104076 República Argentina Provincia de Buenos Aires Mejora de la gestión de las finanzas públicas para lograr una mejor prestación de servicios en los sectores de salud y educación Octubre de 2015 Banco Mundial Unidad de Gestión de Argentina, Paraguay y Uruguay Unidad de Gestión y Movilización de los Recursos Públicos, Prácticas Mundiales de Buen Gobierno Informe sobre la GFP en la prestación de servicios sectoriales: Provincia de Buenos Aires ii Siglas y abreviaturas ABL Alumbrado, barrido y limpieza ARBA Agencia de Recaudación de la Provincia de Buenos Aires ATN Aportes del Tesoro Nacional BAPRO Banco de la Provincia de Buenos Aires CABA Ciudad Autónoma de Buenos Aires DGCyE Dirección General de Cultura y Educación DNCFP Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias DPCM Dirección Provincial de Coordinación Municipal DPDCP Dirección Provincial de Deuda y Crédito Público DPP Dirección Provincial de Presupuesto DPPT Dirección Provincial de Política Tributaria FFS Fondo Federal Solidario FID Fondo de Incentivo Docente GFP Gestión de las finanzas públicas HTC Honorable Tribunal de Cuentas, Provincia de Buenos Aires INDEC Instituto Nacional de Estadísticas y Censos INTOSAI Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores IOMA Instituto de Obra Médico Asistencial LAF Ley de Administración Financiera MDO Ministerios, departamentos y organismos OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos ODM Objetivos de desarrollo del milenio ODS Objetivos de desarrollo sostenible PBA Provincia de Buenos Aires PEFA Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras PGB Producto geográfico bruto PIB Producto interno bruto PRODIABA Programa de Prevención, Diagnóstico y Tratamiento del Paciente Diabético RAFAM Reforma de la Administración Financiera en el Ámbito Municipal SAE Servicio Alimentario Escolar SAMO Sistema de Atención Médica Organizada SCEOCI Subsecretaría de Coordinación con Estados y Organismos de Crédito Internacionales SIAPE Sistema Único Provincial de Administración de Personal SICOINCE Sistema de Contabilidad Integrada de Consejos Escolares SIGADE Sistema de Gestión y Administración de la Deuda TI Tecnología de la información Equivalencia monetaria (23 de junio de 2015) US$1 = 9,06 pesos argentinos Informe sobre la GFP en la prestación de servicios sectoriales: Provincia de Buenos Aires iii Prefacio Durante la preparación de la Estrategia de Buen Gobierno del Banco Mundial para Argentina, las autoridades de la provincia de Buenos Aires acordaron realizar una evaluación sectorial de la gestión de las finanzas públicas (GFP). La provincia del Chaco también fue seleccionada; sin embargo, diversas circunstancias imprevistas impidieron su inclusión en esta etapa. La evaluación fue realizada en marzo de 2015 por un equipo conformado por Alejandro Solanot, Franck Bessette, Ana Grofsmacht y Daniel Nogueira-Budny. El equipo agradece especialmente la ayuda de Ana Kuschnir. La elaboración de este informe se enriqueció enormemente con los exhaustivos comentarios de Svetlana Klimenko, Daniel Boyce y Zafer Mustafaoglu. Juan Carlos Serrano respondió los comentarios recibidos de la provincia. El equipo de evaluación desea agradecer a Luis Perez, especialista senior en Salud Pública (GHNDR) y a Diego Ambasz, oficial superior de operaciones (GEDDR) por sus aportes y colaboración. Se prevé que esta evaluación sirva como punto de acceso para que el Banco comience a ofrecer asistencia a nivel provincial para desarrollar una capacidad de GFP más sostenible en sectores específicos. El equipo desea agradecer al equipo del Gobierno de la provincia de Buenos Aires, liderado por Silvina Batakis, la ministra de Economía, particularmente a Karina Angeletti y Daniel Berazadi, ambos de la Subsecretaría de Coordinación con Estados y Organismos de Crédito Internacionales (SCEOCI), ya que sin su apoyo la misión no hubiese tenido éxito. Informe sobre la GFP en la prestación de servicios sectoriales: Provincia de Buenos Aires iv Índice SIGLAS Y ABREVIATURAS .................................................................................................................... II PREFACIO ................................................................................................................................................. III RESUMEN ................................................................................................................................................. VII 1. INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................... 1 A. OBJETIVOS DEL INFORME ...............................................................................................................................1 A. ENFOQUE METODOLÓGICO .............................................................................................................................1 2. DINÁMICA INTERGUBERNAMENTAL............................................................................................ 4 A. DESCENTRALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS SOCIALES ....................................................................................4 B. LA PROVINCIA COMO CENTRO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD Y EDUCACIÓN .........................5 C. LA “MUNICIPALIZACIÓN” DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS ......................................................................6 3. LA ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL............................................................................................. 7 A. PRINCIPALES INSTITUCIONES DE GFP........................................................................................................7 B. EDUCACIÓN .....................................................................................................................................................8 C. SALUD ........................................................................................................................................................... 10 4. FINANCIAMIENTO DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROVINCIALES ......................... 11 A. COPARTICIPACIÓN Y OTRAS TRANSFERENCIAS Y FONDOS NACIONALES ............................................ 11 B. IMPUESTOS Y TARIFAS PROVINCIALES ..................................................................................................... 12 C. FINANCIAMIENTO PARA LOS MUNICIPIOS ............................................................................................... 13 B. PRESUPUESTO DE LA PBA: FINANCIAMIENTO DE LOS SECTORES DE SALUD Y EDUCACIÓN ........... 16 5. LA GFP Y LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS EN SECTORES CLAVE: SALUD Y EDUCACIÓN ..................................................................................................................................................................... 19 I. CREDIBILIDAD DEL PRESUPUESTO ........................................................................................................... 21 II. UNIVERSALIDAD Y TRANSPARENCIA ........................................................................................................ 24 III. PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN BASADAS EN POLÍTICAS ........................................................... 27 IV. INFORMACIÓN SOBRE EL DESEMPEÑO PARA LOGRAR LA EFICIENCIA EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS ............................................................................................................................................................... 30 V. GESTIÓN DE ACTIVOS Y PASIVOS ............................................................................................................... 33 VI. PREVISIBILIDAD Y CONTROL EN LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO .................................................... 35 VII. CONTABILIDAD, REGISTRO Y PRESENTACIÓN DE INFORMES ................................................................ 44 VIII. INSPECCIÓN Y AUDITORÍA EXTERNAS ...................................................................................................... 46 6. CONCLUSIONES PRINCIPALES Y RECOMENDACIONES: “HACER MÁS CON MENOS” .. 49 ANEXO I. PARTES INTERESADAS ENTREVISTADAS .................................................................. 54 ANEXO 2. FLUJOS DE RECURSOS EN EL SECTOR DE EDUCACIÓN DE LA PBA ...................... 1 ANEXO 3. FLUJOS DE RECURSOS EN EL SECTOR DE SALUD DE LA PBA ................................ 2 Cuadros, gráficos y recuadros Informe sobre la GFP en la prestación de servicios sectoriales: Provincia de Buenos Aires v CUADRO 3.1. ASIGNACIÓN DE LOS GASTOS EN EDUCACIÓN DE LA PBA SEGÚN LOS QUINTILES DE INGRESOS (2012) ...................................... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. CUADRO 4.1. DESGLOSE DE LOS INGRESOS DE LA PBA PARA 2014... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. GRÁFICO 4.1. ESTRUCTURA DE LOS RECURSOS TRIBUTARIOS DE LA PBA (EN PORCENTAJES)......................................................................... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. GRÁFICO 4.2. TOTAL DE TRANSFERENCIAS DE LA PBA A LOS MUNICIPIOS EN 2014 (EN PORCENTAJES)......................................................................... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. GRÁFICO 4.3. DEUDA CONSOLIDADA DE LOS MUNICIPIOS DE LA PBA (EN PORCENTAJES)......................................................................... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. CUADRO 4.2. GASTO EN EDUCACIÓN DE LA PBA POR NIVELES EDUCATIVOS ....... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. CUADRO 4.3. COBERTURA DEL SERVICIO DE ATENCIÓN DE LA SALUD EN LA PBA ....................................................................................................... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. CUADRO 5.1. IMPACTO POSIBLE DE LOS PILARES DE DESEMPEÑO DE LA GFP SOBRE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS .......................................... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. CUADRO 5.2. EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO DE LA PBA, EN MILLONES DE PESOS (2011-13) .................................................................................. ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. CUADRO 5.3. EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO DEL MINISTERIO DE SALUD DE LA PBA, EN MILLONES DE PESOS (2011-13) ................................. ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. CUADRO 5.4. GASTOS PRESUPUESTARIOS DE LA DGCYE DE LA PBA, EN MILLONES DE PESOS (2011-13)..................................................................... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. RECUADRO 5.1. SIGNIFICADO DE LA CREDIBILIDAD DEL PRESUPUESTO PARA LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS EN LA PBA .......................... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. RECUADRO 5.2. SIGNIFICADO DE LA INTEGRIDAD Y LA TRANSPARENCIA PARA LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS EN LA PBA .......................... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. RECUADRO 5.3. SIGNIFICADO DE LA PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN BASADAS EN POLÍTICAS PARA LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS EN LA PBA ........ ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. RECUADRO 5.4. EJEMPLO DE PROGRAMA DE SALUD EN EL PRESUPUESTO DE 2015 DEL MINISTERIO ..................................................................... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. RECUADRO 5.5. CUESTIONES QUE SE DEBEN ABORDAR AL INTRODUCIR LA MEDICIÓN DEL DESEMPEÑO..................................................................... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. RECUADRO 5.6 SIGNIFICADO DE LA INFORMACIÓN DEL DESEMPEÑO PARA LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS EN LA PBA .......................... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. RECUADRO 5.7 SIGNIFICADO DE LA GESTIÓN DE ACTIVOS Y PASIVOS PARA LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS ................................................ ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. RECUADRO 5.8. EFICACIA DE LOS CONTROLES DE LA NÓMINA SALARIAL EN LA PBA ....................................................................................................... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. Informe sobre la GFP en la prestación de servicios sectoriales: Provincia de Buenos Aires vi RECUADRO 5.9 SIGNIFICADO DE LA PREVISIBILIDAD Y EL CONTROL SOBRE LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO PARA LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS EN LA PBA ....................................................................................................... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. RECUADRO 5.10. SIGNIFICADO DE LA CONTABILIDAD, EL REGISTRO Y LA PRESENTACIÓN DE INFORMES PARA LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS EN LA PBAERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. RECUADRO 5.11. AUDITORÍA DEL DESEMPEÑO DEL PROGRAMA DE SALUD MATERNO- INFANTIL ................................................................................... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. RECUADRO 5.12 SIGNIFICADO DE LA SUPERVISIÓN Y AUDITORÍA EXTERNAS PARA LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS EN LA PBA .......................... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. Informe sobre la GFP en la prestación de servicios sectoriales: Provincia de Buenos Aires vii Resumen i. El objetivo de este informe es evaluar los sistemas de gestión de las finanzas públicas (GFP) existentes a nivel de la provincia de Buenos Aires (PBA) con especial énfasis en los sectores de salud y educación y comprender los vínculos existentes entre los regímenes institucionales de estos dos sectores y los procesos de GFP. Al hacerlo, el informe muestra el impacto directo del desempeño insatisfactorio en materia de GFP sobre la prestación de servicios de salud y educación. Dado que estos dos sectores tienen efectos significativos sobre el 40 más pobre de la población, esto ayudará a los Gobiernos subnacionales de Argentina a asignar y utilizar los recursos públicos de forma más eficiente, y rendir cuentas de sus gastos más adecuadamente1. ii. Para lograr este objetivo, en esta evaluación se utilizó un marco único, basado parcialmente en algunos indicadores del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras (PEFA), pero adaptado para “contar la historia” que vincula los procesos de GFP con la calidad de la prestación de servicios. De esta manera, se obtiene una descripción general detallada de los mecanismos fiscales e institucionales intragubernamentales que existen en los sectores de salud y educación, y ejemplos de cómo la calidad de la prestación de servicios a nivel provincial puede verse afectada por el desempeño de las instituciones y los sistemas de GFP. iii. Si bien mejorar la eficiencia y la eficacia del gasto público siempre es valioso, en particular para los ciudadanos más pobres, que dependen en mayor medida de los servicios públicos, este esfuerzo es especialmente oportuno en el contexto de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que reemplazarán a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) que desde la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas celebrada en el año 2000 guiaron los esfuerzos mundiales por reducir la pobreza y la privación humana a través de la cooperación. El creciente consenso en torno a la necesidad de pasar de “miles de millones” en asistencia oficial para el desarrollo a “billones” en financiamiento global para el desarrollo2 tiene dos puntos fundamentales: a) brindar apoyo a los países para que tomen la iniciativa en la movilización de sus propios recursos internos a fin de fomentar el desarrollo sostenible y b) brindar apoyo a los países para que tomen la iniciativa en la mejora de la eficiencia, la eficacia y la transparencia del gasto público. El último punto implica, entre otras cosas, proporcionar un mayor apoyo técnico y financiero para mejorar la administración 1 Este informe fue elaborado por la Unidad de Gestión y Movilización de los Recursos Públicos del Banco Mundial, con la asistencia del Gobierno de la provincia de Buenos Aires (PBA). Las conclusiones y recomendaciones deben servir como punto de acceso para que el Grupo Banco Mundial comience a ofrecer asistencia a nivel provincial para desarrollar una capacidad de GFP más sostenible a nivel sectorial. 2 From Billions to Trillions: Transforming Development Finance. Post-2015 Financing for Development: Multilateral Development Finance (Pasar de miles de millones a billones: Transformación del financiamiento para el desarrollo. El financiamiento para el desarrollo después de 2015: Financiamiento multilateral para el desarrollo) (2015). Nota para deliberación del Comité para el Desarrollo, elaborada conjuntamente por el Banco Africano de Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo, el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, el Banco Europeo de Inversiones, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Fondo Monetario Internacional y el Grupo Banco Mundial. Informe sobre la GFP en la prestación de servicios sectoriales: Provincia de Buenos Aires viii tributaria, las prácticas y políticas del gasto público, la integridad financiera y la gestión de la deuda pública. Dinámica intergubernamental iv. Argentina ha sido testigo de un traspaso gradual de la responsabilidad por los servicios sociales del nivel federal al nivel provincial (y, en algunos casos, al municipal). El nivel federal establece los objetivos y criterios generales para el sector, y se ocupa también del seguimiento de los resultados y de la provisión de asistencia técnica a los niveles inferiores. El nivel provincial tiene la responsabilidad operativa de ejecutar políticas y adaptarlas a la provincia. El nivel municipal se ocupa de brindar los servicios más simples. v. Los 135 municipios de la provincia de Buenos Aires (PBA) tienen sus propios presupuestos, votados por los consejos municipales y ejecutados por las administraciones municipales. Los municipios ahora proporcionan una mayor variedad de servicios, incluso de educación y salud. Sin embargo, es difícil medir la magnitud de estos servicios, por lo menos con respecto al sistema de GFP, dada la falta de datos consolidados y la opacidad de los flujos financieros. Organización institucional vi. La Constitución de la PBA proporciona el marco para la GFP. Su Ley de Administración Financiera define los cuatro subsistemas de administración financiera de la provincia: presupuesto, crédito y deuda, tesorería y contabilidad, e identifica a la entidad de seguimiento y supervisión. vii. La Ley refleja las disposiciones de la Constitución que regulan el sistema de control provincial, conformado por la Contaduría General, la Fiscalía General y el Honorable Tribunal de Cuentas (HTC). Estos crean un mecanismo de frenos y contrapesos dentro del Poder Ejecutivo. viii. La Dirección General de Cultura y Educación (DGCyE) de la PBA es responsable de la gestión y provisión de todos los servicios educativos. Desde 1994, los aspectos administrativos del servicio educativo están descentralizados a nivel municipal: los consejos escolares actúan como coordinadores que planifican y ejecutan los fondos educativos provinciales para las escuelas. ix. El Ministerio de Salud de la PBA administra los programas de salud pública y las entidades derivadas de los tres diferentes niveles de Gobierno del país. Tal como sucede con la educación, la atención de la salud a nivel provincial está descentralizada, y las regiones sanitarias actúan como coordinadoras entre los proveedores de servicios de salud. Estas también ayudan al Ministerio en la planificación estratégica, la supervisión y la administración de sus hospitales. Los servicios básicos de salud están a cargo de los centros de atención primaria, financiados por el Ministerio pero mantenidos a nivel municipal. Financiamiento de los servicios provinciales x. En Argentina, la mayoría de los gastos de la prestación de servicios públicos se efectúa a nivel subnacional; sin embargo, la recaudación de ingresos está aún considerablemente centralizada. La prestación de servicios provinciales se financia a través de dos fuentes principales de ingresos: diversas formas de transferencias del Gobierno central —incluidos los recursos específicos de programas y fondos para servicios públicos— y los impuestos y las tarifas recaudados a nivel provincial. En los municipios, la prestación de servicios se Informe sobre la GFP en la prestación de servicios sectoriales: Provincia de Buenos Aires ix financia a través de las transferencias del Gobierno provincial (incluida la coparticipación municipal), las transferencias del Gobierno nacional a través de programas y fondos para servicios públicos y las tarifas recaudadas dentro del municipio. xi. En general, los servicios educativos en la PBA se financian con el presupuesto de la DGCyE, los fondos nacionales, la coparticipación municipal y los fondos provinciales específicos obtenidos a partir de los impuestos recaudados a nivel provincial. Si bien un porcentaje relativamente grande del presupuesto de la PBA se destina a la DGCyE, el 97 % de sus fondos se destina a pagar los salarios docentes. xii. Los servicios de salud en la PBA se financian a través de una combinación de fuentes: programas y fondos de nivel nacional y provincial, además de recursos destinados en el presupuesto provincial al Ministerio de Salud. El Ministerio administra 4 programas nacionales y 29 provinciales. Las 12 regiones sanitarias sirven como nexo entre los hospitales del área y los 2092 centros de atención primaria, ayudan a administrar los 75 hospitales provinciales (no autónomos) y ejecutan los programas nacionales de salud dentro de la región. La GFP y la prestación de servicios en los sectores de salud y educación xiii. Las publicaciones referidas a esta materia consideran que las tres funciones de un sistema de GFP son la disciplina fiscal, la asignación estratégica de los recursos y la prestación eficiente de los servicios, y que las dos primeras funciones están en gran medida al servicio de la tercera. Por consiguiente, la principal cuestión al evaluar el desempeño de la GFP a nivel sectorial se centra en la prestación de servicios. Uno de los instrumentos para medir dicha prestación es el Marco de Desempeño y los Indicadores del PEFA3 consignados en los siguientes párrafos en negrita y cursiva; el impacto directo que estos factores de GFP pueden tener en la prestación de servicios se detalla en los textos de los recuadros del informe. xiv. Credibilidad del presupuesto. El presupuesto de la PBA es un instrumento creíble y un buen indicador de la asignación efectiva de recursos, independientemente de los cambios que se producen durante el año en curso y que afectan en gran medida a las asignaciones, y de la constante presión sobre los gastos salariales. xv. Universalidad y transparencia del presupuesto. El presupuesto de la PBA es un documento exhaustivo que abarca todos los recursos y gastos del Gobierno provincial, así como el detalle de los flujos desde el nivel federal y hacia los niveles descentralizados del Gobierno. Si bien se proporciona un considerable cúmulo de información de manera completa y oportuna, el actual marco de rendición de cuentas es poco claro y no existen canales jurídicos de reparación. xvi. Planificación y presupuestación basadas en políticas. Se elaboran pronósticos completos sobre los ingresos para el año fiscal siguiente, y también se publican pronósticos a tres años con un mayor nivel de agregación como parte de la documentación presupuestaria. Existe una política tributaria clara cuya responsabilidad recae en la 3El Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras (PEFA) es una herramienta de diagnóstico desarrollada por una iniciativa de colaboración integrada por el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, la Comisión Europea, el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Francia, la Secretaría de Estado de Asuntos Económicos de Suiza y el Ministerio de Relaciones