78585 Facilitación del Comercio en el Caribe: el caso de las aduanas y su desempeño Junio 2013 1 Autores: Este material ha sido preparado por Jose Eduardo Gutierrez Ossio, Especialista Senior sobre Sector Público, y por Martin Alessandro y Juan Jose Neyra, consultores, de la Unidad del Sector Público en la Región de América Latina y el Caribe del Banco Mundial. La Serie de Conocimiento sobre el Caribe es una serie ocasional que presenta los conocimientos del Banco Mundial en un formato accesible. Su objetivo es contribuir a que se comparta el conocimiento en la región y fomentar el diálogo de política sobre temas relevantes para el Caribe. Esta nota fue preparada para apoyar el diálogo participativo sobre política en el contexto del Foro para el Crecimiento del Caribe (FCC). El FCC es una Iniciativa patrocinada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial (BM) y el Banco de Desarrollo del Caribe (BDC), en colaboración con la Agencia del Reino Unido para el Desarrollo Internacional (UK AID) y la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (CIDA), cuyo objetivo es facilitar un diálogo entre múltiples participantes interesados para identificar soluciones prácticas ante el desafío relacionado con el crecimiento en el Caribe. Para obtener más información sobre la metodología FCC y los avances en cada país del Caribe, sírvase visitar http://caribgrowth.competecaribbean.org/ Exención de Responsabilidad: Las opiniones, interpretaciones y conclusiones aquí expresadas no reflejan necesariamente la opinión del Banco Mundial, de su Directorio Ejecutivo ni de los Gobiernos que representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que figuran en esta publicación. Las fronteras, los colores, las denominaciones y demás datos que aparecen en los mapas de este documento no implican juicio alguno, por parte del Banco Mundial, sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni la aprobación o aceptación de tales fronteras. Diseño y concepto por Room Grupo Creativo | www.room.com.do Portada: iStockPhoto 2 3 Facilitación del Comercio en el Caribe: el caso de las aduanas y su desempeño 1. Descripción General Recuadro 1: Metodología CATT Los países del Caribe1 presentan economías muy Operativamente, las buenas prácticas se abiertas al comercio internacional (Banco Mundial incorporan al CATT a través de la definición de 120 & OEA, 2009). El comercio de bienes y servicios indicadores que miden la brecha entre la situación y los flujos de inversión extranjera directa (IED) actual y las buenas prácticas, otorgándoles una representan una gran proporción del Producto calificación de cero a 100%. Una vez que se miden Interno Bruto (PIB), especialmente en los países del los indicadores, éstos afectan siete dimensiones Caribe de habla inglesa2 (ESC, por sus siglas en intuitivas (orientación de procesos, pensamiento inglés). Por tanto, es esencial para el desarrollo de estratégico, control, eficiencia, efectividad, sus economías asegurar el buen funcionamiento facilitación y transparencia), que también se de los canales que los conectan con el resto del miden de cero a 100%. Por último, estas siete mundo, incluidas las Aduanas. dimensiones se agregan en dos dimensiones de alto nivel: desempeño y práctica. Este proceso A pesar del grado de apertura que muestran de agregación permite al equipo CATT presentar estas economías, esta nota muestra que el los resultados de las evaluaciones a través de una desempeño de las Aduanas en los países del gráfica de dos dimensiones la cual, en rangos Caribe es relativamente bajo. Por tanto, aunque de 25 puntos porcentuales, clasifica las aduanas contra intuitivo, existe una inconsistencia entre en cuatro categorías: clase mundial en el tope, la gran apertura de sus economías y la debilidad contendora en el segundo cuarto, en progreso relativa de sus operaciones aduaneras. En esta en el tercer cuarto, y bajo desempeño en la parte nota se presentan los datos de la Herramienta de inferior. Evaluación de Aduanas (CATT, por sus siglas en inglés), que proporciona evidencia empírica que muestra procesos que no satisfacen los estándares No obstante, el impacto de los sistemas aduaneros internacionales en términos de tiempos de sobre la economía es más amplio ya que afecta despacho, previsibilidad y transparencia. Esta su capacidad para atraer inversiones, aumentar incongruencia se explica en parte por la falta de la competitividad y fomentar exportaciones. Esta una efectiva complementariedad entre el uso de nota argumenta que dichos factores son críticos las Tecnologías de Información y Comunicaciones para las economías del Caribe, y que sus sistemas (TIC) y las prácticas operativas reales. aduaneros necesitan mejoras críticas para enfrentar los mismos. Asimismo, esta nota sostiene Existen al menos dos canales a través de los que las mejoras son factibles de implementar con cuales las intervenciones de aduanas impactan el fin de apoyar el aumento de la competitividad directamente en la economía. En primer lugar, y el crecimiento de las economías del Caribe de a través del efecto de transmisión de aranceles, manera efectiva. impuestos, y costos de transacción a los precios internos, siendo este efecto particularmente 2. Estructura y metodología de esta importante en países donde se importan mayoría nota de los bienes. En segundo lugar, a través de la Esta nota de política se organiza de la siguiente recaudación de ingresos, una característica clave manera. La sección 3 presenta evidencia sobre en los países con una base fiscal estrecha. el perfil económico de los países del Caribe para demostrar su alto grado de integración a la economía mundial. 