85760 v1 Enero 2014 Cuando la Prosperidad no es Compartida Los Vínculos Débiles entre el Crecimiento y la Equidad en la República Dominicana Síntesis Contenido Crecimiento y Equidad en la República Dominicana: La Paradoja 6 Marco Conceptual para el Análisis de Equidad 7 El vínculo débil entre el crecimiento económico y la reducción de la pobreza en la República Dominicana 8 Lograr escapar de la pobreza y mantenerse alejado de ella: dinámica de los ingresos y la falta de movilidad económica ascendente 10 La pobreza multidimensional y su dinámica: El riesgo creciente y persistente de convertirse en pobre crónico 11 Inclusión Social: ¿Existe la igualdad de oportunidades para todos? 13 Opciones de política para fortalecer los vínculos entre el crecimiento económico y la equidad 14 Conclusiones 21 Figuras Figura 1: Tasa de pobreza moderada. República Dominicana vs ALC 7 Figura 2: Coeficiente de Gini (2000-2011) 9 Figura 3: Movilidad Económica a través de los grupos y el tamaño de la clase media 10 Figura 4: Características iniciales y clase económica en 2011 12 Figura 5: Matriz multidimensional y pobreza por ingreso en RD (2000, 2011) 13 Figura 6: Contribución de “circunstancias” a la desigualdad de oportunidades, 2011 15 Tablas Tabla 1: Tasas de pobreza moderada y extrema (2000-2011) 9 Tabla 2: Coeficiente de Gini (2000–2011) 10 Tabla 3: IOH para la educación, agua potable, sanidad, vivienda y propiedad de activos 14 Cuando la Prosperidad no es Compartida: Los Vínculos Débiles entre el Crecimiento y la Equidad en la República Dominicana Síntesis Banco Mundial Enero 2014 Reconocimientos Este estudio fue dirigido por Javier E. Báez y Luis Felipe López-Calva. El equipo incluyó a Andrés Castañeda y Ali Sharman. El equipo del estudio agradece a Louise Cord, Miguel Sánchez, Christine Richaud, Leonardo Lucchetti, José Cuesta, Anna Fruttero, María Ana Lugo, Juan Barón, Aline Coudouel, Carolina Rendón, Macdonald Benjamin, Magdalena Lizardo y Antonio Morillo por proporcionar acceso a los datos utilizados en el reporte y proveer co- mentarios y sugerencias para fortalecer el análisis y su interpretación. El equipo agradece también a los partici- pantes de diferentes consultas llevadas a cabo en las oficinas del Banco Mundial en Santo Domingo, República Dominicana, y en las oficinas centrales en Washington, DC, EUA. El trabajo se realizó bajo la dirección general de Louise Cord (Gerente de Sector, LCSPP). Resumen A pesar del fuerte crecimiento económico de la última década, aún subsisten grandes inequidades en la sociedad dominicana, inequidades que han disminuido a un ritmo menor del esperado. El PIB per cápita creció en casi un 50 por ciento del 2000 al 2011, sin embargo, muchos de los 10 millones de habitantes del país no pudieron beneficiarse de este crecimiento. La pobreza moderada se redujo a sólo la mitad del aumento dramático que hubo después del único proceso de retroceso del crecimiento de la década, la crisis económica del 2003-2004. La pobreza crónica – en la que la gente sufre largos y persistentes episodios de deprivación – sigue siendo alta. Aún más preocupante es el hecho que casi una tercera parte de la población es pobre a pesar de tener las habilidades y los activos para generar un ingreso mayor. La República Dominicana también tiene una baja movilidad económica, con menos del 2 por ciento de la pobla- ción escalando a un grupo de mayores ingresos durante la década, comparado con un promedio del 41 por ciento en la región de América Latina y el Caribe en conjunto. A pesar de la mejora en el acceso a bienes y servicios bá- sicos como agua y educación, la cobertura y la calidad siguen siendo desiguales, limitando así las oportunidades económicas de muchos dominicanos de bajos ingresos. Esto refleja en parte su incapacidad para influir positiva- mente el sistema, una manifestación de la débil “agencia” política de gran parte de la población. Este estudio identifica tres grandes objetivos para hacer frente a las causas subyacentes de la desigualdad eco- nómica en la República Dominicana. 1. Promover una política fiscal equitativa, eficiente y sostenible; 2. Construir instituciones transparentes y eficientes que promuevan la inclusión económica y social a través de una mejor prestación y calidad de los bienes y servicios públicos, la ampliación de las oportunidades económi- cas, el incremento de la movilidad económica ascendente y la protección de los dominicanos económicamente vulnerables a los choques negativos; y 3. Fortalecer el acceso de los pobres al mercado laboral e incrementar la demanda por su mano de obra, de manera que se haga un uso eficiente del capital humano y facilite que los pobres se beneficien del crecimiento económico del país. » Síntesis Cuando la Prosperidad no es Compartida: Los Vínculos Débiles entre el Crecimiento y la Equidad en la República Dominicana Crecimiento y Equidad en la República Dominicana: so casi no han cambiado en áreas urbanas, mientras que La Paradoja ha habido una reducción moderada en las áreas rurales. En suma, la desigualdad de ingreso total en la República A diferencia de la experiencia general en la región Dominicana ha ido disminuyendo a una tasa más lenta de América Latina y el Caribe (ALC), el fuerte cre- que la de la región de ALC. cimiento económico en la República Dominicana durante la década pasada no estuvo acompaña- Al observar los tipos de pobreza en la República Domi- do de un una mejoría equivalente en distintas dimen- nicana se encuentra que las dos terceras partes de los siones de equidad. Estas dimensiones incluyen la elimi- dominicanos pobres por ingresos en principio tienen la nación de la pobreza absoluta, el logro de la igualdad en capacidad y los recursos necesarios para generar ingre- el acceso a oportunidades económicas para todos y el sos más altos pero no han podido lograrlo. La otra parte aumento en la capacidad de los individuos de tomar deci- de los pobres consiste en gente atrapada en un estado de siones efectivas sobre su propio desarrollo y transformar pobreza crónica – individuos que sufren largos y persis- esas decisiones en resultados. Esta falta de conexión en- tentes episodios de deprivación. De hecho, la República tre crecimiento y prosperidad compartida en la República Dominicana tiene una movilidad económica muy baja, Dominicana señala una debilidad en los fundamentos de con menos del 2 % de la población escalando a un grupo equidad del país. Del 2000 al 2011, el PIB per cápita en económico más alto en la última década, comparado con la República Dominicana creció a un tasa anual del 3.8 % el promedio regional del 41 %. Más aún, del 2000 al 2011, Cuando la Prosperidad no es Compartida comparado con un promedio anual de 2.9 % en la región más del 19 % de los dominicanos padecieron un deterioro de ALC. La desaceleración de la economía de la Repúbli- en su estatus económico. La República Dominicana tam- ca Dominicana durante la crisis financiera del 2003-2004 bién tuvo un desempeño bajo comparado con ALC en lo condujo a un dramático incremento en la pobreza, con la que se refiere a la promoción de acceso de igualdad en los mitad de la población quedando en esa condición al final servicios básicos y para niños. Esto limita las oportunida- de la crisis. Para 2011, la tasa de pobreza había disminui- des económicas de la gente marginada. do a un 40.4 %, más alta que la tasa promedio de ALC e inclusive es más alta que el nivel de pobreza de la misma Siguiendo el patrón que se observa en otros países de República Dominicana en el 2000 (32 %). Esta tendencia la Región, la clase media en la República Dominicana es más marcada en las áreas urbanas de la República Do- tiende a optar por salirse del contrato social, deman- minicana, ya que hoy existe el doble de gente pobre de la dando servicios privados y evitando contribuir con los 6 que había en el 2000. Los niveles de desigualdad de ingre- bienes públicos. Esto genera un círculo vicioso de bajo cumplimiento tributario, una baja calidad de los servicios dad se les garantice un estándar de vida mínimo definido públicos y la exclusión de los pobres (Sánchez and Sende- para vivir con dignidad. Todos deben tener suficiente ac- rowitsch 2012; Ferreira et al. 2012). El fortalecimiento de ceso a los bienes y servicios, de manera que sean capaces la capacidad de las instituciones para prestar servicios de de lograr objetivos claramente establecidos. La tercera calidad podría cambiar esta tendencia y reforzar la cohe- dimensión es la libertad de proceso, que consiste en for- sión en torno al contrato social. talecer la capacidad de los individuos para fijar metas, to- mar decisiones y transformar esas opciones en acciones Las variables fundamentales de la equidad, claramente y resultados deseados (representado por el concepto de más débiles en la República Dominicana que en otros agencia). Este marco permite una caracterización cohesi- países de la región, pueden fortalecerse al enfocarse va de la movilidad económica intra e intergeneracional, en tres amplias metas de política para alinear el creci- de la pobreza crónica y transitoria, y de la desigualdad miento con la equidad y generar un ciclo positivo de entre grupos que evitan potencialmente que ciertos sec- prosperidad compartida. Las opciones de política para tores de la población vulnerable participen de lleno y se enfrentar los factores fundamentales de esta desigualdad beneficien del proceso de desarrollo. en la República Dominicana incluyen: El crecimiento y la equidad son resultados clave para 1. Promover una política fiscal equitativa, eficiente y sostener un proceso robusto de prosperidad comparti- sostenible. da. Si bien el