34721 Adiferencia de intentos anteriores, una caracteristica saliente de los programas de liberalización comercial implementados a partir de mediados de los SO, fue la adopción de los instrumentos de defensa comercial sancionados por laDMe. Este libro analiza la administración de las medidas antidumping yde salvaguardias por parte de siete países que paralelamente implementaban importantes programas de liberalización: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, México yPerú. Con elobjeto de mantener el apoyo en favor de sus programas de apertura, losgobiernos aseguraron queibanaconsiderarla implementaciónde medidas en aquellos casos excepcionales de aumentos delacompetenciaconlas importaciones. Laadopción deestos instrumentos ayudó aimpedir la proliferacióndela multiplicidad de barreras que caracterizó las reversiones de casi todos los anteriores intentos de liberalización. También contribuyó a un cambio en lacultura de la administración pública, de una caracterizada por relaciones de poder, hacia otra caracterizada por eluso de criterios unificados, objetivos y transparentes. Sinembargo, elelemento clave para explicar estos resultados, radica en el coraje y habilidad politica de los responsables de administrar estos instrumentos. El uso cuidadoso de la discreciónpermitida por las reglas multilaterales resultóa menudoen la no'adopción de medidas, oen la adopciónde barreras muyinferiores a las autorizadas por la DMe. Salvaguardias yAntidumping en laliberalización comercial de América Latina Combatiendo el fuego con fuego J. Michael Finger Julio J. Nogués Salvaguardias yAntidumping . en la liberalización comercial de América Latina Combatiendo el fuego con fuego ID SIGLO ))((J THE WORLD BANí< SIGLO )l(I Siglo XXI de España Editores S.A. Siglo XXI Editora Iberoamericana S.A. Salvaguardias y antidumping en la liberación comercial de América Latina: combatiendo el fuego con fuego / coordinado por J. Michael Finger y Julio J. Nogues - la ed. - Buenos Aires : Siglo XXI de Argentina Editores: Banco Mundial, 2005. 440 p.; 21x15 cm. (Economía) ISBN 987-1013-36-1 1. Comercio Exterior-América latina. 1.Finger,J. Michael, coord. Il. Nogués,JulioJ., coord. CDD 382.098 Los resultado s. interpretaciones y conclusiones presentados en este inf orme corresponden a los autores y no reflejan necesari amente las opinione s de los miembros del Directori o Ejecutivo del Banco Mundial ni de los gobiernos que representan . El Banco Mundial no puede garanti zar la exactitud de los datos incluidos en este documento. Los límites. colores. denominaciones y otra información presentada en cualquiera de los mapa s incluidos en este documento no impl ican ningún juicio de parte del Banco Mundial con respecto a la situación legal de ningún territorio. como tampoco el respaldo ni aceptación de dichos límites. El material que conforma este documento está sujeto a dere chos de autor. Ninguna parte de este do cument o pued e ser reproducida ni transmitida de manera alguna como tampoco a través de ning ún medio, ni electr ónico ni mecánico, incluyendo las fotoc opias, grabaciones, o inclusi ón en cualquier sistemade almacenamiento y recuperación de información, sin el permiso previo del Banco Mundi al. El Banco Mundial promueve la divulgación de este documento, por lo que normalmente otorgará el permi so a la brevedad. Para obtener el permiso para fotocopiar o reimprimir este informe. sírvase enviar una solicitud con su información completa a: Copyright Clearance Center, Inc.. 222 Rosewood Orive. 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Argentina Telefax: 4381-5708 /5878 Diseño de tapa: Aleiandra Corte; Diagramación: Mari SlIárez Corrección: Raqnel Vi//a,~l(J Queda hecho el depósito que marca la ley 11.723 Impreso en Argentina I Printed in Argentina A Aloryy SJ'I/'illo, qm'.laranteel troyecto siempremantmseron elespíritu deauentttra AUTORES Elías Baracat: Profesor UCEMA (Universidad del CEMA, Buenos Aires). Ex Presidente de la Comisión Nacional de Comercio Exterior de Argentina. Josefina Carnminati: Abogada, Universidad Católica de Perú. Ex asesora Legal del Vice Ministerio Comercio. Ex asesora de la Asociación de Exportadores (ADEX). J. Michael Finger: Lead Economist (retirado) del Banco Mun- dial. Vernon F. Taylor Distinguished Professor, Trinity Uni- versity, San Antonio, Texas: Estados Unidos. Jorge G. González: Profesor y Director del Departamento de Economía, Trinity University, San Antonio, Texas: Estados Unidos. Honorío Kume: Investigador del Instituto de Investigación Económica y Aplicada. Profesor de la Universidad del Esta- do de Rio de Janeiro. Coordinador Técnico de Tarifas Adua- neras, del Ministerio de Hacienda, Economía y Planeamien- to: 1990-1993. Francisco Monge-Ariño: Graduate Teaching Associate en Ohio State University: Estados Unidos. Miembro consultor CAATEC. Ex director Oficina Económica de la Cámara de Comercio de Costa Rica. Ricardo Monge-González: Director Ejecutivo CAATEC. Pro- fesor Universidad Latina de Costa Rica. Ex director investiga- ción CINDE. Asesor Presidencial de Costa Rica: 1998-2002. 7 Julio J. Nogués: Profesor, Escuela de Gobierno, Universidad T. Di Tella, Buenos Aires. Ex Subsecretario de Comercio Internacional y Director Ejecutivo del Banco Mundial. Ex representante Comercial de Argentina en Estados Unidos. Guida Piani: Investigadora del Instituto de Investigación Eco- nómica y Aplicada. Asesora de Coordinación Técnica de Tarifas Aduaneras del -Ministerio de Hacienda, Economía y Planeamiento: 1990-1993. Mauricio Reina: Investigador Asociado de Fedesarrollo, Bo- gotá, Colombia. Ex Viceministro de Comercio Exterior de Colombia. Luz Elena Reyes de la Torre: Socia de SAl Consultores, S.e. Panelista de la OMe. Ex Directora General Adjunta de la Unidad de Prácticas Comerciales Internacionales. Negocia- dora en Tratados de Libre Comercio. Sebastián Sáez: Consultor, ex Representante Alterno de Chi- le ante la OMe. Integrante de los equipos del Gobierno en sus negociaciones con los Estados Unidos y la Unión Europea. Raúl León Thorne: Consultor en Negociaciones de Comer- cio Internacional. Ex Miembro del Consejo Anti-dumping y de Salvaguardas, INDECOPI. Richard Webb: Director, Centro de Investigación Económi- ca, Universidad San Martín de Porres, Lima.Ex Presidente del Banco Central de la Reserva. Sandra Zuluaga: Investigadora Asociada de Fedesarrollo, Bogotá, Colombia. Ex Asesora del Viceministro de Comer- cio Exterior de Colombia. 8 PREFACIO Desde una perspectiva nacional, el presente libro analiza la experiencia de los funcionarios encargados de administrar las políticas de reforma, especialmente aquellos que crearon y utilizaron los mecanismos de "defensa comercial" o "pro- tección contingente" para apoyar los programas sin preceden- tes de liberalización comercial de América Latina. Mientras que estos mecanismps -salvaguardias y antidumping en par- ticular- son frecuentemente asociados con las negociaciones internacionales y las relaciones comerciales entre países, este libro hace referencia al control interno de la política comer- cial. El tema es el control del acuerdo tácito entre el gobierno y los productores nacionales sobre el tipo y la cantidad de competencia internacional que la industria debe enfrentar. En estos últimos años, se han publicado muchas investi- gaciones sobre el uso de los instrumentos de defensa comer- cial; un artículo de investigación que se encuentra actualmen- te en preparación del profesor Douglas Nelson de la Tulane Univer sity, incluye más de 200 referencias. Pero, de acuerdo con lo señalado por el profesor Nelson, esta investigación se realiza en gran parte, conside rando a las salvaguardias y el antidumping como instrumentos para la creación de protec- ción y la tentación de solicitar protección que estos mecanis- mos rep resentan. Para la literatura, agrega, las defensas comer- ciales son el villano, no el héroe. El trabajo al que hacemos referencia en este libro, parte desde una perspectiva más heroica. Este trabajo enfatiza el modo en que la creación de esos mecani smos obstaculizó las 9 oportunidades de buscar otras formas de protección y de qué manera los mecanismos ayudaron a los encargados de admi- nistrar los instrumentos a introducir límites políticamente efectivos sobre las presiones que, de otra manera, hubieran revertido los intentos previos de liberalización. U n segundo punto de partida es que la existencia de acuer- dos detallados de la OMe sobre salvaguardias y antidumping podrían sugerir que la utilización de esos instrumentos no es más que un tema técnico de "cumplir con las normas"; una actividad que no demanda habilidad política o administrati- va. Las experiencias analizadas en este libo demuestran, sin embargo, que éste no es el caso. La administración adecuada de los mecanismos ha sido crucial para defender y apoyar los programas de liberalización. Otra motivación para organizar el estudio es la preocu- pación de que el análisis de estos temas proviene, en gran medida, de la perspectiva de las negociaciones de Ginebra, muy poco de la perspectiva de los encargados de administrar las políticas nacionales. La perspectiva de Ginebra es la visión mercantilista de que las exportaciones son buenas y las impor- taciones malas. La liberalización de los países analizados en este libro se ha basado, sin embargo, en principios económicos más sofis- ticados, que reconocen los beneficios internos que provienen de una competencia creciente desde el exterior y del mayor acceso de los consumidores y productores a las mercaderías importadas. Este libro destaca la contribución de los respon- sables de administrar políticas domésticas, los que se queda- ron en casa para organizar el apoyo interno y para enfrentar la oposición interna, mientras que los diplomáticos disfruta- ban del romance de las negociaciones internacionales. En América Latina, muchos líderes han pagado un eleva- do costo político y personal por haber liberalizado sus econo- mías. A estos costo s se sumaron los asociados con el objetivo de administrar las normas internacionales para disciplinar en vez de defender la aplicación de las restricciones comerciales 10 en forma más efectiva. Las restricciones a la importación im- puestas por los usuarios tradi cionales de medidas de protec- ción contingente se caracterizan por regulaciones relativamen- te proteccionistas -de acuerdo con las normas de la üMC-, que no han sido aprobadas en lospaíses estudiados en este tra- bajo. Esto ha sido el fundamento de una intensa crítica por parte de la industria de América Latina, de las medidas y regulaciones que los líderes latinoamericanos pusieron en vigencia. Debido a que el trabajo tiene aplicación a las negociacio- nes multilaterales, el objetivo es introducir la realidad asocia- da con el control de las políticas de un país en desarrollo -los temas que los encargados de administrar la reforma en las ca- pitales nacionales deben enfrentar y los limitados recursos que deben aceptar-o Las experiencias analizadas demuestran que las normas multilaterales apo yan la liberalización, pero enfa- tizamos que los determinantes del éxito y fracaso dependen de la habilidad y el coraje de los responsables de administrar las políticas. Creemos que la experiencia de América Latina en la utilización de los mecanismos de defensa comercial como elementos del esfuerzo realizado para la liberalización comer- cial, deberían ser considerados por los negociadores de la Ronda de Doha como ejemplos del modo en que las normas multilaterales podrían ser aún más sustentadoras de la libera- lización. La utilidad de esta experiencia dependerá, sinembar- go, de que los negociadores consideren a estas normas desde la perspectiva del control de las presiones internas a favor y en contra de la liberalización, en vez de hacerlo desde la pers- pectiva de la regulación de los intereses de los exportadores de un país contra los productores de un país importador. Enfati zamos que éste no es un estudio acerca de quién cumplió con las normas de la üMe y quién no. Dicha evalua- ción es la responsabilidad del sistema de solución de cont ro- versias de la OlvlC, Deberíamos señalar, sin embargo , que los estudios muestran una participación mínima de los países en estas cont roversias. Estos países no han tenido más problemas 11 para cumplir con las normas, que los usuarios tradicionales de estos mecanismos. Nuestros estudios analizan de qué modo los países en desarrollo han utilizado estas normas en forma efectiva, y cómo las normas podrían haber colaborado más para lograr lo que pretendían. El concepto de "trato especial y diferente" no aparece en este libro. N uestra intención siempre ha sido la de considerar la experiencia latinoamericana, la experiencia de un país en de- sarrollo, como parte de la experiencia mundial; no como una experiencia secundaria, no como una experiencia única de la que no puede aprenderse nada que pueda mejorar el control de las políticas de los países industrializados. Antecedentes Debido a que deseábamos darle voz a los encargados de administrar las políticas de reforma, nuestra tarea más impor- tante fue la de identificar a autores que habían estado directa- mente involucrados en el diseño y administración de los mecanismos de defensa comercial. Una vez que se completa- ron los estudios preliminares, reunimos a los autores en un taller, organizado por el Banco Mundial en Buenos Aires. Además de los autores de los países y los ca-autores, un selec- to grupo de economistas internacionales de Latinoamérica hicieron importantes contribuciones: ]ulio Berlinski, Pablo Sanguineni y Diana Tussie. El taller proporcionó una buena oportunidad para que cada grupo aprendiera de los otros, para que los autores gozaran del beneficio de los comentarios y sugerencias sobre el modo en que podían completar sus estu- dios. Pablo Sued fue el encargado de tomar notas y su habili- dad analítica hizo que su contribución fuera muy valiosa. La señora María N. Gondell brindó su hábil apoyo, vin- culando impecablemente los aspectos administrativos en La- tinoamérica con los de Washington. También reconocemos con gratitud el importante y entusiasta apoyo al proyecto brindado por Axel van 'I'rotsenburg Director del Banco Mundial en Buenos Aires. También agradecemos al personal 12 administrati vo de esta oficina regional po r su colaboración entusiasta y con predisposición y experiencia. Del mismo modo,sin el apoyo y entusiasmo de Bernard Hoekman, Alan Winters y Beata S. Javorcik del Banco Mundial en Washing- ton, no habríamos podido realizar el trabajo. El financiamiento de este proyecto provino del World Bank-Netherlands Partnership, al que deseamos expresar nuestro agradecimiento, no sólo por los fondos, sino también por la voluntad de apoyar un trabajo prometedor sobre la base de un a propuesta sólida pero no puntualmente det allada. l3 REFLEXIONES SOBRE LOS ESTUDIOS Y SUS LECCIONES ]. MicbaelFingery jlflio]. Noglfés Introducción Este libro presenta: · una visión positiva de la liberalización y eliminación de las barreras comerciales para lograr la integración de las economías latinoamericanas a la economía in- ternacional; · y más específicamente, del modo en que varios gobier- nos latinoamericanos crearon y administraron salva- guardias y mecanismos antidumping como parte de la liberalización. La principal contribución de este libro está constituida por una serie de estudios acerca del modo en que siete países latinoa- mericanos: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, México yPerú utilizaron esosinstrumentos.Los trabajos fueron dirigidos por analistas del país respectivo y muchos de ellos fue- ron funcionarios gubernamentales de alto rango durante la libe- ralización de su país, y participaron en la creación y la adminis- tración de dichos instrumentos. En vez de examinar los aspectos técnicos del dumping, el daño, etc ., les pedimos a los autores que examinaran el uso de 15 los instrumentos como herramientas de control administra- tivo de las políticas de liberalización: · El rol que los encargados de administrar las políticas les asignaron a los instrumentos como parte del pro- grama de liberalización, · Cómo su uso contribuyó a mantener una dinámica de apertura hacia el comercio internacional, · Cómo los responsables de administrar las políticas solu- cionaron los problemascausados por esos instrumentos. Debido a que las salvaguardias y el antidumping son ins- trumentos que por su naturaleza imponen restricciones a la importación, era de interés identificar de qué manera los en- cargados de aplicar las políticas administraron disciplina al implementarlos, por ejemplo: mediante el contenido econó- mico de las normas, o el efecto disuasivo de los requerimien- tos de información impuestos a los solicitantes y al gobierno. En este resumen brindamos, en primer lugar, nuestras reflexiones sobre el estudio de cada país. Aunque muchos de los elementos que resaltamos en estas reflexiones figuran en las experiencias de varios países, seleccionamos el material para que las conclusiones que sacamos sobre un trabajo, sólo se superpongan mínimamente con las conclusiones de los otros -es decir, de cada estudio resaltamos la lección saliente: su "ventaja comparativa"-. Hay mucho más en cada trabajo de lo que incluimos en nuestras reflexiones; éstas son una invita- ción a leer los estudios y no un sustituto. En segundo lugar, analizamos el uso general de las medi- das de defensa comercial. Finalmente, consideramos otros te- mas relacionados: comparamos las instituciones responsables de los distintos países, y profundizamos en el modo en que las normas de la aMC para estos mecanismos contribuyeron al esfuerzo de liberalización y cómo dichas normas podrían brin- dar más apoyo. 16 Reflexiones sobre los estudios de los países Economia política de las medidas antidumping .v salvaguardias en Argentina, Julio). Noguésy ElíasBaracat En 1989, Argentina comenzó la implementación de una serie de reformas económicas que fueron revolucionarias en cuanto a veloc idad, alcance y profundidad. Los sectores más importantes de la economía, que habían sido previamente dominados por las empresas públicas fueron privatizados, la inversión extranjera fue puesta en un pie de igualdad con la nacional. Las licencias de importación fueron eliminadas, los aranceles que promediaban el 40 por ciento a mediados de los 80 se redujeron al14 por ciento a mediados de los 90. En cuan- to a las importaciones dentro del Mercosur, la mayoría de los aranceles se redujeron a cero a mediados de los 90. La adopción de instrumentos comerciales, antidumping y salvaguardias sancionados por el CATTIOMC fue una par- te pequeña pero importante del paquete de reformas. Al pre- parar las reglamentaciones y crear los mecanismos institucio- nales para administrarlos, Argentina intentó incorporar sólidos principios económicos a sus estructuras y establecer disciplina sobre su uso. La presunción inherente a dichos mecanismos era que al adherir alos requerimientosde la OMC se fortalecería la posición del gobierno para poder resistir a las presiones proteccionistas internas. Esta presunción resultó ser falsa. Las importaciones aumentaron fuertemente con poste- rioridad a las reformas comerciales iniciales. Este aumento se debió, tanto al hecho de fijar el tipo de cambio a un nivel que posteriormente resultó ser insostenible, como a laeliminación de las restricciones a la importación. Como consecuencia, hubo presiones por parte de la comunidad empresarial para aplicar los restantes instrumentos de protección, especialmen- te el antidumping. 17 Antidumping La estrategia del gobierno fue demorar las decisiones so- bre las iniciaciones mientras completaba las nuevas arquitec- turas reglamentarias e institucionales. En abril de 1992, el ministro de Economía Domingo Cavallo pronunció un dis- curso muy comentado para la comunidad empresarial, en el que se mostró firme al anunciar que el gobierno no utilizaría medidas antidumping hasta que el nivel de precios se estabili- zara. El objetivo más importante de esa política era controlar la inflación y el gobierno consideraba que la competencia de las importaciones era una fuente importante de disciplina de precios. Aunque el gobierno recibió 135solicitudes, entre 1988 y 1994, sólo se iniciaron 69 investigaciones. Lo s reclamos en contra de la administración del an- tidumping convencieron al gobierno de que debía actualizar el mecanismo. El primer paso fue incorporar el código anti- dumping de la Ronda de Tokio a la legislación argentina. Durante la preparación de las reglamentaciones operaciona- les para el mecanismo antidumping, la Unión Industrial Ar- gentina presentó un anteproyecto, cuyas reglamentaciones seguían las de Estados Unidos. Sin embargo, el gobierno adop- tó un código más liberal que incluía varias disposiciones que podían servir de base para limitar su uso. (Dichas disposicio- nes están permitidas pero no son exigidas por elcódigo GATT.) Ent re esas disposiciones se encontraban las siguientes: · La regla del derechol7IeJ/or(le.uerdN!YJ, que permite al gobier- no limitar los derechos antidumping hasta alcanzar el nivel necesario para evitar eldaño en caso de que dicho nivel fuera inferior al margen de dumping considerado, · U n método para imponer derechos antidumping que les permitía a los exportadores conocer el precio que debían fijar para evitar dichos derechos, o Una cláusula de interés nacional que le permite al gobierno no aplicar las medidas aun cuando las reso- luciones de dumping y daño son po sitivas. 18 El segundo elemento clave de la reforma del mecanismo antidumping fue crear una oficina técnica para administrar las investigaciones de daño: la Comisión Nacional de Comercio Exterior (CNCE). El motivo más importante para que e! go- bierno decidiera la creación de una comisión técnica radicaba en los resultados del análisis de los sistemas antidumping existen- tes (principalmente países industriales), en los cuales la prueba del daño, a diferencia de la determinación de dumping, brindaba más oportunidades de aplicar disciplina. La definición legal de dumping difiere considerablemente de la definición intuitiva o económica -el precio de exportación es inferior al precio en el mercado interno- como consecuencia de lo cual, virtualmente se ha encontrado dumping en cada investigación realizada en los países con reglamentaciones antidumping en vigencia. La CNCE, creada en 1994, depende de! Ministerio de Economía. El personal técnico prepara e! informe de daño, los miembros de la Comisión deciden posteriormente si la prue- ba da lugar a una determinación de daño positiva. Para asegu- rar la competencia e independencia de lo s miembros de la Comisión, la contratación de! personal técnico fue realizada por una consultora privada. Las decisiones se toman por ma- yoría de votos de su presidente y cuatro miembros; mediante estas decisiones se determina legalmente si corresponde apli- car la acción antidumping. Contrariamente a lo que esperaba e! gobierno, las circuns- tancias macroecon órnicas de la Argentina hicieron que la ca- pacidad de los instrumentos comerciales sancionados por la aMC y e! análisis técnico efectuado por la CNCE para disci- plinar la aplicación de las restricciones comerciales fueran insuficientes. Las políticas de liberalización comercial y la sobrevaluación de! tipo de cambio llevaron a un fuerte aumen- to de las importaciones, de menos de $5 mil millones de dóla- res anuales a fines de los 80, a más de $30 mil millones de dó - . lares en 1998. Esta situación provocó e! desplazamiento a gran escala de la producción nacional. Por primera vez en varias d écadas, la tasa de desempleo alcanzó ellO por ciento en 1993 Yaumentó a 20 por cient o en 1995. 19 Con posterioridad a la adopción de las nuevas reglamen- taciones antidumping y a la creación de la Comisión, Argen- tina llegó a ser uno de los países que más utilizó el antidum- ping en el mundo. Desde 1995 hasta 1999, Argentina aplicó 65 medidas antidumping, siendo superada únicamente por la Unión Europea: 105, Estados Unidos: 104 y Sudáfrica: 75. Mientras que las normas antidumping del viejo Código Aduanero habían proporcionado poca disciplina en cuanto al momento de imponer las restricciones, del mismo modo el poder discrecional del gobierno se encontraba mínimamente limitado si decidía no actuar. Con las nuevas normas, los pla- zos, los contenidos estándar de las solicitudes, etc., el gobier- no no podía posponer el inicio de las investigaciones indefi- nidamente. Además, en la difícil situación económica que la Argentina estaba atravesando, muchas industrias podían cum- plir con los requerimientos standard para solicitar alivio. Los análisis técnicos de los hechos demostraron que muchas in- dustrias eran dañadas por la competencia de las irnportacio- nes -que segun as normas mereClan protecclOn-. , 1 "' " . El I nue- vo mecanismo proporcionó una mínima influenciapolíticapara que el gobierno pudiera resistir a las presiones proteccionistas. El gobierno, especialmente entre 1999 y 2001, se vio imposibi- litado de descartar las determinaciones técnicas, debido a que la economía se encontraba en recesión y el peso estaba fuerte- mente sobrevaluado. Un alto po rcentaje de investigaciones fi- nalizaron con decisiones para imponer restricciones. Salvaguardias Al establecer un mecanismo de salvaguardias, el gobier- no intentó seguir el espíritu y la letra del acuerdo de salvaguar- dias de la O'MC. Una industria que solicita protección debe presentar un plan de inversión y reformas estructurale s para demostrar cómo superará su desventaja competitiva. Además, la CNCE está autorizada para considerar el costo pot encial para los consumidores de la acción solicitada. --20 La CNCE rechazó ocho de las primeras nueve solicitu- des de salvaguardias que recibió debido al costo al consumi- dor y a que e! solicitante no brindaba un plan de recuperación convincente. Desde la perspectiva de! que solicita protección, el instrumento de salvaguardia llegó a ser una alternativa menos atractiva que e! antidumping. El lado positivo de la historia es que la liberalización, que tanto costó conseguir, se ha mantenido casi en su totalidad. A partir de la devaluación, Argentina inició 14investigaciones an- tidumping en 2002, unaen 2003, y 7en elprimersemestre de 2004. Lecciones La disciplina proviene en parte de la aceptación generali- zada de que e! aislamiento no es una política económica efec- tiva. Con respecto a la aceptación de Argentina de la discipli- na de las normas internacionales, e! contenido económico de las normas no fue una fuente de disciplina. En una situación de macroequilibrio, e! análisis de! daño separa a la minoría de la mayoría. En una situación de desequilibrio como la que atravesó Argentina, los análisis técnicos mostraron que la ma- yoría merecía protección. La lección más importante de este trabajo es que, a pesar de! macrodesequilibrio y la crisis, las normas de la OMC evi- taron la proliferación de los instrumentos proteccionistas que históricamente caracterizaron las crisis de Argentina -una proliferación que en e! pasado provocó que fuera imposible mantener la apertura. Mecanismos antidumpingJ' de aaluaguardia: Laexperiencia brasileña, 1988-2003 . Honorio Kume y Guida Piani A fines de la década del 80, el proceso de industrializa- ción consistente en la sustitución de importaciones y las repe- tidas crisis carnbiarias habían llevado a la acumulación de se- 21 veros controles de importación, por ejemplo: listas de articu- los prohibidos, límites específicos ajas compras de productos extranjeros por empresa, autorizaciones de importaciones de acero y productos de informática por embarque. Los arance- les eran altos, se aplicaron muchas sobretasas, se podían apli- car valores aduaneros fijos en caso que los funcionarios consi- deraran que había irregularidades en los precios de importación y, en algunas circunstancias, también se recurría a exenciones impositivas. La aplicación de las restricciones se realizaba mediante procedimientos en los que los funciona- rios gubernamentales gozaban de amplia discrecionalidad y las decisiones se tomaban frecuentemente a nivel sectorial. Reformas Mientras que otros países latinoamericanos abrieron sus economías rápidamente y, por lo general, bajo el liderazgo de un gobierno, la reforma en Brasil abarcó varias presidencias. El gobierno de Sarney pudo lograr en 1988 y 1989 cierta re- ducción de aranceles y, en marzo de 1990, a poco tiempo de comenzar su mandato, el gobierno de Collor de Mela intro- dujo un grado de flexibilidad para el manejo del tipo de cam- bio, suspendió el programa de límites específicos de compras extranjeras por empresa y eliminó -una cantidad de regímenes especiales de importación. El gobierno también anunció una refo rma arancelaria que, a mediados de 1993, redujo el aran- cel promedio para productos industriales al 20 por ciento. El control de la inflación era, como en otros países lati- noamericanos, una razón primordial para reducir las barre- ras a la importación. El Plan Real, que fue lanzado en julio de t994 por el gobierno del presidente Itamar C. Franco y que coruinuara luego durante la mayor parte de los dos mandatos de Fernando H . Cardoso, consideraba a la inflación como su meta más importante. (Desde 1964 hasta 1994 los precios en Brasil habían aumentado un cuatrillón por ciento; siendo el cuatrillón 1015, un millón multiplicado por mil millones.) La 22 reforma impositiva y monetaria fue el elemento más impor- tante, pero la preocupación por la disciplina de los precios brindó un apoyo adicional a la liberalización comercial. Bajo el Plan Real, el arancel promedio (no ponderado) que era su- perior al 50 por ciento ad valorem en 1987, se redujo en 1994 al11 por ciento. A fines de 1994, el flujo de capital extranjero atraído por el programa de privatización del Plan causó una apreciación sustancial del tipo de cambio real. Esta situación, junto con la liberalización, provocó que lasimportaciones aumentaran más del triple y desató una fuerte presión para obtener protección por parte de varios sectores. Los acuerdos del Mercosur limi- taban los posibles aumentos de aranceles, aun cuando el pro- medio aumentó en 1999 hasta casi alcanzar el 15 por ciento. El gobierno aplicó acciones de salvaguardia sobre juguetes y artículos textiles, yen algunos sectores utilizó medidas admi- nistrativas como los requisitos de depósito para las importa- ciones, o la estricta aplicación de requerimientos Iito-sanita- rios para responder a las presiones proteccionistas. En 1999, se permitió que el Real flotara libremente y su valor se redujo rápidamente más de un 40%. Desde entonces, la reducción de aranceles continuó; a fines de 2003, elpromedio era menor al 11 por ciento. Instituciones administrativas Con frecuencia, el desarrollo de políticas en Brasil requie- re de un largo proceso hasta alcanzar el consenso entre varios organismos gubernamentales y los intereses que cada uno re- presenta. La administración de antidumping, salvaguardias y derechos compensatorios refleja esta característica del ejerci- cio del poder. Actualmente, las investigaciones son dirigidas por el Departamento de Defensa Comercial (DECOM) del Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior. Cuando los resultados técnicos del DECOM son positi- vos (dumping, daño, vínculo causal), la Cámara Brasileña de 23 Comercio Exterior (CAMEX), por mayoría de votos, toma una decisión sobre las medidas de defensa comercial. CAMEX es un organismo regido por un Consejo de Ministros a saber: los ministros de Finanzas; Desarrollo, Industria y Comercio Exterior; Relaciones Exteriores; Agricultura; y Planeamien- to y Presupuesto; así como el Ministro de Gobierno Civil. El ministro de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior es el presidente. En la CAMEX, los intereses proteccionistas y de apertu- ra están equilibrados por la inclusión de ministros con intere- ses sectoriales y los que tienen intereses económicos más amplios. Aquellos que tienen intereses sectoriales están más inclinados a considerar las restricciones comerciales como un apoyo al empleo ya la producción de Brasil. Las responsabi- lidades del Ministerio de Finanzas, que son más amplias en términos económicos y su continuo interés en la apertura comercial como un medio para controlar la inflación, lo con- vierten en una fuerza importante a favor de un uso disciplina- do. La posición de liderazgo de Brasil en las negociaciones internacionales también influye. Brasil cuenta con muchos antecedentes de oposición al uso injustificado del antidumping y a su inclusión en negociaciones regionales. El contenido de las reglamentaciones sobre antidumping de Brasil (y otras defensas comerciales) también refleja el esti - lo brasileño de enfocar los ternas de gobierno. En 1995, cuan- do Brasil modificó sus reglamentaciones de defensa comercial para cumplir con los Acuerdos de la Ronda Uruguay, agregó varias cláusulas permitidas pero no obligatorias de los acuer- dos de la üMC, por ejemplo: · Una cláusula de interés nacional que le permitía a la CAMEX no imponer una restricción cuando la inves- tigación de defensa comercial resulta en una determi- nación positiva, · La norma del derecho menor, que permite que el de- recho antidumping fuera inferior al margen de dum- plllg. Experiencia El antidumping es, sin dudas, la medida de defensa comer- cial más utilizada. Desde 1995 hasta junio de 2004, Brasil ha notificado a la OMC 114 iniciaciones y 59 medidas. (La mitad de los casos ant idumping de Brasil culminaron sin acciones restrictivas, comparado con menos de! 40 por ciento de los demás miembros de la aMe.) Acero, productos químicos y plásticos son los sectores más frecuentemente afectados. En e! mismo período, Brasil ha tomado acciones de salvaguardia sólo contra juguetes y cocos, no ha iniciado investigaciones por derechos compensatorios desde 1995. En Brasil, así como en otros países de Latinoamérica donde se han creado mecanismos de defensa comercial como parte de un programa de liberalización, la administración de! antidumping ha prestado atención a la necesidad de separar e! impacto de la exposición a la competencia internacional nor- mal, de la que resulta del dumping. En la mitad de las investi- gaciones brasileñas, el "valor normal" (el valor contra el que se compara e! precio de exportación para determinar si existe dumping) se estimó sobre la base de los pre cios internaciona- les citados por publicaciones especializadas o servicios espe- ciales de información. Otro de los resultados de! estudio informa sobre el uso frecuente de la "norma del derecho menor" - la aplicación de un derecho antidumping que es menor al margen de dumping estimado-oEn general losderechos antidumping en Brasil han promediado