1 En este informe el Caribe se refiere a la definición del Banco Mundial para esta región, que incluye estos 15 países: Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, República Dominicana, Granada, Guyana, Haití, Jamaica, St. Kitts y Nevis, St. Lucia, St. Vicente y las Granadinas, Surinam, y Trinidad y Tobago. 2 En este informe los Países de Habla Inglesa (ESC, por sus siglas en inglés) incluyen 12 países: Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Jamaica, St. Kitts y Nevis, St. Lucia, St. Vicente y las Granadinas, y Trinidad y Tobago. 4 Con este propósito el Comercio y la Inversión 3. Perfil de las economías del Extranjera Directa son considerados como Caribe. aspectos claves. Los Indicadores de Desarrollo Mundial del Banco Mundial y las estadísticas El comercio representa el 44% del PIB de toda la de la Comunidad del Caribe (CARICOM)son las región de América Latina y el Caribe (LAC), pero principales fuentes de esta información. para los países del Caribe, este valor es mucho La sección 4 examina el papel de los sistemas mayor. Esto es especialmente cierto en la mayoría aduaneros para el desarrollo económico. Se de las economías del Caribe de habla inglesa: para analiza el desempeño de las aduanas del Caribe Guyana, Antigua y Barbuda, Belice, Barbados, Santa en varios aspectos (tiempo de despacho, Lucía y Trinidad y Tobago, el comercio representa previsibilidad y transparencia) que la bibliografía ha más del 100% del PIB, y para las Bahamas, San identificado como fundamentales para promover Vicente y las Granadinas y Dominica, los valores la competitividad y el desarrollo. Este análisis se casi alcanzan esa cifra. (Ver Figura 1). basa en los datos producidos por el CATT. El CATT, En la mayoría de los países del Caribe, la fuerte utilizado por el Banco Mundial desde 20113 , es actividad comercial consiste principalmente en las una herramienta de evaluación integrada basada exportaciones de servicios (como el turismo)4 y las en evidencia sustentada por los equipos locales y importaciones de bienes. Los ingresos por turismo la compara con buenas prácticas aduaneras (Ver representan sólo el 6% de las exportaciones de Recuadro 1). Estas últimas se definen de acuerdo LAC, pero para muchos países del Caribe de habla a prácticas internacionales recomendadas y inglesa (Bahamas, Antigua y Barbuda, Granada, promovidas por organizaciones internacionales Jamaica, Santa Lucía, Barbados), esta cifra supera como la Organización Mundial de Aduanas (OMA) el 50%. Y aunque los bienes importados sólo y la Organización Mundial del Comercio (OMC). representan el 19% del PIB de América Latina, esta Por lo tanto, el CATT es una fuente objetiva sobre proporción es considerablemente más alta para el desempeño de los sistemas aduaneros. todas las naciones del Caribe. En varios países del La sección 5 amplía este análisis centrándose Caribe de habla inglesa, como Guyana, Antigua y en el uso de las TIC como medio de mejorar el Barbuda, Belice, San Vicente y las Granadinas, Santa desempeño de las aduanasen general. El uso Lucía y Barbados, las importaciones de bienes, adecuado de las TIC puede reducir los tiempos de incluso superan el 50% de su PIB. Este hecho pone despacho, asegurar la previsibilidad del proceso de relieve la importancia del desempeño de las y disminuir el riesgo de prácticas corruptas. Sin aduanas para sus economías. embargo, los datos del CATT muestran que los países del Caribe no están aprovechando al máximo El comercio intrarregional es bajo y se concentra las oportunidades que ofrecen los sistemas de TIC. en el petróleo. Por tanto los países del Caribe Como resultado, la eficacia y la eficiencia de sus importan bienes de países fuera de la región en oficinas de aduanas obtuvieron una puntuación una proporción importante (60%), y algunos de deficiente en las evaluaciones realizadas. ellos (como Trinidad y Tobago y Belice) obtienen La sección 6 resume las lecciones aprendidas casi la totalidad de sus importaciones procedentes a partir del análisis de estos datos. Por último, del exterior de la región. Esta falta de comercio la sección de conclusiones presenta algunas intrarregional se explica por la ausencia de recomendaciones de política para hacer frente complementariedad y la baja competitividad de a la falta de consistencia entre la gran apertura sus economías (CARICOM, 2010)5. Estados Unidos económica y el débil desempeño de las aduanas es, de lejos, el principal socio comercial del Caribe, en los países del Caribe. denotando la influencia del ciclo económico de EE.UU. en el desempeño económico de dichos países. 3 Para información detallada sobre el CATT, visite www.customscatt.org. 4 A diferencia de las exportaciones de bienes (que representan únicamente, en promedio, 19% de las exportaciones totales en los países del Caribe), las exportaciones de servicios no están registradas y controladas por los sistemas aduaneros. Sin embargo, para proveer estos servicios, las empresas (como los hoteles) usualmente tienen que importar bienes, lo que nuevamente pone de relieve la importancia de las oficinas de aduanas para sus economías. 