54939 Fotos: Federico Gutierrez URUGUAY NOTAS DE POLÍTICA Desafíos y Oportunidades 2010-2015 David E. Yuravlivker Editor Índice LOS AUTORES 7 ACRÓNIMOS 8 PREFACIO 9 RESUMEN EJECUTIVO 11 Franz Drees-Gross, José Roberto López-Cálix, Hermann Von Gersdorff y David E. Yuravlivker CAPÍTULO 1. IGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y EXCLUSIÓN 35 María Beatriz Orlando, Pablo F. Cuevas y Georgina V. Pizzolitto CAPÍTULO 2. EL SECTOR DE EDUCACIÓN 51 Cristian Aedo CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL 69 Rafael Rofman CAPÍTULO 4. FINANCIAMIENTO Y REGULACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA 79 Carlos E. Vélez y Julia Tierney CAPÍTULO 5. COMERCIO Y LOGÍSTICA: UNA OPORTUNIDAD PARA URUGUAY 93 Norbert M. Fiess CAPÍTULO 6. SECTOR TRANSPORTE 107 Andrés Pizarro y Verónica Raffo CAPÍTULO 7. SECTOR ELÉCTRICO 125 Lucía Spinelli CAPÍTULO 8. LA AGRICULTURA ­ DESAFÍOS Y OPORTUNIDADES 139 Holger Kray y Michael Carroll CAPÍTULO 9. CAMBIO CLIMÁTICO Y AGRICULTURA 151 Svetlana Edmeades CAPÍTULO 10. CONTEXTO MACROECONÓMICO Y FISCAL 161 Norbert M. Fiess y Ana Lariau CAPÍTULO 11. MERCADO DE CAPITALES 185 Eduardo Urdapilleta y Javier Pereira CAPÍTULO 12. TEMAS SELECTOS DE ADMINISTRACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO 197 Amparo Ballivián y Enrique Fanta CAPÍTULO 13. LECCIONES Y PREGUNTAS ABIERTAS EN DOS INDUSTRIAS EXITOSAS: 215 LA INDUSTRIA FORESTAL Y DEL SOFTWARE EN URUGUAY Nestor Gandelman, Juan José Barrios y Gustavo Michelin, con Esperanza Lasagabaster Índice Tablas Tabla 1: Cobertura de Servicios Básicos 20 Tabla 1.1a: Igualdad de oportunidades Uruguay - Circunstancias 41 Tabla 1.1b: Igualdad de Oportunidades Uruguay: Dimensiones de Oportunidad 42 Tabla 1.2: Ordenamiento de circunstancias según importancia relativa en el índice de desigualdad de oportunidades 46 Tabla 2.1: Descomposición de la diferencia entre Uruguay y España-Polonia. PISA- Matemática 2006 57 Tabla 2.2: Impacto estimado de las reformas propuestas en resultados de ciencias y matemática 60 Tabla A2.1: Evolución Año a Año de las Tasas de Retorno Privadas a la Educación 64 Tabla A2.2: Descomposición de tasas de retorno a la educación en Uruguay para el año 2008 66 Tabla A2.3: Resultados PISA 2006 67 Tabla A2.4: Comparación internacional de los resultados de la prueba de lectura PISA 2006 67 Tabla A2.5: Comparación internacional de los resultados PISA en matemáticas, por decil 68 Tabla A2.6: Comparación internacional de los resultados PISA en ciencias, por decil 68 Tabla 4.1: Cobertura de Servicios Básicos 82 Tabla 5.1: Indicadores de facilitación del comercio: Mejor desempeño en América Latina, 2007 100 Tabla 6.1: Estado de la red primaria 111 Tabla 6.2: Benchmark entre AFE y otros ferrocarriles regionales (de la Argentina) 113 Tabla 7.1: Importaciones de electricidad en MWh 129 Tabla 7.2: Cambios en el uso del suelo, 1990 - 2000 133 Tabla 9.1: Tipología de inversiones públicas que respaldan las adaptaciones agrícolas propuestas 156 Tabla 10.1: Gobierno central: Brecha de financiamiento, 2009-2012 167 Tabla 10.2: Descomposición acumulada del ratio de deuda pública neta, 2000-2012 168 Tabla A10.1: Uruguay: Indicadores macroeconómicos 175 Tabla A10.2: Uruguay: Sostenibilidad de la deuda del sector público, 2004-2012 176 Tabla A10.3: EFRs y brecha de financiamiento externo, 2004-2012 177 Tabla B10.1: Deuda pública neta: Escenarios alternativos y pruebas de sensibilidad, 2009-2012 179 Tabla A11.1: Actividad del Mercado de Capitales , Uruguay 195 Tabla A11.2: Panorama del Mercado de Capitales en Uruguay, Junio 2009 196 Tabla 12.1: Procedimientos de Comercio Exterior 212 Tabla A12.1: Adquisiciones 213 Tabla A12.2: Aduanas 213 Figuras Figura 1: Uruguay en 2010 14 Figura 2: Desafíos a Futuro 14 Figura 3: Áreas de Acción Prioritarias 15 Figura 4: Marco Institucional 24 Figura 1.1: Evolución de la pobreza y desigualdad en Uruguay 39 Figura 1.2: Benchmarking Uruguay ­ Educación y acceso a la tecnología 39 Figura 1.3: Distribución de individuos pobres según edad (pobreza moderada oficial) 40 Figura 1.4: Igualdad de oportunidades Uruguay y América Latina Índice de oportunidades humanas agregado 40 Figura 1.5: Índice de oportunidad IOH Desagregado por dimensión de interés nivel nacional 43 Figura 1.6: Índice de Oportunidades: Disparidades geográficas en indicadores de educación en Uruguay 44 Figura 1.7: Índice de Oportunidades: Disparidades geográficas en indicadores de salud 44 Figura 1.8: Disparidades Geográficas en Vivienda 45 Figura 1.9: Evolución Índice de Oportunidades Humanas, 1996-2006 Uruguay y América Latina 47 Figura 2.1: Tasas brutas de matrícula en el Uruguay (1999 ­ 2008) 53 Figura 2.2: Comparación internacional de tasas netas de matrícula (2006) 54 Figura 2.3: Promedio y Desviaciones estándar en Lectura de PISA 2006, por país 55 Figura 2.4: Comparativa regional del gasto público en educación (2006) 55 Figura 2.5: Inserción educativa o laboral de los jóvenes uruguayos entre 17 y 24 años (1991-2008) 57 Figura 3.1: Indicadores de pobreza y distribución del ingreso, Uruguay 1989-2008 73 Figura 3.2: Indicadores del mercado de trabajo 73 Figura 3.3: Seguro de desempleo. Cobertura y estructura de los beneficiarios, Uruguay 2001-2008 75 Figura 4.1: Inversión Pública en Infraestructura en Uruguay 83 Figura 4.2: Inversión Pública en Telecomunicaciones en Uruguay 83 Figura 4.3: Inversión total en Electricidad en Uruguay 84 Figura 4.4: Inversión Pública en A&S en Uruguay 85 Figura 4.5: Tarifas eléctricas residenciales en américa latina 87 Figura 4.6: Inversión privada en infraestructura 89 Figura 4.7: Indicadores mundiales de gobernabilidad 90 Figura 5.1: Zona de influencia (hinterland) de los puertos de Uruguay 98 Figura 5.2: Tráfico de carga containerizada en el Puerto de Montevideo (en miles de TEU) 99 Figura 6.1: Movimiento de contenedores ­ Puerto de Montevideo (en TEUs) 114 Figura 6.2: Inversión Vial por Categoría 115 Figura 6.3: Inversión en el Sector Vial 116 Figura 9.1: Contribución de la agricultura 157 Índice Figura 9.2: Intensidad de emisiones agrícolas 158 Figura 9.3: Porcentaje de emisiones de GEI en CO2 equivalente, por sector (2000) 158 Figura 10.1: Componentes cíclicos del PBI filtrados con Hodrick-Prescott y gasto de consumo del gobierno (Millones de US$ Constantes) 169 Figura 10.2: Ratio de deuda pública neta: Simulaciones estocásticas 169 Figura 10.3: Saldo de Cuenta Corriente y Necesidades de Financiamiento Externo, 2004-2012 170 Figura 10.4: Necesidades de Financiamiento Externo (ED), Reservas Internacionales y Flujos Netos de Capital, 2004-2012 170 Figura A10.1: Actividad económica y empleo 173 Figura A10.2: Posición fiscal 174 Figura B10.1: Dinámica de la deuda pública neta en Uruguay, 2000-2012 178 Figura A.11.1: Emisión de Deuda Doméstica, % del PIB Internacional, % del PIB, Diciembre 2008 195 Figura A11.2: Emisión de Deuda Marzo, 2009 195 Figura 12.1: Logistic Perfomance Index 211 Figura 13.1: Superficie Forestada (en miles de hectáreas) 218 Figura 13.2: Evolución Ventas (millones de dólares) 218 Figura A13.1: Superficie Forestada anualmente hectáreas 228 Figura A13.2: Extracción de madera en rolo 1000 m3 228 Figura A13.3: Exportaciones en volumen físico 1000 m3 228 Figura A13.4: Exportaciones de madera Miles de dólares 228 Figura A13.5: Precio de la tierra en Uruguay Dólares por hectárea, fuente MGAP 228 Figura A13.6: Ventas totales Participacion local y externa 229 Figura A13.7: Exportaciones totales y del sector 229 Figura A13.8: Puestos de Trabajo 229 Figura A13.9: Remuneraciones Mensuales Medias 229 Recuadros Recuadro 1.1: Índice de Igualdad de Oportunidades Humanas (IOH) 41 Recuadro 1.2: Análisis oportunidades zonas excluidas -Asentamientos irregulares y zona inundable 45 Recuadro 7.1: Programas de Reducción de Pérdidas ­ Lecciones Aprendidas 131 Recuadro 7.2: Incentivos para el desarrollo sostenible de energía renovable: Costos y beneficios de cada sistema 134 Recuadro 12.1: Mejores prácticas en administración financiera en la región 202 Recuadro 12.2: Mejores prácticas en adquisiciones públicas en la región 205 Recuadro 12.3: Mejores prácticas en materia aduanera 209 Recuadro 12.4: Mejores prácticas en Latinoamérica en materia aduanera 210 Los Autores Cristian Aedo - Economista de Educación Senior, LCSHE, Banco Mundial Amparo Ballivián - Economista Líder, LCSPP, Banco Mundial Juan José Barrios ­ Profesor-Investigador, Universidad ORT, Uruguay Michael Carroll - Especialista Líder en Manejo de Recursos Naturales, ECSS1, Banco Mundial Pablo F. Cuevas - YP, LCSPP Svetlana Edmeades - Economista Agrícola, LCSAR, Banco Mundial Enrique Fanta Ivanovic - Especialista Senior de Sector Público, LCSPS, Banco Mundial Norbert M. Fiess ­ Economista Senior, LCSPE, Banco Mundial, Buenos Aires Nestor Gandelman ­ Coordinador Académico de Economía, Universidad ORT, Uruguay Holger Kray ­ Oficial Líder de Operaciones, ECSS1, Banco Mundial Esperanza Lasagabaster ­ Economista Financiero Senior, LCSPF, Banco Mundial Ana Lariau ­ Asociada Profesional Junior, LCSPE, Banco Mundial, Montevideo Gustavo Michelin ­ Profesor, Universidad ORT, Uruguay María Beatriz Orlando ­ Economista Senior, LCSPP, Banco Mundial Javier Pereira ­ Consultor, LCSPF, Banco Mundial, Buenos Aires Andrés Pizarro ­ Especialista Senior de Transporte, LCSTR, Banco Mundial, Buenos Aires Georgina V. Pizzolitto - LCSPP Verónica Raffo ­ Especialista en Infraestructura, LCSTR, Banco Mundial, Buenos Aires Rafael Rofman ­ Especialista Líder en Protección Social, LCSHS, Banco Mundial, Buenos Aires Lucía Spinelli ­ Especialista en Energía, LCSEG, Banco Mundial, Buenos Aires Julia Tierney ­ Asociada Profesional Junior, LCSUW, Banco Mundial Eduardo M. Urdapilleta ­ Economista Senior Financiero, LCSPF, Banco Mundial Carlos E. Vélez ­ Economista Líder, LCSUW, Banco Mundial Los comentaristas (peer reviewers) de las Notas fueron Edgardo Favaro (Economista Líder, PRMED) y Jordan Schwartz (Economista Líder, LCSSD). Este trabajo fue coordinado por David E. Yuravlivker (Economista Líder, LCSPE). Las Notas se escribieron bajo la supervisión de los Líderes Sectoriales José Roberto López-Cálix (PREM ­ Reducción de Pobreza y Macroeconomía), Franz Drees-Gross (SD ­ Infraestructura, Medio Ambiente, Desarrollo Rural y Social), y Hermann von Gersdorff (HD ­ Sectores Sociales), bajo la dirección general de Pedro Alba, Director para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay. 7 Acrónimos ACCE Agencia de Contrataciones y Compras IOH Índice de Igualdad de Oportunidades del Estado Humanas AFAP Administradoras de Fondos de Pensión IRAE Impuesto a la Renta de Actividades AFE Administración de Ferrocarriles del Estado Económicas ANP Administración Nacional de Puertos KTEP Kilo Toneladas Equivalentes de Petróleo ANTEL Administración Nacional MGAP Ministerio de Ganadería y Agricultura de Telecomunicaciones MIEM Ministerio de Industria y Minas BCU Banco Central del Uruguay MTOP Ministerio de Transporte y Obras Públicas CEIBAL Programa "una computadora por niño" MW Mega Watts CFU Corporación Ferroviaria del Uruguay MWh Megawatt hora CIER Comisión de Integración Energética ORT Programas de Capacitación Universitarios Regional (Instituto ORT) CMNUCC Naciones Unidas sobre el Cambio Climático PACC Programa de Apoyo a la Competitividad CVU Corporación Vial del Uruguay de Conglomerados DGI Dirección General Impositiva PIB Producto Interno Bruto DINASA Dirección Nacional de Aguas y Saneamiento PMEGEMA Medidas Generales para la Mitigación DNETN Dirección Nacional de Energía y Tecnología y la Adaptación al Cambio Climático Nuclear PPP Asociación Público-Privada DNH Dirección Nacional de Hidrografía PPR Proyecto Producción Responsable DNV Dirección Nacional de Vialidad PyMEs Pequeñas y Medianas Empresas EAP Estrategia de Alianza con el País SIIAS Integrado de Información del Área Social EE Eficiencia Energética SIIF Sistema Integrado de Información ETC Escuelas de Tiempo Completo Financiera GEF Global Environmental Facility / TCP Terminal Cuenca del Plata Fondo para el Medio Ambiente Mundial TEU Unidades Equivalentes a Veinte Pies GEI Gases de Efecto Invernadero TOCAF Texto Ordenado de Contabilidad GNL Gas Natural Liquado y Administración Financiera del Estado RE Energía Renovable URSEA Reguladores para los Sectores del Agua IFRS International Financial and Reporting y Electricidad Standards URSEC Reguladores para los Sectores ILD International Long Distance de las Telecomunicaciones IMF International Monetary Fund / UTE Administración Nacional de Usinas Fondo Monetario Internacional y Transmisiones Eléctricas INCO Instituto de Computación VUE Ventanilla Única de Comercio Exterior 8 Prefacio Esta publicación es resultado de un trabajo de equipo dentro del Banco Mundial y conjuntamente con el gobierno de Uruguay. En particular, los temas de las Notas fueron seleccionados en consulta con las autoridades salientes del Ministerio de Economía y Finanzas, sobre la base de trabajo pasado y en curso del Banco Mundial, dando prioridad a las áreas en las que la cooperación del Banco tendría el mayor valor agregado. El objetivo de las Notas es doble: (i) presentar al equipo del gobierno entrante un conjunto de opciones de política en distintas áreas donde el Banco Mundial tiene experiencia local e internacional y (ii) brindar un marco de referencia para el diálogo entre el nuevo gobierno y el Banco Mundial sobre la nueva Estrategia de Alianza con el País (EAP). Esta recopilación de las Notas presenta un menú de opciones de política en distintas áreas, que podrían ser implementadas en el corto plazo (12-18 meses), y otras para el mediano plazo (2-3 años). La selección de medidas y su priorización, tanto intersectoriales como intrasectoriales, será definida por las autoridades uruguayas. El 2-3 de febrero de 2010 se realizaron reuniones para discutir las Notas con el gobierno electo del Uruguay, encabezado por el Presidente de la República José Mujica, el Vicepresidente Danilo Astori, y los ministros designados Fernando Lorenzo (Economía y Finanzas, Luis Almagro (Relaciones Exteriores), Roberto Kreimerman (Industria, Energía y Minería), Ricardo Ehrlich (Educación y Cultura), Graciela Muslera (Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente), Tabaré Aguerre (Ganadería, Agricultura y Pesca), Eduardo Brenta (Trabajo y Seguridad Social), Daniel Olesker (Salud Pública), Enrique Pintado (Transporte y Obras Públicas), María Simón (Subsecretaria de Educación y Cultura), Ana Olivera (Subsecretaria del Ministerio de Desarrollo Social, y luego Intendente Municipal de Montevideo), Conrado Ramos (Subdirector de Oficina de Planeamiento y Presupuesto) and Diego Cánepa (Prosecretario de la Presidencia de la República). El 4 de febrero de 2010, el equipo del Banco Mundial también se reunió con delegaciones de los principales partidos de oposición: el Partido Nacional, encabezado por el Dr. Luis Alberto Lacalle; el Partido Colorado, encabezado por el Dr. Pedro Bordaberry; y el Partido Independiente, encabezado por el Dr. Pablo Mieres. Se agradecen los comentarios realizados por estos equipos, que también fueron importantes insumos para el documento final. Además de los autores, detallados en la página anterior, mucha gente ha contribuido a la producción de este trabajo, con comentarios, y apoyo técnico. Por el lado del gobierno de Uruguay, se acordaron los temas y se recibieron comentarios del Ministro de Economía y Finanzas Álvaro García, el Subsecretario Andrés Masoller, el Director de la Asesoría Económica y Financiera Michael Borchart, el Ministro de Economía y Finanzas Fernando Lorenzo, la economista Mariella Maglia, y el Asesor en la Oficina del Director Ejecutivo en el Banco Mundial Adrián Fernández. Desde el Banco Mundial, se recibieron comentarios de Felipe Sáez y Yanina Budkin, en la oficina del Banco Mundial en Buenos Aires, Valeria Bolla y Peter Siegenthaler en la oficina del Banco Mundial en Montevideo, y del Director de LCSPR Marcelo Giugale y el Gerente sectorial de LCSPE Rodrigo Cháves en Washington. Las reuniones en Montevideo se organizaron con el apoyo de colegas en la Oficina del Banco Mundial, en particular Sylvia Albela, María Inés Ferrés, Rosina Saavedra, y Juan Pablo Puig Fernández. Tammy Lynn Pertillar y Patricia Chacón Holt en Washington y Mariela Álvarez en la oficina del Banco Mundial en Buenos Aires mejoraron el documento. 9 RESUMEN EJECUTIVO RESUMEN EJECUTIVO E El objetivo de las Notas de Política es doble: (i) presentar al equipo del gobierno entrante un conjunto de opciones de política en distintas áreas donde el Banco Mundial tiene experiencia local e internacional y (ii) brindar un marco de referencia para el diálogo entre el nuevo gobierno y el Banco Mundial sobre la nueva Estrategia de Alianza con el País (EAP). De esta manera, la discusión de las Notas con las autoridades fue también una oportunidad para realizar consultas preliminares sobre el programa de apoyo del BM al Uruguay para 2010-2015. Los temas de las Notas fueron seleccionados en consulta con las autoridades salientes, sobre la base de trabajo pasado y en curso del Banco Mundial, dando prioridad a las áreas en las que la cooperación del Banco tendría el mayor valor agregado. Los temas incluyen estimación del Índice de Oportunidades Humanas, mejora de la educación y de los sistemas de protección social, financiamiento y regulación de la infraestructura, logística y facilitación del comercio internacional, transporte, electricidad, cambio climático y agricultura, política macroeconómica, desarrollo de los mercados de capitales, tópicos de gestión del sector público, e innovación y crecimiento de las industrias forestal y de software. Franz Drees-Gross, José Roberto López-Cálix, Hermann von Gersdorff, y David E. Yuravlivker1 1 Agradecemos las contribuciones y comentarios de los autores de las Notas y de Pedro Alba. 13 Antecedentes: Fortalezas actuales y estrategia de apertura al mundo en términos de comercio, desafíos del futuro servicios y conocimiento puede ayudar a alcanzar esas metas, generando oportunidades atractivas en el país Uruguay tiene una economía pequeña pero con para los jóvenes uruguayos. muchas fortalezas y elevado potencial de crecimiento y desarrollo social. El país tiene una larga tradición Entre los retos pendientes, mejorar la calidad del gasto democrática, un sistema político que funciona con reglas social es un desafío cardinal para el país. El gobierno de juego claras y gobernabilidad e instituciones sólidas del Presidente Vázquez triplicó los recursos destinados en todos los niveles. Uruguay es uno de los países más a la educación pública de US$500 millones por año a equitativos de América Latina y goza de una paz social US$1.500 millones por año y la pregunta que se hace la que resalta en el continente. Asimismo, el buen manejo sociedad es cuáles fueron los resultados, en términos de macroeconómico después de la crisis del 2002 ha la calidad de enseñanza y aprendizaje, de esos recursos reducido la vulnerabilidad del país y ha aumentado la en las escuelas y liceos del país. Este fue un tema central confianza en sus instituciones. Esas características son en la reciente campaña electoral y seguramente va a activos muy valiosos siempre y, en particular, cuando se serlo también en el próximo gobierno. En este período, trata de atraer inversión externa y de impulsar la interna, lo consolidar la reforma de salud y los avances logrados en que es esencial para sostener el alto nivel de crecimiento seguridad social son también retos importantes. económico logrado en los últimos años. Otro atractivo importante es la buena cobertura educativa, aunque Otro desafío importante es el desarrollo de últimamente la calidad de la educación se ha convertido infraestructura básica requerida para un crecimiento en un desafío. acelerado. Esto se relaciona con la visión del país, su rol dentro del Mercosur, y su apertura al mundo. Las Uruguay ya no se conforma con su buena posición en necesidades son múltiples, desde mantener caminos y relación a países de la región, sino que tiene sus miras restaurar los ferrocarriles, hasta asegurar el suministro en los países desarrollados, y eso presenta desafíos de electricidad, expandir la cobertura de alcantarillado y importantes. Para mantener las altas tasas de crecimiento continuar el desarrollo espectacular que tuvo el puerto de los últimos años y converger hacia los países de la de Montevideo en la última década. OCDE, Uruguay tiene que aumentar su tasa de inversión del 18-19% del PIB al 23-25%, y al mismo tiempo seguir Dentro de una perspectiva más amplia, el nuevo reduciendo la pobreza y la inequidad. Profundizar su gobierno está desarrollando una estrategia apropiada FIGURA 1: URUGUAY EN 2010 FIGURA 2: DESAFÍOS A FUTURO País en crecimiento Impulsar inversión Reducir pobreza nacional y atraer e inequidad Manejo inversión extranjera Instituciones macroeconómico Desarrollo sólidas Uruguay prudente económico OCDE y social Estrategia de apertura al Retener a los jóvenes mundo - comercio, en el país Buena Equidad y servicios, conocimiento cobertura solidaridad educativa social 14 FIGURA 3: ÁREAS DE ACCIÓN PRIORITARIAS Seguir Seguir Estrategia Frenar reduciendo aumentando Aumentar apertura emigración la pobreza la equidad inversión externa de jóvenes Buena cobertura educativa EDUCACIÓN Equidad y solidaridad social PROTECCIÓN SOCIAL Crecimiento fuerte INFRAESTRUCTURA Manejo macroeconómico prudente AUMENTAR PROTECCIÓN CONTRA SHOCKS EXTERNOS E INTERNOS Instituciones sólidas REFORMA DEL SECTOR PÚBLICO para recuperar y sostener una alta tasa de crecimiento básicos; y (ii) el grado de desigualdad de acceso a dichos con equidad social, teniendo en cuenta los impactos servicios. Así, el índice evalúa los dos principales factores ambientales. Esa visión de futuro es importante siempre que predeterminan la probabilidad de que los niños y, en particular, cuando se trata de generar empleo y de superen la pobreza desde el nacimiento, y la manera en formar a las nuevas generaciones, y así retener a los jóvenes que esta probabilidad se relaciona con características en el país. Las medidas de política macroeconómica que tales como raza, género, ingreso familiar, educación se tomen en el corto y mediano plazo van a tener un parental y lugar de residencia. impacto decisivo sobre esos resultados. Los resultados muestran que, si bien Uruguay está Para fortalecer las áreas sólidas y enfrentar los desafíos, relativamente bien posicionado en la provisión se identifican cinco áreas de acción prioritarias: de servicios básicos, hubo poco avance en otros educación, protección social, infraestructura, indicadores de igualdad de oportunidades durante vulnerabilidades frente a shocks externos, y reforma la última década. El análisis sugiere las siguientes del sector público. Las Notas presentan opciones de conclusiones: (a) el desempeño global en el plano de política en cada una de las áreas arriba mencionadas. varias dimensiones de la igualdad de oportunidades es bueno. (b) La provisión equitativa de servicios básicos Uruguay ha tenido logros sustantivos en tales como educación, vacunación e infraestructura términos de igualdad de oportunidades básica es elevada. Sin embargo, (c) hay retrasos para los niños, pero todavía queda importantes en calidad educativa (baja probabilidad mucho por hacer de finalizar 9 años y más por abandono), en acceso a controles de salud preventivos y acceso a vivienda y Uruguay ya es uno de los países más equitativos de saneamiento de calidad. Así, en Uruguay la pobreza América Latina y ha realizado avances sustanciales en permanece concentrada y particularmente pronunciada la reducción de la pobreza y la desigualdad. Entre 2006 en los niños y jóvenes. y 2008 la tasa nacional de pobreza se redujo del 27,5 por ciento al 21,7 por ciento, y el índice Gini cercano a 0,42 es Para mejorar esta situación se podrían tomar varias uno de los más bajos en América Latina. Por otro lado, el medidas: innovador Índice de Oportunidad Humana, se estima en base a dos variables: (i) la cobertura que tienen los niños · Mejorar el manejo del sistema de Asignaciones de 0-16 años en términos de educación y otros servicios Familiares, expandiendo su cobertura y, al mismo 15 tiempo, fomentando la educación de los niños la mayoría de los estudiantes que desertan provienen mediante un mejor control del requisito de asistencia de hogares de bajos ingresos. escolar (incluida la finalización del ciclo básico a · Calidad educativa y calidad de resultados del tiempo), pero sin excluir del beneficio a aquellos que aprendizaje: Los resultados de los estudiantes no cumplan con el requisito. en el sistema nacional de evaluación (aplicado · Reforzar los gastos sociales en las regiones regularmente en los años 1996, 1999, 2002 y 2005, desaventajadas. y cuya última evaluación fue en el año 2009), han · Incrementarlosesfuerzosparareducirlarepetición mejorado en el tiempo. Esa mejora es mayor en el y abandono de los alumnos de nivel socioeconómico caso de estudiantes provenientes de hogares de más bajo. ingresos más bajos y, en consecuencia, indica que · Conforme se extiende el Plan Ceibal a la educación la brecha de aprendizaje entre los estudiantes de secundaria, éste debería ser exhaustivamente bajos y de altos ingresos se viene reduciendo. Sin evaluado y, si se justifica, dedicar más inversión en embargo, aún cuando en PISA 2006 Uruguay tuvo infraestructura de telecomunicaciones para mejorar un rendimiento mejor que la mayoría de los países el acceso a Internet en todo el país. de América Latina, el rendimiento de sus estudiantes fue inferior al de aquellos provenientes de países de la La educación nacional enfrenta OCDE (con la excepción de México). Al mismo tiempo, desafíos fundamentales el país presenta una de las mayores varianzas en los resultados de aprendizaje de los países participantes Uruguay tiene adecuados niveles en términos de años en PISA (aún mayor de lo que es esperable dada la promedio de educación. Sin embargo, los alumnos desigualdad de ingresos). saben comparativamente poco a nivel internacional y presentan una alta inequidad en los resultados. A su Para mejorar esta situación se podrían tomar las vez, el sistema presenta un problema de eficiencia en el siguientes medidas: sentido de transformar los recursos disponibles a nivel de las escuelas, maestros, sistemas y estudiantes y sus · Completar la educación inicial para todos los niños de familias en aprendizaje. 4 años, obligatoria desde 2009, expandir la de 3 años de edad, y asegurar la calidad de la educación inicial. El desafío central para el Uruguay es abordar los Una fuerte base en la educación inicial es esencial déficits en aprendizajes de sus alumnos, en particular para elevar la calidad de la educación primaria. en términos de habilidades cognitivas. Varios estudios · Continuar expandiendo el Programa de Escuelas han demostrado que las habilidades cognitivas son más de Tiempo Completo (ETC) para estudiantes que valiosas para aquellos con menos años de educación, provienen de contextos desfavorables y muy por lo que esta estrategia también sería adecuada para desfavorables. A fines del 2009, las Escuelas de disminuir la inequidad en los resultados y mejorar la Tiempo Completo atendían 37.600 estudiantes. distribución del ingreso. Además, el sistema aún no Evaluaciones recientes muestran que las Escuelas de muestra resultados conmensurados con los aumentos de Tiempo Completo tienen un impacto significativo recursos que obtuvo en los últimos años. en el aprendizaje y que si bien cuestan más, rinden mucho más. · Equidad de acceso: La cobertura promedio en · Dar más autonomía operativa a las escuelas, dentro de la educación secundaria esconde importantes un esquema de rendición de cuentas. Experiencias en diferencias entre los alumnos de diferentes niveles otros países muestran que una mayor autonomía de socioeconómicos. Si bien ha habido mejoras la Dirección con respecto a decisiones sobre personal importantes, la diferencia entre las coberturas netas docente y procesos dentro de la escuela tiene un del quintil socioeconómico más rico y el más pobre impacto positivo sobre los resultados de aprendizaje. fue de 37 puntos porcentuales en 2005. Casi la mitad Esto es particularmente cierto cuando se combina con de los jóvenes uruguayos que ingresan a la educación exámenes nacionales de graduación y con una mayor secundaria abandonan la misma antes de graduarse, y participación de los padres en el sistema educativo. 