Exteriores de Noruega. Informe sobre la GFP en la prestación de servicios sectoriales: Provincia de Buenos Aires x Dirección Provincial de Política Tributaria. Sin embargo, no hay una orientación general sobre la preparación de las estrategias sectoriales. Además, La DGCyE y el Ministerio de Salud presentan importantes oportunidades de mejora en relación a sus estrategias sectoriales. Por consiguiente, los ejercicios de planificación están fragmentados y no se formalizan dentro de un único documento que podría proporcionar una orientación operativa, con los costos de la estrategia desglosados en gastos de inversión y gastos corrientes. xvii. Información sobre el desempeño para lograr la eficiencia en la prestación de servicios. El documento del presupuesto no incluye un análisis del desempeño. La clasificación presupuestaria incluye una clasificación programática; sin embargo, en general simplemente se reflejan las clasificaciones administrativas. Estos programas ayudan a conectar las asignaciones presupuestarias con las políticas, pero no incluyen un marco para la medición del desempeño. Tampoco hay una conexión clara entre el seguimiento del desempeño en la prestación de servicios y los mecanismos de asignación de recursos. xviii. La Dirección Provincial de Presupuesto ha iniciado un ejercicio innovador para elaborar un marco que permitirá evaluar las metas físicas y financieras, con indicadores para todas las entidades de la administración provincial. Si bien esto resulta prometedor, la presupuestación basada en los resultados se encuentra aún en una etapa rudimentaria. xix. Gestión de activos y pasivos. La PBA mantiene registros de las deudas y los activos públicos; sin embargo, no son un componente integrado del sistema de GFP de la PBA. La provincia utiliza la contabilidad de caja, es decir que la depreciación de los activos no se refleja ni se analiza como parte del proceso de gestión de las inversiones públicas. xx. Previsibilidad y control en la ejecución del presupuesto. En la PBA, los informes trimestrales de ejecución del presupuesto se publican aproximadamente seis meses después del período abarcado, pero con una utilidad limitada para el seguimiento y la gestión. Casi el 95 % de las entidades provinciales utiliza la Cuenta Única del Tesoro provincial. Los pronósticos de flujos de caja se establecen al inicio del nuevo año fiscal y se actualizan todos los meses. La PBA generalmente no tiene problemas de liquidez. xxi. Los controles internos de los gastos no salariales son bastante eficaces. Su aplicación está en manos de la Contaduría General, la Fiscalía General y la Asesoría General de Gobierno. Sin embargo, hay cierta superposición de los controles, lo que podría generar demoras y reducir la eficacia de la ejecución del presupuesto. Los controles de la nómina salarial y la conexión deficiente entre los registros de personal y la masa salarial son preocupaciones importantes para la PBA. xxii. No existe un organismo a nivel provincial que controle el sistema de adquisiciones públicas y que sea responsable de proponer políticas y reglamentaciones. Por lo tanto, cada Ministerio aplica a nivel general la Ley de Contabilidad (Decreto 7764/71 y modificaciones) y el Reglamento de Contrataciones (Decreto 3300/72 y modificaciones), pero adopta procedimientos específicos ad-hoc y sistemas de información propios. Las deficiencias en la planificación dan lugar a un alto porcentaje de excepciones en los procedimientos de adquisición, mediante el uso de métodos no competitivos y la fragmentación de las compras para poder usar ese tipo de métodos. xxiii. Contabilidad, registro y presentación de informes. Los informes financieros anuales se basan en la contabilidad de la ejecución del presupuesto, no en la contabilidad financiera. La exhaustividad de los informes financieros de la PBA ha aumentado considerablemente en los últimos tres o cuatro años, con la inclusión de varias instituciones Informe sobre la GFP en la prestación de servicios sectoriales: Provincia de Buenos Aires xi de seguridad social y entidades descentralizadas. Sin embargo, la utilidad de la información que se genera de este modo es limitada, ya que la PBA sigue usando la contabilidad de caja. Por otro lado, la información de gastos que proporcionan las entidades que administran y reciben fondos para servicios públicos, como los consejos escolares y las regiones sanitarias es muy acotada, lo que debilita severamente los esfuerzos por analizar los datos históricos sobre gastos y la prestación de servicios en los sectores de salud y educación. xxiv. Inspección y auditoría externas. En los últimos años, la entidad fiscalizadora superior de la PBA, el HTC, ha comenzado a realizar auditorías del desempeño. Si bien se encuentran en las primeras etapas y no están integradas en las auditorías regulatorias, resultan muy prometedoras. Conclusiones principales y recomendaciones: “Hacer más con menos” xxv. Las reformas de la GFP específicas de un sector pueden generar eventualmente beneficios más rápidos a un costo más bajo. Pueden brindar soluciones inmediatas a los problemas reales que tienen un efecto directo tangible sobre el 40 % más pobre de la población en la escala de ingresos. No obstante, el impacto de dichas reformas sobre la prestación de servicios es muy variable, en función del contexto y de una combinación de aportes y se requiere un análisis adicional que no se puede cubrir en esta evaluación. Lo ideal es que se les diera prioridad a las reformas propuestas para la GFP de acuerdo con el nivel de impacto que poseen sobre la prestación de servicios en los sectores en cuestión. xxvi. La PBA ha logrado mejoras considerables en el desempeño de su GFP en los últimos años, entre las que se incluye una mayor integración de la tecnología de la información (TI) en el sistema de GFP, el establecimiento de una Cuenta Única del Tesoro en 2013, el aumento de la capacidad del HTC para auditar la masa salarial del sector de educación y las auditorías de desempeño experimentales realizadas por el HTC. A pesar de estos progresos, aún persisten diversos desafíos. Principalmente, como ya se mencionó, se puede mejorar bastante en cuanto a la planificación sectorial integrada en un solo documento, programas y un marco para la medición del desempeño. En los sectores de salud y educación, no se vincula adecuadamente el desempeño pasado con las asignaciones futuras de recursos; es necesario mejorar el marco de rendición de cuentas y los controles; faltan elementos de la contabilidad en base al criterio del devengado, y los sistemas de gestión de activos, deudas y caja no están integrados. xxvii. Este informe ofrece algunas recomendaciones que podrían aplicarse a través de reformas armonizadas centradas en la prestación de servicios y el desempeño de la GFP en los sectores de salud y educación. En términos generales, estas reformas se podrían agrupar en dimensiones verticales y horizontales centradas en la consolidación de las relaciones fiscales intragubernamentales y la simplificación del flujo de fondos en estos dos sectores, así como en el fortalecimiento de los mecanismos institucionales y de GFP a nivel provincial. Este enfoque integrado probablemente sea más eficaz que las intervenciones de un solo propósito, ya que permite el desarrollo de instituciones y procesos multidimensionales necesarios para la sostenibilidad. xxviii. El Banco Mundial está preparado para discutir las recomendaciones detalladas que se ofrecen en este informe. Está en condiciones de participar en intervenciones futuras en las Informe sobre la GFP en la prestación de servicios sectoriales: Provincia de Buenos Aires xii que se podría brindar asistencia técnica a nivel sectorial. Para esto, puede tomar como base otras iniciativas enfocadas en cuestiones similares que han dado buenos resultados, por ejemplo, una serie de proyectos de salud de Indonesia que ayudaron al Gobierno a traspasar las responsabilidades de planificación y gestión de los recursos a las autoridades de los distritos. Informe sobre la prestación de servicios de GFP sectorial: provincia de Buenos Aires1 Argentina: Mejora de la gestión de las finanzas públicas para lograr una mejor prestación de servicios en los sectores de salud y educación 1. Introducción 1. La Unidad de Gestión de Argentina del Banco Mundial solicitó a la Unidad de Gestión y Movilización de los Recursos Públicos para América Latina y el Caribe de la Práctica Mundial de Buen Gobierno que realizara una evaluación específica de los vínculos entre el desempeño de los sistemas de gestión de las finanzas públicas en los sectores de salud y educación y la prestación de servicios, a nivel provincial. Con este fin, en marzo de 2015 una misión del Banco investigó el desempeño de la gestión de las finanzas públicas (GFP) en la ejecución de las políticas fiscales, la administración de las actividades estatales y la distribución de los recursos limitados en la provincia de Buenos Aires (PBA). A. Objetivos del informe 2. El objetivo de este informe es evaluar los sistemas de gestión de las finanzas públicas (GFP) existentes a nivel de la provincia de Buenos Aires (PBA) con especial énfasis en los sectores de salud y educación y comprender los vínculos existentes entre los regímenes institucionales de estos dos sectores y los procesos de GFP. Dado que estos dos sectores tienen efectos significativos sobre el 40 % más pobre de la población, esto ayudará a los Gobiernos subnacionales de Argentina a asignar y utilizar los recursos públicos de forma más eficiente, y rendir cuentas de sus gastos más adecuadamente. En el informe se proponen recomendaciones específicas para mejorar el desempeño de los sistemas de GFP, con especial énfasis en aquellas áreas que tienen el mayor impacto en el desempeño de los sectores de salud y educación. No obstante, este informe no incluye un análisis detallado del impacto diferencial de cada reforma sobre la prestación de servicios (se prevé que dicho análisis se realizará en una evaluación de seguimiento). Como las diferentes reformas de la GFP tienen diversos impactos sobre la prestación de servicios, dicho análisis, seguido de una asignación de prioridades de las reformas en función del nivel de impacto, es clave para garantizar el fortalecimiento de la prestación de servicios de educación y salud por el bien de las personas pobres de Argentina. A. Enfoque metodológico Selección de la provincia de Buenos Aires 3. La estrategia del Grupo Banco Mundial de alianza con Argentina para los años fiscales 2015-18 destaca “la necesidad de mantener los logros sociales obtenidos en los últimos años y ampliar la inclusión social en forma eficiente y sostenible, a la vez que brinda apoyo al país para mitigar los desafíos que afrontan los grupos vulnerables a raíz de la desaceleración económica y las dificultades externas” 4 . La estrategia de alianza con el país también establece ciertas metas para mejorar la vida del 40 % más pobre de la población. 4. Se seleccionó la PBA por ser la provincia en la que reside la mayor cantidad de personas pobres del país (esta es una función del tamaño de la población de la PBA, ya que su producto interno bruto per cápita es superior al promedio nacional). Según la encuesta de hogares realizada en 2008 por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), el 4,4 % de la población total de la provincia es pobre, 0,3 puntos porcentuales más que el promedio nacional. Con una población de 15 625 0845 habitantes en 2010, esto significa casi 690 000 personas. Por lo tanto, para que una estrategia subnacional destinada a mejorar la vida de las personas pobres de Argentina resulte eficaz, debe comenzar en la PBA. 5. La PBA también se seleccionó como estudio de caso provincial porque allí reside casi el 39 % de la población total, y es la provincia más representativa del país6. Excluirla del estudio comprometería la capacidad de la evaluación para reflejar con precisión la situación nacional. 6. La economía de la provincia, que constituye aproximadamente el 36 % del producto interno bruto (PIB) total de Argentina, está bien diversificada. Según la Dirección Provincial de Estadística del Ministerio de Economía de la provincia, un poco más de la cuarta parte del PIB provincial proviene de la industria; son particularmente importantes las industrias de fabricación de sustancias químicas, alimentos y bebidas, y hierro y acero. Un poco más del 17 % proviene de los servicios de transporte, el 13,3 % de los bienes inmuebles, el 12 % del turismo y casi el 6% de la construcción. Si bien la agricultura representa una pequeña proporción de la economía de la provincia, es un sector sumamente dinámico que ha crecido de manera excepcional desde 2003. 7. Una parte considerable de los gastos primarios de la provincia se destina a los salarios del sector público. Se desconoce la proporción exacta ya que, aunque Buenos Aires posee una base de datos de los empleados a nivel provincial en la Dirección de Economía Laboral del Sector Público del Ministerio de Economía, dicha base no está a disposición del público en línea. Según la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias (DNCFP) del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación, en la PBA había 654 435 empleados públicos en 2012, el último año para el cual se dispone de datos. Esto equivale a 41 empleados por cada 1000 personas, por lo cual la PBA tiene la tercera relación más baja de las provincias incluidas en la base de datos 7 . Sin embargo, según la información incluida en la Ley de Presupuesto de 2015 de la PBA, la cantidad de empleados permanentes y temporales 4 Banco Mundial. 2014. Estrategia de alianza con la República Argentina 2015-2018. Washington, DC: Grupo Banco Mundial. 5 El último censo en Argentina se realizó en 2010. 6 La Argentina es una república federal compuesta por 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la capital del país, a la que habitualmente se hace referencia como CABA. Para fines administrativos y políticos, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se encuentra fuera de la provincia de Buenos Aires; por lo tanto, esta evaluación es sobre la PBA, no la CABA. En este informe, la referencia a las “provincias” de Argentina incluye la entidad subnacional de CABA. 7 No se dispone de información sobre seis provincias y la CABA. asciende a 461 832 (de los cuales 228 898, o el 48,3 %, están contratados por la Dirección General de Cultura y Educación)8. Metodología de evaluación 8. En esta evaluación de la prestación de servicios se utilizó un marco único, basado en gran medida en algunos indicadores del PEFA. Sin embargo, se lo ha adaptado para “contar la historia” que vincula los procesos de GFP a nivel provincial con los mecanismos institucionales “verticales” en los sectores de salud y educación, incluidos los niveles nacional, provincial y municipal. Se prestó especial atención a los mecanismos presupuestarios y de flujo de fondos que existen en estos dos sectores debido a un elevado nivel de interconexión en estas áreas entre los tres niveles de Gobierno. En este informe se han buscado ejemplos de cómo la calidad de la prestación de servicios puede verse afectada por el desempeño de los sistemas de GFP, especialmente en las etapas de preparación y ejecución del presupuesto. La preparación implica determinar la elección de los indicadores del desempeño, los vínculos entre la planificación estratégica y el desempeño anterior y las reglas que rigen la asignación de los recursos disponibles; la ejecución incluye la adquisición, los controles internos, la gestión de activos y caja y la preparación de la información financiera. Este enfoque tiene por objeto no solo buscar la manera de verificar que se optimice el uso de los fondos públicos, sino también posibilitar la prestación eficiente y eficaz de dichos servicios, a fin de mejorar las condiciones sociales y económicas del 40 % más pobre de la población de Argentina. 9. La misión realizó entrevistas con diversos representantes de organismos y funcionarios gubernamentales de la PBA. Entre las oficinas del Ministerio de Economía consultadas se incluyen la Subsecretaría de Coordinación con Estados y Organismos de Crédito Internacionales, la Dirección Provincial de Presupuesto, la Dirección Provincial de Política Tributaria, la Dirección de Contabilidad y Servicios Auxiliares, la Dirección de Análisis del Gasto Público y la Dirección Provincial de Coordinación Municipal. Otros organismos consultados fueron la Tesorería General, la Contaduría General, el Honorable Tribunal de Cuentas, la Dirección General de Cultura y Educación (DGCyE)9 y el Ministerio de Salud. En el anexo 1 se incluye una lista completa de las personas entrevistadas. Hoja de ruta 10. Después de esta introducción, en el capítulo 2 se analiza la dinámica en juego entre los tres niveles de Gobierno de Argentina, incluidos los avances y los desafíos en lo que respecta a la coordinación intergubernamental. En el capítulo 3 se describen el contexto institucional de la PBA, sus 135 municipios y las instituciones de GFP relevantes. En el capítulo 4 se explica la composición de la base de ingresos de la PBA, así como la de sus municipios. En el capítulo 5 se explica de qué manera los principales pilares de la GFP se 8 La mayoría de los funcionarios públicos provinciales entrevistados por la misión del Banco mencionó una cantidad de entre 500 000 y 650 000, lo que llevó a que el informe se basara en el número nacional, y no en los números indicados en el presupuesto provincial. El motivo de esta significativa discrepancia es poco claro. 9 La PBA no tiene ministerio de educación: de acuerdo con su Constitución, la educación es administrada por la Dirección General, que es una de las 19 entidades descentralizadas consolidadas dentro de la administración central. relacionan con la prestación de servicios y repercuten sobre ella. Finalmente, en el capítulo 6 se propone una serie de recomendaciones para mejorar la administración y la gestión del sector público de modo tal de abordar los desafíos que enfrenta la provincia en materia de desarrollo y que afectan la vida del 40 % más pobre de la población de Argentina. 2. Dinámica intergubernamental 11. En los últimos 25 años, Argentina ha sido testigo de un traspaso gradual de la responsabilidad por los servicios públicos del nivel federal al nivel provincial y, en algunos casos, al municipal. Actualmente, las funciones de los tres niveles de Gobierno están establecidas de la siguiente manera: a. El nivel federal establece los objetivos y criterios generales para los sectores, y se ocupa también del seguimiento de los resultados y de la provisión de asistencia técnica a los niveles inferiores. b. El nivel provincial tiene la responsabilidad operativa de prestar servicios y de ejecutar políticas y adaptarlas a las circunstancias provinciales. c. En algunas provincias (incluida la PBA), el nivel municipal se ocupa de la provisión de servicios básicos, en el sector de la salud a través de los centros de atención primaria y también de los hospitales municipales que en varios municipios brindan también servicios de internación y los jardines de infantes en educación (aunque, en general, la participación del nivel municipal en educación es menor que en salud). A. Descentralización de los servicios sociales 12. Desde aproximadamente 1978 hasta 1982, el Gobierno central de Argentina transfirió una gran cantidad de responsabilidades del servicio público a las provincias. Los servicios asignados a las provincias incluyeron la educación primaria y la administración de varios hospitales de tamaño mediano en 1978, seguidos por la educación primaria para adultos, la electricidad, el agua, el riego y más hospitales entre 1980 y 1982. 13. Entre 1992 y 1994, el Gobierno central de Argentina delegó todas las escuelas secundarias públicas a las provincias. Junto con esta transferencia de responsabilidad se promulgó la Ley del Fondo Educativo (23906) de 1991, que estableció la transferencia directa a las provincias del 65 % de los fondos del Gobierno federal reservados para educación; el 35 % restante se destinó al Ministerio de Educación. Desde entonces, las provincias han estado a cargo de la gestión y de la provisión de los servicios de educación básica, mientras que el Gobierno federal es responsable de controlar y evaluar el sistema de educación. 14. Los servicios de salud experimentaron un traspaso similar. Sin embargo, debido a que el sector de la salud de Argentina se había desarrollado desde hacía tiempo de manera descentralizada, las transferencias de salud a las provincias en la década de 1990 fueron relativamente pequeñas en comparación con las del sector de la educación, en ese entonces más centralizado. En 1992, el Gobierno federal transfirió a la PBA, la ciudad de Buenos Aires (CABA) y Entre Ríos algunos de sus hospitales públicos y diversos programas orientados a los menores y las familias. 15. En la década de 2000, luego de la promulgación del Decreto 930/00, los hospitales de la PBA contaron con más facultades para definir y formular sus políticas y programas y preparar y administrar sus propios presupuestos, bajo la autoridad de un consejo. Con el Decreto 3377 de 2006, la descentralización se extendió a las 12 “regiones sanitarias” de la PBA, que desde entonces han funcionado bajo las mismas reglamentaciones que los hospitales. B. La provincia como centro de prestación de servicios de salud y educación 16. Las provincias de Argentina prestan servicios a través de tres canales clave: a) ejecución a nivel provincial de programas federales, b) prestación directa de servicios a través de fondos del presupuesto provincial y c) transferencias al nivel de gobierno municipal y entidades descentralizadas, hospitales, escuelas, etc.). 17. En la actualidad, la provisión de la educación en Argentina es principalmente responsabilidad de las provincias; sólo una pequeña parte se ejecuta a nivel federal (en algunas provincias, como la PBA, el nivel municipal también ha ganado peso aunque todavía su peso es marginal comparado con el nivel de servicios que presta el gobierno provincial. En los últimos años, el nivel federal ha contribuido al gasto en educación a través de diversos programas, como los denominados 700 Escuelas, Más Escuelas y Más Escuelas II, y también directamente a través del presupuesto del Ministerio de Educación federal. Otros recursos federales se proporcionan mediante el Fondo de Incentivo Docente (FID) o programas educativos como Conectar Igualdad, que procura reducir la brecha digital, educativa y social del país. 18. La misma lógica se aplica en la salud, aunque el sistema involucra al sector privado y al sistema de seguridad social, con sus respectivos mecanismos de transferencia (a través de subsidios a los sistemas no públicos y el cobro de aranceles a aquellos que reciben atención médica en programas no públicos) 10 . Los programas federales de salud son menos numerosos e importantes en volumen que los de educación, con excepción de Nacer/SUMAR. Con el respaldo del Banco Mundial, el Gobierno federal de Argentina brindó a mujeres y recién nacidos servicios clave de salud, basados en resultados, a través del Plan Nacer (2004- 11), que se convirtió en SUMAR en 2012 11 . En el marco de este programa nacional, el 10La principal entidad de salud no pública de este tipo es el Sistema de Atención Médica Organizada (SAMO). 11Se considera que este servicio específico contribuyó a la significativa reducción de la tasa de mortalidad infantil en el país entre 2002 y 2010. Sobre la base del éxito de Nacer, en 2012 el Gobierno amplió el programa y lo convirtió en SUMAR, que extendió la cobertura a 5,7 millones de niños y adolescentes, así como a 3,8 millones de mujeres de entre 20 y 64 años. Los resultados han sido ampliamente elogiados: el Banco Mundial ha documentado una disminución significativa en el bajo peso al nacer y en las muertes de bebés en hospitales en los primeros 28 días de vida entre los beneficiarios del programa. Ministerio de Salud de la Nación envía pagos a los Gobiernos provinciales en función de la cantidad de beneficiarios afiliados en el Plan Nacer y del logro de determinados indicadores de salud. Los Gobiernos provinciales luego usan estas transferencias para realizar pagos por servicios a sus establecimientos de salud sobre la base de la cantidad y la calidad de los servicios que proporcionaron. C. La “municipalización” de la prestación de servicios 19. Como se mencionó anteriormente, ciertas provincias de Argentina han experimentado una “municipalización” de la prestación de servicios, en particular en el ámbito de la salud. En efecto, los 135 municipios de la PBA han ido ampliando el alcance de su mandato en salud y educación, así como en otros sectores. En la actualidad, unos 40 municipios de la PBA administran al menos un hospital municipal, algunos de los cuales cubren una amplia variedad de patologías complejas. 