5 La reducida integración regional puede también estar influenciada por los complicados procedimientos aduanales en estos países, que pueden operar como una barrera de entrada para empresas más pequeñas que están instaladas en la región 5 Figura 2: apertura de la economía del Caribe, 2011 IED, las entradas netas (% del PIB) Comercio como % del PIB Fuente: calculado utilizando los datos sobre comercio Fuente: cálculos a partir de datos de los Indicadores de de bienes y comercio de servicios de los Indicadores de Desarrollo Mundial. En algunos países, se utilizaron datos de Desarrollo Mundial. Para ciertos países, se utilizaron datos 2010. de 2010. Las economías del Caribe también dependen en Caribe tienen tasas arancelarias medias que son gran medida de la Inversión Extranjera Directa. superiores a las de región LAC en conjunto, con Las entradas netas de IED representan menos tasas particularmente altas en Bahamas, Barbados, del 3% del PIB de LAC, pero esta cifra es más Antigua y Barbuda, Surinam, St. Kitts y Nevis y alta para la mayoría de las naciones del Caribe Trinidad y Tobago (Tabla 7 en el Anexo). Esta (Trinidad y Tobago, Haití, Jamaica y Surinam son alta dependencia de los impuestos al comercio las excepciones). Para las pequeñas economías, puede reforzar la percepción de las aduanas como como las de St. Kitts y Nevis y San Vicente y las simples agencias de recaudación de ingresos, en Granadinas, la IED supera el 15% del PIB (Gráfico lugar de verse como actores claves para el buen 5 en el Anexo). Por lo tanto, podemos observar funcionamiento del comercio internacional. el grado de apertura de los países del Caribe mediante la combinación de las dos dimensiones 4. El papel de las aduanas en el del comercio y la IED como proporción del PIB desarrollo económico (Figura 2). Cuando se compara con la región de LAC en su conjunto, los países del Caribe, y en La literatura especializada subraya los tiempos de particular las naciones del Caribe de habla inglesa, despacho, la previsibilidad y la transparencia como dependen sustancialmente del comercio y de la factores críticos para promover la competitividad inversión. y el desarrollo económico: (Cámara de Comercio Internacional, 1999; OCDE, 2009; Shujie y Shili, Por su parte la situación fiscal de estos países 2010). Las pérdidas económicas que sufren las también depende fuertemente del comercio, empresas debido a retrasos en las fronteras y la debido a su dependencia de los aranceles para la falta de transparencia y previsibilidad, pueden recaudación de ingresos. Aunque en los últimos incluso superar el costo de aranceles e impuestos años varios países han reducido su dependencia (Engman, 2009). En las economías pequeñas y de los impuestos al comercio internacional, todavía abiertas que dependen fuertemente del comercio constituyen una gran proporción de los ingresos y la inversión extranjera, como las economías de los totales que en la región de LAC en su conjunto. países del Caribe, estos factores son especialmente En Bahamas, los impuestos al comercio superan relevantes para su desarrollo económico6. el 50% del total de los ingresos del gobierno, y El primer factor, los tiempos de despacho, esta cifra es de aproximadamente 25% en Belice y requiere reducir al mínimo la carga asociada Granada (Cuadro 6 del Apéndice). Esto se explica a los procedimientos aduaneros, mediante la en parte por el hecho de que todos los países del simplificación de las operaciones involucradas 6 En esta nota de política no hemos tomado en cuenta el impacto diferencial que el comercio puede tener en los niveles de desigualdad de un país (ver Kremer y Maskin 2006). Este es un tema amplio, que excede los objetivos de esta nota. Pero para otros países que tienen ya economías abiertas, un deficiente desempeño aduanal (que incrementa los costos transaccionales de las mercancías importadas) puede afectar desproporcionadamente a los individuos de bajos ingresos, quienes destinan una mayor proporción de sus salarios al consumo de mercancías. 7 El desempeño logístico es crítico en un contexto donde los Bancos Centrales están limitados a depreciar la moneda local para fortalecer la competitividad de un país. 8 During the CATT assessments it was evidenced as a common practice the rerouting of lanes by Customs officers when entries were selected for green lane (i.e. immediate release) to red lane without registering decisions and outcomes in the system. 9 The table presents a selection of the main CATT indicators related to clearance times. The same procedure was applied in Tables 2 and 3. Countries are not indicated due to the reserved nature of CATT data. 6 en el movimiento de mercancías a través de las El segundo factor, la previsibilidad, también es fronteras. Es similar la noción de “facilitación fundamental para mejorar la competitividad del comercio”, con énfasis en la reducción de las de un país. En general, se ha observado que la operaciones innecesarias y que consumen mucho incertidumbre institucional reduce de manera tiempo (Grainger 2011). Se ha demostrado que significativa el comercio debido al aumento de los tiempos transcurridos en las fronteras reducen los costos de transacción (Buge 2010). En el caso significativamente el comercio internacional (de de las oficinas de aduanas, los procedimientos Jong y Bogmans, 2011). Hoy en día, cuando no sólo erráticos o poco fiables aumentan los costos al el comercio de bienes, sino también su producción exigir el mantenimiento de grandes “inventarios es global (Maskin, 2010), garantizar la entrega “justo de seguridad” por parte de las empresas, quienes a tiempo” de insumos, bienes de capital y bienes necesitan protegerse de decisiones inesperadas. es especialmente crítico para asegurar la eficiencia Estos costos son finalmente transferidos al y la competitividad7 . Los retrasos son costosos consumidor, y por lo tanto pueden. Por otra parte, para los inversionistas, por lo que prefieren cuando establecerse en países con regímenes aduaneros Tabla 1. Desempeño en tiempo de despacho de las Aduanas del Caribe10 Fuente: CATT. NA indica que el valor no estaba disponible. ser considerados como un impuesto oculto (y más simples. Por otra