Informe No. 39594-CR República de Costa Rica Informe de Evaluación del Sistema de Contratación Pública del País (CPAR) Noviembre, 2006 Departamento de América Central Departamento Regional de Operaciones Departamento de Servicios Operacionales Modernización del Estado Región para América Latina y el Caribe División (RE2/SC2) Banco Mundial Banco Interamericano de Desarrollo Documento del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo Costa Rica CPAR EQUIVALENCIA MONETARIA (Tasa cambiaria al 20 de abril de 2005) Unidad monetaria = Colon C467.23 = US$1.0 US$1.45 = SDR 1 AÑO FISCAL 1 DE ENERO-31 DE DICIEMBRE PESOS Y MEDIDAS SISTEMA MÉTRICO DECIMAL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO GERENTE REGIONAL MIGUEL MARTINEZ GERENTE SECTORIAL JORGE SAPOZNIKOW GERENTES DE PROYECTO HUGO BETANCOR & ROBERTO CAMBLOR BANCO MUNDIAL VICEPRESIDENTE PAMELA COX DIRECTOR DE PAIS JANE ARMITAGE GERENTE SECTORIAL BERNARD BECQ GERENTES DE PROYECTO EVELYN VILLATORO Costa Rica CPAR ACRóNIMOS AyA Instituto Costarricense de Aguas y Alcantarillados BID Banco Interamericano de Desarrollo BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento CCSS Caja Costarricense de Seguro Social CGR Contraloría General de la República CONAVI Consejo Nacional de Viabilidad CPAR Country Procurement Assessment Review DGABCA Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa DGPN Dirección General de Presupuesto Nacional DR-CAFTA Dominican Republic-Central America Free Trade Agreement ICE Instituto Costarricense de Electricidad INS Instituto Nacional de Seguros MH Ministerio de Hacienda MOPT Ministerio de Obras Públicas y Transporte OIT Organización Internacional del Trabajo OMC Organización Mundial del Comercio PIB Producto Interno Bruto PN Proveeduría Nacional PNB Producto Nacional Bruto PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PUSC Partido Unidad Social Cristiana SICA Sistema de Información de Contrataciones Administrativas SIGAF Sistema de Gestión Administrativo Financiero TLC Tratado de Libre Comercio UE Unión Europea Costa Rica CPAR iii COSTA RICA Informe de Evaluación del Sistema de Contratación Pública del País (CPAR) CONTENIDO PREFACIO ..................................................................... iv RESUMEN EJECUTIVO ................................................................... vi Capítulo 1. Panorama de la Contratación del Sector Público ..............................................1 Situación del País ...............................................1 El Presupuesto Público y las Contrataciones del Estado .....................2 La Clasificación Presupuestaria y el Perfil de las Contrataciones del Estado ...............4 Capítulo II. El Marco Jurídico y sus Aplicaciones ............................8 Marco Jurídico .................................................8 Análisis de Procedimientos y Prácticas en la Aplicación de la LCA ............. 9 Conclusiones y Recomendaciones ................................... 14 Capítulo III. El Marco Institucional .............................. ..... 16 La Función Normativa para las Contrataciones del Gobierno Central (DGABCA) ...16 La Función de Control Externo (Contraloría General de la Republica) .......... 17 Las Instituciones Autónomas ........................................ 20 Conclusiones y Recomendaciones ................................... 23 Capítulo IV. Incentivos y Esfuerzos para la Reforma ........................ 27 Contrataciones Públicas por Medios Electrónicos (e-procurement) ............ 27 Acuerdos Internacionales sobre Compras Gubernamentales ................. 28 Conclusiones y Recomendaciones ................................... 30 Capítulo V. Desempeño de los Proyectos de Adquisiciones del BID y del BM ....... 32 ANEXOS Anexo 1 Lista de Personas Entrevistadas ................................. 36 Anexo II Desempeño del Sector Privado .................................. 39 Anexo III El DR-CAFTA y el Sistema de Contratación Pública en Costa Rica ..... 44 Anexo A. Cuadro Comparativo LCA y el Capitulo 9 de Contratación Publica del DR-CAFTA y otras Referencias Legales ............................... 57 Anexo B Matriz Comparativa de la Cobertura del DR-CAFTA .......... 92 Anexo IV Evaluación de COMPRARED ................................. 98 Anexo V Plan de Acción Recomendado ................................. 143 Anexo VI Avances en la implementación de acciones y recomendaciones a partir del Informe CR CPAR de Junio de 2005 ..................................... 146 Costa Rica CPAR iv PREFACIO El CPAR es una herramienta analítica de diagnóstico que sirve al Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM) para (i) diseñar programas orientados al mejoramiento del sistema de adquisiciones públicas de Costa Rica y (ii) coordinar más efectivamente con otras agencias de cooperación lo relacionado con la identificación de prioridades y actividades en el contexto de la reforma del sector público. Además de su valor como diagnóstico, el CPAR está vinculado directamente con la ejecución de los programas contemplados en la Estrategia de Asistencia de País (CAS, por sus siglas en inglés), del BM y con la Estrategia de País para Costa Rica del BID. En este sentido, el CPAR apoya a ambos Bancos en las responsabilidades fiduciarias, identificando las fortalezas y debilidades de los acuerdos de adquisición pública, para que los riesgos potenciales en el uso de los fondos de ambas instituciones puedan ser evaluados y manejados. Este CPAR sigue las instrucciones internas del BM del 23 de mayo de 2002 y se basa en: (i) el Memorando de Iniciación (22 de marzo de 2005); (ii) entrevistas realizadas a representantes del sector público y privado por expertos del BID y del BM en visitas a San José entre febrero y abril de 2005; (iii) análisis de leyes, instrumentos subsidiarios, cuestionarios, encuestas, así como también otras informaciones y documentos compilados en las misiones del CPAR; (iv) la Estrategia de Asistencia de País para Costa Rica (BM, 2004); (v) el taller de evaluación del avance de las adquisiciones del gobierno por medios electrónicos llevado a cabo el lero de Abril 2005; (vi) presentación del informe CR CPAR a las autoridades del Ministerio de Hacienda, Contraloría General de la República, otras entidades relevantes del gobierno central y de agencias descentralizadas, y sociedad civil el 30 de Noviembre de 2005 y; (vii) después de diferir la decisión sobre la conformidad del informe a la administración entrante después de las elecciones de Mayo de 2006, una presentación del informe CPAR el 9 y 10 de Noviembre de 2006 a la nueva administración de gobierno y una actualización del progreso alcanzado en la implementación del Plan de Acción recomendado. El CPAR fue preparado conjuntamente por el BID y el BM, en coordinación con funcionarios del Ministerio de Hacienda y la Contraloría General de la Republica. El equipo del CPAR estuvo compuesto por Hugo Betancor (Coordinador del Grupo de Anti-Corrupción y Transparencia, RE2/SC2, BID), Roberto Camblor (Especialista de Operaciones, RE2/SC2, BID), Joao Veiga Malta (especialista en adquisiciones electrónicas, BID), Luis Tineo y Evelyn Villatoro (LCOPR, BM), quienes contaron con la invalorable asistencia técnica de José Moscoso, Enrique Pinilla, Fernando Ocampo y Jorge Enrique Vargas (expertos en contratación publica). El equipo agradece a Bernard Becq, Enzo De Laurentiis, Rajeev Swami, Carlos Felipe Jaramillo y Ana Lucía Armijos (BM), por su dirección y aportes en materia normativa, institucional y de gerencia financiera. Como Colegas Revisores contribuyeron; Sabine Engelhard, División de Adquisiciones de Proyectos del Banco Interamericano de Desarrollo, Leonid Vanian, Especialista Senior Costa Rica CPAR v (EASPS), Menahem Libhaber, Especialista Lider de Agua y Saneamiento, (LCSFW) y Joel A. Turkewitz, Especialista Senior de Adquisiciones (OPCPR). En Noviembre de 2006, los Bancos hicieron la presentación del informe CPAR a las autoridades de la nueva administración, discutieron su contenido y evaluaron con funcionarios de gobierno el progreso alcanzado. El Anexo 6 resume las acciones llevadas a cabo por la anterior administración y el progreso logrado a partir de Junio de 2005 en la implementación del Plan de Acción recomendado en el Anexo V del presente informe. Los insumos para la preparación del Anexo VI fueron obtenidos durante un Taller de Discusión del informe y actualización conducido en San José de Costa Rica del 9 al 10 de Noviembre de 2006 con especialistas de los Bancos y funcionarios de alto nivel del gobierno. Costa Rica CPAR vi RESUMEN EJECUTIVO Antecedentes del País 1. Durante la última década, Costa Rica logró avances significativos en el área de adquisiciones públicas. Los marcos básicos de normas, instituciones y organización son fuertes. La capacidad general y el sistema de control son suficientes y el sistema se presta para operaciones de adquisiciones relativamente efectivas y transparentes en todo el sector público para poder ejecutar presupuestos y alcanzar los objetivos institucionales y de desarrollo. Sin embargo, el sistema debe ser modernizado más aún para incorporar nuevos y eficientes métodos de adquisiciones públicas con el fin de fortalecer las políticas de integración económica y la liberalización del comercio en Costa Rica. Eventos recientes que han propiciado la necesidad de afinamientos y mejoras adicionales incluyen los adelantos tecnológicos relacionados con el procesamiento y gestión de la información (compras electrónicas) y los acuerdos comerciales logrados por Costa Rica, particularmente el Tratado de Libre Comercio Centro América - República Dominicana (DR-CAFTA). 2. La estrategia de crecimiento basada en las exportaciones y la apertura a la inversión extranjera, al igual que la competitividad creciente en los mercados internacionales de ciertos sectores costarricenses tales como el electrónico y el de servicios, productos agrícolas no tradicionales y ecoturismo, han impulsado la integración a la economía mundial. Uno de los resultados de estas políticas ha sido un aumento en la demanda de servicios públicos, infraestructura, y programas sociales. El papel de líder del estado [que es particularmente fuerte en Costa Rica ya que una menor cantidad de servicios públicos han sido privatizadas en comparación con los otros países de la región] en la provisión de estos servicios tiene implicaciones directas para el mercado de adquisiciones públicas que genera una mayor demanda y atrae más participantes del sector privado tanto nacionales como internacionales. Por consiguiente, DR-CAFTA incorpora importantes disposiciones sobre compras; brinda una oportunidad adicional para fomentar crecimiento basado en el comercio; y estimula la modernización del sistema de adquisiciones públicas. 3. Costa Rica es considerada líder en tecnología informática en la región centroamericana. Es un hecho que los sistemas electrónicos han contribuido de manera significativa a la gestión financiera y al control de la misma. La incipiente estrategia electrónica gubernamental promete contribuir de manera significativa a la eficiencia de la gestión de los recursos públicos, y el consiguiente ahorro podría ayudar a aliviar el limitado espacio fiscal del Gobierno. De igual manera se espera una mejoría en las actividades gubernamentales y en la responsabilidad de los funcionarios públicos. Hablando de manera específica, es probable que mayor progreso en el desarrollo de las compras por medios electrónicos (e-procurement) contribuya de manera significativa a mejorar la eficiencia y transparencia de los resultados del sistema de adquisiciones al enfocarse inicialmente en la Costa Rica CPAR vii diseminación de información de manera amplia y consistente, para después introducir fases transaccionales que propicien una mejor consolidación de la demanda al igual que metodologías de adquisición más efectivas. Un Vistazo General al Sistema de Adquisiciones del Sector Público 4. Las adquisiciones públicas son un aspecto importante de la economía costarricense. Durante el período 2003-2005, el presupuesto promedio para la adquisición de bienes, obras y servicios para el sector público ascendió a US$3 mil 687 millones, que representa más del 20% del PIB. Esta cifra representa una porción importante de los egresos presupuestados por el Gobierno (77%) y refleja un incremento de 3.6% del período 2001-2003. A pesar de esto, las adquisiciones públicas aún no han sido plenamente reconocidos como un aspecto clave de la gestión de los gastos públicos en Costa Rica y, por consiguiente, no ha sido incorporado de lleno en el sistema de gestión financiera. 5. A pesar de que los marcos normativos para adquisiciones públicas y control externo aplican a todas las entidades públicas, hay una cierta cantidad de fragmentación en el sistema que dificulta el monitoreo de su desempeño integral para poder llegar a conclusiones generales. La Ley de Adquisiciones establece la "Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa" (DGABCA) como la entidad rectora (órgano rector consultivo) dentro del Ministerio de Hacienda. Sin embargo, la DGABCA únicamente supervisa entidades del gobierno central que efectúan una cantidad limitada de compras y, por consiguiente, tiene poco impacto sobre y pocos conocimientos acerca de la dirección del sistema integral de adquisiciones públicas, particularmente porque el sistema está dividido en el Gobierno Central supervisado por la DGABCA y las agencies autónomas reglamentadas por la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (LOCGR). El resultado de esto es que no hay una función central de supervisión de políticas. Tanto las entidades del gobierno central como las autónomas están sujetas a un control externo por la CGR, cuyas opiniones tienen un peso considerable en la interpretación del marco normativo. Esta supervisión concurrente y el limitado alcance de la función de la política especializada de adquisiciones ha contribuido al avance lento en el desarrollo de una visión integral y a largo plazo y de un marco conceptual coherente que mencione los objetivos de la política gubernamental sobre adquisiciones. Esto explica por qué los esfuerzos para mejorar el sistema han estado enfocados en aspectos técnicos o de procedimientos específicos en vez de tomar en cuenta la necesidad de crear un sistema más completo y abarcador para las adquisiciones públicas. 6. El sistema está caracterizado por una alta concentración del presupuesto de adquisiciones (93%) en unas cuantas agencias autorizadas para comprar, todas ellas entidades autónomas. Entre todas estas entidades, la autoridad del Seguro Social "Caja Costarricense del Seguro Social" (CCSS), la compañía eléctrica "Instituto Costarricense de Electricidad" (ICE), y la refinería de petróleo costarricense "Refinadora Costarricense de Petróleo" (RECOPE) manejan el 62% Costa Rica CPAR viii del presupuesto de compras. Solamente el 6% de este presupuesto es manejado por entidades del gobierno central y 2% por las municipalidades y agencias locales. 7. Una de las razones detrás de la actual heterogeneidad de métodos de compra es que los umbrales para el uso de los diferentes métodos no están siendo aplicados de manera uniforme, si no de acuerdo con una escala asignada a cada institución de acuerdo con el tamafño de su presupuesto. Además, la diversidad de procedimientos y documentos de licitación en cada institución ha causado una proliferación de prácticas de aplicación. Algunas de las consecuencias prácticas de esta fragmentación son: planificación ineficiente, el fraccionamiento de contractos, y el uso excesivo de contratación directa, dando como resultado una falta de consolidación y poca eficiencia en las compras. 8. Otro factor que limita la eficiencia del sistema es el uso insuficiente de la tecnología informática como una herramienta de administración y control. Ya que no existen barreras tecnológicas en Costa Rica, este problema es el resultado de la falta de una visión estratégica como se mencionó con anterioridad. A pesar de que cada entidad genera información sobre las compras, la calidad y veracidad de esta información varía. Peor aún, esta información no se utiliza de manera efectiva ni a nivel de la entidad ni a nivel del Gobierno Central para propósitos de planificación o control. La ausencia de estadísticas completas sobre las adquisiciones y métodos para evaluarlas también dificulta el diseno de políticas eficientes porque se hace dificil identificar patrones, aprender de los errores y continuar mejorando el sistema para lograr mayor eficiencia. Esto también dificulta los esfuerzos para determinar si el sistema de egresos públicos está logrando sus objetivos de desarrollo de manera eficiente. Por ejemplo, para poder determinar la relación de valor por dinero se requieren estadísticas de compras precisas y lazos fuertes entre la planificación de las compras, el proceso presupuestario, y varios aspectos de gestión financiera de implementación presupuestaria. Los datos que se usan hoy día están basados en las cantidades presupuestadas y no en el dinero gastado. 9. El sistema de adquisiciones por medios electrónicos e-GP (COMPRARED), administrado por la DGABCA bajo el Ministerio de Hacienda ha logrado un avance significativo y la próxima fase que se va a implementar va a aumentar muchísimo su funcionalidad. A pesar de que un sitio web para la publicación de información de adquisiciones ya está funcionando, este sitio web está limitado al Gobierno Central. Varias entidades están desarrollando sistemas e-GP que funcionarán de manera paralela a COMPRARED. Este método no contribuye a la eficiencia ni a la transparencia porque no ofrece un sistema único para todo el sector público. COMPRARED tiene la capacidad técnica para proveer datos fidedignos, pero hoy día cubre solamente entidades del Gobierno Central y por consiguiente no hace una contribución efectiva a los esfuerzos por monitorear el sector de adquisiciones públicas de Costa Rica de manera global. Costa Rica CPAR ix 10. A pesar de que las entidades que más gastan generalmente tienen experiencia técnica en materia de adquisiciones, sus procesos internos son innecesariamente demorados. Un estudio hecho en las tres entidades autónomas más importantes indica que el ciclo de compras para licitaciones incluye muchos pasos cuya utilidad debería ser reconsiderada. Por ejemplo, el proceso interno de la CCSS requiere 19 pasos para una compra simplificada de medicamentos. Diez diferentes oficinas administrativas tienen que intervenir y el proceso completo puede tomar 169 días o más desde la fecha de la requisición hasta la fecha de recibo de los medicamentos. Una licitación pública toma un promedio de 240 días; varias versiones de licitaciones limitadas toman entre 225 y 163 días, y hasta una contratación directa demora aproximadamente 62 días. 11. Tradicionalmente Costa Rica ha mantenido una reputación de transparencia, comparada con muchos otros países de la región. Esta reputación se debe, en parte, a un férreo sistema de control. La CGR, que es muy competente y tiene una buena reputación, lleva a cabo revisiones antes, durante, y después de los procesos. En cada institución, un solo proceso de compra requiere múltiples aprobaciones y revisiones por personas y comisiones. Sin embargo, este método tradicional no es necesariamente el más efectivo, como lo demuestra un declive reciente de Costa Rica en los índices de percepción de corrupción. Además, este método puede causar demoras innecesarias y no propicia la responsabilidad de los funcionarios públicos. Los métodos modernos proponen fuertes controles internos basado en una estrategia integral de prevención de riesgos en todos los niveles de la organización, además de revisiones ex post en vez de un omnipresente control ex ante. Costa Rica ha adoptado un marco de control interno basado en el método del Comité de Organizaciones Patrocinadores de la Comisión Treadway (COSO), pero aún no lo ha implementado de lleno en todo el sector público. La fragmentación del sistema - que complica su interpretación - y la cultura de controles rígidos ha propiciado una cultura general adversa a los riesgos que con frecuencia obstaculiza una eficiente toma de decisiones. 12. El proceso de adquisiciones dentro de los proyectos BID-BM, incluyendo la GEF (donaciones para el medio ambiente), es considerado satisfactorio a pesar de algunos atrasos durante la implementación. En la mayoría de los casos las agencias encargadas de la implementación de proyectos han hecho los contratos de compras de acuerdo con las normas BID-BM y han utilizado los documentos estándar del Banco para las licitaciones. La cantidad de quejas recibidas no es significativa y las revisiones llevadas a cabo no han encontrado evidencia de corrupción, fraude, mal manejo de procedimientos o mal uso de los fondos. Sin embargo, un asunto que afecta la implementación de proyectos del BID y el BM es la interpretación de la Constitución y la Ley de Contratación Administrativa, LCA, con relación al uso de los lineamientos para adquisiciones del BID y el BM. 13. La LCA otorga precedencia a los lineamientos de compras del BID y el BM por encima de la LCA, dentro de los límites de los acuerdos sobre préstamos y de acuerdo con la Constitución. A pesar de este principio, algunas de las leyes de la Costa Rica CPAR x Asamblea (que aprueba los acuerdos de préstamos para proyectos), y la práctica ad-hoc e interpretación de la LCA por algunas agencias ejecutoras y la CGR, no son completamente consistentes. Con frecuencia los requisitos de la LCA imponen restricciones a las políticas y los instrumentos de compra del BID y el BM, propiciando demoras durante la preparación e implementación de proyectos. Este asunto no afecta la adquisición de bienes y obras tanto como afecta la escogencia de consultores. Asuntos relacionados con este tópico son la elegibilidad de licitantes (lista corta), requisitos de garantía, y procedimientos para negociar contratos. La mayoría de los proyectos del BID y el BM requieren la ayuda y el empleo de consultores, compañías al igual que personas. Por consiguiente, estos asuntos requieren un diálogo para lograr armonía y efectividad. Plan de Acción Recomendado 14. Este informe fue diseñado para brindar una hoja de ruta inicial con temas para un diálogo con el Gobierno. Aunque el informe incluye varias recomendaciones, un plan de acción detallado con un programa de financiamiento prioritario debería ser desarrollado de manera conjunta con las autoridades costarricenses después de que los asuntos y las recomendaciones listadas a continuación hayan sido discutidas y acordadas durante un taller de presentación. Esto también brindará una oportunidad para identificar las personas que van a liderar el esfuerzo pro- reformas y a determinar sus roles en la implementación del plan de acción acordado. 15. Para seguir hacia adelante Costa Rica debería consolidar sus considerables fortalezas mencionadas con anterioridad, y concentrar sus esfuerzos en la modernización de su sistema para lograr todo su potencial. Los retos principales incluyen: (i) simplificar los procesos de implementación y control; (ii) establecer una visión estratégica unificadora y herramientas de gestión consistentes; (iii) fortalecer la habilidad de las entidades encargadas de la implementación para planificar, monitorear, y evaluar las adquisiciones; y (iv) maximizar el uso de la tecnología informática y los programas modernos para compras. Es probable que el mejoramiento de estos aspectos genere ahorros significativos por medio del mejor uso de los recursos, procesos más eficientes, y mejores precios a medida que el mercado de adquisiciones públicas se haga más competitivo y dinámico. Para poder lograr estos objetivos, se recomienda tomar las siguientes acciones prioritarias clave. 