CHÍNH PHỦ VIỆT NAM THE GOVERNMENT OF VIETNAM Đánh giá Chi tiêu công Việt Nam Chính sách Tài khóa hướng tới Bền vững, Hiệu quả và Công bằng TẬP 3: Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG ©2017@ Ngân hàng Thế giới và Chính phủ Việt Nam 1818 H Street NW Washington DC 20433 Telephone: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org Báo cáo này là sản phẩm của các cán bộ thuộc Ngân hàng Quốc tế về Tái thiết và Phát triển/Ngân hàng Thế giới và Chính phủ Việt Nam. Các kết quả tìm hiểu, các giải thích và kết luận đưa ra trong báo cáo này không phản ánh quan điểm chính thức của Ban Giám đốc điều hành Ngân hàng Thế giới hoặc các chính phủ mà họ đại diện hoặc của Chính phủ Việt Nam. Ngân hàng Thế giới và Chính phủ Việt Nam không đảm bảo tính chính xác của các dữ liệu trong báo cáo này. Đường biên giới, m y chấp nhận nào của Ngân hàng Thế giới hay Chính phủ Việt Nam về các đường biên giới đó. Không gì có thể hoặc được coi là có thể giới hạn hoặc xóa bỏ quyền ưu tiên và miễn trừ của Ngân hàng Thế giới, tất cả các quyền này đều được đặc biệt duy trì. Tất cả các câu hỏi liên quan đến bản quyền và giấy phép phải được gửi về Văn phòng Vụ xuất bản, Ngân hàng Thế giới, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; fax: 202-522-2652; E-mail: pubrights@worldbank.org Thiết kế: Công ty RichBrand Việt Nam Số đăng ký KHXB: 2904-2017/CXB/40-135/TN. QĐXB số: 780/QĐ - NXBTN ngày 6 tháng 9 năm 2017 CHÍNH PHỦ VIỆT NAM THE GOVERNMENT OF VIETNAM Đánh giá Chi tiêu công Việt Nam Chính sách Tài khóa hướng tới Bền vững, Hiệu quả và Công bằng TẬP 3: Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG Báo cáo Đánh giá phối hợp giữa Chính phủ Việt Nam và Ngân hàng Thế giới Được thực hiện với sự hỗ trợ của DFAT, GAC, SECO và UKaid Mục lục Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG i CHƯƠNG 11. TỈNH LÀO CAI............................................................................................................................................................................................................................................... 6 1. Tổng quan.............................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 8 2. Nghị trình phát triển của Lào Cai.......................................................................................................................................................................................................... 10 3. Chi tiêu công tại Lào Cai.............................................................................................................................................................................................................................................. 12 4. Kết luận và khuyến nghị................................................................................................................................................................................................................................................ 18 CHƯƠNG 12. THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG......................................................................................................................................................................................... 20 1. Tổng quan......................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 22 2. Kinh tế phát triển nhanh dẫn đến cải thiện về mức sống và hiệu quả hoạt động vững chắc của khu vực công.............................................................................................................................................. 23 3. Quy trình và những thách thức trong quản lý tài chính công Cần có những cải thiện mang tính hệ thống................................................................................................................................................................ 30 4. Xu hướng và cơ cấu chi – Tiền có được dành cho các ưu tiên?....................................................................................... 32 5. Xu hướng và cơ cấu thu – Liệu đã đủ?........................................................................................................................................................................................ 38 6. Tài chính công và các mục tiêu chính sách...................................................................................................................................................................... 42 7. Kết luận và khuyến nghị................................................................................................................................................................................................................................................ 45 CHƯƠNG 13. TỈNH QUẢNG NAM.................................................................................................................................................................................................................... 46 1. Tổng quan......................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 48 2. Quản lý ngân sách và bổ sung ngân sách.............................................................................................................................................................................. 49 3. Ngành giáo dục.................................................................................................................................................................................................................................................................................... 58 4. Biến đổi khí hậu................................................................................................................................................................................................................................................................................. 63 5. Kết luận và khuyến nghị................................................................................................................................................................................................................................................ 65 CHƯƠNG 14. THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH.................................................................................................................................................................................. 68 1. Tổng quan......................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 72 2. Mở rộng dư địa tài khoá nhằm đáp ứng nhu cầu phát triển, đồng thời đảm bảo bền vững tài khóa......................................................................................................................................................................................... 73 3. Tăng cường hiệu quả chi tiêu công và sự gắn kết của chi tiêu với các ưu tiên phát triển............................................................................................................................................................................................................................................. 84 4. Tăng cường trách nhiệm giải trình nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ công................................................................................................................................................................................................................................................. 97 Phụ chương 1: Định mức phân bổ ngân sách của Tp. Hồ Chí Minh.......................................................................... 106 Phụ chương 2: Chi tiêu công cho giáo dục và đào tạo tại Tp. Hồ Chí Minh............................................ 108 Phụ chương 3: Chi tiêu công cho giao thông tại Tp. Hồ Chí Minh................................................................................ 119 ii Đánh giá Chi tiêu Công CHƯƠNG 15. THÀNH PHỐ CẦN THƠ................................................................................................................................................................................................ 132 1. Tổng quan.................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 134 2. Tổng quan tình hình kinh tế xã hội............................................................................................................................................................................................... 135 3. Huy động nguồn lực tài chính công............................................................................................................................................................................................. 137 4. Chi tiêu theo mục tiêu quốc gia và địa phương................................................................................................................................................ 141 5. Thể chế và chính sách..................................................................................................................................................................................................................................................... 148 6. Các khuyến nghị.......................................................................................................................................................................................................................................................................... 154 Các biểu số liệu kèm theo................................................................................................................................................................................................................................................... 157 Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG iii Danh mục Hình Hình 11.1: Tỷ lệ người dân tộc thiểu số............................................................................................................................................................................................ 9 Hình 11.2: Thu nhập bình quân hàng tháng theo loại và địa bàn lao động, 2010 - 2012........................................................................................................................................................................................................................................................... 10 Hình 11.3: Nguồn vốn đầu tư, 2010 - 2012.......................................................................................................................................................................... 13 Hình 11.4: Nguồn thu ngân sách chủ yếu trên thực tế, 2006 - 2013........................................................................ 13 Hình 11.5: Chi tiết chi ngân sách theo loại nội dung chi, 2006 - 2013 (đồng)................................ 14 Hình 11.6: Chi tiêu theo lĩnh vực, 2009 - 2012........................................................................................................................................................... 15 Hình 11.7: Chi tiêu theo cấp ngân sách, 2006 - 2013................................................................................................................................... 16 Hình 11.8: Chi ngân sách cho các lĩnh vực trong ngành nông nghiệp, 2009 - 2012 (đồng)............................................................................................................................................................................................................................ 17 Hình 12.1: GDP theo giá so sánh, tốc độ tăng trưởng hàng năm................................................................................... 24 Hình 12.2: Tỷ lệ nghèo tại các địa phương khu vực đồng bằng sông Hồng, bình quân 2010 - 2012.............................................................................................................................................................................................................. 26 Hình 12.3: Tổng điểm PCI............................................................................................................................................................................................................................................ 27 Hình 12.4: Tổng điểm PAPI, bình quân gia quyền............................................................................................................................................. 29 Hình 12.5: Điểm số PAPI về sự nghiệp công................................................................................................................................................................... 29 Hình 12.6: Điểm số PAPI về giáo dục............................................................................................................................................................................................... 29 Hình 12.7: Điểm số PAPI về y tế................................................................................................................................................................................................................... 29 Hình 12.8: Chi mua hàng hóa dịch vụ theo lĩnh vực, VNĐ theo giá hiện hành.................................................................................................................................................................................................................................................. 33 Hình 12.9: Chi mua hàng hóa dịch vụ trong giáo dục, VNĐ theo giá hiện hành.................................................................................................................................................................................................................................................. 33 Hình 12.10: Tổng chi trợ cấp, tỷ đồng................................................................................................................................................................................................... 34 Hình 12.11: Cơ cấu chi trợ cấp cho nông nghiệp....................................................................................................................................................... 34 Hình 12.12: Chi đầu tư, đồng..................................................................................................................................................................................................................................... 35 Hình 12.13: Tổng chi đầu tư cho giao thông.......................................................................................................................................................................... 35 Hình 12.14: Tỷ trọng đầu tư cho đường bộ trên tổng chi đầu tư của Hải Phòng.............................................................................................................................................................................................................................................. 35 iv Đánh giá Chi tiêu Công Hình 12.15: Hải Phòng: Chi tiết chi tiêu cho giáo dục.................................................................................................................................. 36 Hình 12.16: Tỷ trọng chi của địa phương so với tổng chi của các địa phương cho giáo dục...................................................................................................................................................................................................................................................... 37 Hình 12.17: Tỷ trọng chi của cấp tỉnh so với tổng chi của các địa phương cho y tế.......................................................................................................................................................................................................................................................................... 37 Hình 12.18: Cơ cấu thu, %................................................................................................................................................................................................................................................ 38 Hình 12.19: Thu theo đầu người, theo giá so sánh (giá năm 2009) và giá hiện hành.......... 40 Hình 13.1: Cơ cấu thu ngân sách địa phương ở Quảng Nam, 2009 - 2012 (triệu đồng theo giá hiện hành)........................................................................................................................................................................ 50 Hình 13.2: Chi tiêu tại Quảng Nam cho năm lĩnh vực theo nội dung kinh tế chung, 2009 - 2012, theo giá hiện hành.......................................................................................................... 56 Hình 13.3: Tổng chi cho năm lĩnh vực phân theo nội dung kinh tế 2009 - 2012 (theo giá hiện hành).................................................................................................................................................................... 56 Hình 13.4: Xu hướng học sinh các cấp tiểu học và phổ thông tại tỉnh Quảng Nam, giai đoạn 2012 - 2014....................................................................................................................................... 58 Hình 13.5: Chi tiêu cho giáo dục và đào tạo ở Quảng Nam theo nội dung kinh tế, 2009 – 2012 (theo giá so sánh)........................................................................................................................................... 59 Hình 13.6: Lương tối thiểu (đồng)............................................................................................................................................................................................................ 60 Mức chi thường xuyên bình quân theo đầu học sinh hàng tháng phân Hình 13.7:   theo cấp học ở các huyện, 2013 (triệu đồng)..................................................................................................................... 62 Hình 14.1:  Thu NSNN trên địa bàn tại Tp. Hồ Chí Minh 2009 - 2015 (tỷ đồng)..................... 74 Hình 14.2: Cơ cấu thu NSĐP của Tp. Hồ Chí Minh (%).................................................................................................................... 74 Tổng thu NSNN trên địa bàn so với thu được hưởng qua Hình 14.3:   phân cấp (% thay đổi theo giá hiện hành)................................................................................................................................ 75 Tổng thu nội địa của NSNN so với thu được hưởng qua Hình 14.4:   phân cấp (% thay đổi theo giá hiện hành)................................................................................................................................ 75 Chi NS bình quân đầu người của Tp. Hồ Chí Minh so với cả nước Hình 14.5:   (nghìn đồng/năm).............................................................................................................................................................................................................................. 76 Chi đầu tư bình quân đầu người của Tp. Hồ Chí Minh Hình 14.6:   so với cả nước (nghìn đồng/năm)................................................................................................................................................................ 76 Hình 14.7: Thu ngân sách địa phương của một số đô thị lớn của Châu Á............................................... 77 Hình 14.8: Chỉ số gánh nặng nợ của Tp. Hồ Chí Minh (%)........................................................................................................ 79 Hình 14.9: Thu vay nợ mới so với trả nợ gốc (tỷ đồng)........................................................................................................................ 79 Hình 14.10: Quỹ ngoài ngân sách ở Tp. Hồ Chí Minh (tỷ đồng, 2014)................................................................ 80 Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG v Hình 14.11: Sự phát triển của DNNN (số lượng doanh nghiệp).......................................................................................... 82 Hình 14.12: Lợi suất và nợ trên vốn sở hữu theo loại doanh nghiệp.......................................................................... 82 Hình 14.13: Vốn DNNN và đóng góp cho NSNN (tỷ đồng)........................................................................................................... 82 Hình 14.14:  Tỷ trọng chi theo lĩnh vực trên tổng chi tiêu từ ngân sách (% tổng)...................................................................................................................................................................................................................................................................... 84 Tỷ trọng chi theo lĩnh vực trên tổng chi tiêu của khu vực công Hình 14.15:   (đã tính cả chi từ phí dịch vụ) (% tổng)........................................................................................................................................ 84 Chi tiêu theo lĩnh vực tại Tp. Hồ Chí Minh và các khu vực ở Hình 14.16:   Việt Nam (đồng).................................................................................................................................................................................................................................... 85 Chi tiêu cho khoa học và công nghệ theo đầu người của Hình 14.17:   Tp. Hồ Chí Minh và các khu vực ở Việt Nam (đồng)................................................................................... 86 Hình 14.18:  Chi tiêu cho các lĩnh vực theo nội dung kinh tế (tỷ đồng)............................................................... 86 Hình 14.19: Tổng chi đầu tư và duy tu bảo dưỡng của Thành phố (tỷ đồng)........................................ 87 Hình 14.20: Chi đầu tư và duy tu bảo dưỡng - ngành giao thông (tỷ đồng)............................................. 87 Hình 14.21: Chi đầu tư và duy tu bảo dưỡng - ngành giáo dục (tỷ đồng)...................................................... 87 Hình 14.22: Chi tiêu của Tp. Hồ Chí Minh theo nội dung kinh tế (tỷ đồng)......................................... 88 Hình 14.23: Tỷ trọng chi đầu tư theo nội dung (%)............................................................................................................................................. 88 Hình 14.24: Tỷ trọng chi thường xuyên theo nội dung (%).............................................................................................................. 88 Hình 14.25: Biên chế và lương của Tp. Hồ Chí Minh (%)...................................................................................................................... 89 Lương bình quân công chức và viên chức ở Tp. Hồ Chí Minh Hình 14.26:   so với GDP theo đầu người (triệu đồng/năm)............................................................................................................... 89 Số lượng công chức viên chức ở Tp. Hồ Chí Minh theo Hình 14.27.   cấp chính quyền (người).................................................................................................................................................................................................... 90 Hình 14.28. Tỷ trọng chi lương và tiền công, chi mua hàng hóa và dịch vụ............................................. 91 Tỷ trọng chi lương và tiền công, chi mua hàng hóa và Hình 14.29.   dịch vụ theo lĩnh vực................................................................................................................................................................................................................... 91 Chi tiêu theo đầu học sinh ở các quận huyện và các cấp học, Hình 14.30:   2013 (Triệu đồng)................................................................................................................................................................................................................................ 92 Chi tiêu theo đầu giáo viên ở các quận huyện và các cấp học, Hình 14.31:   2013 (Triệu đồng)................................................................................................................................................................................................................................ 93 Hình 14.32. Mức độ phân cấp của Tp. Hồ Chí Minh, theo nội dung kinh tế......................................... 96 Biên chế và số tuyển dụng thực tế tại các đơn vị hành chính Hình 14.33:   (số người)................................................................................................................................................................................................................................................................ 98 vi Đánh giá Chi tiêu Công Dự toán giao và tiết kiệm kinh phí tại các đơn vị hành chính Hình 14.34:   (Tỷ đồng).................................................................................................................................................................................................................................................................. 98 Hình 14.35: Tăng lương tại các đơn vị hành chính (số đơn vị)................................................................................................ 99 Hình 14.36: Dự toán giao và thực chi trên mỗi cán bộ................................................................................................................................ 99 Hình 14.37: Đơn vị sự nghiệp tự đảm bảo hoàn toàn theo ngành (% đơn vị)................................ 100 Hình 14.38: Đơn vị sự nghiệp tự đảm bảo một phần theo ngành (% đơn vị).................................. 100 Hình 14.39: Đơn vị sự nghiệp phụ thuộc hoàn toàn theo ngành (% đơn vị)..................................... 100 Huy động thu và sự phụ thuộc vào ngân sách của Hình 14.40:   các đơn vị sự nghiệp............................................................................................................................................................................................................... 101 Hình 14.41: Tăng lương tại các đơn vị sự nghiệp (số lần, đơn vị, %)................................................................... 101 Hình 14.42: Tỷ trọng các loại phí môi trường............................................................................................................................................................... 103 Hình 14.43: Tỷ lệ thu phí BVMT so với ngân sách............................................................................................................................................ 103 Chi tiêu cho giáo dục đào tạo theo nội dung kinh tế và cấp học, Hình 14.44:   2009 - 2014...................................................................................................................................................................................................................................................... 108 Định mức phân bổ theo đầu học sinh mỗi năm ở các quận huyện Hình 14.45:   (triệu đồng/học sinh/năm) (giá năm 2010 và giá hiện hành)............................................... 112 Mức chi theo đầu học sinh tại các quận huyện theo cấp học, Hình 14.46:   2013 (triệu đồng)............................................................................................................................................................................................................................. 113 Mức chi theo đầu giáo viên tại các quận huyện theo cấp học, Hình 14.47:   2013 (Triệu đồng)........................................................................................................................................................................................................................... 114 Cơ cấu chi thường xuyên so với số lượng giáo viên Hình 14.48:   tại Tp. Hồ Chí Minh................................................................................................................................................................................................................. 115 Ví dụ về chia sẻ kinh phí giáo dục giữa phụ huynh và Hình 14.49:   Nhà nước ở Tp. Hồ Chí Minh (%)......................................................................................................................................................... 117 Xu hướng chi tiêu của Tp. Hồ Chí Minh cho các Hình 14.50:   phương thức giao thông chính....................................................................................................................................................................... 120 Hình 15.1 Tổng sản phẩm trong nước trên địa bàn (GDP) (tỷ đồng).......................................................... 135 Hình 15.2: Cơ cấu theo GDP............................................................................................................................................................................................................................. 135 Hình 15.3: Chỉ số Năng lực cạnh tranh cấp tỉnh PCI............................................................................................................................. 137 Hình 15.4: Chỉ số Hiệu quả quản trị và hành chính công PAPI................................................................................... 137 Hình 15.5: Cơ cấu thu ngân sách Tp. Cần Thơ....................................................................................................................................................... 139 Hình 15.6: Cơ cấu tổng nguồn thu NSĐP, %.............................................................................................................................................................. 140 Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG vii Hình 15.7: Cơ cấu chi Tp. Cần Thơ.................................................................................................................................................................................................... 141 Hình 15.8: Đầu tư toàn xã hội........................................................................................................................................................................................................................ 142 Hình 15.9: Cơ cấu chi thường xuyên............................................................................................................................................................................................. 145 Hình 15.10: Chi sự nghiệp giáo dục...................................................................................................................................................................................................... 145 Cơ cấu chi thường xuyên theo lĩnh vực giai đoạn 2009 - 2014 (%)....................... 146 Hình 15.11:  Hình 15.12: Chi ngân sách trên đầu người........................................................................................................................................................................... 146 Hình 15.13: Chi lương phụ cấp trên tông chi thường xuyên..................................................................................................... 146 Hình 15.14: Vay trả nợ........................................................................................................................................................................................................................................................... 151 viii Đánh giá Chi tiêu Công Danh mục Bảng Kết quả đạt được của Chiến lược phát triển KTXH Bảng 11.1:   giai đoạn 2006 - 2010...................................................................................................................................................................................................................... 19 Bảng 12.1: Thu nhập bình quân hàng năm của người lao động, VNĐ và USD............................... 25 Bảng 12.2: Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI)................................................................................................................................ 27 Số lượng nhân sự trong bộ máy hành chính, Bảng 12.3:  tổ chức và doanh nghiệp......................................................................................................................................................................................................... 28 Bảng 12.4: Cơ cấu chi của Hải Phòng................................................................................................................................................................................................... 33 Bảng 12.5: Cơ cấu chi tiêu theo lĩnh vực....................................................................................................................................................................................... 36 Bảng 12.6: Tỷ lệ thu trên GDP tại Hải Phòng..................................................................................................................................................................... 39 Bảng 12.7: Tốc độ tăng thu theo giá so sánh, %, theo năm................................................................................................................ 39 Bảng 12.8: Các chỉ tiêu trong Kế hoạch phát triển KTXH của Hải Phòng.................................................. 44 Các loại hình bổ sung tài chính từ ngân sách trung ương cho Bảng 13.1:  ngân sách địa phương (triệu đồng)............................................................................................................................................................... 51 Chênh lệch giữa số dự toán và số quyết toán chi đầu tư và Bảng 13.2:  thường xuyên tại Quảng Nam, 2009 – 2012.......................................................................................................................... 55 Bảng 13.3: Phân bổ chi thường xuyên theo số trẻ em, 2014 (đồng)............................................................................. 61 Bảng 13.4: Số giáo viên mỗi lớp học........................................................................................................................................................................................................ 68 Chi đầu tư cho biến đổi khí hậu ở tỉnh Quảng Nam, Bảng 13.5:  2010 – 2012, triệu đồng............................................................................................................................................................................................................. 64 Bảng 13.6:  Chi đầu tư cho biến đổi khí hậu ở Quảng Nam 2011 - 2012, triệu đồng............ 65 Bảng 14.1: Tổng quan về ngân sách tại Tp. Hồ Chí Minh..................................................................................................................... 78 Bảng 14.2: Tỷ lệ trợ cấp cho giao thông đô thị trên chi phí vận hành..................................................................... 95 So sánh chi tiêu từ nguồn trong và ngoài ngân sách Bảng 14.3:  của các đơn vị sự nghiệp (%).................................................................................................................................................................................. 102 Bảng 14.4. Phí quản lý rác thải rắn......................................................................................................................................................................................................... 103 Định mức chi thường xuyên của Tp. Hồ Chí Minh so với Bảng 14.5.  định mức phân bổ của quốc gia (đồng/năm).................................................................................................................. 107 Bảng 14.6: Hệ thống giáo dục tại Tp. Hồ Chí Minh, 2013/2014....................................................................................... 109 Tỷ lệ giáo viên mỗi lớp học ở các cấp học phổ thông, Bảng 14.7:  2010/2011 - 2014/2015............................................................................................................................................................................................................ 110 Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG ix Quy mô lớp học bình quân ở các cấp học giáo dục công lập, Bảng 14.8:  2010/2011 - 2014/2015............................................................................................................................................................................................................ 110 Chi thường xuyên theo đầu học sinh ở các cấp học giáo dục công lập, Bảng 14.9:  2010 - 2014 (triệu đồng) .................................................................................................................................................................................................. 111 Học phí hàng tháng theo nhóm quận huyện và cấp học, Bảng 14.10:  2013/2014-2014/2015................................................................................................................................................................................................................. 116 Khung các nội dung và mức đóng góp của phụ huynh............................................................................ 117 Bảng 14.11: Bảng 15.1: Cơ cấu thu chi ngân sách địa phương (triệu đồng)........................................................................................... 136 Bảng 15.2: Tỷ lệ thực hiện chi thường xuyên cho một số lĩnh vực (%)........................................................... 148 Bảng 15.3: Số liệu chi chuyển nguồn 2009 – 2013............................................................................................................................................. 150 Danh mục Hộp Hộp 12.1: Các vấn đề về lập kế hoạch ngân sách trung hạn..................................................................................................................... 32 Hộp 12.2: Chi tiêu của cấp tỉnh và cấp huyện cho giáo dục và y tế........................................................................................ 37 Hiệu quả hoạt động và tầm quan trọng của các đơn vị sự nghiệp Hộp 12.3:   đối với ngân sách...................................................................................................................................................................................................................................................... 40 Hộp 15.1: Kết quả đầu tư trong một số lĩnh vực chủ yếu........................................................................................................................... 148 x Đánh giá Chi tiêu Công Danh mục Từ viết tắt ASEAN Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á BHXH Bảo hiểm xã hội BHYT Bảo hiểm y tế BOT Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao BT Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao CNTT & TT Công nghệ thông tin và truyền thông ĐBSCL Đồng bằng sông Cửu Long DFAT Bộ Ngoại giao và Thương mại Úc DNNN Doanh nghiệp nhà nước FDI Đầu tư trực tiếp nước ngoài GAC Bộ các vấn đề toàn cầu Canada GD & ĐT Giáo dục và Đào tạo GDP Tổng sản phẩm quốc nội GFS Chuẩn mực thống kê tài chính Chính phủ GTGT Giá trị gia tăng HĐND Hội đồng nhân dân IMF Quỹ tiền tệ quốc tế IPSAS Chuẩn mực kế toán công quốc tế ISSAI Chuẩn mực kiểm toán quốc tế KH&ĐT Kế hoạch và Đầu tư KHCN Khoa học công nghệ KTNN Kiểm toán nhà nước KTXH Kinh tế - Xã hội MDRI Viện Nghiên cứu phát triển Mekong MTQG Chương trình Mục tiêu quốc gia NHNN Ngân hàng nhà nước NHTG Ngân hàng Thế giới NSĐP Ngân sách địa phương NSNN Ngân sách nhà nước NSTW Ngân sách trung ương ODA Hỗ trợ phát triển chính thức OECD Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế PAPI Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG xi PCI Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh PISA Chương trình đánh giá học sinh quốc tế PPP Mô hình hợp tác công tư QLTCC Quản lý tài chính công SECO Tổng cục Kinh tế Liên bang Thụy Sỹ SXKD Sản xuất kinh doanh TABMIS Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc TBD Thái Bình Dương TMS Hệ thống quản lý thuế TNCN Thu nhập cá nhân TNDN Thu nhập doanh nghiệp TPCP Trái phiếu Chính phủ TTĐB Tiêu thụ đặc biệt UKaid Bộ Phát triển Quốc tế Anh UNESCO Tổ chức giáo dục, văn hóa và khoa học Liên Hợp Quốc UNFPA Quỹ Dân số Liên Hợp Quốc USD Đô-la Mỹ VCCI Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam VHLSS Khảo sát mức sống hộ gia đình ở Việt Nam VPSAS Chuẩn mực kế toán khu vực công của Việt Nam WTO Tổ chức thương mại thế giới XNK Xuất nhập khẩu Báo Báo cáo ĐỊA cáo ĐỊA PHƯƠNG PHƯƠNG 3 3 LỜI GIỚI THIỆU Báo cáo Đánh giá chi tiêu công này được Thủ tướng Chính phủ cho phép thực hiện và do Chính phủ Việt Nam phối hợp với Ngân hàng Thế giới cùng soạn thảo, với sự hỗ trợ tích cực về tài chính và kỹ thuật của Bộ Ngoại giao và Thương mại Úc (DFAT), Bộ Phát triển quốc tế Vương quốc Anh (UKAID), Tổng cục Kinh tế Liên bang Thụy Sỹ (SECO), và Bộ các vấn đề toàn cầu Canada (GAC). Về phía Chính phủ, chỉ đạo chung là ông Đinh Tiến Dũng (Bộ trưởng, Bộ Tài chính); chỉ đạo về kỹ thuật là ông Huỳnh Quang Hải (Thứ trưởng, Bộ Tài chính) và ông Đào Quang Thu (nguyên Thứ trưởng, Bộ Kế hoạch và Đầu tư). Về phía Ngân hàng Thế giới, chỉ đạo chung là bà Victoria Kwakwa (Phó Chủ tịch Ngân hàng Thế giới phụ trách khu vực châu Á Thái Bình Dương) và ông Ousmane Dione (Giám đốc Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam); chỉ đạo về kỹ thuật là ông Mathew Verghis (Trưởng ban Quản lý tài khóa vĩ mô) và ông Robert R. Taliercio (Trưởng ban Quản trị nhà nước). Biên soạn và hiệu đính chính cho toàn bộ Báo cáo, Báo cáo tổng quan và Báo cáo tóm tắt: về phía Chính phủ, là ông Võ Thành Hưng (Vụ trưởng, Vụ Ngân sách nhà nước, Bộ Tài chính, trưởng nhóm), ông Đào Xuân Tuế (Phó Vụ trưởng, Vụ Ngân sách nhà nước, Bộ Tài chính, đồng trưởng nhóm), ông Nguyễn Minh Tân (Phó Vụ trưởng, Vụ Ngân sách nhà nước, Bộ Tài chính), ông Vũ Đức Hội (Phó Vụ trưởng, Vụ Ngân sách nhà nước, Bộ Tài chính), bà Đỗ Thị Thúy Hằng (nguyên Phó Vụ trưởng, Vụ Hành chính sự nghiệp, Bộ Tài chính), ông Trần Thành Long (Phó Vụ trưởng, Vụ Tổng hợp kinh tế quốc dân, Bộ Kế hoạch và Đầu tư), ông Phạm Đình Cường (Chuyên gia tư vấn cao cấp), bà Trần Thị Kim Hiền (Trưởng phòng, Vụ Ngân sách nhà nước, Bộ Tài chính); và về phía Ngân hàng Thế giới, là ông Sebastian Eckardt 4 Đánh giá Chi tiêu Công (Chuyên gia kinh tế trưởng, trưởng nhóm), bà Vũ Hoàng Quyên (Chuyên gia kinh tế cao cấp, đồng trưởng nhóm), ông Enrique Carroll (Chuyên gia kinh tế cao cấp, đồng trưởng nhóm), ông Nguyễn Văn Minh (Chuyên gia kinh tế cao cấp), và bà Nguyễn Phương Anh (Chuyên gia khu vực công). Công tác trợ lý cho soạn thảo và biên tập báo cáo do bà Lê Thị Khánh Linh (Trợ lý chương trình) thực hiện. Đánh giá chi tiêu công này nhằm cung cấp thông tin cần thiết để giải đáp ba câu hỏi lớn xuyên suốt các chương: Làm thế nào để tạo dư địa tài khóa đáp ứng các nhiệm vụ chi tiêu chính đồng thời đảm bảo bền vững tài khóa? Làm thế nào để chi tiêu công ở các cấp trung ương và địa phương gắn kết tốt hơn với các ưu tiên của quốc gia? và Làm thế nào nâng cao trách nhiệm giải trình về kết quả, sao cho chi tiêu công đem lại hiệu quả lớn nhất? Báo cáo gồm 15 chương được chia làm ba phần: Đánh giá liên ngành (Chương 1-5), Đánh giá chuyên ngành (Chương 6-10), và Đánh giá địa phương (Chương 11-15). Đóng góp soạn thảo cho từng chương cụ thể của Tập 3 (Đánh giá địa phương) này là: Chương 11 – Tỉnh Lào Cai: về phía Chính phủ, là ông Nông Văn Hưng (Giám đốc, Sở Tài chính tỉnh Lào Cai, trưởng nhóm), bà Nguyễn Thị Hải Anh (Phó Trưởng phòng, Sở Tài chính tỉnh Lào Cai), ông Nguyễn Việt Hải (Phó Trưởng phòng, Vụ NSNN, Bộ Tài chính); và về phía Ngân hàng Thế giới, là ông Chris Jackson (Chuyên gia kinh tế trưởng, trưởng nhóm), bà Hanane Ahmed (Chuyên gia kinh tế). Chương 12 – Thành phố Hải Phòng: về phía Chính phủ, là bà Nguyễn Thị Thương Huyền (Phó Giám đốc, Sở Tài chính thành phố Hải Phòng, trưởng nhóm), ông Cáp Trọng Tuấn (Phó Trưởng phòng, Sở Tài chính thành phố Hải Phòng), ông Nguyễn Việt Hải (Phó Trưởng phòng, Vụ NSNN, Bộ Tài chính); và về phía Ngân hàng Thế giới, là ông Lazar Sestovic (Chuyên gia kinh tế cao cấp, trưởng nhóm), bà Nguyễn Phương Anh (Cán bộ nghiên cứu, đồng trưởng nhóm), bà Indira Iyer (Chuyên gia tư vấn). Chương 13 – Tỉnh Quảng Nam: về phía Chính phủ, là ông Phan Văn Chín (Giám đốc, Sở Tài chính tỉnh Quảng Nam, trưởng nhóm), ông Nguyễn Định (Trưởng phòng, Sở Tài chính, tỉnh Quảng Nam); và về phía Ngân hàng Thế giới, là bà Laura Altinger (Chuyên gia kinh tế cao cấp, trưởng nhóm), bà Sachiko Kataoka (Chuyên gia kinh tế cao cấp), bà Vũ Lan Anh (Chuyên gia giáo dục). Chương 14 – Thành phố Hồ Chí Minh: về phía Chính phủ, là bà Phan Thị Thắng (Giám đốc, Sở Tài chính, trưởng nhóm), ông Lâm Nguyên Khôi (Phó Giám Đốc, Sở Kế hoạch và đầu tư), ông Lê Hoài Nam (Phó Giám đốc Sở Giáo dục và Đào tạo), ông Trần Thế Kỷ (Phó Giám đốc Sở Giao thông và vận tải), ông Nguyễn Văn Phước (Phó Giám đốc Sở Tài nguyên và Môi trường), bà Lê Ngọc Thùy Trang (Phó Giám đốc, Sở Tài chính), ông Nguyễn Việt Hùng (Phó Trưởng phòng, Vụ NSNN, Bộ Tài chính), bà Bùi Quỳnh Nhi (Phó Trưởng phòng, Sở Tài chính), ông Lê Như Hải Long (Phó Trưởng phòng, Sở Kế hoạch Đầu tư), ông Nguyễn Đình Thái Châu (nguyên Trưởng phòng, Sở Giáo dục và đào tạo), ông Trần Quốc Hy (Phó Trưởng phòng, Sở Giao thông và vận tải, bà Hà Thị Bích Thủy (Chuyên viên, Sở Tài chính), ông Võ Hữu Hạnh (Trưởng phòng, Chi cục tài chính doanh nghiệp), ông Vương Trọng Nghĩa (Chuyên viên, Sở Tài nguyên và Môi trường); và về phía Ngân hàng Thế giới, là bà Vũ Hoàng Quyên (Chuyên gia kinh tế cao cấp, trưởng nhóm), bà Madhu Ragunath (Quản lý bộ phận), bà Sachiko Kataoka (Chuyên gia kinh tế cao cấp), bà Vũ Lan Anh (Chuyên gia giáo dục), ông Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 5 Romain Pison (Chuyên gia giao thông cao cấp), ông Phạm Đình Cường (Chuyên gia tư vấn cao cấp). Chương 15 – Thành phố Cần Thơ: về phía Chính phủ, là bà Vũ Thị Cánh (nguyên Giám đốc, Sở Tài chính thành phố Cần Thơ, trưởng nhóm), bà Nguyễn Thị Thúy Tùng (Trưởng phòng, Sở Tài chính thành phố Cần Thơ); và về phía Ngân hàng Thế giới, là ông Nguyễn Văn Minh (Chuyên gia kinh tế cao cấp, trưởng nhóm), ông Phạm Đình Cường (Chuyên gia tư vấn cao cấp), bà Nguyễn Phương Anh (Chuyên gia khu vực công). Xây dựng hệ thống chỉ tiêu và tổng hợp số liệu: bà Đinh Thị Mai Anh (Phó trưởng phòng, Vụ NSNN, Bộ Tài chính), ông Vũ Văn Chung (Phó trưởng phòng, Vụ NSNN, Bộ Tài chính), bà Nguyễn Thị Minh Tâm (Chuyên viên, Vụ NSNN, Bộ Tài chính), bà Hoàng Diệu Thúy (chuyên viên, Vụ NSNN, Bộ Tài chính). 6 Đánh giá Chi tiêu Công 11 TỈNH LÀO CAI Thông điệp chính ŸŸ Lào Cai là một trong những tỉnh nghèo nhất của Việt Nam, có phần lớn dân cư nông thôn sống dưới mức nghèo và nhóm cận nghèo có nguy cơ dễ tái nghèo. Do vậy, trọng tâm chi tiêu công cần tập trung cho các dịch vụ công ưu tiên về phát triển con người và hỗ trợ sinh kế dựa vào nông nghiệp. ŸŸ Mật độ dân số thấp, địa hình khó khăn và một bộ phận lớn dân số sinh sống tại các khu vực xa xôi hẻo lánh làm tăng đơn giá cung cấp dịch vụ và đầu tư cơ sở hạ tầng. Yếu tố này cần được tính đến trong xây dựng định mức ngân sách và dự toán ngân sách ở địa phương – đặc biệt là định mức phân bổ chi hoạt động và duy tu bảo dưỡng. ŸŸ Mặc dù Lào Cai vẫn tiếp tục phát huy được tiềm năng tăng trưởng của địa phương, nhưng những lợi ích đó chủ yếu tập trung ở các khu vực đô thị hiện nay và chủ yếu dành cho người lao động có đăng ký. Cơ hội huy động thu ở của địa phương vẫn mở ra, nhưng tốc độ tăng thu ở cấp tỉnh và cấp xã sẽ giảm đi, điều đó đòi hỏi phải tăng bổ sung ngân sách cho chính quyền cấp dưới nhằm đảm bảo nguyên tắc gần dân. ŸŸ Cho dù với tiềm năng thu như trên, Lào Cai vẫn tiếp tục là tỉnh nhận bổ sung ngân sách lớn từ ngân khố nhà nước theo cơ chế phân cấp ngân sách của Việt Nam (bao gồm cả tiếp tục nhận cấp phát vốn ODA). Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 7 Khuyến nghị chính ŸŸ Chi tiêu công cho Lào Cai cần được ưu tiên để: (i) phát huy các lợi thế của tỉnh – là địa phương có lợi thế được kết nối tốt (đường cao tốc và khu vực biên giới) và tăng trưởng nhanh (nhờ du lịch và khai khoáng); và (ii) giải quyết tốt vấn đề sinh kế cho người dân nông thôn và dân tộc thiểu số để khuyến khích họ gắn bó với quê hương bản quán. ŸŸ Đầu tư cho nông nghiệp và nông thôn, cần có sự chuyển đổi từ đầu tư cho phần cứng (tập trung vào thủy lợi) sang đầu tư cho các dịch vụ hỗ trợ sản xuất, bao gồm đẩy mạnh liên kết giữa hộ sản xuất nhỏ với các doanh nghiệp nông nghiệp và chuỗi giá trị. ŸŸ Mặc dù nguồn thu từ thuế được tạo ra chủ yếu từ các địa bàn phát triển nhanh, nhưng phân cấp thu lại chủ yếu tập trung về cấp tỉnh (khoảng 85%). Vì vậy cần tăng cường phân cấp nguồn thu cho cấp huyện, xã để đảm bảo nguồn cho các nhiệm vụ chi được phân cấp (khoảng 45%), giảm số bổ sung cân đối từ cấp trên cho cấp dưới và khuyến khích các địa bàn chăm lo nuôi dưỡng và quản lý tốt nguồn thu. 8 Đánh giá Chi tiêu Công 1. Tổng quan 11.1. Lào Cai là một tỉnh miền núi phía bắc của Việt Nam, có núi cao xen kẽ với đồi thấp và các thung lũng chạy dọc sông Hồng. Trung tâm của tỉnh được bao quanh bởi các huyện miền núi gồm nhiều thung lũng nhỏ và hẻo lánh. Địa hình ở đó bằng phẳng hơn và thuận lợi cho sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, xây dựng và phát triển hạ tầng. Đây là địa phương có địa hình khó khăn, với 80% diện tích có độ dốc trên 25%, đa dạng về sinh học và là một điểm đến du lịch quan trọng, được bao quanh bởi những vùng nông thôn quyến rũ và hấp dẫn với nền văn hóa đa dạng và phong phú của nhiều đồng bào dân tộc. 11.2. So với các địa phương khác ở Việt Nam, Lào Cai có dân số ít, mật độ dân số thấp và có nhiều đồng bào dân tộc, phần lớn đều sống dưới mức nghèo. Năm 2012, dân số của tỉnh là 657.000 người, bao gồm 405.000 người trong độ tuổi lao động. Do địa hình và vị thế xa xôi, mật độ dân cư trung bình của Lào Cai là 103 người/km2, thuộc dạng thấp nhất ở Việt Nam.1 Hai phần ba lực lượng lao động làm nghề nông - gồm nông, lâm và ngư nghiệp - tiếp theo là nhóm ngành công nghiệp và xây dựng. Tỷ lệ lao động cao hơn và bình đẳng hơn về giới tính so với cả nước, tỷ lệ việc làm của địa phương cũng cao hơn ở khu vực nông thôn.2 Tỷ lệ thất nghiệp thấp, ở mức 0,45% so với mức trung bình của khu vực là 1,55%. Việc làm vẫn chủ yếu là lao động phổ thông, với 69% lực lượng lao động trong khu vực (Trung du và miền núi phía Bắc) là tham gia các công việc phổ thông, so với mức bình quân trên toàn quốc là 41%. Dân số đô thị của Lào Cai gia tăng nhanh chóng từ 120.000 người năm 2005 lên 149.000 người năm 2013. Tốc độ tăng là 24%, cao hơn rất nhiều so với tốc độ tăng dân số chung là 14% trong cùng kỳ. Tuy nhiên, Lào Cai vẫn chủ yếu là địa phương nông thôn, với 77% dân số sống trong các vùng nông thôn. Lào Cai là một trong số 22 địa phương có tỷ lệ giới tính trên 100. Điều này cho thấy tỷ lệ bất cân đối giới tính khi sinh tăng ổn định, và bản thân điều đó đã là một hiện tượng phức tạp, chưa kể đến xu hướng thiên lệch giữa nhập cư và thoát ly.3 Lào Cai là một trong những địa phương nghèo nhất ở Việt Nam với tỷ lệ nghèo trung bình là 57%. Đây cũng là địa phương có chỉ tiêu bất bình đẳng cao nhất, với hệ số Gini là 0,397 và tỷ lệ chi tiêu của nhóm giàu nhất cao gấp 6,12 lần so với nhóm nghèo nhất (Ngân hàng Thế giới, 2012). Khu vực này cũng có tỷ lệ số hộ rơi vào cảnh nghèo và thoát nghèo cao nhất.4 11.3. Lào Cai là nơi sinh sống của 25 dân tộc ở Việt Nam, trong đó người dân tộc thiểu số chiếm 64% tổng dân số, phần còn lại là người Kinh (Hình 11.1). Theo các báo cáo khác (MDRI, 2014; Ngân hàng Thế giới, 2012), các chỉ số phát triển con người của nhóm dân tộc thiểu số thấp hơn so với nhóm người Kinh và so với mức bình quân của cả nước. Yếu tố dân tộc, phong tục tập quán và lối sống có ảnh hưởng đa chiều đến cơ hội và mức độ phát triển. Chẳng hạn, người dân tộc thiểu số thường sinh sống ở các vùng sâu hẻo lánh và có lẽ đó là một trong những lý do khiến họ ít thành công trong việc tham dự vào những thành quả phát 1 Mật đô dân cư ở khu vực Trung du và vùng núi phía bắc là 121 người/km2. Để so sánh thêm: Tỉnh Bắc Kạn, ở cùng khu vực, có mật độ dân số là 62 người/km2. Mật độ dân số trên toàn quốc là 271 người/km2. 