cerca de! 60 por ciento de los márgenes estima- dos de dumping. El equilibrio de intereses en la CAMEX con- siste en gran medida en el grado de protección que se brinda. De los 86 casos que e! autor analizó que no llevaron a medidas de protección, sólo dos arribaron a ese resultado debido a la determinación de otros intereses predominantes. Sin embargo, hay un resultado preocupante. El estudio de Brasil profundiza sobre un tema que los otros estudios no analizaron: ¿Contribuyeron las medidas antidumping al po- der monopoli zador de las empresas nacionales? El autor seña- 25 la que 41 por ciento de las restricciones antidumping se apli- caron a un producto para el que había sólo un productor na- cional y en el 80 por ciento de las industrias protegidas había cinco o menos productores brasileños. Lecciones A partir del momento de su creación a fines de la década del 80, el Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio ha llegado a ser más poderoso en cuanto a la administración del mecanismo antidumping, en contraste con la disminución del rol del Ministerio de Finanzas. Sin embargo, la naturaleza consensual del proceso de toma de decisiones mitiga el efecto de ese cambio, sobre la imposición de restricciones a la impor- tación. Si bien en Brasil se abren muchas investigaciones anti- dumping, el proceso condiciona a los solicitantes a aceptar un índice de rechazos relativamente alto. El proceso también condiciona la aceptación de un resultado modificado, debido al alto índice de aplicación de derechos inferiores a los márge- nes de dumping. Manteniendo los espiritas animales bajo control: El caso de Chile, Sebastián Sáez A principios de la reforma económica y el programa de liberalización, Chile implementó, por un corto período, un número elevado de medidas de protección contingente. Sin embargo, a partir de 1992, sólo ha impuesto seis medidas an- tidumping, seis medidas compensatorias y siete medidas de salvaguardia, ninguna por más de 12 meses. En el mes de di- ciembre de 2003, ninguna de ellas continuaba en vigencia. Entre los miembros de la OMC, Chile es quizás en la actualidad el país que administra los instrumentos de protec- ción contingente en forma más disciplinada. Esta disciplina proviene de una visión predominante que considera a la polí- tica comercial abierta como una de las formas de disminuir el 26 control del gobierno sobre la economía -una visión que goza de gran apoyo- y una estructura institucional que transfor- ma esta filosofía en un sistema administrativo viable. La reforma económica de Chile La apertura comercial de Chile fue parte de un proceso de estabilización macroeconómica más amplio, estas reformas económicas, a su vez, formaron parte de una transformación institucional a gran escala que abarcó su régimen político, el marco económico general, el rol del Estado en la economía y en las políticas sociales. Las reformas de Chile comenzaron en 1973, anticipán- dose más de una década a los demás países de Latinoamérica. En 1978, los aranceles compuestos por tasas muy variadas que promediaban más del 90 por ciento ad valorern, habían sido reemplazadas por una tasa uniforme del 10 por ciento (con pocas excepciones). Otras restricciones comerciales fueron eliminadas, por ejemplo: cuotas, prohibiciones a la importa- ción, requerimientos de depósitos previos. Aun cuando las tasas arancelarias se redujeron al 10 por ciento, el gobierno tenía una actitud escéptica con respecto a la protección contingente y a otros mecanismos que suspen- dían temporalmente el ajuste al nuevo régimen comercial. La experiencia inicial Sin embargo, a principios de la década del 80, el tipo de cambio real chileno se había apreciado notablemente y mu- chas industrias presionaban para obtener alivio de la compe- tencia de las importaciones. El gobierno consideró que el an- tidumping tenía poco fundamento económico y sería fácilmente capturado por intereses proteccionistas. Del mismo modo, se consideró que las salvaguardias no tenían fundamento económico sólido. Además, las normas del GA1'1' requerían que el país que impusiera una acción de sal- 27 vaguardia debía ofrecer compensación -una reducción equi- valente a las restricciones de otros productos- a los países exportadores de! producto afectado. En caso contrario, los países exportadores tendrían e! derecho de ejercer represalias sobre las exportaciones chilenas. De todos modos, e! gobierno decidió que la corrección de las "distorsiones" era una razón válida para su intervención en la economía. ( Existe "distorsión" cuando e! precio de un producto no es igual a su costo de producción en un mercado competitivo.) Unasubvención externa sería, por lo tanto, una razón válida para ejercer protección comercial. En 1981, Chile creó la "Comisión de Subvenciones" (de- pendiente del Banco Central) y pronto se convirtió en un ac- tivo usuario de med idas contra las subvenciones. El ministro de Economía, basándose en una decisión de la Comisión, podía imponer "sobretasas arancelarias" hasta un máximo del 35 por ciento, que era el nivel máximo consolidado por Chile en el GATT. La Comisión también podía recomendar y e! minis- tro aplicar, valores aduaneros mínimos. Chile había firmado el código de subvenciones de la Ronda de Tokio, pero su compromiso con e! GATT acerca de! nivel máximo consolidado de! 35 por ciento le permitía realizar ajustes arancelarios dentro de ese límite, sin infringir los términos del código en cuant o a subvención y daño. Chile dispuso unas sesenta acciones a principios de los 80. La mayo- ría contra cuatro países -Brasil, Argentina, Perú y España- . . . que ocasionaron CIertas tensiones. A principios de los 80, los déficits en la cuenta comercial y en cuenta corriente aumentaron en forma considerable y elr égi- men de tipo de cambio fijo llegó a ser insostenible. En marzo de 1983, Chile tomó medidasde todo tipo para manejar laSiluación comercial-duplicó temporalmente lastasasarancelariasy tomó la importante decisión de permitir la flotación del peso. Durante esos años, la administración de estos instrumen- to s debía lograr un equilibr io entre los aspectos técnicos del código de subvencio nes del GATT, los recu rsos disponibles para realizar lasinvestigaciones y los objetivos econó micos del 28 gobierno. Las necesidades de recursos paLl establecer la exis- tencia de una subvención de acuerdo con las normas del códi- go del GATT provocó que las medidas compensatorias for- males no se tomaran con frecuencia. El GATT disponía que las sobretasas arancelarias se aplicaran a las importaciones provenientes de todos los destinos, sin tener en cuenta si sus precios estaban distorsionados o no. Por lo tanto, cuando el destino de las importaciones con distorsiones proveía una pequeña parte de las importaciones de Chile, el recurso apli - cado era generalmente el valor aduanero mínimo. Los instrumentos actuales ysuadministración En 1989, la Comisión Nacional de Distorsiones (CND) fue la sucesora de la Comisión Nacional Encargada de Investigar la Existencia de Distorsiones en elPrecio de lasMercaderías Impor- tadas que asu vez había sucedido a la Comisión de Subvenciones original. La CND está acargo de lasinvestigaciones relacionadas con todos los aspectos de las medidas de salvaguardia, antidum- ping y compensatorias. Los miembros de la Comisión son: · Uno de la Fiscalía Nacional Económica, que la preside; · Dos del Banco Central de Chile. · Uno por cada uno de los Ministerios de: Hacienda, Agricultura, Relaciones Exteriores y Economía. · Un representante del director del Servicio Nacional de Aduanas. La Comisión cuenta con los servicios de una Secretaría Técnica que seencuentra ubicada en el Banco Central de Chile, con recursos financieros proporcionados por dicho Banco. En el caso de que la Comisión determine que los requisitos lega- les para realizar la acción se hayan cumplido, debe adoptar una resolución recomendando las sobretasas arancelarias adecua- das. La reso lución, junto con la información sobre los antece- dentes y conclusiones de la in vestig ación, se transmiten al Presidente de la República, qu ien to ma la decisión final, me- 29 diante un decreto del ministro de Hacienda. La disciplina del sistema proviene de su estructura, de los límites legales bajo los cuales opera y, lo más importante, es el fuerte apoyo pú- blico en favor de una economía abierta. Fuentes estructurales dedisciplina · Los organismos gubernamentales de interés general dominan el proceso de protección contingente. El Presidente es el que toma la decisión final. El único Ministerio con interés sectorial que tiene un puesto en la Comisión es el Ministerio de Agricultura. La Agricul- tura es una de las industrias más sensibles del comercio de Chile y se han dispuesto instrumentos de protección excepcionales para varios productos agrícolas. · La Comisión está presidida por un representante de la Fiscalía Nacional Económica. La Fiscalía esindepen- diente de otras organizaciones o servicios gubernamen- tales, especialmente de las autoridades y tribunales ante las que desempeña sus funciones. Es responsable, no sólo de que se cumpla la ley de competencia, sino tam- bién de promover la competencia en la economía. · La Secretaría Técnica de la Comisión se encuentra ubicada y recibe recursos del Banco Central, una ins- titución poco comprometida con intereses sectoriales. · El régimen de tipo de cambio flotante que ha evitado la sobrevaluación del peso en forma continua. · El arancel bajo uniforme (con pocas excepciones) implica que las medidas de protección contingente provoquen fuertes reacciones por parte de los produc- tores/ consumidores finale s. Disciplina legal · La ley chilena sólo permite lassobretasas arancelarias. 30 No se han utilizado ni cuotas de importación ni com- promisos de precios. · El Presidente no puede imponer una acción de mayor carácter restrictivo que la recomendada por la Comi- ., sion. · El período máximo de vigencia de una medida es de un año. Su prórroga requiere una nueva investigación / resolución/ decisión. · Las decisiones de la Comisión se toman por mayoría de votos emitidos. Sin embargo, en el caso que la so- bretasa recomendada aumentara el arancel sobre la tasa consolidada en la aMC, se requiere la aprobación de las tres cuartas partes de la Comisión. · El antidumping o derecho compensatorio no debe exceder el margen de distorsión calculado comparan- do los precios de las importaciones con dumping o sin dumping (o subvencionadas con no subvencionadas). El objetivo es eliminar la distorsión de la competen- cia, antes que evitar el desplazamiento de la produc- ción nacional. · Los consumidores seconsideran partes interesadas. Las reglamentaciones permiten, durante elcurso de la in- vestigación, la total participación de las personas que pudieran sentirse afectadas. Un amplio apoyo La estructura del sistema de protección contingente des- cripto en este trabajo no es la misma del régimen militar. Las leyes que rigen la utilización de la protección contingente datan de la década del 90, son posteriores al retorno del país al gobierno democrático. La ley que introdujo las salvaguardias es de 1999, cuando el Congreso la exigió a cambio de apoyo para la reducción de ia tarifa uniforme al 6%. 31 Lección Una economía abiert a y competitiva es uno de los pila- resde lanueva estructura institucional de la economía de Chile, su estabilidad y consistencia a favor de la apertura ha apo yado y ha sido apoyado por la transición hacia la democracia. Este apoyo es la fuente más importante de disciplina en la adminis- tración de los instrumentos de protección contingente. La lec- ción clave del ejemplo de Chile es que , incluso en el tema de comercio internacional, una economía sana, si es adecuada- mente administrada, puede ser fuente de apoyos políticos. Laaplicación de salvaguardiasy derechos antidumping en Colombia, Mauricio Reina ySandra Zuluaga Durante la segunda mitad del siglo pasado, Colombia, como la mayoría de los países latinoamericanos, aplicó una estrategia de industrialización basada en la sustitución de las importaciones. Mientras que esta estrategia promovió cierta diversificación de la producción, también impulsó la concen- tración de las estructuras de bienes, precios altos, baja calidad de los productos y pocos incentivos ala modernización. El alto costo de las importaciones provocó que la producción que utiliza materia prima extranjera resultara insostenible. Con el objetivo de enfrentar esta situación, el gobierno implementó una política de liberalización comercial, que co- menzó a fines de los 80 y se consolidó a principios de los 90. Se abandonó un acuerdo de licencias de importación en el que las cuotas de importación se basaban en su mayor parte en el volumen de la producción nacional, el porcentaje de renglo- nes arancelarios sujetos a restricciones cuantitativas se redujo del 73% al 1%. El arancel promedio nominal de la economía se redujo desde aproximadamente 100 por ciento al 11 por ciento, pero el reajuste mantuvo altas tasasde protección efec- tiva para algunas acti vidades de transformación . Colombia profundizó su integración a la Comunidad Andina en la que 32 la mayoría de las tasas arancelarias se han reducido a cero, y celebró acuerdos co merciales co n varios países incluyendo México, Venezuela y Chile. Estas reformas comerciales estu- vieron acompañadas de fuertes devaluaciones monetarias; en la actualidad, se considera que el tipo de cambio real está cer- ca de su nivel de equilibrio. En elsector agrícola, los pa íses de la Comunidad Andina mantienen un sistema de gravámenes variables que protegen unos 150 renglones arancelarios, para los que el arancel implí- cito promedio está en el orden del 60%. "[Una] buena parte del sector agrícola de Colombia ha logrado permanecer fuera de las tendencias de liberalización que comenzó en 1990" , se- gún el informe de los autores. El establecimiento de instrumentos legales -salvaguar- dia s y antidumping- fue parte de las políticas de liberaliza- ción para enfrent ar la competencia extranjera, que había sido previamente neutralizada por el alto nivel general de protec- ción. (Colombia no ha iniciado investigaciones por derechos compensatorios.) Investigaciones de salvaguardias yantidumping 1990 - junio 2004 Restricción Categoría Casos Número ·Porcentaje Completos de de Casos Casos Completos Antidumping 37 19 51 Salvaguardia 33 20 61 üMe 11 8 73 Especial 10 3 30 Andina 12 9 75 El mecani smo de salvag uardia "normal" cumple con el Acuerdo de Salvaguardias de la O MC y generalmente se lo denom ina "salvaguardia OMe ". El so licitante de una acción de "salvaguardia OMC" está sujeto a los requerimientos que se basan en el acuerdo amplio de la O MC de brindar la infor- 33 maci ón necesaria para demostrar el daño o amenaza de daño. Esta información debe ser certificada por un contador públi- co. Además, el solicitante debe presentar un programa de ajuste que describa las acciones que llevará a cabo para modernizar y adaptarse a las nuevas condiciones competitivas. Las regla- mentaciones antidumping fueron revisadas en 1995 para in- corporar las disciplinas del acuerdo de la Ronda de Uruguay. Las empresas más grandes de Colombia adoptaron eluso de los instrumentos de defensa comercial, mucho más de lo que esas mismas empresas lo hicieron en otros países. Treinta y seis de los 37 casos de dumping que se completaron pertene- cen a las industrias del acero, química y petroquímica. Estas industrias han solicitado frecuentemente acciones antidum- ping en todo el mundo. Otros sectores, sin embargo, no se han visto satisfechos con la utilidad de los instrumentos de salvaguardia y antidurn- pingoLa experiencia del sector textil! vestimenta es ilustrati- va. A pesar de que los aranceles sobre las importaciones de productos textiles y vestimenta son relativamente altos (18por ciento promedio), la liberalización produjo un aumento sus- tancial de las importaciones; junto con los reclamos de eva- sión de derechos de importación (contrabando) e importacio- nes de Asia a precios mu y bajos. El sector pronto se convirtió en usu ario de los mecanismos de defensa comercial· se inicia- ron tres in vestigaciones antidumping y seis de salvaguardia. Las medidas preliminares resultantes de estas investiga- ciones provocaron que varios exportadores asiáticos realiza- ran consultas a la OMC, pero el tema fue planteado cuando los plazos de las medidas ya se habí an vencido y no fueron renovadas. El gobierno, considerando que la protección a la industria textil pudiera colocar en desventaja a los producto- res de vestimenta, diseñó en 1997 un plan de desarrollo indus- trial que incluía temporalmente reducciones arancelarias so- bre los bienes de capital y materia prima; el refuerzo de los controles para evitar el contrabando y la modificación de los procedimientos de salvaguardia y antidumping - respetando los par ám et ros del Acuerdo de la OMC- para acelerar las 34 investigaciones e introducir flexibilidad en los criterios de aplicación. Estas experiencias evidenciaron la necesidad de un instru- mento que requiera términos menos sustanciales y adminis- trativos. En respuesta a esta necesidad, el gobierno en 1999 estableció un segundo mecanismo de salvaguardia llamado sa!l't7,t!,uardia especia!O sa!l'aguardia deinterrupcián. Este inst rumento incluye un aumento de la tasa arancelaria hasta el tope máxi- mo consolidado de la OMC para Colombia. Debido a que esa acción se encuentra dentro de los topes consolidados por Colombia, la investigación / determinación no necesita cum- plir con los requerimientos del acuerdo de la OMC para que la acción sea legal. El estándar fijado por "interrupción" se in- terpreta como la existencia de importaciones en condicio- nes injustas, como precios bajos o un aumento importante de cantidad. No requiere plan de ajuste, pero esta restricción puede tener una vigencia máxima de dos años y no puede ser prorrogada. Los autores descubrieron en sus entrevistas que la comunidad empresarial 10 considera un instrumento muy útil. El mayor número de acciones de salvaguardia de Colom- bia se aplicó mediante una tercera forma de salvaguardia, la disposición de la Comunidad Andina que permite la suspen- sión de los beneficios del área de libre comercio -que impo- ne que la tasa arancelaria se aplique a importaciones fuera de la Comunidad-o En cuanto a las cláusulas, estas acciones pueden ser implementadas en forma unilateral, pero su conti- nuidad requiere la aprobación de la Secretaría de la Comuni- dad. Los autores entrevistaron a algunas personas que relata- ron que la Secretaría necesita cuatro meses aproximadamente para completar la revisión. Las normas de esta salvaguardia no imponen límite de vigencia para la medida -en caso de ser aprobada-o Sin embargo, es probable que la aprobación dis- ponga ese límite. Colombia ha comenzado cuatro investigaciones de sal- vaguardias de la Comunidad Andina sobre productos agrícolas con restricciones que tuvieron vigencia intermitente entre 1996 y 2003. Estas medidas llegaron a ser un tema complicado para la Comunidad Andina y llevaron a la creación de un acuer- do especial en el Ministerio de Agricultura para administrar derechos contingentes. Resumiendo, mientras que las estadísticas internaciona- les señalan un caso de salvaguardia cada 55 casos antidumping, el índice para Colombia es casi uno a uno. Además, 13 de las 20 solicitudes de salvaguardia no dependían del Acuerdo de Salvaguardias para su legalidad ante las reglas de la üMe. Lección En el caso de Colombia observamos que el contenido específico de las normas de la OMC sobre los instrumentos de defensa comercial no han sido lo suficientemente valiosos para superar las exigencias administrativas que demandan del gobierno y de la comunidad empresarial. Es por este motivo que el elemento destacado de la experiencia colombiana es el desarrollo y uso de los instrumentos de salvaguardia, que imponen menores demandas administrativas que el de la üMe. En cuanto al uso de estos instrumentos para restringir el comercio, el número de restricciones está de acuerdo con los números que figuran en los estudios de otros países. Ade- más, los instrumentos tienen límites relativamente rígidos sobre el nivel de protección que pueden aplicar. Una salvaguar- dia especial no puede aumentar el arancel sobre la tasa conso- lidada en la üMC, una salvaguardia de la Comunidad Andina no puede aumentar el nivel de protección sobre la tasa aplica- da a las importaciones fuera de la Comunidad. Laspolíticas de antidumpingy medidas de salvaguardia en el contexto de la liberalización económica de Costa Rica, Ricardo Monge-Gon7..ález y Francisco Monge -Ariño La crisis económica que Costa Rica experimentó a prin- cipios de los 80, desató una amplia revisión de la situación del país. De esa revisión surgió la decisión de cambiar las políti- cas de sustitución de importaciones que se encontraban en vigencia en ese momento y ex plora r las ve ntajas co mparati- vas del país en laeconomía internacional. Inicialmente, laes- trategia era brindar incentivos fiscales más altos, co n el obje- ti vo de reducir el sesgo antiexportador de las re stricciones comerciales. Poco de spués, el gobierno introdujo una impor- tante disminución de las barreras a la importación, junto con otras reformas estructurales que aumentaron la apertura de la economía al comercio y a los flujos de capital. Se deval uó el colón y se adoptó un régimen de tipo de cambio flexible)' a partir de mediados de los 80, el tipo de cam bio real ha estado estable. Los cambios de política incentivaron la invers ió n extranjera en forma considerable. Las reformas en Costa Ri ca se complementaron co n la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (CBI) de los Estados U ni- dos de 1984. Con la CBI, una parte importante de las exporta- ciones de Costa Rica gozan de aranceles cero en los Estados Unidos. El promedio de aranceles NMF de Costa Rica se habia reducido en 2001 a menos del 7 por ciento, aunque las tasas son considerablemente más altas para los productos agríco las que para los industriales. Como parte de los compromisos de acceso al mercado establecidos por el Acuerdo de Agricultura de la üM C, Costa Rica estableció cuotas arancelarias para varios productos agrícolas (por ejemplo: ciertos productos lácteos y avícolas) y, en casi todos los casos, el grado de utili - zac ión ha sido bajo. Además, Costa Rica introdujo varias me- didas de salvaguardia especiales basadas en el Acuerdo de Agri cultura. Las expo rt aciones de Costa Rica, de aproxim adame nt e mil millones de dólares en 1984, se hab ían expandido a seis m il millones de dólares en 2003 . Este crecim iento de las export a- cio nes fue aco mpañado po r una importante diversificación, tr"d icionalrnente concentrada en café, ban anas, az úcar y car- ne vacun a. Otros productos re presenta ban el 39% de las ex - portaciones totales en 1982 , 87 Derecho = Margen de dumping Precio de exportación 2 Valor Normal> Precio intl > Derecho - Diferencia entre el Precio de exportación precio de exportación y el precio intetnacional 3 Precio de exponación = Precio intl Sin derecho antidumping -el daño (si < Valor normal se probara) proviene de la competen- cia internacional normal. 42 Medidas de emergencia A mediados de 1993, el gobierno se encontraba atravesan- do una etapa crítica del programa de liberalización. Las nego- ciaciones del NAFTA -que, aparentemente, habían finaliza- do en 1992- se retomaron a principios de 1993 debido a la insistencia del nuevo gobierno de EE. UU. (del presidente Bill Clinton) para incluir acuerdos paralelos sobre trabajo y me- dio ambiente. El gobierno de México debía mantener el con- senso nacional necesario para completar la negociación del tratado y lograr la aprobación del Congreso. Para entonces, las barreras comerciales mexicanas habían sido reducidas en forma notoria y la inflación había provoca- do una apreciación del 30 por ciento del tipo de cambio real. Las importaciones en 1992 quintuplicaron las cifras de 1987, un aumento de más del 30 por ciento anual. La industria pre- sionaba duramente al gobierno para que mantuviera su pro- mesa de aplicar medidas antidumping para proveerle el alivio necesario en esa situación de emergencia. La falta de respues- ta por parte del gobierno podía poner en riesgo la credibili- dad del sistema de protección contingente y, también, el pro- grama de liberalización que estaba en marcha. El mayor foco de presión provenía de laindustria del acero de México que conocía los procedimientos antidumping, al haber sido el blanco de las medidas de EE.UU. y Europa en varias oportunidades. La industria presentó un paquete de solicitudes que cubrían casi lodos los productos básicos y los países proveedores. El gobierno, sin embargo, era reacio a actuar sobre esas solicitudes. El uso del antidumping por el gobierno de EE.UU. para proteger alaindustria del acero habí a jugado un papel preponderante, ya que fue capturado como instrumento para ejercer el proteccionismo. Además, el au- mento de los precios del acero sería una carga sobre las indus- trias usuarias y los exportadores. Al mismo tiempo, los productores de un amplio espec- tro de bienes finales -que incluía vestimenta, juguetes, calza- do, art efactos elécrricos- avanzaron con intensos reclamos 43 por importaciones a precio s bajos, especialmente proveni en tes de C hina. Estos productores, sin embargo, estaban muy poco org.inizados y no co nocían los procedimientos antidumping. La estrategia del gobierno in cluyó una acción inmed iat a sobre un a serie de bienes fina les provenientes de China: tan p ronto como el go bierno in ició por su cuenta las in vestigacio- nes sobre 3.000 re nglones aranc elarios, implementó derechos preli minares cuyo ra ngo va riaba entre el 129 por ciento, a más del 1.000 por ciento . (Habría sido casi imposible para los pro- ductores presentar un paquete de so licitudes en forma conjun- ta, o les hab ría llevado mucho tiempo, ya que parte de la di sci- plina que el gobierno había incluido en sus normas antidumping eran estrictas disposiciones sobre la información requerida de cad a un o de lo s casos.) La cobertura de los productos fue cui- dadosamente seleccio nada para ex cl uir la aplicación de de - re chos so b re los utilizados com o insumas por los produ c- tores mexicanos. Además, China no era en ese momento p arte contractual del GATT, por lo tanto no existía el ries- go de que lo s derechos de México violaran sus compromiso s internacionales. C ontrariamente a la acción inmediata so bre el paquete de bi enes finales, el gobierno demoró la acción de las soliciiu- des de la industria del acero. Mi entras que la mayoría de las in vestigaciones se abrieron en 1993, las medidas que se aplica- ron dat an de fines de 1995. En el intervalo, el gobierno exa rni- n ó cuidadosa mente cóm o expandir la producción mexicana con un aumento mínimo del costo para los usuarios. También creó un sistema de "certificados de uso final" para eximir a los in sumas esenciales de derechos y asegurar, al mismo ti empo, que esos productos no sustituyeran a los productos que Méxi- co podría proveer. Los derechos fueron mucho más bajos que lo s aplic ados a los bienes finales, la mayoría del orden del 30 al 50 por ciento ad valorem. Las g,3 iniciaciones de M éxico en 1993 fueron m ás nurn e- rosas qu e las de cualquier otro país. Sin em bargo, posterior- mente a que la devaluación del peso, en diciembre de 1994 , aliviara l., presión para la util ización de medidas de defensa ·H comercial, México promedió 8 iniciaciones por año, compa- rado con las 37 de India. La acción de emergencia fue, en rea- lidad, sólo una excepción. (Los datos corresponden a 1995 - junio de 2004.) Lecciones La creación y el uso de los instrumentos de protección contingente ha sido una parte fundamental para el estableci- miento de la nueva economía -abierta- de México. Al co- mienzo del proceso de liberalización, el gobierno le prome- tió a la industria brindarle alivio de la competencia desleal con el objetivo de que la industria mexicana compitiera en el mun- do de la mejor manera posible. La unidad administrativa y los procedimientos establecidos en México demuestran cómo el buen sentido de esta promesa se pudo traducir en una acción sólida, imparcial y profesional. La experiencia mexicana de- muestra que el manejo adecuado de las políticas requiere algo más que habilidad técnica. La agudeza política necesaria para decidir cuándo enfatizar en los temas técnicos y cuándo no hacerlo fue fundamental. Los mecanismos antidumpingy salvaguardias en Perú, RichardWebb, Josefina Camminati, yRaúlLeón Thorne Perú comenzó sus recientes reformas económicas enfren- tando una crisis económica y política especialmente severa. La inflación alcanzó los tres dígitos, la producción nacional se había reducido drásticamente. El colapso de ingresos tribu- tarios causó una fuerte reducción de los servicios públicos, incluyendo los juzgados, escuelas y la policía. El aumento del terrorismo de los grupos Sendero Luminoso y Tupac Amarú colaboró con el deterioro del orden público. El sistema de tipo de cambio múltiple, junto con tasas arancelarias altas y distor- sionadas, crearon tasas efectivas de protección superiores al 250 por ciento para algunos sectores, y tasas negativas para otros. La prohibición de las importaciones se aplicó a 540 reri- 45 glones arancelarios, que abarcaban casi una cuarta parte de la producción nacional y otros 534 renglones estaban sujetos a . . . . rest ricciones cuantitativas . Las reformas comerciales que comenzaron con posterio- ridad a la asunción del presidente Alberto Fujimori eran , en varios aspectos, muy diferentes de las reformas anteriores. En la campaña presidencial de 1990, el mensaje liberal -pri nci- palmente del candidato que perdió las elecciones, Mario Var- gas Llosa- ya no fue considerado una afrenta a los intereses comerciales. La liberalización fue ampliamente aceptada por el público como una manera de avanzar, no simplemente como un medio desesperado de enfrentar una crisis económica. (Fu- jimori no había hecho campaña basándose en una plataforma libe ral, pero su percepción práctica de la situación de emer- gencia lo llevó a adoptar políticas liberales.) El gobierno quería esta vez hacer más que sólo eliminar las restricciones existentes. Quería institucionalizar las deci- siones de política comercial, instalar criterios técnicos y un sistema de evaluación unificada para las solicitudes de protec- ción. Ant eriormente, las decisiones sobre tasas arancelarias, niveles de restricciones cuant itativas, prohibiciones a la im- portación y las empresas que recibían exenciones arancelarias, hab ían sido tomadas por funcionarios sectoriales que opera- ban con un a discrecionalidad casi completa. La falta de estruc- tura generó incertidumbre comercial y permitió un alto nivel de interferencia política. Reforma institucional, INDECOPl La pieza central de la reforma institucional fue el Institu- to Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual, INDECOPI. El INDECOPI se creó en 1993 para administrar las nuevas normas económicas y defender en forma activa, el sistema de mercado contra las erosiones políticas causadas por el lobby de ciertos secto res que habían socavado las reformas anteriores. 