20. El incentivo para esta ampliación de los servicios a nivel municipal ha sido principalmente fiscal. Los municipios de la PBA gozan de una enorme autonomía fiscal y administrativa: tienen sus propios presupuestos, que son votados por los consejos municipales y ejecutados por las administraciones municipales. Además, la mayoría de ellos se encuentra en una situación fiscal bastante sólida (especialmente en comparación con la provincia, cuyo espacio fiscal es más restringido), con gastos salariales bajo control, lo cual deja lugar para otros tipos de erogaciones, como los servicios públicos12. 21. Los municipios brindan muchos menos servicios en educación que en salud, aunque generalmente son responsables de algunos servicios de educación profesional y especial. Por otro lado, se ha abierto un número muy reducido de escuelas primarias y secundarias municipales, sobre la oferta total de establecimientos educativos es más bien marginal todavía. Aunque resulta claro que en la actualidad los municipios proporcionan una mayor variedad de servicios, la falta de datos consolidados sobre los gastos, así como la falta de información sobre gastos desglosada por sector, y la naturaleza poco clara de sus flujos financieros complican la medición, evaluación y planificación de su participación en el suministro de servicios por sector13. 22. El desafío de la “municipalización” radica en garantizar que los servicios prestados por los municipios estén sujetos a mecanismos adecuados de rendición de cuentas, aseguramiento de la calidad y control, y que se correspondan con los objetivos estratégicos del sector establecidos en el ámbito provincial y federal. Si bien actualmente hay cierto grado de coordinación en el plano regional o local, a través de los consejos escolares y las regiones sanitarias, aún queda mucho por hacer para mejorar la prestación de servicios públicos al 40 % más pobre de la población. 12 En particular, las transferencias provinciales a los municipios han aumentado un 430 % entre 2007 y 2013, y tienen un papel cada vez más significativo en el equilibrio financiero de los municipios. Véase Municipios de la provincia de Buenos Aires: Evolución económico financiera 2007-2013. 13 Estos datos existen; sin embargo, como se explicará posteriormente, no están disponibles para el Ministerio de Economía. 3. La organización institucional A. Principales instituciones de GFP 23. La Constitución de la PBA proporciona el marco para la GFP. Las funciones de los Poderes Ejecutivo y Legislativo están establecidas claramente y se autoriza al Ejecutivo a realizar operaciones financieras y a presentar una explicación de las operaciones del Gobierno ante el Legislativo. Todos los usos de los fondos públicos deben realizarse a través de un presupuesto anual. El contador general de la provincia y el tesorero general son designados por la Legislatura y son responsables de garantizar que el uso de los fondos públicos se limite a lo autorizado en el presupuesto. Por último, en la Constitución se dispone el examen independiente de las acciones y presentaciones administrativas del Poder Ejecutivo a través del Honorable Tribunal de Cuentas, cuyas autoridades son independientes del Poder Ejecutivo. 24. La PBA ha allanado el camino para que la administración financiera se traduzca en sistemas y procesos eficaces a nivel provincial. Su Ley de Administración Financiera (LAF) 13767 de 2007 define los cuatro subsistemas de dicha administración (presupuesto, crédito y deuda, tesorería y contabilidad) e identifica una entidad de seguimiento y supervisión responsable de cada uno de ellos (órgano rector). También refleja las disposiciones constitucionales que regulan el sistema de control de la provincia, compuesto por la Contaduría General, la Fiscalía General y el HTC. 25. La LAF utiliza una definición amplia del sector público provincial, que comprende la administración pública, las empresas y los organismos de la provincia y los fondos fiduciarios. Estos últimos son mecanismos destinados a reservar recursos para objetivos específicos, como el Fondo Fiduciario para el Desarrollo del Plan de Infraestructura Provincial. La administración pública abarca administraciones centrales y descentralizadas, además de instituciones de seguridad social. 26. El Ministerio de Economía de la PBA es responsable de la gestión financiera de la provincia a través de la Subsecretaría de Hacienda, la Dirección Provincial de Presupuesto (DPP), la Dirección Provincial de Deuda y Crédito Público (DPDCP) y la Contaduría General de la Provincia, según lo establecido en la Constitución. 27. El HTC está a cargo del control externo del sector público de la PBA. Sus funciones están establecidas en la Constitución provincial y en la Ley Orgánica (Ley Provincial 10869). Realiza un control ex post y es la entidad fiscalizadora superior de la provincia. El HTC audita anualmente todos los ingresos y gastos del sector público, con excepción del Instituto Provincial de Lotería y Casinos, el Banco de la Provincia de Buenos Aires (BAPRO), la Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Policía y el Instituto de Seguridad Social; tiene delegaciones permanentes en la mayoría de las entidades importantes. 28. Creada en 1821, la Tesorería General de la provincia es una entidad constitucional independiente y de gran importancia institucional en la PBA. Administra los ingresos y gastos, las cuentas bancarias y el financiamiento de la PBA. La Contaduría General está a cargo de la contabilidad y el control interno y tiene independencia funcional completa. La Fiscalía General forma parte del sistema de control provincial y es responsable de proteger los activos y el interés público en los tribunales. La recaudación tributaria está en manos de un organismo autónomo, la Agencia de Recaudación de la Provincia de Buenos Aires (ARBA). B. Educación 29. La Constitución de la PBA establece para la educación una situación específica: “la educación es responsabilidad indelegable de la provincia”. La organización, administración y ejecución de la política educativa en la PBA están a cargo de la Dirección General de Cultura y Educación (DGCyE), una entidad descentralizada consolidada dentro de la administración central de la provincia14. La Ley de Educación Provincial 13688 de 2007 le encomienda el financiamiento, la planificación, la organización y la supervisión del sistema educativo de la provincia. Esta ley garantiza el acceso a la educación a través de la creación, la reglamentación, el financiamiento y la administración de los establecimientos educativos, y regula y supervisa los establecimientos educativos privados, para los que actúa como órgano de control independientemente de si reciben fondos públicos o no. 30. Establecida originalmente en 1817, la DGCyE ha experimentado varios cambios, particularmente en los últimos 40 años, debido a los cuales obtuvo más facultades, responsabilidades y recursos. Los gastos públicos en educación de la PBA favorecen a los pobres y son progresivos: el 54,7 % de dichos gastos beneficia al 40 % más pobre de la población (véase el cuadro 3.1). Cuadro 3.1. Asignación de los gastos en educación de la PBA según los quintiles de ingresos (2012) Gastos en Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 educación 24 200 millones de 28,8 % 25,9 % 22,4 % 15,1 % 7,7 % pesos Fuente: Dirección Provincial de Estudios y Proyecciones Económicas, Ministerio de Economía, PBA. 31. La Ley de Educación Nacional (26206) de 2006, que incluyó las modificaciones a la Ley Federal de Educación (24195) de 1993, estableció una estructura educativa común para todas las regiones. La Ley de Financiamiento Educativo (ley nacional 26075) reafirmó la responsabilidad del Estado de proporcionar acceso gratuito y universal a la educación a todos los niños desde los cinco años hasta la finalización del ciclo secundario15. La Ley 13688 de Educación de la PBA entró en vigencia en 2007. 14 También hay tres universidades provinciales: la Universidad Provincial del Sudoeste, la Universidad Pedagógica Provincial y la Universidad Provincial de Ezeiza. Estas funcionan como entidades descentralizadas consolidadas dentro de la administración central, es decir que sus presupuestos y administración son independientes de la DGCyE. 15 También estableció exitosamente un piso salarial mínimo para los docentes del sector público y estipuló que los gastos en educación debían aumentar de manera progresiva al 6 % del PIB para 2010, con la responsabilidad financiera dividida en una proporción de 60 a 40 entre los Gobiernos provincial y nacional, respectivamente. 32. El director de la DGCyE es designado por el Poder Ejecutivo y tiene el respaldo de un subsecretario en educación, un subsecretario administrativo, un auditor general y una junta de asesoramiento técnico. La Dirección es responsable de la mayoría de las escuelas que se encuentran en la provincia, aunque los esfuerzos por lograr una mayor descentralización han ocasionado un ligero aumento en la cantidad de escuelas municipales. Con la reforma de la Constitución provincial de 1994, se establecieron consejos escolares como organismos descentralizados de la Dirección para administrar las escuelas dentro de cada municipio. Son la fuente principal de coordinación entre las escuelas dentro de un municipio determinado. 33. Los consejos están compuestos por entre 4 y 10 consejeros16 electos por un período de cuatro años. Tienen funciones administrativas, que incluyen la planificación y ejecución de los fondos educativos provinciales destinados a sus escuelas; estos abarcan fondos para gastos de capital y materiales y mantenimiento, pero no salarios (véase el anexo 2 para conocer más detalles). Tienen la responsabilidad total de la administración de sus recursos y en general pueden adquirir bienes y servicios sin limitaciones17. 34. Los presupuestos de los consejos escolares se financian a partir de tres fuentes provinciales diferentes: a) los aproximadamente 3000 millones de pesos asignados en el presupuesto provincial al Ministerio de Desarrollo Social para el Servicio Alimentario Escolar (SAE), que respalda la provisión de alimentos a más de 1,8 millones de alumnos en la PBA; b) el Fondo Compensador de Mantenimiento de Edificios Escolares de la provincia (214 millones de pesos en 2014), financiado con un porcentaje del impuesto sobre los ingresos brutos que la provincia recauda de los pequeños contribuyentes y que luego se descentraliza a los municipios (véase la Ley 13850) y c) los fondos específicos asignados en el presupuesto anual de la DGCyE a pequeñas obras de remodelación y el mantenimiento de las instalaciones escolares. Estos fondos han tenido un crecimiento dinámico en los últimos años. 35. La DGCyE tiene control administrativo sobre sus recursos presupuestarios transferidos a los consejos escolares en el marco del Fondo Compensador de Mantenimiento de Edificios Escolares de la provincia, de los cuales el 40 % está reservado para el mantenimiento de las escuelas. Los consejos contratan y ejecutan el mantenimiento, realizan los pagos y presentan las facturas a la DGCyE. Dado que los consejos reciben cada vez más financiamiento, en 2014 el HTC aprobó y presentó el Sistema de Contabilidad Integrada de Consejos Escolares (SICOINCE). Los consejos deben llevar libros contables, registrar las transferencias recibidas y los pagos realizados, y enviar informes mensuales sobre los gastos. Sin embargo, en la realidad, los consejos no son adecuadamente auditados, ya que el HTC solo cuenta con cinco auditores para los 135 consejos de la provincia. 16La cantidad exacta de consejeros se basa en la cantidad de escuelas de un municipio determinado. 17Los consejos deben obtener la autorización de la DGCyE para las licitaciones públicas de más de 1,2 millones de pesos, que también están sujetas al examen de los organismos de control provinciales, según la Ley de Contabilidad (Decreto-Ley 7764/71). C. Salud 36. Establecido legalmente en la Ley de Ministerios (12856), el Ministerio de Salud de la PBA es responsable de la prevención, la recuperación y el mantenimiento de la salud mental y física de la población. El Ministerio (conformado en su mayor parte por hospitales provinciales) es un organismo altamente descentralizado que administra las entidades y los programas de salud pública derivados de los tres niveles de Gobierno del país. Por ejemplo, la PBA no solo tiene 75 hospitales provinciales, sino también 215 hospitales municipales y 3 nacionales. Además, la PBA es una de las tres únicas provincias de Argentina (junto con Santa Fe y Córdoba) en las que el municipio es el proveedor de atención médica primaria de la población (en otros lugares, la responsabilidad por la provisión de atención primaria de la salud es de la provincia). 37. Debido a su historia más descentralizada, el sistema de salud ha tenido más tiempo para institucionalizarse a nivel subnacional; también se ha vuelto mucho más complejo. Actualmente, el Ministerio de Salud regula, supervisa, evalúa y aprueba el presupuesto, y controla los hospitales. Los gastos en hospitales constituyen una parte considerable del presupuesto anual del Ministerio. Sin embargo, los hospitales también tienen sus propias fuentes de ingresos, en particular, a través del Sistema Médico de Atención Organizada (SAMO). 38. Otro participante clave en la prestación de servicios provinciales de atención de la salud es el Instituto de Obra Médico Asistencial (IOMA). El IOMA, un organismo descentralizado, recauda las contribuciones de los empleados del Gobierno de la PBA, que están afiliados de manera obligatoria, y de los diversos organismos y departamentos a nivel provincial. El presupuesto anual de esta organización de administración de la salud (de 14 000 millones de pesos en 2015) se utiliza en parte para la dotación de personal, pero principalmente para brindar servicios de salud a sus afiliados. La provincia suele proporcionar contribuciones adicionales para cubrir los déficits del IOMA. 39. El Ministerio también desempeña una función de coordinación a través de su Dirección Provincial de Atención Primaria de la Salud, así como de sus 12 regiones sanitarias. Establecidas originalmente en 1965 a través de la Ley 7016 y reguladas por el Decreto 805/67, las regiones sanitarias han evolucionado (particularmente después del Decreto 3377/06, que elevó el estatus administrativo de las 12 regiones), y han ido recibiendo gradualmente más responsabilidades y más financiamiento. 40. Las regiones sanitarias son unidades descentralizadas y desconcentradas del Ministerio de Salud de la PBA. Si bien el Ministerio las financia con su presupuesto anual, están bajo la dirección de un Consejo, no de la provincia. Las regiones sanitarias asisten al Ministerio en la planificación estratégica, la supervisión y la administración de los hospitales; los directores de todas las entidades de salud están bajo las órdenes del director ejecutivo de su región sanitaria. Estas regiones son las que distribuyen los fondos de salud de la provincia destinados a suministros, y brindan también algunos servicios específicos, como vacunas, capacitación y traslado de pacientes (véase el anexo 3). 41. Los 135 municipios de la PBA mantienen, además de los 215 hospitales, más de 2000 centros de atención primaria, que ofrecen servicios básicos a la población. Estos centros son administrados por los municipios y coordinados por las regiones sanitarias, que funcionan como nexo para los centros de atención primaria y los hospitales del área, y garantizan que los proveedores de atención médica de los tres niveles de Gobierno coordinen sus actividades dentro de una determinada región. 4. Financiamiento de la prestación de servicios provinciales 42. Debido a que Argentina es un país descentralizado desde el punto de vista fiscal, la mayoría de los gastos relacionados con la prestación de servicios públicos se efectúa en el nivel subnacional. Sin embargo, la recaudación de ingresos sigue considerablemente centralizada. Los fondos luego fluyen desde el Gobierno central hacia las provincias a través de un proceso automático de transferencia conocido como coparticipación, así como a través de otros tipos de transferencias, como se explica a continuación. 43. En general, la prestación de servicios provinciales se financia a través de dos fuentes principales: diversas formas de transferencias del Gobierno central —incluidos los recursos específicos de fondos y programas de servicios públicos, además de la coparticipación— y los impuestos y las tarifas recaudados en la provincia. La PBA es una de las pocas provincias de Argentina para la que estas tarifas e impuestos autoadministrados son una importante fuente de ingresos (véanse el cuadro 4.1 y el gráfico 4.1): la mayoría de las provincias depende mucho más de las transferencias del Gobierno central. Cuadro 4.1. Desglose de los ingresos de la PBA para 2014 Transferencias a nivel 39.40% nacional (incluida la coparticipación) Impuestos y tarifas 60.60% recaudados a nivel provincial Fuente: Dirección Provincial de Política Tributaria (DPPT) del Ministerio de Economía, PBA. A. Coparticipación y otras transferencias y fondos nacionales 44. Argentina tiene los ingresos tributarios totales más altos como porcentaje del PIB en América Latina18. Su Constitución establece qué impuestos recauda el Gobierno federal19; los Gobiernos subnacionales tienen derecho a cobrar aquellos impuestos que no se hayan delegado en el Gobierno central. En general, este último recauda la mayor parte de los tributos. 45. Una proporción fija de los ingresos tributarios totales recaudados por el Gobierno federal se transfiere automáticamente (se coparticipa) a las provincias. La coparticipación no tiene fines específicos, es decir que la proporción de los ingresos de cada provincia no está sujeta a condiciones. Hay una distribución primaria designada, que establece el porcentaje de fondos admisibles que se transferirán del Gobierno central a las provincias, y una distribución secundaria, con la que se determina la proporción que se asignará a cada provincia. La Ley de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales de 1988 establece estas distribuciones, así como los impuestos que se consideran coparticipables (y el porcentaje correspondiente). 46. Deben tomarse precauciones al comparar los índices de coparticipación de cada provincia, ya que las arcas provinciales también reciben algunas otras transferencias, como los Aportes del Tesoro Nacional (ATN). Además, hay algunos fondos específicos a nivel nacional, entre los que se incluyen el Fondo Educativo, establecido de conformidad con la Ley de Financiamiento Educativo (26075), y el Fondo Federal Solidario (FFS), financiado con el 30 % de los impuestos a la exportación de soja y reservado para gastos de capital. B. Impuestos y tarifas provinciales 47. Las provincias de Argentina pueden recaudar sus propios impuestos sobre las ventas, los bienes inmuebles, los automóviles y los sellos, además de tarifas; los municipios, por su parte, pueden cobrar tarifas e impuestos redistributivos por los servicios que suministran, así como ciertos tipos de gravámenes sobre bienes inmuebles. En el caso de la PBA, los impuestos y las tarifas provinciales constituyen el 61 % de los ingresos (véase el cuadro 4.1). Esto ha aumentado gradualmente en los últimos siete años (desde el 54 %) gracias a una mejora en la capacidad fiscal de la provincia, y a una iniciativa concertada de redistribución a través de la tributación progresiva. 48. La mayor parte de los ingresos tributarios provinciales de la PBA provienen del gravamen sobre los ingresos brutos; los impuestos sobre sellos, automóviles y bienes inmuebles representan cada uno aproximadamente el 4 % de los ingresos tributarios totales (véase el gráfico 4.1). 18 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), Banco Interamericano de Desarrollo y Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe (2014), Revenue Statistics in Latin America 2014 (Estadísticas de ingresos en América Latina de 2014) publicación de la OCDE. 19 Estos incluyen los impuestos sobre la renta, mínimo alternativo, al valor agregado, de seguridad social, sobre cuentas bancarias, sobre activos, impuestos específicos y sobre transferencias de bienes inmuebles, además de los aranceles de importación/exportación. Gráfico 4.1. Estructura de los recursos tributarios de la PBA (en porcentajes) 100% 4 4 4 4 4 0,8 Nivel nacional: Otros fondos 1,4 1,1 0,6 0,4 nacionales 90% Nivel nacional: Fondo para la 80% 34 infraestructura social básica 37 35 38 38 70% Nivel nacional: Transferencias de coparticipación 60% Nivel provincial: Impuesto sobre los ingresos brutos 50% Nivel provincial: Impuesto sobre bienes inmuebles 40% 45 46 42 43 43 Nivel provincial: Impuesto sobre 30% automóviles 20% Nivel provincial: Impuesto sobre sellos 5 5 4 4 4 10% 4 4 3 3 4 Nivel provincial: Otros impuestos y 4 5 5 5 4 tarifas provinciales 2,6 1,9 2,2 2,4 2,6 0% 2010 2011 2012 2013 2014 Fuente: DPPT, PBA. C. Financiamiento para los municipios 49. A nivel municipal, la prestación de servicios se financia a través de: a) las transferencias del Gobierno provincial (incluida la coparticipación municipal), b) las transferencias del Gobierno nacional a través de fondos y programas de servicios públicos y c) los impuestos y tarifas recaudados dentro del municipio. 50. Conforme a lo establecido por la Ley 10559, la PBA también coparticipa a los municipios un porcentaje fijo (el 16,14 %) del total de ingresos que recibe a partir de los impuestos, las tarifas y la coparticipación provincial. La distribución secundaria se determina a través de un proceso complejo que abarca tres regímenes: el 58 % se distribuye sobre la base de una fórmula que comprende la población de los municipios, la superficie y la capacidad tributaria insuficientemente utilizada; el 37 % se distribuye sobre la base de una fórmula que contiene cinco parámetros relacionados con la salud (es decir, la cantidad de camas en los hospitales, consultas médicas, etc.), y el 5 % restante se distribuye sobre la base de la “acción social” (es decir, la cantidad de servicios públicos no sanitarios que la provincia ha transferido a los municipios). El régimen impulsado por parámetros relacionados con la salud, en particular, crea incentivos perversos: una gran parte de estos fondos está supeditada a la internación de las personas y no a la provisión de tratamiento ambulatorio. De esta manera, se perjudica financieramente a los municipios que no tienen centros de salud con capacidad para internación. 51. El porcentaje de recursos municipales provenientes del nivel provincial varía notablemente de un municipio a otro, según la cantidad de otros fondos y tarifas que recaude un municipio determinado 20 . En total, estas transferencias provinciales aumentaron un 430 % entre 2007 y 2013, según la Dirección Provincial de Coordinación Municipal (DPCM), como consecuencia del aumento en la recaudación tributaria provincial y de la creación de nuevos fondos de descentralización. En 2014, la PBA transfirió 26 800 millones de pesos a sus municipios (véase el gráfico 4.2). Gráfico 4.2. Total de transferencias de la PBA a los municipios en 2014 (en porcentajes) 5% 3% 3% Coparticipación municipal 1% 4% Impuesto descentralizado 2% 2% Juegos de azar 3% Fondo de Fortalecimiento de Programas Sociales Tratamiento de desechos Fondo para el Fortalecimiento de Recursos Municipales Fondo Municipal de Inclusión 76% Social Fondo Solidario Provincial Fondo de Financiamiento Educativo Fuente: DPCM, PBA. 52. Además de recibir transferencias provinciales y transferencias de recursos de capital del nivel nacional o provincial (como el Fondo Solidario Provincial), los municipios también recaudan sus propios impuestos21 . Según la DPCM, entre 2007 y 2013, aproximadamente el 20 Otras transferencias a los municipios incluyen las realizadas a través del Fondo de Financiamiento Educativo (creado en 2013 para financiar los gastos en educación y ciencia y tecnología), el Fondo de Fortalecimiento de Programas Sociales y Saneamiento Ambiental (Ley 13163), el Fondo Municipal de Inclusión Social (Ley 13863), el Fondo Solidario Provincial (Ley 13976, que se compone del 30 % de los ingresos que la PBA recibe del fondo federal y se utiliza para financiar las inversiones en infraestructura, incluidas las de los sectores de salud y educación) y el Fondo para el Fortalecimiento de Recursos Municipales (Ley 13850). 