parte, las exportaciones de sin que el gobierno recaude ningún ingreso de un país también pueden aumentar de manera éstos). Por otra parte, cuando las empresas no significativa por la reducción de los tiempos de están seguras de cómo decidirán las aduanas, despacho (Djankov, Freund y Pham 2010). esto puede disuadirles incluso de operar en un determinado país. Por el contrario, si se siguen Las evaluaciones CATT en el Caribe muestran que los procesos formales y la entrega es constante y los indicadores relacionados con la duración de predecible, los costos se reducen y se mejora la los despachos tienen un desempeño inferior en competitividad. comparación con las buenas prácticas, así como con Las agencias de aduanas del Caribe tienen un bajo el promedio de América Latina. Además, su efecto desempeño en términos de previsibilidad, como negativo sobre la economía se agrava debido al se muestra en la Tabla 2. De hecho, casi ninguno hecho de que casi el 100 por ciento de los ingresos de los indicadores asociados a la previsibilidad están sujetos a examen físico8 . La siguiente tabla (en el sentido de que muestran cómo consistente presenta un resumen de las medidas del tiempo y regular los procesos en opinión de los usuarios) de despacho en seis diferentes países9 del Caribe. muestra valores positivos en ninguno de los países. 10 No se indica el nombre de los países debido a que los países evaluados no dieron su no-objeción a la divulgación. 7 Tabla 2. Desempeño en términos de previsibilidad de las Aduanas del Caribe Fuente: CATT El tercer factor crítico, la transparencia, se asocia Las decisiones arbitrarias en la valoración o con los dos anteriores. Tradicionalmente, los inspección de los bienes pueden afectar los flujos tiempos comerciales más largos están asociados logísticos y aumentar los costos de transacción, lo con mayores niveles de corrupción relacionados que lleva de nuevo a la imposición de un impuesto con el comercio, porque los comerciantes tienen oculto sobre el valor final de los productos. La un incentivo para hacer pagos laterales para presencia de la corrupción también reduce el flujo acelerar los procedimientos (Shepherd, 2010). La de inversiones extranjeras directas (Wei, 1997). falta de previsibilidad también está relacionada Proporcionar a los comerciantes una información con un mayor riesgo de conductas corruptas, clara y accesible sobre la documentación ya que crea un contexto incierto donde pueden requerida, por ejemplo, contribuye a garantizar la ocurrir esas prácticas. transparencia en el proceso. Las aduanas del Caribe también tienen un desempeño inferior en términos de transparencia, como se muestra en la Tabla 3. La mayoría de los países no publican información adecuada y accesible, y no encuestan regularmente sobre las percepciones de corrupción. 8 Tabla 3. Desempeño en términos de transparencia de las Aduanas del Caribe. Fuente: CATT La literatura económica sostiene que los tres Sin embargo, una implantación adecuada no se factores incluidos en esta sección (tiempos de refiere únicamente a la existencia de sistemas despacho, la previsibilidad y la transparencia) de información sino a la complementariedad se pueden mejorar mediante la adopción de efectiva entre el uso de sistemas de TIC y prácticas tecnologías que hagan que los procedimientos operativas asociadas a mejores prácticas. aduaneros sean más cortos, más consistentes y menos arbitrarios. En la siguiente sección se 5.1 Uso de las TIC para la Gestión y analizará con mayor detalle cómo estos seis países Desarrollo Aduanero se han estado implementando las TIC en sus sistemas aduaneros. Se supone que, con el apoyo de los sistemas de las TIC, las aduanas mejorarán su gestión y 5. Desempeño de Aduanas en la desarrollo, y también impactará positivamente Región en la competitividad de sus países a través de la mejora de los tres factores críticos de tiempos Más allá de los tiempos de despacho (es decir, la de despacho, previsibilidad y transparencia. facilitación), la previsibilidad (es decir, la orientación Es ampliamente compartida la idea de que la de procesos) y la transparencia, el CATT mide las aplicación de los sistemas de TIC debe ayudar dimensiones del pensamiento estratégico, control, a las aduanas a operar con mayor eficacia eficiencia y eficacia. Debido a que el CATT está y eficiencia11 . Por ejemplo, los sistemas de basado en evidencia, la adecuada implantación TIC, son indispensables para sistematizar los de los sistemas de TIC es un aspecto fundamental procedimientos operativos de las aduanas, y para medir los indicadores y dimensiones también para proporcionar a los interesados una correctamente, ya que la información que proviene mayor transparencia con respecto de su ejecución de los sistemas de TIC evidencia la forma como se al hacer más predecibles las decisiones aduaneras, desarrollan las operaciones aduaneras. minimizando las interacciones entre personas. 9 Los sistemas de información también son Como muestra el cuadro 4, no se han implementado compatibles con los análisis de datos que permiten correctamente los aspectos críticos para el control a las aduanas implementar sistemas de gestión y desempeño aduanero. El caso más ilustrativo es de riesgos para reforzar el control y facilitar el el bajo porcentaje de manifiestos de carga que se comercio. presentan en la aduana por vía electrónica antes de que la carga llegue a la aduana, aunque la En la siguiente sección se muestran los resultados mayoría de los sistemas son capaces de aceptar de las evaluaciones CATT en seis países del Caribe. el manifiesto de carga por vía electrónica. La Dado que los resultados de las evaluaciones ausencia de esta buena práctica implica que es CATT sobre tiempos de despacho, previsibilidad difícil poner en práctica medidas de facilitación de y transparencia han sido reportados en la sección comercio sobre la base de evaluación de riesgos. 