I ll\PP()J-rr Sl~ J{ LE IJE' EJJ)JJPE\lE\T TJ \\S LE \HH\IJE 1997 11300 Pnblie dans sa version originale en anglais sons le ritre World De11elopment Report 1997 par Oxford University Press pour Ia Banqne mondiale © 1997 Banqne internarionale pour Ia reconstruction et le developpemem/Banqne mondiale 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433 Erats-Unis d'Ameriqne Tous droirs reserves. Aucune partie de Ia presenre publication ne pent etre reprodnite, mise en memoire ou rransmise sons ancnne forme ni par aucun moyen, elecrronique ou mecanique, par photocnpie, enregistrement, ou de route autre fa<;on, sans l'aurotisarion pn§alable de Ia Banque mondiale. Conception et photocomposition : Barton Matheson Willse & \vonhington. Fait aux Erats-Unis d'Ametique Premier tirage : juin 1997 Le present Rapport est I' oeuvre des services de Ia Banque mondiale, et les opinions qui y sont exprimees ne refletem pas necessairemem les vues du Conseil des administrareurs ni des pays qu'ils represement. La Banque mondiale ne garamit pas l'exactirude des donnees cin'es et n'accepte aucune responsabilire quam aux consequences de leur utilisation. Les fromieres, les couleurs, les denominations et route aurre information figurant sur les canes du present Rapport n'impliquent de Ia parr du Groupe de Ia Banque mondiale aucun jugement quam au statut juridique d'un territoire quelconque et ne signifient nullemenr que le Groupe reconnalt ou accepte ces fronrii:res. ISBN 0-8213-3771-8 ISSN 016.)-5085 Imprime sur du papier retycle conforme aux normes des Erats-Unis (American Standard for Permanence of Paper for Primed Library Material Z39.48-1984) A'/ANT-PRDPOS efficace, il n 'est pas de developpement economique et V a INGTIF:ME DU NOM, L'EDITION DE I997 DU RAPPORT sur le developpement dans le monde est consacree I'Ew, a son role eta son efficacite. Quelle est sa mission ? social durable. L'histoire et le passe recent nous ont egalement appris Comment doit-il s'en acquitter? Et comment peut-il mieux que le developpement ne se resume pas a un certain y parvenir d,ms un monde en pleine mutation ? nombre d'apports sur le plan economique et technique. II Ce sont Ia des questions qui preoccupent au plus haut faut aussi jeter les bases institutionnelles qui forment son point les pays en developpemem comme les pays indus- assise, c'est-a-dire I' ensemble des regles, us et coutumes qui triels. Pour beaucoup. Ia les:on de ces dernieres annees est determinent Ia maniere dont ces apports sont utilises. que I'Etat ne peut pas tenir ce qu'il promet : les pays en Comme le montre le present Rapport, il est indispensable transition o11t du. au prix d'un changement de cap dechi- de comprendre le role que l'Etat joue dans ce contexte rant, s'orierter vers !'economic de marche, tandis qu'une - par exemple, a travers son pouvoir de faire prevaloir Ia grande part:e du monde en developpement a du se rendre primaute du droit, base meme de route transaction sur le a !'evidence que Jes strategies de developpement par I'Etat marche- si I' on vent qu'il contribue de fas:on eHicace au se soldaient par un echec. Face a l'echec des interventions developpemenr. de I'Etat, meme les pays industriels a economie mixte ont II y a de nombreuses manieres de rendre l'Etat plus effi- opte resolument pour les mecanismes du marche. Nom- cace. Le Rapport ne propose pas de recette universelle pour breux sont ceux qui en ont condu qu'un Etat «minimum» y parvenir. Ce qu'il propose, c'est un cadre pour guider cet est Ia solution logique au probleme. L' action d'un tel Etat effort, SOliS Ia forme d'une strategic a deux volets : ne serait certes pas nefaste, mais elle n'aurait pas non plus beaucoup d'effets positifs. • II s' agira, d' abord, d' adapter les acrivites de l'Etat a Ia Le present Rapport explique pourquoi ce point de vue capacite dom il dispose. Nombreux sont les pays dans extreme va a l'encontre des exemples de developpement lesquels I'Etar cherche a rrop enrreprendre avec des res- reussi que !'on peut observer dans le monde, qu'il s'agisse sources modestes et des moyens reduits. L'Etat rendra du developpement, au xrxe siede, des pays industriels son action plus efficace en se concentrant davantage sur d'aujourd'hui ou, plus recemment, du « miracle )) econo- le noyau d'activites publiques dont le role est determi- mique en Asie de !'Est. Loin d'apporter de l'eau au moulin nant pour le developpement. des tenant; d'une conception minimaliste de l'Etat, ces • Ensuite, on pourra s'employer a ameliorer Ia capacite exemples montrent que le developpement a besoin d'un d' action de I'Etat en reviviflant ses institutions. Le Rap- Etat qui ag sse, d'un E.tat qui, dans un role de catalyseur et port met particulierement I' accent sur les mecanismes de promotcur, encourage et complete l'activite des entre- qui incireront les agents de l'Erar a mieux s'acquitter de prises privt:es et des particuliers. S'il est indeniable que le a leur mission et faire preuve d' une meilleure capacite developper1ent par l'Etat a echoue, il en est de meme du d'adaptation, mais qui serviront aussi de garde-fous developpenent sans I'Etat, comme nous le voyons trop contre l'arbitraire et Ia corruption. dairement dans les souffrances des populations de pays oil, comme au Liberia et en Somalie, Ia puissance publique est S'inspirant d'exemples de pays qui ont reussi et d'autres aneantie. L'histoire montre qu'une bonne administration qui ont echoue ainsi que des efforts qui ont ete faits un peu n'es1: pas u:1 luxe, mais une necessite vitale. Sans un f:tat partout dans Ie monde pour reformer l'Etat, le Rapport devdoppe cette strategie adeux volets et montre comment pourront se presenter et, aleur tour, en creer d'autres grace die peut erre mise en oeuvre a partir de situations initiales a un bon ordonnancement des mesures et a Ia mise en differentes. II est significatif que, malgre Ia multitude de place de mecanismes d'indemnisation des perdants Meme situations et de contextes, les pays ou l'Etat est efficace par- dans Ia pire des situations, des mesures tres modestts visant tagent de toute evidence un certain nombre de caracteris- a accro!tre l'efficacite de l'Etat peuvent avoir dts effets tiques. L'une d'entre dies rient a Ia maniere dont les gou- considerables sur Ia same de l'economie et sur le bien-etre vernements ont su etablir des regles sur lesquelles fonder les de Ia population. A l'aube du XXI" siecle, le devoir de transactions du secteur prive et, plus generalement, le fonc- l'Etat n'est ni de se contenter d'un role secondaire, ni tionnement de Ia societe civile. Une autre resulte de Ia d'imposer sa loi aux marches, mais d'amorcer cette marche maniere dont ils se sont eux-memes plies aces regles, de Ia vers le changement. fiabilite et de Ia previsibilite de leur comportement et de leur intransigeance tace aIa corruption. Faire de l'Etat un instrument plus eHicace du develop- pement et de Ia lutte contre Ia pauvrete ne sera pas chose tacile. Quelle que soit Ia situation, beaucoup auront tou- jours interet au maintien du statu quo, quoi qu'il en coute James D. Wolfensohn au pays dans son ensemble. Leur opposition ne pourra etre President de vaincue qu'avec le temps et Ia volonte politique. Mais le Ia Banque mondiale Rapport montre comment des possibilires de rdorme 30 mai 1997 Le present Rapport est !'oeuvre d'une equipe de redaction dirigee par Ajay Chhibber et composee de Simon Commander, Alison Evans, Harald Fuhr, Cheikh Kane, Chad Leechor, Brian Levy, Sanjay Pradhan et Beatrice Weder. Jean-Paul Azam, Ed Campos, Hamid Davoodi, Kathleen Newland, Kenichi Ohno, Dani Rodrik, Susan Rose-Ackerman, Astri Suhrke et Douglas Webb sont les auteurs de precieuses contributions. Certe equipe de redaction a ere aidee par Ritu Basu, Gregory Kisunko, Une Lee, Claudia Sepulveda et Adam Michael Smith. Stephanie Flanders etait Ia responsable de publication. L'ensemble des travaux etait place sous Ia direction gene- rale du regrette Michael Bruno, de Lyn Squire et de Joseph Stiglitz. La redaction a beneficie des fructueux conseils d'un groupe d'eminenrs specialistes exterieurs a Ia Banque oomprenant Masahiko Aoki, Ela Bhatt, Kwesi Botchwey, Peter Evans, Anti Kohli, Klaus Konig, Seymour Martin Lipset, Douglass North, Emma Rothschild, Graham Scott et Vito Tanzi. Beaucoup d'autres personnes, de Ia Banque et d'ailleurs, om fourni de precieux elements d'information, redige des documents de reference et autres notes, et participe a des reunions consuhatives. Leur nom figure dans Ia Notice bibliographique. On doit au Departement de l'economie internationale de Ia Banque les donnees de l'Annexe ainsi que les Grands indicateurs du developpement d.1ns le monde. La production du Rapport a ete assuree par Amy Brooks, Valerie Chisholm, Kathryn Kline Dahl, Joyce Gates, Stephanie Gerard, Jeffrey N. Lecksell et Michael Treadway. Rebecca Sugui a exerce les fonctions d'assistante executive aupres de la redaction et Daniel Atchison, Elizabete de Lima, Michael Geller et Thomas Zorah celles d'assistants de secretariat; Maria Ameal etait Ia chargee d'administration. La version fran({aise a ete etablie par la Division de traduction et d'interpretation de Ia Banque mondiale. a Le pre~ent Rapport est dedie la memoire de Michael Bruno, premier vice-president et economiste en chef de Ia Ban que mondiale de 1993 a 1996, dont I' oeuvre, et notamment Ia contribution a Ia presente edition du Rapport sur le developpement dans le monde et acelles qui l' ont precedee, a fait faire un grand pas en avant a notre comprehension du developpement. IV Tt~BLE DES ' MATIERES SOMMAIRE ....................................................................... . PREMIERE PARTIE REPENSER L'ETAT, PARTOUT DANS LE MONDE 1 L'evolurion du role de l'Erar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 2 Recc~ntrcr l'Erat sur l'cfficacite de I' action publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 DEUXIEME PARTIE ADAPTER LE ROLE DE L'ETAT A SA CAPACITE D'ACTION 3 Metrre en place des bases economiques er sociales solides . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 4 Prornouvoir le developpemenr des marches : liberalisation, reglementation et politique indusrrielle 70 TROISIEME PARTIE REVIVIF'IER LES INSTITUTIONS 5 Renforcer les institutions pour accroirre Ia capacire d'action du secteur public . .. ... ...... . .... 91 6 Mettre tin a l'arbitraire eta Ia corruption . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ...... . .. ... ...... . .... 113 7 L'Etat plus proche du citoyen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ...... . .. ... ...... . .... 125 8 Faciliter Ia cooperation internationale pour le bien commun . . . . . . . ...... . .. .. ...... . .... 148 QUATRIEME PARTIE LEVER LES OBSTACLES AU CHANGEMENT 9 Comment ouvrir Ia voie a des reformes durables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 10 La marche vers le chan gem em . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 Note technique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 Notice bib1iographique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 Annexe : Grands indicateurs des finances publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 GRANDE> INDICATEURS DU DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 ENCADI"!ES l Corr ment rendre I'Etat plus efftcace . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 2 Credibilite, investissement et croissance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 3 La rdorme de I'Erat dans differences regions du monde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 1.1 Quelques remarques sur les notions d'Etat et de gouvernemem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 1.2 Quelques exemples d'interventions de l'Etat pour soutenir le developpement des marches aux Etats-Unis . . 24 1.3 L' evnlurion du role de l'Erar en In de au cours des 50 dernieres annees . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 VI RAPPORT SUR LE DEVELDPPEMENT DANS LE MONDE, 1 99'7 1.4 Justification economique des interventions de I'Etat et quelques definitions ....................... . 28 2.1 La creation de !'Internet : un exemple contemporain d'une interaction reussie entre les secteurs public et prive ....................................................... . 35 2.2 L'Etat sous Ia toise : ses dimensions, ses politiques et son appareil administratif .................... . 37 3.1 Partout dans le monde, les entreprises souffrent des points faibles des bases economiques et sociales ..... . 48 3.2 Dire non au crime aCali, en Colombie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ......... . 50 3.3 Les transactions et le systeme judiciaire au Bresil ........................................... . 52 3.4 Evolution des deficits budgetaires et de !'inflation dans le monde ............................... . 54 3.5 Le choix entre engagements et flexibilite dans les pays de Ia zone CFA ........................... . 60 3.6 L'education, Ia sante et le secteur prive : une retrospective .................................... . 62 3.7 Le nouveau sysreme d'assurance chomage chilien ........................................... . 67 3.8 En Indonesie, !'aide sociale accompagne une croissance multisectorielle pour faire reculer Ia pauvrete .... . 69 4.1 Le Monsieur dereglementation du Mexique .............................................. . 73 4.2 Six objections a Ia privatisation et comment y repondre ................................... . 74 4.3 Comment le controle des banques a empeche un desasrre financier en Malaisie ..................... . 78 4.4 La reglementation des telecommunications a Ia Jamaique ..................................... . 81 4.5 La defense de l'environnement a Yokohama, au Japon ....................................... . 82 4.6 L'investissement massif du Japon en faveur de l'industrie lourde apres Ia guerre .................... . 85 5.1 Mise en place des fondements de !'administration: les reformes Northcote-Trevelyan au Royaume-Uni .. . 92 5.2 Australie : Des mecanismes de decision transparents, competitifs et axes sur les resultats .............. . 95 5.3 La proliferation de l'Etat au Bangladesh ................................................. . 99 5.4 Bons d' etudes et libre choix des ecoles ................................................... . 102 5.5 En Bolivie, Ia sous-traitance a des ONG permet d'ameliorer Ia qualite de l'enseignement ............. . 103 5.6 A Ia recherche de I' excellence : mandarinat ou systeme ouverr ................................. . 108 5.7 Dans l'Etat de Ceara, au Bresil, de bonnes methodes de gesrion ont suscite le devouemem des fonctionnaires ................................................................. . Ill 6.1 Comment Ia participation de Ia population a permis d' ameliorer Ia protection de Ia propriete et le reglement des litiges fonciers au Perou ............................................... . 115 6.2 La reforme des villes gerees par des machines politiques aux Etats-Unis .......................... . 120 6.3 La lutte contre Ia corruption en Ouganda ................................................ . 121 6.4 La Commission independante de lurre contre Ia corruption a Hong Kong ........................ . 123 7.1 L'opinion publique et I'Erat .......................................................... . 126 7.2 Gerer une societe pluriethnique en Malaisie eta Maurice ..................................... . 128 I . assooauve ,.1mpacr de Ia v1e 1 . . t 131 7.3 Que est . . ................................................. . 7.4 En Inde, en Ouganda et au Nicaragua, des enquetes aupres des usagers permettent d'ameliorer les services ....................................................................... . 133 7.5 La participation ameliore-r-elle les resultats des projets ? ...............•.................•.... 135 7.6 Les ecueils de Ia decentralisation : I' experience du Bresil et de Ia Chine ........................... . 142 7.7 Comment calculer les dotations de perequation financiere .................................... . 144 8.1 L'Organisation mondiale du commerce- un mecanisme international au service des politiques nationales ............................................................. . 152 8.2 Comment les bailleurs de fonds recueillenr, eux aussi, les fruits de Ia recherche agricole internarionale .... . 155 8.3 La cooperation internationale a l'epreuve de !'evolution du dimat au niveau planeraire ............... . 156 8.4 Partager le cout de Ia protection de l'environnement ........................................ . 157 8.5 Mesurer les dividendes de Ia paix dans le monde ........................................... . 157 9.1 Peser le pour et 1e contre d'une reforme sur le plan politique .................................. . 164 TABLE DES MATIERES VII 9.2 L'Erat predateur du temps de Ia dynastic des Duvalier en Haiti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 9.3 Comment une menace exterieure peut provoquer le changemenr: les reformes de !'ere Meiji au Japon . . . . 169 9.4 Le Pacte de Ia Moncloa en Espagne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 9.5 Progres et recul du programme de reformes adopte au Venezuela en 1989 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 10.1 Au lendemain de l'effondrement de l'Etat en Somalie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 10.2 Les bases economiques d'un conflit: le cas du Liberia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 FIGURES I Dans rous les pays, il y a plus d'Etat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 2 Differcnrs moyens d'accroitre Ia capacite d'action de !'Etat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 3 Facteurs contribuanr ala corruption ..................................................... 9 4 Dans Ia fonction publique, !'importance des effectifs va souvent de pair avec la faiblesse des trairemems 10 5 Une bonne politique economique et une solide capacite institutionnelle se traduisent par une croissance plus rapide . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 1.1 Un seul monde, un nombre croissant d'Etats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1.2 Depuis 1960, il y a plus d'Etat, partout dans le monde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 1.3 Les operations de transfert ont augmente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 2.1 L'Etat, les institutions et le comportement de 1' economic . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 2.2 L'effkacite de I'Erat explique en partie l'ecart de revenu entre l'Asie de !'Est et ]'Afrique . . . . . . . . . . . . . . . 36 2.3 Des institutions fiables font un Etat credible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 2.4 Credi:)ilite et n:ussite economique vont de pair . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 3.1 L'etat de non-droit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 3.2 Nego•.:ier avec l'Adminisrration peut etre une enrreprise laborieuse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 3.3 Les pays decouvrent les avantages de Ia taxe a Ia valeur ajoutee . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 3.4 Conrrairement au Nigeria, l'Indonesie a su gerer sagement la manne petroliere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 3.5 Des mecanisrncs budgetaires bien con;;:us aident a limiter !'importance du deficit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 3.6 Au Viet Narn, les soins hospiraliers profitent davanrage aux classes plus aisees . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 3.7 L'imporrance relative de l'enseignement prive varie considerablerncnt selon les pays . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 3.8 La progression des retraires et des presrations sociales se poursuit inexorablement dans les pays industriels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 3.9 Dans les pays en developpemenr, lcs subventions au logemenr ne profitent pas a ceux qui en ont le plus besoin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 4.1 Malheureusement trap couranres, les crises bancaires onr un cout financier considerable . . . . . . . . . . . . . . . 79 5.1 En Guinee, les dotations budgetaires ne reflerent pas les priorites gouvernernemales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 5.2 En l._;kraine, lc chevauchement des fonctions obere le processus decisionnel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 5.3 La plupart des entreprises om une rnauvaise opinion des services publics, mais certains services sont mieux non~s que d' aut res . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 5.4 Troi~ strategies pour ameliorer les services publics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 5.5 Le recrutement et Ia promotion fondes sur le merite renforcent Ia capacite administrative . . . . . . . . . . . . . . lOG 5.6 Aux Philippines, I' absence de systeme meritocratique et le faible niveau des remunerations dans Ia fonction publique om reduit Ia capacite administrative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 5.7 En Afrique, les salaires dans le secteur public ont diminue a mesure que l'emploi augmemait . . . . . . . . . . . 109 6.1 Une corruption elevee et des regles du jeu imprevisibles font du tort al'investissemenr . . . . . . . . . . . . . . . . 117 6.2 Quelques facteurs conrribuam a Ia corruption . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 7.1 La d._:mocratie a considerablemenr progresse dans le monde depuis 1980 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 7.2 Org;misations a )'interface de I'Erat, des marches et de Ia societe civile ............................ 132 VIII RAPPORT SUR LE DEVELDPPEMENT DANS LE MDNDE, 1997 7.3 Regles verricales et forces horizomales fa-;:onnenr Ia capacite des collecrivires rerritoriales . . . . . . . . . . . . . . . 139 8.1 Beaucoup de pays assouplissenr les restrictions mises aux mouvements inrernationaux des capitaux . . . . . . . 153 8.2 L'Afrique, l'Asie et !'Europe om connu un aft1ux de refugies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 8.3 Sans une bonne politique dans les pays beneficiaires, I' aide etrangere est sterile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 9.1 La reforme des regimes de retraite penalisera les actifs ages, mais elle profitera aux jeunes . . . . . . . . . . . . . . 1G5 9.2 a L' existence de nombreux con tre-pouvoirs aide les pays resister aux facteurs d' expansion de Ia protection sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 TABLEAUX 1.1 Fonctions de l'Etat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 3.1 Programmes d' assurance sociale, d'aide sociale et de lutte contre Ia pauvrete dans les pays en developpemenr : caracteristiques et remarques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 3.2 Dette qu'implique le regime de rerraite dans uncertain nombre de pays . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 4.1 Estimation des gains de bien-etre lies aIa dereglementation aux f:rars-Unis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 4.2 Diversite des cadres reglementaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 5.1 Mecanismes pour ameliorer les services publics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l 01 7.1 Evolution des ressources financieres des collectivires territoriales dans divers pays . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 7.2 Caracteristiques de Ia demande et de l'offre de biens publics locaux et nationaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 7.3 Exemple de repartition inrerrerritoriale des imp6ts et des depenses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 7.4 Principes relatifs a 1'etablissemenr des do rations er prariques optimales ............................ 145 7.5 Adapter Ia strategic de decentralisation aux capacites de !'administration centrale et des collectivites rerriroriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 9.1 Types de rdormes et facteurs correspondanrs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 9.2 Estimation des gains d' efficacite resultant de Ia privatisation des services d'utilite publique en Argentine . . . 165 9.3 Premiere et seconde generations de reformes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 Definitions et notes sur les donnees Le present Rapport fait mention de groupements de termo1re en question. Les sratistiques correspondant pays etablis en fonction de l'appartenance geogta- aux « pays en developpement » concernent aussi, sauf phique et du revenu. Les pays composant chacun de indication contraire, les pays ayant abandonne I' econo- ces groupements (a I'exception de ceux constitues a mie planifiee pour passer une economic de marche. pour l'enquere sur le secteur prive) sont enumeres Le terme dollar designe, sauf indication contraire, dans le tableau intitule Classification des economies par le dollar des Etats-Unis en valeur nominale. a region et par revenu Ia fin des Grands indicateurs du Les sigles et abreviations ci-apres sont utilises dans developpement dans le monde. Les classifications par le Rapport: revenu sont etablies sur Ia base du PNB par habitant ; les valeurs retenues comme seuils figurem dans CEI Communaute des Etats independants !'Introduction aux Grands indicateurs du developpe- FMI Fonds rnonetaire international ment dans le monde. Les moyennes par groupement OCDE Organisation de cooperation et de dont il est fait etat dans les figures et les tableaux sont, developpernent economiques sauf indication contraire, des moyennes non ponde- ONG Organisation non gouvernemenrale rees des pays qui en font parrie. PECO Pays d'Europe centrale et orientale L'utilisation du terme « pays » pour designer des PIB Produit interieur brut economies n'implique aucune prise de position de PNB Produit national brut Ia Banque quant au sratut juridique ou autre du PPA Parite de pouvoir d' achat • lliiilili' -.... croyait que l'Etat devait etre le moteur du developpement. P ARTOUT DANS LE :'vfONDE, L'ETAT EST SUR LA SELLETTE. Les protonds changements qu'a subis l'economie mondiale amenent a reconsiderer plusieurs questions fon- Aujourd'hui, avec le recul, on comprend que l'Etat joue un role de dans le developpement economique et social, non damentales : qu'est-ce que l'Etat doir, peut et ne peut pas en rant qu'intervenant direct, mais comme partenaire, faire et quelle est Ia meilleure fa<;:on de proceder ? catalyseur et promoteur de Ia croissance. Les 50 dcrnieres annees om dairement fait ressonir les Les facteurs qui influent sur I' efftcacite de l'Etat varient bienfaits et les limites de I' action de I'Etat, particulierement a considerabJemenr d'un pays !'autre seJon Je Stade de deve- dans Ia promotion du developpement. N'a-t-il pas conrri- Joppement. Ils ne sont pas les memes en Nouvelle-Zelande bue aux progres considerables enregistres dans les secteurs ou aux Pays-Bas, et au Nepal, par exemple. Et meme a de Ia sante et de !'education ? N' a-t-il pas aussi aide a niveau de revenu ega!, Ia taille du pays, sa composition eth- reduire les inegalites sociales? Mais I' action de I'Erat a ega- nique, sa culture er son regime politique conferent achaque lement pu donner des resu!tats rres mediocres. Et meme Ia Etat un caractere unique. C'est precisemem cette diversite ou l'Etat s'est montre efficace dans le passe, beaucoup crai- qui pousse a examiner ici pourquoi et comment certains pays gnent qu'il ne puisse s' adapter aux imperatits de Ia mon- reussissent mieux que d' autres ase developper durablement, dialisation de l'economie. a eradiquer Ia pauvrete eta s'adapter au changement. Les interrogations sur le role de l'Etat som multiples et Repenser I'Etat, partout dans le monde variees, mais quatre evenements recents leur Ont donne un relief particulier : Le monde change, et avec lui notre conception du role de l'Etar dans le developpemem economique et social. • L'effondrement de l'economie dirigee dans !'ex-Union L'atrention accordee aujourd'hui ace role rappelle I' epoque sovietique et en Europe centrale er orientale ou le monde sortait des ravages de Ia Seconde Guerre mon- • La crise budgetaire de l'Erat-providence dans Ia plupart diale et ou beaucoup des pays en developpement venaient des pays indusrriels d'acceder a l'independance. Le developpement semblait • Le role important de I'Etat dans le II miracle )) econo- alors etre une cache essentidlement technique, donr on mique en Asie de !'Est pouvait plus aisement venir a bout. De bons conseillers et • L'effondrement de I'Erar et Ia multiplication des urgen- de bons experts allaient elaborer des politiques appropriees, ces humanitaires dans plusieurs parties du monde. qui seraient mises en oeuvre par de bons gouvernements dans !'interet de tous. Les interventions des pouvoirs Le present Rapport montre que l'efficacire de l'Etat publics mettaient I' accent sur les dysfonctionnements du est le principal determinant de ces evenements tres diffe- a marche et faisaiem jouer I'Etat un role de pour Ies corri- rents. C'esr d'elle que depend Ia fourniture des biens et ger. Mais nous constarons aujourd'hui que les hypotheses des services et ]'etablissement des regles et des institu- insrirutionnelles, qui sous-cendaient cette vision du monde, tions qui permettent aux marches de prosperer et a etaient par trop simplistes. L'Etat devait avoir route lati- chacun de vivre mieux. Le developpement durable eco- tude pour mettre en oeuvre les politiques con<;:ues par les nomique er social est impossible sans cela. C'est aussi ce technocrates, sans avoir a s'embarrasser de mecanismes de que beaucoup pensaient il y a 50 ans mais, a l'epoque, on controle qui mettraient en jeu sa responsabilite. 2 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 Seconde Guerre mondiale tenait notammenr a Ia r:ecessite Figure 1 Dans tousles pays, il y a plus d'Etat de n:'agir face au lourd tribur social et economique preleve par Ia depression des annees 30. La confiance dont jouissait Depenses publiques totales I'Etat apres Ia guerre a amene a lui assigner de nouvelles (pourcentage du PIB} fonctions. Les pays industriels om renforce l'Etat- 50,--------------- providence, et de nombreux pays en developpem,:nt ont adopte une srraregie de croissance dominee par le secteur 40 public. Cela s'est traduit par une formidable extension du perimetre de l'Etat partout dans le monde. Aujourd'hui, les 30 depenses publiques representem pres de Ia moitie du revenu total dans les pays industriels et environ le quart dans les pays en developpement. C'est precisement cette inrluence 20 accrue de I'Erat qui a amene a accorder plus d'importance au qualitatif qu'au quantitatif a l'efficacire de se· inter- 10 ventions au service de Ia collectivite, plutot qu'a h taille meme de ses structures ou a I' envergure de son action. 0 Aujourd'hui, comme dans les annees 40, le regain Environ 1913 1920 1937 1960 1980 1990 1995 1870 d'imeret pour le role de l'Erar est Ia consequence de boule- Pays de I'OCDE versemenrs economiques deportee mondiale, qui ont radi- calemem transforme le cadre de son action. La mondialisa- Depenses de I' administration centrale rion et Ia propagation de Ia democratie om fait barrage a (pourcentage du PIB) l'arbirraire. La fiscalite, le regime de l'investissemem et les 50 .-----------------------------. politiques economiques doivent sans cesse reagir a !'evolu- tion des parametres d' une economie mondialisee. Les avan- 40 cees de Ia technologie om ouvert de nouveaux horizons, permettant de fragmenter Ia prestarion des services et 30 d' elargir le role des marches. Ces changements appdlem l'Etat a assumer des missions nouvelles et differemes. aces- 20 ser d'etre le prestataire unique des services offerts pour en devenir le catalyseur et le regulateur. Partout, l'Etat est en 10 proie a des difllcultes, meme Ia ou il semblair aupaeavanr fonctionner convenablement. De nombreux pays mdus- 0 triels som aux prises avec un sysreme de protection :-ociale 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 devenu encombrant er doivent operer des choix diffiCiles en Pays en developpement ce qui concerne les services et les prestations que l'Erar esr cense fournir. Face aux carences de Ia puissance publique, Note : Pour les pays de I'OCDE, II s'agit des depenses de toutes les marches nationaux et mondiaux ~ et les les administrations publlques, y compris les depenses de ciroyens- souvent represemes par des organisatiom loca- securite sociale. Pour plus de details, voir Ia Note technique. Source : Tanzi et Schuknecht, 1995 ; OCDE, annees diverses ; les ou non gouvernementales exigent maintenant plus FMI, annees diverses (b). de transparence dans Ia conduite des affaires et reclament d'autres changements pour que l'Erat soit mieux meme a d' atteindre les objectifs qui lui som assignes. Dans certains pays, les choses se sonr a peu pres passees La remise en question de l'Etat a pris des propo:tions comme les rechnocrates l'avaient prevu. Mais, dans beau- critiques dans de nombreux pays en developpement ou Ia coup d'autres, !'issue a ere beaucoup moins heureuse. Les population etait privee des biens publics, meme les plus gouvernements om entrepris des projers fantaisistes. Ne essentiels - protection de Ia propriete, routes, services de pouvant se fier aux poliriques menees, ni compter sur Ia sante et d' education de base. C' est ainsi que s' est insralle un constance des dirigeants, les investisseurs se sont tenus a veritable cercle vicieux : face a Ia deterioration des services l'ecart. Des gouvernanrs puissants ont exerce une autorite publics, les particuliers et les entreprises se soustraient a arbitraire. La corruption est devenue endemique, le deve- l'impot, ce qui ne fait qu'aggraver Ia situation. Dans !'ex- loppemenr s'est trouve compromiser Ia pauvrete a perdure. Union sovietique et en Europe centrale et orientale, l'Etat Au cours des 100 dernieres annees, le poids et le champ a fini par etre renverse parce qu'il a durablement manque d'action de l'Etat se sont considerablement accrus, surtout a ses promesses. Mais I'effondrement du sysreme de plani- dans les pays industriels (figure 1}. L'expansion d'avant Ia ficarion cenrralisee a lui-meme engendre des problemes St:JMMAIRE 3 car, dans le vide qu'il a laisse, les citoyens som parfois pri- ves de biens collectifs essemiels, comme I' ordre public. Encadre 1 Comment rendre I'Etat plus Dans les cas extremes, l'Etat s'est complerement desagrege, efficace comme en Afghanistan, au Liberia et en Somalie, laissant aux simples citoyens et aux organismes internationaux le Un Etat plus capable peut <\tre aussi plus. efficace, soin de recoller les morceaux rant bien que mal. mais capacite er efficacite ne sont pas synonymes. La capacitt est 1'aptitude a entreprendre er promouvoir Une strategie a deux volets efficacement des acrions d'interet rollectif, comme Comment de meier I' echeveau de problemes et depressions a a celles qui touchent l'ordre public, la sante pll" auxquels l'Etat est confronte dans le monde emier ? Aucun blique et aux infrastructures de base. L' ejficacitiest le modele universe! d'eftlcacire n'est propose ici.ll y a trop de resultat de I'utilisation de cette capacite pour r4- differences entre les Etats, et les conditions de depart etaiem a pondre la demande de biens collectifs. La cap~cire trop diverses. Le present Rapport propose plutot un cadre d' action peut etre grande, mais son effica.dtdlimitee, general pour aborder le probleme de l'efftcacire de I'Etat. si elle n'est pas mise au seJ;Vice de.l'interet generaL 11 indique plusieurs fa;;:ons de surmomer l'ecart croissant Sans etre rectiligne, la vo.ie qui mene a une plus entre les demandes adressees a l'Erar er sa capacire d'y grande efficacire devra normalement etre parcourue repondre. La solution consiste notamment a faire accepter en deux temps. L'Etat doit tout d'abor4 consacre.r a Ia societe une redefinition des attributions de l'Erat, fon- les capacites dont ildispose a 1'execution des mis" dee sur le choix strategique des actions d'inreret collectif sions qu'il peut et doit assumer. Ce n'e$1: qU:'alors qu'il doit s'elforcer de promouvoir et sur un effort accru qu'il pourra commencer a developper S et Ia def-Inition des politiques fonctionnaires le pouvoir d'en controler l'acces, ,m lieu necessaires pour les atteindre correspondent parfois a une d'etablir des procedures ouvertes et competitives, cr,:e aussi procedure diffuse ; le corps legislatif manque d'informa- des conditions particulierement propices. Des mecanismes tions et de moyens, et l'independance de Ia justice est com- regulateurs officiels peuvent aussi aider a Iutter contre la promise. Or, une magistrature independante est indispen- corruption des fonctionnaires, mais ils sont raremert suffi- sable pour faire en sorte que le pouvoir legislatif et le sants. La reforme de Ia fonction publique, Ia lutte centre le pouvoir execurif restent pleinement responsables devant Ia clientelisme politique et !'amelioration des remunerations loi et pour interpreter et faire respecter Ia constitution. II est peuvent egalement y contribuer, car elles incitent davan- aise de rediger des lois, mais il faut aussi les faire appliquer tage les fonctionnaires as' en tenir aux regles. pour que le pays puisse tirer parti d'un regime de droit cre- Si Ia corruption est generalisee, il faudra prendre des dible. II faur du temps pour que ces mecanismes n~gulateurs mesures plus radicales pour Ia combattre, notamment en prennent racine mais, dans l'intervalle, I'adhesion a des renfon;:ant Ia surveillance des fonctionnaires tam par les mecanismes supranationaux, comme Ia reconnaissance de institutions que par les simples citoyens et en punissant Ia juridiction obligatoire des cours internationales ou Ia ceux qui se rend em coupables de malversations. La commis- garantie d'organismes multilateraux, pourra les remplacer. sion independame contre Ia corruption creee a Hont Kong La lutte contre Ia corruption, par une limitation des (Chine, a partir du 1er juillet 1997) est acet egard u n bon pouvoirs discretionnaires, est l'un des grands axes de route exemple. De meme, les reformes entreprises recemment en strategic qui vise a retonifier le secteur public. L' assouplis- Ouganda Ont repris plusieurs elements de Ia strategic decrite sement des restrictions visant le commerce exterieur, Ia ici, et certains des resultats enregistres sont prometteurs. suppression des obstacles a I' entree sur le marche prive et Les memes mecanismes pourraient etre utilises dans le Ia privatisation des entreprises publiques d'une maniere monde en tier car, contrairement acertaines affirmations, Ia qui les expose a Ia concurrence sont autant de moyens corruption n'est pas propre a telle ou telle culture. Pour Ia de combattre Ia corruption (figure 3). Mais les reformes combattre, il tmt agir sur plusieurs fronts en associant plus ne doivent pas erre timides. En effet, ouvrir certaines largement le secteur prive et Ia societe civile a cet effort. « chasses gardees '' a I' entreprise privee, tout en laissanr aux Le corrupteur est aussi fautif que le corrompu et, pour ECJMMAIRE 9 Figure 3 Facteurs contrlbuant a Ia corruption lndice de corruption lndice de corruption 5 ~--------------------------~ 5 ~----------------------~---~ 4 4 3 3 2 2 1 1 Faible Moyen Eleve Moyen lndlce de distoi'Si9n due aux polltlques lndlce de prevlslblllte de Ia justice lndice de corruption lndice de corruption 5 .---------------------------~ 5 ~--------------------------~ 4 4 3 3 2 2 1 1 Faible Moyen E:teve Faible Moyen Eleve lndlce de recrutement au mettte Rapport des salalres de Ia fonctlon publlque aceux de l'industrfe manufacturtere a Note : Chaque barre correspond l'indice moyen de corruption pourun groupe de pays. Voir Ia Note technique pour plus de details et une definition des indices, Plus les valeurs de l'indice sont (!levees etplus Ia corruption est forte. II en est de meme des autres variables. En haut a gauche, correlation slmple pour 39 pays Industrials et en developpement pour Ia pMode 1984-93 (indlce de distorsion liee aux politiques) at a pour 1996 (indice de corruption). En haut droite, regression basee sur les donnees de 59 pays lndustriels et en developpement pour 1996. a a En bas gauche, regression basee sur les donnees de 35 pays en deveiQQpement pour Ia perlode 1970-90. En bas droite, correlation simple pour 20 pays industrials et en developpement pour ta perfode comprise entre Ia fin des ennees 80 et le debut des annees 90 ; les donnees sur les salaires sont des moyennes. Source : Calculs des services de Ia 8anque mondiale. resoudre le probleme, il faut notamment infliger des peines dans plusieurs domaines, comme le recrutement et Ia pro- effectives aux entreprises nationales et internationales. motion, 1' elaboration des politiques et le mode de presta- tion des services. Un Etat plt~s ouvert afa competition interne et ST!MULER LA COMPETITTOr-; AU SEIN DE LA FONCTION aIa concun·ence PUBLIQUE. Qu'ils soient charges de !'elaboration des poli- Les gouvernements peuvent ameliorer leur capacJte tiques, de Ia fournimre de services ou de !'administration d'action et leur efficacite en encourageant la concurrence de contrats, des fonctionnaires comperents et motives sont , L'EVDLUTIDN J'\. , DU ROLE DE L'ETAT L Y A CENT ANS, UN PAYSAN CANADIEN ET UN PAYSAN stabilite : ordre public, confiance accordee aux contrats et I ivoirien ne se sentaient probablement guere de liens avec l'Etat, et aucun l'un envers !'autre. L'Etat n'intervenait a moyen d' echange tlable. Cet etat de crise renvoie !'idee que Thomas Hobbes developpait en 1651 dans Le Levia- dans leur vie qu'en fournissant un petit nombre de biens than, selon laquelle Ia vie, sans un Etat fort pour publics dassiques, comme l'ordre public et !'infrastructure regner I' ordre, est synonyme de solitude, denuement, de base, et en les soumettant a l'impot. desagrement, bestialite er brievete. Aujourd'hui, l'Etat a connu une expansion ~pectaculaire Le present Rapport vise amontrer comment, quelle que et les frontieres se sont rapprochees. Les descendants de soit Ia situation de depart, tout Etat peut devenir plus effi- ces memes paysans font scolariser leurs enfants dans des cace et s'eloigner toujours davantage de ce scenario catas- ecoles publiques, re<;oivent des soins dans des dispensaires trophe. C'est pourquoi le present chapitre commence par subvenrionnes, pcuvent faire appel a route une gamme de rappeler le chemin parcouru pour en arriver ou nous services publics et profitent parfois d'un controle des prLx sommes. Remontant aux origines, il montrera comment la sur les semences et les engrais qu'ils acherent, ou sur le ble conception du role de l'Etar a evolue pour debaucher, dans ou le cafe qu'ils vendent. II est done probable que ces nou- les pays industriels comme dans les pays en developpe- velles generations de Canadiens et d'Ivoiriens s'interesse- ment, sur une expansion spectaculaire de I' appareil public a ront de beaucoup plus pres que leurs ancetres l'efficacite et, plus recemment, sur un reequilibrage qui privilegie Ia du role de et aux contre-pouvoirs qui s'exercent sur recherche de Ia qualite plurot que de Ia quantite. II presen- ses decisions. II y a aussi de fortes chances pour qu'elles tera ensuite un cadre permettant de repenser I'Etat simple- soient mieux a meme de comparer I' action de leur gouver- ment et indiquera les grandes !ignes d'une strategic a deux nement acelle des autres. L' explosion des communications, valets, qui sera developpee tout au long du Rapport et qui les echanges et les invesrissements, Ia radio et Ia television, a vise rendre !'action publique plus efficace. La conclusion les amis et les parents qui se rendent aI' etranger en touriste est que I'Etat peut se montrer a Ia hauteur de ce que l'on ou pour travailler sont autant de facteurs qui font que les attend de lui, mais seulement acondition, tout d'abord, de Canadiens et les Ivoiriens d'aujourd'hui ont une bien limiter ses ambitions a ses moyens et, ensuite, de develop- meilleure idee de ce que leurs services publics valent par per sa capacite d'action en reveillant le dynamisme de ses rapport a ceux des autres pays. Plus que jamais, les re- institutions. gards se portent sur le comportement de I'Etat et sur ses Les debuts de I'Etat consequences. Une telle attention peut se traduire par une meilleure Depuis les temps les plus recules, les etres humains se sont gestion publique. Mais, si l'f:tat est incapable de reagir de regroupes, d' abord au niveau de Ia famille, puis de Ia fa- maniere constructive aux defis qui I' attendent, sa credibi- mille elargie, enfin de l'Etat dans ses formes actuelles. Pour a lite risque de se degrader encore pills, mesure que se creu- qu'il puisse y avoir Etat, les individus et les groupes doivent sera I' ecart entre ce qu'il peut faire et ce qu' on attend de ceder de leur pouvoir dans des domaines des, comme Ia lui. L'agonie recente de !'Angola, de Ia Somalie et du Zaire defense, pour en investir une instance publique qui doit montre jusqu'ou cela peut aller. L'Etat implose, laissant Ia disposer de moyens de coercition sur routes les autres population privee des facteurs les plus elementaires de structures a l'interieur d'un territoire donne. 22 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 Les :Etats ont revetu formes et des railles diverses, en XVIIIe siecle, par Ia conquete et Ia colonisation, b Etats- fonction d'un ensemble de facteurs rels que Ia culture, les ri- nations Ont absorbe Ia majeure partie du monde a l'inte- chesses narurelles, les possibilires d' echanges et Ia reparti- rieur de leurs propres terriroires. Avec Ia desintegration des tion du pouvoir. L'ancien Etat athenien, par exemple, repo- empires et les revendicarions d'independance, le nombre sait sur 1' esclavage er le pillage des colonies. Plus a !'est, des d'Etats est monte en fleche. L'Organisarion des Nations structures d'Etat elaborees se sont formees depuis des temps Unies, qui comptait 50 pays independants en 1945, en anciens sur Ia base du principe de l'appartenance des terres comptait 185 en 1996 (figure 1.1). a l'Erat ou, comme dans I'Inde des Moghols ou Ia Chine imperiale, sur Ia base de sysremes tres avances d' administra- Des debuts modestes tion et de perception des impots. L' effet conjugue de Ia pro- La configuration de l'Etat a beaucoup varie d'un cominenr priere publique de Ia terre er d'une administration com- a !'autre et d'un siecle a !'autre, mais non les arguments plexe a longtemps empeche !'apparition, dans ces regions, concernant les roles respectifs de Ia sphere publique er de d'economies modernes fondees sur les lois du marche. Ia sphere privee. Que ce soir dans Le Prince, de Machiavel, Pourtant, malgre cette diversire d'origine, les Etats en L'Arthasastra, de Kauriliya, les ecrits de Confucius Oil d'Ibn sont venus progressivement a acquerir, un peu partout Khaldun, La Muqaddimah (Les Prolegomenes), Ia discussion dans le monde, plusieurs caracteristiques communes qui a toujours tourne amour des droits et des obligations mu- les definissent. Les Etats modernes ont un territoire er une tuels de l'Etat et du citoyen. Presque tomes ces traditions population bien determines ; ils y exercent un role centra- ont reserve un role a I'Etat dans Ia fournirure des biens lisateur et coordinateur. La souverainete s' exprime genera- publics essenriels (encore que le poids accorde am: biens lement a travers un pouvoir judiciaire, un pouvoir legisla- publics, par rapport aux biens prives, air varie conside- tif et un pouvoir executif separes (encadre 1.1). Depuis le rablemenr). L'urilisation de ressources publiques pour Ia Encadre 1.1 Quelques remarques sur les notions d'Etat et de gouvernement L' Etat, dans son acception large, est personnifie par un le gouvernement et les gouvernes. La premiere classifi- ensemble d'institutions dotees du pouvoir de contrain- cation des formes de gouvernement considere Ia dre, qu'dies exercent sur un peuple et un terri to ire bien tion entre l' executif et le legislatif. En regime parle- determines, qui constituent Ia societe. L'Etat detient, mentaire, l'executif ne se maintient au pouvoir que dans les limites de son territoire, le monopole de 1' ela- soutenu par le legislarif. Les membres de l'executif sont boration des d:gles, qu'il exerce par l'imermediaire de la habituellement aussi membres du legislatif. Un pre- puissance publique. mier ministre peut etre le mernbre le plus important de Le terme gouvernement s' emploie souvent differem- l'executif, mais les decisions importantes prises par ment dans differenrs contextes. II peut signifier l'action I'executif sont en fait prises collectivement par un de gouverner, d'exercer le pouvoir. II peut aussi desi- groupe de ministres. En regime prisidentiel, !'executif gner 1' existence de ce processus. On entend souvent par est independant du legislatif. Les membres de l'execu- « gouvernement »!'ensemble des pouvoirs publics, des tif ne peuvent normalement pas etre membres du le- depositaires de l'autorite dans un Etar. Enfin, cela peut gislatif, et le pouvoir supreme de decision appartient a designer Ia maniere de gouverner dans une societe : la une seule personne, le president. structure et 1' organisation des fonctions et Ia maniere L' autre classification considere Ia repartition du pou- dont elles interagissent avec les gouvernes. voir entre differents niveaux de gouvernement. Dans un On considere generalernent l'Etat comme l'incarna- Etat unitaire, !e pouvoir de legiferer apparcient a un tion de trois pouvoirs distincts et separes : le ligislatif, corps legislatif unique, competent pour !'ensemble du dont le role est de legiferer ; I' exicutif(souvent appele pays. Il peut exister des assemblees legislatives locales, " gouvernement »), qui est charge de I' application des mais uniquement si !'instance legislative nationale le to- lois ; le judiciaire, qui a pour mission d'interpreter et lere. Dans un Etat ftderal, les assemblees Iegislatives lo- d'appliquer le droit. cales sont assurees d'un minimum de pouvoir de deci- Les classifications des formes de gouvernement sont sion. Dans une conftdiration, un groupe d'Etats a nombreuses, mais elles ont tendance s'articuler au- a souverains s'unissent des fins bien precises, mais cha- tour de deux criteres : Ia repartition des roles, qui re- cun d' entre eux conserve sa souverainete au regard du leve d'une conception plus etroite, et Ia relation entre droit international. L'EVOLUTION DU ROLE DE L'ETAT 23 Ia vulgarisation agricoles, qui ont eu un effet stimulateur Figure 1.1 Un seul monde, un nombre sur Ia productivite (encadre 1.2). croissant d'Etats Au XIXe siecle, le role de I'Etat dans Ia redistribution du revenu etait encore tres limite. En Europe, cette redistribu- Nombre de pays membres de I'ONU tion etait surtout le fait d'oeuvres de charite et de diverses 200 ~-------------------------------. actions benevoles. Le regime fiscal ne faisait generalement intervenir que les droits de douane, les imp6ts indirects et 180 les taxes sur les monopoles et les produits. Introduit en 160 France et en Grande-Bretagne a Ia fin du XVIIIe siecle, l'imp6t sur le revenu n'etait pas une source majeure de re- 140 cettes. Les lineaments de l'Etar-providence de type mo- derne n' apparurent qu'a Ia fin du XIXe siecle, en Alle- 120 magne, lorsque le chancelier Otto von Bismarck mit en place les premiers regimes nationau:x d'assurance sociale. 100 80 L 'expmzsion de !Ettlt dtlns !es pays industrie!s ... Jusqu'a une periode assez avancee de notre siecle, I'Erat est 60 reste, selon des criteres modernes, relativement petit. Dans le sillage de Ia Premiere Guerre mondiale, une serie d'eve- 40 nements de powSe considerable a marque un rournanr. Le 20 premier de ces evenements a ere Ia Revolution russe de 1917, qui a conduit a I' abolition quasi totale de Ia propriete 0 privee dans le pays et qui, par Ia planiflcation centralisee, 1945 1949 1959 1969 1979 1989 1996 pla<_;:ait aux commandes de route l'activite econo- mique. Le deuxieme a ere Ia depression des annees 30, Note : Les donnees correspondent a Ia fin de l'annee. Sour{;e : qui a cause de tels ravages economiques dans le monde non Donnees d•} J'ONU. communiste que les pays onr ere conduits a faire !'expe- rience de politiques anticycliques pour relancer l'activite economique. Le rroisieme evenemem, declenche par Ia fourniture des biens publics essentiels et pour accroltre Ia Seconde Guerre mondiale, a ere I' eclatemem rap ide des em- productivite du secteur prive n' est pas une nouveaute. pires europeens. Ce changement geopolirique double de Au-dela Je ces foncrions minimales, tourefois, les avis Ia revendication d'une assurance sociale dans les pays indus- sont beaucoup plus partages sur ce que doit erre le role de triels- allait marquer le debut d'un demi-siecle de debars l'Etat dans Ia promotion du developpement. Les mercanti- sur le theme de l'amiburion d'un role plus acrifa l'Etar. listes du xvne siecle lui attribuaient un role majeur dans Le modele de I' apres-guerre era it organise autour de I' orientation du commerce. Ce n' est qu' avec Adam Smith trois grands axes sur lesquels rout le monde, ou presque, et LtZ Richesse des NtZtions, a Ia fin du XVIIIe siecle, qu'on s'accordait. Ce triple consensus ne devait prariquement pas s' est generalement accorde a reconnaltre que le marche etre remis en cause jusqu'au premier choc petrolier de etait le meilleur instrument pour stimuler Ia croissance et 1973. D'abord, il s'agissait d'amibuer des prestations so- ameliorer les conditions de vie. De ce point de vue, I'Etat ciales pour compenser les pertes provisoires de revenu ou devait se limiter a un certain nombre de missions essen- d'autres moyens de subsistance. Ensuire, il etait souhai- tidies (fournir des biens publics comme Ia defense, assurer table de s'orienter vers une economie mixte, ce qui impli- Ia securite des personnes et des biens, instruire Ia popula- quair souvent Ia nationalisation de route une gamme d'in- tion et veiller au respect des contrats) jugees indispensables dustries strategiques. Enfin, il fallait mener une politique au bon fonctionnement du marche. macroeconomique bien coordonnee, le marche ne pouvant Mais, m.~me alors, l'Etat n'en a pas moins continue a generer seul, dans ce domaine, des resultars stables ou jouer un role vital de catalyseur dans le developpement et conformes au:x objectifs de chacun. Avec le temps, les ob- Ia croissancf des marches en Europe, au Japon et en Ame- jecrifs de Ia politique macroeconomique Ont ete clairement rique du NJrd. Aux Etats-Unis, ou ses interventions ont etablis : plein-emploi, srabilite des prix et equilibre de Ia toujours ete plus limirees qu'en Europe ou auJapon, on lui balance des paiements. do it Ia mise en place de Ia premiere ligne telegraphique, qui L'Etat en est venu ainsi a assumer de nouvelles missions a ouvert Ia voie au developpement de l'induscrie des tele- et a elargir Ia portee de celles dont il etait deja investi. Au communica:.ions. ainsi que les progres dans Ia recherche et milieu du siecle, non seulement il assurait un plus grand 24 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 Encadre 1.2 Quelques exemples d'lnterventlons de I'Etat pour soutenir le developpement des marches aux Etats-Unls Les Etats-Vnis sont le pays qui a donne naissance, et du gouvernement federal, programme dont Ia loi croit, au dicton selon lequel moins l'Etat en fait, Morrill de 1863 portait creation. meilleur il est. Alors que, dans de nombreuses parties du • Par les ordonnances de 178 5 et de 1787 (Northwest monde, le role de t'Etat a evolue progressivement, les a Ordinances), le gouvernement s'engageait promou- Etats-Vnis sont nes d'une revolution. Les auteurs de a voir I' education et y consacrer le produit de Ia vente Ia Constitution ont expressement pose Ia question de de certaines terres. Et, en 1863, le gouvernement savoir ce que devait etre le role de l'Etat. a federal a aide mettre en place le rescau des univer- Pourtant, meme aux Etats-Vnis ou laisser-faire et sites publiques. mefiance envers Ia puissance publique rejaillissent forte- • En 1863, en pleine guerre civile, reconnaissant lane- ment sur Ia definition du role de l'Etat dans Ia societe, cessite d'un systeme financier national, le Congres I' action des gouvernements a souvent contribue de adoptait une loi, Ia National Banking Act; portant fa<;:on determinante a Ia croissance et au developpement creation de la premiere instance nationale de controle des marches. En void quelques exemples : des banques. Dans les annees qui ont sui vi, le gouver- nement a cree le Federal Reserve System (Ia banque • L'industrie mondiale des telecommunications tire centrale des Etats-Vnis) ainsi qu'une serie d'etablisse- ses origines du soutien que l'Etat a accorde a Ia ments publics d'intermediation financiere. mise en place de Ia premiere ligne telegraphique • La construction du reseau d' autoroutes nationales et entre Washington et Baltimore au debut des annees !'attribution d'une aide federate aIa mise en place du 1840. reseau ferroviaire illustrent bien le role crucial joue • Le bond gigantesque de Ia productivite agricole au par les pouvoirs publics dans Ia creation d'une infra- XIXe et au xxe siede est a attribuer au programme de structure de transport qui a contribue au developpe- recherche et de vulgarisation realise grace a une aide ment des marches aux Etats-Unis. nombre de services d'infrastructure et d'utilite publique, ... et dans les pays en diveloppement mais il avait accru son aide aux secteurs de l'education et Dans les pays en developpement, le perimerre de l't1at s'est de la sante. En 35 ans, de 1960 a 1995, le poids de l'Etat a egalement accru. La aussi, l' appareil public s' est con 5idera- double dans les pays industriels (figure 1.2), cette expan- blement developpe durant Ia seconde moirie du xx~ siecle sion etant essemiellement due a une augmentation des (figure 1.2). Au debut, cette expansion a ere essentiellement transferrs et des subventions. due a !'effort entrepris pour batir un F-rat et une nation Dans Ia plupart des pays industriels, on peut meme aller apres I' effondrement du colonialisme. La fluctuation des jusqu'a dire que l'Erat, au debut des annees 90, passait plus cours internationaux des matieres premieres a egalement de temps a faire circuler !'argent dans l'economie sous joue un role. Les pays dotes de ressources naturelles, forme de transferts et de subventions qu'a fournir les biens comme le Mexique, le Nigeria et le Venezuela, se sont ge- publics classiques. Ce qu'il consacrait a Ia defense et a neralemem servis de Ia manne petroliere des annee-: 70 et l'ordre public ne representait plus qu'environ 10% des de- des fortes hausses des autres matieres premieres pour deve- penses de !'ensemble des administrations publiques, alors lopper leur secteur public, en depensant souvent sans que plus de la moitie du produit total de l'imp6t etait re- compter. Soumis aux imperatifs de l'austerite budgetaire, distribuee sous forme de transferrs sociaux (figure 1.3). La les pays importateurs de perrole n' ont pu, quant a eux, demographic n'etait pas totalement etrangere acette situa- augmenter leurs depenses dans les memes proportions. a tion, le vieillissement de Ia population obligeant depen- Mais, davantage que routes ces forces, c'est peur-etre ser davantage pour les retraites et Ia sante. Mais les choix I' evolution de la conception meme du role de I'Erat, au par chaque pays ont aussi pese dans Ia balance. cours des 50 dernieres annees, qui a ete 1' element le plus Ainsi, partant approximativement du meme niveau, 1' ap- marquant. En Asie, au Moyen-Orient et en Afrique, Ia pareil public s' est developpe deux fois plus vite en Suede plupart des pays en developpement eraient fermement qu'aux Etats-Vnis entre 1960 et 1995, rant du point de convaincus, au sortir de Ia periode coloniale, qu'il apparte- vue des depenses par rapport au revenu que de 1'emploi pu- a nait l'Erat d' orchesrrer Ie developpement economique. blic par rapport aIa population. L'Etat mobiliserait les ressources et le capital humain, et les L'EVOLUTION DU ROLE DE L'ETAT 25 Figure 1.2 Depuis 1960, II y a plus d'Etat, partout dans le monde Depenses de !'administration centrale (pourcentage du PIB) 40 ,--------------------------------~--------------------------------------, 35 30 25 20 15 10 5 0 Pays de I'OCOE Tous pays en Afrique Asie de I'Est Asie du Sud Amerique Moyen- developpement subsaharienne et Paclfiql)e latine et Orient con fond us caraibes et Afrique du Nord Note : Dar nees exprimees en prix nationaux couracnts. Pour le Moye:n-Orient et !'Afrique du Nord, donnees non connues pour Ia ~riode 196o-64. Source : FMl, annees diverses (a) et (b) ; donnees de Ia Banque mondiale. Rgure 1.3 Les operations de transfert ont augmente Composition des depenses de !'administration centrale (pourcentage du total) Moyen- Afrique Asie de Amerique Orient Pays de sub- !'Est et Asie latine et et Afrique I'OCDE saharienne Pacifique du Sud Cara'ibes du Nord 100 80 ~« 'YQl '\Ql,~'i>< P.J<:::( 'YQj II 60 Consommation : lnvestissement 40 i lnterets. allocations 20 Note : Moyennes pour les annees indiquees. Source : FMl, annees diverses (a). 26 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MDNDE, 1997 mettrait au service d'une croissance rapide et de !'eradica- de nombreuses regions du monde en developpement. On tion de !'injustice sociale. Comme en Union sovietique, Ia erait passe du modele de developpemem domine par I'Erat haute main de I'Etat sur !'economic etait au coeur de cette des annees 60 et 70 al'Etat minimalisre des annees so. strategic. (L' en cadre I .3 montre comment un pays Comme cela arrive sou vent avec des changements de cap -l'Inde -I'a appliquee.) Beaucoup de pays d'Amerique aussi radicaux, Jes pays Ont parfois eu tendance a ailcr trop Iarine, du Moyen-Orient et d' Mrique ont egalement pra- loin. Les efforts de reequilibrage des depenses et des em- tique, sous Ia direction de l'Etat, ce mode d'indusrrialisa- prums de l'Etat om peche par manque de coordination et tion par le remplacement des importations, qui a marque om rarement su faire Ia part des choses. Ainsi, pour regler I'apres-guerre. les inten~ts de leur dette, des pays surendettes om eu autant Cette conviction erait renforcee par Ia faveur dont jouis- recours sinon plus- a !'amputation de progr;1mmes sait l'imerventionnisme de l'Etat partour dans le monde. La d'importance capitale dans les domaines de l'educati•Jn, de depression des annees 30 etait vue comme un echec du Ia same et de !'infrastructure qu'a Ia reduction de credits capitalisme et de l'economie demarche, alors que les inter- destines a des actions faiblement prioritaires, a une fonction ventions de l'Etat- Plan Marshall, gestion keynesienne de publique hypertrophiee et a des entreprises deficitaires. Ces Ia demande et Etat-providence- semblaient n'enregistrer compressions om touche surtout les budgets d'equipement que des succes. Le nouveau credo interventionniste trou- et, en Mrique, les depenses de fonctionnemenr et d'entre- vait son pendant dans Ia strategic de developpement de tien, reduisant d' autant Ia productivite des investissernenrs. l'epoque- adoptee par beaucoup de pays en devdoppe- Le resulrat, donr l'Mrique, l' ex-Union sovietique et meme mem apres leur in dependance qui mettait 1' accent sur les certaines parties d'Amerique Iarine fournissent l'exemple le nombreux dysfonctionnements des marches et qui confiait plus frappant, a ete un abandon des fonctions vitales de a I'Etat un role de pour y remedier. Planification centrali- a l'Etat, qui a porte un coup Ia protection sociale et sape les see, imerventions pour corriger Ia repartition des ressources bases du devdoppement des marches. et implication etroire de l'Etar dans l'essor des industries Cet exces de zele dans le rejer de l'Erar a eu pour effet naissames etaiem les ingredients de cette strategic de deve- de detourner l' attention du debar sterile opposam Etat et loppement. Encore faudrait-il y ajouter le nationalisme eco- marche, pour Ia cemrer sur Ia question plus fondamemale nomique relaye par les entreprises d'Etat et encourage par de Ia crise d'efficacite de l'appareil public. Dans certains Ia promotion du secteur prive national. Des les annees 60, pays, Ia crise a abo uri a I' effondremem pur et simple de I'Etat jouait un role dans presque rous les rouages de !'eco- l'Etat. Dans d'autres, l'affaiblissement de Ia capacitc: d'ac- nomic, administrant les prix et reglementant de plus en plus tion de I'Erat a conduit les organisations non gouverne- le travail, le change et les marches financiers. memales, les associations et amres groupemems .mtre- Avec les annees 70, cette strategic de devdoppement al- ment dit, Ia societe civile - aessayer de prendre sa place. lait se retourner comre ses promoteurs. Les chocs petroliers Dans leur engouement pour le marche er leur rejet d.~ l'in- marquerent le chant du cygne de !'expansion de l'Etat. terventionnisme, beaucoup en som venus a se demander si Pour les pays exportateurs de petrole, ce fur Ia une manne le marche et Ia societe civile ne pourraient pas un jour sup- que beaucoup utiliserent pour developper encore plus les planter l'Etat. Mais Ia le'fon qui se degage d'un demi·siecle programmes publics. Tam que les ressources cominuaient marque par plusieurs courams de pensee sur le r6le de a affluer, les faiblesses instirurionnelles demeuraiem ca- l'Etat dans le developpemenr est plus nuancee. Le develop- chees. Quant aux pays importateurs, ils furent, eux, pris pement par l'Etat a echoue ; mais un developpemem sans dans le cercle vicieux de l'endettement, empruntant massi- l'Etat echouera aussi. En effet, un Etat efficace est indis- vement des petrodollars recycles pour pouvoir continuer a pensable au developpemem. alimenter Ia croissance de I'Etat. Les couts de cette strate- Grandes lignes d'une nouvelle reflexion sur I'Etat gic de developpement apparurent soudain au grand jour lorsq ue Ia crise d' endettemem eclata dans les annees 80 et S'il est difficile de redefinir le role de l'Erat, c'est surtout que les prix du petrole s' effondrerent. parce que les pouvoirs publics evoluent en permanen.:e sur L'implosion du !'Union sovietique dom le modele un terrain mouvant. Aregarder comment les forces mon- avait cesse d'attirer- sonna le glas d'un modele de deve- diales modifient Ia conception de l'Etat, il est clair que loppement. Tout d'un coup, les echecs de l'Etat, et des en- celui-ci conserve un role particulier dans Ia fourniture des treprises publiques, semblaiem partout sauter aux yeux. biens publics qui tendent a promouvoir le developpement Les gouvernements se mirent a adopter des politiques economique et social. Et les defaillances du marche comi- cons:ues pour reduire Ia portee de !'intervention de I'Etat nuent a fournir de puissams arguments economiques en dans l'economie. Un desengagemem s'opera dans les do- faveur d'une intervention de I'Etat (encadre 1.4). Mais maines de Ia production, des prix et du commerce. Des I' evolution des technologies est en train de transformer Ia strategies favorables au marche acquirent droit de cite dans nature des dysfonctionnemems du marche. Ainsi, dans le L'EVCJLUTICJN DU ROLE DE L'ETAT 27 Encadre 1.3 L'evolution du role de I'Etat en lnde au cours des 50 dernll!lres annees Quand l'Inde est devenue independante en 1947, le re- interventions de lutte contre Ia pauvrete, sous Ia forme, venu par personne stagnait depuis un demi-siecle et la en particulier, de chantiers d'emploi rural, mais seule part de l'industrie moderne dans l'economie du pays une petite partie du flux croissant de subventions par- etait minime. venait reellement a ses destinataires. Du fait de Ia Les annees Nehru, 1947-64. Le premier ministre du concurrence entre parris politiques, ces subventions pays nouvellement independant, Jawaharlal Nehru, augmentaient au fil des elections. Cette situation se tra- etait convaincu que le recul de la pauvrete passait par duisit par un important deficit budgetaire (8,4 o/o du une industrialisation du pays. II etait persuade qu'un PIB en 1985) qui contribua a !'aggravation du deficit Etat puissant ala tete d'une economic planifiee etait es- des transactions courantes. Quand, au milieu de sentiel pour realiser rapidement cette industrialisation, l'annee 1991, un nouveau gouvernement, dirige par stimuler l'epargne et l'investissement publics, reduire le Narasimha Rao, prit les renes du pouvoir, les reserves de role du commerce exterieur et devenir autosuffisant. A change de l'Inde etaient pratiquement epuisees. Ia difference de beaucoup de pays d'Asie de !'Est, qui La phase des riformes, de 1991 a aujourd'hui. En ont eu recours a l'intervention des pouvoirs publics raison de I' alourdissement des interets de Ia dette exte- pour batir un solide secteur industriel prive, l'Inde opta rieure du pays, ni !'administration centrale ni celle des pour un controle des industries des par I'Etat. Estimant Etats ne pouvaient continuer a financer a Ia fois les sub- que I' agriculture et les exportations presentaient un po- ventions et un investissement public massi£ La balance tentiellimite, les gouvernements indiens ont penalise le ayant penche en faveur des premieres, le pays se mit a secteur agricole en faussant les termes de I'echange et en courtiser les investisseurs prives et etrangers. Ainsi, ce mettant l'accent sur le rem placement des importations. sont les risques de faillite qui ont engage le gouverne- En outre, ils jugeaient l'enseignement technique d'une ment sur Ia voie d'une reforme et amene l'Etat atroquer imponance vitale pour !'industrialisation du pays. son role de principal investisseur contre celui de cataly- L 'epoque du « garibi hatao ,, 1966-77. So us Ia hou- seur de !'esprit d'entreprise. On esperait que ce change- lette du premier ministre Indira Gandhi, deux change- ment libererait des ressources publiques qui pourraient ments majeurs se produisirent. Tout d'abord, l'Etat in- etre consacrees aun accroissement des depenses sociales tervint en subventionnant !'utilisation de semences et mais, dans !a pratique, l'etau budgetaire n' a guere d'engrais nouveaux, le credit agricole et I'electrification permis de donner suite a ces plans. des wnes rurales, marquant ainsi Ia fin du desinteret Le gouvernement Rao leva !a majeure partie des dont !'agriculture etait !'objet. La revolution verte etait contraintes du regime de licences industrielles et d'im- lancee et, au milieu des annees 70, Ia production cerea- portations, devalua Ia roupie, reduisit tres fortement les liere suffisait aux besoins du pays. Le second change- tarifs douaniers sur les importations, liberalisa le secteur ment vit l'Etat accentuer son emprise sur tous les financier et l'investissement etranger et autorisa l'inves- rouages de l'economie. Avec pour mot d'ordre garibi tissement prive dans des domaines jusque-la reserves a hatao (abolir Ia pauvrete), on nationalisa les banques, on l'Etat. Le nouveau gouvernement de coalition qui est soumit le commerce a des restrictions de plus en plus arrive au pouvoir en 1996 a, d'une maniere generale, nombreuses, on imposa le controle des prix pour une repris ces reformes a son compte. Des dispositions tres large gamme de produits et on freina l'investissement positives ont d' ailleurs ete prises en ce sens dans le etranger. La mainmise de I'Etat sur l'economie etait de- budget de 1997. venue totale. Et pourtant, Ia croissance du produit inte- Ainsi, I'ancien consensus national qui s' etait forme rieur brut (PIB) ne s'accelera pas, se maintenant a 3,5% autour du socialisme a, en I'espace de quelques annees, par an pendant cette periode. cede la place aune nouvelle unite de vues sur la libera- L 'envolee des depenses et le creusement du deficit bud- lisation. Mais Ia tache reste immense. La plupart des getaire, 1917-91. La periode comprise entre 1977 et parris s'accordent a reconnaitre Ia necessite des reformes, 1991 fiJt marquee par un assouplissement progressif mais aucun ne se montre presse de reduire les sureffec- de Ia plupart des reglementations contraignantes aux- tifs, de fermer les usines qui ne sont plus viables ou de quelles etaient soumises les importations et les licences reduire les subventions. Ces reformes sont un pas dans indusmdles, ce qui eut pour effet de stimuler Ia crois- Ia bonne direction, mais l'Inde devra les elargir et les sance de l'indusrrie. Le gouvernement multiplia les accelerer si elle veut rattraper les dragons d'Asie de !'Est. 28 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 Encadre 1.4 Justification economlque des Interventions de I'Etat et quelques definitions L' echec des mecanismes du marche et le souci d't!quite publics ont cherche a resoudre ce probleme en regle- fournissent la justification economique d'une interven- mentant les monopoles prives ou en devenant eux- tion de l'Etat. Mais rien ne garantit qu'une telle inter- memes fournisseurs de ce bien ou service. L'evolution vention profite a1a societe. Les defaillances des gouver- des technologies permet aujourd'hui le jeu de Ia concur- nements peuvent etre aussi frequentes que celles du rence pour des services consideres jusqu'ici comme des marche. II s' agit de faire en sone que le processus poli- monopoles naturels, tels que les telecommunications et tique et les structures institutionnelles generent les inci- Ia production d' energie. tations qui permettront aux interventions de l'Etat de Les marches incomplets et I' information imparfoite ou reellement ameliorer Ia protection sociale. asymetrique sont des problemes qui se posent constam- II y a difoillance du marche quand une economie ment et qui peuvent fausser le jeu des marches. Ceux-ci de marche n' assure pas une repartition efficace des sont dits incomplets chaque fois qu'ils ne reussissent pas ressources. Les origines des dysfonctionnements et les a assurer Ia fourniture d'un bien ou d'un service meme degn!s de deficience sont multiples. C'est pourquoi le quand le cout en serait inferieur a ce que les gens sont role de l'Etat et la forme des interventions publiques disposes a payer. Une information incomplete de 1a pan peuvent beaucoup varier selon les cas. a du consommateur peut conduire une sons-evaluation Les biens publics sont des biens qui presentent Ia systematique de certains services, comme I' enseigne- double caracteristique de non-rivaiite (la consommation ment primaire ou les soins de sante preventifs. Uneasy- qu'en fait un usager ne reduit pas leur disponibilite metrie d'information quand le prestataire en sait pour les autres) et de non-exclusion (on ne peut empe- plus que le consommateur, ou vice versa peut cher ceux qui le veulent de les consommer). De ce fait, a conduire a une demande excessive, ou une demande il est impossible de rendre leur consommation payante induite par le prestataire, comme dans le cas des soins et c'est pourquoi Ia fourniture de ce type de biens ne medicaux. Les problemes d' an tiselection et d' alea de peut attirer des fournisseurs prives. Les biens publics na- moralite peuvent en trainer Ia defaillance des marches de tionaux, comme Ia defense, profitent a tout un pays ; les I' assurance. II y a antiselection quand l'acheteur d'un ser- biens publics locaux, tels que les chemins ruraux, pro- vice tend a imposer au prestataire un cout superieur Ia a fltent a un territoire moins etendu. Les biens prives sont moyenne ou lorsque le prestataire a Ia possibilite d'ex- des biens qui panagent Ia double caracteristique de riva- dure un client trop couteux. L' assurance maladie en lite et d' exclusion ; les biens communs sont des biens qui donne un exemple : les personnes plus susceptibles de presentent un caractere de non-exclusion mais qui pre- devoir se faire soigner sont celles qui sont plus suscep- sentent un caractere de rivalite (comme !'irrigation utili- tibles de contracter une assurance et de se Ia voir refuser. sant les eaux souterraines), alors que les biens dits de club L' alia de mora/itt! correspond a une situation ou l' assure sont ceux qui ont les caracteristiques inverses (comme les a trouve avantage a provoquer ou laisser se produire le autoroutes interurbaines et les routes apeage). risque contre lequel il a pris une garantie. C' est, par On parle d' externa!ites lorsqu'un agent economique exemple, Ia tendance de I'assure achercher arecevoir cia- procure, par son activite, un avantage ou un dommage vantage de soins que necessaire, et celle du prestataire a aautrui, sans compensation monetaire. La pollution est les fournir, lorsqu'une tierce partie- l'assureur- en un exemple de diseconomie externe: elle impose a Ia so- suppone en grande panie le cout. Les gouvernements se ciete des cotl.ts, sans contrepanie; l'avantage que repre- sont efforces de remedier ace probleme en generalisant sente, pour Ia societe, une population sachant lire, ecrire Ia couverture medicale de Ia population et en s'em- et compter constitue une economie externe due al'ensei- a ployant contenir les COUtS. lis l' ont fait soit en regle- gnement primaire. L'Etat peut reprimer les externalites mentant !'assurance privee, soit en financ;:ant ou en ren- negatives et favoriser les externalites positives par Ia re- dant obligato ire l' assurance sociale, soit encore en se glementation, l'imp6t, les subventions, ou encore en se faisant eux-memes prestataires de soins de sante. faisant lui-meme prestataire. L'Etat peut intervenir au nom de I' iquite, indepen- II y a monopole nature! quand le cout unitaire de Ia damment d'un dysfonctionnement du marche. En fourniture d'un bien ou d'un service a un usager addi- effet, dans une situation de concurrence, les revenus tionnel diminue, reduisant ou supprimant ainsi les pos- peuvent etre distribues d'une maniere socialement inac- sibilites de concurrence. Mais, s'il peut operer libre- ceptable. Des personnes possedant peu de biens peuvent ment, le detenteur du monopole d'un bien ou service ne pas avoir acces ades ressources suffisantes pour s'as- peu.t en reduire Ia production de fac;:on a en faire mon- surer un niveau de vie acceptable. Une action des pou- a ter le prix et augmenter ses benefices. Les pouvoirs voirs publics peut alors etre necessaire pour les protegee. L'EVDLUTIDN DU ROLE DE L'ETAT 29 secteur des infrastructures, les nouvelles technologies per- peuvem conduire a doter les administrations publiques merrent aujourd'hui le jeu de Ia concurrence dans le do- d'enormes pouvoirs discretionnaires. Quand cela arrive, les maine des telecommunications et de Ia production d'elec- agents de l'Erar, a rous les niveaux, s'arrachent parfois cia- tricite. Er, parmi les exemples de developpement les plus vantage a agir dans leur propre interet qu'a servir celui du reussis que nous offre l'histoire recenre et plus ancienne, pays. La Republique d'HaYti de l'epoque des Duvalier beaucoup om vu l'Etar s'associer au marche pour en corri- momre de maniere frappante jusqu'ou peuvenr mener des ger les defaillances, non pour s'y subsrituer. pouvoirs discretionnaires dans Ia sphere publique lorsque L' eq uite sociale reste aussi au coeur des preoccupations ceux-ci sonr mis au service de fins personnelles, et non du de l'Etat. Toutefois, on constate, aujourd'hui, surtout en bien commun. Asie de !'Est, qu'il n'y a pas obligatoirement a choisir enrre Dans beaucoup de pays, le secteur associatif est inter- croissance et equite, comme on le pensait autrefois. En venu pour tenter de fournir certains biens et services col- effet, Ia mise en oeuvre de politiques d' education de base et lectifs que Ia defaillance des marches ou celle des pouvoirs de same bien cow;:ues peut faire reculer Ia pauvrere et favo- publics ne permettait pas d' assurer. II apporte avec lui ce riser l'equi!e, tour en encourageanr Ia croissance econo- qui fait sa force, mais aussi sa faiblesse. II fait inconrestable- mique. Negliger ces fondemenrs sociaux du developpe- ment oeuvre utile en sensibilisant davanrage le public, en ment peut avoir des consequences desastreuses. Mais ce lui donnant voix au chapitre et en assurant Ia fourniture de n'est pas parce qu'il y a echec des mecanismes du marche, certains services. D' ailleurs, parce qu' elles sont proches des et qu'il existe d'autres problernes d'inegalite et d'insecurite preoccupations des populations locales, les organisations sur le plan social, que seull'Erat peut ou doit- imer- d' entraide sont parfois les prestataires de biens et services venir. Le pnuvoir de contraindre que detient I'Etat sur son publics les mieux places pour imervenir. Toutefois, ces or- territoire est une arme exceptionnelle, mais adouble tran- ganisations sont souvent davamage au service de groupes, cham, pour rechercher des solutions aces problernes. Cette definis selon des crireres ethniques ou religieux, que de ambivalence do it toujours etre presenre aI' esprit des gou- !'ensemble de Ia societe, elles sont raremem tenues de vernants lorsqu'il s'agit de decider de l'opportunite d'une rendre compte de leur action et ont frequemmenr des res- intervention et de Ia forme a lui donner. a sources limitees. II reviendra done l'Etat de tirer parti des Le pouvoir de lever l'impot, d'inrerdire, de punir er forces respectives du secteur prive et du benevolat, tout en d'exiger Ia participation d'autrui donne a l'Erat des atouts tenant compte de sa propre capacite institutionnelle et en incomparaiJles. Le pouvoir de soumettre a l'impot lui per- s'employant aIa developper. met de financer les biens publics qu'il fournit. Celui d'in- La symhese de routes ces considerations trouve son ex- terdire et de punir lui permet de proteger les personnes pression dans une strategie a deux valets qu'il faudra appli- et les biens. Enfin, celui de faire participer lui permet de quer pour rendre I'Etar mieux a meme d'ameliorer les reduire au minimum le nombre de " profiteurs )) en leur conditions de vie sur le plan economique et social. II faisant supporter leur part du cout des biens publics four- s'agira, dans un premier temps, d'adapter le role de l'Erat a nis. Ce meme pouvoir peut, pour ne prendre que deux Ia capacite d' action dont il dispose. c' est-a-dire d' etablir les exemples, contribuer a une mutualisation du risque dans le regles et normes institutionnelles qui lui permettront de domaine des assurances ou inciter a Ia realisation d'inves- fournir efficacement les biens er services collectifs. II s' agira tissements prives mutuellement complemenraires. ensuite de renforcer cette capacite d'acrion au moyen de Ia Mais, en meme temps, l'Etat se trouve confronre a des reglementation, du partenariat, de Ia competition interne imperatifs particuliers : preciser le sens de sa mission et et de I' ouverture a Ia concurrence. veiller ace que ses serviteurs concourem aIa realisation des objectifs detlnis. D'une part, en effet, meme si les elections Adt1pter le role de tlitat a sa cap11cite d'action : ce que foit et les autres mecanismes politiques jouent un role de trait l'litdt et comment ille foit d'union er tre les citoyens et l'Erat, les mandats donnes par La deuxieme partie du Rapport analyse le premier volet de le peuple peuvent demeurer vagues - et de puissants a cene srrategie qui consisre a adapter le role de l'Etat sa ca- groupes d< defense d'inrerets categoriels s'efforcent conri- pacite d'action, afin de faire une utilisation plus efficace et nuellemem d' orienter I' action des pouvoirs publics dans plus rationnelle des ressources publiques. On y montrera un sens qui leur est favorable. D'autre part, beaucoup des comment l'Erat peut proceder pour jeter les bases du deve- activites dont l'Etat a Ia charge, comme l'enseignement pri- loppemem, surtout dans les pays ou Ia capacite d' action est maire, Ia protection de l'environnement et Ia prevention faible (chapitre 3). Le chapitre 4 uaite de fonctions plus des malades, concernent des domaines qui se pretent mal exigeantes pour l'Etat, comme Ia reglementation et Ia poli- au ouivi des resulrats obtenus. ll peut etre, de ce fait, diffi- tique industrielle, et montre combien il est important de cile de fix . ~r des criteres de pedormance ou de mettre en faire concorder role et capacite pour rendre l'Etat plus place d'au res mecanismes de controle. Ces deux situations efficace. Le tableau 1.1 presente un cadre qui facilitera Ia 30 RAPPORT SUR LE DEVELDPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 Tableau 1.1 Fonctions de I'Etat Pour assurer Pour remedler aux dysfonctionnements des marches l'equlte soclale Fonctlons mlnimales Fonctions intermectiaires Fonctions de type lnterventlonniste reflexion sur ces questions. L'Etat y voit ses fonctions das- • Les Etats dotes d' une grande capacite d' action peuvent sees selon une gradation qui vades activites qui ne verraient egalement assurer des fonctions d'une nature plus inter- jamais le jour s'il etait absent a des activites dans lesquelles ventionniste en s'attaquanr, par exemple, au probleme il intervient en coordonnant les marches ou en redistri- de !'absence de certains marches par une meilleure coor- buant les actifs. On peut en tirer les conclusions suivantes: dination. Ce que font les pays d'Asie de !'Est pro"oque un regain d'interet pour le role de I'Erat dans Ia promo- • Les pays ou Ia capacire d'acrion de l'Etat est faible tion des marches au moyen d'une politique indumielle doivent se preoccuper d'abord de l'essentiel, c'est-i-dire et Hnanciere volontariste. de Ia tournirure de biens publics purs, comme Ia protec- tion de Ia propriere, Ia srabilite macroeconomique, Ia Faire concorder role et capacite, ce n'est pas seulement lutte contre les maladies infectieuses, Ia salubrite de voir ce que l'Etat doit faire mais aussi comment il doir pro- l'eau, les routes et Ia protection des indigents. Dans ceder. Repenser l'Etat, cela veut dire aussi developper les beaucoup de pays, I'Etat n'assure meme pas ces services. moyens existants ou en rechercher d'autres pour rendre son Les reformes recentes Ont mis !'accent sur les « fonda- action plus eftlcace. Par exemple : mentaux , de I' economie. Mais Ia soli dire des bases sociales et institutionnelles (y compris juridiques) est • Dans Ia plupart des economies modernes, Ia mission de tout aussi importante pour eviter Ia fracture sociale et controle er de reglementarion de I'Erat est aujourd'hui assurer un developpement durable. a plus vaste et plus complexe que jamais, s' etendant des • On entre ensuite dans Ia categorie des fonctions inter- domaines nouveaux, tels que l'environnement et le sec- a mediaires, qui correspondent des activites relies que Ia teur financier, et continuant a porter sur d'autres, plus gestion des externalites {Ia pollution, par exemple), Ia re- traditionnels, comme les monopoles. La reglememation glementation des monopoles et !'assurance sociale (re- doit etre cons:ue en fonction tant des moyens des orga- traites, allocations de chomage). lei non plus, Ia ques- nismes publics charges de son application que de Ia com- tion n' est pas de savoir si l'Etat do it intervenir, mais plexite des marches, et elle doit davantage mettre !'accent comment il peut le faire dans les meilleures conditions, sur Ia responsabilite personnelle. notammenr sous Ia forme de parrenariats faisant appel • Si l'Etat conserve un role de dans Ia fourniture des ser- a au marche et Ia societe civile pour que ces services vices de base (education, sante, infrastructure), rien ne collectifs soienr effectivement assures. prouve qu'il doit forcement les assurer seul ou meme L'EVOLUTION DU ROLE DE L'ETAT 31 avec d' autres. En matiere de prestation, de financement groupes de proximite peut aider a rendre !'action de et de n'glememation de ces services, il doit faire des l'f~tat plus efficace en faisant parriciper davantage les choix fondes sur les forces relatives du marche, de Ia citoyens a Ia formulation des politiques gouvernemen- societe civile et des organismes publics. rales. Quant aux partenariats entre differents niveaux • Dans Ia protection des plus vulnerables, les pays doivenr d' administrations er avec des organisations internatio- faire une distinction plus nette entre « assurance " et nales, ils peuvent faciliter Ia fourni ture des biens publics «aide''· L'assurance, contre le chomage conjoncturel, a l'echelle locale et mondiale. par exemple, vise aattenuer les variations de revenu des menages tout au long des inevitables aleas d' une eco- Ces trois aspects sont au coeur de Ia troisieme partie du nomic de marche. L' aide sociale, so us forme de pro- Rapport, qui commence par examiner les elements consti- grammes de remuneration alimenraire du travail ou de ruant Ia de de voute d'un secteur public plus efficace (cha- subvention du prix du pain, par exemple, vise afournir pitre 5). L'accent y est mis sur les regles et les formes de une assistance minimum aux plus demunis. concurrence propres arenforcer les trois grands piliers que sont !'elaboration des politiques, Ia prestation des services Revivifier tappareil d'Etat er Ia fonction publique, arne du secteur public. Mais, pour Retonifier l'Etat, c' est le second valet, tout aussi crucial, de que l'Etar gagne en credibilite - er done en capa- Ia strategic de reforme. La troisieme partie du Rapport clte aux yeux des citoyens, l'histoire nous apprend qu'il lui est consacree. Le theme qui y est developpe est qu'une faut trouver les moyens d' empecher I' arbitraire. Ces ques- amelioration de cette nature passe necessairement par une tions font I' objet du chapitre 6, qui analyse le systeme modification des facteurs qui influent sur le comportement constitutionnel de contre-pouvoirs dans Ia structure de de l'Etat et des institutions. Ameliorer Ia capacite d'action l'Etar ainsi que les meilleurs moyens de Iutter contre I' arbi- n'est pas chose facile. Les modestes succes, et les nombreux traire et Ia corruption. echecs, enregistres par !'assistance technique au cours des Cette strategic a double valet se complete d'une troi- dernieres decennies montrent aque! point le probleme est sieme dimension. II s'agit de !'action a entreprendre pour autant affaire de changement de motivations que de for- rendre I' appareil d'Etat plus ouvert et plus receptif. En mation et de ressources. II s' agit essentiellement de trouver effet, un Etat distant, imperieux et opaque risque bien plus des regles et des normes qui incitent les organismes publics de sombrer dans Ia spirale de I' arbi rraire et de I' effort et les agems de I'Etat aagir pour le bien commun, tour en sterile. Le chapitre 7 considere les avantages d'un Etat limitant l'arbitraire. A cette fin, les moyens suivants pour- plus proche de ses administres et d'un plus grand role des rom etre utilises : citoyens dans I' elaboration et Ia mise en oeuvre des poli- tiques publiques. On y montrera comment Ia decentra- • Regles et gardefous. L'existence de mecanismes permet- lisation, c' est-a-dire le transfert de competences et de tanr de faire prevaloir le droit l'independance de Ia ressources aux collectivites locales, peut y contribuer justice en est un est une condition prealable a tout lorsqu' elle est bien menee. Enfin, le chapitre 8 vient rappe- developpement durable. Accompagnes d'une bonne se- ler que, de plus en plus, Ia conduite d'une action commune paration des pouvoirs et de Ia presence d' organismes de oblige a regarder par-deli les fromieres. On y verra com- conrrole, ces mecanismes permettent aussi de limiter ment les pays peuvent et doivent cooperer pour repondre a I' arbitraire. des besoins qui, bien qu'apparus au niveau national, ne • Pression de Ia concurrence. La competition peut etre in- peuvent etre satisfaits qu'au plan international. terne a Ia fonction publique par un recrutement fonde sur le merite. La concurrence peut aussi etre le fait du a La strategie suivre : engager des reformes et en maintenir le cap secteur prive national, en permettant Ia sous-traitance et a en autorisant les entreprises dispurer le marche de cer- Parler d'une strategic adeux valets pour rendre l"Etat plus tains services aux administrations publiques. Enfin, die efficace est une chose, l'appliquer en est une autre. Ce qui peut vcnir des marches internationaux, a travers les rend difficile Ia tache des reformateurs, ce n'est pas seule- <;changes commerciaux et le poids des obligations sur les ment qu'illeur taudra elaborer de bonnes reformes, mais decisions d' ordre budgetaire. aussi qu'il leur faudra combattre Ia sourde opposition de • Consulration et pa11enariat. Dans une societe moderne, tous ceux qui, par interet personnel, sont profondement I' ouvenure et Ia transparence peuvent etre obtenues par attaches au mainrien du statu quo. L'adaptation du role de des mavens multiples et varies : chambres de commerce l'Etat asa capacite d'action conduira a lui retirer quelques- et d'industrie, groupes interactits et associations de unes de ses fonctions, dont certaines profitent a des consommateurs, pour n'en citer que quelques-uns. Une " am is ,, puissanrs. Puis, lorsqu'il s' agira de renforcer cette institut ionnalisation des relations de travail avec les capacite second valet de Ia strategic de reforme - , on 32 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 aura rot fair de constarer que beaucoup ont interet ace que Rapport rente de repondre (chapitre 9). On y comrarera l'Etat resre faible. Cela etant, les gouvernants ne manque- que des obstacles d'ordre essentiellemenr politique er. insti- rom pas de bonnes raisons pour entreprendre des reformes tutionnel sont au coeur du probleme. C' est dire qu' une re- si d'importantes fractions de l'electorat doivent au total y fonte des institutions risque d' etre une entreprise de longue gagner. Une crise ou une menace exterieure cree parfois des haleine. Mais des occasions de reforme se presenteront, ou conditions propices, er de bons dirigeants poliriques savent pourront erre suscitees, et il faudra savoir les saisir. Enfin, montrer beaucoup d'adresse pour elaborer des strategies le chapirre 10 monrre ce que sont, pour chaque region en qui permettront de degager un consensus ou d'indemniser developpement, les perspectives de changemenr et les re- les perdants. formes a entreprendre. La route sera difficile er devra Comment ouvrir Ia voie a une reforme durable de epouser le terrain, mais Ia fail! ire de l'Etar cree une situation I'Erat : c'esr Ia question a laqudle Ia quatrieme partie du critique qui fait mieux mesurer les risques du statu quo. , REC!ENTRER L'ETAT , S U F< L'EFFICACITE DE L'ACTION PUBLI4JUE Les hommes sont impuissants pour assurer l'avenir; Les institutions seules fixent les destinies des peuples. Napoleon lcr, Setmce imperialedu 7 juin l8l5 L Y A 50 ANS, LA DEUXIEME GUERRE MONDIALE AVAIT PRIS developpee, et plus vite, dans certaines parties du monde I fin et Ia reconstruction etait en cours dans une grande que dans d' aurres. partie de I' Europe, en Union sovietique et au Japan. Beau- On s'est depuis lors beaucoup penche sur d'autres fac- coup de pays en developpement comment;aient a se liberer reurs, comme le capital humain, pour essayer de rrouver du colonialisme et l'avenir semblait riche de promesses. Les une solution a l'enigme. L'investissement dans les ressour- difficultes ,\u developpement economique n'en etaient pas ces humaines est generateur de savoir et d'idees, et il acce- a encore nous obseder. Ameliorer Ia vie des gens semblait lere le rythme auquelles connaissances sont absorbees, dif- etre un ob;ectif si aise aatteindre: il suffirait d'y appliquer fusees et utilisees. De puis les annees 80, l' attention s' est les idees, ks competences techniques et les ressources qu'il portee sur le role des politiques suivies pour expliquer fallait. Et ;.;'est bien ce qui s'est produit- dans certains pourquoi les pays accumulent du capital humain et phy- cas. Mais, dans d'autres, les progres Ont ete minces. Cinq sique a des rythmes ditTerents. Et cela a conduit a s'inte- decennies d'efforrs n'ont pas mis fin aux enormes dispari- resser aIa qualite des institutions. Des questions nouvelles, tes de qualite de vie qui existent encore dans le monde. plus complexes, se sont posees. Quels som les mecanismes Tant s' en taut, car, :1 certains egards, I'ecart entre riches et institutionnels les plus favorables au bon fonctionnement pauvres s'est encore creuse. des marches ? Que! est le role de l'Etat, a Ia fois comme Les explications qui ont ere donnees de ces enormes intervenant direct (principalement comme prestataire de differences de niveau de vie ont change au fil des ans. On services) et comme concepteur du cadre institutionnel dans a, pendant des siecles, considere qu'il ne pouvait pas y lequel fonctionnent les marches ? Comment politiques et avoir developpement sans acces a des ressources naturelles, institutions interagissent-elles dans le developpement ? esst:ntiellement sous forme de terres et de mineraux. Une II est essentiel de pouvoir repondre aces questions pour grande partit: de !'Afrique, de l'A,ie et de !'Amerique a ere comprendre les causes profondes des differences de resul- colonisee pour acquerir ces ressources, et les pays se sont tats de l'etTort de developpement et pour savoie pour- livre des g.uerres pour cela. Puis on en t:st venu progressi- quai !'impact des reformes economiques varie souvem tel- vement a penser que le capital physique - machines et lement d' un pays a I' autre. Cela explique en partie, par equipement - representait Ia de du developpement. Le exemple, pourquoi l'investissement et I' activite econo- tt:rme " i;ldustrialise ,, est devenu synonyme de << deve- mique ont connu une reprise plus forte en Pologne qu'en loppe ''· 1\Iais, \'ers le milieu de notre siecle, les theoriciens Russie a Ia suite du passage de ces pays a I' economic de de l' economic se sont rendu compte que meme cette marche. Cela aide aussi a comprendre pourquoi, dans explicatio:1 etait trap simpliste. Au coeur des machines beaucoup de pays d'Afrique er d'Amerique Iarine, !'ame- et des equipements, il y avait Ia technologie, c'esr-a-dire lioration de Ia qualite de vie n' est pas a la mesure des pro- du savoir et des idees. Mais personne ne pouvair expli- messes faites a l'epoque oil ils s'engageaient, il y a dix ans, quer simplement pourquoi Ia technologie s'est mieux sur Ia voie des reformes economiques. 