2 Theo Khảo sát về lực lượng lao động năm 2013, tỷ lệ có việc làm tại Lào Cai là 88,9% đối với nam và 85,6% đối với nữ trên toàn tỉnh, 90,9% và 89,1% ở các khu vực nông thôn. Ở khu vực Trung du và miền núi phía bắc, tỷ lệ có việc làm tương ứng là 86,7% với nam và 83,9% với nữ, còn tỷ lệ trên toàn quốc là 8,4% và 71,8%. 3 Tỷ số giới tính khi sinh tăng là do tỷ lệ sống sót khi sinh của nữ thấp, thay đổi cơ cấu tuổi và hiện tượng di cư. Theo UNFPA (2010) số liệu ở cấp quốc gia tăng rõ rệt do hành vi lựa chọn giới tính khi mang thai, với tình trạng phổ biến là chuộng con trai hơn con gái. Do có sự thiên lệch về giới tính, tỷ số giới tính tăng là mối quan ngại lớn về cả mặt xã hội và nhân khẩu học. 4 Theo số liệu Khảo sát mức sống hộ gia đình ở Việt Nam (VHLSS), 73% hộ gia đình ở khu vực miền núi Tây Bắc là hộ nghèo nghèo tại một năm bất kỳ trong 3 năm trước (Ngân hàng Thế giới, 2012). Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 9 triển của quốc gia. Các chỉ số phát triển con người của người dân tộc thiểu số thuộc dạng thấp nhất ở Việt Nam và Lào Cai cũng là một điển hình. Hình 11.1: Tỷ lệ người dân tộc thiểu số Nùng, 4.4 Khác, 2.9 Giáy, 4.7 Kinh, 35.9 Kinh Dao, H’mông 14.05 Tày Dao Tày, Giáy 15.84 Nùng H’mông, 22.21 Khác Nguồn: Cục Thống kê Lào Cai (2013). 11.4. Địa hình khó khăn và mật độ dân số thấp ở địa phương làm tăng đơn giá hạ tầng (tính theo số người thụ hưởng và km) so với các vùng miền khác ở Việt Nam. Chỉ có 75% dân số được sử dụng điện, 69% có nước sạch, mật độ sử dụng điện thoại là 32 điện thoại trên 100 dân, và có 11.900 thuê bao internet với tỷ lệ sử dụng internet là 10,5 người trên 100 dân. Các tỷ lệ trên còn thấp so với mức bình quân của cả nước, mặc dù như vậy đã là khá thuận lợi khi so sánh với các tỉnh miền núi khác. 11.5. Kinh tế của Lào Cai đã được chuyển mình trong hai thập kỷ qua do tăng trưởng nhanh chóng, nhưng tốc độ đang giảm xuống. Đáng chú ý là tốc độ tăng trưởng cao lẽ ra thường đi kèm với tái cơ cấu kinh tế, nhưng cơ cấu kinh tế chỉ thay đổi ở mức khiêm tốn. Trong giai đoạn 2006-2012, tỷ lệ đóng góp của các ngành dịch vụ cơ bản không thay đổi ở mức 36%-37%, ngành nông, lâm ngư nghiệp giảm từ 26% xuống 20%, còn các ngành công nghiệp và xây dựng tăng từ 37% đến 44%. Quá trình tái cơ cấu hầu hết diễn ra trước năm 2009, kể từ đó, tỷ trọng đóng góp của các ngành hầu như không thay đổi. 11.6. Tốc độ tăng trưởng ấn tượng trên khiến cho thu nhập bình quân đầu người tăng gấp đôi về tổng thể, mặc dù lợi ích của tăng trưởng chủ yếu được phân bố tập trung cho lao động khu vực thành thị. Nhìn chung, thu nhập theo đầu người bình quân hàng tháng tăng nhẹ từ 850.000 đồng năm 2010 lên 1.155.000 đồng năm 2012. Tuy nhiên, thu nhập hàng tháng của người lao động không làm công ăn lương (nông nghiệp hoặc phi nông nghiệp) tăng không đáng kể so với thu nhập của người làm công ăn lương (Hình 11.2, Bảng A). Thường thì nhóm thứ hai chủ yếu tập trung ở khu vực nông thôn (Bảng B). Mặc dù tỷ lệ thu nhập bình quân theo đầu người giữa thành thị/nông thôn trên khắp Việt Nam giảm từ 2,16 vào năm 2004 xuống 1,89 vào năm 2012,5 tỷ lệ này ở Lào Cai lại tăng từ 2,40 vào năm 2010 lên 3,04 vào năm 2012. Chính vì thế, tỷ lệ nghèo vẫn liên tục ở mức cao - tỷ lệ nghèo giảm từ 31% vào năm 2006 xuống 28% vào năm 2012 theo số liệu của Lào Cai. Số liệu trích từ Niên giám thống kê năm 2013 của Việt Nam. 5 10 Đánh giá Chi tiêu Công Hình 11.2: Thu nhập bình quân hàng tháng theo loại và địa bàn lao động, 2010 - 2012 Bảng A Bảng B 600 2,500 500 2,000 400 Nghìn đồng 1,500 Nghìn đồng 300 1,000 200 500 100 0 - 2010 2011 2012 2010 2011 2012 Lương và tiền công Các ngành phi nông nghiệp, Đô thị Nông thôn lâm nghiệp và thủy sản Ngành nông, lâm, Khác ngư nghiệp Nguồn: Cục Thống kê Lào Cai (2013). Đơn vị: Nghìn đồng. 11.7. Trên cơ sở những thành công và những tồn tại nêu trên, chương này tập trung vào ba vấn đề chính sách quan trọng, nhằm góp phần nâng cao hiệu suất, công bằng và trách nhiệm giải trình trong chi tiêu công ở Lào Cai: ăng trưởng kinh tế gần đây đã tác động đến cơ cấu kinh tế của địa phương ở mức độ nào i. T và điều đó tác động đến các nguồn thu của địa phương ra sao? Những thách thức nào còn tiếp tục ảnh hưởng đến tăng trưởng đồng đều và giảm nghèo ở ii. Lào Cai và các mức phân bổ chi tiêu giữa các ngành như trước đây có còn phù hợp không? Nếu không, cần thay đổi định hướng chung thế nào để xử lý những thách thức hiện nay iii.   trong phát triển? 11.8. Phần còn lại của chương có cấu trúc như sau: Phần 2 tìm hiểu về các chiến lược phát triển kinh tế của tỉnh, còn Phần 3 đánh giá các xu hướng chi tiêu gần đây. Phần 4 đưa ra những kết luận chính và khuyến nghị chính sách. 2. Nghị trình phát triển của Lào Cai 11.9. Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội (KTXH) 2011 - 2016 của địa phương được thông qua tại Đại hội Đảng thứ 14, trên cơ sở tiếp nối với Kế hoạch phát triển KTXH của thời kỳ trước đã cơ bản hoàn thành các mục tiêu đề ra. Trọng tâm của kế hoạch có thể được tóm tắt như sau: chú trọng phát triển nông nghiệp, lấy xây dựng nông thôn mới làm trọng tâm, phát triển công nghiệp là khâu đột phá; phát triển thương mai và dịch vụ là mục tiêu then chốt; lấy văn hóa và giáo dục làm nền tảng thúc đẩy phát triển kinh tế và xã hội; tăng trưởng và phát triển kinh tế phải đi đôi với bảo vệ môi trường, hệ sinh thái và phát triển bền vững. Các chỉ số và chỉ tiêu đo lường mức độ thành công bao gồm: (1) tăng trưởng GDP bình quân hàng năm đạt 14%; (2) GDP bình quân đầu người đạt 38,4 triệu đồng; và (3) về cơ cấu kinh Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 11 tế, nông lâm ngư nghiệp chiếm 24% GDP, công nghiệp và xây dựng chiếm 41% và các ngành dịch vụ chiếm 34%. Để đạt được các mục tiêu trên, Lào Cai đã xác định ra bảy chương trình trọng điểm và 27 dự án cụ thể được triển khai thực hiện trong giai đoạn này. 11.10. Phát triển công nghiệp chủ yếu dựa vào tài nguyên thiên nhiên của địa phương, cụ thể là khai thác chế biến khoáng sản, phát triển thủy điện, vật liệu xây dựng và chế biến các sản phẩm nông lâm nghiệp. Sản xuất công nghiệp tăng trưởng trên 10% trong các năm gần đây, trên cơ sở đầu tư sản xuất phân bón, hóa chất, a-pa-tít, đồng, sắt và vàng, bao gồm cả chế biến để nâng cao giá trị gia tăng, chứ không chỉ khai thác khoáng sản thô6. Lào Cai cũng đã đa dạng hóa ngoài các hoạt động dựa vào tài nguyên thiên nhiên. Tỷ lệ sử dụng tại các khu công nghiệp của tỉnh rất cao, trong khi các chợ, trung tâm thương mại và các đại lý nguyên liệu nông nghiệp đang được mở rộng bên ngoài các trung tâm đô thị. Tổng doanh thu bán lẻ và dịch vụ năm 2012 đạt 6.475 tỷ đồng, tăng 1,6 lần so với năm 2010, còn lượng khách du lịch tăng 12%/năm trong cùng giai đoạn. 11.11. Tỉnh cũng là cửa khẩu biên giới quan trọng để giao thương với Trung Quốc và hưởng lợi nhờ vào vị trí trên hành lang Côn Minh - Hà Nội - Hải Phòng. Thủ tục hành chính tại cửa khẩu Lào Cai đã được cải thiện, đóng góp vào việc tăng lưu lượng hàng hóa từ 0,8 tỷ đô-la Mỹ ước tính năm 2010 lên 1,3 tỷ năm 2012.7 Với sản lượng hàng sản xuất nội địa gia tăng tại tỉnh Lào Cai, kim ngạch nhập khẩu các mặt hàng của Trung Quốc (như phân bón) để tiêu dùng ở địa phương đã giảm xuống. Nông sản xuất khẩu chính xuất qua cửa khẩu này bao gồm gạo, cao su, đường, hạt điều, bông, ngô, chuối, dứa và nhiều mặt hàng nông sản khác (phần lớn được sản xuất ở ngoại tỉnh). 11.12. Lào Cai đã tạo môi trường kinh doanh thuận lợi trong những năm gần đây, mặc dù các tiêu chuẩn suy giảm đáng kể so với các địa phương khác trong năm 2013. Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) đo lường mức độ thuận lợi trong kinh doanh, quản lý kinh tế và nỗ lực cải cách hành chính của chính quyền địa phương ở 63 tỉnh thành tại Việt Nam.8 Trong giai đoạn 2009 - 2012, tỉnh Lào Cai đã liên tục lọt vào nhóm 3 tỉnh thành đứng đầu. Tuy nhiên, năm 2013 Lào Cai lại rơi xuống vị trí thứ 17. Một nguyên nhân giải thích cho sự bất thường này là dư luận tiêu cực trong giới kinh doanh xung quanh chính sách thu hồi đất từ các nhà đầu tư mà trước đó đã được phân cho 50 dự án không khả thi và không có khả năng đi vào hoạt động (VCCI, 2014). Những quan ngại mà khu vực tư nhân nêu ra bao gồm thiếu minh bạch trong các tài liệu liên quan đến quy hoạch và thường xuyên phải thương lượng với cán bộ thuế khi xác định đúng nghĩa vụ thuế. Tuy vậy, môi trường kinh doanh của Lào Cai vẫn rất thuận lợi so với các tỉnh lân cận trong khu vực miền núi phía bắc.  6 Tỷ lệ giá trị sản lượng công nghiệp khai thác đã giảm từ một nửa vào năm 2010 xuống một phần ba vào năm 2012, trong khi sản lượng sản xuất và chế biến công nghiệp tăng từ 45% trong năm 2010 lên 61% trong năm 2015. 7  Tăng trưởng xuất nhập khẩu được cho là đã đóng góp đáng kể vào tổng thu ngân sách nhà nước tại địa phương với tỷ lệ tăng trưởng thu bình quân 5 năm từ 2011 đến 2015 vào khoảng 30%. Chỉ số PCI xếp hạng các chính quyền địa phương cấp tỉnh về chất lượng quản lý kinh tế và xây dựng môi trường kinh doanh thuận 8 lợi cho sự phát triển của doanh nghiệp tư nhân, thông qua khảo sát các doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh/thành phố theo phương pháp chọn mẫu phân tầng. Chỉ số PCI được xây dựng theo quy trình gồm 3 bước: (i) thu thập thông tin khảo sát doanh nghiệp và các nguồn thông tin công khai, (ii) tính toán mười chỉ số thành phần và chuẩn hóa theo thang 10 điểm, và (iii) tính chỉ số PCI tổng hợp bằng cách lấy bình quân gia quyền 10 chỉ số thành phần với điểm số cao nhất là 100. 12 Đánh giá Chi tiêu Công 11.13. Mặc dù kinh tế Lào Cai được chuyển dịch cơ cấu nhanh và bền vững, nông nghiệp vẫn là nguồn đóng góp chính cho GDP của địa phương và là sinh kế của đa số người dân. Theo số liệu thống kê của tỉnh, tổng sản lượng nông nghiệp từ cây trồng và vật nuôi (nghĩa là không tính chỉ tiêu nông lâm ngư nghiệp chung như ở các nơi khác) đã tăng đều trong giai đoạn 2006 - 2012, cả ba lĩnh vực đều tăng trưởng đồng đều, trong đó trồng trọt vẫn chiếm 70% tổng sản lượng của ngành. Sản lượng lĩnh vực chăn nuôi dao động trong khoảng 28% – 30%. Tăng trưởng nông nghiệp cũng diễn ra đồng đều ở cả 9 huyện của Lào Cai. Mặc dù có chênh lệch lớn trong giá trị sản lượng nông nghiệp, tỷ trọng vẫn không đổi trong nhiều năm. Phần lớn diện tích đất được dành để trồng lúa và ngô. 11.14. Đánh giá về hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh, Lào Cai có thứ hạng thấp nhất trong cả nước. Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công (PAPI) đánh giá hoạt động của các đơn vị hành chính cấp huyện. Điểm PAPI càng cao nghĩa là hiệu quả quản trị và hành chính công càng lớn. Lào Cai xếp thứ 43 trong 64 địa phương trong năm 2001, được nâng hạng trong năm 2012 nhưng lại tụt hạng xuống thứ 56 trong năm 2013 - thuộc nhóm 10 địa phương có hiệu quả thấp nhất Việt Nam. Đáng chú ý là thứ hạng thấp về kiểm soát tham nhũng và minh bạch (điểm này nhất quán với kết quả PCI về đất đai). Lào Cai cũng đạt kết quả thấp ở về cung cấp dịch vụ công, tuy cần lưu ý rằng không phải tất cả các tỉnh thành đều phải đối mặt với những khó khăn cụ thể của vùng sâu vùng xa. 3. Chi tiêu công tại Lào Cai 11.15. Lào Cai là địa phương nhận bổ sung ngân sách của trung ương để thực hiện các hoạt động của địa phương. Chi ngân sách hàng năm của địa phương bình quân khoảng 6 ngàn tỷ đồng (tương đương 280 triệu USD). Theo thủ tục về chi ngân sách, Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh quyết định những dự án được triển khai ở địa phương, trừ những dự án thuộc nhiệm vụ của ngân sách trung ương.9 Chủ tịch UBND cấp huyện chịu trách nhiệm đối với những dự án với tổng mức đầu tư dưới 3 tỷ đồng. Chủ tịch thành phố Lào Cai được giao thẩm quyền cao hơn là 5 tỷ đồng. Các dự án liên xã thuộc thẩm quyền của chính quyền cấp huyện, còn các dự án liên huyện thẩm quyền của chính quyền cấp tỉnh (và được các sở chuyên ngành có liên quan thực hiện). 11.16. Các Sở ban ngành và Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh đều có vai trò theo dõi tình hình thực hiện ngân sách. UBND ban hành nghị quyết và kết quả đạt được về tình hình phát triển kinh tế xã hội, đầu tư phát triển, dự toán ngân sách địa phương và kế hoạch phân bổ ngân sách cấp mình. UBND quyết định phân bổ dự toán ngân sách theo các chỉ tiêu kế hoạch phát triển kinh tế xã hội. Các bộ ngành, các huyện và xã chịu trách nhiệm thực hiện các quyết định của UBND. Thanh tra tỉnh có trách nhiệm theo dõi, thanh tra, giám sát quá trình lập và chấp hành kế hoạch ngân sách ở địa phương với sự giám sát của cộng đồng, nghĩa là xử lý khiếu nại của người dân và thực hiện các biện pháp chống tham nhũng. Cơ quan tài chính mỗi cấp có nhiệm vụ tham mưu cho HĐND và UBND về quyết toán ngân sách. Quyết định số 47/2012/QĐ-UB về quản lý dự án đầu tư tại Lào Cai. 9 Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 13 11.17. Chi ngân sách tỉnh được đảm bảo từ nhiều nguồn, bao gồm cả nguồn bổ sung từ ngân sách trung ương, nguồn thu được hưởng theo phân cấp, các khoản tài trợ, đóng góp và các nguồn thu khác theo quy định tại Luật Ngân sách nhà nước. Chi tiêu của địa phương tăng từ 4.920 tỷ đồng (năm 2010) lên 10.276 tỷ đồng (năm 2013) chủ yếu từ nguồn thu được phân cấp và bổ sung vốn đầu tư. Thu ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh tăng mạnh từ 2.113 tỷ đồng (năm 2010) lên 4.643 tỷ đồng (năm 2013) chủ yếu từ nguồn thuế, phí phí/lệ phí sử dụng đất và thu từ các hoạt động xuất nhập khẩu, cho thấy tính bền vững về thu ngân sách. Thu từ các nguồn học phí và viện phí, các khoản tài trợ và đóng góp tăng từ 245 tỷ đồng (năm 2010) lên 275 tỷ đồng (năm 2013). Thu từ các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài tăng nhanh nhất trong ba khu vực doanh nghiệp, ở mức 45% mỗi năm, tăng từ 24 tỷ đồng đến 326 tỷ đồng trong cùng kỳ. DNNN đóng góp lớn nhất cho ngân sách địa phương, nhưng tỷ trọng đã giảm trong năm 2013. Thu ngân sách cấp tỉnh tăng trên 12 lần, từ 108 tỷ đồng năm 2006 lên 1.350 tỷ đồng trong năm 2013, còn thu ngân sách cấp huyện tăng trên 4 lần, từ 56 tỷ đồng lên 236 tỷ đồng trong cùng kỳ. Ngược lại, thu ngân sách cấp xã chỉ tăng gấp đôi và thực chất đã giảm kể từ năm 2009. Điều này cho thấy quỹ đạo tăng trưởng kinh tế ở Lào Cai, mặc dù có hỗ trợ mở rộng cơ sở thu ngân sách, không đẩy mạnh phân cấp tài chính cho cấp xã, do tăng thu chủ yếu từ cho các hoạt động tạo nguồn thu ở cấp tỉnh, chứ không phải là cấp xã. Hình 11.3: Nguồn vốn đầu tư, 2010 - 2012 Hình 11.4: Nguồn thu ngân sách chủ yếu trên thực tế, 2006 - 2013 100 2,000 90 80 1,500 70 60 Tỷ VND 50 1,000 40 30 500 20 10 0 0 2010 2011 2012 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Đầu tư bằng nguồn ngân sách Đầu tư bằng vốn của DNNN, Thuế giá trị gia tăng Thuế thu nhập doanh nghiệp tư nhân, người dân doanh nghiệp Đầu tư bằng nguồn vốn tín dụng Đầu tư bằng nguồn FDI Thuế tài nguyên Thuế và tiền thuê nhà đất Đầu tư bằng các nguồn khác Phí ngành y tế Các loại phí khác Thuế khác và các nguồn thu khác Nguồn: Cục Thống kê Lào Cai (2013) Nguồn: Sở Tài chính Lào Cai (2014). 11.18. Chi tiêu công ở Lào Cai tăng gấp 5 lần trong giai đoạn 2006 - 2013, từ 2.162 tỷ đồng lên 10.276 tỷ đồng. Bảng A của Hình 11.5 cho thấy chi đầu tư phát triển chiếm trên 30% của tổng chi ngân sách, tăng từ hơn 800 tỷ đồng trong năm 2006 lên khoảng 3.000 tỷ đồng trong năm 2013. Chi thường xuyên chiếm tỷ trọng cao nhất trong tổng chi ngân sách (trên 60%). Chi thường xuyên đã tăng 6 lần, từ hơn 900 tỷ đồng năm 2006 lên lên 5.400 tỷ đồng năm 2013. Trong giai đoạn 2005 - 2013, chính quyền địa phương đã chi 341 tỷ đồng để trả nợ cho các khoản nợ quy định tại Khoản 3 Điều 8 theo Luật Ngân sách nhà nước (2012). Chi quản lý 14 Đánh giá Chi tiêu Công qua ngân sách nhà nước chiếm 4% tổng chi ngân sách. Hàng năm, HĐND các cấp quyết định dành quỹ dự phòng từ 2 - 5% tổng chi tiêu ngân sách để sử dụng trong trường hợp thiên tai và các trường hợp khác theo quy định tại Luật Ngân sách nhà nước. 11.19. Ngân sách nhà nước ngày càng chú trọng nhiều cho giảm nghèo, đặc biệt ở Lào Cai, nơi có nhiều người dân tộc thiểu số, thôn bản nghèo và và điều kiện sinh kế khó khăn. Trong hai năm, 2012 - 2013, trên 310 tỷ đồng đã được đầu tư trong Chương trình mục tiêu quốc gia (MTQG) về giảm nghèo bền vững cho các dân tộc thiểu số theo các lĩnh vực khác ngoài thu nhập. Ngoài ra, Lào Cai là một trong các địa phương miền bắc được tham gia Chương trình MTQG về nước sạch và vệ sinh môi trường, được thiết kế để cải thiện phạm vi sử dụng nước sạch và điều kiện vệ sinh môi trường. Chi tiêu cho chương trình này đã tăng đáng kể, từ 4,6 tỷ đồng năm 2006 lên 23,4 tỷ đồng trong năm 2013. Do sự đa dạng về văn hóa và phong tục truyền thống, Chương trình Văn hóa là một chương trình MTQG quan trọng, với trên 35 tỷ đồng được đầu tư vào chương trình này trong giai đoạn 2006 - 2013. Gần đây, các chương trình MTQG khác đã được triển khai và đòi hỏi phân bổ ngân sách ở mức lớn, tổng cộng lên đến trên 300 tỷ đồng trong năm 2013. Chính phủ đã quyết định sẽ hợp lý hóa các chương trình MTQG, lồng ghép chương trình MTQG về giảm nghèo và chương trình MTQG về phát triển nông thôn mới trong thời gian tới. 11.20. Chi thường xuyên theo giá hiện hành tăng gấp đôi trong giai đoạn 2009 - 2013, từ khoảng 2.000 tỷ đồng năm 2006 lên 5.500 tỷ đồng trong năm 2013. Chi thường xuyên của Lào Cai có khả năng tăng mạnh trong tương lai do những nỗ lực nhằm đẩy mạnh giáo dục, chăm sóc sức khỏe và các dịch vụ xã hội khác ở khu vực miền núi. Bảng B của Hình 11.5 trình bày về chi thường xuyên theo các lĩnh vực. Hình 11.5: Chi tiết chi ngân sách theo loại nội dung chi, 2006 - 2013 (đồng) Bảng A Bảng B 10,000 6,000 9,000 5,000 8,000 7,000 4,000 6,000 3,000 Tỷ VND Tỷ VND 5,000 4,000 2,000 3,000 2,000 1,000 1,000 - - 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Đầu tư Thường xuyên Giáo dục, đào tạo và dạy nghề Y tế Chi trả gốc và lãi Ngoài cân đối An ninh - quốc phòng Ổn định xã hội Khác Quản lý nhà nước, Sự nghiệp kinh tế công đoàn và tổ chức Văn hóa, phát thanh, Khác truyền hình, thể thao Nguồn: Sở Tài chính Lào Cai (2014). Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 15 11.21. Việt Nam có cơ chế chi “chuyển nguồn”, trong đó Chủ tịch UBND tỉnh quyết định số chi chuyển nguồn trong ngân sách địa phương. Nhìn chung, chi chuyển nguồn ở Lào Cai đã tăng lên trong những năm qua. Các chương trình MTQG chiếm phần tỷ trọng lớn trong chi chuyển nguồn mặc dù chuyển nguồn chi thường xuyên cũng tăng mạnh trong năm 2013. 11.22. Cơ chế phân cấp ngân sách hiện nay vẫn còn một số bất cập và hạn chế, chẳng hạn về phân công nhiệm vụ và thẩm quyền cho các cấp chính quyền, đơn vị và cá nhân. Các quy định chưa rõ ràng hoặc chồng chéo, chưa thuận lợi cho địa phương trong phân bổ ngân sách. Các cơ quan ở cấp tỉnh thường nhận ngân sách từ trung ương và tỉnh. Nguồn thu của tỉnh Lào Cai chủ yếu từ cấp tỉnh và cấp huyện. Trong khi đó, chi tiêu ở cấp tỉnh chiếm tỷ trọng cao nhất trong tổng chi tiêu công ở Lào Cai, tiếp theo là chi tiêu của cấp huyện. Mặc dù chính quyền cấp xã đóng vai trò quan trọng trong việc lập kế hoạch và thực hiện các hoạt động can thiệp giảm nghèo (cụ thể), nhưng chi tiêu ở cấp xã chỉ ở mức tối thiểu (Hình 11.6). Hình 11.6: Chi tiêu theo cấp ngân sách, 2006 - 2013 10.000 9,000 8,000 7,000 6,000 5,000 Tỷ đồng 4,000 3,000 2,000 1,000 - 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Cấp tỉnh Cấp huyện Cấp xã Nguồn: Sở Tài chính Lào Cai (2014). 11.23. Trong số 5 lĩnh vực được quan tâm, giáo dục có tỷ lệ chi ngân sách lớn nhất, chiếm 38% tổng chi. Chi ngân sách cho giáo dục cũng đã tăng đáng kể trong giai đoạn 2009 - 2012, từ 950 tỷ đồng lên đến 2.305 tỷ đồng (Hình 11.7). Chi phí giáo dục ở vùng cao (địa bàn của 120.000 trên tổng số 184.000 học sinh) khá cao: Nhiều phòng giáo dục và giáo viên còn có thêm nhiệm vụ là tuyên truyền. Giáo dục và quản lý nhà nước cũng chiếm phần lớn tổng chi thường xuyên ở địa phương, ở mức lần lượt là 46% và 26%. Khác với chi thường xuyên, chi đầu tư được ưu tiên cho giao thông và nông nghiệp, lần lượt ở mức là 24% và 19%. Trên 50% chi thường xuyên dành chi lương và tiền công, tiếp theo là chi mua hàng hóa và dịch vụ ở mức 20%. Tỷ lệ chi bổ sung và trợ cấp giảm dần trong thời gian qua. 16 Đánh giá Chi tiêu Công Hình 11.7: Chi tiêu theo lĩnh vực, 2009 - 2012 Bảng A: Tổng chi tiêu Bảng B: Chi thường xuyên 2,000 1,400 1,200 1,500 1,000 800 Tỷ đồng 1,000 600 400 500 200 0 0 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 Nông nghiệp Giáo dục Nông nghiệp Giáo dục Y tế Khoa học và công nghệ Y tế Khoa học và công nghệ Giao thông Giao thông Bảng C: Chi đầu tư 600 400 Tỷ đồng 200 0 2009 2010 2011 2012 Nông nghiệp Giáo dục Y tế Khoa học và công nghệ Giao thông Nguồn: Cơ sở dữ liệu của Bộ Tài chính; năm 2010. Đơn vị: đồng. 11.24. Phân bổ cho nông nghiệp và giáo dục chưa phản ánh ưu tiên theo mục tiêu của địa phương dành cho các lĩnh vực trên. Hai lĩnh vực trên, cùng với giao thông, được phân bổ tương đương nhau ở mức 9 - 11% tổng chi tiêu của địa phương. Hơn nữa, chi tiêu công trong các lĩnh vực trên tăng chậm trong thời gian qua: Năm 2009, nông nghiệp được phân bổ 24% còn y tế được phân bổ 16% tổng chi tiêu của địa phương. Lĩnh vực đáng quan ngại nhất là khoa học và công nghệ, chỉ được phân bổ không đáng kể, khoảng 2% tổng chi tiêu. Qua phỏng vấn, cán bộ các Sở ngành cho biết có 2 lý do chính về mức phân bổ hạn chế như trên. Thứ nhất, phân bổ ngân sách cho chi thường xuyên, do Bộ Tài chính quyết định và Quốc hội phê duyệt, được ưu tiên hơn cho các lĩnh vực khác như giáo dục, y tế và nông nghiệp. Thứ hai, năng lực cán bộ của Sở Khoa học và Công nghệ (KH&CN) trong việc xác định các đề tài nghiên cứu, chuẩn bị đề cương nghiên cứu và thực hiện các hoạt động nghiên cứu còn yếu. Ở cấp huyện và cấp xã, không có cán bộ chuyên trách về KH&CN. Do vậy, trong nhiều trường hợp, cán bộ Sở KH&CN cấp tỉnh thường phải gợi ý về ý tưởng đề tài nghiên cứu cho họ. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 17 11.25. Nông lâm ngư nghiệp vẫn là nghề chính của đa số người dân, mặc dù tỷ lệ đóng góp cho GDP của địa phương đã giảm trong những năm qua. Trồng trọt và chăn nuôi là chủ yếu, chiếm 85% của GDP về nông lâm ngư nghiệp, còn lại là lâm nghiệp (12%) và thuỷ sản (3%). Lúa và ngô là cây trồng chính, mỗi loại chiếm khoảng 30.000 ha. Diện tích rừng tăng từ dưới 300.000 ha năm 2005 lên gần 350.000 ha vào năm 2012, đặc biệt là rừng đặc dụng. 11.26. Chi cho thủy lợi chiếm phần lớn chi tiêu của ngành và đã tăng đáng kể, từ 190 tỷ đồng năm 2009 lên 399 tỷ đồng năm 2012. Phần lớn là chi đầu tư – lĩnh vực thủy lợi chiếm 72% tổng chi đầu tư - mặc dù có lẽ phần lớn số tiền này dành để chi sửa chữa, do chi tiêu không đầy đủ cho khai thác và duy tu bảo dưỡng (nghĩa là chi thường xuyên). Hiệu suất quản lý còn thấp do chính quyền địa phương chưa có cơ chế đặt hàng với các công ty quản lý thủy nông để vận hành từng công trình (Ngân hàng Thế giới, 2013).10 Tình trạng miễn thủy lợi phí đã gây ra nhiều bối rối, dẫn đến các loại phí không chính thức và làm lu mờ trách nhiệm giải trình trực tiếp về hiệu quả hoạt động của đơn vị cung cấp dịch vụ (nghĩa là các công ty quản lý thủy nông) với người sử dụng. Chi cho khai thác và duy tu bảo dưỡng được Kho bạc chuyển trực tiếp cho công ty quản lý thủy nông, mặc dù số tiền này không đủ để đáp ứng nhu cầu hàng năm. Thay vào đó, cơ quan chức năng tổng hợp phân bổ ngân sách hàng năm cho khai thác và duy tu bảo dưỡng bảo dưỡng để phân bổ lại cho các công trình để sửa chữa định kỳ (trên cơ sở các khu vực miễn phí thủy lợi của huyện, UBND quyết định phân bổ ngân sách cho khai thác và duy tu bảo dưỡng hoặc xây mới công trình thủy lợi). Báo cáo về tình hình chi thường xuyên chưa tốt, trong đó 50% chi tiêu hàng năm – từ 41 - 66% trong giai đoạn 2009 - 2012, được đưa vào mục “chi khác”. Định kiến chi (ngày càng) nhiều cho thủy lợi và tình trạng thiếu minh bạch trong phân loại chi thường xuyên cho thấy nhu cầu cần rà soát và có thể phải tái cân đối về chi tiêu trong ngành nhằm giải quyết những thách thức về sinh kế cho người dân nông thôn tại Lào Cai. Hình 11.8: Chi ngân sách cho các lĩnh vực trong ngành nông nghiệp, 2009 - 2012 (đồng) 500 400 300 Tỷ đồng 200 100 0 2009 2010 2011 2012 Thủy lợi Lâm nghiệp Trồng trọt & chăn nuôi Ngư nghiệp Dịch vụ và công trình Nguồn: Cơ sở dữ liệu của Bộ Tài chính (2014). 10  rên cả 14 địa phương thuộc khu vực Trung du và miền núi phía bắc, có 17 công ty quản lý thuỷ nông với diện tích phụ trách bình T quân là 39.000 ha. 18 Đánh giá Chi tiêu Công 11.27. Mặc dù chính quyền trung ương và địa phương đều nhận thức được tầm quan trọng của việc đẩy mạnh chuỗi giá trị nông nghiệp, giá trị gia tăng và tận dụng đầu tư tư nhân trong kinh doanh nông nghiệp, nhưng chính quyền còn gặp nhiều khó khăn để triển khai hiệu quả. Quan hệ hợp tác công - tư (PPP) là cơ chế được ưa chuộng nhằm tăng cường chuỗi giá trị nông nghiệp mà không cần nhà nước trực tiếp can thiệp, Chính phủ mong muốn mở rộng mô hình PPP và trên toàn quốc cho tất cả các ngành và địa phương. Việt Nam đang xây dựng cơ chế cho các dự án PPP lớn. Tuy nhiên, bản chất của PPP trong nông nghiệp, đặc biệt là ở những tỉnh như Lào Cai, rất khác biệt. Giá trị của từng thương vụ hợp tác còn nhỏ, vai trò và trách nhiệm của các bên rất đa dạng và đòi hỏi nhiều linh hoạt trong triển khai (FAO, 2013). Trong khi nhà nước còn chưa giỏi trong việc “chọn đối tác thành công”, cần thận trọng để đảm bảo hiệu suất sử dụng nguồn lực công, điều đó cho thấy nhu cầu cần có các cơ chế sàng lọc rõ ràng và khách quan. Lào Cai đang thí điểm liên kết giữa doanh nghiệp nông nghiệp với các nhóm nông dân.11 Khoảng 700 nhóm nông dân đã tham gia vào quan hệ đối tác sản xuất với các doanh nghiệp nông nghiệp quy mô nhỏ được dự án hỗ trợ (là nhà nước, trong trường hợp này). Không phải tất cả đều thành công: những đối tác đạt kết quả tốt nhất là những nhóm được hưởng lợi qua hỗ trợ kỹ thuật mạnh, cơ chế tham gia hợp đồng bao gồm mức giá tối thiểu và được cung cấp nguyên nhiên đầu vào trả chậm (chi phí được khấu trừ khi bán sản phẩm thu hoạch) và được doanh nghiệp nông nghiệp thanh toán kịp thời. Điều này một lần nữa khẳng định kết quả đánh giá các chương trình tương tự ở Việt Nam, bao gồm cả ở những địa phương khá giả hơn.12 4. Kết luận và khuyến nghị 11.28. Đánh giá tóm lược về chi tiêu công ở tỉnh Lào Cai này đã trình bày một số vấn đề đang nổi lên và đưa ra các khuyến nghị như sau: Lào Cai là một Việt Nam thu nhỏ: là địa bàn có lợi thế được kết nối tốt và tăng trưởng i.  nhanh (đường cao tốc, khu vực biên giới, một số ‘cực tăng trưởng’ trong ngành du lịch và khai khoáng). Đây là những lĩnh vực thu hút đầu tư chủ yếu và đang đem lại thành quả về tác động đẩy mạnh tăng trưởng kinh tế. Về các sự nghiệp xã hội và sự nghiệp kinh tế nhằm giải quyết vấn đề sinh kế hiện nay ii.  (và có thể cả trong tương lai) cho người dân nông thôn ở Lào Cai, đơn giá dịch vụ ở địa phương rất cao so với những nơi khác do tính chất xa xôi hẻo lánh. Đầu tư cho con người để giúp họ thoát ly không phải là chiến lược mong muốn, vì vậy đầu tư để đẩy mạnh kinh tế địa phương ở các vùng nông thôn của tỉnh Lào Cai vẫn rất quan trọng - điều này cũng thể hiện cân nhắc về người dân tộc thiểu số ở đây vì họ là những người rất gắn bó với quê hương bản quán. iii. Hiệu suất chi tiêu công trong các lĩnh vực xã hội vẫn có cơ hội được cải thiện thêm, mặc dù cũng chỉ ở mức hạn chế do phần lớn phải dành chi lương và các hình thức ưu đãi công tác ở vùng sâu vùng xa (cả hai đều ngoài tầm kiểm soát của Lào Cai). Việc này vẫn còn nhiều khó khăn. 11 Theo Dự án giảm nghèo miền núi phía bắc Giai đoạn hai do NHTG tài trợ. 12 Dự án năng lực cạnh tranh nông nghiệp do NHTG tài trợ cũng hỗ trợ liên kết sản xuất ở khu vực miền Trung. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 19 Về tăng trưởng kinh tế nông nghiệp và nông thôn, cần có một sự chuyển đổi từ chỗ đầu iv.  tư cho phần cứng (tập trung vào thủy lợi) sang đầu tư cho hàng loạt các dịch vụ hỗ trợ sản xuất, bao gồm đẩy mạnh liên kết giữa hộ sản xuất nhỏ với các doanh nghiệp nông nghiệp và chuỗi giá trị. Về cơ sở hạ tầng địa phương, Chương trình MTQG về phát triển nông thôn mới có thể được điều chỉnh thành phương tiện hỗ trợ công tác lập kế hoạch ở cấp xã và khoán chi cho cấp xã, như kinh nghiệm ở nhiều nước khác, qua đó hỗ trợ phân cấp ngân sách và cải thiện về trách nhiệm giải trình; hiện nay, chương trình này cơ bản tương tự như chương trình giao thông nông thôn Saemaul Undong tại Hàn Quốc trong những năm 1970 và khó có thể phát huy được tiềm năng của nó. Về nguồn thu, các địa bàn phát triển nhanh của địa phương sẽ tiếp tục tạo ra nguồn thu v.  tăng thêm từ thuế. Độ co giãn của thuế vẫn cao ở cấp tỉnh, nhưng không mạnh mẽ ở cấp huyện và cấp xã, vì vậy cần tăng cường phân cấp ngân sách để đảm bảo bổ sung đầy đủ và cân đối cho các địa phương cấp dưới. Nhìn chung, Lào Cai vẫn là địa phương nhận hỗ trợ ròng, mặc dù cũng cần tập trung nguồn thu được hưởng 100% cho các địa bàn nghèo hơn trong tỉnh. Bảng 11.1: Kết quả đạt được của Chiến lược phát triển KTXH giai đoạn 2006 - 2010 Chỉ tiêu Kế hoạch Thực hiện Kinh tế Tốc độ tăng trưởng GDP hàng năm (%) 10,5 13 Tốc độ tăng trưởng GDP ngành nông nghiệp hàng năm (%) 6 6,7 Tốc độ tăng trưởng GDP ngành công nghiệp hàng năm (%) 16 21 Tốc độ tang trưởng GDP ngành dịch vụ hàng năm (%) 10 11,9 Tổng giá trị GDP (tỷ đồng) 5.610 9.848 Cơ cấu kinh tế (công nghiệp/nông nghiệp/dịch vụ) (%) 31/27/42 34,2/27,9/37,9 GDP bình quân đầu người (triệu đồng) 9 15,7 Sản lượng lương thực (nghìn tấn) 200 228 Giá trị sản xuất mỗi ha (triệu đồng) 20 33 Giá trị gia tăng ngành công nghiệp (tỷ đồng) 2.055 2.020 Kim ngạch xuất khẩu (triệu đô la Mỹ) 70 85 Số lượng du khách (triệu) 820 892 Thu ngân sách trên địa bàn tỉnh (tỷ đồng) 1.000 1.800 Xã hội Số lượng việc làm mới (nghìn lao động) 33 47,5 Tỷ lệ xem ti vi (%) 90 75 Tỷ lệ nghe đài (%) 95 95 Tỷ lệ tăng dân số hàng năm (%) 1,5 Tỷ lệ giảm nghèo hàng năm (%) 3 6 Tỷ lệ lao động có tay nghề (%) 35,5 38,8 Môi trường Tỷ lệ bao phủ rừng (%) 48 49,5 Tỷ lệ sử dụng nước sạch ở đô thị (%) 100 Tỷ lệ sử dụng nước sạch ở nông thôn (%) 75 Nguồn: Tổng hợp của các tác giả từ website của tỉnh Lào Cai. 20 Đánh giá Chi tiêu Công 12 THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG Thông điệp chính ŸŸ Hải Phòng là đầu mối vận tải lớn nhất của khu vực phía Bắc về xuất nhập khẩu. Thành phố chú trọng đầu tư công tác xây dựng cơ sở hạ tầng đảm bảo hệ thống giao thông, hạ tầng khu vực nhằm giải phóng hàng hóa cảng biển. Tuy nhiên, chi đầu tư đang giảm, thấp hơn nhiều so với các tỉnh lân cận như Quảng Ninh và Vĩnh Phúc, có thể làm suy giảm năng lực cạnh tranh của Hải Phòng. ŸŸ Phân cấp chi chưa gắn liền với việc cung cấp các dịch vụ công ở địa phương mà chủ yếu dựa trên hệ thống tiêu chí, định mức phân bổ theo yếu tố đầu vào. Phân bổ ngân sách từ Trung ương không tính đến các yếu tố đặc thù cho những thành phố như Hải Phòng. Kinh phí chi cho công tác duy tu bảo dưỡng của hệ thống hạ tầng giao thông phục vụ cảng biển là rất lớn. Ngoài ra, hàng năm thành phố thu hút hơn 30% sinh viên từ các tỉnh lân cận tham gia đào tạo. Các bệnh viện đa khoa chuyên sâu cũng đón nhận 5-7% lượng bệnh nhân ngoại tỉnh mỗi năm. Các kinh phí này không được tính tới trong định mức phân bổ từ Trung ương. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 21 Khuyến nghị chính ŸŸ Cần ưu tiên tăng đầu tư để Hải Phòng phát huy vị thế là cửa ngõ chính ra biển, có hệ thống cảng biến lớn nhất phía Bắc và giữ vai trò trọng yếu về giao thông, trong bối cảnh tốc độ tăng trưởng kinh tế và tăng chi đầu tư đang chậm lại (chi đầu tư/tổng chi ở mức 17%, thấp hơn so với bình quân cả nước là 34% trong giai đoạn 2009-2014). ŸŸ Trong hệ thống định mức phân bổ ngân sách, cần tính toán đến các chi phí gắn với các cơ sở hạ tầng của Trung ương trên địa bàn thành phố (ví dụ chi phí duy tu, vận hành đường ra vào cảng biển, sân bay) cũng như các chi phí phát sinh từ người dân nhập cư hoặc tạm trú (ví dụ để đáp ứng nhu cầu học tập, khám chữa bệnh, áp lực đối với cơ sở hạ tầng và an ninh trật tự xã hội). Cũng có thể xử lý các vấn đề trên thông qua việc cho phép HĐND thành phố quyết định thu thêm một số khoản phí. Ví dụ, thu thêm khoảng 3% từ phí bốc xếp trên mỗi công-ten-nơ được bốc xếp qua các cảng tại Hải Phòng có thể tăng nguồn thu để bảo trì đường bộ gấp ba lần. 22 Đánh giá Chi tiêu Công 1. Tổng quan 12.1. Hải Phòng là một trong năm thành phố trực thuộc trung ương ở Việt Nam13 có địa vị tương đương cấp tỉnh. Hải Phòng có 1,9 triệu người dân14 cao hơn so với dân số ở các địa phương khác từ 0,3 đến 5,5 triệu người. Tính đến hết năm 2015, dân số Hải Phòng đã tăng 10% so với năm 2006 – là mức tăng đáng kể trong một giai đoạn ngắn, nhưng Hải Phòng chủ yếu vẫn là địa phương nông nghiệp với 53% dân số sống tại nông thôn. Điều này dự kiến sẽ sớm thay đổi do tốc độ tăng dân số đô thị cao hơn tốc độ tăng dân số chung của địa phương. 12.2. Hải Phòng là một đầu mối giao thông lớn. Quan trọng nhất là Hải Phòng có cảng lớn – lớn nhất ở miền bắc Việt Nam – đóng vai trò là căn cứ xuất nhập khẩu cho toàn bộ khu vực đồng bằng sông Hồng, gồm cả thủ đô Hà Nội. Bên cạnh hạ tầng cảng, Hải Phòng còn được kết nối bằng sân bay quốc tế, các tuyến đường thủy nội địa, đường bộ và đường sắt. Vì vậy, Hải Phòng là một cửa ngõ quan trọng kết nối với Trung Quốc và các đối tác thương mại lớn khác của khu vực. 12.3. Chính quyền hành pháp địa phương là UBND do HĐND là cơ quan dân cử bổ nhiệm. Chính quyền Hải Phòng (UBND) bao gồm 26 sở ngành. Ngoài ra, Thành phố còn có 13 quỹ ngoài ngân sách, 140 doanh nghiệp và đơn vị sự nghiệp. Giống như các địa phương khác, Hải Phòng được chia thành các đơn vị hành chính nhỏ hơn: cấp huyện và cấp xã. Hải Phòng có 15 quận (Ngô Quyền, Hồng Bàng, Lê Chân, Dương Kinh, Đồ Sơn, Kiến An và Hải An), sáu huyện ngoại thành (Thủy Nguyên, An Dương, An Lão, Kiến Thụy, Tiên Lãng và Vĩnh Bảo), hai huyện đảo (Cát Hải và Bạch Long Vĩ) và 223 xã, phường và thị trấn. 12.4. Hải Phòng là địa phương tăng trưởng cao với tốc độ tăng trường bình quân hàng năm khoảng 10% trong mười năm qua, tuy nhiên việc duy trì tốc độ phát triển cao như thế đòi hỏi phải tăng chi ngân sách ở mức lớn cho hạ tầng các loại. Là đầu mối giao thông lớn, ưu tiên đặt ra là phải duy trì và cải thiện hạ tầng giao thông. Nhưng bên cạnh đó và theo ý kiến khảo sát người dân, vấn đề hiệu quả hoạt động trong các lĩnh vực y tế và giáo dục cũng cần được cải thiện, đòi hỏi phải tăng chi cả ở những lĩnh vực đó. 12.5. Hạn chế về ngân sách trong những năm gần đây buộc Hải Phòng phải cắt giảm chi đầu tư. Ngoài những hạn chế về ngân sách đó, các vấn đề như hạn chế tự chủ về tài chính, ngân sách dàn trải dẫn đến giảm hiệu suất khiến cho Hải Phòng khó có thể tận dụng được hơn nữa những nguồn lực hiện có. Để đối phó với những thách thức đó, Hải Phòng cần phải: (i) rà soát lại phân bổ ngân sách hiện có cho các ngành; (ii) tìm kiếm các phương án tạo nguồn thu bổ sung; và (iii) tìm hướng quản lý và sử dụng tốt hơn những nguồn lực hiện có. Chương này sẽ thảo luận ba thách thức chính nêu trên và trình bày một số phương án phù hợp để giải quyết những thách thức đó. 12.6. Khuyến nghị chính cho Hải Phòng bao gồm: (i) dành chi tiêu ở mức cao hơn cho nhu cầu đầu tư hạ tầng; (ii) tìm thêm hướng huy động thu để đảm bảo các chi tiêu cần thiết; và (iii) cải thiện về quản lý tài chính công (QLTCC) nhằm hỗ trợ đạt được các mục tiêu trên. Một trong những lý do chính khiến cho kinh tế suy giảm trong những năm gần Cùng với Hà Nội; thành phố Hồ Chí Minh; Đà Nẵng và Cần Thơ, Hải Phòng là thành phố lớn thứ ba của cả nước, với diện tích 1.527 13 km². Đây là một địa phương duyên hải với chiều dài bờ biển là 125km. Chiếm 2,1% dân số của cả nước. 14 Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 23 đây là do cơ sở hạ tầng bị xuống cấp, do kết quả của việc cắt giảm đầu tư công. Chi đầu tư từ nguồn ngân sách bị cắt giảm là do nguồn thu nội địa của địa phương không đủ đáp ứng. Vì vậy, chương này sẽ khuyến nghị ra các phương án tăng thu. Ngoài ra, chương cũng đưa ra các khuyến nghị nhằm cải thiện những thông lệ QLTCC hiện hành, nhằm nâng cao trách nhiệm giải trình và hiệu suất chi tiêu. 12.7. Một số phương án nhằm tăng thu cho địa phương đã được đặt ra nhưng cần được xem xét thận trọng và sau đó phải thảo luận với Bộ Tài chính. Nguồn thu từ thuế địa phương được phân chia đã giảm liên tục trong suốt thập kỷ qua. Do vậy, Hải Phòng cần xem xét tăng thu từ các nguồn thu địa phương được phép tự chủ, cụ thể là thông qua việc áp dụng các loại phí liên quan đến giao thông. Trong trường hợp này, cũng nên cân nhắc về phí bốc xếp công-ten-nơ tại các cảng ở Hải Phòng. 12.8. Cải cách QLTCC cần đặt mục tiêu hình thành nên một hệ thống ngân sách ở Việt Nam nhằm nâng cao tự chủ cho các địa phương về huy động thu và lập kế hoạch chi tiêu. Nếu các địa phương khác tương đương như Hải Phòng – là các địa phương giàu có nhiều hoạt động ngoại thương – được tự chủ nhiều hơn trong việc lập kế hoạch và điều hành ngân sách của họ, được phép huy động thêm các nguồn thu của địa phương, chi đầu tư cho hạ tầng và các lĩnh vực quan trọng khác như y tế và giáo dục sẽ tăng lên. Điều này, ngược lại, sẽ tạo ra nền tảng tăng trưởng kinh tế bền vững trong dài hạn. 12.9. Phần còn lại của chương này được cấu trúc như sau: phần 2 trình bày tổng quan về tình hình phát triển kinh tế xã hội và hiệu quả hoạt động của khu vực công tại địa phương; phần 3 bàn về những thách thức trong quản lý tài chính công; phần 4 mô tả các xu hướng và cơ cấu chi tiêu; phần 5 tập trung vào xu hướng và cơ cấu thu; phần 6 bàn về sự gắn kết giữa ngân sách với các chính sách công; phần 7 đưa ra kết luận và những khuyến nghị chính sách chính. 2. Kinh tế phát triển nhanh dẫn đến cải thiện về mức sống và hiệu quả hoạt động vững chắc của khu vực công 12.10. Tăng trưởng kinh tế của Hải Phòng trong những năm qua rất tốt. Kể từ năm 2006, tốc độ tăng trưởng bình quân của địa phương theo giá so sánh là 10,2%, cao hơn nhiều so với tốc độ tăng trưởng vốn đã cao của cả nước là 6,1% (bình quân giai đoạn 2006 - 2014). Nhờ đó, GDP của Hải Phòng (theo giá so sánh) năm 2014 đã cao hơn 2,4 lần so với mười năm trước đó, trong khi GDP của cả nước cao hơn 1,7 lần. Mặc dù vậy, tốc độ tăng trưởng tuy hết sức ấn tượng nhưng đã chậm lại trong thời gian gần đây (Hình 12.1). 24 Đánh giá Chi tiêu Công Hình 12.1: GDP theo giá so sánh, tốc độ tăng trưởng hàng năm 14.0 12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0 06 10 11 12 13 07 08 09 14 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Tăng trưởng GDP hàng năm Bình quân Bình quân Nguồn: Tổng cục Thống kê. 12.11. Các ngành dịch vụ là động lực tăng trưởng chính trong mười năm qua. Sản lượng dịch vụ tăng trưởng bình quân 11,7% mỗi năm (theo giá so sánh) trong giai đoạn 2006 - 2014. Kết quả là các ngành dịch vụ đóng góp tới khoảng 55% GDP của địa phương (năm 2014). Trong số các ngành dịch vụ, ngành vận tải – đặc biệt vận tải biển là quan trọng nhất. Lưu lượng hàng hoá qua cảng Hải Phòng tăng trưởng ấn tượng từ 14,9 triệu tấn năm 2005 lên đến 60,3 triệu tấn năm 2014 và dự kiến đạt 65 triệu tấn vào năm 2015, tương đương với mức tăng trưởng bình quân là 15,9% mỗi năm trong giai đoạn 2006 - 2014. Trong số các ngành dịch vụ, du lịch cũng đang nổi lên là một ngành quan trọng. Quần đảo Cát Bà có 366 hòn đảo (cách thành phố Hải Phòng 45 km về phía đông) và các khu nghỉ dưỡng bờ biển khác thu hút đến hàng triệu du khách. 12.12. Công nghiệp cũng tăng trưởng nhanh, mặc dù tốc độ tăng trưởng có giảm xuống trong những năm gần đây. Sản lượng công nghiệp tăng trưởng bình quân đạt 11,6% đến năm 2010, nhưng đã giảm xuống bình quân 8,4% trong giai đoạn 2011 - 2014. Hải Phòng lâu nay được biết đến với ngành thép, đóng tàu, xi-măng và may mặc. Một số ngành công nghiệp mới đã được hình thành nhờ sự xuất hiện của các công ty nổi tiếng thế giới như Bridgestone, LG, Kyocera, General Electric, v.v. Chính vì thế, Hải Phòng là trung tâm công nghiệp lớn thứ bảy tại Việt Nam. 12.13. Hải Phòng có một số công cụ để thúc đẩy tăng trưởng công nghiệp. Địa phương hiện có 17 khu công nghiệp và đặc khu kinh tế với tổng diện tích 4.000 héc-ta. Các khu công nghiệp và khu kinh tế đó là địa chỉ của phần lớn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) do có nhiều chính sách ưu đãi cho doanh nghiệp tại các điểm đó. Chẳng hạn, các nhà đầu tư được miễn tiền sử dụng đất trong 15 năm, miễn thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) tới 4 năm, ngoài ra còn được giảm 50% thuế TNDN trong 9 năm tiếp theo. 12.14. Nông nghiệp (bao gồm cả thủy sản) vẫn đóng vai trò quan trọng tại địa phương mặc dù lĩnh vực này tăng trưởng với tốc độ chậm hơn so với các lĩnh vực khác. Hải Phòng Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 25 có 52.300 héc-ta đất nông nghiệp, chủ yếu để trồng lúa (chiếm khoảng 80% tổng diện tích đất nông nghiệp). Các sản phẩm nông nghiệp khác bao gồm ngô, mía, lạc. Sản lượng nông nghiệp tăng trưởng bình quân 5% trong mười năm qua, đóng góp 9,7% cho GDP của địa phương. 2.1. Xu hướng và cơ cấu đầu tư 12.15. Tăng trưởng tại Hải Phòng phụ thuộc vào đầu tư lớn ở cả khu vực công và tư nhân. Tổng đầu tư tăng theo giá hiện hành khoảng 15% mỗi năm trong giai đoạn 2006 - 2014. Mặc dù đầu tư của nhà nước vẫn chiếm tỷ trọng lớn trong tổng đầu tư, nhưng tỷ trọng này đã giảm xuống từ 44% năm 2006 xuống 32,4% năm 2014, còn tỷ trọng đầu tư nước ngoài đã tăng từ 17% năm 2006 lên đến 30,9% tổng giá trị đầu tư năm 2014. Phần còn lại là đầu tư của tư nhân trong nước. 12.16. Đầu tư của nhà nước chủ yếu liên quan đến hạ tầng. Nhà nước đã đầu tư 90.108 tỷ đồng từ năm 2006 đến năm 2014 với tổng mức đầu tư tăng khoảng 12% mỗi năm theo giá hiện hành. Các ưu tiên đầu tư chủ yếu tập trung vào cải thiện hạ tầng giao thông, bao gồm đường thủy nội địa, đường bộ và hệ thống giao thông đường biển. 2.2. Mức sống 12.17. Tăng trưởng kinh tế đã tạo điều kiện cải thiện mức sống. Thu nhập bình quân hàng năm của người lao động tại địa phương đã tăng trên 4 lần theo giá hiện hành kể từ năm 2006 (Bảng 12.1). Sau khi tính đến yếu tố trượt giá, thu nhập bình quân năm 2014 cao hơn 86% so với năm 2006. Nhờ vậy, thu nhập bình quân tại Hải Phòng năm 2014 cao hơn khoảng 7% so với các địa phương khác tại đồng bằng sông Hồng và cao hơn 22% so với mức bình quân của cả nước. Bảng 12.1: Thu nhập bình quân hàng năm của người lao động, VNĐ và USD 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 VNĐ 8.637.600 11.515.320 14.393.040 17.361.900 20.330.760 25.322.280 30.313.800 33.119.700 35.925.600 USD 540,2 716,0 875,2 975,4 1.062,5 1.226,1 1.453,1 1.579,6 1.699,5 Nguồn: Chính quyền Hải Phòng, ước tính của cán bộ NHTG. 12.18. Thu nhập cao hơn đã dẫn đến giảm nghèo. Tỷ lệ nghèo15 tại Hải Phòng là 5,8%, dưới một phần ba so với mức bình quân của cả nước. Trong khu vực đồng bằng sông Hồng, chỉ có hai địa phương (Hà Nội và Bắc Ninh) có tỷ lệ nghèo thấp hơn (Hình 12.2). Chính quyền Hải Phòng đã thực hiện nhiều hình thức đảm bảo xã hội nhằm hỗ trợ giảm nghèo. Bên cạnh đó, thành phố còn chủ động triển khai các chương trình về thị trường lao động nhằm cải thiện kỹ năng cho người nghèo và hỗ trợ tìm việc làm. Theo chuẩn nghèo của quốc gia. 15 26 Đánh giá Chi tiêu Công Hình 12.2: Tỷ lệ nghèo tại các địa phương khu vực đồng bằng sông Hồng, bình quân 2010 - 2012 12.00 10.00 8.00 6.00 4.00 2.00 0.00 Hà Nội Bắc Ninh Hải Quảng Nam Vĩnh Hải Thái Hưng Hà Ninh Phòng Ninh Định Phúc Dương Bình Yên Nam Bình Nguồn: Ước tính của cán bộ NHTG. 12.19. Kinh tế phát triển tại Hải Phòng cũng thu hút nhiều người nhập cư. Mức thu nhập cao hơn mức bình quân của cả nước và các cơ hội việc làm đã thu hút được nhiều người Việt Nam từ các địa phương khác trên cả nước. Tỷ lệ nhập cư đạt đỉnh trong các năm trước cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu và giảm dần từ năm 2009. Tuy nhiên, bình quân vẫn có 6 người nhập cư (trên 1.000 dân) đến với Hải Phòng mỗi năm. 2.3. Các hoạt động sự nghiệp ưu tiên 12.20. Trong hai thập kỷ qua, Việt Nam đã trải qua một quá trình phân cấp mạnh các hoạt động sự nghiệp. Cơ sở đẩy mạnh phân cấp là Luật Ngân sách nhà nước năm 1996, tiếp tục được tăng cường thông qua những sửa đổi16 tại Luật Ngân sách nhà nước năm 2002. Khi phân cấp được đẩy mạnh, điều quan trọng là phải giám sát thường xuyên chất lượng dịch vụ do các cấp địa phương thực hiện. Ngoài ra, môi trường kinh doanh cũng phụ thuộc ngày càng nhiều vào hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương. Chính vì thế, Việt Nam - với sự hỗ trợ của các nhà tài trợ - đã thực hiện hai khảo sát quan trọng – nhằm đo lường quan niệm về môi trường kinh doanh tại mỗi địa phương (thông qua Chỉ số Năng lực Cạnh tranh cấp tỉnh – PCI) và đo lường chất lượng dịch vụ công do chính quyền địa phương thực hiện (Chỉ số Hiệu quả Quản trị và Hành chính Công cấp tỉnh – PAPI). Bên cạnh các yếu tố khác, điều này được phản ánh qua thực tế là đầu những năm 1990, khoảng một phần tư tổng ngân sách của 16 Chính phủ được chi tiêu ở các cấp địa phương, so với hiện nay là 56%. Mặc dù Luật Ngân sách nhà nước (2002) không thay đổi nhiều về phân công thực hiện các nhiệm vụ công giữa các cấp ngân sách, nhưng lại cho phép cấp tỉnh được tự chủ cao hơn trong quan hệ với cấp huyện và cấp xã. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 27 Hình 12.3: Tổng điểm PCI 70.00 60.00 50.00 40.00 30.00 20.00 10.00 0.00 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Nguồn: Trang web PCI - http://www.pcivietnam.org 12.21. Khảo sát PCI17 cho thấy năng lực cạnh tranh của Hải Phòng được cải thiện nhẹ trong những năm gần đây. Kể từ khi bắt đầu khảo sát PCI tại Hải Phòng, tổng điểm PCI đã tăng 10 điểm (Hình 12.3). Mức độ cải thiện diễn ra không đồng đều theo thời gian – PCI tại ba năm bị giảm so với năm trước đó (2008, 2010 và 2012) và tăng mạnh trong năm 2009 và 2013 (mặc dù tăng nhẹ trong năm 2007 và 2011). Các yếu tố chính góp phần cải thiện tổng điểm là sự vận hành của thiết chế pháp lý và sự chủ động của chính quyền địa phương (Bảng 12.2). Hai nội dung khiến cho tổng điểm PCI bị giảm nhiều nhất kể từ năm 2006 là chi phí thời gian khởi nghiệp và chi phí không chính thức. Bảng 12.2: Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) Chỉ số 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Chi phí gia nhập thị trường 8,09 8,00 8,18 6,38 8,56 8,12 7,35 Tiếp cận đất đai và đảm bảo về sở 5,33 5,43 4,78 3,83 4,48 5,62 6,40 hữu đất đai Minh bạch và tiếp cận thông tin 5,81 6,30 6,30 6,23 5,95 6,38 5,42 Chi phí thời gian để thực hiện các 7,56 5,58 6,94 5,62 5,61 3,57 5,24 quy định của Nhà nước Chi phí không chính thức 6,39 5,97 5,19 6,08 5,48 5,56 5,44 Sự chủ động 3,23 4,43 2,84 2,66 3,71 2,41 5,48 Hỗ trợ doanh nghiệp 5,56 7,10 6,96 6,96 4,62 5,34 6,30 Lao động & Đào tạo 4,90 3,28 5,09 5,47 5,62 5,94 6,33 Thiết chế pháp lý 3,31 3,58 4,60 4,60 5,90 4,04 5,78 Tổng điểm PCI 53,19 47,68 57,57 54,64 57,07 53,58 59,76 Nguồn: http://www.pcivietnam.org  áo cáo dựa trên khảo sát có căn cứ về quan niệm của 8.093 doanh nghiệp trong nước và 1.609 doanh nghiệp đầu tư nước ngoài B 17 về điều hành kinh tế tại địa phương và môi trường kinh doanh tại Việt Nam. 28 Đánh giá Chi tiêu Công 12.22. So với các địa phương khác, năng lực cạnh tranh của Hải Phòng đã được cải thiện đáng kể. Theo kết quả điều tra PCI gần đây nhất (2013), Hải Phòng xếp thứ 15 trên 63 địa phương tại Việt Nam. Đây là sự cải thiện đáng kể so với thứ hạng trong giai đoạn 2007 - 2012, là giai đoạn Hải Phòng thường ở vị trí 20 địa phương có điểm thấp nhất. Bên cạnh thành tựu mới đạt đó, Hải Phòng vẫn có khả năng tìm cách tiếp tục cải thiện môi trường kinh doanh của mình. 2.4. Hiệu quả hành chính công 12.23. Bộ máy công chức và viên chức tại Hải Phòng tương đối nhỏ. Tổng số công chức và viên chức tại các đơn vị hành chính và sự nghiệp của Hải Phòng là gần 70.000 người (Bảng 12.3), hầu hết trong số đó (khoảng 60%) làm việc trực tiếp ở các cấp địa phương. Trong các cấp địa phương, hầu hết công tác tại ngành giáo dục. Xét đến quy mô dân số, có lẽ chính quyền cấp tỉnh của Hải Phòng có số lượng công chức và viên chức thấp hơn nhiều so với các địa phương tại khu vực đồng bằng sông Hồng hoặc mức bình quân của các địa phương. Điều này chủ yếu là do nhân sự trong ngành giáo dục thấp hơn nhiều so với mức bình quân của khu vực (15.5 viên chức giáo dục trên 1000 dân so với 20.6 tại khu vực đồng bằng sông Hồng). Bảng 12.3: Số lượng nhân sự trong bộ máy hành chính, tổ chức và doanh nghiệp Đơn vị Các đơn vị sự nghiệp Các doanh hành Đảng nghiệp Tổng chính Cộng trực thuộc (các sản Tổng Y tế Giáo dục Khác chính cấp) quyền Việt Nam, Tổng số 3.411.052 942.676 236.715 2.207.588 351.758 1.581.009 274.821 24.073 Khu vực đồng bằng 911.403 252.347 45.265 607.159 88.269 417.817 101.073 6.632 sông Hồng Hải Phòng 68.763 23.332 4.095 40.750 6.778 29.543 4.429 586 Trên 1.000 dân Việt Nam, Tổng số 38,4 10,6 2,7 24,9 4,0 17,8 3,1 0,3 Khu vực đồng bằng 45,0 12,5 2,2 30,0 4,4 20,6 5,0 0,3 sông Hồng Hải Phòng 36,1 12,3 2,2 21,4 3,6 15,5 2,3 0,3 Nguồn: Tổng cục Thống kê. 12.24. Bộ máy nhà nước tại Hải Phòng tương đối nhỏ nhưng đem lại kết quả tốt về sự hài lòng với dịch vụ dành cho người dân. Theo Chỉ số Hiệu quả Quản trị và Hành chính Công (PAPI)18, Hải Phòng có thứ hạng cao hơn (trong hai năm qua) so với mức bình quân của khu vực đồng bằng sông Hồng hoặc bình quân của cả nước (Hình 12.4). Kết quả cao đó càng trở nên rõ ràng nếu xét riêng chỉ số thành phần về sự nghiệp công (Hình 12.5). Đây là khảo sát được các nhà tài trợ hỗ trợ và không nhất thiết phản ánh tình trạng thực tế. 18 Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 29 Hình 12.4: Tổng điểm PAPI, bình quân gia quyền Hình 12.5: Điểm số PAPI về sự nghiệp công 40.0 7.4 7.4 39.0 7.2 38.0 7 37.0 6.8 36.0 6.6 35.0 6.4 34.0 6.2 2011 2012 2013 2011 2012 2013 Hải Phòng Đồng bằng sông Hồng Hải Phòng Đồng bằng sông Hồng Trung bình cả nước Trung bình cả nước Nguồn: http://www.papi.vn 12.25. Phân tích theo lĩnh vực theo các chỉ số thành phần của PAPI cho thấy hai xu hướng quan trọng: mức độ hài lòng của người dân với ngành giáo dục đang được cải thiện, nhưng điều ngược lại đang diễn ra đối với sự nghiệp y tế. Mặc dù Hải Phòng là địa phương trước đây bị tụt hậu về mức độ hài lòng với ngành giáo dục, nhưng đến nay điểm số đã cao hơn so với khu vực đồng bằng sông Hồng và bình quân của cả nước (Hình 12.6). Trong lĩnh vực y tế, tình trạng lại hoàn toàn trái ngược – trong ba đợt điều tra gần đây, người dân ngày càng ít thoả mãn với chất lượng các dịch vụ được cung cấp (Hình 12.7). Chính vì vậy, Hải Phòng bị tụt hạng so với mức bình quân của khu vực và của cả nước trong các chỉ số liên quan đến lĩnh vực y tế. Hình 12.6: Điểm số PAPI về giáo dục Hình 12.7: Điểm số PAPI về y tế 1.85 2 1.8 1.75 1.5 1.7 1.65 1 1.6 1.55 0.5 1.5 1.45 0 2011 2012 2013 2011 2012 2013 Hải Phòng Đồng bằng sông Hồng Hải Phòng Đồng bằng sông Hồng Trung bình cả nước Trung bình cả nước Nguồn: http://www.papi.vn 30 Đánh giá Chi tiêu Công 12.26. Theo kết quả khảo sát, Hải Phòng vẫn có khả năng nâng cao số lượng và chất lượng các hoạt động sự nghiệp. Kết quả điều tra khảo sát PAPI cho thấy, người dân cảm thấy họ có thể tham gia nhiều hơn trong quy trình ra quyết định tại địa phương; tình trạng kiểm soát tham nhũng đang có sự cải thiện, nhưng có thể được tăng cường hơn nữa; hiện đang có nhiều quan ngại liên quan đến công bằng về cơ hội việc làm; cuối cùng liên quan đến quan niệm về các thủ tục hành chính công, mức độ hài lòng gần đây đã giảm xuống – đặc biệt liên quan đến các thủ tục quản lý đất đai. 12.27. Hiệu quả hoạt động của khu vực công ở Hải Phòng, cũng như ở các địa phương khác, được xác định dựa trên cách thức quản lý các nguồn lực công; nguồn thu sẵn có và cơ cấu chi tiêu. Vì vậy, nội dung phân tích trong phần còn lại của chương tập trung vào hiệu quả hoạt động tài chính công gần đây của Hải Phòng với mục tiêu nhằm khuyến nghị về các phương án nhằm nâng cao hiệu suất ngân sách và trách nhiệm giải trình trong thời gian tới. Phần tiếp theo trình bày tổng quan về các thông lệ và chính sách liên quan đến quản lý nguồn lực sẵn có và sau đó là phân tích về mức và cơ cấu thu, kết thúc bằng phân tích về xu hướng chi tiêu. 3. Quy trình và những thách thức trong quản lý tài chính công – Cần có những cải thiện mang tính hệ thống 12.28. Công tác quản lý nguồn lực công ở Hải Phòng, cũng như các địa phương khác ở Việt Nam, có thể được cải thiện nhằm nâng cao hiệu suất và cả trách nhiệm giải trình. Hệ thống ngân sách và các thông lệ QLTCC như hiện nay ở Việt Nam làm hạn chế các phương án nhằm nâng cao hiệu suất và tự chủ trong công tác quản lý tài chính của địa phương.19 Phần viết dưới đây chỉ ra một số vấn đề quan trọng nhất và thảo luận các phương án cải thiện để có thể giúp Hải Phòng (cũng như các địa phương khác) quản lý ngân sách của họ tốt hơn. 12.29. Thứ nhất, các quy định về kế toán ngân sách cần được hài hòa với các chuẩn mực quốc tế. Việt Nam có các quy định về chế độ kế toán và báo cáo ngân sách trong nước khác với các chuẩn mực quy định được quốc tế công nhận trong cẩm nang Thống kê Tài chính Chính phủ (GFS), gây khó khăn trong việc so sánh với quốc tế. Theo IMF20, hệ thống kế toán và thống kê tài chính công trong nước: (i) loại bỏ bội chi của địa phương ra khỏi quyết toán ngân sách nhà nước; (ii) phân loại trả nợ gốc là chi tiêu, nghĩa là đưa vào “trên dòng”; (iii) hạch toán các cam kết chi nhưng chưa thanh toán là chi tiêu của năm, do đó đã áp dụng một số yếu tố kế toán dồn tích sửa đổi; và (iv) loại bỏ một số nội dung quan trọng ra khỏi chi tiêu như cho vay lại. 12.30. Thứ hai, ngân sách địa phương chưa thực sự toàn diện, vì còn nhiều hoạt động được thực hiện và sử dụng các nguồn ngoài ngân sách. Hải Phòng có 13 quỹ ngoài ngân sách, bao gồm: (i) Quỹ chăm sóc y tế cho người nghèo; (ii) Quỹ hỗ trợ tài chính cho người  19 Cụ thể, sự phân tán trong ngân sách (tách biệt trách nhiệm về chi đầu tư và chi thường xuyên giữa cơ quan tài chính và cơ quan đầu tư), cũng như hệ thống “ngân sách lồng ghép” giữa cấp trên với cấp dưới gây ra thiếu hiệu quả, cản trở việc sử dụng tốt hơn các nguồn lực hiện có, bao gồm cả cho các mục tiêu kinh tế xã hội. Báo cáo theo Điều khoản IV của IMF năm 2010. 