16. Incrementar la eficiencia del sistema de control. La CGR debería reevaluar su tendencia a emitir opiniones técnicas acerca de los procesos de compra y considerar el fortalecimiento de la responsabilidad de las entidades compradoras al limitar sus intervenciones ex-ante, particularmente con relación a aspectos que no están estrictamente relacionados con el cumplimiento de requisitos legales (p. Ej. decisiones de compras sustanciosas). De hecho, la CGR está proponiendo una enmienda a la LCA que limita sus intervenciones en las licitaciones públicas, que Costa Rica CPAR xi es donde ocurren las más serias controversias antes de la adjudicación. Para maximizar este enfoque, es particularmente importante adoptar umbrales consistentes para el uso de las licitaciones públicas. Los umbrales no deberían estar basados simplemente en el presupuesto asignado, si no que deberían incluir un análisis del riesgo inherenite en el método, el valor del contrato, y la capacidad de la institución. Todas estas consideraciones deberían ser introducidas en una matriz y servir como criterios para el establecimiento de forma objetiva del método de compra que debería ser utilizado. 17. Fortalecimiento de la Función Normativa y de Supervisión de Política. Es de suma importancia crear una entidad normativa con los recursos, el mandato, y la habilidad de tomar el liderazgo en el desarrollo y la implementación de una visión estratégica integral para el sistema de adquisiciones públicas. Dicha institución deberá promover las mejores prácticas en las áreas de planificación, implementación, y monitoreo del desempeño del sistema tanto en el aspecto de cumplimiento consistente por medio de unidades encargadas de implementación como en el logro de sus objetivos. La Entidad Normativa podría facilitar enormemente las actividades de las proveedurías de todas las instituciones públicas reglamentando detalles de procedimientos, planificación, y monitoreo de las compras y mejorando el registro de suplidores y contratistas. Dicho registro debería ser una fuente unificada de información, pero no debería ser de uso obligatorio. Otros tipos de apoyo que podría prestar la agencia normativa incluyen el desarrollo de documentos de licitación estándar para bienes, obras y servicios, además de indicadores de desempeño comunes enfocados hacia la eficiencia de las transacciones y la relación de valor por dinero. Una posibilidad sería fortalecer la DGABCA, cuyo mandato es consistente con esta función, pero que hoy día no tiene los recursos, el alcance, o el apoyo político necesario para llevarla a cabo. Otra posibilidad sería la de establecer un comité interinstitucional que incluyera la DGABCA, la institución suprema encargada de auditorías (la "Contraloría General de la Republica" o CGR) y las más importantes entidades autónomas con el mandato de identificar la manera más efectiva de mejorar los aspectos claves del sistema para hacerlo más eficiente. Por ejemplo, estos aspectos podrían incluir el registro, la planificación, y los detalles de los procesos de evaluación y adjudicación de contratos. 18. Implementar la segunda fase de Comprared. Seguir desarrollando COMPRARED, expandiendo su funcionalidad actual. COMPRARED debería tener la capacidad de capturar información veraz sobre las cifras actuales de compras para todas las entidades públicas y de separarla por tipo y método de adquisición, y además incluir una gama completa de información de mercado relevante. Si llegase a incluir todas las compras gubernamentales, COMPRARED podría llegar a ser una herramienta clave para el Gobierno y ayudaría a incrementar la transparencia y la eficiencia. Esto requeriría que todas las otras entidades que actualmente no están en COMPRARED la adopten como su herramienta para hacer compras por medios electrónicos, lo cual permitiría la integración de toda la información y los sistemas de monitoreo que hoy día están Costa Rica CPAR xii dispersos en otras entidades. El Gobierno también debería considerar las implicaciones a mediano y largo plazo de un sistema e-GP basado en un sistema de gestión financiera (SIGAF) que tiene una cobertura limitada de solamente el 6% de las adquisiciones públicas. Además, la codificación e-GP debería ser reexaminada ya que se desvía de los estándares internacionales (inicialmente basada en UNCPCS pero añadiendo códigos para identificar las categorías de gastos de acuerdo con el presupuesto del Gobierno) y esto podría tener un impacto sobre la apertura del sistema y el cumplimiento con los Tratados de Libre Comercio, especialmente DR-CAFTA. Es importante poder diferenciar entre la función de un sistema de codificación de adquisiciones y la función de un sistema de gestión financiera. 19. Otorgarle prioridad a los esfuerzos por mejorar la eficiencia de las adquisiciones públicas al enfocar de primero a las Entidades Autónomas. Ya que estas instituciones gastan la mayor parte del presupuesto para adquisiciones públicas, cualquiera mejoría en sus prácticas y métodos tendrá un impacto positivo en los resultados del sistema. Se ha establecido que estas instituciones son diversas en cuanto a prácticas y capacidad. Sería conveniente empezar haciendo una evaluación institucional profunda del Seguro Social, la compañía eléctrica, y la refinería de petróleo, que son las instituciones que más compran. Estas evaluaciones deberían identificar las mejores prácticas (en cuanto a planificación, operación, y control de adquisiciones), ya que éstas podrían servir como modelo para desarrollar herramientas y prácticas que se podrían reproducir por toda la administración pública. Por ejemplo, valdría la pena examinar las políticas de recursos humanos y los programas de capacitación desarrollados por el ICE. Además, estas evaluaciones de las instituciones permitirían identificar las debilidades en los marcos normativos e institucionales que podrían servir como base para recomendar reformas al sistema a mediano y a largo plazo. CAPITULO 1 PANORAMA DEL SISTEMA DE ADQUISICIONES DEL SECTOR PUBLICO 1. Situación del País 1. Costa Rica es un país de ingreso medio con una población de cerca de 4 millones de habitantes y un PIB per capita de US$ 4,324. Costa Rica es uno de los países más estables de América Latina con gobiernos elegidos democráticamente desde 1949. La estructura de la economía se ha transformado de una dependiente en agricultura y la agro- industria a una economía de industrias electrónicas, servicios, agricultura no tradicional y turismo, especialmente el eco-turismo. Una evaluación del sector privado enfocada en los aspectos relevantes para las contrataciones publicas esta incluida en el Anexo II. 2. El país gozó, en términos macroeconómicos, durante la mayoría de la década de los noventa de un crecimiento económico promedio de cerca de un 5% del PIB. Al final de la década, sin embargo, el crecimiento real disminuyo a una tasa promedio del 2% (2000-2002). A pesar de que el crecimiento en el 2004 fue más alto que lo proyectado (cerca del 4%), debido a un alto crecimiento de las exportaciones, las vulnerabilidades permanecen. El déficit fiscal permaneció cerca del 5% del PIB, con la deuda pública al finalizar el año del 53% del PIB. 3. La presente Administración ha lanzado un Plan de Recuperación Económica en 2004, en consenso con actores políticos y la sociedad civil. Los objetivos principales del Plan son el incremento del crecimiento económico y la reducción de la pobreza al disminuir el déficit fiscal y proveer mayor apoyo a las actividades de turismo, agricultura y pequeña y mediana empresas. En el corto plazo, los esfuerzos del gobierno están centrados en dos objetivos claves: a) la reforma fiscal y b) el tratado de libre comercio (DR-CAFTA). 4. Conjuntamente se ha planteado una reforma tributaria para atacar el déficit fiscal, cuyos objetivos son la modernización del sistema, la eliminación de exoneraciones, el mejoramiento de la equidad y el aumento de 2% del PIB en la recaudación. El gobierno esta poniendo mucho énfasis en demostrar al pueblo costarricense su compromiso con la eficiencia, eficacia y transparencia de la utilización de estos recursos recaudados. 5. La entrada en vigencia del DR-CAFTA significará un compromiso importante para el gobierno, dado que el mismo asumirá la responsabilidad de fomentar medidas tendientes a la modernización del estado en sectores claves, que involucrará niveles nacionales, provinciales, municipales y entidades autónomas y empresas estatales. En el sector de la contratación pública, la adecuada implementación del DR-CAFTA representará una oportunidad para que el gobierno continúe con la modernización, profundización y consolidación de las reformas adelantadas hasta ahora. Costa Rica CPAR 2 II. El Presupuesto Público y las Adquisiciones del Estado 1 6. Los organismos gubernamentales (centrales y adscritas, paraestatales y municipios) utilizan la Ley de Contratación Administrativa (LCA) para procurar obras y adquirir bienes y servicios, y su ejecución se hace con la capacidad instalada de cada entidad. La LCA y su reglamento (RCLA) se aplican a la totalidad de las compras del sector público financiadas con recursos presupuestarios. 7. Contrario a otros países de Centroamérica, en Costa Rica los organismos multilaterales y bilaterales de cooperación no son un factor significativo en la inversión pública. Consecuentemente, el sistema de contrataciones costarricense, excepto por algunos programas específicos, no esta expuesto al uso de las nonnas y procedimientos de adquisiciones exigidos por estos organismos, o del uso de unidades ejecutoras de proyectos. 8. Aproximadamente el 95% del presupuesto público para contrataciones es ejecutado por el Gobierno Central y las Instituciones Autónomas. El Poder Ejecutivo se divide en el Gobierno Central (Ministerios, y dependencias adscritas, en total 75 instituciones), las Instituciones Autónomas (descentralizadas, son 11 instituciones), los Municipios y las Empresas del Estado y otras instituciones (i.e., BCCR, BCR, BNCR, BCAC, Diario Oficial, SNET). 9. El presupuesto público destinado al sector de contrataciones ha sido estable en Costa Rica. En el trienio 2003-2005 el volumen promedio de las adquisiciones de bienes, servicios no personales2 y obras del sector público en Costa Rica ascendió a 3,687 millones de dólares americanos.3 Este monto representó una parte significativa del total de los gastos presupuestados por el Estado (77%), y reflejó un incremento de apenas 3,6% en comparación al monto presupuestado durante los años 2001-2003.4 En el gráfico siguiente se observa el monto presupuestado para adquisiciones en el trienio 2003-2005. Estas estadísticas están basadas en presupuestos y no en lo realidad ejecutado. ' El equipo del CPAR conjuntamente al equipo del Informe de Evaluación de Administración Financiera en el Sector Público (CFAA) analizó los esfuerzos que en forma paralela se adelantan para la modernización de los sistemas de presupuesto, contabilidad, tesorería, crédito público, y administración de personal mediante el Sistema Integrado de Información de la Gestión Administrativa y Financiera (SIGAF). Mas específicamnente se revisaron los siguientes aspectos del marco reglamentario e institucional que regulan el control y la responsabilidad del gasto público: (i) el monitoreo, la ejecución y la preparación del presupuesto; y (ii) el SIGAF en lo concerniente a las adquisiciones públicas y a las funciones de manejo de contratos. Sin embargo para mantener la consistencia temática, el equipo del CPAR diferenció los análisis específicos y las recomendaciones en las áreas de gerencia fmanciera, incluyendo la efectiva operación de La CGR, referidos extensamente por el CFAA. Ver CFAA, junio de 2005, BM-BID. 2 Por servicios no personales se entiende todo aquello que no son salarios de los funcionarios del Estado. 3 Se trabaja con los montos de gasto presupuestados por las instituciones públicas a inicio de cada año, debido a que no existe un sistema que recoja la información del monto ejecutado efectivamente por cada institución de gobierno. 4Para calcular los valores en los gráficos se utiliza el tipo de cambio interbancario promedio anual de compra y venta del Banco Central de Costa Rica, así como los datos del presupuesto del gobierno del Ministerio de Hacienda. Costa Rica CPAR 3 Gráfico 1 Sector Público: Gasto presupuestado para adquisición de Bienes y Servicios no personales 5.000 4.000 u 3.000 " 2.000 1.000 2001-2003 2003-2005 Fuente: Contraloría General de la República de Costa Rica 10. El promedio de gasto presupuestado para la adquisición de obras, bienes y servicios no personales ha representando durante el último quinquenio poco más del 20% del Producto Interno Bruto (PIB) nacional5, participación similar a la que tiene el sector manufacturero y alrededor de tres veces lo que representa la producción agropecuaria del país. En el Gráfico 2 que se establece a continuación se observa con bastante claridad la importancia de este rubro como porcentaje del PIB. Gráfico 2 Sector Público: Gasto presupuestado para adquisición de Bienes y Servicios como porcentaje del PIB 100% 80% 60% 40% 20% 0 % 2001-2003 2003-2005 Fuente: Contraloria General de la República y Banco Central de Costa Rica 11. En el mismo sentido, si se analiza el presupuesto de gasto para la adquisición de bienes y servicios no personales como porcentaje del presupuesto nacional en el período 2003-2005, se observa que el 77% de las erogaciones totales presupuestadas del sector 5 Un análisis somero de los egresos de algunas instituciones y de los montos contratados por sus proveedurías institucionales indican que el monto de las adquisiciones del sector publico es solo el 6-7% del PIB Costa Rica CPAR 4 público, incluidas las entidades descentralizadas, es destinado a la compras en bienes y servicios no personales. Gráfico 3 Sector Público: Gasto para adquisición de Bienes y Servicios como porcentaje del Presupuesto Nacional (2003-2005) 77% Fuente: Contraloría General de la República y Ministerio de Hacienda 12. La importancia de cada institución pública dentro del porcentaje de la contratación administrativa es variada. Tal y como se observa en el Gráfico 4, el 92% de las compras del sector público son realizadas por las entidades descentralizadas, un 6% por la administración central y solamente el restante 2% es realizado por las municipalidades o gobiernos locales. Gráfico 4 Sector Público: Distribución del Gasto para adquisición de Bienes y Servicios, portipo de entidad (2003-2005) 2% L,6% 92% i3 Administración Central ni Entidades descentralizadas Fuente: Contralolra General de la República a Gobiemos locales III. Clasificación Presupuestaria y el Perfil de las Contrataciones del Estado 13. Cada año, la Contraloría General de la República establece los límites financieros a partir de los cuales procede cada uno de los procedimientos de contratación. Para ello, las entidades son agrupadas en estratos de acuerdo con los montos de presupuesto que cada una tiene asignado, estableciéndose también para cada estrato los montos mínimos y máximos de aplicación de cada procedimiento de contratación, así como el monto límite Costa Rica CPAR 5 por encima del cual las apelaciones presentadas deberán ser resueltas por la Contraloría General de la República en lugar de las autoridades respectivas de cada entidad.6 14. Esta metodología no se aplica a montos límites de manera uniforme, sino que cada institución, dependiendo del estrato en que se encuentre, tiene sus propios rangos o umbrales, los cuales vienen a determinar en última instancia el procedimiento aplicable a cada contrato.7 Esta categorización de las entidades en 10 rangos se realiza calificando a las instituciones entre las letras A hasta la J, de conformidad con el correspondiente nivel presupuestario asignado. 15. En la categoría A se encuentran todas aquellas entidades con un presupuesto para la adquisición de bienes y servicios superior a los US$89 millones como son: Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), Instituto Nacional de Seguros (INS), Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE). El Instituto Costarricense de Aguas y Alcantarillados pertenece a la categoría C. 16. Como puede observarse en el gráfico siguiente, estas seis instituciones absorben casi tres cuartas partes (74,8%) del presupuesto de las compras del sector público; mientras que en el restante 25% de las compras del aparato estatal costarricense, las realizan entidades o instituciones cuyos prepuestos son inferiores a este monto. Por el contrario, dentro de los estratos H, 1 y J, se ubican todas aquellas instituciones con presupuestos para comprar bienes y servicios que no superan los US$300,000 al año. 6 La última actualización de la Contraloría General de la República se publicó en el Diario Oficial La Gaceta No 34, del 17 de febrero del 2005. 7 De acuerdo con esta metodología puede darse el caso de que una contratación cuyo monto indique que se debe realizar por licitación pública en una institución, se tenga que realizar por otro procedimiento de contratación en otra institución del Estado que tenga un presupuesto mayor. Costa Rica CPAR 6 Gráfico 5 Sector Público: Distribución del Gasto para adquisición de Bienes y Servicios, por estrato (2003-2005) H A G 74,8% 06% F 1,6% E [ - 7,1% 4,7 Fuente: Contraloría General de la República 4,0% 17. En el caso del estrato B, se encuentra también pocas instituciones con presupuestos para la adquisición de bienes y servicios superiores a los US$60 millones, pero inferiores a los US$89 millones como son: Banco Nacional de Costa Rica (BNCR), Banco de Costa Rica (BCR) y el Banco Popular y de Desarrollo Comunal (BPDC). En conjunto, las 9 instituciones que se ubican en los estratos A y B consumen cerca del 79% del presupuesto total para compras de bienes y servicios del país. Conviene señalar que todas estas entidades corresponden a instituciones descentralizadas no reguladas por la administración central. 18. Dentro de estas nueve instituciones existen unas que tienen mucho mayor peso en el porcentaje de adquisición de bienes. Como se muestra en la Gráfica 6, cerca del 70% de las compras de bienes y servicios realizadas por las empresas con presupuestos superiores a los US$60 millones, lo absorben dos instituciones: la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE) y el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE). Si a estas dos le agregamos la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) tenemos que entre estas tres instituciones consumen anualmente más del 63% del total del presupuesto del país para compra de bienes y servicios no personales. Costa Rica CPAR 7 Grafico 6 Sector Público: Distribución del Gasto en adquisición de Bienes y Servicios de los estratos A y B, por entidad (2003-2005) RFCOP E28 BPDC 2,3% Ccss 5,5% ,, CONAVI IC E v3,2% 29.9.. ANS Fuente: Contraloría General de la República 19. El conocimiento de los datos presupuestados al inicio de cada año por las instituciones públicas para la adquisición de bienes y servicios, es la aproximación máxima que se tiene para tratar de determinar el universo de contratación pública en Costa Rica. Como se señaló anteriormente, no existe ningún sistema en el país que integre a todas las instituciones públicas, incluyendo el gobierno central, las instituciones descentralizadas y las municipalidades; y que sea capaz de generar estadísticas reales sobre quién, cómo, qué, cuanto y a quién se compra. El Sistema Electrónico de Contrataciones Gubernamentales (COMPRARED) está en capacidad de ofrecer este tipo de datos para todas aquellas instituciones que se encuentren dentro del sistema. Sin embargo, a la fecha dicho sistema incorpora solamente las instituciones del gobierno central, que como vimos anteriormente solamente abarcan cerca del 6% del presupuesto total para adquisiciones.8 20. Tampoco, existe en el país un recuento apropiado que permita de manera sistemática determinar anualmente cuáles son los tipos de procedimiento de contratación más utilizados por las instituciones públicas a la hora de realizar sus compras de bienes y servicios no personales. Solamente existen informes aislados que la Contraloría General de la República ha realizado en el pasado y que arrojan algunas conclusiones interesantes. s Las autoridades de COMPRARED han manifestado que además de las instituciones del gobierno central también se encuentra incorporado el Tribunal Supremo de Elecciones y se espera que en el futuro puedan unirse más instituciones. Costa Rica CPAR 8 CAPITULO II EL MARCO LEGAL Y SUS APLICACIONES I. Marco Jurídico 21. La contratación pública costarricense encuentra su fundamento jurídico en el artículo 182 de la Constitución Política, la Ley de Contratación Administrativa No. 7494 (LCA) y su Reglamento (RLCA), la Ley General de Concesión de Obra con Servicios Públicos No. 7762, la Ley General de Administración Pública No. 6227 y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República No. 7428 y la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos No.8131 y su reglamento. 22. A continuación se presentan las características generales del sistema: * La LCA también aplica a las contrataciones que realicen las entidades autónomas y descentralizadas. * La LCA no se aplica a los acuerdos celebrados con organizaciones internacionales. Pero en la practica depende de las diferentes interpretaciones. • Las contrataciones que tengan como fin la exención impositiva o como objeto la utilización de servicios públicos u obtención de riquezas o recursos naturales de propiedad del estado deberán ser autorizadas por la Asamblea Legislativa. • La LCA como base de aplicación postula los principios de eficiencia, libre competencia y publicidad. . Igualmente, la LCA establece los distintos métodos de contratación pública. La modalidad empleada depende de la naturaleza de la contratación, el estrato de clasificación de la entidad contratante, y el monto estipulado. 23. Principalmente se emplean los siguientes métodos: (i) Licitación Pública, (ii) Licitación Pública con publicación internacional, (iii) Licitación por Registro, (iv) Licitación Restringida. La LCA igualmente contempla los mismos procedimientos para la contratación de servicios y consultorías. En el artículo 2 de la LCA se enumeran los procedimientos de excepción (contratación directa). El RCA establece muy poco acerca del procedimiento a seguir en estos casos, es por ello que la Contraloría General de la República mediante jurisprudencia hace toda una exposición del procedimiento a seguir para tramitar estos procedimientos de excepción.. 24. Las contrataciones de obra pública, de servicios y consultorías se realizan por los métodos que se describen arriba, según corresponda de acuerdo con el monto, el tipo de servicios técnicos o profesionales, sea a cargo de personas fisicas o jurídicas. Los entes de la administración tienen la obligación de remitir, cada tres meses, un informe a la Contraloría General de la República, en el cual informa sobre la actividad contractual desplegada durante ese período (i.e., los procedimientos de contratación iniciados, los actos de adjudicación, las calidades del contratista, el objeto y el monto de las operaciones, la partida presupuestaria que respalda la erogación y los demás datos de interés). Costa Rica CPAR 9 25. Finalmente, la LCA dispone los tipos de recursos que la parte interesada puede utilizar cuando considere que se ha producido algún menoscabo en su derecho. La LCA contempla tres tipos de recursos; (i) recurso de objeción, (ii) recurso de apelación y (iii) recurso de revocatoria. La interposición de los recursos para su aplicación dependerá de la materia, tiempo y órgano competente. Agotada la vía administrativa, la LCA permite al interesado acudir a la justicia por medio de proceso especial ante el Tribunal Superior Contencioso Administrativo. 