16 · Elevar la calidad de los docentes. La clave para un segundo punto, el desafío es la plena implementación sistema educativo de excelencia es la calidad de los de la norma ya sancionada. Sería también importante docentes. En países con buenos sistemas educativos, incorporar a personas mayores de 65 años que no los docentes tienen un alto reconocimiento social y reciben ningún ingreso y que están en situación de el proceso de selección es muy competitivo. Varios extrema pobreza. estudios muestran que la calidad de los docentes tiene un impacto mucho mayor sobre el aprendizaje Seguro de desempleo. Las actuales restricciones para que el tamaño de las clases. La demanda creciente de acceder al actual sistema lo hacen muy poco eficaz. docentes que no puede ser cubierta a tiempo podría Se podrían aplicar en Uruguay sistemas alternativos complementarse con profesionales universitarios y/o complementarios, que han tenido buenos con formación pedagógica. Las escuelas y los resultados en otros países. Por ejemplo, esquemas maestros debieran ser apoyados por herramientas con "contraprestación laboral", donde el desempleado y programas que les permitan identificar a los realiza trabajos de interés público a cambio de un salario estudiantes que presentan un rendimiento inferior y básico; becas de capacitación y calificación; convenios de que se encuentran en mayor riesgo de deserción. Esto financiamiento parcial para usos privados; etc. Cada una permitiría atenderlos tempranamente y reducir las de estas opciones tiene ventajas y desventajas, así como desigualdades en el aprendizaje de los alumnos. diferentes costos fiscales, los que deben considerarse cuidadosamente. El nuevo Instituto Nacional de Empleo Estas opciones de política están destinadas a modificar y Capacitación Vocacional podría adaptar dichos directamente lo que ocurre en el aula a través de la programas a la realidad uruguaya. interacción directa con los docentes. Estas medidas y las mencionadas anteriormente son complementarias y se En lo que se refiere a las Asignaciones Familiares, el apoyan mutuamente para poder tener un impacto sobre principal reto consiste en incorporar a los posibles el aprendizaje. beneficiarios que, por diferentes razones, no se encuentran todavía en el sistema. Si bien en algunos casos Los sistemas de protección social eso podría ocurrir por falta de interés de algunas personas, pueden ser mejorados en varios existen problemas específicos relativos a la identificación aspectos y custodia infantil (tales como falta de documentación o custodia precaria por parte de la familia) que impiden el El sistema de protección social funciona de manera pago del beneficio a familias elegibles. Un segundo aspecto eficaz en Uruguay, con costos fiscales elevados pero es el impacto crítico de la condición de asistencia escolar, manejables, y un impacto apropiado. La mayoría de las en particular durante los últimos años del secundario. Si reformas y ajustes implementados durante los últimos bien el requisito es razonable para promover la retención años han mejorado el sistema, al expandir su cobertura, en el sistema educativo, parecería importante identificar a aumentar su sustentabilidad y reforzar su impacto. los menores que son elegibles para la asignación y facilitar Las reformas previsionales, seguro de desempleo y su reinserción en el sistema educativo, de forma tal que la asignaciones familiares están bien orientadas y deberían condicionalidad de la asignación familiar opere como un mostrar efectos positivos en el corto, medio y largo plazo. mecanismo de inclusión. Sin embargo, persisten varios desafíos que podrían En Infraestructura, una mejor facilitación ser enfrentados por la próxima administración; en del comercio mediante servicios particular: (i) políticas de empleo y ajustes en el seguro logísticos a bajo costo promoverán el de desempleo; y (ii) expansión de la cobertura del nuevo desarrollo de un polo regional centrado sistema de Asignaciones Familiares. Con respecto al en el puerto de Montevideo primer punto, el desafío es de tipo normativo, ya que es necesario desarrollar un esquema legislativo que proteja Durante las últimas dos décadas, Uruguay se ha de manera eficaz a los trabajadores desplazados y facilite convertido gradualmente en un "polo" regional su reintegración al mercado laboral. Con respecto al para el Cono Sur. El Puerto de Montevideo está 17 ubicado estratégicamente a la entrada del sistema regional, ofreciendo servicios costo-efectivos con valor fluvial Paraguay-Paraná, que conecta con el interior de agregado. Así, su futuro como polo regional depende Argentina y Uruguay, así como con Paraguay, Bolivia y el principalmente de su capacidad para reducir los costos sur de Brasil. Debido a su posición geográfica, el Puerto de los servicios logísticos. Estos costos dependen de la de Montevideo también brinda servicios logísticos geografía y del volumen de los negocios, pero también y puntos de empalme para estos mercados sobre la son determinados por los costos y la calidad de los base de conexiones ferroviarias, fluviales y viales. En la servicios públicos y los privados en la facilitación del actualidad, casi dos tercios de la carga que pasa a través comercio, incluyendo los aduaneros. En consecuencia, del puerto de Montevideo está destinada al trasbordo entre otras cosas, el gobierno podría considerar la hacia y desde otros países. Al amparo de la legislación de adopción de medidas en tres frentes: puerto libre y zonas francas, los proveedores de servicios marítimos y otros servicios logísticos han logrado un · expandirlasinstalacionesportuarias,particularmente nivel de productividad razonablemente competitivo a aquellas orientadas a los trasbordos hacia la zona de nivel regional. influencia del puerto; · desarrollar un polo intermodal para atraer mayores Con la reforma del sector portuario en 1992 y la volúmenes de carga argentina, brasileña y paraguaya; introducción de competencia por parte de operadores y privados, el sistema portuario uruguayo experimentó · mejorarlaintegracióndelosdistintoscomponentes un crecimiento espectacular en las últimas dos de la cadena logística, con énfasis en mejoras en el décadas. El tráfico de contenedores a través del puerto entorno aduanero, regulatorio y de las políticas de de Montevideo se multiplicó más de 10 veces, de transporte (ver abajo). alrededor de 64.000 TEU (unidades equivalentes a veinte pies) en 1990 a más de 675.000 TEU en 2008. Desde 2004 Superar el cuello de botella del solamente, Montevideo avanzó de la 7º a la 4º posición transporte es crítico para la expansión entre los puertos del Cono Sur y ahora solamente está del comercio y del sector forestal detrás de Santos, Buenos Aires y Valparaíso en tráfico de contenedores. La calidad y cobertura de la infraestructura vial y portuaria son excelentes según los estándares La transición de la gestión pública a un modelo de regionales, pero la infraestructura ferroviaria requiere "locador", sin embargo, no fue completada. Según de nuevos impulsos para que Uruguay se posicione ese modelo, diferentes operadores privados arriendan como polo logístico para la región del Cono Sur. infraestructura portuaria al Estado y agregan/mantienen su propia superestructura (grúas, cintas transportadoras, Carreteras. Gracias a la concentración de inversiones edificios, etc.). La Administración Nacional de Puertos públicas en carreteras y la prioridad dada al mantenimiento (ANP) continúa operando algunos servicios portuarios de por sobre la nueva construcción, el 88% del sistema manera directa o indirecta (a través de una participación de rutas nacionales está pavimentado. Además, a del 20% en Terminal Cuenca del Plata (TCP)). Al mismo diferencia de otros sectores de infraestructura pública, las tiempo, se planifican inversiones adicionales significativas inversiones en carreteras se duplicaron en términos reales para equipar al puerto de contenedores de Montevideo durante la última década, en parte gracias al sustancial para buques post-Panamax. Para evitar un conflicto financiamiento movilizado por la Corporación Vial del de intereses con su papel como regulador de servicios Uruguay (CVU), que es autónoma. portuarios --una función clave esencial para asegurar una competencia justa e inversiones adicionales--Uruguay Ferrocarriles. El sistema ferroviario uruguayo (de podría considerar el retiro completo de la ANP de las propiedad estatal y operado por la Administración de operaciones. Ferrocarriles del Estado, AFE) es sin duda el eslabón más débil en el sistema de transporte de Uruguay. De los A fin de poder crecer aún más como polo regional, 3.000 km de la red ferroviaria nacional, 1.400 km han sido Uruguay necesita atraer mayores flujos de tránsito abandonados y los volúmenes de carga en los 1.600 km 18 restantes son de solamente alrededor de 205.000 ton- ferroviario. Si bien en general la asignación de recursos km/km, muy detrás de los estándares regionales (400.000 es eficiente al interior de los subsectores del transporte ­ 550.000 ton-km/km) y lejos de los niveles requeridos (dentro del sector vial en particular), existen pocos para la viabilidad financiera. La productividad laboral es estudios y asignación de recursos entre subsectores. la más baja entre todos los ferrocarriles sudamericanos Por ejemplo, se podría considerar el establecimiento y los ingresos operativos cubren menos del 50% de los en el MTOP de una nueva unidad dedicada a evaluar costos operativos. todas las inversiones en transporte público. Además, la modernización del ferrocarril requerirá una clara Restaurar los servicios ferroviarios es esencial para separación de los roles de definición de políticas, provisión prevenir una degradación acelerada de las rutas viales de servicios e inversión. También podría crearse un ente causada por el creciente transporte de productos regulador del ferrocarril (inicialmente en el ámbito del forestales. Actualmente, los esfuerzos de mantenimiento MTOP) así como una unidad específica para conducir el no logran mantenerse al ritmo de los daños causados proceso de modernización ferroviaria. por los camiones pesados que operan en los caminos primarios y secundarios de Uruguay. Gobiernos pasados Mejorar la calidad y eficiencia de han reconocido la necesidad de mejorar selectivamente los servicios de agua/saneamiento, la calidad de varias secciones de la red ferroviaria electricidad y telecomunicaciones es (primordialmente las líneas Rivera-Montevideo y Fray prioritario Bentos-Tacuarembó) y de modernizar las operaciones de AFE. Se han propuesto modelos de asociación público- Cobertura. Uruguay ha logrado avances notables en pos privada (PPP) para la inversión en infraestructura/ del acceso universal a los servicios de infraestructura mantenimiento y las operaciones de carga. Si bien la básica durante la última década. El acceso a la electricidad Corporación Ferroviaria del Uruguay (CFU) ha iniciado es casi universal. La cobertura de telecomunicaciones la rehabilitación de algunas secciones de las líneas es generalizada, con una amplia competencia en los prioritarias, fracasó un proceso licitatorio más amplio servicios de larga distancia internacional (international para la rehabilitación de la red. long distance, ILD) y de telefonía móvil. La aprobación pública de estos servicios sigue siendo una de las más Las nuevas autoridades podrían considerar realizar altas de la región, ya que el 44 por ciento de la población una revisión de los proyectos y pliegos licitatorios indica un alto nivel de satisfacción, comparado con el elaborados por la AFE y la CFU para confirmar los promedio regional del 26 por ciento. Mientras que la volúmenes de transporte proyectados y generar proyectos cobertura residencial de agua corriente alcanza el 98 por más detallados (que reducen los riesgos enfrentados por ciento, la cobertura de los servicios cloacales es apenas del los oferentes) y estimaciones de costos actualizadas. 53 por ciento, inferior a los niveles alcanzados por Chile, Las opciones de reforma para AFE misma comprenden Colombia y México, así como varios estados brasileños desde un enfoque cauteloso de modernización gradual de nivel de ingreso similar. Además, todos los sectores (a través de las compras de equipamiento y material de infraestructura en Uruguay requieren más inversión, rodante para aumentar la productividad, redistribución mejor regulación y buena administración para alcanzar de la fuerza laboral y otras mejoras) hasta un enfoque (o mantener) la cobertura universal, mantenerse al ritmo más radical basado en una nueva asociación público- del cambio tecnológico y la creciente sofisticación de privada para las operaciones de carga. El rol del Estado en la demanda (en particular en las telecomunicaciones) y los servicios ferroviarios para pasajeros podría definirse mejorar la eficiencia y calidad de servicio. en base a una evaluación más integral del transporte para el área metropolitana de Montevideo. La inversión sectorial aumentó de manera sustancial desde 2002, al 2% del PIB, pero todavía no logró La estructura institucional del Ministerio de Transporte recuperar los niveles previos a la crisis (2,4% en 1999- y Obras Públicas (MTOP) necesitaría evolucionar para 2001): En telecomunicaciones, la inversión ha caído del consolidar el rol de Uruguay como polo de transporte 0,6% del PIB al 0,4% (2008), en electricidad del 1,24% regional y para poder enfrentar los desafíos del sector del PIB al 0,7% (2007) y en agua y saneamiento del 0,3% 19 del PIB al 0,2% (2008). Una estimación conservadora (v) inversión privada para complementar la capacidad de de las inversiones necesarias para mantener la base de inversión del Estado. infraestructura de Uruguay la sitúa en aproximadamente el 3% del PIB, mientras que se necesitaría el 5% del PIB · Aumentos de eficiencia. El desafío más importante para alcanzar metas más amplias de acceso universal para ANTEL es mejorar la eficiencia de su fuerza en el mediano plazo. En telecomunicaciones, expandir laboral. A pesar de las mejoras desde la liberalización la cobertura, mejorar las redes e incorporar nueva del mercado de las telecomunicaciones en 2004, tecnología requeriría inversiones sostenidas en el orden ANTEL todavía tiene una dotación de 661 abonados del 0,6% del PIB. En electricidad, simplemente mantener fijos y móviles por empleado (comparado con 1.929 y los activos de infraestructura existentes necesitaría del 1% 1.311 abonados por empleado en Argentina y Chile, del PIB, mientras que aumentar la generación eléctrica respectivamente). Para UTE, las pérdidas comerciales (tanto a partir de fuentes tradicionales como renovables) y en distribución (17,9% en 2007, reducidas respecto y asegurar un suministro confiable (por ejemplo, al 20% en 2005 pero todavía muy por encima del nivel mediante la interconexión con Brasil) requeriría 1,6% del del 14,5% previo a la crisis) constituye el principal PIB. Finalmente, en agua y saneamiento, se necesitaría desafío en términos de eficiencia. Los desafíos en una inversión sostenida de unos US$70 millones por año eficiencia para OSE son tres: (i) agua no facturada (alrededor del 0,24% del PIB) para universalizar el acceso a (53,7% en 2008, comparado con niveles promedio servicios de saneamiento, aumentar el porcentaje de aguas de alrededor del 40% en Brasil y el 34% en Chile); (ii) residuales tratadas, reducir los altos niveles de pérdida de eficiencia laboral (4,1 empleados/1000 conexiones de agua y aumentar la eficiencia operativa de OSE. agua y saneamiento, muy superior a la mejor práctica en la industria que se ubica en el rango de 0,4-2,0 Opciones de políticas. En general, existen varios empleados/1000 conexiones de agua y saneamiento); instrumentos que se pueden aplicar en forma individual y (iii) niveles de cobranza sub-óptimos. o combinados para aumentar las inversiones: (i) · Tarifas. Mientras que las tarifas de la telefonía fija incentivos apropiados para aumentar la eficiencia de los y agua son altas según los estándares regionales, proveedores de servicios; (ii) aumentos de tarifas para los precios de la electricidad cobrados por UTE son cerrar la brecha entre los actuales niveles de demanda inferiores a los de otros países de la región (con y los costos marginales de largo plazo; (iii) préstamos excepción de Argentina, Venezuela y Paraguay). Las tomados por las empresas de servicios básicos en los tarifas del saneamiento son aún inferiores a las del mercados nacional e internacional; (iv) convertir las agua, si bien son servicios más costosos de proveer y transferencias de utilidades de las empresas de servicios actualmente atienden al subconjunto más pudiente básicos al gobierno nacional en pagos de dividendos; y de la población. Tabla 1 Cobertura de Servicios Básicos % de % de la población Electricidad Líneas de Abonados Usuarios Densidad población con acceso (% de telefonía a telefonía de internet de caminos con servicios hogareño a población fija cada 100 móvil cada cada100 (km cada PIB per cloacales agua potable con acceso personas 100 personas personas 100 km2 en cápita, en País (2006) (2006) en 2009) (2008) (2008) (2008) 2009) 2008 Argentina 44 79 95 24 117 28 15 14.333 Brasil 45 79 97 21 78 35 21 10.296 Chile 78 91 99 21 88 33 11 14.465 Uruguay 53 98 100 29 105 40 34 12.734 Colombia 74 86 87 15 89 37 n/d 8.885 México 64 90 97 19 70 22 18 14.495 Fuentes: Informe de Desarrollo Mundial (2009), Programa conjunto de monitoreo OMS/UNICEF 2006 y Unión Internacional de Telecom., 2008. 20 · Endeudamiento. Si bien los préstamos son el Seguridad del suministro. Dado que la generación vehículo tradicional para las inversiones de capital en hidroeléctrica representa el 63% de la capacidad instalada las empresas de servicios básicos uruguayas, en los total, una serie de años secos, la creciente demanda (7,5% últimos años ha surgido una gama de alternativas en de crecimiento en el consumo promedio en 2006 y 2007), Uruguay y otros países, tales como: (i) bonos locales insuficiente capacidad de reserva térmica y dificultades respaldados por ingresos (fideicomisos) y (ii) oferta para la adquisición de electricidad de Argentina y Brasil, pública de acciones que pertenecen o son creadas han creado una situación de riesgo al suministro de por las empresas o inclusive acciones en las propias electricidad a un costo razonable durante los últimos empresas de servicios básicos. años. Para soslayar este problema, Uruguay podría: · Reemplazo de las transferencias de utilidades por el pago de dividendos. Las transferencias de utilidades · Intensificar los programas de eficiencia energética al tesoro nacional podrían ser reemplazadas por (EE). Estos programas ya han resultado en ahorros el pago de dividendos, teniendo en cuenta las sustanciales de energía, a través de inversiones en particularidades de cada empresa. Las ofertas nuevas tecnologías y campañas de comunicación limitadas de acciones de las empresas en la Bolsa de al público. Existen oportunidades significativas de Valores de Montevideo podrían brindar una prueba incrementar aún más el ahorro con el reemplazo de mercado de los niveles apropiados de dividendos. de los artefactos de luz ineficientes usados en las · Inversión privada. La inversión privada en instituciones públicas (70% lámparas de mercurio y infraestructura ha promediado sólo el 0,5% del PIB en 10% incandescentes) y clientes residenciales. Entre los últimos 15 años, muy por debajo que en Argentina otras medidas cabe mencionar (i) revisar normas y (1,9%) y Chile (2,2%). Mientras que los sectores de las rotulación de equipos; (ii) aumentar la conciencia telecomunicaciones, puertos y caminos han atraído pública mediante cursos y campañas; (iii) establecer inversión privada, la inversión privada en generación un fondo de eficiencia energética para promover eléctrica ha sido conspicuamente baja a pesar de una la adopción de equipos con eficiencia energética, favorable ley de energía de 1997 y la reputación de particularmente por parte de la industria; y (iv) Uruguay como socio comercial confiable, respetuoso desarrollar una red de compañías firmas de provisión de sus compromisos y acuerdos. La inversión privada de servicios de EE. no es una panacea, sino un posible complemento a la · Encarar los cuellos de botella en transmisión y inversión pública en un contexto de restricciones fiscales. distribución. Las seis estaciones transformadoras de 500kV/150kV de Uruguay están operando casi al Mejora de la calidad regulatoria. Mientras que Uruguay 100% de su capacidad, lo que representa un riesgo de ha establecido entes reguladores para los sectores de cortes en caso de presentarse una falla en cualquiera las telecomunicaciones (URSEC) y agua y electricidad de ellas. Además del área del Gran Montevideo, el (URSEA), una encuesta internacional de ciudadanos, sudeste (Punta del Este y Maldonado) y el noroeste empresas y expertos realizada en 2008 ubica la calidad (Salto y Artigas) son las zonas con mayor riesgo regulatoria por debajo del promedio de la OCDE e asociados a los cuellos de botella en transmisión y inclusive de América Latina (Governance Matters: transformación. Worldwide Governance Indicators, 2008). Autonomía · Desarrollar un mercado para energías renovables. regulatoria y de gestión, transparencia institucional y Uruguay ya está haciendo importantes inversiones rendición de cuentas parecerían ser las áreas clave de en energía renovable. La energía eólica y biomasa mejora que permitirían a los reguladores promover ya están en condiciones de competir con las actuales una mayor eficiencia de los proveedores de servicios y centrales térmicas de UTE y las plantas de ciclo abierto transparencia en la fijación de tarifas. de reserva de emergencia que actualmente operan usando combustible líquido debido a la falta de gas El Sector de electricidad también natural. Dados factores de capacidad que típicamente enfrenta el desafío de asegurar el varían entre el 30% y el 40%, Uruguay tiene suministro de energía a un costo condiciones favorables para la energía eólica. Además, razonable los residuos forestales ofrecen buenas oportunidades 21 para una mayor generación a partir de biomasa. Para demostrado tener una alta capacidad de respuesta a las estimular la inversión en energía renovable (RE), las normas internacionales de inocuidad y calidad de los opciones son (i) garantizar tarifas de alimentación a alimentos, que son cada vez más rigurosas. Mientras que la red para estimular la generación de RE (el modelo las exportaciones de productos agropecuarios brutos y usado por España, Francia y Alemania, entre otras); o manufacturados representan alrededor del 60% de las (ii) establecer un porcentaje mínimo de electricidad exportaciones uruguayas totales, dos tercios del valor que debe obtenerse de fuentes renovables (el modelo global de las exportaciones agropecuarias se generan usado en el Reino Unido, Austria y Bélgica). En general, en los mercados de productos animales, altamente las tarifas de alimentación garantizadas han tenido competitivos y sensibles a las normas (carne, cuero y una mayor eficacia para promover la incorporación lana). Finalmente, la agricultura genera el 12% del empleo de RE en la matriz energética. nacional, dada la preeminencia de PyMEs intensivas en · Mejorar la interconexión con Brasil de 70 MW a 500 mano de obra en el sector de los agro-alimentos. MW. Dado que el costo marginal de la generación adicional en Brasil es significativamente inferior al Sin embargo, los productores agropecuarios uruguayos costo de la generación térmica en Uruguay, expandir están expuestos a toda una gama de shocks internos y la interconexión con Brasil continúa siendo una externos, como la volatilidad de precios de los productos alternativa atractiva. y de costos de los insumos externos (alimento, fertilizante · Aumentar la capacidad de generación térmica de y combustible) y la sequía. Las 32.700 chacras familiares reserva y la carga de base. Las opciones podrían con menor tecnología (en promedio de 77 ha.) han tenido incluir el uso de combustión en lecho fluidizado una menor capacidad de responder a estos shocks que los atmosférico (maduro, comercialmente disponible y 19.400 productores agropecuarios medianos y grandes relativamente amigable para el medio ambiente) o altamente productivos y orientados a la exportación centrales eléctricas de ciclo combinado. Sin embargo, (promedio 715 ha). la primera opción requeriría nuevas instalaciones portuarias para manipular carbón importado, mientras Principales problemas y opciones de políticas. En los que para la segunda probablemente sería necesario últimos años, Uruguay comenzó a desarrollar una visión importar GNL y la consiguiente venta de parte del más integral del desarrollo agropecuario inclusivo que gas a Argentina para generar economías de escala. combina la competitividad agrícola y la integración Por otro lado, se puede explorar la importación de en el mercado internacional con un énfasis en el gas natural desde Bolivia. Además, Uruguay necesita mantenimiento de la trama socioeconómica de las áreas desarrollar instrumentos financieros para amortiguar el rurales. Los principales componentes de un programa de impacto de los aumentos en los costos de generación desarrollo rural integrado comprenden: en los años secos sobre las finanzas públicas, dado que los aumentos en los costos de producción son · Aumentar la productividad de agro-alimentos y su intrínsecamente volátiles y no es posible transferirlos aptitud para la comercialización. Las opciones clave fácilmente a las tarifas en tiempo real. de políticas comprenden (i) continuar y expandir las mejoras en las normas veterinarias y de seguridad El desarrollo de la agricultura también de los alimentos (por ejemplo, expandiendo los contribuirá no solo al crecimiento sino a sistemas de los establecimientos agropecuarios a las la protección de la economía familiar etapas siguientes de la cadena de valor de los agro- alimentos, ampliando el foco en las enfermedades El sector agropecuario y de alimentos continúa siendo más allá de la aftosa a otras zoonosis como brucelosis; una parte importante y dinámica de la economía. Con (ii) incentivar la adopción de tecnología más una tasa promedio de crecimiento del 7,6% entre 2001 y moderna (en los establecimientos agropecuarios, 2007, el sector agropecuario y de alimentos ha crecido casi en el procesamiento con mayor valor agregado, y al doble de la tasa del PIB y ahora representa alrededor del en desarrollo y comercialización de productos) y 9,9% del PIB total (15,2% si se incluye el procesamiento (iii) desarrollar conocimientos y capital humano, de agro-alimentos). El sector agrícola también ha ayudando a jóvenes agricultores a establecer su 22 producción y expandiendo la cobertura geográfica de las emisiones totales de metano en el país. Al mismo de los servicios de asesoramiento tecnológico). tiempo, reducir la vulnerabilidad al cambio climático y, · Reforzar la adaptación agro-ambiental. Las opciones en particular, la variabilidad estacional y las variaciones de política para promover una gestión sustentable de en las precipitaciones es de creciente importancia para el los recursos naturales comprenden: (i) salvaguardar sector agrícola del país. la biodiversidad; (ii) crear un sistema de información nacional sobre suelos, como insumo para la El país ha dado importantes pasos para atender a planificación territorial, a fin de proteger el agua y los los desafíos de la adaptación y aplicar medidas de suelos; (iii) reducir las emisiones de amoníaco; (iv) el mitigación en varios sectores prioritarios, incluida uso sustentable de plaguicidas; y (v) crear un sistema la agricultura. En 2004 se estableció el Programa de de eco-certificación. Medidas Generales sobre Mitigación y Adaptación al · Coordinar las actividades de desarrollo rural Cambio Climático, proponiendo una serie de medidas de sectoriales y no sectoriales. Muchas economías mitigación y adaptación en respuesta al cambio climático más desarrolladas han descubierto que la creación a ser aplicadas en varios sectores de la economía, de un ente de coordinación gubernamental interna incluidas agricultura, silvicultura, recursos hídricos, (tal como una junta de desarrollo rural) encargada recursos pesqueros y biodiversidad. En marzo de 2009, de sincronizar las inversiones realizadas por los el presidente Vázquez reafirmó el compromiso de los ministerios/organismos sectoriales (en caminos, más altos niveles políticos para impulsar la adaptación vivienda rural, cobertura de servicios básicos, al cambio climático en el país. Subrayó la necesidad de servicios sociales y sanitarios, etc.) ha brindado continuar trabajando para el establecimiento de un importantes beneficios para el desarrollo rural global. fondo para desastres vinculados con el cambio climático Tal coordinación es particularmente importante y emergencias meteorológicas, destacando la necesidad para (i) mejorar la calidad de vida en las áreas rurales de una mejor gestión de los recursos hídricos, y pidió mediante la provisión de servicios básicos (sin los un mayor intercambio de información y coordinación cuales los productores agropecuarios más jóvenes institucional. En noviembre de 2009, se aprobó el Sistema y emprendedores probablemente se muden a las Nacional de Respuesta al Cambio Climático para coordinar áreas urbanas en busca de trabajo) y (ii) promover y planificar las acciones e iniciativas públicas y privadas las oportunidades de ingresos no agropecuarios (por necesarias vinculadas con la prevención de riesgos, ejemplo, en turismo). mitigación y adaptación al cambio climático; y el Plan Nacional de Acción de Cambio Climático 2010-2015, que Y en este contexto de recuperación está destinado a vincular acciones con presupuestos y económica, la protección contra el fuentes de financiamiento. cambio climático es una necesidad emergente Las principales opciones para atender estos temas podrían ser, a corto y mediano plazo, el uso de mejor Las predicciones sobre el cambio climático proyectan información climatológica y meteorológica por parte un moderado aumento de las temperaturas y un mayor de los productores agropecuarios. A largo plazo, cabe volumen y variabilidad de precipitaciones en Uruguay mencionar: hasta el año 2050. Se prevén aumentos promedio de temperatura para Uruguay en el rango de 0,3 a 0,5ºC · irrigación y otras inversiones en infraestructura, hacia 2020 y de 1,0 a 1,8ºC hacia 2050. Estos cambios mejoras en la gestión integrada de recursos naturales son más moderados que para la parte sur de Sudamérica (que requiere inversiones de largo plazo en capital en su totalidad. La agricultura es el sector que aporta humano e instituciones); y más emisiones de GEI en el país. Aunque el potencial · cambios en políticas y marcos institucionales, tales de reducción de emisiones del sector es grande, el como los referidos a política climática nacional y país no ha explorado todavía de manera suficiente las regional, sistemas de seguros y gestión del riesgo, oportunidades del comercio de carbono, en particular en suministro de agua y su asignación, y política de el sector ganadero, que es responsable de más del 92% recursos naturales. 