20 Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 31 nghèo; (iii) Quỹ hỗ trợ các hộ gia đình bị ảnh hưởng bão lụt; (iv) Quỹ đền ơn đáp nghĩa; (v) Quỹ an ninh quốc phòng; (vi) Quỹ hỗ trợ trẻ em; (vii) Quỹ hỗ trợ giáo dục và học tập; (viii) Quỹ dự trữ tài chính; (ix) Quỹ hỗ trợ nông dân; (x) Quỹ phòng chống bão lụt; (xi) Quỹ vì Trường Sa; (xii) Quỹ bảo trì đường bộ; và (xiii) Quỹ bảo vệ môi trường. Theo các cơ quan có thẩm quyền ở Hải Phòng, tầm quan trọng về mặt tài khóa của những quỹ đó còn hạn chế, nhưng trong những trường hợp khi Hải Phòng phải chịu trách nhiệm tài chính cho những quỹ đó, các nghĩa vụ nợ dự phòng có thể phát sinh (như thanh toán các khoản nợ đọng) cần được giám sát thận trọng. Hoạt động tài chính của các quỹ này cần được báo cáo và phê duyệt bởi Hội đồng nhân dân thành phố. 12.31. Thứ ba, ngân sách còn bị phân tán – cơ quan tài chính phụ trách về chi thường xuyên, còn cơ quan kế hoạch phụ trách về chi đầu tư. Ngân sách được chia thành chi thường xuyên và chi đầu tư, phản ánh phân công trách nhiệm trong UBND, giữa Sở Tài chính và Sở Kế hoạch và Đầu tư. Vì vậy, chi đầu tư thường được lập kế hoạch mà không cân nhắc tác động đến chi thường xuyên trong tương lai. Ngoài ra, sự phối hợp giữa các chính sách công và gắn kết với ngân sách vẫn còn bất cập, vì hệ thống phân cấp ngân sách của Việt Nam đi theo hướng phụ thuộc song trùng. Các phòng và sở ngành hành pháp ở địa phương mỗi cấp phải giải trình cho HĐND cùng cấp và cả các sở và bộ chủ quản ngành ở chính quyền cấp trên. 12.32. Thứ tư, quy trình lập kế hoạch ngân sách còn cứng nhắc, không cho phép thay đổi hoặc điều chỉnh dự toán trong năm. Chính quyền trung ương áp dụng một hệ thống tiêu chí nhằm xác định mức phân bổ thu và chi cho mỗi địa phương. Dự toán chi được lập dựa trên định mức chi được xác định theo các yếu tố chính bao gồm: quy mô dân số, số đơn vị hành chính công, vùng miền và loại đơn vị hành chính địa phương (đô thị, đồng bằng, miền núi, hải đảo, v.v.). Ngoài ra, đối với một số nội dung chi ngân sách cụ thể, định mức chi còn bao gồm tỷ lệ giáo viên/học sinh, bác sỹ/dân số, quy mô lớp học; tình hình thực hiện ngân sách năm trước. Hệ thống lập kế hoạch chi tiêu như vậy là một trong những quan ngại chính về tự chủ tài khóa ở địa phương.21 12.33. Thứ năm, cơ cấu ngân sách có tính lồng ghép, trong đó ngân sách của chính quyền cấp dưới là một bộ phận của ngân sách các cấp bên trên. Ngân sách trình lên Quốc hội chỉ là ngân sách tổng hợp (thường gọi là “ngân sách lồng ghép” – ngân sách của địa phương lồng ghép vào ngân sách trung ương). Hệ thống ngân sách như vậy gây ra những phức tạp và quan ngại nhất định. Chẳng hạn, hệ thống này có thể gây ra chồng chéo và trùng lặp về thẩm quyền và nhiệm vụ giữa các cấp chính quyền; nó làm hạn chế tính độc lập của mỗi cấp chính quyền; gây phức tạp và kéo dài quy trình ngân sách. Trong hệ thống ngân sách “lồng ghép” đó, nhiều quyết định do chính quyền cấp trên áp đặt cho chính quyền cấp dưới không phải lúc nào cũng phản ánh những ưu tiên của chính quyền cấp dưới. 12.34. Ví dụ về Hải Phòng khẳng định cho những kết quả chung nói trên, đặt ra vấn đề về tự chủ tài khoá. Quan điểm ở Hải Phòng là các quyết định ngân sách ở chính quyền cấp dưới chỉ mang tính hình thức, vì phải phụ thuộc vào các quyết định ngân sách của chính quyền  21 Ngoài ra, chính quyền trung ương còn áp đặt yêu cầu chi cho các tỉnh theo tỷ lệ so với ngân sách: 20% cho giáo dục, 2,5% cho khoa học và giáo dục, 5% dự phòng. Một quy định nữa là ngân sách y tế phải tăng với tốc độ ít nhất bằng tốc độ tăng ngân sách chung. Cuối cùng, số vượt thu (so với dự báo) nếu có mà địa phương được phép giữ lại phải chi cho: lương (50%), các dự án đầu tư (30%) và chi khác là 20%. 32 Đánh giá Chi tiêu Công cấp trên. Điều này rõ ràng có ảnh hưởng cả về hiệu suất và công bằng trong phân bổ công quỹ. Ngoài việc phải lưu ý về những đặc điểm chung nêu trên của hệ thống ngân sách tại Việt Nam, ngân sách không phải lúc nào cũng là công cụ chính sách trung hạn đáng tin cậy, vì thường có chênh lệch lớn cả về thu và chi so với dự toán, và sự gắn kết của ngân sách với Kế hoạch phát triển KTXH còn yếu. Hộp 12.1: Các vấn đề về lập kế hoạch ngân sách trung hạn Chính quyền Hải Phòng chỉ đạo công việc dựa trên các ưu tiên phát triển được xác định trong Chiến lược phát triển kinh tế xã hội đến năm 2020, được đánh giá và cập nhật hàng năm (tham khảo chi tiết thêm tại Phần 6). Các ưu tiên phát triển được xác định theo ba lĩnh vực chính: kinh tế, xã hội và môi trường. Để đo lường mức độ thành công trong việc hoàn thành các ưu tiên phát triển, Chính phủ đã ban hành 15 chỉ số định lượng với các chỉ tiêu khác nhau. Cũng như các địa phương khác, kế hoạch ngân sách của Hải Phòng chưa có sự gắn kết trực tiếp giữa các chỉ tiêu kế hoạch phát triển KTXH và ngân sách được phê duyệt. Vì vậy, mặc dù chi tiêu công của địa phương chiếm tỷ trọng tương đối lớn trong nền kinh tế của địa phương, khó có thể đo lường trực tiếp tác động của chi tiêu đó về mặt hoàn thành các mục tiêu đề ra trong Kế hoạch phát KTXH. Ngoài ra, khi các chỉ tiêu mới được đưa vào Kế hoạch phát triển KTXH, chưa có giải trình về tác động của chúng đối với ngân sách là gì. Một trong những lý do gây ra thiếu sự gắn kết với ngân sách thực tế là do chưa có sự rõ ràng trong phân công trách nhiệm nhằm hoàn thành các chỉ tiêu kế hoạch phát triển KTXH. Một mặt (tương tự như ngân sách lồng ghép), hệ thống lập kế hoạch cũng có tính lồng ghép, trong đó chiến lược và kế hoạch của quốc gia được cụ thể hóa cho các chính quyền địa phương cấp tỉnh. Mặt khác, hiện chưa có sự phân công trách nhiệm giữa các chức năng của Chính phủ. Chẳng hạn, chức năng giống nhau được phân giao cho nhiều cấp chính quyền, khiến cho trách nhiệm giải trình giữa các cấp chính quyền trở nên thiếu rõ ràng. 4. Xu hướng và cơ cấu chi – Tiền có được dành cho các ưu tiên? 4.1. Cơ cấu chi theo nội dung 12.35. Tại Hải Phòng, tổng chi của chính quyền địa phương, ở mức 7,8% GDP, chiếm tỷ lệ không quá lớn so với quy mô kinh tế của địa phương. Mức chi bình quân theo đầu người từ năm 2006 đến năm 2011 rơi vào khoảng 4,5 triệu đồng, thấp hơn 20% so với mức bình quân ở tất cả các địa phương khác (khoảng 5,7 triệu đồng). Có một số lý do giải thích xu hướng này, bao gồm hiệu quả kinh tế do quy mô trong việc cung cấp các dịch vụ công tại một thành phố có mật độ dân số cao, nguồn thu không đủ đảm bảo, mức chi cao hơn của trung ương trên địa bàn. 12.36. Hải Phòng dành phần lớn ngân sách cho chi thường xuyên. Ba phần tư chi tiêu của Hải Phòng dành cho chi thường xuyên (Bảng 12.4). Tỷ trọng chi thường xuyên đã và đang tăng lên trong thời gian qua, đạt đỉnh vào năm 2012. Xu hướng tăng này là do các nhiệm vụ và chính sách mới ban hành thuộc trách nhiệm của các địa phương, bao gồm cả Hải Phòng. Dữ liệu sơ bộ cho giai đoạn 2013 - 2014 cho thấy tỷ trọng chi thường xuyên trên tổng chi tiêu tiếp tục tăng trong giai đoạn trên, đạt đỉnh ở mức gần 80% vào năm 2014. Ngược lại, tỷ trọng chi đầu tư so với tổng chi trong cùng kỳ giảm từ một phần ba xuống còn dưới một phần tư. Trong năm 2012, do số thu của Hải Phòng thấp hơn nhiều so với dự toán. Hải Phòng đã phải cắt giảm chi đầu tư và xác định ưu tiên chi tiêu cho các lĩnh vực xã hội và các chính sách đảm bảo xã hội khác. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 33 Bảng 12.4: Cơ cấu chi của Hải Phòng % trên tổng chi 2009 2010 2011 2012 Tổng chi tiêu 100,0 100,0 100,0 100,0 Tổng chi thường xuyên 66,8 68,3 73,9 75,4 Chi lương và tiền công 29,9 25,3 26,8 29,0 Chi mua HH - DV 28,6 34,7 38,1 37,2 Chi bổ sung và trợ cấp 1,8 1,3 1,5 2,4 Chi khác 6,5 7,0 7,6 6,7 Tổng chi đầu tư 33,2 31,7 26,1 24,6 Tài sản cố định 8,9 2,3 1,8 1,8 Xây dựng cơ bản 24,3 29,3 24,2 22,8 Nguồn: Ước tính của cán bộ NHTG dựa trên báo cáo của Chính phủ. 12.37. Chi mua hàng hóa dịch vụ là nội dung chi lớn nhất trong ngân sách của Hải Phòng, tiếp theo là chi lương. Chi tiêu cho nội dung này đã tăng đáng kể từ năm 2009, bình quân khoảng 33% mỗi năm theo giá hiện hành. Một nửa mức tăng này là do tăng chi cho lĩnh vực giáo dục, một phần ba của mức tăng này là do tăng chi trong lĩnh vực y tế (Hình 12.8 và Hình 12.9). Hình 12.8: Chi mua hàng hóa dịch vụ theo lĩnh Hình 12.9: Chi mua hàng hóa dịch vụ trong vực, VNĐ theo giá hiện hành giáo dục, VNĐ theo giá hiện hành 2500 1000 2000 800 1500 600 1000 400 500 200 0 0 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 Nông nghiệp Giáo dục Tiền tiểu học Tiểu học PTCS PTTH Y tế Khoa học công nghệ Khác Dạy nghề Giao thông Đào tạo kỹ thuật Đại học Cao đẳng Khác Nguồn: Ước tính của cán bộ NHTG dựa trên báo cáo của Chính phủ. 12.38. Chi lương là nội dung chi lớn thứ hai trong ngân sách của Hải Phòng. Tỷ trọng nội dung này trong tổng chi tương đối ổn định ở mức khoảng 29%. Chi lương tăng theo giá hiện hành ở mức khoảng 23% mỗi năm. Chi lương tăng ổn định kể cả trong những năm các nội dung chi khác tăng chậm lại hoặc thậm chí bị giảm đi theo giá so sánh. Chẳng hạn, tổng 34 Đánh giá Chi tiêu Công chi năm 2011 bị giảm theo giá so sánh (ở mức 3,1%) nhưng chi lương tăng theo giá so sánh ở mức 2,5%. Những diễn biến như vậy phần nào được giải thích do chính sách được phép sử dụng nguồn vượt thu để tăng lương. Chính sách này không chỉ áp dụng ở Hải Phòng mà trong toàn bộ Chính phủ. 12.39. Lĩnh vực giáo dục chiếm tỷ trọng lớn nhất trong quỹ lương. Khoảng 70% tổng chi lương dành cho ngành giáo dục. Với lưu ý rằng theo các tiêu chuẩn của quốc gia và khu vực, Hải Phòng có số lượng viên chức trong ngành giáo dục tương đối thấp (Bảng 12.3, Phần 2), áp lực tăng chi lương trong ngành có thể sẽ tăng lên nếu nhu cầu tuyển dụng mới tăng lên. 12.40. Chi trợ cấp của Hải Phòng tương đối nhỏ, chủ yếu dành cho nông nghiệp. Các khoản trợ cấp và hỗ trợ của ngân sách địa phương chiếm khoảng 2% tổng chi ngân sách. Tỷ trọng này chỉ tăng lên vào năm 2012 khi số trợ cấp cho nông nghiệp tăng gần gấp đôi theo giá hiện hành (Hình 12.10). 12.41. Các chương trình trợ cấp nông nghiệp chủ yếu tập trung vào thủy lợi. Mặc dù có các chương trình trợ cấp khác nhau (cho thủy sản, cải tạo đất đai, dịch vụ khuyến nông, v.v.) Hải Phòng thực sự hầu như chi toàn bộ trợ cấp nông nghiệp cho các chương trình thủy lợi (chiếm khoảng 97% đến 100% tổng mức, Hình 12.11). Hình 12.10: Tổng chi trợ cấp, tỷ đồng Hình 12.11: Cơ cấu chi trợ cấp cho nông nghiệp 200 200000 150 100 50 0 0.0 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 Nông nghiệp Giáo dục Thủy sản Tái định cư và vùng kinh tế mới Giao thông Y Tế Trồng trọt và chăn nuôi Thủy lợi Khoa học công nghệ Dịch vụ nông nghiệp Nguồn: Ước tính của cán bộ NHTG dựa trên báo cáo của Chính phủ. 12.42. Chi đầu tư là nội dung chi tiêu lớn thứ ba, mặc dù tỷ trọng chi đã và đang giảm do đầu tư trong lĩnh vực giáo dục và y tế giảm mạnh. Đầu tư trong lĩnh vực giáo dục đã giảm đáng kể theo giá hiện hành. Ngoài ra, đầu tư trong lĩnh vực y tế cũng giảm cả theo giá hiện hành (Hình 12.12). Ngược lại, đầu tư trong các lĩnh vực giao thông và nông nghiệp lại tăng nhẹ vào năm 2012 (Bảng 12.2). Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 35 Hình 12.12: Chi đầu tư, đồng 2000000 1500000 1000000 500000 0 2009 2010 2011 2012 Nông nghiệp Giáo dục Y tế Khoa học công nghệ Giao thông Nguồn: Ước tính của cán bộ NHTG dựa trên báo cáo của Chính phủ. 12.43. Đầu tư cho hạ tầng giao thông đã và đang được đảm bảo ổn định, vì đây là động lực chính về tăng trưởng kinh tế và năng lực cạnh tranh của Hải Phòng. Chính quyền Hải Phòng đã nỗ lực đảm bảo đầu tư cho lĩnh vực quan trọng này. Về hạ tầng giao thông, Hải Phòng đã tập trung vào xây dựng cải thiện và mở rộng mạng lưới đường bộ. Đầu tư cho lĩnh vực đường bộ chiếm (bình quân) 93,5% tổng đầu tư của địa phương cho lĩnh vực giao thông (bằng 45% tổng chi đầu tư năm 2012; Hình 12.13 và Hình 12.14). Hình 12.13: Tổng chi đầu tư cho giao thông Hình 12.14: Tỷ trọng đầu tư cho đường bộ trên tổng chi đầu tư của Hải Phòng 1000 50.0 45.0 800 40.0 35.0 600 30.0 25.0 400 20.0 15.0 200 10.0 5.0 0 0.0 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 Đường bộ Đường biển Kho bãi Đường thủy Nguồn: Ước tính của cán bộ NHTG dựa trên báo cáo của Chính phủ. 12.44. Chi đầu tư của nhà nước lẽ ra có thể cao hơn, nhưng tiến độ triển khai các dự án đầu tư bị ảnh hưởng do số thu thấp hơn dự kiến trong những năm gần đây. Trong các giai đoạn thu thấp (thấp hơn dự toán, như trong trường hợp các năm 2012 và 2013), Hải Phòng phải tìm cách ưu tiên trong phạm vi ngân sách sẵn có. Ưu tiên được dành cho chi thường xuyên (chi lương và đảm bảo xã hội), khối lượng nợ đọng nhà thầu trong chi đầu tư đã tăng lên đáng kể. Nợ đọng đạt đỉnh ở mức 29 triệu USD vào năm 2013. Trong năm 2014, do tình 36 Đánh giá Chi tiêu Công hình thu phần nào được cải thiện, chính quyền Hải Phòng đã tập trung giảm nợ đọng với các nhà thầu và các nhà cung cấp. 4.2. Cơ cấu chi theo lĩnh vực 22 12.45. Hải Phòng chi nhiều nhất cho giáo dục và y tế. Hai lĩnh vực trên chiếm khoảng 70% tổng ngân sách (Bảng 12.5) mặc dù tỷ trọng chi cho hai lĩnh vực trên so với tổng chi phần nào đã giảm trong những năm gần đây, là những năm có dữ liệu so sánh. Tỷ trọng chi nông nghiệp trên tổng chi tiêu đã tăng lên, do ngân sách chi cho nông nghiệp tăng gấp ba lần theo giá hiện hành từ năm 2009 đến năm 2012. Chi tiêu trong lĩnh vực giao thông ổn định hơn, chiếm khoảng 15% tổng chi, ngoại trừ năm 2010 là thời điểm có dự án đường bộ lớn được triển khai. Bảng 12.5: Cơ cấu chi tiêu theo lĩnh vực Theo giá hiện hành, nghìn đồng % tổng chi Lĩnh vực 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 Nông nghiệp 374.222 500.064 680.033 964.353 11,2 10,9 12,9 15,1 Giáo dục 1.564.195 2.047.972 2.396.194 2.790.500 46,9 44,7 45,5 43,7 Y tế 878.286 1.164.717 1.344.202 1.573.960 26,3 25,4 25,5 24,6 Khoa học 21.599 29.348 36.202 43.517 0,6 0,6 0,7 0,7 Giao thông 499.343 837.646 812.885 1.017.408 15,0 18,3 15,4 15,9 Tổng 3.337.645 4.579.748 5.269.515 6.389.737 100,0 100,0 100,0 100,0 Nguồn: Ước tính của cán bộ NHTG dựa trên báo cáo của Chính phủ 12.46. Trong lĩnh vực giáo dục, Hải Phòng đẩy mạnh tăng chi thường xuyên cho giáo dục tiền tiểu học và tiểu học. Tăng chi mua hàng hóa dịch vụ ở hai cấp học này đóng góp đến 60% tổng mức tăng. Mức tăng chi mạnh như trên phản ánh các ưu tiên chính sách và độ tuổi dân số của địa phương. Điều quan trọng cần lưu ý là chi đầu tư cho ngành giáo dục đã giảm mạnh, từ 27% xuống 7% tổng mức chi tiêu cho ngành (Hình 12.15). Hình 12.15: Hải Phòng: Chi tiết chi tiêu cho giáo dục 100 93 88 90 81 80 73 70 % tổng chi cho giáo dục 60 45 48 50 41 42 36 35 40 32 27 30 19 19 20 12 7 10 0 Chi đầu tư Chi thường xuyên Chi lương và tiền công Chi mua hàng hóa dịch vụ 2009 2010 2011 2012 Nguồn: Ước tính của cán bộ NHTG dựa trên báo cáo của Chính phủ. Đối với các năm 2009 - 2012, cán bộ NHTG đã điều chỉnh ngân sách do địa phương báo cáo cho phù hợp với cách phân loại và  22 chuẩn mực quốc tế (theo cách trình bày tại cẩm nang GFS). Đối với các năm 2013 - 2015, các tác giả dựa vào số liệu ngân sách do Sở Tài chính Hải Phòng cung cấp. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 37 12.47. Chính sách chi của địa phương phản ánh hiệu quả hoạt động của các ngành và mức độ hài lòng của người dân về dịch vụ được cung cấp. Như mô tả tại Phần 2 của chương này, mức độ hài lòng của người dân về hiệu quả hoạt động của ngành y tế hiện ở mức thấp và đang đi xuống. Điều này tương ứng với xu hướng chi tiêu công trong lĩnh vực này. Trong thời gian tới, dự kiến chi tiêu của Hải Phòng cho lĩnh vực này sẽ tăng lên. Số lượng trung tâm y tế và trạm y tế xã trên 1.000 dân tại Hải Phòng thấp hơn so với mức bình quân của cả nước. Ngoài ra, Hải Phòng có thể dựa vào nguồn thu bổ sung cho lĩnh vực này vì tỷ lệ người dân có bảo hiểm y tế vẫn dưới 75%. Và ngay cả đối với những người đã được bảo hiểm chính thức, chủ sử dụng lao động vẫn chưa đóng góp đầy đủ. Vào cuối năm 2012, chủ sử dụng lao động tại Hải Phòng nợ bảo hiểm xã hội của người lao động lên đến 10 triệu USD. Hộp 12.2: Chi tiêu của cấp tỉnh và cấp huyện cho giáo dục và y tế So với mức bình quân của quốc gia ở tất cả các địa phương, Hải Phòng là địa phương phân cấp chi rất mạnh cả trong giáo dục và y tế. Trong lĩnh vực giáo dục, 14% chi tiêu trong năm 2011 do cấp tỉnh thực hiện, còn cấp huyện thực hiện 86%. Trong khi đó, mức bình quân ở tất cả các địa phương trong năm 2011 là 30% cho cấp tỉnh và 70% cho cấp huyện (Hình 12.16). Chi tiêu trong lĩnh vực y tế cũng được phân cấp nhiều hơn so với mức bình quân của quốc gia. Trong năm 2011, 21% chi tiêu y tế do cấp tỉnh thực hiện, còn cấp huyện thực hiện 79%. Còn số liệu bình quân tương ứng của quốc gia là 37% ở cấp tỉnh và 63% ở cấp huyện (Hình 12.17). Hình 12.16: Tỷ trọng chi của địa phương so với Hình 12.17: Tỷ trọng chi của cấp tỉnh so với tổng tổng chi của các địa phương cho giáo dục chi của các địa phương cho y tế 50% 48% 32% 30% 28% 45% 26% 40% 37% 27% 25% 25% 25% 35% 35% 22% 30% 25% 21% 17% 15% 20% 14% 12% 12% 15% 11% 10% 10% 12% 5% 7% 0% 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Y tế - Hải Phòng Y tế - Tất cả các địa phương Giáo dục - Tất cả các địa phương Giáo dục - Hải Phòng 2006 2011 Nguồn: Ước tính của cán bộ NHTG. 12.48. Tăng chi trong lĩnh vực nông nghiệp phản ánh thực tế cho thấy Hải Phòng vẫn chủ yếu là địa phương nông nghiệp. Như đã nêu tại Phần 1, trên một nửa dân số Hải Phòng vẫn sinh sống tại các vùng nông thôn, với nguồn thu nhập chính là canh tác năng suất thấp. Hải Phòng hỗ trợ nông nghiệp chủ yếu qua tăng chi cho các chương trình hỗ trợ thủy lợi và thủy sản. Chi tiêu cho các hệ thống thủy lợi tăng do tăng đầu tư của nhà nước cho lĩnh vực này cũng như qua trợ cấp cho nông dân nhằm cải thiện khả năng tiếp cận các hệ thống thủy lợi. Bên cạnh đó, Hải Phòng chi khá lớn trong những năm gần đây nhằm cải thiện hiệu quả hoạt động ngành thủy sản. 38 Đánh giá Chi tiêu Công 5. Xu hướng và cơ cấu thu – Liệu đã đủ? 12.49. Hầu hết số thu của địa phương hoàn toàn do chính quyền trung ương xác định. Chính quyền trung ương xác định chi tiêu hầu hết các nội dung thu cho tất cả các địa phương, nhằm đảm bảo hoàn thành chi tiêu tổng hợp trong ngân sách nhà nước. Ở Việt Nam, thu của địa phương gồm ba loại: nguồn thu được hưởng 100% (nguồn thu địa phương được phép tự chủ), nguồn thu phân chia từ thuế, thu bổ sung của ngân sách trung ương. Thông tin đầu vào chính để xác định các chỉ tiêu thu của từng địa phương là tốc độ tăng trưởng GDP dự kiến của địa phương. 12.50. Hiện chưa có cơ chế luật định nhằm khuyến khích các địa phương thu cao hơn. Cả chính quyền trung ương và các địa phương đều sẽ hưởng lợi nếu các địa phương được khuyến khích nâng cao nỗ lực hành thu qua việc áp dụng các tiêu chí cho phép các địa phương thu vượt chỉ tiêu và được giữ lại một phần số vượt thu. Hiện đã có một số tiến triển theo hướng này, qua các trường hợp chính quyền trung ương cho phép các địa phương được giữ lại một phần số vượt thu để tái đầu tư và phần này được gọi là “thưởng vượt chỉ tiêu”. 12.51. Hải Phòng chủ yếu đảm bảo cho các hoạt động của mình bằng nguồn thu được hưởng qua phân cấp (nguồn thu được hưởng 100% và nguồn thu từ thuế được phân chia), mặc dù tỷ lệ thu được phân chia đã giảm liên tục. Tỷ lệ thu địa phương được phân chia đã giảm từ 96% trong Thời kỳ ổn định 2003 - 2006 xuống còn 90% trong Thời kỳ ổn định 2007 - 2010, sau đó còn 88% trong Thời kỳ ổn định 2011 - 2015. Chính vì vậy, tỷ lệ thu được hưởng qua phân cấp trên tổng chi ngân sách đã giảm từ 69% năm 2009 xuống còn 59% năm 2013, điều này cho thấy tự chủ tài khoá của Hải Phòng đã suy giảm. Địa phương cũng không được hưởng bổ sung cân đối, nhưng được bổ sung có mục tiêu, bình quân khoảng 15% tổng thu trong giai đoạn 2009 - 2014 (Hình 12.18). Hình 12.18: Cơ cấu thu, % 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Nguồn thu khác Nguồn thu được phân chia Thu bổ sung Thu chuyển nguồn Viện trợ Nguồn: Sở Tài chính Hải Phòng. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 39 12.52. Thu chuyển nguồn chiếm (bình quân) một phần tư tổng thu. Thu chuyển nguồn tăng từ 15% tổng thu ngân sách cân đối năm 2009 lên đến đỉnh là 27% năm 2012, sau đó giảm nhẹ xuống còn 23% năm 2013. Mặc dù tốc độ tăng thu chuyển nguồn đang giảm xuống, nhưng vẫn chiếm tỷ lệ cao trong ngân sách của địa phương. 12.53. Tỷ lệ tổng thu nội địa (bao gồm thu phân chia giữa ngân sách địa phương và ngân sách trung ương, và thu ngân sách điạ phương hưởng 100%) trên GDP đã quay lại mức thấp trong lịch sử. Mặc dù tổng ngân sách đã tăng nhẹ theo giá hiện hành, tỷ lệ ngân sách trên GDP của địa phương đạt 12,7% năm 2014, là mức thấp nhất kể từ năm 2009 (Bảng 12.6). Mức giảm thu gần đây nhất vào năm 2014 diễn ra ở hầu hết các nội dung thu (ngoại trừ thu viện trợ vẫn ổn định), còn mức giảm năm 2012 chủ yếu là do chính sách miễn giảm thuế được trung ương phê duyệt. Bảng 12.6: Tỷ lệ thu trên GDP tại Hải Phòng Thu được Thu được Thu chuyển Tổng thu Thu bổ sung Thu viện trợ hưởng 100% phân chia nguồn 2009 12,7 2,3 6,5 1,7 1,9 0,2 2010 15,0 2,7 7,2 2,4 2,8 0,1 2011 14,3 2,5 6,6 1,6 3,2 0,4 2012 13,5 1,7 6,2 1,7 3,6 0,2 2013 14,5 1,8 6,4 2,4 3,3 0,6 2014 12,7 1,5 6,0 1,7 2,9 0,6 Nguồn: Ước tính của cán bộ NHTG. 12.54. Tổng thu được khôi phục vào năm 2013, sau khi giảm mạnh vào năm 2012, nhưng lại giảm tiếp vào năm 2014. Tổng thu đạt đỉnh (theo tỷ lệ với GDP của địa phương) vào năm 2010 sau vài năm tăng rất mạnh. Trong năm 2012, tổng thu giảm theo giá so sánh ở mức 3,4%, chủ yếu do giảm thu từ nguồn thu được hưởng 100% và nguồn thu từ thuế được phân chia (Bảng 12.7) khi kinh tế gặp khó khăn. Bảng 12.7: Tốc độ tăng thu theo giá so sánh, %, theo năm Thu được Thu được phân Thu chuyển Tổng thu Thu bổ sung hưởng 100% chia nguồn 2010 29,2 27,3 19,9 51,3 56,0 2011 2,4 -0,5 -0,3 -29,7 25,5 2012 -3,4 -28,1 -3,5 12,5 13,7 2013 13,5 12,6 8,2 44,5 -2,3 2014 -3,3 -11,4 4,2 -19,2 -4,7 Nguồn: Ước tính của cán bộ NHTG. Ghi chú: CPI quốc gia được sử dụng làm chỉ số giảm phát. 40 Đánh giá Chi tiêu Công 12.55. Nếu điều chỉnh theo trượt giá và thay đổi về dân số, số thu Hải Phòng được hưởng đã và đang giảm. Theo dữ liệu sơ bộ của Sở Tài chính và dự toán giao cho năm 2015, tổng thu theo đầu người tăng đến năm 2013, sau đó được duy trì ở mức ổn định (Hình 12.19). Nếu xét đến trượt giá, tổng thu theo đầu người của Hải Phòng trong năm 2015 có thể thấp hơn mức năm 2010, giả sử không tăng mạnh về thu chuyển nguồn, vì không có số liệu để so sánh. Hình 12.19: Thu theo đầu người, theo giá so sánh (giá năm 2009) và giá hiện hành 8 7 6 Thu ngân sách 5 (giá so sánh) 4 Thu ngân sách 3 (giá hiện hành) 2 1 0 2009 2010 2011 2012 2013 2014e 2015p Nguồn: Ước tính của cán bộ NHTG dựa trên dữ liệu của Sở Tài chính Hải Phòng. Hộp 12.3: Hiệu quả hoạt động và tầm quan trọng của các đơn vị sự nghiệp đối với ngân sách Hải Phòng có 140 đơn vị sự nghiệp (ĐVSN). Hầu hết các đơn vị này đều do các sở ngành khác nhau của địa phương thành lập, nhưng chủ yếu là do Văn phòng UBND thành lập (17 đơn vị) và công đoàn (11 đơn vị). Ngoài ra còn có 35 công ty trách nhiệm hữu hạn (một thành viên) thuộc sở hữu của Nhà nước. Tổng thu của tất cả các đơn vị sự nghiệp đạt 550 triệu đồng, chiếm 5,5% tổng thu của Hải Phòng. Phần lớn số thu trên được thu tại một đơn vị duy nhất – Công ty Thuốc lá Hải Phòng. Công ty này có số thu hàng năm khoảng 300 tỷ đồng, tương đương 56% tổng thu. Các đơn vị sự nghiệp quan trọng khác là Công ty trách nhiệm hữu hạn cấp nước Hải Phòng, chiếm 16% tổng thu; Công ty thương mại và đầu tư phát triển đô thị và Công ty xổ số kiến thiết Hải Phòng lần lượt chiếm 4,7% và 4,2%. 12.56. Các kế hoạch lớn về đầu tư mới, cụ thể trong lĩnh vực đường bộ, cũng như các mục tiêu tham vọng đề ra trong Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đòi hỏi phải có thêm nguồn lực. Như đã nêu ở phần trên, tăng thu của Hải Phòng bắt đầu chững lại theo giá so sánh, do vậy không đáp ứng được nhu cầu phát triển của Hải Phòng. Nhu cầu duy tu bảo dưỡng và nâng cấp cơ sở hạ tầng (đặc biệt liên quan đến đường bộ) đòi hỏi phải tăng thêm nguồn lực. 12.57. Hiện có hai phương án chính để đảm bảo nguồn cho các hoạt động liên quan đến hạ tầng nêu trên: tăng thu từ nguồn thu được hưởng 100% và vay nợ mới. Cả hai phương án đều có thể thực hiện theo khuôn khổ pháp lý hiện hành. Tỷ trọng nguồn thu được hưởng 100% hiện nay trên tổng số thu còn tương đối nhỏ. Vì vậy, Hải Phòng có điều kiện triển khai các nguồn thu mới được phép thu, qua đó giúp tăng nguồn thu và cải thiện trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương với ngân sách của địa phương (các phương án có thể thực hiện được bàn chi tiết hơn trong phần viết dưới đây). Ngoài ra, phương án này còn tạo điều Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 41 kiện tăng cường sự gắn kết giữa sử dụng dịch vụ và nguồn đảm bảo. Phương án thứ hai là huy động nợ để đầu tư hạ tầng mới cũng có khả năng thực hiện vì mức nợ của Hải Phòng tương đối thấp. 12.58. Trọng tâm của nỗ lực tăng thu từ nguồn thu được tự chủ là các khoản phí sử dụng23 liên quan đến giao thông vì mỗi ngày có khoảng 5.000 xe vận chuyển công-ten-nơ ra vào các cảng qua thành phố. Trong trường hợp Hải Phòng, phương án nên cân nhắc là: 1) thu phí (phụ thu trên phí bốc xếp của đơn vị khai thác cảng) đối với hàng hoá được bốc xếp tại cảng, hoặc 2) thu phí đường bộ được thiết kế đặc biệt đối với xe tải lớn. Trong cả hai trường hợp, nguồn thu mới đó sẽ được dành riêng để duy tu bảo dưỡng và nâng cấp các tuyến đường có xe tải vận chuyển hàng hoá ra vào cảng. 12.59. Phương án phụ thu đối với hàng hoá bốc xếp tại cảng có thể đem lại hiệu quả kinh tế cao hơn so với phương án thu phí đường bộ. Chi phí liên quan đến quản lý phí (phụ thu) về bốc xếp công-ten-nơ tại cảng có thể thấp hơn so với thu phí đường bộ. Phí (phụ thu) bốc xếp công-ten-nơ có thể do cảng vụ, đơn vị khai thác cảng hoặc hải quan đứng ra thu, còn việc thu phí đường bộ đòi hỏi phải đầu tư trước cơ sở vật chất để thu phí đường bộ, và có khả năng phải tổ chức lại giao thông. Phí thu được từ các cơ quan quản lý dó có thể được chuyển thẳng vào Quỹ phát triển đường bộ hiện nay hoặc vào Sở Kế hoạch và đầu tư của thành phố để đảm bảo nguồn cho các dự án liên quan đến hạ tầng. Chính sách xác định mức phí có thể được thống nhất giữa trung ương và địa phương, cho phù hợp với các quy định về các nguồn thu được tự chủ khác của địa phương. 12.60. Nguồn thu tăng thêm từ phụ thu bốc xếp công-ten-nơ có thể khá lớn đối với Hải Phòng. Khoảng 2 triệu công-ten-nơ được vận chuyển qua các cảng của Hải Phòng hàng năm. Mức phí bốc xếp công-ten-nơ trung bình mà đơn vị khai thác cảng24 thu từ các doanh nghiệp vận tải là 36,5 USD đối với công-ten-nơ 20 feet và 55 USD đối với công-ten-nơ 40 feet. Đề xuất đưa ra là áp dụng mức phụ thu theo giá hiện hành trên mỗi công-ten-nơ được bốc xếp tại các cảng Hải Phòng. Chẳng hạn, nếu áp dụng phụ thu 1 USD trên mỗi công-ten-nơ, số thu tăng thêm hàng năm sẽ là 2 triệu USD cho Hải Phòng. 12.61. Số thu tăng thêm này có thể làm cho số thu hiện nay của Quỹ đường bộ tại Hải Phòng tăng trên gấp ba lần. Hiện nay, Hải Phòng thu khoảng 20 tỷ đồng mỗi năm từ phí sử dụng xe ô-tô và xe gắn máy cho Quỹ bảo trì đường bộ. Nếu phí mới đề xuất được áp dụng và được xác định ở mức 1 USD mỗi công-ten-nơ (chỉ có tính chất minh hoạ), số thu bổ sung có thể lên đến khoảng 42 tỷ đồng mỗi năm. 12.62. Việc xác định mức phí đối với phí mới đề xuất cũng cần suy nghĩ thấu đáo. Theo các quy định hiện hành, phí khai thác cảng do giám đốc cảng xác định, và các loại phí đó cần được công bố với Bộ Tài chính và Sở Tài chính Hải Phòng. Nếu khoản phụ thu (phí) mới đề xuất được cân nhắc, điều quan trọng là phải xác định mức phí sao cho không làm suy yếu năng lực cạnh tranh của cảng Hải Phòng. 23  Phí sử dụng nhìn chung đem lại những lợi ích quan trọng về mặt hiệu suất vì nó hạn chế lãng phí và gắn với chi phí cung cấp hàng hoá và dịch vụ công trực tiếp cho người sử dụng. Thành phố Hải Phòng có 36 đơn vị khai thác cảng cung cấp các dịch vụ bốc xếp. 24 42 Đánh giá Chi tiêu Công 12.63. Chính quyền Hải Phòng đề xuất thêm về triển khai mới các nguồn thu được tự chủ. Chính quyền Hải Phòng đã kiến nghị cho phép áp dụng các loại phí mới và nâng cao nỗ lực tăng thu từ các nguồn hiện có – chẳng hạn, hiện đang có tiềm năng thu liên quan đến phí sử dụng tuyến đường biển, phí sử dụng cầu tầu, bến cảng, phí phao neo tại khu vực cảng; và phí sử dụng đường thủy nội địa. 12.64. Cuối cùng là phương án vay cho một số dự án liên quan đến mở rộng hạ tầng. Theo luật định, Hải Phòng hiện được phép vay đến 30% mức chi đầu tư. Tuy nhiên, dữ liệu sẵn có cho thấy Hải Phòng chưa vay nợ nhiều trong thời gian gần đây (chỉ trong hai năm trong giai đoạn 2006 - 2011 và số vay còn nhỏ). Trong thời gian tới, mức vay cần dựa trên khả năng trả nợ của Hải Phòng sau khi thực hiện phân tích bền vững nợ. 6. Tài chính công và các mục tiêu chính sách Gắn kết với các chiến lược phát triển 12.65. Chính quyền Hải Phòng chỉ đạo công việc dựa trên các ưu tiên phát triển được xác định trong kế hoạch phát triển kinh tế xã hội đến năm 2020, được đánh giá và cập nhật hàng năm. Các ưu tiên phát triển được xác định theo ba lĩnh vực chính: kinh tế, xã hội và môi trường. Để đo lường mức độ thành công trong việc hoàn thành các ưu tiên phát triển, Chính phủ đã ban hành 15 chỉ số định lượng với các chỉ tiêu khác nhau. 12.66. Cũng như các địa phương khác, kế hoạch ngân sách của Hải Phòng chưa có sự gắn kết trực tiếp giữa các chỉ tiêu kế hoạch phát triển KTXH và ngân sách được phê duyệt. Vì vậy, mặc dù chi tiêu công của địa phương chiếm tỷ trọng tương đối lớn trong nền kinh tế của địa phương, khó có thể đo lường trực tiếp tác động của chi tiêu đó về mặt hoàn thành các mục tiêu đề ra trong Kế hoạch phát triển KTXH. Ngoài ra, khi các chỉ tiêu mới được đưa vào Kế hoạch phát triển KTXH, chưa có giải trình về tác động của chúng đối với ngân sách là gì. 12.67. Một trong những lý do gây ra thiếu sự gắn kết với ngân sách là do chưa có sự rõ ràng trong phân công trách nhiệm nhằm hoàn thành các chỉ tiêu kế hoạch phát triển KTXH. Một mặt (tương tự như ngân sách lồng ghép), hệ thống lập kế hoạch cũng có tính lồng ghép, trong đó chiến lược và kế hoạch của quốc gia được cụ thể hóa cho các chính quyền địa phương cấp tỉnh.25 Mặt khác, hiện chưa có sự phân công trách nhiệm giữa các chức năng của chính phủ. Chẳng hạn, chức năng giống nhau được phân giao cho nhiều cấp chính quyền, khiến cho trách nhiệm giải trình giữa các cấp chính quyền trở nên thiếu rõ ràng. 12.68. Kể cả khi kế hoạch ngân sách được phê duyệt dựa trên các chỉ tiêu đề ra trong các kế hoạch phát triển, nhưng vẫn có thể bị thay đổi trong năm ngân sách. Chính quyền địa phương có quyền điều chỉnh ngân sách phân bổ trong một số nội dung chi nhất định mà không cần quay lại trình HĐND phê duyệt. Hệ thống sửa đổi ngân sách như vậy làm suy giảm thêm sự gắn kết giữa chi tiêu với các ưu tiên và kế hoạch phát triển. Trong hệ thống như thế, Chiến lược phát triển kinh tế xã hội 10 năm của quốc gia (Chiến lược phát triển KTXH, 2011-2020) vạch ra các ưu tiên phát triển dài 25  hạn cho quốc gia. Chiến lược phát triển KTXH lại được bổ trợ thêm bằng Kế hoạch phát triển KTXH (2011-2015), vạch ra các mục tiêu cụ thể và giải pháp hoàn thành. Kế hoạch phát triển KTXH được cụ thể hóa bằng các quy hoạch ngành và địa phương. Vì vậy, mỗi địa phương đều có riêng Kế hoạch phát triển KTXH 05 năm, phải gắn với Kế hoạch phát triển KTXH của quốc gia. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 43 chỉ có hậu kiểm (trong trường hợp áp dụng kiểm toán hiệu quả hoạt động) mới có thể đánh giá được tác động chi ngân sách về mặt hoàn thành các chỉ tiêu phát triển. 12.69. Bên cạnh sự gắn kết thiếu rõ ràng giữa ngân sách và các chỉ tiêu kinh tế xã hội của địa phương, việc áp dụng bổ sung từ ngân sách trung ương còn làm tăng thêm phức tạp. Hải Phòng, cũng như các địa phương khác, có một mục riêng trong Quyết định ngân sách nhằm trình bày về kế hoạch sử dụng số bổ sung liên quan đến các chương trình MTQG. Các quyết định của trung ương về chương trình MTQG không hướng dẫn cụ thể cách thức dự toán cho mỗi chương trình ở các địa phương. Vì vậy, các địa phương được linh hoạt ở mức nhất định trong việc xác định ngân sách cho từng chương trình, bao gồm cả đồng tài trợ từ ngân sách của địa phương. Chẳng hạn trong năm 2014, Hải Phòng đã đóng góp 18,6% tổng chi tiêu liên quan đến hoàn thành các chương trình MTQG. Tổng cộng, Hải Phòng đã phân bổ ngân sách cho 26 chương trình MTQG trong ngân sách của địa phương năm 2013. 12.70. Trong năm 2015, Hải Phòng lại tiếp tục đề ra các chỉ tiêu ở mức cao – tăng trưởng 9%, trên cơ sở tăng xuất khẩu và đầu tư, sau khi các chỉ số về môi trường và xã hội đã được cải thiện. Như trình bày ở Bảng 12.9, chính quyền Hải Phòng dự báo mức tăng trưởng cao cho năm 2015 trên cơ sở tăng trưởng mạnh trong các ngành công nghiệp và dịch vụ (lần lượt ở mức 9,4% và 9,8%). Mức tăng trưởng đó dựa trên kỳ vọng là xuất khẩu sẽ tăng mạnh (ở mức 19%, bằng đồng đô-la). Tốc độ tăng trưởng kỳ vọng sẽ tạo ra 55.000 việc làm mới và giúp giảm nghèo ở mức 1,5%. 12.71. Một số chỉ tiêu đó có thể dễ dàng được dự toán và đưa vào ngân sách. Việc hoàn thành một số chỉ tiêu có thể dễ dàng thể hiện mối quan hệ với ngân sách. Chẳng hạn, để đạt được chỉ tiêu các chỉ số về môi trường, các dự án hạ tầng mới ở khu vực nông thôn có thể được nêu cụ thể trong ngân sách. Tương tự, tăng tỷ lệ dân số nông thôn sử dụng nước hợp vệ sinh hoặc nỗ lực tăng tỷ lệ lao động qua đào tạo có thể được ước tính kinh phí thực hiện và trình bày riêng trong ngân sách, nhưng lại chưa được thực hiện. Đây là cách phân bổ ngân sách dựa trên các mục tiêu và kết quả đầu ra. 44 Đánh giá Chi tiêu Công Bảng 12.8: Các chỉ tiêu trong Kế hoạch phát triển KTXH của Hải Phòng 2014 2015 Chỉ số Đơn vị Chỉ tiêu Ước thực hiện Chỉ tiêu a) Các chỉ số kinh tế: Tốc độ tăng trưởng % 8,0 - 9,0 8,41 9,0 Nông, lâm, ngư nghiệp % 2,3 0,57 2,5 Công nghiệp và xây dựng % 8,44 10,72 9,36 Dịch vụ % 9,48 8,2 9,75 Tổng kim ngạch xuất khẩu Triệu USD 3.507,4 – 3.537,7 3.570,8 4.249,2 Thu ngân sách Nhà nước Tỉ đồng 46.609,8 46.348,8 Chưa rõ Thu nội địa Tỉ đồng 9.000,0 9.300,0 10.305 Thu hải quan Tỉ đồng 35.146,0 34.300,0 Chưa rõ Tổng mức đầu tư Tỉ đồng 42,5 45,2 47,5 Hàng hoá bốc xếp tại các cảng Triệu tấn ≥ 53,0 60,3 ≥ 65,0 Số lượt khách du lịch Nghìn ≥ 5.200,0 5.405,1 ≥ 5.500,0 b) Các chỉ số xã hội: Tốc độ tăng trưởng dân số tự nhiên % < 1,0 0,98 < 1,0 Tạo việc làm Số lao động 51,500 53,5 55,500 Tỷ lệ lao động qua đào tạo % 74,0 74,0 75,0 Tỷ lệ nghèo % 2,33 2,33 1,53 Tỷ lệ bảo hiểm y tế % 73,0 73,0 75,0 c) Các chỉ số về môi trường Tỷ lệ dân số nông thôn sử dụng nước % 97,0 97,08 98,6 hợp vệ sinh Tỷ lệ rác thải đô thị được thu gom % 97,0 97,0 97,0 xử lý Dự án hạ tầng mới tại khu vực nông Đơn vị 11 12 13 thôn Nguồn: Chính quyền Hải Phòng. 12.72. Trong thời gian tới, Hải Phòng có thể cân nhắc việc giảm số lượng chỉ tiêu và tập trung vào những chỉ tiêu thuộc phạm vi kiểm soát trực tiếp của chính quyền. Việc xác định ưu tiên các chỉ tiêu kinh tế xã hội và tập trung vào những chỉ tiêu trong đó ngân sách địa phương có thể được sử dụng làm công cụ hoàn thành các mục tiêu đó có thể nâng cao khả năng thành công và tăng cường vai trò của ngân sách là công cụ chính sách. 12.73. Cải cách theo hướng đó một lần nữa đặt ra vấn đề về tự chủ tài khoá của các địa phương. Với hệ thống lập kế hoạch ngân sách, trong đó định mức chi được xác định ở trung ương cho các tỉnh xác định các tỷ trọng lớn trong ngân sách, ngân sách khó có thể được gắn kết trực tiếp với các chỉ tiêu kế hoạch phát triển KTXH. Tương tự là hệ thống định mức phân bổ mà chính quyền cấp tỉnh thành quy định cho cấp quận huyện và cấp xã. Trong cả hai trường hợp, định mức chủ yếu được xác định dựa trên mức chi của năm trước đó chứ không phải ngân sách cần thiết để cung cấp các dịch vụ công nhất định. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 45 7. Kết luận và khuyến nghị 12.74. Hải Phòng có tốc độ tăng trưởng kinh tế rất tốt trong thập kỷ qua mặc dù đã chậm lại trong những năm gần đây. Từ năm 2006 đến năm 2011, tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân theo giá so sánh tại địa phương đạt 11,3%, giảm xuống còn 7,9% trong giai đoạn 2012 - 2014. Một số yếu tố ảnh hưởng đến tăng trưởng bao gồm mức đầu tư cao và tăng trưởng xuất khẩu. Ngoài ra, chất lượng dịch vụ tốt của khu vực công cũng góp phần đạt thành tích tăng trưởng tốt. Tuy nhiên, việc giảm chi đầu tư trong những năm gần đây đã làm giảm mức độ cạnh tranh của Hải Phòng, vốn là thành phố có vị thế là cửa ngõ chính ra biển, trung tâm cảng biển lớn nhất miền Bắc. 12.75. Hải Phòng sẽ được hưởng lợi nhiều qua việc nâng cao tự chủ về tài khoá cho thành phố để gắn kết tốt hơn giữa chi tiêu với kết quả. Trong hai thời kỳ ổn định vừa qua, Hải Phòng chứng kiến mức độ tự chủ về chi được đẩy mạnh, nhất là trong các lĩnh vực giáo dục và y tế. Tuy nhiên, các quy định và định mức của trung ương đã ảnh hưởng đến sự chủ động của địa phương trong các quyết định về ngân sách đối với một số lĩnh vực. Chẳng hạn, mức phân bổ tối thiểu theo quy định dành cho giáo dục, khoa học và công nghệ chưa cân nhắc đầy đủ đến nhu cầu thực tế của địa phương. Do vậy, cần mở rộng quyền tự chủ của địa phương, cho phép chính quyền địa phương chủ động hơn trong việc ban hành các chính sách chi tiêu dựa trên ưu tiên phát triển kinh tế của thành phố. 12.76. Cần cân nhắc việc lồng ghép tốt hơn giữa ngân sách đầu tư và thường xuyên. Hiện nay đang có sự bất cân đối giữa ngân sách đầu tư và ngân sách thường xuyên. Kinh nghiệm trước đây cho thấy đầu tư cho y tế, giáo dục, nông nghiệp và giao thông thường kéo dài một số năm và phân bổ ngân sách cho hoạt động và duy tu bảo dưỡng chưa đầy đủ. Ngân sách đầu tư cần được lập cùng với ngân sách thường xuyên. Như vậy, chi phí cho hoạt động và duy tu bảo dưỡng mới được lồng ghép vào chi phí dự án ngay từ đầu. 12.77. Việc quy định định mức phân bổ ngân sách của trung ương cần chú ý đến những yếu tố đặc thù của thành phố. Định mức phân bổ chi thường xuyên được xác định chung cho các địa phương dựa trên một loạt các tiêu chí đầu vào như quy mô dân số, khu vực đô thị và nông thôn, số giường bệnh. Trong khi đó Hải Phòng có hệ thống cảng biển, vai trò trung tâm y tế, giáo dục của cả khu vực. Hải Phòng phải chi trả cho việc duy tu bảo dưỡng các công trình hạ tầng giao thông phục vụ cảng biển. Hàng năm Hải Phòng tiếp nhận một lượng lớn người nhập cư tham gia đào tạo và khám chữa bệnh tại thành phố. Các yếu tố này cần được tính đến trong định mức phân bổ cho các thành phố lớn có tính đặc thù như Hải Phòng. 12.78. Mặc dù Hải Phòng là tỉnh điều tiết về trung ương nhưng thu địa phương chỉ đáp ứng được 60 - 70% chi ngân sách địa phương. Do vậy, cần có chính sách tăng thu cho địa phương thông qua việc cho phép HĐND áp dụng các loại phí. Tỷ lệ địa phương được hưởng từ nguồn thu phân chia đã liên tục giảm trong thời kỳ ổn định vừa qua và chính quyền địa phương có thể tìm hiểu các phương án để đảo ngược xu hướng này. Hải Phòng nên cân nhắc áp dụng phí phụ thu trên phí bốc xếp của đơn vị khai thác cảng đối với các công-ten-nơ bốc xếp qua các cảng ở Hải Phòng. Nếu tăng tổng chi phí bốc xếp công-ten-nơ ở mức nhỏ (khoảng 3%), nguồn thu bảo trì đường bộ có thể tăng gấp ba lần.   46 Đánh giá Chi tiêu Công 13 TỈNH QUẢNG NAM Thông điệp chính ŸŸ Chính quyền tỉnh Quảng Nam gặp nhiều hạn chế về thu và phải phụ thuộc nhiều vào nguồn bổ sung của ngân sách trung ương. Ngân sách dành cho đầu tư còn eo hẹp. ŸŸ Chỉ khoảng 10% vốn đầu tư được phân bổ theo các tiêu chí và định mức minh bạch. Phần còn lại được phân bổ theo dự án, khiến cho ngân sách đầu tư bị dàn trải. ŸŸ Nguồn thu “ngoài ngân sách của địa phương” là nguồn vốn quan trọng dành cho hạ tầng, nhưng quyết định về các nguồn này phần lớn nằm ngoài khả năng kiểm soát của chính quyền địa phương. ŸŸ Chi ‘chuyền nguồn’ ở mức lớn, bằng một phần tư tổng thu ngân sách ròng của địa phương, làm suy giảm hiệu suất và độ tin cậy của ngân sách. ŸŸ Ngân sách giáo dục đã lớn lại còn tăng mạnh theo giá so sánh, do lương tối thiểu tăng gần gấp đôi trong giai đoạn đánh giá. ŸŸ Quy tắc 80/20 trong ngân sách chi thường xuyên cho sự nghiệp giáo dục (80% ngân sách chi thường xuyên dành chi lương) khiến cho ngân sách chi thường xuyên ngoài lương càng trở nên eo hẹp, do lương tăng mạnh. Bổ sung của ngân sách trung ương cho tăng lương tối thiểu thực sự chưa đủ đảm bảo. ŸŸ Tổng số học sinh giảm do các yếu tố về cơ cấu dân số dẫn đến tình trạng dôi dư giáo viên. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 47 ŸŸ Trong năm 2012, chỉ 52% học sinh tiểu học và 11% học sinh trung học được tham gia chương trình học cả ngày (FDS). Kinh phí để chuyển sang học cả ngày không đủ đáp ứng nhu cầu. ŸŸ Nguồn thu chính thức qua ‘xã hội hóa’ chiếm 5-7% tổng thu của giáo dục cấp trung học phổ thông, nhưng đó là con số ước tính chưa đầy đủ. ŸŸ Tác động của biến đổi khí hậu đặt ra nhu cầu lớn về tăng đầu tư cho hạ tầng, do gây ra nhiều tổn thất và thiệt hại, nhưng nhu cầu vượt xa so với ngân sách. Khuyến nghị chính ŸŸ Cần tiếp tục các chính sách ưu đãi và thu hút đầu tư, tăng tự chủ tài chính để các địa phương khó khăn như Quảng Nam có điều kiện thoát nghèo, vươn lên thành tỉnh cân đối ngân sách và có điều tiết về trung ương. ŸŸ Cần có sự điều chỉnh về cơ chế dành nguồn vượt thu để thực hiện cải cách tiền lương, theo hướng linh hoạt theo nhóm địa phương, tạo điều kiện cho nhóm địa phương nghèo có thêm nguồn để đầu tư phát triển. ŸŸ Để giảm mức chi chuyển nguồn, nợ đọng xây dựng cơ bản, cần: (i) nâng cao chất lượng và năng lực dự báo thu; (ii) phân bổ ngân sách và bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới kịp thời hơn; (iii) cải thiện đánh giá tiền kiểm, giám sát triển khai, và đánh giá hậu kiểm về năng lực thực hiện công trình của nhà thầu. Hạch toán nợ đọng cần được minh bạch hơn, trách nhiệm giải trình về nợ đọng ở các cấp khác nhau cần được tăng cường. ŸŸ Cần xây dựng kế hoạch tuyển dụng, quản lý giáo viên trên cơ sở dự báo về số học sinh trong trung hạn, tránh tình trạng dôi dư giáo viên như hiện nay. ŸŸ Cần xác định nguồn lực để hỗ trợ thực hiện chính sách chuyển từ học 1 buổi/ngày sang học 2 buổi/ngày, bao gồm nguồn của địa phương kể cả nguồn do sắp xếp lại và điều chỉnh tăng thời lượng giảng dạy, nguồn hỗ trợ của trung ương, và khả năng ‘xã hội hóa’ một cách phù hợp. ŸŸ Đối với các địa phương chịu tác động lớn của biến đổi khí hậu, cần: (i) cân nhắc khả năng lồng ghép các tiêu chí bổ sung vào hệ thống định mức phân bổ ngân sách đầu tư; (ii) ưu tiên tiếp cận nguồn tài chính quốc tế; và (iii) thực hiện các chính sách chia sẻ rủi ro như bảo hiểm thiên tai, bảo hiểm tài sản. 48 Đánh giá Chi tiêu Công 1. Tổng quan 13.1. Quảng Nam là một trong năm địa phương thí điểm được lựa chọn cho Đánh giá chi tiêu công Việt Nam. Các địa phương được Chính phủ lựa chọn mang tính đại diện, theo các tiêu chí về địa bàn địa lý trên cả nước, về địa phương nhận trợ cấp và địa phương có đóng góp ròng cho ngân sách trung ương, địa phương nghèo và địa phương khá giả, khác biệt về lợi thế tài nguyên, lợi thế cạnh tranh và các yếu tố bên ngoài khác. Đánh giá chi tiêu công ở địa phương lần này nhằm đưa ra các kết luận và khuyến nghị cho chu trình ngân sách tiếp theo và các quy định dành cho Thời kỳ ổn định ngân sách 2016 – 2020. 13.2. Quảng Nam có nhiều đặc thù về cơ cấu dân số và địa lý, cụ thể có mật độ dân số rất thấp. Nằm tại khu vực Bắc Trung Bộ và Duyên hải miền Trung, là tỉnh có nhiều lợi thế về tài nguyên, cụ thể là rừng, nước và nguồn thủy sản, hai khu du lịch di sản thế giới của UNESCO. Trong năm 2013, tổng dân số của địa phương là 1,461 triệu người, chiếm 1,6% tổng dân số của quốc gia, chủ yếu cư trú tại khu vực nông thôn (81%). Mật độ dân số là 140 người/ km2, chỉ bằng một nửa mật độ dân số trên toàn quốc. Dân số chủ yếu tập trung ở các vùng đồng bằng ven biển, với ba phần tư dân số sinh sống tại một phần tư diện tích đất đai. Người dân tộc thiểu số chiếm khoảng 7% tổng dân số và chủ yếu sinh sống tại khu vực miền núi. 13.3. Quảng Nam dễ bị tổn thương bởi tác động của biến đổi khí hậu, đặc biệt là bão lũ xảy ra thường xuyên, gây ra tử vong, tổn thất và thiệt hại ở quy mô lớn. Những tác động biến đổi khí hậu lớn nhất mà địa phương phải đối mặt là ngập lụt ở đồng bằng, lũ ở miền núi, hạn hán, sạt lở đất, triều cường, xâm thực mặn và nhiệt độ cao vào mùa hè. Bão và lụt đã gây ra nhiều tổn thất và thiệt hại về cơ sở hạ tầng. Chẳng hạn, bốn trận bão trong năm 2006 đã gây thiệt hại nặng cho các cộng đồng ở địa phương, làm 14 người chết, 307 người bị thương, tổng thiệt hại lên đến gần 600 tỷ đồng. Một số hộ gia đình bị mất hầu hết đất canh tác vì sạt lở đất do lũ lụt gây ra. Trong cùng năm đó, lũ lụt đã làm 14 người chết và tổng thiệt hại lên đến 2.000 tỷ đồng. 13.4. Trong giai đoạn 2009 - 2012, Quảng Nam đạt kết quả khả quan về tăng trưởng GDP theo giá so sánh và chuyển đổi cơ cấu kinh tế nhanh. Tốc độ tăng trưởng bình quân hàng năm của địa phương đạt 12%, còn GDP theo đầu người tăng đến 55%, từ 808 USD lên đến 1248 USD năm 2012. Tỷ lệ đóng góp các ngành nông lâm thủy sản tiếp tục giảm trong giai đoạn này và có xu hướng giảm tiếp trong những năm tới, phản ánh thay đổi về ưu tiên phát triển của địa phương. Trong khi đó, tỷ lệ đóng góp của các ngành xây dựng, công nghiệp và dịch vụ tăng lên, chiếm tỷ trọng lớn trong GDP của địa phương. Trong giai đoạn vừa qua, các ngành nông lâm thủy sản đóng góp một phần năm GDP của địa phương, hai phần năm là đóng góp của các ngành xây dựng và công nghiệp, ngành dịch vụ đóng góp hai phần ba, phản ánh tăng trưởng ngoạn mục về du lịch. 13.5. Mặc dù tốc độ tăng trưởng cao đã giúp địa phương giảm nghèo trong những năm qua, Quảng Nam vẫn là một trong những địa phương nghèo nhất ở Việt Nam, vì vậy còn phụ thuộc nhiều vào thu từ nguồn bổ sung ngân sách của trung ương. Các địa bàn nghèo chủ yếu tập trung tại khu vực vùng cao, miền núi, chủ yếu là địa bàn sinh sống của người dân tộc thiểu số. Mặc dù tỷ lệ nghèo của địa phương đã giảm từ 24% năm 2010 xuống mức dự báo là 16% năm 2013, nhưng vẫn cao hơn nhiều so với tỷ lệ nghèo của quốc gia là 14% năm 2010 và 10% dự báo cho năm 2013. Tỷ lệ nghèo thực ra tập trung chủ yếu tại các cộng đồng Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 49 dân tộc thiểu số ở nông thôn. Điều này bản thân nó đã là thách thức chính sách vì các chương trình hỗ trợ cho các cộng đồng ở đó gặp trở ngại là tỷ lệ mù chữ còn cao. Quảng Nam phải phụ thuộc nhiều vào nguồn bổ sung ngân sách của trung ương, bình quân lên đến 15% GDP của địa phương, tương đương 34% thu ngân sách của địa phương trong giai đoạn đánh giá. Bổ sung ngân sách của trung ương bao gồm cả bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu. 13.6. Kỳ vọng phát triển KTXH trong giai đoạn 2010 – 2020 của Quảng Nam là tiếp tục đạt tốc độ tăng trưởng kinh tế cao và bền vững trên cơ sở tái cấu trúc kinh tế; nâng cao năng lực cạnh tranh, công nghiệp hóa và cải thiện về giá trị gia tăng. Các ưu tiên đặt ra là nâng cao chất lượng giáo dục, đào tạo và phát triển nguồn nhân lực; đảm bảo sinh kế cho người nghèo, đặc biệt ở các vùng sâu vùng xa; chủ động đối phó với tác động của biến đổi khí hậu. 13.7. Trên cơ sở các ưu tiên phát triển kinh tế xã hội nêu trên, và tình trạng nhận trợ cấp ròng của Quảng Nam, chương này nhằm giải đáp ba câu hỏi chính sách lớn liên quan đến: ŸŸ Quản lý ngân sách; ŸŸ Giáo dục; ŸŸ Biến đổi khí hậu. 13.8. Các vấn đề trên phản ánh những ưu tiên của địa phương. Đối với một địa phương nhận trợ cấp ròng với nguồn thu hết sức hạn chế, vấn đề quan trọng cần đặt ra xoay quanh hiệu quả quản lý ngân sách và công thức xác định số bổ sung cho địa phương. Thứ hai, đối với một địa phương chi gần một nửa ngân sách cho lĩnh vực giáo dục và đào tạo, lĩnh vực này cần được phân tích kỹ lưỡng. Cuối cùng, do tác động tàn phá của biến đổi khí hậu tại địa phương, cũng như phí tổn gây ra rất lớn trong điều kiện nguồn lực còn hạn chế, vấn đề này cũng cần được phân tích. 13.9. Phần còn lại của chương có cấu trúc như sau: Phần 2 lần lượt bàn về các xu hướng thu và chi,26 và đi sâu phân tích vào vấn đề chính sách đầu tiên là quản lý ngân sách. Phần 3 tập trung vào lĩnh vực giáo dục còn Phần 4 tìm hiểu về biến đổi khí hậu. Phần 5 là phần kết luận. 2. Quản lý ngân sách và bổ sung ngân sách 13.10. Hình 13.1 trình bày về cơ cấu thu ngân sách của địa phương theo các nội dung chính trong giai đoạn đánh giá bốn năm, 2009 - 2012. Qua đó ta có thể rút ra một số kết luận như sau. Nguồn thu nội địa Quảng Nam được hưởng (bao gồm số thu được hưởng 100% và được phân chia của địa phương) rất hạn chế, bình quân chỉ bằng 10,9% GDP của địa phương trong giai đoạn đánh giá bốn năm. Số thu của trung ương, được phân chia cho ngân sách trung ương, bao gồm thu thuế XNK, thuế tiêu thụ đặc biệt hàng nhập khẩu, bình quân chiếm 5% GDP của địa phương trong giai đoạn đánh giá bốn năm.  26 Toàn bộ dữ liệu chi tiêu của địa phương do Bộ Tài chính cung cấp và chỉ bao gồm năm lĩnh vực chi: giáo dục, y tế, nông nghiệp, khoa học và công nghệ và giao thông. 50 Đánh giá Chi tiêu Công Hình 13.1: Cơ cấu thu ngân sách địa phương ở Quảng Nam, 2009 - 2012 (triệu đồng theo giá hiện hành) 18,000 16,000 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 2009 2010 2011 2012 Nguồn thu nội địa Thuế XNK tại tỉnh QN NTP, TP (Bổ sung của TW: của địa phương Chương trình MTQL, Chương trình mục tiêu) Thu bổ sung cân đối Thu chuyển nguồn Thu ngoài ngân sách Nguồn: Sở Tài chính Quảng Nam. 13.11. Thu nội địa ở địa phương không đa dạng, chưa bền vững và chỉ tập trung ở một số nguồn chính. Bốn nguồn thu nội địa chủ yếu ở địa phương, chiếm khoảng 83% số thu trong giai đoạn trên là: thu từ khu vực SXKD ngoài quốc doanh (doanh nghiệp vừa và nhỏ); phí sử dụng đất; thu từ doanh nghiệp nước ngoài; thu từ các doanh nghiệp có vốn nhà nước của trung ương hoặc địa phương. Phần lớn thu nội địa ở địa phương – bình quân 44% trong cùng kỳ – là thu từ các doanh nghiệp vừa và nhỏ ngoài quốc doanh. Nguồn thu này cũng ngày càng chiếm tỷ trọng lớn trong giai đoạn qua, từ 8% năm 2009 lên đến 12% năm 2012. Tại Quảng Nam, nguồn thu này chủ yếu đến từ ngành sản xuất ô-tô, bao gồm cả một tập đoàn lớn là công ty Trường Hải, nếu nguồn thu này có biến động giảm sẽ ảnh hưởng lớn đến khả năng cân đối ngân sách của tỉnh Quảng Nam. Nội dung này cần được lưu ý trong việc xây dựng dự toán NSĐP trong thời kỳ ổn định ngân sách mới. Phí sử dụng đất chiếm tới 14% thu của địa phương. Các doanh nghiệp nước ngoài có trụ sở tại đia phương đóng góp 13% còn các DNNN đóng góp thêm 12%.27 13.12. Nguồn thu từ các doanh nghiêp nước ngoài còn rất hạn chế, nhưng có tiềm năng tăng mạnh. Điều này cho thấy đầu tư trực tiếp nước ngoài của địa phương hiện ở mức tương đối thấp, chủ yếu tập trung vào du lịch và các ngành phụ thuộc tài nguyên như khai thác khoáng sản và cát xuất khẩu. 13.13. Chính quyền địa phương có rất ít phương án tạo nguồn thu. Địa phương không được phép chủ động chọn sắc thuế áp dụng, hoặc cạnh tranh thu hút đầu tư trực tiếp nước  27 Địa bàn mà doanh nghiệp đóng trụ sở sẽ quyết định đến việc nguồn thu từ thuế GTGT hay thuế TNDN là nguồn thu của trung ương hay nguồn thu được phân chia, bất kể cơ sở sản xuất đóng ở đâu. Nguồn thu từ các doanh nghiệp có trụ sở ở địa phương là nguồn thu được phân chia, trừ khi đó là doanh nghiệp hạch toán toàn ngành, trong trường hợp đó, số thu từ thuế là thu của trung ương. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 51 ngoài (FDI), để tạo tiềm năng tăng thu đáng kể. Đó là những hạn chế thực sự để địa phương có khả năng tối đa hóa nguồn thu. 13.14. Hình 13.1 cho thấy, Quảng Nam – một tỉnh nghèo và nhận trợ cấp ròng – phụ thuộc rất nhiều vào nguồn bổ sung từ ngân sách trung ương, bình quân chiếm đến 15% GDP của địa phương trong giai đoạn đánh giá. Qua hình trên ta thấy, số thu từ bổ sung ngân sách, màu tím trên biểu đồ, chiếm một tỷ trọng lớn trong các nguồn thu ngân sách nhà nước, bình quân bằng khoảng 34% thu ngân sách của địa phương trong giai đoạn 2009 – 2012, thậm chí còn trên 40% năm 2009. Số bổ sung ngân sách bao gồm bổ sung cân đối (được xác định là mức thiếu hụt ngân sách và được ổn định trong Thời kỳ ổn định ngân sách), bổ sung có mục tiêu và theo các chương trình MTQG. Trong mỗi Thời kỳ ổn định, Chính phủ áp dụng định mức phân bổ cho chi đầu tư và chi thường xuyên, để tạo sự minh bạch trong phân cấp ngân sách cho các cấp địa phương. Trên cơ sở những định mức đó, ngân sách trung ương bổ sung cân đối cho các địa phương nghèo để bù đắp thiếu hụt giữa nhu cầu chi tiêu được xác định theo định mức và số thu thực tế (‘thiếu hụt ngân sách’). Từ năm 2016, các chương trình MTQG được hợp nhất lại thành hai chương trình MTQG tập trung là giảm nghèo và xây dựng nông thôn mới. 13.15. Số bổ sung của ngân sách trung ương dành cho địa phương được ổn định trong suốt thời kỳ ổn định và được xác định ở đầu mỗi thời kỳ, không có tỷ lệ (%) tăng thêm hàng năm. Điều này làm cho các địa phương nhận bổ sung cân đối từ ngân sách trung ương vốn đã khó khăn lại càng thêm khó khăn trong việc bổ sung nguồn cho nhiệm vụ chi ngày càng tăng. Các tiêu chí và định mức làm cơ sở để phân bổ ngân sách được xác định rất chi tiết và dựa trên quy tắc. Định mức phân bổ ngân sách được dùng làm cơ sở để lập và phân bổ ngân sách cho địa phương. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh dựa trên các định mức phân bổ ngân sách được Thủ tướng Chính phủ thông qua, trình HĐND cùng cấp ban hành định mức phân bổ để sử dụng trong lập và phân bổ ngân sách của địa phương. Bảng 13.1: Các loại hình bổ sung tài chính từ ngân sách trung ương cho ngân sách đia phương (triệu đồng) Bổ sung cân đối Bổ sung có mục Trái phiếu Chính Tổng (Dự toán) tiêu (Dự toán) phủ (ngoài cân đối) Dự toán 1.180.926 1.098.041 1.183.808 3.462.775 2009 Thực hiện 1.505.165 1.705.212 919.772 4.130.149 Chênh lệch 27% 55% -22% 19% Dự toán 1.180.926 1.569.410 1.000.083 3.750.419 2010 Thực hiện 1.567.731 1.997.153 1.250.087 4.814.971 Chênh lệch 33% 27% 25% 28% Dự toán 2.215.406 827.320 720.640 3.763.366 2011 Thực hiện 2.215.406 2.819.728 712.435 5.747.569 Chênh lệch 0% 241% -1% 53% Dự toán 2.270.406 1.178.459 954.385 4.403.250 2012 Thực hiện 2.270.406 2.582.506 955.673 5.808.585 Chênh lệch 0% 119% 0% 32% Nguồn: Sở Tài chính tỉnh Quảng Nam. 52 Đánh giá Chi tiêu Công 13.16. Bảng 13.1 cho thấy các nội dung ngân sách đầu tư của địa phương, bao gồm phân bổ trực tiếp của trung ương cho địa phương dựa trên định mức phân bổ; chi tiêu “ngoài cân đối” của địa phương chủ yếu dựa vào nguồn trái phiếu, các chương trình MTQG và các dự án theo mục tiêu. Trong trường hợp Quảng Nam, phân bổ theo định mức chỉ chiếm khoảng 10% ngân sách đầu tư. Đó là các nội dung chi được xác định trên cơ sở tiêu chí và định mức chi minh bạch. Ngược lại, hai nội dung còn lại (trái phiếu, chương trình MTQG/ dự án theo mục tiêu) được phân bổ theo dự án. Trái phiếu không phân bổ theo các tiêu chí minh bạch, còn chương trình MTQG và dự án theo mục tiêu được phân bổ trên cơ sở các nguyên tắc và tiêu chí, nhưng không dựa trên định mức chi. Quan trọng là các nguồn thu ngoài cân đối không được xét khi tính toán số bổ sung cân đối. Bên cạnh đó, nguồn trái phiếu và chương trình MTQG không được phân bổ kịp thời, dẫn đến tình trạng ‘chuyển nguồn’ và làm giảm độ tin cậy của ngân sách. Chẳng hạn, các nguồn này được phân bổ vào nửa cuối của năm, thường là mùa mưa, gây khó khăn cho việc thi công công trình. Chi đầu tư bằng nguồn trái phiếu Chính phủ thường được hạch toán riêng là “ngoài cân đối của địa phương”. Thông lệ này dẫn đến sự phân tán trong ngân sách chi đầu tư một cách không cần thiết. 13.17. Nguồn thu được giữ lại quản lý qua ngân sách nhà nước (còn gọi là ‘ngoài cân đối của địa phương’) chiếm một tỷ trọng lớn trong tổng thu ngân sách ròng. Theo quan điểm của địa phương, phần này chủ yếu là nguồn huy động ngoài ngân sách mà địa phương ít được kiểm soát, vì vậy nó gây tác động bất lợi đến chất lượng lập kế hoạch và lập ngân sách nói chung, đây cũng là ý kiến được nêu trong Đánh giá về phân cấp ngân sách năm 2014. Nguồn thu này được đưa vào ngân sách ở cấp trung ương và chủ yếu bao gồm trái phiếu của trung ương vay cho địa phương. Trái phiếu là một nguồn thu quan trọng cho chi đầu tư. Ta có thể thấy rõ trên Bảng 13.1, trái phiếu chiếm khoảng 13% số thu hàng năm trong Thời kỳ ổn định ngân sách đầu tiên được xem xét, giảm xuống còn 6% mỗi năm trong Thời kỳ ổn định ngân sách thứ hai được xem xét. UBND cấp tỉnh trình danh mục các dự án ưu tiên sử dụng nguồn trái phiếu lên Bộ KH&ĐT để thẩm định và họ thường chỉ phê duyệt một số dự án ưu tiên hàng đầu. Cho dù những quyết định đó có nên đươc phân cấp cho địa phương hay không (và do đó được đưa vào ngân sách của địa phương hay không) cuối cùng cũng là quyết định về việc thẩm quyền quyết định về đầu tư cho hạ tầng từ nguồn trái phiếu nên nằm ở đâu. Tuy nhiên, điều rõ ràng là thông lệ này gây ra sự phân tán trong ngân sách đầu tư. Do địa phương không nắm được số trái phiếu phát hành là bao nhiêu từ trước, nên đó là trở ngại để lập kế hoạch tốt. Vì vậy, điều quan trọng là phải dự toán đúng và kịp thời hàng năm cho mỗi năm trong Thời kỳ ổn định ngân sách. 13.18. Nguồn thu ngoài cân đối của địa phương còn bao gồm thu từ nguồn xổ số kiến thiết và thu từ phí, nghĩa là học phí, viện phí hoặc phí giao thông nông thôn, là nguồn thu được tách riêng để tái đầu tư trong ngành. Số thu từ phí sử dụng đường giao thông nông thôn khá lớn, được sử dụng để tái đầu tư cho giao thông nông thôn, chiếm khoảng một phần ba tổng chi đầu tư cho lĩnh vực này. Nguồn thu xổ số kiến thiết cũng thường được dùng để tái đầu tư trong các lĩnh vực y tế và giáo dục. 13.19. Đưa nguồn thu xổ số kiến thiết ra ngoài cân đối được cho là chưa hợp lý. Lý do là tại các địa phương nghèo, nguồn thu xổ số kiến thiết thường rất nhỏ. Chẳng hạn, thu từ nguồn xổ số kiến thiết ở Quảng Nam rơi vào khoảng 50 tỷ đồng, còn một số địa phương ở miền Nam có thể thu đến 1.000 tỷ đồng. Vì vậy, điều quan trọng là phải tìm ra công thức công bằng hơn để xử lý nguồn thu này sao cho các địa phương nghèo không bị bất lợi nhất là Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 53 khi nguồn thu này chủ yếu được sử dụng cho các ngành cần phát triển như y tế và giáo dục. Trong bối cảnh đó, cần phải có chính sách và dòng ngân sách về phát triển khu vực – có thể được sử dụng nguồn xổ số kiến thiết – với vai trò quan trọng để hỗ trợ cho các địa phương nghèo trong dài hạn. 13.20. Về thu từ phí, nguồn thu này có tiềm năng tạo ra số thu cao hơn. Trong trường hợp chi trả cho sự nghiệp môi trường lâm nghiệp thuế/phí du lịch, quan điểm chung là mức phí hiện đang quá thấp. Chẳng hạn, Quảng Nam có trên hai mươi nhà máy thủy điện và có khả năng huy động thu trên 20 đồng/kWh, ít nhất tương đương với mức tăng giá điện. Cần có một lộ trình để về tăng phí lũy tiến. Ngoài ra, giá vé thăm quan hai di sản thế giới tại địa phương cũng có thể được nâng lên. 13.21. Nguồn trái phiếu được sử dụng riêng cho các nhiệm vụ chi cụ thể ở địa phương, v.v. bệnh viện tuyến huyện hoặc giao thông, nhưng không phân bổ theo định mức ngân sách, mà được gộp vào ngân sách được phê duyệt ban đầu từ đầu năm ngân sách. Số này được chốt vào cuối mỗi năm ngân sách sau khi đã rõ về mức vượt thu. Vì vậy, địa phương không có khả năng thông báo cho cấp huyện và cấp xã về số bổ sung thêm trong năm vào đầu năm như trường hợp bổ sung cân đối. 13.22. Việc định mức phân bổ chi đầu tư và thường xuyên dựa nhiều theo tiêu chí dân số dẫn đến mức phân bổ thấp cho những địa phương nghèo, có dân cư thưa thớt. Do đó, một số chính quyền địa phương khuyến nghị rằng định mức sửa đổi cần xét đến GDP theo đầu người, mức độ phát triển hạ tầng, và các tiêu chí khác. Mặc dù định mức được xác định theo tiêu chí dân số tại địa phương là phù hợp, nhưng điều quan trọng là phải bổ sung thêm các tiêu chí phụ, ví dụ, trong ngành y tế, số đơn vị hành chính cấp huyện và cấp xã vì các tiêu chí này xác định ra nhu cầu chi tiêu. Hoàn thiện định mức theo hướng đó sẽ tạo điều kiện phân loại các địa phương theo nhóm, với các chiến lược/chính sách để mỗi nhóm tạo động cơ thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI). Quảng Nam cần thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) để bù đắp thiếu hụt giữa nhu cầu chi đầu tư, ước khoảng 40 ngàn tỷ đồng (tương đương 1,8 tỷ USD) mỗi năm và ngân sách đầu tư hạn chế chỉ bằng 4 ngàn tỷ đồng (tương đương 185 triệu USD). 13.23. Các tiêu chí phân bổ ngân sách đầu tư của địa phương dựa trên các tiêu chí của trung ương, có xét đến sự khác biệt giữa các địa phương cấp dưới.28 Các tiêu chí phân bổ chi đầu tư cho cấp huyện ở địa phương bao gồm năm tiêu chí như sau: ŸŸ Tiêu chí về dân số bao gồm số người dân tộc thiểu số tại huyện đó; ŸŸ Mức độ phát triển, bao gồm cả tỷ lệ nghèo; ŸŸ Diện tích tự nhiên tại huyện đó; ŸŸ Số đơn vị hành chính, bao gồm số xã, số xã miền núi (khu vực I, II và IIII), xã ở đảo và xã biên giới; ŸŸ Các tiêu chí cụ thể, như di sản văn hóa, khu công nghiệp, khu kinh tế tại huyện.  28 Các tiêu chí phân bổ ngân sách đầu tư ở địa phương được ban hành tại Quyết định số 167/2010/QĐ-UBND của địa phương cho thời kỳ 2011 - 2015. 54 Đánh giá Chi tiêu Công 13.24. Chi ‘chuyển nguồn’ cao làm giảm thiểu hiệu suất và làm giảm độ tin cậy của ngân sách địa phương. Hình 13.1 cho thấy số chi ‘chuyển nguồn’ ở mức cao, bình quân chiếm một phần tư tổng thu ngân sách ròng, mặc dù đang có dấu hiệu giảm xuống trong thời gian qua. Đây là số thu kết chuyển từ năm trước đó (được dự toán là chi của năm đó) và được hạch toán là thu của năm tiếp theo. Trong giai đoạn đánh giá, ‘chuyển nguồn’ được thực hiện do ba nguyên nhân: (i) dự toán chưa chi hết; (ii) ứng trước vốn đầu tư; và (iii) vượt thu. Điều quan trọng là phải phân biệt các mục đó ra vì chỉ có hai nội dung ‘chuyển nguồn” đầu là thiếu hiệu suất trên góc độ điều hành ngân sách. 13.25. Chính quyền địa phương thừa nhận rằng dự toán chưa chi hết và ứng trước vốn đầu tư cần giảm xuống vì các yếu tố ‘chuyển nguồn’ này làm giảm hiệu suất và độ tin cậy của ngân sách. Dự toán chưa chi hết diễn ra khi chi tiêu không được thực hiện theo kế hoạch. Điều này có nguyên nhân, ít nhất một phần, do chi tiêu ở cấp huyện và cấp xã, nằm ngoài sự kiểm soát của chính quyền cấp tỉnh. Ứng trước vốn đầu tư là do quy định cho phép ứng trước một phần năm tổng giá trị hợp đồng trước khi thực hiện công trình. Tuy nhiên, do các dự án (hạ tầng lớn) thường bị triển khai chậm, nên công trình được thực hiện trong năm ngân sách đó không sử dụng hết số 20% ứng trước, và do đó phải được trả lại. 13.26. Hiện đang có các nỗ lực nhằm giảm thiểu số ứng vốn. Chẳng hạn, tại Quảng Nam, nếu xảy ra chậm trễ, nhà thầu phải hoàn lại số tiền chưa chi và hợp đồng sẽ bị hủy để điều chuyển cho nhà thầu khác theo Nghị quyết 11 của Chính phủ. Vấn đề giảm ‘chuyển nguồn’ đòi hỏi nhiều nỗ lực hơn, như giám sát tốt hơn các nhà thầu và tình hình triển khai hợp đồng, đồng thời cải thiện đánh giá tiền kiểm về năng lực thực hiện công trình của nhà thầu. 13.27. Số vượt thu chiếm khoảng một phần tư số chi ‘chuyển nguồn’ nhưng được coi là cần thiết. Quy mô vượt thu trong một năm cụ thể chỉ có thể xác định vào tháng 12 của năm đó. Kết quả là số ‘chuyển nguồn’ trở nên lớn vì đến cuối năm ngân sách mới xác định được số vượt thu. Theo chính sách của địa phương, một nửa số vượt thu được đưa vào quỹ cải cách lương, gộp với quỹ của trung ương cho mục tiêu này, để đảm bảo cho chương trình của Chính phủ về cải cách lương/lương tối thiểu của nhà nước. Tuy nhiên trong thực tế, quỹ cải cách lương không được sử dụng đúng lúc, và do đó lại phải ‘chuyển nguồn’. Một nửa còn lại để bù đắp thiếu hụt cho chi đầu tư và chi thường xuyên của năm đó (còn gọi là ‘nhu cầu cấp bách’). Trong bối cảnh đó, điều quan trọng là phải cân nhắc xem có thực sự cần phải chi đến một nửa số vượt thu cho lương hay không, và liệu có nên giảm số đó xuống khoảng 30% chẳng hạn, để dành nhiều nguồn lực cần hơn cho chi đầu tư cấp bách. 13.28. Quy mô nợ đọng hiện cũng đang được xem xét. Trong trường hợp Quảng Nam, tổng nợ đọng vào cuối năm 2012 lên đến 2.306 tỷ đồng, tương đương khoảng một phần năm tổng thu cân đối ngân sách và ba phần tư thu nội địa của địa phương. Trong số đó, khoảng 45% là nợ đọng ngân sách nhà nước (bao gồm cả nợ đọng của ngân sách địa phương) và 55% là nợ đọng các công trình từ nguồn trái phiếu Chính phủ. Từ năm 2012, chính quyền trung ương đã yêu cầu các địa phương phải rà soát lại số nợ đọng nhằm ưu tiên giảm dư nợ đọng trước khi quyết định chi đầu tư mới trong Kế hoạch đầu tư trung hạn 05 năm. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 55 2.1. Độ tin cậy của ngân sách 13.29. So sánh giữa số chi theo dự toán và số thực hiện cho thấy chênh lệch ở mức lớn, điều này thể hiện mức độ thiếu tin cậy của quy trình ngân sách. Bảng 13.2 cho thấy chênh lệch giữa ngân sách được giao và thực chi trong các năm đánh giá lần lượt là 91%, 87%, 106% và 110%. Bảng 13.2: Chênh lệch giữa số dự toán và số quyết toán chi đầu tư và thường xuyên tại Quảng Nam, 2009 – 2012 2009 2010 2011 2012 Quyết Quyết Quyết Quyết Dự toán Dự toán Dự toán Dự toán toán toán toán toán Tổng chi của 3.764.026 7.198.743 5.138.961 9.147.701 6.388.479 13.147.550 6.612.400 13.934.308 địa phương Tổng chi đầu 3.464.370 4.561.820 4.720.379 5.507.120 5.827.039 8.008.508 6.147.764 10.674.232 tư và thường xuyên Đầu tư 1.213.485 1.766.003 1.522.385 2.013.642 1.719.900 3.397.192 2.105.000 4.351.849 Thường xuyên 2.250.885 2.795.817 3.197.994 3.493.478 4.107.139 4.611.316 4.042.764 6.322.383 Chênh lệch 91% 78% 106% 110% Nguồn: Dự toán và quyết toán của tỉnh Quảng Nam, Đánh giá về phân cấp ngân sách năm 2014 . 13.30. Chênh lệch cao giữa số dự toán và số thực chi được lý giải bởi một số lý do khác, ngoài các lý do nêu trên nhằm lý giải về số ‘chuyển nguồn’ cao. Đó là: ŸŸSố bổ sung của ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương tăng lên trong thời gian  thực hiện ngân sách. Bảng 13.2 về các hình thức bổ sung tài chính của ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương cho thấy số bổ sung được thực hiện cao hơn số bổ sung trong dự toán, lần lượt ở các mức 19%, 28%, 53% và 32% trong giai đoạn đánh giá. ŸŸ Số vượt thu từ nguồn phí sử dụng đất, thuế kinh doanh (ngoài nhà nước), thu từ khu vực doanh nghiệp nhà nước (DNNN). Vượt thu phát sinh là do: (i) dự toán số thu tiền sử dụng đất ở mức quá cẩn trọng; (ii) sử dụng dữ liệu cũ và không sát thực tế; và (iii) hạn chế về năng lực dự báo và phân tích thu. 13.31. Theo Luật Ngân sách nhà nước (2002), để tránh “chạy chi cho hết” vào cuối năm, các đơn vị dự toán được phép chuyển nguồn phần dự toán còn lại sang năm tiếp theo. Quy định này nhằm khuyến khích các đơn vị dự toán tránh chi tiêu vào phút cuối và sử dụng phần dự toán còn lại một cách thận trọng. Tuy nhiên, như đã nêu trên, chi ‘chuyển nguồn’ nên là cái cần phải tránh vì nó làm giảm độ tin cậy trong lập kế hoạch ngân sách và thực hiện chính sách. Độc giả nên tham khảo chương về thể chế trong đó bàn sâu về vấn đề chi ‘chuyển nguồn’. 2.2. Xu hướng chi tiêu 13.32. Trong giai đoạn 2009 - 2012, giáo dục và đào tạo chiếm phần lớn trong năm lĩnh vực chi được lựa chọn trong Đánh giá chi tiêu công lần này (chiếm 48% chi tiêu trong năm lĩnh vực chính), tiếp theo là giao thông, kho vận và thông tin liên lạc (23%). Một phần tư chi tiêu còn lại được dành cho y tế (18%), nông lâm thủy lợi (11%), và một phần không đáng 56 Đánh giá Chi tiêu Công kể dành cho khoa học & công nghệ, nghiên cứu và môi trường (<1%). So với các ưu tiên phát triển, thực chi tại Quảng Nam khẳng định về ưu tiên dành cho giáo dục, y tế và giao thông, tổng cộng chiếm khoảng 90% chi tiêu ngân sách của năm lĩnh vực lựa chọn. Tuy nhiên, khi kinh tế địa phương mong muốn xây dựng được nền tảng vốn con người, chuyển sang mở rộng các ngành kinh tế cấp hai và cấp ba, mức chi thấp dành cho khoa học và công nghệ cũng là một quan ngại. 13.33. Nhìn vào cả thời kỳ, Hình 13.2 cho thấy giáo dục và giao thông là hai lĩnh vực có mức tăng chi lớn nhất. Tuy nhiên, xu hướng chi tiêu đó cần được nhìn nhận trong bối cảnh hai thời kỳ ổn định ngân sách trong phạm vi Đánh giá chi tiêu công, ta thấy có sự đứt đoạn về cơ cấu giữa năm 2010 và 2011. Hình 13.2: Chi tiêu tại Quảng Nam cho năm lĩnh Hình 13.3: Tổng chi cho năm lĩnh vực phân vực theo nội dung kinh tế chung, 2009 - 2012, theo nội dung kinh tế 2009 - 2012 (theo giá theo giá hiện hành hiện hành) Y tế 1% 14% Nông, lâm, thủy lợi 39% Khoa học & công nghệ, 14% Nghiên cứu, Môi trường Giao thông, Kho bãi, Truyền thông 32% Giáo dục & Đào tạo 0 4.000 8.000 Tổng chi dầu tư Tổng chi thường xuyên Tổng chi đầu tư Chi lương Chi hàng hóa và tiền công và dịch vụ Subsidies and Khác transfers Nguồn: Bộ Tài chính. 13.34. Phần lớn chi tiêu cho y tế và giáo dục là chi thường xuyên (Hình 13.2). Về giao thông, hầu hết chi tiêu là chi đầu tư. Trong lĩnh vực nông nghiệp và thủy lợi, gần một nửa là chi thường xuyên và nửa còn lại là chi đầu tư. 13.35. Ngân sách đầu tư chiếm hai phần năm chi tiêu của địa phương tại Quảng Nam, chi lương và tiền công chiếm một phần ba. Tìm hiểu sâu hơn về tổng mức chi theo nội dung kinh tế của cả năm lĩnh vực trong thời kỳ đánh giá tại Hình 13.3, ta thấy chỉ 39% ngân sách của địa phương được phân bổ cho chi đầu tư, phần còn lại là chi thường xuyên. Một phần ba tổng chi tiêu là chi lương và tiền công, chi mua sắm hàng hóa và dịch vụ chiếm 14%. Chi bổ sung và trợ cấp không đáng kể tại Quảng Nam. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 57 2.3. Ngân sách thường xuyên 13.36. Về chi thường xuyên, phân bổ ngân sách theo dân số của trung ương cho địa phương cần được điều chỉnh thêm để đảm bảo kết quả công bằng hơn. Theo Quyết định số 59/2010/QĐ-TTg, hầu hết chi thường xuyên được phân bổ theo dân số, có điều chỉnh cho địa bàn địa lý (đô thị, đồng bằng, khu vực miền núi, vùng cao – hải đảo). Mặc dù nên áp dụng tiêu chí dân số trong phân bổ, nhưng cũng nên sử dụng một số chỉ tiêu phụ để đối phó với xu hướng thiếu ưu ái cho địa phương nghèo và có mật độ dân số thấp như Quảng Nam, tại đó địa phương phải đối mặt với giá thành cao hơn để cung cấp cùng mức dịch vụ tại các khu vực có mật độ dân số thấp. Về chi đầu tư, những điều chỉnh dựa trên Quyết định số 69 chưa đủ để xử lý xu hướng này.29 13.37. Định mức phân bổ ngân sách cho chi thường xuyên được tính toán cho cấp địa phương dựa trên định mức phân bổ của trung ương, nhưng phần nào cứng nhắc hơn.30 Định mức phân bổ ngân sách có tính chất tùy tiện vì dựa trên kinh nghiệm về tổng mức chi lương thay vì xem xét toàn bộ số thu từ các nguồn và sự khác biệt giữa các đơn vị chi tiêu. Định mức chi thường xuyên cũng cứng nhắc ở chỗ khi tỷ lệ trượt giá tăng lên hoặc khi có thay đổi về chính sách (chẳng hạn thay đổi về định mức công tác phí, hỗ trợ cho các đối tượng chính sách xã hội, lương cơ bản, v.v.), ngân sách sự nghiệp sẽ không đủ. Tuy nhiên, hiện đang có một số nỗ lực điều chỉnh để phân bổ công bằng hơn qua xác định định mức. Chẳng hạn, các hệ số điều chỉnh đang được áp dụng cho quy mô lớp học, địa điểm trường học, loại trường, và trường học dành cho học sinh dân tộc thiểu số. 2.4. Lập ngân sách: Gắn kết giữa chiến lược, kế hoạch và ngân sách 13.38. Sự phối hợp trong các quy trình lập ngân sách giữa trung ương và địa phương hiện chưa đảm bảo. Quảng Nam tuân thủ với Luật Ngân sách nhà nước và các văn bản hướng dẫn. Tên cơ sở chiến lược phát triển KTXH 10 năm, kế hoạch 5 năm, văn bản hướng dẫn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, kế hoạch phát triển hàng năm được xây dựng làm cơ sở để chuẩn bị ngân sách hàng năm. Tuy nhiên, văn bản hướng dẫn về ngân sách của trung ương thường được ban hành chậm, khiến cho chính quyền và các đơn vị sử dụng ngân sách ở địa phương không có đủ thời gian trong lập kế hoạch thu chi. 13.39. Hướng dẫn lập kế hoạch ở địa phương chưa có các giả định về kinh tế vĩ mô và chính sách rõ ràng để xác định ưu tiên theo ngành cũng như mức trần ngân sách cho các đơn vị dự toán. Hiện chưa có bằng chứng cho thấy các giả định kinh tế vĩ mô như tốc độ tăng trưởng, trượt giá, biến động tỷ giá được sử dụng trong xây dựng các văn bản kế hoạch và ngân sách. Nhìn chung, sự gắn kết giữa chiến lược phát triển ở mỗi ngành, kế hoạch 05 năm và nguồn lực tài chính, chưa thực sự rõ ràng. Chưa ngành nào lập dự toán dựa trên Kế hoạch chi tiêu trung hạn hoặc phân bổ dựa trên đầu ra và kết quả mà chỉ áp dụng phương thức lập ngân sách dựa trên đầu vào.  29 Chẳng hạn, về chi thường xuyên trong lĩnh vực y tế, 215 tỷ đồng (tương đương 10 triệu USD) được phân bổ cho 18 cơ sở chăm sóc y tế cấp huyện. Tuy nhiên, có 244 trạm y tế ở tất cả các xã. Ngân sách phân bổ chỉ vừa đủ để chi lương, còn một phần nhỏ chi ngoài lương chủ yếu được ưu tiên cho các bệnh viện huyện thay vì các trạm y tế xã. So với một địa phương khác, số tiền phân bổ có thể như nhau, nhưng địa phương đó chỉ có 11 huyện và 166 cơ sở y tế xã. Vì vậy định mức phân bổ cần tính đến số đơn vị hành chính cấp huyện và cấp xã trong một địa phương vì chi phí sẽ cao hơn nếu số huyện và số xã nhiều hơn. Định mức phân bổ ngân sách chi thường xuyên của địa phương được ban hành qua Quyết định số 32/2010/QĐ-TTg cho giai  30 đoạn 2011-2015 của địa phương. 58 Đánh giá Chi tiêu Công 13.40. Chiến lược và kế hoạch ngành được lập nhưng chưa dựa trên các chỉ số cụ thể và/ hoặc chỉ dựa trên các chỉ tiêu quá tham vọng, vì vậy làm hạn chế tác dụng của chúng trong việc xác định ưu tiên phân bổ nguồn lực. Thiếu kế hoạch trung hạn ngành và mức trần ngân sách dẫn đến tình trạng có quá nhiều dự án không đủ nguồn đảm bảo. Đầu tư được thực hiện theo vụ việc, không có tính chiến lược dẫn đến tình trạng nợ đọng chi nghiêm trọng. 13.41. Để giải quyết vấn đề đó, Bộ KH&ĐT yêu cầu phải xây dựng kế hoạch đầu tư trung hạn giai đoạn 2013 – 2015 và 2016 – 2020, trong đó chỉ ra dự kiến đầu tư dựa trên các ưu tiên chính sách, phù hợp với Luật Đầu tư công năm 2014. Dự kiến, Kế hoạch chi tiêu trung hạn sẽ được áp dụng cho cả chi đầu tư và chi thường xuyên sau khi Luật Ngân sách nhà nước sửa đổi được thông qua năm 2015. 13.42. Cơ chế lập kế hoạch trung hạn mới dự kiến sẽ nâng cao tính kịp thời của ngân sách phân bổ. Theo cơ chế mới, sau năm đầu tiên, chính quyền địa phương sẽ nắm chắc hơn về phân bổ dự kiến từ trung ương, mà không cần đợi đến khi trung ương thảo luận vào tháng 7 trong các năm tiếp theo của Thời kỳ ổn định. 3. Ngành giáo dục 13.43. Quảng Nam đưa phát triển giáo dục vào chiến lược phát triển KTXH của địa phương qua nhiều chương trình hỗ trợ khác nhau cho học sinh nghèo và giáo viên giảng dạy vùng sâu và các địa bàn khó khăn. Địa phương đã xây dựng Chiến lược giáo dục giai đoạn 2010 – 2020 đã được HĐND thông qua. Đây là chiến lược rất quan trọng và được Sở Giáo dục và Đào tạo (GD&ĐT) tuân thủ chặt chẽ. Văn bản này chỉ đạo về tầm quan trọng của việc nâng cao chất lượng giáo dục tại địa phương qua tập trung vào xây dựng trường học chất lượng cao ở cấp trung học. Địa phương còn đặt mục tiêu nâng cao tỷ lệ nhập học của trẻ 5 tuổi lên 99,5%, tỷ lệ hoàn thành trung học phổ thông lên 80%, số học sinh trên 10.000 dân là 350 vào năm 2020. Học sinh ở những địa bàn khó khăn và vùng sâu được hưởng nhiều chương trình hỗ trợ khác nhau, ví dụ Nghị định 49/74 về miễn học phí, hỗ trợ học tập cho học sinh nghèo và có hoàn cảnh khó khăn. Hình 13.4: Xu hướng học sinh các cấp tiểu học và phổ thông tại tỉnh Quảng Nam, giai đoạn 2012 - 2014 120000 Giáo dục tiểu học 100000 Giáo dục trung học cơ sở 80000 Giáo dục trung học phổ thông Học sinh 60000 Mẫu giáo 40000 20000 Nhà trẻ 0 Tiền tiểu học 2010 - 2011 2011- 2012 2012 - 2013 2013 - 2014 Nguồn: Sở GD&ĐT Quảng Nam. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 59 13.44. Nhìn chung, số lượng học sinh đã và đang giảm xuống, ngoại trừ ở cấp mầm non (trẻ 5 tuổi). Từ năm 2010 đến năm 2013, số học sinh tăng liên tục ở cấp mầm non (trẻ 5 tuổi), và hầu như ổn định ở cấp tiểu học, giảm mạnh ở cấp trung học cơ sở và giảm nhẹ ở cấp trung học phổ thông. Tỷ lệ nhập học ròng là 96,2% ở cấp tiền tiểu học, 97,7% ở cấp tiểu học, 89,7% ở cấp trung học cơ sở, 67,7% ở cấp trung học phổ thông. Các tỷ lệ này cao hơn so với mức bình quân trong khu vực và của quốc gia. 13.45. Sở GD&ĐT nhận thức được nhu cầu phải đẩy mạnh kỹ năng kỹ thuật ở Quảng Nam, nhưng hiện nay chỉ 10% tổng ngân sách giáo dục và đào tạo dành cho giáo dục dạy nghề và kỹ thuật và giáo dục sau phổ thông. Mặc dù đã có một số trường đại học và dạy nghề, nhưng chương trình giảng dạy còn yếu, năng lực giảng dạy và trang thiết bị còn hạn chế, vì vậy kết quả vẫn còn yếu kém. Hình 13.5. Chi tiêu cho giáo dục và đào tạo ở Quảng Nam theo nội dung kinh tế, 2009 – 2012 (theo giá so sánh) 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0 2009 2010 2011 2012 Chi tài sản cố định Chi đầu tư xây dựng cơ bản Chi lương và tiền công Chi hàng hóa và dịch vụ Bổ sung và trợ cấp Khác Nguồn: Bộ Tài chính. 13.46. Về giáo dục và đào tạo, ngân sách đầu tư của địa phương còn nhỏ (19%), được cho là chưa đủ để nâng cấp ‘trường lớp tạm’, với kinh phí dự trù lên đến 4.000 tỷ đồng. 13.47. Phần lớn ngân sách thường xuyên được dùng chi lương và tiền công, chiếm tới 55% tổng chi tiêu trong lĩnh vực này. Ngân sách thường xuyên tăng mạnh theo giá so sánh trong năm 2012. Thực hiện theo hướng dẫn của trung ương là địa phương cần phân bổ tối thiểu 20% tổng chi tiêu cho giáo dục, Quảng Nam đã nâng chỉ tiêu cho giáo dục từ 14,6% năm 2010 lên 20,9% năm 2013.31 Lý do tăng mạnh chính là vì lương tối thiểu tăng gần gấp đôi trong giai đoạn qua, như được trình bày ở Hình 13.6 ở dưới. Một lý do khác là trong năm 2010, gần 123 trường mầm non bán công (khoảng 40% tổng các trường mầm non vào thời điểm đó) và 8 Cục Thống kê Quảng Nam, Niên giám thống kê tỉnh Quảng Nam năm 2013, Nhà xuất bản Thống kê Hà Nội. 31 60 Đánh giá Chi tiêu Công trường trung học phổ thông bán công trở thành trường công, và giáo viên hợp đồng trở thành giáo viên biên chế, ăn lương nhà nước. Một yếu tố nữa là do đẩy mạnh phổ cập giáo dục tiền tiểu học cho trẻ năm tuổi. 13.48. Địa phương thực hiện quy tắc 80/20 trong ngân sách chi thường xuyên bằng cách bù ngân sách giáo dục địa phương để đảm bảo 80% ngân sách chi thường xuyên dành cho lương, phụ cấp, đóng góp bảo hiểm y tế và thất nghiệp, phần còn lại là chi thường xuyên ngoài lương. Nếu chi lương lên đến trên 80% ngân sách chi thường xuyên, địa phương sẽ bố chi thêm ngân sách để duy trì theo tỷ lệ đó. 13.49. Trong thực tế, địa phương gặp khó khăn trong việc thực hiện quy tắc 80/20. Lý do là lương tối thiểu tăng nhanh trong Thời kỳ ổn định ngân sách khiến cho ngân sách dành cho chi thường xuyên ngoài lương không còn bao nhiêu, đặc biệt vào cuối Thời kỳ ổn định. Trợ cấp của trung ương (ở mức 2.400 tỷ đồng) không đủ để đảm bảo tăng lương tối thiểu sau mức 830.000 đồng (đã đạt vào năm 2010). Số liệu lấy mẫu ở một số trường cho thấy chính sách đó không phải lúc nào cũng được thực hiện. Cấp huyện nhận ngân sách của cấp tỉnh, sau khi giữ lại một phần cho các hoạt động ở cấp huyện, một số huyện phân bổ ngân sách chi thường xuyên dựa trên số lớp, một số dựa trên số học sinh. Chẳng hạn, huyện Tam Kỳ phân bổ 15 - 16 triệu đồng cho mỗi lớp học mỗi năm học. Hình 13.6. Lương tối thiểu (nghìn đồng) 1.100 1.005 1.000 950 900 850 800 750 700 650 600 1/2009 1/2010 1/2011 1/2012 Nguồn: Bộ Tài chính. 13.50. Trong năm 2012, chỉ có 52% học sinh tiểu học và 11% học sinh trung học cơ sở được tham gia chương trình học cả ngày32. Chương trình tự nguyện chuyển từ học nửa ngày sang học cả ngày đã được triển khai tại địa phương. Tuy nhiên, nguồn vốn hỗ trợ của trung ương để đảm bảo kinh phí chuyển đổi không đủ thực hiện, vì vậy kinh phí một phần được đảm bảo qua yêu cầu giáo viên làm thêm giờ với cùng mức lương, hoặc dựa vào nguồn đóng góp của phụ huynh cho giáo dục, còn gọi là nguồn ‘xã hội hóa’, nhưng cách làm này có khả năng gây ra những quan ngại về công bằng. Dữ liệu của Bộ GD&ĐT. 32 Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 61 13.51. Địa phương phân bổ ngân sách cho các cấp tiền tiểu học, tiểu học, phổ thông cơ sở ở cấp huyện theo dân số trong độ tuổi 1 - 15 ở mỗi huyện và mức phân bổ theo đầu trẻ em có sự khác biệt theo địa bàn địa lý. Như trình bày ở Bảng 13.3, mức phân bổ cho trẻ em ở vùng cao (3,57 triệu đồng) cao hơn so với khu vực đô thị (2,09 triệu đồng). Theo các cán bộ ở địa phương, nếu phân bổ theo công thức chưa đủ để duy trì tỷ lệ chi lương và chi thường xuyên ngoài lương là 80:20, tỉnh sẽ bổ sung thêm ngân sách. Bảng 13.3: Phân bổ chi thường xuyên theo số trẻ em, 2014 (đồng) Địa bàn Mức phân bổ theo đầu trẻ em Đô thị 2.090.000 Đồng bằng 2.510.000 Khu vực miền núi, khu vực người DTTS ở đồng 3.140.000 bằng vùng sâu Vùng cao, hải đảo 3.570.000 Nguồn: Quyết định số 32/2010/QĐ-UBND, ngày 10/12/2010, của UBDN tỉnh Quảng Nam. 13.52. Mức chi bình quân theo đầu học sinh có sự khác biệt đáng kể theo cấp học và giữa các huyện khác nhau. Trong năm 2013, mức chi theo đầu học sinh bình quân là 4,7 triệu đồng ở cấp tiền tiểu học, 11,7 triệu đồng ở cấp tiểu học, 10,6 triệu đồng ở cấp trung học cơ sở, và 6,2 triệu đồng ở cấp trung học phổ thông, nhưng có sự khác biệt đáng kể như trình bày tại Hình 13.7. Tương tự, tỷ lệ chi lương trên ngân sách chi thường xuyên là 81,5% ở cấp tiền tiểu học, 88,9% ở cấp tiểu học, 88,0% ở cấp trung học cơ sở, và 83,8% ở cấp trung học phổ thông. Có sự khác biệt lớn giữa định mức phân bổ theo dân số ở độ tuổi đi học và mức chi thực tế theo đầu học sinh. Điều này có thể được lý giải do sự khác biệt giữa dân số trong độ tuổi đi học và số nhập học thực tế. Ngoài ra, địa phương còn phải bổ sung vốn để đảm bảo chi đủ lương, do số lượng lớn giáo viên. Hiện chưa có dữ liệu tương đương về mức bình quân của quốc gia, nhưng số liệu ở Quảng Nam có thể được coi là rất lớn. 62 Đánh giá Chi tiêu Công Hình 13.7. Mức chi thường xuyên bình quân theo đầu học sinh hàng tháng phân theo cấp học ở các huyện, 2013 (triệu đồng) Tiền tiểu học Tiểu học 19.5 20 20 16.918.1 17.2 14.7 14.1 15 15 11.7 12.8 10.89.8 10.8 10.3 9.5 9.5 9.9 8.9 10 7.2 7.1 6.4 5.7 5.6 7.5 10 5.7 6.1 5.2 5.9 4.7 3.5 3.8 3.3 3.3 4.0 4.3 4.2 4.5 5 3.0 3.2 5 1.9 0 0 Đại Lộc Quế Sơn Tiên Phước Nông Sơn Đông Giang Hiệp Đức Tam Kỳ Hội An Diện Bàn Duy Xuyên Thăng Bình Núi Thành Phú Ninh Tây Giang Nam Giang Phước Sơn Bắc Trà My Nam Trà My Tổng Tổng Đại Lộc Quế Sơn Tiên Phước Nông Sơn Đông Giang Hiệp Đức Tam Kỳ Hội An Diện Bàn Duy Xuyên Thăng Bình Núi Thành Phú Ninh Tây Giang Nam Giang Phước Sơn Bắc Trà My Nam Trà My Đô thị Đồng bằng Miền núi Vùng cao Đô thị Đồng bằng Miền núi Vùng cao Trung học cơ sở 19.5 20 13.0 13.7 15 11.1 12.6 11.3 11.5 12.4 10.6 8.0 8.2 9.6 8.7 8.8 9.8 9.8 8.6 10 6.3 7.6 5 0 Đại Lộc Quế Sơn Tiên Phước Nông Sơn Đông Giang Hiệp Đức Tam Kỳ Hội An Diện Bàn Duy Xuyên Thăng Bình Núi Thành Phú Ninh Tây Giang Nam Giang Phước Sơn Bắc Trà My Nam Trà My Tổng Đô thị Đồng bằng Miền núi Vùng cao Nguồn: Tính toán của tác giả dựa trên dữ liệu của Sở Tài chính và Niên giám thống kê tỉnh Quảng Nam, 2013. 13.53. Dữ liệu ngân sách cho thấy người dân đóng góp khá lớn về tài chính cho giáo dục. Nguồn thu từ học phí của phụ huynh, áp dụng ở cấp trung học phổ thông, được Sở GD&ĐT ước tính lên đến khoảng 5 - 7% tổng thu. Địa phương có 7 trường tư thục, gồm ba trường trung học phổ thông và bốn trường mầm non. Hiện chỉ có một trường đại học tư thục được tự chủ tài chính 100%, và một trường tự chủ một phần. 13.54. Địa phương có chính sách riêng nhằm đảm bảo những giáo viên đã từng dạy ở địa bàn khó khăn và vùng sâu được quay về các địa bàn thuận lợi hơn sau 05 năm, bất kể nhu cầu của trường tiếp nhận giáo viên đó. Chính sách này, gộp với tổng số học sinh đang giảm xuống do các vấn đề về cơ cấu dân số, dẫn đến dôi dư giáo viên ở các khu vực đô thị, đặc biệt ở các môn như toán, văn, vật lý ở cấp trung học cơ sở, và khiến cho địa phương không thể tuyển dụng giáo viên mới trong 05 đến 10 năm tới. Tỷ lệ giáo viên trên mỗi lớp học theo từng lĩnh vực vượt quá định mức của Bộ GD&ĐT ở cấp tiểu học và trung học cơ sở, cho thấy có tình trạng dôi dư giáo viên. Bảng 13.4 cho thấy trong năm học 2013/2014, số giáo viên mỗi lớp học là 1,46 ở cấp tiểu học và 2,28 ở cấp trung học cơ sở.33 Giáo viên giảng dạy ở các vùng khó khăn được hưởng định mức lương cao hơn. Chính sách này cũng hạn chế các trường Định mức áp dụng cho trường trung học phổ thông được điều chỉnh như sau: 3,1 cho trường THPT chuyên, 2,4 cho trường trung 33 học dân tộc nội trú cấp tỉnh, và 2,2 cho trường trung học dân tộc nội trú cấp huyện. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 63 thực hiện tự chủ tài chính vì 85 đến 90% ngân sách thường xuyên dành chi lương, chỉ còn một phần nhỏ cho các nội dung chi còn lại. Bảng 13.4: Số giáo viên mỗi lớp học Cấp học 2013/2014 Định mức Mầm non 1.95 2.0 Tiểu học (nửa ngày) 1.51 1.2 Tiểu học (cả ngày) 1.46 1.5 THCS 2.28 1.9 THPT 2.03 2.2 Nguồn: Cục Thống kê Quảng Nam, 2014. 13.55. Để giải quyết tình trạng thiếu hiệu suất trong sử dụng giáo viên, đặc biệt ở cấp trung học cơ sở, nhiều biện pháp đang được cân nhắc. Các biện pháp đó là rà soát lại đội ngũ giáo viên hiện tại, áp dụng các biện pháp như đào tạo lại giáo viên hiện nay để dạy nhiều môn, cho nghỉ hưu sớm, dự báo số lượng nhập học theo cấp học và nhu cầu giáo viên, mở rộng chương trình học cả ngày. Nghị định số 18 về giảm biên chế và quỹ lương trong ngành giáo dục đề xuất về phương án nghỉ mất sức và nghỉ hưu sớm. Nghị định này hiện đang được triển khai. 13.56. Các nỗ lực phối hợp giữa Sở GD&ĐT, Phòng GD&ĐT và UBND cấp huyện và cấp xã có lẽ nên được tăng cường hơn. Ngành giáo dục ở địa phương hiện đang phân công cho các bên tham gia khác nhau. Sở GD&ĐT Quảng Nam chịu trách nhiệm quản lý nhà nước ngành giáo dục ở địa phương, và phụ trách cấp trung học phổ thông. Sở phối hợp chặt chẽ với các sở ngành liên quan để hỗ trợ UBND trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm và quản lý nhà nước về giáo dục. Phòng GD&ĐT phụ trách cấp trung học cơ sở, tiểu học và mầm non. Vì vậy, điều quan trọng là phải đảm bảo thông tin được chia sẻ và trao đổi minh bạch giữa các bên liên quan. 4. Biến đổi khí hậu 13.57. Quảng Nam chịu tác động lớn của biến đổi khí hậu. Những tác động biến đổi khí hậu chính ở địa phương bao gồm thiên tai như bão, áp thấp nhiệt đới, lũ lụt, sạt lở đá, sạt lở bờ sông, hạn hán, nhiễm mặn, bão, lốc xoáy và sạt lở bờ biển. UBND tỉnh đã tiến hành một nghiên cứu ban đầu về biến đổi khí hậu tại địa phương, dựa trên các kịch bản về biến đổi khí hậu và dự báo về mực nước biển dâng cao ở Việt Nam, làm cơ sở cho việc xây dựng chương trình hành động để địa phương đối phó với biến đổi khí hậu trong giai đoạn từ 2010 đến 2020.34 Từ năm 1979 đến năm 2010, địa phương đã phải chứng kiến 65 cơn bão kỷ lục, 22 trận áp thấp nhiệt đới, 100 trận lụt và 96 trận bão lốc. Những sự kiến đó đã gây ngập lụt quy mô lớn ở vùng đồng bằng. Dự báo đến năm 2070 cho thấy lượng mưa sẽ tăng lên, nhiệt độ bình quân và mực nước biển sẽ cao hơn, lũ lụt sẽ nhiều hơn đặc biệt ở các huyện vùng trũng như Điện Bàn, Thăng Bình, Duy Xuyên và Núi Thành.  34 UBND tỉnh Quảng Nam (2013), Báo cáo tổng hợp về Dự án xây dựng chương trình hành động nhằm đối phó với biến đổi khí hậu tỉnh Quảng Nam, Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Quảng Nam. 64 Đánh giá Chi tiêu Công 13.58. Tác động chính của biến đổi khí hậu tại địa phương là những tác động lớn cho các hoạt động kinh tế xã hội và sản xuất do biến đổi khí hậu, đặc biệt ở các vùng đồng bằng ven biển là nơi tập trung hầu hết các khu vực đô thị. Các huyện cụ thể như Điện Bàn và Hội An, phải đối mặt với ngập lụt lên đến một phần tư diện tích, có nguy cơ chịu tác động rất cao. Các khu vực này tiếp tục phải chịu nhiều sạt lở và xói mòn. Chẳng hạn, bãi biển Cửa Đại ở Hội An gần đây đã bị xói mòn toàn bộ và không thể sử dụng để tắm biển. 13.59. Do hệ quả tác động trực tiếp của biến đổi khí hậu, địa phương cần bổ sung đầu tư ở mức lớn. Trọng tâm chính của các hoạt động đầu tư đó là xây đập và đê chống ngập mặn và sạt lở; cung cấp giống cây trồng đề kháng tốt hơn với hạn hán và nhiễm mặn; xây dựng các hệ thống cảnh báo sớm cho ngư dân và các nhóm dân dễ bị tổn thương; cơ sở hạ tầng giao thông, tưới tiêu chịu được tác động khí hậu để chống chọi tốt hơn với mức nước biển dâng cao, ngập lụt và sạt lở. Hầu hết các bờ sông đều cần kè bờ. 13.60. Quay lại vấn đề chi tiêu trong giai đoạn đánh giá, cho dù nhu cầu tăng lên do biến đổi khí hậu, Bảng 13.5 cho thấy Quảng Nam chỉ chi khoảng 3 - 4% ngân sách đầu tư cho những hoạt động đầu tư liên quan cụ thể đến biến đổi khí hậu. Các nội dung chi này chủ yếu được thực hiện qua ngân sách của địa phương hoặc chương trình MTQG ở mức độ thấp hơn rất nhiều. Trong số dữ liệu mẫu ít ỏi hiện có để so sánh theo thời gian, dường như mức chi cũng biến động khá lớn giữa các năm. Bảng 13.5: Chi đầu tư cho biến đổi khí hậu ở tỉnh Quảng Nam, 2010 – 2012, triệu đồng Thực hiện Dự toán 2010 Không áp dụng 66.000 2011 97.414 96.666 2012 191.085 330.487 Nguồn: Tính toán của cán bộ NHTG dựa trên dữ liệu cấp dự án 13.61. Thực chi đầu tư tập trung vào một số hoạt động can thiệp gắn liền với nhu cầu được xác định. Đó là: ŸŸ è bảo vệ bờ biển; K ŸŸ Kè bảo vệ bờ sông ở các cửa sông; ŸŸ Các dự án tái định cư để phòng chống hoặc giảm thiệt hại thiên tai ở các vùng ven biển; ŸŸ Nơi tránh bão cho tàu cá; ŸŸ Kè chống xói mòn; ŸŸ Dự án đập để phòng chống xâm thực mặn; ŸŸ Đê chắn sóng để làm nơi tránh bão cho tàu cá; ŸŸ Quản lý và bảo vệ rừng. 13.62. Cách thức xác định ưu tiên chi đã được hướng dẫn rõ ràng qua Quyết định 1719/ QĐ-TTg.35 Văn bản hướng dẫn này giúp địa phương xác định ưu tiên cho các khu vực cụ thể dựa vào tác dộng của khí hậu và mức độ dễ tổn thương cụ thể. Sau đó, các dự án đầu tư được Quyết định số 1719/QĐ-TTg, ngày 04/10/1011 của Thủ tướng Chính phủ. 35 Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 65 sàng lọc theo năm tiêu chí, bao gồm: 1. Mức độ cấp thiết; 2. Hiệu suất, đầu ra rõ ràng; 3. Tính hài hòa, đa mục đích; 4. Tính khả thi; và 5. Tính bền vững. 13.63. Tuy nhiên, đối với văn bản hướng dẫn mới đang được xây dựng, khuyến nghị đưa ra là đầu tư bổ sung cũng phải lồng ghép vào các tiêu chí xác định ưu tiên để nâng cao hiệu quả đầu tư. Chẳng hạn, đánh giá về xây dựng đê lồng ghép với làm đường nông thôn có thể làm thay đổi thứ tự ưu tiên. Mặc dù khó có thể đưa những cân nhắc đó vào nỗ lực xác định ưu tiên, trong thực tế đó là yếu tố quan trọng và phù hợp trong việc ra quyết định. 13.64. Chi thường xuyên cho biến đổi khí hậu không đáng kể trong ba năm có dữ liệu để phân tích. Số chi chỉ bằng 50 tỷ đồng năm 2011 trong một dự án duy nhất, còn một dự án khác đã đưa vào kế hoạch năm 2012 có kinh phí 527 tỷ đồng vẫn chưa được thực hiện. 13.65. Một đặc trưng đáng chú ý nữa về chi đầu tư cho biến đổi khí hậu là dự toán chi rất lớn của một năm ngân sách cụ thể lại không được chi. Tương tự, phần lớn thực chi lại là chi ngoài kế hoạch, và nhìn chung số chi trong dự toán được thực chi rất ít. Bảng dưới đây trình bày bức tranh tổng thể trong hai năm có dữ liệu phân tích cho bảy nội dung chi liệt kê ở trên. Bảng 13.6: Chi đầu tư cho biến đổi khí hậu ở Quảng Nam 2011 - 2012, triệu đồng TỔNG, 2011 - 2012 Chưa chi Đã chi Theo kế hoạch 134.444 33.437 Ngoài kế hoạch 82.906 Nguồn: Tính toán của cán bộ NHTG 5. Kết luận và khuyến nghị 13.66. Về vấn đề định mức chi để tính toán số bổ sung của ngân sách trung ương cho địa phương: các định mức này nên được điều chỉnh để đảm bảo kết quả công bằng hơn bằng cách lồng ghép thêm các tiêu chí phụ bổ sung. Chẳng hạn, đối với ngân sách chi thường xuyên cho y tế, định mức phải xét đến số đơn vị hành chính (cấp huyện và cấp xã). Định mức cũng phải lồng ghép cả những chỉ tiêu khác như GDP theo đầu người, hoặc mức độ phát triển cơ sở hạ tầng. 13.67. Chính sách/chiến lược nhằm tăng thu cho các địa phương nghèo: cần có sự khác biệt để tạo động cơ thu hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI). Chẳng hạn, Quảng Nam cần thu hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) để bù đắp thiếu hụt giữa nhu cầu chi đầu tư, ước tính khoảng 40 ngàn tỷ đồng mỗi năm và ngân sách đầu tư hạn chế chỉ bằng 4 ngàn tỷ đồng. 13.68. Giải quyết tình trạng dàn trải trong ngân sách đầu tư và cải thiện công tác lập kế hoạch: số chi đầu tư do trung ương phân bổ cho địa phương dựa trên định mức cần được tăng lên, đồng thời, tỷ lệ phân bổ theo dự án cần giảm xuống. Cân nhắc thêm về việc đưa trái phiếu vào trong ngân sách ở cấp địa phương để các địa phương được tự chủ hơn về chi tiêu và tăng cường công tác lập kế hoạch ngân sách. Ngoài ra có thể mở rộng vai trò của nguồn trái phiếu, tùy theo tiêu chí về bền vững ngân sách. 66 Đánh giá Chi tiêu Công 13.69. Giảm chi chuyển nguồn: cần được ưu tiên thông qua bổ sung kịp thời từ ngân sách trung ương xuống địa phương cho các dự án; đẩy mạnh công tác dự báo thu; cải thiện đánh giá tiền kiểm về năng lực thực hiện công trình của nhà thầu; giám sát nhà thầu tốt hơn trong quá trình triển khai và đánh giá hậu kiểm; và cân nhắc áp dụng các hình thức phạt chặt chẽ hơn nếu không thực hiện theo yêu cầu. 13.70. Hạch toán nợ đọng: cần minh bạch hơn, trách nhiệm giải trình về nợ đọng ở các cấp khác nhau cần được tăng cường. 13.71. Phí và lệ phí: cần được huy động nếu có thể, đặc biệt là phí thủy điện theo cơ chế chi trả theo hoạt động cho các chương trình sự nghiệp môi trường, phí thăm quan du lịch/ du lịch sinh thái. Đây là một nguồn thu để Quảng Nam tăng thu. Trung ương/địa phương cần cân nhắc đưa ra lộ trình tăng phí, sao cho phí thủy điện ít nhất phải tăng tương đương với tốc độ tăng giá điện. 13.72. Về nguồn thu xổ số kiến thiết: cần tìm ra giải pháp công bằng hơn sao cho các địa phương nghèo không bị thiệt, đặc biệt khi nguồn thu đó thường được sử dụng để chi đầu tư cho các ngành cần phát triển. Vấn đề này cần được xem xét trong bối cảnh phát triển vùng nói chung, qua xác định chính sách và hình thành nên quỹ phát triển vùng – có thể từ nguồn thu xổ số kiến thiết – để hỗ trợ cho những địa phương nghèo hơn. 13.73. Về nguồn vượt thu: tỷ lệ 50/50, trong đó một nửa dành cho cải cách lương có thể sửa đổi thành 30/70, trong đó 30% được dành cho cải cách lương, còn 70% để bổ sung trực tiếp cho ngân sách đầu tư. Phương án này sẽ hỗ trợ giúp bù đắp phần nào cho thiếu hụt ngân sách đầu tư. 13.74. Về tăng cường năng lực: cần đẩy mạnh tăng cường năng lực dự báo thu trong bối cảnh lập Kế hoạch ngân sách và tài chính trung hạn theo yêu cầu của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, và Kế hoạch đầu tư trung hạn theo yêu cầu của Luật Đầu tư công năm 2014. Qua đó, ta có thể xử lý được các vấn đề như chi chuyển nguồn, nợ đọng, và yếu kém trong công tác lập kế hoạch. 13.75. Ngân sách trung ương cần đảm bảo bù đắp thiếu nguồn do tăng lương trong Thời kỳ ổn định, sau khi địa phương đã phân bổ phần vượt thu cho mục đích này. Hỗ trợ của trung ương cần được cung cấp kịp thời. 13.76. Trong bối cảnh lương tối thiểu tăng mạnh, số học sinh giảm mạnh do các yếu tố về cơ cấu dân số, cũng như các bằng chứng về tình trạng dôi dư giáo viên, đội ngũ giáo viên cần được rà soát và cần có biện pháp giảm số lượng giáo viên một cách phù hợp. 13.77. Địa phương cần xác định chính sách rõ ràng về chuyển từ học nửa ngày sang học cả ngày đồng thời phải xác định nguồn hỗ trợ đầy đủ, có thể qua tăng trợ cấp của trung ương, đảm bảo đội ngũ giáo viên hiện nay tăng giờ giảng (với cùng mức lương) hoặc qua ‘xã hội hóa’ nếu có thể. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 67 13.78. Cần khẩn trương xác định nguồn tài chính bổ sung để nâng cấp ‘trường học tạm’. 13.79. Khả năng tiếp cận nguồn tài chính khí hậu quốc tế có thể đóng vai trò quan trọng để giúp địa phương bù đắp thiếu hụt vốn dành cho biến đổi khí hậu. 13.80. Nguồn vốn từ Chương trình hỗ trợ đối phó biến đổi khí hậu để đầu tư về biến đổi khí hậu cần được làm rõ và kịp thời hơn. Các nhà hoạch định chính sách cần cân nhắc khả năng lồng ghép các tiêu chí bổ sung để đầu tư theo các tiêu chí ưu tiên mới này (Quyết định 1719/QĐ-TTg mới). 13.81. Các phương án về bảo hiểm thiên tai cũng nên được tìm hiểu thêm, cả trong và ngoài sáng kiến V20 để hình thành nên Cơ chế Chung chịu Rủi ro về Khí hậu V20 nhằm phân bổ rủi ro tài chính và kinh tế.36 13.82. Các sở ngành cần được tăng cường năng lực để thực hiện Quyết định 1485/QĐ- BKHĐT, về tiếp cận nguồn tài chính khí hậu quốc tế, thực hiện dự báo thu tốt hơn để phục vụ cho Kế hoạch tài chính và ngân sách trung hạn, Kế hoạch đầu tư trung hạn. 13.83. Phối hợp liên ngành về giáo dục và biến đổi khí hậu cần được tăng cường, cần quan tâm nhiều hơn đến việc xác định vai trò và nâng cao trách nhiệm giải trình của từng bên. Tham khảo http://www.thecvf.org/v20-founding-communique/. 36 68 Đánh giá Chi tiêu Công 14 THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH Thông điệp chính ŸŸ Dư địa và rủi ro tài khóa: Huy động thu NSNN và thu nội địa trên địa bàn Tp. Hồ Chí Minh vẫn tăng nhanh nhưng bắt đầu có dấu hiệu giảm tốc (so với tăng GDP). Thu NSNN trên GDP của địa phương (30%) cao hơn mức bình quân của cả nước (26%). Trên 90% các nguồn thu NSĐP đến từ các nguồn thu được hưởng qua phân cấp. Tuy nhiên, nguồn thu phân chia của Thành phố tăng chậm hơn tốc độ tăng của tổng thu nội địa của NSNN trên địa bàn Thành phố Tổng chi NSĐP cũng tăng chậm hơn khá nhiều so với mức tăng thu nội địa trên địa bàn Thành phố Tỷ trọng nguồn thu được hưởng 100% (phần lớn đến từ các khoản thu liên quan tới đất đai) bắt đầu xu hướng giảm từ năm 2011, hiện chiếm khoảng 35% tổng thu của địa phương. Trong khi đó, tỷ trọng chi đầu tư trên tổng chi giảm nhanh dẫn đến những quan ngại về khả năng duy trì mức tăng trưởng GDP của Thành phố Các thể chế quản lý nợ của địa phương phát triển khá phân tán và còn thiếu một số yếu tố cơ bản để đảm bảo tính an toàn trong trung và dài hạn. Nguồn lực tài chính công còn phân tán, nhiều Quỹ tài chính ngoài ngân sách được thành lập theo các quy định từ Trung ương, tuy nhiên nguồn thu và nhiệm vụ chi còn trùng lặp với NSNN, gây khó khăn trong giám sát, huy động và sử dụng nguồn lực một cách tổng thể. Tài sản công gồm tài sản tài chính (vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp) và tài sản phi tài chính (nhà, đất, các công trình hạ tầng) được quản lý chặt chẽ, tuy nhiên vẫn còn tiềm năng để có thể được khai thác tốt hơn. ŸŸ Hiệu quả chi tiêu: Tp. Hồ Chí Minh đã gắn khá chặt chẽ chi tiêu ngân sách với các ưu tiên của quốc gia và của Thành phố như phát triển vốn con người và bảo vệ môi trường. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 69 Với áp lực dân số bao gồm cả số lượng người nhập cư cao, mức chi tiêu ngân sách theo đầu người cho giáo dục, y tế không cao hơn các địa phương khác. Các cơ sở công lập vẫn chiếm ưu thế trong hệ thống giáo dục, với sự phát triển nhanh chóng của các cơ sở ngoài công lập ở cấp tiền tiểu học và trung học phổ thông. Lĩnh vực y tế có mức độ xã hội hóa cao, theo đó chi ngoài ngân sách từ nguồn viện phí cao gấp đôi so với chi từ ngân sách. Chi tiêu theo đầu người cho phát triển khoa học và công nghệ của Thành phố cao hơn so với các địa phương khác từ 1,5 đến 2 lần, nhưng bắt đầu giảm kể từ năm 2011. Cần đánh giá kỹ nguyên nhân của xu thế này, hiệu quả chi cho KHCN và giáo dục bậc cao, và tác động đến sự chuyển dịch sang nền kinh tế tri thức và dựa trên các lĩnh vực dịch vụ nhiều giá trị gia tăng. Nguồn lực đầu tư công ngày càng hạn chế trước áp lực tăng chi thường xuyên đặc biệt là từ tăng quỹ lương (23% mỗi năm theo giá hiện hành hay 14% theo giá so sánh). Tỷ trọng giữa chi thường xuyên và chi đầu tư đã đảo ngược từ 40:60 thành 60:40 trong 6 năm qua1. Biên chế khu vực công, tuy không quá lớn so với quy mô của nền kinh tế và dân số, đã tăng bình quân 5% mỗi năm, cao hơn so với tốc độ tăng dân số (2%). Tăng biên chế nhanh hơn ở cấp thành phố và cấp quận huyện so với cấp phường xã. Lộ trình tăng lương được trung ương áp dụng trên toàn quốc kéo theo tăng phụ cấp ngoài lương (tăng nhanh hơn so với tăng lương, lên đến trên 20%/năm theo giá so sánh) và các khoản đóng góp (gồm bảo hiểm y tế và xã hội). So với mặt bằng chung của cả nước, Tp. Hồ Chí Minh đã cân đối tốt hơn giữa chi đầu tư và chi duy tu bảo dưỡng thường xuyên, đặc biệt cho mạng lưới đường bộ. Tuy nhiên, trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo, có dấu hiệu thiếu cân đối chi bảo dưỡng cơ sở vật chất trường học, cũng như giữa chi lương và chi ngoài lương phục vụ giảng dạy. Trợ giá từ ngân sách để duy trì hệ thống xe buýt tại Tp. Hồ Chí Minh đã tăng đáng kể trong hơn 10 năm qua. Nguồn thu từ vé xe buýt chỉ chiếm dưới 60% tổng chi phí vận hành xe buýt phổ thông. Mức trợ cấp bình quân cho mỗi hành khách cũng tăng. Mức trợ cấp cho mỗi hành khách hiện nay (khoảng 4.000 đồng hay 19 xu Mỹ) tương đương với mức trợ cấp tại các đô thị nhỏ của một số nước, nhưng cao hơn nhiều so với mức của một số đô thị lớn tại Anh và Mỹ. Số lượng xe buýt tại Tp. Hồ Chí Minh còn rất hạn chế (khoảng 2.800 xe), chỉ bằng một nửa hay một phần ba so với các thành phố lớn tương tự có quy mô nhỏ hoặc tương đương với Tp. Hồ Chí Minh như Băng-ga-lo (Ấn Độ) hay Vũ Hán (Trung Quốc). Tỷ lệ người dân đi lại bằng phương tiện xe buýt chỉ chiếm khoảng 6%, thấp hơn nhiều so với tỷ lệ này tại các đô thị lớn có quy mô tương đương. ŸŸ Trách nhiệm giải trình về kết quả: Tp. Hồ Chí Minh là một trong những địa phương tích cực nhất trong việc tăng cường tự chủ tại các đơn vị hành chính (khoảng 800 đơn vị) và sự nghiệp (khoảng 1.800 đơn vị, chiếm 6% toàn quốc). Nhiều kết quả đã đạt được như: (i) tiết kiệm chi phí hành chính và hoạt động; (ii) hợp lý hóa từng bước biên chế hành chính và sự nghiệp; (iii) nâng cao thu nhập của người lao động. Cho tới năm 2012, khoảng một phần tư các đơn vị hành chính được tăng lương ở mức khoảng 70-100% lương gốc, hơn một nửa số có mức tăng khoảng 20%-70%, chỉ 16% có mức tăng dưới 20%. Lương viên chức được cải thiện đáng kể – phần lớn (93%) các đơn vị được tăng lương với mức tăng dưới 1 lần so với lương gốc, 5% được tăng lương với mức tăng từ 1-2 lần, một số (2%) còn có mức tăng trên 2 lần. Khoảng 80% các đơn vị sự nghiệp độc lập một phần và 13% hoàn toàn phụ thuộc về tài chính với NSNN, còn 9% tự đảm bảo tài chính hoàn toàn. Cơ cấu này tương đối ổn định trong các năm, tuy nhiên huy động thu từ phí/giá dịch vụ đã tăng (bình quân 70 Đánh giá Chi tiêu Công theo giá so sánh 6%) và trợ cấp cho các đơn vị phụ thuộc và đảm bảo một phần, mặc dù tăng bình quân 8-9%, nhưng tăng ít hơn tốc độ tăng lương tối thiểu. Tuy nhiên những tác động liên quan tới quá trình tái cơ cấu các đơn vị, hợp lý hoá thủ tục hành chính, cải thiện chất lượng và sự đa dạng của dịch vụ công, nâng cao minh bạch và trách nhiệm giải trình về kết quả còn hạn chế. Thành phố cũng tiến nhanh với mục tiêu tăng cường xã hội hóa trong dịch vụ công. Nguồn thu phí sử dụng dịch vụ công tăng nhanh. Các hoạt động sử dụng nguồn phí, đặc biệt trong các lĩnh vực giáo dục, y tế, đã tăng nhanh lên mức tương đương với 10% ngân sách hàng năm và 30% chi thường xuyên trong ngân sách trong các lĩnh vực này. và sự tham gia của tư nhân trong việc phát triển hạ tầng và cung cấp dịch vụ cơ bản (thông qua các hình thức hợp tác công - tư truyền thống và kiểu mới) ngày càng tăng. Khuyến nghị chính ŸŸ Mở rộng dư địa tài khoá, đồng thời quản lý rủi ro tài khóa: Khuyến nghị Trung ương cân nhắc cách thức tính toán tỷ lệ phân chia nguồn thu cho NSĐP một cách khoa học và công bằng hơn, tạo nguồn để duy trì mức đầu tư công tương xứng với tiềm năng phát triển của Thành phố và nuôi dưỡng nguồn thu chung cho cả nước. Cân nhắc khả năng giao thêm nguồn thu, tạo cơ hội nâng cao sự chủ động về thu cho các địa phương – chẳng hạn như nghiên cứu xây dựng thuế tài sản (là sắc thuế rất phổ biến ở cấp địa phương trên toàn thế giới) hay tạo điều kiện cho phép các tỉnh áp dụng một cách thận trọng phụ thu trên một số sắc thuế (như thuế TNCN, thuế TNDN và thuế tiêu thụ), đồng thời nâng cao tự chủ cho các địa phương trong việc xác định mức phí trên địa bàn. Ngoài ra, cân nhắc đổi mới hệ thống định mức phân bổ ngân sách giữa TW và ĐP, theo đó thay thế việc nâng định mức chi cho các địa phương theo số thu bằng cách tính vào định mức các chi phí phát sinh từ các yếu tố ngoại lai – ví dụ các chi phí gắn với các cơ sở hạ tầng của Trung ương trên địa bàn thành phố (ví dụ chi phí duy tu, vận hành đường ra vào cảng biển, sân bay) cũng như các chi phí phát sinh từ người dân nhập cư hoặc tạm trú. Khuyến nghị Thành phố tăng cường sự phối hợp trong quản lý nợ, hướng tới tập trung hóa và chuyên nghiệp hóa các chức năng quản lý nợ (từ lập chiến lược và kế hoạch vay nợ, tới huy động, ghi chép, báo cáo và trả nợ) thông qua một đầu mối duy nhất. Rà soát lại hoạt động của các Quỹ tài chính ngoài ngân sách, cân nhắc về cơ chế hoạt động của các quỹ một cách phù hợp trong quan hệ với NSNN, đồng thời tăng cường tính minh bạch và đánh giá định kỳ về hiệu quả của các Quỹ. Xây dựng chiến lược sở hữu và khai thác tài sản công cũng như cơ chế lên kế hoạch và đánh giá hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp quản lý hoặc sử dụng tài sản công một cách có hệ thống và rõ ràng hơn. ŸŸ Tăng cường hiệu quả chi tiêu công và sự gắn kết với mục tiêu phát triển: Tinh giản, cơ cấu lại bộ máy và biên chế khu vực công nhằm nâng cao hiệu suất. Xác định biên chế và mức lương theo vị trí việc làm, thay vì chú trọng quá nhiều vào tiêu chí thâm niên như hiện nay. Cân nhắc tăng thời lượng đứng lớp của giáo viên mà không cần phải tăng số lượng và tăng lương, bên cạnh đó là khả năng đơn giản hóa các hình thức phụ cấp. Tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan nội vụ, tài chính và chuyên ngành nhằm nâng cao chất lượng của kế hoạch tuyển dụng trong trung hạn; mức độ linh hoạt và chủ động trong Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 71 việc điều chuyển, tận dụng nhân lực giữa các đơn vị; và xây dựng hệ thống thông tin ghi chép, quản lý minh bạch, thống nhất về biên chế, tiền lương và nguồn chi trả lương, trong và ngoài ngân sách. Rà soát lại quy hoạch luồng tuyến, chính sách giá vé, phương thức trợ cấp và yêu cầu về chất lượng dịch vụ sẽ giúp đổi mới cơ bản hệ thống quản lý và vận hành xe buýt hiện nay, khuyến khích người dân sử dụng dịch vụ công cộng. Cân nhắc tổ chức đấu thầu cạnh tranh giữa các nhà cung cấp dịch vụ nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ. Chuyển dần từ trợ cấp cho công ty xe buýt sang ưu tiên trọng tâm trợ cấp cho các đối tượng nghèo và cận nghèo. Xây dựng kế hoạch tài chính – ngân sách trung hạn cuốn chiếu để gắn kết tốt hơn giữa kế hoạch và ngân sách, giữa chi đầu tư và thường xuyên. Cân nhắc áp dụng việc lập, thực hiện và đánh giá ngân sách theo chương trình cho một số chương trình đột phá có nhiều hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản. ŸŸ Tăng cường các thể chế tài chính công để đẩy mạnh trách nhiệm giải trình về kết quả: Cần theo dõi, đánh giá về sự chênh lệch cao về mức tăng thu nhập giữa các đơn vị (hiện đang rất có lợi cho cán bộ tại những đơn vị có nhiệm vụ hoặc địa bàn thuận lợi, chưa thật sự dựa trên kết quả làm việc của người lao động). Quá trình tăng tự chủ cần đi kèm với tăng cường cơ chế báo cáo, đánh giá và giám sát đầy đủ, độc lập về hoạt động tài chính, rủi ro tài khoá và đặc biệt là về chất lượng dịch vụ. Đặc biệt, cần yêu cầu các đơn vị báo cáo toàn diện và minh bạch hơn về thu phí/giá dịch vụ (ví dụ loại phí và số tiền) cũng như tình hình chi tiêu từ các nguồn này. Theo dõi, đánh giá kỹ hơn về xu thế thay đổi về tỷ trọng giữa chi từ các nguồn trong và ngoài ngân sách cho các lĩnh vực giáo dục, y tế, giao thông, cũng như tác động của chính sách xã hội hóa lên nhóm người nghèo và cận nghèo. Cần đánh giá, theo dõi chặt chẽ những nghĩa vụ tài chính phát sinh trực tiếp và gián tiếp từ hợp tác công – tư. 72 Đánh giá Chi tiêu Công 1. Tổng quan 14.1. Thành phố Hồ Chí Minh (Tp. Hồ Chí Minh) là thành phố lớn nhất (khoảng 2.095 km2) và đông dân nhất (khoảng 10 triệu người bao gồm cả 1,6 triệu người nhập cư) tại Việt Nam ở khu vực miền Đông Nam Bộ. Đây là thành phố có mật độ dân số rất cao (khoảng 16.000 - 20.000 người trên km2 tại nội thành, cao hơn một chút so với Băng-cốc). Dân số đô thị hiện chiếm 83% dân số của thành phố (32% tổng dân số đô thị của cả nước và dự kiến sẽ lên đến 40% vào năm 2020), tập trung tại 19 quận nội thành. Dân số nông thôn chiếm 17% (tại 5 huyện). Tp. Hồ Chí Minh có khu vực nông nghiệp rất nhỏ, chủ yếu ở phía tây bắc (Hóc Môn và Củ Chi) và phía nam (Bình Chánh, Cần Giờ), chiếm 1,2% GDP của thành phố vào năm 2012. 14.2. Tp. Hồ Chí Minh là trung tâm thương mại của Việt Nam. Thành phố đóng góp một phần ba GDP của quốc gia, đầu tư mới của nước ngoài, doanh số của hệ thống ngân hàng và doanh số xuất nhập khẩu, trên 45% doanh số sản xuất của quốc gia. Hầu hết các chỉ tiêu phát triển kinh tế xã hội tham vọng của thành phố đặt ra cho giai đoạn 2011 - 2015 đã được hoàn thành. GDP đã tăng gấp ba lần theo giá so sánh trong giai đoạn từ 2009 đến 2015 nhờ tốc độ tăng trưởng bình quân hàng năm đầy ấn tượng ở mức 19%. GDP theo đầu người của Tp. Hồ Chí Minh cao gấp gần 2,5 lần mức bình quân của quốc gia. Việc đẩy mạnh khu vực dịch vụ và khu vực ngoài quốc doanh đã từng bước trở thành hiện thực, nhưng chậm hơn so với dự kiến. Tổng đầu tư toàn xã hội tăng ổn định ở mức bình quân 12% mỗi năm, nhưng giảm so với GDP một phần ba từ 43% năm 2009 xuống 29% năm 2015. Điều này phản ánh tổng năng suất tăng lên của Thành phố, phù hợp với chỉ số ICOR giảm ổn định trong các năm qua. Giảm nghèo cũng đạt thành tích ấn tượng – với tỷ lệ nghèo giảm mạnh từ 5,7% năm 2011 xuống 0,6% năm 2013. Cơ hội tiếp cận và chất lượng các dịch vụ sự nghiệp cơ bản như giáo dục, y tế, giao thông công cộng liên tục được nâng cao. Các phúc lợi xã hội khác cũng được cải thiện mạnh – gần đảm bảo tiếp cận đầy đủ nước sạch (96% năm 2014), nhà ở được phát triển nhanh chóng (40 triệu mét vuông xây mới trong 05 năm qua). 14.3. Tp. Hồ Chí Minh nhìn chung xếp thứ hạng cao về năng lực cạnh tranh và chất lượng các chính sách và thể chế ở địa phương, tuy vẫn còn những thách thức. Thành phố được xếp thứ 10 trên cả nước theo Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) năm, và thấp hơn, đứng thứ 26 về Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh (PAPI) theo nhận định của người dân về chất lượng các chính sách và thể chế ở địa phương. Kết quả PCI đã tăng ổn định trong các năm qua (từ thứ 13 năm 2012 lên thứ 20 năm 2011 và thứ 23 năm 2010), cho thấy những kết quả vững chắc về tiêu chí gia nhập thị trường và các dịch vụ hỗ trợ doanh nghiệp. Theo chỉ số CPI, Tp. Hồ Chí Minh còn phải đối mặt với những thách thức cụ thể so với các địa phương khác trong các nội dung về sự chủ động (đặc biệt là sự linh hoạt trong khuôn khổ pháp lý nhằm tạo môi trường kinh doanh thuận lợi cho các doanh nghiệp ngoài Nhà nước), thiên kiến về chính sách và thể chế pháp lý. Kết quả PAPI cho thấy những kết quả vững chắc về minh bạch, dịch vụ công, thủ tục hành chính công, kiểm soát tham nhũng tại khu vực công. Đồng thời, PAPI cũng cho thấy những quan ngại về sự tham gia của người dân ở các cấp cơ sở (xếp thứ 48), trách nhiệm giải trình theo chiều dọc (thứ 35), kiểm soát tham nhũng tại khu vực công (thứ 25) và hành chính công (thứ 27). 14.4. Bên cạnh những thành tựu đáng kể trên, vẫn còn đó những thách thức. Căn bản là phải chuyển đổi kinh tế và nâng cao năng lực cạnh tranh, và để làm được điều đó cần phải nuôi dưỡng những động lực tăng trưởng mới, thay thế nền sản xuất thâm dụng lao động bằng các Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 73 hoạt động thâm dụng công nghệ và tri thức đem lại giá trị gia tăng cao hơn. Nếu không có các chương trình đảm bảo xã hội cho tất cả mọi người dân trong thành phố, chất lượng sống của cả người giàu và người nghèo đều bị ảnh hưởng. Thành phố cũng nằm trong số hai mươi thành phố cảng hàng đầu trên thế giới dễ bị ảnh hưởng bởi biến đổi khí hậu. Một đặc trưng nữa của thành phố là số lượng người nhập cư cao, lên đến gần 20% số người có đăng ký tạm trú chính thức và 2 triệu khách thăm viếng hàng ngày. Đây là nguồn bổ sung lực lượng lao động trẻ và có những đóng góp riêng, nhưng cũng đem lại những thách thức lớn về dịch vụ công, phúc lợi xã hội và bảo vệ môi trường. 14.5. Khi Tp. Hồ Chí Minh trong quá trình trở thành một “siêu đô thị”37 của châu Á, các nhà lãnh đạo thành phố phải đối mặt với một loạt những thách thức chung của những đô thị lớn tại các quốc gia đang phát triển. Trong giai đoạn 2011 - 2015, Thành phố đã thực hiện 6 chương trình đột phá nhằm vào các lĩnh vực về chất lượng nguồn nhân lực, tái cơ cấu kinh tế và chuyển đổi mô hình tăng trưởng, tắc nghẽn giao thông, ngập lụt, ô nhiễm môi trường và cải cách hành chính công. Tuy nhiên, thành công tiếp theo đòi hỏi phải có các giải pháp đồng bộ trong các lĩnh vực hạ tầng, quy hoạch đô thị, tài chính đô thị, chất lượng các dịch vụ cơ bản và cao cấp, phát triển xã hội và giảm nghèo. Thực chất những nội dung trên sẽ có tác động quyết định đến năng lực cạnh tranh, sự phát triển và bền vững trong tương lai của Tp. Hồ Chí Minh. 14.6. Trên cơ sở những tiến độ cải cách đến nay và những thách thức còn lại, chương này đề cập đến ba câu hỏi chính sách chính nhằm góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu suất, công bằng và trách nhiệm giải trình về tài chính công tại Tp. Hồ Chí Minh: ŸŸ Làm thế nào để mở rộng dư địa tài khoá nhằm đáp ứng nhu cầu phát triển đồng thời quản lý rủi ro tài khoá? ŸŸ Làm thế nào để tăng cường hiệu quả chi tiêu công của Thành phố? ŸŸ Làm thế nào để cân đối giữa trao quyền tự chủ và nâng cao trách nhiệm giải trình về kết quả? 14.7. Bên cạnh đánh giá tổng quan, đánh giá này tập trung thêm vào lĩnh vực giáo dục và giao thông là hai lĩnh vực chiếm đến trên 40% chi tiêu từ ngân sách của Thành phố và có vai trò quan trọng trong việc đẩy mạnh tăng trưởng, năng suất, công bằng xã hội và chất lượng sống trong tương lai của Thành phố. Bên cạnh đó là phân tích về chi tiêu cho công tác bảo vệ môi trường, một nội dung ưu tiên khác của Thành phố. 2. Mở rộng dư địa tài khoá nhằm đáp ứng nhu cầu phát triển, đồng thời đảm bảo bền vững tài khóa Cải thiện nguồn thu để đáp ứng nhu cầu chi đầu tư phát triển 14.8. Huy động thu NSNN vẫn tăng nhưng bắt đầu có dấu hiệu chậm lại (so với tăng GDP). Tổng thu NSNN trên địa bàn Tp. Hồ Chí Minh đã tăng trên gấp đôi trong giai đoạn đánh giá. Số thu NSNN hiện nay ở mức trên 30% GDP của địa phương, cao hơn mức bình quân của cả nước là 26%. Tốc độ tăng thu NSNN và tăng thu nội địa bình quân hàng năm Dân số của thành phố dự kiến lên đến 13,5 triệu vào năm 2020, theo dự báo mới nhất của Ngân hàng Thế giới. 37 74 Đánh giá Chi tiêu Công đều là 15% (Hình 14.1). Nguồn thu từ thuế, phí và lệ phí vẫn ở mức lần lượt là 90% và 2% so với tổng thu ngoài dầu thô. Thuế Xuất nhập khẩu (XNK), thuế TNDN, thuế GTGT là những nguồn thu quan trọng nhất, chiếm 80% tổng thu từ thuế (lần lượt là 44%, 18% và 18%). Trong bối cảnh tỷ lệ đầu tư toàn xã hội trên GDP giảm như đã nêu trên, mức tăng ổn định của hầu hết các sắc thuế lớn (TNDN, GTGT, TNCN và thuế tiêu thụ đặc biệt (TTĐB) hàng hóa trong nước) phản ánh hiệu quả tốt hơn của khu vực doanh nghiệp và của công tác quản lý thuế. Đáng chú ý là thuế TNCN tăng ở mức ấn tượng là 26% mỗi năm. Tuy nhiên, tăng thu NSNN và thu nội địa, tuy vẫn đạt mức bình quân 15%/năm, đã bắt đầu có dấu hiện chậm hơn so với tốc độ tăng trưởng GDP của địa phương là 20%/năm trong giai đoạn 2009 - 2015. Hình 14.1. Thu NSNN trên địa bàn tại Tp. Hồ Chí Hình 14.2. Cơ cấu thu NSĐP của Tp. Hồ Chí Minh 2009 - 2015 (tỷ đồng) Minh (%) 160 45% 100% 140 40% 35% 80% 120 30% 46.1 47.1 53.7 100 53.1 57.2 60% 49.2 25% 42.0 80 20% 60 40% 15% 40 10% 20% 43.2 42.6 35.7 37.8 39.8 35.5 33.3 20 5% 0 0% 0% 2009 2010 2011 2012 2013e 2014e 2015b 2009 2010 2011 2012 2013e 2014e 2015b Thu hưởng 100% Thu phân chia Bổ sung mục Thu nội địa Thu XNK Thu dầu thô Tỷ lệ thu/GDP tiêu từ TW Thu sổ xố Thu khác Nguồn: Tính toán của tác giả dựa trên dữ liệu của Sở Tài chính Tp. Hồ Chí Minh. 14.9. Cách thức tính toán nguồn thu để lại cho NSĐP có thể được cân nhắc một cách khoa học và công bằng hơn, tạo nguồn để duy trì mức đầu tư công tương xứng với tiềm năng phát triển của Thành phố và nuôi dưỡng nguồn thu chung cho cả nước. Nguồn lực dành cho chi đầu tư công tại Thành phố ngày càng hạn chế, dẫn đến tỷ trọng giữa chi thường xuyên và chi đầu tư đã đảo ngược từ 40:60 thành 60:40 trong 6 năm qua. Đó là do chi thường xuyên tăng mạnh 18% mỗi năm, chi đầu tư chỉ tăng nhẹ bình quân 2% mỗi năm. Xu hướng này đi ngược với định hướng chung trong Luật Ngân sách nhà nước (2002) là đảm bảo chi đầu tư tăng nhanh hơn chi thường xuyên. Nguyên nhân được lý giải phần nào do điểm khởi đầu rất cao năm 2009 của Tp. Hồ Chí Minh khi chi đầu tư chiếm 60% tổng chi tiêu. Chi thường xuyên tăng lên chủ yếu do tăng chi cho các chính sách mới về an sinh xã hội, chi lương và phụ cấp – đều là những nội dung chi chịu ảnh hưởng từ những chính sách chung của quốc gia (phân tích chi tiết ở các mục 14.39 – 14.43 dưới đây). 14.10. Dù tỷ trọng chi đầu tư công của Thành phố và mức chi đầu tư trên đầu dân hiện chưa thấp,38 việc tỷ trọng chi đầu tư giảm nhanh dẫn đến những quan ngại về khả năng duy trì mức tăng trưởng GDP của Thành phố cho tương xứng với kỳ vọng đầu tầu kinh tế của cả nước. Việc cân nhắc duy trì tỷ trọng đầu tư công của Thành phố được kỳ vọng sẽ phát Tỷ trọng chi đầu tư công của Tp. Hồ Chí Minh vẫn cao hơn mức bình quân quốc gia (29%) và nằm trong số các địa phương có tỷ  38 trọng chi đầu tư cao nhất. Mức chi đầu tư công trên đầu người còn cao hơn trung bình cả nước 2,6 lần. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 75 huy hiệu quả tốt nhờ công tác phân bổ, sử dụng và quản lý đầu tư công tiến bộ của Thành phố. Bình quân, khoảng 85% chi đầu tư dành cho xây dựng mới, cũng cao hơn so với mức bình quân của quốc gia là khoảng 75%. Tỷ lệ giải ngân sách dự án đầu tư được phê duyệt so với ngân sách phân bổ khá cao (96 - 97%), cao hơn nhiều so với mức bình quân của quốc gia là 87%. Kết quả trên là nhờ Thành phố áp dụng các nguyên tắc (i) chỉ phân bổ ngân sách sau khi vay về; và (ii) kịp thời bố trí lại nguồn lực từ những dự án giải ngân chậm (dưới 30% kế hoạch) sang những dự án giải ngân nhanh, ưu tiên những dự án hoàn thành hoặc gần hoàn thành (chiếm 41% tổng chi đầu tư giai đoạn 2009 - 2015). 14.11. Trên 90% các nguồn thu NSĐP đến từ các nguồn thu được hưởng qua phân cấp. Tỷ trọng nguồn thu được hưởng 100% bắt đầu xu hướng giảm từ năm 2011, hiện chiếm khoảng 35% tổng thu của địa phương. Nguyên nhân là nguồn thu này chủ yếu là thu không thường xuyên liên quan đến đất39, đã giảm tương đối do nguồn lực đất đai hạn chế của Thành phố. Thu xổ số kiến thiết tăng ổn định, nhưng nguồn thu này tương đối nhỏ và không liên quan đến sản xuất. Đối với các nguồn thu được phân chia40, tỷ lệ Tp. Hồ Chí Minh được giữ lại đã giảm từ mức 33% (năm 2003) xuống 29% (thời kỳ ổn định 2004 - 2006), 26% (thời kỳ ổn định 2007 - 2010) và 23% (thời kỳ ổn định 2011 - 2015). 14.12. Cách thức xác định tỷ lệ phân chia nguồn thu có thể được cải thiện, trên cơ sở cân nhắc tương quan các tốc độ tăng thu, chi, để việc chia sẻ nguồn thu giữa Tp. Hồ Chí Minh và trung ương được khoa học, minh bạch và công bằng hơn. Trong giai đoạn 2009 - 2015, thu được hưởng qua phân cấp của Thành phố tăng chậm hơn (11%) so với tổng thu NSNN trên địa bàn Thành phố (15%) (Hình 14.3). Nguồn thu phân chia của Thành phố tăng bình quân 13%, thấp hơn mức tăng 15% của tổng thu nội địa của NSNN trên địa bàn Thành phố (Hình 14.4). Tổng chi NSĐP (bình quân tăng 9% mỗi năm41) cũng tăng chậm hơn khá nhiều so với mức tăng thu nội địa trên địa bàn Thành phố (15%). Hình 14.3. Tổng thu NSNN trên địa bàn so với Hình 14.4. Tổng thu nội địa của NSNN so với thu được hưởng qua phân cấp (% thay đổi thu được hưởng qua phân cấp (% thay đổi theo giá hiện hành) theo giá hiện hành) 40 45 30 30 20 15 10 0 2009 2010 2011 2012 2013e 2014e 0 2009 2010 2011 2012 2013e 2014e -15 Tổng thu nội địa NSNN Thu được hưởng Tổng thu NSNN Thu được hưởng qua phân chia Thu được hưởng 100% trên địa bàn qua phân cấp Nguồn: Tính toán của tác giả dựa trên dữ liệu của Sở Tài chính, Tp. Hồ Chí Minh. Đó là, thuế nhà đất, thuế tài nguyên (ngoại trừ dầu khí); thuế chuyển giao quyền sử dụng đất; thuế trước bạ; phí cấp phép; tiền  39 thuê mặt đất mặt nước; Chuyển giao quyền sử dụng đất; bán tài sản Nhà nước. Đó là, thuế GTGT (trừ GTGT hàng nhập khẩu); thuế TNDN (trừ doanh nghiệp hạch toán toàn ngành); thuế TNCN; thuế TTĐB hàng  40 hóa và dịch vụ trong nước, phí xăng dầu. Theo giá hiện hành. Chi của Thành phố cơ bản không thay đổi theo giá so sánh trong thời gian qua. 41 76 Đánh giá Chi tiêu Công 14.13. Tỷ lệ phân chia nguồn thu giữa trung ương và địa phương cũng cần được xác định một cách minh bạch trên cơ sở tính đến các nguồn bổ sung có mục tiêu của trung ương cho địa phương đó. Trong giai đoạn qua, nguồn bổ sung ngân sách qua các chương trình mục tiêu của trung ương cho Tp. Hồ Chí Minh giảm nhanh, bình quân khoảng 17%/năm (Hình 14.2). Ngoài ra, cũng cần tính đến cả các khoản trung ương cấp phát nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi cho Thành phố, cũng như các công trình do ngân sách trung ương đầu tư trên địa bàn Thành phố. Trong khuôn khổ đánh giá này, hiện chưa có số liệu đầy đủ về các khoản này do việc quản lý còn phân tán giữa nhiều đơn vị tại trung ương và địa phương. Tuy nhiên, theo số liệu quyết toán chung của cả nước thì mức thực chi trên đầu dân (tính cả số dân nhập cư) của Tp. Hồ Chí Minh trong giai đoạn vừa qua vẫn được duy trì ở mức khá cao so với các địa phương khác trên cả nước (khoảng 1,7 lần) (Hình 14.5). Mức chi đầu tư trên đầu người còn cao hơn (2,6 lần). Việc hỗ trợ có mục tiêu để khuyến khích các địa phương có tiềm năng phát triển cơ sở hạ tầng nuôi dưỡng nguồn thu ngân sách là rất cần thiết. Tuy nhiên, cần đưa một cách minh bạch các khoản hỗ trợ có mục tiêu dự kiến trong thời kỳ trung hạn vào trong các tính toán về tổng nguồn lực được phân bổ cho địa phương trong thời kỳ ổn định ngân sách. Hình 14.5. Chi NS bình quân đầu người của Tp. Hình 14.6. Chi đầu tư bình quân đầu người của Hồ Chí Minh so với cả nước (nghìn đồng/năm) Tp. Hồ Chí Minh so với cả nước (nghìn đồng/năm) - 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 - 1,000 2,000 3,000 Miền núi phía Bắc Miền núi phía Bắc Đồng bằng sông Hồng Đồng bằng sông Hồng Bắc Trung Bộ Bắc Trung Bộ Tây Nguyên Tây Nguyên Đồng bằng sông Cửu Long Đồng bằng sông Cửu Long Đông Nam Bộ Đông Nam Bộ Tp. HCM Tp. HCM Nguồn: Bộ Tài chính. 14.14. Nhìn chung, kinh nghiệm từ Tp. Hồ Chí Minh và một số địa phương khác gợi ý việc cân nhắc khả năng giao thêm nguồn thu, tạo cơ hội nâng cao sự chủ động về thu cho các địa phương. Chẳng hạn như nghiên cứu xây dựng thuế tài sản (là sắc thuế rất phổ biến ở cấp địa phương trên toàn thế giới) hay tạo điều kiện cho phép các tỉnh áp dụng một cách thận trọng phụ thu trên một số sắc thuế (như thuế TNCN, thuế TNDN và thuế TTĐB), đồng thời nâng cao tự chủ cho các địa phương trong việc xác định mức phí trên địa bàn. Các biện pháp đó có thể giúp đem lại nguồn lực bổ sung, đặc biệt ở các địa phương có tiềm năng tăng trưởng cao. Nhìn chung, ở nhiều đô thị lớn trên thế giới, nguồn thu được hưởng 100% thường lớn hơn nguồn thu do phân chia và nguồn bổ sung ngân sách từ Chính quyền trung ương (hoặc liên bang) (Hình 14.7). Ngoài ra, Thành phố khuyến nghị trung ương khi ban hành các chính sách thu (thuế suất và chế độ miễn giảm) cần đánh giá đầy đủ tác động tới sản xuất kinh doanh và NSĐP để doanh nghiệp và chính quyền chủ động trong quản lý cũng như trong điều hành. Education Health Transport Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 77 Hình 14.7. Thu ngân sách địa phương của một số đô thị lớn của Châu Á 100% 80% 60% 40% 20% 0% Bắc Kinh Seoul Thượng Hải Tokyo New Dehli Chennai Jakarta Tp. HCM Bangkok Nhóm Tp. thuộc hệ thống hợp nhất Nhóm Tp. thuộc hệ thống Tp. HCM liên bang Thu phân chia và chuyển giao Thu được hưởng 100% Nguồn: Tài chính của Chính quyền địa phương: Những thách thức trong Thế kỷ 21 (2010). 14.15. Ngoài ra, cần cân nhắc áp dụng cơ chế phân chia nguồn thu một cách minh bạch và công bằng hơn, đặc biệt là đối với một số sắc thuế lớn. Theo kinh nghiệm quốc tế, cơ chế phân chia nguồn thu công bằng hơn sẽ khuyến khích địa phương phát triển kinh tế đồng đều hơn. Theo Luật Ngân sách nhà nước (2015), thuế gián thu (như thuế GTGT và TTĐB) vẫn được phân chia ở địa phương có cơ sở sản xuất, trong khi đó đây thực chất là thuế hàng hóa do người tiêu dùng (nhiều địa phương khác nhau) nộp. Vì vậy, cần nghiên cứu phương thức phân chia các nguồn thu này một cách hợp lý hơn. Theo kinh nghiệm quốc tế, một số nước tập trung toàn bộ nguồn thu từ thuế GTGT và phân chia cho các địa phương dựa trên công thức theo tiêu chí dân số ở địa phương, GDP và/hoặc mức tiêu dùng theo đầu người. Hay ở nhiều nước trên thế giới (bao gồm Trung Quốc), tỷ lệ phân chia nguồn thu được tính theo sắc thuế, áp dụng chung cho tất cả các địa phương (khác với cách làm của Việt Nam là tính tỷ lệ phân chia/điều tiết theo từng địa phương).42 14.16. Điều quan trọng là cần đổi mới hệ thống định mức phân bổ ngân sách giữa trung ương và địa phương, do việc xác định tỷ lệ phân chia/điều tiết nguồn thu về bản chất là dựa trên việc xác định nhu cầu chi mà phần lớn là dựa trên hệ thống định mức này. Hiện nay, định mức phân bổ cho phép các địa phương có nguồn thu lớn định mức chi theo đầu dân cao hơn. Thực chất cách tính này là để xử lý các chi phí phát sinh (ví dụ để đáp ứng nhu cầu học tập, khám chữa bệnh, áp lực đối với cơ sở hạ tầng và an ninh trật tự xã hội) từ người dân nhập cư hoặc tạm trú. Tuy nhiên, việc xác định nhu cầu chi một cách công bằng không nên phụ thuộc vào khả năng nguồn thu mà địa phương có thể tạo ra. Để đảm bảo không phá vỡ nguyên tắc chính của xây dựng định mức phân bổ là theo đầu dân và theo chi phí, có thể cân nhắc thay thế việc nâng định mức chi cho các địa phương theo số thu bằng cách tính vào định mức các chi phí phát sinh từ các yếu tố ngoại lai – ví dụ các chi phí gắn với các cơ sở hạ tầng của trung ương trên địa bàn thành phố (ví dụ chi phí duy tu, vận hành đường ra vào cảng biển, sân bay) cũng như các chi phí phát sinh từ người dân nhập cư hoặc tạm trú. Cân Cách chia này có ưu điểm là rất minh bạch, tuy nhiên cũng dẫn đến thực tế là ngay cả ở những thành phố lớn, rất phát triển trên  42 thế giới cũng có thể vẫn nhận bổ sung cân đối từ Chính quyền trung ương (hoặc liên bang). 78 Đánh giá Chi tiêu Công nhắc tính toán thêm một số nhiệm vụ chi cho các thành phố lớn như trợ cấp cho giao thông công cộng, chi tiêu phục vụ kiến thiết đô thị, chi tiêu để phòng chống tệ nạn xã hội (ví dụ phòng chống ma túy và tội phạm). Cũng có thể xử lý các vấn đề trên thông qua việc cho phép HĐND Thành phố quyết định thu thêm một số khoản phí, ví dụ, thu thêm phí bốc xếp trên mỗi công-ten-nơ được bốc xếp qua các cảng tại Tp. Hồ Chí Minh để có thể tăng nguồn thu để bảo trì đường bộ. Ngoài ra, Thành phố khuyến nghị trung ương cân nhắc không giao mức chi cụ thể một số nhiệm vụ chi như giáo dục đào tạo (20%), khoa học công nghệ (1%), bảo vệ môi trường (2%), và dự phòng ngân sách (2 - 5%) để địa phương chủ động phân bổ sát với tình hình thực tế. Không có nguy cơ trước mắt về bền vững tài khoá, nhưng cần tăng cường công tác quản lý nợ công Bảng 14.1. Tổng quan về ngân sách tại Tp. Hồ Chí Minh 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Thu của địa phương (% GDP của địa phương) 9,5 8,9 8,0 8,3 6,1 6,1 Thu được hưởng qua phân cấp 7,2 7,6 7,2 6,6 5,2 4,9 Bổ sung mục tiêu từ trung ương 2,0 0,9 0,4 0,4 0,2 0,3 Khác 0,4 0,4 0,5 1,4 0,7 0,9 Chi tiêu của địa phương (% GDP của địa phương) 9,9 8,4 8,1 9,2 6,4 6,4 Chi đầu tư 6,0 4,7 3,2 4,7 2,9 2,9 Chi thường xuyên 3,9 3,7 4,9 4,5 3,5 3,5 Cân đối (% GDP của địa phương) (0,4) 0,5 (0,1) (0,9) (0,3) (0,3) Nguồn: Tính toán của tác giả dựa trên dữ liệu của Sở Tài chính Tp. Hồ Chí Minh. 14.17. Tính theo thông lệ quốc tế, Tp. Hồ Chí Minh đã duy trì mức bội chi ngân sách khoảng 0,3% so với GDP của địa phương từ năm 2009 đến năm 2014 (Bảng 14.1). Điều này giúp nợ được duy trì ở mức thấp. Các chỉ số về lành mạnh tài chính cũng được giữ ở mức tốt (Hình 14.8)43. Tỷ lệ nguồn thu được hưởng qua phân cấp trên chi thường xuyên của địa phương bình quân bằng khoảng 168% trong giai đoạn 2009 - 2015, đây cũng là dấu hiệu tốt về bền vững tài khoá. Tp. Hồ Chí Minh cũng là địa phương rất tích cực trong các hoạt động vay mới và trả nợ trong các năm qua. Tuy nhiên, mức huy động nợ ròng đang có xu hướng giảm, nợ huy động mới chỉ cao hơn trả nợ gốc ở mức 1,5 lần (Hình 14.9).  ặc dù vậy, cần lưu ý là các khoản đầu tư từ nguồn viện trợ phát triển chính thức (ODA) hiện được ghi ngoài ngân sách. Ước tính M 43 sơ bộ trên cơ sở các dự án lớn sử dụng nguồn ADB, JICA và WB cho thấy số này bằng 1 tỷ USD, tương đương 2% GDP của địa phương. Nếu tính thêm các những nguồn đó, mức bội chi ngân sách sẽ cao hơn rất nhiều Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 79 14.18. Kỳ hạn trái phiếu địa phương do Tp. Hồ Chí Minh phát hành đang đi theo xu hướng đáng khích lệ nhưng vẫn còn những thách thức. Kỳ hạn bình quân gia quyền còn ngắn (5,3 năm), trong đó trên 60% và 20% danh mục nợ đáo hạn trong vòng lần lượt từ 3 đến 5 năm. Mặc dù kỳ hạn bình quân này cao hơn một chút so với kỳ hạn bình quân trong danh mục nợ trong nước của quốc gia (4,2 năm), nhưng vẫn tiềm ẩn rủi ro đáo hạn và sự nhạy cảm với lãi suất. Hình 14.8. Chỉ số gánh nặng nợ của Tp. Hồ Chí Minh Hình 14.9. Thu vay nợ mới so với trả nợ gốc (%) (tỷ đồng) 40% 160% 7,000 6,000 30% 120% 5,000 4,000 20% 80% 3,000 10% 40% 2,000 1,000 0% 0% 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014e 2009 2010 2011 2012 2013 2014e Nợ/ thu của địa phương Trả nợ/ Thu của địa phương Thu vay nợ mới Trả nợ gốc Nợ/ Chi đầu tư Nguồn: Tính toán của tác giả dựa trên dữ liệu của Sở Tài chính Tp. Hồ Chí Minh. 14.19. Tăng cường quản lý nợ công là nhu cầu cấp thiết do mức vay và mức độ phức tạp của các hoạt động vay nợ ở Tp. Hồ Chí Minh đang tăng lên. Vay nợ của địa phương ở Việt Nam vẫn trong giai đoạn sơ khai, thậm chí ngay cả ở Tp. Hồ Chí Minh là địa phương có hoạt động vay nợ sôi động nhất. Các thể chế quản lý nợ của địa phương phát triển khá phân tán và còn thiếu một số yếu tố cơ bản để đảm bảo tính an toàn trong trung và dài hạn. Hiện nay, Sở Tài chính chủ trì công tác vay, trả nợ trong nước. Sở KH&ĐT chủ trì các hoạt động huy động vay nợ đối với nợ nước ngoài (từ nguồn ODA và các nguồn vay ưu đãi khác), tuy nhiên Sở Tài chính sẽ phải cân đối nguồn vốn trả nợ trong tương lai. Hệ thống này được hình thành trong bối cảnh nợ nước ngoài chủ yếu có tính chất ưu đãi, nhiều khoản ODA được cấp phát cho Thành phố. Tuy nhiên, việc các khoản vay nợ nước ngoài trong thời gian tới sẽ chuyển chủ yếu sang hình thức cho vay lại từ trung ương, cũng việc các điều khoản vay nợ sẽ ngày càng kém ưu đãi hơn sẽ đặt ra những yêu cầu khác cho chức năng quản lý nợ. Vì vậy, cần tiếp tục củng cố hệ thống và tăng cường sự phối hợp trong quản lý nợ, hướng tới tập trung toàn bộ các chức năng quản lý nợ (cả huy động và trả nợ) về một đầu mối duy nhất. 14.20. Một số khuyến nghị khác nhằm cải thiện công tác quản lý nợ công bao gồm: (i) ghi chép, báo cáo chính xác, kịp thời, minh bạch và tổng hợp về tình hình vay, trả nợ từ tất cả các nguồn trong và ngoài nước; (ii) xây dựng các quy trình chính thức về ghi chép dữ liệu nợ, quy trình sao lưu, xác nhận và lưu trữ để quản lý rủi ro tác nghiệp; (iii) nâng cao năng lực về lập kế hoạch chiến lược nợ trung hạn tại Tp. Hồ Chí Minh, theo đó tính toán tổng thể một danh mục vay nợ theo hướng tối ưu hóa chi phí, kéo dài kỳ hạn vay nợ, và đảm bảo quản lý rủi ro 80 Đánh giá Chi tiêu Công thích hợp; và (iv) nâng cao chất lượng kế hoạch vay nợ tổng hợp hàng năm (gồm cả nợ trong và ngoài nước), gắn kết một cách rõ ràng với các kế hoạch đầu tư và dự báo dòng tiền, bao gồm cả đánh giá các điều kiện đảm bảo hiệu quả kinh tế, phân tích chi phí/rủi ro. Giám sát chặt chẽ các hoạt động ngoài ngân sách, giảm thiểu sự phân tán về nguồn lực 14.21. Tp. Hồ Chí Minh quản lý 17 Quỹ ngoài ngân sách với các mục đích khác nhau – đầu tư phát triển hạ tầng (3 quỹ), bảo đảm xã hội (8 quỹ), an sinh xã hội (2 quỹ), khoa học – xã hội – môi trường (3 quỹ) và hỗ trợ doanh nghiệp (1 quỹ). Các mục đích cụ thể bao gồm đầu tư phát triển, bảo lãnh tín dụng, phát triển đất đai, nhà ở, hỗ trợ nông dân, hỗ trợ phát triển hợp tác xã, và khác (Hình 14.10). Đến Quý I năm 2014, tổng đầu tư từ các quỹ trên bằng khoảng 12,9 ngàn tỷ đồng, tương đương 30% ngân sách năm của Thành phố. Quỹ lớn nhất – Công ty đầu tư tài chính nhà nước thành phố Hồ Chí Minh (HFIC) – chiếm khoảng 75% tổng đầu tư của các quỹ. Các quỹ tài chính nhìn chung đã có những đóng góp tích cực cho các mục tiêu phát triển và đảm bảo xã hội của Nhà nước. Hình 14.10 . Quỹ ngoài ngân sách ở Tp. Hồ Chí Minh (tỷ đồng, 2014) nghiệp công nghệ, doanh Bảo lãnh tín dụng cho DNVVN 277 Hỗ trợ Đảm bảo xã hội 45 môi trường Khoa học - Phát triển KH&CN 25 guồn nhân lực CNTT&TT 20 Hỗ trợ việc làm 284 Giảm nghèo 273 Hỗ trợ tái định cư 269 Đảm bảo xã hội Phát triển nhà ở 749 Chống ngập lụt 46 Hỗ trợ hợp tác xã 243 Hỗ trợ nông dân 11 Y tế cho người nghèo 44 Chống buôn người 1 An sinh xã hội Chống tội phạm 3 Phát triển Bảo trì đường bộ 200 hạ tầng Phát triển đất đai 1,000 Nguồn: Sở Tài chính Tp. Hồ Chí Minh. 14.22. Việc tồn tại các quỹ tài chính ngoài ngân sách là hoàn toàn phù hợp cho một số mục đích nhất định, tuy nhiên vẫn còn nhiều thách thức, bất cập cho dù đã có những nỗ lực hợp lý hóa đáng kể diễn ra trong những năm qua. Các quỹ ngoài ngân sách cũng tạo điều kiện thu hút các nguồn lực trong và ngoài nước khác, giảm gánh nặng trợ cấp ngân sách. Tuy nhiên, vì các quỹ ngoài ngân sách có nguồn đảm bảo một phần từ ngân sách, chúng làm phân tán nguồn lực NSNN, gây trùng lặp về nguồn thu và nhiệm vụ chi với NSNN và khó khăn trong giám sát, tổng hợp tình hình hoạt động trong, ngoài ngân sách cho cùng một lĩnh vực (chẳng hạn Quỹ bảo trì đường bộ có nguồn thu từ phí đường bộ; Quỹ môi trường thu phí bảo vệ môi trường). Nhiều quỹ còn phụ thuộc quá nhiều vào nguồn NSNN mà chưa huy động được nguồn lực ngoài ngân sách đúng như mục tiêu ban đầu. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 81 14.23. Do tình trạng phân tán hiện nay, khuyến nghị đưa ra là giao cho một đơn vị tại Sở Tài chính làm đầu mối tổng hợp tình hình tài chính của các Quỹ tài chính ngoài ngân sách và tăng cường các yêu cầu về công khai và báo cáo định kỳ về hoạt động của các Quỹ TCNNS. Trước tiên, đơn vị đó có nhiệm vụ rà soát lại hoạt động của tất cả các Quỹ TCNNS, được thành lập theo các văn bản pháp luật và cơ quan khác nhau, đồng thời khuyến nghị về khả năng hợp lý hóa. Điều cần thiết nữa là cần tăng cường các yêu cầu về công khai và báo cáo định kỳ về các Quỹ TCNNS. Theo thông lệ quốc tế tốt, các hoạt động ngoài ngân sách cần đưa vào phụ lục dự toán ngân sách năm và quyết toán cuối năm cùng các báo cáo tài khóa khác, để tạo điều kiện trình bày bức tranh đầy đủ về thu, chi, nguồn vốn, đồng thời tăng cường sự chỉ đạo và giám sát của cơ quan hành pháp, lập pháp và người dân. 14.24. Ngoài ra, Thành phố cũng khuyến nghị với trung ương xem xét khả năng sửa đổi một số quy định về Quỹ ngoài ngân sách, để đảm bảo sự thống nhất trong quản lý thu và chi của các Quỹ tài chính Nhà nước. Đó là chỉ hạn chế ở các quỹ có nhiệm vụ không trùng với nhiệm vụ chi của NSNN, không nên thành lập thêm các quỹ không có khả năng tự đảm bảo tài chính và chủ yếu phải dựa vào nguồn NSNN. Mối quan hệ tài chính giữa các Quỹ và NSNN cũng được báo cáo thường xuyên và minh bạch hơn. Bên cạnh đó là cân nhắc về việc ban hành khuôn khổ pháp lý để quản lý thống nhất các quỹ ngoài ngân sách, trong đó nêu rõ các điều kiện để thành lập quỹ ngoài ngân sách, thẩm quyền thành lập, các nguyên tắc về tổ chức quỹ, cơ chế tài chính, cơ chế hoạt động, hạch toán, báo cáo tài chính. Quản lý và khai thác tài sản công tốt hơn 14.25. Tài sản tài chính: các DNNN ở Tp. Hồ Chí Minh đông đảo về số lượng (92) và đa dạng về loại hình (trong các lĩnh vực thương mại và phi thương mại khác nhau44) (Hình 14.11). Ngoài một số doanh nghiệp cung cấp hàng hóa công cộng, do vậy không tự bù đắp được toàn bộ chi phí, phần lớn các DNNN ở Tp. Hồ Chí Minh hoạt động vì lợi nhuận. Số lượng DNNN đã giảm đáng kể45, số vốn cổ phần của Nhà nước và lợi suất trên vốn sở hữu (ROE) tăng ổn định với mức bình quân hàng năm lần lượt là 10% theo giá hiện hành (2,7% theo giá so sánh), và 4,8% (-1,3% theo giá so sánh) (Hình 14.12). Các DNNN cũng là nguồn thu tương đối lớn cho NSNN, bao gồm thu từ thuế, phí và bán cổ phần (trong quá trình sắp xếp DNNN) cũng như cổ tức từ lợi nhuận sau thuế của các doanh nghiệp (tăng từ 6,7 ngàn tỷ đồng năm 2009 lên khoảng 10 ngàn tỷ đồng năm 2014). Bên cạnh đó, quy mô các quỹ phúc lợi và đầu tư phát triển của các doanh nghiệp cũng đã phát triển (Hình 14.13). Bao gồm quan trọng nhất là cấp thoát nước; vệ sinh và các dịch vụ môi trường khác; giao thông; và các lĩnh vực khác. 44 Một số DNNN thua lỗ đã bị giải thể và cổ phần hóa. 45 82 Đánh giá Chi tiêu Công Hình 14.11. Sự phát triển của DNNN (số lượng Hình 14.12. Lợi suất và nợ trên vốn sở hữu doanh nghiệp) theo loại doanh nghiệp 100 20% 20% 2.0 75 42 42 42 41 35 34 15% 15% 1.5 34 50 10% 10% 1.0 54 54 55 55 58 58 5% 0.5 25 48 5% 0 0% 0% 0.0 2009 2010 2011 2012 2013e 2014e 2015b 2009 2010 2011 2012 2013e 2014e DNNN - TCT DNNN - độc lập Hệ số lợi nhuận Hệ số lợi nhuận trên Hệ số lợi nhuận trên vốn trên vốn sở hữu vốn sở hữu (TCT) sở hữu (DNNN độc lập) Hệ số nợ trên vốn Hệ số nợ trên sở hữu (DNNN độc lập) vốn sở hữu (TCT) Nguồn: Tính toán của tác giả dựa trên dữ liệu của Sở Tài chính Tp. Hồ Chí Minh. Hình 14.13. Vốn DNNN và đóng góp cho NSNN (tỷ đồng) 70.000 70.000 60.000 60.000 50.000 50.000 40.000 40.000 30.000 30.000 20.000 20.000 10.000 10.000 0 0 2009 2010 2011 2012 2013e 2014e Vốn sở hữu Quỹ phát triển doanh nghiệp Quỹ phúc lợi Đóng góp ngân sách Nguồn: Tính toán của tác giả dựa trên dữ liệu của Sở Tài chính Tp. Hồ Chí Minh. 14.26. Trong giai đoạn đánh giá, các chỉ số tài chính của các Tổng công ty tốt hơn so với các DNNN độc lập. Hệ số lợi suất trên vốn sở hữu (ROE) của các Tổng công ty Nhà nước cao hơn so với các DNNN độc lập (lần lượt là 13,8% và 12,4%). Lý do một phần vì hầu hết các công ty con của các Tổng công ty đều hoạt động trong các lĩnh vực vì lợi nhuận (ví dụ xây dựng, bất động sản và phát triển nhà ở, dược phẩm, dịch vụ và du lịch, may mặc), trong khi phần lớn (90%) các doanh nghiệp độc lập đều hoạt động ở các lĩnh vực sự nghiệp và công ích, với quy mô vốn từ 0,5 đến 18 triệu USD. Các DNNN độc lập lớn nhất là Công ty quản lý thủy lợi (66 triệu USD), Quỹ phát triển nhà ở (43 triệu USD). Đồng thời, các DNNN độc lập cũng có dư nợ cao gấp đôi so với các Tổng công ty. Tỷ lệ nợ trên vốn sở hữu (D/E) bình quân của DNNN độc lập là 1,4 lần so với 0,7 lần của các Tổng công ty. Nhưng nhìn chung, dư nợ đó đang giảm dần trong thời gian qua (7% mỗi năm) và tỷ lệ nợ trên vốn sở hữu (D/E) đạt mức lành mạnh là 0,63% năm 2014 so với mức trần Bộ Tài chính cho phép là 3 lần; trong khi đó lợi nhuận của các DNNN có xu hướng được cải thiện theo thời gian (Hình 14.9). Mặc dù không có cảnh báo về rủi ro, cần tăng cường tính minh bạch và toàn diện trong việc báo cáo Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 83 về mối quan hệ giữa các DNNN với ngân sách (cả về trợ cấp hoạt động và đầu tư), góp phần nâng cao hiệu quả của DNNN, cũng như xác định và quản lý rủi ro tài khoá nếu có. 14.27. Nhằm giúp cải thiện hiệu quả hoạt động và sự minh bạch của các DNNN địa phương, cần có một chiến lược sở hữu, chính sách cổ tức và cơ chế theo dõi, đánh giá hiệu quả hoạt động rõ ràng hơn. Cơ chế này bao gồm xác định mục tiêu tổng thể, các chỉ tiêu về hiệu quả hoạt động và báo cáo hậu kiểm, bao gồm cả báo cáo cho HĐND, cơ chế giám sát và các yêu cầu về minh bạch và trách nhiệm giải tình. Cụ thể hơn, trước hết Tp. Hồ Chí Minh nên làm rõ các mục tiêu tổng thể của Thành phố trong việc đầu tư vốn vào các doanh nghiệp và giữ lại các DNNN thuộc sở hữu, nghĩa là phải xác định chiến lược sở hữu là gì và phạm vi đầu tư vốn vào các doanh nghiệp. Thứ hai, thẩm quyền quyết định về thoái vốn và chính sách cổ tức cũng như sử dụng nguồn thu đó hoặc thuộc về NSNN, hoặc được giữ lại ở các quỹ tài chính, cần được cụ thể hóa hơn. Thứ ba, cần cải thiện về báo cáo và đánh giá hiệu quả đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp46 để giúp tạo ra bức tranh toàn diện về tình hình tài khoá tổng thể của Nhà nước. Thứ tư, Thành phố cần ban hành một cơ chế rõ ràng về quản lý hiệu quả hoạt động của các DNNN, bắt đầu từ việc hàng năm HĐND thảo luận và thống nhất với UBND về các mục tiêu tổng thể và chỉ tiêu về hiệu quả hoạt động của các DN có vốn Nhà nước, đặc biệt là những doanh nghiệp mà Nhà nước chiếm cổ phần chi phối, làm cơ sở để UBND và các Sở, ngành liên quan tiếp tục thảo luận và đặt ra các mục tiêu cụ thể đối với từng doanh nghiệp. Cơ chế này cần sẽ giúp tăng cường hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp có vốn nhà nước, đồng thời giúp cho việc đánh giá, giám sát được minh bạch, khoa học hơn và trách nhiệm giải trình rõ ràng hơn. 14.28. Tài sản phi tài chính (vật chất): Thành phố đang nắm giữ một khối lượng tài sản công rất lớn bao gồm đất đai, nhà ở và nhà kinh doanh thuộc sở hữu nhà nước, các công trình và kết cấu hạ tầng. Tổng giá trị sổ sách kế toán của tài sản nhà nước tại Thành phố47 (không bao gồm tài sản của các cơ quan trung ương đóng trên địa bàn) được thống kê đến 01/01/2015 là 83.098 tỷ đồng. Trong đó, đất đai là 64.067 tỷ đồng (77%), nhà cửa là 14.789 tỷ đồng (18%), ô tô là 728 tỷ đồng (1%) và tài sản khác là 3.512 tỷ đồng (4%). Trên thực tế, hiện nay tài sản công đã được hiểu theo phạm vi rộng hơn bao gồm cả đất đai, tài nguyên, tài sản hạ tầng và các tài sản của nhà nước theo quy định của Hiến pháp năm 2013, do vậy sẽ có giá trị lớn hơn nhiều so với giá trị thống kê tại thời điểm 2015. 14.29. Trong thời gian qua, những cải cách về quản lý đất đai và sắp xếp, xử lý nhà đất thuộc sở hữu nhà nước đã đạt được nhiều kết quả quan trọng về thu NSNN, bố trí lại quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế và phục vụ các nhu cầu công cộng. Trong 5 năm số thu từ giao đất, cho thuê đất đạt x tỷ đồng, bằng x% tổng số thu; số đất được thu hồi từ các đối tượng sử dụng không có hiệu quả trên 310.000 m2; số nhà thuộc sở hữu nhà nước được bán khoảng 93.000 căn (trong đó bán theo chính sách cho cán bộ, công nhân viên khoảng 92.000 căn). Thành phố cũng đang có bước chuyển mạnh về quản lý quỹ nhà thuộc sở hữu nhà nước theo hướng tập trung, chuyên nghiệp, khai thác tốt nguồn lực tiềm tàng từ tài sản công cho phát triển kinh tế và an sinh xã hội. Theo quy định của Luật Đầu tư và Quản lý Vốn Nhà nước đầu tư tại Doanh nghiệp (2014), chỉ những DN 100% vốn Nhà nước mới  46 được gọi là DNNN. Tuy nhiên việc theo dõi, đánh giá hiệu quả vốn Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp cần có phạm vi rộng hơn các DNNN. Tài sản nhà nước theo quy định tại Luật Quản lý, Sử dụng Tài sản Nhà nước (2008) và các văn bản hướng dẫn bao gồm: (a) Trụ sở  47 làm việc; quyền sử dụng đất để xây dựng trụ sở làm việc; (b) Xe ô tô các loại; và (c) Tài sản khác có nguyên giá theo sổ sách kế toán từ 500 triệu đồng trở lên/1 đơn vị tài sản. 84 Đánh giá Chi tiêu Công 14.30. Trong thời gian tới, Thành phố cần cân nhắc những cải cách nhằm đổi mới toàn diện quản lý tài sản công. Đó là: duy trì và phát triển hạ tầng, bao gồm việc bố trí đủ vốn duy trì, bảo dưỡng; khai thác có hiệu quả quỹ đất và tài sản hiện có để bổ sung nguồn vốn đầu tư, thực hiện cho thuê và bán tài sản theo phương thức đấu giá, xử lý tốt quỹ đất cổ phần hoá, khai thác các nguồn lực tiềm tàng từ tài sản công phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Các nội dung này cần được thực hiện đồng bộ, kiên quyết, theo lộ trình phù hợp. 3. Tăng cường hiệu quả chi tiêu công và sự gắn kết của chi tiêu với các ưu tiên phát triển Cơ cấu chi tiêu theo ngành đã ưu tiên hơn chi phát triển con người và bảo vệ môi trường, theo đúng mục tiêu chung của quốc gia và của Thành phố 14.31. Tp. Hồ Chí Minh thường chi vượt yêu cầu tối thiểu do trung ương đặt ra, thể hiện tính gắn kết cao giữa chi tiêu của Thành phố với các ưu tiên chung của quốc gia. Chi ngân sách cho lĩnh vực giáo dục và đào tạo tăng rất nhanh ở mức 22% mỗi năm theo giá hiện hành (14% theo giá so sánh), nâng tỷ trọng chi cho giáo dục và đào tạo từ 15% lên 25% trong vòng 5 năm. Mức chi này là khá cao so với mức bình quân của cả nước là gần 20%, nâng Tp. Hồ Chí Minh lên vị trí các địa phương ưu tiên cao nhất cho giáo dục và đào tạo. Chi tiêu cho lĩnh vực y tế cũng tăng trên mức bình quân (13% mỗi năm theo giá hiện hành và 4% theo giá so sánh), đáp ứng yêu cầu của trung ương là ngân sách dành cho y tế tăng nhanh hơn so với tổng ngân sách. Hiện tổng chi cho giáo dục và y tế của Thành phố đã chiếm đến một phần ba tổng chi ngân sách, cao hơn mức bình quân của cả nước (27%) và thuộc nhóm cao nhất trong các địa phương. Chi tiêu bảo vệ môi trường cũng tăng 6% mỗi năm theo giá so sánh, nâng tỷ trọng chi từ 4% lên 5%, cao hơn yêu cầu 2% của quốc gia, điều này hoàn toàn nhất quán với ưu tiên của Thành phố là giảm ô nhiễm môi trường, phù hợp với một địa phương đô thị có mật độ cao như Tp. Hồ Chí Minh. Tốc độ tăng chi của các lĩnh vực trên cao hơn nhiều so với tốc độ tăng bình quân của tổng ngân sách (Hình 14.14). Điều này cho thấy Tp. Hồ Chí Minh đã gắn kết khá chặt chẽ giữa chi tiêu ngân sách với các ưu tiên của Thành phố như phát triển vốn con người và bảo vệ môi trường. Hình 14.14. Tỷ trọng chi theo lĩnh vực trên tổng Hình 14.15. Tỷ trọng chi theo lĩnh vực trên chi tiêu từ ngân sách (% tổng) tổng chi tiêu của khu vực công (đã tính cả chi từ phí dịch vụ) (% tổng) 25% 25% 20% 20% 15% 15% 10% 10% 5% 5% 0% 0% Giáo dục và Y tế Đảm bảo Giao thông Bảo vệ Khoa học và Quản lý Giáo dục và Y tế Đảm bảo Giao thông Bảo vệ Khoa học và Quản lý đào tạo xã hội môi trường công nghệ nhà nước đào tạo xã hội môi trường công nghệ nhà nước 2009 2010 2011 2012 2013 2009 2010 2011 2012 2013 Nguồn: Tính toán của tác giả dựa trên dữ liệu của Sở Tài chính Tp. Hồ Chí Minh. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 85 14.32. Một trong những kết quả rõ rệt là Tp. Hồ Chí Minh đã đạt những thành tựu lớn về phát triển giáo dục trong 05 năm qua. Tỷ lệ nhập học ở tất cả các cấp đứng đầu cả nước. Chương trình học cả ngày ở cấp tiểu học và trung học cơ sở từng bước được mở rộng và cao hơn mức bình quân của quốc gia. Tăng chi tiêu công cho giáo dục đi kèm với tăng đóng góp của phụ huynh được huy động để nâng cao chất lượng giáo dục. Tuy nhiên, bên cạnh đó vẫn còn tồn tại nhiều thách thức. Tỷ lệ bỏ học cao ở cấp sau tiểu học là một quan ngại của thành phố. Tỷ lệ này tăng dần từ 4% trong nhóm 11 tuổi lên 17% trong nhóm 14 tuổi, một phần tư trẻ em nhập cư không đi học trung học cơ sở.48 Hiện có rất nhiều trẻ em nhập cư – gia đình chúng sống chủ yếu ở các quận huyện mới hoặc ngoại thành, tại đó một phần tư đến một phần ba học sinh nhập học là trẻ nhập cư. Để đảm bảo hỗ trợ cho các em, chính quyền Tp. Hồ Chí Minh phân bổ ngân sách chi thường xuyên cho các quận huyện chủ yếu dựa trên số học sinh, không căn cứ vào tình trạng hộ khẩu. Điều này tạo áp lực lớn cho ngân sách. Dân số độ tuổi đi học tăng nhanh trong những năm gần đây và dự kiến còn tiếp tục tăng cũng sẽ đặt ra yêu cần đầu tư thêm địa điểm cho tất cả các cấp học. 14.33. Xét trên bình diện quốc gia thì mức chi tiêu công từ ngân sách theo đầu người cho giáo dục – đào tạo và đặc biệt là cho y tế tại Tp. Hồ Chí Minh thấp hơn khá nhiều so với các địa phương khác. Trong lĩnh vực y tế, điều này có thể giải thích là do mức độ xã hội hóa cao tại Tp. Hồ Chí Minh so với các địa phương khác, theo đó chi ngoài ngân sách từ nguồn viện phí cao gấp đôi so với chi từ ngân sách. Gộp với chi ngoài ngân sách cho lĩnh vực y tế, tổng mức chi tiêu dành cho y tế của Thành phố thực chất cao hơn so với các địa phương khác (Hình 14.15 và 14.16). Diễn biến về tỷ trọng giữa chi từ các nguồn trong và ngoài ngân sách, xu thế tổng chi cho các lĩnh vực giáo dục, y tế, cũng như tác động của chính sách xã hội hóa lên nhóm người nghèo và cận nghèo cần được đánh giá sâu hơn để làm nền tảng cho các quyết sách trong các lĩnh vực quan trọng này. Hình 14.16. Chi tiêu theo lĩnh vực tại Tp. Hồ Chí Minh và các khu vực ở Việt Nam (nghìn đồng) 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 Tây Nguyên Đồng bằng Trung Bắc Bộ Miền núi Đồng bằng Đông Nam Bộ Tp. HCM Tp. HCM Tp. HCM sông Cửu Long và Duyên hải phía Bắc sông Hồng (chính thức) (thực tế) (gộp) miền Trung Giáo dục Y tế Giao thông Nguồn: Tính toán của tác giả dựa trên dữ liệu của Sở Tài chính (chi tiêu) và Bộ Tài chính (chi tiêu theo khu vực ở Việt Nam) và Tổng cục/Cục Thống kê (dân số). 14.34. Tỷ trọng chi tiêu cho khoa học và công nghệ (0,5%) thấp hơn so với mục tiêu chung của quốc gia (2%) và thậm chí còn có xu hướng giảm. Đây là hiện tượng chung ở nhiều địa phương, ngay cả với Tp. Hồ Chí Minh là địa phương đầu tàu trong cả nước và đã xác định ưu Tổng hợp của tác giả, dựa trên UNICEF, 2013, Trẻ em không đến trường ở Việt Nam: Nghiên cứu quốc gia. 48 86 Đánh giá Chi tiêu Công tiên cần phát triển khoa học và công nghệ để đẩy mạnh nền kinh tế tri thức đồng thời chuyển dịch mạnh hơn sang các lĩnh vực dịch vụ. Chi tiêu theo đầu người cho phát triển khoa học và công nghệ của Thành phố cao hơn so với các địa phương khác từ 1,5 đến 2 lần, nhưng bắt đầu giảm mạnh kể từ năm 2011 (Hình 14.17). Các nguyên nhân đằng sau xu thế này, hiệu quả chi cho KHCN và tác động đến sự chuyển dịch sang nền kinh tế tri thức cần được đánh giá kỹ hơn. Hình 14.17. Chi tiêu cho khoa học và công nghệ theo đầu người của Tp. Hồ Chí Minh và các khu vực ở Việt Nam (đồng) 35,000 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0 2009 2010 2010 2011 2012 2009 2011 2012 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 Tây Nguyên Đồng bằng Trung Bắc Bộ Miền núi Đồng bằng Đông Nam Bộ Tp. HCM Tp. HCM sông Cửu Long và Duyên hải phía Bắc sông Hồng (chính thức) (thực tế) miền Trung Nguồn: Tính toán của tác giả dựa trên dữ liệu của Sở Tài chính (chi tiêu) và Bộ Tài chính (chi tiêu theo khu vực ở Việt Nam) và Tổng cục/Cục Thống kê (dân số). 14.35. Tăng chi ở một số lĩnh vực khác không đồng đều. Chi quản lý nhà nước tăng trên mức bình quân trong giai đoạn qua (14% theo giá hiện hành hay 5% theo giá so sánh). Thành phố cũng đã tăng phân bổ tổng chi ngân sách cho các mục đích xã hội lên khoảng 10%, bao gồm trợ giá xe buýt (3%), công viên, chiếu sáng đô thị và xử lý nước thải (4%), và chống ngập lụt (3%). Chi tiêu về bảo đảm xã hội tăng cao (tốc độ tăng 30% theo giá hiện hành hay 20% theo giá so sánh). Trong khi đó chi tiêu cho lĩnh vực giao thông giảm 5% trong 05 năm (giảm nhiều hơn theo giá so sánh), mặc dù chi theo đầu người cho lĩnh vực giao thông của Thành phố vẫn ở mức cao nhất trên cả nước (Hình 14.16). Ngoại trừ lĩnh vực giáo dục, đào tạo và y tế, tỷ trọng chi đầu tư ở hầu hết các lĩnh vực chi tiêu đều theo xu hướng giảm theo quan sát trong giai đoạn đánh giá (Hình 14.18). Hình 14.18. Chi tiêu cho các lĩnh vực theo nội dung kinh tế (tỷ đồng) 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 2009 2010 2011 2012 2013 2009 2010 2011 2012 2013 2009 2010 2011 2012 2013 2009 2010 2011 2012 2013 2009 2010 2011 2012 2013 2009 2010 2011 2012 2013 2009 2010 2011 2012 2013 Giáo dục và đào tạo Y tế Đảm bảo xã hội Giao thông Bảo vệ môi trường Khoa học và công nghệ Quản lý nhà nước Tổng chi Chi đầu tư Chi thường xuyên Nguồn: Tính toán của tác giả dựa trên dữ liệu của Sở Tài chính Tp. Hồ Chí Minh. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 87 Đã có sự chuyển dịch mạnh trong cơ cấu chi theo nội dung kinh tế, nguồn lực đầu tư công ngày càng hạn chế, một số lĩnh vực có thể nâng cao hiệu suất chi tiêu hơn nữa 14.36. Tp. Hồ Chí Minh đã cân đối tốt hơn giữa chi đầu tư và chi hoạt động, duy tu bảo dưỡng thường xuyên. Trong thời gian qua, ở Việt Nam có xu thế tập trung chi quá nhiều cho đầu tư mới và chưa quan tâm thích đáng tới chi hoạt động và chi duy tu bảo dưỡng tài sản. Tại Tp. Hồ Chí MinhC trong khi chi đầu tư mới theo xu hướng giảm, chi duy tu bảo dưỡng đã được tăng cao ở mức 23%/năm trong giai đoạn trên – cao nhất trong các nội dung chi (Hình 14.19). Với xu thế tương tự, chi duy tu bảo dưỡng định kỳ cho mạng lưới đường bộ kinh phí có tăng nhanh ở mức bình quân 16% mỗi năm, gần gấp 02 lần sau 04 năm49 với mức tăng gần 1,7 lần cho duy tu bảo dưỡng một km đường (Hình 14.20). Chi phí duy tu tăng nhanh trong giai đoạn chủ yếu do trượt giá chung, đặc biệt về mức lương tối thiểu. Hiện nay, nhiều công trình mới hoàn thành đưa vào sử dụng, tới hạn thời gian sửa chữa do đó cần tiếp tục bổ sung kinh phí duy tu để duy trì mạng lưới đường đô thị ở tình trạng tốt. Hình 14.19. Tổng chi đầu tư Hình 14.20. Chi đầu tư và duy Hình 14.21. Chi đầu tư và duy và duy tu bảo dưỡng của tu bảo dưỡng - ngành giao tu bảo dưỡng - ngành giáo dục Thành phố (tỷ đồng) thông (tỷ đồng) (tỷ đồng) 25.000 8.000 20.000 7.000 6.000 15.000 5.000 10.000 4.000 3.000 5.000 2.000 4.000 1.000 2.000 0 0 0 2009 2010 2011 2012 2013 2009 2010 2011 2012 2013 2009 2010 2011 2012 2013 Đầu tư Duy tu bảo dưỡng Đầu tư Duy tu bảo dưỡng Đầu tư Duy tu bảo dưỡng Nguồn: Tính toán của tác giả dựa trên dữ liệu của Sở Tài chính Tp. Hồ Chí Minh. 14.37. Vẫn còn một số quan ngại, đặc biệt trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo, khi chi hoạt động và duy tu bảo dưỡng trong lĩnh vực này giảm xuống, đặc biệt trong bối cảnh chi đầu tư tăng nhanh trong lĩnh vực này (Hình 14.21). Chi đầu tư thường chiếm 20 - 25% tổng chi cho giáo dục của Thành phố,50 là mức cao nhất so với các địa phương khác. Điều này đòi hỏi sự quan tâm tới việc cân đối chi hoạt động (cho giáo viên và công cụ học tập) và duy tu bảo dưỡng tốt trong những năm tới. 14.38. Tuy nhiên, nguồn lực dành cho chi đầu tư công tại Thành phố ngày càng hạn chế, dẫn đến tỷ trọng giữa chi thường xuyên và chi đầu tư đã đảo ngược từ 40:60 thành 60:40 trong 6 năm qua (Hình 14.22). Đó là do chi thường xuyên tăng mạnh 18% mỗi năm, chi đầu tư chỉ tăng nhẹ bình quân 2% mỗi năm. Nguyên nhân được lý giải phần nào do điểm khởi đầu rất cao năm 2009 của Tp. Hồ Chí Minh khi chi đầu tư chiếm 60% tổng chi tiêu. Chi thường Chi duy tu bảo dưỡng tăng từ mức 491 tỷ đồng năm 2009 lên 936 tỷ đồng năm 2014. 49 Ngoại trừ mức 38% năm 2010 là năm Thành phố đầu tư mạnh nhằm đầu tư và mở rộng mạng lưới cơ sở tiền tiểu học và giáo dục  50 phổ thông. 