26. Por el lado institucional, La LCA establece la Proveeduría Nacional como un órgano técnico y consultivo del Ministerio de Hacienda con las responsabilidades de: (i) los tramites de todas las etapas de contratación del Poder Ejecutivo que no estén asignadas a una proveeduría institucional; (ii) asesorar a públicos y privados en contrataciones administrativas, y (iii) evaluar las políticas de contrataciones. Asimismo la LCA establece la creación de las Proveedurías institucionales, introduce la posibilidad de utilizar medios electrónicos en las contrataciones, establece la creación de un Registro de Proveedores, obliga a la publicación de los programas de adquisiciones de cada institución en el Diario Oficial, e introduce la modalidad de subasta a la baja como otro medio de contratación. II. Análisis de Procedimientos y Prácticas en Aplicación de la LCA 27. Procedimientos a nivel de las organizaciones. La LCA desconcentra las operaciones de contratación en los ministerios, dejando la política y supervisión del sistema en la DGABCA y la CGR. Los estudios de la CGR señalan que no existe una visión integral del proceso de compras de las instituciones del sector público. Una debilidad del sistema de contratación de Costa Rica es la significativa desarticulación que existe entre los requerimientos establecidos en estas normas y los procedimientos de aplicación desarrollados por los entes encargados de las adquisiciones aún cuando dichos procedimientos no contravengan lo dispuesto en la LCA. En general, no existe un sistema integrado de contrataciones públicas que permita obtener información estratégica para la toma de decisiones. Por ejemplo, no es generalizada la existencia de manuales de procedimientos y operación para explicar como las obligaciones y los principios contenidos en la LCA y su reglamento son aplicados dentro de cada estructura organizativa de la administración. De la misma manera, no hay lineamientos con respecto a las funciones individuales y organizacionales. Muchos de los actuales procedimientos han sido desarrollados mas como resultado de las prácticas y los usos habituales que por un manual de instrucciones coherente y consistente. 28. Utilización excesiva del fraccionamiento y la contratación directa. Una debilidad que resulta de la falta de instrumentos uniformes de adquisición es la practica del fraccionarniento de los contratos (lo que resulta en el uso de procedimientos de licitación no publicas, tales como compras por cotización), así como la contratación directa. A pesar de estar establecida en la LCA como una modalidad de excepción, la contratación directa constituye la práctica común de las adquisiciones de muchas instituciones, según se desprende de los estudios realizados por la CGR. Aunque en muchos casos la contratación directa pueda estar amparada en la normativa vigente, al Costa Rica CPAR 10 respecto, debe considerarse que con la utilización excesiva de esta clase de concurso, la administración podría exponerse al riesgo de incurrir en eventuales fraccionamientos para evadir otro tipo de procesos licitatorios más complejos, con mayores requisitos y formalidades. La fragmentación afecta directamente a la institución ya que al efectuar compras por montos pequeños, no puede lograr precios más favorables y aprovechar las economías de escala que se originan en las contrataciones por volumen. De igual manera, el abuso en los procedimientos de contrataciones directas conlleva una carga administrativa importante, considerando que cada compra implica un procedimiento independiente. 29. Planificación de las adquisiciones. Todas las solicitudes de contratación elaboradas dentro de cada entidad son volcadas en un Plan Operativo Anual y de allí en un Plan Anual de Contrataciones, y ambos casos deben publicarse oportunamente en el Diario Oficial. No obstante, no existen formatos estandarizados de solicitud de bienes ni de Plan de Contrataciones. Los informes de las contrataciones realizadas se presentan directamente a la DGABCA o al Órgano Contralor.. La planificación de adquisiciones esta sujeta a los límites de contratación administrativa establecidos anualmente por la CGR. Las entidades del sector público en Costa Rica son agrupadas en estratos de acuerdo con los montos de presupuesto que cada una tiene asignado y cada estrato tiene establecidos los montos mínimos y máximos de aplicación de cada método de contratación (Licitación Pública, Licitación por Registro, Licitación Restringida y Contratación Directa), como así también el monto límite por encima del cual las presentaciones de apelación realizadas por licitantes deberán ser resueltas en la sede de la CGR. La CGR establece límites para contrataciones de cada entidad por encima de los cuales es necesario su referendo previo a la contratación. 30. De esta manera, un contrato cuya estimación de costos indicaría que debería licitarse a través de una Licitación Pública Nacional para una cierta institución podría legalmente ser contratado a través de una Licitación por Registro en otra entidad con un volumen presupuestario mayor. Por lo tanto es claro que las metodologías incluidas en la LCA no se aplican de acuerdo a montos límites uniformemente a través de todo el sector público sino que cada institución tiene su propio rango que determina en última instancia la metodología aplicable a cada contrato. 31. Esta categorización de las entidades dentro de los 10 rangos (desde A la de mayor presupuesto hasta J las de menor) no implica ningún análisis de capacidad de contratación, sino que es exclusivamente en función a su nivel presupuestario. No se indican tampoco límites agregados para el uso de las metodologías menos formales como una herramienta para prevenir el fraccionamiento de contratos, que si bien está tipificado en la LCA como una práctica inaceptable, es dificil de detectar. Así, es llamativo que en el año 2003, por ejemplo el ICE, que dada la naturaleza de sus contrataciones son pocos procesos por montos significativos, haya ejecutado más de un 25% de su presupuesto a través de Contratación Directa. 32. Catálogo oficial de mercaderías. Este es el instrumento oficial que normaliza los bienes y servicios, conteniendo una descripción básica de las mercancías y servicios, que Costa Rica CPAR 11 permita la adquisición y almacenamiento adecuado. Las Proveedurías Institucionales de la Administración Central tienen la obligación de sujetarse a su utilización y a la necesaria codificación de sus pedidos o requerimientos de compras conforme al Catálogo. El Catálogo de Mercancías sigue en principio el sistema de las Naciones Unidas (United Nations Central Product Classification Syslem - UNCPCS -), y está constituido por una codificación (i.e., "clase", "subclase" y "número"), y una descripción de las características de mayor importancia de las mercancías o servicios según su naturaleza, lo cual permite su identificación. La "clase" estará conformada por el número que se le asigna a la sub-partida presupuestaria, definida en el clasificador del gasto del Presupuesto Nacional, que representa una agrupación de bienes y servicios por su género. De acuerdo con lo informado por la DGABCA, la evolución de este catálogo se diferenciará del modelo de Naciones Unidas para reflejar los usos, particularidades y necesidades del sector público costarricense, con lo cual no queda asegurado un estándar internacional en las codificaciones. Esta iniciativa necesita ser analizada con vista al cumplimiento de los compromisos que el país contraerá con los tratados de libre comercio. 33. Anuncio de licitación. En Costa Rica sólo es obligatoria la publicación del Aviso de Licitación en el Diario Oficial La Gaceta. El proceso de publicación toma 8 días. Se hacen además, publicaciones en medios nacionales y esporádicamente internacionales, aunque la ley no lo obliga. Esta práctica es más común en las unidades ejecutoras de proyectos con financiamiento multilateral y eventualmente se incorporan en las proveedurías institucionales de la entidad. En caso del gobierno central, además de la publicación en La Gaceta, todos los avisos de licitaciones y contrataciones se publican en el sitio COMPRARED. Las entidades autónomas no utilizan COMPRARED, sino que la mayoría tiene su propio portal institucional. 34. Registro y calificación de proponentes. De acuerdo a lo establecido por la LCA, las Proveedurías Institucionales se encuentran facultadas para llevar un registro de proveedores, para aquellas empresas que estén interesadas en contratar con la administración. El llamado a convocatoria para la inscripción se realiza anualmente. En dichos registros los proveedores acreditan la información necesaria (persona fisica o jurídica, nacionalidad, los poderes de sus representantes, etc.), de modo tal que la Institución pueda categorizar a la firma. El "Reglamento para la Utilización del Registro de Proveedores" (Decreto No. 25113-H), regula la participación de los proveedores en el registro, organizando su informatización en el proceso de la contratación administrativa, actualizando requisitos y características de proveedores, posibilitando la toma de decisiones para futuras contrataciones. 35. El registro es una radiografia del proveedor, ya que comprende, no sólo la información anteriormente descripta, sino que también incorpora cualquier tipo de "Resolución Sancionatoria" que se le haya aplicado. Este dato es relevante, teniendo en cuenta que las Proveedurías Institucionales en materia de antecedentes sancionatorios están obligadas de trasladar a la Proveeduría Nacional los informes o reportes que contribuyan a suplir la información requerida para el Registro, siendo esta última la encargada de realizar la coordinación que se requiera con la CGR. Costa Rica CPAR 12 36. El registro es un procedimiento simple y rápido que se realiza ante la Proveeduría Nacional completando la solicitud denominada "Formulario de Inscripción". Los parámetros considerados para establecer la calificación de los proponentes no están especificados en la LCA ni en el Reglamento y varían de acuerdo a la naturaleza del contrato. Por lo general hay dos factores preponderantes: el volumen de negocios y los aifos de experiencia. Así, el Registro no garantiza la adecuada selección de potenciales oferentes, ni la uniformidad de criterios de selección entre las distintas agencias contratantes. 37. Los proveedores internacionales se pueden incorporar al registro por medio electrónico siempre que no se vulneren normas de carácter nacional o internacional. La Proveeduría Nacional es la encargada de mantener el registro informático de proveedores como así también es la responsable en la elaboración y gestión del Catalogo Oficial de Mercaderías. 38. Cada proveeduría institucional y también la DGABCA tienen sus propios Registros de Proveedores, sin que exista cruce de información de ningún tipo entre unos y otros registros. De todas maneras, los registros en Costa Rica tanto a nivel central como autónomo, se utilizan más como fuente de contacto que como certificación de capacidad. La LCA indica que los proveedores deben estar registrados para ser contratados por el estado costarricense; sin embargo, la situación de no inscripto al momento de someter ofertas no es considerado motivo para descalificación de ofertas. Se permite el registro durante el proceso de evaluación e inclusive a posteriori de la adjudicación y previo a la firma del contrato. 39. También es importante notar que no existe un mecanismo que permita registrar los compromisos asumidos por los contratistas al momento en que se realizan, con lo cual la información resultante de los registros es la capacidad histórica y no la capacidad residual o disponible al momento de ser invitado a cotizar. 40. Pliegos (Carteles). No hay documentos uniformes de licitación. En general, las unidades de adquisición han desarrollado sus propios modelos que contienen los requerimientos mínimos (condiciones generales de contratación especificaciones técnicas y los términos de referencia) para preparar las ofertas. Como resultado las prácticas administrativas varían de institución en institución, dificultando la participación de los proveedores en los procedimientos licitatorios. 41. Consulta y objeciones a los pliegos. La LCA prevé un plazo de 10 días hábiles para que los potenciales licitantes puedan expresar sus objeciones a los pliegos. Estas objeciones se presentarán a la Asesoría Legal de cada entidad (Objeción ante la Administración, para Licitaciones Restringidas) o ante la CGR (Objeción ante la CGR, para Licitaciones Públicas y por Registro), de acuerdo con el costo estimado de cada contrato. Así, la CGR tiene 10 días hábiles para resolver sobre la presentación, período durante el cual el proceso de contratación se encuentra suspendido. Hay evidencia de un uso inapropiado de esta prerrogativa por parte de ciertos licitantes, con lo cual la CGR ha Costa Rica CPAR 13 presentado un proyecto de ley de recurrente temerario, a fin de desalentar esta práctica y castigar a quienes incurran en esta conducta. Mientras tanto, la CGR ha hecho una recopilación de la jurisprudencia de resolución de casos más frecuentes, con la intención de resolver de inmediato sobre la base de casos similares anteriores. 42. Recepción y apertura de ofertas. Los plazos para preparación y presentación de ofertas varían de acuerdo con la metodología de contratación empleada y la naturaleza del contrato. Así, los procedimientos públicos (Licitación Pública y Licitación por registro), deben cumplir con los siguientes plazos mínimos por LCA: * Construcción o concesión de obra pública (normalmente Licitación Pública): 25 días hábiles . Adquisición de suministros importados: (normalmente Licitación Pública Internacional): 20 días hábiles; y * Adquisición de Bienes en plaza (Licitación Pública o Licitación por Registro): 10 días hábiles. 43. Las aperturas de ofertas son públicas con libre acceso no sólo a representantes de licitantes, sino al público en general. De igual manera se garantiza el acceso a la información de las ofertas, donde la práctica permite que se fotocopien secciones de ofertas por cualquier interesado. Se leen las ofertas en voz alta y se labra un acta de apertura; no se evalúan las ofertas durante la apertura. 44. Evaluación de ofertas y adjudicación del contrato. Se forman Comisiones de Evaluación, aunque la formalidad del proceso depende de cada entidad. Sin embargo quienes tienen por ley la obligación de integrar el Comité de Evaluación son: el Proveedor Institucional, el Jefe de la Unidad Administrativa solicitante, el Asesor Legal, y el Oficial Mayor, además de la cantidad de especialistas técnicos que se requieran. La obligatoriedad de conformar la Comisión de Adjudicación se establece en el Reglamento de Proveedurías Institucionales de la Administración Central. 45. Los parámetros de evaluación son explícitos en los pliegos y no se incorporan ex post criterios ajenos a los ya estipulados. Por lo general los parámetros son claros y el criterio es mayoritariamente de "pasa/no pasa"; la adjudicación se hace a la oferta evaluada económicamente más ventajosa al Comprador, criterio equivalente al de la oferta evaluada más baja. El Aviso de Adjudicación es publicado en La Gaceta, en COMPRARED y en otros medios, si fuere necesario. 46. Adjudicación, Recursos y apelaciones. Una vez concluida la evaluación de las ofertas, se adjudica el contrato y se debe permitir un plazo de 10 días hábiles para que los licitantes puedan presentar algún reclamo (apelación) a la adjudicación previa al envío del expediente para Refrendo (si corresponde) en la CGR. Una vez transcurridos estos 10 días hábiles, se pierde el derecho de apelar. En sentido estricto, los licitantes pueden presentar una Revocatoria (recurso que se presenta ante la Asesoría Jurídica de la entidad contratante) o por una Apelación ante la CGR. Como surge de la Tabla anterior, el monto del contrato es el determinante de que se aplique una u otra medida. Por lo Costa Rica CPAR 14 general, las apelaciones se presentan en Licitaciones Públicas y en la mayoría de las por Registro, mientras que en las Restringidas y Contrataciones Directas se aplican las revocatorias. 47. En caso de presentarse una apelación ante la CGR, ésta tiene un plazo de 10 días hábiles para decidir si se acepta la apelación (en el año 2003, un 52% de las apelaciones recibidas fueron rechazadas de plano), y luego 40 días hábiles para resolver sobre el fondo de la cuestión, que a su vez son prorrogables por otros 20 días más. 48. Refrendo de la CGR. Una vez que el contrato ha sido adjudicado y firmado y si el monto lo requiere, se envía el expediente a la CGR, que tiene un máximo de 30 días hábiles para expedirse. En caso de no haberse expedido luego del plazo indicado, se aplica el silencio positivo (es decir, se considera aprobado). III. Conclusiones y Recomendaciones 49. Reforma de la ley. Si bien puede considerarse que el marco legal de compras públicas en Costa Rica es moderno y completo, es claro que es factible de ser mejorado. Desde la aprobación de la LCA, con el tiempo se han suscitado problemas, derivados principalmente en lo que hace a su interpretación que en la práctica ha acarreado atrasos considerables en los procesos de compras y adquisiciones. 50. Este informe ha identificado las debilidades del sistema legal que deben ser atendidas: La falta de reglamentaciones que regulen o aclaren los vacíos de la LCA, y ofrezcan criterios normativos uniformes entre los niveles centrales y descentralizados. La necesidad de simplificar las modalidades de contratación. . La necesidad de desarrollar una modalidad específica para la contratación de servicios y consultorías. La necesidad de simplificar y racionalizar las excesivas etapas de control y vistas en procesos en ejecución controles los cuales generan procedimientos muy extensos. La necesidad de reducir plazos que las instituciones dedican a la toma de decisiones en las diferentes etapas del proceso. Los procedimientos de recursos están mas bien orientados a los derechos de los oferentes, sin tomar en cuenta las necesidades de la administración en perseguir la eficiencia y eficacia 51. Entendiendo las prioridades de la Asamblea Legislativo, el esfuerzo de mejoramiento de la LCA se puede realizar mediante la emisión de reglamentos y directrices por parte del Ejecutivo y la CGR, así como mediante la emisión de documentos y herramientas estandarizadas de contratación. 52. Registro. Si bien el Registro no es limitativo (al poder aceptarse ofertas de empresas no invitadas), tampoco es una herramienta de alta confiabilidad, y debería ser unificado para todo el sistema. Es importante tener en cuenta que uno de los artículos de la reformas propuesta a la LCA por la CGR, establece que sólo se deberán evaluar las Costa Rica CPAR 15 ofertas de las empresas invitadas, con lo cual el rol del registro sería preponderante y restrictivo. El sistema de registro de contratistas y proveedores es complejo y carece de coordinación entre agencias. Aunque de acuerdo a la normativa actual no es requisito indispensable para participar en los concursos, el registro debería de ser mas bien una fuente de información y no hacerlo un procedimiento mandatario para cumplir con las practicas internacionales y políticas de adquisiciones de los Bancos. 53. Procedimientos estandarizados. Para garantizar una mayor eficiencia en los procedimientos, se debe trabajar en la uniformidad de las prácticas de contratación, lo cual comienza por el uso de documentos estandarizados. Costa Rica CPAR 16 CAPITULO III MARCO INSTITUCIONAL 1. La Función Normativa para las Contrataciones del Gobierno Central (DGABCA) 54. Las contrataciones del gobierno central (ministerios y entidades adscritas) se llevan a cabo bajo la supervisión y dirección de la Dirección General de Administración de Bienes y Contrataciones Administrativas (DGABCA) adscrita al Ministerio de Hacienda. La DGABCA reemplaza a la antigua Proveeduría Nacional, con funciones sustancialmente distintas de las de su agencia predecesora. 55. La DGABCA, de acuerdo con lo establecido en la nueva Ley de Administración Financiera, Ley No. 8131, es el órgano rector del sistema de administración de bienes y contratación administrativa, para lo cual ejerce un rol normativo (lineamientos, regulaciones, políticas y sistemas informáticos), y de supervisión sobre las agencias del gobierno central, que a partir del 2002, son responsables de sus contrataciones mediante sus proveedurías institucionales. Los Municipios a su vez cuentan con sus propias proveedurías. 56. La DGABCA se ha fijado como estrategia para el periodo del 2002 al 2006, cuatro acciones prioritarias que son: (i) consolidar la estructura organizativa de la Dirección, como órgano rector del sistema y promover el desarrollo y organización de las Proveedurías Institucionales y las Áreas de Administración de Bienes de la Administración Central; (ii) Impulsar sistemas de información integrales, eficientes y transparentes como apoyo a las administraciones, en las áreas de contratación administrativa y de administración de bienes de la Administración Central. (COMPRARED, SIGAF, SIBINET); (iii) Garantizar que el sistema cuente con la normativa y la asesoría técnica para el cumplimiento de los objetivos y orientación del accionar del sistema, garantizando el interés publico; y (iv) Asegurar la adecuada ejecución de los procesos de contratación , almacenamiento y distribución o trafico de bienes de las proveedurías institucionales y las áreas de administración de bienes de la administración central. De estas acciones, las que más se han desarrollado son los sistemas informáticos. COMPRARED cuyo objetivo principal es el de propiciar la transparencia eficiencia y eficacia e integración de la gestión de compras del Estado, se empezó a desarrollar en el año 2001 como iniciativa del Ministerio de Hacienda. 57. La DGABCA también continúa trabajando en el desarrollo de un catálogo único de bienes (catálogo de mercancías), a los efectos de tipificar y clasificar las contrataciones y el gasto. Por el momento se ha tomado la nomenclatura de Naciones Unidas. Una vez desarrollado un clasificador único del gasto, se requerirá a Contraloría que haga obligatorio su uso en todo el sector público, incluyendo las descentralizadas. Otras iniciativas incluyen la actualización del Registro de Inhibidos y el cruce de esa información con el de Proveedores del Estado, y la publicación en COMPRARED de todos los planes anuales de contrataciones. Costa Rica CPAR 17 II. La Función de Control Externo (Contraloría General de la República) 9 58. La Contraloría General de la República (CGR) de Costa Rica es un organismo técnico, auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pút4íica, con independen ia funcional y administrativa. En lo que corresponde al área de adquisiciones la CGR ejerce dos controles: Control Previo 59. La CGR tiene atribuciones para ejercer controles previos sobre la administración de la hacienda pública. El 39% de los montos revisados por la CGR corresponden a estas actividades, concentrándose en las revisiones con fines de revisión y aprobación de los presupuestos de la Hacienda pública. Las principales funciones de control previo son: * Control de disponibilidad presupuestaria antes de la toma de decisión de contratar por la Administración: la CGR examina y aprueba o desaprueba en forma total o parcial los presupuestos de los entes y órganos que integran la Hacienda Pública. * Autorización de contrataciones: una vez asegurada la disponibilidad presupuestaria, la CGR da su consentimiento a los planes de contratación de cada entidad. También, la CGR debe aprobar cualquier excepción a la utilización de métodos de contratación distintos de los establecidos, por ejemplo, en caso de contrataciones directas o urgentes. * Recursos de objeción a los pliegos de contratación: debe resolver sobre impugnaciones realizadas por posibles licitantes a las condiciones legales/ comerciales o técnicas de los pliegos correspondientes. * Recursos de apelación de la adjudicación de la licitación: una vez comunicada la adjudicación, la CGR debe entender en caso de apelaciones a la misma. La decisión tomada por la CGR es final y no es recurrible dentro de los canales administrativos. * Refrenda de contratos: la Contraloría debe aprobar y prestar conformidad en los contratos que celebre la administración dentro de un plazo que no podrá exceder de treinta días hábiles. La no-aprobación del contrato, impedirá la eficacia jurídica del acto o contrato y su ejecución quedará prohibida, so pena de sanción de nulidad absoluta. Las competencias de la Contraloría General de la República no se extinguirán por el transcurso del plazo legalmente señalado para ejercerlas. Sin embargo, en el caso de que la Contraloría no resuelva o no se pronuncie dentro del plazo legal o reglamentariamente establecido, en relación con los recursos de apelación en licitaciones públicas, el acto de adjudicación se tendrá como válido y eficaz. Control Posterior 9 Para mantener la consistencia temática, el equipo del CPAR sugiere leer esta sección conjuntamente con los análisis específicos y las recomendaciones en el área de control externo, incluyendo la efectiva operación de La CGR, elaborados por el CFAA. Ver el CFAA, junio de 2005, BM-BID, pagina 36. Costa Rica CPAR 18 60. Además, de las funciones de control previo comentadas anteriormente, la CGR efectúa el examen de operaciones y transacciones financieras-administrativas a través de la práctica de auditorías a las entidades: * Operativa: tiene relación con las auditorias operativas que realiza la CGR para observar el cumplimiento de las entidades contratantes con la legislación vigente; y * Evaluativa: analiza los resultados de la gestión de contrataciones administrativas priorizando los criterios de la conveniencia del estado. Cuando lo considere necesario, la CGR puede realizar auditorias, instruir sumarios administrativos o investigaciones especiales de oficio, puede establecer políticas, dictar reglamentos, fiscalizar las auditorias internas y ordenar externas a todos los órganos, en las materias de su competencia hacia los sujetos pasivos enmarcados en la Hacienda Pública. * Consultiva: la CGR dentro de sus funciones, debe evacuar las consultas solicitadas por los órganos parlamentarios, como así también las dirigidas por sujetos privados. Los dictámenes emanados de la Contraloría General de la República son vinculantes e impugnables, aunque no aquellos en materia de contratación administrativa, que se consideran actos administrativos definitivos. Organización, Recursos y Desempeño 61. La CGR distribuye sus funciones operativas en tres divisiones principales: * Fiscalización Operativa y Evaluativa, encargada principalmente de las funciones de evaluación del impacto a nivel económico y social en la administración de los recursos públicos, revisión y aprobación de presupuestos del sector público, revisión de la ejecución presupuestaria, para preparar y presentar informes periódicos sobre la misma, ejecución de auditorías externas e investigación de denuncias; * Asesoría Jurídica, encargada principalmente de las funciones legales de administración de justicia en el ámbito de la CGR, principalmente en la fijación de responsabilidades de tipo civil y administrativo por mala actuación de los funcionarios públicos y de fallos relacionados con la contratación administrativa; y * Desarrollo Institucional, encargada entre otros de las funciones de organismos rector del control interno y un conjunto de actividades de soporte y operativas. 