23 Para hacer todo esto posible, bonos uruguayos como un instrumento de inversión es esencial mantener un marco "defensivo", mientras que Fitch elevó la perspectiva de la macroeconómico prudente, desarrollar economía uruguaya de estable a positiva. el mercado de capitales, fortalecer las instituciones públicas, y fomentar la Sin embargo, persisten vulnerabilidades, en particular el innovación. alto nivel de deuda pública, el alto grado de dolarización de la economía y las presiones inflacionarias. La deuda El manejo de las vulnerabilidades pública bruta todavía es alta, a pesar de haberse reducido externas pasa por una gestión de alrededor del 100 por ciento del PIB en 2003 al 57 por macroeconómica prudente, ciento del PIB a fines de 2009. Por otro lado, el fuerte con énfasis en la reducción y aumento de reservas internacionales implica que la deuda sostenibilidad de la deuda pública, neta es alrededor de la mitad de ese ratio. Dado que menor dolarización, reducción de las unos tres cuartos de la deuda pública está denominada presiones inflacionarias y un manejo en moneda extranjera, el país está expuesto a las adecuado de sus requerimientos de fluctuaciones del tipo de cambio. Continuar reduciendo financiamiento externo la carga de la deuda facilitará la liberación de recursos para la aplicación de una política fiscal anti-cíclica. Esta Durante la reciente recesión global, la economía política generaría ahorros públicos en las épocas buenas, uruguaya ha demostrado una mayor resistencia que a ser utilizados cuando el ciclo expansivo se invierta o otras economías emergentes. En 2009, Uruguay fue cuando fenómenos climáticos adversos generen brechas uno de los pocos países latinoamericanos que tuvo tasas fiscales no previsibles. La Ley de Tope de Endeudamiento de crecimiento positivas (de alrededor del 2 por ciento). en la práctica opera como una regla fiscal, ya que limita el Esta fortaleza es el resultado de una sólida gestión resultado fiscal, pero puede ser mejorada. macroeconómica, flexibilidad del tipo de cambio y mejoras en el sistema bancario, todo lo cual ha hecho que el país La dolarización afecta también por otros canales. La deuda sea menos vulnerable a los shocks externos. Reconociendo empresarial privada en el sistema bancario también está este esfuerzo, JP Morgan recientemente caracterizó los altamente expuesta al riesgo cambiario, como resultado FIGURA 4: MARCO INSTITUCIONAL GESTIÓN MACROECONÓMICA · Introducir regla fiscal contracíclica · Reducir meta inflación a 3-5% MERCADO DE CAPITALES · Implementar Ley aprobada · Crear comité promoción mercado PRUDENTE MARCO · Transparentar información firmas y adoptar IFRS MACROECONÓMICO E INSTITUCIONES REFORMA SECTOR PÚBLICO SÓLIDAS · Modernización del SIIF · Nueva estrategia nacional de compras y mejora de eCompras · Institucionalizar el SIIAS · Reforma integral de la aduana FOMENTAR LA INNOVACIÓN · Forestal: Revisión tratamiento impositivo y simplificación trámites · Software: Nuevo Plan formación de ingenieros y mayor ancho de banda 24 de un elevado descalce de monedas que debilita los del PIB, comparado con el 61% en Brasil, el 51% en Perú, balances empresariales. Más bajos niveles de dolarización, el 46% en Colombia y el 21% en Argentina. Si bien existe con medidas que fomenten el endeudamiento en pesos, una sustancial demanda de títulos-valores por parte de las permitirían que el tipo de cambio funcionara mejor como administradoras de fondos de pensión (AFAP), que pueden instrumento amortiguador de los choques externos invertir hasta el 25% de su cartera en títulos empresarios contra la economía. (actualmente sólo el 4%), hay pocos oferentes, en parte debido a la tradición empresarial de financiamiento Por otro lado, las presiones inflacionarias y los flujos propio y por medio de bancos comerciales. de capitales restringen el margen para una política monetaria anti-cíclica. A fines de 2008, cuando se El Congreso acaba de aprobar la nueva Ley de Mercados comenzaba a sentir la crisis financiera internacional, el de Capitales, luego de un amplio proceso de consulta. Banco Central de Uruguay (BCU) tuvo que mantener Entre otras cosas, la nueva ley incluye disposiciones las tasas de interés altas para compensar el impacto para aumentar la confianza de los inversores, incluidos de la suba de los precios de los productos agrícolas requisitos de buen gobierno societario, mayor básicos y aumentos salariales. Fue recién a principios supervisión, controles a los abusos de mercado y acciones de 2009, una vez que habían retrocedido las presiones disciplinarias más fuertes. La nueva ley incluye incentivos inflacionarias, que el BCU recortó las tasas de interés en impositivos, crea un Comité de Promoción del Mercado y varios puntos. Tasas de interés bajas podrían ayudar a fortalece el marco regulatorio. fortalecer la recuperación económica que se encuentra en curso. Además, tasas más bajas frenarían la entrada Las principales opciones de política para alentar el de capitales, que aprecian el tipo de cambio y afectan la desarrollo de los mercados de capitales son: competitividad. · establecer el Comité de Promoción del Mercado Las necesidades de financiamiento externo de Uruguay y revisar el marco institucional y regulatorio para son sustanciales, pero manejables. Hasta el momento, facilitar la implementación de la nueva ley; las necesidades de financiamiento externo de la balanza · explorar medidas de incentivos impositivos, de de pagos se han cubierto fácilmente con crecientes capacitación u otros para promover el uso del ingresos de capitales y algo similar ha sucedido en lo Mercado; que respecta a las brechas de financiamiento fiscal, pese · cotizar empresas públicas seleccionadas en la Bolsa a que estas han sido elevadas. Sin embargo, si bien el de Valores; y gobierno ha tenido un notable éxito en mejorar el perfil · promover el desarrollo de asociaciones público- de la deuda y amortiguar las obligaciones de corto plazo, privadas (PPPs), la internacionalización del mercado se aproximan elevados pagos de amortización en 2011 de capitales uruguayo y la creación de un mercado y 2017-2018. Además, si se deterioraran nuevamente especializado para empresas pequeñas y medianas. las condiciones externas, se necesitarían recursos adicionales, tales como financiamiento multilateral o La agenda de reforma del sector nuevas emisiones de deuda. público es extensa, pero cuatro temas claves son: la reforma aduanera, El desarrollo de los mercados de la modernización de los sistemas capitales haría una contribución de gestión financiera integrada, de importante al financiamiento de la las compras públicas, y del sistema inversión y, por ende, al crecimiento estadístico nacional Los mercados de capitales de Uruguay son muy Uruguay se encuentra relativamente bien posicionado pequeños y están dominados por las emisiones en lo que se refiere a la gestión del sector público, en de bonos soberanos. Los mercados de acciones se comparación con el resto de América Latina. Está bien encuentran entre los menos desarrollados de la región: ubicado en cuanto a la calidad de sus instituciones, el la capitalización de mercado alcanza solamente al 0,5% manejo de sus contrataciones públicas, la no presencia 25 de favoritismo en las decisiones gubernamentales · elaboración de un nuevo marco conceptual y de y el monto de "pagos no oficiales" estimados para la correspondiente versión nueva del SIIF, lo que sería obtención de un contrato público. Además, en 2009, más costoso, pero daría mejores resultados en el Transparencia Internacional ubicó a Uruguay y Chile mediano plazo; o como los países con el menor grado de corrupción · elaborar un nuevo marco conceptual y mejorar el percibida en la región. Pero aún se puede mejorar, actual sistema mientras se desarrolla una nueva por lo que la reforma del sector público fue una de las versión del SIIF. También será necesario modernizar principales prioridades de la administración Vázquez y los procedimientos y las instituciones de control. una de las principales consignas del nuevo gobierno. La administración saliente implementó exitosamente una Las compras del sector público podrían estar mejor importante reforma en la Dirección General Impositiva reglamentadas. Con la revisión del presupuesto de (DGI), pero sus esfuerzos de reforma se estancaron en 2009 se creó la Agencia de Contrataciones y Compras del la Aduana y sólo se implementaron parcialmente en la Estado (ACCE) pero todavía no se presentó al Congreso administración pública. un proyecto de ley complementario para regular las compras públicas. La nueva agencia facilitaría negociar Sin embargo, la reforma aduanera es esencial para mejores términos con los proveedores, y dar más facilitar el comercio internacional y, de este modo, transparencia a las transacciones gubernamentales. En promover el crecimiento. En lo que se refiere a operaciones el corto plazo, es importante designar a las autoridades logísticas, el Banco Mundial ubica a Uruguay en el puesto de ACCE y completar el registro único de proveedores. En 86 en una lista de 150 países, detrás de Argentina, Brasil el mediano plazo, se debería desarrollar un nuevo marco y Chile y muy por debajo de países de ingresos medios jurídico y regulatorio para las compras públicas. altos similares. Aparte de las consideraciones éticas, mejorar la eficiencia aduanera es una condición necesaria El actual sistema estadístico nacional necesita ser para expandir el papel de Uruguay como polo regional. fortalecido y expandido. Si bien Uruguay cuenta con un Si no se hace nada, el riesgo es un aumento de los costos Sistema Estadístico Nacional bien desarrollado, se debería para la economía y el declive de Uruguay como polo de disponer más fácilmente de estadísticas para la toma de comercio internacional. Las opciones frente al nuevo decisiones, lo que requiere un importante esfuerzo de gobierno son: reestructuración y capacitación del recurso humano. Por otro lado, la creación del Sistema Integrado de · avanzar con una reforma integral, con lineamientos Información del Área Social (SIIAS) ha sido un importante similares a la reforma de la DGI; o paso en la dirección correcta. Ahora sus prioridades son · iniciarunprocesodecambiosparcialesysecuenciales, institucionalizar el sistema, integrar en él al sector de lo que podría ser más fácil desde el punto político pero educación y al plan CEIBAL, y fortalecer su uso para el presenta el riesgo de que se produzcan retrocesos. seguimiento y evaluación de programas. La gestión financiera se encuentra desactualizada. Una política de innovación de Si bien el marco legal (TOCAF) es apropiado, el sistema los sectores productivos tiene un integrado de información financiera (SIIF) que utilizan papel central en el desarrollo de las todos los organismos de la Administración Central tiene exportaciones, y mucho se puede debilidades. En particular, las transacciones no se registran aprender de los sectores forestales y del una sola vez; los sistemas contable y presupuestario software están fragmentados y no existe correspondencia entre la programación y la ejecución presupuestaria. Para En la última década los sectores del software y actualizar el sistema e integrar todas las operaciones del forestal han experimentado un rápido crecimiento. El sector público, la nueva administración tiene tres opciones: dinamismo y grado de diversificación de sus mercados de exportación ha sido notable. Las exportaciones de · reingeniería del actual sistema, lo que solo puede software se triplicaron desde 2000, mientras que las brindar mejoras parciales en comparación con la exportaciones forestales ahora llegan a 25 países. En 2008, situación actual; sus exportaciones combinadas representaron el 9,3 por 26 ciento de las exportaciones totales. Ambos sectores son además de mejorar la calidad educativa. En el corto plazo, relativamente nuevos, pero sus estrategias de desarrollo se podría atraer un número mayor de estudiantes al sector fueron muy diferentes: mientras que el sector forestal brindando más información sobre sus perspectivas de gozó de apoyo público desde sus inicios, el sector del empleo y aumentando las becas otorgadas a los estudiantes software surgió en el sector privado y solo obtuvo apoyo en estas áreas. En el mediano plazo sería necesario gubernamental posteriormente a su desarrollo. Por lo mejorar la calidad de la educación científica tanto a nivel tanto, es interesante una mirada retrospectiva para ver secundario como terciario y diseñar una estrategia para qué puede aprenderse de ambos casos. que los jóvenes graduados se queden en el país. Además, será esencial continuar expandiendo la capacidad de En el sector forestal el énfasis fue el de expandir las áreas banda ancha de las telecomunicaciones para aumentar plantadas y aumentar el valor agregado en el sector, su productividad y facilitar la expansión del sector. pero persisten desafíos. Conforme la economía mundial se recupera de la crisis, la expansión de la producción Comentarios finales genera presiones adicionales sobre un sistema ferroviario con un desempeño deficiente y sobre otros medios Las Notas presentan un menú de opciones de política de transporte que transportan la madera a las plantas en distintas áreas, que se resumen en la Matriz de papeleras y puntos de salida de las exportaciones. Políticas que se adjunta a continuación. La matriz incluye medidas que podrían ser implementadas en el En el sector del software, el énfasis esta en aprovechar corto plazo (12-18 meses), y otras para el mediano plazo la conectividad del país, mientras su potencial se ve (2-3 años). La priorización de las medidas de política, amenazado por la escasez de personal técnico, así como tanto intersectoriales como intra-sectoriales, deberá ser por necesidades remanentes de la infraestructura de definida por las autoridades uruguayas. El Banco Mundial telecomunicaciones. Enfrentar la escasez de recursos está dispuesto a apoyar al gobierno en la implementación humanos requiere aumentar el número de graduados, de dichas políticas. MATRIZ DE OPCIONES DE POLÍTICA POLÍTICA FISCAL Y MACRO OPCIONES DE CORTO PLAZO OPCIONES DE MEDIANO PLAZO Sostenibilidad Fiscal y Gestión · Continuarreduciendoelratio · Mantenerladisciplinafiscalyla macroeconómica contra cíclica deuda/PIB. estabilidad del tipo de cambio, Vulnerable por los siguientes · EvaluareldesempeñodelaLey para generar espacio fiscal y lograr factores: de Tope de Endeudamiento una mejora en los indicadores de · Elratiodeuda/PIBsiguesiendo como regla fiscal, y mejorarla endeudamiento, alto y con una alta exposición para que permita: (i) generar · Sincronizarlaposiblereglafiscal a fluctuaciones en el tipo de ahorros fiscales en tiempos con la política monetaria para cambio. de auge, para ser utilizados fortalecer la recuperación. · Presionesinflacionariasque en recesiones; y (ii) fortalecer · Reducirgradualmenteelrangode limitan el margen de la política la sostenibilidad de la deuda la meta de inflación a 3%-5%. monetaria. pública en el mediano plazo. · Altadolarización,loquelimita · Mantenertasadeinflación el papel del tipo de cambio dentro del rango meta de 4-6%. para absorber choques · contenerelcrecimientodelgasto externos. fiscal para mejorar el balance primario de las cuentas públicas en 2010. Financiamiento externo · Exploraropcionesdepréstamos · Reestructurarloselevadosmontos Las necesidades de financiamiento externos en pesos. de amortización de la deuda del país son considerables, pero programados para 2011 y 2017-18. manejables. 27 EFICIENCIA DEL SECTOR OPCIONES DE CORTO PLAZO OPCIONES DE MEDIANO PLAZO PÚBLICO Administración Financiera · Definirunnuevomodelo · Mantenerladisciplinafiscalyla Obsolescencia del SIIF e conceptual y modernizar al SIIF. estabilidad del tipo de cambio, inadecuación conceptual de la para generar espacio fiscal y lograr legislación vigente. una mejora en los indicadores de endeudamiento, · Sincronizarlaposiblereglafiscal con la política monetaria para fortalecer la recuperación. · Reducirgradualmenteelrangode la meta de inflación a 3%-5%. Adquisiciones del Sector Público · Nombraralasautoridadesdela · Reestructurarloselevadosmontos Ausencia de una agencia ACCE. de amortización de la deuda reguladora. · Elaborarunaestrategianacional programados para 2011 y 2017-18. de adquisiciones. Sistema Estadístico Nacional · InstitucionalizarelSIIAS. · Incluiralsectordeeducaciónyal Obsolescencia del sistema para · Diseñarunprogramade Plan Ceibal en el SIIAS. la toma de decisiones y ausencia fortalecimiento de las · Desarrollarelsistemade de datos que permitan evaluar el estadísticas nacionales. evaluación de impacto de los impacto de los programas sociales. · Diseñarunsistemadeevaluación programas sociales. de impacto de programas sociales, y sus indicadores de monitoreo e impacto. Aduanas · Diseñarunareformaintegral · Implementarsecuencialmente Obsolescencia del sistema de la aduanas, rediseñando la reforma integral, incluyendo aduanero y poca transparencia. y simplificando los el componente de recursos procedimientos, fomentando humanos. la transparencia y adoptando · Adoptarlaventanillaúnica. estándares internacionales. · Modernizarlossistemas · Diseñarunplanparamejorarla informáticos y tecnológicos. gestión de recursos humanos. · Adoptarsistemadecontrol basado en gestión de riesgos y auditoría posterior al despacho. 28 MERCADO DE CAPITALES OPCIONES DE CORTO PLAZO OPCIONES DE MEDIANO PLAZO Marco legal y regulatorio · RegularlanuevaLeyde · Implementarelnuevomarco Mercados de Capitales. regulatorio. · Completarlareorganización interna del BCU para mejorar supervisión. Desarrollo del mercado de · Promoverasociacionespúblico- · Facilitarqueempresaspúblicas capitales privadas, la cotización bursátil de puedan cotizar en bolsas de empresas y el desarrollo de un valores. mercado financiero estructurado. · Internacionalizarelmercado · Revisarlasregulaciones uruguayo de capitales. impositivas para incentivar · Crearunmercadoespecializado la incorporación al mercado dentro de la Bolsa de Valores para e incrementar el pool de la cotización de las PyMEs. inversores. · CrearunComitédePromoción del Mercado de Capitales de acuerdo a lo establecido en la nueva Ley. · Mejorarlatransparenciay publicación de información, adoptar el IFRS, e implementar la reforma concursal. INDUSTRIA FORESTAL OPCIONES DE CORTO PLAZO OPCIONES DE MEDIANO PLAZO Canalización del ahorro nacional · Revisareltratamientoimpositivo · Coordinarentreemisores, hacia la forestación para las inversiones de portafolio AFAP y corredores para generar en el sector, equiparando condiciones de liquidez a los el tratamiento de IRAE para instrumentos financieros. inversiones gestionadas por terceros. · Modificarlalegislacióntributaria de acuerdo a esa revisión. Conflicto por recursos naturales · Mejorareltrámitede · Mejorarelmarcoinstitucionalpara (agua y tierra) autorización ambiental previa. las audiencias públicas. · FortalecerlaDINASA. · Definircriteriosgeneralesde · IntroducirenelPrograma resolución de conflictos que den Ganadero del MGAP la difusión seguridad a los proyectos de de indicadores de rentabilidad inversión. de producción conjunta. · Introducirmecanismosde mercado para facilitar la colocación de la producción por pequeños productores. 29 INDUSTRIA DEL SOFTWARE OPCIONES DE CORTO PLAZO OPCIONES DE MEDIANO PLAZO Recursos Humanos · ElaborarPlanEstratégico. · Elevarelnúmerodegraduadosen Escasez de técnicos calificados · Elaborarydifundirlaencuesta ingeniería y ciencias básicas. de oferta y demanda de trabajo. · Fortalecerlaformación · CrearunSistemademedición empresarial y de idiomas en las de brechas entre necesidades y ingenierías y carreras de ciencias dotación de recursos. básicas. · Establecerestándarescon · Instrumentarlosplanesde referencia al sector. inserción laboral sin abandono de estudios. · Instrumentarcursosadistancia semi-presenciales. Financiamiento Productivo · Crearunsistemadegarantías. · Accederafuentesde Falta de financiamiento para · Darincentivosparaatraer financiamiento de largo plazo. nuevos emprendimientos Venture Capital con acceso a · IncentivarlacreacióndeFondos redes internacionales. de capital de riesgo. · Crearunsistemadeinformación empresarial de acuerdo a estándares internacionales. · Fomentaractividadesasociativas internas y externas (fusiones). Infraestructura informática · Aumentarelanchodebanda Interconexión internacional de acuerdo a estándares limitada y cara internacionales. · FortalecerelSistemadeCompras Estatales. FINANCIACIÓN Y REGULACIÓN DE OPCIONES DE CORTO PLAZO OPCIONES DE MEDIANO PLAZO INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURA Universalización del acceso a · Mejorarlaeficienciaoperativa, Convertir las transferencias de las servicios de infraestructura comercial y financiera de las empresas públicas al gobierno central de alta calidad a precios empresas públicas. en dividendos, teniendo en cuenta las competitivos · Fijartarifaseficientes,que particularidades de cada empresa. cubran costos operacionales, de inversión y de mantenimiento, Fortalecer y consolidar las agencias teniendo en cuenta a los reguladoras. consumidores más pobres. Fortalecer el gobierno corporativo. · Accederapréstamosde organismos multilaterales de crédito y de instituciones financieras privadas, así como otros medios de acceso al mercado financiero local, tales como fideicomisos, créditos de proveedores y ofertas de títulos públicos. · Explorarfinanciamientoa través de asociaciones público- privadas. 30 LOGÍSTICA OPCIONES DE CORTO PLAZO OPCIONES DE MEDIANO PLAZO Desarrollo de Montevideo como · Implementarprácticasoperativas · Desarrollarunaplataforma un hub intermodal altamente innovadoras para reducir logística intermodal efectiva y eficiente para el transporte de demoras en el puerto que eficiente que utilice todos los carga regional repercuten negativamente en el modos de transporte disponibles. transporte carretero. · Aumentarlacalidadybajarel · Incrementarlainversiónen costo de los servicios de las infraestructura del puerto. operaciones portuarias. · Armonizarelrégimentributario y el marco regulatorio con los de países vecinos, para evitar diferencias en los costos de transporte. Desarrollo de un sistema de · Diseñarestadísticasoficiales · Desarrollarcapacidades logística eficiente para el relativas al sector, con suficiente específicas y especialización de la hinterland cobertura para ilustrar el tamaño fuerza de trabajo a lo largo de toda y las actividades desarrolladas la cadena logística. por los operadores logísticos y · Implementar,encooperación sus costos, distinguiendo por con los socios del MERCOSUR, las modo de transporte. reglas necesarias que aseguren los servicios, infraestructura y control de frontera requeridos para el adecuado funcionamiento del sistema de servicios logísticos. TRANSPORTE OPCIONES DE CORTO PLAZO OPCIONES DE MEDIANO PLAZO Mejorar la eficiencia en la · Mejorarlainfraestructurade · Expandirelsistemaportuario provisión de servicios de transporte terrestre y portuario, fomentando puertos hub. transporte y portuarios en particular la orientada a los · Propiciarlacompetenciaintra-e transbordos. inter-portuaria. · Rehabilitarlainfraestructuradel ferrocarril para transporte de productos forestales y reformar AFE para mayor eficiencia. Fortalecer la eficiencia · Mejorarcapacidadde · Fortalecerlasunidadesde institucional, regulatoria y en planificación estratégica regulación del sector transporte. asignación de recursos multimodal del MTOP. · Completarelmarcoregulatorio · Mejorarlaasignaciónderecursos del sector portuario. entre inter y multi-modos. · Focalizarlainversiónprivadaen los sectores más propicios. 31 ELECTRICIDAD OPCIONES DE CORTO PLAZO OPCIONES DE MEDIANO PLAZO Asegurar una provisión de · Continuarpromoviendola · Desarrollarlasenergíasrenovables electricidad segura, suficiente y eficiencia energética mediante no convencionales. confiable, a costos razonables el desarrollo de instrumentos · Fortalecerdelmercadoregionalde regulatorios, institucionales, electricidad. financieros, informativos y · Invertirengeneracióntérmicade técnicos. base y de respaldo. · Facilitarelflujodeelectricidad, · Desarrollarinstrumentos mediante el mejoramiento financieros para contribuir a de las redes de transmisión y solventar el incremento en los distribución. costos de generación en años · Fortalecerelmarcoregulatorioe secos. institucional del sector. AGRICULTURA FAMILIAR OPCIONES DE CORTO PLAZO OPCIONES DE MEDIANO PLAZO Desarrollo agrícola y rural · Actualizaryexpandirlossistemas · Establecermecanismosde integrado e inclusivo de trazabilidad animal. financiamiento y acuerdos · Aumentarlaproductividady institucionales (por ejemplo, adaptabilidad de la tecnología. creación de un fondo para el · Aplicartécnicasagro-ecológicas desarrollo rural). y de manejo de recursos hídricos · Diversificardelingresorural. eficientes. Crear sistema de eco- · Integrarlossistemasde certificación. trazabilidad existentes en los · Crearsistemadeinformación sistemas internacionalmente nacional sobre suelos como aceptados de certificación de insumo para la planificación seguridad alimentaria. territorial. CAMBIO CLIMÁTICO OPCIONES DE CORTO PLAZO OPCIONES DE MEDIANO PLAZO Reducción de la vulnerabilidad · Identificarprioridadespara Implementar medidas para cubrir los ante fenómenos agro-climáticos adaptación al cambio climático siguientes aspectos: adversos y mitigación de su impacto en la · Emisionesdecarbono. agricultura. · Mitigacióndelosefectosdelas sequías (provisión de agua). · Mejorastecnológicasenellargo plazo. 32 EDUCACIÓN OPCIONES DE CORTO PLAZO OPCIONES DE MEDIANO PLAZO Mejorar la calidad del · Completarlaeducacióninicial · MejorarlacalidaddelaEducación aprendizaje a todos los niños de 4 años de a todos los niveles. edad, obligatoria desde 2009, y · Aniveldeinstitucionesy eventualmente bajarla a 3 años establecimientos: de edad. o Introducir mayor rendición de · Promocionarlaprofesión cuentas. docente y diseñar mecanismos o Introducir mayor autonomía a para reclutar y retener buenos nivel de las escuelas. maestros y profesores. o Mejorar sistemas de selección y evaluación de maestros. Reducir la inequidad en los · Continuarconlapolíticade · ConsolidarelProgramade resultados focalizar la expansión del Escuelas de Tiempo Completo Programa de Escuelas de (ETC) hacia las poblaciones de Tiempo Completo (ETC) hacia contextos desfavorables y muy las poblaciones estudiantiles de desfavorables. contextos desfavorables y muy · Desarrollarenlaescuelaprocesos desfavorables. y estructuras capaces de · Mayorénfasisenhabilidades identificar cuando un estudiante generales y en la Educación está comenzando a retrasarse, Vocacional, a través del fomento interviniendo para mejorar su de los Bachilleratos Tecnológicos. desempeño. PROTECCIÓN SOCIAL OPCIONES DE CORTO PLAZO OPCIONES DE MEDIANO PLAZO Seguro de desempleo · Desarrollarunesquemaque · Ampliarlacoberturadelseguro incluya en forma efectiva a de desempleo, que aún sigue los trabajadores desocupados siendo insuficiente, sobre todo si y facilite su reinserción en el se la compara con los estándares mercado de trabajo. internacionales. Asignaciones familiares · Identificarlospotenciales · Unificardosregímenesvigentes beneficiarios que, por distintas (una única ley con beneficios razones, aún no se encuentran claros). cubiertos por el sistema. · Incorporar200,000nuevos · Continuarconelprocesode beneficiarios al sistema. implementación del nuevo régimen. · Monitorearcumplimientode condicionalidades a partir de la información recogida en el SIIAS. 