CAPITULO 1 Antecedentes o~~ CAPITULO 2 Impactos Amnbientales asociados O ° al Sector de Agua Potable y ¡_ I I Saneamiento " . E s ECAPITULO 3 _ a g Marco Regulatorio Ambiental a)- del Sector de Agua Potable ! sS e. o fs eqSaneamiienito 4-. 0 c6 0 ¡ . VD . LL O *<. oj CD~~~~ E N> C ° - o z CAPITULO 4 _ O _ a Aspectos Inistitucioniales i 0 Relacionzes del Sistcema Nacional .u^ L Amiibienital coni el Sectorde Acueductos i Alcanitarillados ew E 1 CAPITULO 5 Aspectos Inistitucionales del O ~ ~ ~ ~~~~~~~~~iSector- de Agua Potable ' ¡ . . E I Saneamiento FILE COPY Págirna 1 (le 2 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa dc Modernización Empresarial Informe Final REV-0 Evaluación Ambiental del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico en Colombía Proyecto COL/92/001 - Contrato 0991264 Ernesto Sánchez Triana Bogotá 1). C Noi'ic,ibre de 2000. @ t b 6 2 S ° n F F t~~~~~~~~~~~~~< Q a 0» W e « 3 « ~~~ E w . Z- 0 r l~~-r 0~~ ~ ~~~~~~ C) 11 C)D-@z S . s:, b b -.. - - - O, Programa de Nacionies Uiiídas para el Desarrollo - 1PNUD Miniisterio de Desarrollo Econóiliico Progranma de Moderlnización EnipresaricI i !,c COL 02. 1C C cnnat, aç' t 2G CAPITULO 1 ANTECEDENTES El gobierno de la República de Colombia está impulsando un programa de modernización del sector de agua potable y saneamiento cuyo objetivo es elevar los porcentajes de cobertura y la calidad de los servicios de abastecimiento de agua potable y de alcantarillado en el territorio nacional. Para alcanzar el objetivo fijado el Ministerio de Desarrollo se propone coúnsolidar un sistema de gestión y regulación que impuise ei nivei de inversión necesario para cumplir las metas propuestas y promueva el aumento de la participación del sector privado como concesionario del servicio publico de acueducto y saneamiento. Junto con las metas de cobertura de agua y alcantarillado propuestas para el final del período analizado, el Plan se propone como marco de referencia tender a dotaciones compatibles con patrones universales y que atiendan a la preservación del recurso natural', ponderar la calidad del agua, de acuerdo a estándares que respondan a parámetros microbiológicos y físico/químicos, tomando como patrón guía los definidos por la legislación vigente, proteger las fuentes de suministro de agua de cualquier tipo de contaminación y promover acciones de investigación y desarrollo en relación con la selección de técnicas, la racionalización del uso del agua y el impacto ambiental. Al proyectar escenarios de inversión de corto y largo plazo, el MIDE adoptó hipótesis de trabajo que contemplan una fuerte reducción de las pérdidas y micromedición en el corto plazo; así como dotar de tratamiento alcantarillado a todos los sistemas de alcantarillado en el largo plazo. Todos estos propósitos se apoyan en un modelo de prestación de los servicios con criterios de gerenciamiento y participación privados y en un régimen tarifario que refleje correctamente el valor económico de los bienes y servicios suministrados. De manera complementaria, la política ambiental nacional y regional se inserta en el proceso de Reforma del Estado que define el nuevo rol del estado como regulador, normatizador, planificador y fac ilitador de las inversiones privadas2. Esta transformación institucional y legal Como hipótesis de traba jo se adoptó una dotación de agua objetivo de 250 lHiab.día Ver Plena. Fanny Consideraciones Ambientales en los Procesos de Participación Privada en la Infraestructura Vial en Colombia. En 4o Encuentro de Unidades Ambientales del Sector Vial de ILatinoAmerica. Santa Cruz Bolivia. Noviembre 21 a 25. 2000. jD 1 Programa de Naciones iUnidas para el Desarrollo - PNUD Mitlisterio de Desar-rollo Económico Programla de Moderiiízacióoi Emipresarial ai reserva al Poder Ejecutivo Nacional la formulación de políticas y la planificación sectorial, la regulación y el control de todas las actividades como una función esencial e indelegable. La separación de las funciones de prestación de los servicios de las actividades de regulación y control es la característica asumida en todas las jurisdicciones como garantía del ejercicio de la preservación de los recursos naturales y de los derechos de los usuarios a un ambiente saludable y a un servicio adecuado. Implicó definir la política ambiental desde una perspectiva diferente, tarea que aún no fue concretada. Este proceso transformación organizacional ya se inició sectorialmente y en el ámbito ambiental. Actualmente el MDE conjuntamente con el MMA procuran formular una política ambiental surgida del consenso entre los diversos actores institucionales, con la participación y apoyo de la sociedad civil. Se ha dado inicialmente entre el organismo nacional de medio ambiente en el seno del Consejo Nacional Ambiental. Esta acción viene desarrollándose a nivel temático para la elaboración de propuestas de decretos reglamentarios de la Ley 99 de 1993. El MMA también lidera un proceso de definición las bases conceptuales y operativas para consolidar los programas de gestión ambiental nacional, especialmente para unificar los criterios de aplicación del programa de licenciamiento ambiental basado en sistemas de evaluación de impacto ambiental (EIA) y de clasificación de proyectos de desarrollo. El MMA también esta elaborando un programa de seguimiento para el apoyo a la sanción legal de las políticas propuestas, incluyendo estrategias de participación de órganos del sector público y privado y un plan de acción para coordinar este esfuerzo. Sin embargo, la falta una política ambiental sectorial, de mecanismos institucionales y de instrumentos de gestión ambiental indican que existen falencias en la coordinación integral de control, regulación y seguimiento ambiental. Para garantizar la viabilidad financiera del programia de modernización, el Gobierno ha solicitado empréstitos internacionales al Banco Mundial y a otros entidades financieras intern<( ionales. Como uno de los componentes del programa de modernización se contempla la incorporación de acciones de protección ambiental dentro de los procesos de planificación, rehabilitación, construcción, operación y mantenimiento de los sistemas de acueducto y alcantarillado. En esta dirección, dentro de los resultados de este análisis ambiental se identifican las restricciones para efectuar un manejo ambiental en el sector y se re(omiendan una serie de acciones de fortalecimiento institucional orientadas a superar las cuellos de botella identificados. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa cde ModeriiizaCion Emnpresarial Pr,-; .t'o COL, * 2'( 1,cntr3to E IX. ti $ 1.1 Objetivo Este es el informe final preliminar del Contrato PNUD No. 0991264. De acuerdo con los términos de referencia para la elaboración de la Evaluación Ambiental Sectorial del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico en Colombia este informe presenta los resultados de los análisis ambiental estratégico. Este informe se constituye en un documento preliminar del informe final. Los resultados del análisis contenidos en este informe fueron presentados y discutidos en reuniones sostenidas con directivos de la Superintendencia de Servicios Públicos, del Ministerio de Desarrollo, la Comisión Reguladora de Agua Potable y el Departamento Nacional de Planeación. Las reuniones sostenidas con los funcionarios mencionados no obstan para resaltar que la responsabilidad por los análisis, conclusiones y recomendaciones, contendidos en este documento, recae en el grupo consultor. De acuerdo con los términos de referencia de Contrato PNUD No. 0991264 este informe constituye la base de discusión a presentar en la consulta a los organizaciones gubernamentales, los grupos de interés, las agremiaciones, las empresas de servicios públicos, las organizaciones no gubernamentales y la comunidad en general. La consulta se orienta a viabilizar la política nacional de agua potable y saneamiento contenida en el Plan Nacional de Desarrollo "Cambio para Construir la Paz." Para garantizar la obtención de las metas planteadas, el proceso de análisis ambiental sectorial exige varias etapas. La primera etapa del análisis corresponde a la recopilación de información y a la compilación de las bases juridicas e instilucionales ambientales aplicables al sector de agua potable y saneamiento. Este informe presenta los resultados de esta primera etapa del análisis. 1.2. Análisis Ambiental Estratégico del Sector de Agua Potable y Saneamiento En el se(-tor de agua potable y saneamiento colombiano, la experiencia en el uso de análisis de planifi(d(i(in de carácter global se remite al Estudio Nacional de Agua (preparado por la firma Mlejía Millan y Perry, 1984) para el Departamento Nacional de Planeación. En el pasado, a pesar de la importancia estratégica del sector de agua potable y saneamiento, en los niveles na( ional y regiondl, no se habían efectuado análisis ambientales de las políticas y programas set(toriales. La falta de un análisis a nivel estratégico llevó a la disminución drástica de la inversión pública en obras de infraestructura básica de acueducto y alcantarillado. La falta de análisis estratégicos sectoriales también ha llevado a confusiones en el orden de prioridades de la inversión ambiental que se ha orientado hacia actividades de conservación de recursos h't' l -!' -- Programa de Naciones Uniidas para el Desarrollo - PNUD Mi¡nisterío de Desarrollo Eco1lnómico Programa de Moderlización Emnpresarial Fr >X!,e.tlo COL, 02li. 07 CG'ntratzi r ..Uc t.2 naturales, revegetación y siembra de árboles en cuencas localizadas aguas arriba de sistema de abastecimiento de agua potable y al tratamiento y manejo de residuos. Inversiones y asistencia técnica, para aumentar la cobertura de agua potable en los sectores más pobres de la población colombiana como son los sectores rurales o las zonas marginales de los centros urbanos, han sido relegadas por el Gobierno Nacional a una segunda prioridad. La política nacional de agua potable y saneamiento del presente período presidencial fue establecida por el Congreso Nacional y sancionada por el Presidente de la República en la Ley 508 de 1999, "Cambio para Construir la Paz". Posteriormente a raíz de una sentencia de la Corte Constitucional, la Ley del Plan fue declarada inexequible y el Gobierno expidió mediante decreto, la versión original del proyecto de ley que fue sometida a debate en el Congreso. La política nacional de agua potable y saneamiento establecida en el Plan Nacional de Desarrollo 'Cambio para Construir la Paz" enfatiza la inversión pública para aumentar la cobertura de los servicios de acueducto y alcantarillado en el país. En este sentido, las metas del plan "Cambio para Construir la Paz" sobrepasan las metas fijadas de los dos últimos gobiernos consignados en los planes de desarrollo La Revolución Pacífica y El Salto Social. Los planes mencionadas incorporan consideraciones de índole ambiental implícitas que privilegian el desarrollo de la oferta de agua potable y que asumen crecimientos continuos de la demanda de agua potable asociados con tasas positivas de crecimiento económico. Para financiar parcialmente las inversiones requeridas para alcanzar las metas fijadas en el Plan Ndcional de Desarrollo y para garantizar la incorporación del sector privado en el sector de agua potable y saneamiento el Gobierno Nacional ha recurrido a la banca multilateral, particularmente el Banco Mundial. Actualmente se encuentra en proceso de trámite un empréstito de US $467 millones dirigido a consolidar el programa de modernización empresarial sectorial y a incorporar al capital privado en la prestación de servicios de agua potable y alcantarillado en varios centros urbanos del país. En las décadas de los 1980 y 1990, la forma de abordar los problemas ambientales de los proyectos de desarrollo se concentró en el uso de la herramienta denominada "Estudio de Impacto Ambiental" (EIA). Esta herramienta se emplea para la formulación de planes de prevención, mitigación y compensación de los impactos ambientales ocasionados en cada proyecto. Los EIA han sido una de las principales herramientas utilizadas por el sector de agua potable y saneamiento colombiano y de su aprobación han dependido las licencias otorgddas por el Ministerio del Medio Ambiente (MMA) y las corporaciones autónomas regionales. Progranma de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Progranma de Modernización Empresarial P Pc ,çet C rDL,E512,#0 iontrajt: OJ'Ji'ZC La "Evaluación Ambiental Estratégica" (EAE) es una herramienta más reciente que el EIA (surge a partir de la segunda parte de la década de los 1990), que trasciende el nivel de proyectos individuales. Su intención es anticipar y analizar las consecuencias ambientales de políticas sectoriales o regionales propuestas a nivel gubernamental. El objetivo de la EAE es integrar las consideraciones ambientales con las consideraciones económicas desde las fases más tempranas de preparación y diseño de políticas gubernamentales (Sadier, 1995; Canter, 1997; Ortolano, 1999). En el sector de agua potable y saneamiento, una EAE es un instrumento para el análisis sistemático de los impactos ambientales de una política sectorial o de un programa de inversiones gubernamental, ya sea del orden nacional, regional o municipal. En esta dirección, la EAE permite a los formuladores de la política sectorial superar las limitaciones de la toma de decisiones a nivel de proyecto. Tal como argumentan los investigadores que han desarrollado los fundamentos de la EAE (Thérivel y Partidario 1995) y como se advierte de las experiencias de los países que han iniciado su implantación (Austria, Bélgica, Finlandia, Canadá, Sudáfrica, Nueva Zelandia y otros), es claro que la EAE es una herramienta que debe adaptarse a las condiciones de cada país. Su aplicación debe estar coordinada y complementada con otras técnicas de análisis y diseño institucional, y no constituye en ningún momento un procedimiento estándar o algoritmo listo para su aplicación. De acuerdo con los términos de referencia, del contrato PNUD No. 0991264/2000, la EAE, del sector de agua potable y saneamiento en Colombia, se dirige a definir, con la ayuda de otras herramientas básicas un conjunto de recomendaciones que servirán de soporte a la toma de decisiones de las autoridades de política ambiental y sectorial en Colombia, y de señal para guiar el comportamiento de los agentes del sector. De esta forma, los efectos ambientales serán tenidos en cuenta tanto en las fases más tempranas del proceso de formulación de planes y programas de desarrollo, como en las fases de regulación y control ambiental de proyectos. La terminología propia de las temáticas ambientales, en particular la relacionada con el análisis y formulaciOn de políticas, planes y programas es muy amplia y puede ser malinterpretada. Con el objeto de establecer un marco de referencia precisa para el desarrollo del estudio, en el Anexo 2 se incluyen los conceptos y definiciones básicas normalmente usadas en la literatura especializada. En la formulación general de la EAE, se identifican y discuten los principales problemas tanto de potenciales efectos adversos, como las limitaciones institucionales, financieras, de Ir 1t -,: - -: v Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial F ufl ;_t_t, COID920,C Contra;tD3 0i,9 l A 1i4 información, entre otras, que dificultan la incorporación efectiva de la variable ambiental en las distintas instancias (planeación, funcionamiento, o producción.) que conciernen al desarrollo del sector. Las experiencias a nivel nacional e internacional son analizadas por los consultores para extraer lecciones que conducen a una buena adaptación de partida. Puesto que se están diseñando políticas en un ambiente de información incompleta e instituciones que privilegian las decisiones descentralizadas, el conjunto de medidas deberá adaptarse de manera continua y permanente. Para garantizar la efectividad del análisis de la política ambiental del sector de agua potable y saneamiento la EAE considera interrelaciones de contexto e institucionales (instancias de concertación, marco legal, juego de intereses, entre otras), como se muestra en la Figura 1. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Miniisterio de Desarrollo Económico Programa de Modernlización Empresarial = ~ ~ ~ ~ ~ -- - - - - - ----- Pro,t, COLtc- c C- --I ti- adt:1 -tJo i Figura 1 Contexto de análisis para formulación de políticas ambientales del sector de agua potable y saneamiento Objetivo Gobierno Desarrollo Implementación Democrático Sostenible Orden jurídico Principio Rendición de Integración y Generación y Cuentas Coordinación aplicación de Legislacióni Apropiada Criterios Disponibilidad de Existencia de guias Espacios de inlformación y técnicas apropiadas a participación para oportunidad de todos los niveles y revisar, monitorear y participación pública. utilización eíectiva modificar las cormo instrumetitos de propuestas legislativas. gestión apropiadas. La adaptación de EAE, en conjunción con las herramientas básicas de análisis anteriormente mencionadas se efectúa en las tres dimensiones que se relacionan a continuación: o Como herramienta para asegurar en el marco de las políticas y planes de desarrollo de agua potable y saneamiento, que los aspectos ambientales mas significativos a estos, sean abordados de una forma proactiva. E -me--to b- nchez 'i~~-1'. -fiNt un- ~ Programa de Naciones Uiiidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empiresarial Pr leCtfu CtDL CID2, 0uC Cc ntrato ZJ1, 2`-u- * Como mecanismo de priorización de la inversión y de inclusión y mitigación de los potenciales impactos ambientales, mediante sistemas de regulación gubernamental que se fundamenten en principios de compatibilidad de incentivos. * Para enfocar los esfuerzos de la planeación hacia el Desarrollo Sostenible como principio esencial, basando los esfuerzos del mismo en los criterios de una gestión ambiental integral, que incentive prácticas y procedimientos sectoriales consistentes con la maximización del bienestar de la sociedad y la calidad de vida de los habitantes. En ese sentido, es necesario reconocer que las políticas de agua potable y saneamiento nacionales, por ser genéricas, no son estatutarias y corresponden a herramientas guía para las autoridades gubernamentales, orientadas a fortalecer los procesos de regulación gubernamental en la formulación de planes y proyectos sectoriales específicos, así como para armonizar las prioridades del desarrollo con los requerimientos de las mismas, en función de la oferta natural. En consecuencia, la definición de un marco institucional y regulatorio preciso y sólido será el aporte principal de los consultores. Con las recomendaciones de fortalecimiento institucional sectorial, la EAE se utilizará como una herramienta para conseguir acuerdos intersectoriales e intrasectoriales (prevención de conflictos) que se tornen en espacios para el diseño efectivo de políticas sectoriales (inversión en infraestructura básica, ahorro, eficiencia, entre otras). Considerando los aspectos enunciados, y teniendo en cuenta los propósitos del sector de agua potable y saneamiento, los lineamientos a seguir en la formulación de la EAE se centran en: * Examinar las restricciones jurídicas de índole ambiental para viabilizar los programas de inversión en agua potable y saneamiento y la incorporación de la inversión privada en el setor. * Identificación de aspectos prioritarios para la regulación gubernamental a partir de la percepción de los diferentes sectores tanto de proveedores de servicios y concesionarios como de los usuarios de los servicios públicos de agua y saneamiento. * Fortalecimiento del uso de herramientas de participación ciudadana y evaluación en los sistemas de manejo ambiental sectorial, para analizar objetivamente los aspectos ambientales más significativos a los procesos, incluidos dentro de estos la identificación de las obligaciones legales de índole ambiental derivados de las operaciones ordinarias. i- Fe-t,, '- g m~.rl - 1r a! Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Proe t, CIDL E2:CC0C contratc, 2%G4 * Análisis de esquemas de fortalecimiento institucional sectorial y de implementación, monitoreo, evaluación y retroalimentación de las políticas y regulaciones ambientales y sectoriales. Con los lineamientos anteriormente planteados una vez se haya formulado la EAE se podrá comenzar a construir un proceso continuo orientado a aportar información válida para la toma global de decisiones en momentos oportunos que garanticen la mejora en la calidad de vida de los habitantes del territorio nacional, sin detrimento del entorno natural. 1. 3 Contenido del informe Este documento presenta los resultados del análisis estratégico ambiental aplicables al sector de agua potable y saneamiento. El documento también presenta una propuesta de especificaciones ambientales para incluir en el pliego de la licitación de concesión del sistema de acueducto y alcantarillado en los proceso de incorporación del sector privado. El documento esta constituido por diez capítulos. Esta introducción presenta el informe y precisa el alcance de la evaluación ambiental estratégica. El capítulo dos identifica los impactos ambientales asociados al sector de agua potable y saneamiento en Colombia y los clasifica de acuerdo con su prioridad. El capítulo tres examina el marco jurídico ambiental y sectorial en los niveles nacional e internacional. Este capítulo describe el marco constitucional, legal y reglamentario en el que se enmarca el funcionamiento del régimen de servicios públicos y los sectores ambiental y de agua potable y saneamiento básico en Colombia. El capítulo también examina los instrumentos y compromisos adquiridos por Colombia a nivel internacional en el marco de tratados, convenios, protocolos y demás formas jurídicas existentes. El cuarto y quinto capitulos examinan las organizaciones gubernamentales que regulan, controlan y vigilan la aplicación de las políticas y normas ambientales y las de índole sectorial. El cuarto capítulo resume la organización ambiental nacional especialmente en lo relacionado con las competencias, regulaciones y actuaciones institucionales con respecto al sector de agua y saneamiento. El capitulo quinto describe la organización institucional del sector de agua potable y la distribución de las competencias respectivas del nivel nacional de carácter planificador regulador y de control y las entidades territoriales departamentos y munic ipios. De acuerdo con la Ley 99 de 1993, las inversiones en agua potable y saneamiento corresponden a uno de los componentes de la inversión ambiental. Para analizar la inversión Programa de Nacionles Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Econónlico Programa de Modernización Enipresarial pr. D'YctC COL DZ UC2,,"Cl-cntr3tQ OM¿t91'G`4 sectorial, el capítulo sexto se refiere al esquema de financiación vigente para el sector especialmente en lo relacionado con los recursos de la ley 60 de 1.993 y los provenientes de Findeter y el Fondo Nacional de Regalías. El capitulo siete analiza el sistema de tasas retributivas y compensatorias vigente y propone una modificación reglamentaria que promueva la eficiencia económica, la equidad social y que sea efectiva en desincentivar la descarga de contaminantes prioritarios. En el octavo capítulo, la propuesta de modificación de regulaciones se adapta a concretar las especificaciones técnicas que deben incorporarse en los documentos y procesos de contratación e inversión sectoriales y que deberán servir de incorporación del componente ambiental en los procesos licitatorios, de concesión de los servicios públicos de agua, actualmente en curso o que se prevén surtir. El capitulo noveno formula unas guías operativas ambientales para los proyectos que se desarrollen dentro del programa de modernización empresarial y reforma sectorial. El capítulo diez presenta el programa de fortalecimiento institucional de la capacidad ambiental de las organizaciones gubernamentales sectoriales. El anexo 1 presenta el protocolo propuesto para efectuar auditorias ambientales de cumplimiento. El anexo 2 presenta métodos estandard para la identificación de residuos peligrosos. El anexo 3 presenta estadísticas de morbilidad asociadas con enfermedades de origen hídrico. El anexo 4 presenta el listado de los funcionarios entrevistados en desarrollo de la tarea de recopilación de información atinente al marco jurídico e institucional ambiental del sector de agua potable y saneamiento. Restricciones del análisis Conforme al alcance del contrato, el análisis que se presenta en este documento se limita al examen de información secundaria disponible en las entidades sectoriales gubernamentales. Se resalta que uno de las restricciones más importantes para incorporar la dimensión ambiental en las actividades del sector de agua potable y saneamiento es la falta de información primaria. Hay vacíos importantes en los sistemas de recopilación de datos ambientales relacionados con el sector de agua potable y saneamiento. No existe en general una base de datos sistemática representativa en el espacio y el tiempo que permita cuantificar adecuadamente la situación de calidad de los distintos cuerpos de agua y los aportes contaminantes de fuentes puntuales y no puntuales. En la mayoría de los casos la información ha sido generada para atender a proyectos específicos, siendo reducida la cantidad de puntos y la frecuencia y extensión de los períodos de muestreo. - . I= I .i it . - Programa de Naciones Uniidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empnresarial Prcecto COL, J2 uu .Ccntratj u'aDúi G4 Las estadísticas de morbilidad y mortalidad debida a enfermedades de origen hídrico muestra sesgos e inconsistencias aún cuando en los últimos años se han desarrollado esfuerzos para solucionarlos. La información sobre impactos ambientales a las actividades productivas o a los ecosistemas también es escasa y esta dispersa. Algo similar sucede con la información sobre el cumplimiento de las normas ambientales que han establecido las Corporaciones Regionales y los Departamentos y aun sobre los estudios y proyectos de normas ambientales que están preparando las autoridades ambientales nacionales o regionales. No se ha logrado aún integrar información ambiental sobre los recursos hídricos a nivel de cuenca, aunque algunos organismos regionales se encuentra trabajando en ese sentido. Agradecimientos El grupo consultor agradece a los funcionarios de las entidades gubernamentales y privadas que amablemente suministraron la información que se compila y presenta en este informe. Se agradece el interés y gentileza de los expertos y funcionarios de la Comisión de Regulación de Agua Potable, de los Ministerios de Desarrollo Económico, Relaciones Exteriores, Medio Ambiente, del Banco Mundial, del Departamento Nacional de Planeación, de la Alcaldía de Bogotá, de las empresas de banca de inversión sectoriales y de consultores del Ministerio de Desarrollo. Particularmente se agradece la colaboración y apoyo de los doctores Carmiña Moreno, Mauricio Rivera, Daniel Rivera, y Jaime Salamanca del MDE y la CRA respectivamente. In! t D-. .l .. :9 V 9.. .-l 1 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD Minlisterio de Desarrollo Económico Progranma de Modernización Empresarial Prye' tc C IDL, 02 ;G Ccntratzi IDl 9 i CAPITULO 2 IMPACTOS AMBIENTALES ASOCIADOS AL SECTOR DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO INTRODUCCIÓN El suministro de servicios de agua potable y alcantirillados tiene un importante ef'éeio positivo sobre la calidad de vida de la población beneficiada. En particular se pueden destacar varios impactos ambientales que se asocian con el sector de agua potable y saneamiento como son los efectos sobre la salud publica, la producción agrícola e industrial, la recreación, el turismo, los bienes públicos y privados y los ecosistemas naturales. De acuerdo con la legislación nacional los efectos ambientales más importantes asociados con el sector están relacionados con la salud pública. Particularmente, la morbilidad y la mortalidad correlacionada con la contaminación o déficit de agua corresponden a los problemas ambientales más importantes de aquellos asociados al sector. En segundo prioridad, conforme a las prioridades explícitas, en el plan nacional de desarrollo económico y social, el impacto amn)iental asociado con el uso ineficiente y con la degradación de las cuencas abastecedoras del recursos hídrico. En tercera prioridad se encuentran los problemas ambientales asociados con la construcción, operación y mantenimiento de proyectos de agua potable y saneamiento. Este capítulo consta de cuatro secciones adicionales a esta introducción. La segunda sección identifica los problemas sectoriales asociados con la salud pública. La tercera sección examina los efectos ambientales del sector de agua potable y saneamiento reldcionados con los ecosistemas y con diversas actividades económicas. Dentro de los principales efectos ambientales asociados con el sector de agua potable y saneamiento se encuentra el deterioro de la calidad del agua correlacionado con el aporte de aguas residuales no tratadas y lixiviados asociados con la operación de sistemas de alcantarillado y sitios de disposición final de residuos sólidos, respectivamente. Los principales problemas de calidad de aguas, originados por fuentes puntuales de contaminación del sector de agua potable y saneamiento básico, incluyen: (i) aporte de sustancias peligrosas descargadas por industrias conectadas a las redes de Programa de Nacionies Unlidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Ernipresaríal . .. . .... ... ..... , _ _._ ___ ............................................ . . . . ........._ - - -. - - -.- . - P ~yctc, CD3L,'92,' 11 U'¿ Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Emrpresarial P,-o ke.t. CiL, 022C , 1 contratc, 55,95 l 2u41 Cuadro 3. Evaluación de Sistemas de Tratamiento de Aguas Residuales (CGR, 2000) La Contraloría revela que se han identificado irregularidades en cuanto al diseño, construcción y operación de las plantas de tratamiento así: de las 170 existentes, sobre una muestra de 40 que se encuentran en operación (23.5%), con diferentes sistemas tecnológicos, lagunas de estabilización, filtros percloradores, UASB y lodos activados, entre otros), prevalecen las siguientes deficiencias: - Cumplen parcialmente con el proceso de tratamiento escalonado que se requiere para lograr la calidad deseada o el patrón de calidad vigente, en algunos casos no poseen la etapa preliminar o primaria, en otros son muy deficientes. - Algtnas se encuentran operando a su máxima capacidad de diseño y una gran cantidad del efluente no alcanza a ser tratado vertiéndose directamente a los cuerpos receptores sin ninguna clase de tratamiento. Tal es el caso de Cota que se rebosa por el vertedero del control de ele'.ación y va directamente al río Bogotá. Hay algunas anaeróbicas, especialmente las construidas antes de la década de 1.980, que no fueron diseñadas con suficientte profundidad ( más de 3 m.) y se han sedimentado a niveles muy altos, presentando digestión incompleta para los sólidos orgánicos sedimentados, produciendo canalización dentro del sistema. Por lo tanto acumulando material aún inestable, generando malos olores y baja calidad de los efluentes. No hay continuidad en el análisis de muestras y caracterización de la calidad del agua en cada una de las plantas, lo cual demuestra la falta de seguimiento y control, incumpliendo con lo estipulado en el Decreto No. 1594 de 1.984, mediante el cual los usuarios deben actualizar cada año la caracterización del vertimiento. De la muestra seleccionada, únicamente el 40%, cumple con lo requerido por el Decreto 1594 de 1.984, en cuanto al grado de eficiencia de remoción de carga orgánica, con niveles de más del 80% para DBO5 y 65% para sólidos suspendidos totales. El 30% están próximas al nivel permisible, como lo muestra el Cuadro 5.7 Aun cuando se disponga de redes de alcantarillado, el vertido de aguas residuales sin tratar constituye una fuente significativa de contaminación. De una muestra de 805 municipios con ' Contraloria General de la República. Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente. 1.999, 2.000. Santafé de Bogotá D.f; págs 7h, 77. : = a : _ E ,, ,!er ,- _. 1 a-:-- Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económica Programac de Modernización Empresarial información confiable', se contabilizó la existencia de 105 plantas de aguas residuales (13% de los municipios) que cubren una población aproximada de 4.5 millones de habitantes. El rango o categoría de municipios donde se encuentra el mayor número de sistemas de tratamiento de aguas residuales es el correspondiente a localidades entre 2,500 y 12,000 habitantes con 43 sistemas y con 23 sistemas el rango de población entre 12,000 y 30,000 habitantes. CUADRO 4 Porcentaje de aguas residuales sometidas a tratamiento en Colombia Población LUrbana Consumo promedio Caudal generado m3 Caudal promedio % agua residual m3 día día tratado m3 dia tratada 29.386.109 6.788.191 5.407.044 11.680 0.21 Fuentm. Mlini';erio de Detsarrollo y DANE E )l(br(: CGR. CD.\IA, DES De acuerdo con muestreos realizados en las principales ciudades del país9 la concentración de coliformes en los cuerpos de agua superficial después de las descargas municipales alcanza cifras del orden de 1 x 10 4 a 1 x 10 5 NPM-lOOml. En materia de tratamiento de aguas residuales domésticas, la infraestructura existente tiene un cubrimiento efectivo del 7.72% de la población urbana`. La ineficiencia en el tratamiento de las aguas residuales la ilustra el caso de las numerosas plantas de tratamiento instaladas que operan en forma poco eficiente o no lo hacen en absoluto por falta de recursos operativos y de mantenimiento. En la cuenca alta del Río Bogotá se construyeron en la década del 80 y 90 un número importante de plantas (Chia, Cota, Tabio, Zipaquira, etc) que actualmente están siendo reacondicionadas o necesitan serlo para no continuar operando como fuentes concentradas de contaminación orgánica y bacteriológica. En este mismo sentido actúan los desbordes de líquidos residuales de pozos de bombeo y otras instalaciones de conducción por fallas operativas del sistema. A lo anterior contribuye el vertido no controlado de desechos industriales agresivos para las redes e instalaciones complementarias de bombeo o que afectan y hasta anulan los sistemas de tratamiento, con los correspondientes perjuicios para los cuerpos receptores. Una de " TASAS RE.TIRBUTIVAS. SU IMPACTO SOBRE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO. Ministerio de Desarrollo Econónmico. Dirección de Servicios Públicos Domiciliarios. Area de Política Sectorial y Planeamiento. Diciembre 6 de 1999. "Análisis del sector del agua potable y saneamiento en Colombia, OPS, 1997 Política pública para el sector de agua potable y saneamiento básico de Colombia. Ministerio de Desarrollo Económico Octubre de 2000. t:1 e.-t0c le t . - i, - ltr -i , Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial P .dc COLD2 tiC ontrat b Yl 15'2U información representativa de este problema es suministrada por los controles del DAMA en Bogotá de los efluentes industriales que vierten a la red de alcantarillado. Sólo un porcentaje menor al 20% de los establecimientos inspeccionados en Bogota 1998, cumplían con los límites de vertimiento establecidos por la normativa vigente. Cuadro 5 EFICIENCIA DE REMOCIÓN DE CARGAS ORGÁNICAS DE 40 PTAR No. Municipio Caudal actual (lIs) DBO5 DQO (% Rem) SST (% Rem) 1 B/manga 2.50 74.00 60.00 48.00 2 Bogotá 1 3.50 84.00 50.00 40.00 3 Alvarado 4.76 78.10 71.80 70.10 4 Barrancas 14.00 38.20 30.00 80.00 5 Becerril 50.92 58.11 83.33 83.90 6 Ca; cá 105.4 79.00 78.00 92.00 7____ Chía 41.80 73.00 71.03 82.49 8 Chiriguana 52.82 32.90 48.30 62.70 9 Chocontá 13.23 65.20 70.00 43.00 10 Concepción 26.86 55.80 85.90 46.70 11 El Paso 16.50 41.80 30.20 65.90 12 Espinal 84.07 85.00 81.00 90.00 13 Fonseca 123.19 40.86 20.38 21.50 14 Gachancipá 6.08 25.00 38.00 40.00 15 Guacarí 40.00 81.10 65.73 94.35 16 Guamal 46.38 75.00 78.00 89.00 17 Hato Nuevo 54.42 70.00 80.20 83.40 18 La Unión 20.00 83.70 81.00 98.45 19 Maicao 133.00 77.51 77.70 82.20 20 Mosquera 83.62 86.00 85.00 91.00 21 RoIdanillo 40.00 80.50 81.30 88.70 22 SeSqU;é 4.74 74.73 78.43 82.00 23 Sopó 7.90 90.00 80.14 78.43 24 Suesca 68.00 46.20 92.00 50.00 25 Tocancípá 9.71 81.30 82.30 90.00 26 Toro 20.00 83.00 72.80 97.80 27 Urumita 8.22 53.40 68.44 65.15 28 Villanueva 135.00 74.10 61.00 88.00 29 Zipaquirá 1 44.10 97.00 83.38 20.00 30 Zipaquirá 2 167.75 93.00 74.09 83.33 31 Cota 9.00 81.00 77.00 91.00 32 Funza 145.00 88.00 90.00 92.00 33 Facatalava 86.00 77.00 82.00 80.00 34 San Fco. 59.00 80.00 78.00 82.00 35 Anapoima 8.12 72.40 88.20 90.00 t -neStl- - -~ c 1, eZ1rj,l cal u- 1 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Mitnisterio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Prcvecto CCLon92.O'0r octrato 099 1 204 36 Ginebra 51.90 81.10 71.40 84.20 37 Tenjo 11.00 65.00 80.00 74.00 38 Guatapé 7.58 85.00 80.00 88.00 39 icononzo 7.43 60.00 56.00 80.00 40. Ubaté 3.70 78.00 94/00 85.00 Fuente: Informe Diagnóstico e inventario Sistemas de Tratamiento de Aguas Residuales Municipales y Calidad del Recuros Hídrico Nacional (1998) Minambiente Otra fuente de impacto ambiental está constituida por los lodos provenientes de decantadores de plantas de potabilización y del tratamiento de las aguas servidas y por los residuos de rejas cuya disposición inadecuada puede tener efectos adversos en cuerpos receptores o incrementar los problemas en el manejo de los residuos sólidos en aquellas ciudades donde dichos materiales son dispuestos en los rellenos sanitarios municipales. El volcado de dichos lodos a cuerpos de agua o su acumulación en terrenos linderos a la planta de tratamiento con fines de relleno es una práctica habitual que potencia esos efectos negativos. Finalmente cabe señalar como otras fuentes de impacto ambiental a la presencia de malos olores y ruido de plantas de tratamiento de aguas servidas y lodos, la posibilidad de creación de focos de proliferación de insectos vectores de enfermedades en lagunas de tratamiento y cuerpos receptores y la localización de las plantas de tratamiento como fuente de impactos adversos sobre la estética del vecindario. 2. 3.2 Ineficiencia en el uso del Recursos Hídrico La ineficiencia en el uso de los recursos hídricos en los servicios de abastecimiento de agua potable y de saneamiento produce efectos ambientales significativos en términos de disponibilidad de agua y de infraestructura para atender demandas insatisfechas, en términos económicos al desviar recursos económicos y financieros con fines improductivos y ecológicos por las consecuencias sobre el medio que resultan de los volúmenes no aprovechados. La ineficiencia en el abastecimiento de agua potable resulta fundamentalmente de las pérdidas y fugas en el sistema de producción y distribución, de las pérdidas en los artefactos y dispositivos domiciliarios e industriales que hacen uso de agua tratada y de hábitos inadecuados de los propios usuarios. Las pérdidas de agua potable en Colombia es significativa, según la información suministrada por las empresas, del total de agua producida en promedio el 41.0% no se contabiliza siendo el mayor efecto en las ciudades intermedias y cabeceras Eniesto Schez . n--, ItCan- -.i2 Ea r2ai ç'bDt3. H.ka -( Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico P=rogramia de Modernización Empresarial Prcoyecto C2DL.S2, u7 U'ntat. x0 :2 municipales cuyo porcentaje de agua no contabilizada para el año de 1999 superaba el 44.7%/o (En ciudades con población menor a 50,000 habitantes el índice puede llegar al 60%/2). Estas pérdidas se deben a las fugas en la planta potabilizadora, en las redes y tomas domiciliarias, imprecisión en la medición o falta de ella y al agua no contabilizada que se usa para servicios municipales y de emergencia. Las fugas en general dependen de los tipos de suelo, calidad del agua y de la construcción, los materiales usados, las presiones, la edad de la red y las prácticas de operación y mantenimiento. CUADRO 6 INDICADORES DE CONSUMO Concepto Unidades Bogota Medellín 1 Manizales Pereira C-onsumo de Agua M3/Mes 587 203 319 279 por la Industria Consuimo Litros hab/día 126 150 1124 160 estimado de agua iresidencia 11 IGAC 2)BogítJ: DAMNA Bolptin Ambiental No. 22 ACERCAR pjg. 2 C.l¡ Dado que en términos medios en una ciudad alrededor del 70% del agua es consumida a nivel domiciliario, cobra significación el uso eficiente del recurso hídrico a nivel de zonas residenciales. Las características de los artefactos sanitarios, su estado de mantenimiento junto con el de las redes interiores y los hábitos de los usuarios son los factores principales que determinan el nivel de pérdidas y uso no eficiente del agua. No se dispone de información sobre el valor típico de consumo de agua por habitante y día en las diferentes regiones del país así como la distribución de ese volumen por destino. A los fines de elaborar el programa déd inversiones para arribar al escenario proyectado, el MDE adoptó como hipótesis de trabajo una dotación objetivo de 250 I/hab. día. El Plan de Agua (CONPES 2767), destacaba en 1998 que la falta de mantenimiento y reposición de las redes de conducción y distribución y la ausencia de una eficiente gestión comercial por parte de las empresas operadoras, han generado altos niveles de perdidas de agua, estimadas en un 50% en promedio, a nivel nacional. De acuerdo con estimaciones de la CRA citadas por Spiller (2000), en los 16 municipios más grandes de Colombia (en su SuperCifras en Mts' Revista No. 3 Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios 12 Política pública para el sector de agua potable y saneamiento básico de Colombia. Ministerio de Desarrollo Económico Octubre de 2000. T- a --4 : 9- -:. -:7; En~~~~~;i=:- t.. ~> .l 7-1- t.. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Pr ..ec to CIOL d2. 1'1ontrato 1 1 2i orden: Bogotá, Cali, Medellín, Barranquilla, Bucaramanga, Pereira, Ibagué, Cartagena, Manizales, Pasto, Santa Marta, Montería, Villavicencio, Valledupar, Popayán y Armenia) que abarcan una población de 15 millones de habitantes, casi el 60% del total de la población urbana total del país se reportan pérdidas anuales de agua de 600 millones de metros cúbicos, lo cual representa un desperdicio general de casi, 500 millones de dólares anuales, a un costo anual de alrededor US$370 millones, lo cual implicaría un costo para Colombia de casi US$500 millones por año. Para las 16 ciudades del estudio, el valor de agua no contabilizada representa el 86% de sus ingresos anuales. De acuerdo con Fabio Giraldo (CRA, 1999), se estima que a nivel nacional, las pérdidas técnicas y comerciales son de alrededor de 50%, dejándose de facturar alrededor de 750 millones de metros cúbicos de agua. CUADRO 7 AGUA NO-CONTABILIZADA: GRANDES EMPRESAS INDICE DE AGUA NO- Promedio Máximo Mínimo Mediana CONTABILIZADA _ _ 1995 40°ó | 60°ó 24% 41°0o 1996 41% 55% 33% 38% 1997 40% 51% 30% 41% F uente: Spiller, Pablo. Plan de Acción y E;trategia Reguldtoria, Informe Final, 2000. CUADRO 8 VALOR DE AGUA NO-CONTABILIZADA (1997) CIUDAD AGUA NO CONTABILIZADA (M3) VALOR DE AGUA NO CONTABILIZADA ($ DE 1996) Medellin 99.411.303 49.606.242.538 Barrdnquilla _ 109.283.255 57.u3¡.69i.651 Bogotá 159.337.525 149.878.289.201 Cali 63.138.339 24.434.537.193 TOTAL 4 Empresas 431.170.426 280.956.764.583 TOTAL 16 Empresas 626.735.579 353.050.807.250 F uen?e: Spiller, Pablo. Plan de Acción y Estrategia Regulatoria, Informe Final, 2000. El Cuadro 7 presenta el porcentaje del agua producida no contabilizada (perdida o robada). De acuerdo con el estudio ya citado de Spiller, se pierde el 40% del agua producida, en términos del total de perdidas de agua, las cuatro ciudades representan dos tercios del total de perdidas de las 16 empresas, los cuales representan tres cuatros del total de dicha perdida (cuadro 8) . !-¡t- 1W-;s E . e . le tc - .1 -e_n ;a- : ci . Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial P'-' ]A. CODLJ'92 J1C'Ccntr a tI Í212r;4 De otra parte, y de acuerdo con información suministrada por las empresas de acueducto a la SSPD, del total de agua producida en promedio el 41.0% no se contabiliza siendo el mayor efecto en las ciudades intermedias y cabeceras municipales cuyo porcentaje de agua no contabilizada para el año de 1999 superaba el 44.7%13 (En ciudades con población menor a 50,000 habitantes el índice puede llegar al 60%14). Estas pérdidas se deben a las fugas en la planta potabilizadora, en las redes y tomas domiciliarias, imprecisión en la medición o falta de ella y al agua no contabilizada que se usa para servicios municipales y de emergencia. Las fugas en general dependen de los tipos de suelo, calidad del agua y de la construcción, los mdteriales usados, las presiones, la edad de la red y las prácticas de operación y mantenimiento. El Cuadro 6 muestra datos promedio-de consimo nper-cánitA rdi aga en varias de las principales ciudades del país. 2.3.3 Construcción y mantenimiento de las obras Tal como se discutió en detalle en el informe 3 de este estudio, la construcción y el mantenimiento de los sistemas de acueducto, alcantarillados, y tratamiento de aguas residuales también tienen efectos sobre la salud humana, las actividades económicas, los bienes públicos y privados y los ecosistemas naturales. En general se producen impactos negativos temporales y moderados que pueden ser minimizados mediante un cuidadoso diseño, planificación y supervisión de las obras. En relación con la salud de la población esas actividades contribuyen a elevar los niveles de ruido, contaminantes atmosféricas y residuos sólidos por la generación de ruido y emisión de polvo. El uso de equipamiento para la apertura de zanjas, acondicionamiento y transporte de materiales en vías urbanas, eleva de manera significativa el nivel de ruido y altera la tranquilidad ciudadana. La ejecución de obras de construcción y mantenimiento de redes durante horas en las que hay al.o iláfico autuituoior (ontribuye a elevar los niveies de contaminantes atmosféricos que genera la combustión incompleta en los motores de los automotores. La colocación de montículos de materiales de construcción como arenas o gravas en inmediaciones de obras de construcción también contribuye a elevar los niveles de partículas en suspensión, así como la cantidad de residuos sólidos. En términos generales la construcción de redes de agua potable y alcantarillado tienen efecto mas significativo en el medio antrópico que en el físico o biológico desde que normalmente SuperCifras en Mts' Revista No. 3 Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Política pública para el sector de agua potable y saneamiento básico de Colombia. Ministerio de Desarrollo Económico Octubre de 2000. IE 7n ' -1 - r. t - t - ,- Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Prc,? ee CID-OL,'-W 2,uC Dc ontratD 0i212G4 son implantadas en el medio urbano. Las plantas de tratamiento de líquidos cuales, según la tecnología empleada, implican una mayor intervención del medio natural, generalmente en zonas costeras de los cuerpos receptores donde se encuentran remanentes de las comunidades de vegetación marginales que cumplen una importante función natural de protección de los ecosistemas. Algo similar puede ocurrir con las obras de captación, dependiendo del tipo de fuente y de la solución tecnológica adoptada. En lo que tiene que ver con el servicio de aseo, se deben resaltar los siguientes datos: se estima que solo el 43% de los municipios del país cuenta con sistemas de recolección de residuos sólidos, solo el 32% de los residuos sólidos se disponen sanitariamente y solo el 34% de los municipios del país cuenta con empresas de aseo organizadas. La propuesta de Política para la Gestión de Residuos Sólidos del Ministerio de Medio Ambiente (1997) destaca dentro los siguientes elementos de diagnóstico: (1) gestión parcial de los residuos sin considerar el impacto ambiental posterior a su recolección y transporte, (2) prácticas inadecuadas de disposición final en suelo en relación con: localización, construcción y operación de botaderos y rellenos sanitarios, (3) bajo desarrollo institucional del sector. Se estima en cerca de 18.000 Ton la producción diaria de residuos sólidos. Es importante anotar que gran parte de la problemática de los residuos sólidos se relaciona con la generación creciente de residuos, la perdida de potencial de utilización de residuos, la ausencia de conocimiento sobre la magnitud del problema de los residuos peligrosos y las deficiencias en educación y participación ciudadana en el manejo ambiental de los residuos. Estos elementos se relacionan más directamente con factores como: (1) patrones de consumo, (2) desarrollo y fortalecimiento de mercados para los residuos aprovechables, (3) falta de incentivos para la recuperación, y (4) deficiente conciencia ciudadana, elementos que no pueden ser abordados solamente bajo la perspectiva de la regulación ambiental del servicio público de aseo. El caso de los rellenos sanitarios de Bogotá y Medellín es ilustrativo de la problemática ambiental asociada cori la disposición final. En el relleno Doña Juana de Bogotá, se han registrado altas concentraciones de compuestos tóxicos como fenoles 3.91 mg/l, cromo 1.12 mg/l, mercurio 0.004 mgtl y plomo 0.41 mg/l. fo ,tle- e3e Ie -,-,E ti 1 ;, . s s , l ziç.t31 Programia de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programia de Modernización Empresarial CAPITULO 3 MARCO REGULATORIO AMBIENTAL DEL SECTOR DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO INTRODUCCIÓN Para la regulación ambiental del sector de agua potable y saneamiento, el gobierno colombiano ha expedido diversas normas desde el Código de Recursos Naturales Renovables (Ley 23 de 1973 y Decreto Ley 2811 de 1974i. tl Código Sanitario Naciona! (Ley 09 de 1979) hasta la Ley 99 de 1993. A partir de 1991, la Constitución Nacional estableció el marco jurídico para la protección ambiental. En desarrollo del marco constitucional la ley 99 de 1993 estableció el Ministerio del Ambiente y reordenó el sector público encargado de la gestión y conservación del Medio Ambiente y los Recursos Naturales Renovables, así como el Sistema Nacional del Ambiente. La consideración de las impiicaciones ambientales de la legislación nacional aplicable al sector de agua potable y saneamiento, que analiza este capítulo, incorpora el análisis de la legislación ambiental vigente, así como de la legislación sectorial. Este capítulo aborda en primer lugar la legislación ambiental vigente y luego se enfoca en la legislación sectorial. Se anota, que la política del Ministerio de Desarrollo, así como la de la CRA, ha considerado que la regulación ambiental corresponde al ámbito del MMA y demás autoridades ambientales y que por lo tanto, la regulación sectorial y los lineamientos de acción sectoriales han de independizarse de la regulación ambiental. Por esta razón las regulaciones sectoriales emitidas por el Minisierio de Desarrollo o por la CRA no incorporan, de manera explícita, consideraciones ambientales de ningún tipo. Sin embargo, aspectos como por ejemplo la determinación de tarifas para alcantarillado y tratamiento de aguas residuales dependen totalmente del gasto en inversiones de recolección, transporte y tratamiento de aguas residuales, Dentro de la legislación ambiental vigente aplicable al sector este capítulo describe los principios generales establecidos constitucionalmente, así como los desarrollos normativos basados en el Código de Recursos Naturales Renovables (Decreto-Ley 2811 de 1974), el Código Sanitario Nacional (Ley 09 de 1979), y la Ley 99 de 1993). Particular atención merece el desarrollo legislativo de las Licencias Ambientales que, debido a distorsiones y sesgos de las entidades gubernamentales nacionales y regionales, se han convertido en el principal instrumento de gestión y regulación ambiental a nivel nacional. Programa de Nacioties Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo EconómiCo Programa de Modernización Empresarial COL.'E~2CCc'ntr a, ¡- Este capítulo está conformado por doce secciones. Las siete primeras secciones describen el marco jurídico para la regulación del sector de agua potable y saneamiento vigente desde 1974. Estas secciones presentan los requerimientos de la Constitución de 1991 relacionados con la regulación ambiental del sector de agua potable y saneamiento nacional, así como la ley 99 de 1993 que organiza el Sistema Nacional del Ambiente (SINA), alrededor del Mlinisterio del Ambiente (MMA). Las sección tres analiza las normas expedidas por el gobierno para el aprovechamiento de los recursos naturales, el control de la contaminación atmosférica, el manejo de residuos sólidos y residuos especiales, el control de la contaminación hídrica y el control de la contaminación marina. La quinta sección analiza los instrumentos económicos de la regulación ambiental nacional. La sexta sección examina las normas atinentes a la localización de emplazamiento5 de agua potable y saneamiento. La séptima sección analiza el esquema de licencias ambientales vigente. La octava discute el alcance de la legislación relacionada con la participación ciudadana. La sección nueve presenta los objetivos ambientales para el sector de agua potable y saneamiento del Plan Desarrollo "Cambio para construir la Paz". La sección diez discute las normas ambientales explícitas en la legislación del sector de agua potable y saneamiento. La sección once analiza el marco jurídico internacional. La sección doce resume las conclusiones del análisis del marco jurídico. Con base en el análisis de las funciones y competencias institucionales que se derivan del marco legal vigente, así como en las ejecutorias de las autoridades ambientales del Sistema Nacional Ambiental (SINA), se puede afirmar que el Modelo de Regulación Ambiental aplicadco en Colombia, está caracterizado por: () Concentración de las funciones de formulación de políticas (v.g "Lineamientos de Política para el Manejo Integral del Recurso Hídrico", "Eslrategia Nacional del Agua") y regulación ambiental para el manejo de los recursos hídricos en el Ministerio del Medio Ambiente, (ii)Desarrollo de algunas funciones de control y/o ejecución (v.g otorgamiento de Licencias ambientales -y por ende de permisos ambientales -, y suscripción de convenios regionales con metas de reducción de cargas contaminantes por vert.mientos líquidos) por parte. del mismno Mi¡llsierio, («ii)Aplicación de instrumentos regulatorios y control de cumplimiento sobre agentes regulados (inspección, control y vigilancia, además de la expedición de regulaciones ambientales bajo rigor subsidiario y gradación normativa, por parte de las CAR y Unidades Ambientales Urbanas. Bdjo este esquema, el sector regulado comprende agentes públicos y privados de los niveles nacional, regional y local, que están sujetos al cumplimiento de regulaciones y normas ambientales por el uso y aprovechamiento de los recursos naturales y el medio ambiente. Dependiendo de los momentos u oportunidades en los cuales la acción estatal puede intervenir para proteger y conservar el ambiente de los efectos contaminantes procedentes de las actividades del sector de agua potable y saneamiento. !n:- y . ~~7fl~~~ a 3.tc ., , EL¡- ,., , _ y- Programa de Nacionles Unidas para el DesarrollO - PNUD Mintisterio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial i :- ¡c ; L0,2ú, - : ntratL, Cz, La concentración de las funciones de regulación y de formulación de políticas ambientales en el Ministerio del Medio Ambiente es un esquema que en la práctica no ha brindado suficiente prioridad al desarrollo de la regulación ambiental del país, y que ha generado incentivos a la disc recionalidad administrativa, además de limitar la apropiación de la variable ambiental con la especificidad que requieren los diferentes sectores productivos del país. Es interesante resaltar que las conclusiones generales del análisis del marco regulatorio ambiental efectuado en este estudio, coinciden en esencia con el análisis reciente efectuado por Spiller al marco regulatorio del sector de agua potable en el sentido de que "Colombia, sin embargo, no tiene un sistema regulatorio que limite la discrecionalidad del regulador". El desarrollo de funciones de ejecución o control por parte del mismo Ministerio del Medio Ambiente es ineficiente y discrecional (ver Evaluación del Esquema de Licencias Ambientales en Colombia, Sánchez, 1998). En tal sentido, el Ministerio puede mostrar resultados parciales, (asuísticos y aislados (participación en Convenios regionales de mejoramiento ambiental, otorganmiento de Licencias y permiso ambientales a proyectos), sin el adecuado desarrollo de instrumentos regulatorios que se constituyan en herramientas idóneas para la solución de problemas ambientales en los niveles regional y local. El sector ambiental no ha asignado la suficiente importancia al desarrollo armónico de la regula(ión ambiental, a través de la cual se generan incentivos para el cumplimiento de objetivos de mejoramiento en los niveles sectorial, regional y local. Si bien se destacan los avances en la reglamentación de las tasas retributivas por vertimientos líquidos (Decreto 901/97), esta norma no ha sido armonizada con la reglamentación vigente de estándares ambientales de calidad y vertimiento de agua (Decreto 1594 de 1984). El Cuadro 2 presenta la síntesis de la regulación ambiental vigente en los temas de aire, agua, residuos sólidos y a nivel de instrumentos de regulación directa (mecanismos administrativos, comando y control, económicos, jurídicos) y mecanismos financieros. Desde el punto de vista con(eptual, es importante distinguir al menos las siguientes condiciones de utilización del recursos naturales renovables, y que se reflejan en los productos de la regulación: * Insumo de proceso productivo propiamente dicho * Objeto o materia prima de transformación * Medio para la eliminación de residuos asociados con la actividad del sector de agua potable y saneamiento básico. La regula(ión expedida con posterioridad a la Ley 99 de 1993, se puede resumir en: (i) la reglamentación del Título VlI de la Ley 99/93 sobre Licencias Ambientales, (ii) la expedición Programa de Nacionles Uniidas para el Desarrollo - PNlUD Mitnisterio de Desarrollo Económico Programa de Modernizacion Enipresarial F a C OLD 2JiLi 3 n- trat. t jz, o i1i de normatividad sobre emisiones al aire, (iii) el cobro de tasas retributivas por vertimientos líquidos puntuales, (iv) el cobro de servicios de evaluación control y seguimiento de las Licencias Ambientales, y (y) las tasas de aprovechamiento forestal. De otra parte, en 1997 se expidió) la Ley 373, sobre uso racional del agua. Esta Ley establece el reuso imperativo del agua, la obligatoriedad en la preparación de programas para el uso eficiente y ahorro del agua, y el reconocimiento del valor económico intrínseco del agua dulce, según metodologías y criterios establecidos por las respectivas comisiones de regulación. La Ley concedió un plazo de seis (6) meses a los Ministerios del Medio Ambiente y Desarrollo Económico para reglamentar los proyectos en los que se debe reutilizar el agua. De acuerdo con la CGR, después de tres años de vigencia de esta norma no se ha expedido regiamentación alguna por parte de los Ministerios, que permita adelantar estos prograrmas. La regulación ambiental aplicable al sector de agua potable se ha centrado principalmente en mecanismos administrativos (Licencias Ambientales y Planes de Manejo Ambiental), a través de los cuales las autoridades ambientales incorporan obligaciones y compromisos ambientales a los titulares de proyectos futuros y en ejecución y otorgan permisos para el uso y/o aprovechamiento de los recursos naturales, y en la aplicación de los Decretos 1594/84 (ordenación del recurso y vertimientos), 901 de 1997 (tasas retributivas) y 1541 de 1978 (Concesiones de Agua). El Miinisterio del Medio Ambiente ha orientado la gestión ambiental del sector agua potable y sa,neamiento básico, y en general de los demás sectores productivos del país, haciendo énfasis en la aplicación de instrumentos de comando y control (Decreto 1594 de 1984) y recientemente de las tasas retributivas,), sin otorgar suficiente prioridad a la modernización de los estándares ambientales propios de la gestión del sector, y al diseño y aplicación de tasas retributivas, sin la debida articulación y actualización de la reglamentación de comando y control vigente, y sin atender prioridades que respondan claramente a riesgos asociados con efectos sobre la salud humana. Si bien Colombia cuenta con normatividad para el control de la contaminación producida por el sector de agua potable y saneamiento en calidad del agua y aire, es paradójico, en alguno casos, la notoria ausencia de su aplicación y los vacíos en temas prioritarios, como .en el mdnejo de residuos peligrosos, residuos sólidos convencionales y explotación de aguas subterráneas, entre otros. Los resultados de la aplicación del actual esquema regulatorio sobre el sector de agua potable y saneamiento básico, no permiten demostrar eficiencia en la tarea de incentivar el efectivo cumplimiento de objetivos de prevención y/o mejoramiento ambiental. Por ejemplo, si bien las tasas retributivas por vertimientos líquidos se vienen cobrando desde 1997 en el área de - - iz - _i~: ! Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económíco Programa de Modernización Empresarial F- "iL , COJL:02,1OC; Lont!a. {1i jurisdicción de algunas CAR, los informes de avance preparados por el Ministerio del Medio Ambiente se centran en los procesos y procedimiento de implantación de instrumento, y no en resultados consolidados de reducción de carga contaminante, que permitan analizar la elasticidad de la respuesta de los agentes contaminadores al cobro de tales tasas. Bajo la óptica sectorial, el esquema actual, y sobre todo lo concerniente a la aplicación del Decreto 901 de 1997, se identifica como una seria restricción al no ofrecer certidumbre sobre el alcance de compromisos ambientales para la ejecución de proyectos, lo que aunado a los efectos sobre las finanzas de las empresas, genera riesgos en la estructuración de proyectos de participación privada en el sector de agua potable y saneamiento básico (v.g. Cúcuta) y pueden, . cuiiprometer el logro de metas de cobertura y la sostenibilidad tinanciera de los proyectos, por la inclusión de costos ambientales no previstos inicialmente. Bajo la óptica ambiental, el esquema no es eficiente para internalizar costos de deterioro ambiental asociados con problemas ambientales prioritarios, y tampoco es efectivo para ge,nerar incentivos a la innovación tecnológica y a la implementación de estrategias de eficiencia en el uso del agua, que generan menor presión sobre los recursos hídricos. De otra parte, la incertidumbre regulatoria y la consecuente discrecionalidad en la imposición de obligaciones y compromisos por parte de las autoridades ambientales en Licencias Ambientdles y Planes de Manejo Ambiental, se explica por: (a) vacíos en la reglamentación de temas como los procesos de consulta pública, medidas de compensación, pasivos ambienitales, manejo de residuos sólidos y articulación de instrumentos de comando y control (on instrumentos económicos, (b) imprecisión en el alcance de los aspectos ambientales respecio a consideraciones sociales, económicas y político-administrativas con miras a definir restric(iones y exigencias en proyectos sectoriales -v.g proyectos que afectan comunidades indígenas-, (c) ausencia de criterios unificados de las autoridades ambientales para la definición de obligac-iones en Licencias Ambientales y/o Planes de Manejo Ambiental, lo cual nace a su vez de vacíos en el marco regulatorio ambiental vigente. Existen cuatro restricciones principales del esquema de licencias ambientales vigente en Colombia: (1) la inexistencia de procedimientos administrativos para el trámite y por tanto, la disc recionalidad de las autoridades ambientales en las exigencias para la preparación y evaluación de estudios (2) la deficiente participación pública en instancias de planificación y de toma de decisiones, como también en la adjudicación de derechos a los sectores regulados, (3) la baja calidad y consecuente poca utilidad de muchos estudios ambientales en los procesos de planificación, (4) la ausencia de regulación intergubernamental. t-l -t- i:,i '- Programa de Nacionles Uniidas para el Desarrolio - PNUD Minlisterío de Desarrollo Económico Progranla de Modernización Empresarial A nivel internacional y acorde con la legislación vigente (Ley 99 de 1993, Art. 10, Num. 11) se reconoce a la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), como el instrumento de pldnificación ambiental por excelencia, el cual permite mejorar la calidad de las decisiones públicas relacionadas con las implicaciones ambientales de proyectos, además de políticas, planes y programas de desarrollo regional o sectorial En este contexto, es fundamental distinguir el carácter de la EIA como instrumento para la planificación y toma de decisiones (instrumento aplicado en un escenario ex-ante), de los instrumentos regulatorios que pretenden internalizar los costos de deterioro ambiental de actividades en ejecución (en un escenario actual). Con la expedición de la ley 99 de 1993, el esquema de licencias ambientales en Colombia, el cual conlleva la ejecución de Estudios de Impacto Ambiental, pretendía: (1) establecer reglas de juego claras, previsibles y estables para el desarrollo de proyectos, (2) reducir la discre( ionalidad administrativa que había caracterizado el trámite de licencias ambientales en el INDERENA y en las Corporaciones Autónomas Regionales, y (3) aumentar la legitimidad de las decisiones a partir de procesos de consulta hacia los sectores regulados y la población en general. En contraste, con la reglamentación y aplicación del Decreto 1753 de 1994 (reglamentario del Título VHII de la Ley 99/93), se ha sobredimensionado el carácter de la EIA como instrumento de planificación y de toma de decisiones en el contexto del proceso de Licenciamiento Ambiental, a un instrumento administrativo que además de adjudicar los derechos y permisos ambientales a que haya lugar, permite imponer un conjunto de obligaciones que debe cumplir el agente regulado (incluidas en el Plan de Manejo Ambiental, de Monitoreo y Seguimiento aprobado por la entidad ambiental). El esquema de Licenciamiento Ambiental ha llevado a que estos instrumentos se constituyan en especies de ";contratos" que integran tanto mecanismos de regulación directa ('comando y control'), instrumentos económicos, sistemas de conciliación y arbitramento e instrumentos jurídicos. Este esquema ha estado acompañddo de demoras, trabas y en algunos casos soorecostos para los proyectos, sin garantizar por sí solo, el cumplimiento de metas ambientales relacionadas con la internalización de costos de deterioro ambiental. Las normas de comando y control presentan serios vacíos en los siguientes temas priortarios para el sector de agua potable y saneamiento básico: (1) normas y estándares para el manejo de residuos sólidos y peligrosos, (2) actualización de límites permisibles de calidad de agua (Decreto 1594/84) y su armonización con el cobro de tasas retributivas por vertimientos líquidos (Decreto 901 de 1997), y (4) desarrollo de tasas retributivas para contaminantes prioritarios. De manera particular sería necesario reglamentar aspectos concernientes con: (1) especificaciones sobre localización de plantas de tratamiento de aguas residuales, embalses y E.i-~~~~~~~ 3- - . Progrania de Naciones Uniidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial C`D;L,;2O Ú0_1ND-traL ?I912& sitios de disposición final de residuos sólidos, (2) cercanía de redes de alcantarillado a áreas sensibles, y (3) las normas de construcción y mantenimiento de redes de acueducto y alcantarillado. Los instrumentos económicos desarrollados se concentran en tasas retributivas a contaminantes secundarios de carga orgánica y a los sólidos totales en los vertimientos de aguas residuales (Decreto 901 de 1997). Dado que este instrumento tiene aplicación generalizada en el sector de agua potable y saneamiento básico, este diagnóstico debe destacar que tal como vienen siendo aplicadas, las tasas no regulan ninguno de los contaminantes prioritarios y que ofrecen riesgos verdaderos sobre el medio natural y la salud hurmana (a nivel sectorial los contaminantes prioritarios son los patógenos, residuos to-xicos y otros (ontaminantes con características peligrosas que son descargados al medio naturales a través de las redes de alcantarillado). Los principales problemas que enfrentan las tasas para que cumplan su papel deseado son: (1) la lógica con la que se contabilizan y recaudan las tasas (Art. 16. Decreto 901), basadas en mediciones de la autoridad ambiental o declaraciones de los contaminantes, dado que las mediciones no vienen respaldadas por un sistema sostenible y coordinado de medición y monitoreo de las CAR, ni por un sistema de verificación y penalización explícito. El simple enunciado de intenciones no es creíble, (2) la forma como se dirimen declaraciones erróneas de los contaminddores, a los que no se impone penalización alguna por no revelar el nivel reall de (ontaminación que producen, y (3) el manejo de tarifas mínimas que son afectadas por un factor regional que se ajusta por cumplimiento de las metas de reducción en escalas que no están asociadas con los costos sociales, sino que pueden asimilarse a la forma de regulación por precios techo en los monopolios naturales de servicios públicos (Art. 11) Además de la problemática asociada con las Licencias Ambientales, es necesario reglamentar como mecanismos administrativos las audiencias públicas y los procesos de consulta a (omunidades indígenas. Al no existir un régimen sancionatorio unificado, las diferentes sanciones se encuentran dispersas en los diferentes decretos y leyes. Además, muchas veces las sanciones son muy ambiguas o quedan sujetas a la discreción del funcionario. Rara vez se aplican y cuando se aplican, la interposición de recursos hace que los trámites se demoren. A través de la Ley 99 de 1993 se establecieron varios mecanismos de participación ciudadana en relación con el trámite, expedición y seguimiento de las licencias ambientales. Los principales son: (1) la intervención de terceros en los procedimientos administrativos, (2) la audiencia pública (v.g la audiencia que se dará en un futuro en el marco de la Licencia 0 t 1 - Programa de Naciontes Unidas para el Desarrollo - PNUD Mi+nisterio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Enmpresaria! P--Ctr, COt L J2 1 Ccntrato Ci,55J Ambiental del Proyecto de ampliación Chingaza 11), y (3) la consulta previa con comunidades indígenas y negras. Las audiencias públicas no ha logrado consolidarse como un verdadero espacio de participación ciudadana, en el que, además de enterarse del alcance del proyecto y de las medidas que se proponen para evitar, mitigar o compensar los impactos, aporta información o elementos de juicios importantes desde el punto de vista ecológico, económico o social para la toma de decisiones El marco jurídico carece de reglamentación de las leyes que establecen los derechos a las comunidades indígenas y negras para determinar como5 se evalúa la incidencia que pueden tener los proyectos agua potable y saneamiento básicos sobre estas comunidades, el alcance que pueden tener las consultas previas, la forma como se determina el monto de las indemnizaciones a que tienen derecho por los daños que pueden sufrir y el grado de participación que pueden tener en el desarrollo del proyecto y en los beneficios que reporta este tipo de proyectos, entre otros. Falta definir claramente, cuál es el alcance total de la consulta previa entre el Gobierno y las comunidades, de que forma pueden participar en los proyectos de prospección y explotación de los recursos y en los beneficios que reporten y de qué manera de deben indemnizar los daños que se les causen. De otra parte el pías cuenta con instrumentos facilitadores de concertación con la comunidad regulada. El Ministerio de Medio Ambiente ha participado activamente desde 1995 en la suscripción de los denominados Convenios de Concertación para una Producción Limpia, en los corredores industriales de Mamonal-Cartagena. Oriente Antioqueño, además del sector Azucarero en el Valle del Cauca. Estos Convenios tienen previsto el cumplimiento gradual de metas voluntarios de reducción de cargas contaminantes por vertimiento líquidos. La manera como se han aplicado los Convenios de Concertación en la política ambiental colombidna, dista bastante de su referente directo: los acuerdos sectoriales de voluntades de la política ambiental Holandesa. En el caso del sector agua potable y saneamiento básico, se suscribió un Convenio sin contar con la evaluación de los impactos ambientales del sector (línea base), y en consecuencia, sin partir del establecimiento previo de metas de reducción de emisiones y/o descargas frente a un referente nacional medible y cuantificable. En esta medida, del Convenio no se pueden derivar planes de cumplimiento o compromisos específicos por empresa. Ca-- ¿i-L .7 ,D .e - -' -, Progranma de Naciones unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Progranla de Moderiiización Empresarial E D'>',;¿il.",- ¡D L,`92," Uc Cc'ntrat, to l. i Estos Convenios, desde su misma concepción, lleva implícito además dos fallas o problemas estructurales principales: (1) fundamentar o privilegiar las acciones de política y regulación ambiental a la concertación con los agentes regulados (públicos y/o privados), en detrimento de la consulta, con el riesgo moral intrínseco que conlleva la toma de decisiones del Estado concertada con el sector regulado, y (2) esperar que la optimización o mejoramiento de la gestión ambiental subsectorial y la adopción de tecnologías limpias, se pueda obtener con la suscripción de Convenios de carácter eminentemente voluntario, sin un marco regulatorio y de políticas sectoriales que incentiven la innovación tecnológica. Si bien se reconoce, que por tener mayor experiencia en -materia ambiental, las iniciativas del sector de agua potable y saneamiento básico han sido positivas y pioneras para las entidades ambientales, estas propuestas han orientado la labor del MMA hacia a aplicación de instrumentos como la autogestión y la concertación de políticas con el Estado, en detrimento de la definición de regulaciones ambientales más claras y costo-efectivas. En este sentido, la relación entre agentes regulados y el MMA no puede seguir siendo de Líder-Seguidor. 3.2 Contexto constitucíonal La Constitución Política del 91 modificó el concepto mismo de Estado adoptado desde la Constitución de 1886, al pasar de un Estado de Derecho a un Estado Social de Derecho. De república unitaria, centralista, vertical y fundada en la democracia representativa, Colombia se transfornió en república unitaria descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo, la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inierés general. El Estado se constituye en el instrumento para asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, la paz, el bienestar, la dignidad, drntro de un orden político, social y económico justo. El régimen constitucional ambiental estructurado en la nueva Carta Política, no consiste únicamente en el listado de disposiciones que se refieren al tema, sino que por su naturaleza necesariamente integra el reconocimiento de derechos y mecanismos para su protección, la definic:ión de la estructura del Estado, la organización territorial y el nuevo régimen económico de éste. La Constitución Política consagra el concepto de desarrollo sostenible, no sólo como una finalidad del Estado o un principio orientador de la política social y económica, sino como un principio y valor orientador del desarrollo económico. 7 a. C..-: Progranla de Nacionies unidas para el Desarrollo - PriUD Ministerio de Desarrollo Económico Progrania de Modernización Enipresarial -E !,¡ii, COL.201 _Ccntra:; -_',1N;4 El "ambiente sano" aparece en la Constitución Política como derecho1, deber2, fin del Estado, justificación de la limitación de otros derechos como el de propiedad dada su función ecológica', justificación para la intervención del Estado4 y límite a la actividad privada5. La Constitución Política destinó un título especial de su texto a los Derechos, las Garantías y los Deberes, el cual se denomina Carta de Derechos. La Carta de Derechos distinguió en principio tres categorías: i)Los derechos fundamentales; ii)los sociales, económicos y culturales; iii)los derechos colectivos y del ambiente. La cuestión ambiental, en su más amplio sentido adquirió un lugar relevante con la Constitución de 1991. En primer lugar, la Constitución Política, en la medida en que renueva de manera integral el papel o misión del Estado en la sociedad colombiana, expresamente le atrib)uy') la responsabilidad, al igual que a todas las personas, de proteger las riquezas naturdles de la Nación (art. 7o.). En relación con esa responsabilidad, la competencia estatal para intervenir en la economía fue redefinida para hacer expresa mención a la explotación de recursos naturales, el uso del ' El articulo 79 de la C.P. establece que: 'Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo". ' El artículo 80 de la C. P. asigna al Estado y a los particulares la obligación de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación. El artículo 95 de la C.P. describe en el numeral 8°, dentro de los deberes y obligaciones de toda persona: Proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano". De otra parte, el artículo 79 de la C.P. asigna al Estado el deber de 'proteger la biodiversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines". ' El articulo 58 de la C.P. expresa: "Se garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos-n¡ vulnerados por leyes posteriores ...La propiedaa es una tuncion social que implica obligaciones. Como tal le es inherente una función ecológica". ' El articulo 334 de la C.P. se refiere a la intervención del Estado en la Economía estableciendo que: "La Dirección General de la Economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.." (Subrayado fuera de texto) . 5EI articulo 333 de la C.P., hace referencia a la libertad de la iniciativa privada y la actividad económica dentro de los límites del bien común. Agrega además que 'El Estado por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional. La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la nacion'. (Subrayado fuera de texto). _?á -c J, I & t - -I Programa de Nacioones Unidas para el DesarrollO - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial F' ~C'.yct CO9L 92,'Ut1|Ocnfrab {tI ij-G suelo, la calidad de vida y específicamente la preservación de un ambiente sano (334). En el mismo sentido, si bien se consagra el principio de que la actividad económica y la iniciativa privada son libres, igualmente se autoriza a la ley para exigir permisos o requisitos, que bien pueden ser relativos a la cuestión ambienital (333). Por la misma razón, se definió el saneamiento ambiental como un servicio público a cargo del Estado (49) y a su vez le fueron asignadas responsabilidades concretas como las siguientes: - Proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomeniar la educación para el logro de esos fines (79) - Planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desairrollo sostenido, su conservación, restauración o sustitución (80). - Prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de daños causados (80). - Cooperar con otras Naciones en la protección de los ecosistemas en zonas fronterizas (80). Se trata, además, de obligaciones estatales que tienen implicaciones concretas de orden económico. En esta medida se consagra explícitamente que el Estado debe responder por los daños antijurídicos que le sean imputables por su acción u omisión (90). Teniendo en cuenta las nuevas responsabilidades del Estado en materia ambiental, la Carta reguló también, de manera especial, los derechos de las personas o de las colectividades en general en relación con ese campo. Es así comio, de manera imperativa y absoiuta, se formula que toda persona tiene derecho a gozar de un ambiente sano y se reconoce a la comunidad el derecho de participar en las decisiones que puedan afectarlo (art. 79). De otra parte, la educación como derecho de toda persona, debe formar, entre otras cosas, para la protección del ambiente (67). Una de las más significativas innovaciones de la Carta Política es, sin duda, la formulación de que la propiedad no solamente es una función social que implica obligaciones, sino que le es inherente una función ecológica. Esto permite, por consiguiente, que desarrollos similares o análogos a los que se lograron en relación con la función social de la propiedad, como el de la extinción del dominio, puedan ahora desarrollarse en relación con la función ecológica (58). rE " H e- i!l-t-o i.,= - ! n lt L__ Programa de Naciones unídas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial F -;,,eiCIDL. 'J2 'iii C lntrav EL '1t n;. Del lado de la producción y oferta de bienes y servicios, la ley puede fijar ciertas exigencias de control de calidad o de la información en comercialización, que bien pueden referirse a aspectos del medio ambiente. Más explícita es aún la norma conforme a la cual se puede concretar el régimen de responsabilidad para quienes produzcan y comercialicen bienes y servicios en la medida en que atenten contra la salud, entre otros (78). Vale la pena mencionar la prohibición constitucional a la fabricación, importación, posesión y uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como de introducción al territorio n,aciondl de residuos nucleares y desechos tóxicos (81). En fin, se ha instituido como un deber de todos proteger los recursos naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano (95 # 8). Aun cuando es la ley la que precisa sobre las órbitas funcionales para los fines del manejo y control de los recursos naturales renovables y el medio ambiente, y sobre las regulaciones o tratamientos específicos, la Constitución ya ha sentado algunas bases sobre el particular, entre las cuales pueden citarse las siguientes: - Los parques naturales y otros bienes que declare la ley son inalienables, imprescriptibles e inembargables (63). - Las condiciones del crédito agropecuario deben tener especialmente en cuenta los riesgos de las calamidades ambientales (66). - Corresponde a las entidades públicas regular la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común (82). - Las Corporaciones Autónomas Regionales, que son en la actualidad las entidades encargadas de la administración y manejo de los Recursos Naturales Renovables, han sido nuevamente mencionadas en la Carta y existe la posibilidad de que cuenten con una regulación especial en cuanto a creación y funcionamiento (1 50 # 7). - A la Contraloría General de la República se le ha confiado la función de presentar un informe anual sobre el estado de los recursos naturales y el medio ambiente (268 # 7). - Por su parte, la Procuraduría General de la Nación debe defender los intereses colectivos, en especial el ambiente (art. 277 # 4) y al Defensor del pueblo le compete interponer las acciones populares (282 # 5). t' lrttc:w-. v .-.-!~- ¿ -1t,.-- a Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial F 'L:e ,o C tL £¿ ti L ' UO-i_On t -¿J> ''1|: - En la dimensión de las entidades territoriales, a las asambleas departamentales se les ha encomendado adoptar disposiciones sobre el ambiente (300 # .2) y a los consejos municipales, reglamentar los usos del suelo (313 # 7) y dictar normas para el control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico del municipio (313 # 9). - Los concejos, los denominados territorios indígenas, deben velar por la preservación de los recursos naturales (330 # 5). La explotación de éstos ha de efectuarse sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas (par 330). La Constitución ha sido generosa al instaurar instrumentos concretos orientados a garantizar el control y protección de los derechos y entre eilos nn de algunos procesos industriales, aunque no del sector de agua potable y saneamiento. Por su irrelevancia al sector de agua potable y saneamiento, esta situación escapa a las consideraciones del estudio, pues involucra protección de los recursos naturales mismos. Se trataría de considerar, por ejemplo, las industrias que requieren del aprovechamiento de fduna o flora y, por lo tanto, 1o9 distintos medios para la administración y manejo de tales recursos. 3.4.3 Regulación ambiental para la eliminación de elementos o formas de energía producidos por la actividad del sector de agua potable y saneamiento Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNr;UD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Moderniización Enmpresarial Este campo está especialmente ligado a las perspectivas del estudio, pues efectivamente trata de apreciar en qué medida y con ayuda de cuáles instrumentos, es posible intervenir y controlar la utilización de los recursos naturales renovables, como medio para la destinación de residuos producidos por la actividad del sector de agua potable y saneamiento. Fundamentalmente se trata, en consecuencia, de apreciar lo relativo a vertimientos líquidos directa o indirectamente a las fuentes de agua; las emisiones a la atmósfera; la producción de ruido y la eliminación de residuos sólidos. Es indudable que en el caso colombiano se registra alguna normatividad sobre los aspectos centrales del problema de la contaminación del sector de agua potable y saneamiento, que paradójicamente contrasta con la notoria ausencia de su aplicación y, por consiguiente, con su evidente ineficacia. Sin embargo, aun cuando existe normatividad, conviene que, desde el punto de vista técnico, se reflexione sobre su adecuación a las particularidades de nuestra sociedad y a las características de la actividad del sector de agua potable y saneamiento que entre nosotros existe, pues seguramente, entre las causas de esa ineficacia puede hallarse la falta de correspondencia entre el contenido de la legislación vigente y la realidad del problema de contaminación del sector de agua potable y saneamiento en Colombia. Las disposiciones que se han utilizado en el país para el control de la contaminación del sector de agua potable y saneamiento, tienen como origen normas de carácter legal; es decir, adoptadas directamente por el Congreso o por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias. En efecto, ese es el carácter de la Constitución, la ley 99 de 1993, el Decreto Extraordinario 2811 de 1.974, contentivo del Código de Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente y de la ley 09 de 1979 o Código Sanitario Nacional; estos estatutos son la fuente de todas las restantes disposiciones aplicables, con algunas pocas saivedacdes. 3.4.3.1 Vertimientos líquidos Entre 1993 y agosto de 2000, el MMA no ha reglamentado la ley 99 de 1993 con relación a los vertimientos de aguas residuales. Por esta razón la norma vigente es el Decreto 1594 de 1984. Las disposiciones aplicables para el control de la contaminación hídrica del sector de agua potahle y saneamiento corresponden a las del Título VI de la parte 2a. del Libro 2o. del CRN, las del Título IX del Decreto 1541 de 1978, las del Código Sanitario Nacional y especialmente las contenidas en el Decreto 1594 de 1984. _n- i! Progranma de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo EconómicO Programa de Modernización Empresarial F. 1,et C':DL.'92,'C O' ontato O!z- 2 Tras la expedición de la Ley 99 de 1993, la autoridad competente para la formulación de la política y las normas reguladoras es el Ministerio de Medio Ambiente. Como se mencionó anteriormente, el Ministerio del Medio Ambiente no ha expedido norma alguna adicional a las vigentes en 1993. Por lo tanto el decreto 1594184 esta vigente y las autoridades ambientales están obligadas a vigilar su cumplimiento. De acuerdo con artículo 4 del CSN, se requiere de una autorización previa de la autoridad ambiental, conforme, para los usos determinados que produzcan o puedan producir contaminación y, en todo caso, si se trata de vertimientos contaminantes (art 11 CSN). Los aspectos centrales de la regulación del Decreto 1594 de 1984 son los siguientes: - En todo permiso de vertimiento, el titular del mismo quedará obligado a conservar el régimen de calidad de los cuerpos de agua en los términos que la entidad administradora haya definido y, además, estará obligado a cumplir las normas mínimas indicadas en el art. 72o. del Decreto citado. - Tratándose de vertimientos a la red de alcantarillado, las reglas mínimas son las señaladas en el art. 72o. CUADRO 1 NORMAS PARA VERTIMIENTOS A LA RED DE ALCANTARILLADO PARÁMETRO VALOR Ph 5 a 9 unidades Temperalura Menor o igual de 40° C Sólidos sediimentables Menor o igual a 10 mgl1 Sustanc ias solubles en Hlexano Menor o igual a 100 mg/1 ll _ ______ 1 ______ Fuente:Minsalud 1984 e -.: cHle l-7 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Mitnisterio de Desarrollo Económico Programa de Modernizacióin Empiresarial F,J. COLT¡2,10CG ct.>9 CUADRO 2 CONCENTRACIONES DE CONTROL DE CARGA DE VERTIMIENTOS SUSTANCIA CONCENTRACIÓN I mg/I Arsénico 0.5 Bario 5.0 Cadmio 0.1 Cobre 3.0 Cromo 0.5 Compuestos Téndicos 0.2 NMercurio 0.02 qu(ltiel 2.0 Plata 0.5 Plomo 0.5 Selenio 0.5 Cianiuro 1.0 PCB no detectable MNrrcurio Orgánico no detectable Tricloroetilenio 1.0 Cloroformo 1.0 Tetrd( oruro de Carbono 1.0 Di loroetileno 1.0 Suliuro de Carbono 1.0 Organoclorados 0.05 Organofosforados 0.I Carlbonatos o.1 FUENTE:Minsalud 1984 - En (ualquiera de los dos casos precedentes, la Entidad Administradora del recurso puede determinar cuál o cuáles de tales normas pueden excluirse. - Las concentraciones para el control de carga están especificadas en el artículo 74o., pero pueden ser más restrictivas, si, según el criterio de la entidad administradora del recurso, exceden los criterios de calidad definidos para el cuerpo receptor. Igualmente están determinadas las normas para el cálculo de las cargas. E :l -tS, , - nF - - ~-a Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económíco Programa de Modernización Empresarial Pr-, CDL202 IJCoI2 ,ntratc 09D91 1 CUADRO 3 NORMAS PARA VERTIMIENTOS A CUERPOS DE AGUA PARAMETRO USUARIO EXISTENTE USUARIO NUEVO PH 5-9 unidades 5-9 Temperatura Menor 408C Menor a 408C Miateriales flotantes Ausente Ausente Grasas v Aceites Remoción mayor a 80%/ Remoción mayor a 80°¡%o Sólidlos Suspendidos Remoción mayor a 80% Remoción mayor a 80%° DBO Domestica Remoción mayor a 30% Remoción mayor a 80% DBO tnduwtrial Remoción mayor a 200/o Remoción mavor a 80°o l Para el caso de vertimientos fuera del área de cobertura del alcantarillado público, la norma exige sistemas de recolección y tratamiento de residuos líquidos, de acuerdo con las normas especiales que defina la autoridad ambiental con jurisdicción regional o local. - Existen numerosas prohibiciones especiales, entre ellas, las siguientes: - Los vertimientos a las calles, calzadas y canales o sistemas de alcantarillado para aguas lluvias, cuando quiera que existan en forma separada o tengan esta única destinación. - La inyección de residuos líquidos a un acuífero, salvo que se trate de la reinyección de las aguas provenientes de la exploración y explotación petrolífera y de gas natural y siempre y cuando no se impida el uso actual o potencia del acuífero. - La utilización de aguas del recurso del acueducto público o privado y las de almacenamiento de aguas lluvias con el propósito de diluir los vertimientos, con anterioridad a la descarga al cuerpo receptor. - Vertimientos líquidos que alteren las características existentes en un cuerpo de agua que lo hacen apto para los usos que la entidad administradora haya definido. - Disponer de sistemas o equipos de control a la contaminación ambiental en cuerpos de aguas o en el sistema de alcantarillado, sedimentos, lodos y sustancias sólidas. Dichos equipos deben, además, cumplir las normas sobre residuos sólidos. - Con relación a la aplicación de agroquímicos se prohibe lo siguiente: E~t-lr-7- Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Mi¡listerio de Desarrollo Económico Programac de Modernización Enimpresarial -- ye,to COL: J2,C20' Cntrat, .,c- 4 - La aplicación manual dentro de una franja de tres metros, medida desde las orillas de todo cuerpo de agua. - La aplicación aérea dentro de una franja de treinta metros, medida desde las orillas de todo cuerpo de agua. - Al ser expedidos los permisos, la autoridad ambiental debe definir si es o no necesario el establecimiento de sistemas de tratamiento para los efluentes, con el fin de cumplir con las normas mínimas mencionadas atrás y con los objetivos de calidad definidos para los distintos cuerpos de agua. En caso de que se exija, se elaborará un plan de cumplimiento simultáneamente con un permiso provisional de vertimiento. - Los planes de cumplimiento se desarrollan en tres etapas, con plazos definidos, de acuerdo con los artículos 103 y 104 del decreto citado. Estos plazos están vencidos desde finales de la década de los ochenta. Todo el sistema de permisos y autorizaciones sanitarias, para el caso de vertimientos, así como la observancia de las normas y prohibiciones, está sometido al control y vigilancia de las autoridades ambientales. Se han previsto medidas y sanciones de distinto orden que están descritds en el Cap XVI del Decreto 1 594 de 1984. 3.4.3.2 Contaminación del medio marino Para controlar la contaminación al medio marino, el MMA no ha reglamentado la Ley 99 de 1993 y por ío tanto rigen ei Decreto Extraordinario 1875 de 1979 descrito en esta sección y el Decreto 1594 de 1984 descrito en la sección anterior. La utilización del medio marino para la eliminación de sustancias o energía que tengan carácter contaminante, fue objeto de normatividad especial en virtud del Decreto Extraordinario 1875 de 1979, dictado en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la ley 10 de 1978. Dicho decreto merece especial consideración, pues comprende, obviamente, la actividad del sector de agua potable y saneamiento que emplea el medio marino para la eliminación de aguas residuales. El ejercicio de esa competencia está enmarcado dentro de las siguientes pautas normativas: ve í -IS -a ' R. - 13.: Programa de Nacionles Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Prograama de _Modernización Emnpresarial CIDL,02I J; Contrato O0'2gi 1 '; - Existe una definición de contaminación marina. Según ella, se entiende por tal toda introducción por el hombre, directa o indirectamente, de sustancias o de energía en el medio marino, cuando produzca o pueda producir efectos nocivos, como daños a los recursos vivos y a la vida marina; peligros para la salud humana, para las actividades marítimas, (la pesca y otros usos legítimos del mar), para la calidad del agua del mar y para los lugares de esparcimiento. (art.lo.) - La autoridad ambiental está capacitada para autorizar la descarga, derrame o vertimiento al mar de sustancias contaminantes o potencialmente contaminantes, en una cantidad y concentración tales que no sobrepasen los límites de. regeneración del medio particular donde se autorice la eliminación. (2o.) - Por otra parte, la ley prohibe en forma absoluta el vertimiento de las siguientes sustancias: * Mercurio o compuestos de mercurio * Cadmio o compuestos de cadmio * Materiales en cualquiera de los estados sólidos, líquidos, gaseosos y seres vivientes, producidos para la guerra química y/o biológica. * Cualquier otra sustancia o forma de energía, que a juicio de la Autoridad Ambiental competente, no se deba verter al mar por su alto poder contaminante. Existen lambién normas que, de alguna manera, se relacionan o pueden relacionarse con la actividad del sector de agua potable y saneamiento, como las siguientes: - Exigencia de garantías de responsabilidad a las naves, artefactos navales o construcciones que se realicen en el mar, no dedicadas comercialmente al transporte de sustancias contaminantes o a las explotaciones o perforaciones en busca de hidrocarburos o de cualquier mineral, así como para aquellas que se dediquen al tráfico de cabotaje de productos o mercancías distintos de sustancias contaminantes o potenciairmente (ontaminantes. - Exigencia de garantías de responsabilidad de superior cuantía (hasta US$2.000.000,oo), cuando las naves, artefactos navales o construcciones estén dedicadas a la exploración, explota( ion o transporte de hidrocarburos o sus derivados u otras sustancias contaminantes. (art. 7 o.). - Las entidades que posean instalaciones para el cargue o descargue de hidrocarburos, sus derivados y/o demás sustancias contaminantes, incluyendo aquellas situadas en las riberas de los ríos que desembocan directamente al mar, además de las autorizaciones y permisos que sean del caso y de las garantías comentadas, deben dotarlas de dispositivos adecuados para ;; -lei~io : ;r.- -a Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernizacion Empresarial FrC. e iCDL £2,113" .C§ntiats 0 1 evitar el vertimiento al mar y su posible contaminación y deben, además ser provistas con todos los elementos necesarios para controlar y limitar los posibles derrames que puedan provenir del cargue o descargue y operación de las naves o artefactos navales. Lo mismo se aplica a las industrias, fábricas o cualquier otra clase de instalaciones que requieran para su operación verter sus desechos al mar o a ríos que desemboquen directamente al mar. (arts. 8o y 90.) Para el cumplimiento de tal normatividad, la autoridad ambiental puede imponer multas entre $ 100.000 y $ 5.000.000, sin perjuicio de las indemnizaciones a que haya lugar y de la obligación del infractor de sufragar los gastos que ocasione la regeneración del medio, objeto de la contaminación. (art. 18o). Nuevamente se reitera que en el caso de la contarninación al medio marino, el MMA no ha reglamentado la Ley 99 de 1993 y por lo tanto rigen el Decreto Extraordinario 1875 de 1979 descrito en esta sección y el Decreto 1594 de 1984. 3.4.3. Disposición de residuos sólidos Las disposiciones básicas del Código Sanitario Nacional que establecen regulaciones ambientales para la disposición de residuos sólidos, han sido desarrolladas por el Decreto 2104 de 1983, la Resolución 02309 de 1986 de Minsalud y el Decreto 1843 de 1991. CUADRO 4 ENTIDADES NACIONALES RELACIONADAS CON LA REGULACION AMBIENTAL DE RESIDUOS SOLIDOS ENTIDAD ASPECTOS DISPOSICION O NORMA IURIDICA IDE ADMINISTRACIÓN Y CONTROL APLICADA Minislerio del Medio Formulación de políticas y normas Ley 99 de 1993 Ambiente 1regulatorias Corporaciones Autónomas Control y vigilancia de las normas y Ley 99 de 1993 Regionales, CAR. políticas nacionales Normas ambientales sobre - Ley 09 de 1979, código sanitario Minislerio de Salud Pública recolección, transporte y disposición nacional. final de residuos especiales. Sobre el almacenamiento, transporte, manejo y disposición de residuos sólidos y peligrosos, las competencias y regulaciones se establecieron en principio en el Código Sanitario Nacional y luego en la Constitución y la Ley 99 de 1993. La Constitución estableció la Eri~ ti iii - E{t'-*' : Programa de Nacioties Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de modernización EmpreSarial G-c,; CPEiL2 U Cont at 1*j2Ui: prohibición para la importación de residuos peligrosos al país. Sin embargo las disposiciones ambientales vigentes corresponden en la mayoría de los casos al Código Sanitario Nacional y a sus decretos reglamentarios relacionados el almacenamiento, transporte y disposición de residuos sólidos. Dentro de estas disposiciones se resaltan las siguientes: - Autorización para utilizar las aguas como sitio de disposición final de residuos sólidos (9 CSN). - Reglamentación de las actividades económicas que ocasionen arrastre de residuos sólidos a las aguas o sistemas de alcantarillado (22 CSN). - Determinación de las características especiales de ciertas basuras que determinan responsabilidad de recolección, transporte y disposición final para quienes las producen (31 CSN). - Fijación de especificaciones técnicas de vehículos para el transporte de basuras (33 CSN). - Autorización del sistema de quemas al aire libre para la eliminación de basuras (34 CSN). - Reglamentación de recolección, transporte y disposición final de basuras (35 CSN) Las materias que sí pueden ser ejercidas tanto por Gobierno Nacional como por las autoridades ambientales regionales, son las siguientes: - Determinación de sitios para separar y clasificar basuras (23) - Autorización para almacenar basuras a campo abierto o sin protección (24) - Autorizar predios como sitios de disposición de basuras (25) - Establecimiento de exigencias que deben cumplir los terceros contratados para disponer basuras cuando por ubicación, volumen o características especiales, el productor sea responsable directo de su recolección, transporte y disposición final (32) El Ministerio de Salud expidió la resolución 2309 de 1986 donde se establece las características correspondientes a la toxicidad, volatilidad, inflamabilidad y corrosividad de sustancias específicas. Esta clasifícación está vigente a nivel jurídico aunque su aplicación ha sido precaria. f -~ .:I't>eSi xIn-La : Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Progranma de Modernización Emprlesarial r - COL 02001 Contras Cjl CUADRO5 CONCENTRACION MAXIMA PERMITIDA DE RESIDUOS TOXICOS CONTAMINANTE EXPRESADO COMO CONCENTRACIÓN MAXIMA 1 mg/l ] Arsen ico As 5.0 Bario Ba 100.0 Cadmnio Cd 0.5 Cromo Hexavalente Cr+6 5.0 Plomo 5.0 MNercurio Pb 0.1 Selen io Hg 1.0 Plata Se 5.0 Ag ElIrinl Agente Activo 0.05 lindano Agente Activo 0.5 NMeto\s(loro Agente Activo 10.0 To\eíano Agente Activo 0.5 2-4-D Agente Activo 10.0 2-4-TIP Agente Activo 3.0 Aldri" Agente Activo 0.1 Clordáno Agente Activo 0.3 Carbaril Agente Activo DDT Agente Activo 10.0 Diazinon Agente Activo 5.0 Dieldrin Agente Activo 1.0 0.1 Heptar loro Agente Activo Nt lpa rat ion Agente Activo J 3.0 Paration Agente Activo 0.7 2-4-ST Agente Activo 3.5 FUENTE:Minsalud 1984 3.4.4 Emisiones a la atmósfera La (ompetencia sobre las emisiones atmosféricas corresponde a las corporaciones autónomas y al Ministerio de Medio Ambiente. La parte indelegable de funciones del MMA, de dicha competencia se refiere a lo siguiente: -i -a i'lt; j; r Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD MinisteriO de Desarrollo Económico Programa de Modernización Eimpresarial F- Dc t,D CIL, J2,1 ¡SLil C ntrato ¿Mil9 1 ''- - Fijar las normas sobre calidad del aire. - Fijar normas de emisión de sustancias contaminantes, ya sea para fuentes individuales o para un conjunto de fuentes. El Decreto 948 del 5 de junio de 1995 reglamenta, parcialmente, la Ley 23 de 1973, los artículos 33, 73, 74, 75 y 76 del Decreto-Ley 2811 de 1974; los artículos 41, 42, 43, 44, 45, 48 y 49 de la Ley 9 de 1979; y la Ley 99 de 1993, en relación con la prevención y control de la contaminación atmosférica y la protección de la calidad del aire. Para el efecto el Decreto 948 establece las siguientes normas: a. Norma de ca!idad del aire o nivel de inmisión; b. Norma de emisión o descarga de contaminantes al aire; c. Norma de emisión de ruido; d. Norma de ruido ambiental; y e. Norma de evaluación y emisión de olores ofensivos. Dentro de las actividades controladas, el decreto considera como actividades sujetas a prioritaria atención y control por parte de las autoridades ambientales, algunas que pueden afectar la organización del sector de agua potable y saneamiento. De acuterdo con el Decreto, la norma de calidad del aire o nivel de inmisión será establecida para todo el territorio, en condiciones de referencia, por el MMA, mientras que la norma local de calidad del aire, podrá ser más restrictiva que la nacional y será fijada por las autoridades ambientales competentes. De acuerdo con el Decreto 948 de 1995, la norma de emisión de ruido la establecerá el MMA. Dicha norma determinará los niveles admisibles de presión sonora, para cada uno de los sectores clasificados Para la fijación de las normas de ruido ambiental, el Ministerio del Medio Ambiente atenderá a la siguiente sectorización: Los sectores A corresponden a zonas de tranquilidad y silencio Los Sectores B corresponden a zonas de tranquilidad y ruido moderado Los Sectores C corresponden a zonas de ruido intermedio restringido. Los Sectores D corresponden a zonas de suburbana o rural de tranquilidad y ruido moderado. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo EconómicO Programa de Moderniizacion Empresarial El Decreto prohibe a los particulares, depositar o almacenar en las vías públicas o en zonas de uso público, materiales de construcción, demolición o desecho que puedan originar emisiones de partículas al aire. Las entidades que desarrollen trabajos de reparación, mantenimiento o construcción en zonas de uso público de áreas urbanas, deberán retirar cada veinticuatro (24) horas los materiales de desecho que queden como residuo de la ejecución de la obra, susceptibles de generar contaminación de partículas al aire. En el evento en que sea necesario almacenar materiales sólidos para el desarrollo de obras públicas y estos sean susceptibles de emitir al aire polvo y partículas contaminantes, el decreto exige cubrir en su totalidad de manera adecuada o almacenarse en recintos cerrados para impedir cualquier emisión fugitiva. El Decreto prohibe el uso de aceites lubricantes de desecho, como combustible en calderas u hornos de carácter comercial o industrial, a partir del lo. de enero de 1997 (Art. 24). Las instalaciones que utilizaban aceites usados como combustible con anterioridad a Junio de 1995 en el futuro no pueden utilizarlo como combustible único en ningún proceso y deberán mezclarlo en proporción no mayor del 40% con otros combustibles líquidos refinados. El decreto prohibe el uso de Crudo de Castilla así como de otros crudos pesados con contenidos de azufre superiores a 1.7% en peso, como combustibles en calderas u hornos de establecimientos de carácter comercial, industrial o de servicio varios años después de la entrada en vigencia de la norma. El decreto también prohibe la incineración de llantas, baterías y otros elementos que produzcan tóxicos al aire. El Decreto prohibe la quema abierta, o el uso como combustible en calderas u hornos en procesos industriales, de llantas, baterías, plásticos y otros elementos y desechos que emitan contaminantes tóxicos al aire. El Art. 27 del decreto establece que loS incineradores de residuos patológicos e industriales deberán contar obligatoriamente con los sistemas de quemado y postquemado de gases o con los sistemas de control de emisiones que exijan las normas que al efecto expida el MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE. El Art. 32 del decreto establece restringe el almacenamiento, en tanques o contenedores, de productos tóxicos volátiles que venteen directamente a la atmósfera, a partir del lo. de enero de 1997. El decreto establece que los responsables del almacenamiento, carga y descarga de materiales líquidos o sólidos, en operaciones portuarias marítimas, fluviales y aéreas r -1-t,S .1_!h-~ Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD MiinisteriO de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial - Pr3 tc.- C OLU92Dflí01Ccntratr 09912-.Í que puedan ocasionar la emisión al aire de polvo, partículas, gases y sustancias volátiles de cualquier naturaleza, deberán disponer de los sistemas, instrumentos o técnicas necesarios para controlar dichas emisiones. En las operaciones de almacenamiento, carga, descarga y transporte de carbón y otros materiales particulados a granel, es obligatorio el uso de sistemas de humectación o de técnicas o medios adecuados de apilamiento, absorción o cobertura de la carga, que eviten al máximo posible las emisiones fugitivas de polvillo al aire. El decreto prohibe la emisión de ruido por máquinas industriales en sectores clasificados como A y B. Los generadores de emergencia, o plantas eléctricas de los motores en las bombas de agua en las plantas de tratamiento de agua potable, agua residual o en los sistemas de bombeo de acueducto y alcantarillado deben contar *un silenciadores y sistemas que permitan el control de los niveles de ruido, dentro de los valores establecidos por los estándares correspondientes. El MMA establecerá los factores a partir de los cuales se requerirá permiso previo de emisión atmosférica, teniendo en cuenta criterios tales como los valores mínimos de consumo de combustibles, los volúmenes de producción, el tipo y volumen de las materias primas consumidas, el tamaño y la capacidad instalada, el riesgo para la salud humana y el riesgo ambiental inherente, la ubicación, la vulnerabilidad del área afectada, el valor del proyecto obra o actividad, el consumo de los recursos naturales y de energía y el tipo y peligrosidad de residuos generados, según sea el caso. La norma obliga a las entidades gubernamentales que con anterioridad a la vigencia de la Ley 99 de 1993 eran responsables del otorgamiento de los permisos de emisión de sustancias al aire a: 1. Realizar un inventario de la información disponible en sus archivos, registros sanitarios y ambientales; 2. Clasificar y determinar el tipo, número y vigencid de los permisos otorgados; y 3. Facilitar a las autoridades ambientales competentes la información que estas requieran, tales como los expedientes y archivos técnicos, para el otorgamiento de permisos de emisión. El Art. 97 establece que las autoridades ambientales crearán y organizarán una base de datos que será utilizada como fuente oficial de información para todas las actividades y acciones que se emprendan y las medidas administrativas que se tomen, en relación con los fenómenos de contaminación del aire. i y . t !- Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Progranla de Modernización Empresarial F - CID U e 2 L.' Ul ,ii C- s ntra t -' i Desde otro punto de vista, corresponde a las CARs autorizar el funcionamiento, ampliación o modificación de toda instalación que por sus características constituya o pueda constituir una fuente de emisión fija. 3.4.5 Producción y emisión de ruidos El Decreto 948 de 1995 estableció la reglamentación vigente en relación al control del ruido ambiental. Esa reglamentación se ocupa de múltiples materias: niveles sonoros máximos permisibles, normas generales y especiales para las fuentes emisoras y reglas para la protección y conservación de la audición. Como resultado del control y vigilancia pueden imponerse medidas preventivas y de seguridad. Entre 1993 y agosto de 2000 el MMA no ha establecido el régimen sancionatorio correspondiente. 3.5. Normas de comando y control para el emplazamiento de instalaciones del sector de agua potable y saneamiento. En Colombia las normas de comando y control que se utilizan para autorizar el emplazamiento de instalaciones del sector de agua potable y saneamiento corresponden a las de ordenamiento territorial y a una distorsión de las evaluaciones de impacto ambiental en la figura de las licencias ambientales. La Ley 388 de 1997 sobre desarrollo territorial impuso a los municipios la obligación de formular planes de ordenamiento territorial - POT. Las Corporaciones también deben aprobar la consideración de los aspectos ambientales en los planes de ordenamiento territorial. La localización de plantas de tratamiento de agua potable, plantas de tratamiento de aguas residuales, sitios de disposición de lodos procedentes de las plantas citadas y redes y plantas de bombeo de acueducto y alcantarillado ha de incorporarse a los POT. Hasta agosto de 2000 no existen lineamientos sobre estándares o especificaciones técnicas de densidad o de lo alización ue proyeuios del sector de agua potable y saneamiento dentro de ¡os POl. La falta de especificaciones y normas permite que los funcionarios de las autoridades ambientales, de manera discrecional, exijan o requieran elementos de acuerdo con criterios personales. Aspectos que debe definir la Gobierno en reglamentación de la Ley, incluyen especificaciones sobre localización de plantas de tratamiento de aguas, el derecho de vía de redes de acueducto y alcantarillado, la cercanía de las líneas de acueducto y emisarios de alcantarillado a áreas sensibles, los emisarios submarinos, la localización de plantas de bombeo de acueducto y alcantarillado, las normas de construcción y limpieza de tuberías y mantenimiento de redes, y los sitios de disposición final de lodos contaminados. 9 -:r;t_1 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económiíco Progranla de Modernización Empresarial P^\FeV-Q'D C_D3L'',J f,Lo. C.ntr atz c-1'H-G La ley ha establecido la emisión de la Licencia Ambiental como un requisito previo a la ejecución de obras, al establecimiento de industrias o al desarrollo de cualquier actividad. Para estos proyectos se puede requerir de la formulación de un Diagnóstico Ambiental de Alternativas el cual debe incluir "información sobre la localización y características del entorno geográfico, ambiental y social de las alternativas del proyecto, además de un análisis comparativo de los efectos y riesgos inherentes a la obra o actividad, y de las posibles soluciones y medidas de control y mitigación para cada una de las alternativas." (art. 56) Para procesar la licencia ambiental se requiere de la presentación de un estudio de impacto ambiental el cual debe contener "información sobre la localización del proyecto, y los elementos abióticos, bióticos y socioeconómicos del medio que puedan sufrit deterioro por ia respectiva obra o actividad, para cuya ejecución se pide la licencia, y la evaluación de los impactos que puedan producirse. Además, incluirá el diseño de los planes de prevención, mitigación, corrección y compensación de impactos y el plan de manejo ambiental de la obra o actividad" (Art. 57). La ley también da relevancia a la participación ciudadana en los procesos de toma de decisión sobre proyectos de desarrollo, para el efecto "cualquier persona natural o jurídica, pública o privada, sin necesidad de demostrar interés jurídico alguno, podrá intervenir en las actuaciones administrativas iniciadas para la expedición, modificación o cancelación de permisos o licencias de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente o para la imposicion o revocación de sanciones por el incumplimiento de las normas y regulaciones ambientales' (Art. 69). Para garantizar la participación publica la ley también establece los casos en que se deben llevar a cabo audiencias públicas y acciones de cumplimiento (art, 77- 82). Dentro de las sanciones y medidas de policía aplicables en caso de incumplimiento de las normas de protección ambiental, la ley establece desde multas diarias hasta el cierre o demol!ción de obras que infrinjan la ley. (Art.(í). 3.5.1 Aplicación de instrumentos económicos en Colombia Tasas retributivas y compensatorias Entre los instrumentos económicos que se han utilizado en el país para el control de la contaminación figuran las tasas retributivas. Desde 1978 la Corporación del Valle del Cauca (CVC) estableció un sistema de cobro de tasas retributivas y compensatorias por el vertimiento de aguas residuales. El sistema de tasas retributivas y compensatorias que estableció la CVC se dirigió a cubrir los costos administrativos del programa de vigilancia y ! nl to r e ai Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial r :1'..-,o CCOL 02 UCCc,Siit}lntraH t1-0119 control de la contaminación hídrica. Entre 1978 y 1983 la CVC cobró $0,37 por kilogramo de carga combinada de sólidos suspendidos y materia orgánica. Hasta 1994, el nivel fijado por la CVC para las tasas retributivas y compensatorias fue tan bajo que las tasas no generaron incentivos para controlar la contaminación. El uso de las tasas aunado a un programa de aplicación de estándares de calidad fijos mediante el Acuerdo 14 de 1976 contribuyeron a que el programa de control de la contaminación industrial en el Valle del Cauca se haya constituido en uno de los más eficaces en Latinoamérica (Sánchez Triana, 1993). En 1982 y 1984, el Ministerio de Salud copió la metodología establecida por la CVC para establecer fórmulas de tasas retributivas y compensatorias en los decretos 02 de 1982 y 1594 de 1984 de control de la contaminación del aire y control de la contaminación atmosférica. El decreto 1594 de 1984 reglamentó el cobro de tasas retributivas a los vertimientos de aguas residuales y el Decreto 02 de 1982 lo hace con las aplicadas a las emisiones atmosféricas (Sánchez Triana, 1993). Las tasas por vertimientos se establecieron en el Decreto 1594 de 1984 a "la utilización directa o indirecta de los ríos, arroyos, lagos y aguas subterráneas para introducir o arrojar en ellos desechos o desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o servicios de cualquier origen y sustancias nocivas que sean resultado de actividades de cualquier origen y sustancias nocivas que sean resultado de actividades lucrativas" (artículo 142 del Decreto 1594 de 1984). las tasas retributivas y compensatorias fijadas por los decretos 02 de 1982 y 1594 de 1984 nunca fueron cobradas pues los funcionarios del Ministerio de Salud no tenían incentivos para cobrar las tasas pues no obtenían ninguna clase de rentas económicas o administrativas. Esto es, los funcionarios gubernamentales en Colombia se pueden caracterizar como cazarentas cuando no están buscando pagos laterales. Las rentas están dadas en términos de subsidios para grupos sociales o económicos o en términos de aumento en la estabilidad laboral, nivel jerárquico, nivel de presupuesto, número de personas empleadas o mayor discrecionalidad. En el caso de las fórmulas de tasas establecidas en los decretos 02/82 y 1 594/84 ninguna de estas rentas se podía establecer y por tanto los funcionarios encargados de establecer las tasas no cumplieron con su labor. El Ministerio de Medio Ambiente reglamentó la Ley 99 de 1993, en el Decreto 901 de 1997, relación al uso de instrumentos económicos definiendo la tasa retributiva por vertimientos puntuales de materia orgánica y sólidos suspendidos totales. La materia orgánica se mide como demanda bioquímica de oxígeno o como demanda química de oxígeno. El pago de las tasas retributivas y compensatorias, así como la destinación del 1% del valor total de la inYa. -.; : .' . . i' Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Milnisterio de Desarrollo Económico Programa de modernización Empresarial F ,c.~i:.. COL D92:ú OC,'- ;ontrat: Oa'9i2f-u inversión son obligaciones de forzoso cumplimiento para las empresas del sector de agua potable y saneamiento. El artículo 42 de la ley 99 de 1993 estableció como mecanismos de financiación de las corporaciones regionales el sistema de tasas retributivas y compensatorias. El título VII de la Ley 99 de 1993 hace el requerimiento al Gobierno Nacional de montar un sistema de Tasas Retributivas y Compensatorias. Para el efecto, la Ley dice que estas tasas se cobrarán por la .utilización directa o indírecta de la atmósfera, del agua y del suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, o actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas" (artículo 42). La Ley también permite que se fijen tasas "para compensar los gastos de mantenimiento de la renovación de los recursos naturales renovables". Para el montaje de estas tasas la Ley consagra, entre otras, las siguientes reglas: "a) La tasa incluirá el valor de depreciación del recurso afectado; b) El Ministerio del Medio Ambiente, teniendo en cuenta los costos sociales y ambientales del daño, y los costos de recuperación del recurso afectado, defina anualmente las bases sobre las cuales se hará el cálculo de la depreciación: c) El cálculo de la depreciación incluirá la evaluación económica de los daños sociales y ambientales causados por la respectiva actividad". Para definir los costos ambientales, la Ley exige que el Ministerio calcule las cifras correspondientes así: "a) A cada uno de los factores que incidan en la determinación de una tasa se le definirán las variables cuantitativas que permitan la medición del daño; b) Cada factor y sus variables deberán tener un coeficiente que permita ponderar su peso en el conjunto de los factores y variables considerados; c) Los coeficientes se calcularán teniendo en cuenta la diversidad de la regiones, la disponibilidad de los recursos, su capacidad de asimilación, los agentes contaminantes involucrados, las condiciones socioeconómicas de la pobla(ión afectada y el rosto de oportunidad del recurso que se trate; d) Los factores, variables y coeficientes así determinados serán integrados en fórmulas matemáticas que permitan el cálculo de las tasas correspondientes". La Ley 99 también ordena que el Gobierno determine las tasas por concesiones de agua o recursos hídricos. En este sentido, obliga a "todo proyecto que involucre en su ejecución el uso de agua, tomada directamente de fuentes naturales, bien sea para consumo humano, recreación, riego o cualquier otra actividad industrial o agropecuaria, destinará no menos de un 1 % del total de la inversión para la recuperación, preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la respectiva fuente hídrica. El propietario del proyecto deberá t nie to: S 3 Cn 1 n -a Programa de Naciones Unidas para el Desarrollio - PNUD MinisteriO de Desarrollo Económico Progranla de Moderniización Empresarial - - -- ~~~~~~~~P'oyect COL, 92uCf'- _ontratL, 99Uli 1 'Q' invertir este 1 % en las obras y acciones de recuperación, preservación y conservación de la cuenca que se determinen en la licencia ambiental del proyecto'. Las leyes 99/93 y 188/95 así como el CONPES 2750 de 1994 definieron que las fuentes de recursos para el funcionamiento de las Corporaciones estaban constituidas únicamente por las transferencias de la venta en bloque de energía eléctrica y las tasas retributivas y compensatorias. La inversión de las Corporaciones cuenta con fuentes de financiamiento específicas: la sobretasa al impuesto predial, impuesto a créditos nacionales y externos, apropiaciones del presupuesto nacional, apropiaciones del fondo de apropiaciones del Fondo Nacional Ambiental FONAM, y apropiaciones del Fondo para la Amazonía. Debido a que el mayor porcentaje de la generación de energía a nivel nacional está concentrado en cinco regiones (Valle del Cauca, Cuencas de los ríos Negro y Nare, Cuenca del Guavio, Cuenca de Chivor, Río Bogotá) un número considerable de Corporaciones no tienen posibilidad de obtener rentas propias para pagar su funcionamiento si no establecen el sistema de tasas retributivas y compensatorias. La conceptualización de las Leyes 99 de 1993 y 188 de 1995 establecían como base de la política ambiental el uso de instrumentos económicos aplicado fundamentalmente a los (ontaminantes prioritarios: los residuos peligrosos, particularmente los tóxicos y patógenos (Sánchez Triana, 1994). Para garantizar que las corporaciones regionales establecieran en el corto plazo las tasas, la ley restringió los ingresos para financiar el funcionamiento de planta de personal, a las tasas retributivas y a las transferencias de la venta en bloque de energía eléctrica. La ley 88/1995 enfatizó como mecanismos de financiación del funcionamiento de las Corporaciones Regionales las tasas retributivas y compensatorias y por ende las convirtió en ingresos fundamentales para los directivos caza-rentas de esas entidades (Sánchez Triana, 1997). I os consejos directivos de las corporaciones están conformados por goberriadores, alcaldes, representantes de gremios de la producción y representantes de organismos no gubernamentales. Los consejos directivos eligen o reeligen al director de las corporaciones. El c lientelismo, a través del canje de puestos o contratos por votos de elección o en apoyo a las de-isiones de la administración, determina el comportamiento de los directivos de estas corporaciones. Dada la conformación de los consejos directivos de las corporaciones y al mecanismo de elección del director de la corporación, es básico para los directivos asegurar fuentes de financiación para el funcionamiento de estas entidades (CONPES 2750, 1994). Conceptualmente los funcionarios de la administración tienen incentivos para maximizar el nivel de las tasas retributivas y compensatorias, pues niveles más altos permiten a los Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD M¡ilísterío de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Froc ,cto COeL' t 12,9 OC cntratE i-'~i-z1 directivos aumentar el número de funcionarios y elevar su nivel salarial. Un mayor numero de cargos en la planta de personal o un mayor número de contratos significa un mayor número de favores a los miembros de los consejos directivos y por ende asegurar los votos que eligen al director y que le permiten establecer su clientela para adelantar sus planes de reelección o de elección a puestos políticos jerárquicamente superiores. Dentro de los consejos directivos de las corporaciones hay un número importante de sus miembros que tienen interés en minimizar el nivel de las tasas retributivas. Estos son representantes de los gremios de la producción y los alcaldes, pues la industria y los municipios son quienes tienen que sufragar las tasas. Para estos miembros su función es minimizar el nivel de las tasas. En la medida en que se establezcan las tasas en las corporaciones, estas permitirán el nombramiento de funcionarios en la planta, así como la contratación de personal, mediante la contratación de servicios indirectos. Una vez se establezcan las tasas estas inducirán a los contaminadores industriales y municipales a establecer sistemas de tratamiento que en el término de meses significarán reducciones significativas de las cargas contaminantes. La reducción en las cargas contaminantes significan una disminución en los ingresos de las corporaciones por concepto de tasas y por ende la reducción en el número de funcionarios de pldnta y en el número de contratos de prestación de servicios. Para mantener un ingreso por concepto de tasas, en el mediano plazo, las plantas de personal de las corporaciones se espec ializarán con funcionarios de alto nivel dedicados al establecimiento de las tasas y a la vigilancia en el cumplimiento de las obligaciones establecidas. En el mediano plazo, las corporaciones se consolidarían como instrumentos básicos de regulación y control ambiental regional. El Ministerio de Medio Ambiente en cumplimiento de la Ley 99 de 1993 debe tutelar el desempeño de las autoridades ambientales regionales. Para efectuar esta tutela la Ley 99 exige que el Ministerio establezca estándares de calidad ambiental. En caso tal que las autoridades ambientales estén por fuera de los estándares ambientales fijados, el Ministerio debe entrar a multar a la Corporación y a sus directivos y de no ser factible garantizar el cumplimiento de las normas el MMA debe intervenir las autoridades ambientales y cambiar la composición de sus directivos. De esta manera conceptualmente los instrumentos de la Ley 99 de 1993 deberían funcionar para garantizar la regulación ambiental hacia mejoras continuas y graduales en la calidad de vida de los colombianos. El Gobierno de Colombia, durante la administración del Presidente Samper Pizano, invirtió cientos de millones de pesos de recursos presupuestales en el diseño de estas tasas. El Gobierno Nacional después de tres años de efectuar numerosos estudios y consultar expertos Programa de Naciones Uiidas para el DesarrolO - PNUD MinisteriO de Desarrollo Económsico Prograna de Modernización Empresarial-- F O,e.:tC CDLEI,r2CC1.¡;_ntra.~3C1 1 rtr2;i4 nacionales y extranjeros (Azqueta, 1996, Berry, 1995; Black, 1997; Chalela, 1996; Cubillos, 1995; Económica Consultores, 1996, Gaitán, 1996; Garcia, 1994; Roda y Ferreira, 1994; Rodríguez, 1995; Sánchez, 1995; Sorzano, 1995; Económica Consultores, 1995; Rudas, 1996; Moreno, 1996) emitió el Decreto 901 de 1997 que reglamenta el artículo 42 de la Ley 99/93 correspondiente a las tasas retributivas y compensatorias. El decreto delega a las Corporaciones Regionales la definición de las fórmulas para el cobro de las tasas retributivas y compensatorias. En contravía a la conceptualización del diseño de las tasas, el Ministerio de Medio Ambiente estableció una tarifa mínima para la descarga de materia orgánica y sólidos suspendidos, contaminantes estos sin relación con la salud pública, la recreación o la irrigación. El estimativo del Ministerio de Medio Ambiente del pago en valor presente neto de una familia por concepto de descargas de DBO y sólidos suspendidos equivale, a una tasa de descuento del 12°% anual, en 1997 a cerca de $38,000.00 (Ministerio de Medio Ambiente, sin fecha). El Mtinisterio de Medio Ambiente estima que para el período 1998-2007 por concepto de ingresos debidos a las tasas retributivas las corporaciones obtendrán 502 millones de dólares (Black et al, 1998:26). El decreto 901 de 1997 reglamenta el cobro de las tasas retributivas por la utilización directa o indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales. La aparición de un instrumento como las tasas retributivas es un avance en la gestión económica del medio ambiente, siempre y cuando guarden relación con el daño causado. Los principales problemas que enfrentan las tasas para que cumplan su papel deseado son: i. Los parámetros de DBO y sólidos suspendidos establecidos que sólo mejoran las condiciones estéticas de los cuerpos de agua pero atacan los problemas de efectos a la salud o vida humana por la contaminación hídrica. ii. La imposición simultánea de tasas y metas de reducción de carga contaminante (Art. 5). Si se dispusiera de curvas de costos de contaminación y curvas de remoción de la misma conocidas, es posible, en principio, definir un nivel óptimo de contaminación para la sociedad, correspondiente al punto mínimo de la suma de los dos costos mencionados. Si hay medición de las descargas, y se cobra de acuerdo a ellas y a la correspondiente curvas de costos de contaminación, no hay necesidad de imponer estándares ni límites a las emisiones: el agente contaminador eligirá el nivel de contaminación socialmente óptimo. El sesgo en que se puede incurrir es imponer estándares de descarga que no tienen asociado un alto costo social o económico (dado el nivel de desconocimiento de estos), y el hsne-le t-S-. ,;le c i- . r ,Le 1-+--i Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Econótmnico Programa de Modernización Empresarial F er;l, COL'W1 i2,ÚCL rl;,l l,C cnítratc _:Oi,° 1 i de eliminar de antemano las posibilidades de negociación bilateral entre contaminantes y contaminados, excluidas en la práctica por el Art. 24 de disposiciones finales. iii. La lógica con la que se contabilizan y recaudan las tasas (Art. 16), basadas en mediciones de la autoridad ambiental o declaraciones de los contaminantes. Puesto que estas mediciones no vienen respaldadas por un sistema sostenible y coordinado de inversionés de medición y monitoreo de descargas en cada CAR, ni por un sistema de verificación y penalización explícito, el simple enunciado de intenciones no es creíble. Un problema de agencia de tipo similar se presenta en el seguimiento de las metas regionales de reducción de descareag;s. qu_ie tamKhíén se juzgan sobre la base de las declaraciones de los contaminadores. iv. La forma como se dirimen declaraciones erróneas de los contaminadores, a los que no se impone penalización alguna por no revelar el nivel real de contaminación que producen. Simplemente se efectúa una reliquidación, pero no hay penalizaciones por el acto de manipulación de información (Art. 19). Las empresas de acueducto y alcantarillado y los municipios tienen un tratamiento discriminatorio en los reportes de vertimientos (Art.16), pudiendo tener declaramientos presuntivos, lo cual puede convertirse en instrumento discrecional. v. El manejo de tarifas mínimas que son afectadas por un factor regional que se ajusta por cumplimiento de las metas de reducción en escalas que no están asociadas con los costos sociales, sino que pueden asimilarse a la forma de regulación por precios techo en los monopolios naturales de servicios públicos (Art. 11). El texto del artículo es preocupante desde el punto de vista de la estabilidad regulatoria, pues anuncia que, una vez cumplida la meta de reducción de descargas, se pueden imponer nuevas metas de reducción. Este tipo de problema lo han sufrido las empresas de servicios públicos que son capaces de reducir sus costos de manejo de red antes de la meta de productividad definida por el regulador en muchos países. El resultado ha sido que el regulador, apenas se muestran resultados superiores a los exigidos, redefine las metas y las vuelve más exigentes, con lo cual se desincentiva el esfuerzo de innovación tecnológica, ante la imposibilidad de capitalizar el esfuerzo en alguna medida. Algo similar se puede anticipar con el artículo 11 de este decreto, en el caso ambiental. El esquema de tasas debe refinarse, de forma que refleje mejor los costos ambientales incurridos, se establezca regulación sobre residuos peligrosos, se defina un esquema de ;.B - i*- i- - - i -: Programa de Nacioties Unidas para el Desarrolla - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Progranma de Modernización Empresarial r uect..- CDUL, 12:1 C'ontrat", Y'Wu1 2C,,. verificación correctamente diseñado (que se propone en la Fase 1II), y se permita una mayor flexibilidad en la internalización de las externalidades, sin excluir la negociación, que pueden reglamentarse para balancear las asimetrías de poder, y generando una última instancia para dirimir la negociación. Todo esto se puede efectuar sin abandonar la filosofía justicialista de que 'el que contamina paga", siempre y cuando se permita a los contaminados proponer o aceptar soluciones voluntarias que signifiquen mejoras de Pareto. Debido a que el Decreto 901 de 1997 se formuló en contra de la conceptualización de las leyes 99 de 1993 y 188 de 1995, su efectividad ha sido baja. El establecimiento de las tasas a nivel regional se ha restringido un número mínimo de corporaciones, particularmente en la Corporación Autónoma Regional de los Ríos Negro y Nare (CORNARE). Un informe de CORNARE (1998) afirma que después de año y medio de establecer las tasas retributivas y compensatorias se redujo la carga de Demanda Bioquímica de Oxígeno en 27% y la de sólidos suspendidos en 27%. Al parecer estas cifras no incluyeron los aportes del sector más contaminante en aportes de DBO y sólidos suspendidos que es el de los textiles ni el de los vertimientos de aguas residuales de los sistemas de alcantarillado municipal. Debido a que no se cuenta con un programa de control de la calidad analítica, a la inexistencia de laboratorios nacionales de referencia que certifiquen los laboratorios regionales y locales, a la falta de sistemas de monitoreo de la calidad ambiental, a la baja capacidad de los laboratorios de análisis de contaminantes los informes con los resultados de sitios en que se han establecido las tasas están por verificar. La legislación ambiental vigente contempla para todo proyecto que requiera el uso de agua tomada de fuentes naturales, la destinación del 1°% del total de la inversión en obras y acciones de recuperación, preservación, conservación y vigilancia de la cuenca hídrica que alimenta la fuente de la cual se extrae el agua. La tasa por utilización de aguas, establecida en la Ley 508 de 1999, estaba destinada a programas de inversión en conservación, restauración y manejo integral de las cuencas hidrográficas de donde proviene el agua, el Sistema de tiarques Nacionales Naturales, el desarrollo de sistemas y tecnologías ahorradoras de recursos, programas de investigación e inventario sobre el recurso de comunicación educativa, sobre el uso racional del agua en las regiones y sistemas de monitoreo y control del recurso. 3.6 Mecanismos de regulación ambiental del emplazamiento de un proyecto del sector de agua potable y saneamiento Genéricamente, en esta materia se conocen en nuestra legislación dos instrumentos principales: el régimen de usos del suelo y de ordenamiento territorial y en consecuencia las E-nest.n- . .i e-. ':nz x. i ,i Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económnico Programac de Modernización Empresarial PF ,cto COL, r2 UCiJ Contrat Di 571 i152 - decisiones o actos de licencia de construcción para ubicar determinada actividad en un cierto lugar espacial y la licencía ambiental asociada con la evaluación de impacto ambiental. Con relación al régimen de ordenamiento territorial y los usos del suelo, las competencias institucionales son múltiples aunque la responsabilidad básica le compete a los municipios. En principio, obviamente dependiendo de la parte del territorio nacional de que se trate, pueden operar: * El municipio. Es una entidad territorial que normalmente incluye en sus planes de ordenamiento regulaciones de zonificación y sistemas para hacerlas cumplir, los cuales generalmnente suponen que los particulares tienen que obtener licencia o permiso previo. Esta ,mpetencia hoy aparece reiterada a nivel constitucional en el artículo 313 Numeral 7. Salvo excepciones, el ejercicio de esa competencia se refiere habitualmente a los usos urbanos, pero nada obsta para que se extienda a los suelos rurales. * El Departamento. También en su condición de entidad territorial reivindica, conforme a la legislación urgente, la competencia de regulación de los usos del suelo de todo su territorio. * Las Corporaciones Autónomas Regionales; expresamente tienen, entre las funciones que legalmente les han sido asignadas, la de aprobar los planes de ordenamiento territorial y en algunos casos como por ejemplo en la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) definir un plan de usos del suelo en el área de su jurisdicción para efectos específicos (p.e. canteras) La eventual simultaneidad del ejercicio de esa competencia no ha sido regulada, sobre todo desde el punto de vista del establecimiento de campos diferenciales para su desarrollo, según la entidad de que se trate. Las consecuencias por la violación del régimen de usos del suelo remiten a normas de orden policivo que implican sanciones tales como multas, cierre de los establecimientos e inclusive demoliciones. Licencia Ambiental Con el fin de que las comunidades, potencialmente afectadas, así como para que las autoridades administrativas tengan información, la Ley 99 de 1993 ha impuesto la obligación leg,al, a toda persona que proyecte realizar o realice cualquier obra o actividad susceptibles de producir deterioro ambiental, de declarar el peligro presumible que sea consecuencia de la obra o actividad. I .t ¡i |- - Uv- Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Enmpresarial P-,, e;.,.- COL 'D2Ú,'0i s C:znitratz' Se trata, por lo tanto, de una obligación genérica de declarar el peligro ambiental presumible como consecuencia de una obra o actividad. Como tal, la obligación surge por la apreciación que debe hacer la persona misma que emprende la obra o la actividad, aunque no está excluida la posibilidad de que para ciertas y determinadas obras o actividades la reglamentación exija que esa declaración se efectúe independientemente de toda apreciación subjetiva de quien acomete la obra o actividad. La licencia ambiental se estableció en la Ley 99 de 1993 como un requisito previo al desarrollo de cualquiera otra actividad, se pueda producir un deterioro grave a los recursos naturales renovables o al ambiente. A(erca de la determinación sobre en qué casos específicos esos requisitos son obligatorios, las condiciones mismas de exigibilidad y la actividad administrativa que debe cumplirse para la expedición de la licencia, la ley 99 de 1993 y el Decreto 1753 de 1994 establecen las clases de proyectos que requieren evaluación de impacto ambiental previa. A raíz de la vigencia de los Decretos 1594 de 1984 y 1541 de 1978, en la actualidad la aprobación de ese estudio de impacto ambiental por la autoridad ambiental competente es condición previa para asignación de usos, concesiones de agua o expedición de cualquier permiso de vertimiento o autorización sanitaria (1 53). 3.7 Política de Licenciamiento Ambiental En esta sección se hace un análisis del esquema de licencias ambientales en Colombia, teniendo en cuenta el marco jurídico, organizacional, administrativo y financiero, vigente a Agosto de 2000. Igualmente, se evalúan aspectos como el alcance de este instrumento de política ambiental; el procedimiento existente para el otorgamiento de Licencia Ambiental; la posibilidad de participación pública e interinstitucional en las instancias decisorias gubelrndmemaldies y sectoriales, por medio del proceso de evaluación de impacto ambiental y otros aspectos que inciden positiva o negativamente sobre la efectividad de este instrumento de polítíca ambiental en el contexto nacional. Como resultado del análisis realizado, se concluye que el esquema de licencias ambientales requiere de una revisión profunda en cuanto a sus objetivos y prioridades y un replanteamiento que permita: ampliar el alcance de la evaluación ambiental a los niveles programáticos de planificación sectorial y regional, y adoptar la Licencia Ambiental como un procedimiento administrativo que permita mejorar la calidad de las decisiones y abrir los procesos de planificación gubernamental al escrutinio público. E~~~~~~~ *n,t .r. : .¡ 1 *,i= -a - i t I _ i |~~~F 11 Programia de Naciones Unidas para el Desarroll0 - PNUD Ministerio de Desarrollo Econmiíco Progranmia de_Modernización Empresarial :_,E' - 1 CD3L r-l2 J\CC_,ntrBt '1íílE.1' ! La Licencia Ambiental, tal como se expresa en la Ley 99 de 1993 y en el Decreto 1753 de 1994, es un procedimiento administrativo que busca garantizar procesos de evaluación de impacto ambiental en las instancias de planificación pública y de toma de decisiones y en la adjudicación de derechos a los sectores regulados10. Desde diciembre de 1995, cuando el gobierno inició la expedición de reglamentos que modifican el proceso de evaluación de impacto ambiental definido en la Ley 99/93 y en el Decreto 1753/94. De esta manera el MM1IA el Gobierno Nacional convirtió desde 1995, un instrumento eminentemente de planificación y de toma de decisiones, como lo es la evaluación de impacto ambiental, en un instrumento también de adjudicación de derechos y permisos y de monitoreo y seguimiento. En general, se observa que durante el período 1994 - 2000 ha habido avances significativos en cuanto a la definición de los proyectos que requieren o no de Licencia Ambiental, y en el establ)ecimiento de algunos procedimientos relacionados con el sistema de otorgamiento de licencias ambientales en Colombia. Se ha logrado además, mayor acercamiento entre las autoridades ambientales y los sectores regulados, participación el MMA; mayor acatamiento de la norma, por parte de los proponentes de proyectos y la integración de la EIA en las etapas de planificación de muchos proyectos. Sin embargo, a pesar de los avances logrados en este sentido por el MMA, las CARs, EGAs y los sectores, se observa que el régimen de LA cuenta aún con muchas restricciones en su aplicación y efectividad. los representanies del sector privado y del sector público coinciden por lo menos, en cuatro restricciones del esquema de licencias ambientales: 1) la inexistencia de procedimientos administrativos para el trámite de LAs y por tanto, la discrecionalidad de las autoridades ambienlales en las exigencias para la preparación y evaluación de estudios. 2) La deficiente parti(ipdción pública en instancias de planificación y de toma de decisiones, como también en la adjudicación de derechos a los sectores regulados. 3) La baja calidad y consecuente poca utilidad de muchos estudios ambientales Pn ios n,proreso de !anlfin¡rin. !) La- ausencia de regulación iriíerguberriamental. La evaluación de impacto ambiental se estableció en un gran número de países democráticos, como un procedimiento administrativo que permite abrir los procesos de planificación gubernamental al escrutinio público (Ortolano, 1997). El esquema de licencias ambientales 'G En principio, el Gobiemo Nacional, con el apoyo de la Unidad de Soporte para el Control de la Contaminación, buscó estructurar el esquema de licencias ambientales, de forma que se alcanzaran los siguientes objetivos: (1) Establecer reglas de juego claras, previsibles y estables, (2) reducir la discrecionalidad administrativa que había caracterizado el trámite de licencias ambientales en el INDERENA y en las Corporaciones, y (3) aumentar la legitimidad de las decisiones a partir de procesos de consulta hacia los sectores regulados y la población en general. E~~~~: E ..t. Programa de Nacioties Uniidas para el Desarrollo- - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Progranma de Modernización Empresarial Fro- ec.tc COL, 012 U01Ci ntrat u'!'li12 adoptado en Colombia, tiene un alcance significativamente mayor al de un procedimiento de EIA. Las licencias ambientales han evolucionado en el país como un esquema que consta de cinco componentes: 1) preparación de estudios de evaluación ambiental (DAA o EsIA) con base en términos de referencia genéricos. 2) Autorización para iniciar proyectos o acciones categorizados en la ley 99 de 1993 y Decreto 1753 de 1994. 3) Expedición de permisos, concesiones y autorizaciones necesarias para adelantar una actividad (permisos de vertimiento de aguas residuales, emisiones atmosféricas, aprovechamiento forestal, manejo y disposición final de residuos sólidos y peligrosos). 4) Aprobación de plan de manejo ambiental (PMA), incluyendo medidas de prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de impactos ambientales a que se obliga el poseedor de la Licencia Ambiental. 5) Definición de una serie de acciones de monitoreo y seguimiento de efectos y establecimiento de obligaciones al poseedor de la licencia, en relación con planes de control de emergencias ambientales. Los organismos del Gobierno Nacional y las corporaciones autónomas regionales han convertido las evaluaciones de impacto ambiental, de un procedimiento administrativo, en el principal instrumento de 'comando y control" de la regulación ambiental nacional. Las normas que harn determinado su alcance y las condiciones para la expedición de la licencia ambiental son la Ley 99 de 1993, el Decreto 1753 de 1994, el Decreto Ley 2150 de 1995 y la Resolución 655 de 1996. Durante la administración 1998-2002, fueron expedidos el Decreto 266 de 2000 y la Resolución 222 de 2000, a través de los cuales se modificaron parcialmente las normas relacionadas con las Licencias Ambientales. El Decreto 266 de 2.000 fue de( larado inexequible recientemente por la Corte Constitucional. Otrds normas que han modificado la estructura de las Licencias Ambientales en la materia son el Decreto 632 de 1994, que estableció parámetros para la transición organizacional y de procedimientos administrativos; y la Resolución 1083 de 1996, por la cual se ordena el uso de fibras naturales en obras, proyectos o actividades objeto de Licencia Ambiental. Esta Resolución, se estableció paíd tesponder ias presiones de los productores de fique ubicados en el occidente colombiano. Existen otras disposiciones que han distorsionado el instrumento de la evaluación de impacto ambiental como procedimiento administrativo, y lo han convertido en un instrumento de comando y control son los Decretos 1421 de 1996 y 883 de 1997, a través de los cuales se estableció la figura del plan de manejo ambiental (PMA), en el primer caso, y el documento de evaluación y manejo ambiental (DEMA), en el segundo, como mecanismos para el manejo y control de los proyectos que no causan grave impacto ambiental. Aunque estos Decretos no rigen en la actualidad, los proyectos adelantados conforme a sus disposiciones y que, por tanto, adquirieron legalidad durante la época de su vigencia, es posible que hoy se S= :lli-im: ! :-,- l:hezi rl- ¿ Programa de Nacionles Unidas para el Desarrollo - PNUD M¡nisterío de Desarrollo Econónico Programa de Modernízacion Empresarial Proect. c COL:0;2,t OC Cotraú- OJE' 2Cia encuentren aún en período en desarrollo o durante su fase de operación. En estos casos particulares, existen unos derechos adquiridos que deben ser respetados, pero los proyectos están sujetos a la vigilancia y el control frente al cumplimiento de los planes de manejo ambiental por parte de las autoridades competentes. El sesgo que indujo el Gobierno Nacional hacia el uso indiscriminado de las licencias ambientales como instrumento de gestión ambiental orientó la regulación ambiental hacia el requerimiento de estudios ambientales. El sector de agua potable y saneamiento, estableció sistemas de contratación de estudios ambientales que garantizaran la aprobación oportuna de los proyectos. El sistema de licenciamiento ambiental colombiano que se basó en el uso de evaluaciones aml)ientales pretende abarcar tanto las etapas de planificación y toma de decisiones sobre los proyectos de inversión con las etapas de construcción, operación, mantenimiento de los mismos. El uso de las evaluaciones de impacto ambiental que han sido diseñadas, a nivel internacional después de investigaciones básicas y aplicadas, como procedimientos administrativos no está dirigido para suplir normas de calidad ambiental, de seguimiento, vigilancia o control. Las evaluaciones de impacto ambiental tampoco suplen a los regímenes sancionatorios. El objeto de las ElAs es el incorporar consideraciones ambientales en los procesos de decisión y de abrir los procesos de toma de decisiones gubernamentales al escrutinio público. Desde el punto de vista jurídico, se han detectado varios problemas con el esquema de licenciamiento ambiental vigente con relación a su uso como instrumentos de planificación. El alcance de las LA en Colombia más que un simple instrumento administrativo se ha ( onvertido, pues, en un "contrato" entre las autoridades ambientales y los peticionarios de LAs (Verano de la Rosa, 1998). Esto se debe a que al aprobarse la Licencia Ambienial se aprueban simultáneamente: el estudio ambiental, el inicio de la actividad o proyecto propuesto, todos los permisos ambientales requeridos y un plan de manejo ambiental con unas condiciones que debe cumplir el ejecutor del proyecto u obra licenciada. La evolución de las LA en el MMA, en las CARs y las autoridades ambientales urbanas, como un esquema que suple la ausencia de normatividad ambiental respecto a algunos temas, ha sobrepasado el alcance establecido en las leyes 99 de 1993 y 188 de 1995. La ley 99 de 1993, determina como uno de los principios generales ambientales que fundamenta la política ambiental colombiana, que los "estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio natural o artificial" (Artículo 1 No. 11). La ley 188 de El - tt!!._F.l l7 ut:¡- a Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Miniisterio de Desarrollo EconómicO Programna de Modernización Empresarial - r' - I,. .t CO_L 0l2 LftDCc'ntrat ! :-'ul:Gl_i 1995, especifica las prioridades de la `acción del Estado y de la sociedad civil" durante el período 1995-1998, e indica que "se fortalecerá la planificación ambiental mediante el uso de los instrumentos previstos por la ley, como el diagnóstico ambiental de alternativas y los estudios de impacto ambiental" (Artículo 20 No. 7.10). Ambas leyes se dirigen a garantizar procesos de evaluación de impacto ambiental en las instancias de planificación gubernamental. El Congreso Nacional y el gobierno nacional han considerado que otros instrumentos de política son inclusive más efectivos y eficientes que las LAs. En los fundamentos del Plan Nacional de Desarrollo -El Salto Social, por ejemplo- se establece que dentro de las acciones de política ambiental de la administración "se dará énfasis al uso de instrumentos económicos, participación la aplicación de tasas retributivas y compensatorias y tasas por el uso de los recursos naturales` (DNP, 1995:250). La interpretación que han dado las autoridades ambientales y el Consejo Técnico Asesor de Política y Normatividad Ambientales del Ministerio del Medio Ambiente (CTA) al alcance de las licencias ambientales y de los procesos de EIA, sobrepasa lo planteado en la normatividad. Expresiones como "las evaluaciones de impacto ambiental son el instrumento para resolver el paradigma entre medio ambiente y desarrollo" (MMA, 1998d), o que las LAs son "columna vertebral de la política ambiental contenida en la ley 99 de 1993" y que deben constituirse en "el hilo conductor del manejo de la contaminación industrial"; (Echavarría, Correa, Olivera y Martínez, 1996), son un reflejo de la concepción que sobre el asunto tienen representantes del MMA y representantes de la ANDI, SAC, ACP y CECODES en el Consejo Técnico Asesor. La literatura especializada, tradicionalmente define la EIA como una 'herramienta de planificación', mediante la cual se predicen y evalúan los impactos de un proyecto propuesto y sus alternativas. Dicha herramienta sirve luego para 'informar' a laspartes interesadas sobre los impactos probables del proyecto y sus alternativas, y 'traer a la iuz' ciertos aspectos ambientales que deben considerarse en la toma de decisiones. A esta concepción se le ha denominado el "paradigma tecnocrático" (Ortolano, L. y Shepherd, A., 1995). Este planteamiento es similar al contemplado en la ley 99/93 (artículo 1 numeral 11)11. Sin embargo, según el nuevo marco conceptual que se plantea a nivel internacional, el propósito último de las EIA no es tan solo 'informar' al público y al responsable de la toma de decisiones, sobre aspectos destacados dentro del Estudio de Impacto Ambiental, sino abrir el proceso gubernamental al escrutinio público para así mejorar la calidad de las decisiones y " El EsIA se define como "instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente natural o artículoificial". E -i Je5t,-, -[k-!-=e,7 --- i . ~t~ ~-- i:. * a.h Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Econóimico Programa de Modernización Emnpresarial Pro -dect- CO£iL2 00 nContratb 399u12f6A de las acciones. El procedimiento de EIA debe asegurar que se tengan en cuenta en la toma de decisiones, los intereses políticos, corporativos, personales y de la comunidad afectada por un proyecto o actividad. Adicionalmente, el concepto de evaluación de impacto ambiental trasciende a la aprobación ambiental de proyectos, en otras latitudes y se refiere al proceso de incorporación de consideraciones ambientales, tanto en las instancias de planificación pública y sectorial como en la toma de decisiones de alcance general. En los Planes ambientales sectoriales está implícito por lo tanto, un proceso de EIA. En la literatura especializada este proceso ce conore como Evaluaciones Ambientales Estralégicas (Ortolano y Shepherd, 1996) o Evaluaciones Ambientales Sectoriales (Goodland, 1995). La evaluación ambiental estratégica (EAE) se define como un 'proceso formal, sistemático y de amplio alcance, para la evaluación de impactos ambientales de una política, plan o programa y sus alternativas' (Ortolano, 1998. Therivel, et al., 1992). Es decir, que es la misma EIA aplicada a instancias decisorias más elevadas que las de proyectos. A pesar de sus beneficios potenciales, en Colombia no se ha dado prioridad a las EAE sectoriales. El MMA y las demás autoridades ambientales, con base en la interpretación que se ha dado a la legislación vigente, se han dedicado prioritariamente a la exigencia de licencias ambientales para proyectos puntuales, antes que a promover la formulación de evaluaciones ambientales sectoriales (Uribe, 1998). Sin embargo, puede decirse a modo general, que a pesar de las exigencias del Plan Nacional de Desarrollo, durante el período 1994-1998, el gobierno nacional y las corporaciones reegionales dieron prioridad al trámite de licencias ambientales de proyectos y relegaron a un segundo plano las evaluaciones ambientales sectoriales. A pesar de los muchos avances en este sentido, no puede decirse aún que las LAs estén dirigidas a enfrentar las políticas, planes, programas y proyectos de mayor impacto ambiental potencial en el país. Por otra parte, la aplicación de las LAs en Colombia se ha caracterizado por una carencia de políticas claras con prioridades y objetivos definidos y alcanzables, y planes de acción concretos, que permitan evaluar su evolución y el cumplimiento de las metas propuestas por el gobierno nacional con este instrumento de LA. Debido a la ausencia de prioridades y a la tenden(cia de producir legislación que cubre el universo conocido de iniciativas y proyectos, sin evaluar las condiciones en que se va a aplicar, ni los recursos que demanda, ha habido en Colombia una verdadera explosión en el número de licencias requeridas y otorgadas, lo cual se refleja al comparar el número de EsIA requeridos anualmente en países industrializados (aproximadamente 70 en Holanda) con los de Colombia, que superan los 1000 (Carrasquilla, 1998). - e ! -, I 1 t_ ir _ .3 i Prograimai de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Minlisterio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Fr.. -e.-tl, CI iL, £12#0- UL _Contrat7) iD ,52, i A abril de 1998 en Colombia, la acción de las autoridades ambientales se ha centrado en requerir DAAs, ElAs o DEMAs para los proyectos u obras categorizadas en la ley 99/93, el Decreto 1753 de 1994 y el Decreto 883 de 1997. Las empresas que van a desarrollar los proyectos u obras que requieren licencia, contratan consultores para que preparen los estudios y tramiten las respectivas LAs. Las autoridades ambientales, ya sea el MMA, las CARs o DAMAs, son responsables de definir los términos de referencia del DAA y EsIA; evaluar los DAAs; seleccionar la alternativa óptima desde el punto de vista ambiental; evaluar los EIA y DEMAs; aprobar el PMA; convocar las audiencias públicas y expedir las licencias ambientales correspondientes. Por otra parte, corresponde a la firma que solicita la licencia la preparación de los estudios ambientales correspondientes. Dentro del esquema no hay un mecanismo claramente definido que garantice la participación sistemática de los organismos gubernamentales especializados sectorialmente (por ejemplo: Ministerio de Desarrollo o Ministerio de Desarrollo) en el proceso de planificación ambiental, o en la toma de decisiones relacionadas con el impacto ambiental de iniciativas sectoriales. El sistema de evaluación de impacto ambiental desarrollado desde la década de los setenta en países democráticos industrializados, es un procedimiento administrativo orientado a garantizar que todas las entidades del gobierno involucren consideraciones ambientales en la planificación gubernamental sectorial y abran sus procesos de decisión al escrutinio público (Orioldno, 1997). Esta concepción del EIA, se basa en la primera legislación que se desarrolló en los Estados Unidos y Canadá, la cual obligaba a todas las entidades públicas a realizar evaluaciones ambientales preliminares de cada iniciativa pública o privada dentro de su competencia y a determinar los casos en que se requiere preparar estudios de impacto ambiental y continuar con el procedimiento administrativo de ElA`2. Dentro de esta concepción, la función de las autoridades ambientales, en la gran mayoría de casos, se limita a la supervisión del cumplimiento del procedirniento adniinisttativo de EiA y a participar como 'agencia cooperante' en la preparación de los estudios y en la emisión de comentarios. Las autoridades ambientales pueden efectuar los procesos de EIA en aquellos casos en que las 12 En el caso de los Estados Unidos, la entidad del Gobierno Federal responsable por el sector, debe preparar la Declaración de Efecto Ambiental (DEA) y/o estudio de impacto ambiental correspondiente al proyecto. Por ejemplo, en el caso de un proyecto de energia, tal como la construcción de una central termoeléctrica que efectúe una empresa privada, le corresponde al Departamento de Energia (equivalente al Ministerio de Minas y Energía en Colombia). preparar el EsIA. En forma similar, los estudios ambientales de proyectos de transporte que ejecute una entidad del gobierno estatal deben ser preparados por la entidad federal especializada en transporte, el Departamento de Transporte (equivalente al Ministerio de Transporte en Colombia). Cada entidad federal está obligada a involucrar a todos los demás organismos gubernamentales federales que tengan competencia en, o conocimiento del proyecto objeto de estudio. ti e,;t e -.ie:ne- . IC1tOr2E n- Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Emnpresarial _ ~ ~~~~ ~~~ _= ___ CO O¿ =CC.nrt = . F- -co, e C:9,901 Ccntratv-,o99 ~ltj 4 decisiones sectoriales les competen directamente, como por ejemplo, en proyectos de tratamiento de aguas residuales municipales que cuenten con apropiaciones del gobierno federal` 3. En países que han establecido este tipo de sistemas de EIA, la responsabilidad de conducir los procedimientos administrativos de evaluaciones de impacto ambiental y de realizar los estudios ambientales a que haya lugar, se asigna directamente a las entidades gubernamentales especializadas, en lugar de a la autoridad ambiental o al ejecutor del proyecto` 's. Esto garantiza una mayor independencia en la identificación y estimación de impactos ambientales y contributye a evitar conflictos de interés en la preparación de los estudios y en el proceso de EIA. En contraste, en Colombia el conflicto de intereses en la preparación de los estudios es inherente, puesto que quien requiere la licencia es también quien prepara o contrata los estudios correspondientes (García Lozano, 1998). Igualmente, este tipo de esquema de EIA permite que la autoridad ambiental controle en forma más estratégica, el cumplimiento del procedimiento administrativo de EIA en una amplia gama de actividades sectoriales. Este sistema aplicado al caso colombiano, exigiría que el Ministerio de Desarrollo, se responsabilice de los proyectos de agua potable y saneamiento. La exigencia de asignar la responsabilidad de dirección del procedimiento administrativo a las entidades gubernamentales sectoriales, se fundamenta en el objetivo de garantizar que todas las organizaciones gubernamentales abran sus procesos de planificación al escrutinio público 13 Generalmente las agencias gubernamentales federales cooperantes utilizan su propio presupuesto para financiar su participación en los EIA. Por ello, el mayor porcentaje de organismos gubernamentales federales potencialmente "cooperantes" incluyen partículas presupuestales para su participariSn en EIA de otros organismos gubernamentales lideres. '4 La ley NEPA de Estados Unidos, establece que si más de una entidad está involucrada en una acción propuesta, una "entidad líder" debe ser designada para asumir la responsabilidad, y supervisar la preparación de la DEA. 85 A fin de sufragar los gastos de los estudios ambientales, la agencia gubernamental especializada cobra unas tasas a los proponentes, equivalentes a los costos de contratación de los estudios más los gastos de administración del proyecto por parte de las entidades gubernamentales. En el caso del Estado de Califomia, que tiene una ley más estricta que la Ley Federal, cualquier decisión de una entidad del gobierno estatal o municipal debe contar con la respectiva DEA, y el pago de los consultores que realicen dicho estudio está a cargo de quien desarrolla el proyecto. Por ejemplo, para el proyecto de desarrollo urbano de Sand Hill Road, el desarrollo vial propuesto incluía la ampliación de un centro comercial, el establecimiento de 10000 unidades residenciales y la construcción de algunas vías entre el centro comercial y la zona residencial; el costo del proyecto fue de US $340 millones de dólares; y el costo del EsIA, de US $2.3 millones. La última suma fue pagada por el proponente del proyecto a una firma consultora seleccionada por el Gobierno Estatal. 1 1' i 1 e >.= I -ltr_1 '; ' Progranma de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Em,presarial F e¿le CIL 92, 0C , ¡ontra:ti' o9' 13. y permitan la participación pública e intersectorial en el procedimiento de evaluación de los efectos ambientales de los proyectos o actividades propuestos. El CONPES estableció tanto en 1991 como en 1994, que las EIA y las LAs se constituyeran en un procedimiento administrativo (DNP, 1991; DNP, 1994; DNP, 1995). La ley 99 de 1993 y la ley 188 de 1995, refuerzan el concepto de las LAs como instrumentos para garantizar procesos de evaluación ambiental tanto en las instancias de planificación pública y de toma de decisiones, como en la adjudicación de derechos a los sectores regulados. A pesar de que la normatividad define al EsIA como un instrumento de planificación, el montaje de las LAs efectuado en el MMA y en las CAR ha ampliado el uso del EsIA, como un contrato dinámico de manejo ambiental (Verano de la Rosa, 1998). La percepción de las licencias como ,contrato' que mezcla diferentes clases de instrumentos de política ambiental, ha sido adoptada no sólo por funcionarios de las autoridades ambientales, sino también por los solicitantes de LA y el público en general. En tanto que los lineamientos del CONPES se dirigían a garantizar que las evaluaciones de impacto ambiental se constituyan en un procedimiento administrativo que asegure la participación de la ciudadanía en los procesos de planificación gubernamental, la evolución de las LAs en Colombia ha llevado a que estos instrumentos se constituyan en contratos que integran tanto mecanismos de regulación directa ('comando y control'), instrumentos económicos, sistemas de conciliación y arbitramento e instrumentos jurídicos. Las licencias ambientales establecen los permisos ambientales así como las condiciones de operación y mitigación de efectos ambientales y en este sentido, operan como instrumentos de comando y control. Las licencias también establecen los cánones o sumas para compensar por daños ambientales o impactos ambientales irreversibles; esta compensación se puede asimilar a instrumentos económicos aplicados a casos específicos que no son equitativos ni eficientes, sino por el contrario, son discriminatorios y generan distorsiones en los mercados económicos. Durante el trámite de LAs en áreas habitadas poi grupos indígenas o comunidades negras, las audiencias públicas, convocadas por el MMA, se han convertido también en instancias de negociación. La combinación de estos instrumentos ha permitido que las licencias ambientales se constituyan en un contrato dinámico en el que se establecen los derechos y obligaciones del poseedor de la licencia. Por esta razón los representantes del sector privado en el CTA y MMA consideran la licencia como "uno de los principales instrumentos de control directo y previo del SINA", así como un "instrumento de gestión y planificación ambiental" (verano de la rosa, 1997; Echavarría, et al, 1996). t-ne tn, 7 r- ne7 ~1i--- al h:. arnt e2. Ca - 5 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial _ . ... . .. . .... . .. . ---------. . . ... . r XetoŽ CO-L. £I¿ U c:ntrata 9t-u Por otra parte, la interpretación que se ha hecho de las normas que definen el esquema de LA, la han convertido en un trámite dirigido a obtener unos permisos y una serie de documentos voluminosos, en lugar de un procedímiento mediante el cual se garantice "la incorporación de la ciudadanía en los procesos de planificación gubernamental" (Ortolano, 1998). El verdadero valor de las ElAs radica en la apertura de la discusión de los posibles impactos y de las medidas que pueden adoptarse y no en "generar documentos infalibles que pueden mostrar sin dudas cuáles son los impactos de una determinada actividad" lCarrasquilla, 1998). Es en esta discusión en la que pueden tomarse decisiones que minimicen los impactos; recomendar estudios adicionales o mejoras a los existentes e involucrar a los interesados, todo lo cual constituye un Esquema Administrativo, en lugar de una "empresa para producir un documento con información científica inflexible" (Idem, 1998). En paises en que existe un procedimiento administrativo de EIA, éste busca garantizar que las decisiones gubernamentales se adopten considerando la mayor información posible respecto al asunto examinado, proveniente del mayor número posible de fuentes; el trámite procesal se dirige a identificar los respectivos actores de la comunidad, la diversidad de perspectivas, las posibles áreas de conflicto y el modo en que se pueden respetar y equilibrar los objetivos de desarrollo con los de protección del entorno natural. El uso de la EIA como procedimiento administrativo, se dirige a garantizar que los procesos de planificación gubernamental incorporen de manera sistemática consideraciones de índole ambiental y que las decisiones se tomen a la luz de estudios preliminares, EsIA, sistemas de evaluación, consulta y consideración obligatoria interinstitucional e interadministrativa, así como instancias de consulta pública. Como procedimiento administrativo, un sistema efectivo de EIA debe especificar cada una de las etapas y requerimientos técnicos a que están sujetos los proyectos sometidos al proredimienro, !os mecanismos de intervención de la comunidad y los efectos jurídicos y re(gimen sancionatorio asociados a dichos procedimientos administrativos, así como a las decisiones finales. En el caso de Colombia, el desarrollo del esquema de LA establece de manera parcial las exigencias procedimentales relacionadas con los estudios ambientales. Aspectos tales como los mecanismos específicos de intervención de la comunidad en el procedimiento de otorgamiento de una LA y los efectos jurídicos y régimen sancionatorio asociado con las licencias están aún por desarrollar.` ` La legislación colombiana vigente a abril de 1998 si contempla procesos sancionatorios asociados a algunos de los permisos incluidos dentro de la Licencia Ambiental, como es el caso del Decreto 1594 de 1984, en relación con el uso del agua y los residuos líquidos. Sin embargo, como se discute en este documento, los permisos ambientales deben excluirse de la LA, debido a que interfieren con el uso y tme -t-ne - Iri.- r a 1- - :- 1t- v'- I '1 Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económnico Progrania de Modernización Empresarial FF IRIckl, C3LI £12 UOlJiContr¿7t-- iJJLui1a w El proceso de aprobación ambiental de proyectos en Colombia mediante LA, ya sea por parte del MMA, las CAR o autoridades ambientales urbanas, contempla siete etapas: 1) Definición del requerimiento o no de LA para el proyecto. 2) Definición del tipo de estudio ambiental requerido. 3) Preparación de los términos de referencia para el estudio ambiental. 4) Elaboración del estudio ambiental. 5) Evaluación del estudio ambiental por parte de la autoridad ambiental. 6) Otorgamiento, negación o condicionamiento de la Licencia Ambiental. 7) Seguimiento y monitoreo. En algunas de estas etapas, como en la definición de qué clase de proyectos requieren Licencia Ambiental, se han establecido procedimientos y criterios de acción. En otras etapas, como las de preparación de términos de referencia y evaluación de estudios ambientales ha habido avances por parte del MMA y de algunas CARs.`7 Sin embargo, en muchos aspectos, las guías y procedimientos de LA están aún por desarrollarse. La ley 99 de 1993 estableció trece tipos de proyectos en los cuales el MMA es competente para expedir las LAs. El Decreto reglamentario 1753/94 establece una lista de los casos en que se requiere presentar Diagnóstico Ambiental de Alternativas o Estudio de Impacto Ambiental y se define la autoridad ambiental competente para evaluar dichos estudios.`8 Hasta abril de 1998, la definición exacta de los proyectos para los cuales las CARs son competentes en la expedición de licencias no ha sido adelantada por el MMA, a pesar de haberse establecido como tarea prioritaria desde 1994. El artículo 8, parágrafos 5 y 6 del Decreto 1 753/94, establece que: "Para efectos de la reglamentación y clasificación de los proyectos, obras o actividades :ndustrldíles que iequieran Licencia Ambiental otorgada por las corporaciones autónomas regionales, el Ministerio del Medio Ambiente agrupará las actividades productivas efectividad de este instrumento meramente como herramienta de planificación. `7 El MMA, por ejemplo, ha preparado términos de referencia genéricos para atgunas actividades y tipos de proyecto, con participación de los sectores respectivos. Igualmente, ha contratado estudios como el elaborado por Calinao y Alfaro (1996), titulado "Sistema de Evaluación de Estudios de Impacto Ambiental" y el estudio 'Herramientas, Criterios y Lineamientos de Evaluación de Estudios Ambientales" (MMA- Auditoría Ambiental Ltda., 1998), los cuales, según funcionarios del MMA, aún se encuentran en revisión y no se han comenzado a aplicar. 1'l Esta metodología para determinar qué proyectos requieren EIA es similar a la de las listas utilizadas por el sistema de EIA de Francia y de Brasil. 17 rT e - al1 i Ci- ',- '! Programna de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial F,cui. COLD92,f1J}1C'ntrat. GW.U pertinentes con base en el Código Internacional Industrial Unificado (CIIU) teniendo en cuenta para estos efectos, los siguientes aspectos: a. Tamaño y capacidad instalada. b. Riesgo ambiental inherente. c. Valor del proyecto, obra o actividad. d. Cantidad de personal vinculado al proyecto, obra o actividad. e. Número de usuarios. f. Vulnerabilidad de las áreas afectadas. g. Ubicación. h. Consumo de recursos naturales y energía. i. Tipo de residuos sólidos, líquidos y gaseosos generados. j.. Tecnología. Hasta tanto se expidan los reglamentos correspondientes a cada sector, el interesado en adelantar alguno de los proyectos, obras o actividades descritos en este artículo solicitará un pronunciamiento de la autoridad ambiental sobre la necesidad de obtener la Licencia Ambiental." Es de anotar que entre 1994 y 1998, ha habido poco avance en la reglamentación correspondiente (Uribe, 1998). Sin embargo, el MMA contrató con el Instituto de Estudios Ambientales de la Universidad Nacional de Colombia, la preparación de términos de referencia sectoriales que sirvan de guía para definir el alcance de los estudios ambientales de proyectos que requieran Licencia Ambiental por parte de las corporaciones. A abril de 1998, veintidós de los términos de referencia genéricos preparados por el IDEA, se encuentran en revisión por parte de la Oficina jurídica y el CTA del MMA, para oficializarlos mediante resolución (MMA, 1998a). Dentro de las autoridades ambientales regionales y locales, la tarea de definii qué pruyectos requieren Licencia Ambiental, corresponde a un funcionario o grupo interdisciplinario asignado al proyecto en particular. Esta persona, previa visita conjunta con el interesado al sitio donde se pretende desarrollar el proyecto, o a veces sin dicha visita, determina, apoyada en la ley y en su criterio personal y profesional, si el proyecto requiere o no de LA, y el tipo de estudio que debe presentar (DAA, EsIA, DEMA, PMA). En general, el sistema de determinación de los proyectos que requieren o no LA, en Colombia, es categórico y no contempla un proceso de 'filtrado' de proyectos que no ameriten EsIA. En el MMA y varias CAR, los proyectos dentro de cada sector a los cuales se les exige LA son manejados en forma uniforme, independientemente de su impacto E--inestco'':, c-,,n he i riz^ a H = 'vH -t ; '1'--_ ! i Programa de Naciones Umcdas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernizacion Enipresarial FPr:- C OLDO2:00 Contrato oJO 1Ut0 ambiental o localización dentro del territorio nacional. Dos proyectos viales que varíen en cuanto a escala, ubicación y clase de proyecto, reciben el mismo tratamiento, independientemente de si uno es una autopista nacional que atraviese zonas selváticas, o ecosistemas estratégicos del país y si el otro es un proyecto de ampliación de 1 kilómetro de una calzada de una vía intermunicipal. El primer tipo de estudio debería ser de amplia escala, en tanto que un trabajo pequeño de rehabilitación vial no debería requerir ningún tipo de estudio. La naturaleza de los impactos ambientales es función de la sensibilidad de los ecosistemas y asentamientos socioculturales en donde se ubican los proyectos. Estos proyectos que pueden requerir un amplio estudio ambiental según su localización, ni siquiera están contemplados en el marco legal vigente. Por ejemplo, la localización de una cancha de golf encima de un humedal en el área de la Sabana de Bogotá, no está contemplada en la normatividad como actividad para la cual se requiere obtener Licencia Ambiental. Sin embargo, es evidente que este tipo de proyecto podría acabar con un ecosistema frágil, y por consiguiente ameritaría una EIA. Por lo tanto, la sensibilidad de la localización es una de las variables que debería primar en la determinación de si es o no necesario un proceso de EIA. En Colombia no existen procesos definidos de 'filtrado' con base en la clase de proyecto a evaluar, su tipo, escala, localización, sensibilidad de los ecosistemas circunvecinos, naturaleza y magnitud de los impactos potenciales, la opinión pública respecto a los impactos del proyecto, etc., que permitan reducir el alcance de los estudios ambientales requeridos o eliminar del todo su exigencia. No es sorprendente que en el país se tramiten muchas más licencias ambientales que en países industrializados, ocasionando demoras y pérdida de credibilidad y legitimidad del proceso de LA. Lo anterior refleja que el país está en mora de hacer una revisión profunda del sistema de LAs, en particular en cuanto al procedimiento de determinación de proyectos o iniciativas sujetas a LA. Dicha revisión debería cuestionar, entre otros aspectos, si existe la capacidad administratíva, técnica y financiera para solicitar LAs para cualquier proyecto; si se justifica o no el actual sistema de licencias ambientales y sus costos asociados y si la relación costo- beneficio es aceptable. La definición de normas ambientales para el sector de agua potable y saneamiento permitiría obviar los estudios ambientales para proyectos con impactos ambientales poco significativos y dedicar mayor tiempo a la evaluación y seguimiento de iniciativas de mayor importancia, desde el punto de vista del impacto ambiental potencial causado. En síntesis, la ley 99 de 1993 y el Decreto 1753 de 1994 definen la obligación reglamentaria de exigir licencias ambientales a listas categóricas de proyectos con impacto ambiental r i ;t- : i:hc:e 1..'f Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Prri, cx ClDL £12. 0fl CcntraLt3 Q'1:lOC. significativo que deben ser sometidos a DAAs o EslAs. Esfuerzos reglamentarios del Gobierno Nacional entre 1995 y 2000, han establecido categorías de iniciativas cuyos efectos no se consideran significativos y que por lo tanto no requieren LA. Sin embargo, la normatividad ambiental no ha establecido requerimientos de especificaciones técnicas ambientales sectoriales que permitan la ejecución de proyectos que no induzcan impactos ambientales significativos, sin el requerimiento de LA. La legislación tampoco ha considerado la adopción de un procedimiento de evaluación preliminar en el que se pueda identificar qué efectos pueden ser significativos, cuáles impactos son inciertos, qué preocupaciones tiene el público al respecto y qué proyectos ameritan una evaluación más profunda. En la actualidad, el Decreto 1 753/94 asignó a! Ministerim de! Medio Ambiente la competerci ,a privativa, para otorgar licencias ambientales para los siguientes proyectos u obras relacionadas con el sector de Agua Potable y Saneamiento Básico: - Proyectos destinados a la construcción de distritos de riego para más de 20.000 hectáreas. (art 7o. num 7o.) - Obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de las cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, que adelanten Corporacionies Autónomas Regionales. (art. 7O. num. 10O.) - Transvase de una cuenca a otra de corrientes de agua que excedan 2 m3 por segundo, durante los períodos de mínimo caudal. De otra parte, las competencias asignadas a las Corporaciones Autónomas Regionales para el otorgamiento de licencia ambiental, se circunscribe a los siguientes casos, siempre y cuando los proyectos u obras no formen parte de un proyecto cuya licencia ambiental sea otorgada de modo privativo por el Ministerio del Medio Ambiente: - Construcción de sistemas de acueducto en áreas urbanas para el abastecimiento de agua potable a más de 5.000 usuarios. (art. 8O. num. 14) - Construcción y operación de sistemas de alcantarillado, interceptores marginales, sistemas y estaciones de bombeo y plantas de tratamiento y disposición final de aguas residuales de entidades territoriales bajo jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional respectiva. (art. 8o. num. 15) ln-ar ,- -e -a Ev~~~ie ~ H=: -g s -, rl ! -..¡;'3 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial F. o~ COeLo Do42UVr«Contrato 00 j2 - Construcción y operación de sistemas de manejo, tratamiento y disposición final de residuos sólidos y desechos industriales, domésticos y peligrosos, de entidades territoriales bajo jurisdicción de la corporación autónoma regional respectiva. (art. 80. Num. 16) Frente a la realidad de un número inmenso de LA's y con el fin de disminuir la discrecionalidad existente en el régimen de otorgamiento de LA's, aclarando las 'reglas de juego', el ministerio del medio ambiente y algunas de CAR y de las autoridades ambientales urbanas han respondido con la formulación de términos de referencia (TR) genéricos para la elaboración de los estudios. En los procesos de concertación de los TR han participado también las autoridades regionaies. Otros TR, los correspondientes a actividades sujetas a LA de las corporaciones, se han obtenido mediante contratación con entidades como el Instituto de Estudios Ambientales de la Universidad Nacional de Colombia, para luego ser sometidos a discusión y aprobación interna en el MMA antes de oficializarse mediante resolución. Para algunos sectores los TR genéricos han sido establecidos mediante resolución y otros se encuentran en proceso avanzado de discusión (gran minería, puertos, producción e importación de pesticidas). (Concha, 1 998). Tanto los términos de referencia como las guías ambientales corresponden a lineamientos generales que no atienden a los ecosistemas específicos en que se desarrollan las actividades sectoriales ni los efectos y características propias de los proyectos en cuestión. A pesar de que el uso de TR genéricos permite minimizar el tiempo de elaboración de TR específicos para cada proyecto, estudios como el de Calinao y Alfaro (1996), realizado para el MMA, resaltan que los TR genéricos son ineficientes e inflexibles, conduciendo a la pérdida de tiempo. y recursos; demandan igual tratamiento de los componentes ambientales... (y no son sensibles a las) ...variaciones en el contexto ambiental... (o área de influencia de) ...cada estudio en particular; causan ia repeticion y duplicación de información de estudios". Las anteriores características de los tr se reflejan en mayor o menor grado en las autoridades ambientales del nivel central, regional y local. Frente a la multiplicidad de trámites de la requeridos dentro del régimen vigente, la respuesta más realista y eficiente que encuentra la mayoría de autoridades ambientales es formular o adoptar TR genéricos por sector y aplicarlos indistintamente en todos los casos, sin tener en cuenta la necesidad de ajustarlos a particularidades del proyecto, según su ubicación, tamaño, impactos acumulativos, etc. De acuerdo con estos TR genéricos, las categorías e impactos a estudiar son los mismos para construir un embalse para el suministro de agua potable y saneamiento 1c - - - 1 ' nt,r --- ;! Programa de Naciones Unidas para el DesarrollO - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial P.oyecto CDOL 02 UC'lircntratj 3j!r-|-&16 en el amazonas o el chocó biogeográfico, que para un proyecto similar en una zona urbana y son independientes de las alternativas de construcción, tecnología o materiales a utilizar. Paralelamente, el uso de TR no específicos por parte de las autoridades ambientales ha dado pié al establecimiento de una industria dedicada a la preparación de documentos. El mercado de estudios ambientales a nivel nacional se estima en cerca de US $34 millones de dólares al año. Los términos de referencia genéricos y el 'rebusque económico" por parte de los consultores que realizan estudios de impacto ambiental, los lleva en muchas ocasiones, a disminuir la calidad de los estudios en aras de la agilidad del proceso y de la disminución de costos (MMA, 1998). Corporaciones nuevas que no cuentan con experiencia en EIA, han adoptado TR sectoriales genéricos desarrollados por otras corporaciones con más experiencia y los aplican a manera de 'receta' a los solicitantes de Licencia Ambiental, sin verificar que el contenido de los términos de referencia se ajuste a las características del proyecto a desarrollar. En este sentido, algunos consideran que la expedición de TR genéricos suple las deficiencias en la capacidad de los funcionarios de las autoridades ambientales para definir el alcance de los estudios ambientales. Sin embargo, otros resaltan que si el nivel profesional del personal de las autoridades ambientales no garantiza la expedición de términos de referencia aptos y específicos para cada proyecto a licenciar, tampoco ofrece confiabilidad alguna la evaluación que puedan hacer estos mismos funcionarios, de los estudios ambientales (Uribe, 1998 y Quintero, 1998). Además de la tendencia de 'uniformar' los TR, hay otro fenómeno asociado a la preparación de estos términos: la discrecionalidad administrativa. Varios factores contribuyen a que exista discrecionalidad en la elaboración de los términos de referencia por parte de las autoridades ambientales y funcionarios responsables de los mismos, lo cual a su vez repercute negativamente en el alcance, contenido, calidad y efectividad de las EIA en Colombia. En primer lugar, a abril de 1998, el MMA no ha oficializado Términos de Referencia guía para uso por parte de las autoridades ambientales regionales, por lo cual cada autoridad con base en el principio de rigor subsidiario define y aplica sus propios TR sectoriales. Lo anterior da lugar a que los TR para un mismo sector, puedan variar considerablemente en alcance y contenido, según la autoridad ambiental competente en el área donde se vayan a desarrollar. En segundo lugar, la tarea de formulación de los TR, en la mayoría de autoridades ambientales regionales, corresponde a un funcionario o grupo interdisciplinario asignado t ,mesto S---, lez ,ri- -a FS - i! Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Econóimnico Programa de Modernización Empresarial al proyecto en particular, quien determina a su juicio, hacer o no ajustes al formato básico de términos de referencia sectoriales para DAA, EsIA, o PMA y cuáles ajustes realizar, teniendo en cuenta la ubicación y características específicas del proyecto a desarrollar y lo observado en la visita técnica al predio (en caso que ésta se haya realizado). Por lo tanto, TR para proyectos con características similares, pueden variar significativamente en alcance y contenido, según el funcionario o funcionarios asignados a la preparación de TR, teniendo en cuenta su experiencia, conocimiento de los impactos potenciales del tipo de proyecto a desarrollar y grado de flexibilidad o rigidez en su papel como autoridad ambiental. El grado de preparación y experiencia de los funcionarios de las entidades ambientales, asignados a la preparación de TR, varía ampliamente de entidad a entidad. Sin embargo, puede establecerse que dada la limitación de personal en la mayoría de estas entidades, es imposible contar con una gama amplia de profesionales con experiencia sobre EIA en todos los sectores que requieren de evaluación ambiental en cada jurisdicción. Un tercer problema que demuestra el alto nivel de discrecionalidad con que cuentan las autoridades ambientales en la exigencia de licencias ambientales y que tiene implicaciones técnicas, jurídicas y económicas tanto para el usuario como para la entidad ambiental, es que muchos de los TR para evaluaciones ambientales en las distintas jurisdicciones del país, incluyen aspectos que se encuentran por fuera de la competencia legal de dichas entidades. Aspectos de la ingeniería del proyecto, salud ocupacional, seguridad industrial, financiación de proyectos, que nada tienen que ver con la competencia de las autoridades ambientales, están siendo incluidos en mayor o menor grado en los TR de algunas autoridades ambientales.1` Al solicitar esa información y aprobarla, la Corporación se hace responsable del diseño estructural y estabilidad del edificio, la salud de los empleados y la viabilidad financiera del proyecto, entre otros. 19 Unos TR preparados por el "equipo evaluador de la División de Ingeniería y Saneamiento Ambiental" de Corponariño, para edificaciones en el casco urbano de Pasto, incluyen entre los "Aspectos Técnico- Ambientales", ios siguientes: - Splanos arquitectónicos, hidráulicos, sanitarios, estructurales, ensayos de suelos y sus respectivas memorias. - salud ocupacional y seguridad industrial. Presentar programa de salud ocupacional, seguridad industrial y prevención de desastres. - Fuentes de financiación de las obras". Entre los "Aspectos legales", se exige que deberá 'cumplir con las normas de seguridad para el trabajo acorde con la reglamentación vigente." El hecho de solicitar este tipo de información, implica que la autoridad ambiental deberá estar en capacidad de evaluarla, y que por tanto cuenta con ingenieros estructurales e hidráulicos, geotecnistas, expertos en salud ocupacional y seguridad industrial, economistas y demás personal idóneo para realizar dicha evaluación. I ntr- - :a 'e,!.1, 3 - I ; y. Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial proje.taD COL D,r2 'OuI Ccontrato gGEi2CG En síntesis, el desconocimiento por parte de algunos funcionarios de entidades ambientales y también de los usuarios, respecto a las competencias de las entidades ambientales, sumado a la carencia de procedimientos claros y adecuados para la elaboración de TR (que apunten a la evaluación de impactos ambientales significativos) y a la falta de control por parte de instancias superiores, permite a las corporaciones o funcionarios responsables de los TR solicitar de manera arbitraria, información que no es relevante al objetivo de las LA. Un cuarto aspecto de la preparación de TR que resaltan Calinao y Alfaro (1996), es que no existe un proceso definido de concertación entre la autoridad ambiental, el proponente, los consultores, otras autoridades pertinentes y la comunidad para refinar el alcance de los TR para ESIA antes de proceder con el estufdio. Er. efecto, a pesar de que el Mhl¡iierio de; Medio Ambiente ha concertado con los gremios y otras autoridades sectoriales para obtener TR genéricos sectoriales, estima que la concertación proyecto por proyecto, dado el gran número de TR que se requieren dentro del esquema actual de la, no es práctica. Con el fin de asegurar la preparación de documentos más útiles en la toma de decisiones y que se centren en los impactos ambientales significativos de la actividad a evaluar (en regímenes de EIA de otras latitudes), se incorpora a la comunidad y a las entidades gubernamentales especializadas, en la preparación de los TR de los EslA.20 El objetivo de la incorporación de la comunidad en la preparación de los términos de referencia de los estudios está relacionada con el objetivo de las evaluaciones de impacto ambiental, de garantizar decisiones gubernamentales informadas. De esta manera, los EsIA dan prioridad al análisis de los efectos significativos potenciales que preocupen a las comunidades en el área de influencia. La incorporación de la comunidad y la consulta pública en la preparación de los TR de los estudios permite identificar al público afectado, difundir información sobre el proyecto ante la comunidad del área de influencia del proyecto, crear confianza, lograr acuerdos en relación a los efectos a contemplar dentro del estudio y definir roles entre organismos gubernamentales relacionados con el procedimiento del EIA. 20 En los Estados Unidos, la determinación de los TR a ser considerados en una Declaratoria de Efecto Ambiental, conforme a NEPA, se hace mediante un proceso de consulta con la comunidad potencialmente afectada, para que ésta exprese sus preocupaciones sobre los impactos ambientales potenciales. En dicho proceso deben estar involucradas las siguientes entidades o personas: 1) las agencias federales, estatales y locales afectadas, 2) el proponente de la acción, 3) tribus indígenas afectadas y 4) otras personas interesadas, incluyendo posibles opositores. El incumplimiento de lo anterior se considera una violación a la norma. jRoberts & Owen, 1990. Tomado de: norma 40 C.F.R. 1501.7 (a) (1) ]. Como parte del proceso de .preparación de TR", la agencia encargada de la Declaratoria debe identificar y eliminar del estudio detallado, los temas que no sean significativos o que han sido contemplados en estudios previos, eliminar repeticiones y enfocar el estudio en los hechos más relevantes para la evaluación ambiental. (Roberts & Owen, 1990. Tomado de: norma 40 C.F.R. 1502.20 [1988].) E tietC --~.inine- lri-- Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial P,oc-,ec to COL 92 UOC 1 Contrat; ,'9s .Áo En el contexto nacional, antes de plantear la posibilidad de realizar TR individuales y participativos, se hace necesario definir un proceso de selección que permita excluir del régimen de LA a todo lo que no sea absolutamente prioritario. Igualmente, se haría necesario definir cuidadosamente las condiciones y procedimientos de consulta pública y de participación ciudadana en la elaboración de TR, participación en áreas del país que presentan delicadas situaciones de orden público. Lo anterior se discute más ampliamente en el cuarto capítulo de este documento. De no ser así, la exigencia de TR individuales para los proyectos enredaría más un sistema que ya es excesivamente lento y discrecional. La calidad y confiabilidad de los EsIA, al igual que su utilidad como instrumento para la planificación y toma de decisiones, depende en gran medida de la calidad y confiabilidad de la informaciórn con que se cuenta para realizar los estudios ambientales. La ley 99 de 1993 asignó al Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM), la responsabilidad sobre la recolección de la información ambiental primaria, así como de la información generada en los estudios ambientales a nivel nacional. De acuerdo con la ley 99 de 1993 (artículo 17), el IDEAM es responsable de: - "obtención, análisis, estudio, procesamiento y divulgación de la información básica sobre hidrología, hidrogeología, meteorología, geografía básica sobre aspectos biofísicos, geomorfología, suelos y cobertura vegetal para el manejo y aprovechamiento de los recursos biofísicos de la nación..." - "Seguimiento de los recursos biofísicos de la nación especialmente en lo referente a su contaminación y degradación, necesarios para la toma de decisiones de las autoridades ambientales y - levantamiento y manejo de la información científica y técnica sobre los ecosistemas que forman parte del patrimonio ambiental del país, así como... [del establecimiento del ...las bases técnicas para clasificar y zonificar el uso del territorio nacional paid los fines de 'a planificación y el ordenamiento del territorio". El IDEAM ha asumido parcialmente la primera responsabilidad con las redes de monitoreo de hidrología y climatología que heredó del desaparecido HIMAT y con la información sobre monitoreo de glaciares y mapa de cobertura vegetal que recibió del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), conforme a lo establecido en la ley 99/93.21 Sin embargo, es preciso 21 El artículo 17 de la ley 99 de 1993 establece que las funciones sobre producción, procesamiento y análisis de información geográfica básica de aspectos biofísicos que viene desempeñando el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), junto con sus archivos, instalaciones, laboratorios y demás bienes relacionados deben ser trasladados al IDEAM. Enemsi tc-,c ¡ ny :« .i: ! ,F_<1.- Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Em,presarial Pr,cOyecto COLÍO2:01J 'Contrat3 099 1 204 que se de mayor atención a la continuidad de dichos programas en el IDEAM (IGAC, 1998). Respecto a la segunda tarea, se ha avanzado muy poco. Durante el primer semestre de 1998, el IDEAM iniciará el proceso de organización de los estudios ambientales que heredó del INDERENA, correspondientes al período 1974-1993,94. Un vez se cuente con la sistematización de dicha información, el IDEAM iniciará la compilación de los estudios ambientales posteriores a 1994, los cuales se concentran en el MMA. Algunos estudios ambientales han sido remitidos al IDEAM, en forma esporádica, por las entidades responsables de los estudios. Por lo tanto, a pesar de que el mayor porcentaje de la información primaria ambiental, en principio, debería recolectarse por parte del gobierno en forma sistemática y planificada, de manera que pueda garantizarse su calidad y representatividad y ponerse a disposición del público a través del IDEAM, la responsabilidad de recolectar la mayor parte de la información de índole ambiental, tal como la calidad del agua o calidad del aire, recae sobre el proponente del proyecto o quienes ejecutan el EsIA (Viña y Ramirez, 1998). La información primaria sobre la calidad del ambiente en Colombia es escasa. Por ejemplo, en áreas de influencia de proyectos viales, la información sobre calidad del aire o del agua, en la mayoría de casos, tiene que recolectarse directamente para el estudio, puesto que aún no existen estudios que la recopilen de manera sistemática. En cuanto a calidad del aire, variable que reviste particular importancia en cercanías a áreas urbanas y que debe ser examinada en los EsIA de proyectos de infraestructura, se observa que el país no cuenta con redes de monitoreo de calidad del aire que permitan aún tener registros de los niveles de monóxido de carbono, ozono o de óxidos de nitrógeno. Sólo hasta principios de 1997 el MMA adquirió y entregó a algunas corporaciones equipos para el monitoreo de estos parámetros de calidad del aire. Autoridades como las CARs, el DAGMA y el DAMA han adquirido equipos adicionales para fortalecer la red de monitoreo en su área de jurisdicción. Sin embargo, puede decirse, en general, que los centros urbanos no cuentan con registros históricos confiables o con una red funcional de monitoreo de calidad del aire que pueda ser útil y confiable para los estudios ambientales. Respecto a calidad del aire, las corporaciones regionales exigen que cada proponente de un proyecto, obra o actividad con potencial emisión atmosférica, realice, además de los estudios de emísiones, muestreos extensos en el área de influencia potencial del proyecto. La obtención de estos datos es costosa por cuanto involucra el uso de equipos de monitoreo y exige la contratación de personal capacitado en este campo. Con frecuencia los datos reportados en estos estudios carecen de confiabilidad por cuanto no se realizan con equipos especializados o debidamente calibrados. Adicionalmente, su representatividad es mínima, por cuanto corresponden a monitoreos puntuales y no cuentan con una base histórica contra la cual se puedan comparar. Los datos aportados de esta forma, se tienen mayormente en E- neS to ! SF - 1 ria In.oT.^r ; a Programa de Naciones Uniidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Emnpresarial Proe-~ .-to COL- C9.2OO1 Contrat f 3 92 - 2G4 cuenta en la fase de evaluación de los estudios y otorgamiento de la LA y permisos respectivos, pero su utilidad posterior para las entidades ambientales, para el ejecutor del proyecto, para futuros estudios ambientales y para la comunidad que habita la región es limitada. Algo similar sucede en el caso de los monitoreos puntuales de agua, requeridos en estudios de impacto ambiental (EsIA). La percepción de los responsables de programas de monitoreo, por ejemplo, en el sector petrolero es que los monitoreos puntuales que se solicitan en los TR para EsIA deben eliminarse parcial o totalmente, puesto que no son representativos, ni aportan mayor información a la evaluación sobre impactos ambientales. Proponen a cambio, que la autoridad implemente programas de monitoreo a escala regional, en los cuales estén claramente establecidos 'el qué, dónde, cuándo, cómo y por qué se va a medir' y en los cuales participe el sector, con el fin de "comenzar a construir juntos una base significativa" (Viña y Ramírez, 1998). Hay muy pocas fuentes hídricas en el país que cuenten actualmente con programas de monitoreo establecidos, que permitan evaluar el impacto real en el tiempo, de ciertas actividades sobre la calidad del recurso hídrico. Como resultado de la escasez de información ambiental sistematizada y de calidad, se observan grandes deficiencias en la calidad de muchos de los estudios ambientales y en su posibilidad de aportar a la toma de decisiones respecto a la actividad a desarrollar. Aquella información secundaria que no está disponible en entidades gubernamentales sectoriales, se adquiere (en el mejor de los casos) en forma directa en campo, mediante monitoreos punituales poco representativos, encuestas y entrevistas aleatorias. En relación con el uso de información secundaria, es común que se tome información de otros estudios, y se transcriba directamente sin referencias bibliográficas o reconocimiento de créditos. Tanto en las distintas CAR como en el MMA, se observa plagio de los estudios, sin que se conozca aún la primera sanción al respecto. Por otra parte, funcionarios de la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (CARDIQUE), manifiestan que los DAAs y EslAs presentados a esa Corporación parecen "colchas de retazos" de documentos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y de otros estudios ambientales (Lora, 1998). Los documentos de los DAAs, ElAs y DEMAs se concentran en la descripción de la línea base ambiental y cuantificación o calificación de impactos y una mínima parte al plan de manejo ambiental, que normalmente no se relaciona en absoluto con lo establecido en las otras dos secciones del estudio. Es común que debido a la carencia de información ambiental válida que se centre en los impactos directos, indirectos y acumulativos más significativos de distintas alternativas del proyecto, los consultores que preparan los estudios aprovechen los TR genéricos para llenar los documentos con información ajena a la LA. En otros casos cuando se carece de cierta información o ésta se encuentra incompleta, ello no se expresa ;Itc,:,;r ,- ;.-.a H r= s -; LI>-.It-_'F 2t' 8 a a Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial FP-;-,cto COL £92 ,O'C 1 Contrato 19 9 20i4 claramente en los documentos por temor a que sean rechazados por las autoridades ambientales. Un estudio de la Universidad Nacional de Colombia que examinó las características de los EslA presentados al MMA y a las CAR para una amplia gama de proyectos encontró que el enfoque y calidad de los estudios tenían una serie de características comunes(Vargas, 1998): * Un 40% de los EsIA son realizados por un sólo profesional y carecen de un enfoque interdisciplinario. * 30% de los EslA evaluados no contemplan los aspectos socioculturales. * La calidad de los programas de monitoreo propuestos es deficiente en un 70/% de los casos. * A pesar de lo anterior, el concepto de evaluación integral de los estudios asignó una valoración de suficiente a aprobatoria en un 60% de los casos. Los anteriores datos traen a la luz la deficiente calidad en la preparación de los EslA, lo cual se suma a la carencia de información básica confiable para ejecutar dichos estudios. La mayor preocupación de los solicitantes de licencias ambientales se relaciona con el tiempo de duración de los trámites para LA.2' El hecho mismo de tener que tramitar un número inmenso de licencias y permisos de toda índole, muchas veces con utilidad mínima, causa demoras innecesarias y resta credibilidad y legitimidad a las autoridades ambientales. El MMA, a pesar de haber iniciado en 1994 una gestión en que redujo significativamente el tiempo de trámite para licencias ambientales, comparado con el INDERENA, para 1998 ha aunientado de nuevo los tiempos de trámite, a pesar de haber ampliado la planta de personal dedicada a aprobar las LAs. Funcionarios del sector petrolero indican que Ilas licencias expedidas en 1993, algunas de las cuales fueron solicitadas desde 1990 o 1991, muestran un tiempo superior a 800 dias en irámite interno en INDERENA; sin embargo, durante 1994, el tiempo de expedición de éstas por parte del naciente Ministerio del Medio Ambiente se redujo a un promedio de 4 meses..., [pero] ...paulatinamente el promedio se ha incrementado llegando en 1997 a 12 meses" (Cárdenas, 1998). Para este sector las demoras presentadas son innecesarias y se deben a la "existencia de cuellos de botella al interior del Ministerio, especialmente en el proceso de elaboración y aprobación de resoluciones" (Idem, 1998). 22 Representantes del sector eléctrico, sector de vías, de las empresas públicas de acueducto y alcantarillado y del sector petrolero, entre otros sectores productivos; y representantes del MMA, CAR y DAMAs, coinciden en que las demoras para el trámite de licencias ambientales son excesivas y deben reducirse. (Memorias-Taller, 1998) it i - ,- t al ¡s?