Nota Kebijakan Edisi 1, April 2012 Reformasi Program Pensiun dan Tabungan Hari Tua (THT) Pegawai Negeri Sipil 70789 Latar Belakang Penilaian aktuaris yang baik harus dilaksanakan Program Pensiun dan Tabungan Hari Tua (THT) Pegawai Negeri Sipil di Indonesia merupakan program-program dengan cermat dan transparan untuk pensiun yang berdiri sendiri, yang berbeda dengan program memperkirakan dan mengungkapkan biaya program pensiun yang melingkupi segmen-segmen angkatan kerja Pensiun dan THT Pegawai Negeri Sipil. lainnya. Program Pensiun Pegawai Negeri Sipil memberikan Pegawai Negeri Sipil anuitas seumur hidup setelah mereka Data yang handal serta metodologi dan asumsi yang memasuki masa pensiun yang dibiayai sepenuhnya oleh diterima dan diakui secara umum harus digunakan pemerintah melalui APBN. Program THT memberikan dalam valuasi aktuaria program Pensiun dan THT manfaat yang dibayarkan secara sekaligus pada waktu memasuki masa pensiun dan juga asuransi kematian sebelum Pegawai Negeri Sipil. dan setelah masa pensiun, dimana program ini seharusnya didanai sepenuhnya oleh iuran pegawai. dengan kelompok kelas menengah yang ukurannya semakin meningkat. Sebagai akibatnya, jenis-jenis layanan pemerintah Akan tetapi, program-program yang ada sekarang, yang berasal yang diharapkan oleh warga negara juga telah berubah. Hal dari tahun 1969, mencerminkan tujuan yang telah usang dan ini membutuhkan angkatan kerja Pegawai Negeri Sipil dengan tidak konsisten dengan reformasi administrasi pemerintahan pendidikan yang lebih tinggi dan lebih profesional. di Indonesia. Program Pensiun dan THT Pegawai Negeri Sipil memang memberikan beberapa jaminan keuangan bagi Program Pensiun dan THT Pegawai Negeri Sipil akan Pegawai Negeri Sipil dan tanggungannya selama masa pensiun memetik keuntungan dari pembaruan menyeluruh untuk mereka. Namun, sejalan dengan waktu serta adanya perubahan- menyesuaikan dengan kondisi ekonomi dan demografis saat perubahan internal pada sistem kepegawaian Pegawai Negeri Sipil ini dan di masa depan, kondisi baru yang tercipta dengan seperti reformasi pola karir dan kebijakan remunerasi, dan juga penetapan Undang-Undang Sistem Jaminan Sosial Nasional faktor-faktor eksternal seperti peningkatan usia harapan hidup (SJSN) pada bulan Oktober 2004, reformasi birokrasi dan penduduk Indonesia membuat program-program yang ada penggajian dalam sistem kepegawaian Pegawai Negeri Sipil saat ini tidak lagi memenuhi tujuan-tujuan dasar yang penting yang masih berlangsung dan semakin pentingnya peran dari skema pensiun apapun, seperti kewajaran, kecukupan, pemerintah daerah. Gabungan dari perubahan demografis, keterjangkauan, keberlanjutan dan efisiensi. reformasi sistem kepegawaian Pegawai Negeri Sipil dan sistem desentralisasi merupakan tantangan yang cukup besar bagi Kondisi politik dan ekonomi Indonesia telah berubah keberlanjutan dan tingkat efektivitas dari skema pensiun yang drastis sejak tahun 1969. Ekonomi Indonesia telah tumbuh ada. Banyak negara yang kini sedang meninjau ulang program- dan terus meningkat pesat setiap tahun. Indonesia kini program usaha kesejahteraannya untuk mengendalikan dan merupakan negara dengan penghasilan menengah-bawah memitigasi risiko-risiko melalui reformasi rancangan pensiun Pertumbuhan Ekonomi & Investasi Indonesia dan sistem pemberian manfaatnya. Hal serupa tampaknya juga berlaku di Indonesia. Peningkatan Layanan Publik profesionalisme, efektivitas, integritas, kualitas layanan Pemerintah Indonesia saat ini juga sedang meninjau ulang dan menganalisis rancangan dan pendanaan program-program Reformasi