62. La división de fiscalización, ejecuta la mayor parte de las funciones constitucionales de la CGR. Esta división en 2003 ejecutó aproximadamente el 50% del presupuesto de la CGR. Sus operaciones proveen soporte en cuanto a las revisiones y aprobaciones presupuestales, las revisiones de ejecución presupuestal, los estudios especiales y las auditorias en general. Por otra parte la división jurídica y la división de desarrollo institucional, dedican gran parte de sus recursos a la refrendación de la contratación administrativa o en aspectos legales relacionados con dichas contrataciones. Estas Divisiones ejecutan el 29% del presupuesto. 63. En 2003, la CGR efectuó acciones de fiscalización en general a operaciones por un monto total de C$13.448.539,5 Millones, de los cuales el 39% corresponden a Control Costa Rica CPAR 19 Previo y el 61% a Control Posterior. De igual forma, el 66% de los montos examinados en control previo corresponden a revisiones con fines de aprobación de presupuesto y el 34% a refrendaciones de contratación. En el caso de control posterior, el 92% de los valores examinados, se refirieron a "Estudios Especiales", (investigación de denuncias y asesoramiento a la AL) 6.2% a Auditoría Operacional, 1.4 a auditoría evaluativa y el resto, 0.4% a Auditoría Financiera y Presupuestaria. 64. Si bien se reconoce la función de control previo, durante y posterior que realiza el órgano contralor, muchos argumentan que dicho control influye de manera importante en la celeridad con que deben resolverse las contrataciones administrativas. En 2004, la CGR efectuó acciones de fiscalización en general a operaciones por un monto total de C$ 14.444.979,2 millones, de los cuales el 40% corresponden a control previo y el 60% a control posterior. De igual forma, el 65% de los montos examinados en control previo corresponden a revisiones con fines de aprobación de presupuesto y el 35% a refrendaciones de contratación. En el caso de control posterior. 65. En materia de impugnaciones ante la CGR, la Memoria Anual de la institución en el 2003 establece que durante ese ano, más que en otros, se cuestionó el sistema de adquisición de bienes y servicios no personales. Por esta razón se han presentado varios proyectos de ley que buscan otorgar mayor eficiencia y eficacia al momento de proceder con las compras estatales.l' 66. En el análisis que se presenta en dicha memoria sobre las resoluciones emitidas por la CGR en materia de contratación administrativa se establece que durante el 2003 fueron emitidas 311 resoluciones en recursos de apelación, de las cuales 168 (es decir, el 54,01%) obedecen a rechazos ad portas. De estas resoluciones, 89 fueron por aspectos sencillos como monto, extemporaneidad, actos que declaran desiertos y actos que declaran infructuoso un procedimiento; 65 obedecen a casos en donde, en tan solo 10 días, que el despacho expone toda una motivación legal, técnica y/o jurisprudencial, para rechazar ad portas sin necesidad de ingresar al fondo del asunto. 67. Por otra parte, la memoria concluye que si en el año 2003 el presupuesto global para la adquisición de bienes y servicios del sector público era de ¢1.361.332,7 (miles de millones), por la vía de la apelación sólo fue fiscalizado un 10,51%, de la que un 9,39% 10 Actualmente existen en la Asamblea Legislativa varios proyectos de ley relacionados con reformas a la Ley de Contratación Administrativa como son: * Expediente 15555. Ley de Reforma de los artículos 16, 32, 80 párrafo segundo, 84, 86, 89, 91, 92 inciso D) de la Ley de Contratación Administrativa NO 7494 del 02 de mayo 1995. Este proyecto se encuentra en el Plenario Legislativo, en el puesto NI 48, en su trámite de primer debate con un dictamen afirmativo de mayoría. * Expediente 15583. Reforma a la Ley General de Contratación Administrativa. Este proyecto se encuentra en la Comisión de Asuntos Jurídicos, en el puesto 11 y se encuentra en la fase de consultas. * Expediente 15716. Reforma al párrafo primero y del inciso c) del artículo 100 de la Ley de Contratación Administrativa, Ley 7494 de 2 de mayo de 1995 y derogatoria de la Ley 8022 de 1 de septiembre 2000. Costa Rica CPAR 20 conllevó la firmeza del acto adjudicatario y un 1,12% su anulación. Nótese que el dato total de fiscalización del 2002 fue de 12, 09%, y para el 2001 fue de un 15,26%. 68. Las anteriores funciones, entre otras, entran en conflicto con las funciones igualmente constitucionales del control posterior de la administración de los recursos de la hacienda pública, así como con sus atribuciones para emitir normas para tales fines y adelantar investigaciones sobre presuntas conductas irregulares de los servidores públicos e imponer u ordenar sanciones como consecuencia de sus investigaciones. III. Las Instituciones Autónomas 69. Las instituciones autónomas, al igual que el gobierno central, operan bajo los preceptos de la LCA y su reglamento pero son funcionalmente independientes de la DGABCA y utilizan sus propios estatutos y normas internas. Las instituciones en esta categoría incluyen al: Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), Consejo Nacional de la Producción (CNP), Compafñía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), Instituto Costarricense de Turismo (ICT), Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (INFOCOOP), Instituto Nacional de Seguros (INS), Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), y la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE). 70. Las instituciones autónomas tienen cierta flexibilidad en el manejo de su presupuesto y en su administración interna, incluyendo su personal, pero sus objetivos y organización son diferentes. Varias de estas instituciones reciben transferencias monetarias importantes del gobierno, algunas son beneficiarias de impuestos específicos, y otras se financian principalmente de la venta de los servicios que ofrecen. Debido a la condición de entidad publica de las instituciones autónomas, el gobierno ejerce su función de control sobre ellas en las áreas de (i) inversión, endeudamiento y presupuesto; (ii) tarifas y precios y (iii) adquisiciones y auditoria. Hay por lo menos seis agencias con responsabilidad por supervisar y controlar las instituciones autónomas, incluyendo el Ministerio de Hacienda, el MIDEPLAN, el Banco Central, la Autoridad Presupuestaria, la Contraloría y la Superintendencia de Servicios Públicos. 71. Con el propósito de profundizar en el análisis organizacional y aspectos institucionales relacionados con las adquisiciones, se examinó la situación de 3 instituciones; la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), y el Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados (Aya) que conjuntamente con RECOPE representan aproximadamente la tercera parte del presupuesto estatal para gastos en adquisiciones. El examen confirma la existencia de un nuevo reto para el sector de adquisiciones que requiere una revisión y modernización de sus políticas y procedimientos y el aprovechamiento de la tecnología de la información. 72. Organización y Estructura. Las tres instituciones estudiadas adelantan la mayoría de sus adquisiciones en forma centralizada atendiendo el marco normativo dado Costa Rica CPAR 21 por la LCA. su reglamento, las resoluciones de la Contraloría, los fallos de la Sala Cuarta y las regulaciones internas de cada institución. La contratación con estas instituciones es abierta pero se toma compleja y costosa para los oferentes. 73. Con excepción de la LCA y del rol de la Contraloría no existe un marco común dentro del cual las instituciones autónomas deban operar para asegurar la coherencia en las compras y contrataciones del estado. El resultado es que los oferentes deben confrontar gran heterogeneidad en la documentación de las instituciones del estado para la compra de un mismo servicio o producto. 74. Procesos. Los procedimientos de contratación para una compra o servicio están dictaminados por umbrales financieros asignados a la categoría o estrato asignado a la agencia responsable pero no obedecen a un análisis de riesgos de la compra o proyecto. La autoridad para contratar de una agencia esta dada por el estrato que se le asigna de acuerdo con su presupuesto para la compra de bienes y servicios no personales, y no en una evaluación de la capacidad institucional de su organización para comprar y contratar. 75. Las instituciones tienen autonomía para organizar el tramite de una licitación siempre y cuando cumplan con la LCA y su reglamento, de tal forma que cada institución emite su propio reglamento interno asignando responsabilidades para las diferentes funciones de identificar y definir la compra, preparar y aprobar los documentos de licitación (cartel), llevar a cavo la licitación, evaluarla y recomendar sobre su adjudicación, adjudicar y firmar el contrato, una vez refrendado por la contraloría si aplica. 76. Estas regulaciones internas frecuentemente contribuyen a las demoras y decisiones poco efectivas, y dan lugar a que un sin numero de personas y comisiones intervengan en los procesos diluyendo la responsabilidad. Por ejemplo, el proceso interno de la CCSS para la adquisición simplificada de medicamentos incluye 19 pasos, intervienen diez unidades administrativas y dura por lo menos 169 días, contados desde la emisión de la orden de adquirir hasta el ingreso del producto en bodega. 77. Políticas. La política de adquisiciones, al igual que las demás agencias del sector publico, está basada en prevenir la corrupción y asegurar la apariencia de probidad de los empleados de gobierno, y esta basada mas en una regulación detallada y en exceso de controles que en promover valores éticos o virtudes. El exceso de regulación y de controles esta amenazando la eficiencia ya que impone costos de transacción significativos a la vez que impide la flexibilidad necesaria para lograr mejores opciones en cuanto a precio ya calidad y para el logro de ciertos objetivos sociales. La cultura del funcionario parece ser mas la de no tomar riesgos, ajustarse a las reglas y resistir cambios. Todo lo anterior hace que el sistema sea complejo, engorroso y costoso de administrar. 78. Un análisis somero de las adquisiciones hechas por las instituciones indica que la mayoría de las transacciones pertenecen a gran cantidad de ítem de bajo valor que Costa Rica CPAR 22 demandan una proporción alta de los recursos administrativos para su compra pero cuyo valor es pequeño en relación con el gasto total de las adquisiciones. 79. Por ejemplo, la CCSS, en el ámbito central, realiza compras por unos C 33,200 millones (excluyendo las compras de medicamentos reglamentadas en la ley 6914), de los cuales un 18 a 20% representan un 60% del número de transacciones. En forma similar, el 40% del gasto de adquisiciones del AyA corresponde al 90% del numero de transacciones y en el ICE, el 86 % de las transacciones solo consumen el 12 % del gasto en adquisiciones. 80. Indicadores de Desempeño. El principal indicador utilizado por las instituciones para medir la eficiencia en los procesos de las adquisiciones es el tiempo transcurrido entre la solicitud de la adquisición y la emisión de la orden de compra. Sin embargo, este indicador es muy variable, inclusive dentro de una misma institución, porque el tiempo dedicado a la revisión de la solicitud depende de la complejidad de la adquisición. Por esta razón la práctica internacional define este indicador como el periodo transcurrido entre la publicación del aviso o invitación a licitar y la firma del contrato o emisión de la orden de compra. De todas formas, el fraccionamiento del indicador, mostrado en el siguiente cuadro, indica que el tiempo empleado en el análisis y adjudicación de las licitaciones públicas es grande. DURACIÓN PROMEDIO EN DIAS DEL TRAMITE DE LICITACIONES LICITACIÓN PUBLICA INSTIT FASE RECE ANÁLIS CONFE REMISI REFR EMIS TO UCION DE PCIÓN IS Y CCION ON A END IÓN TA PLANIFI DE ADJUDI DEL REFRE O ORD L CACION OFER CASIO CONTR NDO CGR EN TAS N ATO COM ______PRA AYA 50 47 127 55 16 17 18 330 ICE 114 53 120 69 32 18 10 416 CCSS 34 50 145 105 21 27 49* 431 COMPRA DIRECTA INSTI FASE RECE ANÁLIS CONFE REMISIO REFR EMIS TO TUCI DE PCIÓ IS Y CCION N A ENDO IÓN TA ON PLANIFI N DE ADJUDI DEL REFREN CGR ORD L CACION OFER CASIO CONT DO EN TAS N RATO COM PRA AYA 22 4 12 NA NA NA 8 46 ICE 48 7 12 NA NA NA 20 87 Costa Rica CPAR 23 | CCSS 137 131 51 1 NA | NA NA | 23 142 *incluye la recepción 81. La mayoría de las instituciones hacen evaluaciones internas periódicamente utilizando meiodologías tipo (FODA- Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas), pero estas evaluaciones se limitan a los procesos para cumplir con la LCA. Estas evaluaciones podrían aprovecharse para identificar las mejores practicas que podrian de servir de modelo para otras instituciones. 82. Recursos Humanos. Las tres instituciones estudiadas son conscientes de la importancia que tiene las cualidades técnicas y éticas del personal dedicado a las adquisiciones y de mantener su motivación. Esto requiere que las instituciones tengan programas adecuados de capacitación para sus empleados y personal directivo y que estos programas estén acompañados de políticas de personal sanas. 83. A este respecto, tanto la CCSS como el ICE cuentan con cierta flexibilidad en la contratación de personal, ya que no están afiliadas al servicio civil. Cave destacar las iniciativas del ICE, que diseño y realizo un programa en contratación administrativa conformado por 13 módulos de capacitación con una duración aproximada de un ano y capacito a funcionarios de la Dirección de Proveeduría, personal asistencial de las subgerencias, abogados de la Dirección de Contratación Administrativa y fimcionarios de la Auditoria. Como continuación de dicha iniciativa se llego a un convenio con la Universidad Fidelitas y en la actualidad hay cerca de 30 funcionarios matriculados en una etapa avanzada de una maestría en administración con énfasis en contratación administrativa. 84. El ICE también se ha preocupado por mantener incentivado su personal mediante una política de beneficios y salarios sobresaliente en el medio estatal (el salario medio de sus empleados es de aproximadamente US$1,300 equivalentes) y considera que existe un gran compromiso de las personas involucradas en la contratación administrativa para adelantar los procesos eficientemente. IV. Conclusiones y Recomendaciones 85. Órgano Rector. Si bien las acciones del DGBCA están orientadas en la dirección correcta, es conveniente desarrollar un órgano rector consultivo para todo el sector público que asuma el liderazgo y vele por la visión estratégica del sistema de contratación global para lo cual habría que promulgar, en primera instancia, las reformas legales necesarias que permitan a la Dirección cumplir con ese objetivo. Este órgano facilitaría la tarea de las proveedurías institucionales en las actividades de normar, revisar y monitorear la planificación y ejecución de las contrataciones, incluyendo el desarrollo de modelos de documentos de licitación estandarizados para bienes, obras y servicios. Igualmente podría contribuir a elaborar indicadores comunes de desempeño para medir el rendimiento y efectividad, incluyendo los costos de transacción en los procesos. Costa Rica CPAR 24 86. La creación de una organización en el ámbito central encargada de la dirección estratégica del sector de adquisiciones que provea soporte de alto nivel a todas las entidades del Estado, incluidas las instituciones autónomas, permitiría reducir la fragmentación en el sistema debida a la heterogeneidad de las prácticas y documentos. Esta organización no debe tener autoridad sobre lo que es responsabilidad exclusiva de las instituciones más bien debe preocuparse por promover la buena práctica en la función de las adquisiciones, incluyendo la preparación de guías, y documentación estándar, encargándose de la capacitación del personal, y asegurando la integración y coordinación del sistema. 87. Una opción seria fortalecer la DGABCA y ampliar su rango de acción. La limitación más importante es que la DGABCA carece del apoyo requerido para cumplir sus funciones actuales (principalmente en sus recursos humanos, financiero y político), y la LCA limita su rango de acción al gobierno central. Las actividades de la DGABCA se han concentrado principalmente en el desarrollo de COMPRARED, que hasta el momento solo se ha implementado en el gobierno central, dejando por fuera las instituciones autónomas que representan el mayor porcentaje del presupuesto para las contrataciones del sector publico global. 88. Para asumir verdaderamente su fumción de órgano rector consultivo del sector publico entero, la DGABCA necesita cubrir las siguientes áreas: Rol regulatorio: * Asumir el liderazgo y velar por la visión estratégica del sistema de adquisiciones global, ya que la contratación administrativa representa una parte importante del presupuesto para cumplir con los objetivos y metas institucionales. • Formular y proponer politicas y procedimientos comunes para todo el sector publico. Es necesario reducir las desventajas causadas por la segmentación de las compras publicas en Costa Rica. La DGABCA debe tomar la iniciativa de discutir y coordinar con las entidades autónomas, las políticas y procedimientos de uso común e incorporar en sus lineamientos las mejores practicas para su diseminación en todo el sector publico aprovechando el potencial de COMPRARED. * Elaborar indicadores comunes para medir rendimiento y efectividad, incluyendo costo de transacción en los procesos. Rol Operacional: * Desarrollar modelos de documentos de licitación estándar (bienes, obras y servicios) y documentos de pedidos de propuestas para consultores, beneficiandose de la experiencia de las Cámaras de Construcción, Comercio, Industria, Ciencia y Tecnología y de Consultores y del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos. . Colaborar con las Proveedurías institucionales en las actividades de normar, revisar y monitorear la planificación y ejecución de las contrataciones. Si bien la Contraloría asume también parte de la responsabilidad en estas área, la meta seria que la DGABCA participara activamente en la planificación y asesoría y que la CGR se concentrara en los controles posteriores. Costa Rica CPAR 25 * Aunque la DGABCA ha impartido cursos de capacitación desde el 2002, la mayoría son cursos puntuales, sin tener un plan estratégico de capacitación formal orientada a asegurar la certificación o acreditación de los funcionarios con responsabilidad por la contratación administrativa * Contar con el personal capacitado en las disciplinas requeridas para poder ejercer su liderazgo. 89. Otra opción a considerar es la creación de un comité de simplificación de procedimientos y modernización del sistema integrado por la DGABCA, la Contraloría y las entidades autónomas más relevantes para identificar medidas para hacer mas eficiente el tiempo y costo administrativo de registro, identificación de necesidades y planificación, y ejecución de procesos de evaluación y adjudicación de contratos. 90. Control Externo. La Contraloría debería reconsiderar el valor agregado de sus dictámenes técnicos, ya que no cuenta entre su personal con las disciplinas necesarias competentes que se requieren para evaluar las diferentes licitaciones. Esta debería ser la responsabilidad de cada institución que son los expertos en la materia. La Contraloría ha preparado una propuesta de reforma de la LCA, la cual este informe apoya, y que propone que el control de la Contraloría se restrinja solamente a las licitaciones públicas, donde se presentan los casos de impugnación de mayor complejidad y cuantía. Para esto los umbrales para las licitaciones deberán uniformarse para tener claridad en su aplicación. La determinación de los umbrales para la selección del método de adquisición y para las revisiones deberán utilizar matrices que tengan en cuenta un análisis de riesgos, la capacidad de las instituciones y los valores de las adquisiciones. 91. Si bien desde el punto de vista técnico y tecnológico la CGR se encuentra mejorando el sistema de fiscalización, el enfoque compartido de control previo/control posterior debe ser repensado. Las restricciones y conflictos provenientes de sus funciones legales, las cuales requieren un alto porcentaje de dedicación a tareas de control previo y de estudios especiales relacionados con atención de denuncias, hacen muy lento el proceso que debe derivar en la solución del atraso en las principales acciones de control posterior. En las condiciones actuales, excepto para el cumplimiento de los requerimientos legales del presupuesto, no se puede depender de su trabajo para otorgar confiabilidad a la rendición pública de cuentas y a la transparencia en la gestión pública. 92. El proceso de modernización debería ser reforzado mediante el ajuste del sistema de fiscalización, complementado con el trámite de una reforma de la LOCGR, para asegurar su separación de las funciones de control previo, la independencia financiera en la definición y aprobación de su presupuesto y la dotación de recursos humanos, técnicos y tecnológicos que produzcan los resultados previstos. Al mismo tiempo, la CGR se beneficiaria de la implantación de un sistema de control de gestión mediante indicadores, el cual facilite el control de gestión tanto de las labores operativas como administrativas. Asimismo, este sistema constituiría una base de información confiable para la evaluación del desempeno y rendición de cuentas de la CGR. Costa Rica CPAR 26 93. Control Interno. Los comentarios recibidos indican cierta debilidad de las auditorias internas cuya efectividad se encuentra trastornada por el control ex ante que ejerce la Contraloría y por la importancia que le asigne la directiva de la institución respectiva. El fortalecimiento de esta función en las instituciones facilitaría enornemente el verdadero papel de la Contraloría en su control posterior independiente. 