21 Según el Artículo 227 de la Ley Orgánica de las Municipalidades 6769/58 establece que el significado de la palabra “impuesto” es genérico y comprende todas las contribuciones, 48 % de los recursos totales de los municipios provinieron de dichos impuestos y tarifas. La estructura tributaria de los municipios es bastante compleja, ya que cada uno tiene un marco diferente22. La PBA actualmente está analizando la posibilidad de crear una entidad para la coordinación impositiva a nivel municipal. 53. Desde el año 2000, la PBA ha estado impulsando la adopción en los municipios de un sistema único regulatorio y de tecnología de la información (TI) para la administración del presupuesto municipal, conocido por la sigla de la reforma que lo creó, la Reforma de la Administración Financiera en el Ámbito Municipal (RAFAM, Decreto-Ley 2980/00). Actualmente, el RAFAM se utiliza en 124 de los 135 municipios de la PBA. Sin embargo, este sistema no está interconectado y no permite realizar un seguimiento central, efectuar adición de datos ni comparaciones fiscales. 54. El seguimiento del Gobierno provincial de las finanzas municipales ha mejorado en los últimos años pero sigue siendo insuficiente. Los datos sobre los ingresos, las transferencias y las deudas son completos, están desglosados y actualizados, y son analizados cada trimestre por la DPCM del Ministerio de Economía, y luego se publican. Sin embargo, debido al alto nivel de autonomía municipal, el Ministerio no tiene acceso a datos consolidados sobre los gastos ni a datos sobre los gastos por sector en tiempo real, y la presentación voluntaria de información al respecto es bastante limitada23. La información financiera que recibe el Ministerio de Economía de los otros receptores de fondos, como los consejos escolares, las regiones sanitarias, los hospitales, las escuelas y los centros de atención primaria, no está integrada, es limitada y no sucede en tiempo real lo que permitiría mejorar el monitoreo mediante una adición de los gastos en función de la clasificación económica, a fin de supervisar las erogaciones municipales y de otros receptores en salud y educación, por ejemplo. Por este motivo, los resultados de la planificación estratégica no son óptimos. 55. En lo que respecta a los gastos, los municipios de la PBA gastaron 45 000 millones de pesos en 2013, un aumento del 39 % respecto del año anterior, según la DPCM. Sin embargo, la deuda consolidada a nivel municipal está disminuyendo (véase el gráfico 3.3), y la situación fiscal de los municipios ha mejorado de manera constante, en gran parte debido al significativo aumento de las transferencias provinciales entre 2007 y 2013. La composición tasas, derechos y demás obligaciones que el municipio imponga a los contribuyentes de acuerdo con las disposiciones de la Constitución y la Ley Orgánica de las Municipalidades, 22 En promedio, cada municipio recauda 25 impuestos. Aproximadamente la tercera parte de los recursos tributarios municipales proviene de las tarifas de alumbrado, barrido y limpieza (ABL); otro tercio proviene de la tasa por inspección de seguridad e higiene y el resto de una variedad de otras tarifas, incluida la tarifa de red vial. 23 La ley exige que los municipios preparen informes anuales sobre las cuentas financieras, los envíen para su aprobación a los consejos municipales y luego los revise el HTC. Estos informes fiscales captan el 100 % de los datos sobre los gastos municipales. Sin embargo, ni los datos ni las auditorías financieras del HTC se comparten con el Ministerio de Economía de la provincia (aunque las auditorías del HTC se publican). De este modo, el Ministerio, y particularmente la DPCM, no tiene acceso a los datos sobre los gastos para verificar si los municipios realmente utilizaron sus ingresos de acuerdo con sus propuestas presupuestarias. promedio de los gastos municipales de 2007 a 2013 fue la siguiente: 44 % en personal, 34 % en bienes y servicios, 17 % en gastos de capital y 5 % en otros gastos corrientes. Gráfico 4.3. Deuda consolidada de los municipios de la PBA (en porcentajes) 20 0,5 0,45 16 0,4 16,0 0,34 0,30 12 0,3 Deuda/ingresos corrientes 11,5 Deuda/PGB 0,20 0,18 8 0,2 8,6 0,15 0,16 5,8 4 0,1 4,9 4,2 3,7 0 0,0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Fuente: Municipios de la Provincia de Buenos Aires: Evolución Económico Financiera 2007-2013. B. Presupuesto de la PBA: Financiamiento de los sectores de salud y educación 56. El financiamiento de los servicios públicos en la PBA es complejo, debido a la presencia de los tres niveles de Gobierno en los sectores de salud y educación, así como al alto nivel de descentralización dentro de la prestación de servicios públicos. También se caracteriza por un grado de incertidumbre relativamente alto, que deriva de la falta de certeza sobre la cantidad de dinero que las provincias recibirán de la Nación a través de la coparticipación. La Nación realiza una estimación inicial de los ingresos sobre la base de la Ley de Presupuesto nacional, que luego comparte con las provincias; sin embargo, las estimaciones están sujetas a cambios, y con frecuencia así sucede. Esto complica los esfuerzos por aumentar la eficacia de las finanzas públicas, pues limita las posibilidades de la planificación estratégica a largo plazo. 57. En la Ley de Presupuesto (14652) de 2015 de la PBA, se destinaron 68 500 millones de pesos a la DGCyE y 15 700 millones de pesos al Ministerio de Salud. Dado que el presupuesto total era de 246 000 millones de pesos, casi un 28 % del presupuesto provincial se destinó a la DGCyE y un 6,4 % al Ministerio de Salud. Si se consideran los fondos provinciales totales asignados a los dos sectores, se destinaron 73 700 millones de pesos a educación y 17 100 millones a salud. La discrepancia entre estos números y los presupuestos de los respectivos ministerios es consecuencia (en particular en el caso de educación) del hecho de que los gastos de capital son solventados por otros organismos centrales. En efecto, el Ministerio de Infraestructura, cuyo presupuesto para 2015 fue de 3700 millones de pesos, es responsable de la construcción y el mantenimiento de la gran mayoría de las instalaciones educativas y de muchos establecimientos sanitarios. 58. Aunque un porcentaje relativamente grande del presupuesto provincial se destina a la DGCyE, la gran mayoría de sus fondos (el 97 %) se utiliza para los salarios de los docentes24. La cantidad exacta de empleados en el sector de educación se ubica entre los 222 898, el número mencionado en la Ley de Presupuesto de 2015 de la PBA, y más de 300 000, según conversaciones con la Dirección General. Teniendo en cuenta los números de la Ley de Presupuesto, un poco más del 50 % de los empleados de la PBA trabaja para la Dirección General. El 3 % restante de los fondos presupuestados se utiliza para transporte, servicios, emergencias y una pequeña porción de gastos de capital. 59. En general, los servicios educativos de la PBA (véase el cuadro 4.2) se financian no solo con el presupuesto de la DGCyE, sino también con los fondos nacionales, la coparticipación municipal y los fondos provinciales específicos, obtenidos a partir de los impuestos recaudados a nivel provincial (como los gravámenes sobre bienes inmuebles y automóviles). El dinero que el FFS transfiere a las provincias, financiado con los impuestos a la exportación de soja, también está reservado para gastos de capital. Además, el 25 % de los fondos provenientes del impuesto a los ingresos brutos de la PBA se destina a un Fondo Compensador de Mantenimiento de Edificios Escolares de la provincia (véase la Ley 13010, modificada por la Ley 13850). La facultad de construir escuelas nuevas (y nuevos hospitales) recae sobre el Ministerio de Infraestructura. Véase el anexo 2 para obtener más información acerca del flujo de fondos y las transferencias en lo que respecta al sector de educación. Cuadro 4.2. Gasto en educación de la PBA por niveles educativos 2003 2007 2012 Millones Millones de Millones % de % % pesos de pesos Niveles pesos Total de escuela primaria 1741 46,1 3322 30,3 8088 25,2 Nivel inicial 313 8,3 731 6,7 2279 7,1 Educación General Básica 1428 37,8 2591 23,6 5809 18,1 (EGB) Secundaria 922 24,4 3711 33,9 10 848 33,8 Terciaria 110 2,9 272 2,5 867 2,7 Total de educación del 559 14,8 1524 13,9 4429 13,8 sector privado* Subtotal, niveles designados 3331 88,2 8829 80,6 24 231 75,5 Subtotal, sin designar 442 11,8 2131 19,4 7863 24,5 Total 3777 100 % 10 960 100 % 32 095 100 % * El total para el sector privado representa los subsidios públicos provinciales para este sector. En 2012, 963 897 alumnos asistían a escuelas privadas en la provincia y 1 979 902 a escuelas públicas. Fuente: Ministerio de Economía, PBA. 24El desempeño de los docentes actualmente no se tiene en cuenta para determinar los salarios; estos se acuerdan luego de negociaciones prolongadas, y a menudo tensas, entre la provincia y los sindicatos docentes. Cabe aclarar que en otros lugares de Argentina, especialmente en la CABA, se están introduciendo e implementando gradualmente mecanismos basados en el desempeño para evaluar a los docentes públicos. 60. Las adquisiciones para las escuelas están a cargo de los consejos escolares, que son financiados por la provincia. En 2014, se transfirió un total de 216,8 millones de pesos a los consejos, según la DPCM. Como se mencionó anteriormente, los consejos tienen un grado considerable de autonomía y discrecionalidad sobre la gestión y el uso de los fondos educativos provinciales destinados a las escuelas de sus municipios. 61. Tal como sucede con la educación, los servicios de salud en la PBA se financian a través de una combinación de fuentes, desde programas nacionales y provinciales hasta recursos reservados en el presupuesto provincial para el Ministerio de Salud. El Ministerio administra 4 programas de nivel nacional y 29 de nivel provincial. 62. La salud también está altamente descentralizada: se brindan servicios a través de los tres niveles de Gobierno y de los programas nacionales. En la PBA, al igual que en otros lugares de Argentina, la atención de la salud se proporciona de tres maneras: cobertura del sector privado, obras sociales (entidades de atención de la salud reguladas por el Estado que ofrecen seguros médicos financiados por empleadores y empleados) o el sector público (véase el cuadro 4.3). El sector privado es pequeño, aunque importante. Aumentó significativamente en las décadas de 1980 y 1990, y con frecuencia es contratado por las obras sociales para brindar atención médica a sus beneficiarios. Las obras sociales se establecieron inicialmente para brindar cobertura a grupos específicos de trabajadores formales. Se financian principalmente con aportes salariales obligatorios y son administradas por los sindicatos; sin embargo, el Estado las supervisa y gran parte de los gastos estatales en salud se canaliza a través de ellas. Cuadro 4.3. Cobertura del servicio de atención de la salud en la PBA Sector público Obras Sociales Sector privado 36,7 %* 58,6 % 4,8 % * Según el censo nacional de 2010, en la PBA, 5 674 243 personas de una población total de 15 482 751 recibieron atención médica del sector público. Fuente: Censo nacional de 2010 63. Los gastos provinciales en salud se destinan principalmente a asistir a las personas que no tienen un trabajo formal (y, por lo tanto, no tienen obras sociales ni los recursos para adquirir cobertura privada) y a brindar de alguna otra manera servicios adecuados de atención de la salud a los pobres. Aproximadamente el 58 % de los fondos del Ministerio se utiliza para pagar salarios 25 (como ya se indicó, el Ministerio de Infraestructura ayuda a financiar los gastos de capital relacionados con la salud). Básicamente, los salarios de los médicos, los enfermeros y el personal auxiliar que trabajan en hospitales y centros de atención primaria son financiados por el Ministerio de Salud, que también paga los servicios básicos de los hospitales y otras funciones no médicas, como los servicios de conserjería. Las regiones son responsables de la coordinación de los programas nacionales y provinciales (por ejemplo, Plan Nacer/SUMAR). Los hospitales y los centros de atención primaria, en coordinación con las regiones sanitarias, deciden cómo gastar los fondos recibidos en virtud de estos programas dentro de sus áreas. Véase el anexo 3 para obtener 25Aproximadamente el 14 % se destina a bienes de consumo, el 14 % a servicios que no son de personal, el 2 % a activos fijos y el 12 % a transferencias. más información acerca del flujo de fondos y las transferencias en lo que respecta al sector de salud. 64. Un componente central del financiamiento del sector de la salud es el Sistema de Atención Médica Organizada. El SAMO conecta a los pacientes, las obras sociales y otros seguros de salud privados con los hospitales públicos de la PBA 26 . Después de brindar atención médica, los hospitales provinciales facturan a las obras sociales. Del dinero recibido, el 10 % se destina al Fondo Provincial de Salud (utilizado para respaldo financiero y adquisiciones a nivel central), el 50 % se utiliza para bonificaciones del personal y el 40 % para gastos operativos y bienes de capital menores. En el caso de los hospitales municipales, el 10 % se destina al Fondo Provincial de Salud, mientras que el 90 % restante puede usarse libremente en gastos operativos, bienes de capital menores y mantenimiento y reparación del hospital. 65. El Departamento del SAMO del Ministerio de Salud elabora las estimaciones sobre la recaudación de recursos de este sistema, que se incluyen en su presupuesto anual. Las proyecciones de ingresos del SAMO incorporadas en el presupuesto se ajustan anualmente sobre la base de las recaudaciones efectivas de los hospitales a través de un decreto ejecutivo, que agrega cierta carga administrativa para la elaboración. Los hospitales ejecutan y registran los recursos del SAMO directamente en el sistema de información presupuestaria (sistema financiero) de la PBA, desde el cual se elaboran los informes financieros mensuales. La recaudación de ingresos del SAMO se deposita en la cuenta bancaria de cada centro de salud. 5. La GFP y la prestación de servicios en sectores clave: Salud y educación 66. Las publicaciones referidas a esta materia consideran que las tres funciones de un sistema de GFP son la disciplina fiscal, la asignación estratégica de los recursos y la prestación eficiente de los servicios, y que las dos primeras funciones están en gran medida al servicio de la tercera. De esta manera, la disciplina fiscal es un medio para alcanzar un fin: permite la prestación sostenible de los servicios, mientras que la asignación estratégica de los recursos garantiza que los servicios que se consideran una prioridad o un objetivo de política se brinden efectivamente. Por ende, la principal cuestión al evaluar el desempeño de la GFP a nivel sectorial se centra en la prestación de servicios. Uno de los instrumentos para medir dicha prestación es el Marco de Desempeño y los Indicadores del PEFA 27 (véase el cuadro 5.1), que enmarcan el análisis de este capítulo. 26 Según fuentes del Ministerio de Salud, en 2014 la recaudación de ingresos del SAMO alcanzó un total de 400 millones de pesos. 27 El ejercicio del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras (PEFA) es una herramienta de diagnóstico desarrollada por un programa de colaboración integrado por el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, la Comisión Europea, el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Francia, la Secretaría de Estado de Asuntos Económicos de Suiza y el Ministerio de Relaciones Exteriores de Noruega. Cuadro 5.1. Impacto posible de los pilares de desempeño de la GFP sobre la prestación de servicios Pilares de desempeño Impacto sobre el desempeño en la prestación de servicios del sistema de GFP - Los ajustes pueden afectar desproporcionadamente los gastos corrientes no salariales, lo que probablemente tendrá un impacto significativo sobre la Credibilidad del eficiencia de los recursos utilizados en el nivel de la prestación de servicios. presupuesto - El incumplimiento del presupuesto puede provocar intercambios de categorías de gastos, que reflejen preferencias personales, en lugar de una prestación más eficiente de los servicios. - Es probable que la falta de universalidad incremente el derroche de recursos y disminuya la prestación de servicios. Esto limita la competencia en el proceso de examen de la eficiencia y eficacia de los diferentes programas y sus aportes. También puede facilitar el surgimiento de prácticas de clientelismo o corrupción, al reducir la posibilidad de inspeccionar las operaciones, los gastos y Universalidad y los procesos de adquisiciones no integrados en los mecanismos de gestión e transparencia información del presupuesto. - La falta de transparencia reduce la información sobre los recursos de los que disponen las unidades de prestación de servicios. Esto debilita la capacidad de las comunidades locales de inspeccionar los recursos asignados y utilizados en dichas unidades. - Un proceso presupuestario inadecuado no deja margen para debates sobre el uso eficiente de los recursos. En especial, impide realizar un examen ordenado Planificación y de las políticas existentes y de las nuevas iniciativas. La falta de una perspectiva presupuestación plurianual puede dar lugar a una planificación inadecuada de los gastos basadas en políticas corrientes, de las decisiones sobre inversiones y del financiamiento de las adquisiciones plurianuales. - Evaluar la calidad de la información anual sobre el desempeño en diferentes etapas del ciclo presupuestario ayuda a determinar en qué medida la naturaleza Información sobre el y la cobertura de la información anual sobre servicios públicos pueden desempeño para lograr promover una mayor eficiencia operacional en la prestación de dichos servicios. la eficiencia en la También es importante para establecer si los recursos llegan en la forma prestación de servicios planificada a las unidades responsables de prestar los servicios, para poder alcanzar las metas de desempeño anuales y de mediano plazo, y los objetivos sectoriales estratégicos. - Las inversiones públicas se consideran un requisito indispensable para hacer frente a las necesidades en materia de prestación de servicios públicos a nivel nacional. La inversión pública en activos físicos, como infraestructura pública, o Gestión de activos y en establecimientos de salud o educación, contribuye a mejorar el capital pasivos humano. La calidad del seguimiento de los activos no financieros, como el mantenimiento de registros actualizados de los activos no financieros, permite al Gobierno utilizar de mejor manera activos como la infraestructura, además de planificar programas de inversión y mantenimiento. - La falta de previsibilidad de los flujos de recursos va en detrimento de la capacidad de las unidades encargadas de la prestación de servicios de primera línea de planificar y utilizar esos recursos de manera oportuna y eficiente. También puede promover un entorno en el que sea habitual eludir los controles. Previsibilidad y control - Es probable que el incumplimiento de las prácticas competitivas en los en la ejecución del procesos de las licitaciones para adquirir bienes y servicios limite la eficiencia presupuesto de los programas existentes, al incrementar los costos de los bienes adquiridos o permitir que se suministren bienes de calidad inadecuada. - Los controles inadecuados de los procesos de nómina, adquisiciones y gastos pueden dar lugar a prácticas de corrupción, filtraciones de recursos y clientelismo. - Es probable que la falta de información sobre la manera en que los recursos se han suministrado y utilizado para la prestación de servicios vaya en detrimento Contabilidad, registro y de la planificación y gestión de dichos servicios. Un nivel inadecuado de presentación de información y registro reduciría la disponibilidad de pruebas necesarias para una informes auditoría y supervisión eficaces del uso de los fondos y podría originar filtraciones de recursos, prácticas de corrupción en las adquisiciones o un uso no previsto de los recursos. - Una inspección limitada puede reducir la rendición de cuentas del Gobierno respecto de la administración de los recursos eficiente y basada en normas, sin la Inspección y auditoría cual es probable que disminuya el valor de los servicios. Además, una auditoría externas inadecuada implica que no se examinan ni verifican de manera detallada la contabilidad ni el uso de los fondos. Fuentes: Marco de Gestión del Desempeño de la GFP de 2005 y Banco Mundial. i. Credibilidad del presupuesto 67. La ejecución del presupuesto aprobado es un aspecto importante de la capacidad del Gobierno de prestar servicios públicos, tal como se expresa en los documentos presupuestarios, los compromisos de resultados y los planes de trabajo. Los motivos son dos. En primer lugar, los ajustes presupuestarios pueden afectar desproporcionadamente los gastos corrientes no salariales (como bienes y servicios), lo que impacta de manera directa sobre la eficiencia del uso de los recursos en el nivel de la prestación de servicios. En segundo lugar, los ajustes pueden provocar intercambios de categorías de gastos sobre la base de criterios distintos de la eficiencia de la prestación de servicios. En ambas situaciones, el uso poco adecuado de los recursos ocasiona una disminución en la cantidad o en la calidad de la prestación de servicios públicos, lo que perjudica al 40 % más pobre de la población, los principales beneficiarios de los servicios públicos de salud y educación. 68. Mucho más que el presupuesto nacional de Argentina28, el presupuesto de la PBA es un instrumento creíble y un buen indicador de la asignación efectiva de los recursos. Sin embargo, los cambios efectuados durante el año han tenido un impacto sustancial sobre los “créditos”, o las asignaciones presupuestarias (aumentos/disminuciones o transferencias entre las partidas presupuestarias). Incluso en tales casos, sin embargo, los cambios no siempre provocan desviaciones importantes, tal como se refleja en los gastos reales (véase el cuadro 5.2). 