crecimiento económico es importante para incrementar el bienestar, el grado de qué tan equitativa 2. Construir instituciones transparentes y eficientes que es una sociedad también juega un papel primordial en mejoren la prestación y la calidad de los bienes y servicios impulsar el progreso. Además, una agenda de política públicos, amplíen las oportunidades económicas, incre- motivada por la equidad puede mejorar la capacidad de menten la movilidad ascendente y protejan mejor a los po- crecer económicamente de manera sostenida. Al permitir bres y a la población vulnerable de choques económicos. que las personas que actualmente se encuentran margi- nadas mejoren sus condiciones, se da rienda suelta a su 3. Fortalecer el acceso de los pobres al mercado laboral e inherente potencial económico, incrementando la pro- incrementar la demanda por su mano de obra, de manera ductividad total y, por tanto, estimulando el crecimiento. que se haga un uso eficiente del capital humano y se per- Más allá de las razones normativas, el incremento de la mita a los pobres y vulnerables beneficiarse mucho más equidad tiene un importante valor instrumental, ya que del crecimiento económico. contribuye a la reducción de la pobreza, el aumento del uso eficiente de los recursos humanos y físicos y poten- Marco Conceptual para el Análisis de Equidad cialmente incrementa la sustentabilidad del contrato so- Este informe utiliza una definición de “equidad” que Figura 1: Tasa de pobreza moderada. República Dominicana vs ALC implica que los ciudadanos deben tener igualdad de acceso a las oportunidades, ser capaces de vivir con 50 Tasa de incidencia de la Pobreza (%) dignidad y tener autonomía y voz para participar ple- namente en sus comunidades, así como decidir sobre 40 Cuando la Prosperidad no es Compartida sus planes de vida que ellos mismos valoren. El marco 30 conceptual se basa en una definición tripartita de “equi- dad” (un “triángulo de equidad”). La primera dimensión 20 de equidad, justicia social –o independencia de circuns- tancias originales– se basa en la noción de que los ante- 10 cedentes iniciales de los individuos que están fuera de su control, tales como género o la zona de residencia, no de- 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 ben limitar el conjunto de oportunidades que estén dis- ponibles para ellos y tampoco que éstos dicten sus logros. República Dominicana Latinoamérica y el Caribe La segunda dimensión, que es la eliminación de la pobreza Nota: Para el cálculo de la línea de pobreza se utilizó el nivel de ALC de $4 PPP per cápita al día. Fuente: Estimaciones propias del equipo de trabajo utilizando la Base de Datos Socio-econó- absoluta, implica que a todos los miembros de una socie- micos para ALC (SEDLAC, por su sigla en inglés). 7 cial, al hacer más sensibles las instituciones para todos los los 17 puntos porcentuales que había ganado durante la miembros de la sociedad. Este informe sostiene que en la crisis y ubicándose por encima del nivel de pobreza de República Dominicana el diseño de opciones de política principios de la década.1 En contraste, la pobreza cayó de que aborden tanto la equidad y el crecimiento como re- manera substancial en ALC durante la década del 2000, sultados interconectados maximizará el progreso econó- llegando a un nivel de 27%. Esto implica que casi 70 millo- mico y mejorará la inclusión social y económica. nes de personas lograron escapar de la pobreza. El Vínculo Débil entre el Crecimiento Económico y la Una característica particular de la evolución de pobre- Reducción de la Pobreza en la República Dominicana za en República Dominicana es su respuesta asimétrica a los ciclos económicos. Comparado con otros países de Recientemente, la República Dominicana experimentó la región, la tasa de pobreza en la República Dominica- un gran crecimiento en comparación con la región de na es especialmente sensible a los choques económicos. ALC, cerrando la brecha con esta región. El PIB per cápita Aunque el PIB disminuyó tan sólo 0.3 % en el 2003, la en la República Dominicana creció casi un 50 % entre el pobreza se elevó en un 52 %. En comparación, mayores 2000 y el 2011, mientras que en la región de ALC dicho caídas del PIB en las crisis de México (1995) y en Argen- crecimiento fue del 26 %. Este ha sido un patrón recurren- tina (2001) desencadenaron incrementos en los niveles te en las últimas décadas. De hecho, el crecimiento del de pobreza proporcionalmente más bajos. En cambio, PIB en la República Dominicana también excedió al de la un periodo de recuperación en la República Dominicana Región en los años ochenta y noventa. Esto ha conduci- que se caracterizó por un fuerte crecimiento económico, do a una fuerte y sostenida convergencia entre el ingreso alcanzando por ejemplo tasa de alrededor del 10 % real promedio de la República Dominicana y de ALC. En 1990, anual en el 2005 y el 2006, solo logró reducir en la mitad el ingreso promedio por habitante en la Región fue 90 % el incremento en la pobreza registrada en la crisis 2003- más alto que en la República Dominicana; hacia el 2011, 2004. Por lo tanto, si bien la crisis en la República Do- dicha diferencia cayó al 24 %. Mientras el país se vio afec- minicana afectó la economía total relativamente menos tado por una grave crisis económica doméstica en 2003 y que crisis económicas en otros países de la Región, dicho 2004 que contrajo el PIB, la tasa de crecimiento económi- estancamiento de la economía expuso la vulnerabilidad ca se recuperó rápidamente. Con todo, la economía de la a la pobreza de una gran parte de la población, con efec- República Dominicana ha sido notablemente resistente a tos en el mediano y largo plazo. la reciente crisis económica mundial. La pobreza en la República Dominicana se ha vuelto No obstante, considerando el alto nivel de crecimiento, cada vez más urbana. Si bien la pobreza aún es mayor la pobreza en la República Dominicana no ha disminui- en las áreas rurales que en las urbanas, la brecha entre do al ritmo que se espera. Un aumento considerable en las dos ha disminuido en la última década. Esto se debe la pobreza, debido a la crisis económica 2003-2004, y una principalmente a un incremento neto en la pobreza ur- lenta reducción de la pobreza después de la crisis hicieron bana después de la crisis económica. Después de la crisis, que la incidencia de la pobreza en la República Domini- la pobreza disminuyó en las áreas urbanas en 7.6 puntos cana pasara de estar por debajo de los niveles de ALC al porcentuales, comparado con una reducción mayor (11.5 Cuando la Prosperidad no es Compartida principio de la década, a estar por encima al final de la puntos porcentuales) de la pobreza rural. Comparada con misma. En el 2000, el 32% de los dominicanos eran pobres, el nivel en el 2000, la incidencia de la pobreza en las zo- más de 10 puntos porcentuales por debajo de la cifra total nas urbanas fue 54% más alta en 2011, mientras que la de ALC. La crisis económica en la República Dominicana pobreza rural bajo mucho más de modo que alcanzó a re- ocasionó que esta cifra subiera 17 puntos porcentuales, troceder a los niveles del 2000. Simples ejercicios analíti- alcanzando un máximo de 50 % en el 2004, sobrepasando cos confirman que esta “urbanización” de la pobreza no se la tasa promedio de ALC que se ubicaba en 41%. La po- produjo por migración masiva de pobres de zonas rurales breza empezó a caer en la República Dominicana después a zonas urbanas sino más bien por la aparición de nuevos de la crisis, pero los niveles de pobreza no se redujeron pobres en las áreas urbanas. a la par de la reducción observada en la Región de ALC, ampliando la brecha. Para el año 2011, la pobreza en la 1  La extrema pobreza siguió una tendencia similar a la pobreza 8 República Dominicana era del 40.4%, disminuyendo 9 de moderada en la República Dominicana. Tabla 1: Tasas de pobreza moderada y extrema (2000-2011) Línea de Área 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 pobreza Moderada Total 32,0 32,8 32,7 41,5 49,8 47,8 44,2 43,6 44,2 42,1 41,6 40,4 Rural 47,3 47,5 47,2 55,4 59,9 57,0 54,0 51,8 55,2 50,8 50,4 48,4 Urbana 23,7 24,8 24,9 33,9 44,1 42,8 38,8 39,1 38,8 37,9 37,3 36,5 Extrema Total 8,1 7,8 8,7 12,0 15,5 16,6 13,7 13,2 13,4 11,8 11,4 10,2 Rural 14,7 13,2 16,1 19,4 22,9 23,7 19,8 18,4 20,6 17,9 16,9 15,3 Urbana 4,6 4,9 4,8 7,9 11,4 12,6 10,4 10,4 9,9 8,8 8,7 7,7 Fuente: Estimaciones propias del equipo de trabajo basadas en ENFT 2000-2011 Figura 2: Coeficiente de Gini (2000-2011) Panel A: RD vs. ALC Panel B: RD Urbano vs. Rural 0,59 0,58 0,51 0,50 0,49 0,48 Coe ciente de Gini Coe ciente de Gini 0,54 0,53 0,46 0,45 0,52 0,51 0,41 0,49 0,48 0,41 0,44 0,36 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Gini - Latinoamérica y el Caribe Gini - República Dominicana Rural Urbano Nota: El coe ciente de Gini para la República Dominicana y ALC se basa en el ingreso per cápita. Fuente: Estimaciones propias del equipo de trabajo basadas en ENFT 2000-2011 y en SEDLAC, la Base de Datos Socio-económicos para ALC (SEDLAC, por su siglas en inglés). puntos (casi un 9 %), de 0.45 a 0.41 en el mismo periodo. La desigualdad en la distribución del ingreso disminu- El incremento de los ingresos monetarios laborales ha yó moderadamente durante la década de los años 2000, sido el factor más importante detrás de la modesta impulsado principalmente por una mejora en la distri- reducción de la pobreza en la República Dominicana. bución del ingreso en las áreas rurales. El coeficiente de Mientras que los ingresos de los pobres no exhiben nin- Gini, una medida estándar de la desigualdad del ingreso, gún crecimiento positivo entre