Birokrasi, Reformasi Penggajian, Penyesuaian Ukuran Organisasi Pensiun dan THT Pegawai Negeri Sipil. Untuk membuat keputusan yang matang terkait perubahan program, perlu dicermati faktor-faktor yang mempengaruhi biaya pensiun Reformasi Program dan dampak keuangan dari perubahan pada rancangan sistem. Pensiun & Selain itu, perubahan yang akan dilakukan pada aturan THT PNS akuntansi akan mengharuskan pemerintah untuk mengukur Penerapan UU SJSN Perubahan Ekonomi dan mengungkapkan biaya dan kewajiban akuntansi program- & Demogra program pensiunnya secara lebih akurat. 2 Bank Dunia Fakta-fakta tentang Program Pensiun Mitos tentang Program Pensiun Pegawai Negeri Sipil..… Pegawai Negeri Sipil Saat Ini Program Pensiun Pegawai Negeri Sipil terlalu mahal dan Program Pensiun Pegawai Negeri Sipil yang ada saat ini biayanya harus dikurangi memberikan anuitas seumur hidup yang setara dengan 2,5% dari gaji pokok terakhir dari setiap tahun masa kerja, hingga Kenyataannya… ke angka maksimum sebesar 75%. Walaupun pengeluaran Program Pensiun Pegawai Negeri Sipil terjangkau dan (expenditures) diperkirakan akan meningkat selama 15 tahun berkelanjutan secara fiskal tetapi memberikan manfaat yang ke depan, program pensiun Pegawai Negeri Sipil tampaknya sangat tidak memadai bagi Pegawai Negeri Sipil tingkat akan berkelanjutan secara fiskal dan tingkat biayanya tergolong menengah dan tinggi ketika mereka memasuki masa pensiun rendah menurut standar internasional. Pengeluaran program pensiun Pegawai Negeri Sipil sebagai persen dari PDB akan meningkat selama 15 tahun ke depan karena adanya lonjakan • Pensiun yang dibayarkan dihitung dengan menggunakan jumlah orang yang pensiun akan tetapi kemudian akan gaji pokok terakhir yang merupakan persentase kecil dari menurun dan kembali stabil. Saat ini kewajiban yang masih seluruh penghasilan yang diterima oleh Pegawai Negeri harus dibayar (kewajiban akrual) berada pada kisaran 44% Sipil, terutama bagi pejabat tingkat menengah dan tinggi. dari PDB dan semakin menurun sejalan dengan waktu karena Dengan demikian, manfaat pensiun yang diterima oleh pesatnya pertumbuhan PDB relatif terhadap peningkatan pejabat tingkat menengah dan tinggi dapat sangat tidak gaji. Besaran kewajiban ini tidak memprihatinkan karena sepadan dibandingkan dengan jumlah penghasilan yang akan menurun dengan berjalannya waktu dan biaya tahunan mereka terima sebelum masa pensiun. program masih terjangkau. • Manfaat program yang ada saat ini dihitung berdasarkan gaji Walaupun tidak ada masalah secara keuangan, program pokok terakhir, bukan berdasarkan rata-rata penghasilan pensiun yang ada saat ini memiliki beberapa masalah utama selama masa bakti seorang pegawai. Gaji pokok terakhir terkait dengan rancangan dan ekuitas: merupakan dasar yang tidak memadai untuk menghitung • Tidak ada penghargaan yang diberikan untuk masa bakti besar manfaat karena tidak mencerminkan penghasilan melebihi 30 tahun walaupun banyak Pegawai Negeri Sipil seorang pegawai selama masa baktinya. Saat ini banyak memiliki masa bakti lebih dari 30 tahun sebelum pensiun, Pegawai Negeri Sipil yang menerima kenaikan jabatan terutama jika usia pensiun akan dinaikkan di kemudian hari. menjelang masa pensiun sehingga manfaat pensiun dihitung berdasarkan penghasilan yang ditingkatkan secara artifisial. • Manfaat pensiun diindekskan kepada tabel gaji pokok dan bukan kepada inflasi, yang membuat program tersebut Program Pensiun Pegawai Negeri Sipil harus direformasi untuk menjadi lebih mahal dan pada akhirnya membatasi pilihan menciptakan sistem yang lebih adil. Program yang ada dapat