=Wi -t i Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Enipresarial FRD jeCi' COL, D2,UO1 Ccntrat. l-J½1C Las entidades que desarrollan infraestructura hacen énfasis en la rigidez del sistema de LA, la cual obliga a que se generen altos costos sociales y económicos relacionados con las demoras en los trámites de Licencia Ambiental (Berdugo, 1998). Otros sectores hacen hincapié en la falta de claridad y disponibilidad de información en las autoridades ambientales, en relación con los procedimientos a seguir para obtener LA y con los sitios donde se puede o no desarrollar una actividad, lo cual ocasiona grandes pérdidas en tiempo, inclusive económicas, y de oportunidad al usuario (Sánchez, et.al., Memorias-Taller, 1998). De acuerdo con los funcionarios de Desarrollo Sostenible del MMA la demora en el tramite de la licencia ambiental se superó en el Decreto 266 del 2000 . El Decreto 2566 de 2000 disminuye en más de un 50% los plazos originalmente establecidos en el título VlI de la Ley 99 de 1993. Los funcionarios de las autoridades ambientales aseguran que con los términos de referencia genéricos el usuario 'gana tiempo', puesto que recibe rápidamente los lineamientos a que debe ceñirse para la ejecución del estudio ambiental para el proyecto respectivo. Lo anterior es cierto, dentro del marco vigente a abril de 1998, el cual exige Licencia Ambiental en forma categórica a una gran gama de proyectos. Sin embargo, si hubiera un proceso que permitiera disminuir drásticamente el número de licencias y limitarlas a las estrictamente prioritarias y necesarias y se invirtiera más tiempo en la preparación participativa y multidisciplinaria de términos de referencia específicos para cada proyecto, que soliciten exclusivamente lo pertinente a los impactos significativos del proyecto, se lograría no sólo disminuir la pérdida de tiempo en la recopilación de información no significativa sino también asegurar una mayor efectividad y aporte de los estudios ambientales. Una revisión de prioridades a la luz de la capacidad técnico-administrativa y financiera de las entidades responsables de otorgar las licencias, permitiría reducir en gran medida la carga de trabajo y el tiempo dedicado a actividades y proyectos poco significativos desde el punto de vista de impactos ambientales y concentrarse en actividades más estratégicas y de mayor impacto ambiental. El proceso de evaluación de los estudios ambientales (DAA y EsIA) y de los efectos ambientales de los proyectos que solicitan LA no es tarea fácil, puesto que como indica Carrizosa (1998), estos estudios "se elaboran en un ámbito de incertidumbre científica y se evalúan en un contexto de relatividad ética". En el país, la evaluación de estudios ambientales y efectos ambientales asociados a los proyectos, la efectúan de manera discrecional los funcionarios de las autoridades ambientales (Carrizosa, 1998; Uribe, 1998, Cárdenas, 1998), ya sea en forma individual o interdisciplinaria (MMA-Auditoría Ambiental, 1 998). -;-ie3t,. =Ir1P7 1, i zr na Wa 'a fj- Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Progranma de Modernización Empresarial Proyecto COL92,'00 1 Contrato 0-991 204 Los criterios de evaluación que tienen en cuenta las autoridades ambientales para los estudios ambientales, se basan en el cumplimiento de términos de referencia genéricos y en valoraciones subjetivas de los funcionarios que realizan la evaluación, respecto a la coherencia interna, secuencialidad del estudio y complementariedad entre la descripción e identificación de impactos y las acciones de manejo ambiental propuestas (MMA-Auditoría Ambiental, 1998). En cuanto a los DAA, el 'único criterio evaluativo es la localización del proyecto y no se consideran alternativas en cuanto a procesos y tecnologías". No se han definido aún "criterios para valorar la viabilidad ambiental de los proyectos en áreas especiales como zonas de amortiguación de los parques nacionales" (Idem, 1998). Como resultado de todo ello, los conceptos de evaluación son arbitrarios y frecuentemente se orientan a la selección del tipo de diseño o tecnología que considera un funcionario de una entidad ambiental debe exigir al peticionario de licencia para aprobación de la Licencia Ambiental. Entre otros factores que contribuyen a la discrecionalidad en la evaluación de los estudios ambientales se encuentran los siguientes: 1)La falta de criterios definidos para la evaluación en las normas ambientales. 2)La falta de preparación y conocimiento del personal evaluador respecto al sector específico a evaluar y a sus potenciales impactos ambientales significativos. 3)La falta de información actualizada y sistematizada respecto a planes de uso y ordenamiento del territorio, calidad del ambiente y demás, requerida por el evaluador para su análisis. Los anteriores factores, en particular la falta de definición de criterios de evaluación por parte de las autoridades ambientales, contribuyen a que la calidad de muchos estudios, llámense DAA, EsIA, DEMA o PMA, sea baja. Los funcionarios del MMA y de las empresas públicas y privadas que han tramitado licencias ambientales, coinciden en la necesidad de desarrollar criterios para la evaluación de los estudios ambientales y de los impactos ambientales de los proyectos (MMA, 1998d; Cárdenas, 1998). En este sentido, el MMA ha adelantado estudios tales como el de Calinao y Alfaro (1996), denominado "sistema de evaluación de estudios de impacto ambiental: determinación del estado del arte de estudios ambientales` y el estudio "herramientas, criterios y lineamientos de evaluación de estudios ambientales', realizado por auditoría ambiental ltda., En 1998. En estos estudios se realiza un diagnóstico del proceso de evaluación de estudios 23 La díscrecionalidad existente en el proceso de evaluación de los EsIA, ha llevado a que, por ejemplo, funcionarios del MMA hayan considerado pertinente intervenir en proyectos, modificando el trazado, los diseños y/o especificaciones técnicas de obras de infraestructura, como sucedió con el caso de la autopista Bogotá-Villavicencio, responsabilizando así al Ministerio de la selección de la alternativa en cuestión. (Sánchez y Aristizabal, 1996). lnestú---' . ' ial ir rib -~ 't.' Programa de Nacionles Unidas para el Desarrollo - PNUD Mialisterio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Pg Ezctz COL '-2, Contrat, 9jl _i ambientales (en 1996 y 1998, respectivamente) y se formulan propuestas metodológicas para dicha evaluación por parte de las autoridades ambientales. Igualmente, en algunas cars se viene trabajando en el desarrollo de criterios de evaluación de estudios ambientales. El estudio de Calinao y Alfaro para el MMA establece, por ejemplo, un sistema de ponderación para calificar las distintas partes componentes de un ESIA. El informe de auditoría ambiental ltda., Incluye, además de la propuesta metodológica de evaluación, un manual de criterios y herramientas de evaluación de estudios para los cinco sectores manejados por el MMA y una guía general de evaluación para los proyectos manejados por las CAR. El manual y la guía tienen un "carácter orientador, que busca apoyar el proceso de la" antes que imponer una metodología estricta (MMA-auditoría ambiental, p.2). De esta manera, los proyectos son susceptibles de ser retroalimentados y mejorados durante el proceso evaluador. Los anteriores estudios revelan que ha habido un proceso de reflexión a partir del cual se han formulado propuestas de criterios de evaluación de estudios ambientales, que pueden servir a las autoridades encargadas del proceso de la en el fortalecimiento de su desempeño como evaluadores. A pesar de ello, a abril de 1998 estos estudios se encuentran aún en revisión y evaluación interna por parte del MMA y no se han comenzado a utilizar por parte de los funcionarios que evalúan los estudios ambientales (MMA, 1998a). Para la adopción de estos u otros criterios de evaluación se requiere expedir la reglamentación o normatividad que determine que esos son los criterios para evaluar. De otra manera, los criterios serían discrecionales de quienes hicieron el 'estudio de criterios' y de los funcionarios del MMA o CAR que los adoptaron . Además de la discrecionalidad que caracteriza al proceso de evaluación de EsiA en Colombia, hay otros factores que dificultan la evaluación tanto de los estudios ambientales como de los impactos ambientales de proyectos. En primer lugar, está el gran número de estudios ambientales que deben evaluar las autoridades ambientales en Colombia, que supera su capacidad institucional y de personal especializado en la materia. Se destaca también la discrecionalidad en la preparación de términos de referencia y la preparación de TR genéricos, lo cual genera estudios casi siempre voluminosos, con poco contenido relevante a los impactos ambientales del proyecto o actividad a desarrollar. Además, el mismo volumen de los estudios no permite que éstos sean utilizados para la instancia de consultas o para las funciones de información pública. Para garantizar una mayor facilidad y claridad en la evaluación y además, que los documentos de los estudios ambientales se puedan divulgar entre las comunidades afectadas, es recomendable exigir que los documentos ambientales tengan un límite en el número de páginas y adicionalmente, cuenten con resúmenes ejecutivos. En los TR genéricos establecidos mediante resolución y aquellos actualmente en discusión en el MMA, se incluye E -nesto s.he:-ii eS lri- a 1 nt - - } o ,-r,- i¿ -t'. a i a nL Ha Programa de Nacioles Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial . . .......... .... .......~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ Fr ceto COLc 9201 'D- ntrats Qro9 X '-2 la exigencia de elaboración de un resumen ejecutivo. Igualmente, algunas CAR y autoridades ambientales urbanas solicitan resúmenes de los estudios ambientales. Sin embargo, según lo observado, los resúmenes solicitados no sirven para destacar los aspectos más relevantes del estudio sino que tienden de nuevo a ser listados de los mismos títulos cubiertos en el estudio general. Los Resúmenes Ejecutivos deberían destacar, entre otros, los siguientes aspectos: descripción de cambios probables que ocurrirán sin la iniciativa a licenciar; análisis de la viabilidad ambiental de las propuestas; resultados analíticos relacionados con los impactos (directos, indirectos y acumulativos) de las alternativas; las medidas de mitigación propuestas para los efectos identificados, así como los aspectos omitidos en el estudio por falta de información (Sánchez, 1996; Tarak, 1996). El hecho de que no haya lineamientos claros sobre conceptos como 'efectos indirectos', ,efectos acumulativos', 'análisis de riesgos' y sobre todo respecto a la definición del 'área de influencia', dificulta tanto la preparación como la evaluación de los estudios ambientales y genera discrecionalidad en estos procesos. Por lo anterior, es importante que, con base en las discusiones que al respecto se generan en el ámbito internacional, en Colombia también se precisen estos términos, para dar mayor claridad en la preparación y evaluación de los estudios ambientales.24 En otras latitudes, los regímenes de evaluación de impactos ambientales evitan la disc-recionalidad administrativa de los funcionarios gubernamentales mediante el establecimiento de criterios de evaluación de impactos, así como la creación de comisiones evaluadoras independientes, tanto de las autoridades ambientales gubernamentales como de las organizaciones sectoriales especializadas. Por ejemplo, los criterios que utiliza la legislación de Estados Unidos para la evaluación de los impactos ambientales se limitan a que dentro del procedimiento administrativo de EIA, se identifiquen claramente los siguientes aspectos: - los impactos ambientales de la actividad propuesta, - los impactos negativos que no se pueden evitar al ejecutar la acción - las alternativas a la acción propuesta, incluyendo la de no ejecución del proyecto, - los recursos que se comprometen de manera irreversible para la ejecución del proyecto y - la relación entre los usos locales del entorno humano en el corto plazo y el mantenimiento y mejora de la productividad en el largo plazo (CEQ, 1978). 24 Desde 1994, estudios especializados han recomendado que las autoridades ambientales exijan que los EslA contengan: un análisis de riesgos asociados a los impactos directos; la identificación de impactos indirectos y acumulativos del proyecto en relación con los demás proyectos en la misma área de influencia y la asignación de recursos para efectos irreversibles que no puedan ser evitados en caso de ejecución de la iniciativa a licenciar (Sánchez, 1996; Tarak, 1996). E nesti- -'-.-.lne7 - v : At-- , I: - :{ í .! .: W, 7 t Programa de Nacioties Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial .t COLZ O2 CcntIrat-, OC'O 1 --- Del análisis anterior se deduce la imperiosa necesidad de modificar las normas vigentes asociadas con las licencias ambientales. Este proceso de modificación lo ha emprendido el NMinisterio de Medio Ambiente a través de la Dirección de Desarrollo Sostenible y con la colaboración de consultores jurídicos como la Dra. Gloria Alvarez y el Biólogo Gonzalo Arango. La nueva regulación estará lista en noviembre de 2000. Existen dos figuras alrededor de la licencia ambiental relacionadas con el tema de los seguros y las garantías. La Ley 99 de 1993 estableció la exigencia de una póliza de cumplimiento o de una garantía bancaria para la explotación minera a cielo abierto, con el objeto de garantizar la restauración o la sustitución morfológica del suelo intervenido por cuenta del beneficiario del título minero. Dichas pólizas o garantías fueron reglamentadas en el Decreto 1753 de 1994, pero en él se amplió la posibilidad de exigirlas a todos los beneficiarios de la licencia ambiental, con el objeto de asegurar el cumplimiento de las obligaciones en ella conten idas. Aún cuando la póliza o garantía no es de forzosa exigencia, en la práctica se le está solicitando a todos los proyectos a los cuales se le otorga licencia ambiental o cuando se imponen planes de manejo ambiental. Existen empresas que aún cuando se les ha impuesto la obligación de constituir la póliza de cumplimiento, no han llenado este requisito. Sin embibargo, hasta el momento no se conoce ninguna sanción administrativa fundamentada en esta causa. De conformidad con lo dispuesto en la Ley 491 de 1999, el seguro ecológico es un mecanismo para cubrir los perjuicios económicos cuantificables a personas determinadas como parte o a consecuencia de daños al medio ambiente y a los recursos naturales renovables. Todas las actividades que requieren licencia ambiental están obligadas a tomar dicho seguro en los términos y condiciones que establezca la ley y su reglamento, lo cual cobija, por obvias razones, los proyectos del sector de agua potable y saneamiento que se encuentran sometidos a obtener licencia ambiental. La Ley 491 de 1999 ampara únicamente los daños a los bienes de propiedad de terceros, afectados como consecuencia de un problema de contaminación, deterioro o daño ambiental. La finalidad de cualquier seguro es proteger el patrimonio del tomador. El "seguro ecológico' en realidad es un seguro de responsabilidad civil extracontractual por daño a terceros, que ya se encuentra regulado por las leyes civiles y comerciales y no es obligatorio. E.-!J Fi tc' : . - r . ! e- Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Mitlisterio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial P'roe -zto CODL2 ,,012';, 1 Contrato DOLi 12ri i Como la finalidad de este seguro es proteger el patrimonio del dueño del proyecto resulta un contrasentido que se exija de forma obligatoria a quienes obtienen una licencia ambiental, ya que constituye una obligación que no contribuye en nada a mejorar la gestión ambiental. 3.8 Participación ciudadana La Constitución de 1.991 calificó la participación como principio fundamental del Estado y fin esencial de su actividad,2` se comprometió con el reconocimiento y protección a la diversidad étnica y cultural,` al tiempo que, consagró el derecho colectivo de toda persona a gozar de un ambiente sano y a participar en las decisiones que puedan afectarlo.27 De otra parte, la política ambiental, al igual que la económica y social, fue identificada como parte del Plan de Desarrollo, mientras que el Gobierno, por mandato constitucional asumió el compromiso de propiciar la participación de los representantes de las comunidades indígenas en las decisiones sobre explotación de recursos naturales en sus territorios.28 " La participación transforma al sistema democrático, le da otro dinamismo, le concede un canal de relación permanente entre gobernantes y gobernados. La actuación conjunta permite que las decisiones sean más razonadas, que sean el producto de un mayor consenso, que se conozcan mejor los problemas que aquejan a una sociedad y que se busquen de manera mancomunada las posibles soluciones. La participación permite que se transparente la actuación del Gobierno, evitando de manera efectiva gran parte de los comportamientos corruptos. Así mismo, ante la aparición de conductas reprochables facilita la asunción de responsabilidades y eventualmente la aplicación de sanciones." 29 La Política Nacional Ambiental actual identifica la participación como estrategia para lograr su objetivo, en la medida que permitirá "la adopción de las responsabilidades y valores ambientales, la cogestión y el control social en la evaluación de la gestión por parte de los diversos estamentos de la sociedad civil..."30 Los instrumentos jurídicos y los procedimientos administratrativos, se conciben como parte de las herramientas de Política Ambiental. Los primeros hacen referencia a las acciones de tutela, las acciones de cumplimiento o acciones populares, entre otras. Los procedimientos administrativos son aquellos que abren los procesos de decisión gubernamentales al escrutinio público. A nivel mundial, la evaluación 25 Preámbulo, artículos 1 y 2, sentencia C-180 de 1.994. 26 Artículo 7 C.P. 27 Articulo 79 C,P. 2e Artículo 330 C.P. 29 Sabsay Daniel Alberto y Pedro TaraK. La participación vecinal y la gestión del Medio Ambiente. FARN. 1.995, pág. 4. 3 Documento Conpes 2750. Santafé de Bogotá D.C., diciembre de 1.994, pág. 7. Lm¿;'tt-c --.'l-5e-. i'-i.--¿1 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Miniisterio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Proyez.tc CCDLU 20 G1 ContraL o5D3OÚ1 204 de impacto ambiental ha sido reconocida como el procedimiento administrativo por excelencia, cuya principal característica es la participación de la ciudadanía. La gestión ambiental bajo el marco de la ley 99/93, abrió nuevas posibilidades de participación ciudadana, en distintas instancias y para diversos fines. La ley 99 de 1993 estableció, por ejemplo, que "cualquier persona natural o jurídica, sin necesidad de demostrar interés jurídico alguno, podrá intervenir en las actuaciones administrativas iniciadas para la expedición, modificación o cancelación de permisos o licencias de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente o para la imposición o revocación de sánciones por el incumplimiento de las normas y regulaciones ambientales" (artículo 69). La ley 99/93 también establece el procedimiento general para audiencias públicas sobre decisiones ambientales en trámite (artículo 72), acciones populares (artículo 75), formulación de derechos de petición (artículo 74) y acciones de cumplimiento (artículo 77) en materia ambiental. Adicionalmente, la ley 188 de 1995 señaló que "la concertación y participación ciudadana para el aumento del capital social es necesaria en los procesos de planificación y gestión, control y evaluación, así como en la incorporación de lo ambiental en las políticas, programas y proyectos de los sectores del Estado" (DNP, 1995:251). Es evidente que la existencia de espacios efectivos de participación en los procesos de decisión gubernamentales, mejora la calidad de las decisones, aumenta su legitimidad y restringe las posibilidades de discrecionalidad administrativa.3` 2.9.1. Participación en las distintas etapas de decisión ambiental gubernamentales a. Función de Pianeación Ambiental La Constitución concibe la planeación estatal, en sentido amplio, como un proceso participativo desarrollado en el marco del Sistema Nacional de Planeación que cuenta con la presencia de representantes de sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales en el Consejo Nacional de Planeación y en los Consejos Territoriales de Planeación. En este marco, la Constitución direccionó la planeación estatal del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales hacia su conservación, sustitución y desarrollo sostenible. La prevención y control de los factores de deterioro ambiental, la imposición de 31 La participación de Los preceptos constitucionales en materia de participación han sido desarrollados mediante las leyes como la 130 de 1994 (régimen de los partidos políticos), 131 de 1994 (voto programático), 134 de 1994 (mecanismos de participación: iniciativa popular, referendo, consulta, revocatoria del mandato plebiscito, cabildo abierto). Etle;tC¡ $ ;c he 'ECl H = t .,n r-:;i!a ty-s 1 ¿¡ ia!lo 1 Programa de Nacionies Un,idas para el Desarrollo - PiNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Proecto COUL2'02 ¡JCcintrati 120O 4 sanciones legales y le exigencia de reparación de daños, se entienden incorporados a la función de planificación. (Art. 80) A nivel territorial, la planeación se desarrolla con base en los principios trazados por la Ley 132 de 1.994 -Ley Orgánica de Planeación-. Estos principios son los de autonomía, complementariedad, coordinación y subsidiariedad. El primero, condiciona la libertad de la Nación y las entidades territoriales para ejercer la función de planeación, únicamente, a las atribuciones y limites constitucionales y legales existentes. El segundo, hace referencia al deber de colaboración entre las distintas autoridades, según su órbita de competencias. El tercero, exige la coordinación de las autoridades de planeación en todos los niveles territoriales, para garantizar la armonía y coherencia tanto de las actividades desarrolladas a nivel interno como del resto de instancias territoriales para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus planes de desarrollo. El cuarto, abre la posibilidad a que entidades de nivel superior, asuman competencias asignadas a otras menor nivel, debido a su imposibilidad o incapacidad para ejercerlas. la Ley 152 ordena que la función de planeación, -entendida como función dinámica al abarcar las instancias de formulación, aprobación ejecución, seguimiento y evaluación32 -,se sujete al principio de sustentabilidad ambiental de modo que armonice el desarrollo socio económico con el medio natural. Esto exige la consideración en los Planes de Desarrollo, de estrategias, programas y proyectos, que estimen los costos y beneficios ambientales. En consecuencia, las decisiones finales deben garantizar una adecuada oferta ambiental para generaciones presentes y futuras. Las entidades territoriales son integrantes del SINA33, responsables del cumplimiento de un catálogo de funciones fijado por la ley 99/93, las cuales deben desarrollarse en el marco de los principios de armonía regional34, gradación normativa35 y rigor subsidiario.3" La ley no i2 Ley 152 de 1.994. artículo 3 literal j 33 Ley 99194, artículo 4O. 3-' El principio de armonía regional, señala cómo las funciones ambientales de las entidades territoriales deben coordinarse y armonizarse con las normas de superior jerarquía y con as directrices de la Política Nacíonal Ambiental. El principio de armonía regional, señala cómo las funciones ambientales de las entidades territoriales deben coordinarse y armonizarse con las normas de superior jerarquía y con as directrices de la Política Nacional Ambiental. 35 El principio de rigor subsidiario ordena respetar la preminencia de las normas dictadas sobre esta materia por autoridades jerárquicamente superiores o de mayor ámbito en la comprensión territorial de sus competencias 36 El Principio de Rigor Subsidiario permite que las normas y medidas de policía que establezcan las autoridades en todos los niveles, pueden ser más rigurosas, pero no más flexibles que las expedidas por las autoridades medio ambientales. Er , i . | t . e ., i e- i ,1 a .a Programa de Nacionies unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Emnpresarial . . . . . . ..C0O2.¡0 . .Contat . _ ... asignó a las entidades territoriales de manera concreta y específica funciones en materia de participación. En cambio, asignó a las CAR"'s la función de "promover y desarrollar la participación comunitaria en actividades y programas de protección ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos naturales renovables". La ley atribuyó a las CAR's las funciones de administrar el medio ambiente y los recursos naturales dentro de su área de jurisdicción, ` "coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medio ambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integrantes del SINA", asesorar a las entidades territoriales localizadas dentro de su área de jurisdicción en la definición de los planes de desarrollo ambiental y "ejecutar las políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones". Al mismo tiempo, el Decreto 1768/94, estableció que la planificación ambiental de las CAR's debe ser coherente y armónica con los planes regionales y locales y les ordenó elaborar planes y programas a corto, mediano y largo plazo, e incluir en sus estatutos, los mecanismos de planiiicación y evaluación de cumplimiento. (art. 7o.). La experiencia demuestra que no existe una sincronía entre la expedición de los planes de las Corporaciones y los planes de desarrollo nacionales y territoriales. En las CAR's existen planes quinquenales, trienales y anuales, mientras que el Plan Nacional de Desarrollo tiene una vigencid de cuatro años, lo que significa un desfase mutuo entre éstos. Para la comunidad, especialmente de las zonas rurales, puede generarse una confusión sobre la diferencia, objeto, alcances, beneficios e impactos de los planes departamentales, locales, de ordenamiento territorial y ambientales de las CAR's, restringiéndose aún más las posibilidades de participación en la planificación ambiental, la cual se entiende incorporada integralmente a la planificación del desarrollo colombiano, según la ley 152/94. Es clara la significancia de las CAR's en la planeación ambiental territorial. Sin embargo y pese a su función de "promover y desarrollar la participación comunitaria", ésta rio es ilmás que un postulado teórico. Formalmente, la participación de la comunidad en las CAR's se limita al asiento que en los respectivos Consejos Directivos, tiene un (1) representante de las comunidades indígenas o etnias tradicionalmente asentadas en el territorio de jurisdicción de la Corporación y dos (2) representantes de las entidades sin ánimo de lucro, domiciliadas en tal territorio.38 Adicionalmente, la participación en estos órganos no impacta la planificación ambiental, pues en este espacio no se decide sobre aspectos como el establecimiento de criterios para la concesión de licencias, permisos o para la imposición de sanciones. 37 Ley 99 de 1.993, artículo 23. 3i3 Articulo 26 Ley 99 de 1993. t---li?, ti:, i -!,-I 1z l- a _ _ . i I Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial &o, e COL J00 E CcntraEi-, i ti- 1 En general, no existen procedimientos administrativos 'oficiales", sistemáticos y claros de intervención de la comunidad tanto en el proceso de planeación ambiental que adelantan las entidades territoriales y las CAR's. La comunidad en últimas, ignora si puede o no participar, cuáles son las oportunidades para ello, la incidencia de su participación en el proceso de decisión, y como, cuándo, dónde, y ante quién(es) es posible obtener información e intervenir. En conclusión, hoy la posibilidad y realidad de participar en esta instancia de la acción pública es débil y podría tender a agravarse, si se considera que los recursos financieros asignados a programas de participación son cada vez más escasos. En términos generales, para 1.999 los recursos del presupuesto nacional para la preservación ambiental sólo al( anzaron el 0.46°/o del PIB, cuantía inferior a la sugerida por entidades multilaterales para países en desarrollo."' Esta circunstancia ha venido afectando, por ejemplo, Programas de Partic-ipación Ciudadana, Información e Investigación Ambiental en las Unidades Ambientales Urbanas durante 1.996-1.998. Estos programas "...fueron los que menos apoyo recibieron; no obstante la importancia que ameritan, dada la falta de conocimiento de que adolece el país en materia ambiental que conlleva a procesos de planificación incoherentes con la realidad local y regional".4` b. Planificación Sectorial Ambiental La variable ambiental permea y atraviesa todos los sectores y actividades económicas. Sin emnbargo, "tradicionalmente se ha entendido que el medio ambiente es un sector separado, un añadido'. `' En realidad, en el marco de un desarrollo humano sostenible4`, la planificación sectorial ambiental debe entenderse como la incorporación de la variable ambiental en todos los sectores y su consideración sistemática en los procesos de decisión cotidianos. La internalización de la variable, busca materializar los postulados (onstitueionales y legales en materia ambiental y satisfacer los objetivús y metas de Poiítica Ambiental señalados por el Gobierno Nacional. ` Ver Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 1.999-2.000. Contraloría General de la República 2.000. Santafé de Bogotá D.C., pág. 27. '° Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 1.999-2.000. Contraloría General de la República 2.000. Santafé de Bogotá D.C., pág. 71. '` Banco Mundial. Informe de Situación y Borrador para el Debate. Hacia una Estrategia Ambiental para el Grupo del Banco Mundial. Washington D.C., 2.000, pág. viii. 42 Definido por la Ley 99194 como 'aquel que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades". (arl. 3). E nie - tc:! S -i, n a Programa de Nacionies Uniidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Eimpresarial Pro^. ct- COL £12 UCCcontratj 0D1912-,' En este orden de ideas, la ley 99/94 asignó al Ministerio del Medio Ambiente las funciones de: - Establecer los criterios ambientales que deben ser incorporados en la formulación de las políticas sectoriales y en los procesos de planificación de los demás ministerios y entidades, previa consulta con esos organismos. (art. 5o. num. So.). - Formular junto con el Presidente de la República, garantizando "la participación de la comunidad' la política nacional ambiental y de recursos naturales renovables, de manera que se garantice a todas las personas a gozar de un medio an',biente sano...(art. 20.) Respecto a la primera función, los avances registrados corresponden a mecanismos como las 'Agendas Interministeriales Conjuntas de Trabajo", firmadas en diciembre de 1.999 entre el Ministerio del Medio Ambiente y los ministerios sectoriales. Su propósito es lograr 'internalizar la dimensión ambiental en el que hacer propio del sector y cuyas áreas de trabajo son: la formulación e implantación de políticas y regulaciones técnicas ambientales, el establecimiento de programas, planes y proyectos conjuntos, y el fortalecimiento institucional.» 4k En el marco de la Agenda Interministerial suscrita entre el Ministerio de Desarrollo Económico y el Ministerio de Medio Ambiente se registran los siguientes objetivos: * "Establecer de planes de ordenamiento y manejo ambiental de los corredores industriales con metas e indicadores ambientales. e Estimular y facilitar el acceso a empresas a programas de gestión ambiental. * Introducir a la gestión ambiental en todos los programas de desarrollo, así como en las Actividades del Sistema Nacional de Innovación * Adoptar tecnologías ambientalmente sostenibles para un uso eficiente del agua y de la energía, prevención y manejo de residuos. * Consolidar e impulsar los convenios de producción más limpia y acuerdos de competitividad en los ámbitos sectorial y regional bajo consideraciones de sustentabilidad. * Adoptar y promover códigos voluntarios de gestión ambiental * Establecer un sistema de incentivos para producción más limpia, tales como créditos para diagnóstico y reconversión ambiental. * Apoyar centros de producción más limpia y ventanillas de asistencia técnica ambiental. 43 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 1.999-2.000. Contraloría General de la República 2.000. Santafé de Bogotá D.C., pág. 36. 1- = ..1 Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Progranma de modernización Empresarial Pri-"o ~Cin-CL £ UC'snt'-t- _-I * Estimular la valoración e intercambio de residuos aprovechables a partir de la creación de bolsas de residuo y del manejo integral de los mismos. * Adoptar y promover programas de utilización de sellos verdes o de instrumentos similares con reconocimiento nacional e internacional." ` En general, objetivo trazado por el Plan Nacional de Desarrollo, de incorporar la participación ciudadana en las instancias de planificación gubernamental, se ha desarrollado muy tangencialmente. En algunos sectores como el eléctrico, se han adoptado políticas desde 1990 para la gestión social con participación de la comunidad, las cuales establecen los lineamientos y principios que rigen las relaciones de las empresas con las comunidades afectadas por los proyectos, en tanto que otros sectores son renuentes a la adopción de Pstas políticas (Concha, 1998). Es de anotar, que el CONPES recomendó desde años atrás la creación de Unidades Ambientales en las entidades sectoriales del gobierno nacional, (DNP, 1991, DNP, 1994) con el objeto de asignar responsabilidades ambientales sectoriales, garantizar la incorporación de íd variable ambiental y el cumplimiento de la ley. Hasta la fecha esta recomendación no ha sido desarrollada. Las Unidades Ambientales sectoriales fueron concebidas como protagonistas estratégicas en la gestión ambiental nacional, al nivel de "agencias cooperantes" de las autoridades ambientales. Por otra parte, las posibilidades de participación de la comunidad en la formulación de la Politica Ambiental Nacional hasta el momento han sido defraudadas. Desde la expedición del la Política Nacional Ambiental 'Salto Social: Hacia el Desarrollo Humano Sostenible" en 1.994, no se ha presentado una nueva propuesta ambiental a consideración del CONPES que trace los lineamientos de política, defina las prioridades, metas, estrategias, instrumentos y roles institucionales y por lo mismo, requiera el concurso de la comunidad en su etapa de formulación. En este caso, nuevamente las posibilidades de participar son restringidas debido a la ausencia de procedimientos administrativos -regiados que determinen con antelación los marcos de actuación y los roles de los agentes públicos y privados que intervienen en el proceso. c. Regulación El espacio de participación formalmente consagrado en el proceso de construcción de las normas en general, es la iniciativa legislativa. La ley 134 de 1.994 sobre mecanismos de participación ciudadana, alude al derecho de todo ciudadano, organización cívica, gremial, 4 Acta XtIt Consejo Nacional Ambiental. Santafé de Bogotá D.C. junio de 2.000, pág. 13. 1-C -t S 1 -;_.NR I,:!1 W- ia 1 j- . . Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Progranma de Modernizacion Emnipresarial Fr-,y e e t COLD 92e , dCcntratj sindical y comunitaria de cualquier orden, a presentar propuestas normativas ( proyectos de acto legislativo, de ley, ordenanzas, acuerdos etc. ) ante las distintas corporaciones públicas, siempre y cuando, la iniciativa cuente con el respaldo del 5% de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral y se cumplan los demás requisitos y procedimientos previstos en la ley.`4 La participación en la expedición de regulación ambiental presenta restricciones. Se afirma que: "No se ha establecido hasta la fecha ningún instrumento aparte del lobby que tradicionalmente hacen los destinatarios de las reglamentaciones. Convendría definir posibilidades más transparentes y amplias de participación en los procesos de reglamentación ambiental para evitar vacíos, inconsistencias, vicios de inconstitucionalidad y para lograr un apoyo desde la sociedad civil, organizaciones y universidades para mejorar las normas que se expiden con tantos problemas de técnica legislativa y de contenido." ` La resolución No. 1083 de 1.996, mencionada en sección anterior, por ejemplo, ordenó el uso de fibras naturales en obras, proyectos o actividades objeto de licencia ambiental como: Utilización de sacos para el relleno con diferentes mezclas para la conformación de bolsacretos, obras de revegetalización y/o empradización para la protección de taludes, construcción de obras de protección geotécnica, actividades de tendido y bajado de tubería en proyectos de construcción de gasoductos, oleoductos y poliductos, estabilización, protección y recuperación del suelo contra la erosión, reconformación y/o recuperación del derecho de vía de proyectos lineales, construcción de estructuras para el manejo de aguas, así omo las demás que se determinen en la licencia ambiental por parte de la autoridad ambiental competente. Esta resolución parece haber sido establecida más como respuesta a las presiones de los productores de fique ubicados en el occidente colombiano que a las ventajas ecológicas de las fibras naturales. A nivel nacional, la ley 99 de 1993 creó el Consejo Nacional Ambiental (CNA) y el Consejo Técnico Asesor de Política y Normatividad Ambientales (CTA) corno instancias de participación pública en las decisiones del MMA. Con el CNA se pretende "asegurar la coordinación intersectorial a nivel público de las políticas, planes y programas en materia ambiental y de recursos naturales renovables" (artículo 1 3). El Decreto 1124 de 1.994 asignó además la función de asesorar al Gobierno Nacional en el diseño de 'la política de participación ciudadana con miras a promover y velar por la participación de los actores sociales, de los grupos étnicos y las organizaciones no Art 375 C.P. '6 Londoño Toro Beatriz. Nuevos Instrumentos de Participación Ambiental. Consultoría Ambiental y Colectiva. Santafé de Bogotá 1.998. pág. 28. i n ' i in' :1= i i ,=' -al 1 t-_c, Programa de Nacioies Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial F-,-.J CDL 12, 00 Cc,nt'at 032u gubernamentales en la definición y ejecución de planes y programas de fortalecimiento instituciona) para la gestión ambiental. " (Art. 2) El CNA, según la ley, está conformado por los más altos representantes del gobierno, los gremios de la producción, la Federación Colombiana de Municipios, comunidades indígenas y negras, las ONG ambientales y las universidades y debe reunirse semestralmente. En la práctica, el gran número de personas que participan en cada sesión, y el hecho de que las decisiones y recomendaciones que allí se dan no trasciendan a regulaciones gubernamentales, ha ocasionado que este Consejo no sea un escenario útil o efectivo para la participación pública en la planificación y toma decisiones en materia ambiental y de recursos naturales. El CTA constituye otro espacio de participación y está compuesto por representantes de algunos sectores de la sociedad (los gremios de producción y la universidad) quienes intervienen en las decisiones relacionadas con la formulación de políticas y la expedición de normas ambientales. El artículo 20 y parágrafo transitorio del Decreto 1753/94, determinó también la participación del CTA en el establecimiento de TR sectoriales. Sin embargo, el predominio de la representación de las asociaciones de la producción y la inexistencia de representantes de la sociedad civil o de las organízaciones no gubernamentales al interior del Consejo, contribuye a marcados sesgos en las discusiones y acuerdos que se efectúan al interior de éste. La promoción de la participación comunitaria ambiental debe ir desde el nivel local hasta el nacional, puesto que ni siquiera en el seno del Consejo Técnico Asesor del Ministerio del Medio Ambiente, organismo creado en el artículo 11o. de la ley 99 de 1993, adscrito al Despacho del Ministro del Medio Ambiente, presidido por el Vicemínistro e integrado por dos representantes de las Universidades, expertos en asuntos científicos y tecnológicos y sendos representantes de los gremios de la producción, industrial, agraria, de minas e hidrocarburos, no se incluyeron como integrantes de éste a quienes representen organizaciones comunitarias u organizaciones no gubernamentales relacionadas con la problemática ambiental siendo que dichas organizaciones son reconocidas como integrantes del SINA por la propia ley 99. La función del Consejo Técnico Asesor, consiste en asesorar al Ministro respecto de la viabilidad ambiental de proyectos de interés nacional de los sectores público y privado, sobre la formulación de políticas y la expedición de normas ambientales. Dentro del reglamento de este Consejo tampoco se contempló la participación de representantes de las organizaciones comunitarias, quedándoles vedada la posibilidad de expresar las posturas y opiniones dentro de las deliberaciones que adelanta éste Consejo previa adopción de decisiones de envergadura nacional. Programa de Naciones unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Progranla de Modernización Empresarial Po.y.cto COL U9'Z.w0`! 1COntrat, Cil11 1ZCi4 En opinión de la CGR "debido a la presencia de los gremios de la producción y a la reiterada ausencia de las universidades a las reuniones del consejo, el mayor énfasis que se le ha dado al consejo es conceptuar acerca de la conveniencia de la expedición de las normas ambientales que afectan al sector económico y a la conformación de una agenda de prioridades para tales regulaciones. La formulación de políticas ha estado prácticamente ausente en las discusiones. Además falta en dicho consejo la presencia de autoridades territoriales para una adecuada armonización de políticas".4 A nivel internacional se han desarrollado procedimientos administrativos que permiten la participación del público en los procesos de reglamentación. En los Estados Unidos, desde la década de los sesenta existe el "Notice and Public Ruie Making". Este procedimiento "obliga a las agencias a notifiicar al público sobre reglamentaciones propuestas y a considerar los comentarios del público antes de que la reglamentación tenga efecto." ` d. Función de Adjudicación de Derechos Las leyes 99 de 1993 y 188 de 1995, señalaron a las Licencias Ambientales como instrumentos para garantizar procesos de evaluación ambiental tanto en las instancias de planificación pública y de toma de decisiones, como en la adjudicación de derechos a los sectores regulados. La Administración decide permanentemente sobre la "adjudicación de derechos" a los sectores regulados en el marco de procedimientos administrativos preexistentes. Estos procedimientos teóricamente, prevén espacios para la participación de la comunidad que buscan fortalecer la legitimidad y mejorar la calidad de las decisiones adoptadas. Es de anotar que para el ejercicio de una "participación informada" por parte de la comunidad en cualquier procedimiento administrativo, cobran especial importancia derechos como el de contradicción e información. A continuación se examinan los mecanismos de participación disponibles en los procedimiientos administrativos ambientales, especialmente en el trámite de Licencias Ambientales. i)Derecho de Petición Todas las personas (nacionales, extranjeras, naturales o jurídicas, adultas, menores de edad), son titulares del derecho de petición consagrado en la Constitución Política. Este derecho '7 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 1.998-1.999. Contraloria General de la República, Santafé de Bogotá D.C., pág. 39. 48 Mora Claudia. Fortalecimiento de la Participación Ciudadana en el Trámite e Implementación de las Lícencias Ambientales en Colombia. Informe Final. Santafé de Bogotá D.C., noviembre de 1.996, pág. 10 Wa .e a . .?itc' 1:' . _:i ;= -Úi Programai de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial er cto CIDL2 2, U( ' Ccnt, atD bh,jj 13i; permite a sus titulares acudir a las autoridades, efectuar solicitudes verbales o escritas y exigir de éstas una pronta respuesta. En la práctica la norma constitucional obliga a las entidades a cargo de las decisiones públicas a suministrar de manera irrestricta información al público sobre los procedimientos, documentos, e información administrativa gubernamental, salvo que ésta no haya sido declarada legalmente como 'reservada". La respuesta deberá producirse en un término no mayor a 15 días hábiles. La desatención de un derecho de petición permite interponer acción de tutela, como respuesta a la violación de un derecho fundamental y puede significar sanciones disciplinarias para los funcionarios responsables. El artículo 74 de la Ley 99/93 consagra el derecho de petición de información ambiental. Este derecho permite que cualquier persona nawúa o jurídica Jormule directamente peticion de información en relación con los elementos susceptibles de producir contaminación y los peligros que el uso de dichos elementos pueda ocasionar en la salud humana. El término para dar respuesta a esta petición es de diez (10) días hábiles. Este derecho incluye la posibilidad de toda persona a ser informada sobre los recursos financieros destinados a la preservación del medio ambiente. El derecho de petición de información ambiental puede ser interpuesto ante personas privadas. En caso no ser atendido, procede la acción de tutela por tratarse de la vulneración de un derecho fundamental. ii) Solicitud de información y formulación de consultas El régimen general de procedimiento administrativo contenido en el Código Contencioso Administrativo es aplicable a los procedimientos administrativos ambientales. El régimen general, consagra el derecho de toda persona a solicitar, acceder, consultar y obtener copia de documentos no reservados que reposen en las oficinas públicas. (arts. 17 y 19 C.C.A.) Para- permitir el acceso a información general, las autoridades están obligadas a mantener en sitios de fácil acceso al público, documentos con información general sobre su origen, estructura orgánica y funciones. También deben informar sobre cuáles son las oficinas en las que deben formularse consultas, entregar, recibir documentos y conocer decisiones ( art. 18 C.C.A.). También existe la posibilidad de que cualquier persona consulte a las autoridades verbalmente o por escrito, sobre asuntos a su cargo. Las respuestas a estas consultas deberán resolverse en un plazo no mayor a treinta (30) días. Sin embargo, se considera que las respuestas no comprometen la responsabilidad de la entidad que la tramitó y que no son obligatorias. (art. 25 C.C.A.). t-1nc--;i>. i. 11n-ir.. Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo EconóiiniCo Programa de Modernización Empresarial Fr -t, COL O ¿: lT ontrat La existencia de los mecanismos de participación antes descritos debería permitir que cualquier ciudadano tuviera acceso a la documentación involucrada en el régimen de EIA y que la sociedad civil tuviera la posibilidad de organizarse para intervenir de manera oportuna en los procesos de planificación gubernamental. Sin embargo, la realidad demuestra, que el derecho de petición al parecer se desconoce o ignora en algunas de las oficinas gubernamentales. Por ejemplo, Mora (1998), presenta casos de solicitudes verbales de información en el MMA y una Corporación Regional, en los cuales la respuesta de los funcionarios fue negativa. En otros casos, la consulta de los éstudios ambientales por parte del público se dificulta debido a la voluminosidad de los documentos y la falta de claridad y coherencia de los mismos, en particular, respecto a la definición de impactos ambientales y planes de manejo ambiental. Normalmente los documentos carecen de un resumen ejecutivo, que permita a cualquier persona entender los cambios probables que ocurrirán con la ejecución del proyecto, las medidas de mitigación propuestas para los efectos identificados, aspectos omitidos en el estudio por falta de información y otros aspectos de interés. Entre las razones por las cuales no hay una respuesta sustanciada por parte de la autoridad ambiental frente a solicitudes verbales o escritas del público o de otros sectores gubernamentales, se identifican algunas a continuación (los mismos planteamientos explican por qué se presentan demoras o inclusive negación del suministro de información respecto a licencias ambientales otorgadas o en proceso): - La abundancia de solicitudes que deben atender los funcionarios - Prioridad de respuesta a solicitudes de las entidades fiscalizadoras - Carencia de información, o sistematización de la misma - Dispersión de información sobre un mismo tema en varias oficinas - Limitación de personal con conocimiento específico para dar respuesta a ciertas solicitudes - Falta de voluntad del funcionario - Carencia de controles y sanciones frente al incumplimiento en dar respuesta oportuna a las solicitudes - Falta de conocimiento del personal respecto a la obligación de suministrar información al público - Carencia de un sistema eficaz de atención e información al usuario y -dOn- -a 1-i- '-_; -.. i-! Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Prie i OL U1ContratD 0991 2G4 En síntesis, dentro del trámite de LA no existen procedimientos definidos y obligatorios para el suministro de información al público interesado en forma eficaz y oportuna, que permita inclusive obviar la necesidad de los interesados de recurrir al derecho de petición. De nuevo, en este aspecto de divulgación de información es necesario tener en cuenta los condicionamientos especiales que exigen las áreas del país que enfrentan delicadas situaciones de orden público. A pesar de la obligación legal a cargo de las autoridades de mantener en sitios de fácil acceso al público documentos con información general y particular de interés de la comunidad y de condicionar su consulta únicamente al carácter 'reservado' de la información, la difusión de la información relacionada con los estudios ambientales por parte de las autoridades ambientales, se ve limitada por la desorganización en la sistematización y archivo de los DAA, EsIA, y DEMA y su consulta por parte del público cuenta con todo tipo de restricciones. iii)Iniciación y terminación de la actuación administrativa La ley 99/93 señala que la actuación administrativa en el trámite de Licencia Ambiental se inicia con la expedición del auto de iniciación de trámite, previa solicitud del interesado. La nueva actuación administrativa se rige por las normas generales del Código Contencioso Administrativo -C.C.A.-, de modo que se requiere su notificación y publicación para ser oponible a terceros. El C.C.A. preve distintos mecanismos de notificación según se trate de terceros determinados o no determinados,49 con el fin de garantizar en cada caso, la información e intervención oportuna de los interesados en la actuación administrativa. La ley 99193 señaló, que para efectos de publicación, toda entidad perteneciente al SINA, publicará un boletín con la periodicidad requerida que se enviará a quien lo solicite. La notificación a los terceros determinados y no determinados en el trámite de Licencias Ambientales corresponde a la autoridad ambiental. La identificación de los terceros se produce a partir de la información suministrada por el proponente del proyecto, de las solicitudes expresas de notificación y/o intervención en la actuación administrativa presentadas por los interesados y en general, por los principios que rigen la función pública y que orientan la gestión de la autoridad ambiental. De la misma manera prevista para el inicio, cualquier decisión que ponga término a una actuación administrativa ambiental para la expedición, modificación o cancelación de una licencia o permiso que afecte o pueda afectar el medio ambiente y que sea requerida 49 Son aquellas personas no identificadas, pero identificables que pudieran estar interesadas en las decisiones producidas a lo largo de la actuación administrativa que se inicia. t .lsc,S-il :^,z i- a Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Minlisterio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial IL -e: CD,L, J;2,: XCi Cntrato 3CJ'l3 Z ; legalmente, se notificará a cualquier persona que lo solicite por escrito y será publicada a través del boletín de la respectiva autoridad.;° iv)lntervención de Terceros El artículo 69 de la Ley 99, faculta a "cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada', sin necesidad de demostrar interés jurídico alguno, para intervenir en las actuaciones administrativas iniciadas para la expedición, modificación o cancelación de permisos o licencias de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente o para la imposición o revocación de sanciones por el inclumplimiento de las normas y las regulaciones ambientales. El interviniente administrativo se convierte en "parte" duraníe el procedimiento. Esta calidad, le permite interponer recursos, presentar pruebas y ser notificado de todos los actos administrativos expedidos durante el procedimiento. Es de anotar que, a pesar de las posibilidades de participación, transparencia y enriquecimiento en los procesos de decisión que aporta este mecanismo, su divulgación a la comunidad por parte del Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales, es aún incipiente. v)Audiencia Pública Ambiental Las audiencias públicas ambientales desarrollan el principio constitucional de participación de la comunidad en las decisiones ambientales que puedan afectarla. La ley 99/93 señaló los actores facultados para solicitar una audiencia pública, la oportunidad de tal solicitud, las características de los proyectos que pueden ser objeto de ésta, así como los efectos de la misma (art. 72). 51 La audiencia pública ambiental es concebida como un instrumento de participación de los ciudadanos, que opera mediante la convocatoria que se hace a un grupo de personas so Ley 99 de 1.993, artículo 71. 5' El artículo 72 establece que TEl Procurador General de la Nación o el Delegado para Asuntos Ambientales, el Defensor del Pueblo, el Ministro del Medio Ambiente, las demás autoridades ambientales, los Gobernadores, los Alcaldes o por lo menos cien (100) personas o tres(3) entidades sin ánimo de lucro, cuando se desarrolle o pretenda desarrollarse una obra o actividad que pueda causar impacto al Medio Ambiente o a los recursos naturales renovables, y para la cual se exija permiso o licencia ambiental, conforme a la ley o a los reglamentos, podrá solicitar la realización de una audiencia pública que se celebrará ante la autoridad competente, para el otorgamiento del permiso o la licencia ambiental respectiva. La audiencia pública de que trata el presente artículo, se celebrará con anticipación del acto que le ponga término a la actuacíón administrativa, bien sea para la expedición, la modificación o la cancelación de un permiso o licencia ambiental... La decisión administrativa deberá ser motivada, teniendo en cuenta las intervenciones y pruebas recogidas durante la audiencia..." b Me Sto i zfP-ltCfT- 'l_. 11nt%.c r', Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo EconómicO Programa de Modernización Empresarial Fr --ectc COL` 02f 0G1Contrat, O9 Wl(2G 4 pertenecientes a una comunidad, a integrantes de diferentes entidades del orden nacional, departamental o municipal, ya sean de naturaleza privada o pública para intervenir en una reunión informativa y de intercambio de criterios sobre asuntos ambientales. 'La audiencia pública no es un debate en el cual se busca rebatir el argumento de aquel que sostiene una posición contraria. De lo que se trata es de la búsqueda de denominadores comunes sobre ciertos temas y sobre todo que los gobernados puedan transmitirle a las autoridades que deben tomar la decisión que está en juego, cual es el estado de ánimo de la población al respecto." 52 La audiencia pública ambiental no está prevista como una instancia obligatoria, sino opcional en el desarrollo de una obra o actividad "que pueda causar impact-o amb¡ienta ai medio ambiente o a los recursos naturales". La audiencia pública ambiental tiene lugar cuando es convocada de oficio por la autoridad ambiental o es solicitada por los actores y en las condiciones descritas en la ley. Las audiencias públicas pueden ser previas o a posteriori. La finalidad de la audiencia pública previa a la toma de una decisión es generar un espacio de informnación, análisis y discusión acerca del proyecto que se quiere llevar a cabo. La audiencia pública a posteriori, tiene lugar cuando el proyecto está en ejecución y resulte fehaciente la violación de los requisitos exigidos para su otorgamiento o de las normas ambientales. Una audiencia de esta clase puede arrojar como resultados la determinación del incumplimiento de una resolución de otorgamiento de permiso(s) o licencia ambiental, entre otros. La convocatoria a la audiencia por parte de la autoridad competente se realiza mediante la fijación de un edicto y se publicita a través de un diario de amplia circulación nacional y del boletín de la respectiva autoridad administrativa, de modo que el mayor número de personas pueda enterarse sobre el objeto, lugar, fecha y hora en que esta se llevará a cabo. La no convocatoria a una audiencia pública ambiental puede significar la nulidad de la actuación administrativa, que conceda, niegue, modifique o cancele una la licencia o permiso Fste procedimiento administrativo al encontrarse reglado legalmente, no admite excepciones ni modificaciones. La ley prevé que debe presidir la audiencia el jefe de la entidad competente o su delegado. Están facultados para participar en ella, el representante de los peticionarios, los interesados, las autoridades competentes, expertos y organizaciones sin ánimo de lucro, quienes deberán inscribirse y registrar con antelación a la audiencia los documentos a presentar. Para el éxito de la audiencia, la comunidad debe en lo posible recolectar información, pruebas y demás 52 Sabsay Daniel Alberto y Pedro TaraK. La participación vecinal y la gestión del Medio Ambiente. FARN. 1.995. pág. 35. 1 t- Pai-i3'S - Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Progranma de Modernización Empresarial F- ID-eLs 90.'2.: C cntrat on 0i912ii evidencias conducentes las cuales podrán aportarse al momento de la audiencia. Todo lo ocurrido en la audiencia quedará plasmado en un acta. Como efecto de la audiencia pública ambiental se encuentra la suspensión de términos del procedimiento administrativo para el otorgamiento de licencias o permisos y la obligación a cargo de la autoridad ambiental de tomar una decisión acerca de la ejecución o situación del proyecto u obra, dentro de los treinta días (30) siguientes a la fecha de realización de la audiencia pública. El Ministerio del Medio Ambiente de hecho ha relegado a un segundo plano estas herramientas de participación ciudadana. Entre 1993 y 2000, se han celebrado menos de 30 audiencias públicas ante el Mlinisterio del Medio Ambiente. Además, en la mayoría de los casos este escenario no ha servido más que como instancia de información dirigida hacia una porción mínima de la comunidad. La audiencia pública no ha logrado consolidarse como un verdadero espacio de participación ciudadana, en el que, además de enterarse del alcance del proyecto y de las medidas que se proponen para evitar, mitigar o compensar los impactos, aporta información o elementos de juicios importantes desde el punto de vista ecológico, económico o social para la toma de decisiones. CUADRO No. 6 AUDIENCIAS PUBLICAS ANTE EL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE REALIZADAS POR SECTORES 1.994- 1.99853 SECTOR CANTIDAD Hidrocarburos 7 Energía 6 Minería 1 Infraestructura 10 Total 24 Fuente: Ministerio de Medio Ambiente 1.998 Dentro de la problemática de las audiencias públicas ambientales identificada por recientes estudios;4 se encuentran: Tendencias hacia la manipulación por diversos grupos de interés, falta de voluntad de las autoridades en las convocatorias, carencia de presupuesto para estos 53 Información registrada durante el primer semestre de 1.998. ' Cárdenas Martha, Mesa Claudia y otros. La Participación Ambiental. Fescol, DNP. Santafé de Bogotá D.C., mayo de 1.999. pág. 81. f- ., -z tc -, 91 ta,,! J Programa de Naciones unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Fro,e :t COnL: J2. 0C' ,Cnírd-DL §+J!li fines en las entidades del SINA, ausencia de una política de participación de las autoridades ambientales que señale lineamientos sobre la materia y falta de promoción del instrumento. Trascendiendo el marco ambiental, las audiencias públicas son reconocidas expresamente por la ley como instrumento de control social a la gestión de la Administración Pública en general. La ley 489 de 1.998, mediante la cual se dictaron normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional y se expidieron facultades extraordinarias al Presidente de la República establece en materia de audiencias públicas que: 'Cuando la administración lo considere conveniente y oportuno, se podrán convocar audiencias públicas en las cuales se discutirán aspectos relacionados con la formulación; ejecución o evaluación de políticas y programas a cargo de la entidad y, en especial cuando esté de por medio la afectación de derechos o intereses colectivos. LaS comunidades y las organizaciones podrán solicitar la realización de audiencias públicas sin que la solicitud o las conclusiones de las audiencias tengan carácter vinculante para la administración. En todo caso, se explicarán a dichas organizaciones las razones de la decisión adoptada. En el acto de convocatoria a la audiencia, la institución respectiva definirá la metodología que será utilizada.' El Gobierno Nacional tampoco ha reglamentado los procedimientos administrativos generales aplical)les a las audiencias públicas, regulados en el artículo 33 de la Ley 489 de 1.998, mencionados anteriormente, aspecto que dificulta la instrumentación de este mecanismo como un eficaz instrumento de control social a la gestión de la administración pública. En la esfera internacional, la experiencia revela que normas de países industrializados democráticos contiet-nivd entre otros mecanismos de participación pública, la celebración de audiencias públicas desde las instancias en que se define si el proyecto requiere o no EsIA y la respuesta a comentarios escritos que efectúen las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales y la ciudadanía en general, en relación a los EsIA. Ambas modalidades son utilizadas para las instancias de: 1) evaluación inicial y clasificación de los proyectos propuestos, según el tratamiento que deba establecerse; 2) determinación de los TR de los estudios ambientales y 3)en el momento de evaluación de los borradores y documentos finales de los EsIA. La normatividad ambiental holandesa establece como obligatoria la apertura de los procesos de EJA al público sólo durante las instancias de determinación de TR y en la evaluación de t-tqevt,-ç^s:^,--le ,-- Programa de Naciones Unidas para el DesarrOllO - PNUD Ministerio de Desarrollo Económiico Programa de modernización Empresarial Froyecto CtOL, 921 i UContrato of't1G4 estudios. En otras instancias del proceso, la norma holandesa prevee la posibilidad de comentarios por parte del público, en el sentido de apelar una decisión o similar. La consulta y participación pública en el proceso no implica que la comunidad u otros sectores involucrados tengan la facultad de vetar un proyecto o detenerlo, sino que las inquietudes y observaciones del públíco se canalizan por intermedio de la autoridad competente, quien obligatoriamente debe tener en cuenta las inquietudes planteadas, responder a ellas en forma sustentada y tomar la decisión final. En Holanda también es obligación informar al público en el momento en que un proyecto solicita licencia, cuando se toma una decisión respecto a la aceptación del estudio ambiental y cuando se emite un reporte de auditoría ambiental. Como resultado de e!!o, miembros de la comunidad pueden manifestar su objeción a la propuesta, hacer aportes importantes en cuanto a poblaciones afectadas, impactos ambientales no considerados y dificultades en la predicción de impactos e inclusive proponer alternativas de ubicación o manejo ventajosas al proyecto, tanto en las etapas tempranas de definición de TR como en la evaluación de los EsIA. La naturaleza participativa del proceso holandés y en particular la consulta entre proponente, autoridad competente y la Comisión Evaluadora, ha legitimizado el proceso de EIA y traído beneficios a los proyectos sujetos al régimen de EIA (Commission for EIA, 1996). vi) Consulta con Comunidades Negras e Indígenas La realización de la consulta previa con comunidades indígenas o negras tiene su fundamento constitucional en el artículo 330, parrágrafo de la Constitución Política. Tanto la Constitución como el Convenio 169 de la OIT, aprobado por la Ley 21 de 1991 establecen el requerimiento de la consulta previa con comunidades indígenas o negras. Dentro de la Ley 99 de 1993 se consagró la realización de la consulta previa, como un mecanismo de participación ciudadana, en los siguientes términos: "La explotación de los recursos naturales deberá hacerse sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas y negras tradicionales, de acuerdo cor. la Ley 70 de 1993 y el artículo 330 de la Constitución Nacional, y las decisiones sobre la materia se tomarán, previa consulta a los representantes de tales comunidades." Con el objeto de definir el procedimiento a través del cual se realizan las consultas previas a las comunidades indígenas o negras, se expidió el Decreto 1320 de 1998 que determina las condiciones generales y el procedimiento a través del cual deben llevarse a cabo las consultas previas dentro del trámite de las licencias ambientales y los permisos para el uso, aprovechamiento y afectación de los recursos naturales renovables. i. t a-, re a i :v H nrlt i t,t- Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Enmpresarial ProF!ectl. COL Íi92 DL Ccntrat2' OfO 1._f.- El Convenio 169 exige el compromiso del Estado para proteger los derechos de estos pueblos a los recursos naturales existentes en sus tierras, lo cual comprende el derecho a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos. Como los minerales o los recursos del subsuelo pertenecen al Estado o pueden existir derechos sobre otros recursos existentes en sus tierras, el gobierno debe establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier proyecto localizado en sus tierras. Según el Convenio No. 169, los pueblos indígenas tienen derecho a participar, siempre que sea posible, en los beneficios que reporten tales actividades y a percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades. Con el Cnonv-nin lfq. han quedado plasnmados derechos fundamentales de las comunidades indígenas como son el derecho a los recursos naturales existentes en sus tierras, la participación en su utilización, administración y conservación, la consulta previa cuando se vayan a realizar obras o proyectos en sus territorios, la participación en los beneficios que reporte la actividad y la indemnización de los daños que se les ocasionen por esta causa. El Convenio 169 de la OIT adoptado por al 76a. reunión de la Conferencia General de O.I.T., Ginebra 1989, fue ratificado por el Gobierno Colombiano mediante la Ley 21 de 1991. Esta ley, solamente se encuentra reglamentado en lo relativo a la consulta previa en materia ambiental, a través del Decreto 1320 de 1998. El Decreto 1320 establece la consulta previa conmo un requisito dentro del proceso para la obtención de la licencia ambiental. El Decreto 1320 de 1998, cobija solamente una mínima parte del tema, ya que se limita a fijar el procedimiento para realizar la consulta previa de los proyectos sujetos a licencia ambiental o que requieren permisos para el uso, aprovechamiento y explotación de los recursos naturales renovables. Sobre el Decreto 1320 de 1.998, la propia Corte Constitucional en el caso de los Embera-Katíos determinó ordenar a los Ministerios del Interior y del Medio Ambiente la inaplicación del Decreto 1320 de 1.998 en este proceso de consulta, 'por resultar a todas luces contrario a la Constitución y a las normas incorporadas al derecho interno por medio de la Ley 21 de 1.991". s; En 1.999 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1122 de 1.999, el cual reguló entre otras materias las relacionadas con la supresión de trámites. Este decreto señaló: (1)La elaboración por parte del IGAC en el plazo de un año desde la entrada en vigencia del Decreto de una cartografía referenciada, sobre las áreas donde existan asentamientos de comunidades indígenas o negras. (2) Estableció el mecanismo para resolver los casos en que no se logren acuerdos en las audiencias públicas con las comunidades indígenas o negras, en cuyos territorios se exploten recursos naturales renovables.(3)Definió la función social y ecológica de los resguardos indígenas. No obstante lo anterior, este 5 Corte Constitucional, Sentencia T- 652198 t za,D . 'nD-i--- Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial pr D,.et COL J;l-UO ' :~ntro dt'lrl13C Decreto perdió vigencia como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad por la Corte Constitucional de las facultades presidenciales con base en las cuales este fue expedido el mencionado Decreto. En el presente año, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 266 que reguló nuevamente aspectos relacionados con la supresión de trámites y otras materias, el cual en la actualidad tampoco se encuentra vigente debido a la reciente declaratoria de inexequibilidad total, por parte de la Corte Constitucional. El Convenio No. 169 establece la consulta a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente, consultas que deben efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. Frente a esta disposición ha existido de tiempo atrás una disparidad de criterios, ya que las organizaciones indígenas han reclamado la consulta de todos los proyectos de Ley, de decreto y, en general, de cualquier disposición de carácter nacional, regional o local que consideren susceptible de afectarlos. Por su parte el Gobierno Nacional ha sostenido que primero es necesario determinar el alcance el objetivo y el alcance de la norma y determinar mecanismos para realizar tal consulta. Lo cierto es que, hasta el momento, no se ha expedido una reglamentación clara que defina la forma como se operativizará este instrumento. El Convenio 169 determina igualmente que los pueblos indígenas tienen derecho a decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, así como a controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Aunque estas disposiciones no cuentan con mecanismos concretos para su instrumentalización, constituyen los principios filosóficos básicos sobre los cuales las comunidades indígenas reclaman sus derechos al autodesarrollo dentro de sus territorios, En el Convenio 169 se regulan las condiciones que deben ser tenidas en cuenta por el Gobierno para formular y desarrollar políticas, planes, programas y proyectos dentro de los territorios indígenas. El Convenio establece que dichos pueblos deben participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente. Dentro de los planes de desarrollo económico global de las regiones donde habitan indígenas debe primar el mejoramiento de las condiciones de vida, de trabajo, el nivel de salud y educación. t--esc t IF 'cne.. 1rn ',,j-r- ;a. -a.-o Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Progranla de Modernización Emipresarial Fr.. tcl COLI 2 C'ntrit.3 O1G En la medida en que la política de agua potable y saneamiento puede afectar territorios indígenas existentes en el país, esta política debe ser formulada y aplicada con la participación de las respectivas comunidades. Conforme al Convenio, los gobiernos deben velar porque se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deben ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas. Falta definir claramente, cuál es el alcance total de la consulta previa entre el Gobierno y las comunidades, de que forma pueden participar en los proyectos de prospección y explotación de los recursos y en los beneficios que reporten y de qué manera de deben indemnizar los daños que se les causen. El reasentamiento de poblaciones indígenas, para proyectos de recursos hídricos constituye una decisión crítica, especialmente para la construcción de embalses, como el del proyecto multipropósito de Urrá. La ley y los decretos que reglamentan el Convenio 169 no establecen un procedimiento claro a través del cual las comunidades pueden expresar su consentimiento, de qué forma se consideran legítimamente representadas, de que forma se establece la igualdad en la calidad de la tierra frente a dos concepciones distintas del desarrollo y de qué forma se hace una tasación equitativa de la indemnización a que tienen derecho por los daños que se causen con la reubicación cuando tales daños no son materiales sino espirituales o culturales. Cabe anotar que en el contexto de este convenio la utilización del término tierras incluye el concepto de territorios, lo cual cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos indígenas ocupan o utilizan de alguna manera. El concepto de territorio tiene dos visiones, la del gobierno que considera que a través de los resguardos y reservas indígenas se logra concretar la definición de territorio y la de las propias comunidades y su organizaciones representativas que estiman que el concepto de territorio supera los límites del resguardo para cobijar las áreas ancestrales y míticas o culturales. Se deduce el requerimiento de regulación precisa sobre los derechos de los pueblos indígenas. Esta situación se hace más gravosa en la medida en que no existen normas que definan el alcance de estos derechos y operativicen los mecanismos de interacción que deben existir entre el Gobierno y dichas comunidades. La Ley 70 de 1993 consagra los derechos de las comunidades negras sin que hasta el momento se haya reglamentado su instrumentalización y operatividad. CUADRO 7 E-n..i-.-.lcnezun.1 .11 I I'.';a Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo EconómiCO Programa de Modernización Empresarial Pr,Yect COL, 2 C U92 c1nt ato C9 n1acl CONSULTAS PREVIAS REALIZADAS POR SECTORES EN PROYECTOS DE COMPETENCIA DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE 1.994-1.998 56 SECTOR CANTIDAD Hidrocarburos 22 Energía 7 Minería 1 Infraestructura 6 Total 36 Fuente: Ministerio de Medio Ambiente 1.998 A pesar de la importancia de la participación de las comunidades en la evaluación y desarrollo de los proyectos, su capacidad de intervención es limitada por diversos factores como la ausencia de organizaciones, el bajo nivel de escolaridad de los dirigentes, los conflictos sociales existentes en la región, la prioridad que dan los pobladores a otras actividades, entre otras causas. En síntesis, dentro del trámite de LA no existen procedimientos definidos y obligatorios para el suministro de información al público interesado en forma eficaz y oportuna, que permita inclusive obviar la necesidad de los interesados de recurrir al derecho de petición. De nuevo, en este aspecto de divulgación de información es necesario tener en cuenta los condicionamientos especiales que exigen las áreas del país que enfrentan delicadas situaciones de orden público. A nivel internacional se han identificado una serie de obstáculos en los procesos de consulta y participación en los procesos de evaluación ambiental. ( Cuadro No. 8) CUADRO No. 8 DIFICULTADES EN LOS PROCESOS DE CONSULTA Y PARTICIPACION - Escasa experiencia de participación popular en el proceso de toma de decisiones en general (el proceso democrático). - Limitada capacidad de participación de la población (aún existiendo la posibilidad), debido a factores de orden institucional-político, educacional, sociocultural, linguistico. - Limitada capacidad de interpretación y de expresión práctica por parte de las entidades locales y las ONG's de la problemática ambiental de la población afectada. - Reducido acceso a la información sobre las actividades de desarrollo programadas por parte de la población afectada y/o las organizaciones representativas. - Relaciones de desconfianza entre los ejecutores del proyecto, las entidades locales y las ONG's representativas de los intereses ambientales de la población afectada. - Reducida legitimidad de las entidades locales y ONG's frente a la población afectada en relación con los intereses locales. - Representación de los intereses locales, a menudo fragmentada, conflictiva, politizada, y expresada en términos demagógicos y poco operacionales. 5h 56 Informacion registrada durante el primer semestre de 1.998. nesto 55.micne- ¡ F-a .7rD- ---a -:a. l. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Proyecto CODL 92¡1J 1Ccntrato Or'9 11 2iG,$ - Deficiencia o debilidad de esquemas institucionales funcionales y experimentados en la interpretación de las necesidades locales, en la capacidad de diálogo y negociación, y en la formulación de medidas de mitigación viables y efectivas. - La debilidad institucional-operacional para desarrollar y administrar mecanismos de consulta popular que favorezcan la participación efectiva de la población afectada. Fuente BID 1.993 vii) Recursos Existen mecanismos que permiten a qiiipnpc. narticiparon en procedimientos administ,rat,vo, ambientales, contradecir dentro de ciertos plazos, decisiones adoptadas por la autoridad ambiental. En razón al desacuerdo el interesado puede solicitar la revisión de la decisión por parte de quien la profirió o de su superior jerárquico; incluso, puede solicitar su modificación, aclaración o revocatoria. De esta manera, es posible interponer, dentro de los cinco días siguientes a su notificación y ante la misma autoridad que profirió el acto administrativo objeto de inconformidad, el recurso de reposición, el cual, deberá incluir la explicación de los motivos de inconformidad y las pruebas que el interesado considere pertinentes. El recurso de apelación por su parte, debe ser interpuesto dentro de los mismos términos, ante el superior jerárquico de la autoridad que expidió el acto administrativo objeto de inconformidad. En cuanto a la revocatoria directa de los actos administrativos, el Código Contencioso Administrativo, contempla la posibilidad de su revocación bien sea por los funcionarios que los expidieron o por sus superiores, de oficio o incluso a solicitud de parte, -siempre que en el último caso, no se hubieren ejercitado los recursos de la vía gubernativa-, en cualqueira de los siguientes casos:( art. 69 C.C.A.) a. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley: b. Cuando no estén conforme con el interés público o social o atenten contra él. c. Cuando con ello se cause un agravio injustificado a una persona. Tratándose de la revocación de un acto administrativo que haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, la ley prevé que éste no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso del respectivo titular. C:a 2 ,!_ ha-!-',- Y Progranma de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Progranma de Modernización Empresarial Prc-i,.. COL 02: C 1 Cc,ntrat- 0 Ci20 No obstante, en materia ambiental, el decreto 1753/94, reglamentario de las licencias ambientales, norma posterior al Código Contencioso Administrativo y específica en materia ambiental, no exige como requisito para la revocatoria de una licencia ambiental o su suspensión, la autorización del beneficiario de la misma y en cambio establece que: "la licencia ambiental podrá ser suspendida o revocada mediante resolución motivada, por la misma autoridad ambiental que la otorgó o por el Ministerio del Medio Ambiente, cuando el beneficiario de la licencia ambiental haya incumplido cualquiera de los términos, condiciones, obligaciones o exigencias inherentes a ella, consagradas en la ley, los reglamentos o en el mismo acto de otorgamiento." ( art. 33). e. Función de Seguimiento y Control i) De la Gestión Pública En cuanto a la función de seguimiento y control social de la Administración Pública, la ley 489/98 estableció como obligación de todas las entidades y organismos gubernamentales desarrollar acciones dirigidas a involucrar a los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil en la formulación, ejecución, control y evaluación de la gestión pública como: 1 . Convocar a audiencias públicas 2. Incorporar a sus planes de desarrollo y gestión, las políticas y programas encaminados a fortalecer la participación ciudadana. 3. Difundir y promover los mecanismos de participación y los derechos de los ciudadanos. 4. Incentivar la formación de asociaciones y mecanismos de asociación de intereses para representar a los usuarios y ciudadanos. S. Apoyar los mecanismos de control social que se constituyan. 6. Aplicar los mecanismos que brinden transparencia al eiercicio de la función administrativa. Las restricciones para la instrumentación y eficacia de las Audiencias Públicas, como mecanismo de participación fue señalado anteriormente. En cuanto a la incorporación de la "Participación" en las políticas y programas sectoriales, para el caso del Sector de Desarrollo Económico, el objetivo sectorial fijado consiste en "Fortalecer el sistema de atención y participación ciudadana, con el fin de facilitar a los usuarios el conocimiento y acceso a los planes, programas y proyectos del Sector de Desarrrollo Económico.' ` 57 Plan de Desarrollo Administrativo 2.000. Sector de Desarrollo Económico. Santafé de Bogotá --.t l t,l ;-ai i t a 'D '. 31DHr~z-3l- E.d Ii Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo EconómicO Programa de Modernización Enmpresarial i- re-ts CÚ3L,C02¡'001 Ccntrat- JU -5-1j Consultado el Plan de Desarrollo Administrativo del año 2.000 correspondiente al Sector de Desarrollo Económico, los objetivos sectoriales de la política de "Participación Ciudadana" son: a. 'Fortalecer el sistema de atención y participación ciudadana, con el fin de facilitar a los usuarios el conocimiento y acceso a los planes, programas y proyectos del Sector de Desarrollo Económico. b. Crear incentivos a la participación ciudadana como un mecanismo que busca, hacer más democráticas las acciones del sector. c. Fortdlecer el sistema de atención y participación ciudadana con el fin de facilitar a los usuarios el conocimiento y acceso a los planes programas y proyectos del sector de Desarrollo Económico."`8 Los indicadores diseñados para medir la eficacia de las estrategias desarrolladas por el Sector de Desarrollo Económico en cuanto a la política de Participación Ciudadana son: a. 'Número de usuarios de la oficina, personal y páginas web. b. Número de quejas recibidas y contestadas. c. Reconocimiento público a los ciudadanos partícipes d. Evaluación del nivel de participación -Documento-' ; En general se observa que la inclusión formal de la "Participación Ciudadana" en los Planes sectoriales como el mencionado anteriormente, no garantiza su real efectividad. Los indicadores propuestos no se encuentran articulados con políticas ni metas especificas nacionales ni sectoriales en materia de participación. Además, parecieran insuficientes y poco útiles para la evaluación integral de la gestión sectorial en Participación. La Ley 489/98, establece como mecanismo de control social las veedurías ciudadanas y asigna a las entidades gubernamentales obligaciones con el objeto de garantizar la eficacia de este instrumento como son:(1)Garantizar a los veedores el acceso a la información. (2)Llevar un registro en las entidades objeto de veeduría, acerca de las observaciones presentadas por ésta y evaluar sus recomendaciones.`0 6 Plan de Desarrollo Administrativo 2.000. Sector de Desarrollo Económico. Santafé de Bogotá. 5 lbidem 60 Ley 489 de 1.998, artículo 34 y ss. E-me tó 1,:iez ,i- I, 1- Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Er,.y. ti,- CDLL,£32,çf;^ UL cntiato rc n u El Gobierno Nacional para fortalecer la participación ciudadana, mediante Decreto 978 del 9 de junio de 1.999, organizó dentro de la Comisión para la Moralización -creada por la Ley 190 de 1.995 -la Subcomisión Ciudadana, con el fin de que el Estado y la Sociedad fortalecer el control social a la acción del Estado y apoyar de manera directa la lucha contra la corrupción. ii) De los planes programas y proyectos La ley 152 de julio 15 de 1994, mediante la cual se expidió la Ley Orgánica para la evaluación y control de los planes de desarrollo y de las actuaciones de del Plan de Desarrollo estableció mecanismos específicos las autoridades nacionales, regionales y territoriales en materia de planeación;` dichos planes imperiosamente deben incluír acciones herramientas y estrategias para fortalecer la participación de la comunidad, en los distintos niveles de decisión y en la labor de fiscalización de la gestión pública en materia ambiental. La comunidad puede colaborar en la vigilancia y monitoreo de la ejecución de los proyectos, obras y actividades que puedan ocasionar algún deterioro en el ambiente e informar a la autoridad ambiental sobre tal hecho. También puede controlar que la gestión pública ambiental se efectúe de forma transparente y en cumplimiento de las leyes y la Constitución, garantizando de esta manera la ejecución de las actividades, planes y programas mencionados trazados por la autoridad ambiental. En materia ambiental, la comunidad puede desempeñar un papel fundamental en el seguimiento al cabal cumplimiento de las obligaciones contenidas por ejemplo, en las licencias ambientales. Así las cosas, la comunidad puede cumplir con su deber constitucional de velar por la protección al medio ambiente y los recursos naturales (arts. 8 y 95 de la C. P.) y denunciar el incumplimiento de las obligaciones contenidas en la licencia ambiental o de las normas que regulan la materia. Para ello puede utilizar los mecanismos mencionados anteriormente como el derecho de petición de información, la solicitud de celebración de una audiencia pública en los términos señalados en el inciso final del artículo 70 de la Ley 99 de 1.993, es decir, cuando se haya violado la ley ambiental o incumplido los compromisos contenidos en la licencia ambiental o los instrumentos jurídicos que se enuncian a continuación. iii) Participación de los usuarios en la prestación de los servicios públicos 6' La planificación es una actividad continua, que comprende las fases de formulación, aprobación ejecución, seguimiento y evaluación. n t 1 .n l::- Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Miniisterio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial PrCQye-t COL 2O¿O JC cntrat3 Ou9125 1 En desarrollo de los principios constitucionales el régimen de servicios públicos vigente ha establecido una serie de derechos y garantías para todos los usuarios, teniendo en cuenta que la prestación de estos servicios se dirige a atender necesidades básicas de la población que influyen en su bienestar y salubridad. Sobre este aspecto la Corte Constitucional ha considerado que: 'La participación del usuario en la gestión y fiscalización de los servicios públicos permite al individuo experimentar personalmente las ventajas de su pertenencia al Estado social de derecho. En la práctica, sin embargo, la posición del ciudadano en su gestión de los servicios públicos deja mucho que desear. Históricamente ha primado una visión despátira- del FstAdo que excluye a los particulares de participar en las decisiones que afectan la vida diaria. La instauración de una democracia participativa debe poner fin a esta situación. No obstante, no basta para asegurar la participación ciudadana, la mera consagración positiva de derechos constitucionales sino que, además, es necesario un desarrollo legislativo que involucre un sistema eficaz de recursos ágiles y sumarios y de mecanismos de participación efectiva. Para hacer realidad el fin esencial del Estado de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación (C.P. art. 2o.), el constituyente previó la posibilidad de que la ciudadanía participe, a través de organizaciones representativas de usuarios y consumidores, en el proceso legislativo de regulación de los servicios públicos, así como en la gestión y fiscalización de las empresas estatales encargadas de su prestación (C.P. arts. 369 y 48 transitorio). La Constitución no consagra un derecho fundamental a participar en la toma de decisiones administrativas en materia de servicios públicos. Corresponde al legislador consagrar tales derechos y desarrollar los mecanismos de participación de conformidad con el marco constitucional que regula la materia' .62 El Decreto 1842 de i.99Y fue expedido para regular la protección de los usuarios de los- servicios públicos y sus derechos y regula aspectos como: (1)Conceptos básicos; (2)Acceso a los servicios públicos domiciliarios; (3)EI consumo y la factuación. (4)EI procedimiento para la reclamación. Los principios especiales de protección de los usuarios establecidos en este Decreto, complementan lo dispuesto por la Ley 142/94, norma que no lo derogó expresamente. Sin embargo, varios artículos, en especial los relacionados con consumo y facturación han sido sustituídos por nuevas normas en la ley 142/94 y por regulación reglamentaria de la misma. Q Corte Constitucional, Sentencia Sept. 24 de 1.992 T-540. Magistrado ponente: Eduardo Cifuentes i- e - [ i-a. U:.ç--c :u Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Miinisterio de Desarrollo EconómicO Programa de Modernización Enmpresarial P j-,)Fctc COLA.i20 Ol Contrato !JO1L El régimen de servicios públicos vigente permite a los suscriptores y usuarios actuar como partes en el marco de un contrato suscrito con la entidad prestadora del servicio, ejercer sus derechos, cumplir sus obligaciones y participar en la vigilancia de la gestión de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios. Con este propósito la Ley de Servicios Públicos consagró un mecanismo especial para efectivizar estos derechos denominado 'Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios". Los Comités de Desarrollo y Control Social de los servicios públicos domiciliarios son organizaciones creadas para asegurar la participación ciudadana en la vigilancia de la gestión y en la fiscalización de las empresas que prestan servicios públicos domiciliarios. Su conformación surge a partir de la iniciativa de los usuarios, suscriptores y suscriptores potenciales de un municipio o distrito. Este mecanismo se diferencia de esquemas anteriores, por cuanto permite la participación directa sin intervención de otras instancias ni autoridades. Corresponde llevar la vocería de los Comités ante las autoridades y ante las empresas de servicios públicos domiciliarios al Vocal de Control'3 Son características de los Comités de Desarrollo y Control Social las siguientes: Deben existir en todos los municipios. Estarán integrados sólo por usuarios, suscriptores o suscriptores potenciales de uno o más servicios públicos. - Por el ejercicio de sus funciones no se causan honorarios. - La iniciativa de su formación corresponde a los usuarios. - Los miembros se acreditan con el último recibo de cobro o con la solicitud radicada. - Corresponde al Alcalde de cada municipio o distrito velar por la conformación de estos comités. Son funciones de los Comités: Nombrar al vocal de control por mayoría. Proponer a las empresas de servicios públicos, los planes y programas que consideren necesarios. Procurar aportes de la comunidad a programas de expansión o Ley 142/94, arts. 62 y 64. 1 n -- r T _ ..t .9 . e. S I~~-t E! Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Prc' ctc COL.' 02,'f3O. UCiCntrato 0'1C 1 204 mejoramiento. Solicitar la modificación o reforma de las decisiones que se adopten en materia de estratificación. Estudiar el monto de los subsidios que debe conceder el municipio a usuarios de bajos ingresos. Solicitar al personero la imposición de multas hasta de diez salarios mínimos a las empresas de servicios públicos domiciliarios que infrinjan las normas legales y generen perjuicios para los usuarios. La Ley 142/94 y otras normas disposiciones legales han consagrado expresamente una serie de derechos a favor de los usuarios y suscriptores de los servicios públicos que se resumen a continuación.(Ver Cuadro No. 12) t c -- -1=y Zí Programa cde Naciones Unidas para el Desarrolio - PNUD Minlisterio de Desarrollo Econónmico Programa de Modernización Emnpresarial Proyect.t C0L, 2 UC00 3Ccntrat0 1 UThG CUADRO No. 9 RELACIÓN DE DERECHOS A FAVOR DE LOS USUARIOS Y SUSCRIPTORES DE SERVICIOS PúBLICOS DERECHO NORMA Abono a las diferencias al aclarar la desviación Art. 149, Ley 142/94 Acceso al servicio Art. 134 Ley 142194 Asesoría de las personerías municipales Art. 157 Ley 142/94 Avuda de la empresa para detectar el sitio y la causa de la fuga Art. 146 Ley 142/94 Correcta determinación del consumo Art. 9.1 Ley 142/94 Correcta estratificación Arts. 103 y 104 Ley 142/94 Descuento por falla en la prestación del servicio Art. 137 Ley 142/94 Oficina de quejas y reclamos en las empresas Art. 153 Ley 142/94 Información sobre las condiciones uniformes del contrato Art. 1 31 Ley 142/94 Información sobre la prestación del servicio Art. 9.4 Ley 142/94 informe al usuario por fugas imperceptibles Art. 146 Ley 142/94 Instalación d medidor Art. 9.1 Ley 142/94 Interponer recursos Art. 154 Ley 142/94 y art. Dec. 2150/95 Oficina de quejas y reclamos en las empresas Art. 53 Ley 142/94 Libre elección del prestador del servicio Art. 9.2 Ley 142/94 No cancelar lo que la empresa no cobró oportunamente Art. 150 Ley 142/94 y art. 124 Dec. 2150/95 No cobro de servicios no prestados Art. 150 Ley 142/94 y art. 124 Dec. 2150/95 No facturación por promedio de consumo Arts. 9.1 y 146 Ley 142/94 No facturación del consumo originado en las fugas Art. 146 Ley 142/94 imperceptibles No pdgar valores reclamados Art. 155 Ley 142/94 Notificación Art. 159 Ley 142/94 Obtener pronta respuesta Art. 1 58 Ley 142/94 Oficina de quejas y reclamos en las empresas Art. 153 Ley 142/94 Participar en la gestión y control en las empresas de servicios Arts. 62 a 66 Ley 142/94 Petición Arts. 44 y 152 Ley 142/94, art. 123 Dec. 2150/95 Presentar peticiones, quejas y reclamos Art. Ley 142/94 Prestación de un servicio continuo y de buena calidad Art. 136 Ley 142/94 Proceso de revisión previa de la facturación Art. 149 Ley 142/94 Recibir las facturas de los servicios públicos Art. 147 Ley 142/94 c rr 1 - a ta. .. [ -, C. . Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Prco,'ec.tc C OL0, 2,'ú0 1 2ntrat 099120 Restablecimiento del servicio en caso de suspensión Art. 142 Ley 142/94 Fuente: SSPD La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -CRA-, como entidad regulatoria del sector ha desarrollado el principio de participación de los usuarios de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo en el desarrollo de la regulación sectorial, según se ilustra a continuación. - La resolución de la CRA 136 de 2.000, por la cual se dictaron medidas tendientes a la promoción de la competencia, se fijaron procedimientos y condiciones en materia de selección rid cntratistas y se ejercieron otras competencias en materak contractual en el sector de agua potable y saneamiento básico, estableció que en el evento de presentarse una gestión ineficiente o no satisfactoria de los servicios públicos o actividades complementarias a cargo de los municipios, suspenda el pago de sus obligaciones, carezca de contabilidad adecuada o viole obligaciones contenidas en la Ley 142/94, el Superintendente podrá invitar .previa consulta a los comités de desarrollo y control social respectivos", a una empresa de servicios públicos para que esta asuma la prestación del servicio e imponer una servidumbre sobre los bienes municipales necesarios para que ésta pueda operar. E:n cuanto a la divulgación de la información prevé que la auditoría externa deberá hacer públicos los casos en los cuales, en desarrollo de la gestión contractual, se trasladen a los usuarios ineficiencias deducidas de la aplicación de los indicadores de gestión y resultados. De igual manera la CRA obliga en todos los casos en los que las entidades territoriales o las entidades prestadoras decidan contratar la prestación de los servicios públicos cuya regulación compete, el municipio deberá asegurar, la participación de los usuarios en la gestión y fiscalización de las entidades que presten el servicio, bien sea a través de los Comités de Desarrollo y Control Social o a través de los mecanismos de participación ciudadana previstos en las disposiciones legales vigentes.64 (Subrayado fuera de texto) - La resolución de la CRA 117 de 2.000, por la cual se estableció el procedimiento único para tramitar la solicitud de modificación de las fórmulas tarifarias aplicables para los servicios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo, prevé que para todos los casos en que se solicite la modificación de fórmulas tarifarias, deberá seguirse un procedimiento reglado de publicidad de la solicitud, a fin de que los interesados legítimos puedan ejercer su derecho de hacerse parte en dicha actuación administrativa. Además, ordena que con el ánimo de garantizar la ampliación de los espacios de participación ciudadana y la transparencia en la información sobre decisiones que puedan afectar a los ciudadanos, la entidad prestadora solicitante Resolución CRA 136 de 2.000 art.ículos 5o., 9o, y loo. Ie-otCig,~~- S h e--- T r¡i, a tc', ur I ; --f. 1-t' * i i !- nt -;' |i: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Proogranla de Modernización Empresarial Proyec.to COL 02 U'ACCntrab Ci'1u deberá adelantar las medidas masivas de divulgación que considere pertinentes para informar a sus usuarios que se encuentra en proceso de modificación de fórmulas tarifarias ante la CRA. Es viable en este caso además la convocatoria y realización de una audiencia pública a cargo del Comité de Expertos, cuando éste órgano así lo considere conveniente a fin de discutir los planteamientos de las partes relacionados con la modificación de fórmulas tarifarias. 65 (Subrayado fuera de texto). La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios como entidad encargada de ejercer el control y vigilancia de las entidades que prestan servicios públicos, debería ser el organismo de última instancia para resolver las controversias surgidas entre los prestadores de los servicios de acueducto y alcantarillado y los usuarios. Sin embargo, la realidad demuestra que pese a la existencia de los Comités de Desarrollo Social, este mecanismo no se ha consolidado plenamente como la instancia básica de solución de controversias entre dichos actores. Por el contrario, la Superintendencia continúa siendo la instancia principal a la cual acuden usuarios y suscriptores para presentar quejas, reclamos, peticiones, recursos y demás actuaciones administrativas. Esta situación, dada la multiplicidad de agentes que son objeto de control por parte de la Superintendencia, ha significado una avalancha permanente de solicitudes de diversa índole que requieren la respuesta de la Superintendencia dentro de plazos estrictos establecidos por la Ley, tal es el caso de los derechos de petición. Esta realiddd supera las posibilidades institucionales de la Superintendencia, dado que, al tiempo que debe pronunciarse sobre las peticiones de los particulares, debe continuar ejerciendo todas las funciones ordinarias asignadas por la ley que le son propias. En cuanto a la divulgación, información, apoyo y motivación de la participación ciudadana de los usuarios y suscriptores de los servicios públicos, a juicio de la Superintendencia de Servicios Públicos, lastimosamente estas actividades quedan relegadas a un segundo plano, dado que pese a existir las estrategias y planes para ejecutar, los recortes de las asignaciones presupuestales han afectado de manera sustancial los recursos destinados a estos proyectos y por lo mismo, su plena puesta en marcha. 3.9.2 Instrumentos Jurídicos Los instrumentos jurídicos que se enuncian a continuación, son procedimientos judiciales independientes a los procedimientos administrativos ambientales. Sin embargo, aquellos h' Resolución CRA 117 de 1.999 art.ículos 9o, y 11. ¡ E i« S -n ~ tc ii-i 5 ri E--a ir i' r-. a- JH a 1-?' ?=_i,! -1 it et-- í h _ 4'I.. .0- Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial pr ,-dtc. ClD2,10 UCiCcntrf'í J1Ui pueden encontrar su fundamento en decisiones administrativas adoptadas en el marco de éstos. 3.9.2.1. Acción de Tutela La Constitución Política consagró en el artículo 86 la acción de tutela. Su ejercicio permite a cualquier persona reclamar ante los jueces la protección de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad. La acción de tutela presenta dos modalidades. La primera, denominada ordinaria, se utiliza cuando no existe para el accionante otro recurso de defensa judicia! para proteger sus derechos fundamentales. La segunda, calificada como transitoria, procede como medio para evitar un perjuicio irremediable.`ó Los jueces de tutela y la Corte Constitucional se han pronunciado a través de este mecanismo sobre una diversidad de asuntos relacionados con la problemática ambiental: Licencias ambientales, contaminación, derechos de grupos étnicos, consulta a grupos étnicos, saneamiento ambiental, entre otros. Recientes investigaciones revelan que "con relación a los derechos del ambiente, su conexidad con los derechos fundamentales ha permitido a los ciudadanos usar la acción de tutela para reclamar por la ausencia de una ética pública, por la ineficacia y ligereza de los funcionarios del Estado en materia ambiental. El funcionario público no valora suficientemente el significado del principio constitucional que señala que la propiedad cumple una función social y ecológica. Igualmente ha permitido reclamar a la empresa privada su responsabilidad social y ecológica poniendo de presente una tensión esencial entre el derecho al trabajo y la libertad de empresa versus el derecho al medio ambiente sano. Los conflictos ambientales derivados de la acción de tutela han llevado a los jueces a crear doctrina sobre la justicia y el ambiente, la relación de los derechos ambientales con !os derechos fundamentales, económicos y sociales".67 En virtud a la acción de tutela la Corte Constitucional ha considerado por ejemplo, que la expedición de licencias sin tener en cuenta los límites legales puede contribuir a generar un 1 En sentencia T-171 de 1.994, la Corte Constitucional indicó que si una o varias personas individualmente consideradas pueden probar que el mismo motivo en este caso -la perturbación del medio ambiente y el efecto nocivo de la misma en la salubridad pública- está vulnerado o amenazando de modo directo sus derechos fundamentales al poner en peligro su vida o su integridad, procede la accíón de tutela para lograr la protección efectiva y cierta de estos derechos fundamentales considerados en concreto, sin que necesariamente el amparo deba condicionarse al ejercicio de las acciones populares. 67 Corporación Penca de Sábila. Eficacia de la Acción de tutela en la protección del Medio Ambiente, Medellin, 1.998, p.3. teetel.rls -X hfL3t.i .-. 1:-.# - : Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Emnpresarial P oyeite- CC3L 0f2rr Ull_onticits 'O'Jzi2 deterioro ambiental irreversible. Por ejemplo, en Sentencia T- 366 de 1.993, este Tribunal, llamó la atención de las autoridades municipales y distritales para que "se abstengan de expedir licencias o permisos de construcción, sin haber constatado, de manera fehaciente, que en los sectores para los cuales se otorguen dichas licencias o permisos, cuenten con la adecuada infraestructura en materia de acueducto y alcantarillado, suministro de energía eléctrica, recolección de basuras y demás servicios públicos esenciales, so pena de que dicho otorgamiento incontrolado pueda suscitar la violación de derechos constitucionales como son el derecho a la salud y al saneamiento ambiental, (art. 49), a la vida digna, (art. 51), al ambiente sano (art. 79), al espacio público (art. 82), a la recreación (art. 52) y en últimas, al más importante de todos, el derecho a la vida (art. 2 y1 1)".68 3.9.2.2. Acción de Cumplimiento La Constitución Política estableció en el artículo 87 la Acción de Cumplimiento. La Ley 393 de 1.997 desarrolló el mencionado artículo, derogó la Acción de Cumplimiento en Asuntos Ambientales, prevista en los artículos 77-82 de la ley 99 de 1993 y consignó los elementos procesales requeridos para hacer operable la acción, de manera que, de comprobarse el incumplimiento de alguna norma por parte de la autoridad renuente a su observancia, la jurisdicción de lo contencioso administrativo ordenará su cumplimiento en un plazo perentorio, combatiendo con ello la inactividad de la administración o su negligencia frente al acatamiento de una norma o un acto administrativo. La acción concede a cualquier persona (natural o jurídica, pública o privada) el derecho a acudir ante la autoridad judicial, sin demostrar interés alguno, para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido. La acción de cumplimiento procede contra acciones u omisiones de particulares que impliquen el incumplimiento de una norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, cuando el particular actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, pero sólo para el cumplimiento de las mismas. En este evento la acción de cumplimiento se dirige contra el particular o contra la autoridad competente para imponerle dicho cumplimiento al particular. No procede la acción de cumplimiento en los siguientes casos: (1)Cuando se dirija a proteger derechos que puedan ser garantizados mediante acción de tutela. (2)Cuando el afectado Sentencia T- 366 de 1.993 EmSest:' ~S?C ne- l r ia. Il~: lla -¿¡,'C Ca , - , !1.'3 , ,, n !._ - . Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa cde Modernización Empresarial Proe...to COL ,'02, 0Ccnt,atD u'jL.U tenga o haya tenido otro ínstrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante. (3)Cuando se trate del cumplimiento de normas que establezcan gastos. 3.9.2.3. Acciones Populares69 La Constitución Política señaló las acciones populares como el mecanismo idóneo para que cualquier persona (natural o jurídica, pública o privada), sin demostrar .interés aligui-lo, reclame la protección de los derechos e intereses colectivos, como el ambiente. (Art. 88). Esta acción pueden interponerse en contra del Estado o de los particulares y su resultado puede conducir al establecimiento de obligaciones de "hacer" a cargo del demandado, al resarcimiento de los perjuicios colectivos ocasionados por la vulneración del derecho colectivo y hasta el pago de una recompensa al actor popular, cuyo pago corresponde a la parte demandada. Históricamente, el procedimiento legal previsto para resolver estas acciones no demostró la celeridad requerida, de suerte que a causa de la demoras en el trámite, los fallos en ocasiones resultaron inoperantes frente a la posibilidad de reparar daños ya causados. Antecedentes de esta acción se encuentran en varias disposiciones del Código Civil Colombiano,70 en el Decreto 1 541/78, '9 En Sentencia SU-067-93 la Corte Constitucional indicó que el derecho al medio ambiente sano se encuentra protegido en el artículo 88 de la Constitución Política por medio de las acciones populares que tienen procedencia, en aquellos casos en los cuales la afectación del derecho vulnera un derecho constitucional o legal. En este sentido la acción de tutela no es procedente para obtener de manera autónoma su protección, pues aquella procede para ohtener el Ampnro de derechns cen.s ites fundamentales y no -el de otros derechos que, como los coiectivos deben perseguirse por otras vías judiciales como la Acciones Populares y la Acciones de Clase o de Grupo. No obstante, en aquellos casos en que la vulneración del derecho a un medio ambiente sano, resulte vulnerado igualmente un derecho constitucional fundamental, procede la acción de tutela como mecanismo judicial de protección del derecho colectivo al Medio Ambiente. 70 El artículo 1005 del Código Civil establece: "La municipalidad y cualquier persona del pueblo tendrá a favor de los caminos, plazas u otros lugares de uso público y para la seguridad de los que transitan por ellos, los derechos concedidos a los dueños de las heredades o edificios p-ivados. Y siempre que a consecuencia de una acción popular haya de demolerse o enmendarse una construcción, o de resarcirse un daño sufrido, se recompensará al actor, a costas del querellado, con una suma que no baje de la décima, ni exceda de la tercera parte de lo que cueste la demolición o enmienda, o el resarcimiento del daño: sin perjuicio de que si se castiga el delito o negligencia con una pena pecuniaria, se adjudique al actor la mitad." Por otra parte el articulo 2359 del Código Civil indica: "Por regla general se concede acción en todos los casos de daño contingente que por imprudencia, o negligencia de alguno amenace a personas .-: e c -, ;7 c i -.e 1 t: ID Fo,- i r - Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo EconomicO Programa de Modernización Empresarial Proyecto COL-92, 1. Contrato O'-1 1204 reglamentario del Código de Recursos Naturales,71 en la Ley de Reforma Urbana - Ley 9/89- ' el Decreto 2003/89 que creó la Jurisdicción Agraria.7 También la Ley 99/93 señaló como obligatoria la intervención del Ministerio del Medio Ambiente en los procedimientos judiciales de acciones populares de carácter ambiental, la emisión de conceptos por parte del Ministro del Medio Ambiente o su apoderado sobre proyectos de transacción que deseen presentar las partes para aprobación del juez y la celebración de audiencias públicas previa a esta decisión. En la audiencia podrán intervenir las partes, el Ministerio del Medio Ambiente, la entidad responsable del recurso y las personas naturales o jurídicas que hayan registrado comentarios escritos sobre el proyecto. (art. 75). La Ley 472 de 1.998, reglamentó el artículo 88 de la C.P., respecto a las acciones populares y de grupo. 3.9.2.4. Acción Pública de Inconstitucionalidad La acción pública de inconstitucionalidad es un mecanismo consagrado en la Constitución Política a favor de todos los ciudadanos -no extensivo a los extranjeros-, que permite demandar ante la Corte Constitucional, leyes y decretos con fuerza de ley expedidos por el Gobierno,` que por su contenido material resulten contrarios a la Constitución o que presenten vicios de procedimiento en su expedición y que, como consecuencia, merezcan su desaparición del ordenamiento jurídico colombiano. En conclusión, las normas ambientales pueden ser objeto de esta acción, de cumplir con los presuestos previstos para la procedencia de esta acción. indeterminadas; pero si el daño amenazare solamente a personas determinadas, sólo alguna de estas podrá intentar la acción'. 7' El articulo 210 del Decreto 1541/78 señaló que: 'El personero municipal y cualquier persona pueden entablar acción popular para preservar las aguas nacionales de uso público consagradas en el título XIV del Código Civil, sin perjuicio de las que competen a los directamente interesados." 72 Esta ley permitió utilizar la acción del articulo 1.005 del Código Civil para la defensa del espacio público y el medio ambiente. 73 El articulo 118 de esta ley permite utilizar la acción popular para la defensa del medio ambiente rural y los recursos naturales agrarios. 74 Se trata de los decretos con fuerza de ley expedidos por el Gobiemo con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución. ht a -,!-. ti ,!! - * :, - . g. o t ¿-t .ir- Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Progranla de Modernización Empresarial ---tc CO_ J2 UC:Ccntrato, 1. 3.9.2.5. Acciones Contencioso Administrativas La Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo tienen por objeto juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas. ` Esta jurisdicción es ejercida por el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos. La ley consagra una serie de mecanismos judiciales que permiten impugnar actos y hechos de la Administración ante dicha jurisdicción. En particular, la Ley 99/93 estableció la procedencia de la acción de nulidad contra actos administrativos mediante los cuales se expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o Licencia Ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente. (art. 73) 3.9.2.6. Acción de Nulidad De conformidad con el articulo 84 del Código Contencioso Administrativo, una vez concluida y notificada una actuación administrativa, en cualquier tiempo a partir de la expedición del respectivo acto administrativo, cualquier persona puede atacar los actos administrativos que resulten violatorios de normas, expedidos por funcionario(s) u organismo(s) incompetente(s), o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de defensa o mediante falsa motivación o con desviación de las atribuciones del funcionario o corporación que lo profirió (p. ej. una resolución que otorga una licencia ambiental). Esta acción procede generalmente contra actos administrativos de carácter general. La ley 99/93, sin embargo, señaló expresamente la procedencia de esta acción para los casos previstos en el articulo 73. 3.9.2.7. Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho La acción de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos procede contra actos de carácter particular o concreto creadores de situaciones jurídicas subjetivas, siempre que el accionante demuestre que el acto a demandar trae consigo una lesión d un derecho amparado en una norma jurídica. El afectado podrá solicitar la declaratoria de nulidad del acto administrativo invocado y el restablecimiento del derecho afectado a causa de aquel. También es posible solicitar la reparación del daño causado. Esta reparación generalmente corresponde a una indemnización pecuniaria a favor del perjudicado y en :ontra de la Administración. A diferencia de la acción anterior, ésta sólo es viable si se interpone dentro de los cuatro meses posteriores a la publicación, notificación o ejecución del acto a demandar.(art. 1 36 C.C.A.) 75 También las personas privadas que desempeñan funciones administrativas se encuentran sujetas al control de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. -3.! Programna de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Emnpresarial Proye.b Co^C OL,£12 Cont-at. OJ 2 El Consejo de Estado ha expresado la posibilidad de que frente a un mismo acto administrativo pueda proceder tanto la acción de simple nulidad, como la de nulidad y restablecimiento del derecho, al tratarse de actos administrativos que si bien, son de carácter particular, puedan afectar derechos e intereses colectivos, como el ambiente, la salubridad y el espacio, entre otros.7` El Código Contencioso Administrativo, contempla la posibilidad de que al momento de interponer las acciones arriba mencionadas, se solicite al juez la suspensión provisional del (los) acto(s) demandado(s), es decir, que cese su aplicación, hasta tanto el juez no se pronuncie sobre la demanda. Para que el juez decrete la suspensión provisional, deben cumplirse los siguientes requisitos: - Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida. - Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. - Si la acción es distinta a la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor. 3.9.2.8. Acción de Reparación Directa Esta acción persigue la reparación de un daño imputable, , entre otras causas, a un hecho u omisión de la Administración. El titular de la acción debe demostrar un interés legítimo e interponerla dentro de los dos años siguientes a la fecha de acaecimiento del hecho u omisión generadora del daño. 3.10. Política Ambiental del "Cambio para Construir la Paz" El Plan Nacional de Desarrollo definió el agua como eje central de la política, señaló el componente ambiental como elemento articulador77 de lo regional y lo sectorial. Estableció 76 Mora Claudia. Fortalecimiento de la Participación Ciudadana en el Trámite e Implementación de las Licencias Ambientales en Colombia. Informe Final. Santafé de Bogotá D.C., noviembre de 1.996, pág. 56 " El Plan busca articular prioridades, focalizar acciones y promover la participación. : n . ai , .. * ?,! !r ,!bj Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial P,r~,,y e /_t'e C OLU02i O Cj' LCcntrat_ ._A9.f2r. como prioridad la "internalización de las variables ambientales en la formulación y ejecución de las políticas públicas, regionales y macroeconómicas. n78 El Plan Nacional de Desarrollo vislumbra que la política ambiental servirá como estrategia para abordar la solución integral de la problemática del agua.9 Propósitos de la Política Nacional Ambiental Con el objeto de dar cumplimiento a cada uno de los propósitos de la Política Nacionai Ambiental previó la creación de diferentes programas: * Para la conservación y restauración de las áreas prioritarias en las eco-regiones estratégicas, se definieron los siguientes programas: Agua, biodiversidad y bosques. * Para la dinamización del desarrollo urbano y regional sostenible, se identificaron los siguientes programas: Calidad de vida urbana y sostenibilidad de los procesos de producción endógenos. - Para la sostenibilidad ambiental de los sectores, se concibieron los siguientes programas: Producción más limpia y mercados verdes. Objetivo de la Política Nacional Ambiental El objetivo general de la política es conservar y restaurar áreas prioritarias en las eco-regiones estratégicas, promoviendo y fomentando el desarrollo regional. Estrategia de la Política Ambiental El proyecto colectivo ambiental busca articular una estrategia de coordinación de la geStión institucional del Sistema Nacionai Ambiental y se define como estrategia operativa de la pol ítica.0 Instrumentos de la Política Ambiental 78 Bases del Plan Nacional de Desarrollo 1.998-2.002. "Cambio para Construir la Paz".pág. 270. 79 El Plan Nacional de Desarrollo define como principio la "busqueda de soluciones concertadas que permitan frenar el proceso de deterioro de los ecosistemas hídricos". B Bases del Plan Nacional de Desarrollo 1.998-2.002. "Cambio para Construir la Paz".pág. 281. Erne;t.i s-r-:e i= Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Mi,nisterio de Desarrollo Econónmico Progranma de Modernización Empresarial Pr yct', ,COL,'2 IJC oCntratD lil ,. Se definen como instrumentos de la política la información y participación. Se previó el fortalecimiento de instrumentos como: i)Coordinación y articulación del SINA. ii)Fortalecimiento de la capacidad de gestión ambiental municipal. iii)ordenamiento territorial. iv)planificación ambiental. Se definen como "otros instrumentos' 81¡os siguientes: 'Coordinar y articular el Sina, como instrumento fundamental de coordinación, planeación, articulación, gestión y construcción de alianzas entre el Estado, la comunidad, los organismos no gubernamentales y el sector privado municipal, regional y nacional... Fortalecer la capacidad de gestión ambiental municipal para potenciar su condición de eje natural de coordinación de las entidades públicas y de articulación con los actores sociales. Se promoverá en coordinación con las CAR, las acciones dirigidas a elevar el compromiso y la participación de los municipios en la gestión ambiental, fortaleciendo su capacidad institucional especialmente sus unidades técnicas ambientales... Promover el ordenamiento territorial y la planificación ambiental como los instrumentos y procesos básicos que orientan la acción del Estado y la sociedad sobre el territorio para garantizar la sostenibilidad ambiental en el ámbito territorial, local, regional y nacional... Generar conocimiento y educación como los pilares fundamentales del cambio cultural requerido para construir una sociedad conocedora de sus valores y potencialidades, y estructurada sobre los principios de equidad y respeto por la naturaleza, la diversidad cultural y las necesidades de las generaciones actuales y futuras... Impulsar la cooperación y la negociación internacional como instrumentos estratégicos para enfrentar de manera solidaria las amenazas globales del medio ambiente y como herramientas para optimizar las ventajas comparativas representadas en la riqueza y diversidad del patrimonio cultural nacional... Poner en marcha regulaciones e instrumentos económicos y financieros como herramientas fundamentales para promover y hacer coherente la inversión de los 8' Bases del Plan Nacional de Desarrollo 1.998-2.002. TCambio para Construir la Paz".pág. 283. li-ne- i 1ina-a I,,3 >r ., a Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa tde Modernización Empresarial Prí. t,:t COL, 02.0C t ,Sontrata Du i. 2 , distintos agentes públicos, privados e internacionales en la conservación del patrimonio natural, e impulsar la responsabilidad ambiental de los sectores económicos y sociales. Estos instrumentos se complementarán con los de comando y control, y otros que prevé la ley, los cuales se desarrollarán y aplicarán en forma balanceada... " Plan Nacional de Gestión Ambiental El Plan Nacional de Desarrollo sobordinó el Plan de Gestión Ambiental que adopte el Ministerio del Medio Ambiente para regir los destinos del sector a la formulación y contenido del Plan de Gestión del Sistema Nacional Ambiental, el cual deberá incluir indicadores de evaluación y seguimiento`. Ejecución e implementación de la Política Nacional Ambiental Llama la atención que desde el año 1.994 ni durante el presente Gobierno se haya preparado y presentado a consideración del CONPES, ningún documento que presente los lineamientos de la Política Nacional Ambiental, hecho que dificulta la determinación de los objetivos, estrategias e instrumentos necesarias para la ejecución seguimiento y evaluación de ésta. A partir del informe presentado el presente año por el Ministro de Medio Ambiente al Congreso de la República es posible determinar las ejecutorias puntuales del Ministerio del Medio Ambiente en algunos frentes. Sin embargo a partir de las actividades realizadas no es posible evaluar la efectividad y cumplimiento de la política, sus dificultades y necesidades de ajuste, máxime cuando no se han diseñado indicadores ni sistemas de evaluación de resultados que permitan calificar la gestión.`3 Estas dificultades conceptuales y operativas representan costos que trascienden el ámbito de lo estrictamente sectorial, mnáxime cuando la Polftica Nacional Ambiental se concibió como eiemento integrador, articulador y coordinador de otras políticas. Tampoco parece clara la definición de prioridades que son precisamente el objeto de articulación, acciones que requieran la focalización intersectorial. 3.11 Aspectos Ambientales de la Regulación Sectorial de Agua Potable y Saneamiento 82 Se prevé que participen en la formulación del Plan de Gestión del Sistema Nacional Ambiental los distintos actores sociales e institucionales, quienes actuarán bajo la coordinación del Ministerio del Medio Ambiente. e3 Se requiere el diseño de indicadores que permitan registrar el avance o cumplimiento de objetivos como por ejemplo: La reconstrucción del tejido social.' E~~~~~~E .,r K- ¿I E Net . s1!-_ ;! 1 1 ; Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa cde Modernización Emipresarial En el marco de la política de descentralización, la responsabilidad por los servicios de acueducto y saneamiento básico (alcantarillado, disposición y tratamiento de aguas servidas, y aseo) recae sobre las administraciones municipales, quienes deben asegurar la adecuada prestación y la gestión de los servicios públicos en su jurisdicción ya sea por medio de empresas oficiales, privadas o mixtas. El Gobierno Nacional, acorde con los preceptos constitucionales y legales en materia de servicios públicos actúa como planificador, orientador, cofinanciador y promotor; y a su vez mantiene el manejo de la regulación y la vigilancia sobre el sector.84 Ley 142 de 1994 Esta ley, es una consecuencia de la reforma constitucional de 1991. Se provee el marco de acción para la participación privada en servicios antes planificados y administrados exclusivamente por el estado y se establece el esquema regulatorio general para su provisión. La Ley 142 crea las comisiones de regulación como delegación del poder ejecutivo, y a la Superintendencia de Servicios Públicos como entidad defensora de los derechos del consumidor. Vista en perspectiva, la reforma es tímida desde el punto de reducir la intervención estatal, al catalogar los servicios públicos domiciliarios como esenciales. Por tanto, el estado todavía preserva su responsabilidad última sobre estas actividades, lo que crea incertidumbre sobre las decisiones de inversión de los agentes privados. Es por lo menos ambigua la posición de la Ley en cuanto a la competencia de la Nación para la prestación de los servicios públicos y la consistencia de esta responsabilidad en un ambiente de mercado. Desde el punto de vista de la incorporación del medio ambiente y los recursos naturales, la ley 142 no contiene muchas referencias directas. A continuación se mencionan las más importantes, y luego se discute su efectividad y vacíos. * Se invocan los principios de intervención del Estado en los servicios públicos, con énfasis en principios de calidad, eficiencia y solidaridad, quedando la componente ambiental sin mención explícita (artículo 2). * El artículo 3 menciona la protección de los recursos naturales como un instrumento de intervención estatal en servicios públicos domiciliarios. & Departamento Nacional de Planeación. Unidad de Planeación Regional y Urbana. Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico. Marzo del 2000 Ernestc,i.,c^e -, inil, l-. ;-;-al -s,.T - 1-J Prograama de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Pr ec~to CO9L,'Ei2.¡0 ' ContratD 0,99 1 2G: * El artículo 11 habla de la obligación de las empresas de cumplir con su función ecológica; en particular 'deben proteger la diversidad e integridad del ambiente, y conservar áreas de especial importancia ecológica, conciliando estos objetivos con la necesidad de aumento de cobertura y costeabilidad de los servicios." No existe en la Ley ninguna definición precisa de las áreas de especial importancia ecológica, ni de los procedimientos para definir el nivel de tradeoff entre cobertura y calidad ambiental. * El artículo 25 estipula que las empresas de servicios públicos requieren contratos de concesión para usar las aguas, y de permisos ambientales y sanitarios que la índole de sus actividades haga necesarios. Este mismo artículo plantea la obligación de pries presten servicios públicos, de invertir en el mantenimiento y recuperación del bien público explotado a través de contratos de concesión. El artículo 39 amplía el alcance del contrato de concesión de aguas, en el cual es posible establecer las condiciones en las que se debe devolver el agua después de usada. Estos son elementos de discusión para definir el nivel de responsabilidad de los municipios y de los concesionarios en mantenimiento y preservación de las cuencas de asignar responsabilidades en torno a pasivos ambientales, y, eventualmente, de regular la calidad de las aguas negras municipales. * En cuanto a las características de las redes o sistemas, se plantea que no se pueden exigir características específicas más allá de las necesarias para garantizar calidad del servicio, sin detrimento de la competencia. * El arlículo 34 es relevante para coordinar las relaciones entre las autoridades ambientales y sectoriales, prohibiendo las discriminaciones por precios predatorios. Este fenómeno sucede en la práctica cuando un agente del mercado coloca precios que no incorporan los costos ambientales, lo cual lo favorece en un ambiente competitivo. * El artículo 52 reglamenta el control de gestión de las firmas del sector. Este concepto no tiene ningún sentido regulatorio sino en actividades en las que, como consecuencia de la competencia, o de la regulación de precios, y por la posibilidad de manipular las cifras, se tengan incentivos a la reducción del esfuerzo. * En materia de definiciones tarifarias (artículos 73 y 88), no hay mención explícita a los costos ambientales, siendo este otro de los problemas que requieren coordinación entre las autoridades ambientales y sectoriales. E- 1 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Proc etc CtOL £i12 OG01 cntratc> ZJG^ll' De acuerdo al artículo 79, le corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios vigilar y controlar a las empresas prestadoras de servicios públicos en el cumplimiento de las leyes y actos administrativos relacionados en forma directa e inmediata con los usuarios. Por tanto, debería velar porque los costos ambientales estén reflejados en las tarifas, y porque esos costos se hayan realmente efectuado. * Las sanciones impuestas por la Superintendencia están vinculadas a un determinado número de salarios mínimos (artículo 81), y no a la magnitud de la infracción cometida. Este es un problema que también se presenta en las leyes ambientales, a falta de mecanismos implantados de medición y estimación de costos y beneficios. Este esquema de penalizaciones debe calibrarse para que sirva de guía al esfuerzo de las empresas. Consideraciones ambientales en la legislación sectorial La legislación sectorial nacional y de servicios públicos establece principios básicos de índole ambiental como son: El agua potable es un servicio público de carácter esencial, obligatorio, solidario y de utilidad pública, destinado a satisfacer necesidades colectivas primordiales, de forma permanente. El Estado debe asegurar la adecuada incorporación de los aspectos ambientales en la planeación y gestión de las actividades del sector. El Estado está en la obligación de asegurar una operación eficiente, segura y confiable en las actividades del sector. Los operadores deben mantener y operar sus instalaciones preserv,ando la integridad de las personas, de los bienes y del medio ambiente y manteniendo los niveles de calidad y seguridad establecidos. El Estado debe promover la libre competencia en las actividades del sector, la ampliación de la cobertura en el servicio de agua potable y el subsidio a los estratos más pobres. La protección de los recursos naturales es un instrumento para la intervención estatal en el servicio público de agua. E: mes to-55 ene .,: ri -_ lo-a Infti-Jl-e P-:.:al -, -. i ;-o Programa de Nacioties Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo EconómicO Programa de modernización Empresarial P. cectc.t COUL2, 2001 Contratc, 09901 2fi4 De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo expedido por el Gobierno Nacional, los objetivos de desarrollo del sector de agua potable y saneamiento durante el periodo 1998- 2002, corresponden a: - CONSOLIDACIÓN DEL MARCO REGULATORIO. - FOMENTO DE INCORPORACION DEL SECTOR PRIVADO EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO. - SOLUCIÓN DE LOS PROBLEMAS FINANCIEROS Df LAS EMPRESAS ESTATALES. 3.12 Marco jurídico Internacional En el marco jurídico internacional se define el derecho internacional ambiental, como aquel perteneciente al derecho internacional público que agrupa las normas estipuladas en tratados, convenios y declaraciones internacionales, con el objeto de buscar la protección, conservación y manejo adecuado de los recursos naturales. El propósito del derecho internacional ambiental consiste en regular las relaciones entre los Estados y entre éstos y aquellas entidades con personería internacional. Existen dos teorias relacionadas con la fuerza vinculante del derecho internacional - obligatoriedad- y su exigibilidad por fuera de la esfera de los Estados. La primera establece que por el sólo compromiso internacional -adquirido a través de diferentes instrumentos- se configuran obligaciones para los Estados participantes que son exigibles desde el mismo momento en que se contraen. La segunda sostiene la necesidad de incorporar al derecho interno, a través de leyes aprobatorias de tratados internacionales8`, los compromisos adquiridos a nivel internacional previa a su exigibilidad. El derecho internacional ambiental en su carácter de orden jurídico supranacional forma parte integral del ordenamiento jurídico colombiano. En Colombia son reconocidas como fuentes de derecho internacional: Las convenciones internacionales, la costumbre internacional - práctica consuetudinaria generalmente aceptada como derecho - y los principios generales del derecho reconocidos por las naciones. También se reconocen como fuentes auxiliares la jurisprudencia, la doctrina, algunos actos internacionales unilaterales de los Estados y la legislación internacional. 85 Las leyes aprobatorias de tratados internacionales poseen un trámite de aprobación distinto al previsto par las leyes ordinarias. Eimesto `S ! n -a Urc I-lti- 2ii,- Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Proy.e-tu COL 92 ucCcntray 3iJl¿ El derecho internacional ambiental asigna a la costumbre internacional un rol fundamental, dado que éste aún se encuentra en etapa de formación. Las prácticas generalizadas adoptadas en algunos Estados en materia ambiental han constituido fuente de derecho y posteriormente han sido incorporadas formalmente dentro de convenios, protocolos y tratados internacionales. Los instrumentos de común uso por el derecho internacional ambiental corresponden a Convenciones y Declaraciones. Está establecido para Colombia que Constitución Política es norma de normas y en caso de incompatibilidad entre ésta y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán preferentemente las normas constitucionales. ` El artículo 101 reconoce expresamente la validez del derecho internacional como fuente legítima de derecho interno al establecer que: " Forman parte de Colombia, además del territorio continental el archipiélago de San Andrés y Providencia y Santa Catalina, la Isla de Malpelo y demás islas, islotes, cayos, morros y bancos que les pertenecen. También son parte de Colombia el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, es segmento de órbita geo-estacionaria, el espectro electromagnético y el espacio donde actúa, de conformidad con el derecho internacional o con las leyes colombianas, a falta de normas internacionales. ` ( Subrayado fuera de texto ). los artículos 93 y 94 de la Constitución reiteran el reconocimiento del Derecho Internacional como fuente de derecho interno: Artículo 93: "Los tratados y convenios ratificados por el congreso, que reconocen los derer7hos humanos y que prohiben su limitación en los estados de excepción prevalecen en el orden interno". Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. Artículo 94: "La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe 8 Artículo 4 C.P. -iies t, s- '\cTe-i LIa-al N.'rc r;.-!.-'l- z, -, = - 1 r ~t b Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Economico Programa de Modernización Empresarial Prc ect.t COL-9IJCc ntrat' 12 entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos'. La aplicación del derecho internacional ambiental entendido como aquel contenido en convenciones y declaraciones, se produce mediante su incorporación al derecho interno, a través de la expedición de leyes aprobatorias de tratados internacionales, las cuales son objeto de control constitucional. La eficacia del derecho internacional ambiental radica en la existencia de normas nacionales e internacionales que reconozcan la presencia y necesidad de proteger un patrimonio común, de un bien jurídicamente tuielado denominado ambiente y vinculado directamente al derecho humano al medio ambiente. La adquisición de compromisos internacionales a través de los distintos instrumentos internacionales disponibles, generalmente se complementa con la destinación de fondos provenientes de distintas fuentes, destinados a ejecutar las acciones alcanzadas y a garantizar el cumplimiento de los compromisos adquiridos. En materia sancionatoria, el incumplimiento de compromisos adquiridos internacionalmente puede acarrear para el Estado las sanciones previstas en los respectivos instrumentos internacionales. La sanción moral internacional por el incumplimiento de compromisos internacionales puede significar restricciones para el Estado infractor y pérdida de credibilidad internacional. El objetivo de este capítulo es presentar la legislación ambiental internacional de índole ambiental aplicable al sector de agua potable y saneamiento. Este capítulo se encuentra dividido en siete secciones. Esta introducción presenta la situación del derecho internacional ambiental frente al derecho internacional público y al derecho interno. La segunda realiza una c¿tegoriziviterndcional del Derecho al Ambiente. La tercera describe los instrumentos internacionales que constituyen el marco jurídico internacional general aplicable en Colombia. La cuarta señala los tratados internacionales multilaterales de carácter ambiental aprobados por Colombia. La quinta indica los acuerdos bilaterales ambientales aprobados por Colombia. La sexta presenta algunas consideraciones relacionadas con la problemática a nivel regional del agua y describe las directrices presentadas respecto al manejo del recurso hídrico. La séptima se refiere a interrelación entre las políticas nacional ambiental, de agua potable y saneamiento básico y la legislación ambiental internacional. rne-t- - - rin-.-a ,t -- -- a Programa de Nacionies Uiiidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial PrO,ectc COL 92Ú0IlCcOntrat.9 3991 2 -4 Categorización Internacional del derecho al Medio Ambiente Como derecho individual, el Derecho al Ambiente se califica como derecho humano. Colombia adoptó el principio derivado de la Declaración de Estocolmo según el cual: "El hombre tiene el derecho fundamental a un medio de calidad tal que le permita llevar una dignidad y gozar de bienestar...". Este principio fue incorporado al derecho interno por el Decreto 2811 de 197487 y por el artículo 79 de la Constitución Política88. Mediante resolución No 799 expedida por la Asamblea General de la ONU se solicitó a la Comisión de Derecho Internacional realizar una codificación que rigiera la responsabilidad internacional por el incumplimiento de un Estado de una norma de derecho internacional cuyo objeto sea la conservación y el libre goce por todos de un bien común de la humanidad, rango que fue otorgado al medio natural. Se encuentran ya tipificadas internacionalmente conductas como la contaminación masiva de la atmósfera o de los mares y el crimen ecológico internacional, las cuales se equiparan a conductas lesivas de la humanidad como la esclavitud o el genocidio. Como concepción colectiva, el derecho al medio ambiente fue reconocido por la Conferencia Internacional de Derechos Humanos de 1968, en la cual se consideró el derecho al ambiente como un concepto unido a la colectividad. la Declaración Universal de los derechos de los pueblos adoptada en 1976 estableció una íntima relación entre el concepto de los derechos del hombre y la teoría del derecho de los pueblos. Como consecuencia, la titularidad de los derechos fundamentales -derecho individual al ambiente- deja de ser individual y se convierte en colectivo. En la Declaración de Argel 1.976, se acordó que: "Todo pueblo tiene derecho a la conservación, la protección y el mejoramiento de su medio ambiente", y por otra parte se consagra el derecho de los pueblos a utilizar el patrimonio común de la humanidad, y a tener en cuenta la solidaridad entre los pueblos del mundo para el ejercicio de estos derechos." 3.13. Marco Jurídico general internacional ` Estableció que toda persona tiene derecho a disfrutar de ambiente sano. 88 Toda persona tiene derecho a disfrutar de ambiente sano" y en el articulo 79 de la Constitución Nacional: 'Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano*. Emn , St i ¡D i -[, - - ht = ' t .:nç>rlt ! Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Miniisterio de Desarrollo EconómicO Programa de Modernización Empresarial F~royecto COL,' 02,'0t-; ULCcnttatc.l 2ÜJ1u4 Entre otros instrumentos internacionales, la Declaración de Estocolmo de 1972, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo89 y constituyen el marco jurídico general a nivel internacional en materia ambiental Declaración de Estocolmo de 1972. La segunda guerra mundial, la crisis petrolera de los años 60, la concientización sobre el agotamiento de los recursos naturales y el creciente deterioro del ambiente llevaron a la Asamblea General de la ONU a convocar a esta conferencia, la cual se llevó a cabo en junio de 1.972. Producto de esta reunión se expidió la 'Declaración de la Conferencia de la Naciones Unidas sobre el Ambiente". La Declaración de Estocolmo involucra avances en la fijación de principios ambientales. Reconoce expresamente la prerrogativa de las personas a tener un ambiente sano como derecho humano fundamental. 'El hombre tiene el derecho fundamental a un medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar". En virtud al reconocimiento del Medio Ambiente como derecho humano fundamental, se reconocieron los siguientes derechos: Derecho a que la vida y la salud personales no sean lesionadas o puestas en peligro como resultado de la contaminación o deterioro ambiental. Derecho a un razonable nivel de calidad ambiental. Reconoció la existencia de actividades contaminadoras potencialmente más peligrosas como aquellas en las cuales no se identifican pronto sus impactos desfavorables sobre el medio ambiente o la salud humana Derecho a disfrutar del patrimonio ambiental. Resultan ilícitas aquellas acciones que pese a no causar efectos peligrosos para la salud o la vida humana, por alguna circunstancia pueden privar a las personas del uso y goce del patrimonio ambiental. Derecho a proteger la propiedad privada de eventuales daños causados por perturbación o contaminación ambientales provocadas por terceros. Cuando se trate de amenazas contra la vida o la salud humanas, o el ambíente serán competencia del 8 Reunión sostenida en Rio de Janeiro, Brasil en junio de 1992 int -A t!: r ± .D F1 i- -al n t r a _ =' - ! Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Progranla de Modernización EEmpresarial CD t COL 92,02 UCContratc, i-f derecho internacional. En caso contrario, corresponderá a la jurisdicción civil interna la defensa de esos derechos. Declaración de Principios Dentro de los veintiséis principios incluidos en la Declaración se destacan los siguientes: Equidad intergeneracional en el uso de los recursos de la biosfera. La humanidad como depositaria del patrimonio natural del planeta ha asumido derechos y obligaciones. El principio de justicia entre generaciones, hace que cada generación reciba y entregue posteriormente a las nuevas generaciones el legado natural del cual fue depositario. Para lo cual deberá aplicar los siguientes postulados: a. Conservación de las opciones. Es la obligación de toda generación de conservar equilibrado el entorno y no desmejorar o limitar las posibilidades de futuras generaciones en la satisfacción de sus necesidades.. b. De la calidad ambiental. Es el deber que tiene toda generación de entregar el planeta por lo menos en las mismas condiciones en que lo recibió, resultando importante la aplicación del criterio del límite óptimo sostenible en el uso de los recursos y ecosistemas. c. De la conservación al acceso. Es la posibilidad de toda generación de tener un derecho equitativo de acceso a la oferta ambiental. Principio de preservación de la diversidad biológica del planeta y del límite óptimo sostenible en el uso de los recursos vivientes.90 En cuanto a la preservación de la diversidad biológica del planeta, las partes vincuiadas acordaron determinar que: "El hombre tiene una responsabilidad especial de salvaguardar o manejar prudentemente la herencia de la vida silvestre y su hábitat, los cuales se ponen en peligro gravemente debido a una combinación de factores adversos. La conservación de la naturaleza, incluyendo la vida silvestre, debe por tanto recibir importancia en la planeación para el desarrollo económico.` El Principio ill. establece que la capacidad de la tierra para producir recursos vitales renovables debe ser mantenida y donde quiera que sea factible, restaurada o mejorada. El principio V establece que los recursos no renovables de la tierra deben ser empleados en una forma tal que se guarden contra el peligro de su futuro agotamiento para asegurar que los beneficios de dicho empleo sean compartidos para toda la humanidad. e.a: a:.? F ' i,-' l-3t Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Enipresarial P, Tct COL 'J2 U1ntratoL'Di:' Respecto al límite óptimo sostenible en el uso de los recursos vivientes y sobre la preservación de la diversidad biológica, se determinó que el trabajo investigativo de especies y ecosistemas resulta de importancia central para el avance de la información científica. El exterminio de una especie única o de un ecosistema aún no estudiado representa pérdida insustituible para la ciencia. La pérdida de la biodiversidad puede significar una irreparable alteración de la biosfera que impide comprender el complejo mecanismo de su funcionamiento. Derecho de todos los pueblos al desarrollo sosfenible. EntendidA como eI desarrollo económico y social para asegurar un medio de vida y de trabajo favorable para el hombre, y para crear condiciones sobre la tierra que son necesarias para el mejoramiento de la calidad de vida.9` 3.12.2ECO-92 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo. ( Río de Janeiro, 1992). A solicitud de la Asamblea de las Naciones Unidas en diciembre de 1.989 se solicitó llevar a cabo una reunión hemisférica para formular estrategias dirigidas a detener la degradación an)rnient?al. El propósito de la Conferencia de las Naciones Unidas organizada en Río de Janeiro fue: i)constituir una alianza mundial nueva y equitativa de cooperación entre los Estados, los sectores claves de la sociedad y las personas. ii) alcanzar acuerdos internacionales para respetar los intereses comunes y iii) proteger la integridad del sistema ambiental y de desarrollo mundial. Los principales puntos de trabajo sobre los cuales se trabajó fueron los siguientes: a. La agravación de la crisis ambiental. b. La correlación ambiente-desarrollo: Abordada de manera distinta en los países desarrollados y en los países en vía de desarrollo. 92 ` Principio ViI. Declaración de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Ambiente. 92 Sobre el particular expresa Carlos Medellin Becerra: TPuede decirse sin temor a equívocos, que tras la terminación de la denominada guerra fría la actual tendencia de los Estados en sus relaciones gira en tomo, entre otros, a dos temas de gran relevancia: la integración económica en bloques y la protección del Medio Ambiente. En la Cumbre Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo. En ella se identificaron dos bloques, uno el del norte compuesto por los paises que han gozado de los privilegios del desarrollo y la industrialización, es decir Europa y Norteamérica y otro, el del Sur, en el que se incluyen los paises llamados I-3 ir, S JL . Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico __- _-Progranla de Modernización Emnpresarial Proyec to CO-L, 0200 UAContrato 0D99 1. c. La correlación ambiente desarrollo: Desde una perspectiva socio económica. En virtud a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente se firmaron cinco documentos: i)Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo. ii)Convención sobre Biodiversidad Biológica. iii) Declaración de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático. iv)Declaración de principios relativos a los bosques. v)La Agenda 21. 1. Declaración de Río sobre Medio Ambiente Los principios adoptados en esta Declaración se agrupan en cinco categorías: Principios generales, relacionados con ayuda tecnológica, referentes a leyes efectivas, atinentes a indemnización por daños y concernientes a los jóvenes e indígenas. Dentro de estas categorías resultan relevantes, entre otros los siguientes: Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible y tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza. (Subrayado fuera de texto). Los Estados tienen el derecho soberano de aprovechar sus recursos según sus propias políticas ambientales y de desarrollo y la responsabilidad de velar porque las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control, no causen daños al medio ambiente de otros Estados o de zonas que estén fuera de los límites de la jurisdicción nacional. El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras. del tercer mundo, por los problemas por los procesos presentes en sus procesos de desarrollo y la industrialización, generados por circunstancias históricas, culturales y económicas adversas. Estos últimos paises en vias de desarrollo, tienen problemas ambientales comunes tales como la sobrepoblación, la insuficiencia de agua potable, la falta de óptimos sistemas de alcantarillados y aquellos generados por la pobreza. La división geopoiítica se utilizó para diferenciar los paises que deben liderar el movimiento de defensa de los recursos de la tierra, como sujetos activos de cooperación internacional en térrninos de transferencias de recursos y tecnologias ambientalmente sanas, de aquellos que puedan esperar esa iniciativa y ser beneficiarios de tal cooperación. En este marco ubicamos a Colombia un país en vías de desarrollo, que no sólo ha lidiado con innumerables problemas ambientales propios del tercer mundo, sino que se ha ocupado de otros globales como el que hace referencia al Consejo Internacional de Bosques Tropicales, la convención de Basilea sobre el traspaso de desechos tóxicos, el convenio ecuménico sobre biodiversidad, así como otros convenios globales sobre la protección de la capa de ozono, protocolo de Montreal y sobre tráfico de especies en vías de extinción'. Inh r1- ~ , ta. ec n, -a : :1 -',F! - _ f -.l 'O Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo EconómiCO Progranma de Modernización Empresarial Fr;, ,#edto COL2t192.OO ,Ccntratj )DI. li-e.4 A fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada. (Subrayado fuera de texto). Debe haber cooperación internacional entre los Estados para lograr el desarrollo sostenible mediante el intercambio de conocimientos científicos y tecnológicos y la transferencia de tecnologías nuevas. Se establece la participación ciudadana en el tratamiento de las cuestiones ambientales a través de la información en los procesos de adopción de decisiones. (Subrayado fuera de texto). Los Estados deberían cooperar en la promoción de un sistema económico internacional favorable y abierto que llevará al crecimiento económico y desarrollo sostenible de todos los países a fin de abordar en mejor forma los problemas de la degradación ambiental. Las medidas de política comercial con fines ambientales no deben constituir un medio de discriminación arbitraria o injustificable ni una restricción velada del comercio internacional Debe evitarse tomar medidas unilaterales para solucionar los problemas ambientales que se producen fuera de la jurisdicción del país importador. Las medidas destinadas a tratar los problemas ambientales transfronterizos o mundiales deberían, en la medida de lo posible, basarse en un consenso internacional. Los Estados deberán desarrollar la legislación nacional relativa a la responsabilidad y la indemnización respecto de las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales. Los Estados deberán cooperar así mismo de manera expedita y más decidida en la elaboración de nuevas leyes internacionales sobre responsabilidad e indemnización por los efectos adversos de los daños ambientales causados por las actividades realizadas dentro de su jurisdicción, o bajo su control, en zonas situadas fuera de su jurisdicción. (Subrayado fuera de texto). Los Estados deberían cooperar efectivamente para desalentar o evitar la reubicación y la transferencia a otros Estados de cualesquiera actividades y sustancias que causen degradación ambiental grave o se consideren nocivas para la salud humana. E-'' rre-.t 5 t.- C,1 e 1 ri- -a 1:)r:if -, iw- Ei-,al Ernl ,: , -1 b-e2!{ - j.-.3|-. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial - ~~~~~~~P'ol ic.to COLOUJ!iCcO}1_ntratj O'D'-ilJUi Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de los instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debe, en principio, cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio, ni las inversiones internacionales. Deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente. (Subrayado fuera de texto). Los Estados deberán notificar inmediatamente a otros Estados de los desastres naturales u otras situaciones de emergencia que puedan producir efectos nocivos súbitos en el medio ambiente de esos Estados. La comunidad internacional deberá hacer todo lo posible por ayudar a los Estados que resulten afectados. Los Estados deberán proporcionar a información pertinente y notificar previamente y en forma oportuna, a los Estados que posiblemente resulten afectados por actividades que puedan tener considerables efectos ambientales transfronterizos adversos y deberán celebrar consultas con esos Estados en una fecha temprana y de buena fe. La guerra, es por definición, enemiga del desarrollo sostenible. En consecuencia, los Estados deberán respetar las disposiciones de derecho internacional que protegen al medio ambiente en épocas de conflicto armado, y cooperar en su ulterior desarrollo, según sea necesario. Los Estados deberán resolver pacíficamente todas sus controversias sobre el medio ambiente por medios que corresponda con arreglo a la carta de las Naciones Unidas. 11. Convención sobre Biodiversidad Biológica Retoma los postulados de Estocolmo respecto a la importancia y responsabilidad de los Estados de conservar la biodiversidad y fija como objetivo la conservación de la biodiversidad biológica a través de la utilización de sostenible de sus componentes, la apropiada utilización de los recursos genéticos y la transferencia apropiada de tecnologías. Dentro de los principios adoptados se encuentran: Emresto S1-1r,:he- ni a ^ a --rt i- 20|li nf-r ,.i r - ! S'! Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial P- yvt CDL,'-12!0U'-C ntrdto '- l1£if Garantizar el derecho soberano de los Estados a explotar sus propios recursos, bajo la obligación de no causar daños fuera de su jurisdicción.9' Reconocer el derecho soberano de los Estados sobre sus recursos naturales, previendo el acceso a los recursos genéticos de otras partes de acuerdo a las regulaciones correspondientes de cada gobierno. Suministrar e intercambiar información pertinente y cooperación científica y técnica entre las partes. MIl. Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático94 La Convención sobre el Cambio Climático Global tuvo lugar en Nueva York el 9 de mayo de 1.992.95 En 1995 se celebró en Berlín la Primera conferencia de las partes del Convenio Marco de Cambio Climático96, con el objeto de buscar medios para luchar contra el efecto invernadero y el recalentamiento tropical y negociar mecanismos para alcanzar las metas adquiridas en Río 92. La última conferencia de partes se realizó en Kyoto en 1.997 y cuyos resultados se encuentran plasmados en el protocolo de Kyoto, el cual se detallará más adelante. La Declaración incluye las siguientes consideraciones: l as actividades humanas están generando cantidades sustanciales de gases, incluido el dióxido de carbono, que incrementan el efecto natural de invernadero en la atmósfera de la tierra. Existe preocupación porque el aumento de tales gases causará un mayor calentamiento en la superficie y en la atmósfera de la tierra y porque este calentamiento tendrá . efecios adversos sobre íos seres humanos y sobre los ecosistemas naturales. 9 La Declaración prevé la asignación de recursos de cooperación para el mantenimiento de la biodiversidad en zonas no sujetas a jurisdicción nacional o de interés común. 94 Se entiende por Cambio Climático un cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante períodos de tiempo comparables. 95 La Convención de Cambio Climático se discutió en Rio de Janeiro en 1.992, condujo a un primer grupo de acuerdos y definiciones entre 154 países, incluidos todos los latinoamericanos y del Caribe. Se identificaron dos grupos de países, paises desarrollados y países en desarrollo. K La figura denominada 'conferencia de partes' administra los acuerdos del proceso de cambio climático. iitC -f - - - 9a.o: . i i I11 .e . 0- : Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Emipresarial Frc,',cto COL,12.1'J !Contrato D99 1 r20 El propósito final de la Convención sobre Cambio Climático es estabilizar los gases con efecto invernadero en la atmósfera a niveles que no perturben peligrosamente el sistema climático del mundo. La mayoría de las emisiones de gases con efecto invernadero han provenido y continuarán siendo generadas desde los países desarrollados, países que deberían asumir el liderazgo de hacerle frente al cambio climático y sus adversos efectos. La ayuda de los países desarrollados a las naciones en desarrollo a partir de los compromisos adquiridos en la Convención de Cambio Climático, se materializa entre otras formas, a través de las siguientes acciones: Proveer asistencia técnica económica y tecnológica para ayudar a estas naciones a medir sus flujos de gases con efecto invernadero. Proveer tecnologías y conocimientos ambientalmente consistentes, así como el sustento de desarrollo de tecnologías en estas naciones. Asistir a los países que son particularmente vulnerables a los efectos dañinos del cambio climático para sufragar los costos de adaptación. Compromisos: Son compromisos de los Estado parte en la Convención: Suministrar información sobre las cantidades de gases con efecto invernadero que emiten y el volumen que es absorbido por sus sumideros. Publicar actualizaciones regulares sobre los programas de control de emisiones y de adaptación al cambio climático.97 Promocionar un manejo y conservación consistentes de los sumideros de gases con efecto invernadero, como plantas bosques y océanos. 9' En el informe presentado al Congreso de la República en el año 2.000 por el Ministerio del Medio Ambiente se expuso: `El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales IDEAM, ha hecho énfasis en la consolidación de la entidad como nodo articulador del Sistema de Información Ambiental SIA; en el desarrollo de esta tarea ha venido generando en forma permanente, información de carácter histórico en tiempo real y pronósticos en las áreas hidrológica, metereológica y cambio climático a nivel global." (Subrayado fuera de texto). . .,: .. I.n . !; t. ri - : C Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Emnpresarial Prc edo COLi2,00 1UCcintrato 0'9 1 264 Cooperar en la planeación del impacto del cambio climático sobre las zonas costeras, las fuentes de agua y la agricultura. Cooperar en la protección de áreas susceptibles de inundaciones o sequías. Informar al público sobre los cambios climáticos y sus efectos. Promover y facilitar la participación pública en respuestas de desarrollo. Recursos La Convención propone un grupo específico de ayuda en la transferencia de fondos y de tecnologías para asistir a las naciones para el control de los gases con efecto invernadero Y para comprometerse con el cambio climático. Para el efecto se estableció Facilidad Ambiental Mundial (Global Environmental Facílity-GEF) administrada por el Programa Naciones Unidas para el Desarrollo y del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento -BIRF- (Subrayado fuera de texto). Protocolo de Kyoto En la reunión de Kyoto se presentó un protocolo que contiene metas más agresivas de reducción para los países del Anexo 1 -reducción de las emisiones de seis gases invernadero en al menos 5% de los niveles de 1.990 durante el período 2.008-2.012, mientras que los paises en desarrollo no tienen metas de reducción obligatoria. El Protocolo de Kyoto precisó las maneras mediante las cuales los países pueden implementar proyectos y políticas conjuntas. i)Créditos por la reducción de emisiones. ii)lmplementación conjunta. iii)Mecanismo de desarrollo limpio. i) Crédítos por la reducción de emisiones. Se distinguen los créditos por reducción de emisiones en países del Anexo 1 y en los no pertenecientes al Anexo 1. ii) Implementación Conjunta. Se prevé entre los países del Anexo 1 la transacción de permisos mercadeables asociados a actividades verificables98. 4 El Documento CONPES 2750 MINAMBIENTE-DNP:UPA de diciembre 21 de 1.994, define la implementación conjunta como: 'Un mecanismo financiero intemacional mediante el en un país en desarrollo, con el fin de cumplir con sus obligaciones de reducciones de gas carbónico y otros gases financia proyectos como reforestacion o eficiencia energética en un país en desarrollo, con el fin de cumplir con sus obligaciones de reducción de emisiones de gas carbónico y otros gases de invemadero". E-Me-lst !-t a-j ~- ,: .?- -1 i- Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Poyc.Yetc tOLí'9CO92,2' n tontrato 09912 0 4, iii) Mecanismo de Desarrollo Limpio Previsto para los países que no pertenecen al Anexo 1 del Convenio, incluyendo a Colombia. Consiste en la provisión de asistencia técnica a los países en desarrollo para garantizar un desarrollo sostenible. Bajo este mecanismo un país en desarrollo que lleve a cabo un proyecto que reduzca las emisiones de gas invernadero puede recibir créditos por el proyecto, que pueden ser comprados por países del Anexo 1 para cumplir sus cuotas de reducción, y, al hacerlo de esta forma, financiar proyectos en países en desarrollo. Tales inversiones pueden hacerse tanto por los gobiernos como por firmas privadas. Existe aún incertidumbre acerca del futuro del protocolo de Kyoto, dado que exige su ratificación por parte de un número mínimo de partes99. Los Estados Unidos no han ratificado aún el protocolo. Los Estados Unidos expresan que los países en desarrollo deberían comprometerse al menos con metas de reducción voluntaria de gases invernadero. Hasta abril del 2000, solamente Argentina, dentro de América Latina, se ha comprometido a metas de reducción (BID, 2000). Si el protocolo entrara sin la ratificación de los Estados Unidos -I mayor productor mundial de emisiones de carbón-, la credibilidad del mecanismo de desarrollo limpio sería muy baja. La ejecución de los acuerdos y metas consagradas en el Protocolo de Kyoto -aparte de la ratificación por los países- requiere definir mayor detalle sobre la estructura e implementación del mecanismo de desarrollo limpio.1"" Los aspectos que se tratarán en la sexta conferencia de partes en noviembre del 2000 en La Haya incluyen una toma de decisiones sobre si el cambio de uso de la tierra y el secuestro de carbón por bosques hacen parte del mecanismo, y si se otorgarán créditos a programas piloto de implementación conjunta efectuados entre países del Anexo 1 y países en desarrollo, firmados antes del protocolo de Kyoto. Las oportunidades y retos que surgen del protocolo de Kyoto son temporales y requieren movilización rápida. En primer término, se requiere que los países envíen sus inventarios nacionales y planes iniciales de mitigación y adaptación al secretariado de Cambio Climático. t Según el informe presentado al Congreso de la República en el año 2.000 por el Ministerio del Medio Ambiente: - Se efectúo la radicación en el Congreso de la República del proyecto de adhesión de Colombia al Protocolo de Kyoto". "" En el informe presentado al Congreso de la República en el año 2.000 por el Ministerio del Medio Ambiente se incluyó el punto 3.2.2 Programa Mercados Verdes: 'El Ministerio impulsó la elaboración de la estrategia nacional para el aprovechamiento del Mecanismo de Desarrollo Limpio MDL, del protocolo de Kyoto para maximizar los beneficios potenciales de Colombia mediante la participación en proyectos de captura y reducción de gases de efecto invernadero GEI. Los resultados de este programa se reflejaron en la constitución del portafolio de proyectos que actualmente se está comercializando entre inversionistas extranjeros interesados. Se realizó la prefactibilidad de un fondo de capital de riesgo para negocios ambientales con orientación hacia mercados verdes.' ErnestlD Sone- rj a Inor- 11-a Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Proyecto CC)L.'92,' UO1Ccnt'to 0'-'31'54 Hasta la fecha, solo Argentina, México y Uruguay han enviado los documentos pertinentes. Las oportunidades de corto plazo solo pueden ser capitalizadas si los países están preparados, disponen de instrumentos financieros creativos, y de tecnología. IV. Declaración de principios relativos a los bosques Antecedentes El objeto de la Declaración consiste en promover la cooperación internacional y la implementación y ejecución de políticas al interior de los Estados dirigidas a evitar la tala indiscriminada de árboles que afecta los ecosistemas, la utilización de productos químicas en ia agricultura moderna, la conservación de recursos genéticos y a la reforestación. V. La Agenda 21. Antecedentes La agenda 21 es el Plan de Acción adoptado por los participantes en la CNUMAD-921'O la Agenda 21 es aprobada el 14 de junio de 1992 por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo y es la respuesta de la comunidad internacional a la petición de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Contiene un ambicioso programa de acción proyectado hacía el siglo XXI para ser aplicado por los Gobiernos participantes, los orgdnismos de desarrollo, las organizaciones de las Naciones Unidas y los grupos de los sectores independientes en todas las áreas en las cuales la actividad económica tenga efecto sobre el medio ambiente. Su propósito es servir de apoyo e instrumento recíproco entre el comercio y el medio ambiente para el fomento de políticas macroeconómicas favorables al medio arnmbíic,cya! -'l desarrollo. La agenda tipifica como causa principal del deterioro del medio ambiente la modalidad insostenible de consumo y producción en los países industrializados, hechos que agravan la pobreza e intensifican los desequilibrios. Para contrarrestar dicha causa y lograr un desarrollo sostenible se consagró la exigencia de adoptar métodos de producción eficiente y cambios en los hábitos de consumo, con el ánimo de utilizar los recursos en forma óptima y de reducir la creación de desperdicios al mínimo. 1 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Emwest.,'c- e-'}-~ I- ='s -a F._W jt ?2 - Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Miniisterio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial c-t'~ C DL,2'5OQ1 Cc,ntrato 0991204 Otras consideraciones de la Agenda 21: En materia de salubridad se consagran como indispensables las medidas de saneamiento ambiental, especialmente en el área de abastecimiento de agua y saneamiento, a fin de limitar muchas enfermedades transmisibles. (Subrayado fuera de texto). En cuanto a conservación de las fuentes hídricas se estipula la promoción de programas de aprovechamiento integrado de cuencas hídricas mediante la participación de la población local con el fin de evitar mayores daños a la ecología. Así mismo, se considera que teniendo en cuenta que más del 70% de la superficie del planeta esta cubierta de agua, las actividades de los humanos en tierra son una fuerte amenaza para la conservación de la riqueza biológica de los océanos y las zonas costeras. (Subrayado fuera de texto). En cuanto a la contaminación del medio ambiente marino, se identificaron amenazas como la sedimentación, la contaminación, las prácticas inadecuadas de pesca y el cambio climático. El medio ambiente marino sufre degradación por las aguas servidas, productos químicos utilizados en la agricultura, compuestos orgánicos sintéticos, basuras, plásticos, substancias radiactivas e hidrocarburos. Se calcula que las actividades terrestres aportan el 70% de la contaminación que llega a los océanos por la atmósfera y los ríos. Se estima que en su mayoría los desechos arrojados son tóxicos y entran en la cadena alimentaria. Los barcos y el vertimiento en el mar contribuyen en un 1 0/o a la contaminación marina. Plan de Acción La Agenda 21 consideró prioritario focalizar acciones en los siguientes frentes, entre otros. Contaminación del Medio Marino El programa de la Agenda 21 comprende propuestas centradas en el mejoramiento de la administración de las zonas costeras para reducir la contaminación de los océanos y fortalecimiento de las directrices del Convenio de Montreal para la protección del medio marino contra la contaminación procedente de fuentes terrestres. Protección y administración de los recursos de agua dulce E -nesto ac,ne-- ln.-a ,- - N:vi ¿rits-,!. ;- CI; Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Minísterio de Desarrollo Económico Progranla de Modernización Empresarial PrY ,ct', COL.'902.'001 UContrato 0D1'JJ 1 264 Las inundaciones y sequías que en algunas regiones forman parte del ciclo hidrológico son cada vez más extremas. El cambio del clima en el mundo y la contaminación ambiental podrían repercutir en la disponibilidad de agua dulce y constituir una amenaza para los ecosistemas, en particular en las zonas costeras bajas y en las islas pequeñas. Sobre la protección y administración de los recursos de agua dulce el plan comprende: i)La protección y administración de los recursos de agua dulce, parte indispensable de todo ecosistema terrestre y mantenimiento de recursos de agua de buena calidad para toda la población del planeta. ii)Adaptar las actividades humanas de manera que no sobrepasen el límite de la capacidad de absorción de la naturaleza. iii) Combatir las enfermedades relacionadas con el agua, que causan una tercera parte de todas las defunciones en los países en desarrollo. iv)lnnovar en tecnologías que permitan utilizar los recursos hídricos en forma óptima y protegerlos de la contaminación. (Subrayado fuera de texto). Gestión integrada del recurso hídrico Para enfrentar la situación de escasez generalizada y la destrucción gradual del agua se acordó: i)La necesidad de adelantar una gestión integrada, es decir, una planificación de todos los tipos de recursos hídricos. Los planes de desarrollo nacional necesariamente deberán abarcar sus múltiples usos como el abastecimiento de agua y saneamiento y su conservación mediante programas de reducción al desperdicio al mínimo. ii)Fijación de normas sobre vertimiento de desechos y la invocación del principio de que el que contamina paga. iii)Disponer de más y mejores instalaciones para el tratamiento de las aguas servidas y los desechos industriales. iv)Realizar evaluaciones obligatorias sobre la consecuencia ambiental de los principales proyectos de desarrollo que afecten los suministros de agua. v)Utilizar aguas servidas purificadas para la agricultura, la industria, y otros sectores.vi)Aplicar la biotecnologia. vii)Fijar normas para la eliminación de la aguas servidas municipales o industriales. viii)Recoger, reciclar o eliminar el 75% de los desechos sólidos de las zonas urbanas en condiciones ambientaimente satisfactorias. A nivel rural se acordó la ejecución de actividades destinados a:i)Establecer un equilibrio entre la utilización del agua para una producción sostenible de alimentos y otros propósitos. ii)Elaborar tecnologías y difundir conocimientos sobre el ahorro de agua. Gestión de desechos pelígrosos La Agenda 21 incorporó avances relacionados con la gestión de desechos peligrosos, como respuesta a la producción y eliminación sin control de desechos peligrosos que pueden significar elevados costos para el medio ambiente en términos de aire, agua, tierra, salud y E-n~estc -,-n e ri-a anD -: lS ¿~ aj-.II: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Emnpresarial Prc-,vec.to COL'92,1001Contrato 0991204 productividad humana. Todos los países producen y eliminan desechos peligrosos sin tener conciencia de su riesgo. En ocasiones desechos peligrosos son enviados a naciones que desconocen sus peligros. Dentro del plan quedó establecido el compromiso de reducción de los desechos peligrosos y la fijación de objetivos para la utilización de una tecnología más limpia. Para estos propósitos es necesario contar con legislación que apoye la reducción de las fuentes de contaminación mediante el principio de 'quien contamina paga'. Se deberá mejorar los procedimientos para la gestión, el almacenamiento, la eliminación y destrucción de desechos peligrosos en todo su ciclo. (Subrayado fuera de texto). Gestión de desechos sólidos La Agenda 21 marcó directrices para solucionar el problema de los desechos sólidos. Los desechos sólidos, los pozos sépticos y las aguas negras, constituyen una grave amenaza al agua de la superficie, el suelo y el aire. La salud, la calidad de vida y el potencial del desarrollo se ven afectados por una mala gestión de los desechos sólidos. Los océanos se ven afectados cuando se vierten en el mar los desechos y la calidad del aire se deteriora cuando éstos son quemados en fosas abiertas. En cuanto a la gestión y administración de los desechos sólidos el plan definió las siguientes esferas programáticas: i)Re reducción de los desechos al mínimo. ii)Expansión de programas de reciclaje. iii)Establecimiento de programas con sede en la comunidad y el hogar incluso para la recolección por separado de desechos hogareños reciclables. iv) Fijación de normas internacionales para el tratamiento y la eliminación de los desechos en forma ambientalmente racional. v)Planificación nacional, cooperación y financiación internacional para la gestión y administración de desechos sólidos. 3.14 Tratados Internacionales Multilaterales Ambientales aprobados por Colombia. Colombia posee compromisos internacionales multilaterales de carácter ambiental relacionados con la protección, aprovechamiento y de gestión del recurso hídrico, dentro de los que se encuentran: 1°. Tratado sobre la Cooperación Amazónica, para la Protección de la Biodiversidad, Bosques y Fuentes Hídricas. Entra en vigencia el 8 de agosto de 1980 y fue aprobado mediante ley 74 de 1979. Eqesbtc,^nc':ez I n-a ;. I?nr:-el- _;-'r. . Ca;-i t4-'-; -Mt~~~'- !' F ' 11e r V Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económic.ío Progra.ma de Modernización Émpresarial FrQ~Á~ COL £12 .C_cntrato Oe'j1Zf'. 20. Protocolo de 1978 sobre el Convenio Internacional para Prevenir la Contaminación de los Buques. Contempla normas relativas al control sobre el vertimiento de sustancias contaminantes en las aguas marinas por derramamientos como hidrocarburos. Entra en vigencia el 21 de enero de 1981 y fue aprobado por la ley 12 del mismo año. 30. Acuerdo sobre la Cooperación Regional para el Combate contra la Contaminación del Pacífico Sudeste por Hidrocarburos y otras Sustancias Nocivas en Caso de Emergencia. Fue aprobado por la ley 45 de 1985, efectuado el depósito de instrumenios de ratificación el 6 de agosto de 1985. Entra en vigencia el 13 de octubre del mismo año. 40. Protocolo para la Protección del Pacífico Sudeste contra la Contaminación Proveniente de Fuentes Terrestres. Aprobado por la ley 45 de 1985, efectuado el depósito de instrumentos de ratificación el 6 de agosto de 1985. Entra en vigencia el 23 de septiembre de 1986. 5D. Convenio para la Protección y Desarrollo del Medio Marino en la Región del Gran caribe y Protocolo de Cooperación para Combatir los Derrames de Hidrocarburos, hechos en Cartagena de Indias el 24 de marzo de 1983. Aprobado mediante ley 56 de 1987, efectuado el depósito de instrumentos de ratificación el 3 de abril de 1988. Enira en vigencia internacional el 11 de octubre de 1.986. Entra en vigencia para Colombia el 3 de mayo de 1988. 60. Convenio Internacional sobre Responsabilidad Civil por Daños Causados por la Contaminación de las Aguas del Mar por Hidrocarburos. Fue aprobado por la ley 55 de 1989, Entró en vigencia el 24 de junio de 1990. 70. Convenio lntenaciornal para Prevenir la Contaminación por Buques. Suscrito en Londres el 2 de noviembre de 1973 y Protocolo de 1978 relativo al Convenio Internacional para Prevenir la Contaminación por Buques de 1973, suscrito en Londres el 17 de febrero de 1978. Aprobados por la ley 12 de 1981. Efectuado el depósito de adhesión ante la Secretaria General de la Organización Marítima Internacional el 27 de julio de 1981. Entrada en vigencia para Colombia desde el 2 de octubre de 1983. 80. Convenio sobre la Diversidad Biológica, Río de Janeiro, suscrito el 5 de junio de 1992. Fue aprobado mediante la ley 165 de 1994 y publicado en el diario oficial 41589. Se encuentra en vigencia para Colombia desde el 26 de febrero de 1995. hrne: to ^s~-> t, -V r 1 it.11e -i--ta: *- '¿ t - ;rf .19_ h--, *. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Mi;nisteriO de Desarrollo Económico Programa cde Modernización Empresarial Pr,yec.t. COLU92.,ÚO Contrato 0-91 91 90. Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, suscrito en Nueva York el 9 de mayo de 1995. Aprobado mediante ley 164 de 1994. Declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-073 del 13 de febrero de 1995. Ratificado el 22 de marzo de 1995. Entra en vigencia para Colombia el 20 de junio de 1995. 100. Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono. Suscrito en Viena el 22 de marzo de 1985. Aprobado por la ley 390 de 1990. Publicado en el diario oficial 39216.Colombia adhirió el 16 de julio de 1990 y entró en vigencia para Colombia el 14 de octubre de 1990. 1°v. Protocolo de Montreal'02. Relativo a las sustancias agotadoras de la capa de ozono. suscrito en Montreal el 16 de septiembre de 1987. Aprobado mediante ley 29 de 1992. Colombia adhirió el 6 de diciembre de 1993. Entró en vigencia para Colombia en la misma fecha. Este protocolo tiene enmienda de Londres y Nairobi que fueron aprobadas por el Congreso y declaradas exequibles en sentencia C-379 del 9/09/93. Se encuentran vigentes desde el 6 de diciembre de 1993 y 6 de marzo de 1994 respectivamente. 12°. Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación`°. Suscrito en Basilea el 22 de marzo de 1989. E En el informe presentado al Congreso de la República en el año 2.000 por el Ministerio del Medio Ambiente se expuso: 'Se contribuyó al cumplimiento del Protocolo de Montreal, relativo a las sustanc¡as que agotan la capa de ozono y se firmó un convenio entre el gobiemo e Colombia y el Banco Mundial para el desarrollo de proyectos de reconversión industrial por un monto cercano a los US$8. 5 millones.' 103 El incumplimiento de normas de carácter ambiental internacional y la generación de daños ambientales fuera de las fronteras nacionales puede significar la imputación de responsabilidad para el Estado. Convenios como el de Basilea, tratan de reglamentar el tema de forma vinculante para los Estados. Se discute el régimen de responsabilidad internacional aplicable al Estado en el sentido se establece si éste es sujeto de responsabilidad en el evento de que el daño transfronterizo fuere ocasionado por entidades privadas. Se argumenta de una parte que se mantendría en cabeza del Estado la responsabilidad, pese a no ser el agente directo de daño, dada su competencia para mantener un estricto control al ejercicio de las actividades causantes del daño. Por otra parte, se defiende la posición en cuanto que pese al ejercicio de las facultades de control que ejerce el Estado, éste no debe responder por los resultados de la actividad privada. Como ejemplo se registra al fallo que decidió en 1.941 el caso Smelter, entre Estados Unidos y Canadá ( Citado por Juan Carlos Hlenao '°'en la obra. Responsabilidad por daños al Medio Ambiente. Universidad Extemado de Colombia - Instituto de Estudios del Ministerio Público. Santafé de Bogotá D.C., agosto de 2.000. págs. 178- 180. . se estableció que "Canadá era responsable bajo la ley internacional por la conducta de Trail Smelter y tiene el deber de vigilar que la conducta sea conforme con las obligaciones de Canadá en el ejercicio del Elesto 'fl ,_n:n-9 ,- qt 3 - -l{l i, S . ff i ? r-13 i : Progranma de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Progranma_de Modernización Empresarial P oyectr COL £12,'JO'Ccntat 0; Aprobado por el Congreso mediante ley 253 del 9 de enero de 1996, declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C- 377/96 del 22 de agosto de 1996, condicionada a una declaración. Ratificado el 31 de diciembre de 1996. Entró en vigencia para Colombia el 31 de marzo de 1997. 13°. Convenio Internacional de Constitución de un Fondo de Indemnización de Daños Causados por la Contaminación de Hidrocarburos. Suscrito en Bruselas el 18 de diciembre de 1971, posee un Protocolo modificatorio del 19 de noviembre de 1976. Aprobados por el Congreso mediante ley aprobatoria 257/96. Declarados exequibles por la Corte Constitucional en sentencia C-359/96 del 14 de agosto de 1996 y se adhirió el 13 de marzo de 1997. En vigencia para Colombia a partir del 11 de junio de 1997. 140. Protocolo para la Conservación y Administración de las Areas Marinas y Costeras Protegidas del Pacífico Sudeste. La Corte Constitucional lo declaró exequible mediante sentencia c-059 del 17 de febrero de 1994. Fecha definitiva de consentimiento: 14 de agosto de 1994. Vigencia a partir del 18 de octubre de 1994 para Colombia. 3.15. Tratados bilaterales ambientales aprobados por Colombia Colombia posee compromisos internacionales bilaterales de carácter ambiental relacionados con la protección, aprovechamiento y de gestión del recurso hídrico, dentro de los que se encuentran: 1°. Acuerdo de Cooperación Sanitaria con Brasil para la Región Amazónica. Aprobado por la ley 3 de 1975. Entró en vigencia el 18 de junio de 1977. 20. Acuerdo de Cooperación Amazónica con Ecuador. Firmado en Quito el 2 de marzo de 1979. Aprobado por el Congreso de la República mediante ley 29. Ratificado en Bogotá el 8 de junio de 1981 fecha en la que entró en vigencia. 30. Tratado de cooperación amazónica con Perú. Aprobado por la ley 20 de 1981, efectuado el canje de instrumentos de ratificación en Bogotá el 26 de agosto de 1987, fecha en la que entró en vigencia. Derecho Internacional." Comenta el autor que "Los daños invocados por Estado Unidos se originaron en las emanaciones de bióxido de azufre proveniente de la fábrica canadiense Canadian Company, que era una de las más importantes empresas de fundición de principios del siglo XX y que se transportaron por agua y aire`. E ne3toS- 'i- ! 't - a Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Miinisterio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Emnpresarial Fro,.ecto COLU92,01 C'ontrato 09' 1_WG 40. Acuerdo de pesca con Jamaica. Aprobado por la ley 24 de 1982 y Entró en vigencia el 6 de julio de 1.982. 50. Acuerdo de Cooperación con Guyana. Aprobado por la ley 61 de 1983. Efectuado en canje de instrumentos de ratificación en Georgetown el 13 de julio de 1987, fecha en la que entró en rigor. 3.16. Política Nacional Ambiental - Política de Agua Potable y Saneamiento - Política Internacional En el Plan Nacional de Desarrollo, el sector de Agua Potable y Saneamiento Básico tiene gran importancia por su impacto sobre las condiciones de salubridad y el riesgo de exposición a enfermedades transmitidas por el agua, afectando directamente la calidad de vida de la población La Política Internacional de Colombia se ejecutará a través de la Diplomacia para la Paz, entendiendo que "se necesita llevar salud, educación empleo, servicios públicos y vías de comunicación...". La Política Ambiental del Plan de Desarrollo no es un componente aislado sino una dimensión integral e inherente al desarrollo. No obstante lo anterior, no se encuentra diseñada una política internacional sectorial ambiental o específica del sector de agua potable y saneamiento básico. Sólo aparece como un enunciado de los instrumentos del componente ambiental del Plan Nacional de Desarrollo así: n Impulsar la cooperación y la negociación internacional como instrumentos estratégicos par enfrentar d manera solidaria las amenazas globales al medio ambiente, y como herramientas para optimizar las ventajas comparativas representadas en la riqueza y diversidad del patrimonio natural de la Nación. Se fortalecerá la participación activa del país en las negociaciones sobre Diversidad Biológica y los foros relacionados con el tema de bosques", 1 La Agenda Internacional del Plan Nacional de Desarrollo establece: 'EI país ha adoptado avanzadas normas en el terreno ambiental, ha suscrito las convenciones internacionales sobre la materia y ha establecido 'O" Bases del Plan Nacional de Desarrollo "Cambio para Construir la Paz ". página 270. F rnestu c-Ii.llc..npz lj IntoIrl- F!;-a1 - rt ci_ .' 1-t R l t n-l- Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD) Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Proe ctcl C0L,'i2? 02 Uconttra t Qiil9i t 2. ' grandes reservas por medio de la creación de parques naturales. Además de las acciones nacionales que se adelanten en la materia, se fortalecerán las relaciones internacionales de Colombia, aprovechando las múltiples oportunidades existentes para una cooperación en materia ambiental en los foros multilaterales"'05. (Subrayado fuera de texto). Dentro de la Política de Agua Potable y Saneamiento no se incluyó el componente internacional para alcanzar ninguno de los objetivos propuestos ni para complementar las medidas previstas para su ejecución como por ejemplo la política de apoyo financiero. Dado que existen instrumentos internacionales suscritos por Colombia, la intención e interés iniernacional por apoyar el desarrollo de estrategias de protección al medio ambiente (agua), a la salud humana y se dispone de fondo para tales fines, se requiere el diseño de instrumentos nacionales unificados y coordinados de política internacional106 que focalicen la cooperación y la asignación de recursos hacia los sectores y prioridades que requiere el país, como el de agua potable y saneamiento básico, máxime en las condiciones de violencia que atraviesa el país. No basta con alcanzar ejecutorias puntuales en materia internacional, sin que éstas se encuentren dentro del marco de una política internacional sectorial. El Ministerio de Medio Ambiente en el Informe presentado al Congreso en el año 2.000, expuso entre otros, 'Después de un largo proceso de negociación entre los gobiernos colombiano y de los Estado Unidos se reactivó la Iniciativa de las Américas para Colombia quedando a disposición para el sector ambiental $96.000 millones para la financiación de proyectos a entidades colombianas no gubernamentales, entidades locales o regionales apropiadas y las organizaciones de las poblaciones indígenas, de las poblaciones negras y '<>5 Bases del Plan Nacional de Desarrollo TCambio para Construir la Paz ".págs. 93-94 106 En contraste con los vaciíos del Plan Nacional de Desarrollo vigente, el Documento Conpes 2750 de diciembre 21 de 1.994, diseñó una estrategia de cooperación global así:" Los objetivos del programa de cooperación global son consolidar la posición intemacional del país en materia ambiental y aumentar su capacidad negociadora. La política intemacional en materia ambiental se regirá por los principios consagrados en la ley 99 y en particular por el principio de responsabilidades compartidas pero diferenciadas con respecto a los daños globales, el reconocimiento de las contribuciones y servicios ambientales prestados por Colombia a la comunidad internacional y el respeto a la soberanía nacional. En términos de población, Colombia tendrá como marco de política el Plan de Acción definido en la Conferencia Intemacional de Población y Desarrollo de El Cairo de 1.994..." Ernesto S-; n1,: 1-rnt Nit ri e 'a- h - na 1 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Progranla_de Modernización Empresarial Prz'^ectc CO3L-'9-2úO 1 Ccntrato- 0'Q 132G4* otra minorías que se dediquen a acciones de gestión ambiental en áreas silvestres y manejo sostenible de la biodiversidad, gestión ambiental en agroecosistemas, gestión ambiental urbana y proyectos especiales de niñez y medio ambiente". Se registra "la aprobación del Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad, el pasado mes de enero en la sesión extraordinaria de la conferencia de las partes del convenio de diversidad biológica presidida por el Sr. Ministro. El protocolo es el primer desarrollo legal de la Convención de Biodiversidad. El Ministerio del Medio Ambiente ha venido liderando una importante gestión ambiental a nivel internacional en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores. Es importante resaltar entre sus principales logros las labores correspondientes a la presidencia del Sr. Ministro de la VlI Comisión de Desarrollo Sostenible (CDS) a través de la cual se gestionó un proyecto de fortalecimiento institucional por valor de US$50.000, para la preparación de la octava sesión de la CDS y la elaboración del informe país sobre los temas de la octava sesión. Se consolidó la estrategia de Cooperación Internacional CTI en el Ministerio como apoyo a las acciones de política desarrolladas por el SINA en el marco del Proyecto Colectivo Ambiental y se captaron entre agosto de 1.998 y enero de 2.000 recursos por un valor aproximado de US$55.000.000, más la reactivación de los US$40.000.000 de la iniciativa par las Américas". Como se hace evidente en la gestión del Ministerio de Medio Ambiente existen recursos internacionales suficientes para garantizar la financiación de los proyectos de conservación de áreas protegidos, manejo sostenible de la biodiversidad, gestión ambiental en agroecosistemas, la revegetación y reforestación, y de fortalecimiento institucional del SINA, particularmente de proyectos que formulen y ejecuten las organizaciones no gubernamentales, las entidades locales o regionales apropiadas y las organizaciones de las poblaciones indígenas, de las poblaciones negras y otras minorías que se dediquen a acciones de gestión ambiental en áreas silvestres. Ya sea a través de la iniciativa de las américas, de iniciativas de reducción de deuda bilateral con países desarrollados, de mecanismos de desarrollo limpio o de cooperación técnica internacional es factible satisfacer las necesidades y metas de conservación ambiental propuestas en el plan de desarrollo y denominadas "colectivo ambiental". E-ne3to: Sanciz lnIEa InfourtC i-'ial o; -?-rit'¿r .¿U2 i Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Prc.ye-to C0L92.O1Q Contrato OD'ú'j5 4 3.17 Conclusiones del análisis de la legislación nacional ambiental aplicable al sector de agua potable y saneamiento Del análisis de la normatividacl nacional ambiental aplicable o relacionada con el sector de agua potable y saneamiento se extraen las siguientes conclusiones: - Las normas de comando y control que rigen el sector están desactualizadas, desarticuladas, no se cumplen y las autoridades ambientales no cuentan con incentivos o mecanismos para aplicarlas o vigilar su cumplimiento. El caso más crítico asociado con el sector de agua potable y saneamiento es el Decreto 1594 de 1984 que exige la remoción del 80% del DBO y los sólidos suspendidos. De establecer como exigencia el cumplimiento esiricto de este decreto en los contratos de concesión de servicios de agua potable y alcantarillado se reducen de manera significativa los índices de rentabilidad para las empresas concesionarias pudiendo afectarla viabilidad de los procesos de contratación en marcha. - Las autoridades de desarrollo regulan el sector de agua potable y saneamiento sin coordinación o articulación con las autoridades ambientales. Existe duplicación y colisión de funciones entre las organizaciones responsables de la regulación ambiental en el sector de agua potable y saneamiento. Esto es particularmente cierto entre el MDE, la CRA, el DNP, el MMA, las CARs, y el Ministerio de Hacienda que está responsabilizado por la valoración y venta de activos del sector de agua potable y saneamiento. - No existe integración de la regulación ambiental dentro del precio del servicio Público. - la política ambiental sectorial está desarticulada. Los pliegos de condiciones para la concesión de los servicios de agua potable y saneamiento incorporan especificaciones mínimo de índole ambiental para la operación correspondiente. Tampoco establecen la responsabilidad por el pago de acciones de cumplimiento de la legislación ambiental. - A pasar de contar con una ley de ahorro de agua, la política y la regulación ambiental no establece incentivos para el manejo de la demanda de agua, el aumento de la eficiencia en el uso de los recursos hídricos. - Las normas de comando y control están totalmente desarticuladas de los instrumentos económicos y estas a su vez del licenciamiento de proyectos a través de evaluaciones de impacto ambiental. La Ley 99 exige que la política se base en el uso de instrumentos económicos y el Gobierno Nacional ha sesgado la política al uso de licencias ambientales, no como procedimiento administrativo sino como instrumento de comando y control. r nestl: Li i f~ 3 3, --D-O F 4q! a1 ,- Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Proyecto COUGL92:01 Contrato 0991204 - Los instrumentos económicos desarrollados se concentran en tasas retributivas a contaminantes secundarios de carga orgánica y a los sólidos totales en los vertimientos de aguas residuales. Los instrumentos económicos no regulan ninguno de los contaminantes prioritarios. A nivel sectorial los contaminantes prioritarios son los patógenos, tóxicos, compuestos orgánicos volátiles y otros contaminantes con características peligrosas. - La política ambiental del sector se ha orientado hacia el uso de licencias ambientales dando gran discrecionalidad a los funcionarios de las autoridades ambientales. Es urgente e importante la modificación de las normas ambientales de licenciamiento y evaluación de impacto ambiental. La regulación basada en licenciamiento ambiental ha de enfocarse hacia la planificación sectorial garantizando que se abran los procesos de toma de decisión al escrutinio público. - El marco jurídico carece de reglamentación de las leyes que establecen los derechos a las comunidades indígenas y negras para determinar como se evalúa la incidencia que pueden tener los proyectos de agua potable y saneamiento sobre estas comunidades, el alcance que pueden tener las consultas previas, la forma como se determina el monto de las indemnizaciones a que tienen derecho por los daños que pueden sufrir y el grado de participación que pueden tener en el desarrollo del proyecto y en los beneficios que reporta este tipo de proyectos, entre otros. - El Gobierno Nacional no ha desarrollado reglamentos para la incorporación de especificaciones ambientales de instalaciones de producción, tratamiento, transporte o distribución de agua potable, tratamiento de aguas residuales, manejo de lodos y actividades de saneamiento. - El Ministerio de Medio Ambiente no ha desarrollado los reglamentos y procedimientos para ejercer la tutela sobre las corporaciones que establece la Ley 99 de 1993. EL MMA no efectúa control a la inversión que hacen las CARs y los municipios o distritos con los recursos provenientes de las tasas y de las transferencias que hacen las empresas del sector de agua potable y saneamiento. - El marco jurídico carece de reglamentos precisos sobre los mecanismos de participación ciudadana, en especial de la audiencia pública Los proyectos del sector están sometidos a adquirir pólizas de seguro para garantizar el cumplimiento de los planes de manejo ambiental y los daños que se le puedan ocasionar a terceros. Dichos seguros no cumplen realmente el objetivo para el cual fueron diseñados y E-ne-tt,., T?': n r- I a Intori-e l-:a! C:az- ',Jo ::3 ar-- it Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial PrC.5eCto CI3L/,;92:0;01,1Contrato 0901204 generan problemas en torno al traslado de la responsabilidad, razón por la cual se debe modificar la legislación. Ernestó - , -a Int,-i T-i a Programa de Nacion,es Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Econoómiíco Programa cde Modernlizaciíói Eimpresarial CAPITULO 4 ASPECTOS INSTITUCIONALES Y RELACIONES DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL CON EL SECTOR DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS I NTRODUCCIÓN Con la creación del Sistema Nacional Ambiental (SINA) se emprendió en 1993 una de las reformas administrativas más amplias que implicó, de -una parte, la creación de una nueva entidad, el Ministerio de Medio Ambiente, y la incorporación de las Corporaciones A,utónomas Regionales- CARs dentro de un esquema de gran cobertura, aparentemente regional y nacional, como se examinará más adelante. las nuevas organizaciones derivadas en lo formal de los lineamientos de la reforma constitucional de 1991 que señala la protección y conservación ambientales como elementos básicos de la estructura y base del estado y la organización social, tuvo, sin embargo, como objetivo responder a las nuevas tendencias reguladoras y a la necesidad de ajustar la acción ambiental a las pautas del nuevo modelo de desarrollo. Las reformas propuestas pretendían, en primer término, definir y establecer el papel regulador del Estado y corregir de manera simultánea las duplicidades funcionales existentes. Se buscaba igualmente, evitar la ausencia de la acción estatal en la corrección de las externalidades negativas asociadas o derivadas de la actuación privada y pública, aspectos en los que tradicionalmente se resaltaba la carencia de intervenciones adecuadas, eficientes y oportunas. Por ello y teniendo en cuenta la política establecida por el CONPES en 1991, y el Plan Nacional de Desarrollo "La Revolución Pacífica", en la exposición de motivos del proyecto de !sy que posteriormente se transfornmió en la Ley 99 de 1 994, se previó: 4 Definir con claridad el papel regulador del Estado, corrigiendo las dificultades y, en algunos casos, las superposiciones de funciones entre los organismos nacionales, los municipios y las CAR. 5 La descentralización de las CARs para especializarlas en la protección del medio ambiente, facilitando para ello un sistema articulado de financiación. 6 La creación de un sistema de incentivos y castigos económicos para el impulso y funcionamiento de las acciones de protección ambiental. t- le-o --- 'lE~'-}-J Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Mitlisterio de Desarrollo Económico Programa de Modernizaciónl Empresarial F-:,",e..t. ClO 2 :O. . Cc' ntr-7a is: -12 7 El impulso a un sistema de parques naturales con la participación de organizaciones privadas sin ánimo de lucro, y 8 La creación de un sistema de financiación para la consolidación del sistema del medio ambiente, para lo cual se pretendía la racionalización de varios impuestos y tasas y la canalización de los recursos externos de la cooperación técnica y financiera. Transcurridos algunos años desde la puesta en operación del nuevo marco reglamentario del medio ambiente, los diferentes analistas coinciden en el logro de mayor conciencia y penetracÍión (le los criterios públicos ambientales. Sin embargo, a nivel general. se mantiPnen y resultan observables algunas deficiencias en la operación del Sistema Nacional Ambiental- SINA que, como se examina más adelante, resultó capturado, desde su origen y en una parte importante de su estructura (las CARs), por intereses políticos regionales. El proceso de administración de los recursos naturales no renovables resulta igualmente afectado por las dctuaciones de los departamentos y municipios que, dentro de sus competencias, son igualmente responsables de la conservación ambiental y que dentro de las regulaciones de descentralización tienen atribuidas funciones y disponen además, de los recursos específicos para inversión en los propósitos y objetivos ambientales. Dentro del marco expuesto se examinan a continuación las características del SINA, MMA y las CARs. Este grupo de entidades determina en parte importante las decisiones y posibilidades de las entidades, públicas y privadas, relacionadas con la provisión o garantía del servicio público de agua y saneamiento y condicionan en parte importante el resultado y posibilidades del sector de agua potable y saneamiento, en general. Para examinar el marco organizacional gubernamental para la protección ambiental, este capítulo consta de cinco secciones. La segunda sección describe la manera como está conformado e' sistema nacional ambiental (SINA). La tercera sección describe las funciones y organización del ministerio de medio ambiente. La cuarta sección describe las funciones, organización y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales. La quinta sección discute las implicaciones de la política ambiental sobre el sector de agua potable y saneamiento. 4.2 El Sistema Nacional Ambiental Para asegurar los fines de la conservación de los renovables y el medio ambiente dentro de condiciones adecuadas de sostenibilidad, así como el desarrollo sostenible y la conservación de la biodiversidad, la Ley 99/93 da lugar a la conformación del Sistema Nacional Ambiental E: ~ ~ ~ L e. _ 1 IMDe T I-m- T -az!-^,~?e Progranma de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Miiiisterio de Desarrollo Económiníco Programa de Modernización Emipresarial F- l:EJL,OC: liŽntrato O2Y3 compuesto por el conjunto de entidades, normas, programas, recursos e instituciones encargadas de formular y controlar la política y gestión ambiental en el país. Dentro del propósito señalado, el SINA comprende en orden jerárquico: a) El Ministerio del Medio Ambiente b) Las CAR c) Los departamentos. d) Los distritos o municipios. El esquema anterior da lugar a un complejo marco institucional conformado por el Ministerio del Mledio Ambiente como ente rector del nivel nacional, 5 institutos de investigación, 34 Corporaciones Autónomas Regionales como entidades ejecutoras de la política ambiental en el nivel regional y 4 unidades ambientales urbanas para ciudades de más de un millón de habitantes, que ejercen las mismas funciones de las CAR dentro del perímetro urbano. También hacen parte del SINA el Fondo Nacional Ambiental y el Fondo para la Protección de la Anmazonia. A las numerosas instituciones relacionadas previamente deben agregarse las entidades territoriales, departamentos y municipios y algunas entidades privadas y ONGs con actuaciones de importancia dentro del SINA. El SINA tal como se constituyó en la Ley 99 de 1993 se conforma bajo la agregación de organizaciones con diferentes agendas, objetivos, cultura y comportamiento organizacional. El SINA, complejo en su concepción, incluye no solo entidades oficiales encargadas de la formulación y de la gestión de la politica ambiental sino también organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la problemática ambiental. Ello conduce a que, en la práctica, el SINA restulte indefinido y carente de las vinculaciones necesarias entre los distintos agentes, públicos y privados, que lo constituyen. Aún, en el campo oficial exclusivo, no se dan las condiciones para la necesaria coordinación: la Ley se concentró y reconoció solo una parte de los integrantes del sistema como el Ministerio de Agricultura, el INPA, la DIMAR, entre otros. En el área de la investigación ambiental, a pesar de que la Ley al estdblecer las responsabilidades de algunas de las instituciones hace mención a relaciones o conexiones con la Universidad Nacional, la Universidad de la Amazonia que no son integrantes del SINA. Este, pues, entre otros aspectos, resulta amorfo en su estructuración operativa, complejo y de libre interpretación, requiriendo por ello la definición clara de las relaciones, sus integrantes y los vínculos de conexión y coordinación entre las entidades sectoriales especializadas y las otras entidades del Estado y de la sociedad. 1-.-e t,: T -= in - n-al ca -, i- Programa de Nacionles Unidas para el Desarrollo - PN,UD¡ Ministerio de Desarro0lo EconómincO Progranma de Modernización Empresarial F--~~~~~~~~~~~~- -tse --t ------itfi .1-t . . . ...... F_ L',,-.ic C-OL92;Úú- C:t 0z QE También, los municipios y departamentos tienen funciones de control y de promoción, adopción y ejecución de políticas, planes, programas y proyectos ambientales. Resulta evidente, en varios casos, la atomización de las funciones ambientales o su superposición, que imnpiden o dificultan una mayor eficiencia en la gestión ambiental. De otro lado, es notable la debilidad de las funciones básicas del control y vigilancia ambiiental. Como lo establece la Contraloría General de la República-CGR, lo importante es armonizar, bajo el carácter transectorial y transversal que tienen el medio ambiente y los recursos naturales, las políticas y la inversión sectorial (petróleo, construcción de infraestructura y servicios de energía, entre otros) con las consideraciones ambientales. No se puede sectorizar la variable ambiental: es incompiecsible lideei ourelderie(itilu tirbiena¡ii al margen del ordenamiento territorial, o considerar los problemas de la contaminación del agua con independencia de los problemas de salud y la morbi-mortalidad, o los daños al paisaje y a la base ambiental en general con independencia de una explotación irracional y no sostenible del recurso. Lo ambiental relaciona todos los sujetos sociales y precisa una acción interdisciplinaria, intersectorial y participativa. No obstante lo anterior el Decreto 1124 de 1999 por el cual se reestructura el MMA, contradice y violenta en cierta manera el concepto del SINA al normar que el sector del medio ambiente está integrado por el MMA y sus entidades adscritas y vinculadas. Dentro de estdj, se encuentran el Fondo Nacional Ambiental y el IDEAM, como entidades adscritas, iorrespondiendo las vinculadas a los cuatros institutos de investigaciones científicas, comnentados previamente. También el Decreto 1124/99 establece como organismos de asesoría y coordinación: 1. El Consejo Nacional Ambiental 2. El Consejo Coordinador del Sistema Nacional Ambiental 3. El Consejo Técnico Asesor de Política y Normatividad Ambiental 4. El Consejo Ambiental Regional de la Sierra Nevada de Santa Marta Debe señalarse que la nueva estructuración sectorial contraviene la concepción del la Ley 99/93, al ubicar en el Consejo Nacional Ambiental una función asesora que difiere de la prevista en el marco inicial de la Ley 99193. Como se reconoce por varios analistas(CGR,1999) la organización colombiana de la administración ambiental es una organización híbrida en que coexisten el MMA y un Consejo Ambiental, cuyas funciones básicas en otros países son las de liderar los asuntos ambientales, recomendar las acciones necesarias y servir de cuerpo consultivo del Gobierno Nacional y de concertación para la coordinación institucional en la armonización de las políticas que lo precisen, especialmente iç-e tt 1-ji.ni ri- Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económiiico Programa de Modernización Enmpresarial - CI L 9,,C 'n ", en materia de población, urbanización y comercio exterior. Pero adicionalmente, el Consejo Nacional Ambiental no ha cumplido la misión coordinadora y no dispone de una clara agenda de trabajo.