40 RAPPORT SUR LE OEVELOPPEMENT OANS LE MONOE, 1997 Figure 2.3 Des Institutions fiables font un Etat credible Pourcentage d'enquetes se plaignant des aspects suivants : Modification imprevlsible de Ia legislation et de Ia polltlque lnstablllte politique Pourcentage Pourcentage 90 90 80 80 70 70 60 60 50 50 40 40 30 30 20 20 10 10 0 0 PRE ASSE MOAN PECO ALC ASS CEI PRE ASSE MOAN PECO ALC ASS CEI lnsecurlte des biens lmprevislblllte de Ia justice Pourcentage Pourcentage 90 90 80 80 70 70 60 60 50 50 40 40 30 30 20 20 10 10 0 0 PRE ASSE MOAN PECO ALC ASS CEI PRE ASSE MOAN PECO ALC ASS CE1 Corruption Pourcentage 90 PRE Pays a revenu eleve de I'OCDE 80 ASSE Pays d'Asie du Sud et du Sud-Est 70 MOAN Pays du Moyen-Orient et d 'Afrique 60 du Nord 50 PECO Pays d'Europe centrale et orientale 40 ALC Pays d' Amerique latine et des Cararbes 30 ASS Pays d'Afrique subsaharienne 20 CEI Pays de Ia Communaute des Etats 10 independants 0 PRE ASSE MOAN PECO ALC ASS CEI Note : Resultats d'une enquete realisee en 1996 au pres de plus de 3 600 entreprises dans 69 pays industriels et pays en developpement. Les regions sont enumerees de gauche il droite en fonction de leur indice global de credibilite (voir encadre 2 dans le Sommaire). Les regions • Asie du Sud et du Sud-Est • et, Moyen-Orient et Afrique du Nord • ne sont representees que par trois pays chacune. Pour plus de details, voir Ia Note technique sur l'enquete dans le secteur prive. Source : Brunetti, Kisunko et Weder, document de reference (b). RECENTRER L'ETAT SUR L'EFFICACITE DE L'ACTIDN PUBLII:;;JUE 41 leur personne er leurs biens, conrre Ia criminalire (gra- L'investissemenr souffre de cette situation, car les entre- phique au milieu era gauche de Ia figure 2.3). preneurs n'engageront pas de ressources dans un climat de grande incertitude et de forte instabilite, surtout s'il s'agit Imprevisibiliti de Ia justice : La justice applique-r-elle Ia loi de ressources qu'ils auronr du mal a recuperer en cas de de fa\=on arbirraire, et cette imprevisibilite est-elle une probleme. Lorsque meme les biens les plus elementaires ne entrave a l'activite des entreprises? sonr pas proteges, l'investisseur se tourne vers d'autres pays, ou il investit ses ressources dans des projets moins • Un pouvoir judiciaire au foncrionnement efficace est renrables, mais moins gourmands en capital. Ainsi, une l'une des bases de l'erat de droit. Malheureusement, il entreprise de commerce ou de services survivra peur-etre semble que cela so it I' exception plutot que Ia regie dans dans un climat de faible confiance, alors qu'un investisse- un grand nombre de pays. Dans les pays en developpe- ment dans le secteur manufacturier et, encore plus, dans les ment, plus de 70% des chefs d'entreprise declarent que technologies de pointe, aura peu de chances de porter ses l'imprevisibilite de Ia justice gene beaucoup le fonction- fruits. La situation est generatrice du meme type de distor- nement de leur erablissemenr (graphique au milieu et a sion lorsque des personnes aux qualites exceptionnelles droite de Ia figure 2.3). Chose inquietanre, dans Ia plu- preferent devenir inspecteurs des impots ou des douanes, part des regions, ils estiment que ces problemes se sont plurot que de faire des etudes d'ingenieur. On voir done aggraves au cours des dix dernieres annees. que Ia confiance influe non seulement sur le niveau de l'investissemenr en capital physique et humain, mais aussi Absence de corruption: Est-il habitue! que les chefs d'entre- sur sa qualite. De ce fait, quand Ia confiance est faible, Ia prise du secteur prive soient obliges de verser des pots-de- croissance en patit. vin pour mener a bien leurs projets, et cela les expose-t-il Les deux graphiques du haut sur Ia figure 2.4 montrent au chantage d'un autre fonctionnaire? Ia relation existant entre Ia note de credibilite et les raux d'invesrissemenr et de croissance pour Ia periode 1985-95 • L'enquet·.~ confirme que Ia corrupcion est un probleme dans les pays couverts par l'enquete. Une fois les effets des important- et rcpandu. Globalement, plus de 40 o/o autres variables economiques neutralises, le raux d'investis- des che6 d'enrreprise indiquent devoir, dans le cours semenr des pays a Etar rres credible est sensiblemenr plus normal des choses. verser des pors-de-vin pour pouvoir eleve que celui des pays a Etat peu credible. De meme, le travailler. Ils sont 15 o/o a le penser dans les pays indus- passage d' un cJimat de faibJe con fiance a un climat de forte triels, environ 30 o/o en Asie et plus de 60 o/o dans Ia CEI confiance se traduit par un ecart de croissance important. (graphique en bas eta gauche de Ia figure 2.3). En ouue, Le manque de confiance peut aussi aider a comprendre plus de Ia moitie des enquetes estimenr que le versemenr pourquoi Ia mise en oeuvre de programmes de stabilisation d'un pot-de-vin n'est pas une garantie de bonne fin, et d' ajustement structure! ne declenche pas Ia reaction et beaucoup vivent dans Ia crainte d' etre soumis au actendue du secteur prive dans de nombreux pays. chanrage d'un autre fonctionnaire. Enfin, Ia fiabilire des regles influe non seulement sur le cadre d'activite economique, mais aussi sur le contexte Le manque de confiance reduit l'investissement, general d' execution des projets de devdoppement. Les la croissance et Ia rentabilite des projets de developpement memes facteurs- criminalite, corruption, remise en cause Quand il ne pense pas que l'Etat tera respecter les regles du des politiques er imprevisibilite de la justice ont des jeu qu'il fixe, le secreur prive reagit par des comportemenrs incidences sur !'issue de tous ces pro jets. Cela tient notam- divers, qui sont tous prejudiciables a !'economic du pays. menr au fait que ces donnees sonr partie inregranre de rom Une justice imprevisible oblige les entrepreneurs a s'en environnement contractuel. Si Ia corruption touche le sec- a remettre a des accords et des mecanismes d'application reur prive, il est probable qu' elle rejaillira aussi sur les resul- paralleles. Une administration corrompue dotee d'un pou- tats de tous les projets de developpement. II ne faut pas voir discrerionnaire trop grand cree des incitations la a non plus oublier que !'execution de beaucoup de projets recherche de l' avamage personnel, plutot qu'a I' exercice du secteur public est confiee a entreprises pnvees qui, d'une activite productive. L'existence d'un climat general dans un cadre institutionnel fragile, sonr confrontees aux caracterise par Ia criminalire et l'insecurite des biens memes problemes de comportement que les investisseurs conduit les entrepreneurs a faire appel aux services de vi- prives : un entrepreneur se voir adjuger un projet, soudoie giles, quand elle ne les force pas a s'acheter Ia" protection, des fonctionnaires corrompus et, quelle que soit )'issue de d'un syndicat du crime - ou a renoncer purement et ce projet, s'en voir atrribuer d'autres par Ia suite. Le chapar~ simplemem a leurs projets. dage, le vol et Ia non-application des lois et reglements sont 4Z RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 Figure 2.4 Credibillte et reussite economlque vont de pair lnvestissement brut (pourcentage du PIB) Croissance du PIB par habitant (pourcentage annuel) 35.-----------------------------~ 8.-------------------, 30 • 6 • • • • ••• • 25 4 • 20 2 15 0 10 •• . -2 • ••• 5 •• • • -4 • • •• -6 L-----"------..1.------'------'------...l 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 lndice de credibilite lndice de credibilite Rentabilite moyenne des projets finances par Ia Banque mondiale (pourcentage pnnuel) 40.---------------~~--------~ 30 I ,• • Note : Les deux graphiques du haut sont etablis a partir d'une analyse de regression basee sur les donnees de 33 (graphique a • • de gauche) et 32 (graphique de droite) des pays vises Ia •• figure 2.3, pour Ia periode 1984-93, apres neutralisation des 20 •• • • effets du revenu, de !'education et des distorsions dues aux 10 .... • • • •• • • politiques. Le graphique du bas est obtenu au moyen d'une regression basee sur les donnEles de 312 projets finances par Ia Banque mondiale dans 30 pays au cours de differentes pe. riodes, apres neutralisation des effets de I' evolution des termes de l'echange et des distorsions dues aux politiques. Voir Ia Note technique pour plus de details. Source : Calculs effectues par les services de Ia Banque mondiale a l'aide de donnees prises 0 • dans Brunetti, Kisunko et Weder, document de reference (a). 2 3 4 5 6 lndice de credibilite meme plus courants dans beaucoup de projets publics que sur le developpement. Les paroles de Napoleon, que le pre- dans le secteur prive. Beaucoup de projets se trouvent de ce sent chapitre porte en epigraphe, se verifient autant aujour- fait retardes pour cause de depassement de col'ns. d'hui qu'en 1815. Le graphique en bas de la figure 2.4 etablit une correla- La strategie a suivre : recentrer I'Etat tion entre Ia credibilite de l'Etat et le raux de remabilite de sur Ia capacite institutionnelle 312 projets de developpemem realises dans 30 pays. Dans les pays ou Ia confiance est faible, le taux de remabilite est Une meilleure comprehension des institutions et des nettement inferieur, en moyenne, acelui des pays ou elle est normes au coeur du foncrionnement des marches montre forte. Ces resultats tiennent compte des differences de poli- combien il est absurde de penser que choisir une strategic tiques economiques ainsi que d' autres caracteristiques inhe- de developpement, c'est choisir entre« l'Etat •> et" le mar- a remes aux projets et aux pays. La le~on retenir, ici encore, che "· Comme I' a confirme ce bref examen des e!Cments est que Ia qualite des institutions influent considerablement qui attestent !'existence d'un lien entre institutions et REGENTRER L'ETAT SUR L'EFFIGAGITE DE L'AGTIDN PUBLIQUE 43 developpement, les deux sont inextricablement lies. Les qu'il s'exprime par Ia protestation sociale, l'exode des pays ont besoin des marches pour se developper, mais ils capiraux ou le bulletin de vote- ne vienne porter un coup ont besoin d'institurions publiques performantes pour encore plus dur aux perspectives economiques du pays. developper leurs marches. La capacite d' action de l'Erar, c' est-a-dire son aptitude Aux reformateurs, partout dans le monde, d' appliquer a fournir efficacement des biens collectifs, est essentielle a cette leyon en nSorienrant leur action sur Ia capacite insti- !'existence d'un cadre insrirutionnel viable pour le develop- tutionnelle de l'Etat. La tikhe est particulie:remenr urgenre pemenr. Comme on I' a vu, beaucoup de pays en develop- dans beaucoup de pays en developpement, ou des appareils pement partenr en fait de tres bas sur ce plan. Mais on d'Etat faibles et adonnes a l' arbirraire alimenrent les incer- peur, avec le temps, rendre I'Erat mieux a meme de fournir titudes qui ont maintenu les marches dans un etat de fai- le sourien institutionnel dont le developpement a besoin, blesse et de sous-developpement. Les pays qui souffrent en adaptant son role asa capacite d'action, puis en renfor- d'un tel vide institutionnel risquent de retarder indefini- yant celle-ci par une attention soutenue aux facteurs qui ment leur developpement economique et sociaL Et il est determinent son comportement. Tel sera !'objet de Ia aussi a craindre que le mecomenremenr a l'egard de l'Etat deuxieme et de Ia troisieme partie de notre travaiL METTRE EN PLACE DES BASES , ECONOMI~UES ET SOCIALES SOLI DES s'acquitter de missions aussi essentielles que Ia protection L ORSQUE L'ETAT EST FAIBLE, IL DOIT METTRE SES ambitions a l'aune de ses moyens, mais il est tenu par de Ia propriete privee est un probleme serieux pour les certains imperatifs. Il s'agira, dans ce chapitre, de trouver entreprises privees de beaucoup de regions en developpe- des solutions pour que l'Etat, meme lorsqu'il a une capa- ment. Les obstacles institutionnels, pour beaucoup a l'ori- cite d'actionlimitee, puisse mener a bien les taches fonda- gine de cette defaillance, seront difficiles a surmomer. mentales qui lui incombem. Un developpement durable et Pourrant, des possibilites de reforme peuvent se presenter paruge, qui permet de faire reculer Ia pauvrete, comporte et prendre corps meme dans l'environnement le moins cinq ingredients essemiels : propice. Et un recemrage meme minime de l'Etat sur ses missions essenrielles peut beaucoup faire pour remettre sur • Les fondements d'un regime de droit Ia voie de Ia croissance des economies qui stagnent depuis • Cne politique economique porteuse, recherchant longtemps. C'est Ia un theme majeur du present chapitre. notammem Ia stabilite macroeconomique On abordera au chapitre 4 les ditierentes fat;:ons dom • L'investissement dans le capital humain et les equipe- l'Etat peut intervenir pour assurer une protection effkace ments d'infrastructure de l'environnement. • La protection des plus vulnerables E:tablir les bases d'un regime de droit, garant • La protection de l'environnement. de Ia propriete II y a depuis longtemps un large consensus sur !'impor- Les marches s' appuient sur un ensemble d'institutions. tance de ces elements fondamentaux pour le developpe- Tout com me I' air que nous respirons, certains des biens ment. Mais, comme on le verra plus loin, des idees nou- publics que ces institutions fournissent sont tellement velles apparaissent quam aux roles respectifs du marche et essentiels a Ia vie economique qu'ils passent inapert;:us. Ce de l'Erat dans Ia mise en place de ces elements. On voir n'est que lorsque ces biens font detaut, comme dans maintenam bien plus clairement que le marche et l'Etat nombre de pays en developpement a l'heure actuelle, que sont complementaires, que !'action de ce dernier peut etre nous mesurons leur importance pour le developpemenr. vitale en ce qu'elle permet de jeter les fondations instiru- Sans un minimum d'ordre social, soutenu par les institu- tionnelles des marches. On est aussi en train de constater tions, les marches ne peuvenr fonctionner. que Ia con fiance dans I'Etat, et sa capacite a maintenir des politiques rationnelles, peut etre un element aussi impor- L '!tat de non-droit tanr pour drainer l'investissemenr prive que ces politiques Les marches ne peuvenr guere se develop per en I'absence elles-memes. de droits de propriete effectifs. Et ces droirs ne le som que Les pavs en developpement ont obtenu des resulrats lorsque trois conditions sont reunies. La premiere est Ia inegaux d.ms Ia gestion de ces parametres fondamentaux. protection conrre le vol, Ia violence et les depredations. La Beaucoup de pays d'Asie de !'Est et quelques autres, tels deuxieme est la protection conrre les acres arbitraires de que le Bmswana, le Chili et Maurice, om fait un bon tra- l'Etat - depuis !'adoption inopinee, au gre des circons- vail. Mais, dans d' aut res cas, les resultats laissem a desirer. tances, de lois et reglemenrs jusqu'a Ia corruption pure er Comme !e momre l'encadre 3.1, l'incapacite de l'Erat a simple - qui perrurbem l'acrivite des entreprises. Ces 48 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MDNDE, 1997 Encadre 3.1 Partout dans le monde, les entreprlses souffrent des points falbles des bases economiques et sociales Nombreux sont les pays dans lesquels les bases qui • Les problemes lies aux politiques publiques - en permettraient aux entreprises de s'attacher acreer de Ia particulier ceux qui ont trait aIa fiscalite et au fonc- rich esse sont absentes. Dans le cadre de I' enquete rionnement des marches financiers - figurent sou- aupres des entreprises, dont il est question au cha- vent aussi en tete de liste (sauf en Amerique Iarine). pitre 2, les personnes interrogees ont ete invitees a Mais il est impossible de determiner, sur Ia base des dasser par ordre d'importance huit obstacles a l'acti- seuls resu!tats de j' enquete, si ce sentiment repandu vite economique, afin de determiner les domaines traduit le desir de tomes les entreprises de payer dans lesquels l'Etat devait le plus ameliorer son action. moins d'impots et de pouvoir emprunter davantage a Le tableau reproduit ci-dessous fait ressortir les ele- des raux d'inreret plus faibles, ou s'il est symptoma- ments suivants : tique d'une carence fondamentale de l'Etat. Le tair que les pays de Ia CEI per'(oivent l'instabilire de • Les obstacles lies aIa precarite des droits de propriete Ia politique economique comme une contrainte et a I' arbitraire corruption et criminalite - fi- majeure est, en revanche, plus revelareur. gurent parmi les trois premiers cites dans tous les • L'insuffisance des infrastructures apparait comme le pays, sauf dans les pays arevenu eleve de !'Organisa- probleme numero un en Asie du Sud et dans les pays tion de cooperation et de developpement econo- du Moyen-Orient et d'Afrique du Nord, et elle fi- miques. La reglementation n' apparait pas directe- gure parmi les trois grandes entraves aI'activite econo- ment comme un obstacle majeur. mique en Amerique Iarine et en Afrique subsaharienne. Classement donne par les entreprlses des obstacles a leur activlte (1 obstacle le plus important) Moyen. Pays a Amerique Asle de Orient et nwenu Afrique latine et I'Est et du Afrique du 8leve de Obstacle subsaharienne Caraibes Sud Nord CEI PECO I'OCDE Droits de propriete Corruption 1 1 3 2 3 3 5 Crimina/ite et vol 5 3 8 8 4 6 6 Reglementation 8 8 7 7 8 8 4 Politiques publiques Rscalite 2 5 2 3 1 1 1 Financement 6 4 5 4 5 2 2 Inflation 4 7 4 6 6 4 8 lnstabilite des politiques 7 6 6 5 2 7 7 lnvestissement public lnsuffisance des infrastructures 3 2 1 1 7 5 3 Source : Enquete sur le secteur prive realisee aux fins du present Rapport. deux conditions sont les plus importantes. Malheureuse- 27 des 69 pays etudies, les entreprises sont confromees ia ment, comme il ressort des figures 3.1 et 3.2, elles ne sont ces fleaux pour les marches : la corruption, le crime et une pas remplies dans beaucoup de pays. La troisieme est !'exis- justice imprevisible qui offre peu de voies de recours. tence d'une justice assez equitable et previsible. Parvenir a En trent dans cette categoric plus des trois quarts des entre- mettre en place un tel regime n'est pas chose aisee pour des prises de Ia CEI et environ Ia moitie de celles des pays pays qui en sonr encore aux rout premiers stades du deve- d'Amerique Iarine et d'Afrique (mais aucune dans les pays loppement. Er pourtant, dans plus de Ia moitie des pays de l'OCDE). erudies, les entreprises consideraient que c' erait un des pro- L' enquete montre que Ia corruption est un probleme blemes majeurs auxquels elles se heurtaient. majeur. Dans bien des cas, il ne s'agit pas simplement de L'absence de ces points d'ancrage de Ia propriete pro- verser un dessous-de-table pour pouvoir continuer ia tra- vogue ce qu'on appelle, ici, " l'etat de non-droit''· Dans vailler normalement. L'arbitraire dans !'Administration --------------------------------------------1---- --·~' METTRE EN PLACE DES BASES ECONOMIQUES ET SOCIALES SOLIDES 49 enrraine les entreprises dans un inextricable lacis de forma- lites laborieuses et de relations economiquement improduc- Figure 3.1 L'etat de non-droit tives. Plus de Ia moitie des cadres superieurs des entreprises Nombre de pays dans lesquels un ou plusieurs aspects etudiees dans les pays de Ia CEI contre environ lO o/o de retat de non-droit constituent de serieuses entraves seulement dans les entreprises operant dans les pays de a l'activite des entreprises l'OCDE -- ont declare consacrer plus de 15 o/o de leur temps a negocier I' application de Ia legislation avec les ser- vices de !'Administration (figure 3.2). Dans d'autres pays en devdoppement, le poids des formalites est moindre, mais il reste roujours plus eleve que dans les pays de I'OCDE. Le chapitre 6 examine de fac;on detaillee les mesures qui per- mertraient de Iutter contre le fleau de Ia corruption. Le classement eleve donne par les entreprises de Ia CEI aux deux autres elements de l'etat de non-droit- asavoir, le crime et l'imprevisibilite de Ia justice - est notamment le reflet du vide institurionnel parriculier qu' a cree le rejet de Ia planificarion cenrralisee dans les pays en transition. Et trois pourtant, les indicateurs d'autres regions tendent a mon- 21 trer que le delabrement des institutions est un phenomene rres repandu. Ainsi, en Amerique Iarine, le raux d'homicide volonraire est passe de 12,8 a21,4 pour 100 000 habitants Note : Un pays est indus dans un des cercles si Ia moitill au mains des entreprises interroglles ont attribull Ia note 1 ou entre 1980 et J 99 L er Ia progression de Ia criminalire est 2 au probleme considllrll (sur une echelle de 1 il 6, les valeurs evidente dans presque tollS les pays et tOUteS ies regions. les plus faibles indiquant une plus grande gravite du probleme). On est encore bien desarme face ace deni du droit au et il figure dans une intersection si au moins 40 % des entre- prises ont donne Ia note 1 ou 2 aux deux problemes conslderes sein du corps social. Mais Ia solution passe sans doure lar- et si Ia moyenne des deux pourcentages depasse 50 %. Source : Enquete sur le secteur prive realislle aux fins du gement pat les reformes prioriraires preconisees ici, en par- present Rapport. ticulier par une meilleure protection des plus vulnerables et un renforcemenr de Ia capacite des institutions. Le glisse- menr d'une communaute vers un etat de non-droit peut inspirer un sentiment de vulnerabilire chez ceux qui res- Des fondements institutionnels plus complexes pectent Ia loi. Mais, comme le monrre une recente initia- Pour assurer Ia securite des biens, il faut faire respecter Ia tive a Cali, en Colombie, meme dans les circonstances les loi, mais ce n'est pas suffisant. Les problemes d'informa- plus difficiles, une action civique peut faire renaitre 1' espoir tion et de coordination peuvenr aussi enrraver le develop- chez ceux qui desespcraienr (encadre 3.2). pement en sapant les fondements des marches et de Ia Figure 3.2 Negocier avec I' Administration peut etre une entreprise laborieuse Pourcentage d'entreprises dont les dirigeants consacrent plus de 15 % de leur temps a negocier avec I' Administration CEI Amerique latine et Caralbes 38 Moyen-Orient et Afrique du Nord 38 Afrique subsaharienne 37 PECO 31 Asie du Sud et du Sud-Est 25 Pays a revenu eleve de I'OCDE 10 0 10 20 30 40 50 60 Source : Enquete sur le secteur prive reaUsee aux fins du present Rapport. Sr:J RAPPCJRT SUR LE DEVELCJPPEMENT DANS LE Mr:JNDE, 1997 Encadre 3.2 Dire non au crime a Call, en Colombie A Cali, l'un des centres du commerce illegal de Ia droits d'autrui. Les personnalites representatives des cocaine dans le monde, le raux d'homicide a fait un diverses communautes ont suivi une formation pour bond spectaculaire en une dizaine d' annees apeine, pas- faciliter le reglement pacifique des differends ; les sam de 23 a plus de 100 pour 100 000 habitants entre jeunes ont ete encourages a s'inscrire a un pro- 1983 et le debut des annees 90. Beaucoup de meurtres gramme des Amis de Ia paix; des messages publid- etaient directement lies au trafic de la drogue, mais il taires humoristiques ont ete passes a la television semble qu'un nombre bien plus important encore etait pour raviver le sens civique de Ia population dans Ia imputable au developpement de Ia culture de la vio- vie quotidienne, comme le fait de respecter les lence. Lassee de I' anarchie croissance, Ia ville a elu a Ia signaux de Ia circulation ou de faire Ia queue pour tete de Ia municipalice, en 1992, un medecin respecte prendre I' auto bus. qui a fait de Ia lutte contre Ia delinquance violence • Les services publics om privilegie Ia lutte contre !'element central de son programme politique. les inegalites. Les ecoles primaires et secondaires se En I'espace de quelques mois, le nouveau maire avait sont multipliees dans les quarriers defavorises ; les monte une operation majeure de lutte contre Ia crimi- bidonvilles Ont ete equipes de reseaux de distribu- nalite, le Programme pour Ia securite et Ia paix. tion d' eau, d' edairage et de services d' assainisse- S'appuyant sur une analyse minutieuse du profil de Ia ment ; enfin, les centres de jeunes et les respon- criminalite, ce programme posait en prindpe que Ia sables des programmes de developpement des prevention devait prendre le pas sur Ia repression et entreprises ont mene une action de reinsertion engageait le combat sur plusieurs fronts : sociale des adolescents appartenant a des bandes organisees. • La police de proximite a ete renforcee. Des pro- • On s' est attaque aux sources directes de delinquance grammes speciaux d' education et de logement ont violence. La ville a interdit le port du pistolet pendant ete mis en place a !'intention des officiers de police, certains week-ends a haut risque, et les ventes et des dispositions om ete prises pour ameliorer Ia d' alcool ont ete plus severement reglementees tard qualite des services (en particulier d'aide juridique et dans Ia nuit et les jours de fete. de conciliation) des postes de quarrier qui enre- gistrent les plaintes des victimes d'actes criminels. En 1995, apres sept annees de hausse constante • Des campagnes d' education du public om ete lan- (jusqu'a 120 meumes pour 100 000 habitants), le raux cees pour promouvoir Ia tolerance et le respect des d'homicide a finalement commence a baisser. propriere, ainsi qu'on peut souvem le constater dans les tement srrategique fonde sur Ia recherche de leur interet pays a faible revenu. personnel : ils ne sont generalement disposes a partager Des problemes d'information surgissent parce que les l'information que lorsque eel a ne les penalise pas. L' alea de donnees et les elements d' appreciation dont disposent les moralite autrement dit, le risque que d'autres parties particuliers et les entreprises sont forcemenr limites, ou choisissent, par opportunisme, de ne pas honorer leurs parce que les regles du jeu ne sonr pas claires. Le champ de obligations - empeche les entreprises d'exploiter des Ia propriete, c'esr-a-dire le droit d'user, de jouir et de dis- opportunites mutuellement profitables. A mesure que les poser d'une chose d'une maniere exclusive, n'est pas rou- marches se develop pent, les mecanismes institution nels jours bien defmi. Les particuliers et les entreprises ne sont evoluent pour faciliter Ia cooperation entre les enrreprises. pas roujours au fait des possibilites de profit, ou ils ne Mais, Ia encore, ce genre de cooperation est parfois difficile peuvenr evaluer Ia probite de leurs associes potentiels. Le dans les pays en developpement ou ces institutions resrem renforcement des marches et des institutions sur lesquelles embryonnaires. ils s' appuiem permet de reduire le emit de 1' acces a ces don- Des marches d'operations ponctuelles peuvent nahre nees et d'intensitler le role de !'information dans l'econo- meme lorsque !'information est fragmentaire et que les mie. Mais, dans les pays en developpemenr, le cout de mecanisrnes de surveillance et de comrole sonr precaires, I' acces a !'information peut etre eleve. cela parce que Ia fraude est plus ditlicile lorsque l'echange La coordination des activites economiques est ditlicile est simultane. Mais, pour les auues transactions, les parce que les particuliers et les entreprises ont un compor- moyens a mettre en a:uvre pour fournir des informations METTRE EN PLACE DES BASES ECDNDMI[i,IUES ET SDCIALES SDLIOES 51 appropriees et instaurer des mecanismes de surveillance et credit par des paysans thailandais devenus officiellement de controle peuvent atteindre des COUtS enormes. proprietaires avaient augmente de 27 %. En regularisant le L'existence d'institutions bien rodees permet de reduire regime d'occuparion des sols, les ritres ronciers peuvent sti- ces couts de transaction. L'histoire fournit maims exemples muler l'investissement dans Ia mise en valeur des terres du developpement symbiotique des marches et des institu- (irrigation, clotures, essouchement). Sur les nouvelles pro- tions. En effet, les nouvelles activites industrielles creent prieres agricoles, !'utilisation des intrants a augmente de une demande pour des institutions plus complexes, ce 10 a 30 %, le raux de formation de capital de 30 a 67 %, qui permet a l'indusrrie de se developper davantage. Un et l'investissement dans !a mise en valeur des terres de 37 a exemple en est fourni par les mines du Nevada dans le 100 %. Meme une Fois corrigee d' autres Facteurs, !a pro- "Far West,. americain, au XIXe siede. ductivite des terres regies par un titre de propriete etait Dans les annees 1850, quelques cemaines de mineurs superieure de 12 a 27 % a celle des exploitations qui ne exploitaiem une zone d'une centaine de kilometres carres l'etaient pas. qui paraissair n' avoir qu'une valeur marginal e. lls n'emrete- Tous les pays ne peuvent pas obtenir les memes resul- naient que de lointains rapports avec !'administration fede- tats. En Tha'ilande, certains elements ont joue un role rale, et leurs droits de propriere n' etaiem regis par aucun important. Tout d'abord, les marches du credit instirution- accord oftlciel ou ecrit. La decouverte des riches gise- nel etaient deja bien develop pes, et seule !'absence de titres ments d'or et d'argem de Comstock Lode a Ia fin des de propriete (et done de garanties) fuisait obstacle a!'octroi annees 1850 provoqua un affiux de prospecteurs. En de prers. Par contre, dans plusieurs pays africains ou les l'espace de cinq mois, les nouveaux mineurs avaient instaure marches du credit sont peu developpes, Ia delivrance de une administration en bonne et due torme du camp minier, titres n' a eu, semble-t-il, aucun impact mesurable sur qui promulguait des regles ;:bites delimitant les domaines !' emprunt et l'invesrissemenr. Ensuite, les auto rites tha'ilan- privcs et b fuisait appliquer par un juge permanent et un daises onr pris Ia decision d'attribuer des tirres de propriete tribunal de:·: mineurs qui siegeait en cas de besoin. parce que les litiges tonciers mena~?ient !a securite de jouis- En 1861, le gisement en surface etait epuise et les sance et ne pouvaient plus etre resolus de fa;;:on satisfaisante mineurs or.t du exploiter en sous-sol, entreprise nettemem par les mecanismes traditionnels. Ce n'est pas toujours Ie plus couteuse et plus gourmande en capital. Devant Ia cas. En fair, lorsque Ia culture est individuelle, mais que le momee de!· enjeux financiers et de Ia complexire des litiges sol est place so us le regime de Ia propriere collective, les sys- sur les droits d'exploitarion du sous-sol, les mineurs ont remes rraditionnels d'administration fonciere bases sur Ia reussi a obtenir Ia creation d'une veritable administration communaute permettent d' ameliorer Ia securite de jouis- rerritoriale. comprenant un appareil judiciaire plus com- sance a un cout bien moindre que l'etablissement de titres pier, dont le fonctionnement etait en partie subventionne de propriete individuels. C' est une formule particuliere- par le Congres. ment interessante quand les communautes peuvent passer En 1864, Ia production miniere n'ayant cesse d' aug- au regime de Ia propriete individuelle une fois que les gains menter, l'appareil judiciaire territorial croulait sous une d' efficacite resultant de Ia possibilite de ceder Ia terre a des telle masse de dossiers qu'il aurair peut-etre fallu non tiers et de l'apporrer en garanrie d'un emprunt sont supe- moins de quatre ans pour en venir a bout. A Ia fin de !'an- rieurs aux avamages associes a Ia propriete collective. nee, le Nevada devenair le 36e Erar de !'Union et, en Certaines transactions complexes peuvent etre effec- l'espace d'un an, plusieurs decisions judiciaires impor- ruees meme avec un systeme judiciaire simple. Un appareil tanres avaient permis de n!soudre les litiges au sujet des judiciaire qui ronctionne bien est un atout important, et droits sur e sous-sol. Les droits de propriete om ete officia- a les pays en developpement auraienr tout interet se doter lises, er !'incertitude juridique levee. de bonnes structures dans ce domaine. Comme on le verra En Th,iilande, Ia progression de Ia de!ivrance de titres de fu'!on plus detai!lee au chapitre 6, il peut etre long et Fonciers est une illustration plus contemporaine de la fa'ton difficile d'instituer un systeme judiciaire viable quand on donr Ia validation de droits de propriete peur liberer des part de rien. Mais mieux vaur une organisation imparfaite acrifs '' geles ,, er accelerer un developpement ayam le sec- que pas d' organisation du rout. Meme un systeme lourd teur prive pour moteur. Plus de 4 millions de titres de pro- a et couteux peut contribuer asseoir !a credibilite de ce priete onl ainsi ere erablis depuis 1985 dans le cadre de troisieme pouvoir. Ce qui importe, ce n'est pas rant que deux projds de reglementation Fonciere. Un troisieme pro- les decisions soient rap ides, mais qu' elles soient equitables jet du meme type porte actuellement sur 3,4 millions de et previsibles. Et pour cela, il faut que les magistrats du parcelles. La terre etant une forme ideale de garantie, un siege soient suffisamment competents, que le systeme les droit de Fropricte dum em reconnu ameli ore !' acces au cre- empeche d' agir de fa'ton arbitraire et que les pouvoirs legis- dit institt•tionnel. Trois ans apres !'emission des premiers latif et executif respectent l'independance et les decisions tin·es, les emprunt' comractes aupres d'erablissements de du judiciaire. 54 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 Encadre 3.4 Evolution des deficits budgetaires et de !'inflation dans le monde Comme le montrent les graphiques ci-dessous, le deficit deficits budgetaires ont fortement et durablement dimi- budgetaire des pays industriels consideres dans leur nue. Par contre, dans Ia premiere moitie des annees 90, ensemble s'est progressivement creuse pendant 20 ans, ni les pays africains ni ceux du Moyen-Orient n' ont pu apres le debut des annees 60, pour se stabiliser brieve- maintenir la politique de rigueur budgetaire qu'ils ment ala fin des annees 80 et recommencer aaugmen- avaient adoptee dans Ia deuxieme moitie des annees 80. ter par Ia suite. La persistance d'un deficit eleve a forte- Le taux d'inflation varie encore plus d'une region a ment alourdi la dette publique (meme hors engagements l' autre que le deficit budgetaire. L' episode inflationniste au titre des retraites par repartition), qui est passee des annees 70 et du debut des annees 80 s'est rapide- d'environ 40% du PIB en 1980 a70% en 1995. Dans ment propage dans le monde entier. Le ralentissement les pays en developpement, Ia discipline budgetaire de Ia hausse des prix, observe d' abord dans les pays s'est globalement beaucoup amelioree, mais les diffe- industriels au debut des annees 80, s'impose petit a rences sont substantielles d'un pays aI'autre. Les deficits petit, mais avec un certain decalage. Dans les pays en budgetaires ont commence a diminuer au debut des developpement, !'inflation n'a commence a ceder du annees 80, essentiellement grace a Ia reduction des terrain qu' au debut des annees 90, mais pas partout. depenses publiques. Dans certaines regions du monde en developpement, T outefois, ce tableau d' ensemble reflete essentielle- les taux d'inflation ont commence a se rapprocher de ment les succes de l'Asie et de I'Amerique latine, dont les ceux des pays industriels. Dificit budgetalre Inflation En pourcentage du PIB En pourcentage annuel 6 .--------------------------------. 120 ,-----------------------------~ 5 100 Pays en developpement 4 Pays en 80 developpement 3 60 2 40 L~~---------L---------L·--------P~ay-5~ 1 Pays industriels 2: 0 ~~-------L------~L-------~~ 1961--{)5 1971-75 1981-85 1991-95 1961--{)5 1971-75 1981-85 1991-95 En pourcentage du PIB En pourcentage annuel 8 .-------~A-m7 iq-u-e7 er7 1a~ti~ne--et~C~a-ra~ib~e-s-------, 300 ,-------------------------------. Amerique latine 7 Afrique / et Caraibes subsaharienne 250 6 5 200 4 150 3 Moyen·Orient et 2 100 Afrique du Nord 1 Asie de 50 0 Moyen-Orient et Afrique du Nord I'Est et du Sud -1 L-L---------L-------~--------~~ 1961--{)5 1971-75 1981-85 1991-95 1961--{)5 1971-75 1981-85 1991-95 Source : FMI, annees diverses (a). M E TT R E E N P LA C E D E S BAS E S EC [J N [J M 1(¥ U E S ET S [J C I A L E S S [J L I D E S 5 5 improductives et favoriser une utilisation inefficace des res- pour donner satisfaction aux emprunteurs, les autorites sources. Elles prennem differentes formes, selon leur ori- plafonnem les raux de pret ou octroient des subventions gine hiswrique, mais les plus courantes sont Ia discrimina- aux investisseurs, une nouvelle disrorsion vient s' ajomer au tion a I' encontre de I' agriculture, Ia surevaluation de Ia systeme des prix. monnaie, Ia fixation des salaires a un niveau irrealiste et les Le maintien d'un regime liberal dans les domaines des taxes ou les subventions occultes qui faussent les choix echanges, des mtlrches des capitaux et de l'inuestissement joue d'utilisation du capital. aussi un role determinant pour Ia croissance. Comme on le L' agriculture africaine illustre de maniere saisissame verra de far;:on deraillee dans le chapitre 8, beaucoup de comment les distorsions de prix peuvem entraver le deve- pays ont recemment pris des mesures pours' ouvrir davan- loppement economique. Ce secteur represeme a peu pres tage sur le monde exterieur. Un marche libre offre de nou- 35% du PIB de !'Afrique, 40% de ses exportations et 70% velles opportunires aux parriculiers et aux entreprises en de ses emplois. Pourtant, les paysans africains om toujours elargissant leur acces aux approvisionnements, au materiel, ete lourdement taxes, de maniere directe et indirecte. La fis- aIa technologic et aux financemems. Lorsque les relations calite explicite (en particulier sur les exportations) etait de- commerciales d'un pays avec !'economic mondiale se mul- vee parce que, faute de moyens administratifs, les pays ne tipliem, les prix domestiques tendem aussi as'ajuster aux pouvaient se procurer des recettes suffisantes dans d'autres conditions des marches mondiaux, en fonction de Ia rarete domaines. La taxation implicite etait importame parce que relative des biens et services. Guides par des incitations les politiques d' aide aux citadins et au secteur industriel, plus rationnelles et les opportunites nouvelles qui s' offrem conjuguees aux mesures prises pour proteger les emreprises aeux, les chefs d'entreprise utilisem les ressources de far;:on domestiques contre Ia concurrence des importations, om plus efficace. entralne une surevaluation importance des monnaies, ainsi Les reformes fiscales recemment entreprises par les pays que le montrait leur raux de change effeccif reel. En outre, en developpemem montrent comment Ia mondialisarion dans certains pays, les monopoles du secteur public ont peut influer sur les politiques nationales. L'internationalisa- porte les pnx a!'exportation aun niveau bien superieur aux rion des activites commerciales et industrielles et Ia concur- prix aIa pwduction, une grande partie de Ia difference etant rence sans merci que se livrent les pays pour attirer les engloutie pr leurs charges d' exploitation. Les effets conju- investissements etrangers - ainsi que !'existence de paradis gues du poids de Ia fiscalite explicire et de Ia surevaluation fiscaux et d' espaces a regime fiscal privilegie signifient de Ia monnaie expliquent en partie Ia diminution alarmante que les pays ne peuvent esperer imposer les benefices des du raux de croissance de ]'agriculture dans les pays proprietes ou le revenu des personnes physiques a un raux d'Afrique subsaharienne : d'une moyenne de 2,2% sensiblement plus eleve que Ia norme mondiale sans risquer pendant Ia periode 1965-73, il est rombe a 1,0% de faire fuir les investisseurs. En outre, le consensus de plus emre 1974 et 1980, puis a0,6% entre 1981 et 1985. en plus large en faveur d'un abaissement des barrieres corn- Depuis le milieu des annees 80, beaucoup de pays afri- merciales restreint les possibilites de taxation aux fromieres, cains om fait de gros efforts pour eliminer les disrorsions alors que ces taxes om roujours ere une source majeure de dom souffrait l'agriculrure depuis des lustres. Au debut des recetres budgetaires pour les pays en developpement. (Eiles annees 90, deux tiers des 27 pays constituant un echan- representent encore a peu pres 30 o/o des recettes budge- tillon avaiem reduit ces diswrsions en diminuant 1a flsca- taires de ces pays pris collectivemem.) Avec Ia mondialisa- lite explicire et, pour nombre d' entre eux, en corrigeant Ia tion croissame de I' economic, Ia part des t;Lxes sur les surevaluation du raux de change. La devaluation du franc echanges dans les recettes budgeraires des pays en develop- CFA en 1994 (encadre 3.5) a permis de supprimer une a pemem est sans dome appelee diminuer encore. bonne partie des dis torsions a I' encontre de I' agriculture Ne pouvam plus compter uniquernent sur leurs sources dans Ia quasi-totalite des pays de Ia zone franc qui ne traditionnelles de recettes, de nombreux pays se tournent s' eraiem pas encore engages sur Ia voie des reformes. vers les taxes assises sur Ia consommation, relies que Ia taxe Les distorsions de prix sur les marches du travail et des aIa valeur ajouree (TVA). En fait, compte tenu aIa fois du capitaux sont moins visibles, mais rout aussi generalisees. rend em em potentiel de cette t;Lxe et des pressions qui s' exer- Les salaires minimums legaux, par exemple, sont parfois cent sur d'aurres sources de recettes, le nombre des pays qui trop eleves, de sorte que les travailleurs peu qualifies et au y recourent a augmeme de far;:on spectaculaire (figure 3.3). bas de l'echelle des remunerations om du mal a trouver till Un regime commercial liberal et ouvert oblige egale- emploi, ce qui va al'encontre du but recherche. De meme, mem a se discipliner dans d' autres domaines de Ia poli- le prix de !'argent, c'est-a-dire le raux d'interet, est parfois tique economique. En effer, une economic ouverte a Ia a maimenu a un niveau anificiellemem deve cause de Ia concurrence exterieure etant plus exposee aux risques fiscalite tn>p lourde pesant sur les transactions flnancieres externes, !'adoption de politiques manquant de coherence ou de !'importance des reserves obligatoires. Et lorsque, peut coilter cher. C'est Ia raison pour laquelle les pays oil 56 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MDNDE, 1997 satrices, car dies sont rres sensibles aux turbulences finan- Figure 3.3 Les pays decouvrent cieres sporadiques. L'experience recente tend a m:mtrer les avantages de Ia taxe ii Ia valeur ajoutee que ces turbulences peuvent erre comagieuses et gagner d'autres pays, voire d'autres regions, en prenant des pro- portions qui ne sont pas toujours en rapport ayec les risques. Les pays qui enregistrent d'importants afflux de a capitaux peuvent etre conduits maintenir un soldc bud- getaire positif pour que cette epargne de precaution leur permette eventuellement de faire face a une sortie brutale de capitaux. Les entrees de capiraux ont egalemenr une incidence importance sur Ia polirique de change. Le> raux de change fixes, par exemple, ne seronr probablement pas une option viable pour un pays vulnerable sur les nurches financiers. Bref, Ia qualire de Ia gestion de l'econon.ie est un facteur d'importance cruciale pour un pays. L'experience du Mexique en 1994-95 illusrre de maniere frappante les risques de fuites de capitaux er de tur- bulences financieres. C'est surtout Ia surevaluarion du peso, maintenue malgre les deficits tres imporrants du compte Annees 60 Annees 70 Annees 80 Annees 90 courant, qui a provoque Ia perte de confiance des agents economiques. Lorsque les reserves de change sont rombees au-dessous du niveau de Ia base monetaire domesrique aIa Source : Tanzi, 1995b. fin de 1994, les aurorites n'ont pas pris les mesures qui s'imposaient pour reduire Ia masse monetaire. Si elles avaienr adopre des poliriques plus coheremes, elles auraient le commerce exteneur occupe une place relativement pu conserver en partie Ia confiance des agents economiques. importante dans !'economic narionale ont generalement Une economic ouverre est aussi exposee aux chocs que un deficit budgetaire moins lourd que ceux dont les les marches mondiaux fom subir aux prix. Les prix de echanges sont peu developpes. La necessire de respecter les l'energie et des denrees alimenraires sonr particulieremem regles et les conventions des traites imernationaux est un instables, et peuvenr avoir des repercussions sur Ia pmition autre instrument de bonne conduite. des paiements exrerieurs d'un pays ainsi que sur sa ·;irua- Un pays qui ne mene pas de bonnes politiques ne peur rion budgeraire. Les raux de change er d'inrerer sont eux- entrer de plain-pied dans le monde des echanges et des aussi volatiles. La prudence exige d' anriciper les chocs defa- investissements internarionaux. Mais faire partie d'une vorables (une augmentation brutale des prix pour les economic mondiale de plus en plus integree comporte importateurs, une chute des prix pour les exporrar::urs). aussi des risques nouveaux. Lorsque les marches de biens et C'esr pourquoi les pays doivent evirer de s'endetter de de capitaux sont ouverts, il est extremement difficile fao;:on excessive, se reserver une marge de manoeuvre pour d'echapper aux consequences du laxisme moneraire. Si un pouvoir emprunter en cas de besoin, maintenir des reserves pays fair trop marcher Ia planche a billets, le marche des de change suffisantes et prendre des dispositions pour changes anticipera rapidement une augmentation de a diversifier leur base economique moyen terme. !'inflation, er Ia monnaie nationale se depreciera, ce qui Une heureuse surprise peut causer amant d' e:muis a poussera les raux d'imeret domesriques Ia hausse, er avec qu'une mauvaise. Aussi, en cas de choc ayam un effet posi- eux les couts de financement de l'Etat. De bonnes poli- tif sur l'economie, Ia prudence impose+elle de re>erver tiques sont done necessaires pour eviter les risques de une partie des profits conjoncrurels pour une utilisation fuites de capitaux, Ia volatilire des arbitrages et les varia- future. Lorsque Ia guerre du Golfe a fair monter les ..:ours tions brusques du cours des produits de base. L'encadre 3.4 du petrole en 1990-91, le Nigeria a profire de l'augmt'nta- illusrre en partie les differences fao;:ons dont les pays se sont tion de ses recettes petrolieres pour depenser plus, ce qui a adapres aux nouveaux imperatifs de Ia mondialisation. provoque une aggravation de son deficit budgetaire en Les entrees de capiraux etrangers imposent aussi une 1990, malgre Ia progression importanre de ses rentrees de discipline aux responsables nationaux. Elles entrainent fonds (figure 3.4). Er, lorsque les cours du perrole er les generalement une appreciation de Ia monnaie nationale en recettes petrolieres om baisse en 1991' rien n' a ere fait pour valeur reelle, et elles peuvent peser sur Ia competitivite et comprimer les depenses publiques. Dans les memes cir- I' epargne interieure. Elles peuvent aussi etre tres destabili- constances, l'Indonesie a en revanche ado pte une politique METTRE EN PLACE DES BASES ECONOMIQUES ET SOCIALES SOLIDES 57 de rigueur : afin de ne pas desequilibrer son budget, elle a de recourir au flnancement par !'inflation peur-il con- utilise Ia manne petroliere pour m~er un fonds de reserve vaincre des detenteurs potemiels d'obligations qu'il n'utili- et faire aussi en sorte que l' accroissement des depenses reste sera pas une fois de plus Ia planche a billets pour s'en sor- inferieur a celui des recettes. tir ou, tout simplement, qu'il honorera ses engagements ? Comment peur-il convaincre les travailleurs syndiques Appliquer de bonnes politiques n 'est pas chose focile qu'il n'ampurera pas leur revenu reel en faisant augmenter Si Ia recette est bien connue, trop nombreux sonr encore le cout de Ia vie? S'il n'arrive pas a convaincre, les investis- les pays qui manquent de determination pour l'appliquer, seurs se pror<'gerom en exigeant un raux d'imeret plus eleve et les resultats s'en ressentent. Dans bien des cas, cela tient sur les ernprunts d'Fxat, et les travailleurs preserveront leurs a 1' existence de facteurs politiques et institutionnels qui arrieres en demandant des augmentations importantes de incitent les responsables nationaux a maintenir une « mau- salaire. Leurs doures sont parfois auropremonitoires, le vaise ,, politique. gouvernement pouvant etre contraint de declencher !'infla- Les politiques prejudiciables au developpemem per- tion que les agents prives anticipem, en assouplissant Ia mettent souvent aux groupes politiquement influents de politique monetaire et en laissant manter les salaires reels s'enrichir tres vire. Beaucoup de problemes macroecono- ou les raux d'imeret. miques, tels que !'inflation ou Ia distorsion des raux de Ces mecanismes insritutionnels pervers, mais puissants, change, sont en fait des moyens detournes de prelever des peuvent rendre une reforme tres diHicile. Et, meme lorsque taxes non anticipees sur le secteur prive ou de redistribuer les reforrnes sont lancees, les evenements peuvent conforter les profits economiques. De meme, une large panoplie le scepticisme des milieux d'affaires, des travailleurs er des de restrictions qui bridem le fonctionnement des marches consommateurs, a mains que le gouvernemem ne puisse - restrictions imposees sur les importations, privileges les convaincre du serieux de ses intentions. accordes aux monopoles locaux, formalites administra- tives - servent a proteger de puissantes entreprises en Rendre les reformes irreversibles place ou d' mtres segments de Ia societe. Une fois que les reformes som annoncees, leur succes dans Dans crrtains pays, le systeme politique est tel qu'il le temps peut dependre de mesures rnontrant de fa<;on cre- porte en lui les germes du deficit budgetaire. Les elus dible que le gouvernement ne reviendra pas sur ses pro- echangent des htveurs, chacun promettant de voter pour messes. Divers moyens permettent de rendre les reformes soutenir b avantages a offrir aux electeurs de !'autre, sans irreversibles. T ous reposent sur Ia meme logique : mettre preciser comment ces avantages serom payes, de sorte que les deficits budgetaires augmemenr. Lorsque les recettes publiques sont insuffisantes et que Figure 3.4 Contrairement au Nigeria, !'on n' a pas en vie de reduire les depenses, on a le choix l'lndonesie a su gerer sagement entre lever des impors qui sonr souhairables du point de Ia manne petroliere vue de l'efticacite ou imposer des taxes occulres sous Ia forme, par exemple, d'un " prelevement inflationniste ,,, En pourcentage des recettes de 1989 c' est-a-dire Ia ponction prelevee sur les revenus reels 450 lorsque les depenses de l'f:tat som financees avec une mon- Nigeria lndonesle 400 naie devalorisee. Cette deuxieme option est souvent Ia plus facile. Pour ameliorer le recouvremem de l'impot, il faut 350 pouvoir compter sur une administration fiscale efficace et 300 honnete, ce qui suppose parfois de commencer par une reforme structurelle radicale des services en question. Dans 250 certains pays, Ia modification du taux de Ia TVA exige un 200 vote du parlement, ce qui implique des delais et des com- Depenses ,~ ~ promis politiques. Mais, pour augmenter le « prelevement 150 inflationniste ,,, une instruction ministerielle a Ia banque 100 centrale peut parfois suffire. Meme lorsqu'ils som animes de bonnes intentions, les 50 ----Choc petrolier ~Choc petrolier · gouvernemems sont parfois conrraints de recourir a un impot occulte, comme le " prelevemem inflationniste ,,, 1989 1990 1991 1992 1989 1990 1991 1992 alors meme qu'ils reconnaissent que cette solution est extremem~nt couteuse a long terme et qu'elle entame leur Source: FMI, annees diverses (b). credibilite. Comment Ull gouvernement qui a l'habimde 58 RAPPORT SUR LE DEVELDPPEMENT DANS LE MDNDE, 1997 en place des mecanismes qui empecheront de revenir sur les engagements pris. Si Ia capacite institutionnelle est suf- Agure 3.5 Des mecanismes budgetaires fisamment grande pour permettre a un pays de reagir en bien COn~iUS aldent a limiter !'Importance souplesse a des evenemenrs imprevus, tam mieux. Dans du deficit l'hypothese inverse, les objectifs a long terme seront plus Deficit primaire (pourcentage du PIB) facilement atteints si un pays maimient les restrictions qu'il s'est imposees et supporte les rigidites qu'elles impliquent. 6 Les exemples donnes ici concernent Ia politique budgetaire et Ia politique monetaire. Le chapitre 4 analyse d' autres Bolivie • 4 • Honduras exemples dans le domaine de Ia reglementation. POLITIQUE BUDGf.TAIRE. Dans nombre de cas, Jes per- El Salvador Trinite-et-Tobago turbations macroeconomiques se manifestent d'abord par Argentine/ des desequilibres budgetaires. Les travaux recents tendent a 2 • .;;'Guatemala montrer qu' en modifiant les caracteristiques institution- Costa Rica Uruguay nelles du cycle budgetaire, on peut ameliorer sensiblement Peroue )._ • .colombie ~--; Paraguay Ia performance dans ce domaine. 0 Barbade II est particulierement important d'ameliorer Ia transpa- Republique • dominicaine rence du processus d' elaboration du budget. Si I' ambigu·ite ace niveau penalise Ia societe dans son ensemble, les gou- -2 vernements peuvent y trouver leur compte, car elle leur donne, par exemple, Ia possibilite de dissimuler le cout des faveurs consenties a des groupes d'interets ou de sous- Bresil• -4 Jama·ique estimer le prix reel d'une prodigalite passagere. L'absence de transparence ouvre grand Ia porte a Ia " comptabilin! imaginative)) grace a des artifices, tels que les depenses hors -6 budget ou les projections excessivement optimistes pour Faible - - - - - - - - - - - - - - - - Eleve !'evolution des recettes et des taux de croissance. Inutile de lndice de Ia qualite des mecanismes budgetaires dire que ces tours de passe-passe rendent le controle des depenses plus difficile. Note : Les deficits budgetaires sont des moyennes sur Ia Le mode de preparation et d'approbation du budget periode 198~92. l'indice des mecanismes budgetaires, qui comporte dix elements, est construit a partir des reponses a joue aussi un role important. En effet, un certain nombre une enquilte me nee aupres des directeurs du budget des pa;·s de faits pretent a penser, par exemple, qu'une approche concernes. Source : Alesina. document de reference. hierarchique de Ia budgetisation permettre au mmtstere des finances de tres largement controler le montant global des dotations ministerielles ne donne pas les memes ameliorer Ia gestion globale de leur budget doivent etudier resultats qu'une approche plus collegiale. En principe, de pres non seulement leurs bilans, mais aussi le cadre insti- l'approche hierarchique doit favoriser Ia discipline budge- rutionnel qui influence les dotations. taire en permettant un contr6le d'en haut et en limitant les PoLITIQUE MONETAIRE. Dote d'une banque centrale possibilites du legislateur de completer ici et Ia les credits. independante qui fonctionne bien, un pays peut reduire Une etude recente sur 20 pays d'Amerique Iarine efficacement le risque d'une expansion monetaire motivee semble indiquer que les mesures en faveur d'une approche par des considerations politiques, tout en conservam une hierarchique et plus transparente de I' elaboration du bud- certaine souplesse pour absorber les chocs exogenes i nevi- get favorisent Ia rigueur budgetaire (figure 3.5). Elle tables. De nombreux pays, soucieux de rendre leur poli- momre que le deficit budgetaire est en general plus im- tique monetaire plus credible, ont choisi de se doter d'une portant dans les pays qui adoptent une demarche plus banque centrale independante. collegiate et peu transparente. Ainsi, Ia oil le systeme est Dans bien des cas, I' enthousiasme as' engager sur cette le moins transparent et le moins hierarchique, le deficit voie se fonde sur le constat que, dans les pays de l'OCDE public represeme en moyenne 1,8 o/o du PIB. Les pays du disposant d'une banque centrale independame, le taux groupe intermediaire affichent un excedent budgetaire de a d'inflation est en general inferieur celui des autres pays 1, l % du PIB, et ceux qui obtiennenr le meilleur score au - sans que leur croissance s' en trouve ralentie. Mais les double plan de Ia hierarchic et de Ia transparence degagent tentatives faites en ce sens dans les pays en developpement un excedent budgetaire qui atteinr en moyenne 1,7 o/o du om donne des resultats mitiges, selon Ia definition que I'on PIB. Ces resultats montrent que les pays qui veulem donne de l'independance d'une banque centrale. Lorsque METTRE EN PLACE DES BASES ECDNDMI!;:JUES ET SDCIALES SDLIDES 59 Ia Russie a decide d'adopter le principe de l'independance • La plupart des pays francophones d' Afrique sont de Ia banque centrale au debut des annees 90, par exemple, membres de Ia zone CF A et de ses deux banques cemrales cela n'a paru en rien freiner !'inflation. Le fait que les supranationales. Les avances aun pays membre sont limi- chases ne soient pas aussi simples dans les pays en develop- a tees 20% des recettes fiscales qu'il a per.,::ues au cours de pement semble indiquer que Ia rigueur monetaire, au l'annee precedente. Cela empeche les pays de remplacer moyen de l'independance de Ia banque centrale, ne se les impots classiques par un « prelevement inflationniste" decide pas par decret. II faut parfois instaurer au prealable (encadre 3.5). Mais ce mecanisme peut aussi provoquer des mecanismes qui feront contrepoids aux decisions arbi- une deflation si le raux de croissance devient negatif, traires des services de I'Etat. comme cela s'est produit dans les annees 80. Le choix d'un gouverneur partisan d'une politique pru- dente, plus hostile a l'inflation que le citoyen moyen, est Ces !ignes inflexibles impliquent une course contre Ia une solution qui peut permettre aux pays en developpe- montre dont les enjeux som Cleves. En augmemam le cour ment de tirer parti d' une ban que centrale independame, d'un reviremem de Ia strategie monetaire, elles contribuent tout en limitant les risques. Une autre solution consiste ane aconvaincre que le gouvemement maimiendra fermemem doter Ia banque centrale que d'une independance de moyen le cap qu'il s'est fixe. Mais, a un moment ou a un autre, il y - Ia determination de Ia conduite a tenir au quotidien aura un choc exogene suffisamment puissant - ou I' oppo- pour atteindre un objectif donne le choix de l'objectif sition politique a certains effets secondaires de Ia strategic lui-nH~me restant Ia prerogative des dirigeams politiques. sera peut-etre suffisamment forte - pour que Ia srraregie Une troisieme solution serait de conclure avec le gouver- doive etre reconsideree. Ace stade, les pays qui om gagne Ia neur un contrat aux termes duquel il sera sanctionne d'une course contre Ia montre aurom deja adopte une approche fa.,::on ou d'une autre si l'objectif d'inflation est depasse. On plus souple a l'egard de Ia rigueur monetaire ou ils aurom obtient les memes etTers qu' en choisissant un gouverneur suffisamment assis leur credibilite pour que I' adaptation de partisan d'une politique prudente, sans avoir a s'en re- Ia strategic ne soit pas imerpretee comme un revirement. mettre ades jugements subjectifs sur Ia personne en poste. lnvestir dans le capital humain et Les resultats inegaux des banques centrales indepen- les equipements d'infrastructure a dames sur le front de !'inflation donnent penser que cer- tains pays en developpement sont peut-etre tout simplemem Des marches qui fonctionnent bien sont habituellement le incapables de mettre en place des mecanismes qui leur per- moyen le plus efficace de fournir les biens et services dont mettent de donner Ull signal credible de leur atrachement a l'economie a besoin, mais pas toujours. En particulier, les Ia rigueur monetaire sans perdre Ia capacite de s'adapter en marches ne fournissem pas en quamire suffisante tout un souplesse aux chocs externes. Pour ces pays, !'alternative ensemble de biens collecrifs -les biens publics en rant que pourrait etre simple : soit affirmer leur engagement en met- tels er les biens prives qui om d'imporrantes retombees tam en place des mecanismes rigides, soit s'abstenir de tout positives pour I' ensemble de Ia societe. Ces biens influent engagement que! qu'il soit. Differentes formules, dont on generalement beaucoup sur Ia qualite de vie. II en est ainsi trouvera quelques exemplaires ci-apres, om ere essayees : de I' air pur et de l' eau salubre, de I' education de base et de Ia sante publique, ou encore des transports et des commu- • Rampant avec une longue tradition d'inflation, !'Argen- nications afaible cour. Ce sont aussi des biens dom Ia four- tine a adopte, en avrill991, une loi sur Ia convertibilite niture peut profondemem modifier le bien-etre et !'espe- de Ia monnaie qui reviem pratiquement atransformer Ia rance de vie des plus demunis. banque centrale en une sone de " caisse d'emission ''· Autremem dit, le stock de monnaie doit etre entiere- Les in11estissements publics dans fa sante, !'education et mem gage par les reserves en devises. !'infrastructure sont d'une rentabi!ite e!eZJee • Beaucoup de pays d'Amerique Iarine om opte pour des L'acces a une eau salubre et Ia lutte comre les maladies raux de change fixes afin de fournir un point d' ancrage infectieuses sont des services publics qui om des effets aux prix et de coordonner les anticipations du secteur extemes importams, mais que le secteur prive n'assurera prive. La fixite des raux de change interdit le recours aIa pas en quantite suffisante, ou ne foumira pas du tour. devaluation pour absorber les chocs exogenes tempo- Aujourd'hui encore, les maladies infectieuses sont une raires. Mais, comme le Mexique a pu le constater a sa cause de morralite importante dans les pays en developpe- plus grande consternation en 1994, Ia fixite des parires ment, et ce som les pauvres qui som les plus touches. II y nominales peut aussi devenir un dement dangereuse- a dans le monde en developpemenr pres de l milliard de ment dt;stabilisateur lorsque les entrees de capitaux ou personnes qui n'ont pas acces a l'eau salubre, et 1,7 mil- les poliiiques imerieures poussem les raux de change liard qui ignorenr ce que sonr les services d'assainissement. reels acles niveaux irrealistes. Les maladies hydriques telles que le cholera, Ia typhoYde et 60 RAPPORT SUR LE DEVELDPPEMENT DANS LE MONOE, l 997 Encadre 3.5 Le cholx entre engagements et flexlblllte dans les pays de Ia zone CFA La zone CFA de !'Afrique occidentale et centrale est une sont apparus. Les pays membres ont subi deux chocs union monetaire et est basee sur une monnaie etalon. exogenes : d'une part, I' appreciation en valeur reelle du Le franc CFA est convertible en francs fran<;ais a un franc fran<;ais par rapport au dollar, ce qui a entralne taux de change nominal fixe. La France a cree cette zone ipso facto une evolution similaire du franc CFA et, a Ia fin de Ia Deuxieme Guerre mondiale pour contro- d'autre part, Ia chute spectaculaire du cours des princi- Ier les politiques monetaire et financiere des colonies paux produits d' exportation de certains membres de Ia a&icaines, et elle continue de jouer un role central dans zone. La fixite des parites interdisait tout ajustement via le fonctionnement du systeme. une devaluation nominale de Ia monnaie. L'inflation est En echange de Ia garantie de convertibilite offerte restee faible pendant cette periode, mais au prix d'une par Ia France, les pays de Ia zone limitent leur creation stagnation economique. Les facteurs memes qui avaient monetaire. Les changements de polirique monetaire contribue a Ia credibilite et Ia stabilite de Ia zone CFA necessitent des negociations multilaterales entre les rendaiem tres difficile la devaluation du franc CFA. Au Etats membres et Ia France. Sauf ase retirer complete- debut des annees 90, toutefois, tous les acteurs concer- ment de Ia zone, un pays ne peut unilateralement reve- nes ont reconnu que Ia devaluation etait necessaire. nir sur ses engagements. Une devaluation de 50 o/o a ete annoncee en jan- Par rapport aux pays voisins dotes de ressources vier 1994. Son ampleur meme signalait qu'il n'y aurait similaires, les pays de Ia zone franc ont enregistre une pas de nouvelle devaluation. Les pays de Ia zone ont inflation moyenne plus faible et des taux de croissance done pu en recueillir les fruits sans compromettre Ia cre- plus eleves tout au long des annees 70 et au debut des dibilite future de Ia fixite des changes. Les indications a annees 80. Mais, dans Ia deuxieme moitie des ce jour montrent que Ia devaluation a largement reussi annees 80, certains des COUtS de I' appartenance aIa zone sur les deux fronts. Ia paratyphoide demeurent une menace omnipresente dans fa<;on plus generale, pour affronter la concurrence sur les beaucoup de pays en developpement, en particulier pour nouveaux marches d' exportation, il faut des infrastructures les pauvres. En Malaisie, on constate que les interventions de grande qualite afin de pouvoir transporter au moindre traditionnelles de sante publique, sous forme de vaccina- cout les marchandises sur de longues distances. tion et d'approvisionnement en eau potable, par exemple, peuvent reduire de fa<;on significative les raux de morbidite Souvent, pourtant, les pouvoirs publics negligent et de mortalite, surtout infantile. ces im;estissements tres rentables La rentabilite des investissements dans I' enseignement Un peu partout dans monde, les ressources consacrecs aux primaire est particulierement elevee, car une education de services de base d'importance vitale som insuftlsantes. base pour rous a d'importantes externalites positives pour Dans les budgets nationaux, Ia sante publique re~oit apeu I' ensemble de Ia collectivite. La scolarisation des filles, par pres 1 dollar par habitant alors qu'il en faudrait au mini- exemple, entralne aterme une amelioration de Ia sante des mum 4. En 1990, environ 130 millions d' enfants en age de femmes et de leurs enfants et une baisse des raux de fecon- poursuivre une scolarite primaire dont 60 o/o de filles- dite. Beau coup d' observateurs attribuent une bonne pan n'etaient pas scolarises. En Mrique, Ia moitie des enfanrs du succes economique des pays d'Asie de !'Est aleur deter- ignorent le chemin de !'ecole. Les filles, les pauvres des mination inebranlable d'affecter les credits necessaires a zones rurales et les enfants des minorites ethniques et lin- I' education de base dont ils ont fait Ia pierre angulaire du guistiques Ont moins de chances de frequenter un etablis- developpement economique. sement scolaire que les amres. Comme le soulignait le Rapport sur le developpement dans Le probleme tient en partie aIa mauvaise repartition des le monde, 1994, l'investissement public dans les equipe- ressources entre secteurs - par exemple, entre Ia detense, ments d'infrasrrucrure stimule l'activite economique dans les entreprises publiques et les services sociaux. Dans beau- les pays en developpement comme dans les pays industriels. coup de pays en developpemenr, les entreprises publiques Une etude conduite dans 85 districts de 13 Erats indiens produisent des biens que les marches prives pourraient momre que Ia reduction du cout des transports a entralne fournir. Les ressources que ces emreprises englomissenr un essor tres important de I' agriculture en facilitant I' acces pourraient etre depensees plus utilement si elles eraient des paysans aux marches oil ils ecoulaient leurs produits. De affectees a Ia production de biens publics. En Turquie, METTRE EN PLACE DES BASES ECDNOMIQUES ET SOCIALES SOLIDES 61 Ia societe publique d'exploitation du charbon a perdu 3,5 milliards de dollars entre 1990 er 1996. En Tanzanie, Figure 3.6 Au Viet Nam, les soins hospitaliers les sommes depensees par !'administration centrale pour profltent davantage aux classes plus aisees subventionner les entreprises publiques defkitaires repre- sentaient une fois et demie l'enveloppe de Ia sante pu- Part de Ia depense totale blique. Dans les pays a faible revenu, les pertes des entre- Deuxieme quintile le plus riche prises publiques representaient en moyenne 2,3 % du PIB 22% pendant Ia periode 1978-91. De plus, les ressources sont egalement mal reparties a l'interieur d'un meme secteur. Les depenses liees aux equi- Quintile pements d'infrastructure et aux services sociaux sont en le plus general concentrees dans les zones ou les marches et le sec- ric he teur prive peuvem financer l'essentiel des besoins, qu'il 30% s'agisse des hopitaux urbains, des dispensaires, des universi- tes ou des transports. II vaudrait mieux consacrer ces fonds Quintile le plus pauvre a Ia fourniture des biens publics essemiels. Ces depenses 11% profitem souvent proportionnellement plus aux classes favorisees, lcs pauvres n'en recevant qu'une faible fraction. Note : Chaque tranche represente Ia part des depenses Par exernple, les pays s'efforcent souvent de ftnancer consacrees au quintile considere en 1993. Source : Banque route Ia garnme des services de soins, alors qu'il faudrait mondiale, 1995f. donner Ia priorite aux interventions de same publique qui permettent d'ameliorer l'etat sanitaire de larges segments de Ia population, et notammem des pauvres. Les so ins relevant de Ia medecine curative sont, dans leur grande majorite, un inegale des prestations financees par de !'argent public. Les bien prive (presque) pur, en ce sens que, si I'Etat ne les disparites au niveau de Ia demande, en parriculier celles qui prend pas en charge, rous ceux qui en ont besoin rrouve- tiennenr aux differences de traitemem entre gan;:ons et ront le moyen de payer, a!'exception des plus pauvres. Cela flUes ou entre hommes er femmes, jouent egalement un explique peur-erre pourquoi, en Malaisie, les soins diniques role important. En Cote d'Ivoire, par exemple, pres des offerts dans des etablissements publics n'ont eu aucun effet deux tiers des depenses publiques d'education profitenr sur l'etat de sante des habitants, qui om Ia possibilite, s'ils aux gan;:ons. Au Pakistan, les credits budgetaires alloues a le souhaitent, de s' adresser a des services prives. Ia scolarisation des gan;;ons representent environ une fois et Si certains pays commencenr a consacrer davanrage de demie ceux qui sonr consacres a Ia scolarisation des filles. credits budgetaires a I' enseignement primaire et secon- Souvent, les filles sonr encore plus malloties dans les foyers daire, l'enseignement superieur reste fortement subven- pauvres, du fait que Ia demande d'education de ces me- tionne par rapport aux deux autres cycles. Alors que Ia nages privilegie les gan;:ons. Republique de Coree, par exemple, consacre 84 % de son budget d' education a I' education de base, le Venezuela ne Faire un meilleur usage des ressources publiques lui en consacre que 31. L' enseignemenr superieur absorbe Pour orienter plus efficacemem l'utilisation des ressources 35 % du budget de !'education en Bolivie, contre 11 % publiques sur Ia fourniture de biens et services collecrifs, les seulemem en Indonesie. C' est en Afrique que Ia generosite pays devront restructurer leurs depenses publiques et de l'Etar a l'egard de l'universite est Ia plus marquee, apprendre a utiliser leurs ressources de fa~on plus ration- puisque les depenses par etudiant sont environ 44 fois plus nelle. Dans beaucoup de pays, cela implique des change- elevees que dans I' enseignemenr du premier degre. La Tan- ments sur le plan politique comme au niveau insritutionnel. zanie est un exemple extreme avec un rapport de 238 1. a Dans ce do maine, il s' agira avant tout d' aborder Ia question La priorite ainsi accordee aux soins cliniques eta l'ensei- de Ia prestation dans une optique pluraliste. Ainsi, il faudra gnement superieur accuse les inegalites sociales. Au Viet permettre Ia participation du secteur prive et axer les inter- Nam, les faits confirment que les classes les plus aisees pro- ventions directes de l'F,tat sur les biens et services veritable- fitent proportionnellement plus des soins hospitaliers. On ment collectifs (etant enrendu que, comme nons le verrons estime en effet que le cinquieme le plus riche de Ia popula- plus loin, les pouvoirs publics pourront aussi decider de tion accapare 30% des depenses hospitalieres. tandis que le subventionner Ia consommation des plus demunis merne cinquieme le plus pauvre n'en absorbe que 11 (figure 3.6). lorsque les benefices sont purement prives). Par rapport am Les derisions des auto rites quanta Ia nature des services principes communemenr admis apres la guerre, selon les- fournis par l'Etat ne sont pas Ia seule cause de Ia repartition quels les equipements d'infrastructure et les services sociaux 62 RAPPORT SUR LE OEVELOPPEMENT DANS LE MONOE, 1997 etatent du domaine exclusif des monopoles d'Etat, les part des presrarions privees varie dans de rres fortes Fropor- approches pluralistes peuvent paraltre une formule radica- tions, allant, par exemple, d'un tiers des depenses torales de lement differente qui n'a pas fait ses preuves. Et pourtant, sante en Equareur a 43 % au Mexique er 57 % au BresiL les projets a participation privee et communautaire ne En Tha"ilande, 80 % des depenses de sante sont financees datent pas d'hier (encadre 3.6). par des ressources privees. Ce n'est qu'au XX" siede, d'abord en Europe puis dans Dans bien des cas, on pourrair realiser un meilleur equi- d' autres pays, que l'Etat est devenu un prestataire impor- libre entre les roles et les moyens d' action des differents tant de services, allant, dans certains cas extremes, jusqu'a intervenants, en fragmentant entre plusieurs prestataires Ia evincer completement le secteur prive. Cer elargissement fourniwre des services d'infrastructure et des services du perimetre de l'Etar a pris des formes diverses selon les sociaux. Dans les systemes ou ceux-ci sont regroupes, route services et les pays, ce qui s' est traduit par des differences une gamme de services - prives ou collectifs, subvenrion- importantes dans les modes de financement et de presta- nes ou non, concurrenriels ou monopolistiques sont tion rant entre les pays dans une meme categoric de revenu a confies un seul prestataire public. Le degroupemenr des que d'une categoric a !'autre. Dans les pays a faible revenu, services permet : par exemple, Ia part de l' enseignement prive dans le volume global des depenses d'education passe d'environ • De distinguer les activites qui pourraient etre fin.mcees 20 % a Sri Lanka a pres de 60 o/o en Ouganda et au Viet et assurees en totalite par les marches prives des activites Nam (figure 3.7). La repartition des depenses de sante fait a forte vocation collective, le secteur public pouvanr apparaitre des disparites similaires. En Amerique Iarine, Ia alors commencer ase detester des premieres ; Encadre 3.6 L'education, Ia sante et le secteur prive: une retrospective Ce n'est qu'au xxe siede que l'Etat a assume un role Ce n'est que lorsque les premiers antibiotiques Ont ete important dans Ia prestation de services tels que I' edu- produits en grande serie apres Ia Deuxieme Guerre cation et Ia sante. Mais Ia diversite des moyens a sa dis- mondiale que Ia medecine occidentale a commence a position se traduit par une repartition differente entre profiter a de vastes segments de Ia population. Dans les secteur prive et secteur public. pays en developpement, le mouvement d'urbanisation A r origine des systemes educatifs modernes se et d'industrialisation a favorise Ia formation de groupe- a trouvent des initiatives privees, souvent caractere reli- ments de travailleurs, qui se sont organises pour mettre gieux. Des ecoles coraniques d'Indonesie et d'Mrique de en place un systeme d' assurance sante en cream des )'Ouest aux gourous hindous de I'Inde, en passant par les « fonds maladie " ou faire pression sur les pouvoirs eglises dans Ia plupart des pays d'Europe et les ensei- publics pour que l'Etat finance un regime de protection gnanrs des villages de Ia Chine, les ecoles religieuses pri- sociale. En 1950, 16 pays d'Arnerique Iarine avaient vees ont forme des generations de jeunes pendant des adopte une legislation permettant d' apporter une assu- siedes. Mais !'instruction etait en general un privilege a rance sante certains groupes, mais seuls deux pays reserve aux elites. La democratisation de l'enseignement d'Mrique et quatre d'Asie leur avaient embolte le pas. est une invention du xrxe siecle qui, a partir de I' Europe Faisant de Ia sante un « droit fondamental ,,, Ia et de !'Amerique du Nord, a gagne les anciennes colonies Conference inrernacionale sur les soins de sante pri- a apres leur accession l'independance. Les efforts d'inves- maires, organisee a Alma-Ata, au Kazakstan, en 1979, a tissement importants de l'Etat se sont traduits par une a appele les gouvernements assumer Ia « responsabilite , expansion importante de l'effectif scolaire des erablisse- qui etait Ia leur «vis-a-vis de Ia sante des populations "· ments publics, qui s' est accompagnee dans plusieurs pays Plusieurs pays en developpement ont cree des systemes d'un recul parallele de l'enseignement prive. Au Malawi, nationaux de sante, dont l'objectif affiche est de fournir par exemple, Ia part de I'efkctif des ecoles primaires pri- a des soins medicaux gratuits route Ia population. Ces vees a chute, passant de 77% du total en 1965 10% a efforts ont eu des resultats mitiges, et le secteur prive a en 1979. Dans d'autres pays, l'incapacite de I'Etat faire s'est developpe pour com bier les vides. En Malaisie, par face a Ia demande ou a n~pondre au mecontentement exemple, les praticiens prives sont passes de 43 a 90 % suscire par l'enseignement public a entraine une aug- de l'effectif total de medecins entre 1975 et 1990. Mais mentation de l'effectif des etablissements prives. d'importants groupes de population n'ont toujours Dans le passe, Ia plupart des services medicaux pas acces aux services de base, tandis que d' autres etaient fournis de fat;:on privee par des sages-femmes, s'adressent surtout a des medecins prives et prennent le des guerisseurs traditionnels et des medecins de quarrier. a cout des prestations leur charge. METTRE EN PLACE DES BASES EC:ONOMIG)UES ET SOC:IALES SOLIDES 63 Rgure 3. 7 L'importance relative de l'enseignement prlve varle considerablement selon les pays Enseignement prive {pourcentage des depenses totales d'education) Autriche ~ Israel - p , Etats-Unis Pays a Fin Iande eleve Suisse ' .. · ..• ·· 'c . :< ,, Afrique du Sud Iran, Rep. islamique d' Chypre Colombie - Pays a lntermedialre lndonesie Sri Lanka Kenya Pays a falble Ouganda revenu VietNam Ha-iti 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Note : Les donnees se rap portent a diverses annees de Ia pen ode 1988-93. Source : Psacharopoulos et Nguyen, 1997. • De distinguer les activites d'interet collectif dom !'organi- ceux qui fournissent les services lorsque l'efficacite des sation doir rester aux mains de l'Etat des activires qui prestations depend pour beaucoup de !'information au doivent erre financees par le secteur public, mais qui niveau local, rnais aussi en leur offranr les moyens de devraient etre assurees par le secteur prive ; dans ce cas, il suivre la performance des prestataires et de faire respecter, conviem de prevoir des systemes de bons, de sous- par le jeu politique, !'engagement de qualire. Nous verrons traitance et d' autres dispositifs similaires pour etablir un au chapitre 7 comment cet objectif peut etre atteint, pont entre le secteur public et le secteur prive (le chapitre 5 Proteger les plus vulnerables examine ces differentes formules de fa~on plus detaillee) ; • D'exploiter les nouvelles possibilites qu'offre Ia concur- A long terme, une croissance rapide et un investissement rence pour les divers biens et services qui peuvent main- dans le capital humain permettent de faire de grands pro- tenant etre fournis par le secteur prive (parfois, com me on gres sur le front de la pauvrete. Pourtant, independamment le verra au chapitre 4 pour les services d'utilite publique, du niveau de revenu d'un pays et de !'expansion de !'eco- cela necessite de nouvelles dispositions reglementaires) ; nomic dans son ensemble, il restera toujours des laisses- • D'accroltre Ia transparence de l'urilisation des deniers pour-compte et des individus confrontes a des difficultes publics (ce qui est bien plus difficile lorsqu'un grand temporaires. On examinera dans cette section comment nombre d' activites diverses sont regroupees so us Ia differems pays se debattent contre le probleme majeur que direction d'un monopole public). represeme Ia protection des plus defavorises. Mais il ne suffit pas de resrructurer les modes de presta- Une large panoplie de mesures de protection tion. Le changement le plus important a apporter au Le tableau 3.1 permet de se faire une idee des multiples regime des incitations est peut-etre de donner aux usagers initiatives prises par differents pays en developpement pour eux-memes la possibilite de" se faire entendre,, non seule- tenter de proteger les plus vulnerables. T outes ces actions ment en leur permettant de travailler en partenariat avec peuvent etre groupees en deux grandes categories : 64 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 Tableau 3.1 Programmes d'assurance sociale, d'alde sociale et de lutte contre Ia pauvrete dans les pays en developpement : caracteristlques et remarques Type de Couverture et programme caracteristiques regionales lnconvenients des systemes et remarques Programmes reussls Retraites Pratiquement universelle Les desequilibres actuariels, meme dans certains Programmes novateurs dans les pays en transition, pays ou Ia population est jeune, menacent Ia stabilite en Argentine et au Chili tres faible en Afrique sub- macroeconomique, surtout dans les pays en transi- saharienne, moyenne ou tion, au Bresil et en Uruguay. Les pays en transition elevee en Amerique latine. doivent retarder I' age de Ia retraite. Separer !'element Les regimes fondes sur Ia redistribution de !'element assurance. repartition pn§dominent. Prestations Un des volets du systeme Correlation etroite entre Ia taille des families et Ia pau- familiales d'assurance sociale dans vrete dans les republiques de I' Asie centrale, mais pas les pays a revenu interme- dans les pays d'Europe orientale ni les autres pays de diaire et a revenu eleve. Ia CEI. L'incidence de Ia pauvrete determine le degre Universelle au niveau des de progressivite. Si !'incidence de Ia pauvrete est ele- entreprises dans les pays vee, il est essentiel de subordonner les prestations au en transition. niveau des ressources pour maTtriser les coOts. Aide sociale Limitee dans les pays en Ces programmes sont plus indiques pour les pays ou Programme chilien de (allocations) transition, rare en Asie, !'incidence de Ia pauvrete est relativement faible. subventions aux families inexistante en Amerique et de prestations socia- latine et en Afrique. les aux personnes agees Subventions Les subventions generali- Les subventions illimitees sont insoutenables pour Reforme de Ia politique alimentaires sees aux prix predominent les budgets nationaux, elles sont generatrices de dis- de subvention des prix en Afrique et au Moyen- torsions et elles ont un caractere regressif. On peut en Tunisie, qui a permis Orient. Le rationnement eviter les deperditions par des mesures novatrices une reduction des coOts quantitatif predomine en visant a ameliorer le ciblage. Les programmes de egale a 2 % du PIB et Asie du Sud. La remunera- nutrition sont d'un meilleur rapport coOt-efficacite que une amelioration du tion alimentaire du travail les rations ou les subventions generales. Les pro- ciblage ; remuneration est uti Iisee en Amerique grammes qui exigent du travail en contrepartie sont alimentaire de Ia scolari- latine. Les pays s'orientent d'un meilleur rapport coOt-efficacite que les rations. sation au Bangladesh vers des bons d'alimentation La dimension politico-economique conduit souvent a (1993) et des programmes cibles. favoriser les zones urbaines. Subventions Prectominent dans les Elles ont souvent un caractere regressif. La meilleure Programme chilien de au logement economies en transition, facon de proteger les pauvres des vi lies est d' ac- subventions uniques generalement budgetisees ; croitre et d'encourager les programmes de logements pour l'achat d'un loge- moins courantes dans sociaux. Les organisations de proximite et les coope- ment sur le marche d'autres regions, Ia plupart ratives touchent mieux les groupes ciblt~s. Dans les prive du temps hors budget. pays de I' ex-Union sovietique, les subventions com- pliquent le fonctionnement des marches du logement et du travai I. Subventions a Predominent dans les pays En Asie, en Afrique et en Amerique latine, les subven- I'E'mergie en transition et les pays pro- tions a !'essence profitent en grande partie aux non- ducteurs de petrole, comme pauvres. Elles tendent a avoir un caractere regressif le Venezuela. dans les pays en transition, en raison de leur impor- tance dans le panier de Ia menagere non pauvre. La suppression des subventions affecterait les pauvres des zones urbaines. Travaux Le programme Maharashtra Fournissent a Ia fois une aide sociale et une assu- Programme Maharashtra publics de garantie de l'emploi en rance. lis se pretent bien aux zones ou Ia pauvrete de l'lnde ; programme lnde et les fonds sociaux en est un pMnomeme transitoire et oO il est possible de coreen de lancement et Afrique et en Amerique monter des projets bases sur !'utilisation d'une impor- d' annulation de travaux latine sont finances par les tante main-d'reuvre non qualifiee. Les remunerations budgets nationaux et des ne devraient pas de passer celles qui sont offe rtes sur bailleurs de fonds le march{; du travail. Les paiements en nature attirent internationaux. plus de femmes. Programmes Predominent dans tous les Le principal probleme est l'impossibilite d'emprunter La Grameen Bank au bases sur pays, et en particulier en en I' absence de garanties. Les programmes devraient Bangladesh I' octroi du Afrique, en Asie du Sud et subventionner les coOts de transaction et non les credit en Amerique latine. taux d'interet, recourir a des groupes locaux plutot qu'au ciblage direct, organiser les beneficiaires et comporter un systeme pour inciter les emprunteurs a a rembourser, et les preteurs se faire rembourser. Prevoir un volet • epargne •. Source: Adapte de Banque mondiale, 1996e. M E TT R E E N P LAC E D E S 8 AS E S EC 0 N 0 M IQ U E S ET S 0 C I ALE S S 0 L ID E S 6 5 • Les regimes de retraite, les prestarions de chomage er les aurres programmes d' assurance sociale destines avenir en Figure 3.8 La progression des retraites aide a ceux qui, pour des raisons liees a !'age, a Ia et des prestations sociales se poursuit conjoncture ou a d'autres drconstances, sont ecartes du inexorablement dans les pays lndustriels monde du travail pendant une partie de leur existence. En pourcentage du PIB • Les programmes d' aide sociale qui ont pour objet d' aider 12 les indigents, ceux qui peuvent a peine assurer leur r-~-·~~------~--··~----~-~-----~·--~ propre subsistance. 