46 El INDECOPI está enca bezado por un presidente y una ] unta Ejecutiva que son design ados por el Presidente de la República. El trabajo del INDECOPllo realizan siete Comi- siones, independientes entre sí, cuyos miembrosson nombra- dos por la]unta Ejecutiva. Las reglamentaciones requieren que cada miembro sea un técnico experto en el campo específico de su Comisión. Cada Comisión es asistida por una Secreta- ría Técnica. El papel delas Comisiones del INDECOPI Las Comisiones son los órganos públicos de mayor im- portancia para el mantenimiento de un a economía de merca- do competitiva en Perú. La Comisión de Estándares Técnicos, por ejemplo, es responsable de mantener los sistemas de es- tándares pero, también, de asegurar que las empresas no los utilicen para disminuir la competencia. Cuando el INDECOPI se creó, la Comisión de Fiscali- zación de Dumping y Subsidios, CDS, que fue establecida en 1991, pasó a ser parte integrante del mismo . Cuando se esta- bleció la CDS, incorporó los requerimi entos de los códigos del GATTpertinentes y los acuerdos de la Ronda de Uruguay a sus criterios y procedimientos. La CDS es el organismo de investigación y decisión en temasde antidumpingy derechos compensatorios. Sin embar- go, en cuestiones de salvaguardia conduce la investigación. pero la decisión latoma la Comisión Multi secto rial, compues- ta por representantes del Ministerio de Economía y Finanz as, el Ministerio de Industria y el Ministerio de Producción, para el sector que solicitó la realización de la investigación. Las diferencias entre los procedimientos de las acciones de antidumping y salvaguardia reflejan las diferencias de los principios económicos que caracterizan a cada uno de esto s instrumentos. El dumping y las subvenciones se consideran prácticas que crean distorsiones que deben ser evaluadas con criterios técnicos. Dent ro del contexto de la filosofía econó - 47 mica del sistema, una distorsión debe ser corregida -ya que crea desigualdad entre los costos/beneficios privados versus los sociales-o Por el contrario, una acción de salvaguardia responde a una situación política. El análisis técnico es nece- sario para medir el alcance del daño y para asegurar que el mismo es consecuencia de la competencia de las importacio- nes. Sin embargo, la decisión debe equilibrar la importancia de los diversos efectos que la acción propuesta causará sobre los consumidores, la producción, el empleo, etc. no sólo en el sector que solicitó la protección, sino también en otros secto- res, en otras dimensiones del interés nacional, por ejemplo: la factibilidad de las políticas de apertura. Una industria que solicita alivio mediante una medida de salvaguardia, no sólo debe documentar un aumento de las importaciones y el daño posterior, sino que también debe presentar (a)un plan de ajuste y (b) un informe económico que cuantifique el impacto de la medida solicitada sobre los consumidores finales e interme- dios y el interés público. Resultados La CDS y las otras Comisiones del INDECOPI han brin- dado un ejemplo de como las decisiones públicas se pueden tomar de un modo transparente, de acuerdo con criterios objetivos y publicados. A diferencia de la burocracia tradicio- nal, estas comisiones se han ganado la confianza del p úblico sobre la base de la calidad y transparencia con que ejercen sus tareas, y la interpretación y respuesta de las inquietudes del público para el que trabajan. Los medios públicos de comuni- cación jugaron un papel importante, publicando decisiones de la Comisión que favorecían a las consumidores, como así tam- bién sus esfuerzos para facilitar las operaciones de pequeñas empresas. En cuanto a la CDS en panicular, en los primeros años estableció un patrón de procedimiento disciplinado. Como se puede apreciar en la siguiente tabla, en el período L993-2000, la CDS impuso un promedio de sólo 1,4 medidas antidumping 48 po r añ o. Ade más, los est ánda res para el co ntenido de las so li- citudes mantuvieron relativame nte baj o el número de in ves- n gaciones, Resultados de las Investigaciones Antidumping 1993 - junio 2004 1993-2000 2001-junio 2004 Investiga ciones Completas (número) 32 25 Medidas Restrictivas (número) 11 18 Finalizadas sin Medidas Restrictivas (número) 21 4 Porcentaje de Medid as Restrictivas por InvestigacionesCo mpletas 34 82 Medidas Definit.ivas por Año (número) 1,4 4,5 En 2001 , co n la asunción de Alejandro Toledo (y ya du- rante el gobierno pro visional de Valentín Paniagua en 2000), el lobby indust rial se esforzó por identificar la eliminación de restricciones a la importación entre los excesos del gobierno de Fujimori y desacred itar la "línea dura" del enfoque técnico e independiente en la determinación de la política com ercial, que representaban el INDECOPI y la CDS. U na solicitud de salvaguardia por cuenta del sector tex- til/vestimenta se convirt ió en un símbolo importante de pre- sión. Lo s solicitantes de protección optar on por un a solicitud de salvagua rdi a, ya que les ofrecía una m ayor po sibilidad de minimizar los datos técnicos, lograr el apoyo del sindicato y ejercer otras presiones políticas. En el debate sobre si se deb ía proteger a los productores de textiles y vestimenta, el mayor argumento co ntra la restricció n fue eldaño qu e las represalias de China podrían provocarle a la economía peruana. Este ar- gum ento continú a siendo analizado por las indust rias de ex- portaci ón, los sindicatos y la Embajad a de Ch ina en Perú. Cuando se terminó de elabo rar este informe, en agosto de 2004 , el go bierno se inclinaba por cambiar las salvaguardias provi- 49 sianales contra China (permitidas por los términos de su ac- ceso a la OMe) por salvaguardias generalizadas. El cambio de gobierno también dio lugar a presiones para reemplazar a los miembros de las Comisiones del INDECO- PI. Los nuevos miembros tienen lazos más estrechos con la industria, se han concentrado en la insolvencia resultante de la crisis bancaria de 1997 y han asignado los recursos asocia- dos a temas de reestructuración empresarial. Los temas de estructura de mercado y libre competencia han recibido me- nos atención. En lo concerniente a decisiones sobre temas comerciales, las cifras muestran que ha habido un aumento en la propor- ción y el número de casos con resultados restrictivos. Sin embargo, los números todavía son bajos. Los autores del estu- dio sobre Perú informan que, aunque las decisiones están ac- tualmente más influenciadas por el sector industrial, la cali- dad técnica de las investigaciones no se ha perdido. Lecciones La lección positiva que sacamos de la experiencia perua- na es el ejemplo que brinda una estructura de decisión unifi- cada, independiente y técnicamente orientada. La experiencia de Perú demuestra que una institución así no es impermeable a las presiones políticas; sin embargo, la institución ha manteni- do su integridad técnica. Es también importante destacar que ha predominado la idea de una estructura de decisión unifica- da, más que el enfoque de un sector específico. No todas las consideraciones "políticas" que han sido parte de las determinaciones de las medidas han tomado un rumbo proteccionista. En el debate para otorgar protección a productores textiles y de vestimenta, el mayor argumento contra la restricción es el daño a la economía peruana que las represalias de los exportadores podrían provocar. Este argumen to continúasiendo analizado por lasindustrias exportadoras, los sindicatos y las embajadas de los países exportadores. 50 Alcance yantecedentes de las reformas Las experiencias de reformas que se analizan comenzaron en períodos de crisis macroeconómica, donde un objetivo im- portante de las políticas era el de controlar la inflación y restau- rar el equilibrio. Las reformas microeconómicas incluían mu- cho más que la eliminación de las restricciones comerciales. Los sectores más importantes de la economía previamente domina- dos por las empresas públicas fueron privatizados, las normas para la inversión extranjera se liberalizaron. En muchos países, los códigos legales comerciales y las políticas fueron profunda- mente revisados, con nuevo énfasis en la creación y manteni- miento de la competencia de los mercados nacionales a través de la apertura comercial. En lo que respecta a la política comercial, mientras que la aplicación de amplias restricciones a la importación a par- tir de la segunda mitad del último siglo había pro movido cier- ta diversificación de la producción, también había fomenta- do la concentración de las estructuras de bienes, precios altos, baja calidad de los productos y pocos incentivos a la moderni- ., zacion. La liberalización del comercio fue original en cuanto a velocidad, profundidad y alcance. Las licenciasde importación y las restricciones cuantitativas fueron eliminadas casi por completo. Las tasas arancelarias aplicadas que habían prome- diado un 50 por ciento o más en los años 70 y 80, se han redu- cido un 75% - en Chile y Costa Rica po r debajo del 10 por ciento-oLos acuerdos regionales como el Mercosur, la Co- munidad Andina, el Mercado Común Centroamericano y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, han sido mecanismos de liberalización adicional. (Po r ejemplo, dos tercios de las importaciones de México provienen de Estados Unidos y por lo tanto, de acuerdo con el NAFTA, están li- bres de impuestos). En varios países, los regímenes de protección especial han seguido vigentes para la agricultura, pero los bienes manufac- tu rado s sensibles a las importaciones no se excluyeron de la 51 liberalización.En estospaíses, no hubo Acuerdo Mult i-Fibras, ni pacto especial para textil es/vestimenta. En las historias de sus economías, los países incluidos en el estudio habían pasado, sin embargo, por varios ciclos de protección y apertura. Aunque es común describir los perío- dos de protección como períodos de aplicación de la estrate- gia de sustitución de importaciones, éstos pueden ser descrip- tos con más precisión como acumulaciones de victorias políticas de los intereses que buscaban protección y subven- ciones, no la aplicación coherente de una estrategia económi- ca.' Los instrumentos utilizados para elcontrol de las impor- taciones fueron muchos y diversos: aranceles, sobretasas, valores aduanerosde referencia, límites específicos por empre- sa de compras externas, prohibiciones a la importación. La aplicación de restricciones se realizó mediante procesos que permitieron una ampliadiscrecionalidad a losfuncionarios del gobierno y frecuentemente las decisiones se tomaban a nivel sectorial. Lassalvaguardias y elantidumping - de acuerdo con las definiciones de las normas del GATT/OMC- se utiliza- ron en pocas ocasiones. Debido a que una mayoría de las lí- neas arancelarias no estaban consolidadas en el GATT/ OMC u otro acuerdo multilateral, la sanción internacional que di- chos instrumentos podrían haber requerido, no fue necesaria. 1H ace treinta años, Bela Belassa (1971) comenzó la introducción de su co ntribución inn ovadora, resaltando qu e la política de sustitución de impo r- taciones era la razón fundamental para las políticas comerciales de muchos países en desarrollo . También señaló qu e: "más allá del m érit o intrínseco de esta pol íti ca, eran po cas [as ocasiones en que su apli cación había obedecido a un p ro gram a de acción constante. Po r el co ntrario, el sistema de protección actual de muchos de [os países en desarr oll o pu ede describ irse co mo el resul- tado histórico de [as decision es que se to ma ro n en distinto s momentos y por di fer entes razon es. Estas decisiones surgie ro n en respuesta a circunsta ncias espe ciales y han es!ado frecuentemente co ndicionadas por [as exigencias de gru po s con int ereses espccificos. Por lo general, las autoridades asum ieron un a act itud permi siva ante los pedidos de prot ección, sin tener en cuenta el imp ac- to de las medi das aplicadas sobre otras ind ust rias ni la distrib uci ón de los re- cursos en la econo mía n.icional..." (p. XV) (t raducció n de los aut or es). Las reformas de los años 80 )'90 tuvieron lugar a medida que estos países veían las crecientes ventajas de una participa- ción activa en el sistema del GATTlOMe. En la Ronda Uru- guay, estos países consolidaron aranceles máximos para la mayoría de las líneas arancelarias, por lo cual ahora, para au- mentar un derecho más allá de los niveles consolidados, es necesario que las medidas se encuadren en las reglas del GATTI OlvlC, Además se concluyó que con el propósito de que este nuevo esfuerzo de liberalización no fuera erosionado, se ne- cesitarían nuevas instituciones que administraran la política comercial. Instituciones que controlaran la aparición de mu- chos instrumentos y unificaran su aplicación de modo que ayudaran a poner en funcionamiento la lógica económica que permite que la apertura apoye al desarrollo económico. De esta manera, las políticas y las instituciones se fortalecían mutua- mente; la necesidad de reformas sugería el valor de una mem- bresía activa en la OMC, que a su vez requería la utilización de los instrumentos aprobados. Por lo tanto, estas liberalizaciones diferían de las del pa- sado en más que alcance y profundidad. Un elemento impor- tante era institucionalizar los cambios realizados a través de la aceptación de los límites obligatorios del GATTIOMC, y la adopción de instrumentos de defensa comercial o protec- ción contingente sancionados por éstos. La creación de mecanismos de defensa comercial fue, con frecuencia, parte del pacto para lograr que la industria acepta- ra la liberalización. Ésta, considera que estos instrumentos son atractivos, ya que un mecanismo de salvaguardia puede ami- norar el ritmo de la liberalización cuando su impacto se torna especialmente severo. En principio, un mecanismo antidum- ping permitirá que las industrias nacionales se expongan a la competencia internacional normal pero, al mismo tiempo, estén protegidas de la competencia desleal. Desde la perspectiva del mantenimiento del ímpetu de la liberalización, estos mecanismos, una vez implementados, debían servir como medios para ajustar y aislar a las presiones que, de otro modo, podrían conven irse en amenazas a gran .1 3 escala; debían permitir laposibilidad de dar un paso atrás para poder avan zar dos pasos hacia adelante. En cada país la libera- lización provocó aumentos sustanciales de las importaciones, lo que generó la necesidad de mecanismos para controlar esas presiones. De este modo, el mantenimiento de una política comercial económicamente inteligente fue, en gran parte, un tema de control de la presión ejercida mediante la solicitud de excepciones -de protección para una industria en particular- para que éstas fueran sólo excepciones y el proceso de decisión fortaleciera las políticas de liberalización en vez de socavarlas. Una virtud adicional de estos mecanismos es que contri- buían a un cambio de cultura en cuanto al control administra- tivo de las políticas que los líderes de la reforma querían im- pulsar: de una cultura basada en las relaciones de poder a otra basada en mecanismos unificados, objetivos y transparentes. Finalmente, los mecanismos de defensa comercial, forma- rían parte de una nueva estructura reglamentaria, que tenía por objetivo crear un ámbito más competitivo que el anterior. Utilización de lasdefensas comerciales - Antecedentes generales Los mecanismos de defensa comercial son instrumentos que se utilizan para imponer restricciones a la importación en vez de eliminarlas. Su creación presenta la posibilidad de un uso excesivo , ¿Se utilizaron tanto que llegaron a revertir en forma sustancial la liberalización? Los registros de uso de antidumping, derechos comp en- sato rios y salvaguardias desde 1995 (de acuerdo con los infor- mes de la OMC), se incluyen en las Tablas S-2, S-3 y S-4. Los derechos compensatorios se han utilizado muy poco, desde 1996, los países incluidos en el estudio sólo han impuesto 9 medidas en total. Las acciones de salvaguardia tampoco se aplicaron con frecuencia. En el mismo período, Chile notifi - có a la OMC la apli cación de 7 medidas de salvaguardia; todas fueron medidas arancelarias a tasas inferiores al15 po r cient o 54 y estuvieron en vigencia por un período no mayor a 12 meses. Ninguno de los demás países ha aplicado más de 3 medidas de salvaguardia. Las Tablas S-2A y S-2B enumeran las investigaciones y medidas antidumping que fueron notificadas por los siete países. El antidumping ha sido, en los países incluidos en este trabajo y en los demás miembros de la üMC, el mecanismo utilizado con más frecuencia para controlar las presiones de protecci ón.' el uso de salvaguardias dentro de los niveles con- solidados por parte de Colombia ante la üMC fue la única excepción. Varios de los países analizados utilizaron las medidas de defensa comercial en forma intensiva por cortos períodos. Chile, a principios de la década del 80 inició más casos de de- rechos compensatorios que cualquier otro miembro del GATT, México, en 1993, inició más investigaciones antidum- ping que ningún otro miembro. Los estudios señalan, sin embargo, que éstas fueron verdaderas "acciones de emergen- cia", que se aplicaron en momentos críticos del proceso de li- beralización. A través de su uso y otras acciones, los gobier- nos pudieron superar esas instancias y, posteriormente, su utilización se redujo radicalmente. Mientras que en teoría los instrumentos de defensa co- mercial se refieren a temas comerciales específicos, estos estu- dios demuestran que un tipo de cambio sobrevaluado crea con frecuencia las condiciones en las que una in vestigación de sal- vaguardia o antidumping resulta en una determinación posi- tiva. El estudio de Argentina brinda una demost ración explí- cita.' La sobrevaluación del tipo de cambio en Chile y México ! Desde 1995, los miembros de la OMe han not ificado la aplicació n de más de 2.500 investi gaciones am idumping com paradas con [as 174 de derech os co mpensa to rios y 142 de salvaguardias. 1 Los estudio s econo ru étricos co nfi rma n qu e la coyuntura eco nó mica influy e sobre el uso del antidum ping y otras medidas de defensa comercial. Ver , por ejemplo, Leidy (1997 ) Y Takacs (1981). 55 se mencionó ant eriormente , el estudio de Brasil describe tum- bién un incidente en el que la sobrevaluación produjo una fuerte presión de protección de las import aciones. Las expe- riencias muestran, sin embargo, que cuando e! tipo de cambio se ajustó en forma adecuada, el uso de las defensas comercia- les se redujo rápidamente. La razón fundamental del antidumping La base fundamental para la imposición del antidumping en los países de Latinoamérica tiende a centrarse en e! concep- to económico de distorsión. Existe distorsión cuando e! pre- cio de un producto no es igual a su costo de producción en un ámbito competitivo. En la ciencia económica moderna, en oposición a la economía mercantilista donde se origina e! concepto de dumping, el interés económico nacional (el tér- mino usado por los economistas es e! de "bienestar económi- co") sería mayor si la distorsión no existiera. Por lo tanto, una distorsión justifica la intervención de! gobierno en el mercado. Cuando los gobiernosde Latinoamérica establecieron los procedimientos, eran conscientes a través del análisis de los sistemas de antidumping de los usuarios tradicionales como Estados Unidos y la Unión Europea, que "dumping", en tér- minos legales -más aún que en teoría-, no identifica las cir- cunstancias en las que la intervención de! gobierno fomenta el interés económico nacional. Consecuentemente, la impo- sición de! antidumping no debía utilizar e! precio del merca- do interno de! exportador ni el "costo reconstruido'" como medida de! precio que debía fijarse. Por el contrario, el pre- cio sobre el que se aplicaba la imposición era el precio inter- nacional predominante en los mercados competitivos. Esta interpretación se originó en la promesa que los gobiernos le , Las fór m ulas sanc io nadas po r las norm as de la OM e par a la recon s- trucción de costos, permiten decl aracio nes más gene rosas de lo qu e las prác- ti cas comerciales conta bles usuales determina n. 56 habían hecho a la industria cuando crearon los mecanismos antidumping; la industria debería ajustarse a la competencia internacional normal pero estaría protegida en situaciones extraordinarias. La amplitud de las normas de la OlvlC les permitió a los gobiernos ajustar en dos niveles e!desfasaje entre la teoría sobre la que se basaban las normas multilaterales, y el concepto eco- nómico que justificaba la intervención gubernamental. A ni- vel de la investigación antidumping, las reglas de la aMC permitían en ciertas circunstancias, el uso del "precio de un tercer mercado" como medida de! "valor normal". Un ambien- te internacionalmente competitivo podía ser elegido como el "tercer mercado". La base más general de ajuste es que las nor- mas de la aMC no exigen que un derecho antidumping sea igual al margen de dumping medido. El derecho no puede ser mayor, pero puede ser menor, o incluso cero. Los gobiernos latinoamericanos adoptaron la "norma del derecho menor", que en teoría dispone que el derecho amidumping fijado no pueda ser mayor que el nivel necesario para eliminar el daño a los productores nacionales. A pesar de que el derecho menor es descripto aveces como "permitido" por e! acuerdo antidumping, como los miembros de la aMC al aceptar el acuerdo no abandonaron su derecho soberano de fijar un arancel menor al margen de dumping, no es necesario que una norma de la aMe "genere" ese derecho. Respetando las normas, un miembro de la üMC puede fijar un derecho antidumping en el nivel que desee determinar con referencia a los criterios que el gobierno considere adecuados -limitados por el "margen de dumping" estimado-o Debido a que las normas para medir e! margen de dumping son genero- sas, una vez que se dispone una determinación positiva, la ampli- tud para la fijación de la medida definitiva es considerable. En forma similar, estos países incluyeron en sus proce- sos de dumping una "cláusula de interés nacional", que per- mite que el organismo a cargo decida o modifique la acción, con el objetivo de beneficiar elinterés nacional. Se aclara nue- vamente que e~ un "derecho" que no se abandonó al aceptar 57 las reglasde laOMe. No es un privilegio otorgado por e!acuer- do antidumping. Los estudios de los países expl ican criterios adicionales y límites que los gobiernos incluyeron en sus mecanismos con e! propósito de disminuir los impactos pro- teccrorustas. Razón fundamental de lassalvaguardias A pesar de no haber sido utilizadas con frecuencia, los estudios de los países destacan la existencia de regulaciones sobre salvaguardias. El estudio de Perú brinda un claro ejem- plo de la diferencia de filosofía entre las salvaguardias y e! antidumping. El antidumping es un tema técnico; una distor- sión compromete e! bienestar económico (e! interés económi- co nacional) y, por lo tanto, debe ser corregida. Una acción de salvaguardia responde a una situación política. Se necesita e! análisis técnico para medir e! alcance de! daño y para asegurar que resulta de la competencia de las importaciones. La deci- sión, sin embargo, debería equilibrar la importancia de los distintos efectos que la acción propuesta causará sobre los consumidores, la producción, e! empleo, etc ., no sólo en e! sector que solicitó la protección, sino también en otros secto- res. La decisión también debería tener en cuenta ot ros temas: de qué modo la acción o la falta de acción afectaría la viabili- dad del proceso de liberalización, la posibilidad de represalias por parte de los países exportadores. En Perú, una industria que solicita e! alivio de una salvaguardia, no sólo debe demostrar un aumento de las importaciones , y e! consecuente daño, sino que también debe presentar un plan de ajuste y un informe económi- co que cuantifique el impacto de la medida requerida sobre los consumidores finales e intermedios y el interés público. En la práctica, los usuarios más frecuentes de salvaguar- dias han sido Chile y Colombia. En Chile, el aum ento de los derechos a la importación se ha utilizado en ocasiones aisla- das para brindar un poco de aire por cort o tiempo a las empre- sas nacionales hostigadas por la competencia de las importa- ciones. El uso de salvaguardias en Colombia difiere en que, e! 58 instrumento utilizado con más frecuencia, evita los requeri- mientos de contenido y procedimiento del acuerdo de salva- guardias de la aMC, limitando la acción restrictiva al tope máximo arancelario consolidado. La experiencia de Argentina también es ilustrativa. La comisión de comercio (Comisión Nacional de Comercio Exterior) rechazó ocho de las primeras solicitudes de salvaguar- dias recibidas, basándose en el costo al consumidor, y que el solicitante no había presentado un plan de recuperación con- vincente. Ante esta actitud, la respuesta de los peticionantes de protección fue solicitar alivio mediante las reglamentacio- nes antidumping. A pesar de que, en teoría, elantidumping se aplica sólo cuando se puede identificar una distorsión econó- mica, sus estándares en la práctica se superponen considera- blemente con el estándar de daño de las salvaguardias. Ade- más, al calificar para recibir alivio antidumping, no es necesario que una industria satisfaga los requerimientos de una salvaguar- dia de brindar un plan de recuperación viable, tampoco se en- cuentra sujeta a analizar de qué modo la protección que solicita afectará alos consumidores o a la producción de otros sectores. A pesar de ser teóricamente diferentes, el antidumping y las salvaguardias han probado ser, en la práctica, bastante simila- res. El uso de una o la otra es, en los hechos, un tema de conve- niencia administrativa o política, no de los principios econó- micos de la situación analizada.' Organismos directivos Mientras que los procesos de protección contingente de cada país tienen como base la capacidad de conducir las inves- tigaciones y llegar a las determinaciones de acuerdo con las normas de la aMC, los acuerdos para decidir la restricción que se debe impon er varían considerablemerne. En los casos de sFinger (2002) pr esenta un análisisgeneralde este lema, to ma ndo co mo evide ncia la evolució n del uso de las normas del GA TT /OMC co mo in st ru- mentes de presi n a part ir de la adop ción del CA TT. ó 59 antidumping, Argentinay Perú,porejemplo,hancreado,principal- mente, orga nismos técnicos. Los facto res técnicos, junto con la independencia y las habilidades analíticas de los funcionarios, son de capital importancia.Por otra parte,Brasilencarga ladecisión- una vez que se llegó a una determinación técnica- al voto de una junta de revisión, cuyos miembros provienen de un número de ministeriosque representan una variedad de intereses. Del mismo modo, Colombia encarga la decisión a un organismo interminis- terial, presidido por el Presidente de la República. Chile cuenta con un sistema que controla la aplicación de medidas de protección contingente en varios niveles. En el nivel administrativo, los organismos gubernamentales de in- terés general dominan la comis ión que analiza las determina- ciones técnicas y prepara la recomendación de una acci ón. La comisión está presidida por un funcionario del organismo del gobierno responsable de imponer las políticas relativas a la com- petencia,ladecisión final esdel Presidente de laRepública. A nivel legal, las sobretasas arancelarias sólo pueden aplicarse por el pe- ríodo de un año .En elcaso que una restricción aumentarael aran- cel sobre la tasa consolidada, se requiere la aprobación de las tres cuartas partes de los miembros de la comisión. Además, los con- sumidores son reconocidos como parte interesada. N o existe factor más importante para el uso disciplinado de la protección contingente, que el amplio apoyo a la filo so- fía económica de apertura. El tema está claro en cada uno de los países, y los estudios de Chile y Costa Rica, especialmen- te, señalan la importancia de un apoyo profundo a la filosofía económica de apert ura, y al reconocimiento público qu e tie- ne una economía competitiva. Costa Rica no tiene un organismo especializado para con- ducir las investigacion es de protección conti ngente. Las mismas son parte del trahajo normal del personal legal y econó mico del Ministerio de Comercio. El lado positivo de esta c::;:;Jsición, es que el person al co n responsabilidades generales podría perm a- nece r más sensi ble a los int ereses económicos gene rales que el personal especializado. Debido a qu e el trabajo i écnico en una investigación ant idumping o de salvaguardia consiste sustan- 60 cialmente en probar ladeslealtad externa y el desplazamiento de la producción nacional por las importaciones , el profesionalis- mo puede tener un punto de vista pro-proteccionista." Cabe señalar que Chile y Costa Rica han mantenido una protección relativamente alta para laagricultura, y tienen bue- nos antecedentes de estabilidad macroeconómica, baja infla- ción y tipos de cambio estables. No han existido desafíos para enfrentar los problemas macroeconómicos con instrumentos comerciales. Fuentes dedisciplina Después del análisis del estudio podemos hacernos nue- vamente la pregunta que nos hacíamos al comienzo de la sec- ción. Debido a que las salvaguardias y el antidumping son instrumentos que por su naturaleza generan restricciones a la importación: ¿Cómo impusieron los encargados de las políti- cas de reforma disciplina en su aplicación? ¿Qué factores ayu- daron a promover la aceptación de las decisiones negativas? El contenido administrativo de las normas de la OMC ha realizado una invalorable cont ribución. Una fuente impor- tante de erosión de las liberalizaciones anteriores era laproli- feración de instrumentos, frecuentemente controladospor dis- tintos ministerios, sin unificación ni por proceso ni por criterio. Los ministerios más asociados a los sectores indus- triales no estaban compensados por ministerios con respon- sabilidades más generales o por los intereses de los consumi- dores o usuariosde las importaciones. (En política, los int ereses concentrados tienen una ventaja sobre los menos concentra- dos, esta ventaja se multiplica cuando la toma de decisiones tiene lugar a nivel sectorial.) Las norm as de la OMC no sólo apoyan la unificación de procesos y cr iterios, sino que brin - dan un modelo para dar a conocer los criterios con objetivi- " Por ejemplo, Boltuck y Litan (199\) inclu yen pruebas en su tr aba¡o de los "sesgos " proteccio nist.is en la administrac i ón de las reglamentaciones de EE.UU. 61 dad, para que lasterceras part es pu edan participar y tener acce- so a lainformación , para publicar las bases legales y reales de las decisiones. También brindan pautas de objetividad, transparen- cia y responsabilidad en las decisiones públicas, contribuyendo deesta manera, no sólo a mejorar la política comercial, sino tam- bién a cambiar la cultura de control de las políticas. U na fuente importante de disciplina fue el riguroso es- tánd ar para la información que la industria solicitant e de pro- tección debe proporcionar al inicio de un a investigación, y la evidencia que documente el impacto de la competencia inter- nacion al en la industria. Perú impone además un honorario de solicitud que asciende, en la actualidad, a $925 dólares. Nuevamente, la efectividad - esdecir, lacontinuación de la liberalización-, ha sido un tema relacionado con la aplica- ción sensata de las normas así como de su contenido. En Méxi- ca, la industria del acero conocía los instrumentos basados en las normas de la OMC, ya que había sido parte de acciones aplicadas por Estados Unidos y la Unión Europea contra sus exportac iones. Otros sectores consideraron que las demandas administrativas eran muy exigentes. Cuando la supervivencia del programa de liberalización dependía de una acción, el gobierno mexicano inició por su cuenta las investigaciones que involucraban a pequeños productores de juguetes, vestimen- ta y ot ros productos de consumo. La combinación de estrictos requerimientos de información y la decisión del gobierno de iniciar las investigaciones por su cuenta , brindaron un valioso grado dediscrecionalidad.Al mismo tiempo, elgobierno utilizó la discrecionalidad en sus reglamentaciones para ganar tiempo e investigar los reclamos de la industria del acero y diseñar meca- nismos específicos para incluir los inte reses de los usuarios. En Colombia, las industrias del acero, productos quími- cos y petroquímicos se adaptaron rápidamente a las exigen- cias de información del sistema de defensa comercial basados en las normas de la OMC. Los sectores compuestos por em- presas más pequ eñas, sin embargo, consideraron que los re- querimientos eran gravosos y convencieron al gobierno de crear mecanismos de defensa alternativos. Los aranceles rnáxi- 62 mas consolidados por Colombia en la üMC disciplinan eluso de estos instrumentos. La adopción de un mecanismo unifi- cado como instrumento alternativo es otra fuente de disciplina. Además del costo de demostrar que los estándares se han alcanzado, el análisis de la experiencia en otros países ha de- mostrado que los estándares requeridos por los acuerdos de la üMC sobre salvaguardias y antidumping son generosos al determinar si los solicitantes merecen protección. Conscien- tes de ello, los países latinoamericanos adoptaron por su cuenta normas adicionales para disminuir acciones proteccionistas, por ejemplo: la norma del derecho menor. Las experiencias latinoamericanas confirman que los criterios de dumping/ daño exigidos por las normas de la üMC son demasiado gene- rosos. Con el objeto de limitar el número y grado de restric- ciones, los gobiernos, con frecuencia, hicieron uso de la auto- ridad discrecional que conservaban." En vez de que las normas de la üMC aumentaran el rédi- to político que los gobiernos podían usar para justificar deci- siones negativas, los gobiernos tuvieron que usar capital polí- tico ganado en otras circunstancias, para explicar por qué motivo no se le otorgaba protección a un solicitante, aunque las normas indicaran que lo merecía. Recomendaciones sobre lasnormas delaOMC El trabajo presentado en este libro señala que las normas de la üMC sobre salvaguardias y antidumping han demostra- do ser fundamentales. También han sido indispensables el coraje y la habilidad de los encargados de aplicar las políticas para implementar la vasta liberalización que tuvo lugar en la política comercial de Latinoamérica a fines del siglo pasado. En esta sección final nos preguntamos si las normas de la 7Los países le otorgaron más importancia a la discrecionalidad qu e con- servaban y a los procesos políticos que a las determinacion es técnicas. Por ejemplo, esta situación se evidenció en muchas medidas que fueron menores a los márgenes de dumping. Sin embargo, fueron mu y pocos los casos co n determinaciones afirmativas, en que no se aplicaron restriccio nes. 63 OM podrían haber sido aún más útiles, podrían haber acompa- e ñado más laliberalización que estos países pretendían lograr. Para que sean efectivas, el encargado de administrar las políticas debe conocer los aspectos técnicos, pero los estudios presentados en este libro indican que el uso efectivo de las salvaguardias y el antidumping es tanto un arte como una ciencia. En el área de economía política, en lacual "cumplir con las reglas" se ha enfa- tizado demasiado, nos remitiremos a realizar observaciones ge- nerales; dejamos el diseño de las propuestas negociadoras a las personas con experiencia en este tipo de trabajo. En lo concerniente al modo en que las normas interna- cionales podrían darle forma a los procesos internos a través de los cuales los gobiernos toman decisiones para imponer protección, se podrían identificar dos objetivos: Desde una perspectiva idealista quizás, sepodría esperar que guiaran al país a identificar las intervenciones que agregan más al interés económico nacional de lo que le quitan. La eliminación de las distorsiones, en teoría, nace de esta perspectiva. Las experiencias consideradas demuestran, sin embargo, que hay instancias en las que otras consideraciones hacen posible evitar lo que podría ser una intervención comercial económicamente errónea. En esas situaciones, las buenas po- líticas se convierten en un tema más pragmático, un tema de controlar las intervenciones para mantener el ímpetu de la liberalización, para fortalecer la decisión de evitar, en vez de imponer esas restricciones en el futuro. El primer objetivo es: intervenciones económicamente correctas contra intervenciones económicamente incorrectas; el segundo es -pragmáticamente hablando y a largo plazo- menos intervenciones en vez de más. Éste también se refiere a la forma en que las intervenciones a corto plazo minimiza- rán la oposición a la liberalización en el largo plazo. Las reglas son demasiado generosas Mient ras que la dimensión adm inist rativa de las normas ha sido sustentadora de la liberalización, su contenido eco- 64 nómico, no tanto. Un tema clave que surge de las experien- cias que hemos estudiado es que las normas de la aMC sobre salvaguardias y antidumping son demasiado generosas con respecto a los dos objetivos mencionados anteriormente. Mientras que el antidumping, en teoría, se aplica en casos de intervenciones con sentido económico, las pautas de laaMC, en realidad, permiten restricciones que representan una pro- tección ordinaria. Conscientes de esta situación, los gobier- nos de Latinoamérica intentaron que e! concepto de distor- sión fuera operacional. Hablando en términos cualitativos, este concepto los ayudaría a separar las intervenciones comercia- les con buenos principios económicos, de las intervenciones con malos principios económicos. El hecho de respetar e! concepto de distorsión, también reduciría el número de casos con medidas. Al mismo tiempo, los gobiernos introdujeron las normas del "derecho menor" y cláusulas de interés nacio- nal; bases adicionales para disminuir o evitar e! impacto de las medidas en instancias en las que las normas de la aMC per- mitian restricciones. Los mecanismos de salvaguardia que los gobiernos esta- blecieron también incluían disciplinas no obligatorias de acuer- do con las normas de la aMe. Las normas de salvaguardia de la aMC sólo requieren una investigación y determinación de daño a partir de las importaciones; de! costo que la competen- cia de las importaciones impone a los productores nacionales. No requieren que los beneficios para los usuarios industriales y para los consumidores se tengan en cuenta. Con e! objetivo de alcanzar decisiones sobre salvaguardias económicamente inteligentes, los gobiernoslatinoamericanos complementaron sus procesos de salvaguardia con requerimientos de un plan de ajuste y un informe económico (en el caso de Perú) que cuantifica e! impacto de la restricción requerida sobre los usua- rios intermedios y consumidores finales. El fundamento de la primera de estas decisiones es asegurar que la industria prote- gida sea eventualmente viable en una economía abierta, y no sea una carga a largo plazo para el resto de la economía. El fundamento de la segunda es que las importaciones que son 65 un incon veniente para alguno s intereses internos brindan beneficios para otros intereses internos: insumas a bajo pre- cio y de última generación para productores nacionales, bie- nes finales para los consumidores. Superando los conflictos creados por el contenido económico de las normas La excesiva generosidad del contenido económico de las normas de la OlvlC lleva a dos puntos de conflicto entre éstas y el objetivo de defender la liberalización: · La base en que se sustentan las solicitudes de protec- ción tiene el peso de la obligación internacional, mien- tras que los límites que los gobiernos incluyeron en sus reglamentaciones no lo tienen. · Se supone que el análisis técnico -en términos políti- cos- funcione a favor de la liberalización, sin embar- go, sus principios económicos sólo requieren docu- mentar los costos que la lib eralización impone a algunos intereses internos. Laexperiencialatinoamericana sugiere un modo directo para superar estos conflictos: la identificación obligatoria del imp ac- to sobre los usuarios/consumidores así como el imp acto sobre los productores nacionales. El proceso político preguntaría: Internamente, ¿quién se beneficia y quién se perjudica con la restricción a las importaciones? ¿Porcuánto? Losaspectos técnicos serían simples: reconocer a los usua- rios/ consumidores internos como "partesinteresadas:" reque- rir que la investigación determine el impacte sobre ellos de la restricción propuesta en paralelo a la determinación de "daño" ocasionado por las importacion es sobr e el solicitant e de pro- tección. El impacto de la restricción sobre los usuarios/ con- sumidores se mediría en las mismas dimensiones que el daño - empleos perdidos debido a costos más altos, menos ganan- 66 cias-la métrica estándar del impacto. Las normas existentes sobre procedimientos se aplicarían a la investigación de los costos de protección del mismo modo que los beneficios. Todos los intereses deberían considerarse del mismo modo, en cuanto al proceso y al concepto. Aun en las instancias en que la decisión es restringir las importaciones, el proceso pondría de manifiesto el razona- miento detrás de la liberalización, los beneficios de la apertu- ra. Los límites que los gobiernos latinoamericanos impusie- ron al uso de las medidas de defensa comercial hubieran sido más efectivos contra las presiones internas de protección, si las razones para minimizar su uso hubieran estado respalda- das por las normas internacionales.! Más allá del hecho de tener sentido económico, un pro- ceso de salvaguardia diseñado así, estaría políticamente equi- librado. Debería tener en cuenta el impacto del comercio en todos los intereses del país: los que se benefician con la libera- lización y los que son perjudicados. Este equilibrio no debe- ría ser un tema técnico versus político. Los beneficios al co- mercio para los intereses de los usuarios serían medidos en los mismos términos comerciales/económicos que los costos para los solicitantes de protecci ón." U n problema con esta sugerencia es que aumentaría el costo de la investigación, imponiendo costos, tanto sobre las 8Té cni camente hablando, la falla de una investigación de dañ o es que no col oca a todas las partes del int erés nacional en un pie de igualdad. 