33 34 CAPÍTULO 1 Igualdad de oportunidades e inclusión CAPÍTULO 1 Igualdad de oportunidades e inclusión U Resumen Uruguay es uno de los países más igualitarios de América Latina y ha logrado avances importantes en la reducción de la pobreza y la desigualdad, pero aún queda camino por recorrer. La permanencia de los niveles existentes de pobreza y desigualdad, aunque bajos, representa un reto importante para una sociedad que valora la equidad, dado su impacto sobre las oportunidades de generaciones futuras. La pobreza en Uruguay se concentra en forma particularmente pronunciada entre los niños y jóvenes. El objetivo de esta nota es brindar un análisis de las oportunidades a las que tienen acceso los niños uruguayos en cuanto al nivel de educación que reciben y otros servicios básicos para la superación de la pobreza en un futuro. La medición de oportunidades se enfoca en la cobertura y desigualdad de acceso para los niños de 0-16 años puesto que no se puede esperar que los niños ­ contrariamente a los adultos- tomen decisiones y hagan los esfuerzos necesarios para acceder por sí mismos a ciertos bienes básicos. Asimismo, los niños no pueden ser responsabilizados por las circunstancias pre-determinadas al nacer tales como la raza, el género, el ingreso de sus familias, la educación de sus padres y el lugar de residencia. María Beatriz Orlando, Pablo F. Cuevas y Georgina V. Pizzolitto2 2 Esta nota fue preparada bajo la supervisión de José R. López Cálix (Economista Líder Cono Sur, Banco Mundial), David E. Yuravlivker (Representante Uruguay, Banco Mundial) y Jaime Saavedra (Gerente Grupo de Pobreza Banco Mundial). Se agradecen los comentarios de Rafael Rofman (Economista Senior, Banco Mundial) y Cristian Aedo (Especialista Senior en Educación, Banco Mundial). 37 Los resultados de la medición y análisis de igualdad A. Aporte del Enfoque de Igualdad de de oportunidades implican que Uruguay enfrenta los Oportunidades en el Caso de Uruguay siguientes retos: A.1 Igualdad de Oportunidades, Pobreza y · Dimensiones de Oportunidad para el Siglo XXI: Desigualdad en Uruguay Uruguay tienen un buen desempeño en cuanto a la provisión equitativa de servicios básicos tales Uruguay es uno de los países más igualitarios de América como educación, vacunación e infraestructura Latina y ha logrado avances importantes en la reducción básica. Sin embargo, presenta retos importantes en de la pobreza y la desigualdad, pero aún queda oportunidades claves para países de ingreso medio camino por recorrer. Recientemente, la desigualdad ha alto relacionadas con la calidad en la provisión de registrado una tendencia levemente creciente. Por otra dichos servicios básicos, especialmente la educación. parte, los niveles de pobreza moderada se han reducido Estos retos se evidencian al analizar la probabilidad paulatinamente, una vez que se disiparon los efectos de de completar el 6° y 9° grado a tiempo, el acceso a la crisis económica del 2002, pero permanecen en niveles chequeos de salud preventivos, y el acceso a vivienda superiores al 20% (Figura 1.1). y saneamiento de calidad. Es de esperar que a pesar de los logros del Plan Ceibal en acceso a computadores Uruguay tiene una agenda pendiente en cuanto a e internet, aún persistan problemas de acceso a la mejorar indicadores sociales para alcanzar los niveles tecnología para ciertos grupos. de países de la OECD e incluso países con el mismo nivel · DisparidadesGeográficas:aúnpersistenimportantes de ingreso per cápita en otras regiones del mundo. disparidades en el acceso a servicios entre Un ejercicio de ¨benchmarking¨ en el que se comparan departamentos y entre zonas urbanas y rurales. indicadores sociales de todos los países del mundo y · Grupos en Desventaja: el nivel educativo y el nivel se destaca el desempeño relativo de Uruguay, arroja de ingreso de los padres son las circunstancias más resultados variables según el indicador en cuestión. En importantes para el acceso de los hijos a servicios el caso concreto de la tasa de repitencia en educación básicos. primaria y la progresión a la educación secundaria, Uruguay · Estancamiento en elTiempo: Uruguay registra poco se encuentra entre los países con peor desempeño, una progreso aparente en varias dimensiones de igualdad posición muy por debajo de lo que indicarían tanto la de oportunidades durante la última década. cobertura casi universal en educación primaria como su nivel de ingreso per cápita (Figura 1.2)3. Opciones de Política: · Reorientarelgastosocialpordepartamentoyaumentar La permanencia de los niveles existentes de pobreza la inversión pública en regiones desfavorecidas y desigualdad, aunque bajos, representa un reto · Combatirlarepitenciaydeserciónescolar importante para una sociedad que valora la equidad, · Continuar la expansión del Plan Ceibal a la dado su impacto sobre las oportunidades de generaciones educación secundaria e invertir en infraestructura de futuras. Adicionalmente, la transmisión inter- telecomunicaciones para mejorar el acceso a internet generacional de la pobreza suele afectar negativamente en todo el territorio nacional. la acumulación de capital físico y humano, esenciales · Asignaciones Familiares: fomentar la inversión para el crecimiento económico. La Figura 1.3 muestra en capital humano de los hijos mediante una que la pobreza en Uruguay se concentra en forma condicionalidad más estricta (incluyendo completar particularmente pronunciada entre los niños y jóvenes.4 Es 9º grado a tiempo) por ello que esta nota se concentra fundamentalmente · Incorporarelementosdesalidadelapobrezaaldiseño en analizar las oportunidades a las que tienen acceso los del programa Asignaciones Familiares niños uruguayos en cuanto al nivel de educación que 3 En el Gráfico 2 se observa que Uruguay está entre el 30 por ciento de países con peor desempeño (percentil 30). Uruguay tiene un buen desempeño relativo en cuanto al acceso a internet y otros indicadores relacionados con el acceso a la salud. 4 En muchos de los países de América Latina y el Caribe esta gráfica adopta la forma de una U, registrando mayor concentración de pobres entre los niños y los adultos mayores que están fuera de la fuerza de trabajo (Banco Mundial, Informe Igualdad de Oportunidades Brasil, en preparación). En el caso de Uruguay los sistemas de transferencias y pensiones han logrado reducir efectivamente la incidencia de la pobreza entre los adultos mayores (Banco Mundial, 2007). 38 FIGURA 1.1: EVOLUCIÓN DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD EN URUGUAY Urbano Nacional Uruguay Chile Coe ciente de Gini (Ingreso per capita familiar) 35 0.65 31.9 31.3 Paraguay Argentina 29.2 Brasil 3 27.5 30 0.60 24.3 26 Tasa de pobreza moderada 25 21.7 0.55 20 0.50 15 0.45 10 5 0.40 0 0.35 2002 2003 2004 2005 200 * 2006* 2007* 2008* 1995 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 POBREZA MODERADA DESIGUALDAD Nota: (*) A partir del año 2006 la ENHA tiene cobertura y representatividad nacional. 2002-2005 ECH realizada en áreas urbanas del país. Fuente: CEDLAS, en base a ECH 2002-2005 y ENHA 2006- 2008 FIGURA 1.2: BENCHMARKING URUGUAY - EDUCACIÓN Y ACCESO A LA TECNOLOGÍA 30 100 Tasa de repitencia (% del total inscriptos) Progresión a escuela secundaria (%) 20 80 URU/2003 10 60 URU/2006 0 40 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 DISTRIBUCION DE PAÍSES DISTRIBUCION DE PAÍSES 80 Usuarios de Internet (cada 100 personas) 60 40 URU/2006 20 0 0 20 40 60 80 100 DISTRIBUCION DE PAÍSES Fuente: Elaboración propia en base a ENHA 2007 e Indicadores Globales Desarrollo (Banco Mundial) 39 universalidad ­ por medio de provisión pública o privada- FIGURA 1.3: DISTRIBUCIÓN DE es un objetivo socialmente válido y factible. La medición INDIVIDUOS POBRES SEGÚN EDAD (POBREZA MODERADA OFICIAL) se enfoca en la cobertura y desigualdad de acceso para los niños de 0-16 años puesto que no se puede esperar 3.5 2007 que los niños ­ contrariamente a los adultos- tomen 2006 Porcentaje de pobres según edad 3.0 decisiones y hagan los esfuerzos necesarios para acceder 2.5 por sí mismos a ciertos bienes básicos. Asimismo, los niños 2.0 no pueden ser responsabilizados por las circunstancias 1.5 pre-determinadas al nacer tales como la raza, el género, 1.0 el ingreso de sus familias, la educación de sus padres y el lugar de residencia. Sin embargo, estas circunstancias 0.5 pueden tener consecuencias importantes en cuanto 0.0 a su acceso a bienes y servicios básicos. El Recuadro 1 4 7 10 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43 46 49 52 55 58 61 64 67 70 73 76 79 82 85 88 91 94 97 100 Edad (años) 1.1 presenta detalles sobre la construcción del Índice de Igualdad de Oportunidades Humanas (IOH) que se Fuente: Elaboración propia en base a ENHA 2006 y 2007 emplea en esta nota. reciben, cuál es la calidad de la misma, a qué servicios La Figura 1.4 muestra resultados de la medición del básicos tienen acceso, cuál es el chance de llegar a IOH empleando oportunidades básicas (acceso a agua, la educación secundaria o terciaria. La estructura de saneamiento básico, electricidad, completar el sexto oportunidades es crucial para que niños en hogares grado a tiempo y asistencia a la escuela entre los 10-14 en desventaja logren superar la pobreza en el futuro años) para 19 países de América Latina y el Caribe (Banco cercano. Para intentar responder a estas preguntas no Mundial, 2008). Uruguay se encuentra entre los países es suficiente un análisis de pobreza medida empleando de la región que brinda un mayor nivel de igualdad de ingresos ni necesidades básicas insatisfechas, por lo oportunidades a los niños, registrando niveles muy que proponemos el uso del enfoque de Igualdad de similares a Argentina, Costa Rica y Venezuela. Oportunidades (Banco Mundial, 2008). El principio de Igualdad de Oportunidades consiste en que el lugar de nacimiento, el género, la raza, el ingreso FIGURA 1.4: IGUALDAD DE OPORTUNIDADES del hogar y la educación de los padres no deben pre- URUGUAY Y AMÉRICA LATINA ÍNDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS AGREGADO determinar el acceso de los niños a un nivel de bienestar y servicios básicos que les permitan desarrollar sus Chile Argentina capacidades. Costa Rica Venezuela, R. B. Uruguay Mexico A.2 Medición de la igualdad de Ecuador Colombia oportunidades Jamaica Brasil Rep. Dominicana Panama La medición de igualdad de oportunidades que Paraguay Perú aplicamos para esta nota sigue los principios del Bolivia El Salvador Informe de Desarrollo Mundial 2006 del Banco Mundial Honduras Guatemala y la metodología expuesta en Banco Mundial (2009).5 Nicaragua La medición operativa de ¨oportunidades¨ se basa en el 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 acceso a servicios y bienes básicos considerados como Indice de Oportunidades, circa 2005 (%) críticos para el desarrollo individual y para los cuales la Fuente: Elaboración propia en base a Encuestas de Hogares a Nivel Nacional circa 2005 5 Banco Mundial (2009). Measuring Inequality of Opportunities in Latin America. Regional Study ­ Chief Economist Office, Latin America and the Caribbean Region. World Bank. Washington, DC. 40 Recuadro 1.1 Índice de Igualdad de Oportunidades Humanas (IOH) El índice de igualdad de oportunidades humanas es una medida sintética para la desigualdad de oportunidades en los servicios básicos para los niños de 0-16 años. Su medición emplea la siguiente fórmula: IOH = (1 ­ D) Donde representa la cobertura o acceso promedio a un servicio o conjunto de servicios u oportunidades D mide la desigualdad en la distribución de oportunidades o disimilitud en cobertura entre la población infantil de distintos grupos poblacionales de interés que pre-determinen circunstancias para los niños (educación de los padres, zona de residencia urbana o rural, género, raza, nivel de ingreso de los padres) wi es un factor de expansión para ponderar las observaciones incluidas en la muestra ^pi es la probabilidad estimada de tener acceso a un servicio u oportunidad para cada una de las observaciones de la muestra o grupos de interés De esta forma el IOH aumenta a medida que la cobertura de un servicio o el acceso promedio al mismo aumentan y dicha cobertura se encuentra más equitativamente distribuida. El IOH tiene un rango de 0 (cobertura 0 o disimilitud total igual a 1) a 1 (cobertura universal). El IOH penaliza la desigualdad al incrementarse el valor de D. Para dos países con niveles de cobertura idénticos, el IOH del país con mayor desigualdad en la distribución de dicha cobertura será inferior. El IOH se estima para cada uno de un sub-grupo de bienes y servicios básicos tales como acceso a la educación o agua potable, que son primordiales para las oportunidades económicas en un futuro y sobre los que existe consenso social en relación a la meta de provisión universal. En un reporte para América Latina y el Caribe, Banco Mundial (2008) incluye bienes y servicios que forman parte de los Objetivos de Desarrollo del Milenio para facilitar comparaciones entre países. Este grupo de bienes y servicios básicos puede ampliarse para adaptarlos a los estándares de países más avanzados de ingreso medio cuyas aspiraciones van más allá de los Objetivos del Milenio, tales como Chile, Brasil y Uruguay. El IOH puede agregarse por medio de un promedio simple para incluir a todos los bienes y servicios que se desee incorporar. También puede estimarse para distintas unidades geográficas y distintos grupos poblacionales de interés para comparar su acceso a oportunidades y mejorar la focalización de programas públicos y el gasto social Fuente : Banco Mundial (2009) Tabla 1.1a Igualdad de Oportunidades Uruguay - Circunstancias Referente Indicador Niño (1) Género (binaria hombre/mujer) (2) Lugar de residencia (binaria urbano/rural) (3) Ascendencia Afro o Indígena Jefe del Hogar (4) Años de escolaridad (en años y cuadrático) Hogar (5) Ingreso per cápita del hogar (en logaritmos de la moneda nacional) (6) Hogar con jefe de hogar solo (binaria) (7) Número de los niños menores de 16 en el hogar 41 Tabla 1.1b Igualdad de Oportunidades Uruguay: Dimensiones de Oportunidad Educación Completar 6to grado a tiempo Asistencia a la escuela, 10 ­ 16 años Tasa de Repitencia Acceso a Computadora/ Uso internet Idiomas (habla o escribe ingles) Vivienda Agua Potable Electricidad Saneamiento (acceso a red pública) Asentamientos Irregulares (no estar construida en ) Zonas No-Inundables Salud Consultas preventivas de salud (medica/dental) Visita médica cuando está enfermo En esta nota se incluyen dimensiones adicionales de grado a tiempo y no repetir año escolar en primaria y oportunidades para el caso de Uruguay, por ser un país secundaria señalan desafíos importantes en cuanto a la de ingreso medio alto y relativamente avanzado en la calidad y equidad del sistema educativo. La cobertura en región. La Tabla 1.1a muestra las circunstancias exógenas cuanto a culminar sexto grado a tiempo podría ser más consideradas para definir los grupos de interés en el caso de alta para un país con el nivel de desarrollo de Uruguay Uruguay. La Tabla 1.1b muestra una lista de oportunidades y la repitencia afecta en forma desproporcionada a o servicios y bienes considerados como básicos en el caso los grupos en desventaja relativa.7 Este resultado es de una economía abierta y relativamente desarrollada particularmente importante dado que la meta explícita como la de Uruguay. En la sección siguiente se resumen nacional de enseñanza básica obligatoria es culminar el algunos resultados sobresalientes de la estimación noveno grado. del IOH empleando estos criterios. Adicionalmente, se presentan los resultados de análisis más detallados por Para el Uruguay del siglo XXI, son importantes, además Departamento y en cuanto a la evolución de la estructura de los logros en progresión escolar, la acumulación de de oportunidades en el tiempo. capital humano bajo la forma de destrezas y habilidades transferibles a distintos sectores del mercado laboral B. Desafíos para la Igualdad de (Banco Mundial (2007- Informe de Clima de Inversión). Oportunidades en Uruguay Indicadores IOH en este sentido y disponibles en la encuesta de hogares, son el hablar inglés (14 18 años) B.1 Dimensiones de Oportunidad para el y el acceso a computadoras e internet, que aunque Uruguay del Siglo XXI registraron niveles bajos para el 2006, se espera estén mejorando sustancialmente gracias al programa Ceibal Los resultados de estimaciones del IOH a nivel nacional (ver sub-sección siguiente). Los resultados del IOH en para las dimensiones de oportunidad en La Tabla 1.1a se el área de salud también son alentadores, resultando en resumen en la Figura 1.5.6 En el área de oportunidades niveles altos para el indicador de visitas médicas debido educativas, los valores del IOH de culminar el sexto a enfermedad. Los resultados relativos a tener seguro 6 La fuente de información son la Encuesta Ampliada de Hogares 2006 y la Encuesta de Hogares 2007. La encuesta del 2006 se utiliza para un mayor número de estimaciones puesto que incluyó módulos especiales de vivienda, educación y servicios de salud. 7 Un resultado interesante en este sentido es la tasa de repitencia y culminar sexto grado a tiempo por género, en que resalta un peor desempeño por parte de los niños varones en comparación a las niñas. Las tasas de repitencia registran una tendencia estable en el tiempo y gran resistencia a la baja (ver Nota Educación). 42 de salud deben haber mejorado como consecuencia FIGURA 1.5: ÍNDICE DE OPORTUNIDAD IOH de la reciente reforma del sistema de salud. Los retos DESAGREGADO POR DIMENSIÓN DE INTERÉS pendientes estriban en mejorar el acceso equitativo a NIVEL NACIONAL visitas preventivas tales como visitas dentales. 100 En el área de infraestructura y vivienda los mayores 80 Indice de oportunidad retos persisten en el área de saneamiento definido con el indicador más estricto desde el punto de vista de 60 calidad en el acceso e impacto ambiental (acceso a red 40 pública). El acceso a vivienda en zonas no-inundables también registra un IOH relativamente bajo, mientras 20 que el acceso a vivienda en asentamientos regularizados, 0 aparentemente, alcanza niveles altos a pesar del Luz Agua Saneamiento Baño en el La vivienda La vivienda (conexión de interior está en No está en crecimiento reciente de asentamientos irregulares en las red pública) de la vivienda una zona asentamiento No - inundable irregular principales zonas urbanas del país (ver Recuadro 1.2). INFRAESTRUCTURA Y VIVIENDA B.2 Disparidades geográficas 100 Reducir las disparidades geográficas en la estructura de 80 Indice de oportunidad oportunidades para educación, salud e infraestructura es 60 otro reto importante para Uruguay. El análisis del IOH por departamento del país se resume en las Figuras 1.6 y 1.7 40 para el caso de las oportunidades en educación y salud. 20 En el caso de las oportunidades educativas se observan diferencias sustanciales entre los departamentos con 0 Sexto grado Frecuenta No repitió No repitió Habla Escribe Acceso a la peor estructura de oportunidades para culminar el a tiempo Escuela año escolar año escolar inglés ingles Internet (10-14 años) en primaria en secundaria (14-18 años) (14-18 años) (6-16 años) 6to grado a tiempo (San José y Artigas) y aquellos que (6-17 años) (13-17 años) registran la mejor estructura de oportunidades (Rocha, EDUCACION Durazno, Colonia, Lavalleja). Cabe destacar que los departamentos de Montevideo y Canelones, que se supondría tendrían IOH altos, se encuentran por debajo 100 de la media de oportunidades educativas debido, en 80 Indice de oportunidad buena parte, a la gran desigualdad (D) entre grupos con distintas circunstancias. Las oportunidades en acceso a 60 la salud también registraban disparidades geográficas 40 importantes para el 2006. San José y Artigas registran 20 IOH bajos para dos de las dimensiones consideradas, mientras que Montevideo y Canelones registran niveles 0 Estuvo enfermo Visitó médico Visita dental Tiene seguro relativamente altos, cónsonos a su cobertura en cuanto (menor 16 años) en caso enfermedad preventiva de salud (menor 16 años) (menor 16 años) (menor 16 años) a los servicios considerados. Hasta ahora se desconoce el impacto de la reciente reforma del sistema de salud sobre SALUD la cobertura y distribución geográfica de los servicios de salud en cuestión. Fuente: Elaboración propia en base a ENHA 2006 43 FIGURA 1.6: ÍNDICE DE OPORTUNIDADES: FIGURA 1.7: ÍNDICE DE OPORTUNIDADES: DISPARIDADES GEOGRÁFICAS EN INDICADORES DISPARIDADES GEOGRÁFICAS EN DE EDUCACIÓN EN URUGUAY INDICADORES DE SALUD Lavalleja Colonia Maldonado Durazno Soriano Rocha Colonia Florida Florida Treinta y Tres Canelones Flores Treinta y Tres Departamento Departamento Maldonado Rivera Soriano Montevideo Cerro Largo Durazno Canelones Artigas Tacuarembo Tacuarembo Montevideo Rocha Salto Salto Paysandu Paysandu Río Negro Cerro Largo Rivera Río Negro Artigas Lavalleja San Jose San Jose 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 Indice de Oportunidad Indice de Oportunidad INDICE DE OPORTUNIDAD DE COMPLETAR INDICE DE OPORTUNIDAD DE VISITAR AL 6TO GRADO A TIEMPO MEDICO CUANDO ESTUVO ENFERMO Flores Flores Colonia Paysandu Rocha Montevideo Maldonado Treinta y Tres Paysandu Rivera Lavalleja Durazno Treinta y Tres Salto Departamento Departamento Artigas Maldonado Durazno Florida Cerro Largo Canelones Río Negro Río Negro Florida Lavalleja Salto Soriano Tacuarembo Rocha Soriano Cerro Largo Montevideo Colonia Rivera San Jose Canelones Tacuarembo San Jose Artigas 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 Indice de Oportunidad Indice de Oportunidad ALUMNOS QUE NO REPITIERON GRADO EN INDICE DE OPORTUNIDAD DE REALIZAR EDUCACION PRIMARIA (NIÑOS 6-17 AÑOS) CONSULTA DENTAL PREVENTIVA Paysandu Artigas Durazno San Jose Colonia Río Negro Río Negro Cerro Largo Soriano Treinta y Tres Tacuarembo Colonia Maldonado Canelones Departamento Departamento Cerro Largo Lavalleja Rocha Rocha Salto Montevideo Treinta y Tres Florida Florida Durazno Artigas Soriano Rivera Paysandu Montevideo Flores Flores Salto San Jose Rivera Canelones Maldonado Lavalleja Tacuarembo 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 Indice de Oportunidad Indice de Oportunidad ALUMNOS QUE NO REPITIERON GRADO EN INDICE DE OPORTUNIDAD DE EDUCACION SECUNDARIA (NIÑOS 6-17 AÑOS) TENER SEGURO DE SALUD Fuente: Elaboración propia en base a ENHA 2006 Fuente: Elaboración propia en base a ENHA 2006 44 Análisis oportunidades zonas excluidas -Asentamientos Recuadro 1.2 irregulares y zona inundable En Uruguay los asentamientos irregulares han crecido en forma importante durante la última década hasta llegar a un estimado de 6% de las viviendas del país según datos de la Encuesta de Hogares y de un informe del Servicio Nacional de la Vivienda, que podrían estar subestimando el porcentaje total de asentamientos informales. Los asentamientos irregulares suelen estar conformados por viviendas e infraestructura precaria e implicar barreras geográficas para acceso a una educación y salud de calidad. De la misma forma, las viviendas ubicadas en zonas inundables ­ en asentamientos regulares o irregulares- suelen ser más precarias que aquellas ubicadas en zonas no proclives a las inundaciones. En las figuras siguientes, se estima el IOH en oportunidades de acceso a una buena vivienda, definido como acceso a viviendas que no se encuentren en zonas inundables ni en asentamientos irregulares. Nuevamente, se verifican disparidades geográficas importantes. En un departamento altamente urbanizado como Montevideo se registra el peor IOH en vivienda en asentamientos regulares pero el mejor IOH en cuanto a oportunidades de acceso en viviendas en zonas no inundables. FIGURA 1.8: DISPARIDADES GEOGRÁFICAS EN VIVIENDA Montevideo San Jose Rivera Lavalleja Cerro Largo Río Negro Río Negro Rocha Canelones Tacuarembo Florida Departamento Departamento San Jose Artigas Cerro Largo Lavalleja Durazno Colonia Soriano Flores Colonia Soriano Paysandu Durazno Salto Maldonado Artigas Tacuarembo Canelones Rocha Maldonado Salto Rivera Paysandu Montevideo Treinta y Tres 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 Indice de Oportunidad Indice de Oportunidad INDICE DE OPORTUNIDAD DE VIVIR EN UNA INDICE DE OPORTUNIDAD DE VIVIR EN UNA VIVIENDA NO UBICADA EN ASENTAMIENTO IRREGULAR VIVIENDA EN ZONAS NO-INUNDABLES Fuente: Elaboración propia en base a ENHA 2006 Nota: Se cuenta con un escaso número de observaciones para el caso de hogares en asentamiento irregular para algunos departamentos del país, por lo que estos resultados son meramente indicativos y preliminares. B.3 Grupos en desventaja en Uruguay, pero cuya focalización podría afinarse aún más empleando el criterio de igualdad de oportunidades. Un análisis de la importancia relativa de cada una de En el caso específico de culminar el 6to grado a tiempo, las circunstancias que define a los grupos de interés del el género es el tercer determinante en importancia y los IOH, permite concluir que el nivel de ingreso del hogar, la niños varones son el grupo en desventaja, registrando educación de los padres y el Departamento de residencia mayores tasas de deserción y repitencia que las niñas, son las circunstancias más importantes en cuanto al acceso sobre todo en educación secundaria. Este fenómeno es equitativo a bienes y servicios básicos para los niños entre común en algunos países desarrollados como el Reino 0-16 años. La Tabla 1.2 ilustra el orden de importancia Unido y Australia, así como en el Caribe Inglés, y cada de cada circunstancia en cuanto al acceso equitativo a vez más frecuente en América Latina lo que requiere saneamiento y a terminar el 6to grado a tiempo. revisar los objetivos derivados de la Meta del Milenio 3 que persigue la paridad de género en educación pero, Este hallazgo confirma la importancia de las políticas tradicionalmente, se enfoca en las niñas (Commonwealth educativas y las transferencias y programas focalizados en Secretariat and Commonwealth of Learning, 2006 y Banco los hogares de bajos ingresos que ya están bajo ejecución Mundial, 2008). 45 Las disparidades geográficas por Departamento son de oportunidades es esencial para una reducción sostenible gran importancia relativa para tener acceso equitativo y continua de la pobreza y la desigualdad (Banco a saneamiento y culminar el 6° grado a tiempo, lo que Mundial, 2007). confirma el rol de las disparidades regionales enfatizadas en la sección anterior. Es decir, que la barreras geográficas En la Figura 1.9 se presenta la evolución de algunas juegan un rol per se y las disparidades observadas no se dimensiones de igualdad de oportunidades entre 1996 deben sólo a que la población con ciertas características y 2006 en Uruguay.8 Empleando el IOH para el acceso suele concentrarse en ciertas zonas del país. equitativo a luz, agua y saneamiento, se notan mejorías de escasa magnitud. En el caso del IOH en educación y La etnia, a diferencia de otros países de América Latina, salud se nota un estancamiento. Por otra parte, los otros no ocupa un lugar importante ­ en sí misma- como países de la región han registrado mejorías significativas determinante de brechas de oportunidad. Sin embargo, en el IOH agregado durante un período similar (Banco los grupos afro-uruguayos tienden a registrar bajos Mundial, 2009). niveles de ingreso y educación de los padres, así como a enfrentar discriminación en el mercado laboral (Bucheli, C. Políticas Públicas e Igualdad de 2008). Es por ello que es importante continuar las Oportunidades en Uruguay: El Plan políticas de no discriminación y prestar atención especial de Equidad Social y Opciones de al rendimiento escolar de los niños y las niñas en hogares Políticas para mejorar la Estructura de afro-uruguayos. Oportunidades B.4 La estructura de oportunidades en el C.1 Pilares Plan de Equidad Social e Igualdad tiempo de Oportunidades A pesar de haber iniciado la década pasada con niveles Las bases actuales para la política social, orientada a altos de oportunidades, el estancamiento de la estructura reducir la desigualdad y la pobreza en Uruguay, están de oportunidades en Uruguay se perfila como un reto sentadas en el Plan Nacional de Equidad Social, bajo importante. Una mejoría continua de la estructura de implementación desde principios de 2008.9 El plan Ordenamiento de Circunstancias Según Importancia Relativa en el Tabla 1.2 Índice de Desigualdad de Oportunidades Acceso a Saneamiento Sexto Grado a Tiempo Ubicación Geográfica 1 2 Educación de los Padres 3 1 Ingreso per Cápita 2 1 Numero de Hermanos 6 3 Género 6 2 Presencia de Ambos 4 4 Padres Raza Afro 5 5 Fuente: Estimaciones propias ENHA 2006 ver Anexo 4 para más detalles sobre la estimación Notas: - Resultados Preliminares - Acceso a Saneamiento: El hogar tiene conexión con red publica 8 La comparación se realiza empleando datos del censo 1996 y la encuesta ampliada de hogares 2006, que no son estrictamente comparables, por lo que es meramente indicativa. 