(CGR,1999) Hoy, como se mencionó antes, la coordinación entre las entidades del sistema es compleja por el número de instituciones y por el nivel de autonomía e independencia con que operan algunas de ellas. Pese a las funciones de tutela que debe ejercer el MMA sobre las CAR el mecanismo resulta aparentemente insuficiente y carente de la necesaria fuerza legal para hacer de esta coordinación un instrumento sistemático y coherente. Por estas razones, parece inconveniente la nueva concepción del sector establecida en el Decreto 1124 de 1999, que apareja en cierta manera una visión de encerramienio institucional y la creación de un subconjunto administrativo que puede restringir y dificultar las posibilidades de coordinación que impone la visión más amplia del SINA, dentro del cual, las CAR constituyen un elemento básico del control y de la ejecución de la política ambiental. Debe señalarse, además, que para articular y liderar el SINA, la ley estableció el Ministerio de Miedio Ambiente. El objetivo primordial del MMA es la formulación de políticas y la articulación de esfuerzos en favor de mejoras sostenidas de la calidad de vida de los colombianos. Como entes ejecutores de esta política se destacan las CARs. Si bien las CARs cuentan constitucional y legalmente con total autonomía presupuestal y administrativa, su coordinación y articulación dentro del SINA corresponden al mayor desafío que enfrenta el MMNIA. Las fallas en los procesos de comunicación, planeación y coordinación entre las entidades del Sistema Nacional Ambiental, impiden establecer claramente responsabilidades y competencias, al igual que mecanismos de control y seguimiento. Es decir, la ilusión de una gestión ambiental eficiente no se ha plasmado completamente en realizaciones concretas que le permitan a la sociedad percibir mejoramientos en su calidad de vida. De otro lado, el fallo desafortunado del Consejo de Estado sobre la asignación de una porción del irrmpuesto predial a lds UAU, hia debilitado a este grupo de entidades ambientales para el cumplimiento de la gestión respectiva con respecto a la posibilidad de satisfacer las apremiantes necesidades del desarrollo urbano quedando condicionadas a la posibilidad de un financiamiento directo de los municipios o distritos en los cuales ejerzan la función de control ambiental. Complementariamente, aunque dichas UAU pudieran acceder a los recursos de la sobretasa del predial destinado por la ley 99/93 a la protección ambiental, en este caso, las posibilidades reales están sujetas a la decisión y discrecionalidad de los directores de las CAR respectivas. Son conocidas suficientemente por la opinión pública las posiciones diferentes asumidas por los directores de algunas de las CAR frente a problemas importantes del desarrollo urbano y las dificultades para la obtención oportuna de licencias ambientales para obras de desarrollo urbano. Programa de Nacioties Unidas para el Desarrollo - PNIUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Enmpresarial F'>-; tc COUL0210 ¿ contraL, ,0'1.. En síntesis, el SINA resulta complejo en su concepción, difícil en su aplicación y operación prácticas por la falta de desarrollo de instrumentos y de las condiciones requeridas. Adicionalmente, el proceso general de actuación de las distintas entidades oficiales del sistema se ha visto complicado por la expedición de nuevos marcos reglamentarios, como el Decreto 1124 de 1999 y por fallos del Consejo de Estado respecto de las Unidades Amihientales Urbanas. Para articular y liderar el SINA, la ley estableció el Ministerio de Medio Ambiente. EL objetivo primordial del MMA es la formulación de políticas y la articulación de esfuerzos a favor de mejoras sostenidas de la calidad de vida de los colom1b.a- k . Como entes ejecutores de e-sta plitíi(a se destacan las CARs. Ahora bien, las CARs cuentan constitucional y legalmente con total autonomía presupuestal y administrativa y por tanto su coordinación y articulación dentro del SINA corresponde al mayor desafío que enfrenta el MMA. 4.3 El Ministerio del Medio Ambiente, los Institutos de Investigación y el Fondo Nacional Ambiental 4.3.1 Ministerio de Medio Ambiente El Ministerio de Medio Ambiente constituye el núcleo del sistema ambiental y su función básica radica en la definición de políticas y regulaciones ambientales, la coordinación general del SINA, la ejecución de créditos externos, la administración del sistema de parques nacionales y el otorgamiento de licencias ambientales en los casos que define la ley. los recursos de funcionamiento e inversión del Ministerio del Medio Ambiente provienen principalmente del Presupuesto General de la Nación, y puede disponer además con recursos generados por sanciones y cobro de licencias ambientales. El Ministerio de Medio Ambiente cuenta con un viceministerio,1 con el Comité Técnico Asesor que recomienda sobre la viabilidad ambiental de proyectos de interés nacional y sobre poliíticas y regulaciones, y con el Consejo Nacional Ambiental que es la instancia máxima de coordinación intersectorial de las políticas, planes y programas ambientales. Este Consejo está conformado por los Ministros del Medio Ambiente, de Agricultura, de Salud, de Desarrollo Económico, de Minas y Energía, de Educación Nacional, de Obras Públicas y Transporte, de Defensa Nacional y de Comercio Exterior, el Director del DNP, el Defensor del Pueblo, el ¡ Hasta la reestructuración reciente, el MMA contaba con dos viceministerios, uno encargado de políticas y regulaciones y el otro de la coordinación del SINA. E -re-tiiss:,ne~- i- l- in t!::n-FEa R a -. .~ewc i--.-Q :;:iS' Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de modernización Empresarial_ :~~~~~~~~~~~~~~~~~~; :7 = _= Ficty:-oCDL9LD2,f1' 1Ccnt-3tj ?-z! Z{ Contralor General de la República, el presidente del Consejo Nacional de Oceanografía, el presidente de Ecopetrol, y por representantes de los gobernadores, alcaldes, comunidades negras e indígenas, gremios económicos del país, universidades y organizaciones ambientales no gubernamentales.2 De manera específica, el Minambiente debe desarrollar frente a las empresas de agua potable y saneamiento las siguientes funciones: - Formular la política ambiental nacional, en especial en lo referente al uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, dentro de los cuales se incluye la política ambiental sectorial de agua y saneamiento. - Diseñar e implementar el marco regulatorio general así como los instrumentos necesarios para el desarrollo de las estrategias y logro de los objetivos y metas establecidos por la política para el uso, aprovechamiento, conservación y manejo de los recursos naturales renovables. -Fijar el monto tarifario mínimo de las tasas por el uso y el aprovechamiento de los recursos naturales renovables. -Adelantar los procesos de diligenciamiento de las licencias ambientales de algunos proyectos de agua potable y saneamiento y efectuar su control dentro de la previsiones legales vigentes. - Adelantar la coordinación, fortalecimiento y asistencia del SINA y velar por su adecuado fun( ionamiento. 2Las funciones del Consejo nacional Ambiental consisten en: 1. Recomendar las medidas que permitan armonizar las regulaciones y decisiones ambientales con la ejecución de p¡.yectos de desarroilo económico y social por los distintos sectores productivos. para asegurar su sostenibilidad y minimizar su impacto sobre el medio: 2. Recomendarla política y los mecanismos de coordinación de todas las entidades y organismos públicos y privados cuyas funciones afecten o puedan afectar el medio ambiente y los recursos naturales renovables: 3. Formular las recomendaciones para adecuar el uso del terrítorio y los planes, programas y proyectos de construcción o ensanche de infraestructura pública a un apropiado y sostenible aprovechamiento del medio ambientc y del patrimonio natural de la Nación; 4. Recomendar las directrices para la coordinación de las actividades de los sectores productivos con las de las entidades que integran el Sistema Nacional Ambiental -SINA-; 5. Designar comités técnicos intersectoriales en los que participen funcionarios de nivel técnico de las entidades que correspondan. para adelantar tareas de coordinación y seguimiento; 6. Darsc su propio reglamento, el cual deberá ser aprobado por el Gobierno Nacional. E' nestc,3,'-.-.-h-.neF ,--1 i' -.lT. - 3 Programa de NacioiieS Unidas para el Desarrollo - PNUD Minlisterio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial F -o,l¿!ctl; CODL92,'OC ,Contr.7to, at-1 El Congreso Nacional estableció el MMA para que formulara la política ambiental, liderara el SINA y supervisara la ejecución de las regulaciones ambientales. La política ambiental nacional fue diseñada entre 1991 y 1995, como un todo en que se integraban mecanismos de regulación directa, instrumentos económicos, mecanismos jurídicos, procedimientos administrativos, y herramientas de conciliación y arbitramento. Estos mecanismos se propusieron para actuar de manera conjunta con los otros mecanismos de coordinación existentes entre las autoridades nacionales y las autoridades regionales y locales. Dentro de los cinco instrumentos de política ambiental mencionados, el uso de mecanismos de regulación directa y comando y control es e! que h,a contado con particular Énfasis ianto por parte del Ministerio de Medio Ambiente como de los entes que lo precedieron, Inderena N el Ministerio de Salud. Bajo el principio de rigor subsidiario, el SINA fue diseñado para contar prioritariamente con instrumentos económicos, los cuales deberían complementar las normas de comando y control, de regulación directa. Este sistema se integra al de procedimientos administrativos establecidos a través del licenciamiento ambiental a través de evaluaciones ambientales y planes de manejo ambiental. Los instrumentos jurídicos como la tutela., y las acciones populares complementan las acciones de conciliación para solucionar problemas ambientales puntuales mediante mecanismos de participación ciudadana. De otro lado, el diseño conceptual legal de la coordinación entre el Ministerio de Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas resulta equivalente al de una superintendencia reguladora: las Corporaciones deben garantizar el cumplimiento en sus áreas de jurisdicción de las normas nacionales, por ejemplo, las de calidad ambiental. El incumplimiento de las normas nacionaies por parte de las autoridades ambientales regionales y locales, debería aparejar sanciones y medidas hasta de intervención del Ministerio en las administraciones de la-s Corporaciones y las entidades regionales ambientales. Esta es la única posibilidad que deja el marco jurídico del SINA para efectuar la coordinación y evaluación ex-post de proyectos licenciados, entre las autoridades ambientales nacionales, preferencialmente el Ministerio del Medio Ambiente, el Departamento Nacional de Planeación, y el Ministerio de Hacienda y las Corporaciones Autónomas Regionales y las Entidades Urbanas de Gestión Ambiental. El mecanismo más importante de financiación de acciones de funcionamiento de las Corpord( iones es el de las tasas. En el diseño de las Corporaciones se consideró la posibilidad que la clase política capturara los niveles directivos de los entes regionales. Para establecer un esquema de incentivos orientado a buscar la eficiencia y efectividad de las Erne-zt,~ ':Ca- li:ne--- kh-! -l - -..-1'i ¡-t u-i Programa de NacionleS Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Moderniización Ernpresarial F: !ci.. COL,'ED J.1 c, ontrato t 1' corporaciones y dado que los directores de las CARs tienen compromisos de índole política con sus clientelas, se propuso establecer el montaje de las tasas en todos sus territorios de jurisdicción. El montaje de las tasas contribuye de manera óptima, desde el punto de vista de eficiencia econónmica a controlar los procesos de contaminación ambiental, con residuos peligrosos, directamente relacionado con efectos sobre salud y la vida humana.. De establecer tasas retributivas y compensatorias a los residuos peligrosos, durante el inicio del cobro de las tasas y durante los primeros años, las entidades ambientales regionales y locales tendrían recursos en exceso para gastar en funcionamiento, lo que redundaría en aumento de sus plantas de personal en cumplimiento de los compromisos con las clientelas que nombran los d.rectivos de esas entidades. Una v,ez se establezcan los mecanismos de control de contaminación que lleven al punto óptimo el nivel de las tasas, el tamaño de las plantas de personal de las CARs tendería a disminuir y a especializarse, en un proceso típico de aprendizaje organizacional. En el diseño conceptual del SINA, el Gobierno Nacional debería forzar este comportamiento mediante el establecimiento de estándares de efluentes y emisiones de contaminantes prioritarios que sean extraordinariamente amplios y flexibles, de manera que se puedan cobrar tasas en cuantías significativas para el funcionamiento de las entidades correspondientes, y de manera concomitante evitando bajo toda circunstancia la asignación de partidas de presupuesto nacional para gastos de funcionamiento. El montaje del SINA conforme al diseño explícito en las leyes 99 de 1993 y 188 de 1995, determinaba el establecimiento de estrategias de planificación, participación ciudadana, gestión y evaluación ex-post que conformaran un conjunto integral de instituciones, y políticas. Por razones que no viene al caso considerar en este documento el proceso de reglamentación de las leyes y de montaje del SINA ha sido lento y ha estado plagado de restricciones nor interpretaciones sesgadas en aspectos de índole gremial. Sin embargo, aún el Gobierno Nacional está a tiempo para reconsiderar el proceso de reglamentación y montaje del SINA con base en las leyes establecidas. Las restricciones que se han identificado en el proceso de formulación y puesta en marcha de esta política tienen que ver, en la mayoría de los casos, con debilidades en las políticas e instituciones correspondientes. Como se mencionó el diseño del SINA no ha sido desarrollado muy rápidamente y existen numerosos vacíos y contradicciones en las normas reglamentarias, el Ministerio no cuenta con equipos técnicos de planificación y manejo integral ambiental, no hay equipamiento para el monitoreo, inspección y seguimiento, auditorías o evaluaciones ex-post. Estas debilidades institucionales se reflejan en los rn W --e (i ¿ -,i: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial ~ _ ro,et COL.92t.T3 Ilotzat 0-99 12 G41 diferentes niveles organizacionales del SINA tanto a nivel nacional en el DNP, y el Ministerio de Hacienda, como en las Corporaciones Regionales, los Departamentos, los Municipios, y las Entidades de Gestión Ambiental Urbanas-EGAU. La debilidad institucional del MMA y las deficiencias en el montaje de la Ley 99 de 1993 y de la Ley 188 de 1993 llevaron a la total descoordinación entre el MMA y los otros ministerios del Gobierno Nacional, así como entre el MMA y las corporaciones y entes de gestión ambiental urbana. No existe ninguna interrelación del MMA con las gobernaciones departamentales y las alcaldías municipales. La relación con los actores de planificación nacional y el Congreso también es débil y totalmente desarticulada al interior del Ministerio. Estas dificultades de orden institucional hacen que tampoco exista coordinación en el monitoreo, inspección, auditoría y analisis ex-post de los proyectos licenciados entre el MMA y las autoridades ambientales regionales y locales. En cuanto a las actividades de recopilación de información, monitoreo y seguimiento los datos son mínimos. Un indicador que ilustra la deficiencia en el seguimiento que debería hacer el MMA de las autoridades ambientales regionales es la falta de datos sobre la ejecución de ingresos y gastos mensuales o anuales por parte de las CARs y EGAU. El MMA no ha hecho uso efectivo de las atribuciones que le asignan las leyes y decretos, particularmente en las funciones de: - Velar porque se respeten los criterios amb)ientales señalados por el Ministerio que deben ser íncluidos en la formulación de las políticas sectoriales y en los procesos de planificación. - Hacer los estudios y análisis necesarios para aprobar o improbar los estatutos de las Corporaciones así como sus modificaciones o adiciones. -. Vigilar a las Corporaciones para que se ciñan eñ el cumplimiento de su objeto legal a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio sobre las múltiples materias de su competencia. - Intervenir, en nombre del Ministerio, en orden a dirimir discrepancias entre las entidades pertenecientes al SINA. - Solicitar informes a las Corporaciones, así como definir la forma, contenido y oportunidad de rendirlos. - Realizar los estudios indispensables relativos a la aprobación o la rendición de concepto previo sobre los actos de las Corporaciones que están sometidos a esa exigencia para los fines de que tratan el inciso final del art. 20, el numeral 4 del art. 50, y el numeral. 50 del art. 50 de la ley 99 de 1993. Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Miniisterio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial COU,. -CL 02C CcntratU D, i- 0i - Adelantar las actividades de intervención para la evaluación y control de que trata el numeral 16 del artículo 5° de la ley 99 de 1993 y adoptar las decisiones correspondientes en desarrollo de ellas." El Ministerio posee poder sancionatorio para ejercer su autoridad el cual consiste en derogación de licencias, cobro de tasas retributivas por actividades contaminadoras, derogación de permisos, revocación de licencias, aprobación de estatutos de Corporaciones Autónomas y otros. Desafortunadamente bajo el esquema de funcionamiento actual el MMA no ha utilizado a los mecanismos que brinda la ley para ejercer su autoridad. 4.3.2 Institutos de Investigación Para el apoyo científico y tecnológico de las decisiones y políticas ambientales la Ley 99 dispuso de un grupo de organizaciones encargados de respaldar las decisiones y la promulgación de normas que efectúa el MMA . Con excepción del IDEAM creado como establecimiento público y por lo tanto adscrito al MMA, el resto de los institutos de investigación revisten un carácter de corporaciones civiles sin ánimo de lucro de naturaleza pública pero sujetas a las normas del derecho privado. Los institutos de investigación disponen de recursos de Presupuesto Nacional y del recaudo por el cobro de la información que produzcan. Los Institutos de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales - IDEAM y de Investigación en Recursos Biológicos "Alexander Von Humbolt" tienen alcance a nivel nacional, y los demás desarrollan actividades en zonas marinas y costeras (INVEMAR), en la amazonía (SINCHI) y en el pacífico (Von Neumann). 4.3.3 IDEAM El Sistema de- Información Ambiental está a cargo del IDEAM, quje además debe operar la red hidrometeorológica del país, organizar los laboratorios nacionales de referencia para la acreditación analítica y elaborar estudios ambientales a nivel nacional. Las redes regionales y locales de monitoreo de la calidad del agua y del aire son responsabilidad de las CAR. La intención de la Ley 99/93 al crear el sistema de información e investigación ambiental y el grupo de entidades de apoyo científico y técnico del SINA, fue la de buscar la solidez de las decisiones de política y de la operación institucional mediante la creación y la fundamentación apropiada del conocimiento de las condiciones ambientales propias del país y de sus diferentes regiones. El ldeam es el nodo del sistema, para información confiable sobre factores climáticos, hidrometeorológicos, ambientales y poblacionales. ¡rls, .-f,itrie dio.a C ,-..1-!.. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Miniisterio de Desarrollo Económníico Progranma de Modernización Empresarial PF-í ye-tc CDLDO2,¡1 .'Ccnt aL 1El 'l! 9 'i Los otros institutos se orientan a la investigación de los elementos biogeográficos del país, el conocimiento del patrimonio natural, el aprovechamiento sostenible de los recursos, el rescate y valoración del conocimiento tradicional, los aspectos etnoculturales y los estudios de población. Es pues un reto al MMA poner en operacíón este conjunto de instituciones y lograr su funcionarniento coherente. Adicionalmente, el SINA en general y el grupo de entidades de investigación ambiental en particular deben también articularse una red de instituciones científicas con la participación de las universidades públicas y privadas, interesadas en la temática ambiental para recoger, sistematizar, acrecer y divulgar el acervo de conocimientos logrado desde hace tiempo en el país o que se encuentre en proceso de elaboración. E stcret- -Ei , ;-' llt rl->-i; Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial FK 5,etc C'DL0'X2 Cli? - C zn-trat, '.'192!i De acuerdo con lo propuesto por el mismo Ministerio, el conocimiento cuya producción se promueve no es especulativo sino para la acción, es decir operativo, cada vez más amplio y confiable(MMA,1996). Así, la labor de las entidades del sector deberá orientarse a la toma de decisiones de las autoridades en los procesos de planeación, ejecución, evaluación y control y la posibilidad de orienitación a la comuniidad con respecto al conocimiento, valoración, cuidado y utilización del medio ambiente. No obstante lo anterior, el proceso de consolidación de este grupo de entidades ha resultado lento y resulta conveniente establecer un plan de investigaciones ambientales coherente y de largo plazo, con clara identificación de las líneas prioritarias que garanticen resultados estables y concretos en el tiempo. Esta actuación se hace más urgente ante las serias restricciones presupuestales que han afectado al MMIA y a sus entidades adscritas y vinculadas. Deben reconocerse los notorios esfuerzos de los institutos de investigación en la diversificación de sus fuentes financieras mediante la cooperación técnica internacional, la cofinanciaciones a través de Colciencias, Pronatta, Global Environment Fund-GEF, Instituto para Investigaciones de la Amazonia Peruana-IIAP-GTZ; el programa BID-Plante y los aportes esporádicos de algunas empresas particulares. Sin embargo sus posibilidades reales son afectadas gravemente por las serias restricciones financieras del Gobierno Nacional que impiden el afianzamiento de este grupo de entidades y restringen su utilidad como instrumentos de apoyo a las decisiones y al diseño de las políticas ambientales. 4.3.3 Fondo Nacional Ambiental La ley 99/93 establece que el Fondo Nacional Ambiental - FONAM financiará la ejecución de aclividades, estudios, investigaciones, planes, programas y proyectos, de utilidad pública e interés social, que contribuyan al fortalecimiento de la gestión ambiental, al manejo adecuado de los recursos naturales renovables y al mejoramiento y recuperación del medio ambiente. Así mismo, define que el Consejo de Gabinete del Ministerio del Medio Ambiente será encargado de tomar las decisiones para la dirección y admiinstracion del fondo, conforme al estatuto reglamentario que expida el Gobierno Nacional. El principal criterio para la financiación de proyectos regionales, es el ingreso per cápita de la población objetivo con el fin de garantizar que las zonas más pobres sean las prioritariamente beneficiadas. El Decreto 1124/99 ajustó el FONAM señalando que en adelante, este estará constituido por todos los demás fondos ambientales existentes a la fecha de iC,- Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PN1UD Miinisterio de Desarrollo EconómicO Programa de Modernización Empresariía CI'roi,ec: CCL"'.'lJ)C5- iCorlnat3i _.-- expedición del decreto, los que se fusionan y se transforman en subcuentas del FONAM.' El FONAM se financia con: - Recursos de Presupuesto General de la Nación, incluyendo recursos de crédito externo. - Rendimientos de los créditos que otorgue, así como la recuperación de los mismos. - Recursos provenientes de la administración del Sistema de Parques Nacionales Naturales. - Los recursos provenientes del canje de la deuda externa por actividades o proyectos sobre manejo de los recursos naturales renovables y mejoramiento ambiental. * Un porcentaje del 50%O del monto de las indemnizaciones impuestas y recaudadas como consecuencia de las acciones instauradas, por daños ocasionados al medio ambiente y similares. - Rendimientos financieros de sus excesos transitorios de liquidez. - Recursos que, por donación o a cualquier título, reciba de las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras. Si bien la ley 99/93 prevé distintas fuentes de financiación para el FONAM, los únicos recursos que han ingresado al Fondo provienen del Presupuesto Nacional. Sin embargo, la desaceleración del crecimiento económico y el déficit fiscal que han caracterizado los últimos años de la economía del país, han significado que las disponibilidades efectivas del presupuesto nacional y por consiguiente la posibilidades del FONAM sean cada vez menores y que la reducida disponibilidad real restrinja la acción del FONAM como una entidad importante en la financiación de proyectos de protección ambiental. Como se ha avisorado por algunos analistas (Wiesner,1997), el FONAM constituye una gran posibilidad como instrumento para la corrección de la inconsistencia actual entre la estructura y áreas de jurisdicción de las CAR y el manejo de las cuencas ambientales. En este sentido el FONAM debería operar a manera de un verdadero promotor y financiador para asegurar el cumplimiento de la política ambiental mediante la concreción de los planes y ' La norma comentada no es clara, ya que a pesar de la aparente fusión de los otros fondos estos conservan su naturaleza y finalidades propias. t-nesto S- *,n - 1 int- in- F-a- r a ! Programa de Naciones Uniidas para el Desarrtolio - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Progranma de modernización Empresarial . . . . . , _ . _~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~. .. . . . P,~ r 1 i- C ID Uo ic 2 t'01 C tC , i tO2 - - proyectos prioritarios, con efectos positivos de externalidad. Por esta consideración resulta inconveniente la financiación del gasto de funcionamiento u operación de algunas CAR, con cargo a los aportes del Presupuesto Nacional. Estas actuaciones representan un alto costo de oportunidad para los proyectos e iniciativas financiables con cargo al FONAM y para la sobrevivencia y posibilidades institucionales de las CAR de Desarrollo Sostenible que, dado su propósito e importancia nacional, deben financiarse y apoyarse decididamente por la Nación. Dentro de contextos como el mencionado, resultan cuestionables los principios estipulados por la Ley 99/93 para la distribución de los recursos del FONAM. Si bien es defendible el principio del carácter regional de los proyectos, no parece prioritario como criterio de distribución la canalización de los recursos hacia las zonas más pobres. Lo que debe predominar es el criterio de externalidad positiva del proyecto o el carácter meritorio del bien o servicio. 4.4. Corporaciones Autónomas Regionales 4.4.1 Antecedentes Las Corporaciones Autónomas Regionales - CAR constituyen las autoridades ambientales en la totalidad del territorio nacional, y aunque no se encuentran adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo, es competencia del MMA dirimir sus discrepancias y ejercer inspección y vigilancia a su gestión. La CAR están organizadas bajo un esquema corporativo cuyo mandato es definido por los alcaldes municipales y las comunidades del área de jurisdicción. Los órganos de dirección están compuestos por la Asamblea Corporativa, el Consejo Directivo y el Director. Los alcaldes y los gobernadores conforman a través de la Asamblea Corporativa el organismo máximo de dirección, encargado de designar los delegados al Consejo Directivo, compuesto además por representantes de las minorías étnicas, las ONG y del sector privado. El director de la CAR es nombrado por la Junta Directiva por un plazo de tres años. En el mayor número de corporaciones los directores han sido reelegidos y llevan más de 6 años al frente de las organizaciones. Los directores que optaron por no someter su nombre para la reelección han salido de sus cargos para adelantar campañas de proselitismo político y someter sus nombres a elecciones populares. Las corporaciones autónomas regionales cuya etapa inicial de desarrollo y operación se adelantó en las décadas del cincuenta y sesenta con fines explícitos de promover y afianzar el desarrollo económico mediante el aprovechamiento de recursos hídricos y el 1 -- |- r ir Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Miniisterio de Desarrollo Económico Programa cle Modernización Enmpresarial Fr:,),- C- LD2 'C i CntriLu ' adelantamiento de obras de infraestructura económica y social, sufrieron en 1993 cambios notables en su estructura, número y funciones constituyéndose en las entidades de regulación y protección ambiental en Colombia. Las consecuencias de adopción del modelo de corporaciones autónomas se percibía solucionaria problemas de conflictos de competencias, de eficiencia administrativa y de politización. No se preveía la perpetuación de estos problemas como consecuencia de la adopción de la forma corporativa. El conjunto de preferencias y regla de selección del Congreso teóricamente se dirigía a maximizar el bienestar de la sociedad. Sin embargo en el proceso de toma de decisión, que llevó a promulgar la Ley 99 de 1993, derivó hacia la protección de intereses regionales y aún locales,, que inhibieron L nocihi!irarl de Un manejo sectorial coherente y razonable. La adopción del modelo de Corporaciones Autónomas Regionales como autoridades amilbientales resulta de una cadena de eventos históricos que comenzaron cuando el dictador Gustavo Rojas Pinilla estableció la Corporación del Valle del Cauca (CVC) en 1954 emulando la Tennesse Valley Authority. Las Corporaciones se establecieron inicialmente para promover el desarrollo económico basado en la construcción de proyectos de recursos hídricos e infraestructura energética, agropecuaria y vial. En la década de los setenta luego que la CVC se comprometiera en la ejecución de programas de control de la contaminación del río Cauca, el Congreso asignó funciones de control y vigilancia de los recursos naturales a las CAR. Sin embargo, la multitud y dispersión de funciones de las Corporaciones llevó al Gobierno Nacional a limitar esas funciones en 1977 y a reducir el campo de acción de estas organizaciones. A raíz de la Constitución política de 1991, el DNP formuló la primera política nacional ambiental. Esta política dio prioridad al establecimiento del Sistema Nacional Ambiental airededor dei Ministerio del Medio Ambiente y de las Corporaciones regionales. La forma organizacional y el área de jurisdicción de las Corporaciones no obedeció a rigurosos criterios técnicos y en su diseño influyeron además los intereses de los funcionarios del Gobierno Nacional y de varios parlamentarios. De otra parte y en razón de carácter cambiante de su función de inversión y posibilidades de gasto multisectorial, las CAR han estado adscritas a los Ministerios de Agricultura, Desarrollo y al Departamento Nacional de Planeación. En este caso, el Decreto 127 de 1976 confió a esta entidad la "coordinación de la elaboración de políticas generales, planes y programas de las Corporaciones Regionales"; y la "armonización de las políticas, planes y programas de las Corporaciones con los planes regionales y las políticas generales de desarrollo"; y la función inti,r-i - -a! --* v r 1 :, s 4 . z.,. I Prograama de NacionieS Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo EconómicO Programa de Modernización Emnpresarial de 'coordinar la acción de las Corporaciones respecto de los terrenos urbanizados, con el fin de preservar el uso agrícola de las tierras en aquellos centros cuya expansión urbana se considera inconveniente".' Se resalta sin embargo, que en la década de los ochenta, el Congreso asignó a las CAR la ejecución de proyectos de recursos hídricos, manejo de recursos naturales, saneamiento ambiental, control de erosión y otras obras de infraestructura que promovieran el desarrollo regional. En este período el Congreso también le asignó funciones de control de la contaminación hídrica a las corporaciones y en algunos casos, acciones de desarrollo económico en las zonas fronterizas con Ecuador y Venezuela. En 1987, y a propósito dce las decisiones y políticas de descentralización, el Presidente expidió el Decreto 77 reduciendo las funciones de las Corporaciones y transfiriendo funciones de las Corporaciones a otras entidades especializadas en infraestructura vial, telecomunicaciones, servicios públicos y saneamiento ambiental.. Algunas de las CAR adelantaron con anterioridad al nuevo marco regulatorio, la construcción y montaje de acueductos y alcantarillados, así como del servicio de aseo. La CVC construyó acueductos en varios municipios del Valle del Cauca y de la Costa Pacífica, incluyendo el acueducto de Buenaventura y la construcción de un sector de los alcantarillados de Tumaco y Guapi. Otras corporaciones corno Corpourabá y Codechocó también construyeron acueclitctos urbanos y rurales en sus áreas de jurisdicción- Con respecto a obras de drenaje, alcantarillado y demás obras hidráulicas, durante el período 1978-1 993 se resaltd la labor la Corporación de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá, la Corporación de Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB) y la Corporac ión para la Defensa de Manizales, Salamina y Aranzazu (CRAMSA). La Corporación de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá dio prioridad al dragado y pro'luridización del cauce en la cuenca media del Río Bogota así como a la construcción de jarillones y rectificación de una longitud de aproximadamente 110.000 metros lineales a fin de evitar las inundaciones sobre las zonas urbanas y rurales de la Sabana de Bogotá. La CDMB construyo y operó el sistema de alcantarillado y de control de erosión de Bu(aramanga entre 1978 y 1993. CRAMSA construyó obras de control de erosión en zonas vulneral)les a los derrumbes naturales. Dentro de las obras de saneamiento ambiental se destaca la formulación del Plan Maestro Regional de Calidad Ambiental de la Corporación de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá, diseñado en 1985. Dentro de este plan, esta corporación, construyó y puso en servicio plantas de tratamiento de aguas residuales en algunos municipios de la t-rinesit,:, SE i 1c.-,-- 1: nl '3, I-it.:,r-- -al i< i ,t i; N9 ¿ -Ira:, ::-?E Progranma de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial F ---9ietC CO3L'erk {C 1 Cc-ntrat O'!1 ; Sabana de Bogotá y luego en 1991 suscribió un préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por 50 millones dólares. El programa de empréstito incluyó la construcción de 23 plantas municipales de tratamiento de aguas residuales, 25 rellenos sanitarios, 9 sistemas de pretratamiento y 'producción limpia" en mataderos municipales. A partir de la década de los setenta, las corporaciones asumieron funciones de regulación amb)iental. El mayor énfasis del programa regulatorio se dedicó en la asignación de derechos de agua, control de la contaminación hídrica, control de la tala de bosques, y requerimientos de estudios de impacto ambiental. La CVC y la CAR celebraron "acuerdos" para el control de la contaminación hídrica. Sin embargo, las actividades de las CAR para la ejecución de provectos de inversión acaparó la mayor atención de las administraciones, lo que llevo a que relegaran a un segundo plano las labores de regulación ambiental hasta diciembre de 1993 en que la Ley 99 de 1993 especializó a las CARs en autoridades de regulación ambiental conservando algunas de sus funciones de ejecutoras de proyectos de inversión. Finalmente debe señalarse que si bien el Decreto 77/87 significó desmontar muchas de las funciones que tradicionalmente habían cumplido las CAR en las zonas de su jurisdicción, la Constitución de 1991 implicó la transición y el cambio funcional de las CAR al asignar el liderazgo y la función de desarrollo económico y social de las regiones a las entidades departamentales. Los municipios recibieron igualmente la potestad para la reglamentación del uso de los suelos y para la expedición de normas para preservar el patrimonio ecológico del municipio, que estaban previamente asignadas a las CAR. 4.4.2 Funciones de las CARs La Ley 99 de 1993 asignó numerosas funciones a las CARs que incluyen desde la regulación ambiental hasta la construcción de obras de abastecimiento de agua, y saneamient^ ¡ la construcción de obras irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras.(Cuadro 4.4.2.1) - !n-a ---!1 r-, -e Programna de Naciones Unidas para el Desarroiio - PNUD Milisterio de Desarrollo Econónmico Programa de Modernización Emnpresaria! F--oYec . C)L '92,,Ct' Cc:ntraLt 9-u,'9 Cuadro 4.4.2.1 PRINCIPALES FUNCIONES DE LAS CORPORACIONES REGIONALES DE ACUERDO CON LA LEY 99 de 1993 1. Ejecutar las politicas definidas por la ley del Plan Nacional de Desarrollo y por el Ministerio del Medio Ambiente. 2. Ejercer la ftinción de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción. 3. Coordinar la preparación de los planes y provectos de desarrollo medioambiental 4. Otorgar concesiones, permisos, y licencias ambientales para el uso de los recursos naturales Fijar los limites permisibles de descarga, de sustancias que puedan afectar el medio ambiente 0. Recaud(ldr la, tasa s, multas por concepto del uso de los recursos naturales renovables 7. -Ejecutdr obrasr de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundiaciones, regulación de cauces y corrientes dle agua, v de recuperación de tierras 8. E jeutar, operar y mantener provectos y obras de infraestructura para la descontaminación o recuperación del medio ambiente 9. Realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres 10. Promover y ejecutar programas de abastecimiento de agua a las comunidades indigenas y negras La naturaleza jurídica de las CAR no ha sido definida claramente en la Constitución ni en las leyes, pues siendo entes autónomos en lo administrativo y financiero, difieren de los establecimientos públicos en la medida en que su director no es nombrado por el Presidente de la República sino elegido por el Consejo Directivo (DNP, 1999) y buena parte de su manejo administrativo y financiero ha ido definiéndose por la vía de las sentencias y fallos jurisdiccionales. 4.4.3 CORMAGDALENA Debe señalarse también que por mandato expreso de la Constitución de 1991 se creó la Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena- Cormagdalena con la misión de recuperar la navegación, la actividad portuaria del Río Magdalena, así como la adecuación y conservación de tierras, la generación y distribución de energía y el aprovechamiento de los recursos naturales renovables y la preservación del ambiente. Esta Corporación tiene una estructura de empresa industrial y comercial del Estado que le facilita un manejo presupuestal más flexible y está vinculada al Ministerio del Interior. Debido a su extendida jurisdicción sobre todas las áreas ribereñas del Río, Cormagdalena puede condicionar y subordinar las actuaciones del resto de CAR con presencia en las mismas poblaciones ribereñas. En este sentido, la Ley 99/93 prevé que las CAR en cuya n21- Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo EconómicO Progranma de Modernización Empresarial P:o\!e.:ŽD CLD2IJOICntr-tJ ?L jurisdicción se encuentren municipios ribereños del río Magdalena, ejercerán sus funciones en coordinación con la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena y serán delegatarias suyas para garantizar el adecuado aprovechamiento y preservación del medio ambiente, los recursos ictiológicos y demás recursos naturales renovables en la cuenca fluvial. 4.4.4 Fuentes de Financiación de las Corporaciones Autónomas Regionales De acuerdo con los propósitos buscados por la Ley 99/93, las CARs tienen, al menos desde el punto de vista legal y teórico, acceso a una gama amplia de recursos asociados algunos de ellos a la naturaleza y funciones administrativas y de manejo del recurso natural que estas instituciones controlan y supervisan. Este grupo de recursos incluye las tasas administrativas propiamente dichas (permisos, licencias) y otras tasas, como las de uso y las retributivas y compensatorias, que se originan en el aprovechamiento y uso de los recursos naturales. En este campo, la actuación de las CAR es de carácter reciente y su motivación, presenta en varios de los casos examinados, una orientación exclusivamente financiera institucional, sin un balance adecuado entre el origen y aplicación de los fondos obtenidos por los conceptos mencionados. Los recursos específicos de financiación de las CAR son: - Recursos del Presupuesto Nacional. - Porcentaje de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías - Recursos provenientes de derechos, contribuciones, tasas de uso y tasas retributivas, tarifas, multas y participaciones que perciban, conforme a la ley y su reglamentación. - Derechos causados por el otorgamiento de licencias, permisos, autorizaciones, concesiones y salvoconductos. - Ingresos causados por las contribuciones de valorización. - Porcentaje ambiental del impuesto predial, que es transferido por los municipios y distritos. - Recursos transferidos por las entidades territoriales con cargo a sus pdrticipaciones en las regalías nacionales. - Porcentaje hasta del 10% del producto del impuesto de timbre a los vehículos. - El 50% de las indemnizaciones impuestas en desarrollo de los procesos instaurados en ejercicio de las acciones populares. - El 50% del valor de las multas o penas pecuniarias impuestas por autoridades de las entidades territoriales por violación a las leyes, reglamentos o actos administrativos en materia ambiental. .n .- . .--te-.o i-t>-,--¡-i1 Programa de Naciones Uiiidas para el DesarrollO - PNUD Ministerio de Desarrollo Econónmico Programa de Modernización Enmpresarial E',ect.. COLU92.Q O nt'at- 1 - Las sumas de dinero, los bienes y especies que posean o le sean transferidos a cualquier título. Los vacíos jurídicos en materia presupuestal y legal de las Corporaciones Autónomas Regionales, así como a la falta de claridad sobre el alcance de su autonomía administrativa y financiera, no permiten el control y seguimiento a sus recursos de funcionamiento e inversión. Aunque se desconoce el monto de los ingresos provenientes de las diferentes fuentes que conforman sus rentas propias, los rubros de inversión y la efectividad de estas inversiones, se ha identificado que gran parte de ellas presentan una situación de falta de sostenibilidad técnica y financiera, que se profundiza cada vez más con el drástico recorte presupuestal. A pesar de esta situación, y de que el Ministerio del Medio Ambiente ha realizado intentos para modificar su marco legal y/o para fusionar algunas de las CAR a través de los proyectos de Lev de Racionalización del Gasto (1998) que se han discutido en el Congreso de la Repúb'lica, no se ha obtenido el soporte político necesario para reformarlas. 4.4.5. Aplicación de los Instrumentos Económicos para Financiación de las CAR Por Constitución Política de Colombia el agua se define como un bien de dominio público o recurso común, sobre el cual es deber del Estado hacer una asignación eficiente, y velar por su correcta utilización, para la preservación y renovación tanto del recurso como de sus fuentes productoras. La ley 99 de 1993 retoma los instrumentos económicos que existían en los desarrollos normativos del Código Sanitario Nacional tales como las tasas retributivas y por uso del agua, para aplicarlos efectivamente con el fin de lograr mayor eficiencia y equidad en la consecución de metas de reducción de la contaminación y mejoramiento de la disponibilidad del recurso. Aunque la ley establece que los recaudos provenientes del cobro de las tasas de uso y retributivas forman parte de las rentas propias de las CAR y pueden ser utilizados en programas de mejoramiento ambiental, la tasa retributiva se reglamentó con el principio de crear una "cultura de pago"; por esta razón se definió una tarifa mínima que representa sólo una décima parte del costo de remover una unidad del contaminante (MMA, 1997; MMA, 1998). La experiencia de la aplicación de la tasa por contaminación en Colombia ha demostrado que es muy difícil estimar y hacer proyecciones de los recaudos esperados, toda vez que se tEneito S-. 7rier !ná- a ' -?!-- - n 4 , -t : .e r ar --1. Programa de Naciones Uniidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial F t COLU 92u1I C.ntra- 1G desconoce el comportamiento de los contaminadores frente a un determinado monto de la tasa; más aún considerando que dentro del esquema actual del cobro, el recaudo depende de la reducción de la carga que se haga ante una tasa que se incrementa semestralmente con el fin de alcanzar una meta de reducción global, que puede ser variable entre una cuenca y otra. Teniendo en cuenta que los recursos provenientes de su cobro no ascienden a cifras importantes, se trata de articular recursos de otras fuentes de financiación para apoyar a través de fondos regionales proyectos de descontaminación. Según el Ministerio del Medio Ambiente (1998), se debe reconocer que con relación al proceso de implementación de las tasas retributivas, `... las entidades se encuentran en un proceso de aprendizaje por lo tanto, a medida que vayan adquiriendo experiencia podrán aumentar la eficiencia en el cobro y por ende en los recaudos`. No obstante, aún no resultan claras las decisiones que tomen las empresas sobre la disminución de la contaminación de la manera más costo-efectiva'. Aunque se sabe que el valor ideal de la tarifa por concepto del servicio de suministro de agua, debería incluir además del costo de la infraestructura, de la administración y operación del sistema, (1) los costos de oportunidad o de escasez del recurso en su estado natural, (2) los costos de preservación, mantenimiento y vigilancia de las cuencas aportantes de agua, y (3) el valor que tienen los ecosistemas como productores de agua; es claro que una tarifa comprensiva de todos estos costos sería muy onerosa para los usuarios, en especial para aquellos con baja capacidad de pago. Así, el Minambiente reglamentó el cobro de tasas por uso del agua mediante un esquema metodológico similar al desarrollado para el cobro de las tasas retributivas, asociando su monto a una tarifa que debe reflejar los costos de recuperación y mantenimiento de cuencas hidrográficas. Por su parte, la tasa retributiva se considera e! instrumento por excelencia que se aplica en el secTor de Agua Potable y Saneamiento Básico, con el fin de internalizar los costos de deterioro ambiental producidos por las descargas orgánicas de los alcantarillados municipales (MMA, 1998). En capítulo posterior se detallarán los aspectos relacionados con este instrumento asociados con el sector de agua potable y saneamiento básico. 4.4.6 Las Car y el manejo de cuencas hidrográficas Antes de la creación del MMA y del nuevo orden institucional para el manejo y administración de los recursos naturales, las acciones de protección de suelos, nacimientos, y márgenes de cuerpos de agua fueron realizadas en buena parte por empresas de servicios públicos y de generación hidroeléctrica, a través de las CARs, con miras a garantizar una i-mnstc' S-"nchez~ l n nfit 1 di t -;-l, Programa de Nacioines Unidas para el Desarrollo - PNUD mimlísterio de Desarrollo Económico Progranma de Modernización Empresarial r CDLe CO -ZOC CC,nta óptima regulación hidrológica en cuencas abastecedoras de acueductos y embalses de su propiedad. Como resultado de este esfuerzo, se realizaron estudios de diagnóstico, que fueron la base de los primeros planes de ordenamiento de cuencas en el país, como es el caso de los ríos Sinú y Lebrija, los cuales permitieron entender que el ordenamiento de una cuenca no sólo involucra aspectos biofísicos, sino también aspectos sociales, económicos y administrativos. A finales de la década de los años 70, entidades regionales como la Corporación Regional del Valle del Cauca, comienzan un proceso de acercamiento a la comunidad, para la elaboración conjunta de diagnósticos y la formulación de planes de ordenamiento de cuencas hidrográficas, que posteriormente se empezarían a ejecutar con participación de la comunidad y asistencia técnica y financiera de las corporaciones. En la década de los 80 se establece el marco jurídico para el financiamiento de los programas de manejo de cuencas en el país, con la expedición del Código Penal que establece las sanciones por conductas o delitos contra los recursos naturales, y de la Ley 56 de 1981 que obliga a invertir en programas de reforestación o de protección de las cuencas hidrográficas que alimentan los embalses, el 2% de las ventas de energía a las empresas que generen más de 1OMW. Hasta entonces, las acciones adelantadas por las Corporaciones en materia de manejo de cuencas se consideraban inherentes a su actividad económica, pues ejecutaban proyectos de generación hidroeléctrica, de regulación de caudales, de irrigación y adecuación de tierras, entre otros. Con el nuevo orden institucional y el ajuste de competencias que define la ley 99 de 1993, las Corporaciones asumen funciones de autoridad ambiental bajo una estructura financiera diferente, y se relega a un segundo plano el manejo de las cuencas hidrográficas. Anteceden a la expedición de la ley 99 de 1993, la Constitución Polítíca (1991) que consagra como derecho fundamental la protección del medio ambiente, y el compromiso del país en la Cumbre de Tierra (1992) de crear un Ministerio del Medio Ambiente. En lo que se refiere a competencias para el manejo de las cuencas hidrográficas del país, la función del Ministerio del Medio Ambiente se centra en expedir y actualizar el estatuto de zonificación de uso del territorio, definir las regulaciones nacionales sobre usos del suelo en aspectos ambientales y las pautas generales para el ordenamiento y manejo de las cuencas hidrográficas. lnestiD-l -, i-'j-j " _~ Programa de Nacionles Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Economico Programa de Modernizacion Empresarial P-",;ectr COL'Y.. JO}. U Cotdra oJ t-u i Por su parte, las Corporaciones Autónomas Regionales deberán ordenar y establecer normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas en su jurisdicción, y en coordinación con las entidades del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras, promover y ejecutar obras de irrigación, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la protección y adecuado manejo de las cuencas hidrográficas de su jurisdicción. Pese a la relativa claridad de la ley 99/93 en materia de las funciones y competencias atribuidas al Ministerio Medio Ambiente y a las CARs para el manejo y ordenamiento de las cuencas hidrográficas, la organización institucional y administración de las CAR, así como los vacíos en la reglamentaciónr de determininantes ambientales han producido colisióri de competencias con los municipios y una ineficiente gestión en las cuencas. 4.4.7 La gestión del recurso hídrico en las CARs Otro aspecto de gran incidencia en el resultado del sector de agua potable y alcantarillado se relaciona con la gestión del recurso hídrico. Según el DNP (1998), el cumplimiento de las funciones de ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas por parte de las CAR ha estado limitado por la baja prioridad que el MMA ha dado al desarrollo de políticas y regulaciones. Estas deficiencias en la regulación ambiental se suman al marco de las funciones y competencias que en materia de ordenamiento territorial tiene el Mindesarrollo en los niveles municipales, departamentales, y en el distrital y metropolitano, en el cual las CAR deben avalar en materia ambiental los planes de ordenamiento que se deriven de los procesos de ordenamiento territorial. Como el manejo y administración del recurso hídrico está directamente relacionado con el ordenamiento territorial de la cuenca hidrográfica, y este último está condicionado por factores ambientales v de orden económico, social, cultural, institucional y político administrativo, definidos en la ley 388 de 1997 sobre desarrollo territorial, surgen entonces dos limitaciones para el manejo del recurso. La primera, relacionada con el diseño y aplica(ión de un esquema de ordenamiento político-administrativo que prevalece por encima del precario ordenamiento de las cuencas hidrográficas, a pesar de reconocerse la convergencia y articulación que deben tener las políticas y regulaciones en las unidades de cuenca; y la segunda con la definición de lo "propiamente ambiental" en el proceso de ordenamiento territorial, toda vez que la dimensión ambiental no es única para el análisis y la zonificación de los usos del suelo. La competencia de las CAR para avalar el contenido ambiental de los planes de ordenamiento territorial, los vacíos y deficiencias del marco de políticas y regulaciones sobre uso y manejo i -est:- .-S-*;,-h 1r- 'i Fsn -^; Programa de Nacionles Unidas para el Desarrollo - PNUD Miinisterio de Desarrollo Economico Progranla de Modernización Empresarial Pro .ft CO9 L 02U C- 'ntratD 0-1 de los recursos naturales, y la falta de claridad e indefinición del alcance de la temática ambiental, representan las principales causas del conflicto de competencias con los municipios, quienes por la Constitución y las leyes, son entidades autónomas responsables de definir la zonificación de usos del suelo en el área de su jurisdicción, bajo las orientaciones generales del gobierno nacional. De acuerdo con los estudios adelantados por el DNP (1 999) con el fin de evaluar la gestión y resultados de los proyectos de conservación y recuperación de microcuencas en Colombia, hasta ahora ejecutados por las CAR no tienen mayor impacto sobre su problemática, ni han contribuido a mejorar la oferta ambiental. En su gran mayoría los proyectos de reforestación, se planifican a nivel municipal y se ejecutan en minifundios que escasamente representan entre el 1 % y 5% del área total de las microcuencas en las cuales se hacen las inversiones. Este esquema de trabajo dispersa esfuerzos, limitando la evaluación objetiva de los avances y resultados de las inversiones a nivel de las microcuencas. De otra parte, la falta de control y vigilancia en las cuencas reforestadas no permite conocer la sostenibilidad de las plantaciones, ni estimar la ampliación efectiva de las áreas reforestadas y/o recuperadas. Además en la mayoría de las entidades no se conoce o no se encuentra información disponible sobre la ejecución física y presupuestal de los proyectos de manejo de microcuencas. Los costos por hectárea reforestada en diferentes zonas del país oscilan entre US $230 y US $1100; este último excede cualquier indicador razonable de costos.. En los proyectos desarrollados para la conservación y recuperación de microcuencas, el componente de participación comunitaria se limita al desempeño de labores de siembra y mantenimiento de las especies reforestadas, debido en parte por la ausencia de organizaciones sociales de base y por el poco interés por parte de las CAR para promover la conformación de estas organizaciones orientadas al mayor control social sobre las inversiones realizadas y el manejo de los recursos destinados para el manejo de microcuencas. Además se percibe en las CAR poca claridad sobre los beneficios que recibe la comunidad derivados de la reforestación en sus predios. De otra parte, el Artículo 65 de la Ley 99 de 1993, por la cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente, fija como función de los municipios ejecutar proyectos u obras de descontaminación o depósitos de agua afectados por vertimientos del municipio, así como programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos. t -neito ' .s n H ilez in Programa de Naciones Unidas para el Desarrollc - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial p- CtD UC Y 2- Ccntrato i- 1 Finalmente, la recientemente expedida Ley 373 de 1997, establece la obligatoriedad de fijar programas de uso racional del agua en las empresas de servicios públicos, distritos de riego y municipios. Aún no se dispone de la reglamentación necesaria. 4.5.1 Los instrumentos de la política ambiental La puesta en marcha de la política ambiental implica de una parte definir las metas de los indicadores ambientales claves que determinan el nivel en que debe protegerse la capacidad del medio ambiente y en segundo término, influenciar la actividad económica de manera que esta se acoja y no exceda las metas generales propuestas. Dentro de este contexto de política para mantener la economía dentro de las restricciones de sostenibilidrld fiiarlas- la ¿ectividad económica tiene que limitarse o cambiar en alguna forma, para lo cual deber emplearse distintos instrumentos que orienten, encaucen o alteren el comportamiento de los diferentes agentes económicos(hogares, empresas o aún el mismo sector público) para que su impacto combinado sobre el medio ambiente se mantenga dentro de las metas generales de sostenibilidad establecidas. Los instrumentos de política ambiental se clasifican en cinco grupos: instrumentos de coomando y control, instrumentos económicos, instrumentos jurídicos, instrumentos de arbitramento y conciliación y los procedimientos administrativos. Las Leyes 99 de 1993 y 188 de 1995 establecen como principales los instrumentos económicos, tales como las tasas por descarga de aguas residuales y tasas por emisiones atmosféricas o por disposición de residuos. Las autoridades ambientales deben prestar mayor atención a este tipo de instrumento. 4 En segundo lugar, las actividades nocivas al ambiente pueden regularse siendo posible la promulgación de leyes y normas que prohiben cierto tipo de comportamientos o niveles de a(tividad perjudicial. Normalmente este tipo de instrumentos se agrupa bajo la denominación genérica de instrumentos de "comando y control' y pueden fijar estándares de eficiencia energética de aparatos eléctricos, prohibir determinadas cantidades y concentraciones de emisiones de residuos industriales u obligar al tratamiento específico de los desechos de las 4 Algunos tratadistas agregan a los instrumentos mencionados, los voluntarios y el gasto ambiental. En los primeros se incluye, la persuasión, el suministro de información y aún las posibilidades legales para ejercer el derecho a demandar a las firmas o agentes contaminantes.. En cuanto al gasto gubernamental directo, se reconoce que el Gobierno si controla áreas importantes de la Infraestructura puede ejercer impacto notable en los indicadores ambientales. Adicionalmente, los Gobiernos pueden otorgar subsidios a personas y actividades ambientalmente deseables. Jacobs, Michael.Economía Verde: Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible. Tercer Mundo Editores, 1991. E -nest, -- ne- l Inh"-: T1¿- -a 3a Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Econórnico Programa de Moderniización Empresarial E -~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ ~~~~~ - - - - -- -- - - fábricas o la exigencia de una planta de tratamiento secundario de aguas residuales o de filtros electrostáticos para el control de partículas. En tercer lugar, se encuentran los instrumentos de conciliación y arbitramento, mediante los cuales los contaminadores se ponen de acuerdo con los afectados por la contaminación para llegar a un punto de manejo de la actividad contaminante que implique el beneficio mutuo. En cuarto lugar, el ajuste o el cambio de los instrumentos jurídicos puede ejercer un efecto importante al hacer gravosa la obligación económica de las empresas por el daño ambiental o al darles a los ciudadanos y los grupos de presión el derecho a demandar las firmas y a los gobiernos por violar los estándares ambientales. En el curso de la última década, en Colombia, las figuras jurídicas de las tutelas, las acciones de cumplimiento o las acciones populares han demostrado un gran potencial en el ejercicio de este tipo de derechos. Estos instrumentos se han mostrado especialmente efectivos cuando se detectan o comprueban peligros para la vida o la salud de las personas o cuando se incumplen otras normas, especialmente las de comando y control. Por último, en cuanto a los procedimientos administrativos cabe mencionar como el procedimiento administrativo por excelencia, la Evaluación de Impacto Ambiental-EIA que se utiliza en la planificación de iniciativas y proyectos y permite abrir los procesos de planificación gubernamental o de decisión gubernamental al escrutinio público. Dada la importancia de algunos de estos instrumentos en la actuación y resultados ambientales del sector de minas y energía a continuación se procede a una revisión rápida de sus características e implicaciones en el comportamiento de este sector. 4.5.1.1 Los instrumentos de Comando y Control La mayor cantidad de las medidas de protección ambiental corresponden a la categoría de reg,ulaciones y en sentido general abarca toda medida administrativa adoptada por la autoridad gubernamental con respaldo en la ley y que no implica un incentivo financiero ni un gasto gubernamental directo. En algunos casos, la regulación se ejerce a través del sistema de planeación, como los planes de ordenamiento territorial. En otras circunstancias, la regulación incluye el cumplimiento de estándares o la determinación de los niveles máximos de emisión permitidos o la aplicación de ciertas tecnologías de control de la contaminación. En términos generales, la regulación no da opción legal a su cumplimiento por parte de los distintos agentes sobre los cuales recae y el costo del incumplimiento se establece como un castigo judicial consistente en una multa o a veces en la prisión. Si la aplicación es difícil o E-mesto SE= ic.ne--, 1- na Intori- ' -a -..-, ! ,--.¿ .' Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNiUD MinisteriO de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial i:r'|e jtc CCL12.iO Ci Contr atc C-1Di.2G, el nivel de castigo es bajo, resulta posible el incumplimiento de la norma y por consiguiente la pérdida de calidad ambiental. De acuerdo con la teoría, alcanzar los objetivos de la política ambiental, o sea cumplir las metas ambientales, implica calificar o valorar cualquiera de los instrumentos disponibles en términos de las variables de certidumbre y rapidez. En esta área se afirma generalmente que las regulaciones o lo que es igual, los instrumentos de comando y control, son mejores que los impuestos. Estos resultan más efectivos cuando se requiere cambiar el comportamiento de los consumidores. Sin embargo, las regulaciones son más efectivas que los impuestos cuando la meta ambiental para una actividad o producto es cero. En estos casos, solo la norma, como prohibición legal directa, puede asegurar que se cumpla la meta ambiental. Tambi4n las normas pueden ser más eficaces cuando se precisa cambiar el comportamiento de los agenites en el corto plazo. En el caso colombiano, las actividades de minería y energía que aparejan graves riesgos sobre el medio ambiente deben acatar las normas ambientales de carácter general para protección del medio ambiente en sus diferentes componentes: agua, aire, suelo, además, de las condiciones específicas ambientales del sector. El Ministerio de Minas y Energía ha expedido algunas normas relacionadas con estándares técnicos de los diferentes subsectores; pero aún el marco reglamentario resulta insuficiente y la impresión general que se extrae de la revisión de las funciones ambientales del sector es que estas son aún insuficientes, que en muchas ocasiones no se cumplen de manera satisfactoria y que desde el punto de vista institucional, deben adelantarse ajustes y desarrollarse esquemas que promuevan un mejor resultado. 4.5.1.2 Los instrumentos económicos 4.5.1.2.1 las tasas En sección anterior, se hizo referencia a las tasas como mecanismos de financiación de las Corporaciones. En capítulo posterior se analizarán en detalle las tasas desde el punto de vista jurídico, económico y de impacto sobre las tarifas de acueductos y alcantarillados. 4.5.1.3. Los instrumentos administrativos: Las Licencias Ambientales El capítulo 2 del presente informe, detalla en profundidad los avances y restricciones de este instrumento, referido en particular al sector de agua potable y saneamiento básico. Ee->t: ..g¡h*--- '1 ~ñ jnoaei-a Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económíco Progranla dce Moderniizaciónt Enipresarial 4.5.1.3.3. Las Evaluaciones Ambientales Sectoriales y la responsabilidad de los organismos gubernamentales sectoriales. Desde hace algún tiempo, se ha venido pregonando la formulación y concertación de "Planes Ambientales Sectoriales" como eje de la política ambiental de los diferentes sectores. Estos planes, y en general los procesos de planificación ambiental, han de contar con una amplia participación ciudadana. Los planes ambientales sectoriales incluyen por lo tanto, un proceso de EIA. En la literatura especializada este proceso se conoce como Evaluaciones Ambientales Estratégicas o Evaluaciones Ambientales Sectoriales (Sánchez y Murillo, 1998). La evaluación ambiental estratégica (EAE) se define como un 'proceso formal, sistemático y de amplio alcance, para la evaluación de impactos ambientales de una política, plan o programa y sus alternativas. En el fondo, el EAE es el mismo EIA referido a instancias decisorias más elevadas que las de proyectos. Las dificultades para la aplicación de la EAE radican en: 1) la falta de precisión en las políticas, planes y programas nacionales sectoriales. 2) El desconocimiento y la falta de difursión de la normatividad que exige la formulación de estos planes ambientales sectoriales. 3) La falta de conocimiento y experiencia de las instancias gubernamentales en la aplicación de EAEs. 4) Los requerimientos en términos de tiempo, recursos y el elevado nivel necesario de coordinación intersectorial, así como el conocimiento específico requerido de la iniciativa que debe evaluarse. El Pldn de Desarrollo 1995-98 establecía la necesidad de formulación de los "diagnósticos ambientales y planes de ordenamiento ambiental de la actividad minera" (DNP, 1995) bajo a responsabilidad conjunta de los Ministerios de Medio Ambiente y de Minas y Energía. Sin embargc, haJta ahora, ro se han expedidú lus pidiies de ordenarniento ambiental del sector minero y de las industrias extractivas de la Sabana de Bogotá, señalados como prioritarios la Ley 188/9;, ni se han iniciado procesos de EAE globales, ni tampoco se ha dispuesto la difusión gubernamental necesaria para su ejecución. Puede afirmarse que a pesar de las exigencias del Plan Nacional de Desarrollo 1994-1998, el Gobierno Nacional y las CAR dieron prioridad al trámite de licencias ambientales de proyectos y relegaron a un segundo plano las evaluaciones ambientales sectoriales y que, pese a los muchos avances del licenciamiento, no puede afirmarse que las LAs estén dirigidas a orientar y visualizar las políticas, planes, programas y proyectos con mayor impacto ambiental potencial en el país. ¿:ai- ,. ff, [-1 = . .o~ a 'lr- -e i:. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Emnpresarial Prc. -ju, COL 92:R.1 Contrato L1.. De acuerdo con la experiencia internacional, el sistema de EAE aplicable en Colombia, exigiría que el Ministerio de Transporte fuera el responsable de dirigir la elaboración de EIA de proyectos de transporte vial o transporte ferroviario y el Ministerio de Minas y Energía, de los proyectos mineros o energéticos. La asignación de la responsabilidad del procedimiento administrativo a las entidades gubernamentales sectoriales, busca garantizar el escrutinio públiko de los procesos de planificación de los diferentes sectores y la facilitación de la participación pública e intersectorial en la evaluación de los efectos ambientales de los proyectos o actividades propuestos. 4.5.1.4. Un elemento de la Política Nacional Ambiental: Hacia una Producción Más Limpia Este programa está orientado a introducir la dimensión ambiental en los sectores productivos y promover formas de gestión ambientalmente sanas, que incrementen la eficiencia en el aprovechamiento y uso de los recursos energéticos e hídricos, sustituyan insumos contaminantes y modifiquen procesos productivos para que sean más limpios. El programa considera la formulación de planes ambientales sectoriales, la promoción de la mitigación de los impactos ambientales y acciones específicas en los sectores energético, minero, transporte, industria, agrícola, pesquero, salud y turismo. En cumplimiento del programa se han incorporado criterios ambientales en algunos de los acuerdos sectoriales de competitividad para las cadenas productivas de petroquímica, plásticos, fibras sintéticas y forestal, pulpa de papel e industrias gráficas, pero, aún resultan insuficientes los logros en la formulación de los planes sectoriales. Hacia el futuro, la estrategia de Producción más limpia gira sobre los siguientes elementos: - El establecimiento de una política de producción limpia integral, clara, que fije los objetivos, alcances y compromisos sectoriales. -Promover la creación de unidades ambientales en los sectores más representativos. -Promover los planes ambientales sectoriales, con especial énfasis en los del sector miinero. Pese a la importancia del programa, su evaluación señala falencias al plantear la producción limpia como un fin, cuando esta es una estrategia o una forma de orientar acciones en el marco de la prevención para alcanzar objetivos de mejoramiento ambiental. Si el fin último 1, aj u - , i , R= -«i . e . iia Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo PNUD Ministerio de Desarrollo EconómniCO Progrania de Modernización Empresarial Pro !Ct CiDL £zst12 UiCntraio 9JJ1O 2¿ de la política es la promoción de tecnologías limpias, aquella resultaría restringida y corta tal como esta diseñada. En la actualidad, el programa carece de las características de una política de Estado en la cual se articulen las políticas públicas, las diferentes instituciones responsables, y los instrumentos y recursos disponibles para la promoción de la reconversión industrial. En lo que respecta al papel del Estado para promover la producción limpia, el programa tecnología y ambiente de la OECD señala las siguientes responsabilidades de los gobiernos: 1.Establecer políticas de largo plazo consistentes y coherentes en términos económicos y amnbientales, remover las barreras al desarroHlo y adopción de nuevas tecnologías, apoyar los proyectos de investigación en tecnologias limpias y desarrollar mecanismos para la promoción, difusión y transferencia de las mismas. 2. Estdblecer un programa de regulación ambiental que internalice los costos ambientales en la forma más costo efectiva posible, minimizando la incertidumbre para la comunidad reguilada y creando incentivos para la innovación y el cambio técnico. Como se puede apreciar, si desde el sector ambiental se quiere promover la adopción de tecnologías limpias, en el logro de este fin el sector solamente puede incidir de manera efectiva en la medida en que se establezca un marco regulatorio con cuya aplicación se internalicen costos ambientales de la manera más eficiente posible. De otra parte, el establecimiento de políticas económicas de largo plazo consistentes y coherentes es decir que garanticen estabilidad y crecimiento económico que son factores fundamentales para que los empresarios tomen decisiones de inversión en producción limpia, están por fuera del alcance del Ministerio del Medio Ambiente. los obijetivos de esta política, son genéios y no pueden ser rnedibíes. La política no incluye metas debido a los vacíos de información sobre la problemática ambiental asociada con los sectores. En tal sentido, se debe cuestionar el diseño de una política donde no hay señales claras de lo que se pretende con la misma, y que por tanto no brinda certidumbre para realizar inversión en tecnologías limpias. Las inversiones en tecnología limpias están en función de las prioridades ambientales y de los objetivos y meta de calidad ambiental definidas. 4.4.5 El Plan Nacional de Desarrollo, la política ambiental y sus implicaciones sobre el sector de agua potable y saneamiento t-rw -t, S.. ¡i e r .s I1'i-l'l- i- h Int . - . S . n . tn i r ;- i -n-a : Programna de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Minlisterio de Desarrollo Económiico Programa de Modernización Empresarial Fr .-lse.&t. COL:'i2, UC' C iontrato OIiL i.c: 4.4.5.1 El Plan de Desarrollo Cambio Para Construir la Paz' y el medio ambiente Con el fin de establecer una visión más completa de las posibles implicaciones institucionales entre el sector del medio ambiente y el sector de agua potable y saneamiento, a continuación se revisa la política ambiental establecida para el período 1998-2002. En primer término, el plan ambiental reconoce los avances de la temática ambiental en la acción nacional, aclarándose simultáneamente que aún se está lejos en la vigencia del concepto de sostenibilidad como elemento y propósito del desarrollo. En lo sectorial específico, se reconoce el agua como eje articulador de la política. El diagnóstico que presenta el MMA, cuestiona la creencia extendida de una disponibilidad ilimitada del recurso: progresivamente, de acuerdo con el diagnóstico del MMA, Colombia ha venido perdiendo capacidad de retención y regulación del agua especialmente por los acelerados procesos de deforestación. De otro lado, el MMA afirma que las previsiones del proceso de urbanización revelan presiones renovadas sobre el recurso, que llevan a que la política ambiental tienda a ubicarse en la confluencia de la crisis del agua. No obstante lo anterior y de manera simultanea el IDEAM en un estudio publicado en 1998 afirma que en las décadas de los ochenta y los noventa a nivel nacional el balance entre deforestación y reforestación fue favorable a la reforestación, particularmente en zonas de colonización (IDEAM, 1998). La tasa positiva de reforestación que determinó el IDEAM (ontradice las afirmaciones del diagnóstico del MMA y conlleva recomendaciones de política que permitirían enfatizar las consideraciones del mismo Plan de aumentar la cobertura en el suministro de agua potable particularmente en las zonas más pobres localizadas en zonas rurales y en zonas marginales de los centros urbanos. En contraposición a la evidencia científica provista por el IDEAM, los objetivos de la política diseñada por el MMA se concentran en la conseiva¿ói¡ii y Jesiduldtiórl de áreas prioritarias en las eco-regiones estratégicas; la dinamización del desarrollo urbano y regional sostenible; y, en el fdvorecimiento de la sostenibilidad ambiental de los diferentes sectores. En lo relac ionado con el agua se busca asegurar el avance en el ordenamiento, manejo adecuado y recuperación de los ecosistemas para la búsqueda de eficiencia en el uso y la reducción de la contaminación así como de los riesgos por desregulación de caudales. Para ello, el MMA ha orientado su acción hacia a una mayor participación social en los procesos ambientales y a la información adecuada, además de la articulación del SINA dentro de un marco de participación social y descentralización. Adicionalmente la acción del MMA y la política que se impulsa en el SINA se dirige a fortalecer la gestión ambiental municipal, la promoción del ordenamiento territorial, y el desarrollo y utilización de los saberes sobre el ambiente. I_--iesto -ss'cn I r - -a Ii-1 - ich. A$:e:~~~ a---t-, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Progranla de Modernizacion Empresarial Fr .to CIDLr 2 CO ¡ U2 CntCt. Li 4.5.2 Evaluación de la política ambiental La evaluación de los planes ambientales incluidos en el Plan de Desarrollo de las dos últimas administraciones presidenciales establece la carencia de un política ambiental de largo plazo: no se dispone de acciones específicas permanentes y sistemáticas tendientes a resolver los problemas identificados. En los dos planes acordados desde la entrada en vigor de la Ley 99/93 no es posible establecer una continuidad en las acciones propuestas y en algunas ocasiones, es posible concretar el cambio de las políticas que, como es de esperar, pueden generar cambios en los instrumentos de regulación y control económico, así como en la orientación y canalización de los gastos de inversión. Se observa como característica común que, en los dos planes ambientales revisados, se carece de una presentación concreta del diagnóstico de la situación ambiental que fundamente y justifique las políticas acordadas, siendo necesario que de manera consistente con el reconocimiento de la importancia de lo ambiental para las posibilidades del desarrollo del país, dicho tema sea asumido sólo como una responsabilidad de una agencia ambiental, sino como una atribución y competencia del Estado. Dentro de este contexto, las situaciones de desempeño macroeconómico vigentes en años más recientes generan serios impactos sobre el deterioro y la degradación ambientales por los efectos perniciosos del desempleo, el incremento de la pobreza y en especial por el acortamiento del horizonte de planeación. En especial, la política de paz presenta serias conexiones con lo ambiental: las migraciones y desplazdmientos demográficos asociados a las difíciles circunstancias de orden público generan impactos no desconocibles en el medio ambiente. De manera similar, los desplazamientos derivados de las explotaciones de enclave, por hidrocarburos y cultivos ilícitos, presionan y generan consecuencias ambientales graves que deben considerarse en los planes y políticas ambientales del orden nacional y regional.(CGR,1998). Por último, la carencia de metas físicas asociadas a los diferentes planes y programas impide la cuantificación de impacto y la medición de la eficiencia y eficacia de la actuación institucional. 4.5.3 Evaluación de la política ambiental La evaluación de los planes ambientales incluidos en el Plan de Desarrollo de las dos últimas administraciones presidenciales establece la carencia de un política ambiental de largo plazo: no se dispone de acciones específicas permanentes y sistemáticas tendientes a resolver los problemas identificados. En los dos planes acordados desde la entrada en vigor de la Ley Er11e-t:c SF 1nez 1r. r - -a i ,L -_ F ,, i! l 1_ _131 a Programa de Nacioties Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial - ::} ¡ e > . c- C: L, ¿} 2 ! t; i '_ t .3O ,1 99/93 no es posible establecer una continuidad en las acciones propuestas y en algunas ocasiones, es posible concretar el cambio de las políticas que, como es de esperar, pueden generar cambios en los instrumentos de regulación y control económico, así como en la orientación y canalización de los gastos de inversión. Se observa como característica común que, en los dos planes ambientales revisados, se carece de una presentación concreta del diagnóstico de la situación ambiental que fundamente y justifique las políticas acordadas, siendo necesario que de manera consistente con el reconocimiento de la importancia de lo ambiental para las posibilidades del desarrollo del país, dicho tema sea asumido sólo como una responsabilidad de una agencia ambiental, sino como una atribución y competencia del Estado: Deritto de este contexto, las situaciones de desempeño macroeconómico vigentes en años más recientes generan serios impactos sobre el deterioro y la degradación ambientales por los efectos perniciosos del desempleo, el incremento de la pobreza y en especial por el acortamiento del horizonte de planeación. En especial, la política de paz presenta serias conexiones con lo ambiental: las migraciones y desplazamientos demográficos asociados a las difíciles circunstancias de orden público generan impactos no desconocibles en el medio ambiente. De manera similar, los desplazamientos derivados de las explotaciones de enclave, por hidrocarburos y cultivos ilícitos, presionan y generan consecuencias ambientales graves que deben considerarse en los planes y políticas ambientales del orden nacional y regional.(CGR,1998). Por último, la carencia de metas físicas asociadas a los diferentes planes y programas impide la cuantificación de impacto y la medición de la eficiencia y eficacia de la actuación institu( ional. 4.5.4 Política ambiental y recursos financieros. Si bien la política ambiental supone la utilización de distintos y variados instrumentos, normativos, financieros, institucionales, etc, en la presente sección se analiza de manera general, la disponibilidad de recursos presupuestales del grupo de instituciones que conforman el SINA y la destinación de los fondos respectivos a los propósitos establecidos en los planes de desarrollo ambiental. En primer lugar y pese a los propósitos del Gobierno Nacional de incrementar la inversión ambiental del 0.1 3% del PIB al 0.58% del PIB entre 1994 y 1998, los indicadores evidencian que luego de un incremento hasta 0.34% del PIB en 1997, la relación ha decaído notablemente. Esta situación está asociada a las muy difíciles y agravadas circunstancias financieras del Gobierno Nacional en el período reciente. Una forma mejor aún de contrastar E§~ne;t:, S f.lo-"i--- Im-t U+*rn - :al ai-. _ Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo P-PNUD Ministerio de Desarrollo Econórmico Programa de modernización Empiresarial P .t)e.tc COLD912 ,CC-,Cont,at2 12t- la difícil, por no decir precaria situación presupuestal y financiera de las entidades ambientales, es la consideración de la recomendación formulada por el Banco Mundial a los países en desarrollo en el sentido de destinar un 1.4% del PIB a las actividades y actuaciones ambientales. Adicionalmente, la participación del MMA en el total de la inversión del Presupuesto Nacional evidencia igualmente su menor importancia en el total de la inversión nacional: en 1995, la inversión ambiental equivalió al 2.9% de la inversión nacional, decayendo en años posteriores a menos del 1.5%. Esta situación, que no es exclusiva del MMA, pero este resulta afectado en mayor medida que otras reparticiones de la Administración Nacional. Esta situación ha implicado que el MMA tuviera que renunciar a la utilización de una porción importante de los recursos del crédito externo del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo-BID por el vencimiento de los plazos renegociados de desembolso y por la carencia de las contrapartidas necesarias para apalancar la ejecución de los programas y los giros de los préstamos externos.; La situación comentada genera un efecto difundido por el SINA, afectando no solo al MMA, sino también a las CAR, las Corporaciones de Desarrollo Sostenible, a la Unidad Administrativa encargada de los Parques Nacionales y Fondo Nacional Ambiental. De otro lado, los planes elaborados han tendido a sobrestimar las posibilidades de inversión con recursos del Fondo Nacional de Regalías y las financiables con rentas propias de algunas entidades del SINA. Las CAR nuevas, carentes de recursos propios suficientes, se han visto sometidas en los años más recientes a recortes presupuestales y, en algunas ocasiones la situación se ha agravado aún más por la caída de ingresos propios. La experiencia demuestra que las posibilidades de la inversión ambiental de gran parte de las entidades del SINA radica en los aportes del Presupuesto Nacional a través del FONAM o de las transferencias del MMA. No obstante es posible configurar e identificar situaciones diversas de dependencia completa en algunos casos, o en otras ocasiones, de la necesidad de complementación de los recursos propios de las diferentes entidades. En términos generales, puede afirmarse que la inversión del SINA ha estado concentrada en cerca del 70% en saneamiento y manejo ambiental de los recursos hídricos que resultan congruentes, independientemente de su eficacia y eficiencia , con la prioridad de la política ambiental. También se observa alguna prioridad en el fortalecimiento institucional, mientras que los programas de educación, investigación , información ambiental y ordenamiento 5 De acuerdo con los informes de la ejecución de los créditos mencionados, el MMA debió renunciar a la posibilidad de utilizar cerca de US$30 millones. litDl - i-,-a 4~~~~ 3 -i .,! a 17 Progranma de Nacioiles Unidas para el DesarrollD - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Emipresarial Pro to C GLi2:OC cntrat 1a t ambiental con gran impacto estratégico dentro de una visión de largo plazo, solo dispusieron del 8% de los recursos finales. El sector de parques naturales ha resultado también seriamente limitado en sus posibilidades y en el año 1998, solo se dispuso de $500 por hectárea para desarrollar y apoyar los programas orientados a su preservación. Esta circunstancia señala una insuficiente posibilidad de conservación y preservación de las áreas protegidas que resultan altamente vulnerables ante los cambios demográficos y socioeconómicos a que está expuesto el país. Con posterioridad a 1995, se acentúa una tenencia hacia la mayor participación de los recursos propios de las entidades del SINA en la financiación de la inversión ambienta!. Este indicador que en principio pudiera considerarse de manera favorable, tiene sin embargo connotaciones no tan positivas en términos de la distribución institucional de capacidad financiera del grupo de las CAR: como se establece en las cifras individuales, sólo cuatro de las 34 CAR existentes concentran más del 60% de la totalidad de los recursos propios de este grupo. Buena parte de las CAR creadas por la Ley 99/93 no alcanzan a generar recursos suficientes para cubrir los gastos operativos mínimos y las posibilidades de actuación institucional resultan atribuibles a las transferencias del Presupuesto Nacional. Por las consideraciones expuestas, y en la medida en que los aportes del presupuesto Nacional se han reducido por efectos de la crisis fiscal, muchas de las CAR financian con dificultad una estructura organizacional reducida que, por efecto de su muy baja dotación financiera, no alcanza a cumplir un mínimo de acciones ambientales que justifique su permanencia institucional. En estos casos puede afirmarse la carencia de una sostenibilidad financiera de varias de las entidades pertenecientes al SINA, pero también y como un derivado de esta insuficiencia financiera, puede concluirse asegurarse la consecuente carencia de la sostenibilidad ambiental regional o de graves amenazas a la misma por la imposibilidad de la actuación institucional de la CAR de la respectiva jurisdicción. En cuanto a las Corporaciones de Desarrollo Sostenible que, por las condiciones de reducido desarrollo y actividad económica en las áreas en que ejercen su jurisdicción carecen de fuentes propias de financiamiento, sus posibilidades reales de inversión ambiental se ven cada vez más comprometidas en la medida en que el Gobierno Nacional debe subsidiar otras CAR que debieran presumirse financieramente autosuficientes. Son estas instituciones de Desarrollo Sostenible las que deben recibir un apoyo decisivo del Presupuesto Nacional y a las cuales debieran canalizarse notorios esfuerzos de la cooperación internacional en razón de jurisdicción en áreas estratégicas mundiales como la Amazonía y el Chocó geográfico, entre otros. - .-.'l….i Programa de Nacioiies Unidas para el Desarrollo - PNUD Miinisterio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial i COL 1ZO¿ -i contratc DC; 1 2,G En términos generales puede decirse que al analizar los ingresos totales propios de las CAR, no se puede concluir satisfactoriamente sobre la existencia de una correlación clara entre los retos institucionales y los ingresos propios y que adicionalmente, los aportes nacionales no corrigen o superan el reto o panorama inicial. Además, solo 10 de las 33 CAR muestran, en términos relativos, una relación apropiada entre gasto ambiental y retos ambientales, en el resto de las entidades del SINA los retos ambientales superan las posibilidades de gasto. (CGR, 1998). 4. 5.5 Las interacciones e implicaciones de la política y al diseño institucional ambiental sobre el sector de agua potable y saneamiento. Pese al período relativamente reciente de creación del SINA y de la puesta en marcha del Minambiente, el examen rápido del esquema institucional revela dificultades en su conformación y en la operación respectiva. En primer término, la concepción y operación del SINA evidencian la carencia de la cohesión necesaria entre los diferentes elementos del sistema, así como la falta de ausencia de marcos reg,uiatorios para asegurar la coordinación adecuada y la actuación institucional consistente dentro de lineamientos comunes. Diferentes analistas coinciden en la debilidad regulatoria del Minambiente. Buena parte de las disposiciones necesarias para el logro de los propósitos generales de sostenibilidad aún no se han emitido y algunas de las expedidas han sido derogadas o modificadas por las acciones de la rama jurisdiccional. En muchas ocasiones, los marcos de regulación tienden ser marcadamente consensuales por lo cual los procesos se caracterizan como dilatorios y complejos con ausencia de resultados ciertos y oportunos. Ahora bien la búsqueda de consenso se efectúa con los exponentes organizados de la comunidad regulada sin participación de las organizaciones no gubernamentales especializadas o de las organizaciones de los consumidores o usuarios de la prestación de servicios públicos. Procesos de participación sesgados caracterizan la captura del MMA por parte de los agentes regulados (Stigler, 1971) En cuanto a las CAR, y en especial a su función de protección ambiental, se resalta la permanencia de superposiciones funcionales con otras áreas de la administración pública, principalmente los municipios. Esta situación se hace más relevante en lo referente a las normas de ordenamiento territorial en que a pesar de la competencia de las CARs sobre lo ambiental, no resulta suficientemente expreso el contenido y alcances de lo ambiental en su relación con lo territorial. De otro lado, a pesar de que la organización del SINA pretendía el fortalecimiento técnico y actuación eficiente y eficaz de las CARs, la configuración territorial final de estas no logró ;.:-Fi - ril In-el- - al 27 1; e ';- át!¿~~ -r Progranma de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Pr; ;zct COL Di2 Pi j' 1 'ntrato D99111 &i superar y resolver los problemas de politización, conflictos de competencias y eficiencia administrativa. También la naturaleza especial de las CARs ha impedido una participación más decidida del Minambiente en estas entidades y además en el interior del conjunto de CAR se percibe la persistencia de una dualidad institucional en que buena parte de las nuevas corporaciones y aún de las antiguas carece de la sostenibilidad administrativa y financiera necesaria y por consiguiente, sus resultados en términos de la función asignada son débiles o inexistentes. Si bien una de las orientaciones de la Ley 99/94 consistía en marco financiero suficiente para la entidades del SINA, concretamente las CAR, la práctica señala el dualismo ya comentado, pero también la necesidad de que la aplicación de algunos instrumentos económicos de política ambiental, como las tasas, sean considerados no solo en sus posibilidades de recaudo institucional sino también en sus implicaciones extra sectoriales. Sobre este aspecto se volverá a mayor profundidad en otras secciones de esta consultoría. Adicionalmente una visión inicial de las tasas, revela problemas en su diseño por la aplicación de parámetros no relevantes (materia orgánica y sólidos suspendidos) frente a otros más importantes con efectos graves sobre la salud y el ambiente, como los patógenos, los metales pesados y otros desechos peligrosos. Dadas las tendencias de un manejo integral del recurso agua que se configuraría, de manera probable, a través del concepto de cuenca, cabe anotar que en las actuales circunstancias, el cumplimiento y posibilidades de las CAR resultan limitados y poco eficientes. De hecho en este campo, las inversiones realizadas por las CAR son de carácter reducido y puntual, sin un efecto definido y estable en el tiempo. En este campo, se señala la necesidad de políticas y regulaciones por parte del MMA. Como se expresó en apartes previos, buena parte de las inversiones en reforestación realizadas por las CAR y otras entidades del orden territorial no solo resuítan demasiado puntudles en su actuación micro para garantizar un efecto real sobre la perdurabilidad y funcionamiento adecuado del recurso natural renovable que se pretende preservar; sino que, aún a nivel macro, resultan de menor prioridad por las ganancias de la superficie reforestada en el conjunto nacional. Dados estos antecedentes y por la posibilidad legal de que dentro de la inversión ambiental se considere como relevante y urgente la inversión directa en agua, seríd de revaluar las políticas y programas ambientales correspondientes para un adecuado equilibrio en términos de actuaciones y ganancias efectivas en el nivel general de bienestar social. . i 1 d-l Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo EconoómiícO Progranma de Modernización Empresarial Pr,F~eCD Çcti COL C92, 0UContrato -J9,_121 En la siguiente fase de este estudio se examinarán las alternativas de restructuración del SINA para garantizar su articulación y consolidación en torno a las metas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo 'Cambio para Construir la Paz" Dentro de las opciones de restructuración institucional del SINA se examinará la posibilidad de fusionar el Ministerio de Medio Ambiente y el Ministerio de Desarrollo dando particular énfasis a la inversión en agua potable y saneamiento y separando las unidades relacionadas con la administración de áreas protegidas, reforestación, y manejo de la biodiversidad para que estas sean incorporadas a los Ministerios de Interior y de Agricultura. También se examinará la posibilidad de fortalecer las actividades de regulación ambiental y las del tutelaje administrativo y financiero de las CARs. Igualmente, en las fases subsiguientes de este estudio, se considerará la posibilidad de permitir la orientación de la inversión de Cormagdalena y las CARs para que den énfasis a transferencias a los entes territoriales que permitan la ejecución de los proyectos de infraestructura en saneamiento ambiental contempladas en las Leyes 60 y 99 de 1993, y 141 y 142 de 1994. 4.5.6 Las interacciones e implicaciones de la política y el diseño institucional ambiental sobre el sector minero-energético. a) las entidades ambientales Pese al período relativamente reciente de creación del SINA y de la puesta en marcha del MMA, el examen rápido del esquema institucional revela dificultades en su conformación y en la operación respectiva. En primer término, la concepción y operación del SINA evidencian la carencia de la cohesión necesaria entre los diferentes elementos del sistema, así como la falta de marcos regulatorios para asegurar la coordinación adecuada y la actuación institucional consistente dentro de lineamientos comunes. Diferentes analistas coinciden en la debilidad regulatoria del Minambiente. Buena parte de las disposiciones necesarias para el logro de los propósitos generales de sostenibilidad aún no se han emitido y algunas de las expedidas han sido derogadas o modificadas por las acciones de la rama jurisdiccional. En muchas ocasiones, los marcos de regulación tienden ser marcadamente consensuales por lo cual los procesos se caracterizan como dilatorios y complejos con ausencia de resultados ciertos y oportunos. Ahora bien la búsqueda de consenso se efectúa con los exponentes organizados de la comunidad regulada sin participación de las organizaciones no gubernamentales especializadas o de las organizaciones de los consumidores. Procesos de participación sesgados caracterizan la captura del MMA por parte de los agentes regulados (Stigler, 1971) iinto,--- 1i---a a-. 1.-' Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial ¡-r.'1',e CIDL 12,iOiI Contrati 091- i: En cuanto a las CAR, y en especial a su función de protección ambiental, se resalta la permanencia de superposiciones funcionales con otras áreas de la administración pública, principalmente los municipios. Esta situación se hace más relevante en lo referente a las normas de ordenamiento territorial en que a pesar de la competencia de las CARs sobre lo ambiental, no resulta suficientemente expreso el contenido y alcances de lo ambiental en su relación con lo territorial. De otro lado, a pesar de que la organización del SINA pretendía el fortalecimiento técnico y actuación eficiente y eficaz de las CARs, la configuración territorial final de estas no logró superar y resolver los problemas de politización, conflictos de competencias y eficiencia administrativa. También la naturaleza especial de las CARs ha impedido una participación más decidida del Nlinambiente en estas entidades y además en el interior del conjunto de Car se percibe la persistencia de una dualidad institucional en que buena parte de las nuevas corporaciones y aún de las antiguas carece de la sostenibilidad administrativa y financiera necesaria y por consiguiente, sus resultados en términos de la función asignada son débiles o inexistentes. Dadas las tendencias de un manejo integral del recursos agua que se configuraría, de manera probable, a través del concepto de cuenca, cabe anotar que en las actuales circunstancias, el cumplimiento y posibilidades de las CAR resultan limitados y poco eficientes. De hecho en este campo, las inversiones realizadas por las CAR son de carácter reducido y puntual, sin un efecto definido y estable en el tiempo. En este campo, se señala la necesidad de políticas y regulac iones por parte del MMA. Como se expresó en apartes previos, buena parte de las inversiones en reforestación realizadas por las CAR y otras entidades del orden territorial no solo resultan demasiado puntuales en su actuación micro para garantizar un efecto real sobre la perdurabilidad y funcionamiento adecuado del recurso natural renovable que se pretende preservar; sino que, aún a nivel macro, resultan de menor prioridad por las ganancias de la superficie reforestada en el conjunto nacional. Dados estos antecedentes y por la posibilidad legal de que dentro de la inversión ambiental se considere como relevante y urgente la inversión directa en agua, sería de revaluar las políticas y programas ambientales correspondientes para un adecuado equilibrio en términos de actuaciones y ganancias efectivas en el nivel general de bienestar social. Dadas las debilidades observadas en el comportamiento y resultados del SINA se hace necesario ajustar su estructura y crear los elementos de coordinación necesarios para la mayor eficiencia del sistema y la eficacia en torno de los objetivos sectoriales. Si se supone el Eme;tc~~~ - i :. - - s-.ts -ht i:T - a1e =, = ! _ - 1,::ie -e ¡ s: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Fi Iet CILDJ2.U001'ntr3tc ' mantenimiento del esquema actual debe considerarse la necesidad de fortalecer institucionalmente al MMA para que pueda ejercer plenamente su función de liderazgo dentro del sector asignado. Para este propósito se sugiere: -Fortalecer al MMA en su capacidad de emitir y poner en vigor el marco regulatorio necesario. La Comisión prevista por la Ley 99/93 para la revisión y de la normatividad existente no cumplió su cometido y se precisa mayor claridad y consistencia en estos aspectos. -El MMA debe actuar de manera similar a una superintendencia encargada de crear los marcos necesarios y velar por su cumplimiento. En este caso, la entidad podrá intervenir a las entidades del sistema cuando no ejerzan de manera consistente sus funciones ni garanticen la adecuada utilización de los recursos de que disponen. -Es necesario desarrollar y adaptar las figuras generales de tutela para que el MMA pueda cuando las circunstancias lo exijan intervenir las CAR y obligarlas a la eficiencia institucional y sectorial. -Aún sin introducir cambios más fuertes en la estructura del SINA, se precisa revisar el número de entidades así como las áreas de competencia de las actuales CAR. Buena parte de ellas no es sostenible en términos administrativos ni financieros. -Dentro de las posibilidades enunciadas de la reforma de la Administración Nacional se ha considerado fusionar el MMA al Ministerio de Agricultura. Debe señalarse que dada la diversidad y el carácter transversal de lo ambiental, una reestructuración de este género trasciende el campo mismo de los agropecuario al cual podrían adscribirse las unidades relacionadas con la administración de áreas protegidas, reforestación, y manejo de la biodiversidad. Por ello deberá examinarse la posibilidad de fusionar funciones especializadas a otros Ministerios (Desarrollo, Minas , Transporte) . b) La Política Ambiental La conformación del sistema ambiental previsto por la Ley 99/93 constituye por sí mismo y como se expuso en varias secciones del presente capítulo, un reto al MMA y supone un proceso constante de mejoramiento de los marcos conceptuales y operativos dentro de lineamientos claros y estables. Pese a las dificultades ocurridas en el proceso de implantación de la norma, es posible señalar avances en la aceptación del concepto ambiental y en su vinculación progresiva a las actuaciones públicas y privadas. E nestc-, Sg m¶:^hesZ I -10 Intcrirn. i', al Ca. l A~Z.H j:-z-: 4-Sl i"-R@ '-' -<-::*e ¡i Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Minlisterio de Desarrollo Económico Programa .de Modernización Empresarial Pr. ectc COL £;'9212 UCcntratj McJ1 'G Con anterioridad a la expedición de la Ley 99/93 el país se había comprometido en el diseño y aplicación de políticas y planes ambientales que al entrar en vigencia el nuevo marco legal pasaron a ser responsabilidad del nuevo Ministerio. Las evaluaciones recientes efectuadas por la Contraloría General de la República señalan deficiencias en la política ambiental y la falta de permanencia de algunos programas o componentes de la misma, que por su naturaleza suponen continuidad y actuaciones dentro de horizontes de mediano y más aún de largo plazo. En ocasiones, algunos de los elementos de la política, más que la respuesta a diagnósticos realistas de las circunstancias y características nacionales, parecen obedecer a la imítación no ponderada de modelos y apreciaciones conceptuales muy sólidas y válidas entro de las circunstancias de otros medios geográficos, económicos y sociales. Dentro de este informe se anotan, por ejemplo, algunas dificultades del Programa de Producción Limpia que resulta cuestionado en su concepción y percepción como un fin de política y no como estrategia, en cuya operación terminan por mezclarse elementos e instrumentos de muy distinta naturaleza.' Así mismo, un examen rápido de los componentes de la política ambiental revela el desarrollo progresivo de programas de diferente naturaleza y contenido y la aplicación de instrumentos que pudieran superponerse y ocasionar actuaciones no claras en los agentes regulados. De otra parte, en los años más recientes se han registrado notorios cambios y desarrollos importantes en implementación y vigencia de conceptos de territorialidad, autonomía y descentralización que tienen gran incidencia en la práctica ambiental que no han sido debidamente evaluados en sus impactos conceptuales y operativos sobre la conservación y gestión ambiental. Resulta presumible que parte de los resultados atomizados de la política ambiental se asocien a actuaciones en que primando una consideración local más que regional en la asignación de recursos y la calificación de las prioridades, las consecuencias de la inversión final sean atomizadas y carentes de la necesaria visión integral y de la consideración debida a la externalidad ambiental. Lo anterior lleva a proponer: -La aplicación de las auditorias o evaluaciones ex post de los programas y ejecución de las políticas ambientales e En algunas ocasiones, algunos de los elementos de este programa pudieran resultar de interés para el manejo y gestión ambiental de las entidades de los sectores de minas y energía, sin embargo,el esquema general debe ser evaluado y mejorado '--,,iestco', "--nez c 1-i.