9El proceso también se podría revertir si un grupo de usuarios o consu- mid ores pudieran solicita r la eliminación de la rest ricción a las importaciones sobre la base del costo impuesto. La historia ofrece el ejemplo de un instru- mento qu e se operó de este modo. El art ículo 336 de la Ley de Aranceles de EE. U U . de 1930 le dio el pode r al Presidente de aumentar o rebajar las tasas arancelarias, basándose en las investigaciones de la Comisión de Com er cio Internacional (Internation al Trade Co m mission), sobre la base del costo de producir el product o en EE .UU . en vez. de hacerlo en los países exporta do res (el arancel de EE .UU . deb ía ser igual a la diferencia ob servada). D urante el período 1931-1941 , la Com isión realizó investigaciones sobre la1produ cto s. Estas investigacio nes co ncluye ron con 29 aumentos de aranceles y 2) rebajas, mient ras que en las ot ras 47 instancias, la tasa no fue mod ificada. 67 víctimas potenciales de la restricción, como sobre los poten- ciales beneficiarios. Sin embargo, si la disciplina sobre el uso se basara en un tratamiento igualitario de los costos de pro- tección y sus beneficios, en vez de basarse en la complejidad de determinar los beneficios, se podría cumplir con los prin- cipios económicos sin comp~ometer la viabilidad de la infor- mación desarrollada. El proceso de costo-beneficio equilibrado tendría que ser aplicado a las investigaciones antidumping y a las de salvaguar- dia. Sabemos por experiencia que las situaciones en las que se puede aplicar el antidumping o salvaguardias se superponen considerablemente. Como la popularidad del antidumping no se basa en su exclusiva identificación de la situación comer- cial!económica existente, expandir el alcance del proceso de salvaguardia sólo tendría el efecto de aumentar aún más eluso del antidumping. La reforma alternativa a modificar las investigaciones para incluir las ganancias provenientes del comercio es una mani- pulación más profunda de los aspectos técnicos para determi- nar el dumping o daño. Esa manipulación -ilustrada por las propuestas presentadas en las negociaciones de Doha- no se refiere a relacionar las pautas operacionales en forma más es- trecha con los conceptos económicos de dumping (precio desleal) o las externalidades, que son situaciones en las que, en teoría, una intervención comercial brinda una contribución neta al interés económico nacional. Nuestra posición es que las reformas técnicas, tendrán poco impacto en la calidad o cantidad de las restricciones aplicadas a las importaciones. Existen suficientes aspectos técnicos, por lo cual agregar o quitar algunos, no tendrá ningún impacto. Probablemente, resulte inútil pensar o "dar vueltas" sobre el tema. Para apoyar la liberalización, las normas de la Olvl C de- berían enfatizar la identificación de los beneficios de la libera- lización. 68 Tabla S-2A: Iniciaciones Antidumping Notificadas alaOMe, 1995 - junio 2004 Por Por I Por I ! 1 1 I ! I I I año año l año I I, I I I, I ! I ! ene- I ,,; ; I I jun. 1995- 1995- 2002- ! I I I i I ' Iniciaciones 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 1 2002 2003 2004 Totales: j2004 2001 j2004 Argemina 27 22 14 8 23 45 26 14 1 7 187 19,7 23,6 8,8 Brasil 5 18 11 18 16 11 17 8 4 6 114 12,0 13,7 7,2 Chile 4 3 O 2 O 5 O O O O 14 3,1 2,0 0,0 Colombia 4 1 1 6 2 3 6 O O O 23 2,4 3,3 0,0 Costa Rica O 4 1 1 O O O O O O 6 0,6 0,9 0,0 "o México 4 I 4 I 6 12 11 7 5 10 14 3 I 76 8,0 7,0 10,8 Perú 2 7 ! I 2 ¡ 3 8 I 1 i 8 I 12 5 '\ 51 5,4 4,4 8,0 J Estados Unidos 14 22 i 15 36 47 47 76 ¡ 35 37 21 350 36,8 36,7 37,2 Comunidad ! i Europea 33 25 ! 41 22 65 32 29 20 7 13 287 30,2 35,3 16,0 Sudáirica 16 33 23 41 16 21 6 4 8 4 172 18,1 22,3 6,4 India 6 21 13 27 65 41 79 81 46 4 383 40,3 36,0 52,4 Fuente: üMe. http:// www.wto.o rg/englishltratop _e/adp_e/adp_stattab2_e.xls: htt p://www.wro.o rg/englishltratop_eladp_eladp_stattab7_e.xls WTO Docurnent G/L/707 4 N overnber 4004 TablaS-2B:Medidas Antidumping Notificadas a laOMe, 1995- junio2004 I Medidas I I Po: Por Prr en I I ene- año año año Vigencia I I jun. 1995- 1995- .xxa. 30junio IMedidas 1995 1996 1997 1998 1999 2CXXJ 2eo1 2002 2eo3 2004 Totales: j2004 2eo1 j2004 2004 : AJxentina 13 20 11 12 9 15 15 24 19 1 139 14,6 13,6 17,6 76 : Brasil 2 6 2 14 5 9 13 4 2 2 59 6,2 7,3 3,2 54 ¡Chile 2 O 2 2 O O O O O O I 6 0,6 0,9 0,0 O ! Cdmrbia 1 1 1 O 6 2 O O O O 11 1,2 1,6 0,0 O '-J ....... i ilita Rica O O O O O O O O 1 O 1 0,1 0,0 0,4 1 ¡México 16 4 7 7 7 7 3 4 7 3 65 6,8 7,3 5,6 58 I Pení 2 1 2 O 3 4 1 6 7 4 .J) 3,2 1,9 6,8 29 &ath Unidos 33 11 20 16 24 32 33 24 12 6 211 72,2 24,1 16,8 293 Comunidad Europea 15 23 23 26 18 41 13 25 3 6 193 :!l,3 22,7 13,6 165 ! SI«iá{rica O 8 18 14 35 13 5 15 1 2 111 11,7 13,3 7,2 84 iIndia 7 2 8 22 22 57 38 64 53 6 I Zl9 21),4 22,3 49,2 216 Fue nte: aMe, http: / /www.wto.org/english / tratop_eladp_e/adp_stattab2_e.xls; htt p:/ /www.wto .orgl englishltrato p_el adp_el adp_statt ab7_e.xls WTa Document GILl707 4 November 4004 Tabla S-3: Iniciacionesde Derechos Compensatorios yMedidas 1995 - junio 2004 I Por P or' ! I I I I ene.. TO/trles atio a lio I ! i I jun, 199 5- 1995- 1996· i . . . I ~Cz¡lCZQlle) 199 5 ! 1996 1997 ' 1998 : 1999 2000 200 1 I 2002 2003 : 2004 ;2004 ;2004 ;200-1 L ::! :'g!ll ti1!~~ i I ! 1 1 ! O I O e o , , O \ e 4 0,4 0,4 , Brasil -- I e o i O o o \ e \ o 2 0.2 0.2 I Chile i O i O O O -1 O O O O O 4 0.4 0,5 Costa Rica O O O O O O O O \ O \ 0,\ México O O 1 O O O O O \ O 2 0,2 0,2 Pertí O O 1 O O \ O \ O O 3 0,3 0,4 Medidas I I ! I I I I I Por Por I ell I '-1 I i i I a ño año ' '-' ! ene> Totales oigencia i i ¡ ! I i I jun. 1995· 1995- 1996· 30 junio I I ; M edi dav ; 1995 1996 199 7 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 j20 04 j2004 ;2004 200-1 i Arsentino O 2 O 2 O O O O O O 4 0,4 0,5 3 I Brasil 5 O O O O O O O O O 5 0,5 0.0 e I Chile O O O O O 2 O O O O 2 0,2 0,2 O Costa Rica O O O O O O O O O \ \ 0,\ 0,1 O Aféxico 7 O O O O O O O O O 7 0,7 0,0 I Perti I \ O O e O O \ O \ O 3 0,3 0.2 i 1 Fuente: O M e: iHl p:/ hvv..'W.w ro.org/'en giish it rat op_el scm_el scm_stattab2_e.xls htt pr/ / w w \\'. wto.org/ enghs hz ratop_e/ scm_e/ scm_sta lt ab 7_e.xls t Document G / L/711 9 N overnbe r 2004 NOlas : Colo mbia no ha in iciado investigacio ne s de derech os co mpe ns atorios. Númer os co m pa rativos de las m ed idas en vigenci a: Estados U n idos 57, C o m u nidad Europea 18, C anad á 10. TablaS-4: Números de Iniciaciones deSalvaguardiay Otras Acciones deSalvaguardiaNotificadas a la OMe dePaíses LatinoamericanosSeleccionados; 1996 - 18Octubre 2004 I 1 cnc-B oct. 2001 - 18 oc t. 1995 ·18 oc t . 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1995-2000 20~ 2004 ARGENTINA Iniciacion es 1 1 1 1 1 3 2 5 Medidas Preliminares 1 1 1 _ _.. .. Medidas Definitivas Aolicadas 1 1 1 2 1 3 De cision es N eg.s/ Medid as Del. Probablemente Neg ativas I ! 1 I - ! I 1 1 En cu rso I : ! 1 1 1 l- , : BRASIL ! , Iniciaciones I J 1 1 1 2 3 , ~ Medi das P reliminares J 1 1 J 2 -- Medidas De finitivas Ap licadas 1 ,, 1 I 1 2 3 '-l ~ _0_" '-' I Decision es Nez.s/ Medidas Def. I r Probablement e Negativas En cur so CHILE Inic iacione s 1 4 2 3 5 5 10 Medidas Preliminares 1 2 3 3 ; ; ::: " Medidas DefinitivasAolicadas I J 1 1 2 2 4 Decisiones Nee .s/ Medidas Def. ! ! 2 1 2 ! , 2 , 3 5 ;: ~ Probableme nte Negativas ,! ! ! I I 1 1 En curso '"'2' , COLO MBIA "'"':J Iniciaciones 1 ?,' I I 1 2 ~ . Medidas Pr eliminares f -_._-" Med idas Definit ivas Ap licada s ~ :/?, ' '"~ Decisiones Nez.s/ Medid as DeL 1 1 I . .- Probablemente Negativas En curso I 1 1 1 ene 200 4 · 18 1995- 200 1-18 oct . 1995 - 18 o ct . 1996 1997 1998 1999 2000 2001 I 2002 2003 I oct ,2oo4 2000 2004 2004 COSTA RICA I I Iniciaciones ~ . '" Medidas Preliminares 1 I I ~. Medidas Defini tivas Aplicadas :::, ~ Decisiones N eg.s/' Medidas Del. ~ . Pro bab lemente Negativas ~ En curso " '.lXI CO Ini ciacion es Medi~i.ls Prelimi nares Medid as D efinitivas Ap licada s '"e- -c . Decisiones Nee.a/ Medidas DeL ~ Probablem ente Negativas E n cu rso PERU Iniciaciones .... '-J Medidas P relim inares _ Med~~as D~finltlvas Aplicadas Occisiones N eg.sl Medidas De f. Pro bable mente N e gativ as En curso CIFRAS GLOBALES Iniciacion es 4 I 5 o 11 12 23 Medid as Preliminare s o 1 I 1 o Medidas D efin itivas Ap licadas 3 I 2 o o 10 Decisiones Neg.sz" Medidas DeÍ. O O 1 I 2 o ~ ~robabl t' m en te o o I 1 :roJegativas I ~ L __ ~!.1_<:~~.r~?_.._. O O I· "v . . ._. ._. _ Eucntc: Tabulado de la in formación de la aMC : In forme (Año) de! C o m ité de Salvaguardias al Concejo d e Comercio de Mercaderías: o aru 1000-1004. Notas: (1) Las acciones son tabuladas en e! año en qu e se inició cada investigación, por ejemplo: si una investigación arge nt ina iniciada en 1997 llevó a una medida definitiva que entró en vigenc ia en 1998, esa medida definitiva está incluida en la tabulación de 1997, no en la de 1998. (1) Estos países notificaron ce ro acc io nes en 1995, e! primer año en que se impuso e! re querimiento de notificar a la aMC . (3) La aMC no in forma sob re la notificació n de las m edidas tomadas o so bre la finali zación de varias in vestigaciones que se han exced ido en los plazos para la det erminación fina l, H emos denominad o a estos resultados "P ro bablem ente N egativos." Las estadís cio (OMe) ind políticas de libe · Agradecem o ger para la elabo rac baj o otros co me ntar y otros participante ping en Améri ca La Banco Mundial.Vari co n los autores y pr da. Ell os fueron: Li cial Ext ern a; la Sra. Raiteri , D irect or a N nu estro reconocimi obsta nte las co ntrib de! co nte nido y las La enseñan es que la discipli y de salvaguardi cuentra sobreva tas de esos instr daño pierden su Si todos sufren tipo de cambio s sica de las medid OMC, pierde su y, por lo tanto, situación, las di resultaron ser m Para llegar a der otras leccion las circunstanci grama de refor drásticamente e zar, privatizar, cional de merca trumentos de p una parte signif grama. Otros i previamente pa para lograr pro gobierno era de der a las presion al proceso de li pero, al mismo rest ricciones co reforma se man como había suc a partir de ese p pleto las licencia ción arancelaria 1989. Además de na, Brasil, Pa rag ción que creó el gunas excepcion común (AEC), y rregional finaliz 1Algunds indu co n elperíod o prolon fines de 1998. El AEe manu facturas )' [as m últ imos afios 1l.1 sido " Porcentaje de ren Fuente: N ogués, 20 En cuanto significativos se Argentina, histó do derechos elev y sus derivados, ejemplo, a media exportación rep les. Desde enton disminuir y, en menos del 2% de 2La políti ca d cialme rue hasta lad de lo, años 90, las sobrevaluación mi ento e impuls bles; durante el có , a los mecani daño o daño gra m an ufactu reras no 100 1). Según se exp permitir, a Argem in EE .U U . con gana nc .\ El Te R se ca Índ ice s ele cos to de Gráfico IU: Tipo de cambio real 1985-2002 350 300 250 TeR 200 150 100 50 o ,.... ,... I.t) (1) M I.t) el) ClO el) (1) en en ,... ,... ,... ,... (1) en (1) ,... (1) ,... (1) en Fuente : Elaboración propia. 3. Crecimiento, crisis ydesempleo Además de est as circunstancias negativas, durante la dé- cada del 90, Argentina fue sacudida por diversas sit uaciones externas, que incluyero n: i) el efecto Tequila que comenzó a fine s de 1994, ii) la crisisasi ática de 1997, iii)el default de Rusia en 1998 y iv) la baja de los precios internacionales de produc- tos primarios en la segunda mitad de los 90. A pesar de estas cir- cunstancias negativas, laeconomía, en términos generales, pudo manejarse bien y continuó creciendo hasta mediadosde 1998.Sin embargo, posteriormente, la economía ingresó en un período prolongado de recesión que se extendió hasta el20024 Esta re- · 4 A part ir de 1990, laeco nom ía arg('nri na registró las siguiente s lasas de crecimi ento (%): 1990: -2,4; 1991: 12,7; j 992: 11,9; 1993: 5,9% ; J994: 5,8; 1995: -2,9; 1996: 5,5; 1997: 8,1; 1998: ),9; 1999: -l,·t: 2000 : -O':;; 200 1:-4,4: 2002: 10,9 Y200 3: 8,4 . La devalua ción de Brasil principi os de 1999 fue otro factor qu e J redujo el flujo comer cial :v desaceleró cl creci miento. da destinada a fin el país había entr te , se extremaro como la devalua manda reducida Las altas tas prevale ciendo fu macroeconómic la tasa de desemp en 1995; poste r damente, qu e es 4. Respuesta del c Las polí tica to important e de -10000 c:=J ISald Fue nte: Inst it 5. Resumen Las políti na de pri ncipio 0 1rosco mpone bilizar el nivel d En este mar trada en dos tem y las institucion cio nes . En esta Comenzamos c factores que esti ; Min isterio d " U na de las di tió so bre el peligro ab ri l de 2002 , el m in t ud es antid umping, rr.ida, y de este m od precios m ás altos..; ; El p romedi o el ín di ce de COSI o de me di os ocuh .u: algu En este contexto tina corrían el 1987)8, Para elim no negoció y, e el país debía des a su vez, EE.UU existencia de da En cuant o no fue que las r 8En realidad, d tacion es de la Argen pr end as de vesti r y t lana, y ot ros items d ~ El cumplimi im po rta nte en el nú gentrna. 2. Economía polít Estas defici actualizar su leg mulgación de la poró los Código 1994 , que incluy la creación de l (CNCE)11 tambi 10Al gunas me de los 80 cuand o elp te estas med idas se a de Derech os Atltid rioridad , en 1980, e ron los primeros ca 11Se expo ne e glam entaciones Lesser Dut gen): La le car el lm e,. cient es par al margen bleció por análisis y r deb erá orie y deberá e proteccion Tipo de m las medidas deben paga un aempre valo r FOB Decreto 1. negar las m nales de du continuaci en un a opo Salvaguardias Con anteri adoptó los acue reglamentacion lo XIX del GAT estado cerrado p car la falta de so 12Argentina, bl ecer der echos AD ral. Poco tiemp las reglamentac aprobó la Ley 2 gociaciones Co 1996). Desde en a las reglamenta incluyó modif Como se verá e la comunidad e reglamentacion [) La resiste n refle ja más la posic prime ros años, hub liz.ació n iru rarregio ríodos de ado pc ió n fuer on ma yorment l. El papel del dañ En ese enton zadas por elgobi conclusión de au "...patrones de la merite que eldañ la competencia d ant idumping y m do en éste y otro relativamente fác gen positivo de d especialmente cu do por un organ rner.:io Internaci el Congreso la a el Congreso pu relativamente li se creó la CNCE la firme deter mi midores" : "...e política comerc referidas a las m máximos nivele rar que los preci 1; A t r.iv és d ~ do de nombre varia cribir este .n t icu l.. Mediana Em pr esa" l 'Un D ecr et modificación de un recurrieran a un está más directa 4. Personal ypres Al crear la meta mu y impo de la Comisión responsabilidad empresa consul de recursos hum acerca de la exp buenos resultad lo,El co nsenso 11 En cuant o a estipul.i qu e los mie independiente r daño para agreg medidas antidu aproximadamen dos de la Ronda ¿Ha sido exitosa merecían protec Pod er Eje cutivo. Ta so na l sigan procedim que la falta de cump del personal invol u IRSegún se ind cio nes al presupues tión Comercial Ext co n exact it ud. Por e rificacio nes de prec Para tener u mejor lo que suc siguientes temas las coyunturas e dencia del país y luación y la incid de daño, 4) dete las crecientes pre ping similar al d resumen, que in 1. Impacto de la d económicas Entre los úl das de liberalizac das y 1994, Arge mente que elgo didas AD, hasta Se debe recorda era el principal competencia co portante para a fuentes fidedign realización de u las empresas ap legales. Esta sum lidades económ 19 D ur .mte eso tos de acer«. " Sin ernb arg y 1994 fill;¡l il Jron 2 1 \'er pi e de lacrisis de 1995 (ef hasta mediados d mente y alcanzar cuatro años cons las iniciaciones h más alto que elnú to de 1996 a 1998 principios de 200 iniciaciones se re 22 De ac uerdo solicitudes pot en cia 2.'El Anexo 2 p t rati vos aplicados a 2, O tros facto r los añ os de recesión me dida s ha hian sido do de im pl erneu tici co mo ra se meucio n y productos de cepto el equipam ciones AD a fav Según se refiere alta incidencia d acero es que, d investigaciones (N ogués 1991). alert a que otras ayuda para enfr ~ ' És t a es sólo inride nci.rde los cas co mo "acero grand Iarn hien por varias d e.. que no h.ihi.in Otros Total ,;. Cuando la de term in seconsidera un hallaz eran negativos, el po 77% a 70% (ver anex Nota: Las determin co nsi de ra n como ca posit ivas. Las estadí cididos en la eta pa p men to del int erés na Fuente: E.laboración La últim a c casos con hallaz que, mientras q una determinac 'o· En este cuadro, c U E se consideró co Fuente: Elaboraci El cuadro cia de AD: el v parte del total aparente afecta '" D e acue rdo la part icip ación de de 40% , m ientras q ciones AD es de 19 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 ':. Importaciones inv ':.,:. Co nsurno aparen Fuente: Ela boració IN D EC . 2'En am bos ca dl' import ar iones b número relativ cia de daño neg namiento de! m dístico que se hipótesis El Cuadro de daño realiza durante 1995 y fuertemente, la qu e está n siendo in co ndicio nes del me sesolicite lainvesti anterio r del indicad gui nett i y Salust ro " La s prueb as tri as que recibi eron maticos, .uero pian (",ILero ¡?rande") , p d·" et c. % ':- Los casos incluido qu e se publicó la de ,:-,' El caso decidido 69/ de 2001), se co Nota 1: Losco mpro estadística s muest r tro durante 1995-20 N ota 3: En las in ve determinación es p Las revision es se co Fuente: Elabo ració En un sent vestigaciones q diferían de las r situación ha con bre los márgenes sión de la aMC 19 Sin embargo autoridad para apli c ciaciones. Por ejem autoridades examina determinar si hay ev vestigación". Fuente te, una im portante c blecidos por la Com JO D e acuer do industrias co mo la parcialment e mo dif de los '90 aproximad protección AD . .\1En el caso: N IT IVAS AP LICA dumping. El Panel con el párrafo 8 del descartar en gran p la determinación d a los export adores gen_home.asp?lang verificar la informa informa ción provis que quizás termine e ta por el exportador laOMC (Este come ) 2En general, tinuado libres de d sustituir el país de go, en casos corno e de sucesivas investi en frí o y calie rne re nes AD de estas imp teccionista s (salva g deprimido los pr ec dros/ m_vigente U n tercer AD. Anteriorm años de funcion cuente consist ía portaciones de r nes era menor a arancel específic facturados super celes. Sin embar a un sistema do un derecho ad v nes proveniente .1.\La fuent e d datos propo rciouad los exportado re x. las cifras del Cu AD realmente cifras más com de la severidad primero observ 2004 muestran elevados. En se tramos que el d miento y bajo c de dumping han cialmente sever H Para co mpl de la Información d dio es de l09%. N ue mero no indica el m mencionados,se no la SGE establ ecí") q promedio (%) Notas: La fina lizació fech as en qu e se anu C on respecto a los c calculan en base al nú Para vari os casos no estima ron las cifras s Nogués y Bara cat (2 Fuente: Basado en e Otro ejemp nacional a un cas 15 La cláusula d en un a in stan cia: im producto es un herh i sern illas genétic ame la creciente prod ucr 1.ls deterru in.rciories nantes que emp ción más prote politización de tra las importac cerbaron las pre t ivas pe ro el caso se cisión tu vo qu e ver ha converti do en e venientes de Argen facto r tiene qu e ver que se cometería un dichas impo rt acion \6 Asim ismo venientes de C hina te de apicultores se investigació n de EE blecía que tend 2002, nunca la t de una grave cri tina renuncia y cargo. Según lo comenzado el p 37 U n pedido mercio de EE .UU. va sobre 1.1 base de político. (Nogués 2 18 Con respec ta rio de Co merc io reformas "...1.1 posi gara nt iza a la ind u pueda retrotraerse nuevas reglame de la discrecion ejemplo, ya no investigacione aproximadame mayoría de las vestigaciones f Al optar p bierno buscó la se fuesen capt aprobó la legis \9U na hipót ser capaces de otor petltlvas. import aciones p te a través de m técnico co nt rib se co nvert ía en confiable para l qu e aun en los a recurrió a los a ejemplo la impl to s prot eccioni Con la expe pru ebas indican cienes negativas menos prot ecció comisiones inde cent ralizados, c Argentina es ex cunstancias neg ciones similares debe mantener VI. Salvaguard Con respe c gram a de libera na resultó ser ba en vigen cia los podía restringir ba ninguna reg explica por qu é liberalizaci ónc la frontera par a la del calzado, t afinar el pro gra truron en vigen El CuadroV me al Acuerdo · ~ Los OI EM 's du cto s esta bleci dos caudación de ara nce se co br arian O IEM' ara nceles ad valo re m los DI EM 's reconoc inve rt ir y rec uperar similar al buscado p m anera. I I Las consulta del Grupo Especial : lile.", /'Iclid,,," .11' restirv de vari os OI EM 's y sión en mal zo de 19 do similar co ntra A rente era sumin juguetes, por e evaluación de vigiladas minu ca que se lleve a pedidos de com una industria c cuperarse sin s finalmente, (v) casos resueltos surgieran otros 2001 Tuerc 2002 Glute Fuente: Elaboración ",W\\·.mcc on.gov.ar Dos de las medidas de salva nos en lata) fuer feren cias de la ü en esta circunsta ble. Por este mo vagua rd ias a fav porti vo (BaL1C1 diversos socios tente y, como re sobre la base de pladas en el AT El Cuadro di as conforme a C NCE encontr en tres casos : te de poliéster. Lo que la solicitud o sim plemente tudes indicaba q que se aplicaran 12 "Ant e la fa que deberían perm bros de la OM e oto sus medid as cumpl importante reco ma de protecció (AMF) . Como t 6, son salvaguar tirse en casos ex forme a dichos (OMT) de la OM una postura res tuvo que desma había impuesto Como fue e tores textiles de la liberalización bajo s sueldos de esta industria. F enfrentar toda l tiles. En resume implementó ba rales, que práct dias. Considera bablemente ha liberalización" El caso de las frustracione ~ .1Las prueba esta industria se ha lización . Al respec nid o efectos nt"gati ~ Asimismo, hubo dos nuevas so ramos este hecho c abando nado sus - x minaron el uso d Liberalización J Contrari am políticas de liber plementarse a fin del tiempo,en al épocas turbulent conclusión es qu y de SG ofrecier de intentos pasa han sido modific 4;D e acue rdo ciones asociada s a lo di.i. ElC;1S0del c.llz ha sta el máxim la OlvíC . La mi más all á de ni v número de inf indicaban que u daño grave y m valuación de 20 significativame actualmente di m arco que perm protección, Flexibilidad de Se realizó cursos p.tra gara tudes de prot ec de una base econ órgano de apela al Artículo XIX vaguardias texti les para la comu bles es que la ec salvaguardia pu de futuros prog favor del establ interesante com dias con las regl especiales solicit el arancelamien Acuerdo sobre A ro, práctic ament y además se nece "vender" el cam derivada de es hecho reservas vaguardia regio Andina (Reina nuará creando ad ho c como la La determinaciú Otra lecci tos negativos s lo ob vio co mo investigaci ón, eleno tramitar s una elevada infl po ilimitado qu 1igación co nfo r la insuficiencia ron verificacion mo, en la creaci la, tanto en el calificaciones re obstante, esta C sueldos lo sufi c personal; tambi capacitación e in tica. Oportunam cidad de manten Subsidies an Re¡'ÚlIJr/o! I Finger, J., y T. E.yample, W Francoi s,J., y G and/ 1dminis Papel' Serie GATT (1986), G iorgi, D. (200 tendones, La H orlick, G . (19 IR WIN, D . (20 Press, Princ K rueger, A. (19 American E N ogués.] . (1986 1981, Staff W Sykes, A. (2003 Jurisprudenc UNIÓN INDU D ure/o Re.glall ORGANIZAC The ReJl!llJoj WTO: Gene basadaen el pro las recurrentes importaciones aquellos bienes brasileño o bie tual incremento ba en aranceles IAgradecem tudio del uso de sa do por J. Mich ael F se celebró desde el cial, nuestro agrad 2Del Institut sidade do Estado d ) Del Instit ggiJ..wiani@ipea .g asegu rar la cont Por lo tanto, el d de protección c mismo tiempo, sario para asegu dial de la econo La aplicaci ta a las reglas es ción del Artícu Aduaneros y Co del Comercio (O de dumping, el bien similar y la El uso de la el Artículo XIX la importación gor en cuanto a los cambios int años 1987 y 200 contro versias p cipales resultad liberalización d sobre la base de clusiones y las 2. Las políticas 2.1 Breve descrip En 1987, tr titución de imp cambiarias que en materia de i tes característic chos de Así, reform primer lugar, ac mar la diferenci minar, de esta m rio eliminar lo destinados a fav te seleccionadas larias se volvería sin repercusione y el gasto de divi que se tuviera u lLas so br etas crisis del petróleo q bles prórr ogas. Debido a privilegios se v 1988 , por pone fijó aranceles m puest a inicial, c minó elcobro d los regímenes e Las barrer por la C AC EX Brasil) y que, p gir las importac En síntesis la mayoría de l jo ciert a racion arancelario s, au grado de protec al cabo de dicho 20% dentro de respecta a la acti efectivo de alred tir de enero de 1 En definitiv gravación arance e) Período 1994- Después de có dada la neces precios naciona tido, también se chos de importa Externo Común se consideraba lidad de lo s pre estabilización la conducción rie sgos de un e al expo ner dem internacional, instrumentada est aban plenam De hecho último bimestr desde enero de por la crisis mex ocupación resp , El Arancel m en te inferiores a no debió incluir ción Nacional d de los países soc alícuotas se fijab A rancel Extern Con excep terno Común d tructura arance vez más a medid nes, entre ellas, el Banco Centra un plazo inferio tarios, el otorga l .El go bie rno a qu e Iuero n retir adas se estableció una ser eventuales prob cionaron a travé A principi prevista para co puntos, de fine dos en 2001 y 2 2.2 Evolución de El Gráfico período 1987-2 ciones totales y bio real, el PBI en dólares y el mente un a fuer nes en el períod las tasas anuale En el lapso que media entre 1987-1992, la var iación anual promedio fue del 5,4% debido a los impactos ini ciales de laaper- tura comercial, que se viero n atenuados, sin embargo, por las dos devaluaciones del tipo de cambio producidas en 1991 y 1992, Y por el estancamiento del nivel de la actividad econó mica. Entre 1993-1995, la tasa anual del crecimiento alcanzó el 21,8%, como resultado de las reducciones adicio nales en lo s aranceles de importación, de la apreciación del tipo de cam- bio y de la expansión del PBI, estas do s últimas como conse- cuenc ia de la puesta en práctica del Plan Re al. En el subperíodo 1996-1999, elcontrol ejercido sobre las importaciones y la caída en el nivel de la actividad redujeron la tasa de variación anual de las compras externas al 8,5%. Finalmente, después del cambio del régimen cambiario, las importaciones presentaron una traye ctoria descendente, con una variación anual negativa de 3,5%. Gráfico 1: índices del volumen delasimportaciones, tipo de cambio real,PBI real,precio externo y arancel nominal enelperíodo 1987-2003 (base 1987 = 100) 450 ..------ -------:-::::=====::::::;~k=:====:====== 400 - - --- -- -. - --~ --- - - - 350 - ~------- -----.-;Jf.----.--~---- ---: Cambio flexible 300 - ---- - -- _._... ; _ ~ ~ ~. _ - ----, 250 - · - --- - -- - - -- - -- ---- Plan Real - - --~ 200 Apertura comercial 150 . Cambio - - - I 100 ,-=.,---,---=="~~--;:-n::- -ñ:-_:=¡ -_ ":~ _"-_ E.iI 50 -- ---Prec1o-externo--~- -- 1 - _ _ o-- - . - - - - - )1( JI( )1( JI( ' Fuente: Vo lumen y precio de las importaciones , obtenido de FUN CEX; tipo de cambio y PBI reales, de IPEA-D AT A Yara ncel nomi nal , de Kume , Piani y Souza (2003) . Elaboración prop ia. 138 EnelGráfico2,sepresentan losproductosque,entre1990 y2002, experimentaron unavariaciónporencima delprome- dio general deloscoeficientes de importación, medidos por elcocienteentrelos valores deimportación ydeproducción nacional. En ese grupo se ubicaron las principales empresas quehabían solicitado medidas dedefensa comercial, entrelas que sedestacaron las pertenecientesal sector dehilados y te- jidos sintéticos,sectorenelquelaparticipación de laimpor- taciónenlaproducciónnacionalaumentódel2,9% en 1990al 29,6% en 2002; losproductos farmacéuticosydeperfumería, del7,1%al27,9%; losproductosquímicos,del 6,7% al 16,7%; elcaucho,del4,9%a113,1%;los artículos deplástico,del2,2% al10,4%;ylos productos metalúrgicos, del2,5%alS,2%.Otros productos, como los equiposelectrónicos, los vehículos au- tomotoresylasautopartes, recibieronunaprotecciónadicio- nalatravésdelasubadelosaranceles. Gráfico2Coeficientes de importaciónde algunos productos seleccionados:1990 y2002(%) ':1 ---- 70 .. ~~~~.~..L..llL.L.-J-Jj .. .. .. -o .. !! o c: >., ..!'" o o .~~ .. ;;.::; '" .. ... 00 " -; ~ "'...~ o -e u .. ...- ...'" ~ .." "O'1;J ~ .~ ; G.I ::: .. " - u =., ~ :=.:: -- ~ .!! .