9 En palabras del actual Presidente de la República Dr. Tabaré Vázquez en el prólogo del documento que promulga el Plan: ¨ ...En pocas semanas iniciaremos la implementación de los principales componentes del Plan de Equidad que materializa y profundiza la estrategia de superación de la pobreza y reducción de la desigualdad social como condición de un país integrado e incluyente.¨ www.mides.gub.uy 46 El sistema podría ampliarse fácilmente para incluir FIGURA 1.9: EVOLUCIÓN ÍNDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS, 1996-2006 indicadores claves desde el punto de vista de igualdad URUGUAY Y AMÉRICA LATINA de oportunidades. 199 200 100 C.2 Asignaciones Familiares e Igualdad de 90 Oportunidades10 80 70 60 El fortalecimiento de Asignaciones Familiares como 50 principal fuente de transferencias de ingresos a los 40 hogares es otro de los logros del Plan de Equidad (ver 30 Nota de Política Protección Social para mayor información 20 sobre el programa, su origen y características). Las 10 0 Asignaciones Familiares son transferencias de efectivo Luz Agua Saneamiento Asistencia escolar 6to grado tiempo Seguro de salud por cada niño en el hogar, condicionadas a la asistencia a escuela primaria, secundaria y chequeos de salud. Este Fuente: Elaboración propia en base a ENHA 2006 y Censo Nacional 1996. tipo de transferencias condicionadas están inspiradas Nota: Se emplea el censo 1996 y no la ENHA 1996 puesto que ésta última no incluyó áreas rurales. en la experiencia reciente de Uruguay y otros países de la región (México Oportunidades, Perú Juntos, Chile Solidario, Brasil Bolsa Familia). Las transferencias consta de un elemento asistencialista para atender las condicionadas pueden tener un impacto importante necesidades básicas de la población en pobreza extrema, en la reducción de la pobreza presente, pero también niños y adultos mayores, así como un elemento promotor la pobreza de la generación siguiente por medio de las de oportunidades educativas, laborales, económicas y inversiones del hogar en la salud y educación de los hijos una mayor inclusión social. (Banco Mundial, 2009, Conditional Cash Transfers).11 Desde el punto de vista de equiparar el terreno de juego La Nota de Política sobre Protección Social señala que el e igualar oportunidades ex ante, los componentes claves mayor reto de este programa está en aumentar la cobertura del Plan de Equidad son el programa de Asignaciones efectiva del programa para lograr cubrir a la población Familiares, las Políticas de Educación para la Infancia y infantil en situación de pobreza o vulnerabilidad. El la Adolescencia, y las intervenciones específicas dentro enfoque de igualdad de oportunidades puede ser útil de otros programas destinadas a reducir las brechas de para el mejoramiento continuo del diseño del programa servicios básicos para grupos en desventaja, así como las de Asignaciones Familiares en dos planos. En primer disparidades geográficas. lugar, el acceso a bienes y servicios de educación y salud medido a través del IOH puede contribuir a refinar aún Una de las herramientas básicas para mejorar el más los mecanismos de focalización y cobertura para monitoreo y evaluación, así como la focalización, dentro poblaciones en desventaja. Específicamente, el programa del Pan de Equidad es el desarrollo del Sistema Integrado podría ofrecer montos de transferencias diferenciados que de Información del Área Social (SIIAS). Este sistema se redunden en un mayor estímulo a terminar el 9no grado encuentra en proceso de diseño con apoyo del Banco o la secundaria a tiempo. Este tema también se plantea Mundial y proveería bases de datos armonizadas de en la Nota de Política sobre Educación. El programa beneficiarios de programas sociales e indicadores en podría proporcionar enlaces a programas especiales de el área social (ver Nota de Política Sector Público). educación para aquellos grupos o Departamentos en 10 La información sobre la Agenda de Graduación presentada en esta sección está tomada de una Nota Técnica publicada por el Ministerio Desarrollo Social y Banco Mundial (2008): ¨Del PANES al Plan de Equidad¨ y basada en Lindert, et all (2007). 11 Banco Mundial (2007) estimó un impacto significativo del Ingreso Ciudadano (componente de transferencias monetarias del Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social (PANES) que cerró en diciembre de 2007) en la reducción de la pobreza extrema pero no así la pobreza moderada. Se estima que la transferencia jugó un papel importante de protección social durante la recuperación económica y puede haber ayudado a preservar las inversiones de los hogares en capital humano. Sin embargo, las asignaciones familiares explícitamente condicionadas a inversiones del hogar en salud y educación son más efectivas desde el punto de vista de la inversión en capital humano de los hijos y la reducción de pobreza para las generaciones futuras. 47 donde el terminar el 6to grado a tiempo o el 9no grado a ejemplo de cambios en parámetros es la reducción tiempo registren un IOH más bajo. gradual de los beneficios monetarios en el tiempo. · Servicios complementarios: Establecer enlaces con Asimismo, el enfoque de igualdad de oportunidades otros servicios complementarios que ayuden a los puede contribuir a hacer más efectiva la condicionalidad participantes a superar los obstáculos, así como del programa para garantizar la mayor inversión posible incrementar su acumulación de capital para aumentar en capital humano como producto de la transferencia. El la productividad y la posibilidad de encontrar trabajo. programa México Oportunidades está experimentando En particular se plantea crear enlaces con: (i) otros con transferencias condicionadas para la secundaria servicios de asistencia social y trabajadores sociales que y refinando los mecanismos de condicionalidad para acompañen a las familias más vulnerables; (ii) servicios hacerlos apropiados a las conductas y actitudes de niños de empleo y otras actividades para incrementar la mayores de 12 años. En el caso concreto de Uruguay, es productividad. Un ejemplo interesante en este sentido importante evaluar si la condicionalidad de asistencia a es el Programa Puente del Chile Solidario. la escuela es realmente efectiva entre el 6° y el 9° grado (último grado de instrucción básica obligatoria). Otro C.3 Orientación Políticas de Educación para elemento importante a considerar es incluir incentivos la Infancia y la Adolescencia claros para evitar la repitencia. Uruguay cuenta con un sistema educativo de cobertura Tanto en la experiencia internacional como en la de Uruguay prácticamente universal en educación primaria y básica con la implementación del PANES, se reconoce que la salida (hasta 9° grado).12 Tal como indican los resultados del de la pobreza con el apoyo de los programas de asistencia IOH en cuanto a terminar el 6° grado a tiempo y el Plan social es un reto importante. Para el logro de la salida de la de Equidad, el énfasis de la oferta de oportunidades en pobreza y los programas, se requieren acciones internas materia educativa debe estar en mejorar la calidad de a los programas, pero también relaciones con servicios la educación pública y desestimular la repitencia y la complementarios, fuera de la jurisdicción del programa. deserción escolar en educación secundaria. En la Nota de La agenda de la salida de la pobreza es totalmente Política sobre educación se tratan estos temas en detalle. consistente con la expansión dinámica de la igualdad de oportunidades y la sostenibilidad en el tiempo de las En el caso de la tasa de repitencia y deserción en educación políticas que la promueven. primaria y secundaria, es importante identificar los grupos más vulnerables, así como las escuelas más vulnerables Las experiencias existentes que buscan incorporar y diseñar programas específicamente concebidos para la agenda de graduación desde el diseño se pueden estas poblaciones. En el caso de grupos vulnerables, clasificar en dos tipos: destaca el rol de la educación de los padres, que suele ser inferior en los hogares de bajo ingreso y los hogares · Mejoras estructurales internas a los programas: afro-uruguayos. Los programas de transferencia condicionada precisamente incluyen condiciones en términos de También destaca el rol del género, con los niños varones acumulación de capital humano, que buscan romper en clara desventaja. el vínculo de transmisión inter-generacional de la Desde la perspectiva de oportunidades, es importante pobreza. Además, se puede aumentar el efecto de los que el sistema educativo permita desarrollar ciertas programas con: (i) reformas de algunos parámetros destrezas críticas para ingresar al mercado laboral desde básicos de las transferencias (por ejemplo límites de un terreno de juego nivelado. En la primera sección se tiempo máximo por hogar en Chile (2 años), EEUU observa como destrezas tales como hablar inglés y el (5 años) y México (7-9años); (ii) expansión de los manejo de computadoras y tecnología de la información incentivos para inversión en capital humano. Otro se concentraban en ciertos grupos con mayores ventajas, 12 A partir de enero de 2009 el MIDES inició el programa piloto Plan Puentes para ayudar a adolescentes y adultos mayores de 16 años desescolarizados a terminar la educación primaria e integrarse a la educación secundaria. 48 específicamente los niños en hogares de ingreso medio- alto para el año 2006. El Gobierno de Uruguay inició en el 2007 el Plan Ceibal con la ambiciosa premisa de ofrecer una computadora para cada niño y sus maestros, empleando a las escuelas para la distribución de equipos laptops especiales para este fin. El Plan Ceibal ha logrado ampliar la cobertura en acceso a computadoras e internet en las escuelas en forma acelerada. En la actualidad el Plan Ceibal está planteando nuevos retos tales como la expansión a educación secundaria, una prioridad que vale la pena mantener y apoyar para mejorar la igualdad de oportunidades en secundaria y asegurar la relevancia de los contenidos y destrezas desarrollados para las demandas del mercado laboral. Por otro lado, es importante acometer las inversiones en infraestructura pública necesarias para mejorar la igualdad de oportunidades en acceso a internet más allá de la escuela (desde el hogar o desde algún café internet o biblioteca pública) para potenciar el impacto positivo del acceso a computadoras. 49 CAPÍTULO 2 El sector de educación CAPÍTULO 2 El sector de educación Principales Desarrollos del Sector de C Educación Cobertura: Los resultados de cobertura del sistema educativo en el Uruguay son buenos en comparación con los estándares de América Latina. En la actualidad se ha conseguido la casi universalidad del acceso a educación inicial para niños de cinco años,13 la universalidad en la educación primaria (grados 1 al 6) y en el primer ciclo de la secundaria. La Figura 2.1 muestra la evolución de las tasas brutas de matrícula entre 1999 y 2008, donde queda patente el aumento de la tasa bruta de matrícula, con cifras de más de 100 por ciento en el año 2008 para primaria y primer ciclo de educación. FIGURA 2.1: TASAS BRUTAS DE MATRÍCULA EN EL URUGUAY (1999 ­ 2008) 120 100 80 60 40 20 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Educación inicial Primaria Primer ciclo secundaria Segundo ciclo secundaria Fuente: EdStats: años 2000-2007. Unesco Global Education Digest (2006): año 1999. Cristian Aedo 13 La matrícula de niños de cinco años es casi de un 100 por ciento, mientras que aquélla para niños de cuatro años alcanza aproximadamente al 75 por ciento. Dentro de las metas del gobierno se encuentra la de alcanzar cobertura universal en niños de cuatro años y expandir la cobertura en niños de 3 años. 53 Contar con tasas brutas de matrícula mayores a 100 por combinadas con el incremento en el porcentaje de ciento no garantiza que todos los jóvenes se encuentren jóvenes que no están matriculados ni en el mercado en la escuela, ya que esta tasa incluye estudiantes con laboral son preocupantes. Aunque el tema requiere más extra-edad además de los estudiantes que se encuentran investigación, estas cifras parecen indicar que la transición en la edad correspondiente al nivel que están cursando. de la escuela al mercado laboral puede ser especialmente La tasa neta de matrícula14 es un mejor indicador de la difícil para algunos sectores de la población, sobre todo cobertura educativa respecto de la población que, de para los desertores del sistema educativo, un problema acuerdo a su edad, debiera estar en el nivel educativo que podría requerir intervenciones por parte del correspondiente. La Figura 2.2 muestra que a pesar de gobierno. tener tasas de matrícula más altas en primaria y secundaria que la media de América Latina (93 por ciento y 59 por Calidad de la educación y equidad de los resultados ciento, respectivamente), el Uruguay tiene tasas netas de del aprendizaje: Los resultados de los estudiantes en matrícula más bajas en nivel secundario que Argentina el sistema nacional de evaluación (aplicado de forma y Brasil. Además, de estar por debajo de los países de la regular en 1996, 1999, 2002, y 2005, y cuya próxima OCDE en secundaria. evaluación será el 2009), indican un aumento en las calificaciones promedio en las pruebas. Este aumento es Equidad en el acceso: Las tasas de matrícula en educación mucho más marcado entre estudiantes provenientes de secundaria esconden diferencias importantes entre hogares de ingreso bajo y en consecuencia, indican que estudiantes de distinto perfil socioeconómico. Aún se ha acortado en parte la brecha entre el aprendizaje de cuando se han observado importantes reducciones los estudiantes de hogares de ingreso alto y bajo. desde finales de la década de los '80, en 2005, las tasas netas de matrícula entre el quintil socioeconómico más Pese a esta reducción, la brecha en las calificaciones de bajo y el más alto diferían en 37 puntos porcentuales. evaluaciones nacionales entre estudiantes de hogares privilegiados y desfavorecidos se mantuvo hasta 2002. En Alrededor de la mitad de los uruguayos que ingresa ese año, el 88 por ciento de los estudiantes de primaria de a la educación secundaria abandona el liceo antes de hogares con contexto "favorable" aprobaron las pruebas de graduarse, y la mayoría de los desertores proviene de lenguaje, mientras que entre los alumnos de hogares "muy hogares de ingreso bajo. Las altas tasas de deserción desfavorecidos" el porcentaje de aprobación fue de 55 por ciento. Las cifras en las pruebas de matemáticas son de 72 y 36 por ciento respectivamente. En el año 1999 sólo el 39 FIGURA 2.2: COMPARACIÓN INTERNACIONAL DE TASAS NETAS DE MATRÍCULA (2006) por ciento de los estudiantes de secundaría que asistían a escuelas con contexto socioeconómico bajo obtuvieron 100 una alta calificación en la prueba de matemáticas, en 90 comparación con el 85 por ciento en escuelas de nivel 80 70 socioeconómico alto. En las pruebas de lenguaje, las cifras 60 correspondientes fueron 46 y 87 por ciento. 50 40 Los resultados de la evaluación de 2005, la que no es 30 directamente comparable a los resultados anteriores,15 20 10 indican un estancamiento en los promedios de las pruebas, 0 especialmente entre niños de entornos desfavorecidos. Uruguay Perú México Colombia Brasil Argentina Media Media OECD LAC Para el Uruguay sigue siendo un desafío mejorar el Tasas netas de matrícula en educación primaria Tasas netas de matrícula en educación aprendizaje de los estudiantes y, especialmente, el de aquellos provenientes de hogares desfavorecidos. Fuente: CEDLAS Uruguay Socio-Economic Statistics, julio de 2006. 14 La tasa bruta de matrícula compara el número total de niños matriculados en un nivel determinado de educación como porcentaje de la población en edad escolar que corresponde a ese mismo nivel educacional. La tasa neta de matrícula, por su parte, considera en el numerador solamente a los estudiantes de la edad oficial del nivel educativo que están matriculados efectivamente en ese nivel. 15 Debido al cambio metodológico de usar teoría de respuesta de ítem introducido en la evaluación del 2005. 54 Las evaluaciones nacionales son útiles para monitorear Alumno" (One Laptop per Child). El país, a través del Plan los cambios en el rendimiento en el tiempo. Asimismo, Ceibal, ha tenido éxito en la distribución de computadores las evaluaciones internacionales permiten comparar los personales a todos los alumnos de la educación logros de los estudiantes con los de sus pares en otros pública primaria (380,000 alumnos) y en la provisión de países. El Uruguay ha participado en las evaluaciones infraestructura de conectividad a las escuelas primarias del año 2003 y 200616 del Programa para la Evaluación (80 por ciento de las escuelas cuentan hoy con al menos Internacional de la Educación (PISA) de las habilidades en un punto de acceso, cubriendo al 95 por ciento de los lenguaje, matemática y ciencias de estudiantes de 15 años. alumnos en escuelas públicas primarias). Existen planes Los resultados para el 2006 indican que a pesar de que para continuar con la expansión de este plan al nivel de la Uruguay logró una calificación promedio superior a la de educación secundaria pública. A su vez, existen estudios otras naciones de América Latina que participaron en la en marcha para evaluar el impacto que el Plan ha tenido prueba (con la excepción de Chile), el rendimiento de sus sobre la inclusión social y sobre el aprendizaje de los estudiantes está por debajo del alcanzados por los países alumnos, los que debieran arrojar recomendaciones miembros de la OCDE,17 con los que Uruguay compite en sobre cómo mejorar la implementación de este Plan.18 los mercados internacionales. Un aspecto importante, es que los resultados de Uruguay presentan una alta Principales elementos a destacar del desviación estándar (incluso por sobre lo esperado dado sector educativo de Uruguay su nivel de desigualdad del ingreso), fenómeno que se abordará con mayor detalle posteriormente. La educación sigue siendo una inversión rentable, especialmente a nivel de la educación superior. Las Inversión en educación: En el año 2006, el gasto público tasas de retorno permiten calcular cual es el aumento en educación en el Uruguay llegó a 3.3 por ciento del PIB, porcentual al año en los ingresos de estudiar un año cifra considerablemente inferior al promedio de América en un cierto nivel educativo. La Tabla A2.1 del Anexo Latina de 4,3 por ciento e incluso más baja si se le compara presenta las estimaciones de las tasas privadas de retorno con el promedio de casi 5,1 por ciento de los países de para los distintos niveles educativos para el período 1991 ingreso medio alto de América Latina. a 2008. Al analizar los resultados para los años 1999 y 2008, se observa que los retornos han sido relativamente Plan Ceibal: Uruguay presenta la mayor aplicación a nivel constantes, salvo para Universidad Completa, cuya tasa mundial de la iniciativa de "Un Computador Personal por de retorno se duplicó. FIGURA 2.3: PROMEDIO Y DESVIACIONES FIGURA 2.4: COMPARATIVA REGIONAL ESTÁNDAR EN LECTURA DE PISA 2006, POR PAÍS DEL GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN (2006) 140 7 600 6 500 120 5 Desviación estándar 100 4 Promedio PISA 400 80 3 300 2 60 200 1 40 0 100 Brasil Costa Rica Argentina Bolivia México Paraguay/c Chile Nicaragua/c R. Dominicana/a Colombia Media Regional LAC/e Panamá/d Venezuela, R.B. Uruguay Perú Ecuador/b El salvador 20 0 0 Hong Kong - China Brasil Argentina México Chile Alemania Australia Colombia Uruguay España Italia Portugal Francia Austria Dinamarca Reino Unido Irlanda Nueva Zelanda Finlandia Korea Promedio D. Estándar PROPORCION DEL PBI, PERSPECTIVA REGIONAL Fuente: Elaboración propia a partir de resultados PISA 2006. Fuente: Edstats, año más reciente disponible (2002 2007), excepto Ecuador (2001). 16 El país también ha participado en las evaluaciones latinoamericanas de LLECE y SERCE. Uruguay participará también en PISA 2009. 17 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). 18 Por ejemplo, el destinar recursos para el desarrollo de mayores aplicaciones educativas para uso en el aula. 55 Las tasas de retorno se examinan con mayor detalle para mercado de trabajo. Un mercado de trabajo con mayor el año 2008 con el objeto de examinar la hipótesis de influencia de sectores altamente sindicalizados, entre que una vez terminado el primer ciclo de secundaria los los cuales es muy importante el sector público, podría únicos retornos apreciables se encontrarían en completar explicar un perfil aplanado de salarios: un mínimo alto la universidad y, por lo tanto, aquellos que piensan que seguido por salarios que varían muy poco por méritos y no podrán estudiar ocho años más - ya sea por su carencia más por experiencia. Si ésta fuese la explicación, ello daría de vocación para el estudio o por el costo de oportunidad una buena explicación de por qué el trabajo calificado que les representa - no lo harán.19 Sin embargo, como emigra de Uruguay. muestra la Tabla A2.2 del Anexo, las tasas de retorno no cuentan tan claramente esa historia, y más bien indican El fenómeno de los jóvenes que no trabajan ni estudian: lo contrario: que hay retornos mayores a continuar en ¿sistema educativo o mercado de trabajo? Salarios el sistema educativo que a salir al mercado de trabajo, relativamente altos respecto de la productividad entre donde los retornos a la experiencia están sólo en torno al los poco calificados, como se menciona anteriormente, 5 por ciento anual. podría ser lo que explica el fenómeno de los jóvenes que "ni trabajan ni estudian", que ha sido calificado por algunos De este Esta Tabla también se destaca el hecho que como un problema social potencialmente explosivo. Estas el Bachillerato Tecnológico de UTU y el Bachillerato son personas que han abandonado los estudios para de Secundaria tienen similares tasas de retorno. El trabajar, pero luego no han encontrado trabajo y han retorno a Bachillerato Incompleto es 5,3 por ciento abandonado la búsqueda. Este fenómeno puede deberse para el Tecnológico (BT) y 6,8 por ciento para el General al shock tecnológico sesgado al trabajo calificado (Skill (BS), mientras que los retornos son de 23,7 para BT Biased Technological Change), que ha sido identificado completo y de 27,6 por ciento para BS completo. Estas como la causa de muchas tendencias recientes en los tasas son similares e indican una posible ventaja de mercados de trabajo en el mundo. Por ejemplo, al shock los Bachilleratos Tecnológicos si se considera que los tecnológico se le atribuye el menor empleo de los no educados allí provienen en general de hogares más calificados en Europa, ya que al disminuir la demanda de desprovistos. Así, existe la posibilidad clara de que los BT trabajadores con baja calificación y siendo los mercados estén aportando mayor valor agregado. Esta evidencia del trabajo de Europa relativamente rígidos (entre ellos más otros argumentos que se entregan posteriormente los salarios), la menor demanda ha redundado en más pueden justificar la recomendación que los BT deban desempleo. Pero en EE.UU., país que tiene un contexto de ampliarse, como una alternativa a la secundaria general, un mercado laboral más flexible, ese shock tecnológico pero enfocados en la provisión de habilidades cognitivas en lugar de generar desempleo bajó los salarios, y se le generales. atribuye al mismo la mayor desigualdad de ingresos en EE.UU. En este caso la hipótesis es que el mercado de Una comparación de los salarios por nivel de educación trabajo en Uruguay es más similar al europeo que al de con Chile indica que el perfil salarial de Uruguay es EE.UU. relativamente más aplanado (Sapelli, 2009). La existencia de un perfil salarial aplanado puede indicar la posibilidad Tal como se observa en la Figura 2.5, el porcentaje de de que los salarios de los no calificados sean altos en jóvenes que "ni trabajan ni estudian" se sitúa en alrededor términos relativos en Uruguay y que los salarios de de un 24 por ciento en el año 2008 dentro de la población los más calificados sean relativamente bajos. No es con 15 a 24 años en Uruguay.20 claro si el perfil aplanado que presenta Uruguay es una consecuencia del desacople del sistema educativo con Existe un bajo nivel de alcance en las habilidades que las necesidades del mercado de trabajo en Uruguay (es entrega el sistema educativo del Uruguay, en donde el decir, que esto refleje diferencias en productividad) o si rendimiento de los más desposeídos es inferior. Para depende de diferencias en la regulación y operación del entender qué indican los resultados de la evaluación 19 Esto podría explicar la deserción observada en el segundo ciclo de secundaria. 20 En Italia este porcentaje se ubica alrededor de un 7 por ciento, en España en alrededor de un 4 por ciento, y en Portugal es de un 5 por ciento. En América del Sur este porcentaje es similar al que presenta Uruguay. 56 se ubicó por debajo del umbral de competencia (o sea FIGURA 2.5: INSERCIÓN EDUCATIVA O LABORAL DE LOS JÓVENES URUGUAYOS ENTRE 17 Y 24 AÑOS por debajo del nivel 2). En lectura un 47 por ciento y en matemática un 46 por ciento de los alumnos se ubicaron 90 por debajo del nivel 2. En tanto que casi la mitad de 80 los alumnos no alcanzan el mínimo en lectura o en 70 60 matemática, un tercio de los estudiantes uruguayos de Porcentaje 50 15 años no llegó al umbral de competencia en ambos. 40 En tanto que en España y Polonia entre un quinto y un 30 cuarto de la población no alcanza los niveles mínimos, en 20 10 Uruguay este número llega al doble (entre dos quintos y 0 la mitad de la población). Esta es una medida del desafío que el Uruguay debe abordar. 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Estudia o Trabaja No Estudia ni Trabaja ¿A qué se deben estas diferencias en rendimiento? A Fuente: Sapelli (2009). partir de las estimaciones de Bellei, Valenzuela, Osses, y Sevilla (2009) se realiza una descomposición de las PISA, es importante mencionar que los niveles de diferencias en resultados de Uruguay en comparación desempeño son determinados por la OCDE e indican la con España y Polonia en PISA matemática. El análisis que capacidad de realizar tareas cada vez más complejas. La realizan estos autores permite descomponer la diferencia OCDE determina que el nivel 2 es el mínimo necesario en el puntaje medio obtenido en diferencias atribuibles para desempeñarse en el mercado laboral. Por ejemplo, a diferentes características entre los países (por ejemplo, en lectura el nivel "menor a 1" corresponde a un nivel de establecimientos con más o menos recursos educativos) habilidad lectora en que, si bien la persona puede saber o atribuibles a cómo se usan estas características (por leer, es incapaz de usar dicha habilidad para aprender. A ejemplo, más o menos eficiencia en el uso de los recursos su vez, es interesante analizar la situación del Uruguay en educativos). La Tabla 2.1 presenta esta descomposición cuanto al porcentaje de la población que no alcanza el para la prueba de Matemática. mínimo de competencia para funcionar en el mercado laboral en relación con otros países seleccionados que han A partir de esta descomposición se puede concluir que participado en dicha prueba: Chile, España y Polonia.21 la principal fuente de diferencias entre los resultados en comparación con estos países, tiene que ver con Como se puede observar de la Tabla A2.3 del Anexo, el la eficiencia de su sistema educativo, es decir, cómo 42 por ciento de los estudiantes de Uruguay en ciencias estas características se transforman en aprendizaje Descomposición de la diferencia entre Uruguay y España-Polonia. Tabla 2.1 PISA- Matemática 2006 España Polonia Diferencia total PISA Matemática: País ­ Uruguay 53,2 68,6 Explicada por diferencias en características 9,4 -19,6 Explicada por diferencias en cómo se usan las características 43,8 103,2 Proporción diferencia explicada por características 17,7% -8,2% Proporción diferencia explicada por cómo se usan las características 82,3% 108,2% Fuente: Elaboración propia basado en Bellei, Valenzuela, Osses, y Sevilla (2009) 21 La elección de Polonia se debe ya que es un país de nivel de desarrollo económico similar a Uruguay que ha obtenido, junto a Chile y Corea, los mayores avances entre las mediciones de PISA 2000 y 2006. España se elige como país comparador ya que es un país de la OCDE que comparte con Uruguay aspectos culturales relevantes. 