28 Desde 2006, la Presidencia de Argentina ha gozado de facultades presupuestarias extraordinarias, concedidas formalmente, a expensas del Congreso. Después de la institucionalización de los denominados “superpoderes presupuestarios”, que otorgaron de manera permanente al Poder Ejecutivo una de las principales facultades del Congreso, la Presidencia de Argentina tiene la capacidad casi ilimitada de modificar el presupuesto negociado en el Congreso. De esta manera, las leyes de presupuesto anual aprobadas por el Congreso se han vuelto menos creíbles, ya que la Presidencia puede modificarlas, lo que sucede con frecuencia. Cuadro 5.2. Ejecución del presupuesto de la PBA, en millones de pesos (2011-13) Partida Variación entre Partida Año presupuestaria Total pagado el valor inicial presupuestaria final inicial y el pagado 2011 87 996 105 813 102 646 6% 2012 63 818 63 464 56 885 -9,2 % 2013 77 221 85 483 76 171 -1,4 % Fuente: Contaduría General, PBA. 69. La presión sobre los gastos salariales es constante, y generó un aumento promedio de las asignaciones presupuestarias del 5 % al 6 % durante los años fiscales 2011-13. Esto sucedió incluso en 2012, año en el cual las modificaciones ocasionaron una disminución general de los créditos abiertos; en el transcurso de ese año, los créditos salariales aumentaron un 19 %. En total, más de la mitad de los créditos adicionales totales en realidad no se gastaron, mientras que solo el 29 % de los créditos adicionales asignados específicamente para salarios quedó sin gastar. Simultáneamente, durante el año fiscal surgen presiones para reducir los gastos no salariales corrientes. Esto sucede particularmente con la ejecución de los presupuestos de salud y educación (véanse los cuadros 5.3 y 5.4). Cuadro 5.3. Ejecución del presupuesto del Ministerio de Salud de la PBA, en millones de pesos (2011-13) Partida Partida Variación entre Año presupuestaria presupuestaria Total pagado el valor inicial inicial final y el pagado 2011 5500 6601 6101 10,9 % 2012 7383 8420 7650 3,6 % 2013 9165 9506 9036 -1,4 % Fuente: Contaduría General, PBA. Cuadro 5.4. Gastos presupuestarios de la DGCyE de la PBA, en millones de pesos (2011-13) Partida Partida Variación entre Año presupuestaria presupuestaria Total pagado el valor inicial inicial final y el pagado 2011 24 325 28 906 28 901 18,8 % 2012 32 894 37 967 35 011 6,4 % 2013 41 919 47 183 41 323 -1,4 % Fuente: Contaduría General, PBA. 70. Salvo en 2013, la variación entre el presupuesto aprobado y los gastos finales en salud y educación fue mayor que para el presupuesto total. En 2011, año electoral en el que una nueva mayoría llegó al poder, los gastos en educación sobrepasaron el presupuesto votado en un 18,8 % y los gastos en salud, en un 10,9 %. Una parte importante de esta variación obedeció al aumento de los créditos adicionales durante el año para gastos salariales. En 2013, el incremento en los créditos salariales (14 %) durante el año se compensó de forma marginal con una disminución de casi el 50 % de los créditos para bienes de consumo. Recuadro 5.1. Significado de la credibilidad del presupuesto para la prestación de servicios en la PBA Educación Los aumentos de gastos imprevistos debido a los salarios afectan directamente a la prestación de servicios en educación ya que obligan a realizar recortes en los gastos recurrentes, como en materiales educativos, para equilibrar el presupuesto. Por ejemplo, en 2013, el aumento del gasto en salarios requirió una reducción del 50 % en otros gastos corrientes (bienes de consumo). Esto obedece, en parte, a la falta de materiales educativos que indicaron los docentes; en algunos casos, las familias de los alumnos tuvieron que comprar libros y otros materiales didácticos. Para aquellas familias que pertenecen al 40 % más pobre de la población y que poseen recursos limitados, la imposibilidad de comprar los materiales didácticos les impide a sus hijos recibir la calidad de educación adecuada. Conclusiones y recomendaciones 71. El impacto de la credibilidad del presupuesto de la PBA sobre la salud y la educación está relacionado con la capacidad de la provincia para preparar y ejecutar una estrategia fiscal precisa que respalde la prestación de servicios públicos a sus ciudadanos. A nivel ministerial, el presupuesto de la PBA es suficientemente creíble, ya que las fluctuaciones entre el presupuesto aprobado y los gastos finales del Ministerio de Salud y la DGCyE son relativamente pequeñas; sin embargo, como ya se mencionó, el presupuesto de la DGCyE se utiliza casi exclusivamente para gastos corrientes, es decir, para los salarios de los docentes. De esta manera, no basta con que la planificación estratégica se centre solo en el presupuesto de la Dirección cuando se analiza la prestación de servicios públicos, ya que los gastos de capital —un factor clave en la calidad de los servicios públicos— no se incluyen en su presupuesto. Una situación similar se observa en el Ministerio de Salud. Para fortalecer esta dimensión, la PBA podría considerar las siguientes recomendaciones: a. El presupuesto anual debe elaborarse de manera tal que las fluctuaciones entre las asignaciones presupuestarias iniciales y las finales sean mínimas. De hecho, el presupuesto votado de la PBA se modifica considerablemente durante el año, esto con frecuencia ocasiona una reducción de los créditos disponibles para los gastos corrientes no salariales. Una previsión exacta de los ingresos disponibles y los gastos previstos al comienzo del año fiscal ayudará a garantizar que las actividades y los proyectos planificados se ejecuten de la manera más eficiente posible, y que no haya alteraciones ni demoras en los procedimientos que afecten de forma adversa la prestación de servicios. b. Para garantizar la credibilidad del presupuesto asignado a cada sector, los presupuestos de capital y aquellos no relacionados con el capital se deben analizar en conjunto. Tal como se señaló en el párrafo 57, el presupuesto del Ministerio de Infraestructura financió la construcción de establecimientos educativos y de salud. Para garantizar la credibilidad del presupuesto asignado a un sector determinado, y verificar que la provincia utilice sus recursos de manera óptima, las estrategias fiscales y la planificación estratégica deben elaborarse a nivel sectorial, no ministerial. De esta manera, se tienen en cuenta las actividades y los proyectos de capital y los no relacionados con el capital. ii. Universalidad y transparencia 72. La falta de un presupuesto universal y de un marco adecuado (incluida la información) para ejercer la supervisión del riesgo fiscal menoscaba la capacidad de garantizar que todas las actividades y operaciones del Gobierno se lleven a cabo de acuerdo con su marco de políticas fiscales y estén sujetas a mecanismos adecuados de gestión e información sobre el presupuesto, lo que genera consecuencias negativas para el uso de recursos y la provisión eficiente de servicios. Cuando se limita el acceso público a la información fiscal y presupuestaria, claramente se reduce la inspección externa de las políticas y los programas del Gobierno y de su ejecución, lo que incluye en particular la prestación de servicios que afectan en mayor medida la vida del 40 % más pobre de la población. 73. El presupuesto de la PBA es un documento exhaustivo que abarca todos los recursos y gastos del Gobierno provincial, así como el detalle de los flujos desde el nivel federal y hacia los niveles descentralizados del Gobierno (es decir, Gobiernos locales y entidades descentralizadas). Algunas entidades descentralizadas están consolidadas dentro del presupuesto (DGCyE o ARBA), mientras que otras no, como el Instituto Provincial de Lotería y Casinos, el Banco de la Provincia de Buenos Aires (BAPRO), la Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Policía, y otros programas de seguridad social; sin embargo, todas se incluyen plenamente en los informes fiscales. 74. Las clasificaciones presupuestarias son: administrativas (o institucionales), programáticas 29 , por objeto, económicas, funcionales, por fuente de financiamiento y 29 Los presupuestos utilizan una clasificación por programa, subprograma, proyecto, actividad y trabajo. Esta clasificación relaciona los elementos financieros con los reales (es decir, bienes y servicios intermedios y finales), así como la asignación de los recursos financieros con las políticas gubernamentales. También proporciona una herramienta básica para priorizar la asignación de los recursos. Sin embargo, la medición del desempeño de los programas presupuestarios y la prestación final de bienes y servicios de la PBA es limitada o inexistente, lo que en la práctica significa que no funcionan como programas reales. geográficas. En febrero de 2014 se publicó un manual de clasificaciones presupuestarias (Manual de modificaciones presupuestarias), disponible en el sitio web del Ministerio de Economía. 75. La LAF de la PBA no establece la obligación de permitir el acceso público a la información fiscal clave. No obstante, en la práctica, se publica gran cantidad de información de manera completa y oportuna en los sitios web del Ministerio de Economía o de la Contaduría General. En particular, se publica toda la documentación sobre la propuesta presupuestaria, incluida la declaración previa al presupuesto, los informes de ejecución del presupuesto del año en curso (con demoras de seis meses o más), el marco presupuestario a mediano plazo y las cuentas de fin de año. Sin embargo, las auditorías que realiza la entidad fiscalizadora superior de las cuentas generales finales no están disponibles en su sitio web; de hecho, en general, son pocos los informes de auditorías financieras y de cumplimiento que están a disposición del público. 76. En general, el marco de rendición de cuentas de la PBA es claro y está formalmente establecido por la Constitución provincial y otras leyes. Sin embargo, no existen actualmente mecanismos legales que faciliten el acceso ciudadano a la información sobre rendición de cuentas. Esto complica la capacidad de los ciudadanos de entender las funciones y responsabilidades de supervisión. Un sólido conjunto de pruebas demuestra que, si tienen la oportunidad, los ciudadanos pueden contribuir a lograr mejores servicios públicos exigiendo que las autoridades encargadas de elaborar políticas, los proveedores de servicios y los responsables de programas rindan cuentas por su labor. Actualmente no hay mecanismos de presupuestos participativos vigentes en la PBA; sin embargo, el Ministerio de Economía de la provincia actualmente está analizando la posibilidad de implementar algún tipo de institución participativa, como el “presupuesto ciudadano”. La provincia también está considerando la posibilidad de establecer un Fondo Único para el Financiamiento Provincial a fin de generar mayor transparencia en materia de gasto en salud. Recuadro 5.2. Significado de la integridad y la transparencia para la prestación de servicios en la PBA Educación Salud La ausencia de una ley de acceso a la La falta de transparencia y de divulgación de información complica la rendición de información completa sobre la prestación de cuentas, lo que reduce la presión externa por servicios de atención médica en la PBA parte de los padres y los grupos de la significa que los grupos externos poseen sociedad civil que participan en actividades menos medios para presionar al gobierno de educación para pedir mejores servicios. para que mejore sus servicios y realice un De hecho, la participación de los padres y el seguimiento de los hospitales y los centros control del proceso educativo que estos de salud. realizan son limitados en la PBA. Los padres no poseen herramientas para facilitar la Tal como sucede en el caso del sector de la comprensión de los recursos disponibles educación, los grupos de la sociedad civil no para las escuelas y el acceso a ellos (el cuentan con los mecanismos para expresar presupuesto anual de la PBA es público, pero sus reclamaciones o realizar comentarios es difícil de comprender). sobre la calidad de la prestación de servicios. Dicho control externo podría haber Los padres tampoco cuentan con canales desempeñado una función clave para jurídicos de reparación con respecto a la detectar obstáculos para la prestación de calidad de la educación que reciben sus servicios para los funcionarios públicos en hijos. De acuerdo con el HTC, la Unidad tiempo real, lo que explica las ineficiencias Ejecutora Provincial de la DGCyE, que es del sector o de otra manera hace que la responsable de la ejecución de programas rendición de cuentas actúe en el sector. con financiamiento externo o federal, no cuenta con mecanismos de rendición de cuentas debidamente definidos, lo que genera una reducción de las responsabilidades y una falta de transparencia en la ejecución de una porción significativa de los recursos del sector.. Conclusiones y recomendaciones 77. El impacto de la universalidad y transparencia del presupuesto de la PBA sobre la salud y la educación está relacionado con la capacidad de los ciudadanos de la provincia de acceder a información relevante y de controlar el cumplimiento de las obligaciones y promesas electorales de los representantes gubernamentales. Para fortalecer esta dimensión, la PBA podría considerar las siguientes recomendaciones: a. Para garantizar una mejor rendición de cuentas del sector público, se necesita aclarar cuáles son las partes responsables de brindar servicios públicos, así como sus roles específicos. Esto implicará diferenciar las responsabilidades de los distintos niveles de Gobierno (es decir, federal, provincial y municipal) y de las diversas entidades provinciales a cargo de la prestación de los servicios (es decir, Gobierno provincial, consejos escolares, regiones sanitarias). b. Los informes de auditoría se deben divulgar públicamente para garantizar que los programas del Gobierno se ejecuten de acuerdo con su diseño. c. La potenciación de las instituciones participativas, como la presupuestación participativa, proporcionará una capa adicional de inspección externa al aumentar la intervención de los ciudadanos en el proceso presupuestario. Debido a su mayor cercanía a las comunidades a las que prestan servicio, los consejos escolares y las regiones sanitarias podrían encabezar dichas iniciativas. iii. Planificación y presupuestación basadas en políticas 78. Los procesos de planificación y presupuestación basadas en políticas son importantes para la prestación de servicios públicos ya que permiten al Gobierno alinear la movilización y el uso de recursos con la política fiscal y la estrategia nacional. Un proceso presupuestario inadecuado dificulta el análisis de la eficiencia del uso de recursos del Gobierno y el examen ordenado de las políticas existentes y de las nuevas iniciativas. Si no se realizan una planificación y una presupuestación fiscales plurianuales, el resultado puede ser la planificación inadecuada de los gastos corrientes, de las decisiones sobre inversiones y del financiamiento de las adquisiciones plurianuales; al igual que antes, el 40 % más pobre de la población tiene el mayor riesgo de verse afectado por las ineficiencias en la prestación de servicios, ya que depende de ellos en mayor medida. 79. En la PBA, no hay una orientación general sobre la preparación de las estrategias sectoriales. La DGCyE y el Ministerio de Salud de la PBA presentan importantes oportunidades de mejora en relación a su estrategia sectorial. Esto no significa que no haya planificación, sino que los ejercicios de planificación están fragmentados y no se rigen por orientaciones operativas que incluyan las inversiones y los gastos corrientes. En parte, esto se debe a la dificultad de coordinar los tres niveles de Gobierno desde una perspectiva sectorial. En el caso de la educación y la salud, el hecho de que los sistemas públicos coexistan con los sectores privados y, en el ámbito de la salud, con un sector intermedio (las obras sociales) hace que la comprensión de los sectores a nivel estratégico sea todavía más problemática. Además, debido a la separación de los gastos de capital y los gastos corrientes entre los ministerios (y las entidades descentralizadas), la planificación estratégica solo puede generarse de manera eficaz a nivel provincial, no ministerial. 80. Ante la inexistencia de estrategias sectoriales bien definidas, tampoco se cuenta con una presupuestación adecuada basada en sectores. Solo hay programas rudimentarios, muchos de los cuales están alineados con las unidades administrativas, como se analizará posteriormente. 81. Como parte del paquete presupuestario, se proporcionan y publican proyecciones fiscales a mediano plazo. Se dispone de pronósticos completos sobre los ingresos, que abarcan todas las fuentes de ingresos, incluidos los impuestos, los cargos a los usuarios de servicios, las ventas de activos tangibles e intangibles y las transferencias del Gobierno central. Estos pronósticos detallados abarcan el año fiscal siguiente; también se publican pronósticos a tres años con un mayor nivel de agregación como parte de la documentación presupuestaria. Se establece una política tributaria bajo la responsabilidad operativa de la Dirección Provincial de Política Tributaria. Las transferencias automáticas del Gobierno federal están establecidas claramente por la ley y se reflejan con precisión en el presupuesto 30 . Los datos detallados de la ejecución de los pronósticos sobre los ingresos presupuestados se encuentran disponibles y se publican con regularidad en el sitio web de la Contaduría General, desglosados según los tipos principales de ingresos de acuerdo con las estadísticas de finanzas públicas. La recaudación y liquidación tributaria está a cargo de un organismo gubernamental autónomo, ARBA. Sin embargo, no hay ninguna prueba de que las proyecciones plurianuales se utilicen para establecer límites financieros máximos sobre los presupuestos subsiguientes ni de que se tome en cuenta algún elemento ascendente al momento de establecer estas proyecciones31. 82. Una consecuencia de la definición deficiente del proceso de planificación y presupuestación del sector es la escasez de vínculos entre los mecanismos de asignación de recursos y el seguimiento de la prestación de servicios en la PBA. Las fórmulas para la coparticipación municipal, así como para algunos programas federales y provinciales, se basan en criterios que pueden crear arbitrariedades o que están desconectados de los servicios que supuestamente deben financiar. Por ejemplo, la cantidad de camas en los hospitales impulsa en parte la distribución de la coparticipación municipal, lo que incentiva a los municipios a multiplicar el ofrecimiento de camas sin que esto se corresponda con la capacidad de brindar servicios médicos. 83. El Fondo de Financiamiento Educativo establecido en virtud de la Ley de Financiamiento Educativo federal (26075) es un ejemplo de la asignación de fondos poco eficiente dado que no prevé ningún mecanismo de conexión entre el financiamiento adicional y el desempeño de los servicios educativos. Este instrumento legal proporciona a las provincias y los municipios fondos específicos para educación. En 2013, la PBA recaudó aproximadamente 7000 millones de pesos32, de los cuales el 84 % se destinó a la DGCyE y el 16 % se transfirió a los municipios. Debido a que las transferencias se rigen por una fórmula 30 Cabe destacar que la distribución de superávits presupuestarios por parte del Gobierno federal, así como algunas transferencias no automáticas como los Aportes del Tesoro Nacional (ATN), a veces se realizan de manera discrecional, lo que complica la capacidad de la PBA y de otras provincias de planificar estratégicamente. 31 El Ministerio de Economía, a través de la Dirección Provincial de Presupuesto (DPP), prepara un cronograma para cada etapa de formulación del presupuesto. Durante el período 2011-13, el proceso de formulación del presupuesto comenzó entre julio y septiembre. Durante 2011-13, la Legislatura de la PBA aprobó el presupuesto de manera oportuna antes del inicio de cada año fiscal. La Ley de Presupuesto siempre se ha publicado antes del 31 de diciembre. 32 Aproximadamente US$1100 millones. de distribución predeterminada33, los fondos específicos para educación se transfirieron a algunos municipios que ni siquiera tienen escuelas. Recuadro 5.3. Significado de la planificación y presupuestación basadas en políticas para la prestación de servicios en la PBA Educación Salud La ausencia de planificación y La estructura del presupuesto del presupuestación basadas en políticas Ministerio de Salud está organizada en genera una prestación de servicios poco torno a diferentes programas adecuada porque dificulta la previsión presupuestarios . Esta estructura de los 34 necesaria para invertir de manera efectiva programas presupuestarios no incluye en las demandas futuras, tanto en términos objetivos específicos en materia de salud de recursos humanos como financieros. basados en políticas, lo que limita su capacidad de capturar y medir el logro de Por ejemplo, la escasez de infraestructura metas de salud basadas en políticas como en las subregiones con alto crecimiento resultado de los programas mencionados demográfico, como resultado de una anteriormente. Por ejemplo, en el planificación deficiente, puede hacer que presupuesto anual podría establecerse una las escuelas se abarroten, lo que acelera el meta de salud para incrementar la cantidad desgaste de las instalaciones existentes y de niños con afecciones oftalmológicas que genera una menor calidad de servicios reciben tratamiento médico y anteojos. Un educativos a medida que aumenta el grupo de pacientes puede recibir número de alumnos por maestro. tratamiento médico oftalmológico mediante el programa de salud materno Otro ejemplo de limitación que plantea la infantil, mientras que otro grupo de ausencia de presupuestación basada en personas puede recibir tratamiento políticas es la reducción de la capacidad del directamente por parte de un médico en un Gobierno para brindar respaldo oportuno, hospital provincial o municipal. Ambas eficiente y específico a los grupos que más intervenciones de salud contribuyen al lo necesitan, como los alumnos con mismo objetivo de atención médica que discapacidades de aprendizaje o los consiste en tratar a los niños con afroargentinos. afecciones oftalmológicas. No obstante, la estructura actual del presupuesto no tiene ningún mecanismo implementado para capturar información sobre las afecciones y los tratamientos médicos proporcionados mediante programas presupuestarios y no permite medir si dichos programas presupuestarios cumplen con sus objetivos de manera efectiva. 33 Según la ley provincial Nro. 10559 de coparticipación de impuestos a municipios 34Algunos de estos programas están vinculados con afecciones que afectan el ciclo de vida como el programa de salud materno infantil; pero otros tratan afecciones médicas específicas; como el tratamiento del VIH y la Conclusiones y recomendaciones 84. El impacto que tienen la planificación y presupuestación basadas en políticas sobre la prestación de servicios se relaciona con la calidad de las estrategias sectoriales. Las estrategias definidas de manera deficiente, o las que no combinan datos sobre gastos presupuestarios corrientes y de capital, dan lugar a inversiones descuidadas e injustificadas, mientras que no permiten abordar deficiencias importantes en el desempeño. En el caso de Argentina, la complejidad de la dinámica intergubernamental y de los flujos de financiamiento hace difícil trazar un panorama sectorial integral, en particular en los sectores de salud y educación, en los que participan entidades privadas o semiprivadas. Para fortalecer esta dimensión, la PBA podría considerar las siguientes recomendaciones: a. El desarrollo de estrategias plurianuales e integrales (con la correspondiente especificación de los costos) en los sectores de salud y educación proporcionará una base sólida para la ejecución de programas de desarrollo, y ayudará a garantizar que los intereses del 40 % más pobre se tomen en cuenta de manera adecuada. En Argentina, este no es un proceso sencillo debido a las complejas relaciones intergubernamentales y a la participación de varios actores interesados (incluidos los sectores público y privado), lo que puede requerir la introducción de modificaciones en el proceso. Sin embargo, los beneficios de tener una estrategia para el desarrollo plurianual compensan los desafíos que esta implica. b. Para mejorar su capacidad de planificación y presupuestación estratégicas basadas en sectores, la PBA debe desarrollar un enfoque y mecanismos para el seguimiento y análisis de los gastos a nivel sectorial. Los resultados de dichos exámenes de gastos luego se podrían usar como base para los procesos de asignación de recursos y planificación estratégica. iv. Información sobre el desempeño para lograr la eficiencia en la prestación de servicios 85. La calidad, disponibilidad y utilidad de la información sobre el desempeño anual en lo que respecta a productos y resultados en las diferentes etapas del ciclo presupuestario son importantes para la prestación de servicios públicos. Promover la eficiencia operativa en la prestación de servicios públicos es un objetivo central del sistema de GFP. La inclusión de información sobre el desempeño dentro de la documentación presupuestaria se considera una buena práctica internacional. De hecho, con frecuencia creciente, las comisiones de presupuesto de las Legislaturas exigen detalles del desempeño anterior en la prestación de servicios y de los objetivos futuros de expansión o de mejora de la calidad cuando analizan la propuesta presupuestaria del Poder Ejecutivo. diabetes. Otro capítulo importante sobre el presupuesto incluye a los hospitales y a algunos centros de atención médica primaria provinciales recientemente creados. 