§ :,;-; ~ ... u :l: ...u Q. "e- ... :,; E o u Fuente: Cuentas Nacionales del Brasil, IBGE, diversos años. Elaboración proplJ. Por ende, con l Aduanera, en 19 miso de elimina que llegaría hast En enero de que ratificaba el lo VI del Acuerd do Relativo a la VI, XVI Y XXII ciones y Medida tó a la entonces C diente del Minis y a establecer lo previstos en ello La CPA er ejecutivo design ble de la in vestig se sometía posteriormente a la consideración de un ~rllpo compuesto por seis representantes de ministerios vinculados al área económica, siete funcionarios de organismos guberna- mentales y tres representantes del sector privado. De esa manera, la CPA tuvo a su cargo la responsabili- dad de establecer las normas que regularían los procedimien- tos administrativos relativos a las medidas previstas en los referidos acuerdos, lo que se hizo a través de un instrumento legal que, en la práctica, constituía un procedimiento claro para la apertura, conducción y conclusión de una investigación antidumping o de subsidios.' Sin embargo, en aquella época en que la economía brasi- leña se encontraba sumamente protegida contra la competen- cia externa, el órgano más importante de ejecución de la polí- tica de comercio exterior era la CACEX, un ente dependiente del Banco do Brasil", que tenía como atribuciones la emisión de los documentos de exportación y de importación -factor fundamental para las operaciones de comercio exterior -- y el financiamiento de las exportaciones. A través de mecanismos administrativos, este organismo mantuvo el control total de las importaciones hasta fines de la década del ochenta. En 1990, al iniciarse el gobierno de Collor, se realizó una gran reforma administrativa que, entre otras medidas, creó el Ministerio de Economía, Hacienda y Planeamiento, lo que unificó los antiguos Ministerios de Hacienda, de Planeamien- to y de Industria y Comercio. El nuevo Ministerio estaba com- puesto por una secretaría ejecutiva, con rango equivalente al de viceministro, y por cuatro secretarías, entre las cuales se encontraba la Secretaría N aciana! de Economía, de la que pasó 7Desde e! comi enzo, e! organismo encargado de inv estigar la existencia de du mping y subsidi osen Brasil es el mi smo que realiza la evaluación de! daño a la industria nacion al. 8A pesar de que el Banco do Brasil se enco nt raba subordinado al Minis terio de Hacienda. la design ación del director de la CACEX le compet í. al Presidente de la Repúb lica. 141 adepender el Departamento de Comercio Exteri or (DEC EX). Permanecieron vinculadas al DECEX la Coordinación Téc- nica de A r.inceles (CTT, según sus siglas en portugués, la ex CPA) y la Coordinación Técnica de Intercambio Comercial (CTIC, la ex CACEX) con las mismas atribuciones que antes. La subordinación de los dos organismos al DECEX buscaba unificar la conducción de la política de comercio exterior en un contexto potencialmente conflictivo, que exigía reducir el poder de la ex CACEX en contraposición al fortalecimiento de la actuación de la ex CPA. En octubre de 1993, la administración del presidente Itamar Franco creó el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo (MICT), del cual pasó a depender la Secretaría de Comercio Exterior (SECEX),9 con la cual se mantenían rela- cionadas las antiguas coordinaciones, ahora elevadas a la cate- goría de departamentos (Departamento Técnico de Arance- les -DTT- y Departamento Técnico de Intercambio Comercial-DTIC-, respectivamente). Se creó también un tercer departamento, el de Planeamiento y Política Comer- cial (DPPC), encargado de compilar las estadísticas de comer- cio exterior y formular las políticas para dicho sector. Como las cuestiones referentes a las modificaciones de alícuotas de los derechos de importación constituían una atribución del Mi- nisterio de Hacienda, de conformidad con la Constitución Federal, las decisiones tomadas técnicamente por el DTT Y aprobadas por la SECEX debían ser sometidas al análisis de la Secretaría de Política Económica parasu posterior aprobación por parte del Ministerio de Hacienda. De esta manera, se in- tensificó la falta de coordinación de la política comercial, dado que el Ministerio de Hacienda se preocupaba por utilizar la política arancelariacomo instrumento de estabilización de los precios nacionales, mientras que el MICT se concent raba en el grado de desprotección de la producción nacional. 9El DECEX, luego redenominado SECEX , a vu vez. dependía directa- mente del MICT. 142 cio Exterior (D Es importa específico para lo que refleja la ron para la polí de funcionarios técnicos de los Estas nuev derivadas de co Le competía al gales relaciona 10 A partir de arancelari as pasaro cosur y ejecutadas puestos y asegu fensa comercial ceso decisorio: 2 con todos los re investigación, y que en casos exc 1ILos "ex" ara que las impo rtacion ducidos a nivel naci arancel externo com 12El CCDC s de 1993, y esta ba co de asociaciones del s tas técnicas elaborad dumping y de derec de los derechos de i en virtud de la de dumping y e pueden decidir aplicación de un que se ha recom En cuanto gó su primera le yendo al MICT esperar , el Dec üMC sobre est 13 El sector p Unidos como ejem proceso, la pos ibili de un derech o equi l~ Po r ejempl nosas y crecientes d rela tivame nte cort cionista del Min rentemente no t tración del régim en Brasil,pero si de intereses muc cutar las política vos locales. Del m dad institucional la aparición del a Po r otro lad Brasil comenzó exclusivamente 1,Para agiliza técnico co mpuesto C árn.ua, con la inte inform e de la SEC E salvaguardias, y a conducir las negociaciones de estos temas en el ámbito internacional. A pesar de eso, la escasez de recursos hu - manos y financieros, que siempre constituyó una fuente de difi- cultades para analizar los procesos, parece habersido sorteadasólo parcialmente." Una prueba de ello surge de los datos de la Tabla 1, que muestra la cantidad de procedimientos antidumping - cada uno definido por conjunto de productos'?- y de investigaciones in situ realizadas para verificar el daño (empresas nacionales) yel dumping (empresas extranjeras). Se observa que, respecto de la evaluación del daño, en casi todos los procesos se visitaron las empresas nacionales. No obstante, respecto de la existencia de dumping, el número de inspecciones recibidas por las empresas exportadoras con el fin de verificar los precios internos y de ex- portación es aún bastante reducido.Por consiguiente, en la cons- tatación de dumping, el DECO M aún se basa, fundamentalmen- te, en los datos provistos por las empresas y en la información sobre precios disponible en publicaciones especializadas . Tabla 1:Número yporcentaje de procedimientos con investigación insitu- dañoydumping Año N ° de Daño (%) Dumping (%) procedí- mientos 1996 7 2 28,6 1 14,3 ° 1997 10 7 70,0 0,0 1998 10 9 90,0 3 30,0 ° 1999 5 3 60,0 0,0 2000 7 6 85,7 1 14,3 2001 8 7 87,5 1 12,5 2002 11 10 90,9 2 18,2 Fuente: Informe DECOM/ SECEX/MDIC, 2003. Elaboración propia. 16El DECOM no posee presupuesto propio. 17Se defin e aquí como "procedimient o" la acción que inclu ye un deter- minado pr od ucto y to dos los países citados , ya qu e en la verificació n del daño in situ no result a pert inerue e! país de origen de! prod ucto import ado. 147 3.2 Laexperiencia brasileña en materia de medidas antidumping y de salvaguardia 3.2. 1Panorama general De acuerdo con las notificacion es hechas ante el Comité de Pr ácticas Antidumping de la üMC, Brasil l8 ocupaba el octavo lugar en el ranking de los países que habían aplicado medidasantidumpingcon mayor intensidad entre 1995y 2002, quedando a la zaga de India, Estados Unidos, Unión Europea, Argentina, Sudáfrica, Australia y Canadá (Ta bla 2). Brasil, junto con India, Argentina, Sudáfrica, China, Corea del Sur y Turquía pertenece al grupo de países que iniciaron la aplica- ción de medidas ant idumping básicamente en la década del noventa. Merece destacarse en ese grupo el desempeño de la India, que superó a los países con más larga tradición en la utilización de dicho instrumento legal. Tabla 2: N° de medidas antidumping adoptadas en 1995-2002 - principales países que lasaplicaron País/bloque 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Total Ind ia 6 21 13 27 65 41 79 80 332 EE . UU. 14 22 15 36 47 47 76 35 292 UE 33 25 41 22 65 32 29 20 267 A rgen ti na 27 22 14 8 24 45 26 14 180 Sudáfrica 16 33 23 41 16 21 6 4 160 Australia 5 17 42 13 24 15 23 16 155 Ca nadá 11 5 14 8 18 21 25 5 107 Brasil 5 18 11 18 16 11 17 9 105 México 4 4 6 12 11 7 5 10 59 C hina nd nd nd nd O 6 14 30 50 Corea del Sur 4 13 15 3 6 2 4 9 56 Turqu ía O O 4 1 8 7 15 17 52 Subrotal 125 180 198 189 300 255 319 249 1.815 T otal 157 224 243 256 356 294 366 309 2.205 Fuente: O MC, In iciati vas de medidas antidumping a cargo del miem bro in- Iorman te, 2003. Elabo rac ión propia. Nd = no disponible 11 A los efectos co mparat ivos co n otros países, se mantuvier on los n ú- me ros de las medidas ta l como lo informó Brasil al Comité Antidumpi ng de laOMC. 148 China aparece como el blanco privilegiado de los proce- dimientos antidumping (con 232 en su haber), seguida por Corea (92), Taiwán (75), EE.UU. (69),]apón (68), Ru sia (66), Tailandia (58), Brasil (54)e India (48). La posición brasileña se ve influida por las medidas adoptadas por Argentina, su prin- cipal socio en el Mercosur. Si se exc1uyenlas medidas promo- vidas por Argentina (26) y Uruguay (1), Brasil pasaría del 8° al 14° lugar entre los países exportadores más alcanzados po r las medidas antidumping. Entre lossectores productivos más afectados por las 2.205 medidas de antidumping adoptadas entre 1995 y 2002, se des- tacan el de los metales (31,6% del total), el de productos quí- micos (18,6%) y el del plástico (12,2%). Esa misma tendencia se observa en Brasil, donde la industria química, seguida por la de los metales y la del plástico, totalizaron el 73,4% de las medidas adoptadas en ese período. Por último, según Zanardi (2003), que efectuó una eva- luación más completa de las medidas antidumping -a partir de los datos de las notificaciones semestrales hechas por los países miembros ante la üMe y de un relevamiento específi- co para los países no miembros correspondiente al período 1981-2001-, del total de iniciativas de antidumping presenta- das por la Unión Europea, Estados Unidos, Canadá y Austra- lia, los porcentajes de las que obtuvieron una determinación definitiva favorable fueron 73,7%, 59,3%, 58,4% Y41%, res- pectivamente. En los países que adhirieron al uso de ese ins- trumento a partir de la década del noventa, tales como India, Corea del Sur, México y Turquía, el porcentaje de aceptación alcanza, respectivamente, 71,9%, 65,1%, 65% Y 52,5%. En Brasil, casi la mitad de las medidas (49,6%) tiene un resultado definitivo favorable. En relación con las medidas de salvaguardias notificadas durante el mismo período, Brasil se encuentra en el 15° lugar -con apenas dos medidas (aplicadas a juguetes y coco ralla- do)--, superado, entre ot ros, por India (1S medidas), Estados Unidos (12), Checoslovaquia (10), Jordania (9), Chile (8) y Venezuela (6). Los procedimientos basados en salvaguardias 149 crecieron sustancialment e a partir de 1998, cuando pasaron de 11 a 34 en 2002 (Tabla 3). No obstante, el número de procedi- mientos vinculados a esta modalidad de protección es aún bastant e inferior al de los procedimientos antidumping. Tabla 3: Número de medidas de salvaguardia presentadas enelperíodo 1995-2002 - principales países que lasaplicaron País 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Tot al India 5 4 2 3 15 EE.UU. 2 2 5 12 Checoslovaquia 2 2 5 10 Jordan ia 8 9 C hile 3 2 8 Vene zue la 3 3 6 Bul garia 2 2 5 Argentina 4 Corea del Sur 2 4 Polonia 3 4 Egipto 3 Eslovaquia 3 El Salvador 3 3 J apón 3 3 Brasil 2 Subtot al 2 5 3 12 I I 29 14 28 18 Total 2 5 3 11 U 28 II 34 107 Fuent e: Informe del Comité de Salvaguardias presentado ante el Consejo para el C omercio de Mercancías, diversos años. Elaboración propia. 150 par producto-pa mero de proces siguiente, que i cromo) ya los p 10La caída tan Total 21 Fuente:Informe DE Nota: El número de producto-país, ya qu vidu almente; por co ciales. Las medidas d Como pued grandes usuarios con un total de 2 solamente 2 me procedimientos caron 35 medida En el perío de medidas reto pico de 27 litigio ca por la aprecia En 2000, n cambio flexible yó sust ancialm visión, la tenden solicitudes de re recho antidump aprobadas.F zo A pesar de enero de 1999, es po en datos de per íod perm ane nt e. ! IUna evalua las realizadas por Le e Irwin (2004). ! lEn promed 55,4% de los pr esen 80 60 40 20 1988 1989 1990 1991 Fuente: Informe DE N ata:Seconsideraro constatadas en form !!La aceptació años - 1988, 1989 Y 1992 y 1995, dado el preseut.iron en esos dumping en Brasil. .1.1 Alimentos 3.2 Caucho .1.3 Prod uctos farmacéut icos J A Metales .1.5 M.llerial pl.istico 3.6 Minerales no met álicos .1.7 Papel .t 8 Produc tos químicos 1.9 Textil 4. Piceas y accesorios Total Fuente: Informe D pendio de Leyes de gicos y metales, es generalizada nacionales infer terno, protegido En cuanto prevalecen los s como no durabl 78,3%, respecti .'4 El régimen de tante, aun en período pradoras están dispue t ernacional cuando la .~; En elo so de mado en todos los pr bles, de los 18 proced ses de la Unión Eur exportac.i ón. De los r comparación c práctica de dum total. Corea delSur 4 España 4 Francia 5 Argentina 3 Canadá Kazajstán 3 Chile 3 Subtotal 134 Otros 59 Total 193 Fuente: Informe DEC Nota: En los procedim te los paises miem bro sileño. En el caso de l LaTabla7 resume algunos indicadores aesterespecto. Ini- cialmente,sepuedenotar queenel51,4% delosprocedimientos aceptados seaplicaron derechos provisoriosyquelosmásafecta- dosson losproductosdestinados alconsumo.En general, eluso del valor construido permite un mayor gradode arbitrio en el cálculo delvalornormalqueelquepermiteelpreciovigente en elmercadodelpaís exportadorodeuntercerpaís. Seobservaque en el57,9% deloscasos seutilizóese método.No obstante,enla mayoríadeloscasos, elvalorconstruidosecalculó sobrelabase delospreciosinternacionales disponibles enpublicaciones espe- cializadas ynosetomaron comoreferencia loscostosdeproduc- ciónbrasileños. Por último,laúltimacolumnamuestraqueBra- sil aplica sistemáticamente un derechoantidumpinginferior al margendedumpingrelativo, osea, apenas lo suficiente paraeli- minar eldaño,tal como recomienda elAcuerdoAntidumping; enpromedio,larelación entreelderechoantidumpingy elmar- gende dumpingesdel61,3%. 159 · Tabla 7: Procedimientos antidumping aceptados: derechos provisorios, metodología del valor normal y relación DAD yMD Categoría d e uso D e r echo ('Yo) Precio ('Yo) Pr eci o ('Yo) V alor (%) nd D A D /M p rovisorio intern o d e o tro c o nstruido ('Yo ) D ('Yo) país 1. B ienes de consu m o 4 80,0 O 0,0 3 60,0 2 40,0 0 ,0 55,8 durable s 2 . Bienes de c o n s u rn o 17 85 ,0 O 0 ,0 3 15 ,0 17 8 5,0 .0 ,0 48,1 no durab les 3 . l\-Iar crias prim a s 33 44,6 28 3 7,8 6 8 ,1 38 51,4 2,2 6 5,4 3 . 1 Caucho 3 42 ,9 O 0,0 O 0,0 7 10 0,0 0 ,0 66,7 3 .2 Prod uctos 1 18 ,7 2 33,1 2 33 ,3 2 33,3 0 ,0 44 ,4 fa rmacéut icos ...... 3 .3 M etales 15 68,2 2 9,1 1 4,5 19 86,4 0 ,0 74,7 (jo, C> 3 .4 Material p lást ico 4 50,0 6 7 5 ,0 O 0 ,0 2 2 5 ,0 0 ,0 65.8 3.5 M in erales n o O 0 ,0 2 5 0.0 O 0 ,0 2 50,0 0 ,0 24,8 metálicos 3 .b Papel O 0 ,0 1 100,0 O 0 ,0 O 0 ,0 0 .0 n d 3 .7 P roductos qu ím ico s 5 25 ,0 9 4 5 .0 3 15 ,0 6 30 ,0 10,0 64, 1 3.8 Text il 5 83 ,3 6 100,0 O 0 ,0 O 0 ,0 0 ,0 64,8 4. Pieza s y accesorios 41 12,5 1 12 ,5 2 25, 0 5 3 2,S 0 ,0 85 ,3 T ot al 5 5 51,4 29 2 7, 1 14 13 ,1 62 57,9 1,9 61,3 Fuente: Aduanas, Compendio de Ley es d e C om ercio Ext erior, diverso s añ os. Elaboración p ropia. N ota: 1) según las reglas de la ü M C. se pueden aplicar tres m etodologías para esti mar el valo r n o rm al: precio interno, precios de terceros países y valor cons trui do; 2) DAD/MD mide la relación porcentual entre el derecho antidumping ap licado y el m argen de dumping; y 3) nd - no disp onible. En laTabla 8están consignadas las razones quellevaron aunadeterminaciónn~gativa enlosprocedimientosanridurn- pinginiciados.Como eradeesperar, en virtuddelaexperien- cia de otros paises'<-Estados Unidos, por ejemplo (Finger y Murray, 1993 y Nie!s, 2000)- , cerca de! 34,9% de losproce- sos fueron rechazados debido a la inexistenciadedaño resul- tante delaprácticadedumping,mientras quelafaltadeCOns- tatación de la práctica de dumping se registró en apenas e! 24,4% de loscasos. Con respecto alosprocedimientosrecha- zados por interferencia directade! gobierno, en dosde ellos predominó e! interésdeevitar e!impactoenlosprecios inter- nos y en ocho seconcedieron otras medidasde apoyo ala in- dustria. Tabla 8:Procedimientos rechazados, clasificados pormotivo Descripción N° de (%) procedimientos Sindaño 30 34,9 Sin dumping 21 24,4 Sin relación causal 9 10,5 Interés delgobierno 2 2,3 Pedido del peticionante 7 8,1 Otras medidas de apoyo 8 9,3 Otros 9 10,5 Tolal 86 100,0 Fuente: Aduanas,CompendiodeLeyesdeComercio Exterior, diversosaños. Elaboración propia. í6l Para averiguar si las medidas antidumping adoptadas re- flejaban la intención-de avalar-el poder de monopolio de las empresas nacionales, los procedimientos investigados fueron distribuidos eri categorías definidas de acuerdo con el núme- ro de empresa5 productoras: una empresa (monopolio), entre dos y cinco (oligopolio) y más de cinco (competencia). Es evidente, dada la estructura de mercado prevaleciente en la industria, que la mayoría de los procedimientos entraba den- tro de las dos primeras categorías. La Tabla 9 indica que, del total de-procedimientos aceptados, la gran mayoría (82,4%) tuvo por objeto satisfacer las reivindicaciones de empresas monopólicas u oligopólicas. Tabla 9: Distribución de procedimientos con determinación definitiva, según elnúmero de empresas nacionales Determinac.!N° N = 1 (%) 2sNs5 (%) N> 5 (%) Total empresas Aceptadas 42 41,2 42 41,2 18 17,6 102 Acuerdos de precio 2 40,0 O 0,0 3 60,0 5 Rechazadas 49 57,0 27 31,4 10 11,6 86 Total 93 48,2 69 35,8 31 16,1 193 Fuente: Aduanas, Compendio de Leyesde Comercio Exterior, diversos años, Elaboración propia. Por último, en la Tabla 10,con elpropósito de examinar si la aplicación del derecho antidumping sufrió alteraciones en los cuatro subperíodos en que fue analizada la política de importación, seescogieron cuatro indicadores, asaber: la can- tidad y el porcentaje de procedimientos con resultado favora- ble, la duración promedio del proceso de investigación (can- tidad de días entre la fecha de apertura a la investigación y la 162 1990-1993 1994-1998 1999·2002 Total Fucntc: Aduanas, C Elaboración propia 3.23 Medidas de La primer Salvaguardias fu tivo de Defensa una liberalizaci lares durante pe Aprovecha nuevo Acuerdo visorias -que p después de dete de las importaci sar) grave perjui naturaleza pued días y equivalen adicional al Ara 2&Las medidas las alícuotas del imp titati vas de manera co ndicio nes no rmal ción no pod rá supe r no se volvería a Común, sino qu zaba la"prolong ma competenci ~ 7 El go bie rno 1996, la decisión de alíc uo ta del derecho gr adua lmente hasta Mercosur . años, aunque en En 2001, lo recho compens 2000, interpusie de salvaguardias diante la fijació Por último se mantuviera la lo que fue conc mantener un ar Arancel Extern 4. Conclusione El propósi tre laliberalizac el fun cionamien dias entre 1998-2003. Para realizar este análisis, el período fue subdivido en cuatro intervalos: 1988-1989, 1990-1993, 1994- 1998 Y 1999-2003. El primer bienio (1988-1989) marca el inicio del régimen antidumping, cuando estaba aún en vigencia una política de sus- titución de importaciones basadaen aranceles muy elevados y un uso muy difundido de barreras no arancelarias.Esta combinación volvía superfluo el recurso a las medidas antidumping. El subperíodo siguiente (1990-1993) se inicia con un nue- vo gobierno (Collar), cuyo objetivo claro era desmontar el aparato proteccionista existente. De hecho, se puso fin a la mayor parte de las prohibiciones y restricciones administra- tivas impuestas sobre las importaciones y se instrumentó exi- tosamente un cronograma de reducciones arancelarias. No obstante, dada la inestabilidad macroeconómica, éstos fueron años de bajo crecimiento económico y de una sobrevaluación cambiaria, que sufrió dos intentos de corrección (afines de 1991 y 1992). Así, la instrumentación de una política de apertura frente a la competencia externa -que según la teoría econó - mica debía ser compensada por una devaluación cambiaria- se dio simultáneamente con un cuadro interno desfavorable, lo que impulsó la búsqueda de medidas de protección a través de los mecanismos de antidumping. Los dos primeros años del tercer subperíodo (1994-1998) corresponden al inicio del Plan Real, en los que el combate a la inflación estuvo subordinado a la sobreapreciación de la moneda, hecho que se prolongó hasta el final de este subpe- ríodo. El crecimiento económico obtenido en 1994-1995, aso- ciado con una moneda sobrevaluada, generó déficits comer- ciales crecientes, combatidos por medio del incremento de los aranceles, que benefició al sector de productos electrónicos y al rubro automotor. Las solicitudes de inicio de procedimien- tos presentados por otros sectores industriales -como el de los productos químicos y metalúrgicos, entre otros- aumen- taron significativamente hasta 1999 (con excepción de 1995). El último subperíodo (1999-2003) se inicia con una fuer- te devaluación cambiaria y se caracterizó, grosso modo, por 167 un bajo crecimiento de la actividad económica. Los mecanis- mos antidumping pierden importancia progresivamente, so- bre todo cuando no se tienen en consideración los resultados de las revisiones de la controversia planteada. En síntesis, la experiencia de todos esos años revela que la búsqueda de una mayor protección a través de medidas antidumping (y viceversa) no está asociada solamente al pro- ceso de liberalización comercial, sino a una combinación de éste con la desalineación del tipo de cambio y los ciclos de crecimiento económico en Brasil. Con respecto a la evaluación del funcionamiento del sis- tema en términos institucionales y a la aplicación de las reglas del Acuerdo Antidumping, que resultó de las negociaciones de la Ronda de Uruguay, cabe destacar que los constantes cam- bios en el organigrama de los organismos responsables de la administración del antidumping no hicieron más que desor- ganizar y alejar la estructura más adecuada, que estuvo vigen- te hasta 1993, bajo el liderazgo del Ministerio de Hacienda. A partir de ese momento, la delegación de poderes al Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior aumentó en forma continua, lo que no contribuyó a que aumentase la cre- dibilidad en la actuación del organismo encargado de las in- vestigaciones y de las instancias decisorias. Por su propia na- turaleza, un procedimiento antidumping toca intereses contrapuestos de productores nacionales, importadores, ex- portadores y, con frecuencia, de las políticas gubernamenta- les. Una característica general de los sistemas antidumping en todo el mundo es su tendencia a atender en forma prioritaria las exigencias de los productores nacionales, en detrimento de los consumidores y del bienestar de la economía en su conjun- to. En este sentido, el juicio técnico de un procedimiento es aún más sesgado cuando queda sujeto a una instancia guber- namental que mantiene relaciones más estrechas con los pro-- ductores locales y que presenta mayor sensibilidad ante sus exi- gencias de protección. Asimismo, se identificaron en el análisis otros dos aspec- tos preocupantes. El primero es resultado del elevado porcen- 168 da de 1990, la a coeficientes en dumping siemp decrecientes. D riencia de otros la adopción del Los resulta administrar ade cidas a través d biente de dificu exposición crec cia internaciona como la industr No obstan práctica brasile vigente y es aún (1993 Y2000) a Referencias bibliográficas Aduaneiras. COlIJo/idaráodas/eisde comercioexterior, diversos años. DECOM/SECEX/MDIC. Re/a/ólioDE.COM, diversos años. IBGE. COII/asnacionais doBrasil, diversos años. Finger, J. M. "Reforrn". En: Finger, J. M. (ed.), AlltidlllllPillg - E-JOlVit 1170r ksand ll?'bogelsHur: Ann Arbor: The University of Michigan, 1993. Finger,J. M. y Murray, "T. Antidumpingand Countervailing Duty Enforcement in the United States". En :Finger,J.M. (ed.), Alltid/{!7Ipillg - J-fO/JI i/ rf/orks and [[:7/;0gelsHurt. Ann Ar- bor: The University of Michigan, 1993. Finger, J. 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Mich ael Fin ger y JulioJ.Nogués por la invita- ción a participar en este proyecto, y los comentarios de Diana T ussie y de los participantes en elseminario en donde se discutió una versi ón preliminar. Du- rante la elab oración de este do cu ment o se recibieron útiles comentarios de diversos expertos, en particula r, Ju an S. Araya, Álvaro Espino za, y el emba- jador Alej andro Jara leyeron con atención y paciencia el trabajo e hicieron sugere ncias que contribu yer on a su mej oramiento. Evelyn Caserío colabo ró en la búsqueda de los antece dent es de base y estadísticos, CO lIJ Oes usual, los errores u omisiones son de exclusiva respo nsabilidad del aut or . 173 namiento de la cuarta sección p la institucicnalid su perfeccionam I. Laevolución competencia de El proceso difiere del resto razones. En prim con bastante an Esto le da un ni con la estabilida so de apertura q cracia. En segun autoridades. Fi el proceso de un proceso de t ce, que abarcó la sociedad chi Estado en la ec políticas social del sigloxx. Gráfico 1:Aranceles ytipo decambio real: 1973-2003 120,00 .. . .. 11 0,00 ' 0'. .. .. .. .. .. · 100,00 Primera r inslitucionalidad 90 ,00 0". i: Segunda ,.. 80 ,00 Instituciona lidad .. .. .. .. 70 ,00 Instilucionalidad ~ definitiva 0'.. ;," 60 ,00 ,.. 50 ,0 0 0' . O ~. ~~~ ~~ ~~~~~~~~ ~~ ~~~~~~~~~~~~~~~~ AÑOS Fuente: Aranceles: Ffrench-Davis (1980) y Mell er (1996) y elaboración propia. Tipo de cambio real gentileza de R. Ffrench-Davis siguiendo metodo- logías de cálculo descritas en Ffrench-Davis (2003). Si bien en 1973 la protección inicial era muy elevada, al final del proceso de apertura unilateral, cuando el nivel de aran- celes alcanza a un 10%, podría haberse justificado incorporar instrumentos de protección contingente para sostener en el tiempo la política adoptada. Esto sólo ocurrió una vez que hubo que abordar una crisis económica de gran magnitud. En el marco de las de negociaciones comerciales de la Ronda Tokio del GATT de 1947, Chile suscribió el Código de Subvenciones. La razón de ello fue que se consideró que la existencia de subvenciones en las importaciones hacia Chile era la única situación que justificaba una protección temporal a favor de la producción nacional. En cambio, las medidas de 176 Tokio/ GATI 1 Código Subvenciones/Ro 1992 Tokio/ GATI 1 1995 üMC 1999 üMC Fuente: Diario Ofi Nota: En 1999, tam legisla ción chilena . En octubre radicada en el B estaban relacion las investigacio entregaba al mi cias por subven un ámbito de ac existencia de "di la promulgación tu cional del BC vas sobre esta in sagrada en la Co de 1990,sefunde troducido fue la I Con ant erio r qu e delegaba en el P rebajar o alzar los de Constitución de 198 pla que el tr ibuto (t nan) debe esta blece autoridad administr Con ello la Comisión Nacional quedó constituida en los términos generales en que opera actualmente: dos represen- tantes del BC, un representante del ministro de Hacienda, un representante del ministro de Economía, un representante del Ministerio de Relaciones Exteriores, el director del Servicios Nacional de Aduanas y el Fiscal Nacional Económico (FNE) que la preside?. En 1995, mediante una Ley se incorporó un representante del Ministerio de Agricultura. La Secretaría Técnica de la Comisión - encargada del desarrollo de las in- vestigaciones por distorsiones de precios- quedó radicada en el BCCH. A principios de los años 90, las autoridades previeron que en el contexto de la Ronda Uruguay, la posible suscripción del Código de Valoración Aduanera, o de un acuerdo sucesorio de éste, los VAM no podrían seguir siendo aplicados para abordar "distorsiones de precios". Además, como se mencio- nó en un contexto en que se preveía una continua apertura comercial, ya sea mediante rebajas unilaterales o bien la sus- cripción de acuerdos comerciales, este instrumento y las so- bretasas arancelarias desaparecerían como protección contin- gente. Por ello, mediante la Ley N° 19.155 del 13 de agosto de 1992, se facultó a la Comisión para recomendar a la autoridad la adopción de derechos antidumping y no seguir estas prácti- cas con instrumentos menos adecuados, como las sobretasas o VAM. Esta modificación presentó la oposición de econo- mistas ortodoxos, quienes argumentaban - correctamente, desde el punto teórico- que en una economía abierta como la chilena, ninguna empresa puede realizar prácticas de dumping, ya que no podría mantener de manera permanente una po si- ción dominante en el mercado, incurriendo en el mediano plazo en una pérdida si mantenía esa estrategia. Por otra par- ! El FN E es el enca rgado de investig ar las accio nes qu e atenten en co n- tra de la competencia de los mercados y preselltar a las instancias per tin entes los resultado s de sus in vest igaciones 179 te, había sectores que consideraban que era muy difícil conti- nuar con el nivel de apertura si no se contemplaban válvulas de escape que estuvieran apropiadamente reglamentadas y sujetas a disciplinas que controlaran la aplicación de este tipo de medidas. Finalmente, con la aprobación de la Ley N° 19.612 del 31 de mayo de 1999, se incorpora la posibilidad de adoptar, por parte del Presidente de la República, medidas de salvaguar- dias, de conformidad con el artículo XIX del GATTy el Acuer- do correspondiente de la OMC, previo informe favorable de la Comisión de Distorsiones, la legislación incorporó la for- ma de adoptar medidas de salvaguardias de conformidad con las disposiciones contenidas en algunos acuerdos bilaterales suscritos por Chile. Al mismo tiempo, se eliminó la posibili- dad de adoptar sobretasas en los términos que contemplaba la ley original y los VAM. 11. La aplicación de medidas a través del tiempo Como indica el Gráfico N° 2, la primera versión de la Comisión fue bastante activa. De acuerdo con los anteceden- tes disponibles, en el período que va de octubre de 1981 a di- ciembre de 1985, se presentaron 155 denuncias, de las cuales se acogieron por parte de la Comisión, dando inicio y condu- ciendo una investigación, 90 casos (58%), se adoptaron medi- das definitivas en 47 casos investigados, es decir en un 52%, o un 30% de las denuncias originalmente realizadas, ver Gráfi- co 1 y Finger (1987). De las medidas adoptadas, un 76% correspondieron a so- bretasas arancelarias y un 22% fueron VAM. En cuanto a los sectores protegidos, predominó el sector textil con un 37% de medidas, todas ellas sobretasas y artículos eléctricos (8%) y metalmecánica (7%), ver cuadro 23. .\ Se refiere al perí odo 1981-1987, ver Ban co Central de Chile (2003) y \Vww. cndp.cl . 180 Gráfico W2:Denuncias presentadas einvestigaciones iniciadas: 1981- 2002 70 , 120 so I ! I ! 40 ~_ . _ - _..- J D,\ i 30 +----';;. . 20 - - - ,....," ...." ..." ....' ........ ........ ,,() ~ 120 ~1lJ1~~,~,Il'J--.ni::, '10 lo f--- "'f'" 19130 1981 1962 1933 1S64 1965 19136 1987 1988 1989 1990 1!?131 1992 1993 l !i94 1005 1996 1997 1996 1009 2(()() 2001 2002 2003 _______ _ _ _ _ _ __~ !:!!J~ ! i _ invasugaaones Preseuaces -#-TCA Fucnte: Banco Central de Chile y ww~, y Gráfico L Enel período 1981-1990, las dificultades que generaban los requisitos delasinvestigacionespor subvenciones -espe- cialmente,elrequisitodelaexistencia deunasubvención- que conteníaelCódigo deI GATT, y eltemorarepresaliasdelos sacias comerciales afectados por las medidas adoptadas por Chile,explican quelas herramientas más utilizadas por parte de la autoridad fueron las sobretasas arancelarias' . Su adop- ción correspondía a una decisión soberana de modificar los aranceles hasta elmáximo consolidado deun 35%, sin incum- iEn etecto,euaigunoscasoshubopaíses launoamericanos queexprrsa- ron lU intencion de adoptar restriccrones encubiertas SI Chile adoptaba dere- (h os compensatorios en contra de sus exportac iones, pues consideraban que eso ,LnÍJpie par.lque paísesdesarrollados rruriaran accionesen contra de rlIos. 18 1 plir los compromisos del GA 1'1'5, aunque igualmente, para su adopción debía seguirse un procedimiento de investigación y acreditarse "un perjuicio significativo, actual o inminente, en la producción nacion al afectada". Lo mism o ocurr ía con respecto a los VAM utilizados en el período. Estas medidas, sobretasas y VAM, eran ineficientes des- de el punto de vist a de la asignación de recursos, ya que por una parte afectaban a las importaciones independientemente del origen de éstas y si estaban o no "disto rsionados sus pre- cios" , y en consecuencia, se presumía que existía un a "distor- sión" en los mercados internacionales en general y se obliga- ba acambiar hacia proveedores máscaros. Además, en aquellos casos en que se aplicaban este tipo de medidas a bienes inter- medios, se afectaba la protección efectiva del bien final. Sin embargo, es importante tener en cuenta el contexto interna- cional, además del interno, que explica el tipo de medidas adoptadas por las autoridades. En efecto, América Latina en- frentaba una grave crisis económica y muchos países, especial- mente los de mayor tamaño relativo, mantenían sub vencio- nes que hacían difícil focalizar las medidas en determinados orígenes, ya que creaban los incentivos de desviar importacio- nes desde aquellos países qu e no estaban afectados por las medidas de protección. Ello reducía la eficacia de las medidas adoptadas. En el período 1986-1992, se observa que las sobretasas arancelarias se aplicaron en un 41% de las investigaciones que concluyeron con recomendaciones, los VAM en un 53% y derechos compensatorios sólo en un 6%. Cabe consignar, sin embargo, que los derechos compensatorios fueron aplicados, ent re 1990 y 1992. El uso de los VAM tenía como propósito "castigar" aquellasimportacionescuyosprecios estuvieran más "distorsionados" y, de esa manera, se buscaba suavizar el im- ; El arriculo 10 señalaba en su part e perti nent e que "establ écense so bre- tasas de un .1 por ciento, 5 por ciento, 8 pOI cient o, 10 por ciento, 12 por cien- to , 15 po r ciento, 18 por cie nt o y 20 por ciento tIl/ I',,/orm¡" 182 pacto de la protección, ya que ella se aplicaba independiente del origen de las importaciones y afectaba mayormente a aque- llos orígenes cuyos precios estuvieran "más distorsionados", es decir, más bajos . Se observa en el período una sensible re- ducción del número de denuncias presentadas ante la Comi- sión, aunque el número de denuncias e investigaciones aumen- tan junto a las rebajas de aranceles (1985 y 1988) lo que demuestra que estas medidas servían como una desviación temporal respecto de la política de apertura. Es decir, colabo- raba con la apertura, ya que daba una opción para aquellos sectores más sensibles o reacios a la misma. Junto con el retor- no a un régimen democrático en 1990 hubo un importante aumento del número de denuncias, probablemente con la expectativa que en el nuevo contexto político las autoridades serían más proclives a otorgar protección. Al no ocurrir ello, las denuncias e investigaciones se redujeron nuevamente en 1991 y 1992, ver gráfico 2. Respecto de los sectores que recurrieron a estos instru- mentos, siguieron siendo predominantemente el textil con 55% de las medidas adoptadas, productos lácteos, con 10% de medidas, y metales y metalmecánica (10%), y artículos eléc- tricos 7%, ver Cuadro 2. En el período de 1993 (año en que se introducen este tipo de medidas) hasta el año 1997 se adoptaron sólo 6 derechos antidumping, sin embargo, entre 1998 y el año 2003 no se han adoptado nuevas medidas. Entre 1993 y 1998, no se adopta- ron sobretasas arancelarias, sólo hubo 4 VAM en los años 1993 y 1994 y un solo derecho compensatorio. Entre 1999 yel año 2003, hubo 7 medidas de salvaguardias. Desde el año 2002 se ha presentado sólo una nueva denuncia para la aplicación de medidas de salvaguardias a las importaciones de fructosa y no se ha dado inicio de oficio a ninguna investigación. Es decir, en la década del 90 yen los últimos años, la Comisión ha teni- do bastante menos actividad. Es útil tener alguna noción de cuáles son las variables que explican la evolución de las investigaciones realizadas por la Comisión. Para ello hemos llevado a cabo un ejercicio econo- 183 tienen el signo es En cuanto a la va positivo a partir la introducción indicar una cier manifestó en el vez que se aprob 1999). Sin embar to posterior de l medidas de salv (2) LINIC= 48,45148 (6,152 Este ejercicio también se realizó utilizando como varia- ble dependiente las inve stigaciones iniciadas. En este segun- do caso, el TCR no es una variable relevante:las medidas adop- tadas son mejor explicadas por el comportamiento del PIE en el año anterior. Ello puede indicar un comportamiento por parte de la Comisión en sus investigaciones: no se validan las expectativas de aquellos que buscan protección como resulta- do de una apreciación del TCR. La variable d//!l/!J(Y sigue sien- do significativa, lo que también indicaría una expectativa de cambio de política por parte de la Comisión, es decir, una vez que la legislación se aprobó, la Comisión tendió a dar inicio a un porcentaje importante de estas denuncias e inició de oficio investigaciones en 3 ocasiones (de un total de 15en el período 1990-2002), validando un posible cambio de política que, sin embargo, no se habría confirmado posteriormente en el nú- mero de medidas adoptado. 