57 de los estudiantes. En este sentido, Uruguay tendría El desafío central para el Uruguay es abordar los déficits menor capacidad para "transformar" las condiciones en aprendizajes de sus alumnos (habilidades cognitivas). y características existentes de sus estudiantes y El objetivo de aumentar dichas habilidades debiera estar establecimientos en resultados de aprendizaje de sus en el centro de la estrategia de crecimiento del Uruguay.22 alumnos. Algunos estudios han demostrado que las habilidades cognitivas son más valiosas para aquellos con menos años A su vez, y tal como se aprecia de la Figura 2.3 anterior, de educación, por lo que esta estrategia también sería el Uruguay registra una alta desviación estándar de los adecuada para disminuir la inequidad en los resultados y resultados de PISA, lo que indica una alta desigualdad en mejorar la distribución del ingreso. materia de resultados educativos entre los estudiantes uruguayos de 15 años. La Tabla A2.4 del Anexo presenta Opciones de políticas por el lado del los resultados promedio y desviaciones estándar de estudiante Uruguay en la prueba de lenguaje PISA 2006, controlando por nivel socioeconómico (las Tablas A2.5 y A2.6 del Anexo Universalización de la educación inicial a todos los niños presentan los resultados para matemática y ciencias). de 4 años de edad, expansión de la cobertura en los niños También presenta a modo de comparación los resultados de 3 años de edad y aseguramiento de la calidad de la de España, Polonia y Chile. Como se puede ver, en todos educación inicial. Varios trabajos recientes (Carneiro y los deciles la varianza es mucho mayor en Uruguay que Heckman 2003, Cunha et al 2006) han demostrado que el en los otros países de comparación. Esto claramente proceso de formación de capital humano debe empezar ilustra que hay un problema de diversidad de logros de temprano, debe ser de calidad, y debe estar sucedida aprendizaje que es transversal a todos los grupos de de intervenciones de similar calidad para mantener el ingreso en Uruguay. efecto. Es poco lo que se puede hacer a nivel secundario y terciario si en la inversión en capital humano se ha Finalmente, estos resultados también apuntan hacia un empezado tarde y si dichas intervenciones no han sido problema de inequidad en los aprendizajes ya que en de calidad. comparación con Chile, España, y Polonia el Uruguay presenta brechas de rendimiento promedio entre el decil El informe del Banco Mundial (2007) presenta una 10 y el decil 1 en las pruebas de lenguaje (1,48), matemática estimación de los costos de estas alternativas y su (1.40) y ciencias (1,27). Estas brechas son superiores a las evidencia del impacto probable basado en una revisión observadas en España (fluctúan alrededor de una brecha de la literatura a nivel internacional. La Universalización de rendimiento de un 1,21), Polonia (alrededor de un de la educación inicial a todos los niños de 4 años de 1,26), y Chile (alrededor de un 1,38). edad implica un costo anualizado de US$ 1,495,299, tendría el efecto esperado de incrementar en 1.1 años Opciones de política adicionales de educación a los 16 años y su impacto fiscal sería menor. Un aumento paulatino de la calidad Uruguay muestra adecuados niveles en términos de años para alcanzar EE.UU. estándares al año 2015 tendría un promedio de educación, sin embargo lo que los alumnos costo anualizado de US$ 92,738,580; tendría un efecto saben es comparativamente poco y presenta una alta esperado sobre mejorar los aprendizajes, incrementar el inequidad en los resultados. A su vez, el sistema presenta número de años de educación alcanzados, y mejorar los un problema de eficiencia en el sentido de transformar indicadores de inserción laboral. Su impacto fiscal sería los recursos disponibles a nivel de las escuelas, maestros, sustancial. De manera complementaria, el país podría sistemas y estudiantes y sus familias en aprendizaje. expandir la cobertura de educación inicial en los niños de 3 años de edad. 22 Hanushek y Woessman (2008) demostraron que si en regresiones de crecimiento económico se incluyen los resultados de pruebas que miden las capacidades cognitivas de la población, los años de educación pierden significancia estadística. Esto significa que lo que importa para el crecimiento es el stock de conocimientos de la población y no cuantos años se educaron. Los años de educación son relevantes solamente en tanto aumentan dicho stock de habilidades cognitivas. 58 Opciones de Políticas a nivel de expandirse para ser la base del sistema de rendición de Establecimientos, de las Instituciones y de los cuentas. Por ejemplo, el sistema evalúa a los alumnos Maestros:23 cada tres años en el último año de básica (6º) y lo hace a través de una muestra de alumnos. Pareciera necesario Continuar con la política de focalizar la expansión del sugerir una transición hacia una evaluación anual, y Programa de Escuelas de Tiempo Completo (ETC) hacia las quizás a largo plazo a alumnos de diferentes niveles (un poblaciones estudiantiles de contextos desfavorables y segundo nivel a evaluar podría ser el fin del primer ciclo muy desfavorables. Alcanzar por medio de este programa de secundaria y un tercero podría ser el último año de a la mitad de la matrícula de estas características estimada secundaria). A su vez el examen debiera realizarse a todos en 100,000 alumnos por MECAEP. 24 los alumnos (censo) y no solamente a una muestra de ellos. Adicionalmente, los resultados de los exámenes no tienen El costo anualizado de obtener esta meta de alumnos ninguna consecuencia asociada a ellos (no hay premios ni estaría en alrededor de US$9,142.789; su impacto castigos), característica que podría también modificarse. incrementaría los resultados en las evaluaciones Los resultados de dichos exámenes no se hacen públicos nacionales en matemática (0,3 puntos) y lengua (0,2 y la información no llega a los padres de los alumnos, sino puntos). Estos efectos sobre el aprendizaje se traducirían solamente a las autoridades de las escuelas. En muchos posteriormente en mejoras pecuniarias en el mercado de los sistemas la responsabilidad por el monitoreo de laboral para estos alumnos. los resultados ha sido separada de la responsabilidad por mejorar los resultados. Se trata de que no haya conflictos Combinar mayor rendición de cuentas ("accountability") de interés dentro de una institución. En Uruguay estos y autonomía de las escuelas para mejorar los roles podrían ser adoptados por la ANEP (ayudar a los aprendizajes. La evidencia internacional sugiere que colegios) y por el Ministerio (evaluar el desempeño). una estructura institucional que introduce rendición de cuentas por medio de pruebas externas cuyos resultados La autonomía de funcionamiento de los colegios sería se hacen públicos (por ejemplo, a través de exámenes de el otro eje de reforma. Puede tomar una diversidad de egreso de las diferentes etapas del sistema educativo), formas, todas las cuales pasan por darle a la escuela genera los incentivos apropiados para aumentar el una capacidad de decisión autónoma. En particular, la desempeño educacional.25 Los resultados, al hacerse autonomía en las decisiones de personal (maestros) públicos, permitirían evaluar la calidad de la educación y de procesos puede beneficiar los aprendizajes. Esto de los diferentes colegios, como también el desempeño es particularmente cierto si se combina con exámenes individual de los alumnos. En el caso del Uruguay, se (nacionales) de egreso. Los exámenes de egreso permiten podría aplicar un examen de egreso del Ciclo Básico,26 alinear los objetivos de los colegios y de los alumnos (y para poder evaluar y validar el nivel de conocimientos de de la estructura de gobierno del sistema), pues permiten los jóvenes de 15 años que estarían en condiciones para enfocar el ámbito de decisión que permite la autonomía entrar al mercado de trabajo.27 en ser exitoso en dichos exámenes. La conclusión de la literatura internacional es que la descentralización Uruguay no parte de cero al respecto. El país cuenta ya (autonomía) funciona si se la acompaña de rendición de con un sistema nacional de evaluación, el cual podría cuentas. 28 23 El reporte del Banco Mundial (2007) indica que no existe evidencia de impacto de políticas de equipamiento y entrega de materiales educativos. 24 Hoy el país cuenta con una capacidad de oferta en escuelas de Tiempo Completo que alcanzaría a diciembre de 2009 a los 37.600 alumnos. 25 Esto es consistente con una mayor promoción de la participación de la sociedad ­ y en particular, de los padres ­ en el sistema educativo. 26 Bishop (2006) describe las características que un sistema de este tipo debiera tener: el examen externo debiera basarse en el currículo, por oposición a un examen que sólo midiera habilidades básicas; debiera determinar un nivel mínimo de conocimientos relacionados a referentes de desempeño externo y no internos del colegio; debería medir el rango entero de posibles niveles de conocimientos; debieran tener consecuencias sobre los alumnos y cubrir un porcentaje alto de los mismos. Esto implica que el examen deba hacerse en un momento de la carrera educativa donde la deserción escolar aún no es alta, pues de lo contrario existiría una fracción importante de la población sin evaluar. Esto refuerza la idea de que la prueba se debería ser al egreso del Ciclo Básico. 27 El problema con los sistemas de rendición de cuentas es que pueden dar lugar a comportamiento estratégico por parte de los colegios, los que pueden perjudicar a los alumnos de más bajo rendimiento. Por ejemplo, podría tratar de excluir a aquellos alumnos de bajo rendimiento. Es necesario dotar al sistema de medios para prevenir y detectar estos comportamientos. 28 Estos dos ejes se complementan a través de determinar claramente los objetivos educacionales que serán evaluados a través de los exámenes de egreso y, por otro lado, dejar a las escuelas la determinación de cómo lograr dichos objetivos. 59 Con el objetivo de cuantificar el impacto de estas reformas como clave para el éxito. Hacer esto es complejo: en y a partir de Woessman et al (2007) se construye la Tabla primer lugar, para efectivamente seleccionar a un buen 2.2, la cual predice el impacto de aplicar estas medidas profesor es necesario observar su desempeño en el aula. sobre el promedio de las pruebas PISA de ciencias y Segundo, un buen sistema de selección debe terminar matemáticas. necesariamente en una etapa de prueba y error en que los mejores se quedan y los no tan buenos se capacitan Tabla 2.2 muestra que aplicar un examen de egreso y eventualmente se van, en caso de que no hay mejoras al mismo porcentaje de alumnos que el promedio de en su rendimiento. Esto en muchos países no es posible la OCDE, lo que implica pasar de 0 por ciento de los porque las organizaciones de profesores no lo permiten alumnos a 56 por ciento en ciencias y a 65 por ciento (los profesores son inamovibles). Si es así, el sistema no en matemática, llevaría a un aumento de 7,7 puntos tiene un mecanismo para "reparar errores." promedio en ciencias y de 7,2 puntos en matemática.29 Al mismo tiempo, un aumento en el índice de autonomía De la misma manera que es necesario facilitar la salida de de contrataciones de los colegios desde 15 por ciento la profesión de docente, es importante facilitar la entrada que presenta Uruguay a 41 por ciento que es el promedio de personas calificadas. Es necesario eliminar obstáculos de la OCDE llevaría a un aumento de 9 puntos en el al ingreso a la profesión docente, incluso creando promedio de la prueba de matemáticas y de 6 puntos en caminos alternativos para quienes ya están ejerciendo la de ciencias.30 Claramente, se observa que las reformas otra profesión.33 El identificar y conservar a los buenos antes mencionadas tendrían impactos importantes en la profesores permite generar ahorros a través de tamaños calidad de la enseñanza uruguaya.31 de clase mayores (por ejemplo, Corea del Sur y Singapur). El tamaño de clase tiene un efecto muy menor sobre los ¿Y los maestros? 32 Barber et al en su reporte de 2007 aprendizajes, sin embargo el efecto de la calidad del concluyeron que la clave de un sistema de educación de docente es de primer orden. excelencia está en los profesores, quienes son los que finalmente pueden cambiar lo que ocurre dentro del Un segundo tema que Barber et al identifican como aula. Este reporte identifica la selección de los profesores clave es la necesidad de una red de apoyo a las escuelas Impacto estimado de las reformas propuestas en resultados Tabla 2.2 de ciencias y matemática Medidas Examen Egreso Autonomía Contrataciones % Privados Financiamiento Público Niveles Uruguay 0% Ciencias, 15% 14% 79% 0% Matemática Promedio OECD 56% Ciencias, 41% 18% 86% 65% Matemática Impactos Estimados Matemáticas Promedio OCDE 7,2 9,0 2,5 5,6 Ciencias Promedio OCDE 7,7 6,0 1,8 3,8 29 Lograr que el 100 por ciento de los alumnos tome ambas pruebas, generaría un aumento en la prueba de matemáticas de 11,2 puntos y de 13,8 puntos en la de ciencias. 30 Llevar dicho índice al percentil noventa de la OCDE (79 por ciento) generaría un aumento de 22,5 puntos en la prueba de matemáticas y de 14,9 puntos en la de ciencias. 31 Por otra parte, aumentar la elección llevando el número de colegios privados al promedio de la OECD no genera grandes aumentos en los promedios PISA, pues Uruguay tiene un porcentaje de dichos colegios muy similar al promedio OCDE. Aumentar el porcentaje de financiamiento estatal de los colegios al promedio OCDE generaría un aumento de 5.6 puntos en la prueba de matemáticas y de 3.8 puntos en la de ciencias. 32 Estas opciones de política intentan cambiar directamente lo que ocurre en el aula al intervenir directamente sobre los maestros. Estas políticas y las mencionadas anteriormente son complementarias y se necesitan mutuamente para lograr impactar sobre los aprendizajes. 33 Inglaterra ha creado 32 caminos alternativos a la profesión docente. 60 y alumnos de menor desempeño, lo cual permite tiempo dedicado a actividades analíticas y cognitivas reducir las inequidades en los aprendizajes. Tal como no rutinarias ha aumentado. Este cambio ha significado se indica en el informe: "Los sistemas educativos con un fuerte aumento de la demanda de aquellos con altas alto desempeño intervienen eficazmente a nivel de cada habilidades cognitivas y no cognitivas, habilidades que escuela e identifican aquellas que no tienen un desempeño por definición son generales, en perjuicio de aquellos satisfactorio con el objetivo de elevar los estándares de con habilidades más focalizadas o específicas que desempeño. Los sistemas de excelencia intervienen a nivel presuponen además menores habilidades cognitivas. A de cada alumno y desarrollan dentro de la escuela procesos su vez ha aumentado la frecuencia con que cambian las y estructuras capaces de identificar cuando un estudiante habilidades focalizadas que se requieren. Así, si bien una está comenzando a retrasarse, interviniendo para mejorar habilidad focalizada puede tener demanda por algunos el desempeño del niño." Es necesario poner en claro que años, rápidamente puede desaparecer dicha demanda, y estas son medidas que han tenido oposición en el pasado solamente las habilidades cognitivas generales permiten ya que se creía que su efecto principal era estigmatizar. reconvertirse fácilmente en esa eventualidad. Implementar políticas de identificación de escuelas y La evidencia de las tasas de retorno a los Bachilleratos alumnos en riesgo, permitiría a su vez lidiar en parte Tecnológicos presentada anteriormente muestra que con el problema del alto porcentaje de jóvenes que no éstos hacen un buen trabajo con alumnos de menor trabaja ni estudia. El objetivo con ellos sería mantenerlos nivel socioeconómico, dotándolos de habilidades que dentro del sistema educativo el mayor tiempo posible generan mayores retornos futuros, la evidencia de PISA por lo cual la identificación de alumnos en riesgo de muestra que entregan menos habilidades generales. desertar, combinada posiblemente con esquemas de Esta es una receta peligrosa, pues los retornos actuales transferencias condicionadas a asistencia, permitirían son lo suficientemente atractivos como para pensar que reducir su deserción. una reforma no sería necesaria y para incentivar a los alumnos a entrar a los Bachilleratos Tecnológicos, pero la Continuar con el desarrollo de aplicaciones educativas inestabilidad del retorno a las habilidades específicas no para el Plan Ceibal y evaluar su impacto. En el país se están garantiza que estos retornos se mantengan en el tiempo. desarrollando aplicaciones piloto para complementar De este modo, los Bachilleratos Tecnológicos en su el Plan Ceibal (como por ejemplo, evaluaciones de estado actual podrían generar cohortes de egresados con aprendizaje en línea y programas educativos tipo habilidades que en el futuro pueden quedar obsoletas, "cartoons") y para evaluar el Plan Ceibal, tanto en términos dejándolos muy vulnerables ante shocks tecnológicos. de su impacto educativo como sobre la inserción social. Adicionalmente, el optar por darles a niños de nivel El continuo apoyo al desarrollo y a la evaluación de estas socioeconómico más alto habilidades generales, en tanto aplicaciones piloto es crucial para identificar a aquellas que a aquellos de menor nivel socioeconómico se les dan que podrían ser potencialmente implementadas a nivel habilidades específicas parece una forma de perpetuar de todas las escuelas primarias de país. A su vez, evaluar (en particular en el ciclo de vida) la desigualdad de origen. los resultados que sobre lo educativo y en inserción social Por ende, sería recomendable aprovechar la capacidad de ha tenido el Plan Ceibal es importante para identificar los Bachilleratos Tecnológicos para educar a alumnos de maneras de mejorar su impacto. menor nivel socioeconómico y enfocarla hacia la entrega de habilidades generales, que fomenten la flexibilidad de Opción de Política a nivel curricular: la fuerza laboral. Educación Vocacional En la actualidad hay consenso en la dificultad de la No es claro que la educación vocacional tenga un educación vocacional para mantenerse al día respecto futuro en el mundo actual. La revolución informática de qué carreras técnicas tienen demanda y cuáles son las de los '80 ha cambiado dramáticamente la demanda técnicas específicas que deben dominar los estudiantes. por habilidades. El tiempo en el trabajo dedicado a La necesidad de una gran flexibilidad a este respecto actividades rutinarias, tanto cognitivas como manuales, se enfrenta a la rigidez de funcionamiento de sistemas se ha reducido significativamente, mientras que el fuertemente centralizados. Estos sistemas se beneficiarían 61 de mayor flexibilidad y de sistemas de retroalimentación, de los esquemas de autonomía y de rendición de cuentas los que eventualmente podrían ser potenciados a través mencionados previamente. MATRIZ DE POLÍTICA OPCIONES DE POLÍTICA OPCIONES DE POLÍTICA FACTOR CLAVE METAS CORTO PLAZO MEDIANO PLAZO Mejorar la calidad A nivel de Alumnos: A nivel de Alumnos: de los aprendizajes - Universalización de la - Aseguramiento de la Calidad de - Universalización de y reducir la educación inicial a todos la Educación Inicial. la educación inicial. inequidad en los los niños de 4 años de resultados. edad y expansión de la A nivel Establecimientos, de las - Institucionalidad cobertura en niños de 3 Instituciones y de los Maestros: acreditadora de la años de edad. calidad desarrollada. (a) Educación Primaria A nivel Establecimientos, - Continuar con la política de de las Instituciones y de los focalizar la expansión del Maestros: Programa de Escuelas de (a) Educación Primaria Tiempo Completo (ETC) hacia - Continuar con la las poblaciones estudiantiles de política de focalizar la contextos desfavorables y muy - 100,000 alumnos en expansión del Programa desfavorables. modalidad ETC. de Escuelas de Tiempo Completo (ETC) hacia las (b) Educación Primaria y - Desarrollo de poblaciones estudiantiles Secundaria: aplicaciones de contextos educativas para el desfavorables y muy Ceibal. desfavorables. - Continuar con - Introducir mayor rendición de - Libre entrada de el desarrollo de cuentas. personas calificadas aplicaciones educativas a la profesión para el Plan Ceibal y docente. evaluar su impacto. - Introducir mayor autonomía a - Evaluación censal y (b) Educación Primaria y nivel de las escuelas. con diseminación Secundaria: de resultados a - Eliminar obstáculos al - Mejorar sistemas de selección y escuelas y padres ingreso a la profesión evaluación de maestros. implementada. docente. - Desarrollar en la escuela - Autonomía en el procesos y estructuras capaces manejo de recursos de identificar cuando un humanos otorgada estudiante está comenzando a a las escuelas. retrasarse, interviniendo para mejorar su desempeño. - Sistema de evaluación docente en operación. 62 OPCIONES DE POLÍTICA OPCIONES DE POLÍTICA FACTOR CLAVE METAS CORTO PLAZO MEDIANO PLAZO - Sistemas de detección de alumnos en riesgo de deserción desarrollado e implementado a nivel de escuela. Mayor énfasis Educación Secundaria: en habilidades - Aprovechar la habilidad de - Perfil de egreso generales en los Bachilleratos Tecnológicos de BT elaborado e la Educación para educar a alumnos de identificación de Vocacional menor Nivel socioeconómico competencias de y enfocarla hacia la entrega egreso generales de de habilidades generales, que sus alumnos. fomenten la flexibilidad de la fuerza laboral. Referencias Banco Mundial (2007) "Uruguay: Equidad y eficiencia de Cunha, F., Heckman, J., Lochner, L. y Masterov, D. (2006) la Educación Básica". "Interpreting the Evidence on Life Cycle Skill Formation". En Handbook of the Economics of Education, editado por Barber, M., Mourshed, M. (2007) "How the world´s best- E. Hanushek y F. Welch. Amsterdam: North Holland. performing school systems come out on top", McKinsey & Company, Social Sector Office. Hanushek y Woessman (2008) "The role of cognitive skills in economic development," Journal of Economic Bellei, C.; Valenzuela, J.P.; Osses, A.; y Sevilla, A. (2009) Literature 46(3), September: pp. 607-668. "Principales factores que explican las diferencias de resultados entre Chile y otros países de la OECD y de Sapelli, C. (2009) "Retornos a la educación y dotación de América Latina en la prueba PISA-2006 en Matemática y habilidades cognitivas en Uruguay: Diagnóstico y algunas Lectura", Mimeo. recomendaciones de política para el sector educación," Mimeo. Bishop, J., 2006,"Drinking from the Fountain of Knowledge: Student Incentive to Study and Learn". En Handbook of Woessman, L., Lüdemann, E., Schütz, G., y West, M., 2007, the Economics of Education, editado por E. Hanushek y F. "School Accountability, Autonomy, Choice and the Level Welch. Amsterdam: North Holland: 909-944. of Student Achievement: International Evidence from PISA 2003". 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Cambridge, MA: MIT Press. 63 Tabla A 2.1 Evolución Año a Año de las Tasas de Retorno Privadas a la Educación Tasas de Retorno a la Educación - Uruguay 1991 a 2008 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Primaria 0.0236* 0.0601*** 0.0460*** 0.0789*** 0.0427*** 0.0587*** 0.0263* 0.0450*** 0.0567*** Incompleta (0.0123) (0.0142) (0.0127) (0.0128) (0.0132) (0.0138) (0.0153) (0.0166) (0.0154) Primaria 0.144*** 0.129*** 0.134*** 0.108*** 0.120*** 0.120*** 0.166*** 0.175*** 0.101*** Completa (0.0248) (0.0285) (0.0255) (0.0251) (0.0262) (0.0262) (0.0293) (0.0327) (0.0315) Secundaria 0.109*** 0.114*** 0.106*** 0.115*** 0.105*** 0.102*** 0.104*** 0.110*** 0.104*** Incompleta (0.00491) (0.00509) (0.00462) (0.00454) (0.00447) (0.00442) (0.00433) (0.00452) (0.00441) Secundaria 0.0464 0.179*** 0.115*** 0.193*** 0.111*** 0.233*** 0.213*** 0.217*** 0.249*** Completa (0.0320) (0.0308) (0.0298) (0.0282) (0.0286) (0.0281) (0.0266) (0.0269) (0.0262) UTU 0.0248*** 0.0566*** 0.0409*** 0.0511*** 0.0488*** 0.0491*** 0.0611*** 0.0314*** 0.0494*** Incompleta (0.00673) (0.00741) (0.00741) (0.00687) (0.00663) (0.00726) (0.00777) (0.00814) (0.00837) UTU 0.0976*** 0.0158 0.0694** 0.0496* 0.0494* 0.0620** 0.0316 0.115*** 0.0533* Completa (0.0285) (0.0297) (0.0287) (0.0285) (0.0266) (0.0280) (0.0287) (0.0284) (0.0300) Magisterio -0.0967 -0.0477 -0.0364 0.00745 0.0313 -0.161** -0.0251 -0.0451 -0.0981 Incompleto (0.0982) (0.0767) (0.0595) (0.0639) (0.0521) (0.0802) (0.0450) (0.0581) (0.0641) Magisterio 0.324 0.228 0.395** 0.326 -0.127 0.460* 0.224 0.0622 0.511** Completo (0.289) (0.240) (0.181) (0.203) (0.191) (0.247) (0.157) (0.210) (0.218) Universidad 0.0985*** 0.0817*** 0.104*** 0.0883*** 0.114*** 0.0977*** 0.105*** 0.0926*** 0.0926*** Incompleta (0.0113) (0.0114) (0.0107) (0.0110) (0.0105) (0.00995) (0.0110) (0.0109) (0.00944) Universidad 0.223*** 0.224*** 0.218*** 0.232*** 0.258*** 0.246*** 0.243*** 0.222*** 0.302*** Completa (0.0525) (0.0545) (0.0480) (0.0534) (0.0491) (0.0489) (0.0526) (0.0543) (0.0474) 0.0501*** 0.0490*** 0.0485*** 0.0491*** 0.0465*** 0.0436*** 0.0468*** 0.0420*** 0.0443*** Experiencia (0.00157) (0.00163) (0.00150) (0.00148) (0.00151) (0.00155) (0.00162) (0.00162) (0.00165) Experiencia al -0.000657*** -0.000584*** -0.000617*** -0.000579*** -0.000587*** -0.000502*** -0.000576*** -0.000464*** -0.000510*** Cuadrado (2.86e-05) (3.01e-05) (2.71e-05) (2.71e-05) (2.77e-05) (2.82e-05) (2.94e-05) (3.00e-05) (3.05e-05) 2.848*** 2.659*** 2.776*** 2.615*** 2.798*** 2.698*** 2.773*** 2.762*** 2.795*** Constante (0.0531) (0.0595) (0.0548) (0.0560) (0.0569) (0.0602) (0.0638) (0.0683) (0.0651) 64 Tabla A 2.1 Evolución Año a Año de las Tasas de Retorno Privadas a la Educación Tasas de Retorno a la Educación - Uruguay 1991 a 2008 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Primaria -0.00339 0.0300* 0.0317* 0.0625*** 0.0529*** 0.0509** -0.0535*** -0.0945*** -0.0454*** Incompleta (0.0167) (0.0155) (0.0176) (0.0179) (0.0167) (0.0199) (0.00395) (0.00557) (0.00531) Primaria 0.192*** 0.189*** 0.226*** 0.0996** 0.164*** 0.176*** 0.209*** 0.249*** 0.130*** Completa (0.0327) (0.0394) (0.0437) (0.0439) (0.0417) (0.0426) (0.0125) (0.0201) (0.0204) Secundaria 0.0969*** 0.105*** 0.114*** 0.117*** 0.119*** 0.115*** 0.0884*** 0.100*** 0.116*** Incompleta (0.00442) (0.00640) (0.00697) (0.00698) (0.00630) (0.00648) (0.00209) (0.00286) (0.00228) Secundaria 0.261*** 0.232*** 0.219*** 0.210*** 0.225*** 0.224*** 0.237*** 0.320*** 0.163*** Completa (0.0271) (0.0325) (0.0356) (0.0360) (0.0323) (0.0324) (0.0148) (0.0189) (0.0113) UTU 0.0533*** 0.0478*** 0.0674*** 0.0701*** 0.0603*** 0.0837*** 0.0559*** 0.0550*** 0.0503*** Incompleta (0.00831) (0.00966) (0.0104) (0.0103) (0.00933) (0.0100) (0.00496) (0.00682) (0.00484) UTU 0.0410 0.0569 0.0459 0.0517 0.0742** 0.0619* 0.102*** 0.121*** 0.0572*** Completa (0.0299) (0.0357) (0.0386) (0.0397) (0.0339) (0.0351) (0.0146) (0.0188) (0.0161) Magisterio -0.00711 0.104*** 0.0327 0.0493 0.117*** 0.146*** -0.110** -0.0970** 0.0212 Incompleto (0.0912) (0.0342) (0.0441) (0.0391) (0.0362) (0.0257) (0.0461) (0.0480) (0.0223) Magisterio 0.358 -0.00978 0.0183 0.0105 -0.0209 0.00665 0.460*** 0.316** 0.0411 Completo (0.295) (0.0230) (0.0251) (0.0256) (0.0234) (0.0237) (0.140) (0.148) (0.0977) Universidad 0.0811*** 0.107*** 0.129*** 0.115*** 0.116*** 0.125*** 0.0844*** 0.0653*** 0.0806*** Incompleta (0.0101) (0.0107) (0.0105) (0.0108) (0.00938) (0.00972) (0.00818) (0.00946) (0.00580) Universidad 0.364*** 0.323*** 0.224*** 0.305*** 0.368*** 0.256*** 0.342*** 0.340*** 0.442*** Completa (0.0475) (0.0521) (0.0546) (0.0551) (0.0478) (0.0496) (0.0380) (0.0417) (0.0305) 0.0402*** 0.0399*** 0.0377*** 0.0413*** 0.0438*** 0.0428*** 0.0382*** 0.0406*** 0.0412*** Experiencia (0.00167) (0.00173) (0.00176) (0.00190) (0.00165) (0.00179) (0.000831) (0.00112) (0.00101) Experiencia al -0.000460*** -0.000451*** -0.000398*** -0.000471*** -0.000500*** -0.000489*** -0.000440*** -0.000495*** -0.000497*** Cuadrado (3.03e-05) (3.08e-05) (3.11e-05) (3.38e-05) (2.86e-05) (3.22e-05) (1.38e-05) (1.85e-05) (1.71e-05) 3.031*** 2.746*** 2.501*** 2.277*** 2.218*** 2.247*** 2.961*** 3.159*** 3.056*** Constante (0.0705) (0.0618) (0.0687) (0.0728) (0.0656) (0.0797) (0.0165) (0.0216) (0.0223) Errores Estándares entre paréntesis *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1 Fuente: Basado en Sapelli (2009) 65 Descomposición de tasas de retorno a la educación en Uruguay Tabla A 2.2 para el año 2008 Tipo de Educación Tasa de Retorno 0.0648*** Preescolar Incompleta (0.00846) 0.0316** Preescolar Completa (0.0135) -0.0594*** Primaria Común Incompleta (0.00508) 0.199*** Primaria Común Completa (0.0183) -0.0702*** Primaria Especial Incompleta (0.0186) 0.331** Primaria Especial Completa (0.138) 0.102*** Ciclo Básico Liceo o UTU Incompleta (0.00459) 0.0375*** Ciclo Básico Liceo o UTU Completa (0.0115) 0.0530*** Bachillerato Tecnológico UTU Incompleta (0.0127) 0.237*** Bachillerato Tecnológico UTU Completa (0.0436) 0.0681*** Bachillerato Secundario Incompleta (0.00780) 0.276*** Bachillerato Secundario Completa (0.0177) 0.0318*** Enseñanza Técnica Incompleta (0.00437) 0.0576*** Enseñanza Técnica Completa (0.0148) 0.0217 Magisterio Incompleta (0.0187) 0.215*** Magisterio Completa (0.0679) 0.0413*** Terciario No Universitario Incompleta (0.0109) 0.166*** Terciario No Universitario Completa (0.0428) 0.0632*** Universidad Incompleta (0.00527) 0.455*** Universidad Completa (0.0286) -0.00143 Postgrado o Maestría Incompleta (0.0119) 0.247*** Postgrado o Maestría Completa (0.0431) 0.0479*** Experiencia (0.00104) -0.000560*** Experiencia al Cuadrado (1.68e-05) 2.996*** Constante (0.0221) Errores Estándares Robustos en Paréntesis *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1 Fuente: Sapelli (2009) 66 Tabla A 2.3 Resultados PISA 2006 Escala de Lectura Prueba PISA Bajo Nivel 1 Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3 Nivel 4 Nivel 5 Uruguay 25,3% 21,3% 23,4% 18,0% 8,9% 3,1% Chile 14,8% 21,5% 28,0% 21,1% 11,0% 3,5% España 8,7% 17,0% 30,2% 29,7% 12,6% 1,8% Polonia 5,0% 11,2% 21,5% 27,5% 23,1% 11,6% Escala de Matemática Prueba PISA Bajo Nivel 1 Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3 Nivel 4 Nivel 5 Nivel 6 Uruguay 21,7% 24,4% 24,3% 18,3% 8,2% 2,6% 0,6% Chile 26,9% 28,2% 23,9% 13,9% 5,6% 1,3% 0,1% España 16,1% 8,6% 25,2% 26,2% 16,8% 6,1% 1,2% Polonia 14,2% 5,7% 24,7% 26,2% 18,6% 8,6% 2,0% Escala de Ciencias Prueba PISA Bajo Nivel 1 Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3 Nivel 4 Nivel 5 Nivel 6 Uruguay 16,7% 25,4% 29,8% 19,7% 6,9% 1,3% 0,1% Chile 13,1% 26,7% 29,9% 20,1% 8,4% 1,8% 0,1% España 4,7% 14,9% 27,4% 30,2% 17,9% 4,5% 0,3% Polonia 3,2% 13,8% 27,5% 29,4% 19,3% 6,1% 0,7% Fuente: Sapelli (2009) Comparación internacional de los resultados de la prueba de Tabla A 2.4 lectura PISA 2006 Uruguay Media Desv. Est Chile Media Desv. Est. España Media Desv. Est. Polonia Media Desv. Est. 1 337.2 113.1 1 387.6* 91.8* 1 442.3* 86.5* 1 446.4* 97.0* 2 363.1 111.5 2 392.9* 90.0* 2 461.0* 89.9* 2 475.2* 92.7* 3 388.6 112.0 3 399.0 95.4* 3 474.6* 85.6* 3 481.5* 97.1 4 395.4 113.4 4 417.6* 95.1* 4 484.9* 86.5* 4 490.8* 94.7* 5 397.5 116.0 5 432.0* 93.1* 5 486.3* 82.1* 5 503.2* 96.4* 6 420.6 115.1 6 438.5* 89.2* 6 491.6* 80.5* 6 508.0* 93.0* 7 435.2 112.9 7 450.4* 96.5* 7 493.8* 83.7* 7 518.1* 86.4* 8 431.0 113.1 8 471.0* 95.6* 8 504.9* 81.9* 8 529.5* 97.3* 9 460.8 110.5 9 500.9* 92.3* 9 519.7* 84.5* 9 553.2* 90.5* 10 500.4 110.0 10 533.1* 89.4* 10 527.1* 82.7* 10 574.6* 87.0* * = Media significativamente distinta que la Uruguaya, o Desviación Estándar significativamente menor a la Uruguaya. Fuente: Sapelli (2009) 67 Comparación internacional de los resultados PISA en matemáticas, Tabla A 2.5 por decil Matemática Uruguay Media Desv. Est. Chile Media Desv. Est. España Media Desv. Est. Polonia Media Desv. Est. 1 350,4 89,7 1 353,4 69,3* 1 447,8* 80,6 1 439,0* 80,8 2 385,1 88,0 2 362,2* 73,1* 2 470,5* 82,1 2 465,3* 81,6 3 398,8 91,7 3 366,9* 77,0* 3 486,7* 81,2 3 471,6* 81,7 4 406,2 91,2 4 388,5* 79,3 4 494,3* 83,1 4 482,4* 79,5 5 421,6 90,5 5 402,8* 74,2* 5 501,2* 76,7* 5 491,8* 81,9 6 432,4 91,6 6 408,8* 75,9* 6 507,0* 79,2 6 494,7* 80,2 7 444,9 89,9 7 422,3* 76,8* 7 506,3* 81,5 7 505,0* 76,0* 8 452,9 89,1 8 440,3* 79,2 8 521,2* 79,4 8 514,7* 81,9 9 470,7 88,3 9 468,2 78,1 9 536,4* 77,5 9 536,3* 78,2 10 507,9 85,9 10 497,6* 73,5* 10 545,9* 77,4 10 556,5* 78,4 Fuente: Sapelli (2009), * = Media significativamente distinta que la uruguaya, o desviación estándar significativamente distinta a la uruguaya. Comparación internacional de los resultados PISA en ciencias, Tabla A 2.6 por decil Ciencias Uruguay Media Desv. Est. Chile Media Desv. Est. España Media Desv. Est. Polonia Media Desv. Est. 1 366,2 78 1 381,3* 74,5 1 443,1* 81,4 1 443,1* 85,2 2 387,7 79,9 2 390 75,2 2 467,5* 82,5 2 469,4* 83,1 3 400,4 87,5 3 393,1 81,2 3 481,3* 78,7 3 472,8* 85,4 4 407,6 89,7 4 414,9 81,4 4 487,2* 80,8 4 482,5* 82,4 5 419,7 84,7 5 429,1 76,5 5 491,6* 76,1 5 491,1* 83,9 6 426,3 86,5 6 433,9 80 6 499* 77,6 6 495,9* 83 7 448,5 86,4 7 448,6 81,9 7 498,6* 77,8 7 506,2* 78,1 8 446,4 86,2 8 466,8* 85,5 8 515,5* 75,2 8 513,9* 85,4 9 474,3 86,1 9 496,3* 85,7 9 530,2* 80,1 9 543,2* 81,8 10 511,3 85 10 525,2* 81,2 10 541* 78,5 10 564* 82,6 Fuente: Sapelli (2009), * = Media significativamente distinta que la uruguaya, o desviación estándar significativamente distinta a la uruguaya. 