、投资和服务的效率。比如，设备服务自由化对贫穷人口的影响的研 究表明，私有部门的介入对服务费用的影响很复杂，对贫困人群来说喜忧参半。通 常，如果竞争和有效管理减少了成本，服务费用就会下降；但是有时由于需要吸引 外资进入，服务提供商要保证经济可行性就要提高服务费用。 ƒ 金融、银行业等稳定性受到人们的普遍关注的行业需要进行特别管理。这些 服务行业需要适当的规范和有力的监督以确保私有企业服务于社会利益。中国的银 行系统就是一个例子：在没有有力的监督和机制使管理不善的银行有序退出之前， 就允许外国竞争者进入会造成整个银行业不稳定。实际上，还有人担心外国银行会 拉走大客户，吸引大额储蓄，损害国内银行的利益，留给中国国有银行和地方银行 更糟糕的贷款组合和更差的资产流动性。因此，有必要建立存款保险制度，加速处 理国有银行巨额不良资产，从而确保金融行业的自由化不会破坏整个行业的发展。 ƒ 竞争政策对确保从服务业外商直接投资获益也非常重要(WIR97)。在基础电 信和其他以网络为基础的服务业中，没有良好的竞争管理和有效监督是很难实现实 59 质性的自由化的。政府可能需要首先考虑管理和竞争的问题。尽管有些服务仍然属 于自然垄断，但技术进步已极大减少传统观念认为的自然垄断行业中的自然垄断程 度。例如，技术进步已经极大降低了固定线路电信行业的网络成本，纵向分割（如 通过解除网络捆绑）已经扩大了竞争准入的范围(Smith, 1995)。同缺乏竞争压力造 成 的 运 营 效 率 低 相 比 ， 由 于 网 络 重 复 建 设 造 成 的 效 率 低 下 微 不 足 道 。 Fink 等 （2001）在研究亚洲、非洲和拉美的电信改革中发现，在引入竞争之后对现有行业 进行私有化可能比先进行私有化再引入竞争，要带来更高的主网普及率。如果没有 足够的管理私有化的机构和工具，就可能将国有垄断变为私有垄断（也可能是外国 垄断）。在中国这样的国家，这种风险相当高，中国的服务业一直都和垄断保护、 价格管制以及其他形式的干预性管理藕断丝连，同时中国缺乏促进发展小型的、更 灵活的非国有企业的框架，而正是它们构成了服务业的主体。 6.2 引导更多外商直接投资进入高技术产业， 提高技术转让 外商直接投资可以给所在国带来更好的外国技术、技术溢出和更激烈的竞 争。案例研究表明，外商直接投资可以带来大规模的技术传播 (Blomström and Kokko 1997)。发达国家公司从亚洲公司购买产品，然后贴标出售。这一过程中， 跨国公司向本地供应商进行了纵向技术转让。这种关系意味着从外国买方那里获得 技术信息。经济计量学研究得出了各种不同的结果，有的研究表明跨国公司参与程 度高的行业生产力更高(Kokko 等， 1997)； 而有些研究认为，内资公司可能会随 着行业内外国公司的增多业绩下降(如 Aitken 和 Harrison，1994)。当然，短期内如 果跨国公司抢走国内市场，或挖走高质量人才，其进入可能对国内企业产生负面影 响。但是，只要进入的外国公司具有更高的生产效率，就不会对整体经济造成损 失。 外商直接投资的接受国在实际利用技术和最终实现技术转移之间还存在很大的 差距。研究表明，技术转移的实现程度，除了我们前文中提到的投资环境，还取决 60 于该国吸收技术的能力、跨国公司和当地企业之间的联系程度、对知识产权的保护 程度以及居住环境。 一个国家吸收技术的能力决定其从外商直接投资中的受益程度。成功的技术 转移通常需要该国具备一定的学习和投资能力，从而把技术应用到生产过程。如果 没有适当的人力资本，技术外溢就很难实现（Saggi，2002年）。从这个角度讲， 要使促进外商直接投资的技术和人力资本溢出效应的政策发挥作用，就必须同时实 施促进技术和教育发展的政策。 技术工人的数量不仅影响到外商直接投资的数量，也会影响到其流入的部门 和国内企业对技术的吸收。投资并不断更新基本技能对于实现技术转移至关重要。 而且，人力资本建设是实现外商直接投资技术溢出的一个重要渠道。外商直接投资 对人力资本的直接影响主要来自于跨国公司为提高当地雇员的技能而对他们提供的 培训（ UNCTAD ， 2000 ）。尽管跨国公司举办的培训要比普通教育的力度小得 多，其影响也是非常有限的，但是跨国公司的存在可以提供较好的示范效应，这些 企业对技术工人的需求可以为所在国政府尽早发现市场紧缺的技术提供信息。 政府可以考虑制定政府培训计划以帮助企业培训工人，（Saggi，2002 and te Velde，2001）例如，对技术水平低的工人 26 的培训支出作税收扣除。培训计划使 公司在技术短缺的情况下更新劳动力技术。劳动力流动可以扩大人力资本的溢出效 应。鼓励劳动力转移的政策，如取消户籍制度 ( 户口 ) 和建立全国一体化的社保基 金，可以提高技术转移的水平。但是工人和雇员更高的流动性往往使企业不愿承担 全部培训费用，因为他们不会从这样的投入中获得全部利益。可以建立这样一种机 制解决这一问题：由雇员自己承担一部分培训成本，个人有困难的可以由政府资 助。（Te Velde，2001） 证据显示，要扩大外商直接投资的技术转移效果，国内企业和外国投资者之 间的“技术差距”不能太大。Chuang、Hsu（2004年） 27 的研究发现，外商直接投 26 如新加坡的技术发展基金和马来西亚的槟城技术发展中心。 13 引自 1995 年第三次工业普查中有关工业部门的数据。 61 资对劳动生产力可以产生积极外溢效果，而且此效应在吸收外商直接投资多的行业 以及技术水平相对较高的行业更大。在吸收技术和与外国公司合作开发新技术方 面，国内研发的规模和推动国内技术走向前沿的能力非常重要。政府可以考虑增强 重点大学的作用，加强它们的研究针对性以吸引更多外商直接投资进入研究领域， 促进与跨国公司和跨国研究中心之间的协作关系。有不同的方法可以建立大学－工 业之间的联系 28 ：允许大学申请专有技术许可，鼓励大学和工业企业进行协作研 究、大学的职员从事咨询和参与商业投资。在中期内，大学应当集中向国内企业传 播现有技术。最好的办法是通过在大学学术人员和行业研究人员之间进行咨询或共 同著书立说。公司也可以从赞助大学实验室中受益(Yusuf, 2003)。 跨国公司和本地供应商之间的“纵向联系”是实现技术溢出的最重要来源 （经济合作与发展组织的报告）。外国公司通常会向其供应商提供技术援助、培训 和其他信息以提高产品的质量。同时， 很多跨国公司都帮助本地供应商购买原材 料和中间产品，改进或更新生产设备。然而，强制性的建立联系的政策，包括本地 含量的要求，强制性合资要求及技术许可，不仅达不到政策意图，而且还会影响外 商直接投资效率。这些限制措施会使外国投资者降低投资的技术含量，放慢技术转 让速度，不愿意利用最新和更为先进的管理经验，从而使这些公司与本地经济的积 极联系也减少了 (Moran 1998) 。相反，产业集群战略成功的机会很大。