- a - a H-a- :í-d 4 Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Miínisterío de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial FÁ. yethD COLtrljtt 12 OlCntratoj úiigl2i -Es necesario realizar un examen integral de la política ambiental en sus distintos componentes: planes, programas e instrumentos y examinar especialmente sus conexiones e impactos intersectoriales. c) Los instrumentos de la política Pese a la utilización de las distintas alternativas instrumentales posibles para la implementación de las políticas ambientales, el balance de su aplicación y resultados concluye limitaciones en la gestión general de los mismos. Como ya se aludió, en la actualidad, los instrumentos de comando y control resultan insuficientes y desde el punto de vista de la vigencia y aplicación de los marcos regu4atorios por parte de las autoridades ambientales, especialmente las Car, se detecta debilidad o ausencia de acción. En cuanto a los instrumentos administrativos, especialmente las licencias ambientales, son notorias sus fallas: alto grado de discrecionalidad, demoras en su tramitación. términos de referencia generales, y ausencia de seguimiento y auditoria en la etapa de ejecución de los proyectos, Por último, la aplicación de las tasas ambientales, prevista como un instrumento fundamental en la aplicación de la política ambiental, la experiencia reciente resulta restringida y conflictiva frente a algunos sectores. Sin embargo, es posible señalar que la aplicación de estos instrumentos y los de comando y control tendría impacto positivo en el mejoramiento de la calidad ambiental afectada por la explotación minera. De otro lado, si bien uno de los objetivos de la Ley 99/94 consistió en la estructuración de un marco financiero suficiente para la entidades del SINA, concretamente las CAR, la práctica señala la necesidad de que la aplicación de algunos instrumentos económicos de política ambiental, como las tasas, sea considerada no solo en sus posibilidades de recaudo institucional sino también en sus implicaciones extrasectoriales. Adicionalmente una visión inicial de las tasas, revela problemas en su diseño por la aplicación de parámetros no relevantes (materia orgánica y sólidos suspendidos) frente a otros más importantes con efectos graves sobre la salud y el ambiente, como los patógenos, los metales pesados y otros desechos peligrosos. Por último, las posibilidades del gasto ambiental han resultado de carácter limitado debido a la reciente crisis fiscal nacional y al alto grado de dependencia de las entidades del SINA de los aportes del Gobierno Nacional. Eme-str, %?i-'hit-i 'l 'ra ,- --.eto- ;tst~.., t M,í-se Y IE?:r-3 1'.= Pt ,'1i Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo EconómicO Programa de Modernización Emlpresarial Provyecto COl)L,92'DtO 1 Contrato 09Ž 1 64 Hacia el futuro se precisa una mejor composición de los instrumentos de la política y la reestructuración de las licencias ambientales así como del esquema financiero del SINA que resulta hoy insuficiente, parcializado e incoherente con las prioridades de la política ambiental. d) Las relaciones intersectoriales Pese a los requerimientos de la ley y los reglamentos hasta ahora los marcos regulatorios ambientales a que están obligados los organismos del sector de minas y energía resultan insuficientes y a pesar de los enunciados de algunas de las políticas del MMA aún no se logran las conexiones institucionales necesarias para una adecuada distribución de responsabilidades institucionales. Por ello se requiere agilizar la creación de las condiciones necesarias para la introducción de la variable ambiental en la decisiones sectoriales y la aplicación estricta de las normas ambientales generales y específicas en un sector cuyos ríesgos sobre el medio ambiente son graves. Se requiere crear las dependencias ambientales especializadas en la CRA, el MDE y la SSPD. °Decreto 127 de 1976. E -n e sb:c S-. cn :ez 1 n a- infor,r,r-e ;a -:a h. ac, A<*:evto-- ir, .bti..o-s ' I' ii--niSi4 4E' - =,:2ile-l- -e 20 '1t F a....r;4 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Econónmico Programa de Modernización Empresarial Fro:-e utt, CIL £i82,i C- Ccrtatr El CAPITULO 5 ASPECTOS INSTITUCIONALES DEL SECTOR DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO I NTRODUCCION En la década más reciente, se produjeron cambios profundos en los esquemas institucionales y operativos del sector de acueducto y alcantarillado, así como en los marcos legales y operativos del medio ambiente que inciden de manerd igualmerite importante en el comportamiento sectorial y posibilidades. La Constitución Política de 1991 definió los servicios públicos como inherentes a la finalidad social del Estado y ordenó su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. De otro lado, la Ley 142 de 1994 creó el marco general para la prestación del servicio público domiciliario de acueducto y alcantarillado, con implicaciones notables y novedosas en el conjunto institucional sectorial. Para ello se estructuraron mecanismos específicos de regulación, control y vigilancia, tendientes a promover la participación, privada y pública, en la prestación de los servicios públicos domiciliarios con sujeción obligada a los principios de eficiencia, competencia y descentralización. Según la norma citada, el Estado interviene en los servicios públicos para garantizar la calidad del bien objeto del servicio y su disposición final para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios.' Sin embargo, la misma Ley 142/94, en su Artículo 3, cautela, como parte esencial de la intervención estatal, la protección de los recursos naturales, aclarando que, dentro de la función social de la propiedad de las entidades prestadoras de servicios públicos - ESP, se deberá cumplir con su función ecológica, para lo cual y en cuanto su actividad los afecte, los prestadores del servicio público deberán proteger la diversidad e integridad del ambiente y promover la conservación de las áreas de especial importancia ecológica. También, el artículo 25 de la misma Ley establece que quienes presten servicios públicos requieren contratos de concesión con las autoridades competentes para usar las ' El articulo 2 de la Ley 142/94 señala expresamente que los servicios de acueducto y alcantarillado constituyen un fin prioritarios de la intervención del estado. E .intí rjr ,- a--.:X, . . -. - e. .: - -~~~~~~1- - !-3 Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Miinisterio de Desarrollo Económico Progranla de Modernización Eimpresarial - *.tf iC OL 02,T I Contrato Ú c 125 aguas, y deberán además, obtener los permisos ambientales y sanitarios que la índole misma de sus actividades haga necesarios. Adicionalmente, el artículo 164 expresa una seria preocupación por el ordenamiento y protección de las cuencas y fuentes de agua, para lo cual, las tarifas de acueducto y alcantarillado incorporarán elementos del costo de su protección y de la recolección, transporte y tratamiento de los residuos líquidos. Existe pues, una estrecha interrelación entre las autoridades ambientales, ya examinadas en el capítulo precedente, y las sectoriales de agua potable y saneamiento, cuyo esquema institucional y actuaciones se revisan y evalúan en la presente sección. El recorrido de los Planes de Desarrollo del Gobierno Nacional evidencia también, una evolución notable en materia ambiental. Inicialmente esta variable fue entendida como el objeto propio de un sector especializado en lo ambiental e integrante, al igual que los demás sectores sociales y de infraestructura física, del sistema económico y social. Hoy, se reconoce el carácter transversal de lo ambiental y por lo tanto, su gestión se concreta en su incorporación y operación como elemento inherente y propio de cada sector productivo, que debe responder por el manejo apropiado del medio ambiente y por su preservación y conservación. De esta manera, el actual Plan Nacional de Desarrollo 1.998-2.000 "Cambio para Construir la Paz", establece como principio rector y en reconocimiento de su carácter global e integrador, la incorporación de lo ambiental por parte de cada uno de los sectores. Pese a los logros en la conceptualización y vigencia del componente ambiental, sólo en períodos muy recientes comienza a perfilarse una tendencia de mayor contenido e impacto: Desde una consideración macroeconómica y amplia, la variable ambiental, al igual que sucede con aquellas de carácter económico y financiero, se constituye en un elemento integral de la poi¡tdIca nacionai. Planteamientos recientes de la Contraloría General de la República cuestionan el retraso observado en la identificación y caracterización de los posibles efectos ambientales de la política macroeconómica. No obstante, las implicaciones de la percepción conceptual y sus efectos operativos, impondrían más que una visión y aplicación retrospectivas, la consideración previa del componente ambiental, en el momento de formulación de la política macroeconómica, y la estimación de los efectos y medidas correspondientes, en términos de costo-efectividad o costo-beneficio, según el caso. t -nest,,- S-r ne rj'¿ ,;.: i UziiS ' oit--' "-H e Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernlización Enmpresarial Esta práctica conduciría a prevenir o minimizar las consecuencias y efectos nocivos ambientales, derivados de las decisiones macroeconómicas y a obtener el adecuado balance entre la política económica y la creación de mejores condiciones de sostenibilidad y bienestar social. Tanmbién la Constitución Política Colombiana consagra el principio del desarrollo sostenible, no sólo como una finalidad del Estado o un principio orientador de la política social y económica, sino como un principio y valor orientador del desarrollo económico. El derecho a un ambiente sano, constituye no solo un derecho, sino también un deber y fin del Estado, así como un límite a la actividad privada. De otra parte, los ajustes de competencias territoriales registrados a partir de la implantación de las nuevas políticas de descentralización política, administrativa y fiscal ocurridas desde mediados de los años 80 han significado, además, modificaciones de la estructura administrativa nacional en la asignación de competencias institucionales y en la asunción por parte de los departamentos y los municipios de las responsabilidades sectoriales en las áreas sociales, especialmente educación y salud; pero también en los sectores de infraestructura física propiamente dicha, como carreteras, transportes, energía y acueductos y alcantarillados. los procesos de ajuste comentados han implicado en algunos casos, cierta inestabilidad institucional y normativa que, en el caso de agua potable y saneamiento ambiental, han significado en el nivel nacional, la adscripción sucesiva de los organismos sectoriales responsables al Ministerio de Salud, al antiguo Ministerio de Obras Públicas y recientemente al Mlinisterio de Desarrollo. Este proceso de inestabilidad institucional coincidió con la supresión de entidades sectoriales especializadas como el Instituto de Fomento Municipal (Insfopal) y del programa de acueductos rurales a cargo del Instituto Nacional de Salud (Inas) El proceso mencionado se ha vuelto más complejo en los años más pióximos a raíz de la expedición de la Ley 142 de 1994 que reglamenta el régimen de servicios públicos domiciliarios, de la puesta en vigencia de la Ley 60 de 1993 sobre la asignación de competencias y recursos para las entidades territoriales (departamentos y municipios), así como por la aplicación de las políticas de participación privada en la prestación de los servicios públicos domiciliarios. Por ello ha sido necesario crear y poner en marcha nuevas entidades de regulación y control y la consolidación de los esquemas funcionales, institucionales y operativos necesarios a las nuevas circunstancias y la búsqueda de la eficiencia en el uso de los recursos, así como la promoción de la eficacia en el cumplimiento de las políticas y en la atención de los requerimientos de los usuarios de los servicios. En t-oi - Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programna de Modernización Empresarial i- -D C',D_O IL, ¿l n. --trC-tr :n ij 1 ;i El presente capítulo busca establecer las características y limitaciones del actual diseño institucional del sector de agua potable y saneamiento, además de las interrelaciones sectoriales del mismo y las implicaciones que sobre la marcha de las entidades propias del sector aparejan las regulaciones y actuaciones de otros sectores como el de Medio Ambiente y la Salud. Con el fin de proporcionar una mejor visión institucional, en la primera parte, se haice una revisión de las tendencias y características del sector de agua potable y alcantarillado en los años más recientes. En la segunda parte del capítulo se examinan las caracteristicas institucionales y sus efectos sobre el funcionamiento sectorial y sus posibilidades. Este capítulo consta de cinco secciones. La segunda sección examina e! desarrollo del sector de acueducto y saneamiento en el país. La tercera sección examina las organizaciones gubernamentales asociadas con el sector de agua potable y saneamiento. La cuarta sección explora las implicaciones ambientales de la política sectorial establecida en el Plan Nacional de Desarrollo "Cambio para Construir la Paz". 5.2. El sector de agua potable y saneamiento 5.2.1 Procesos de urbanización y coberturas De manera similar a lo sucedido en otras zonas de la región latinoamericana, Colombia registró durante la segunda mitad del siglo XX un dinámico y acelerado proceso de urbanización que implicó la modificación radical de los indicadores de distribución urbano- rural de su población total. Así de una residencia, a principios de los años 50, del 70°/% de la población del pais en las áreas rurales y el restante 30%/0 en las zonas urbanas; en 1998, las proporciones se invirtieron, correspondiendo el 31% de población a la zona rural, mientras que 69% de los colombianos habitaba principalmente en las grandes ciudades y las ciudades intermedias. Según la tipología elaborada por el Ministerio de Desarrollo, cerca del 70% de la población colombiana urbana se concentra en 57 municipios, equivalentes al 5.35% del total de municipios del país, mientras que el resto de la población se ubica en pequeñas localidades de menos de 100.000 habitantes, en su mayoría inferiores a 12.000 habitantes, en un total de 1023 localidades de carácter marcadamente rural, buena parte de las cuales presenta un reduc:ido potencial económico y baja dinámica poblacional. Debe resaltarse sin embargo, que este grupo urbano incluye también algunas ciudades capitales e intermedias de menos de 100.000 habitantes con dinámicas poblacionales y económicas importantes que las i--le-t,-r-,Rcne- i-i--aE Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial P- .-. COLU02 0¡G Contrato ll 1 constituyen en centros de potencial notable que las habilita para una atención prioritaria de sus actuales dotaciones de infraestructura física y social. CUADRO NO 5.1 COBERTURA APARENTE DE LOS SERVICIOS 1996 } DESCRIPCION | TOTAL SERVICIO DE SERVICIO SERVICIOS D CRPCIN . |MUNICIPIOS ACUEDUCTO ALCANTARILLADO ASEO 1 Area metropolitana con más de 300.000 30 88°0c 73%/o 54%'Q habitantes 2 Ciudades intermedids entre 100.000 - 300.000 13 83°c 69% 93% habitantes 3 Capital0s (con menos de 100.000 habitantes 12 55°.o 35% 78% 4 Capitales con menos de 100.000 habitantes 1.011 82% 56% 62% 5 Otras áreas urbanas con menos de 100.000 1.063 85% 67% 61°% hab itdnre~ Fuente: Mlinisterio de Desarrollo. Inventaro Nacional del sector de agua y saneamiento básico. El proceso rápido de urbanización acarreó, igualmente, en la mayoría de las ciudades grandes y de las ciudades capitales e intermedias, una fuerte y creciente presión por acceso a los servicios públicos que llevó a que la acción del Estado se concentrara en ellas, por muchos años, a fin de ampliar las coberturas de los servicios dado el impacto y las relaciones de costo-beneficio de las inversiones realizadas. Sucesivamente los planes de desarrollo del Gobierno Nacional han señalado al sector de agua potable y alcantarillado como prioritario por sus efectos favorables sobre la ca'idad ie vida de su población y por las íavorabíes consecuencias sobre las condiciones generales de salud y las posibilidades de mejoramiento de la eficiencia y del bienestar social. Por ello y a pesar de que en 1985 las coberturas de acueducto y alcantarillado eran de sólo el 57.8% y 47.1%, respectivamente, en 1998, los indicadores son de 90.9% y del 81.6 %, en su orden. No obstante, existen serias diferencias en la cobertura de los servicios y las ciudades capitales y las intermedias presentan rezagos en la dotación de servicios de agua potable con respecto a las grandes ciudades. Así en el resto de las zonas urbanas y en la zona rural, especialmente tn Plllbtl- -;.- l : .-i er ri = - 'a intiui- i-al -. i- Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - P1NUD Ministerio de Desarrollo Econónmico Progranla de Modernización Empresarial i" ctu COLU 02 i -ntratj 0jU91 u los conglomerados de menos de 2500 habitantes, los indicadores de cobertura resultan inferiores al 50%. En estas localidades y en las ciudades intermedias reside cerca del 30 % de la población total del país. Pese a ello, la situación más crítica ocurre en el servicio de alcantarillado: aún en las grandes ciudades los servicios de alcantarillado resultan con coberturas inferiores al 85%, mientras que en el resto de las zonas urbanas los indicadores no alcanzan el 70%. En la zona rural, el servicio de disposición de excretas se encuentra apenas en una etapa inicial de consideración. En cuanto al servicio de aseo, los indicadores hasta 1996, señalaban que, en términos nacionales, en casi el 40%Yo de los conglomerados urbanos cerca del 40% de la población carecía de un servicio regular y oportuno. En términos geográficos, la situación de menor disponibilidad de los servicios de aseo se concentraba en las áreas metropolitanas con más de 300.000 habitantes y en las ciudades de menos de 1 00.000 habitantes. 5.2.2 Contexto institucional del sector de agua potable y saneamiento Como ya se expresó en la sección introductoria, en los años recientes, el sector de acueductos y saneamiento ha sufrido cambios notorios en su estructura y composición que han implicado la supresión de anteriores instituciones y la redistribución de competencias sectoriales e institucionales. En la etapa inicial del proceso de reestructuración más reciente y con motivo del Decreto 77 /87, los ajustes institucionales pretendieron asegurar el traspaso de la responsabilidad y gestión sectorial a los municipios para su gestión de los servicios respectivos y para la canalización y la aplicación de los recursos de las transferencias automáticas de la Nación. Debe mencionarse el ordenamiento del decreto 77/87 que amplió noloriamente competencias y responsabilidades municipales, previo el aseguramiento de una n-dy>or disponibilidad financiera. Pese a que estos ajustes se han acogido a la necesidad y características de las tendencias de des(entralización administrativa y política que cobraron intensidad en la década de los 80, son las nuevos principios de autonomía regional y local y las prácticas asociadas a los mismas, así como el favorecimiento de una mayor participación privada y la implantación de los nuevos modelos de gestión de los servicios públicos domiciliarios, los que dominan la estructuración y configuración más reciente del sector de agua potabie y saneamiento. Estas nuevas líneas de acción pública se derivan especialmente de la reforma constitucional de 1991 y del reglamento contenido en la Ley 60 de 1994 sobre competencia de los Eni'-ilse--to S--,-¡{-ne. i ! i -a Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD MinisteriO de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial departamentos y municipios con respecto a los servicios sociales y la aplicación de los recursos de las transferencias nacionales ( situado fiscal y participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación) y la Ley 142 /94 que establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios. En términos generales, puede afirmarse que este proceso dista de haberse consolidado y que aún resultan perceptibles algunas modificaciones y mayores desarrollos normativos con el objeto de adecuar los marcos legales y operativos a las muy diferentes condiciones regionales, locales, institucionales y de capacidad de gestión que se perciben en las distintas entidades y niveles de acción sectorial A continuación se procede a un análisis del marco institucional sectorial que comprende en una primera etapa, la descripción de las entidades que, en los niveles nacional y territorial, están encargadas de planear, dirigir y gestionar y controlar la acción sectorial. Posteriormente y dadas la implicaciones en el resultado institucional y del sector se complementa la presentación con la revisión de las funciones y actuaciones de otros sectores e instituciones, con capacidad regulatoria en áreas específicas del manejo del recurso agua, cuyo impacto es de importancia decisiva en la asignación de recursos, en la calidad del servicio y en general en la posibilidad final del servicio. 5. 3 Organizaciones Gubernamentales Sectoriales Con el fin de favorecer la eficiencia del sector, promover la participación del sector privado en la prestación de los servicios domiciliarios de agua potable y saneamiento, facilitar la mayor transparencia, la capacidad de rendición de cuentas y la mayor relación entre las empresas responsables de los servicios y las autoridades locales, en el mes de julio de 1.994 el Congreso Nacional aprobó la Ley 142. Posteriormente el Gobierno Nacional expidió, en diciembre de 1994, varios decretos reglamentarios con diferentes modificaciones en las políticas sectoriales, sus instituciones, esquemas operativos y sistemas financieros. Los dos tipos de normas mencionadas ha conducido a la conformación de un aparato institucional del nivel nacional compuesto por: a) Ministerio de Desarrollo Económico.- Viceministerio de Agua, Vivienda y Desarrollo Urbano. b) La Comisión Reguladora de Agua y Saneamiento Básico-CRA. c)La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios-SSPD. *.- e tc, c: n r 1l _ - 5lll Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Econóimico Programa cde Moderinización Empresarial Fe-". ti: COULg2,# O , c:ntratj ooDL 'u Debe señalarse previamente al examen de cada una de las entidades de carácter nacional, que la misma Ley 142/94 al considerar la competencia de la Nación para la prestación de los servicios públicos prevé, en primer termino, la posibilidad del apoyo nacional -financiero, técnico y administrativo- a las empresas de servicio públicos, a los municipios que hayan asumido la prestación directa, a las empresas organizadas con la participación de los departdnientos y la Nación o a las de carácter asociativo.2 Adicionalmente y de manera genérica, la norma ubica en la Nación la obligación de velar por la protección, conservación de los recursos naturales o ambientales utilizados en la produción, transporte y disposición final del servic4o de agua potable y saneamiento. Tambiién la Nación resulta competente en los términos de la Ley, para prestar directamente los servicios, cuando los departamentos y los municipios carezcan de la capacidad suficiente. 5.3.1 El Ministerio de Desarrollo El manejo del agua ha recorrido una senda de manejo institucional complejo. Como se aludió anteriormente, en los años ochenta su desarrollo estuvo afectado por la dinámica y tendencias propias de la descentralización administrativa pero también por la reorganización del aparato central de la Administración Pública y los cambios en la política sectorial de ajuste en lo relacionado con la financiación, la calidad del servicio y las coberturas, el crédito AT-PAS, y el desmonte del Instituto de Fomento Mlunicipal-lnsfopal y de la División de Saneamiento Básico del Instituto Nacional de Salud . En el período mencionado el modelo de manejo del sector también se alteró, pasando de una concepción asociativa entre la Nación y las municipalidades y de uno comunitario para las pobla( iones rurales a un esquema municipalizado o mixto entre los departamentos y los muni(ipios. Algunos analistas encuentran inconveniente, por razones políticas y operacionales. la cofinanciación sectorial por parte del Gobierno Nacional. Se aduce, desde el punto de vista político, que la posibilidad de obtención de recursos del Gobierno Nacional siempre que la empresa prestadora del servicio no cubra los costos de expansión. lleva a que los agentes políticos municipales no tengan alicientes para elevar los precios a un ni%el adecuado que cubra los costos de expansión. Así mismo, como el apoyo del Gobierno Central es mayor cuanto mayores sean las restricciones financieras de la empresa. los políticos locales tenderán a utilizar la empresa y a cumplir un papel de intermediación ante el Gobierno Nacional. (Spiller, P. ".Plan de Acción y Estrategia Regulatoria" Inforrme preparado para la Comisión dfe Agua Potable y Saneamiento Básico. Mayo de 2000. l -t-i-.,1 - ' u :::': - s e t:- | !, ti J :. ;i ! Programa de Naciones Uniidas para el Desarrollo - PNUD Mitlisterio de Desarrollo EconómicO Progranla de _Modernización Empresarial Fc -oyt CiDL 92 ¡JiQ Contrt dj-- },-,tl :,,-32.e. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Proyectc COL9210 1 Contrato 0C19 1 2u.4 En este campo, parecen de señalada importancia, las propuestas que comienzan a perfilarse en relación con el establecimiento y cumplimiento estricto de estándares de calidad del servicio, en sus diferentes alternativas de calidad del bien, calídad técnica y calidad en la atención al usuario, f Manejo Ambiental Sectorial: Pese a que la incorporación de unidades ambientales en las organizaciones sectoriales del Gobierno Nacional es una vieja recomendación del CONPES (DNP, 1991; DNP, 1994), ésta aún no ha operado para el caso del MDE. Las unidades ambientales sectoriales fueron concebidas como protagonistas estratégicas en la gestión ambiental nacional, al convertirse en 'agencias cooperantes especializadas" de las autoridades ambientales. Sin embargo, las autoridades ambientales terminaron abrogándose una serie funciones que bien podrían realizar las unidades ambientales sectoriales. Con el objeto de internalizar la variable ambiental desde tempranas etapas de la planificación sectorial, se sugiere la creación de una Unidad Ambiental Sectorial en el Ministerio de Desarrollo. i.nto rt u ain;. al Í'« Programa de Nacioties Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Econóiico Progranma de Moderniizacióni Enipresarial -r,e i C0L'9¿, JCntr1tjC clra t c CAPITULO 6 EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO INTRODUCCIÓN El Articulo 45, parágrafo 2, de la Ley 99 de 1993 establece como inversión ambiental Ja sejecución de obras de acueductos urbanos y rurales, aicantarillados, tratamiento de aguas y mdnejo y disposición de desechos." Por esta razón uno de los componentes de la política ambiental del sector de agua potable y saneamiento corresponde a la asignación de recursos del sistema nacional ambiental (SINA) hacia proyectos de infraestructura básica en acueductos y alcantarillados. Este capítulo tiene por objeto examinar las fuentes de financiación de inversiones ambientales orientadas hacia proyectos de agua potable y saneamiento. El capitulo consta de cuatro secciones en que se examinan las fuentes de financiación de proyectos de agua potable y saneamiento a la luz de las metas del Plan de Desarrollo Cambio para Construir la Paz'. Especial énfasis se da al análisis de las regalías como fuente principal del financiamiento sectorial. Los niveles deficientes de los precios o tarifas del servicio de acueductos y saneamiento asociados a las deficiencias administrativas y comerciales de los servicios y a las bajas condiciones técnicas de la explotación y funcionamiento de los mismos han llevado a una escasa generación de recursos propios y a impedir la debida expansión de los servicios en consonancia con el mantenimiento y ampliación de la cobertura dentro de parámetros apropiados de eficiencia y eficacia. En parte, las nuevas decisiones para la participación privada en la provisión y operación de los servicios de agua potable y alcantarillado obedecen a una apreciación realista de estas limitantes y a la preocupación por resolver y superar las muy apremiantes necesidades de inversión y mejoramiento de la operación sectoriales. En reciente análisis del sector (Conpes No. 3031) se cuantificaban los requerimientos del Plan de agua y saneamiento básico para el períodol999-2002 en cerca de $ 3.5 billones de los cuales cerca de un 23% provendría de aportes de los municipios y de la Nación (correspondiendo a esta cerca de un 3% del total) y el resto, aproximadamente el 77%- a las empresas responsables del servicio. i- 't-: 1 =n t ,-i! Progranma de Nacioties Unidas para el DesarroliDF - PNLUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial E ;t,, C OL, ID 'Cf-:i ContratD -i0L0 1 2Ü4 Las cifras gruesas del plan pudieran llamar a optimismo respecto de las posibilidades y potencialidades sectoriales, resultan no obstante poco representativas de la situación general sectorial, ya que debe considerarse que gran parte de las obras propuestas corresponden a las cuatro ciudades capitales principales (Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla) que disponen en términos generales, de buenas capacidades técnicas, organizacionales y operativas y cuentan con márgenes no despreciables de ahorro corriente y de acceso a las entidades crediticias. Sin embargo, a medida que se desciende en la escala de las inversiones y en el tamaño de los proyectos, los indicadores comienzan a señalar situaciones contrarias de muy reducida capacidad propia, donde la Nación y la entidad municipal deben asumir y apalancar en forma importante el proceso de inversión programado por la empresa publica respectiva o por la empresa mixta con la que se espera iniciar en nuevo proceso de prestación de los servicios domiciliarios de agua potable y saneamiento. No obstante el cuadro financiero no resulta completo porque a menor escala de los proyectos y del tamaño de la población de las localidades responsables de los servicios, no incluidas dentro del plari de inversiones mencionado, las dificultades financieras y operativas y de gestión tienden a agravarse con efectos negativos en las posibilidades del servicio y en las condiciones de bienestar de las comunidades respectivas. Cabe explorar, entonces, las posibilidades y disponibilidades de las distintas fuentes financieras del sector de agua potable y alcantarillado, que pese a los logros en cobertura de la década anterior, sigue reclamando atención pronta a fin de asegurar los logros mencionados y avanzar en las etapas de calidad, tratamiento de excretas y descontaminación dentro de un orden estricto de prioridades. Dentro de los procesos de descentralización se han configurado esquemas de recursos y competencias, cuya aplicación práctica no termina aún de consolidarse eficientemente y cuya destinación a la solución de los problemas de agua potable y alcantarillado todavía carece de la necesaria transparencia y eficiencia. También y como producto de la nueva Constitución Política se creó el Fondo Nacional de Regalías que dispone de recursos para la financiación sectorial que asociados a otras fuentes como las provenientes de las regalías directas o del poco conocido impuesto del transporte por oleoductos, constituyen una oportunidad para la atención eficaz de estas necesidades. No obstante lo anterior, las posibilidades de concretar dichas potencialidades exige un manejo detallado de los problemas, en muchos ocasiones bajo una consideración estricta de casos espe(íficos, constituyendo por ello un reto a las capacidades de coordinación Interinstitucional y a la habilidad de negociación y compromiso de recursos de muy diverso origen y propiedad. =n, tch, f * ,; f .i , JtfT _,¡ Progranma de Naciones Uniidas para el Desarrollo - PNUD Mitiisterio dz Desarrollo Econóiiiico Programa de ModernizaCióni Empresarial iCrjyleLi'j Cl^L';i_,Ú-'C1Cntratr,:'Ji!( En esta sección se pretende identificar las distintas fuentes financieras y establecer sus condiciones y restricciones con respecto a la utilización efectiva . Seguramente la conclusión final establecerá notables dificultades en el proceso de comprometer a los distintos agentes beneficiarios hoy de buena parte de estos recursos, pero simultáneamente carentes de las habilidades necesarias para elaborar y ejecutar un plan de inversiones y operación de los servicios que resuelva de manera eficaz los actuales requerimientos del servicio. Pese a ello, 1a apreciación general es la de una posibilidad real de resolver las necesidades de agua potable y saneamiento para muchas localidades de tamaño mediano y pequeño, no solo en sus áreas urbanas, sino también en las zonas rurales. 6.2 El financiamiento terrilorial. A pesar del peso creciente de las transferencias nacionales a las entidades territoriales que en los municipios pequeños y medianos representa un porcentaje muy importante de sus fuentes de financiación, superando en ocasiones el 85 o 90 % del total, desde el punto de vista legal i! normativo, dichas entidades disponen de un potencial diversificado y utilizable de medios finan(ieros no siempre aplicados como posibilidad de actuación institucional o con problemas en su uso eficiente y eficaz cuando se decide acudir a su aplicación. Por vía general puede afirmarse que la utilización de las diferentes fuentes financieras de las entid,ades territoriales debe tomar en consideración la naturaleza del recurso y la función o actividad financiada. En primer término, puede decirse que los impuestos que constituyen parte de los ingresos propios de las entidades territoriales (impuestos, tasas, contribuciones e ingresos por venta de bienes y servicios) deben financiar y cubrir los gastos de operación de las administraciones territoriales y la prestación de servicios de tipo colectivo cuando no sea posible individualizar a los beneficiarios de los mismos y la aplicación del principio de exclusión a través del mecanismo de precios. A su vez, las tasas, las tarifas y los precios constituyen el mecanismo idóneo para financiar la prestación de servicios o el suministro de bienes cuando sea posible individualizar a los usuarios y por consiguiente aplicar esquemas totales o parciales de precios. Dependiendo de la capacidad económica de los usuarios de los bienes o servicios y de la búsqueda de objetivos de redistribución puede acudirse al cobro del costo económico de la producción o al cubrimiento parcial o total del costo contable. En el primer caso operaría un sistema puro de precios, mientras que en el segundo, se estaría ante un esquema de tasas. :nto:lr-. F!ai C,i:-i- ti F Ern. 1 i-1 ; t _e ='j_ Programa de Nacionles Unlidas para el DeSarrol!o - PNUD Ministerio de Desarrollo Económ,ico Progranma de Modernización Empresarial! = ........ Corno se explicó antes, las transferencias nacionales (situado fiscal y participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación) constituyen un medio apropiado para financiar el suministro por parte de las entidades territoriales, de bienes meritorios con efectos de externalidad amplia dentro de la región respectiva o entre varias regiones. Tradicionalmente, las entidades territoriales conjuntamente con la Nación han concurrido financieramente para asegurar la realización de proyectos u obras de interés común. A raíz de los procesos de descentralización de la dos décadas más recientes, el Decreto 77 /86 estableció la cofinanciación como la forma en que la Nación podría colaborar con los municipios en la ejecución de obras definidas por la ley como de carácter local y ordenó que lac entidades nacionales que ejecutaban anteriormente y en forma directa estas obras, sólo podrían hacerlo en concurrencia con los municipios. Los cambios operados en el régimen de regalías por la explotación de los recursos naturales no renovables ocurridos con posterioridad a la expedición de la Constitución de 1991 asociados a la experiencia anterior del manejo y usufructo de las regalías casi de manera exclusiva por las entidades en cuyos territorios se explotaban los recursos naturales no renovables, llevaron a la especificación de nuevas reglas de distribución de las regalías buscando la distribución territorial más equitativa de las mismas y disminuyendo el riesgo de dependencia exagerada de este tipo de recursos cuya permanencia en el tiempo es limitada con graves consecuencias para las finanzas de muchas entidades dependientes de este tipo de ingresos. Teniendo en cuenta que en los años posteriores a la expedición de la nueva constitución maduraron muchos de los nuevos proyectos de exploración y explotación de hidrocarburos que constituyen por sí mismos cerca del 98% del total de los recursos del Fondo Nacional de Regalías, estas se convierten en un elemento más y no poco importante de la política de descentralización y en un medio y factor de la inversión territorial en proyectos productivos que contribuyan al crecimiento y el bienestar cuando se agoten los recursos naturales generadores de las regalías. Además de las fuentes financieras señaladas y que pudieran tipificarse como fuentes internas, aunque esta característica es menos válida en las transferencias discrecionales y en los recursos provenientes del FNR, existen otros financiamientos de las entidades territoriales originados en el crédito, interno o externo, que constituyen una fuente sana para financiar inversiones cuyos montos superan los recursos disponibles requiriéndose comprometer ingresos futuros a mediano o largo plazo. La experiencia reciente de endeudamiento territorial presenta, a grandes rasgos, un balance negativo dados los niveles y condiciones de endeudamiento en que ha incurrido buena parte de las entidades subnacionales, que se han t ->le,to S- nr,e- ~~~~~~~~1 Í,- ,tD 1- nta- Fl-r--ol-i --rt; Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Progranla de Modernización Empresarial r:-c,8zewl COLIU12,': jCont at-, O-'0-, ,20 traducido en situaciones de inestabilidad y en graves riesgos contra la solidez financiera de los prestatarios y aún en amenazas contra la estabilidad macroeconómica por las magnitudes e impactos de los retrasos financieros territoriales frente al sistema financiero. 6.3 Los recursos propios de las entidades municipales para el financiamiento de los acueductos y alcantarillados 6.3.1 Tarifas El régimen tarifario para la prestación del servicio de acueducto en Colombia está conformado por reglas relativas a: (1) el régimen de regulación o libertad, (2) el sistema de subsidios que se otorgan para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas del servicio público de acueducto que cubran sus necesidades básicas, (3) las reglas relativas a las prácticas restrictivas de la libre competencia, y, (4) las reglas relativas a procedimientos, metodologías, fórmulas, estructura, estratos, y en general todos los aspectos que determinan el cobro de las tarifas. De acuerdo con la Ley 142 de 1994, el régimen tarifario está orientado por los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia. Los dos regímenes tarifarios básicos definidos por la Ley son los de libertad regulada y de libertad vigilada. La libertad vigilada hace referencia a la libertad que tendrían las empresas de servicios públicos de fijar tarifas en los casos en los cuales no tengan una posición dominante en su mercado, y también cuando exista competencia entre proveedores. Bajo el régimen de libertad vigilada, las tarifas son fijadas de acuerdo con los criterios y metodología fijadas por las respectivas Comisiones de Regulación. En lo que tiene que ver con subsidios, la Ley 142 establece que los mismos no excederán en ningún caso, el valor de los consumos básicos o de subsistencia (para el servicio de acueducto el consumo básico es de 20 m3 por mes). De otra parte, se aclara que la parte de la tarifa que refleje los costos eficientes de administración será cubierto por el usuario y la que tenga e propósito de recuperar el valor de las inversiones hechas para prestar el servicios puede ser cubierta por los subsidios. En ningún caso, según la Ley, el subsidio será superior al 15 % del costo medio del suministro para el estrato 3, el 40% del costo medio del suministro para el estrato 2, ni superior al 50% de este para el estrato 1 (es entendido que estos son topes Progranma de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Miniisterio de Desarrollo Económico Progranma de Modernización Enipresarial P i--# ec toCIDL, 92, UL1 i,Contrato Q9t 1o EC.U,T de subsidio y de sobreprecios que deben ser cumplidos por las empresas una vez finalicen los periodos de ajuste en que aún se encuentran la mayoría de ellas). En desarrollo de las funciones otorgadas a las Comisiones de Regulación por el Artículo 73 de la Ley 142 de 1994, la Comisión de Regulación de Agua Potable estableció mediante la Resolución No.03 de 1995, el régimen de libertad regulada en la fijación de tarifas para todas las entidades que prestan los servicios de acueducto y alcantarillado en el territorio nacional. Mediante la Resolución No 08 del 14 de septiembre de 1995, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico establece los criterios y la mnetodología por la cual las empresas del servicio públicos domiciliario de acueducto deben determinar las tarifas de prestdción del servicio. De acuerdo con la Resolución 08 de 1995 los costos de referencia para el cálculo de las tarifds de acueducto son : (1) el Costo Medio de Largo Plazo (CMLP, $/m3), compuesto por la sumatoria del Costo Medio de Inversión de Largo Plazo (CMI), y el costo medio operacional (CNIO), y (2) el costo medio de administración (CMA). Las formulas tarifarias incluyen los siguientes componentes: cargo fijo (costos de administración), cargo por unidad de consumo básico (hasta 20 m3/mes), complementario (entre 20 y 40 m3) y suntuario (mayor de 40 m3), y opcionalmente cargos por aportes de conexión. Las formulas para el cálculo el CMLP y CMA aparecen a continuación. CMLP= CMI + CMO Donde. CMI ($1m3)= VRA +VPI VPDL donde: CMI: Costo Medio de Inversión de Largo Plazo De conformidad con el Artículo 14.10 de la Ley 142 de 1994, se define como libertad regulada al " Régimen de larifas mediante el cual la Comisión de reguilación respectivafijará los criterios Y la metodología con arreglo a los cuales las empresas de servicios púiblicos domiciliarios pueden determinar o modifica los preciso mniximos para los servicios ofrecidos al usuario o consumidor. rj-a j zl - Progranma de Nacionies Unidas para el DesarrOfinO - PNUD, Ministerio de Desarrollo Econóomico Programa de Modernización Empresarial F- c,1e.te. CID L 392, 01 ULACcntra t-L, cs-i 1 2G, VRA: Estimación el valor a nuevo del sistema actual de acueducto, a precios de hoy. Se deben considerar los diferentes activos involucrados en los distintos procesos VPI. Valor presente del Plan de Inversiones de mínimo costo, debidamente justificado con estudios de factibilidad. De be incluir los proyectos requeridos para aumentar la capacidad del sistema, con el fin de atender la demanda incremental y maximizar la utilización de la capacidad actual VPDL Es el valor presente de la demanda de sistema de acueducto, expresa en m3, calculada en un horizonte de largo plazo (como mínimo 15 años). (La tasa mínima para remunerar el capital invertido ha sido fijada por la CRA entre el 9%!ó y el 14% anual). CMO ($/m3)= Ygastos de Operación M3 producidos donde: Y gastos de Operación: se incluyen todos los gatos de operación en que incurre la entidad en los diferentes procesos del año base, corregidos por parámetros de eficiencia definidos por la Comisión,. Comprende gastos como: - Personal de operación y mantenimiento (sueldos, horas extras y prestaciones) - Energía: Talleres de mantenimiento eléctrico y mecánico - Equipos herramientas menores, equipos de oficina (muebles, computadores, máquinas), Se valoran a precios de hoy y se calcula la anualidad correspondiente - Almacén de repuestos (no incluye inventarios) Tasas ambientales - Contratos de operación y mantenimiento con terceros CMA = E gastos de Administración # de usuarios facturados donde: E gastos de Administración: Incluye los gastos administrativos, los gastos asociados a la comercialización, y a los demás servicios permanentes para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de continuidad, corregidos por parámetros de eficiencia definidos por la CRA Comprende gastos como: a.i FiC!- .,t i - .- - . r- nl'' Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo PNUD Mitisterio de Desarrollo Económico Progranma de Modernizaci¡_l Enmpresarial F ,y,.-ec- . Ci-'L.~2,O';t2. Ol I_,ntp--Sro 'J- c-11 2 - . - Personal administrativo (sueldos, horas extras y prestaciones) - Provisión de pensiones de jubilación de personal activo - Porción corriente de pasivos pensionales - Personal (sueldos, horas extras y prestaciones), y demás costos imputables al desempeño de las siguientes funciones: facturación, reclamos, seguros e impuestos, contribuciones a la CRA, gastos generales. 6.3.2 Los recursos de la ley 60 de 1993 Desde las primeras reformas asociadas al proceso descentralizador que se inició desde la década del 80, se confió a los municipios el servicio de agua potable y alcantarillado, lo que llevó a la supresión de los organismos nacionales entonces existentes (Insfopal y la División de Acueductos Rurales del Inas). Es sin embargo la Ley 60 /93 la que define con mayor claridad la competencia municipal en estas áreas específicas, determinando la destinación de una porción de las transferencias (20% ) a estos propósitos. Aunque los recursos pueden aplicarse en principio a la inversión en infraestructura sanitaria o a la (oncesión de subsidios para los estratos de menores ingresos poco se conoce sobre la aplicación de estos recursos que pueden ser de importancia en la solución de las necesidades del servicio y en el apalancamiento financiero de otras fuentes propias de los municipios y de las empresas prestadoras del servicio. 6.3.3 El sistema de cofinanciación. Ya desde 1987, el decreto 77 había prescrito la cofinanciación como el mecanismo de apoyo por parte del Gobierno Nacional para financiar proyectos de inversión adelantados por los departamentos y los municipios. El marco legal inicial resultó insuficiente haciéndose necesarias la organización y unificación de dicho mecanismo bajo el decreto 2132 de 1992. El requerimiento de un nuevo marco legal estuvo determinado por la aparición del Fondo de Solidaridad y Emergencia Social crc¿do por el artículo transitorio 47 de la Constituc,ón de 1991 y la configuración de otros fondos como el Fondo de Inversión Social- FIS, el de Cofinanciación de Vías- FCV y el de Inversión Rural- DRI. También en Latinoamérica los fondos de emergencia surgieron como resultado de las políticas de ajuste asociadas a las crisis de deuda de principios de los años ochenta y buscaron atender, con programas de corto y mediano alcance, las situaciones seculares de pobreza o derivadas del ajuste. Este tipo de programas e instituciones se caracterizó por su esquema centralista pero con una concepción de cultura de proyectos, de resultados puntuales y de escasa sostenibilidad, ya que su concepción se fundamentó en el H -'!T i! ^ IT-t. *=, ,I Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económiiico Progranla de Modernización Empresarial -'----e-.t'C CL E2,Ú:0 G:ntDto 2-,S; mejoramiento de algunos en situación de pobreza y no en la superación de estas circunstancias por el aumento permanente de los ingresos y el patrimonío de los más desfavorecidos. Así mismo, la experiencia latinoamericana muestra que con la implementación del modelo de descentralización los fondos de inversión se orientaron hacia la cofinanciación de las entidades subnacionales, constituyéndose en instrumentos para la armonización de prioridades entre los niveles de gobierno y en un medio de complementación de los recursos propios de las entidades territoriales y de las transferencias. De acuerdo con las condiciones de la contraparte y en la consideración de un papel compensatorio los apoyos financieros se pueden otorgar en condiciones distintas según las características de la entidad territorial receptora; nrro fnC necesario que los criterios y condiciones del tratamiento desigual sean explí(citos y susceptibles de evaluación y control. De acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación:2 en la cofinanciación, ` Por su naturaleza de instrumento de financiación, lo más indicado es que la transparencia de oferta y demanda se materialice en términos de acceso y de recursos ofrecidos por parte del Estado corno ente oferente y de las entidades beneficiarias como demandantes de los mismos. Ademiás, supone una nueva cultura institucional por parte del Gobierno central: la capacidad de tomar riesgos razonables de inversión en el desarrollo local y regional, y, sobre todo, la capacidad de superar las tentaciones de clientelismo político a favor del gobernante de turno y de admitir que la eficiencia en las competencias transferidas se logra primordialmente mediante la activación de las preferencias locales." En el caso colombiano, la cofinanciación es un instrumento apropiado para garantizar la eje(cución y avance de proyectos en los que existe interés de la Nación, pero con ejecución a cargo del ámbito local. Se considera que en estos casos, los recursos transferidos al nivel departamental y al local jalonan algunos fondos territoriales que se constituyen como contrdpartida, promoviendo la generación o consecución y canalización de dineros hacia proyectos de prioridad compartida. Los principios que rigen el sistema nacional de cofinanciación son: 1. Apoyo al proceso de descentralización y autonomía territorial. 2. Arliculación con las políticas nacionales. 2 Departamento Nacional de Planeación. Unidad Administrativa Especial de Desarrollo Territorial. "Los Fondos de Cofinanciación". Documentos para el Desarrollo Territorial. No 14. Sept. /98. el F,r-- :--rnD Programa de Naciones Unlidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Econoflhlco Programa de Modernización Emipresarial F -içct'o COL,'£f12,id iC Ccint'atji .OrJg G' 3. Promoción y consolidación de la cultura de proyectos. 4. Equidad regional en la asignación de recursos. 5. Participación comunitaria. No obstante los propósitos buscados con el sistema de cofinanciación, las cifras3 muestran que una porción creciente de los recursos destinados a la cofinanciación de los proyectos recae cada vez más sobre la nación. Esta situación ha llevado a una asimilación de la cofinanciación con las transferencias directas de la Ley 60 /93 desvirtuando su naturaleza de transferencia condicionada a proyectos que reflejen el compromiso e interés de los diferentes niveles de gobierno. De otro lado, se ha evidenciado que la fuente de los recursos de contrapartida proviene en su mayoría de las transferencias de la Ley 60 /93 y no de la generación propia de las entidades territoriales ( impuestos, tasas u otros recursos propios) con lo cual se reconoce en principio, la posibilidad de exportación de impuestos y la financiación de las inversiones propias a través del esfuerzo de otras jurisdicciones. La experiencia también demuestra la concentración de la cofinanciación en proyectos de origen municipal y una tendencia decreciente de la participación departamental en la generación y ejecución de proyectos. Esta situación que desde una óptica de desarrollo local pudiera considerarse favorablemente, origina sin embargo, algunas inquietudes respecto a las posibilidades del desarrollo regional por la ausencia de iniciativas que promuevan y consoliden las posibilidades reales del crecimiento y bienestar futuros no sólo del nivel regional sino también del local. Además, el sistema se ha afectado por problemas originados en la imposición de prioridades del Gobierno Central y por la asignación específica de proyectos y recursos específicos desde el Congreso de la República. En repetidas ocasiones, el amparo de proyectos específicos con cargo a los recursos de cofinanciación ha sustituido los denorninados auxilios parlamentarios, reconocidos en el actual manejo, como "proyectos de destinación específica"4 En lo procedimental se señalan también fallas debido a los procesos prolongados de decisión y a los recortes reiterados del presupuesto que restan claridad a las disponibilidades efectivas. También existen notorias fallas en la capacidad técnica de algunas entidades territoriales y en los procesos de rendición de cuentas y evaluación. ' Ver Dpto Nal de Planeación.Op. cit. 4 Ver Dpto Nal de Planeación, op. Cit. Pag. 22. E-i- ~ ia: .t a Ii_t -c-n, r- z a 1 Programa de Naciones Uniidas para el Desarrollo - PNIUD Miinisterio de Desarrollo Econóomico Progrania cde Modernización Empresarical P _t!,e^- COLU02.1JiC Cozr,t3atj '13C P ; .- De otro lado, la Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas considera que '... el sistema de cofinanciación no ha cumplido el propósito fundamental de constituirse en mecanismo de estímulo al empleo de los recursos de las regiones para sacar adelante proyectos de inversión meritorios." En consecuencia, la Comisión sugiere organizar un sistema de banca de desarrollo con base en Findeter para el otorgamiento de líneas de crédito blandas destinadas a proyectos de inversión en municipios y departamentos de baja capacidad económica, que aprovechen simultáneamente la iniciativa territorial y hagan realidad las externalidades regionales. Dentro de este contexto, se considera más conveniente la evaluación cuidadosa de proyectos por parte de la banca privada y la recuperación de recursos del crédito como elementos sustanciales de una efectiva cultura de proyectos. 6.3.4 El Sistema de Cofinanciación del Gobierno Nacional. El Decreto 77 de 1987, reglamentario de la Ley 12 de 1986,determinó la cofinanciación como el mecanismo mediante el cual la Nación podría concurrir con las entidades territoriales en la financiación de proyectos locales en cuya ejecución exista interés del Gobierno Nacional. Dada la diversidad de proyectos, las distintas modalidades de ejecución y la variedad amplia de objetivos de política y de modalidades de ejecución que imperaron en la etapa inicial de vigencia del sistema, así como la creación, con carácter temporal, del Fondo de Solidaridad y Garantía, como se expuso en sección anterior, en 1992 se expidió el Decreto 2132 que definió el Sistema Nacional de Cofinanciación El sistema de cofinanciación nacional está conformado por el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Social - FIS, el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural - DRI, y el Fondo de Cofinanciación para la Infraestructura urbana y su manejo y operación debe regirse por los siguientes principios: - Los Fondos constituyen el medio administrativo para la ejecución de los recursos apropiados en el Presupuesto Nacional para apoyar los proyectos y programas definidos en desarrollo de las competencias territoriales. - Los recursos nacionales para la cofinanciación tendrán el carácter de complementarios y exigen para su ejecución la concurrencia de los recursos que aporten las entidades territoriales. 5 Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas. Informe Final. Tema III. Descentralización. 1997. i- -ne--to-. C e rj a Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Progranla de Modernización Emnpresarial ., . .. . . .... . . . = =~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~...... FrC !t'D COL, 92 U001Cntrat - Las dependencias y entidades nacionales dentro de cada sector no tendrán a su cargo la ejecución de los programas y proyectos de las entidades territoriales que sean objeto de cofinanciación. - Cada ministerio dentro de su sector definirá: las condiciones y orientaciones básicas de la política de cofinanciación; las condiciones técnicas, financieras e institucionales para seleccionar los programas y proyectos para cofinanciación; la promoción de la utilización de los recursos de cofinanciación y la asesoría de las entidades territoriales; y, apoyará los programas de evaluación posterior que se desarrollen de acuerdo con las directrices del Dpto. Nal. de Planeación. - Los procedimientos y condiciones de acceso a cada Fondo de Cofinanciación deberán ser unitormes. - Los bienes que se adquieran a cualquier título en desarrollo de los programas y proyectos cofinanciados, serán propiedad de las entidades territoriales o de sus órganos descentralizados o de las organizaciones comunitarias, según las condiciones definidas en el proyecto o programa. - Los municipios organizarán sistemas de participación comunitaria para la determinación de los programas y proyectos y establecerán sistemas de control ciudadano. - Se deberá propender por la mayor autonomía de las entidades territoriales en la selección de proyectos de menor cuantía y la asignación de recursos correspondiente. Dentro del sistema de cofinanciación y como fuente de recursos de crédito se destaca Findeter. Dentro de las posibilidades de movilización de recursos para el sector de agua potable y saneamiento la Findeter desempeña un papel decisivo dada su especialización funcional en la promoción del desarrollo regional y urbano a través de la financiación de proyectos de infraestructura en diferentes áreas. Generalmente la realización de los proyectos incluye un componente de desarrollo institucional que busca garantizar la capacidad de la inversión, en términos de eficiencia y eficacia, a la vez que el mejoramiento de las habilidades y capacidades institucionales y administrativas del prestatario. Debe señalarse que Findeter aplica sus propios criterios y políticas en cuanto a financiamiento, regulación, desarrollo institucional y asistencia técnica, constituyéndose de facto en uno de los más influyentes reguladores del sector. F 1- ;:,e -B7J .e ! Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Econófmi9co =Programa tde Modernización Empresarial Fr- . COLU92,13C Cont.-atrats 29O JG¿ Adscrito a la Findeter se encuentra el Fondo de Cofinanciación de Infraestructura Urbana que cumple importante papel en la financiación de los servicios. 6.4 La función de las regalías en el financiamiento territorial. Con anterioridad a la Constitución de 1991, las regalías habían constituido una fuente importante de financiamiento de los municipios y departamentos en cuyas jurisdicciones se ubicaban los yacimientos de los recursos naturales no renovables y las explotaciones correspondientes. También dentro de la reglamentación anterior la Nación se lucró en forma importante de este tipo de recursos especialmente por el peso creciente que desde principios de los años ochenta y dentro de la actividad económica general adquiriera el sector de minería. De esta manera las regalías han venido ganando un peso mayor no sólo dentro de la economía general sino también dentro del financiamiento del sector público que es su destinatario legal. Esta importancia se deriva no solo de la magnitud creciente de las regalías totales que equivalen a más de un punto porcentual del PIB, sino también por su impacto sobre el esfuerzo fiscal. Resulta evidente de las cifras respectivas que en muchos de los municipios receptores directos de recursos de regalías la magnitud de estas induce pereza fiscal y desmotiva la recaudación tributaria con lo cual las entidades territoriales se exponen a crisis fiscales graves al decaer o concluir la explotación minera y a caer en graves procesos de deterioro de su actividad económica. También, la afluencia incontrolada y en cierta manera súbita de regalías da lugar a manejos laxos del gasto y uso final ineficiente de los recursos correspondientes con evidentes costos de oportunidad en las posibilidades de desarrollo local y regional. No obstante, la disponibilidad mayor de los recursos de regalías también puede considerarse comio una posibilidad de desarrollo regional por la transformación de activos no renovables en nuevos activos para el desarrollo y el bienestar. Son estas las preocupaciones que refleja el reordenamiento de las regalías ocurrido a partir de los artículos 360 y 361 de la Constitución de 1991, al estipular la creación del Fondo Nacional de Regalías. De esta manera, la distribución de las regalías tiene la ventaja de permitir la aplicación de criterios regionales en su utilización y el aprovechamiento de las ventajas regionales, así como su desterritorialización y el logro de una mayor capacidad de absorción. E:torT e F -al ,i ! y: 1 r 1 t Programa de Nacionles Unidas para el Desarroflo - PNUD Mitlisterio de Desarrollo Econóo mico Progranma de Modernlizaciónl Empiresarial r7L GCJL, r Ccntrato ...J.., 6.4.1 Esquema y especificidades financieras del Fondo Nacional de Regalías. Con anterioridad a la nueva Constitución de 1991, las regalías, propiedad de la Nación, eran compartidas entre esta y las entidades territoriales que las recibían en carácter de transferencia na ional`'. El artículo 361 de la Constitución vigente determina que: ' Con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos y los municipios se creará un fondo nacional de regalías cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale la ley ....... Corno resultado de la nueva reglamentación contenida en la Ley 141 de 1994 es factible agrupar las regalías en dos grandes categorías: de un lado, se dispone de regalías directas recibidas por las entidades territoriales (departamentos y municipios) en cuyas jurisdicciones se adelantan las explotaciones mineras dentro de los porcentajes señalados por la ley según el tipo explotado de recursos no renovables y para utilización en las finalidades establecidas. Por otra parle, con el porcentaje de las regalías que dentro de la normatividad anterior se destinaban a la Nación ( Presupuesto Nacional) se constituye el Fondo Nacional de Regalías que, de esta manera, se tipifican como regalías indirectas para ser aplicadas a la financiación de proyectos de fomento de la minería; la protección y recuperación del medio ambiente; y, ds los proyectos regionales de inversión de las entidades territoriales. Por lo anterior, se dice que en las regalías indirectas, su propiedad se preserva en la Nación, pero que su uso y disposición final corresponde a las entidades territoriales en los términos y condiciones definidos por la Comisión Nacional de Regalías, responsable legal de velar por la aplicación de los recursos de las regalías, directas e indirectas. Para concluir, debe señalarse que para la administración del Fondo Nacional de Regalías, la ley 141 194 creó la Comisión Nacional de Regalías constituida como una Unidad Administrativa Especial, sin personería jurídica, adscrita al Departamento Ndcional de Planeación7 A su vez, la Unidad Administrativa Especial de la Comisión Nacional de ' Ver División de Finanzas Territoriales. Financiamiento del Desarrollo Regional : Situación Actual y Perspectivas. En Dpto Nal de Planeación. Revista de Planeación y Desarrollo ,Vol. XXIV No. 1 En - Ab. 1993. 7 La utilización de la figura de Unidad Administrativa Especial busca dar autonomía administrativa al manejo de ciertos recursos o a algunas actividades gubernamentales que precisan una operación diferente a la de los ministerios y los departamentos administrativos. A pesar de ello, las unidades administrativas especiales se insertan dentro de las instancias pertenecientes a un departamento administrativo o ministerio específico, que Lt-e3t,-,.--.1She- --.- i:jr l -ini Regalías, encargada de vigilar y controlar el buen uso de las regaFías directas y de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Regalías. 6.4.2 El marco financiero del Fondo Nacional de Regalías. De, ac urdo (On ¡a C(,nstituci)n las re,. ías indirectas ue ccn ituyeni el iondo, Naciona! de Regalilíi están destinadas O cYter,nia ds para ids entidades terri.'iiales oa:l ser aprou,¡adas a la pron«oIón de la ni;nerí,. a la preser 'ación dei medio amb+iente 'a d, royectos regionales de in\versi¿)n definidos conmo prioritarios en los; planes de desarrolio de las entidades territoriales. Po( su parte. la Le\ 141 de 1994 reglarmientaria del Fondo Naciona! de Regalías en su art,culo n1 ret-erirsc a la, operaciones ¿iworizadjas con cargo a l ,s rec!rsos dfi'e FNR etermha q ue e9t? ' m')edianite? asignaciones reerv:bolsai)Ies o no, financía-á o (cfinnarciara provecTo [Y manfra rompVmenta ia > estab)lece owue cuando ioc rec.wsos dei i-NPR apLeados a los pro\e(-tos se;i cle Karácter reemo e, .e cdarárn lineas de rpdescuento a las entidade, finan ieras irtermediarias y qjpe a su vez, ¡as entidadÑ- b-eneficiaras de las asignaciones de Inversioón podran gereiar los recursos de contrapartid-i coin renmas propias o nmediante la .Jtiliódcion ce los recursos del ctédito, según el régimen de endeudanmiento qlue les sea En lo re!iona on los prot\e(tos regior-alos die inversión,. la l-e, 14 ¡94 pe9 4u iste ( le provees - e-e- á coritar cor, - urc;a(ior co0rn!!ta parai asegrar su ,ernvnacsfon ecntorme a estuicilos dt rartibi¡ied y de la eccinórica de la ereidad terri\oriai Ademds>. en cas cde er nrécE sar:o, sc 0< drá d( udir a la iguráa cde .ifeuias utuías. DnI t , la debilidad istimucri¿nl ?:1n l, Ír5rm in de prcvec os por .-arte die al-..Un ,s nrtidadre. 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Programa de Naciones Unidas para el Desarrolio - PNUD Ministerio de Desarrollo EconómicO Progranma de Modernización Eimpresarial .. ... .. .2 . .U C C.ntratc; . -= _ ,_ En otras áreas de administración financiera la ley comentada prevé el condicionamiento de los desembolsos al cumplimiento de las condiciones técnicas y financieras de los proyectos a cargo del FNR y de otro lado, autoriza la celebración de contratos de fiducia, encargo fiduciario u otros de similar naturaleza cuando con ellos se logre una más eficiente utilización de los recursos financieros. Adicionalmente el Decreto 1747 de 1995 en su artículo 14 ordena que una vez asignados los recursos para los proyectos específicos y los destinados al fomento de la minería y a la protección y preservación del medio ambiente, con carácter no reembolsable, la CNR, con carácter reembolsable o no reembolsable, financiará o cofinanciará los proyectos regionales de inversión - PRI elegibles que le sean presentados. También la norma comentada señala que para la determinación de la magnitud de la financiación con cargo al FNR con respecto al valor total del proyecto, la CNR deberá tomar en consideración los siguientes aspectos: a). Distribución equitativa entre las regiones integradas por los CORPES o las entidades que los sustituyan; b). Indices de necesidades básicas insatisfechas - NBI; c). Capacidad económica territorial, d). Densidad poblacional; e). Desarrollo económico del país y de las diferentes regiones, según las previsiones del Plan Nacional de Desarrollo; f). Impacto ambiental, social y económico de los proyectos; g). Grado de participación de los CORPES y de las Corporaciones Autónomas Regionales en el estudio y diseño y ejecución del proyecto; h). Ingresos recibidos por la respectiva entidad territorial como consecuencia de las actividades de exploración, explotación, transporte, manejo y embarque de los recursos naturales no renovables, o de sus derivados; i). Financiación de los planes de desarrollo de la respectiva entidad territorial. A su vez el artículo 1 5 del Decreto 1787 /95 ordena que la CNR asignará a través de créditos, entre el 30% y el 50 % de los recursos disponibles para financiación de los PRI con carácter reembolsable. El porcentaje restante se destinará, como no reembolsable, a la cofinanciación de los mismos.8 Mcdiante Decreto 1111 /96 se modificó el porcentaje comentado. estableciendose como rango de participación de los créditos para los PRI entre el 5% y el 30% del total de los recursos disponibles . tez .:y1-.a Programa de Naciones Unidas para el Desarro[1o - PNULO Mitlisterio de Desarrollo Econmór¡CO Programac de Modernización Empresarial Fv yecto Ct0L92,' r2;i,ontrat OJ-. 091D 1 G. Para aprobación y fijación de la condiciones de los recursos reembolsables se tendrá en cuenta la capacidad de pago de la entidad destinataria y los convenios de préstamo deberán establecer las condiciones financieras: plazo, tasa de interés, período de gracia, entre otros. Su canalización se hará a través de la entidades financieras que acrediten experiencia y la garantía necesaria para la administración de los recursos. Corresponde a la CNR determinar el valor del proyecto que cofinanciará el FNR. Para fines de planeación financiera del FNR se ordena que un 70% de los recursos de financiación y cofinanciación se deberán asignar mediante cupos constituidos por las regiones o CORPES y que la CNR revisará periódicamente su ejecución presupuestal a fin de establecer programas de apoyo técnico a las regiones q-ue no los hayan ejecutado, pudiendo reasignar los cupos no aplicados. 6.4.3 Comentarios a las regulaciones financieras del FNR. En términos generales, los principios y lineamientos financieros del FNR contenidos en la Ley 141 /94 y en los decretos 620 /95, 1787 /95 y 1111 /96 adolecen de iguales debilidades, en complejidad y casuística, a las que se detectan en el esquema global de funcionamiento y operación del Fondo Nacional de Regalías.` Pudiera esperarse que la denominación genérica de la cuenta especial de manejo a que se hizo referencia en una de las secciones previas al tratar el marco legal del FNR implique en forma más explícita ciertas prácticas y la aplicación de principios normativos de finanzas públicas y privadas que conduzcan a una la canalización y uso más estrictos del FNR. Sin embargo, en la práctica, la utilización de los recursos respectivos parece obedecer más a un manejo laxo y a su destinación forzosa hacia las entidades territoriales sin un reconocimiento expreso de sus costos de oportunidad. Si bien esta apreciación inicial pudiera consolidar la consideración simplista del Fondo como un c auddl o conjunto de bienes, existen dos aspectos fundamentales que alteran radicalmente di(ha consideración: de una parte, los recursos son escasos y su horizonte limitado en el liempo; por otro lado, las entidades territoriales y sus condiciones de desarrollo son de una muy amplia variedad y por ello, la aplicación y puesta en vigencia de los principios de 9 La revisión de las Gacetas del Congreso Nos. 67/93 y 385,93 que contienen las ponencias de primero y segundo debate del proyecto de ley No. 126 de 1992 por el cual se crean el FNR y la CNR señalan un proceso complejo de modificaciones a la propuesta del Gobierno Nacional que se concreta en la introducción de porcentajes específicos y en la destinación de partidas específicas para algunas regiones y entidades territoriales que demuestran más el juego de intereses políticos que una preocupación real por los problemas ambientales o energéticos. t:-nesbt - i,- n- taí '1- 3 '~~-it Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Emflpresarial Fro ec, Ct[iL jt-2 , Dt,li C!rato ,'-'!1_ equidad, que constituyen una preocupación permanente de la Ley 141 /94, exigen un tratamiento diferenciado de las entidades que acceden a los recursos del FNR. Dentro de este contexto, resulta preocupante que a pesar de la intención del artículo 2 de la Ley 141 /94 y de su categoría normativa superior, en el sentido de que el FNR "mediante asignaciones reembolsables o no, financiará o cofinanciará proyectos elegibles", en el Decreto 1747 /95 se limite la posibilidad de reembolso solo a los proyectos regionales de inversión - PRI. De esta manera los proyectos de fomento minero y de protección del medio ambiente son no reembolsables, independientemente de la capacidad económica de sus gestores y de que en algunos casos, estos proyectos pueden generar recursos, siendo posible plantear la posibilidad de rentabilidad en términos no solo sociales sino también financieros. La norma crea también ciertas dudas sobre los términos financiar y cofinanciar, dando a entender que en el primer caso el aporte del FNR corresponde a la totalidad del costo del proyecto. Sin embargo, en estos casos, la misma norma prevé que la magnitud del apoyo del FNR estará condicionada por la capacidad económica y financiera de la entidad territorial beneficiaria y por el estado o grado del desarrollo regional. En estas circunstancias, la intervención del FNR deberá entenderse como la posibilidad de complementar la inversión de otras fuentes, en primer término las propias de la entidad beneficiaria, siendo posible siempre hablar de cofinanciación en sentido estricto. No obstante, la cofinanciación del FNR podrá diferenciarse de la canalizada a través de los fondos del Presupuesto Nacional en sus condiciones de reembolso ya que, dependiendo de las características y situaciones específicas del proyecto y de la entidad territorial que lo patrocina, la totalidad o una parte de los recursos transferidos puede reembolsarse en condiciones de plazo, interés y períodos concesionales, ampliamente diferentes de las vigentes en el mercado financiero tradicional. De esta manera, el FNR, al promover el cofinanciamiento buscará actuar como catalizador de la financiación de proyectos específicos y acrecentar la disponibilidad total de recursos para el desarrollo. De otro lado, la conexión y la utilización del sistema bancario facilita una vínculo estable entre el sistema bancario y los niveles territoriales. Aún establecido el papel básico del FNR como cofinanciador, es de anotar que la implementación de su papel presenta dificultades por la amplia gama de criterios que debe aplicar en la determinación de la magnitud del aporte de cofinanciación y en la cuantía reembolsable que corresponda. En la actualidad y a pesar de la variedad de criterios anotada, su implementación resulta discrecional por la carencia de marcos adecuados y explícitos para F - n ,.- r - r,to , - c * Programa de Nacciones Uniidas para el Desarrollo - PNUD Mitlisterio de Desarrollo Económijco Programa de Modernización Emnpresarial JUo,e 92C-,{l:01 -i Cct ntrat-. 2,^uPf _i su puesta en vigor. De esta manera los porcentajes de reembolso han tendído a ubicarse en el límite inferior, entre el 5% y el 10°/O, por regla general. Este tipo de actuaciones ha sido favorecido desde la misma Unidad Administrativa Especial que propició la reducción del porcentaje de reembolso inicial de la Ley 141 /94 establecido en valores equivalentes al 30% o 50% del valor cofinanciado a participaciones de sólo 5% al 30% de la misma base. También la norma resulta incoherente al resaltar solo en el caso de los PRI la obligación de asegurar la financiación completa del proyecto respectivo. Sin embargo, este principio ha resultado insuficiente en ocasiones, haciendo que algunos proyectos de magnitud importante se fraccionen anualmente y se presenten como etapas de una inversión mayor, sin asegurar la conc lusión de la obra total, como es la intención de la ley. Debe anotarse, por último, que la reglamentación del FNR presenta igual limitación que el sistema general de cofínanciación del Gobierno Nacional al establecer cupos regionales que pueden utilizarse oportunamente o no. Tanto en este caso como en el FNR, la implantación de cupos indicativos puede generar una inconveniente atomización de recursos y /o su congelamiento. En circunstancias como las comentadas, debe plantearse un balance entre la participación regional y las posibilidades económicas y de mejoramiento social de los proyectos de real contenido regional. 6.4.4 Evaluación del sistema de cofinanciación del FNR A pesar de que en el estatuto básico del FNR se establece la enunciación precisa de los términos financiación y cofinanciación, entendido el primero como la asunción plena del costo de proyecto de inversión por parte del FNR y el segundo, como la financiación parcial por el FNR del costo total del proyecto que implica que la entidad territorial beneficiaria de los aportes financieros del Fondo debe generar las contrapartidas requeridas para garantizar su cobertura financiera y ejecución total. No obstante que en los dos casos mencionados, existe la posibilidad de reembolsar o no los recursos del FNR, en la práctica, se ha tendido a asimilar la cofinanciación con la posibilidad de reembolso. Esta situación ha llevado a un manejo contradictorio del FNR que, en situaciones como la comentada, resulta cubriendo totalmente el costo de los proyectos, una parte bajo la modalidad de transferencia directa no reembolsable y otra porción mínima a través de las líneas de redescuento financiadas con aportes del FNR por medio de fiducias con Findeter, la FEN y el Fonade. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Pro' ,e ctAc CILDU2, OlDCcnt atz' %li'* No obstante lo anterior y las imprecisiones del Decreto 1747 /95, la ley 141 /9 en su artículo 5 estipula que: 'para distribuir los recursos entre los distintos proyectos elegibles y establecer la magnitud de las asignaciones con relación al valor total de cada proyecto, la Comisión tendrá en cuenta, entre otros los siguientes criterios: .... .Del enunciado es posible establecer como intención y distinción normativa, la necesidad de la generación de recursos de contrapartida a los aportes del FNR, para lo cual debe tomarse en consideración entre otros la capacidad financiera de la misma entidad territorial y el grado de desarrollo de la distintas regiones. Sin embargo, la evolución normativa con respecto a los recursos del FNR que deben otorgarse bajo la modalidad de reembolso, ha señalado un proceso de desmonte gradual de esta posibilidad y llevado a que finalmente las entidades a las cuales se otorguen recursos reembolsables en magnitudes que equivalen a la mayoría de los casos al 5% del costo total del proyecto, prefieran generarlos directamente como contrapartida, obviando de esta manera las gestiones y trámites de financiamiento ante las entidades bancarias correspondientes. Por último la comparación de la cofinanciación del FNR con los esquemas del Gobierno Nacional o los de los organismos multilaterales de crédito revela de un lado, la informalidad de los procedimientos y en la ausencia de bases concretas que se traducen en la falta de reglas claras que determinen, de manera transparente, los criterios y modalidades de acceso a los recursos del FNR y de otra parte, los requerimientos de contrapartida para la financiación de los proyectos específicos de acuerdo con su composición sectorial y la capacidad financiera de la entidad beneficiaria del FNR. Estos marcos de operación deberán complementarse también con criterios claros y complementarios de reembolso. No se trata, en estos casos, de fijar complejos procesos burocráticos ni de dificultar el acceso al FNR, sino más bien determinar reglas transparentes que permitan una vez establecida la viabilidad del proyecto, se de un manejo expreso a los conceptos de elegibilidad y prioridad, dentro de una visión integral de la inversión regional. Resulta oportuno recordar que como se establece por la Misión para la Descentralización: "... por lo general a los municipios y a las regiones les faltan más proyectos que recursos de inversión. La limitación no son los recursos. Como se dijo atrás, el atraso no necesariamente está explicado por la falta de recursos, sino por la escasez de oportunidades de inversión, es decir, por la falta de proyectos de inversión que sean rentables desde el punto de vista financiero y económico. El desarrollo sostenible se obtiene cuando se fortalece la capacidad E ni e- stu: Zs,- -1,:.-,ez7 l'n.- a a Intei-T--r !-a:l _ --e Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial FRD :Cl CDL 0!2;'lC01C_ntr3t-,0'; G de absorción de inversión y se llega a una situación en que la factibilidad del proyecto es la que asegura la obtención del financiamiento.~'0 No obstante asegurada la viabilidad del proyecto y desde el punto de vísta de su elegibilidad para financiamiento, se deberá dar consideración expresa a los aspectos del apalancamiento de los aportes del FNR con recursos de las entidades territoriales que constituyen, en este caso, los elementos complementarios reales de un efectivo sistema de cofinanciación. Lo que se trata en el fondo es de asegurar un mayor volumen de inversión, no solo a nivel micro, permitiendo que las entidades territoriales individuales puedan asegurar la disponibilidad total y el consiguiente cierre financiero de sus iniciativas prioritarias de inversión con la complementación de su ahorro corriente para inversión. También a nivel macroeconómico, la canalización de los aportes del FNR hacia un número importante de iniciativas regionales al complementar el esfuerzo financiero territorial debe traducirse en un volumen agregado superior de inversión pública y en el mejoramiento de las condiciones generales de bienestar. La necesidad de contrapartida local se hace más urgente cuando se considera que hasta ahora, una parte importante de los recursos del FNR se ha destinado a financiar en su totalidad proyectos de las entidades territoriales que se supone que cuentan con financiación, parcial o total, con las transferencias provenientes de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación o de los aportes del situado fiscal para los departamentos, siendo claramente demostrables estas situaciones en casos de inversiones o proyectos de salud, acueductos, educación, medio ambiente. Se trata, entonces, de complementar la disponibilidad territorial y no de sustituirla con los recursos del FNR. Independientemente de su carácter reembolsable o no, la cofinanciación aportada por el FNR deberá tener también una orientación clara hacia el logro y consolidación de las externalidades de los proyectos, a fin de que la iniciativa local que se concentraría de manera casi exclusiva en la consideración de los beneficios locales, pueda trascender estas (onsideraciones para que con apoyos financieros adicionales puedan hacerse reales las ventajas derivables de una ampliación de la inversión sobre un ámbito económico y social mayor. Es este el marco de referencia que se ajusta a la consideración de regionalidad que presidió las discusiones de la Asamblea Constituyente al tratar el manejo de las regalías y su destinación a las entidades territoriales a través del FNR. `O Dpto Nal. de Planeación.Colomibia: Descentarlización y Federalismo Fiscal". Informe final de la Misión para la Descentralización. 1 992.(Pag 299). I w. r T j 1i1 1 F-1 at a - { Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD MinisteriO de Desarrollo Econórnico Programa de Modernización Empresarial P .t'. COL 2UG'Cc'ntrato c,15,51 2u; Por las razones expuestas, no se considera afortunada la propuesta formulada por la Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas al sugerir que las regalías se agrupen con el resto del situado fiscal y las participaciones municipales para constituirse en un paquete de transferencia que se distribuirían de manera automática entre las entidades territoriales. 6.4.5 Los agentes y las limitaciones del proceso de financiación por el FNR. En la actualidad, el manejo de la financiación o cofinanciación por el FNR en las distintas etapas del ciclo del proyecto, resulta altamente fraccionado y carente de las interfases entre los distintos agentes del proceso de tal manera que la actuación conjunta derive en el logro de los objetivos buscados con la ejecución del mismo.--i En primer lugar, la identificación y la preparación de los proyectos, a cargo de las entidades territoriales resulta en cierta manera traumática por las limitaciones técnicas de estos organismos en la elaboración de los mismos. Adicionalmente, buena parte de los planes de desarrollo de las entidades territoriales adolecen de debilidades en su formulación y de la falta de concresión necesaria en lo referente a los proyectos específicos de inversión. En la práctica, se ha pretendido salvar estos inconvenientes con la promoción y de la divulgación de la función del FNR así como de la asesoría a las entidades territoriales, lo que finalmente no es suficiente dado su carácter puntual y los compromisos y la pérdida de neutralidad que se derivan de Ia asesoría directa en esta etapa del ciclo de proyecto. Adicionalmente la evaluación de los proyectos se resiente de un examen detallado de las características y condiciones que aseguren el éxito del proyecto y en especial lo referente a la capacidad institucional para la realización eficiente y eficaz de la inversión. No se trata en este caso de violentar los marcos legales de descentralización sino de generar las condiciones para el mejoramiento de su ejercicio bajo una modalidad de "aprender haciendo", en la cual la entidad que contribuye al financiamiento sirve de catalizador para la creación de las condiciones de efectividad necesarias. En cuanto a la etapa ejecución y supervisión, en la que se constituyen como actores las entidades territoriales, la Dirección Ejecutiva de la Unidad Administrativa Especial de la CNR " Considerado, en abstracto, el financiamiento de un proyecto de inversión debe entenderse como la manera de distribuir los riesgos y las ventajas entre las partes comprometidas en su ejecución. Aunque buena parte de la actual teoría se refiere a proyectos privados, sus posibilidades se extienden al campo público.Se distinguen como elementos del financiamiento los inversionistas del proyecto (promotores y cofinanciadores) y los aportantes de préstamos (acreedores). También existen como fuentes financieras los proveedores (contratos de suministro) y los compradores o usuarios. E'!- -.; t r i---a c, Y-; i ! ' '',tZ Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo EconómiCo Programa de Modernización Empresarial =y ecyto COL02,Ú U'Ccnt ato DJW i- 2G0 junto con los bancos intermediarios en los casos de cofinanciación, nuevamente las actuaciones tienden a ser de carácter aislado produciéndose interacciones esporádicas en caso de problemas en la ejecución de los proyectos. También en esta etapa se detectan restricciones en la operación de las interventorías financieras administrativas. El examen de los marcos contractuales que han regulado la acción de los contratistas en los años recientes establece que ellos no garantizan la conexión debida entre el parn passu del proyecto y las obligaciones del contratista interventor. En los años iniciales de operación del FNR se establecen casos de terminación y cancelación de los coniratos de interventoría sin que se hubiera concluido la obra correspondiente y sin lograr la satisfacción debida de la inversión de los aportes del FNR y la conclusión total del proyecto en condiciones de eficiencia y eficacia. La debilidad del sistema de interventoría no es ajena al giro de los recursos sin sujeción al avance real de los proyectos que impide la suspensión de los desembolsos en caso de comprobarse la mala aplicación de los mismos o demoras injustificadas en la ejecución de las obras. De otra parte, la acción limitada de la interventoría y su falta de comunicación con otros agentes del proceso impide la intervención más efectiva de los proyectos y la introducción de características de proactividad al proceso de supervisión de la inversión de los recursos del FNR, reduciendo las condiciones actuales de reactividad y de intervención limitada y tardía. Debe por último, registrarse que el ciclo de proyecto resulta recortado dada la ausencia de las evaluaciones ex post que permitan las comparaciones entre los resultados de la experiencia efectiva frente a las expectativas anteriores a la ejecución del proyecto. 6.4.6 El Impuesto de transporte por ductos: una posibilidad localizada para el desarrollo de los sistemas municipales de acueductos y alcantarillados. Desde mediados de los años ochenta, los desarrollos de la minería y especialmente, de los hidrocarburos, vienen cumpliendo una importante función de soporte de la economía nacional, por medio de una mayor disponibilidad de divisas y la vinculación de nuevos espacios económicos y territoriales a la producción nacional. De manera simultánea, las tendencias descentralizadoras que cobraron vigor desde principios de la década del ochenta y se consolidaron con los marcos constitucionales de 1991, han encontrado una coyuntura favorable en los desarrollos comentados a través del redireccionamiento de los recursos de regalías y de otros que, como el impuesto de transporte por oleoductos, se destinaban anteriormente al Gobierno Nacional. Esta mayor disponibilidad CazL;- r X- a r a -i fct a 3- 2;T Programa de Naciones Unidas para Cel Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernizaciotl Empfresaríal - ---, ert,i COL £u 2 ,0C *r c ntr atc, financiera para las entidades territoriales ha generado expectativas sobre las posibilidades de la inversión pública para la superación de problemas tradicionales de dotación en áreas básicas del bienestar como la educación y la salud, entre otras finalidades, y llamado la atención sobre la utilización debida de estos recursos. Desde una perspectiva histórica, puede afirmarse que el impuesto de transporte por ductos resulta, por una parte, poco conocido en su potencialidad y de otro lado, los cambios introducidos en su conceptualización y manejo sólo hasta ahora comienzan a ser evaluados y documentados. Pese a ello, este impuesto representó en los primeros años del noventa, una disponibilidad anual promedio de $12.000 millones, a precios constantes de 1999, que hoy y en si misma, no significa un gran aporte a las posibilidades de los municipios destinatarios. Sin embargo, la Ley 141/94 al alterar el esquema impositivo previsto en el Código de Petróleos y ampliar la base tributaria para incluir todos los oleoductos y gasoductos que tuncionen bajo la modalidad de contrato o en operación conjunta con Ecopetrol, creó nuevas condiciones, elevando el potencial de recaudo y, por consiguiente, las posibilidades de mejoramiento de la infraestructura municipal. Las posibilidades financieras de este impuesto se han reforzado también, con la estructuración y puesta en marcha del plan de masificación de gas combustible, cuyas inversiones en infraestructura básica han avanzado en forma significativa, sin haber alcanzado aún, la maduración y consolidación necesarias para generar plenamente sus beneficios directos e indirectos, dentro de los cuales se incluyen las transferencias municipales por concepto del impuesto de transporte. Existen, pues, nuevas condiciones para esperar que en el mediano plazo el rendimiento de este impuesto apoye de manera efectiva la construcción y mejoramiento de la infraestructura de algunos de los municipios destinatarios de estos recursos. Sin embargo, el mejor aprovechamiento del potencial, precisa la remoción de los limitantes existentes, así como el aseguramiento real de las posibilidades. Aunque en un contexto municipal agregado, los recaudos por concepto del impuesto de transporte de regalías pertenecen a una categoría reducida, su concentración en algunas localidades señala y establece un potencial real de desarrollo. Debe considerarse que según las cifras del Ministerio de Minas y Energía para el año de 1999, sólo el 15% de los municipios beneficiarios recibe el 69.5% de la totalidad del impuesto. En estas circunstancias, el impuesto se constituye en la posibilidad real de contribuir al desarrollo económico y social del municipio respectivo, más aún si se considera que muchas de las poblaciones receptoras de estos recursos son beneficiarias, al mismo tiempo, de recursos de regalías y también se caracterizan como localidades urbanas dotadas de ciertas condiciones h 3. . W '.c.'*e r-eJ Programna de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial P-r-1ecl. COL £12 1JClontrato 290 1 26i f de dinamismo económico y social que las habilitan para convertirse, al menos, en centros de servicios para las zonas y poblaciones menores aledañas. Por esta razón y dentro de las condiciones financieras y presupuestales de estas entidades municipales no cabe duda de que la transferencia del impuesto mencionado representa un impacto importante en la constitución de las fuentes de financiación municipal. Debe, sin embargo, anotarse que estos recursos deben aplicarse de manera forzosa a la inversión de infraestructura dentro de las condiciones de la Ley 141/94, sin que hasta el momento se disponga de la información ni de las evaluaciones de su uso. Sobre el particular y dentro del marco de descentralización al cual debe acomodarse la transferencia y utilización de estos recursos, se precisa dísponer dela información que permita conocer la capacidad de absorción local de los fondos transferidos y concertar los instrumentos adecuados y eficaces para el logro de los objetivos de política que, en este caso, parecieran corresponder al mejoramiento de las condiciones de bienestar a través de una mejor y más sólida infraestructura económica y social. Aunque los enunciados generales de la Ley 141/94 y del decreto 1747/95 parecieran asimilar las transferencias del impuesto de transporte por ductos a las regalías directas, ya que unas y otras deben aplicarse a inversión en las finalidades del artículo 15 de la Ley 141/94, previa elección y decisión de la entidad territorial, debiera aplicarse en este caso del impuesto de transporte el principio del seguimiento y evaluación constante por parte de la CNR. Dentro de este propósito se deberá disponer hacia el futuro de la información necesaria y de la conformación de los sistemas de evaluación y seguimiento apropiados, que podrán adecuarse a los lineamientos y experiencias que rigen el control y vigilancia de las regalías directas de las entidades territoriales y al seguimiento y evaluación de los proyectos financiados a través del Fondo Nacional de Regalías- FNR. Debido a la carencia de cifras y de indicadores de tipo general no es posible en la actualidad realizar un ejercicio de validación de la transferencia global de impuesto de transporte de crudos y gas. Sin embargo, como se menciona en la sección correspondiente del presente informe, el ejercicio de una liquidación teórica del impuesto transferido por uno de los tramos de transporte de gas para el año 1999, muestra diferencias notables con respecto al valor real recibido por las entidades municipales correspondientes. | !.k1- _ i- flS Programa de Naciontes Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de modeirnización Empresarial F -j,e!W., CJL,U02,1 C ! contr att, dt 1 lG4 CAPITULO 7 LAS TASAS AMBIENTALES Y SU INCIDENCIA EN EL SECTOR DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO INTRODUCCIÓN La administración ambiental ha utilízado, generalmente y de manera preferencial, para el logro de los objetivos de la política, los instrumentos de comando y control, CC caracterizados por la rigidez de su ordenamiento, por la poca discrecionalidad que deja en el agente contaminador, así como por la exigencia elevada de instrumentos de control que obliguen el necesario cumplimiento de la norma y asegurar los consiguientes objetivos de protección ambiental. En las décadas más recientes y especialmente en los países de la Comunidad Europea, se ha acudido en forma creciente a complementar las medidas de CC con la utilización de los instrumentos económicos que pretenden, a través de los cambios en los precios relativos de los bienes, modificar el comportamiento de los agentes que alteran y contaminan el ambiente Desde un punto de vista cronológico, en Colombia, el Código de los Recursos Naturales fue el primero en establecer diferentes tipos de tasas por la utilización de los recursos naturales en particular, o por el uso del medio ambiente en general, para descargar emisiones contaminantes, sin que, en la práctica, la mayoría de las entidades responsables de velar por el cumplimiento de la norma, el antiguo Inderena y las CAR, hubieran asumido de manera sistemática las acciones respectivas. De otro lado, cuando la norma se aplicó, los derechos liquidados a los agentes contaminantes fueron reducidos y por consiguiente de poco impacto en la racionalización de la utilización y el aprovechamiento de los recursos naturales. También, con anterioridad a la Ley 99193, se hizo uso de otros instrumentos económicos, cuyo objetivo se concentraba en la promoción de la inversión ambiental (reforestación y cambio tecnológico, entre otros) a través de incentivos, como las exenciones tributarias y los créditos de reconversión industrial. De otro lado, los lineamientos más recientes del Plan Nacional Ambiental al señalar como objetivo general de la actuación pública y ciudadana, el desarrollo humano sostenible consistente con la diversidad étnica y cultural de la Nación y con el mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales y de su utilización económica, considera como una t',r it . a! Programa de Naciones unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de _Modernización Empresarial rr.ectoz CIDULICE2,OGÑ cntr a tDi 91 -1i4 alternativa la utilización de instrumentos económicos, cuyos recaudos puedan, de manera simultánea, aplicarse a la financiación de acciones de descontaminación. Sin embargo, en el caso de la afectación y contaminación del recurso agua, se hace necesario además, la combinación de los instrumentos económicos y de los medios de regulación directa ya que la aplicación de las tasas retributivas está relacionada con las normas de vertimiento o de emisión de contaminantes. Pese a que dentro de la legislación de los servicios públicos domiciliarios están previstas las tasas mencionadas y a que el marco regulatorio existente (Ley142/94) señala la inclusión de las tasas dentro de la tarifa de los mismos y a sugerir como lineamientos de acción para la autoridad tarifaria el establecimiento del valor intrínseco del agua, la implementación de las tasas mencionadas ha generado dificultades en el sector de agua potable y saneamiento v existen ya casos de la causación contable de pasivos crecientes y de magnitud apreciable en algunas de las empresas prestadoras de los servicios domiciliarios de acueducto y alcantarillado a favor de las autoridades ambientales encargadas de su cobro, las CAR. En algunas ocasiones, incluso, la aplicación por vía general de las tasas mencionadas resulta cuestionable ante la capacidad de absorción de las fuentes receptoras de las aguas usadas Pero también deben resaltarse los casos de las ciudades mayores del país cuyo impacto sobre la renovabilidad de las fuentes es importante y en las cuales hasta ahora se inician algunas actuaciones de descontaminación con demandas apreciables de recursos para la inversión y operación de las plantas de tratamiento de las aguas residuales. Debe comentarse que casi toda la contaminación derivada del medio urbano afecta de manera directa al medio ambiente y se concentra en tres problemas principales la (ontaminación hídrica o la disposición y vertimiento de aguas y su tratamiento, la disposición de basuras y la contaminación del aire. De los problemas mencionados, todos, de manera directa o indirecta, presentan conexiones con el sector de agua potable y saneamiento básico. Hasta ahora, se ha implementado solo la tasa retributiva sobre el agua y en algunas partes se perfilan acciones asociadas con la aplicación y puesta en operación de las tasas por el uso del agua. En un futuro, la situación podría afectar también la disposición de residuos sólidos, subsector en el que aparentemente predominan problemas de falta de manejo técnico adecuado, así como el incumplimiento de las regulaciones ambientales y de salud. Por lo expuesto el presente capítulo pretende evaluar las condiciones teóricas y prácticas de la implantación de las tasas ambientales en Colombia y de manera especial su impacto sobre los usuarios de los alcantarillado, para lo cual el capítulo se divide en seis secciones. La segunda, se refiere al uso de los instrumentos económicos ambientales en Colombia. La sección tercera, se relaciona con el examen y evaluación de la normatividad y del proceso de Ene t . 'cn : _ -'' ftŽ.r.-i - ' 'I?-?- 1V erse Programa de Nacioties Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Progranla de Moderilízación Emnpresarial FX~~ eA CIDL~2Cc :nVuat, Ei ,90 implementación de las tasas previstas por la Ley 99/93. En la sección cuarta, se analiza el impacto económico de las tasas retributivas en sus aspectos macroeconómicos y sus relaciones con la tarifa del servicio de alcantarillado. La sección quinta, constituye una aproximación a las inversiones realizadas en plantas de tratamiento de aguas residuales y por último, la sección final se concentra en las conclusiones y recomendaciones que se derivan en el examen efectuado. 7.2 Uso de los instrumentos económicos ambientales en Colombia. La política ambiental colombiana se ha caracterizado por su falta de integralidad, aspecto que se hace notable al considerar que parte de los instrumentos utilizados o diseñados antes de la Ley 99 de 1993, para el control de la contaminación y la conservación de los recursos naturales no se asociaban a objetivos concretos de calidad ambiental lo que limitaba el papel que deberían jugar y sus posibilidades reales dentro de una eficiente gestión ambiental. En las etapas iniciales de su aplicación, dichos instrumentos no lograban alterar de manera significativa los precios relativos de los bienes ambientales y sus resultados reales eran débiles por la falta de la capacidad institucional para el control y monitoreo de la actuación de los agentes contaminadores o deforestadores.' Algunos analistas del financiamiento de las entidades de sector ambiental, especialmente las CAR, señalan que con anterioridad a la vigencia de la Ley 99 de 1993, se acudía a la aplicación de tres instrumentos económicos y financieros similares a los establecidos por la norma citada. Dentro de la tipología utilizada en la revisión efectuada,2 dichos instrumentos se clasifican por una parte, en instrumentos financieros, compensatorios y no compensatorios, y por otro lado, en instrumentos económicos propiamente dichos. En esta clasificación, los instrumentos financieros compensatorios buscan algún tipo de retribución por unacio ambiei"aa causado pero su objetivo, de acuerdo con el examen y evaluación comentados, no es el de modificar el comportamiento del agente causante del deterioro'. Dentro de esta agrupación, la analista comentada incluye las transferencias del ' Resultan interesantes en este contexto los articulos de Diana Gaviria. Rafael Cubillos y Guillermo Rudas contenidos en la Revista Planeación y Desarrollo editada por el Departamento Nacional de Planeación. Vol XXVII' Num.2/ Abril- junio de 1996. 2 Ver Gaviria .Diana."Una mirada retrospectiva con lecciones para el presente`, en Depto Nal. de Planeación, Revista de Planeación y Desarrollo, Abril-Junio de 1996. ' Esta definición resulta, en cierta forma, desconocedora de los antecedentes legales que obligaban al pago de algunos de los derechos, por parte de los agentes contaminadores o que hacen uso del medio ambiente para generar una disponibilidad que debe aplicarse a la preservación del medio natural. Pueden mencionarse como tn.-:-. he ri l :a z.;- .-7 -- = -1. 