el 2000 y el 2004, crecieron cayó de 0.51 a 0.48 entre los años 2000 y 2011. El coefi- moderadamente durante el periodo post-crisis, alrededor ciente de Gini, al igual que la pobreza, se incrementó en el del 19 % en total, entre 2004 y 2011. El ingreso laboral, 2003 con la crisis económica, llegando a un máximo 0.52 la fuente de ingreso más importante de los hogares, ha Cuando la Prosperidad no es Compartida en el 2006, y luego empezó una paulatina caída en los años sido el factor que más ha contribuido en la reducción de siguientes. De esta manera, mientras que el coeficiente de la pobreza. Este efecto es más grande para los hogares de Gini disminuyó durante todo el decenio y sigue siendo más las zonas rurales. El ingreso no laboral, como las transfe- bajo que el de ALC promedio (0.53 en el 2011), la diferen- rencias públicas, también elevaron los ingresos familia- cia entre la República Dominicana y ALC se redujo en 0.02 res y ayudaron a eliminar la pobreza, especialmente en puntos. Una desagregación por área sugiere que la mayor la segunda mitad de la década de 2000. Probablemente parte de la reducción en la desigualdad del ingreso se lo- esto se explica en gran parte por la implementación del gró en las zonas rurales del país. Si bien durante el periodo programa Solidaridad, un esquema de transferencias en de análisis la desigualdad del ingreso en las áreas urbanas efectivo condicionadas para incentivar inversiones de los fluctuó entre 0.49 y 0.52, tan sólo un punto más bajo en el hogares en educación y en salud. Este programa se creó 2011 que en el 2000, la desigualdad rural se redujo cuatro en septiembre del 2005 con el fin de mejorar el anterior 9 Tabla 2: Coeficiente de Gini (2000–2011) Área 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Total 0,510 0,497 0,494 0,511 0,506 0,506 0,524 0,493 0,487 0,493 0,478 0,480 Rural 0,448 0,417 0,418 0,431 0,415 0,455 0,484 0,434 0,408 0,413 0,412 0,411 Urbana 0,498 0,489 0,483 0,516 0,515 0,507 0,520 0,500 0,489 0,500 0,482 0,486 Fuente: Estimaciones propias del equipo de trabajo basadas en ENFT 2000-2011 Figura 3: Movilidad económica a través de los grupos y el tamaño de la clase media Panel A: Caen, suben e inmóviles Panel B: Población en la clase media 90% 50 78,9% 80% 70% 40 60% 57,1% Incidencia (%) 30 50% 41,4% 40% 20 30% 19,3% 20% 10 10% 1,8% 1,5% 0% 0 República Dominicana Latinoamérica y el Caribe 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Caen Suben Inmóviles República Dominicana Latinoamérica y el Caribe Nota: Las cifras en el Panel A cubren el periodo del 2000-2011 para la República Dominicana y cerca de 1995-2010 para ALC. Los indicadores de movilidad económica (“caen,” “suben” e “inmóviles”) son medidas en porcentaje, como se indica en el eje Y de la grá ca. “La clase media” son los individuos con un ingreso per cápita diario más alto de $10 en ALC y $9 y $7.35 en la República Dominicana en los hogares urbanos y rurales, respectivamente. Ambos valores están expresados en la paridad de poder adquisitivo (PPA). Fuente: Estimaciones propias basadas en ENFT 2000-11, Banco Mundial (2013) con datos de SEDLAC y WDI. sistema de protección social débil y fragmentada. En el lidad direccional de los ingresos, es decir, el movimiento 2012, este programa se amplió a Progresando con Solida- ascendente o descendente de los ingresos individuales ridad, el cual cubre el 80-90% de los hogares que califican a través del tiempo. Para esto, se definen tres grupos como pobreza o pobreza moderada. Este esfuerzo repre- económicos: 1) los pobres, que son aquellos que están senta un compromiso del gobierno para aliviar la pobreza por debajo de la línea oficial de pobreza monetaria mo- a corto plazo y proteger a las poblaciones más vulnera- derada de US$4.70 al día en áreas urbanas y US$4.20 en bles de grandes choques negativos. La importancia de áreas rurales, ajustadas por paridad de poder adquisitivo los ingresos laborales y no laborales en la reducción de del 2005 (PPP por sus siglas en ingles); 2) los vulnerables, la pobreza es similar a la observada en la reducción de la que es la gente que está entre US$4.70 al día y US$9 en pobreza en ALC como un todo. las áreas urbanas y US$4.20 y US$7.35 en áreas rurales, con niveles de ingreso diario por encima de la línea de Cuando la Prosperidad no es Compartida Lograr Escapar de la Pobreza y Mantenerse Alejado pobreza pero con un 10% o más de que vuelvan a caer de ella: Dinámica de los Ingresos y la Falta de en la pobreza; y, 3) la clase media, que son los individuos Movilidad Económica Ascendente que tienen ingresos diarios arriba de US$9 en las áreas urbanas y US$7.35 en las áreas rurales, y con un umbral La movilidad económica es un elemento clave del de- de ingreso alto diario de US$25. sarrollo económico. Este tipo de movilidad se refiere a la capacidad de los individuos, familias u otros grupos de En la última década, además de la modesta reducción mejorar su estatus económico y social – bien sea como de la pobreza, la República Dominicana ha fomentado individuo a lo largo del tiempo (inter-generacional) o por muy poco la movilidad económica ascendente, lo que familias a través de generaciones (intrageneracional). El se traduce en un estancamiento de la clase media. Si análisis que se presenta en este estudio analiza la movi- bien la crisis del 2003-2004 se tradujo en un incremen- 10 lidad inter-generacional, a través de la medida de movi- to en la movilidad económica descendente, el gran cre- cimiento económico observado durante los períodos se observa al analizar la ubicación entre zonas urbanas y antes y después de la crisis no produjo alta movilidad rurales. La clase media y la clase alta del 2011 eran más económica y, por tanto, no ayudó a una proporción subs- propensas de residir en zonas urbanas en 2000. tancial de dominicanos a salir bien sea de la pobreza o de la vulnerabilidad económica. Como resultado, muy La Pobreza Multidimensional y su Dinámica: poca gente pasó a formar parte de la clase media. Del El Riesgo Creciente y Persistente de Convertirse año 2000 al 2011, apenas por debajo del 2% de la po- en Pobre Crónico blación de la República Dominicana experimentó una movilidad económica ascendente (por ejemplo, escapar El ampliar la medida de la pobreza con el fin de incluir de la pobreza para formar parte del grupo vulnerable, o los indicadores no monetarios permite una caracteriza- moverse del grupo vulnerable a la clase media), mientras ción más completa de la deprivación experimentada por que el 19% de la población cayó de estatus económico, y las personas más desfavorecidas, lo cual ayuda al diseño la inmensa mayoría, un 79%, no tuvo ningún cambio de de políticas y objetivos. La identificación de los pobres estatus económico. Apenas el 3.2 % de los dominicanos crónicos usualmente requiere información sobre su con- que eran inicialmente pobres en el año 2000 lograron es- dición socioeconómica a través del tiempo (datos longi- capar de la pobreza para en el año 2011, pero la gran ma- tudinales). No obstante, por lo general, este tipo de datos yoría siguieron siendo vulnerables de caer de nuevo en no están disponibles ni en la República Dominicana ni en la pobreza. Como resultado de estas tendencias, la pro- la mayoría de países de ALC. Sin embargo, los indicadores porción de la población ubicada en la clase media se ha no-monetarios de la pobreza, tales como acceso a servi- mantenido básicamente constante en el largo plazo. Por cios como electricidad, agua potable, sanidad, calidad de el contrario, de 1995 al 2010, el 41 % de la población de la vivienda y de la educación, así como la propiedad de los ALC pasó a un grupo económico más alto y, de la gente activos, tienden a estar asociados con la persistencia de la que en un principio era pobre, para el 2010 casi la mitad pobreza. Cuando una persona carece de deprivaciones en, había abandonado esa condición. Por otra parte, en la por ejemplo, dos o más de esos indicadores, se puede con- última década, la clase media en la región aumentó en siderar como pobre “multidimensional.” La combinación casi la mitad, del 21 al 30%. Ahora, por primera vez en la de esta medida de pobreza multidimensional con medi- historia de ALC, el número de personas en la clase media das basadas en el ingreso ayuda a clasificar a la población supera al número de personas que viven en la pobreza. en cuatro grupos. Los primeros dos grupos son pobres Este punto de inflexión está aún lejos de ocurrir en la Re- multidimensionales: el pobre crónico es pobre multidi- pública Dominicana. mensional y también es pobre por ingresos, mientras que el grupo de no pobres monetarios pero pobres en dimensio- Factores como la riqueza inicial, los activos y las opor- nes no monetarias incluye al pobre multidimensional cuyo tunidades económicas son determinantes importantes ingreso está por encima de la línea de pobreza. Entre los de la movilidad económica en la República Dominica- pobres crónicos, los que se encuentran en pobreza mone- na. Los hogares que hoy pertenecen a la clase media o a taria extrema, se clasifican como pobres severos, dada la la clase más alta están encabezados por las personas con intensidad de su pobreza monetaria. La proporción de la mayor nivel de educación inicial que los jefes de hogares población que tiene ingreso por debajo de la línea de po- que se encuentran en una situación de pobreza o vulne- breza moderada pero no son pobres multidimensionales, Cuando la Prosperidad no es Compartida rabilidad. De hecho, los jefes de familia que se encon- son los pobres transitorios, mientras el resto de la pobla- traban en la clase media en 2011 tenían, en