10 Dans les pays industriels, l'instauration de l'Etat- providence, qui a influe sur les programmes de protection 8 sociale dans le monde entier, a estompe cette distinction. La plupart des grands programmes de transfert de res- 6 sources les retraites, I' assurance chomage, les prestations R.etraites familiales om ete lances dans les annees 30 et 40 pour remedier aux bouleversemems causes par Ia depression et Ia 4 Deuxieme Guerre mondiale, et aussi parce que les gouver- nements de l'epoque avaienr pris conscience de Ia vulnera- 2 bilite particuliere des personnes agees dans les societes indusrridles. Ces trois programmes, en parriculier les re- 0 gimes de retraite, absorbent une part toujours plus grande 1965 1970 1975 1980 1985 1990 du revenu national, et les pays riches om entrepris de revoir certains aspects de leurs programmes de protection sociale Note : Voir Ia Note technique pour de plus amples details. (figure 3.E.). Meme Ia Suede, qui reste tres attachee a Source : OIT, annees diverses ; OCDE, 1996. l'Etat-providence et qui peut s'enorgueillir d'un bilan sans ega! Sur Je front de Ia pauvrete, s'est engagee dans un pro- gramme ambitieux de reformes pour trouver un meilleur equilibre entre les prestations sociales et le poids, souvent systeme de protection sociale aux nouvelles realites. En mal per<,:u, de leur co(u economique. Pologne, les transferts om double, pour passer de 9 % du Dans Its pays d'Europe centrale et orientale et dans les PIB en 1988 a 18% en 1993. republiqut:s issues de !'Union sovietique, l'Etat fournit Contrairement aux pays d~ l'OCDE, Ia vaste majorite depuis toujours un vaste ensemble de services sociaux. des pays en developpement om institue des sysremes Avant que ces pays ne s'engagent sur Ia voie du liberalisme, d'assurance sociale « oasis "• qui versent des prestations ils offraient unc gamme complete de prestations sociales, familiales et des retraites aux travailleurs du secteur forme! qui ditferaient rourefois de celles offertes par les pays indus- et aux t(mctionnaires. La taille de cet oasis grandit avec le triels aeconomic de marche SOliS quatre aspects. Premiere- revenu par habitant. 11 couvre 6 % de Ia population active ment, comme le systeme reposait sur le prindpe du plein dans les pays d'Afrique subsaharienne, 23 % en Asie et emploi garanti par I'Etat, il n'y avait pas d'assurance cho- 38% en Amerique Iarine. L'assurance chomage insritution- mage. Deuxiemement, Ia protection sociale bait axee sur nalisee est rare, mais le recours au secteur public comme ceux qui ne pouvaient pas rravailler (les personnes agees et employeur de dernier ressort en est une forme deguisee. les handicapes, par exemple). Troisiemement, les presta- Les pays en developpement om, de leur core, experi- tions etaient decenrralisees au niveau de I' entreprise. Qua- mente tout une serie de mesures d'aide sociale afin de satis- triemement, enfin, les subventions en nature (logement, faire les besoins dementaires des plus pauvres. Les mesures energie) jouaient un role important. portent aussi bien sur des programmes regroupant alloca- Le passage al'economie demarche se traduisant par une tions et assurances que sur des subventions des prix (den- contraction sans precedent de I' activite economique et rees alimemaires, logement, energie) et des travaux publics d'imporuntes restrictions budgetaires, certains pays a fort coefficient de main-d' reuvre (tableau 3.1). Souvent, d'Europe orientale et centrale et de !'ex-Union sovibique le contenu des programmes d' aide sociale est largement comment em a se rendre compte qu'ils n' ont plus les fonction de l' aide imernationale. La predominance de moyens de financer ce systeme de couverture universelle I' aide alimentaire americaine dans les annees 50 et 60, par et qu'il £mt le remplacer par des programmes plus cibles. exemple, est a I' origine de nombreux programmes de remu- Les uans1:errs monetaires sont eleves comparativemenr au neration alimemaire du travail, plus particulierement en PIB. Ma1s il se tevele politiquemenr difficile d'adapter le Asie du Sud. La creation des fonds d'aide sociale dans les 66 RAPPORT SUR LE OEVELDPPEMENT DANS LE MDNOE, 1997 annees 80, surtout dans les pays d'Amerique Iarine, traduit vieillissement de Ia population. En Ukraine et en Hongrie Ia montee en puissance de !'aide non alimenraire et Ia aussi, Ia population vieillit, ce qui explique en partie cooperation accrue entre les organisations non gouverne- !'importance de Ia dette implicite que represento:nt les memales (ONG) et les groupes de proximite pour !'organi- retraires. Les pressions exercees par Ia demographi o vont sation de programmes d' assistance cibles. Les programmes sans doute s'intensitler de fa~on particulierement rapide de travaux publics bases sur I' utilisation massive de main- dans les pays en developpement. En Chine, Ia part que d'ceuvre connaissent une faveur de plus en plus grande, en representent les plus de 60 ans va doubler, passant de 9 a particulier dans les pays d' Asie du Sud et d'Afrique. 18 o/o de Ia population en 30 ans- une transition qui a Dans beaucoup de pays, les programmes d' assurance pris un siecle en France et en Grande-Bretagne. sociale et d'aide sociale n'om pas rempli leur mission de Mais le probleme deborde le cadre demographique. protection des plus vulnerables. Dans bien des cas, ils om Dans de nombreux pays, les fonctionnaires considerent plutot opere des transferrs au profit des plus favorises, par- leur retraite comme un droit acquis plutot que comme une fois avec des consequences destabilisatrices pour le budget. forme d' epargne. lis cotisent relativement peu, rrais ils Comme nous allons le voir, de nouvelles formules se des- re~oivent une pension egale a 100 o/o de leur salair( apres sinent tant dans le domaine de !'assurance que dans celui 30 ou 35 annees de service. Plus generalement, les groupes de Ia protection sociale. politiquement influents font pression pour obtenir les transferts necessaires et sont peu receptifs a route· idee Assurance sociale les perspectives d'amputation, meme en cas de graves difficultes budge- La generosite des programmes d'assurance sociale a parfois taires. Dans d'autres cas, comme cela se produir dans cer- desorganise completement Ia politique budgetaire a long tains pays d'Afrique, Ia fonction publique s'approprie les terme. Comme le tableau 3.2 tend ale montrer, dans beau- ressources destinees afinancer les programmes d'assurance coup de pays, les dettes que represente I' accumulation des sociale OU a proteger les pius vuJnerabJes. droits a rerraite des individus sont sans commune mesure Quelle que soit Ia cause de ces problemes, si les pays avec Ia capacite fiscale de l'Etat. n'arrivent pas a reorganiser !'assurance sociale sur des bases Des facteurs demographiques sont en partie respon- financieres plus saines, ils seront confrontes ou al'effondre- sables de cette progression importante des droits a retraite. menr des programmes sociaux ou a une profonde crise Dans les pays de l'OCDE, plus de Ia moitie de !'augmen- tlnanciere, ou aux deux. II faut, avant toure chose, faire une tation des charges au titre des retraites et des prestations distinction entre les objectifs de I' assurance et cet:x de sociales au cours des 30 dernieres annees esr imputable au I' aide sociale - en particulier dans les pays en developpe- ment ou il existe souvent un ecart tres grand ent:e les couches les plus defavorisees de Ia population (qui sont en general Ia cible des programmes d'aide sociale) et les Tableau 3.2 Dette qu'impllque le regime de acteurs de Ia face visible de l'economie (qui sont habltuel- retraite dans un certain nombre de pays lement les beneficiaires des programmes d'assurance). {pourcentage du PIB) L'experience tend a montrer que, faute d' etablir cettl dis- Delte implicite de tinction, les pays risquem fort de compromettre Ia viabilite Pays au titre des retraltes tlnanciere des programmes d'assurance (parce que les Uruguay 296 « assures>} peuvent faire pression pour obtenir des presta- Hongrie 213 tions non capitalisees) er remettre en cause !'impact des Bresil 187 programme d'aide sociale (parce que les ressources desti- Ukraine 141 nees au groupe cible les pauvres - risquent d'etre Turquie 72 Chine 63 derournees par d'aurres). Cameroun 44 Si les regimes d'assurance sont clairemenr separe~ des Perou 37 programmes d' aide, I'Erar peur les ouvrir au secteur prive Congo 30 et inrroduire Ia concurrence dans un domaine ou il exer- Venezuela 30 Senegal 27 ~air jusque-la son monopole. II peut le faire de plusieurs Mali 13 manieres: Ghana 9 Burkina Faso 6 • Le volet " redistribution " des retraites peut etre separe Note : Les donnees se rapportent a diverses annees de Ia du volet " epargne , par Ia mise en place d'un systeme a periode 1990-96 et corresl:londent des valeurs actualisees nettes calculees sur Ia base d'un taux d'actualisation de 4 %. obligatoire reposant sur plusieurs piliers, le pilier Source: Kane et Palacios. 1996. epargne etam fonde sur Ia capitalisation, gere par le sec- teur prive et soumis a reglementation. La redistribution M E TT R E E N P LAC E 0 E S B A S E S EC 0 N 0 M I ~ U E S ET S 0 C I ALE S S 0 L I0 E S 6 7 peut etre assuree a !'aide d'un systeme public de pen- sions uniformes pour tous (comme en Argentine). Encadre 3. 7 Le nouveau systeme • L'Etat peut instituer un systeme de comptes d' epargne d' assurance chomage chilien obligatoires pour !'assurance chomage ainsi que pour Ia retraite (I' encadre 3. 7 decrit !'initiative chilienne dans ce Le Chili dispose d'un systeme d'indemnites pour domaine). perte d' emploi, mais n' a pas de regime d' assurance • Les entreprises et les particuliers peuvem etre autorises a chOmage. Le gouvernement a prepare un projet de choisir entre prestataires publics et prestataires prives, loi pour en creer un, le PROTAC. Le regime envi- comme au Japan, au Royaume-Uni eta Sri Lanka. sage n' est pas conc;u sur le modele generalement uti- • La gestion des actits des programmes publics d' assurance a lise dans les pays de l'OCDE. II vise eviter Ia peut etre conflee sous contrat au secteur prive (comme contre-incitation au travail que comporte souvent en Malaisie). I' assurance chOmage. II prevoit Ia creation de • L'Etat peut remplacer les fonctionnaires designes pour comptes individuels que le salarie et I' employeur ali- sieger aux conseils d'administration des programmes a menteront chacun hauteur de 4,4 % du salaire publics par des specialistes independants. verse. Le montant cumule sur chacun des comptes ne pourra depasser cinq mois de salaire. La gestion II va de soi que I' organisation privee de I' assurance des fonds sera assuree par le secteur prive, peur-erre sociale ne peut fonctionner que si les marches financiers par les actuelles caisses de retraire. Un travailleur sont suffisamment developpes pour que les intermediaires licencie percevra une indemnite egale a un mois de prives puissent, sans difficu!te, adosser ces dettes a long salaire par annee de service, jusqu'a concurrence de terme a des actifs a long terme. Mais, meme dans les regions cinq. T ant qu'il est en chomage, il pourra aussi reti- defavorisees comme !'Afrique subsaharienne, le manque de ree de !'argent sur son compte, a raison d'un retrait capacite des marches financiers ne doit pas necessairement mensuel pendant cinq mois. Les salaries ayant faire obstacle a Ia mise en place de caisses de retraite privees. demissionne n'auront droit qu'aux retraits mensuels. Dans Ia rnesure ou il existe un cadre juridique approprie L'Etat reglementera ces comptes d'assurance eM- et applicable pour le developpement du secteur mage et garanrira une allocation minimum. Comme financier, les pays peuvent creer des marches de titres regio- pour le regime de retraite, I'allocation minimum ne naux. C'esr une solution particulierement interessante pour sera versee qu' apres epuisement des fonds places sur les pays dt' Ia zone CFA puisqu'ils om une monnaie com- le compte. Le compte individuel fera ainsi office de mune. Certains marches de titres dans les pays subsahariens systeme de franchise. soutiennem deja avamageusement Ia comparaison avec les pays d'Amerique Iarine qui ont recemment privatise leurs regimes de retraite {comme le Perou). couvenure large ont, elles aussi, perdu de leur attrait : elles Formules llitrbles d~zide sociale sont couteuses et relativernent peu efficaces pour Iutter Contrairement a !'assurance sociale, qui peut se financer contre Ia pauvrete. Les subventions accordees pour le loge- d'elle-meme, !'aide sociale necessite un financement public ment et les infrastructures, par exemple, profitent en fin de direct. Pour qu'elle fonctionne correctement, il est done compte beaucoup plus aux menages aises (figure 3.9). Les indispensable de concilier les objectifs d' assistance aux plus subventions alimentaires peuvent etre plus efficaces si elles demunis er les imperarifs de prudence budgetaire. (Le correspondent aux denrees qui sont principalement tableau 3.1 resume Jes formules tres diverses qui Ont ere consommees par les pauvres. La Tunisie est passee d'un essayees.) jusqu'a maimenant, il s'agissait surtout de com- regime general a un programme cible, en supprimant parer les merires respectifs des sysremes de subvenrions a routes les subventions pour les produits qui etaient en couverture large et des programmes de prestations subor- grande partie consommes par les non-pauvres et en modu- donnes ~. un controle des ressources. Aujourd'hui, les lant les subventions sur les gammes de produits restants, en limites inherenres aces deux options apparaissent plus fonction du conditionnement et de 1\uilisarion d'ingre- clairemem. dients generiques. Grace a ces reformes, Ia Tunisie a pu Les pwgrammes d'aide sociale bases sur un plafond de ramener le cout des subventions de 4 o/o du PIB au milieu ressource> (les prestarions sont accordees en fonction des des annees 80 a 2 o/o en 1993, tout en maintenant un dis- revenus clu beneficiaire) exigent une logistique administra- positif de securite alimemaire pour les pauvres. tive importante, Aussi ne pourrom-ils vraisemblablement Avec Ia remise en question de plus en plus frequeme etre appliques a un cout raisonnable que dans les pays ou des programmes d' aide so us condition de ressources et Ia capaci1 e insritutionnelle est forte. Mais les subventions a des programmes a couverrure plus large, on s'interesse 68 RAPPORT SUR LE DEVELDPPEMENT DANS LE MDNDE, 1997 Figure 3.9 Dans les pays en developpement, les subventions au logement ne profitent pas a ceux qui en ont le plus besoin Pourcentage des subventions parvenant aux menages dont le revenu est inferieur au revenu median Asie du Sud J Amerique latine et Cara'1bes f--"'--_c_-'-':......-"----" Afrique subsaharienne .11111111111111111111' Moyen-Orient et Afrique du Nord Asie de I'Est Pays a revenu eleve de I'OCDE 0 10 20 30 40 50 60 Note : Donnees pour Ia periode 1991-92. Source : Banque mondiale, 1996e. desormais davantage J. des formules faisant appel a une D'abord, il est crucial d'erablir un ordre de primite. auwselection des pauvres. II s'agit, par exemple, de cibler Comme on l'a vu dans ce chapitre, dans uop de pays, les interventions sur les localites, urbaines et rurales, oit Ia l'Etat ne fournit toujours pas !'ensemble des biens et ser- proportion des pauvres est particulierement elevee, ou vices publics essentiels, c' est-a-dire les fondements d' un encore de limiter le niveau des prestations et de les associer regime de droit, un environnement macroeconomique a un systeme de dormant, donnant. Les programmes de stable, des services elementaires de sante publique, un remuneration alimentaire du travail sont bases sur ce prin- enseignement primaire pour tous, une infrastructme de cipe de reciprocite. C' est aussi le cas des programmes de transport adequate et un filet de protection sociale mini- pret pour les microentreprises dans les communautes defa- mum. En revanche, l'Etat fournit tout une gamme de vorisees. L' en cadre 3.8 montre comment I'Indonesie, oit Ia biens et services que les marches prives pourraient assurer a pauvrete a enormement recule grace a une croissance mul- sa place. Il est done urgent de recemrer l'Etat sur ses mis- dsectorielle, a lance divers programmes reposant sur I' auto- sions essentielles, en parriculier dans les pays qui ont une a selection afin d'eliminer Ia pauvrete d'ici 2005. capacite insritutionnelle lirniree. Le mainrien des programmes d'aide sociale pose un Ensuite, l'urilisation judicieuse des marches priv.:s et probleme d'ordre politique autant que budgetaire. En concurrentiels et le recours au secteur associarif peuvent effet, les pauvres qui vivenr en marge de Ia societe ayanr favoriser le developpement, tout en reduisant grandemem rres rarement un quelconque poids politique, les pro- le fardeau des pays a faible capacite institurionnelle. Une grammes d'aide, meme con-;:us avec prudence, risquenr de croissance impulsee par le marche et entretenue par un perdre tout soutien en periode de rigueur budgetaire. Les regime d'incitation porteur est un element fondamental. programmes par autoselection en paniculier ceux qui En outre, les marches peuvem fournir toure une serie de reposent sur le principe de Ia reciprocite semblent poli- biens et services qui, dans nombre de pays, se sont en tiquement plus acceptables que les actions plus circons- quelque sorte egares dans le domaine public, comme crites, mais ils presentent aussi des points faibles. La solu- l'enseignement superieur, Ia medecine curative, le~ re- tion du probleme consiste done atrouver des moyens pour traites et d'autres formes d'assurance. Dans divers atttres que les pauvres puissent se faire entendre, en leur permet- domaines, Ia mise en ceuvre de reformes en vue de creer tant de devenir des avocats plus eftlcaces de leur propre des fonds sociaux pour ameliorer le sort des pauvres, cause. Cet aspect sera traite au chapitre 7. de relever Ia qualite de l'enseignement primaire et d' encourager Ia participation des ONG et des populations La strategle a suivre : mieux faire l'essentiel locales permettrait d' ameliorer gran dement les presta- Les quatre grands ensembles de parametres essentiels sur le tions. Dans les pays a capacite institutionnelle limitee, plan economique et social posent des problemes disrincts, l'une des routes premieres priorites devrait etre de cher- mais les axes de Ia strategie pour les resoudre sont les memes. cher a recourir aux marches et de faire participer les METTRE EN PLACE DES BASES ECONOMIQUES ET SOCIALES SOLIDES 69 Encadre 3.8 En lndonesie, l'alde soclale accompagne une croissance multisectorlelle pour faire reculer Ia pauvrete En Indonesie, le dynamisme de l'activite economique et dons qui sont utilises comme premiere mise de l'assise large de Ia croissance ont eu des effets spectacu- fonds pour demarrer des activites lucratives. II est laires sur Ia pauvrete. Entre 1970 et 1990, Ia proportion mene parallelement a des programmes de travaux des habitants qui vivaient au-dessous du seuil de pau- publics. vrete a ere ramenee de 56 a 15 %. D' autres indicateurs • L'operation « families prosperes ». Mise en route en du bien-etre social, tels que Ia mortalite infantile, 1996, elle a pour but d' ameliorer Ia situation des confirment 1'amp leur de ces progres. Le gouvernement families qui habitent dans des villages non couverts s'est maintenant fixe l'objectif ambitieux d'eradiquer !a par le programme IDT et dont le niveau de vie est pauvrete absolue dans les dix annees a venir. C'est Ia inferieur a un certain seuil, via l' octroi de petits prets une tiche ardue, car ceux qui vivent encore dans le et de credits araux bonifie. denuement sont concentres dans des poches de pau- • Le programme de transmigration. II a permis de de- vrete isolees et qui, etant siruees dans des zones dotees menager aux frais de l'Erar a peu pres 750 ooo fa- de maigres ressources naturelles, faiblement peuplees et milies, soit plus de 3,6 millions de personnes, qui handicapees par d'autres problemes socio-economiques, habitaient dans !'lie surpeuplee de Java pour les reins- sont difficiles a toucher. Plusieurs actions ciblees ont taller dans des iles peripheriques moins peuplees. demarre au cours des dernieres annees, et en particulier L'objectif du programme est de s'attaquer au pro- les programmes suivants : bleme du paysannat sans terre en rant que cause de Ia pauvrete et d' offrir des terres agricoles et autres pres- • Le programme « Inpres Desa Tertinggal » (IDT). rations aux nouveaux arrivants. Lance.' en 1994, il concerne les villages qui sont res- • Le programme d' amelioration de Kampung. II vise res a l'ecart du developpement. II repardt chaque a ameliorer les services sociaux et les equipements annee entre 20 000 villages (le tiers le plus pauvre d'infrastructure dans des quarriers populeux et des v11lages indonesiens) 200 millions de dollars de defavorises. entreprises privees er d'autres prestataires non publics a Ia en mettant en place des programmes de stabilisation qui fournirure des services. a feront appel !'intervention du FMI. Along terme, tou- Enfin, les pays doivent s' attacher atrouver des moyens tefois, comme on aura I' occasion de le voir de fa<;on de renforcer Ia credibilite de l'Etat. Dans Ia phase initiale detaillee dans Ia troisieme partie du present Rapport, le de renforcement des instirurions, les pays concernes probleme crucial sera d'institutionnaliser a domicile les peuvent montrer leur volonte d'aboutir en etablissant des mecanismes qui permettront d'asseoir Ia credibilite de liens plus erroits avec les acreurs exterieurs, par exemple, I'Etat. , PRDMDUVDIR LE DEVELD , , DES MARCHES • • LIBERALISATIDN, , REGLEMENTATIDN ET POLITI[\JUE INDUSTRIELLE seulement a jeter les bases du developpement industrieL R ARES SONT CEUX QUI CONTESTENT LE ROLE ESSENTIEL de l'Etat dans Ia mise en place des bases economiques et sociales que nous avons examinees au chapitre 3. Les mais aussi a le stimuler de fa-;:on volonrariste. A premiere vue, l'Etat peut en principe jouer ce role. Mais, en fait, cela points de vue sont toutefois bien plus partages quam ason suppose que soient prealablement remplies un certain role precis dans les domaines de Ia reglementation et de Ia nombre de conditions bien determinees au plan institution- politique industrielle. Dans les annees de l'apres-guerre, Ia net. Sauf Ia ou le role de l'Etat a ere soigneusement adapte montee en puissance d'un mode de developpement a sa capacite d'action, les politiques industrielles volonta- domine par I'Etat s'est traduite par une expansion specta- ristes om souvent directement conduit a Ia catastrophe. culaire du dispositif reglementaire dans de nombreux pays. Dans beaucoup de pays a capacite institutionnelle limi- Avec le retour du liberalisme, les aspects de Ia reglemema- tee, l'emprise excessive de l'F,tat sur Ia vie economique et tion qui se sont averes aller a l'encontre du but recherche sociale est un lourd handicap. Dans ces pays, Ia priYatisa- som peu a peu supprimes. Mais les pays prennent cons- tion et Ia liberalisation des marches doivent etre une prio- cience que les reformes engagees pour mettre en place une rite fondamentale du programme d'action des pouvoirs economie plus liberate et Ia rapidire des progres technolo- publics. Amesure que Ia capacite augmente, les organ smes giques posent des problemes particuliers en matiere de publics er les agents de l'Etar pourront promouvo:r des reglementation. L'Etat ne peut renoncer a sa mission dans entreprises collectives de plus grande portee, s'attacfler a ce domaine. II s'agit plutot ici d'adopter des approches qui stimuler les marches et recourir davantage a des instru- tiennent non seulement compte de !'evolution de Ia ments reglementaires efficaces - mais difficiles a gerer. demande sur le plan economique et social, mais aussi, et Privatiser et liberaliser les marches surtout, de Ia capacite institutionnelle du pays. dans les pays ou il y a trop d'Etat S'ils s'attachent a etablir une bonne adequation entre le role de I'Etat et sa capacite d'action institutionnelle, De plus en plus nombreux sont ceux qui s'interessent a les pays peuvent concilier certaines des recommandations nouveau aux moyens qui permetrraient a l'Etat d'inrerve- apparemment contradictoires sur les interventions pu- nir aux cotes du secteur prive pour soutenir le developpe- bliques. Nombreux sont, par exemple, ceux qui estimem ment economique et de fournir le cadre reglemertaire que, pour des activites complexes relies que les telecommu- approprie pour promouvoir Ia concurrence. Dans trcp de nications, l'autorite de tutelle devrait disposer d'une tres pays, pounant, il y a une dichotomie fondamentale entre grande latitude pour !'elaboration et Ia mise en oeuvre des I'Etat et le marche. L'initiative privee resre prisonniere regles applicables au fonctionnement du march e. T oute- d'un heritage de relations antagonistes avec l'Etat, er elle fois, lorsque Ia capacite institurionnelle est faible, Ia lati- est erouffee par des reglementations rigides. Les entreprises tude est limitee. Dans ces conditions, mieux vaut s'efforcer publiques, dont Ia position est souvent renforcee par les d'asseoir Ia credibilite de I'Etat aupres des emreprises et des privileges accordes aux monopoles, dominent des secreurs citoyens, en s' employant a les convaincre que les pouvoirs economiques qui gagneraient a etre ouverts a Ia concur- publics tiendront leurs engagements et qu'ils s'abstien- rence. Dans les cas extremes, une masse d'entreprises dront de route action arbitraire. publigues inefficaces brident totalement le dynamisme du Ce raisonnement vaut encore davamage pour les poli- secteur prive, alors qu'elles constituent un boulet financier tiques plus interventionnistes celles qui visent non et administratif insupportable pour le reste du secteur PROMOUVOIR LE DEVELOPPEMENT DES MARCHES 71 Tableau 4.1 Estimation des gains de blen-etre lies a Ia dereglementation aux Etats-Unis (milliards de dollars} Gains des Gains des Gains Autres gains Branche d'actmte ~1'5. Pfl)ducteurs totaux potentiels Transports aeriens 8.~?---14.6 4,9 13,7-19,7 4,9 Chemins de fer 7,2-9,7 3,2 10.4-12,9 0,4 Camionnage 15,4 -4,8 10,6 0,0 Telecommunications 0,7-1,6 0.7-1,6 11,8 Television cablee 0,4-1,3 0,4-1,3 0,4-0,6 Courtage 0,;1 -0,1 0,0 0,0 Gaz naturel 4,1 Total 32,6-43 3,2 35,8--46,2 21,6--22,0 .. =Non coonu. Source : Winston. 199~. public. Dans ces pays. la premiere chose a faire pour ame- aux marches de fonctionner avec plus de souplesse et de liorer l'dficacite de l'Etat est de reduire son perimerre. reduire les coilts de transaction. La performance economique recente de pays tels que la Chine et la Pologne illusrre de fa<;:on frappante les effets Le desengagement de l'Etat dans les pays ou son poids posirifs de la reduction du role de I'Etat dans les economies est excessif souleve des probl<:mes d'ordre aussi bien poli- autrefois placees SOliS le regime de la planification centraii- tique et institutionnel que technique. Le succes depend de see. Mais Ia reduction de l'emprise de l'Etat, que celle-ci Ia capacite des autorites a maintenir le cap des reformes s' exerce via le secteur nationalise ou Ia reglementation, malgre !'opposition de groupes puissanrs qui ont tout inte- peut aussi a.voir des avanrages importants dans des pays a ret a maintenir le statu quo. Nous verrons au chapitre 9 economic mixte. Elle permet de : quels sont les moyens les plus efficaces d'entreprendre des reformes durables. Dans ce chapitre, no us limiterons notre • Lzberer aes ressources pubtiques au profit d'activites haute- analyse aux programmes de privatisation et de liberalisa- ment prwritaires. La suppression des subventions aux tion des marches. entrepriscs publiques deficitaires au profit del' education On peut segmenrer les programmes de liberalisation des de base Jurait permis une augmentation des depenses marches et de privatisation en trois phases qui se che- que !'administration centrale consacre a!'education, qui vauchent : Ia preparation des reformes, Ia creation d'un aurait ete de 50% au Mexique, de %en Tanzanie et environnemenr porteur pour les entreprises et Ia priva- de lGO% en Tunisie. tisarion (ou la liquidation) des entreprises publiques. • Faciliter 14 mise en place de services de meiiteure quaiite et Lorsqu'un pays entame Ia phase preparatoire des reformes, moins coziteux. La cession des actifS de l'Erar au secteur Ia transparence est un element capital. En principe, cela prive a eu des effets positifs dans 11 des 12 cas qui ont ere implique de Ia part des autorites concernees : etudies de fa<;:on approfondie au Chili, en Malaisie, au Mexique et au Royaume-Uni. Les avamages de Ia privati- • Un enonce explicite du principal objectif poursuivi sation se sont concretises sous forme de gains de produc- -liberer les forces competitives de I' economic de mar- tivite, d'augmenration des investissements er d'une tari6- che - , les objectifs financiers et autres conservant de cation plus efficace des services. Aux Etats-Unis, les gains preference une importance tout au plus secondaire lies ala dereglementation de cinq secteurs d'activite aupa- • Un enonce clair des criti:res retenus pour repertorier les ravanr tres reglementes se sont chiffres a 40 milliards de reglementations qui sont utiles, celles qui doivent etre dollars en 1990 (tableau 4.1). En Argentine, la liberalisa- supprimees et ce!les qui devraient Ctre renforcees afin de tion des terminaux portuaires de Buenos Aires s'est tra- completer le processus de privatisation duite par une diminution de 80 o/o des droits portuaires. • La preparation des etats financiers et des budgets publics • Supprimer ies entrtwes au deveioppement du secteur privi. (assortis de renseignements sur les emprunts contractes Une reglementation excessive peut empecher l'entree de au pres du systeme bancaire) en vue de recenser les entre- nouvelle-s entreprises sur le marche, favoriser I' essor des prises publiques deficitaires et de determiner les facteurs acrivites informelles et meme susciter Ia creation de nou- a I' origine de leurs perres veaux strvices dont I' unique objet est d' aider les entre- • La mise en place de mecanismes ouverts, bases sur le jeu prises a se frayer un chemin dans le maquis des regle- de Ia concurrence (tels que les adjudications) pour Ia ces- mentati·JDS. La simplification des reglemenrs permet sion des enrreprises publiques. 72 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 Cet effort de transparence a une autre raison d'etre. Comme il faur du temps pour creer un environremem Dans bien des cas, il montrera si le pays concerne est veri- reellemem porteur pour les entreprises, et comme b priva- tablement pret aengager des reformes si les principaux tisarion devienr plus facile lorsque l'environnement s' ame- acteurs politiques en sont des partisans convaincus et s'ils li ore, les responsables des reformes peuvenr erre rentes de considerent qu'il est politiquement possible de les faire releguer le programme de privatisation au secomt plan. emrer dans les faits. Si Ia volonre politique fait de£1ut, C'est precisemenr ce qu' om fait Ia Chine et, avant elle, Ia routes les mesures qui pourronr etre prises seront vaines. Republique de Coree et T a"iwan (Chine). Au debut des Elles pourront meme aller al'encontre du but recherche si annees 60, les entreprises publiques etaient a l'origine le public n'y voir qu'un nouveau changement ajourer a a d'environ Ia moitie de Ia production manufacruriere a une longue serie de coups de barre arbitraires. Ta"iwan (Chine) et un quart en Coree. Au milieu des Une fois achevee Ia phase initiale de preparation des annees 80, leur part etait rornbee a 10 o/o environ d.ms les rdormes, il faut creer un environnement porteur pour les deux economies- non du fait de Ia privatisacion, n1ais en marches prives concurremiels. Pour cela, il faur des regles raison de !'expansion rapide du secteur prive. du jeu qui facilitent l'enrree des emreprises sur le marche a La strategic qui consisre developper le secteu: prive et favorisent Ia concurrence. Ces regles doivent etre com- pour restreindre Ia preponderance de l'f~tat semble avoir pierces par un cadre institutionnel, juridique et n~glemen­ donne des resulrars dans certaines economies d'Asie de taire qui fournira l'assise des droirs de propriete et des mar- !'Est. Mais, dans d'autres pays, les considerations ccono- ches, en particulier des marches financiers. miques et poliriques conduiront les auto rites amainrenir Ia Les avanrages economiques d'une reforme precoce de privatisation au premier plan des priorires. Les retards dans l'environnemenr des entreprises- avant meme Ia privari- ce domaine irnposent des COUtS economiques dl trois sation- sonr substanriels. En effer, en favorisam le jeu de ordres. Premierement, les enrreprises publiques qui perdent Ia concurrence exterieure et inrerieure, on cree des condi- de I' argent conrinuent parfois de ponctionner les ressources tions qui feront que Ia privatisation profitera essentielle- de l'Etat (ou celles des banques, lorsque les « prers » qu'elles ment aux consommateurs et ne se traduira pas par un contractent ne sonr jamais rembourses). Si les penes de ces simple rransferr des caisses de I'Etat a celles de detenteurs entreprises ne peuvent etre endiguees, les desequilibres de monopoles prives. Sinon, ces monopoles risquent de budgetaires qu'elles emralnenr risquent de compromettre devenir des groupes d'imerets puissants, arc-boutes sur rout le programme de reformes. Deuxiememenr, lorsqu'ils leurs positions, qui chercheront, et reussiront sans doute, a savenr que leur entreprise doit etre privatisee, les dirigeants bloquer taus les efforts visant aintroduire un degre de con- oules salaries peuvent erre tentes de s'emparer des acrifs les currence supplemenraire dans !'economic. En outre, un plus precieux pendant qu'ils le peuvent. Troisiememcnt, les dispositif reglementaire precis est en place, les candidats a entreprises publiques peu performanres peuvenr entr:.ver Ia I' acquisition des enrreprises publiques auronr une meilleure liberalisation et Ia restructuration dans d'aurres secreurs. En idee de leur porentiel economique, de sorre que la prime de Zambie, Ia liberalisation des marches a permis aux ]'etites risque sera plus faible et que les offres soumises a l'Etar exploitations agricoles d'accro1tre leur production er leurs seront plus elevees. exportations de cocon. Mais, avant d'exporter le comn, il De £1;_;on plus generale, Ia liberalisation de l'environne- fa.llait le traiter. Or, pendant quelques annees apres Ia libe- menr des enrreprises peut etre un puissant catalyseur, ralisation, prariquement routes les operations de transfor- engendrant un cercle verrueux dans lequel chaque reforme mation sont restees aux mains d'un monopole d'Etat. rend Ia suivanre plus facile. Plus 1' environnement est por- Lorsque le secteur a ete restructure, le rythme auquel les reur pour les enrreprises, plus la gamme des opporrunites planteurs et les enrreprises om tire parti des nouvelles et des moyens offerts aux chefs d'entreprise, aux agents de opporrunites du marche a augmente de fa<;on specraculaire. l'Erar et aux travailleurs sera grande, ce qui reduira d'autanr L'ordre des priorites entre privatisation et liberali.,ation !'opposition politique au demantelemenr des regles et des cree des dilemmes difflciles atrancher erant donne !'impor- administrations genera trices de dysfonctionnements et ala tance qu'il y a de garder Ia premiere au premier plan des liquidation ou aIa privatisation des entreprises publiques. reformes. D'un core, Ia privarisation procurera des .wan- La gageure est de rrouver comment enclencher ce proces- rages economiques plus importants et elle sera moins dou- a sus car, d'emblee, ceux qui prosperent l'abri des dysfonc- loureuse pour Ia societe si elle est precedee par un pro- a tionnements du systeme auront beaucoup perdre, tandis gramme de liberalisation et de reformes reglementaires. De que ceux qui gagneront au changemenr n' au rant probable- 1' autre, plus la privarisation est retardee, plus les dirigeants ment pas encore arreint Ia masse critique necessaire pour a des enrreprises publiques peuvent s'accrocher leur paste. organiser Ia defense de leurs prop res inrerers. L' en cadre 4.1 L'encadre 4.2 monrre comment les pays qui ont decide monrre comment le Mexique a pu vaincre les resistances d'aller de !'avant avec les privatisarions om essaye de mai- initiales au demanrelemenr des conrroles n§glementaires. rriser les risques qu'elles component. PROMOUVOIR LE DEVELOPPEMENT DES MARCHES 73 Encadre 4.1 Le Monsieur dln·eglementation du Mexique En 1988, le president mexicain a nomme un « tsar de la • Un soutien presidentiel sans equivoque, qui a dereglementation ''· T ous les mois, ce haut fonction- convaincu les agents de !'administration et les naire rendait directement compte de son action au pre- simples citoyens de Ia necessite de se conformer aux sident et a son comite ministeriel pour les affaires eco- decisions du tsar nomiques. Toures les entreprises du Mexique, grandes • L'impossibilite de casser les decisions du tsar, sauf au ou petites, pouvaient, sans distinction, frapper aIa porte plus haut niveau du tsar lorsqu'elles voulaient se plaindre de regles ou de • L'institution de peines severes pour les fonction- reglementations qu' elles jugeaient excessives. Lorsque le naires qui ignoraient les decisions rendues tsar recevait une plainte, ses services devaient trouver les • L'existence d'un delai, garantie d'un aboutissement raisons a l'origine de Ia reglementation, examiner les rapide et concret interactions avec d'autres textes et se prononcer sur le sort des regles en question. Une decision devait etre • La presence de collaborateurs qui eraient parfaite- prise dans les 45 jours: si rien n'avait ere fait a!'expira- ment au fait des consequences economiques des tion de ce delai pour maintenir, reviser ou abolir Ia regie reglementations, de leurs interactions avec d' aurres contestee, elle etait automatiquement abrogee. textes et de leurs prolongements administratifs un a Chacun s' accorde reconnaitre que I' action du tsar individu ne saurait a lui seul mener dans de bonnes de Ia dereglementation pendant les quatre premieres conditions un programme de dereglementation cou- annees de son mandat a permis d' accelerer grandement vrant route I'administration les reformes au Mexique. Grace a cette initiative, les • Enfin, Ia credibilite que le tsar a acquise aux yeux des entreprises perdues dans le dedale des reglementations agents de l'Etat et du public en donnant a rous, sans a ont pu en appeler un champion efficace et receptif au distinction, Ia meme possibilite de s' exprimer et en plus hat:t niveau de l'Etat. Divers elements expliquent faisant montre d'une impartialite qui ne s'est jamais le succes de certe operation, notamment : dementie. Rn,enir a moins d'Et~tt : deux conclusions e.uentieltes contre les effets des asymetries d'information. Celles-ci Les experiences des divers pays du monde qui se sont effor- peuvent, par exemple, s'appliquer aux banques, qui sont ces de reduire le perimerre de l'Etat permertent de rirer beaucoup mieux renseignees sur Ia qualite de leurs porte- deux enseignements fondamentaux. D' une part, il faut feuilles que les deposants, ou aux dirigeants d'entreprises, adherer au principe de Ia concurrence et avoir Ia volonte qui en savent parfois plus sur les risques de sante et de secu- d'eliminer les obstacles qui genent le bon fonctionnement rite lies a Ia production Oll a Ia consommation que les tra- des marches dont Ia liberalisation permet aux entreprises vailleurs ou les consommateurs. La reglementation permet qui s'implantent de cn~er des emplois et de Ia richesse. La aussi aux marches de fonctionner de fa<;on plus efficace en liberalisarion rend egalemenr Ia privatisation plus facile, favorisant Ia concurrence et !'innovation et en empechant tout en aur.menrant les gains economiques qui peuvent en les abus de position dominante des monopoles. Et de fa<;on resulter. D'autn: part, bien que le " moins d'Etat " soit plus generale, elle peut contribuer aconvaincre le public de necessaire t t que le maintien de branches du secreur expor- I' equire et de Ia legitimite de Ia performance des marches. tateur dans Ia sphere publique ne so it pas justifie sur le plan La liberalisation de I' economic a aide a reconnaitre a economique, il est impossible de dire queJ Stade precis du que de nombreux aspects de Ia reglementation allaient a programm,~ de refurmes il faut engager le processus de pri- 1' encontre des objectifs poursuivis eta les faire abandonner. vatisation. Le choix du moment sera fonction de Ia dyna- Mais, dans certains domaines, les justifications tradirion- mique de refurme dans chaque pays. nelles de Ia reglementation restent valables. Par ailleurs, Ia liberalisation des marches et Ia privatisation ont fait appa- Une reglementation mieux adaptee ra!tre de nouveaux besoins. Com me l'illustre le cas de trois Une reglenentation judicieuse peut aider Ia societe a secteurs importants presentes ci-apres le secteur ban- influer sur le fonctionnement du marche pour atteindre des caire, les services d'utilite publique et l'environnement objectifs publics. Un cadre reglementaire bien con<;U per- il ne s' agit pas de renoncer a route reglementation, mais de met d'assurer Ia protection de l'environnement. II permet trouver un dispositif qui soit adapte non seulement aux egalement de proteger les consommateurs et les travailleurs a besoins d'un pays, mais aussi sa capacite d'action. 74 RAPPORT SUR LE DEVELDPPEMENT DANS LE MDNDE, 1997 Encadre 4.2 Six objections a Ia privatisatlon - et comment yrepondre " On ne peut Jeter les agents du secteur public a Ia rue. Certes, Ia privatisation est plus facile lorsque les C'est injuste et ils ne l'accepteront pas. " rouages de l'economie demarche, notamment les mar- ches financiers, sont deja bien en place. II est done II est indispensable d' obtenir leur consentement si indispensable de completer Ia privatisation par des !'on veut n!ussir la privatisation. Certains pays ont dis- mesures de liberalisation des marches (ou, au besoin, de tribue des actions aux salaries des entreprises ou recouru commencer par liberaliser), en menant eventuellement a Ia formule du rachat des entreprises par leurs salaries une politique volontariste de promotion des marches, et leurs dirigeants. D' autres ont offert des indemnites de comme on le verra plus loin dans ce chapitre. En tout licenciement genereuses. La privatisation est plus facile etat de cause, dans Ia plupart des cas, c'est precisement lorsque les pays mettent en place des programmes du le trop d'Etat qui entrave I' activite privee -1'objection, type de ceux qui sont deceits au chapitre 3 pour prote- ici, confond Ia cause et I' effet. gee les plus vulnerables. «La privatisation n'est qu'un moyen de plus qu'utilisent les «Le seul effet de Ia privatisation, ce sera de remplacer un responsables politiques et les hommes d'ajfoires injluents pour monopole public par un monopole prive. » se renvoyer l'ascenseur et s'enrichir aux dipens du peuple. " La reforme de la reglementation est un autre com- Le choix des methodes est un aspect important. plement important de la privatisation ; il faut, d'une L' operation doit erre effectuee par voie d' appel d' offres, part, dereglememer pour supprimer les privileges arti- et les criteres retenus pour selectlonner les acquereurs flciels des monopoles et, d' autre part, mettre en place doivent etre dairement enonces al'avance. Enfin, un cadre reglementaire securisant pour fuire obstacle I' ensemble du processus do it se derouler au grand jour, aux abus de pouvoir economique sur les marches non au vu et au su des medias et du grand public. concurrentiels. (( Le public n 'acceptera pas que l'Etat cede un precieux « Pourquoi nous embarquer dans cette aventure ? patrimoine ade gros bonnets etrangers (ou locaux). " Contentons-nous de mieux g&er nos entreprises publiques. » L' actionnariat populaire peut aider agagner le sou- II est indeniable que, si les autorites sont pretes a tien des citoyens. Une possibilire, qui a ere retenue par appliquee des contraintes budgetaires effectives, a la Republique tcheque, la Russie et la Mongolie, consiste a distribuer au public des coupons de privatisa- accepter Ia concurrence du secteur prive et a inciter tion qui pourront etre echanges contre des actions. Une les dirigeants des entreprises publiques a adopter les autre solution, adoptee par !'Argentine, le Chili et le comportements voulus, Ia performance de ces dernie- Royaume-Uni, est de proceder a une emission initiale res pourra s'ameliorer. Toutefois, meme si certains d'actions a un prix interessant. Les deux formules pays determines ont pris des mesures pour reformer peuvent etre modulees de fa~on a faire de Ia place a un leurs emreprises publiques, I'experience montre mal- partenaire strategique solide et motive qui sera capable heureusement que le cap est difficile a maintenir. de restructurer efficacement I' entreprise. Le Rapport sur le dtveloppement dans le monde, 1983 avait mis en vedette un certain nombre d' entreprises « Notre secteur prive local est trop chetif. Sans les entre- publiques performantes dans le monde. En 1993, prises publiques, notre machine economique s'arretera de Ia majorite de ces entreprises etaient en perte de fonctionner. » vitesse. De nouveaux objectifi pour Ia rr!glementation puissam du developpemem d'un pays. Chose tout aussi FINANCES : DES CONTROLES A Lt\ RF,GLEMENTATION PRU- importante, nous savons que la reglementation axee sur le DENTIELLE. Au cours des dix dernieres annees, nous avons controle et mise en place par un tres grand nombre de pays appris a bien mieux comprendre le developpement du dans les annees de l' apres-guerre- orientation selective du secteur financier. ~ous savons maimenant que Ia '' finan- credit a des raux d'interet bonifies fortement negatifs en cierisarion ,, de l'economie est un signe fort et un vehicule faveur d'activites jugees prioritaires, restrictions imposees a PRDMDUVOIR LE DEVELDPPEMENT DES MARCHES 75 Ia diversification sectorielle et geographique des interme- systeme tout entier peuvent avoir des consequences macro- diaires financiers - peut souvent freiner Ia densification economiques graves. Pour routes ces raisons les pro- des circuits financiers. Face a cette situation, Ia reaction blemes que pose !'evaluation de Ia same financiere d'une quasi universelle a ere de lever tous les contr6les sur Ia banque, les effets nefastes de contagion des defaillances des structure des marches financiers et I' allocation des res- banques et !'incidence negative de ces defaillances sur Ia sources a!'interieur de ces marches, et d' engager un proces- repartition des revenus - , il est indispensable d'encadrer sus de liberalisarion. les activites des banques par un ensemble de regles et T outefois, dans le secteur financier, Ia liberalisation d'autres mesures publiques, que nous decrirons plus loin. n'est pas synonyme de dereglementation. La necessite de SERVICES D'UTIL!TE l'UBLIQUE : REGI£\1Et\TATION ET reglementer les activites bancaires reste tout aussi impera- CONCURREI'\CE. Pour les services d'utilite publique egale- tive. Seule Ia finalite a change, I' objectif n' etant plus ment, on observe un regain d'importance de la reglemen- d'orienter les flnancements vers des activites determinees, tation. Dans ce domaine, toutefois, ce sont les change- mais de preserver Ia sante du systeme financier. ments technologiques et organisationnels sans precedent Le systeme bancaire a besoin de regles prudentielles effi- qui en sont Ia cause, et pas uniquemem des changements caces parce que les banques ne sont pas des entreprises de cap deliberes. L'argument avance pour justifier Ia regie- comme les autres. S'il n'existe pas de reglementation mentation des services d'utilire publique etait simple: ces appropriee, le profane disposera de moins d' elements d'ap- services etaient des monopoles naturels et, s'ils n' etaient preciation pour juger de Ia sante financiere d'une banque pas reglementes, les operateurs prives pourraient agir que celle d' un etablissement non financier. Pourquoi ? com me des monopoleurs, limitam Ia production et faisant Tout d'abord, parce que les prets en cours sont les princi- monter les prix, avec les consequences facheuses que cela paux actifs des banques. Aussi longtemps que les banques impliquerait pour I' efficacite de I' ensemble des activite~ pen,:oivent des interets sur les prets qu' elles om consentis, economiques et Ia repartition des revenus. Aujourd'hui, b l'observateur exterieur pourra fort bien en condure que progres de la technologie ont ouvert de nouvelles perspec- leur porteleuille est sain meme si (ce qu'il ne sait pas) les tives a Ia concurrence, mais les concurrents potentiels emprunteurs n'ont pas les moyens de rembourser le prin- peuvem avoir besoin d'une assurance du legislateur avant cipal ou, pire encore, s'ils sont en situation de faillite et se d' entrer sur le marche. contenten de payer les interets dus en contractant de nou- Dans le secteur des telecommunications, des dizaines de veaux emprunts. Ensuite, parce que, contrairement a de pays du continent an1ericain, d'Europe et d'Asie et nombreus~s entreprises, les banques peuvent etre totale- quelques autres en Afrique, dorn !'Afrique du Sud et le ment insolvables sans pour autant connaitre de crise de Ghana ont introduit Ia concurrence dans les communi- liquidite. T ant qu' un etablissement bancaire insolvable cations interurbaines et internationales, les services cellu- peut cacher sa situation aux gens de I' exterieur, il peut laires et les prestations avaleur ajoutee (tdecopie, transmis- continuer a attirer des depots - et meme poursuivre une sion des donnees, videoconferences). Quelques pays, politique commerciale agressive en offrant des raux d'inte- comme le Chili et El Salvador, par exemple, explorent ret favorables. Les banques en difficulte s'engagent souvent meme des formules pour ouvrir les reseaux fixes locaux aIa dans des paris encore plus risques pour se tirer d'affaire, concurrence. La production d'energie electrique (mais pas s'enfon~nt dans l'orniere et accumulam des penes jusqu'a le transport ni Ia distribution) est aussi consideree comme !'inevitable debacle. Enfin, parce que les bilans des banques un secteur ou il est possible de faire jouer Ia concurrence. som parfois difficiles a interpreter. En effet, une part crois- En Chine, en lndonesie, en Malaisie et aux Philippines, les sante de leur portefeuille est souvent composee de produits capacires de production dectrique augmentent grace aux derives et d' autres instruments financiers nouveaux dont il pro jets independants des investisseurs prives, ce qui permet est difficile d' assurer le suivi. d'attenuer les graves penuries que connaissent ces pays et Cette ,lsymetrie de !'information peut etre un element de combler, avec les fonds prives, le deficit de financement de desrabilisation. lnquiers pour Ia securire des fonds qu'ils lie a l'insuffisance des ressources publiques. ont place:., les deposants peuvent s' em presser de les retirer Dans ce nouvel environnement, Ia part des monopoles des que ces rumeurs circulent au sujet des etablissements naturels a beaucoup diminue (mais elle n'a peut-etre pas en difficdte. Les defaillances des banques sont souvent compleremem disparu). La reglementarion reste toutefois contagieuses. Quand un etablissement insolvable plonge, cruciale, pour deux raisons. D' abord, elle peut favoriser les clients d' aut res banques, rend us nerveux, peuvent com- la concurrence. Considerons le probleme de l'intercon- a mencer operer des retraits massifs. Le depart des liquidi- nexion. Faure d'avoir pu etablir en temps voulu des r tes prov•Jquant assechement du systeme, meme les a regles fonctionnelles pour permettre differents reseaux banques :,olvables peuvent etre contraintes de fermer leurs de se connecter entre eux, les autorites chiliennes ont pones. 1 es retraits massifS des deposants a I' echelle du grandement entrave Ia concurrence dans le domaine des 75 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 telecommunications pendant plus d'une dizaine d' annees, consequences - sont faciles a cletecrer. Mais les colts de ce qui a permis aux emreprises dominantes en place de beaucoup d'autres formes de degradation de l'environne- controler I'evolution du systeme. Apres de nombreux liriges ment sont diffus, et ils peuvent etre invisibles memt pour portes devant les tribunaux, plusieurs compagnies ont ere ceux qui sont les plus proches de Ia source de pollution er autorisees a operer sur le marche des communications qui peuvent en payer Je prix rort along terme. Parfi.is, les interurbaines et internationales en 1994. En quelques emissions polluantes sont aussi difficiles a mesurer. mois, six nouvelles entreprises etaient entrees sur le marche, dans certains cas, les consequences sur l'environnc~ment et le prix des appels longue distance avait diminue de moi- dependent en tres grande partie des caracteristiques demo- tie. Des problemes d'inrerconnexion similaires peuvenr se graphiques et ecologiques de Ia region consideree. poser dans le secteur de I' electricite lorsque les producteurs Dans certains cas aussi, les imerets politiques de Ia com- approvisionnenr les usagers par l'intermediaire d'un unique munaute, des entreprises et des personnes publiques reseau de distribution. C'est un probleme que !'Argentine a a peuvent inciter prererer des solutions ambigues et nego- du resoudre, parmi d'autres, ala suite des privatisations. ciees a une application previsible et coherente des regles, ce Une autre raison qui doit conduire les pays a ameliorer qui complique encore les choses. Les communautes deta- Ia reglememarion, c'est que Ia concurrence ne suffit pas vorisees SOil[ confrontees cbaque jour a Ull funeste cJwix : toujours a meme les investisseurs prives al'abri du "risque assurer leur survie immediate au prix d'une degradation reglementaire », c'est-a-dire le risque que les decisions des durable de l'environnement, ou ne pouvoir subsister. Les aurorites de turelle et d'autres organismes publics n'im- enrreprises privees metrem en balance les couts et les avan- posenr a Un moment OU a Ull autre de nouvelles regles tages sans surprise du respect d'une reglememarion bien couteuses. Les actifs d'un service d'urilite publique sont definie et Ia possibilite de reduire leurs frais en ignorant les propres a l'acrivire menee et ne peuvent en aucun cas servir textes. Dans ces conditions, les gouvernants peuvent sou- ad' aurres fins. Cela signifie que les em reprises qui assurent vent etre arnenes aconclure que !'inaction dans le domaine ces services ne serom disposees a poursuivre leurs acrivites de I' environnement (que cache parfois un volonrarisme de que dans Ia mesure ou dies peuvent couvrir leurs charges fat;ade) est !'option politiquemem Ia plus payante. d'exploitation. De ce fair meme, dies som particulierement Comme nous le verrons plus loin, dans ce climat vulnerables a !'expropriation administrative - ce qui d'ambigu·ite, on a peu de chances de reussir en abordant Ia arrive, par exemple, lorsque I' organe de reglementation et reglementation environnementale SOliS un angle purement de controle fixe les tarifs a un niveau inferieur a leurs COUts technocratique. Les pays en developpement en particulier, moyens a long terme. C'est pourquoi, les pays ou les droits ou les fondemems institurionnels de Ia reglement.ttion de propriete n'ont pas roujours ere respecres peuvent se som precaires, pourront sans doure mieux maitriscr les rrouver dans l'impossihilite d'auirer des investisseurs prives risques environnementaux qu'emraine une totale liberte dans ce secteur d' activite, meme s'ils sont resolument deter- des marches prives en optanr pour des methodes d'i 1ter- mines afaire jouer Ia concurrence. Comme on le verra dans venrion qui soient fondees au moins aurant sur l'info:ma- les sections qui suivent, un dispositif bien etudie qui tion du public et Ia participation des populations que sur comraim I' organe de reglememation et de comrole a main- des regles furmelles. tenir une ligne de conduite bien definie peut offrir !'assu- rance dont les investisseurs potentiels om besoin. Lorsque Ia capacite d'action de l'Etat est grande, L'ENVIROt--;NEMENT : ETABUR UN BON EQUILIBRE ENTRE Ia reglementation peut renforcer Ia credibilite et l'ejjica£ite LA SCIENCE, L'ECONOMIE ET LES ATTENTES DES CITOYENS. Que devrait done faire I'F.tat face a des besoins de regie- Les economisres savent depuis longremps que Ia pollution mentation qui evoluent constammem et qui sont souvenr est une externalite negative. En I' absence de toute protec- contradictoires ? Trois principes sont d'une importance tion reglementaire, I' environnement peut etre sacrifie sur crucial e. D' abord, les divers modes de reglemenrarion I'autel du profit. Les acheteurs cherchent des produits au impliquent des cours et des avamages differems, que les meilleur prix, et les producreurs cherchent a les fabriquer a pays doivem evaluer avant d'arreter leur ligne de conduire. un cout inferieur acelui de leurs concurrents. A moins que Ensuite, cette evaluation doit aussi integrer Ia dimension des mesures dissuasives ne soiem mises en place, Ia renta- administrative : certains types de reglementation nc:ces- tion peut etre grande pour les entreprises de bruler les sitent un grand nombre d'elements d'information, et etapes en adoptant des procedes de fabrication moins d'amres des donnees beaucoup moins importantes (ou plus couteux, mais plus polluams. faciles averifier). De meme, certaines approches exigent un Meme pour les pays dotes de solides structures institu- arsenal de reglements et de comroles, alors que d'aurres tionnelles, Ia reglememation environnememale peut poser sont plus ou moins fondees sur les mecanismes du marche. d' enormes problemes. Les fumees roxiques, I' eau chargee En general, les methodes d'imervention qui ne font pas de substances nocives, les bruits assourdissams - et leurs appel ade multiples donnees et qui s'appuient sur le jeu du PROMOUVDIR LE DEVELOPPEMENT DES MARCHES 77 marche sont plus faciles a mettre en ceuvre et, dans bien vital. L'idee est qu'une reglementation bien con<;:ue, dont des cas, dies sont au moins aussi efficaces que les autres. le suivi et !'application sont confies a des organes de Enfin, il existe des differences notables entre les pays tam controle competents, permet de remedier a I' asymetrie sur le plan de Ia capacite institutionnelle que de Ia structure d'information inevitable dans le secteur bancaire et de de l'economie. Chacun doit done aborder Ia question de Ia deceler ou tout au moins de maltriser - des crises qui reglementation en fonction de sa propre situation. pourraient conduire a Ia faillite du systeme (encadre 4.3). Nous commencerons par montrer comment ces prin- Les elements au coeur d'un dispositif de ce type sont les cipes peuvem erre mis en pratique en retenant le "scenario suivants: le plus optimiste ,,, celui des differentes approches regle- mentaires qui peuvent etre adoptees pour le secteur ban- • Normes de fonds propres et criteres d'entree dans fa profes- caire, les services d'utilite publique et l'environnement sion. L'obligation faite aux banques d'etre dotees d'un lorsque le cadre institutionnel est solide. Ces methodes, qui capital minimum leur impose une discipline du fait impliquenl une importante logistique institutionnelle, meme que leurs proprietaires om quelque chose a perdre s'articulent sur trois principes fondamentaux (tableau 4.2) : en cas de faillite. II faudrait aussi que les autorites soient tenues d'examiner les competences et le parcours des pro- • Ctiliser les services d' administrateurs publics pour gerer prietaires et des dirigeants des etablissements bancaires. des problemes techniques complexes • Restrictions a /'octroi de prets en .foueur du personnel des • Laisser aux responsables de Ia reglementation et du banques. Cette regie permet de reduire les prets fraudu- conrrole une tres grande marge de manoeuvre pour leux. De meme, beaucoup de pays limitent aussi le adapter le dispositif a I' evolution de Ia situation volume des prets accordes a un seul et meme diem • c tiliser des mecanismes faisant contrepoids a toute (generalement, le plafond se situe entre 15 et 25 % du action arbitraire de Ia part des organes de reglementation capital de Ia banque). Cela empeche qu'un client ne et de controle, et asseoir ainsi leur credibilite. devienne " trop important pour Ctfe mis en failJite >>, Ct qui incite les banques a consentir a ce client defaillam CONTRC)LE BANCAIRE. Dans tousles pays du monde, Ia des prets dans le seul but de le maintenir a flot. reglement;.tion du secteur bancaire tend afaire appel a une • Regles gouuernant fa classification des actifi. Les regles qui logistique instimtionnelle importante. Nous etudierons exigent des banques qu' elles classent Ia qualite et les plus loin uncertain nombre de solutions nouvelles qui per- risques de leurs creances en fonction de criteres precis, et mettent de s'assurer de Ia solvabilite des banques lorsque qu' elles definissent et idemifiem les prets improductifs les organes de controle sont mal armes pour remplir leur permettent de deceler rapidement d'eventuels problemes. mission. Dans de nombreux pays, toutefois, Ia presence • Regles d'audit. Des normes d'audit minimum et !'obliga- d'un dispositif oHiciel de controle demeure un rempart tion d'information permettent de mettre en temps voulu Tableau 4.2 Dlverslte des cadres reglementaires Ser¥ic:es d'utilite publlque EIIYironnement Sedeur financier Formules impllquant Plafonnement des tarlfs, Regtes precises (autoritaires Reglementation detaillee une fmportante l'organe de reglementatlon ou, de preference, basees suivie par des autorites de logistlque determinant le facteur sur un systeme d'incitations) controle competentes et lm- institutlonnelle d'ajustement des prix etablies par l'organe de partiales (avec, eventuelle- reglementation et de ment, un dispositif Reglementation par une controle d'assurance des depots) commission independante, avec auditions publiques Formules n'impliquant Reglementation fondee Approches reglementaires Regime d'incitations qu'une logistique sur des regles simples, faisant appel a Ia participa- con((u de maniere que les institut1onnelfe Iegere incorporees dans des tion : information du public, banquiers et les deposants accords juridiques sur les actions locales pour alent tout interet a ce que trl;lnsactions, et dont permettre aux populations les banques restent !'application est assuree de se faire entendre et solvables au plan national ou par initililtives des autorites l'intermedlaire d'un locales mecanisme lnternationa.t 78 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 Encadre 4.3 Comment le contr61e des banq&~es a empkhe un desa&tre financier en Malalsle En 1985, Ia baisse brutale des oours mondiau:s: des pro- a etaient soumises un <:antrole bien moins rigoureux que a duits de base a mis un terme dix annees de forte les banques commetciales -,- etaient au bard du gouffre. expansion eoonomique en Malaisie, Apres avoir pro- Les services charges du oontrole bancaire a Ia Bank gresse a un rythme accelere, puisqu'il est passe de 100 Negara, la banque centrale de Malaisie, ont monte un en 1977 a 427 au debut de 1984, l'indice boursler est ensemble de programmes complexes de sauvetage pour tombe au-dessous de la barre de 200 au debut de ·1986. les trois banques commerciales et les 24 cooperatives en AKuala Lumpur, Ia valeur des proprieres oommerciales difficulre. Globalement, les pertes liees a Ia crise ban- de premier plan a chute plus lourdement encore. Les caire se sont elevees a4,7 o/o du produit national brut banques, qui avaient fortement oriente leur activite sur (PNB) du pays en 1986. le credit lmmobilier pendant les annees d'expansion, L' experience de la Malaisie souligne !'importance ant vu avec inquietude progresser leurs prets improduc- d'un controle bien com;u. Les pertes du secteur ban- tifs et leurs creances douteuses. caire, qui faisait !'objet d'un controle etroit, ne repre- Comme le controle bancaire avait ete assez etroit, les senraient que 2,4 % des depots, pourcentage nettement provisions constituees pour les pri':ts improductifs: ont inferieur au:s: 40 o/o enregistres dans les cooperatives non rapidement augmente, passant de 3,5 % du volume des bancaires qui n'etaient pas soumises a un controle si a credits oonsentis en 1984 14,5 %en 1988. Malgre cela, etroit. C'est ainsi qu'un desastre macroeconomique a l'organe de controle a recense en 1985 trois .banques pu etre evite. La reprise economique s'est amorcee en commerciales qui risquaient de devenir insolvables 1987, entrainant dans son sillage Ia remontee du cours en raison de !'importance de leurs creances douteuses des actions et du prix de l'immobilier, et le redresse- (mais les dirigeants de ces etablissements rechignaient a ment des bilans. Par la rapidite de leur intervention, les reconnattre l'ampleur veritable du probleme). En outre, autorires ont pu identifier et resoudre promptement les 24 cooperatives non bancaires oollectrices de dep()ts problemes et mettre en place un progranm1e de sauve- - qui comptaient plus de 522 000 deposants et totali- a tage un moment ou le cout de cette operation etait saient environ 1,5 milliard de dollars d'actifs, mais qui encore abordable. des donnees d'information fiables a Ia disposition des valeur absolue, c'est dans les pays indusrriels que les pcrtes deposants, des investisseurs et des creanciers des banques. om ere les plus elevees. Ainsi, d'apres les estimations offi- cielles, les prets improducrifs du sysreme bancaire japcnais La mise en place d'un ensemble solide de n:'glementa- reprcsemaiem quelque 400 milliards de dollars en 1995. tions prudentielles et d'un bon systeme de controle exige Aux Etats-Unis, le cout de Ia deb:kle des caisses d'epargne n d'importants moyens administratifS. faut en effet dispo- s'est chiffrc a 180 milliards de dollars. Mais, en termes rda- ser d'informations comptables et financieres suffisamment rifs, c' est en Amerique Iarine que les penes Ont etc les plus fiables sur Ia solidite des emprunteurs d'une banque. Il faut lourdes. Au debut des annees 80, celles de !'Argentine aussi disposer d'un organisme de controle dote d'un aneignaient plus de Ia moitie de son PIB, et elles depas- nombre suffisant de cadres non seulement assez comptC saient 40 % dans le cas du Chili. Dans les sections sui- rents pour s' acquitter correctement de leur mission, mais vantes, nous examinerons quelques-unes des dispositions aussi assez independants a l'egard de Ia sphere politique que les pays peuvent prendre pour cviter les faillites ban- pour uavailler en tome impanialite. caires, sans avoir absolument besoin de se doter d'un Beaucoup de pays se sont exclusivement appuyes sur Ia disposirif ofllciel de comrole. reglementation et le controle pour encadrer leur secteur PL>\FONNEMEN'T DES TARfi'S DES SERV1CES D'UTIUTE bancaire alors qu'ils ne remplissaient pas ces conditions PUBLIQUE. Le plafonnement des tarifs des services d'milite prealables. Les consequences ont ete desastreuses dans bien publique illustre a Ia fois l'etendue des pouvoirs de l'organe des cas. Une erude receme de Ia Banque mondiale a releve de reglementation et de controle dans ce domaine et le role plus de 100 cas majeurs d'insolvabilite des banques dans que jouent les comrepoids instirutionnels en empechant 90 pays en developpement et en transition entre Ia fin des toute action arbitraire. Le plafonnement des tarifs est une annees 70 et 1994. Dans 23 des 30 pays pour lesquels on a incitation l'efficacite et il peut encourager !'innovation, disposait de donnees, les pertes directes que ces crises om mais il donne d'importanrs pouvoirs al'organe de reglemen- fait subir a I'Etat depassaient 3 o/o du PIB (figure 4.1). En tation et de contr6le. Au Royaume-Uni, premier pays a PROMOUVOIR LE OEVELOPPEMENT DES MARCHES 79 Figure 4.1 Malheureusement trop courantes, les crises bancaires ont un coot financier considerable CoOt direct des crises bancaires (pourcentage du PIB) Argentine 198~2 Chili 1981-83 Uruguay 1981-84 Israel 1977-83 Cote d'lvoire 1988-91 Venezuela 1994-95 Senegal1988-91 Benin 1.988-90 Espagne 1977-85 Mexique 1995 Mauritanie 1984-93 Bulgarie 1995-96 Tanzanie 1987-93 Hongde 1991-93 Finlande 1991-93 Bresil 1994-95 Suede 1991 Ghana 1982-89 Sri Lanka 1989-93 Cok>mbie 1982-87 M;llaisie 1985-88 Norvege 1987-89 Etats-Unis 1984-91 0 10 20 30 40 50 60 Source : Caprio, 1996. insraurer le plafonnement des prix, les aurorites fixent un rair forrement des que le moment serair venu de revoir les plafond global pour les tarifs des services d'utilite publique, plafonds. Dans ces conditions, soit ils s'abstiendraient ce plafond etant base sur le raux annuel d'inflation minore d'invesrir, soit ils exigeraient un raux de rentabilite tres d'un facteur d'ajustement. Les autorites determinent le eleve pour amortir rapidemenr leur investissement. niveau du facteur d'ajustement, qu'elles peuvent modifier a APPROCHE DE LA REGLEMENTAT!ON ENV!RONNEMEN- des intervalles de temps definis (en general tousles cinq ans). TALE PAR DES FORJ\-lULES IMPUQUANT UNE !MPORTANTE Au Ro:-·aume-Uni, le fonctionnement des organes de LOGISTIQUE INSTITUT!ONNELLE. En matiere de reglemen- reglementation et de controle est assujetti a un systeme de tarion de l'environnement, l'un des grands problemes a contrepoids soigneusement conc,:u. En effet, route decision toujours ere de trouver des solutions qui allienr !'expertise contestee par l'entreprise de services publics doit etre technique et Ia legitimite politique afin d'eviter de donner approuvee a Ia fois par la Commission d' enquete sur les a penser que les experts et les technocrates prennent des monopole' et les fusions et par le secretaire d'Etat au Com- decisions sans tenir compte des preoccupations des popu- merce era I'Indusrrie. Ce disposirif est suffisammenr solide lations concernees ou du public en general. Dans les pays pour auwriser une approche rres souple en matiere de industriels, Ia soli dire des institutions est I'element c!e qui reglement.ttion. tout en attirant d'importants investisse- permet de realiser cet equilibre. En Allemagne, en France menrs prives. Si un pays cherchait a adopter ce mode de et au Royaume-Uni, par exemple, les elus deleguent Ia res- reglement.Hion sans avoir mis en place un mecanisme ponsabilite de definir les details de I' action a mener a des d'equilibrtge aussi solide, les investisseurs prives pourraienr organes competents dans le domaine de l'environnement, a etn: porte·; croire que le facteur d'ajustement augmenre- qui consultent les parties concernees et tiennem compte 80 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONOE, 1997 des pressions politiques. Les decisions de l'Agence ameri- les investisseurs potentiels que I' organe de reglementation caine de protection de l'environnement, comme beaucoup et de controle ne modifiera pas arbitrairement les regles en d' autres decisions d'organismes publics semi-autonomes, apportant des changements aux consequences cou reuses. ne sont juridiquement contraignantes que si le public a Le tableau 4.2 resume quelques-unes des formules ,,:nvisa- prealablement ete informe des changements apportes aux geables, qui sont examinees une a une ci-apres. regles et si les parties concernees som en mesure de tormu- PROMOUVOIR DES REGLES DE SAINE GESTJON D. 1NS LE ler des observations en bonne et due forme. Aux Pays-Bas, SECTEUR BANCAIRE. Les motivations des proprietaires et le gouvernement prend en charge plus de Ia moitie du des dirigeants des banques et des deposams peuvenr ~tre un financemem de 30 a 40 ONG, et consulte regulierement complement indispensable du dispositif de controle si le ces organisations et d'autres parties concernees lorsqu'il necessaire est fait pour que ces motivations soient compa- elabore des lois sur Ia protection de I' environnement. tibles avec des pratiques bancaires prudentielles. L'histoire Consideres SOliS !'angle etroit de l'eftlcacite economique, des banques offre des exemples de dispositions part culie- meme ces mecanismes donnent des resultats imparfaits. Par rement elaborees d' autodiscipline pour asseoir Ia creclibilire exemple, il est indeniable que l'Allemagne et les Etats-Unis des etablissements. Plus recemmem, Ia Banque mo'1diale om reussi a reduire les emissions de certains polluants et Ia Banque europeenne pour Ia reconstruction et le deve- importants dans des proportions remarquables. Pourtant, en loppement ont collabore a Ia realisation d'un pro et en partie parce qu'ils veulent convaincre de leur desir de re- Russie, con~u en vue de renforcer le systeme d'incitations pondre aux preoccupations de Ia population, ces deux pays des banques. Ainsi, n'etaient retenues pour effectuer des continuent de s'appuyer rres largemem sur rout un arsenal operations de retrocession de prets que les banques qui reglementaire, meme dans les cas ou ils pourraient obtenir accepraient de faire auditer leurs comptes tous les ans par des resultats similaires amoindre cout avec des regles basees des cabinets internationaux d'experts-comptables indepen- sur le jeu du marche ou des systemes d'incitations. dants et d'adopter des normes prudentielles de gestion. Les inconvenients d'un dispositif reglementaire impose Placer Ia barre reglementaire plus haut pour les banques d' en haut sont encore plus eviden ts dans les pays en deve- est une autre solution a logisrique limitee qui permet de loppemem, dont beaucoup, face a Ia montee des preoccu- proteger Ia sante du systeme bancaire. II est moins coiheux pations suscitees par les problemes lies a l'environnement, de suivre Ia valeur nette d'un etablissement que de .-.uivre ont reagi en cream des organes de reglementation et de chacune de ses transactions. Une banque dont Ia \aleur comrole fondes sur cette approche. En Pologne, par nette est suffisante sera incitee a agir avec prudenct. Les exemple, les services concernes, bien que techniquement mesures suivames permettem d'augmemer Ia valeur nette competents, ont constate qu'ils avaient relativement peu d'un etablissement bancaire, et par consequent le colt de de poids dans les negociations avec les dirigeants d'usines sa faillite pour les banquiers. lorsque le bien-etre des communautes dependait pour beaucoup d'une ou de quelques grandes entreprises qui • Imposer aux banques des normes de fonds propre; tres finan~aient de nombreux services de proximite. Au Chili, dures : non pas les modestes 8 o/o des depots recomman- l'organisme responsable, pourtant tres respecte, a essaye des par le Comite de Bale pour les pays industriels, mais pendant quaere ans de mettre en place un systeme de '' per- 20 o/o ou davantage. mis de polluer " negociable entre les industries, mais il a a • Imposer des conditions rres rigoureuses I' entree dans Ia echoue dans sa tentative a cause des diftlculres qu'il y avait profession, en partie pour accroltre la valeur de franchise de definir les emissions de base et de les mesurer par Ia suite. de !'agrement pour les etablissemems en place, ce qui renforcera d'amant leur determination a se maintenir Le " canon » 1·eglementaire arespecter lorsque les structures sur le marcbe. institutionnelles sont precaires • Plafonner les raux d'inreret servis sur les depots non seu- Les pays dont les institutions sont relativemem faibles lement pour preserver Ia sante des banques, mais mssi risquent plus que les autres de se trouver face a un mon- pour les inciter fortement a developper leur reseau de ceau de reglementations imprevisibles et incoheremes s'ils succursales de maniere astimuler les depots eta accele- s'en remettent aux seules competences eta Ia discretion des rer Ia densification des circuits financiers. administrations. S' agissant de Ia reglementation du sys- teme financier et de l'environnement, ces pays devront sur- Une autre methode qui incite les banques a adopter des a tout s'employer eviter les actions opportunistes et coli- regles prudentielles consiste a exposer a une sanction puni- reuses des operateurs prives - qu'il s'agisse de fraude tive les proprietaires, les administrateurs et les dirigeams de bancaire ou de pollution lorsqu'ils ne peuvent compter banques en cas de faillite de l'etablissement. Ainsi, avant le sur l'autorite d'un organe de reglementation et de controle. milieu des annees 30, les autorites americaines imposaient Pour les services d'utilite publique, il s'agira de convaincre systematiquement un regime de double responsabilite aux PROMOUVOIR LE DEVELOPPEMENT DES MARCHES 81 acrionnaires des banques en faillite. C'est peut-erre en par- marge de manoeuvre moindre. Depuis l'independance, les tie pour cela qu'il n'y a eu que 650 liquidations de banques telecommunications om suivi les dents de scie de Ia regie- emre 1863 et 1928, contre a peu pres 4 500 fermemres mentation, se developpant lorsque le pays etait dispose ase volontaires. A l'heure actuelle, Ia Nouvelle-Zelande ap- donner moins de latitude, mais tournant a un rythme plique des regles tres strictes de transparence pour les ope- ralenti lorsqu'un regime plus discretionnaire avait le vem rations de notification des banques, er les violations som en poupe. tres severemem sanctionnees. Comrairemem a Ia Jamai'que, les Philippines n' avaient PROMOT!Ol\i DE l '!NVESTISSEMENT PRIYE DAl\iS LE SEC- pu, jusqu'a une periode receme, mettre en place un meca- TE!JR DES SERVICES D'UriLITE PUBLIQUE l'AR DES MECA- nisme susceptible d'assurer les invesrisseurs prives que le NISMES GARANTJSSA\lT LES ENGAGEMENTS DES AUTOR11ES. dispositif reglememaire ne changerair pas avec le renouvel- L'industrie jama'icaine des telecommunications illume de lemem des mandats presidemiels. C'est pourquoi, entre Ia fa<;:on frappante comment l'investissement prive peut fin des annees 50 et le debut des annees 90, les vicissitudes influer sur !'interaction entre Ia capacite institutionnelle et de Ia politique om regie le rythme des investissemems de Ia mission de reglementation (encadre 4.4.) Dans ce pays, l'enrreprise privee exploitant le secteur des telecommunica- en effet, le gouvernement a pu faire appd a des meca- tions du pays. L'investissement a augmente avec !'investi- nismes qui garantissaient son engagement pour attirer des ture d'un gouvernemenr favorable au groupe qui controlait investissements prives importants, mais au prix d'une l'entreprise, pour diminuer dans les annees precedant son Encadre 4.4 La reglementation des tE~Iecommunications a Ia Jamaique Pendant une grande partie de la periode coloniale et mecanisme pour faire contrepoids aux decisions de la dans les annees qui ont immediatement suivi commission. De ce fait, les controles de prix sont pro- l'independance, les conditions qui regissaient le fonc- gressivement devenus de plus en plus penalisanrs - a tionnement de Ia plus grande entreprise de telecom- tel point qu'en 1975 Ia principale entreprise privee de munications de la Jamai'que etaient enoncees dans un telecommunications s' est senrie soulagee de ceder to us contrar de concession de 40 ans, contenant des clauses ses actifs a l'Etat. En 1987, apres une decennie d'in- detailkes et juridiquemenr comraignantes. AI' epoque, vestissements insuffisants, Ia Jamai'que a reprivatise les comme a l'heure actuelle, Ia derniere instance d'appel telecommunications, en utilisanr cette fois un conrrat du systeme judiciaire independant etait le Conseil de concession precis et juridiquemenr contraignam, prive de Ia Couronne, au Royaume-Uni. Ce systeme a identique a ceux qui etaient appliques avant 1965. permis d' assurer le developpement regulier des services Dans les trois annees qui om suivi, le volume moyen de telecommunications, er le nombre d' abonnes a des investissements annuels avait plus que triple par triple entre 1950 er 1962. Mais, apres l'independance, rapport acelui des 15 annees precedentes. le tout jeune Etat a juge inacceptables les restrictions T outefois, Ia reprise de l'investissement prive a eu apparentes d' un accord de concession qui n' offrait pra- un rout. En effet, pour maimenir les subventions tiquemenr aucune possibilite de participation demo- croisees (politiquement difficiles a eliminer) qui exis- cratique. II a done decide de creer, en 1966, Ia Com- taient depuis longtemps entre les services locaux et les mission jama'icaine des services d'utilite publique, a services internationaux, Ia Jama'ique a accorde un seul calquee sur le systeme americain. Cette commission prestataire une concession de 25 ans pour !'ensemble tenait des auditions periodiques et disposait d'une du systeme lorsqu' elle a decide de privatiser le secteur grande latitude pour reglementer en fonction des ele- des telecommunications. Les importanres recettes ments d' appreciation recueillis aupres de diverses par- provenant des communications internationales ont ties prenantes. a servi developper le reseau local ftxe, qui etait defici- M:tis il manquait a Ia Jamaique les institutions taire. Le debat se poursuit sur Ia question de savoir si, indispensables pour que ce systeme puisse fonctionner. malgre ses contraintes politiques, Ia Jama1'que aurait du Alors qu'il existe aux Etats-Unis tout un ensemble de laisser une place aIa concurrence dans certains services garde-fous qui empechent les derives du systeme (en avaleur ajoutee, ce qui aurait permis de maintenir un parriculier une procedure administrative bien develop- minimum de pression pour favoriser !'innovation et les pee er des dispositions constitutionnelles garantissant Ia a gains de productivite une epoque ou le monde est en prote,:tion des biens), Ia Jamai'que ne dispose d'aucun pleine mutation technologique. 