86. El documento del presupuesto de la PBA no incluye un análisis del desempeño y, por lo tanto, la medición del desempeño no forma parte del proceso de preparación del presupuesto. Sin embargo, la clasificación presupuestaria incluye una clasificación programática. Por ejemplo, el presupuesto de 2015 del Ministerio de Salud está organizado en 104 programas; cada uno de ellos está incluido en el presupuesto con una breve descripción y con la indicación de la cantidad de posiciones presupuestadas relacionadas con el programa (véase el recuadro 5.4). En el sector de la salud, los programas generalmente, aunque no siempre, son sinónimo de las unidades administrativas; por ejemplo, el Programa de Prevención, Diagnóstico y Tratamiento del Paciente Diabético (PRODIABA) es ejecutado por múltiples unidades dentro del Ministerio de Salud34. Recuadro 5.4. Ejemplo de programa de salud en el presupuesto de 2015 del Ministerio Programa: 0090 Nombre: Coordinación de las Regiones Sanitarias Unidad responsable: Dirección de Regiones Sanitarias El objetivo del programa es ejecutar, de manera descentralizada dentro de la región sanitaria, las políticas, los planes y los programas de salud dispuestos por el Ministerio, en coordinación con los municipios de la región, con el fin de conservar y elevar los índices de salud de la población. Integra el Consejo Regional de Salud y representa al Ministerio de la provincia en los consejos municipales de salud y otros ámbitos de competencia mixta. La presente categoría programática cuenta con 540 cargos de agentes de planta asignados para su gestión operativa en el presente presupuesto. Fuente: Presupuesto de 2015, PBA. 87. En conjunto con los ministerios sectoriales, la DPP ha iniciado un ejercicio innovador en la PBA para tratar de desarrollar un marco para evaluar los objetivos e indicadores físicos y financieros de todas las entidades de administración provinciales, entre ellas, la DGCyE y el Ministerio de Salud. Esto ha implicado un diálogo con las entidades pertinentes y la elaboración de manuales de presentación y recopilación de datos. El objetivo no solo es evaluar la ejecución del presupuesto y las proyecciones a corto plazo, sino también mejorar los procesos de formulación del presupuesto en el futuro. Si bien esta tarea es prometedora, se encuentra en una etapa temprana y requiere más esfuerzos para implementarla por completo (véase el recuadro 5.5). Recuadro 5.5. Cuestiones que se deben abordar al introducir la medición del desempeño  La falta de una responsabilidad clara en el nivel de los programas puede debilitar los mecanismos de identificación y de incentivos no solo para lograr los objetivos, sino también para proporcionar los datos necesarios. La calidad de los datos, especialmente los físicos, solo puede ser garantizada por la entidad que los proporciona, por lo tanto, se requiere una identificación y participación sólida de esta entidad.  Falta de respaldo a un nivel superior al Ministerio de Economía, como el gobernador.  Falta de estabilidad de los programas, que pueden cambiar de un año al otro, lo que complica el establecimiento y la proyección de objetivos a mediano plazo.  Tendencia a pensar desde el punto de vista de los productos en lugar de los objetivos de resultados. El desempeño se relaciona con los resultados generales, no con los productos. La gran cantidad de 34Unos 74 programas cubren determinados hospitales y se presentan en la misma forma. El presupuesto de 2015 de la DGCyE está organizado en 34 programas. programas (más de 100 para salud, según se define actualmente) hace difícil pensar en los objetivos y resultados generales y tiende a fragmentar la medición del desempeño.  Tendencia a establecer demasiados indicadores por programa. La cantidad de indicadores debe simplificarse y basarse en la disponibilidad de datos (por ejemplo, el programa 12 de salud, “Atención de Epidemia por HIV”, tiene cinco indicadores).  Falta de una entidad de evaluación del desempeño. Además, no parece que los auditores internos del Ministerio de Economía o los ministerios sectoriales estén involucrados en el proceso.  La ausencia de una perspectiva a mediano plazo en el proceso presupuestario, salvo de una manera agregada, dificulta tener una visión de la posibilidad de lograr los objetivos y obtener los recursos dentro de una perspectiva plurianual. Recuadro 5.6 Significado de la información del desempeño para la prestación de servicios en la PBA Salud La falta de información sobre el desempeño significa que la prestación de servicios médicos no depende de la demanda ni de los resultados. Esto afecta a la prestación de servicios de manera negativa en el sector de salud ya que causa ineficiencias en el proceso de elaboración del presupuesto: los programas cuyo desempeño es satisfactorio pueden carecer de recursos, mientas que aquellos cuyo desempeño es insatisfactorio pueden expandirse; las subregiones con los mayores gastos per cápita reciben mayor financiamiento, mientras que el presupuesto de las subregiones que reciben poco financiamiento se recorta drásticamente. Tal como se mencionó anteriormente, los municipios que poseen establecimientos de atención médica oficiales comparten el 37 % de los ingresos totales que recibe la provincia. Este mecanismo de transferencia automática de recursos no se basa en una evaluación de la calidad ni de la naturaleza de los servicios de salud proporcionados por los municipios, sino que se basa en fórmulas estáticas. En efecto, estos regímenes basados en fórmulas terminan discriminando financieramente a los municipios que no tienen centros de atención primaria con capacidad para internación, exactamente esas áreas que podrían usar una mayor inversión en salud. En general, no hay mecanismos establecidos para evaluar la capacidad institucional o las necesidades de financiamiento en el sector de la salud. Asimismo, la información disponible sobre el presupuesto no permite generar incentivos para promover una mayor eficiencia operativa en la prestación de servicios de salud en los niveles provincial y municipal. Además, la falta de información sobre el desempeño genera una prestación de atención médica poco adecuada ya que complica las iniciativas del Gobierno para llegar a beneficiarios específicos que necesitan tratamiento especializado Conclusiones y recomendaciones 88. El impacto de la medición del desempeño sobre la prestación de servicios está relacionado con la capacidad del Gobierno de realizar un seguimiento y una evaluación de la eficiencia y del avance en la ejecución de las estrategias del sector. Sin embargo, para poder obtener auditorías y evaluaciones del desempeño significativas, los programas actuales deben estar bien definidos. A partir de estos programas bien definidos, luego se pueden desarrollar y utilizar indicadores para verificar y evaluar sus logros. Para fortalecer esta dimensión, la PBA podría considerar las siguientes recomendaciones: a. Elaborar programas bien definidos. Para desarrollar una presupuestación adecuada basada en los sectores, se necesitan programas que respalden la implementación de prioridades de desarrollo estratégico en los sectores de salud y educación (a diferencia de aquellos alineados con las unidades administrativas). b. Diseñar indicadores y marcos de desempeño de los programas que permitan un seguimiento significativo. Esto le permitirá a la PBA evaluar el éxito de sus programas y desarrollar una planificación estratégica y una presupuestación basada en sectores. Los indicadores deben ser específicos, mensurables, asignables, realistas y deben tener plazos determinados. c. Producir evaluaciones periódicas del impacto para realizar el seguimiento del desempeño del programa y divulgarlo. Estos informes podrían ser similares a los que elabora el Ministerio de Economía sobre los programas financiados externamente. d. Fortalecer los vínculos entre los mecanismos de asignación de recursos y el seguimiento de la prestación de servicios. Un mecanismo integral de asignación de recursos basado en los datos sobre la prestación de los servicios y, posiblemente incluso en el desempeño, aumentará la eficiencia de la asignación de recursos y los gastos. v. Gestión de activos y pasivos 89. Una gestión ineficaz de los activos y pasivos significa que en las inversiones públicas no se optimizan los recursos, con lo cual se desvían los fondos destinados a la prestación de servicios públicos para los pobres. Llevar un registro (o registros) de los activos fijos es un requisito indispensable para tener un sistema de gestión de activos confiable, ya que permite al Gobierno utilizar de mejor manera los activos disponibles y planificar programas de inversión y mantenimiento del sector público. Estos registros deben reflejar los eventos significativos que aumenten la vida o el valor de un activo o que generen un cambio en su uso (como alquiler, reconstrucción, etc.). 90. El registro de activos públicos en la PBA es, en general, bastante completo. Los artículos 90 y 91 de la LAF mencionan la obligación de la Contaduría General de mantener un sistema para registrar los activos y pasivos estatales. Además, el artículo 94 de la LAF establece que la Contaduría General debe contar con un sistema de registro de activos, que debe incluir el reconocimiento de las existencias, los cambios en la composición de los activos y las inversiones nuevas. Las cuentas finales de la provincia, elaboradas por la Contaduría General, incluyen declaraciones que proporcionan información sobre los activos públicos por categorías sobre la base de los registros de los organismos descentralizados y los ministerios sectoriales. 91. Sin embargo, los registros de activos no son una parte integrada del sistema de información de la GFP. En lugar de eso, cada ministerio sectorial mantiene un registro de activos no financieros separado, que incluye la infraestructura. Además, hay pocas pruebas que indiquen que se efectúa la conciliación periódica entre activos físicos y registros. La falta de integración de los registros de activos en el libro de contabilidad general de la PBA y la información incompleta sobre su condición (por ejemplo, el estado de los activos escolares básicos) 35 puede impulsar a los funcionarios responsables a tomar decisiones erróneas acerca de la inversión pública y los préstamos, lo que afecta de forma adversa la calidad de la prestación de servicios públicos al 40 % más pobre de la población. Por ejemplo, la Dirección Provincial de Infraestructura Escolar (DPIE) es responsable de consolidar las necesidades de infraestructura escolar, priorizarlas y obtener soluciones de financiamiento. Sin embargo, no posee los sistemas relevantes para integrar la información y controlar el estado de las instalaciones y la eficacia de las medidas que se tomaron al respecto. En algunos casos, el mismo problema se abordó con fondos de diferentes fuentes y mediante programas diferentes, lo que demuestra que existe una falta de control de los edificios y de su mantenimiento. 92. El Sistema de Gestión y Administración de la Deuda Pública (SIGADE) lleva un registro completo de la deuda; sin embargo, no está integrado plenamente en el sistema de información de GFP de la provincia. Además, existe el riesgo de que los pasivos del Gobierno se minimicen en las cuentas anuales, debido a las limitaciones de la metodología de la contabilidad de caja que actualmente se utiliza en la PBA. Como consecuencia de la falta de una planificación adecuada del sector, hay poca coordinación entre el proceso de gestión de las inversiones del sector público y el proceso de gestión de la deuda. Recuadro 5.7 Significado de la gestión de activos y pasivos para la prestación de servicios Educación Salud La gestión ineficiente de activos y pasivos afecta a la Tal como sucede con la educación, la gestión prestación de servicios educativos mediante gastos ineficaz de activos y pasivos dentro del sector de la ineficientes en inversión de capital, lo que resulta en salud se traduce en una prestación de servicios de 1) la pérdida de recursos limitados y un menor salud poco adecuada mediante estrategias de gasto de recursos en otros aspectos (como en inversión ineficientes. La inversión pública en salud materiales didácticos para los docentes) y en 2) una se financia mediante fondos del Gobierno nacional desconexión entre los gastos en establecimientos y provincial, lo que complica la administración de de educación y la necesidad real de dichos centros. inversiones en edificios y equipos de hospitales. De hecho, no hay criterios explícitos para la ejecución de un proyecto de infraestructura escolar Además, la falta de registros de la propiedad (es decir, construcción, ampliación, remodelación y actualizados e integrales dificulta la administración mantenimiento de escuelas) entre las diversas efectiva del mantenimiento y la mejora de los alternativas de financiamiento (el Fondo Único activos fijos y la realización de las inversiones Descentralizado de Infraestructura Escolar, los necesarias de manera oportuna para evitar la planes de trabajo anuales o el programa de obsolescencia de los equipos de hospitales. Esto descentralización administrativa, entre otros). Esta genera hospitales insuficientemente planificados, falta de coordinación entre las diferentes partes del mal estado de algunos centros e inversiones Gobierno permite obtener recursos de diferentes innecesarias de capital en otros aspectos. Como fuentes (Gobierno nacional, la UCO, la Unidad resultado, los pacientes a veces tienen que viajar Ejecutora de Proyectos, préstamos, etc.) para el más y gastan más tiempo y recursos limitados para mismo proyecto, lo que hace que otros acceder a una atención médica adecuada. establecimientos o áreas carezcan del financiamiento necesario. En términos de prestación de servicios, esto se traduce en muy pocos centros educativos en algunas áreas o ausencia de mejoras de la infraestructura en otras. 35Tal como se explicará más adelante en este informe, como la PBA utiliza la contabilidad de caja, no se dispone de información acerca de la depreciación de los activos fijos existentes. Este fenómeno se exacerba debido a la falta de registros actualizados de la propiedad, lo que dificulta mucho el análisis y la proyección de las necesidades de inversión en infraestructura. Del mismo modo, no hay registros actualizados de la propiedad para los muebles escolares, lo que hace imposible medir el grado de necesidades y deficiencias existentes y establece prioridades para la inversión. La DGCyE posee una fábrica de muebles escolares; no obstante, como no hay registros de existencias, no se puede evaluar el desempeño ni la eficiencia de la fábrica. Conclusiones y recomendaciones 93. Una gestión adecuada de los activos y pasivos tiene un impacto profundo sobre la prestación de los servicios, ya que sirve de base para el proceso de gestión de las inversiones públicas y la estrategia de financiamiento sectorial (incluida la emisión de deuda pública), elementos cruciales para el logro de los objetivos de desarrollo de los sectores de salud y educación a mediano y largo plazo. Para fortalecer esta dimensión, la PBA podría considerar las siguientes recomendaciones: a. Los registros de activos se deben conciliar periódicamente con los activos físicos e integrarse completamente en el libro de contabilidad general de la provincia. Esto asegura que los funcionarios responsables tengan información actualizada acerca de los activos de su sector, que pueden usar para tomar decisiones sobre inversiones basadas en datos empíricos. b. Las funciones de gestión de deuda, activos y caja deben integrarse completamente en los sistemas de GFP de la PBA. Se debe realizar un análisis minucioso de los activos, el efectivo y las deudas existentes antes de emitir más deuda o tomar decisiones sobre financiamiento. Además, sin integración, el Gobierno no tiene una perspectiva completa de las prioridades y necesidades de inversión de la provincia. c. La adopción de la contabilidad en base al criterio del devengado permitirá a la PBA registrar la depreciación y hacer el seguimiento del estado real de los activos físicos. vi. Previsibilidad y control en la ejecución del presupuesto 94. La previsibilidad y el control en la ejecución del presupuesto se refieren a la ejecución ordenada y previsible del presupuesto y a la existencia de mecanismos de control y administración cuidadosa en el uso de los fondos públicos. Esto es crucial para los resultados de la prestación de servicios públicos por tres motivos. En primer lugar, la falta de previsibilidad en los flujos de recursos impide a los prestadores planificar y usar dichos fondos de manera oportuna y eficiente, lo que afecta su capacidad para brindar los servicios públicos tan necesarios para el 40 % más pobre. En segundo lugar, los procesos de licitación no competitivos limitan la eficiencia de los programas sectoriales existentes, ya que incrementan los costos de adquisición de los bienes o dan pie al suministro de bienes de calidad inadecuada. En tercer lugar, el control insuficiente de las nóminas salariales, así como de los procesos de adquisiciones y gastos, pueden abrir el paso a la corrupción y el clientelismo, aumentar los costos relacionados con la prestación de servicios y reducir su calidad. Informes de ejecución del presupuesto del año en curso 95. En la PBA, los informes mensuales y trimestrales de ejecución del presupuesto se publican en el sitio web de la Contaduría General aproximadamente seis meses después del período abarcado. Usan la misma clasificación que el presupuesto, aunque no en los niveles analíticos más detallados y sin la clasificación administrativa. Las transferencias también se registran por separado en estos informes, que se utilizan para propósitos financieros pero no para la gestión. 96. La Contaduría General no prepara ni consolida los gastos a nivel municipal. De esta manera, los informes periódicos mencionados anteriormente solo incluyen los montos transferidos por la provincia a los municipios y no mencionan los gastos municipales. Los municipios preparan sus propias cuentas financieras e informes fiscales, que deben enviar a la Contaduría General para su revisión; Sin embargo, el Ministerio de Economía provincial no utiliza sus informes de ejecución del presupuesto para garantizar la eficiencia de la asignación de recursos del presupuesto de la provincia. Gestión de caja 97. La Constitución designa a la Tesorería General como la entidad que realiza los pagos de los gastos autorizados por la Contaduría General. La mayoría de estos pagos ahora se efectúa de forma electrónica. En 2013 se creó una Cuenta Única del Tesoro en tiempo récord (unos siete meses), que se mantiene en el Banco de la Provincia. Aproximadamente el 95 % de las entidades provinciales utiliza la Cuenta Única del Tesoro. Las cuentas bancarias anteriores se han cerrado y todas las cuentas restantes están relacionadas con proyectos y programas financiados por donantes o a nivel federal. El saldo se calcula automáticamente todos los días, se concilia de forma automática con los extractos bancarios y se utiliza para calcular las transferencias diarias a los municipios a través de la coparticipación o programas específicos. La Cuenta Única del Tesoro de la PBA se administra de manera activa a fin de maximizar los ingresos para los superávits transitorios. 98. Los pronósticos de los flujos de caja (presupuesto anual de tesorería) se establecen al inicio del nuevo año fiscal y se actualizan todos los meses. Sientan las bases para las aperturas de créditos mensuales para compromisos o liquidación (cuotas presupuestarias de compromiso o devengado) que la DPP envía a los ministerios, departamentos y organismos (MDO). Los MDO reciben una indicación confiable de los recursos reales disponibles para compromisos aproximadamente 15 días antes del trimestre. Cada ministerio tiene su propia tesorería que efectúa los pagos respaldados por las transferencias de efectivo de la Tesorería General. 99. La Cuenta Única del Tesoro se utiliza principalmente para las cuentas para el cobro; también hay cuentas bancarias separadas, que deben ser autorizadas por Tesorería General. Estas cuentas reciben transferencias de la Tesorería General y son utilizadas por la tesorería de cada MDO para realizar los pagos mensuales de los sueldos de los empleados y caja chica únicamente. 100. La Tesorería General goza de importantes facultades en el ciclo de ejecución del presupuesto. Toma decisiones sobre la “política de pago”, es decir, sobre la priorización de los gastos y sobre la proporción de las asignaciones presupuestarias votadas que se gastarán. Esta función está respaldada por la LAF, que establece que todos los créditos se consideran ejecutados cuando se liquidan (pero los créditos liquidados no están necesariamente pagados). Este sistema constituye un elemento muy poderoso de la disciplina fiscal, especialmente porque el tesorero provincial es independiente del Ministerio de Economía (aunque ambos trabajan en estrecha coordinación). 101. La DPP trabaja en colaboración con la Tesorería General y controla los compromisos presupuestarios al establecer límites máximos a los compromisos de los MDO. Estos topes se basan en datos estrictos sobre la disponibilidad de efectivo y la recaudación prevista de ingresos de la Tesorería. En la práctica, la ejecución del presupuesto es impulsada en gran medida por las limitaciones de efectivo reales; si aparecen problemas de liquidez, lo cual no ha ocurrido en años, se utiliza el racionamiento del efectivo en lugar de la emisión de deuda nueva. Modificaciones de créditos o asignaciones presupuestarias durante el año 102. La ley permite varias modificaciones de los créditos presupuestarios. Tal es el caso de las transferencias o los aumentos de créditos, y la incorporación de los créditos residuales de años anteriores. En particular, se pueden incorporar estas modificaciones en casos de emergencia o en circunstancias excepcionales. Los aumentos de los créditos deben compensarse con un aumento correspondiente en los ingresos: por ejemplo, para abordar las necesidades urgentes de vivienda luego de la devastadora inundación de la capital de la provincia, La Plata, en 2013, la PBA tuvo que reducir los gastos en otras áreas. 103. No se autorizan transferencias entre ministerios ni entre entidades centrales y descentralizadas. Los gastos salariales están protegidos de estas modificaciones 36 , lo que significa que en caso de recortes, los gastos de capital son los que probablemente resultarán afectados. Controles internos 104. Los controles internos de los gastos no salariales son bastante eficaces. La ausencia de una función de contabilidad general y el hecho de que solo exista la contabilidad de la ejecución del presupuesto (no hay cuentas devengadas, el sistema solo refleja el presupuesto y los pagos), lo cual es una característica común de los sistemas de GFP en la región, han dado lugar a la creación de un mecanismo de control interno sólido para los gastos del 36 Para obtener más información, véase el Manual de modificaciones presupuestarias (febrero de 2014). presupuesto. Este sistema fue establecido por la LAF en función de las disposiciones de la Constitución, e incluye varias entidades cuya existencia y funciones son independientes del Ministerio de Economía y están garantizadas por ley. 105. Los controles internos se aplican a través de los sistemas computarizados disponibles y a través de la Contaduría General, la Fiscalía General y la Asesoría General de Gobierno Los controles son exhaustivos en todas las etapas de ejecución del presupuesto. Además, la Contaduría General tiene un manual de procedimientos en el que se difunden y comunican las normas de control interno. Todos los empleados involucrados en la gestión de gastos están familiarizados con el marco normativo recopilado en la legislación sobre administración financiera que se publica en el sitio web del Gobierno de la provincia. 