68 CAPÍTULO 3 El sistema de protección social CAPÍTULO 3 El sistema de Protección social Introducción U Uruguay tiene uno de los sistemas de protección social más desarrollados de América Latina, comparable, en algunos aspectos, a los de países de la OCDE, pero que también presenta serios desafíos. El sistema de protección social de Uruguay es uno de los más antiguos y desarrollados de la región, con más de un siglo de tradición. La principal política del sector ha sido (y aún es) el sistema previsional, pero existen otros programas más recientes orientados a cubrir otros riesgos sociales y otros grupos poblacionales. Uruguay tiene indicadores demográficos similares a los de países más desarrollados, y su sistema previsional presenta indicadores de cobertura y gasto también comparables. Sin embargo, existen áreas del sistema de protección social donde la situación es más compleja, por lo que han requerido particular atención por parte de las autoridades. El sistema de protección social incluye los programas más tradicionales de seguridad social, como las jubilaciones, las asignaciones familiares contributivas y el seguro de desempleo, y algunos esquemas más recientes, generalmente de tipo no contributivo. Además del sistema previsional, Uruguay tiene desde la primera mitad del siglo XX legislación sobre el seguro de desempleo y asignaciones familiares, aun cuando su implementación efectiva ha sido progresiva y más reciente. La mayoría de estos programas (originalmente fragmentados y organizados por sector económico) han sido de Rafael Rofman34 34 Carla Bonahora (JPA, LCSHS) colaboró en la preparación de esta Nota. 71 carácter contributivo, en tanto responden al objetivo de acceso a los beneficios de la protección social a grupos ofrecer protección social a los trabajadores de los distintos de adultos mayores, niños y familias que se encontraban sectores y sus familias. Aunque ya existían algunos excluidas de los mismos. Estas reformas han sido muy esquemas menores de beneficios no contributivos, importantes en lo normativo y su implementación aún fue recién en los últimos años del siglo pasado que las está en proceso. Por otro lado, el sistema de protección autoridades comenzaron a diseñar e implementar en de los trabajadores mediante el seguro de desempleo forma más amplia distintas políticas orientadas a la no parece ser efectivo: menos de un 5 por ciento de los población informal, desocupada, o inactiva, en parte trabajadores desocupados perciben un beneficio, y los como respuesta al deterioro en el mercado de trabajo programas de empleo que promueven la reinserción de observado en esos años. los desocupados en el mercado de trabajo han tenido poco impacto. El reciente desarrollo de un esquema de protección no contributiva (fundamentalmente a través de los El contexto, las reformas recientes y los programas de transferencias orientados a las familias principales desafíos y los niños) ha comenzado a dar respuesta a uno de los más serios problemas que tenía el sistema de protección Las políticas de protección social son un elemento social uruguayo hacia fines del siglo XX. Desde la creación central de la estrategia de desarrollo de Uruguay. del programa de asignaciones familiares para hogares de Uruguay es uno de los países de América Latina con menores recursos en el año 1999, Uruguay desarrolló mayor tradición en la implementación de un fuerte una activa política de protección orientada a quienes no Estado del Bienestar. Desde principios del siglo XX, la tienen un empleo formal, expandiendo la cobertura de sociedad uruguaya construyó un fuerte consenso en los programas tradicionales e implementando nuevos torno a la responsabilidad del Estado en la promoción esquemas. Entre 1999 y 2008 se incorporaron al programa de la equidad social y la reducción de la pobreza. Como de asignaciones familiares cerca de 250,000 niños, con lo consecuencia de esta visión, Uruguay se convirtió en uno que se pasó de cubrir un tercio de los menores de 18 años de los países de la región con mayor equidad y menor a más de la mitad, con mayor focalización en los grupos pobreza, en parte gracias al activo rol de las políticas más pobres. sociales del Estado. Las reformas implementadas contribuyeron a mejorar Las sucesivas crisis económicas de finales de siglo las condiciones de vida de la población, en un contexto debilitaron el modelo social en Uruguay. La indigencia de crecimiento económico sostenido. Entre los años era un fenómeno prácticamente inexistente hasta fines 2004 y 2008 la incidencia de la pobreza disminuyó cerca de la década de los noventa, pero el impacto de la crisis de un 40 por ciento y la indigencia en más de un 60 del 2002 produjo un brusco aumento de su incidencia, por ciento, mientras que la desocupación bajó a cerca fenómeno que también se observo en los crecientes de la mitad del nivel observado en 2004. Estas mejoras porcentajes de la población viviendo con ingresos por en los indicadores básicos de calidad de vida reflejan el debajo de la línea de pobreza total. Así, hacia el año mejoramiento generalizado de la situación económica 2003 se alcanzaron niveles record de pobreza (con cerca y social en Uruguay, al que la implementación de los del 30 por ciento de la población en esa condición) y programas de protección a las familias y niños (Ingreso de indigencia. La distribución del ingreso también se Ciudadano, Tarjeta Alimentaria y Asignaciones Familiares) ha tornado progresivamente más inequitativa desde contribuyó en forma directa. principios de la década de los noventa, aunque esta tendencia parece haberse revertido en el 2008. Los principales desafíos del sistema de protección social en el corto y mediano plazo parecen centrarse La situación económica y social mejoró rápidamente en torno a la implementación de recientes reformas luego de la crisis, aunque no en todos los aspectos. inclusivas y la formulación de una política más efectiva A partir de 2004, tanto la pobreza como la indigencia en el área de empleo y desempleo. En los últimos años presentaron una clara tendencia descendente, y en 2008 se adoptaron importantes reformas que permiten el se habían alcanzado los niveles mínimos de la década 72 anterior (alrededor de 17 por ciento de pobres, 1,5 por efectos sobre los distintos programas del sector, incluyendo ciento de indigentes). Esta mejora ocurrió en forma a los esquemas contributivos y no contributivos. En el paralela a las mejoras en el mercado de trabajo y otros primer grupo, se destacan las leyes sancionadas en 2008 indicadores. Sin embargo, es llamativo que el índice de respecto del sistema previsional, las modificaciones a las Gini, que mide la distribución del ingreso, ha permanecido cajas de pensiones policial y bancaria, y la reforma del en niveles relativamente altos. Seguro de desempleo. En el segundo grupo, se destaca la creación, en 2005, del PANES (incluyendo al Ingreso En el mercado de trabajo, las tendencias globales fueron Ciudadano y la Tarjeta Alimentaria), y en 2008 el Plan de similares a las descriptas respecto de la pobreza, pero se Equidad Social. profundizó la inequidad. La tasa de desempleo, que había aumentado lentamente durante los años noventa, creció Aún después de las reformas mencionadas, existen bruscamente como consecuencia de la crisis y alcanzó a serios desafíos en algunas áreas de la política de casi el 17 por ciento de la fuerza de trabajo en 2002, para protección social. La protección de los trabajadores luego descender hasta llegar, en 2008, al mismo nivel desocupados y las acciones necesarias para facilitar su que 20 años antes. Entre los ocupados, el deterioro del reinserción en el mercado de trabajo es claramente el mercado de trabajo tuvo un impacto menor durante los tema más crítico y que requiere especial atención de noventa en cuanto a la informalidad laboral: el porcentaje las autoridades. En un segundo plano, los programas de trabajadores que no realizaban aportes a la seguridad de transferencia de ingresos (en particular asignaciones social apenas aumentó en tres puntos porcentuales entre familiares y la tarjeta alimentaria) han adquirido un rol 1989 y 2002. En cambio, la recuperación de la economía fundamental en la política de reducción de la pobreza, en los últimos años fue acompañada por una fuerte pero su implementación debe completarse. En cambio, el mejora en este indicador, ya que cayó a menos de la mitad sistema previsional parece estar funcionando dentro de (casi quince puntos porcentuales) entre 2004 y 2008. Sin parámetros razonables, por lo que no presenta desafíos embargo, esta mejora no fue homogénea. Mientras que el importantes en el corto plazo. En los siguientes párrafos quintil más rico de los trabajadores ocupados disminuyó se describen y discuten brevemente cada uno de los su informalidad desde el 38% en 1991 al 13% en 2008, sectores. los más pobres aumentaron del 59% al 65% (con un nivel máximo del 80% en el 2004). El sistema previsional En este contexto, las autoridades implementaron Luego de varios años de debates, en 2008 se modificó distintas iniciativas en relación al sistema de protección la ley previsional para reducir el tiempo de servicio social. Las políticas adoptadas tuvieron importantes requerido y facilitar el acceso a la jubilación. Desde FIGURA 3.1: INDICADORES DE POBREZA FIGURA 3.2: INDICADORES Y DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO DEL MERCADO DE TRABAJO 40 0.60 100 35 80 30 0.55 25 60 % pobre Gini 20 0.50 % G 15 40 10 0.45 20 5 0 0.40 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Desempleo Informalidad Indigencia Pobreza Distribución (Gini) Desempleo (Q1) Informalidad (Q5) Fuente: CEDLAS y INE (2009) Nota: Informalidad se refiere al porcentaje de la población ocupada que no realiza contribuciones a la seguridad social. Fuente: CEDLAS, INE y Rofman et al. (2008) 73 la sanción de la reforma previsional de 1996, uno de Un segundo grupo de reformas previsionales se los aspectos más controversiales fue la exigencia de al vincula a la revisión del funcionamiento de dos de menos 35 años de aportes para acceder a un beneficio. las cajas independientes: la policial y la de bancarios. Luego de un proceso de amplio debate público, el A partir de las reformas implementadas en 2008, estas gobierno preparó una propuesta de reforma que reduce dos cajas ganaron en sostenibilidad y transparencia. Los este requisito a 30 años, y también flexibiliza el acceso cambios introducidos incluyen ajustes paramétricos (en a la jubilación por edad avanzada (reduciendo la edad relación a la edad de retiro, beneficios esperados, años mínima requerida a 65 años). En ambos casos, la norma, de aportes) y también, en el caso de la caja Bancaria, una que fue aprobada en octubre de 2008, establece que los ampliación de la base contributiva (incorporando, por beneficios de quienes se jubilen bajo estas condiciones ejemplo, a empleados de instituciones financieras que también serán reducidos. con anterioridad no contribuían a la misma). El impacto esperado de estas reformas es un aumento Finalmente, un componente importante de las políticas en la cobertura de los adultos mayores, que desde los previsionales recientes se vinculó a la recaudación de años noventa había registrado una suave tendencia las contribuciones. En los últimos años se implementaron descendente. Al permitir el acceso de trabajadores varias modificaciones en lo que respecta a la recaudación con menos años de contribuciones, con beneficios de contribuciones de la seguridad social. Por un lado, a escalonados, la reforma permitió, eliminar la exclusión través de la ley de reforma tributaria, se avanzó en un del sistema de potenciales beneficiarios con historias proceso de homogeneización de tasas de contribuciones laborales importantes y, por el otro, suavizar algunas patronales entre sectores. Del mismo modo, varias inequidades generadas en la existencia de "límites exenciones y reducciones fueron eliminadas por vía absolutos" entre quienes tienen derecho y quienes no administrativa, se revisó el régimen del monotributo y se lo tienen a percibir los beneficios. Este tipo de límites profundizaron los sistemas de control. no sólo son inequitativos, sino que producen fuertes incentivos al fraude para quienes se encuentran en La situación fiscal del sistema previsional parece estable situaciones cercanas a ellos, debilitando de esta forma el y ha mejorado en años recientes. El gasto público en marco institucional de los sistemas. jubilaciones y pensiones, se mantuvo, durante la década de los noventa, en torno al 11-12 por ciento del PIB. Luego El principal problema que estas reformas buscan de la crisis de 2002 se produjo una brusca contracción de resolver (la declinación en la cobertura de los adultos aproximadamente dos puntos del producto, y desde el mayores) es compartido por otros países de la región. 2005 la participación de las jubilaciones en el producto En los últimos años, muchos países latinoamericanos bruto ha tendido a descender, en parte debido al han identificado al problema de la cobertura como uno sostenido crecimiento de este último. En consecuencia, de los principales temas a considerar en sus políticas en 2008 el Banco de Previsión Social gastó algo menos del previsionales, y diseñado e implementado reformas en 7 por ciento del PIB en jubilaciones y pensiones, mientras ese sentido. Argentina, Brasil y Chile, con importantes que las cajas de jubilaciones policial y militar habrían diferencias, han sido casos donde se adoptaron medidas gastando, en conjunto, cerca de un punto adicional. que tienden a flexibilizar el acceso a beneficios y a integrar Dadas estas condiciones, es razonable considerar que la los esquemas contributivos y no contributivos. (En situación fiscal está controlada, aunque la magnitud del Argentina, a través de un amplio esquema de moratoria programa de jubilaciones implica que cualquier desvío que permitió jubilarse a quienes no alcanzaban a cumplir puede impactar en forma directa sobre las cuentas del con los 30 años de aportes requeridos, en Brasil, mediante Estado, por lo que es imprescindible mantener el foco de la implementación de un programa de pensiones no atención sobre estas cifras. contributivas y en Chile con la creación de un nuevo componente solidario en su sistema previsional, que El seguro de desempleo permite integrar a prácticamente la totalidad de los adultos mayores al sistema). El Seguro de Desempleo en Uruguay ha tenido, desde su implementación, un impacto limitado sobre los 74 trabajadores desocupados. Desde su consolidación como eran trabajadores que buscaban empleo por primera vez, un programa administrado por el BPS en 1981, el seguro un 11 por ciento habían perdido un trabajo que no era ha servido a dos funciones. Por un lado, en el esquema asalariado privado, y un 53 por ciento eran asalariados más tradicional, los trabajadores que son despedidos de privados, pero por alguna otra razón no calificaban para su empleo asalariado formal en el sector privado pueden el beneficio (entre estos, más de un 85 por ciento eran solicitar los beneficios, consistentes en un pago mensual, informales). Curiosamente, cerca de un 20 por ciento de equivalente al 50 por ciento del salario (con límites mínimo los desocupados no parecen tener una clara causa de y máximo). Al mismo tiempo, el programa contempla exclusión del programa, y sólo un 2.5% se encontraba el pago de un beneficio a trabajadores que no pierden recibiendo beneficios en forma efectiva. su empleo en forma definitiva pero son suspendidos temporalmente o, en algunos casos, para quienes vean Al mismo tiempo, el programa de seguro de desempleo su jornada laboral reducida. La Figura 3.3 muestra que, uruguayo tiene un segundo objetivo, vinculado a la durante la corriente década, entre un 50 y un 80 por ciento suspensión de trabajadores. De acuerdo a la normativa de los beneficiarios del programa no eran desocupados, laboral, una empresa puede suspender a sus trabajadores sino que se trataba de trabajadores enmarcados en por un período determinado, o bien reducir su jornada alguno de los dos últimos causales mencionados. A la laboral, bajo determinadas condiciones. En esos casos, vez, dentro del universo de trabajadores desocupados, los trabajadores tienen derecho a solicitar los beneficios el seguro nunca alcanzó a cubrir a más del 5 por ciento del seguro de desempleo, aun cuando, formalmente, no del total, y en años recientes se ha mantenido por debajo están desocupados. La Figura 3.3 muestra que, en 2008, del 2,5 por ciento (es decir, sólo uno de cada cuarenta casi un 80 por ciento de los beneficiarios del seguro trabajadores desocupados percibe el seguro). estaban en este grupo. La baja cobertura del seguro se debe a que el mismo La baja cobertura del seguro se ve reflejada en una está diseñado con requisitos de elegibilidad muy relevancia menor desde un punto de vista financiero. restrictivos. Por un lado, el programa sólo ofrece beneficios El presupuesto del seguro de desempleo en Uruguay a trabajadores asalariados del sector privado que hayan era, en 2008, de algo menos de mil millones de pesos, sido despedidos, con lo que se excluye a trabajadores el equivalente al 1 por ciento del total del gasto del del sector público, cuenta propia, renunciantes y, por Banco de Previsión Social. Los reducidos recursos del supuesto, trabajadores informales. Además, el programa programa limitan fuertemente cualquier posible impacto. establece un límite de seis meses de beneficios, y no Considerando la totalidad de trabajadores desocupados pueden solicitarse nuevamente durante al menos un año. en Uruguay, y el monto gastado exclusivamente en Entre los desocupados del año 2008, un 15 por ciento beneficios a este grupo (esto es, restando los pagos a trabajadores suspendidos), en 2008, el seguro de desempleo gastó menos de cinco dólares mensuales por FIGURA 3.3: SEGURO DE DESEMPLEO. COBERTURA cada desocupado. Y ESTRUCTURA DE LOS BENEFICIARIOS 8 79.5 80 El seguro de desempleo fue reformado a fines de 2008. 74.7 75.2 % beneficiarios no desocupados 7 70 Entre los principales cambios introducidos, se encuentra % desocupados cubiertos 6 56.5 55.6 56.1 54.6 60 la adopción de una escala decreciente de los beneficios 51.3 5 4.9 50 (que promueve un reingreso más rápido al mercado de 4.1 4 3.7 40 trabajo), una reducción a cuatro meses para la causal 3 2.6 2.4 2.4 2.5 30 de suspensión y una extensión de beneficios hasta 12 2.2 2 20 meses para los mayores de cincuenta años. Sin bien estos 1 10 cambios son valiosos en tanto ajustan parámetros del 0 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 programa que podrían mejorar el esquema de incentivos de los participantes, los mismos no deberían tener un % desocupados con seguro % beneficiarios no desocupados impacto relevante sobre los indicadores de cobertura Fuente: INE del seguro. 75 Junto a la reforma del seguro, las autoridades que es parte del Plan de Equidad Social. A principios de aprobaron la creación del Instituto Nacional de Empleo 2009, cerca de 330.000 niños recibían este beneficio, y Formación Profesional. La creación del Instituto puede además de los 200.000 que continuaban recibiendo las representar un paso muy importante en la adopción de asignaciones familiares contributivas. una política más activa en relación al mercado de trabajo. El instituto reemplaza a la Junta Nacional de Empleo en El Ingreso Ciudadano y las nuevas Asignaciones su rol de promoción del empleo y desarrollo de políticas Familiares han sido la principal herramienta del sistema de capacitación. Si bien su creación es muy reciente y de protección social en los últimos años, al focalizarse no es posible evaluar sus efectos de mediano plazo, la en hogares y niños de bajos ingresos. En un análisis implementación de la nueva institucionalidad parecería preparado por el Banco Mundial en 2007, se estimó que ser un paso importante para el desarrollo de una política el Ingreso Ciudadano tuvo un fuerte impacto sobre los más activa por parte del Estado en esta área. niveles de pobreza extrema, reduciéndola en cerca de un tercio. Además, los programas parecen haber sido Los programas de transferencias de bastante efectivos para incluir a los hogares más pobres ingresos no contributivos en el sistema de protección social, ya que el porcentaje de los hogares del quintil más pobre que no recibe ninguna Aunque Uruguay ha tenido esquemas de pensiones transferencia de ingresos bajó del 50 por ciento en 2003 no contributivas por varias décadas, los mismos tenían a cerca del 20 por ciento tres años más tarde, y más de un alcance menor en cuanto a acceso e impacto. Entre un 85 por ciento de los niños que viven en situación de principios de la década de los noventa y finales de 2005 pobreza recibieron asignaciones familiares en 2008. el principal programa no contributivo, las pensiones por vejez e invalidez, oscilaron entre los 60.000 y 65.000 El costo financiero del sistema de asignaciones beneficiarios, consumiendo alrededor del 4 por ciento familiares en 2008 alcanzó al 0,4 por ciento del PIB. Este de las erogaciones totales del Banco de Previsión Social. valor aumentó durante 2009, ya que en el año anterior el Cerca de la mitad de estos beneficios se dirigían a los nuevo esquema (que paga beneficios significativamente mayores de 65 años sin recursos propios, mientras que más altos) no estaba totalmente implementado, y recién el resto eran beneficios por invalidez, distribuidos entre alcanzó el número proyectado de beneficiarios (330 mil) distintos grupos etáreos. al finalizar 2008. El número de beneficiarios continuó aumentando durante 2009 (se estima que alcanzó cerca En el año 2000 se inicia un proceso innovador importante, de 400 mil al finalizar el año), por lo que el gasto debería con la apertura del programa de asignaciones familiares. superar ligeramente el 0,5 por ciento del PIB en ese año. A partir de ese año, se comenzaron a otorgar asignaciones a hogares con recursos insuficientes, eliminando el Junto al Ingreso Ciudadano, en los últimos años se requisito de formalidad laboral existente hasta entonces. implementó el programa de Tarjeta Alimentaria, que El número de beneficios se expandió progresivamente y, a continúa funcionando. Aproximadamente 55 mil familias principios de 2004, el nuevo programa tenía algo más de eran titulares de una tarjeta a fines de 2008, y se estima 100.000 beneficiarios. Una modificación implementada que, durante 2009, se alcance a unos 85 mil beneficiarios. ese año, flexibilizando las condiciones de acceso, permitió Esta tarjeta permite que los beneficiarios adquieran expandir el beneficio a algo más de 200.000 beneficiarios alimentos y otros artículos directamente de una red de hacia fines de 2005. comercios, complementando así los recursos transferidos mediante el ingreso ciudadano o las asignaciones En 2005, como parte del Plan de Emergencia Social, se familiares. El monto mensual de la tarjeta varía según la lanzó el Ingreso Ciudadano, que otorgaba un beneficio cantidad de niños (o mujeres embarazadas) en el hogar, adicional a hogares en situación de extrema pobreza. y equivale a aproximadamente un 60 por ciento de lo Este programa temporal finalizó en 2007 y fue sustituido recibido en concepto de asignaciones familiares. a partir de 2008 por una nueva versión del sistema de asignaciones familiares, con beneficios más altos y una Las reformas en este sector tienen algunos aspectos estructura de incentivos para los estudiantes secundarios, en común con las implementadas en otros países 76 de la región. En los últimos años, muchos países en la normativa actual impone para acceder al seguro Latinoamérica introdujeron esquemas de transferencias de desempleo hacen que este sea muy poco efectivo. de ingresos condicionadas, que buscan aliviar la pobreza Existen distintas alternativas de programas, probados y promover la acumulación de capital humano entre los con distintos grados de éxito internacionalmente, que sectores más pobres de la sociedad. Las experiencias de podrían aplicarse en Uruguay, tales como esquemas de Bolsa Familia en Brasil, Oportunidades en México, Chile "workfare", donde los desocupados realizan trabajos de Solidario en Chile entre otras han sido muy estudiadas y interés público a cambio de un salario básico; esquemas valoradas en ámbitos académicos y políticos. El modelo de capacitación y entrenamiento con becas; convenios adoptado en Uruguay difiere de estos en la amplitud de para la financiación parcial del empleo privado; etcétera. su cobertura y beneficios (más generosos que en otros Cada una de estas opciones tiene ventajas y desventajas, países) y en que el objetivo central es el sostenimiento de así como distintos niveles de demanda fiscal que deben ingresos, y no la promoción de incentivos para acumular ser consideradas cuidadosamente, a fin de diseñar y capital humano, debido a que no se consideraba este adoptar un esquema que responda en forma efectiva último como un problema serio en la sociedad uruguaya. y sostenible a las condiciones del mercado de trabajo de Uruguay. El nuevo Instituto Nacional de Empleo y Resumen y Conclusiones Formación Profesional puede ser el ámbito adecuado para el desarrollo e implementación de estas políticas. Como se discutió en la sección anterior, el sistema de protección social de Uruguay está funcionando con En cuanto a las asignaciones familiares, el principal eficacia, con costos fiscales elevados pero administrables desafío consiste en identificar incorporar a los y con