promedio, ción, aquella que no son pobres multidimensionales ni de cuatro años más de educación al comienzo del periodo ingresos pobres, son parte de la clase alta. de análisis (2001), comparado con los jefes de familia que eran pobres (9.7 frente 5.7) (Figura 4). Del mismo modo, A pesar de los logros significativos que la República en el 2011 la mitad de los hogares de la clase media y Dominicana ha alcanzado en mejorar el acceso de su las tres cuartas partes de la clase alta tenían jefes de fa- población a una gama de servicios básicos, en la últi- milia empleados en el sector formal desde el 2000. Esto ma década el país ha experimentado un problema per- contrasta con el menos del 30 % de los jefes de familia sistente de pobreza “crónica.” Si bien la incidencia de la inicialmente empleados en el sector formal entre las fa- pobreza multidimensional está estrechamente vinculada milias que eran pobres en el 2011. Una tendencia similar con la pobreza monetaria, la brecha de acceso a los servi- 11 Figura 4: Características iniciales y clase económica en 2011 A. Logro Escolar B. Proporción de formales 14 13,4 80% 73,4% 12 60% 10 9,7 50,9% 7,5 42,9% 8 40% 6 5,7 29,3% 4 20% Pobre Vulnerable Clase Media Clase Alta Pobre Vulnerable Clase Media Clase Alta C. Proporción de hogares urbanos D. Jefe de hogar es hombre 100% 84% 83,3% 87,0% 85% 80,2% 76,4% 80% 71,4% 78,7% 70% 75,7% 76% 55% 51,1% 40% 72% Pobre Vulnerable Clase Media Clase Alta Pobre Vulnerable Clase Media Clase Alta Nota: Las características iniciales en el 2000 incluyen: a) los años de escolaridad del jefe de familia, b) la porción de los jefes de familia cuyo trabajo principal es en el sector formal, c) la porción de los hogares que residen en áreas urbanas y d) la porción de los hogares encabezados por un hombre. Fuente: Estimaciones propias basadas en ENFT 2000-2011 cios básicos entre los pobres monetarios y los no mone- nal severa en casi cinco y medio puntos porcentuales (de tarios se ha reducido, como consecuencia de una dismi- 7.1% a 1.5%) entre 1999 y el 2011. Detrás de esta limitada nución constante de la pobreza multidimensional. Esta disminución de la pobreza severa en la última década es- disminución se debió al éxito de la República Dominicana tuvo el aumento de 9.2% generado por la crisis en el 2004, Cuando la Prosperidad no es Compartida en la última década en proporcionar mayor acceso a una superando incluso el crecimiento de la pobreza crónica gama de servicios, en particular aumentos en el acceso en general. Esto sugiere que la lenta recuperación ob- a la educación, escolarización de la población, sanea- servada después de la crisis económica puede explicarse miento básico, la calidad de la vivienda y reducción del por el notable aumento de la profundidad de la pobreza. hacinamiento. De hecho, la proporción de los dominica- Aquellos que no tenían acceso a los servicios básicos su- nos clasificados como pobres, tanto en el sentido mone- frieron desproporcionalmente, haciendo más difícil que tario y multidimensional (los pobres crónicos), se redujo abandonen la condición de pobreza en épocas de alto de 17.6% a 13.2% entre el 2000 y el 2011. Sin embargo, crecimiento económico. la proporción de pobres severos sólo disminuyó 1 pun- to porcentual (de 6% a 5%), un descenso mucho menor Además de la persistencia de la pobreza multidimensio- comparado con los resultados de otros países de la región nal entre la población en extrema pobreza, el gran in- 12 como Brasil, que logró reducir la pobreza multidimensio- cremento en el porcentaje de personas que son pobres Figura 5: Matriz multidimensional y pobreza por ingreso en República Dominicana (2000, 2011) 2000 2011 No pobres monetarios No pobres monetarios No pobres No pobres pero con deprivaciones pero con deprivaciones 55,5% 51,2% 11,9% 6,6% 3,238 3,238 Pobres por ingresos Pobres por ingresos Pobres crónicos Pobres transitorios Pobres crónicos Pobres transitorios 1,458 1,458 17,6% 15,0% 13,2% 29,0% 8 7 6 5 4 3 2 1 0 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Pobres multidimensionales Pobres multidimensionales Línea extrema de pobreza monetaria, 6% de la pob. Línea extrema de pobreza monetaria, 5% de la pob. Nota: La línea punteada muestra la línea de pobreza extrema, $2.12 para residentes urbanos y $2.03 para residentes rurales. Los pobres severos (es decir, aquellos por debajo de la línea de pobreza extrema) y pobres por pobreza multidimensional = 5.9 puntos porcentuales y en 2011 = 4.9 puntos porcentuales. El eje horizontal mide el número de deprivacio- nes en el hogar; el eje vertical mide el ingreso per cápita del hogar en pesos dominicanos (R$). Fuente: Estimaciones propias basadas en ENFT 2000 y 11 transitorios plantea otro reto importante para el país. A nes y servicios fundamentales que permiten que una pesar de que hubo notables descensos en la proporción persona pueda progresar, independientemente de su de los pobres crónicos que se encuentran por encima de origen o circunstancias. Las posibilidades de disfrutar la línea extrema de pobreza monetaria y del grupo que una vida productiva plena están influenciadas en gran no es pobre por-ingresos pero que sufre deprivaciones de medida por el acceso y la calidad de los bienes y servi- bienes y activos básicos, la proporción de la población en cios básicos (que se denotan aquí como oportunidades), pobreza transitoria casi que se duplicó, pasando del 15% como alimentos, matrícula escolar, agua potable, sanea- al 29% en la última década. En gran parte, esto también miento básico y electricidad, así como por la propiedad es el resultado de la crisis económica, resultante en una de un conjunto mínimo de activos fundamentales. El con- la clase media más pequeña y una mayor proporción de cepto de inclusión social que se maneja en este informe gente en pobreza por-ingresos. La pobreza transitoria se refiere a la idea de que las circunstancias personales permaneció siendo alta incluso siete años después de la que están fuera del control de los niños, como su lugar de crisis de 2003-04. Esto sugiere que, aunque la República nacimiento, género, raza, nivel de riqueza y educación de Dominicana ha brindado a los pobres transitorios la po- sus padres y el área de residencia, no deben determinar sibilidad de acumular capital humano y físico básico (ya sus oportunidades como personas. Por ejemplo, todos los que no están clasificados como pobres multidimensio- niños deben tener acceso al agua potable, bien sea que nales), hay ciertas condiciones que limitan su inclusión vivan en un entorno urbano o rural. económica y les impiden traducir estos activos humanos y físicos en mayores ingresos y mejores niveles de vida, En la última década, se ha expandido el acceso equita- sobre todo en el mercado laboral y en el desarrollo de tivo a los servicios en la República Dominicana, lo cual actividades productivas. A esto se suma la posibilidad de señala una mejora en la equidad de oportunidades. Sin Cuando la Prosperidad no es Compartida que individuos bajo este grupo sufran un serio choque embargo, la tasa de mejora ha sido suficientemente económico o que sus activos productivos (por ejemplo lenta, lo cual llevaría más de una generación para crear su experiencia y conocimientos) se deprecien a través del igualdad de condiciones para los niños. El Índice de tiempo, resultando en un alto riesgo de que se conviertan Oportunidades Humanas (IOH) es una medida de la tasa en pobre crónicos. de cobertura de las oportunidades que se ajusta de acuer- do a qué tan equitativamente se distribuyen estas opor- Inclusión Social: ¿Existe la Igualdad de tunidades entre los distintos subgrupos en función de las Oportunidades para Todos? circunstancias. El indicador muestra si el acceso que tie- nen los niños a servicios y bienes básicos y ciertas oportu- El concepto de inclusión social como igualdad de “opor- nidades, como por ejemplo su participación en la escuela tunidades en la vida” implica el acceso equitativo a bie- ha crecido a través del tiempo y de manera equitativa. Au- 13 Tabla 3: IOH para la educación, agua potable, sanidad, vivienda y propiedad de activos Año Educación Agua potable y saneamiento Vivienda Activos Inscrito Completa grado 6 a tiempo Agua potable Saneamiento Vivienda con piso firme Propiedad de activos 2000 97 43 61 37 87 62 2004 98 56 64 44 92 59 2011 96 68 61 55 95 62 Nota: Los valores se expresan en porcentajes y tasas de cobertura que se ajustan de acuerdo a qué tan equitativamente se distribuyen. Fuente: Estimaciones propias basadas en ENFT 2000, 2002, 2004 y 2011 mentos en el acceso de ciertos grupos marginados según en la calidad de la educación que reciben. En suma, me- circunstancias específicas (aquellos con tasas de cobertu- nor capital humano, la incapacidad de los padres para ge- ra de servicios por debajo del promedio) ha fomentado nerar mayores ingresos y el género del niño son factores una asignación más equitativa de las oportunidades en clave que parecen limitar las oportunidades de los niños. la República Dominicana, con lo cual el IOH del país ha Estos elementos impiden la movilidad intergeneracional. mejorado. El Programa de Transferencias Condicionadas Solidaridad y esfuerzos similares también han contribuido El tercer elemento del triángulo de equidad, la noción a cerrar la brecha de la oferta de los servicios básicos de de agencia, se asocia con la brecha entre la prestación salud y de educación. El índice creció en promedio aproxi- de servicios y las diferencias en la calidad de los servi- madamente en 1 % anual entre el 2000 y el 2011, incluso cios. Diferentes grupos tienen diferente capacidad para durante los años de la crisis