82 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 renouvellement et stagner dans les periodes ou les relations cette periode de laisser-faire a pris fin en 1967, avec Ia loi du groupe avec le pouvoir etaient plus disrantes. Dans le fondamenrale sur Ia lutte conrre Ia pollution, qui a marque secreur de j' electricire, le gouvernement a resolu le pro- une etape decisive. Mais, bien avant cette loi, des mitia- bleme de Ia garantie de son engagement en acceptant de tives emananr de Ia base s'etaienr fair jour un peu p•atour conclure avec les investisseurs prives des contrats de prise dans le pays pour jeter les bases d'une reforme durabk dans ferme contraignants, parfois applicables a des acrivites le domaine de l'environnement (encadre 4.5). ddocalisees. Un pays peur aussi faire appel a Ia garanrie d'une rierce partie telle que celle offerte par le Groupe Les choix en matiere de reglementation : de Ia Banque mondiale- pour proreger les investisseurs et ce qu 'il fout retenir les preteurs prives contre des risques non commerciaux, Les realites de !'imperfection des marches conduisent a notamment le risque d' expropriation administrative. faire figurer Ia reglementation dans le programme d'action LA PRESSION DE L'OP!NlOK PUBLIQlJE AU SECOlJRS DE en faveur du developpemem. De Ia meme fa<;on, les reali- L'ENVJRONNE">!ENT. Dans les pays ou Ia capacite institu- tes de !'imperfection de Ia puissance publique condui~enr a tionnelle est faible, !'information du public et Ia pression se mefier de l'instauration harive de dispositifs reglemen- de !'opinion peuvent etre les aiguillons d'une action pu- taires impliquanr une importante logistique instirutiornelle blique desrinee arenforcer Ia credibilite et I' eHicacite de Ia reglementation dans le domaine de l' environnement. Des initiatives fondees sur Ia transparence et l'informa- rion intensive peuvent contribuer a reduire Ia pollution Encadre 4.5 La defense de l'environnement a indusrrielle meme en I' absence de regles ecrires applicables. Yokohama, au Japon L'Indonesie, par exemple, a lance en 1989 une operation " rivieres propres ,,, reposanr en grande partie sur une adhe- En 1960, des associations locales de rnedecins de sion volomaire. En 1994, ce programme avait permis de Yokohama ont commence a faire circuler des peti- reduire de plus d'un tiers les rejets des 100 usines partici- tions contre les emissions des raffineries de petrole et pantes. Un autre programme, lance au milieu de 1995 en les problemes de sante qu' elles engendralent. Peu de vue de def!nir les criteres permettam une evaluation des temps apres, l'equipe municipale, qui avalt montre usines en fonction de leur impact sur I' environnement et peu d' empressement as' attaquer aux problemes lies de rendre publiques les notes obtenues, semble aussi avoir a l' environnement, a perdu les elections au profit incite un grand nombre de" mauvais eleves )) a ame!iorer d' un rnaire reformiste, qui s' est engage a mettre en leur performance. Dans les deux cas, Ia de du sucd~s a ere ccuvre des politiques de June contre la pollution. Cet de faire jouer l'arme de Ia reputation en erablissant un engagement a ete suivi d'un grand deploiement palmares des entreprises « ecologiques )) et en le faisant d'activites, poncruees par la creation d'une nouveUe connaitre aux autres entreprises, aux populations locales et cellule de lutte contre Ia pollution au sein de Ia aux consommateurs en general. municipalite (cette unite comptalt dix personnes aIa Les programmes de protection de I'environnement fin de 1964), d'une association de riverains pour Ia entierement bases sur !'information du public ont, bien sur, defense de l'environnement et d'un groupe consulta- leurs propres limites. Pres de Ia rnoitie des emreprises qui tif rassemblant des representants des habitants, des participaient al' operation « rivieres prop res '' n' Ollt rien fait universitalres et des experts. pour reduire Ia portee de leurs activites polluantes. Les pro- Bien que n' ayant pas auto rite pour imposer des grammes fondes sur !'information aident sans aucun doute mesures de lutte contre Ia pollution, la municipalite a determiner ou se situent les problemes les plus graves, a conclu, en decernbre 1964, un accord officiel avec mais ils suffisent rarement aamener les entreprises tres pol- une nouvelle centrale au charbon, qui consentalt luantes a assainir I' environnemem. A mesure que les pays librement aune fone reduction des emissions. Cela progressent sur Ia voie du developpement, il leur faudra a cree un precedent qui a permis de passer d' autres manifestement se tourner vers des formules plus systema- accords du meme type avec de grandes entreprises a tiques qui associem Ia pression de !'opinion des meca- deja installees ou qui se crealent. Ces accords pre- nismes plus rigides pour faire appliquer les reglementations. voyalent que les emissions devaient ecre ramenees a Comme on a pu !'observer un peu partout dans le 20 o/o des niveaux alors projetes. Dans les 20 annees monde, les initiatives qui remontent de Ia base peuvent qui ont suivi, Yokohama a progressivement rendu deboucher sur une action des pouvoirs publics au niveau ces accords plus rigoureux et a toujours applique des national. Dans les 20 annees qui om suivi Ia Deuxieme normes de protection de I'environnement plus se- Guerre mondiale, le Japon s'est engage tete baissee sur Ia veres que celles- pourtant toujours plus strictes- voie de !'industrialisation sans trop se preoccuper des imposees par les autorites nationales. consequences sur l' environnement. Au niveau national, PF!OMOUVOIR LE DEVELOPPEMENT DES MARCHES 93 dans les pays oil les institutions sont faibles. La de du suc- des analysres acceptem !'idee que I'Etat peur arneliorer le d~s est de bien delimiter le programme d'action dans ce bien-etre en reglementant. Bien plus comroversee wucefois domaine et d'adapter les ourils reglementaires ala capacite est !'idee que I'Erat devrait aussi s'efforcer d'accelerer le institurionnelle du pays. Deux questions peuvent guider les developpement des marches par une politique industrielle pays soucieux d' amdiorer leur cadre reglementaire. volomariste. La justification theorique de Ia politique Lst-il necessaire d'instiruer des regles precises pour cor- indusrrielle repose sur le principe que les problemes d'infor- riger les imperfections du marche ? Les resulrats inegaux rnation et de coordination examines plus haut peuvent obtenus en Ia matiere semblenr indiquer qu'il est prefe- prendre de relies proportions surtout dans les pays en rable de considerer ces rcgles de regulation des marches developpemem - qu'ils depassent ceux auxquels s'ar- comme un complement a d'autres mesures (ou meme taquent des institutions bien rodees quand elles protegent Ia comme une solmion de dernier ressort) que comme une propriete. Au fond, I' arguments' appuie sur le fait que, dans solution automatique pour resoudre les problemes qui se les marches insuffisarnment developpes oil les intervenants posenr. En outre, le parcours des differents pays dans les sont peu nombreux, l'acces a !'information peut erre extre- domaines examines plus haur montrent comment, en fai- mement coilteux. L'inforrnation, relativement facile aobte- sant jouer Ia concurrence, en donnant au public Ia possibi- nir dans les pays industriels, devient ici un secret jalouse- lite de se faire entendre et en s' appuyant sur I' autoregle- ment garde qui empeche une bonne coordination et, de mentation, on peut atteindre des objectifS sociaux sans fa.;:on plus generale, entrave le developpement des marches. necessairernent devoir recourir a des regles, comrne on le En theorie, dans ces pays, l'Erat peur jouer un role de pensait auparavanr. trait d'union, facilitant l'acces a ]'information, l'echange Le pays a-t-ill'assise institutionnelle et politique neces- des connaissances et Ia collaboration, et arneliorant par Ia saire pour que le recours a des regles forrnelles soit un bon le fonctionnement des marches pour stimuler le develop- moyen de garantir Ia credibilite de l'Etat dans les engage- pernent industrid. Mais, dans Ia pratique, pour jouer effec- ments qu'il prend? Sur le plan politique, Ia question est de tivement ce role, i1 faut qu'il dispose de Ia capacite institu- savoir si b autorites ont Ia volonte de donner suite aux tionnelle necessaire. Meme les plus ardents partisans de textes qu' elles prorrmlguent. Sur le plan institutionnel, Ia l'interventionnisme reconnaissent que I'Etat ne peut ame- question cruciak est de savoir si Ia justice est independante, liorer le fonctionnernent des marches que si trois condi- si son impartialite L:St reconnue et si ses decisions sont tions fondamentales sont remplies. appliquees. Dans le cas inverse, il faudra peuH'tre recourir Premierement, et c'est peuH'tre Ia le plus important, a d' autres mecanismes (parfois extraterritoriaux) pour les entreprises et les responsables publics doivent travailler garantir les engagements de l'f~tat. Dans les pays ou il dans un climar de conflance mutuelle. Les entreprises est difficile de reunir des coalitions politiques capables doivent etre convaincues non seulement qu'il est utile de d'amender les regles, Ia legislation peut suffire. Dans renforcer Ia coordination, mais aussi que Ia puissance d'aurres pays, il sera peut-etre souhaitable d'inclure des publique et les aurres entreprises concernees tiendront regles formelles dans des accords juridiquemenr conrrai- leurs engagements. Les participants doivent aussi avoir le gnants conclus avec les differentes entreprises concernees. sentiment que !'ensemble des dispositions rerenues sera S'il faur opter pour des regles formelles, celles-ci suffisamment souple pour pouvoir etre adapte en fonction devrom etre fonctionnelles non seulement en theorie, mais de !'evolution des circonstances. Pour cela, il faur que le aussi en pratique. Dans un monde ideal, mieux vaut des gouvernernent promette de faire parriciper le secteur prive re:gles souples que des regles rigides. Mais, dans le monde aIa mise en ceuvre de sa politique, en donnant les gages de reel, les" canons,, de Ia reglementation n'ont parfois que confiance necessaires. peu de rapport avec Ia conception ideale de l'efficacite. Deuxiemement, les initiatives prises pour promouvoir Dans les pays ou les contrepoids sont insuffisants, il faudra le developpernent indusrriel doivent rester soumises unea evemuelkmem sacrifier Ia souplesse a Ia certitude et a Ia concurrence loyale, qui peut emaner des aurres entreprises previsibilire. Ce qui paralt a priori etre tres peu efrlcace locales, provenir des importations ou s' exercer sur les mar- peut se reveler, en fin de compte, Ia meilleure solution pos- ches d'exportation. Si les entreprises ne sont pas confron- sible qui perrnettra d'atteindre les objectifs que poursuit tees al'une ou plusieurs de ces formes de concurrence, ellcs Ia reglem.:ntation en tenant compte des forces et des tai- a seront peu incitees uriliser eftkacemenr les ressources ou blesses de; structures institutionnelles en place. ainnover, Ia productivite n 'augmentera pas er I'expansion industrielle ne sera pas durable. Une politique volontariste de I'Etat peut-elle stimuler T roisiemernent, Ia strategic de devdoppernent indus- le diweloppement des marches ? rriel d'un pays doit se fonder sur ses avantages comparatifs Lorsque les externalites, I' absence de concurrence ou - abondance relative des ressources naturelles, impor- d'autres mperfections du marche entralnent un decalage tance de Ia main-d' ceuvre qualifiee et non qualifiee, et capi- entre les objenifs prives et les objectifs sociaux, Ia plupart tal disponible pour l'investissement etant entendu que 84 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 ces avamages evoluem au fil du temps. Certains partisans tes d'investissement et, au besoin, faire reali~er des de l'imervemionnisme estiment que I'Etat se doit de etudes industrielles independantes contorter un avantage comparatif naissant en encourageam • Une credibilite muruelle suffisante pour que chacune les emreprises a prendre davantage de risques qu'elles ne des parties puisse fonder ses decisions d'investisoement seraient normalement disposees a le faire lorsqu'elles se sur les engagements de !'autre et adapter ses acrions a positionnem sur un nouveau marche. Mais tres rares som I' evolution des circonstances, sans remettre en cmse le tomefois ceux qui esrimem que I'Etat doit inrervenir pour principe general de Ia collaboration. aider un secteur d'activite a bruler les etapes. Ce serait, par exemple, le cas si des pays a faible revenu cherchaienr a Ce type de coordination des investissemems suppose subvemionner des investissements dans des activites a tres une capacite institutionnelle publique et privee qu: n' est haute technicite. Et on s'accorde aussi areconnaltre qu'un pas a Ia portee de Ia plupart des pays en developpt·ment. niveau de protection eleve pour promouvoir les industries L'exemple des Philippines aIa fin des annees 70 et d.ms les naissames peut remectre definitivemem en cause tom deve- annees 80 monrre ce qui pent arriver lorsque Ia capacite loppemenr industriel durable en I' absence de facteurs inci- institutionnelle n' est pas a Ia mesure des ambitions de Ia ranr parallelement a une plus grande efficacite. politique economique et que Ia coordination des investis- sements s'inscrir dans un contexte oi1 !'action de I' Erat est La politique industrielle dans !a pmtique soumise a!'influence de puissants interets prives. Les approches multiples et variees qui som milisees pour Anime en partie par le desir de creer de nouveaux promouvoir activemem le developpemenr industriel debouches pour les entreprises qui le soutenaiem, le Gou- peuvenr etre reparries en trois grandes categories : Ia coor- vernement philippin a annonce, en 1979, le lanccmem dination des investissements, le rentorcement des reseaux d' un programme de 5 milliards de dollars de ,, grands pro- et Ia selection de creneaux porteurs. Dans les deux premiers jets industriels ,, rous dans le secteur des industries lourdes, cas, I'Etat s'efforce d'amplifier les signaux du marche er de a forte inrensite de capital. Dans I'annee qui a suivi stimuler l'activite privee encore que Ia coordination des l'annonce du programme, il a accepte, sous Ia pression des investissements soit plus exigeame sur le plan institution- critiques, de soumettre les projets a une nouvelle serie nel que le renforcemem des reseaux. Dans le troisieme, il d'erudes economiques er financieres. Peu apres, le pays etait cherche a se substituer totalement au marche. secoue par les remous economiques et financiers comecu- MESURES DE COORDINATION DES !NVEST!SSEMENTS. La tifs a Ia chute du president Ferdinand Marcos. A Ia En de raison traditionnellement invoquee pour justifier l'inter- l'annee 1987, cinq des onze projets initiaux, represe•uant ventionnisme est que, dans un pays en developpement, pres de 4 des 5 milliards de dollars du programme, et lient " l'investissement massif "• moteur de Ia croissance, pose un declares irrealisables et remis dans les cartons. Un si:xieme enorme probleme de coordination. Lorsque les marches projet avait ere abandonne, car il etait devenu evident qu'il sont insuffisammem develop pes, les entreprises ne peuvent n'avait aucun potenriel economique. Une usine d'en~;rais, percevoir Ia demande de produirs meilleurs et plus nom- qui avait coute 550 millions de dollars, essuyait des pertes breux que leur seule tabrication susciterait. L'idee est que epongees par I'Etat. Quatre projets seulemenr, d'un mon- a les pays pourraient done avoir interet coordonner ces tam total de 800 millions de dollars, etaient renrables. investissements, dont les entreprises tireraient un profit INITIATIVES VISANT A f:TOFFER LES RESEAUX. Les me- mutuel, mais qu'elles n'effectueraient sans doure pas de sures de promotion active ne sont pas necessairemem des leur propre chef. Dans le Japon de l'apres-guerre, l'essor initiatives de grande ampleur - qui, de ce fait meme, des industries siderurgique et charbonniere, des chantiers exigent d'importants moyens institutionnels publics et pri- navals et de Ia construction des machines fournit un cas ves - ou emierement axees sur un plus fort volume d'ecole, qui montre aussi qu'un certain nombre de condi- d'investissements. Elles peuvent aussi viser a renforce: les tions prealables doivent Ctre absolument reunies sur le plan reseaux entre agents prives, qui se developpem naturdle- institutionnel pour permettre le succes d' une telle politique ment dans les systemes bien etablis d'economie demarche. (encadre 4.6). Ces conditions sont les suivames : Les reseaux nationaux, regionaux et internationaux oflfent de nombreux acces a !'information et de multiples op- • Un secteur prive domestique capable de gerer efficace- portunites pour les entreprises : les acheteurs specialises mem de grands projets complexes ouvrem de nouveaux debouches commerciaux et fournis~ • Un secteur prive dispose acooperer avec I'Etat aIa reali- sent des informations sur les normes des produits, les four- sation de l'objectif commun qu'est l'essor d'un secteur nisseurs de materiel transferem le savoir-taire technolo- industriel competitif gique, les producteurs de biens intermediaires facilitent les • Des organismes publics dotes de solides moyens tech- innovations de produits et de methodes de fabrication, et niques pour evaluer les analyses privees sur les possibili- les concurrents sont une mine d'idees nouvelles. Souvent, PROMOUVOIR LE DEVELOPPEMENT DES MARCHES 85 Encadre 4.6 L'investissement massif du Japon en faveur de l'industrie lourde apres Ia guerre La restructuration coordonnee des secteurs de Ia cons- a des mines du Japon, condition que les usines side- truction des machines, de l'acier, des chantiers navals et rurgiques acceptent d' acheter le charbon a son nou- du charbon a grandement contribue au redressement de veau prix, inferieur de 18 o/o aux prix pratiques. !' economie japonaise apres la Deuxieme Guerre mon- • Les industries de l'acier et du charbon se sont mis diale. Les constructeurs de machines ont determine que d'accord sur le prix auquelles usines siderurgiques le CO\lt eieve de l'acier etait l'un des principaux facteurs acheteraient le combustible, ce prix etant obtenu par qui les empechait de penetrer les marches d'exportation. un dosage approprie des achats sur le marche inte- De leur rote, les industries siderurgiques ont constate que rieur et des importations. c' etait essentiellement le CO\lt du charbon qui expliquait les prix cleves de l' acier. Enfin, si le prix du charbon etait a • L'industrie de l' acier s'est engagee investir 42 mil- liards de yen pour moderniser ses installations. Avec eleve, c'etait parce que le Japon continuait d' exploiter des ces investissements et avec Ia reduction du prix du mines couteuses et que les COUts de transport du combus- charbon, elle serait en mesure d' exporter a des prix tible importe etaient tres lourds. competitifs. S' appuyant sur les structures institutionnelles nees pendant la guerre, le ministere du Commerce exterieur • Grace ala baisse des prix de l'acier, les constructeurs et de l'Industrie a cree le Conseil de la rationalisation de machines et les chantiers navals ont pu lancer industriclle, mecanisme deliberatif rassemblant les sec- d'importants programmes d'investissements axes sur teurs public et prive. Compose de representants d' asso- I'exportation. Ces engagements ont fourni le marche ciations professionnelles, de grandes entreprises des dif- domestique dont l'industrie de 1' acier avait besoin ferentes industries et de hauts fonctionnaires, le Conseil pour mettre en reuvre son programme d'investisse- comprenait 29 directions sectorielles et deux directions ment et ont ete Ia garantie que le COllt du charbon centrale!,, Trois des directions - celles de l'acier, du importe diminuerait. charbon et de la coordination - travaillaient en etroite coordination et ont arrete le plan d' action suivant : Lorsque Ia Banque de developpement du Japon a accepte (apres une etude technique poussee et des • La direction de l'acier et !a direction de Ia coordina- consultations avec le ministere du Commerce exterieur tion ont determine le prix du charbon qui permet- et de I'Industrie et la Banque du Japon) de participer a trait aux usines siderurgiques de produire de l' acier a ces projets en fournissant des ftnancements a des raux un cout suffisamment bas pour etre compecitives sur d'interet qui n'etaient que legerement inferieurs a ceux les marches d'exportacion. du marche, les grandes banques du Japon ont suivi et • L'industrie charbonniere s'est engagee a investir joue un role moteur dans Ia mobilisation des fonds 40 milliards de yen pour rationaliser Ia production d'investissement necessaires. on trouve groupees dans une meme region des grappes peut aussi fournir une mesure utile de I' efficacite de d' entreprises, d' acheteurs, de fournisseurs de materiel, de !'action de promotion indusrrielle de l'Etat. Beaucoup de fabricants de biens intermediaires, de prestataires de ser- pays om adopte une politique d'orientation selective du vices, d' organisations professionnelles, de centres d' etudes credit en faveur des exportateurs et cree des organismes er d' aurres associations specialisees. charges de promouvoir les exportations. A de rares excep~ Les pays dont les marches sont insufftsamment develop- tions pres (pour Ia plupart dans les pays d'Asie de !'Est), ces pes om parfois besoin d'un catalyseur, public ou prive, organismes som devenus des outils couteux et superflus. pour enclencher ce processus cumularif de densification a D'autres mesures d'aide !'exportation om egalement ere des march~s et de developpement. On peut en donner trois temees, avec des resultats inegaux. II est fort possible que bonnes illastrarions. de nouvelles rentatives de cette nature soient considerees La premiere concerne les mesures speciales d' aide a comme contraires aux regles par !'Organisation mondiale I' exportation. Le fait d' operer sur les marches d' exportation du commerce. met les encreprises en contact avec les methodes optimales Une autre strategie consiste a renforcer !'infrastructure urilisees alleurs et leur permet d'ameliorer leurs connais- locale, c'est-a-dire les equipemems physiques, les res~ sances et leur productivite. Leur activite sur ces marches sources humaines et les structures institutionnelles. L'histoire 86 RAPPORT SUR LE DEVELDPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 de Ia region coreenne de Cholla, zone qui etait alors defa- lNlTIATIVES VJSANT ASE SUBSTITUER AUX ~1ARCH !:S. Par- vorisee, montre !'impact que peut avoir !'infrastructure fois, les problemes d'information et de coordination sont si locale. En 1983, cette region, siruee au sud du pays, a importants (c' est le cas lorsque le developpemem d,~s mar- cree son premier grand complexe industriel. Le sucd~s de ches est tres insuffisam et que les agents prives manquem l'entreprise a permis aux autorites locales d'acquerir une cruellemem de ressources et d'experience) que les mesures certaine experience sur Ia fa<;:on de planifier, de financer, de destinees arenforcer les marches risquent fort de rescer sans construire et de faire ionctionner ce genre de complexes, a effer. Pour faire decoller Ia croissance industrielle, certains rei point que trois autres om ere crees par Ia suite. Ces reali- pays sont tentes de se substituer au marche en laissam a a sations Ont egalement Contribue une transformation du I'Etat le soin d'informer et de juger. Ces tentative;- abou- cadre d' activire economique. Alors que les entreprises crou- tissent raremem. T outefois, le succes de certaines opera- laient sous les formalires adminisrratives et les entraves tions des chaebol coreens (groupes d'entreprises imercon- a bureaucrariques, elles om pu commencer nouer des liens nectes), lancees a !'initiative des pouvoirs publics, 'emble de cooperation etroite avec les aurorites locales. En 1991, indiquer que les interventions visanr aselectionner des cre- Ia region de Cholla representair 15 o/o de I' espace indusrriel neaux porteurs ne sont pas toujours faites en pure rerte. coreen, contre 9 o/o en 1978, et le raux de croissance de Ia Ce qui a fait le succes de cette experience, c'e,t que, production manufacruriere de Ia region etait superieur a Ia conrrairemenr aux aurres temarives infructueuses, elle a etc moyenne nationale. confiee au secteur prive alors que, dans Ia plupart des cas (y Une rroisieme possibilite, qui conna!t une faveur de compris pour quelques projets en Coree), ces operations plus en plus grande, est le partenariat entre les acteurs om ere menees par des entreprises publiques. Quand ce publics et prives, les premiers apparrenanr soit a!'adminis- som les emreprises d'Etat qui servent d'organes d'execu- tration locale, soit a !'administration regionale. Ces parte- tion, le potemiel de venalite ou d'idealisme- est pra- nariats peuvent notamment prendre les formes suivames : tiquement illimite. Uncertain nombre de pays om subven- tionne des emreprises publiques deficitaires, grevant ainsi • Initiatives en foveur d'entreprises considerees isolement ou lourdement le budget de I'Etat. Les n?sultats generalemem de groupes d'entreprises. Parfois, ces initiatives peuvem decevams des invesrissemems dans les entreprises pu- etre axees sur une manifestation donnee et prendre bliques som Ia preuve manifeste qu'il vaut mieux laisser Ia Ia forme d'une participation conjointe a une foire- production des biens echangeables entre les seules mains exposition, par exemple. D' autres initiatives visent a du secreur prive. transformer plus largement Ia culture d'emreprise afin de resserrer Ia cooperation. Une formule prometteuse La corde raide de !a politique industrielle consiste aoctroyer des subventions paritaires ades entre- Ces experiences permettent de comprendre pourquoi Ia prises, generalement sur Ia base d'un partage egal des politique industrielle souleve des debars particuliert·ment couts, pour les aider a penetrer sur de nouveaux marches enflammes : c'est un domaine dans lequel on joue avec le et a moderniser leur equipemenr. Ces programmes sont feu. La theorie economique et les faits tendent a mnntrer faciles a executer, puisque leur gestion est confiee a des qu' on ne peu t rejeter d' un revers de main un intervention- sous-traitants prives, qu'ils sont fondes sur Ia demande a nisme qui vise ameliorer le fonctionnement des marches, et que les emreprises participantes prennent en charge Ia en pretendant qu'il est sysu?matiquement voue a I' t;chec. moitie des COUtS. Des initiatives de ce genre ont ete lan- Mais Ia theorie instirurionnelle et les fairs tendem a mon- cees dans des pays aussi divers que !'Argentine, l'Inde, Ia trer qu'une politique industrielle volomariste mal conduite Jamalque, Maurice, I'Ouganda et le Zimbabwe. peut etre le plus sur moyen d'aboutir au desastre. Dans ces • Recours aux marches publics pour promouvoir fe de!!eloppe- conditions, quelle pourrait etre Ia conduire a suivre ? ment dun secteur prive competitif. Dans I'Etat du Ceara, Si I' on riem compte a Ia fois des considerations e,:ono- au Bresil, un programme novareur de marches publics, miques et des aspects institutionnels, il semble qu'il faille axe sur Ia reduction des COUtS et Ia qualite, a ere organise taire une distinction nette entre les initiatives ne necessi- par 1' imermediaire d' associations de petits prod ucteurs tant qu'une Iegere intervention de I'Etat (c'est le ca,, par pour transformer I' economic de Ia ville de Sao Joao do exemple, lorsqu'il s'agit de densifier les reseaux) et celles Arauru. Avant le lancemem de ce programme, Ia ville qui exigent un concours public tres important (c'est le cas, comptait quarre scieries employam 12 salaries. Cinq ans par exemple, lorsque I' objectif est de coordonner les inves- plus tard, il existait 42 scieries employant 350 personnes tissements ou de selecrionner des creneaux porteurs). Les au total. Sur les 9 000 habitants de Ia ville, pres de interventions impliquanr une logistique publique massive 1 000 travaillaient directement ou indirectement dans doivent etre etudiees avec prudence, voire abandonnees, a l'industrie du bois, et 70 o/o de Ia production etait desti- mains que le pays concerne ne dispose d'une capacite insti- nee au secteur prive. tutionnelle particulierement forte - a savoir une solide PRDMDUVDIR LE DEVELDPPEMENT DES MARCHES 87 administration, des mecanismes qui offrent des garanties Dans ces conditions, quelle ligne de conduite doivent reelles contre l'arbitraire de l'Etat, une grande capacire done adopter les pays qui ne disposent pas des moyens d' adaptation a des circonstances imp revues, un cadre administratifs et institutionnels necessaires pour envisa- d'acrivite economique caracterise par le libre jeu de Ia ger de recourir a ces methodes avec de bonnes chances de concurrence et une longue tradition de partenariat entre le succes ? La strategie a long terme, que l'on examinera secteur public et le secteur prive. dans Ia troisieme partie de ce Rapport, est de renforcer En revanche, les initiatives n' appelant qu'une interven- et de developper les structures institutionnelles. Comme tion Iegere de l'Etat (c' est-a-dire celles qui sont peu coil- no us l'avons vu ici, deux possibilites s' offrent entre-temps reuses et qui visent a apporter un soutien, et non a impo- aux pays soucieux d' engager des reformes. La premiere ser des restrictions ou des mesures autoritaires) permettent consiste a centrer les efforts sur l' essemiel et a alleger le une plus grande latitude. Au plan institutionnel, Ia de du programme d' action de l'l~tat. La deuxieme, qui n' est sucd~s est !'engagement non equivoque de l'Etat d' ceuvrer pas necessairemem antinomique de Ia premiere, consiste en partenariat avec le secteur prive. Lorsque cet engage- a experimenter des instruments d'intervention qui soient ment est reel, que le pays ne cherche pas a trap entrepren- plus en rapport avec les moyens du pays. II reste, certes, dre et que le cadre d'activite economique est suffisamment beaucoup a apprendre, mais ce chapirre a permis de porteur pour favoriser le developpement du secteur prive, degager deux strategies qui paraissent avoir un grand les avantages de ce rype d'initiatives peuvent etre impor- potemiel, meme lorsque Ia capacite instirutionnelle est tants et le cout d'un echec, peu eleve. faible: La strategie a suivre : s'en tenir a • Deftnir Ia politique economique a mener par des regles ce qui est realisable precises et veiller a ce que ces regles soient irreversibles Dans les d•>maines de Ia liberalisation et de Ia privatisation, en mettant en place des dispositifs qui rendent un retour de Ia reglementation et de Ia polirique indusrrielle qui en arriere couteux ; pour Ia reglementation des service' couvrent en fait toute Ia gamme des interventions de l'Etat d'urilite publique, par exemple, ces dispositifs pour- examinees dans le present Rapport - , il n' existe pas de raient prendre Ia forme de contrats de prise ferme recette tolte faite applicable a tollS les cas de figure. Dans conclus avec des producteurs independants. les pays OL• il y a trap d'Etat, il convient de donner Ia prio- • T ravailler en partenariat avec les entreprises et les rite a Ia privatisation et a Ia liberalisation de l'economie. cimyens er, le cas echeam, decharger entierement l'Erar Chaque pays doit egalemem s'anacher a renforcer et a du fardeau de !'execution des caches. S'agissant de Ia adapter ses institutions, non pas a les demanteler. Dans la politique industrielle, les pouvoirs publics peuvent, par partie que ce chapitre consacre a Ia reglementation et a Ia a exemple, s'attacher promouvoir Ia collaboration entre politique industrielle, nous avons distingue les formules les acteurs du secteur prive au lieu de mettre en place qui impliquent un appareil insritutionnel lourd de celles une lourde administration pour s' occuper de ce secteur. qui necessirent une logisrique Iegere, en soulignant que le En matiere de reglememation ftnanciere, cela signifie choix entre ces approches peut varier en fonction de Ia qu'il vaur mieux mettre en place un sysreme qui incite capacire d'acrion de chaque pays. les banquiers a adopter des regles prudentielles de ges- Les methodes qui font appel a une logistique insdtu- tion, pluror que de se contenter d'instituer des mecanis- tionnelle lourde et qui donnent des resultats concluants mes de controle bancaire. Et, dans Ie domaine de Ia om deux caracteristiques communes. Tom d'abord, elles reglementation environnementale, il s' agira d' u tiliser necessitent de solides structures administratives. Ensuite, l'arme de l'information pour encourager les initiatives elles supposent que soit laisse un pouvoir discretionnaire individuelles au lieu d'imposer d'en haut des regles substantid, au double plan des orientations er de I' execu- inapplicables. a tion, a un organisme public integre un mecanisme de contrepoids qui empeche route derive du systeme vers Les politiques qui s' appuient sur ces deux methodes l'arbitraire. Si les institutions sont solides, les interventions d' approche n, Ont peur-etre pas Ia perfection de cas d' ecole, de l'Etar peuvent contribuer au bien-erre economique. Si mais a mesure que Ia capacite de l'Etat augmeme, les pays elles ne le sont pas, les faits et I' analyse presentee ici ten dent pourrom adopter des instruments plus flexibles, suscepti- a momrer que, dans le meilleur des cas, ces interventions bles de procurer de nouveaux gains d'efficacite. A tout seront in·~fficaces. Dans le pire des cas, elles seront le plus moment, l'Etat do it pouvoir convaincre les entreprises et Ia sur moyt n de livrer I' economie a des interets prives ou a population en general que souplesse ne sera pas synonyme des politiciens et des bureaucrates omnipotents animes par d'arbitraire sinon, les bases memes du developpement le seul so•Jci de servir leurs propres interets. s' effondreront. RENFORCER LES INSTITUTIONS , POUR " ACCROITRE LA CAPACITE D'ACTION DU SECTEUR PUBLIC Sire, les fonctionnaires sont mal payes. .. Pour cette raison, les hommes competents et ta!entueux ne veulent pas servir I'Etat. Le gouvernement de Votre jifajeste est done contraint d'engager des gens mediocres qui ont pour seul souci d'ameliorer leur situation pecuniaire ... la fonction publique de votre empire devrait etre aux mains d'hommes intelligents, trami!leurs, competents et motives. .. I! appartient a Votre Jifajesti de fizire respecter !e principe fondamenta/ de la responsabilite, car, stms cela, aucun progres n 'est possible et tout effort est voue t'z !echec. Testaments politiques d'Ali Pasha, Grand Vizir du Sultan ottoman Abdulaziz, circa 1871 (cite dans Andie et Andie, 1996) ES PROBLEMES QUI TOURMENTAIENT LE SULTAN fas:on satisfaisame. En donnant Ia priorite aux institutions, L Abdulaziz sont les memes que ceux qui hantent on s' ecarte de I' approche classique de I' assistance tech- aujourd'hLi les gouvernements. L'histoire du developpe- nique, axee sur le materiel, les competences et les capacites ment en Europe et en Amerique du Nord au XIXc siecle administratives ou techniques. Ici, l'accent est mis sur et en Asie de !'Est au xxc siecle montre que Ia construc- !'ensemble des incitations qui influent sur le comportement tion d'un secteur public efficace peut avoir des retombees sur ce que font les organismes publics et les fonction- economiques importantes. Helas, les exemples de ce genre naires et sur Ia fas:on dont ils le font. II est rare que Ia cor- ne sont que rrop rares. ruption et l'inefficacite soient deliberement encouragees L'amelioration de l'efficacite de l'Etat passe par l'eta- dans I' administration. Mais, pour en venir about, il ne suf- blissement du cadre institutionnel necessaire au bon fonc- fir pas d' etablir des regles formelles interdisant les pots-de- tionnement du secteur public, mais Ia tache est extreme- vin ou l'abus du clientelisme. II faut que les regles er les ment ardue. En il peut etre tres difficile de remplacer mecanismes d'incitation integres au systeme permettent de un mauvais systeme, une fois qu'il est en place, car des traduire les intentions dans les faits. imerets puissams cherchent amaimenir le statu quo, aussi Les fondements d'un secteur public efficace inefficace et injuste soit-il. Et ceux qui sont leses par ce sys- teme ne peuvem pas toujours exercer une pression suffi- L'experience de nombreux pays montre qu'une adminis- sante pour obtenir un changement. Meme s'il existe de tration qui fonctionne bien peut contribuer aIa croissance bonnes raisons d'ameliorer le fonctionnement du secteur et au recul de Ia pauvrete (chapitre 2). Elle peut aussi aider public, les efforts se heurtent souvent aun manque consi- adefinir de bonnes orientations et fournir au moindre cout derable d'informations et de moyens. les biens et les services publics essentiels. Au XIXe si~:cle, Ia Comment les gouvernements peuvem-ils s'y prendre plupart des pays touches par Ia revolution industrielle Ont pour remedier a l'inefficacite des institutions ? L'organisa- modernise leur administration publique. Les premiers ont tion et Ia gestion d'une administration publique posem des ete Ia France, Ia Prusse et le Royaume-Uni. Le succes des problemes complexes auxquels il est difficile de trouver des reformes de Ia fonction publique britannique au siecle der- solutions claires er transparentes. Le present chapitre decrit nier est un premier exemple de !'importance du developpe- certains des principaux elements d'un secreur public effi- menr d'une administration efficace, fondee sur des regles. cace et exanine comment ils peuvem etre mis en place de Comme l'explique l'encadre 5.1, ces reformes ont annonce 92 RAPPORT SUR L.E DEVEL.OPPEMENT DANS L.E MONDE, 1997 Encadre 5.1 Mise en place des fondements de !'administration: ies reformes Northcote-Trevelyan au Royaume-Uni Jusqu'au debut du XIXe siede, les affaires de l'Etat au d'une part, les taches intellectuelles (elaboration des Royaume-Uni etaient administrees par des hommes qui politiques et administration) et, d'autre part, les taches devaient leurs postes au clientelisme politique et au mecaniques (travail de bureau) ces taches devant nepotisme. n n' existait pas de systeme de remuneration erre executees par des fonctionnaires de carriere. Le unique ; le.~ fonctionnaires touchaient des pots-de-vin personnel qualifie pour executer les taches intellec- pour augmenter leur traitement ; ils consideraient leur tuelles serait recrute dans les universites nouvellement emploi comme une charge venale et, bien souvent, ils reformees ; les plus competents seraient selectionnes engageaient et retribuaient eux-memes leurs employes. par Ia voie de concours organises sous Ia surveillance L' avancement en fonction du merite individuel n' etait d'une commission de la fonction publique. pas un principe fondamental, bien qu'il ne rut pas exclu. Ces propositions se sont heurtees a une vive oppo- Au cours de l'epoque victorienne, les changements sition. Une commission de Ia fonction publique a sociaux et economiques et les exigences d'une dasse certes ete creee en 1855, mais de nombreux ministeres moyenne plus nombreuse et mieux instruite ont ont conserve leurs methodes de recrutement habi- entraine de profondes reformes qui ont touche aussi tuelles jusqu'en 1870, date a laquelle le droit de pre- bien les universites que l'armee, Ia justice et le gouver- sentation a ete aboli et les deux categories de fonc- nement central et les administrations locales. tion ont ete imposees atous les ministeres. La reforme Le schema directeur de Ia n!forme de Ia fonction Northcote-Trevelyan a ete suivie d'autres reformes, publique ftgurait dans le rapport Northcote-Trevelyan dans l'armee, Ia justice et, plus tard, !'administration de 1854, qui preconisait Ia creation d'une administra- municipale. Les regles regissant !'elaboration et Ia mise tion moderne fondee sur une fonction publique de car- en oeuvre des politiques ont aussi ete profondement riere. S'inspirant des idees avancees par Thomas remaniees. A Ia fin du xrxe siede, le Royaume-Uni Macaulay pour Ia fonction publique indienne, Sir Staf- avait jete les bases d'une administration moderne et ford Northcote et Sir Charles Trevelyan ont propose de avait institutionnalise les principes d'honnerete, d' eco- diviser les taches du gouvernement en deux categories nomie et de neurralite politique. l'avenement d'une meritocrarie professionnelle qui a Pour s' attaquer aux causes profondes de ces prob: emes ouvert Ia voie a un demi-siede de domination anglaise sur et jeter les bases d'un secteur public efficace, les pays le commerce international. doivent donner Ia priorite a rrois elements essentiels : Plus recemmenr, certains pays d'Asie de l'Esr ont etabli et developpe les fondemems d'une administration compe- • L 'existence d'une solide capacite delaboration et de coordi- tente. Mais de nombreux pays a faible revenu n'ont pas nation des politiques a!echelon central C'est Ia que siege reussi a cn~er ne serait-ce que les rudiments d'une fonction le cerveau du systeme. Les hommes poliriques formulent publique fondee sur des regles. Bien souvent, leur systeme des idees et ftxent des objectifs mais, pour que ceux-ci ressemble formellement a celui des pays indusuiels mais, prennent corps, il faut les traduire en priorites srrare- en pratique, l'informel reste Ia norme. Les regles de gestion giques. Cela necessite des mecanismes permettant de du personnel fondees sur le merite sont contournees, et le prendre des decisions eclairees, ordonnees et re~pon­ recrutemem et Ia promotion sont toujours regis par le sables. Erablir des regles qui laissent aux hommes poli- clientelisme. Les budgets sont irrealistes et les choix budge- tiques eta leurs conseillers l'autonomie necessaire pour taires sont souvent rem is en cause en cours d' execution, definir des orientations, tout en permettant aux imeres- au des circonstances. A Ia base, tous ces problemes ses d'inrervenir dans le processus decisionnel et d' exercer peuvent etre imputes aux lacunes institutionnelles sous- une surveillance, est un defi constant pour tous les pays. jacenres ; difficulte d'application des regles de droit tant a • Des systemes de prestation efficaces. La aussi, il faut trou- l'inrerieur qu'a l' exrerieur du secteur public ; absence de ver le juste equilibre entre flexibilin' et responsabilite. mecanismes internes pour consulter les entreprises et Ia Dans le cas des services qu'il est facile de definir et qui societe civile et collaborer avec eux ; et absence torale de peuvent erre soumis a Ia concurrence (c'esr-a-dire pour pression concurrentielle dans le processus decisionnel, Ia lesquels differents fournisseurs peuvem entrer en lice), le fournirure des services et Ia gesrion du personnel. recours aux mecanismes du marche et Ia sous-uaitance ACCROJTRE LA CAPACITE D'ACTION DU SECTEUR PUBLIC 93 peuvent entralner une amelioration sensible de Ia qua- concurrenres. Dans certains pays, les hommes poliriques lite. Mais dans bien d'aurres cas, il est frequent qu'aucun om delegue Ia coordination des orientations macroecono- fournisseur ne puisse se substituer au secteur public pro- miques et straregiques a des organismes centraux compe- prement dit. En !'occurrence, Ia consultation des tents, jouissant d'une certaine autonomic et fonctionnant citoyens et Ia reaction des usagers peuvent pousser a sur Ia base de procedures de consultation transparentes. ameliorer Ia performance, mais cela depend en dernier Dans d'aurres, ils se controlent et s'inrerpellent mutuelle- ressort de Ia loyaure des tonctionnaires et de leur respect ment dans des instances etablies, ou les decisions sont des regles etablies. prises collectivement. Mais de nombreux pays ne pos- • Un personnel motive et competent. C' est Ia cheville sedent aucun de ces mecanismes, et leur absence se mani- ouvriere de l'execurif. Un personnel competent et feste par ]'incoherence des orientations strategiques et par devoue dynamise le secteur public ; a !'inverse, un per- une instabilire macroeconomique. sonnel non motive le paralyse. 11 existe de nombreux Malgre Ia diversire des dispositifs institutionnels, les moyens de motiver les fonctionnaires, comme le recru- secteurs publics efficaces sont generalement caracterises par tement et Ia promotion au merite, une bonne remune- I' existence, a!'echelon central, de soli des capacites d' elabo- ration et un solide esprit de corps. ration des orientations macroeconomiques et straregiques, par des mecanismes de delegation, de discipline et de dis- II faur des decennies pour edifier un systeme adminis- cussion des orientations entre institutions, et par l'etablis- tratif efficace. Lorsque I' on cherche a construire - ou sement de liens institurionnels avec les interesses exrerieurs reconstruire - les fondations de cet edifice, il taut tou- au gouvernement, qui garantissent Ia transparence er Ia jours savoir sur quoi !'on construit. Par exemple, s'il responsabilite et encouragent !'information en retour. n'existe pas de moyens credibles de controler l'urilisation Comme cela est indique plus loin, les systemes existant des ressources, laisser aux cadres une plus grande marge de dans de nombreux pays industriels et dans une grande par- manoeuvre ne rera qu'encourager l'arbirraire er Ia corrup- tie de I'Asie de !'Est presement bon nombre de ces caracte- tion. Certaines reformes peuvent cependant poner rapide- ristiques. Cela n'est pas le cas dans beaucoup de pays en ment leurs fruits meme dans le systeme le moins efficace, developpement, ou I' absence de ces mecanismes est un com me ce a est explique plus loin. obstacle majeur a!'amelioration de l'efficacite de l'Etat. u, les capacites d' elaboration des politiques sont generalement Renforcement des mecanismes decisionnels faibles et fragmentees, et il existe peu de mecanismes insti- Les hommes politiques fixent des objectifs et definissent de tutionnels de consultation et de surveillance. grandes oriemations strategiques. Mais, pour que leurs idees puissent se traduire par des priorites concretes, des Les mecanismes de decision dans !es pays industrie!s mecanismes institutionnels bien con<;us doivent etre en De nombreux pays de I'OCDE se sont dmes, avec le place. Cela permet de taire ressortir clairement les cOJ.lts et temps, de mecanismes de decision qui tonctionnent bien. les avantages des propositions concurrences, et, comme le Ces mecanismes permettent d'elaborer convenablement les manque d'informarions est inevitable, cela peut aider les orientations proposees, d'en evaluer le cout dans le cadre dirigeanrs as'informer aussi bien que possible, en permet- des contraintes budgemires globales, d' en assurer I' evalua- tant aux imeresses de l'interieur comme de l'exrerieur tion critique par voie de consultation et de debar, d'adop- d'apporter une contribution et d'exercer une surveillance. ter et d'enregistrer les decisions, er d'en suivre l'applicarion. De rels mecanismes aident a prendre des decisions en Ce dispositif est complete par un element essentiel : une connaissance de cause et renforcent Ia credibilite du pro- instance centrale capable de facilirer Ia consultation et de cessus decisionnel en general. coordonner les propositions entre les ministeres avant Les regles et les normes enchassees dans le processus de qu'elles ne soient presemees - le Secretariat general du a decision devraient tendre endiguer les pressions poli- gouvernement en France, le ministere des Finances au tiques dewrdonnees qui peuvent exercer une influence Japon, le Bureau de Ia gestion et du budget aux Erats-Unis. nefaste SUI les choix et sur les resultats. Si les hommes poli- Des ameliorations sont roujours possibles. L'Ausualie tiques ou les foncrionnaires cherchenr uniquement a offre l'exemple d'un pays industriel qui a entrepris des defendre leurs pro pres interets et ceux qu' expriment leurs reformes visant expressement arendre le processus de deci- a mandanrs. cela peut avoir des effets contraires ]'interet sion plus transparent, plus competitif er davantage a_x:e sur collectif, '•oire des dfets desrabilisateurs aucune mam les resultats. Plusieurs elements de ces reformes pnSsentent invisible re guidant auromatiquement les initiatives indivi- un interet particulier pour d'autres pays : !'accent mis sur dudles vers le bien commun. II faut done mettre en place Ia publication des COUtS a moyen terme des diHerentes des mecanismes pour discipliner et coordonner le debar orientations possibles ; le souci de favoriser le debar et public et effectuer I' analyse critique des propositions Ia consultation au sujet des priorites, dans le cadre d'un 94 RAPPORT SUR LE DEVELDPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 budget serre, tant au sein du cabinet qu'entre les adminis- en Republique de Coree sont consideres comme les l''rinci- trations; et !'attention accordee aux resultats (encadre 5.2). paux instigateurs de Ia politique industrielle de ces pays et Les Etats-Unis et certains pays d'Europe continentale du recours a l'encadrement administratiL En Tha'ilarde, le om institue d'autres mecanismes de consultation et de sur- ministere des Finances, le bureau du budget, Ia banque veillance. Dans le regime presidentiel americain, les com- centrale er Ia Commission nationale pour le devebppe- missions du Congres, equivalent du cabinet en regime par- ment economique et social - qui form em ce que I' on lementaire, sont les principales instances de debar et de appelle Ia ,, bande des quatre,- agissent al'unisson pour consultation. Les organismes executifs, quam a eux, sonr limiter les depenses et maltriser !'inflation. En Indont:sie, le regis par Ia loi de 1946 sur les procedures adminisrratives, ministere des Finances et l'agence de planification Bapen- qui prescrit certaines regles de procedure ayant torce execu- nas tiennent les cordons de Ia bourse et sont Ia cheville toire, comme !'obligation de rendre publiques les nouvelles ouvd:re de Ia fonction publique. Ces organismes cenrraux politiques, tout en laissant une certaine latitude quam au emploient du personnel professionnel et comp<~tent, fond. Cette approche procedurale permet au legislateur de recrute sur Ia base du merite, souvent par voie de conwurs. a laisser les questions de fond des organismes specialises et Au cours des dernieres annees, plusieurs pays d' Ame- a d' autres parties plus direcrement concernees. Dans le rique Iarine, dont !'Argentine, Ia Colombie, le Mexique et cadre d'un mecanisme decentralise de ce genre, il appar- le Perou, ont egalement delegue Ia conduite de Ia politique tient aux ciroyens et a Ia justice de faire respecter !'obliga- macroeconomique ades technocrates competents et dignes tion de rendre des compres, mais cela a inevitablemem de confiance. Cela a eu des effers notables sur les perfor- pour consequence de freiner Ia prise de decisions. mances. En dTet, cette delegation de competences, conju- De nombreux pays d'Europe cominentale font appel au guee a des procedures budgetaires hierarchisees et transpa- droit adminisrracif et a des tribunaux specialises pour pro- rentes, du genre de cdles qui sont decrites au chapitre 3, a ceder a I' examen judiciaire des acres administratifs qui largement conrribue aIa reduction de l'inflation aIa fin des peuvent etre contestes par le justiciable pour erreur de droit annees 80 et au debut des annees 90. Le Chili, en particu- ou de fait. Ce sysreme a ere adopte pour Ia Cour euro- lier, semble avoir reussi a developper, dans Ia haute fonc- peenne de justice qui est habilitee astatuer sur decisions tion publique, I' esprit de corps qui a de longue date encou- prises par les institutions europeennes. rage Ia solidarite au sein de Ia technocratic indonesienne ou au ministere japonais du Commerce exterieur et de Des orgtmismes centraux d'elite en Asie de !Est l'Industrie. II existe d' ailleurs un parallelisme frappant Les pays dynamiques d'Asie de !'Est om adopte une ap- entre les conseillers de haut niveau - de I' ecole de Chi- proche procedurale de ]'elaboration des politiques qui a cago - au Chili, Ia coterie de Berkeley en Indonesie et Ia certains points communs avec les sysremes en place dans '' bande des quatre » en Tha'ilande. les pays industriels. Plusieurs dirigeants de la region Ont Comme cela a ete dit precedemmem, les organismes tormule une vision d' avenir pour leur pays. Ce fut, par centraux en Asie de !'Est, bien qu'ils disposent d'unt lati- exemple, le cas dans le Japon de l'apres-guerre, ou le parri tude considerable, sont enchasses dans un vaste reseau de liberal democrate avait fixe comme objectif de rattraper conseils consultatifS er de groupes de reflexion externes. En !'Occident ; ce fur le cas aussi, plus recemment, en Malai- Coree, au Japon, en Malaisie, aSingapour et en Tha'ilande, sie, avec le programme «Vision 2020 » du premier minis- I' information sur les coCas des politiques industrielles est rre, M. Maharhir Mohamad. Ces pays se sont employes a diffusee par l'intermediaire d'une serie de conseils comulta- mettre en place les mecanismes institutionnels necessaires tifs reunissant des representants des secteurs public et prive, pour traduire leur vision de l'avenir en un ensemble de qui soumettent les programmes coureux a un examen priorites strategiques bien ciblees. Le pouvoir d'elaborer les rigoureux. Ces mecanismes de consultation institutionnali- a politiques qui permettront d'atteindre les objectif.~ long ses et transparents conferent aceux qui ne sont pas au pou- terme fixes par les dirigeants a etc delegue ades organismes voir Ia faculte de controler les acres du gouvernement, voice centraux d' elite tres puissants. Bien qu'ils soienr relative- d'y opposer leur veto, tout en laissant aux decideurs Ia ment autonomes, leurs deliberations om toujours ete fon- marge de manoeuvre necessaire pour adapter les politiques. dees sur des mecanismes de concertation comme les Les conseils consulrarits doivent disposer d'une grande conseils associant secteur public et secteur prive- qui per- capacire technique pour pouvoir elaborer des politiques mettent aux entreprises privees d'apporter leur contribu- a coherentes 1' aide des informations communiquees par les tion et d' exercer une surveillance. participants prives. Tourefois, de vastes segments de Ia Ces organismes jouent souvent un rOle considerable societe sont exclus de leurs deliberations. Si le secteur prive dans Ia definition de !'orientation economique de leur est peu developpe, ces conseils risquent tort de n'etre plus pays. Le ministere du Commerce exrerieur et de l'Industrie que des mecanismes improductifs generanr des remes de au Japon et Ia Commission de Ia planitlcation economique situation. C'est probablement pour cette raison que leurs ACCROiTRE LA CAPACITE D'ACTION DU SECTEUR PUBLIC 95 Encadre 5.2 Australle : Des mecanlsmes de decision transparents, competltlfs et axes sur les resultats En Australie, I' un des principaux objectifs de Ia n%rme aux ministeres techniques sont devenues plus previ- du secteur public a ete d'inscituer un dispositif pour dis- sibles, puisque les projections etaient automatiquement cipliner et coordonner les politiques et les soumenre a prises en compte dans le budget effectif si aucun chan- un debar intense. Lorsqu'il est arrive au pouvoir au gement d'orientation n'intervenait, ce qui a facilite Ia debut des annees 80, le gouvernement travailliste s' est prise de decisions et ameliore I' efficacite operationnelle trouve confronte a des problemes, dont certains rap- de ces ministeres. pellent ceux qui assaillenr aujourd'hui de nombreux Dans le cadre des reformes, il a ete decide aussi que a pays en developpement : il a do gerer Ia fois une crise les ministeres qui proposaienr une nouvelle politique ou budgetaire immediate et les ruineux engagements a un changement d' orientation entra1nant une augmen- long terme contractes par son predecesseur. tation des depenses devaient proposer en contrepartie Pour discipliner l' elaboration des politiques et f.Ure des moyens de realiser des economies (voir le graphique accepter Ia redefinition des priorites strategiques natio- de droite) pour que les depenses restent dans les limites nales, le nouveau gouvernement a decide de publier des de l'enveloppe allouee par le cabinet. Ce dernier avait estimations des depenses qu'il fuudrait realiser dans pour principal souci d' adapter les priorites strategiques l'avenir, dans le cadre des politiques en place. Cela a fait - par de nouvelles politiques ou par des politiques plus apparal:rre le spectre d' une croissance exageree des restrictives- pour rester dans les limites imposees par depenses en termes reels, ce qui soulignait Ia necessite les contraintes macroeconomiques. Les politiques pro- d'un resserrement budgetaire. Mais, apres avoir publie posees etaient debattues activemenr au sein du cabinet, ces premieres estimations, le gouvernement s' est vu dans et chaque ministere et organisme competent devait pre- I'obligation d' en publier d'autres pour montrer qu'il te- senter des observations ecrites sur les propositions de ses nait sa promesse de reduire Ies engagements de l'Etat. homologues. Cela permettait de legitimer les choix et Les prel'isions ulterieures ont effectivement ete en chute de degager un consensus. Enfin, les reformes ont mis libre, suivant le schema dit de « l'homme qui tombe » I' accent sur les resultats, en imposant l'evaluation perio- (voir le graphique de gauche). L'ouvenure des marches dique des politiques et Ia presentation de rapports sur tlnanci•:rs a impose une discipline encore plus stricte. I' execution et les resultats. Les reformes ont aussi oblige le gouvernement a Grace a cela, le deficit public, qui representait 4 o/o publier une grille de concordance faisant ressortir les du PIB en 1983, a cede Ia place a un excedent a Ia fin differences entre les projections etablies pour les an- de Ia decennie. Ce succes s'est accompagne d'une pro- ciennes et pour les nouvelles politiques. Cela a permis fonde restructuration des depenses publiques, qui tra- d'indiquer dairement les modifications apportees aux duisait a la fois les grandes reorientations strategiques a priorites strategiques et le coilt moyen terme des nou- definies par le cabinet et les changements de priorite au veaux engagements. En outre, les ressources allouees a sein des ministeres, souvent decides leur initiative. Croissance prevue des d6penses totales Variations par categorie, :1983/84 a:1992/93 En pourcentage (cumule) En milliards de dollars australiens 15 ...-----------.--M-a~r-5-19_8_4--------, 5 .--------------------------~ Nouvelles depenses 4 3 10 2 1 0 5 -1 -2 -3 Economie realisee -4 L------------------------------~ 1982/83 1984/85 1986/87 1988/89 DMense Education Sante securite Trans- Autres soclale ports Exercices Source Adapt!! de Campos et Pradhan, 1996 ; Dixon, 1993. 96 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MDNOE, 1997 versions africaines - comme les conseils economiques et cumulatifs sont collecrivement sourenables ou sont Olmpa- sociaux que les pays Francophones om rente de mettre en tibles. Dans de nombreux pays, programmes d'irwestis- place - se sont generalement revelees inefficaces (sauf au sements publics ne sont plus composes que de projers sou·· Botswana). Pour pouvoir soutenir un developpement tenus par des donareurs, dont les COUtS recucrents durable, ces organismes doivem s'efforcer d'asseoir plus continuent de s'accumuler apres l'achevement, comri- largement leur legitimite dans Ia societe, comme cela a ere buant ainsi a !'orientation expansionniste de Ia politique le cas en Asie de !'Est. budgetaire. Le manque de coordination emre les minis- teres du plan et des finances est aussi parfois un obstacle Insuffisance des capacitis et fragmentation du processus a supplementaire !'harmonisation des depenses d'investis- de decision dam les pays en developpement sement et de fonctionnement. De nombreux pays en developpement, notammenr en Tout cela affaiblit considerablement Ia capacite de com- Afrique, en Amerique cemrale et dans les Cara"ibes, ne dis- donner les decisions, de les contester et de les discipliner. posent pas de Ia masse critique de capacites et de Ia cohe- La Guinee en offre un bon exemple. Dans ce pays, Ia prio- rence interne necessaires pour elaborer et coordonner des rite en matiere de depenses a etc donnee a l' enseignt·ment poliriques macroeconomiques et strategiques. Les maigres primaire, a Ia sante publique et a I' entretien des [•JUtes, ressources existant a !'echelon central sont reparties entre mais les fonds sont souvent affectes, au bout du compte, a quelques hauts foncrionnaires qui doivem vaquer a de d' autres secteurs. En outre, il n' exisre aucun mecanisme nombreuses taches. Ces difficulres sont aggravees par des pour evaluer les COUts des politiques proposees ou sou- problemes internes - faiblesse des remunerations aux mettre les propositions a un exam en rigoureux. D' a pres des echelons superieurs, cliemelisme politique generalise, estimations, Ia part des programmes prioriraires dans les absence de systeme de recrutement et de promotion fonde depenses publiques totales devrair tripler en quatre ans sur le merite. pour que soient respectees les priorires fixees par le gouver- L'insuffisance des capacites a I' echelon central a une nement, ce qui impliquerait des coupes sombres dans consequence particulierement coilteuse : elle empeche d'autres programmes (graphiques de gauche sur la fi- d' etablir des previsions budgetaires sur Ia base d'hypo- gure 5.1). II a en outre ere erabli que les charges recur- theses judicieuses et realistes, ce qui nuit Ia transparence a rentes afferentes aux projets d'investissement finann;s par eta Ia previsibilire du processus de decision. Ainsi, au cours les donateurs etaient insourenables (graphique de droite des dernieres annees, l'ecart moyen entre le montant des sur Ia figure 5.1). Les memes dysfonctionnements se rnani- charges renouvelables budgetisees et leur montant effectif a festent dans !'ensemble du monde en developpemenr, ou etc de plus de 50 % en Tanzanie et de plus de 30 o/o en des routes construites depuis peu sont laissees abandon, ar Ouganda. La transparence et Ia coherence du processus des ecoles sont privees de manuels scolaires et des centres decisionnel sont aussi compromises par l'utilisation de de sante sont depourvus de medicaments. fonds extrabudgetaires (qui representent plus de Ia moitie Plusieurs initiatives ont ere lancees pour remedier a cer des depenses federales rotales au Nigeria) et par des retards etat de choses, mais elles n'en sont encore qu'a leurs imporrants dans Ia presentation et Ia verification des debuts. L'Initiative pour le renforcement des capacit~s en comptes financiers. Bien souvent, les decideurs n' ont Afrique, par exemple, vise a renforcer Ia capacite d' analyse qu'une vague idee du C01lt OU des resultats des politiques. des politiques des gouvernements africains en ameliorant le C'esr en partie pour certe raison que le processus budge- professionnalisme de Ia fonction publique, en etablissam taire est axe presque exclusivement sur Ia repartition des de meilleurs sysremes d'information et en encourageant Ia ressources, et non sur les resultats auxquels elle tend. participation des universites locales et de Ia societe civile en Dans les pays rributaires de I' aide exterieure, les general. Les gouvernements et les donateurs ont aussi bailleurs de fonds remedient parfois au probleme de entrepris des programmes d'investissements sectoriels des- l'insuffisance des capacites centrales mais, trop souvent, ils tines a coordonner !'aide exterieure. En Zambie, le Pro- l'aggravent. S'ils parviennent par leurs conseils a suppleer a gramme d'investissement dans le secteur agricole regr•mpe cette insuffisance, le probleme est resolu a court terme. 180 projets distincts. Toutefois, bien qu'ils unifienr des a Mais ces conseils n'aident pas developper les capacites a initiatives dans un meme domaine, ces efforts peuvent eux- long rerme si les dirigeants ne se rendent pas compte qu'il memes creer des problemes de coordination tam que les faut faire appel en dernier ressort aux experts locaux. capacites restent faibles. Le Malawi et l'Ouganda figurent L'action des bailleurs de fonds peut aussi avoir pour effet parmi les pays qui abordent I' etape suivante de Ia reforme, de fragmenter Ia capacite d'elaboration des politiques a qui est une etape cruciale : celle de Ia mise en place d'un !'echelon central ; c'est notamment le cas lorsqu'ils processus ordonne pour fixer des priorires straregiques conduent avec des ministeres des accords bilateraux por- intersectorielles, dans les limites imposees aux depenses tant sur des projets multiples, sans savoir si leurs effets globales. La Colombie, quam aelle, est en train d'instituer -"I!"":WS$...._ _.,•••. _ _ _,,.,,.,_,, ~ ... ,.... ..,.,_,_ _, ..............._ _ _ _.. ,._,_ _ _ _ _,_,.. ,.,.._ _ ,_ _ _ _ _.,.,.,¥..,,._,_i_,.,.ill4.....-- , ....... ... ~-'j1!1'_, ___ __,..,... \1<1~-~t il , l$11- ~~ AC:C:ROlTRE LA C:APAC:ITE D'AC:TION DU SEC:TEUR PUBLIC 97 Figure 5.1 En Guinee, les dotatlons budgetalres ne refletent pas les prlorites gouvernementales Depenses pubUques 1994 oepenses d'investlssement prevues Entretien En millions de francs guineens constants 400 r--------- Sante publique Autres 15% 350 85% Charges recurrentes 300 250 Charges Depenses publlques a !'horizon 2000 200 recurrentes effectives Entretien des routes 150 Depenses 100 d'equipement 44% 50 0 -'_....__ _ ~----'---'---- Enseignement 1996 1997 1998 1999 2000 prima ire Source : Adapts de Banque mondiate, 1996d. un systeme d'evaluation retrospective pour determiner si (Conseil des ministres) reste responsable de !'elaboration et les po!itiques et les programmes en place produisent les de Ia coordination des politiques, et il dirige les activites resultats escomptes. des departemems du gouvernement central. Ces derniers som toujours tres nombreux (plus de 110) ; leurs attribu- Coordination tks politiques dans les pays en transition tions se chevauchem et les rapportS hierarchiques som Bien que le manque de competences administratives pose flous (tlgure 5.2). Cette structure compliquee entrave Ia moins de problbnes dans les economies en transirion coordination, freine !a prise de decisions et reduit Ia trans- d'Europe centrale et orientale et de !'ex-Union sovietique, parence. Cependant, apres !'adoption d'une nouvelle cons- !'experience de ces pays montre qu'il est egalement impor- titution en juillet 1996, une reforme du systeme a ete tant de disposer de mecanismes permettant d'utiliser ces entreprise. competences pour elaborer des politiques coherentes. Confrontes a des problemes similaires, quoique peut- L' effondrement des regimes communistes a entraine la erre moins aigus, certains pays d'Europe centrale et orien- desintegration de l'appareil de decision centralise qui coor- tale om entrepris de reformer les mecanismes de decision donnait les activites des ministeres et des depanements. centraux. La Pologne et !a Hongrie ont decide de rationa- Cela s'esr ttaduit par Ia confusion et le chevauchement des liser le systeme pour eviter Ia dispersion et l'ernpietement attributions et par !'emergence d'une responsabilite morce- des fonctions et accelerer le processus decisionnel. La Iee, plut.-Jt que collective, situation conduisant infaillible- Georgie est parvenue ainsi asupprimer les chevauchements ment aLt catastrophe politique. et Ia repetition inutile des memes taches, les projets de loi Le cas de !'Ukraine est un exemple extreme de ces sont desormais examines par le conseil economique presi- problemes. Depuis Ia proclamation de l'independance dentiel au grand compler avant d'etre soumis au parle- en l991le pays a etabli un appareil d'Etat qui rappelle, a mem. Ces reformes ont favorise Ia consultation et Ia coor- bien des egards, !'ancien systeme sovietique. Le processus dinarion au sein du gouvernement central. Mais !a plupart de decision reste tres centralise. Un appareil ministeriel des pays om encore fort a faire pour se doter des capacites 98 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, l 997 Figure 5.2 En Ukraine, le chevauchement des fonctions obere le processus dectslonnel Premier mm1stre Vice-premier ministre Cabinet du pres1dent Source: Adapte de Banque mondiale, 1997. institurionnelles necessaires pour n'pondre efficacement realisee aux fins du present Rapport dans 58 pays en C'eve- aux multiples exigences de Ia transition. loppement, 6 % seulemenr des hommes d'affaires de ces pays jugent les services publics efficaces et 36% les jugenr Une reforme des institutions pour mieux fournir rres inefficaces. Les services de distribution du courrier iOnt les services publics les mieux notes, suivis par les services des douanes et des La polirique meme Ia mieux cons:ue ne donnera guere de routes, les services de sante etant les plus mal notes resulrats si elle n' est pas convenablemem executee. Dans de (figure 5.3). Ces resultars confirment une observation plus nombreux pays en developpemem, Ia qualire mediocre des generale : les presrarions les plus mal norees som celles qui services publics et leur cout eleve, ainsi que le gaspillage, Ia sont fournies par des services de !'Administration (et non fraude et Ia corruption qui les caracterisent sont dus gene- par des enrreprises d'Erat) et qui produisenr des resulrats ralemenr ace que I'Erar est considere sinon comme le pres- plus diftlciles aevaluer era surveiller. tataire exclusif, du mains comme le presrataire dominant. II faut avant rout ameliorer Ia gestion de Ia relarion L' expansion de I'Erar liee aux strategies qui en faisaient mandant-agent inherenre aroure activite de service. Dans le moteur du developpement (chapitre 1) a offert aux diri- de nombreux pays, Ia fournirure de services laisse ade~irer geams d'innombrables occasions de profiter de leur posi- parce que ni les mandants (les hommes politiques) ni les tion a des fins poliriques (encadre 5.3). D'une maniere agents (les fonctionnaires) ne se montrem a Ia hauteur de generale, I'Etat est devenu rentaculaire, ce qui a eu des leur cache. Les premiers s'immiscenr dans les affaires cou- consequences desasrreuses. Nombreux sont les cas ou les rantes des organismes publics, et les services sont fournis services publics sont inexistants ou de qualire mediocre. par des departemenrs donr les responsables disposenr d'une a Dans les pays faible revenu, les pertes de reseau som marge de manoeuvre limitee et de ressources incerraines, deux fois plus imporrames qu'ailleurs. En Chine, pres de Meme s'ils reussissenr a conrourner ces obstacles, ils ne 1 million d'hectares de rerres irriguees ant ere laisses en sonr guere incites a obrenir de meilleurs resultars. Dans les friche depuis 1980, faute d'emretien. D'apres une enquere nombreux pays ou le secteur public a le monopole de Ia "''"'*il""l....................... ----···"'· _____________ ,..,, .... _ _ _•.,._~,.,-t'fO"'<""(!l,,z:U\ , ... Ih),..lU ... .... h . F~ .. , . ." '" '.., -- .'i"'~------------.., . .,_. . RU!Ii!t!lllt'l•!•,-.,....• ,., AC:C:RDiTRE LA C:APAC:ITE D'AC:TIDN DU SEC:TEUR PUBLIC: 99 une obligation de resultat, avec lesquels ils passent des Encadre 5.3 La proliferation de I'Etat contrats en bonne et due forme qui leur laissent une plus au Bangladesh grande autonomie de gestion, tout en les obligeant a rendre compte des produits ou des resultats. D'autres ont Depuis l'independance du Bangladesh en 1971, recours a des formules administratives plus classiques qui l'Erat a prariquement double de taille. Le nombre de privilegienr, au sein du secteur public central, Ia responsa- ministeres est passe de 21 a 35 en 20 ans et, entre bilisation dans !'utilisation des ressources, le recrutement et 1990 et 1994, le nombre de departements et de Ia promotion au merite, et le developpement d'un esprit de a directions a augmente de 109 221. L'effectif du corps pour encourager Ia loyaure et ameliorer les perfor- secreur public est passe de 450 000 personnes en mances. Enfin, Ia participation des usagers, les enqueres a 1971 pres de 1 million en 1992, soit un raux de aupres des clients, Ia publication d'evaluations des resultats croissance cumule de 3,6 o/o par an, alors que, pen- et d'autres mecanismes donnant Ia parole aux ciroyens sont dant Ia meme periode, le taux de croissance demo- autant de moyens de pression externes qui peuvent inciter graphique a ere de 2,5 %. La remuneration des fonc- a ameliorer la qualite des services. tionnaires a fonement baisse, en particulier aux Ces initiatives peuvenr erre classees en trois grandes echelons superieurs. Le traitement de base d'un categories : celles qui offrent de plus larges possibilites de secretaire permanent (grade le plus eleve) a diminue sortie, celles qui donnem Ia parole aux usagers et celles qui de 87% en valeur reelle depuis 1971. renforcent le respect des regles et Ia loyaute. La bonne for- Si l' on a cree autant de ministeres, de divisions et mule depend du cadre d'incitation dans lequel le service de departements, c'est en partie pour repondre de a peut etre fourni (figure 5.4). Le recours aux mecanismes du nouveaux besoins, comme Ia protection de I' envi- marche et Ia passation de contrats avec le secteur prive ronnement et Ia condition feminine. Mais l'Etat a aussi erendu ses rentacules dans le do maine commer- cial. Son expansion a souvem ere motivee par des consid.~rations politiques. La multiplication des Figure 5.3 La plupart des entrepl'lf.eS ont une mauvalse opin:lon des services publics, ministicres a permis de d1stribuer des postes aun plus mals certains services sortt mleu• notes grand nombre de partisans politiques, tout en creant que d•autres des emplois aux echelons inferieurs. Hormis ses reperCIISSions budgetaires, J' expansion de l'Etat a mis a rude epreuve les capacites d'execution, aggrave les problemes de coordination et rendu Ia reglementa- tion plus ratillonne. Elle a aussi favorise Ia formation de groupes de defense d'interets categoriels qui ont entrave les efforts de rationalisation er de reforme. fourniture des services collectifs, aucune pression exre- rieure ne s'exerce pour amdiorer Ia performance. Rares sont ceux qui ont etabli des regles credibles rendant les cadres responsables de !'utilisation des ressources er de I' obtention de resultats quamifiables. Mecanismes institutionnels Poste Douanes Routes Soins de Les gou' ernements onr recours a differents mecanismes sante ~t:,. .1 ~;:;,:! institutionnels pour ameliorer Ia qualite des services publics. [Is font notammenr appel au marche pour creer des press tons concurrenrielles et donner aux usagers Ia pos- a sibilite d.: s' adresser d'autres fournisseurs que les fournis- seurs publics pour obrenir un service de meilleure qualite a ou moir. s couteux. La sous-rraitance des enrreprises pri- Source : Enquete aupres du secteur prive ettectl,llle aux fins du vees ou i. des ONG est une autre solution possible. Cer- present Rapport. tains goJVernements creent des organismes publics ayant 1 DO RAPPORT SUR LE DEVELDPPEMENT DANS LE MDNDE, 1997 qui representait 9 o/o du PIB, a cede Ia place a un excedent Figure 5.4 Trois strategies pour ameliorer au cours des annees 80 et le cout unitaire des servict·s a ete les services publics reduit de plus de 20 % dans certains cas. Plusieurs pays en developpement s'engagent mainte· Renforcer les nant sur cette voie. Mais ce qui est faisable en Nouvelle- mecanismes .-~-:::-7~..,...-----= d 'expression Zelande ne I' est pas forcement dans ces pays. II faut beau- de !'opinion coup de competence er de volonte pour negocier et faire executer des contrats, en particulier dans le secteur des ser- vices sociaux ou il est difficile d'imposer un cahicr des charges precis. La solution optimale depend a Ia fois des caracteristiques du service et de Ia capacite de l'Etat de faire executer des contrats internes et externes (tableau 5. I). Par exemple, pour les services qui peuvent erre soumis a Ia concurrence -- comme le sont Ia plupart des services commerciaux ou, plus recemment, les telecommunic.ttions et Ia production d'electricite - , les mecanismes du marche peuvent susciter de puissantes pressions concurremielles qui incitent aameliorer les presrations. Lorsque l'Etar peut etablir un cahier des charges et en controler I' execution pour un cout de transaction peu eleve, Ia sous-traitance a des emreprises privees ou ades ONG est une solution inte- ressante. Les pays ou il existe de solides capacites er une ferme volonre erablissent des organismes bases sur le rcnde- offrent principalement des possibilites de sortie. Dans le ment et des contrats-plans, meme pour des activites com- secteur public au sens large - qui comprend Ies entre- plexes relevant du secteur public proprement dit, comme Ia prises d'Etat constituees en societes et les organismes bases defense, !'education et Ia sante. Par contre, les pays qui sur le rendement - , les possibilites de sortie sont plus n' ont pas les capacites necessaires pour faire executer des limitees, mais !'avis des usagers exerce une plus grande contrats complexes et ou les controles adminisrratifs sonr influence. Les activites donr le produit est difficile a speci- insuffisants pour empecher l'arbitraire dans un regime de fier et qui ne peuvent pas erre ouvertes a Ia concurrence gestion plus souple doivent avancer avec prudence. doivent rester du ressort des administrations publiques propremenr dites, bien que celies-ci n'offrent aucune pos- Des marches concurrentiels sibilite de sortie realiste et qu' dies aiem beau coup moins de La sollicitation excessive des ressources de l'Etat et les res- souplesse dans Ia gestion financiere et la gestion du person- trictions budgetaires croissantes amenent les gouwrne- nel. Ce qui compte, dans ce cas, c' est I' avis des citoyens, Ia ments a recourir davanrage aux mecanismes du marche loyaute des fonctionnaires et Ia definition claire des regles pour ameliorer Ia fourniture des services pouvant erre SOU- qu'ils doivenr observer. mis a Ia concurrence, alors meme qu'une vague d'innova- Les programmes dits de " nouvelle gestion publique ,, tions technologiques et politiques repousse les frontieres de lances recemment dans les pays industriels visem a dechar- ce qui peut etre considere comme concurrentiel. Comme ger le secteur public proprement dit (le centre du cercle cela est explique au chapitre 4, Ia dereglemenration t't le dans Ia figure 5.4) de Ia fourniture des services, principale- decouplage des acrivites dans les secteurs domines par menr par le biais des mecanismes du marche et de contrats l'Etat, comme Ia production d'dectricire, ont entral'ne une explicites. Le cas de Ia Nouvelle-Zelande en est le meilleur baisse importante des cof:lts unitaires et une expan,ion exemple. Au debut des annees 80, l'Etat s'est desengage rapide des services. des entreprises commerciales et des autres emreprises pou- D'autres innovations recentes, comme !'attribution de vanr etre ouvertes aIa concurrence, qui ont alors ete cons- bons et d' allocations par personne, ont encore elargi le tituees en socieres ou privatisees. Les grands ministeres champ de Ia concurrence dans Ia fourniture des services multisectoriels ont ete scindes en unites fonctionnelles a sociaux. T outefois, I' experience reste limitee et est circons- vocation specifique, dirigees par des cadres engages pour crite, dans une large mesure, au secteur de !'education. Au une duree determinee, avec obligation de resultat, et jouis- Chili, un systeme d'allocarions par eleve permet l'inscrip- sant d'une autonomie considerable (y compris pour recru- rion dans n'importe quelle ecole, publique ou privee ; les ter et licencier). Grace aces reformes, le deficit budgetaire, etablissemems scolaires re;;:oivent ces allocations de I'Etat ,.______________.._._,,..,,.,,._,..,.,. .. .,,..$<_•...-- .. ... •-~~""''""--,.., , "'"-""""~~"''"''"''"''""j_]""l!l-~"'""'"""""'-'"'-'"'"""'"'""''IHI'l"""'-'.,.,_,"'l!c.<"'O""'""'"'•--~-·-·-v-w~"~- kiO&. )& ~,~--~ ACCROtTRE LA CAPACITE D'ACTION DU SECTEUR PUBLIC 101 Tableau 5.1 Mecanlsmes pour ameliorer les services publics Secteur prive Seoteur public au sens large Secteur public proprement dit sur Ia base du nombre d'inscriptions (encadre 5.4). Cela a competitive ; l'Etat peut en eftet sous-traiter Ia fourniture emra!ne une augmentation des inscriptions dans les ecoles de services a des entreprises privees selectionnees par voie privees, mais les effets qu' elle a eus sur les resultats sco- d' appel d'ofl:res. La sous-traitance est main tenant une pra- laires ne sont pas encore connus. La formule est promet- tique tres repandue dans de nombreux pays industriels. teuse mais, en !'absence d'une reglementation adequate, L'Etat de Victoria, en Australie, en offre un exemple frap- die risque de renforcer les clivages sociaux. pant : Ia moitie au moins des activites inscrites au budget En tout etat de cause, le recours accru aux mecanismes des collectivites locales, y compris des activites complexes du marche doit s'accompagner d'une reglementation effi- comme les services de sante communautaires, font !'objet cace, ce qui n' est pas toujours facile a realiser comme on I' a de marches passes par voie d' adjudication. vu au chapitre 4. Les difficulres sont plus grandes encore Dans les pays en developpement, ou la capacite du mar- dans le domaine des services sociaux que dans des secteurs che est aussi faible que celle de l'Etat, les possibilites de comme celui de !'infrastructure. Par exemple, dans de sous-traitance sont plus limitees. T outefois, lorsque le pro- nombreux pays en developpement (a !'exception notable a duit final est tacile definir et que !a concurrence directe du Bresil), les services de sante fournis par le secteur prive est impossible, des formules d'encadrement de Ia concur- ne sont pas reglementes parce que I'Etat n'a pas les moyens rence, comme les contrats de service ou de gestion, les de contr61er le grand nombre de petits prestataires de soins. contrats de location ou les concessions a long terme, peu- vent procurer des gains d' efficacite. Au Bresil, par exemple, Sous-tmit.mce flu secteur prive et aux ONG Ia sous-traitance de l' entretien des routes a des entreprises Les marches qui ne peuvent pas erre entierement ouverts a privees a permis de realiser une economie de 25 % par rap- Ia concurrence peuvent au moins etre attribues de far;:on port ace que ce travail aurait coute s'il avait ete execute par 102 RAPPORT SUR LE OEVELOPPEMENT DANS LE MONOE, 1997 EnCactr6.$.4 Bona d'6tuctes et libre cholx des ecoles La distribution. de bons d'etudes peut stimuler Ia systeme educatif en 1980, le ministere de !'Education concurrenee cbns le secteur de l'enseignement. Ces verse achaque etablissement, public ou prive, une allo- bons, fmances par l'Etat, peuvent etre utilises dans cation d'un montant ftxe par eleve inscrit. Comme ce n'irn,p11rte q~ etablissement scolaire, prive ou public. montant etait calcule sur la base du coilt moyen des Cela.J~ ·a~ parents le choix de ]'etablissement que etudes dans le secteur public et comme les depenses par ft-~uenteto1lt leurs enfunts, ce qui encourage en prin- eleve etaient inferieures de 70 % dans le secteur prive, cipe Ia OOfiQH'fence entre les ecoles. les ecoles privees se sont dispute les cleves. En 1986, le l,es .d¢t!acteurs de. cette formule pretendent qu' elle nombre d'inscriptions dans le prive avait plus que dou- peu.t .•.ind~r .les eleves, en particulier les meilleurs ble au niveau du primaire, passant de 14 29 % dua a ·d'ef1tl'e eui, q_uitter massivement I'enseignement pu- total, et il avait presque quadruple au niveau du secon- blic,au ri~U:edt paralyser le systeme, ce qui serait un daire. Les efiets du systeme sur les resultats scolaires ne gaspillage et pourrait se solder par une nouvelle baisse sonr pas encore connus. de la qu;ll:ite de l'enseignement public. Or, dans le cadre La distribution de bons d' etudes com porte cepen- d'un programmepilote realise aPorto Rico en 1993, on dant quelques risques, notamment celui d' accroltre Ia a constate que, si 18 o/o des e1eves avaient choisi de quit- stratification des services et les divages entre les usagers. ter I'ecole publique pour 1\~cole privee, 15 % avaient Certains analystes ont critique le passage hatif au libre fait la demarche inverse, ce qui n'avait rien d'un veri- choix des ecoles dans les republiques de !'ex-Union table exode. L'experience a ete si reussie qu'au cours de sovietique, faisant valoir que cda allait accentuer les la deuxiem:e annee, le nombre de demandeurs est passe tensions dans une societe de plus en plus polarisee. Mais de 1 60Q a 15 500. ils craignent surtout qu' en 1' absence de controle natio- L'octrot de fi:mds publics aux ecoles privees n' est pas nal le contenu des programmes scolaires ne seme un nouveau. A~.PaY$-Bas, les deux tiers des eleves sont esprit de division er d'intolerance et que, de ce fait, inserit~ da11s d~ etablissements prives beneficiant d' un l'Etat ne soit plus en mesure d'assurer Ia cohesion ftn~ent de l'Etat. Au Chili, depuis la reforme du sociale, ce qui est l'une de ses fonctions essentielles. l'Etat. Les contrats de location om permis d'ameliorer inhabituelles, la sous-trairance entraine inevitablemen t des l'efficacite technique de Ia distriburion d'eau en Guinee et COUtS de transaction plus eleves. Elle ouvre aussi Ia voie aIa des operations portuaires a Kelang, en Malaisie. corruption et ala mauvaise gestion, ce en quoi die nt dif- Les pouvoirs publics sous-traitenr egalement Ia fourni- fere guere des comrats passes au sein du secteur public. En mre des services sociaux, en s'adressant notamment aux Ouganda, pour ne citer qu'un exemple, les services de ONG. Bien que, dans ce cas, le produit final soit difficile !'inspection generate om signale plusieurs cas de fraude a specifier, cette formule a ete choisie lorsque les ONG dans le cadre de contrats avec le secteur prive, notamment semblaient attachees a Ia qualite ou qu'elles eraient mieux des paiements effectues au titre de travaux fictifs de cons- a meme de desservir certains groupes en raison de leur truction ou d' entretien de routes. orientation religieuse ou ideologique (aux Pays-Bas, par a Enfin, l'appel Ia concurrence ne signifie pas necessai- exemple, l'enseignement est confie depuis longtemps ades rement que le secteur prive est plus performam qt~e le ONG). En Bolivie, une organisation confessionnelle locale secteur public. Dans l'une des plus vastes experiences de a ete chargee de Ia gestion des ecoles publiques, ce qui mise en concurrence des secteurs public et prive aux Etats- donne des resultats prometteurs (encadre 5.5). En Unis, le Departement des travaux publics de Phoenix Ouganda, le gouvernement associe des ONG Ia fourni- a (Arizona) a elabore des strategies novatrices qui lui ont per- ture des services de sante preventifs et curarifs, qui etaient mis de surpasser ses concurrents prives a plusieurs occa- auparavant du seul ressort de l'Etat. sions entre 1984 et 1988. Dans ce cas, Ia competition a ere T ourefois, comme les contrats et les bons, Ia sous- le stimulant de la reforme, mais celle-ci a ere facilitee aussi traitance n' est pas une panacee. En general, elle donne de par la collaboration etroite entre Ia direction et le person- meilleurs resultats lorsqu'il est facile de definir le produit nel, dans le cadre de cercles et de comites visant a amelio- final et que le marche est bien developpe, ce qui permet a rer Ia qualire et Ia productivite en mettant profit Ia com- d' apprecier immediatement 1' efficacite des diHerents pres- petence des travailleurs et en trouvant conjointement des tataires. En revanche, dans le cas d'activires complexes ou solutions inedites. ACCROITRE LA CAPACITE D'ACTION DU SECTEUR PUBLIC 103 Amelioration des services par le biais du secteur public au sens large Encadre 5.5 En Bolivie, Ia sous-traitance Bien que le secteur prive air Ia possibilite de paniciper plus a des ONG permet d'ameliorer Ia quallte largement a Ia fournimre des services, le secteur public de l'enselgnement continuera inevitablement a jouer un role important dans ce domaine. L' enjeu est de creer un environnement qui Dans le cadre d'un programme experimental, le a incite amdiorer les performances. Gouvernement bolivien a confie a !'organisation COMPETITION INTERNE. Certains pays industrie!s confessionnelle Fe y Alegria Ia gestion d' un certain cherchent des moyens d' accroitre Ia competition au sein du nombre d'ecoles publiques, principalement des eta- secteur public afin d'ameliorer Ia fourniture des services qui blissements d'enseignement secondaire. Avant ne peuvem ni erre soumis a Ia concurrence, ni etre sous- d'accepter le marche, !'organisation a demande (et rraites. Au Royaume-Uni, par exemple, les autorites sani- obtenu) le droit de nommer les directeurs et les taires locales et les associations de medecins generalistes a enseignants et de permettre ces derniers de faire sont devenues les clients des hopitaux pour le compte des cours a Ia fois le marin et I' apn!s-midi, et non pen- patients, ce qui a cree un marche interne au sein du secteur dant trois heures et demie seulement, comme dans national de Ia sante. Cette formule a stimule Ia competi- les etablissements publics. tion entre les hopitaux, constituant ainsi un mecanisme Pour le reste, les erablissements administres par decentralise de reaffectation des ressources. La competition Fe y Alegria ne different en rien des autres ecoles interne peut certes ameliorer l'efficacite, mais il faur veiller publiques. Bien qu'ils soient tries sur le voler, les ace que celanese fasse pas au detriment de l'equite. enseignants ne res;oivent pas de formation speciale et La decentralisation c' est-a-dire le transfert de res- ils sont payes autant que leurs homologues de sources et de responsabilites aux echelons inferieurs de I' enseignement public. Les ecoles ne res;oivent pas de 1' administration peur etre un autre moyen efficace de credits supplementaires pour l'achat de livres ou de creer une pression concurrenrielle interne, en particulier fournitures ; leurs programmes et leurs methodes pour Ia foarniture de biens collectifs locaux qui onr peu pedagogiques sont les memes que dans les autres eta- d'effets externes entre juridictions et procurenr peu d'eco- blissements publics. nomies d'echelle. Les collectivites locales disposenr ainsi de Leur seul avantage comparatif, c' est le formidable Ia marge de manoeuvre necessaire pour adapter I' offre aux esprit de corps qui unit les eleves, les parents et le preference' et aux besoins locaux, leur responsabilisation er personnel. Les ecoles ont beaucoup de sucd:s aupres Ia comperition entre juridictions pouvant fournir les des enseignants et des eleves et, bien souvent, les contrepoids necessaires. Mais, comme cela est explique au a parents n'hesitent pas payer un supplement pour chapirre 7, pour que Ia decentralisation conrribue aIa fois pouvoir y inscrire leurs enfants. Les methodes peda- al'efficacite et a l' equite, il faut que les conditions institu- gogiques novatrices experimentees en quelques rares tionnelles appropriees soient reunies au prealable. occasions (comme Ia transmission de cours de 0RGANISMES SOUMIS A DES CRITERES DE PERFOR- mathematiques aIa radio) ont aussi connu un franc MANCE. Les programmes dits de " nouvelle gestion pu- succes, tant dans les ccoles dies-memes que dans Ia blique )) entrepris dans les pays industriels visent a scinder communaute. Ce partenariat entre le secteur public le secteur public proprement dit en une serie d'unites fonc- et le secteur prive, represente par une ONG avoca- tionnelles distinctes ou d'organismes avocation specitlque, tion religieuse, semble si fecond que les aurorites disposant en general d'une plus grande autonomic dans Ia envisagenr de le prendre comme modele pour Ia gestion des ressources financieres et humaines, mais tenus reforme de 1'education nationale. de rendre compte des resultats. En Suede et dans d'autres a pays nordiques, les ministeres et les organismes vocation specifique sont depuis longtemps des entices distinctes. Au Royaume-Uni, pres des deux tiers des administrations om Parmi les pays en developpement, Singapour est peut- ere transtormes en organismes publics semi-autonomes etre celui qui a le plus d'avance dans Ia creation d'unites charges de fonctions specifiques. Ces changements se sont fonctionnelles a vocation precise. En effet, des les accompagnes d'une importante deconcenrration du pou- annees 70, les administrations singapouriennes ont ete voir de gestion et de Ia responsabilite des resultats. En Aus- organisees en organismes publics semi-auronomes. A Ia tralie, au Danemark, en Irlande et en Suede. par exemple, Jamai'que, 11 organismes pilotes doivent etre transformes les frais d'administration detailles om ete regroupes en un en unites de ce type. seul postc budgetaire, ce qui permet aux cadres de reaffec- Toutefois, les pays ou le controle de !'utilisation des ter les re~sources en fonction des priorites et des besoins. ressources est inadequat et ou les capacites sonr limirees 104 RAPPORT SUR LE OEVELOPPEMENT DANS LE MONOE, 1997 doivent avancer avec prudence. Les pays industriels ont reformes institutionnelles. Lorsque le produit est hcile a assoupli ce controle lorsqu'ils etaient en mesure dele faire, specifier - par exemple, les impots recouvres - , b crea- c'est-a-dire apres avoir etabli, au fil des ans, un ensemble de tion d' enclaves peut etre consideree comme une phase regles credibles pour mettre des freins a l'arbitraire. Dans experimentale de Ia reforme, susceptible d'etre elargie pro- les nombreux pays qui n'ont pas encore reussi a instiruer gressivement, et elle peut servir a demontrer que Ia n:forme un controle credible de !'utilisation des ressources, l'assou- peut etre efficace. Mais il est important de selecttonner plissement de Ia gestion ne ferait qu'encourager l'arbitraire rigoureusement les organismes qui passeront sous ce er Ia corruption. Par ailleurs, Ia redaction et !'execution regime. Er, si elles sonr uriles dans un premier temps, les de comrats, en parriculier pour des activites complexes, enclaves ne peuvent pas se subsriruer aux reformes instiru- necessirenr des comperences specialisees qui leur fonr rionnelles aplus long terme qui som necessaires pour creer souvenr defaur. une fonction publique morivee et capable. Certaines de ces observations sont corroborees par une etude recente des enrreprises publiques, qui a revele que le Amelioration des prestatiom par l'intermidiaire du secteur bilan global des contrars-plans dans les pays en developpe- public proprement dit menr etait exrrememenr decevant. Malgre l'echec de cette Dans les pays ou les capacites sont insuffisames, Ia sous- formule, bon nombre de ces pays ont cherche a creer des rraitance, Ia creation d'organismes bases sur le rendtmenr organismes bases sur le rendemenr pour I' execution de et !'imposition d'une obligation formelle de rendre compte taches prioriraires bien definies, comme l'enrretien des des resulrars ne sont pas des solutions viables pour de nom- routes ou Ia perception de l'impot. Ces organismes sont breux services. Le probleme est particulierement aigu dans generalement des enclaves au sein de Ia fonction publique, le cas des administrations de proximite dont les fomtion- ayant une plus grande autonomie de gesrion, un personnel naires (policiers, surveillants des perimetres irrigues, agents mieux paye et une plus grande obligation de rendre de sante, enseignants, agenrs de vulgarisarion) sont quoti- compte des resultars. En Afrique subsaharienne, des orga- diennement en contact avec les usagers, sonr disperse; geo- nismes de ce genre Ont ete crees au Ghana, en Ouganda graphiquemenr, om une grande latitude pour agir et Four- et en Zambie pour assurer le recouvremenr de l'impot. nissent un produit diffrcile a controler, a I' abri de toure D'autres pays semblent prets a en faire de meme. pression concurrentielle. Dans ces cas, Ia creation d'endaves a ete jugee necessaire L'experience de differenrs pays montre que, dans ces pour accroltre les recettes f!scales er offrir de meilleures cas, 1' amelioration des performances peut erre encouragee incitations a !'ensemble de Ia fonction publique. Les resul- de plusieurs fas;ons. Une etude comparative des services tats sont spectaculaires. Au Ghana, premier pays d'Afrique d'irrigation en Inde et en Coree a revele que les premiers subsaharienne a avoir adopte un systeme de perception des offraient peu d'incitations arravailler consciencieusemenr, impots et des taxes douanieres fonde sur Ia performance, a Ia difference des seconds. En Coree, des objecrifs plus les recetres totales ont presque double au cours des cinq precis etaient assignes aux surveillanrs des perimerres irri- premieres annees, passanr de 6,6 % du PIB en 1984 a gues, qui etaient soumis a un controle au hasard de trois 12,3% en 1988, en grande partie grace a !'amelioration du organismes distincts. En Inde, Ia surveillance avait un but recouvrement. Mais ce sysreme a aussi souleve des dift!cul- repressif, tandis qu'en Coree elle visait a resoudre les pro- tes. Les autres fonctionnaires ont protesre contre le traite- blemes. Comme le personnel de !'organisation se deplas;ait ment special accorde aux percepteurs et le ministere des frequemment le long des canaux, iJ etait davantage Soumis Finances s' est plaint que cela portait atteinre a son aurorite. a Ia pression des agriculteurs et une collaboration plus Le programme n'aurait pas pu aller de l'avanr sans le ferme etroite pouvait se developper, contribuant a !'amelioration soutien des haurs responsables. des performances. La creation, dans plusieurs pays tributaires de I' aide CONCENTRATION SUR LA PERFORMANCE ET PRE'!!Sl- exterieure, d'enclaves ayanr chacune son propre systeme de BIL!TE DES FLUX DE RESSOURCES. Pour que !'accent soit mis remuneration et de responsabilite, dans le cadre de projets davanrage sur Ia performance au sein du secteur pubLc, il de developpement, a pose bien d'autres problemes. Sou- faut commencer par detlnir plus precisement les objectifs vent, les bailleurs de fonds om cree ces enclaves sans et les taches. La Colombie, le Mexique et l'Ouganda 'om vraiment prendre en consideration Ia nature des services en train d' etablir un sysreme d' evaluation des perfor- fournis ou I' enchalnement optimal des reformes institu- mances pour indiquer aux cadres comment atteindrt les tionnelles, ce qui a engendre des disparites. objecrifs fixes. Alors que certains pays (comme Ia Nouvelle- Comme cela est explique au chapitre 9, les enclaves sont Zelande) se basent sur les produirs, d' autres (comme I'Aus- generalement cons;ues comme des pis-aller. Bien qu'elles tralie, Ia Colombie et l'Ouganda) mettent l'accenr sur les aiem parfois permis de realiser des objecrifs a court terme, resulrars - c' est-a-dire I' impact des produits sur les bene- elles peuvent faire obstacle a I' approfondissement des ficiaires- er sur I' evaluation retrospective. ACCROJTRE LA CAPACITE D'ACTION DU SECTEUR PUBLIC 105 Mais, meme si les objectifs et les taches sont mieux defi- le controle a posteriori est renforce grace a!'amelioration nis, les cadres du secteur public ne peuvent pas rravailler de des systemes de comptabilite et d' audit. fa~on satisfaisante si les flux de ressources budgetaires sont Mais !'experience montre aussi que le passage d'un sys- tres incertains. Cela rappelle !'importance, pour la gestion teme de conrrOle par operation tres centralise aun systeme en aval, de Ia mise en place, a !'echelon central, de meca- plus decentralise peut rencontrer une resistance. En Equa- nismes de decision efficaces, com me cela a ere dit plus haut teur, par exemple, un plan prevoyanr Ia deconcentration dans ce chapitre. L'etablissement d'un cadre budgetaire a du contr6le des paiemenrs, propose en 1995, n'a roujours moyen terme credible, comme !'a fait l'Ausrralie (enca- pas ere mis en oeuvre, en grande partie parce que les orga- dre 5.2), assure une meilleure adequation entre les poli- nismes centraux craignent le manque de discipline budge- tiques et les ressources, et rend ainsi plus previsibles les taire aux autres echelons. II faur avant rout renforcer Ia apports aux unites en aval. Le Malawi et l'Ouganda sont en confiance en ameliorant les systemes d'evaluation des per- train d'instituer un systeme de ce genre. formances et le contr61e a posteriori des ressources utili- CONTR0LE Flc.IANCIER ET CONTR()LE DE GESTION. sees. Une fois que ces systemes sont plus credibles, Ia resis- Comme Ia production du secteur public est souvent diffi- tance au changement s' affaiblir et les cadres peuvent cile a quantifier et a controler, le contr6le financier et disposer d'une plus grande marge de manoeuvre en assu- !'obligation de rendre des comptes sont necessaires pour mant plus largement Ia responsabilite des resultats. garantir l'inn'grite des cadres, empecher !'utilisation inap- LOYAUTE, MOTIVAT!O~ ET COMPETENCE. L'ameliora- propriee -- ou abusive des ressources publiques et ame- tion des systemes de surveillance, de comptabilite er liorer Ia fourniture des services. En Ouganda, un exercice d' audit ne suffit pas en soi pour ameliorer Ia fourniture de de suivi des depenses a revele qu' une grande partie des nombreux services. II faut aussi renforcer Ia loyaute, Ia fonds alloues aux services sociaux de base ne parvenaient motivation et Ia competence des fonctionnaires. La loyaute jamais aux dispensaires et aux ecoles auxquels ils etaient favorise !'identification aux objectifs de !'organisation et destines, en particulier dans les regions rurales. Dans de incite a avoir une vision a plus long terme des responsabi- nombreux pays, les etats financiers et les audits du secteur lites. Elle est essentielle dans le secteur public proprement public ne )Ont pas etablis regulierement et de fa~on rigou- a dit ou les activites sont difficiles a definir et surveiller, et reuse, d'ou I' absence de contrainres credibles. oil il n'y a pas de possibilites de sortie. Afin dame!iorer Ia transparence et Ia qualite de leurs a En Allemagne, en France, au Japon et Singapour, Ia methodes de comptabilite financiere et d'audit et de foncrion publique cherche a s'assurer Ia loyaute d'un petit reduire j,~s retards, les gouvernements s' efforcent de groupe de professionnels en veillant a ce qu' elle so it en moderniser leurs systemes d'information financiere. Des srricte conformite avec les inrerets de I'Etar. La securite de pays aussi divers que Ia Bolivie, Ia Chine, l'Indonesie et Ia 1' emploi est precisement destinee a promouvoir cette Republique de Moldova sont en train d'edicter, dans leur concordance d'interets, avec succes dans certains cas, mais legislation, des principes comptables rigoureux, avec le en vain dans beaucoup d'autres. Comme on le verra dans concours de puissames associations professionnelles tant Ia section suivante, !'experience des pays ou ce systeme publiques que privees. fonctionne donne a penser que, pour susciter un engage- Bien que !'on ne dispose pas de renseignements suivis ment et attirer du personnel competent et motive, il faut sur les effets de ces reformes, on peut neanmoins en dega- recompenser l'anciennete, offrir une remuneration suffi- ger quelques enseignements uriles pour !'action a mener. sante et creer un esprit de corps, par exemple, en encoura- Des syst~mes d'information modernes et informatises geant Ia collaboration erroite entre Ia direction et les peuvent i1 Ia fois ameliorer la transparence et renforcer le employes. contr6le global, les controles speciflques devenanr moins RENFORCEMDJT DES MFO\NISMES o'EXPRESSION DE necessaires. Le contr6le des dotations peut erre elargi par L'OPINION. II faut du temps pour meme en place des meca- etapes a mesure que les systemes se developpent et que la nismes de controle administratif credibles. En attendant, si confiance s'affermit: on peut ainsi passer progressivement les capacites internes de surveillance et d'execution sont d'un budget detaille par poste, soumis a un contr6le insuftlsantes, les usagers et les benetlciaires peuvent exercer prealable' a des categories budgetaires plus vastes et a des une grande influence sur les performances, reduisant par Ia fourchetles de remuneration plus larges, en laissant une meme le cofrt de Ia surveillance jusqu'a ce que les capacites plus grarde latitude en matiere de passation des marches et soient renforcees. La collaboration entre l'F,tat et Ia collecti- de recrw ement. Le passage du controle prealable au con- vire ou d' aurres formes de partenariat, meme indirectes, a trole a pc,steriori des credits affectes chaque operation do it incitent a reclamer !'amelioration des services. Les meca- erre opere avec prudence, et seulement si le contr6le des nismes d'information en retour, comme les enquetes au- agregats oudgetaires s'ameliore, si les organismes prouvenr pres des usagers effectuees en Inde, au Nicaragua et en qu'on pseurs sur les capacites de !'administration, meme une fois prises • en compte les differences de revenu et de niveau d'instruc- tion (figure 5.5). II est done evident que l'applicatior de Ia bonne formule institution neUe pour recruter du personnel competent et pour le motiver pent procurer des benefices substamiels. • • Recrutement et promotion fondes sur le merite • L'adoption, dans Ia fonction publique, d'un systeme meri- Mains grande •• tocratique permet d' attirer du personnel de haut niveau ; cela rehausse le prestige des fonctions et contribue, dans capacite 0 2 4 6 8 10 12 14 une large mesure, aIa motivation des fonctionnaires. Dans lndice de meritocratie de nombreux pays (Coree, Japon), un concours d'entree national fonde sur des criteres rigoureux permet de selec- Note : Resuttats obtenus sur Ia base d'une regression effectuee a partir de donnees provenant de 35 pays en developpement tionner les candidats les plus brillants. Dans d'autres pays, pour Ia periode 197Q..