在该战略 下，政府通过为跨国公司提供信息和便利措施帮助他们把零部件的生产分包给本地 的企业。Song (2001)关于日本电子业跨国公司在东亚的外商直接投资决策机制的研 究表明，各国的比较优势或所在国产业集群效应是非常明显的。新加坡的经验也是 一个很好的例证（详见文本筐6.3）。 此外，保护知识产权也会使投资者增加对高新技术行业和研发的投资，从而 起到促进技术转移的积极作用。东欧国家的经验表明，保护知识产权在吸引技术 28 如爱尔兰里莫里克的国家技术园鼓励在大学、跨国公司和本地公司之间建立联系。跨国公司可以 从大学中招聘毕业生，大学可以按照跨国公司的具体要求安排课程(te Velde, 2001) 62 密集型的外商直接投资方面非常重要(Smarzynska Javorcik 2004)。在进行了知识产 权改革的国家，都出现了从母公司向子公司技术转移的大幅增加。而且在改革之 后，子公司对研发的投入增加了。这进一步支持了保护知识产权促进技术转移的观 点。对“从业者”的采访证明了这种定性分析，从业者认为知识产权结构在决定本 地子公司的经营范围和层次上是一个非常重要的因素(Branstetter 等 2003)。在所在 国模仿能力很强的情况下，加强技术转让方面的知识产权保护尤为重要 (Smith 2001)。Maskus、Dougherty 和 Mertha 对中国知识产权和经济发展的案例研究也得 出了相同的结论。产权保护执行不力被发现是导致外国公司不愿意把研发机构转移 到中国的一个重要原因。随着中国逐步在技术使用和开发方面走向前沿，加强知识 产权保护将会变得越来越重要。 尽管中国在知识产权立法方面取得了长足的进步，但是企业家们认为中国的 产权保护仍然是不足的。主要存在三个方面的问题，包括执行不力、处罚金额过低 以及对受到侵权损害的企业补偿不足和执法不透明（尤其在地方上）。要有效地提 高对知识产权的保护力度，政府还需要提高公众的认识，解决地方保护主义倾向， 并加强对地方官员的培训以提高工作效率。 最后，政府还要注意都市环境质量在促进技术转移中的作用。技术和知识密 集型活动中的外商直接投资需要的始终是讲究生活条件和生活方式选择的技术人 员。因此，将外商直接投资吸引到先进的电子或生物等技术领域的同时，也意味着 要吸引知识工作者和他们的家庭到城市定居。在美国和欧洲，人才和高薪知识工作 者选择工作的城市都拥有良好的社会环境、住房、文化和休闲设施，还有较高的环 境质量和较低的犯罪率。奥斯丁、圣迭戈、明尼伯利斯和其他美国城市很成功地创 造了有利于高科技行业发展的社会环境。在东亚，新加坡在有意识的实施这样的战 略，以吸引“明星研究人员”带来技术“浪潮”，推动高技术集群的出现。今后工 业发展所需的城市设施很重要，这促进其他亚洲城市，如首尔和班加罗尔，关注生 活方式的选择(Florida 2000)。 6.3 引导更多的外商直接投资进入内陆地区 63 这为什么很重要？ 吸引更多外商直接投资进入内陆地区是中国“建设和谐社会”发展战略的要 求。地区不平等依然是中国总体收入不平等的主要因素。中国各地区外商直接投 资的差别相当大，由于起点不同，地区间政策制定权限不同，征税水平和先发优势 不同，沿海地区比中西部地区发展快，也吸引了更多的投资者。最近随着沿海地区 土地租金和工资的上涨，已出现了外资向中西部地区转移的初步迹象。政府可以通 过政策干预进一步强化这一趋势，从而缩小外商直接投资在地区间分布的不平横。 引导更多的外商直接投资进入内陆地区也是中国保持整体竞争力、吸引外商直 接投资的要求。沿海省份已经面临土地紧缺、环境承载能力降低和资源稀缺的问 题。有些沿海城市如上海、广州、东莞和苏州都承认他们的剩余土地难以满足“绿 地投资”的要求（见文本框 6.1 目前对农用地征用的限制）。中国大城市中高昂的 写字楼租赁费用是沿海地区进一步吸引外资进入共同服务业的重要障碍之一(MIGA, 2003)。在沿海城市中，普遍电力供应紧张－－广州的企业面临每周２－３天的限 电。同时沿海地区的劳动力成本也在上升(Anderosso-O´Callahan & Wei, 2003)。很 多沿海城市都已经开始将土地投资密度作为新建外资企业的标准，上海市每亩 29 标 准为 1000 万美元，苏州每亩为 500 万美元，广州每亩为 200 万美元，同时还恢复 了征收土地使用费。 30 这些成本压力会抑止沿海地区进一步吸引土地和劳动力密集 型加工业投资的能力，因为这些企业对运营成本非常敏感，很容易转移生产基地。 成本压力将使内陆地区的城市成为外商直接投资的选择之一。但是，这些成本压力 同样也会导致外商直接投资从中国流向亚洲其他地方，特别是现在中国已加入世界 贸易组织，跨国公司从境外向中国市场提供商品变得更容易。因此，提高内陆省份 吸引外资的竞争力，对保持中国总体外商直接投资的数量非常重要。 29 １公顷等于１５亩 。 30 当地官员演讲, 2005。 64 文本框 6.1 农用地征用计划配额 城市迅速向外扩长引起人们对中国农用地流失的日益关注。为此，中央政府 已经实施了一系列限制征用农用地的措施。其中之一是“农用地征用计划配额” （下文称为“配额”）。１９９７年制定的配额到２０１０年有效，持续１３年。 在省一级和省内各级都设有配额。超过配额的地区必须向其他地区购买配额（可以 在省内进行，但不得跨省），或者加强土地回收。 由于工业化和对基础设施的投资，有些省份的土地征用速度非常快，一些省 份和地区已经用完了配额。在浙江，土地征用的速度比几年以前预期的还要快。到 ２００３年，中央政府划拨的１９９７－２０１０年征用农用地进行建设的省级配 额已经用完。从１９９７到２００３年，浙江将１３年的１００万亩配额用掉了９ ７．４９万亩。 陕西的征用速度较慢－２００３年，共征用４１．２３万亩土地，而总共的 配额是８０万亩，还有一半没有用完。但是，同西安（陕西省会）周围快速的城市 扩张一样，征用在地理上是非常集中的。到２００３年，西安的农用地转建筑用地 已达１７．１３万亩，已经超过了到２０１０年１３．５万亩的配额３万亩。 来源:中国可持续经济和社会发展土地政策：系统性的改革行动框架，世界银行，即将发布 这具有可行性吗? 有些人对于引导更多的外商直接投资进入内陆地区的可行性表示怀疑。他们 认为内陆地区不具备外商直接投资所追逐的市场规模。正与很多人的直觉感受相 反，实证分析研究揭示内陆地区具有很大的潜力吸引更多的外商直接投资。Clarke and Xu (2005) 采用中国 23 个城市投资环境抽样调查的数据研究了外商直接投资在 中国的地理分布的决定因素。他们发现内陆地区在投资环境质量方面远远落后于沿 海地区（详见附件二），而投资环境恰恰是决定外商直接投资选址的最重要因素。 市场规模，尽管也很重要，但只排在第二位。各决定因素按重要性的高低排列分别 是政府和法院对产权的保护，市场规模，基础设施以及较低的腐败。