económica. Sin embargo, a influir en el sistema (empoderamiento), que se traduce este ritmo, se proyecta que le tomaría a la República Do- en instituciones que ofrecen respuestas diferenciadas a minicana poco menos de 30 años hacer que las oportuni- estos grupos (PNUD 2008). Un indicador básico de “débil” dades capturadas en el HOI sean universales. Esto es casi agencia es la escasa prestación de servicios. De hecho, la igual a la cantidad de tiempo que le llevaría a Centroamé- economía política de la prestación de servicios, los patro- rica, 36 años, mientras que se estima que a la región total nes de exclusión y la sensación general de inclusión social de ALC le tomaría 24 años lograr este objetivo. en el sistema se vuelven especialmente importantes en el análisis de movilidad y la clase media.2 Factores como el lugar de residencia (urbano o rural), el nivel de educación de los padres, el ingreso familiar y el Opciones de Política para Fortalecer los Vínculos género del niño, todavía limitan la igualdad de oportu- entre el Crecimiento Económico y la Equidad nidades y la movilidad económica a través de las gene- raciones. Estas circunstancias ayudan a explicar por qué Establecer una agenda de política pública destinada a la República Dominicana ha tenido menos éxito en otor- garantizar que los beneficios del crecimiento económi- gar a los niños acceso equitativo a servicios básicos (agua co y la prosperidad se distribuyan de manera más equi- potable y sanidad) y activos asociados con una mejor tativa requiere comprender los vínculos entre el cre- calidad de vida (refrigerador, teléfono, y cocina de com- cimiento y la equidad. La equidad y el crecimiento, los Cuando la Prosperidad no es Compartida bustible limpio para cocinar), así como la oportunidad cuales se fortalecen mutuamente en un círculo virtuoso, de terminar el grado 6º a tiempo. Estos cuatro factores constituyen un camino para la prosperidad compartida representan casi el 90 % de la desigualdad de oportuni- (véase el siguiente diagrama). Cuando todos los miem- dades observada. La educación de los padres y los ingre- bros de la sociedad tienen las oportunidades y la capaci- sos de la familia explican cada uno una cuarta parte de la dad para generar ingresos, la sociedad es más equitativa. desigualdad de la distribución de oportunidades que se Al mismo tiempo, al haber más personas que contribuyen mide en el IOH. La condición socioeconómica de los pa- a la economía, ésta crece y todos, ya sean pobres o no po- dres continúa siendo un fuerte determinante del capital bres, progresan. En este proceso, el círculo virtuoso forta- humano de los niños y, por ende, de su capacidad para lece el bienestar de la sociedad. Equidad implica libertad progresar en la vida. No solamente los niños que tienen de la pobreza absoluta, igualdad de oportunidades, inde- padres con mayor educación terminan más años de esco- 14 laridad, sino que también hay diferencias considerables 2  ver Ferreira et. al (2012), Capítulo 6. pendientemente de las circunstancias, y de la capacidad Figura 6: Contribución de “circunstancias” para tomar decisiones autónomas. Dentro del marco de a la desigualdad de oportunidades, 2011 prosperidad compartida se pueden identificar cuatro ca- nales principales a través de los cuales el crecimiento y la 30% 26% 26% equidad se fortalecen mutuamente: 1) Una política fiscal 25% equitativa, eficiente y sostenible; 2) instituciones inclusi- 20% vas y transparentes y prestación eficiente de bienes pú- 20% 15% blicos; 3) mercados funcionales y accesibles y 4) gestión 15% del riesgo de manera integral y eficiente. Existen una serie 10% 7% de instrumentos de política que pueden fortalecer estos canales. Por ejemplo, el mejoramiento de la política fiscal 5% 3% 2% y la eficacia de las instituciones facilitarán la igualdad al 0% incrementar el conjunto de oportunidades y la movili- Área de los hogares Ingreso Familiar Género del niño Número de hermanos Ambos padres Género del jefe de familia Escolaridad dad económica de los pobres y los vulnerables. Al lograr que los mercados funcionen mejor, se facilitará el uso eficiente de las capacidades y los activos de los pobres. Finalmente, una mejor gestión de riesgos puede reducir Fuente: Estimaciones propias basadas en ENFT 2000 y 2011 la exposición y el impacto de choques en los pobres y los vulnerables que, de lo contrario, podrían adoptar estrate- ficados y no calificados. Además, muy pocos dominicanos gias que pueden afectar su bienestar. tienen acceso una educación de calidad y capacitación laboral relevante, y muchos carecen de acceso a los servi- El marco del círculo virtuoso de la prosperidad compar- cios básicos, con lo que se disminuye el potencial produc- tida es útil para entender los desafíos en la República tivo del capital humano de la República Dominicana. Es- Dominicana y los puntos de entrada para intervencio- tos factores han hecho más difícil conectar a la gente con nes de política más eficaces. Este informe ha demostrado el crecimiento económico y mejorar la equidad, lo que re- que a pesar del crecimiento económico, la sociedad sigue sulta en una movilidad económica limitada y en desigual- siendo muy desigual. Por ejemplo, el empleo en los sec- dad de oportunidades. La República Dominicana está me- tores de la economía de mayor crecimiento no ha aumen- jorando los sistemas de gestión de riesgo para proteger tado de manera considerable. En cambio, el empleo ha a las poblaciones vulnerables de incrementos dramáticos crecido más en los sectores de baja productividad, incluso en la pobreza, como sucedió en la crisis del 2003-2004. Sin para los trabajadores con altas habilidades, y los salarios embargo, hasta el 2011, pese a la ampliación y efectividad reales han caído para todos los tipos de trabajadores, cali- de estos programas de protección social, aún más del 40 El Círculo Virtuoso de la Prosperidad Compartida I. Política Fiscal II. Instituciones Cuando la Prosperidad no es Compartida y estabilidad y bienes públicos Equidad Crecimiento PROSPERIDAD Equidad COMPARTIDA Triángulo de Equidad Eliminación Libertad de la pobreza de III. Buen IV. Manejo absoluta proceso funcionamiento y gestión de los mercados del riesgo Fuente: Los autores 15 por ciento de la población se encuentra en condición de • El sistema tributario se basa en gran medida en im- pobreza. Adicionalmente, durante la última década casi puestos indirectos, lo que limita que su progresivi- se duplicó el número de personas que poseen capital hu- dad. En vez de imponer una mayor carga directa so- mano y activos básicos pero que no han podido escapar bre el ingreso, casi una tercera parte de la recaudación de la pobreza. fiscal total proviene del impuesto al valor agregado (ITBIS por la sigla con la que se denota en la República Los aspectos fundamentales de la equidad en la Repú- Dominicana), aunque muchos de los bienes básicos blica Dominicana pueden fortalecerse centrándose en de la canasta de consumo están exentos. Por otra par- los ámbitos de política pública que se presentan a con- te, a pesar de las excepciones de los artículos básicos, tinuación, de modo que fortalezca la conexión entre alrededor del 50 por ciento de las desgravaciones de crecimiento y equidad y vigorizar, de esta manera, un impuestos e incentivos benefician a los miembros ciclo positivo de prosperidad compartida. Los vínculos más afluentes de la sociedad. Las reformas fiscales entre los resultados socioeconómicos no sólo se refieren anteriores no elevaron particularmente la progresi- a los procesos económicos, sino también a las dinámicas vidad del sistema tributario al fallar la imposición de política y social. La desigualdad engendra desigualdad más impuestos directos. Micro simulaciones parciales a través de una asignación distorsionada de los recur- de la reforma fiscal del 2012 demostraron que el in- sos debido a la diversa capacidad de los grupos que han cremento en impuestos indirectos (por ejemplo, un sido tradicionalmente excluidos de influir el sistema, in- incremento en la tasa del ITBIS) era regresiva (Valde- cluso en el contexto de una democracia que funciona rrama et al. 2013)3 de manera correcta (Esteban y Ray 2005). Si también hay fallas institucionales, tales como la corrupción o meca- • Las rigideces presupuestarias limitan la capacidad nismos de rendición de cuentas débiles, las distorsiones de aumentar y reorientar recursos públicos a secto- son más grandes y generalmente son regresivas (Gupta res clave de la sociedad con el fin de ofrecer más y et al. 2002). mejores bienes y servicios públicos, incluyendo los sistemas de protección a los pobres y vulnerables Área de Política Pública 1 de choques negativos. El ya limitado espacio fiscal es restringido aún más por factores estructurales por Objetivo: Promover una política fiscal equitativa, efi- el lado del gasto, en particular el uso de recursos pú- ciente y sostenible. blicos para financiar continuo y gran déficit del sector eléctrico. En el año 2008, tan sólo el déficit representó Problema a abordar: la estructura actual de la política fis- el 2.7 por ciento del PIB. Esta cifra ha disminuido desde cal, tanto en lo que se refiere a los ingresos como a los entonces, pero permanece siendo grande, represen- gastos, limita la capacidad de la República Dominicana tando un 1.8 por ciento del PIB en el 2012. Tomando para proporcionar suficientes bienes y servicios públi- en cuenta todo lo anterior, la República Dominicana cos de calidad y eleva la carga fiscal a los pobres y vul- sigue estando muy por debajo de los promedios de nerables. En particular, ALC en términos de gasto social. En el 2011, el país