106. Sin embargo, hay cierta superposición en los controles, lo que puede generar demoras y reducir la eficacia de la ejecución del presupuesto. Por ejemplo, antes de la etapa de compromiso, los gastos de los MDO deben ser revisados por representantes de tres entidades de control: la Asesoría General de Gobierno, la Contaduría General y, para algunos tipos de gastos (por ejemplo, inversiones en activos), la Fiscalía General (a través de la intervención ex ante). De esta manera, una mejor coordinación y una definición clara de las respectivas tareas asignadas a las instituciones de control interno y externo permitirán centrar la atención en temas estratégicos, lo que posibilitará un mejor uso de las ventajas comparativas de las distintas instituciones y mejorará la puntualidad y la eficacia. Una de las consecuencias de esta complejidad es que ocasionalmente se utilizan los procedimientos simplificados sin mayor justificación. Informatización 107. La administración financiera, presupuestaria y contable es respaldada por el sistema financiero, un sistema de TI basado en la web desarrollado por la Contaduría General, obligatorio para todos los organismos del Gobierno central y las entidades descentralizadas. Los municipios a su vez, utilizan el RAFAM. Está compuesto por módulos interconectados (contabilidad, presupuestación de gastos, tesorería, acreedores, pagos y pedidos). Actualmente se está desarrollando un módulo para los ingresos y uno para los activos e inventarios, funciones que actualmente se administran a través de sistemas más antiguos. Las entidades de control y la DPP tienen acceso al sistema, y el acceso es seguro. El sistema financiero produce informes fiscales directamente. Controles de la nómina salarial 108. Como se mencionó anteriormente, la PBA tiene una base de datos integrada de los empleados de toda la provincia que no está disponible para el público. Los controles de la nómina y la conexión entre los registros de personal y la masa salarial son preocupaciones importantes para la PBA (véase el recuadro 5.8). El Ministerio de Economía ejerce un control limitado sobre la masa salarial que los ministerios sectoriales calculan y pagan y sobre la cantidad de empleados a través de la DPP. El hecho de que los salarios sean pagados por las tesorerías ministeriales y no por la Tesorería General no tiene muchas justificaciones. Recuadro 5.8. Eficacia de los controles de la nómina salarial en la PBA La eficacia de los controles de la nómina salarial depende de la medida en que la información sobre las nóminas esté integrada en una base de datos del personal. Esta base de datos, a veces denominada la “lista de nombres”, debe proporcionar una lista de todo el personal al que se le paga todos los meses, y debe poder verificarse contra el escalafón aprobado y los registros de cada miembro del personal (o expedientes del personal). La conexión entre la base de datos del personal y la nómina constituye un control clave. Cualquier modificación de la base de datos del personal se debe procesar de manera oportuna a través de un informe de cambios, y debe dejar una pista de auditoría. En la PBA, en 2015 la masa salarial representó el 52 % de los gastos presupuestados totales. Grado de integración y conciliación entre los registros de personal y los datos de la nómina . Los datos de la nómina salarial no están completamente unificados con el conjunto de datos de recursos humanos a través de un sistema integrado de administración de la información, lo que impide realizar controles y comprobaciones de la coherencia en línea entre los pagos efectivos y los beneficiarios correspondientes. Los registros de recursos humanos se cargan semimanualmente en el sistema de la nómina. Sobre la base de esta información, la Tesorería General calcula los pagos mensuales de la nómina y transfiere los fondos correspondientes a las tesorerías de los MDO. Se realiza una conciliación consolidada entre los pagos de la nómina y los registros contables, pero con algunas limitaciones: i) el cálculo y pago de la masa salarial no se compara con la masa salarial del mes anterior para detectar de errores y ii) la conciliación con los datos de recursos humanos es menos regular, generalmente se efectúa después de que se introducen cambios en los registros del personal. Puntualidad de los cambios en los registros del personal y en la nómina. Los cambios en los registros del personal se consignan en el Sistema Único Provincial de Administración de Personal (SIAPE), pero generalmente con una demora (en algunos casos de hasta tres meses, en especial para los empleados de lugares lejanos), lo que provoca frecuentes ajustes retroactivos de la nómina salarial. Controles internos de los cambios en los registros del personal y en la nómina. Todos los cambios relacionados con los recursos humanos y con la nómina se rigen por reglas muy claras. Las modificaciones a los estatutos y salarios son registradas por personal calificado. Para contratar empleados nuevos, se requiere un decreto del Poder Ejecutivo que también autoriza la incorporación de los registros de los empleados nuevos en la base de datos. Sin embargo, estos controles no son suficientes para permitir verificaciones oportunas sobre la integridad de los datos, lo que nuevamente lleva a los frecuentes pagos retroactivos. Existencia de auditorías de la nómina. El HTC audita anualmente los saldos de la nómina, y realiza un examen de sus procedimientos de control interno. Sin embargo, esto último se centra solo en los aspectos financieros, y no abarca a todos los MDO. Fuente: GFP-PR, 2012. 109. La DGCyE, en particular, ha tenido enormes dificultades para administrar su nómina salarial. Se ha informado que hay demoras de hasta seis meses para realizar cambios en los registros del personal al momento de la contratación y la jubilación, por ejemplo, y el cambio pertinente en el sistema de pago de salarios. Las demoras relacionadas con la jubilación, en particular, pueden ocasionar pagos injustificados y casi irrecuperables de hasta 9 millones de pesos por mes. Se ha creado un sistema piloto para automatizar la conexión entre los datos personales y los pagos, que actualmente se está probando en varios distritos y parece bastante prometedor. 110. El fortalecimiento de los controles internos en la administración de la nómina salarial será particularmente beneficioso para la DGCyE, cuyos gastos presupuestarios representaron aproximadamente el 28 % del presupuesto total de la provincia en 2015. A pesar de los controles existentes, como se mencionó anteriormente, existe un amplio espacio para mejoras en la base de datos del personal y en los controles de la nómina, los cuales también podrían contribuir a generar ahorros en los gastos salariales. Estos ahorros podrían reasignarse a gastos de capital, como la construcción y el mantenimiento de escuelas. Auditorías internas 111. La Dirección General de Auditoría, que pertenece a la Contaduría General, está a cargo de las auditorías internas en la PBA, sin embargo, solo realiza auditorías ex post. Sus actividades forman parte del sistema de control interno y siguen las pautas establecidas en el informe del Comité de Organizaciones Patrocinadoras. Las auditorías se centran principalmente en las cuestiones de cumplimiento legal; los controles internos se definen en el plan anual de la Dirección y se centran en la actividad de las entidades que se auditan. Las auditorías se realizan de manera oportuna y abarcan a la mayoría de los ministerios. La Dirección General de Auditoría proporciona un informe después de finalizar cada auditoría. Las conclusiones y recomendaciones se envían a las jurisdicciones auditadas. El seguimiento y la puesta en práctica de las recomendaciones de la auditoría interna no son sistemáticos. 112. En educación, la DGCyE cuenta con una unidad de auditoría interna (Auditoría General), cuyo trabajo es principalmente disciplinario; sin embargo, también supervisa las normas de calidad a nivel administrativo. También es responsable de evaluar la eficiencia y eficacia de los programas y proyectos y realiza distintos tipos de auditorías de las entidades. Eficiencia, transparencia, competencia y mecanismo de reclamación en las adquisiciones 113. No existe un organismo provincial que controle el sistema de adquisiciones públicas y que sea responsable de proponer políticas y reglamentaciones. La inexistencia de dicho organismo se manifiesta en el hecho de que, desde 2009, la PBA tiene una Ley de Adquisiciones Públicas (Ley 13891) y otra de procedimientos de adquisiciones por medios electrónicos (Ley 14149, promulgada en 2010), ninguna de las cuales es aplicable por falta de reglamentación. La norma que actualmente rige los procedimientos de adquisiciones de bienes y servicios en la provincia es la Ley de Contabilidad (Decreto Ley 7764/71), adoptada en 1971, y sus enmiendas37. También cabe destacar que actualmente solo están vigentes el título III, sobre adquisiciones, y el título V, sobre gestión de activos de la provincia, ambos del capítulo II; el resto de los capítulos y las secciones fueron derogados por la LAF en 2007. 114. Cada organismo o ministerio provincial realiza los procedimientos de adquisiciones de manera descentralizada. A su vez, dentro de cada jurisdicción, las adquisiciones se realizan de forma descentralizada en cada uno de los 75 hospitales provinciales y los 135 consejos escolares de la PBA. Se han establecido límites máximos para los procedimientos 37Las últimas enmiendas son de 2008 y sus reglamentaciones fueron aprobadas por resoluciones de la Contaduría General en 2007. de licitación privada en salud38, pero no en educación. Teniendo en cuenta la geografía y la gran dispersión de la población de la PBA, el régimen actual es logísticamente eficiente. 115. La falta de un marco normativo moderno adaptado a las exigencias actuales de la provincia significa que cada ministerio aplica necesariamente procedimientos de adquisiciones ad hoc. Las unidades de adquisiciones descentralizadas en los sectores de salud y educación de la PBA tienen poca capacidad y se caracterizan por contar con personal poco capacitado con altas tasas de rotación. El Ministerio de Salud ha abordado parcialmente estas cuestiones en los últimos años al ejecutar un sistema de control de adquisiciones a través del cual se deben aprobar y validar todos los procesos. Por su parte, la DGCyE ha estandarizado sus procedimientos mediante la elaboración de un instructivo para adquisiciones. 116. De acuerdo al análisis realizado por el HTC, junto con un proceso de licitación excesivamente burocrático, las deficiencias en la planificación provocan un alto porcentaje de excepciones en los procedimientos de adquisiciones, mediante el uso de métodos no competitivos y la fragmentación de las compras para poder usar ese tipo de métodos. El HTC estima que en la actualidad un porcentaje muy alto de los procesos se realiza bajo condiciones excepcionales39. En el sector de educación, por ejemplo, las órdenes de compra anticipadas se utilizan como forma de extender los contratos existentes por períodos equivalentes a aquellos en los que se contrató el servicio (por ejemplo, el alquiler de baños portátiles para las distintas escuelas o los servicios de transporte fluvial para docentes y alumnos). De esta manera, la extensión del servicio no se considera técnicamente contratación directa de acuerdo con la ley. 117. La falta de un sistema de información que muestre la planificación anual de las adquisiciones y los procesos de adquisiciones completados por ministerio complica el seguimiento y la evaluación del uso de los recursos públicos de la provincia. Sin esto, no se puede analizar adecuadamente el desempeño ni medir el impacto de la adquisición de bienes y servicios en relación con la prestación de los servicios de salud y educación. La información que se encuentra disponible actualmente es escasa, poco fiable y no es de acceso público. 118. Sin embargo, hay un único portal abierto en el que están publicados todos los llamados a licitación de la provincia y los documentos de licitación correspondientes, desde 2001 hasta la fecha. No obstante, los contratos adjudicados no están disponibles. Solo a través de la generación de informes se pueden obtener datos específicos de cada organismo sobre sus proveedores y los montos de los contratos. Esta falta de integración dificulta la accesibilidad de los datos de los contratos, lo que hace que el sistema sea poco claro y complica la capacidad de exigir que se rindan cuentas por el uso de los recursos públicos de la provincia. Además, cada organismo provincial publica los llamados a licitaciones en su 38 Los procedimientos de licitación privada se permiten con un límite máximo de hasta 1,2 millones de pesos (aproximadamente US$140 000). 39 La misión no pudo verificar esto porque la base de datos reflejaba las contrataciones directas como enmiendas a los contratos que fueron originados mediante métodos competitivos. propio sitio web en el Boletín Oficial y en un diario de acuerdo a la normativa vigente, pero tampoco proporciona información sobre los contratos. Recuadro 5.9 Significado de la previsibilidad y el control sobre la ejecución del presupuesto para la prestación de servicios en la PBA Educación Salud La falta de previsibilidad y control en la La falta de previsibilidad y control en la ejecución del presupuesto se traduce en una ejecución del presupuesto afecta prestación de servicios de educación poco negativamente la prestación de adecuada. Por un lado, la gestión deficiente de servicios en el sector de salud ya que recursos humanos, particularmente en genera pérdidas que les quitan recursos relación con el financiamiento y el pago de los limitados a los pacientes. Por ejemplo, salarios de los docentes, genera resultados en la PBA, las compras relacionadas con insatisfactorios ya que saca a los docentes del la salud se realizan de manera salón de clases. El uso del sistema informático descentralizada a nivel de los hospitales obsoleto por parte de la DGCyE ocasiona (excepto en unos pocos casos como la numerosos errores en lo que respecta a la compra de gammaglobulinas). Esto liquidación y el pago de los salarios. Estos impide que el sector aproveche las errores ocasionan numerosas reclamaciones economías de escala y establezca que los docentes solo pueden presentar en la acuerdos marco o utilice su poder capital provincial de La Plata. Esto significa que adquisitivo para negociar tarifas más los docentes tienen que dejar sus obligaciones bajas a los proveedores. Un mayor gasto de enseñanza para poder registrar las en dichas compras genera menos reclamaciones o consultar en la DGCyE sobre recursos disponibles para gastar en problemas relacionados con su salario. La otros ámbitos del sector. pérdida de días de clase, por supuesto, tiene un impacto negativo directo sobre la calidad de la educación. Otro problema que afecta a la prestación de servicios de educación es la capacidad limitada de la DGCyE para planificar su proceso de adquisiciones. Para garantizar que las escuelas reciban los bienes y servicios necesarios a tiempo, la DGCyE utiliza la licitación no competitiva. El aumento de gastos en bienes y servicios menoscaba la calidad de la prestación de servicios de educación ya que quita recursos de otras áreas. Conclusiones y recomendaciones 119. El impacto de la previsibilidad y el control sobre la ejecución del presupuesto en la prestación de servicios públicos está relacionado con la eficiencia de los gastos. La imprevisibilidad de los flujos de recursos debilita la capacidad de los proveedores de servicios públicos de hacer su trabajo. Además, las licitaciones no competitivas y la administración deficiente de la nómina salarial ocasionan una pérdida de recursos, por lo que disminuyen los fondos disponibles para proporcionar bienes y servicios públicos. El proceso de adquisiciones de la provincia afecta adversamente la prestación de los servicios; teniendo en cuenta en particular el alto índice de inflación de Argentina, los costos nominales de muchas obras aumentan durante la ejecución. Para fortalecer esta dimensión, la PBA podría considerar las siguientes recomendaciones: a. Utilizar de mejor manera los informes presupuestarios del año en curso para fines de gestión a fin de obtener un panorama más preciso de la diferencia entre el uso aprobado y el uso real de los recursos. b. Implementar una base de datos de los empleados de toda la provincia completamente integrada con los datos de la nómina salarial. Esto permitirá una mejor administración de la nómina y un mejor control de los gastos salariales. La integración completa de los datos de la nómina con los de recursos humanos a través de un sistema integrado de administración de la información será especialmente beneficioso para la DGCyE. Permitirá lograr mejoras significativas en el procesamiento oportuno de los cambios en los registros de personal, reducirá la necesidad de hacer ajustes retroactivos y permitirá verificaciones internas oportunas sobre la integridad de los datos. c. El HTC debe aumentar su capacidad de auditar las nóminas salariales. El HTC comenzó a hacer esto por primera vez en 2013; debe incrementar sus esfuerzos para proporcionar las auditorías externas que se necesitan. d. Las auditorías y los controles internos deben enfocarse más en agregar valor que en el simple cumplimiento. Para ser justos, esto es difícil debido a la actual ausencia de programas bien definidos. e. Aumentar el presupuesto para gastos de emergencia e imprevistos. En salud particularmente, las necesidades relativas a la prestación de servicios pueden relacionarse con eventos inesperados o crisis sanitarias. La falta de presupuesto para gastos de emergencia o imprevistos (por ejemplo, que permita un aumento temporal del personal médico para cubrir una epidemia de gripe) puede ser perjudicial. f. Permitir más flexibilidad en el uso de los recursos presupuestados. Los recursos presupuestados para el SAMO son estimaciones que no se ajustan de manera flexible sobre la base de la recaudación efectiva de ingresos durante el año. En el caso de que la recaudación de ingresos supere los montos presupuestados, se requiere un decreto especial, firmado por los Ministerios de Educación y Salud, para poder usar esos recursos. De manera similar, el hecho de que las asignaciones presupuestarias se cancelen sistemáticamente al final del ejercicio puede ocasionar ineficiencias en la ejecución del presupuesto de programas específicos financiados por donantes multilaterales. Por ejemplo, la asignación presupuestaria de programas que reciben transferencias del nivel federal se cancela al final del año y, en la práctica, los programas comienzan a recibir transferencias en marzo/abril. Esto afecta negativamente la prestación de los servicios en el primer trimestre y ocasiona ineficiencias en el último trimestre debido al apuro por gastar. Algo similar ocurre en los hospitales, que tienen dificultades para gastar los recursos recaudados en el último trimestre, lo que genera un desincentivo para recaudar estos recursos de terceros beneficiarios. Este último problema se puede resolver permitiendo que los ingresos del año anterior que los hospitales recaudaron con las obras sociales se guarden y se gasten el año fiscal siguiente, bajo ciertas condiciones. g. Establecer un organismo regulador para las adquisiciones públicas a nivel provincial. El organismo será responsable de proponer políticas y reglamentaciones, organizar información, realizar el seguimiento y la evaluación de los procedimientos, establecer pautas operativas, proponer estrategias y realizar estudios sobre el uso eficiente de los recursos públicos. h. Implementar la Ley de Adquisiciones Públicas y los procedimientos de adquisiciones por medios electrónicos. Esto podría ayudar a garantizar el uso de procedimientos de adquisiciones más ágiles que permitan responder a las necesidades específicas de cada organismo provincial de manera oportuna. i. Diseñar y ejecutar un sistema unificado de gestión de las adquisiciones para promover el uso eficiente y transparente de los recursos públicos. El sistema también debe permitir analizar el desempeño de los procesos de adquisiciones finalizados satisfactoriamente (contratos adjudicados) en comparación con el proceso de adquisiciones planificado, y los valores originales del contrato al momento de la adjudicación en comparación con el costo real al momento de la finalización de los contratos. vii. Contabilidad, registro y presentación de informes 120. La información y los registros por lo general se elaboran, se mantienen y se dan a conocer a los efectos de la toma de decisiones, el control, la gestión y la elaboración de informes. La falta de información sobre la provisión y el uso de los recursos para la prestación de servicios públicos puede socavar la planificación y gestión de dichos servicios. También disminuye la disponibilidad de las pruebas necesarias para la auditoría y supervisión eficaces del uso de estos fondos. De esta manera, si la contabilidad, el registro y la presentación de informes son deficientes, los procesos de planificación y preparación del presupuesto podrían verse perjudicados y, potencialmente, originar filtraciones de recursos, usos imprevistos de los fondos o incluso prácticas corruptas en las adquisiciones. 121. En la PBA, los informes financieros anuales se basan en informes de ejecución del presupuesto e incluyen una descripción agregada y completa que refleja los pasivos a corto y largo plazo, producidos por la Dirección Provincial de Deuda y Crédito Público (DPDCP). La exhaustividad en la presentación de informes financieros ha aumentado considerablemente en la PBA en los últimos tres a cuatro años con la inclusión de varias instituciones de seguridad social y entidades descentralizadas (tanto consolidadas como no consolidadas). Los informes se publican en el sitio web de la Contaduría General, aunque con un poco de demora, y en ellos se usa la misma clasificación que en el presupuesto, si bien no en los niveles analíticos más detallados. 122. Sin embargo, debido a que la PBA utiliza la contabilidad de caja (lo que significa que los activos y pasivos no se consignan en el registro contable), la exhaustividad de los informes financieros (y, por lo tanto, su utilidad) es limitada. Por ejemplo, los medicamentos y los suministros médicos de los hospitales a veces se entregan y utilizan antes de pagarlos. Con la contabilidad de caja, los servicios de salud proporcionados o los medicamentos adquiridos o utilizados no se reflejan en los informes del Ministerio de Salud hasta el momento de los ingresos en efectivo y los pagos correspondientes. Con la contabilidad en base al criterio del devengado, los medicamentos se reconocerían cuando el hospital los recibe, independientemente de los plazos del flujo de efectivo. Por lo tanto, la introducción de este tipo de contabilidad o de la contabilidad en base al criterio del devengado modificado ayudaría a la PBA a determinar sistemáticamente el costo total de los servicios de salud, incluidos los costos sin uso de efectivo (como la depreciación de los activos). 