Clarke 和 Xu 的研究传递了一个清晰的政策信号：内陆地区可以通过改善投资环境来吸引更多的 外商直接投资。 而且，市场规模的影响可能被放大了。各地方为了减小经济开放对当地社会 和经济的影响，或为了获得税收收入，都在不同程度上存在地方保护主义，设立了 65 各种正式的和非正式的省际间贸易壁垒 31 。落后的基础设施、糟糕的物流服务和非 贸易壁垒在增加内贸成本方面具有与税费相同的效果。高额的内贸成本，无论是何 种形式，都会使得外国投资者别无选择地把企业设在邻近目标市场的地方（Amiti & Javorik 2005, World Bank 2005）。因此，即便对于市场规模较小这一不利因素， 尽管很难直接增加内陆地区的收入，但通过降低物流成本、去除非正式的省际和市 际贸易壁垒，使内陆地区企业的产品进入沿海地区市场，就可以极大地降低其影 响。 当然，不加区别地全面引导外商直接投资进入内陆地区的政策太过简单化。 外商直接投资进入内陆地区将造福这些地区，但会降低中国整体从外商直接投资中 获得的收益。这是由于其阻止了上游公司和下游公司在大公司周围选址，阻碍了聚 集效应和技术转让。因此，更好的办法是改善沿海地区外商直接投资的产业结构， 同时引导更多的土地和劳动力密集型外商直接投资进入内陆地区，根据比较优势原 则重新规划投资分布。 实际上，外商直接投资并不一定会牺牲一地的利益，把资本简单地从一地转 移到另一地，而是通过对劳动分工的合理化调整来进行资本重新配置的。当流水线 生产在 20 世纪 60-80 年代进入工资水平较低的亚洲国家时，日本、韩国、新加坡 和台湾等经济体开始提高零件制造业的专业化程度。到了 90 年代早期，当新工业 国家（NIE）同东盟国家和中国相比，失去了劳动力成本的比较优势之后，很多跨 国公司便更新了在新工业国家的设备，建成了技术平台，还有一些公司则将生产转 到了东盟国家。但是，对新工业国家的总体影响是积极的。它不仅从高额外商直接 投资中，同时也从工业重组和技术革新当中获益匪浅。 怎么才能吸引外商直接投资进入内陆地区呢？ 31 世界银行（2005）的研究发现尽管省际间贸易壁垒自 90 年代以来有所减弱，但市场分割的情况 仍然很严重。 66 要引入更多的外商直接投资，内陆地区政府必须首先改善其投资环境。对提 高内陆地区投资环境最重要的是改善法院系统效率。改革的总体方向是将法院系统 集中化，至少是在商业法和刑事法方面（世界银行，2005）。在目前阶段，需要采 取的具体措施就是加强司法系统（法院、检查院、公安和执行机构），这相应地会 要求增加司法系统的工作人员数量，给予参与商业纠纷案件的审判人员更好的培 训，以商业法规而不是政府决定来处理经济案件。如果在外商直接投资中需要政府 裁决时，政府官员应努力保护投资者的合同权和财产权，并采用同一标准处理所有 案例。由于腐败等问题会阻碍外商直接投资的发展，当地政府还必须竭尽全力减少 腐败和非正规收费，使投资审批过程透明化。中央政府也要在内陆省份增强反腐工 作。(Clarke & Xu, 2005) 政府还需要进一步努力降低物流成本，加速市场一体化。我们在 6.1 节谈到 引导外商直接投资进入服务业时已经讨论过如何提高市场一体化。内陆政府，除了 要推动促进市场一体化的政策的及早实施，还可以合作起来降低省际或城际壁垒。 像长江城市联盟这样的区域合作是非常有效可行的机制。促进内陆省份的合作将会 提高其吸引国内外投资竞争力。 通过改善交通服务，特别是发展多式联运服务，降低物流成本，以及改善信 息技术服务对平均运输距离远的城市最为有利。其优点主要体现在降低成本、缩短 运输时间和提高可靠性等方面。文本框 6.2 阐述了发展中国物流产业的具体政策措 施。从事出口加工制造的外资企业对物流成本和时间效率非常敏感。改善物流服务 将使内陆地区不仅对追逐国内市场（主要是中国沿海地区）的外资企业，还对为出 口市场进行生产的外资企业也更具吸引力。 中国已经采取了很多措施解决基础设施 32 中的瓶颈问题。但是，发展物流业 需要一个重要的前提，即规模经济。交通量极大影响着服务提供的频率和成本。它 也同样影响到生产和物流方面实现规模经济的重大战略利益。在中国中部，大城市 32 实际上有些人认为基础设施太多: 西部地区开发政策已经导致修建了规模大、但处于闲置状态的 基础设施如公路和机场。 67 提供的规模可以使新的国际行业得以发展。物流的改进可能促进交通量的增长，减 少从如武汉铁路运输货物的时间，潜力巨大：目前从武汉到上海的普通联运服务耗 时“最多１４天”。在更西部的地区，经济活动更少，社区也更小，是否能够减少 距离成本还不那么清楚。中转城市的改善对这些社区的交通特别重要。但是任何转 变都是循序渐进的。要特别注意鼓励先行部门满足客户的不同需求，确保在西部从 事分包服务能够获得利益而不是招致损失（世界银行，2004b）。 文本框 6.2 发展中国的物流产业 由于中国幅员辽阔，商业活动又受到限制，物流发展所面对的挑战很大。国 家的面积和经济规模会影响到基础设施投资的规模和分配，特别是中国的铁路联运 能力要得到提高。这要求进一步的投资和处理重要的政策事务—比如对国际集装箱 运输的重视程度，在国内贸易中使用国际集装箱，对铁路进行更好的管理以便在各 运营单位之间实现更高的一体化程度，鼓励提高生产力和改善消费者服务的优惠措 施，和针对所有形式运输的市场定价机制。同时还要强调信息技术在改变系统设 计、加速流程上的作用，要实施计划以加速对信息技术的运用。比如，铁路联运， 信息技术就克服了中西部地区间的长距离问题。 中国加入世贸组织要求制定或遵循一系列政策，通过改进物流来促进贸易。 首先，扩大航空货运和速递业务的自由化非常有益。第二，放宽外资货运公司和其 他物流服务公司的准入条件会提高中国物流能力和质量。第三，减少对中外航空公 司和物流服务提供商的业务限制，促进物流服务更高的一体化程度。最后，改善政 府服务也是物流（例如，海关）的一部分。 来源：东亚的全球生产网络，2004，世界银行 此外，内陆省份还可以利用后发优势促进投资。内陆省份可以向沿海省份学 习投资促进的工作经验。其中一项经验是最高领导层的大力支持，这可以提高投资 促进工作的成效。吸引外资最成功的省份之一的江苏省省长亲自挂帅负责吸引投 68 资。浙江省在采取同样措施后，该省的外商直接投资出现迅猛增长 33 。内陆地区还 可以考虑从发达城市雇佣具有丰富经验和客户网络的投资促进专家。他们可以在沿 海城市建立投资促进办公室，针对那些要进行业务转移的公司或无法获得土地的公 司进行招商引资，并与沿海城市建立联系。福建和湖北省一些城市在解决这个问题 上都很有创新性：他们建立了“飞地”税收分摊机制。由较不发达城市（A）拨出 一块土地，发达城市（B）来建设工业园。B市负责投资工业园内的基础设施，招 商引资和管理园区。A市负责提供电、水和其他设施。A和 B两市根据协议共同分 享园区内公司的税收。