185 Cuadro 2: Medidas Definitivas Aplicadas por laComisión Nacional de Distorsiones de Precios ysectores afectados: 1981-2002 SectorlMedida Sobretasas Valores Aduaneros Mínimos Derechos Derechos Arancelarias Compensatorios Antidumping 1981 ·1 987 1986·1989 1990-2002(a) 1981 ·1987 1986·1989 1990-2002 1981·1 987 1986·1989 1990·2002 1990 ·2002(el Ag ricultura O O 5 1 O 1 O O 1 1 Alimentos 3 O 1 3 O O O O O O Artículos eléctricos, mecánicos ocom buslibles 5 O O O 1 1 O O 1 O Bienes de Capital O O O O O O O O O O Cuero yCalzado 1 O O O O O O O O 1 Forestal, papel ymadera O O O O O O O O O O lácteos 3 3 2 1 2 4 O O 2 O oc Metales ymetalmecánica 4 O 1 O 3 1 O O O 2 CF' Minería 2 O O O O O O O O O Neumáticos,cauchoyplásticos 1 4 1 1 3 1 O O O O Ipesca 1 O O O O O O O O O Químicos 2 1 O 5 O O O O O 2 Te xtiles 22 6 4 O 14 8 O O 2 O Vidrio yCerámica 3 O O 1 O O 1 O O O ITnlol .:iN:?:? Fuente: Banco Central de Chile (2003), www.cndp.ci Notas: En elaño 2003 no hubo investigaciones y no se adoptaron medidasde ningún tipo. ·1) A partirde 1999 iassobretasas corresponden a medidas de salvaguardias. El antiguo sistemadesobretasashasta el nivelde 35%fueeliminado: h) A partir de 1999 los V AM fuero n elimin ados de la legislación chilena; el Ant es del aiio 1992 se aplicaban derechos antidumping. Es el Presi de H acienda, qu materia que está el Informe de l el monto y su d Presidente pued sión resp ecto d medida, ella no por la Com isió ado ptar un dere decidir, aplicar h De acuerdo pue sta po r el Pod er cer o mo dificar los establecen los tribu A l Presidente de la cumple, mediant e d Cuadro 3: Procedimiento yplazos de investigación Plazos Etap a . d. la investigació n A ntld urnping I Sa lvaguardias Pres."taclón d. una den uru: l. o aollcltud Forrrulario de de nlJ\Cia5 D~ingJSUb$idiOS I Forrrulano sonetuoes de Salv agu ardlas I Ad misibilidad de l. pre.ntadón Proceso d. In ve.t1gac~n Ir'llCtO 0 8 una "vesugaaon y plazo s 1 al'lo · Moh, 18 mese s ca sos escep. " I 90 d las · Notif ica cion es a las pa rte s 15 d tae para ha cer comenlarios u ces. I Inmedi al ame n(e de spués de torrar una medid a Recepción de los antecedentes 30 dtas I 30 dias Un vez notificado el iNdo de una investigación la Comi sión de Dist orsiones pone a disposición a tec es las partes interesadas Acce so a información relativa a una inv est igación inlervinientes el texto corT'{)leto de la versión pliblk:a de la denuncia la Cornst6n de Distorsiones tija previamenle la fecha, hora La fecha, hora y lug ar de ce lebr ación de la audiencia d eb e c onstar en y lugar donde se levará a cabo V notitica por escrito a las el aviso de inicio de invesligactón que se pubhca en el D. O . Las Audiencias partes interesadas, debiendo éstBSmanifestar su Intención pa rtes que deseen coercer ecer deben manifesta r su int en ción por de ccrreerecer por escrito hasla dentro d~ tercer d~ hábil esceuo cera rc oet tercee dla hábi l previo a la audiencia previo a la audie rda A .e ree una invesllgación, se deberá informar a las ew cnc aoee del mlent>ro expo rtador y a las errp"esas de las 00 vt snes in silu que se sepan están inleresadas en reali Zar investigaciones 00 instlu Informe tecocc l a Co msión de Distorsiones da pLbliaJ conocimienlo de lodas las determinaciones prelirrinares o definiti vas . positivas o negallvas Aviso plbhco de delermnacion as y del térmi no de lI'l8 Investigación. R. Com.hlb ck)n de medidas Reco mendack)n de medi das provisionales 6Odlas· I 30dias · Reccrreocecon de medidas definillvas Una vez finalizada la Investigadón '1rigen desde el momento de la plblkaclón en e4 O. O. del decret o co rre spon diente Térnino de medidas Medidas PrO\'¡sivnales 4 meS6S y 6 meses en casos excep. 200 dlas como máximo 1 e ñe desde la p4i>licación en el O. O . Asimsmo. y de t . 1'10desde la plblicaclón en el 0 .0. si es que no hub o medidas acuerdo con la normativa vigente, la medtda reco me ndada provisionales . En casode haberse ecnceoomedida s provi sion ales. el Medidas Definillvas no puede ser St4lenor al margen de la dis lorsión plaz o ce un añ o se cuen ta desde la fecha de publi cación del decreto que ordena la aplicaci ón de éstas Las n.·:d lda s de salvaguardia puede n pr onogarse po r una sola vez . Las rT'leádas puede n ser prorrogadas previa solicilud y la por un penocc que no e xceda de 00 eñe . requeriniento que deberá Prórroga de med ida s definitivas realización de una nueva investigación . hacerse por lo menos con 30 dlas de an ticipac ión al ve ncimionto del plaz o original Plazo desde la p uhlicación del inicio de la mve snqecon en el Diario Oficial las que deben pr ahí señaladas, po Un punto chilena es eldob petencia desleal. misión con 2 rep tiempo actúa co última capacidad ción, y de presen zan los antecede tenido desde lac al dictarse la Ley expresión legal a nomía del institu Técnica de la Co cuando el Banco ciones en el ám no ha sido neces general, acceder internacional ne La Secretar queño de profesi tigaciones. Estos funciones dentro BCCH dependie les y Política Co do como exclus en la institucion manera, la presi casos durante las los integrantes d 7 De hech o se el aume n to en el nú sus políticas mo han surgido pro da de la Secreta a. Aplicación de l Desde la in dumping, la Com sidente ha adopt las cuáles 2 corr Cuadro 4. La le Acuerdo de la a poradas en (nue ley chilena, en to 8Respuestas W1156, G/ SCM /W respecto ciadas, a este cnt v. Se utiliz determin dumping ciones (e vi. N o se ap can med 9Ver Peña (20 siciones del Acuerd 10El cri te ri o t Tampoco se recurre mación disponible" se ha empleado la po Cuadro 4:Derechos Antidumping: 1992-2002. 1<<;.;· ::'-';";f;ih\-.#; ~~~'¡:';:~?-;1, "f,><.(¡~~"" I I ;j l.l.~ ~;f'~~&~tr,,;?* &.JA" ,'ti» "'1'~ji¡_~M~'4P:i~;&:Y6');f0.1 ~'\<:.~ I Z ::; .." =-~ -- :... C- :l ." :..!. f./) ~ "':: I···....u .. u u :::. n. I ¡8 -¡ 1-93 I 7,0% IVen ezu ela I 86% 111 -05 -94 111 -05-94 I J1-05-95 I 12 m eses O .... -~ n ~ :... :! I o.; :2-03·94 I;.: ' :;'.' u , 'uv I 7,0 % IVe nezu ela I 47% 106-09-94 106-09-94 1 11-05-95 19 m eses ~ I e :... '"~ ...; ... "'............ .,, ~ 1~ - 12 - 9 4 7 .ocru Argentin a 95% 105-05-95 105-05-95 105-05-96 I 12 m eses c.. T rieú rt. B 640 21900 : 30 % c r , o.; ~ 6402 9900 : 49% ~~ . n 09-02-95 C alza dos 10,0% C hi na 121-06-95 12 1-06-95 12 1-06-96 1 12 m eses ~ O 64039900: 23% 64039 190: 47 % V> O ~ : zr: F ed er ación de 72082500: 100 % 0 - R o llos de ~ 72083900: 0 2% o r;- ~ . Fe de ració n de 72 082500: 0% ::J Rusia 7208 2600: 0% R ollos de ~ " :5 ~ 72 082700: 0% acer o ¿;;. 72 083700: 18% t:>:l lam in ado s en o.; o.; 72083800: 7% :J. ::J caliente, o - r: 05-05-98 9, 0% 72083900: 8% O 124-10-98 124-10-98 124 -10-99 I 12 m eses excepto de n Ie --- U crania 72082600: 14% ~ speso res 720 82700: 15% infe rio res a 7208 3700: 1. 1% 1.8 m m 72083800: 17% 7208 3900: 1.7 % libre comercio s ropa (EFTA, en tra en trámite d eliminó la aplica cio de la zona. S pl azadas por la a com o es propue pecto de la aplic ses, am bos conse tos de sus respe armonización de Ello es una venta ple de investiga medidas, en luga engorroso s en e racionalidad eco mismo ocurre e que se incorpora Junt o con minada la posib del arancel cons estrictas, y los V car salvaguardias disposiciones de En cuanto tricciones respe do de Salvaguar la medida de sa 25% co nsolidad Comisión de Di valente a Lts ¡ re sión. Adicional den ser arancele de estas medidas, dolas más comp ción, observanci En efecto, s didas de salvagu refiere a salvagu clusivamente el normalmente, d IINa da impide a medidas de salvagua dumping, aunque par 12Ex iste un a te disciplinas en salvagu qu e pudiera verse afe dores afectados por l co ntar con el inst ru truir un balance pol En consecu do en Chile, las do, dado tanto p ciones negociad circunscribe a e pensar qu e en u realizar un ajust la legislación en sufre problemas de qu e no podrá ver un ajuste, au alternativa que p directo a trabaj probl emas polít \' En algu no , en el caso de Chile- Cuadro 5: Salvaguardias Globales y Acuerdos Bilaterales 1 ~ ,~S2~!,_~[V~~,iJ§ !'.~IT#LESf .: ~~~~~~~Th~~~I,~~~~~~·~ii"l~~~,~'éGü~p!~~~~~~~~:tIJ;~:t:f~l¡1;¡:f1;~ .,' INCLUYE , ,,\%,,;&l, rA" ,xxx",,,, se. " 'F ,; Acuerdo 1'·'·: y .,PerI~~'W't l:?i~~-' 1 _:(; ~ ~l~ ~ ,I ·~~lón ~;-;:' C UalQll lf:ff Parte q.Je ap liq ue una medida de emerger'K;13 c o nto rrue al Ar ticul o XIX del G A TI 1994 Y el Acueruc SQb'~ Salvaquarenas del Ac uerdo OM e excnsra oe la rne csca las «noonac -ooes de o -ene s de sde la o ua Pa rl e. a men os uu». (a ) las enpo-tac ion es desde la ot ra Parte reo rese rv e n una oarucmec.co scs taocr ar en la s uro o -tacro oe s rotares: V Ganad a SI · "rrensuc na- G·Tx SI SI SI tm ta s lfTlDor1aClOne s c es oe la ai ra Part e c o reno uvan de ntan~a moor taot e al cano se no o a nlP.nal.a (l e! IllI'in'O c:¡:tll<;'''td o ¡HXI c enes trro cetacsooes , I 100m Canadá. excep to qu e las medidas QUe aplique a cie nos brenes, consistirán ursc a y exclusivametíi~. en medidas arancelarias y el awnentc de la tasa arancelaria pa ra ~ bien origi na rio. a un rwet que no exceda el m eno r do : 8 . el arancel Mé xico st, Transitoria" G SI SI SI aduanero de n ación más favorecida aplica do en el momento en que se adopte la m edida ; y b. e! ara nce l aduanero de n ecio u mas favor ecida aplicado el día anterior a la entrada en vigor de es te Tratado . Mercosur 5 1- Permane ntes G SI SI NO Perú Si · Transitoria " G SI NO SI El me jor trate oto rgad o por las partes Las Part es conservan los derechos y ob ligacIOnes que le s esrsten en virtud del Arti cul o XIX del G ATT y d el Acuerdo sobre SalVagua rdia s que lorma part e del A.cuerdo sobre la Q MC. C or ea S, N/ E N/ E N/ E SI La s ec c.coes eccoteca s de acu eroo con el ArticUlo XIX de l GATT y con el AcUf)ft10 so tx e Salvagu ardIas 110 es lI!CS r1e .r-ves nc ecto-r y ccmcen saclon. '3 a : v a g u a r di a ~; b tat er a'es. p uede n ser G G ene ral es . es decir pueden se r solic itad as oor cuat c w er activida d ec on óm ica . Eo los acue rdos suscr itos por Chile ha y sa lv aguardias secto ria les . normalmente para el sector ag rícola y/o el sec tor textil v de co nfeccio ne s. En algu nos cas os las primeras son automatices "11 E. ;10 esoecmca oc er, er acveroo \ '): Se poc -a aoc otar una meoroa o tater er 08 em erqenc a co n ccet encocec a l a termi n ac ión del oerrcec de tran srcroo . a fin de hacer tren te a los c as os de dañe serio O amenaza del m ism o a una InC1tJs: na nac.one, fj Cuadro 6:Investigaciones desalvaguardia: 1999-2003 'J ~ f ~ ; " >~ '_", "K l: ' i',*ii.: 'pái;t'ait' FechaD.O.' ", Fecha" de Fecha 'de' ',' '- ;t..< ~ ; o~~~- ~::;~ Nivel d2' la Duración de -,¡d e medidll'i! ti~ ci o de la t érrninode la ~ de In..iciÓt0. =~r: ~ e, ~;(L!:~':: ; .f" ;', ~·.:"':' ~.'t: ~:' m ed i d ; ':O'~r~i~~i :1i?L: ~A';":' rri'~ d'¡~l~ úib .':, -" ",,- 1:1 medida 8 o~ ::r:: ~~o ~ o~ ~~c. FechaD.OY del " ""::'4iil'ó: """\ I" 'tti: 1:; >r~: t :'t* ~ "~~~~ )<¿*,;,,~ n1Mf~ @:d efinitiva ., ~; "ri1edida "i."- (ti Trigo, harin a, azúcar y o~ 5' e, o ~ ~ 9 -09- 1999 (':") Variabl e Todos 22-01-00 22-01-00 26 - 11-00 10 meses !JI ..c; ~ ~~ ~ ~ aceites vegetales 5 g7~~~5' Calcetines de fibra _ ~ ~ ft u /'':' ..-: 09-0 2-00 13% Tod os OS-11-00 OS-11-00 27-04-01 4 meses ;;. S' E _:3c ;::~:= . c... r : 'J'(¡ '""!""' :t.'9 sinté tica (b ~ 5 o... o :t e.,0Zt Trigo, harina. azúcar y Variable Tod os 25-11-00 25-11- 00 27- 11-01 12 meses :::"':'"0 .~ e . aceites vegeta les ("',.) _ o... I 'o xft "- o ... ~ 04-1 1-00 [2 .... .. Ó ") . rt S ::J I l Leche en polvo y < ~ _ - goo --"o~~~· 00 .... ,... ::1 ,v 21-06-00 12% Todos 10-01-01 10-01-01 13-07-01 6 meses (b ' ::::-:: ~ o ~ . fluida UI-IT -c Ca lcetines de fibra Todos?" ~~ -c Ii- 2 :::: ~~ n o· C ::::~ , o o 19-04-01 6% 30-04-0 1 30-04-01 31-10-01 6 meses i?-0 ~~5.. sinté tica ("" "') r- '.r C ) ""- 1.....,) o :}::. ~ n Productos de acero: ~ ~ ~~~ '<, ~ ~ ~ ~a roll os y planchas Tod os'" 05-04-02 10% 16-07-02 16-07-02 16-07-03 O- ........ ..., t'b 12 meses =l-::' · laminados en caliente y - _ ~ ~ "" (TO .- . O-. _ <'" ., ,,00... ........ ~ de alambrón I ('b .. ~. '" VI J ~~~ Las dem ás frucrosas y I jara bes de frucros a, con .. I"t ~ ;;- '"'O ~. C- ~ un co nte nido de Todos'" "ti l'1l t1I ':M :J: 08-06-02 14% 19-11-02 19-11-02 14-02-03 3 meses ..r. - ):.::. - " fructosa, sobre ~~ . < ..., a e~ - fb '- _ . producto seco superior ~ '".... ~ VI _ ::1 n n al 50% en peso n v. o- _ . Q o... ::1 ,.. ~ .n ~ ::: , n producidos por guiente, no ide porque la Comi de las importaci salvagua rdia exi misión de Disto naza de daño gr no demostró un misión de Disto vieran limitadas l ~El Grupo E bandas de p recios qu aceites veget ales r l dUCI OS, VER WT / D Y MEDID AS DE SA PRODUCTOS AG En este caso, fu dores de produc pa ra adoptar m impacto negativ tos ela borados y IV. Evaluación La coyuntu tipo de medidas objetivo de la m das por la difíci blemas originad can cías", En las fu e un apoyo de 1985. el desarrollo de metodología de cumplir con los dos los procedim nalmente, el es respectivos Com cas que contemp realiza en el ma Comercial (TRP tos que exigen m la Comisión y d Desde que s dias, las medida cluso, de un pan tados. Ello signif la Comisión, qu mientos con mi de los sectores Por 01ra p secto r privado c se considera qu abordar situaci que favorece a las situaciones la apert ura eco Si bien est I ereses prot eccio int ern acionales externa, laexpe bajo determina t ura. La crisis d des al modelo a qu e más pr..lgm fue seguido (Me ses, colaboran a tendría sin estos condiciones, inc de un proceso d la posibilidad de poral desempeñ En la décad crático sujeto a e del sistema, man sario contar con tiera otorgar fle ca económica. M de funcionami e miten a la autor 15El p ri m er' ep tencia de un co neficios globale tir de 1973. E gubernamental vorable a polít aunque existan impedido que d dicional" y, en yo de parte de mayor protecc nido acotadas. Sin embarg nalidad chilena autonomía y tr posición de la C bernamentales bien ello no ha s nazas de repres consiguiente, ta cuadamente la d autonomía de la canismos de sal U n aspecto tribu nales o pro trativo s de las m mi naciones defi nes que contem Respecto de esta versos mecanis Comisió n pued tralorÍa Genera co ntro lar los ac segunda opción que es ampliame cia propuestos Adicionalm términos de tra clu siones del pa los procedimien formación disp nes y el fundam em bargo, creem plo, pod ría hac taría Técnica, e co nsideradas p Ello, junto co n constata ciones sión, ser virían cer cómo pond Fi nalm ent consideraci ón u Ffrench-Davis, equidad:tresd Sáez Editor López-Ayll ón, ticasdesleales tinenteameric teca Jurídic Meller, P. (199 Editorial A Peña, G. (2001 integración lena", en l A ciÓI1 comercial N ortev Cbite vas, Editore mente menor a y medianos de mundo se obse chos amidum p en Colombia n Esos rasgo den explicarse relativa ignora los alcances de mostrado el gob solidez que ha investigaciones te, las entrevist I Po r ejempl me di das ant idump ALe A eru re 1987 2 11 de México . I. Evolución re Como la m Colombia aplicó estrategia de ind nes. Aunque es estructura prod gia proteccionis propiciado estru baja calidad de lo ción. Así mismo procesosproduct generando así un Ante esa sit tica de liberaliz los años 1980 y la protección e En el cont un tratamiento nes de los merc un mecan ismo product os, con permit e que cu debajo de un c mente. D e man les aumentan po cen. El mecanis ? Antes de l me canismo de lice do en cuenta crite producci ón nacio Gráfico 1-1 Colo mb ia: ara ncel pro med io 1986·2002 ClColombia · Promedio Andino 50 , 45,3 44.0 45 40 35 ."- . 29.5 ~ 30 ~ 25 u ~ e, 20 15 12.B 12.6 11.1 " .B 11 ,0 II .B lU1 1.9 10 19B6 19BB 1990 1992 1994 1995 2002 Fuente: Echavama y Gamboa (20011 andino,y hoy cubre 13productos principales y cerca de 150par- tidas arancelarias de productos derivados o sustitutos.:' Aunque el objetivo original del Sistema Andino de Fran - jas era aislar a las economías regionales de las flu ctuaciones de los precios agrícolas internacionales, el diseño del instrumen- to tenía un sesgo proteccionista que no tardó en hacerse evi- deme. En efecto, el promedio de los aranceles aplicados a los productos que hacen parte del Sistema alcanzó niveles cerca- nos al 60% en los últimos años. Si bien las auto ridades colom- bianas han justificado esta situación argumentando que esta protección es una manera de hacer frente a los subsidios de los países desarrollados, diversos trabajos han mostrado que la protección generada por las franjas de precios ha sido superior a la mayor distorsión gene rada por dichos subsidios.4 De esta .' Los principales productos cubiertos por el sistema andino de fra njas de preciosson carnes, aceites, 1rigo, lácteos. maí z, arroz, sn)' et )' azúcar, a,í como sus p roductos deri vad os y sust iruros. 4 V éase Bálcazur (200.\). 214 manera, buena parte del secto r agrícola colombiano ha logra- do mantenerse al margen de las tendencias apert uristas que se iniciaron en 1990. Gráfico 1-2 COLOMBIA : INDICE DE LA TASA DE CAMBIO REAL 150 1 i 120 1 1 110 j ¡ 100 j I 90 ~ 80 '-------._ ; _ "T_ -,.. ..~. .·~-_ __._ ~ - . -..._·....,._._ ._ .·......--_ _~_._· ..,.... ..,....-._ ..- .....- ...-' ~ ~ 1~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ i ~ ~ i ~ ~ i ~ ~ i ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~~ ~ ~ ! i ~ ~ Fuente: Banco de la Repojbltca Finalm ente, debe mencionarse que estas reformas comer- ciales se llevaron a cabo en un contexto de fuerte revaluación de la moneda, que se mantuvo de ma nera casi ininterrumpida hasta fin ales de 1997 (Gráfico 1-2). Desde comienzos de 1999 se ha venido corrigiendo esta tendencia y en la actualid ad se conside raque la tasa de cambio real se acerca a su nivel de equi- librio. Sin embargo, como se verá más adelant e, la caída en la tasa de cam bio real no generó un increm ento de sol icitudes de investigación para la aplicación de derechos antidumping y salvaguardias en ciertos pe ríodos. B.Negociaciones regionales Aparte de la reducción de lastarifas adoptadas entre 1990 y 1991, el principal factor que transformó la est ructura aran- celaria colombiana fueron las negociaciones tendientes a una 215 menor que el de A mediado Chile y con Méx la integración an enero de 1994 y nes. El acuerdo do del Grupo de zac ió n de biene de nueva generac estatales, invers El Cuadro 1-1 m otorgados por C do s regionales s La distribu Colo mbia se m pro cesos de inte 2003, aumentó d NMFprom Fuente: Reina países miembr las exportacion pación de otro canos y Méxic ganado partici y México, en d dos, la U nión c.Principales re En 1991, s tualmente Min asumió las po l salvaguardias La apertura zos de los años 1 para hacer frente te había sido neu Si bien Co desarrollo de la do . En contraste de preferencias c de las salvaguar ; El Acue rdo d prevé cual ru I ipos d bi,lri a ji otra por cri s nos invocaron cl.ius medid" rile ap ro bad cual es, Ll salnguard limitaban al pe importante a u creto 1.500 de 1 2.444 de 1990, q tigación e intro nes masivas. Como resu el seno del GA incorporó las p elescenario mu y de amenaza d v estigación. Est " El concepto en cue nta par.l Ltto rados por la impos decisoria para apar mente vigente. C en Colombia un decretos anterio y los subsidios. B. Regulación actu El De creto antidumping, ta ! El Consejo S go bier no nacional e rio r del p.lís )' está in de , los min ist ros de Plan e.icr ón, el geren del Consejo Sup er io t res últ im os no tien que preserva el ping le otorga colombiana pu del valor norma cia para la com Igualmente, la antidumping si daño causado a mencionarse qu chos contempl medidas en el m ducto nacional En lo refer o no amenaza d producción, se gado por los co so sensible a un mita a los expor 3. Procedimiento El proceso se surt e ante la Min isterio de Co de carácter técn Comerciales." E ! Inclu ye indic tas, los beneficios, e y el volumen de imp 9Dicho Co mit ciales del Mini sterio mercio Exterio r, un cio , quien preside el con la investigación das, quienes tie Posteriorment sar los comenta que a su vez tie 4. Vigencia de la Los derech prorrogables p exportadores, producto dem medida. C.Antecedentes La norma de 1994, cuand se aplica explíci acuerdos comer multilaterales. L prueba de perjui te, se fijaron cie sionales y se est de medidas a pa comerciales.II 10El Comité d . el vicemi nistro de econ ómica, el subje de Aduanas, y los ase de 1998, se esta blec invitar ~Isuperint e medi da. JIDecretos 20 colombiana. Po importaciones les existen tres pecuarios, las d y de confeccion sector, y las apl Por otro miembros de l .ra!I'{Tgllardiaporp las importacion la Comunidad tras las medida nalmente, exist han sido objet 12D ecr et o 2. y el incremento b) Pruebasquebayq La norma e nancier a suscri producción a la tigado . Además la empresa solic grama de ajuste modernización las lluevas cond e) Procedimientos, in La in vestig ne una duración define como un de salvaguardia estricto sentid medida que se cima del arance dinos, pero par superar el nive dicho instrume una salvaguard La sa/z1agllar lación general e para invocar est la ram a de prod a sufrir una pe importaciones nes inequitariv tancias de decisi para la adopción general del aran con el visto bue celaria (Comité Presidente de la arancelaria resu competencia de El segundo guardia especia permite elevar l andinos sin vio mayor flcxibilid aplicación de la 1.'Decreto 1.4 salvaguardias a tendencia inter nismos frente a Finger (2002), e promedio anua Art. XIX del A de dumping fue un caso de salv para Colombia 1 ~ Esta sección 15 Como se vi pecial no es en estri mite imponer medi t arifas aplicadas en 16 Fin ger, J_M visio ns allo wing Io WTO: a H andbook eds., Warld Ban k. Cuadro 111.1: Investigaciones realizadas 1990-2004 T ipo d e i n v esti g a c i ó n Nlhnero de Investigaciones Sin hnpoalclónJ En cursol Sin Im p o s i c ió n de Realizada. R ealizadas derecho. o medida. Dumping 14 3 7 .8 1 0 ,8 S a l v a g u a r d i a 1/ 9 2 6 .5 1 4 ,7 O Me 1 9 .1 18,2 Salv a g u a rd ia e spec ial 5 SO.O 2 0 ,0 A n d ina 3 25,0 0 ,0 A C E 2 4 O 0 ,0 1 0 0 .0 T O T A L 7 1 23 9 100.0 . 1Q.0...0 1_00..0__ __ __ _ 32...4 _ _ 12.7 ,~ l ' L a ¡n l anTIsció"", sobre satvaguan:tia e s tá d i s c "",lnada d e a cuerdo ooo te l e gi· · dón e ¡O;lstern e : D ecret o 1 52198 par a p a i ses O"-"'C: = Dec re to 14 0 7 199 para toOos lo s paises denorrlin ado líO a l v a ~ rdí. ~.peci.' ; Nonn. ti ....ldad Andina; A C E 2 4 , que es e4 acuerdo de C hile y C o l o m bi a en e l marco oe l a ALAOI . que U6a l a A ··. 7 0 de A LAOI . F uen te : C á lcu l o s de lo s autol'"es reali zados bas ado s e n i n t o nTlllción del .......niat. no d e C Clnle n;:.l o . El mayor tó en 1998, mie ron presentada que no parece h tos y la situació mayor devalua solicitudes. Lo de un instrume tivó la demand co III.1). Finalment ciones de salva evidencian un m diaespt!cia/ respec de investigacion de saf¡'aguardia es dos instrument Gráfico HU NUMERO DE SOLICITUDES DE DUMPING Y SALVAGUARDIA Y TASA DE CAMBIO REAL 1E3 - itcr l r--- ._-------_._..__- ... 140.0 14 I <; I /~ '21 /I ' .......... I ¡ " 130.0 i i I 10 1 __// ~ .... .,..' 120.0 .. 1'-' '-" 1'-' ... "'._~ '1 110.0 z . , -, _--- t=r', ~ 6 r- 100.0 " ElI E l- 1=1 ~ 90 .0 E Ú 1 1 I I 1- - ' 1 ~I ~I ...... ' ! ! I- ! r-=' e=' I I r - , +===, l· 80,0 1990 1991 1992 19 93 199 4 1995 1996 1997 1998 199 9 2000 2001 2002 2003 2004 Fuente: Mini sterio de Com ercio. Industria y TUrismo y Banco de la Reoública. ción del segundo instrumento. En los diez años que ha estado vigente la salvaguardia aMC, se ha realizado en promedio una investigación al año, mientras el promedio de investigaciones por sa!wl,gl/arr1ia especia!ha sido de 2 por año entre 1999 y 2004. La preferencia por este último instrumento puede ser resulta- do de un menor rigor en los requisitos para probar la pertur- bación y de plazos menores en el período de investigación y decisión que los previstos en la salvaguardia aMe. En suma, entre 1990 y 2004, Colombia se ha caracteriza- do por hacer un uso relativamente equitativo de los mecanis- mos de dumping y salvaguardia. Esta tendencia está determi- nada en buena medida por el uso recurrente de la salvaguardia andina, aunque descontando esta estadística se mantiene to- davía un importante número de investigaciones por salvaguar- dia ." Cabe subrayar que la proporción de investigaciones que no resultan en la imposición de derechos o de medidas ha sido mayor en el caso de las investigaciones por dumping. Adicio- nalmente, con la adopción de la sabagllarr1ia especia! en 1999, se crearon las condiciones para que aumentara el número de solicitudes por este tipo de medidas. Finalmente, es interesante destacar que hay muy pocos casos de aplicación de medidas provisionales y casi todos han culminado con medidas definitivas. Además, las medidas apli- cadas por Colombia nunca han sido cuestionadas en el marco multilateral. Solamente en el caso de las salvaguardias invoca- das en el marco del Acuerdo del Vestido de la aMC hubo un proceso de consultas, en el que no se llegó a un acuerdo con los países asiáticos más afectados por la medida, pero en el entretanto la vigencia de las medidas terminó. 7 1 La aplicación de la salvaguardia andina cont ribuye a que los casos de salvaguardia no sean susta ncialmente men ores que los de dumping. No obs- tante, si se restan las investigaciones andinas, el porcentaje de casos de salva- guardia sigue sie ndo 37% del total, frente a 63% de dumping. 233 nes por dumpin minado con la n que para los prod se han negado lo destaca elhecho das para produc de medidas, mien industriales han U na desagr solicitado la imp químicos, sideru las investigacion 18En la mayor cos productos. Los ácido ortofosfórico co, en polipropileno Cuadro 111.2: Investigaciones por sectores 1990-2004 ., -e Número de Investigaciones ~ ;:" F-'R s ~ g. ~~ Realizadas I Sin Imposición de der. o medo Sin 1m posición/Realizadas Aarícolas I Industriales I Aarlcolas I Industriales Aarícolas I Industriales n Dumping 3 34 3 11 100 ,0 32,4 ~ _ o '" '" (5 Salvaguard ia 9 25 O 9 0,0 3 6 ,0 _0 ~ O ~ = aM C 1 10 O 1 0,0 10,0 ~~ g- ~::!~. O =' Espe c ial O 10 O 5 5 0 ,0 ~ ~ 2 . ~ Andina 7 5 O 3 60 ,0 S: ACE 24 j3 ~ 1 O O O r.;--o~O - :J a- 12 59 3 20 25,0 3 3 ,9 n ..2. ~ ::r-c-;1~ E- e! ~ P- ~ Com posición orcentual del total de investiaaclones F' Realizadas Sin Imposición de der. o med o fo) o.. 0-o Aarícolas I Industriales Aarícolas I Industriales ~ ~ ~ "<: o ....o '< ~ aMC 6,3 16,9 0,0 5 ,0 ;;¡-~~o Especial 0,0 16,9 0 ,0 2 5 ,0 El El m ¡¡¡- N Andina 56 ,3 6,5 0 ,0 15,0 ; '; ' El ACE 24 g. ~ g ~ 6 ,3 0,0 0,0 0 ,0 <3 (b ~ ~ 100,0 100 ,0 1 ,0 100,0 ro ~~e-~ a, ~ ;; .J~_ Composición porcentual por mecanismo ~ ~ ~ .~ Realizadas Sin Imposición de der. o med o Aarlcolas Industriales Aarícolas I Industriales El .... ..., D ump ing 6 . 1 91 ,9 2 1 .4 76 ,6 CT ..., e .... o ~ O .... · ~ Salvagu ard ia 2 6 .5 7 3, 5 0 ,0 100 ,0 :J t'T1~. aM C 9 , 1 90.9 0 ,0 100 ,0 P-::3 S' ~ E spe cial 0,0 100 ,0 0 ,0 100 ,0 ..... '" ~ ~ =? Andina 5 6 ,3 41 ,7 0 .0 100 .0 A CE 24 100,0 0 ,0 TOTAL 16 ,9 6 3 ,1 1 3 ,0 6 7 ,0 Fuente: Cálculos de los autores basados en información del Ministerio de Comercio , Cuadro 111.3: Investigaciones dedumping porsectores 1990-2004 Seclores orcentual Sin derechosl Sin derechos realizadas Produ ctos agrícolas 2 1 ,4 100 ,0 Químicos 14 ,3 20,0 Petroq uímica 7 ,1 14,3 Llantas 14 .3 100 ,0 Textiles 21 ,4 10 0 ,0 Vajillas y piezas de loza o porcelana 0,0 0 ,0 'v.>''' Siderurgia 14 ,3 22 ,2 O' Balerías estacionarias 7.1 100 ,0 TOTAL 100,0 37,8 Fuente: Cálculos de los aulores basados en información del Ministerio de Comercio. concentran en y metales b ásic c.Dos estudios d Del análisi te profundizar tro del cual se e po de las medida caso es ilust rati apert ura cuand bre las consider El segundo gaciones revela na productiva a 19Tavares rI a Cuadro 111.4: Investigaciones de salvaguardia por sectores 1994-2004 T ipo de s a lvaguardia Número de investigaciones Composición porcentual Sin m edidasl Realizadas Sin medidas Realizadas Sin medidas realizad as SALVAGUARD IA O M C Arr oz 1 O 9 ,1 0,0 0 ,0 Calz ado 1 O 9 ,1 0,0 0,0 Texliles y co nfeccione s 6 O 54 ,5 0,0 0 ,0 E lectrodo m és ticos 2 O 18 ,2 0 ,0 0 ,0 Ta xis 1 1 9 ,1 100,0 100,0 TOTAL 11 1 100 ,0 10 0 ,0 9 ,1 SALVAGUARDIA ESPECIAL Q uimica y pe troqu i mica 3 1 30,0 20 ,0 33 ,3 Te xtiles y con fec ciones 3 2 30 ,0 40,0 66 ,7 l ~ Cadenas 1 O 10,0 0 ,0 0, 0 '''' 00 Elect rodo méstico s 3 2 30 ,0 40 ,0 66 ,7 T OT AL 10 5 100,0 100,0 50 ,0 COMUNIDAD ANDINA P rodu ct os agrícolas 7 O 58 ,3 0 ,0 0 ,0 Al cohol ext raneutr o 1 1 8 ,3 33,3 100,0 Sacos de polipropileno 2 1 16 ,7 33,3 50,0 Tr iple x y aglom era dos 1 O 8 ,3 0 ,0 0 ,0 Si de ru rg ia 1 1 8 ,3 33 ,3 100,0 TOTAL 12 3 10 0, 0 100,0 25,0 ACE 24 ALADI Produ ctos ag rícolas 1 O TOTAL 34 9 26 ,5 Fuente: Cálculos de los autores basados en info rm ación del M inisterio de Comercio. Nota: los productos agrícolas que aparecen en la salvagu ardia andina son arroz y aceites vegetales refinados. to por el sistema promedio ad va Según dato unidades produ emplea aproxim nera tiene unde como Estados U bia ocupó e! pue tercer puesto en sil. Los rendim promedio intern dio mundial de lOVeáse Mini de la cadena de arro denas, Colombia. Llama la a aplicación de m do. Una de las tr por dumping p para arroz pro negados. Casi s salvaguardia m provenientes de de una medida diado s de 1995. Poste riorm por salvaguardi dad Andina, las taciones por un mayo de 1998, a ción de conting tar qu e la salvag ticos de la polít explica en buen de defensa come que más medida varias investiga la imposición d guardia cuando a) Bioluci án delsec El secto r te industrial y el s se caracteriza p J IEl MAC op cie nes su jetas a la ab endeudamiento tendiente a mod tante, las empre ban condicione nos de bajo cos desintegración v te a los cambios tor de fibras sint las empresas exi estrategias de re sobrevivió a la ap tuando las venta [En el caso patrón de comp del sector.] Sin venta, se cerraro que cornpetian dicha política. dujeron en reba de bienes de ca fuerte frente al de la legislación tar los plazos d de aplicación. N evolución de la no no se apartó Sólo el caso de sido una respue l'La política bierno-sector pr iva afectan eldesempe de mencionar, la n ción del recurso hu el Vestido, term Como se m teresantes para e de las solicitude de poliéster y fi mendación exp iniciar de oficio sin la imposició en el que hubo u dia aplicadas en asiáticos como T to no fue más all medidas habían Las conclu obvias. Se ob ser de crecimiento nes hasta media en la segunda mitad de la década. Sin embargo, es difícil expli- car este resultado exclusivamente por el uso de mecanismos de defens a comercial, pues a partir de 1996 la economía sufrió una fuerte caída en el crecimiento. Finalmente, tanto los montos de las importaciones de textiles como las de confecciones no se han reducido a los niveles pre-apertura (Gráfico HU). Gráfico111.2: Importaciones de textiles yconfecciones 700 . , \2 0 ,,--, 600 \" r;¡ ,," 'J¡" f\ 100 " ,,--, ~, '.¡ SOO ,i ~~, , '1 \, '\ " '\.;, \ \, '\ 'O '\ -, ~ "- \. \~ "'~ '.'\ \, S '\ ~~ '00 i", "'-, '\ -, "t, \" \, *':l '\ -, '\ 60 S ~ '\ ~\, ... 300 ~ \ \: \ .~"'"~ '\ "\ '\ % \" \, \~ '\ \, ~ ".. :~ ; PaíslZona,,f " "." ' """"f;'~t'~;Part:O!o;Ú$S Millohes ;:Parf %i\ iÜ$S,fMillones prom ;89~03 , CAN (4) 54 3093 CAN (2) 145 1.9052 1387 Canadá (9) 1 5 867 Canadá (10) 1 3 176,5 521 Chile (7) 23 131 7 Chile (9) 1 4 1882 258 Demás Alea (3) 88 5053 Demás Alea (4) 92 1.201 7 638 Demás E.Oee. (12) 07 404 Demás E.Oee. (11) 1 1 141 5 936 Estados Unidos (1) ~ 408 2.3432 Estados Unidos (1) 443 5.7975 668 Iv tIj V , C' Jaoón (5) 44 2502 Jaoón (8) 1 5 201 5 -1 53 ~ MCCA (11) 09 522 MCCA (6) 28 3639 1487 O Mereosur (10) 1 O 591 Mereosur (12) 09 1175 503 ~ México (13) 04 251 México (7) 27 3582 2089 PECE (6) 29 1656 PECE (13) 05 685 -6 11 Resto (8) 1 7 972 Resto (5) 54 7049 1520 Unión Eurooea (2) 292 1.6765 Unión Eurooea (3) 143 1.8758 081 TOTAL 100 O 5.7427 TOTAL 100 O 13.1008 607 Fuente: cálculos de Fedesarrollo con datos Notas: En paréntesis el lugar que el país o zonaocupó en el ranking del respectivoaño. de I 1989 v 2003 "i~ ~~~~ts~';,t1~ '~ ea rt:~;';l?i Ü$S;MiII<>MiJ"j . eaffi'%!.~1~D$S' Mi íldñeiki;;~'¡¡¡¡¡:~¡¡;¡J?'" 97':"'" prom:S" 03":Y,<" Nar.anual;,"'$'; CAN (6) 7,2 360,1 CAN (4) 11,1 1.446,8 10,4 Canadá (7) 4,0 202,0 Canadá (8) 2,2 287,7 2,6 Chile (9) 1,8 91,3 Chile (9) 2,1 275,6 8,2 Estados Unidos (1) 36,3 1.824,5 Estados Unidos (1) 29,6 3.853,9 5,5 ~ 1-'> v . l:!j Japón (4) 'l 8,6 434,0 Japón (7) 4,6 604,5 2,4 ~ Mercosur (5) 8,4 421,6 Mercosur (5) 7,8 1.020,8 6,5 O México (8) 2,5 123,4 México (6) 5,4 708,2 13,3 N Resto (3) 9,7 488,2 Resto (2) 21,5 2.801,4 13,3 UE (2) 21,5 1.080,3 UE (3) 15,5 2.023,5 4,6 Total 100,0 5.025,4 Total 100,0 13.022,4 7,0 Fuent e: calculas de Fedesarrollo con datos DANE Notas: En paréntesis el lugar que el país o zona ocupó en el ranking del respectivo año. cional de Plan Ministerio de Ag ra de la caden competitivida Reina M. Zuluaga y el Grupo An pectira, D epar Interamerican Reina M. y Zulua gia de negocia el ALCA, Mim Tavares el at. (2001 Unit Studies, Luego de la 80, las autoridad estrategia de sust integración a lae dual de apertura país se integra a o zación Mundial d con los instrume tereses comerciale dos y compromis formación institu creando instituci presarios (produ como de sus ciud Habiendo pa ceso de apertura punto este país ha vaguardia, respec un resumen del presentados ante mercio en esta m rricense. Finalme se resumen los pr ciones de política siones en los preci dar, así como una dores domésticos (Taylar, 1984; Mon tes de corto plazo bonanza cafetalera por lasdesafortunad a estos eventos y la de los setenta y prin Los indicado r deteri oraron acele alcanzó un 80% an 9% de la fuerza de un a fuene devalua un idense y se dio u 1992) . Así, la neces tan to po r los grupo tamaño del Esta no obstaculice e cilite su desarro y otros incentivo ra temporal, con generado por elm ción de políticas modelo de apertu y la promoción d que se caracteriz 1 Existen aún ra en el campo de lo desgravación de algu 2 Siguiendo e cada punto porcen Costa Rica durante impuesto implícito Gráfico 1.1:Costa ~ .OOO K.