4 de esta nota, la siguiente sección destacará Además, los módulos críticos como tránsito y los resultados en las cuatro dimensiones CATT almacenamiento (incluyendo el control de las restantes: control, eficiencia, eficacia y pensamiento mercancías abandonadas) no han sido activados. estratégico teniendo en cuenta la implementación Esta situación refuerza la posición de debilidad de de sistemas de TIC en el Caribe. las administraciones aduaneras para proporcionar medidas de facilitación basadas en un mecanismo de control efectivo. 5.2 TIC versus las Prácticas en el Caribe ¿Por qué las oficinas aduaneras no han activado estos módulos? Una posible respuesta es la falta La implementación de sistemas de TIC se ha de un Manual de Procedimientos Estándares convertido en uno de los pocos aspectos de la de Operación (SOP, por sus siglas en inglés) modernización de aduanas donde parece existir un formalmente aprobado y difundido, así como otras consenso general entre especialistas y gobiernos. medidas y prácticas importantes para garantizar No obstante, tal y como se desprende de esta la calidad de los servicios. Los SOP constituyen la nota, la modernidad de las aduanas va más allá columna vertebral de cualquier aduana. Si no se de la implantación de sistemas TIC. Los sistemas cuenta con los SOP existe el riesgo de inadecuada TIC se convierten en una poderosa herramienta aplicación de las TIC debido al hecho de que no sólo cuando se complementan con eficacia con existe “camisa de fuerza” para hacer obligatoria las buenas prácticas y un conjunto de incentivos la activación de los módulos generales. Los SOP económicos12 (incentivos no necesariamente también hacen que las decisiones aduaneras sean monetarios) . más transparentes y predecibles. Las evaluaciones CATT encontraron que las aduanas del Caribe En primer lugar, como se indicó, examinaremos siguen normas estándares internacionales en el nivel de integración y la sofisticación de los temas como la clasificación arancelaria, valoración, sistemas de TIC en los países del Caribe a través del guías de liberación rápida, etc., sin embargo, análisis de los resultados de los indicadores CATT ninguno de ellos se aplicaba correctamente. seleccionados. Las evaluaciones CATT muestran Por lo tanto, en algunos casos, el problema no que, en los seis países analizados, sólo uno de es el procedimiento, que a veces existe, sino su ellos no tiene en funcionamiento un sistema de aplicación y cumplimiento. Para hacer frente a este información integrado. La mayoría de estos países problema, tiene que existir una serie de incentivos están utilizando algunas de las tres versiones económicos y jurídicos para que los funcionarios del ASYCUDA, por sus siglas en inglés (Sistema de aduanas sean plenamente responsables. Automatizado de Datos Aduaneros) desarrollados Por ejemplo, mediante el fortalecimiento de los por la UNCTAD. La tabla 4 presenta las principales vínculos entre la formación orientada al trabajo características de la implementación de los y desarrollo profesional; la introducción de sistemas de información de aduana básicos en los incentivos monetarios y no monetarios; una política países seleccionados del Caribe. sistemática y transparente de rotación; 11 Muchas organizaciones internacionales incluyendo el Banco Mundial, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), la Organización Mundial de Aduanas (OMA), la Organización Mundial del Comercio (OMC), los bancos regionales de desarrollo como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Asiático de Desarrollo (BAD) y la Unión Europea (UE) han recomendado el uso de sistemas de TIC para mejorar los procesos de las aduanas, facilitar el comercio y por lo tanto mejorar la competitividad de los países. Ver Lewis (2009) en el World Customs Journal. 10 sistemas de recursos humanos con registros Por último, un aspecto crítico es que las aduanas de completos de rendimiento, y la autoridad de la la región no pueden predecir mejores escenarios administración aduanera para tomar medidas en el futuro para garantizar mejoras continuas. Los disciplinarias. datos CATT evidenciaron que los sistemas de TIC se han aplicado sólo para fines fiscales, siendo la El efecto de los sistemas de TIC ha sido también recaudación de impuestos y aranceles la única meta limitado en los mecanismos de control. Las estratégica que las autoridades gubernamentales evaluaciones CATT muestran que sólo en tres de persiguen. La mayoría de los países carecen de un los seis países existe una base de datos históricos plan estratégico, un plan tecnológico a largo plazo con información de todas las declaraciones de o un plan de modernización, y sólo la mitad de ellos aduanas a efectos de una evaluación de riesgos. identifican medidas de desempeño cuantificables. Sin embargo, en ninguno de ellos el análisis de Por lo tanto optimizar el rendimiento más allá de evaluación de riesgo se lleva a cabo de forma las recaudaciones no ha sido una prioridad central. sistemática. Ninguno de estos países utiliza las La Tabla 6 muestra los principales resultados en prácticas modernas de control aduanero para el cuanto al pensamiento estratégico: control de selectividad y la evaluación de riesgos sobre la base de perfiles de riesgo. A pesar de la El CATT14 permite representar gráficamente tendencia a inspeccionar un alto porcentaje de los resultados globales de estos seis países del