asignó sólo el 2.3 por ciento del PIB en fondos públi- Cuando la Prosperidad no es Compartida • El sistema fiscal se ve limitado por la baja recauda- cos para la educación, uno de los niveles más bajos en ción de ingresos. El promedio de la carga tributaria en la región de ALC. Se han dado pasos en la dirección ALC es el 20 por ciento del PIB, mientras que en pro- correcta para incrementar el gasto a la educación a un medio en la última década los ingresos fiscales en la 4 por ciento del PIB en el 2013, pero restricciones en la República Dominicana son del 13.7 por ciento del PIB, capacidad institucional pueden limitar la calidad y la ligeramente superior que el nivel de ingreso tributario eficacia de ese gasto. Los gastos de salud también han de Guatemala, el más bajo de la región. Desafortuna- aumentado en los últimos años, pero para 2011 toda- damente, las medidas de reforma fiscal que pasaron vía eran de apenas la mitad del promedio de ALC. Más en noviembre del 2012 perdieron la oportunidad de elevar de manera significativa los ingresos fiscales, ya que se espera que la recaudación fiscal adicional sea 3  Estas micro simulaciones no toman en cuenta incrementos al impuesto predial o impuestos a los vehículos de motor, los cuales 16 de cerca del 1.4 por ciento del PIB. ambos podrían dar resultados ligeramente más progresivos. de un tercio de la población de la República Domini- los programas de protección social con el fin de pro- cana no tiene acceso a agua potable y casi la mitad no teger a los pobres y a los vulnerables de los efectos de tiene acceso a los servicios de saneamiento básico. A posibles choques negativos. Esto reducirá finalmente pesar de un aumento sustancial de los recursos para la el impacto que pueden tener las crisis económicas y asistencia social, casi la mitad de estos gastos no están contribuirá a reducir la respuesta asimétrica de la po- todavía asignados sobre la base de criterios formales breza a los ciclos económicos; de focalización. • Avanzar la caracterización de la pobreza monetaria Opciones de política: y no monetaria para distinguir mejor a los pobres crónicos de los transitorios, con el fin de diseñar y Por el lado de los ingresos, el ajuste del sistema fiscal enfocar las estrategias y los programas que abordan puede fortalecer su capacidad redistributiva y asegurar las necesidades de cada grupo, como mejores servi- que la República Dominicana ofrezca un contrato social cios de infraestructura y de educación para los pobres más ambicioso, así como mejorar el crecimiento econó- crónicos y fortalecer los programas de protección so- mico. Las acciones específicas de política para lograr este cial para los pobres transitorios. Este tipo de interven- objetivo incluyen: ción puede tener un impacto particular en las zonas urbanas, donde es más probable que existan los dos • Hacer el sistema tributario más progresivo, sustitu- tipos de pobreza (y, por tanto, la necesidad de distin- yendo algunos de los actuales impuestos indirectos guir entre los dos). Esto puede contribuir a detener la con impuestos directos (por ejemplo, impuestos a "urbanización de la pobreza"; personas y compañías) y asegurando la exención de los productos básicos; • Vincular aún más el gasto público social con meca- nismos formales de selección de los beneficiarios, • Revisar las exenciones fiscales existentes (las cuales como el SIUBEN (Sistema de Identificación Única de representaban en 2011 un 5.9 por ciento del PIB) y Beneficiarios), que actualmente se usan en el progra- los incentivos, para que sean más progresivos; ma Progresando con Solidaridad, con los esquemas de carácter no contributivo de seguros de salud y los sub- • Fortalecer la capacidad de los mecanismos para sidios de electricidad y gas, intervenciones que ayu- detectar y limitar la evasión fiscal, por ejemplo, au- daron a reducir la pobreza después de la crisis econó- mentando la capacidad de las instituciones relevantes mica del 2003-2004. Esto asegurará que los recursos para conducir auditorías fiscales y hacer cumplir los de asistencia se dirija a las personas necesitadas; controles. Es probable que la evasión fiscal haga que la tributación efectiva sea aún menos progresiva. • Avanzar en la consolidar de pequeños programas sociales existentes, particularmente en el sector de la En relación a los gastos, se deben asignar más recursos protección social para evitar la duplicidad y fragmenta- públicos a la educación, salud, sanidad y agua potable, ción de los servicios y ayudar a racionalizar los gastos; y así como a los sistemas de gestión de riesgos, tomando las medidas necesarias para incrementar al máximo la • Abordar el déficit estructural en el sector de la elec- Cuando la Prosperidad no es Compartida eficiencia de los recursos. Entre las acciones específicas tricidad, que desvía una cantidad considerable de los de política para lograr este objetivo se incluyen: recursos públicos lejos del sector social. • Invertir más recursos en materia de agua y sanidad, Área de Política Pública 2 y de la calidad de la educación y salud, que doten a los pobres con las habilidades y los recursos que se Objetivo: Construir instituciones transparentes y eficien- requieren para aprovechar al máximo su capacidad tes que mejorarán la oferta y la calidad de los bienes productiva y vivir mejor; y servicios públicos, ampliar las oportunidades econó- micas, incrementar la movilidad ascendente y proteger • Fortalecer los programas de asistencia social y siste - mejor a la población pobre y vulnerable de los choques mas de gestión del riesgo de desastres, incluyendo económicos. 17 Problema a abordar: la calidad de los servicios públicos educación son más propensos a experimentar movili- es baja y, a pesar de las considerables mejoras, todavía dad económica ascendente y sus hijos gozan de ma- existe desigualdad de acceso a los servicios públicos, yores oportunidades de aumentar su potencial eco- particularmente entre los pobres. Esto limita el con- nómico. Por lo tanto, la educación es una herramienta junto de "oportunidades" para progresar en la vida.4 fundamental en la promoción de ambos, la movilidad En especial, económica intra e intergeneracional, asegurar retor- nos al gasto social y garantizar la sustentabilidad del • La baja calidad de la gestión pública afecta la pres- retorno a los gastos sociales.6 tación de servicios en los sectores clave. Ha habido importantes mejoras en la prestación de servicios, • La cobertura y calidad de salud son deficientes, por ejemplo, los esfuerzos para adoptar mecanismos incluso por debajo de la de los países con presu- de selección transparente, la publicación de los datos puestos en salud menores o similares. La tasa de presupuestarios y el mantener las líneas abiertas para mortalidad materna en República Dominicana es de consultas y quejas. Sin embargo, muchos dominica- alrededor de 150 por 100,000 nacidos vivos, superior nos creen que una burocracia ineficiente, la falta de en más de un tercera parte a la media en ALC, y la transparencia, las anti-reformas a las coaliciones y la tasa de mortalidad infantil, de 22.3 por cada 1,000 na- poca confianza en los sistemas de gobierno siguen cidos vivos es también superior al promedio regional. siendo los obstáculos importantes para elevar la com- Aunque la cobertura de inmunización ha aumentado, petitividad y mejorar la prestación de servicios en los sigue siendo inferior a los niveles regionales. La cober- sectores sociales.5 tura a través del seguro de salud ha aumentado consi- derablemente, pero aún deja a la mitad de los pobres • A pesar de los notables incrementos en la matrícula sin seguro. Al combinar la calidad de los servicios de escolar, el uso ineficiente de las asignaciones presu- educación y salud, el Foro Económico Mundial ubicó puestarias y de baja calidad sigue obstaculizando a la República Dominicana en 2010 en el puesto 107 el sistema educativo. El sistema se caracteriza por un entre 139 países. funcionamiento en turnos dobles, con una propor- ción alta de alumno/maestro, alto ausentismo de los Opciones de política: maestros y poco uso de los datos de rendimiento que ayuden a la evaluación del logro de resultados. Más Desarrollar nuevos mecanismos y fortalecer los ya exis- del 41% de los niños de tercer grado en la Repúbli- tentes para supervisar la calidad y el suministro de bie- ca Dominicana carece de conocimientos básicos de nes y servicios públicos con la finalidad de aumentar la matemáticas, mientras que más del 31% ni siquiera rendición de cuentas y garantizar que los gastos otor- alcanza el nivel más bajo nivel definido por la prue- guen el máximo valor agregado a la sociedad. Además ba de lectura SERCE. Los estudiantes en la República de aumentar el gasto en el sector social y vincularlo aún Dominicana muestran algunos de los más bajos re- más con los mecanismos de selección, las acciones de sultados académicos en ALC, y esta falta de eficiencia política para aumentar la rendición de cuentas, la parti- en la educación afecta a los pobres de manera des- cipación ciudadana y la calidad de los servicios pueden Cuando la Prosperidad no es Compartida proporcionada. Mientras los estudiantes de la clase incluir: alta estudian en promedio por 12.3 años y terminan hasta el 10.1 grado, los pobres estudian en promedio • Seguir desarrollando y fortaleciendo los sistema de por 11.1 años y terminan hasta el 7.8 grado. Como incentivos, supervisión y de rendición de cuentas se muestra en el análisis hecho para este reporte, los entre los proveedores de servicios, los clientes y los di- hogares encabezados por personas con más años de señadores de políticas, así como las adquisiciones y las reformas de la gestión financiera (por ejemplo, la intro- 4  El Índice de Percepción de la Corrupción de Transparency Inter- ducción del marco de acuerdos) para luchar contra la national muestra que la República Dominicana es uno de los países más corruptos en ALC. El IPC categoriza a este país en el 118º lugar entre los 174 países que se evalúan. 