123. La presentación de informes sobre gastos de aquellas unidades provinciales que reciben fondos para servicios públicos, como las regiones sanitarias y los consejos escolares, los hospitales, las escuelas y los centros de atención primaria no es del todo adecuada. De acuerdo con la Constitución de la PBA, los municipios tienen un alto grado de autonomía, que incluye la facultad de asignar recursos y aprobar los gastos del presupuesto anual a través de los consejos municipales. Los municipios deben registrar la ejecución de su presupuesto y preparar cuentas anuales para el HTC; e informan estos datos al Ministerio de Economía de la provincia. Si bien existen informes financieros municipales periódicos, no hay información agregada que permita la comparación de los recursos presupuestarios y los gastos entre los municipios en tiempo real. Esto impide que la PBA realice un seguimiento y haga comparaciones entre los montos asignados, los gastos reales y la calidad de los servicios brindados por los municipios, principalmente en materia de salud pero también en educación. Recuadro 5.10. Significado de la contabilidad, el registro y la presentación de informes para la prestación de servicios en la PBA Educación y salud La contabilidad, el registro y la presentación de informes afectan la prestación de los servicios de salud y educación ya que impiden realizar una supervisión y auditoría efectivas del uso de los recursos Para garantizar que los fondos se utilicen de manera eficiente (y, en efecto, no se usen indebidamente) y hacer que los proveedores de servicios sean responsables, los mecanismos y las unidades de supervisión necesitan evidencia. Dicha evidencia se obtiene a partir de datos, información y registros recopilados por la DGCyE. De esta manera, los registros financieros escasos, particularmente en el nivel municipal de Gobierno, donde ahora se ofrece un mayor porcentaje de servicios, impiden realizar mejoras generales en la prestación de servicios que se podrían facilitar mediante la identificación oportuna de derroches, malversaciones u otros asuntos que afectan al sector de manera negativa. Conclusiones y recomendaciones 124. La falta de datos completos sobre la ejecución del presupuesto, así como de datos sobre los cambios en los activos y pasivos, tiene un impacto adverso sobre la prestación de servicios públicos en la PBA. La ausencia de estos datos dificulta el análisis, lo que obstaculiza el proceso de toma de decisiones del Gobierno. Además, el hecho de que el Ministerio de Economía de la provincia no tenga acceso en tiempo real a los datos sobre los gastos municipales complica los esfuerzos por garantizar que los ingresos transferidos de la PBA a los municipios se utilicen de forma adecuada y que los municipios realmente brinden los servicios previstos. Para fortalecer esta dimensión, la PBA podría considerar las siguientes recomendaciones. a. La adopción de elementos de la contabilidad en base al criterio del devengado aumentará la calidad y, por ende, la utilidad de la contabilidad y la información financiera en la PBA. Estas reformas podrían estimular el desarrollo y la mejora de los sistemas conexos, como los registros de activos, los controles de la nómina salarial y los procedimientos para lograr una mejor planificación y administración de los activos y pasivos, creando el entorno propicio para una mejor prestación de servicios de educación y salud al 40 % más pobre de la PBA. Sin embargo, cabe destacar que, debido a que la contabilidad en base al criterio del devengado requiere elaborar una declaración del desempeño financiero, que implica identificar y medir los activos y pasivos de los ministerios y organismos descentralizados, y presentar los informes periódicos correspondientes, su adopción en la PBA requerirá una estrategia más sistemática para la identificación, el seguimiento y la valoración de todos los activos y pasivos. b. Las unidades y los Gobiernos municipales que son receptores de fondos para servicios públicos deben compartir los datos sobre gastos con el Ministerio de Economía a los fines de agregación, comparación y análisis. La consolidación de las cifras del presupuesto municipal, así como de los gastos de las regiones sanitarias y los consejos escolares, permitirá a la PBA controlar los datos fiscales de los municipios y analizar la calidad de los servicios prestados en relación con los recursos invertidos. Esto proporcionará las herramientas para mejorar la coordinación entre los niveles locales, regionales y provinciales con respecto a la prestación de servicios públicos. La información obtenida también se podría usar para alentar a las regiones sanitarias y los consejos escolares a usar umbrales de gastos más estrictos al preparar sus presupuestos. viii. Inspección y auditoría externas 125. La inspección y la auditoría externas son mecanismos que permiten al Poder Legislativo supervisar las finanzas públicas; a través de las auditorías externas es posible responsabilizar al Poder Ejecutivo por sus políticas fiscales y de gastos, así como por la ejecución de las políticas. Una inspección inadecuada puede disminuir la rendición de cuentas del Gobierno respecto de la administración de los recursos eficiente y basada en normas. De esta manera, se disminuye el valor de los servicios gubernamentales. Una auditoría limitada significa que la contabilidad y el uso de los fondos no se someten a una revisión y verificación detalladas, lo que disminuye aún más el valor de los servicios. 126. En la PBA, hay cierto grado de superposición en las funciones de los distintos organismos de control provinciales (es decir, el HTC, la Contaduría General y la Fiscalía General). La simplificación y agilización de los procedimientos de control ex ante podría ser extremadamente útil para facilitar los procesos administrativos. Al separar las funciones de cada organismo, se mejorarán los controles de la administración provincial y, de esta manera, se mejorará la calidad de los programas y la eficacia de los gastos gubernamentales. 127. El HTC audita el informe de ejecución del presupuesto anual (denominado “cuenta general del ejercicio”) que prepara la Contaduría General y se presenta ante la Legislatura dentro de los tres meses del período legislativo habitual. El HTC formula su opinión sobre el informe del presupuesto dentro de los 12 meses posteriores a su presentación. Esta opinión se comunica a los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial y se divulga públicamente a través del boletín oficial y del sitio web del HTC. En el sentido estricto, esto excede el mandato “oficial” del HTC, ya que ni la Constitución ni la LAF exigen a la entidad fiscalizadora superior que envíe a la Legislatura sus auditorías financieras o de cumplimiento realizadas sobre las cuentas de ejecución del presupuesto (aunque el artículo 144 de la Constitución establece que el gobernador es responsable ante el Poder Legislativo por las inversiones públicas y las finanzas de la provincia). 128. En los últimos años, el HTC de la PBA ha comenzado a realizar auditorías de desempeño (véase el recuadro 5.11). Desarrolla activamente herramientas y habilidades para realizar auditorías de desempeño sobre la base de las buenas prácticas recomendadas por la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI). El propósito es comenzar a realizar auditorías exhaustivas en las que las entidades se sometan a estudios normativos y del desempeño de manera integrada. Esta evolución es prometedora y los informes de auditoría ya producidos presentan conclusiones interesantes. Recuadro 5.11. Auditoría del desempeño del programa de salud materno-infantil El Honorable Tribunal de Cuentas (HTC) de la provincia de Buenos Aires ha comenzado en los últimos tiempos a modernizar sus controles (que anteriormente eran solo legales y financieros y se basaban en el cumplimiento), realizando auditorías piloto del desempeño de programas públicos. (Esta iniciativa fue respaldada por una serie de reformas de la GFP apoyadas por el Banco Mundial, así como por la adopción de una estrategia de presupuestación basada en programas). Las auditorías del desempeño actualmente se encuentran en las etapas de planificación para el Programa de Prevención, Diagnóstico y Tratamiento del Paciente Diabético (PRODIABA) y para el Hospital Municipal de Trauma y Emergencias de Malvinas Argentinas. Ya se han realizado auditorías piloto de la Dirección de Vialidad (organismo del Ministerio de Infraestructura) y del programa de salud materno-infantil de uno de los municipios de la PBA. La auditoría del desempeño de este último evaluó la efectividad, eficacia y economía del proceso de captación temprana de la embarazada contemplado en el programa y su variable de atención del parto, tanto en lo que respecta al éxito del proceso como a la reducción de la morbilidad y mortalidad de madres y bebés. La auditoría incluyó la compilación y el análisis de documentos del programa, entrevistas con funcionarios, evaluaciones de los indicadores de impacto relevantes y el análisis de los datos sobre los resultados del programa. El estudio exhaustivo, que se extendió durante nueve meses, descubrió algunas cuestiones que contribuyeron al desempeño poco adecuado del programa, como las siguientes: - Disparidades entre la lista de miembros del personal suministrada por el programa y la nómina presentada por el HTC. - Falta de indicadores de gestión dentro del área de Recursos Humanos. - Formulación del presupuesto no realizada sobre la base de la versión preliminar del presupuesto. - Definición poco precisa de las categorías programáticas. - Ausencia de registros de ejecución del presupuesto. - Falta de elaboración de indicadores financieros y físicos de gestión presupuestaria. La auditoría también proporcionó recomendaciones detalladas que abordan los 15 problemas detectados. Sin embargo, ciertos factores hicieron que la auditoría piloto de desempeño no resultara del todo exitosa. En primer lugar, debido a que la auditoría era una prueba piloto, el equipo no contó con la presencia de un especialista en salud. Además, las insuficiencias normativas y técnicas en la formulación del presupuesto del programa y en los registros de resultados impidieron a los auditores medir completamente la efectividad, eficacia y economía del programa. Dejando de lado las deficiencias, esta auditoría piloto es un paso importante en el fomento del cambio cultural para transformar al HTC en una institución más orientada al desempeño. Si se toman estas iniciativas piloto como base para ampliar y mejorar las futuras auditorías de desempeño, se logrará que las autoridades provinciales rindan más adecuadamente cuentas por el uso eficaz de los recursos públicos. Esto permitirá obtener servicios públicos de mayor calidad, lo que significa mejoras tangibles para el 40 % más pobre de Argentina. Recuadro 5.12 Significado de la supervisión y auditoría externas para la prestación de servicios en la PBA Educación Salud La supervisión y auditoría externas son La falta de auditorías de desempeño en el clave para garantizar la prestación efectiva Ministerio de Salud de la provincia impone de los servicios públicos y que los importantes limitaciones en la medición de prestadores de servicios sigan siendo la eficiencia de los programas de salud. responsables por el uso eficiente de los Ciertamente es factible que los programas recursos disponibles. A pesar de que, en que presentan un funcionamiento promedio el 28 % del gasto provincial total deficiente continúen recibiendo fondos se destinó a la DGCyE durante los últimos debido a la falta de evaluaciones tres años, solo se creó una delegación del sistemáticas del desempeño que de otra HTC para la DGCyE en 2012. Además, no fue manera hubieran indicado que es necesario hasta 2013 que el HTC comenzó a realizar realizar modificaciones. El HTC auditorías y a obtener pequeñas muestras recientemente incorporó evaluaciones del sobre aspectos específicos de la nómina de desempeño del sector a sus la DGCyE. Estas auditorías revelaron responsabilidades, junto con auditorías demoras de hasta cuatro meses en el pago financieras o en materia de cumplimiento. de los salarios a los docentes reemplazados por suplentes. Dichas auditorías son Además, la supervisión externa limitada necesarias para identificar los cuellos de significa que los pacientes y los grupos de botella y las ineficiencias que ocasionan vigilancia tienen menos posibilidades de una pérdida de recursos. obtener reparación jurídica por malversaciones o errores evitables de parte de los proveedores de atención médica. Conclusiones y recomendaciones 129. Los mecanismos sólidos de auditoría e inspección externas están relacionados con la calidad de la prestación de los servicios en los sectores de salud y educación porque fomentan una mejor supervisión y rendición de cuentas en el uso eficiente de los recursos del Gobierno. Esto significa, sin embargo, que las auditorías deben ir más allá del simple cumplimiento y alinearse también con otras funciones. a. Simplificar y agilizar los procedimientos de control ex ante: esto podría aclarar las responsabilidades de cada organismo de control, disminuir la superposición del trabajo y reducir la burocracia innecesaria. b. El HTC debe ampliar su función de auditoría del desempeño e integrarla con las auditorías regulatorias. También podría trabajar más a nivel de las políticas en lugar de a nivel de las entidades. Las auditorías de desempeño están supeditadas a la presencia de un marco sólido de medición del desempeño. 6. Conclusiones principales y recomendaciones: “Hacer más con menos” 130. Estas recomendaciones se podrían implementar como parte de reformas armonizadas centradas en la prestación de los servicios y el desempeño de la GFP en los sectores de salud y educación. En términos generales, dichas reformas se podrían agrupar en dimensiones verticales y horizontales centradas en la consolidación de las relaciones fiscales intragubernamentales y la simplificación del flujo de fondos en estos dos sectores, y en el fortalecimiento de los mecanismos institucionales y de GFP a nivel provincial. Por varios motivos, las reformas de la GFP específicas de un sector determinado pueden ocasionar eventualmente beneficios rápidos a un costo limitado. En primer lugar, debido a que las intervenciones en el ámbito sectorial son, por definición, más específicas, pueden terminar enfrentando problemas particulares que con frecuencia no son abordados por las reformas de la GFP a nivel nacional. De este modo, las soluciones inmediatas a los problemas reales relacionados con la prestación de servicios en los sectores podrían tener un impacto tangible más directo sobre el 40 % más pobre. En segundo lugar, dichas intervenciones sectoriales potencialmente requieren menos tiempo para mostrar resultados ya que están más “contenidas” y, por lo tanto, a diferencia de los proyectos de GFP “independientes”, requieren menos recursos y se pueden ejecutar con más rapidez. Finalmente, dado que las reformas de la GFP específicas de un sector determinado pueden incluirse en proyectos del Banco más amplios orientados a sectores, estas recomendaciones pueden aprovechar las economías de escala e implementarse con menores costos de transacción. De esta manera, la provincia puede “hacer más con menos”. Dado que el impacto de cada una de estas reformas varía, es importante priorizar las recomendaciones y reformas en función de cuáles son las que tienen el mayor impacto. Dicha asignación de prioridades requiere un análisis más exhaustivo que no se puede cubrir en esta evaluación, pero que se realizará en el informe posterior que conecta las reformas en materia de GFP con la prestación de servicios. 131. La PBA ya reconoce la importancia de contar con un sistema de GFP que funcione correctamente y su impacto sobre la prestación de servicios públicos. En los últimos años, ha realizado importantes mejoras en el desempeño de su GFP. Esto es especialmente notorio cuando se compara el desempeño actual con el registrado en la evaluación del PEFA de 2012, que abarcó el período 2006-08. Es importante destacar los siguientes logros, entre otros:  Mayor integración de la tecnología de la información en el sistema de GFP, que ahora abarca todo lo concerniente a los gastos (con la notable excepción de las adquisiciones). Actualmente se están preparando los módulos referidos a la administración de ingresos, y los activos y el inventario.  El acceso a la información financiera clave también ha progresado y ahora se divulga la información sobre la ejecución del presupuesto, aunque la puntualidad se podría mejorar. Se puede acceder fácilmente a los informes fiscales de fin de año, que son completos. La información sobre los flujos de financiamiento hacia los municipios (aunque no los informes sobre los gastos municipales) también se publica en un formato integral y fácil de entender.  El establecimiento en tiempo récord de una Cuenta Única del Tesoro en 2013 ya está generando efectos positivos. Será útil trabajar en una consolidación similar de las cuentas de pago.  En conjunto con los ministerios sectoriales, el Ministerio de Economía ha comenzado a diseñar un marco de seguimiento para medir los resultados de la ejecución del presupuesto en términos financieros y reales.  El HTC ha estado fortaleciendo su capacidad para auditar la masa salarial en el sector de educación, y en 2012 creó una delegación permanente en la DGCyE. Si bien esta medida todavía es incipiente y las pruebas actuales aún tienen un alcance muy limitado, es sumamente importante y constituye un primer paso muy prometedor, en especial porque las auditorías y los controles de la masa salarial son insuficientes.  El HTC está comenzando a realizar auditorías de desempeño de manera experimental. 132. A pesar del progreso logrado, aún persisten ciertos desafíos significativos que se han señalado en este informe, relacionados con el desempeño de los sectores y la GFP a nivel provincial, y con la complejidad y la baja eficiencia de las relaciones intragubernamentales. Un aspecto sumamente importante es que las relaciones fiscales entre los tres niveles de Gobierno involucrados en la prestación de servicios en los sectores de salud y educación (nacional, provincial, municipal) presentan significativas oportunidades de mejora y comprenden diversos mecanismos (coparticipación, transferencias discrecionales, etc.), que no están bien coordinados y no siguen necesariamente la misma estrategia. A nivel provincial, la PBA carece de una medición del desempeño y una planificación sectorial adecuadas, y se beneficiará con la aplicación de mecanismos de rendición de cuentas más sólidos y de mejores sistemas de gestión de activos, deudas y caja, lo que eventualmente respaldará un mejor desempeño de los sectores de salud y educación. 133. A continuación se resumen las recomendaciones presentadas en todo este documento para abordar estos desafíos, con la perspectiva de aumentar la eficiencia y eficacia de la prestación de servicios públicos en los sectores de salud y educación. Si bien algunas de estas reformas se podrían poner en práctica en el ámbito de la PBA, otras requerirán la participación del nivel nacional. 134. Credibilidad del presupuesto en los sectores de salud y educación i. Involucrarse más en la planificación presupuestaria previa a la aprobación para mantener al mínimo las fluctuaciones entre las asignaciones presupuestarias iniciales y finales. ii. Analizar y simplificar el flujo de fondos intragubernamentales consolidados (que comprende los niveles nacional, provincial y municipal) en los sectores de salud y educación. iii. Analizar en conjunto los gastos de capital y aquellos no relacionados con el capital para garantizar la calidad y cantidad de servicios públicos prestados. 135. Universalidad y transparencia i. Aclarar cuáles son las partes responsables de brindar los servicios públicos, así como sus roles específicos. ii. Dar a conocer públicamente los informes de auditoría interna para garantizar que los programas del Gobierno se ejecuten de acuerdo con su diseño. iii. Implementar la presupuestación participativa para proporcionar una capa adicional de inspección externa al aumentar la participación de los ciudadanos en el proceso presupuestario. 136. Planificación y presupuestación basadas en políticas i. Desarrollar estrategias plurianuales e integrales (con la correspondiente especificación de los costos) en los sectores de salud y educación, que proporcionarán una base sólida para la ejecución de los programas de desarrollo. ii. Fortalecer la capacidad y los mecanismos para el seguimiento y análisis de los gastos a nivel sectorial. 137. Información sobre el desempeño para lograr la eficiencia en la prestación de servicios i. Elaborar programas bien definidos que respalden las estrategias en los sectores de salud y educación. ii. Diseñar indicadores y marcos de desempeño de los programas que permitan un seguimiento significativo. iii. Producir evaluaciones del impacto para realizar el seguimiento del desempeño del programa y divulgarlo. iv. En la medida de lo posible, fortalecer los vínculos entre los mecanismos de asignación de recursos y el seguimiento de la prestación de servicios. 138. Gestión de activos y pasivos i. Los registros de activos se deben conciliar periódicamente con los activos físicos e integrarse completamente en el libro de contabilidad general de la provincia. ii. Las funciones de gestión de deuda, activos y caja deben integrarse completamente en los sistemas de GFP de la PBA. iii. La PBA se beneficiará con la adopción de la contabilidad en base al criterio del devengado o de la contabilidad en base al criterio del devengado modificado. 139. Previsibilidad y control en la ejecución del presupuesto iv. Utilizar de mejor manera los informes de ejecución del presupuesto para obtener un panorama más claro de la diferencia entre el uso aprobado y el uso real de los recursos. v. Implementar una base de datos de los empleados de toda la provincia integrada con los datos de la nómina. vi. Fortalecer aún más la capacidad del HTC para auditar las nóminas. vii. Garantizar que las auditorías y los controles internos se enfoquen más en agregar valor que en simplemente examinar el cumplimiento. viii. Aumentar el presupuesto para gastos de emergencia e imprevistos. ix. Permitir más flexibilidad en el uso de los recursos presupuestados. x. Establecer un organismo regulador para las adquisiciones públicas provinciales. xi. Poner en práctica la Ley de Adquisiciones Públicas y la de procedimientos de adquisiciones por medios electrónicos. Esto podría ayudar a garantizar el uso de procedimientos de adquisiciones más ágiles que permitan responder a las necesidades específicas de cada organismo provincial de manera oportuna. xii. Diseñar y ejecutar un sistema unificado de gestión de las adquisiciones para promover el uso eficiente y transparente de los recursos públicos. 140. Contabilidad, registro y presentación de informes i. Adoptar elementos de contabilidad en base al criterio del devengado para aumentar la calidad y, por lo tanto, la utilidad de la contabilidad y la información financiera. ii. Alentar a las unidades y los Gobiernos municipales que reciben fondos para la prestación de servicios públicos a compartir la información sobre los gastos con el Ministerio de Economía. 141. Inspección y auditoría externas i. Simplificar y agilizar los procedimientos de control ex ante para aclarar las responsabilidades de cada organismo de control. ii. Fortalecer la capacidad del HTC para ampliar su función de auditoría del desempeño e integrar estas auditorías en su programa. 142. Por último, cabe destacar que no hay indicadores del desempeño específicos que relacionen directamente la prestación de los servicios y la GFP en Argentina, ni en ningún otro lugar. Como ya se explicó, el equipo adoptó algunos indicadores del PEFA más amplios para el contexto específico de estos dos sectores. Si bien las sólidas herramientas y los datos disponibles permiten decir mucho acerca de la GFP en los sectores de salud y educación de la PBA, y a pesar de que con esta información se puede hacer mucho para mejorar la vida del 40 % más pobre de la población de Argentina, el eventual desarrollo de indicadores del desempeño específicos que relacionen directamente la prestación de servicios y la GFP podría mejorar de manera significa la calidad y precisión de dicho análisis. Anexo I. Partes interesadas entrevistadas  Batakis, Silvina, ministra de Economía de la provincia de Buenos Aires (PBA)  Angeletti, Karina, Subsecretaría de Coordinación con Estados y Organismos de Crédito Internacionales (SCEOCI), SCEOCI, Ministerio de Economía de la PBA  Antunes, Luis Osvaldo, director de Contabilidad y Servicios Auxiliares, Ministerio de Economía de la PBA  Azzato, Andrea Laura, directora de Gestión Administrativa, SCEOCI, Ministerio de Economía de la PBA  Berazadi, Daniel Eduardo, director de Administración Provincial, SCEOCI, Ministerio de Economía de la PBA  Buscemi, Sergio Javier, director general de Administración, Dirección General de Cultura y Educación  Chamorro, Mariano, director provincial de Coordinación Municipal, Subsecretaría de Coordinación Económica, Ministerio de Economía de la PBA  Comadira, Guillermo F., secretario legal y técnico, Contaduría General, Ministerio de Economía de la PBA  Conti, Edgardo Raúl, secretario general, Tesorería General de la PBA  González, Julio, director provincial de Presupuesto, Ministerio de Economía de la PBA  Guaras, Juan, Departamento de Asistencia a los Consejos Escolares, Dirección General de Cultura y Educación  Mendiguren, Quito, Dirección Provincial de Presupuesto y Dirección de Análisis de Gastos Públicos, Ministerio de Economía de la PBA  Priolo, Ana Beatriz, directora general de Administración, Ministerio de Salud de la PBA  Sabugal, M. del Carmen, Honorable Tribunal de Cuentas  Sotelo, Rodrigo, asesor, SCEOCI, Ministerio de Economía de la PBA  Trobo, Ricardo, Tesorería General de la PBA  Zuñiga, Hernán García, director provincial de Organismos Multilaterales, SCEOCI, Ministerio de Economía de la PBA Informe sobre la prestación de servicios de GFP sectorial: provincia de Buenos Aires1 Anexo 2. Flujos de recursos en el sector de educación de la PBA Anexo 3. Flujos de recursos en el sector de salud de la PBA