88 Đánh giá Chi tiêu Công xuyên tăng lên chủ yếu do tăng chi cho các chính sách mới về an sinh xã hội, chi lương và phụ cấp – đều là những nội dung chi chịu ảnh hưởng từ những chính sách chung của quốc gia. Đặc biệt, tốc độ tăng chi lương (23%/năm) cao hơn nhiều so với tốc độ tăng chi bình quân (9%/năm), nâng tỷ trọng quỹ lương từ khoảng 13% tổng chi NSĐP năm 2009 lên gần 20% năm 2013 (trung bình giai đoạn khoảng 16%, vẫn thấp hơn mức trung bình cả nước là khoảng 20%) (Hình 14.24). Dù tỷ trọng chi đầu tư công của Thành phố và mức chi đầu tư trên đầu dân hiện chưa thấp, việc tỷ trọng chi đầu tư giảm nhanh dẫn đến những quan ngại về khả năng duy trì mức tăng trưởng GDP của Thành phố. Hình 14.22. Chi tiêu của Tp. Hồ Chí Minh theo Hình 14.23. Tỷ trọng chi đầu tư theo nội dung nội dung kinh tế (tỷ đồng) (%) 35,000 100% 30,000 80% 25,000 20,000 60% 15,000 40% 10,000 5,000 20% 0 0% 2009 2010 2011 2012 2013 2014e 2015b 2009 2010 2011 2012 2013 Chi thường xuyên Chi đầu tư Chi đầu tư Mua sắm tài sản/ cố định Chi trả nợ Hỗ trợ doanh nghiệp Hình 14.24. Tỷ trọng chi thường xuyên theo nội dung (%) 100% 80% 60% 40% 20% 0% 2009 2010 2011 2012 2013 Lương và tiền công Chi hàng hóa và dịch vụ Trợ cấp Chi thường xuyên khác Nguồn: Tính toán của tác giả dựa trên dữ liệu của Sở Tài chính Tp. Hồ Chí Minh. 14.39. Cần cân đối phù hợp hơn cơ cấu chi thường xuyên, đặc biệt là tỷ trọng chi lương. Cũng như nhiều địa phương khác ở Việt Nam trong thời gian qua, lương và biên chế của khu vực công tăng nhanh chóng. Quỹ lương tăng nhanh chủ yếu do tăng lương cơ sở (cùng với mức tăng chung của cả nước)51 và tăng biên chế52. Biên chế chính trong khu vực công tại Kể từ năm 2006, Chính phủ đã tăng lương cơ sở và phụ cấp 08 lần, nhằm bù đắp trượt giá và có phần cải thiện cuộc sống cho một 51 số đối tượng. Mức tăng biên chế của Tp. Hồ Chí Minh (khoảng 5%) thấp hơn mức trung bình của cả nước (khoảng 9%) và đặc biệt thấp hơn mức 52 tăng ở địa phương (20%, chủ yếu là do đưa cán bộ xã và giáo viên mầm non vào biên chế). Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 89 Tp. Hồ Chí Minh (1,8% dân số) không thực sự quá lớn so với mức trung bình trong nước và quốc tế (Hình 14.25). Điều đó cho thấy Tp. Hồ Chí Minh đã thực hiện khá tốt việc kiểm soát quy mô bộ máy công chức viên chức chính. Tuy nhiên, biên chế khu vực công đã tăng 5% mỗi năm, cao hơn so với tốc độ tăng dân số (bình quân 2%). Tốc độ tăng diễn ra cao hơn ở cấp thành phố và cấp quận huyện (10%), và thấp hơn ở cấp xã (3%). Chính vì vậy, tỷ lệ biên chế ở cấp thành phố và quận huyện tăng từ 40 đến 55%, trong khi biên chế cấp xã giảm từ 60 xuống 45% trong 7 năm từ 2006 đến 2013 (Hình 14.26) . Trong giai đoạn đánh giá, nằm trong lộ trình tăng lương danh nghĩa được trung ương áp dụng trên toàn quốc53, lương cơ bản cho công chức viên chức tăng 80% qua 4 lần điều chỉnh (bình quân 21% mỗi năm), kèm theo đó là tăng phụ cấp ngoài lương và các khoản đóng góp (gồm bảo hiểm y tế và xã hội). Điều này kết hợp với bộ máy khu vực công ngày càng lớn khiến cho chi lương tăng mạnh. 14.40. Mức thu nhập bình quân cho công chức và viên chức ở Tp. Hồ Chí Minh tăng nhanh (22% theo giá so sánh mỗi năm) bằng với tốc độ tăng GDP theo đầu ngươi của thành phố, cao hơn so với mức tăng GDP theo đầu người của quốc gia (Hình 14.27). Do tăng nhanh, đến năm 2013, thu nhập bình quân của công chức và viên chức tại Tp HCM đã cao hơn 1,5 lần so với GDP theo đầu người của quốc gia, tuy nhiên, chỉ bằng 60% GDP theo đầu người của Thành phố. Số liệu thứ hai tạo ra ấn tượng rằng thu nhập công chức và viên chức chưa đủ hấp dẫn để cạnh tranh với khu vực tư nhân. Tuy nhiên, cần thận trọng nghiên cứu kỹ sự so sánh này. GDP của Tp. Hồ Chí Minh thực chất được đóng góp bởi nhiều đối tượng khác bên ngoài Thành phố do hiện nay GDP được tạo ra bởi các doanh nghiệp có trụ sở tại Tp. Hồ Chí Minh (kể cả khi cơ sở sản xuất của các doanh nghiệp đó nằm ở địa phương khác) đều được tính cả về Tp. Hồ Chí Minh. Hình 14.25. Biên chế và lương của Tp. Hồ Chí Minh Hình 14.26: Lương bình quân công chức và (%) viên chức ở Tp. Hồ Chí Minh so với GDP theo đầu người (triệu đồng/năm) 12 2013 10 2012 8 2011 2010 6 2009 4 2008 2 2007 2006 0 Tỷ lệ % chi lương của CPVN trên GDP Tỷ lệ % việc làm của CPVN trên dân số - 10.000 20.000 30.000 Châu Á và Thái Bình Dương Thu nhập thấp Thu nhập trung bình Thành phố và quận, huyện Xã Thu nhập cao Việt Nam Tp. HCM Nguồn: Tính toán của tác giả dựa trên dữ liệu của Sở Tài chính, Tp. Hồ Chí Minh. Lương cơ bản áp dụng chung trên toàn quốc theo giá hiện hành tăng gần 5 lần qua 9 lần điều chỉnh trong giai đoạn 2003-2013, một 53 phần nhằm để bù đắp trượt giá và một phần nhằm tăng mức lương thực tế cho cán bộ trong khu vực công. 90 Đánh giá Chi tiêu Công Hình 14.27. Số lượng công chức viên chức ở Tp. Hồ Chí Minh theo cấp chính quyền (người) 120 100 80 60 40 20 - 2009 2010 2011 2012 2013 % GDP (Tp. HCM) Lương công chức Tp. HCM GDP đầu người (VN) Nguồn: Tính toán của tác giả dựa trên dữ liệu của Sở Tài chính, Tp. Hồ Chí Minh. 14.41. Kết quả là, quỹ lương và phụ cấp tăng rất cao ở mức 23% mỗi năm theo giá hiện hành (14% theo giá so sánh). Chi phụ cấp còn tăng nhanh hơn so với lương, lên đến trên 20% mỗi năm theo giá so sánh. Lương và phụ cấp theo hệ số lương tăng nhanh trong năm 2012 do lương cơ bản tăng mạnh (27%), do các khoản phụ cấp bổ sung cho cán bộ thu nhập thấp, và do phụ cấp bổ sung theo thâm niên cho giáo viên. Chỉ trong vòng 05 năm, tỷ lệ phụ cấp trên lương đã tăng từ 40% lên 50%. Trong các lĩnh vực giáo dục đào tạo và y tế, tỷ lệ này lần lượt là 55% và 65%. Tác động tài khoá trong dài hạn và tác động tiềm năng về hiệu quả hoạt động do tăng lương và phụ cấp cần được đánh giá sâu hơn. 14.42. Tốc độ tăng lương và biên chế khu vực công tại Tp. Hồ Chí Minh tạo ra cơ hội để hợp lý hóa cơ cấu và số biên chế. Đây là cơ hội để gắn kết giữa tăng lương với cải cách lương, qua việc sửa đổi về thang bảng lương để phản ánh hệ thống mới dựa trên vị trí việc làm, như được nêu trong “Luật Cán bộ công chức” năm 2008 và “Luật Viên chức” năm 2010. Theo đó, chức năng việc làm thực tế cần được chú trọng hơn, thay vì các tiêu chí dựa trên thâm niên được áp dụng trong hệ thống ngạch bậc hiện nay. Đây là điểm khởi đầu cần thiết để tiến tới trả lương theo hiệu quả hoạt động dự kiến trong tương lai. Cải cách lương phải được lên kế hoạch song song với cải cách về nguồn nhân lực và sử dụng người lao động linh hoạt ở khu vực công. Trong lĩnh vực giáo dục, nếu Sở giáo dục và đào tạo (GD&ĐT) có thẩm quyền và trách nhiệm nhiều hơn trong việc quy hoạch, sử dụng và quản lý giáo viên, điều đó sẽ giúp giảm tình trạng dôi dư giáo viên và từng bước khớp nối được cung và cầu giáo viên. Hiện nay, mặc dù Sở GD&ĐT có nhiệm vụ quản lý ngân sách thường xuyên ngành giáo dục, nhưng Sở có ít thẩm quyền về tuyển dụng và sử dụng giáo viên, là đối tượng chiếm phần lớn ngân sách thường xuyên. UBND các quận huyện đề xuất nhu cầu giáo viên lên Sở GD&ĐT để xây dựng quy hoạch quản lý nguồn nhân lực tổng hợp. Tuy nhiên, Sở Nội vụ mới là nơi quyết định cuối cùng về chỉ tiêu giáo viên cho mỗi quận huyện, cách thức Sở Nội vụ và chính quyền quận huyện tuyển dụng và sử dụng giáo viên có thể khác với quy hoạch của Sở GD&ĐT. 14.43. Ngoài ra, đã có một số dấu hiệu về khả năng bất cân đối trong cơ cấu chi thường xuyên. Chi lương tăng nhanh chóng, vượt lên so với chi mua hàng hóa và dịch vụ đang bắt đầu giảm xuống vào cuối giai đoạn đánh giá. Khoảng cách trên đang được mở rộng, đặc biệt tại các lĩnh vực thâm dụng lao động như giáo dục và đào tạo, y tế và quản lý nhà nước (Hình 14.28 và 14.29). Xu hướng trên có lẽ sẽ tiếp diễn trong điều kiện biên chế và mức lương vẫn tăng nhanh như được bàn ở phần trên. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 91 Hình 14.28. Tỷ trọng chi lương và Hình 14.29. Tỷ trọng chi lương và tiền công, chi mua hàng tiền công, chi mua hàng hóa và hóa và dịch vụ theo lĩnh vực dịch vụ 10.000 100% 6.000 100% 8.000 80% 5.000 80% 4.000 6.000 60% 60% 3.000 4.000 40% 40% 2.000 2.000 20% 20% 1.000 0 0% 0 0% 2009 2010 2011 2012 2013 2009 2010 2011 2013 2009 2010 2011 2012 2013 2012 2013 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 2013 Giáo dục và đào tạo Y tế Giao thông Quản lý Nhà nước Chi lương & tiền công/ Chi hàng hóa và dịch vụ/ Chi lương & tiền công/ Chi lương và Chi hàng hóa và Chi hàng hóa và Chi thường xuyên Chi thường xuyên Chi thường xuyên tiền công dịch vụ dịch vụ/ Chi lương và tiền công Chi hàng hóa và dịch vụ Chi thường xuyên Nguồn: Tính toán của tác giửa dựa trên số liệu của Sở Tài chính Tp. Hồ Chí Minh. 14.44. Tìm hiểu sâu hơn trong ngành giáo dục và đào tạo, có thể thấy số lượng giáo viên dôi dư khá lớn ở cấp trung học. Các trường học ở Tp. Hồ Chí Minh có số lượng giáo viên trên mỗi lớp học ngày càng tăng, đặc biệt ở cấp trung học cơ sở. Trong năm học 2014/2015, tỷ lệ giáo viên mỗi lớp học ở cấp trung học cơ sở là 2,5, so với chuẩn quốc gia là 1,9. Lý do một phần vì quy mô lớp học bình quân ở Tp. Hồ Chí Minh thường cao, do mật độ dân số và tốc độ tăng dân số cao. Quy mô lớp học bình quân là 35,5 ở cấp tiểu học, gần bằng với chuẩn quốc gia là 35, nhưng cao hơn nhiều ở cấp trung học cơ sở (khoảng 40) và trung học phổ thông (40) so với chuẩn. Mặc dù cấp tiểu học có tỷ lệ học sinh giáo viên cao, ở mức khoảng 30, nhưng tỷ lệ này thấp hơn nhiều ở các cấp học khác. Đặc biệt, tỷ lệ học sinh giáo viên ở cấp trung học phổ thông bị giảm còn 15 trong năm học 2013/2014. Lý do quy mô lớp học bình quân cao, cho dù tỷ lệ giáo viên trên lớp học tăng lên và tỷ lệ giáo viên học sinh tương đối thấp, có thể là do thiếu phòng học, do cung cấp giáo viên hỗ trợ bổ sung cho các lớp học lớn, dôi dư giáo viên bộ môn với thời lượng giáo viên đứng lớp giảm xuống ở cấp trung học. 14.45. Tình trạng dôi dư giáo viên chung có lẽ được phân bố không đồng đều giữa các địa phương cấp tỉnh và cấp huyện, khiến cho nhiều trường học bị hạn chế về ngân sách chi thường xuyên ngoài lương. Do tỷ lệ chi lương trên chi thường xuyên trong ngành giáo dục đã tăng từ 65% năm 2009 lên 69% năm 2013, tỷ lệ chi mua hàng hóa dịch vụ (ví dụ sách vở và vật tư trường học) giảm tương ứng từ 17% xuống 12%, tương tự các nội dung chi ngoài lương khác (ví dụ duy tu bảo dưỡng trường học). Như được bàn chi tiết hơn trong phần Đánh giá chi tiêu công ngành giáo dục (Chương 6), cơ chế phân bổ ngân sách hiện hành cho cấp tiền tiểu học và giáo dục phổ thông của trung ương cho các địa phương cấp tỉnh, của cấp tỉnh cho cấp huyện và cấp huyện cho các trường chưa có tính hệ thống và chưa khuyến khích các trường chi tiêu ngân sách giáo dục đảm bảo hiệu suất. Về nguyên tắc, trung ương phân bổ ngân sách thường xuyên cho các địa phương dựa trên công thức, nhưng trong thực tế, số này được điều chỉnh không theo hệ thống. Cơ chế phân bổ trên không khuyến khích các địa phương quản lý ngân sách giáo dục, đặc biệt là chi cho con người, đảm bảo hiệu suất. 92 Đánh giá Chi tiêu Công 14.46. Mặc dù các quận huyện được phân bổ ngân sách thường xuyên chủ yếu dựa trên số học sinh, mức chi thường xuyên theo đầu học sinh trên thực tế có sự chênh lệch đáng kể giữa các quận huyện. Chênh lệch về mức chi trên đầu giáo viên giữa các quận huyện không lớn bằng chênh lệch về mức chi trên đầu học sinh (Hình 14.30 và 14.31). Hơn nữa, trong khi chênh lệch về mức chi theo đầu học sinh không lớn giữa các quận huyện mới thành lập, nhưng chênh lệch giữa các quận ở đô thị và huyện ở nông thôn là khá lớn. Việc đánh giá sâu hơn về hiệu suất chi tiêu của các quận huyện có thể sẽ giúp hiểu rõ hơn về nguyên nhân có sự chênh lệch giữa các loại quận huyện (nội thành, ngoại ô, và mới thành lập), đồng thời khuyến nghị về khả năng nâng cao hiệu suất qua đối chiếu so sánh phù hợp. Như đã nêu trên, các vấn đề cần cải thiện thêm bao gồm sử dụng giáo viên (do giáo viên dôi dư đáng kể, đặc biệt ở cấp trung học), xây dựng trường lớp, mở rộng lớp học cả ngày v.v. Hình 14.30: Chi tiêu theo đầu học sinh ở các quận huyện và các cấp học, 2013 (Triệu đồng) Tiền tiểu học Tiểu học 16.0 16.0 14.0 14.0 12.0 12.0 10.0 10.0 8.0 8.0 6.0 6.0 4.0 4.0 2.0 2.0 0.0 0.0 Quận Hóc Môn Quận Nhà Bè Bình quân: Quận 1 Quận 3 Quận4 Quận 5 Quận 6 Quận 8 Quận 10 Quận 11 Quận Phú Nhuận Quận Gò Vấp Quận Tân Bình Quận Tân Phú Quận Bình Thạnh Bình quân: Quận 2 Quận 7 Quận 9 Quận 12 Quận Thủ Đức Quận Bình Tân Bình quân: Quận Củ Chi Quận Hóc Môn Quận Nhà Bè Bình quân: Quận Củ Chi Bình quân: Quận 1 Quận 3 Quận4 Quận 5 Quận 6 Quận 8 Quận 10 Quận 11 Quận Phú Nhuận Quận Gò Vấp Quận Tân Bình Quận Tân Phú Quận Bình Thạnh Bình quân: Quận 2 Quận 7 Quận 9 Quận 12 Quận Thủ Đức Quận Bình Tân Tổng Quận Bình Chánh Quận Cần Giờ Quận Cần Giờ Quận Bình Chánh Đô thị Mới thành lập Ngoại ô Đô thị Mới thành lập Ngoại ô Trung học cơ sở 16.0 14.0 12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0 Quận Hóc Môn Quận Nhà Bè Bình quân: Quận 1 Quận 3 Quận4 Quận 5 Quận 6 Quận 8 Quận 10 Quận 11 Quận Phú Nhuận Quận Gò Vấp Quận Tân Bình Quận Tân Phú Quận Bình Thạnh Bình quân: Quận 2 Quận 7 Quận 9 Quận 12 Quận Thủ Đức Quận Bình Tân Bình quân: Quận Củ Chi Quận Bình Chánh Quận Cần Giờ Đô thị Mới thành lập Ngoại ô Nguồn: Sở GD&ĐT Tp. Hồ Chí Minh. Ghi chú: Đường màu ghi là mức bình quân của Tp. Hồ Chí Minh. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 93 Hình 14.31: Chi tiêu theo đầu giáo viên ở các quận huyện và các cấp học, 2013 (Triệu đồng) Tiền tiểu học Tiểu học 140 140 120 120 100 100 80 80 60 60 40 40 20 20 0 0 Quận Hóc Môn Quận Nhà Bè Quận Hóc Môn Quận Nhà Bè Bình quân Quận 1 Quận 3 Quận4 Quận 5 Quận 6 Quận 8 Quận 10 Quận 11 Quận Phú Nhuận Quận Gò Vấp Quận Tân Bình Quận Tân Phú Quận Bình Thạnh Bình quân Quận 2 Quận 7 Quận 9 Quận 12 Quận Thủ Đức Quận Bình Tân Bình quân Quận Củ Chi Bình quân Quận 1 Quận 3 Quận4 Quận 5 Quận 6 Quận 8 Quận 10 Quận 11 Quận Phú Nhuận Quận Gò Vấp Quận Tân Bình Quận Tân Phú Quận Bình Thạnh Bình quân Quận 2 Quận 7 Quận 9 Quận 12 Quận Thủ Đức Quận Bình Tân Bình quân Quận Củ Chi Quận Cần Giờ Quận Cần Giờ Quận Bình Chánh Quận Bình Chánh Đô thị Mới thành lập Ngoại ô Đô thị Mới thành lập Ngoại ô Trung học cơ sở 140 120 100 80 60 40 20 0 Bình quân Quận 1 Quận 3 Quận4 Quận 5 Quận 6 Quận 8 Quận 10 Quận 11 Quận Phú Nhuận Quận Gò Vấp Quận Tân Bình Quận Tân Phú Quận Bình Thạnh Bình quân Quận 2 Quận 7 Quận 9 Quận 12 Quận Thủ Đức Quận Bình Tân Bình quân Quận Hóc Môn Quận Nhà Bè Quận Củ Chi Quận Cần Giờ Quận Bình Chánh Đô thị Mới thành lập Ngoại ô Nguồn: Sở GD&ĐT Tp. Hồ Chí Minh. Ghi chú: Đường màu ghi là mức bình quân của Tp. Hồ Chí Minh. 14.47. Trong thời gian tới, có thể cân nhắc tăng thời lượng đứng lớp của giáo viên mà không cần phải tăng số lượng và tăng lương, bên cạnh đó là khả năng gắn kết tốt hơn giữa lương với hiệu quả hoạt động và đơn giản hóa các hình thức phụ cấp. Từ năm 2015 đến năm 2020, Sở GD&ĐT có kế hoạch tuyển dụng thêm 16.200 giáo viên, trong đó một nửa là giáo viên tiền tiểu học để đáp ứng dự báo tăng số lượng nhập học ở cấp tiền tiểu học và giáo dục phổ thông thêm 245.000 em. Cần cân nhắc thêm về mức tuyển dụng này trên cơ sở: (i) cân nhắc điều chuyển giáo viên từ cấp trung học cơ sở hiện được coi là có hiện tượng dôi dư; (ii) dự báo kỹ hơn mức phân bổ giữa các cấp học của học sinh nhập cư, ví dụ Thành phố không dự kiến số lượng nhập học cấp trung học phổ thông sẽ tăng nhiều, trong khi theo dự báo chung thì chính là cấp mà tỷ lệ nhập học sẽ tăng mạnh; và (iii) xác định lại mức giáo viên trên lớp học tối ưu. 14.48. Tìm hiểu sâu hơn về hiệu quả chi tiêu ngân sách cho lĩnh vực giao thông công cộng, là một trong những nội dung ưu tiên của Thành phố. Trong thời gian qua, giao thông công cộng đã phát triển nhanh chóng trên địa bàn Thành phố, nhưng phương thức trợ giá còn cần được cải thiện. Tp. Hồ Chí Minh là một trong những thành phố đặc thù tại các quốc gia thu nhập trung bình ở ngưỡng thấp, trong đó hầu hết mọi người đi lại bằng xe máy, còn giao thông công cộng được sử dụng rất hạn chế. Năm 2014, tỷ lệ người dân đi lại bằng phương tiện vận tải hành khách công cộng là gần 10% (trong đó, xe buýt có trợ giá 5,3%, xe buýt không trợ giá 0,8%, và taxi 3,8%). Hệ thống xe buýt hiện nay chiếm tỷ lệ vận tải hành khách công cộng còn, nguyên nhân do mạng lưới tuyến chưa phủ khắp, chất lượng dịch vụ cần tiếp tục 94 Đánh giá Chi tiêu Công hoàn thiện, mặt khác thói quen sử dụng xe cá nhân còn nhiều. So với các thành phố như Bắc Kinh, Quảng Châu (Trung Quốc), Bô-gô-ta (Cô-lôm-bia), Sang-tia-gô (Chi-lê), Bu-ê-nốt Ai- rét (Ác-hen-ti-na), Cairo (Ai-cập) và Sao Pao-lô (Bờ-ra-xin), tỷ lệ sử dụng xe buýt trong giao thông công cộng chiếm từ 21% đến 57%. 14.49. Cải thiện các dịch vụ giao thông công cộng và tăng cường quy hoạch giao thông đô thị dài hạn được xác định là ưu tiên nhằm nâng cao khả năng đi lại ở Tp. Hồ Chí Minh. Thành phố đặt mục tiêu đến năm 2020 và sau đó là xây dựng 229 km đường sắt, bao gồm tám tuyến MRT, một tuyến xe điện và hai tuyến đường một ray, bên cạnh sáu tuyến xe buýt nhanh (BRT). Công việc xây dựng đã được bắt đầu. Ưu tiên trước mặt là đẩy mạnh việc sử dụng xe buýt và cải thiện hiệu suất trợ cấp xe buýt. 14.50. Mặc dù có nhiều công ty xe buýt, nhưng số lượng xe buýt cung cấp dịch vụ tại Tp. Hồ Chí Minh còn hạn chế (khoảng 2.800 xe), trong đó khoảng hai phần ba thực sự hoạt động trên các tuyến có trợ giá theo lịch để phục vụ người dân54. Các thành phố tương tự có quy mô tương đương với Tp. Hồ Chí Minh có số lượng xe buýt gấp đôi so với Tp. Hồ Chí Minh – 6.000 xe buýt vận hành tại Băng-ga-lo, Ấn Độ, với dân số khoảng 7 triệu, và 7.000 xe buýt tại Vũ Hán, Trung Quốc, với dân số 9 triệu người55. Mạng lưới xe buýt công cộng tại Tp. Hồ Chí Minh hiện nay bao gồm 137 tuyến56. Ngoài mạng lưới xe buýt hiện hành còn bao gồm 59 tuyến đưa rước công nhân và 171 dịch vụ đi lại riêng của các trường học đi lại hàng ngày. 14.51. Các nỗ lực nhằm phát triển vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt đã được quan tâm và tập trung thực hiện từ năm 2002. Thành phố đã hỗ trợ đầu tư thêm xe buýt tại Công ty xe buýt Sài Gòn và các hợp tác xã, đề ra nhiều giải pháp để nâng cao chất lượng và dịch vụ cung ứng phục vụ hành khách. Qua đó đã nâng số lượt người sử dụng xe buýt tăng hơn 10 lần từ 36 triệu lượt hành khách năm 2002 lên 366 triệu lượt hành khách năm 2014, đáp ứng 6,1% nhu cầu đi lại. 14.52. Từ năm 2009 đến năm 2014, hầu hết chi thường xuyên cho lĩnh vực xe buýt dành cho trợ giá, trong đó chi trợ giá xe buýt phổ thông chiếm gần 92%. Tỷ lệ chi phí vận hành xe buýt phổ thông được trợ giá ở mức trung bình 48%. Kinh nghiệm tại các quốc gia khác cho thấy mức trợ giá chi phí vận hành có thể ở các mức rất khác nhau, từ mức 10% tại Anh đến 70% tại Áo57. 14.53. Trợ giá cho xe buýt tại Tp. Hồ Chí Minh đã tăng đáng kể trong 13 năm qua, từ 40 tỷ đồng (2,5 triệu USD) năm 2002 lên đến khoảng 600 tỷ đồng (28,8 triệu USD) năm 2009 và gần 1.200 tỷ đồng (58 triệu USD) năm 201458. Số này hiện chiếm khoảng 2,4% tổng chi ngân sách. Trong đó, mức trợ giá bình quân cho các đơn vị vận hành xe buýt phổ thông tăng từ 545 tỷ đồng (26 triệu USD) năm 2009 lên đến 1.128 tỷ đồng (54 triệu USD) năm 2014, tương đương mức trợ giá bình quân cho mỗi hành khách cũng tăng từ gần 2.000 đồng (10 xu Mỹ) năm 2009 lên khoảng 4.000 đồng (19 xu Mỹ) năm 2014. Trong khi đó, hệ thống xe buýt hiện nay chỉ đảm bảo khoảng 6% nhu cầu đi lại trong thành phố như đã nêu trên. Ngân hàng Thế giới (dự thảo) Tài liệu thẩm định dự án, Giao thông xanh tại Tp. Hồ Chí Minh. 54 Ibid 55 Trong đó: 107 tuyến xe buýt được vận hành bởi 12 công ty, bao gồm một Doanh nghiệp Nhà nước là nhà cung cấp dịch vụ lớn  56 nhất (công ty xe buýt Sài Gòn – SBC); một công ty tư nhân lớn; hai liên doanh; và 8 hợp tác xã tư nhân. Sở Giao thông Tp. Hồ Chí Minh cho biết, nhưng không có tài liệu về mức trợ cấp bằng 42,6% chi phí vận hành trong năm 2013.  57 Số liệu của Sở Giao thông Tp. Hồ Chí Minh. 58 Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 95 14.54. Do tỷ trọng sử dụng xe buýt giảm xuống trong hệ thống và thực tế chi phí vận hành xe buýt đang tăng lên với tốc độ nhanh hơn so với số hành khách đi lại. Việc tăng trợ giá xe buýt do một số nguyên nhân chính như: nâng cao chất lượng dịch vụ cung cấp, trượt giá chung, chi phí tiền lương và nhiên liệu. Trong khi đó, giá vé tăng chậm do phải quan tâm đến khách hàng thu nhập thấp và khuyến khích người dân có thói quen sử dụng vận tải hành khách công cộng. 14.55. Để duy trì hệ thống vận tải hành khách công cộng hiện hành, cần phải có trợ giá ở mức phù hợp vì nguồn thu từ vé xe buýt chỉ chiếm dưới 60% tổng chi phí vận hành xe buýt phổ thông59. Trong năm 2014, tổng chi phí vận hành cho hệ thống xe buýt phổ thông lên đến gần 2.775 tỷ đồng (130 triệu USD), trong đó tổng mức trợ cấp lên đến gần 1.128 tỷ đồng (54 triệu USD) cho 282 triệu hành khách, tương đương với 19 xu Mỹ mỗi hành khách. Mặc dù khó có thể so sánh với các dữ liệu được cung cấp, hơn nữa, khó có thể so sánh về mức trợ cấp cho mỗi hành khách với mức trợ cấp theo chiều dài đi lại hoặc tuyến đường của hành khách, nhưng kinh nghiệm từ các đô thị nhỏ tại Anh cho thấy mức trợ cấp ở cho mỗi chuyến đi của hành khách tương đương 20 xu Mỹ, còn Luân Đôn có mức trợ cấp thấp nhất cho mỗi chuyến đi của hành khách tương đương 3 xu Mỹ. Các khu vực siêu đô thị ở Anh trợ cấp khoảng 10 xu Mỹ mỗi chuyến đi của hành khách60 (Bảng 14.2). Bảng 14.2. Tỷ lệ trợ cấp cho giao thông đô thị trên chi phí vận hành Quốc gia Tỷ lệ % trợ cấp trên chi phí vận hành Na Uy 1,5% Bắc Ai-len 2,0% Ai-len 4,0% Anh Quốc 9,0% Xcốt-len 10,0% Luých-xem-buốc 16,0% Ít-xrai-en 28,0% Tây Ban Nha 33,0% Ba Lan 40,0% Đức 41,0% Ai-xơ-len 44,0% Hi Lạp 45,0% Thụy Điển 45,0% Đan Mạch 47,0% Pháp 47,0% I-ta-lia 60,0% Hà Lan 60,0% Bỉ 67,0% Áo 70,0% Nguồn: Chỉnh lý của GIZ (2005) Vé giao thông công cộng tại các thành phố châu Phi. 14.56. Rà soát lại quy hoạch luồng tuyến, chính sách giá vé, phương thức trợ giá và yêu cầu về chất lượng dịch vụ sẽ giúp đổi mới cơ bản hệ thống quản lý và vận hành xe buýt hiện nay, khuyến khích người dân sử dụng dịch vụ công cộng. Chính sách giá vé cần được đánh giá lại, sao cho vừa khuyến khích người dân sử dụng phương tiện công cộng, vừa hỗ Ibid 59 Chính phủ Anh, Bộ Giao thông. 60 96 Đánh giá Chi tiêu Công trợ tốt hơn cho chi phí hoạt động. Rà soát lại phương thức trợ giá sẽ giúp xác định mục tiêu tốt hơn cho các nhóm đối tượng hưởng lợi mong muốn. Hiện Thành phố đã áp dụng mức ưu đãi cho các đối tượng: trẻ em, người cao tuổi, người khuyết tật, học sinh, sinh viên và người dân có thu nhập thấp để khuyến khích sử dụng xe buýt cũng như đảm bảo an sinh xã hội. Tuy nhiên việc các định mục tiêu trợ cấp tốt hơn cho các khu vực nghèo và người nghèo sẽ nâng cao hơn nữa hiệu quả chi tiêu. Cách thức tính định mức chi phí cho các nhà cung cấp dịch vụ cũng cần được đổi mới, theo hướng khuyến khích giữ gìn đồng thời đổi mới phương tiện xe và đổi mới, chuyên nghiệp hóa cách thức vận hành của các hợp tác xã xe buýt hiện nay. Điều quan trọng hơn cả là cần yêu cầu các nhà cung cấp dịch vụ xe buýt đảm bảo chất lượng dịch vụ (mức độ đúng giờ, thái độ dịch vụ, chất lượng phương tiện) cao hơn. Cần cân nhắc tổ chức đấu thầu cạnh tranh giữa các nhà cung cấp dịch vụ nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ, thu hút người dân sử dụng dịch vụ. Thành phố quản lý tập trung ở mức cao nhưng gần đây đã phân cấp nhiều hơn 14.57. Tp. Hồ Chí Minh quản lý tập trung ở mức cao nhưng gần đây đã phân cấp nhiều hơn. Vào năm 2013, 70% tổng chi tiêu được giao cho chính quyền thành phố, trong khi chi tiêu của các quận huyện và cấp xã chỉ chiếm lần lượt là 27% và 3%. Chi đầu tư còn được quản lý tập trung nhiều hơn – chính quyền thành phố thực hiện đến 89% chi đầu tư trong khi các quận huyện và phường xã chỉ chiếm lần lượt là 9% và 2% tổng chi đầu tư tại Thành phố. Trong những năm gần đây, tổng chi tiêu ở các cấp dưới thành phố đã tăng nhanh hơn so với chi tiêu của Thành phố. Cho dù chi đầu tư gần đây theo xu hướng giảm chung, chi đầu tư ở cấp phường xã vẫn tăng bình quân 20% mỗi năm trong giai đoạn 2009 - 2013. Chi đầu tư ở cấp thành phố và quận huyện giảm bình quân 12% mỗi năm. Chi duy tu bảo dưỡng cũng tăng ở cấp xã nhanh hơn so với các cấp trên. Vì vậy, Tp. Hồ Chí Minh đã ngày càng phân cấp nhiều hơn (Hình 14.32). Hình 14.32. Mức độ phân cấp của Tp. Hồ Chí Minh, theo nội dung kinh tế 100% 80% 60% 40% 20% 0% Tổng chi Tổng chi Chi mua Đầu tư Đầu tư Tổng chi Chi lương Chi hàng hóa Chi thường tiêu đầu tư tài sản/cố định vốn khác thường xuyên và tiền công và dịch vụ xuyên khác Chi đầu tư Chi thường xuyên Cấp huyện Cấp xã Cấp thành phố Nguồn: Tính toán của tác giả dựa trên dữ liệu của Sở Tài chính Tp. Hồ Chí Minh. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 97 14.58. Có thể cân nhắc điều chỉnh một số nội dung phân cấp trên địa bàn Thành phố. Hiện nay, khác với định mức của trung ương, định mức chi ngân sách trong nội bộ của Tp. Hồ Chí Minh đã tính đến các áp lực (ví dụ về cơ sở hạ tầng đường xá, về nhu cầu học tập, chữa bệnh) đến từ người dân ngụ cư và nhập cư tạm thời (Phụ lục 1). Tuy nhiên, do những áp lực mang tính ngoại ứng này có thể có tính chất tạm thời, có thể cân nhắc bù đắp nhu cầu phát sinh cho các quận, huyện thông qua bổ sung có mục tiêu, thay vì tính trực tiếp vào nhu cầu chi của địa bàn đó. Ngoài ra, một số nội dung phân cấp nhiệm vụ chi cho các quận, huyện có thể chưa hoàn toàn hợp lý. Chẳng hạn như phân cấp nhiệm vụ chi bảo đảm xã hội hay các nhiệm vụ khoa học công nghệ hoặc trợ giá. Nhìn chung các nhiệm vụ chi này nên giao về cấp chính quyền thành phố, để đảm bảo thực hiện mục tiêu chung của Thành phố, tính linh hoạt (do các nhiệm vụ này thường không trải đều trên các địa bàn địa lý của các quận huyện), và tăng hiệu quả kinh tế nhờ quy mô. Cần gắn kết tốt hơn giữa lập kế hoạch và lập ngân sách nhằm cải thiện xác định mục tiêu sử dụng nguồn lực và trách nhiệm giải trình về kết quả 14.59. Hiện đã có sự thừa nhận chung rằng sự gắn kết giữa các quy trình lập kế hoạch và lập ngân sách cần được tăng cường. Điều này chủ yếu do Kế hoạch phát triển KTXH không phải lúc nào cũng sát thực tế về tài chính theo nghĩa chi tiêu dự kiến thường cao hơn so với nguồn lực sẵn có trên thực tế. Các chiến lược phát triển ngành cũng có vấn đề tương tự và thường không có dự toán kinh phí ở mức hợp lý. Một thách thức nữa ảnh hưởng đến việc xác định ưu tiên là hệ thống lập ngân sách kép, trong đó ngân sách đầu tư do Sở KH&ĐT lập tách riêng so với ngân sách thường xuyên do Sở Tài chính lập. Để phần nào giải quyết vấn đề trên, kế hoạch chi tiêu trung hạn được lập sẽ giúp gắn kết các quy trình lập kế hoạch và lập ngân sách, đảm bảo ngân sách thường xuyên và đầu tư được lập theo cách phối hợp đầy đủ, và dự báo được hệ quả của các dự án đầu tư đối với chi thường xuyên. Cuối cùng, mặc dù Thành phố đã thông qua bảy chương trình đột phá cho giai đoạn 2016 - 2020, nhưng hiện chưa có cơ chế nhằm đảm bảo ngân sách có sự gắn kết chặt chẽ với các chương trình đó, đồng thời xác định các chỉ tiêu theo dõi đánh giá tình hình thực hiện về tài chính về kết quả, đảm bảo trách nhiệm giải trình. Trong dài hạn, Thành phố có thể nên cân nhắc áp dụng phương thức phân bổ, thực hiện, báo cáo và đánh giá ngân sách theo chương trình, là một phương thức tiên tiến được áp dụng ở nhiều nơi trên thế giới, đặc biệt với ba chương trình có tỷ trọng đầu tư cao như chỉnh trang và phát triển đô thị, giảm ùn tắc giao thông và giảm ô nhiễm môi trường. 4. Tăng cường trách nhiệm giải trình nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ công Việc nâng cao tự chủ cho các đơn vị hành chính và sự nghiệp đã đem lại những kết quả ban đầu, tuy nhiên, trách nhiệm giải trình về hiệu quả hoạt động cũng cần được tăng cường hơn 14.60. Tp. Hồ Chí Minh là một trong những địa phương tích cực nhất trong việc tăng cường tự chủ tại các đơn vị hành chính sự nghiệp và khuyến khích xã hội hoá. Mục tiêu chung của các chính sách trên gồm: cải thiện chất lượng và sự đa dạng của dịch vụ công; tái cơ cấu các đơn vị hành chính và hợp lý hoá thủ tục hành chính; hợp lý hoá chi phí hành chính; giảm biên chế dôi dư; nâng cao thu nhập của người lao động qua sử dụng tiết kiệm; và nâng cao minh bạch và trách nhiệm giải trình về kết quả. 98 Đánh giá Chi tiêu Công 14.61. Tại các đơn vị hành chính: Tăng quyền tự chủ tại các đơn vị hành chính nghĩa là cho phép các đơn vị được tự chủ hơn về tổ chức hoạt động, đặc biệt là tự chủ về số lượng và cơ cấu nhân sự, thu nhập cho người lao động, phân bổ ngân sách, quản lý tài sản, vay nợ và các yếu tố khác. Tăng tự chủ cho các đơn vị hành chính ở Tp. Hồ Chí Minh (khoảng 800 đơn vị) đã đem lại ba lợi ích chính, đều liên quan đến nâng cao hiệu suất và hiệu quả chi tiêu. 14.62. Thứ nhất, biên chế đã được phần nào hợp lý hoá trong quá trình cải cách hành chính công. Số tuyển dụng trong thực tế luôn thấp hơn so với biên chế được giao, bình quân 10% mỗi năm kể từ năm 2006 sau khi Nghị định 130 được thông qua, mặc dù xu hướng tiết kiệm sử dụng “biên chế” đã giảm xuống từ năm 2011. Trong những năm gần đây số lượng cán bộ làm việc kiêm nhiệm ở cấp xã tăng nhanh hơn, khi Nghị định 92 bắt đầu có hiệu lực (từ năm 2010) và Thành phố thành lập một số đơn vị hành chính mới (Hình 14.33). 14.63. Thứ hai, công tác quản lý được cải thiện đã mang lại tiết kiệm về tài chính. Trong giai đoạn 2006 - 2014, tỷ lệ tiết kiệm đạt được là khoảng 15% trong số 29 nghìn tỷ đồng ngân sách (khoán chi) được giao. Trong năm 2012, khoảng 60% tiết kiệm là nhờ giảm nhân sự, còn 40% còn lại là tiết kiệm chi khác về mua sắm hàng hoá và dịch vụ (bao gồm chi mua sắm mới và chi khác tại công sở). Thông thường, các yêu cầu về tiết kiệm thêm (ví dụ cắt giảm 10% chi thường xuyên ngoài lương năm 2013) đã ảnh hưởng đến mức tiết kiệm theo chính sách. Ngược lại, gần 80% số tiết kiệm được sử dụng để chi tăng thu nhập cho cán bộ công chức và 20% còn lại để chi thưởng và chi phúc lợi, số tiền nhỏ còn lại để trích quỹ (Hình 14.34). Hình 14.33. Biên chế và số tuyển dụng thực tế Hình 14.34. Dự toán giao và tiết kiệm kinh phí tại các đơn vị hành chính (số người) tại các đơn vị hành chính (Tỷ đồng) 40,000 6,000 5,000 30,000 4,000 20,000 3,000 2,000 10,000 1,000 - - 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Ngưỡng biên chế Tuyển dụng thực tế "Tiết kiệm" biên chế Ngân sách giao Tiết kiệm chi Nguồn: Tính toán của tác giả dựa trên dữ liệu của Sở Tài chính Tp. Hồ Chí Minh. 14.64. Thứ ba, thu nhập được tăng ở mức được cho là phù hợp theo các đề án cải cách lương của Chính phủ, một phần nhờ kết quả của hai lợi ích trên. Năm 2012, khoảng một phần tư các đơn vị hành chính có thu nhập tăng thêm ở mức khoảng 70 - 100% lương gốc, hơn một nửa số đơn vị có mức tăng khoảng 20% - 70%, chỉ 16% có mức tăng dưới 20%. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, thu nhập tăng thêm quá cao và/hoặc tăng thu nhập chỉ tập Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 99 trung tại một số đơn vị cụ thể có nhiệm vụ thuận lợi về mặt kỹ thuật hoặc địa bàn thuận lợi. Trong năm 2012, sự khác biệt về tăng thu nhập giữa mức tăng cao nhất và thấp nhất ở các cấp thành phố, quận và xã lần lượt là 90, 21 và 15 lần61 (Hình 14.35). Hình 14.35. Tăng lương tại các đơn vị hành chính Hình 14.36. Dự toán giao và thực chi trên mỗi (số đơn vị) cán bộ 300 30 124, 16% 204, 26% 20 Tăng 70-100% 200 Tăng 50-70% 10 Tăng 20-50% 100 0 Tăng <20% 211, 26% 253, 32% 0 -10 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Dự toán giao/ cán bộ (triệu VND) Thực chi/ cán bộ (triệu VND) Dự toán giao/ cán bộ (% thực tế) Thực chi/ cán bộ (% thực tế) Nguồn: Tính toán của tác giả dựa trên dữ liệu của Sở Tài chính Tp. Hồ Chí Minh. 14.65. Tuy nhiên, đáng lưu ý là tổng chi tiêu theo đầu cán bộ tăng nhanh ở mức bình quân 19% mỗi năm theo giá hiện tại (10% mỗi năm theo giá so sánh). Điều này một phần là do chính sách tăng lương tối thiểu được áp dụng trên toàn quốc. Mức chi thực tế trên mỗi cán bộ thực tế chỉ thấp hơn một chút so với mức khoán chi được giao theo mỗi cán bộ. Về tổng thể, chi hành chính tăng từ 9% năm 2009 đến 11% năm 2014 so với tổng chi tiêu, còn tỷ lệ chi thường xuyên tại các đơn vị hành chính so với tổng chi thường xuyên của Thành phố biến động từ 15% đến 16% trong giai đoạn này (Hình 14.36). 14.66. Việc tiếp tục tăng cường tự chủ tại các đơn vị hành chính gặp phải ít nhất hai thách thức lớn. Thứ nhất, sự quan tâm quá nhiều đến nỗ lực tăng lương có thể làm chất lượng các dịch vụ hành chính bị thoả hiệp trong bối cảnh khối lượng công việc tăng thêm. Mặc dù tăng quyền tự chủ được cho là gắn với nâng cao hiệu quả hoạt động và trách nhiệm giải trình của đơn vị, nhưng “khung theo dõi kết quả” cần được sử dụng để đánh giá trách nhiệm giải trình và hiệu quả hoạt động của các đơn vị hành chính vẫn chưa được hoàn thiện. Thứ hai, mặc dù ngân sách giao đã được điều chỉnh theo trượt giá như đã bàn ở trên, nhưng người ta vẫn cho rằng cần phải tăng nhiều hơn nhằm tạo động lực đầy đủ để cán bộ đạt hiệu quả hoạt động tốt hơn. Vấn đề này cần được xem xét thêm để đảm bảo mức khoán chi hợp lý nhằm thúc đẩy cải thiện thêm về chất lượng các dịch vụ hành chính. 14.67. Tại các đơn vị sự nghiệp: Đến năm 2014, Tp. Hồ Chí Minh có gần 1.800 đơn vị sự nghiệp (chiếm 6% trong tổng số 30.000 đơn vị trên toàn quốc). Cơ cấu các đơn vị sự nghiệp vẫn tương đối ổn định trong các năm qua – 78% có khả năng độc lập một phần về tài chính với ngân sách nhà nước, 13% hoàn toàn phụ thuộc vào ngân sách Nhà nước, còn 9% tự đảm bảo tài chính hoàn toàn. Các đơn vị như trường học, bệnh viện, sự nghiệp văn hóa/thể thao/ Các đơn vị có mức tăng lương từ cao nhất đến thấp nhất lần lượt là Sở Thông tin và Truyền Thông, Ban QLDA Đầu tư Xây dựng  61 Tây Bắc (cấp thành phố), Phòng Quản lý Đô thị và Thanh tra Xây dựng (cấp quận), UBND Phường 3 (Quận 6) và UBND xã Tân Hiệp (Quận Hóc Môn) (cấp xã). 100 Đánh giá Chi tiêu Công du lịch phụ thuộc nhiều vào NSNN. Trường học chiếm 75% tổng số đơn vị sự nghiệp, trong đó 84% đơn vị phụ thuộc một phần, 65% phụ thuộc hoàn toàn. Các đơn vị đã phần nào đỡ phụ thuộc vào NSNN, nhưng cơ cấu các đơn vị sự nghiệp ít có sự thay đổi theo thời gian. Chỉ các đơn vị trong các lĩnh vực văn hóa, thể thao và du lịch thể hiện xu hướng rõ ràng về độc lập hơn về tài chính. Hình 14.37. Đơn vị sự nghiệp tự Hình 14.38. Đơn vị sự nghiệp tự Hình 14.39. Đơn vị sự nghiệp đảm bảo hoàn toàn theo ngành đảm bảo một phần theo ngành phụ thuộc hoàn toàn theo (% đơn vị) (% đơn vị) ngành (% đơn vị) Giáo dục Văn hóa/Thể thao/ Du lịch Y tế Khác Nguồn: Tính toán của tác giả dựa trên dữ liệu của Sở Tài chính Tp. Hồ Chí Minh. 14.68. Chương trình tự chủ tại các đơn vị sự nghiệp đã đạt được một số kết quả tích cực, mặc dù tỷ trọng giữa ba nhóm trên vẫn tương đối ổn định. Thứ nhất, huy động thu, đặc biệt tại các đơn vị sự nghiệp tự đảm bảo một phần, đã tăng lên theo giá so sánh bình quân 6% trong giai đoạn 2009 - 2014. Thứ hai, ngân sách phân bổ cho các đơn vị sự nghiệp phụ thuộc hoàn toàn và tự đảm bảo một phần, mặc dù tăng bình quân 8 - 9%, nhưng vẫn thấp hơn tốc độ tăng lương tối thiểu (Hình 14.40). Thứ ba, lương cán bộ đã được cải thiện đáng kể tại 90% các đơn vị sự nghiệp. Phần lớn (93%) các đơn vị được tăng lương với mức tăng dưới 1 lần so với lương gốc, 5% được tăng lương với mức tăng từ 1 - 2 lần. Một số ít các đơn vị (2%) được tăng lương với mức tăng trên 2 lần (Hình 14.41). Cuối cùng, các báo cáo cho biết tự chủ về tài chính đã đẩy mạnh việc nâng cấp nhà xưởng và thiết bị, tăng số lượng và chất lượng dịch vụ cung cấp, ít nhất trong một số trường hợp. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 101 Hình 14.40. Huy động thu và sự phụ thuộc vào Hình 14.41. Tăng lương tại các đơn vị sự nghiệp ngân sách của các đơn vị sự nghiệp (số lần, đơn vị, %) 2-3 lần; 14; 1% 10.0 > 3 lần; 11; 1-2 lần; 80; 1% 5% 8.0 6.0 4.0 < 1 lần; 2.0 1,528; 93% 0.0 2009 2010 2011 2012 2013 2014e Tự chủ một phần Tự chủ hoàn toàn Tự chủ một phần Tự chủ hoàn toàn <1 lần 1-2 lần 2-3 lần > 3 lần Nguồn: Tính toán của tác giả dựa trên dữ liệu của Sở Tài chính Tp. Hồ Chí Minh. 14.69. Hiện đã có một số tiến triển về các cơ chế đặt hàng. Chẳng hạn, cơ chế đặt hàng đã được áp dụng cho việc duy tu bảo dưỡng hệ thống cầu, đường bộ, chiếu sáng, cây xanh, thoát nước, đường thuỷ nội địa. Đồng thời Thành phố cũng huy động các nguồn vốn ngoài ngân sách cho việc duy tu bảo dưỡng để giảm áp lực về chi tiêu công. Đấu thầu công khai về thu gom rác thải rắn và dịch vụ giao thông đô thị đã được thực hiện từ năm 2008 tại các ngành giao thông vận tại và các quận Bình Tân và Tân Phú. Qua đó, giá trao thầu thấp hơn kinh phí chính quyền giao trước đó bình quân ở mức 10 đến 15%. Điều này dẫn đến giảm chi phí vận hành và do vậy cải thiện về hiệu suất. 14.70. Trong khi đó, chương trình tăng tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp cũng phải đối mặt với nhiều thách thức. Thứ nhất, một số yêu cầu cứng nhắc (như trích tối thiểu 25% lợi nhuận sau thuế cho quỹ phát triển, và 40%, hoặc 35% trong lĩnh vực y tế, cho lộ trình tăng lương chung) đã làm hạn chế sự linh hoạt của các đơn vị, dẫn đến nguồn lực dư thừa không được sử dụng tại các đơn vị có năng lực huy động thu cao và hạn chế về nguồn lực tại các đơn vị có năng lực thu thấp. Thứ hai, trong một số trường hợp, lương được tăng quá cao và/hoặc tăng lương được thực hiện quá tập trung tại một số đơn vị cụ thể có nhiệm vụ kỹ thuật hoặc địa bàn thuận lợi. Trong năm 2013, sự khác biệt về tăng thu nhập giữa trường hợp cao nhất và thấp nhất lên đến 190 lần.62 Thứ ba, tăng lương được xác định theo thâm niên và thang ngạch bậc, chưa tạo động lực cao để người lao động nâng cao hiệu quả hoạt động. Thứ tư, hiện còn chưa có những văn bản hướng dẫn cần thiết cho một số trường hợp liên quan đến tự chủ về nhân sự và phân chia lợi nhuận. Trong một số trường hợp, các đơn vị sự nghiệp được tăng quyền tự chủ lại dẫn đến tăng số lượng nhân sự và tạo ra khoảng cách trong việc triển khai cải cách lương theo ngạch bậc. Cuối cùng, quá trình tăng tự chủ cần song hành với cơ chế đầy đủ về đảm bảo tài chính, cung cấp thông tin, các thủ tục đảm bảo trách nhiệm giải trình và giám sát đầy đủ về rủi ro tài khoá (ví dụ liên quan đến các đơn vị sự nghiệp bị thua lỗ và các đơn vị sự nghiệp vay nợ mặc dù cho đến nay chỉ có một bệnh viện vay nợ 12 tỷ đồng từ cán bộ nhân viên). Các đơn vị có mức tăng lương cao nhất và thấp nhất là Nhà văn hoá phụ nữ (384 triệu đồng/năm) và Trường dạy nghề thông tin  62 và truyền thông (2 triệu đồng/năm). 102 Đánh giá Chi tiêu Công Có tiến triển đáng kể trong việc huy động đóng góp của nhân dân và nguồn tài chính tư nhân (mục tiêu xã hội hoá), mặc dù vẫn còn những thách thức 14.71. Tp. Hồ Chí Minh đã tiến nhanh với mục tiêu tăng cường xã hội hóa trong dịch vụ công. Nguồn thu phí sử dụng dịch vụ công (ví dụ học phí, viện phí, thu phí các dịch vụ giao thông) và sự tham gia của tư nhân trong việc phát triển hạ tầng và cung cấp dịch vụ công (thông qua các hình thức quan hệ hợp tác công - tư (PPP) truyền thống và mới và đặt hàng của Nhà nước) ngày càng tăng. Tuy nhiên, chưa có nhiều tiến triển về việc cổ phần hóa một số đơn vị sự nghiệp phù hợp, cho dù người lao động được khuyến khích mua cổ phần, và các doanh nghiệp tư nhân được cho phép kiểm soát hoàn toàn việc cung cấp dịch vụ (bỏ trợ cấp hoàn toàn) trong một số trường hợp. 14.72. Thứ nhất, là tiến triển về tỷ lệ thu của khách hàng đã tăng lên trên nguồn đảm bảo cho các dịch vụ do chính quyền cung cấp cho người dân (ví dụ, thu học phí, viện phí, thu phí giao thông và đường bộ, phí bảo vệ môi trường). Khách hàng thu nhập thấp hoặc có hoàn cảnh khó khăn về nguyên tắc được hưởng mức phí ưu đãi, đóng góp một phần hoặc trong các trường hợp đặc biệt, được miễn phí). Bảng 14.3. So sánh chi tiêu từ nguồn trong và ngoài ngân sách của các đơn vị sự nghiệp (%) 2009 2010 2011 2012 2013 TB Tổng 16,9 9,8 19,7 24,4 23,3 18,8 Giáo dục và đào tạo 4,3 4,3 3,7 4,2 4,1 4,1 Y tế 154,0 233,7 196,2 307,7 236,5 225,6 Bảo đảm xã hội 1,2 1,5 0,5 0,4 0,6 0,8 Giao thông 0,0 0,0 0,0 0,0 6,3 1,3 Quản lý Nhà nước 6,0 8,5 6,1 4,7 3,3 5,7 Nguồn: Tính toán của tác giả dựa trên dữ liệu của Sở Tài chính Tp. Hồ Chí Minh. 14.73. Các hoạt động sử dụng nguồn phí và lệ phí, đặc biệt trong các lĩnh vực giáo dục, y tế, đã tăng nhanh lên đến 10% ngân sách hàng năm và 30% chi thường xuyên trong ngân sách, tuy nhiên cần tăng cường cơ chế giải trình (Bảng 14.3). Đặc biệt trong lĩnh vực y tế, nguồn viện phí đã tăng gấp đôi so với nguồn ngân sách. Tỷ lệ này cao hơn đáng kể so với tỷ lệ chi trả từ tiền túi bình quân của quốc gia. Trong lĩnh vực giáo dục, bên cạnh học phí, các trường còn thu nhiều loại đóng góp tự nguyện của phụ huynh mà chưa có một cơ chế đảm bảo trách nhiệm giải trình hiệu quả. Các trường trao đổi và thống nhất với phụ huynh về mức đóng góp theo cơ chế đóng góp. Theo ước tính, đóng góp của phụ huynh có thể cao đến 10 triệu đồng mỗi học sinh ở các trường trong nội thành.63 Dù mức đóng góp khá cao, hiện chưa có cơ chế kiểm soát chất lượng. Sở GD&ĐT cũng như các cơ quan chính quyền khác chưa giám sát tình hình thu và chi tiêu từ các khoản đóng góp của phụ huynh. 14.74. Trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, các loại phí liên quan đã tăng đáng kể từ năm 2010 khi phí thu gom rác thải và bảo vệ môi trường có hiệu lực. Loại phí thứ nhất chiếm khoảng 67% tổng còn loại phí thứ hai chiếm 17%, trong khi nội dung phí lớn còn lại – phí nước thải công nghiệp – chiếm 15% (các Hình 14.42 và 14.43). Dựa trên khảo sát thực địa của tư vấn tại Bình Chánh và Quận 1. 63 Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 103 Hình 14.42. Tỷ trọng các loại phí môi trường Hình 14.43. Tỷ lệ thu phí BVMT so với ngân sách Phí đánh giá tác động 70,000 3.5% môi trường 0.2% Phí nước thải 60,000 3.0% 0.3% 50,000 2.5% 40,000 2.0% Phí thu rác Phí nước thải 0.1% 30,000 1.5% công nghiệp 15.2% 20,000 1.0% Phí bảo vệ môi trường 10,000 0.5% 17.0% Phí thu gom 0 0.0% rác thải 2009 2010 2011 2012 2013 67.2% Tổng phí (triệu đồng) Phí môi trường/ ngân sách (%) Nguồn: Tính toán của tác giả dựa trên dữ liệu của Sở Tài chính Tp. Hồ Chí Minh. 14.75. Phí nước thải ở Tp. HCM vẫn còn ở mức thấp. Theo Ngân hàng Thế giới (2013)64, cơ sở thu phí nước thải ở các thành phố lớn như Tp. Hồ Chí Minh là 10% phí cấp nước. Các thành phố như Đà Nẵng đang từng bước nâng phí nước thải của họ lên bằng 25% phí cấp nước do chi phí vận hành và duy tu bảo dưỡng tăng lên. Tuy nhiên, mức phí nước thải hiện hành (khoảng 0,36 USD/m3) thấp hơn nhiều so với chuẩn mực quốc tế, với mức phí bình quân là 1 USD/ m3 trở lên. 14.76. Rác thải rắn đô thị cũng có vấn đề tương tự, dịch vụ này cũng có xu hướng gây tác động lớn về chi thường xuyên ở địa phương (Schienberg và đồng sự, 2010). Dịch vụ về rác thải rắn đô thị thường được coi là hàng hóa công cộng chứ không phải dịch vụ đơn thuần vì đây là dịch vụ thiết yếu đem lại lợi ích cho người dân trên góc độ y tế công cộng. Bằng chứng trên quốc tế (Ngân hàng Thế giới 2012) cho thấy khi quốc gia giàu có hơn, các chi phí liên quan về thu gom và xử lý rác thải rắn đô thị có xu hướng tăng lên (tham khảo Bảng 14.4 dưới đây). Bảng 14.4. Phí quản lý rác thải rắn Quốc gia thu Quốc gia thu Quốc gia thu Quốc gia thu nhập trung bình nhập trung bình nhập thấp nhập cao ngưỡng thấp ngưỡng cao Thu nhập <$876 $876 - 3,465 $3,466 - 10,725 >$10,725 Rác thải tạo ra (tấn/người/năm) 0,22 0,29 0,42 0,78 Hiệu suất thu gom (% thu gom) 43% 68% 85% 98% Thu gom (USD/tấn) 20 - 50 30 - 75 40 - 90 85 - 250 Bãi rác hợp vệ sinh 10 - 30 15 - 40 25 - 65 40 - 100 Bãi chôn rác mở 2-8 3 - 10 Chưa rõ Chưa rõ Nguồn: Trích của Ngân hàng Thế giới (2012), Đánh giá toàn cầu về quản lý chất thải rắn. Ngân hàng Thế giới (2013), Đánh giá về nước thải đô thị ở Việt Nam, Cơ quan viện trợ Ốt-xtrây-lia và Ngân hàng Thế giới. 64 104 Đánh giá Chi tiêu Công 14.77. Cần cân nhắc thêm về việc từng bước tăng mức phí xử lý rác thải để nâng khả năng đảm bảo chi phí. Dịch vụ này dễ bị ăn theo miễn phí và khó đạt bền vững tài chính trên góc độ thu hồi vốn. Tuy nhiên, do chi phí cung cấp dịch vụ ngày càng tăng, các thành phố trên thế giới đang tăng chi thường xuyên qua kết hợp giữa thu phí, thu thuế địa phương với các mức độ trợ cấp chéo khác nhau, và sử dụng nguồn thu tự thu của chính quyền để đảm bảo cơ hội tiếp cận dịch vụ công bằng (Schübeler, 1996 và Wilson và đồng sự, 2013). 14.78. Khi các đơn vị sự nghiệp được giao tự chủ nhiều hơn (theo Nghị định 16 mới), điều cần thiết là phải có cơ chế phù hợp về phân bổ tài chính, báo cáo dữ liệu, các thủ tục đảm bảo kiểm soát, trách nhiệm giải trình và cuối cùng là chất lượng dịch vụ. Những đòi hỏi trên nhằm: (i) nâng cao sự minh bạch và kịp thời của các giao dịch công quỹ ra/vào tất cả các đơn vị sự nghiệp; (ii) nâng cao trách nhiệm giải trình của các đơn vị sự nghiệp về cách thức thu và sử dụng các khoản đóng góp từ công quỹ; và (iii) quản lý rủi ro phát sinh do khu vực công phải tiếp tục chịu trách nhiệm đối về ổn định tài chính của các đơn vị sự nghiệp (bao gồm cả vay nợ của họ). Quan trọng là cần xây dựng cơ chế để lãnh đạo các đơn vị sự nghiệp chịu trách nhiệm giải trình về phí thu được qua gắn kết phí với chất lượng dịch vụ. Cơ chế này bao gồm yêu cầu phải giải trình hiệu suất sử dụng nguồn vốn để giảm thu phí tự nguyện. Điều này cũng giúp tạo thêm cơ hội cho người nghèo được tiếp cận các dịch vụ tốt nhờ giảm mức phí đóng góp. 14.79. Cần báo cáo toàn diện và minh bạch hơn về thu phí/giá dịch vụ (ví dụ loại phí và số tiền) cũng như chi tiêu các nguồn này. Thông tin này cần trình kèm theo dự toán ngân sách hàng năm trình lên cơ quan lập pháp. Theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước (2015), các khoản thu phí/giá dịch vụ và chi từ các nguồn này hiện đã được đưa ra ngoài NSNN.65 Trong bối cảnh đó, cần đảm bảo báo cáo các hoạt động thu, chi từ cả nguồn ngân sách và nguồn phí/ giá được báo cáo đầy đủ cùng nhau để có thể đánh giá một cách toàn diện về các hoạt động của khu vực công, đặc biệt là trong các lĩnh vực có vai trò thiết yếu trong xã hội mà Nhà nước cần duy trì vai trò lớn như giáo dục và y tế cơ bản. 14.80. Thứ hai, hiện có sự tiến triển về đẩy mạnh sự tham gia của tư nhân trong việc phát triển hạ tầng và cung cấp dịch vụ công. Về phát triển hạ tầng, hiện đã có tiến triển cụ thể trong các hình thức quan hệ hợp tác công - tư (PPP) truyền thống như BOT, BOO, BT, và BTO, nhưng hình thức PPP mới vẫn đang trong giai đoạn thử nghiệm. Các hình thức quan hệ hợp tác công – tư (PPP) truyền thống đã giúp huy động được 73.375 tỷ đồng (khoảng 4 tỷ USD) qua 32 dự án trong giai đoạn 2004 - 2014. BOT và BT là hai hình thức chủ yếu chiếm gần 90% các dự án (28 dự án). Còn lại 43 dự án với tổng vốn dự kiến vào khoảng 147.508 tỷ đồng (7 tỷ USD) đang được đàm phán. Các dự án này dự kiến nhằm hỗ trợ phát triển trong các lĩnh vực giao thông, giao thông công cộng, bảo vệ môi trường, chống ngập lụt và y tế. Ngoài ra, thành phố đang xây dựng 5 dự án theo cơ chế quan hệ hợp tác công - tư (PPP) mới66 với tổng vốn lên tới 13.036 tỷ đồng (0,6 tỷ USD) bao gồm cả lĩnh vực giao thông công cộng. Bên cạnh đó hiện đang có nhu cầu cần hướng dẫn thêm (đặc biệt đối với Thông tư số 166 của 65 Cách làm này khác với thông lệ quốc tế (phí và lệ phí được báo cáo gộp), khiến cho thu và chi tiêu của chính quyền bị đánh giá thấp. Theo Quyết định số 71 (2010) của Thủ tướng Chính phủ về thí điểm phương thức PPP. 66 Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 105 Bộ Tài chính) cho các hình thức hợp tác công - tư (PPP) mới và truyền thống, đặc biệt nhằm đảm bảo tỷ lệ thu nhập tối thiểu cho các nhà đầu tư và cho phép thanh toán các khoản ứng trước của hợp đồng BT bằng hợp đồng tiếp theo trước khi dự án chính được hoàn thành để tránh độ trễ thời gian không cần thiết. 14.81. Cơ chế hợp tác công - tư có tiềm năng lớn cho việc phát triển hạ tầng ở các lĩnh vực khác nhau. Tuy nhiên, để khai thác tiềm năng đó, đòi hỏi phải có cơ chế chính sách cũng như quản lý rủi ro rõ ràng. Thực chất, động cơ của cơ chế hợp tác công - tư (PPP) có lẽ không chỉ chủ yếu nhằm giảm gánh nặng tài chính, mà hơn thế nữa nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ và khai thác hạ tầng hiệu quả hơn. Kinh nghiệm quốc tế cũng cho thấy nhiều hạ tầng cốt lõi của khu vực công vẫn đòi hỏi Nhà nước phải trợ cấp dưới hình thức nào đó hoặc phải chia sẻ rủi ro. Do vậy khía cạnh tài chính vẫn cần được quản lý tốt. Cơ chế hợp tác công - tư (PPP) cần được đánh giá thận trọng, bao gồm cả về vấn đề chia sẻ rủi ro giữa Chính phủ và các đối tác khu vực tư nhân. Thông thường, cơ chế hợp tác công - tư (PPP) thường bao hàm rủi ro tài khóa và các nghĩa vụ tài chính dài hạn quan trọng. Chẳng hạn, hợp tác công - tư (PPP) thường bao gồm các hình thức bảo lãnh về mức độ sử dụng dịch vụ, có thể tạo ra nghĩa vụ đối với ngân sách trong trường hợp nhu cầu dịch vụ giảm xuống dưới một ngưỡng nào đó. Những rủi ro đó cần được hiểu rõ và quản lý chặt chẽ để tránh những hệ quả ngoài mong muốn đối với ngân sách. 14.82. Trong lĩnh vực dịch vụ cơ bản, hiện đã có những tiến triển với sự thành lập mới của các trường đại học dân lập, đặc biệt ở cấp học cơ sở, và nhiều bệnh viện tư nhân, đặc biệt trong một số chuyên khoa. Thành phố hiện đang tạo ra nhiều ưu đãi khuyến khích (miễn giảm thuế tạm thời, tín dụng ưu đãi, v.v.) để khu vực tư nhân tham gia. Trong khi đó, hiện chưa có nhiều tiến triển về cổ phần hóa các đơn vị sự nghiệp có đủ điều kiện. Những nỗ lực đầu tiên liên quan đến việc cổ phần hóa hai bệnh viện tại Thành phố chưa tiến triển được như dự kiến. Trong thời gian tới, cần tăng cường nhận thức về các chính sách xã hội hoá thông qua các hoạt động quảng bá ban đầu nhưng các hoạt động đó vẫn cần được cải thiện về tính nhất quán và đảm bảo hoạt động được thực hiện ở quy mô phù hợp. 14.83. Cần quan tâm hơn đến vấn đề cân đối giữa sử dụng nguồn vốn của khu vực công và khu vực tư nhân để cung cấp các dịch vụ cho phù hợp. Cần xây dựng được danh mục dịch vụ sự nghiệp công do ngân sách nhà nước chi trả toàn bộ hoặc hỗ trợ một phần. Theo thông lệ quốc tế thì ngay cả ở các quốc gia phát triển nhất, giáo dục và y tế vẫn tiếp tục là những lĩnh vực được ưu tiên trong phân bổ ngân sách của Chính phủ, nhằm đạt được các tiêu chí về công bằng và tác động “ngoại biên”. Chẳng hạn, ở hầu hết các quốc gia, người ta cho rằng giáo dục sau phổ thông không chỉ đem lại lợi ích cho sinh viên (cụ thể là thu nhập cao hơn trong tương lai) mà còn đem lại những lợi ích quan trọng cho toàn xã hội (lợi ích “ngoại biên”), đặc biệt về mặt kích thích tăng trưởng kinh tế. Vì lý do đó, hầu hết đều cho rằng Chính phủ nên chi trả một phần chi phí giáo dục sau phổ thông cho sinh viên nói chung, bên cạnh những khoản trợ cấp đặc biệt (lớn hơn) cho sinh viên có hoàn cảnh khó khăn. Do tính chất tương tự hàng hóa công cộng của giáo dục sau phổ thông, nếu không áp dụng trợ cấp chung - và buộc phần lớn sinh viên phải chi trả đầy đủ cho chi phí giáo dục sau phổ thông - kết quả là mức độ theo học giáo dục sau phổ thông sẽ thấp hơn mức đem lại lợi ích xã hội tối đa. Tp. Hồ Chí Minh, với mục tiêu trở thành đầu tàu về đổi mới sáng tạo – kiến thức, cũng cần quan tâm tới việc hỗ trợ thúc đẩy giáo dục bậc cao một cách phù hợp. 106 Đánh giá Chi tiêu Công Phụ chương 1: Định mức phân bổ ngân sách của Tp. Hồ Chí Minh 14.84. Quyết định số 59 và 60 (năm 2010) của Thủ tướng Chính phủ nhằm ước tính nhu cầu chi thường xuyên và đầu tư theo đầu người tại Tp. Hồ Chí Minh. Chính vì vậy đó là cơ sở để xác định tỷ lệ phân chia nguồn thu của Tp. Hồ Chí Minh là địa phương có đóng góp ròng cho trung ương. Định mức phân bổ chi thường xuyên theo đầu người được xác định theo mỗi nội dung của 19 lĩnh vực tại Quyết định 59, dựa trên địa bàn địa lý (đô thị, đồng bằng, miền núi, vùng cao/hải đảo). Các tiêu chí phân bổ vốn đầu tư theo Quyết định 60 về điểm cộng cho mỗi địa phương dựa trên: dân số, sự phát triển, địa bàn địa lý, số đơn vị hành chính cấp huyện và khác. Điểm được cộng thêm theo tỷ lệ cho “huy động thu nội bộ cao hơn” hay “đóng góp cho ngân sách trung ương”. Do vậy, cũng giống như Hà Nội, Tp. Hồ Chí Minh được giao định mức cao gấp 1,5 lần so với bình quân của quốc gia. 14.85. Theo quy định tại Luật Ngân sách nhà nước (2002), Tp. Hồ Chí Minh được phép linh hoạt trong việc quyết định hệ thống bổ sung cân đối cho cấp quận huyện và định mức theo các điều kiện cụ thể của các quận, huyện và cấp xã của địa phương. Giống như hệ thống của quốc gia, định mức phân bổ chi thường xuyên nhằm ước tính về nhu cầu chi cho các quận, huyện theo 19 nội dung chi. Các định mức này cũng được áp dụng trong thời kỳ ổn định và được ghi chép minh bạch trong các nghị quyết của HĐND Thành phố. Bổ sung cân đối cho các quận, huyện được ổn định theo giá hiện hành trong suốt thời kỳ ổn định, do vậy đảm bảo được khả năng tiên liệu. Tuy nhiên, chính quyền các quận, huyện cũng ghi nhận rằng điều này gây khó khăn trong việc đảm bảo số bổ sung theo kịp với trượt giá trong suốt thời kỳ. 14.86. Tp. Hồ Chí Minh sử dụng cùng các nội dung chi giống như trong Quyết định 59, mặc dù không phải nội dung chi nào cũng là định mức được giao ở cấp thành phố. Trong thực tế, mức chi thực tế của Tp. Hồ Chí Minh thường cao hơn so với định mức của quốc gia theo quy định tại Quyết định 59 (ngoại trừ lĩnh vực phát thanh truyền hình, khoa học và công nghệ). Nhiều lĩnh vực có sự chênh lệch đáng kể: quản lý nhà nước (cao hơn 6 lần so với định mức của quốc gia), bảo đảm xã hội (7 lần), thể thao, an ninh và quốc phòng (đều cao hơn 3 lần). Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 107 Bảng 14.5. Định mức chi thường xuyên của Tp. Hồ Chí Minh so với định mức phân bổ của quốc gia (đồng/năm) Định mức của Chi tiêu của Tp. Hồ Lĩnh vực Chênh lệch Lý do quốc gia Chí Minh Giáo dục 2.370.317 3.484.394 1,5 Trẻ em các hộ nhập cư được tính, bổ Cơ sở Theo đầu người Theo đầu người độ sung vào số có hộ khẩu chính thức. độ tuổi 1-18 tuổi 1-18 Đào tạo 88.355 114.990 1,3 Nhu cầu đào tạo sinh viên từ các địa Cơ sở Theo đầu người Theo đầu người phương lân cận được tính đến. Ngoài ra, Thành phố đặt hàng chương trình đào tạo cử nhân cho 500 cán bộ quản lý Nhà nước. Y tế 205.288 333.131 1,6 Điều trị bổ sung cho các ca nghiêm Cơ sở Theo đầu người Theo đầu người trọng của các địa phương khác (khoảng 30 đến 50%), gây tốn kém do phức tạp về kỹ thuật và chi phí cao. Quản lý nhà 94.233 567.885 Tốc độ đô thị hoá nhanh chóng và 6,0 nước thành lập thêm các đơn vị hành chính Cơ sở Theo đầu người Theo đầu người đặc biệt như được phép. Phân bổ bổ sung của thành phố là 1.530 triệu đồng/quận huyện (24 quận huyện) và 473 triệu đồng/xã (32 xã). Bảo đảm xã hội 30.648 208.656 6,8 Bên cạnh chi tiêu cho người nghèo và Cơ sở Theo đầu người Theo đầu người các đối tượng chính sách khác, phần lớn ngân sách dành cho các Trung tâm bảo trợ xã hội (trong đó 60 đến 70% dành cho người nhập cư), phòng chống tội phạm (trong đó 40% là người nhập cư), nằm ngoài định mức phân bổ. Nguồn: Sở Tài chính Tp. Hồ Chí Minh. 108 Đánh giá Chi tiêu Công Phụ chương 2: Chi tiêu công cho giáo dục và đào tạo tại Tp. Hồ Chí Minh Giáo dục là một ưu tiên phát triển 14.87. Tp. Hồ Chí Minh xác định giáo dục và đào tạo là một ưu tiên phát triển và đã tăng chi tiêu công cho lĩnh vực giáo dục. Là một trung tâm kinh tế năng động của cả nước với trên 2 triệu dân có độ tuổi dưới 18 tuổi67 chiếm 1/5 tổng dân số68, Tp. Hồ Chí Minh coi phát triển nguồn lực con người là động lực phát triển kinh tế - xã hội chính, và đặt mục tiêu trở thành trung tâm y tế, giáo dục và đào tạo, văn hoá chất lượng cao tương đương với các quốc gia phát triển khác ở Đông Nam Á.69 Chỉ tiêu đề ra là hoàn thành giáo dục tối thiểu ở lớp 10 vào năm 2015 và lớp 11/12 vào năm 2025. Chi tiêu cho giáo dục đã tăng ổn định từ 18,4% tổng chi tiêu công năm 2009 lên đến 23,8% năm 2014 (Hình 14.44).70 Chi đầu tư thường chiếm 20 - 25% tổng chi tiêu cho giáo dục – với ngoại lệ là 38% năm 2010 – nhằm đầu tư mở rộng và nâng cấp mạng lưới các cơ sở tiền tiểu học và phổ thông. Phân bổ trong nội ngành có sự thay đổi đáng chú ý: phân bổ cho cấp trung học phổ thông giảm từ 18% năm 2009 xuống 11% năm 2014 và phân bổ cho đào tạo giảm từ 15% xuống 11%, còn phân bổ cho giáo dục thường xuyên, giáo dục bậc cao và các cấp khác tăng từ 4% lên 14%. Hình 14.44: Chi tiêu cho giáo dục đào tạo theo nội dung kinh tế và cấp học, 2009 - 2014 Chi giáo dục và đào tạo của Tp. HCM Chi thường xuyên cho giáo dục theo cấp học Tỷ đồng 10,000 30% 100% 25% 8,000 80% 20% 6,000 60% 15% 4,000 40% 10% 20% 2,000 5% 0% 0 0% 2009 2010 2011 2012 2013 2014 9 0 11 2 13 14 0 1 1 20 20 20 20 20 20 Nhà trẻ Mẫu giáo Tiểu học Trung học cơ sở Đầu tư Thường xuyên % chi thường xuyên cho giáo dục Trung học phổ thông Cao đẳng, đại học, hoạt động, khác Đào tạo % tổng chi cho giáo dục % chi đầu tư cho giáo dục Nguồn: Tp. Hồ Chí Minh, 2015. Nguồn: Dữ liệu của Sở Giáo dục và Đào tạo Tp. Hồ Chí Minh. Tổng dân số độ tuổi từ 0-17 tăng từ 1.741.000 năm 2009 lên 2.150.000 67 năm 2014. Khoảng 1/3 là dân số độ tuổi từ 0-5. Các nhóm trong độ tuổi đi học khác bằng 20% dân số trong độ tuổi đi học. Dân số chính thức năm 2014 là 8 triệu, còn theo số liệu không chính thức là 9,6 triệu. 68 Quyết định số 2631/QĐ-TTg, ngày 31/12/2013, phê duyệt quy hoạch phát triển KTXH của Tp. Hồ Chí Minh đến năm 2020 và tầm  69 nhìn đến năm 2030. Nguồn: Sở Giáo dục và Đào tạo Tp. Hồ Chí Minh. 70 Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 109 14.88. Mặc dù Tp. Hồ Chí Minh xác định mục tiêu trở thành trung tâm phát triển dựa trên tri thức của cả nước, nhưng dường như thành phố hiện đang ưu tiên cho giáo dục phổ thông cao hơn so với giáo dục bậc cao. Yếu tố thuận lợi của Thành phố là có một hệ thống 45 trường đại học và 25 trường cao đẳng, trong đó một phần tư là các cơ sở dân lập. Vì hầu hết các cơ sở giáo dục bậc cao đều thuộc về Chính phủ hoặc các bộ hoặc sở hữu tư nhân, Thành phố không phải đầu tư lớn cho các cơ sở đó. Trên thực tế, phân bổ ngân sách chi thường xuyên cho giáo dục thường xuyên, giáo dục bậc cao và khác tăng từ 4% năm 2009 lên 14% năm 2014 cho thấy Thành phố bắt đầu quan tâm đến bậc giáo dục này. Làm thế nào để Thành phố có thể chỉ đạo/gây ảnh hưởng và hỗ trợ để các cơ sở đó đóng góp cho mục tiêu phát triển của Thành phố là vấn đề cần nghiên cứu sâu hơn. Bảng 14.6: Hệ thống giáo dục tại Tp. Hồ Chí Minh, 2013/2014 Giáo viên Trường học Học sinh (‘000) Giáo viên (’000) (’000) Công Ngoài Tổng Công Ngoài Tổng Công Ngoài Tổng Công Ngoài lập công lập công lập công lập công lập lập lập lập Tổng 1.226 566 1.792 666 540 1.381 49,8 15,2 65 13,4 35,5 Tiền tiểu học 419 451 870 161 148 309 9,1 8,9 18 17,7 16,6 Các cấp phổ 807 115 922 1030 53 1.083 40,7 6,3 47 25,3 8,4 thông Tiểu học 451 25 476 536 11 547 17,3 1,2 18,6 31,0 9,2 Trung học 254 6 260 338 13 351 14,9 1,8 16,7 22,7 7,2 cơ sở Trung học 102 84 186 156 29 185 8,5 3,3 11,8 18,4 8,8 phổ thông Nguồn: Sở Giáo dục và Đào tạo Tp. Hồ Chí Minh. Ghi chú: Tỷ lệ học sinh/giáo viên (STR) do tác giả tính toán. 14.89. Các cơ sở công lập chiếm phần lớn trong hệ thống giáo dục phổ thông, nhưng số lượng các cơ sở ngoài công lập đang tăng mạnh ở các cấp tiền tiểu học và trung học phổ thông. Như trình bày tại Bảng 14.6, trong số 870 cơ sở tiền tiểu học, 52% là cơ sở ngoài công lập; còn trong số 186 trường trung học phổ thông, 45% là cơ sở ngoài công lập; nhưng chỉ có 17% học sinh trung học phổ thông học tại các trường ngoài công lập. Thành phố đặc biệt quan tâm đến cơ hội tiếp cận công bằng cho trẻ em nhập cư và học sinh có hoàn cảnh kinh tế xã hội khó khăn.71 Thành phố cũng đã hoàn thành phổ cập giáo dục tiểu học đồng thời đang tiến tới phổ cập giáo dục tiền tiểu học và trung học cơ sở. Tỷ lệ học cả ngày ở cấp tiểu học và trung học cơ sở cao hơn so với mức bình quân toàn quốc, nhưng khó có thể hoàn thành chỉ tiêu 100% học cả ngày vào năm 2015.72 Mặc dù tỷ lệ học sinh giáo viên (SRT) ở cấp tiền tiểu học gần bằng nhau giữa các cơ sở công lập và ngoài công lập (lần lượt là 17 và 16,6), nhưng tỷ lệ bình quân cao hơn rất nhiều ở các cơ sở công lập trong hệ thống giáo dục phổ thông (25,3 đối với công lập và 8,4 đối với ngoài công lập) đặc biệt ở cấp tiểu học (31,0 so với 9,2). Báo cáo chính thức của Sở Giáo dục và Đào tạo cho Sở Tài chính Tp. Hồ Chí Minh, số 2479/GDĐT-KHTC, ngày 1/10/ 2014. 71 Theo Quyết định số 2631/QĐ-TTg, Thành phố đặt mục tiêu học cả ngày 100% ở cấp tiểu học và trung học cơ sở vào năm 2015.  72 110 Đánh giá Chi tiêu Công 14.90. Vì dân số ở độ tuổi đi học tăng nhanh trong những năm gần đây do tình trạng nhập cư và dự kiến sẽ tiếp tục tăng lên, Thành phố sẽ cần thêm chỗ học cho tất cả các cấp. Từ năm 2009 đến năm 2014, dân số ở độ tuổi từ 0 - 17 tăng 3 - 5% mỗi năm, chủ yếu do tình trạng nhập cư tăng nhanh chóng. Khoảng một phần sáu học sinh nhập học là trẻ em nhập cư, không có hộ khẩu chính thức trong thành phố và tỷ lệ này đang tăng lên, ngoại trừ ở cấp trung học phổ thông. Mặc dù số lượng nhập học ở cấp tiểu học và cấp phổ thông cơ sở đang tăng lên song song với tỷ lệ tăng dân số, nhưng số lượng nhập học ở các cấp tiền tiểu học và trung học phổ thông vẫn ổn định, khiến cho tỷ lệ nhập học ở các cấp học sau sẽ giảm xuống. Trong năm học 2014/2015, 22% trẻ em tiền tiểu học, 18% học sinh tiểu học, 14% học sinh trung học cơ sở và 12% học sinh trung học phổ thông là trẻ em nhập cư. Các hộ gia đình nhập cư chủ yếu sống ở các quận mới và quận ngoại thành như Thủ Đức, Quận 12, Bình Chánh và Bình Tân, tại đó một phần tư đến một phần ba số nhập học là trẻ em nhập cư. Các hộ nhập cư chủ yếu sống ở các quận huyện mới hoặc ngoại ô của thành phố như quận Thủ Đức, Quận 12, Bình Chánh, Bình Tân, trong đó tỷ lệ nhập học của trẻ nhập cư chiếm từ một phần tư đến một phần ba73. Kết quả là từ năm 2010 đến năm 2014, số lớp học ở các trường công tăng thêm 1.200 ở cấp tiểu học, 750 ở cấp trung học cơ sở và 160 ở cấp trung học phổ thông. Tuy nhiên, các trường dân lập bị giảm 50 lớp ở cấp tiểu học và 75 lớp ở cấp trung học phổ thông74. Không có gì lạ là số lượng lớp học tăng cao nhất ở các quận huyện có số dân nhập cư cao, như Thủ Đức (156), Bình Tân (419), Quận 12 (220) và Bình Chánh (277). Tuy nhiên, số lớp học tăng cao nhất là 579 lớp lại ở Quận 1 – khu vực khá giả nhất của thành phố. Hiệu suất chi tiêu công cho giáo dục và đào tạo cần được cải thiện Bảng 14.7: Tỷ lệ giáo viên mỗi lớp học ở các cấp học phổ thông, 2010/2011 - 2014/2015 Định mức của Bộ 2010/2011 2011/2012 2012/2013 2013/2014 2014/2015 GD&ĐT Tiền tiểu học 2,0 2,1 2,0 2,1 2,1 1,0 học nửa ngày 2,0 học cả ngày Tiểu học 1,2 1,3 1,3 1,3 1,3 1,2 học nửa ngày 1,5 học cả ngày PTCS 1,9 1,9 1,9 1,9 1,8 1,9 PTTH 2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 2,25 Nguồn: Sở GD&ĐT Tp. Hồ Chí Minh. Bảng 14.8: Quy mô lớp học bình quân ở các cấp học giáo dục công lập, 2010/2011 - 2014/2015 Cấp 10/11 11/12 12/13 13/14 14/15 Tiền tiểu học 29,5 38,4 38,6 37,4 35,8 Tiểu học 40,3 39,5 40,0 40,9 40,8 PTCS 41,6 42,5 42,2 42,7 43,1 PTTH 43,6 42,9 42,4 41,5 41,2 Nguồn: Sở GD&ĐT Tp. Hồ Chí Minh. Sở Giáo dục và Đào tạo Tp. Hồ Chí Minh. 73 Sở Giáo dục và Đào tạo Tp. Hồ Chí Minh. 74 Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 111 Bảng 14.9: Chi thường xuyên theo đầu học sinh ở các cấp học giáo dục công lập 2010-2014 (triệu đồng) Cấp 2010 2011 2012 2013 2014 Tiền tiểu học 5,3 4,8 5,6 7,5 7,7 Tiểu học 2,5 2,9 3,4 4,1 4,5 PTCS 2,7 2,8 3,5 4,1 4,4 PTTH 4,4 4,7 5,9 6,5 6,0 Nguồn: Số liệu chi của Sở Tài chính Tp. Hồ Chí Minh Số liệu học sinh của Sở GD&ĐT Tp. Hồ Chí Minh 14.91. Mặc dù thành phố có dân số ở độ tuổi đi học cao và đang tăng lên, số lượng giáo viên cũng cao ngang định mức của quốc gia. Bảng 14.7 cho thấy quy mô lớp học bình quân ở các cấp tiểu học và trung học tại các trường công là trên 40 so với chuẩn quốc gia là 35. Tuy nhiên, nếu tính cả các trường dân lập, chỉ tiêu quy mô lớp học bình quân lại gần sát hoặc thấp hơn so với định mức của quốc gia. Các trường công có số lượng giáo viên mỗi lớp học cao hơn, gần sát với định mức của quốc gia (Bảng 14.8). Mặc dù tỷ lệ học sinh giáo viên là cao ở cấp tiểu học lên tới 30, nhưng lại thấp hơn nhiều ở các cấp học khác. Lý do về tỷ lệ quy mô lớp học bình quân tương đối cao cho dù số lượng giáo viên mỗi lớp học đang tăng lên và tỷ lệ học sinh giáo viên tương đối thấp có thể là do thiếu lớp học, bổ sung giáo viên hỗ trợ cho các lớp học lớn, dôi dư giáo viên bộ môn, với thời lượng đứng lớp giảm xuống ở cấp trung học. 14.92. Chính quyền Tp. Hồ Chí Minh phân bổ ngân sách thường xuyên cho các quận chủ yếu dựa trên số lượng học sinh – bất kể tình trạng hộ khẩu – có sự khác biệt theo cấp học và loại quận huyện, đồng thời cấp ngân sách bổ sung để đảm bảo các hình thức phụ cấp khác nhau. Định mức phân bổ ngân sách thường xuyên theo đầu học sinh cao nhất ở cấp nhà trẻ và mẫu giáo, thấp nhất ở cấp tiểu học và trung học cơ sở (Bảng 14.9). Định mức cũng có sự khác biệt theo địa bàn quận huyện,75 ngoại trừ đối với cấp trung học phổ thông. Hình 14.45 cho thấy Nhà Bè và Cần Giờ - hai huyện nghèo nhất ở Tp. Hồ Chí Minh được phân bổ ngân sách cao nhất. Bên cạnh phân bổ theo công thức, thành phố cũng cấp ngân sách bổ sung để đảm bảo nhiều loại phụ cấp cho giáo viên: chẳng hạn, giáo viên tiền tiểu học công lập được hưởng thêm 400.000 đồng mỗi tháng tiền ngoài giờ; giáo viên tại 36 xã có hoàn cảnh khó khăn được hưởng 700.000 đồng mỗi tháng; giáo viên mới tuyển dụng được hưởng thêm 100% lương cơ bản trong năm đầu tiên, 70% trong năm thứ hai và 50% trong năm thứ ba.76 Hình 14.45 cho thấy tỷ lệ trượt giá thấp trong hai năm qua đã làm tăng giá trị hỗ trợ ngân sách theo giá so sánh, cao hơn 5,8 lần so với giá hiện hành. Tp. Hồ Chí Minh có 24 quận, bao gồm 13 quận nội thành, sáu quận mới thành lập và năm quận ngoại thành. 75 Những phụ cấp này khác với phụ cấp do trung ương quy định (tham khảo thêm chi tết tại chương về giáo dục). Thành phố cung  76 cấp những phụ cấp bổ sung này vì phụ cấp do trung ương quy định chủ yếu dành cho các khu vực có hoàn cảnh khó khăn, vì thế không phù hợp với hầu hết giáo viên của thành phố. 112 Đánh giá Chi tiêu Công Hình 14.45: Định mức phân bổ theo đầu học sinh mỗi năm ở các quận huyện (triệu đồng/học sinh/ năm) (giá năm 2010 và giá hiện hành) Định mức phân bổ theo đầu học sinh mỗi năm ở các quận huyện (Triệu đồng) (giá hiện hành) 14 12 10 8 6 4 2 0 Cần Giờ Cần Giờ Cần Giờ Cần Giờ Cần Giờ Cần Giờ Nhà Bè Nhà Bè Nhà Bè Nhà Bè Nhà Bè Nhà Bè Đô thị Đô thị Đô thị Đô thị Đô thị Đô thị Nông thôn Nông thôn Nông thôn Nông thôn Nông thôn Nông thôn 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Nhà trẻ Mẫu giáo Tiểu học Trung học cơ sở Trung học phổ thông Định mức phân bổ theo đầu học sinh ở các quận huyện (Triệu đồng) (Giá 2010) 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Cần Giờ Cần Giờ Cần Giờ Cần Giờ Cần Giờ Cần Giờ Nhà Bè Nhà Bè Nhà Bè Nhà Bè Nhà Bè Nhà Bè Đô thị Đô thị Đô thị Đô thị Đô thị Đô thị Nông thôn Nông thôn Nông thôn Nông thôn Nông thôn Nông thôn 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Nhà trẻ Mẫu giáo Tiểu học Trung học cơ sở Trung học phổ thông Nguồn: Sở Tài chính (mức phân bổ), Sở GD&ĐT (số học sinh), Tp. Hồ Chí Minh. 14.93. Mặc dù các quận huyện được hưởng ngân sách thường xuyên chủ yếu dựa trên số học sinh, mức chi thường xuyên theo đầu học sinh lại có sự khác biệt đáng kể giữa các quận huyện. Nhìn chung, mức chi theo đầu học sinh ở cấp tiền tiểu học cao hơn so với cấp tiểu học và trung học cơ sở, đúng theo định mức được bàn ở phần trên. Tuy nhiên, mức chi ở các quận mới và quận ngoại thành không nhất thiết cao hơn so với các quận nội thành theo định mức. Hơn nữa, mặc dù chênh lệch về mức chi theo đầu người giữa các quận mới thành lập khá nhỏ, nhưng chênh lệch về mức chi giữa các quận nội thành và ngoại thành lại khá cao (Hình 14.46). Chênh lệch về mức chi theo đơn vị giáo viên giữa các quận không cao bằng chênh lệch về mức chi theo đầu học sinh (Hình 14.47). Khác với mức chi theo đầu học sinh, mức chi theo đơn vị giáo viên cao nhất ở cấp tiểu học và thấp nhất ở cấp tiền tiểu học. Mức chi theo đơn vị giáo viên ở cấp tiểu học tại các quận nội thành là thấp nhất, chủ yếu do phụ cấp khó khăn thấp hơn. Trong năm 2014, mặc dù chi lương chiếm đến 76% ngân sách chi thường xuyên ở cấp tiền tiểu học, 80% ở cấp tiểu học và trung học phổ thông, tỷ lệ này lên tới 84% ở cấp trung học cơ sở do số lượng giáo viên dôi dư lớn. Mặc dù thành phố đã có chính sách cấp ngân sách bổ sung cho các quận huyện để duy trì tỷ lệ chi lương và chi thường xuyên ngoài lương là 80:20, nhưng chính sách này dường như không được thực hiện. 0 20 40 60 80 100 120 140 Bình quân: Quận 1 Quận 3 Quận4 Quận 5 Quận 6 Quận 8 Quận 10 Đô thị Quận 11 Quận Phú Nhuận Quận Gò Vấp Quận Tân Bình Quận Tân Phú Quận Bình Thạnh Nguồn: Sở GD&ĐT Tp. Hồ Chí Minh. 0 20 40 60 80 100 120 140 Bình quân: Quận 2 Bình quân: Tiền tiểu học Quận 7 Quận 1 Quận 9 Quận 3 Quận 12 Quận4 Mới thành lập Quận Thủ Đức Quận 5 Quận Bình Tân Quận 6 Bình quân: Quận 8 Quận Củ Chi Quận 10 Đô thị Quận Hóc Môn Quận 11 Quận Bình Chánh Quận Phú Nhuận Ngoại ô Quận Nhà Bè Quận Gò Vấp Quận Cần Giờ Ghi chú: Đường màu đỏ là mức bình quân của Tp. Hồ Chí Minh. Quận Tân Bình Quận Tân Phú Quận Bình Thạnh 0 20 40 60 80 100 120 140 Bình quân: Quận 2 Bình quân: Quận 7 Quận 1 Trung học cơ sở Quận 9 Quận 3 Quận 12 Quận4 Mới thành lập Quận Thủ Đức Quận 5 Quận Bình Tân Quận 6 Bình quân: Quận 8 Quận Củ Chi Quận 10 Đô thị Quận Hóc Môn Quận 11 Quận Bình Chánh Ngoại ô Quận Phú Nhuận Quận Nhà Bè Quận Gò Vấp Quận Cần Giờ Quận Tân Bình Quận Tân Phú Quận Bình Thạnh Tiểu học Bình quân: Quận 2 Quận 7 Quận 9 Quận 12 Mới thành lập Quận Thủ Đức Quận Bình Tân Bình quân: Hình 14.46. Mức chi theo đầu học sinh tại các quận huyện theo cấp học, 2013 (triệu đồng) Quận Củ Chi Quận Hóc Môn Quận Bình Chánh Ngoại ô Quận Nhà Bè Quận Cần Giờ Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 113 114 Đánh giá Chi tiêu Công Hình 14.47: Mức chi theo đầu giáo viên tại các quận huyện theo cấp học, 2013 (Triệu đồng) Tiền tiểu học Tiểu học 140 140 120 120 100 100 80 80 60 60 40 40 20 20 0 0 Quận Hóc Môn Quận Nhà Bè Quận Hóc Môn Quận Nhà Bè Bình quân: Quận 1 Quận 3 Quận4 Quận 5 Quận 6 Quận 8 Quận 10 Quận 11 Quận Phú Nhuận Quận Gò Vấp Quận Tân Bình Quận Tân Phú Quận Bình Thạnh Bình quân: Quận 2 Quận 7 Quận 9 Quận 12 Quận Thủ Đức Quận Bình Tân Bình quân: Quận Củ Chi Bình quân: Quận 1 Quận 3 Quận4 Quận 5 Quận 6 Quận 8 Quận 10 Quận 11 Quận Phú Nhuận Quận Gò Vấp Quận Tân Bình Quận Tân Phú Quận Bình Thạnh Bình quân: Quận 2 Quận 7 Quận 9 Quận 12 Quận Thủ Đức Quận Bình Tân Bình quân: Quận Củ Chi Quận Cần Giờ Quận Cần Giờ Quận Bình Chánh Quận Bình Chánh Đô thị Mới thành lập Ngoại ô Đô thị Mới thành lập Ngoại ô Trung học cơ sở 140 120 100 80 60 40 20 0 Quận Hóc Môn Quận Nhà Bè Bình quân: Quận 1 Quận 3 Quận4 Quận 5 Quận 6 Quận 8 Quận 10 Quận 11 Quận Phú Nhuận Quận Gò Vấp Quận Tân Bình Quận Tân Phú Quận Bình Thạnh Bình quân: Quận 2 Quận 7 Quận 9 Quận 12 Quận Thủ Đức Quận Bình Tân Bình quân: Quận Củ Chi Quận Cần Giờ Quận Bình Chánh Đô thị Mới thành lập Ngoại ô Nguồn: Sở GD&ĐT Tp. Hồ Chí Minh. Ghi chú: Đường màu đỏ là mức bình quân của Tp. Hồ Chí Minh. 14.94. Chi lương và phụ cấp chiếm tỷ trọng lớn trong chi thường xuyên, chỉ còn lại một phần hạn chế để các trường đầu tư cho cơ sở vật chất và tuyển dụng giáo viên mới nhằm nâng cao chất lượng giáo dục. Phần lớn chi thường xuyên được dùng để trả lương do tăng số lượng giáo viên cũng như phụ cấp cho giáo viên. Như đã nêu trên, Tp. Hồ Chí Minh có số lượng giáo viên tăng mạnh để đáp ứng nhu cầu học tập do dân số tăng cao. Mặc dù lương và tiền công chiếm gần 70% chi thường xuyên, “nội dung chi khác” chiếm gần 20% tổng chi tiêu. Nội dung này có thể có một phần ngân sách liên quan đến lương, khiến cho lương và tiền công thực tế còn cao hơn nhiều. Đáng chú ý là phụ cấp theo lương và tiền công đã tăng từ 41% năm 2009 lên 55% năm 2013, mặc dù số lượng giáo viên chỉ tăng 4,8% năm 2013. Chính vì vậy, chi mua hàng hóa và dịch vụ chỉ chiếm phần nhỏ. Tỷ lệ chi mua hàng hóa dịch vụ trên tổng chi thường xuyên giảm từ 17% năm 2009 xuống chỉ còn 12% năm 2013. Vì vậy, các trường cảm thấy khó khăn trong việc duy trì các hoạt động hàng ngày nếu không có đóng góp thêm của phụ huynh. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 115 Hình 14.48: Cơ cấu chi thường xuyên so với số lượng giáo viên tại Tp. Hồ Chí Minh 80% 51.000 50.000 70% 49.000 60% 48.000 50% 47.000 46.000 40% 45.000 30% 44.000 20% 43.000 42.000 10% 41.000 0% 40.000 2009 2010 2011 2012 2013 Chi lương và tiền công/ Chi thường xuyên Chi mua hàng hóa & dịch vụ/ Chi thường xuyên Phụ cấp/ Lương (%) Số giáo viên công lập Nguồn: Sở Tài chính và Sở GD&ĐT Tp. Hồ Chí Minh. Có tiến triển về các chính sách xã hội hoá, nhưng cần đẩy mạnh trách nhiệm giải trình để đảm bảo dịch vụ tốt hơn 14.95. Mặc dù Sở GD&ĐT có nhiệm vụ quản lý ngân sách thường xuyên cho giáo dục, nhưng lại có ít thẩm quyền về tuyển dụng và bố trí giáo viên, trong khi phần lớn ngân sách thường xuyên nằm ở đây. UBND các quận huyện đề xuất nhu cầu giáo viên lên Sở GD&ĐT để tổng hợp kế hoạch nhân sự. Chẳng hạn từ năm 2015 đến năm 2020, Sở GD&ĐT có kế hoạch tuyển dụng thêm 16.200 giáo viên, trong đó một nửa là giáo viên tiền tiểu học nhằm đáp ứng dự báo về số lượng nhập học ở cấp giáo dục tiền tiểu học và phổ thông tăng lên 245.000 em. Tuy nhiên, Sở Nội vụ lại là nơi quyết định cuối cùng về chỉ tiêu biên chế giáo viên cho mỗi quận huyện. Sở Nội vụ và các quận huyện thực hiện việc tuyển dụng và bố trí giáo viên, có thể khác với kế hoạch của Sở GD&ĐT. Bên cạnh đó, các dự báo của Sở GD&ĐT cũng nên được rà soát lại vì một số lý do. Thứ nhất, các giả định về tỷ lệ giáo viên mỗi lớp theo quy định của Bộ GD&ĐT có thể là quá cao.77 Thứ hai, thành phố chưa dự liệu được rằng số nhập học cấp trung học phổ thông sẽ tăng mạnh, nhưng chính tỷ lệ nhập học ở cấp học này có thể tăng mạnh, đặc biệt về học sinh nhập cư. Thứ ba, hiện chưa rõ tình trạng dôi dư giáo viên ở cấp trung học cơ sở đã được giải quyết ra sao trước khi tuyển dụng giáo viên mới. Dự báo về nhu cầu giáo viên cần được xem lại để kế hoạch sử dụng giáo viên chính xác hơn. Đề nghị tham khảo phân tích chi tiết tại Chương về Giáo dục 77 116 Đánh giá Chi tiêu Công Bảng 14.10: Học phí hàng tháng theo nhóm quận huyện và cấp học, 2013/2014-2014/2015 Nghìn đồng 2013/14 2014/15 Cấp học Nhóm 11/ Nhóm 21/ Nhóm 11/ Nhóm 21/ Định mức quốc gia2/ 40-200 20-80 40-200 20 - 80 Nhà trẻ 150 90 200 140 Mẫu giáo 120 60 160 100 Tiểu học Miễn Miễn Miễn Miễn PTCS 75 60 100 85 PTCS thường xuyên 112 90 150 130 PTTH3/ 90 75 120 100 PTTH thường xuyên 135 112 180 150 Nguồn: Văn bản số 2949/HDLS/GDĐT-TC, ngày 05/9/2013. Ghi chú: 1/ Nhóm 1: Quận 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, Bình Thạnh, Phú Nhuận, Gò Vấp, Tân Bình, Tân Phú, Thủ Đức và Bình Tân. Nhóm 2: Bình Chánh, Hóc Môn, Cần Giờ, Nhà Bè. 2/ Nghị định số 49/2010/NĐ-CP, ngày 14/5/2010. 3/ Học sinh chuyên tại trường THPT chuyên và trường công có lớp chuyên được miễn học phí. 14.96. Tp. Hồ Chí Minh áp dụng ba mức độ tự chủ về tài chính, liên quan đến các mức học phí khác nhau. Tp. Hồ Chí Minh phân loại các cơ sở tiền tiểu học và trường phổ thông theo ba mức độ tự chủ về tài chính. Các trường tự chủ ở mức 1 tự đảm bảo tài chính hoàn toàn cho chi thường xuyên, không nhận ngân sách chi thường xuyên và được phép thu học phí cao. Chỉ có ít trường thuộc nhóm này. Các trường tự chủ ở mức 2 được phân bổ ngân sách chi thường xuyên theo định mức do UBND Tp. Hồ Chí Minh quy định và được phép thu học phí theo mức phê duyệt chính thức (Bảng 14.10) và các mức đóng góp theo thoả thuận với phụ huynh học sinh. Hầu hết các cơ sở tiền tiểu học và trường phổ thông rơi vào nhóm này. Cuối cùng, các trường ở mức 3 không được tự chủ và phụ thuộc hoàn toàn vào nguồn NSNN. Các trường có thời gian hoạt động dưới 3 năm thuộc nhóm này. Hiện nay chỉ có 1 - 2 trường thuộc nhóm này. 14.97. Ngoài học phí, các trường được thu nhiều hình thức đóng góp tự nguyện của phụ huynh, nhưng chưa có một cơ chế hiệu quả nhằm đảm bảo trách nhiệm giải trình. Các trường thoả thuận và thống nhất với phụ huynh học sinh về các khoản đóng góp theo khung đóng góp (Bảng 14.11).78 Theo ước tính, đóng góp hàng năm của phụ huynh có thể lên đến 10 triệu đồng một học sinh tại các trường ở nội thành.79 Mặc dù phụ huynh đóng góp ở mức cao, hiện chưa có cơ chế kiểm soát chất lượng. Sở GD&ĐT hoặc các cơ quan chính quyền khác cũng chưa giám sát cách thức các trường thu và chi tiêu các khoản đóng góp của phụ huynh. Điều này có thể tác động nhiều hơn ở các cấp tiền tiểu học và trung học phổ thông, Dựa trên Văn bản số 3135/GDĐT-KHTC ban hành khung thu học phí đóng góp thoả thuận cho năm học 2013 - 2014. 78 Dựa trên khảo sát thực địa của tư vấn tại Bình Chánh và Quận 1. 79 Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 117 trong đó các trường dân lập chiếm lần lượt là 52% và 45%. Phụ phí cao và đóng góp thêm của phụ huynh có thể đem lại tác động tiêu cực đến tình trạng nhập học ở các cấp học trên. Một khảo sát của nhóm Đánh giá chi tiêu công về chia sẻ chi phí tại Quận 1 cho thấy phụ huynh đóng góp cao hơn ở cấp học cao hơn. Phụ huynh học sinh cấp trung học phổ thông có thể phải đóng góp đến 70% kinh phí giáo dục (Hình 14.49). Bảng 14.11. Khung các nội dung và mức đóng góp của phụ huynh Nghìn đồng mỗi tháng Nội dung Tiền tiểu học Tiểu học PTCS PTTH Đảm bảo cho lớp học cả ngày (2 buổi/ngày) 60 - 90 70 - 100 90 - 120 Đảm bảo mở các lớp như ngoại ngữ, tin học 80 - 100 100 - 120 Đảm bảo dịch vụ bán trú cho học sinh 200 - 250 150 - 200 Đảm bảo vệ sinh cho dịch vụ bán trú 30 - 50 Đảm bảo trang thiết bị cơ sở vật chất bán 300 150 - 200 trú cho học sinh Đồ ăn và nước uống Khả biến Đảm bảo mở các lớp chuyên, lớp chọn Khả biến Nguồn: Văn bản số 3135/GDĐT-KHTC của Sở GD&ĐT Tp. Hồ Chí Minh. Hình 14.49: Ví dụ về chia sẻ kinh phí giáo dục giữa phụ huynh và Nhà nước ở Tp. Hồ Chí Minh (%) Trung học phổ thông Trung học cơ sở Tiểu học Mẫu giáo Nhà trẻ 0% 20% 40% 60% 80% % Chi tiêu của gia đình % Ngân sách Nhà nước Nguồn: Kết quả phỏng vấn một số trường ở Quận 1, Tp. Hồ Chí Minh của Nhóm Đánh giá chi tiêu công. 14.98. Tóm lại, Tp. Hồ Chí Minh đã đạt nhiều thành tích về phát triển giáo dục trong 05 năm qua. Tỷ lệ nhập học ở tất cả các cấp dẫn đầu cả nước. Chi tiêu công cho giáo dục đã tăng đáng kể. Chương trình học cả ngày ở cấp tiểu học và trung học cơ sở từng bước được mở rộng và cao hơn mức bình quân của quốc gia. Đóng góp của tư nhân đã được huy động để nâng cao chất lượng giáo dục. Bên cạnh những tiến triển đáng kể nêu trên, vẫn còn nhiều thách thức như được tổng hợp ở dưới đây. 118 Đánh giá Chi tiêu Công ŸŸ Các chỉ tiêu đề ra trong quy hoạch của Thành phố cần được rà soát lại và Thành phố cần xác định kế hoạch triển khai khả thi hơn. Hiện đã khá rõ là chỉ tiêu 100% học cả ngày ở cấp tiểu học và trung học cơ sở không thể hoàn thành. Mặc dù Thành phố đặt mục tiêu trở thành trung tâm giáo dục chất lượng cao của cả nước, thiếu kế hoạch rõ ràng về cách thức hỗ trợ và/hoặc chỉ đạo sự đóng góp của các cơ sở giáo dục bậc cao cho quy hoạch này có thể dẫn đến thiếu hiệu suất. ŸŸ Hiệu suất giáo dục cần được cải thiện hơn. Chi thường xuyên có giá trị rất cao. Trong đó, chi lương và các khoản tương đương chiếm gần 80 – 90%, chỉ dành một phần nhỏ cho các nội dung chi ngoài lương ở các trường học. Điều đó buộc các trường phải huy động đóng góp thêm của phụ huynh. Mặc dù các trường ở các quận nội thành có đủ học sinh, nhưng tỷ lệ học sinh giáo viên bình quân thấp cho thấy cần tiếp tục hợp lý hóa việc sử dụng giáo viên. ŸŸ Mặc dù phụ huynh mong muốn được đóng góp vào chi phí giáo dục cho con em họ, nhưng điều cần thiết là phải có cơ chế giám sát cách thức thu và chi tiêu đóng góp của phụ huynh. Các trường cần phải chịu trách nhiệm giải trình về việc huy động đóng góp của họ. ŸŸ Việc theo dõi các cơ sở giáo dục tư nhân cũng cần được xem xét, trong điều kiện xã hội hóa ngày càng nhiều ở Tp. Hồ Chí Minh. Sở GD&ĐT cần có dữ liệu cập nhật về học phí và đóng góp cũng như chất lượng giáo dục ở tất cả các cơ sở giáo dục để lập kế hoạch và theo dõi tốt hơn. ŸŸ Định mức phân bổ cũng cần được rà soát lại. Điều đáng khích lệ là Thành phố phân bổ ngân sách thường xuyên theo số học sinh cho dù là nhập cư hay không. Định mức dành cho cấp tiền tiểu học và tiểu học có lẽ đã đủ hào phóng. Tuy nhiên, để nâng cao tỷ lệ nhập học ở cấp trung học nhằm nâng cao chất lượng nguồn nhân lực, ngân sách nên được phân bổ nhiều hơn cho các cấp giáo dục bậc cao.   Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 119 Phụ chương 3: Chi tiêu công cho giao thông tại Tp. Hồ Chí Minh 14.99. Dân số của Tp. Hồ Chí Minh sẽ tăng gần gấp đôi lên đến khoảng 13,5 triệu người vào năm 2020, theo dự báo gần đây nhất của Ngân hàng Thế giới. Cũng như tại nhiều “siêu đô thị” ở châu Á, thành phố Hồ Chí Minh có cơ sở hạ tầng giao thông yếu kém, gây tắc nghẽn giao thông, ô nhiễm, tai nạn, khiến cho tốc độ tăng trưởng kinh tế bị kéo chậm lại. 14.100. Mạng lưới đường sá tại Tp. Hồ Chí Minh được chia thành ba loại – khu vực, thành phố và các quận nội thành. Có tám tuyến đường cấp khu vực, đóng vai trò là các tuyến đường huyết mạch kết nối giữa Tp. Hồ Chí Minh và các khu vực lân cận để đi lại giữa các vùng và vận tải hàng hoá ra vào các khu công nghiệp.80 14.101. Tp. Hồ Chí Minh có tổng chiều dài cầu và đường bộ gần 3.981 km và hiện đang được mở rộng bình quân 1,6% mỗi năm. Đường tỉnh lộ được phân thành bốn loại: ŸŸ Đường chính: Các tuyến đường chính, tương đương với đường cấp khu vực ŸŸ Đường cấp hai: Các tuyến đường thứ cấp, hình thành mạng lưới đường khu vực đô thị ŸŸ Đường cấp ba: Các tuyến đường địa phương bổ sung cho đường cấp hai ŸŸ Đường nội bộ: Đường nội bộ và hẻm vào các khu dân cư 14.102. Chi tiêu cho duy tu bảo dưỡng định kỳ mạng lưới đường bộ đã tăng gấp hai lần trong 04 năm, cao hơn 1,7 lần cho chi duy tu bảo dưỡng trên mỗi km. Tổng chi tiêu cho duy tu bảo dưỡng tăng từ 787 tỷ đồng (37 triệu USD) năm 2009 lên đến 1.516 tỷ đồng (72 triệu USD) năm 2013. Như vậy, mức chi duy tu bảo dưỡng là 677 triệu đồng/km/năm (32.000 USD/km/năm) trong năm 2009 đã tăng lên đến 1168 triệu đồng/km/năm (55.000 USD/km/ năm) trong năm 2013. Mặc dù mức tăng từ năm 2009 lên năm 2013 là khá cao, cao hơn nhiều so với mức bình quân của cả nước về chi duy tu bảo dưỡng đường quốc lộ và tỉnh lộ, nhưng chưa đủ cao để duy tu bảo dưỡng đầy đủ mạng lưới đường sá. Mục tiêu chi duy tu bảo dưỡng hàng năm trong giai đoạn 2015 - 2018 là 2.637 tỷ đồng/năm (90.000 USD/km/năm, giả sử chiều dài mạng lưới đường sá năm 2013 không đổi). Tỷ lệ trên thực chất phù hợp với các thông lệ và chuẩn mực quốc tế cần thiết để đảm bảo mạng lưới đường sá đô thị trong tình trạng tốt. 14.103. Trong năm 2004, Bộ Giao thông vận tải (GTVT) đã xác định ưu tiên quan trọng của Chính phủ là cải thiện các dịch vụ giao thông công cộng và củng cố quy hoạch giao thông đô thị dài hạn nhằm nâng cao khả năng đi lại ở Hà Nội và Tp. Hồ Chí Minh. Theo các nghiên cứu và ước tính của Ngân hàng Thế giới, dự kiến, các hệ thống giao thông công 80  ác tuyến đường quốc lộ hiện nay gồm: Quốc lộ số 1 (đi Long An và Đồng Nai), đường vành đai ngoài khu vực đô thị; các đường C khác kết nối Tp. Hồ Chí Minh với các địa bàn khác trong khu vực; Quốc lộ số 13 đi Bình Dương, Bình Phước, Tây Nguyên và Lào; Quốc lộ số 20 từ Dầu Giây đi thành phố Đà Lạt; Quốc lộ số 22 từ Tp. Hồ Chí Minh đi Tây Ninh, Cam-pu-chia; Quốc lộ số 50 kết nối Nam Tp. Hồ Chí Minh với quận Gò Công, tỉnh Tiền Giang; Quốc lộ số 51 kết nối Quốc lộ số 1 với Biên Hoà, Nhơn Trạch, thị xã Phú Mỹ, Vũng Tàu; Quốc lộ số 55, 56 (các tỉnh Đồng Nai, Vũng Tàu) 120 Đánh giá Chi tiêu Công cộng có thể trở thành phương án đi lại thay thế hiệu quả cho phần lớn người dân ở các thành phố lớn trong nước, nhằm hạn chế sử dụng phương tiện cá nhân không cần thiết, giúp định hướng phát triển đô thị theo hướng bền vững hơn. 14.104. Năm 2008, UBND Tp. Hồ Chí Minh thông qua quy hoạch giao thông mới đến năm 2025, trên cơ sở các nghiên cứu chi tiết của Sở Giao thông Tp. Hồ Chí Minh nhằm thực hiện chỉ đạo của Bộ GTVT. Quy hoạch yêu cầu phải phát triển hệ thống giao thông công cộng đường sắt 161 km, bao gồm sáu tuyến vận tải hành khách công cộng tốc độ cao (MRT), một tuyến đường xe điện và một tuyến đường một ray. Một cơ quan mới, Ban quản lý đường sắt đô thị (MAUR), đã được thành lập chủ yếu nhằm quản lý việc xây dựng các tuyến MRT. 14.105. Tháng 4/2013, quy hoạch giao thông Tp. Hồ Chí Minh đến năm 2020 và tầm nhìn sau 2020 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Theo quy hoạch mới, 229 km đường sắt sẽ được xây dựng, bao gồm tám tuyến MRT dài 173 km, một tuyến đường xe điện và hai tuyến đường một ray dài 56 km. Ngoài ra, sáu tuyến xe buýt nhanh (BRT) cũng được đưa vào quy hoạch. 14.106. Trong ba năm qua, lĩnh vực đường bộ có lẽ chiếm tỷ trọng cao nhất trong tổng chi tiêu cho các phương thức giao thông khác nhau, chủ yếu do đầu tư. Chi đầu tư cho đường sắt và đường thuỷ rất hạn chế. Trong năm 2010 và 2011, đầu tư cho lĩnh vực đường bộ giảm mạnh 34% và sau đó tăng nhẹ trở lại gần về tỷ lệ trên trong năm 2012 (tham khảo Hình 14.50). Mặt khác, chi thường xuyên cho thấy xu hướng ngược lại, tăng từ 13% tổng chi tiêu trong năm 2009 lên đến 27% năm 2012. Xu hướng này không có gì là lạ xét về tốc độ tăng đầu tư. Hình 14.50: Xu hướng chi tiêu của Tp. Hồ Chí Minh cho các phương thức giao thông chính 8.000 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 Đường sắt Xe buýt Đường bộ. Đường thủy Đường sắt Xe buýt Đường bộ. Đường thủy Đường sắt Xe buýt Đường bộ. Đường thủy Đường sắt Xe buýt Đường bộ. Đường thủy khác khác khác khác 2009 2009 2009 2009 2010 2010 2010 2010 2011 2011 2011 2011 2012 2012 2012 2012 Tổng chi tiêu Tổng chi đầu tư Chi tài sản cố định Chi XDCB Tổng chi thường xuyên Chi lương và tiền công Chi hàng hóa và dịch vụ Trợ cấp và bổ sung Khác Nguồn: Bộ Tài chính. 132 Đánh giá Chi tiêu Công 15 THÀNH PHỐ CẦN THƠ Thông điệp chính ŸŸ Về tổng thể, thu ngân sách của Cần Thơ tăng tương ứng với tăng trưởng kinh tế, mặc dù tăng chậm lại trong những năm vừa qua do khó khăn về sản xuất kinh doanh và tác động của chính sách miễn giảm thuế. Với cơ cấu hiện tại, nguồn thu của Cần Thơ trong những năm tới sẽ phụ thuộc nhiều hơn vào tốc độ tăng trưởng sản xuất, dịch vụ, thương mại và đầu tư nước ngoài. Ngoài ra, thu của của địa phương cũng chịu tác động bởi các thay đổi về chính sách kinh tế vĩ mô của trung ương như chính sách thuế, chính sách ưu đãi đầu tư và chính sách phân chia nguồn thu. Hiện tại tỷ lệ vay trên thu được phân cấp của địa phương còn thấp nên Cần Thơ có thể huy động thêm nhiều nguồn lực hơn cho đầu tư phát triển. ŸŸ Việc phân bổ chi tiêu của Cần Thơ đã bám sát các mục tiêu ưu tiên của quốc gia và địa phương (đầu tư cơ sở hạ tầng, giáo dục và đào tạo, an sinh xã hội). Cơ cấu giữa chi đầu tư với chi thường xuyên, giữa chi tiền lương và chi ngoài lương tương đối hợp lý. Thành phố đã bố trí đủ nguồn để thực hiện các chế độ, chính sách mới. Tuy nhiên, tỷ trọng chi đầu tư giảm về cuối kỳ do nguồn thu tăng chậm lại và phải dành nguồn để thực hiện nhiều chính sách mới (tăng lương, an sinh xã hội). Ngoài ra, vẫn có một số khoản chi không đạt dự toán (khoa học, môi trường, bảo đảm xã hội), hiệu quả chi đầu tư chưa cao. Chi bảo dưỡng sửa chữa vẫn thấp, ảnh hưởng đến hiệu quả khai thác tài sản sau đầu tư. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 133 ŸŸ Các thể chế và chính sách tài chính đã phát huy tác dụng tốt trong việc cho phép thành phố chủ động huy động và sử dụng nguồn lực tài chính để duy trì tăng trưởng kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội. Tuy nhiên, có một số cơ chế chính sách như định mức phân bổ và định mức chi tiêu, hạn mức vay nợ, cơ chế sử dụng quỹ dự trữ tài chính và các quỹ ngoài ngân sách khác, công khai và trách nhiệm giải trình, cơ chế ưu đãi đặc thù cho thành phố đến nay đã bộc lộ một số hạn chế, cần bổ sung sửa đổi. Các khuyến nghị chính ŸŸ Các chính sách tài chính và phân bổ nguồn lực cho Cần Thơ cần theo hướng tăng tự chủ và hỗ trợ Thành phố phát triển theo quy hoạch tổng thể, trở thành trung tâm đa chức năng của vùng kinh tế trọng điểm vùng ĐBSCL, có sức lan tỏa về kinh tế, văn hóa, xã hội cho toàn khu vực. ŸŸ Việc ban hành các chính sách thu (thuế suất và chế độ miễn giảm) cần đánh giá đầy đủ tác động tới sản xuất kinh doanh và NSĐP để doanh nghiệp và chính quyền chủ động trong quản lý cũng như trong điều hành ngân sách. ŸŸ Cân nhắc không giao mức chi cụ thể một số nhiệm vụ chi như giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ, môi trường và dự phòng ngân sách để địa phương chủ động phân bổ sát với tình hình thực tế. ŸŸ Đề nghị Trung ương sớm ban hành quy định cụ thể về phân cấp kinh tế - xã hội trong từng lĩnh vực gắn với nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền các cấp, làm cơ sở xác định phân cấp quản lý ngân sách. ŸŸ Cần đổi mới việc phân loại, hạch toán và báo cáo ngân sách theo hướng thống nhất chỉ tiêu giữa dự toán, thực hiện và quyết toán cũng như giữa chi đầu tư và chi thường xuyên; đơn giản, dễ thực hiện và giám sát. 134 Đánh giá Chi tiêu Công 1. Tổng quan 15.1. Thành phố Cần Thơ trực thuộc Trung ương được thành lập từ ngày 01 tháng 01 năm 2004, được tách ra từ tỉnh Cần Thơ theo Nghị quyết 22/2003/QH11 ngày 26 tháng 11 năm 2003 của Quốc hội (khóa XI), gồm có 09 đơn vị hành chính cấp huyện (bao gồm 05 quận: Ninh Kiều, Bình Thủy, Cái Răng, Ô Môn, Thốt Nốt và 04 huyện: Phong Điền, Cờ Đỏ, Thới Lai và Vĩnh Thạnh) với 85 đơn vị hành chính cấp xã; diện tích tự nhiên 1.409 km2, quy mô dân số 1,243 triệu người. Thành phố Cần Thơ là hạt nhân và là trung tâm của vùng kinh tế trọng điểm vùng ĐBSCL; một trong bảy vùng kinh tế động lực quốc gia; đang phấn đấu trở thành trung tâm đa chức năng, có sức lan tỏa về kinh tế, văn hóa, xã hội, đóng vai trò quan trọng về quốc phòng, an ninh đối với vùng ĐBSCL. 15.2. Trong những năm qua, Cần Thơ đã đạt được những tiến bộ quan trọng trong phát triển kinh tế, thu chi ngân sách và giảm nghèo. Cả tốc độ tăng GDP và GDP theo đầu dân của Cần Thơ đều cao hơn mức trung bình của cả nước. Kinh tế Thành phố đã chuyển mạnh từ sản xuất nông nghiệp sang thương mại và dịch vụ. Tổng đầu tư tăng gấp đôi trong 5 năm vừa qua trong đó đầu tư tư nhân ngày càng đóng vai trò quan trọng trong phát triển của Thành phố. Cả thu và chi ngân sách đều tăng, với tốc độ tăng thu cao hơn tốc độ tăng GDP. Tỷ lệ nghèo giảm mạnh và các chỉ số xã hội có tiến bộ rõ rệt. 15.3. Tuy nhiên, Thành phố cũng đứng trước những thách thức lớn: Nguồn lực tài chính được phân cấp còn nhỏ bé so với nhu cầu của một thành phố đang phát triển và đóng vai trò trung tâm của khu vực. Thành phố là một trong những tỉnh đang chịu ảnh hưởng nặng nề nhất của biến đổi khí hậu, khả năng thu hút vốn đầu tư nước ngoài còn chưa cao, hiệu suất chi tiêu ở một số lĩnh vực còn thấp. 15.4. Dựa trên các kết quả đạt được và các thánh thức nêu trên, chương này sẽ đánh giá theo ba chủ đề chính sau: ŸŸ Làm thế nào để đảm bảo nguồn lực tài chính trong bối cảnh nguồn thu có xu thế tăng chậm lại và nhu cầu chi tăng lên nhanh. ŸŸ Làm thế nào để phân bổ nguồn lực nhằm đáp ứng mục tiêu quốc gia và địa phương và nâng cao hiệu suất chi tiêu. ŸŸ Tác động của thể chế và chính sách đến hiệu quả chi tiêu công 15.5. Phần còn lại của Báo cáo sẽ gồm các phần sau: phần II nêu tổng quan tình hình kinh tế xã hội, phần III đánh giá huy động nguồn lực, phần IV xem xét phân bổ chi tiêu theo các mục tiêu của quốc gia và thành phố, phần V đánh giá tác động của chính sách và thể chế đến hiệu quả chi tiêu công, phần VI đưa ra các khuyến nghị. 2. Tổng quan tình hình kinh tế xã hội 15.6. Sau 10 năm thành lập, Thành phố đã phát triển nhanh, toàn diện và bền vững theo hướng công nghiệp – thương mại dịch vụ - nông nghiệp công nghệ cao; bảo đảm an sinh xã hội, nâng cao chất lượng giáo dục và đào tạo, phát triển khoa học và công nghệ, chăm lo sức khỏe nhân dân. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 135 ŸŸ Tăng trưởng kinh tế (GDP) đạt bình quân 12,2%/năm, cao hơn mức tăng trưởng bình quân của cả nước trong cùng thời kỳ là 6,1%; trong đó, khu vực thương mại dịch vụ tăng 14,09%, khu vực công nghiệp - xây dựng tăng 11,4% và khu vực nông, lâm nghiệp, thủy sản tăng bình quân 4,5%. ŸŸ Tổng sản phẩm quốc nội trên địa bàn bình quân đầu người đến năm 2014 đạt 70,2 triệu đồng (kế hoạch 5 năm 2011 - 2015 đạt 71 - 72 triệu đồng); tương đương 3.298 USD, cao hơn mức bình quân của cả nước là 43,4 triệu đồng, tương đương 2.040 USD. Chỉ số phát triển con người (HDI) đạt 0,810; cao hơn mức bình quân cả nước. 15.7. Cơ cấu kinh tế có sự chuyển biến rõ rệt theo hướng phát triển thương mại dịch vụ. Đến năm 2014, khu vực thương mại dịch vụ chiếm 56,9% tổng GDP (năm 2005 là 41.5%), khu vực công nghiệp - xây dựng chiếm 35,8% (năm 2005 là 39,8%) và khu vực nông, lâm nghiệp, thủy sản chiếm 7,3% (năm 2005 là 18,7%). Cần Thơ là tỉnh có tỷ trọng thương mại dịch vụ trong tổng GDP cao nhất khu vực đồng bằng sông Cửu Long. Hình 15.1. Tổng sản phẩm quốc nội trên địa bàn Hình 15.2. Cơ cấu theo GDP (GDP) (tỷ đồng) 100.000 70.00 90.000 60.00 80.000 70.000 50.00 60.000 40.00 50.000 40.000 30.00 30.000 20.00 20.000 10.00 10.000 0 0.00 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Nông, lâm, ngư nghiệp Công nghiệp, xây dựng Thương mại, Dịch vụ Nguồn: Sở Tài chính Tp. Cần Thơ. 15.8. Xuất khẩu đã đa dạng hơn. Kim ngạch xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ thời kỳ 2011 – 2014 đạt 5.568,5 triệu USD (bình quân mỗi năm đạt 1.392 triệu USD, tăng 1,89 lần so với năm 2005). Giá trị xuât khẩu nông sản hàng hóa đã được nâng lên rõ rệt, xuất khẩu thủy sản và trái cây đạt được mức tăng trưởng lớn và đang dần thay thế lúa trở thành các mặt hàng xuất khẩu chính. 15.9. Tổng vốn đầu tư xã hội tuy chưa đạt được mục tiêu kế hoạch 5 năm nhưng vẫn tăng qua các năm. Tổng đầu tư trên địa bàn 140.932 tỷ đồng, đạt 70,5% kế hoạch 5 năm, tăng bình quân 9,8%/năm. Trong giai đoạn 2011 - 2014, tỷ lệ huy động vốn đầu tư toàn xã hội bằng 48,9% GDP, tăng gấp 2 lần mức bình quân của 5 năm 2006 – 2010. 15.10. Thu và chi ngân sách đều tăng qua các năm, trong đó tốc độ tăng thu ngân sách địa phương cao hơn tốc độ tăng chi. Thu NSĐP theo phân cấp giai đoạn 2009 - 2014 đạt 31.523 tỷ đồng, tăng bình quân 15%/năm. Tổng chi NSĐP đạt 34.882 tỷ đồng, tăng bình quân 13,1%/ năm. Chi ngân sách bình quân đầu người là 6,9 triệu đồng/người/năm, tăng 1,79 lần so với 136 Đánh giá Chi tiêu Công giai đoạn 2006 - 2008, cao hơn mức bình quân cả nước. Tỷ lệ thu NSĐP được hưởng theo phân cấp so với tổng nguồn thu NSĐP tăng đều trong suốt thời kỳ cho thấy địa phương ngày càng tự chủ hơn về ngân sách. Bảng 15.1: Cơ cấu thu chi ngân sách địa phương (triệu đồng) 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2009 - 2014 Thu phân cấp 3.398.014 4.518.179 5.085.000 5.563.166 6.260.510 6.698.402 31.523.271 Trong đó: Thu cố định 1.135.924 1.356.606 1.490.476 1.553.004 1.613.640 2.061.916 9.211.566 Thu phân chia 2.262.090 3.161.573 3.594.524 4.010.162 4.646.870 4.636.486 22.311.705 Tổng chi NSDP 4.012.222 4.895.590 5.331.007 6.339.464 6.897.013 7.407.142 34.882.437 Trong đó: Chi thường xuyên 1.536.312 1.972.591 2.461.016 3.316.600 3.600.733 4.152.940 17.040.193 Chi đầu tư 1.497.480 1.744.208 1.875.592 2.077.441 2.179.193 2.310.670 11.684.585 Chi trả nợ 629.712 639.795 427.396 331.018 338.281 226.999 2.593.203 Nguồn: Sở Tài chính Tp. Cần Thơ. 15.11. Thành phố đang giải quyết tốt các vấn đề xã hội. Tỷ lệ hộ nghèo giảm nhanh, từ 10,5% năm 2005 xuống còn 2,8% năm 2014, thấp hơn một nửa so với tỷ lệ bình quân của cả nước (6%), trẻ em suy dinh dưỡng năm 2014 chỉ còn 11,4% (năm 2005 là 23,3%). Đến năm 2012 đã giải quyết nhà ở cho 100% hộ nghèo gặp khó khăn về nhà ở, đạt mục tiêu kế hoạch 5 năm và về trước thời hạn 3 năm. 15.12. Bộ mặt nông thôn có sự thay đổi quan trọng. Đến năm 2014, có 82/85 xã, phường, thị trấn có đường ô tô đến trung tâm. Có 05 xã đạt tiêu chí nông thôn mới, con số này dự kiến đến năm 2020 là 20 xã. 15.13. Cần Thơ được xếp hạng khá cao trong các địa phương về năng lực cạnh tranh và quản trị hành chính công. Chỉ số Năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) của thành phố luôn xếp trong nhóm tốt, năm 2013 xếp vị trí thứ 9 trên 63 tỉnh. Cần Thơ đạt điểm số cao ở các nội dung chi phí không chính thức và tính năng động. Tuy nhiên, ở các nội dung như tiếp cận đất đai và gia nhập thị trường vẫn còn ở mức trung bình thấp. 15.14. Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công (PAPI) liên tục tăng điểm trong 03 năm từ 35,6 điểm (2011) lên 36,8 điểm (2012) và đạt 37,4 điểm năm 2013. Trong đó, ở nội dung kiểm soát tham nhũng trong khu vực công đạt điểm số cao, ở nội dung thủ tục hành chính công và nội dung cung ứng dịch vụ công đạt mức trung bình cao. Tuy nhiên, ở các nội dung tham gia người dân ở cấp cơ sở, công khai minh bạch và trách nhiệm giải trình với người dân đạt mức trung bình thấp. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 137 Hình 15.3. Chỉ số Năng lực cạnh tranh cấp Hình 15.4. Chỉ số Hiệu quả quản trị và hành chính tỉnh PCI công PAPI 80 41.00 70 40.00 60 39.00 50 38.00 40 37.00 30 36.00 20 35.00 10 34.00 0 33.00 Cần Thơ Hải Phòng Lào Cai Quảng Nam TP. Hồ Chí Cần Thơ Hải Phòng Lào Cai Quảng Nam TP. Hồ Chí Minh Minh 2011 2012 2013 2011 2012 2013 Nguồn: PCI & PAPI. 3. Huy động nguồn lực tài chính công 15.15. Kết quả thu ngân sách trên địa bàn Thành phố đạt khá. Tổng thu NSNN thời kỳ 2009 - 2014 (không kể thu chuyển nguồn, thu kết dư, ghi thu ghi chi và thu bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới) ước là 40.772 tỷ đồng, tăng bình quân 11,4%/năm, gần sát với tốc độ tăng trưởng GDP của thành phố và cao hơn mức trung bình của cả nước. 15.16. Thu nội địa ngày càng tăng trưởng ổn định, ước thực hiện là 33.707 tỷ đồng, chiếm tỷ trọng 82,7% trong tổng thu NSNN, tăng bình quân trong thời kỳ là 15,5 %/năm. 15.17. Thu từ khu vực doanh nghiệp là khoản thu lớn nhất chiếm một nửa tổng thu NSNN trên địa bàn, tăng gần gấp 2 lần so với thời kỳ trước, phù hợp với quá trình Cần Thơ đang chuyển đổi cơ cấu kinh tế từ sản xuất nông nghiệp sang sản xuất công nghiệp, thương mại, dịch vụ. Tuy nhiên, số thu từ doanh nghiệp chủ yếu là từ thuế GTGT và thuế TTĐB - là các loại thuế gián thu, chiếm khoảng 80%. Thu từ thuế thu nhập là thuế trực thu chỉ chiếm chưa đến 20%, cho thấy hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp còn chưa cao. Mặt khác sự đóng góp vào NSNN của các loại hình doanh nghiệp trên địa bàn có sự chuyển dịch theo chiều hướng khác nhau. i. Thu từ khu vực DNNN đạt 7.465 tỷ đồng, chiếm tỷ trọng 18,3% trong tổng thu ngân sách trên địa bàn. Thu từ DNNN có tốc độ tăng chậm nhất ở mức 10,2%. Mặc dù có sự phát triển ở một số doanh nghiệp có quy mô lớn và hoạt động trong các ngành quan trọng như điện lực, viễn thông, song do nhiều DNNN chuyển sang cổ phần hóa nên một bộ phận số thu từ khu vực này chuyển sang thu từ khu vực ngoài nhà nước, đặc biệt khối doanh nghiệp nhà nước thuộc địa phương đã cổ phần hóa gần hết nên số thu từ khu vực này chỉ còn chiếm chưa đến 5% tổng số thu. ii.  Thu từ khu vực doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đạt 6.301 tỷ đồng, chiếm tỷ trọng 15,5% trong tổng thu NSNN trên địa bàn. Tốc độ tăng thu bình quân trong 5 năm 2009 - 2014 là 53,4%/năm. Với chủ trương và chính sách tăng cường thu hút đầu tư nước ngoài, tạo động lực thúc đẩy phát triển kinh tế, đến nay nguồn thu từ các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài là khu vực có tốc độ tăng trưởng cao nhất mặc dù quy mô số thu còn 138 Đánh giá Chi tiêu Công hạn chế. Trong thời kỳ đánh giá, tổng số vốn đầu tư nước ngoài đăng ký mới đạt 934,9 triệu USD số vốn thực hiện gần 500 triệu USD, đầu tư nước ngoài ở Cần Thơ đứng ở thứ 4 so với khu vực Đồng bằng sông Cửu Long, còn rất khiêm tốn so với cả nước và tiềm năng của Thành phố. Tuy nhiên, đã có nhiều dấu hiệu cho thấy sau khi hạ tầng được cải thiện, nhất là hệ thống cầu Mỹ Thuận – Cần Thơ – Cao Lãnh hoàn thành, hệ thống cảng, sông biển được cải tạo sẽ tạo ra chuyển biến lớn trong thu hút đầu tư trong và ngoài nước ở khu vực này. Đây cũng là nguồn lực quan trọng trong tương lai, khi mà nhiều doanh nghiệp mới đầu tư đi vào hoạt động. Thu từ khu vực công thương nghiệp và dịch vụ ngoài quốc doanh đạt 7.743 tỷ đồng, iii.   chiếm tỷ trọng 19% trong tổng thu ngân sách trên địa bàn. Tốc độ tăng thu bình quân trong thời kỳ là 11%/năm. Trong thời gian qua, mặc dù khu vực này chịu nhiều ảnh hưởng của tình hình suy giảm kinh tế nhưng do Thành phố đã kịp thời triển khai các giải pháp hỗ trợ, tháo gỡ khó khăn và đầu tư, mở rộng thị trường, nâng cao sức cạnh tranh, nên tốc độ tăng thu từ khu vực này vẫn đạt trên 10% năm. 15.18. Thu tiền sử dụng đất không ổn định. Tổng thu 2.430 tỷ đồng, chiếm tỷ trọng 6,0% trong tổng thu ngân sách trên địa bàn. Số thu tiền sử dụng đất tăng không đều (năm 2010 tăng 45,8% so với năm 2009, năm 2011 giảm 17,6% so với năm 2010, năm 2012 giảm 17,84% so với năm 2011, năm 2013 giảm 4,4% so với năm 2012, năm 2014 tăng 49,7% và dự kiến năm 2015 giảm 49% do quỹ đất của Thành phố để giao hoặc cho thuê không còn nhiều). Thu tiền sử dụng đất xu thế đi xuống, dẫn đến nguồn dành cho đầu tư từ nguồn thu về tiền sử dụng đất cũng giảm theo. 15.19. Thu xổ số kiến thiết tăng nhanh nhưng tốc độ tăng không đều. Tổng thu 3.474 tỷ đồng, chiếm tỷ trọng 8,5% trong tổng thu ngân sách trên địa bàn. Tốc độ tăng thu bình quân trong thời kỳ là 15,1 %/năm. Thu xổ số kiến thiết là khoản thu không có tính sản xuất, mỗi năm đều tăng, nhưng tốc độ không ổn định. 15.20. Thu phí và lệ phí chiếm tỷ trọng nhỏ. Tổng thu 529 tỷ đồng, bằng 1,3 % tổng thu ngân sách trên địa bàn. Thu phí và lệ phí tăng chậm, trong đó có nguyên nhân số thu chưa được phản ánh đầy đủ vào NSNN song một nguyên nhân khác quan trọng hơn đó là sự gia tăng các dịch vụ tư nhân. Nhìn từ khía cạnh phát triển xã hội, đây là chiều hướng tiến bộ rất rõ rệt, nhất là trong đà phát triển chung của các lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hóa và phúc lợi xã hội. 15.21. Thu từ hoạt động xuất nhập khẩu tăng nhanh nhưng không đều. Tổng thu 4.663 tỷ đồng, chiếm tỷ trọng 11,4% trong tổng thu NSNN, trong đó thuế XNK, TTĐB hàng nhập khẩu là 2.184 tỷ đồng; thuế GTGT hàng nhập khẩu là 2.478 tỷ đồng. Tốc độ tăng thu bình quân trong thời kỳ là 5%/năm. Số thu từ hoạt động XNK tăng không đều, các năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách 2011 - 2015 có xu hướng giảm nhưng lại tăng dần từ năm 2013 đến nay. Điều này có thể được lý giải do ba lý do sau: (i) tình hình suy giảm kinh tế thế giới ảnh hưởng đến hoạt động kinh doanh xuất nhập khẩu của các doanh nghiệp trong và ngoài nước, (ii) giảm thuế nhập khẩu do cam kết hội nhập, (iii) sắp xếp lại đầu mối nhập khẩu xăng dầu, theo đó xăng dầu không nhập qua cảng Cần Thơ. 15.22. Thu ngân sách có xu hướng bền vững hơn. Phân tích trên cho thấy, các khoản thu từ hoạt động sản xuất kinh doanh như thuế TNDN, thuế TTĐB hàng sản xuất trong nước Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 139 chiếm tỷ trọng cao và có tốc độ tăng trưởng nhanh, trong khi các khoản thu phụ thuộc vào tài nguyên như thu từ đất, chiếm tỷ trọng nhỏ và tăng trưởng không ổn định, cho thấy tính bền vững về thu của ngân sách địa phương đã từng bước được cải thiện. Hình 15.5. Cơ cấu thu ngân sách Tp. Cần Thơ 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Doanh nghiệp nhà nước Doanh nghiệp ngoài Quốc doanh Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài Sử dụng đất Xổ số kiến thiết Phí, lệ phí Hỗ trợ của ngân sách Trung ương Huy động vốn Nguồn: Sở Tài chính Tp. Cần Thơ 15.23. Thu ngân sách địa phương theo phân cấp81 trong thời kỳ 2009 - 2014 là 31.523 tỷ đồng, tăng bình quân (15%/năm), cao hơn tốc độ tăng thu NSNN trên địa bàn. Tuy nhiên trong một số năm gần đây, tốc độ tăng thu NSĐP có xu hướng giảm, chỉ còn 9,4% trong thời kỳ 2012 - 2014. Lý do là: (i) kinh tế suy giảm; (ii) trung ương ban hành nhiều chính sách miễn giảm thu; (iii) tỷ lệ phân chia Cần Thơ được hưởng đã điều chỉnh giảm từ 96% (2005 - 2010) xuống còn 91% (2011 - 2015); (iv) thay đổi tỷ lệ phân chia khoản thu phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn giao thông; (v) thu tiền sử dụng đất - là khoản thu NSĐP hưởng 100% - giảm nhanh như đã nêu trên. Điều này ảnh hưởng trực tiếp tới tổng nguồn lực tài chính của địa phương. 15.24. Thu huy động vốn giảm dần trong giai đoạn đánh giá. Để đối phó với việc suy giảm nguồn thu, bên cạnh tiết kiệm chi, Thành phố đã huy động vốn theo Khoản 3 Điều 8 Luật Ngân sách nhà nước với tổng mức 2.393 tỷ đồng, chiếm tỷ trọng 6% trong tổng thu NSĐP. Đây là một trong những nguồn vốn quan trọng để tăng cường cơ sở vật chất, tạo điều kiện phát triển kinh tế, bình quân giai đoạn tỷ lệ vốn huy động chiếm tỷ trọng 16,3% trong tổng chi đầu tư phát triển. Tuy nhiên, huy động vốn chủ yếu từ nguồn vốn nhàn rỗi của KBNN với thời hạn tối đa 12 tháng, nên không phù hợp với mục tiêu sử dụng vốn cho đầu tư và gây áp lực cho ngân sách phải bố trí trả nợ ngay trong năm sau. 81 Bao gồm thu cố định, thu điều tiết và thu huy động vốn. 140 Đánh giá Chi tiêu Công Hình 15.6. Cơ cấu tổng nguồn thu NSĐP, % 8.000.000 87% 7.000.000 88% 6.000.000 84% 85% 5.000.000 80% 4.000.000 70% 3.000.000 2.000.000 16% 12% 11% 10% 8% 8% 1.000.000 - 14% 7% 6% 5% 4% 5% 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Thu phân cấp Thu bổ sung từ TW Thu vay Khoản 3 Điều 8 Nguồn: Sở Tài chính Tp. Cần Thơ. 15.25. Thu bổ sung từ ngân sách trung ương chiếm tỷ trọng thấp và có xu hướng giảm. Tổng số bổ sung giai đoạn 2009 - 2014 là 4.038 tỷ đồng, chiếm tỷ trọng 11,0% trong tổng thu ngân sách địa phương. Do Cần Thơ là một trong 13 tỉnh tự cân đối và có điều tiết về trung ương, nên hỗ trợ của NSTW chỉ bao gồm các khoản hỗ trợ có mục tiêu và có xu hướng giảm dần qua các năm (năm 2009 chiếm 13.6%, năm 2012 chiếm 9,7 đến năm 2014 chỉ còn 6.9 %). 