()()O · .. g ~- ~ 7 .{X)O g s ii 6.()OO .:¡ e ' 0 '" -Il ~ ~ .¡¡ ~ 5 .000 -e "1 ~ c:¡ ] 4 .()OO . O- ~ 3.000 Fuente: Elab oración prop ) V éase Corrales (1997) , y Monge y Lizan mercio no se hizo espera r desde el mo mento en que, en 1986, se produjo la primera desgravación y simplificación del sistema proteccionista. De hecho, las importacion es comenzaron a cre- cer en forma importante y sostenida, al igual que las expo rtac io- nes;el comportamient o de estas últimas como respuesta del sec- to r exportador a la reducción del sesgo antiexportador generado por el modelo de sustit ución de importaciones (liberalización de importaciones y subsidios a las exportaciones). Es important e señalar que, en forma paralela a la apertura económica, los productosde exportación costarricenses comen- zaron a disfrutar, a parti r de 1984, de libre acceso al mercado de los Estados Unidos (cero aranceles en casi todos los productos agrícolas y manufactu reros), gracias al establecimiento de la Ini- ciativa para la Cuenca del Caribe (ICC). Por ello, no es de extra- ñar que el mercado estadounidense haya crecido, en términosde importancia relativa, como el principal destino de las exporta- cionescostarricenses, alpasar de un 26%en 1982aun 38%en 1992 ya un 46,5% en el2003 (Gráfico 1.2). Lo anterior, en parte, debi- do a que se incrementaron en forma significativa los flujos de in- versión extranjera, mediante elestablecimiento deempresascomo Componentes Intel en elaño 1998. Gráfico 1.2 Costa Rica: Evolución de laparticipación de los principales países de destino de lasexportaciones 90% 80% 70% 60°/" 50 % 30% 20% 10% U% !>:]USA o CA Y P Il'i Resto d e l Mundo F ue nte: Elabo ració n propia sobre la hase de cifras de PRO C( 11\\ER. 266 El satisfactorio desempeño de las exportaciones y los mayores flujos de IED, aunado a un a corr ecta política carn- biaria, ha permitido que la cuenta comercial de la balanza de pagos muestre un resultado relativamente satisfacto rio, toda vez que, si bien el déficit en cuenta corriente es mayor en térmi- nos absolutos hoy en día, en términos relativos al tamaño de la economía dicho déficit ha tendido ha reducirse (Gráfico 1.3). Gráfico 1.3 Costa Rica:Déficit enla CC endólares ycomo porcentaje del PIB 1983-2003 - I O~ -~·· I r ~ .~ ¡ l···~..-.~:~.·::t·::-:-=ri-·-···"·~·-"··:·:-"· '1'i··~·".~:··~··:::·:·~··· -2,0% ;'.Jrs 1i -JS' I ¡ .I,I ,/ , ;, ¡ . ·.1 ........ :... "-+.... E -3,0% · %0 0 I"¡ ';/\ ·.. , · - ]f . ) 00 ':/1.v·f"·. 1 t I II r " .' .... ..,. .- -, ...... .400 . . . . 1 /.:\"1 . .....")"" ~! ¡ I 1t' ! t ' 1 L.......... ...,_.. ~ :::: :..::,.>( .1 \: :;:~~ , : : : : ; " . :..:i· .:: .:::::::.:: . : : / l l ~ ~l \ ~:j .··.......... ...... · 0 ,0 '14 .... . , 000 J..-_---''---'- ."'" N"S N." 1991 WVJ 1995 1'rIJlQ1' 1- - - _ D~"lCit ce -c,,=:orID;--- = - Fuente:Elaboración propiasobre la basedecifrasdel Banco Centralde Costa Rica. Este último resultado es muy importante, toda vez que los detractores del proceso de apertura pronosticaban el des- calabro de la balanza comercial como resultado de la liberali- zación de las importaciones. Así, el desempeño de la econo- mía costarricense durante las últimas dos décadas muestra el profundo conoc imiento que , en materia económica, poseían los diseñ ado res de la reforma, al tomar en cuenta los efectos de equilibrio general y no sólo los efectos de equilibrio par- cial, al diseñar e implementar el proceso de apert ura econó- mica. De hecho. gracias al prudente manejo de la política fis- cal, monetaria y cambiaria, Costa Rica ha podido garantizar a su sector export ador un tipo de cambio neutral (medido por el Índice de Ti po de Ca mbio Efectivo Real -ITCER-) y ni- veles de inflación relativamente bajos (Gráfico 1.4). 267 Gráfico 1.4 Costa Rica:Comportamiento de lainflación yel ITCER 1983-2003 115 105 ()5 R5 . -, ;; w >- Z . ~ 75 . - ~ .. . e ~ "e . . . . .t (j 65 ·· IG · " .J < >- 55 . o c:: < 45 35 25 15 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 200 1 2003 [~ITCER --lnflació~J Fuente:Elaboraciónpropiasobrela basedecifrasdelBanco CentraldeCostaRica Se ha querido minimizar laimportancia dela respuesta delosempresarios costarricenses antelaapertura económica, alseñalar que e! crecimiento delasexportacionesdeCosta Rica estáasociado principalmente con lasventas externas de las empresas multinacionales amparadas alrégimen dezonas fran- cas. La verdad es que, si bienlas empresas multinacionales constituyen hoyendía unaimportante fuente deriqueza para e! país - algenerar nuevasymejores fuentes deempleoy trans- ferencias detecnologíahacia empresas nacionales,entreotros efectos positivos-e, los resultados mostrados en las gráficas anteriores resaltan la importancia dela apertura paralograr unamejor asignacióndelos recursos delaeconomía costarri- cense, todavez quelallegada deempresas multinacionales se produjoapartir delasegunda mitad dela década de! 90.4 Elcrecimientosostenido delos flujos deinversión extran- jera hacia Costa Rica (rED) constituyeotro resultado positi- 1Para unadetalladaexposición de los efectos positivos de la opera- cióndeempresas amparadas alrégimendezonasfrancas enCosta Rica,véase Monge al.(2004). r/ 268 va de la apertura económica, toda vez que muestra la confian- za de los inversionista s extranjeros en el nuevo modelo de desarrollo (Gráfico 1.5). Estas inversiones han llegado a cons- tituirse no sólo en una importante fuente de empleo, sino tam- bién en un importante mercado de destino para productos elaborados por micro, pequeñas y medianas empresas costa- rricenses, lo cual convierte a estas últimas en exportadoras indirectas (Monge el al., 2004). Gráfico 1.5 Costa Rica:Flujosde Inversión Extranjera Directa 1970-2003 700 _ _._ -.... .............. . _ -. -.-............·..·······r- ······__·····_····-····_·····,-······... 600 . ~ "g. ., u, 500 N . ~ . ~ O 1 ~ ti '" ! [f) ~ => 400 e J e '0 1 U '" 'f¿ ~ 300 . ~ . ,: c: E l O e, ~ 200 .¡ :;¡ 100 , ~ ~ ~ ªª;~ § E; ~ ~ ~ ªª~ ~ ~ ~ ~ ~ ;;~ ~ ;;;~ ;~ l~~·--~ j Fuente: ElaboraciónpropiasobrelabasedecifrasdelBancoCentraldeCosta Rica. Como complemento a lo señalado en párrafos anterio res, cabe destacar que, gracias al proceso de apertura, la eco - nomía de Costa Rica ha reducido su altísima dependencia para la generación de divisas de las actividades tradicionales, como café , banano, azúcar y carne. De hecho, tal y como se muestra en la Gráfica 1.6, gracias a la apertura económica, las exporta- ciones de productos no tradicionales han incrementado sus- tancialmente su importancia relativa dentro del total, al pa- sar de un 38,6% en 1982 a un 64,9 % en 1992 ya un 87% en el año 2003 . Esta mayor diversifi cación de las exportaciones permite a Costa Rica contar hoy en día con una ma yor estabi- lidad económica y una fuente m ás estable de divisas, evitando con ello los problemas recurrentes del pasado, donde un bu en 269 desempeño econó mico estaba asociado a si los precios de! café subían producto de impactos extern os, como por ejemplo un a helada en e! Brasil. Más aún, podríamos preguntarnos qué es- taría sucediendo en la economía costarricense, ante la actual crisis por la que atraviesa e! sector cafetalero, si no se hubiera producido esta gran diversificación en las exportaciones. Gráfico 1.6 Costa Rica: Importancia relativa de lasexportaciones de productos notradicionales dentro del total, 1982-2003 I OO}~ 90 r, SOl'. )I ~'" SO,Ox 70 'l. oPr odu ct os No 60 'l. tr a dic ion ale s 50 Y. 4OY. 1ZI Tra dic io n ale s 3OY. J OY. IoY. oY. 1 9 8 2 19 87 199 2 1 99 7 2003 Fuente: Elaboración propiasobre labasedecifrasdel Banco Centralde Costa Rica. Es igualmente importante seña lar que el crecimiento sostenido de las exportaciones en Costa Rica ha estado asocia- do con un crecimiento en e! número de empresas exportado- ras, así como con una importante participación de las micro, pequeñas y medianas empresas en este proceso . De hecho, tal como lo muestra el Gráfico 1.7, se estima que, de las más de 1.700 empresas que exportan en Costa Rica actualmente, un 15% son microempresas y un 58% son pequeñas y medianas (PYMES).5 Igualmente importante es e! número creciente de productos que Costa Rica exporta, el cual asciende a la suma de 3.565 en e! año 2003, según datos oficiales de la Promotora de Comercio Exterior. 5Segú n los registrosdel Ministerio de Comercio Exter ior de Costa Rica, este país cuenta con 1.744 empresas exp ort adoras en el año 2003. 270 ción de los alto produjeron con cada del 70 e ini la absorción de calificada, prod nos, principalm timos años; y p breza de un 29 apertura) a un Cabe resal del modelo de a cio, inversión e del ingreso en C (, De hecho , s cuarta parte de la p período de apertura, tampoco se ha deteriorado. De hecho, de acuerdo con la distribución famil iar según el ingreso per cápi- ta de los hogares costarricenses, el Coeficiente de Gini no ha cambiado mucho entre los años 1987 (0,401) Y2003 (0,425), mostrando un promedio para el período de 0,395 y un coefi- ciente de variación de tan sólo 4,9%.7 Gráfico 1.8 Costa Rica: PIB per cápita. Desempleo abierto. Subempleo y porcentaje de hogares bajo lalíneade pobreza, 1982-2003 . . J OO - - -~T----r-"'"-"--"-----l----"-"l------------l "-"-----".- ----tl---1,-...---------- --------------J/---- ---- 33 H OO ~ 28 1- '" -~"'I t...-......----...-...--- ¡ JIO ---- --tt------- .. ~-I- - "~ --;.....-- --- ... 23.. ---f ----- ~ )000 ----8 --~ ----...;;"/']-....r!-...------------rr---------- -18~ .~ -- -- _~ T -- I l-- -- - -- - "~ ! -1-- - - --- -- - "[ 1 I <:l 1 V> noo :> ~ -I- ~J- I:!- .~'I rf Tl--...-------...--t t...---...----- - 20&0 -- -----;;- !-~ rt; - - - - !... -- 13 I 1 ~ !lOO 1 98 2 1 9 81 198 ' 1988 1 9 9 0 1 992 1 991 199' 1 998 200 0 200 1 _ - - PIB :tn dri,.. h"'... --Du....JIa. .,\.ztO'(".) lIo o(".) _____". B. foLIaBasad o en la person.¡ qu e en la ac t ant idum ping, salvag de los ins contra los · Asesorar a tación de tiriente. Aunque la fi en el decreto antes cionalizado. Los p de hoy siendo tram de! Ministerio de De acue rdo c Alvarado, encarga dicos del MEIC, a miento" de la Ofic cuenta con los rec personal capacit a Aduanas (DGA) medidassobre las ta Rica en cuanto dumping se limit tuación de la DG coordinación int plementar adecu Siendo que tidumping es pa les vigentes en e cio Exterio r una garantizar una m las adu anas, se h ordinación inrer 17 En el caso de tar po r só lo 30 días, 4.aAnálisis decasos dedenuncias porpresuntas prácticas dedumping Desde 1995 hasta hoy día (2004), se han presentado ante la Autoridad Investigadora del MEIe seis denuncias por pre- suntas prácticas de dumping, las cuales se procede a estudiar a continuación.'! De ellas, cuatro correspondieron a productos del sector manufacturero (capítulos 25 al 99 del SAC), en tan- to que sólo dos de los casos correspondieron al sector agrícola y agroindustrial (capítulos 01 al 24 del SAC).19Tal distribu- Cuadro 4.1.Costa Rica: Casos tramitados por dumping 1995 láminas acnlicas Manufaclura Mh ko AcrñicosdeCenrroaméricaS.A. 1996 Refrigeradores Manufactura México Atlas lndusnialS.A. 1996 Cebollafresca Agrícola EE.UU., Nicaraguay Guatemala Cámara Nac. de ProductoresdeCebolla 1996 Láminas Manufactura Mélico Ricalit S.A. Fibroce mento 1997 Pastas Agroindusuia Chile PastasRomaS.A. 1998 Loza Samtaria Manufaclu ra Venezuela lncesa Standard S.A. Fuente: Elaborac ión propia sobre la base de datos de las resoluciones de los casos tramitados por el MErC. 18 En Costa Rica no se pre sentaron denuncias por presuntas práctic as de dumping ni solicitudes de med idas compensatorias antes de 1995. 19 El Sistema Arancelario Cent roamericano es derivado del Sistema Arm onizado y gracias a ello, éste coincide con el mismo para partidas a seis o a menos de seis dígitos. 301 Asimismo, d dad Investigadora dos fueron aband ción solicitada, en corroborar que el portaciones y sola una medida aranc to las importacion D ebido a lim ción sólo uno de Costa Rica, a man 4.a.l Elcaso de los E n oc tu bre d so licitó la apertur las importacio nes 84.18.21.00 de l SA Cuadro 4.2. Costa Rica:Cuadro resumen del proceso de los casos de dumpingTramitado por laAutoridad Investigadora Láminas acrílicas Refrigeradores x~ x Cebolla fresca amarilla x Láminas de fibrocemenro x x '" o Pastas x x '..-.> Loza sanitaria x x 5 Desistimicmo: empresa decide abortar la solicitud de lnvcstigaci ún Para los casos en que se encontr ódaño pero no se apücé medida. se determinó la existencia de otros factores más allá de las impo rtaciones que también eran co-causanrcs del l1ari u No se encontródaño por t~llt ade pruebas que demuestren daño o arrena za de daño. La empresa desistió de la solicitud pero se continu ó por olido. La medida que se lonlÓ fue de Olft . debido aldecrecimiento casi total de las importaciones F uen te: Elaborac ión p ropia so bre la base de da tos de las resoluciones de lo s casos tram itados por el M Ere. Laempresadenunciante argumentó que , en el período de mayo a setiembre de 1996, las importaciones citadas ingresa- ron a Costa Rica bajo condiciones de dumping, lo cual, unido al hecho de que los modelos nacionales y los modelos impor- tados son clasificados como homogéneosy contabilizados bajo la misma partida arancelaria, generaba a su juicio las condi- ciones necesarias para sustentar la investigación. A lo anterior agregaron el hecho de que ellos representaban el 100% de la producción nacional de refrigeradores, por 10 que eran repre- sentativos de la rama de producción nacional en cuestión. En el mes de marzo de 1997, la empresa Atlas Industrial S.A. presentó el desistimiento del caso, alegando que llegó a un acuerdo con laempresa importadora. Sin embargo, elMEIC le solicitó, días más tarde, los documentos que comprobaran tal acuerdo, pero Atlas no remitió ninguna información, adu- ciendo que el acuerdo fue informal, razón por la cual el MEIC consideró oportuno continuar la investigación de oficiolo. Valga señalar que, tanto la empresa exportadoraen Méxi- co (Mabe S.A. de C.V.) como su contraparte importadora en Costa Rica (Mabeca, única import adora de refrigerado res producidos en México en laépoca de la investigación), presen- taron toda la documentación que la Autoridad Investigadora solicitó, contrario a Atlas, la cual no la presentó. La Autoridad Investigadora determinó que las import a- ciones de refrigeradores provenientes de México representa- ban el 35,5% del total de importaciones de ese producto en 1996. Igualmente, halló evidencias de la existenciade dumping en las importaciones de refrigeradores provenientes de Méxi- co, problema que estimó en un margen del 32% sobre el valor 20 Los acuerdos ent re las part es deb en inclu ir al Gobie rnoy a la emp resa expo rta dora o importadora, por lo que el "arreglo" ent re la producto ra nacio- nal, y la em presa exporta dora fuera del marco de la ley que amp ara estos re- cursos y fue declarado ilegal. De ahí que el MEIC haya decidido continuar la investigación de oficio, pues considera que se pueden ver afectados los iruere- . ses nacionales, además se remitió el caso a la Co misió n de Pr omoción de la Competencia. 304 1999 2.850.069 9 2000 2.610.767 7 2001 2.588.674 7 2002 4.245.819 1. 2003 5.358.228 1. Al analizar la vestigadora llegó a como para pe nsar q las condiciones de ducción nacional, utilidade s de la em caída de la cuenta en el período en cu lidades de la empr ticas discriminato 4.b Análisis de l salvaguardia Entre 1995 Y ridad Investigado el establecimien cuatro correspon ro (clasificados e rio Centroameri te referido al arr Tal estructu estructura de las '1No se presen 1996 Ropa usada 1996 Placas y baldosas de cerámi ca 1996 Loza sanitaria 2000 Arroz en granza y pilada Fu ente: Elabo ración casos tramitados por 11El número de en el caso de las placas dos anto a países del i euro peos (Italia y Esp Cuadro 4.6. Costa Rica:Cuadro resumen del proceso de los casos de dumping tramitado por laAutoridad Investigadora Sacos y fibras burdas x x x RODa Usada x X" Placas y baldosas de cerámica x x Loza Sanitaria X' ilado X4 '" o : Para los casos en que se encont ró daño pero no se aplicó medida, se determinó la existencia de otros factores más allá de las 00 imp ortaciones que también eran co-causantes del daño. 2 N o se aplicó med ida deb ido a otras causas como Subfacturación y contrabando. ) La Autoridad no creyó necesar ia la imposición de alguna medida de protección temporal, pues la empresa es competitiva a nivel int ernacional. · No se aplicó medida por aume nt o de los precios internacionales. los cuales ya no hacían necesaria la me did a. Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de las resoluciones de los casos tramit ados por el MEre. Asimismo, es interesante observar que sólo en uno de los casos (el de placas y baldosas de cerámica) no se abrió la investi- gación,debido aque lasempresas solicitantesabandonaron elcaso y no presentaron por tanto la información requerida por la Au- toridad Investigadora. Sólo en dos de las cinco solicit udes se halló daño a la producción nacional causado por las importa- ciones y, aunque en ambas se resolvió aplicar una medida pro- visional, sólo en una de ellas (sacos de yute) se aplicó finalmente la medida, pues en el caso del arroz se determinó que no era necesaria la aplicación de la medida, debido al aumento que se dio en los precios internacionales del grano y que hizo menos atractiva la importación. Debido a limitaciones de espacio, se presenta a continua- ción sólo uno de los cinco casos de denuncias para solicitar salvaguardias en Costa Rica, a manera de ilustración. 4.b.l Elcaso de los sacos de yute En setiembre de 1995,laJunta Nacional de Cabuya presen- tó solicitud de apertura de investigación para el establecimiento de una medida de salvaguardia contra las importaciones de sacos de fibras burdas -clasificadas bajo la partida 63.05.10.00 del Sis- tema Arancelario Centroamericano, provenientes de Nicaragua, Bangladesh e India. La Junta Nacional de Cabuya abogó por esta medida de- bido al aumento masivo de las importaciones de sacos de yute, principalmente provenientes de Bangladesh, aduciendo que esta situación afecta directamente, tanto la producción nacio- nal de sacos de cabuya, como la comercialización del café, pues los sacos de yute y cabuya se utilizan para envasar dicho pro- ducto para la exportación. La parte solicitante hizo referencia en la solicitud, a que en Bangladesh se origina el S5% de las export aciones mundia- les de yute, a la vez que la producción de Costa Rica equivale a me nos del 0,2% de la producción de dicho país, razones por las cuales dicha Nación asiática tiene la capacidad para ocasio- nar un daño grave a la producción nacional de sacos de cabu- 309 Cuadro 4.7Costa Año Total de s importa 1992 371,49 1993 286,58 1994 209,21 1995 816,68 Nota: los períodos c Fuente:Resolu ción d Ta les cifras imp ort aciones q 2.\El Mlil'C hi desleal surge del oto que pr ocede es un a m en el volume n exp del incremento en Eso quiere d mento en las impo 1995 no tu vo efec por cuanto simple da de ese producto ci ón." Sin embar comportamiento insumo los sacos d tantes 267 puntos ción de sacos de y tante de la produc l 4Cie rta me nte, las ventas de café al ext a increment ar sus exis sido implementa pu és de comprob realizó ningún aj te, en abril de 19 imponer ninguna Esto confirm dia no parece hab correcta implem más allá de lo pre 4.c Amanera de Los número de solicitudes de tado conce ntrada rero, cosa que es en vigenciade la no último caso (2000) Gráfico 4.1. Costa 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1995 1996 Fu ente : Elabor ación p casos tramitados por e dientes poca pro D e hecho, esto o estadísticasque, c mada del entorn o de las solicitudes un vacío de cifras En síntesis, tuc ional de Cos de salvaguardias de funcionar per pormenorizado tado de utilizar t cionistas, aunqu balan ce final, qu estos mecanism o c' Basta revisa r 2000, para verifi car la Gobierno de turno. de dos cultivos de divisas (café y bana jeras y la particip des productivas, t desarrollo basado además, generó ac no son directamen importantes pérdi de los costarricens La Costa Rica po r la diversificac de productos y em mercial (reducció lidación de un dns tant es flujo s de in tecnología, y la d des y han actuado normativa legal c ción indebida de ha sido el caso de la denuncia respo la teoría de la eco ta de beneficioso de las empresas Cabe señala 16C abe señalar vidades productivas vatización de las em p véase D ennis Melénd ({1l'l/ cid.r.San Jo sé: Fid medidas pueden se En el caso co mentos como la g solicitante en el c nal en el marco de la materia, o bien le debe ofrecer a la vaguardia en el m mercio suscritos a tiva ha incluido la el que las empres solicitar salvaguar AI analizarse que deben seguir l los formularios q muestran un grad U na posibil trasladar al Min responsabilidad mercio desleal y dad que adminis acuerdos comerc Costa Rica, tan tratados de libre ciones del país c puesto para tales En síntesis, tura económica en frentar crisis niveles de pobre teniendo bajo s y todo ello , sin de este país ha sabid tres, Políticas Academia de FMI. (1998). Co Country Re tario Interna González Vega, costs of econ Donald Shut Coulllerrel'o/uti \'(1estview Pr González Vega, Liberalizatio ses to a Fisca editado por P González Ve Lerner, A.P.(19 expon raxes Monge, Ricardo COJta Rica Ca University.O Monge, Ricardo Costa Rica. Di sity.Ohio. Monge, Ricardo Política, Protecc Rica: Academ para el Desar Monge, Ricardo e111dUS!lúlizac San]osé: Co Monge, Ricardo lucentitos a las colas en Costa R Monge, Ricardo sisCosto-Benefi Desde que fecha en la que de América No precedentes los administración vaguardias en el Lahistoria d México aparecer contradictoria co económica y lali dizar en su econ tionable y una li Los autores ag ,1Em ilia nn Zubieta "E ling dirlllinl 11110del 1El Dr. Pedro rior e Inversión Extra mento Industri al. Fu e fuerte, pr ofesion aliza ria de antidumping en co n presupuestos im Comerciales Int ern ac ciales Internacio nales de Comercio Exter ior el D r. Alvaro Baillet, dum ping,] efe de la U a 1996. A ambos agra flación pasó del 28 un solo año. En es sis de balanza de p insolvencia en los esta crisis, el gobie cer un estricto con 1 Intervención de de la Secretaría de Com del seminario "Práctica Emer gencia " que se ll 1995y publicado en la r \ En la legislación de co mercio internacio en co ndiciones de disc país de origen o proced ducción nacion al" Art 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 "Tipo de cambio no (final del período) . promedio septiemb enero-julio y para 1 Fuente: INEGI, Ba 4Jaime Serra, Acuerdo General (GATT7),8 eso le i que se otorgaban a De esta forma, Méx 5 En general se es cri terios: 20% para biene 10% para mater ias prim producción nacional o p 6 Jaime Zabludovs 7 GA1'1' por sus sig s El 26 de noviemb la decisió n del go bierno G abinete de Come rcio E y México ingresó f ficada por elSenado de la noviem bre de ese ano. internamente se necesarias para d das del nuevo m sos internaciona vigor la primera glamentaria del Estados UnidosM Reglamentaria). mento contra p Reglamento) y e ping en México , taciones de orig lOD icha elim cífica, Ga binete de IIEn entrevi s cargo la administrac las partes en el proce para que las autorid co y de la realización de la que existÍa la convicc ión desarrollo, era necesario práct icas desleales de co nacional. Adicionalment sario empe zar a utilizarlo su utilización. 12H éctor Vázquez lJArtículo 11 de la denunci a a qu e se refiere Foment o Industrial dicta ción de carácter prov ision pensatoria que correspon bre la práctica desleal de cual surt irá efectos a part Ofi cial de la Fede ración " A.El contexto d Desde el m la República e dernizador del ción de la aper En 1988 e lizaba con Est principalment ralizado de Pre cio e inversión H Informe d Comercio Exteri o 15Ibid pago 16Ésta se ot bil aterales en los 17Op. cit. 18 Arriola (1994) nas en su visita oficial tervención del 4 de oc para que México sigui internacion al, necesita to y de coo peración no larias, que im posibilit Estados Unidos y Mé embargo, las seguimos acuerdo bilateral que, IY Co municado 20 El inicio form reunión de los represe ronto Ca nadá; el secr e Jaime Serr a ruche, el de Comercio Internac comercial de estados U 2 1Leycegui 2000 ternas, a las que se se que México ya parte de las reform sería erróneo con comerciales del T rentes en la aplicac dias. Ésta fue una fundamental del p "" Para ello, se fo y Competencia; y el G pensa torias, Leycegui "' Las reformas prometieron a realizar para la apli cación del s 24An exo 1904.1 T ratado de Libre Com los resultados fina En el TLCAN tipos: las bilaterales das aplicables única parte, se identifica aquellas que seado En las medidas glo de "exclusión" ent compensación ent tán contenidos en 11. Reforma alm reforma institucio 1. La Leyde Comerc Durante 1992 se llevó a cabo un hay que destacar l ron en lanegociac tener como objeti el derecho equitat todas las partes in uniones técnicas d sentantes legales ac un mecanismo de dos a la autoridad la obligación de d 25 En agosto de obstante, ant es de que vas de los tres países, Unidos. En dichas ele dicionó la acep tac ió n lógico (Acuerdos Para ron los pr ocesos legisl cualquier med rreo certificad zada o por me En la LC la nueva prác aspecto innov además de rea gados, se estab nales o las ver 26 Esta mod del TLCAN. 27Artículo 28La UPCI bilidad de not ific tes interesadas en 1997. 29 Esta pr ácti ca se i mecanismos ant idumpin Estas pr ácti cas se transm pacit ación técn ica a func JOCompro miso de JI En años reciente mexicana se ha conve rt id bu ye en la transparencia d la auto ridad entregaba a l la metod ología específica madas o números índice p También se entregaban a SAS qu e [as auto ridades d de dumping de cada empr misma información que e 10 se le nie gan los progra .ug umentando co nfidenc repetir el con ten ido de la '2Artículo 81 de la atodos los procedimientos sobre medidas de protección con- tlllgente. En lo referente aderechos antidumping, destaca lamodi- ficación sobre la naturaleza de los derechos antidumping.P LaLCE tipificó alascuotas compensatorias como aprovecha- mientos conforme al artículo 30 del Código Fiscal de la Fede- ración. En la Ley Reglamentaria, las cuotas compensatorias eran impuestos, por lo que frecuentemente se impugnaron argumentando inconstitucionalidad. Otro de los compromisos de reformas derivados de la negociación del TLCAN, fue el de garantizar el acceso a la información confidencial del procedimiento. Este aspecto también tuvo la finalidad de ofrecer mayor transparencia y objetividad al procedimiento al ofrecer a las partes mejores oportunidades de defensa. La LCE incluyó, por primera vez en la legislación mexi- cana, un procedimiento específico para establecer medidas de salvaguardia. Puesto que la LCE fue redactada antes de lacon- clusión de la Ronda Uruguay y no se conocían los acuerdos finales en la materia, la LCE adoptó diversas disposiciones consideradas en los borradores del que sería el Acuerdo de Salvaguardias(ASVG), y otras derivadasde lanegociación del TLCAN. Sin embargo, la versión final del ASVG tuvo modi- ficaciones y varias de sus disposiciones finales fueron menos rigurosas que las incluidas en la LCE. 2. Reforma Institucional: la Creación delaUnidad dePrácticas Comerciales Internacionales A finales de 1990, la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI) presentó al Presidente de la República lainiciativadecrear una áreaadministrativa especializadapara atender las solicitudes de protección comercial contingente. 11En la legislación mexicana se ut iliza el término "c uotas compensa to - rias" para referi rse indisti nta me nte a dere chos antidumping o co mpensato rios. 337 ración con las mas antidump citación técnic .14 Entrevist to de creac ión de gente al Presid en la nu eva LCE. El en un área de bajo ba un riesgo muy puerta de ent rada grupos co nse rva d .1; Los prim e el controlde camb dent ro de la Subsec t986 Yt990, lospr que, entre otL1Sac en 1990 se creó la General de Servic to se concretaría e ticas Comerciales a la DGPCI. La U sable de determin existencia de daño como de los mont satorios. Su estruc cialm ente de cua gobierno federal e creó la DGPCI, p cializados. Se elim operativo y de apo las direcciones de recciones General 1igación de Dump ' hSEC O FI, 1995 grama de Polit ica Indu período en el que do con políticas qu e instituciones a I mica del país , fue ria. Esto se observ como en program 37 SEC O FI 1997 .1 8Mientras que e cía que un o de sus line rior era el de "sancion comercio que afectan a de la política ant idum Exterio r (PROPICE) s ent re la aplicación de de crecimiento del paí les de comercio intern compensato rias o der competitividad del apa Iivo incremento de las gadora. deSIIS ara capacida 3. Los intentosde cre En 1994, nuev nesde la UPCIcon la Secretaría de Ha presupuesto y una de la normatividad excepción, en tanto torales, para que és .\9En muc has oca el siste ma de defensa c nerse balo est ricto cont sus métodos y normati 4U SECO FI 1995, los instrumentos evitaría un uso pr También se prete y evitar que los r corrieran la suerte la admi nistración El secto r priv creación de una C 4 1 l.a pr opuesta mo organismo realiza nes y del daño o amen 4 ' 1,.1 misma UP decisio nes pol íti cas. S prumiso del go bierno país. el uso discr ecion tara en t u 1ll I' ; IOSpo sib 19 ') } en 1", e ,IS OS del P secci ón I V de este cap realizadas ys 1. Solicitudes, in Entre 198 gaciones.El 92 por prácticas d únicamente el l de 2003 han si ¡111ra). Estos da tigaciones, no 43Esta actitu sion es de las autori de laapert ura duran del instrument o al uso yabuso en el se en la determinación H El apé ndic gaciones ini ciad as otros procedimientos que están ligados a la investigación ori- ginal, como son las revisiones de las resoluciones finales o los exámenes de vigencia de derechos antidumping (Sunset Re- view), entre otros. En cuanto al número de casos, éstos se contabilizan por país-producto siguiendo el criterio de la üMC; es decir; una Resolución de inicio de investigación de varilla co- rrugada en contra de lasimportaciones de Brasil y España se con- tabiliza como dos investigaciones. La única excepción a esta re- gla es en el caso que denominamos "Paquete China". Cuadro 3: Investigaciones antidumping, antisubvenciones opor salvaguardias enMéxico, 1987- 2003 Subvenciones 19 7.2% 18 38,89% Salvaguardias 1,1% 33,33% Total 262 100,00% 237 82 34.18% Fuente: UPCI y datos de 2003 del DOF. De acuerdo con la información disponible, e173 por cien- to de las solicitudes presentadas son aceptadas por la autori- dad competente.t'' En el 86 por ciento de las in vestigaciones iniciadas se establecen derechos provisionales y el 58 por ciento de los casos concluyen con derechos antidumping o compen- satorios. Este indicador parece haber aumentado con el tiem- po, ya que en elperíodo 1987-1995, sólo e146 por ciento de las investigaciones concluyeron con derechos antidumping o compensatorios." Ü Este porcentaje se obt uvo del pe rÍodo de 1992 a 2002 qu e es cuando se re gist ran est adísticas de desech am ientos. Antes de esa fecha, no se daban a co nocer las solicitudes qu e la auto ridad desech aba por inc1ump limiento de requisitos formales o impro cedencia del caso más qu e al interesado. 46Miranda (1995), pág 195. 344 1992 1993 1994 1995 1996 -1997- - - - 1998 1999 2000 2001 2002 2003 --- - Total 1 Co bertura de pr od ti elusión. 2 Pr ecio; de referenc Fuente: Informe An El 55 por ciento de los inicios de investigación en Méxi- co se concentraron en sólo cuatro años, de 1991 a 1994, años en los que paralelamente se registraban los procesos más in- tensos de negociaciones comerciales y una profunda reforma económica. En esos años, México pasó a formar parte de los cinco países más activos en el uso de instru mentos antidurn- ping en el mundo, junto con Estados Unidos, Australia, Ca- nadá y la Unión Europea. Gráfica 1:Inicios de investigación enMéxico,1987-2003 100 90 83 c:: 80 ' 0 ...... u 70 ""'" 60 CLI > 50 .S ..,., CLI 40 26 26 o 30 .!:! " 18 1 I···.1· .s 20 12 11 11 12 11 . ... .. ...... .. 11 7 9 7 10 ·l .. . 5... 5. o 4 4 11' o ! ... ... ... · · o." . · · '" '" '" '" '" '" '" '" '" '" '"'" ~ N M lt) ~ N M ClO ClO ClO ClO C> C> C> C> '" '" '" '" '" '" '" '" '" '" '" '" '" '" C> C> C> C> ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ N N N N Fuente: 1986-2002, UPCI; 2003, DOf. La gráfica 1muestra que la actividad antidumping en 1993 alcanzó un número sin precedentes, mismo que no se ha vuel- to a observar en el país . De los 83 inicios registrados ese año, el 53 por ciento correspondió a dos grupos o paquetes de inves- tigaciones:el primero, de investigaciones en contra de lasimpor- taciones de productos de origen chino "Paquete China"; y else- gundo a investigaciones en contra de productos siderúrgicos de diversos países "Casos de Acero multipais-multiproducto". Entre 1992 y 1993, la presión sobre el gobierno de Méxi- co de sectores que estaban siendo significativamente afectados por la apertura comercial llegó a niveles tales que empezó a poner en grave riesgo la credibilidad en las nuevas institucio- 346 c: o 50 'ü ... -..'" Ol 40 .·· ··· .. > c: 30 "t:I O 20 .2 .E 10 O ,.... CID m o .. CID (Q c:o Q) . m en en en ...... ................. .. - Inicios deinv Fuente: Márgenes d Banco de México usa ini cios de investigac 47 SECOFI, (19 ~ 8 El PRO PIC E ant idumping en Méxi mi co internacion al so en estas indust rias de fase recesiva del ciclo presen cia creciente de la reducción prácticam tipo de cambio real a increment ar los incen ~ 9 SEcon (199 Gráfica 3:Inicios deinvestigación enMéxico, 1987-2003 70 .~ ~ <3 60 se n. ¡ca Cl e SO -ª~i~ :~ 40 .._ -~- ~ ._. .. _..---:---- ;' :2 .-, :...! . ·" .: 30 o · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·· · · · · · · · · · · ·· · · · · · · ··· · ·· · · · · · · ·· : . ... · "C · : ,.'.