94. Cambio en la cultura de control, Las instituciones evaluadas cuentan con un personal bien calificado y educado que les permitiría asumir un cambio de cultura basado más en principios que en muchas reglas detalladas, depositando más confianza en sus profesionales. Este cambio redundaría en más oportunidades para agilizar el sistema de adquisiciones y reducir los costos de transacción. 95. Planeación estratégica. Las instituciones deberían considerar los beneficios resultantes de agregar ítems de bajo riesgo y costo, y efectuar sus compras por ejemplo mediante contratos marco. Esto puede promover mejores precios, abreviar el tiempo empleado por los oficiales de adquisiciones y reducir el costo administrativo de los pagos ya que habrá menos facturación. 96. Indicadores de desempeño. El objetivo de los indicadores es que las instituciones puedan monitorear su comportamiento y lo puedan comparar con otras instituciones. En ambos casos es importante que cada institución use la misma metodología para asegurar la consistencia de las comparaciones. Esta sería otra tarea a incluir en las nuevas funciones propuestas para la DGABCA. Además es aconsejable desarrollar indicadores que permitan: i) analizar el verdadero costo de transacción de las adquisiciones; ui) medir los avances en las economías que se hagan en el campo de las adquisiciones; iii) para evaluar la capacidad y comportamientos de los contratistas y proveedores. 97. Desarrollo de capacidad. Aunque se ha estado certificando a los funcionarios que participan en la capacitación impartida por la DGABCA, es conveniente analizar la posibilidad de negociar un convenio con una institución de enseñanza superior a efectos de establecer un programa de entrenamiento formal en adquisiciones públicas, Por ejemplo podría aprovecharse del Convenio con la Universidad Fidelitas para establecer un programa de entrenamiento en adquisiciones publicas en el ámbito internacional, similar a aquellos que el Banco Mundial ha fomentado en Europa (ILO) y África. Costa Rica CPAR 27 CAPITULO IV INCENTIVOS PARA FORTALECER EL SISTEMA DE CONTRATACIÓN 98. Durante los últimos años han surgido nuevos incentivos para fortalecer y expandir el potencial del sistema de contratación actual. Este capitulo se concentra en dos: las contrataciones por medios electrónicos (e-procurement); y (ii) los acuerdos internacionales sobre compras gubernamentales. 1. Contrataciones Públicas por Medios Electrónicos (e-procurement)" 99. Costa Rica ha hecho un progreso significativo en la adopción de un sistema electrónico de adquisiciones gubernamentales (e-GP) y la nueva versión que esta por lanzarse ha incrementado enormemente su funcionalidad. Costa Rica ha seguido buenas prácticas buscando incrementar la transparencia y participación en los procesos de contratación del sector publico. La habilidad de los licitantes de obtener los documentos de licitación gratis es un paso admirable. 100. Aunque hay un portal (website) único para la publicación de información sobre las contrataciones del estado, que ya esta funcionando, hay una necesidad de incrementar la diseminación y cobertura para las otras entidades friera del gobierno central. El Reglamento de la Ley de Administración Financiera de la Republica y Presupuestos Públicos (No. 8131), establece el uso obligatorio de todos los sistemas que la DGABCA establezca para el cumplimiento de los objetivos de la administración publica. Entre estos sistemas esta el COMPRARED, que abarca hasta ahora solo el gobierno central. 101. Basado en el análisis sobre la preparación del país en el desarrollo del e-GP, mediante una auto-evaluación de los mismos funcionarios de las entidades del gobierno, y el analisis de los expertos de los Bancos, Costa Rica ha logrado avances significativos que van en la dirección correcta según las mejores practicas internacionales. COMPRARED ha identificado transparencia y eficiencia (ahorros) como sus principales objetivos; sin embargo no ha hay metas cualitativas ni cuantificativas aún definidas para estos objetivos. La nueva versión de COMPRARED parece ser compatible con el mapa de ruta propuesto por el BID y el BM. Un análisis más a fondo se debe realizar para determinar la aceptabilidad del sistema para operaciones financiadas por las instituciones internacionales. 102. La DGABCA ha liderado el desarrollo y operación de COMPRARED, pero dado el fraccionamiento del sector publico, varias entidades han abordado sus propios sistemas al margen del orientado por el Ministerio de Hacienda y en paralelo con COMPRARED. Este acercamiento fragmentado limita el alcance de COMPRARED y reduce los potenciales beneficios devengados del e-GP. ti Esta sección es una síntesis de la evaluación de avance de las adquisiciones del gobierno con medios electrónicos (e-Government Procurement), incluida en el Anexo V. Costa Rica CPAR 28 103. La DGABCA planea introducir la firma y certificado digital como un paso clave en el desarrollo del e-GP. Esta es un área que requiere más análisis y consideración dadas las implicaciones de acceso a bienes y servicios ofrecidos por proveedores internacionales y cumplimiento con las estipulaciones de tratados de libre comercio como el DR-CAFTA. COMPRARED ha adoptado UNSPSC como codificación básica de bienes y servicios, decisión que es compatible con las mejores practicas internacionales. En general el desarrollo de estándares es limitado, sin que exista un marco de políticas ni un mecanismo de trabajo conjunto entre el gobierno, el sector privado y los organismos especializados. Existe un registro de proveedores, pero no es un estándar, pues opera en paralelo con los registros no interconectados de varias entidades del sector publico. II. Acuerdos Internacionales sobre Compras Gubernamentales 104. El segundo incentivo para fortalecer el sistema de contratación, generalmente pasado por alto, lo constituyen los acuerdos internacionales sobre compras gubernamentales que Costa Rica ha suscrito. 105. Actualmente, Costa Rica es miembro de cuatro acuerdos de libre comercio: CR- México (1994), CR-República Dominicana (2002), CR-Chile (2002) y CR-Canadá (2004). Adicionalmente se encuentran en proceso de aprobación legislativa otros dos acuerdos: CR-CARICOM y el Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, Estados Unidos y República Dominicana (DR-CAFTA, por sus siglas en inglés.).'2 De estos acuerdos el DR-CAFTA es el que representa el mayor impacto en el tema de contrataciones. 13 106. El Capítulo 9 del DR-CAFTA sobre compras gubernamentales tiene como objetivo establecer las garantías que las Partes deberán otorgar a los proveedores, bienes y servicios de las otras Partes al efectuar las contrataciones públicas. En este sentido, el capítulo permitirá: (i) consolidar los distintos principios y procedimientos de contratación pública establecidos a nivel nacional y, (ii) modernizar todas aquellas prácticas nacionales que de una u otra forma dificultan la participación de proveedores extranjeros en las contrataciones gubernamentales. 107. El DR-CAFTA establece obligaciones específicas para los entes registrados en la lista positiva de Costa Rica y acepta la aplicación de sus procedimientos y leyes sólo en los alcances que siguen sus requerimientos. El tratado establece la obligación de las partes de aplicar el principio de trato nacional a los bienes, servicios y proveedores de otras partes y la forma en que se realizará la determinación de origen de los bienes; prohíbe la aplicación de condiciones compensatorias especiales, y aclara que no se aplicará a las medidas relativas a aranceles aduaneros u otros cargos o medidas sobre la 12 Para un mayor estudio de los resultados del DR-CAFTA en otras áreas, se recomienda revisar el Documento Explicativo del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, Estados Unidos y República Dominicana, publicado por el Ministerio de Comercio Exterior de Costa Rica en el año 2004 y disponible en la página web www.comex.go.cr. 13 Durante los últimos años, cerca del 50% de las exportaciones e importaciones de Costa Rica al mundo han estado vinculadas con el mercado de los Estados Unidos. Asimismo, cerca del 60% de la inversión extranjera directa que ha llegado en la última década proviene de ese país. Costa Rica CPAR 29 importación, diferentes de otras medidas que reglamentan específicamente las contrataciones públicas. 108. Otra característica del DR-CAFTA es que es de aplicación multilateral. Sus disposiciones en el área de contratación pública también son aplicables por un país centroamericano a las mercancías, servicios y proveedores de otro país centroamericano o de República Dominicana, de la misma forma como tendría que aplicarla a las mercancías, servicios y proveedores de los Estados Unidos. No obstante lo anterior, el acuerdo recoge una cobertura diferente entre los países. En el caso de EEUU, el capítulo se aplica solamente a las contrataciones de las entidades cubiertas que estén por encima del umbral, mientras que para los países Centroamericanos la cobertura es mucho más amplia debido a que no excluye entidades de gobierno, ni establece umbrales. 109. El DR-CAFTA incorpora compromisos específicos sobre el acceso a mercados (los proveedores extranjeros de bienes y servicios deben tener el privilegio de ser tratados iguales que los proveedores nacionales). El alcance del DR-CAFTA se limita a los entes listados en los cuadros del acuerdo, incluyendo los entes a nivel central, local y descentralizado cuando se apliquen los fondos de presupuesto nacional (que afecten fundamentalmente los sectores de salud y construcción). A menos que se especifique lo contrario, el DR-CAFTA cubre todos los organismos subordinados a estas listas. 110. El DR-CAFTA, sin embargo, posee disposiciones que establecen una cobertura diferente dependiendo de los países entre los cuales se aplique. Así, el tratado establece umbrales solamente para delimitar la cobertura entre los países centroamericanos y República Dominicana con los EEUU, mientras que para las contrataciones entre los países centroamericanos y entre éstos y República Dominicana, no se establecen umbrales, ya que se cuenta con una cobertura más amplia. Para la cobertura entre Estados Unidos y cada país centroamericano, los umbrales aplicables a las entidades centroamericanas serán el doble de los umbrales aplicables a las entidades estadounidenses durante un período de tres años a partir de la entrada en vigor del tratado. Después de ese período, los umbrales se ajustarán al mismo nivel. 111. La cobertura del DR-CAFTA abarca tanto al gobierno nacional como al provincial o municipal, así como a las entidades autónomas y las empresas del estado. Los umbrales aplicables son: * US$58.550 para bienes y servicios y US $6.725.000 para servicios de construcción del gobierno central. * US$477.000 para bienes y servicios y US $6.725.000 para servicios de construcción del gobierno sub-central. * US$250.000 para bienes y servicios y US $6.725.000 para servicios de construcción de entidades descentralizadas. 112. En cuanto a las implicaciones referentes al acceso de proveedores bajo el DR- CAFTA, es importante analizar la lista de entidades cubiertas a la luz de los presupuestos de gasto en compras de bienes y servicios de las entidades públicas en Costa Rica. Es Costa Rica CPAR 30 claro que al no existir umbrales para las contrataciones entre los países centroamericanos, ni entre éstos y República Dominicana, la cobertura entre ellos es casi total. Sin embargo, no sucede lo mismo con los Estados Unidos ya que el establecimiento de umbrales combinado con un enfoque de lista positiva para determinar las entidades a las que les es aplicable el tratado, demuestra que la cobertura es limitada en términos del porcentaje de contratación real que esta cubierto por el tratado. 113. Al analizar el porcentaje del presupuesto para compra de bienes y servicios que finalmente se incluyó dentro de la cobertura con Estados Unidos, se encuentra que de las nueve instituciones en los estratos A y B, solamente el ICE y la CCSS han sido incluidas en la lista positiva de Costa Rica. Las otras siete instituciones de estos estratos que abarcan más del 54% del presupuesto, no estarían cubiertas por el acuerdo en relación con los Estados Unidos, aunque si con los otros países. III. Conclusiones y Recomendaciones 114. Plan Estratégico para COMPR4RED. Mientras se reconoce que han habido avances importantes, no hay un plan estratégico integral, ni una visión común sobre el modelo de e-GP adecuado para Costa Rica y el modo de abordarlo. Este plan integral, identificaría, entre otras cosas, los aspectos claves para implementar soluciones exitosas y sostenibles en e-GP. Al mismo tiempo buscaría la manera de consolidar todas las entidades involucradas del sector público, como las entidades autónomas que hasta ahora no están incluidas y representan el mayor porcentaje del presupuesto para adquisiciones del país. 115. Entre otros aspectos, el plan estratégico deberá tomar en cuenta los siguientes factores que ponen en riesgo el éxito de esta iniciativa: * La fragmentación de iniciativas de e-GP y falta de coordinación entre el gobierno central y las demás entidades del sector público es uno de los principales riesgos. Esto indica que CompraRed solo abarca un porcentaje limitado del total del presupuesto para adquisiciones. Si se adoptan varias alternativas y estrategias en paralelo por las diferentes autoridades, los resultados esperados serán negativos para el Gobierno, proveedores y el desarrollo nacional. * La falta de un plan estratégico y coordinado significa que muchos aspectos necesarios para las siguientes fases del desarrollo del e-GP, que tienen altos niveles de riesgo y complejidad, no se han abordado, por lo tanto no hay una planificación que oriente el avance simultáneo y consolidado del sistema. * La adopción de las subastas inversas (subasta a la baja) prevista para el breve plazo, alcanzaría un 15% de las adquisiciones totales de la administración publica. Esta adopción generaría impactos negativos de largo plazo sobre el sector privado, el desarrollo sectorial y sobre los precios si no se basa en un conocimiento profundo - aun no disponible -del mercado y del comportamiento económico de los proveedores. * El uso de firmas y certificados digitales todavía no se ha aplicado exitosamente en los sistemas de e-GP existentes. Esta estrategia debería analizarse profundamente considerando los riesgos potenciales para evitar errores y costos innecesarios. Costa Rica CPAR 3e1 116. Consistencia entre el marco normativo nacionaly el DR-CAFTA. Al realizar un análisis comparativo surge como primera conclusión que existe una total compatibilidad entre las regulaciones establecidas en el ordenamiento jurídico costarricense y las disposiciones normativas del DR-CAFTA. El DR-CAFTA no introduce ningún cambio en la normativa sobre contratación pública del país, sino que más bien se convierte en un refuerzo del régimen legal existente en materia de contratación administrativa. El Anexo III- A incluye un análisis detallado de la concordancia entre el ordenamiento jurídico costarricense y las disposiciones del DR-CAFTA. 117. No obstante, si bien la legislación costarricense responde a los requerimientos del DR-CAFTA, es necesario mejorar ciertas prácticas administrativas a efecto de garantizar la plena aplicación de los principios de trato nacional, publicidad y transparencia. El trabajo en estas áreas es sin duda alguna un reto importante para la administración pública costarricense. Como se ha dicho en otras partes de este informe, si bien Costa Rica ha desarrollado algunos sistemas de publicidad y transparencia como el COMPRARED, con un potencial muy interesante, al no incorporar a todas las instituciones, no es posible a la fecha capturar en forma plena las dimensiones en cuanto a información sobre contratación pública en el país. Costa Rica CPAR 32 CAPITULO V EL DESEMPEÑO DE LAS ADQUISICIONES EN LOS PROYECTOS DEL BID Y EL BM 118. Esta sección revisa el desempeño de Costa Rica en adquisiciones bajo los proyectos financiados por BID-BM basados en documentos estándar, tales como los informes de ejecución, informes de auditoria de desempeño, informes de supervisión de proyectos, los informes de revisión ex-post de adquisiciones y de evaluación de capacidad institucional. 119. Perfil de Cartera del BID. La cartera del BID en Costa Rica comprende compromisos netos de $592 millones y un portafolio no desembolsado de US$204 millones a Febrero de 2004. La cartera consta de 10 proyectos a diciembre de 2002, de los cuales 4 que representan el 29% del saldo por desembolsar, se aprobaron en el periodo 2000- 2002. La composición sectorial de la cartera se distribuye en los sectores energía (577%), modernización del estado (26%), salud y educación (11%), agricultura (5%) y agua y saneamiento (1%). La cartera de cooperaciones técnicas consta de 25 operaciones, de las cuales 14 son regionales con un saldo por desembolsar de US$6.8 millones. Durante el periodo de la estrategia anterior, 2000-2002, se aprobaron 14 cooperaciones técnicas, apoyando a la estrategia del Banco en áreas como desarrollo agrícola, comercio, infraestructura, microempresa y capital humano. Asimismo, se aprobaron 2 pequeños proyectos con sus respectivas cooperaciones técnicas dedicados al desarrollo micro-empresarial, actualmente en ejecución. La cartera FOMIN está constituida por 13 proyectos con un saldo por desembolsar de US$ 6.8 millones, de los cuales 4 son de carácter regional. Por otra parte, en Costa Rica operan 3 fondos (CFA, E & CO y Ecoempresas) los cuales han realizado 9 operaciones por un monto total de US$ 3.1 millones. Tabla: Cartera Activa del BID Nombre del Proyecto Fecha de Monto en US$ Aprobacion Support for Public Sector Reform 30-June-97 12.65m Water for Urban Center program and 9-October-91 50.95 Rehabilitation of the Limon Province Improvement to Health Services 25-Nov-92 42.OOm Cadastre and Public Registry 29-Nov-00 65.OOm Justice Administration 2nd Phase 5-DEC-01 22.40m Development of the Health Sector 30-Jan-03 6.35m Power Sector Development III 1 -Dec-93 320.OOm Education (Pre-school and 3rd cycle) 21-May-97 28.OOm Power Interconnection for Central 28-Nov-01 40.OOm (total) America (Regional Project - 2 operations) Sustainable Agro. Productivity 27-Nov-02 14.40m Total 601.76m 120. Áreas de Mejoramiento y los Asuntos Técnicos. Se ha avanzado en materia de adquisiciones mejorando la coordinación entre las unidades ejecutoras, la Contramloa, y el BID- BM para hacer compatible tanto la legislación nacional como las normas y políticas del Banco en Costa Rica CPAR 33 la materia. Asimismo, la Representación del BID cuenta con un Grupo Asesor Permanente para Adquisiciones (GAPA) que mantiene un estrecho vínculo con las unidades ejecutoras, la Contraloría y la Unidad de Adquisiciones del Banco, facilitando y agilizando el proceso de toma de decisiones. Sin embargo, se requiere de "no-objeción" previa de los respectivos Especialistas Sectoriales para absolutamente todas las contrataciones de todos los proyectos que financia el BID en Costa Rica. Esto causa un flujo innecesariamente pesado de correspondencia y tiempos de espera. Más aún, en casos donde el GAPA debe reunirse o inclusive en casos donde el Comité de Adquisiciones de la Sede debe expedirse, los plazos de aprobación ya promedian los 3 meses. En el ICE, por ejemplo, de las 50 licitaciones realizadas en 2003, 12 fueron recurridas y requirieron la participación del Comité de Adquisiciones, con la consecuente suspensión de los procesos. Se citó también un caso de adquisición de una perforadora de suelos donde la CGR y el Comité de Adquisiciones del BID tuvieron posiciones distintas respecto de una presentación recibida. Como consecuencia, el BID retiró el financiamiento del contrato y se canceló la compra. 121. Perfil de Cartera del BM. La cartera de proyectos activos del BM consiste de 2 proyectos; Ecomarkets (US$.32.6 millones) y el proyecto de Fortalecimiento y Modernización del Sector Salud (US$.17 millones). El portafolio también incluye 2 donaciones del Global Enviromnental Facility - GEF, una para Biodiversidad (US$.7 millones) y otra para Ecomarkets (US$.8 millones). Tabla: Cartera Activa del Banco Mundial Nombre del Proyecto Efectividad Cierre BIRF Donación GEF Biodiversity 14-July-98 30- June-05 US$7m Ecomarkets Project 17-April-01 30-June-06 US$32.6m GEF Ecomarkets 17-April-01 30-June-06 US$8m Health Sector Project 6-January-03 31 -Dec.-06 US$17m _ 122. La asistencia del Banco Mundial a Costa Rica ha sido limitada, y la implementación del portafolio, aunque pequeño, ha sido lenta. A pesar de que las instituciones son muy capaces, con profesionales de calibre, el sin numero de aprobaciones internas y centralizadas ha limitado el desempeño de los proyectos. 123. La Estrategia de Asistencia al País (Country Assistance Strategy -CAS) de Abril, 2004, comprende un programa selectivo de préstamos y servicios de asesoríaa, enfocados mas a la transferencia de conocimientos en áreas de interés mutuo que a financiamiento de programas. Los préstamos propuestos (6 operaciones US$ 216 m.) cubrirían el periodo del 2004 al 2007. Este programa de préstamos, aunque aún modesto, representa un aumento en el alcance y tamaño de las operaciones comparado con el década pasada. 124. Los proyectos propuestos en el CAS incluye: Equidad y Eficiencia en la Educación (FY04-ÚS$ 30m); Proyecto de Modernización del sector de Aguas y Saneamiento (FY05 - US$70 m.); Proyecto de la Cuidad de Puerto Limón (FY 05-US$ Costa Rica CPAR 34 70m); Proyecto Ecomarkets II (FY 06-US$ 30m.); Gobierno electrónico para servicios de los ciudadanos (LIL- FY06- US$ 3m) y un Proyecto de Agricultura (FY07- US$ 15 m.). 125. Desempeño de la cartera del BM. Los índices de desempeño de las adquisiciones son variados. A pesar de algunas desviaciones, no han habido mayores problemas en los proyectos financiados por el BM en las donaciones GEF (ambientales) y el proyecto de Ecomarkets. Los organismos de ejecución de proyectos han contratado de acuerdo a las reglas de ambas instituciones y a los documentos estándar de licitación; el número de quejas recibidas no es significativo. Los auditores no han encontrado indicios de corrupción, fraude o mala gerencia de los fondos o en los procedimientos. Sin embargo la implementación ha sido lenta. 126. El proyecto de Fortalecimiento y Modernización del Sector Salud, ha sido impactado recientemente por las alegaciones de fraude y el despido del Director Ejecutivo de la Caja Costarricense del Seguro Social. Aunque los procedimientos del Banco estipulados en el Convenio de Prestamos se han seguido, la cantidad de aprobaciones internas, y últimamente revisión y cuestionamiento de varios de los contratos por los mismos diputados de la Asamblea, ha demorado la implementación del proyecto aún más que en el pasado y los desembolsos has sido muy limitados. 127. A pesar de las medidas que se tomaron de incluir en el Proyecto de Ley, de la aprobación del contrato de préstamo para el sector de salud, y el articulo 5, claramente estipula que las "Normas y procedimientos de contratación, establecidos en el contrato de préstamo No. 7068-CR y sus anexos, prevalecerán sobre los procedimientos y las normas sobre la materia, contenidos en el ordenamiento jurídico nacional, en lo que atañe a las adquisiciones de bienes y servicios realizadas al amparo de este contrato-. Todas las actividades planeadas deben ser aprobadas por la Junta Directiva Institucional. 128. En el caso de consultorías, con el fin de generar una cultura de austeridad, solo se aceptan consultarías en casos excepcionales, de manera no permanente y en actividades relacionadas con el fortalecimiento de programas de salud, cuando los estudios no puedan ser realizados por personal de la institución. Cualquier consultora se presenta a la Junta Directiva para su aprobación y debe contar con la debida justificación de la Gerencia de la División correspondiente, salvo que se trate de montos inferiores a los US$.2,000. 