内陆省份的政府可以集中将外商直接投资吸引到主要城市， 这会产生经济的涓流效应。 最后，内陆地区政府应当根据自己的比较优势吸引投资，与此同时，沿海地 区应提升外商投资的产业结构。内陆地区同沿海地区在自然禀赋方面有很大不 同，这是政策无法控制的。因此其外商直接投资战略也应不同于沿海地区—不能照 搬沿海地区以出口为导向的外商直接投资战略。内陆省份应当努力吸引以国内市场 为导向、寻找资源型的外商直接投资，和不需与消费者和顾客邻近的服务业(Taube & Ögütçü 2003)。原则上来说，内陆地区应该把引资重点放在劳动密集型产业的外 商直接投资，因为大多数内陆地区城市在劳动密集型产业具有比较优势。但是内陆 省份城市之间的差别也很大。象成都、重庆和武汉等城市具有众多科研院校和工程 技术人员、广阔的市场和较强工业基础。没有理由认为这些城市不可以吸引更多的 高技术外商直接投资。因此每个省、市都必须要根据本地的产业发展战略来制定外 商直接投资战略。在制定政策时，不应当再采用低效率的办法，如建立产业目录， 发展支柱工业和召开投资博览会和制定投资任务等。 在这种背景下，应当重申我们关于中国入世承诺中对服务业外国投资的地域 限制的发现。这些限制意味着内陆地区会失去很多机会—它们可能在某些服务行业 具有比较优势，如为沿海地区制造商或服务提供商提供办公后援服务。尽管还要进 行进一步研究，但中央政府要考虑到，对服务业外商直接投资的地理限制是否真正 33 江苏省和浙江省官员在“十一五”外资利用计划会议上的介绍。 69 可以达到理想效果，是否会与发展内陆地区的目标发生冲突，是否会再走沿海地区 制造业的老路，现在东部地区的集中优势已经使得内陆地区即便享受优惠政策也很 难与之竞争了。 把沿海地区提升为跨国公司的技术平台是对引导外商直接投资进入内陆地区 政策的一个重要补充和配套政策。国际经验表明当地工程技术人员的多寡、分包的 能力以及政府对技术升级的激励都是决定区域性技术平台选址的重要标准 (Song 2001)。在 6.2 章节中还有更多的关于如何吸引高技术产业外商直接投资的讨论。 文本框 6.3 新加坡的经验：制定国家产业战略 新加坡的投资促进战略是最为成功的。其投资促进的历史可以追溯到 20 世纪 60 年代 34 。其投资促进战略也随着国家发展目标的变化而变化。 第一阶段（从 20 世纪 60 年代到 70 年代初）：引导外商直接投资进入劳动力 密集行业。主要目标是减少失业率。到 1971 年，新加坡 26%的公司是外国公司， 其创造的就业机会占全国的 63%，附加值占 75%，除再出口 35 外，它们几乎占制造 业总出口的 75%。经济发展局成功的改革战略极大降低了失业率—1973 年失业率只 有 4.55%。 第二阶段（从 20 世纪 70 年代中期到 80 年代初）：引导外商直接投资进入资 本密集型行业。这一期间，免税是鼓励外国投资的主要优惠措施，对非创新型企业 给予长达五年的 90%的退税优惠，对创新型企业则根据其不同规模给予长达 10-15 年不等的免税待遇。 第三阶段（从 20 世纪 80 年代中期开始）：引导外商直接投资进入知识密集 型行业。在 1984-1985 年间，新加坡经济出现了战后第一次衰退，工资水平逐渐提 高，决策者意识到要仅仅更新劳动力结构和外商直接投资是不够的，因此又做出了 新的政策转变，转向知识密集型行业，并探索了三种途径。 • 培训。开始时，新加坡经济发展局鼓励公司雇用外国专家，并建立了技术教 育中心。它还在海外建立了产业培训计划，政府-工业培训中心和本地培训基金 36 。 34 新加坡经济发展局(EDB)34, 建立于 1961 年，开始的目标是领导新加坡的工业化，曾促进投资和某 些地区的发展。后来更集中于促进投资的工作，将其他事务交给不同的组织管理。 35 Tan & Ow, in Balessa, 1984 36 Tan, 1999 70 • 聚集战略。1986 年新加坡实施产业升级计划—其目的是使跨国公司同本地 公司签订长期供应合同，从而带来技术转让。最新的战略针对电子/半导体、石化 和工程行业企业，强调实现聚集效应。目的是吸引外商直接投资，同时增强同投资 公司的联系，创造更多的溢出效应。当同一行业的公司相互竞争时，会刺激生产力 的提高。公司沿附加值链进行合作，将下游的工业活动同上游联系起来。实现聚集 效应，明确主要的价值链，明确差距所在并进行弥补。政府的政策可以避免市场失 灵，可以支持服务业，发展可共享的基础设施。聚集战略构成了建立知识经济重大 计划的一部分。 • 地区总部计划。经济发展局实施了地区总部计划。该计划被称为“增长三 角”，目的是吸引跨国公司在新加坡建立地区总部，设立研发机构，采购、营销和 从事高附加值的服务活动，将低附加值活动转向其他国家。 71 第七章 非外商直接投资的资本流动：自由化与风险管理 本章在回顾中国非外商直接投资 37 近期的趋势后，讨论相关的政策问题。在利 用外资方面，中国始终将注意力集中在吸引外商直接投资上，而对其他资本流动保 持相当严格的管制。现在面临的问题在于，此类管制继续执行下去是否合适。之所 以要提出这一问题是因为在经济中股权交易大量增加的同时，资本帐户事实上的开 放已经发生。本章讨论资本帐户开放的正反两方面观点，以及在何种条件下这种开 放能够有利于中国。有越来越多的实证性文献调查和定量研究，其主要结论是对非 直接投资的资本流动的自由化应是中期目标，在这之前应该改善金融中介机构的风 险管理能力、增加汇率弹性、重新安排宏观经济政策组合。 7.1 为什么自由化？ 过去分析家和决策者关注到流入中国的外商直接投资相对稳定而且规模较 大，过去 15 年来外商直接投资年平均净流入达到 320 亿美元（GDP 的 3.7％）。 但是，非外商直接投资的资本流动规模也十分巨大，而且近年来呈现上升趋势。虽 然报告的非外商直接投资资本流动仅为 30 亿美元（流出），但某些年份其实际值 可能超过 500 亿美元；2000 年以前主要是资本流出，但 2000 年以后则是不断增加 的净流入（图 7.1）。这些大规模的资本进出并未受到官方统计体系的注意，最终 在国际收支平衡表中以“其他项目净额”的形式存在。 随着近期大规模资本流入和贸易盈余的同时出现，中国积累了大规模的外汇 储备，2005 年 6 月末官方外汇储备已达 7110 亿美元。不仅如此，中国的银行还持 37 非外商直接投资的资本流动包括股权投资和债权投资—即不形成多数股权控制的投资—也包括贸 易融资和银行的资本流动。对于多数发展中国家而言，资本流动的主要部分就是非外商直接投资。 不同寻常的是，中国资本流动的情况正好与此相反，但是非外商直接投资的资本流动经历了大幅波 动，1997－2000 年为净流出，此后则为净流入。 72 有大量且仍在增加的外汇净资产，2004 年末估计已达 1110 亿美元 38 ，与此相对还 有其吸收的大量外汇存款。