15.26. Khả năng tự chủ tài chính của địa phương được nâng lên. Với cơ cấu thu NSĐP như trên, các khoản thu NSĐP được hưởng theo phân cấp tăng nhanh, thu huy động vốn và bổ sung từ NSTW giảm, cho thấy khả năng tự chủ tài chính của địa phương được nâng lên rõ rệt. 15.27. Xu thế phát triển các nguồn thu chính của Cần Thơ trong những năm tới dự kiến như sau: i. Thu từ thuế sẽ chiếm tuyệt đại bộ phận nguồn thu, trong đó thu thuế từ sản xuất và dịch vụ thương mại sẽ là nguồn thu chủ yếu. ii. Thu từ doanh nghiệp có vốn đầu tư từ nước ngoài sẽ tăng nhanh. iii. Thu phí, lệ phí tăng lên trong thời gian gần đây song sẽ giảm xuống khi thực hiện Luật Ngân sách nhà nước (2015), theo đó nhiều loại phí (học phí, viện phí) sẽ chuyển thành giá dịch vụ. iv. Thu từ huy động vốn có khả năng tăng lên do tỷ lệ huy động trên tổng thu được phân cấp còn thấp. 15.28. Nhìn về tổng thể, thu ngân sách của Cần Thơ tăng tương ứng với tăng trưởng kinh tế, mặc dù đang tăng chậm lại do khó khăn về sản xuất kinh doanh và tác động của chính sách miễn giảm thuế. Với xu thế này, nguồn thu của Cần Thơ trong những năm tới sẽ phụ thuộc nhiều hơn vào tốc độ tăng trưởng sản xuất, dịch vụ, thương mại và đầu tư nước ngoài. Do đó, để đảm bảo nguồn thu ổn định Thành phố cần tập trung ưu tiên tạo môi trường đầu tư, sản xuất và kinh doanh thuận lợi cho doanh nghiệp. Ngoài ra, do thu của địa phương phụ Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 141 thuộc vào chính sách của trung ương nên cũng cần phải ổn định các chính sách kinh tế vĩ mô như chính sách thuế, chính sách ưu đãi đầu tư và chính sách phân chia nguồn thu. Bên cạnh đó, tỷ lệ vay trên thu được phân cấp của địa phương còn thấp nên Cần Thơ có thể huy động thêm nhiều nguồn lực hơn cho đầu tư phát triển. 4. Chi tiêu theo mục tiêu quốc gia và địa phương 15.29. Chi NSĐP tăng với tốc độ khá cao. Tổng chi ngân sách địa phương82 trong thời kỳ 2009 - 2014 là 34.882 tỷ đồng; bằng 9,5%, GDP, cao hơn so với Tp. Hồ Chí Minh (9% GDP) và Hải Phòng (7,5% GDP), tăng bình quân 13,1%/năm. Chi đầu tư phát triển 14.725 tỷ đồng, bằng 4% GDP, chiếm tỷ trọng 42,2% tổng chi ngân sách của cả thời kỳ. Chi thường xuyên 17.040 tỷ đồng, 4,6% GDP, chiếm tỷ trọng 48,8% tổng chi NSĐP. Chi trả gốc và lãi vay vốn huy động cho đầu tư phát triển là 2.593 tỷ đồng, bằng 0,7% GDP, chiếm tỷ trọng 7,4% trong tổng chi ngân sách. Hình 15.7. Cơ cấu chi Tp. Cần Thơ 70 60 50 40 30 20 10 0 (Dự toán) 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 I. Chi đầu tư phát triển II. Chi thường xuyên III. Chi trả nợ Nguồn: Sở Tài chính Tp. Cần Thơ. 15.30. Cơ cấu chi NSĐP cho thấy ngân sách thành phố đã được phân bổ theo mục tiêu ưu tiên của Quốc gia và của Thành phố là đầu tư phát triển, giáo dục, đào tạo và an sinh xã hội (với tỷ trọng trên tổng chi ngân sách lần lượt là 42,2%; 29,3%; 3,8%). So với bình quân cả nước, Cần Thơ đạt tỷ trọng cao trong chi đầu tư và chi giáo dục đào tạo,83 chi an sinh xã hội chỉ đạt mức trung bình. Riêng đối với chi cho khoa học công nghệ, mặc dù phân bổ bằng mức Chính phủ giao xong khi thực hiện Thành phố chi không đạt dự toán. 15.31. Xu thế biến động của hai loại chi chính là chi đầu tư và chi thường xuyên trái chiều nhau (Hình 15.7). Chi đầu tư phát triển đang có xu thế giảm dần theo định hướng thắt chặt đầu tư công. So với 2009, tỷ trọng chi đầu tư năm 2014 giảm 4 điểm phần trăm (từ 44% xuống còn 40%), nếu so với số dự toán 2015 thì tỷ trọng chi đầu tư giảm 10 điểm phần trăm, xuống 82 Không tính chi chuyển nguồn, ghi thu ghi chi và chi trợ cấp ngân sách cấp dưới. 83 Tỷ lệ chi đầu tư và chi giáo dục đào tạo của cả nước thời kỳ 2009 - 2012 là 28% và 27%. 142 Đánh giá Chi tiêu Công còn khoảng 34%. Trong khi đó, chi thường xuyên lại có xu thế tăng lên. Nếu năm 2009, tỷ trọng chi thường xuyên chỉ là 38% thì năm 2014 đã chiếm tới 59% và dự toán 2015 cho thấy chi thường xuyên tiếp tục tăng lên tới mức chiếm 64% tổng số chi. Chi trả nợ có xu thế giảm hầu như trong suốt cả thời kỳ, tuy nhiên dự toán ngân sách 2015 cho thấy chi trả nợ đã bắt đầu hơi nhích lên. Tỷ trọng chi trả nợ ở mức vừa phải cùng với xu thế giảm trong thời gian vừa qua cho thấy Cần Thơ vẫn còn dư địa huy động thêm nguồn lực để đầu tư phát triển kinh tế. Chi đầu tư phát triển 15.32. Vốn đầu tư phát triển chỉ tiêu đóng vai trò quan trọng trong tăng trưởng và phát triển của thành phố Cần Thơ, đã tăng nhanh kể từ khi Cần Thơ trở thành thành phố trực thuộc trung ương. Vốn đầu tư toàn xã hội trên địa bàn đã tăng từ 22.544 tỷ đồng năm 2009 lên 38.517 tỷ đồng năm 2014, tăng bình quân 11,3%/năm. Tổng số vốn đầu tư toàn xã hội trong 5 năm 2009 - 2014 đạt 189.938 tỷ đồng. Điều này cho thấy Thành phố đã có nhiều chính sách và giải pháp khơi dậy nguồn nội lực, tranh thủ các nguồn lực từ bên ngoài để huy động vốn đầu tư phát triển và sử dụng hiệu quả mọi nguồn vốn đầu tư. 15.33. Thành phố đã tích cực huy động các nguồn lực dành cho đầu tư phát triển. Ngoài nguồn vốn cân đối từ phần thu ngân sách được hưởng theo phân cấp, thành phố đã huy động vốn từ nguồn tạm ứng vốn nhàn rỗi Kho bạc nhà nước và được ngân sách trung ương bổ sung có mục tiêu (kể cả từ nguồn trái phiếu Chính phủ) để bổ sung nguồn chi đầu tư phát triển. Tổng số các nguồn bổ sung nói trên gần 4.400 tỷ đồng đã góp phần đưa tổng đầu tư công của Thành phố đạt xấp xỉ 45% tổng đầu tư toàn xã hội và tăng gấp 1,5 lần so với thời kỳ 2006 – 2010. Đáng chú ý là vai trò của đầu tư công trong việc thu hút đầu tư của xã hội ngày càng tích cực. Cứ 1 đồng đầu tư từ ngân sách đã thu hút được 1,33 đồng đầu tư từ các nguồn vốn ngoài ngân sách. 15.34. Cơ cấu đầu tư xã hội có sự chuyển dịch quan trọng với tỷ trọng tham gia của các nguồn vốn ngoài nhà nước ngày càng lớn hơn trong tổng đầu tư. Tỷ trọng các nguồn vốn ngoài nhà nước tăng từ 45,9% năm 2009 lên 61,9% năm 2014; trong khi đó vốn đầu tư công giảm tương ứng từ 54,1% năm 2009 xuống 38,1% năm 2014. Đây là sự chuyển dịch đúng hướng, khi tổng đầu tư xã hội tăng, tổng đầu tư công giảm về tỷ trọng song vẫn đảm bảo vốn cho các dự án quan trọng nhất có tác động dẫn dắt đầu tư từ các thành phần kinh tế khác. Hình 15.8. Đầu tư toàn xã hội, 2009-2014 Vốn NSNN Vốn vay viện trợ nước ngoài Vốn dân cư và DNTN Vốn huy động khác Vốn đầu tư DNNN Nguồn: Sở Tài chính Tp. Cần Thơ. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 143 15.35. Đầu tư khu vực ngoài nhà nước, bao gồm nguồn vốn của doanh nghiệp và dân cư kể cả vốn đầu tư nước ngoài, có tốc độ tăng trưởng nhanh. Tốc độ tăng bình quân của các nguồn vốn ngoài nhà nước là 18,2%/năm, cao hơn tốc độ tăng vốn đầu tư khu vực công là 3,8%/năm. Trong tổng nguồn vốn khu vực ngoài nhà nước thì nguồn vốn của doanh nghiệp và dân cư chiếm tỷ trọng rất cao trên 80% ở năm 2009 và trên 95% ở năm 2014, trong khi vốn đầu tư nước ngoài tuy có tốc độ tăng nhanh nhưng quy mô còn hạn chế. 15.36. Với tỷ trọng 42% tổng chi ngân sách dành cho đầu tư phát triển, Cần Thơ là một trong các tỉnh có mức đầu tư ngân sách cao nhất trong cả nước (tỷ lệ trung bình của cả nước là 28%). Nhờ đó đã tạo ra chuyển biến rõ rệt trong nhiều lĩnh vực đặc biệt là cơ sở hạ tầng và phúc lợi xã hội ( hộp 15.1). Đây là điều kiện thuận lợi để Thành phố tiếp tục phát triển trong giai đoạn tới. Hộp 15.1: Kết quả đầu tư trong một số lĩnh vực chủ yếu Về hạ tầng: Xây dựng hoàn thành và đưa vào sử dụng một số công trình quan trọng cấp vùng như: Tuyến Bốn Tổng - Một Ngàn, Quốc lộ 91B, Quốc lộ 61B, đường Võ Văn Kiệt, đường Nguyễn Văn Cừ, đường Võ Nguyên Giáp, đường nối thành phố Vị Thanh, tỉnh Hậu Giang với thành phố Cần Thơ... đáp ứng nhu cầu không chỉ cho thành phố Cần Thơ mà cả vùng ĐBSCL. Đang triển khai đầu tư các tuyến đường đô thị kết nối các đường trục chính đô thị theo quy hoạch; các tuyến đường khu vực trung tâm các quận, huyện, đường, hẻm nội đô, hiện có 82/85 xã, phường có đường ô tô đến trung tâm, dự kiến đến năm 2015 hoàn thành mục tiêu 100% đường ô tô đến trung tâm xã. Về nông nghiệp - nông thôn: Đầu tư hoàn thành nạo vét kênh Thốt Nốt, kè chống sạt lỡ sông Ô Môn (giai đoạn 1); đang triển khai thực hiện Đê bao bảo vệ vườn cây ăn trái Thành phố, các công trình cung cấp nước sạch nông thôn. Triển khai Chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới từ năm 2010. Đến cuối năm 2014, dự kiến 36 xã của Thành phố sẽ đạt 520/720 tiêu chí, tương đương 68,4% so mục tiêu của chương trình; công nhận 5 xã đạt tiêu chí xã nông thôn mới chiếm 13,9% số xã; tỷ lệ hộ dân sử dụng điện đạt 98%, sử dụng nước hợp vệ sinh đạt 95%, sử dụng nước sạch đạt 50,6%. Về khoa học - công nghệ: Đầu tư và đưa vào hoạt động Trung tâm Kỹ thuật và Ứng dụng Công nghệ vùng, Trung tâm Thông tin Tư liệu Cần Thơ và Trung tâm Ứng dụng tiến bộ khoa học và công nghệ Cần Thơ. Hiệu quả hoạt động của các phòng thí nghiệm, trung tâm, cơ sở khoa học và công nghệ ngày càng cao gắn với đẩy mạnh ứng dụng các thành tựu khoa học công nghệ vào sản xuất và đời sống, từng bước phát huy vai trò là trung tâm của vùng về khoa học và công nghệ. Về giáo dục đào tạo: Với tổng số học sinh niên học 2013 – 2014 là xấp xỉ 200 nghìn học sinh phổ thông và 48 nghìn sinh viên, ngân sách đầu tư cho giáo dục - đào tạo chủ yếu dành để đầu tư xây dựng trường lớp (trong 5 năm đã xây dựng được 48 trường học mới, trong đó giáo dục mầm non là 31 trường, 8 trường đại học chuyên nghiệp, 2 trường đại học. Số trường đạt chuẩn quốc gia từ 59 trường năm 2011 đã tăng lên 129 trường năm 2014. Về y tế: Tăng cường đầu tư mạng lưới y tế cơ sở; hệ thống bệnh viện tuyến tỉnh, tuyến huyện cơ bản hoàn thành vào năm 2015; 100% trạm y tế xã đạt chuẩn quốc gia; số giường bệnh/vạn dân đạt 32,21 giường; số bác sĩ trên vạn dân đạt 11,33 bác sĩ. Các cơ sở đào tạo nhân lực cho ngành y tế: Trường Đại học Y Dược Cần Thơ, Trường Cao đẳng Y tế Cần Thơ và các trường trung cấp Y Dược, Khoa Y Dược của các trường Đại học. Về môi trường và phát triển đô thị: Hạ tầng kỹ thuật bảo vệ môi trường được tập trung đầu tư; đã hoàn thành đưa vào vận hành chính thức Nhà máy xử lý nước thải tập trung KCN Thốt Nốt (2.500 m3/ngày, đêm) và đang thực hiện nhà máy xử lý nước thải tập trung KCN Trà Nóc (6.000 m3/ngày, đêm). Tiếp tục tập trung đẩy nhanh thực hiện đầu tư các dự án xử lý chất thải rắn, chất thải sinh hoạt; triển khai thực hiện Dự án thí điểm Xây dựng Hệ thống cảm biến và giám sát phục vụ cảnh báo môi trường và giảm nhẹ thiên tai tại Cần Thơ, Dự án nâng cấp đô thị thành phố Cần Thơ, xây dựng 3 tuyến dân cư vượt lũ. 144 Đánh giá Chi tiêu Công 15.37. Bên cạnh kết quả đạt được, vẫn còn những thách thức và hạn chế trong huy động và quản lý đầu tư công. Mặc dù đầu tư đã được ưu tiên bố trí trong tổng chi ngân sách và vốn đầu tư của xã hội tăng nhanh trong thời gian vừa qua, song so với nhu cầu phát triển của một thành phố trọng điểm của khu vực ĐBSCL thì tổng đầu tư vẫn còn thấp. Chất lượng công tác quy hoạch chưa cao, thứ tự ưu tiên các dự án chưa rõ ràng và thiếu tầm trung hạn, chính sách khuyến khích hỗ trợ đầu tư chưa thực sự hấp dẫn các nhà đầu tư, năng lực cạnh tranh còn chưa cao. Quản lý vốn đầu tư còn nhiều yếu kém, việc phê duyệt dự án không gắn với nguồn vốn và phân bổ ngân sách hàng năm không ưu tiên các dự án sắp hoàn thành dẫn đến nợ đọng và kéo dài thời gian thực hiện dự án chậm được khắc phục. Một số dự án sau khi hoàn thành đưa vào sử dụng đã không phát huy được đầy đủ công suất thiết kế. Nợ đọng XDCB đến 31/12/2012 là 355 tỷ, trong đó nợ đọng của các dự án thuộc NSTW trên địa bàn là 289 tỷ, dự án thuộc NSĐP là 66 tỷ (tuy nhiên với việc thực hiện Chỉ thị 1792/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ, nợ đọng XDCB đến nay đã cơ bản được giải quyết). 15.38. Cần có sự phối hợp giữa đầu tư của trung ương và của địa phương để nâng cao hiệu quả đầu tư công. Thời gian qua NSTW ưu tiên đầu tư cho khu vực đồng bằng sông Cửu Long đặc biệt về giao thông (cầu Cần Thơ, sân bay Cần Thơ, cầu Rạch Miễu, quốc lộ 91,…) đã tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển của vùng nói chung cũng như của thành phố Cần Thơ nói riêng. Tuy nhiên, do thiếu phối hợp giữa NSTW và NSĐP trên cơ sở quy hoạch tổng thể nên chưa phát huy đầy đủ hiệu quả của các khoản đầu tư này. 15.39. Mặc dù vốn đầu tư tăng nhanh, nhưng hiệu quả đầu tư chưa đạt kỳ vọng. Hiệu suất vốn đầu tư tính trên tăng trưởng GDP (ICOR) mới đạt mức 3,8% tính bình quân trong thời kỳ 2009 – 2014, vẫn còn cao so với nhiều tỉnh trong cả nước mặc dù có xu hướng dần được cải thiện (năm 2009 là 4,2%, năm 2014 là 3,8%). Chi thường xuyên 15.40. Chi thường xuyên đã đảm bảo vận hành của bộ máy nhà nước, sự nghiệp kinh tế và các sự nghiệp văn hóa xã hội. Từ năm 2011 đến năm 2014, thành phố Cần Thơ thực hiện bố trí tiết kiệm 10% chi thường xuyên (không kể lương và các khoản có tính chất lương) để thực hiện cải cách tiền lương theo quy định. Mặc dù thực hành tiết kiệm nghiêm ngặt song thành phố vẫn sắp xếp bố trí chi theo thứ tự ưu tiên để đảm bảo thực hiện các chế độ chính sách, các mục tiêu ưu tiên của Thành phố và duy trì hoạt đông của bộ máy hành chính các cấp. 15.41. Chi thường xuyên theo đầu dân là một chỉ tiêu tổng hợp quan trọng cho thấy mức tiến bộ hay thụt lùi các dịch vụ công và dịch vụ xã hội mà người dân được hưởng, cũng như hiệu quả của bộ máy quản lý. Nhìn về tổng thể chi thường xuyên cho đầu người dân của Cần Thơ tăng tương đương với tốc độ tăng trưởng kinh tế. Nhìn về cơ cấu, hai cấu phần chính của chi thường xuyên là chi lương và chi ngoài lương không có sự thay đổi đáng kể. 15.42. Chi lương tuy tăng nhanh về số tuyệt đối nhưng tỷ trọng không có thay đổi lớn trong thời kỳ đánh giá. Trong giai đoạn 2009 - 2014, chính sách tiền lương cán bộ công chức đã được điều chỉnh 4 lần với mức tăng là 150%. Đặc biệt từ năm 2011 đến năm 2012, chi lương và phụ cấp tăng 44% (trong đó phụ cấp công vụ là 30%). Nếu như năm 2009, chi về lương trong tổng chi ngân sách là 710 tỷ đồng, chiếm 47,2% tổng chi thường xuyên thì đến năm 2014 đã là 1.988 tỷ đồng, gấp 2,8 lần tiền lương năm 2009 và chiếm tỷ trọng 47,4% Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 145 tổng chi thường xuyên. Thêm vào đó, trong 5 năm 2009 – 2014, số biên chế cán bộ tăng 4.170 người, trong đó chủ yếu là cán bộ xã được công nhận là công chức theo Nghị định 92/2012/ NĐ-CP của Chính phủ. 15.43. Chi ngoài lương (cho hoạt động nghiệp vụ và mua sắm) của Cần Thơ chiếm khoảng một nửa chi thường xuyên và dường như không bị ảnh hưởng bởi việc tăng lương do tổng chi thường xuyên có tốc độ tăng tương đương với tốc độ tăng lương. Điều này cho thấy chính sách tăng tiền lương tương đối phù hợp với khả năng cân đối nguồn của thành phố và không gây tác động xấu đến số lượng và chất lượng dịch vụ công mà thành phố cung cấp. Số liệu quyết toán cũng cho thấy, ngoại trừ ngành giáo dục, chi ngoài lương của các ngành khác có xu hướng tăng lên. Hình 15.9. Cơ cấu chi thường xuyên Hình 15.10. Chi sự nghiệp giáo dục 40 600.000 35 500.000 30 25 400.000 20 300.000 15 200.000 10 5 100.000 0 0 (Dự 2009 2010 2011 2012 toán) Trước khi đến trường Tiểu học 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Trung học cơ sở Phổ thông trung học Giáo dục và đào tạo Y tế Giáo dục khác Đào tạo dạy nghề Giao thông Nông lâm nghiệp, thủy sản Trung học chuyên nghiệp Đại học, cao đẳng Đảm bảo xã hội Cao học Đào tạo khác Nguồn: Sở Tài chính Tp. Cần Thơ, Bộ Tài chính. 15.44. Trong cơ cấu chi thường xuyên theo lĩnh vực, giáo dục chiếm tỷ lệ cao nhất ở mức trung bình 40% trên tổng chi thường xuyên từ năm 2009 đến năm 2014. Sau đó lần lượt là chi quản lý nhà nước (14%), chi cho y tế (8,7%) và đảm bảo xã hội (7,3%). Tuy nông nghiệp nông thôn có một vị trí đặc biệt quan trọng, song mức chi thường xuyên cho khu vực này còn khiêm tốn (2,6%), do ngân sách chi cho nông nghiệp chủ yếu là chi đầu tư. Chi thường xuyên cho giao thông, chủ yếu là duy tu bảo dưỡng, còn rất thấp (1,4%), tuy có nhích lên về cuối thời kỳ song không đáng kể. 146 Đánh giá Chi tiêu Công Hình 15.11. Cơ cấu chi thường xuyên theo lĩnh vực giai đoạn 2009 - 2014 (%) Đảm bảo xã hội 7,30 Quản lý Nhà nước 14,29 Ngành Y tế 8,68 Ngành Giáo dục - Đào tạo 40,58 Ngành Giao thông 1,38 Ngành Nông nghiệp 2,63 0,00 10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 Hình 15.12. Chi ngân sách trên đầu người Hình 15.13. Chi lương phụ cấp trên tổng chi thường xuyên 7,000.00 4,500.000.00 6,000.00 4,000.000.00 5,000.00 3,500.000.00 3,000.000.00 4,000.00 2,500.000.00 3,000.00 2,200.000.00 2,000.00 1,500.000.00 1,000.00 1,000.000.00 - 500.000.00 2009 2010 2011 2012 - Lào Cai Hải Phòng 2009 2010 2011 2012 2013 Quảng Nam Cần Thơ Chi thường xuyên Chi lương, phụ cấp Nguồn: Sở Tài chính Tp. Cần Thơ, Bộ Tài chính. Chi cho một số ngành, lĩnh vực ưu tiên 15.45. Trong tổng chi tiêu công của Thành phố, chi giáo dục - đào tạo có tốc độ tăng nhanh nhất và đạt 33% tổng chi ngân sách vào năm 2014 (trong đó chi thường xuyên 22%, chi đầu tư 11%) vượt xa mục tiêu 20% của cả nước. Chi cho cấp tiểu học chiếm tỷ trọng cao nhất trong tổng chi thường xuyên, cho giáo dục – đào tạo trung bình ở mức 33% từ năm 2009 - 2012, tiếp theo đó là phổ thông cơ sở 21%, phổ thông trung học 12%, cao đẳng và đại học chiếm tỷ lệ khiêm tốn ở mức 5%. So sánh các chỉ tiêu trên với các địa phương trong cả nước Cần Thơ đứng ở thứ hạng khá cao. Tuy nhiên, mặc dù tăng với tốc độ khoảng trên dưới 10%/ năm, ngân sách dành cho giáo dục – đào tạo vẫn chưa tạo ra sự cải thiện rõ rệt về hiệu quả khi mà chi cho hoạt động chỉ chiếm xấp xỉ 23 - 25% tổng số chi (số còn lại khoảng 75 - 77% dùng để trả lương). Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 147 15.46. Mức chi tiêu cao cho giáo dục đã giúp cải thiện cơ sở vật chất, nâng cao chất lượng giáo dục và hoàn chỉnh các cấp học. Trong giai đoạn 2009 - 2014, đã xây dựng được 48 trường học mới, trong đó giáo dục mầm non là 31 trường, trung học chuyên nghiệp 8 trường, đại học 2 trường. Số trường đạt chuẩn quốc gia từ 59 trường năm 2011 đã tăng lên 129 trường năm 2014, đạt tỷ lệ 30%. Tỷ lệ học sinh đi học đúng độ tuổi năm học 2014 - 2015 đối với mẫu giáo là 87%, tiểu học 100%, trung học cơ sở 96%, trung học phổ thông 64%. Hệ thống giáo dục của Thành phố đã bao gồm đầy đủ các cấp học từ giáo dục mầm non đến đại học, từ giáo dục thường xuyên đến trung cấp chuyên nghiệp. Đây là kết quả của việc thực hiện chủ trương ưu tiên thực hiện quốc sách về giáo dục - đào tạo. 15.47. Chi y tế tăng song vẫn thấp hơn tốc độ tăng chi thường xuyên. Chi y tế đến năm 2014 đã đạt gần 700 tỷ đồng, tuy gấp 4 lần mức chi của năm 2009 nhưng chỉ tăng với tốc độ trên 16%/năm, chưa đạt mục tiêu tăng nhanh hơn tốc độ tăng chi thường xuyên (22%). Trong tổng số chi y tế, chi cho cấp thành phố chiếm 60%, chi cho cấp cơ sở (huyện, xã) chiếm 40%. Xu thế chi y tế trong giai đoạn này cho thấy chi đầu tư và chi lương (kể cả phụ cấp) đều tăng ở cả hai cấp. 15.48. Chi y tế tăng mạnh đã góp phần tạo ra các chuyển biến lớn về cơ sở hạ tầng y tế và khả năng chuyên môn, song vẫn còn khá nhiều thách thức. Đến năm 2014 đã có 85/85 trạm y tế cơ sở đạt chuẩn quốc gia, thành phố đã cơ bản hoàn thành mạng lưới khám chữa bệnh các tuyến, phát triển kỹ thuật y học ngang tầm khu vực, đủ khả năng điều trị hầu hết các loại bệnh đòi hỏi yêu cầu kỹ thuật cao. Đáng chú ý là Cần Thơ đã chú trọng đào tạo nguồn nhân lực có chất lượng cao không chỉ cho thành phố mà cho cả khu vực. Tuy nhiên, cũng như nhiều tỉnh, thành phố khác, chất lượng khám chữa bệnh tại Cần Thơ vẫn chưa đáp ứng nhu cầu. Bên cạnh sự quá tải ở bệnh viện tỉnh là sự trống vắng của một số cơ sở y tế tuyến huyện mặc dù mới được xây dựng; đồng thời, bên cạnh việc tiếp nhận dân cư của các tỉnh lân cận về Cần Thơ điều trị thì cũng có một bộ phận không nhỏ bệnh nhân của Thành phố chuyển về khám chữa bệnh tại bệnh viện Tp. Hồ Chí Minh do thiếu tin tưởng vào chất lượng khám chữa bệnh của các cơ sở y tế của Thành phố. 15.49. Một số lĩnh vực chi có tỷ lệ thực chi thường xuyên thấp hơn dự toán như đảm bảo xã hội (84%), môi trường (77%), sự nghiệp kinh tế (81%), khoa học công nghệ (91%) (Xem bảng 15.2). Bên cạnh thực hiện tiết kiệm 10% chi hoạt động theo quy định của Chính phủ, các lĩnh vực này có những đặc thù nhất định. Đối với chi đảm bảo xã hội, ngân sách bố trí kinh phí (70 - 80 %) để mua bảo hiểm y tế cho những hộ gia đình cận nghèo, nhưng do các hộ này không đảm bảo tiền đối ứng (20 - 30% phần còn lại) nên không giải ngân hết kinh phí bố trí. Đối với chi môi trường, dự toán không sát với khả năng thực hiện. Đối với chi khoa học chủ yếu do số trung ương giao chưa thật phù hợp với khả năng giải ngân của địa phương. Ngoài ra, cũng có khả năng do hạch toán không chính xác giữa các lĩnh vực. 148 Đánh giá Chi tiêu Công Bảng 15.2: Tỷ lệ thực hiện chi thường xuyên cho một số lĩnh vực (%) Trung bình 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2009 - 2014 Sự nghiệp kinh tế 84 86 79 75 65 102 81 Sự nghiệp bảo vệ môi trường 116 80 64 69 73 78 77 Sự nghiệp giáo dục 110 101 97 109 97 95 100 Sự nghiệp đào tạo và dạy nghề 50 62 68 78 88 96 75 Sự nghiệp y tế 101 137 99 114 101 93 106 Sự nghiệp khoa học công nghệ 90 126 71 96 92 94 92 Sự nghiệp văn hoá thông tin 140 141 125 131 158 108 132 Sự nghiệp thể dục thể thao 109 88 94 99 121 95 102 Sự nghiệp phát thanh truyền hình 83 101 92 111 102 107 100 Chi đảm bảo xã hội 113 141 88 80 79 79 84 Chi quản lý hành chính 118 125 111 114 105 110 112 Nguồn: Sở Tài chính Tp. Cần Thơ. 15.50. Nhìn chung, việc phân bổ chi tiêu của Cần Thơ đã bám sát các mục tiêu ưu tiên của quốc gia và địa phương (đầu tư cơ sở hạ tầng, giáo dục và đào tạo, an sinh xã hội). Cơ cấu giữa chi đầu tư với chi thường xuyên, giữa chi tiền lương và chi ngoài lương tương đối hợp lý. Thành phố đã bố trí đủ nguồn để thực hiện các chế độ chính sách mới. Tuy nhiên, tỷ trọng chi đầu tư giảm về cuối kỳ do nguồn thu tăng chậm lại và phải dành nguồn để thực hiện nhiều chính sách mới (tăng lương, an sinh xã hội). Ngoài ra, vẫn có một số khoản chi không đạt dự toán (khoa học, môi trường, bảo đảm xã hội), hiệu quả chi đầu tư chưa cao. Chi bảo dưỡng sửa chữa vẫn thấp, ảnh hưởng đến hiệu quả khai thác tài sản sau đầu tư. 5. Thể chế và chính sách Về phân cấp quản lý ngân sách 15.51. Việc giao cho HĐND cấp tỉnh quyết định phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách của mình phù hợp với phân cấp kinh tế - xã hội và khả năng quản lý của chính quyền các cấp. Tổng hợp trong thời kỳ 2009 – 2014, thu ngân sách cấp tỉnh chiếm 74,1% tổng thu NSNN và chi ngân sách cấp tỉnh chiếm 50% tổng chi NSĐP. Các tỷ lệ tương ứng của ngân sách cấp huyện là 9,2% và 45%; ngân sách cấp xã 1% và 5%. Xu thế chung là ngân sách cấp tỉnh ngày càng chiếm tỷ trọng lớn hơn do nguồn thu từ XSKT, tiền sử dụng đất và vốn huy động tập trung vào ngân sách tỉnh. Nhìn chung, cơ cấu và xu thế phát triển nói trên là phù hợp và phát huy tác dụng tốt. 15.52. Luật Ngân sách nhà nước quy định sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách phải tăng tỷ lệ điều tiết về ngân sách cấp trên và giảm số bổ sung cân đối cấp trên cho ngân sách cấp dưới. Qua 10 năm thành lập với 3 thời kỳ ổn định, tỷ lệ điều tiết về NSTW cụ thể của Cần Thơ lần lượt là 95% (2004 - 2006), 96% (2007 - 2010) và 91% (2011 - 2015).Trong thực tế nhu cầu chi của Thành phố cần tăng nhanh để đáp ứng yêu cầu đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, xóa đói giảm nghèo, thực hiện các chính sách an sinh xã hội song lại phải điều tiết tăng thêm về NSTW dẫn đến ngân sách Thành phố mất cân đối và phải huy động thêm nguồn để bù đắp. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 149 15.53. Quy định của Luật Ngân sách nhà nước cho ngân sách cấp xã được hưởng tối thiểu 70% của 5 khoản thu đã tăng cường tự chủ tài chính cho ngân sách xã. Tuy nhiên trong quá trình thực hiện một số xã khi thực hiện phân chia như trên thì thừa nguồn so với nhiệm vụ chi, trong khi nhiều xã nguồn thu không đảm bảo cân đối, ngân sách cấp trên phải bổ sung song không thực hiện điều hòa được, gây khó khăn trong quản lý điều hành ngân sách. 15.54. Phân cấp kinh tế - xã hội không rõ dẫn đến phân cấp ngân sách cũng không rõ ràng. Trong khi Luật Ngân sách nhà nước quy định rất rõ nguồn thu, nhiệm vụ chi của từng cấp ngân sách (phần địa phương do HĐND cấp tỉnh quyết định) thì phân cấp kinh tế - xã hội không có sự rõ ràng như vậy. Ví dụ theo hướng dẫn của liên Bộ Y tế - Nội vụ (Thông tư 13) thì nhiệm vụ chi y tế của cấp huyện được đảm bảo bằng các nguồn khác nhau: chi thường xuyên do ngân sách cấp tỉnh đảm bảo trong khi chi đầu tư vẫn bố trí ở ngân sách cấp huyện. Phản hồi từ nhiều huyện và Sở cho rằng đây là một sự bất hợp lý cần khắc phục. 15.55. Nguồn thu phạt vi phạm hành chính chủ yếu do các cơ quan hành chính trên địa bàn thực hiện nhưng lại điều tiết toàn bộ hoặc một phần về NSTW đã làm ảnh hưởng đến việc thực hiện nhiệm vụ của cơ quan hành chính tại địa phương. 15.56. Hỗ trợ có mục tiêu của NSTW chủ yếu dành cho các tỉnh mất cân đối (các tỉnh này chiếm 80% tổng số hỗ trợ của NSTW). Trong khi các tỉnh tự cân đối và có điều tiết về NSTW chỉ được hỗ trợ khoảng 20% tổng số hỗ trợ nên không tạo ra động lực để phát triển theo chiều sâu nhằm tạo nguồn thu lớn hơn (trong thời kỳ đánh giá Cần Thơ nhận được 4.038 tỷ đồng bổ sung có mục tiêu từ NSTW, chỉ bằng 9% tổng số thu ngân sách địa phương). 15.57. Chưa có cơ chế bù hụt thu. Theo Luật Ngân sách nhà nước, trong thời kỳ ổn định nếu địa phương tăng thu thì được tăng chi. Trên thực tế để có nguồn tăng chi, HĐND thành phố thường quyết định dự toán cao hơn từ 5 – 10% tổng số thu do Thủ tướng Chính phủ giao. Cơ chế này rất thuận lợi khi kinh tế phát triển. Tuy nhiên, khi gặp khó khăn khách quan như suy giảm kinh tế vào các năm 2012 và 2013 dẫn đến hụt thu, thì thành phố phải đối phó rất vất vả để đảm bảo cân đối ngân sách trong khi cơ chế bù hụt thu hoặc cho phép sử dụng Quỹ dự trữ tài chính không rõ ràng. 15.58. Cách hạch toán một số loại lệ phí còn chưa theo thông lệ tốt. Việc để lại tỷ lệ phần trăm từ khoản thu lệ phí cho các cơ quan hành chính đã tạo điều kiện khuyến khích một số dịch vụ công. Song cũng có hạn chế là chưa đáp ứng được nguyên tắc tổng hợp đầy đủ các khoản thu của NSNN và gây phức tạp cho công tác quản lý. Mặt khác, việc xác định tỷ lệ để lại chưa thống nhất, dẫn đến ở một số cơ quan hành chính số thu từ lệ phí không chỉ bù đắp chi phí thu mà còn sử dụng cho các nhiệm vụ khác dẫn đến không bình đẳng, không công bằng giữa các cơ quan hành chính. Về quy trình ngân sách 15.59. Do ngân sách lồng ghép nên quy trình ngân sách kéo dài và trùng lắp. Cơ chế ổn định ngân sách đã thu hẹp biên độ thảo luận ngân sách giữa cấp trên và cấp dưới (chủ yếu chỉ thảo luận về hỗ trợ có mục tiêu) song do chính sách chi không ổn định nên đã tạo ra nhiều nhu cầu chi mới phát sinh phải thảo luận giữa các cấp trong hệ thống, vừa làm tăng thủ tục, vừa tăng tính đối phó, thậm chí “xin - cho”. 150 Đánh giá Chi tiêu Công 15.60. Thẩm quyền quyết định ngân sách của địa phương vẫn còn hạn chế. Mặc dù HĐND được trao quyền quyết định dự toán NSĐP song vẫn phải trong khuôn khổ dự toán cấp trên giao. Đặc biệt có một số khoản mục bị ấn định từ cấp trên, như chi giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ, môi trường, quỹ dự trữ tài chính và dự phòng ngân sách. Việc giao dự toán chi tiết như trên phần nào hạn chế quyền tự chủ tài chính của địa phương. 15.61. Quy định của Luật Ngân sách nhà nước về chi tiêu công và kiểm soát chi đã được tuân thủ nghiêm ngặt. Kết quả kiểm toán ngân sách do cơ quan kiểm toán nhà nước thực hiện 2 năm/lần cho thấy hầu như Cần Thơ không có sai phạm đáng kể. Song, số liệu về chuyển nguồn ngân sách trong quyết toán ngân sách hàng năm cho thấy nguồn vốn này chiếm từ 20 – 40% tổng chi ngân sách, dẫn đến tính niên độ ngân sách bị phá vỡ. Bảng 15.3: Số liệu chi chuyển nguồn 2009 – 2013, tỷ đồng Năm Số chuyển nguồn Tổng chi Tỷ lệ so với tổng chi 2009 1.265 4.012 32% 2010 1.628 4.896 33% 2011 2.143 5.331 40% 2012 1.881 6.339 30% 2013 1.201 6.897 17% Nguồn: Sở Tài chính Tp. Cần Thơ. 15.62. Phạm vi quyết toán còn chưa phù hợp với dự toán. Ở các địa phương, thường xuất hiện các khoản chi ngoài dự toán đầu năm như chi từ nguồn tăng thu, chi từ nguồn huy động vốn, chi từ nguồn bổ sung ngoài dự toán đầu năm của ngân sách cấp trên dẫn đến việc đánh giá tình hình thực hiện theo dự toán ngân sách đầu năm gặp khó khăn. Cần Thơ đã xử lý khá tốt vấn đề này thông qua việc trình HĐND phê duyệt điều chỉnh dự toán ngân sách giữa kỳ. Việc này đã làm tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về quản lý tài chính công. Đồng thời cho phép làm rõ các tồn tại trong khâu lập dự toán và chấp hành ngân sách. Về cơ chế huy động vốn 15.63. Cơ chế huy động vốn theo Khoản 3 Điều 8 của Luật Ngân sách nhà nước (2012) đã tạo điều kiện huy động thêm nguồn lực để phát triển hạ tầng. Cho đến nay, Thành phố đã huy động được gần 2.400 tỷ đồng cho các dự án đầu tư hạ tầng. Nhìn chung, các dự án thực hiện bằng nguồn này đã phát huy hiệu quả tốt như: dự án đường ô tô về trung tâm các xã, dự án kiên cố hóa kênh mương. Trong thời gian gần đây, một số tổ chức quốc tế có một số Dự án hỗ trợ cho Cần Thơ và đồng bằng sông Cửu Long với các điều kiện ưu đãi. Tuy nhiên, do sự khống chế của trần huy động (không vượt quá 30% tổng mức vốn đầu tư XDCB của ngân sách Thành phố) cũng như các trở ngại của cơ chế cho vay lại nên nguồn lực rất hữu ích này chưa được khai thác đầy đủ. 15.64. Các phương thức huy động vốn dường như chưa thực sự đáp ứng được mục tiêu huy động vốn. Số huy động được chủ yếu từ nguồn nhàn rỗi của Kho bạc nhà nước (phải trả trong vòng 12 tháng) nên không phù hợp với yêu cầu đầu tư trung hạn. Có thể thấy điều đó qua số liệu vay, trả nợ: năm 2009 vay 680 tỷ, trả nợ 630 tỷ; năm 2012 vay 315 tỷ, trả nợ 331 tỷ; năm 2014 vay 373 tỷ, trả nợ 227 tỷ. Trong 6 năm, số trả nợ là 2.593 tỷ (bằng 108% số huy Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 151 động). Số liệu này cũng cho thấy tính không hiệu quả của cơ chế huy động vốn vì tính cho cả thời kỳ thì số trả nợ lớn hơn số huy động. Mặt khác, tuy Cần Thơ nằm ở trung tâm đồng bằng sông Cửu Long song thị trường vốn dường như chưa phát triển và Thành phố chưa được hỗ trợ để trở thành một trung tâm tài chính. Đó là lý do chủ yếu dẫn đến phương án phát hành trái phiếu chính quyền địa phương đã được chuẩn bị từ lâu nhưng vẫn chưa thực hiện được. Hình 15.14. Vay trả nợ 800 700 600 500 400 300 200 100 0 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 (dự toán) Huy động vốn Chi trả nợ Nguồn: Sở Tài chính Tp. Cần Thơ. Về các định mức phân bổ và tiêu chuẩn chế độ chi tiêu ngân sách 15.65. Các định mức phân bổ chi thường xuyên trong từng lĩnh vực tương đối cụ thể rõ ràng, giúp cho việc xây dựng dự toán cũng như thực hiện chi tiêu dễ dàng, tạo ra sự công bằng, minh bạch. Tuy nhiên, vẫn còn một số hạn chế sau: 15.66. Định mức chi giáo dục được phân bổ theo dân số trong độ tuổi đến trường từ 1 đến 18 tuổi; nếu mức chi không đảm bảo tỷ lệ 80% chi cho con người và 20% chi cho hoạt động thì bổ sung cho đủ. Tuy nhiên, có một số khoản chi (phụ cấp thêm giờ, buổi…) chưa được tính vào nhóm chi cho con người (80%), nên khoản chi cho hoạt động (20%) thực chất không còn đủ 20%. Mặt khác, tỷ lệ 20% chi cho hoạt động chưa đáp ứng được yêu cầu chi cần thiết đối với ngành giáo dục, nhất là các hoạt động liên quan đến sửa chữa thường xuyên cơ sở vật chất trường, lớp. 15.67. Định mức chi quản lý nhà nước chưa đảm bảo thực hiện các chế độ, chính sách đối với cán bộ không chuyên trách xã, phường, thị trấn. Do đó, địa phương phải tìm cách tăng thu hoặc cắt giảm những lĩnh vực chi khác hoặc sử dụng dự phòng ngân sách để bố trí khoản chi này. 15.68. Định mức phân bổ chi thường xuyên của ngân sách nhà nước chưa tính đủ các khoản kinh phí thực hiện công tác quy hoạch, cải cách hành chính, thực hiện ISO, ứng dụng công nghệ thông tin, cổng thông tin điện tử, văn phòng điện tử, mua sắm và sửa chữa tài sản phục vụ công tác… Trong thực tế thì ngân sách địa phương vẫn phải cân đối để đảm bảo những nhiệm vụ này. Mặt khác, định mức phân bổ ngân sách cũng chưa tính đến các yếu tố đặc thù của Cần Thơ là tỉnh trung tâm khu vực, phải thực hiện nhiều dịch vụ 152 Đánh giá Chi tiêu Công cho vùng như đào tạo, du lịch, khám chữa bệnh. Riêng số lượng người ngoài tỉnh khám chữa bệnh tại thành phố mỗi năm chiếm khoảng 30 – 40% tổng số bệnh nhân đến khám, chữa bệnh tại các cơ sở y tế công lập. 15.69. Định mức chi thường xuyên khác của NSĐP được phân bổ theo tỷ trọng 0,5% chi thường xuyên là chưa thỏa đáng. Vì khi phân bổ NSĐP, phải bố trí chi cho khen thưởng, chi cho công tác xử phạt vi phạm hành chính khác (không tính phạt an toàn giao thông) và một số nhiệm vụ chi khác phát sinh mà NSĐP phải xử lý. 15.70. Định mức chi tiêu thiếu cập nhật và áp dụng chung trên cả nước nên còn thiếu tính khả thi nhất là các chế độ về công tác phí, nghiệp vụ phí, trang bị tài sản, các chế độ phụ cấp cho y tế, giáo dục,… nên phát huy tác dụng kém (nếu kiểm soát chặt thì cứng nhắc, nếu kiểm soát lỏng thì tuỳ tiện); không xây dựng định mức riêng cho khối hành chính và khối sự nghiệp nên khi chi tiêu theo cùng một định mức, đối với đơn vị này thì thiếu nhưng đối với đơn vị khác thì thừa. Về chính sách tự chủ tài chính 15.71. Chính sách tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp công lập theo Nghị định 43/2006/NĐ-CP đã phát huy tác dụng tốt trong việc thúc đẩy các đơn vị này hoạt động ổn định và nâng cao chất lượng dịch vụ trong điều kiện chi ngân sách tăng chậm. Tổng hợp lại ở cấp thành phố có 138/139 đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện tự chủ với các mức độ: tự đảm bảo kinh phí 8 đơn vị, đảm bảo một phần kinh phí 84 đơn vị, ngân sách nhà nước đảm bảo toàn bộ kinh phí 46 đơn vị. Các số liệu tương tự ở cấp huyện là: 462/462, với các mức độ tự chủ tương ứng như sau: 25, 13, 424. Bình quân thu nhập tăng khoảng 300 nghìn đồng/ tháng so với thu nhập tính theo định mức từ ngân sách. Tuy nhiên, do cứng nhắc về định mức chi tiêu (áp dụng chung cho mọi loại hình đơn vị) nên chỉ có lợi cho một số đơn vị có nguồn thu lớn, gây ra mất công bằng giữa các đơn vị trong khi vẫn không giảm được áp lực tăng chi từ ngân sách. Mặt khác, chưa có nhiều bằng chứng cho thấy chất lượng dịch vụ công được nâng lên từ đổi mới phương thức hoạt động. Trong khi đó sự kiểm soát lỏng lẻo đối với các khoản chi từ nguồn thu phí cũng là điểm yếu hạn chế sự minh bạch. 15.72. Tại Cần Thơ, toàn bộ 211/211 cơ quan hành chính ở cấp thành phố và cấp huyện thực hiện khoán chi hành chính theo Nghị định 130/2005/NĐ-CP. Việc khoán chi cho các cơ quan hành chính đã thúc đẩy các cơ quan và cán bộ thực hiện tiết kiệm chi. Song do thiếu tiêu thức xác định kết quả đầu ra nên việc phân bổ kinh phí chưa gắn với kết quả hoạt động. Do đó cơ chế này chủ yếu chỉ xử lý được vấn đề tăng thu nhập cho công chức (mức tăng thu nhập bình quân 300 nghìn/tháng/người - chủ yếu chỉ ở những năm đầu của thời kỳ ổn định). Việc tăng thu nhập mang tính bình quân nên không gắn với chất lượng, hiệu quả công việc. Đối với cấp xã, Thành phố cũng quy định khoán theo Nghị định 130 nói trên, nhưng khoản thu nhập tăng thêm không đáng kể do chi phí hành chính của cấp xã còn thấp. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 153 Về các Quỹ tài chính 15.73. Tại Cần Thơ, đến thời điểm đánh giá có 15 quỹ tài chính ngoài ngân sách đang hoạt động,84 trong đó có 5 quỹ có quy mô lớn là: Quỹ dự trữ tài chính, Quỹ đầu tư phát triển, Quỹ phát triển đất, Quỹ bảo lãnh tín dụng cho doanh nghiệp vừa và nhỏ, Quỹ bảo trì đường bộ. Nhìn chung, trừ Quỹ dự trữ tài chính có số dư đến hết năm 2014 là 1.256 tỷ đồng (đứng thứ 5 trong cả nước), các Quỹ còn lại đều có quy mô nhỏ. Nhìn chung, ảnh hưởng của các Quỹ tài chính đến thu hút nguồn vốn và xử lý các mục tiêu chuyên ngành còn thấp. Riêng Quỹ dự trữ tài chính, tuy số dư lớn, nhưng theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước, chỉ được sử dụng để tạm ứng và phải hoàn trả ngay trong năm ngân sách nên không phát huy được hiệu quả nguồn vốn này. Về công khai minh bạch và trách nhiệm giải trình 15.74. Thành phố Cần Thơ đã thực hiện khá nghiêm túc việc công khai ngân sách đối với các cấp ngân sách, các đơn vị dự toán ngân sách, các chủ dự án đầu tư từ nguồn vốn ngân sách. Quá trình thực hiện cho thấy thông qua công khai đã tăng cường minh bạch, tăng khả năng giám sát của cán bộ và nhân dân, góp phần hạn chế tiêu cực, thất thoát, lãng phí. 15.75. Công khai ngân sách đã có tác dụng nâng cao trách nhiệm giải trình của các cơ quan quản lý, đặc biệt là giải trình với cơ quan dân cử là HĐND khi lập dự toán và quyết toán ngân sách. Có nhiều bằng chứng cho thấy đã có sự tranh luận giữa 2 loại cơ quan nói trên khi thảo luận dự toán ngân sách, phân bổ ngân sách và quyết toán ngân sách, góp phần nâng cao chất lượng của các tài liệu này. 15.76. Tuy nhiên, kết quả tham vấn về mức độ hài lòng của người dân cho thấy còn một số hạn chế trong công khai ngân sách như sau: i. Dự toán NSNN và phân bổ NSNN là vấn đề trọng yếu liên quan đến tất cả các tổ chức và công dân song chỉ được công khai sau khi được cấp có thẩm quyền quyết định nên hạn chế quyền tham gia của các tổ chức và cá nhân ngay từ khâu dự thảo ngân sách. ii. Hệ thống chỉ tiêu công khai mang nặng tính kỹ thuật nên đa số người dân không hiểu được, từ đó khó có thể có ý kiến đóng góp và giám sát thực hiện. iii. Ngân sách là lĩnh vực công, có liên quan đến rất nhiều ngành, lĩnh vực. Tuy nhiên trách nhiệm giải trình lại giao cho ngành tài chính chứ không giao cho các đơn vị trực tiếp sử dụng ngân sách nên việc giải trình thiếu cơ sở thực tiễn. Vì thế khi phát hiện vi phạm thì xử lý chưa sát đối tượng và chưa kịp thời.  uỹ phát triển thể thao thành tích cao, Quỹ vì người nghèo, Quỹ quốc phòng an ninh, Quỹ phòng chống lụt bão, Quỹ dự trữ tài Q 84 chính, Quỹ đầu tư phát triển, Quỹ phát triển đất, Quỹ bảo lãnh tín dụng cho doanh nghiệp vừa và nhỏ, Quỹ bảo trì đường bộ, Quỹ nạn nhân chất độc mầu da cam, Quỹ hỗ trợ nông dân, Quỹ cứu trợ, Quỹ nhân đạo, Quỹ xóa nhà tranh, Quỹ khuyến học. 154 Đánh giá Chi tiêu Công Về cơ chế ưu đãi tài chính cho Cần Thơ 15.77. Quyết định 42/2006/QĐ-TTg ngày 16/2/2006 của Thủ tướng Chính phủ về một số cơ chế tài chính ưu đãi đối với Tp. Cần Thơ đã thực sự tạo cho Thành phố các điều kiện tốt để phát triển. Đặc biệt là việc ưu tiên vốn bổ sung từ NSTW và vốn trái phiếu Chính phủ cho các dự án cơ sở hạ tầng (theo danh mục được xác định) đã tạo ra sự thay đổi lớn trong phát triển kinh tế - xã hội của Thành phố. 15.78. Quyết định 42/2006/QĐ-TTg nói trên còn cho Tp. Cần Thơ được hưởng các chính sách ưu đãi về huy động vốn trong nước và vay lại vốn nước ngoài của Chính phủ; được thưởng một phần số tăng thu của NSTW đối với khoản thu phân chia. Tuy nhiên, do tỷ lệ điều tiết về NSTW chỉ có 9% số thu của các khoản này, nên các khoản thưởng trên thực sự không có ý nghĩa nhiều. Đối với việc huy động vốn, do bị khống chế về trần (30% tổng mức đầu tư XDCB của ngân sách cấp tỉnh) nên cho đến nay việc phát hành trái phiếu chính quyền địa phương cũng như việc vay lại vốn nước ngoài vẫn chưa thực hiện được. 15.79. Nhìn chung, thể chế và chính sách tài chính đã phát huy tác dụng tốt trong việc cho phép Thành phố chủ động huy động và sử dụng nguồn lực tài chính để duy trì tăng trưởng kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội. Tuy nhiên, có một số cơ chế chính sách như định mức phân bổ và định mức chi tiêu, hạn mức vay nợ, cơ chế sử dụng quỹ dự trữ tài chính và các quỹ ngoài ngân sách khác, công khai và trách nhiệm giải trình, cơ chế ưu đãi đặc thù cho thành phố đến nay đã bộc lộ một số hạn chế, cần bổ sung sửa đổi. 6. Các khuyến nghị Về huy động nguồn lực 15.80. Rà soát lại các cơ chế chính sách để đảm bảo môi trường sản xuất kinh doanh thuận lợi, thu hút mạnh mẽ các nguồn lực đầu tư từ khu vực tư nhân và đầu tư nước ngoài. 15.81. Các chính sách thu (thuế suất và chế độ miễn giảm) cần ổn định theo lộ trình để các doanh nghiệp cũng như các cơ quan quản lý nhà nước chủ động trong sản xuất kinh doanh cũng như trong quản lý điều hành. Về phân bổ nguồn lực 15.82. Phân bổ nguồn lực cần dựa trên quy hoạch tổng thể của Thành phố, vùng và quy hoạch của từng ngành, lĩnh vực trong khuôn khổ trung hạn. Xem xét điều chỉnh phân bổ để đảm bảo quan hệ hợp lý hơn giữa chi đầu tư và chi thường xuyên (trong điều kiện chi đầu tư có xu hướng giảm); giữa chi đầu tư với chi bảo dưỡng sửa chữa, giữa chi lương và chi hoạt động. 15.83. Đề nghị Trung ương khi giao dự toán cho địa phương không giao chi tiết một số khoản mục như: giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ, môi trường, dự phòng,… để địa phương chủ động phân bổ sát với tình hình thực tế. Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 155 Về phân cấp ngân sách 15.84. Đề nghị TW sớm ban hành, thống nhất quy định về phân cấp kinh tế - xã hội trong từng lĩnh vực gắn với nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền các cấp, làm cơ sở xác định phân cấp quản lý ngân sách. 15.85. Đề nghị tăng tỷ lệ phân chia cho NSĐP đối với các khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP để tạo điều kiện cho Thành phố và các địa phương có điều tiết về NSTW có thêm nguồn lực tài chính thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, an ninh – quốc phòng ở địa phương. 15.86. Đề nghị cho phép địa phương được sử dụng Quỹ dự trữ tài chính địa phương để đầu tư các công trình trọng điểm cần được đầu tư ngay và hoàn trả Quỹ trong 12 tháng kể từ ngày được tạm ứng. 15.87. Để tạo điều kiện cho các địa phương chủ động hơn trong việc huy động nguồn vốn cho đầu tư phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội ở địa phương, đề nghị nâng mức dư nợ vốn huy động. 15.88. Đối với số bổ sung có mục tiêu, đề nghị ngân sách cấp trên hỗ trợ toàn bộ kinh phí thực hiện các chính sách, chế độ mới phát sinh do cấp trên ban hành chưa được bố trí trong dự toán ngân sách của năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách (không phân biệt giữa các địa phương có điều tiết hay không điều tiết về NSTW). 15.89. Đề nghị thưởng vượt dự toán các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách với tỷ lệ tối thiểu là 50% của số tăng thu. Trường hợp NSTW vượt dự toán thu từ hoạt động xuất, nhập khẩu, không kể thuế GTGT hàng nhập khẩu, dành tối thiểu 50% số vượt thu so dự toán được cấp có thẩm quyền giao để bổ sung có mục tiêu hỗ trợ đầu tư kết cấu hạ tầng ở địa phương. 15.90. Đề nghị cho NSĐP được hưởng 100% tiền thu xử phạt vi phạm hành chính do các cơ quan địa phương thực hiện. 15.91. Đề nghị quy định NSĐP chỉ hỗ trợ các cơ quan trung ương đóng trên địa bàn đối với một số nội dung gắn với hoạt động thường xuyên; các khoản chi đầu tư XDCB, mua sắm, sửa chữa,… do NSTW đảm bảo. Về định mức phân bổ ngân sách 15.92. Định mức phân bổ được xác định cho năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách, do đó các năm tiếp theo đề nghị nên tính đến yếu tố trượt giá hàng năm. Đề nghị bổ sung thêm định mức vùng đối với đồng bằng sông Cửu Long hoặc phân bổ thêm 15% số chi tính theo định mức dân số. 15.93. Đề nghị tính đủ vào định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN các khoản kinh phí thực hiện công tác quy hoạch, cải cách hành chính, thực hiện ISO, ứng dụng công nghệ thông tin, cổng thông tin điện tử, văn phòng điện tử, mua sắm và sửa chữa thường xuyên tài sản phục vụ công tác. 156 Đánh giá Chi tiêu Công 15.94. Áp dụng các tiêu chí bổ sung: đề nghị nâng tỷ lệ chi hoạt động trong tổng chi thường xuyên lên tối thiểu là 50% để đảm bảo hoạt động của các cơ quan đơn vị. 15.95. Đề nghị sửa đổi định mức phân bổ ngân sách (Quyết định 59/QĐ-TTg và 60/QĐ- TTg) theo hướng: tính thêm hệ số theo người dân vào định mức phân bổ ngân sách chi thường xuyên áp dụng cho 5 thành phố trực thuộc Trung ương (Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ); đảm bảo toàn bộ vốn, kể cả vốn đối ứng cho các công trình được hỗ trợ từ NSTW. Cơ chế tài chính ngân sách đặc thù dành cho thành phố Cần Thơ 15.96. Đề nghị điều chỉnh Quyết định số 42/2006/QĐ-TTg ngày 16 tháng 02 năm 2006 của Thủ tướng Chính phủ về một số cơ chế, tài chính ngân sách ưu đãi đối với thành phố Cần Thơ theo hướng ưu đãi hơn cho thành phố: về độ dài của thời kỳ ổn định (10 năm), về thưởng vượt thu (100%). Riêng về huy động vốn do thực chất là để bù đắp bội chi NSĐP nên đề nghị công nhận là khoản vay cho đúng bản chất. Theo đó, phương thức đi vay, giới hạn dư nợ vốn vay cần được xử lý để Thành phố có thể huy động nhiều vốn hơn cho đầu tư phát triển. Đồng thời cần tiếp tục duy trì hỗ trợ của NSTW thông qua bổ sung có mục tiêu đối với một số dự án về cơ sở hạ tầng quan trọng trong phạm vi Kế hoạch đầu tư công 5 năm của thành phố. Về hạch toán ngân sách, báo cáo và trách nhiệm giải trình 15.97. Đề nghị thay đổi tiêu chí phân loại và hạch toán ngân sách theo hướng thống nhất chỉ tiêu giữa dự toán và quyết toán cũng như giữa chi đầu tư và chi thường xuyên, cải cách hệ thống báo cáo theo hướng đơn giản, dễ thực hiện và giám sát. Ngoài ra cần có hướng dẫn cụ thể và tăng cường đào tạo để hạch toán chính xác các khoản chi tiêu theo hệ thống Mục lục ngân sách.   Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 157 Các biểu số liệu kèm theo Biểu 1.1: Thu ngân sách nhà nước giai đoạn 2009 - 2014 Biểu 1.2: Chi ngân sách địa phương giai đoạn 2009 - 2014 Biểu 1.1: THU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC GIAI ĐOẠN 2009 - 2014 THÀNH PHỐ CẦN THƠ (Số thu không kể thu chuyển nguồn, thu kết dư, thu trợ cấp ngân sách huyện, xã, thu do NS cấp dưới nộp và ghi thu ghi chi) Tốc độ tăng Giai đoạn Năm Năm Năm Năm Năm Năm bình Chỉ tiêu 2009 - 2009 2010 2011 2012 2013 2014 quân gđ 2014 2009 - 2014 (%) Tổng thu 5.489.240 6.297.789 6.605.684 6.634.426 7.797.955 8.765.205 40.763.248 9,81 Tổng thu NSNN 5.480.189 6.297.789 6.605.684 6.634.426 7.797.955 8.765.205 40.763.248 11,19 (A+B+C+D+E+F) A. Thu cân đối 5.092.189 5.867.789 6.605.684 6.634.426 7.797.955 8.765.205 40.763.248 12,39 NSNN trên địa bàn (I>VII) I/. Thu nội địa 3.542.315 4.709.524 5.551.747 5.841.864 6.777.476 7.284.569 33.707.495 15,51 1. Thu từ DNNN 550.338 874.536 889.535 872.549 1.012.215 926.784 5.125.957 13,84 Trung ương 2. Thu từ các DNNN 343.701 353.591 337.986 384.608 463.953 454.990 2.338.829 4,67 địa phương 3. Thu từ khu vực có 231.921 471.138 904.151 1.264.810 1.460.770 1.968.584 6.301.374 53,38 vốn ĐTNN 4. Thu từ khu vực 855.705 1.189.548 1.310.092 1.329.753 1.615.418 1.442.396 7.742.912 11,01 CTN ngoài quốc doanh 5. Lệ phí trước bạ 135.398 170.121 191.749 168.716 177.076 196.843 1.039.903 11,14 6. Thuế sử dụng đất 625 620 473 353 318 580 2.969 8,99 nông nghiệp 7. Thuế nhà đất 18.974 26.174 31.296 20.559 28.896 28.728 154.627 8,14 8. Thuế TN đối với 178.141 268.094 366.232 390.767 426.055 379.516 2.008.805 28,92 người có TN cao 9. Thu phí xăng dầu 229.801 173.105 172.238 220.487 188.356 189.109 1.173.096 9,85 10. Thu phí và lệ phí 70.503 97.950 141.882 64.590 66.962 87.152 529.039 7,91 11. Thuế chuyển 2.313 47 2.360 -100 quyền sử dụng đất 12. Tiền sử dụng đất 347.091 505.903 416.870 342.490 327.581 490.334 2.430.269 7,15 Thu tiền sử dụng - 347.091 505.903 416.870 342.490 327.581 490.334 2.430.269 14,05 đất trong dự toán 158 Đánh giá Chi tiêu Công Tốc độ tăng Giai đoạn Năm Năm Năm Năm Năm Năm bình Chỉ tiêu 2009 - 2009 2010 2011 2012 2013 2014 quân gđ 2014 2009 - 2014 (%) 13. Tiền thuê mặt 64.562 64.526 108.861 83.380 88.581 101.389 511.299 16,99 đất, mặt nước 14. Thu tiền thuê 84.112 41.713 15.929 13.236 12.422 4.255 171.667 -22,35 nhà, tiền bán nhà thuộc SHNN 15. Thu tiền cấp 890 890 quyền khai thác khoáng sản 16. Thu khác ngân 41.130 42.458 112.451 65.566 208.871 228.927 699.403 41,03 sách 17. Thu xổ số Kiến 388.000 430.000 552.002 620.000 700.002 784.092 3.474.096 15,11 thiết II/. Thu từ hoạt 869.826 738.265 708.907 477.562 760.479 1.107.636 4.662.675 4,95 động XNK 1- Thuế XNK, TTĐB 537.572 317.728 189.216 214.832 334.010 591.126 2.184.484 9,44 hàng NK 2- Thuế GTGT hàng 332.254 420.537 519.691 262.730 426.469 516.510 2.478.191 -4,22 NK VI/. Thu huy động 680.048 420.000 345.030 315.000 260.000 373.000 2.393.078 -7,62 theo K3 Đ8 của luật NSNN B/. Các khoản thu 388.000 430.000 -100 để lại đơn vị chi quản lý qua NSNN C. Thu bổ sung từ 804.682 675.929 582.198 732.257 587.894 654.942 4.037.902 11,83 NS cấp trên D. Thu viện trợ -100 E. Thu nhập từ vốn góp của NN F. Thu tín phiếu, trái 9.051 9.051 -100 phiếu Đơn vị tính: Triệu đồng Báo cáo ĐỊA PHƯƠNG 159 Biểu 1.2: CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG GIAI ĐOẠN 2009 - 2014 (Tổng chi không kể chi chuyển nguồn, chi trợ cấp, chi nộp NS cấp trên, ghi thu ghi chi) Đơn vị tính: Triệu đồng Tốc độ tăng bình Năm Năm Năm Năm Năm Năm Giai đoạn Stt Nội dung chi quân gđ 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2009 - 2014 2009 - 2014 (%) Tổng chi NSĐP 4.012.222 4.895.590 5.331.007 6.339.464 6.897.013 7.407.142 34.882.437 13,05 A Chi cân đối NSĐP 3.730.928 4.461.055 4.865.927 5.814.023 6.238.879 6.731.936 31.842.748 15,10 Chi đầu tư phát I 1.497.480 1.744.208 1.875.592 2.077.441 2.179.194 2.310.670 11.684.586 9,06 triển Chi XDCB không 1 1.390.344 1.697.664 1.775.592 1.877.441 2.049.194 2.205.670 10.995.906 9,67 kể nguồn XSKT Nguồn cân đối 1.1 662.636 257.525 534.107 495.181 896.880 925.082 3.771.412 6,90 NSĐP Nguồn bổ sung 1.2 có mục tiêu từ 187.081 259.114 257.370 404.013 312.012 413.181 1.832.771 17,17 NSTW Vốn trong nước -  170.708 224.746 160.489 306.482 138.612 224.639 1.225.676 5,64 Vốn nước ngoài -  16.373 34.368 96.881 97.531 173.400 188.542 607.095 63,02 (ODA) Nguồn vốn đầu 1.3 tư Chương trình 7.134 15.705 17.461 14.151 47.829 23.530 125.811 26,96 MTQG Nguồn tạm ứng 1.4 vốn nhàn rỗi 0 232.503 165.994 237.659 107.510 149.825 893.491 KBNN Nguồn vốn vay 1.5 Ngân hàng Phát 30.994 38.786 33.162 6.236 120.881 86.663 316.721 22,83 triển 1.6 Nguồn vốn khác 77.373 368.979 410.236 83.325 273.246 392.449 1.605.608 38,37 Nguồn vốn ngân 1.7 106.567 49.729 66.300 121.690 108.146 68.974 521.407 -8,33 sách quận huyện Nguồn vốn các 1.8 năm trước chuyển 318.558 475.323 290.961 515.185 182.691 145.965 1.928.684 -14,45 sang Chi hỗ trợ vốn điều lệ cho 2 107.136 46.544 100.000 200.000 130.000 105.000 688.680 14,61 các Quỹ ở địa phương Chi hỗ trợ doanh 3 0 0 0 0 0 0 nghiệp Chi trả nợ gốc và II 629.712 639.796 427.397 331.018 338.281 226.999 2.593.203 -15,87 lãi vay III Chi thường xuyên 1.536.312 1.972.591 2.461.016 3.316.600 3.600.734 4.152.940 17.040.194 22,00 trong đó 1 Chi trợ giá 1.575 504 2.000 2.500 5.300 750 12.629 -13,79 2 Sự nghiệp kinh tế 74.007 86.234 158.808 306.793 238.292 370.225 1.234.359 37,99 Sự nghiệp bảo vệ 3 87.330 79.070 70.155 90.615 103.386 117.752 548.307 6,16 môi trường Sự nghiệp giáo 4 566.282 709.571 869.879 1.230.200 1.315.204 1.451.304 6.142.441 20,71 dục 160 Đánh giá Chi tiêu Công Tốc độ tăng bình Năm Năm Năm Năm Năm Năm Giai đoạn Stt Nội dung chi quân gđ 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2009 - 2014 2009 - 2014 (%) Sự nghiệp đào tạo 5 64.960 92.193 134.979 149.266 140.642 158.388 740.428 19,51 và dạy nghề 6 Sự nghiệp y tế 140.657 229.381 182.460 242.452 262.657 296.131 1.353.738 16,06 Sự nghiệp khoa 7 10.179 16.665 21.795 30.228 27.454 29.704 136.025 23,89 học công nghệ Sự nghiệp văn 8 24.275 25.946 28.125 34.275 52.571 46.839 212.030 14,05 hoá thông tin Sự nghiệp thể dục 9 17.241 23.373 26.842 29.393 59.508 40.422 196.779 18,58 thể thao Sự nghiệp phát 10 12.151 15.469 15.133 17.790 17.899 21.206 99.648 11,78 thanh truyền hình Chi đảm bảo xã 11 60.042 76.084 202.010 274.466 293.008 311.497 1.217.107 39,00 hội Chi quản lý hành 12 233.032 302.448 347.962 434.007 504.660 582.685 2.404.794 20,12 chính 13 Chi ngân sách xã 150.209 176.223 240.486 302.852 377.070 462.693 1.709.534 25,23 Nguồn dành để chi tăng lương và 14 0 thực hiện cải cách tiền lương Các khoản chi thường xuyên 15 21.342 21.342 phát sinh trong năm Chi bổ sung quỹ IV 1.380 1.380 1.380 1.380 1.380 1.380 8.280 0.00 dự trữ tài chính Dự phòng ngân V 0 sách Chi tạo nguồn VI thực hiện cải cách 0 tiền lương Trung ương hỗ trợ các mục tiêu VII 0 có tính chất chi thường xuyên Chương trình VIII MTQG (vốn sự 66.044 103.080 100.542 87.583 119.290 39.946 516.485 -5,07 nghiệp) Chi từ nguồn thu B để lại quản lý qua 281.293 434.535 465.080 525.441 658.134 675.206 3.039.689 25,23 NSNN Chi XDCB từ 281.293 434.535 465.080 525.441 658.134 675.206 3.039.689 25,23 nguồn Xổ số kiến thiết Tranh: Sen hồng Họa sĩ Phạm Hà Hải