129. Una vez obtenida la aprobación de la Junta Directiva, los contratos superiores a los US$.21,000 deben contar con el visto bueno de la Dirección Jurídica Institucional, lo cual por delegación de la Contraloría General de la Republica corresponde a los Departamentos Legales internos. Para todos los contratos superiores a US$.162,000 se envían a la Contraloría para refrendo después del visto bueno del Departamento Legal respectivo. Todas estas intervenciones internas agregan al proceso un promedio de 3 meses. En las misiones de supervisión se recomendó que se consiguiera una delegación de autoridad al Director de la unidad implementadora del proyecto de salud para agilizar los procesos pero en el ambiente actual de alegaciones de corrupción, no se espera una decisión inmediata. Del préstamo de US$.17m, efectivo desde Enero del 2003 a la fecha solo se han desembolsado US$. 1.5 millones. Costa Rica CPAR 35 130. El proyecto de Eficiencia y Equidad de la Educación, que se empezó a negociar en Abril del 2004, las negociaciones se finalizaron hasta en Marzo del 2005, se firmara el 9 de Junio del 2005 y se someterá a la Asamblea para su consideración en Agosto, 2005. Se espera que el tiempo perdido inicialmente se pueda subsanar en la ejecución del proyecto, ya que se tomaron medidas aprovechando las lecciones aprendidas. 131. La unidad coordinadora del Ministerio de Educación Publica (MEP), tiene un buen record en la ejecución de proyectos financiados por los Banco, y pertenece a un departamento del MEP, por lo cual se cumple con los deseos del Gobierno de utilizar la capacidad instalada de las instituciones. Bajo el progratna del BID del Mejoramiento de Educación Básica (PROMECE), co-financiado inicialmente con el Banco Mundial, se le otorgó a la unidad coordinadora, personería jurídica, que la capacita para manejar los recursos asignados por el programa. Para el proyecto de Eficiencia y Equidad, el MEP solicitara en la aprobación del proyecto de Ley por la Asamblea Legislativa, la citada personería jurídica para este proyecto. 132. Esta personería jurídica, simplificaría y agilizaría los procedimientos sin necesidad de pasar por la Proveeduría Institucional del MEP. Tanbién se tomaron medidas de incluir en los artículos de la Ley que aprueba el préstamo, las estipulaciones que las Normas del Banco prevalecen sobre la Ley de Contratación nacional. Esta seria una práctica que se puede aplicar a las propuestas operaciones del Banco, para prevenir problemas con la ejecución de los proyectos. 133. La LCA otorga precedencia a los acuerdos internacionales con sus normas de adquisiciones como estipuladas en los convenios. Sin embargo en la práctica, dependiendo de la interpretación de los oficiales, y las practicas ad-hoc de algunas instituciones, se han dado contradicciones que han impactado la ejecución de los proyectos financiados por los Bancos. El tema mas afectado es la selección de consultores (firmas o individuos) dado que la LCA estipula licitación pública y las normas de los Bancos utilizan listas cortas. Este reporte reconoce que esta debilidad en la LCA debe atenderse y en las discusiones con el Gobierno se lograra llegar a un acuerdo para alcanzar una armonización de las practicas de contratación de consultores. Costa Rica CPAR 36 ANEXO I. PERSONAS ENTERVISTADAS DURANTE LAS MISIONES - -tNÁME'~ - -a*t t: tE ^ E ic. David Fuentes Vice Ministro de Hacienda Ministerio de Hacienda Sra. Jeanette Solano Garcia Directora General.- DGABCA Direccion de Minsterio de Hacienda Administracion de Bienes y Contratacion Administrativa (DGABCA) Alicia Avendafño Rivera Directora General de Ministerio de Hacienda Informatica Lic. Carlos E. Mena Rodriguez Autoridad Presupuestaria Ministerio de Hacienda, Ana Miriamn Araya Porras Autoridad Presupuestaria Ministerio de Hacienda Gabriela Espinoza Jefe de Ingenieria de Sistemas Ministerio de Hacienda (SIGAF) Lic. Guillermno Barquero Cruz Jefe de Proveeduria Municipalidad de San Jose Lic. Marco Castro Camacho Sub-Jefe Proveeduria Municipalidad de San Jose Lic. Manuel Corrales Umaña Jefe Unidad de Autorizaciones Contraloría General de la y Aprobaciones Republica (CGR) Rosy Conejo Femandez, Msc Division de Desarrollo CGR Institucional Unidad de Autorizaciones y Aprobaciones Lic.Marcela Aragon Sandoval Unidad de Autorizaciones y CGR Aprobaciones Lic Manuel Martinez Sequeira Gerente de Division CGR Asesoria y Gestion Juridica Lic. Marco Vinicio Alvarado Gerente Asociado CGR Lic. Jesus Mora Gerente Asociado CGR Lic. Daniel Saenz Quesada Gerente de Division de CRG Fiscalización Operativa y Evaluativa Ing. Jaime Molina U. Presidente de la Camara Sector Privado Costarricense de la Construccion Federico Valerio Ford Asesor, PROCOMER Ministerio de Comercio Exterios Susana Vazquez Asesora, Direccion General de Ministerio de Comercio Comercio Exterios Exterios Dieter Fiegerg S. Director Permanenete Sector Privado Camara de Comercio de Costa Rica Costa Rica CPAR 37 Francisco Gamboa Soto Asesor Economico Sector Privado Camara de Comercio de Costa Rica Luis Diego Osborne Gerente General Sector Privado GBM de Costa Rica, S.A. Lic.Denise Aguero Directora de Contrataciones Ministerio de Obras Publicas y Transporte (MOPT) Lic. Sergio Cordoba Sub-Director de MOPT Contrataciones Arq. Gabriela Murillo Jenkins Gerente Division de Caja Costarricense del Operaciones Seguro Social (CCSS) M.B.A. Heibel Rodríguez Gerente General Instituto Costarricense de Araya Acueductos y Alcantarillados (AyA) Lic. Roosevelt Alvarado R. Director Suministros AyA Dr. Waldemar Nuñez Lopez Director Instituto Costarricense de Dirección de Proveeduria Electricidad (ICE) NAME POSII-ON ENTITY Msc. Luis Conejo M. Director Dirección de ICE Tecnologías de la Informacion Alejandro Lara Vargas Coordinador Contratación Radiografica admin.. Costarricense S.A. (RACSA) Alberto Bermúdez O. Sub-Gerente General RACSA Leonardo Campos Dirección de Pequeña y Ministerio de Economia, Mediana Empresas Industria y Comercio Miguel Tapia Z Director Financiero Cámara Costarricense de la Construcción. Luis Amador J Director Estudios Técnicos Cámara Costarricense de la Construcción Olman Vargas Zeledon Director Ejecutivo Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica Eugenia Morales Director Información Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica Mauricio Arce Lara Presidente Cámara de Consultores Arquitectura e Ingeniería Ricardo Echanty Lara Socio BEL Ingeniería Max Sitenfel Socio BEL Ingeniería Mario Fernández Ortiz Ex ministro Ministerio de Obras Publicas y Transporte Costa Rica CPAR 38 Gilberth Garro Jara Asesor Caja Costarricense del Seguro Social James F Phillips Director de Planificacion Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados Costa Rica CPAR 39 ANEXO II. DESEMPEÑO DEL SECTOR PRIVADO 1. La Industria de la Construcción La industria de la construcción es la más relevante en el contexto de las adquisiciones. Al igual que en otras partes, la construcción se compone por varias áreas de mercado traslapadas entre si, incluyendo la construcción de edificios y vivienda, las obras de ingeniería civil, el área de reparaciones y mantenimiento, y los proveedores de equipo y materiales. Existen varias asociaciones empresariales bien organizadas tales como la Cámara Costarricense de la Construcción, y la Cámara de Consultores, Ingeniería y Arquitectura, que representan los intereses de los respectivos gremios. Adicionalmente, el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos es el ente encargado de velar por el decoro de las profesiones y por reglamentar y vigilar el ejercicio profesional de los arquitectos y las varias ramas de la ingeniería. El sector público es el principal agente de la demanda para la construcción de obras de ingeniería civil que realiza mediante contratación con el sector privado, mientras que la promoción y construcción de vivienda, edificios comerciales y proyectos de turismo esta dominada por el sector privado. Medido en función del valor de la facturación anual y el numero de firmas que lo producen, las estadísticas del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos muestran que en el año 2004 se registraron 19,634 obras nuevas a cargo del sector privado, con un valor aproximado de US$.856 millones, lo cual representa aproximadamente un 60% de una producción estimada en unos US$.1,400 millones o un 8% del GDP. La construcción se caracteriza por su fraccionamiento, con pocas firmas responsables por los contratos grandes y una gran cantidad de firmas pequeñas o individuos haciendo el resto. Esta fragmentación de la industria permite que la competencia por ganar las licitaciones sea considerable y este estimulada por las garantías que ofrece el sistema democrático costarricense. Sin embargo el derecho de un contratista nuevo de entrar en el mercado esta contrarrestado por los requerimientos que debe cumplir y la lentitud de las decisiones. Esto es particularmente oneroso para los extranjeros y la pequeña y mediana empresa que no están familiarizados con el sistema. Un permiso de construcción puede involucrar mas de cien pasos, incluyendo la inscripción de la empresa en el Colegio Federado y el pago al mismo de un "timbre de construcción" por todo plano de obra que se presente para aprobación a una oficina estatal o municipal. La falta de indicadores de producción adecuados para los diferentes segmentos de la industria dificulta la planeación estratégica del sector y de las empresas, puesto que se desconoce con precisión el significado de las tendencias de las diferentes áreas del mercado y su posible impacto en las firmas constructoras. Por ejemplo, una de las tendencias más notable en los últimos años parece ser la disminución de la demanda del sector publico y su compensación en parte por el crecimiento de trabajo en el sector Costa Rica CPAR 40 privado. Sin embargo, muchas firmas han reaccionado tarde a este cambio en el mercado por la falta oportuna y de buen análisis de indicadores. La demanda de construcción parece estar determinada principalmente por: * La tendencia de los clientes de traspasar responsabilidades al contratista en las etapas tempranas del proyecto * El crecimiento de la demanda en el sector privado que es probablemente mas variable que la demanda en el sector publico • El crecimiento de la demanda de reparaciones y mantenimiento principalmente en el sector publico Otras características del medio en que operan las firmas de construcción incluyen: * Ciertos monopolios en el abastecimiento de materiales tales como el hierro, el cemento y los combustibles. * Cargas sociales altas. El 51 % del valor de la planilla de personal corresponde a cargas sociales. * Monopolio en los seguros que son emitidos por el INS de propiedad el estado. Esto hace que la mayoría de las garantías necesarias en la contratación de obras sean emitidas por los bancos. * Condiciones de contratación heterogéneas. II. La Pequeña y Mediana Empresa (PYME) La pequena y mediana empresa es un sector importante de los negocios en Costa Rica. Aunque la información sobre la PYME dedicada a la construcción es escasa, su magnitud puede inferirse del número y monto de las inscripciones de los trabajos de construcción y consultaría en el Colegio Federado. En el añlo 2004, el Colegio Federado registra cerca de 50,600 trabajos en estas áreas con un valor aproximado de US$.945 millones que involucran unos 14,000 profesionales y 1,100 empresas colegiadas. Dado el fraccionamiento de la industria y el hecho que los datos del Colegio Federado excluyen el sector publico, se puede inferir que la mayoría de los contratos por el colegio son ejecutados por la PYMEs. Si a esto se agrega el hecho que una buena parte de los trabajos generados por los contratos grandes son subcontratados con empresas pequeñas y que muchas PYMEs operan en el sector informal, se puede estimar groso modo que hay unas 30,000 PYMEs dedicadas a los trabajos de construcción y consultoría. El gobierno esta interesado en respaldar y desarrollar este sector del mercado y aprovechar los beneficios que el sector puede aportar a la economía nacional. En el año 2002, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley 8262 de Fortalecimiento a la PYME, estableciendo el marco legal para el sistema institucional de apoyo a las PYMEs. Costa Rica CPAR 41 En forma similar, el DR.-CAFTA reconoce el establecimiento de programas para promover la participación de la PYME en las licitaciones de bienes y servicios del estado y excluye estos programas de la cobertura que establece el tratado. El Ministerio de Economía Industria y Comercio como ente rector, a través de su Dirección General de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa esta involucrado en varios proyectos encaminados a fortalecer la PYME: * El Fondo Especial para el Desarrollo de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa operado por el Banco Popular, esta orientado hacia aquellas PYMEs que no tengan acceso al crédito y esta conformado por un fondo de garantías y otro de financiamiento. * Un fondo no reembolsable, administrado por el Ministerio de Ciencia y Tecnología, que financia actividades dirigidas a promover y mejorar la capacidad de gestión y competitividad de la PYME. Los dos fondos mencionados están en su etapa inicial de operación. . La emisión de una pagina en el Internet con información sobre las políticas y regulaciones pertinentes al gobierno, asistencia técnica y información sobre otras organizaciones que pueden ayudar. Igualmente, la OEA esta financiando un proyecto que apoya la internacionalización de la PYME mediante el fortalecimiento de los servicios basados en tecnologías de información y comunicación, para la gestión de exportaciones, la promoción de asociaciones, la creación de empresas y otros servicios. * Planes piloto de capacitación y accesoria incluyendo la aplicación de herramientas para la organización empresarial, el manejo de recursos humanos, contabilidad y finanzas, y estrategias de venta y mercadeo. En el año 2001 un informe preparado por la Corporación Financiera Internacional con los resultados de una encuesta a escala mundial sobre "El tamaño de las firmas y el medio de los negocios presenta una serie de trabas que los empresarios identificaron como obstáculos para el desarrollo de sus negocios. En el caso de Costa Rica, los obstáculos más serios identificados por la PYME fueron los aspectos financieros (incluyendo la inflación, las tasa de cambio, y el financiamiento), los impuestos y regulaciones onerosas, la deficiencia de la infraestructura, y la criminalidad. La mayoría de estas barreras fueron confirmadas durante la preparación de este CPAR que preciso lo siguiente: * La percepción que el proceso de compras y contrataciones del gobierno es largo complicado y costoso * La excesiva demanda de licencias, permisos, registros e inspecciones * Impuestos, regulaciones y cargas sociales pesados y engorrosos * Poca familiaridad de la PYME con los sistemas de compras y contrataciones del sector publico y perdida de interés si no ganan en las primeras licitaciones en que participan * La debilidad institucional de las agencias que asisten a la PYME. * Las limitaciones en el acceso al crédito, garantías y seguros. Costa Rica CPAR 42 Las recomendaciones más salientes en relación con este subsector tienen que ver con la simplificación de los procesos, la necesidad del pragmatismo en el enfoque de las instituciones que lidian con la PYME y la importancia de ayudar a estas empresas a competir efectivamente en un mercado abierto y justo. III. La Industria de la Consultoría La Cámara de Consultores de Ingeniería y Arquitectura agremia aproximadamente 50 miembros que facturan unos US$.60 millones por año, pero existen un numero importante de firmas pequeñas o practicas individuales, principalmente en la practica de arquitectura, no afiliadas a la Cámara, cuyos clientes son individuos o empresas que requieren trabajos pequeños. Con motivo de la preparación de este CPAR, la Cámara esta adelantando un inventario de sus asociados, siguiendo los formularios desarrollados por el Banco Mundial para este tipo de ejercicio. El ambiente en que opera la práctica de la consultoría es similar al descrito anteriormente para las empresas de construcción y la PYME. Es decir, el de un mercado abierto pero con barreras sutiles para los nuevos, sean estos nacionales o extranjeros, resultantes de la aparente complejidad de las regulaciones y procesos de licitación y contratación de las agencias estatales, y de los costos que esto significa para los participantes. El ambiente de negocios para los profesionales esta caracterizado por un alto nivel de competencia no solo entre las firmas de profesionales pero también dentro de las profesiones. Los consultores operan en forma bastante independiente en las fases de diseño de los proyectos pero menos en la fase de construcción donde su papel en la supervisión de las obras es más bien de asesoría al representante del cliente. Existen problemas con la consecución de garantías de responsabilidad profesional, particularmente cuando el monto de las mismas es grande (el INS solo asegura hasta un millón de dólares y lo que supere este monto tiene que reasegurarlo en el exterior). En la practica, como la LCA trata las contrataciones de consultaría como cualquier otra licitación ( obras o bienes), la responsabilidad profesional es mas bien una garantía o fianza de cumplimiento que por la LCA esta definida hasta un 10% del monto del contrato. Otra característica del medio de la consultoría es la exigencia de las regulaciones ambientales para hacer estudios muy específicos que demandan personal altamente especializado y difícil de encontrar. Finalmente, hay un nuevo requisito no implementado todavía, que exige la certificación ISO a las firmas de consultoría. Costa Rica es uno de los pocos países que no ha de-regulado la practica de las profesiones técnicas y en consecuencia ha evitado ciertos problemas que confrontan las firmas consultoras en otros países, tales como la proliferación de firmas de poca capacidad, el numero desmesurado de participantes en los concursos, la tendencia de los clientes a considerar la practica profesional como cualquier otro producto industrial y Costa Rica CPAR 43 seleccionar los consultores principalmente sobre la base del precio, y el deterioro de la calidad de los servicios profesionales y de las obras. En Costa Rica, los servicios profesionales se contratan mediante licitación abierta en que normalmente se reciben ocho a diez propuestas (no 30 o más como sucede en otros países) y la selección se hace esencialmente sobre la base de la calidad técnica de las propuestas aunque el precio tiene relevancia en la selección. En síntesis, la competencia parece justa y los resultados adecuados. Las firmas consultoras se han visto forzadas a buscar nuevas tácticas para enfrentar la competencia y para responder a un ambiente que requiere de la diversificación en las estrategias y de enfoques más comerciales. Por ejemplo, el incremento de ciertas modalidades de contratación tales como el diseño y construcción a precio fijo, y los llamados BOT imponen cambios en la forma en que los ingenieros y arquitectos organizan sus prácticas profesionales. Las firmas que tradicionalmente han trabajado principalmente para el sector publico han tenido la tendencia a especializarse en trabajos de diseño de proyectos y supervisión de obras, limitando en cierta forma la flexibilidad que requieren los cambios del mercado (mas demanda en el sector privado y menos en el sector publico) y las vicisitudes de la economía (globalización, DR-CAFTA, deuda publica) Consecuentemente, existe cierta preocupación con la orientación futura de la práctica profesional de la ingeniería y la arquitectura que al menos en parte es debida a las dificultades de las firmas para tener una visión amplia de sus objetivos y de sus mercados. Esto se debe a que las firmas consultoras parecen más adeptas a la gestión operacional que a la estratégica, probablemente originadas por la formación técnica de sus dueños. Costa Rica CPAR 44 ANEXO III. EL DR-CAFTA Y EL SISTEMA DE CONTRATACION PUBLICA EN COSTA RICA Marco Referencial 1. Otro incentivo importante para la consolidación y reforma de las prácticas y procedimientos de contratación en Costa Rica son los acuerdos internacionales sobre compras gubernamentales. 2. Costa Rica, si bien no es parte del Acuerdo sobre Compras Gubernamentales de la Organización Mundial de Comercio (OMC), si ha incorporado efectivamente este tema en los tratados de libre comercio que ha suscrito desde el añio 1994.14 Actualmente, Costa Rica es miembro de cuatro acuerdos de libre comercio: CR-México (1994), CR- República Dominicana (2002), CR-Chile (2002) y CR-Canadá (2004)15. Adicionalmente se encuentran en proceso de aprobación legislativa otros dos acuerdos: CR-CARICOM y el Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, Estados Unidos y República Dominicana (DR-CAFTA, por sus siglas en inglés.).'16 El país también ha participado activamente en el Grupo de Negociación sobre Compras del Sector Público en el marco del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). No obstante, de estos acuerdos el DR-CAFTA es el que representa el mayor impacto.'7 3. La entrada en vigencia del DR-CAFTA significará un compromiso importante para el gobierno, dado que el mismo asumirá la responsabilidad de fomentar medidas tendientes a la modernización del estado en sectores claves, que involucrará niveles nacionales, provinciales, municipales y entidades autónomas y empresas estatales. Cabe agregar que la adecuada implementación del DR-CAFTA representará una oportunidad para que el gobierno continúe con la modernización, profundización y consolidación de las reformas en el sector de la contratación pública. 4. El Capítulo 9 del DR-CAFTA sobre compras gubernamentales está basado en el NAFTA. El mismo tiene como objetivo establecer las garantías que las Partes deberán otorgar a los proveedores, bienes y servicios de las otras Partes al efectuar las contrataciones públicas.'8 En este sentido, el capítulo permitirá: (i) consolidar los distintos principios y procedimientos de contratación pública establecidos a nivel nacional y, (i) modernizar todas aquellas prácticas nacionales que de una u otra forma 14 Costa Rica, no obstante, participa activamente en el Grupo de Trabajo sobre la Transparencia de la Contratación Pública de la OMC, en el cual ha promovido la importancia de concluir en el futuro un acuerdo en esta materia. 15 El Tratado de Libre Comercio suscrito entre Costa Rica y Canadá en el año 2002 no desarrolla el tema de la contratación pública. 16 Para un mayor estudio de los resultados del DR-CAFTA en otras áreas, se recomienda revisar el Documento Explicativo del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, Estados Unidos y República Dominicana, publicado por el Ministerio de Comercio Exterior de Costa Rica en el año 2004 y disponible en la p4gina web www.comex.go.cr. 17 Durante los últimos años, cerca del 50% de las exportaciones e importaciones de Costa Rica al mundo han estado vinculadas con el mercado de los Estados Unidos. Asimismo, cerca del 60% de la inversión extranjera directa que ha llegado en la última década proviene de ese país. 18 El DR-CAFTA defme Parte como todo Estado respecto del cual haya entrado en vigor el TLC. Costa Rica CPAR 45 dificultan la participación de proveedores extranjeros en las contrataciones gubernamentales. 5. El DR-CAFTA establece obligaciones específicas para los entes registrados en la lista positiva de Costa Rica y acepta la aplicación de sus procedimientos y leyes sólo en los alcances que siguen sus requerimientos. El tratado establece la obligación de las partes de aplicar el principio de trato nacional a los bienes, servicios y proveedores de otras partes y la forma en que se realizará la determinación de origen de los bienes; prohíbe la aplicación de condiciones compensatorias especiales, y aclara que no se aplicará a las medidas relativas a aranceles aduaneros u otros cargos o medidas sobre la importación, diferentes de otras medidas que reglamentan específicamente las contrataciones públicas. 