-90, si I'on neutralise les effets d'autres Ia selection se fait essentiellement sur Ia base des titres sco- variables comme le revenu et I' education. Pour plus de details. laires (le plus souvent universitaires). La motivation est voir Ia Note technique. Source :Evans et Rauch, 1996. entretenue, apres le recrutement, par Ia fixation d' objectifs et de criteres d'avancement precis et par Ia recompense de longues annees de loyaux services. En Coree, le systeme de des comptes en faisant connaltre plus largement les perfor- promotion est fonde a Ia fois sur l'anciennete et le mL:rite. mances de l'organisme concerne. Les chartes du citoyen, Quand, au contraire, les promotions sont personnalisees par lesquelles les organismes s'engagenr publiquement ares- ou politisees, les fonctionnaires se soucient avant tout de pecter des normes de service minimales - comme en Bel- plaire a leurs superieurs Oll aux hommes politiques gique, en Malaisie, au Portugal et au Royaume-Uni influents, ce qui va a I' encontre des efforts faits ;>our peuvenr obliger ceux-ci a atteindre leurs objectifs en renfor- rehausser le prestige de Ia fonction publique en imposam <;ant les pressions externes et internes, et peuvem amener les des regles strictes en matiere de recrutemem. usagers et le personnel aconcentrer leur attention sur Ia qua- Un systeme meritocratique n'a pas encore ete adopte lite du service. Le chapirre 7 aborde Ia question de Ia consul- par de nombreux pays, oil l'Etat est au comraire de\-enu tation et de Ia participation des usagers sons !'angle plus nne source inepuisable d'emplois et ou le recrutement general de !'amelioration de Ia capacite d'action de l'Etat. depend non pas du merite, mais des relations. La figure· 5.6 montre que les nominations politiques sont beaucoup plus Un personnel motive et competent frequentes aux Philippines que dans les autres pays d'.\sie Qu'il soit charge d'elaborer les politiques, de fournir des de !'Est. Cette pratique, conjuguee a une rernunera[ion services ou d' administrer des contrats, un personnel com- mediocre, a affaibli les capacites de I' administration et Ia petent et motive est Ia cheville ouvriere d' un Etat efficace. situation n'a fait qu'empirer avec le temps. Le Gouverne- En general, les mesures prises pour constituer une fonction ment philippin est en train de prendre des mesures pour publique competenre et devouee sonr axees presque que Ia fonction publique rienne davantage compte du exclusivemem sur Ia remuneration. Mais, pour importame merite individueL ll est vrai que les nominations politiques qu'elle soit, Ia remuneration n'est pas le seul facteur. Le peuvent erre tres courantes aussi dans les pays industriels, recrutemem et Ia promotion fondes sur le merite et le deve- comme les Etats-Unis. Mais, lorsque les institutions sont loppement d'un esprit de corps Ont egalement leur impor- &ibles et qu'il n' existe pas de systeme de contrepoids ade- tance. Cela permet, d'une part, de limiter le clienrelisme quat, il vaut mieux recourir ades mecanismes plus transpa- politique et d'arrirer et fideliser des personnes competentes rents et plus competitifs. ,.-.,.!4;li!. ,l!Jl. ,l l__ ' ,, ""Ill""'"''- - .. ..... ,11 ..,,..,.. '"""-•"N""'"""""'qa-•""'"'n--'lf"''.. _""'___..,,,..,_rt1!.,.,.._.,.,,.,_.. ~ '""' M-••• ""~~:_;n_.,,.,~ -~-• _,.,,,..,_, s-•--¥~-.,1!1\-~"'-""~-A~~-Ni'--~-·'*-•----""'•-n~<#/11!"-• _..,,.,.,_!A -~~-- ACCROiTRE LA CAPACITE O'ACTION OU SECTEUR PUBLIC 107 Rgure 5.6 Aux Philippines, !'absence de systeme merltocratique et le faible niveau des remunerations dans Ia fonction publlque ont r&dult Ia capaclte administrative Ampleur des nominations politiques Autres pays Philippines d'Asie de l'Est lndice de capacite administrative 1,0 0,8 0,6 Chef de division 0,4 • Nominations politiques 0,2 Ratio salaires publicsjsalaires prives (pourcentage) jOO r-------~·---·--------, 0.0 Philippines Autres pays d'Asie de I'Est 80 60 Note: Les • Autres pays d'Asie de I'Est • compreonent Ia ~. 40 l'lndonesie, Ia Malaisie, Singapaur. TaiWan (Chine) et Ia Tha'ilande. L'ecatt de remuneration est calcul{! sur Ia base des traiwments des 20 hauts fonctionnaires. Les donnees couvrent Ia periode 1984c-88. Source: Adaptii de Campos et Root, 1996; Commander, Davoodi et Lee, document de reference. 0 Philippines Autres pays d'Asie de I'Est Memc dans les pays qui om insraure un systeme de trouve, par exemple, en Allemagne, en France et au Japon, recrutement fonde sur le merite et qui ont limite Ia pra- est un systeme hierarchise et ferme, imposam des condi- tique des nominations politiques, les hommes politiques tions d'emree tres competitives (encadre 5.6). Dans les a peuvent continuer s'immiscer largement dans les deci- pays qui manquenr de personnel qualifie, cela peut etre Ia sions de mutation. En Inde, par exemple, les hauts fonc- meilleure fao;:on d'instiruer un systeme de formation plus tionnaires sont frequemment mutes et, dans certains Etats, selecti£ Le systeme ouvert, adopte en Nouvelle-Zelande et il arrive que Ia duree d'affectation des agents itinerants ne aux Erats-Unis, est un systeme de recrutemem plus souple depasse pas huit mois en moyenne. C' est en partie pour et decentralise, de plus en plus axe sur le marche. II laisse certe raison que Ia fonction publique indienne n' est plus aux responsables une plus grande latitude pour mettre en consideree comme un modele d'efficacite. correspondance les qualifications requises et les compe- II ex.ste deux cypes de systeme de recrutemem et de tences disponibles, y compris les competences techniques promotion au merite, qui ne s'exduent pas mutuellement: rares, mais, par Ia meme, il est plus difficile d'enrretenir le le manc.arinat et le systeme ouverr. Le premier, que 1' on professionnalisme et !'esprit de corps. 1 CIS RAPPORT SUR LE DEVELCIPPEMENT DANS LE MCINDE, 1997 Encadre 5.6 AIa reche~he de !'excellence: rnandarlnat ou systeme ouvert La plupart des pays qui ont instirue un systeme de marche. C'est notamment le systeme en vigueur aux recrutement fonde sur le merite ont eu le choix entre £.tats-Unis qui permet, aIa difference du mandarinat, deux modeles. L'un est le mandarinat, systeme hierar- d'entrer dans Ia fonction publique a n'importe que! chise limirant l'acces aux candidats les plus prometteurs echelon de Ia hierarchie, a tout age. Les concours en debm de cartiere. Jadis corps d'elite de la fonction d' entree centralises sont remplaces par des exan1ens pro- publique dans certains pays d'Asie de l'Est, le mandan- fessionnels, et les cadres disposent d'une plus grande nat est aujourd'hui un systeme de carriere corporatiste latitude pour recruter. Aux £.tats-Unis comme en Aus- qui s'etend aux echelons intermediaires et inferieurs de tralie, le systl:me de recrutement horiwntal est com- I' administration. Le recrutement, centralise et tres selec- plete par un Senior Exerotive Service, destine a former tif, se fait generalement par concours. Les candidats un corps d'elite au sein de Ia fonction publique. admis accedent rapidement aux plus hautes fonctions. Les varian res les plus novatrices du systeme ouvert de Le plus souvent generalistes de formation, ils sont choi- recrutement et d' organisation des carrieres se trouvent sis non pas pour executer des taches specifiques, mais dans les pays qui ont engage des programmes de reforme pour etre affectes a une carriere ou aun corps. dits de « nouvelle gestion publique ». Dans ces pays, Le systeme adopte en France et au Japon est un les responsabilites en matiere de recrutement ont ete exemple typique du mandarinat. En France, !'Ecole considerablement decentralisees, comme en Nouvelle- nationale d' administration forme les fururs hauts fonc- Zelande, oil les directeurs peuvent recruter du personnel tionnaires ; Ia scolarite consiste en un stage profession- au niveau de remuneration du marche. net d'un an, suivi de 15 mois de seminaires theoriques. Dans les pays qui manquent de personnel qualifie, le Au Japon, l'Universite de Tokyo forme !'elite des fonc- mandarinat peut etre un moyen d'instituer un systeme tionnaires du pays ; Ia plupart ont une formation juri- de formation selecti£ L'existence d'un corps prestigieux clique ou generale, complt!tee evenni.ellement par une peut aussi avoir des retombees positives sur Ia qualite du formation technique en cours d' emploi. On trouve des travail dans le reste de Ia fonction publique. Le systeme variantes de ce systeme a Singapour, ou un cycle de de recrutement ouvert, quant a lui, laisse aux respon- stages de deux ans forme des recrues prometteuses, et en sables une plus grande latitude pour trouver les per- AJlemagne, ou un systeme de formation professionnelle sonnes ayant les competences requises, y compris les com- permet aux candidats ks plus briUants d'acquerir une petences specialisees tres rares, et i1 evite Ia sclerose en experience pratique. apportant du sang neuf atous les niveaux. Son revers est Le systeme de recrutement ouvert est un systeme qu'il est plus difficile d' entretenir le professionnalisme et plus souple et decentralise, de plus en plus axe sur le I'esprit de corps dans I'ensemble de Ia fonction publique. Une remuneration adequate celle des salaries du prive aux Philippines, et a 11 % en L'existence d'un systeme de recrutement et de promotion a Somalie. (A l'autre extreme, Singapour, les salaires dans au merite confere a Ia fonction publique un prestige qui le secteur public representent en moyenne 114 o/o des sa- accroit l'attrait de l'emploi dans ce secteur. Mais, si les laires dans le secteur prive, les hauts fonctionnaires singa- remunerations restent tres inferieures a celles du secteur pouriens sont en fait mieux payes que leurs homologues prive, le prestige ne suffit pas pour combler l'ecart. americains.) Dans certains pays, l'ecart se creuse. Au La difference entre les remunerations dans le secteur Kenya, par exemple, il a augmente de 3 o/o par an public et dans le secteur prive, corrigee pour tenir compte emre 1982 et 1992. Dans bien des cas, I' erosion rela(ive de Ia plus grande securite de I' emploi public, sert de repere des traitements dans le secteur public a etc due en partie pour voir si les traitements de Ia fonction publique sont aux mesures d' austerite budgetaire adoptees dans les adequats. Certaines differences, notamment dans les pres- annees 80, qui ont generalement pese plus sur les remune- rations et les avantages indirects et dans les qualifications rations reelles que sur l'emploi. requises, rendent Ia comparaison difficile. On constate Non seulement l'emploi dans le secteur public n'a pas cependant qu' en regie generale les fonctionnaires gagnent diminue dans de nombreux pays africains malgre les presque toujours moins que leurs homologues du secteur tensions budgetaires croissantes, mais encore il a progresse, prive. Leur remuneration equivaut en moyenne a25 o/o de en particulier aux niveaux de qualification inferieurs ACCROJTRE LA CAPACITE D'ACTION DU SECTEUR PUBLIC 109 Figure 5. 7 En Afrique, les salalres dans ie secteur public ont diminue a mesure que l'emplol augmentait Salaire reel moyen dans !'administration centrale rapporte au PIB par habitant ·--·-----------------------·-·---·--·-- Eleve I. :J' • •• •• •I .. • t· • • • • :. .,. .,• • • • '· ....• • ,., ' •• • • '· ... :..l • Faible 1..__,/--------------------------------------' Faible - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - • Eleve Emploi dans !'administration centrale rapporte a Ia population Note: Donnees individuelles temporelles pour 20 pays d'Afrique pour Ia perlode 1972-93. Dlagramme bilogarithmlque. Pour plus de details, voir Ia Note technique. Source : Calculs des services de Ia Banque mondiale effectues .sur Ia base de donnees presentees dans Kraay et Van Rijc~eghem, 1995, et de donnees de Ia Banque mondiate. (figure 5.7). L'Etat est devenu l'employeur de demier res- Mus par le desir d'augmenter les remunerations dans le sort, offrant des pastes aux parents, aux amis et aux parti- secteur public et par Ia necessite de corriger les desequilibres sans politiques. En consequence, les salaires individuels budgeraires globaux, certains pays ont pris des mesures sont reste's faibles, malgre !'importance de Ia masse sala- pour reduire I' emploi, elargir Ia fourchette des salaires et riale, laquelle a souvent augmente plus rapidement que les relever le niveau moyen des traitements. Ces initiatives ont depenses de fonctionnement et d' entretien, privant les eu des fortunes diverses. D' apres une etude des reformes de enseignants de manuels scolaires et les agents de vulgarisa- Ia fonction publique entreprises dans 15 pays de differentes tion de bi<.:ydettes. regions entre 1981 et 1991, ces mesures ont permis de La disparite entre le volume de Ia masse salariale et le reduire Ia masse salariale et d'elargir le bareme des traite- niveau relatif des salaires se manifeste a travers un autre ments dans moins de Ia moirie des cas. L'emploi avait, lui, probleme grave qui ne peut pas etre regie par une augmen- ere reduit dans plus de Ia moitie des cas, mais une inversion tation globale des remunerations. II s'agit du niveau de de tendance a parfois ete signalee ulterieurement ; les eco- remuneration relativement bas des hauts fonctionnaires, nomies ainsi realisees ont rarement suffi pour permettre de dont les traitements sont soumis a une erosion souvent financer une augmentation substantielle des traitements des plus importante, pour des raisons politiques, que cdle des hauts foncrionnaires. Au Perou, par exemple, quelque tonction11aires de rang inferieur, de sorte qu'il est encore 250 000 emplois ont ere supprimes en trois ans dans Ia plus diffcile d'attirer er de fideliser du personnel tres qua- fonction publique, mais 163 000 fonctionnaires ont ensuite litie aux pastes des. D'apres une etude portant sur dix pays ere reembauches. De surcrolt, les mesures etaient si mal africains, le rapport moyen entre les traitements a!'echelon ciblees que c' est le personnelle plus qualifie qui est parti. le plus eleve eta I'echelon le plus bas est passe de 13 pour 1 Quelques le;rons miles pour I' avenir peuvent etre dega- a 9 pour 1 au cours des annees 80. gees des resultats miriges et souvent decevants des reformes 1 10 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, l 997 de Ia fonction publique. Tout d' abord, les reformes ont ere incarnaient tous une certaine forme d'esprit de corps, que axees exdusivement sur Ia remuneration et I' emploi, et, l'on retrouve aujourd'hui dans Ia fonction publiqtle de plus parriculierement, sur Ia reduction de Ia masse salariale quelques pays, comme I'Allemagne, le Chili, Ia Coree, Ia et des effectifs. Ces mesures som cerres imporrames, mais France, le Japon et le Royaume-Uni. Mais, dans Ia piupart elles doivent etre completees par d'autres mesures egale- des cas, cet esprit de corps est inexistam. mem imporrames, comme l'instauration d'un systeme de II n' est pas impossible de creer un esprit de corps de recrutemem er de promotion au merire, Ia mise en place routes pieces. La fonction publique de Singapour, aujour- d'un systeme d'evaluation des resuhars sur Ia base de cri- d'hui reputee pour sa cohesion et son devouement, m· pre- teres de performance, Ia responsabilisarion des foncrion- senrait pas ces caracteristiques au debut des annees 60. naires et Ia creation d'un esprit de corps. L'evolurion a ere difficile, mais les mesures prises or:t ere L'echelonnemem plus judicieux des reformes est neces- relarivement simples. Chaque annee, les futurs foncrion- saire, Ia priorite devam etre donnee a l' elargissement du naires sont choisis parmi les 200 meilleurs etudiants (moins bareme des salaires. Malgre les contrainres pesant sur Ia de 5 o/o) de Ia promotion sorrante de I'Universite narionale masse salariale globale, il est possible de relever les traite- de Singapour (er, plus recemment, de I'Insritur de techno- ments aux echelons superieurs afin d' artirer davamage de logic de Nanyang) pour suivre un cycle de formation d'un personnel qualifie et de concemrer les competences rares an, qui donne aux stagiaires une vision commune de leurs dans les secteurs strategiques. Les reformes ont ere trop devoirs de fonctionnaires et cree entre eux des relations de modestes pour ramener les effectifs plethoriques a des confiance. Le systeme de promotion au merite incite niveaux raisonnables et, bien sou vent, il s' agissair de me- ensuite les fonctionnaires a concourir a Ia realisation des sures poncruelles, et non d'un programme cominu pour objectifS de leur organisation. La determination des autori- redimensionner I'Erar along rerme. tes singapouriennes et leurs efforts constants pour insciller Une reforme axee sur Ia remuneration et l'emploi se dans Ia fonction publique les valeurs qu'elles profe.,sem a heurte inevirablement des obstacles politiques, bien que le aident a cimenter les liens entre les foncrionnaires. Cer- risque de reaction brutale soit souvenr exagere. Dans cer- taines des leyons de !'experience de Singapour som mainre- tains pays, les fonctionnaires om ere associes aIa reforme er nant diffusees au Botswana, dans le cadre d' accords de ont ere largement consultes afin de trouver des solutions jumelage qui mettent 1' accent sur les deux elements essen- politiquement acceprables. En Argentine, par exemple, riels que sonr le travail d' equipe et Ia performance collective. dans Ia province de Santa Fe, un dialogue etroit entre le Le devouement et !' attachement ne sont pas le pmpre gouverneur et le syndicat local des fonctionnaires a permis des hauts foncrionnaires des pays industriels et des Days aux parties de s'entendre sur des mesures pour moderniser d'Asie de !'Est. Au Bresil, des mesures om ete prises dans I' administration publique provinciale, noramment sur une I'Etat de Ceara, Etat pauvre du nord-est du pays, pour ren- reduction des depenses d' environ 10 o/o. Les reformes de forcer le devouement des employes, ce qui s'est traduir par Ia fonction publique Ont aussi ere I' occasion de mettre une amelioration spectaculaire de Ia qualire des services au point un ensemble d'instrumems utiles ~- recensemem publics (encadre 5.7). L'Administration de l'Etat a su des fonctionnaires, examens foncrionnels, programmes inculquer ases employes un sens du devoir en conferant a d'indemnites de depart mieux conyus - permettant de leurs fonctions un prestige nouveau. Cette perception a ere gerer et d' executer plus efficacemem les mesures prevues. renforcee par des pratiques novatrices axees sur Ia panici- Mais les dirigeams doivent aussi comprer avec ceux qui sont pation et I' autogestion, les affectations multiples er I' orga- leses par les reformes, car ils peuvent represemer une force nisation souple ou Ia specialisation de Ia production, lais- politique importante. La dimension polirico-economique sant aux employes davantage d'initiative et de souplesse et des reformes est examinee plus en derail au chapitre 9. favorisant Ia cooperation entre le personnel et Ia direction, et Ia creation d'un climar de confiance entre les employes Creation d'un esprit de corps et les usagers. Les experiences de ce genre montrent aussi Le devouement a une oeuvre commune est Ia caracteris- qu' outre une remuneration adequate et un systeme de tique de route administration dynamique et capable. Cet recrurement et de promotion fonde sur le merite, des esprit de corps repose notamment sur une vision partagee recompenses non monetaires - reconnaissance, apprecia- des attitudes jugees souhaitables ou non, vision qui tion, prestige et distinctions sont importantes pour s' exprime par des normes explicites ou tacites, etayees par motiver le personnel. un ensemble d' objectifs et sur I' ardeur a defendre I' hon- La strategie a suivre : prendre les mesures neur du groupe au nom de cette communaute d'interets. qui rendront le secteur public plus efficace Avoir !'esprit de corps, c'est se sentir investi d'une mission et solidaire d'un groupe, ce qui oblige ase discipliner pour Certains pays en developpement sont depourvus des bases atteindre les objectifs communs. Les Chevaliers de Ia Table memes d'un systeme administratif professionnel, obeissant ronde, les samourais japonais et meme les mafiosi du passe ades regles, et Ia paralysie du mecanisme de transmission __________________,.___.....,..,,..,,.,..,__ ,..,.,..,__ ,.,.,~-"'IA""'fl~~''""'"""'""' '111'-.-~ .,. .__.,..,"ll'•""·-·.,.u-- 1-·-·---*"'-~"-.,.,--.,;o:-• ~,_., __, ACCROiTRE LA CAPACITE D'ACTION DU SECTEUR PUBLIC 1 1 1 Encadre s. 7 Dans I'Bat dt1 Cear6, au Bresil, de bonnes methodes de gestion ont susclte le devouement des fonctlonnatres En 1987, le gouvernement de I'Etat de Ceara, dans le a bien les programmes des. Profondement motives, nord~est du Bresil, a ere confronte a une grave crise ceux-ci om redouble d' efforts, souvent de leur plein gre. budgetaire, qui avait pour roUe de fond de tongues Jouissant d'une auronomie et d'un pouvoir de decision annees de mauvaise gestion administrative. Mais, en accrus, ils ont pu fournir des services plus personnalises, quatre ans, Ia crise a cre surmontee et Ia qualite dc;s ser· a sans pour autant chercher en retiree des avantages per- vices s' est amelioree de fa~ton spectaculaire. La couver~ sonnels, comme c' est souvent le cas, car ils etaient obli- ture vaccinale contre la rougeole et Ia poliomyelite a ges de rendre des compres. lis voulaiem travailler mieux a plus que triple, passant de 25 90 % de Ia population pour etre dignes de la confiance nouvelle que leur temoi- d'enfants. Le programme de travaux publics a employe gnaient les usagers, consequence de la personnalisation plus de 1 million de paysans sans travail pendant les des services et des marques publiques de respect expri- periodes de secheresse. De plus, le programme de deve· mees par l'Etat. Dans le meme temps, la communaute a loppement des petites entteprises et de marches publics pu surveiller de plus pres le travail des fonccionnaires. Les a perm is de realiser une economic de plus de 30 %. citoyens, informes de leurs droits par les campagnes de Ce succes doit ~tre mis en grande partie au credit de publicite menC<;s par I'Etat et par d' autres messages ana- Ia foncrion publique elle~m~me. Les autorites ont contri- logues, ont redame une meilleure gestion et des services bue de fa~ton inhabiruelle et parfois involomaire ce a publics plus efficaces. Le gouvernemem a ainsi joue, nouvel enrhousiasme des fonctionnaires. En recompen- indirectement, un role important dans Ia surveillance. sant le travail bien fuit, en instituant des methodes de Cela a cree un cercle vertueux : les fonctionnaires, se recrurement rigoureuses, en organisant des programmes sentant plus appn!cies et mieux consideres, sinon par d' orientation et en se glorifiant de leurs suoces dans les leurs superieurs, du moins par les usagers et par la com- medias, !'Administration de l'Erat de Ceara a su amener munaute qu'ils servent, ont fait preuve d'un plus grand a ses agents se sentir investis d'une mission pour mener devouement, des politiques empeche les dirigeants animes d'un esprit de complexes risque d'absorber une grande partie des maigres reforme de donner corps aleurs projets. D' ou I' apparition ressources de !'Administration pour elaborer et faire execu- d'un profond desequilibre entre les intentions et les actions ter lesdits contrats. Neanmoins, les pays peuvent commen- de I'Etat, entre les principes des institutions publiques et cer par definir plus clairement les objectifs et les taches leurs regles effectives. Pour rendre le secteur public plus effi- pour mettre en place, de fa~on selective et progressive, un cace, il faut avant tout corriger ce desequilibre en retablis- systeme d'evaluation des performances. Une fois que ce sant Ia confiance dans les politiques du gouvernement et les systeme a ere consolide et qu'un controle credible des res- regles qu'il pretend observer, et en veillant a ce qu'elles sources utilisees a ete institue, on peut laisser aux cadres soient effectivement appliquees. Pour cela, il faut imposer une plus grande marge de manoeuvre en contrepartie des contraintes budgetaires effectives, taire en sorte que les d'une responsabilite accrue. politiques budgeraires et auues soient appliquees relies II faur du temps pour mettre en place un systeme admi- qu' dies Ont ere adoptees, assurer Ia previsibilite des flux de nistratif professionnel, fonde sur des regles. Certaines ressources, obliger a rendre compte de !'utilisation des res- mesures peuvent cependant porter leurs fruits assez rapide- sources flnancieres et Iutter contre le dientelisme politique. ment. Des mecanismes de decision efficaces rendent trans- Si ces conditions ne sont pas reunies, Ia " nouvelle ges- parents les couts des differentes politiques possibles et tion publique )) doit ctre mise en place graduellement. La encouragent le debar et la consultation entre tous les ime- OU Jes D~gJes offlcieuses Ont ete tres differentes pendant resses. Le recours au marche pour fournir des services qui longtemps des regles offlcielles (notamment en ce qui peuvent etre soumis a Ia concurrence et qui sont trop concernc Ia gestion du personnel), il ne sutht pas d'etablir souvent du ressort exdusif de I'Etat - permet de reduire de nouvdles regles. En !'absence d'un controle credible des les COUtS et d'ameliorer Ia qualite des services. De rneme, Ia ressoum:s utilisees, le fait de laisser davamage de latitude sous-traitance, par voie d' appel d' offres, des services faciles aux cadJes ne peut qu'encourager l'arbitraire et Ia corrup- a definir permet de decharger I'Etar de certaines caches tion. E1 si les competences specialisees font defam, le et d'erablir une collaboration avec les marches et les recours l des contrats-plans ou a d' autres contrats fondes ONG pour ameliorer I' efficacite. Cela etant, les gouverne- sur l'objgation de resultats dans Ia fourniture de services ments qui engagent des reformes ne doivent pas compter 1 12 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MDNDE, 1997 seulement sur les controles internes ; ils doivent aussi fonde sur le merite. Dans les pays ou l'emploi dans Ia fonc- encourager !'information en retour de Ia part des entre- tion publique a rapidement augmente aux echelons infe- prises et des usagers pour creer des pressions externes inci- rieurs, un degraissage est inevitable. Mais il faur aussi rele- tant aameliorer les performances, pendant que se renfor- ver les trairements aux echelons superieurs afin d'attir,~r des cent les capacites internes et les mecanismes d'execution. personnes competenres, meme en cas de compression de Ia Comme cela a ere souligne dans les chapitres prece- masse salariale, ce qui est possible notamment en reduisant dents, le desengagement de I'Erat de Ia fourniture de nom- les sureffecrifs a Ia base. breux biens et services collectifs ne signifie pas qu'il n'aura Ces reformes, comme les autres, se heurteront in,:Yira- plus rien a faire, loin s'en faut. La ou il n'intervient plus blement a !'opposition de ceux qui risquent d'y ptrdre. directement, il doit devenir un partenaire et un catalyseur, Mais, comme on le verra au chapitre 9, des occasions pro- reglementant les marches, faisant executer les contrats er pices a Ia reforme peuvent se presenter et les gouvcrne- assumant toutes les grandes missions decrites aux chapi- mems qui aspirenr au changement doivent les saisir pour tres 3 et 4. Pour cela, il doit recruter et fideliser du person- rechercher un consensus, surmonter les obstacles er ouvrir nel competent, ce qui suppose I' etablissement de regles Ia voie ades changements durables pour construire un sec- limitant le dientelisme politique dans le recrutement et les teur public efficace. Cet effort pour revivifier les institu- promotions, en instaurant un systeme plus competitif tions sera tres payam. _ _ _,..,,..,,._..,.. 111_ _ _ _ _ _ _ _ _ 0.,. ,.,. ...r•"''"''"''""'..._,_,__.. o.,,..,,_.,,_.....,.__, ...,,..,_,_ab.,,..,.,.,... "''- - - - _.,..,._-m~-· ME-rTRE FIN ' A L'ARBITRAIRE ET ' A LA CORRUPTION de retenir que Ia lutte contre Ia corruption se joue sur des L '£TAT, S'IL EST EFFICACE, PEUT AVOIR UNE INCIDENCE majeure sur le developpement durable et le recul de Ia pauvrete. Rien, cependant, ne garantit que Ia societe fronts multiples. Ainsi, il ne suffira pas de limiter les tenta- tions et les avantages qu'elle peut procurer, il faudra aussi recueillera les fruits de son intervention. En tam que seul rendre les sanctions plus severes et accro!tre Ia probabilite detenteur du pouvoir de contraindre, l'Etat peut certes de se £1ire prendre. inrervenir efficacement sur Ia scene economique, mais il lnstitutlonnalisation de contre-pouvoirs peut aussi agir de fl<;on arbitraire. Forts d'un tel pouvoir, qui se complete d'intormations auxquelles le grand public Concevoir un ltat dans lequel des hommes en admi- n'a pas acces, les agents de l'Etat peuvent etre tentes de nistrent d'autres presente une difficultt! majeure: il fout promouvoir leurs propres interets ou ceux de leurs amis ou tout d'abord donner au gouvemement !es moyem de allies, am. depens de !'interet general. Les possibilites de controler les gouvemes et if faut ensuite /'obliger a se rente ou de corruption ne manquent pas. Chaque pays doit contrOler lui-meme. par consequent s'attacher a mettre en place et a consolider James Madison, Le Federaliste, n" 51 (1788) des mecanismes qui donnerom aux organes de l'Etat Ia souplesse et les incitations voulues pour agir dans !'interet Empecher les abus de pouvoir de l'Etat n'est jamais chose de tous, mais qui, parallelement, ferom barriere a l'arbi- facile, quel que soit le pays. Mais il est plus difficile encore traire et a la corruption dans leurs rapports avec les entre- de le faire sans priver les organismes publics de Ia latitude prises et les citoyens. dont ils ont besoin pour accomplir leur travail. L'usage arbi- Nombreuses sont les reformes mentionnees au cha- traire du pouvoir porte gravement atteinte a Ia credibilite de pitre 5, consacre au renforcement de Ia capacite d'acrion du l'Etat et a des effets qui persistent longtemps apres. La sai- secteur public, qui aiderom a Iutter comre l'arbitraire et Ia sie des biens et le harcelement des entrepreneurs de Ia mino- corruption. A cette fin, il sera rout particulierement utile rite asiatique en Ouganda, sous le regime d'Idi Amin, ont d'ancrer le respect des regles dans les institutions publiques laisse un sentiment de mefiance que les dirigeants actuels et de merrre fin au clientelisme dans Ia fonction publique. Ont eu, au debut, beaucoup de mal a dissiper Jorsqu'iJs se Le presen r chapirre elargit le de bat et passe en revue les meca- sont efrorces d'attirer l'invesrissement prive. Mais l'arbi- nismes visant a e!iminer !'intervention arbitraire de l'Etat traire de l'Etat ne nuit pas qu'a sa credibilite, car c'est le et, d'une fas:on plus generale, a endiguer Ia corruption. regime de droit lui-meme qu'un tel comportement remer Nons etudierons en premier lieu les contre-pouvoirs en cause, en sapant I' aurorite des regles que Ia puissance qui, une fois institutionnalises, rendront I'Etat plus cre- publique a pu instituer. 11 en resulte une situation qui dible et plus comptable de ses acres. Nous pensons avant encourage les agents de l'Etat a se placer au-dessus de Ia loi tout a l'independance de Ia justice et a Ia separation des et incite le reste de Ia societe a en faire de meme. De relies pouvoin.. 11 est rare, cependant, que ces mecanismes offi- conditions ne peuvent que faire barrage au developpement. ciels soi.:nt suffisants pour vaincre Ia corruption, surtout dans les pays ou elle est solidement implantee. C'est pour- Gardefous quoi le present chapitre examine aussi les possibilites qui La perennite du developpement passe en general par Ia s offren1 ace~ pays, eta d' aurres, pour Ia combattre, et ana- mise en place de mecanismes qui rendent l'Etat et ses lyse a cette fin les causes profondes du mal. 11 est important serviteurs comptables de leurs acres. Pour etre durables er 1 14 RAPPORT SUR LE DEVELCJPPEMENT DANS LE MCJNDE, 1997 credibles, ces mecanismes doivent etre ancres au coeur logemem semble plus particulierement longue pour les meme des institutions. Lorsque celles-ci sont trop tragiles, juges qui ont rendu des jugements defilVorables aux d'autres formules, relies qu'une reconnaissance de Ia juri- fonctionnaires municipaux. diction obligatoire des cours imernationales, pourront temporairement les rem placer. Mais I' existence d'une Pour que le pouvoir judiciaire soit efficace, il fam ega- magistrature forte et independante et la separation des lement que ses decisions soiem suivies d'effet. Dans h pra- pouvoirs demeurem les deux garde-fous institutionnels les tique, il faut done que l'executif et le legislatif acceptent de plus importants. lui donner les moyens necessaires, notamment en mettant lNDEPENDANCE ET EFFICACITE DE LA JUSTICE. Pour a sa disposition du personnellegalement habilite a signifier prosperer, un pays doit disposer d'un appareil institution- des actes de procedure, a saisir et a vendre des bien; et a nel capable de resoudre les differends entre les entreprises, remettre le produit de leur vente aIa partie gagnante. Dans les citoyens et les pouvoirs publics, donner une interpreta- de nombreux pays, cette capacite afaire appliquer les iuge- tion claire des lois et des reglements et les faire appliquer. ments reste limitee. Atitre d' exemple, les huissiers polonais Acet effet, on a mis au point route une serie d'instruments, ne dependent pas des juges mais sont employes p1r le a caractere officiel ou non, mais le plus important reste ministere de Ia Justice. Aussi, bien que les magistrars du l'appareil judiciaire. Il est !'unique depositaire du pouvoir siege soient competents et suffisamment efficaces, l'a?pli- de comraindre dom dispose l'Etat pour faire respecter les cation de leurs decisions est lente et manque d'efficacite, jugements et est le seul a connaitre de Ia legalite des actes car le nombre d'huissiers n'a pas augmente au rneme du legislatif et de 1'executif. Le pouvoir judiciaire entretien t rythme que celui des dossiers. de ce fait un rapport particulier avec le reste de 1' appareil II faut du temps pour que s'etablissent entre les pouvoirs d'Etat, qui lui permet de jouer un role unique en faveur du judiciaire, !egislatif et executif des relations permertant developpement durable, en faisant assumer aux deux autres d' assurer J'independance de Ia justice et I' application effec- pouvoirs Ia responsabilite de leurs decisions et en aidam a tive de ses decisions. Des etudes montrent que Ia confiance asseoir Ia credibilite du cadre general d' activire econo- du secteur prive dans Ia primaute du droit s'accroit chaque mique et politique. La justice ne peut toutefois tenir ce role annee a mesure que la stabilite d'un gouvernement se que si trois conditions fondamentales se trouvent reunies : confirme. Plus globalement, comme en temoigne le cas du die doit etre independante, avoir autorite pour faire appli- Peron (encadre 6.1), le recours a des mecanismes faisant quer la loi et etre organisee efficacement. appel a des liens pour faire appliquer les decisions ne por- De ces trois conditions, c'est Ia premiere qui est Ia plus tera ses fruits, pour l'essentiel, que si les citoyens en retOn- importante. Quelle que soit Ia nature precise des relations naissent Ia legitimite. Dans des pays depourvus d'institu- entre les trois pouvoirs, !'ensemble des pays industriels, tions judiciaires solides, il peut erre tout aussi importan: de tout comme un grand nombre de pays en developpement, sensibiliser les citoyens et les entreprises aux bien:ait~ s'appuient sur Ia magistrature pour tenir l'executif respon- potentiels d'une justice efficace et de susciter leur adhe~ion sable devant Ia loi et pour interpreter et faire respecter Ia a!'existence de lois solides et appliquees avec impartialite, constitution. que de mettre en oeuvre un programme de reforme judi- Si les atteintes a l'independance des tribunaux peuvent claire entierement con<;u par des technocrates. erre frequentes dans certains pays, il n'est pas un seul Etat Pour eviter tout retard prolonge dans le reglement des dans lequel les decisions du pouvoir judiciaire n'ait ere affaires, le systeme judiciaire doit etre dote d'une organisa- I' objet de pressions politiques. Les pouvoirs legislatif et tion rationnelle. C'est le troisieme volet d'une justice effi- executif om recouru aux manoeuvres les plus diverses pour cace. 11 faut en moyenne I 500 jours pour regler une affitire mettre l'appareil judiciaire sous leur coupe: au Bresil et en Equateur, contre 100 seulement en France. La lenteur de Ia procedure augmente les couts de transac- • A Malte, les juges de Ia cour" superieure ,, ont ete sus- tion lies au reglement des litiges, ce qui peut avoir un etfet pendus de leurs fonctions une heure apeine avant d'exa- dissuasif sur un certain nombre d'utilisateurs. II ne fmt miner une affaire mettant en cause des actes du pouvoir toutetois pas perdre de vue que l'efficacite interne de executif. !' appareil judiciaire importe mains que son independance • Plusieurs gouvernements pakistanais successifs om, dans et sa faculte de faire appliquet Ia loi. Comme on l'a vu au le passe, nomme des juges temporaires qui, de par ce chapitre 3, un appareil judiciaire, meme handicape par des statut, etaient vulnerables aux pressions politiques. procedures complexes et couteuses, peut renforcer Ia credi- • En Ukraine, alors meme que l'independance de la bilite de I'Etat pour autant que Ia societe ait le sentiment magistrature vis-a-vis de I'executif est inscrite dans la que ses decisions sont impartiales. Les pays ou les bases consritution, le logement des juges reste en grande par- institutionnelles sont encore fragiles devraient faire de cet tie du ressort des collectivites locales. L'attente d'un aspect leur route premiere priorite dans ce domaine. METTRE FIN A L'ARBITRAIRE ETA LA CORRUPTION l 1 S Encadre 6.1 Comment Ia participation de Ia population a permls d'amellorer Ia protection de Ia propriete et le reglement des lltiges fonciers au Perou Jusqu'en 1989, Ia majorite des Peruviens vivant dans des Malgre Ia vive opposition des professions en situation de zones periurbaines sous-integrees et dans les zones ru- monopole, telles que les avocats et les notaires que rales (70 o/o de Ia population dans les zones urbaines et 1'ancien systeme favorisait, 1'appui de Ia base fut le plus 80 o/o dans les zones rurales) ne beneficiaient pas de Ia fort et Ia reforme alia de I' avant. securite que confere Ia propriete formelle de leur bien En 1989, une loi institua un nouveau systeme immobilier. Le systeme classique d' enregistrement fon- d'enregistrement foncier, qui reduisit considerablement der etait place sous Ia responsabilite du ministere de Ia les frais de transfert et les incertitudes en diminuant les Justice et il appartenait aux ttibunaux de nEgler les litiges. pouvoirs des professions qui exers:aient un monopole Les proprietaires urbains et ruraux pauvres estimaient sur le secteur. Le nouveau systeme fait au contraire que ce systeme etait cons:u pour les riches, qui pouvaient appel a des mecanismes communautaires, comme le plus facilement s' acquitter des frais eleves de transfert. recours a des voisins temoignant a1' appui de Ia reven- Au debut des annees 80, une ONG l'Institut dication de propriete d'un tiers, pour etablir les droits pour la liberte et Ia democratic (ILD) -lans:a une cam- de propriete et regler les litiges. Sous reserve de condi- pagne visant arenforcer les droits fanciers des Peruviens tions administratives fixees par Ia loi, tout avocat peut pauvres. Elle organisa tout d' abord de multiples audi- faire office de verificateur externe, signer les titres fan- tions publiques pour recueillir les doleances, identifier ciers et resoudre les di~rends sur le terrain. Les affaires les raisons pour lesquelles les citoyens n' enregistraient contestees ou compliquees ne vont plus devant les tri- pas officiellement leur propriete et faire connahre les bunaux, mais sont resolues par le conservateur en chef avantages potentiels et les couts d'un tel enregistrement du nouveau systeme nomme par le ministere du Loge- et d'une regularisation fonciere. Parallelement a cette ment. Elles ne sont portees devant un juge qu'en cas demarche interactive, l'ILD realisa une etude des textes d' echec de ces mecanismes. legislatifs et reglementaires qui regissaient 1' enregistre- Des 1994, le nouveau systeme avait permis d'enre- ment fancier et son application. Sur Ia base des conclu- gistrer quelque 120 000 proprieres, et 170 000 de sions qu' elle en tira, cette ONG elabora ensuite des pro- plus entre 1994 et 1996. Cons:u pour repondre Ia a positions concretes de reforme qui fluent debattues en demande, il continue a evoluer et plusieurs initiatives public et mises au point dans le detail a partir de 1986. sont en cours pour l'etendre a !'ensemble du pays. S£PAR'\TION DES P01.NOIRS. Meme si le pouvoir judi- un gage de Ia stabilite des regles. Mais Ia multiplication de ciaire a les moyens de taire appliquer Ia loi, il faut encore ces garde-fous peut etre a double trancham. car il risque que le public croit aIa stabilite des regles en place, faure de alors d'etre difficile de modifier des regles pernicieuses que quoi Ia credibilite de l'Etat peut en souffrir. Le mecanisme d' en adopter de bonnes. constirutionnel classique pour eviter une modification per- Dans de nombreux pays en developpement, dont cer- manente des lois est Ia separation horizontale et verticale tains ou Ia separation des pouvoirs est institutionnalisee, i1 des pouvoirs. existe peu de garde-fous efficaces face a 1' action des diri- II est possible de separer les pouvoirs horizonralement geants poliriques. Dans certains pays, Ia faiblesse du droit entre le judiciaire, le legislatif et 1' executif, et verticalement de regard du corps legislatif s'explique par le manque de entre l' administration centrale et les collectivites locales. La capacire et l'insuffisance des informations disponibles. carte des parris d' un pays- qui peut etre limitee aun petit Dans d'autres, le pouvoir legislarif se conforme docilement nombre de parris hautement disciplines ou comprendre aIa volonte de I' executif. Cependanr, tout com me Ia mise une multitude de formations dom les membres inter- en place d'un appareil judiciaire efficace, !'adoption de pretent assez librement Ia ligne officielle, et qui ne peuvent conrre-pouvoirs constitutionnels - ou institurionnalisa- gouvern..:r qu'en formant des alliances - joue egalement tion - ne pourra se faire que progressivement. un role tlans le degre de concentration ou de dispersion du M£CANIS,\1ES EXTERIEURS. Lorsqu'un Etat ne dispose pouvoir polirique. pas d'institutions suffisammenr soli des pour taire appliquer Plus Ia separation des pouvoirs est grande, plus les garde- Ia loi ou pour indiquer, de fa<;on credible, que les regles ne fous afnnchir pour revenir sur des engagemems scelles par seronr pas perperuellement modifiees, il peut, dans une des regl·~S seront nombreux. Aussi cette separation est-elle certaine mesure, compenser cetre faiblesse en recouranr a 1 16 RAPPORT SUR LE DEVELCJPPEMENT DANS LE MClNDE, 1997 des mecanismes exrrarerritoriaux et internationaux. II peut, peu parrour dans le monde. Certaines d'emre dies, comme par exemple, reconnaitre Ia juridicrion des cours extrarerri- les conseils consultatifs en Asie de !'Est et Ia loi sur les toriales pour renforcer son propre sysreme judiciaire. Les procedures administratives en vigueur aux Etats·lJnis, Jama'icains font d'aurant plus confiance a Ia justice que le accordenr un degre d' auronomie important aux orga- Conseil prive de Ia Couronne, au Royaume-Uni, leur sert nismes publics semi-autonomes pour leur permettre de d'ulrime instance d' appel, tan dis qu' aux Philippines les definir le conrenu des politiques et d'en assurer !'applica- dysfoncrionnemenrs du sysreme judiciaire sont rels que de tion. Mais ils imposent egalement aces organismes de res- nombreuses entreprises, narionales er errangeres, preferent pecter des procedures qui exposent leurs decisions a !'inter- reconnaltre Ia competence de rribunaux etrangers pour les vention eta Ia supervision d'autres organes de l'Erar ainsi differends contracruels. que de Ia societe civile et des enrreprises. D'aurres pays ont Comme on l'a vu au chapirre 3, les accords inrernatio- au contraire choisi de prevoir au sein meme de I' execurif naux constituent un aurre type de mecanisme permettant des mecanismes de controle qui laissent une certaine lati- de donner plus de poids a des engagements qu'aucune tude, en deleguam, par exemple, des pouvoirs de gestion a insrirution nationale n'est en mesure de garantir. S'agissanr des organismes semi-auronomes dans Ia limite de budgets des echanges, !'Union europeenne et !'Accord de libre- fixes et sur Ia base de criteres de performance. echange nord-americain Ont deja ete appeJes a jouer ce role T ourefois, meme lorsque le foncrionnemenr des admi- et de nombreux pays souhaireront, pour Ia meme raison, nistrations est regi par des procedures permettant un degre de devenir membres de !'Organisation mondiale du com- important d'inrervention et de supervision exterieures, le merce. Un Etat souverain est certes libre de changer le cap risque demeure de voir certains agents de l'Etat poursuivre de sa politique commerciale, par exemple, en denonc;anr de des objectits personnels plur6t que le bien commun. rels accords, mais il devra alors tenir compte non seulemenr Lorsque des milieux prives usent de leur influence de ma- des avanrages et des inconvenients d'une telle reorientation niere illegale et occulre, en tournant les regles juridiques er de son action, mais aussi, plus largement, des cours qui administratives destinees ales tenir a l'ecart, une tendance a resulrerom de cette denonciation, pour lesquels ses parte- Ia recherche de !'interet personnel peut rapidemenr mener a naires commerciaux le tiendront responsable. Devant Ia Ia venalite et aIa corruption. Les institutions publiques ne menace d'une censure internationale, les pays hesirenr a pourront resister acerre forme de corruption, ou a d' autres, revenir sur Ia politique engagee. que si leurs propres mecanismes de protection sont suffi- Les accords passes avec des organisations multilarerales, samment solides. La section ci-apres decrit comment de rels relies que le FMI ou Ia Banque mondiale, comprennent mecanismes peuvent etre mis durablement en place. souvenr un element de condirionnalite : pour pouvoir Lutte contre Ia corruption emprunter, par exemple, un f~tat devra enrreprendre un certain nombre de reformes. Cela peut avoir les memes Un vote de credits budgetaires par le Congrfs. r;a cout:' effets benefiques pour certains pays. Cette conditionnalite cher. . . Un vote majoritaire a la Commission de t,, pourra en effet erre consideree comme un engagement du Chambre des deputes, disons 10 000 dollars pou.•· pays a appliquer les politiques qu'elle presuppose. Un pays chaque membre, r;a foit 40 000 dollars ,· un vote majo" qui ne peut s'appuyer a domicile sur des mecanismes ritaire a la Commission du Senat, autant pour chacun. garanrissant ses engagements pourra asseoir sa credibilite disons 40 000 dollars ; une petite rallonge pour un ou en s'engageanr a payer une penalite en cas de violation d'un deux presidents d'une ou deux de ces commissions, di- tel accord. La garantie qu'apporte Ia Banque mondiale vise sons 10 000 dollars chacun. Ensuite, pour les groupe5 notammenr a accroltre les flux de capitaux prives vers les de pression, il fout compter sept hommes a 3 000 dol- pays en developpemenr pour sourenir de rels engagements. lars chacun et une fimme a 10 000 dollars ; sam oublier ici et La un depute ou un senateur d'une grande Privoir une certaine latitude integrite- ceux qui sont tres integres coz'ttent plus cher. Pieces ma!tresses du developpemenr durable, les conrre- Le proprietaire d'une societe de chemins de fer aux pouvoirs peuvent, s'ils sont excessifs, enrralner Ia paralysie Etats-Unis dans The Gilded Age: A Tale ofTotlay, de de I'Etat. Les instruments destines a faire contrepoids Mark Twain et Charles Warner (1877). doivent s' accompagner de dispositions institurionnelles donnanr au pouvoir execurif une certaine marge de C'est une caricature a peine voilee de Ia corruption au sein manoeuvre pour formuler et appliquer ses programmes du Cm1gres americain vers 1870 que nons a livree Mark d'acrion et reagir face a des elements d'information Twain dans ce recir accablant, qui suivait de tres pres le nouveaux eta I' evolution de Ia situation. scandale du Credit mobilier, dans lequel deux hommes Comme on I' a vu au chapitre 5, diverses formules insti- d'affaires en vue n'avaient pas hesite a acheter leur siege tutionnelles alliam souplesse et conrrole ont ere essayees un au Congres. En 1996, le film Hindustani, qui decrit METTRE FIN A L'ARBITRAIRE ETA LA CORRUPTION 1 17 !'indignation populaire face a une corruption extreme, a connu un enorme succes en Inde. Cetre histoire terrifiante Figure 6.1 Une corruption elevee et mettait en scene des politiciens et des fonctionnaires sans des regies du jeu imprevisibles font pirie, capables, s'ils ne recevaient pas leur tribut, de laisser a du tort l'investissement des malades perir a l'h6pital, faute de so ins, et des retraites demunis mourir de faim. La fiction se nourrit d' exagerations, mais sert aussi d' artifice a Ia societe pour refleter les problemes qui l'ha- bitenr. Ces deux histoires, bien que separees par plus d'un siecle et par plusieurs oceans, nous rappellem que Ia cor- ruption ne date pas d'hier et n' est pas l' apanage d'une seule region du globe. C' est un mal qui a profondemem boule- verse Ia vie et provoque Ia colere de citoyens et d'hommes d'affaires partout dans le monde. Le citoyen d'aujourd'hui, oi.t qu'il vive, exige une pro- bite plus grande de Ia part des agents de l'Etat, tandis que Ia nouvelle transparence des marches nationaux et inrerna- tionaux ne tarde pas a etaler au grand jour les acres de cor- ruption. Ainsi, au cours des dernieres annees, de nombreux cas allegues de corruption onr conrribue aIa chute de gou- vernemenrs aux quatre coins du monde. En Republique de Coree, deux anciens presidents ont etc rraduits en justice. Au Bresil, un president a ete mis en accusation pour preva- Nlveau de Previslblllte des rication. En ocrobre 1996, plus de 250 000 personnes onr corruption sommes a verser et manifeste en Belgique pour protester contre Ia fa<;:on dont des effets obtenus le gouvemement avait fait face a !'existence d'un reseau Note : Les valeurs indiquees sont des moyennes pour differents de pedophiles et conrre Ia corruption qui aurait enroure groupes de pays. Les resultats ont ete obtenus au moyen d'une Ia designation des juges er I' application des textes. Enfin, regression sur Ia base de donnees correspondant a 39 pays le financement des campagnes poliriques et son influence industriels ou en developpement, apres avoir neutralise les sur les politiques publiques ont donne lieu a des debars effets du revenu, de I' education et des distorsions dues aux politiques. Pour plus de details, voir Ia Note technique. Source : houleux au lendemain de I' election presidentielle aux Calculs des services de Ia Banque mondiale effectues a partir Erats-Unis en 1996. des donnees de l'enquete sur le secteur prive realisee aux fins du present Rapport. Les det1nirions de Ia corruption sont nombreuses. Dans le present Rapport, on Ia definit comme !'utilisation des pouvoirs que confere une charge publique pour en retirer des avanrages prives. Meme si elle attire plus particuliere- considerable. L'accumulation insidieuse d'infractions ment les regards, Ia corruption n'esr que Ia manifestation apparemmenr mineures peut, si elle n'est pas combattue, d'un probleme plus general lie aux incitations perverses saper lentement Ia legitimite du pouvoir politique jusqu'au sous-jacenres dans Ia fonction publique. La corruption moment ou meme les fonctionnaires et les citoyens in- prospere Ia oi:t les distorsions resultant des politiques regres ne voienr plus I' urilire de respecter les regles. menees et du cadre reglementaire lui offrent un terrain Des etudes font ressortir I' existence d'une correlation favorable et oi:t Ia fragilite des contre-pouvoirs lui laisse le negative tres nette entre le degre de corruption (tel qu'il est champ libre. Situee a Ia croisee des secteurs public et prive, per<;:u par les entreprises) et Ia croissance de l'invesrisse- elle fonctionne dans les deux sens. Les interets prives, ment et de I' economie. C' est ce que confirm em, pour ce locaux ou etrangers, exercent leur influence par des moyens qui est des volumes d'investissements, les resultats de illegaux pour tirer profit des possibilites de corruption et de l'enquete realisee dans le secteur prive aux fins du present rente, et les institutions publiques, en !'absence de reels Rapport (figure 6.1). Comme on I' a vu au chapitre 3, cette garde-fous, succombent a ces manoeuvres. enquete a montre que Ia corruption etair l'un des princi- La corruption viole !a confiance du public et ronge le paux obstacles a l'activite economique dans de nombreux tissu associatif. Une petite enveloppe glissee aun fonction- pays. Mais il ne s'agit pas seulemenr d'une charge obligee naire en u les - du double poim de vue du montant de Ia somme aver- politiques menees sont generatrices de distorsions impor- ser et des resultats a en attendre- permet de mieux cerner tames, mesurees a !'aide de variables relies que Ia prime de ce paradoxe apparent. Pour un niveau de corruption donne, change du marche noir (graphique en haut agauche de Ia le raux d'investissement est plus eleve dans les pays ou cette figure 6.2). Toute politique creusant artificiellement l'ecart possibilire est plus forte (figure 6.1). Tourefois, meme dans emre l'offre et Ia demande ouvre des possibilites de gains ces pays, la corruption a un impact negatif sur les resultats pour les intermediaires prets a saisir ces occasions. economiques. La figure 6.1 monrre egalement que le raux Plus Ia probabilite de se faire prendre et d'etre puni est d'invesrissemem d'un pays serait sensiblement plus eleve si grande (pour le corrupteur et le corrompu) et plus ses effets Ia corruption y etair plus faible, que! que soit le degre de sont dissuasifs. Une analyse economique de Ia legislation previsibilite des regles qui appliquent. montre que cdui qui s'apprete a enfreindre Ia loi met en Les pays ou le rythme de Ia croissance est reste jusqu'a balance les avantages qu'il espere en retirer et les risques present eleve malgre Ia gravite de Ia corruption risquent de qu'il encourt (Ia probabi!ite d'etre pris et puni rapportee a devoir payer le prix fort par Ia suite. Quand on tolere une Ia severite de Ia punition). Dans les pays ou l'Erat ne fait corruption qui derourne en moyenne, disons, 10 o/o des pratiquemem rien pour empecher Ia pratique des dessous- paiements, des forces peuvent s'exercer pour faire passer de-table, le degre de corruption risque d'etre eleve. Ceux cette ponction a 15 ou 20 o/o. La corruption se nourrit qui enfreignent Ia loi pourront estimer qu'ils ne risquent d'elle-meme, en creant une spirale de versements illicites guere d'etre pris ou de devoir en payer les consequences qui fin it par saper le developpement et aneantir des annees s'ils I' etaient, car ils pensem que le systeme judiciaire lui- de progres. En outre, cette meme croissance qui avait per- meme peut erre corrompu. Meme dans un pays ou Ia mis Ia corruption peut conduire a abandonner les acdvites liberre de Ia presse est grande et ou les citoyens prote>tent productives au profit d' une course sterile aI' enrichissement vigoureusement contre Ia corruption, celle-ci pourra per- personnel. Au fil du temps, Ia corruption se generalise. sister si Ia capacite de Ia justice a se prononcer en ~oute Et lorsque les pouvoirs publics decident enfin de Ia com- independance dans les affaires importantes apparalt brte- battre, ils se heurtent a une vive resistance. ment compromise. L'enquete realisee dans le secreur prive aux fins du present Rapport a permis d' etablir une correla- Les causes de !a corruption tion negative entre le degre de corruption observe et Ia pre- Des facteurs incitant a Ia corruption apparaissent chaque visibilite de Ia justice (graphique en haut a droite de Ia fois que les agents de l'Etat disposent de pouvoirs discre- figure 6.2). tionnaires etendus et ne sont guere tenus de rendre compte Entin, Ia corruption peut devenir une pratique floris- de leur action. Les gouvernants, les fonctionnaires et les sante si les consequences d'etre pris et sanctionne sont juges conrrolent l'acees a des biens precieux et peuvent faibles par rapport aux avantages qu' elle procure. II arrive faire supporrer des charges aux particuliers et aux entre- souvent que des fonctionnaires soiem charges d'accorder prises. Aussi certains agents peuvent-ils etre tentes d'urili- des prestations et de faire supporter des charges dom Ia ser leur fonction pour augmemer leurs gains en acceptant valeur depasse largement leur pro pre traitement. L' absence des pots-de-vin. Les particuliers, quam a eux, som parfois d'equivalence salariale entre les emplois de Ia fonction prets a verser un dessous-de-table pour obrenir ce qu'ils publique et du secteur prive augmente beaucoup les risques attendent de !'Administration. Pour qu'il puisse y avoir de corruption. Un fonctionnaire tres faiblement remunere corruption, il faut done necessairement des fonctionnaires pourra essayer de porter son traitement a un niveau moyen qui aient Ia possibilite de recompenser et de punir. en le completant de sommes per<;-ues illegalement. Le C'est parfois le cadre de politique economique qui cree risque de perdre son emploi public mal paye pour concus- des conditions favorables a Ia corruption, en bas comme en sion n'est pas vraiment dissuasif s'il existe des postes haut de Ia hierarchic. Des « bakchichs " sont souvent legalemem mieux remuneres dans le secteur prive. Aussi verses aux petits fonctionnaires charges, par exemple, de est-il frequent de relier concreremenr Ia corruption a l'ecart collecter des droits, fournir une protection policiere ou entre les salaires publics et prives, a !'aide d'un taux dit METTRE FIN A L'ARBITRAIRE ETA LA CORRUPTION 1 19 Figure 6.2 Quelques facteurs contribuant a Ia corruption lndice de corruption Indica de corruption 6 .------------------------------~ 6 .------------------ 5 5 .···~ 4 4 3 2 ~·"'- • 3 1 0 • •• • 2 • 1~--~----~----~----~--~ 0 1 2 3 4 5 6 7 8 1 2 3 4 5 6 lndlce de distorslon due aux politiques Indica de prevlslbilite de Ia justice Indica de corruption lndice de corruption 6 .---~---·----·--------, 6 r----------------. 5 ••• 5 4 4 • • • 3 2 3 2 -• I • •I•• ••• • • •• • ~ • 1 - • • • 0'·---J----~--~---~---~ ~[ • • I 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 0,5 1,0 1,5 2,0 Rappprt des salaires de Ia fonction publique lndice de recrutement au merite a ceux de l'industrie manufacturiere Note : Les don~es sur fe graphique en haut a gauche correspondent a 39 pays industriefs ou en d~veloppement pour Ia ~riode 1984-93 (indice de distorsion due aux politiques) et pour 1996 (indioe de corruption}. le graphique en haut a drolte est le resultat d'une regression basee sur fes donnees de 59 pays lndustriels ou en developpement pour 1996. Les. donnees sur le graphique en bas a gauche correspondent $ 20 pays industrlels ou en developpement pour Ia ~rlode comprise en.tre Ia fin des annees 80 et le debut des ann~es 90. Le graphique en bas a droite est le resultat d'une regression basee sur les donn~es de 3:5 pays en d~veloppement pour Ia ~riode 1970-90, apres avoir neu- a tralise res effets lies au revenu. Voir Ia Note teGhnique correspondant Ia figure 3. Source : Caicufs des services de Ia Banque mondiale (pour les deux graphiques du haut}; Van Rijckeghem et Weder, document de reference (pour le graphique en bas a gauche) ; Evans et Rauch, 1996 (pour le graphique en bas a droite). " de tentation ,, (graphique en bas a gauche de Ia fi- des machines politiques a Ia tete de nombreuses villes des gure 6.2). Mais ilne suffir pas de relever les salaires de Ia Etars-Unis est un exemple typique (encadre 6.2). Pour foncrion publique pour reduire !'incidence de Ia corrup- endiguer Ia corruption, il &ur se faire une idee precise des tion. La r'ivision des echelles de salaires doir s' accompagner prestarions et des charges placees sous le controle des de mesures credibles de surveillance et d' application des agents de l'Etat. Les foncrionnaires qui resrenr honnetes lois. Les mecanismes de recrutement er de promotion malgre de fortes tentations et les simples citoyens ou les au merite, qui font barrage au clienrelisme politique et entreprises qui refusenr de verser une '' rallonge '' malgre la donnent naissance a une fonction publique plus impar- promesse de gains rapides ne manquent pas. Mais d'aurres riale, jomnr egalemenr un role dans le recul de Ia corrup- succombent. II serait imprudent de faire face Ia corrup- a tion (graphique en bas a droite de Ia figure 6.2). tion en partant du principe que les serviteurs de I'Etat sonr plus integres que le reste de Ia population. Faire remier fa corruption L'ampleur reelle des trafics d'influence, sous toures leurs a Plusieurs pays sont parvenus teduire ptogressivemenr une formes, ne depend pas seulement des gains et des risques corruption endemique. Acet egard, Ia lutte qu'a menee, au possibles, mais aussi du rapport de forces entre celui qui XJXe sic' le, le mouvement progressiste contre le pouvoir achere er celui qui vend les faveurs de l'Etat. Ceux qui 120 RAPPORT SUR LE DEVELDPPEMENT DANS LE MDNDE, 1997 Encadre 6.2 La reforme des villes gerees par des machines politiques aux Etats-Unis A Ia fin du xrx.e et au debut du :xxe siec!e, de nom- Seth Low, fit adopter un plan visant a asseoir l'impot breuses villes des Etats-Unis eraient domim!es par des foncier sur Ia valeur marchande des proprieres. Ce plan machines politiques qu'un specialiste de cette periode permit de relever Ia valeur imposable des proprietes, definit comme un « parti politique dans lequel un d'abaisser le taux de l'impot et d'accroitre les recettes. patron controle un groupe de permanents qui ac- Le budget de Ia ville fut reduit de 1,5 million de dollars cordent des faveurs de caractere prive a des dtoyens par la suppression des postes qui etaient le produit du prets avoter pour eux et souhaitant, en retour, obtenir clientelisme. Les maires reformateurs de nombreuses un emploi public. » Les villes aux mains de ces ma- autres grandes villes americaines appliquerent une poli- chines realisaient des transactions irregulieres et collu- tique similaire. soires avec des entreprises privees qui cherchaient a Les reformes s' attaquerent egalement au systeme de obtenir des contrats, des franchises ou des marches pro- franchise. APhiladelphie, par exemple, le conseil muni- teges. Les hommes politiques a Ia tete de ces machines cipal domine par l'une de ces machines attribuait regu- evoluaient et prosperaient - dans des environne- lierement des franchises pour le gaz en echange de ments qui n'avaient de democrates que le nom. contributions financieres au parti republicain. En 1905, Ces machines coutaient cher aux communautes sur le maire reformateur John Weaver apposa son veto aIa lesquelles elles exercraient leur controle. Le COilt par habi- loi sur les franchises, nomma l'un de ses partisans a un tant des services administratifs gem!raux, d'une part, et poste de du conseil municipal pour faire respecter ce de la police et des services d'incendie, d' autre part veto et fit arreter les membres de Ia machine politique - deux domaines oil I' emploi etait pour une large part pour faits de corruption. regi par le clientelisme etait plus eleve (respective- Les villes dominees par ces machines payerent le ment, de 34 % et de 17 o/o) dans les villes so us 1'emprise prix fort, sous forme de budgets gonfles et de systemes de ces machines que dans les autres. Boston en est un inequitables de recettes fiscales et de depenses. Nom- exemple flagrant : entre 1895 et 1907, le nombre des breux sont ceux qui ont profite des emplois et des employes municipaux a progresse de 75 %, alors que faveurs que distribuaient ces machines politiques, mais l'accroissement de Ia population n' a pas depasse 25 o/o et encore plus nombreux sont ceux qui en ont pati. Et que Ia croissance de Ia productivite est tombee de mohie. I'election de maires reformateurs dans de nombreuses La reforme de Ia gestion des villes dominees par ces villes doit, en fait, beaucoup a Ia mobilisation des vic- machines etait l'un des prindpaux objectifs du mouve- times de ce systeme. L' onde puissante portee par ces ment progressiste aux Etats-Unis. Cela passait souvent maires provoqua un changement profond, dont les par une reforme de Ia fiscalite fonciere. Affiige par les effets continuerent a se faire sentir meme en cas de faveurs dont jouissaient les riches proprietaires, le maire retour au pouvoir de ces machines, car les reformes reformateur de New York du debut des annees 1900, etaient populaires et difficiles a remettre en cause. veulem engager une reforme doivent aussi savoir que leurs proteger Ia fonction publique du cliemelisme politique, et efforts de lutte comre Ia corruption se traduiront par des des controles financiers credibles pour eviter !'utilisation couts et des avantages marginaux. En matiere de corrup- arbirraire des ressources publiques. Les paragraphes qui tion, le niveau zero sera rarement celui de 1' efficience. suivent traitent des deux autres volets de cette strategic Le La corruption ne pourra erre efficacement combattue premier consiste a moins exposer les agents de I'Erat aux que replacee dans le contexte d' autres problemes. Elle n' est possibilites de corruption, en reduisant leurs pouvoirs dis- en effet que Ia manifestation de problemes rencomres Ia a cretionnaires. Le second vise a rendre ces agents davantage charniere des secteurs public et prive et doit, de ce fait, etre comptables de leurs actes, en renfon;:am les mecanismes de combattue sur plusieurs fronts. Les reformes entreprises surveillance et de sanction. A cette fin, il faudra non swle- recemment en Ouganda illustrent bien cette situation ment s'appuyer sur le droit penal, mais aussi permettre aux (encadre 6.3). L'un des volets de cette strategic de lutte cor- institutions officielles et aux simples citoyens d'exercer un respond al'un des grands themes du chapitre 5 : mettre en droit de regard. place une administration regie par des regles precises, REDUIRE LES POSS!BIL!Tl~S DE CORRUPTION. En regie caracterisee par une structure de remuneration recompen- generale, route reforme qui ouvrira davantage l'economie a sant les fonctionnaires integres de leurs efforts, un systeme Ia concurrence aura pour effet de reduire les tentations de de recrutement et de promotion base sur le rnerite pour corruption. De ce fait, l'assouplissement des restrictions METTRE FIN A L'ARBITRAIRE ETA LA CORRUPTION 121 Encadre 6.3 La lutte contre Ia corruption en Ouganda L'Ouganda, longtemps mine par une corruption syste- L' assainissement de la fonction publique prendra des matique, a lance une offensive tous azimuts pour en annees, mais l'Ouganda enregistre deja certains progres. a venir bout. Cette action est soutenue par les dirigeants Outre les reformes economiques et Ia den!glementarion du pays, qui semblent adherer a l'objectif d'une saine destinees a eliminer les possibilites de rente, les efforts gestion des affaires publiques. entrepris visent a refOrmer Ia fonction publique par une Au lendemain de l'independance du pays, l'Etat restructuration des effectifs, un relevement des traite- ougandais vivait sous le regime du pillage. Des 1967, le ments, une action de formation et une sensibilisation a pays ne connaissait plus d' elections. Cette situation fit le Ia deomologie du corps des agents de l'Etat, Des jeu d'Idi Amin qui prit le pouvoir en 1971. Des lors, le mesures ont egalement ete prises pour n!tablir Ia Com- gouvernement ne fut plus qu'un simple syndicat du mission parlementaire sur les comptes publics, renfor- crime qui ran~tonnait la population. Ses depredations cer les services de verification generale des comptes et prirent des formes aussi variees que l'appui a des projets lancer, sous la responsabilite d'un inspecteur general economiquement irrationnels, les depenses militaires habilite a enqueter et a engager des poursuites, une exorbitantes, les dessous-de-table dans le cadre de campagne de sensibilisation de !'opinion ala llltte marches publics, la surreglementation des importations et contre la corruption. 11 reste certes beaucoup a faire !a saisie des biens appartenant aux Asiariques. En 1986, a avant de pouvoir affirmer que la corruption est vaincue. !'issue de longues annees de guerre civile, le nouveau gou- Toutefois, l'inspecteur general a annonce qu'il poursui- vernement, sous la presidence de Yoweri Museveni, herita vrait dorenavant en justice les delits de fraude aussi cou- d'une fonction publique affaiblie et sous-payee, avec rants que ceux qui portent sur les operations en douane des effectifs plethoriques (dont des milliers d'employes ou Ia passation des marches. Cette annonce devrait fictifs) t~t d'une assiette fiscale erroite et poreuse. avoir un effet dissuasi£ liees au co:nmerce exterieur, la suppression des obstacles a etapes de Ia procedure a suivre et de simplifier ces der- l' entree sur le marc he prive er Ia privatisarion des emre- nieres pour limiter les retards. prises publiques d'une maniere qui les expose a Ia concur- • Sous-traiter des services aupres de societes privees, eventue!- rence sont aurant de mesures qui aideront a ]utter contre Ia lement etrangeres et sans lien hroit avec le pays. Lorsque corruption. En effet, si le gouvernement n'a pas le pouvoir l'Indonesie a demande a une societe suisse d'assurer le de limiter les exportations ou de controler Ia creation controle prealable et !'evaluation en douane et d'aider a d'entreprises, aucune possibilite de corruption n'existera recouvrer les droits a !'importation, Ia corruption a dans ces secreurs. La suppression d'un programme de sub- recule. II est cependant inutile de sous-traiter des opera- ventions mettra fin, du meme coup, aux pots-de-vin qui tions de controle si !'Administration ne tient pas compte pouvaienr l'accompagner. De meme, une fois le controle des rapports communiques a ce sujet, ce qui est parfois des prix aboli, les prix du marche reflereronr la rarete des le cas. produits et non plus les dessous-de-table verses. • Rendre les regles plus transparentes. On peut restreindre Reduire les pouvoirs discrerionnaires des agents de les possibilites de corruption en veillant a ce que les l'Etat ne signifie pas bien sur qu'il faille pour auranr elimi- textes sur les impots, les depenses publiques et les re- ner les differenrs regimes generaux et programmes de gimes organisant differentes institutions so.ient plus depenses ;mbliques qui se justifient pleinement. II ne s'agit simples et ne conrerent pas de pouvoirs discretionnaires. pas de les supprimer mais bien de les reformer. Abolir l'im- U n certain risque est parfois tolere lorsque les avantages pot pour mettre fin a la corruption chez les percepteurs d'une politique discretionnaire de gestion des pro- serait aussi insense que de supprimer la police sous pretexte grammes sont superieurs au coil.t de Ia corruption. Mais qu'elle e~.t corrompue. Les programmes de reforme en meme dans ce cas, la transparence et la publicite des cours on1 montre que les mesures suivantes permettaient rextes peuvent aider a limiter !' attrait de Ia corruption. de limiter efficacemem les pouvoirs discretionnaires des Les officiers de police, par exemple, doivent erre investis serviteurs de l'Etat : de certains pouvoirs discrerionnaires pour faire respecter la loi sur-le-champ, mais les plaimes, si elles sont • Precise'' le sens des textes et les simplifier de foron alimiter rendues publiques, mettront souvent fin aux abus. les pouvoirs discretionnaires. Au Mexique, Ia reforme • Faire jouer les lois du marche pour limiter les pouvoirs dis- douan1ere a permis de ramener de 12 a4le nombre des cretionnaires des organes de reglementation. Cette mesure 122 RAPPORT SUR LE OEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 presente aussi l'avantage d'une distribution economi- • Certains organismes publics, comme I'office charg,~ de Ia quement efficace des ressources. La vente de droits construction des etablissements scolaires de Ia ville de d'usage de l'eau, de droits de paturage, de permis de pol- New York, ont cree des unites internes pour demasquer luer et de licences d'importation et d'exportation peut les entrepreneurs corrompus et proposer des moyens rendre les administrations plus efficaces, tout en limitant de reorganiser les services pour mieux Iutter contre Ia Ia corruption. corruption. • Adopter des riformes administratives qui introduisent Ia • Le statut d' « indicateur )) protege et recompense les fonc- concurrence au sein de l'Etat. Le recours a des appels tionnaires qui signalent les agissements coupables de d'offres ouverts pour !'attribution de marches publics leurs collegues ou des adjudicataires de marches publics. peut limiter les transactions collusoires. La mise en place Les Etats-Unis, par exemple, ont mis en place un sys- de differents niveaux d'administration se chevauchant et teme visant a recompenser les employes qui signaknt les se faisant concurrence peut saper Ia position de force des irregularites rencontrees dans les marches publics Une fonctionnaires. Des lors qu'un usager peut se tourner telle incitation est souvent necessaire, car ceux qui vers un second fonctionnaire si le premier lui redame un denoncent les mefaits de leurs collegues de travail font « supplement ,,, aucun agent ne sera en mesure de mon- souvent I' objet d' ostracisme. Pour que de telles mt:sures nayer cherement Ia prestation demandee, pour aurant portent leurs fruits, il faut toutefois que les procureurs que le demandeur puisse y pretendre. Et si c' est au fassent leur travail, que les tribunaux soient incorrup- contraire l'usager qui cherche a acheter le fonctionnaire, tibles et bien organises et que les peines encourues soient le chevauchement des domaines de competences admi- suffisamment severes pour dissuader ceux qui seraient nistratives pourra egalement jouer un role dissuasif. tentes d' enfreindre Ia loi. Ainsi, lorsque l'Etat veut prevenir !'apparition d'entre- prises illegales, un chevauchement des domaines de II faudrait que les organismes de surveillance s'inte- competences confies aux agents de Ia force publique ressent aux corrupteurs tout autant qu'aux corrompus. II peut avoir des effets benefiques. faut etre deux pour faire un couple et Ia severite des ~anc­ tions devrait etre Ia meme pour l'un et !'autre en regie RENFORCER LES MECANISMES DE SURVEILLANCE ET DE generale, un multiple des sommes rec,:ues ou versees. Les SANCTION. Des « gendarmes " institutionnels ayant leur coupables de corruption active devraient en outre etre propre autonomic peuvent aussi faire reculer Ia corruption. exclus des marches publics pendant plusieurs annees. Les Les pays ont eu recours a differentes formules dans ce pays industriels qui disposent de puissants moyens de sur- domaine: veillance peuvent appliquer ces mesures a leurs soc ietes transnationales qui operent a l'etranger. Toutefo.s, a • Certains ont mis en place des commissions indepen- I' exception des Etats-Unis qui, en 1977, ont ado pte ur:e loi dantes OU Ont nomme des inspecteurs generaux qui SOnt sur les faits de corruption imervenant aI' etranger, ces oays charges d'enquerer sur les accusations de corruption et ont hesite a prendre des mesures unilaterales de peur de d' en saisir Ia justice. L' exemple le plus celebre est celui soumettre leurs entreprises a des normes plus contrai- de Ia Commission independante contre Ia corruption a gnantes que leurs concurrents etrangers. Hong Kong (Chine), qui ne rend compte qu'aux plus Dans cette perspective, les organisations internationales hautes autorites et dispose de pouvoirs etendus (enca- ont un role a jouer pour faciliter l' adoption de normes dre 6.4). Des institutions similaires existent aSingapour communes et coordonner !'action a mener. Certaines orga- et au Botswana. nisations regionales, relies que !'Organisation des I~tats • Les mediateurs enregistrent les plaintes des citoyens et americains, ont contribue au travail sur des conventions peuvent aider a rendre les organismes publics davantage internationales qui font de Ia corruption, y compris inter- comptables de leurs actes. Depuis !'entree en vigueur, en nationale, un acre delicrueux. Dans une initiative recente, 1991, de Ia loi portant creation de Ia charge de media- l'OCDE preconise de ne plus considerer comme charges teur (Ombudsman Act), !'Afrique du Sud s'est dotee deductibles les ressources affectees au versement de dessous- d'un service de protection des interets du public, qui est de-table et de qualifier de delit Ia corruption de fonction- charge d' enqueter sur les allegations d' abus de pouvoir naires etrangers. Elle recommande egalement a ses pays (malversations, corruption, violation des droits de membres des moyens qui permettent de faire face a Ia cor- l'homme) des agents de l'Etat et de rediger des rapports ruption dans les transactions commerciales a 1'echelle qui sont en regie generale rendus publics. Ce service internationale. Certaines organisations internationales n' est pas auto rise a engager d' actions en justice, mais il s'efforcent par ailleurs de coordonner le combat contre le transmet les dossiers a d' autres administrations qui s' en blanchiment de !'argent et, notamment, de completer Ia chargent. liste des delits d' autres infractions, dont Ia corruption. METTRE Fl N A L'ARBITRAI RE ET A LA CO RRU PTIO N l 23 Encadre 6.4 La Commission ind6pendante de lutte contra Ia corruption a H.ong Kong Au cours des annees 60, la corruption a Hong Kong marche arriere et accorder une amnistie pour les delits (Chine) erait tellement generalisee qu'elle avait donne anterieurs au 1er janvier 1977. Ce revers tern it le prestige naissance a plusieurs expressions populaires. Ainsi, les de la Commission, qui sut toutefois reagir en lan'fant gens pouvaient choisir entre « s.tuter dans 1e bus >> (autre- une vigoureuse campagne de sensibilisation. Les en- ment dit, participer a }a Q;)f.ruption) Oil. « courir a COte quetes publiques realisees entre 1977 et 1994 revelent du bus >• (etre un spectateur qui ne s'f>Pposaitpas au sys- que Ia population ale sentiment d'un net recul de Ia cor- teme)." Barrer la route au bus» (denoncer Ia corruption ruption. Des indications indirectes montrent egalement ou y resister) ne faisait pas partie. des choix possibles. que les cas de corruption active ont eux aussi diminue. Pousse aagir par un scandale impliquant un policier Toutefois, on ;mrait tort de croire que l'ICAC ne de haut r;mg,Je gouverneur general de l'~poque crea, en connatt pas de probleme, le principal etant qu'elle ne 1974, la Commission independanre de b1tte <:cintre la rend compte qu'au gouverneur. Une commission de corruption, connue sous son sigle anglai.s « ICAC ». lutte contre 1a corruption relevant d'un dirigeant auto- Cette commission releve uniquement .du gouverneur et cratique pourrait etre un instrument de repression est independante de la police. Les agents de l'ICAC contre les opposants politiques, accusation alaquelle Ia sont mieux payes que les autres fonctionnaites et ne Commission n'ad'ailleurs pas echappe. Les prerogatives peuvent etre transferes ..dans un autre departement. importantes dont elle dispose pourraient conduire ades Aucun d'entre eux ne pent quitter l'ICAC pour tra-c. abus de pouvoir avec des regimes moins respectueux du vailler au service d' un ham fonctiol}naire ayan t faitl' ob- droit. Malgre 1'existence de diverses commissions de jet d' une enquete. La Commission est non seulernent surveillance et d'un appar~il judiciaire independant qui a habiliree a. ens bien d'entre elles visent a proteger les privileges d'une petite geres et risquent d' etre absorbes par les detemeurs tradi- minorite, souvent aux depens de groupes moins bien orga- tionnels du pouvoir ou les factions politiques. nises et moins puissants. Entin, les memes regles et nc.rmes de societe qui aident les citoyens a agir collectivement Les bases institutionnelles de la participation peuvem emretenir les inegalites et les disparites de pouvoir II est clair que!' ampleur et l'imensite de !' activire des mou- au sein des communaures. vements associatifs populaires different selon les contextes Cependant, etant donne les nombreux obstacles que sociaux et institutionnels. En effet, tollS n'ont pas le meme doivent surmonter les citoyens ordinaires, et surtout les potentiel assocituif, a savoir les regles non ecrites, les normes pauvres, pour faire connaitre leurs besoins et obtenir satis- et les reladons a long terme qui facilitent une action coor- faction, force est de reconna!tre que ces associations jouent donnee et qui permettent aux individus de s'unir pour un role irrempla<_;:able, car elles canalisent leurs revendica- entreprendre des actions bendlques pour to us. Si I' existence tions et elles leur donnent les moyens de participet aux de regles propices a !'organisation d'associations peut ame- affaires publiques. Enfin, les organisations qui se sou . :ient liorer 1' efficacite collective d'une communaute, leur absence veritablement de !'interet collectif peuvent etre d' utiles par- n' est pas irremediable. La parlicipation engendre ses pro pres tenaires dans le developpement economique et sociaL Par- regles et c'est Ia que le gouvernement et les autres organisa- rant de ce principe, nombreux sont les gouvernemem; qui tions etablies, relies que les syndicats, peuvent jouer un role s'efforcent de moditler les modalites institutionnelles regis- positif. Grace aux efforts deployes par le gouvernement sant Ia fourniture des biens publics de maniere ay faire par- pour ameliorer Ia gestion des reseaux d'irrigation aTai'wan ticiper le secteur prive et les groupemems de Ia so,:iere (Chine) et aux Philippines, par exemple, de nombreuses civile (figure 7.2). La section ci-apres replace ces eflorts associations paysannes ont contribue a I' exploitation et a dans un contexte plus large et etudie Ia panoplie des meca- !'entretien des reseaux er a Ia perception des redevances. En nismes qui permettent d' elargir Ia participation de Ia popu- acceptant de faire participer les agriculteurs a Ia gestion des lation a !'elaboration et a la mise en oeuvre des mesures ressources en eau, les pouvoirs publics sont parvenus a d'interer collectif. ameliorer sensiblemem celle de !'irrigation. Dans l'.Etat de Amelioration des capacites institutionnelles Ceara, au nord-est du Bresil, le suivi par Ia population locale d'un programme de sante publique de type nouveau Lorsque les citoyens ont davantage de possibilites d<~ se (encadre 5.7, chapitre 5) a assure non seulement le sucd:s faire entendre et de participer aux affaires pub liquet, Ia du programme, mais egalement l'instauration d'une coope- capacite d'action de l'Etat peur y gagner sur trois pLms. ration plus fructueuse entre les membres de Ia communaute Tout d'abord, si les citoyens peuvent faire connaitre .eur dans d'autres domaines d'interet commun. opinion, selon des modalires officidles ou non, et reverdi- La reflexion sur le role du potentiel associatif dans le quer publiquement et en route legalite, l'Etat acquiert .me developpement economique et social ne fait que s' amorcer, partie de Ia credibilite dont il a besoin pour bien gom·er- et les premiers elements d'informarion dont on dispose a ner. L' organisation de larges debars publics peur aussi ce sujet ne sont pas depourvus d'ambigu!te, loin s'en empecher les minorites inf1uentes de monopoliser les renes faut. Pourtant, cer£aines etudes font d'ores et deja ressortir de l'Etar. Les gouvernemems qui om su gagner cerre credi- !'impact possible de Ia vie associative sur le developpement bilire jouissent par Ia suite d'une plus grande latitude pour economique local, sur Ia fourniture des biens publics a meme leurs politiques en oeuvre et obtiennent plus aise- !'echelon local et sur les prestations des organismes publics ment !'adhesion des ciroyens aux objectifs d'inrerer gene- (encadre 7.3). ral. Cela ne signifie pas pour autant que Ia democratie a Les mecanismes sociaux qui constituent le potenrid !'occidentale soit Ia seule option. Comme on peut le cons- associatif et Ia multitude de formes que reverent les activites tater dans certaines parties de l'Asie de !'Est, lorsque Ia relativemenr structurees menees en dehors des circuits de population a confiance dans les institutions publiques, l'Etat ne font que ref1eter l'heterogeneite des besoins qu'il existe Ull veritable debar au niveau local et que Ia pri- et des preferences de Ia societe. Simultanement, rien ne maute du droit est respectee, les conditions necessaires a garantit que les organisations qui en resultent repondent une intervention judicieuse de l'Erat peuvent etre reunies. effectivement aux besoins des citoyens ni qu' elles cherchent En deuxieme lieu, Ia ou n'interviennem pas les forces reellement a agir dans !'interet de Ia collectivite. Si Ia plu- du marche (ce qui est le cas pour Ia plupart des biens part des ONG offrent des prestations de grande qualite, il publics), il peut suffire que Ia population ait les moyens de n' en est pas moins vrai que certaines patissent de graves pro- se faire entendre pour que les problemes d'information blemes, notamment au niveau de Ia qualite des services, de s'attenuent et pour que le cottt des transactions diminue. Ia participation de Ia communaute et de Ia responsabilite Lorsque les services publics laissent a desirer parce que le L'ETAT PLUS PROCHE DU CITOYEN 131 Encadre 7.3 Quel estt'lmpact de Ia vie associative ? Une etude des collectivites locales italiennes effectuee proximite) ont un revenu par habitant corrige plus Cleve pendant les annees 70 et 80 a fait ressortir qu' en depit que ceux des villages ou ce n' est pas le cas. Si on neutra- des difficultes politiques et economiques que connais- lise les effets des autres variables, on trouve une forte saient de nombreuses regions du pays, certaines collec- correlation entre le bien-etre du village et les activites tivites locales, particulierement dans le nord, fonction- associatives qui s'y deroulent. Ce resultat montre que la naient bien. On a ainsi constate qu'elles avaient etabli participation des individus aux associations et groupe- des programmes de garderie et des centres de formation ments locaux a d'importantes retombees sur les villages. professionndle novateurs, qu'elles favorisaient l'inves- Bien qu'on ne puisse pas tirer de conclusions generales tissement et le developpement economique, qu' elles quant a !'impact des mouvements assodatifs sur les getaient efficacement les affaires pupliques et que leurs prestations de !'administration, I' etude met en evidence administres en etaient satisfaits. Les collectivites territo- un certain nombre de liens importants, notamment une riales du sud, elles, etaient beaucoup moins a l'ecoure relation positive entre Ia vitalite des associations et de la population et nettement moins efficaces. Selon la qualite de l'enseignement local (voir graphique ci- !'etude, les collectivites du nord tiraient leur force des dessous). Cela signifie que, lorsque les parents peuvent pressions exercees par un tissu dense d'assodations de s' organiser pour exercer un controle et des pressionssur citoyens et de la participation de la ·population aux les autorites locales pour qu'elles entretiennent les eta:- affaires publiques locales. blissements scolaires, Ia qualite de l'ensdgnement y Une etude effectuee recemment dans des villages gagne.Meme si les avantages directs de !'education sont tanzaniens fait ressortir que les menages des villages avant tout personnels, les bienfaits du suivi de Ia presta~ caracterises par une vie associative active (mesuree par le tion des autorites locales sont partages par tous et cons- degre de participation au travail des organisations de tituent un bien public. Mouvements 8$SOCiatlfs, d6pensesdes minages et quallte des etabllssementsscolalres en Tanzanle O~penses des menages par habitant (mfltlers de shillings tanzaniens) lndice de qua lite des etablissements scolaires 250 4,0 ------ 200 . • • 3,5 • 150 • • •• • • . •• • • • 3,0 . .. 