6  Del 2006 al 2012 el nivel de satisfacción de los servicios del go- 5  De acuerdo con Kaufmann et al. (2012), tradicionalmente la Re- bierno local con respecto a la educación y la equidad del sistema tri- pública Dominicana ha tenido un estado de derecho débil y la efica- butario a nivel municipal disminuyó casi un 18 por ciento, de acuer- 18 cia del gobierno ha sido muy baja. do con Latinobarómetro, LAPOP (2012). corrupción y promover una adecuada gestión pública, rante el período 2001-2011. Sin embargo, este sector calidad en la prestación de servicios y la rendición de fue el que perdió la mayor parte de los puestos de tra- cuentas. La iniciativa del IDEC, que reúne a los sectores bajo en el mismo período, lo que redujo su participa- público y privado y a la sociedad civil con miras a me- ción en el empleo total en este periodo en 6 puntos jorar la calidad de la educación, y los indicadores de porcentuales (Abdullaev y Estevão 2013). Este tipo de la comunidad piloteado por el programa Progresando crecimiento sin creación de empleos puede explicar con Solidaridad, son buenos ejemplos de ello. gran parte de la falta de reducción de la pobreza a pesar del crecimiento económico durante la segunda • Construir sobre los avances que se han logrado en mitad de la década de los años 2000. materia de transparencia fiscal y fortalecer los es- fuerzos para vincular mejor planificación y formu- • La mayor parte de la creación de puestos de trabajo lación del presupuesto, y además adoptar presu- han sido en los sectores con mano de obra poco ca- puestos basados en resultados e instrumentos que lificada y con baja productividad, lo que sugiere que garanticen la eficiencia y eficacia de acuerdo con es- muchos de los empleos creados son de baja calidad. tándares de calidad establecidos. Un aspecto crucial Entre el 2004 y el 2011, tres de cada cuatro empleos de este tipo de instrumentos es la generación y uso fueron en el sector informal. Si bien el modesto au- de datos de rendimiento (por ejemplo, vincular los mento del empleo ayuod a disminuir la pobreza des- resultados de los exámenes de los estudiantes en las pués de la crisis, la baja calidad de los trabajos creados evaluaciones docentes); y puede explicar el por qué el país no ha logrado reducir la pobreza por lo menos a los niveles existentes antes • Hacer más común el uso de análisis de eficiencia del comienzo de la crisis. Como se muestra en el aná- (como costo-beneficio, costo-eficacia y la tasa de lisis, casi el 30 por ciento de la población era pobre en rentabilidad económica) y de sistemas de monito- términos monetarios en el 2011, a pesar de tener edu- reo y evaluación para evaluar la rentabilidad de las cación básica y acceso a los servicios y recursos ne- inversiones públicas, supervisar el logro de los resul- cesarios, lo que significa que algunas personas tienen tados y descubrir lo que funciona y lo que no. la capacidad de generar ingresos más altos pero no han podido lograrlo. Por otra parte, la República Do- Área de Política Pública 3 minicana tuvo el segundo mayor crecimiento, de una muestra de países de ALC, en la proporción de servi- Objetivo: Fortalecer el acceso de los pobres al mercado la- cios poco calificados como porcentaje del empleo en- boral y a aumentar la demanda por su mano de obra con tre los fines de la década de 1990 y de los 2000 (Aedo el fin de hacer un uso eficiente del capital humano, per- y Walker 2012). mitiendo que se beneficien del crecimiento económico. • Los salarios reales han caído de manera uniforme a Problema a abordar: La baja participación de la fuerza lo largo de la distribución salarial y la mano de obra laboral y la escasez de empleos de calidad, particular- calificada está siendo continuamente absorbida mente entre los pobres y los grupos vulnerables, los por trabajos poco calificados. En promedio, los sala- jóvenes y las mujeres, en un momento en el que los sa- rios reales por hora, tanto de personas que trabajan Cuando la Prosperidad no es Compartida larios reales han estado disminuyendo para una buena por su cuenta como de trabajadores asalariados en parte de la población. En particular, el sector privado, estaban cerca de un 27 por ciento menor en el 2011 que en el 2000. Incluso los traba- • Los sectores en los que se ha incrementado la pro- jadores empleados en sectores de alta productividad ductividad de la mano de obra, como la manufac- o que tienen educación superior no han visto crecer tura, el comercio de mayoreo y menudeo, las co- sus ingresos. Estas tendencias son consistentes con la municaciones y los servicios financieros, no han baja movilidad ascendente y la alta movilidad descen- contribuido mucho a la creación de puestos de tra- dente que se describen en este estudio. Sin embargo, bajo. Por ejemplo, el sector de la manufactura fue tuvo es paradójico el hecho de que los salarios reales sean el segundo más alto promedio anual de contribución estáticos o hayan decrecido en los sectores que tie- a la tasa de crecimiento del valor agregado bruto du- nen alto crecimiento en productividad y con la mayor 19 contribución al valor agregado de la economía, pero • Incrementar la inversión en la educación secundaria puede explicarse por el alto porcentaje de personas y terciaria, cambiando el contenido de la educación que necesitaban empleo a raíz de la crisis. y de la capacitación, así como crear una estructura de incentivos adecuados dentro de las instituciones • Baja participación de la fuerza de trabajo. La partici- clave en el sector educativo para garantizar que to- pación de la fuerza de trabajo en la República Domini- dos los dominicanos tengan las habilidades necesa- cana es de 10 puntos porcentuales inferior a la media rias para trabajar con una alta productividad. Consi- regional. Más de un tercio de las personas entre los derando que los ingresos de la mano de obra han sido 18 y los 29 años no estudian ni trabajan e incluso las el principal motor en la reducción de la pobreza en la mujeres, como grupo, tienen la más baja participación última década, brindar los recursos y las posibilidades en la fuerza laboral. para que las personas participen en el mercado labo- ral ayudará a elevar los niveles de vida y aumentar la • Una mano de obra con poca capacitación y habilida- competitividad global del país. des laborales no aptas para el sector productivo. Se- gún el Informe Global de Competitividad (2011-2012), Incrementar el flujo de información en el mercado la- uno de los mayores problemas en hacer negocios en boral y la capacitación para elevar la empleabilidad y la República Dominicana es tener una mano de obra la productividad de la fuerza de trabajo. El diseño de poco calificada. El país se ubica en el tercio inferior de programas activos de mercado laboral (PMLA) puede in- los 142 países analizados en términos de educación crementar la empleabilidad de la fuerza de trabajo y fa- superior y capacitación. Como se muestra en este cilitar la transición de los jóvenes de la escuela al trabajo. informe, otra razón por la cual el número de pobres Otros beneficios de la capacitación y la intermediación transitorios se duplicó (de 15 a 30 por ciento) se rela- resultará de la consolidación de los PMLA existentes en ciona con que algunas personas no pueden generar in la República Dominicana, tales como es el caso del Insti- mínimo básico de ingresos pese a que poseen cierto tuto Nacional de Capacitación, INFOTEP, los servicios de nivel de capital humano para hacerlo. Esto se debe a intermediación laboral, SENAE, el observatorio laboral una disparidad en las habilidades de la mano de obra: OMLAD y el programa de capacitación para la juventud la poca importancia y la baja calidad de su educación PJyE. Las acciones de política económica para lograr es- y capacitación no corresponde con lo que los emplea- tos objetivo son: dores están buscando. • Desarrollar aún más los programas de empleo tem- • Varios factores reducen la capacidad del sector pri- poral para permitir que los PMLA proporcionen una vado para crear más y mejores empleos. El tipo de respuesta contra-cíclica en épocas de recesión econó- desarrollo de enclave que ha caracterizado a dos de mica y crisis del empleo, con el fin de activar los seg- las principales actividades económicas del país, las mentos de la fuerza laboral más marginada; zonas francas y el turismo, restringe la generación de empleos y los vínculos empresariales a la econo- • Actualizar y ampliar los programas de capacitación mía en general. El ambiente de negocios e inversión y reentrenamiento vinculando el logro educativo con Cuando la Prosperidad no es Compartida también se debilita por la existencia de procesos de las capacidades productivas para mejorar la calidad regulación complejos (incluyendo normas laborales) de la fuerza de trabajo y ampliar el acceso a las opor- y por instituciones débiles, la falta de transparencia, tunidades de empleo; acceso parcial al financiamiento y mercados de capital subdesarrollados, mano de obra poco calificada y una • Fortalecer los servicios de intermediación con el fin infraestructura inadecuada. de proporcionar asistencia para la búsqueda de em- pleo y reducir las asimetrías de la información entre la Opciones de política: oferta y la demanda laboral; Mejorar