kebijakan. Pada umumnya, manfaat pensiun dikaitkan ditata ulang untuk memberikan manfaat yang lebih tinggi dan dengan inflasi untuk menjaga daya beli pensiun tersebut. lebih adil dengan tingkat biaya yang sama saat ini. Ruang fiskal Para pensiunan umumnya tidak turut serta di dalam dapat diciptakan dengan meningkatkan usia pensiun secara peningkatan produktivitas dari angkatan kerja yang aktif. bertahap untuk mencerminkan peningkatan usia harapan hidup penduduk Indonesia dan kenyataan bahwa Pegawai Total Pengeluaran (Expenditures) sebagai % dari PDB Negeri Sipil secara umum memiliki tingkat kesehatan yang 1,2% 1,0% lebih tinggi dibanding populasi Indonesia secara keseluruhan, 0,8% dan dengan mengindekskan manfaat pensiun kepada inflasi, 0,6% bukan kepada tabel gaji pokok Pegawai Negeri Sipil yang 0,4% terus mengalami kenaikan. Perubahan-perubahan tersebut 0,2% dapat menurunkan pengeluaran dan kewajiban program 0,0% hingga setengahnya. Penghematan itu dapat digunakan 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 untuk berpindah ke program yang berdasarkan pada indeks keseluruhan penghasilan rata-rata selama masa bakti dimana Kewajiban Akrual sebagai % dari PDB masa bakti diakui hingga 40 tahun. 50% Penerima Manfaat 40% Aktif Fakta-fakta tentang Program THT Saat Ini 30% 20% Program THT terpisah dan berbeda dari program pensiun 10% yang ada saat ini; tetapi memiliki peserta yang sama dan bersaing dengan program pensiun untuk mendapatkan ruang 0% fiskal. Program THT memberikan manfaat secara sekaligus 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2085 pada saat pensiun dan manfaat asuransi kematian sebelum dan Nota Kebijakan | No 1 | April 2012 3 setelah memasuki masa pensiun.Karena terbatasnya sumber Kewajiban Akrual THT sebagai % dari PDB fiskal, alokasi manfaat pasca pensiun antara pembayaran 2.5% sekaligus dan perlindungan penghasilan selama masa pensiun 2.0% merupakan keputusan strategis dalam hal kecukupan manfaat, kebutuhan likuiditas dan keterjangkauan. 1.5% 1.0% Program THT tampak seperti program iuran pasti karena 0.5% didanai oleh iuran pegawai sebesar 3,25%. Akan tetapi, dalam kenyataannya, program ini merupakan program manfaat 0.0% pasti karena manfaat pada waktu pensiun berdasarkan pada 2010 2015 2020 2030 2040 suatu rumus dan bukan berdasarkan akumulasi iuran pegawai. Selain itu, tingkat iuran THT saat ini tidak berdasarkan pada perhitungan aktuaria dari tingkat pendanaan yang dibutuhkan. Perbandingan Kewajiban Akrual THT Tingkat iuran yang dibutuhkan untuk sepenuhnya mendanai 180 Meninggal dunia program tersebut melebihi dua kali lipat dari iuran sebesar 160 pasca pensiun - pensiunan janda/ 3,25% saat ini. Program THT telah mengalami kekurangan duda 140 pendanaan selama bertahun-tahun dan struktur program yang Meninggal dunia ada saat ini mengakibatkan kewajiban yang belum terdanai 120 pasca-pensiun - pensiunan akan semakin meningkat setiap tahun. Jumlah kewajiban yang 100 masih mengalami kekurangan pendanaan itu diperkirakan 80 Meninggal dunia sebelum pensiun - akan terus meningkat sebagai persentase dari PDB untuk 5 peserta aktif, 60 istri/suami & anak hingga 10 tahun ke depan. 