1 -s s -.i s 1.' Programa de Nacionles Unlidas para el Desarrollo - PNUD Ministeirio de Desarirollo Econórmico Programa de Modernlización Empresarial Fr,,er4_I^DUCtl,' -i Contr-1t-j 09'9 1 ;- sector eléctrico, las regalías y las tasas por el uso y el aprovechamiento de las aguas y de los materiales de arrastre. El segundo grupo de instrumentos reconocidos como financieros no compensatorios, se caracterizaba por la inexistencia de una relación, directa o indirecta, con lo ambiental pese a estar destinados de manera específica a este sector. Dentro de estos se incluyen la sobretasa al impuesto predial que debe transferirse por los municipios a las CAR de su jurisdicción para cubrir los costos de su gestión institucional. En cuanto a los instrumentos económicos, su diferenciación básica con los anteriores es la de que a través de su aplicación se busca modificar el comportamiento de los agentes económicos mediante la aplicación de los principios de racionalidad económica. Pese a la posibilidad de utilizar y aplicar las tasas (de uso, retributivas y compensatorias), la excesiva dependencia de las CAR sobre los recursos o aportes del Presupuesto Nacional y la muy intensa concentración de los recursos del impuesto predial y de las tasas eléctricas en un grupo muy reducido de Corporaciones (Car, Cornare y CVS), impidieron que los recaudos por -oncepto de tasas de contaminación y por el uso y aprovechamiento de los recursos naturales llegaran a convertirse en una fuente importante para la financiación de las autoridades encargadas del control y calidad ambientales. Según cifras de La Contraloría General de la República,4 las 24 CAR existentes entonces, obtuvieron recaudos por tasa de uso y aprovechamiento de sus recursos naturales equivalentes a sólo el 3% del total de sus rentas propias, mientras que la sobretasa del impuesto predial que les trasladan los municipios y las transferencias del sector eléctrico representaron respectivamente el 27% y el 25% del total de sus recaudos propios. Este reducido rendimiento de las tasas en el financiamiento institucional se explica porque al disponer las CAR de recursos más o menos suficientes de otras fuentes de más fácil operación y recaudo, las entidades ambientales no tuvieron mayor incentivo para cobrarlas. En general y pese a su implantación relativamente temprana, siempre ha sido posible anotar la falta de claridad sobre el papel que deben cumplir las tasas como parte de las estrategias integrales de control de los procesos de daño ambiental. Además de las condiciones mencionadas, las posibilidades de aplicación de estos instrumentos se vieron limitadas por la carencia de otras estrategias de control, de carácter complementario tales como los mecanismos policivos de revisión, los mecanismos financieros de reconversión industrial y la falta de dinamismo en las normas ambientales para adecuarlas a las cambiantes condiciones tecnológicas, económicas y sociales. ejemplo, las tasas sobre las ventas de energía del sector eléctrico que deben cancelarse por las empresas generadoras y sus recursos deben aplicarse por la entidad ambiental destinataria de los dineros, a la conservación de la cuenca utilizada en la generación de energía. Contraloria General de la República. Estado de los Recursos Naturales. 1997. t .lito --c re --n lcfr.- a -'3" i" Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial P- e;lo COL,"32 UC'0'_Contratu, Xcii: Tampoco se dispuso de la organización necesaria para poner en el punto justo el sistema de tasas retributivas y de uso. De otro lado, en la parte inicial del período previo a la expedición de la Ley 99 de 1993, predominaron la mayor oferta del recurso natural y su estado más o menos adecuado que no forzaron la aplicación más drástica y extensiva de los instrumentos ec onómicos. 7.2.1 Las experiencias específicas 7.2.1.1. Tasa por uso del agua 1 Is primeras tasas establecidas por el uso del agua, denominadas tasas por servicio de vigilancia, fueron creadas por el Decreto 891 de 1942, estuvieron bajo la competencia y jurisdicción del Ministerio de Agricultura. Al entrar en operación las primeras entidades especializadas en el manejo de los recursos naturales renovables (la Car,5 la CVC y el Inderena") estas tasas fueron reglamentadas para su aplicación dentro de la respectiva área de jurisdicción institucional y cobradas de acuerdo con los cánones establecidos por el Ministerio de Agricultura. En el lnderena, el Acuerdo 27 de 1970 en su artículo 5 señalaba: "Los usuarios de aguas públicas incluidas en resoluciones de reglamentación y donde se ha establecido el servicio de vigilancia pagarán por él una cuota de dos pesos ($2.00) mensuales, moneda colombiana , por cada litro por segundo asignado por usos domésticos , abrevaderos , acueductos, industriales y riego, y veinte centavos mensuales ($0.20), litro por segundo, para la producción de la fuerza hidráulica cuando la merced o concesión sea establecida para esta finalidad'. El canon se incrementó en 1974, a cinco pesos por litro(US$0.19) y cincuenta centavos(US$0.0019) para usos domésticos , industriales , etc y para utilización de la fuerza hidráulica, respectivamente.' F.n el presente capitulo. la expresión singular CAR se refiere exclusivamente a la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá. Por su parte, la expresión plural, las CAR o las CARs alude al conjunto de Corporaciones Autónomas Regionales existentes con anterioridad o después de la l ey 99 de 1994. h CVC. Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca. Inderena. Instituto de Recursos Naturales Renovables. 7Ver Rodríguez ,Manuel Uribe, Eduardo. "Instrumentos Económicos para la Gestión Ambiental en Colombia". Cepal. Santiago de Chile, 1995. 1 3 -it., 3! Hi=: --li _ -¡1 - r J Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Proye...z C;DL, Ei2'8I~CC,l ntrat. ELl 1G En Colombia, el agua es patrimonio de la Nación y por ello el Estado puede establecer las condiciones de su uso y cobrar por el. El derecho al uso de las aguas puede adquirirse en virtud del Código de los Recursos Naturales y por el Decreto General de Aguas 1541/78, así: 1) Por Ministerio de la Ley o sea que todos los ciudadanos pueden acceder al uso de las aguas de uso público, mientras discurran por cauces naturales, para beber y abrevar animales y en general para usos domésticos. 2) Por concesión: toda persona natural o jurídica, pública o privada, que necesite o desee aprovechar las aguas para fines distintos de los anteriormente señalados precisa disponer de autorización o concesión. 3) Por reglamentación, que constituye la función fundamental del Estado en la distribución de las aguas, para lo cual debe observarse una distribución equitativa, de acuerdo con la disponibilidad de la fuente y los beneficios a los predios correspondientes. Mientras la reglamentación del uso de las aguas estuvo a cargo del Inderena, se configuraron ocho clases de tasas: 1. Por uso del recurso agua, reglamentos y concesiones (US$010 Lt/segundo/mes) 2. Por uso en generación hidroeléctrica (US$0.012 Lt/seglmes) 3. Por uso de vigilancia de aguas, o corrientes reglamentadas con vigilancia (US$0.291t/seg/mes) 4. Por control y vigilancia para generación hidroeléctrica (US$0.034 lt/seg/mes) 5. Por extracción de materiales de arrastre, permiso común mecanizado (US$0.22 m3/año) 6. Por extracción de materiales de arrastre, permiso común manual (US$0.22 m3/año) 7. Por extracción de materiales de arrastre, extracción mecanizada de control Permanente (US$0.51 m3/año) 8. Por movilización de material de arrastre (US$20 por cada vehículo/semestre) Evaluaciones efectuadas por el Inderena a principios de los ochenta, revelaron que el costo del agua era muy reducido y de bajo impacto dentro de los costos de producción de los agricultores y de los industriales en las dos zonas o áreas del país analizadas. Sin embargo, la propuesta de reajuste de la tasas entonces cobradas recibió una fuerte oposición de parte de los gremios industriales y agropecuarios.' Rodriguez, Manuel y Uribe. Eduardo. Op. Cit. E-e- s . 11.-.;s9---;.>i Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Miilísterío de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Froyecto CILD,'U 1,2Ci C c,ontra t cI 0 21'J1 2 Por circunstancias como las señaladas, las tasas por utilización del agua dentro del régimen anterior a la Ley 99/ de 1993, carecieron de la capacidad de promoción de la eficiencia en la utilización del recurso y es posible afirmar, en general, que cuando se aplicaron dichas tasas nunca se tuvo en cuenta la depreciación del recurso causada por el uso o por su contaminación, o la demanda y la oferta que sobre el existía. El cobro de las tasas se realizaba, en general, sobre la base del caudal aprobado por la concesión de aguas otorgada por la autoridad ambiental regional, con algunas diferenciaciones según el usuario domiciliario, la producción de energía, el uso industrial y el valor de cada litro de agua era independiente del caudal concesionado y de la calidad del agua consumida. Solo en algunas oCaasiones, como en Corpocesar,9 se introdujo un manejo discriminatorio de la tasa en proporción al caudal concesionado. En 1994, mientras, que la CVC cobraba entre $0.18 y $0.55 por metro cúbico de agua, en el Estado de Arizona se cobraban entre $16.15 y $40.8 o entre $56 y $1960 en South Saskatchewan en el Canadá por una cantidad igual del recurso.' Pese al establecimiento de esta tasa por el artículo 42 del Código de los Recursos Naturales- Decreto 2811 de 1984- la norma carecía de lineamientos para el cálculo de la tarifa y las tasas se cobraban solo a las personas o entidades que hacían uso del agua con fines lucrativos, por lo cual no se aplicaban a los municipios que constituían uno de los usuarios más importantes. Las posibilidades efectivas del recaudo de estos derechos fueron afectadas también por la carencia de capacidad técnica y administrativa para la reglamentación de las aguas superficidies, así como por la gestión deficiente de las concesiones de agua y por la carencia de un sistema de cobro eficaz. En general, puede afirmarse que las autoridades ambientales no dispusieron de los elementos humanos y técnicos para el manejo de las concesiones de agua y para el control de las mismas. De otro lado, las circunstancias más recientes señalan que pese a la abundancia relativa de los las fuentes de agua en Colombia y del potencial importante de agiuas subterráneas' en algunas áreas del territorio nacional se perciben ya condiciones de agotamiento del recurso y /o su mala calidad, aspectos que demandan una atenta consideración y racionalización. Esta situación se hace de más urgente atención, por la presencia de grandes usuarios, como las empresas de agua y los distritos de riego a los cuales no se les ha cobrado, o a los que se les apli(an tasas de monto muy reducido. Corpocesar. Corporación Autónoma Regional del Cesar. Gas iria. Diana. Op. Cit. Hasta la expedición de la Ley 99 de 1994 no se consideró el cobro de tasas de utilización de aguas subterráncas. En la actualidad, existen problemas de sobrexplotación en áreas de la Sabana de Bogotá que reclaman la actuación y la gestión de la autoridad ambiental. t:i -estr-, S- 1 - 1r- a 1 n Ic _a - _aZ _,E r Progranla de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de modernización Empresarial F ro,-- ¿aI,: COIL, -!2. UL Cc- nttrat i 1i 1 ;, 7.2.1.2. Tasas retributivas y compensatorias Las tasas retributivas y compensatorias se aplicaron inicialmente sobre la base del Código de los Recursos Naturales, artículo 18 del Decreto 2811/74, fueron reglamentadas por el artículo 142 del Decreto 1594/84 que define su cobro con base en el servicio de eliminación o control de las consecuencias de las actividades contaminantes del medio ambiente. La cuantía de la tasa se establecía o equivalía a los costos administrativos y de investigación en los programas de control ambiental. Pese a la expedición del Código de los Recursos Naturales en la década anterior, las tasas retributivas sólo se reglamentaron en los Decretos 02 de 1982 y en el 1594 de 1984 referentes al cobro de las tasas retributivas a las emisiones atmosféricas y a los vertimientos de aguas residuales, respectivamente. Estos marcos normativos estuvieron vigentes hasta la expedición de la Ley 99/93. Dado el ordenamiento jurídico e institucional de entonces, el cobro de las tasas retributivas estaba atribuido al Ministerio de Salud que tenía además la competencia sobre la calidad del aire. Sin embargo el Ministerio no definió nunca los coeficientes para hacer uso de las ecuaciones de cálculo de las tasas ordenadas en el Decreto, impidiendo la implementación debida de la norma. En el fondo, las razones que explican, de manera aparente, esta falta de actuación, radican en la debilidad o ausencia de capacidad técnica del Ministerio y en el peso de los grupos de presión de los sectores interesados en la no aplicación efectiva de las medidas. En cuanto a las tasas retributivas a los vertimientos de agua, destinadas en principio a la eliminación o control de las consecuencias de las actividades nocivas sobre el recurso, el Decreto 159 V94 estableció las fórmulas, pero en la mayoría del país se desconoció esta posibilidad. Entre las entidades encargadas del control ambiental, la CVC avanzó de manera significativa en el cobro de estas tasas. Para este propósito y dentro de las formalidades establecidas por la Ley, la entidad partía del cálculo de los servicios de control ambiental y los distribuía a prorrata de la carga contaminante combinada entre las industrias de su jurisdicción. La información sobre carga contaminante se obtenía por medio de muestreos de los vertimientos de las diferentes empresas, pese a que la aplicación del instrumento no establecía una relación directa entre los pagos y unas metas concretas de calidad ambiental. EmrDt-i-st n I-- '11ria, a Inforre. ;-;-al; (.:It, * -- 3 j-- - Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial P -o^ cl CO3L. J¿ t1, EIntrato ^YL3 I .. Diferentes analistas'2 concluyen o sugieren que las tasas compensatorias y retributivas aplicadas con anterioridad a la Ley 99194 fueron utilizadas más como instrumento financiero compensatorio y no como instrumento económico. Debe considerarse que de acuerdo con el Decreto 1594/84, estas tasas respondían a la prestación de un servicio de eliminación de desechos o al control de las consecuencias de las actividades nocivas para el ambiente. En este contexto las tasas cubrían los costos de los servicios administrativos y de los costos de investigación en los programas de control. Por ello, en los análisis mencionados, se exigen o presumen de las antiguas tasas retributivas unas funciones y efectos que, dentro de la concepción inicial del Código de los Recursos Naturales, no corresponden al concepto estricto de tasas."3 Estas tasas no estaban por demás, asociadas al cumplimiento de estándares definidos de control ambiental. En muchos casos se cobró la tasa sin que se prestara el servicio de reposición del recurso.`4 7.2.2. El nuevo esquema de tasas de la Ley 99 de 1993 La Ley 99 de 1993 introduce cambios radicales en la concepción y operación de los instrumentos de manejo ambiental para convertirlos en verdaderos instrumentos económicos mediante la incorporación y operación de incentivos reales para la reducción de la contanminación y el deterioro ambiental. De otro lado, la Ley mencionada, al hacer explícita su preocupación por el establecimiento de un esquema apropiado y estable para el financiamiento de la gestión ambiental, caracteriza e incluye el recaudo de las diferentes tasas dentro de las fuentes propias de las autoridades ambientales de carácter regional, las CAR. Estos recursos se complementan, en el marco financiero mencionado, con el resto de fuentes ¡2 Ver Gaviria. Diana. Op. Cit. y Rudas. Guillermo "Tasas Retributivas por Vertimientos Contaminantes: Estrategia Financiera o Instrumento Económico?`. en Depto Nal. de Planeación. Op. cit. Desde la visión de la Hacienda Pública. las tasas, en sentido estricto. se originan en ia utilización de servicios o bienes específicos prestados o suministrados por el Estado, que no obligan a los asociados y que por lo tanto deben ser pagados o cancelados por quienes los utilizan o consumen. En este sentido. la aplicación de las tasas obedece y tiene una connotación de aplicación del principio del beneficio según el cual los costos de los servicios prestados por el Estado deben ser cubiertos, siempre que ello sea posible. por el beneficiario directo de los mismos ( User's charge). 4 Vale mencionar el caso de la empresa Acerías Paz del Río que debiendo cancelar una tasa por el vertimiento de sustancias contaminantes al Río Chicamocha, consideraba que el Inderena, como autoridad ambiental, no estaba prestando el servicio de eliminación y el control ordenado por la Ley. El Consejo de Estado fall¿ó que si bien Inderena no estaba actuando para eliminar las consecuencias de la eliminación de la contaminación si había ejercido las funciones de control al realizar visitas de inspección, al analizar los estudios y objeciones del demandante y que había dado cumplimiento a la ley ambiental con la expedición de actos administrativos.(Ver Rudas, Guillermo, Op. Cit) -l !e 2-' Programa de Nacionles Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Pr;i.to CL 2 - Contrat t 5-1 Gi específicas creadas por la Ley 99/93, especialmente la sobretasa del impuesto predial, las transferencias del sector eléctrico y una asignación parcial de los recursos de regalías con destino a las actividades de descontaminación y protección ambiental, canalizada a través del Fondo Nacional de Regalías. La aplicación de instrumentos económicos como las tasas retributivas, compensatorias y las tasas de uso de agua de que trata el Artículo 42 de la Ley 99 de 1993, ha tendido a la introducción de una mayor eficiencia y equidad en los programas para el control de la contaminación. Estos instrumentos establecen pagos realizados a las autoridades ambientales por parte de quienes hagan uso de los recursos naturales como insumo o como receptor de residuos, emisiones y descargas, provenientes tanto de la industria como del sector doméstico. '; El artículo 42 de la ley 99/93 resulta innovativo al incluir, de manera explícita, dentro del cálculo de las tasas, los conceptos de depreciación del recurso, los costos sociales y ambientales y la adecuación del cobro a las circunstancias regionales de la contaminación. También, a diferencia de la normatividad anterior, en dicha norma se hace obligatorio el pago de las tasas por todos los usuarios del recurso sin limitarlo de manera exclusiva a las actividades lucrativas. Pese a que los lineamientos legales para que el cálculo de las tasas retributivas y compensatorias incluyen la valoración de la totalidad de las consecuencias nocivas de la contaminación y la consiguiente internalización de los costos correspondientes, varios analistas han señalado la imposibilidad práctica de cuantificar y trasladar al agente contaminador la totalidad de los elementos enunciados por el marco legal.`6 En estos casos, no sólo el estado del arte técnico y económico impide la aplicación estricta de las reglas y de la metodología señaladas, sino que además se considera que el resultado de una cuantificación estricta de los factores y elementos del costo de la contaminación, serían inaplicables e inaceptables tanto desde el punto de vista económico como político.17 ' Articulo 42 Ley 99/93 " Resulta interesante el comentario del Profesor Ortolano de la Universidad de Stanford en el sentido de que: "El artículo de 42 de la Ley 99 es extraordinariamente ambicioso en el sentido de que le hace demandas , a los economistas e ingenieros , que están por encima de lo que puede ser realizado en el estado actual del arte. Nuestra habilidad para calcular el valor monetario de daños o mejoras ambientales no está cerca de estar tan avanzado como se requiere para aplicar la ley en un sentido literal. En particular no existen bases objetivas y cientificas para aplicar el método para definir los costos especificados en el artículo 42". Citado por Rodriguez, M. y Uribe, E., Op. cit.. '' Cubillos Rafael. "Tasas Retributivas y Compensatorias" en Dpto Nal. de Planeación, Op. Cit. l-tCii, 1-_ i3 ::r- o Z. 1-'?:Yr.-.!.''.iXE- Progranla de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial P:ro,y¿cto CtCL,/92'012'lOG0 Contrato O'901 2G4 Teniendo en cuenta la importancia asignada por el Ministerio del Medio Ambiente a las tasas retributivas y, en menor medida a las tasas de uso, a continuación se realiza una revisión más detallada de este tipo de instrumentos y del proceso de implementación cumplido hasta el período más reciente. 7.2.2.1. Tasas Retributivas Las tasas retributivas tipificadas por la Ley 99/93 constituyen, al menos en su concepción, un ejemplo de un impuesto ambiental para que los contaminadores y usuarios de los recursos naturales actúen con libertad y decidan sobre la descontaminación, logrando así que se alcancen metas de calidad ambiental al mínimo costo. El sistema de9 tasas establecido nor la Ley 99193 y reglamentado por el Decreto 901197 constituye una aplicación híbrida del concepto de impuesto ambiental Baumol-Oates y del clásico impuesto Pigou.18 La incorporación de estas tasas en la Ley 99 de 1993 implicó ajustes a los marcos reglamentarios emitidos en la década de los ochenta. Inicialmente, las tasas retributivas se establecieron, como se expresó anteriormente, en el Decreto 1594 de 1984 sobre el vertimiento de aguas residuales y en el Decreto 02 de 1982, para las emisiones atmosféricas. No obstante, su aplicación se difirió por la definición insuficiente de algunas de ellas y por la falta de compromiso de las entidades de control, encargadas de la administración de los recursos ambientales y de la implementación de las medidas e instrumentos adecuados para el control de las fuentes de contaminación La normatividad vigente prevé que tanto las tasas compensatorias como las retributivas se aplicarán solamente a la contaminación causada dentro de los límites definidos por la Ley. En este caso, de acuerdo con los antecedentes disponibles, la tasa busca incentivar la reducción de la contaminación dentro de los límites permitidos para que el costo de oportunidad de la contaminación sea superior a los costos de reducirla. 7.2.2.2. Metodología de cálculo `Desde una óptica económica, el punto óptimo de control de la contaminación se encuentra donde se igualan los costos marginales de control y los de daño. Las dificultades existentes para la estimación de la función de daño de un sector determinado, hacen aconsejable acudir a una segunda mejor alternativa que permita a las autoridades ambientales fijar una tasa que obligue a los agentes contaminadores a igualar sus costos marginales de control dado un nivel de control deseado. En el fondo, aquellas industrias o actividades a las cuales les resulte más barato controlar la contaminación, lo harán y no pagarán; mientras que aquellos a los cuales les resulte más caro controlar, optarán por pagar la tasa. In.:i ii~r w- r i~ali u:a-.;1 1 3 m-i-.!i-tt3es _ _ , , Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Econósmico Progranla de Modernización Empresarial Ru,-_Etl CILD ;2, O_ J C -Dntrt a J t _ Ci 1- _ ir La metodología delineada por el Artículo 42 de la Ley 99 para el cálculo de las tasas retributivas, fue reglamentada por el Decreto 901 del 1° de abril de 1997 del Ministerio del Medio Ambiente. Desde una óptica económica, el nivel óptimo de descontaminación al cual se asocia el valor de la tasa retributiva, implica conocer los costos marginales de descontaminación y los beneficios marginales, representados por los daños evitados. Este nivel optimo se obtiene cuando el costo marginal de descontaminación se iguala al beneficio marginal. Como el primero es creciente y el segundo decreciente, una meta de cero contaminación no sería eficiente porque los costos serían mayores que los beneficios. Debido a que es difícil conocer los costos de descontaminación de cada agente o usuario contaminante y a que es casi imposible estimar los beneficios marginales de descontaminación, el Decreto 901 de 1997 asocia el "nivel óptimo de descontaminación" a la fijación de u'na meta de reducción de la contaminación, aceptada tanto por la entidad reguladora, como por la comunidad regulada y afectada. El esquema aplicado para llegar al establecimiento de una meta de contaminación regional trata de aproximar y hacer explícitos, hasta donde sea posible, todos los costos y beneficios- económicos, ambientales y sociales. Adicionalmente, la meta de calidad definida o acordada predefine una medida de evaluación de la efectividad y comportamiento dinámico del instrumento. Para la determinación de la meta, el Decreto 901 establece que se debe tener en cuenta la imporiancia de la diversidad regional, disponibilidad, costo de oportunidad y capacidad de asimilación del recurso y las condiciones socioeconómicas de la población afectada, de manera que se reduzca el contaminante desde el nivel actual total hasta una cantidad total acordada, a fin de disminuir los costos sociales y ambientales del daño causado por el nivel de contaminación existente antes de implementar la tasa. El monto total a cobrar a cada usuario por la tasa retributiva por vertimientos se obtendrá mediante la suma de los montos calculados para cada una de las sustancias contaminantes o-bje t o del cobro de esta tasa y dispone de flexibilidad total para definir la forma de reducir la contaminación. La tasa se implementa en un período de cinco años y en forma gradual, así: -Se parte de una tasa mínima -La autoridad ambiental regional la ajustará semestralmente dentro de los límites de los reglamentos. -La presión económica creciente obliga a los regulados a informarse sobre las posibilidades de descontaminación - Una vez alcanzada a meta de calidad buscada, la tasa se estabiliza. e to .i C_-.I,1 Progrania de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económiico Programa de Modernización Empresarial -r -Jo -- OL- - 2 0 . -ntrt - - Cada cinco años, el Comité Regional de Cuenca revalúa la meta acordada teniendo como criterio que si los costos de la medida han resultado demasiado severos, la meta puede ser menos restrictiva. En el caso contrario, la comparación de unos costos de la tasa relativamente bajos frente a unos impactos de contaminación, sociales y ambientales demasiado altos podría plantear la conveniencia de extremar una meta ambiental más alta. De acuerdo con el Artículo 11 del Decreto 901/97, el factor regional empezará con un valor ig,ual a uno (1) y se incrementará 0.5 cada semestre. La autoridad ambiental dejará de incrementar el factor regional en el semestre siguiente a aquel en el cual la reducción en el total de la contaminación en el cuerpo de agua alcance la meta, y continuará cobrando la tasa retributiva con base en el valor del factor regional con el cual se alcanzó la meta. Finalmente debe aclararse que el Ministerio del Medio Ambiente tan solo ha fijado como parámetros básicos para el cobro de la tasa retributiva sólidos suspendidos y la demanda bioquímica de oxígeno DBO5 y sus tarifas mínimas, así: $39.Slkg DBOS y $16.90/kg de sólidos suspendidos (pesos de 1997). No se establecieron parámetros para demanda bioquímica de oxígeno, grasas, aceites, metales pesados, sulfatos y cioruros. 7.2.2.3. La implementación de las tasas retributivas A partir de 1997, el Ministerio del Medio Ambiente inició un proceso de implantación de las tasa retributivas y programó la iniciación de su cobro en el primer semestre de 1998 en ocho de las 39 autoridades ambientales regionales y locales: Cornare, Carder, CVC, CDMB, CRQ, Cortolima y el Dagma.'9 daS metas iniciales se han afectado de manera parcial y en la actualidad solo tres CAR han logrado la implantación y puesta en marcha del sistema, resaltándose como limitantes de la posibilidad real del instrumento, la carencia de recursos para la actuación de las CAR, especialmente las de menor tamaño, aspecto agravado por ía crisis fiscal del Gobierno Nacional que impacta de manera negativa las posibilidades y las labores de promoción e impulso del programa por parte del Ministerio del Medio Ambiente. "' Cornare. Corporación Autónoma Regional de los Ríos Ríonegro y Nare. Carder, Corporación Autónoma Regional de Risaralda. CDMB. Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga. CRQ. Corporación Autónoma Regional del Quindío. Cornolima. Corporación Autónoma Regional del Tolima Dagma, Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente, Medellín - : S -i7t 1 !; ; - i Programa de Nacionies Unidas para el Desarrolla - PNUD Ministerio de Desarrollo Econóimsico Progrania de Modernización Empresarial ..~~~~~ ~~ .. ... .. . Cnrt. Fr-,y -¡ c :t( , 'u CS-. t rintrat:: ,9-i 1-; 20a No obstante, también existen notorias y mayores dificultades para la implementación de las tasas por la debilidad institucional de muchas de las CAR existentes y también por el cambio de paradigma que constituye un reto a los directivos y expertos, públicos y privados. La puestd en marcha de un esquema de protección ambiental fundamentado en la aplicación de instrumentos económicos genera una resistencia probablemente mayor que el esquema tradicional basado de manera exclusiva en instrumentos de comando y control. En este caso, en el pasado han predominado los instrumentos coercitivos, como las sanciones y las multas. No obstante lo anterior, la mayoría de las CAR coincidió en señalar, en una encuesta adelantada por la Contraloría General de la República,20 la efectividad probable de este instrumento en el control de la contaminación; pero, simultáneamente, las CAR resaltan la necesidad de generar los incentivos para que los agentes económicos se comprometan en tecnologías limpias y participen en la fijación y en el cumplimiento de las metas ambientales. Las propuestas institucionales ambientales favorecen la inversión de los recursos de las tasas en proyectos de descontaminación y saneamiento básico y aconsejan el necesario fortalecimiento técnico, especialmente en lo relacionado con el monitoreo y el control anibiental. El Ministerio del Medio Ambiente promovió dos acciones específicas para la implantación de las tasas retributivas: 7.2.2.3.1 Programa de Cooperación Horizontal Está orientado a facilitar el proceso de implementación de las tasas en las diferentes CAR que componen el Sistema Ambiental-SINA. Se busca aprovechar las m.ayores capacidades de algunas CAR que disponen de experiencia en este tipo de prácticas para difundir las experiencias y conocimientos en el resto de las entidades del sistema. En el Cuadro No.1 se resume el estado de avance del programa que en su parte inicial resultó satisfactorio ya que la mayoría de las CAR comprometidas en el proceso evidenciaron avances importantes en la consolidación de los equipos para llegar en su mayoría a la concertación de las metas regionales requeridas. Sin embargo, el avance en la aplicación 2t Contraloría General de la República, Op. Cit. i '= .- -i! i-a .r. Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Miinisterio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial F' CIDU 2,'01L ¡Contrat efectiva de la tasa muestra que solo cerca de la quinta parte de la 12 CAR que se habían vinculado al proceso habían avanzado efectivamente hacia las etapas de cobro y monitoreo finales. E t,- r,T-1 f- - s-a? ' s¡ Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa tde ModernizaCión Empresarial Frc,\,ecto COL £12UiCc'ntrat2 D1J110 Cuadro No. 1 Programa de Cooperación Horizontal- Fase ¡ Estado Inicial y Final de la Implementación de las Tasas Retributivas CAR Líder CARs Tutoriadas Consolidación Línea Base* Concertación y Facturación, Equipo y Aprobación Cobro, Recaudo y Definición Meta Regional* Monitoreo* Actividades* to t, to t, to T, to t, CORNARE CORTOLIMA 37.5 100.0 33.3 100.0 0.0 60.0 0.0 60.0 CORPOURABA 87.5 100.0 25.0 100.0 0.0 100.0 0.0 100.0 CORALINA 87.5 100.0 75.0 100.0 0.0 100.0 0.0 100.0 CVC CRQ 87.5 100.0 75.0 100.0 10.0 90.0 10.0 90.0 CORPONARIÑO 12.5 100.0 33.3 50.0 0.0 0.0 0.0 0.0 CORPONOR 50 87.5 50.0 100.0 0.0 60.0 0.0 60.0 CARDER CARDIQUE 37.5 87.5 16.6 100.0 0.0 100.0 0.0 100.0 CAM 37.5 87.5 66.7 75.0 0.0 60.0 0.0 60.0 CORANTIOQUIA 37.5 50.0 25.0 33.3 0.0 0.0 0.0 0.0 Total (Promedio) 52.8 90.4 44.4 84.3 1.1 63.3 1.1 20.4 Fuente: Arias, A. & otros (1 999). Datos en porcentaje (o¡%) de implementación de cada subprograma. *: Etapas de la implementación definidas por el MMA. t",: Estado de implementación al comenzar el programa (IV-1 998) t,: Estado de implementación al finalizar la primera fase del programa (XII-1998) 7.2.2.3.2. Fondos Regionales de Inversión en Descontaminación Hídrica Además de los efectos de control ambiental, la tasa retributiva genera recursos finar,cielus que permiten respaldar la gestión de la autoridad ambiental especialmente con la promoción de proyectos de descontaminación hídrica. Dentro de este contexto, se ha previsto la constitución de fondos fiduciarios, con jurisdicción regional, conformados por los recaudos de las tasa , para ser canalizados al otorgamiento de créditos en condiciones concesionales, al otorgamiento de incentivos o a la financiación de transferencias a entidades, públicas y privadas. Según la Oficina de Análisis Económico del MMA, los criterios que deben orientar la constitución y operación de los Fondos mencionados, son: tret- (.. j-1-ln Programa de Nacionies unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Pro,'ec.t C0LOi210CC .ontrato 7i, 1 i4 * Eficiencia Económica: la selección de los proyectos y la aplicación de los recursos debe garantizar las mejores relaciones beneficio 1 costo por cada unidad monetaria invertida. * Eficiencia administrativa: Los costos de operación de los Fondos deben ser mínimos en las distintas etapas del proceso (Facturación de las tasa, selección de proyectos y actividades de seguimiento y control) * Eficacia en la articulación de esfuerzos y de las fuentes de financiación para la promoción de un mayor impacto ambiental. * Transparencia en el manejo y uso de los recursos del Fondo Regional Ambiental. * Gestión ambiental regional integral: las autoridades ambientales buscarán la cohesión suficiente entre los planes de desarrollo regional, los planes de gestión ambiental y las posibilidades de inversión de los recursos del Fondo. - Participación comunitaria mediante la veeduría general del proceso de selección de proyectos y de aplicación efectiva de los recursos del Fondo. También el MMA ha propuesto la distribución de los Fondos generados por las tasas retributivas en la cofinanciación de proyectos ,así: o 55% para proyectos de tratamiento de aguas residuales en los municipios. * 10% para preinversión técnica y financiera de proyectos de aguas residuales en los municipios. o 25% para proyecto privados de investigación aplicada en producción limpia, descontaminación de agua y casos piloto demostrativos. * 10% para proyectos de investigación básica y educación ambiental. No obstante, aún no se han convenido en forma definitiva los criterios de distribución de los recursos. y aún la propuesta inicial no prevé la asignación de una porción de los recaudos de la tasa para la administración del programa y la dotación y operación de los laboratorios o su contratación. Como ya se examinó, es notoria la carencia de recursos presupuestales y la falta de cumplimiento de las normas de comando y control se ha originado en la falta de presencia y seguimiento institucionales tanto de parte del Ministerio de Salud que regula la calidad del agua, como del MMA y del SINA encargados de la calidad ambiental en general. Para la administración del Fondo se ha considerado la conformación de una junta del Fondo de carácter regional compuesta por el Director de la autoridad ambiental regional, un a . I Di 'IS Sf-oi-tae Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Econónmico Programa de Modernización Emnpresarial Fris, e. tc COL,'Ei2.ÚC1i ', ntrat c-1|1 G representante de la entidad fiduciaria, delegados del sector contaminante (industria, agricultura, Municipios) y representantes de los sectores afectados por la contaminación: comunidad, sector salud, ONG. En cuanto a la destinación de los rentas generadas por el cobro de tasa, el Ministerio considera importante "...que se evalúe en términos de eficiencia y eficacia hasta qué punto es más favorable que se conforme un gran fondo nacional en vez de tener múltiples fondos regionales con baja cuantía de recursos`. 7.3. Evaluación de la normatividad y del proceso de implementación de las tasas previstas por la Ley 99/93 Adicionalmente, las cifras del MMA no resultan satisfactorias para la totalidad del SINA , ya que de las 39 autoridades ambientales solo 12 han avanzado con grados diferentes de éxito en la superación de las etapas, sin que sea posible establecer una actuación y voluntad claras en el resto de las CAR, obligadas legalmente a implementar la tasa y al cumplimiento de la reglamentación. En algunos casos el programa se ha retrasado por los motivos presupuestales ya anotados y por factores exógenos, como el terremoto que afectó la zona cafetera y que alteró gravemente las posibilidades y la dinámica inicial del proceso en las CAR de Quindío y Risaralda -CRQ y Carder-. De otro lado, los análisis efectuados por el área correspondiente del MMA, determinan que en algunas de las CAR ubicadas en áreas de bajo poblamiento y nivel relativo de desarrollo bajo, como, Codechocó y Corpoamazonia se ha avanzado notablemente en el programa. Sin embargo en estos casos, podría cuestionarse de un lado, la aplicación de la tasa en magnitud similar al resto del país. De otra parte, pese a los lineamientos que se derivan de la expresión legal y de los reglamentos de la tasa retributiva, resulta cuestionable su aplicación en regiones que ni siquiera disponen de los servicios mínimos de acueducto y alcantarillado y en las cuales, además, los vertimientos no significan o representan una amenaza real al estadu del recurso natural dada su capacidad natural de recuperación frente al tamaño mismo de las emisiones contaminantes. En otros casos, CORPONOR, los procesos de concertación de las metas regionales de contaminación para la aplicación de las tasas dieron lugar al establecimiento de una meta de descontaminación igual a cero tanto para DBO como para SST que pudieran interpretarse como la satisfacción de la sociedad regional con la calidad actual del recursos hídrico. Sin embargo, de acuerdo con la Corporación, las decisiones respectivas están motivadas por la situación económica regional y la falta de políticas de inversión para el tratamiento de las E 3. tc ' - . :ç;... 7-0 $._ Programa de Nacionles Unidas para el Desarrollo - PNUD Minlisterio de Desarrollo Económico Progranla de Modernización Empresarial Froy ,ec1 CL O1;2,0C 7- ,Cc:nt t ao nL. aguas residuales que de otro lado, no hace posible determinar una solución pronta al problema de los vertimientos municipales. A los problemas mencionados, debe agregarse que las cifras del recaudo de las tasas retributivas señalan un resultado exiguo y poco satisfactorio: en promedio , en las Car en que se encontraba en operación el sistema de tasas, el recaudo reportado, demuestra que apenas ha ingresado el 28% de lo facturado. Aún en Cornare, considerada como la CAR más avanzada en el proceso, el recaudo ascendió a solo el 35% de lo debido. Cornare resulta igualmente preocupante por la tendencia decreciente del recaudo ya que en el primer semestre de cobro, el ingreso fue equivalente al 73%0 de lo facturado. La situación es todavía más compleja en las zonas apartadas en las cuales la tasa misma resulta cuestionable por el muy reducido impacto de contaminación y especialmente por las muy bajas dotaciones de servicios de agua potable y alcantarillado: en Codechocó y en la CAS el recaudo solo representó 9.5% y el 2.8% de lo facturado, respectivamente. En encuesta realizada por la Contraloría General de la República en 1997,21 se estableció que el monto promedio que se esperaba recaudar por las tasas retributivas ascendía a $737 millones por año, pero el rango de ingreso se ubicaba entre $50 millones anuales (Cortolima y Corpourabá) y $2868 millones (Corpocaldas). También en el sector público se están generando una serie de pasivos de importancia ante la incapacidad de las empresas públicas prestadoras de los servicios de acueducto y alcantarillado para cancelar el valor de las tasas respectivas. De acuerdo con las cifras de la Comisión de Agua y Saneamiento Básico- CRA Las normas legales determinan la propiedad de las CAR sobre los recaudos de las tasas y por lo tanto son de naturaleza pública, por lo cual su utilización y distribución se deben acoger a las normas y principios establecidos. Por esta razón y pese a la aplicación de las tasas desde hace cerca de dos años resulta cuestionable la demora en reglamentar los mecanismos y finalidades para la utilización final de los recaudos comentados. Esta observación tiene mayor incidencia en la canalización no condicional de los dineros de los Fondos hacia el sector privado. De acuerdo con lo informado por funcionarios del MMA, ya se han puesto en funcionamiento once Fondos Regionales 7.3.1. Consideraciones sobre la fórmula y procedimiento de aplicación 2! Contraloría General de la República, Op. Cit. M -t i;,:V e, -lt 1 r .' Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Enmpresarial .~~~~~ .. =Du _. _Cn d Cxeuetl- CL, "¿,,,i2 ~,l i --ontr,at i b-0,ui 1. 2ci,: 7.3.1.1. Aspectos legales y conceptuales De acuerdo con el MMA, pese a las ventajas de la aplicación de los instrumentos económicos frente al uso de los mecanismos de comando y control, en la actualidad la normatividad para el control de la contaminación hídrica vigente (Decreto 1594184 ) no aprovecha debidamente todas las ventajas que se pueden derivar del instrumento, en razón de los vacíos existentes y a la falta de uniformidad de criterios y de ajuste requerido en la aplicación del instrumento para adecuarlo a las condiciones propias de las diferentes regiones. 7.3.1.1.1 Base de liquidación de la tasa Como se establece en las normas vigentes, la liquidación de la tasa a cargo de los responsab)les de la contaminación, se establece como la cantidad de contaminantes vertidos en un período dado multiplicados por la tasa respectiva. Así mismo, la norma determina los paránietros que se utilizan para la liquidación, caracterizados por los sólidos suspendidos y DBO. Una primera observación al actual esquema de liquidación de las tasas retributivas se refiere a la fijación de los parámetros de sólidos suspendidos y DBO utilizados en su liquidación. De acuerdo con algunos analistas, los criterios actualmente aplicados tienden a concentrarse más en las características físicas y estéticas del aspecto de las aguas utilizadas para el consumo humano que en un análisis y consideración adecuados de las características químicas y biológicas y sus posibles efectos negativos sobre la salud de los consumidores y del medio ambiente en general. La utilización de los parámetros de DBO5 y de sólidos suspendidos no refleja de manera adecuada y prioritaria, la peligrosidad de los factores contaminantes ya que existen elementos con mayores efectos deteriorantes sobre el medio ambiente, especialmente originados en el sector productivo. Por ello es necesario considerar y graduar debidamente los residuos cuyas características generan o se asocian de manera más directa con niveles de riesgo sobre la salud pública. La experiencia de otros países señala claramente la necesidad de reorientar y establecer parámetros adecuados de contaminación de las aguas. Por ejemplo, en Alemania, la tasa se determina teniendo en cuenta los materiales oxidables y las concentraciones de elementos letales como el fósforo, el nitrógeno, las combinaciones de halógenos orgánicos, metales como el mercurio, el cromo, níquel, cadmio, plomo cobre y sus combinaciones, así como sus efectos nocivos sobre los peces. Siempre que los materiales nocivos no sobrepasen los L ns I 5 -¡:D1'- - = -, -c Hr -i; S r a 1p ,,;C _ a Programa de Naciones Unlidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial límites y concentraciones establecidos por la norma, ni la cantidad máxima anual permitida, no se requiere pagar la tasa.22 Actualmente la tasa se cobra por DBO5 y SST, dejando otros parámetros por fuera, lo cual genera diferencias a nivel industrial, dado que existen contaminante en los vertimientos de las grandes empresas que no son parámetro en la determinación de las tasas retributivas. Por ejemplo, el valor de tasas retributivas que paga una petro-química puede llegar a ser menor comparado con el valor por tasas que pagaría una empresa de alimentos. 7.3.1.1.2 Sujeto pasivo Entre lac empresas prestadoras de los servicios de alcantarillado ha generado inquietud la atribución a ellas de la responsabilidad del pago de la tasa y que el artículo 14 del Decreto 901/97 determina que: "Están obligados a pagar la presente tasa todos los usuarios que realicen vertimientos puntuales. Cuando el usuario vierte a una red de alcantarillado, la autoridad ambiental cobrará la tasa únicamente a la entidad que presta dicho servicio" A pesar del enunciado anterior, no existe un acuerdo entre las distintas entidades asociadas al sector de agua y alcantarillado sobre su conveniencia. De una parte las agremiaciones sectoriales como ANDESCO sostienen que el sujeto pasivo de las tasas deben ser las personas juridicas o naturales que realicen cualquier consumo de agua ó produzcan vertimientos puntuales de aguas residuales y en igual sentido se ha pronunciado el Ministerio de Desarrollo. Por su parte la SSPD adopta una posición que si bien favorece la calidad del medio ambiente, impacta de manera fuerte a las empresas encargadas del servicio de alcantarillado. Sin embargo, la Superintendencia establece una pasada carga sobre las ESP al considerar que al no adelantar estas las inversiones necesarias para la descontaminación de las aguas servidas, corresponde a las mismas pagar la tasa por las consecuencias nocivas del vertimiento que generan, sin poder trasladarla al usuario.2' Con resulta claro de la síntesis anterior, las posiciones institucionales revelan posiciones de muy diferente impacto institucional y generan diferentes responsabilidades institucionales según la tesis que se asuma. Debe comentarse en primer lugar que si bien la responsabilizacíón de las ESP como sujetos pasivos de las tasas facilita la administración de las mismas para quienes son directos beneficiarios de las mismas, las autoridades ambientales regionales, la administración del recaudo en las circunstancias mencionadas genera no solo costos a las ESP sino que las lleva a responder y asumir, en algunos casos, pasivos de terceros 22 Ver Binder, Klaus y Hemández, Claudia. Op. cit. 2` Angel h-.- ~itv l--t.-'ea m e; tn = u - , iB ''_. I >l (.: e-a -i:c - Programa de Naciones Uniidas para el Desarrollo - PNUD Mi;nisterio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Enmpresarial e :titc C LOU2,'1DOi i Crntratc -DE.u0 1 2-G con cargo a sus recursos y a incurrir en costos administrativos y operativos mayores que los que les corresponden como consecuencia del ejercicio de su actividad propia. En principio, el sector del medio ambiente no puede desconocer su competencia ni su obligación de establecer las cargas contaminantes generadas por los grandes contaminadores y hacer su seguimiento y.control. No son estas funciones propias de las ESP. Por su parte, la posición de la SSPD resulta parcial en términos de las visiones del medio ambiente y de las consideraciones sectoriales e institucionales de acueducto y alcantarillado. Debe mencionarse que a pesar de la necesidad de realizar las inversiones de descontaminación, esta obligación no tiene un valor absoluto y que su realización efectiva está condicionada al cumplimiento de condiciones específicas, entre las cuales se mencionan: cobertura de los servicios de acueducto y alcantarillado, indicadores de necesidades básicas insatisfechas NBI, capacidad de absorción de la fuente receptora, entre otros. En las condiciones actuales de la reglamentación, se permiten algunas variaciones en el factor regional de la tasa y la definición de la meta de descontaminación regional de acuerdo a la percepción de los representantes regionales en el Consejo Directivo de la respectiva autoridad ambiental. La misma Ley 99/93 menciona algunos criterios para la implementación de las tasas que no han sido reconocidos suficientemente por las mismas guías y elementos operativos diseñados por el MMA. De otro lado, el decreto no contempla la posibilidad de la entrada de nuevos agentes y la `nueva' carga contaminante que aportarían. Tal como sucede en las ciudades, cada vez aumenta el número de usuarios y por ende el vertimiento. Igualmente, con la creación de nuevas industrias, la carga contaminante se incrementa en las fuentes hídricas, aumentando la tasa pues al hacer la medición el nivel de contaminación del río puede ser más alto. 7.3.1.1.3. Fijación de las metas de descontaminación La fórmula de cálculo de la tasa retributiva es bastante clara, pero el establecimiento de la meta de reducción de carga contaminante requiere de una mayor fundamentación dentro del conjunto de elementos que sirven de base para el cálculo de la tasa. La meta de reducción que fije la autoridad ambiental debe considerar diferentes aspectos sociales, económicos y ambientales. Esta meta de reducción de la carga contaminante desde el nivel actual hasta una cantiddd acordada, debe tener, según el Decreto 901/97, un objetivo de reducción de los costos sociales y ambientales por el daño atribuible al nivel de contaminación previo a la implementación de la tasa. Según el Decreto 901 de 1997, la meta de reducción debe surgir de un proceso de concertación y en el proceso respectivo, la autoridad ambiental debe E m e -to Ú e-en- 1ri-a 1 t. --r 't- 21i . 3 , t Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial F t CL 02 U92C O Contrato /9 -! 1 2'&: considerar argumentos de índole social, económica y ambiental, para lo cual generalmente, resultan notorias las fallas de información en el nivel regional y local. Los costos ambientales de los aportes actuales de cargas contaminantes para los parámetros DBOS y SS se pueden interpretar en términos del impacto/efecto sobre el medio ambiente y los recursos naturales y sobre el estado actual o calidad del recurso hídrico afectado. Estos costos se podrían concretar en la afectación de la vida acuática, la diversidad biótica y la capacidad de asimilación del recurso. Desde un punto de vista más amplio, los costos ambientales también se pueden asociar con daños o riesgos sobre la salud humana y limitación de usos actuales y potenciales de) recurso. No obstante, esta categoría se puede identificar mejor con costos sociales y económicos. Los costos sociales asociados con la calidad actual del recurso que es a su vez generada por un aporte determinado de carga contaminante, se pueden asociar al costo de oportunidad del recurso teniendo en cuenta sus diversas posibilidades de uso como: consumo doméstico Industrial, pecuario, agrícola y generación de energía. Además los costos sociales se pueden relacionar con el impacto/efecto que se genera sobre la comunidad, en términos de indicadores de salud pública (morbilidad, mortalidad, costos de atención en salud), consumo de vegetales, frutas u hortalizas, recreación, bienestar y en general la reducción de calidad de vida por los niveles actuales de contaminación. 7.3.1.1.4. Los límites a los vertimientos. ,'' ' El Decreto 1594 insiste en un esquema de control al final del proceso y determina límites a los vertimientos líquidos que, en el caso de los parámetros DBO5 y sólidos suspendidos, !rl,j' c 70.000 hab. 17 5 8.672 843 9.7% Capitales de Dpto. 22 10 10.235 610 6.0% Total 306 114 9.643 619 6.4% Fuente: Ministerio de Desarrollo En las condiciones señaladas, la tasa retributiva tiene un comportamiento similar a un impuesto regresivo cuyo peso o carga relativa resulta mayor en los estratos socioeconómicos de menor capacidad económica. En los datos del Cuadro No. se observa que la incidencia de la tasa retributiva solo representa un incremento del 24.4% y del 25.5% sobre el valor de la factura promedio de los usuarios de los servicios de alcantarillado en poblaciones menores de 2500 habitantes y en un grupo mayor de localidades con poblaciones comprendidas entre 2.500 y 12.000 habitantes. Estas dos agrupaciones representan el % de los municipios del país con una muy amplia difusión departamental y en zonas de muy escasa presencia estatal. Aunque de acuerdo con los cálculos efectuados la tasa retributiva tendría un valor promedio de $468! mes, también debe resaltarse que en la actualidad de la cuenta media mensual en los municipios menores es de $1.921 que resulta equivalente a solo la cuarta parte de la tarifa básica media de las capitales de Departamento y señala el desfase en los niveles de tarifa que rigen entre ambos grupos de localidades. Cuadro N° 5 Rango Municipal Tarifa N° de Municipios con Valor cuenta Valor TR Incidencia de cobro de Tasa Media Actual $/susc/mes TR en Cuenta Retributiva $Jsusc/mes Media 0 < 2.500 hab. 82 15 1,528 483 31.60% Eme;tc ''i- ¡, itW rir 2g Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial F:í ID|«ecth CDL.'rl2 02 U - Contrat - - -El. - 9G4 2.500 < 12.000 138 53 2,871 614 21.40% hab. 12.000 < 30.000 26 17 3,856 640 16.60% hab. 30.000 < 70.000 21 14 4.861 602 12.4% hab. > 70.000 hab. 17 5 8.672 843 9.7% Capitales de Dpto. 22 10 10.235 610 6.0% Total 306 114 9.645 619 6.4% Por último debe comentarse que en la mayoría de la pequeñas localidades del país, predominan los estratos 1 y 2 que por la norma vigente deben subsidiarse, por lo cual una vez descontado el subsidio, el impacto de la tasa retributiva, pese a su muy reducido valor en términos absolutos se incrementaría para superar una carga superior al 30% sobre la cuenta media neta actual, una vez descontados los subsidios. 7.4.2.2.2. El efecto combinado de la tasa retributiva y de la actualización de la tarifa actual para lograr las metas previstas en las fórmulas de la CRA El Decreto 955 del 2000 determina que la diferencia entre los niveles tarifarios actuales y los resultantes de la aplicación de la fórmulas correspondientes ordenados por la CRA, se distribuyan de manera igualitaria anual en el período 2.000-2.004. Según las simulaciones efectuadas por el Mindesarrollo, el ajuste tarifario promedio nacional que se requiere en el lapso comentado, asciende a 18.4%. En este caso, el reajuste menor corresponde al grupo de ciudades entre 30.000 y 70.000 habitantes, en las cuales la modificación de las tarifas sería de 8.7% y el mayor de 97.9% en las ciudades menores de 2 500 habitantes. debe sin embargo resaltarse que en este grupo de localidades menores, la muestra resulta muy pequeña y posiblemente poco representativa del conjunto. Si se excluye este grupo, el rango de variación de los ajustes tarifarios por concepto de los desfases existentes entre la tarifa actual y la aparente tarifa plena equivale a entre 8% y 23% . Debe considerarse además, que los indicativos obtenidos de la estructura actual de las tarifas contenidos en los informes estadísticos de la SSPD soslayan la existencia de muy fuertes desviaciones en los -niveies tari arios.promedios de los estratos de menor capacidad económica en las ciudades mayores y medianas del país. Por consiguiente, la politica de corrección del rezago tarifario pese a su gradualidad, puede representar presiones muy fuertes ntcrr-.ll, -a j .v 4mr.3ir.'e5e -i= .~ I'U - b 2C:. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial PrFd,yc- ctc C OL,'92 i Contrato O'Eti 1$ sobre el ingreso disponible después del pago de los servicios públicos. Estos aspectos deben recibir una oporuna consideración. Al considerar el efecto combinando del cobro de las tasas retributivas y de los ajustes tarifarios, la conclusiones respectivas resultan similares a las anteriores, llamando la atención el impacto del efecto combinado en las ciudades menores de 30.000 habitantes en que los reajustes comentados superan el 30% anual real. En el conjunto de la Nación el impacto conjunto sería de cercano al 25% para el año 2000. Un aspecto crucial en el cobro de las tasas retributivas, y que a la vez debe ser tenido en cuenta en el futuro cobro de tasas de uso de agua, lo constituye el impacto tarifario que tienen estos cobros en los servicio de acueducto y alcantarillado, Dados lo sensibles dumentos que viene registrando las tarifas de estos servicios para los estratos residenciales subsidiables, en razón del desmonte paulatino de subsidios derivado de la Ley 142 de 1994, los cobros adTcionales que afecten aun más los incrementos tarifarios previstos pueden tener efecto en las finanzas y viabilidad de las empresas. Este se debe, según al Ministerio de Desarrollo, a que se estaría presionando la capacidad de pago de usuarios con bajo nivel de ingreso, los cuáles constituyen la mayor parte de los clientes de las empresas. Cuadro NI 6 Efecto combinado de las tasas retributivas y de la actualización tarifaria sobre la factura del servicio de alcantarillado Rango Municipal N' de Vr. Cuenta Incidencia en la % de Incidencia en la Municipios Media a Dic. Cuenta Media Act. Cuenta Media Actual 1999 $/susc/mes En el Muestra Por tasa Por Ajuste Por Tasa Por TOTAL País Retribut. $/susc/mes Retrib. O/% Ajuste $/susc/mes % 0 < 2.500 hab. 389 3 6.402 464 6.265 7.25% 97.86% 105.11% 2.500 < 12.000 474 23 6.390 795 1522 12.44% 23.82% 36.26% hab. 12.000 < 30.000 111 16 4.835 625 1.000 12.93% 20.68% 33.61% hab. 30.000 < 70.000 56 17 4.742 570 413 12.01% 8.72% 20.73% hab. > 70.000hab. 29 13 5.783 626 665 10.82% 11.49% 22.31% - Htr i Programla de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Emfpresarial Froe¿- COL,'92,2 UGiContr'atz _I.-i. 12is,' Capitales de Dpto. 32 19 9.647 576 1.823 5.97% 18.90% 24.87% Total 1.09 91 9.112 581 1.681 6.38% 18.45% 24.83% 1 Fuente: Ministerio de Desarrollo Al parecer es por estas razones que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico aún no ha dado una autorización formal a las empresas prestadoras del servicio público de alcantarillado para que trasladen estos cobros a los usuarios vía tarifa, si bien este cobro está contemplado en las metodologías tarifarias vigentes fijadas por la Comisión. Este aspecto, de acuerdo con la CRA, será próximamente resuelto por la entidad mediante resolución motivada. En este acto también se deberá aclarar si definitivamente las tasas ambientailes se imputan como costos de operación en la estructura de costo de la empresa, o si por el contrario la tasa se cobra en la factura como un rubro independiente a la tarifa del servicio.. 7.5. Los requerimientos de inversión para los sistemas de tratamiento de aguas residuales El ejercicio adelantado por el Mindesarrollo supone que los municipios adelantan las inversiones necesarias para el tratamiento de las aguas residuales, para lo cual se calculan los requerimientos de una población proyectada a diez años. Los costos estimados, que según la reglamentación existente deben incluirse en el valor de la tarifa del servicio, se estimaron con parámetros de inversión de US$10/ habitante para poblaciones menores de 100.000 habitantes y de US$130! habitante para ciudades mayores de 100.000. El costo medio anual de operación se calculó en US$3.5/habitante si se trata de sistemas de tratamiento secundario y de US$ 1 per capita para un sistema de lagunas de oxidación. Lo anterior asociado a la disposición media anual (240m3/suscriptor) de aguas residuales lleva a determinar un costo de US$0.0656/m3 y US$0.0188/m3 según se trate de tratamiento secundario o lagunas de oxidación. La construcción del sistema de tratamiento-PTAR en los distintos municipios con una eficiencia del 80% implica cancelar menores tasas retributivas, solo por el remanente de la contaminación no removida. Los resultados del ejercicio mencionado permiten concluir que para todos los estratos la construcción de las PTAR significa un incremento importante en la cuenta media al usuarios de los servicios de alcantarillado. En el caso del estrato 4, el impacto combinado de tasa retributiva, actualización de las tarifas y la asunción de los costos de construcción y operación de las PTAR representa un incremento de 144% sobre la tarifa actual. En el estrato 3, los 1 ,,l - - 9 . h -. .. ' i I:nrt !n=ea, - a;;-se iH-¡ ( 3 Programa de Naciones Unidas para el Desarrolla - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Pro>yec.to COL9'2,O0 1 Ccntratc' O9i 1 2G;4 incrementos inicialmente estimados por la tasa retributiva y la actualización tarifaria que ascendían a 26.0% se elevan a 145.0% al tomar en cuenta la inversión y operación de las PTAR . En el estrato 2, la variación de la tarifa pasa de 29.1 % a 145.6% y en el estrato 1 del 31.2% al 146%. A su vez, la consideración de los rangos de población de las diferentes localidades del país muestra que el efecto combinado de los tres factores (tasas, reajuste tarifario y PTAR) afecta notablemente las poblaciones mayores de 70.000 habitantes en las cuales en el estrato 4 el recargo tarifario pasa del 22.3% antes de las inversiones en PTAR a 144.7% después de su construcción. i'-~ tc 1t -. - i na tnhtr-r- T - 'ai Progranma de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Minlisterio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Pr DU92,COL £1 ILConltratoI ]2GJ1-U. Cuadro NO 7 Impacto total de las tasas retributivas, actualización tarifaria y PTAR sobre la factura promedio del servicio de acueducto. Rango Municipal Cuenta Valores Adicionales a la cuenta media mensual de Vr. Cuenta Impacto de Media Alcantarillado Media Total Adiciones Actual a ACLANT. en Cuenta Dic.199 $1susc/mes Media ACLANT. % después de PTAR Por Ajuste a Por Tasa Retrib. Por CMLP Vr. Total Tarifa Meta a Dic./99 por Adicional $/susc/mes $/susc/mes construcc. $/susc/mes después de PTAR después de PTAR $/susc/mes PTAR o < 2.500 hab. 6,402 6,265 93 2,947 9,305 15,707 145.3% 2.500 < 12.000 6,390 1,522 159 3,087 4,768 11,159 74.6% hab. 12.000 < 30.000 4,835 1,000 125 2,986 4,111 8,946 85.0% hab. 30.000 < 70.000 4,742 413 114 2,869 3,396 8,138 71.6% hab. > 70.000 hab. 5,783 665 125 10,070 10,860 16,642 187.8% Capitales de Dpto. 9,647 1,823 115 12,068 14,008 23,655 145.2% Total 9,112 1,681 116 11,392 13,189 22,301 144.7% Fuente: Ministerio de Desarrollo Los resultados comentados llevan al Ministerios de Desarrollo a concluir que la construcción de las PTAR solo es posible en aquellos municipios que cumplan con ciertos requisitos de cobertura de alcantarillado, de índices de necesidades básicas insatisfechas de determinada magnitud, de ciertos indicadores de cobertura en alcantarillado y de que las aguas servidas generen impactos de magnitud en la fuente receptora. Se señala además en el estudio mencionado que la concertación de las metas de reducción de la contaminación deben tomar en consideración la ausencia de capacidad económica de los municipios menores de 30.000 habitantes para descontaminar en el corto plazo. 7.5.1. Los indicativos del estado del manejo de las aguas residuales t n te-t , :ie ur i ~~m~st: a-lcnR 'çal Ha. :- Programa de Nacionies Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial P;-ycto iCOL,i~l2 UC'I Ccntr a DcrJLCi2. En elDpaís existen 170 plan trJaLtamiento de agualesiduales, la mayoría de las cuales, 132, fueron construidas por las administraciones municipales y 38 por Juntas de Acción Comunal, condominios habitacionales y empresas privadas. Buena parte de las plantas comentadas fueron construidas ya hace algunos años y presentan condiciones inadecuadas frente a los requerimientos actuales; en otros casos, el proceso de tratamiento resulta incompleto; existiendo además, falta de capacitación del personal encargado de su operación y mantenimiento. Desde el punto de vista de la distribución geográfica de este tipo de instalaciones, la mayoría de ellas se ubica en los Departamentos de Cundinamarca (24), Cesar (16) y Antioquia (13). Debe mencionarse que en el Departamento de Cundinamarca, hace algunos años, la CAR propició un programa de descontaminación de las aguas servidas de los municipios ubicados en las cabeceras del Río Bogotá cuyas fuentes eran aprovechadas aguas abajo para el suministro y abastecimiento de la ciudad de Bogotá. De otro lado, existen departamentos ubicados en su mayoría en la región de la Amazonia y Orinoquía , en los cuales no existe ningún sistema de tratamiento (Meta, Vichada, Amazonas, Guainía y Vaupésl. A este grupo se une también el Departamento de Risaralda.28 Por otra parte, de acuerdo con las cifras de la Contraloría General de la República, aún suponiendo la operación más o menos normal de las 170 plantas de tratamiento existentes y la construcción de las 132 Ptar proyectadas, el cubrimiento de este tipo de instalaciones continuaría siendo bajo(27%) con respecto a la totalidad de los 1089 municipios colombianos existentes. Aunque la cifra mencionada constituye por si misma el indicio de una baja actuación para la protección ambiental del recurso hídrico del país, debe mencionarse que solo hasta ahora las grandes ciudades del país han iniciado la construcción parcial de algunos sistemas de descontaminación y que en la actualidad no puede desconocerse la magnitud de los impactos causados por la contaminación de los ríos Bogotá, Cauca y Magdalena. 7.5.2. Aproximación a los caudales de aguas tratadas Teniendo en cuanta los consumos pér capita de agua, estimados en 231 litros, y la relación respectiva con las aguas servidas equivalente al 80%, la Contraloría General de la República estimó el volumen de aguas tratadas en los 119 sistemas de tratamiento de aguas existentes en el país. Los resultados de los estimativos son concluyentes y dramáticos al establecer ique 2 Contraloría General de la República. "Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Amiente 1999-2000" Me E ;t;! -ai Ciii* 1 ;--; a ini:r I-; Programa de Naciones Uniidas para el Desarrollo - PNUD Miniisterio de Desarrollo Económico Progranla de Modernización Empresarial Prk. ecto C O:L D12N í Contrato G99 1 X i sólo el 0.210% de las aguas servidas recibe tratamiento antes de verterse a los cuerpos de agua superficiales o previamente a su uso para la generación eléctrica o el consumo humano. La situación colombiana resulta aún más grave al considerar que en el conjunto de las naciones latinoamericanas sólo el 2% del agua residual recibe algún tipo de tratamiento y que frente a este indicador la situación colombiana resulta diez veces inferior. Adicionalmente, las plantas de tratamiento existentes reciben 14.434 m3 de aguas servidas y solo tratan 11.680, con lo cual queda un 19% sin tratamiento, lo que resulta atribuible a falta de capacidad de algunas de las plantas actuales o a deficiencias en su funcionamiento. 7.5.3 Las restricciones técnicas Uno de los problemas más comunes a que se ven expuestas las administraciones municipales es la falta de capacidad para la selección de la tecnología adecuada para el manejo de las aguas residuales y su adaptación a las condiciones propias del municipio y de la región. De acuerdo con la Contraloría General de la República, las fallas que prevalecen en estos sistemas de tratamiento se tipifican así: -Falta de claridad en el entendimiento de las exigencias y requisitos del proceso: en algunos casos no se realiza el tratamiento primario o en otros su calidad es muy deficiente. -Pese a la utilización plena de la capacidad instalada de algunas de las plantas existentes, un volumen importante del agua no alcanza a ser procesado y se vierte directamente en los cuerpos receptores sin tratamiento previo. -El diseño insuficiente de algunas lagunas anaeróbicas, en especial las construidas antes de los años 80, implica la falta de la profundidad necesaria y la ocurrencia de procesos de sedimentación alta, que impide la digestión debida de los sólidos sedimentados y ocasiona malos olores y baja calidad de los efluentes. -El control de la calidad del agua es insuficiente o inexistente con incumplimiento manifiesto de la normativdad existente que obliga a actualizar anualmente la caracterización del vertimiento. Las cifras existentes evidencian que solo el 40% de las plantas actuales cumple con la remoción eficiente de carga orgánica, con niveles superiores al 80% para DBO5 y al 65% para SS. Por último, vale señalar que solamente el 22% de las plantas cumple los requisitos de permisos de vertimiento y puede afirmarse que, -ni las CAR, ni la ciudadanía han tomado-- nt:rT al-. ll 1.S-- -.'S. '.1D e' 79- Programa de Naciones U¡iidas para el Desarroilo - PNUD Miniisterio de Desarrollo Economico Programa de Modernización Enmpresarial F' c &St' COL. ri2 UC CContrato íD9t3l Dl. conciencia ambiental respecto al control y autorización de vertimiento líquidos que se realizan a las fuentes de agua ..29.. En conclusión, las tasas retributivas y compensatorias (i) distorsionan la eficiencia económica (íi) se orientan a contaminantes que no son prioritarios, iii)promueven aumentos tarifarios excesivos para los estratos sociales más pobres, y (iv)con la formula establecida en- el decreto 901 generan incertidumbre jurídica. Por estas razones se propone reformar el decreto 901 superando las restricciones identificadas. Para evitar las distorsiones en eficiencia económica se recomienda regirse por los lineamientos de la Ley 99 de 1993 igualando los beneficios y costos marginales asociados con las tasas. Para superar los problemas prioritarios ambientales hacia los que se dirige las tasas como instrumento económico se recomienda que los contaminantes gravados con las tasas sean los residuos peligrosos, particularmente los pdtógenos y los tóxicos. La orientación de las tasas hacia contaminantes prioritarios implicaría que el mayor porcentaje de la población no estará sujeta a aumentos en la prestación de los servicios y por tanto el instrumento económico garantizará mejoras en la equidad social. La fornusla propuesta ha de garantizar la certidumbre jurídica evitando la discrecionalidad y arbitrariedad en los consejos directivos de las CARs para la determinación de los niveles de tasas retributivas y compensatorias. ' Contraloría General de la República, Op. cit. -1 Ar ez 7 -,O ' Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Nlinisterio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial -1, u U -!ssvw ijr. . l i- le [r 1' I i CAPITULO 8 GUIA PARA INCLUSIÓN DE CONSIDERACIONES AMBIENTALES EN CONTRATOS DE CONCESION DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS INTRODUCCION Este capitulo presenta un refererente o guía de contenidos y alcances básicos (condiciones contractuales) para la inclusión de consideraciones ambientales en contratos de concesión de sistemas de acueducto y alcantarillado. Para la preparación de esta guía se consultaron los pliegos de condiciones y contratos de concesión preparados recientemente para las ciudades de Mlontería y Cucutá, y que contaron con asesoría de la Dirección de Agua Potable del Ministerio de Desarrollo Económico. Así mismo, se consultó experiencia internacional sobre el particular en Latinoamérica: (i)estructuración de concesión para acueductos y alcantarillados municipales a cargo de la IDaAN en Panamá, (ii)concesión del sistema de alcantarillado y manejo de aguas servidas para el Distrito del Gran Buenos Aires, y (iii)contrato de concesión para la Planta de Tratamiento El Salitre, en Bogotá. Teniendo en cuenta la necesidad de particularizar estas recomendaciones al ámbito del Programa de Modernización Empresarial, se procuró, en la medida de lo posible, ajustar las recomendaciones y guía de contenido, al caso de concesiones para municipios pequeños e intermedios de Colombia.' El presente documento está compuesto de tres secciones. (1) Recomendaciones Técnicas para análisis e inclusión de consideraciones ambientales desde la etapa de estructuración técnica, económica y financiera de proyectos del sector que involucren la participación del sector privado en la prestación de los servicios. (2)Propuesta de cláusulas contractuales mínimas a ser incorporadas en contratos de concesión. (3)Anexos:(1)Anexo técnico cuya incorporación debe ser evaluada por el equipo de estructuración técnica y económica para cada caso concreto.(2)Guía de elaboración del Plan de Acción de Cumplimiento Ambiental como referente o complemento a la presentación del Programa de Inversiones Ambientales. 8.1 RECOMENDACIONES PARA INCLUSIÓN DE CONSIDERACIONES AMBIENTALES EN CONTRATOS DE CONCESIÓN - De acuerdo con las clasificaciones previstas por el Ministerio de Desarrollo, los denominados .municipios pequeños' comprenden un rango de entre 2.000 y 12000 habitantes y los "intermedios" de entre 12.000 y 700.000 habitantes. E e t0 ¡' i 1 iz -W ! - I^ Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial P¾'cr I . < SçL íi.L"920QE;! 1 .''(. ;r,. 714 9v F;4~ A continuación se presentan una serie de recomendaciones orientadas a mejorar el proceso de incorporación de consideraciones ambientales en la etapa misma de estructuración técnica, económica y financiera de Contratos de Concesión en el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico. Para el efecto se tuvieron en cuenta las siguientes consideraciones básicas: (i) definición del objeto del Contrato, (ii) incorporación de obligaciones derivadas de Licencias Ambientales y Planes de Manejo Ambiental, (iii) definición de requisitos para ejecución del Contrato, (iv) definición de obligaciones del Concesionario, (v) evaluación de pasivos ambientales, (vi) seguimiento y control, y (vii) aspectos tarifarios. 8.1.1 DEFINICIÓN DEL OBJETO DEL CONTRATO En el evento que el contrato de concesión tenga prevista la ejecución u operación de obras de infraestructura para el tratamiento de residuos líquidos, esta actividad deberá quedar definida de manera explicita en el objeto contractual. Para el caso de la concesión de Montería, de conformidad con los pliegos de condiciones y con el contrato, resulta evidente que deberían desarrollarse en el mediano plazo inversiones en tratamiento de aguas. Sin embargo, la cláusula que define el objeto contractual no lo definió expresamente. 8.1.2 INCORPORACIÓN DE OBLIGACIONES DERIVADAS DE LICENCIAS AMBIENTALES, PLANES DE MANEJO Y DEMAS AUTORIZACIONES En el tema de las Licencias Ambientales para proyectos o actividades futuras de construcción o de Planes de Manejo Ambiental para proyectos en operación, existen dos posibilidades básicas: <1) la Licencia Ambiental es tramitada directamente por el municipio o entidad contratante, previa apertura del proceso de concesión (caso proyecto Avenida Longitudinal de Occidente, ALO),o (2) Se delega en el concesionario el trámite de la Licencia y/o Plan de Manejo Ambiental < aso Concesión de Acueducto y Alcantarillado de Montería). La primera opción es recomendable cuando se tenga prevista la ejecución de obras de infraestructura de gran magnitud que puedan llegar a afectar áreas naturales protegidas y/o que involucren relocalización de personas y/o actividades. Con esta fórmula el municipio eliminaría la incertidumbre asociada al costo de cumplimiento de las obligaciones impuestas en un futuro por la autoridad ambiental al concesionario (para este caso se pueden requerir inversiones cuantiosas de control y manejo ambiental no previstas inicialmente en el contrato, y que pueden afectar la viabilidad financiera y/o metas futuras de cobertura). En este caso, el municipio efectuaría directamente los Estudios de Impacto Ambiental y analizaría cuidadosamente los costos ambientales derivados del cumplimiento de la Licencia y Plan de Manejo Ambiental, así como su incidencia en el Flujo de Caja del proyecto. r t - ,: F - a2 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Prt C, C - 'Li Z) G 2 Ífl j 1 Ir .l V3412 4 Una vez efectuadad esta labor, concluído el proceso de selección del concesionario y suscrito el contrato, se procedería a efectuar la cesión de Licencia Ambiental al concesionario. Los efectos de la cesión corresponderán al traslado total o parcial, según se haya acordado previamente, de los derechos y obligaciones impuestos en la Licencia. En esta medida, el contrato y los pliegos de condiciones deben aclarar a los oferentes que, en caso de ser seleccionados, deberán aceptar la cesión de la Licencia y Planes de Manejo Ambiental impuestos al municipio o ESP, según sea el caso, en los mismos términos con que fue impuesta por la autoridad ambiental. El contrato debe ser claro en que la cesión implica la aceptación expresa, de la totalidad o parte (según lo acuerde el municipio), de los derechos y obligaciones previstas en la Licencia Ambiental ylo Pldn de Manejo Ambiental, sobre la base del análisis de los costos que implican su umpliniento. El Cesionario debe entonces asumir el costo total o parcial del cumplimiento de L¡ encias, Permisos y/o Planes de Manejo Ambiental durante la vigencia del contrato. Para el caso en que se delegue al Concesionario la obtención de la Licencia Ambiental y la elaboración de los Estudios de Impacto Ambiental y Plan de Manejo Ambiental de actividades o provectos futuros que se desarrollarán durante la vigencia de la concesión, se esperaría que el costo de cumplimiento de los requerimientos ambientales no afecten en grado sumo los condiciones financieras de la concesión. No obstante, el contrato debe precisar los mecanismos e intancias que se deben surtirse para dirimir posibles controversias originadas por este aspecto. Finalmente, se recomienda considerar la clasificación y guía de evaluación ambiental de proyectos presentada en el Informe 3, Capítulo 1, como una herramienta para identificar y analizar las implicaciones ambientales y los pasivos ambientales asociados al proyecto o actividades propias de la futura Concesión. De esta manera se tendrán mejores elementos para la imposición de obligaciones ambientales, y la determinación de su cumplimiento en el tiempo. La (lasificación de proyectos mencionada, considera criterios de índole ambiental, técnica y social. En el mediano plazo, se esperaría que las evaluaciones ambientales efectuadas para los disninios tipos de proyectos en la fase de estructuración de los proyectos de Concesión, se traduzcan en precisión y especificidad en la definición de obligaciones y compromisos a cargo del Concesionario, y en la disminución de riesgos por sobrecostos o imprevistos no considerados incialmente. 8.1.3 DEFINICIÓN DE REQUISITOS PARA EJECUCIÓN DEL CONTRATO En el evento en que se haya previsto efectuar la cesión total o parcial de la Licencia Ambiental por pdrte del municipio o la ESP al concesionario, según sea el caso2, el contrato debe contemplar la obligación expresa de formalizar la cesión total o parcial, según corresponda, de la La Licencia Ambiental puede haber sido tramitada por el municipio o por la entidad que a la fecha de tramite de la Licencia tenía previsto su ejecución. * 11-* - r_ 3 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNYUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Frl=;.w Li C:O 1 02O i1.Cr I! iL, '13J91¿b4 Licencia Ambiental, y de los derechos u obligaciones que de ella se derivan, como requisito necesario para iniciar la ejecución del contrato.3 8.1.4 DEFINICIÓN DE OBLIGACIONES DEL CONCESIONARIO Las recomendaciones en materia de obligaciones que presenta este Capítulo no llega hasta una definción expresa o taxativa de las mismas, toda vez que para cada caso particular, el alcance de las recomendaciones va depender de la magnitud, localización y normatividad ambiental aplicable al proyecto o actividad. La recomendación va dirigida entonces, a establecer estas obligaciones con base en el análisis de dos variables básicas: (kostos de cumplimiento de obligaciones impuestas en permisos ambientales Planes de iMlanejo Ambientales y/o Licencias Ambientales vigentes al momento de estructuración de la concesión. (2) costos de cumplimiento de estándares de vertimiento, emisión y/o de medidas de manejo ambiental previstas en la normatividad ambiental vigente en el área de localización del proyecto, y que al no haber sido asumidos constituyen un pasivo ambiental del proyecto (ver Definición en el Glosario del Numeral 1.1). Una vez efectuada la valoración de los costos ambientales por estos dos conceptos, se debe proceder a análisis integrado junto con los costos del proyecto (Flujo de Caja), para determinar con certeza alternativas de inversión y oportunidad que se verían refiajadas en términos contractuales como obligaciones expresas del contrato, sujetas a verificación.4 Para el caso de municipios pequeños e intermedios la valoración de los costos de cumplimiento de Planes de Manejo Ambientales y/o Licencias Ambientales, debe constituir una obligación contractual a cargo de los estructuradores del proyecto, quienes deberán contar con personal El Decreto 1753/94, articulo 32 en cuanto a la cesión de Licencia Ambiental expresa que: 'Durante la vigencia de la Licencia Ambiental , el beneficiario de ésta podrá ceder a otras personas sus derechos. El cesionario sustituye en todos los derechos y obligaciones al beneficiario de la Licencia Ambiental. En todo caso, el cedente de la Licencia Ambiental deberá solicitar autorización previa a la autoridad ambiental competente. Por el incumplimiento de dicha condición, no se producirá la cesión, y en consecuencia el cedente continuará siendo responsable de todas las obligaciones y condiciones contenidas en la Licencia Ambiental. El impactos de los costos de Planes de Manejo Ambiental en proyectos de infraestructura, puede comprometer la viabilidad financiera de los mismo. En el caso del Proyecto UURA 1, los costos de Manejo Ambiental para el periodo 2000-2010 representa cerca del 21% de los ingresos netos proyectados por venta de energía en el mismo peridoo, derscontadsos con una tasas del 12%. (Ver Cuadro 1). ;-t fl 4 .l Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económrico Programa de Modernización Empresarial Prí %rxWtu CODL "32 U'1C1 Cor drcii ....1..4 especializado en la materia. En el mediano plazo, se esperaría que el mismo Ministerio de Desarrollo Económico prestara asistencia técnica especializada a los municpios sobre este tema. En todo caso, es necesario que los costos ambientales (medidas de manejo ambiental, inversiones en control y prevención, seguimiento y monitoreo, planes de contingencia) sean proyectados en el horizonte de tiempo previsto como término de duración del contrato de concesión, pues usualmente se ha registrado la tendencia en otros proyectos de infraestructura (caso Proyecto de Ampliación Chingaza II, Empresa de Acueducto y Alcantarillado, Ver Capítulo 2, Informe 2), de considerar los costos ambientales como el total de una inversión puntual, sin contemplar su distribución en el tiempo. En conclusión, la incorporación de las obligaciones ambientales en el contrato, debe partir del análisis cuidadoso de la identificación de los costos asociados al cumplimiento de Planes de Manejo Ambiental, Permisos Ambientales y/o Licencias Ambientales vigentes al momento de suscribir el contrato, así como de la evaluación de los pasivos ambientales del proyecto. Esto último se resume en el análisis de los costos de cumplimiento de estandarés y normas ambientales vigentes (p.e Decreto 1 594 de 1984 o normatívidad ambiental del nivel regional o local sobre el particular). En esta medida, los costos ambientales deben ser incorporados dentro del conjunto de costos que son evaluados para la estructuración técnica, económica y financiera del proyecto. De esta manera, se reduce la incertidumbre sobre el alcance de las obligaciones para el concesionario, a la vez que se pueden determinar alternativas u opciones de asignación de compromisos y financiación entre el municipio y el Concesionario. Todo ello, con el fin de prever el efectivo cumplimiento de la regulación ambiental aplicable al Contrato y evitar controversias futuras sobre el particular. F~ 5 Procjranma de hlNacioiners Jniidi "as paira el De sarroUlo - PNUD Ministerio tie Desarrollo Feoionflhico Proranlia de ModerniZiiación Empresarial Cuadro 1. FLUJO DE CAJA OPERATIVO PROYECTO URRÁ I USS corrientes VIGENCIA 2000 2001 2002 200.1 2004 2005 2(06 2007 2008 2009 2010 lOTAL INGRESOS 3.332.397 22.336.038 27.-52.328 1l.839.898 41.931.572 29.988.275 3;.1 31.329 33.746.883 37.903.971 35.894.742 50.574.951 COSTOS DE MANEJO 8.336.261 4.687.066 4.526.73)9 4.43)9.282 4.205.571 4.751.102 3.638.430 6.637.543 7.947.143 9.458.389 11.305.523 AMBIENTAL _ 6PART AMIBIENTAL/1 TOTAL 236%, 2 1'", 16'11 14%. 0% 1 6 16014, 19%1, 21 % 26062 INGRESOS 1 tiente: E mpr---a Multipropósito Urr.i fel 02 2000 1 laboró: Unidad de Política Ambiental. FLUJO DE CAJA OPERATIVO PROYECTO URRA I miles de pesos 1998 __ VIGENCIA 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 iEAL INGRESOS 5.039.318 31.893.124 39.306.436 45.451.330 59.848.113 42.781.273 50.147.599 50.996.503 54.073.805 51.207.439 72.150.225 ,OSTOS DE NMANEJO 11.892.510 6.686.568 6.457.846 6.361.612 5.999.668 6.777.922 8.043.813 9.469.122 11.337.394 13.493.338 16.128.462 AMBIENTAL `i PART AMBIE NTAL/ TOTAL 236% 21%L 1 6'%, 14`% 10U%16" 16 16% 19"t; 21°/% 26% 22%° I\GRESOS I uente: Empre.a Multipropósito Urrá, feb 02 2000 _ _ _ _ i i _ _ l lahoró: Unid,ad de Politica Ambiental. .usade - 1 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programna de Moderiiización Empnresarial Froljei tc C3L COU2, 00,'- Contr a, 2; 919, 1 _G; incidencia de afectación por fenómenos de contaminación hídrica) y, (iii) puntos vulnerables a ocurrencia de accidentes con productos peligrosos. En relación con la ocupación indebida de áreas de aislamiento de sistemas de tratamiento de residuos líquidos y de sitios de disposición final de residuos sólidos, las recomendaciones se centran, básicamente, en identificar la existencia de edificaciones y viviendas de población de bajos ingresos y de actividades comerciales o de subsistencia vinculadas al sitios de disposición de residuos sólidos. El tratamiento de la población afectada requiere la adopción de medidas de recomposición y mejoramiento de su cuadro de vida, los cuales se deben integrar a un Plan de compensación o reasentamiento específico. Una de las primeras actividades que deben ser efectuadas es el levantamiento del pasivo ambiental, así como la identificación preliminar de la ocupación de áreas en proximidad de sitios de disposición final de residuos sólidos, mientras que el censo de población y sus respectivas medidas de rehabilitación social y económica deben ser objeto de programas de compensación y reasentamiento. 8.1.6 SEGUIMIENTO Y CONTROLES El esquema de verificación y cumplimiento propuesto para los proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico, ha sido previsto como un complemento de los mecanismos e instrumentos de supervisión e interventoría existentes, tanto para las empresas prestadoras del servicio, como para los concesionarios (interventorías, auditorias externas, Planes de Gestión y Resultados). Los mecanismos adicionales recomendados consisten en auditorías ambientales de dos tipos: (1) auditorias previas a la transferencia de la prestación del servicio (ex ante) para evaluar el nivel de cumplimiento y gestión ambiental actual del proyecto que será entregado en Concesión8, y (2) auditorias de cumplimiento para verificar el cumplimiento de compromisos ambientales por parte del concesionario, durante el periodo de vigencia del contrato, y que se relacionan con las normas ambientales nacionales, regionales y locales. Estas auditorías asiganarían énfasis a la identifiacción de riesgos ambientales y a la verificación y auditaje de compromisos asociados con:(1) manejo de lodos generados en pro(esos de potabilización de aguas, (2) manejo de insumos y productos químicos con característica;>- ---a Ya7 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial F oy, e.zto COLÍ92,'001 Contrato tD0391 2G4 seguimiento a las recomendaciones. Igualmente deberá aportar información acerca de las inspecciones de mantenimiento de sus equipos y herramientas. Dentro del PACIA, se presentará un plan indicando la organización, las brigadas de respuesta, los recursos disponibles para su ejecución, las líneas de comunicación, las categorías de emergencia y el programa de simulacros y entrenamiento. 4. PLAN DE SEGUIMIENTO E INFORMES Con el objeto de detectar y corregir oportunamente las posibles fallas de manejo, el CONCESIONARIO establecerá los mecanismos y acciones que permitan un adecuado seguimiento del PACLA. las actividades propuestas para desarrollar son: a. Monitoreo. b. Inspecciones. c. Informes. El monitoreo es el conjunto de actividades que permiten calificar las modificaciones de parámetros ambientales y el control del funcionamiento de los sistemas de supervisión o tratamiento de residuos. El CONCESIONARIO deberá programar muestreos garantizando la buena operación de sus tecnologías de tratamiento de aguas en concordancia con los estándares establecidos y la legislación vigente en lo referente a agua para consumo humano y vertimientos de aguas residuales. Las inspecciones tendrán por objetivo verificar el grado de cumplimiento del PACLA y se deberá elaborar una lista de chequeo para su realización. Los daños causados al medio ambiente y a terceros, como resultado de las actividades de construcción, son responsabilidad del CONCESIONARIO, quien deberá remediarlos a su exclusivo costo. Mensualmente, dentro del informe de actividades el CONCESIONARIO entregará el Informe mensual de desarrollo de PACLA y los Informes del Plan de Monitoreo. El CONCESIONARIO presentará este informe con el avance y estado de cumplimiento del Plan de Manejo Ambiental y del PACLA y un resumen de los incidentes y accidentes ambientales, con anexos fotográficos que ilustren las acciones de manejo ambiental, los problemas presentados y las soluciones o medidas tomadas o propuestas. El CONCESIONARIO deberá participar, en la medida en que sea requerido, en las inspecciones y demás auditorias ambientales que se desarrollen durante las diferentes etapas del proyecto. Hnt rr-', 1.ilT--:2!l Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programna de Modernización Empresarial Fio-c;a-.tc COL3t,3y02}101 ontrath A9 1 G1'4 OTRAS DISPOSICIONES QUE FORMAN PARTE INTEGRAL DEL CONTRATO A. HALLAZGOS ARQUEOLÓGICOS, TESOROS, DESCUBRIMIENTOS DE MINAS U OTROS YACIMIENTOS En el evento que durante la ejecución del contrato, se encuentre un hallazgo arqueológico, un tesoro o se descubra una mina o cualquier otro yacimiento en el subsuelo, el concesionario atenderá las normas vigentes sobre la materia y tomará las medidas que se describen a continuación: - Efectuar un estudio, con el asesoramiento de un especialista en la materia, que le permita disponer anticipadamente de información respecto de las áreas de potenciales hallazgos más sensitivas. - Asegurar la protección de las piezas con cubiertas y/o defensas hasta que sea notificado de la orden de reiniciar la Obra. - Cubrir las piezas halladas con un film plástico, el que podrá ser afirmado al suelo con tierra, rocas o cualquier otro elemento de peso que se ubique en los extremos del mismo, cuidando de no apoyarlo sobre las piezas. De acuerdo con el tipo de hallazgo, efectuar un relleno adicional para asegurar la debida protección de una estructura en ruinas, o para prevenir cualquier tipo de derrumbe, rellenando los espacios vacíos con material de relleno, el que se ubicará suelto en la parte lateral externa del film. - Construir un tableestacado o apuntalar la estructura hallada para proteger adecuadamente, y construjir un vallado temporal para evitar el acceso al lugar de, personas no autorizadas. - Evitar remover, extraer o apoderarse de ninguno de dichos objetos, considerando que, en todos los casos, son propiedad del Estado. - Proveer en el caso de piezas de porte los medios apropiados para su traslado al lugar que indiquen las autoridades municipales. El CONCESIONARIO proveerá el asesoramiento especializado, el equipamiento, la mano de obra y los materiales necesarios para posibilitar su extracción, preservando los restos de EM e s t o S1 c.h1. i"' '_:c D ' - 4 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Froe..tc COL' 12i Ot 0Contrato &-99 12u' cualquier daño en los casos en los que las autoridades gubernamentales decidan extraer las piezas. B. MEDIDAS DE MITIGACION DE ACCESOS A PREDIOS La medida de mitigación tiene por objetivo promover un manejo coherente de las relaciones entre El CONCESIONARIO y la comunidad. Para el efecto, El CONCESIONARIO deberá establecer un programa de trabajo definiendo las semanas en las cuales el frente de trabajo puede obstaculizar los accesos a las localidades de la zona o a los campos y chacras. Para minimizar el efecto de las obras sobre accesos o servicios públicos, EL CONCESIONARIO efectuará las siguientes acciones: a, Coordinar las obras de manera tal que se evite interrumpir al máximo la circulación pública, ya sea vehicular o peatonal. b. Proveer y mantener desvíos alternativos que garanticen la circulación del tránsito público y privado cuando resulte necesario atravesar, cerrar u obstruir rutas, caminos o calles, ya sean públicas o privadas. c. Señalizar los accesos alternativos. d. Proveer y mantener accesos alternativos para las personas que residan en la zona o para aquellas que tengan actividad comercial en la misma. e. Garantizar el mantenimiento y utilizar de los caminos y calles de tierra existentes, que utilice el contratista, con el fin de permitir su uso por terceros. f. Efectuar cierres de hasta diez (10) horas. g. Evitar estacionar en caminos de uso público tanto en forma transitoria como permanente vehículos maquinaria ni equipos, como así tampoco efectuar acopio de ningún tipo de material. h. Contar con habilitación específica para los vehículos afectados a las distintas actividades de la obra, pertenezcan al concesionario o de terceros, tanto dentro . r - -, D a Programa de NacioCies Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Progrania de Modernización Enipresaria! Fru rctz COL(D92, Ci ontr3to 03'31 '2 como fuera de los Límites del Proyecto, y circular conforme con las modalidades exigidas por las normativas municipales y/o regionales y/o nacionales vigentes. iL eEbElaborar un programa de trabajos tal quee la construcción de la Obra no interfiera con las actividades que se desarrollan en las áreas de cultivos o en los campos destinados a pastoreo. j. Preservar el acceso en forma ininterrumpida del ganado a través de las distintas áreas de campo, así como no interrumpir el acceso en fracciones de campo utilizadas para cultivo y pastoreo. k. Mantener permanentemente los cercos existentes para restringir el desplazamiento del ganado y cuidar que las tranqueras permanezcan cerradas y seguras. 1. Reducir al mínimo los cortes de alambrados, cercas, y repararlos y dejarlos en perfectas condiciones cada vez que sean afectados mientras dure la ejecución de las obras y hasta la finalización de las mismas. m. Mantener las tranqueras provisorias cerradas con candado de llave maestra, de la cual tan sólo dispondrán el Propietario, el Contratista y el Concesionario. n. Evitar perturbar el servicio del gasoducto, líneas de telecomunicaciones, los postes y las lineas de energía eléctrica aéreas, y todo otro servicio comprometido por la Obra o en su defecto construir otros sistemas de provisión alternativos que satisfagan los requerimientos de los prestatarios de los servicios afectados. o. Mantener libre de obstrucciones y disponibles las válvulas de los servicios sanitarios, sistemas hidrantes contra incendio y bocas de registro de los distintos servicios. p. El Concesionario establecerá accesos temporales de acuerdo con las autoridades o propietarios afectados. Con 30 días de anticipación se recordará, mediante nota escrita, a las autoridades o propietarios de las fechas en que se restringirá el acceso y de las medidas de acceso temporal que efectuará el CONTRATISTA. q.Cuando las obras de embalses, plantas de tratamientos, redes de acueducto, o alcantarillado, estaciones de bombeo, sitios de disposición de lodos o cualquier otra instalación de proyectos de acueducto o saneamiento afecten predios de comunidades en los estratos 1, 2, 3 y 4, el Concesionario ofrecerá tres alternativas para reposición de las perdidas t e t c:"-. ne- 1 i-i:a 1 a---to ::. i- - ai'a.. 4;5 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo EconómiCio Programa de Modernización Empresarial Proyc'.s, C;OL92'Or-1 Co . fntrt'D OEC13'U '~ de viviendas y reacomodo de población, a saber: (i) la reposición de la vivienda en el remanente del lote afectado, siempre y cuando exista factibilidad para ello (ii) la reposición de la vivienda en lotes lindantes al lote afectado y, (iii) la indemnización asistida. El concesionario también ofrecerá (i ) apoyo a la legalización de la tenencia de la tierra y, (ii) asistencia técnica para rehabilitación cultivos. disposiciones complementarias de normatividad ambiental, o las que puedan requerir la Autoridad Ambiental Competente, Los efluentes de origen industrial deberán ajustarse a las normas o estándares de calidad establecidas en el Numeral 3 -y a las normas e instrumentos de política ambiental correlacionados aplicables relativos a la calidad, concentración de sustancias y volumen, salvo modificación que disponga la Autoridad Ambiental Competente El Concesionario estará obligado al cumplimiento de las normas de calidad establecidas en el numeral 3 para descargas a cuerpos hídricos. Respecto a los residuos descargados a la red de alcantarillado el Concesionario podrá controlar el cumplimiento de dichas normas a fin de proteger las instalaciones por el operadas. En caso de que las normas de vertimiento a la red de alcantarillado no fueran observadas, el Concesionario debe requerir a través del Entidad Contratante la intervención de la AUTORIDAD AMBIENTAL COMPETENTE, o la autoridad en la materia, que podrá intimar al cese de la infracción. Puede, así mismo, facturar una tasas adicional por tratamiento de efluentes industriales que exceden las normas mencionadas, de acuerdo con los criterios establecidos en el Numeral 6. Esta tasa será totalmente independiente de cualquier cargo, multa o tributo que aplique la AUTORIDAD AMBIENTAL COMPETENTE. El Concesionario podrá recibir descargas de efluentes industriales que no se ajusten a las normas vigentes en cada momento para el contrato de Concesión siempre y cuando efectúe el tratamiento de los mismos para adecuarlos a las normas de descarga de efluentes tratados o no tratados según fueren descargados a cursos de agua o redes de alcantarillado respectivamente. Ellos respetando en todo momento la legislación general vigente y los estándares complementarios establecidos en este contrato. El Concesionario estará facultado que corte de servicio de alcantarillado para aguas residuales de origen doméstico o industrial en los casos que el efluente no se ajuste a las normas de admisibilidad. 1 aF 1. _ Lh f- LI j-í ';ç:,fl-al-.-e. 2í, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Em,presarial Pro;ectc COL,'92,'UQ1 Ccntratc, OXiui1 2. ANEXO No. 2 Anexo sugerido al Numeral A.1 1.4 del RAS (Sistemas de Tratamiento de Aguas Residuales Municipales). Norma técnica relativa a descargas de residuos líquidos a redes de alcantarillado y cursos y masas de aguas. (Esta norma es adicional a los estándares contemplados en el Decreto 1594 de 1984) Descarga a Descarga a cuerpo receptor (2) PARAMETRO alcantarillado (1) Sin tratamiento Con Tratamiento Con Tratamiento Primario secundario (3) Cianuros CN- 0.1 mg/! 0.1 mg/l 0.1 mg/! 0.1 mg!! Hidrocarburos 50 mg/l 100 mg/! 100 mg!! 50 mg/l Cromo Total 0.2 mg/' 0.2 mg/1 0.2 mg!! 0.2 mg/! Cadmio 0.01 mg/! 0.01 mg/! 0.01 mg!l 0.01 mg/l Cobre 1 mg/! 1 mg!! 1 mg!l 1 mg/! Plomo 0.05 mg/! 0.05 mg!! 0.05 mg/l 0.05 mgl! Mercurio 0.005 mg/! 0.005 mg!! 0.005 mg'l 0.005 mg/! Arsénico 0.5 mg/! 0.5 mg/l 0.5 mg!! 0.5 mg/! Niquel 0.2 mg!! 0.2 mg/! 0.2 mg/! 0.2 mg!! Zinc 3 mg/l 3 mg/1 3 mg/l 3 mg/l Sustancias Fenólicas 0.5 mg1! 0.5 mg!! 0.5 mg!! 0.05 mg/! (4) Grasas y Aceites 20 mg!l Triciorometano 0.02 mg!! 0.02 mg!l 0.02 mg!l 0.02 mg!! Coliformes fecales - NMP 10.000/1000 NMP 1000/100 ml ml Helmintos (Huevos) 1 huevolmuestra 1 huevo/muestra 1 huevolmuestra Plaguicidas y Los mismos límites Los mismos límites Los mismos límites herbicídas que para el agua que para el agua de que para el agua de captación captación de captación 1. Control a cargo del Concesionario 2. Control a cargo de la Entidad Contratante y Autoridad Ambiental 3. Debe cumplirse el 90% del tiempo anual 4. Vertidos en un radio menor a 5 km. de una captación para consumo humano Para determinar la contaminación por patógenos se tomará como indicador a los coliformes fecales. El límite máximo permisible para las descargas de aguas residuales vertidas a aguas y -n es to .- ---n t ri. 'a f.. ;-ai Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD MinisteriO de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial Prc,yerts COLO'02,rOO1Contrato 0'a912G4 bienes nacionales, así como las descargas vertidas a suelo (uso en riego agrícola) es de 1,000 y 2,000 como número más probable (NMP) de coliformes fecales por cada 100 ml para el promedio mensual y diario, respectivamente. Para determinar la contaminación por parásitos se tomará como indicador los huevos de helminto. El límite máximo permisible para las descargas vertidas a suelo (uso en riego agricola), es de un huevo de helminto por litro para riego no restringido, y de cinco huevos por litro para riego no restringido. nt'r - - - n.e-E-- e. JICC-T, 4 Pr o g r am n a de N P ES ine U nl wi a s p ar a eL D= 11Lo i D o N WD; Millí!rt.elíO dt Des arro[11o0 EconOóMrICO Progr amir da ,deJhodernzaci Enipresarial CAPITULO 9 GUIAS OPERATIVAS AMBIENTALES PARA PROYECTOS DEL PROGRAMA DE MODERNIZACION EMPRESARIAL DEL SECTOR DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO INTRODUCCIÓN Los programas de provisión de agua potable, de recolección y tratamiento de aguas servidas y det mainejo y gPstión de desechos sólidos y peligrosos son prioritarios para mejorar la calidad ,Imlbiental y avanzar en el mejoramiento de la calidad de vida y reducción de la vulnerabilidadi a los riesgos ambientales en los países de América Latina y el Caribe, con prioridad especial en los grupos más vulnerables y pobres de la población (Banco Mundial, Estrategia Regional del M9iedio Ambiente, América Latina y el Caribe, Agosto 2000). La problemátka de salud pública asociada con el inadecuado suministro de agua potable y de re( (le( ( iOn de aguais servidas genera altos costos sociales en Colombia. En tal sentido, el Plan N,« io)nldl de Desirrollo 1998-2002 "Cambio para Construir la Paz", asigna prioridad preeminente al objetivo de ampliar las coberturas de provisión de los servicios de acueducto v saneamiento básico, con especial énfasis a los sectores más pobres y desprotegidos de la pob)la( ion (olombiana. De otra parte, y al reconocer los vínculos que existen entre la salud y el mejorramiento ambiental, el Decreto 1111 de 1996, establece que los recursos del Fondo Na ional de Regalías, destinados por Ley al saneamiento básico y al mejoramiento amb)iental, se deben aplicar a actividades del sector de agua potable y saneamiento básico, en o<)n(o)rd,ancia con el artículo 45 de 1,i ley 99 de 1993, esto, es: ejecución dce obras de d( uedUitos urbanos y rurales, alcantarillado, tratamiento de aguas y manejo y disposición de dese( hos líquidos y sólidos. De a( uerdo con el Plan Nacional de Desarrollo, la ineficiencia demostrada por el Estado en su papel de prestador directo de los servicios de agua potable y saneamiento básico, exigen un (ambio de estrategia delegando en el sector privado, el cual presenta mayores ventajas (ompetitivas. y experiencia en la gestión de los mismos. Para mejorar las condiciones de la vin(ulacicn del se(tor privado, el Gobierno Nacional se ha propuesto fortalecer las normas reguldtorias y brindar asistencia técnica a los municipios, garantizando calidad en la estruct urr i(ó)n de los procesos y amplia promoción de los proyectos para asegurar Programa de NaCdoneS Unidas para e; Ue j-=ar,a r rO i ; miiiísterío c1e Desarrolo. ECO¡n ómouliCC Programnla de Modernizacitni Emil-resaritiai -~~~ = - =. (ompetencia y selección objetiva y transparente del sector privado. En esta dirección, se (reo el Programa de NModernización Empresarial de la Dirección de Agua Potable del Ministerio de Desarrollo Económico, actualmente en marcha, como parte de un empréstito ( on el Banco Nlundial. El reglamenio operativo ambiental que se presenta en este capítulo incorpora procedimientos de esaluacion ambiental de programas y proyectos de agua potable y saneamiento básico, ( on miras a asegurar que se prevean e implementen de manera eficiente acciones de prote( ción y mejoramiento ambiental por parte los agentes privados que serán vinculados a la presta( iÓn de los servicios de acueducto y saneamiento básico. Estas acciones están orientadas a: (i) mejorar la calidad ambiental, mediante el mejoramiento de los servicios de a- iese) de agua potable y de recolección y disposición de aguas servidas y residuos sólidos, adiemás de la reducción a la descarga de sustancias y residuos peligrosos, ii) mejoramiento de Li alidad cle vida mediante la identificación y análisis de las causas, impactos y costos del (dtteri()ro ambiental, y la adopción de prácticas de gestión ambiental para atacar el deterioro ambiental y el agotamiento de los recursos naturales, y (iii) reducción de la vulnerabilidad a ríies,g0s ambiientales. Este capítulo consta de siete secciones que desarrollan la propuesta de reglamento operativo anmbiental para el programa de reforma del sector de agua potable y saneamiento. La propuesta se desarrolla para el escenario de incorporación del sector privado en la prestación dfe los servkios de acueducto y saneamiento. El reglamento establece mecanismos para sete (tuar Ia (ategorizaci¿ón de proyectos de acuerdo a la importancia y magnitud de su nmpal to ambiental, la in(orporación de la ciudadanía en consultas, la estimación de pasivos amei)iitdales, las metodologías para la preparación de evaluaciones de impacto ambiental y la d(,¡ini( iÓn del al( an e de planes de manejo ambiental. 