todas las declaraciones, la tasa de detección en las Caribe, en comparación con un grupo de países inspecciones es muy baja (menos de 1% para los seleccionados de América Latina . Como muestra dos países y 12% para el país de mejor desempeño, la Figura 4, los países del Caribe tienen un bajo la cual es todavía una tasa baja). Esto constituye rendimiento en las dos dimensiones (desempeño una señal clara de que los controles no están bien y práctica) en las que se agrupan todos los dirigidos, siendo el resultado más visible el alto indicadores. Ninguna de las aduanas del Caribe poder discrecional de los funcionarios de aduanas. alcanza la categoría de “contendora” (50% de Pueden surgir tensiones entre Aduanas y la buenas prácticas). La Figura 4 resume nuestro comunidad empresarial a causa de la ausencia de análisis anterior de los resultados de las Aduanas un mecanismo de retroalimentación eficaz13. en estos países. La Tabla 5 resume la situación de las buenas prácticas que deberían complementar los sistemas TIC en estos países: Figura 4: Comparación de resultados CATT entre países del Caribe y de América Latina Fuente: CATT 12 Deben existir algunas condiciones necesarias básicas antes, durante y después de la implementación de cualquier sistema TIC. En primer lugar, es fundamental contar con una firme voluntad política para implementar los cambios en TI; en segundo lugar, es necesario identificar un líder para encabezar el proceso, explicar sus beneficios y lidiar con las personas que se oponen a los cambios; en tercer lugar, es fundamental hacer frente con personal de aduanas al cambio cultural que implica pasar de una cultura de registros físicos en papel a la cultura de los registros virtuales y entradas electrónicas; en cuarto lugar, es muy importante asegurar la disponibilidad de recursos financieros para completar la implementación de los sistemas de TIC y para proporcionar al personal la formación necesaria para facilitar su uso y mantenimiento; quinto, una reforma legal debe acompañar a la implantación de sistemas de TIC para proporcionar apoyo y la sostenibilidad de los cambios; y sexto, la implementación de los sistemas de TIC tiene que ser parte de un plan de tecnología más amplio en el cual se identifique una visión clara para las diferentes fases de su aplicación y se explique su papel dentro del plan estratégico de la institución. El análisis de estas condiciones excede el alcance de esta nota técnica. 13 Esto se hace extensivo al mecanismo de retroalimentación interna. 14 Los países se seleccionaron para que constituyeran una muestra representativa para América Latina respecto del tamaño del país (i.e. grande, mediano, y pequeño). 11 Tabla 4: Resultados CATT de los Indicadores TIC Fuente: CATT. 12 Tabla 5: Resultados CATT sobre los Indicadores de Buenas Prácticas Fuente: CATT. 13 Tabla 6: Resultados CATT sobre indicadores de Pensamiento Estratégico Source: CATT. 6. Lecciones aprendidas Esta nota presenta de forma objetiva una serie de puede ser posible para los nuevos empresarios aspectos relacionados con los sistemas aduaneros o para las compañías más pequeñas.15 La falta de los países del Caribe. En esta sección se de transparencia, además de operar como un sistematizan los principales mensajes de la misma. impuesto oculto, discrimina injustamente a aquellos que respetan las reglas del juego. La Las economías del Caribe son muy abiertas, pero combinación de todos estos factores aumenta los sus sistemas aduaneros no están a la altura de costos transaccionales y afecta en gran medida el los desafíos que impone el comercio global. Casi comportamiento de la economía, especialmente en todos los países del Caribe, y en especial los países los países (como los del Caribe), donde el comercio del Caribe de habla inglesa, dependen en gran juega un papel tan importante. Debido a la gran medida del comercio y las inversiones extranjeras proporción de las mercancías que se importan, el directas para el funcionamiento de sus economías. poder adquisitivo de los consumidores también Sin embargo, uno de los canales principales a se ve afectado por estos costos adicionales. Los través del cual se producen estas interacciones, altos precios afectan desproporcionadamente a las aduanas, tiene un desempeño deficiente en los hogares de menores ingresos que destinan una términos de tiempos de despacho, previsibilidad mayor proporción de sus ingresos a la compra de y transparencia. Los datos CATT muestran que los bienes. tiempos transcurridos son largos, los procesos no se siguen de forma consistente y la información Las aduanas podrían estar realizando funciones requerida no es de fácil acceso para los usuarios. adicionales, que en un contexto de escasez de recursos también puede distraerles de la Esta inconsistencia afecta la competitividad realización de sus funciones básicas. En algunos y el desarrollo de estos países. Hay un gran de estos países, las aduanas están trabajando para conjunto de evidencia que indica cómo estos facilitar la entrada de inversiones extranjeras, por factores afectan la competitividad de un país. ejemplo, mediante la aplicación de las exenciones Los prolongados tiempos de despacho imponen tributarias y arancelarias para los inversionistas. costos sobre el comercio y desalientan la atracción En un contexto globalizado en el que no sólo de la inversión extranjera. Los procedimientos el comercio, sino también la producción se han inconsistentes requieren el mantenimiento de internacionalizado (Kremer y Maskin, 2006), este es grandes “inventarios de seguridad”, algo que no un papel importante, sobre todo porque los países 14 del Caribe dependen de la