自 2002 年以来，银行外汇存款稳定在 1500 亿美元左 右，其在整个存款中的比重已经降低到 5％，低于国际标准。在两种情况下，外汇 资产都以违约风险极低的短期债务工具形式持有。此外，还有企业和其他法人的外 汇流动资金，以及中国的非银行法人合法持有的外汇金融资产，但这两部分可能非 常小。 图 7.1 中国：资本流动和国际收支残差 10 亿美元 150 外商直接投资（净额） 投资（净额） 其他投资（净额） 100 国际收支残差＝误差与遗漏（净值） 50 0 -50 -100 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 注：本图忽略了从官方外汇储备向两家商业银行注入的 450 亿美元。 资料来源：国际收支平衡表统计年报，国家外汇管理局 最近的净流入已成为宏观经济管理的一个问题。由于 2005 年 7 月 21 日以前 中国事实上实行固定汇率政策，央行不得不干预外汇交易市场，并由此积累了国际 储备。由此形成的本币流动性的扩张被央行的政策部分抵消，这些政策包括发行央 行票据、多次提高银行的准备金要求、提高批发市场的利率以及贷款利率的自由 38 这一数据来自银行概览，不包括 2003 年注入两家商业银行的 450 亿美元，这部分资金单独记 帐。 73 化。尽管当局采取上述措施以限制资本流入对本币流动性的影响，但资本流入还是 在一定程度上促进了国内银行信贷投放的扩张。 39 为了应对大规模的资本流入，中国政府试图放松资本流动的管制。尽管可以 通过货币政策和外汇政策来解决国内信贷扩张和国际储备增长的问题，但出于宏观 经济管理的目的，目前可能有必要降低资本流入净额。因此，中国最近一直在鼓励 资本流出。例如，中国鼓励中国企业收购海外资产，特别是在自然资源、信息技术 等方面。但是，对于其他流动而言，中国精心实施的资本管制似乎有利于资本流入 而非流出。 40 当局最近采取了一些措施以放松非外商直接投资资本外流的汇兑管 制。 41 毫无疑问，很多中国个人和企业确有原因需要进行海外投资或资本转移，在 目前的管制下这是不允许的。但是，资本流出的自由化是否导致短期内资本净流 入大规模减少，这一点并不确切。资本流出的自由化使得投资者可以在需要的时 候更方便地将资本转移到国外，这可能导致开始的时候资本流入增加，因为资金更 容易转移使得风险更低了。此外，资本流出的自由化通常被市场解读为市场在国家 经济形势强劲的信号，这也可能引发更多的资本流入。最后，中国未来的资本流动 可能还是转为资本流出而非流入，但届时再扭转自由化的措施，其时机就不合适 了。因此，确定资本流动政策不应基于短期压力，制定政策时应更多地考虑效率、 增长、波动性和风险等因素的长期情况。 长期来看，非外商直接投资资本流动可能在中国经济发展中发挥关键作用。 即使为了资本形成而增加有限的国内储蓄这一典型作用可能与中国并不直接相关， 39 通常认为当前的国内信贷增长放缓是合适的。这不仅因为过多的信贷对价格上涨具有强烈的直接 压力，更因为通常认为，过多的信贷将投放给最终被证明是不盈利的企业，这可能因为其对市场增 长的预期不切实际，也可能因为他们将面临基础设施或原材料等方面的供给约束。 40 由于管制具有任意性，因此很难证明对流入的管制少于对流出的管制（见附件第二部分）。 41 最重要的是，允许合格的境内机构投资者进行对外投资。 74 但这还是具有重要的益处，包括改善金融服务的可获得性、更好的风险分散、以及 减少不利于经济健康的随意性政策的范围。 资本帐户开放可以促进金融业发挥作用，以提高其对经济增长的贡献。 • 特别是一个债权和股权市场开放程度高的国家可以为资本的使用者提供更广 阔的分散化的资金来源。 • 通过改变企业获得融资的方式，可以优化公司治理环境：不仅可以保证有诚 信和具有潜在盈利性投资机会的企业可以以合理的成本获得所需资金，还使 他们持续处于市场监督之下，这有助于其更有效地使用资金。 42 • 国内的投资者和金融中介可以利用国际金融市场上众多的金融工具来构建其 外汇收入的对冲组合，也可以通过向国外出售金融工具来规避本币风险，从 而实现更有效的国际风险分散效应。 • 资本帐户开放还可以使经济体作为一个整体表现为净债权人或债务人，并且 根据其可能受到的冲击来调整其净资产头寸，这也有助于熨平消费。 事实上，中国 95％的金融资产都是以银行体系、政府和货币当局为中介的。 通过如此狭窄的渠道解决其持有的如此大规模的外汇资产，中国并未获得全球金融 市场本可以提供的风险化解和改进公司治理方面的益处。 43 但是，必须对更多地在 国际市场融资的益处与其风险程度进行仔细地权衡。 非外商直接投资资本流动的波动性远高于外商直接投资。图 7.2 按照其主要 类别对资本净流动进行了划分。流动一直是顺周期的：东亚金融危机发生后有大规 模的净流出，但此后资本流动出现了大逆转，在 2002 年以后的经济繁荣时期出现 42 这不仅仅是理论上的，福布斯（2005）提供了一份对单一国家的研究和跨国公司层面的研究，其 结论就是他们“提供了关于资本管制会影响资本的供给及其价格、市场纪律、资源配置以及公司和 个人行为的有力的实证。几项研究还发现，资本帐户开放对不同类型公司的影响是不同的，这反映 了其在资本管制下存在扭曲的程度。例如，虽然放松资本管制倾向于减轻多数公司的金融压制，但 它对管制下受到优待或者找到途径规避管制的公司而言可能没有影响（或者甚至增加其金融压 制）。 43 许多观察家已经指出，只要这些资产以美国国库券的形式存在，他们就面临着很高的汇率风险， 但这并不是本文讨论的重点。（cf. 世界银行， 2005）。 75 了大规模持续增加的净流入。除了已记录的资本流入以外，国际收支平衡表上大规 模的残差还反映了未统计的和未获许可的非外商直接投资资本流动。 44 如果把非外 商直接投资资本流动和国际收支平衡表误差与遗漏项加在一起，加总后的结果显示 此类资本流动在 1997-2000 年和 2000-2004 年的变动超过了GDP的 7％，从相当于 GDP5％的净流出转变为相当于GDP 2.2 ％的净流入。这一波动规模表明，虽然对 资本帐户有相对严格的控制， 45 但实际上的确存在相当大的可能剧烈波动的空间， 部分是通过未确认、未控制的途径。出现这一问题，其部分原因在于中国已在相当 大的程度上开放了经常帐户，且其贸易总额对GDP的比重超过 70％。这一点为进 行贸易融资和交易时间的调整提供了相当大的空间，这实际上导致了短期资本流 动。 图 7.2 资本流动与波动性：资本流动的构成 平均流动与波动 中国1995 －2004 25 其它投资 ( 标准差，10亿美元) 20 误差与遗漏 波动 15 证券投资 10 直接投资 5 -10 0 10 20 30 40 50 平均流动 （10亿美元） 来源：基于国际收支统计数据 大规模跨境投资从一国向另一国、从一种资产向另一种资产、从一种货币向 另一种货币的转移速度，是资本账户开放的风险所在。