40 Meninggal dunia pasca pensiun Program THT juga memiliki kelemahan-kelemahan yang 20 peserta aktif serupa dengan program pensiun karena manfaat dihitung Kewajiban 0 berdasarkan gaji pokok terakhir. Peningkatan gaji pokok endowmen ABO dengan PBO dengan ABO tanpa PBO tanpa peserta aktif sebesar 5% hingga 20% per tahun selama lima tahun terakhir penghentian penghentian penghentian penghentian (freeze) (freeze) (freeze) (freeze) telah meningkatkan kewajiban THT secara signifikan, karena baik manfaat THT yang belum termasuk asuransi kematian (endowmen) maupun manfaat asuransi kematian pasca pensiun, kewajiban THT adalah bagi manfaat endowmen dan setengah didasarkan pada gaji pokok terakhir pada saat pensiun. lagi bagi manfaat asuransi kematian. Pendanaan yang tidak semestinya itu mengakibatkan terjadinya Apabila pemerintah memutuskan untuk menggunakan penghentian manfaat di tahun 2011 dan pada beberapa tahun indeks rata-rata penghasilan keseluruhan masa bakti dalam terakhir pemerintah telah secara teratur memberikan iuran menghitung manfaat pensiun Pegawai Negeri Sipil, maka khusus dari APBN kepada program THT walaupun program merupakan suatu hal yang logis dan konsisten untuk tersebut seharusnya dibiayai sepenuhnya dari iuran pegawai. menggunakan penghasilan yang sama sebagai dasar untuk menghitung manfaat THT. Akan tetapi hal ini akan secara Kewajiban yang belum terdanai juga memiliki masalah signifikan meningkatkan kewajiban manfaat endowmen dan tersendiri. Asumsi suku bunga dan peningkatan gaji yang asuransi kematian. kini digunakan untuk menghitung kewajiban program tidaklah konsisten dengan pengalaman terakhir dan dengan Rancangan Program THT saat ini menyebabkan program lingkungan ekonomi makro yang ada. Selain itu, manfaat ini tidak akan pernah stabil secara keuangan dan tidak asuransi kematian pasca pensiun bagi para pensiunan saat berkelanjutan secara keuangan tanpa dukungan iuran khusus ini dan yang akan datang berjumlah cukup besar dan lebih secara tahunan dari pemerintah. Salah satu dari pilihan berikut besar dari yang dilaporkan sebelumnya. Sekitar setengah dari perlu dilakukan, yaitu, manfaat harus dipastikan dan iuran ditentukan secara aktuaria atau tingkat iuran harus dipastikan Program THT tidak stabil secara keuangan. dan besar manfaat harus berdasar pada nilai akumulasi dari iuran yang telah dibayarkan. Kewajiban THT yang belum terdanai lebih besar dari yang dilaporkan sebelumnya dan akan menciptakan Mengapa Reformasi Dibutuhkan beban APBN yang semakin besar. Karenanya, program THT harus ditata ulang untuk menjaga keberlanjutan Reformasi program Pensiun dan THT Pegawai Negeri Sipil program dan meminimalkan potensi dampak dibutuhkan untuk mendukung arahan strategis dari reformasi keuangan terhadap APBN birokrasi dan penggajian Indonesia, memastikan konsistensi dengan keseluruhan strategi Manajemen SDM Aparatur bagi 4 Bank Dunia SASARAN REFORMASI Proses Reformasi Mendukung kebijakan Manajemen SDM Aparatur dengan mengaitkan manfaat kepada rata-rata penghasilan seluruh masa bakti Memberikan manfaat yang adil bagi seluruh Pegawai Negeri Sipil pada semua Menetapkan kerangka birokrasi tingkat penghasilan dan kelompok kerja Memberikan keseimbangan antara pendapatan bulanan dan likuiditas Meningkatkan usia pensiun dan mengaitkan kepada peningkatan usia harapan hidup Identi�kasi langkah implementasi Indeks manfaat ke inflasi dan bukan gaji pokok dan waktu Biaya dalam batas �skal bagi jumlah kompensasi Pegawai Negeri Sipil Berkelanjutan secara �skal dalam jangka waktu pendek dan panjang Analisis rancangan dan perumusan Mengalokasikan risiko dengan adil antara Pegawai Negeri Sipil dan Pemerintah strategi reformasi Keadilan antar generasi Pegawai Negeri Sipil dan wajib pajak Kebijakan pendanaan yang dikaitkan dengan sasaran ekonomi makro Langkah-langkah implementasi Penerapan standar akuntansi internasional Alokasi biaya akuntansi ke tingkat pemerintah daerah Administrasi program yang akurat dan e�sien Program yang telah direformasi Pegawai Negeri Sipil, dan pada akhirnya menjamin integrasi Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi dengan program-program Sistem Jaminan Sosial Nasional Birokrasi (Kemenpan & RB), Badan Kepegawaian Negara (SJSN), walaupun hal itu belum akan terjadi hingga tahun (BKN) dan Lembaga Administrasi Negara (LAN). 