100 50 , • • •• 2,5 • • • • •• • 0 2,0 -2 ,-1 0 1 2 3 -2 -1 0 1 2 3 lndice d'actMte associative lndice d'activite associative a Note,: l,es dol'ln(le!; qui ont servi ~taOiir l'indlce <)'activit~ associative provlennent d'une enquete effectuee en 1995 aupres de 1 376 menages ta~!ll\~ns. L~ndice d'activite associative mesure Ia frequence de Ia participation des rl!sidents aux activttes des groupements ou associations pen~ofes. l'lndlce de qualit~ des etabfissements scolaires mesure Ia perception par les menages de Ia Quatit~ des eco!es, Pour plus de details, VQ!tJ;. Note t(ichnique. Source: Narayan et P!'itchett, 1997. 132 RAPPORT SUR LE DEVELDPPEMENT DANS LE MDNDE, 1997 de !'administration dans Ia fourniture des biens publics. a Figure 7.2 Organisations !'Interface de La solution depend des moyens d'action des organismes I'Etat, des marches et de Ia societe civile publics interesses et des autres fournisseurs, ainsi que des caracteristiques du bien ou du service public en que>tion. Etat Comme on le verra ci-apres, l'effkacite et Ia justice sociale supposent que I'Etat exerce un minimum de controle et de coordination sur Ia fourniture des biens et services dont profite plus d'une collectivite, ceux qui donnent lieu ades economies d'echelle ou ceux qui soulevent des problemes d'equite. Dans le domaine technique et souvent sensible de Ia gestion economique, par exemple, il est souhaitable que les responsables ne soient pas directemem sournis a !'influence des groupes de pression politique. Lor:>qu'il s' agit d' etablir des normes, comme dans le cas de I' ec uca- a tion de base, les autorites centrales ont un role import.lllt jouer. Mais Ia demarche par laquelle les grandes oric:nta- tions et les normes sont etablies ne devrait pas echapper au debar. Quam a Ia gestion des ressources collectives, a Ia mise en place des infrastructures elementaires et aIa tour- (tribune et action commune) niture des services essentiels, elles donnent de nombreuses occasions de faire intervenir les citoyens directement, rant au stade de Ia formulation des orientations qu'a celui de leur mise en oeuvre. Mecanismes de participation MECANISMES D'INFORMATION ET DE CONSULTATION. It est communement admis que certains domaines de Ia poli- regime d'incitation est defectueux et les moyens d'action tique doivent etre a l'abri des pressions politiques. Dans de I'Etat insuffisants, les associations d'usagers et de d'autres, toutefois on pense, par exemple, aux eflarts citoyens peuvem alerter les responsables et exiger des ame- visant aameliorer Ia production agricole ou aIa reform•· du liorations. Recemment, une evaluation du n?seau d'alimen- systeme de same publique - , les interets de l'Erat et ceux tarion en eau de Bakou (Azerba'idjan) realisee aupres des des citoyens coincident a tel point que le debar n' est pas usagers a non seulement mis en lumiere des fuites non seulement souhaitable, il est indispensable. En Asie de negligeables et des problemes de sante publique lies a Ia !'Est, en officialisant les conseils consultatifs paritaires qualite de l'eau, mais elle a egalement fait ressortir que formes de representants des syndicats, du patronat er de les consommateurs a faible revenu faisaient les frais du l'Etat, les dirigeants som parvenus a obtenir un consensus manque de fiabilite du reseau. Mais Ia constatation Ia plus sur les dossiers de politique economique et un mandat interessante a sans doute ere que les consommareurs eraiem pour agir avec rapidite et souplesse. D'autres pays dote~ de prets a payer deux a cinq fois plus cher en echange d'un structures institutionnelles aussi diverses que le Botswana, approvisionnement sur et de bonne qualite. le Chili, les Etats-Unis, le Mexique, I'Ouganda et le Sbe- En troisieme lieu, aucun fonctionnaire, si zele, si tra- gal se sont aussi efforces de mettre en oeuvre des me·ca- vailleur et si devoue au bien public soit-il, ne peut deviner nismes consultatifs dans des domaines allant de Ia politique tous les desirs des citoyens. L'apparition de solutions de economique aIa reforme des institutions. rechange dans le secteur prive et sous Ia forme des ONG En soumettant !'intervention de groupes d'interers puis- peut contribuer apallier les defaillances du secteur public sants a des ·regJes mutuellement acceptabJes, Jes COllSc!iJS et a produire des biens et des services que les particuliers consulratifs paritaires peuvent reduire le cout des transac- acceptent de payer de leur poche. Les ONG peuvent etre a tions, car ils restreignem les possibilites de comportement Ia fois des partenaires et des concurrentes dans Ia prestation opportuniste. Malheureusement, ils ne remplissenr pas de services publics. Si par ailleurs elles benefident du sou- toujours leur role. Bien qu'on ne dispose pas d'evaluations tien actif de Ia population, elles peuvent exercer utilement systematiques, il semble qu'un certain nombre de con- des pressions pour que l'Etat ameliore l'offre er Ia qualire ditions et de caracreristiques doivent etre reunies, par des services publics. exemple une representation suffisamment large, une opi- n n' existe pas de formule unique pour parvenir au nion publique bien informee, pour que le sysreme lui- dosage ideal entre debar public, participation et controle meme beneficie d'un vaste soutien, un appui technique et L'ETAT PLUS PROCHE ClU CITClYEN 133 le desir affirme de developper des relations de confiance er aider a ameliorer la qualite de services publics donnes. de suivi muruels entre les participants des deux bords. Comme le momrem les cas decrits dans l'encadre 7.4, les Les mecanismes consultadfs ne pourront sans doute pas mecanismes rels que les enquetes aupres des consomma- garamir rres longtemps l'efficacite du gouvernemem si les reurs ou des diems peuvem donner des renseignemems politiques suivies semblenr bafouer les lois ou meconna1tre uriles sur Ia qualire des presrations er sur le type et Ia qua- les besoins legitimes de Ia societe. Aucun ciroyen, si lite des services re<;:us par les usagers. Des enqueres simpli- humble soir-il, ne doit erre renu al'ecart. Atour Ie moins, fiees, relies que les fiches d' evaluation udlisees a Bangalore les reformes et les programmes doivent erre clairement (Inde), peuvem erre particulierement uriles lorsque les expliques au public. On peut, par exemple, encourager les capacires instirutionnelles sont limitees. medias a couvrir largement les debars budgetaires. A Sin- Outre le fait qu'elles permettent aux fonctionnaires gapour, Ia Division de !'opinion publique reunit sysrema- d'etre mieux informes, les techniques de consultation des tiquement les observations presentees par les ciroyens sur citoyens et des clients peuvent etre des facteurs d'ouverture differenres mesures gouvernemenrales et invite les groupes et de transparence. Plus le public est sensibilise aux presta- de defense d'inrerets caregoriels a assister aux audiences tions des organismes ou des fonctionnaires particuliers, plus publiques, aux cotes des ministres et des hauts fonction- il est enclin aexercer des pressions collectives pour les ame- naires. Comme on I' a vu au chapirre 5, Ia legislation peut liorer. Simulranement, I' arbitraire a moins loisir des' exercer. aussi renforcer Ia responsabilite des organismes publics et Tourefois, aucun mecanisme de consultation n'erablit les sensibiliser aux besoins des administres, en leur impo- auromatiquemem le contact avec rous les parriculiers er sant d'annoncer et d'appliquer des normes de service, groupes concernes. Obtenir et fournir !'information en- d'informer le public et de repondre aux reclamations. tralnem certaines charges, et Ia faiblesse des revenus ou Ia II exisre des techniques et des mecanismes de consulta- position subalrerne de cerrains groupes de Ia societe b tion des usagers et des beneficiaires potentiels qui peuvent rend presque invisibles aux regards des fonctionnaires. Encadre 7.4 En lnde, en Ouganda et au Nicaragua, des enquetes aupres des usagers permettent d'amellorer les services Dans plusieurs pays, les enquetes aupres des usagers se des groupes Ont commence a Utifiser Je systeme des sont traduites par une amelioration des prestations du fiches d' evaluation dans cinq autres villes indiennes, secteur public. En mettant a profit !'experience des dont Mumbai (Bombay). citoyens et en leur fuisant suivre et evaluer les services, En cooperation avec les ONG et les populations les enqueres om permis de mettre le doigt sur les pro- locales, le Gouvernement ougandais fait egalement des blemes et de trouver des solutions originales. sondages d' opinion sur Ia prestation des services. Selon En Inde, les habitants et les entreprises de Bangalore le premier de ces sondages, 11 o/o seulement des me- rec;:oivent des « fiches d'evaluation '' sur lesquelles on nages agricoles avaient rec;:u Ia visite d'un vulgarisateur. leur demande de noter les administrations publiques Plusieurs districts Ont incorpore les resultats de auxquelles ils s'adressem pour resoudre des problemes l'enquete aleurs plans de travail. L'un d'eux a institue ou obtenir des services. Ces fiches, administrees par une des cours de perfectionnement a!'intention des vulgari- ONG. le Centre des affaires publiques de Bangalore, sateurs et fait campagne aupres de !'administration cen- evaluent Ia qualite et le cout des prestarions des admi- trale pour obtenir I' autorisation de leur consacrer une nistrations publiques. Dans Ia premiere serie de fiches, part plus importante de son budget. le Conseil pour l'amenagement de Bangalore, respon- Au Nicaragua, comme en Ouganda, c' est le gouver- sable du logement et d' autres services, a obtenu les plus nement qui a pris !'initiative d' effecruer des enquetes. mauvaises notes dans plusieurs categories, y compris le Selon Ia premiere enquete, menee en 1995, 14 o/o des comportement des agents, Ia qualite du service et !'exac- passagers des autobus avaient ere agresses en cours de titude des renseignements fournis. Seul 1 o/o des per- trajet. En outre, il est apparu que 90 o/o des chauffeurs sonnes ayant n!pondu avaient juge les services du d'autobus ne respectaient pas le tarif officiel de 85 cor- conseil satisfaisants. Loin de s'insurger contre ces resul- dobas et ne rendaient pas Ia monnaie sur les billets de tats, le directeur du conseil a saisi cette occasion pour 100 cordobas. Qui plus est, les passagers se sont decla- lancer une initiative conjointe entre !'administration et res prets apayer plus cher. AIa suite de cette enquete, les citoyens en vue de remedier aux problemes. D'autres a a le tarif a ete porte un dollar. En reponse une nou- administrations de Bangalore om aussi pris des mesures velle enquete realisee en 1996, 90 o/o des usagers ont apres > de concessions d' acces commercial ou les parte- ressort. Chaque phase de Ia procedure est srrictement naires conviennent des regles du jeu. Elle exige de ses limitee dans le temps, et les pays qui ne se conforment membres qu'ils veillent au caractere non discrimina- pas aux decisions prises s' exposent ades sanctions com- toire de leurs politiques commerciales et a Ia transpa- merciales autorisees par !'Organisation. rence de leurs regles et procedures d' application. Elle Les principales nations commerC?ntes et les grands comporte aussi des mecanismes juridiques permettant territoires douaniers continuent a dominer le meca- aux pays de montrer le serieux de leurs engagements, et nisme de reglement des differends, et Ia credibilite du elle propose des procedures ameliorees de reglement systeme dependra de leur propension a se soumettre a des differends entre Etats membres. des jugements qui leur sont defavorables. Mais encou- Au cours de ses deux premieres annees d'existence, le rages par Ia nature du dispositif mis en place par systeme de reglement des differends de l'OMC a ere l'OMC, et notamment par les possibilites de recours, saisi d'un total de 62 affaires concernant plus de 43 su- les pays en developpement recourent au nouveau meca- jets differents. Pour deux de ces affaires, Ia procedure a nisme bien plus que du temps du GATT. pays en developpement. Si beaucoup recherchem active- politique interieure : une politique budgetaire sage, un ment l'investissement etranger direct, ils sont plus partages regime moneraire et un systeme de change qui inspire or Ia en ce qui concerne les investissements de portefeuille. con fiance, un systeme bancaire soli de qui repose sur la pru- Ceux-ci peuvem, certes, contribuer au developpement de dence et, eventuellement, des mesures de nature a in :iter leurs marches financiers par les liquidires qu'ils repre- les gens a moins compter sur l'f~tat pour les sortir d'alfaire sentent et par !'influence qu'ils ont sur le cadre reglemen- si les investissements realises devaient mal tourner. taire et le mode de gestion des entreprises, mais ils ap- Mais Ia communaute internationale a tout interet a porrent aussi le risque de fuite soudaine des capitaux, dont s'attaquer au probleme que posent les risques lies aux mou- les elfers destabilisateurs ont ete illustres de maniere spec- vements de capitaux. S'ils comprenaient mieux ces risques taculaire par Ia crise mexicaine de 1994-95. et s'ils savaient pouvoir les gerer, les pays seraiem amenes a La fuite des capitaux et, d'une maniere generate, les flux intervenir plus activemem sur les marches mondiaux. Et financiers massifs component des risques dom Ia gestion I'existence, dans les pays en developpement, de marches est une tache ardue pour Ia plupart des pays en developpe- financiers plus ouverts et mieux organises ameliorerait ment. Tourefois, ce risque est de plus en plus accueilli !'utilisation des ressources mondiales et renforcerait Ia comme un facteur de discipline a I' en droit des gouverne- diversification des portefeuilles. a mems, en ce qu'il les incite appliquee des politiques Quel type d'action concertee pourrait y contribuer ? coherentes et responsables. Beaucoup de pays ont ainsi Une consultation plus erroite entre les banques cemraks et assoupli leur reglementation sur les mouvements de capi- les organes de controle financier pourrait facilirer une taux (chapitre 3). Lorsqu'ils sont massifs, ces mouvements, modernisation des dispositifs reglementaires et des regles dans un sens ou dans !'autre, peuvem toutefois fragiliser financieres des pays. Et une plus grande cooperation entre encore davamage l'economie d'un pays en provoquant un les autorites nationales pourrait aider amettre au point des important desequilibre des comptes exterieurs, une infla- modalites d'assistance mutuelle en cas de crise, al'instar du tion plus forte, une hausse des raux d'imeret ou une mecanisme que vient de creer le FMI pour amortir l'effet expansion effrenee du credit pO£entiellement prejudiciable des chocs exogenes sur les pays membres. a Ia sante des banques. La poussee des regionalismes est un autre sujet d'inquie- Les moyens dont disposent les gouvernements pour se tude. Les deux dernieres decennies ont vu une augmenra- premunir contre ces dangers sont presque tous affaire de tion considerable du nombre d'accords sur l'ouverture de FAC:ILITER LA COOPERATION INTERNATIONALE POUR LE BIEN C:OMMUN 153 Figure 8.1 Beaucoup de pays assoupiissent les restrictions mises aux mouvements intemationaux des capltaux Nombre de pays 45 r-------------------------~-------------------------------------------0 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Liberal Essentiellement Partiellement liberal Restrictif Tres restrictif liberal Regime des mouvements de capltaux avec l'exterleur a Note : L(,s donnees correspondent 102 pays industriels ou en developpement ; 'liberal • signifie une absence de restrictions ; • essentie/le- ment libliral • signifie quelques restrictions par secteur d'activite ; , partiel/ement liberal • signifie de nombreuses restrictions sur le volume et Ia frequence des transactions ; • restrictif • signifie que I' approbation des pouvoirs publics est necessaire pour les investissements dans le pays par a des non-residents ou pour les investissements l'etranger par des residents: • rres restrictif. signifie que !'approbation des pouvoirs publics est necessa1re pour toute transaction transfrontaliere. Source : Adapte de Gwartney, Lawson et Block. 1996. marches regwnaux, comme !'ALENA, le Mercosur er Certaines des preoccupations suscitees par le n~giona­ I'APEC. Le regionalisme ne se limite pas au commerce. lisme sont peuH~tre legitimes. Quoi qu'il en soit, il est pos- Dans le cas de !'Union europeenne, par exemple, il est sible de veiller a ce que les accords regionaux soient davan- aussi )'expression du desir d'une plus grande integration tage cont;:us en fonction de marches mondiaux plus ouvens politique face a des preoccupadons communes de securite, et mieux imegres. A cette fin, !'adhesion a ces accords d' un part~tge des couts lies aux infrastructures et aux insti- pourrait erre ouverte a tout partenaire commercial qui le tutions, <·t d' un renforcement de leur position dans les souhaiterait, au lieu d'etre limitee aux seuls pays de Ia negociations internationales. region, par exemple. On pourrait aussi, au moyen d'un Les aVIS SOnt partages quanta )'interet des accords regio- mecanisme multilateral, mettre en place des criteres de naux et les faits ne permettent pas, au stade actuel, de convergence prevoyant un calendrier precis pour ramener conclure dans un sens ou dans !'autre. Selon certains, le a un minimum convenu l' ecart entre les barrieres doua- regionali~me sera a l'origine d'un recentrage des preoccu- nieres internes et externes a Ia region. pations ~1ctuelles et d' un transfert de ressources qui se feront au detriment de mecanismes multilateraux plus Soutenir Ia recherche fondamentale et la creation de SdliOir importams, et il retardera I' etablissement d' un regime Le savoir est un bien public a caracrere international dont mondial d'echanges non discriminatoire. Selon d'autres, tout le monde peur profiter. La cooperation internationale au contraire, le regionalisme permet aux Erars d'innover peut diriger Ia recherche dans le sens des besoins des pays par des mesures favorisant l'ouverture des marches, qui en developpemem, Ia ou Ia majeure partie des activites fourniront, a terme, !'armature des initiatives mulrilate- menees sont morcelees, mediocrement financees et mal rales. Le~ partenaires regionaux ont en effet fait na1tre des orientees. L' aide imernationale peut faciliter l' evaluation mecanismes qui om ete u!terieurement repris dans des des besoins, mettre sur pied un programme de travail d'un accords multilateraux, comme l'a fait !'Union europeenne bon rapport cout-efficacite, encourager l'echange et Ia col- pour le r-aitement du commerce des services. laboration entre les pays, et etre Ia source d'un concours 154 RAPPORT SUR LE OEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 financier supplemenraire lorsque le besoin s'en fait sentir. repondront a leurs besoins. Ainsi, les bailleurs de 'onds Les succes remportes par le Groupe consultatif pour la peuvent aider les gouvernements aelaborer un programme recherche agricole internationale (CGIAR) er !'Organisa- de recherche fonde sur une evaluation precise des besoins et tion mondiale de la sante tendent a montrer que la renta- contribuer au financemem d'un niveau de depenseo. plus bilite de l'investissement dans Ia recherche peut etre impor- eleve, mais viable, dans ce domaine. Les pays indumiels tante dans les pays en developpement. peuvent aussi contribuer au ralentissement de l'exode des La recherche fondamentale est un bien public classique, elites des pays en developpement, en deradlant des experts de portee mondiale. Incertains au depart et difficiles a et des chercheurs aupres des instirurs de recherche pour mesurer par Ia suite, les fruits en sont souvent exception- participer aIa mise en place des possibilites de formation et nels. La transformation de l'economie mondiale et de des programmes qui inciteront le personnel local a rester. societes en tieres a pour base le savoir issu de nouvelles Les bailleurs de fonds peuvent faciliter Ia creation et le decouvertes. Pourranr, quasiment rien n'incite a organiser financemem d'insriturs regionaux de recherche pour encou- er a financer des travaux de recherche fondamentale. En rager un brassage d'idees et eviter Ia repetition inuril . : des effet, les fruits d'un plus grand savoir etant accessibles a memes travaux. Et les institutions internationales peuvent tons, rares sont les partisans d'un plus gros effort de re- contribuer a Ia diffusion des connaissances ainsi acq.1ises cherche. Les gouvernements des pays riches considerent pour promouvoir la producrivite, traiter les maladic·s de souvenr cela comme un luxe et ceux des pays pauvres se fa;;:on plus efficace et favoriser un mode de vie plus sain. montrent rarement tres interesses. Les succes de Ia cooperation dans un grand nombre de C'est peut-etre dans les pays en developpement que le secteurs de recherche et de diffusion du savoir sont une fosse entre les retombees potentielles de Ia recherche er les bonne illustration des possibilites dans ce domaine. Le ressources qui y sont consacrees est le plus profond. Les CGIAR, par exemple, a beaucoup fait pour Ia mise au possibilires de valorisation du capital humain y sont poinr de varietes culturales plus productives et pour Ia pro- enormes, mais Ia malnutrition infantile, les maladies qui motion de techniques agricoles plus eHicaces et plus res- provoquent de graves deficiences et Ia degradation des res- pecrueuses de l'environnement. Reseau regroupanr 16 cen- sources naturelles sur lesquelles repose Ia production agri- tres de recherche agricole du monde enrier, le CGIAR peut cole sont autanr d' obstacles a surmonter. Les progres de Ia compter sur le soutien de 50 pays pour atteindre son objec- science peuvent avoir un impact considerable sur Ia vie des tif premier, qui est de faire reculer Ia faim dans les pays en gens, comme en temoignent !'eradication de Ia variole, les developpement, encore que d'autres aient aussi profit~ des avancees dans la lutte contre le paludisme et l'onchocer- fruits de ses travaux (encadre 8.2). cose, et le bond que Ia revolution verte a fait faire aIa pro- Dans le domaine de Ia sante, d'importantes avancees de ductivite agricole. Mais ces succes sont peu nombreux er la science SOil( aussi a porter au credit de Ia cooperarion peu frequents. Aussi, sans Ia garanrie d'une contribution internationale. C'est ainsi que !'Organisation mondial.: de permanenre a un effort de recherclle bien oriente, on ne Ia same a joue un role majeur dans I'eradication de Ia peut guere s'attendre a de nouveaux progres decisifs. variole. Mais le champ ouvert aI' action commune dem,:ure Dans les pays en developpement, Ia recherche souffre de tres vaste. En effet, on estime que 95 OJil des ressources plusieurs handicaps. Tout d'abord, elle n'y figure pas en mondialemenr consacrees aIa recherche medicate au debut bonne place dans Ia hierarchie des besoins. En Afrique sub- des annees 90 sont alles ades travaux sur des problemes de saharienne, par exemple, Ia recherche medicale represente sante preoccupanr surtout les pays indusrriels, les pays en mains de 2 o/o des budgets de sante, ce qui se traduit par un developpement ne drainant que les 5 o/o restanrs. manque d'etablissements, d'equipemems et de chercheurs. Plusieurs activites de recherche appellenr en particulier Ensuite, les quelques credits qui lui sont consacres sont une cooperation inrernationale accrue qui devrait viser a : generalement mal repartis. Alors que les pneumonies et les maladies diarrheiques entrent pour 15 o/o dans Ia charge de a • Parvenir une meilleure comprehension des maladies morbidite des pays en developpement, leur etude ne draine tropicales, surtout de celles qui rouchent les enfant-; et que 0,2 o/o des credits de recherche medicale. Cette mau- les habitants des zones rurales en Afrique subsaharienne a vaise affectation des ressources tient souvent un manque • Endiguer Ia propagation du virus de l'immunodefi- d'informations de base et aIa penurie de personnel compe- cience humaine (VIH), a l'origine du sida tent pour mettre sur pied le programme de recherche • Ameliorer le traitemenr et Ia prevemion des maladies voulu. Enfin, Ia coordination et les echanges entre les cher- non transmissibles qui frappem un nombre croissant de cheurs des pays en developpement sont quasi inexistants, personnes dans les pays en developpement ce qui enrralne de multiples chevauchements d'activites et • T rouver ou mettre au point des varietes resistant aux empeche d'exploiter les possibilites d'economies. maladies et aux parasites pour des cultures relies que le La communaute internationale peut davanrage aider les eaton, le cacao, le riz et les ignames, qui jouent un role pays en developpement a acquerir les connaissances qui fondamenral dans beaucoup de pays F"ACILITER LA COOPERATION INTERNATIONALE POUR LE BIEN COMMUN 1 SS l'eau dans les villes, le deboisement et Ia degradation des Encadre 8.2 Comment les bailleurs de sols et des terrains de parcours pastoral. La cooperation fonds recueillent, eux aussi, les fruits internationale peut conrribuer a reduire Ia gravite de ces de Ia recherche agrlcole internationale problemes par une meilleure coordination de !'effort, une sensibilisation accrue des opinions publiques, des rransferts En 1993, les Etats-Unis etaient al'origine d'environ de technologie, un partage des COUtS a supporter et des 12 o/o de Ia production mondiale de ble. Gros expor- consultations qui aideronr a dessiner le contour des poli- a tateurs de riz, ils contribuent aussi 18 o/o du com- tiques et des usages sur le plan national et local. merce international de cette cereale. La plupart des On admet aujourd'hui que Ia cooperation internatio- varieres de ble et de riz cultivees aux Etats-Unis sont nale est la pierre angulaire d'une gestion durable de l'envi- des produits de la phytogenetique. Beaucoup om ete ronnemenr. Au cours des 20 dernieres annees, le nombre mises au point dans deux centres de recherche qui de conventions inrernationales signees dans ce domaine a font partie du reseau du CGIAR : le Centre interna- sensiblement augmente. La multiplicite des interets en jeu tional d'ameliorarion du ma1s et du ble (connu sous oblige a coordonner les activites au niveau international le sigle espagnol CIMMYT) et I'Institut internatio- pour veiller a une evolution stable et previsible des com- nal de recherche sur le riz (IRRl), finances partielle- portements et meme en place des regimes de gestion resul- ment l'un et !'autre par des contributions du Gou- tant d'une concertation entre les pays. II ne peut certes y vernement americain. avoir de cooperation internationale sans que les differentes Dans le cadre d'une etude realisee recemment parties n' adherent a un objectif commun, mais Ia diversite pour mesurer ce que les travaux du CGIAR avaient des inrerets ne peut etre ignoree. Ainsi, 1'article 4 de Ia fait gagner a l'economie americaine, on a calcule Convention de 1992 sur les changements climatiques que I' utilisation des varietes de ble ameliorees mises oblige les parties a tenir pleinement compte de Ia situation au point par le CIMMYT lui avait rapporte .entre propre, notamment, aux petits pays insulaires, aux pays 3,4 milliards et 13,7 milliards de dollars pendant Ia ayant des zones cotieres de faible elevation, des zones periode 1970-93. Le rapport avanrages-couts de Ia arides et semi-arides, des zones de forets ou menacees par contribution americaine aux travaux du CIMMYT le deperissement des forets, et aux pays qui sont sujets aux n' atteignait pas moins de 190 pour 1. Pour I'IRRl, catastrophes naturelles. les gains se situaient entre 20 millions et 1 milliard Un soutien institutionnel et financier est souvem neces- de dollars, so it un rapport de 17 a 1. Ainsi, bien que saire pour permettre a certains pays d'honorer leurs obliga- repondant essentiellement a des motifs humani- tions. Par exemple, Ia Conference des Nations Unies taires, le soutien des Etats-Unis a Ia recherche agri- sur l'environnement et le developpement tenue a Rio de cole intemationale sur le ble et le riz a rapporte bien Janeiro en 1992 a notamment debouche sur un engage- a plus l'economie du pays que l'investissement &it ment des pays industriels de fournir aux pays en develop- sous forme de contribution au CGIAR. Aussi !'etude pemem les ressources qui leur seraiem necessaires pour conclut-elle que Ia recherche agricole imernationale honorer leurs obligations enoncees dans le programme est un investissement dans Ia stabilit.e internationale Action 21. Le Fonds pour l'environnement mondial, et la croissance economique dans le monde, qui conc;:u pour financer le surcout des projets qui ont un s'avere en outre payant pour les Etats-Unis et les impact sur l'environnemenr a l'echelle plam5taire, joue un autres pays qui Ia soutiennent. role de a cet egard (encadre 8.4). Si beaucoup des problemes qui assaillent les pays en developpemenr, com me Ia pollution de!' eau et de 1' air des villes et Ia degradation des sols, ont un caractere local plu- • Mettn: au point des techniques d'exploitation miniere et tor que mondial, ils onr des implications considerables des te~hniques agricoles qui permettront de reduire le pour Ia productivire, Ia sante et Ia qualite de vie sur leur plus possible l'erosion des sols et le deboisement. propre territoire. Les progres sont Ients sur ce front, essen- tiellement fame de moyens d'intervention et de volome Proteger l'environnement politique, tant au niveau national qu'a I' echelon local. Le developpement est gravement menace par Ia degradation Le chemin recent parcouru nous montre que l'integrite de l'envimnnement, tam au niveau mondial qu'a !'echelon et Ia perennite de l'environnement passent, au niveau local local. L' ~volution du climat (encadre 8.3), l'appauvrisse- comme a l'echelle planetaire, par une action internationale ment de Ia biodiversite et Ia protection des eaux internario- concem'e qui saura donner un juste poids aux incitations nales SOllt des questions particuJierement preoccupantes a financieres, aux forces du marche, au cadre legislatif et I' <.'chelle de Ia planete. Au niveau local, les problemes qui reglementaire et aux interers nationaux. Et, surtout, il fmt appellent le plus !'attention sont Ia pollution de !'air et de que Ia communaute internationale aide a sensibiliser les 156 RAPPORT SUR LE DEVELDPPEMENT DANS LE MDNDE, 1997 Encadre 8.3 La cooperation internationale a l'epreuve de I'evolution du climat au nlveau planetaire Si l'amp leur et !' urgence du probleme pose par le chan- a des instruments de type commercial, comme les ((per- gement climatique mondial continuent a ne pas faire mis de polluer » negociables, pour reduire les emissions l'unanimite, on s'accorde de plus en plus a reconnaltre de gaz a effet de serre. Dans un systeme de ce type, des Ia realite de Ia situation, !'existence d'une menace et Ia droits d'emission correspondant a un certain plafond necessite de prendre sans tarder les mesures raisonnables seraient delivres et aucune pollution atmospherique ne qui s'imposent. Selon le Groupe d'experts intergouver- serait autorisee sans le permis attribue a cette fin. Ainsi, nemental sur l' evolution du climat, Ia surface de Ia terre les pays pour lesquels le cout de Ia reduction des emis- se rechaufferait de 1 a 3,5"C en moyenne et le niveau sions de carbone est faible auraient tout interet a abais- des mers s'eleverait de 15 a95 centimetres au cours des ser leur niveau de pollution eta vendre Ia fraction inuti- 100 prochaines annees. Ces variations provoqueraient lisee de leurs droits aux pays ayant a supporter un cout des secheresses plus frequentes et plus intenses, une pro- eleve. Une recente etude de Ia Banque mondiale a cal- pagation des maladies, un recul des glaciers de mon- cule qu'une reduction de 20 o/o, au moindre cout, des tagne et des tempetes plus devastatrices. emissions de carbone dans les pays de l'OCDE suppo- Comment Ia communaute internationale a-t-elle serait des ventes mondiales de droits a hauteur de 30 a reagi a ces nouveaux clefts ? La Convention-cadre des 40 milliards de dollars par an. L'adoption d'une telle Nations Unies sur les changements climatiques, signee formule permettrait de degager une economie corres- en 1992 et ratifiee par 159 pays, a permis d'engager Ia pondant a 65% du cout mondial des mesures de reduc- negociation d'un accord international sur Ia limitation tion de Ia pollution. des emissions de gaz a effet de serre, qui contribuent a Les obstacles a Ia realisation de cc projet sont essen- I' evolution du climat. Cet accord pourrait etre adopte tiellement d'ordre politique. En effet, un marche man- d'ici Ia fin de l'annee. Mais le changement climatique, dial de cette nature ne pourra voir le jour que si les s'il produit les effets desastreux que 1' on predit, exigera gouvernemcnts sont prets a le creer et a le reglementer de Ia communaute internationale bien plus d' audace (les ressources financieres necessaires a l' achat des per- - sur le plan politique, economique et financier - mis viendraient normalement du secteur priwE). L'allo- qu'elle n'en a montre jusqu'ici, pour repondre a des cation initiale des droits d'emission sera une etape deci- besoins qui pourraient atteindre 50 milliards de dollars sive et devra faire !'objet d'un protocole d'accord. en 2040. Beaucoup de formules Ont ete proposees, mais aucune Les analyses recentes sur cette question tendent aeta- n'a encore permis d'apporter une reponse a cette ques- blir solidement le bien-fonde economique d'un recours tion controversee. opinions publiques aux mefaits de Ia degradation de l'envi- La menace de guerre nucleaire a fait place a une proli- ronnement, afin que les gouvernants soient davantage inci- feration de petits conflits, qui creent d'importants pro- tes a oeuvrer pour le maintien de l'integrite du cadre de vie. blemes de refugies et s'accompagnent de couteuses opera- tions de secours er de reinsertion. Les mecanismes de Prevenir les conflits et en empecher !'expansion cooperation existants n'ont guere permis de gerer ces Pendant Ia majeure partie du xxe siede, le spectre d'une contlits ou d'aider ales prevenir. La situation a souvent des grande guerre n'a cesse de hanter le rnonde. La premiere retombees qui embrasent a leur tour les pays voisins, rnoitie du siecle a ete marquee par deux conflits devasta- comme cela s'est produit en Asie du Sud-Est et dans une teurs qui ont cause de lourdes pertes humaines et mate- grande partie de !'Afrique australe au cours des dernii:res rielles, er necessite un effort de redressement et de recons- decennies, et comme on le voir aujourd'hui en Afrique truction pendant plusieurs decennies. Durant Ia seconde centrale et occidentale. Ces conflits ne sont pas prop res aux moitie du siede, Ia chape de Ia guerre froide a pese sur le pays les plus pauvres, mais peuvent aussi eclater dans des monde, avec Ia menace d'un conflit nucleaire encore plus pays a revenu intermediaire comme l'ex-Yougoslavie et le destructeur. La mantee des tensions dans le monde a Liban. T rouver de nouveaux moyens de prevenir ces conduit de nombreux pays a consacrer une part substan- conHits ou de les desamorcer avant qu'ils ne rournent a Ia tielle de Ia production nationale aux depenses militaires. tragedie, telle est Ia difficile mission qui revient aujourd'hui C' est seulement au cours des dix dernieres annees que ces a Ia cornmunaute internarionale. tensions ont commence a se relacher, donnant ainsi aux Avec Ia fin de Ia guerre fro ide, on s' est pris a croire que nations Ia possibilite de reduire leurs depenses militaires et beaucoup des problemes a l'origine de l'instabilite et des de recolter les dividendes de Ia paix {encadre 8.5). conflits un peu partout dans le monde allaient disparaitre. FACILITER LA COOPERATION INTERNATIONALE POUR LE BIEN COMMUN 157 Encadre 8.4 Partager le coilt de Ia protection Encadre 8.5 Mesurer les divldendes de l'envlronnement de Ia palx dans le monde Le Fonds pour l'environnement mondial (FEM) a ere Les depenses militaires ont sensiblement diminue cree en 1991 pour aider les pays en developpement a dans le monde, passant d'environ 4 o/o du PIB en financer le surcoilt relatif aIa realisation d'investisse- 1990a2,7o/oen 1994edt2,4%en 1995 (voirgra- ments ayant des effets positifs al' echelle de Ia planete phique ci-dessous). Cette chute, qui contraste forte- ment avec Ia tendance ala hausse des deux decennies dans quatre domaines : changement climatique, pre- precedentes, est due a l'eclatement de !'Union sovie- servation de Ia biodiversite, protection de Ia couche tique, a !'evolution du climat politique dans le d'ozone et protection des eaux internationales. Fruit monde, aux avancees de Ia democratic et a Ia reduc- d'une initiative commune du Programme des tion de I' aide militaire. Nations Unies pour l'environnement, du Programme Mais cette contraction des depenses militaires des Nations Unies pour le developpement et de la a-t-elle ete un facteur de croissance et de bien-etre ? Banque mondiale, le FEM a contribue a Ia mise en La reponse pratique a cette question varie en fonc- place de nouveaux mecanismes institutionnels qui tion des hypotheses retenues et de Ia methodologie permettent de fournir des biens collectifs. utilisee, car la relation entre les depenses militaires et Le FEM, qui compte plus de 165 Etats membres, le developpement economique obeit a toute une est dirige par un conseil de 32 repn!sentants de pays serie de facteurs. Certaines etudes montrent que Ia compression des depenses militaires dans le monde a ou groupes de pays (16 pour les pays en developpe- effectivement permis d'engranger les dividendes de Ia ment, 14 pour les pays industriels et 2 pour les pays paix sous Ia forme d'une acceleration de la croissance d'Europe de l'Est). Chaque groupe designe son repre- de Ia production. Pour d' autres, Ia relation entre de- sentant au conseil et son suppleant, et determine lui- penses militaires et croissance n' est pas lineaire, mais meme les modes de consultation et de decision qui a quadratique: un niveau peu eleve de depenses, une regirollt son fonccionnement. Les nouveaux Etats a augmentation contribue !'acceleration de Ia crois- membres se joignent a un groupe deja constitue. C.e sance ; a un niveau plus eleve, une augmentation Ia dispm itif novateur allie representativite et efficacite. ralentit. Si I'on exclut de I'echantillon les pays qui depensent le plus, cette relation n'est pas significative pour Ia majorite des pays en developpement (en temps de paix). Dans pareils cas, le principal divi- dende pourrait en fin de compte plus tenir a Et pourranr, au moins 30 conflits armes d'imponance !'impression de securite qui se degage du pays et aIa majeure (definis comme provoquant plus de l 000 morts confiance accrue qu'il inspire aux investisseurs qu'a par an) se sont declares au cours des dernieres annees. Les Ia reduction des depenses militaires en elles-memes. fragiles reglemems de paix qui sont intervenus au Cam- hodge et au Mozambique paraissem maimenam erre Depenses mllltalres des pays industrials, des pays en !'exception plutot que la norme. En effet, on a assiste a: developpement et des pays de I' ex-bloc sovietique Pourcentage du PIB • Une augmentation du nombre de refugies et de per- 8 sonnts deplacecs dans leur propre pays, et un nombre Ex-Union sovietique 7 et PECO dispwportionne de femmes et d' cnfants prives d'acces aux fC'SSOUfCeS de base necessaires aleur tapatriement OU 6 aleur reinstallation (figure 8.2) 6 • Une .mgmenration du nombre des urgences humani- raires, passe de 5 par an en moyenne au cours de Ia 4 periode 1985-89 a 20 en 1990, puis a26 en 1994 et 24 3 en 1995 2 • L'effritement ou I' effondrement total du pouvoir legi- time dans de nombreux Etats, dont !'Afghanistan, le 1 Afrique subsaharienne Liberia, le Rwanda, Ia Somalie et l'ex-Yougoslavie, a !a 0 _L____.~----~-----L-----~~ suite d'une longue guerre civile ou d'un genocide. 1990 1991 1992 1993 1994 1996 Note : Moyennes des pays de chaque groupe, ponderees par le La n htion emre les refugies et les Erats est inextricable. PIB. Source : Gupta, Schiff et Clements, 1996. Les Etars jouent un role de premier plan en cas de crise de 158 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 Figure 8.2 l'Afrique, l'A$ie et !'Europe ont connu un afflux de refugles Millions de personnes 12.---------------------------------------------------------------------~ 10 8 6 4 2 Amerique latine Amerique du Nord Europe Asie Afrique Note : les donnees couvrent les refugies, les rapatrles et les deplaces a l'interieur de leur pmpre pays. Source : Haut Commissariat des Nations Unfes pour les refugles, 1995. refugies rant par leur intervention que par Ia definition relies operations dans ce pays et ses voisins. Une reinser- qu'ils en donnent. Aussi le droit international definit-ille tion des refugies a ere progressivement engagee mais, a Ia " refugie ,, par rapport aux Erars. Si les ONG ainsi que les fin de I' annee 1996, environ un million et demi de per- pays er les communaures d' accueil jouen t un role essentiel sonnes ayant fui leur pays restaient rributaires de I' a:;sis- dans !'aide aux refugies, les proportions prises par les depla- tance internationale. cements forces de personnes au cours de ces dernieres Les Etats diHerent aussi par leur capacire aempeche1· ou annees ont oblige les Erats - soit unilareralement, soit limiter l'aillux de nSfugies. Les plus forts reussissem m1eux dans le cadre d'organisations internationales ase mobi- a interdire l'acces de leur territoire aux refugies et deman- liser pour offrir protection, secours et assistance. Les Etats deurs d' asile. Ce sont souvent les moins forts, ceux dom les sont aussi intervenus sur le plan bilateral ou multilateral ressources sont tres limitees, qui sont appeles a faire le plus pour amorcer les negociations qui ont mis fin a plusieurs pour Ia protection des personnes deplacees et leur rapatrie- con flits armes ayant provoque un afflux de refugies. Ce fur ment a Ia fin des conflits. le cas notamment au Cambodge, au Mozambique et dans Aujourd'hui, Ia communaute inrernationale s'en remer l' ex-Yougoslavie. beaucoup aux organisations multilaterales pour resoudre Cela eram, Ia cooperation sur le probleme des refugies ces problemes. Le Haut Commissariat des Nations Unies a se heurre differents facreurs rres dissuasifs pour les Erats. pour les refugies a vu son budget doubler et son mandat L' un tient a Ia difficulte d' obrenir d' eux un engagement s'elargir au cours des annees 90. Ainsi, il est inrervenu pour lorsqu'ils n'y voiem aucun interet immediat. Un autre est organiser des secours d'ordre humanitaire en Bosnie, mon- lie a Ia perspective de participer a un mecanisme de repar- ter des operations transfrontieres en Somalie, fournir nne tition internationale des charges qui les obligerair a aide aux personnes deplacees a l'interieur de Sri Lanka et accueillir des refugies sur leur territoire, alors que le prix permeme le rapatriement de refugies en Amerique cemrale a payer sur le plan politique et financier risque fort et au Mozambique. Ces activites ont necessite un travail d'etre Cleve. L'exemple du Rwanda montre combien de coordination tres complexe. Au Mozambique, par !'organisation des secours peut etre couteuse dans le cas de exemple, les operations de secours engagees au cours de grandes operations d'urgence humanitaire. Entre avril et I' annee 1991 ont fait intervenir 26 organismes des Nations decembre 1994, Ia communaute internationale a verse Unies, 44 bailleurs de fonds bilateraux, 6 autres institu- environ 1,4 milliard de dollars pour Ia mise en place de tions mulrilarerales et 180 ONG. On evalue a plus de FACILITER LA COOPERATION INTERNATIONALE POUR LE BIEN COMMUN 159 16 000 le nombre d'ONG qui fournissent des secours et une assistance humanitaire dans le monde. Figure 8,3 Sans une bonne polltlque dans les pays beneflclaires, l'alde etrangere Rendre /'aide etrangere plus efficace est sterile L' aide etrangere n' est pas a proprement parler un bien public, mais elle peut se justifier par des considerations Effet marginal de !'aide sur Ia croissance du PIB (points de d' equite sur le plan international, notamment pour favori- pourcentage ser !'amelioration de Ia productivire et des conditions de par an) vie dans les pays pauvres. Pour Ia rendre plus efficace aux 0,6 yeux du bcneficiaire comme du donateur, il est essenriel de faire evoluer le contexte dans lequel elle est dispensee, 0,5 notamment, comme le monrrent des etudes recentes, en Ia liam plus erroitement aux poliriques suivies par les 0,4 pays concernes. Le succes ou l'echec des projets finances au titre de 0,3 !'aide au developpemem, meme dans les secteurs sociaux, 0,2 depend pour beaucoup des parametres fondamentaux de !'economic d'un pays. Un projet qui vise a developper 0,1 l'enseignement primaire, par exemple, aura plus de chan- ces de reussir si le cadre macroeconomique est solide. Si les 0,0 projets sont les vecteurs du developpemem, les poliriques macroeconomiques en sont les forces matrices. En outre, pour avoir un impact sur Ia croissance, !'aide Mauvaise Eleve Nlveau etrangere doit venir s'inscrire dans un cadre d'action gou- d'alde verneme!ltale solide. D' ailleurs, Ia ou sont appliqw§es les Note : Chacune des valeurs lndiquees est une moyenne pour politique; economiques qui permettem le developpement, un groupe de pays. Les resultats ont ete obtenus au moyen a ~avoir, comme on a pu le constater, Ia discipline budge- d'une regression basee sur les donnees de 56 pays pour Ia raire, Ia malrrise de !'inflation et l'ouverture suffisante de a periode 1970-73 1990-93. Le niveau de I' aide est mesure en pourcentage du PIB du pays beneficiaire. Source : Adapte de !'economic sur l'exterieur, !'aide etrangere s'est traduite par Burnside et Dollar, 1996. une acceleration sensible de Ia croissance economique {figure 8.3). Les pays qui om su mettre en place un bon cadre de politique economique et qui om ere destinataires d'une aide importante au cours des dernieres annees realise entre 1970 et 1993. Ainsi, il ressort d'une etude, comme Ia Bolivie, El Salvador, le Mali et l'Ou- dans laquelle on a neutralise les effets du revenu et de Ia ganda - ont connu une croissance plus rapide que celle population, que !'aide bilaterale n'a pas ere accordee pour qu'aurait pu provoquer leur seule politique. promouvoir I' application de bonnes politiques et que I' aide Force est de conclure que !'aide etrangere gagnerait en multilaterale n'a eu que tres legerement tendance se por- a efficacite si elle etait plus systematiquement ciblee sur les ter sur les pays ayam entrepris des reformes. L' une des gran- pays pauvres qui appliquem de bons programmes de des priorites des organismes d'aide doit done etre, aujour- reforme economique ou si elle servair apromouvoir Ia mise d'hui, de canaliser plus systematiquement leurs ressources en oeuvre d'une bonne politique. Aussi incombe-r-il pour vers les pays pauvres qui appliquent de bonnes politiques. une large part aux bailleurs de fonds de veiller ace qu'elle L' assistance offene peut-elle aussi aider les pays pauvres so it dispensee avec discernement et efficacite. a ameliorer leurs politiques economiques et leur appareil Les dix dernieres annees ont vu se developper une ten- institutionnel ? C' est Ia une autre question alaquelle il est dance a Ia liberalisation economique dans le monde en difficile de repondre, mais qui est d'une importance capi- developpement, evolution qui devair etre propice une a tale pour !'attribution de !'aide. Elle n'a guere fair !'objet plus grande efficacite de I' aide. C'est ainsi que l'Inde et le d'une reflexion systematique, mais les elements d'apprecia- \'iet Nam pays tres peuples qui om enrrepris de solides tion dont on dispose permettent de s'en faire une idee. reforme> au debut des annees 90 -- Ont Cree un contexte Les prets d'ajustement structure! accordes pour soutenir dans lequel !'aide etrangere devrait vraisemblablement se des reformes om obtenu de meilleurs resultars Ia ou le traduire par des gains de croissance plus forts et un recul pays revendiquait clairement Ia paternite du programme plus maque de Ia pauvrete. T ourefois, ce ciblage sur des emrepris. Ces prers peuvent cerres contribuer urilement a pays pauvres menant de bonnes politiques a rarement ere une action en cours, mais ils om peu de chances d' etre 160 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 eux-memes a l'origine des reformes. En effet, !'experience CGIAR, m011tre que l'investissement dans Ia recherche a manifestement montre que les bailleurs de fonds ne et le developpement peut etre tres rentable po .If les peuvent pas " acheter " un gouvernement pour lui faire bailleurs de fonds comme pour les beneficiaires. appliquer une politique qui ne beneficierait d'aucun sou- • Protection de L'enviromzement. La communaute imerna- tien dans le pays. tionale peut aider a reduire les problemes enviwnne- Lorsque les forces sociales et politiques nationales ont mentaux a l'echelle planetaire comme au niveau loc:al en permis d' en gager un programme de reforme, I' aide exte- coordonnant mieux les differences actions, en sen,ibili- rieure peut avoir des effets positifs par les competences sant davantage I' opinion publique, en realisam des techniques et les acquis qu' die apporte dans un environne- transferts de technologie et en incitant les pays a;tdop- ment propice. L'Indonesie, Maurice et I'Ouganda sont de ter et a faire appliquer une politique nationale appro- bons exemples de cette interaction positive. Mais, Ia ou Ia price dans ce domaine. dynamique etait absente, les concours accordes pour ren- • Maintien de fa paix et prevention des conjlits armes. Per- forcer les institutions et entreprendre des reformes n'ont sonne n'ignore le cout humain et financier conside;able guere eu d' effet. des guerres- et des operations de secours et de reinser- II est done des circonstances ou I'aide etrangere ne tion qui leur sont associees mais les mecanismes exis- pourra servir qu'a sauvegarder Ia paix et a secourir les vic- tant~ n'ont guere permis de prevenir les conflits ou ce les times de catastrophes. Mais, lorsque les forces sociales et resoudre avant qu'ils ne prennent les proportions d'une politiques nationales auront fait naitre le souffie des re- veritable tragedie. formes, I' aide etrangere pourra tres utilement accompagner • Amelioration de l'efficacite de /'aide etrangere. On pourra cet elan. Et une fois le cadre d'action et le dispositif insti- rendre !'aide plus efficace en Ia liant plus etroitement a tutionnel voulus en place, I' aide financiere pourra accelerer Ia politique des beneficiaires. En effet, que! que soit le le passage a un rythme de croissance plus rapide. Le par- niveau d'aide etrangere fournie a un pays, les resultats cours des pays qui ont reussi leur developpement montre economiques s'ame\iorent lorsque Jes poJitiques e[ les que !'assistance etrangere devient a rerme inutile, car elle modes de gestion sont solides. II semble que !'attribu- est progressivement remplacee par les capitaux prives atti- tion de !'aide multilaterale, mais non bilaterale, ait ete res par de bonnes politiques et des resultats solides. influencee par la nature des politiques menees par les beneficiaires. Le strategie a suivre : aider a fournir des biens collectifs a caractere international Le mO(eur d'un resserrement de Ia cooperation variera Une cooperation internationale plus efficace peut ouvrir a Ia fois en fonction de l' object if vise et de I' even tail des d'autres horizons et aider les pays a relever les nouveaux pays susceptibles d'y participer. Dans plusieurs domaines, defis du monde d'aujourd'hui. II appartiendra a chaque Ia mise en place de nouveaux poles fonctionnels ou r(;io- pays d'apprecier l'utilite des differentes actions communes naux pourrait aider a coordonner les actions interna :io- envisagees et de decider, au cas par cas, de sa participation. nales eta mieux faire appliquer les accords fondes sur le Ce chapitre a neanmoins fait ressortir plusieurs domaines principe de Ia libre adhesion. Ces poles pourraient per- dans lesquels une cooperation internationale serait tres mettre d'etablir des regles et des mecanismes communs precieuse : en vue d' atteindre des objectifs donnes. Mais, pour que cet effort soit credible et efficace, il faudra absolument • Expansion et maintien de marches mondiauJ<' ouverts, en reussir a concilier les valeurs d' ouverture, de diversitt et riduisant Les risques Lies aux mouvements de capitaux ins- de cohesion. Les motivations et !a volonte des diffenms tables. Beaucoup de pays en developpement craignent acteurs politiques joueronr aussi un grand role. On ne les effets destabilisateurs sur leur economic de sorties de parviendra a ameliorer l'efficacite de Ia cooperation inrer- capitaux soudaines et massives que rendrait possible une nationale, aussi bien que nationale, que si les gouvernarrts plus grande ouverture de leurs marches financiers. a sont disposes non seulement promettre le changement, • Recherche fimdamentaLe axee sur les besoins des pa.ys en mais a engager les mesures necessaires pour en ftire developpement. La revolution verte, sous !'impulsion du une realite. COMMENT CIUVRIR LA V Cll E , ' A DES REFCIRMES DURABLES Le novateur se fait des ennemis de tous ceux aqui profitait l'ordre ancien, et il ne m;oit qu 'un tiede soutien de ceux aqui profiterait le nouuau. Machiavel, Le Prince (1513) D'abord, il se presentera des occasions a saisir, souvent L ES CHAPITRES PRECEDENTS 0:-IT MONTRE COMMENT l' etat peut devenir plus efficace en adaptant mieux son role asa capacire d'action er en s'employanr a renforcer lorsque, pour une raison quelconque, il se produit un cer- tain flottement dans les regles du jeu. C'esr ainsi que des celle-ci au fil du temps. Cette demarche implique de mieux reformes radicales ont souvent ete entreprises face a une comprendre pourquoi certains pays ne sarisfont meme pas menace exterieure ou a une crise economique, ou durant Ia aux conditions les plus e!ementaires d'une bonne gestion periode d'(( etat de grace " d'une nouvelle administration economique et pourquoi si peu de pays en developpement ou d'un nouveau regime, lorsque les sortants ont du aban- a sont parvenus batir des instirutions solides. Mais com- donner leurs fiefs. prendre le probleme est une chose. Le resoudre en est une Ensuite, lorsque pareille occasion se presente, on tirera autre, car Ia question de fond resre entiere : pourquoi cer- le meilleur parti du temps disponible en adoptant une na- tains pays om-ils pu reJerer ce passe d'echecs et s'engager tegie qui met en evidence les obstacles probables er cher.:he resolument sur Ia voie des reformes, et d'autres non? ales reduire. Une conception et un ordonnancement tac- Le present chapitre cherche a apporter quelques re- tiques des reformes peuvent facilirer les chases, de meme ponses a ces questions, en examinant les principaux ob- que !'application de mesures qui empechent les institutions stacles a Ia reforme er Ia maniere de les surmonter. Trois d'etre l'otage de certains groupes et les preservent des facreurs apparaissent determinants : les effers de Ia reforme risques de paralysie. Et surtout, il faudra forger un consen- sur Ia repartition des revenus (qui devrait y gagner et qui sus en faveur du changement. devrair y perdre), le poids politique de certains groupes des Enfin, les nombreux exemples de reussite - et (surtout de ceux qui risquent d'y perdre) et Ia structure des d'echec - presenres ci-apres momrent que les progres institutions existantes. Une reforme pourra parfois s'averer decisifs sont rarement dus au hasard. A tout moment, les politiquement indesirable parce qu'elle pourrait Ieser les forces favorables au maintien du statu quo risquent de partisans de l'equipe au pouvoir. Meme lorsque Ia volonre l'emporter. Seules reussissent les reformes conduites par politique de changement existe, les responsables sont sus- des dirigeants clairvoyants et animes d'une volonte com- ceptibles de voir leurs efforts contraries par de puissants municative de traduire leur vision de l'avenir dans les faits. obstacles institurionnels faisant le jeu des adversaires de Ia reforme, qui souhaitent maintenir le statu quo. Les obstacles a Ia reforme Mais le fait que cene opposition soit presenre au coeur Partout, les obstacles a Ia reforme seront nombreux er meme des institutions d'un pays ne doit pas donner varies. II n'y a pas plus de remede universe! contre l'echec matiere adesesperer. Bien au conrraire, une analyse appro- que de recette miracle pour le sucd~s. Mais l'un des pre- fondie des entraves a Ia reforme permet de faire trois ob- miers obstacles au changement sera toujours constirue par servations pratiques qui seront uriles au reformateur. les puissants groupes de pression qui risquent d'en etre COMMENT OUVRIR LA VOlE A DES REFORMES DURABLES l 63 vtcumes. La resistance sera encore plus forte lorsque les Tensions et incertitudes liees aux effits des riformes perdants potentiels se trouvem dans les rangs des partisans sur la repartition des revenus les plus directs de l'equipe au pouvoir. En clair, les effets de Le tableau 9.1 preseme quelques types courants de reforme redistribution d'une reforme et le poids politique des grou- et les categories de personnes qui devraiem avoir a y gagner pes qu'elle penalise rendront parfois certains changements ou a y perdre. Les correspondances etablies ne seront pas politiquement indesirables. Cela etant, meme les reformes toujours applicables, mais le fait est que Ia resistance au qui ne se heurtent pas a ce type de problemes risquent changemem est souvem provoquee par Ia redistribution d'echouer du fait de contraintes institutionnelles qui font des ressources qui peut en resu!ter. La composition exacte le jeu de leurs adversaires. Aussi considere+on generale- des categories de personnes touchees sera fonction des mem que le resultat obtenu est aIa fois fonction des carac- reformes considerees. C' est ainsi que Ia reforme du secteur teristiques de Ia reforme en elle-meme, du poids politique public, qui est indispensable pour revivifier les institutions, des differents acteurs et du jeu des institutions existantes. peut parfois se heurter a l'hostilite d' agents de l'I~tat qui Tableau 9.1 Types de reformes et facteurs correspondants Categories touchees Dete1111inants du Ordonnancement Type de refonne Opposlles Favorables coiit politique tactique Autres aspects UMraHsation Titulaires de quotas Consommateurs, Redistribution (+) Reduire les des echanges d'lmportation exportateurs, le Gains d'efficacite H restrictions lndustriels proteges Tresor (si les recettes quantitatives avant dolvent augmenter) les tarifs Privatisation Syndlcats Employeurs Reduction du Autorlser les lesjeunes des regimes Associations de Institutions patrimoine-retraite (+} cotlsants a travailleurs pourront de retra1te retraites financieres Couverture reduite (+) abandonner le regime etre prets a renoncer Administration Jeunes travailleurs Electeur moyen plus public, puis le a certains de leurs (ministere du travail, age(+) supprimer droits acquis securlte sociale) Gains d'efficacite (-) progressivement Decentralisation Hauts fonctionnaires Hauts fonctionnaires Redistribution (+) Rechercher un Necessite de reduire fonctionnelle et personnel de et personnel des Contestabilite consensus, lancer les desequilibres I' administration administrations politique (+) progressivement un budgetaires et mettre centrale locales, Gains d'efficacite (-) programme pilote, au point de nouveaux consommateurs, mettre au point des mecanismes particuliers mecanismes de d'allocation de bemeticiaires, subvention subventions entre entreprises locales echelons territoriaux Decentralisation Hauts responsables Responsables locaux politique des partis politiques des partis polttiques. associations et syndicats ; ONG ; contribuables Decentralisation Hauts fonctionnaires Se!Vices des finances budgetaire du ministere des des administrations finances et de Ia locales, se!Vices commission de locaux de planification planification et d'investissement strategique (ou des investissements publics) Reforme du Employes et Entreprises privees, Ucenciements (+) Eliminer les employes Incitations : secteur public directeurs eilites rurales, Chomage (+) fictifs, encourager les indemnites de d'entreprise publique, administrations Salaires relatifs {+) departs volontaires licenciement. rachats politiciens enclins au centrales, Gains d'efficacite (-) en preretraite, par les salaries, clientelisme contribuables licencier sans capitalisation, possibilite de formation, placement reengagement dans le secteur prive, mecanisme de credit Note . Le signe plus indique un facteur qui tend a augmenter le coOt politique de Ia reforme et le slgne moins un facteur qui tend a le diminuer. 164 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 de Ia nette victoire des independants et des parris d' ::!ppo- Encadre 9.1 Peser le pour et le contre sition aux elections municipales. d'une reforme sur le plan polltique Le fait de dasser les reformes en fonction de leur coilt et de leurs avantages sur le plan politique peut aider les Les reformes qui visent a realiser des gains d' effica- gouvernants afaire les choix tactiques necessaires en' ue de cite sonr souvent difficiles amettre en oeuvre parce Ia programmation des mesures d'un vaste progra:nme. qu' elles ne font pas que des gagnants et qu'il est par- Bien que cet exercice soit propre aIa situation de chaque fois impossible d' offrir une compensation aux per- pays, un bon point de depart serait de mettre en balance dams. II est encore plus difficile de moderer I' oppo- les effets de redistribution des reformes envisagees avec sition lorsque les gains d' efficacite sont faibles par les gains d' efficacite artendus. Certaines reformes, par rapport aux effers de redistribution. Il suffit d' appli- exemple, sont difficiles a mettre en oeuvre car elles sem- quer un ratio coilts-avantages politiques aux mesures blent, dans un premier temps, ne proceder qu'a un rernanie- de reforme pour se faire une idee de !'importance de menr des possibilites existanres et des revenus. Meme s1 elles Ia redistribution des ressources par rapport a une finissent par accroltre Ia rich esse, lorsqu' elles provoquent somme donnee de gains d'efficacite. Une n:%rme des gains d'efficacite, leurs effets de redistribution a court qui aurait pour effet d' accroltre le revenu d'une cate- terme risquent de peser plus lourd que les avantages imme- goric de personnes sans en appauvrir une autre, par diats. Dans ce cas, toutes choses egales par ailleurs, il n'y exemple, aurait un ratio de zero. aura pas reforme car les difficu!tes politiques qu'elle souleve Pour Ia liberalisation des echanges, le ratio coilrs- I' emporreront sur les avantages a en attendre. Cerrc ap- avantages poliriques est inversement proportionnel proche, basee sur une analyse des couts-avantages sur le plan aux droits de douane, a Ia parr des importations politique, est applicable atoute une gamme de reformes, et dans Ia consommarion rotale et a I' elasticite de Ia notamment aIa liberalisation des echanges (en cadre 9.1 ). demande d'importations. En Afrique subsaharienne, L' application du calcul des effets de redistribution a Ia Ia moyenne des droits sur les importations depasse reforme des retraites montre comment les conflits d'inre- 30% et Ia part qu'occupent les importations dans Ia rets entre generations peuvent aussi influer sur le compor- consommation totale est d' environ 40 %. En suppo- tement des pouvoirs publics. La plupart des regimes sant que I' elasticire de Ia demande d'importations publics de retraite sont fondes sur le principe de Ia reparti- soit de deux (Ia demande d'importations augmente tion : les cotisations des actifs sont immediatement n·ver- de 2 o/o quand les prix baissent de 1 %), le ratio sees aux retraites. La lourde fiscalite frappant l'emploi, qui coilts-avantages de Ia liberalisation des echanges est en est Ia consequence, et Ia faiblesse du lien existanr e1tre superieur a quarre. Ainsi, I' effet de redistribution les corisations et les presrations creent des distorsions sttr le serait quatre fois superieur aux gains d' efficacite. marche du travaiL Lorsque ces regimes sont en place de- Quand un programme de reformes accompagne Ia puis longtemps, ces distorsions sonr amplifiees par Ia faible liberalisation des echanges d'un programme de sta- rentabilite implicite des retraites par rapport a celle du bilisation qui accroit Ia production, le ratio baisse capital sur le march e. II serait possible d' arrenuer ces disror- sensiblement. Un programme de stabilisation qui sions, notammenr en renfon;:anr le lien existant entre les augmenterait Ia croissance du PIB d'un point de corisations et les prestations, ainsi qu' en privatisant et en pourcentage suffirait a faire tomber le ratio de capitalisanr les regimes de rerraite. Mais de relies reformes quatre a moins de un. n'auraient pas les memes effets sur routes les generations d'actifs. Par exemple, Ia privatisation et Ia capitalisation integrate du regime de securite sociale aux Etats-Uni, se solderaient par un gain net, y compris d'efficacite, mais risquent de perdre leur emploi ou de se voir contraints profiteraient surtout aux jeunes rravailleurs et se feraienr au d' accepter une situation moins favorable dans le secteur detriment des actifs plus ages (figure 9.1). Dans ces condi- prive. Les hommes politiques qui utilisent les charges tions, on comprend mieux pourquoi cette reforme est une publiques pour faire du dientelisme pourraient aussi avoir question politiquement si sensible. De meme, une redistri- interet a bloquer certains types de reforme. La decentrali- bution qui se ferait au prejudice des personnes plus agees sation, par exemple, souleve Ia possibilite d'une redistribu- n'a guere les f.weurs des PECO ni des pays de Ia CEI, qui tion des ressources en dehors de Ia sphere d'influence de hesitent a reculer !'age de Ia rerraite. En Ukraine, par l'equipe au pouvoir. Au Perou, un programme de decen- exemple, un report de !'age de Ia retraite a 65 ans pour tous a tralisation qui visait transferer aux municipalites des pro- attenuerait le desequilibre actuariel du regime de retraite, vinces des credits pour le financement de I' enseignement mais reduirair aussi d'environ 25 o/o du PIB (en valeur ac- a primaire et secondaire a ere interrompu en 1993, Ia suite tuelle) le patrimoine-retraite des actifs. COMMENT OUVRIR LA VOlE A DES REFORMES DURABLES 165 resreraiem soumis au comrole d'un organe de reglement Figure 9.1 La reforme des regimes efficace. Temoin en est le cas de !'Argentine, qui a com- de retralte penallsera les actifs ages, mence a privatiser ses services d'utilite publique en 1989. mals elle profltera aux jeunes T oures les categories de revenu ont beneficie des gains d'efficacire generes par Ia privarisation, er !'economic reali- Gains nets escomptes de Ia privatisation see (sur le montant des redevances) a ere sensiblement la du regime de retraite aux Etats-Unis (milliers de dollars par cotisant) merne pour tous (tableau 9.2). En Uruguay, par conrre, un texte prevoyanr Ia privatisarion de ces services a ete rejete 10 par referendum. Et pourrant, une etude recente monrre 8 que les inefficacites dans ce secteur augmentenr de 30 % la facture d'electricite, d'eau et de telephone de l'Uruguayen 6 moyen. Er comme on l'a montre dans l'encadre 4.2, beau- 4 coup des arguments traditionnellement avances contre Ia privatisation sont sans fondement. 2 Pourquoi. dans ces conditions, Ia privatisation ren- contre-t-elle encore des resistances dans certains pays ? 0 Cette reticence a mettre en oeuvre des reformes pourranr -2 benefiques tient essenriellement a trois choses : -4 • Les elfers de Ia reforme semblenr incerrains. Cela em- peche l'emergence d'un vaste mouvement de soutien er -6 fait craindre I' apparition de troubles sociaux, les retombee:- 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 positives de Ia reforme ne se faisant sentir que plus card. Age (annees) • Pour qu'il y air gains d'efficacite, les exploitants prives Note : Gains ou pertes globales sur toute une vie, valeur sont generalemenr obliges d' apporter des change- 1995, p;;,r application d'un taux d'actualisation de 5 %. Source : ments qui sonr prejudiciables a certaines categories de Feldstein et Samwick, 1996. personnes. • Le role de I'Etat n'est pas per<;:u de Ia meme fa<;:on par tous. C'est ainsi que beaucoup sont ideologiquement opposes a Ia privatisation des services d' utilite publique Les elfers de redistribution pn!vus et le poids que repn?- dans de nombretLx pays oi.t ce secteur faisait partie du sentent les electeurs ages sont done les facteurs qui rendent a domaine reserve I'Erar. difficile une reforme des regimes universels de retraite. Mais en attendant, les generations a naltre, qui seraient les Le jeu des institutions principales beneficiaires d'une telle mesure, n'ont pas voix a Nous venons de voir que ceux qui ne profite pas Ia au chapitre. Aux Etats-Unis, l'ecart dans le corps electoral reforme peuvent constituer un redourable obstacle au entre les 25-40 ans er les plus de 65 ans ne cesse de se creu- ser en faveur des seconds et atteint aujourd'hui environ 12 points de pourcentage, ce qui alourdir le cout polirique d'une reforme. C'esr dire combien releve de la gageure, Tableau 9.2 Estimation des gains d'efflcaclte mais n'en demeure pas moins haurement prioriraire resultant de Ia prlvatisatlon des services aussi douloureuse soit-elle sur le plan budgetaire - , Ia d'utilite publique en Argentine reforme des programmes publics de financement des Gain par dollar rerraites et des soins de sante pour les personnes agees. Gains d'effic:aeite depense pour Ia Quand bien meme il serait impossible d'appliquer une the- Quintlle (miUions de consommation rapie de choc, Ia modification graduelle des regimes exis- de revenu dollars de 19931 (poun:entageJ tants et le maimien des avantages acquis pourront - les Le plus pauvre 205 30 Deuxieme 222 27 changements n'intervenant que pour les generations sui- tntermediaire 342 34 vanres et n' erant done pas immediars -· avoir pour effer de Quatrieme 335 27 reduire l')pposirion a Ia reforme. Le plus riche 549 31 Dans beaucoup de pays, les services d'urilite publique Total 1653 30 sont des monopoles d'Etat mal geres. Le consommateur Source : Chisari, Estache et Romero, 1996. gagnerait beaucoup a Ia privatisarion de ces services, qui 166 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MDNDE, 1997 changement. Mais c'est souvent le jeu des institutions qui loi tendam a reformer certaines dispositions relati'.·es au fera pencher - ou non - Ia balance en faveur de ces regime des parris pourrait etre adopte en 1997. a opposants. Plutot que de chercher passer systematique- En Uruguay, le dispositif institutionnel a accel par- tutions peuvem eue utilisees pour bloquer les reformes, ticularites du systeme electoral du pays, avant Ia rtcente no us en retiendrons deux : d' une part, le systeme electoral reforme, tenait au fait que les elections primaires et elec- et le regime des parris et, d'autre part, les comre-pouvoirs. tions generales avaient lieu simultanement. Pour cette rai- II ne s'agit pas de donner a penser que les institutions son, le candidat remportant l' election presidemielk etait doivent etre frequemment recon<,:ues pour faciliter les elu a une minorite de voix, ce qui l'obligeait ensuite a reformes ni qu'un modele unique est applicable a tousles s' allier avec certains de ses adversaires au parlement. Au cas de figure, mais plutot de montrer comment Ia logis- cours des elections de novembre 1994, le vainqueur n 'avait tique institutionnelle en place peut conditionner a Ia fois rassemble que 24 % des suffrages, tandis que les trois prin- les initiatives de reforme et leurs resultats. cipaux parris en recueillaient chacun plus de 30 o/o. Cc type LE SYSTEME ELECTORAL ET LE REGIME DES PARTIS. de systeme electoral tend a personnaliser le soutien et favo- Comme on n'a cesse de le souligner tout au long de ce riser les luttes de factions. Ceux qui en profitent le plus Rapport, les choix institutionnels coulent rarement de sont done ceux qui sont capables de se mobiliser politique- source. Ils doivem en effet concilier une certaine latitude a ment. Un autre trait distincrif du systeme politique uru- laisser aux agents de I'Etat et un mode de controle de leur guayen est le role central de Ia democratic directe (qui action. Prenons, par exemple, le scrutin proportionnel. II s'exerce au moyen de consultations referendaires) pour se traduit par Ia formation de gouvernements de coalition, decider de certains aspects du regime public de retrait,:. En qui presentent l'avantage du pluralisme et se caracterisent 1992, les electeurs om ainsi rejete un ensemble de dis:>osi- par un mode de fonctionnement plus consensuel. Mais ces tions qui visaient a sa privatisation. En outre, un referen- memes traits peuvem tout auram faire obstacle a Ia dum, organise en 1989 a !'initiative de l' association des reforme, retardant considerablement les decisions a reuaites, garantit une indexation totale des salaires tous les prendre et obligeam asatisfaire a des interets sectoriels ou trois mois. Ce particularisme institutionnel aide a com- regionaux, ce qui aggrave le deficit budgeraire. Des etudes prendre pourquoi, rapportees au PIB, les depenses consa- ont montre que les pays gouvernes par de larges coalitions crees aux retraites en Uruguay sont superieures d'environ aux multiples composantes ont generalement plus de mal a a 35 o/o celles des Etats-Unis, alors que Ia proportion de absorber les chocs exogenes, comme onl'a vu avec Ia flam- personnes agees est a peu pres Ia meme (16 o/o) dans les bee des prix du peuole en 1973-74. On a en partie attri- deux pays. bue le tres lourd endettement public de Ia Belgique et de L'Uruguay a reconnu depuis que son systeme elecroral !'Italic au fait que, pendant deux decennies, ces pays ont faisait obsmcle au bon fonctionnement de l'Etat. En oc- ere gouvernes par des coalitions larges et instables. tobre 1996, le parlement a approuve de nouvelles disposi- Le Bresil donne un autre exemple de Ia maniere dont le tions : les elections primaires et les elections generales ne systeme electoral et le regime des parris peuvent se repercu- seront plus organisees simultanement et, en l'absenc.: de ter sur Ia politique economique. Le projet de loi sur Ia secu- majorite absolue, un deuxieme tour opposera les deux can- rite sociale presente par !'administration du president Fer- didats a Ia presidence les mieux places. Cela devrait renfor- nando Henrique Cardoso en juin 1996 a ete rejete par Ia cer Ia discipline de parti et decourager les luttes de factions. chambre basse, malgte !'existence d'une majorite " offi- LES CONTRE-POUVO!RS. Le chapitre 6 a montre com- cielle , en faveur de !'alliance gouvernememale, parce ment et pourquoi l'arbitraire peut s'installer lorsque les que certaines categories professionnelles (fonctionnaires et contre-pouvoirs sont inadequats. Ceux-ci s'exercem .-ous enseignants, notamment) ont su exploiter des privileges pro- trois formes : Ia separation entre le legislatif et l' executi f, Ia teges par Ia constitution et un systeme politique qui ne division du Iegislatif en chambres separees, et Ia repartirion favorise pas Ia formation de majorites stables au congres. du pouvoir emre administration centrale et collecthites Que des deputes membres de l' alliance aiem vote contre le territoriales. Lorsqu'il existe de nombreux contre-pomoirs projer de loi temoigne de l'exceptionnelle autonomic dont et que les adversaires du changement peuvent peser de leur jouissent les elus par rapport aux parris politiques. C'est Ia a poids un ou plusieurs niveaux, le statu quo a tendance a un trait caracteristique du systeme bresilien de representa- se maintenir de lui-meme. En regime presidentiel, par tion proportionnelle. u ne etude de 1991 sur le systeme exemple, il peut se produire une paralysie des institutions electoral et le regime des parris au Bresil montre que les elus quand I' executif et le legis Iatif sont aux mains de parris ou ont appartenu en moyenne a trois partis politiques et que, de coalitions opposes. De meme, comme on I' a vu au cha- durant Ia periode 1987-90, un tiers des 559 deputes om pitre 7, une decentralisation mal con<,:ue, qui voit les col- change de parti depuis leur election en 1986. Un projer de lectivites locales tomber sous Ia dependance de groupes de COMMENT OUVRIR LA VOlE A DES REFORMES DURABLES 167 defense d'inrerets categoriels, peut empecher !'adoption de bonnes reformes. Figure 9.2 L'exlstence de nombreux Bien que Ia multiplication des contre-pouvoirs puisse contre-pouvolrs aide les pays a resister parfois conduire a des retards, il y a des raisons de pen- aux facteurs d'expansion de ser qu'elle aide aussi a contenir !'expansion de I'Etat- Ia protection soclale providence. Comme le montre Ia figure 9.2, le nombre plus limite de contre-pouvoirs prevus par Ia constitution Facteurs contrlbuant aux depenses soclales arrive tout de suite apres le vieillissement de Ia population Aggravation Type de dans Ia serie de facteurs qui contribuent a !'evolution des du chomage gouvernement depenses de protection social e. L' accroissemem du revenu 13% 4% par habitant fait augmenrer la demande de transferts. Les pays ou les contre-pouvoirs institutionnels sont peu nom- breux (comme Ia Suede et le Danemark) sont plus sensibles a cette demande. Par contre, !'existence d'un plus grand nombre de ces contre-pouvoirs en Suisse Etat federal a systeme bicameral a fait echouer de nombreuses initia- Moins de tives visant a accroltre Ia protection sociale. La reforme de Vieillissement de Augmentation oontre-pouvoirs l'f:tat-provtdence ne devra done passe limiter aIa rationa- Ia population du PIB par constitution nels 51% habitant 15% lisation du tonctionnement des programmes de transfert. 8% C'est, du reste, ce qu'a reconnu en 1992 Ia Commission suedoise de Ia reforme de l'f:tat en recommandam de ren- Note : Chaque tranche represents Ia contribution estimee du forcer l'executif par ['introduction d'une motion de cen- facteur considere aux depenses que I'Etat consacre aux re- sure constructive, d'autoriser le gouvernement ademander a traites, aux allocations de ch6mage et I' aide familiale. Les au parlement de se prononcer globalement sur un en- resultats ont ete obtenus au moyen d'une regression basee semble de mesures plutot que de les voter point par point, a sur les donnees correspondant 22 pays de I'OCDE pour Ia penode 1965--93. Pour plus de details, voir Ia Note technique. de porter oe qu.ltte acinq ans J'intervaJie entre [es elections Source : Calculs des services de Ia Banque mondiale. et de redwre de moitie l'effectif du parlement. LE REG ME POLITiQUE. Le choix d'un regime politique a des justifications bien autres qu' economiques. Pourtant, les liens etroits qui existent entre les institutions et le compor- sur Ia richesse d'un pays au moyen d'un regime predateur. tement des pouvoirs publics amenent a se demander si les En effet, bcaucoup de pays ont aujourd'hui commence a obstacles it Ia reforme n' auraient pas leurs racines dans le adopter les attributs de Ia democratic (comme avec I' orga- regime politique. Certains font valoir que les regimes non nisation d'elections libres). Mais il reste a Se mettre democratiques, ou les contre-pouvoirs sont moins nom- d'accord sur Ia relation precise qui existe entre croissance et breux, seraient plus favorables au developpement econo- democratic : un cinquieme environ des etudes Ia juge posi- mique. La realite n'est pas aussi simple. En eHet, aucun type tive, un cinquieme Ia juge negative, et les autres ne per- de regime, que! qu'il soit, ne peut garantir le progres econo- mettent pas de conclure. L' analyse des determinants de Ja mique et social. Ce que I' on sait, cependant, c' est qu'il est croissance, dont les resultats sont pn?sentes au chapitre 2, un type de regime, dir de " I'Etat predateur "• dont on peut n'a pu etablir aucune correlation statistiquement significa- presque assurer qu'il conduit a Ia stagnation economique. tive entre les deux. Et il est indeniable que les perfor- La, les derenteurs du pouvoir sont motives principalement mances economiques des pays en developpement conside- par Ia recherche de rentes de situation aux depens de Ia res comme des democraties durables sonr tres differentes. population. Ils le font en organisant les droits de Ia propriete L'experience des pays Otl le passage de !'economic pla- d'une fa<;:on qui maximise leurs gains, quelles qu'en soient niftee a1' economic de marches' est accompagne d' un cha.n- les consequences sur le bien-etre de !'ensemble de Ia societe. gement de regime politique ne permet pas non plus La Republique d'Ha'iti du regime Duvalier (encadre 9.2) et d' expliquer de fa<;:on concluanre les liens existant entre Ia Roumanie du temps de Nicolae Ceausescu en sont des democratic et reforme. Comme on l'a note au chapitre 7, excmples bien conn us. Un regime predateur va al'enconrre le bulletin de vote pent erre un moyen efficace de sanction- du develcppement economique, car il empeche Ia producti- ncr ou de recompenser retrospectivement les responsables vite et fausse Ia repartition des ressources au point, parfois, politiques, et done de les rendre comptables de leur action de provmtuer l'effondrement de l'Etat lui-meme. et de leur faire adopter le comportement voulu. Mais les Le po1ds de Ia societe civile et Ia fin de Ia guerre froide premiers pas risquent d'etre difficiles car, contestes dans devraiem reduire les risques de mainmise wrale de l'Etat leur action, les gouvernements risquent meme de reagir 1 ISS RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 Encadre 9.2 L'Etat predateur du temps de Ia dynastle des Duvalier en Haiti Haiti est devenue independante en 1804. Un regime <;:ants en 1957, Ia police a ere aurorisee a ouvrir les predateur a domine le pays de 1843 a 1915, periode a magasins des grevistes et distribuer les marchandises caracterisee par une succession de gouvernements ephe- qui s'y trouvaient. D'importantes ressources etaient meres, souvent renverses par des coups d'Etat, qui consacrees a Ia propre protection de Duvalier (30 o/o de a avaient leur tete des hommes mus par un desir d'enri- I' ensemble des depenses de l'Etat au cours de Ia pre- chissement personnel. Sur les 22 administrations qui se miere moitie des annees 60). L'agriculture, notamment sont succede au cours de cette periode, 11 n' om pas tenu la culture du cafe, etait lourdement taxee. Selon cer- un an et une seule est parvenue au terme de son mandat. taines sources, Duvalier aurait fait sortir du pays plus de Les Etats-Unis ont occupe le pays de 1915 a 1934, 7 millions de dollars par an a des fins personnelles. Des mais Ia logique de I'Erat predateur est demeuree inchan- dessous-de table considerables etaient egalement verses gee. En 1957, le gouvernement, democratiquement elu, dans le cadre d' operations avec des investisseurs etran- de Fran<;:ois Duvalier (Papa Doc) a porte cette logique a gers pour des projets qui souvent ne voyaient jamais le un niveau inegale, commen<;:ant par une purge sans pre- jour. La pratique de l' extorsion - so us I' appellation cedent dans Ia societe civile, dans I' armee heritee du euphemique de donations (( volontaires )) - a ere insti- regime precedent, dans !'opposition politique ainsi que tutionnalisee dans le cadre du Mouvement de renova- dans !'administration en general. Au cours des deux tion nationale. Un pseudo-regime d' assurance vieillesse, mois qui om suivi son arrivee au pouvoir, Duvalier avait assorti d'une deduction de 3 o/o, a ete cree et les fonc- &it mettre en prison 100 opposants politiques. L'Eglise tionnaires etaient tenus d'acheter, pour 15 dollars, un catholique etait pers:ue comme une menace, et plusieurs livre comenant les discours de Duvalier. Une caisse chefs spirituels Ont ete chasses du pays. Les medias Ont autonome recevait le produit des impots et des rede- ete reduits au silence par I' expulsion des journalistes vances, qui ne figurait pas au budget et ne faisait !'objet etrangers et, en 1958, un texte a aurorise Ia puissance d'aucune comptabilite. a publique abattre les reporters accuses de diffuser de Apres avoir regne pendant pres de 30 ans sur le pays, (( fausses nouvelles ». Les parents d' etudiants en greve Ia dynastie des Duvalier est tombee en 1986, lorsque etaient obligatoirement emprisonnes. Apres Ia levee de Jean-Claude Duvalier (Bebe Doc), qui avait succede a I'immunite parlementaire en 1959, Duvalier a dissous le son pere, s' est exile en France avec un pactole evalue a senat et Ia chambre des deputes. Du materiel militaire 1,6 milliard de dollars. L'Etat predateur qui a marque moderne a ete entrepose dans le sous-sol du palais pre- l'histoire du pays est pour beaucoup a l'origine de l'etat sidentiel, et plus de 200 officiers ont ere Iimoges au desastreux de l' economie haitienne. Ainsi, entre 1965 et cours des 11 premieres annees d' exercice du pouvoir par 1990, la croissance du PNB par habitant a ere en a Duvalier. En 1964, celui-ci se dedarait president vie. moyenne de -0,02 o/o, et les indicateurs sociaux restent Les piliers economiques de l'Etat predateur etaient aujourd'hui les plus mauvais du continent americain. I' expropriation, I' extorsion, le « prelevemem inflation- Cet heritage laisse par un Etat predateur fuit peut-etre de niste ,, et Ia corruption. Lors d'une greve des commer- l'histoire le plus gros obstacle au changement en Ha'iti. initialement d'une fas:on qui compliquera la reforme des Senegal comptent, chacun, plus de 30 ministres. II est dif- institutions. En outre, le passage a Ia democratic est une ficile d' etablir les priori res d' action en pareilles circons- periode qui s'accompagne souvent d'une aggravation du tances. La Bolivie, par exemple, s'est attaquee au probL~me deficit budgetaire et de !'inflation. en limitant legalement le nombre de ministeres : seuls ceux Depuis 1990, !'Afrique subsaharienne a ere le theatre ministeres supplementaires peuvent etre crees, et seule- d'environ 27 elections, dont 21 dans des pays qui n'en ment a titre temporaire. Ces exemples semblent indiquer avaient jamais connu. Les jeunes democraties ne sont pas a que les pays doivent s'appliquer a gerer Ia transition poli- l'abri de l'electoralisme. Avant les elections de 1992, le tique d'une maniere qui ne fera pas obstacle au programme Gouvernement ghaneen a augmente les depenses et accru de developpement. Ia masse salariale, compromettant ainsi Ia stabilite macro- Quand et pourquoi les pays engagent-ils economique du pays er ouvrant Ia porte a !'inflation. En des reformes ? Afrique subsaharienne, le nombre de porrefeuilles ministe- riels et de sieges parlementaires a progresse de 22 o/o durant II est aussi important de bien connaitre les circonstances Ia periode de transition politique qui a commence en dans lesquelles les reformes ont des chances de reussir 1989. Les Gouvernements du Cameroun, du Malawi et du que de percevoir clairement les obstacles qui peuvent s'y COMMENT OUVRIR LA VOlE A DES REFORMES DURABLES 169 opposer. En fait, les deux som lies. Si les circonstances som Aujourd'hui, Ia guerre n'esr plus le principal moreur des propices a Ia reforme, Ia premiere chose a faire est d'infle- reformes. Mais le sentiment d' etre economiquemem en chir Ia dynamique qui a donne naissance au statu quo. retard sur ses voisins conduit souvent a copier leur No us montrerons ci-apres comment une menace d' origine exemple. Les bons resultats economiques du Chili om externe ou une crise economique - reelle ou ressemie manifestemem incite d'autres pays d'Amerique Iarine a comme telle peut vaincre Ia resistance au changement. engager des reformes aIa fin des annees 80, et les succes du Nous disons bien " peut ,,, car cela n'a pas toujours ere le Japon et, plus tard, ceux de Ia Republique de Coree et de cas. II reste a comprendre pourquoi, face a des circons- Ta'iwan (Chine) om joue le meme role sur l'Asie de !'Est et tances aus~i exceprionnelles, certains pays engagem des du Sud-Est. La reforme economique en Chine peut s'ex- reformes et d'autres non. pliquer par plusieurs facteurs, dont, notamment, I' effet d'emralnemem de Ia reussite economique de ses voisins et Menace d'origine externe le refus de rester a Ia tralne. L'existence d'une menace militaire exterieure croissante a souvent declenche un mouvement de reforme. Jusqu'a une Crise econornique epoque recente, c'est seulement en temps de guerre Depuis le debut des annees 80, Ia crise economique qu'apparaissaient les retards d'un pays sur le plan technolo- - hyperinflation et profonde recession surtout - est de gique et economiquc. A Ia fin du XVIII< siede et au debut loin le plus puissant des stimulants de Ia reforme. En effec du XIX<, a Ia suite de revers miliraires infliges par les puis- a mesure que I' echec de Ia politique suivie deviem pat em, sances europeennes, les dirigeams de !'Empire ottoman l'exigence populaire de reforme se fait plus grande et les reorganiseient lcs forces armees et entreprirent une vaste a gouvernants se montrent plus disposes prendre le risque reforme du secreur de !'education et de Ia gesrion des affai- de changements radicaux. Ainsi, c'est une crise econo- res publiques. De meme, au Japon, en 1868, les reformes de mique qui a precede la mise en place de reformes dans !'ere Meiji som nees de Ia volome de renforcer I'Etat contre divers pays, com me en lndonesie en 1961-64 er au Perou les cmpietcmems de puissances occidentales (encadre 9.3). en 1990. Dans d'autres pourtanr, bien que Ia situation Encadre 9.3 Comment une menace exterieure peut provoquer le changement : les reformes de l'ere Meijl au Japon L'imrusion des puissances occidentales dans le com- Les reformes qui suivirem transformerent l'Etat er merce national a ere le detonateur de Ia reforme au Ia societe. Le sysreme des classes fut aboli, un nouveau Japon. Des les annees 1840, le Japon etait Soumis aux sysd:me d' administrations locales et de gouvernement pressions croissanres d'un Occident resolu alui arracher national mis en place, et le service militaire obligatoire des privileges sur le plan du commerce et des echanges. institue. Pour jeter les bases d'un bon systeme fiscal, La dynastic des Tokugawa savait le Japon technolo- le gouvernement crea un cadastre, etablit des titres giquement et milirairemenr en retard et, en 1854, le de propriete et institua un impot fonder payable en Japon n'eut guere d'autre choix que d'ouvrir certains de especes. L' enseignement fur progressivement rendu ses ports aux navires americains comme I' exigeait le obligatoire, de telle sorte que, vers le milieu des commodore Perry, bientot suivi par d'autres gouverne- annees 1880, pres de Ia moitie des enfants d'ige ments etrangers. Les puissances occidentales firent tant scolaire frequentaient !'ecole. La Banque du Japon et si bien qu'en 1865 le Japon n'etait plus tout fait a (Ia banque centrale) fut creee et des reformes adminis- libre de fixer lui-meme ses tarifs douaniers, dont le plus a tratives engagees, preparanr ainsi Ia voie la creation eleve etait de 5 %. En 1868, une coalition de seigneurs d'un systeme de recrutement public fonde sur le feodaux renversait Ia dynastie des T okugawa, qui merite et non sur le favoritisme. De plus, le nouveau regnait sur le Japon depuis plus de deux siecles, pour Ia regime prit un ensemble d'initiatives, qui constitue- remplacer par un gouvernement qui allait moderniser le raient aujourd'hui Ia politique industrielle, creant et pays et en faire une puissance mieux armee pour parer exploitant des usines (tissage de Ia soie, briqueteries, aux menaces de I'etranger. Ce renversement, qui s'est verreries, cimenteries, textiles, chantiers navals), sub- accompagne de Ia reintronisation de I' empereur, ventionnant les industries, faisant appel a des tech- ouvrait !'ere Meiji, qui allait marquer le debut de Ia niciens etrangers et envoyant des jeunes etudier a croissance economique du Japon moderne. I'exterieur du pays. 170 RAPPORT SUR LE DEVELDPPEMENT DANS LE MDNDE, 1997 economique ail ete desastreuse, rien n' a ete fait pour y de leur laisser Ia marge de manoeuvre necessaire. Un Etat remedier. En revanche, plusieurs pays n'ont pas eu besoin efficace est un Etat regi par des regles claires et trc.nspa- de l'aiguillon d'une crise profonde pour s'engager sur Ia remes, mais capable de reagir rapidemem pour sai,ir les voie du changement. C'est notamment le cas de l'Austra- occasions qui se presentent et changer de cap quand ks cir- lie (1983), de Ia Colombie (1989) et du Portugal (1985). constances !'exigent. Crise economique et guerre civile se nourrissent sou- Batir un Etat efficace n'est pas chose impossible, et reus- vent l'une de !'autre, au point de mener l':Etat au bard de sir le changement sera plus facile si !'on s'attache a fairt' trois Ia desintegration (comme au Liberia et en Somalie). Ce choses : concevoir et enchalner tactiguement les reformes, genre de situation a d'immenses couts sociaux et n' offre indemniser les perdants et forger un consensus. Nous abor- guere d'espoir de redressement rapide, car Ia capacite dons ci-apres chacun de ces trois aspects. Mais il ne faut pas d'acrion de l'Etat est importance quand il s'agit de profiter perdre de vue que, dans certains cas, il conviendra de modi- d'une crise pour entreprendre une reforme. Pourtant, fier les institutions pour ameliorer le fonctionnement de !'existence d'une direction et d'une dynamique politiques a l'Etat. II ne s'agira plus alors de tactique, mais de re+onte aussi son role a jouer. Et souvent, les gouvernants qui sau- complete. Une chose est sure : toutes ces transformations ront saisir les chances qui se presentent sauront tirer parti seront bien plus difficiles - voire impossibles --- en d'une reforme reussie. I' absence de dirigeants ayant une vision claire de l'ave air. Meme en temps de crise, les equipes en place ont ten- dance a rester refractaires au changement. C'est pourquoi Choix tactiques dans Ia conception et !'ordonnancement l'arrivee d'un nouveau gouvernement en pleine crise eco- des r!formes nomique (comme au Perou et en Pologne en 1990) peut Un plan tactique d'ensemble peut ameliorer les chances de a donner le coup de pouce necessaire Ia mise en route de Ia succe~s des reformes en ce sens qu'il permettra de mettre en n:'forme. Au Perou, le terrorisme, !'hyperinflation et le evidence les limites de Ia capacire d' action de l'Etat, de bilan mediocre de !'action des partis traditionnels ont reduire Ia resistance au changement et d' ancrer plus pro- donne les coudees franches au nouveau president Alberto a fondemem le soutien a I' action mener. Fujimori. La Colombie, elle, a engage des reformes en ADAPTER LE ROLE DE L'ETAT A SA CAPACITE o'ACIION. 