如前所述，中国的资本管 44 从 2004 年开始，“其他项目净额”也可能包括一部分未记录的外商直接投资流动。 45 事实上，1997-2000 年资本流出的规模是相当惊人的。根据Ariyoshi 等人 2000 年的记录，中国政 府采取措施“强化 1998 年下半年以来实施的管制措施。当局对资本帐户交易的审查进一步增强， 对经常性国际交易的记录和审核要求也更为严格。” 76 制绝非完美无缺，统计的资本流动的大幅增长和残余项之间具有极强的相关性。但 是，完全自由化环境下资本流动的潜在规模和速度将远高于此。特别是国际投资经 理人可以无限量地卖出（或者先借入再卖出）中国的金融资产时更是如此。 开放资本账户还可能使银行面临资金系统性外流的风险。允许中国居民持有 国外投资可能削弱银行的存款基础。目前非银行金融机构已经开始提供更具吸引力 的存款替代产品，如果国内储蓄率继续下降（未来几年很可能如此），那么这一情 况很可能发生。不仅如此， 2006 年末国内市场就将对外资银行开放，这可能进一 步削弱中资银行的存款基础。这可能对银行的流动性带来一定压力，并迫使他们放 慢信贷增长，而这反过来又要考验借款人是否已经准备好偿还其现有贷款。 如果存款人对银行流动性头寸存在担心，并进而担心其资金的安全性，那么 资本账户开放就很可能导致突发性的存款外流。这种可能性微乎其微，但是考虑 到近年来官方和业内人士对银行财务状况一而再地担忧，这种可能性并不能被完全 排除。尽管向资产管理公司剥离了不良资产，并对银行进行了注资，也采取措施改 善大银行的公司治理和风险管理，但对银行稳健性的担心仍然存在。如果存款人重 新评价银行财务的稳健性，并且意识到其资金的风险，在条件允许的情况下，他们 就可能选择将存款转为离岸形式。外汇储备规模虽然庞大，但仍然仅仅相当于银行 存款的 10% 多一点，存款外流仍将严重侵蚀外汇储备。 46 这样的资本外流也可能 受外汇管制自由化的推动，尽管资本外流也可能成为外汇管制的借口。虽然看起来 很严重，但是考虑到中国政府将支持大银行这一预期，这种情况应当不会出现。如 果已宣布的存款保险制度切实推出并得以实施，那么这种预期会进一步强化。 对于银行而言，更直接的威胁可能源于其缺乏应对汇率变动和国际金融交易 中复杂金融工具的经验。1994 年墨西哥的问题正是如此，当时银行从纽约市场上 购买了复杂的衍生工具，希望能够降低其资金成本，但最终却使其在政府改变盯住 46 自 1994 年以来，阿根廷曾出现过两次与危机相关的存款外流超过 20%的现象。 77 汇率制时受到极大的冲击（Garber，1996）。中国的银行在资本流动自由化初期也 可能犯类似的错误。在这种情况下，虽然整个的外汇管制有所放松，但审慎监管者 需要加强对银行在这方面风险管理能力的监控，并且对银行的经营行为实施更严格 的管理。监管当局逐笔监控此类风险是不可能的。 90 年代世界各国的危机表明金融业开放的确存在相当大的风险。墨西哥、印 度尼西亚、俄罗斯、巴西、阿根廷等不同类型的国家都出现过大的金融动荡，有时 金融危机也的确可以部分归因于资本的流动。其他国家，包括美国、瑞典、挪威等 工业化国家，也曾因其国内金融改革而出现银行危机。 90 年代的危机以及对信息不对称的系统研究都强调了仔细设计金融业开放及 其先后次序的重要性。同时，不管一国是否主动选择开放，都要认识到贸易的开放 总会在一定程度上导致金融业的开放。即使官方存在正式的资本流动管制，贸易融 资必定为资本进出该国提供了广阔的机会。国际收支平衡表最近的数字表明这种现 象也存在于中国。不仅如此，智利等国的经验还说明，限制资本流动类型的资本管 制措施，其有效性将日益弱化。追求贸易一体化的国家通常存在事实上的金融开 放，这要求更有效的配套支持政策。 如何衡量资本帐户自由化的风险和其长期利益？跨国经济研究的证据既反映 了其利益，也反映了其风险，并未得出解除资本管制对经济增长起决定性作用的结 论。这并不是说没有正面影响，而更可能是因为影响效果取决于配套政策和资本账 户放开时的环境 47 。 国际投资经理人会关注潜在发展、政策措施等可能影响其利益的任何信号， 这种预警机制可以对财政和宏观经济政策形成约束，防止实施错误的政策。例 47 正如跨国的数据（例如，Eichengreen和 Leblang（2003））表明，虽然资本管制在稳定时期有助 于金融业的增长，但也可能在危机时对其提供保护，这也使其净的效应很难被发现。 78 如，通常认为， 1983 年法国经历的国际收支和汇率危机导致其宏观经济政策的彻 底变革，这使得法国经济在此后的 10 年里始终保持增长。 然而，投资经理人们并不是万能的，他们也可能对新闻产生过度的反应，并 且出于跟风而追逐时尚。 48 这是开放市场的一个负面影响，也是先进的经济体出于 前述的长期利益而愿意支付的代价。 近年来天平越来越向反对维持严格资本管制的方向倾斜。这是因为，通讯技 术的发展和金融中介的复杂化使得规避此类管制越来越容易。 49 非金融经济活动的 日益全球化—特别是贸易的迅速增长（中国的进出口总额已经超过 1.1 万亿美元， 或者GDP的 70%）—为非银行机构借助营运资金和贸易融资实施事实上的资本流 动创造了越来越多的机会。这样，管制在隔绝经济免受外部引致危机方面的有效性 就降低了。 反对维持严格管制的更有力的论断主要认为其管理成本不断上升，并且缺乏 有效性。很多国家的经验都表明，随着一国实施贸易和金融自由化以后越来越多 地融入世界经济，资本管制的有效性趋于下降。 基于上述原因，应当逐渐允许非外商直接投资资本流动的进一步自由化，既 包括资本流入也包括资本流出，既包括居民也包括非居民。但是，如果一国跨过从 严格管制到更加可持续的自由化这样一条河流，当局必须避免踩到不稳定的石头， 否则就会跌落水中，不幸地弄湿自己！对风险的正确认识将有助于确定自由化过程 的整体设计、时间安排和次序安排。 7.2 对中国策略的建议：避免冒险 48 对基金经理人的考核标准通常是其与市场平均表现的偏离度，这一点更强化了这一效应。跟风不 一定为基金产生大额利润，但通常有助于避免大额损失。 49 中国的银行对居民的净外汇负债随本外币利差和对人民币汇率预期而变动，这个例证说明存在完 全合法的机制，能使资本管制影响无效。 79 拟议中转变为更灵活的汇率机制—这并非本章的讨论重点—可能对非外商直 接投资资本流动的规模甚至方向产生非常大的影响，制定政策必须将这一未来可能 出现的环境考虑在内。更重要的是，必须提高宏观经济管理效率，国内机构特别是 银行和其他金融机构的风险管理也要高度有效。 专栏 7.1 资本流动与钉住汇率 解除资本管制后维持固定的钉住汇率将更加困难，这至少是因为针对已经失去可信度的钉 住汇率而涌入的热钱是无法抵制的。