inversión extranjera de facilitación efectivas, y como los proveedores para su industria turística. Sin embargo, los recursos de seguridad, carecen de sistemas de gestión de utilizados para esta tarea se desvían de la función riesgos basados en la presentación electrónica de principal de las aduanas de controlar el flujo de información sobre la carga de forma anticipada y los mercancías de manera oportuna y adecuada. Esto perfiles de riesgo de los operadores autorizados. puede explicar en parte por el bajo desempeño de las dimensiones descritas anteriormente. Los esfuerzos de modernización no deben limitarse exclusivamente a la implementación La función estratégica principal de las aduanas de las TIC. La mayoría de los países del Caribe que podría ponerse de manifiesto es la de han implementado sistemas de TIC, o están en el recaudación de impuestos y aranceles, mientras proceso de actualización de versiones anteriores que funciones importantes como asesor de o buscando nuevas soluciones integradas. Sin políticas, facilitador del comercio y la seguridad embargo, los datos que arroja el CATT muestran parecen estar descuidadas. Aunque el papel de que, para convertirse en aduanas de clase mundial, las aduanas como recaudadores de impuestos las autoridades gubernamentales deben prestar contribuye a la estabilidad fiscal, centrarse sólo atención a la adopción de buenas prácticas en en la recaudación de impuestos ha distorsionado varias dimensiones claves que complementan el otras funciones aduaneras básicas (Shujie y Shili, uso de sistemas de TIC. La adopción de las TIC es un 2010). Como asesores de política, las Aduanas de requisito para una aduana moderna, pero tiene que la región no pueden apoyar de manera efectiva complementarse con mejoras en otros aspectos las decisiones de política, proporcionando también. En particular, la ausencia de pensamiento oportunamente estadísticas precisas sobre estratégico (en forma de planes, programas de comercio; como ejecutores de políticas, carecen modernización o incluso indicadores cuantificables de procedimientos normalizados de trabajo para de desempeño) perjudica la capacidad de tomar sus decisiones de forma predecible; como optimizar las herramientas tecnológicas que se facilitadores del comercio, carecen de medidas están adoptando. 15 In this sense, poor customs performance can act as an entry barrier to new competitors, reinforcing the region’s lack of economic diversification and dependence on few industries. 15 Conclusiones • Promover acuerdos regionales para consolidar los procesos aduaneros. El Caribe está compuesto por múltiples islas, muchas de ellas Sobre la base de las lecciones aprendidas, existen con poblaciones pequeñas. Establecer un puerto formas como los países del Caribe pueden de entrada común (un polo) y controlar los mejorar el desempeño de sus sistemas aduaneros tránsitos a las diferentes islas contribuiría a mejorar en todas sus funciones básicas (asesor de política, la eficiencia en el comercio, a reducir los costos y ejecutor de política, facilitador del comercio y disminuir los tiempos de despacho. Aunque éste proveedor de seguridad). La implementación de no puede ser un objetivo inmediato, el avanzar estos cambios, que son todos viables y realistas, con los acuerdos regionales para consolidar y aumentaría la competitividad de las economías racionalizar los procesos comerciales sería un del Caribe y resolvería muchos de los problemas primer paso positivo en esta dirección. detectados en esta nota Estas recomendaciones pueden dividirse en (a) cambios de política y (b) • Establecer alianzas con el sector privado. reformas institucionales. Las empresas privadas son socios claves para asegurar un funcionamiento correcto y predecible Los principales cambios de política que estos de los procedimientos aduaneros. Se necesita su países podrían adoptar son los siguientes: colaboración para alertar sobre los problemas que necesitan ser resueltos, y tienen un gran interés • Reducir la dependencia en los aranceles en la reducción de los costos transaccionales para los ingresos totales del gobierno. La alta asociados con estos sistemas aduaneros. Sería dependencia de los países del Caribe sobre los importante cimentar la confianza mutua y la impuestos al comercio refuerza la idea de que cooperación en estas interacciones. Trabajando las aduanas son las agencias de recaudación de juntos, es probable que los tiempos de despacho, ingresos. Por lo tanto, sus funcionarios tienen la previsibilidad, la transparencia y por lo tanto la incentivos para concentrarse sólo en el aumento competitividad serían mejorados. de los ingresos, en lugar de centrarse en su papel clave de facilitación del comercio. Una Además de estos cambios de política, podemos reducción de los aranceles (compensada por identificar una serie de reformas institucionales ejemplo, en un mayor énfasis en los impuestos al que contribuirían a mejorar el desempeño de consumo interno) también reduciría los incentivos estos sistemas aduaneros en todas sus funciones para el contrabando de mercancías o para básicas: minimizar prácticas corruptas. Este aumento de la • Sobre todo las oficinas de aduanas en la región transparencia reduciría los costos transaccionales del Caribe podría dar prioridad a completar, relacionados con el comercio, en beneficio de los desplegar y difundir los procedimientos productores y consumidores del Caribe. normalizados de operación (SOP, por sus siglas en inglés). Sin estos SOP es difícil concebir a • Aclarar el papel de las aduanas. Las aduanas estas oficinas públicas, ya sea como Aduanas en el Caribe por lo general tratan con temas que