1989, vers la fin de !'administration de Virgilio Barco, a Comme on n'a cesse de le souligner tout au long de ce une epoque oil l'economie n'etait pas en crise. De tous ces Rapport, il n' est pas de politique efficace sans une bonne exemples, il ressort que les periodes d'etat de grace et de adequation entre le role de l'Etat et sa capacite d'action. crise economique fournissent des occasions de reforme, Tout decalage a cet egard peut compromettre Ia viabilire et mais qu'elles ne sont pas les seules. Enfin, il est aussi a sou- I' efficacite des reformes meme en I'absence d' obsttcles ligner que, meme dans les pays ou Ia crise a provoque le poliriques. La reforme du cadre reglementaire- qu~ ce changement, celui-ci esr souvent reste superficiel, et I' ame- soit dans le domaine des monopoles, de l'environnertent lioration durable de Ia situation economique s' est habituel- ou dans le secteur financier doit erre a Ia mesure des lement fait attendre. Une crise economique peut fournir capacites institutionnelles du pays (tableau 4.2). Aimi, le !'occasion d'aller au-dela de simples mesures de stabilisa- plafonnement des tarifs, lors duquell'organe de la regie- tion, mais l' attitude qui sera adoptee dependra des effets de mentation fixe le facteur d'ajustement utilise pour determi- redistribution escomptes, de Ia capacite initiale d'action de ner les prix a pratiquer par un service d'utilite publique qui I'Etat et de !'existence d'une direction politique eclairee. II en a le monopole, convient mieux a des pays dotes d'insti- est peu probable qu'un programme de reformes ayant une tutions relativement fortes. De meme, les mecanismes crise pour seul detonateur et seul moteur puisse deboucher con'r,>nf'•<>" Sourc<3 : i\dapte 172 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 modestes pendant cette periode. C'est ainsi qu'au Ghana, Telecom (SLT), monopole d'F,tat, pour exploiter un l'un des chefs de file de Ia reforme en Afrique subsaha- reseau a valeur ajouree. Le cadre juridique et reglemenraire rienne, les depenses de sante ont recule encore davantage mis en place a aide a faire de Sri Lanka l'un des marches depuis le lancemenr des reformes. Une refonte des institu- des telecommunications les plus dereglementes d'Asit. En tions est une tiche complexe et une enrreprise de longue 1995, le pays comprait quarre compagnies de relepnone haleine, er !'opposition qu'elle suscire de Ia part de groupes cellulaire, cinq enrreprises de radiomessagerie unilan:rale, de defense d'inrerets categoriels (comme le syndicar des trois presraraires de services de transmission de donnt';es er enseignants en Colombie) est souvenr forte. Pour les pays un fournisseur d' acces a l'Inrerner. AIa fin de 1995, 20 % enfermes dans Ia premiere generation de reformes, le deve- de tollS Jes abonnes au telephone etaient relies a des ser- loppement durable a long terme reste une perspective vices cellulaires. La concurrence entre les compagnies du hyporhetique. reseau cellulaire a fait romber les tarifs a un niveau qui est II est possible d'evirer les pieges de Ia srrategie d'encla- l'un des plus bas de Ia region, er cette formule est de plus vement. II s'agira essenriellement d'arreter un ensemble de en plus consideree comme une solution de rechange cre- regles permettanr de definir clairement les conditions dible aux services rradirionnels assures par SLT. l'our applicables aux administrations demeurees inirialemenr repondre a Ia demande, I' organe de reglemenrarion a hors de !'enclave pour entrer dans le champ des reformes. accorde, au debut de 1996, des licences d' exploitation per- Ces regles seront une charniere entre Ia premiere et Ia mettanr a deux societes de telephone sans fil de fournir des seconde generation de reformes, et elles tempereronr l'hos- services de base. Ces resultars impressionnants obligent rilite des administrations restees sous le regime general. I' entreprise publique a ameliorer ses prestations. Appli- Telle est Ia voie qu'a su emprunrer Ia n%rme de Ia fonc- quanr une srraregie de desengagement en deux temps, le tion publique en Bolivie. La loi de 1990 sur I'administra- gouvernemenr a annonce Ia cession a un invesrisseur srra- tion des deniers publics et Ia reglemenration administrative regique de 34 o/o des actions derenues par l'Erat dans le propre aux differents organismes component une serie de capital de SlT. regles precisant queiles administrations om le droit d' en ga- La reforme du regime de rerraire au Perou illusrre Ia ger du personnel a un niveau de remuneration eleve, les maniere donr le desengagemem progressif de I'Etat peut conditions que ces administrations doivem remplir a cerre s' appliquer egalement dans le do maine social. Lorsque Ia fin et ce qui sera attendu d'eiies une fois qu'elles auront reforme a ere lancee en 1993, il erait possible de choisir execute Ia reforme donr elles sont chargees. Et pourtant, les entre un regime de retraite public ou prive. En 1996, les resulrars obtenus en Equateur, ou une strategic similaire a inconvenienrs que presentait le sysreme prive om ere sup- ere adoptee, montrent qu'il faut etre determine a faire primes, entralnanr par Ia meme Ia disparirion progres:-ive aboutir 1e programme de reformes pour que ces regles se er narurelle du regime public. Dans un deuxieme temps, rraduisenr dans les fairs. Deux mois apres !'adoption des SOliS J'impuJsion des travai!leurs passes au regime privc et regles applicables a Ia reforme administrative, le haur fonc- des direcreurs des caisses de retraire, un puissant mou ve- tionnaire competent a declare rous les services de !'admi- ment s'est dessine en faveur de Ia reforme. Au Pakistan. en nistration centrale « restructures '' et releve le niveau des revanche, le gradualisme des mesures semble avoir sericu- rrairemenrs, alors qu'aucun n'avait sarisfait aux conditions semem compromis les chances de Ia reforme de l'impor requises. Si les regles peuvent erayer une volonre de direct. Celle-ci avair commence par une reduction de l'im- reforme, dies ne peuvent s'y subsriruer. pot, qui devait s'accompagner de Ia suppression des exone- DESENGAGEMENT PROGRESSIF. Adapter le role de i'Etat rations fiscales remporaires. Mais le puissant lobby des a sa capacire d' action er aller au-dela de Ia creation d' en- agriculreurs a reussi a empecher cerre suppression, et Ia claves exigent parfois de remplacer un organisme public tentative faire en 1993 d'instiruer un impot frappanr les par un organisme prive, ce qui peur obliger a adopter une plus riches d'enrre eux a ere videe de son sens par un rele- strategic en deux temps pour vaincre les reticences. Durant vemenr du plafond d'exemprion, pone a un raux dix f;)is Ia premiere phase, un mecanisme peur etre mis en place plus eleve. Au comraire, meme une reduction du raux pour permerrre aux gens d' oprer, s'ils le desirenr, pour un d'imposition sans incidence sur les recetres, compensee par presraraire du secreur prive. Une prise de conscience plus till elargissemenr de I' assiette fiscale, aurait reduit les dis- large des avanrages d'une amelioration des services pourra torsions sans que personne n'y perde. Une estimation alors faciliter le passage a Ia seconde phase : eliminer les approximative de l' avantage d' une reduction des disror- prestataires publics. sions chiffre le gain a plus de 1,4 o/o du PIB (voir Ia Note La loi sri-lankaise de 1991 sur les telecommunications technique). monrre les avanrages de cette strategic. Cette loi portait EFFICACITf: CONTRE ORDONNANCEMENT TACTJQLTE. creation d'un organisme de reglementation et autorisait L'ordre dans lequel interviennent les differentes etapes les compagnies privees a faire concurrence a Sri Lanka d'une reforme peut sembler optimal du point de vue de COMMENT OUVRIR LA VOlE A DES REFORMES DURABLES 173 l'efficacite, mais peut etre politiquemenr irrealisable. Par d'f:rat sur le commerce et decide de rendre la monnaie exemple, au nom de l'efficacite il est recommande d'etablir convertible aux fins des transactions courantes. Apres un un organe de reglementation credible et stable avant de recul initial de la production en 1990-91, !'economic privatiser le secteur des telecommunications. Cela permet polonaise a enregistre une croissance robuste. de reduire le risque pris par l'acquereur au moment de l'achat, et done de faire monter le prix de vente de Ia com- Indernnisation pagnie. L'Argentine, cependanr, s'y est prise autrement. lNDEMNITES DE LICENCIEMENT. Adapter le role de l'Etat a L'entreprise qui detenait le monopole du telephone a ere sa capacire d' action et renforcer celle-ci ne sonr pas seule- vendue un an avant Ia creation d'un nouvel organe de ment affaire de choix ractiques dans Ia conception et reglementation. Cette demarche avait ere retenue afin I' ordonnancement des reformes ; il faur aussi indemniser d'accelerer Ia privatisation et de faire piece aux oppositions ceux qui en patissent si l' on veut s' assurer de leur so uri en. a Ia reforme. L'incertitude sur le plan reglementaire a peut- Ceux-la ne seront d' ailleurs pas toujours les plus pauvres. II etre eu pour effer de reduire le prix de vente, mais Ia faisa- pourra s' agir, par exemple, de fonctionnaires qui ont perdu bilite politique de Ia reforme y a beaucoup gagne. Et, leur emploi, de chefs d' entreprise publique dont Ia firme a com me on I' a vu pi us haur, les gains d' efftcacite generes par ere privatisee ou d'hommes d'affaires qui etaient habitues !'ensemble du programme de privatisation Ont ete appn:"- a operer a I' abri de barrieres commerciales importantes. ciabJes (ubleau 9.2). En outre, les pays qui choisiraienr, Parfois economiquement couteuse dans l'immediat, leur pour des raisons politiques, d'inverser Ia chronologie opti- indemnisation sera payante along terme dans Ia mesure ou male pourraienr limiter le risque d'un prix de vente initial elle affaiblit !'opposition aux reformes. Une etude recem- plus faible en vendant les actions par erapes, a mesure que mem consacree aux programmes de suppression d' emplois Ia reforme gagnera en credibilire. a releve que l'effet combine des gains de productivite et des PANACHER ET C0:\1BINER LES REFORMES. En veillant a economies de salaires ainsi realises permettait en moyenne un bon dosage entre les differentes reformes, on peut per- d' amortir le cout des indemnites versees au bout de mettre a des groupes politiquement influents de regagner 1,7 annee seulement. Cette indemnisation peut jouer un d'un con; ce qu'iJs Ont perdu de !'autre, ce qui reduira Je role de dans le succes de Ia reforme pour trois raisons. COtlt pobtique de la reforme (encadre 9.1). C'est ce qu'a Tout d'abord, pour erre politiquemem acceptables, il fau- fa1t, dan: les annecs 80, le gouvernement rravailliste de Ia dra parfois que les departs soient volontaires. Ensuite, Nouvelk-Zelande. Le ministre des Finances Roger Dou- meme Ia ou Ia dimension politique est absente, Ia cessation glas avait reussi aconvaincre les agriculteurs que Ia suppres- d'emploi - autre que volontaire peut erre illegale, sion de leurs subventions etait essemielle au sucd:s d'un comme dans le cas de la Banque centrale de l'Equateur. programme de reformes auquel ils avaient tout a gagner, Enfin, Ia plupart des pays en developpement n' ayant pas de puisqu'il conduirait a abaisser les tarifs douaniers, reduire systeme d'assurance chomage, ce sont les indemnites de !'inflation et corriger les facteurs penalisant les exporta- licenciement qui en tiennent lieu. tions. De meme, en Bolivie, le vaste train de reformes lance L' application de regimes d'indemnisation qui differen- en 1985 par le gouvernement de Victor Paz Estenssoro, cient davantage entre les travailleurs peut aider a reduire le dans un contexte d'hyperinflation, a reussi a vaincre les cour et a ameliorer le ciblage d'un programme de licencie- resistances des travailleurs, qui s' etaient opposes aux prece- menrs politiquemenr acceptable. On peur, par exemple, dents pLtns. Le somien des deux grands parris politiques y fixer un plafond pour le nombre de deparrs par niveau de a cerres contribue, mais l'ampleur du programme et Ia rapi- qualitlcation. En Argentine, par exemple, les cadres de dite de sa mise en oeuvre om empeche les groupes de pres- l'Institut nadonal de technologic agricole n' ont pas eu Ia sion de iorganiser pour le faire echouer. possibilite d'opter pour un plan de depart en retraite En presence de profonds desequilibres macroecono- volontaire. Les programmes de licenciements doivent aussi miques, il pourra etre politiquemem plus facile de faire ac- comprendre des mecanismes empechanr de rengager les cepter c-ertaines reformes en les combinant. Ainsi, Ia libera- partams, ce qui irait a I' encontre du but recherche. lisation du commerce est souvent plus facile a realiser lt\CITATIO~S SOUS FO!Uv1E DE PARTICIPATION AU CAPI- quand elle est coup lee a un programme d' ajustemem, car TAL. Parfois, la compensation ne se limite pas a !'attribu- les gains resultant d' une amelioration de la politique tion de genereuses indemnites de licenciemem. C' est macroeronomique (baisse de !'inflation et croissance posi- noramment le cas lorsque les employes, Ia direction ou le tive) vi~.:nnent compenser les effets de distribution de Ia public en general se voient amibuer des parts d' entreprises liberalis.ation (encadre 9.1). Par leur ampleur, les reformes privatisees. Le programme bolivien de restructuration du peuvem aussi gagner en credibilite. En 1990, le Gouverne- capital constitue une formule tres originale a cet egard. menr p)lonais a libere 90% des prix, supprime Ia majeure Trois aspects au moins l'ont rendu politiquement plus partie ,fes barrieres commerciales, aboli les monopoles acceprable sans que les gains d' efficacite aient aen souffrir : 1 ?4 RAPPORT SUR LE DEVELDPPEMENT DANS LE MDNDE, 1 99? • En rransferanr des actions aux acrifs et aux retraites, !'oeuvre de dirigeanrs dynamiques qui onr su pil01er le le gouvernement a su vaincre !'opposition que suscite changement en evitanr les ecueils politiques. S'ils swem souvent Ia vente de Ia rotalite du capital a des socieres saisir les chances qui s'offrent, ces dirigeanrs savem au·:si en etrangeres. creer en se tournant vers les beneficiaires potentiels :le Ia • La population recueille tres vire les fruits de relies me- reforme, en reorganisant Jes institutions et en prop•>Sant sures. Ainsi, a compter de mai 1997, rous les plus de une vision de I' avenir convaincante et realisable. La pre- 65 ans recevront chaque annee un momant qui devrait sence de dirigeanrs qui savem monrrer Ia voie a suivre etre compris entre 200 er 225 dollars. A titre de compa- est particulieremenr imporrame dans les pays ou Ia con- raison, Ia Bolivie avait, en 1994, un revenu par habitant fiance et Ia cohesion entre les differences categories socio- de 770 dollars. professionnelles fonr defaut. Quand le monde de !'entre- • L'argument souvem avance, a tort ou a raison, par les prise se mefie de !'administration, les travailleurs de :::eux adversaires de Ia privatisation - a savoir le risque de qui les dirigent, et les agriculteurs de toutle monde, rneme corruption est barru en breche car l'Etat ne res;oit pas des reformes de bon sens peuvent faire long feu. Les !~OU­ de fonds. vernantS doivent savoir donner une aspiration comn.une qui transcende les divages sociaux. Les exemples bolivien et rcheque momrem comment Le but de Ia reforme est d' accroitre le bien-erre econo- un programme de privatisarion bien cons;u peut etre poli- mique. On en mesure souvenr les effets a!'aide de crireres tiquemem plus acceptable et se traduire par des gains d'ef- quamifiables comme le revenu national, les exportations flcacite durables. Mal cons;ues, de telles strategies risquem, ou !'inflation. Mais il est tout aussi important de voir dans en revanche, d'erre contraires a]'effet recherche. quelle mesure elle aura reussi a remodeler les valeurs er les normes qui guidem !'action de l'Etat et regissem ses rela- Realiser un consensus tions avec l'economie. Telle est Ia veritable raison d'em: des La reforme de l'Erat exige Ia cooperation de routes les reformes dans 1'esprit du public. II faut done des dirigeants gran des composantes de Ia societe. L' existence d' antago- qui ne se contentent pas de !'austere realite des chiffres, nismes profonds et d'un climat de meflance entre ces com- mais qui donnent une vision exaltanre de l'avenir et sus- posantes peut retarder Ia reforme ou lui erre fatale. II citent un vaste mouvement de soutien aux reformes. n'existe pas de remedes miracles pour vaincre des inimities Par exemple, dans certains pays en transition comme seculaires, mais des pactes sociaux peuvem y contribuer. en Hongrie, en Pologne et en Republique tcheque - , Ia Dans un pacte social, les representants des employeurs, des reforme a ere rendue plus facile par Ia perspective d'une salaries et des agriculreurs negocient avec les representants adhesion a l'Union europeenne. II en est aile de m(me du gouvernement les termes d'un contrat qui definit clai- pour l'Espagne et le Portugal au debut des annees 80. l\[ais rement les obligations de chaque partie. Cette formule a Ia possibilite d'offrir une vision claire de l'avenir ne se pre- donne de bons resultats dans des pays aussi differents que sente pas toujours aussi facilemem. Au Venezuela, les l'Espagne et le Benin. En Espagne, un gouvernement reformes engagees du temps de Carlos Andres Perez Ont ere minoritaire a pu imposer une discipline salariale en faisant un echec politique £'lute de vision cohereme pour les faire venir tous les parris politiques a Ia table des negociations et accepter (encadre 9.5). En Malaisie, par conrre, les initiati- en mettant sur pied un programme commun, qui prit le ves prises par le premier minisrre Maharhir Mohamad dans nom de Pacte de Ia Moncloa (encadre 9.4). Lors de son les annees 90 s'inscrivaient dans le cadre d'un programme entree en fonctions en mai 1996, le deuxieme gouverne- d' ensemble baptise Vision 2020, dont I' objectif, forcement ment a avoir ere elu democratiquement au Benin a orga- mobilisateur, etait de faire atteindre aux Malaisiens un nise une consultation avec les parris politiques et Ia societe niveau de vie egal a celui des pays industriels d'ici a 2020. civile. Cette Conference economique narionale a cree un certain nombre de groupes de travail sectoriels er formule La strategie a suivre : trouver Ia vole des reformes des recommandations precises sur le role de I'Etat. 11 reste Machiavel avait vu juste en disant que les tensions provo- mainrenam a savoir si cette initiative donnera naissance a quees par Ia redistribution des ressources sont Ia pierre un consensus autour d'un programme economique. d'achoppement de Ia reforme de l'Erat. Er pourtant, ces tensions, parfois exacerbees par des obstacles ancres au Une direction politique eclairee et coeur des institutions, n' ont rien d'immuable. Le change- une vision claire de l'avenir ment interviendra lorsque le pays se sentira davamage En matiere de reforme, il n' exisre pas de modele universe!, incite a rejeter les anciennes politiques et le vieil appareil mais presque tous les succes enregistres dans les pays institutionnel qu'a maintenir le statu quo. Une crise eco- en developpemenr partagent une caracteristique : ils sonr nomique ou une menace exterieure peut erre le detonateur COMMENT OUVRIR LA VOlE A DES REFORMES DURABLES 175 Encadre 9.4 Le Pacte de Ia Moncloa en Espagne Adolfo Suarez fur nomme chef du gouvernement par le qui aboutit, en octobre 1977, aIa signature du Pacte de roi d'Espagne Juan Carlos Ier en juillet 1976, soit peu Ia Moncloa. L'accord polirique s'etait revele plus facile apres le debut de Ia periode de transition vers la demo- a obtenir parce que les responsables des pattis etaient cratie, ouverte pat la mort du generalissime Francisco plus moderes que les categories qu'ils representaient et Franco en novembre 1975. Suarez commencya pat parce que I' extreme gauche, qui n'avair pas de represen- entreprendre des reformes politiques : il reconnut la tation patlementaire, ne patticipait pas aIa negociadon. liberte syndicale et le droit de greve, legalisa tousles par- Le Pac;re alia bien au-del~ du freinage des salaires tis politiques (y compris le parti communiste), pro- puisqu'il comportait des dispositions concernant Ia po- clama une amnistie politique et fit voter une nouvelle litique monetaire et budgetaire, ainsi que des reformes loi electorale. Les premieres elections libres depuis la structurelles. II promettait une nouvelle generation de guerre civile espagnole eurent lieu le 15 juin 1977. relations entre employeurs et employes, avec une plus Suarez les rempona, mais le patti qu'.il venait decreer, grande flexibilite de I' emploi, un regime fiScal plus pro- !'Union du centre democratique, n'obtenait que 47% gressif et Ia rationalisation ainsi que Ia decentralisation des sieges au parlement. des entreprises publiques. Chose importante, le Pacte Les elections avaient eu lieu a un moment ou l'Cco- prevoyait une indemnisation partielle des rravailleurs nomie entrait en crise. L'inflation et le chomage etaient qui pourr:aient: etre victimes de l'ajulltement. Au en hausse, et Ia balance exterieure se deterioFait rapide- nombre des mesures prevues a cet dfet figuraient une ment. Dans le cadre de sa lutte contre !'inflation et de sa augmentation 4es depenses consacrees par l'l~tat a Ia politique de liberalisation des echanges, le gouverne- creation d'emplois eta I'assurance chomage, l'elatgisse- ment Suarez s' efforcya de freiner Ia croissance des salaires. ment progressif de cette assurance ~mage a tous les Mais plutot que de se heurter de front au mouvement deroandeurs d'emploi et le conrrole de quelques prix. ouvrier et aux syndicats, Suarez adopta une demarche Sachant que l'Espll.gne etait le pays europeen le plus consensuelle. A Ia fin de !'ere 1977, il reunit les princi- touche par les conflits du travail, il aurait ete impossible paux representants du patronat et des syndicats pour a d' amener les travailleurs accepter des refurmes fonda- arreter une position commune. Ses efforts echouerent, mentales sans faire ces concessions. cepemlant, en raison de profondes divergences internes. Bien que toutes les promesses contenues dans le Les travailleurs, par exemple, eraient representes pat des Pa(;te de Ia Moncloa (en panicu1ier dans le do.maine de dirigeants syndicaux qui se reclamaient d'au mains Ia reforme du marche du travail et des entreprises pu- quatre tendances politiques distinctes. Aucun ne voulait hliques) n'aient pas ete tenues, l'accord a atteint ses donner !'impression de faire des concessions. prindpaux objectifs : Ia hausse des prix et des salaires a Suarez changea alors de tactique et s'employa a n~ali­ ere forrement reduite a partir de 1978, et le deficit du ser un accord au niveau politique plutot que syndical, compte d' operations courantes a ete absorbe. de Ia reforme. En revanche, si les dirigeants perpetuenr des cette capacite. En effet, un Etat dote d'une plus grande poliriques desuetes parce que cela sert leurs interers ou ceux capacite d'action peut dargir le champ des options ouver- de leurs allies. Ia reforme risque d'etre ajournee, et parfois tes a Ia reforme et ameliorer sensiblement les performances pour longtemps, comme en HaYti al'epoque des Duvalier de l'economie. Un ordonnancement ractique des reformes ou au Za"ire aujourd'hui. et une strategic bien con;;:ue de creation d'endaves au sein Le present chapitre a momre qu'il se preseme des occa- de Ia fonction publique constituent un premier pas dans la sions a saisir et qu'il est essemiel de les mettre aprofit pour bonne direction et vonr dans le sens des conrraintes bud- provoquer le changement en indemnisant les perdants getaires et autres que connaissent de nombreux pays en evemuels, en faisant des choix tactiques judicieux et en developpement. II faudra toutefois chercher rapidement recherchant un consensus. Comme on I' a souligne tout au un moyen de ne passe limiter aquelques administrations long de ce Rapport, il est important de tenir compte de Ia afin d' eviter les pieges de la strategie d' enclavement. ll capacite d' action de I'Erar lors de Ia conception des refor- s'agira de definir dairement les conditions applicables aux mes. M:1is les gouvernants ne peuvent pas se permettre administrations demeurees initialement hors de !'enclave d' en res' er Ia : illeur faut aussi une strategie pour accroltre pour enrrer dans le champ des reformes. Cela etanr, les 176 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 Encadre 9.5 Progres et recul du programme de reformes adopte au Venezuela en 1989 A Ia fin des annees 80, I'economic venezuelienne traver- venezueliennes perdit 20 points de pourcemage par rap- sait une crise marquee par des desequilibres internes et port ason niveau de 1991. En 1994, le PIB reel chuta de externes dus a une hypertrophic de I'Etat eta une mau- 3 o/o, et !'inflation s'emballa pour atteindre 71 o/o. Au vaise gestion. En 1989, Carlos Andres Perez, qui avait cours du deuxieme trimestre de 1996, !'Administration deja preside le pays dans les annees 70, fut reelu. II commenr;:a a adopter une politique economique plus appliqua un plan de stabilisation qui s' articulait sur une orthodoxe, avec le soutien du Fonds monetaire interna- forte devaluation du bolivar et sur Ia suppression du tional. Si !'application de cette politique a jusqu'ici ren- controle des prix et des raux d'interet. Ce plan, qui reta- comre un certain succes, il reste a savoir jusqu'ou elle blit les equilibres internes et externes, s' accompagna de pourra aller et combien de temps elle durera. reformes structurelles comme Ia liberalisation des Ce qui s'est passe au Venezuela permet de tirer echanges, les privatisations et le renforcement de l' auto- quelques enseignements importants sur Ia viabilite des nomic de Ia banque centrale. reformes. Ainsi, dies risquent beaucoup plus d'etre Ces reformes furent rendues possibles par I'etendue remises en cause lorsqu'elles ne sont soutenues que par des pouvoirs executifs detenus par Ia presidence au quelques technocrates sans l'appui de parris politiques Venezuela. Mais le consensus sur lequel elles s'ap- ou d'autres groupements. De meme, les mesures de sta- puyaient fut de courte duree. Apres une periode d'insta- bilisation sont plus faciles a appliquer que les reformes bilite politique, Rafael Caldera fur elu a Ia tete d'un structurelles, qui exigent !'approbation du parlement. gouvernement de coalition en fevrier 1994. Le nouveau De plus, les reformes economiques sont d'autant plus gouvernement commenr;:a par revenir sur certaines des difficiles a mettre en oeuvre qu' elle component des reformes, supprimant Ia taxe a la valeur ajoutee et reta- risques politiques. La creation de nouveaux impots est blissant le controle des prix et des taux d'interer. L'auto- tres risquee Ia ou Ia haute main de l'Etat sur les res- nomie de Ia banque centrale fut egalement remise en sources naturelles (en !'occurrence, le petrole) donne cause, et son president demissionna. T enue par ses enga- !'impression que les services publics som gratuits. II gements internationaux, I'Administration ne toucha pas peut suffire d'une crise pour creer les conditions favo- a la liberalisation des echanges, optant plutot pour un rables au lancement d'une reforme, mais il faut bien recours aux protections non tarifaires. Le programme plus pour en garantir Ia perennite. Une reussite qui manquant de coherence, la confiance des investisseurs s'inscrit dans Ia duree passe par une vision claire de internationaux s' effrira et la notation des obligations 1' avenir et un dessein commun. regles et les choix tactiques ne sauraiem remplacer Ia reformer dans ces circonstances implique une confiance volonte d'aboutir ni l'aurorite politique. aveugle, un saut dans l'inconnu qui peur etre aussi Mais une direction politique eclairee n'est pas tout : effrayanr pour ceux qui, aterme, y rrouveronr leur compte meme des dirigeants resolus et clairvoyants ne sont pas que pour ceux qui en patiront. En pareil cas, Ia presence toujours capables de rejeter un long passe fait d'annees, d'une personnalite capable de convaincre le pays qu'il taut voire de decennies, de prestations mediocres. Choisir de aller de I' avant est un arout tres precieux. LA MARC HE VERS LE CHANGEMENT E RAPPORT A :-.tONTRE QlJE L'ETAT A UNE INFLUENCE Tout d'abord, cela demande de Ia patience. II faut du C considerable sur le developpement economique et temps au pouvoir judiciaire pour convaincre les entreprises social d'un pays et sur la viabilite de ce developpement. Le et les particuliers de l'impartialite de ses decisions. II faut du pouvoir qu'il a de promouvoir, d'amplifler et d' arbitrer le temps pour qu'assemblees legislatives, nationales et territo- changemcnt pour servir le bien commun est sans ega!. riales, titulaires de pastes politiques, juges, fonctionnaires, Dans les pays ou ce pouvoir a ere bien utilise, l'economie a conseils consultatifs paritaires, defenseurs independants de prospere. Mais dans les autres, !e developpement est au Ia legalite et organisations non gouvernementales dont point mcrt. les rapports mutuels obeissent a des regles differentes dans Le pr,xessus n 'a rien d'irreversible : tout au long de chaque societe -- apprennent a respecter ies spheres de l'histoire et un pc:u partout dans le monde, Ia preuve a competence de chacun et a travailler ensemble. II faur du ere faite que les pays peuvent changer de cap et reformer temps pour jeter les bases d'une administration competente les politiques et institutions pour renforcer I' efflcacite de et disciplinee. Cela etant, il est possible d'echelonner les I'Etat et faire avancer le developpemem. Mais pourquoi reformes en commen<;:ant par des mesures dom on puisse rant de ces efforts restent-ils vains? Et surtout, comment se recolter les fruits sans attendre. Elles auront pour but, par fait-il que rant d'Etats en situation desesperee n'essaienr exemple, de renforcer les moyens d'action de !'administra- meme pas de s'engager sur Ia voie des reformes? Le regime tion centrale, de relever Ia panic superieure de l'echelle des politique y est pour beaucoup. Mais cela ne se ramene rraitemenrs afln d' attirer des gens competents, d' encoura- pas a !'opposition entre democratic et totalirarisme. Nous ger une plus grande participation aux mecanismes de deci- devons depasser ces grandes categories de regime politique sion et de rendre les deliberations plus ouvertes, d'ouvrir pour comprendre ce qui pousse les organismes d'Etat a au secteur prive des domaines d'activite faciles a circons- mieux f.tire leur travail. No us avons besoin de mieux com- crire et parfairement accessibles, et de demander davantage prendre comment et quand on peut mobiliser les inrerers aux clients leur opinion sur les services qu'ils re<;:oivent. economiques et politiques qui vont dans le sens du deve- Mais, en regie generale, il n'y a pas de remede miracle. loppemc:nt pour operer les changements institutionnels En deuxieme lieu, Ia rache est difflcile parce que les propres aprovoquer Ia croissance. memes institutions qui peuvenr engendrer credibilite et responsabilite polirique peuvent aussi etre des freins. Les Pourfoire repartir le diveloppement dans les pays ou memes regles qui empechent d'abuser du pouvoir de l'Etat l'Etat est inefjicace, il fout commencer par mettre en peuvent aussi empecher d'en faire bon usage. Ce qu'il faut, place des structures institutionnelles qui favorisent Ia c' est une structure instirutionnelle ou la souplesse s' exerce riceptivite, le sens des responsabilites et le respect de dans des limites appropriees. Ia u:rsalite. En fin de compte, c'est a chaque pays de trouver son equilibre. Ceux qui om derriere eux un solide bilan de res- Doter I'Etat des moyens d'en faire plus pour l'economie pect des engagements et dont les institutions plangent des et pour Ia societe, cela veut dire renforcer Ia conflance dans racines profondes dans Ia societe disposent probablement les regles de base qui regissent Ia societe ainsi que dans d'une certaine latitude pour experimenter et reagir en sou- ''autorite publique qui en est le fondement. C'est Ia une plesse a des evenements imprevus sans perdre leur credit. c tache ifficile pour deux raisons. Mais ceux qui sortent d'une longue periode d'arbitraire et 178 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 de dysfonctionnement gouvernemental feraient sans doute ment- routes activites qui dependent au plus haut point mieux de renoncer aux avantages immediats de Ia souplesse de Ia capacite des institutions. en faveur de l'objectif plus eloigne de mise en place d'insti- Les efforts deployes pour mieux employer Ia capacite tutions credibles et viables. d' action de I'Erat doivent etre completes par des ref< ·rmes Le present Rapport propose une strategic adeux volets visant a renforcer cette capacite en revivifiant les imtitu- a!'intention des pays dont les perspectives de reforme sonr rions. Dans beaucoup de domaines, I'Etat ne pourra deve- bonnes, pour donner davantage d'efficacite a !'action de nir plus efficace qu'en forgeant de nouveaux partenariats I'Erat: avec d' autres organisations de Ia societe civile. Dans d' aurres cas, il ne gagnera en efficacite que si ses decisions • Adapter le role de l'Erat a sa capacire d'action, et et ses actions peuvent etre contestees si les particuliers • Revivifier les institutions en fixanr a I'Erar plus de regles et les entreprises peuvent choisir et si le monopoie de et de limites, en le soumettant davantage au jeu de Ia I' Erat est brise. concurrence et en le rendant plus transparent et plus ouverr. On n 'ameliorera pas la capacite de l'Etat unique- menta coup d'opirations d'assistance technique. ll Lorsque la capacite d'action est limitie, centrer l'Etat foudra qu'il sy sente lui-meme incite. sur ses missions essentielles reprisente une premiere &tape indispensable dans un grand nombre de pays Ce qu'il faudra faire exactement pour ameliorer Ia capa- - surtout en Afrique, dans les pays de la CEI et cite d'action de I'Erat varie d'un pays a !'autre puisque Ia dans certaines parties d'Amerique latine, du Moyen- reforme necessaire touche pour une large part aux inscitu- Orient et d'Asie du Sud. tions et que le changement institutionnel s'inscrit dans un contexte donne. On examine ci-apres, pour chaque region Adapter le role de I'Etat a sa capacite d' action est Ia pre- en developpement, certaines des opporrunites asaisir et cer- miere des choses a faire. Dans de nombreuses regions du tains des defis a relever. Mais il est evident que nos comeils monde, J'Etat ne s' acquitte meme pas de ses missions les n'ont de sens que s'il exisre, au moins, un Erat a reformer. plus elementaires : faire regner l'ordre public, proteger les De plus en plus, cette condition fondamenrale a!'ameliora- droits de propriete, gerer Ia macroeconomic, assurer Ia tion des resultats du developpement, elle-meme, n'est pas fournirure des services sociaux essentiels et proteger Jes remplie. Nous commencerons par ces cas extremes de indigents. banqueroute insritmionnelle ou, pour un temps, I'Etat lui- Dans certains cas, l'Erat a exerce un controle excessif meme, en rant que pouvoir legitime et effectif, n'existe plus. sur l'economie, meme quand il n'avait pas les moyens de Quand I'Etat s'effondre faire appliquer sysrematiquement les reglements. Une des consequences en a ere I' aggravation de Ia corruption, qui Ces dernieres annees, un nombre croissant de pays a vu affaiblir encore plus Ia capacite de l'Etat - jusqu'a le s'effondrer Ia quasi-totalite des fonctions er des institutions rendre parfois incapable d'assurer les services de base. Des de l'Etat, souvent dans le contexte d'une guerre civile. administrations qui foncrionnaient relativement bien ont Quand I'Etat cesse de s' acquitter de ses foncrions les plus ainsi perdu de leur efficacite au cours des ans, et leur elemenraires, Ia crise que cela engendre peur erre grave et remise en ordre va exiger des efforts considerables. La prolongee. Les structures qui auraienr pu amortir !'impact dereglementation de ces economies est une necessite de Ia crise et etre le vehicule d'une reprise ulterieure ont vital e. souvent ere detruites, rendant a peu pres inapplicables les On a essaye, par des reformes sourenues par Ia Banque remedes d'ordre general prescrits pour renforcer Ia capacite mondiale et d'autres organisations internationales, d'aider d' action de l'Etat. les pays a adapter le role de l'Etat a sa capacire d' acrion. Depuis une dizaine d'annees, on rente de reduire l'emprise Comment un Etat en vient-il a s'effondrer ? de I'Etat sur certains secteurs de !'economic afin de concen- Si l'effondrement d'un Etat n'est pas un phenomene nou- trer les ressources ainsi liberees sur ses fonctions essen- veau, il semble cependant qu'il soir devenu plus courant tidies. C'est un debut, mais cela ne suffit pas. dans les annees 80 et 90 que dans l'immediat apres-guerre. Toutefois, comme ce Rapport l'a montre, adapter le C'est en outre un probleme tres preoccupanr pour les autres a role de I'Erar sa capacire d'action ne consiste pas unique- F.rats, individuellement et collecrivement. Des pays ou a menr reduire ce role. II ne s'agir pas seulement de ce que l'Etat s' est effondre, comme en Mghanistan, au Cambodge, l'Etat doit faire, mais aussi de Ia maniere dont il doir le au Liberia, au Rwanda er en Somalie, om ete le theatre de faire : comment gerer le secteur financier, comment regu- certaines des pires catastrophes humanitaires de ces der- ler l'activire economique, comment proteger l'environne- nieres annees. Celles-ci se repercutent souvent sur les pays LA MARCHE VERS LE CHANGEMENT 179 voisins sous Ia forme de violence, de banditisme et d'affiux ethniques, mais elle a progressivement change de nature de refugies. Elles mettent a mal egalement leurs ressources pour prendre comme enjeu Ia maltrise de l'economie, financieres, leur economie er leur infrastructure, mobilisent devenue source de financement de Ia guerre ainsi que d' enormes volumes d' assistance internationale - er, natu- d' enrichissement personnel. rellement, provoquent Ia perre d'un nombre incalculable de Dans ces pays, Ia guerre entre factions est le principal vies humaines. On peur distinguer en gros trois pathologies systeme de n'partirion des ressources et Ia violence est Ia d'effondrement qui se recoupent en partie: source du pouvoir. Ces economies foncrionnent indepen- damment de route institurion d'Etat, ce dont elles se trou- • Les Etats qui ont perdu (ou qui n'ont passu etablir) leur vent probablement mieux. Ainsi, de puissantes forces eco- legitimite aux yeux de Ia majeure partie d'une popula- nomiques s'emploient a perperuer les affrontemenrs. Le tion soumise rheoriquement a leur autorite et qui sont, role des facreurs economiques comme cause majeure de Ia de ce fait, incapables d'exercer cette autorite guerre est particulierement marque dans le cas du Liberia • Les Erars qui ont ere saignes a blanc par des dirigeants er (encadre 10.2), mais on peut aussi leur attribuer Ia prolon- des officiels corrompus, neg!igents ou incompetents, ou gation de Ia guerre en Angola et en Sierra Leone. La proxi- les trois a Ia fois mite de ces regimes, une proximite imposee, coute cher aux • Les Erats qu'une guerre civile a fait voler en edars et ou simples ciroyens. Le cours normal des transactions econo- aucun parti n'est capable de retablir l'autorite du pou- miques internationales en est perturbe et, souvent, perverti. vo ir central. Le con flit et I' extraction des ressources devenant moins rentables, les guerres finiront sans doute par cesser sans Tous ces Etats ont en commun une perte fondamentale intervention internationale, mais ce seuil ne sera atteint de capacite institutionnelle. Comme on l'a indique au cha- qu'apres destruction quasi totale des richesses d'un pays. pitre l (tableau 1.1), l'Erat doit, au minimum, s'acquitter Face a une telle situation, les Erats, et les organisations de ses fonctions les plus elementaires, a savoir faire regner intergouvernementales, doivent n'pondre adeux questions l'ordre public, assurer Ia defense du pays et mettre en place urgentes : Comment empecher un Etat de s' effondrer ? Et un cadre pour Ia gestion des transactions economiques. Un comment peur-on, sur les cendres d'un Etat qui s'est effon- :Erar qui ~·est cffondre, par consequent, n'esr pas un Erat dre, faire renaltre un Etat capable de fonctionner ? incapable de faire ce qu'il faut, mais un Etat qui ne peut plus rien faire efficacement - pas meme a imposer un Prevenir l'effondrement de l'Etat ordre repressif. Un Etat qui s'est effondre n'est pas un Etat Le tribur enorme qu'impose l'cffondrement d'un Etat vaincu par Ia guerre, ni un Erat qui a edate en plusieurs ter- amene naturellement areflechir aux moyens dele prevenir, ritoires ou, malgre tout, les structures en place continuent demarche preferable et probablement mains couteuse. a fonctionner plu;, ou moins bien. Et un Etat qui s'est Mais il n' existe pas de raccourcis faciles. Eviter l' effondre- effondre n' est pas Ia meme chose qu'un Etat " predateur " ment de l'Etat exige, en fin de compte, !'intervention de ou repressif. Tenir tome une population sous le joug peut route Ia gam me des institutions et des poliriques qui deter- necessiter une capacite d'organisation considerable. Cela minent les relations sociales, politiques et economiques a peut provoquer le remplacement d'une structure d'Etat ou l'inrerieur d'une societe. On voir neanmoins se dessiner d'un regime par un autre, comme au Cambodge ou au deux demarches in terdependantes susceptibles de reduire Rwanda, sans causer necessairement son effondrement. le risque de voir un conflit politique s'envenimer au point de provoquer l'effondrement total de !'Etat. Les causes de Itt perpetuation du conjlit La premiere met I' accent sur le renforcement de Ia Dans Ia plupart des pays ou l'Etat s' est effondre, certaines societe civile, qui aurait pour effet d'accroltre !'endurance forces o·H inreret a entretenir I' etat d' anarchic, car leur des institutions sociales susceptibles de tenir I' anarchie en desir eff!ene de richesses ou de pouvoir serait bride par un echec, meme si I'Etat est tres faible. Une vie associative Etat cap.tble de dieter des regles, de lever I'impor er de faire riche peut permettre a des communautes de faire n'gner appliqucr les lois. Les cas d'effondrement de l'Etat les plus I' ordre public sur le plan local, de maintenir un filet de inquietants et les plus difficiles aresoudre sont ceux ou ces securire er de resister aIa corruption ou a!'exploitation des f(lrces predominent. En Angola, au Liberia et en Somalie, pouvoirs publics. La seconde, qui s'inspire du parcours par exemple, une economie auto-entretenue de violence suivi par les pays de l'Asie de !'Est, mer en avanr Ia neces- armee a fair son apparition, fondee sur le pillage, le racket, site d'instituer des structures administratives protegees de le trafic de Ia drogue, le blanchiment de I' argent et I' extrac- !'ingerence politique et d'incorporer au processus de deci- tion de ressources a 1' etat brut, relies que pierres pre- sion de 1' administration des mecanismes de contrble cieuses, mineraux et bois tropicaux (encadre 10.1). La appropries. La probite er Ia conscience professionnelle de Ia {Werre< ivile dans ces pays est nee de rivalites politiques ou fonction publique sont de puissants facteurs acet egard. 1 SO RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 Encadre 10.1 Au lendemaln de l'effondrement de I'Etat en Somalie La Somalie est l'un des pays les plus ethniquement truction a partir de Ia fin de 1992 jusqu'au debut de homogenes d'Afrique ; l'une des causes les plus fre- 1995, mais ce qui avait ete ainsi gagne a ete reperdu avec quemes d'effondrement d'un Etat- un conflit inter- le retrait des forces de l'ONU et le retour de l'anarchie. ethnique - n'y a eu aucune part. La dynamique de Certains elements du marche informel ont montre l'effondrement de Ia Somalie a ere mise en route durant une aptitude extraordinaire, si ce n'est quelque peu une longue periode (1969-91) de regime dictatorial et perverse, as'accommoder du chaos et du climat de vio- de gestion desastreuse de l'economie par Mohamed lence qui les entoure. Marchands et chefs d'entreprise Siad Barre, periode alaquelle a succede, apres son ren- ne peuvent operer qu'avec Ia protection d'un dan; ceux versement par Ia violence, une periode de luttes feroces qui beneficient de cette protection, ainsi que de Ia pour le pouvoir. Siad Barre avait profite des antago- mainmise de leur clan sur des actifs economiques nismes entre superpuissances durant Ia guerre froide. comme les ports, les gisements de mineraux et les terres L'appui qu'il recevait de l'exterieur, d'abord de l'Union agricoles, financent les milices des clans. Sans Etat pour sovierique puis des Etats-Unis, avait eu pour effet de reglementer ou controler, les prix des marchandises et le desequilibrer Ia fragile ecologie sociale de Ia politique de cours des monnaies etrangeres flottent librement. Le clans de Ia Somalie et de faire entret dans le pays un cout des transactions est eleve, mais les marches fonc- stock important d'armes meurtrieres. Un conflit nord- tionnent. Le shilling somalien a une certaine valeur sud herite de l'epoque d'avant l'independance, une malgre !'absence de banque centrale, mais l'usure des guerre d'inspiration irredemiste pour s' em parer de billets de banque devient visible. Les envois de fonds l'Ogaden, region ethiopienne, peuplee de Somaliens, et etrangers sont traites avec celerite et competence par les Ia suspension de I'aide economique et militaire en 1989 reseaux crees acet effet par des clans. sont autant de facteurs qui ont contribue a miner Ia Aujourd'hui, Ia Somalie donne l'exemple d'une eco- capacite d'acrion de l'Etat. nomie qui survit aIa disparition de l'Etat. La capacite de De puis 1991, une interminable guerre civile entre production, l'investissement prive er I' emploi sont extre- dans et factions a paracheve Ia destruction de l'econo- mement bas ; les risques sont cleves et Ia violence est le mie structuree et laisse le pays sans institutions et sans moyen habitue! de regler les problemes de concurrence administration publique. L'infrastructure physique et et les differends d'ordre economique. Si un Etat a peu les actifs economiques du pays om ete detruits, les com- pres viable et dote d'institutions Iegitimes etait capable merces pilles, et Ia production de !'agriculture et de l'ele- de retablir l'ordre public sans revenir aux pesantes aber· vage a chute. Cadres, technocrates et fauf a partir des resultats de Ia regression presemes dans le indication contraire. Les pays de I' echantillon sont cla>Ses tableau TN 1. L' equation de regression de Ia croissance du selon Ia valeur prise, pour chacun d' eux, par Ia variable PIB a ere etablie par Ia methode des variables instrumen- portee sur l' axe horizontal. Les groupes << Iaible ,,, << moyen ,, tales (VI), l'indice des droits politiques de Freedom House et" eleve » sont definis comme suit. Le groupe" moyt'n" (editions diverses) servant a mesurer Ia note de credibilite. comprend les pays pour lesquels Ia difference entre Ia L' analyse de regression de Ia parr des investissements dans valeur de Ia variable consideree et Ia moyenne de I' echan- le PIB a ere effectuee par Ia methode des moindres carres tillon ne depasse pas un ecart-type, er Ia hauteur de Ia barre ordinaires (MCO). L'indice de credibilite a ere tire du correspond a Ia moyenne pour ces pays. Les autres pays, document de reference de Brunetti, Kisunko et Weder (a) qui se trouvem dans les parties superieure et inferieure et normalise pour que l'indice des pays a revenu eleve de de Ia distribution, constituent, respectivement, les groupes l'OCDE soit ega! a 1. Les donnees relatives aux autres " eleve , et ,, faible , ; Ia hauteur de Ia barre correspond a variables sonr extraites du documenr de reference de Com- Ia moyenne pour les pays consideres. mander, Davoodi et Lee. Le graphique figurant en haut a gauche de Ia figure 3 La methode retenue pour etablir les dem:. graphiques de decrit une correlation simple entre un indice des distor- droite de !' encadre 2 est couramment utilisee dans le cadre sions dues am:. poliriques (moyennes pour 1984-93) et un NOTE TECHNIQUE 191 par Political Risk Services) et om ete compilees par le Tableau TN1 Regressions de l.a croissance Centre IRIS de l'Universite du Maryland (voir egalement et de l'lnvestissement par rapport a Ia note Keefer et Knack, 1995) ; dies Ont etc presentees sur une de credlbillte eta d'autres variables echelle etablie de maniere a ce que les valeurs superieures indiquent un degre de corruption plus eleve. L'equation de Coefficltat de rigression regression fait intervenir une constante et deux variables Croissance Ratio independantes : le PIB reel par habitant et un indice de du Pl8 ~~ Variable parllabitant PIB recrutement au merite. Plus l'indice est eleve, plus la pro- lndepenclante (methode YIJ (metlledeMCQ) portion de hams fonctionnaires recrutes par voie de Constante -9,550** -36,841*** concours dans les organismes economiques centraux est (4,14) (9,03) importante et plus Ia proportion de ceux qui n' om pas etc Note de credibilite 13,44** 17,54** recrutes par voie de concours mais qui som titulaires des (minimale 0, = (6,34) (7,53) diplomes de l'universite ou du troisieme cycle est forte. La maximale = 1) -(),048 methode statistique employee pour definir le diagramme Log du PIB initial 5,025*'" par habitant (0,77) (1.43) est decrite dans Ia partie de Ia Note technique se rapporrant Log du nombre moyen -0,255 -1,109 al'encadre 2. initiel d'annees (0,85) (1,85) Le diagramme situe en bas et a droite de Ia figure .3 de sGolarite decrit Ia relation entre, d'une parr, le rapport des salaires de Distortions dues -0,256 0,628 (0,64) (1,51) Ia fonction publique aceux de l'indusrrie manufacturiere er, aux oolitiques d'aurre part, l'indice de corruption d'International Counny R 2 aju~>te 0,264 0,674 Risk Guide. Le coefficient de correlation global est ega! a Nombre d'observations 33 33 0,65 et le coefficient t a 3,61. Les donnees sont tirees du *** Sig•lificatif au seuii de 1 %. document de reference de Van Rijckeghem et Weder. ** Signlficatif au seuil de 5%. Le coefficient de correlation est ega! a-0,35, et le coef- Note : Les chiffres entre parenth&ses sont les erreurs{ypes. ficient test de -3,65 pour les donnees representees dans Ia figure 4. La figure 5 est tiree du document de reference de Com- in dice de corruption ( 1996). Le coefficient de correlation mander, Davoodi et Lee ; die a ete construite apartir des est ega! a 0,53, et le coefficient t a 3,79. L'indice des dis- resultats de Ia regression par Ia methode des variables instru- torsions dues aux politiques est extrait du document de mentales, terme d'interaction compris, presemes au reference de Commander, Davoodi et Lee. Plus I'indice a tableau TN3. Les donnees proviennent de Ia Banque mon- une valeur elevee et plus les distorsions dues aux politiques diale ainsi que des tableaux par pays de Summers-Hesron sont importantes. L'indice de corruption est tire des resul- tats de r enquere aupres du secteur prive realisee aux fins du presem Rapport (voir plus loin). Pour plus de details sur Ia construction de l'indice des distorsions dues aux poli- Tableau TN2 R6gtesskm de Ia note tiques, le lecteur peut se reporter aux explications de Ia de corruption. par rapport a .Ia. previslblllte presente Note technique qui se rapportem a Ia figure 5. a de Ia justk:e et Ja c•bnlnalft• a Le graphique situe en haur et droite de Ia figure 3 decrit b resultats d'une regression (tableau TN2) d'un indice de corruption par rapport a un indice de previsibi- Con stante -7,63*** lite de Ia justice (les valeurs superieures indiquent une plus (0,703) grande previsibilite) lorsque I' on neutralise les effets du PIB Previsibilite de Ia justice -0,59*** par habitant initial et de !'education (chiffres tires de Ia (0,10) Log du PIB initial par habitant -0,51*** base de donnees de Ia Banque mondiale). Les chiffres se en 1990 (0,162) rapportant a ces deux indices proviennent de 1'enquete Log du oornbre d'inscrlptions 0,39 aupres du secteur prive (voir plus loin). La methode statis- dans l'enseignement secondaire (0,185)** tique employee pour construire le diagramme est decrite en1990 dans Ia partie de !a Note technique consacree al'encadre 2. R 2 ajuste 0,603 Le diagramme sirue en bas et agauche de Ia figure 3 a Nombre d'observations 59 ere construit apartir des resultats d'une regression decrite par Eva~1s et Rauch, 1996. La corruption est Ia variable *• * Signifle deux series d'estimations sont tres proches, mais c'esr a ble que l'effer conjugue des dimensions de l'Etat et de Ia Ia second~ que !'on s'imeresse ici. Les instruments retenus qualite des poliriques er des institutions soit determinant. pour l'indice des disrorsions dues aux politiques et pour Ia Chapltre 2 part des investissements dans le PIB sont les valeurs retar- dees de ces variables pour les cinq annees precedenres. Dans Ia figure 2.2, on a utilise les estimations des coeffi- L'instrument retenu pour Ia variable des dimensions de cients des variables instrumentales incluses dans !'equation l'Etat est Ia prevision donnee par Ia regression par Ia de regression de Ia croissance presentee dans le document methode des variables instrumentales, qui est presentee dans de reference de Commander, Davoodi et Lee pour decom- le document de reference de Commander, Davoodi et Lee. poser les facteurs de Ia croissance en Afrique subsaharienne Toures les autres variables de I' equation de regression sont er en Asie de !'Est au cours de Ia periode 1964-93. Les traitees comme des variables exogenes. contributions respectives de ces facreurs (expliques et non Les variables d'etat ont routes le signe escompte. Le coef- expliques) sont ajoutees l'une apres I' autre au PIB par habi- ficient du revenu initial indique un raux de convergence tant en Afrique subsaharienne en 1964. conditionnelle de 2,1 % par an, so it un niveau proche du Le lecreur peut se reporter a Ia Note technique de raux de 2,6% indique par Barro et Sala-i-Martin, 1995. La l'encadre 2 pour une explication detaillee des deux gra- formation de capital humain, indiquee par le nombre phiques du haur de Ia figure 2.4. Le graphique du bas de Ia d'annees de scolarite, a un effet posirif sur Ia croissance, qui figure 2.4 a ere construit a partir des resultats de l'analvse n 'est tmttefois pas significatif au plan statistique. En re- de regression decrite dans le tableau TN4. La variable vanche, le raux d'investissemenr a un dfet tres significatif dependante est le raux de remabilite moyen par pays pour sur Ia croissance. La croissance demographique exerce un un echantillon de 312 projets de developpement finances effet negatif sur Ia croissance du PIB par habitant, randis par Ia Banque mondiale. L'evaluation des projets a ete que Ia Yariable des termes de l'echange a un effet positif. menee abien pour les pro jets choisis. Les donnees provien- Aucun de ces deux effers n'esr toutefois signiftcatif. La nent de Ia base de donnees du Departement de 1' evaluation variable des depenses publiques de consommation a un des operations (OED) de Ia Banque mondiale. Les variables effet ne:tement negatif er statistiquement significatif. Une independantes sont I' evolution des termes de I' echange augmentation d'un ecart-rype des depenses publiques de au cours de Ia periode 1984-93, l'indice des distorsions consommation est associee a une reduction du raux de dues aux politiques suivies pour 1984-93 er un indice croissance de 0,65 point de pourcenrage par an, soit un de note de credibilite. Les variables relatives aux tetmes de chiffre proche du raux de 0,7 point de pourcentage indique I' echange et aux distorsions dues aux politiques suivies {voir 194 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 decrivent les variations des salaires et du niveau de I' emploi Tableau TN4 Equation de regression dans le temps et entre les pays. La variable retenue pour des taux de rentabllite de projets finances representer les salaires est le salaire annuel moyen dans par ia Banque mondlale par rapport a !'administration centrale rapporte au PIB reel par hab.tant, Ia note de credibillte et a d'autres variables les deux agregats etant mesures en monnaie nationale ; Ia Coefficient variable representant I' emploi est I' emploi dans I' adminis- Variable independante de nlgression tration centrale rapporte a Ia population totale. Les don- Con stante -7,080 nees sur I' emploi et les salaires nominaux sont tirees de (12,87) Kraay et Van Rijckeghem, 1995. Pour obtenir le salaire Note de credibilite 35,55** reel moyen, on deflate Ia masse salariale nominale rar le (minimale = 0, maximale = 1) (16,18) produit de l'indice des prix a Ia consommation n de Evolution des termes de l'echange, 8,078 (31,07) l'emploi. Les donnees sur Ia population, l'indice des prix a 1984-93 Distorsions dues aux politiques 2.481 Ia consommation et le PIB reel par habitant proviennent suivies, 1984-93 (2,76) de Ia base des donnees de Ia Banque mondiale. R 2 ajuste 0,088 Chapitre 6 Nombre d'observations 30 a La figure 6.1 a ete construite partir des resultats de Ia * * Statistiquement significatif au seuil de 5 %. regression basee sur plusieurs pays decrite au tableau TN5. Note : Les chiffres entre parentheses sont les erreurs-types. Estimation par Ia mi'lthode des MCO. Le lecteur rrouvera Ia liste des pays indus dans I' analyse et les definitions des variables de Ia corruption dans Ia section consacree a " l'enquete aupres du secteur prive , qui figure Ia note relative aIa figure 5 ci-dessus) sont tirees du docu- aIa fin de Ia presente note. La variable dependante, asa voir ment de reference de Commander, Davoodi et Lee. Les le ratio investissemenr/PIB, est une moyenne simple de la donnees sur Ia note de credibilite proviennent de l'enquete part de l'investissement brut dans le PIB sur Ia periode menee aupres du secteur prive pour le present Rapport 1990-94. La previsibilite de Ia corruption est le produit de (voir, ci-dessous, « L'enquete aupres du secteur prive >>). Ia previsibilite de Ia somme supplementaire qui doit etre L'equation de regression comporte aussi une constante. versee et des avantages qui resultent de ce versement. I'our effectuer I'analyse de regression, on neutralise les effets du Chapitre 3 niveau d' education initial (logarithme des inscriptJons Les donnees utilisees pour construire Ia figure 3.8 sont les dans le secondaire en 1990), du niveau initial du revenu moyennes simples des parts des retraites, de !'assurance chomage et des prestations familiales dans le PIB etablies a partir des donnees de 22 pays de J'OCDE. La serie des don- Tableau TNS Regression de Ia part nees relatives a Ia periode 1965-79 a ete construite a partir de l'investlssement brut dans le PIB des statistiques du BIT, annees diverses. Les donnees rela- par rapport au niveau de corruption, tives a Ia periode 1980-93 proviennent de I'OCDE, 1996. a Ia previsibillte des regles du jeu dans ce domalne eta d'autres variables Chapitre 5 Variable independatrle Pour definir Ia variable dependanre de Ia figure 5.5 ~ !'in- Con stante 19,523 dice de capacite administrative - , on a ajuste Ia variable (13,49) qui sert adenoter Ia qualite de I' administration dans lnter- Niveau de corruption -5,814** (2,23) nationt appartiennent les personnes interrogees, par un distorsions liees aux politiques est celle du document de indice etabli sur la base de trois grandes caracteristiques des reference de Commander, Davoodi et Lee {se reporter aIa groupes en question : heterogeneite fumiliale, heterogeneite partie de Ia Note technique concernant Ia figure 5). Les des revenus et fonctionnement du groupe. Les donnees sur donnees sur l'investissement, !'education et le revenu Ia qualite des etablissements scolaires proviennent de initial proviennent des services de Ia Banque mondiale. La l'enquete HRDS sur Ia valorisation des ressources humaines figure a ere construite par Ia meme methode statistique que menee en Tanzanie en 1993, et peuvent etre appariees, au celle employee pour Ia figure 5. Le niveau et Ia previsibilite niveau des grappes, avec celles des 87 grappes de Ia SCPS. de Ia corruption sont d'importants facteurs determinants L'indice de qualite des etablissements scolaires est une de Ia part de l'investissement dans le PIB et ont un effet moyenne etablie au niveau des grappes apartir des reponses signiflcatif au seuil de 5 o/o. fournies par les personnes interrogees sur !'importance rela- tive de cinq aspects des ecoles, et leur evaluation de Ia qua- Chapitre 7 lite de !'ecole locale sur Ia base des aspects en question. L'indice de democratic de Ia figure 7.1 a etc etabli a partir L'enquete HRDS, qui est representative a !'echelon natio- des donnees de Polity III developpees par Jaggers et Gurr, nal, a ere menee aupres de 5 000 menages tanzaniens. Elle a 1996 ; les groupements de pays sont ceux de Ia Banque ete realisee conjointement par Ia faculte des sciences econo- mondiale. L'indice est egal a Ia difference entre les indica- miques de I'Universite de Dares-Salaam, le Gouvernement teurs de " democratie institutionnalisee '' et " d' autocratic tanzanien et Ia Banque mondiale, et financee par Ia Banque institutionnalisee " calcules pour chacune des annees de Ia mondiale, le Gouvernement japonais et Ia British Overseas periode 1800-1994 et pour tousles pays independants qui Development Agency. Voir Ferreira et Griffen, 1995. comptaient plus de 500 000 habitants au debut des an- Chapitre 9 nees 90 (soit 177 pays). Les indicateurs en question ont cinq composantes : Ia concurrence dans Ia participation a La figure 9.2 a ete construite a partir des resultats de la Ia vie pol, rique, Ia reglementation de Ia participation a Ia regression par !a methode des moindres carres generalises vie politique, !a concurrence dans le recrutement des cadres (MCG) presentes dans le tableau TN6. La regression saisit superieuf';, l'ouverture dans le recrutement des cadres les effets des conditions initiates ainsi que des variables superieurs et les limires du pouvoir du chef du gouverne- institutionnelles, demographiques et economiques sur les menr. Une note est donnee achacune de ces composantes transferts sociaux. conformement aux directives de Jaggers et Gurr, 1995 La variable dependante represente Ia part des depenses (p. 472), apres quoi les differenres notes sont additionnees publiques au titre des retraites, de !'assurance ch6mage et de maniere a produire une somme comprise entre zero et des prestations familiales dans le PIB (voir Ia Note tech- dix. II est alors possible d' evaluer un regime par reference a nique relative aIa figure 3.8). Les conditions initiales sont une echelle unitorme ayam pour extremes !a democratic indiquees par le coefficient de Gini de Ia repartition des (+ 1O) et I' autocratic (-10) en calculant Ia difference entre revenus (Deininger et Squire, 1996) et le temps ecoule les deux indicateurs. II existe une forte correlation entre depuis Ia mise en route du programme de securite sociale l'indice de democratic et les indices des droits politiques et dans chaque pays (Departmem of Health and Hum civils de Freedom House (Freedom Howe, editions Services des Erats-Unis, 1994). Les variables institution- diverses). puisque les coefficients de correlation sont de nelles comprennent un indicateur d'efficacite administra- 0,92 er (1,87, respectivement, pour Ia periode 1973-94. tive (capacite institutionnelle, repris du document de refe- Les chiffres pom's dans I' encadre 7.3 ont ete etablis a rence de Commander, Davoodi et Lee) et trois indicateurs partir d' analyses de correlation simple sans que les effers de l'environnement politique. Plus Ia note obtenue est ele- des autrcs caracterisriques des villages ne soient neutralises, vee, plus I' administration est efficace. S'il est vrai qu'une mais Ia relation demeure valide lorsqu'ils le sont. Les don- administration efficace sera plus a meme de reprimer nees sur le potentiel associatif proviennent de I' enquete fraudes et irregularites, die sera egalement plus portee a SCPS (5-ocial Capital and Poverty) menee dans les regions verser des prestarions a tollS ceux qui y ont droit. Le signe rurales 1anzaniennes en avril et rnai 1995, dans le cadre du coefficient de Ia variable de l'efficacite administrative d'une baluation de Ia pauvrete de plus grande envergure depend done de !'importance relative de ces deux effets. realisee par Ia Banque mondiale avec Ia participation des Lin coefficient positif implique que !'administration dont interess,:s. Les donnees sur les depenses proviennent egale- !'action est efficace assure une plus grande couverture ment dr cette enquete, bien que cette partie de !'etude n'ait sociale. Les indicateurs de l'environnement politique sont ere menee qu'aupres des menages de 53 des 87 grappes. Ia structure constitutionnelle, le type de gouvernement et L'indic<' du potentiel associatif au niveau du village est ega! l' oriemation ideologique du legislarif (les donnees relatives au proc uit du nombre moyen de groupes (eglises, groupe- aces deux derniers aspects proviennent d'Alesina et Perotti, 196 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 Une nouvelle variable, intitulee '' valeur moyenn •.: resi- Tableau TN& Regression des transferts duelle des transferts sociaux )), est obtenue en retran:hant sociaux par rapport a Ia structure de Ia valeur moyenne des transferts sociaux pour J'e,:han- constitutionnelle eta d'autres variables rillon considere, d'une part, Ia constante qui apparait dans Coefficient Erreur- !'equation de regression et, d'autre part, le produit des coef- Variable independante de ligression type ficients par Ia moyenne de l'echantillon des variables inde- Constante -6,37 4,229 pendantes correspondantes non significatives au set;il de Structure constitutionnelle 4.40 2,189** I 0 % ou moins. La contribution de chaque variable aux Vieillissement 0.583 0,082*** transferts sociaux s'obrient en multipliant le coeff1cient Taux de chl.image 0,361 0,029*** estime pour chaque variable par Ia valeur moyenne prise par Type de gouvernement 0,227 0,063*** cette variable pour l'echanrillon, puis en divisant le re,,ultat Efficacite de !'administration 1,76 0,521*** PIB par habitant x 104 0,94 0,495* par Ia valeur moyenne residuelle des transferrs sociau:c La ldeologie du gouvernement -0,04 0,045 decomposition des transfens sociaux consideree est ro:mste Taux d'inf!ation 0,01 0,017 meme lorsque l'on ne retient que les variables de Ia rc·gres- Nombre d'enfants x 108 2,37 4,09 sion qui etaient significatives au seuiJ de ] 0 % OU mietlX. Premiere annee du programme -0,006 0,039 Le calcul approximatif de Ia reduction de distor<>ghlan, P. De- Kari Hamerschlag, Carola Kaps, Meg Kinghorn, Michael fraigne, M. de Lange, L. de Richemont, Daniel Guyader, Kronthal, Carolyn Long, Claudia Martin, Carmen Maurice Guyader, Ditte Juul Jorgensen, Mara! LeRoy, Monico, Joe Muwonge, Gabriel Negaru, Michal Nehrbass, Fran-;oise Moreau, L. R. Pench, Regine Roy, G. Tebbe, Carolyn Reynolds, Mildred Robbins Leer, Bruce Robin- A. Tincani, J. Vignon et Rurger Wissels; au Royaume-Uni: son, Berta Romero, James Rosen, Frances Seymour, Gma- Mandeep Bains, Bill Baker, Richard Batley, Kate Bayliss, kahn Sherman, Carla Simon, Andrea Soccobo, Julia Taft, Sarah Bernard, Graham P. Chapman, Anne Coles, Paul Nicolas van de Walle, Nick Vanedwaild et Chuck Woo- Collier, Sean Collins, Rosalind Eyben, Mick Foster, Peter lery ; au Caire: Ismail Sabry Abdallah, Mamdouh El Bel- Grant, M. Greif, P. Holden, Tony Killick, Robert Lasiett, cagy, Ahmed Gala!, Abdel Farrah El Gebalyl, Moham~d El Andrew Leslie, Deborah McGurk, Dino Merotto, Mick Sayed Selim, Mohamed Aboul Enein, Samiha E.wzy, Moore, Peter Mounrfield, Rachel Phillipson, Trevor Allmed Gweily, Heba Handoussa, Taber Helmy, !vloha- Robinson, Sally Taylor, Sandra Wallman, Jon Wilmsburst med Mahmoud El Imam, Mohamed Lofty Manmur, et Geoffrey Wood ; a Stockholm :Stefan Foister, Jorgen Omar Mohanna, Mohamed Ozalp, Ghada Ragab, 1 asset Holmqvist, Erik Johnsson, Assar Lindbeck, Eva Lind- Sobhi, Arvind Subramanian, Fouad Sultan et El Sayed Yas- strom, Per Molander er Joakim Palme ; a Ferney- seen; aOslo: Ole Winkler Andersen, Christian Friis Bach, Voltaire (France) : Hans Engelberrs, Elie Jouen et Mike Ingrid Braenden, Adne Cappelen, Arne Disch, Thorvald Waghorne ; a Bonn : Friedrich W. Bolay, Hans-Gert Grung Moe, Tor Halvorsen, Trond Folke Lindberg, Des- Braun, Harrmur Elsenhans, Ingrid Hoven, Ernst-]. Ker- mond McNeill, Lars Mjoset, Frode Neergaard, Poul Eng- busch, Elmar Kleiner, Gudrun Kochendorfer-Lucius, Rolf berg Pedersen, Erik Reinert, Reiulf Steen, Asrri Suhrke et J. Langhammer, Hildegard Lingnau, Peter Molt, M. Preuss, Lars Udsholr ; aux Pays-Bas : M. Bienefelr, K. Blekxtoon, Dirk Reinermann, Hans-Bernd Schafer, M. Schroder, J. de Groot, L de Maar, K. Doornhof, ]. Enneking, Christian Sigrist, Klaus Simon, Albrecht Srockmayer, ]. Faber, H. Gobes, A. C. M. Hamer, J. P. Ramntriburions et observations. cace se fonde sur Shibata, 1996. Hoekman, 1995, fournit La sec:ion sur les modes de participation et d' expression de precieuses informations sur I' ouverrure des marches s'inspire pour beaucoup des idees developpees dans Evans, rnondiaux. L'encadre 8.1 se fonde sur Hoekman, 1995, et 1996a et l 996b ; Hirschman, 1970 ; et Montgomery, 1988. sur Financial Times, 1996. Dans Ia section sur Ia recherche L'encadn: 7.1 s'appuie sur Linz, Lipset et Pool, sans date; fondamentale, nous avons utilise les conclusions presentees Weaver et Dickens, 1995, et sur des sondages effecrues par par le Comite special de Ia recherche en sante de !'OMS Europinion (Bruxelles) et India Today, 1996. La reference concernant les options en matiere d'imerventions futures, aux mee<:tnismes electoraux dans les regimes parlementaires 1996. L' encadre 8.2 s' appuie sur Pardey et al., 1996. et aIa representation politique des femmes est tiree de Lij- L'analyse des accords internationaux sur l'environnement phart, 1995. La section sur Ia diversite et Ia representation repose sur les documents fournis par Laurence Soisson des repose sur le document de reference de Brautigam et sur Chassournes ; les exemples donnes concernant les pro- une non d'intormation de Jalali. La distinction entre les blemes mondiaux d'environnement sonr extraits de Flavin, ONG qt.i assurent Ia prestation de services, les organisations 1996. L' encadre 8.3 est de Carter Brandon et Charles 204 RAPPORT SUR LE OEVELOPPEMENT DANS LE MONOE, 1997 Feinstein. L'encadte 8.5 est inspire des travaux de Landau, - · - - · " Institutional Obstacles for Doing Business: Regi Jn-by- 1993, et de Knight, Loayza et Villanueva, 1995. Les consi- Region Results from a Worldwide SurvL} of the Private Stctor." derations sur Ia question des refugies et le role de I'Etat (b) Campos, Ed et Sanjay Pradhan. " Building Institutions for 2 More reposent sur le document de reference de Suhrke et Effective Public Sector. " Newland. Les donnees sur l'efficacite de !'aide sont tirees Commander, Simon, Hamid Davoodi et Une J. Lee. 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Les comptes de effectues par 1'administration pour obrenir des biens et services, que ce soit sous forme de rraitements et salaires ou d'autres chaque pay> sont presentes selon le systi:me de definitions er clas- achats. Les traitements et sa/aires comprennent to us les paiements sifications communes decrit dans Ia publicadon du FMI, 1986. en especes que re.yoivent les employes au titre des services rend us, Le lecteur l'St invite a se reporter a ces differentes sources qui avant deduction des prelevements flscaux et de leurs contribu- contiennem des explications completes et pertinentes sur les tions aux caisses de retraite. Les versements d'interets sont les paie- concepts, les definitions et les origines de ces donnees. ments effecrues aux secteurs interieurs et non residents au titre des emprunts a ces secteurs. Les subventions et autres transftrts Tableau A.1 Recettes de !'administration centrale courants comprennenr rous les transferts en compte courant, sans Les recette; courantes comprennent les recettes fiscales et les contrepartie et non remboursables, aux entreprises privees et recettes non remboursables (aurres que les dons) provenant de Ia publiques, et le cout de Ia couvenure des deficits d' exploitation vente de terrains, d'actifs incorporels, de stocks ou de capital fixe, des unites de production marchande des administrations pu- ou de tramferts de capiraux provenant de sources aurres que les bliques au titre de Ia veme de biens et services au public. Les di- administral ions publiques. penses en capital sont les depenses effectuees en vue de !'acquisi- Les imj'/Jts sur le rrvenu, les benijices nets et les gains en capital tion de biens de capital fixe, de terrains, d' actifs incorporels, de sont per~m sur le revenu net effectif ou forfaitaire des personnes stocks, et d' actifs non miliraires et non financiers. physiques, mr les benefices nets effectifs ou forfaitaires des entre- Tableau A.3 Classification fonctionnelle prises, et sm les gains en capital. Les cotisations de sticurite sociale recouvrem les cotisations versees par les employeurs, les des depenses de !'administration centrale employes, les travailleurs independants et les personnes sans Les donnees sur les depenses de I' administration centrale par emploi. Les taxes sur les biens et services comprennent les taxes fonction sont souvent incompleres, et leur champ d'application generales sur les vemes, les taxes sur le chiffre d'affaires ou les varie d' un pays a un autre parce que les responsabilites relatives taxes sur Ia valeur ajouree, les taxes sur des produits determines aux differentes fonctions sont reparties entre differents echelons (accises), les taxes sur des services determines, les taxes sur !'utili- des administrations publiques pour lesquels on ne dispose pas de sation de biens mobiliers ou immobiliers, et les taxes sur les bene- statistiques. Les chiffres indiques, et notamment les donnees sur fices des monopoles fiscaux. Les irnp/Jts sur le commerce et les tran- l'enseignement et Ia same publique, ne se pretent done pas tou- sactions internationales se composent des droits d'importation et jours a des comparaisons internationales. des droits d'exportation, les benefices des organismes detenanr le Les depenses de sante publique comprennent les depenses monopole des exportations et des importations, des benefices de publiques relatives aux etab!issements hospitaliers, maternires, change et des taxes sur les operations de change. Les autres re- centres de consultation dentaire et certaines cliniques ; aux re- cettes fiscales recouvren t les impors sur les salaires aIa charge des a gimes narionaux d'assurance medicale ; Ia planification fami- employeurs, les impots sur Ia propriete et les taxes qui ne liale et aux so ins preventifs. Les depenses d' enseignement sont les trouvent leur place dans aucune des categories pn~cedentes. Les depenses consacrees aux ecoles preprimaires, primaires et secon- recettes nmtfismles regroupent les recettes sans contrepartie et non daires ; aux universites et colleges ; aux ecoles techniques, de for- remboumbles pen;ues ades fins publiques, comme les amendes, marion professionnelle et autres. Les depenses au titre de Ia sku- les droits Jdministrarifs ou les reven us tires par I' administration rite sociale et oeuvres sociales recouvrent les prestations pour perte centrale de biens qu'elle possede, et les encaissements de mon- temporaire de revenu due aIa maladie et aux accidents ; les pres- tants verses volonrairement, sans contreparrie, par des enrites rations vieillesse, invalidite et chomage ; les allocations familiales, aurres qut' I' adminisuation centrale. de maternite et les allocations pour enfants a charge ; et le cout des oeuvres sociales, comme les soins donnes aux personnes Tableau A.2 Classification economique des depenses agees, aux personnes bandicapees et aux enfants. Les depenses au de !'administration centrale titre de Ia diji:nse englobent routes les depenses consacrees par le Lfs deper;ses publiques recouvrent routes les depenses non rem- ministere de Ia defense ou d'autres ministi:res a l'entretien des boursable;, cou rantes et en capital, avec ou sans contrepartie. Elles forces armees. La rubrique autres services economiques comprend p 2,1 79 Lemmie 36.8 18,6 2,4 56,6 4,2 80 Perou 46,0 18,5 15.6 21,6 19,3 I 5,8 .35.7 16,6 l ),5 81 Cosra Rica 49,4 38,9 38,0 9.2 15,2 29,2 23,9 h,3 IO,'i 82 liban 84 Panama 57,3 53,0 37,6 40,1 15,8 9,7 18,9 28,9 7,9 8,3 8') Tur4uic 39,'! 46,_1 25.3 J4,5 11,8 14,4 28,1 27,9 20,2 11,4 86 Pologne 18,2 26,1 14,1 0,5 10,3 74,5 60,/ 6,9 3,5 87 f<:SronH: 25,1 ?.8 7.5 89 Bfm,v.Jna 48,8 25,7 3.3 2,1 27,0 21,8 90 Vene7w.:::la 92 Croane S7,5 21.3 3,1 33,2 6,2 93 Mexi1tuc 23,7 32,6 17,9 23.4 22,7 19,2 29,9 16,7 l'i,J 94 J\.1aucce 43,1 46,1 34,1 .>5. 1 11.6 24,6 235 91 c;aboa 96--l\~t:,;l 97 Trinite-er- 40,6 .l4,8 6,2 30,2 23,0 98 Repu~)Jique 19,6 8,6 3.7 66,1 10,6 Malai~lt; 47,9 31,1 30,7 19,8 16,5 14,6 1(>,6 19,6 Oma1 71,4 72,1 16.5 22,4 3.9 52 4.7 6.5 20,0 16,2 39,9 30,.l 24,9 15.8 6,5 'i,9 46.4 57,5 7,2 6.] 109 Porr tgal jg,2 22,0 28,5 16,6 15,8 33.4 10,5 12,6 110 Espa,,nc 20,5 2],6 14.9 6,6 10,2 61,7 10,7 111 :--.lou·lellc~Z...?bndt: 43,6 16,1 105 15,2 U,G 59,4 5,1 3.4 112 lrlardc 114 tKoY..dr 46,9 41,9 24,8 47,8 29,0 10,3 115 t Emirars arabes unis 88,6 88,1 30.6 8 .k ' 4,4 :u Roy.1ume·Uni 30.6 29,8 10,0 ~ ' '·"" 56,4 '\,3 6,(, Canada 20,6 /8,9 9.8 9,2 17.2 17,3 60.4 60,9 1,8 1,4 20.3 17,9 10,4 7.8 5,6 6,.3 67,0 71,1 9,0 4. 19,9 18,0 14.2 17,1 20,1 56,6 4,() France 16,3 6,0 63,8 4,q Alkmagne 33,7 30,1 8,6 7,6 4,9 6,3 56,0 58,4 'j,j 5,2 Danemark 20,4 19,8 12,6 1 1,4 15,1 13.6 60,3 63,0 4,2 35 Norvege 18,8 19,7 9,0 8.0 7,0 5,6 70,8 69,4 ),2 18,7 53,0 14,9 2,5 62,1 62,0 6,2 4.~ sur biens et services. dassees par les Narions Unies ou considerees par leurs aurorirCs cornmc economics en devdoppemcnt H~mg a dater du ler juillet 1997. 222 RAPPORT SUR LE OEVELOPPEMENT DANS LE MONOE, 1997 Tableau A.3 Classification fonctionnelle des depenses de !'administration centrale Poun:entage des depenses totales -------~--~--~~------- 5ec:ume sociale et Autres services Sante publique Enselgnement IDUYreS sociales Defense econorniques ~~~~-~-~--- ------------~-·- 1981-90 1991-95 1981-90 1991-95 1981-90 1991-95 1981-90 1991-95 1981-90 1991-95 3,5 4,2 I 0,7 12.4 5,2 5,8 32,8 30,2 47,7 47,5 5,5 1!,8 0,5 133 68,8 7 Rwanda Sierra Leone 7,8 /4,8 1,9 6,1 69,4 4,6 3,8 !0,8 12,5 0,6 5,9 5,7 78,4 78,0 12 Madagascar 5,6 5.3 14,3 13,5 2.3 1,6 7,2 5,9 73,0 73,7 13 Bangladesh 5,1 9,1 3,4 10,8 71,6 14 Ouganda 3.7 12,6 1.5 20,1 62,0 15 VietNam .. ,. ~u;~·-c;;;;~ee-Bissau·----~~---6:1~-----·-s:o----~-~-4,0-~-~-~-- 7,2 -~~-----75.4-- ~- 17 Ha'lrJ 18 Mali 2,6 10,0 4,2 8,3 74.8 1,7 6,1 0,3 75 84,5 du 4,1 4,4 17,4 30,3 49.0 22 6,4 5,6 20,6 20,3 0.1 0,1 10,7 7.6 62,1 66,4 23 2,4 3,6 22,2 11,3 60,5 24 5, I 18,5 7,8 8,0 60.6 2,0 1,7 2,2 2,0 19,2 15,1 76,7 81,3 RDP lao BCnln 32 Zambie 6,5 9,9 11,6 12,8 1,8 2.9 80,1 74,4 33 Angola 34 Georgie 35 Pakistan ---------~-------~----~-------------~--- ---~------------------ ---------------- --------~---~----~------~------ 36 Mauritanie 37 Azetbaid jan 38 Zimbabwe 6.8 21.5 17,1 50.1 39 Guinee 40 Honduras 42 Chine 0,4 0,4 2,1 2,4 0,1 0,1 /.5,4 16,3 82,0 .<0,8 43 Cameroun 3,8 4,8 11,8 18,0 4,6 1,0 7,5 9,-i 72,3 ;6,8 44 COre d'Ivoire 45 Albanie •d,3 4,7 5.5 8,6 10,2 10,8 16,9 5.4 1],8 70,5 'i5,6 2.6 2,4 1],2 12.0 11,9 10.4 15.4 9,4 58,9 (,),8 52 5,5 6,3 20,4 18,0 17,4 15,3 13,6 9.5 43.2 :o.s 53 Macedoine, ERY de 54 Moldova 56 lndonesie 2,8 9,2 9,8 5,3 9,7 6,6 78,9 7 ),5 Philippines 3,8 17,6 15.7 2,7 12,7 10.5 6.3,0 ~\1aroc 3,0 17,4 17,8 6,1 14,6 14.3 59.3 66 Roumanie 3,1 8.1 3,4 9,7 2L4 27,0 7,1 8,1 65,0 4 ', l 67 Jama'fque 68 Jordanie 4,4 6.5 12,4 !4,8 11,4 14,6 25.8 22.6 46,1 41,5 71 Ukraine 72 47.3 des annCes autres que celles ANNEXE 223 Pourcentage des depenses tot.ales 5eeurite soclale et Autres services Sante publique Enseignement ceuvres sociales Defense economiques ---~--~-------- --~-~------ ---~--~--~---~-- 1981-90 1991-95 1981-90 1991-95 1981-90 1991-95 1981-90 1991-95 1981-90 1991-95 ~ 73~Turiisie --~-~--~--6,3 ~--6,5-t'l.l 17.5 10,7 14,1 7,7 5.5·--~iio.i-56,4~ 74 Limanie 6,0 6.9 35.8 2,4 48,9 75 Colombie 4.6 5,4 21,1 18,3 16,7 8,3 8,0 8,0 49.5 60, I 76 Namihie 77 Belarus 39.3 79 Lettonie 6,4 13,8 39,0 3,0 37.9 80 Perou 5,7 16,9 20,1 57,1 81 Cosra Rica 25,0 26,7 19,6 21,0 13.2 14,4 2,) 39,9 38.0 82 Liban s3n-;u:,~~-~-~-~--~-5,7--7.6 ~19,7 ---2iT ___3T~ -~-:1.6- 19,1 15,6 52.4 51,8 84 Panama 17,1 20,5 !6,0 18.4 14,5 22,4 7,2 5,2 49,4 33,5 85 Twquie 2,3 3,0 13.6 16,1 1,2 3,1 l2,2 !0,0 70,8 67,8 86 Pologne 87 Estonie 8,2 41.9 5.5 5,1 19,1 21,3 2,3 2,1 12,1 63,9 59,4 6.7 92 Croarie 15,3 6,2 32.2 18,7 27,6 93 ~1exique 1.4 3.0 11,9 23.7 10.0 21,0 2,2 3,8 74.5 48,6 94 Matt: ice 7,9 8,8 14,5 15,5 15,8 15.9 1.1 1.5 60,7 58,3 97 TrinitC-er-Tobago 98 Repu blique tcheque 17,2 11.2 27.8 6,1 37,7 Malaisie 5,6 18,7 20,4 4,0 5.9 10,7 11.7 61,8 56.3 6,0 8,9 12,1 3,() ,),6 44.4 35,4 41,6 42.9 5.4 7.1 6,7 50,6 58,4 10,8 6,5 27,4 23,0 1()9 Ponugal 8,7 9,9 24,2 6,0 51,3 110 Esp donne le numero de reference de chaque econumie. Dans Ia mesure du possible, on a presente des don- m?es distinctes pour Ia Republique tcheque et pour Ia Repu- Notes techniques blique slovaque, que couvrait anterieurement Ia Tcheco- La qualite des donnees et les comparaisons internationales slovaquie. etant souvent source de difficultes, le lecteur est invite a se Dans Ia mesure du possible, des donnees sont presen- a referer aux Notes techniques, !'Index des pays et profil tees separemenr pour l'Erythree : les donnees anrerieures a des donnees originales, au tableau de Ia Classification des 1992 presentees pour l'Ethiopie incluenr toutefois, dans Ia economies et aux notes de renvoi des tableaux. Ces infor- plupart des cas, l'Erythree. mations exposent dans leurs grandes !ignes les methodes, Sauf indication conrraire, les donnees sur I'Allemagne concepts, definitions et sources utilises pour I'etablisse- portent sur l'Allemagne unifiee. ment des tableaux. Pour rout renseignemenr supplemen- Sauf indication conrraire, les donnees sur Ia Jordanie se taire, le lecteur peut se reporter a World Development Jndi- rapporrent a Ia Cisjordanie. cators 1997. La bibliographie qui figure a Ia fin de ces En 1991, !'Union des republiques socialisres sovie- Notes techniques indique les sources de donnees ou le lec- tiques a ere officiellement scindee en 15 pays : I'Armenie, teur rrouvera des definitions et des descriptions plus com- l'Azerba'idjan, le Belarus, l'Esronie, Ia Federation de Russie, pletes des concepts utilises. Ia Georgie, le Kazakstan, Ia Lettonie, Ia Lituanie, l'Ouzbe- Toures questions ou observations concernant les kistan, Ia Republique de Moldova, Ia Republique kirghize, Grands indicareurs du developpemenr dans le monde so 50.2 'iS '2 2.) 