但即使钉住汇率是完全可信赖的，还有一个问题经常 出现，而这一点对于中国目前的状况是非常重要的。这就是，如果本国的需求管理要求紧 缩货币，在固定的钉住汇率下，货币当局通过提高货币市场利率而采取的任何力图紧缩货 币的政策， 都会促进资本流入以获取更高的收益率，从而与紧缩政策背道而驰，反而加剧 了国内的过热和过度的杠杆效应。这就是为什么多数经济学家认为资本账户的完全开放必 须等到引入灵活的汇率机制以后。（cf. Prasad， Rumbaugh 和 Wang， 2004）。 部分自由化也有风险。自由化的次序选择错误，可能导致极不平衡的金融结 构，其中隐藏着相当大的风险。1 随着自由化的实施，市场参与者的行为将因对未 来市场化的预期而扭曲。例如，现在认为，1997 年危机以前韩国金融自由化的次 序至少存在三个方面的问题：它鼓励过度依赖短期票据和短期外债融资，导致其金 融结构极其脆弱；它有利于几乎不受监管的银行的信托附属机构的出现和快速发 展，并将金融体系的大部分增长有效地转移出主要审慎监管机构的范围以外；它没 能发展长期资本市场中的机构（cf. 世界银行， 2001， p. 181-2； Cho， 2001）。 在这方面，当局最明显的目标就是提供帮助，保证中国企业（和个人）不会 在新的自由化环境下选择杠杆作用过高的头寸。这一点在初期特别重要，因为此时 风险管理技术和对金融工具风险的理解仍是不充分的。 迄今为止，将要实施的政策方案反映出对风险的深刻认识。强调在开放短期 资本流动之前实现长期资本流动自由化是恰当的，虽然数据显示迄今为止这种做法 80 仅获得了有限的成功（图 7.3）。基于其他东亚经济体的经验，决定将资本流入流 出的开放首先限定在有限的合格机构投资者，似乎为试行提供了一个有用的平台， 但长期来看这一做法并不可取。 图 7.3 中国：资本流动总额和短期负债，10 亿美元 1997-2003 25 10 亿美元 总量 (净值) 20 短期(净值) 15 10 5 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 -5 -10 来源:世界银行， DDP 公司和金融机构可能不会立即拥有必要的能力来评估和管理向国际市场开放 而带来的风险，包括不恰当地在复杂的金融衍生产品上冒险。 50 在完全禁止（可能 受到规避）和完全开放（可能导致危机）之间寻找一条中间路线并不容易。“激励 性的、协调的”政策设计是这一领域最复杂的政策目标。这种政策应充分发挥市场 参与者自身的积极性， 51 并促进其向社会所期望的方向推进，而不应在其不愿意的 情况下试图强迫其前进。 管制措施虽已部分取消，但仍然不完全透明。为了保证此类管制措施不至于 形成对高风险金融工程的鼓励，也不会促进管理中的腐败，必须要简化管制，清晰 50 2004 年中航油新加坡事件中显然存在此类风险。 51 包括监控其他市场参与者承担风险状况的动机。 81 流程，从详细的事前审批制度过渡到授权与报告、现场监控和违规处罚相结合的机 制上来。 正如智利已经实施多年的做法，增加类似于弹性税制的管理措施以抑制短期 投资性资本流动被认为是有效且成本不高的做法。当然，智利的经验也不是完全 成功的，有些研究者（包括来自于智利银行的研究者）认为其效果主要作用于资本 流入的构成而非其总量（De Gregorio 等，2000）。 伴随着近期的国际金融危机，这一问题的关注重点集中到信息和透明度方 面。采用国际公认的通行的标准和良好的行为准则就反映了这一关注。这些准则 所要求的经济金融活动中越来越多的透明度是降低未来发生危机的风险的一种工 具。这些标准和准则还有助于一国以审慎和透明的方式进行经济金融活动，这样国 际金融体系也会更加稳定，更不容易发生危机。国际货币基金组织和世界银行在这 方面做了大量工作，其中包括一项各国遵循标准和准则报告（ ROSC ）的联合计 划。报告涵盖了两类机构在 11 方面责任的准则，包括财务与审计、金融部门、债 务管理等。ROSCs 指明了一国可以强化其现有体系的途径，基金组织和世界银行 也可以在这些方面提供帮助。同时， ROSCs 发布以后，还可以帮助潜在投资者更 好地评价投资环境。通过这两方面的作用，明确标准和准则可以有助于防止危机的 发生。 资本帐户开放还需要完善宏观经济政策。随着金融业的开放，货币政策和财 政政策应该在保持宏观经济稳定中承担更多的职责。不仅如此，对国际资本流动的 敞口可能在一定程度上增加宏观经济的波动，这也需要宏观经济政策制订者进行有 效管理。因此，为配合金融业的开放，一国需要对其财政进行多方面的改革，包括 改善国库帐户的覆盖面、改善税基、优化债务管理等。 在货币政策方面也需要进 一步完善，包括货币政策目标要更适合金融业开放的经济，货币政策工具要更符合 新的环境，汇率体系也要进行重检以保证这些政策的有效性。 82 允许外国机构进入中国的金融中介和金融市场 资本帐户开放还要考虑两个中介因素：一是应当给国内金融中介多大的自由 度以允许其为希望在中国运作的国外机构发放贷款；二是应当给外国公司多大的自 由度以允许其股票在中国股市上市。如前所述，这一问题是有意义的，因为中国目 前大规模的资本流入对货币政策越来越成问题。本节讨论向国外开放国内资本市场 以减少此类净流入的方案。 进入一国的外商直接投资并不必然导致巨额的资本净流入。如果可以通过利 润留成进行投资，或者外国投资者可以在国内资本市场融资，那么相应的资本流入 可能很小。即使没有资金的净流入，外商直接投资也可以通过产品和工艺技术、管 理技能、获得市场等方面使东道国受益。像中国这样高储蓄率的国家当然不需要以 外商直接投资作为支持国际收支平衡的资金来源。因此，从宏观经济平衡的角度来 看，通过国内融资工具支持外商直接投资的进入应是可行的。当然，重要的是，要 保证这方面的自由化不被滥用作为绕开另一种管制的突破口 允许评级较高的发行人在中国市场发行债券，正如国际金融公司、亚洲开发 银行等机构将要开展的那样，有助于提高市场技能，同时吸收一部分市场上过多的 流动性。这只是一个开始，随着资本管制逐步放松，最终出现银行和其他金融中介 向并没有在中国有直接投资的非居民提供人民币贷款也是正常的事。这里最明显的 风险在于，外国人手中积累的人民币在将来可能会变成热钱用于与人民币相关的投 机交易。 52 当然，作为自由化的一部分，这一风险是最终必须承担的。另一个风 险在于，中国的债权人可能对外国债务人的信用状况缺乏足够的信息。但是，这一 风险应当是资本市场监管者的问题，而不是外汇管制当局的问题。事实上，存在审 慎监管机构正是外汇管制的自由化能够较快推进的原因之一。 52 如果债券发行人立即将发债所得卖给中国的银行并转换为美元，这一情况就不会发生。 