la relevancia y la calidad de la educación. Las • Proporcionar formación en materia de iniciativa acciones específicas de política para lograr este objeti- empresarial y subvenciones para dotar a los indivi- 20 vo incluyen: duos, incluyendo a los pobres y a los vulnerables, con los conocimientos y el capital para poner en marcha y luta y la capacidad de las personas para tomar decisiones mantener a las empresas; y convertirlas en acciones, también conocida como agen- cia. Esto implica el análisis de los patrones que caracteri- • Consolidar las instituciones ya existentes y expandir zan a la pobreza monetaria agregada y las tendencias de las intervenciones eficaces a fin de garantizar la coor- la desigualdad de los ingresos, la movilidad del ingreso de dinación, la integración y la eficiencia de los PMLA los hogares, y las dimensiones de bienestar no moneta- como medio para desarrollar e implementar un siste- rias que muestran las carencias que sufren los pobres, así ma de promoción de empleo en todo el país. como la distribución de las oportunidades para los niños y medidas para aproximar el nivel de agencia que tienen Mejorar el ambiente de inversión y de negocios para fo- los diferentes grupos de la sociedad. mentar una mayor competencia, un clima de inversión y la creación de empleo. Muchas de las políticas propues- A pesar del fuerte crecimiento económico durante la tas anteriormente contribuirán a este objetivo. Otras ac- última década, aún subsisten grandes inequidades en ciones de política pública incluyen: la sociedad dominicana, inequidades que han dismi- nuido a un ritmo menor que el esperado. La República • Fortalecer la competencia económica, eliminando Dominicana tuvo un alto crecimiento económico en la las prácticas contra la libre competencia mediante la última década, excepto en los años 2003 y 2004, cuando regulación del mercado en sectores claves de la eco- la economía se contrajo debido a la crisis bancaria. En to- nomía y una mayor apertura de los mercados a las in- tal, el PIB per cápita creció en casi 50 por ciento del 2000 versiones nacionales y extranjeras, incluyendo el sec- al 2011. Pero a pesar de este crecimiento, los aspectos tor financiero; fundamentales de la equidad siguen siendo débiles en el país Por ejemplo, aunque hubo un fuerte crecimien- • Crear y focalizar los incentivos para la generación de to económico después de la crisis, el país no ha podido negocios y la innovación en sectores con la capaci- bajar la pobreza al ritmo esperado, la cual que aumentó dad de generar un gran número de trabajos que pue- en 17 puntos porcentuales debido a la crisis, afectando dan tener efectos colaterales positivos importantes y en ese momento a la mitad de la población. Esta tasa se efectos distributivos de los ingresos en el resto de la mantiene en 40.4 por ciento, más alta que el nivel de 32 economía. por ciento en el 2000. La pobreza crónica- personas que sufren largos períodos de pobreza - sigue siendo un pro- Conclusiones blema con sólo una disminución de un punto porcentual entre el 2000 y el 2011, del 6% al 5% de la población. Aún El progreso económico y social sostenido requiere pro- más preocupante es que tres de cada cuatro pobres se mover un círculo virtuoso de crecimiento y equidad encuentran en este estado a pesar de estar dotados con como meta fundamental de política. Si el crecimiento el capital humano y físico básico para generar mayores es el resultado de un proceso equitativo de generación ingresos. Este grupo, los pobres transitorios, casi se ha de ingresos, las sociedades pueden afirmar que se en- duplicado desde el nivel en el año 2000. Además, el país cuentran en el camino hacia la prosperidad compartida. muestra una muy baja movilidad económica con menos Basado en estos conceptos, se ha hecho un análisis en del 2 por ciento de la población ascendiendo a un grupo Cuando la Prosperidad no es Compartida este reporte utilizando varios métodos empíricos y bases económico más alto. De hecho, del 2000 al 2011, más del de datos para evaluar si el fuerte crecimiento económico 19 por ciento de la población ha experimentado un dete- que hubo en la República Dominicana durante la mayor rioro en su estatus económica. Por otra parte, a pesar de parte de la última década se tradujo en beneficios para una mejoría en el acceso a los servicios, su cobertura y los grupos más marginados un económica y socialmen- calidad sigue siendo desigual entre los diferentes grupos te. De esta manera, en este informe se examinan para la de población, lo que limita las oportunidades económi- República Dominicana la situación de los pilares funda- cas de las personas marginadas. mentales de lo que constituye una sociedad equitativa, es decir, la igualdad de oportunidades independientemente En comparación con ALC, el crecimiento económico en de las circunstancias originales, la capacidad del sistema la República Dominicana es más alto pero el país está para sacar y mantener a la gente fuera de la pobreza abso- relativamente rezagado en varias dimensiones de equi- 21 dad. En gran parte como resultado de la crisis del 2003- los servicios financieros, el transporte y comunicaciones y 2004, las tasas de pobreza en la República Dominicana, el turismo, los cuales generan poco empleo o empleos de inferiores a las tasas totales de ALC en el año 2000, ahora baja remuneración. superan a las de la Región. Por otra parte, si bien la po- breza comenzó a disminuir después de la crisis, la tasa Con el fin de abordar estos problemas, este estudio de disminución ha sido más lenta que la de ALC duran- identifica tres grandes áreas de política pública para te el mismo período con menor crecimiento económico. hacer frente a las causas subyacentes de la desigualdad En términos de la reducción de la desigualdad de los in- económica en la República Dominicana. Estas áreas in- gresos, la República Dominicana sigue teniendo un me- cluyen: (1) Promover una política fiscal equitativa, eficien- jor desempeño que el de la Región. Sin embargo, dados te y sostenible; (2) Construir instituciones transparentes los mayores avances en mejoras de la distribución en la y eficientes que mejoren la prestación y la calidad de los última década en la Región, ALC se está acercando a los bienes y servicios públicos, amplíen las oportunidades niveles de desigualdad de la República Dominicana. En económicas, incrementen la movilidad ascendente y pro- términos de movilidad del ingreso intergeneracional, to- tejan mejor a los dominicanos económicamente vulnera- davía existe una notable diferencia entre la República Do- bles y (3) Fortalecer el acceso de los pobres al mercados minicana y ALC - mientras que el 41.4 por ciento de la po- laboral e incrementar la demanda por su mano de obra, blación ascendió a un grupo económico más alto en ALC, de manera que se haga un uso eficiente del capital huma- sólo el 1.8 por ciento lo hizo en la República Dominicana. no y facilite que los pobres se beneficien del crecimiento El país también muestra un menor desempeño compara- económico del país. do con el de ALC con respecto al incremento equitativo del acceso a los bienes y servicios básicos para los niños. Por último, el diseño de política encaminada a promo- Tomando en cuenta la tasa de mejoría de la última déca- ver un desarrollo más equilibrado podría enriquecerse da, la República Dominica le llevaría más tiempo alcanzar con un mayor trabajo analítico adicional. En particular, el acceso universal que el promedio de ALC. Aunque in- estudios en los ámbitos de política fiscal, los sectores so- vestigar las causas subyacentes detrás del decepcionante ciales y el mercado laboral. Esto podría ayudar a descubrir progreso en equidad está más allá del enfoque de este in- los factores subyacentes que impiden que las ganancias forme, el estudio postula algunas hipótesis de porqué, en del crecimiento económicos sean equitativamente dis- comparación con ALC, los fundamentos de equidad son tribuidas entre toda la población. Un importante tema más débiles en la República Dominicana. para la agenda de investigación tiene que ver con las discrepancias que existen entre las cuentas nacionales Este informe identifica las áreas prioritarias de política y los datos de las encuestas de hogares en la República pública para hacer frente a los factores subyacentes de Dominicana. Es necesario comprender la naturales de la la inequidad en la República Dominicana, incluyendo la aparente desconexión entre los datos macro y microeco- política fiscal, la efectividad y transparencia institucio- nómicos que obstaculiza la capacidad de las estadísticas nal y el desempeño del mercado laboral. En resumen, nacionales para medir y monitorear los avances macro- la República Dominicana tiene una capacidad fiscal dé- económicos y sociales del país. bil, que recauda pocos ingresos y lo hace en una forma Cuando la Prosperidad no es Compartida que reduce la progresividad del sistema fiscal. El estrecho espacio fiscal y la debilidad de las instituciones, a su vez, limitan el tamaño y la efectividad del gasto social, lo que limita el acceso a bienes y servicios básicos de calidad, es- pecialmente entre los pobres y los vulnerables. Un tema de preocupación es que, a pesar de que muchos de los dominicanos poseen los medios básicos para alcanzar una mayor inclusión económica y social, muchos están empleados en trabajo informales de baja remuneración y tienen una alta vulnerabilidad frente a los choques eco- nómicos. El crecimiento, especialmente en la última déca- 22 da, es cada vez más concentrado en sectores tales como The World Bank 1818 H Street, NW, Washington, DC 20433, USA. www.worldbank.org