2,5 I 567 ·" () ~3,8 IO,(, 7.2 (f) S6 52,5 62 ·IS 18 RDP lao l50 2.7 52 ·I.\ BCnin -0,.1 6,'i I 760 50 i•3 43.8 Zamhie li4.6 46 .~2 1 247 410 -6.1 8,') 440 28,1 I 470 (.2 37 A'J.crh.1.idj:H't 1 38 Zirnbah\vc l91 0,6 8,6 41.0 '57 I5 l;uinc-c 6,6 246 ')')() !A ),'I 112 600 0,1 42 ('hinc 1 200,2 9 561 620 S.,l (d IO,R 2 '!20 29.4 6') I J 43 Can1croun 13 ..l 475 (,)1) -6,6 15,1 7,H 2 110 .1 14,0 (,(,() 8,2 5,9 I )go 17.7 55 6) 700 ~),9 l.l.6 I BOO IR.'l 4,0 l'l w I,H 'l,l 9,4 2 '540 60 1" S.l 2,1 860 (;,8 56 lndont:sic 14,5 (,4 H• 57 Philippines r,g,c, 2 850 27,5 66 Maroc 26.6 I 110 3.140 1,1 65 5( 2,6 71 (;9 (;ua[cmab 540 l,l,2 3540 Roumanie 3,6 11,3 .l ')40 4,7 74 ]'j 4,2 X') -4,5 23,8 l'i,l 4 060' 2.5 70 13 28,0 .lH2 I 600 ~} ..4 26,5 19.6 300 1,6 70 3& ~----------------- ---~---~---------------------------------------------~---- ---------~~---------------------------- '\,(; 21 I 610 2,8 8,2 9,7 2 (; 10 67 29 71 Ukr:tinc 1 51,6 1 650 ·-'),2 20,7 8.9 69 72 4,8 68 8 Norc: Pour lc.s aut res .:cnnomics, voir It> lahk:au Ia. Lcs Nores l.cs chifhes L'll iu!iquc sv rapponcnt;} des :tnnCcs :rmrcs quL· cdlcs qui -;om \JI\1*'" ~·}/!;~,~-~' U!(! lJ ~....,..- GRANDS INDICATEURS DU DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE 237 PNB par habitant" 74 Uruani-: 1 3,7 (,'i 1 900 -1 L7 252 15,3 4 120 2,1 69 <:olomhic J6.8 13'1 2,6 (, uo 'I 1.5 4 150' 79 L,~uunic 1 2,5 6'i 2 270 --6.6 24,5 12.5 J 370 60 80 P~rou 23,8 -!,() 17, 1) 14,0 3 770 49.4 66 II HI CostJ \tiel ),4 :2,8 1'1.8 21,7 5 850 18,') 82 Lib.m 84 Panama 85 Turqu,c 2,2 lOA 67 w (~nut,c 4,8 57 3250 74 ~\lexicuc '!1,8 1 958 3 320 0,1 27.1-1 2_1,7 (, 400 14,9 10 Maur-(x: \,I 2 3 '\80 39Jl 4'1,0 1.'\ 210 71 17 Cabo11 ---~--~~-~-------~--~~-~---~--~~~---~-~~-~~-~--~-~-~~~-~·~--~~-~=------~~c~c~---~~---~~~~-~ 102 Om:J.l 2,2 212 4 820 0,3 :\5,2 30.2 8 140' 70 177 5 170 .l.l 23,6 24,6 6 6.l0 ~.~ 7() .10,8 8 310 75 4 4:J.4 11710 ~~~~;l,;~revenu----~--~------~-~--------~----~----~-~---~--~---------~------~-----~-------~------~-----~----------~ faible/intet mc!diairc 4 770,8 t 101 444' I 090 w 0,4w 65 w 30w Afrique suhsaharienne 583,3' 24 271 t 490w -1,lw 52 w 43w Asie de l'E..3 80,.l 21 6(,() 58,1 552 24 990 !,') 77,6 7H,O 21 030 7~ 3,0 I 26 7.'\lJ 56,1 22 770' 76 129 Alkmaunc h 130 DJncm:trk 5 -, 29 890 1.5 78,7 78,7 21 230 h !51 No;V't:gc 31 250 1,7 78,6 81.3 21 940 h 7),3 H2,0 22 110 h 105,4 95,9 25 860 h w l~s Nations Unit's ou <..-onsidCrCcs par leurs aumritCs commc ik:onomie'> en dCv.:·:loppemenr. de I' ex-Union 1>ovi<.:ri<.1uo: :;,om prt::liminain 5 ; leu· dass:i'lcation t'S[ suiene a revision. g. donnees ~t referent au PJB. h. D'apresl'U:--JESCO, l'anaJphabedsme CS( inferieur a % 238 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 Tableau 2. lndicateurs macroeconomiques Deficit/ Monnaie au senslarge excedent Croissance Taux d'interet Valeur courant nominale nominaux des banques Inflation Solde Reserves internal. act.nette de l'admin. annuelle Encours (% annuel annuelle transactions bndes lmois de de Ia deHe centrale• moyenne moyen en Interet. Interet. moyenne 1%1 courantes couverture des exteneure I% du PIB) (%) %du PIB credileurs debileurs ldeftateur PIBI (% du PIBI importat.) 1% du PNBI -~--- ---~-~ --·----~ -~--------- ~-----~-----~-----~- 1980 1995 1985-95 1980 1995 1980 1995 1980 1995 1985-95 1980 1995 1980 1995 1995 ·3.1 ~~L"" 42,1 11,) 7,0 61 L1nz.tnit: -1.3 30.7 2li,6 0,2 1,) Burundi 7 Rwanda Siena Leone -4.4 -~U Ha'lti -,~,2 \6,9 Mal• -L4 6,5 17.9 20,2 14,'i -8,9 4,0 .l 2.>,8 25.1 13.5 S,4 20.2 5.6 -1,9 l.'i 1. 2 K~nya 2,') -0.3 21.3 29,8 J7,(, 5.8 !3,6 10,6 18,8 1,3,0 -12, I -4.4 2.1 1,2 ~ 2 2.l Mongolic 8,6 25,7 60,1 114,9 51.6 4,5 3.4 .-9 24 Togo !,8 0.5 2'),0 28,9 6,2 14,5 -8,4 -5.8 1,4 3.6 s 28 RDP lao 12,7 14,0 25,7 22.6 -12.7 "'5 29 Benin 10,1 17,1 15,1 6.1 14,5 ~2;) 1,4 0.4 3,2 -'dt Z:1mbic ~8, 1 .),4 7),1 28,4 12,6 7,0 '),) l 13,3 ~~U..' 1,2 J.l) 18 __________________________________________..,..___ ~Ll 3.0 565 Nore: Les Notes ttXhniques HH.!iquvm ce que n:couwcnt lcs que cdlcs qui S\)nt indlquC.:z.. -~·~~ GRANDS INDICATEURS DU DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE 239 Dlilk:it/ Mollnaie au sens large excedent Croissance Taux d'interet Valeur courant nominale nominaux des banques Inflation Solde Reserves intemat. act. nette de l'admin. annuene Encours (% annuel annuelle trans.actions brutes lmois de de Ia dette centrale' moyenne moyen en lnterets lnterets IIIO)'enne (%) courantes couverture des exterieure l%du PIBI 1%1 % du PIB crediteurs debiteurs (deflateur PIBJ 1% du PIBI importat.) 1% du PNBI -------·---- 1980 1995 1985-95 1980 1995 1980 1995 1980 1995 1985-95 1980 1995 1980 1995 1995 ---·------ 6,0 -4,0 --•1, I 2.0 Ll "52 0,7 22.6 BA 27,1 8.7 2,"1 ~ 7"5 1,) 2.8 _)I ,6 17,1 19,5 .l2.5 1-}2] }5,2 -0,6 -5,4 12.') 5,0 JH,7 !O,H 18,'\ 10.4 ll· l,.l 79 l.euoni.c -2,5 25.0 14,8 34,6 72.5 -0,4 5,2 7 RO PCrou 2.0 0,5 388.5 16,) 17 7 16,0 56,6 398.) -0,5 6,6 8,(, 51 Co~ta Rica -3,5 -0.4 23,6 .l8,H 18,3 25,9 _16,7 lHA l.l.7 1,'\ 1,2 5.0 40 84 Panam;;1 (),4 2,8 JU 52,8 67,') 7.2 II, I I., ,; -~.2 -2,2 0,2 0.9 '18 85 Turquiv ~.6 -2,4 73.9 14,2 24.8 8,0 76.1 64,6 -'\,0 -1.4 4,j ,l,7 45 -0.8 H7,2 '57,0 31.8 8,0 91,8 .-(,,() O,.l 4.9 _ll 2/,1 1~.2 28,2 25,9 5.0 10,0 8.5 11.5 - ]),6 7,9 4,3 1L'5 u 47 92 Ctoaril 2,1 22,1 5,5 20.2 --9,5 2,5 18 ')_l 3,8 30,7 20,6 YJ.2 28.1 56,7 -'U -O,.l ],4 2,1 67 94 -1,9 1.9 7.3.2 9,3 12.2 20,8 8,8 -IO ..l 1.9 95 Cabon 97 'l'rinirt'·cr- Repub'ique 4,0 6.5 ,l(, Malaise 7.5 15.5 46,1 6,2 7,8 -I. I 4,6 .U .l'J Oman --f;~~~~j~~~-rev---.-nu---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------­ fuible/intermediaire Afrique subsaharienne Asie de I'Est et Pacifique Asie du Sud Europe et Asie centrale ~1oyen-Orient et Afrique du Nord I I:~ lrlande lU ------- ----------:-:;-::;------::-:c----:--;-:-------:-c-:::--·--:-:-::--::------------;·--;-:---:-=~---c-·---c~----_:;-----------cc=-:--------- ----.:--cc- ---·:-:-----·c:-c··----·-;:--;--------------- ll·-f t Kowd't 11 ') ~-L~mir.ns arab.:s unis 11{) Rovaume-Uni L.l l l7 Au~t alie IT~~i-;:;f;;, ~:::c: ____ -------------------';c•,----------+-,--------'=------:C::--::---..::.;'0-"-;;c·-:-':'•c-- ·--c•c-___ -c-cc-----:-:--;---- --------"'-'-:------ -7"'_.----------C,-"'- -----::-:-: -----:-:-··-----•-•- !I•J Can:.da -2.4 8.9 45,1 593 12.9 7,1 14,3 8,6 2.9 -0.6 --1,) 2.3 0,8 12<) hnL nde 2.0 -9,0 6,6 39.8 56,7 9,0 5,2 9,8 .l,S 1,6 2,9 121 60,7 8,7 ll) har~.:c 126 12 7 128 12\i I '0 -1,2 c~,l •l·g'-" ;..Jo! 4,0 5.5 1:•2 Jap< n -3.2 4,1 240 RAPPORT SUR LE OEVELOPPEMENT DANS LE MONOE, 1997 Tableau 3. lndicateurs des operations economiques exterieures Termes nets de Flux nets l'echange Commerce globaux de Flux nets de entre produits exterieur ressources capitaux prives Aide 11987=1001 I% du PIB! 1% du PNBI !millions de dollars) l%du PNB! -·-·~·~-·- ·-~~---- ------ ---~-~--- 1985 1995 1980 1995 1980 1995 1980 1995 1980 1994 112m I 2 E.thiopie ·'4 Tanzanic Burundi 126 LB 83 32 4.l s Malawi 136 75 41 32 55,8 14 L1,4 ~.),9 7.l Sierra LoorK 109 62 40 L..L,f "7 -28 8,0 :·6,0 Nepal 98 6,4 0 -2 8,:l l 0,9 124 82 43 'i4 8,7 8,4 Lll 4 5,8 IU 126 94 24 37 U,O 3.5 II 10 9.9 ,·,,s 14 Ouganda 149 58 45 53 8,9 10.1 44 112 9,0 1'1,2 I5 Viet Narn 83 4.4 0 I 487 ;, 9 -16·· Cuinee-Bissa~u-----~-9-1---~--52 _ _ _ 48_108]}- 26.4-----18-·-~--sc;:;:;-·-c:; 17 Haiti 89 52 52 17 '),2 28,0 20 7,3 18 Mali 100 103 51 38 12,1 13,9 10 1 16,6 2 i,S 167 86 48 81 0,9 0,8 453 0,0 1,6 du 131 84 88 ·.3 22 124 98 67 72 8,8 5,6 .101 -42 23 58 0,0 16,0 0 -4 ,6 139 107 12,7 11,3 83 I. ,8 28 RDPbo {q,2 BCnin Ill 110 66 7.2 I. ,4 32 Zambie 89 85 87 71 14,6 12,5 175 30 8,9 2(•,7 153 86 132 21,) ,l8 )2.! 11.0 66,2 0 0 7 ,) 37 Azerbaidjan .l8 Zimbabwe 100 84 64 74 4,2 7,2 25 99 3.1 39 Guinee 91 9,1 80 211 40 Honduras 42 Chine 43 Cameroun 79 10.9 2,8 49 44 COte d'Ivoire 109 81 II,R 7.9 .l6 2,2 58 6.1 () 15 5.) 106 88 87 83 10,6 6,0 129 140 9,8 5 I 49 Arm<'nie 85 7,2 0 8 9.~ Ileono'ffiies~ rev~nu intermediai;c-~--..-.- - - 94 ,;,--·-·--·-·-z.sw- 4,l·w---~44 334L~u;f 742 ·;---0~6 w ~-r,o;;-- Tranche inferieure w Rep. arahc d' 147 95 73 54 !4.2 !.9 294 6.5 (1,-t ')2 130 67 38 14,1 12.9 191 5,9 10;J 53 MacCJuine, ERY de 8(, 3,0 0 54 ~1oldova 78 lndonesic !45 79 53 53 2,5 987 II 648 1,11 Philippines 114 52 80 3.9 840 4 60S l,<• !'vfarot: .90 62 8,6 73! 2,: 9\ 0.9 1 360 687 0.' 9 188 5,1 -143 6,5 71 247 0,3 72 174 0,7 Nore : Les Nores rechniqucs indiqucm se rapporrcn r a des anuecs a urn.:~ que ceUes qui sonr indiquecs. GRANDS INDICATEURS DU DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE 241 Tennes nets de Flux nets l'echange Commerce globaux de Flux nets de entre produits ext!\ rieur ressources capitaux prives Aide (1987=1001 (%du PIBI l%du PNBI (millions de dollars) (%du PNBI ---~-~---~--~~ 1985 1995 1980 1995 1980 1995 1980 1995 1980 1994 73 Tunisie 125 91 93 7,2 ),7 -l.l7 751 2,7 0,7 l,ituanie 108 3,6 0 194 1,1 75 Colombie 124 ~0 .12 .35 2,9 2,7 68H 0,3 (),2 76 142 1/0 0,0 79 Letronic 91 2.2 0,') 80 PCrou Ill 83 42 30 1.8 6,4 1.0 0,8 81 Cosra Rica 111 92 63 HI 9,2 1.6 1,4 0.9 82 Lihan 9 84 PJn 129 Allem.1gne 84' 96 46 1}0 Danem~trk 91 100 64 L\1 1'-orvege 142 9'i 71 1:12 73 1o7 17 l.l.l 85 60 68 Toutes ('COnomies 1. Y comr ris i'£[', three. b. Y cornpri~ ie Luxembourg. c. Les donnCes anrCrieurcs a 1'J90 sc rdhenr a b RCpuhliquc fedcralc d'Aliemagne avanr I' unification. 2 I ,2 1,3 56 Indonesit> 148 \93 1.8 \,6 83 120 )9 89 2.9 2,5 j'j 40 59 )7 \2 57 Philippine; 48 69 2,4 27 40 \9 28 ,, 2"' 35 '52 45 15 58 Maroc 19 27 2,2 10 ](, 7 10 2,6 2,6 34 35 20 2 66 Roumanie 22 2.l 0,4 ~0,4 14 15 11 -0,2 44 55 24 41 4- 2 1,2 1,0 2,1 31 24 ](, 71 Ukraine 50 57 0.4 ~.I 33 34 26 26 -0,1 -0,2 50 49 25 20 39 40 72 3 5 3,0 N 20 23 Nore : Les Noreo. technique.s inditluenr cc que recouvrcnr lcs chif-ftc~ et dans queUe m~;:-.urc ih som compar,tbles. ________________________________________ _________,,____. qui som indiquCcs. ,_ ·-·~-- GRANDS INDICATEURS DU DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE 243 Population ~~~~P_opulation_a_ctive_' _ __ Totale Accroissemeot 15-G4 ans Totale" Accroissement lmHiionsl annuel moyen (%1 (mHiionsl lmiiHonsl annuel moyen (%1 Feminine 1%1 Agriculture (%1 lndustrie 1%1 ---~·~ -~·--~~-~ -·---·--···- -~·--·--· -·~·--·-··· 1980 1995 1980-90 1990-95 1980 1995 1980 1995 1980-90 1990-95 1980 1995 1980 1990 1980 1990 ··-~,-·,··-~~2~.·5-~~~-.~9-~-~~·3-~-~~··~-~2-~~~-~·~~-~---~_-,_o~~~~·2~9~-~_,-o~--~~-.-,9--~·~~~2s-.·-·-~-3·o--·~-3~2~~ 0,9 0,0 2 0,7 ~0,2 50 48 28 18 .18 40 7'i 28 1,') 1,8 16 2.l ') 16 ,),') 2,7 26 37 _j') 2') 20 22 76 Namibic I 2.7 2.7 I 0 I 2,3 25 40 41 'i6 49 15 IS Bdam. 10 Ill 0,6 0.2 6 0.5 0,2 50 49 26 20 .)8 40 -·~·~·~ .. ---.~~.-~.-~. -·~-~-.~.~~-.-·~"~-~·~·~~~~~~·~~~~~~·~-~~~·-~~--~~~·--~·--- 78 t-:~5d~m;ion Jl· Rus~il' 139 Ul8 0,6 OJ) 95 99 76 0,2 0,0 49 49 16 J4 44 42 7l) l.ctwni>.: ) O,) ~-1,2 l 0,2 ·~l,l 51 )0 J() 16 42 40 80 17 24 2,2 2,0 9 14 3,1 ,l,l 24 29 40 36 IS 18 HJ ., 2,8 23 3.8 2,5 21 30 35 26 2J 27 ~4 85 86 87 88 89 10 20 28 w 27w J2 Mcxi'JUL, 67 35 54 22 .l? 28 29 24 ')4 Maur cc I 27 17 28 4.) 0 76 61 14 19 12! 71 101 57 23 23 1.3 0,8 l 11 II 31 10 10 0,1 --ll, I 6 Ll II 45 14 2,6 2.4 8 12 41 27 23 II 7 18 I) 38 II 21 102 OmJn I 0 50 22 26 1 17 14 28 27 6 20 16 20 11 14 l2 54 j2 42 4 4 23 29 2R 3 6!4 t 4 771 t 2,0w 1,6w 2 069 t 2 916 t 1669t2263t 2,2w 1,7w 38w 40w 63w 58 w 17w 18w Afrique subsaharienne 381 t 583 t 3,0w 2,6w 196t 305t 173t 257t 2,7w 2,6w 42w 42w 72w 68w 9w 9w Asie de l'bt ct Pa<:ifique l 360 t I 706 t !,6w 1,3w 796t!ll9t 704t 951 t 2,3w 1,3w 43w 45w 73w 70w 14w 15w Asie du Sud 903 t I 243 t 2,2 w 1,9w 508 t 732 t 389 t 532 t 2,1 w 2,1 w 34w 33w 70w 64w 13w 16 w Europe et Asie <:entralc 437 t 488 t 0,9w 0,3w 277t 317t 219 t 238 t 0,6w 0,5w 46w 46w 27w 23w 37w 36w Moyen-Orient et Afrique du Notd 175 t 2,7w 91 t 54 t 3,2w 3,3w 24w 26w 48w 36w 24w w I 0~ 110 111 112 lrhwdc IU ___ ~--------- --- ---- t lsr;k'i 114 t Ko•cc'ir 4,4 ~4,') '),8 -1,(; 13 27 32 l J) i Em~r~u;; .!rahcs unis 5.7 5,8 l ), 1 3.9 5 1,) 7 _)? 116 Ro:.aumc"Uni 16 59 0.2 O,J 36 .18 27 29 0,(; 0,3 39 4.3 3 38 117 Aumalic 15 18 I, 5 1,1 10 12 7 2,5 118~~~-;-;l,c-~-·~-~-~-------~~---c'i::-6_:-- ----.,::7:--o"'.-:-1---~·o=-,·2:-~ ~-_,,-f",--·---·_:,-=-9·--~- ---=2-3:·-~---:2:5:-~--~--co:,·s:~--·-- :-·~~-=-,-----_-:···~-~-,-,------·~--,,~--~·-~ 11'! C111ada 25 .'\0 1,2 13 17 20 IS 1,9 ],0 40 4'i 7 33 120 FidanJc 5 0,4 0, ') 3 3 0,6 0.1 46 48 l2 35 31 I 21 Kong 3 4 I ,6 I,J J4 57 )0 122 8 6 1,0 0,3 44 48 123 Pa:-d\as 14 11 2,0 0,6 :ll 40 5 51 !24 Bdgique iO 10 0,1 0,4 7 0.2 0,5 34 40 -' 2S 12'5 hancr 54 58 0,5 0,5 38 24 26 OA 0,8 40 5 .15 2\l 3 1.7 2,0 I 0,2 0,8 0,9 ],0 172 110 l29 Al emagu, 78 82 0,1 0,6 52 56 37 40 0,6 40 42 4 45 LlO [} ncmar< 0.0 03 4 3 :l 0,7 0,1 44 46 6 _ll ljl ~ l(V~gt: OA 0,5 .1 0,9 0,7 40 46 6 25 U2 Ja >on 57 87 1,1 38 0,6 7 U:l s, i"r - - - - - -~ -~·~---~-~c:-c-::::~---:--;;:::-----:::--~---:-:.;-~--::-::-:::C---::-c:::-':--·--:::·=---:::c::::-----::"':-------:'-:C~-- -::--::- --~----==---;-o.~----'::-:-~---c:-::--­ Toutes 6t onomies 244 RAPPORT SUR LE DEVELDPPEMENT DANS LE MONDE, 1 997 Tableau 5. Repartition du revenu ou de Ia consommation .. Pourcentage du revenu ou de Ia consommation --~~~~-~--~--~- De!:ile le Quintile le Quintile le Decile le Annee de Coefficient plus pauvre plus pauvre Deuxieme Troisii!me Quameme plus riche plus riche l'enquete deGini 110%) 120%1 quintile quintile quintile 120%) IL0%1 -r.;,-;~;;;i.;;a£;ible ~;;;~;;;;~~-~--~-----~~----~~----~-·~· et lode Tanzanie 199.)'·" 38,1 2,9 6,9 10,9 1),3 21,5 4'5,4 i0,2 4 Burundi Rwanda 1983.. 8')·'1. 2H,9 4,2 9,7 l3.2 16.5 21,6 59,1 . 4,2 8 Sierra Leone ') Kepal 17,2 17 Ha'fri !8 :\1ali 1992··93"" 45,0 1,3 4,0 H,9 14,4 23.4 49,3 31,3 1992·1-h l,2 3.4 6,7 10,7 !7,0 62,] 4 ',7 23 24 l992J.h 33,8 .1.7 8,5 !2,1 15,8 2!,1 42.6 2i-A 28 RDP lao 1992'ch 30.4 4.2 9,6 12,9 16..3 2! ,0 40.2 2< ,4 29 BCnin 32 Zarnbie 4 .F Az..:rhaY{lian 38 Zimbab~-e 199(1"'' ')6,8 1,8 4,0 6,3 ]7,4 62,3 .>9 GuinCc 1991·'" 46,8 0,9 .l,O 8,3 23,9 50,2 8 42 Chin<.: 19')5'" 41,'5 2,2 5.5 9,8 14,9 22,3 47,'i 30 9 Cameroun 44 1988·>.1· .36.9 l.R 6,8 ll ,2 15,8 2"' ') 44.1 28 ' Maccdoine, ERY de I!J92r.d 4l.5 56 IndonCs!e 1993'·" 31,7 ,1,9 8,7 12,,3 16,3 :::2,l 40,7 25,( 57 Philippines 1988"·" 40,7 2,8 6,5 10,1 14,4 2L2 47,8 32. 58 Maroc !990-'l1"·h .39.2 1.8 6,6 10,5 15,0 21,7 46,3 30,' 30,8 \,) 8,3 13,0 !7,0 22,3 .39,3 24,; 32,7 :1.1 7,5 12,3 16,9 22,1) 40,4 24.\ t;uaremala 59,6 0,6 2,1 5.8 10.5 ]8,6 63,0 46,(· 65 66 Roumanic 1992(,~ 25,5 3,8 9,2 14/i 18,4 23,2 34,8 20,2 1991"''' 41,1 2,4 5,8 10,2 14,9 21,6 47.5 31,9 1')91''0 43,4 2A 5,9 13,9 20,3 50,1 34.7 1988·'·" 2.8 31.5 Ukraine FJ92cJ 25,7 4,1 9,5 14,1 18.1 22.9 35.4 20,8 Note: Les Norcs techniques indiquent ce que recouvrenr les er dans quellc mcsme ils '>um l:omparahks. GRANDS tNDtC:ATEURS DU DEVELDPPEMENT DANS LE MONDE 245 ---~-p~!"_'!_ntage ~u revenu O~"_' 7,6 12,6 20.4 5'1,8 Yl5 76 7'1 Let tonic 199.J'·d 27,0 4,3 lJ,6 13,6 17,5 22,6 .l6.7 22,1 80 PCrou 1994·i,b 44,9 1.9 4,9 9,2 14,1 21 50,4 81 Cosr.l Rica 198'P1 46,1 1,2 4.0 9,1 14,.1 21,':) '10,7 54.1 82 LibJn R4 P.mama 1989··" 56.6 0.5 2.0 6,3 11.6 20,5 'i'J.S 42,2 8') rurquic Borswana ')2 ')3 1992'''h 50,3 1,6 4,1 7,8 12,') 20.2 'iS,\ 3'),2 94 1993L,d 26,6 4,6 10.5 16,9 2U )7,4 2.\5 1989'·" 48,4 1.9 4.6 13.0 20,4 )3,7 37,9 Oman -&~;;;ks·~ L revenu faible/intecmediaire Afrique subsaharieune Asie de I'Eo 90 -~----~-- 1( :)[) 90 100 99 90 84 7(1 48 60 45 M.1cedoine, ERY de lv1oldova '>6 ()J .l'J 51 4,3 2.7 _)<)(• 57 84 50 40 4.8 3,7 20~ 58 62 32 59 9 'j() 1.4 .iA 37. 7,4 4,8 ')j 4.8 2,1 1.2 2,9 2 ..1 64 7j 75 44 .l2 (,,2 4,7 '1,0 J,2 10 ---56- "--·42 2,9 57 2A l.-1 10 ')) 90 89 17 6.8 -1.8 ') 22 71 Ukraine 2,0 I,'\ l.l 72 4 48 4.8 4,0 180 :Nore : Lcs Non:s rcchniqut;'s ind(qucnr cc que recouvrem lcs cr dans quclle mcsurc ils soru {_omp~uabk.s. Lcs chifFrcs en italiquc sc rappnrrcnr :\ dv\ J.nnCc_~ all( IT\ que t:dles qui som indiquCo;. GRANDS INDICATEURS DU DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE 247 raux de mortalite Prevalence Mortalite Pourcentage de Ia population tntale ayant acces il infantile de Ia raux matemelle (pour 1 000 malnutrition d'utilisation lndice (pour 100 000 Des soins Une Des services naissances (% enfants de de contra- synthetique naissances de sante eau salubre d'assainissement ____v-iv __s_l__--:--- moins de 5 ansi __a-nt-e ceptHs de fiK:ondite Yivantes) 1980 1993 1980 1994-95 1980 1994-95 1980 1995 1989-95 1989-95 1980 1995 1989-95 Tunisie 95 90 72 86 46 71 .39 )2 2.9 Liruanie 20 14 2,0 ],') Colombie 88 70 4') 26 10 .l.8 2,8 Namihie 36 'JO 62 29 ),9 5.0 77 Rdarm 50 /00 7-B-· h~d~((.~-tr;)li~Rtr;~~t· 79 Lcuonlc 20 16 2,0 l,'l 80 Perou 60 47 lj! 16 5) 45 j,1 81 Co"a Rio 100 <)(_) l5 ,},7 2.8 82 Liban ~-~rhaiE,ndc·---- 84 Panarna ,l,7 2.7 85 Turqt:ie 6'7 92 ')4 48 4,.1 86 Polognc 11!0 67 50 100 14 2,J 1.6 87 Esronoe 14 ~--~~----------------------------~--~---~~---~--------------------~----,~--------~·-- 89 Bot: Gabc·n 67 76 11(> 89 82 2. l 1.3 88 102 Om;;n 89 J'i ')(i 72 41 18 9 9,9 7.0 8l 82 18 2,2 85 'JH 91 ~)3 76 65 86 21 6,2 6i 1)9 35 22 -----------------------------e;o--1-5-- __?_____ ----------------iT_T_'I--~----;;;,- 96 I~ ~ 1.4 revenu faible/intennediaire 87w 60w 4,1 w 3,1 w Afrique subsaharienne 114w 92w 6,7w S1?w Asie de l'Est et Pacifique 56w 40w 3,1 w 2,2w Asie du Sud 120w 75w 5,3w 3,5 w Europe et Asie centrale 40w 26w 2,5w 2,0w Moyen~Orient et Afrique duNord 54w 6,1 w 4,2w latine et Caraibes 109 57 100 24 I 10 98 9Y 95 97 12 7 111 101! 87 15 7 lll 1110 11 6 114 tKoL'l''il 1011 ](){} 101) 27 II ),,l 3.0 i 1') i" l~.m rats ar:1bes unis % 90 j(}() 95 'i5 16 ),4 3,6 116 R01aun!c··\fni 1,9 117 Au~tralic 99 I!J ll!l-1;;,]~-- -- I 19 Cat,:J.da 120 Fin ande 1.8 99 J(}l} 12 I .7 1.6 100 85 % 10 (, 1,9 I 101! 100 11!0 12 4 14 17 100 11!0 14 6 1,6 1.5 TiS-~T~t~ ;;~uni~-~-- -·---------------·~·9a·~~98.KS~~-1J·--·8-·-------·---- ·--·----~·-_s ___ jT_________ _ 1.!9 A!L:magnc I 00 12 6 I ,6 1.2 J.\0 D:1:1emarf /00 100 /1!0 100 (, 1.) 1,~ Ul N1 rvi:gc 11!0 100 100 5 1,7 1,9 112 Jarun 100 9'i 85 3 1.8 l,'i 6" ID Su sse 11!0 85 101! 9 6 w w r: JNICEF/01\·15 basCt: sur un modele statistique. b. Cbiffrc:b Crablis a parrir d'csrimarions indlrectcs hasCe\ sur les rC:sulrar.; d'enquC.res. c. Chifffes L:ublis. t: ,l. Estimations officiellcs. e. Chiffre er:1bli sur Ia base d'unc etude couvranr 30 provinces. ChHTrc ~tabli sur lJ base d<'s srarisrique~ de J't~rar civiL -----·--~--------------------------------------~--------------------~--------- 248 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 Tableau 7. Education Pourcentage de Ia Poun:entage Pourcentage du groupe d'.ige pertinent inscrit dans l'enseigllement cohorte alleipant d'adultes --~-----~~-·------·--·------·-~·-~-~~ Primaire Secondaire Ia 4• annee d'ens. analphabetes Filles Garvons Filles Garvons Superi- _!i"!s__ Gan;ons Femmes Hommes 1980-1993198o-i993~ -1~9··so·~~~-1.~9~93·~··~ ~19so -~1~993 1~980~·~1~993 1980 1990 1980 1990 Tau7.anic 69 99 71 6 89 90 90 89 43 21 Burundi 21 6:1 32 ') 4 ~ 83 79 8.1 79 78 '51 48 2 3 ') 6 28 .)8 7 Rwanda 60 76 .l 4 1l 30 8 Sierra: Leone 4.l 8 20 )) 9 Nepal .\3 )9 79 ~···~'--'~'~~----··---~-·~~,;~-··~~~--c~~~~~~~~~~~~~~·~-··~~·~~,~~~~~~---··~~:,--~~~~~~~~-~~-~ LB 14 3 4 72 68 4(, 26 3 30 46 29 44 '51 45 1 I 26 2 2 67 71 4 32 70 82 u 14 52 19 24 :14 38 'i (, 12 12 77 61 104 82 13'5 105 14 27 32 2 53 .l.l 25 28 85 78 84 76 30 14 23 8'5 24 J 84 H2 ')() 87 63 32 )2 .l'> 2H RDP lao 104 2 31 31 l1 19 BCnin 32 Zarnhie 99 97 109 11 22 14 )3 () 37 49 :J4 .lO :)') Pakfsran 49 '>I 8o s 20 41 4'i '13 5'> 76 ·>o ~~~· Ma~lriran·~-~ 26 (;2 47--76--·-~-1-1~--~~·---~-;{-- ----s6--~%--8274-~ ;o- Azcrba"idj~ln 87 91 88 89 2) 26 .l8 Zimbabwe 114 123 40 '51 I 6 20 0 J9 Cuinee 25 30 48 61 10 6 78 st 78 ;o 42 43 44 w JVfao£doinc, ERY de 87 88 55 53 28 16 ){, fndonesi<.: \00 112 10 22 I) 'i7 Philippines 112 26 82 78 6 58 ivbroc 10 89 81 90 83 6~) 18 91 96 94 97 44 I i 2.) 95 42 % ()6 76 78 ()(, 12 94 93 67 6 lOll 98 II 68 99 21 71 Ukraine 87 72 101 110 107 78 Note Les :'-Jorcs techniques indiquent ce que rccouvr('m lcs 1..'11 iraliquc se rapport('nt a cdie;.; qui sonr indiqut:<.::., GRANOS INDICATEURS OU OEVELOPPEMENT DANS LE MONOE 249 Pourcentage de Ia Pourcentage du groupe d' age pertinent inscrit dans I' enseignement coborte atteignant d'aduHes Secondaire Ia 4' auntie d'ens. analphabites Filles Gar~ns Filles Ga~ons Superieur -----~-~ --------- ~------ --------- 1980 1993 1980 1993 1980 1993 1980 1993 1980 1993 73 88 ILl 118 123 21 74 Liruani~..· 90 95 79 76 49 39 7) Colotnbic 126 120 12.> 118 41 68 40 10 46 42 72 9 76 Namibk· 138 134 3 64 65 79 Lmonic 82 113 90 84 4' 39 80 P<'rou 111 I I7 '\4 63 17 40 83 85 ]7 6 81 Com Rica 104 10'5 106 106 51 49 44 4'\ 21 30 84 91 80 90 5 82 Lihan 1/4 / J7 711 30 29 10 gf-------yf;;;,:[;;r,J.=--------<)7- 9l--1 00 --98--;;g-~;;----.:10---_-;;lll;;-----:-1-::-_l--1-:-':::-)- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 8 - - - - 4 - , - 84 l'ananu 105 108 65 65 58 21 23 88 88 87 85 10 85 Turqui: 90 98 /07 48 44 5 16 98 98 28 94 91 n 40 20 10 8 86 80 46 '58 51 57 63 85 u 8 49 60 51 '\8 97 1.0 102 Oma1 J6 82 (,9 87 6 S7 19 64 103 Urugt ay 107 108 107 109 62 61 17 j() 91} 98 98 104 Arabi· saoud:te 78 25 4l .)6 7 14 90 50 l 88 11 94 20 21 1 i6 Roy~,urne-L.ni 37 b b ----~----· ---- ----- -~--~---~--:-::-e------~,-----;-~-:-----'::C;-----c:::;-----:-::------:;:--·----::-.-----~~----::-~--------9-~7~ __ __c1_0'-0'-~---''--J!,.____9'-8'----~-,b'--~---.-- Can, da 99 104 99 /06 89 103 87 104 52 103 97 98 94 95 [, b Finbndc 96 !00 97 100 105 uo 110 32 63 ')9 98 99 98 b h !06 107 65 !0 21 12 81 78 b b 50 b b 100 100 99 100 14 4 97 99 92 97 b b 12') Allemagnc' 9/i 97 100 /01 36 98 99 96 97 h b 1_1!) Dar emark 95 98 97 104 I/5 IO'i 28 41 b h l.ll 100 96 I I!; 92 118 21) b h U2 101 94 92 95 .ll 30 100 100 100 100 b b 31 94 92 b b 250 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONOE, 1997 Tableau 8. Consommation d'energie commerciale Consommation d'eoergie (equivalent petrolel Emissions de gaz carbonique' Taux de Importations nnttes d'energie --rolares _____ -~-- Totale Par habitant croissance annuel PIB par kg en%dela (millions Par habitant (milliers de tonnesl moyen (%1 (dollars del9871 consommatioo detonnesl (tonnesl --~---~-~--- --~-~---- 1980 1994 1980 1994 1980-94 1980 1994 1980 1994 1980 1992 1980 1992 Burundi ~-1abw! Sierra r.eone 23 24 Rlll' lao 29 Renin 32 Zamhie I 290 294 149 1,8 32 51 4 0,(, 03 '131 LU 8') 7,0 -722 171> 5 0,8 0,5 525 614 0,7 8'> 14 2,) 15 001 )H 2 7 1)7 39 (;oinCe ~l56 40 Honduras 42 Chine 41) 150 7~1 040 421 -'i -1 I •189 43 Cam~;.'f•)UO I 55'> 89 -2m -J35 44 COte J'Jvoirc I 406 175 70 45 Alhanic I 09.l ! 14'> 0 .J 7 1411 % 1,9 5,4 '),I 91 80 5 0,2 03 49 ArmCnie 1 071 .)46 i,G 1i3 1,1 79 ,I E,;~omi..;T.;;.,nu i~te,;;&~iai~~)8i3i4it--2 3I3337tl537 w I 475 w --_,,7;---~-~-~~-~------~-~--~-~-2-8_3_1 __ t --722Jr-2,9-;;--4,8~ Tranche inferieure !448 776 t I 647 009 t 1 632w ~l_jjfJ:-r__~ __73,0 "'--~----'~~-~ I 664 t 5 565< 2,6 w _5,1 w_ ')() Le-;nrhu 0 1,0 Rl~p. ar~1he d' I) 176 j4 071 371 (>00 I ,2 ~120 45 84 1,1 I 71_1 2 (,')g ~l20 573 i,6 2,1 -107 -61 ILR 1,() Mao.:d0inc. ERY de :z 68(J 1 279 44 ~ ,0 56 lndonCsie 25 028 (]9 740 2.1 1,8 -275 ~ 120 9') IR5 0,6 .0 Philippine~ 11406 21 1')9 2A 1,9 79 37 '}() (LR ( ,8 )8 1\faroc 4 927 8 509 ~ ),1 87 16 0,8 ,I 71 Ukraine 108 290 16) 1.\2 21M 31M! -I ,4 0,4 -I 48 611 11,7 )50 I IJ02 17'1 6,9 ~' 0~6 72 299 ().') "!'Jmc: Lcs f'o(cs techniques indiqu<'nt cc que rccouvrem les chiffrcs et dans queUe mesurc ils sonr comparahles. que cdles qui som indlqut-:cs. ---------------------------------------------------""1·----·~ -'<~-~ GRANDS INDICATEURS DU DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE 251 Consommation d'energie !equivalent petrole I Importations Emissions de gaz carbonique" ---~--~-------~--~--~------~~--·--~---------~~-- -Totales--.~~-~-~ Taux de nettes d'energie croissance annuel PIB par kg en %de Ia !millions Par habitant moyen (%! (dollars de19871 consommation de tonnes} ltonnes) ~-------~ ~------------ 1980-94 1980 1994 1980 1994 l.iwanic 3,5 2, I 2,1 61 1.4 l.R Colombie 622 0 0,0 2 38) 24 /3,4 0,8 -8 750 240 -2,() o.r, 79 Lcrrnn1c· R lJ9 -0,2 2,5 80 1 1')1 5,5 J,l 1,2 HI 2.3 2,9 85 12,9 8.9 03 J.l,'i 7.0 6,0 5,7 Croat!( 6 667 I 395 16 '1.1 Mt'xiqle g; 4.14 140 840 14M I 161 260 .\J.l 3.9 94 Mauri<;: 339 431 351 I I 0.6 652 6 6,9 718 3,9 217 1,5 ')7 Trinitc -er-Tob,tgo 5 436 2,9 n 11A ](,, 5 98 tchtquc 29 394 ) 868 4),2 0,8 \,V) 1,1.1 99 9522 .U4IO 691 1699 10.0 1,7 -71 28 70 2,0 3.8 100 28 32? 24 450 (>4'5 2 383 -0,9 0.8 1,0 B2 60 5.8 ----~-------------------~---~--~---- 101 7743 1411') 695 ! 0 12 '1.0 23 2,3 50 (,H 27 l'i 2.4 2,6 Oman Ll46 5018 1 22.l 392 9,1 .'.9 2,1 -1 024 -7H7 6 10 5,.\ ).l 2 208 I 971 758 02 3.2 .\.4 4,(, 89 (;7 6 2.0 1,6 l5 496 8.1 787 '),5 2,7 l,l -; .)61 -46:) 151 221 14,0 Ll, l ji) 669 1.6 2,8 2,7 -IR HJ7 l 17 .l.H 3.) 'il 2,8 15 973 3.3 62 51 revenu F.&ible/intermediaire 2 460 266 t 3 468049t 686w 739w ~.Jw 1,4w l,lw 4 893 t II JOlt 1,5w 2,4w Afdque subs.iliarienne 94 721 t 133471 t 249 w237w !,2w 2,2w 2,0w 353 t 472t 0,9w 0,9w Asie de rEsr ct Pacifique 514 066 t I 000 586 t 378w 593w 4,Sw 0,7w 0,9w !846t 3378t 1,4w 2,lw Asie du Sud 110 906 t 271 293 t 123w 222w 6.4w 2,0w l,7w 395 t 866 t 0,4w 0,7w Europe et Asie centrale I 279 071 t I 288 624 t 3J05w 2647w -4,6w 0,6w 944 t 4 506 t 9,3 w Moyen-Orient et Afrique du Nord 143 540 I 323 064 t 825 w 1220w 4.8w 3,2w 1,7w 500 t 849t 2,9w 3,4w 109 Porrugal 10 291 F~pat!ne 6H 692 Noun::!le-/Cbndc 8.7 IU R, I 114 + Kowl·lt 9 '500 U 96H (• 909 8 ll22 0,3 2.7 2.0 -·739 -695 11.2 11.:: t F,mictts ar:1bes uni"' 8 ))R 2'5 137 8 201 10 531 6,3 3,0 _tl96 -154 .lJ.'l 11(• Roy:t.!Jnt-Uni 201 200 120 270 j )72 .3 772 0.8 2,8 35 -10 9,H Ausr, .1lic 70 399 2.4 -22 -8J llo Italic l.l9 190 154 4,H 5.5 86 81 II'> Canada 193170 229730 7054 7854 1,5 1.7 2,0 -47 !20 Finbnd~ 24 998 10 520 52.)() 5 997 1,7 2,9 .\0 '18 121 tHonc; Kong 5 628 13 24.l I 117 185 53 5.3 100 100 122 __~--·-c-·--:-"'·-- _'C'c.-·--·--'----~·--~·-.:.....~-'---'-'---·-6_, Suecc_~·-~~~··~--~·~-~·~-40··~_(!9_2 l_ _...:.l_8·---··-~---·'-----~·~----- Pa~s !lao 65 106 ~~I 0 Relg,qu~ 4 684 1,5 2,8 3,2 R3 78 128 l02 !:).0 10,1 f:arcc 234 160 2,0 4,1 4.4 7'\ 9) 484 362 9.0 6,j 9,9 2.2 1.6 100 30 50 l.l,2 17 _, 1,6 7 ") 1,6 ]9,} -0,1 49 I 068 878 l.l.6 10.') 0,8 97 28 63 54 12,1 lOA 23 060 i,G -195 -638 ;i() ()() {J,R H.l H7 120 4Rl 850 2 972 3856 2.8 88 81 l 093 8.0 H,8 21 380 ,l 298 3 629 1,7 66 )7 < 8 Oil 531 t 1433w 1,0 w w w a. 252 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONOE, 1997 Tableau 9. Utilisation des sols et urbanisation Utilisation des sols (en % de Ia superficie totalel Population urbaine Population des villes d'au moins Prairies et paturages % dela % de croissance 1 million d'hab., en % de Ia pupulation --~·-~--· --- Terres cultivables permanents Autres terres population totale annuel moyen Urbaine Totale -·--··--·--·· 1980 1994 1980 1994 1980 1994 1980 1995 1980-95 1980 1995 1980 1995 a faible revenu 12 w 12w 55 w 21 w 4,0w 34w 7w !Ow Sauf Chine et lnde _) ( ~ll-.IfCtll;tb 24 72 'iH .l,6 () 0 0 Nort·: Lt's f'.ioLC'\ technique.; indiqucnt cc que r.:couvrem les chitlrcs cr Jans quclle nh:sun: ils sonr t:ompJt,0 28 21 IO'i 10 10 )2 38 .\8 1,8 42 YJ I()(, 14 25 61 2,2 0 () 107 Crixt _)0 27 41 41 29 ")2 lA )4 -t;~~~~;i;,:1_re_v-en-u--~---~-~~~--~~~~--~---~---·--~-~~~--~--~~~-~--~~~--~------~------~-~---~-~~~------··-~-~~-··---·~·~---~-~··-·~-·-------~~·-~-·---·--- faible/intermediaire lOw llw 29w 27w 60w 63w 32 w 39 w 3.3 w 32 w 33w 10 w 13w Afrique subsaharienne 6w 7w 34w 34w 60w 59 w 23 w 31 w 5,0w 23w 26 w 5w 8w Asie de I'Est et Pacifique llw 12 w 30w 34w 59w 54 w 21 w 31 w 4,2w 37w 34 w 8w 11 w Asie du Sud 44w 45w llw 10 w 45 w 45 w 22 w 26w 3,4w 27w 38w 6w lOw Europe et Asie centrale l3w 13w 16w 71w 58 w 65 w 1,6 w 24w 25 w 14 w J6w ~toyen-Orienr et Mrique du Nord 21 w 24w 56w 4,2w 36w 36w 17w Pnrnrgal 34 9 1! '57 ')}) 29 J6 1,3 FJ l H1 E-~pa,;nc 41 40 22 21 .)H 0,(> 23 20 18 Ill Nou;cllc~/cLmJc l.l 14 'iO 34 y; B3 M I,U o 0 0 (l __ ~-.~--~·-~~---~-.CC--.-~-~·~(.C..)-·-~--·--() ~=~_l.ri:tr c!<' _ _ _ ~---l_fi_. __ ._I_ ')') 1 1: 18 2'> % 57 0,'\ 49 ,16 2_7____ ._l_b___ __ 12H ft;us~Lnis 21 21 26 26 53 5.\ L2 "11 'h YJ 12') Alit nugne .l6 34 I 47 'il 0,6 41> qj ;g 41 1!-0 Da tcnurk 63 'i(, (, 7 ll 84 8'> 0,2 32 50 27 2) I.;' I No ·vtge _l .l (l 0 97 'J7 7.1 0,7 ll 0 u L•2 Jap >n U 12 78 0,6 44 4B .H ,1/' I-)) :\ui ,:;c 10 II 40 29 49 (,() 57 61 1,2 0 0 0 0 ____6~3~w----4~0-w ~l'ou-re_s_e~:n_o-m:_i_e_'--------~~-~·~w~::::l:l~w::::~2~8~w-----2-6_w_·___6_0_w _____-_~~2:,5~=w~========3~5=w====~36=--w----1~4~w--~1~6-w __~4~5-w __ 254 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 Tableau 10. Ressources naturelles : forets et eau Zones forestieres Sup. tot. Debois. ann. 1980-90 (milliers de km2 J Milliers % MiiHers %superficie Totales %des 2 2 ~-·---~--·---·--------·----··------1990 __~1. ___re_.~~--u __l_e_____~lkm. 3 _____.______de ti_on •a_na_·__ __k_m_______ d_e_k_m______Nmn ______ ___b_re ______ tota __rc_es_~--·-------: __ ~sages 13 F:rhiupic 2,0 6 Tanzanic 1,)' 2~ Buru1Hii 2.8 13 Ma[awi 7 RwanJa 8 Sierra Leon~ 92 NCpal 144 }} l.l 36 1,9 16.5 4X 16 I '\68 8 OJ 22.5 1,0' ~n 31 9,6 0,}' )2 4,1 _) 0,4 0,0 0,4 2 5 18 40,1 1\ .l3 1,4 l ,4' 159 29,7 3.3 3,6 1..1 22 23 .:43 11 28 29 19 ,75 ~~---,c~-~·-----------~---~:~-~-----·~,------;--c-------··~~-----···~------,~~----~------~·~--~-----·~-~---25 Zamhic 54 )2 8 49 J7 AzerbaYdfan 10 0,1 1.3 1,9 12 2,2 1),8 56.4' 90 1 )8 38 Zimbabwe 0,7 .)(),7 25 7,9 1.2 6.1' 19 1 39 Cuint~ L2 1,6 (),7 0,7 0,3 I ~6 42 Chine 43 44 2,8 1,5 11,7 24,0 82 6+7 8,0 56 12,3 6,.) 14,6 J0 4"3 49 2.1 ~~ 7,6 3,8 tj),8l 14? 9' 16 ·~·---------5,0 w -·~·~-------·--·~--·--·- 52 ')_1 54 56 ')7 1.8 18 0.7 12'7 63 0,0 0,0 10,7 39 4,7 26,0 12S 91 I 041 2 O,.l 7.8 0,0 0,2 0,5 3,9 II 14~ I 0,0 2,9 3.3 0,') 32.1 50 12.i 71 Ukraine 129 4.0 16 Note: Les No res techniques indiquent ce que rccnuvn:m les chiffrcs et dans mc:.;ure ils sont comparahles. Les en iDfiquc Se rapporrenr J dt"S dl11H~C~ aurrt::S qu~ celks qui sont indiqu&c.~. GRANDS INDICATEURS DU DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE ZSS Zones foreslieres Ressourees en eau douce: pnilev. an noel, 1995• Sup. tot. Debois. ann. 1980-90 1994' En Par habilaot lmilliers de km 2l Milliers % Totales %des Usages Autres 1990 dekm 2 variation Hombre lkm 3 l ressourees 73 Tunisie 7 -0.1 -1.9 0.4 (, ().3 J.l 276 74 l,imanic 20 0.0 0,0 6,3 76 ~.6 4.4 107 7'5 Colombie 5~ l 0,7 95,8 80 9.0 5,3 71 103 126 ll.,) 102.2 \2 }2,4 0,2 7 10.1 80 Pen)lt 81 Co:.ra Rica 84 Panama 31 91 6(A 8) TurqnT 202 140 44'5 87 42 279 105 1 9n ')4 4,1 164 218 26,()c 47 348 'J2 Croar1e 20 7,0 93 t\1cxlcue 486 6,8 5,2 77.6 21.7 84'i 94 Maunce l 0,0 0,2 2,0 0,4 16,4 9') Cal)(H 26 i),O 17(, 2.1 4,'5 9.4 2.1 Orna) 41 0,0 0,0 2H 4,6 0,) 24,0 17 0,0 -0.6 8 0.2 0,7 0.5' 14 12 0,0 0,0 10 ,),6 163.6 224 275 592 0,9 0,1 'J49 1.1 I 07 Cree 60 0,0 0,0 2,2 21 1,7 ),0 8,6' 42 481 ~~o~omies ~~rev~~------·----·--·--~·-···---·--·---··-·---·----·--·--~·--·~·-·-·-·--~---~--- faiblelintermediaire 28 828 t 179,8 t 0.6 w 4 995,4 t 4 504 t 5,1 w Afrique subsaharienne 5 322 t 40,7 t 0,7 w I 362,5 t 673 t 5,8 w Asie de !'Est et Pacillque 3 986 t 43,5 t 1,0 w 966,3 t I 172 t 6,2 w Asie du Sud 658 t 5.5 t 0,8 w 212,4 t 485 t 4,4 w Europe et Asie centrale 8 630 t 16,6 t 0,2 w 860,0 t 964 t 3,6 w Moyen-Orient et Afrique du Nord 446 t -1.4 t -0,3 w 290.8 t 170 t 3,0 w 41.H 117 51') 10'1 I 0.5' Ill 628 110 42,5 50,H 27,6' 94 687 111 60,7 0,6 271 .118 Ill 05 I .'1,1 l l 'i t Kov:cYr () 0,0 0,0 0,3 189 II t ~:m rats arabcs uni.\ 0 0,0 0,0 0,0 787 Ro:Jume-t lni 24 -0,2 -1,1 Aus·ralie 0,0 0,0 -·"'·,~--:---c 0,0 0,0 II') Carr ada 4 55.1 --47.1 -LI 8z:l,(, 627 8,9 45,1 1,6 288 I 314 Fin,,mJe 2.~4 -0.1 0,0 27,4 81 '),() 2,2 1,9' 53 387 0 -0,5 280 6 0,0 -0,3 0,8 3 23 9.0 72,2' 101 81(• 1.'15 -0.1 -0.1 56,0 102 10,2 19.1' 106 'iS'! 0 0,0 2,3 0,0 I 4,9 0.2 31 46 12':) uo 70 163 LH % 390 l 12 12'i 6!0 40 U3 en '-·au indttenr ie dCbit des cours d\:;HI provcnanr d'autn:s pays. 256 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 Tableau 11. Croissance de l'economie Taux de croissance annuel moyen 1%1 Exportations de lnvestis&ement PIB Agriculture lndustrie Senieesa biens et de servk:es interieur brut TJnzan[e 35.7 4,1 8,4 4 Burundi Malawi 2,3 18,2 0,7 -10,8 1,8 -17,0 5.4 -12,.) 35 17,8 ,l,7 -6,3 Sierra Lr:one -2,8 '5,7 -2,8 -5,9 2,8 1,5 6,0 Benin 2.6 4,1 7,9 ),! 4,9 2.1 3,5 1,2 5.5 -2,7 6,3 -(),2 2.1 :'s 3,'5 ll,5 27,(, 2.4 1,6 3,6 -3,(, 2.9 1,7 5,4 5,') 1,3 1,5 3,8 10,1 4, 5 _,., ) 0 4.5 13 0,6 42 Chine 10,2 12,8 5,8 12.4 5,'1 4.5 11,1 18,1 l.\,6 10,0 11,5 15,6 11,0 15,5 43 CamtTOun ,),] ),') 5,! 2.2 2,2 5.9 -6,8 2.1 -1,4 5,9 2,2 \,1 44 0.1 3,4 10,4 -0,5 0 ,,1 -· 1,7 -1.3 0,2 1,9 --0,9 -28,8 l.oU 53 56 6.1 2,9 10,8 7,0 I< .3 57 1,0 2,3 14,9 9.2 2,8 2,7 3,5 9,4 -2,1 .'.2 58 4,2 1,2 ~ ) ; , ..... -5,9 1,7 4,2 2,8 (,,8 3,1 2.5 ',) 63 Cuaremala 0,8 14,6 4,9 4.8 66 0,5 -I ,4 l,S 158.4 -2,1 -2,8 -1(>.0 2,9 .38,) ~O,'i 1,9 6,0 --1.0 -0.1 '1,8 2,'5 3,6 1.4 -0,:\ 3.4 4,1 11.'5 B.8 -0,8 2.6 Nore: Lcs Nores techni{JUCS lndiquenr ce que recouvrem les chiffres cr dans quclle mesurc ils sollt comparablcs. Les chiffres en iuliquc se rapporrenr des ~1nnl~Cs autres que cdlcs qul sonr indiqu~c:-;, GRANDS INDICATEURS DU DEVELDPPEMENT DANS LE MONDE 257 Tanx de croissance annuel moyen !%1 Exportations de lnvestissement PIB DeRateur du PIB Agriculture lndustrie Services• biens et de services interieur bnJt 1980-90 1990-95 1980-90 1990-95 1980-90 1980-95 1980-90 1990-95 1980-90 1990-95 1980-90 1990-95 1980-90 1990-95 Tun!:-:.;c J,'l 7,4 5,4 2,8 -2.l J,l 4,0 J,(, ),6 -1,8 1,4 Lintanic -9.7 241,4 Colombi~· LU 2.9 1,4 'i.O 3,0 6,4 7.5 7,2 0,5 19.0 1,8 6,8 -I, I 2,7 4.6 J,'i 6.9 11,9 -2,8 ·-I 1,2 -6,9 -16,4 43 -2'i,l .1, I -2,1 -37,1 -1,7 H3 ~4,2 7,4 :u 3,6 2,8 'il 3.1 5.6 6,1 9,5 6,6 8,.\ (,,() -l,6 -2.9 7,9 I 0,3 6.0 0,4 4,0 (,I,.J 'i'i.6 0.0 4;) -0,2 0.1 0,') 6.2 4,3 4.4 -7,8 12,9 -I ,2 1,7 -J,7 1,0 l,l,4 -23 -1,2 -O,l 20.'5 0,9 t'nic 107 Grice L4 l,i,l -0,! tconomies revenua faible/int\:rmt!diaire 2}8w 2,1 w 50,6 w 235,8 w 3,1 w 2,0w 3,9w 4, 0,0 -H,7 116 R< yaum~.>Un! ,\,2 lA ),7 1,6 3,9 4,3 6.4 I 17 At1 ~:;t_ra._li_"~·--··~ ·~---~--'~--~~:.'-c____--c~'--·--~---'..::._·---'c:...--....:::"-~-~...::..::_____ _:..::._~--·:..:...-~--~~-,:..:_._.~::.:___,__:.;c,_ _~.-c.~ ll9 c tr!:.i(b 120 Fi nlandc 11.7 -7-~~ 2,8 4,1 4,0 -1,1 0,6 5.3 -0,8 I. Le.s St:P ices t:o·npren:u:m les non affenes. anrerieurcs a I ~!92 couvrem c. Les r:JUX noiss;Ince du PI B onr err revises \ l'~tablis tnrem ,1es S.Ltrisriquc:; indust:s dans Ia presemc publication. d. Les chiffres antCrkurs a 1990 se rdhenr ala Republlque ftdtrale d'Aitemagne av:mr I' unification. 258 RAPPORT SUR LE DEVELDPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 Tableau 12. Structure de l'economie : production Repartition du produit intlirieur brut 1%1 Valeur ajoutlie Valeur ajoutlie Valeur ajoutlie Valeur ajoutlie PIB !millions de dollars) lndustrie 15ecteur manufacturier'l Agriculture Servicesb ~~·--·--·-- -~~---~ 1980 1980 1995 1995 1980 1995 1980 1995 1980 L995 ~~~~;;l,i;;'i Iaible r~~enu ~-~--·739 236t-i35T256 t34~-25 w -32 .;--38;-- 21 -;;-~-~27--;---32 w --35 w- w 32 5 179 5 287 so 57 12 10 6 3 jJ lJ 3 5 702 5 602 46 58 18 17 If 24 4 no I 062 'i6 13 18 ~6 1 238 42 19 27 12 II --~···~~,~~----~~~----~----~--~~=~----~~~~-···-~~~----~-··c~-··~c~-----~-cc"---··-·--······-~·--·~-----7~----· 7 Rw.:tncb 16 Sierr:1 Leone ') (, Nepal 4 10 1.3 29110 'iO 16 18 II 10 .l4 ·2 14 [ 267 5 6)5 72 50 4 14 r. 6 l'i l(USl 50 22 '·2 -··1G(:;uinee-Ilissau_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 257 l_05 ·44_46__ 20_ _ _ _ 24·-·------~--~-- Hairi 1 462 2 OH 44 12 9 .,4 18 Mali I 629 2 431 61 46 10 17 6 29 9.3082 26817 27 28 40 l.l .l2 ;g 22 Kenva 7 265 9 095 2'! 21 17 11 47 23 J\,1m;golic 2 328 861 Togo I 156 WI/ 27 JR 2'i 9 2') Gambie 2.i3 384 28 16 7 7 172 J2l 324 082 .l8 26 29 18 56 4 28 RllP lao I 7611 18 RC:nin :l2 Zambic 5 722 2~ 18 I 16 ell Azerbaidjan j 475 2? 32 Zimbabwe 6 522 14 15 .l4 36 2'5 30 :; 686 24 31 42 Chine 43 6 741 44 10 175 4 024 15 Macedoine, ERY de 'i4 Moldova .l 518 50 28 26 22 ~-55--o,,zbekism,---~------,_,2l59(J,_,_, _ _,-:-i3'_,_,___ ,J.{_,_, _ _, _ _i8 _____ ,_,_34 - 56 lndonesi<' 78 013 198 07'1 24 17 42 42 Ll 24 54 41 Philippines .>2 '500 74 ISO .l'l J2 26 2.\ ,16 46 58 Maroc 18 821 14 ..ll .B 17 19 51 ).\ 62 63 c;uaremala 66 Roumanic 35 'i.l3 21 40 j9 2 679 58 38 17 IS 54 53 65 37 41 72 4 571) 27 22 16 16 44 (\lore: LC"s Nares techniques illdiquent cc que r-ecouvrcnr sonr com parables. Les chiffres en iralique sc rappon:em d des nnnCt.:!> aurrt"s qw.' cell;:;, qul som indiquCcs. -------------------------------··H___,._H.IO_, . ,. , ----·~ti«-·..,..-~,~-~-~-$JIOI., . 4"'-3-""U--¥:' ........,.,.Ii!,._~_,,,.,-;,t(.. ~·"'·" GRANDS INDICATEURS DU DEVELOPPEMENT DANS LE MDNDE 259 Repartition du produit interieur brut [%1 -·~-·-·-·~~--·~-·-·-·-·~~~-·---------- Valeur ajoutee Valeur ajoutee Valeur ajoutee Valeur ajoutee PIS [millions de dollars I Agriculture lndustrie ISecteur manufacturier•) Services• -·--·--------·---·--·-·- -~·-·~-··---- 1980 1995 1980 1995 1980 1995 1980 1995 1980 1995 7 089 II J6 .lO )_l j j .l~'l 76 112 19 14 32 23 /8 49 54 2 190 3 O.l.l 12 14 29 9 j) 56 20 'i61 3'\ 22 52 Lcnot'ic (, OYi .)1 18 60 80 Plrou 20 6(;1 424 10 42 38 20 24 48 '55 81 CosLJ 1-\ka 4 H.ll 9 233 18 17 27 24 19 19 'i'i )8 H2 Liban II 14.l /0 69 -IU--1 haJ;;;;r;:--- --------c.l::::2-3''"5c;4----;-1(:;cc:,7 056 --~co:,3;--- II 29 40 22 29 48 49 HH I (>65 6 .l'! 26 54 007 8 28 17 64 89 Bmsw.uu 'J7J 4 JIH U 44 46 4 4.? 4H 90 Venu-:"·c-"_l.l________________:c:(-:)9 -:-:~7,_7_:-----c:c::-7'5:-::-0:_1(:--'-----::-·-·- ·-:::·--·--:4c::6 (:'··---·--:l--:7______--:4·c:-9______ --::-'i(i:'· - · · ______-'::.l:::-H______ --::-:I w 92 ( :ro;J~ic 9:' Mex 1'14 914 ()£1 I l.l2 9S Gabolll 6 236 5 127 2 9 JH 29 125 44 7 6 30 24 488 8) .ll1 22 u .B 40 24 ') 982 12 102 28 10 132 17 847 14 9 26 18 13 65 1'16 487 125 'iOI I HI ') IH 76 962 281 0()0 6 6 41 31 2'! 20 'il 63 --------------- -------;-- lH 550 39 ;:;y 1(]7 40 147 90 2! 48 JO 21 43 faible/intl~rmediaire 3 192 729 t 5 393 142 t 14w 36w 20w 48w Afrique subsaharienne 292 557 I 296 748 t 24w 20w 36w 30w 12w 15w 38 w 48w Asie de !'Est et Pacitique 464 719 I I 341 265 t 27w 18 w 39w 44w 27w 32w 32w 38w Asie du Sud 219 28J t 439 203 t 39w .~Ow 24w 27w 15w 17w 35 w 41 w Europe el :1\.sie centrale I 103 330 t Moyen-Orient et Afrique du l'<:ord 463 031 t 9w 57w ?w 32 w 109 l)ormgal 2H 'S2(} I 02 157 110 J>•P l:lli> 29 621 39 107 I 2 77 22 \ 16 Ru:r·.uan(;'-Uni 2 43 32 28 .ll II') c.,n.tda 265 193 21 S'i 120 h'1bndc '>1 306 J5 18 .)9 28 '•'15 24 9 67 6M 597 I 556 08'! 4 2 24 19 II 718 8.\ 6'15 0 .lH 29 76 882 2_)3 4 2 40 34 28 128 C:Jrz,-LJJ: is 2 708 I SO (> 9'52 020 .\ 34 26 11 18 64 7.! 11') A llcnugnc 415 764 l.lO L\l!W!tlark ()6 J22 6 4 3.l 19 21 61 !51 36 (;0 4 1 42 38 24 54 60 7w w 33 w 23w LL branche ~~~ pillS Jvnamique du sectcur inJusrrJd, ;,a pMt t'S[ indiquCt' separernenr. b. .~l~mt·nr~ mn ~dl crC.s. ;111tt:ricures a 19')2 Ulll\.'fCnt rF.rythree . 260 RAPPORT SUR LE OEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 Tableau 13. Structure de l'economie : demande Repartition du produit interieur brut 1%1 Consommation des Consommation lnvestissement interieure Export. de biens Solde de adm. publiques privee interieur brut brute et de services ressources 1980 1995 1980 1995 1980 1995 1980 1995 l2w 12 w 32w 22 w 30w 13w 20w lOw 24 w --6w 21 20 1 20 2.l ~55 14' 12 .l' 11' 15 -6' -11 3 Tanznnic 12 10 19 14 .10 -10 -3~ Burundi 1 -IH Malawi -II ·-7--",~c•-----------------~,------~-----7~-------~~-----'"----~------'"------o~------~~-------~;------~~----_ 19 ·~2.0 Sitrra Lcunc -15 Nc'pal -12 10 56 69 Jl 20 du 29 Iii 10 22 Kenva 20 15 72 IH 28 --11 -6 lJ b I') -36 2 24 11 2') )1 31 -4 -,~--~~7-·--·-c~--~------------~-------~----~-c-------~------~----,~-----~~-----·---c--------~--------~---------~------ --9 15 --2 ~-~---=~~s~----------~~-----~~-----07-----~~----~---~,~----~------~~-----~----~---·~----- '" -8 .)2 Zambie 26 9 )) 8H 2.) 12 I<) 3 41 .) J -4 .n 47 '~ 27 43 13 34 IJ 56 IOJ 2'! -'! 17 Yi Pakisr..1n Hl !2 if) l8 19 7 16 t() -12 --.1 :~r;.·buriran~----------2-5 ---9---(;s---w-----:i6 __ \S __________ li ______ 37____5ii_____:::z;i___ _ Azcrh;lidjan b Y6 l (J 6 5H Zimbabwe 20 19 ()4 61 l'J 22 16 17 _-)0 >4 ~.j -6 5') Cuine:e S 81 1'; 11 21 -4 1j() Honduras 42 Chine 1) 4) t:,lmcroun ]() 44 C6rc \flvo!re Rep. ambc d' 16 69 ~1 28 17 ]') 6 ~11 21 -12 14 67 1'5 j_5 1Y 8 21 20 1\lacedoinc, ERY de 1' ~7 -I 56 indonr£sic 11 8 52 3.' Philippines ') 11 67 1'5 24 Maroc 18 15 (,8 13 17 20 51 69 0 49 __________________________ ___ 71 Ukrainr: 72 7 79 23 18 14 1\iore: Les Nmcs indiyucnt ce que rc~.-·ouvreur lcs chiffn:'s ct dans qudlc mr.:sun: ils snnr comparahlcs. Lc;. chiffrcs en itJliquc sc r<.tpporrent a d<:s annics am res que cdlcs qui sont indiqufes. ........,. .. .. , GRANDS INDICATEURS DU DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE 261 Repartition du produit interieur brut 1%1 Consommation des Consom_m_a_ti_o_n___l-nvestissement Epargne interieure Export. de biens Solde de adm. publiques privee interieur brut brute et de services ressourees -1980--~~995- 1980 1995 1980 1995 1980 1995 1980 1995 1980 1995 7) Tuni~ic· 14 16 62 24 24 20 40 74 l,im;wi"'· 20 1') 16 (:olombi\: 10 ~ 70 19 .w 1(, 16 76 Namihic 17 31 44 52 29 3') 17 20 79 Leaonie 20 60 6'\ 21 1(, BO Perou 11 6 'i7 H3 17 11 H1 Cost ') (>() 59 .15 55 ,)4 3.1 ')0 147 -1 -2 29 26 51 5 ') 21 14 19 19 2') 41 -2 4 18 I5 62 18 19 24 74 ~,l 12S nanct· IH 20 ')9 60 18 23 20 2i -1 126 ·~!ngapour I0 t) '53 40 46 J8 207 -') 17 7 \mrich,_· IH l9 ')6 15 2H 27 26 26 37 38 -2 -I I~R~- :ltats-=-L ;;~-·---~--ia·---------u;------63---~-68-----w-·--;-6-----l-9-~-~- --T5__________ 1u·--~--11-~--~--~---=-l~-~-- J 2~ ".llemagnc 20 58 21 2.l 23 1.10 Dancn~ .uk 27 2 ') 56 54 l ') 16 l7 21 :\J y; 6 Ul ;\lorvCt:c 18 21 51 50 25 23c }1 29 4J 3H (> 6 152 10 10 '19 60 52 2') 31 ,li 14 9 w a. Y con pris 1'1 ryrhn ,.:. b. On ne dispose pas de chifTrcs distincts pour Ia comommarion des at1minisrrarions publiqucs, qui eM done incluse d;.ms Ia ~.-on~omnution privC~;:. c y con pds k.- ecan- sratistiqucs. Z6Z RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, l 997 Tableau 14. Budget de !'administration centrale du PIB • • Excedentldeficit Recettes totales' Depenses totales J>ourcentage des depenses totales global• Fiscales Non fiscales Courantes D'equipement Defense Sentices sociauxd (% du PNBI ~·--·---~--- 1980 1995 1980 1995 1980 1995 1980 1995 1980 1995 1980 1995 1980 1995 Erhiopic ll.W. 11,9 18,0' 3.3' 355' 19,6' -8,5 Tannni:: Ul 9,4 /9,2 /0,·1 'J,2 J'},O -7,0 Burundi 11.2 ,),'; I 1.5 I 1,0 -l,9 ),9 18,0 16.(, 12,8 30,7 I '1,9 7 Rwanda 11,0 2,5 9 ..l 'i,O -I -6,9 Sierra Leone 14,0 12.5 2,5 19,() U,.l 5.0 6, 5 -12, I -5,0 Nepal 6.6 9.1 4,'\ -.l,O 12,9 8,2 ),2 2,2 ll,.l 7,5 2,9 9.4 2,') I,'\ 5,l 0.8 25,2 24,1 -.l,l 17 Ha"fti 1,6 13,9 .l,S 18 i'vlali 4,0 12,3 1,9 11,0 37,8 du 2,0 34.7 .3.8 30,8 22 Kenya 19,1 19,6 8,5 10,0 19,4 22, I 5,9 5.3 16,4 6,2 .\6,0 27,1 Mongolie 20,3 5.0 18,1 33 /1,5 38,8 -1,9 24 Togo 27,0 23.7 8.9 7,1 -2,0 Gambic 28 RDP hw 29 Benin ,12 Zambie .lJ 7.2 !4.5 19,1 .l.l 4.1 Azcrba"idjan Zimb<1hwc 19,2 6,7 :>.l,O 1.8 2),0 .10,2 GuinCc ··0,2 ~~·~~·-~--~---·~·~..---------·~~~---··--·~~.. ·-·~-·~c~---.. -~.. ~c------~,~-------·~··~ -·-------:~~·-o~o .. 42 Chine 4.6 12.4 -/,9 l),(l L9 2,8 10,') 14.0 1.5 91 J8.2 29,0 0,5 -}] 44 21,1 19,1 9,0 ·10,8 2,0 40,5 46,2 -lS ..l ·Ill 28,9 26.3 4.0 5,6 36.6 34.8 9,0 8,0 ll.5 /1,7 32.1 39,1 ~6,3 2,() ll.H 7,! !8,7 H,2 )2.3 ·3,6 Maccdoine, ERY de lndont;sic 20,2 16,·~ 1.8 6,2 11.7 8.4 lOA 7,8 u.s 6,2 2:1,7 70,4 -2.3 0.6 Philippines 12.5 16,0 ),9 4.9 9,9 15.4 3.'i 3,0 ]),7 10,6 2),4 26.3 -1.4 I, 5 Maroc 8,1 22,8 1O,l :19,) .l,8 ),'i 1,2 (},() -:~-···~~···-····~·~~~-~---~--------~,~--~ 7 ~-···-~-,-~···~,~-7:~··--~:~--~::----~=--·~-~.. --7c~··-~c~··~c~~·--- .. ~-~O.O 66 Roumanic 10,1 26,.1 0,0 6,9 29,8 27,7 1'5,0 6.2 28,.1 54.8 0,5 0,0 67 27,9 14.3 -15.5 68 20,4 6,5 24,7 6,/ 25.3 20,7 38,5 46.8 I. I 9.8 9,1 !,9 5,0 I 1, l 2A 1,9 i'otc: Les Notes tochnique:. lndiquenr t:e que rccouvrent lcs chiffres ct dans queUe mesurc ils som comp;:trahles. Les que cdles qui som indiquCes. GRANDS INDIC:ATEURS DU DEVELDPPEMENT DANS LE MONDE 263 du PIB Recettes totales" Depenses totales fiscales Non fiscales Courantes D'equipement 1980 1995 1980 1995 1980 1995 1980 1995 1980 1995 1980 1995 1980 1995 73 Tunis!~..· 23,9 7.'5 22.1 12,2 5).7 -2.k 74 Lituanie 24,4 12.6 24,7 2,7 1,9 5.3,2 7) Colombie 10,5 14,0 6,8 lOA JI,9 4,1 2, 5 6,7 11,7 58,5 ·10,8 -1,8 -0,5 76 t\'amihic ) 1,4 10,1 3'/,6 6. I -4,8 BClaru:- 79 Lerton:c 23,1 10.9 29.2 1,2 2,6 63.7 -4.2 80 PCrou 15,8 7,7 15.0 I 'i,H 4,4 3,1 2!.0 27.4 0,0 -2,4 0,0 81 Co-'>ta ~ica 16,8 21,5 26,0 5.2 2,4 2/l 0.0 75,'! 63,0 -7,4 ~2,9 82 I.lhan 84 Panama 19.7 20,1 4.5 4.11 2/),5 25,4 2,9 5,4 48,'1 69,6 -5.1 4.J 85 Turqt:i<.: 14.5 14,3 5,6 7.3 15, 'j 20.9 6, I I 'i.2 15,8 33,0 21,6 -3,1 0,0 86 36,7 11,6 I, 5 87 1,4 88 H9 Botsw.u:~l 24,9 28.1 03 1.7 23,1 38,3 10,8 9,8 4L'i 35.6 -0,2 ')() V<.·ne?uda 43,() 18,7 42.8 3.7 21,1 (,0,9 Mcxl\ ue 14,1 14,8 4,4 8.0 IU /4,3 5,5 2,) 57,6 65.7 -3,0 MaL!rH.-t~ 18.4 18,2 3,6 'i.5 22,7 19,1 4,6 4,2 0,8 15 55.9 60,0 -10.3 A G:.1bon --------------~-~-----~~c·--···~~-----~--~.~--~~--~-~~~--~-~~-----~--------------~·~--~-~-~-~:~----- .15,7 1,(} ig,4 12,0 7.2 37,'i 13,0 36.9 'i,1 5.7 65,7 (),< 23,4 20,(, 4,4 6,6 19,2 18.1 'i,l 14,8 12,7 45.3 48.0 -6,0 lH 44,9 20,5 48,7 4,4 .JI.O 2'i,6 17,8 II ,4 9.7 25.3 16.2 2,7 3,3 12.4 8,8 65,3 77,9 5,4 ],(1 102 Oma1 10.7 8.5 0,2 (),4 50,,l ,16,0 8,2 6,V S 1.2 36,5 9J 263 (),4 -//,,' 21.0 27,6 9,6 9,6 20, I 29,2 2,6 13.4 7.3 67,6 79,8 0.0 -2,8 10.4 18,2 28,6 -2,6 0,0 __1EOZ.7~~~(~-;~,c~-c·_________~-------------~--------2_7_.__ 4 2(_,,_o__ ~--~-----------~---~------~---~-----.c. _____________ ,_~-------------------·~---·----·-------~---------~ _____ revenu faible/interm_ediaire Afrique .suhsaharienne Asie de !'Est et Pacifique Asie du Sud. Europe et Asie centrale Moyen-Orienr et Afrique du Nord JWl Jtorttlgal 110 Espagne 22,2 2R.7 (),() Ill Nouveflc.].dandc ,l(),(, 01 ll·i tKm~c'ir 11 'i t F:mi "'" arahcs unis 11•-, Roy.tumL>l'ni Jl7 Aus ralie ---------~------~------~~---~~-~~--~--~--~---~~-~~-------~~-----~----~·---~--C~-~~C---.---~~---~ 11H lr;dic 119 C.ui.H.h l6,2 ,l,l 21.0 0.3 7,7 10,8 46,1 -5,5 120 hnltnJe 25.1 29,3 U,J 14.2 25,2 42,0 3,0 1,7 5,6 3,9 59,7 6J, j -2,2 -1.!4 121 t HoLg Kon~ !22 Sut:.!c ·-=-------·- 125 Fr:nce 12() 127 l2R·- Era:~-UniZ 12(J Alh magne UO Da ncmark 3U 16,7 16,5 36,7 42,0 2,7 1,'5 4,0 61,2 '\6,') -2.7 -2,0 131 No·vegc .U.9 31,6 14.8 15.4 .nA 3Y,I 1.2 55,9 5l.f -1,7 1~2 Japm 11,0 17,6 2,4 },0 14,8 3,6 4,1 -7,0 0,0 Ic•3 .,3~ ____ Sui '-'--"--.-----------~----------------1_8__ 2_1.:._______:_______~-=-------'--~---_:_:________ _.:._______, _____.:.______ _::____~----'------'.:...~-------'----~-(-'-1,1_ Re.ccrres touram~·s, b. <-:ouvre les prirs moins le."i rcmboursemcnts. s:.uue, se~. urirt sociJ.Ie, aiJ:: socialc, !ogcm<:ms et Cquipcmenrs collcnifs. c Y co1r pris I'ErythrCe. 264 RAPPORT SUR LE OEVELDPPEMENT DANS LE MDNDE, 1997 Tableau 15. Exportations et importations de marchandises Exportatioos Importations Totales Produits manuf. ~~~-·prod~its ali~Comb~~ -··____!!~x de .~roi~~..ann~l mo~!!l~!_ (millions de dollars) (% du total! (millions de dollars) (% du total! (% du lolall Volume exp. Volume imp. ·--·--·- 1980 1993 ~i980-1995 ~1980199:3 198iil993 198o:-~i990-9s mo].ii)i990-9s --~--~--~--- 1980 1995 £conomies a faible revenu 84 l04 t 245 456 t 97 748 t 251 806 t 5,3w 8,3w 1,6w JJ,Ow ~-'C""'·'--"'7'"""'7-"""'---~~----~---"':...::~:..-......::.:.c~~------..----·--=-:c-·-"-"-::c:c~.:. ___ __,.:::.::-:::-::.::...._~~----··-·-··-~--------:-:·'C--'c--- ==-:: __ .,..__,• . __ _5,o w 2,9 6 2) II 1.2 -.u 1 6l'J 13 21 -1.8 l'i 13 5.6 -2,1 Iii 4 7,8 2 14 -6.4 12 !V1adagascar 401 _\64 6 20 600 499 9 ll 15 !2 u Bangladesh 3 17.) 69 81 2 600 6 496 2.4 15 lfl 14 5.3 I 0)8 _lO -0.6 !8,7 ' 7 272 17 lhici 226 110 18 Mali 20~ 326 9 4:19 -JJ 1.2 19 26 000 11670 f) 1(,700 900 -2,4 -/,9 -175 7,6 _ ~-~~~;b~~;L_J_'.'---~--~---------~------1_ 9~3~7______~5~1--~~-------~~---·--llZ9(l>2~_;~,1\~--~--~~~,----~~~---1,_5:____7~._-~J______~-~----'I,/ 2 1 22 1 250 l 878 12 18 2 120 8 34 33 2.6 16,6 l,l 2.'l ll /1) 4,9 9.0 -:1,2 28 29 32 Z.1mhic 1 300 781 l '140 1 2'io 22 -3.5 26.9 -5.0 6,2 33 l 880 3 108 1.3 1 :1.10 I 748 l 11,_1 4 ) -:1,4 -4,1 34 .l47 687 .l5 Pakistan 2620 7')92 4'! 85 )_\50 11461 U 14 27 95 1!.8 2.1 .0.3 K,--J\,iaurir~~-~-----~194~--~-1or---:;~------·~-286"'~--- 71Hi3 -206 -4 116 8 20) 76 ~amibie I 899 4 230 50 22) 77 B.:larus 79 I.etronie 2 151 2 246 68 -27 602 80 Perou 4832 382 5080 12097 0 334 147 157 -101 223 2 804 8 65.\ 81 Costa Rica 1 219 3 945 1897 241 0 0 15 !54 --664 -143 197 1 060 82 Liban 1 512 6 953 350 -5 092 7025 8100 ~831'ha;I,;~~---------8575 . 74 ()9_)-!o 86!--ii8134 ___o ____ o ___ 2li) ____487___::z-o76--I3 554 3 026 36 939 Panama 853 9542 8225 9584 -36 -7 76 210 -3.ll -141 117 782 Turquie 3 672 38 069 9 251 44 904 2 071 3 327 100 I 169 -.3 408 -2.339 3298 13891 16200 33169 20338 36929 0 35 721 -520 -3417 -4245 574 -1 127 -184 89 Borsv<'a.na 748 2 :J08 -17 -157 72 129 -151 342 344 4 764 -21 284 4 728 13 360 lO 715 94 99 10:: 3 852 102 2{_) 942 -979 704 1 251 IO.l l 594 9 32 -709 -358 2401 1 au lO·i 114 208 --5 901 -1 000 41 503 -8 108 26 129 10 .l99 11 202 23 432 -4774 -2 390 l) 297 l5'F9 revenu faible/intermediaire Afrique subsaharienne Asie de I'Est et Pacifique Asiedu Sud Europe er Asie centrale Moyen-Orient et Afrique du ~ord 109 Portugal 6 846 35 666 10 916 43 026 2 928 3348 78 5 783 -1 064 -229 13 863 22 06.l 110 .n s63 146 o42 41 089 1 647 2 119 -l 2 983 ~j 580 1 280 20 474 40 531 Ill 6.30 143 174 -47 -96 -973 )6'j 112 Irlande 0 -2 114 t Kowe"lt I J5 t Emlrats arabes unis 778 !i6 Royaumc-Uni 49 144 117 Auwralic 119 Canada 77980 224135 79845 232458 173 --370 -1691 -8693 l) 462 120 Finlande 17332 50798 18620 44813 0 -114 -343 ~1403 5 642 2 451 121 Kong 190 219 346 25 448 219 500 -1258 122 39 388 !09 063 42 495 101 439 0 106 -1 224 098 -4 331 4 633 6 996 25 909 l-Ii------~~-~~-B~-;---------------------------i-O:il-43-~2509~JO~---i0i85_0------228-460--- -:320·-------=423-~---,:glS-- -5 916·----~s 55--16 191~---37549 ___47--162 124 88 925 305 010. 92 625 286 809 -270 -393 -961 -2 848 -4 931 14 960 27 974 24 120 125 Fr.mce 174118 498203 174156 475234 591 -1364 -1578 -5162 208 16443 755')2 58510 126 !Si11gapow 25 239 159 437 26 695 143 456 0 0 -106 -888 -I 563 15 093 6 567 68 695 127 Acrriche 29 152 106 89.1 10.3,5 657.3 4,1 47,6 47,8 •1(),4 8 Sierra Leone 435 .'18.3 15~.7 I 163,5 23,2 60.3 62,6 ]4,2 >4 •.l Nepal 20'i 'i.'\.3 85.4 198,0 .Ll 7,8 49,2 62.0 ·:J,J 1 24! 4 302 3],1 141,7 23'),~\ 'i62,2 20,3 74,1 14,7 9,2 4 2.'10 16.170 32,6 %3 360,4 298,2 23,7 5'\,9 30.2 9,7 689 .l'iM 54,(i 208.1 555.1 17,3 115 ' !,8 302 807 20,9 .l~l.8 72,8 386,8 6.2 45.2 4?,1 43.8 ~ '3,7 18 732 3 066 45,4 131.9 227,.'1 467.1 5.1 11,1) 58.~) 2.3,7 •!5,2 8 921 35 005 10,1 32.1 274,5 4,1 12,) 6,4 4.1 du 1 684 22 .)83 7 381 48,1 97,7 164,1 248,2 21,0 25.7 74.1 18,6 :9.5 23 512 61,5 !00,2 9,1 .' 1.2 24 1 052 1 486 121,2 1813 9.0 5.7 28 RDP lao l24,9 5,9 .'3.7 Benin 30.2 8!,8 13'1,1 285,6 6,3 8.4 24,5 32 Zambie 11 482 274.9 12,5 7 1 189 51.6 321 9,2 863 38 786 4 885 14,9 78,9 45,6 3,8 82.2 0,4 39 Guinie I l.J4 ~)j ,2 25,3 64,9 11,5 42 Chine 4 504 118 090 2.2 17,2 77,3 '),9 91,4 0,0 1. ,8 Cam.;;roun 2 588 9 350 37,9 124.4 140,7 338,3 15.2 20,1 80,0 16.7 (' ,9 COre J'Tvoire 7 462 18 ')52 77.1 205,0 418,6 38,7 23,1 7.0 21.6 Albanie I 610 20.2 4.8 73.9 2';.9 48 I 841 8 230 46,1 64.4 123.4 !40,3 12,0 73 67,7 11,7 3~·.7 49 Arm~nie 374 17,6 119,1 2,9 77.9 &ono.;:,ies areve,;u int~rm~diaire 509 503't153o 883-t- 22,4 w 39,9w 84,6 ;;--142,6--;;-13:~ 17,4w 5,6w 10.4 w 19,8 19 131 34 116 89,2 733 207,7 208, I 13,4 14,6 7'),8 13,7 12 4 2 702 5 266 93,4 90,(, 258,4 410.1 35,0 28.9 74,0 ](,, 5 41-9 Macedoinc, ERY de 1 21.l 65,8 11.8 86,1 24 () S4 Moldova 691 17,8 31 3 56 20 938 107 831 28,0 202,9 30,9 95,7 8,8 18 6 57 39 445 53.7 212,4 121,7 16,0 95,8 21 5 58 50,7 213.9 200,9 32,1 90,0 308 (~uan..'nuhl 1 166 14,9 63.6 7.9 28.8 78,0 129.9 19.0 17.9 91,2 28 '\ I 971 79,0 R.4 12,6 85,9 8,0 14.) 71 Ukraine 8 4)4 10,7 48,(, 'i,j 93.4 n ')5'1 2288 20,7 .'14,0 Nore; Les Norcs rechniques indiquent que ceiies qui sonr it;diqu~t:s. GRANDS INDICATEURS DU DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE 269 Dette Dette exb\rieure en % Senke de Ia dette Rapport valeur multilaterale Dette extt\rieure totale Des exportations de en % des export. de actuelle/valeur en % de Ia dette (millions de dollars! DuPNB biens et services biens et services nom. de Ia dette exterieure totale 1980 1995 1980 1995 1980 1995 1980 1995 1995 1980 1995 7'i (, ')41 20 760 20,9 2H,2 117,1 138.7 16,0 19,') 25,6 76 77 BClam;; 11.4 !''J Lcrronie 50,5 80 Perou 9 386 30 831 47,6 54, I 194,2 'l4,5 15,3 %,'i 5.5 12, I 81 Costa Rica 2 744 3 800 59,7 42,5 225,2 29,1 93,0 16.4 .>5.5 82 liban 84 P~uu1na 8'5 Turquie 19 131 73 )92 27.4 44,1 28,0 11,2 12,2 42191 36.1 12,2 4,9 309 6.7 89 Bnts\vana 147 699 16.3 16,3 2·Hl 2,1 3,2 80,0 '57,4 68.0 90 Vencwela 29 .344 35 842 2[,7 95.1 92 Cro.,ric .)6(;2 20.3 5.7 88,9 14,4 9.1 57 378 165743 30,5 69,9 232,4 96.1 5,6 11,2 94 467 l 801 41,() 45,9 80,8 90,6 16,6 15,0 829 2 556 14,0 53,6 24,6 87,9 6,8 14,8 97,4 8,6 20.7 16 576 37.0 8.7 97,2 6,1 6 611 28,0 44,6 6,3 7,8 'J0.5 1U 4,8 Onun 5'!9 3 107 11,l 29,5 15.4 48,2 6,'~ 7,'5 94.9 5.8 5.7 I 660 307 ]7,0 32.4 104,1 144,3 18,8 23.5 96.4 11,0 23.7 107 CrC,:e revenu faible/intermtSdialre 615 711 t 2 065 676' 2l,Ow 39,6w 86,5w 151,4 w 13,0w 17,0w 7,6w 14,3 w Afrique subsaharienne 84 119' 226 483' 30,6w 81,3 w 91,7w 241,7w 9,8w !4,5 w 9,0w 24,3w Asie de I'Est et Pacifique 64 600' 404 458 t 17,3w 32,9w 81,8w 98,3 w ll,5w 12,8 w 8,4w 13,3 w Asie du Sud 38 014 t 156 778' 17,4w 30,5w 160,5 w 218,7 w 11,7w 24,6w 24,6w 36,4w Europe et Asie centrale 87 919' 425 319 t 9,9w 39,9w 47,1 w 130,7 w 7,4 w 13,8w 5,4w 7,9w Moyen-Orient et Afrique du Nord 216 046 t 18,3 w 37,3w 41,1 w 133,4w 5,7w 14,9w 6,7w w w ]()') Portugal 110 I 14 t Kowdt 115 t Emir:1ts arahes unis 116 RovdtJmc-Uni I 17 Au)tralic Canada 120 Fiulandc 121 Kong 122 123 124 Be-lgique 125 ~r,tncc 129 A1lemagnc 130 Dmemark 131 ~ Jrvegc .32 Ja.>on 3.? s~.is.sc 270 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 Tableau la. lndicateurs de base pour les aut res economies Estimations PPA du PNB Pauvrete PNB par habitant' par habitanth %pop. ayant Esperance ··-~··-~··--~··--··- Croissance $ moins de$1 devie aIa Analpha· annuelle lntemationaux parj-IPPAI nalssam:e bellsme des Dollars moyenne f%1 EU=100 courants pour subslster lanneesl adultes 1%1 1995 1985-95 1987 1995 1995 1981-95 1995 1995 69 0.45 65 0.44 " d 75 200 0.80 77 72 15 3 9 70 10 Bermndes 12 Bo!lnic:-HerzCt;,rovi ne 4 383 51,13 1.3 Brunei 285 .2 380 4,03 960 6,6 6,9 65 :s 734 78 17 Cotnores 499 -1.4 6,5 4,9 I 320r 56 3 18 Coree, Rep. dcm. de 70 19 Cuba 76 4 50 '4 3 574 124,80 c 48 775 18,27 2 440 2,0 19,1 21,4 5 780 1 72 G!'enad<: 91 0,34 2 980 25 Groenland 68 27 Guam 149 0,55 73 28 GuinCc equaroriale 400 28,05 49 29 Guyana 835 0,6 8,2 9,0 2 420f 66 2 142 78 0.26 1,40 0.48 g 375 28,90 910 3,2 7.9 8,1 2 190 1 63 99 034 0,0 76 64 120 l 648,00 g -1.5 2],6 20,3 68 2'5 20 42 Kiribati 0,73 920 -0,6 Liberia 97,7) 7,0 54 65 47 Macao 450 0,02 e 48 Maldives 253 0,30 990 5.9 7,5 11,4 3 63 49 Maire 372 0.32 d 38,2 380 1 51 Micronesie, Erars tederes de 107 0,70 g Monaco 0.20 ~1yanmar 45 106 676.58 59 1; Nouvdle~Ca!Cdonie 18'i 18,58 Porto Rico 75 72 21 74 62 Sainre-iucie 158 0,62 3 370 3,9 71 (>3 Samoa americaines 0,20 d 64 Samoa-Occidental 2,84 I 120 0,2 8,9 2 67 Somalie 9 491 637,66 2,3 49 68 Soudan 26 707 2 505,81 8,1 54 54 410 163,27 880 3,5 11,9 8,3 70 7 104 0,75 1 630 0,5 69 4 508 488,10 920 4,9 Vanuatu 169 12,19 1 200 -1,1 9,4 8,5 2 2901 Rep. fed. de (Serb./Monr.) 10 518 102,17 ; voir les Nores techniques. b. Parire de pouvoir d'achar ; voir les Nores rec~niques. c. d. 3 036--9 385 dollar:. \considere comme revenu inrermediaire. tranche supbieure). e. EgaJ ou a9 386 dollars estimt:s par nu cxtrapolCs a parrir des estimations du dcrnier Projer de comparaison internarionale. g. 7ti6---3 comme f{'Venu imermCdiaire, tranche h. iYapres !'UNESCO. l'analphaberismc esr infericur a 5 %. i. Les esrimarions pour les economies de prdiminaires ; Ia classificarion dernieres est sujerte a revif.ion. ¥'>tj«l{mii\lt!_,~. --~-~"*""~""'~ .... NOTES TECHNic;IUES ES NOTES TECHNIQUES EXAMINENT LES SOURCES ET aen ameliorer Ia fiabilire. Pour !a pluparr des pays, les esti- L metnodes utilisees pour compiler les 124 indicateurs indus dans les Grands indicateurs du developpement dans mations relatives aIa comptabilite nationale som obtenues aupres des gouvernements membres par le biais des mis- le monde en 1997. Les notes relatives a des indicateurs sions economiques de la Banque mondiale. Dans certains specifiques som organisees par tableau et, pour chaque cas, ses services alignent ces estimations sur les definitions tableau, dans I' ordre d' apparition de l'indicateur. et les concepts applicables al'echelle internarionale. La plu- Les 1,\3 economies enumerees dans les tableaux princi- part des donnees sociales provenant de sources nationales paux sort da,sees par ordre croissant de produit national sont extraites des dossiers administratifs normaux, brut (PNB) par habitant. Le tableau la (Indicateurs de d'enquetes speciales ou de recensements periodiques. Les base pour les ~conomies de moins de 1 million d'habitants sources particulieres sont indiquees dans le tableau de Ia et pour lesquelles on dispose de donnees fragmemaires) section « Index des pays et profil des donnees originates ,, couvre S(;paremenr 76 aurres economies. et dans les notes sur les indicateurs ci-apres. Sources Coherence et fiabilite des donnees Les donnees incluses dans les Grands indicateurs du deve- Un gros effort de normalisation des donnees a ete fait : il loppement dans le monde sont tirees de World Develop- est toutefois impossible d'assurer une parfaite comparabi- ment Indicators 1997. Abstraction faite des quelques cor- lite des donnees, aussi ces indicateurs doivent-ils etre inter- rections apportees a Ia base des donnees apres !'envoi de Ia pretes avec soin. De nombreux facteurs influent sur Ia dis- publication a l'imprimerie, elles proviennent des memes ponibilire, Ia comparabilite et Ia fiabilite des donnees ; les sources et ont ere etablies aIa meme epoque que celles qui systemes statistiques de beaucoup d'economies en develop- sont publiees dans le present Rapport. Les series staris- pement sont encore faibles ; les methodes, les pratiques et tiques revisees qui ont pu etre produites par certains pays les definitions statistiques, ainsi que Ia couverture des don- apres Ia publication des World Development Indica- nees, varienr largement d'un pays a !'autre ; et les compa- tors 1997 n' ont pas ere urilisees : elles paraltront dans Ia raisons entre pays et entre periodes posent toujours des prochaine edition des World Development Indicators. problemes techniques et theoriques complexes qu'il est La Banque mondiale produit les indicateurs publics impossible de resoudre parfaitement. Pour routes ces rai- dans World Development Indicators au moyen de donnees sons, si les donnees proviennent des sources considerees de sources diverses. Les donnees relatives a Ia dette exte- comme les plus fiables, elles doivent neanmoins etre prises rieure sont directement communiquees aIa Banque mon- comme des indicateurs des ten dances et des principales dif- diale par ses pays membres en developpement au moyen ferences entre les diverses economies, plutot que comme du Syst~me de notification de Ia dette. Les autres donnees des instruments permettanr de quantifier precisement ces proviennent essentiellement des Nations Unies et de ses differences. De plus, les bureaux statisriques narionaux institut:ons specialisees, du Fonds monetaire international revisent en general leurs series chronologiques, notamment tFMI) et des rapports communiques par les pays a Ia pour les annees les plus recentes, de sorte que les chiffres Banquc mondiale. Les estimations des services de Ia publics dans differences editions d'une meme publication Banquc servent egalement arenir les donnees plus ajour et de Ia Banque mondiale n'ont pas toujours etc etablis a Ia 272 RAPPORT SUR LE DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE, 1997 meme epoque. II est done recommande au lecteur de ne etant donne que !'estimation du PIB par branche d'activite pas comparer les chiffres d'editions differemes. Celui-ci est consideree comme Ia plus fiable. Abstraction fai:e de trouvera des series de donnees coherentes sur le CD-ROM cette operation de translation, Ia valeur ajoutee du secteur de World Development Indictltors 1997. En outre, Ia ques- des services comporte egalement l'ecart statistique indique tion des donnees relatives aux 15 economies de !'ex-Union dans les donnees d'origine. sovietique n'a pas encore ete resolue. La couverture de ces Chiffres recapitulatifs donnees est fragmentaire, et leur fiabilite plus sujette a cau- tion que Ia normale. Les chiffres recapitulatifs par region et categorie de re' enu, Les donnees en italique se rapportent a d'autres annees indiques dans les bandes bleues dans les tableaux, som cal- ou a d'autres periodes- dans une fourchette allant jusqu'a cutes par simple addition lorsque les donnees communi- deux ans avant ou apres !a periode ou l'annee consideree quees pour une variable sont exprimees sous forme de pour les indicateurs economiques, et jusqu'a trois ans avant niveau. Pour les taux de croissance et les ratios, on a gene- ou apres ladite annee ou periode pour les indicateurs ralemenr utilise un systeme de ponderation par Ia valeur a sociaux, ces dernieres donnees tendant a etre recueillies l'annee de base. Pour les indicateurs sociaux, les donnees moins regulieremem et a changer de maniere moins radi- recapitulatives sonr ponderees par Ia population ou des cale sur de courtes periodes. sous-groupes de Ia population, sauf celles sur Ia monalite infantile qui sont ponderees par le nombre de naissances. Ratios et taux de croissance Le lecteur est invite a se reporter aux notes relatives aux On presente souvent les donnees so us forme de ratios et de indicateurs en question pour de plus amples informations. taux de croissance de maniere a en faciliter le reperage. Les Lorsque les chiffres recapitulatifs portent sur un grand valeurs absolues sur lesquelles sont basees ces proportions nombre d'annees, les calculs sont fondes sur un ensemble figurent dans le C7J-ROM de World Development Indica- uniforme de pays de maniere a ce que Ia modification de tors 1997. Sauf indication contraire, les taux de croissance Ia composition du groupe ne provoque aucune variarion moyens sur Ia periode Ont ete calcules par Ia methode des trompeuse de l'indicateur. Les indicateurs de groupe ne moindres carres. (Le lecteur peut se reporter aux notes sont calcules que si les pays pour lesquels on dispose de sta- ci-apres consacrees aux methodes statistiques.) Eram tistiques pour une annee donnee representent au moins les donne que cette methode tient compte de routes les obser- deux tiers de I' ensemble du groupe, tel qu'il est defini sur vations sur une periode, les raux de croissance qui en re- Ia base des donnees de reference de 1987. Tant que cette sultent reflerent des tendances generales qui ne sont pas condition est remplie, les pays qui n' ont pas communique indument influencees par des valeurs exceptionnelles. Pour de donnees SOil[ supposes avoir evolue de )a meme man.ere faire abstraction des effers de !'inflation, 1es raux de crois- que l' echantillon constitue par le groupe ayant fourni des sance sont calcules au moyen d'indicateurs economiques estimations. Le lecteur ne doit pas perdre de vue que les en prix constants. chiffres recapitulatifs sont des estimations des indicatturs representatifs pour chaque rub rique, et que I' on ne peut Series en prix constants deduire quoi que ce soit de significatif sur le comporte- Afin de faciliter les comparaisons internationales et de tenir ment de tel ou tel pays a partir des indicateurs de groupe. compte des effets des modifications des prix relatifs inter- En outre, le processus de ponderation peut faire apparaitre sectoriels des agregats des comptes nationaux, les donnees des differences entre Ia somme des totaux par sous-groupe en prix constants pour Ia plupart des economies Ont ete et les totaux generaux. scindees en trois peri odes, ramenees a !'an nee de base de Tableau 1. lndicateurs de base Ia periode correspondanre puis raccordees en series, de maniere que les donnees relatives a chacune des annees On trouvera au tableau 1a les indicateurs de base relarifs de ces trois periodes soient exprimees aux prix de 1987. aux economies regroupant moins de 1 million d'habitants L'annee de base est 1970 pour les donnees de 1960 ou pour lesquelles on dispose de donnees fragmentaires. a 1975, 1980 pour les annees 1976 a 1982, et 1987 pour Les estimations de Ia popu!tztion pour le milieu de 1995 l'annee 1983 et les suivantes. sont basees sur Ia definition de !a population telle qu'elk se Dans le cadre de Ia procedure d'enchalnement, on presente, a savoir tOllS les residents d'une economie, quel ramene separement les composantes par branche d'activite que soit leur statut juridique ou leur citoyennete. Les refu- du produit interieur brut (PIB) a l'annee de base et on gies qui ne se sont pas installes definitivemem dans le pays additionne les resultats obtenus pour calculer le PJB. Cette d' accueil sont general em em consideres comme appane- operation fait parfois apparaitre un ecart entre le PIB en nant a Ia population de leur pays d' origine. prix constants par branche d'activite et le PIB en prix cons- Les estimations de Ia population sont etablies a partir tants par categoric de depense. Ces ecarts de translation des recensements nationaux. Les estimations effectuees a sont incorpores Ia rubrique « consommation privee », avant et apres ces recensements sont souvem le resultat GRANDS INDIC:ATEURS DU DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE 273 d'interpolations ou de projections. II est difficile de com- cours d' une annee donnee. Le denominateur est I' estima- parer les indicareurs de Ia population etablis pour ditTerents tion de Ia population au milieu de l'annee consideree. pays parce que les bureaux statistiques nationaux et aurres Les prix relatifs des biens et services non echanges sur les organismes qui rassemblenr des donnees urilisent differenrs marches internationaux varient generalemem sensiblemem concepts, definitions, procedures de collecre des donnees et d'un pays a un autre, ce qui provoque d'importants ecarts methodes d'estimation. La fn'quence er le degre d' exhaus- entre les pouvoirs d' achat relatifs des monnaies et, partanr, tivite des recensements nationaux varient en outre d'un entre les niveaux de bien-etre mesures par le PNB par habi- pays ou d' une region a !'autre. Le lecreur est invite a se tant. Ces ecarts etant corriges par l'emploi des facreurs de reporter aux notes du tableau 4 pour de plus amples infor- conversion de Ia PPA, cetre methode pourrait ameliorer Ia mations sur Ia compilation des donnees sur Ia population. comparaison des revenus moyens ou de Ia consommation La superficie est mesuree en kilometres carres et re- des differents pays. II importe routefi)is d'interpreter les couvre Ia surface totale du pays (superficie des terres et indicareurs etablis sur Ia base de Ia PPA avec prudence. Ces superficie des eaux interieures). Les donnees relatives a Ia estimations font inrervenir Ia comparaison des prix d'ar- superficie proviennent de !'Organisation des Nations ticles comparables ; or, iln'est pas possible de trouver des U nies pour !'alimentation et I' agriculture (FAO) qui les produits parfaitement similaires au plan de Ia qualite dans publie dans son Armuaire : Production. tous les pays et pour tomes les annees considerees. II est Le pmduit national brut (PNB) par habitant est Ia paniculierement difficile de comparer les services, en par- somme de Ia valeur ajoutee brute par l' ensemble des pro- tie pour des raisons de productivite. De nombreux ser- ducteurs residents, majoree des taxes (minoree des subven- vices - comme ceux des administrations publiques - ne tions) qui ne sont pas incluses dans l'evaluarion du produir som pas vend us dans le cadre du marche dans to us les pays, et des montants nets de revenu primaire (remunerations de sone qu'il faut les comparer sur Ia base des prix des des employes et revenu de Ia propriete) verses par des non- intrants (essentiellement les salaires). Cette maniere de residents, divisee par le chiffre de Ia population en milieu proceder faisant abstraction de tout ecart de productivite, d'annee ft convertie en dollars des Etats-Unis par Ia elle peut gonfler les estimations des quantites reelles dans methode urilisee pour I'Atlas de Ia Banque mondiale. Cette les pays a faible revenu. methode, qui utilise une moyenne sur trois ans des raux de Les donnees etablies sur Ia base des PPA proviennent du change pc,ur lisser les effets des fluctuations temporaires de Projet de comparaison internationale (PCI) des Nations ces derniers, est decrite plus en detail dans la section consa- Unies, qui est coordonne par Ia Division de sratistique de cn!e aux methodes stacistiques a Ia fin des presentes notes. l'ONU. La Banque collecte des donnees de reference Le raux de croissance du PNB par habitant est calcule par detaillees pour le PCI aupres de sources regionales, assure Ia methode des moindres carres a partir du PNB mesure Ia coherence generale des series de donnees regionales et aux prix constants de 1987. calcule des estimations en effectuant une analyse de regres- Le PNB par habitant est estime par Ia Banque mondiale sion pour les pays pour lesquels il n'existe pas de donnees a partir des statistiques des comptes nationaux collectes par de reterence. Pour en apprendre plus sur les sources regio- ses services lors des missions economiques ou declarees par nales et Ia compilation des donnees de reference, le lecteur les bureaux statistiques nationaux a d'aurres organisations est invite a se reporter a !'etude de Ia Banque mondiale, internationales, comme !'Organisation de cooperation et 1993. Les informations relatives sur Ia maniere dont les de developpemem economiques (OCDE). Les donnees estimations PPA sont calculees dans le cadre d'une analyse relatives aux pays a revenu eleve de l'OCDE som commu- de regression sont tirees de Ahmad, 1992. niquees par cette derniere. La Banque mondiale classe les Le pourcentage de !a population ayant moins de 1 dollar pays en fonction de leur PNB par habitant en dollars des par jour (PPA) pour subsister aux prix mondiaux de 1985 Etars-Unis a des fins analytiques er pour determiner leur (parite des pouvoirs d' achat) est un indicateur de pauvrcte eligibilite a emprumer. Le lecteur pent se reporter au couramment utilise. Une personne est consideree pauvre tableau de Ia Classification des economies par revenu et par si elle vir dans un menage dont Ia consommation ou le region pour une definition des groupes de revenu employes revenu total par tete est inferieur au seuil de pauvrete. dans Ia preseme publication. Bien qu'il soit impossible de construire un indicateur de Pour effectuer les estimations calculees sur la base de !a pauvrete qui se prete a de strictes comparaisons d'un pays parite dt poul'Oir d'achat (PPA) du PNB par habitant, on a a un amre, l'emploi d'un seuil de pauvrete type pour tous converti le PNB en dollars des Erats-Unis en utilisam les pays permet de reduire les problemes poses par les comme facteur de conversion Ia parite du pouvoir d'achat comparaisons a plusieurs egards. Des enquetes representa- {PPA) . population de reference. Le rapport poids/age est un indica- T outes les donnees recapitulatives sonr etablies sur Ia a teur synthetique construit partir du rapport poids/taille base de donnees par pays ponderees par Ia population ou des {insuffisance ponderale) et du rapport taille /age {insuffi- sous-groupes de Ia population, sauf celles sur Ia morulite sance staturale). Bien que cet indicateur ne fasse pas de dis- infantile qui sont ponderees par le nombre de naissances. tinction entre l'insuHisance ponderale et l'insuffisance statu- Tableau 7. Education rale, il permet d' effectuer des comparaisons interessantes avec les resultats d' enquetes anterieures, car le rapport Les donnees relatives au pourcentage d'inscrits dans f'ensei- poids/age est le premier indicateur anthropometrique qui gnement primaire representent une estimation du nombre a ete employe de maniere generalisee. La population de d'enfants de tous ages inscrits a I' ecole primaire par rapport GRANDS INDICATEURS OU DEVELOPPEMENT DANS LE MONOE 279 au nombre d'enfants en age de poursuivre une scolarite pri- La consommation denergie par habitant est calculee au maire. Dans un grand nombre de pays, l'age du primaire moyen des estimations de Ia population totale pour les est de 6 a 11 ans, mais ce n'est pas le cas partout. Les taux annees indiquees. bruts d'inscription peuvent etre superieurs a 100 %, cer- Le PIB par kilogramme d' energie commerciale consom- tains cleves ayant un age superieur ou inferieur a!'age offi- mee est le montant estime du PIB, en dollars (aux prix ciel du primaire. constants de 1987), produit par kilogram me d' equivalent Les donnees relatives au pourcentage d'inscrits dans petrole. l'enseignernent secondaire sont calculees de Ia meme Le ratio des importations nettes denergie en pourcentage maniere ; mais, Ia encore, Ia definition de !'age du secon- de La consommation est calcule a partir des valeurs des daire varie d'un pays a!'autre; dans Ia plupart des cas, Cet importations et de Ia consummation mesurees en equiva- age est de 12 a 17 ans. Les taux peuvent etre influences par lent petrole. Le signe moins indique que le pays est un I'entree tardive d'eleves, ainsi que par les redoublements et exportateur net. les cas d'engorgement des effectifs en fin de cycle. Les donnees sur Ia consommation d'energie commer- Le taux d'inscription dans f'enseignernent superieur se cal- ciale proviennent principalement de I'Agence internatio- cute en divisant le nombre d'eleves inscrits dans toures les nale de l'energie (AlE) et des Nations Unies (Energy Statis- ecoles postsecondaires et universites par Ia population agee tics Yearbook). Elles portent sur les formes commerciales a de 20 24 .lns, bien que des cleves plus jeunes et plus ages d'energie primaire- petrole (petrole brut, liquides extraits puissent etre inscrits dans les etablissements d' enseigne- du gaz nature! et petrole tire de sources non classiques), gaz ment superieur. nature!, combustibles solides (charbon, lignite et autres Le pourcentage de la cohorte atteignant fa quatrieme combustibles derives) et electricite primaire (nucleaire, annie d'enseignernent est le pourcentage des enfants ayant hydrauJique, geothermique, etc.)-, tollS Jes chiffres etant commence leur scolarite primaire en 1980 et en 1988, res- convertis en equivalent petrole. Pour converrir l'electricite pectivement, et entres en quatrieme annee du primaire nucleaire en equivalent petrole, on suppose un rendement en 1983 et 1991. Les chiffres en italique se rapportent ades thermique theorique de 33 o/o; l'electricite hydraulique est cohortes a!lterieures ou posterieures. consideree comme ayant un rendement de 100 %. Les donnees sur les inscriptions sonr compilees par Les donnees sur les emissions de gaz carbonique mesurent !'UNESCO a partir de rapports communiques par les les contributions de l'industrie aux flux de gaz carbonique auto rites n uionales. emanant de combustibles solides ou liquides, de carburants Par anulphabetisme des adultes, on entend ici Ia propor- derives du gaz, des flambages a Ia torche a gaz et de Ia fabri- tion des pcrsonnes agees de 15 ans et plus ne sachant pas cation du ciment. Elles sont tirees de plusieurs sources com- lire en le comprenam, ni ecrire intelligiblement, un texte muniquees par I'Institut des ressources mondiales. Elles court et simple sur leur vie quotidienne. Ce n'est Ia qu'une proviennent pour l'essentiel de Ia Division des sciences de des trois definitions largement acceptees, et elle est appli- l'environnement du Centre d'analyse des informations sur quee avec certaines nuances dans plusieurs pays. Les don- le gaz carbonique (Carbon Dioxide Information Analysis nees proviennent des estimations et projections de l'anal- Center CDIAC) du Laboratoire national d'Oak Ridge. phabetisme etablies par !'UNESCO. Le CDIAC calcule tons les ans les emissions de gaz car- Les chiffres recapitulatifs presentes dans ce tableau sont bonique dues a Ia combustion des combustibles fossiles er ponderes par Ia population. a Ia fabrication du ciment dans Ia plupan des pays du monde. Ces calculs reposent sur les donnees relatives a h Tableau 8. Consommation d'imergie commerciale consummation nette apparente de combustibles fossiles, La consornmation totale d'hzer,eJe se refere a Ia consomma- enregistree dans Ia base des donnees sur l'energie dans le tion nationale d' energie primaire avant Ia transformation monde de Ia Division de statistique de !'Organisation des de cette derniere en combustibles destines a divers usages Nations Unies et les donnees relatives a Ia fabrication de (electricite, produits derives du perrole raffine, etc.) et est ciment de Ia base des donnees du United States Bureau of egale a Ia production nationale, majoree des importations Mines. Le calcul des emissions se fait a partir des valeurs et des variations des stocks et minoree des exportations et moyennes mondiales de Ia composition chimique des com- des volumes de mazout de soute utilises dans le cadre des bustibles et de leur consummation. Les estimations ne transports maritimes internationaux. Elle comprend aussi couvrent pas le mazout de soute utilise dans le cadre des les produits, principalement ceux derives du petrole, desti- transports internationaux, car il est difficile de ventiler leur nes a des usages non energetiques. La consommation de consommation entre les differems pays qui beneficient de bois de feu, d'excrements seches d'animaux et autres com- ces transports. Bien que les estimations des emissions mon- bustibles rraditionnels, bien qu'importante dans certains diales different probablement de moins de l 0 o/o des emis- pavs en developpement, n'est pas prise en consideration sions effectives, les marges d' erreur peuvent etre plus ele- faute de ttonn~es fiables et completes. vees au niveau des pays. ZBD RAPPORT SUR LE DEVELDPPEMENT DANS LE MDNDE, 199'7 Les chiffres recapitulatifs relatifs a Ia consommation Les estimations de Ia population urbaine provi.·nnent d'energie et aux emissions de gaz carbonique sont de du document des Nations Unies intitule World Urtaniza- a simples totaux. Les taux de croissance sont calcules partir tion Prospects: The 1994 Revision. Pour calculer 1,? raux des totaux par groupe par Ia methode des moindres carres. d'accroissement de Ia population urbaine, on multiplie les Pour calculer les moyennes par groupe de Ia consomma- estimations de Ia population totale effectuees par Ia Banque tion d' energie et des emissions de gaz carbonique par habi- mondiale (tableau 4) par Ia part de Ia population urbaine tant, on pondere les chiffres par Ia population. dans Ia population totale etablie par I'ONU. Les series d' estimations de Ia population urbaine ainsi obcenues Tableau 9. Utilisation des sols et urbanisation servent alors a calculer Ia population des agglomerations Les term cultivables recouvrent les terres affectees aux cul- urbaines en pourcentage de Ia population urbaine. Dans Ia tures temporaires et aux cultures permanentes, les prairies mesure ou les estimations de ce tableau sont basees s ,u des temporaires, les jardins maraichers ou potagers, et les terres definitions nationales differentes du terme " urbain "• Ia en jacheres temporaires. Les cultures permanentes sont les prudence s'impose lorsqu'on procede a des COmpar.liSOllS cultures qui ne doivent pas etre replantees apres chaque entre pays. recolte ; les terres consacrees a ces dernieres ne com- Les chiffres recapitulatifs de Ia population urbaine en prennent toutdois pas les superficies plantees en arbres pourcentage de Ia population totale sont calcules a partir destines a Ia production de bois ou de grumes. des pourcentages par pays, ponderes par Ia part de chaque Les prairies et pdturages permanents sont les terres consa- pays dans Ia population totale ; les autres chiffres recipitu- crees pendant au moins cinq ans aux herbacees fourrageres, latifs presenres dans ce tableau sont ponderes de Ia meme cultivees ou sauvages. Quelques pays seulement four- maniere, a partir de Ia population urbaine. nissent regulierement des donnees sur cette categoric ; il Tableau 10. Ressources naturelles : forets et eau est en effet difficile de delimiter cette derniere, car elle recouvre les prairies sauvages qui servent de paturages. Les zones forestieres sont les formations naturelles de vege- Les autres terres recouvrent les forets et terrains boises, taux ligneux ou les arbres predominent. et les terres portant des peuplements naturels ou anificiels, Par deboisement annue4 on en tend Ia conversion perma- ainsi que les terres deboisees mais dont le reboisement est nente de zones forestieres a d'autres usages : culture itine- envisage dans un proche avenir. Cette categoric comprend rante, culture permanente, paturage, peuplement ou ame- aussi les terres non cultivees, les herbages qui ne servent pas nagement d'infrastrucmres. Les superficies deboisees ne de paturage, les marecages, les terres incultes et les terrains comprennent pas les zones provisoirement deboisees mais batis. Ces derniers couvrent les terrains residentiels, indus- qui seront replantees, ni les zones degradees par Ia co lecre rriels er de loisirs, ainsi que les zones occupees par des de bois de feu, les pluies acides ou des incendies de 'oret. routes et autres infrastructures materielles. Le tableau indique l'etendue du deboisemem annud des Les donnees sur !'utilisation des terres proviennent de zones forestieres narurelles en superficie et en pourcentage !'Organisation des Nations Unies pour !'alimentation et de Ia superficie totale. !'agriculture (FAO), qui les obtient de sources nationales Les estimations relatives a Ia superficie des zones tores- par le biais de questionnaires annuels et de recensements tieres sont tirees de statistiques nationales rassemblee:> par agricoles effectues par les pays. Tous les pays n'utilisent Ia FAO et Ia Commission economique pour !'Europe des toutefois pas Ia meme definition de I' utilisation des terres. Nations Unies (CEE-ONU). De nouvelles estimation·; ont La FAO ajuste souvent les definitions des categories de ere publiees en 1993 pour les pays tropicaux par Ia fAO, terres et revise, parfois dans une large mesure, les donnees et pour les zones temperees par Ia CEE-ONU/FAO. Ces anterieures. Les chiffres ret1etant les modifications interve- deux organismes n'utilisent toutetois pas les memes dt:fini- nues dans les procedures de recouvrement des donnees tions dans leurs estimations. Pour Ia FAO, les forers r:atu- ainsi que les changements constates dans !'utilisation des relles des pays tropicaux sont denses, des lors que Ia .:ime terres, il importe d'interpreter avec prudence les tendances des arbres couvre une forte proportion de Ia superfic ie et observees. La plupart des donnees sur I' utilisation des qu'il n'y a pas de couvert herbace continu au niveau du a terres se rapportent 1994. sol ; elles sont claires lorsque les terres portent un meLmge La popuftztiorz urbaine est la population en milieu d'an- d'herbages et d' arb res, dont les cimes couvrem 10 % au nee des zones considerees comme urbaines dans chaque moins de Ia superficie, et un couvert herbace continu au pays. Cette definition varie quelque peu d'un pays a!'autre. niveau du sol. Pour Ia CEE-ONU/FAO, les forets sont des La population des villes d{w moins I million d'habitants terres portant des arbres dont les cimes couvrent 20 : la dette publique, la dette a garantie pu- a au titre des credits !'exportation beneficiant d'un soutien blique e: la dette privee non garantie. La dette publique public. Les raux sonr indiques pour les monnaies des pays recouvrE des obligations exterieures comractees par des du Groupe des Sept (G-7), c'est-a-dire le deutsche mark, debiteun publics, y compris les administrations publiques le dollar canadien, le dollar des Etats-Unis, le franc fran- et leurs services, et les organisrnes publics autonornes. La , il croissance par Ia methode des moindres carres, du raux de suffit de prendre Ia caracrerisrique du logarithme du nux croissance exponentiel (points extremes) et du coefficient de croissance calcule et de retrancher Ia valeur I du chi ffre de Gini, ainsi que Ia methode suivie dans !'Atlas de Ia obtenu. Banque mondiale pour calculer le facteur de conversion employe pour estimer les valeurs du PNB et du PNB par Le coefficient de Gini habitant en dollars. Le coefficient de Gini indique Ia mesure dans laquelk Ia repartition du revenu (ou, dans certains cas, des depenses Taux de croissance caLcuie par La methode de consommarion) entre les individus ou les menages des moindres cards d'une economie diffhe d'une repartition correspondant a On estime le raux de croissance, r, en determinant !'equa- une situation d'egalire parfaire. La courbe de Lorenz joint tion d'une droite de regression par Ia methode des les points correspondant aux pourcentages cumules du moindres carres a panir des valeurs logarirhmiques de Ia revenu total echeant aux differents pourcentages cumules variable pour chacune des anmb de Ia periode consideree. du nombre des beneficiaires, en commen<;:ant par les indi- Cette equation de regression revet Ia forme suivante : vidus ou les menages les plus pauvres. Le coefficient de Gini est ega! au rapport, en pourcenrage, de l'aire sittee Log)\= a+ bt, entre Ia courbe de Lorenz er une droire theorique decriv;1nt une situation d' egalite parfaite, a Ia surface du demi-carre qui est Ia transformee logarirhmique de !'equation du raux sirue en dessous de Ia droire. Ce coefficient varie entre zero, de croissance geomerrique : qui represente une simation d'egalite parfaire, et 100 ·vo, qui implique une situation d'inegalite maximale. La Banque mondiale utilise un programme d'anal; se numerique, POVCAL, pour estimer les valeurs du coel fl- Dans ces equations, X est Ia variable, t represente Ia cient de Gini ; voir Chen, Datt et Ravallion, I 992. periode, a Log X0 er b = Log (1 + r) sont les para- metres que I' on cherche a estimer. Si b* est I' estimation Methode de I'Atlas de La Banque mondiale deb produire par Ia methode des moindres carres, il suffit, Le facteur de conversion de !'Atlas pour une annee qud- pour obtenir le pourcentage moyen de croissance annuelle, conque est Ia moyenne du taux de change (ou du factem r, de calculer [caracn!ristique de Log (b *) I], puis de mul- de conversion retenu) pour l'annee en cause et des raux de tiplier le resultar par 100. change des deux annees precedences, compte renu 'le Le raux de croissance ainsi calcule est un raux moyen I' ecart d'int1ation entre le pays concerne et les pays du G 5 representatif des observations disponibles sur Ia periode (AIIemagne, Erats-Unis, France, Japon et Royaume-Un ). consideree. II n' est pas necessairement ega! au raux de Le raux d'int1arion des pays du G-5 esr represente par b croissance effecrif entre deux peri odes donnees. Si I' on sup- variations des det1areurs du DTS. Cette moyenne sur trc·is pose que le modele de croissance exponentiel est celui qu'il ans permet de lisser les Hucruations annuelles des prix ;;t convient d' employer avec les donnees, I' estimation du raux des raux de change pour chaque pays. On mulriplie le PN B de croissance par Ia methode des moindres carres est du pays par le facteur de conversion de Ia methode (ie convergente er efficace. !'Atlas, puis on divise le PNB en dollars ainsi obtenu par lc GRANDS INDICATEURS DU DEVELOPPEMENT DANS LE MONDE 287 nombre d'habiranrs au milieu de Ia plus recente des trois N, = population au milieu de l'annee t; annees pour obtenir le PNB par habitant. p~$ deflateur du DTS en dollars pour l'annee t. Les formules ci-apres decrivent le mode de calcul du facteur de conversion pour l' an nee t: Autres focteurs de conversion La Banque mondiale verifie systematiquement si les raux +et-1 [-'!!__. ,lsJ+e] de change officiels sont des facteurs de conversion ade- . [_!L_f e; !_[e,~ ~ ~ 1 • quats. Elle a recours a un autre facteur de conversion 3 Pt-1 P,_ 2 p, .. ] pt-1 J lorsque l'ecart entre le taux de change officiel et le raux effectivement employe dans le cadre des transactions et celui du PNB par habitant en dollars pour I' an nee t: interieures portant sur des devises ou le commerce inter- national des marchandises est juge exceptionnellement Y,s (Y, I N,)l e; important ; ce n'est le cas que pour un petit nombre de ou: pays {se reporter au tableau de Ia section inritulee « Index Y; PNB courant (en monnaie nationale) pour I' an- des pays et profll des donnees originates >>). Des facteurs nee t; de conversion autres que le raux de change sont utilises ~ = deflateur du PNB pour l'annee t; dans le cadre de Ia methode de !'Atlas et, dans certains e, !aux de change annuel moyen (monnaie cas, dans World Development Indicators pour une annee lationale/dollar) pour l'anm!e t; dererminee. BIBLIOGRAPHIE Ahmad, Sultan. 1992." 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Classification des economies par revenu et par region, 1997 Asie lJfrique Asie de i'Est Asie de !'Ouest et du Sud Ambique Benin C:ambodge Afghanistan Albanic YCmen, Guyanct Burkina faso Chine Bangladesh ArmCnk Rep. du Hairi Cameroun Mongolie Bhoman Azerbaidjan Honduras :V1yanmar l11de Bosnic- Nicaragua RDPiao Nepal Hern:govine Kenya Gamhie Vier Nam Pakisran Madagascar Ghana Sri Lanka Mahwi Cuinec kirghize Mozambique Guinee-Bissau Tadjikisran Ouganda Guinec Rwanda FrtiMc Sonulic reverm Soudan l'vlali 'l'anzanie Mauritanie Za'irtc ~iger Zambic Nigeria Zimhabwe Republique centrafficainc Sao TomC-er· -------~------~--------~-------+----~---+-------~------~~------~~-----+------~ Bo[swana Cap-Vcrr Coreej Rep. Maldives Belarus Turquie Cisjordanie er AlgCric Belize Djibouti dr'm. de Bulgarie Caza Egyprc, Rep. llolivie Lesotho Fidji Es.ronie Iran, Rep. arabe d' Colombie c-Jamibie lies Marshall Federation de islamiquc d' Maroc Cosra Rica Swaziland iles Salomon Russic Ira<[ Tunisic Cuba lndonCsie Kazaksran Jordanie Kiribati Lenonie Liban Micron6ie, Liruanic Rep. arabe Etat5 fed. de :Vlacedoinc, syricnnc GrenaJe Papoua.sic- ERY de' Guaremala Tr:mche Nouvelle- :-.1oldova, ]ama'iquc inj(Jrintre GuinCe Rep. de Panama Philippines Ouzbekisran P;Iraguay Samoa- PCrou Occidental ThaiLmdc Tonga Turkmenistan Rel;cnu Vanuatu Ukraine iilf('rmidiaiiY Yougoslavic, Rep. fed. dch Malaisic Croane Grecc Arabie Libye Antigua-ct~ Samoa Hongrie lie de Man saouditc Barbuda