83 参考文献 ADB, 2003, “ADB TA 3806 – PRC: Foreign Capital Utilization” Final Report, Submitted by Monash International http://community.buseco.monash.edu.au/inframarginal/column/hlshi/academic/TA3806_ PRC_Final_Report.pdf Aitken, B.J. and A.E. 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Zhao, Jinping, 2001, “Getting started in a system: China’s strategic adjustment on using foreign capital in the new period” International Trade, 2 97 附件一、 外资企业建立的审批流程 程序 限制条件 审批部门 审批时限 1 项目咨询 (非强制性) / 注 1 项目核准机关 2 选址与规划 规划部门 20 个工作日 3 用地预审 国土资源管理部门 20 个工作日 4 环境影响评价 环境保护主管部门 15-60 个工作日 5 企业名称预先核准登记 企业名称登记机关（工商部门） 10 个工作日 总投资 5 亿美元以上的鼓励类、允许类项 国务院 20-30 个工作日 目，1 亿美元以上的限制类项目/ 注 2 1 亿美元以上的鼓励类、允许类项目， 国家发展和改革委员会 6 项目核准、备案 5000 万美元以上的限制类项目/ 注 2 5000 万美元以下的限制类项目/ 注 2 省级发展改革部门 1 亿美元以下的鼓励类、允许类项目/ 注 2 地方发展改革部门 规划、建设、国土、公安、环保、 7 专职部门前期审批 消防、文化、房管、人防部门、行 业主管部门 1 亿美元以上的鼓励类、允许类项目， 商务部 三个月 5000 万美元以上的限制类项目/ 注 2 8 企业合同、章程、董事会审批 地方商务部门 三个月 编号 程序 限制条件 审批部门 审批时限 组织机构代码管理部门（技术监督 9 办理企业法人代码 部门） 10 办理企业批准证书 地方商务部门 11 工商注册 国家工商行政管理总局 30 天 12 刻制公章 公安部门 13 执照备案 地方工商部门 14 特定部门的后置审批 行业主管和指定的相关部门 组织机构代码管理部门（技术监督 15 企业法人代码登记 部门） 16 外汇登记 国家外汇管理局 17 注册资本验资 会计师事务所 统计登记、国税登记、地税登记、 18 换领正式营业执照、海关登记、财 相关部门 政登记、社会保险登记 注 1 基于审批程序的复杂性，包括宁波在内的部分城市补充了这一环节以便向投资者提供立项的有关建议。 注 2 国家发展和改革委员会根据外商直接投资的行业指导目录区别对待不同项目，商务部则使用国家行业政策。外商直接投资行业指导目录与国家行 业政策大体一致，但也有个别例外，如前者鼓励外资兴建钢铁厂但后者对此类投资加以限制。 99 附件二、23 个城市投资环境比较 准入和退出 劳动力市 市场 非正式 城市 基础设施 自由度 场灵活度 熟练工人 一体化 私营部门 支出 诉讼时间 税率 金融 东部沿海地区 广州 B- B+ B A A+ C B+ A+ A+ B+ 杭州 A A+ A A+ B+ B A+ B A A 江门 B B A B- B+ B A A A A 上海 A A+ B- A+ A+ C A A+ A+ A 深圳 B- B+ A B B+ B- B- A+ A+ B- 温州 C B A B B- A+ C B B A 北部沿海地区 北京 B- A B- B+ A C B+ A+ B B 大连 A+ B A B B+ B- A A+ B B 天津 B+ B+ B- B A C B C B+ B- 西部地区 成都 C B+ B- B+ B B B A B+ B 重庆 A B+ B A B+ B B A B+ B+ 贵阳 C B- B B- B- B B+ C C B- 昆明 C B- B C B- B B+ B B B- 兰州 A C B+ C B- B B- B C C 南宁 B C B+ B- B- B+ A B C C 西安 B+ B B A B B C B B- B 100 准入和退出 劳动力市 市场 非正式 城市 基础设施 自由度 场灵活度 熟练工人 一体化 私营部门 支出 诉讼时间 税率 金融 中部地区 长沙 B- B B B B B+ B- B B+ B- 南昌 B- B B+ B+ B B+ B A B+ C 武汉 B A B B+ B B+ B+ C B+ C 郑州 B B B+ B B- A A B A C 东北地区 本溪 A C B C B- B B A C C 长春 A A B B+ B+ B B+ B+ B B 哈尔滨 B+ B- B B B B B- C B- B- 注: 五个城市诉讼时间和税率在第一次投资环境调查中无法获得。总体而言，对这些城市的评分是参考与其收入水平最接近的城市而定的，但有两个 例外： 广州的分值为另外两个广东省城市江门和深圳的平均值；成都的分值与重庆一致，后者曾经同属四川省。 北京的分值与大连相同，天津与武 汉相同，上海与广州相同。 101 附件三、不同税收激励的收益－成本比率 （投资增加额与财政部先前收入之比） 税收激励 国家 短期 中期 长期 降低公司税率 墨西哥：清洁剂 0.03 0.04 0.05 其它化学品 0.01 0.01 0.01 巴基斯坦：服装 0.00 0.00 0.00 皮革 0.00 0.00 0.00 累计 0.71 土耳其：电动机械 0.20 0.21 0.28 交通工具 0.03 0.06 0.10 加速折旧 墨西哥：清洁剂 0.32 0.38 0.40 其它化学品 0.19 0.24 0.25 巴基斯坦：服装 0.23 0.59 2.10 皮革 0.09 0.23 2.13 土耳其：电动机械 0.38 0.68 1.45 运输设备 0.94 1.44 2.25 投资税收抵免 墨西哥：清洁剂 0.44 0.51 0.54 其它化学制品 0.26 0.32 0.34 巴基斯坦：服装 0.28 0.71 2.50 皮革 0.11 0.28 2.54 累计 0.95 投资税收补助 土耳其：电动机械 0.40 0.72 1.54 运输设备 1.00 1.54 2.40 工业化学制品 0.25 石油衍生品 0.95 研发税收抵免 加拿大 1.80 研发税收补助 巴基斯坦：化学制品 1.38 医药品 0.24 土耳其：工业化学制品 0.13 石油衍生品 0.26 把投资列入费用 巴基斯坦 1.49 资料来源：世界银行（1995），投资和创新的财政激励。牛津大学出版社 102 wb228215 E:\FDI-book.doc 12/7/2006 1:58:00 PM 103