2029. Program Pensiun dan THT Pegawai Negeri Sipil harus diselaraskan dengan program-program SJSN dengan cara Dukungan yang Diberikan oleh Bank yang memungkinkan tujuan-tujuan yang ditetapkan bagi Dunia sejauh ini….. program Pensiun dan THT Pegawai Negeri Sipil dapat dicapai secara agregat melalui kombinasi program-program tersebut Bank Dunia telah mengadakan lokakarya untuk pembangunan dan program-program SJSN. Ketika mendefinisikan pilihan kapasitas, melakukan analisis keuangan tentang potensi biaya reformasi, pemerintah perlu mempertimbangkan faktor yang akan datang dan keberlanjutan program Pensiun dan ekonomi, teknis, administrasi, warisan politis serta masalah THT Pegawai Negeri Sipil yang ada saat ini, melakukan peralihan dan sasaran-sasaran reformasi. analisis terhadap serangkaian pilihan reformasi dan menyajikan hasilnya kepada berbagai pejabat pemerintahan. Yang Perlu Dilibatkan Hasil-hasil analisis tersebut telah didokumentasikan dalam suatu laporan aktuaria dan dalam suatu ringkasan eksekutif. Perlu diadakan dialog kebijakan antar kantor pemerintah Dokumen-dokumen tersebut dapat digunakan sebagai dasar yang berkaitan dan dengan suatu kelompok kerja yang terdiri pembicaraan dan pertimbangan pilihan reformasi. Akan dari pejabat pemerintahan yang mewakili para pemangku tetapi, para pejabat pemerintahan senior perlu mengambil kepentingan utama, termasuk, tetapi tidak terbatas kepada, peran yang lebih aktif agar proses ini berjalan sesuai dengan Kantor Wakil Presiden, Kementerian Keuangan (Kemenkeu), yang direncanakan. Nota Kebijakan ini dibuat sebagai bagian dari masukan Bank Dunia kepada Pemerintah Indonesia dalam Reformasi Program-Program Pensiun Pegawai Negeri Sipil dan merupakan edisi pertama dalam serangkaian Nota Kebijakan tentang masalah reformasi program-program pensiun Pegawai Negeri Sipil. Nota ini disusun oleh unit Social Protection dari Kantor Bank Dunia Jakarta dan ditulis oleh Mitchell Wiener (Ahli Jaminan Sosial Senior, EASHS) dan Iene Muliati (Ahli Jaminan Sosial, EASHS). Nota ini disusun berdasarkan Ringkasan Eksekutif yang diterbitkan dengan judul “Program-Program Pensiun Pegawai Negeri Sipil untuk Era Baru� (Civil Service Retirement Programs for a New Era), Laporan Konsultan Aktuaria tahun 2011 oleh Yves Guérard bagi Bank Dunia dan berbagai pembicaraan dengan perwakilan utama Pemerintah Indonesia. Penulis ingin mengucapkan terima kasih kepada Theo Thomas, Staffan Synnerstorm, Erwin Ariadharma (tim Manajemen Sektor Publik Bank Dunia di Jakarta) dan Yves Guérard (Konsultan Aktuaria) atas masukan dan pembicaraan. Pendanaan untuk pembuatan catatan ini disediakan oleh Delegasi Uni Eropa untuk Indonesia dan Brunei Darussalam, Kerajaan Belanda, Pemerintah Swiss dan Lembaga Amerika untuk Pembangunan Internasional (USAID). Temuan-temuan, penafsiran dan kesimpulan-kesimpulan yang disampaikan di sini tidak selalu mencerminkan pandangan Dewan Direktur Eksekutif Bank Dunia atau Pemerintah yang mereka wakili. Untuk informasi lebih lanjut, silahkan menghubungi Mitchell Wiener (mwiener@worldbank.org) atau Iene Muliati (imuliati@worldbank.org). KANTOR BANK DUNIA JAKARTA Gedung Bursa Efek Indonesia Menara II/Lantai 12 Jl. Jend. Sudirman Kav. 52-53 Jakarta 12910, Indonesia Tel: (6221) 5299-3000 Fax: (6221) 5299-3111