9. 2. EL PROCESO DE EVALUACIóN AMBIENTAL Por lo generdl, los programas y/o proyectos de participación privada en el sector de agua p(tabl)e y saneamiento básico, comprenden la prestación total o parcial de uno o varios de los servio os de acueducto, alcantarillado (el cual puede incluir o no, el tratamiento de aguas residuales) y dseo. Los proyectos se localizan en diferentes zonas del país, y están referidos prin( ipilmente a iniciativas del nivel municipal. o del Estado. De otra parte, existe una serie de proyectos, o mejor, de municipios seleccionados como prioritarios para asesoría del Ministerio de Desarrollo en el proceso de estructuración de proyectos de participación privada. Vale la pena resaltar que la serie de proyectos es flexible, o sea que durante la e(Ye ucion del programa de asistencia técnica, pueden surgir otras prioridades que son inuorporacdas a la lista de proyectos, ya sea por aspectos técnicos (p.e condiciones crónicas K l-: sE - . P r o ir ni naCl de N Zice l oeSI UlidaS para el EsarrOfl-Ó PNU-D i¡nitrel'io de Desat*roo rlonÓh1IC' Prograiac dte Mœodernízación EnmpreSaríai F- -":-L. e-J. 2 y/o coyunturales de déficit hídrico y/o de operación pueden tornar crítico el suministro de servicios en determinadas regiones y/o municipios), económicos (carga financiera insostenible para ciertos municipios), o por aspectos políticos que muchas veces permean los procesos qlte de( isión que deberían ser eminentemente técnicos. Estai parti(cularidades del programa -grupo flexible además del plazo en la ejecución del programna (por lo menos de cuatro años)-, imprimen ciertas características al proceso, o sea que no tiene sentido ejecutar una evaluación ambiental en la fase de planeamiento del prograimia, que abarque todos los proyectos previstos en el grupo inicial, dado que algunos provectos pueden ser excluidos y otros más incluidos durante la ejecución del programa. Adiemás de lo di( ho, en un plazo de cuatro (4) años se pueden alterar significativamente las con(id iones anmbientales de las áreas de influencia de los proyectos, así como las condiciones fisi( as de operación, lo que puede significar que una evaluación ambiental previa de pro\t'to', cuya implemetitación sea prevista para la fase final del periodo de ejecución, se torne rlesac tualizacda e incompleta en el momento de su implementación. )tr,i pe( ijliaridai de los programas tiene que ver con la naturaleza de proyectos que, a pesar ei ser predorninantemente urbanos, atraviesan o terminan en áreas rurales, acarreando, por lo tanto, impactos diferenciados. De otra parte, existen proyectos con objetivos bien diferenc iados, estos es: (i) acueducto -provisión de agua potable-, (ii) alcantarillado - re( ole« ción de aguas servidas, que puede incluir o no el tratamiento de los residuos líquidos-, y, (iii) aseo (re(ole(-i(n, transporte y/o disposición final de residuos sólidos). Finalmente, los progranmas de asistencia técnica de este tipo generalmente involucra proyectos con diferentes niveles de participa( ión privada en diferentes actividades y/o servicios, y consecuentemente, diferentes grados de interferencia (on el medio ambiente de su área de influencia. Los proye( tos del se( tor de agua potable y saneamiento básico, generalmente se refieren a la (onstruccion "obras de infraestructura física", y/o actividades de operación y mantenimiento (lf- dio da infraestrU(turd y de los equipos requeridos para la prestación eficiente de los servi( ios y/o actividades a que haya lugar. En tal sentido, se incluyen 'obras civiles puntudies", asc( iadas por ejemplo con infraestructura para la captación de agua, plantas de potab)ilia ióor y de tratamiento de aguas servidas, rellenos sanitarios y edificios aldministrativos, además de "obras lineales" referidas a las redes de transporte y conducción def- agua potdale, y de recolección de aguas servidas. En los casos en que los impactos anmbientales sean directos, previsibles, puntuales y temporales, resulten de actividades de Obra, y nO (comprometan la ocupación de áreas protegidas y/o la relocalización de personas y/o actividades, y tampoco contemplen el tratamiento de aguas residuales o la disposición final de residuos solidos, no se requerirá la ejecución de Estudios de Impacto Ambiental (EIA), que (onsidere el análisis de alternativas tecnológicas y de localización. Lo que entonces se Programa de Naciones unidas para el Desarrollo - Fr-U Msilisterio de Desarrollo Econónmco Programa de Modernización Empresaiial re(nomienda es una evaluación ambiental simplificada, cuyo énfasis recaiga en la identificación y corrección de problemas ambientales preexistentes (pasivos ambientales), y en la ejecución de un detallado Plan de Control o Manejo Ambiental de las Obras. Para la realización de EIA, más adelante se incluyen las actividades y etapas establecidas Considerando las peculiaridades descritas, se propone que la Evaluación Ambiental del Grupo de Proyectos que conformen Programas del sector de agua potable y saneamiento lUSi(() sea realizadi conforme al procedimiento descrito en la Figura 1. Vale la pena anotar que esta propuesta de guía o plan básico se basa en criterios técnicos que deben ser incorporados en los contratos que suscriban los municipios con los agentes privados que havan sido selec-(onados, el cual debe ser complementado con las exigencias particulares em itidas por las Autoridades Ambientales (Corporaciones Autónomas Regionales o Ministerio del Medio Ambiente. Esta Guía debe por tanto ser adecuada a las exigencias y normas legales parili( ulares previstas en las unidades político administrativas donde el proyecto se vaya a (ie.arrol lar. 9. 2.1 Definición de criterios para clasificación de proyectos Para la clasificación de los proyectos que componen los programas del sector de agua potable y saneamiento básico, se propone una combinación de tres tipos de criterios: ¡J Criterios referentes a la naturaleza de las intervenciones de ingeniería. Comprende eatgorizac ión de los proyectos de la siguiente manera: * Obras Lineales - Provectos de recuperación, reposición ampliación y/o mantenimiento de redes y estructuras de conducción o recolección de los sistemas de acueducto y alcantarillado, que no impliquen ocupación de nuevas áreas. Proyectos de construcción y/o ampliación de redes y estructuras de conducción o recolección de los sistemas de acueducto y alcantarillado, que impliquen ocupación de nuevas areas. * Obras puntuales Proyectos de mantenimiento, recuperación y/o mejoramiento de obras civiles puntuales existentes como plantas de potabilización, estaciones de bombeo, tanques o estructuras de almacenamiento,. plantas de tratamiento de aguas residuales y/o rellenos sanitarios, F Ett - ,- ~- ' Progrania de Nacíotie Unidas para el i D E- P-EEi Man¡istero X e Desarrolla oniOmi C cO Programnla de Modernización Emp ^resa = ia< , i E .. C IL 'Di|l _:li t B. LH _'! | que no implican la ocupa ión de nuevas áreas Proyectos de construcción y/o ampliación de obras civiles puntuales existentes como plantas de potabilización, estaciones de bombeo, tanques o estructuras de alma(-enamiento,. plantas de tratamiento de aguas residuales y rellenos sanitarios,. que implican ocupacion de nuevas áreas ii) Criterio referente a las condiciones socioeconómicas y ambientales del área de influencia del prove(to * Piove( los que atravíesdn (obras lineales) o se localizan (obras puntuales) en áreas de ()( upac ión urbana consolidada i Pro\e(ltos que atraviesan (obras lineales) o se localizan (obras puntuales) en áreas rurales ( sUburbanas. - Prove(uos que atraviesan o se encuentran próximos a áreas ambientalmente frágiles y/o legalmente protegidas (Areas Naturales Protegidas)' iii) Criterios referentes a la magnitud de los impactos asociados con el proyecto o Prove(tos de construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales, sistemas de mdnejo de lodos y los asociados con disposición final de residuos sólidos. Por definición estos proyectos conllevan la obligatoriedad de ejecutar Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIA). 1 De acuerdo con el documento `Estrategias para un Sistema Nacional de Areas Naturales Protegidas', del Ministerio del Medio Ambiente, las Areas Naturales Protegidas comprenden espacios geográficos que poseen características paisajísticas y físico-bióticas singulares y algunas veces presencia de relictos históricos o culturales a ellas asociados, que deben ser reservadas en alguna de las categorías de manejo existentes para recibir del Estado y eventualmente de particulares, protección y manejo adecuado y eficaz, mediante los cuales se garantice la perpetuación de los valores alli existentes. El Sistema Nacional de Areas Naturales Protegidas (SINANP) esta conformado por las áreas que hacen parte de: (i) el Sistema de Areas Protegidas Nacionales., SAPN -, el cual incluye los Parques Nacionales Naturales; (ii) el Sistema de Areas Protegidas Regionales - SAPR - (iii) el Sistema de Areas Protegidas Locales - SAPL, y (iv) el Sistema de Areas Protegidas de la Sociedad Civil - SAPSC ProGrt-aa de Naciones Unidas para el Mitlisteiro de lDesarrollo EcOiil;rtCD p>rogF arnl) de r noderniliz ncí Ernpni : "5:5 :l; l__li .1¡: ,_ rt.t! 2 '- Proyectos de construcción, ampliación, recuperación y/o mantenimiento de obras civiles diferentes a las contempladas en el criterio anterior, los cuales pueden requerir o no de EIA y/o Evaluación Ambiental Simplificada dependiendo del área afectada. 9.2.2 Clasificación de Proyectos Coni base en los tres grupos de criterios descritos, se plantea la siguiente clasificación general de los proyectos del sector de agua potable en tres grandes grupos o categorías: Grupo 1. Reposición y/o mantenimiento de obras lineales o puntuales de los sistemas de a( ueducto y alc(antarillado existentes (redes de conducción y recolección, bocatomas, plantas i potal)ilza(ción, estaciones de bombeo, independientemente de su localización). También ¡t in( luyen en este grupo, las obras civiles lineales de mejoramiento, construcción y/o amplíali(Íión de los sistemas de acueducto y alcantarillado que se localizan en áreas de o( upa( ion urbana consolidada, sin incluir as obras civiles asociadas con el tratamiento y disposi(-ión final de aguas residuales, lodos y¡o residuos sólidos). Los proyectos pertenecientes a este Grupo solo requerirán el cumplimiento de especificaciones técnicas ambientales. Grupo 11. Mejoramiento, construcción y/o ampliación de obras civiles lineales o puntuales de lo, sistemas de acueducto y alcantarillado, que se localizan en áreas rurales o suburbanas, que no impliquen la relocailización de personas y/o actividades económicas y/o la ocupación (dX1 áreds naturales protegida3s (no se incluyen en este grupo las obras civiles asociadas con el traitajmiento y dispos ición finali de aguas residuales, lodos y/o residuos sólidos). Los proyectos pertenec ientes a este Grupo podrán aplicdr Evaluaciones Ambientales Simplificadas de ontormidad con las Guías y contenidos mínimos propuestos en este documento. Grupo MII. Obras civiles de recuperación, mantenimiento, mejoramiento, construcción y/o amplia( ion de sistemas de tratamiento y disposición final de aguas residuales, lodos y/o residuos sólidos, independientemente de su localizaci.n. Tambiónse .nc'uyer"estegw upo, 1ai' Obras ( iviles lineales o puntuales de mejoramiento, construcción y/o ampliación de sistemas de acueducto, alcantarillado que se localizan en áreas rurales o suburbanas, y que impliquen la relocalización de personas y/o actividades económicas y/o la ocupación de áreas nalurales protegidas. Los proyectos pertenecientes a este Grupo requerirán de Evaluaciones de Impacto Ambiental propiamente dichas. Como guia para la clasificación de los proyectos, el Cuadro 1 presenta una matriz que permite ubicar la categoría o clasificación de los proyectos del sector de agua potable, en dlguno (le los tres grupos mencionados, acorde con los criterios contenidos en el literal a. F ; - .-!.- Progranla de Nicíotnles Uiiidas para el Desal-roUlko, - pr j DU LMmilistertio de Desarrollo Econótiico Programnl de Modernización Enmpresarial r ,, .; L 'l. 9.2.3 Selección de muestra de proyectos para evaluación ambiental Conforme fue citado al inicio de este Capítulo, las peculiaridades de los programas y/o provectos del sector de agua potable y saneamiento básico (grupo flexible de proyectos, diterentes tipos de intervención y largo plazo de ejecución), no tornan adecuada la ejecución del una evaldución ambiental en la fase de planeamiento del programa, de todos los proyectos ¡ni(íailmente previstos. De este modo, se propone que sea seleccionada una muestra de proyectos, que comprendan obligatoriamente proyectos incluidos en los grupos 11 y 1II, y que, preferiblemente, eorm prendarn proyectos localizados en diferentes zonas del país y/o región, según sea el caso. Estai muestra deberá contener, como mínimo, 30%0' del total de proyectos inicialmente propuestos a abarcar todos aquellos cuya implantación este prevista para el primer año del ro,g~ran1ai. Para ( .I(d uno dle los proyectos de la muestra deberá ser realizada una evaluación ambiental, ( unvo al anc-e será establecido de acuerdo con las características del grupo al que pertenece. Con ibase en los resultados de estas evaluaciones serán establecidos los procedimientos de evaluación y control de los demás proyectos del programa. 9.2.4 Planeamiento y ejecución de la evaluación ambiental de los proyectos de la muestra Pdra la evaluación ambiental se deberán emplear las siguientes herramientas: (1) Modelo de Fi( ha Ambiental del Provecto, que contiene la información y datos relativos a las tira( teríslti aS té( nicas del provecto en si (ya sea este de acueducto, alcantarillado o aseo, y (Ide < onstrur ( ion y/o miantenimiento); (ii) loc aspectos ambientales de su área de influencia (se debe preparar un modelo de ficha ambiental); (iii) cuadros de identificación y evaluación del pa,sivo ambiental asociado con los proyectos, (iii) Términos de Referencia (TdR) para eo-( ti( iÓn de evalua( iontes ambientales de los proyectos del programa, de acuerdo con los pro( >d(iímientos a ser establecidos para cada uno de los grupos, (iv) TdR del Plan de lnpenlsa¡ iÓn y reasentamiento de la población afectada. Respecto a los TdeR de las EIA vdale l pena aclarar, que por ningún motivo se podrán TdR referencia genéricos por tipo de proye(to para el Grupo ttl. Como se explicará más adelante los TdeR para proyectos del Grupo Iil, serán preparados individualmente para cada proyecto, y en su preparación - Usualmiente el primer año de ejecución de los programas comprende la ejecución de cerca del 300% de los proy:ectos previstos. Comiio se ha dicho, una muestra práctica de los proyectos más complejos. o sea. aquellos que requieren mayores intervenciones de ingeniería. y consecuentemente, impactos ambientales mas significativos, en general. tiene ejecución prevista para el primer año del programa. Programia de Nacionies Uffidas para el DESarOU_ Fi-J MitinsteríO de Desarrollo Económijco Programa de Modernización Emnpresarial L i deberán efectuarse procesos de consulta a la comunidad que se pueda ver afectada por el proyecto. En el caso de proyectos individuales, e independientemente de las exigencias que puedan efe(tuar las autoridades a¿mbientales, las EIA de proyectos pertenecientes a los grupos 11 y III deberán ser sometidas a aprobación de quién otorgará el Contrato de Concesión (esto, es munic ipio, departamento o Distrito). La ( sificación de cada uno de los proyectos de la muestra en uno de los grupos prtedefinido'., será reatizado a través de la ejecución de la respectiva ficha ambiental. Al ltrmino de esta a( tividad se deberá efectuar a una verificación de la representatividad de la muestra t evdluar y que los TdR establecidos sean adecuados. Además de las debidas altera( iones y/o complementaciones que deberán ser ejecutadas como evaluaciones am1lientales de cada uno de los proyectos de la muestra, de acuerdo con los TdR et,lale) idos. P,?r,i lOs provectos clasificados en el Grupo 1, se debe asegurar el cumplimiento de c,pe( ifi( aciones técnicas ambientales, las cuales deberán hacer parte del Contrato de Con( esión y/o ejecución respectivo. Para cada Lino de los proyectos de la muestra clasificados en el Grupo 1i, se propone la eie( u<-idn de una evaluación ambiental simplificada, cuyo énfasis recaiga en la identificación (it' problemds preexistentes (pasivos ambientales), Id evaluación de la combinación de sus f,fecto, ( on aquellos de las nuevas obras previstas, la definición de las medidas a ser inm (los, indirectos y acumulativos de área de influencia resultantes de la operación de sistemas de tratamiento y disposición final de residuos sólidos y/o líquidos, si este es el caso. Programiia de Naciones Uniidas para el DeJarOlO - P-NI9D Millisterio de Dlesarrollo Económico Prograna de Modernización Enmpresari-al Estas propuesta se basa parcialmente en evaluaciones ambientales realizadas en el ámbito de diversos programas viales financiados por el BID3. De cierto modo, reflejan los resultados de un pro(eso inicial de screening, y que no invalida la necesidad de realizar, cuando se haga neces,ario, un screening de los proyectos específicos del programa. Las evaluaciones ambientales de diversos proyectos de la muestra deberán ser consolidados en un documento denominado "Relatoria de Evaluación Ambiental del programa - RAAA" que deberá contener: * Una síntesis de los principales resultados de las evaluaciones ambientales de los provectos de la muestra * Los procedimientos para evaluación y control ambiental de los demás proyectos de re,tauración o mejoranmiento del programa. * Los estudios/programas complementarios de fortalecimiento institucional, destinados a apoyar la adecuada implementación del programa e Anexos. Las evaluaciones ambientales de cada uno de los proyectos de la muestra Se propone que el documento de relatoria (RAAA), sea presentado a las instituciones anll3ientales y agenc ias de crédito para sul respectiva aprobación. 9.2.5 Evaluación Ambiental de los demás proyectos del programa Las evaluaciones ambientales de los demás proyectos del programa deberán ser realizadcas durante la fase de implementación del programa antes de la licitación o concurso respe(tivo, siempre y cuando las mismas sean aprobadas por quién otorgará la respectiva Concesión y/o Contrato a los agentes privados (Ver Cuadro 4.1), y una vez sean obtenidos los respectivos permisos ambientales (cuando ello se exija), y se hayan cumplido los pro(edimientos establecidos y aprobados en la RAAA. Los procesos de evaluación y control ambiental propuestos para los proyectos de los Grupos 1, Il y ll están presentados en las íigurica 1.2, 1.3 y 1.4. respectivamente, y se describe resumidamente a continuación. Para los proyectos que, con base en los datos e información de la ficha ambiental, fueron clasifiaddos en el Grupo 1, se propone el cumplimiento de especificaciones técnicas ambientales, que garanticen el cumplimiento y adopción de las medidas de control aimbiental de las obras, debidamente adaptadas a las condiciones técnicas y ambientales de los proye( los en cuestión. 1311). Relatoria Ambiental de Programas BR- 0195, BR- 0253. BR 253, y PE-0197 h-'Dt- f '.:4 Programa de NaCiotiSs Unlidas para el Desa&Lrolgi - MPUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernizaciíó Enipresar¡zd GI-' --iii Cí_t 1 .111 -- ' ______r ;!9 |6 - Para los proyectos clasificados en los Grupos 11 y III deberán ser adoptados los mismos promedimientos establecidos para los proyectos de la muestra. Una de las preocupaciones centrales sobre la metodología propuesta tiene que ver con los mecanismos de control a ser establecidos para garantizar su adecuada implementación. Así, en el Cuadro 2 se presentan 1los agentes responsables por la ejecución, aprobación y. supervisión de las principales atv propuestas. Otro aspecto importante se refiere a los temas que deberán ser considerados en la aplicación de esta guía en programas y/o proyectos. Los temas descritos incluyen un contenido mínimo a ser (onsiderado en las evaluaciones y planes ambientales de los proyectos y los if.trurlelltos de apoyo y niecanismos de control para la adecuada implementación de los pro,granias. 9.3 PROCESO DE CONSULTA PUBLICA la, (onsultds públicas constituyen el principal instrumento para establecer un proceso de inter(cambio de información, ideas y expectativas entre el ejecutor y los grupos de interés. Considerando que el objetivo principal de la metodología propuesta es incluir la evaluación amb)ienta1 de los proyectos de los Grupos 11 y i1 como una relación del con el ambiente que la ( ir( unda y con la población que allí reside, se propone que sea realizada una consulta p,.blica al ¡nicio del proceso de evaluación de proyectos, y en la cual se deberán acordar los IdeR para la realizacióni de las EIA, en el caso de proyectos del Grupo 1I1. La práctica ha demostrado que la realización de consultas a la población e instituciones del área de influencia de proyectos de infraestructura (por ej. Brasil, EU), ha sido un mecanismo funddmental para la obtención de datos, identificación de impactos y diseño de planes de mitigación y compensación adecuados y viables, pues los mismos se apoyan en bases que tienen consenso de todos los involucrados en la ejecución del proyecto. En el (caso de los proyectos del sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, se pretende, de una parte, establecer un proceso mediante el cual el ejecutor informa a la población e institu( iones de la región en donde se localiza el proyecto, sobre los Cronograma y Plan preliminares de obras que se pretende realizar, y de otra parte aceptar que la comunidad tiene conocimiento e inquietudes válidas respecto a las dimensiones sociales y físicas del proyecto y sus efectos, pues al final convivirá con el mismo, lo que lleva a incorporar al diseño dell proyecto esos conocimientos e inquietudes. Si biWn para los proyectos del Grupo 1 no se prevé la realización de consultas públicas, si será ne(esario la obtención de permisos o mejor, de autorizaciones formales, de la población _y Programila de NactoneCS Utlidas para el DcF0r Wa M niilisteSiio de DesarrOiO E,concO ii : ht1F Priogriania de Moderilizacióli Enl1iresar1-:l residente en el área para la ejecución física del proyecto. Esto está acompañado de procesos del información y divulgación de las características del proyecto, y de los Cronogramas y Programa de Obras previstos. Para los proyectos de los Grupos 11 y lli, las consultas públicas son fundamentales, entre otras razones, para la identificación y evaluación de los pasivos ambientales y, consecuentemente, para la definkión de las medidas correctivas y compensatorias a ser incorporadas en los prove: tos de ingeniería. En el caso de que el proyecto lo amerite, se deberá también incluir, el análisis y selección de las alternativas de trazado, evaluación de impactos y diseño de Planes de Manejo Ambiental. En términios generales, se proponen dos (2) niveles de consultas públicas para los programas p/o provectos. Un primero de carácter general, dirigido a toda población e institución del r*re de influencia del proyecto, que tendrá como uno de sus resultados la formulación de lo, T(deR del provecto, y que se caracteriza entre otros aspectos por: * Ser liderada por el ejecutor con el apoyo técnico de la empresa contratada para la ej.e uoion de los estudios. * Tener c-omo objetivo la concepción inicial del proyecto y recoger información sobre las e\peciativas, aspiraciones e inquietudes de la población e instituciones de la región sobre el Mi sm1o . * Ser convocada por medios de difusión local y regional y/o por invitación directa en los (aSOs en que se juzgue conveniente. Ser realizada en el área del proyecto, en lugar y hora que permitan la asistencia de los involucrados, en (aso de que las distancias no lo permitan, se debe realizar más de un evento, los cuales tendrán lugar en puntos estratégicos de la región o área de influencia del proveo: to.. * Ser realizada dl inicio de los estudios de evaluación ambiental simplificada, de impacto dmn)ie ntal y de viabilidad de proyectos (provectos del Grupo ll). Para proyectos p(,rtener ientes al Grupo 1I1, la consulta debe ser efectuada antes de iniciar las EIA y estudios de vidbilidad del proyecto, con el fin de consultar y acordar los TdeR que deberán ser umplidos para la EIA misma. * Mostrar total transparencia en las representaciones y discusiones (es muy importante establ)e(er una rela(cion confiable) * Presentar el proyecto a nivel de esquemas, figuras e ilustraciones (material de fácil onmp re nsi¿n) * Establecer, desde el inicio del evento, lo que se espera de la participación de las personas e instituciones y los mecanismos previstos para esa participación. * Registrar todo el evento (grabaciones, filmación, fotos) y anexar los registros a los estudios Progrania de Nacionles Uníidas para el De:arroIluI P-NUÍD Ministerio de Desarrollo EcOnO,m-iCO Prograni,a de Modernización Enmpresarial .- : EL~ í i L X 2 1 1 J r : de inipacto anibiental, y * Establecer los mecanismos a través de los cuales la población y las instituciones podrán parti( ipar a lo largo del desarrollo de los estudios, sobre todo en la verificación del unmpliniento de los TdeR acordddos con la comunidad. * En caso de que los resultados de la Consulta impliquen alteraciones significativas del prove( to, se deberán realizar nuevas consultas para discusión y seguimiento de los estudios tle nios de ingeniería y de evaluación ambiental. * Paira los pro\ectos del Grupo III. los resultados del Estudio de Impacto Ambiental - EIA, deb1erán ser piestos a disposi<>) tercero no directalenle inv oliucriados en el prqolecto hlmano en Ucr%t¡in (Bella & Santos. ¡998. pg. 1) h-e;iD--- i-- FProgramila de NaciOlnle s Utliídca para e! Desarrcho - PFN- Ministerío de Desartrollo EcanoMiCO Progranla de ModerniiizaCión Em,D,reSaHal454 * Problemas generados por actividades de terceros interfiriendo negativamente en el entorno de los sistemas de acueducto, alcantarillado y de manejo de residuos sólidos, así: (i) la implementación de obras de derivación y captación no autorizadas, deforestación, expltoacir)n minera y descarga de aguas residuales aguas arriba de sitios de bocatoma, derivac-ión o almacenamiento -embalses-, (ii) conexiones clandestinas de aguas residuales domésti(as y/o industriales. a la red de alcantarillado y /o sistemas de tratamiento exislentes; (ii) actividades no controladas de segregación y/o recuperación de residuos sólidos al interior de rellenos sanitarios; (iv) disposición clandestina de residuos sólidos en el suelo y cuerpos de agua, sin cumplir requerimientos técnicos mínimos. * O( ulpa( i0fn indebida de áreas de embalse, rondas hídricas y zonas colindantes con sitios d(e disposición final de residuos sólidos, interfiriendo con la operación de los sistemas de 1)( ueducto, alcantarillado y/o de manejo de residuos sólidos. En Latinoamérica se han aplicado algunas metodologías para manejo de pasivos ambientales. El --Manual V'ial de Conservación, Monitoreo y Control Ambiental" del DNER (Brasil, 1996) presenta una metodología para gerenciamiento del pasivo ambiental de mallas viales e\iítentes que incluye: (i) un conjunto de planillas a ser utilizado en la identificación y (ara(terización del pasivo ambiental, (ii) una metodología para priorizar las intervenciones orrectivas, orientada a dirigir los recursos disponibles para la ejecución de un conjunto de interven( iones que representen un mayor beneficio ambiental, y (iii) la presentación de 5()lU( iones tipo para la corrección de pasivos ambientales. La metodología recomendada por ei DNER está centrada en la identificación y gerenciamiento de los pasivos ambientales en: áreas de corte de terreno, áreas de depósito de suelo explotadas durante la construcción, otadieros y cruce de aglomeraciones urbanas. Autores como Bellia & Santos (1998) (onsideran que los pasivos ambientales derivan no sólo del desmejoramiento o deficiencias de la infraestructura original o de la recuperación de áreas degradadas por las obras, proye( tos, incompletos, construcción de sistemas subdimensionados orientados a reducir ostos, sino tambiéni ia deficiencia en la conservación de los proyectos, de la acción de agentes meteorológicos y de la sinergia entre la vía y sus componentes con el uso de los terrenos leddaños. Un dspe(1o de la mayor importancia en el tema de pasivos de proyectos de agua potable y saineamiento básico, lo constituye el manejo, tratamiento y disposición final de aguas re-iduales y residuos sólidos. En lo concerniente a la afectación de áreas ambientalmente sensibles y/o legalmente protegidas los principales problemas a ser identificados se refieren a: (i) lo alización de puntos de descarga de redes de alcantarillado, (ii) puntos de mayor eviden ia de perturbaciones de flora y fauna (perdida de cobertura vegetal, áreas con mayor íncidencia de afectación por fenómenos de contaminación hídrica) y, (iii) puntos vulnerables b~ ~~~~~ :*h- - - ' ., Progranla de NacionieS Unidas para el. Desarroallo PNU-'D Min1isteriO de Desarrollo Ecol;nmi¡co Progranla cee Modernizac¡iól Enipresa r fla ->§*;t l C Z_iL,r! 2,íÍI í l-^lt Cc tmt __i !; a o( urrencia de accidentes con productos peligrosos. En relación con la ocupación indebida de áreas de aislamiento de sistemas de tratamiento de residuos líquidos y de sitios de disposición final de residuos sólidos, las recomendaciones se centran, básicamente, en identificar la existencia de edificaciones y viviendas de población de bdjos ingresos y de actividades comerciales o de subsistencia vinculadas a sitios de disposic ión de residuos sólidos. El tratamiento de la población afectada requiere la adopción de medidas de recomposición y mejoramiento de su cuadro de vida, los cuales se deben integrar a un Plan de compensación o reasentamiento específico. En el contexto de la metodología propuesta, una de las primeras actividades que deben ser eie(tuadas es el levantamiento del pasivo ambiental, así como la identificación preliminar de la ocupación de áreas en proximidad de sitios de disposición final de residuos sólidos, mientras que el censo de población y sus respectivas medidas de rehabilitación social y e on0mica deben ser objeto de programas de compensación y reasentamiento. A (ontinuación se presenta la metodología propuesta para el levantamiento y caracterización delo pasivo ambiental de proyectos de agua potable y saneamiento básico y para priorizar las intervenciones, considerando los daños emergentes y/o potencial que los mismos puedan a( arrear. De todas maneras, la guía sugerida en este documento, apenas procuran discriminar los pasivos identificados con mayor frecuencia en los levantamientos realizados en la bibliografía disponible, sin considerar, ciertamente, todas las posibilidades. No obstante, se reitera que el punto de referencia en el tema de pasivos ambientales, lo constituye el costo de (cumplimiernto de la normatividad ambiental. Ad(emá (lde lo expuesto, vale la pena anotar que esta guía básica no presenta las soluciones tipo para la correc ión de los pasivos ambientales más usuales, pues se considera que puede haber lugar (Proyectos Tipo 1II) a una EIA, en la cual se efectuará la identificación y ( arna tHriz7( ion de los problenmas ambientales y las recomendaciones de alternativas de solu< iÓn a ser incorporadas en el proyecto (ítem IV.4e). 9.4.1 Levantamiento y caracterización del pasivo ambiental Análogarnente a lo recomendado por Bellia & Santos (1998>, se propone que el levantdmiento del pasivo ambiental sea instrumentalizado a través de un conjunto de cuadros que contienen los datos e información necesaria para la identificación y caracterización de cada pasivo (localización, discriminación, dimnensionamiento, caracterización del medio dconde se encuentra, causas generadoras, daños emergentes y/o potenciales, gravedad del problema), con miras a obtener la mayor homogeneidad posible de los levantamientos de Progrania de Nacioles Unfidas para el D-sarro PNUD mitnisterio de Desarrollo EColnómico Programa cP Mododernización Empresairial campo y la obtención de los datos e información, independientemente de la heterogeneidad de los equipos responsables del levantamiento. Además de los cuadros, deberá ser elaborada una Ficha de Caracterización del Pasivo Ambiental, que contiene: - Localización en mapas, indicando el proyecto en estudio y las principales referencias ambientales situadas en proximidades del pasivo (cursos de agua, reservorios de agua, areas de bosque, zonas ecológicamente sensibles o legalmente protegidas, núcleos urbanos, loteos, uso del sueio en el entorno, caminos secundarios y otros). - Croquis con las dimensiones aproximadas del pasivo, obtenidas por procedimientos rápidos y confiables: en el caso de pasivos de grandes dimensiones y/o críticos será ne(esario un levantamiento topográfico posterior y el desarrollo de análisis deta!!ados fpem iti( os. - De( ripción sucinta de los problemas y sus causas aparentes - IdHntifica( ión del potencial de riesgo representado por el problema. - Recomendación de soluciones para eliminación y/o corrección de problemas - Indicc(-ión de las necesidades o no de estudios más detallados para corrección del pasivo anmblientdl - Registro fotográfico del pasivo ambiental Los datos de información para diligenciamiento de los cuadros de identificación y las fichas d(e caracterización de los pasivos ambientales deberán ser obtenidas a través de levaintamientos in-situ apoyados por entrevistas con personal local para la identificación de lo,s tipos de pasivos que no han sido fácilmente percibidos, tales como áreas de botaderos abandonados situadas en zonas un poco más distantes. A continuación se presentan los (.uaidros de identificación de los pasivos ambientales y las respectivas instrucciones de dlligenc Qinmiento. 9.4.2 Priorización de las intervenciones La >? ,to(iología propuesta incluye la definición de un método que prioriza las intervenciones de (orreccion de los pasivos ambientales identificados, con el objeto de dirigir los recursos disponibles para la ejecución de un conjunto de intervenciones que representan el mayor I)e nefi( ¡o ambiental. Ciertamente los pasivos ambientales que fueron analizados por el equipo técnico y ambiental en los niveles 2 y 3 de gravedad (gravedad media y alta, respectivamente), tendrán sus mer(idaS correc tivas respectivas detalladas y los costos de corrección deberían estar in( luidos en los costos del proyecto. De otra parte, cuando se trata de programas de mani,tejnimiento y reposición, muchas veces se puede encontrar un número significativo de - - t :- -- - i -, i -- - - ,- Proqlr,amia de Naciones Uniicías para el DesarroIoD - PNUD Aimilísterio cle Desarrollo ECoiolInico Programnla de Modxiernización EmpresaDs.1a! .1 L_iD .Ž, ÍJ; _ t proyectos que presentan pasivos ambientales catalogados en el Nivel 1 de gravedad, o sea, de baja gravedad. En ese contexto, y considerando que los recursos disponibles son siempre limitados, es importante establecer prioridades para determinar en que tramos las interven(ciones correctivas optimizan los beneficios ambientales. Por lo anterior, se propone la clasificación con base en los aspectos operacionales y socioambientales de su entorno, reflejados en los siguientes indicadores: Aspectos operacionales Para proyectos de alcantarillado: Coberturas del servicio de alcantarillado, existencia de plntas lde potabilización de aguas, capacidad de dilución de la fuente receptora. Para proyectos de disposición final de residuos sólidos. Cobertura del servicio de recoleccíón de residuos sólidos. Aspectos socioambientales Intereses Estratégicos. Determinados tramos de los cuerpos hídricos receptores de aguas residuales transportadas por las redes de alcantarillado o de lixiviados generados en sitios de disposí¡ ion final de residuos sólidos o áreas afectadas por la disposición inadecuada de residuos liquidos y/o sólidos, presentan características singulares desde el punto de vista estrdtégico, y de esta forma, deben tener prioridad en la en la asignación de recursos disponil)les. Son considerados merecedores de esta ventaja los proyectos directamente y/o rela( ionados (on: (i) zonas o municipios en los cuales la fuente receptora de aguas residuales lixiviados y/o residuos sólidos es fuente abastecedora del sistema de acueducto, aguas abajo de la descarga (ii) zonas o municipios en los cuales existe ocupación directa de rondas hídricds en cercanías a sitios de disposición final de residuos líquidos y/o sitios de disposición finail de residuos sólidos y (iii) zonas o municipios en los cuales la fuente receptora de aguas residuales lixiviados y/o residuos sólidos atraviesa o hace parte de una cuenca limitrofe del país Intereses Socio-económicos. Desde el punto de vista socioeconómico esto se aplica a municipios y/o regiones con índices de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) inferiores al 50'%, o donde se demuestre correlación entre niveles de morbilidad/mortalidad y (ontaminación por disposición inadeacuada de residuos líquidos y/o sólidos. Del mismo, se tendrán en cuenta sitios de disposición de residuos líquidos y/o sólidos en proximidades con regiones productoras o abastecedoras de centros de consumo, de flujo turístico, además de la F É - -[;: a Progrania de Nacionies Unlidas para el DpeSDIr`ol1o - FJNUE; Ministerio de Desarrollo EConófmfICO Progaimaila de Modernización Empresa-Arial D-^ .t I_L. 2C_: -n tC --1iei¿ _ -j t_ 7 ! contaminación de cursos que atraviesan cuencas limítrofes del país. Riesgo de Daños Ambientales. Son objeto de prioridad en la metodología propuesta los proyeclos localizados en áreas protegidas por Ley (p.e parques, reservas), en ecosistemas frigiles, y en proximidad de cuerpos hídricos que abastecen centros urbanos e industrias. Del mismo modo, se dará prioridad a problemas asociados con el aporte de residuos peligrosos (p.e lixiviidos), y en general de sustancias que presentan niveles de toxicidad ambiental que inhiblen funciones biológicas básicas. En el caso de que los alcantarillados recojan aguas residuales del sector industrial, hospitaJes y/o centros médicos, se deberán separar los aportes en sustancias o residuos peligrosos, dependiendo de las características de los residuos aportadas por sectores diferentes al doméstico. Para cida uno de los temas propuestos se les atribuye puntajes que se corresponden con los puntos explicados a la continuación, de manera que los proyectos o áreas afectadas que obtengan mayor puntuación son los de mayor prioridad en la aplicación de los recursos disponibles para corrección de los pasivos de baja gravedad. Para la valoración se adaptaron y amnplidron loc críterios preparados por los Ministerios de Desarrollo y de Medio Ambiente para la evaluación de proyectos de manejo de aguas residuales a ser financiados con recursos del Fondo Nacional de Regalías. Puntos A. Aspectos Operacionales y de Cobertura Al. Municipios cuyas coberturas del servicio de alcantarillado o De recole(ción de residuos sólidos sean superiores al 80% 30 A2. Mlunicipios cuyos sistemas de acueducto ya cuenten con planta de potabhi liza( 1cóin de agua 20 A3.Municipios donde se demuestre que la descarga de aguas residuales ofre( e una reldción de dilución mayor de 1 a 10 respecto a la fuente receptora dce los vertimientos 15 B, Intereses Estratégicos B1. Fuente receptora de aguas residuales, lixiviados y/o residuos, sólidos es fuente Programia de Nacion,ies Unidas para el DesarrOUli, - mintisterio de Desarrollo E-onnot-uciico Prograrl-a de_ dernizadtón-,1 EmFjpresaría -- - 1 :r t. t- ! L IC 0 C- i- C nt, a t,_i 2 abastecedora del sistema de acueducto, aguas abajo de la descarga 30 B2. Municipios que agrupados por cuenca, zona o región tengan mayor impacto en la recuperación de recursos afectados y/o en la disminución de costos por disposición final 20 B3. Ocupación directa de rondas hídricas en cercanías a sitios de disposición final de residuos líquidos y/o sitios de disposición final de residuos sólidos 10 B-4. Zonas o municipios en los cuales la fuente receptora de aguas residuales lixiviados y/o re si:luos solidos atraviesa hace parte de una cuenca limítrofe del país J C. Intereses Socio-económicos C. Correlación entre niveles de morbilidad/mortalidad y contaminación por disposición inadecuada de residuos líquidos y/o sólidos 30 C.2 indice de Ne(-esidades Básicds Insatisfechas (NBI) inferior al 50% 20 C.3 Silios de disposición de residuos líquidos y/o sólidos, en proximidad de áreas de o(cupación urbana consolidada 15 C.4 Sitios de disposición de residuos líquidos y/o sólidos, en proximidad ie regiones productoras o abastecedoras de centros de consumo 10 C.5 Sitios de disposición de residuos líquidos y/o sólidos, en proximidad (ron regiones o centros de flujo turístico 5 D. Riesgos de daño ambiental Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Ministerio de Desarrollo Económico Programa de Modernización Empresarial * - -y =, ,uOL2 -t- D1.Presencia de zonas inestables de ecosistemas protegidas y de Manantial o nacimientos de agua 30 D2. Aporte de residuos peligrosos (p.e lixiviados), y en general de Sustancias con niveles de toxicidad que inhiben funciones biológicas básicas 25 D3. Presencia significativa de vegetación y/o cursos de agua 20 D4. Áreas de escasa cobertura vegetal 10 9.5 EVALUACION AMBIENTAL SIMPLIFICADA Este do( umnento presenta una guía para el contenido mínimo que deben cumplir las evalua( iones ambientales que deberán ser realizadas para los proyectos del Grupo II. Estas guías, deberá además ser adecuadas o complementadas en función de: (i) características téc(nicas de los proyectos propuestos, (ii) aspectos ambientales relevantes del área de influencia, y (iii) requisitos legales de los organismos ambientales. Es muy importante desta(car la importancia de que el equipo responsable para la ejecución de la evaluación ambiental simplifi(ada trabaje de manera coordenada e integrada con los responsables de los )rove(toS de ingeniiería, participando en los análisis a ser efectuados conjuntamente con el diseño del proyecto de ingeniería y no evaluando sus resultados posteriormente. 9.5.1 Definición del área de estudio Si se considera que las obras previstas para el Grupo II pueden ser en su mayoría de pequeñas dimensiones y se limitan áreas de influencia reducidas, la evaluación ambiental simplificada deberá enfocarse, básicamente, al Area de Influencia Directa de las Obras, definida como una franja' a lo largo de la construcción de redes de acueducto o alcantarillado, o un área I).D acuerdo con TSUNOKAWA & HOBAN (1997) la extensión de la franja a ser estudiada para proyectos viales depeinde de tas exigencias legales y de la identificación preliminar de impactos a ser realizada en las aclih idades de Srucmng y Scoping. pudiendo variar de 100 m a lo Km de las vías rurales. Las franjas mas Prograrna de Nacioles Unidas para el Decarrc-l1.1 PNU'M minísterio de Desarrollo Econó-lmico Progranla de Moderniización Enimpresriafial n - -, 1,, E . 1- L _!O 2,131C C n: .,to nqr. . específica puntual para el caso de obras puntuales, donde deberán estar incluidos como miínimo: Franja de diominio o de análisis para obras lineales o área de influencia para obras puntuales Áreas de apoyo a las obras (V. g. vías de acceso, temporales o permanentes, de extracción de materiales de construcción o de canteras, campamentos, fábricas, oficinas y alojamientos) Interferencias con el tráfico y con las áreas urbanas Interferencia con nacimientos y manantiales superficiales y subterráneos interferencias con áreas, sitios y/o monumentos legalmente protegidos La definición de Area de Influencia Directa deberá ser realizada con base en los datos levntadcos en la Ficha Ambiental del Proyecto sectorial. Vale anotar que el equipo ambiental deberá participar, en conjunto con los responsables por el proyecto de ingeniería, en la loc(aliza, ión de las áreas para instalación de la infraestructura de apoyo a las obras, incluvendo es esta actividad los criterios ambientales requeridos. 9.5.2 Caracterización del proyecto El proyecto deberá ser analizado en términos de sus características técnicas, localización e intraiestru(ctura de apoyo, de modo que sea posible la identificación de acciones poten(ialmente generadoras de impacto. Dentro de los componentes del proyecto a ser caracterizados (v.g. localización, área ocupada y/o volumen de suelo a ser afectado, instalaoiones y dispositivos de control de contaminación previstos), se destacan: áreas de ifposito (b)otadieros) y préstamo, canteras, alojanmsientos, oficinas, cortes de terreno, accesos prrovisionales o definitivos y las condiciones de tráfico; obras de arte; sistemas de drenaje. Además de esto, deberá ser presentado el Cronograma de obras, con especificidad en el pÚersonal requerido por actividad. . 9.5.3 Elaboración de diagnóstico ambiental lar-as hacen referencia a las tareas (obras) para los cuales se prevén impactos indirectos dispersos. Teniendo en cuenta las características de las obras del sector de acueducto y saneamiento básico, la franja de análisis variaria en relación con las condiciones del área y la dimensión (diámetro, longitud transversal) de la tubería a instalar o infraestructura que será construida. De manera preliminar se puede plantear una franja de análisis que 'aric entre 1 00 ni (50 m para cada lado del eje de la tubería o conducto) a 1.000 ni (500 ni a cada lado) Ev1!!.t...t 1:: I --4< Progranma de Nacioines Unlidas par-a el Dss-ro h e P D-, Miítisterio de Desarrollo EconlOmliico Progranla de Modernización EmnpresaríiiaJ 3,-~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ .4,~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ Con base en las fotografías áreas referentes, cuando se encuentren disponibles y levantamientos de campo, se deberán caracterizar, como mínimo, los aspectos que se relacionan a continuación. La información recogida y los resultados de los análisis realizados deberán ser representados en mapas, en escalas compatibles con una adecuada representación espacial del tema es cuestión: - Setores y/o áreas con potencial de erosión y de inestabilidad de taludes - Cuerpos hídricos lénticos y lóticos cruzados por las redes de acueducto y/o alcantarillado a1 V problemas identificados de erosión de márgenes y sedimentación de cursos de agua. Lo alización de captaciones de agua para abastecimiento público; - Lagos, reservorios, presas y otros, y los principales usos de sus aguas - Areas de vegetación, unidades de conservación, ecosistemas frágiles, sitios históricos, ulturales y turísticos, cruces próximos a la vía (p.e descripción de áreas, condiciones de uso 0 (le protección ambiental). - Uso y ocupación del suelo del área de estudio. Demarcando las áreas con categorías ( omo cultivos, vegetación natural, centros urbanos, equipamentos comunitarios y/o so( iales asociados, núcleos urbanos, etc. - Registro (ompleto del uso y ocupación del suelo de la franja de dominio y/o área de influencia o derecho de vía con miras a individualizar las edificaciones, puntos de venta, cultivos, sitios de disposición controlada y/o clandestina de residuos sólidos, accesos y area de cru( e, tramos con presencia de peatones, bicicletas u otros tipos de transporte no mntorizado, puntos de concentración de personas y/o de paraderos de vehículos por motivo re(reacional. - Mapas de los centros urbanos cruzados por e,' piroye¿Iu, indl,iando la vía, caizada, interseccion con calles, paraderos de buses, plazas, mercados, hospitales, escuelas y otros locales de concentración poblacional y de cruce de peatones y bicicletas, áreas de carga y descarga y todos los otros puntos donde se establecen las relaciones de la población local con la vía. - Identificación de urbanizaciones o loteos existentes y las tendencias de expansión de los centros urbanos. El diagnóstico deberá incluir, también, una caracterización ambiental de cada una de las Programlia de Nacionies Uni;das para el DesarrOllo - PNUD miniisterio de Desarrollo EconónmEico Progranla de ModernizaCió.in Ermpresar-a _ E.=:- : , E . , ;1 ,11 i_' l t:-~qt _ j, :12i - areais propuestas para la implantación de la infraestructura de apoyo de las obras. Esta (aracterización deberá considerar, entre otros, los siguientes aspectos: relieve, cobertura vegetal, drenaje superficial y subterráneo, sentido predominante de los vientos, accesibilidad, proximiiidad con áreas protegidas y/o frágiles, núcleos urbanos próximos, áreas cultivadas, sitios historicos, culturales y turísticos, entre otros. 9.5.4 Evaluación de impactos ambientales Contorme se ha citado anteriormente, el énfasis de esta evaluación ambiental deberá recaer sobre los impactos directos resultantes de las obras previstas y su combinación con los problemas ambientales preexistentes. 9.5.5 Medidas de Mitigación Uim parte importante de las medidas de mitigación a proponer deberán ser incorporadas al provecto de ingeniería, apuntando a corregir el pasivo ambiental identificado y mitigar y/o oompensar los impac-tos de las obras previstas, dentro de las cuales se citan: - Estabilización morfológica y recuperación vegetal de los terrenos inestables afectados por excavaciones y remoción de cobertura de suelo, evitando el desencadenamiento de procesos erosivos y deterioro de los cuerpos de agua. -iMejoramiento de sistemas de drenaje para evitar y/o minimizar la concentración de fluidos en rellenos sanitarios y la construcción de disipadores de energía; Impermeabilización de sitios de disposición final de residuos sólidos para evitar ( <>ntaminiaii( ion de suelo y acuíferos. - Re upe ra( ión ambiental y uso final de áreas de botadero, en caso de que se requieran. - Construc( ion de zanjas de infiltración para reducir el escurrimiento superficial de aguas y ( ontribuir s la recarga de acuíferos - En áreas se( as: ade( uación de sistemas de drenaje de la vía coII miras a retener agua en pe(queños reservorios y elevar el nivel freático; en áreas sujetas a inundación: construc( ión de reservorios de retención para reducir el nivel de escurrimiento - Mjoraimiento de obras de arte y/o de otros dispositivos para cruce de ríos - Re( omposi( ion vegetal de áreas afectadas por las obras y del margen de ríos en los trayectos afectados por las obras. - Pla nteamiento de una faja de vegetación densa y de porte alto entre las obras y los asentamientos poblacionales para reducir los efectos de olores por operación de rellenos sanitdrios, plantas de tratamiento de aguas residuales y mantenimiento de redes de al(cantarillado. - Dependiendo de la magnitud de los obras de conducción de acueducto y alcantarillado, Prograna de Naciotes Unlidas para el -.TMr-oih - FNU; Mitlisterio de Desarrollo EconomIco-, Programa cde Modernización Eml,presarial dotación de espacios aislados para instalación de equipos de limpieza y mantenimiento. - Señalización preventiva y de descripción de la obra durante construcción - Implantación de medidas de seguridad, preventiva y señalización de acceso a sitios de cdisposición final de residuos líquidos y sólidos para reducir los riesgos de accidentes; estas medidas deberán ser diseñadas con base en las características del medio circundante (áreas rurales, urbanas y suburbanas) y privilegiar las áreas en donde se establecen las iec ta( iones de la población con el proyecto. - Implantación de dispositivos de seguridad (p.e barreras rígidas) para minimizar los daños de accidentes con residuos peligrosos, junto a los puntos de cruce de manantiales, unidades de conservación, áreas densamente ocupadas, etc. - Terra( co de áreas agrícolas de propiedades rurales afectadas para apoyar el aumento de produ(tividad y compensar perdidias de área. Además de estas medidas, deberán ser establecidos los procedimientos y las especificaciones amiieblntales a ser cumplidos por el constructor para controlar los impactos ambientales durante las obras` incluyendo: instalación, operación y desmovilización de canteras de obra, abertiura de tro(has, caminos de servicio y vías de acceso; remoción de vegetación y limpieza det áreas, instalación, operación y recuperación de áreas de botadero y zonas de préstamo, *,perar( ion de máquinas y equipamentos, salud y seguridad de trabajadores y de la población v ( cdigo de ( onducta de los trabdajadores. Es ne(-esario resaltar que estos procedimientos y especificaciones ambientales, los cuales integrairan el Plan de Mlanejo Ambiental de Obras, deberán ser establecidos para las fases de prel)parai(ion de las áreas de trdbajo (incluyendo las actividades de selección de áreas para inst»ald( ion de infrdestructura de apoyo), de gerenciamiento y ejecución de actividades de ( onstruw ión y de recuperación ambiental de las áreas degradadas por las obras. A titulo de ejemplo, el CuaLciro 2 representa algunos procedimientos generales a ser adoptados durante las obras de restaurdción y/o mejoramientos, con miras a prevenir o minimizar los impactos a n ) i n tlies. Ad(emás de los pro(cedimientos generales, el Plan de Manejo Ambiental de las Obras deberá in( luir, in(cluso, el anteproyecto de las medidas de exploración y recuperación ambiental de (cada una de las áreas de apoyo afectadas por equipos e infraestructura durante las obras, in( luyendo aspe(tos referentes con: - Remoción de vegetación y limpieza de áreas Un buen ejemplo seria el conjunto de especificaciones técnicas que deben ser cumplidas para los proyectos d.l (irupo 1. h - 7 - - E Programani a d e NaCtOHS Uni id as para el Desar0-f. la O a p ifÉ3 Mitiisterio dCE Desarroilio EConómicllíio Progranlac de Modernilizacióil Eipresarial . .~~~~ L; i .. .í . . ........ - Depósito y almacenamiento de suelo orgánico - Sistemas de drenaje, recolección, tratamiento y disposición de residuos generados; - Estabilización morfológica de los terrenos degradados, evitando el desencadenamiento de procesos erosivos y afectación de cursos de agua. - Definición de tratamientos y procedimientos de carácter edáfico y de carácter vegetativo, ( on miras d garantizar la restauración del equilibrio de las áreas degradadas. - Rei onformación del terreno y revegetalización, y definición del uso propuesto, como, por ejemplo, revegetalización, transformación de cárcavas de explotación de materiales o zonas de préstamo en lagos para usos agrícolas y de conservación de fauna y otros, en el ( aso de quje la magnitud de las obras lo amerite. To(daLs la medidas propuestas para exploración y recuperación ambiental de las área, are-tadas deberán ser detalladas en un nivel que defina las especificaciones, cuantificación y esftimna iOn de costos con el mismo nivel de detalle y especificidad que tiene el contrato de obras. Por último, con la evaluación ambiental simplificada también se deberán identificar las medidda de monitoreo a ser implementadas durante las obras y durante la operación del provecto, abarcando, entre otros, los siguientes temas: calidad de aire, ruido, calidad de aguas X número de accidentes. Cuadro 2. Procedimientos Ambientales Generales durante las Obras Tema Ambiental 1 Procedimientos Generales Suelos . Escoger el mejor periodo de obra para minimizar los riesgos de erosión -evitar 1 estación -lluviosa-. . Estocar y proteger el suelo orgánico para posterior uso . Establecer acuerdos con las autoridades locales para utilización del volumen excedente de suelo • Revegetalizar • Revegetalizar inmediatamente después del termino de los servicios Agua . No instalar la intraestructura de apoyo junto d nac;mientos, irdnljdS de protección de rnos, lagos y reservorios . Instdiar un sistema de recuperación de aceites usados . Instalar sistema de recolección y tratamiento de residuos sólidos y líquidos . Controlar los puntos de acumulación de aguas estancadas * Instalar tanques de sedimentación de partículas y contaminantes Aire y Ruido . Limitar las perturbaciones por ruido con la utilización de equipos en buenas condiciones, instalación temporal de barreras acústicas y ejecución de actividades en horario comercial. ! Reducir la generación de polvo en los caminos de servicio * Mantener reguladas las plantas de concreto (si es del caso) y usar filtros . Utilizar camiones cubiertos con lonas en el transporte de materiales pétreos, tierra 1:~~~~ .-. j1 Prograla de Nacioties Uniidas para el -esarro!io PF;UD Ministerio de Desarrollo Econoónico Prograla de Moderniización En presaría-; I ~~~~~~y arena *Adoptar cuidados especiales en la utilización de explosivos para evitar daños resultantes de las vibraciones Flora y Fauna . Limitar el área de remoción de vegetación a lo estrictamente necesario . Promover el entrenamiento ambiental de los trabajadores de la obra * Prohibir la caza y la pesca a los trabajadores Población y * Mantener el acceso durante las obras Actividades . Cercar (limitar) el frente de obra por motivos de seguridad económicas * Establecer itinerarios específicos para el tráfico de obra o Definir reglas de tráfico para los equipos y camiones de obra * Establecer códigos de conducta para los trabajadores con el fin de ev'itar conflictos con la población local * Implementar un plano de señalización durante las obras y rutas alternativas de - tráfico Riesgos o Implementar procedimientos de emergencia en caso de accidentes o derramamiento de cargas y productos peligrosos ! . Definir reglas de seguridad y salud ocupacional para los trabajadores de la obra FUEENTE: TSUNOKAWA & HOBAN (1997) 9.6 EVALUACION DE IMPACTO AMBIENTAL (EIA) Se, deiberá realizar una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) para cada uno de os proyectos del Grupo III, los cuales, como ya se ha explicado, se refieren a: (i) obras civiles de re( uperación, mantenimiento, mejoramiento, construcción y/o ampliación de sistemas de trajtajmiento y disposición final de aguas residuales, lodos y/o residuos sólidos, independientemente de su localización, (iii) obras civiles lineales o puntuales de mejoramiento, construcción y/o ampliación de sistemas de acueducto, alcantarillado que se lo< alizan en áreas rurales o suburbanas, y que impliquen la relocalización de personas y/o u( tividaLdes e( onómir as y/o la ocupación de áreas naturales protegidas. De modo general, en lo que se refiere a la evaluación de los impactos ambientales directos resultantes de Ids actividades de construcción, la corrección del pasivo ambiental y la defini ion de medidas a ser incorporadas en los proyectos de ingeniería y en el Plan de Control Ambiental de las Obras el contenido mínimo a ser cumplido por la EIA se asemeja al de la evaluación ambiental simplificada. Lo que se amplia en el contenido del EIA para los proye(tos de recuperación y/o mejoramiento del Grupo III tienen que ver, básicamente, con la e-vdluda ion de impactos ambientales de alternativas de localización del proyecto, dada la sensibilidad y afectación de índole social y/o ambiental que puede llegar a generar. Programna de Naciotles Unidas para ele Desarrollo - PNIUD Mhiisterio de Desarrollo EConóm¡ltCO Progranma cde Modernización Enmpr-esarial E - D Zh'L:'I2 C nt!E¡t~ irr:, Análogamente a lo destacado en el numeral anterior, es muy importante que el equipo responsab)le por la ejecución de la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), trabaje de modo coordinado e integrado con aquellos responsables por el proyecto de ingeniería, participando activamenie, desde el inicio de los trabajos, en los análisis del grupo de diseño y formulación general del proyecto, sin limitarse a evaluar resultados "a posteriori". Entre los temas de análikis se debe incluir, la selección conjunta de áreas para instalación de la infraestructura de apovo de las obras y la formulación y selección de alternativas de localización. Además de lo expuesto, la integración de estos trabajos es fundamental para lograr que todas las medidas ambientales propuestas puedan ser realmente incorporadas al lay-out del proyecto - una vez (om l(uido el proyecto de ingeniería de detalle-. De otro modo, se tornaría mucho más difícil in orporar las medidas, pues esto acarrearía, prácticamente, la ejecución de un nuevo prove( to y, en consecuencia,de nuevas inversiones. A continuación se presenta la guía con el contenido mínimo a ser contemplado en la elaboraci0n del EIA, el cual deberá ser adecuada y/o complementado en función de los TdeR que de manera específica e individual se hallan acordado con la comunidad afectada. 9.6.1 Definición del Area de Estudio El Área de influencia indirecta de la vía deberá ser establecida con base en la evaluación preliminar de los impactos ambientales del proyecto (área de influencia), la cual debe ser reailizada durante la etapa de scoping, y deberá comprender como mínimo los asentamientos urbanos y/o áreas ambientalmente sensibles, con énfasis en los recursos hídricos. El Área de influen( ia directa de las obras lineales, conforme con lo definido en el numeral anterior, aar( a una franja a lo largo de vía, en donde deberán estar incluidos como mínimo: * Frdnja de afectación directa de todas las alternativas de trazado de variante y/o (lupflc(- ión * Areas de apoyo de las obras (vías de acceso, temporales o permanentes; de extracción de materiales de construcción y de botaderos; campamentos, plantas, oficinas y dlojamientos) * Interferencia con el tráfico y con las áreas urbanas * Interferencia con nacimientos y manantiales superficiales y subterráneos 1.'.t _-~ I r _ - ? Progrania de Naciotles Unidas para el DSar h -PIM. Mitlíisterio de Desarrollo ECOnóii fco Programa de Modernizaciói Emnpresariali F- Ict- COL,Tf2,Ii, on ta!"t, f _- Cabe anotar que el equipo ambiental deberá participar, en con conjunto con los responsables por el proyecto de ingeniería, de la selección de las áreas para instalación de infraestructura de apoyo de las obras, incluyendo en estas actividades los criterios ambientales requeridos. 9.6.2 Caracterización del Proyecto La ciracterización del proyecto deberá se realizada de manera análoga a lo establecido para la ev ólua ión ambiental simplificada, adicionándose a la misma la descripción y análisis de los nuevos componentes del proyecto, incluído el de alternativas de localización. 9.6.3 Revisión del marco legal y regulatorio vigentes- La1 revisi(ón del marco legal y regulatorio vigente, comprenderá la identificación y análisis de ai legislación, reglamentación y procedimientos, en el nivel nacional, regional y local, en materia ambiental, incluyendo: control de contaminación del aire, suelo y ruido, de prote(ción de áreas naturales o de patrimonio histórico, cultural y arqueológico; de ordenamiento de uso y de ocupación de suelo etc. 9.6.4 Elaboración del diagnóstico ambiental Para el área de influencia, compuesta por los asentamientos humanos y/o áreas sensibles poten( i.lmente afectadas, deberán ser caracterizadas en los siguientes temas: * Clima e Geología/Geomorfología 3 Poten(cial de erosión de tierras * Ea oistemas naturales y/o protegidos * Red(is de drenaje y uso de las aguas * Calidad del aire y niveles de ruido * Uso y ocupa( ión del suelo * Relac iones funcionales * Base poblacional * Aítividades productivas * Infraestructura social económica Para esta área se deberá buscar una visión integrada, analítica y dinámica en el contexto ambiental existente, identificando los limitantes y las vulnerabilidades ambientales (p.e áreas naturales protegidas, con vegetación nativa, con alta susceptibilidad y erosión y/o inestabilidad, áreas inundables) asociadas a un probable desarrollo inducido por el proyecto, Prograni de Nacionies U inidas para , DesTar - P i=Y MinísteriO de1 Desarirollo ECOnólmilÚCO Progranima de Modernizacióil Empresarial así como las oportunidades que pudieran ser potencializadas y apoyadas por el mismo. Un instrumento que podrá facilitar la integración de los diversos temas a ser caracterizados es un Sisterna de Información Geográfica. Un comnponente fundamental de este análisis dinámico e integrado del área de influencia tiene que ver con otras acciones y/o actividades incidentes sobre el área, para lo cual se cdelberáí realizar un inventario de los planes y programas previstos o en ejecución de protet( ión ambiental y de desarrollo socio-económico, en los niveles nacional, regional y oral, de protección ambiental y de desarrollo socio-económico: en tal sentido se deben identificar: (i) objetivos y tipo de acciones y/o inversiones previstos, (ii) área de actuación, (iii) pro( eso de participación de la comunidad, (iv) cronograrna estimado, y (v) organismos responsables y fuentes de financiamiento. Los datos e información sobre los planes y progrminias tamhbién podrán ser incluidos en Sistema de Información Geográfica para un ainálisis integrado como los demás temas. Pard el áred de influencia directa de las obras se deberá realizar un análisis integrado de aspe(-tos biofísicos y socio-económico con miras a establecer, en conjunto como el equipo del proyecto de ingeniería, las áreas más favorables para el trazado de alternativas de variantes v/o localización, según se trate de obras lineales o puntuales. Definidas las .a11ernativas, se deberá detallar el diagnóstico ambiental del área de influencia directa de cada uina de ellas. Además de lo dicho, el diagnóstico ambiental deberá incluir todo lo demás presentados en el numeral 4 par las Evaluaciones Ambientales Simplificadas de los Proyectos Tipo li. 9.6.5 Evaluación de Impactos Ambientales La identifi(ación de la evaluación de los impactos directos, indirectos y acumulativos deberá abar( ar Ids tres (3) fases del proyecto, o sea: (i) antes de la ejecución o exante, (ii) ejecución, y (iii) opera( ion y mantenimiento. En la evaluación se deberá prestar especial atención a los impa( tos indire(tos resultantes del desarrollo inducido y la combinación de sus efectos con aquellos de los demás planes y programas existentes o programados para la región. A título indi( ativo, a continuac ión se presentan algunos impactos potenciales negativos de los proye( tos del Grupo 1II. Etapa previa a la Ejecución La noti( ia de la ejecución de obras podrá provocar expectativas en la población del área induciendo la llegada de familias para ocupación de áreas de ocupación prevista de obras lineales o puntuales, y, en consecuencia, aumentando la magnitud de los proyectos de Programilia de Naiones Un3idas para el Des rrcdI - Mtlisterio de Desarro,lo EconóM- iC Programa de Modernizaciónt Emnpresari reasentamiento, así como puede inducir nuevos usos/ocupaciones de las propiedades a ser desocupadas aumentando su valor de indemnización. * La expectativa de ejecución del proyecto, y en especial de sistemas de disposición final de residuos iiquidos y sólidos puede generar rechazo y animadversión generalizada de la población del área de influencia. Por esto es importante desarrollar procesos eficientes y trcansparente de participación a través de consultas públicas. Etapa de Ejecución * La enajenac-ión de áreas necesarias por obras puntuales de manejo de residuos líquidos y sólidos, puede provocar el traslado de la población allí residente y la consecuente altera( ion de su cuadro de vida. * Lo,; impactos sobre el medio natural se deberán referir, principalmente, con interferencias on dl red de drenaje natural, aumento del nivel de ruido, a la remoción de vegetación para liberación de áreas de las obras, aumento de procesos erosivos y de sedimentación, * La eje ución de las obras podrá provocar la destrucción de sitios arqueológicos * Las interferencias de las obras con la infraestructura vial puede comprometer los flujos de personas y mercancías y la accesibilidad a los equipamentos sociales y/o comunitarios. C LaS interferencias de las obras en las redes de energía y de comunicaciones, podrá o asionar interrupción de los servicios. Etapa de Operación * Los impac-tos sobre el medio natural se deberán referir, principalmente, a: (i) la ( ontamina( ión del suelo y del agua (recursos hídrico superficial y/o subterráneo) por la operar ión de los sitios de disposición final de residuos líquidos, (ii) a la generación de olores molestos por la operación de los sistemas de tratamiento de aguas residuales, de manejo de lodos y de manejo y disposición final de residuos sólidos, (iii) a la W UmUld( íón de metano en sitios de disposición firial de residuos sólidos con potencial riesgo explosivo, (iv) interferencias con al red de drenaje natural, aumento del nivel de ruido y aumento de procesos erosivos y de sedimentación. * lad opera( ión de obras lineales de grandes dimensiones, y en especial de obras puntuales paira manejo y disposición final de residuos líquidos o sólidos, podrían ocasionar altera( ion localizada del uso y ocupación del suelo, por las molestias y/o percepción negativa resultantes de la operación de sitios de disposición final de residuos líquidos, lodos de tratamiento de agua y/o residuos sólidos. Esto podría legar a reducir la dinámica del mercado inmobiliario en el área de y la valorización del precio de las tierras, y en (onsecuencia, presión sobre las propiedades con usos agrícolas. * La eventual ampliación de la ocupación urbana a lo largo de las obras lineales podría 1--~ ~~~ ~ ,' - _! Prograitia de Naciones Uíidas para ei Desarrolio - PNIJEU Mitnisterio de Desarrollo EconomíCo Prograna de ModernizaCión Ermlpresaríal! F- C -JL.i2'C : .- cí-ri tE, acarrear el surgimiento de una demanda adicional por servicios de infraestructura social y económica. * la generación de olores molestos puede resultar en afectaciones, principalmente en las proximidades de equipamentos sociales, como escuelas y liospitales. * El aunmento del número de vehículos y el mejoramiento de las condiciones de tránsito para el acceso de vehículos de recolección a sitios de disposición final de residuos sólidos puede aumentar el riesgo de accidentes, involucrando peatones, animales y vehículos de transporte de productos tóxicos y/o peligrosos. 9.6.6 Análisis de Alternativas de trazado o localización La.d alternativas de trazado de obras lineales y de localización de obrds puntuales, deberán ser evaluadas. en términos de impactos ambientales potenciales que podrán ser generados por ( ada und de ellas, atribuyéndoles valores económicos a las mismas, cuando sea posible. El análisis ambiental comparativo deberá incluir los siguientes temas: área afectada; propiedades a ser adquiridas; población directamente afectada por estrato social; actividades productivas directarnente afectadas y diminución esperada de la producción por estrato social: interferencias en las relaciones socio-económicas prevalecientes; compatibilidad con los planes de ordenamiento territorial; sistemas de infraestructura (vial, energía, tele(omuni(aciones) y equipamentos sociales afectados; interferencias en lo cruces de ríos, lagos o contaminación de aguas; daños a los ecosistemas frágiles y/o protegidos; área a ser dfescapotada; volúmenes de corte de terreno; e interferencias con el patrimonio histórico, cultural y arqueológico. Loc impa(tos ambientales de cada alternativa deberán ser evaluados económicamente e in( luidoq en el análisis costo-beneficio, y por tanto, en el proceso de selección de la mejor alternativa. 9.6.7 Medidas de Mitigación y de Monitoreo El EIA deberá incluir la identificación de las medidas ambientales destinadas a prevenir, mitigar y/o compensar los impactos potenciales de las tres (3) fases del proyecto. Así mismo, además de las medidas a ser incorporadas en los proyectos de ingeniería y los procedimientos y esi)e(ifi(dc-iones técnicas ambientales para ejecución de las obras, ya indicados para los proye(tos del Tipo 1, se deberán proponer medidas de mitigación y compensación de los impai(tos ambientales indirectos y acumulativos en el área de influencia de la vía y las medidas de monitoreo a ser implementadas en las tres fases del proyecto. 9.6.8 Análisis prospectivos 1-.-i- --- Programa de Nacionies Unidas para el De£rr^D - PNU-D minlisterio dE Desarrollo Económiiíco Progranla de Modernizacióln Emnpresaría El terna de análisis prospectivos comprende la evaluación y comparación de la situación ambiental y socio-económica futura del área de influencia del proyecto sín proyecto o con aquella resultante de la implantación del proyecto y de las medidas de mitigación y compensación propuestas y, consecuentemente, la verificación de la viabilidad ambiental del provecto propuesto. En la elaboración de estos análisis se deberán incluir los demás planes y programas previstos para el área. 9.7 LINEAMIENTOS DEL PLAN DE MANEJO AMBIENTAL GENERALES DE PLANES Y PROGRAMAS DE MANEJO AMBIENTAL PARA PROYECTOS DE AGUA POTABLE Y SAN EMIE NTO El Plin de Manejo Ambiental deberá comprender el detalle de las medidas ambientales propuestas en las evaluaciones ambientales simplificadas y en los estudios de impacto amJibental. No existe un formato patrón para un PMA, sin embargo se consignan a continuación aspectos que deben ser considerados en su ejecución, los cuales podrán ser djustados, de ser requerido, acorde con los TdeR acordados con la comunidad para la EIA: Resumen de impactos. Comprende la identificación y una breve descripción de los impai( tos ambiientales y sociales evaluado en el EIA Descripción de Medidas de Mitigación Ambiental: Consiste en la identificación de las medidas ambientales y de su correlación con los impactos previstos, bien sea como una representación de los respectivos proyectos de ingeniería (cuando se trata de una medida estrur tural) y el detalle de las acciones requeridas para implementación de las medidas propuestas, especificando los equipos, procedimientos operativos y administrativos; deberá inm luir, en caso de que sea necesario, un componente específico de fortalecimiento de la apat idad de gerenciamiento ambiental de la entidad contratante del proyecto.. Descripción de las Acciones de Monitoreo. Comprende la descripción detallada de las d«iones de monitoreo que deberán ser adoptadas con miras a hacer posible la identíficación cde los efectos ambientales provocados por el proyecto y la implementación de medidas ( | | TIPO ll Reposición N/o mantenimiento de obras lineales tredes estructuras existentes de conducción de agua cruda o, potable) o puntuales para la captación. INDIFERENTE A LOS CRITERIOS TIPO ¡ al maccuanílii íPo. pílabili7acitni o transporte de agua SISTEMIA DE ALCANTARILLADO i) (onstrucció)n !/° ampliación de obras lineales TIPO 1 retcrcintc a redes. estructuras de transporte \ TIPO 11 recolección de auuas residuales \ o llu, ias TIPO lll fi> ( onstrucción %/o ampliacióin de obras TIPO lll puntuales necesarias redes N estructuras de TIPO lll transpokrte ! rccoleccion de aguas residuales (p.e TIPO lll estaciolncs d hboibeo) > o llus as TIPO lll ¡ i ~~~~~~~~~~~~~~TIPO lll11 f(epo%icitrn )io mantenimiento de obras lineales o puntuifles neceNarias para exacuación. Iransporte ' INDIFERENTE A LOS CRITERIOS TIPO 1 recolecciónl de ag uas residuales , o llu\ ias 1 T R A TA NI E N T O DE AGL AS RESIDUA L E S i) (onstrucción y/o antpliación de obras 1-TIPO 1 puntuales necesarias para el tratamiento y 1 TIPO 11 depuraiciól dc aguas residuales (sistemnas biológicos l TIPO III o disico-quimicos de tratamienlto preliminar. TIPO 111 primario . ecundario, terciario) TIPO III ii) Construcción !/o anipliación de obras TIPO lll puntuales necesarias para el niancjo de !os ldN TIPO lll,, rcsulí.ir,W del sistema de tratamiento TIPO llI i) Reposición 5/o mantenimiento de obras puntuales para el tratamien0to de aguas residuales ' ui Reposición v/o mantenimiento de obras INDIFERENTE A LOS CRITERIOS TIPO 1 puntijales para el matiejo de lodos Ml ANE JO DE RESIDUOS SOLIDOS * i\ Construcción y/o anipliación de obras puntuales _ _______¡_TIPO 1II para el aprosebhamilentio (.g. plantas de reciclaje, ¡ - TIPO 1II compostíe). tratamiento (plantas de incineración) TIPO II 1 ( disposici('ón final (rellenos sanitarios) de TIPO 111 ! residuos sólidos t t I 7 | S I TIPO ,il t~ ~ ~ ~ ~ ~~~~~~~~~~~~~_________ _________________ TIPO lllI I_______ I__I____t_ I TIPO _II ___________ ___________ ._______._ _ | TIPO lll Reposición N/o manlenimiento de obras existentes ,ara cl apios echamintlo, tratamientl ylo disposición INI)IFERENTE A LOS CRITERIOS TIPO 1 íiiiíal dc 1 cs idue is <'lidi Figura 4. Proceso de Evaluación Ambiental de Proyectos del Grupo 1I1 Proyect dengeAplicación de Ficha Ambiental del Proyecto Proyecto de ngmena y (Acueducto, Alcantarillado, Aseo) Evaluacion Ambiental Proyectos del Grupo 1I1 (muestra y demás proyectos) e~~~~~~~~ Propuesta de TdeR para EIA, Plan de Manejo Ambiental Plan de Reasentamiento (si es necesario) cw e Evaluacion de Impacto Ambiental (EIA) Q t ~~~~~~~-Incluye Evaluación del Pasivo Ambíental- ................................... o ....li¿citud de Licencia Ambiental rD~ ~ ~ ~ ~~~~~~~~~~~~~~~............ ................. (si es necesario) t2 Plan de Manejo Ambiental i> t ~~~~~~Plan de Reasentamientos (si es necesario) > ~~~~~~~~Medidas para el Proyecto de Ingenieria =>j ~~~~~~~~Análisis Autoridad Ambiental Audiencia Pública _ > ~~~~~~Solicitud de Estudios complementarios "4(si es necesario) u > Estudios Complementarios/Aprobación Autoridad Ambiental =o ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~......... .............................................................. ContratosriTipo de Ob ra e | Interventoría Ambiental de O0bras |] = ; | Seg juím~~~~~~iento e Interventoría Ambiental| t Informes Seguimiento ~~~de las Obras Ejecución, Interventoría y Seguimiento Ambiental de ¡as Obras Operación y MantenimientoSeumntdel prc6 Figura 5. Procedimiento de Evalaución y Control Ambiental de Proyectos pertenecientes a Programas de Agua Potable y Saneamiento Básico ACTIVIDAD QUIEN QUIEN DA QUIEN APRUEBA QUIEN PREPARA O APROBACIÓN DOCUMENTO Y SUPERVISA? EJECUTA? PRELIMINAR? COORDINA? Criterios de clasificación: Modelos de Ficha y Cuadros, UEP UAE AAC* propuesta TdR Selección de Muestra UEP _ UAE AAC* Aplicación de Ficha Ambiental ConisuÜltoria UEP UAE AAC* Consulta Públíca UEp- Consultoría _ UAE Evaluación Ambiental Simplificada (Grupo 1i) Consultoría UEP UAE AAC* Plan de Protección Ambiental, Plan de Consultoria UEP-UAE AAC AAC* Reasentamientos (si se necesita) EIA - Grupo III Consultoría UEP-UAE AAC AAC Plan de Manejo Ambiental, Plan de Reasentamientos Consultoria UEP-UAE AAC AAC (si se requiere) Requerimientos, Publicación Solicitud Licencia (si se UEP-MDE UA AAC requiere) ___ _ ____. Estudios Complementarios Consultoria UEP-UAE AAC AAC Relatoria Evaluación Ambiental del programa (RAAA) Consultoría_- UEP_ UAE-AAC AAC Monitoreo y Supervisión Ambiental de Obras Interventoria AuditorialMDE UA-UEP AAC* MDE: Ministerio de Desarrollo Económico UEP: Unidad Ejecutora del Programa UAE: Unidad Ambiental del Ejecutor del F'rograma AAC: Autoridad Ambiental competente Nota (*): Para los proyectos que no sea necesario e Licenciamiento Ambiental, se propone que la AAC ejecute la supervisión y control ambiental del programa a tarvés de auditorías esporádicas Progr,am.ia de NiiC;olles Urbidas para el E>esarroyiW!.- - P N UDd 2 LMi,i isteit,o dce, DesarroIla Eco nónfico Pr ogr-anla de mAodernizac¡in En presarizi. CEL 1 , ti CAPITULO 10 PLAN DE ACCIÓN Y FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL SECTORIAL INTRODUCCIÓN La debilidad de la política ambiental nacional y la heterogeneidad en la legislación y política ambiental cde las corl)ora (iones regionales contribuye a establecer asimetrías en las exigencias dt las reguldciones ambientales a nivel regional. El desarrollo exitoso del programa de trainsrorrna( ión sectorial requiere asegurar previsibilidad y estabilidad en las »reglas de juego" ie prote(rcion ambiental correspondientes a las distintas jurisdicciones con competencia ya sea en virtud de la actividad desarrollada o de su localización, así como también lograr una asignación insesgada en los recursos. La política debe definir una serie de objetivos a alcanzar en plazos determinados. Estos objetivos son la base de las estrategias de la gestión ambiental sectorial. Se resalta que para dcar legitimidad al proceso de formulación de metas, la definición de los objetivos de la políti( a debe reflejar decisiones concertadas entre los diferentes sectores sociales. Dentro de la política sectorial ambiental se incluye la determinación de objetivos de: - coberturaN y confiabilidad en la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado, y trataimiento de aguas residuales - preserva( ión de fuentes, - mMinejo efi( iente del agua, - * ¡da(d de-l agLUa potable, - nveniente considerar la importancia de no incorporarle tareas adicionales que intesrfieirain en el (cumplimiento de sus funiciones básicas. La creación de esta Unidad Ambiental debe encuadrarse en el marco de la reforma del estado, contribuyendo a la descentralización. Como características de la unidad se recomiendan orientarla para que corresponda a i) una instancia de coordinación intersectorial encargada de incorporar la componente ambiental a la política sectorial, ii) al más alto nivel jerárquico, iii) con capacidad gerencial, funcional y poder de convocatoria a todos los sectores u organismos del estado al más alto nivel decisorio. Dentro de las funciones específicas de la Unidad se incluirían definir políticas y estrategias en coordinación con los organismos del estado regionales y municipales, sectoriales o ambientales y con el MMA en particular. A nivel territorial, la Unidad compatibilizaría los programas o proyectos específicos con los objetivos ambientales fijados para el sector y para el uso racional de los recursos naturales que son insumos, en consonancia con los objetivos de desarrollo del país y de transformación del sector. La Unidad también debería trabajar en garantizar el dominio, uso o patrimonio de los recursos naturales Programlia de Nacionies Ujidas para el DesaYrogiao PNUD Ministerio de Desarrollo Econoómiiaco Prograna de Modernizaciíón Empresarial = - , i _ ---- -=i = :.,. . , L _ . t -t:, comprometidos en los servicios para garantizar al sector privado el alcance de sus inversiones, el costo ambiental de las mismas y el limite de uso de los recursos. La UA del MDE debería asegurar la integralidad de las acciones, el carácter sistemático y la transectorialidad de las mismas. Desde el punto de vista territorial, en la medida que la in'titu(in tcuente con una unidad ambiental con jerarquía y autoridad para ejecutar una política ambiental sectorial debe tener alcance a nivel de gestión ti,rritorial a los efectos de compatibilizar los programas o proyectos específicos con los objetivos fijados para el sector. Las políticas deberán compatibilizarse con los organismos rec tores de medio anmhiente y de economía a nivel nacional y local. 10.3. Fortalecimiento de la Gestión Ambiental Sectorial Para consolidar la gestión ambiental sectorial se propone que la unidad ambiental del MDE contrate con firmas especializadas para que efectúen una serie de actividades de fortalecimiento de la gestión ambiental sectorial incluyendo entre otras el montaje del componente de agua potable y saneamiento en el sistema de información ambiental, el diseño y puesta en marcha de mecanismos de mercado para optimizar la gestión del recursos hídrico, la definición y aplicación de estándares de vertimiento de aguas residuales, el diseño de normas para la disposición final de lodos, residuos de rejas y subproductos de tratamiento, la emisión de especificaciones técnicas de consumo final de agua, la formulación de un plan de control de contingencias y emergencias ambientales para las ESPs, particularmente las empresas concesionarias, o el fortalecimiento de concesionarios de sistemas de acueductos y alcantarillados. (i) Información ambiental sectorial La pl,inificación de proyectos y el control de gestíón de los objetivos de política ambiental stalet)t idos, en pu!Gcular 'os re,'*,-e"ie (obertura, contaminación hídrica, salud, preservación de fuentes y uso racional del recurso agua requieren disponer de una base de información (omprehensiva y actualizada. Ello requiere implementar un sistema de información ambiental sectorial y establecer un programa que identifique y establezca los mecanismos institu( ionales y organizacionales apropiados para superar en forma progresiva la ausencia, insufi¡( eno i.l o inc onsistencia de información sistemática básica sobre la calidad de los recursos hídricos, las fuentes puntuales y dispersas de contaminación, las características y concdi iones de los sistemas existentes así como de indicadores de interés ambiental relacrionados con los componentes del medio natural y socio-económico cultural en el am)bito de influencia de los distintos servicios. Programa dCe Nuiones Umd,1ii para es' Desarroi Ij - PPrJUD Minsisterio de Desarrollo ECO]óliCO Progranla de bioderi-izaCitio Emprsesariai A estos fines se deberá analizar la estructura y organización de la base de datos, el acceso a fuentes de información o los procedimientos de generación y relevamiento de datos, las fuentes existentes de información internas y externas al sector, los mecanismos de generación de información relevante adicional, sus costos y modos de financiamiento, el sistema de recolección y procesamiento de la información y los métodos de publicación y diseminación. Se entiende que la información deberá organizarse preferentemente a nivel de cuenca o región hídrica, sin perjuicio de la tradicional por jurisdicción. Se deberán incorporar indicadores de interés ambiental tales como los que hacen a la estratificación social de la población servida y a servir, indicadores de salud con particular énfasis en las enfermedades hídrica, indicadores de hábitos y consumos domésticos y en general aquellos que permitan seguir y evaluar los aspectos de contaminación hídrica, salud, preservación de fuentes y uso racional del recurso agua. El objetivo del componente sectorial del sistema de información ambiental incluye el diseño e implemientacion de un sistema de información ambiental para el sector de agua potable y Sanedmiento que integre las características y condiciones técnicas, económicas, financieras y organizativas de operación de los servicios existentes con indicadores de interés ambientales rela( ionados (con los componentes del medio natural y socio-económico-cultural en el ámbito de influencia de los distintos servicios y posibilite el seguimiento y la evaluación de lo9 aspectos de contaminación hídrica, salud, preservación de fuentes y uso racional del re( urso agua en tocdo el ámbito nacional. Dentro de las condiciones de partida se incluyen la i. Estructuración e implementación del sistema a partir del SIA que esta diseñando el IDEAAM iu. Coordinación metodológica y operativa con el Sistema de Información Ambiental eue se en(cuentrd implementando la IDEAM iii. Coordinación con programas de monitoreo en curso por otros organismos de distintas jurisdicciones iv. A(ceso libre del público a la información sistematizada v. Implementación progresiva vi. Capacidad de integrar la información por cuenca o región hídrica y por jurisdicción ! r~t -- - _ Prograilla de Nacionles Unidas para el Desa rrik r t 1 Mi¡listerio de Desarrollo Econmi¡cO Programa de Modernzacionl EmpreisarT. Las condiciones del componente sectorial del sistema de información incluirían entre otros los que se relacionan a continuación: 1. Diseño de la base de datos 2. Diseño del sistema de recolección, transferencia y procesamiento de la información para su incorporación a la base de datos 3. Relevamiento y evaluación de fuentes de información internas y externas al sector. 4. Establecimiento de necesidades de generación de información. Análisis técnico- económico-financiero. Necesidades y fuentes de recursos. ,. Sistemna de recolección, transferencia, análisis de consistencia y procesamiento de la información para su incorporación a la base de datos 6. Procesamiento de la información. Publicación y diseminación. (ii) Estudio de mecanismos de mercado para optimizar la gestión del recursos hídrico Como parte del programa de fortalecimiento se requiere un estudio integral y formular propuestas instrumentales y de fortalecimiento institucional y organizacional para posibilitar fel establecimiento de incentivos en el régimen tarifario de los servicios de agua potable y i( antiarillados que propendan al incremento de la cobertura, el uso eficiente del agua y el control de la contaminación. Para promover el uso eficiente del agua, el sistema tarifario debería incorporar funciones de precio con respecto al tiempo y el espacio. La función del pre(io (on relación al tiempo promovería en períodos pico o en períodos estacionales de sequia el precio del agua sea más alto. Con respecto al espacio la función tarifaria debe g,ircintiz 100 000 h 95 2% 95 8% 96 3% 96.5% 3U 000 M h municipios < 100 000 h 92 0% 93 0% 93 9% 94.256 mun,cípos < 30 000 h 89 6% 90.9% 91 9% 92.5% Total zona urbana 94.6%0/ 95.4% 95.8% 96.0% Total zona rural 41.70/o 44.2%0/ 46.7% 48.8/ Alcantarillado 1999 2000 2001 2002 Grandes ciudades 92 2% 93 2%/o 94.0% 94.6% Capitales municipios > 100.000 h 81.9°/o 83 4%° 84 9% 86.0% 30 000 h < municipios < 100 000 h 70 4% 73 3% 75 6óo 77.3% municipios < 30 000 h 65 9%/o 69 4% 71.5% 73 2% Total zona urbana 81.8% 83.5% 84.9% 86.0% Total zona rural 16.6%0 | 21.1% 26.3% 30.4% El mar( o de referencia del contrato tipo incluye una serie de metas de expansión de cobertura de l09 servI ioS que está definido en el largo plazo. Sin embargo, los contratos establecen esquemas tariiarios los cuales el costo de nuevas conexiones es mayor a los ingresos que re( i¡be Id entidad que presta el servicio. Estas condiciones contractuales generan incentivos pura que las empresas prestadoras del servicio aplacen sus inversiones hasta el final del período de la con(esión. Adicionalmente el limite en la duración de las concesiones y la aUs'(91 en (le -láusulas que establezcan Id compra de las nuevas instalaciones por parte de las rnuni( ipalicdcies genera incentivos para minimizar el aumento de coberturas por encima de las ( Idusulds pactadas contractualmente. Lo, inCentivos para aplazar las inversiones en ampliación de la cobertura también se dan para los usudrios. El costo para los usuarios de nuevas conexiones puede llegar a ascender en dlgunos (entros urbanos a US$110/habiantante para acueducto y US$100/habitante para al(oaní.rillado. Sin una sistema de financiación de estos costos no hay incentivos para que los nuevos usudrios se conecten a la redes de acueducto y alcantarillado. La falta de finanm ia ion de los US$100 correspondientes a los micromedidores tampoco promueve el que se instdien estos equipos en Id totalidad de las instalaciones domiciliarias. F-j. t -- -S-, Progrtilam de Nacioties Unidas para el Desarrolio - PNUDD Miiísterio de Desarrollo Econórmico Prog,arilam de Moderinización EmpresarJai- __ i , - i i - Para garantizar incentivos a las empresas prestadoras de servicios en el aumento de la (obertura de servicios es imprescindible que los ingresos derivados por las nuevas conexiones seain superiores a los costos de los servicios que se presten. Igualmente es indispensable la iinain( i3ciain del pago de las nuevas inversiones en plazos de 10 años. Para amortizaciones nien1uales con una tasa de interés real del 14% la cifra ha pagar se aproxima a US$ 8.00 (iii) Estándares de vertimiento de aguas residuales Tal conio se mencionó en los informes de fases anteriores, es urgente modificar el decreto 15954 de 1983 para hacerlo conceptualmente sólido y coherentP con las nolíticas de ¡pre>ers ión de las fuentes y de uso y protección de los recursos hídricos en general, partfi Ularniente a nivel de cuenca hídrica. Ello involucra impulsar un proceso de ( ateg)rización de los cuerpos de agua en función de sus condiciones actuales y de los usos presentes y futuros; la definición de objetivos de calidad del agua de esos cuerpos en base a lo, niveles guía de calidad para preservar el uso mas sensible y la determinación de los estlándares de vertido en función de los objetivos de calidad, las condiciones del cuerpo re( e-'pltr y las condiciones de la descarga. Este proceso deberá ser liderado por el MMA y con participación del MDE e IDEAM, a partir de la sanción de las normas legales que estipulen los objetivos de la política ambiental. En tanto ese proceso se desarrolle progresivamente en las distintas regiones y cuencas hídricas se hace necesario completar la normativa sobre vertidos en aquellas jurisdicciones donde el mrismo no existe o está incompleto y en particular donde se han iniciado procesos de trainsformiadciión que requieran integrar esta información a los correspondientes marcos regulatorios y contratos de concesión. Esto involucra propender a una norma básica de control de vertimientos, elaborada con la participación de organismos gubernamentales se(toriiles y prestadores, que contemple objetivos de calidad, condiciones de dilación, zona def- mez( la y (ercanía a usos y ecosistemas sensibles, limites permitidos por concentración y arga másic a de (ontaminantes, así como criterios cuantitativos para evaluar la magnitud de la infracción y de las sanciones correspondientes. Como se mencionó el MMA, el MDE y el IDEAM, en este contexto, impulsarían la consolidac ión de un régimen normativo que regule el vertido de efluentes en general a cuerpos de aguas superficiales y subterráneos, conceptualmente sólido y coherente con las políti(cds e instrumentos que se adopten para el uso y la protección de los recursos hídricos en g,eneral, particularmente a nivel de cuenca hídrica. Este reglamento incluiría la elaboración de una propuesta norma básica de control de vertimientos, con la participación de organismos gubmernamentales sectoriales y prestadores para ser incorporada a los marcos regulatorios y Progranma de Naciosles unidas para el Desarrol' Mtlisterio de Desarrollo Econoílrnco Progranla de Moderniizaciíón Emnpresraría contratos de concesión de los servicios que participen del programa de transformación y a la cual puedan adherirse las jurisdicciones en donde dicho régimen no exista o esté incompleto. Algunas de Ias actividades que involucraría la actividad de formulación de la regulación de vertimientos incluirían lds siguientes: 1. Iniplementar un ámbito formal de debate, análisis, evaluación y consenso para dar soporte al proceso metodológico de diseño, prueba, propuesta, implementación y aplicación de la norma 2. Recopilación y revisión de las normas sobre descargas municipales e industriales vigentes o en etapa de implementación en las jurisdicciones nacional, regional y ni uniic ipal. 3. Conjunto mínimo de objetivos de calidad de agua y usos asociados que se adoptarán como criterio básico para el diseño de la norma. 4. Listado de parámetros a controlar (contaminantes convencionales y tóxicos), sin y con planta de tratamiento; límites permitidos y transitoriamente tolerados de las concentraciones de esos parámetros en el efluente con un nivel de progresividad cíe los segundos hacia los primeros. Los límites distinguirán el tipo de cuerpo reú eptor. J. Criterios de ajuste paramétrico de esos valores con relación a las condiciones de la zona de mezcla, de dilución y/o transporte del cuerpo receptor y de la distancia a. usos sensibles del recurso hídrico (captaciones de aguas, ecosistemas vulnerables, et( .J; 6. Límites de carga rnásica contaminante por parámetro o ponderada según parámetros contaminantes convencionales y tóxicos. En este último caso se definirían previamente los criterios de ponderación y de medición o evaluación de las variables que integran el cálculo. 7. Criterios objetivos de evaluación de las infracciones a los límites permisibles o tolerado y al límite de carga ponderada que sirva de base para al determinación de pelldlidades. 8. Criterios básicos de sanciones en función de la magnitud de la infracción. -4 - Proc ranla de- Naciones Unidas para el Desarrolio - Mitiísterio de Desarrollo EconórniCO Progrania de Modermizacióni Enl1presai¡al * - # = _ _ ! _ = = 7_VF * ::,, -. : ., C c)L '. 1 2 " i; * * !* t ' -) . -. . -.. . !. . 2 -. 9. Técnicas de muestreo y analíticas para la determinación en laboratorio de los pairánmetros con los niveles de precisión estipulados. 10.Lineamientos para el monitoreo y procesamiento de la información por el prestador y por el controlador iv. Disposición final de lodos, residuos de rejas y subproductos de tratamiento El tratamiento de aguas residuales municipales utiliza tradicionalmente sistemas de tratamiento primario y secundario que se basan en sedimentación y tratamiento biológico respectivamente. En las operaciones *reces nrc que conforman los tratamientos primarios y secundarios se producen residuos de reja y lodos con altas concentraciones de contaminantes. En los municipios que cuentan con plantas de tratamiento de aguas residuales, el manejo de lodos y residuos de reja es diverso pero en general no se ajustan a normas de higiene y seguridad pública adecuadas. La acumulación o relleno de terrenos adyacentes a las plantas de tratamiento, el vertido en cuerpos de agua o su disposición junto con las de los residuos domiciliarios urbanos son prácticas habituales, según la información recogida. En tanto no contengan constituyentes peligrosos producto de vertidos industriales al sistema alcantarillado, y por tanto queden encuadrados dentro de normas relativas al mnanejo de residuos peligro9os, no existen regulaciones específicas respecto de las condiciones que deben (cumplir Id disposición final de estos materiales, excepto las establecidas por las empresas operadoras de rellenos sanitarios para habilitar su recepción. El manejo adecuado de lodos debe ser incorporado al contrato tipo de prestación de servi os9 de suminlistro de agua potable y saneamiento, estableciendo requerimientos te( nol(ogi(os de tratamiento y de disposición final o uso. La tecnología de maneio de los lodos y residuos de reja incluye procesos de digestión aeróbica o anaeróbica, deshidratación por prensado, o en playas de secado y eventual neutralización con cal. Igualmente es importante incorporar exigencias de disposición final de reuso o disposición final de lodos que tengan efectos ambientales mínimos. Por su carácter mayormente orgánico los lodos ade( uadanmente tratados en planta son aptos para su disposición en relleno sanitario. En (caso de que el enterramiento sea realizado por el Concesionario, deberán adoptarse las prác.licas constructivas, de control, de monitoreo y tratamiento de lixiviados que rigen para los rellenos sanitarios. En algunas ocasiones los lodos se someten a combustión térmica. Las enizas que resultan de la pirólisis de los lodos se consideran residuos peligrosos y se deb)eríajn disponer en rellenos sanitarios de alta seguridad. También prevé que se deben E -- -l : ! E z - F Programla de Naciones Unidas para el Desarrol,0 PNUD Ministerio de Desarrollo Económ,iico Progranla de Modernizacióln Ernpresaria] estipular las condiciones que deben cumplir los muestreos y evaluación de resultados. A la vez que se incluyan exigencias para el manejo de lodos es preciso estimar los costos asoc-iados. La tarifa de prestación del servicio debe incorporar los costos del manejo ambiental de los lodos. (v) Especificaciones Ambientales de Tecnologías de Consumo Final del Agua. En razón a que en la mayoría de las departamentos se considera el agua como un recursos sin valor, la demanda per capita es alta. Como se mencionó anteriormente las pérdidas de agua superan al 40%. En razón a que en la mayoría de las departamentos se considera el agua como un recursos sin valor, la demanda per capita es alta. El consumo medio mensual por usuario se estimaba para 1998 de 26.8 m3/usuario-mes siendo mayor en las ciudades las cuales no habían iniciado un proceso agresivo de ajuste tarifario (para ciudades intermedias el consumo supera los 30 m3/usuario-mes mientras que para las 4 grandes ciudades es menor a los 25 m3/usuario-mes)3 Las (oberturas de macro y micromedición en el país son bajas a diferencia de las cuatro grandes ciudades. En promedio la cobertura de medición a nivel nacional para 1998 es del 76.60o de las (uales las grandes ciudades presentan una cobertura de medición del 86.2% frente a una medición en las cabeceras municipales sin incluir las capitales departamentales del 77.7%,o. Es de anotar en este punto que en la mayoría de las ciudades la medición efectiva ec menor a estos porcentajes debido a que gran parte de los equipos han cumplido su vida útil X no se ha avdnzado en un proceso de renovación4. El (onsumo básico promedio usuario es de 20 m3/usuario-mes (es lo que se acepta en la tarifa 100,000 h 95.2% 95.8% 96.3% 96.5% 30,000 h < municipios < 100,000 h 92.0% 93.0% 93.9% 94.2% municipios < 30,000 h 89.6% 90.9% 91.9% 92.5% Total zona urbana 94.6% 95.4% 95.8% 96.0% Total zona rural 41.7% 44.2% 46.7% 48.8% Alcantarillado 1999 2000 2001 2002 Grandes ciudades 92.2% 93.2% 94.0% 94.6% Capitales, municipios > 100,000 h 81.9% 83.4% 84.9% 86.0% 30,000 h < municipios < 100,000 h 70.4% 73.3% 75.6% 77.3% municipios < 30,000 h 65.9% 69.4% 71.5% 73.2% Total zona urbana 81.8% 83.5% 84.9% 86.0% Total zona rural 16.6% 21.1% 26.3% 30.4%. 'Plan Nacional de Desarrollo 1999 - 2002 "Cambio para Construir la Paz" Ernesto Sanchez Tnana Resumen de Temas Psiontarios Y PropLuesta de lnversi¿cn Poyecto COL 92001 Contrato 0'9 .26-a Pagin? 3