·· · : 4( 20: ········· ······· · f 10 :: ·· ! a O. · ... ce ..."" ... "" co ... N .... M It) ce Q) o N M Q) o CO ... ...co ... ... ... ... ... ... al ClO co Q) Q) Q) Q) Q) Q) Q) Q) Q) Q) .... Ol Ol Q) Q) Q) Q) Q) Q) Q) Q) Q) Q) Q) Q) oo oo oo oo N N N N Fuente: 1987-1992Y1994-2002, UPCI; 1986, 1993,2003, DOF. 2. Distribución de investigaciones por país ysector México ha iniciado investigaciones en contra de 49 paí- ses.so Tres países concentran el 54 por ciento de las investiga- ciones. El primer lugar lo ocupa Estados Unidos con una par- ticipación del 27 por ciento en el total de casos iniciados; le sigue China con el 18,3 por ciento y después Brasil con ella por ciento (cuadro 5 infra). Esta relación se modifica al anali- zar los principales países afectados por derechos antidumping o compensatorios. Hasta 2003, sólo se mantenían derechos en contra de productos de 10 países. El país con mayor número de derechos es China con el 34,2 por ciento del total de dere- chos impuestos; le sigue Estados Unidos con el 28 por ciento y después Corea del Sur y Rusia con el 8,1 Y 6,3 por ciento, respectivamente. 50 Véase e! cuadro 12 en la sección de conclusiones de! capítulo. .149 Cuadro 5: Investigaciones iniciadas yderechos antidumping ycompensatorios por país , 1987-2002 1 Estados Unidos 68 27,09% 13 19 ,1 2 % 2 C hina 46 18,33% 36 78,26% 3 Brasil 2S 9 ,96% 4 16 ,0 0 % 4 Venezue la 10 3,98% 1 10 ,00% S Corea del S ur 9 3 ,S9% 2 22,22% 6 Alemania 7 2, 79% '--' ov ' 17 R us ia 6 2 ,39% I s 183 ,33 % 1 8 España 7 2 ,79% Y Taiwan 6 2,39% 2 33,33% 10 Ucrania 6 2,39% 1 3 l s o ,o o % 11 Canadá S 1,99 % 12 U nión E uropea 4 I,S9 % 2 SO,OO% 13 Colo mbia 4 1,5 9 % 1 2S ,OO% 14 Japón 3 1,20 % I 33,33% IS Indonesi a 2 0.80% 1 SO,OO% Otros países 43 18,40 % 8 18 ,60 % T otal 2S1 100 79 3 1.4 7 % Fuente: Elabo rac ió n con dat os del Info rme de Labores de la UPCI, 2002 . U n dato interesante es el número de derechos vigentes en relación con las investigaciones concluidas de cada país. En ese caso, a pesar de que el mayor número de investigaciones ini- ciadas es en contra de productos de origen estadounidense, sólo el 19 por ciento de los casos concluidos de ese país tienen de- rechos vigentes. En contraste, se observa que el porcentaje de derechos vigentes con respecto a las investigaciones conclui- das de China y Rusia es de 78 y 83 por ciento respectivamente (cuadro 5 supra). Esta diferencia también es resultado de los diferentes estándares que la UPCI aplica a países con econo- mías de mercado o de no mercado. En cuanto alasinvestigaciones portipo de bien, éstas siguen patrones muy definidos a nivel internacional. En primer lugar, seencuentran productos siderúrgicos; en segundo, productos quí- micos y tercero textiles y prendas de vestir (gráfica 4). Gráfica 4: Investigaciones porsector, 1987-2002 Metálicas básicasjiiijiijiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiii··i8f, 8 Químicos ·············· Textiles : Maquinaria y equipo . Otras industrias ··· Alimentos Agropecuario Madera Minerales Minería 1 o 10 20 30 40 50 60 70 SO 90 100 Fuente: Elaboración propia con datos de Informe de Labores UPC, 2002.. El cuadro 6 muestra la distribución de investigaciones por tipo de bien. Los productos con mayor número de investiga- ciones iniciadas son los bienes de tipo intermedio, con el 74 por ciento; le siguen los de consumo con el 22 por ciento y 8 por ciento han sido investigaciones sobre bienes de capital. Por 351 derechos podrí nacionales usua Esta preoc en la práctica ad to de los derech rias, o evitar un Tema que se ab 3. Lapráctica ine A la fecha, de salvaguardia guardia (bilater nos estudiosos de investigacion SIReyes de la solicitud formal d taciones de todos partes y piezas qu procedentes de to Canadá. La solicit el cumplimiento d visto s en la LCE. En no viembr vestigación de salv guardia bilateral a Chile en cont ra de investigación fue concluyó la invest producto, en lacua a pesar de que se d ;2SECO FI (1997 caso se realizó al a cluyó con la eleva ciones para la fron ción fueron acepta prácticamente des secto res privados respectivos gobier no se ha emitido u IV. Lecciones: es Despu és de a través de sus casos mos presentar en aspectos relevante ma de protección se había n ini ciado do , textiles, pren zó a poner en gra tuciones de defen Por un lado de solicitudes de prácticamente to tra de prácticame les. El efecto de l vemente lesivo pa del país y para la nas, lo que revert apert ura hasta en La autoridad mente de establec de acero, que des a pr eparar, pero tección co nl inge también estaban ejerciendo una fuerte presión en contra del gobierno por lo que consideraban una política de liberaliza- ción a ultranza y la ineficacia de los nuevos instrumentos de defensa comercial. El cuestionamiento de ambos aspectos, clave en el nuevo modelo modernizador, se extendía peligro- samente en el país. Una de las respuestas del gobierno de México fue un pa- quete de inicios de investigaciones antidumping de oficio en contra de productos de origen chino, en los cuales se estable- cieron elevados derechos antidumping desde la publicación de inicio, al amparo de la Ley Reglamentaria, dos meses antes de publicarse la nueva LeE. Los derechos preliminares cubrie- ron cerca de 3.000 fracciones arancelarias. Cuadro 7: El "Paquete China" yotros casos encontrade productos chinos durante 1993 2 3 Herramientas' 4 Prendas de Vestir' 5 Productos uímicos" 6 Textiles' Máquinas y aparatos , China 15-abr-93 18-nov-94 129% 129% eléctricos" a Bicicletas 594% 279% 9 u ices 451% 451% lO Válvulas O 105% 11 Alfilalá ices O 145% 12 Maletas bolsas O O * Casos del paquete China. Fucntc: Elaboración propia con datos del World Trade Atlas y diversosDOF. El impacto de las investigaciones y de los elevados dere- chos antidumping en cont ra de productos chinos fue impor- tante en términos políticos. Sin embargo, el impacto comer- cial fue cuidadosamente calculado. México no violó ningún compromiso comercial internacional al tratarse de productos 356 tos usos finales. Es importan pu esta de! gobier sobre el nuevo sis jo Consultivo de P CI) , órgano de co conformado por usuarios de los nu contingente. De e al grupo de empre con la Secretaría y problemas técnico trumentosantidum Se estableció lo personal de ex empres-as que tení pr oh ibir el cabild Cuadro 8: El paquete de Acero multípaís-rnulttproducto, 1992-1993 'r- -- .;,.,':2' ;;{~t~c~.h;~d~ ~.~~ .0:." -:Defechdj{t .' ' !l!l # Producto . ~~~~~~~ ' ;}~' pe(- :h3','d~, p~~~, ~~~> I~; _ , '; 'N ' )jf>t; :Antid u'nplli"~' ! " " $·':-}.;k12\Mt' inicio ~ " &jf"5 .; , ,s~Jj ¡~: .. ., ¡f, '<\i .~: ~~~,\~Ci"':~~U1"I ~ :.t1 Juicio Ji:fii 1 A cero s p la nos recubierto s E .U .A . 30- Ju n-93 11-N o v-94 N o N o 2 L árn in a rolada en cali ente A lemania 27-0ct·93 30-Dic-9S N o N o 3 L árn i na ro lada e n c aliente Brasil 27-0ct-93 30-D ic-95 N o 3 1.41 % 4 Lám ina rol ada e n ca lient e Canadá 27-0ct-93 30-Dic-95 N o 45 .86% 5 Lám in a ro lada e n ca lie nte Core a del Su r 27 ·0ct-93 30-Dic-95 N o N o I 6 L árn in a ro lada en c aliente Paíse s Baj o s 27-0Cl-93 30-Dic-95 N o 56.54% 7 Lámina rolada en calie nte V enezuela 27-0ct-9 3 30-Dic-95 N o 80.95% 8 Lá m ina ro lada en fr ío A lemania 28 ·0 ct-93 27-Dic-95 N o 185 .7 6% 9 Lámina rolada en frío Australia 28-0 ct -93 27-Dic·95 N o No 10 Lámin a rol ada en frío Canadá 28-0ct-93 27-Dic-95 N o N o 11 Lámi n a rolada en frío C orea d el Sur 28·0ct-93 27-Dic-95 N o N o ", u. 12 Lámi na rolada en frío Brasil 28 ·0ct ·93 27-Dic-9 5 N o 31.5701.. ce 13 Lárnina rolada en frío E .U.A . 28-0ct-9 3 27-Dic·95 No N o 14 Lámina rol ada en frío Venezuela 28-0ct-93 27-Dic-95 No 55.75% I 15 P laca en h o ia Brasil 27·0ct-93 29 -Dic-95 No 37.32% 16 P laca en h oja Canadá 2 7-0ct-93 29-Dic-95 N o N o 17 P laca en h oja E .U .A . 2 7·0 ct ·93 29-Dic-95 N o N o 18 Pl aca de A cero en rollo Brasil 28 -0 ct-93 28 ·Dic·9 5 N o 23 .95 % 19 Pl aca d e A cero en rollo C anadá 28 -0ct-93 28 -Dic-95 N o 31.08% 20 Placa de A cero en ro ll o C o re a 28· 0ct-93 28 -Dic-95 N o N o 21 Pl aca de Acero en rollo E .U.A. 28 ·0ct-93 28 -Dic-9 5 N o N o 22 P lac a d e A cero en ro ll o Sudáfrica 28 -0ct -93 28-Dic·95 N o N o 23 P laca d e A ce ro en ro llo Venezuela 28·0ct-93 28 -Dic-95 N o 84.05% 24 Varilla co rrugada Brasil 29-Nov-93 11-Aeo-95 N o 57.69% 25 Varilla corrugada España 29-0 ct -93 10-0ct -94 N o No F u e n te: Elabo ra ció n p ropia co n dato s del A cuerdo so bre c u o t as com p en sato ria s 2002 . In forme anual 2 0 02 d e la U I'C I. R eso lu c io n es correspon d ie n t es puhlicad as e n el DOF. daño o la amenaza En 1991, la UP permitiera discerni efecto de otros fact derechos antidump encontrados. La Co riores en forma reg metodología no con a que su aplicación teccionista en cierr do s aran celes, ya qu tores nacionales. E de una metodología en 1991en el caso d ;)Pos te riormente co n id publicaci ón en el sultivo de Prácricas Com Cuadro9:Casos en los que se aplicó un derecho inferior al margen de dumping, 1991-1996 Fecha de la , }. Producto País: Margen de, OJota menor " ReSolución final '.... '''c .,':,> / '" '. ; <> .'. 1 , dwmiJii!finaI " al n'Mien '; 17-O::t-91 Divodohidroxiquinoleína India 15.56 d1s1kg*/ 4.09dlslkg 27-Nov-92 Conectores telefónicos EstadosUnidos 35,34dls'kg 4,59dlslkg 8-Oic-92 Tripolifosfato España 50 % 36 % 23-Oic-93 Peróxidode hidrógeno Estados Unidos 72% 34.5% 27-May-% Acido sulfúrico Japón 2.484% 91,10%**/ ,:. / En la resolución preliminar se establ eció un dere cho de 12,34 usd /kg igual al margen de dumping. ':":-/ En la resolución preliminar se aplicó un dere cho infer ior al margen de 166,67 por ciento. Fuente: Elaboración propia con datos de las resoluciones correspondientes publicadas en el DOF. (a) Elcaso deDiyodobidroxiquinoleina El caso de Diyodohidroxiquinoleínaesinterestante por tres aspectos: (i) fue el primer caso en el que la autoridad mexicana aplicó un derecho inferior al margen de dumping; (ii) en la reso- lución se revelan explícitamente las preocupaciones de las nue- vas autoridades y su filosofía en cuanto a la administración de los mecanismos de protección contingente en elcontexto de la con - solidación y profundización de la apertura comercial de México; y (iii) por primera vez se aplicó una metodología diferente a la aplicada hasta 1991 en los pocos sistemas antidumping en el mundo que establecían derechos inferiores almargen de dumping. En la resolución final de la investi gación, la autoridad manifestó que, a su juicio: ","e/margen de dumping esexcesivo/,aratOll/ar/oIVIIIO refrrmaa. .J'atJllet'I/ talmIOscpropioan« laprolJibiciólI ti laill/J!urtmiólI delamcnand« o/¿ietodelailll'e.rt~~(/ciólI. lacoucrntraa án dd mrrcado; lasprtÍdim sII/ollo/"i li{as, en detrimento de la libre concurrencia " (¿lIjá.rÍJ" afÍadli/o¡', 3; Resultando número II de la Resoluci ón defin itiva sobre la importa- 360 portadores del pr rechos antidumpi la India, las impo lo que la única op través de la empre que en opinión de de mercado a la em bre los precios. Con estos el observados del pr ocurriera la impo te de la Indi a, esto ci ón de diyodohidroxi celaria 2933.40.01 de l proveni ente de la Rep de 1991 (Resolución D ;; Resolución de cios internaciona El elemento más precio leal o no d no, sobre la base gen de daño" vía derecho antidum de conectores, tr importante conc nal, 100,77 Y 10 S6 " ..la Secretar defin iti va de 4.09 usd Cí.1Squ e ingresan al te pa ra eliminar el dañ libre concurrencia s ción definit iva de Di 57 Enfoque uni En el caso de t ciona que ut ilizó u determinar el dere cíficamente se ind margen de dumpin toda vez que el pre 58Resolución defi mes de cables telefón ico 8536.90.23 de la tarifa d naria de los Estados U n solución defin itiva de c 59Se calificaron c cuando la emp resa denu Párrafo 44 de la Resoluc ridad se refería a la épo so Párr afo 44, Res 61 Párrafo 50, ibid que se determina cional no encontr establecieran der traba indicadores a aplica r un derec En elcaso del cando la cláusula d entonces elartícul impone r una cuo monto de la cuota ducción nacional 62Párr afo 49, R fato de sodio, DOF, 2 6)Párr afo 68, R do de hidrógen o; DO peróxido). 6,P árr afo 69, ib fúrico aumentab determinó que"... ácido sulfúrico en do por el precio d nacionales",66 que esta manera, la au partir de la inform do sulfúrico en Mé (d) Cambiosen laap Entre 1993 y margen en una oc «sPárr afo 132, las importaciones de bbPárrafo 133 i Cuadro 10:Casos en 22-Jun-01 Poliéster fil 2-Oet-02 Vigas I3-Ene-03 Tubería 10- un-03 Éter mo 17- ul-03 Cadena ~-Sep-03 Ferrosilico 21-Abr-04 Tubería I3·Mav-C4 Envases 3-Ago.04 _ Hexametafo 4-A 0-04 Co nexion F ucruc: Elaboració n p pu blicadas en el DOF. La gran variabilidad en la aplicación del LRD respo nde a criterios de los distintos fun cionarios encargad os de la admi- nistración de los instrumentos antidumping. Esta situación tamb ién revela la amplia discrecionalidad que priva en la ad- ministración de los instrumentos antidumping, a pesar de to- dos los intentos realizados en el pasado para disciplinarlos. B. Certificados de usofinal La aplicación de la figura de certificado de uso final resultó de una profunda controversia suscitada entre las partes por las diferencias de laespecificación técnica del producto investigado, sus usos en diferentes industrias y la capacidad de abastecer cada tipo específico de productos por la industria nacional. 67 En algunos casos de acero, aunque los productos impor- tados eran en general sustituibles por otros similares de fabri- cación nacional, en algunos usos finales específicos no era posible. Por lo tanto, la auto ridad mexicana qui so evitar el encarecimiento injustificado de estos insumas esenciales para importantes sectores productivos y exportadores de México, entre ellos : las industrias de bienes de capital, automotriz, lí- nea blanca y la metalmecánica. El caso de la laminada rolada en frío ilustra la forma y racionalidad de la aplicación de estos certificados de uso final.68 El caso más claro que ilustra el origen de la medid a fue con respecto a las láminas rol adas en frío en anchos mayores a 52 pulgadas. Los exportadores alegaban que los productores 67Párrafo 7, ibid. 68Este caso esta basado en la información de la Resolución fina l de las inves tigaciones antidumping y antisubve nción sobre las importaciones de lámina rolada en frío; mercancía comprendida en las fracciones arancelarias 7209.12.0 1,7209. 13.01,7209.22.01 Y 7209.23.01 de la Tarifa de la Ley del Impuesto General de Importación , origina rias y pr ocedentes de Ca nadá, los Estad os Unidos de América, la Co munidad de Australia, la República de Co rea, la República de Ven ezuela, la República Federal de Alemania y la República Federativa de Brasil. Resolución pub licada en el DO F, 27de diciembre de 1995 (laResolución final de lámi na rolada en frío). 367 autoridad concluy ducto nacional si pulgadas sería nec tiera anchos meno En la misma pecto a láminas c caso, sedeterminó cesos de alta troqu de carbón no gara ría la lámina para De esta form minas de la cobert fun ción del uso fin mo que permitier " 9Párrafo 506, i 70 Párrafos 507 y "...a aq arancel prodllcú qlleSOIl de[abri prote,gid jes, meca qlleloh mex ican refleja e lospred sobre la qlll'tien tados de 71 Inciso A del p 72 In ciso H del ant idumping sobre la en las fraccion es aranc como se había in publicó la modif VO ;74 sin embarg al espíritu que d Resolución de 1 95.06,95.07 Y95.08 ción, origi na rias de la de procedencia, Diar Resolución definitiv 73 Ibid. 74Resolución p vo pr evisto en la Res las importaciones de celarias de las partid Tarifa de la Ley del Im blica Popular China, en el DO F el 25 de n to tal que no nece determinado a los tigación. En el cas ducción nacional e de dumping sean i torsionado relevan esto fue causado p o similares a precio existe una relación los precios de la pr con los indicadore 75La primera vez 1991, y la primera vez q metodológic o fue en el Come rcio, efectuado p cas de la UNAM, en la 1993. Reyes de la Torr normal y el precio ser suficiente para diciones de dump precio internacio tación en condici causa daño; los ex cipan en el merca portadores que no la producción na leal y no es neces La principal cultad de identifi 76Es relativame nacional no distorsion bit raje es relativamen bob as int ernacionales dense", se explica los exportadores e ciento de lasexpor tigado. El 61 por c empresaGeorgia P ide ntificar el precio in una alte rnativa pu ede países que exportan ca ción y qu e no está n in mente po r todas las pa nados. 17Resolución fin ciones de pap el bond, 4802 .52 .0 1Y4802.52.9 tació n, orig inarias de l pais de proced en cia, D pel bond) . 18Ibid. precios nacionales tencia leal fue cons tria nacional en e!p precios lealesejerci en e!mercado inter importado en e! m Por lo anterio los precios dumpi ses no fueron la ca dores de la industr 7~ Párr afos 189 a 8°Es tos precios se fo 190 de la Resolución rid ad para calcular tal Pacific Co rporation al gu ro s, flet es y ara nceles to en la planta del clie n 81 P árrafo 193, o como para acadé dio en un conte plicado. A princ por México dur económica. En e de insertar al pa apertura comerc momento le dab maniobra más a mundo, la indus teccionista, estab detener esta ape instituciones de El análisis p creación de las i como propósito 81Párrafos 221 cionado en el párr de crear estructura de estas políticas. no fue e! factor fu e institucionales Los cuadros una evaluación de cont ingente sobr tu alidad. La gran rechosantidumpi de las fracciones antidumping son ;'¡lra). Sin embarg estos derechos en las auto ridades m del uso de estas m indiscriminada, a port aciones totale Cuadro 11: Número de fracciones arancelarias sujetas a derechos antidumping en2002 1,39% 0,73% 0,66% 0,5 1% 0,5 1% 0,37% 0,37% 0,29% 2,19% 0,44% 0,29% No Aplica* Fuente: Elabor ación pr op ia co n datos de World Trade Atlas y Acuerdo sobre cuo tas compensatorias de 2002. Cuadro 12: Estimación del comercio total deMéxico afectado por derechos antidumping omedidas de salvaguardia, 2002 83 2.0078% 3. Hong Kong 509 1,520 1% 4. Rusia 236 0.9239 % 5. EE.UU. 106.557 0.8355% 6. Dina marca 177 0,4 155% 7. Taiwán 4.250 0. 1899% 8. Corea 3.910 0.0248% 9. Brasil 2.565 0,0018% 10. Japón 9.349 0.001 3% + 17 países investigados Sin cuotas en 2002- Importaciones rotales de México 168.679 1.5 12 0.8965 % fuente: World Trade Atlas y Acuerdo sobre cuotas compensatorias de 2002 . 377 ejemplo particula en apoyo a una ap vela el peligro qu mismos. En la pri los productores n cían rápidamente. cial eran cada vez momento más ino en esos meses se de sitaba llegar al fina a favor de la prof alta credibilidad d tingente. El Paque tación de este cons ta flexibilidad en l México apoyó a la El caso mexic instituciones fuerte estas instituciones darles fundamento frán, "árbol que c Los acuerdo mientos de antidu les. La reglamenta como instrument instituciones rela sas,metodologías acuerdos de la aM en cualquier mom mecanismos de p nal y de prioridad podrían llevar a l creadas con tanto estas instituciones lateral que impon aMe. CAN, Leyceg Editorial Mig brede 1997. Ramos Tercero R cio Internacio Valores, Núm. Reyes de la Torr luar el impac dumping sob cana",en Prác De México. SECOFI (1990). Constitución Materia de C fensa ContraPr nosSECOFI, SECOFI (1990). lio de 1994", en compilador, S Serra Puche Jaime años del Tratad en El N ueuo M Gutiérrez y Ga 2004. Zabludovsky, Jai Tratado de Li Testimoniossobre Zabludovsky, Jai A djustlllelll in M Diario Oficial de luciones sobre Diario Oficial de fraccionesarancel de IlIIpoliación)' uso creciente de es En total, desd han presentado 81 57 se ha iniciado un bado la aplicación d se registran dos cas de los cuales, elde vigente y aún bajo t,Los auto res ag este informe aJorge Mu llet, José Ezet a, Gastón Secretaría Técnica de l dellndecopi, así como Mayo 2004 en Buenos JulioJ. Nogués. (a) Evolución Al inicio de sidades fiscales de aranceles altos. Lu sustentado en la lapsar éste y con (1880-1890), el p la política domin El retorno l ajuste sostenido p de la inversión di sionado durante ideas proteccioni el período de may el país. Éste dese Industrial, que a rencial para el sec a través de un esq En 1990,un n -obligado por un recesión, falta de apertura de la eco (b) Contexto econó Los mecanis parte de una refo puesta por elgobi Fujimori ing de las crisis más se y político. La eco dos años precede 20% yel gasto púb y la desaparición (c) Antecedentes in La política s estructura arance dio y una alta dis arancelarios de e exoneraciones, g da. El promedio medio ponderad Además, 535 -el 23% de la pro ciones Prohibida IMovimiento y la mínima inte de discrecionalid ineficiencia y co (d) Lanueva polít Desde su in sivo programa d liberali zar los m Las primer hiperinflacián. E "shock", basado trolados, la elim ción programad sucia del tipo de c en [991 , aunque rinflaciones. 1 ILaboral 1990- 1997 Desregulación 1990- I YReducción 1996 ! Estado ! Social 1991- L ____ 1998 La reforma s medidas que se ref cionales de largo !Comisió n de P \ Comités Espec ¡Inst ituto Nacion La nueva po cia productiva, p antiinflacionaria de 1990 se unific gran rebaja aranc y 25%, pero man Se elimina la list ron de 285 a 13 pende el requis resto de las rest carácter sanitar ; Carlos Bolo ñ I 'JSIJ.1997, In stituto cio de Loyola, N ovi capital co ducción Fuente: Carlos Boloña Per«, 1980-1997 Institu Ignacio de Loyola, No El arancel pro 32%, y la dispersió ma bajó de 84% a ron eliminadas. En -el arancel prome taciones no tradici grama de reduccio total a una tasa fla En marzo de 1 dos niveles arance también en el plan al tipo de cambio Presiones em so consiguieron la arancelarias anun creó dudas sobre es evidente que e determinante par propuesta oficial pos empresariales ron un debate pú de nuevos cambi 6 Una relación Op.Cit., p. 56. 7Instituto Nac de la Propiedad Iruele iBan co Cern rd 9Mere.ido (¡ tuc de técnicos y pro los años ochenta, das por las nueva temas caía bajo l organismos estata te que una efectiv 10 Decreto Legis 11 Decreto Legis 11 Decreto Legis IJ Ley 26.122. H Ley 28.032. 15 Ley 28.015. 16 Ley 27.809. 17 Ley 27.943. 1> Ley 26.017. 1 ~ In stituto de In rucas. dar paso al nuev zo de 1993. El diseño y f en el país. Se ba especializadas en criterios centra funciones jurisd nico de los profe 20 Anécdota. U al ITINTEC el Cert lote de 50 llantas par burocracia y la dupl so, un total de 25 lla jeadas y convert idas 50 un idades, sólo qu lo anecdó tico. Pero del Presiden te y ocu ción to ta l de la insti Las Comision Directorios y se r dir sobre los tema son funcionarios za mediante dieta Los miembro cados por el Direc reconocidos en ca diante Resolución no . Como no tien tantes de depend sujetos a mandat emitir su voto est El Reglamen miembros de las C tar en los casos en de laspartesy de so Gráfico 1: Organigrama del INDECOPI mmJI ~---·-·-lI~r.~;;~.:.I'~;'~:.-J l:J~ - -l _ _ O L roru~no dt.Co ntrol: In~tJtu(.l onOJ I 1 ServiCIo 1h (;.., ! de ~tf'trnl()O¡3 \.;.> Arta dt' M m. Do" t!lntn'bl'i) V · '" Sitia d" O..f('nu d t Án J ee l oO. :' Contr Patnrn. C Dmpl'trnti¡ Ána de P"funo".liu ma no !o An-:t d.. Fi':t l ltnriñn S;)loI de Propi.,";¡d Inttlf(tual S¡<:tlfm,l de A{l OVfJ al C on~ nm,dol S31a Cont urnl Otí ('i n :l ~ d "' f f'rttnlilJl d;¡.res..;;:;; _Presentación de Descargos.. Peri odo Probatorio Presentan Pruebas 6 rreses + 2 ~ormetécnico decbs Ojo: Sin plazo Evalúa La solicitud de investigación del denunciante ingresa a la Secretaría Técnica de la CDS la que actúa sólo como autori- dad investigadora para elevar su informe a la Comisión Mul- tisectorial. Además de la información relativa al producto, al volu- men y evolución de las importaciones denunciadas, y al daño invocado, la solicitud debe incluir un informe económico que cuant ifique el impacto de' la medida sobre los consumidores finales e intermedios y sob re el interés público. La autoridad también puede iniciar investigaciones de oficio, en situaciones excep cionalesy cuando medie el interés nacional, 4011 de 30%. Las salvagua de tres años prorr años permitidos sión de aplicar sa co de maniobra q 4. Otros aspectos d Información tigadora y de los u una de las trabas casos de dumping dísticos completo bles. En relación ción es bastante m disponibles en lo sustentó todos los se a la pretensión de libre mercado. U n aspecto p recho que paga el e vestigación. Com gratuito, el cobro ción de solicitudes UIT, equivalente a efecto. Los empresa y algunos hasta a f buir" con los costo de un empresario q ticular, que si no g dio útil sobre su pr Representati el Acuerdo, como modo razonable, esnotoria. Con re pos y el rigor técn la contratación de in situ se hacen m cretaría Técnica c Interés Públ pecífico de las salv DS 020 exige com salvaguard ias incl el imp acto de la m termedios así com En el caso d importaciones or elArtículo 17° de cabar, en la medid dores y/o usuario al público. Este c bido como un a competencia y n ción de solicitud efecto inevitable Difusión de conoce ladispon salvaguardias co do , sobre todo a fundir entre lose canismos de defe como posibles pe a posibles denun La Sociedad de I gada de los temas tividades para su esfuerzos realiza a las autoridades males por los que y a veces un bloq B. Los casos presen 2. Balance genera (a) Resultados delas Un total de presentado ante fecha. La mayoría dumping; 7 a rec des de cláusul as d cada cu at ro solic retirada por desi abrió investigaci ron fundadas tota o sea con derecho Las acciones oportunidades. U de prendas de ve tres contra China daño debe ser dem posible. (h) Incidenciaen el Si se examin nota un marcado y aprobados, com El número d ros años, 1993-19 mentó a 8,8 en los vo fue el aumen fundadas, de 1,5 4,2 al año a partir Según una re Nacional de Indu frentado algún ti dera que fue afec subsidios. Curios do una denuncia e deIINDECOPI. El poco uso años, y el aument dos se explica, en (e) IncidenciaporSe El uso del me por sector. En tot IN DECOPI para ocho de las cuales diversificado de u período inicial en mayor usuario ha de casos. Asimism medidores (eléctri total, mientras qu participación de 9 ocurren práctica mecanismos de d sector agrícola e agricultores care requerida para p un grupo de pro por tramitar un solicitud, aduci tando de que la Es política de é tados sean los q dose en el proce del total de casos origen chino son y, en menor medid máticos, cremalle Del total de las de ron declarados inf do no era similar desapareció la caus no aplica la cláusu En segundo lu La incidencia de C Comercial Bilatera cial del Perú. Dicho Argentina ocupa u Asimismo, s ping, que culmina vos en el Perú, vem República Popular China representa el 32% del total, mien- tras que Chile tiene una participación del 19%. La mayor par- te de las investigaciones iniciadas contra Argentina no culmi- nan en la aplicación de derechos antidumping, por lo que su participación es de sólo 4%. Por otro lado, del total de inves- tigaciones iniciadas contra estos tres países, culminaron en la aplicación de derechos antidumping un 64% de la República Popular China, 56% de Chile y 17% de Argentina. (e)Duración Promedio delosprocesos El promedio de demora para la resolución de casos ha variado a través del tiempo. La duración de los procesos de decisión para el conjunto de solicitudes de salvaguardias y derechos antidumping, desde la presentación del pedido has- ta la resolución final, ha sido de 9,5 meses en promedio, sin incluir las apelaciones. Esta cifra aumentó ligeramente en el tiempo, pasando de 8,4meses para los casos presentados entre 1993 y 1996, a 10 meses para los casos presentados a partir de 2001, con excepción de los que recibieron derechos provisio- nales, cuyo plazo de espera fue menor. Aunque algunos entrevistados sostienen que los plazos se han agilizado, esto no se ve reflejado en los datos. Antes y ahora hay expedientes que demoran 8 meses y otros cu yo trá- mite total llega a 12 meses. Aunque una investigación de dum- ping o salvaguardias requiere cierto tiempo para obtener re- sultados confiables, no hay consenso sobre lo óptimo deseable en cuanto a la duración de los procesos. Investigadores miem- bros de anteriores Comisiones opinan que los plazos extendi- dos obedecen, no sólo a una investigación técnica de los casos denunciados, sino que constituyen un desincentivo para la presentación innecesaria de solicitudes. (j) Casos con laComunidadAndina Los Acuerdos de la üMC permiten que los casos de dum- ping o salvaguardias entre países signatarios de convenios bi- 41 7 tar políticascomunit terceros países. Perú (g) Casos deSalvaguard En Perú, se ha vestigación para la a de los casos fueron recieron elinicio de ciado el 11 de May solicitó la aplicació portaciones de bob liente y frío, y barr rias de países no investigado por la Comisión Multisec su decisión, hacién confirmado la de gistran tres casos modificada, y cu 2. Algunos casos A. Bolas deacerofun · En Febre del 50% fundido p tó a la CD ticas de d tes de una · En Julio d la emp res nacional chilena presenta e dumping contra l las de acero, proc exportados por la Las empresas merciales y amba acuerdo corporati a Chile y vicevers lidar su posición e cias paralelas con lizando el recient que establecía ex producto. El objetivo c cio, el productor 11% de derechos a la denuncia contr se fijaro cana ape de la Co · Dos año nueva in derecho reducció Este caso f derechos sobre terminó conced relación con un Además, el no aceptar comp conseguido, que chos amidumpi serían necesario cama, e ide mente al Pe origen chin das de salv · El Protoco ció un mec duelos Esped las importa causar una ductores n · En Noviem ciada la in Dumpingy ten condici guardias de China y que industria textil na competencia prov apanCIOnes. Algunos sec til unida a los peq tria de la confecc una denuncia po probabilidad de é ofrecía mayor ma naron al gobierno drástica: la impos esfuerzoy los costo La presión s nisterio de la Pro gro de la compet de origen chino, una rapidez sin p insisten en usar el vocando lassalvag dicional. Al terminar e situación confusa. dias de transición lias comerciales po salvaguardias gene nos afectados exig El sistema le pan contener las inmediata de lassa to del sistema , en los go bernantes p permeabilidad qu tas 3.exhibir frent ciones d 3. Tanto e no del si cipista, c técnica, mística 4. En el dis ciación e dumping que se di que se ev daño que S. No obst ceso par política 2000 . derrama, La Ref Instituto Perua Mercedes Aráoz, A Experieuce, Univ grating the Arn Michael Finger, "A J.M.Finger and llaudboolefor tbe Washington, D Michael Finger (ed [Inri, U niversit Beatriz Boza (ed.), 1993-1998, IND Carol Wise, Reill/'el titucional en el Per Economía polí y salvaguardia Julio J. Nogués Antidumping Salvaguardias Lecciones Mecanismos an La experiencia Honorio Kume Reformas Instituciones Experiencia Lecciones Reglamentacio Experiencia Lecciones Antidumping y en la economía El caso de Méx Luz Elena Rey Competencia Medidas de em Lecciones Los mecanismo en Perú Richard Webb, y Raúl León Th Reforma insti El papel de las 2. Políti 3. Creci 4. Respu 5. Resum III. Reform y de sal 1. Presi la leg 2. Econo Salva 3. Resum IV. Creació Exterior 1. El pap 2. Obstá indep 3. Meca Liberalizac Sobrevalua contingent Flexibilida en la üMe Implicacion reglamenta Salvaguardi La determi de protecci Restricción Bibliografí MECANISMOS ANT LA EXPERIENCIA EN EL PERÍODO 1 Honono K IIIII !')'Cl 1. Introducción M auriao Reillay 1. Evolución A. La aper B. Negocia C. Principa n. Evolución y salvaguar A. Anteced B. Regulaci C. Anteced de salva D. Regulac 1. Salva 2. Salva Ill. Análisis de y salvaguar A. Evoluci De la sustitu 1.a ¿Que mot I 1.b ¿En qué c y cómo se 1.c Respuesta la Apertur de largo pl 2.a Medidas a 2.a.1 Medid multi Marco institucion La Experienci 4.a Análisis d , . practicas 4.b Análisis d de salvag 4.c A manera CONSIDERACIO Referencias b 2. Reforma de Práctic 3. Le s inten Comercio 1Il. In vesti gacio realizadas y 1. Solicitud 2. Distribuc 3. La prácti IV. Lecciones: 1. El Paque rnultipais 2. Mecanism de los de A. D erec Lesser LOS AUTORES J.Michael Finger: Lead Economist (retirado) del Banco Mundial.Vernon F. Taylor Distinguished Professor, Trinity University, San Antonio, Texas: Estados Unidos. Julio J. Nogués: Profesor, Escuela de Gobierno,Universidad Di Tella, Buenos Aires. Ex-Subsecretario de Comercio Internacional y Director Ejecutivo del BancoMundial. Ex-representante Comercial de Argentina en Estados Unidos. SIGLO IWORLD )l(J BANK Este libro documenta una hábil administración de políticas en América Latina, y :2: abre varias áreas nuevas deinvestigación como ser: i) la respuesta por parte de o industrias que recibieron protección contingente, ii)el uso deestos instrumentos z dentro delos acuerdos regionales, iii) los intereses del consumidor y, iv) el rol de o ü las importaciones en mejorar laeficiencia. Rubens Ricupero, SecretarioGeneral de w la UNCTAD(United Nations Conference on Trade and Development): 1995-2004. La experiencia de América Latina nos retrotrae al objetivo original cuando estos instrumentos fueron creados: ayudar a los gobiernos a administrar laeconomía política delaliberalización, más que reservar elderecho a los miembros delaOMC a implementar protección. Alejandro Jara, Embajador de Chile ante la Organización Mundial de Comercio. Este es un libro importante. El mismo describe como un grupo muy diferente de siete países (que van desde muy convencidos enel libre comercio, hasta los pecadores recurrentes), enfrentaron el dudoso privilegio deinterpretar las reglas sobre protección contingente delaOMe. De estas experiencias, surge un buen libro derecetas deregulaciones que deben serabsolutamente evitadas; otras que debieran seradoptadas, y otras que tienen un resultado incierto. Patrick A. Messerlin, Director del Grou ped'Economie Mondiale deSciences Politique, Paris (GEM) . Estos estudios decasos contestan laimportante pregunta que esa menudo evadida, desi las leyes deprotección contingente ayudan a laliberalización comercial en un mundo caracterizado por soluciones suboptimas. Sorprendentemente, la respuesta es afirmativa pero sólo si las mismas son administradas imparcialmente, y están basadas enfundamentos económicos sólidos. SethT. Kaplan, Directorde International Trade Practice yVicepresidente deCRA International. Los estudios decasos revelan cómo un manejo cuidadoso de los principios legales y delas instituciones locales que administran estas reglas, pueden hacer mucho por reducir susesgo proteccionista. El estudio tiene interés para abogados, economistas, politóloqos yfuncionarios interesados enel rol de la protección contingente enlapolítica comercial. Alan O. Sykes, Frank and Bernice Greenberg Professor of Law and Faculty Directorfor Curriculum, University ofChicago. Lectura esencial para aquellos que están involucrados enla administración de políticas comerciales en países en desarrollo ydesarrollados. Robert E. Baldwin; Hilldale Professor of Economics, Emeritus; UniversityofWisconsin-Madison. Autores eminentemente capacitados explican la conexión entre liberalización comercial y protección contingente. Este libro aparece en un momento crucial delas negociaciones deDoha donde los gobiernos están pugnando por acordar reformas a las regulaciones antidumping. Patrick Low, Director deInvestigación Económicay Estadísticas dela OMe. ISBN 9!7-1013-36-1 SIGLO .WORLD )l(] BANK 9789871 013364