modernas o tradicionales. En el sector público no deberían ser responsabilidad del ente recaudador existen agencias que tengan que operar a través de impuestos. Las aduanas, por ejemplo, tienen que de la definición y aplicación de las normas básicas poner en práctica las numerosas exenciones fiscales del juego como tienen que hacerlo las oficinas diseñadas para la atracción de inversión extranjera. de Aduanas. Las transiciones comerciales son Pero estas responsabilidades ampliadas desvían complejas y, en algunos casos implican riesgos recursos de las funciones básicas de las aduanas, para la seguridad nacional, la situación sanitaria, perjudicando su desempeño. La asignación de los ingresos, la salud y otros aspectos relacionados. estas responsabilidades de ejecución tributaria Es por esta razón que requieren ser reguladas. a las agencias gubernamentales pertinentes Sin embargo, el sistema de regulación debe ser permitiría a las aduanas centrarse en sus misiones simple y transparente para mejorar el flujo de las esenciales. actividades comerciales. 16 • Promover la mejora continua mediante el nuevos sistemas; (ii) vincular la formación sobre fortalecimiento del pensamiento estratégico. los sistemas con los ascensos y los aumentos No se puede mejorar el desempeño de manera salariales del personal; (iii) una reforma legal para sostenible si las autoridades de las aduanas se acompañar y validar muchos de los procesos y centran sólo en las operaciones cotidianas. Los procedimientos introducidos por los sistemas; (iv) indicadores CATT muestran que las aduanas del nombrar a un líder con un fuerte apoyo político Caribe están rezagadas en términos de definición para implementar y dar seguimiento a la difusión de los objetivos estratégicos de sus agencias. El del sistema; (v) la disponibilidad de recursos establecimiento de objetivos y la definición de para completar la implantación del sistema, las mejores maneras de alcanzarlos son medidas proporcionar mantenimiento y seguimiento de fundamentales para consolidar una cultura de la evolución futura; (vi) proporcionar incentivos al mejora y reforma permanentes. Por otra parte, el personal aduanero para hacer investigaciones con establecimiento de indicadores medibles para la información proporcionada por el sistema, es estos objetivos crearían incentivos para cumplir decir, reconocer el mejor trabajo de investigación con las normas adecuadas de procesos oportunos y poner en práctica las recomendaciones de sus y predecibles. Un aspecto crítico que afecta el conclusiones; y (vii) garantizar que los sistemas pensamiento estratégico es la falta de capacitación de TIC son parte de una Estrategia y plan de en temas técnicos fundamentales como la modernización de alto nivel de la institución, clasificación, valoración, procedimientos y normas ya que obligará a la administración aduanera a de origen. El CATT evidenció que la mayoría de los proporcionar una visión y óptica de equilibrio funcionarios de aduanas no fueron capacitados en general sobre su implementación. estos temas en los últimos 10 a 15 años. • Introducir incentivos de productividad para • Asegurarse de que la información de las TIC promover un mejor desempeño. El CATT puede está disponible para los encargados de tomar servir como una herramienta útil para recabar decisiones. Para operar como un adecuado asesor evidencia objetiva sobre cómo las diferentes de política, las aduanas tienen que ser capaces secciones dentro de una aduana están operando. de proporcionar información oportuna y precisa Con estos datos y con el establecimiento de a los responsables de la elaboración de políticas. objetivos claros, sería posible crear incentivos La situación actual, en la que sólo el personal de que favorezcan el logro de resultados medibles. TI tiene la capacidad de acceder a estos datos, Por ejemplo, impartir cursos de capacitación más limita la capacidad de utilizar eficazmente los pertinentes a las actividades laborales, medir el datos producidos por la aduana en el proceso conocimiento interiorizado por el personal en los de toma de decisiones, y también como un cursos de capacitación y vincular las capacitaciones instrumento para lograr la rendición de cuentas con las promociones, podría ser una manera y la transparencia. Por otra parte, garantizar un de proporcionar los incentivos adecuados para acceso más amplio a esta información fomentaría promover el uso de sistemas de TIC. Las secciones un enfoque más basado en la evidencia para la que cumplen con los estándares adecuados en formulación de políticas y tendría impacto sobre términos de previsibilidad o tiempos de despacho la implementación de mejores y más precisos podrían ser recompensadas en consecuencia. Para controles aduaneros. proporcionar la flexibilidad necesaria para lograr estos objetivos, podría también considerarse la • Establecer los procedimientos y los incentivos concesión de una mayor autonomía a las oficinas para aprovechar plenamente el potencial de aduanas. de los sistemas de TIC. Para operar como un adecuado ejecutor de políticas, la adopción de las TIC sólo puede tener efectos significativos si se complementa con otras medidas. Entre ellas podemos mencionar: (i) la importancia de la formación para hacer frente al cambio cultural y evitar la natural reticencia a utilizar los 17 Referencias OECD, Organization for Economic Cooperation and Büge, Max (2010). “Institutions, Uncertainty & the Intensive Development (2009). Overcoming Border Bottlenecks. The Margin of Trade”. Presented at the Workshop on the Politics Costs and Benefits of Trade Facilitation. 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