6. Otra característica del DR-CAFTA es que es de aplicación multilateral. Sus disposiciones en el área de contratación pública también son aplicables por un país centroamericano a las mercancías, servicios y proveedores de otro país centroamericano o de República Dominicana, de la misma forma como tendría que aplicarla a las mercancías, servicios y proveedores de los Estados Unidos. No obstante lo anterior, el acuerdo recoge una cobertura diferente entre los países. En el caso de EEUU, el capítulo se aplica solamente a las contrataciones de las entidades cubiertas que estén por encima del umbral, mientras que para los países Centroamericanos la cobertura es mucho más amplia debido a que no excluye entidades de gobierno, ni establece umbrales. 7. El DR-CAFTA incorpora compromisos específicos sobre el acceso a mercados (los proveedores extranjeros de bienes y servicios deben tener el privilegio de ser tratados iguales que los proveedores nacionales). El alcance del DR-CAFTA se limita a los entes listados en los cuadros del acuerdo, incluyendo los entes a nivel central, local y descentralizado cuando se apliquen los fondos de presupuesto nacional (que afecten fundamentalmente los sectores de salud y construcción). A menos que se especifique lo contrario, el DR-CAFTA cubre todos los organismos subordinados a estas listas. 8. El DR-CAFTA, sin embargo, posee disposiciones que establecen una cobertura diferente dependiendo de los países entre los cuales se aplique. Así, el tratado establece umbrales solamente para delimitar la cobertura entre los países centroamericanos y República Dominicana con los EEUU, mientras que para las contrataciones entre los países centroamericanos y entre éstos y República Dominicana, no se establecen umbrales, ya que se cuenta con una cobertura más amplia. Para la cobertura entre Estados Unidos y cada país centroamericano, los umbrales aplicables a las entidades centroamericanas serán el doble de los umbrales aplicables a las entidades estadounidenses durante un período de tres años a partir de la entrada en vigor del trátado. Después de ese período, los umbrales se ajustarán al mismo nivel. Costa Rica CPAR 46 9. La cobertura del DR-CAFTA abarca tanto al gobierno nacional como al provincial o municipal, así como a las entidades autónomas y las empresas del estado.'9 Los umbrales aplicables son: US $58.550 para bienes y servicios y US $6.725.000 para servicios de construcción del gobierno central. US $477.000 para bienes y servicios y US $6.725.000 para servicios de construcción del gobierno sub-central. US $250.000 para bienes y servicios y US $6.725.000 para servicios de construcción de entidades descentralizadas. II. Implicaciones del DR-CAFTA en la Contratación Pública 10. Las implicaciones del DR-CAFTA para el régimen de contratación pública en Costa Rica se identifican como: . Primera, en cuanto al acceso para los proveedores y contratistas de los países miembros del DR-CAFTA que decidan participar en las compras del sector público en Costa Rica. * Segunda, en cuanto a las modificaciones en el marco legal y reglamentario. . Tercera, en cuanto a las modificaciones de los procedimientos y prácticas de contratación de la administración. 1. Acceso de Proveedores y Contratistas 20 11. En cuanto a las implicaciones referentes al acceso de proveedores bajo el DR- CAFTA, es importante analizar la lista de entidades cubiertas a la luz de los presupuestos de gasto en compras de bienes y servicios de las entidades públicas en Costa Rica. Es claro que al no existir umbrales para las contrataciones entre los países centroamericanos, ni entre éstos y República Dominicana, la cobertura entre ellos es casi total. Sin embargo, no sucede lo mismo con los Estados Unidos ya que el establecimiento de umbrales combinado con un enfoque de lista positiva para determinar las entidades a las que les es aplicable el tratado, demuestra que la cobertura es limitada en términos del porcentaje de contratación real que esta cubierto por el tratado. 12. Al analizar la lista de entidades cubiertas por el Anexo 9.1, vemos que para el caso de Estados Unidos, no entra dentro de la cobertura del tratado la Refinadora Costarricense de Petróleo, a pesar de ser la institución que por mucho, es la mayor compradora de bienes y servicios no personales en Costa Rica. Esta situación se explica por tres razones fundamentalmente: '9 Para mayor detalle, ver el Anexo A de este informe, el cual contiene una matriz comparativa de la cobertura del DR-CAFTA. 20 Para mayor referencia, ver el Anexo 2 de este informe, el cual contiene una matriz comparativa de la cobertura del DR-CAFTA. Costa Rica CPAR 47 Costa Rica, dentro de su estrategia de negociación, nunca ofreció las entidades cubiertas en los estratos A y B, esperando que los Estados Unidos mostraran su interés particular.21 * En el caso específico de RECOPE, Estados Unidos no mostró interés en incluir esta institución dentro de la cobertura. * Adicionalmente, el Artículo 9.9.2.d del acuerdo establece que una entidad contratante podrá adjudicar contratos por otros medios que no sean los procedimientos de licitación abiertos, en los casos de mercancías adquiridas en mercados de productos básicos; como sería el caso específico del petróleo, mercancía que constituye cerca del 90% de las compras de bienes y servicios que realiza RECOPE. Debido a lo anterior, si RECOPE estuviese incluido dentro de las entidades cubiertas por el tratado, con base en esta norma podría utilizar cualquier procedimiento de contratación para adquirir petróleo. Posiblemente esta situación, hizo que los Estados Unidos no mostrasen interés en su inclusión. 13. Conviene señalar, que la información disponible a la hora de la negociación del tratado estaba determinada solamente por los montos presupuestados por las instituciones públicas para bienes y servicios no personales, lo cual claramente, no ofrecía a los negociadores de ninguna de las Partes la información necesaria para poder desarrollar en mayor y mejor detalle la cobertura del capítulo. Esta situación sin duda alguna, puedo también haber afectado de alguna forma el proceso de negociación. 14. Esto se refleja claramente al analizar el porcentaje del presupuesto para compra de bienes y servicios que finalmente se incluyó dentro de la cobertura con Estados Unidos. En ese sentido, de las instituciones que se encuentran en los estratos A y B, solamente el ICE y la CCSS se encuentran dentro de la lista positiva de Costa Rica. Las otras instituciones de estos estratos que abarcan más del 54% del presupuesto, no estarían cubiertas por el acuerdo en relación con los Estados Unidos, aunque si con los otros países. 2. Marco Legal22 15. Al realizar un análisis comparativo surge como primera conclusión que existe una total compatibilidad entre las regulaciones establecidas en el ordenamiento jurídico costarricense y las disposiciones normativas del DR-CAFTA. El DR-CAFTA no introduce ningún cambio en la normativa sobre contratación pública del país, sino que 21 Para mayor referencia en cuanto a la clasificación por estratos de las entidades públicas en Costa Rica, ver, sección B de este informe. 22 La contratación pública costarricense encuentra su fundamento jurídico en el artículo 182 de la Constitución Política, la Ley de Contratación Administrativa No. 7494 (LGCA) y su Reglamento (RGCA), la Ley General de Concesión de Obra con Servicios Públicos No. 7762, la Ley General de Administración Pública No. 6227 y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República No. 7428. Costa Rica CPAR 48 más bien se convierte en un refuerzo del régimen legal existente en materia de contratación administrativa, tal y como se describe a continuación en cada uno de los contenidos específicos del acuerdo.23 a. Ámbito de aplicación: las disposiciones del capítulo 9 del DR-CAFTA aplican a las contrataciones públicas de las entidades de las Partes incorporadas en el Anexo 9.1, realizadas por cualquier medio contractual - incluyendo los contratos de concesión de obra pública- cuando el monto de la contratación supere el umbral que se haya establecido.24 16. El tratado también establece una serie de actividades que están excluidas de su aplicación; tales como donaciones y préstamos hechos a favor del Estado, la contratación de servicios o agencias de depósitos fiscales, la contratación de empleados públicos y medidas relacionadas con el empleo y el suministro gubernamental de mercancías y servicios a personas o gobiernos estatales, regionales o locales. Algunas de estas medidas, están excluidas de los procedimientos de contratación pública regulados por la LCA.25 17. Adicionalmente, en el caso de Costa Rica, se incorpora en el acuerdo una excepción especial que establece que el mismo no se aplicará a los programas de compras que la Administración Pública implemente con el objeto de favorecer a las micro, pequeñas y medianas empresas (PYMES). Esta posibilidad del estado costarricense de desarrollar políticas, mecanismos e instrumentos de compras del sector público para apoyar el desarrollo de las PYMES se encuentra establecida en la Ley de Fortalecimiento de la Competitividad de la Pequeña y Mediana Empresa No. 8262. b. Principio de trato nacional (no discriminación): el DR-CAFTA incorpora una serie de principios fundamentales de contratación administrativa, donde sobresale el principio de trato nacional (no discriminación), al establecerse su aplicación a favor de los proveedores, mercancías y servicios de las otras Partes del acuerdo. 18. La LGCA reconoce el principio de igualdad y libre competencia que recoge básicamente el de trato nacional, ya que obliga a la Administración a respetar la igualdad de trato y de participación de todos los oferentes potenciales en los procedimientos de contratación administrativa.26 23 Para analizar en detalle la concordancia entre el ordenaniento jurídico costarricense y las disposiciones del DR-CAFTA ver Anexo A, en donde se presenta en formato de matriz comparativa los artículos del tratado con su correspondiente correlación en el ordenamiento jurídico costarricense. 24 Para revisar en detalle la cobertura del capítulo a través de las entidades incorporadas y los umbrales establecidos ver Anexo 2 de este informe. 25 Ver Anexo 1 del DR-CAFTA para revisar en detalle las actividades a las que no les es aplicable el Capítulo de Contratación Pública. 26 El DR-CAFTA establece que cada Parte concederá a las mercancías y servicios de otra Parte y a los proveedores de otra Parte de tales mercancías y servicios, un trato no menos favorable que el otorgado por dicha Parte o entidad contratante a sus propias mercancías, servicios y proveedores. Específicamente, se establece que ninguna Parte podrá conceder a un proveedor establecido localmente un trato menos favorable que el otorgado a otro proveedor establecido localmente, en razón del grado de asociación o de propiedad extranjera; o discriminar contra un proveedor establecido localmente en razón de que las mercancías o servicios ofrecidos por dicho proveedor para una compra particular sean mercancías o servicios de otra Parte. Costa Rica CPAR 49 c. Principio de publicidad: el tratado dispone distintas obligaciones de publicación en relación con leyes, reglamentos, procedimientos, sentencias judiciales y decisiones administrativas de aplicación general relacionada con la contratación pública; así como de los avisos para presentar ofertas en una contratación cubierta por el acuerdo. 19. Existe una similitud estrecha en este tema entre el ordenamiento jurídico costarricense y las disposiciones del DR-CAFTA. Dicho principio se establece de manera general en la misma Constitución Política en relación con la publicación de las leyes y en la Ley General de Administración Pública en el caso de la necesidad de publicación de los actos de alcance general. 20. Asimismo, la LCA establece el principio de publicidad al exigir que a los procedimientos de contratación se les de publicidad por los medios correspondientes a su naturaleza. En el caso específico de la licitación pública, se establece la obligación de publicar en el Diario Oficial La Gaceta la invitación a participar y la obligación de dar publicidad de todos los trámites del procedimiento. El RCA contempla también disposiciones en este sentido. d. Imposibilidad de fragmentación de los contratos: el Capítulo de Contratación Pública recoge el principio de la imposibilidad de fragmentar los contratos de compra con el fin de evadir las obligaciones del Capítulo, tal y como se reconocen en la Ley General de Contratación Administrativa y su Reglamento. 21. Este principio es de fundamental importancia porque estudios realizados por la Contraloría General de la República en Costa Rica señalan una tendencia marcada en ciertas instituciones a utilizar mayoritariamente en sus compras públicas, los procedimientos de contratación directa, los cuales deben ser más bien procedimientos de excepción. Esta situación podría violentar de alguna manera este principio, lo cual se analiza en detalle en las secciones siguientes. e. Plazos para la presentación de ofertas: las disposiciones del DR-CAFTA establecen la obligación de otorgar plazos suficientes para la preparación y presentación de las ofertas, considerando los alcances de la contratación. Específicamente, se establece que en ningún caso, una entidad contratante otorgará un plazo menor de 40 días desde la fecha de publicación del aviso de contratación futura, hasta la fecha límite para la presentación de ofertas. 22. En la legislación costarricense se establecen plazos mínimos que están contemplados en el RGCA, el cual dispone: * Un plazo de 20 días hábiles en los procedimientos de licitación pública. * Un plazo de 20 días hábiles en el caso de construcción o concesión de obra o de suministros para importar. * Diez días hábiles para los demás supuestos. * Ocho días hábiles en el caso de los procedimientos de licitación por registro. * Tres días hábiles en el caso de los procedimientos por licitación restringida. Costa Rica CPAR 50 23. No obstante las diferencias con los plazos establecidos en el DR-CAFTA, la legislación costarricense lo que establece son plazos mínimos, por lo que no existe discrepancia alguna en la aplicación práctica de estas disposiciones. Lo que las instituciones costarricenses deben tener presente, es que en aquellas contrataciones cubiertas por el DR-CAFTA, se debe otorgar por lo menos el plazo de cuarenta días naturales que se establece el tratado. 24. Adicionalmente, conviene mencionar que en el Anexo del Capítulo 9, se incluye una nota aplicable para Costa Rica en la que se indica que, durante los dos primeros años de vigencia del acuerdo comercial, lo que el país otorgará será un plazo de al menos treinta días naturales en los procedimientos de licitación pública y de al menos diez días naturales en los procedimientos de licitación por registro. Una vez que dicho plazo haya vencido, deberá cumplirse con la obligación general de los 40 días.27 f. Documentos de contratación: en el acuerdo se establece la obligación mínima que deben de contener los documentos de contratación y la forma en que deben facilitarse esos documentos, incluyendo las publicaciones electrónicas que sean accesibles para todos los proveedores interesados. Específicamente, dentro de la información que se debe suministrar está todo lo necesario para que los oferentes puedan preparar y presentar ofertas adecuadas, incluyendo aquella relacionada con los criterios que utilizará la entidad contratante para adjudicar. 25. La legislación costarricense establece la obligación de que el cartel (documentos de licitacion) incluya las condiciones generales y las especificaciones técnicas requeridas, así como las bases para calificar y comparar las ofertas. El RGCA contempla disposiciones sobre el contenido mínimo del cartel y las modificaciones y aclaraciones al mismo. Sin embargo, la legislación no contiene disposiciones que expresamente obliguen a las instituciones a realizar una publicación electrónica que facilite la información a los proveedores.28 Por ello, Costa Rica deberá tomar las medidas necesarias para satisfacer este requerimiento y para ello el mismo tratado, en el Anexo 9.1, establece un plazo de dos años desde la entrada en vigencia del tratado, para que el país cumpla con esta disposición.29 g. Especificaciones técnicas: el DR-CAFTA prohíbe a las Partes elaborar, adoptar o aplicar especificaciones técnicas que tengan como propósito crear obstáculos innecesarios al comercio, especificando que las mismas deben basarse en normas internacionales o estándares nacionales conocidos y establecerse en términos de desempeño, no en términos de características de diseño o descriptivas. El RGCA contiene también este principio. h. Requisitos de participación: el tratado aborda este tema regulando la forma en que deben establecerse los requisitos de registro, calificación o cualquier otro requisito o 27 El Anexo 9.b.i, Sección C del DR-DR-CAFTA establece que el plazo de cuarenta dfas no se aplicará a las contrataciones que realice el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE). 28 El artículo 40 de la LCA establece la posibilidad de que la Administración utilice cualquier medio electrónico para comumicar los actos de procedimiento de contratación, siempre que garantice la certeza de la recepción y el contenido del mensaje. Sin embargo, esta disposición no es de carácter obligatorio como si lo establece el DR-CAFTA. 29 Los alcances del programa COMPRARED que se explican en detalle en este estudio son sin duda alguna un avance importante en esta dirección. Costa Rica CPAR 51 condición para participar en una contratación. Se establece que estas condiciones deben limitarse a aquellas que sean esenciales para garantizar que el proveedor posee la capacidad legal, técnica y financiera para cumplir con los requisitos y las especificaciones técnicas de la contratación. La Administración deberá publicar un aviso con suficiente anticipación invitando a los proveedores a postularse para tal registro o calificación o para satisfacer cualquier otro requisito de participación. 26. En ese sentido, la legislación costarricense establece tanto en la LGCA como en su Reglamento, disposiciones que permiten la licitación con precalificación, así como la licitación por registro y la licitación restringida, lo cual está en concordancia con las disposiciones del tratado citadas. i. Procedimientos de contratación: el DR-CAFTA establece que las entidades contratantes deberán adjudicar los contratos mediante procedimientos de licitación abiertos, entendidos como cualquier tipo de procedimiento de contratación de una Parte, siempre que dicho procedimiento garantice los principios generales que se encuentran establecidos en el Capítulo 9. Asimismo, se establecen casos específicos en que la Administración puede adjudicar en circunstancias excepcionales, contratos por otros medios que no sean los procedimientos de licitación abiertos, siempre que no se utilicen como medio para evitar la competencia o para proteger a los proveedores nacionales. 27. En el caso de Costa Rica, el ordenamiento jurídico establece tanto en el artículo 182 de la Constitución Política como la Ley General de Contratación Administrativa, el principio de que los procedimientos de concurso o abiertos (licitación pública, licitación por registro, licitación restringida y el remate) son los procedimientos que deben aplicarse como regla general; mientras que el procedimiento de contratación directa es una modalidad de contratación que debe utilizarse en casos de excepción.30 28. La LGCA y el RGCA establecen los supuestos de excepción en que se permite la utilización del procedimiento de contratación directa. Sin embargo, si se comparan los supuestos de excepción establecidos en esta normativa, es posible observar que no son exactamente iguales a los establecidos en el DR-CAFTA. Esto provoca que las entidades contratantes en aquellas contrataciones cubiertas por el acuerdo, no podrán aplicar aquellos supuestos de excepción para contratar directamente contemplados en la legislación nacional pero no en el tratado. j. Adjudicación de los contratos: El Capítulo de Contratación Pública establece los requisitos que deben cumplir las ofertas de los proveedores para poder ser consideradas para la adjudicación de los contratos. Específicamente, señala que para que una oferta pueda ser considerada para la adjudicación, debe ser presentada por escrito y cumplir con los requisitos esenciales de los documentos de contratación. De igual manera, se establece que toda entidad contratante adjudicará al proveedor que la entidad haya determinado es capaz de ejecutar el contrato y cuya oferta resulte la más ventajosa, según los criterios de evaluación establecidos en los documentos de contratación. 30 La aplicación práctica de este principio es analizada en detalle en la sección siguiente, debido a que estudios de la propia Contraloría General de la República demuestran que la modalidad de contratación directa es la más utilizada en muchas instituciones del Estado. Costa Rica CPAR 52 29. El DR-CAFTA establece la obligación para las entidades contratantes de informar a los proveedores participantes las decisiones sobre la adjudicación de contratos, así como facilitar información pertinente sobre las razones de la decisión y las ventajas relativas de la oferta ganadora. Inmediatamente después de la adjudicación, la entidad contratante deberá publicar un aviso que incluya una serie de información mínima, así como la indicación de las circunstancias que justificaron el procedimiento utilizado, cuando no se contrate por un procedimiento de licitación abierto. 30. En el caso de Costa Rica, la normativa exige también que las ofertas cumplan con los requisitos esenciales del cartel, sean presentadas por escrito y que procedan de un oferente que cumpla con las condiciones de participación establecidas previamente. Si se llegare a determinar que ninguna oferta cumple con lo ordenado por el cartel o bien no sean acordes para la satisfacción de bien general perseguido, entonces se deberá declarar desierto el concurso mediante un acto debidamente motivado. 31. Asimismo, las entidades contratantes deben comunicar a los proveedores las decisiones relacionadas con la adjudicación de los contratos, y permitir el acceso a la información pertinente relacionada con las razones de dicha decisión, de conformidad con el RGCA. En los casos de los procedimientos de licitación pública, existe la obligación de publicar un aviso de adjudicación, en el que se indica el nombre de la entidad, la descripción del objeto del contrato, el valor de la adjudicación. Sin embargo, esta obligación de publicación no existe para los procedimientos de contratación distintos a la licitación pública; por lo que el Anexo 9.1 del acuerdo concede un plazo de dos años para que el país ajuste sus regulaciones a dichos requerimientos. k. Confidencialidad de la información: el tratado dispone que ninguna Parte, sus entidades contratantes y sus autoridades de revisión podrá divulgar información confidencial sin la autorización formal de la persona que la haya proporcionado cuando dicha divulgación pudiera perjudicar sus intereses comerciales legítimos o pueda perjudicar la competencia leal entre los proveedores. 32. En Costa Rica, la Ley General de Administración Pública (LGAP) y el RGCA señalan que las Partes ni el público en general tendrán acceso a los documentos confidenciales de los oferentes, aportados con la única finalidad de acreditar requerimientos particulares de la Administración solicitados con el propósito de establecer su idoneidad. 1. Garantía e integridad de las prácticas de contratación: el tratado establece que cada Parte adoptará o mantendrá procedimientos para declarar inelegibles para participar en las contrataciones de la Parte, a los proveedores que hayan participado en actividades ilegales o fraudulentas relacionadas con la contratación. 33. El ordenamiento jurídico costarricense contiene disposiciones tanto de carácter penal como de otra naturaleza que sancionan con la inhabilitación de aquellos proveedores que hayan incurrido en este tipo de prácticas. Estas disposiciones se detallan en el Anexo A. m. Impugnaciones de proveedores: el acuerdo comercial señala la necesidad de designar al menos una autoridad, administrativa o judicial, imparcial e independiente de sus entidades contratantes, para recibir y revisar las impugnaciones que los proveedores Costa Rica CPAR 53 presenten con respecto a las obligaciones de la Parte y sus entidades bajo este Capítulo y para emitir las resoluciones y recomendaciones pertinentes. Asimismo, se requiere que cuando una autoridad que no sea dicha autoridad imparcial revise inicialmente una impugnación presentada por un proveedor, la Parte garantizará que los proveedores puedan apelar la decisíón inicial ante un órgano administrativo o judicial imparcial, independiente de la entidad contratante objeto de la impugnación. 34. En este sentido, normativa costarricense establece que el control jurídico de las actuaciones de la Administración Pública relativas a contrataciones mayores, corresponde a la Contraloría General de la República. Adicionalmente, se establece que tanto lo resuelto por este órgano como por las entidades que tramitan el procedimiento, estará sujeto al control jurisdiccional y puede ser impugnado en la vía contencioso- administrativa. Tanto la LGCA como el RGCA establecen disposiciones detalladas en esta área. 3. Prácticas y Procedimientos de Contratación Pública 31 35. Si bien se reconoce que el ordenamiento jurídico costarricense se encuentra en plena compatibilidad con las disposiciones del DR-CAFTA, si conviene hacer referencia a algunos elementos de la práctica contractual que deben mejorarse, a efecto de poder garantizar por un lado la participación plena y en igualdad de condiciones de los proveedores extranjeros y, por otro, una mayor eficiencia en las compras que realizan las instituciones del Estado. a. Disponibilidad de información para tomar decisiones estratégicas: ya se ha señalado en otras partes del estudio, que no existe en Costa Rica un sistema integrado de contrataciones públicas que permita obtener información estratégica para la toma de decisiones. COMPRARED es una buena herramienta de transparencia que busca automatizar las contrataciones administrativas del estado. Desafortunadamente, tiene un alcance limitado a la administración central, dejando por fuera a las principales instituciones que adquieren bienes y servicios. 36. Esta dificultad de obtener información actualizada y detallada de los procedimientos de contratación administrativa se convierte en un obstáculo importante parta garantizar la plena aplicación de los principios de transparencia y publicidad promovidos en el DR-CAFTA; los cuales son considerados como soportes del principio de eficiencia. Entre más publicidad y transparencia exista sobre los procesos de contratación, existirá una mayor participación, y con ello mejores posibilidades de elección de precios y calidad. b. Falta de una visión integral: los estudios de la Contraloría General señalan que no existe una visión integral del proceso de compras de las instituciones del sector público, en donde los planes anuales operativos de las instituciones sean la base de un plan 31 Para mayor referencia en cuanto a las practicas de las entidades públicas en Costa Rica, ver, la sección xx de este informe. Costa Rica CPAR 54 nacional de compras que refleje los requerimientos de bienes y servicios necesarios para cumplir con las acciones y metas definidas.32 37. Por ello, para garantizar una mayor eficiencia en los procedimientos, se debe trabajar en la uniformidad de las prácticas de contratación. Por ejemplo, existe una diversidad de registros de proveedores, catálogos de productos y prácticas administrativas que varían de institución en institución, dificultando gravemente la participación de los proveedores extranjeros en los procedimientos licitatorios. Este tipo de prácticas deberían mejorarse para promover la competencia y ahorrar tiempo y recursos entre los participantes, lo cual claramente es la filosofia detrás del acuerdo comercial. c. Utilización excesiva del procedimiento de contratación directa: a pesar de estar establecida en la legislación como una modalidad de excepción, la contratación directa constituye la práctica común de las adquisiciones de muchas instituciones, según se desprende de los estudios realizados por la CGR. Al respecto, debe considerarse que con la utilización excesiva de esta clase de concurso, la Administración podría exponerse al riesgo de incurrir en eventuales fraccionamientos para evadir otro tipo de procesos licitatorios más complejos, con mayores requisitos y formalidades 38. Esta práctica no sólo esta prohibida expresamente por la legislación costarricense, sino que claramente viola las disposiciones establecidas en el DR-CAFTA. Adicionalmente, la fragmentación afecta directamente a la institución ya que al efectuar compras por montos pequeños, no puede lograr precios más favorables y aprovechar las economías de escala que se originan en las contrataciones por volumen. De igual manera, el abuso en los procedimientos de contrataciones directas conlleva una carga administrativa importante, considerando que cada compra implica un procedimiento independiente. 39. Con base en lo anterior, es posible afirmar que si bien la legislación costarricense responde a los requerimientos del DR-CAFTA, es necesario mejorar ciertas prácticas administrativas a efecto de garantizar la plena aplicación de los principios de trato nacional, publicidad y transparencia. El trabajo en las áreas aquí señaladas es sin duda alguna un reto importante para la administración pública costarricense, que si bien ha desarrollado algunos sistemas de publicidad y transparencia con un potencial muy interesante, al no incorporar a todas las instituciones, no le es posible a la fecha capturar en forma plena las dimensiones de la contratación pública en el país. 40. Por otra parte, al considerar que las disposiciones del tratado son también aplicables a los demás países centroamericanos y a República Dominicana, es de esperar que las prácticas y sistemas que se establezcan para garantizar los principios del DR- 32 Cada institución administrativa debe publicar en enero su plan de adquisiciones anuales en el Diario Oficial La Gaceta. Esta información en la mayoria de los casos (con excepción de las instituciones cubiertas por COMPRARED y algunas otras que por iniciativa propia las publican en sus páginas web) no es de fácil acceso a los interesados, dificultando gravemente la posibilidad de que los proveedores puedan hacer uso de ella. Asimismo, los proveedores deben inscribirse en más de un registro si desean poder ofrecer sus productos a distintas instituciones; las cuales a su vez, poseen catálogos de productos diferentes a los de otras entidades del estado. Costa Rica CPAR 55 CAFTA impulsen también una mayor transparencia y publicidad en estos países, beneficiando claro está, a los proveedores costarricenses que participan en esas contrataciones. 41. Adicionalmente, al analizar la lista de entidades gubernamentales incluidas a nivel sub-central para Costa Rica, se observa que prácticamente se incluyeron todas las municipalidades del país. A pesar de ello, el DR-CAFTA en la práctica nunca sería aplicable a la mayoría de ellas, ya que el umbral establecido de US$477,000 es en la mayoría de los casos mucho mayor al presupuesto total asignado a dichas instituciones para la adquisición de bienes, por lo que no sería posible que ninguna compra estuviese por encima del umbral.33 42. Con base en ello, es posible afirmar que para Costa Rica en su relación con los Estados Unidos, el tratado solamente cubre alrededor del 40% el porcentaje del presupuesto para compra de bienes y servicios y que impacto principal no se produce por la vía de la cobertura del capítulo, sino más bien por la consolidación y fortalecimiento de los procedimientos y prácticas de contratación. 43. Finalmente en materia de cobertura, que el DR-CAFTA reconoce la posibilidad de que la administración pública establezca un programa de compras de bienes y servicios que asegura la participación mínima de las Pymes. Este tipo de programas en caso de establecerse por las autoridades costarricenses, estarían también excluidos de la cobertura que establece el tratado. Conviene señalar, que esta excepción también es aplicable a las otras Partes del acuerdo. 34 III. Resumen y Recomendaciones 44. Esta sección ha identificado las áreas de trabajo que contribuirán a que Costa Rica pueda asegurar los beneficios del DR-CAFTA: * Desarrollar acciones que tiendan a la uniformidad de las prácticas de contratación administrativa en las distintas instituciones como medias para incrementar la eficiencia y cumplir con las condiciones establecidas en el DR-CAFTA. Como tareas inmediatas, es necesario trabajar en el desarrollo de un catálogo único de bienes para todas las instituciones que clasifique las mercancías adquiridas en las contracciones y 33 Solamente las Municipalidades de San José, Alajuela, Belén, Cartago, Escazú, Goicoechea y Heredia tienen presupuestos para compras que les permiten hacer contrataciones por montos mayores a los establecidos en los umbrales. 34 La Ley de PYMES No. 8282 establece la necesidad de crear a nivel nacional un programa de compras de bienes y servicios que asegure una participación mínima de las PYMES en los procedimientos de contratación administrativa. Este programa se regirá de conformidad con las siguientes disposiciones: serán escogidas, preferentemente respecto de los demás oferentes, las PYMES de producción nacional cuyos productos sean de calidad equiparable, abastecimiento adecuado y precio igual o inferior al de los productos importados; las compras del sector público no discriminarán ni sesgarán de modo alguno a las empresas nacionales frente a las extranjeras, ni a las PYMES frente a las empresas de mayor tamaño; el Estado establecerá procedimientos que les faciliten a las PYMES el cumplimiento de requisitos y trámites relativos a las compras. Costa Rica CPAR 56 el gasto. En la misma línea, debe conformarse un registro único de proveedores que facilite la participación de más oferentes en los procedimientos de compras. * Para garantizar una debida transparencia en las contrataciones públicas, es necesario que todos los proveedores dispongan de información oportuna que les ayude a programar los concursos en que desean participar. El acceso real a información sobre el universo de contratación pública que incluya no sólo datos sobre contrataciones futuras, sino también sobre compras pasadas, se convierte en un instrumento fundamental para la toma decisiones estratégicas, así como para garantizar los principios de publicidad y transparencia en las contrataciones públicas. Esta información permitirá también que los encargados de la política comercial del país, puedan realizar negociaciones futuras con base en un conocimiento exacto del universo de contratación pública costarricense, y con ellos sacar el mayor provecho para el país. * El gobierno debería realizar un esfuerzo para unir a todas las instituciones en un único sistema integrado de contratación que le permita no sólo garantizar la transparencia de las contrataciones, sino también promover la eficiencia en las compras del Estado. COMPRARED es, claramente, un sistema que apunta en la dirección correcta, pero que necesita ir más allá de las instituciones del gobierno central, incluyendo municipalidades e instituciones descentralizadas. En este esfuerzo es fundamental que las primeras instituciones que se integren al sistema único, sean aquellas 6 que se encuentran en el estrato A, sobre todo por la importancia y el peso que tienen el presupuesto total nacional de gastos para la adquisición de bienes y servicios. * Considerando que son las proveedurías de las instituciones públicas las encargadas de aplicar en la práctica las disciplinas del DR-CAFTA, es necesario iniciar a nivel nacional un intenso proceso de capacitación para todo el personal de las proveedurías de las instituciones cubiertas por el tratado, a efecto de que conozcan los alcances del mismo y estén en plena capacidad de aplicar de manera efectiva los principios y disposiciones que ahí se establecen. Costa Rica CPAR 57 ANEXO A CUADRO COMPARATIVO LEY GENERAL DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA - CAPITULO COMPRAS DEL SECTOR PÚBLICO DEL CAFTA Y OTRAS REFERENCIAS LEGALES AMBITO DE ARTICULO 1.- Cobertura. APLICACION Artículo 9.1: Ámbito de Aplicación y Esta Ley regirá la actividad de contratación Cobertura desplegada por los órganos del Poder Ejecutivo, el Poder Judicial, el Poder Legislativo, el Tribunal 1. Este Capítulo se aplica a cualquier Supremo de Elecciones, la Contraloría General de medida, incluyendo cualquier acto o directriz de la República, la Defensoría de los Habitantes, el una Parte, relativo a la contratación cubierta. sector descentralizado territorial e institucional, los entes públicos no estatales y las empresas 2. Para los efectos de este Capítulo, públicas. contratación cubierta significa una Cuando se utilicen parcial o totalmente recursos contratación de mercancías, servicios, o ambos: públicos, la actividad contractual de todo otro tipo de personas fisicas o jurídicas se someterá a los (a) a través de cualquier medio principios de esta Ley. contractual, incluyendo la Cuando en esta Ley se utilice el término compra, el alquiler o "Administración", se entenderá que se refiere a arrendamiento, con o sin cualquiera de los sujetos destinatarios de sus opción de compra, contratos regulaciones. de construcción-operación- transferencia y contratos de concesión de obras públicas; (b) listada y sujeta a las condiciones estipuladas en el: (i) Anexo 9.1 .2(b)(i) que aplicará entre los Estados Unidos y cada una de las otras Partes; (ii) Anexo 9.1 .2(b)(ii) que aplicará entre las Partes Centroamericanas; y (iii) Anexo 9.1 .2(b)(iii) que aplicará entre cada Parte Centroamericana y la Costa Rica CPAR 58 L ~ 2 República Dominicana. (c) que se lleva a cabo por una entidad contratante; y (d) que no esté excluida de la cobertura. 3. Este Capítulo no se aplica a: (a) acuerdos no contractuales o cualquier forma de asistencia que una Parte o una empresa del Estado otorgue, incluyendo donaciones, préstamos, transferencias de capital, incentivos fiscales, subsidios, garantías, acuerdos de cooperación, suministro gubernamental de mercancías y servicios a personas o gobiernos estatales, regionales o locales, y compras con el propósito directo de proveer asistencia extranjera; ARTICULO 2.- Excepciones (b) compras financiadas por préstamos o Se excluyen de los procedimientos de concursos donaciones a favor de una Parte, establecidos en esta ley las incluyendo una entidad de una Parte, por siguientes actividades: una persona, entidades intemacionales, asociaciones, u otra Parte, o no Parte, en b) Los acuerdos celebrados con otros Estados o la medida en que las condiciones de con sujetos de derecho público intemacional. dicha asistencia sean inconsistentes con este Capítulo; (c) la contratación de servicios de agencias o depósitos fiscales, servicios de liquidación y administración para instituciones financieras reguladas y servicios de venta y distribución para la deuda pública; Quedan fuera del alcance de la presente ley las (d) la contratación de empleados públicos y Costa Rica CPAR 59 a MI siguientes actividades: medidas relacionadas con el empleo; 2. Los empréstitos públicos. (e) cualquier mercancía o servicio que forme parte de cualquier contrato que una entidad contratante que no esté listada en las Secciones de la A a la C del Anexo 9.l.2(b)(i), 9.l.2(b)(ii) y 9.1.2(b)(iii) adjudique; y (f) compras efectuadas en condiciones excepcionalmente favorables que sólo concurran por un plazo muy breve, tales como enajenaciones extraordinarias Quedan fuera del alcance de la presente ley las realizadas por empresas que siguientes actividades: normalmente no son proveedoras o a la 1. Las relaciones de empleo. enajenación de activos de empresas en liquidación o bajo administración judicial. 4. Cada Parte deberá asegurar que sus entidades contratantes cumplan con este Capítulo en cualquiera de las contrataciones cubiertas. 5. Cuando una entidad contratante adjudica un contrato en una contratación que no esté cubierta por este Capítulo, nada en este Capítulo podrá interpretarse en el sentido de abarcar la mercancía o servicio objeto de dicho contrato. 6. Ninguna entidad contratante podrá preparar, diseñar, estructurar o dividir un contrato de compra con el fin de evadir las obligaciones del presente Capítulo. 7. Ninguna disposición de este Capítulo impedirá a una Parte desarrollar nuevas políticas de contratación pública, procedimientos o -_ modalidades contractuales, siempre que no sean Costa Rica CPAR 60 AI) MI N#. ws 7 "'rn 4 - .. pedidas o acordadas de oficio, que no impliquen modificación, es deber de la Administración incorporarlas de imnediato al expediente y darles una adecuada difusión. ESPECIFICACIONES Reglamento General de Contratación Articulo 9.7: Especificaciones Técnicas TECNICAS Administrativa 1. Una entidad contratante no preparará, adoptará ni aplicará ninguna especificación técnica que tenga como propósito o efecto crear obstáculos innecesarios al comercio entre las Partes. 2. Una entidad contratante establecerá ARTíCULO 45.3.- (CONTENIDO DEL cualquier especificación técnica cuando CARTEL) corresponda: El cartel no podrá imponer restricciones ni exigir (a) en términos de desempeño el cumplimiento de requisitos que no sean en lugar de términos de técnicamente indispensables, si con ello limita las caracteristicas de diseño o posibilidades de concurrencia a eventuales descriptivas; y participantes (b) basadas en normas internacionales cuando sean aplicables, de lo contrario, en normas nacionales reconocidas. 3. Una entidad contratante no establecerá especificaciones técnicas que requieran o hagan referencia a determinadas marcas o nombres comerciales, patentes, diseños o tipos, ni orígenes específicos o productores o proveedores, salvo que no exista otra manera suficientemente precisa o comprensible de describir los requisitos de la contratación y siempre que, en tales casos, se incluyan en los documentos de contratación expresiones como "o equivalente'. Costa Rica CPAR 69 y4 *.< s 4. Una entidad contratante no solicitará ni aceptará, de manera que pueda tener por efecto impedir la competencia, asesoramiento que pudiera utilizarse para preparar o para adoptar cualquier especificación técnica para una contratación específica proveniente de una persona que pueda tener interés comercial en esa contratación. 5. Para mayor certeza, este Artículo no pretende impedir que una entidad contratante prepare, adopte o aplique especificaciones técnicas para promover la conservación de los recursos naturales. REQUISITOS DE Reglamento General de Contratación Articulo 9.8: Requisitos y Condiciones para PARTICIPACION Articulo 53.-Precalicación Administrativa la Participación en las Contrataciones Cuando lo considere favorable para el mejor 1. Cuando una entidad exija que los proveedores escogimiento del contratista, la Administración cumplan con requisitos de registro, calificación o podrá promover una etapa de precalificación, cualquier otro requisito o condición para como parte de la licitación pública o de la participar ("condiciones para participar"), con el licitación por registro, a fin de seleccionar fin de participar en una contratación, la entidad previamente a los participantes, de acuerdo con ARTÍCULO 59- (LA LICITACIÓN POR contratante publicará un aviso invitando a los sus condiciones particulares. REGISTRO. SUPUESTOS Y proveedores a postularse para tal registro o PROCDIMINTO)calificación o para satisfacer cualquier otro El cartel de precalificación indicará expresamente PROCEDIMIENTO) requisito de participación. La entidad los factores por utilizar para el escogimiento y el 59.2 Este tipo de procedimiento de contratación contratante publicará el aviso con suficiente valor asignado a cada factor. Se avisará el inicio requiere de la existencia de un registro de anticipación para que los proveedores del procedimiento mediante una publicación en el proveedores, al cual podrá ingresar todo interesados dispongan de tiempo suficiente para Diario Oficial, interesado en contratar con la Adninitracón preparar y presentar sus solicitudes y para que la sinemreo qen catisfagar los r s Adesolvencia, entidad evalúe y formule sus determinaciones siempre que satisfaga los requisitos de sovni,sobre la base de dichas solicitudes. antecedentes, y experiencia. que cada órgano o 2. Cada entidad contratante deberá: ente establezca mediante regulación interna (a) limitar toda condición para participar debidamente publicada en el Diario Oficial. En el en l a con dición paraspqueisean caso del Gobierno Central, las unidades que esenciales para garantizar que el proveedor operen desconcentradamente, deberán consultar el eseeclalcapara galatiza c y 1 Registro que para tales efectos administra la posee la capacidad legal, técnica y Costa Rica CPAR 70 Proveeduría Nacional. financiera para cumplir con los requisitos y 59.3 A efecto de mantener actualizados dichos las especificaciones técnicas de la registros, la Administración invitará a los contratación; interesados en integrarlo, mediante publicación en (b) reconocer como proveedor calificado a el Diario Oficial y dos diarios de circulación todo proveedor de la otra Parte que haya nacional, al menos una vez al año. Todo cumplido las condiciones necesarias para interesado tendrá acceso a la información de participar; y dichos registros. (c) basar las decisiones de calificación 59.10 Además de los invitados, podrá participar únicamente en las condiciones de en el concurso cualquier proveedor no registrado, participación que han sido establecidas de si antes del vencimiento del plazo para antemano, en avisos, o en los documentos presentación de ofertas, logra formalizar su de contratación. inscripción. 3. Las entidades contratantes podrán poner a disposición del público listas de proveedores calificados para participar en la Reglamento General de Contratación contratación. Cuando una entidad contratante Administrativa requiera que los proveedores califiquen para dicha lista como condición para participar en una contratación y un proveedor no calificado solicite su calificación para ser incluido en la misma, la entidad contratante iniciará sin demora los procedimientos de calificación y permitirá que el proveedor presente una oferta, si se ARTÍCULO 60.4- (LA LICITACIÓN determina que es un proveedor calificado, ARTíULO60.- (L LIITAIONsiempre y cuando se cuente con el tiempo RESTRINGIDA. SUPUESTOS YI suficiente para cumplir con las condiciones para PROCEDIMIENTO) la participación dentro del plazo establecido para la presentación de ofertas. 4. Ninguna entidad contratante 60.4 Al despachar la invitación respectiva, la establecerá como condición para participar en Administración incorporará una copia del pliego una contratación que un proveedor haya sido de condiciones en un expediente o registro adjudicatario previamente de uno o más permanente y de fácil acceso para cualquier contratos por parte de una entidad contratante, o proveedor eventual interesado en participar en la que el proveedor tenga experiencia de trabajo licitación, a efecto de garantizar los principios de previa en el territorio de la Parte. Una entidad igualdad y de libre competencia a eventuales contratante evaluará la capacidad fmanciera y oferentes, quienes podrán intervenir en el técnica de un proveedor de acuerdo con la concurso sin que medie la respectiva invitación, si actividad comercial del proveedor fuera del se encuentra registrado, caso contrario, si se territorio de la Parte de la entidad contratante, así Costa Rica CPAR 71 s tLago de! * Nicaragua - ;-~ / LaCuz ragua NICARAGUA la Cruz upola, . 7e r COr Ual Golfo de S lSTA RICA Papagayo be n 'S~ ~1Puerto dnCañas ¡ 1, ÁoS >z Quesada X ~ /i fr So.nta Cruz' Flamingo0¡ / CartagoO' t SanIgnacio ' \ Golfo cde ;SnM roi>eSJoi rr Nicoya Cerro Chirripo ( .l Part A<3,810m80m A ~ Síxaala Th nup.. produced by ihe. 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