impactos adecuados. La mayoría de las reformas y potenciales beneficiarios que, por distintas razones ajustes implementados en los últimos años han mejorado aún no se encuentran cubiertos por el sistema. Si al sistema, ampliando su cobertura, incrementando su bien en algunos casos podría deberse a desinterés por sostenibilidad y reforzando su impacto. Las reformas en parte de la población, existen problemas concretos pensiones, en el seguro de desempleo y en asignaciones sobre la identificación y tenencia de los niños (tales familiares están bien orientadas y deberían tener efectos como falta de documentación o tenencia precaria por positivos en el corto, mediano, y largo plazo. parte de familiares) que impiden el cobro. Un segundo aspecto crítico es el impacto de la condicionalidad de Sin embargo, quedan pendientes varios desafíos, que asistencia a educación, en particular en los últimos deberán ser encarados por las próximas autoridades. años de la secundaria. Si bien el requisito es razonable Los principales temas de atención parecerían estar para promover la permanencia en el sistema educativo, centrados en el seguro de desempleo y las políticas de parece importante el desarrollo de un esfuerzo por parte empleo, por un lado, y en la implementación del nuevo de las autoridades para identificar a los menores que sistema de asignaciones familiares, por el otro. En el podrían percibir el beneficio y facilitar su reinserción en primer caso, el desafío es de tipo normativo, ya que el sistema educativo, de forma que la condicionalidad de parece necesario desarrollar un esquema legislativo que la asignación familiar no opere como un mecanismo de proteja en forma efectiva a los trabajadores desocupados exclusión de la misma, sino como uno de inclusión en la y facilite su reinserción en el mercado de trabajo, mientras escuela. Las autoridades uruguayas son conscientes de que en el segundo la dificultad mayor es lograr una este desafío y están desarrollando una estrategia para implementación completa de la norma ya sancionada. En asegurar la inclusión de estos jóvenes, tanto en el sistema cambio, los otros programas del sistema de protección educativo como en el programa de asignaciones. social parecen estar bien encaminados y no requerirían acciones de fondo para modificar su funcionamiento, sino una continuidad de las acciones ya adoptadas. Uruguay se debe (y les debe a los trabajadores desocupados) un esquema de protección al desempleo más efectivo e inclusivo. Las fuertes restricciones que 77 CAPÍTULO 4 Financiamiento y regulación de la infraestructura CAPÍTULO 4 Financiamiento y regulación de la infraestructura A Introducción Aunque la cobertura y la calidad de los servicios públicos y la infraestructura básica es relativamente elevada en el Uruguay, en comparación con los países latinoamericanos de ingresos medios, todos los sectores requieren de más inversión, mejor regulación y una mejor gobernabilidad corporativa para mejorar la eficiencia en el suministro de los servicios y para alcanzar y mantener una cobertura universal. La inversión en infraestructura es también esencial para el crecimiento económico, la integración regional y la mejora en el bienestar y la equidad social. El suministro de servicios de infraestructura de calidad es particularmente crítica para Uruguay dada su ubicación estratégica en el punto de cruce del MERCOSUR. El aumento de las exportaciones, la atracción de inversión externa directa y la prestación de servicios a sus vecinos son motores primordiales del crecimiento económico que dependen de una provisión sostenida de servicios públicos de calidad y del mantenimiento de una sólida base de infraestructura. En el transcurso de la última década, Uruguay ha avanzado significativamente hacia la consecución del acceso universal a los servicios de infraestructura básica y, como se muestra en la tabla siguiente, es líder regional en la mayoría de los sectores. Además, la aprobación pública de estos servicios es una de las más altas de la región, ya que el 44 por ciento de la población indica un alto nivel de satisfacción en comparación con un Carlos E. Vélez y Julia Tierney 81 promedio regional del 26 por ciento.35 Sin embargo, privado. Asimismo, estas notas argumentan que la dado el creciente cambio tecnológico y la cada vez mejora en la regulación y la gobernabilidad corporativa mayor sofisticación de la demanda, existen crecientes son prerrequisitos críticos para el financiamiento de la disparidades en términos de cobertura, calidad, normas inversión y la mejora de la competitividad. de provisión, eficiencia y precios. La principal deficiencia se encuentra en el servicio de saneamiento. Según la Necesidades de inversión definición de la OMS/UNICEF, toda la población uruguaya tiene acceso a instalaciones mejoradas de agua potable Uruguay tiene mucho terreno por recuperar para igualar y saneamiento; sin embargo, cuando el acceso se define sus niveles pasados de inversión y los niveles regionales en función de la conexión de las viviendas a las redes de actuales. La inversión global se ha recuperado del distribución y colecta, la cobertura en saneamiento cae al colapso que experimentó después de la crisis económica 53 por ciento, colocando al Uruguay por detrás de Chile, regional, pero comparado con Chile, líder regional en Colombia y México, así como de la gran mayoría de los inversión en términos del PIB, la brecha en los niveles de estados brasileños comparables. inversión ha crecido del 3,6 por ciento en 1998 a más del 10 por ciento en 2008.37 El sector público debe jugar un La meta primordial de la inversión en infraestructura papel transformador en la financiación de la inversión es el acceso universal a los servicios básicos a precios en el Uruguay.38 Como puede verse en la figura 4.1, la competitivos para mejorar el bienestar social, catalizar el inversión pública en infraestructura se derrumbó del 2,35 crecimiento económico y mejorar la competitividad. Todos por ciento en promedio antes de la crisis al 1,5 por ciento los sectores requieren de financiamiento significativo del PIB en 2002, y recientemente se ha ido recuperando para alcanzar y preservar el acceso universal, e invertir hasta alcanzar un promedio del 1,77 por ciento del PIB.39 en el mantenimiento y la eficiencia de sus sistemas. De esta forma, Uruguay se encuentra detrás de Chile Estas notas analizan tres servicios de infraestructura donde el 4,25 por ciento del PIB es invertido anualmente domiciliaria: telecomunicaciones, electricidad y en infraestructura, como también detrás de Colombia, agua potable y saneamiento, y cinco opciones de Argentina y Brasil donde la inversión en infraestructura financiamiento: mejoras de eficiencia, tarifas, préstamos, alcanza el 3,0 por ciento, 2,11 por ciento y 1,99 por ciento, reducción de transferencias y participación del sector respectivamente.40 Esta nota arguye que las necesidades Tabla 4.1 Cobertura de Servicios Básicos % de % de la población Electricidad Líneas de Abonados Usuarios Densidad población con acceso (% de telefonía a telefonía de internet de caminos con servicios hogareño a población fija cada 100 móvil cada cada100 (km cada PIB per cloacales agua potable con acceso personas 100 personas personas 100 km2 en cápita, en País36 (2006) (2006) en 2009) (2008) (2008) (2008) 2009) 2008 Argentina 44 79 95 24 117 28 15 14.333 Brasil 45 79 97 21 78 35 21 10.296 Chile 78 91 99 21 88 33 11 14.465 Uruguay 53 98 100 29 105 40 34 12.734 Colombia 74 86 87 15 89 37 n/d 8.885 México 64 90 97 19 70 22 18 14.495 Fuentes: Informe de Desarrollo Mundial (2009), Programa conjunto de monitoreo OMS/UNICEF 2006 y Unión Internacional de Telecom., 2008. 35 Informe Latinobarómetro 2008. 36 Datos del Informe de Desarrollo Mundial (2009), Programa conjunto de monitoreo OMS/UNICEF 2006 y datos de la Unión Internacional de Telecomunicaciones, 2008. 37 Estrategia de Desarrollo para un País con Futuro. CERES. Presentación realizada el 6 de octubre de 2009. 38 Uruguay: Fiscal Space for Infrastructure Investment. Banco Mundial, 2006. 39 Ministerio de Economía y Finanzas de Uruguay http://www.mef.gub.uy/indicadores.php 40 Base de datos de Serven y Calderón (2008). 82 FIGURA 4.1: INVERSIÓN PÚBLICA EN FIGURA 4.2: INVERSIÓN PÚBLICA EN INFRAESTRUCTURA EN URUGUAY TELECOMUNICACIONES EN URUGUAY 3.00 700 0.70 Media 0,61% 14 Media 2,35% (123 Millones de US$) ( (473 Millones de US$) 600 0.60 12 2.50 500 0.50 10 Millones de US$ Millones de US$ Media 1,77% Media 0,38% 2.00 (325 Millones de US$) 400 0.40 (70 Millones de US$) 8 % % 1.50 300 0.30 6 200 0.20 4 1.00 100 0.10 2 0.50 0 0.00 0 1999 2001 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Inversiones / PBI Inversiones (US$) Inversiones / PBI Inversiones (US$) Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas de Uruguay Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas de Uruguay http://www.mef.gub.uy/indicadores.php http://www.mef.gub.uy/indicadores.php combinadas de los sectores de telecomunicaciones, once indicadores tecnológicos, coloca a Uruguay en el electricidad y agua potable y saneamiento, hacen tercer lugar de la región, detrás de Chile y Argentina.44 necesario invertir como mínimo el 3 por ciento del PIB en estos servicios sólo para mantener los niveles actuales A pesar de lo significativo de estas estadísticas, la inversión de cobertura y calidad, pero que para lograr metas más en el sector de telecomunicaciones sigue siendo necesaria amplias tales como el acceso universal, Uruguay debería para mantener el paso con la tecnología de vanguardia. apuntar a invertir anualmente el 5 por ciento del PIB en Como se indica en la figura siguiente, la inversión pública infraestructura. en el sector cayó de un promedio del 0,61 por ciento del PIB antes de la crisis económica al actual promedio Telecomunicaciones del 0,38 por ciento del PIB. Al igual que a medida que el sector se expandió y las tarifas declinaron como resultado Una inversión significativa en telecomunicaciones de su apertura a la participación privada en los mercados ha transformado a Uruguay en uno de los países de larga distancia internacional y móvil, el sector privado más destacados en tecnología de América Latina.41 podría proveer la inversión necesaria para continuar Actualmente, por ejemplo, Uruguay tiene la tasa más generando eficiencia y mejoras en la calidad del servicio. Si alta de usuarios de Internet de la región.42 Si bien la Uruguay pudiese recuperar su nivel pasado de inversión, Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL) ya sea a través de inversiones públicas o privadas, el país tiene un monopolio sobre las líneas de telefonía fija, podría continuar brindando el acceso casi universal a los existen diecinueve empresas privadas que prestan servicios de telecomunicaciones, acentuando el enfoque servicios de larga distancia internacional y dos compañías social.45 privadas que ofrecen acceso a telefonía celular. Los datos de la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones Electricidad (URSEC) indican que durante la última década el número de abonados telefónicos y usuarios de Internet ha ido Es esencial focalizar la inversión en electricidad en incrementado mientras que el costo de estos servicios ha asegurar un abastecimiento confiable y adecuado declinado gradualmente.43 El desempeño global medido para satisfacer las necesidades crecientes del Uruguay. según el Índice de Oportunidad Digital que se basa en Las fuentes locales están actualmente limitadas a la 41 Índice de Tecnología Latina. Latin Business Chronicle, 30 de junio de 2009. 42 Implementation Completion and Results Report for the Uruguay: Public Services and Social Sectors Structural Adjustment Loan, 2007. 43 Ibíd. 44 http://www.itu.int/ITU-D/ict/doi/material/WISR07-chapter3.pdf Digital Opportunity Index, 2007. 45 ANTEL tiene planes para tener 2.200 escuelas públicas conectadas a Internet en 2009 y en 2008 ya había conectado 1.456 escuelas. Ibíd. 83 generación térmica e hidroeléctrica, con desarrollos en el diseño de un proyecto de interconexión con Brasil recientes en fuentes renovables, pero el potencial para facilitar la importación de energía hidroeléctrica hidroeléctrico ha sido explotado prácticamente en su desde este país.46 Inversión esta última que debido totalidad y la generación térmica involucra costos mucho al costo de construcción de la estación conversora y más elevados. Uruguay ha dependido por mucho tiempo de las líneas eléctricas necesarias para conectarla con de la importación de electricidad de sus vecinos pero el sistema se estima en aproximadamente US$320 fue sólo en 2004, cuando por razones de escasez interna millones47. Simplemente para mantener el status quo, Argentina recortó las exportaciones de electricidad, Uruguay necesita invertir anualmente el 1 por ciento del que esta precaria dependencia quedó al descubierto, PIB en infraestructura eléctrica, pero para aumentar la planteando cuestiones tales como, por ejemplo, cómo generación eléctrica a través de fuentes tradicionales y asegurar un suministro confiable de electricidad eficiente, renovables y lograr un suministro confiable, el nivel ideal segura y de costo mínimo en el abastecimiento de la de inversión es de alrededor del 1,6 por ciento del PIB. demanda interna. Los altos precios recientes del gas y el En términos de equivalencia con el PIB proyectado para petróleo dejaron aún más al descubierto la fragilidad del 2009, estos porcentajes equivalen a US$300 millones actual equilibrio entre la oferta y la demanda y causaron como mínimo y US$500 millones como ideal. pérdidas financieras masivas a la Administración Nacional de Usinas y Transporte Eléctrico (UTE). Antes de la crisis la Agua potable y saneamiento inversión en electricidad ascendía al 1,24 por ciento del PIB pero, como lo ilustra la figura siguiente, al 2007 había Aunque el acceso universal al servicio de saneamiento caído al 0,64 por ciento del PIB. Durante los últimos años por red es una clara prioridad de inversión, otras áreas y con el propósito de satisfacer una demanda interna prioritarias en el sector de agua potable y saneamiento creciente (4,9 por ciento de crecimiento anual entre (A&S) incluyen la expansión de la capacidad de tratamiento 2002 y 2007), UTE ha intensificado sus programas de de las aguas residuales, una reducción drástica de los eficiencia energética y de ahorro, aumentado la inversión altos niveles de pérdida de agua existentes hoy en día y la en la expansión de la capacidad de generación térmica solución a problemas de mantenimiento y confiabilidad y en el desarrollo de fuentes alternativas, y avanzado de las redes. La enmienda Constitucional de 2004 colocó los servicios de A&S bajo la competencia exclusiva del sector público, asignándole a la Administración de Obras FIGURA 4.3: INVERSIÓN TOTAL EN ELECTRICIDAD EN URUGUAY Sanitarias de la Nación (OSE) la responsabilidad por el suministro de los servicios de A&S en todo el país, con 2.5 450 la única excepción de Montevideo donde los servicios 400 2.0 de saneamiento son brindados por la municipalidad. 350 Las inversiones en la expansión de los servicios durante Millones de US$ Media 1,24% 300 1.5 (251 Millones de US$) 250 la última década han permitido el acceso casi universal % 1.0 Media 0,64% al servicio de agua potable a través de redes, así como (103 Millones de US$) 200 150 un aumento significativo en el número de conexiones 0.5 100 al sistema de saneamiento vía redes48. Si bien Uruguay 0.0 50 se encamina a cumplir la Meta de Desarrollo del Milenio 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 (MDM) de reducir el número de personas sin acceso a Inversiones / PBI Inversiones (US$) agua potable y saneamiento mejorado, el país requiere de inversiones significativas para dar acceso a través de Fuente: Base de datos de Participación Privada en Infraestructura, Ministerio de Economía y Finanzas de Uruguay y Serven y Calderón, 2008 redes de saneamiento al 47 por ciento de las viviendas que aún carecen de este servicio. Como se muestra en la 46 Ver las Notas de Política sobre el sector eléctrico. 47 La estación conversora ya se encuentra en construcción y costará US$140 millones. El sistema de transporte en Uruguay costará aproximadamente US$125 millones. El sistema de transporte en Brasil costará US$65 millones y probablemente sea financiado por el BNDES. 48 Desde 2002, OSE ha provisto 81.000 nuevas conexiones de agua potable, incluidas 5.400 conexiones a viviendas en asentamientos informales de Montevideo surgidas con posterioridad a la crisis, aumentado el acceso a los servicios de saneamiento del 26 al 32 por ciento en el interior del país y expandido el tratamiento de las aguas residuales mediante la construcción de tres nuevas plantas que sirven 60.000 personas. Implementation Completion and Results Report for the Uruguay: Public Services and Social Sectors Structural Adjustment Loan, 2007. 84 los préstamos, explorando nuevas oportunidades en los FIGURA 4.4: INVERSIÓN PÚBLICA EN A&S EN URUGUAY mercados financieros nacionales e internacionales. Una cuarta opción es reducir gradualmente las transferencias 0.35 80 de utilidades de las empresas al gobierno. La inversión 0.30 70 privada es una quinta opción de financiamiento en 60 0.25 aquellos sectores donde no existan restricciones legales Millones de US$ 50 0.20 que la hagan inviable, particularmente relevante como 40 % 0.15 30 complemento de la capacidad de financiación del Estado. 0.10 20 La participación privada también es una herramienta 0.05 10 que permite introducir una saludable competencia en 0.00 0 sectores que precisan mejorar continuamente sus niveles 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 de eficiencia y productividad. Inversiones / PBI Inversiones (US$) Eficiencia Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas de Uruguay http://www.mef.gub.uy/indicadores.php Toda la evidencia disponible sugiere que existe la figura siguiente, la inversión pública promedio en A&S posibilidad de lograr avances cuantiosos en términos de cayó de un promedio del 0,29 por ciento del PIB antes de mayor eficiencia operacional, comercial y financiera en las la crisis a sólo el 0,19 por ciento en los años recientes.49 empresas de servicios públicos del Uruguay. Incentivos y Chile, otro país de la región con un sector de A&S maduro herramientas tales como competencia entre proveedores y con alta cobertura, invierte aproximadamente el 0,60 de servicios, sistemas modernos de gobernabilidad por ciento de su PIB en forma anual en A&S.50 Tan sólo corporativa, regulación eficaz apoyada en una apropiada para cumplir con las MDM, Uruguay necesitaría invertir contabilidad regulatoria, uso extensivo de sistemas aproximadamente US$300 millones hasta 2015, lo que de información (benchmarking) internos y externos y equivale a una inversión anual de US$50 millones y es una amplia difusión pública de la información sobre el aproximadamente igual al nivel promedio de la inversión desempeño de los operadores51 han demostrado ser de de OSE durante la última década. Para reducir las pérdidas gran utilidad en mejorar la eficiencia de los proveedores de agua, mejorar la eficiencia operativa y alcanzar el de servicios y, de este modo, asistir en la captación de acceso universal a los servicios de saneamiento hacia capital a través de ahorros en los costos de inversión y 2025, Uruguay precisaría elevar su inversión anual en A&S operación. En el sector de telecomunicaciones el poder a un monto entre US$70 y US$80 millones. de estas reformas quedó claramente demostrado luego de la liberalización del mercado en 2004. ANTEL, sin Opciones de financiamiento embargo, aún tiene espacio para mejorar. Por ejemplo, lo nutrido de su personal, 661 abonados de telefonía fija Uruguay cuenta con una variedad de opciones para y móvil por cada empleado en comparación con 1.929 financiar las inversiones en infraestructura. Una primera y 1.311 en Argentina y Chile, respectivamente, sugiere opción es construir con base en las reformas de que los buenos resultados conseguidos hasta ahora en restructuración interna en marcha, incentivos económicos términos de cobertura y calidad pueden mejorarse aún tendientes a elevar los niveles de eficiencia y productividad más.52 de las empresas y mejorar el suministro de los servicios. Una segunda opción es a través de las tarifas, buscando En el sector eléctrico, ciertas ineficiencias están dentro del oportunidades para cerrar la brecha entre las tarifas control de UTE, por ejemplo reducir el nivel de pérdidas tan actuales y los costos marginales. Una tercera opción son alto que existe en la actualidad (cerca del 20 por ciento), 49 Ministerio de Economía y Finanzas de Uruguay http://www.mef.gub.uy/indicadores.php 50 Base de datos de Participación Privada en Infraestructura (PPI), Ministerio de Economía y Finanzas de Uruguay y Serven y Calderón, 2008. Debe observarse que Chile ya casi alcanza una cobertura del 100 por ciento en recolección y tratamiento de aguas residuales, lo que hace que su sector de A&S sea más maduro y estable y significativamente menos necesitado de inversiones de capital que el de Uruguay. 51 Contar con abundante información pública transparente permite que el control social desempeñe un papel central en la fiscalización de los mercados y las empresas. 52 Indicadores de la Unión Internacional de Telecomunicaciones. 85 enfocándose en el manejo comercial y en la expansión 10 por ciento produciría una ganancia financiera neta de y renovación sistemática de sus redes.53 Sin embargo, casi US$10 millones para 2012, mientras que si la mejora UTE también ha estado plagada de dificultades que están fuera del 20 por ciento la ganancia financiera sería de fuera de su control, tales como la disparada global de casi US$18 millones en el mismo período.56 Otra área los precios del petróleo y la sequía local que pusieron que promete importantes ahorros financieros es la tasa al descubierto las debilidades de la pasada política de cobranza, donde una mejora del 2 al 3 por ciento uruguaya de dependencia excesiva en la generación produciría una ganancia financiera neta de US$9 millones hidráulica y en el abastecimiento desde la Argentina, sin y US$13 millones, respectivamente, para 2012.57 poner suficiente énfasis en la interconexión con Brasil. El cambio de generación hidráulica por térmica es un Tarifas proceso costoso que en los últimos años ha afectado de manera significativa las finanzas de UTE. Los altos precios Las tarifas son otra opción para financiar el desarrollo de de la energía también han contribuido a elevar los costos la infraestructura. De acuerdo con la ley, las tarifas las fija operacionales, sugiriendo ineficiencias y oportunidades. el Poder Ejecutivo sobre la base de las recomendaciones Una oportunidad podría ser la creación de un fondo de de los reguladores, pero en la práctica consideraciones estabilización que permita ahorrar en los períodos de fiscales y políticas continúan jugando un papel más generación hidráulica de costo relativamente bajo, para importante que los criterios de eficiencia en la definición gastar durante los períodos en los que sea necesario de las mismas. Las tarifas de saneamiento presentan el apelar a la costosa generación térmica. Un fondo de este espacio más significativo para aumentos dada su diferencia tipo contribuiría a eliminar los picos de inversión, evitando con el costo marginal de suministrar el servicio. En el caso el tener que apelar a reducciones en el mantenimiento de del agua y en otros sectores los aumentos pueden ser más los sistemas y en los programas de mejora de la eficiencia controversiales. En el sector de telecomunicaciones, por como última fuente de financiación. ejemplo, los precios son definidos por la competencia. Entre 2005 y 2007 el sector privado provocó una caída En el sector de A&S, las elevadas pérdidas de agua, de más del 20 por ciento en el precio de las llamadas de cercanas al 54 por ciento, son la principal fuente de teléfonos celulares, pero la falta de competencia en la red ineficiencia, excediendo por mucho las pérdidas de telefonía fija se tradujo en un leve aumento del 3 por promedio del Brasil (40 por ciento) y Chile (34 por ciento durante el mismo período, colocándolas entre las ciento).54 El programa de combate integrado (comercial y más altas de la región.58 En el sector eléctrico, como lo de ingeniería) a las pérdidas de agua de OSE precisa seguir ilustra la figura siguiente, las tarifas de UTE están por debajo siendo agresivamente apoyado dado lo significativo de de las tarifas de las compañías brasileñas y chilenas.59 Las los beneficios esperados. Por ejemplo, un 5 por ciento tarifas eléctricas actuales cubren los costos de operación de reducción de pérdidas se traduciría en una ganancia y mantenimiento, pero no así los costos de capital financiera neta de más de US$20 millones entre ahora asociados con la expansión futura que exige el sistema y el 2012.55 Además, a pesar de la mejora de OSE en su de generación eléctrica. Las tarifas han aumentado para productividad laboral, con 4,1 empleados por cada mil cubrir las dificultades actuales en generación y es así poco conexiones de A&S su productividad continúa alejada probable que en el corto plazo puedan ser aumentadas del rango óptimo de 0,4 a 2,0 que presentan las empresas de nuevo. Sin embargo, es importante evitar reducciones de agua más eficientes de la región. Cálculos recientes futuras dado que las mismas contribuirían a un mayor indican que una mejora en la productividad laboral del deterioro del balance de UTE. 60 53 Las pérdidas comerciales y en distribución se redujeron del 20 por ciento en 2005 al 17,9 por ciento en 2007, cifras todavía distantes del nivel previo a la crisis, del 14,5 por ciento. Memoria anual 2007. Administración Nacional de Usinas y Transmisiones Eléctricas. 54 OSE, Indicadores de Desempeño, 2009. 55 Cálculo del Banco Mundial sobre la base de la metodología utilizada en la evaluación de la segunda fase del Proyecto de Rehabilitación de Sistemas y Modernización de OSE que se encuentra en curso (APL-2) y las actuales proyecciones financieras de OSE. 56 Ibíd. 57 Ibíd. 58 Indicadores de la Unión Internacional de Telecomunicaciones. 59 Eficiencia en infraestructura productiva y provisión de servicios en Uruguay: sectores de transporte y electricidad. Banco Mundial, 2009, y Síntesis informativa energética de los países de la Comisión de Integración Eléctrica Regional (CIER). Informes 2001 a 2008. 60 Desde 2008, lo cuantioso de las pérdidas operativas de UTE han obligado al Ministerio de Economía y Finanzas a prestarle más de US$100 millones. 86 Préstamos FIGURA 4.5: TARIFAS ELÉCTRICAS RESIDENCIALES EN AMÉRICA LATINA Si bien los préstamos constituyen una opción tradicional para financiar las inversiones de capital en las empresas Colombia EPM, Medellín de servicios públicos, existen medios que no precisan CHEC, Caldas de garantías soberanas que se justifica explorar más UTE, Nacional Chile Uy activamente, tales como bonos locales avalados CHILECTRA, Santiago por ingresos, préstamos comerciales sindicados y CPFL, San Pablo asociaciones público privadas (PPP). Estos préstamos Brasil COPEL, Paraná pueden ser de largo plazo, otorgados por instituciones CEMIG, Mina Gerais financieras internacionales, y de mediano plazo, provistos 0 5 10 15 20 25 30 35 40 por bancos comerciales. UTE ya financia parte de sus US centavos/KWh inversiones mediante la emisión de bonos en el mercado de capitales local. Según su estatuto, UTE ha utilizado Fuente: Síntesis informativa energética de los países de la CIER instrumentos financieros para propósitos especiales, tales como el fideicomiso y empresas separadas para financiar En el sector de A&S las tarifas de OSE son suficientes para programas de inversión específicos, que no gozan del cubrir los costos de operación y mantenimiento, asegurar aval del gobierno nacional pero brindan flexibilidad en una rentabilidad de mediano plazo y generar ingresos términos de límites al endeudamiento del sector público suficientes para sostener un endeudamiento comercial y sus procesos. Por ejemplo, su bono local tenía una que permita financiar un programa ambicioso de estructura de fideicomiso que envolvía un proceso de inversión. Las tarifas del agua se han recuperado después titularización de facto del flujo de ingresos de UTE. El de caer en dólares durante la crisis económica, pero las bono recibió la misma calificación que la deuda soberana tarifas de saneamiento continúan por debajo del costo (AAA de Fitch = BB-). En forma reciente UTE lanzó un marginal de suministrar el servicio e inferiores a las de fideicomiso de US$20 millones para brindar electricidad agua,61 a pesar de que el costo de suministrar los servicios a 4.000 viviendas rurales, dando un paso adicional hacia de recolección y tratamiento de aguas residuales excede la universalización del servicio eléctrico en todo el país.63 al de suministrar el servicio de agua potable. Esta política que viene de tiempo atrás se traduce en un subsidio Desde el punto de vista del financiador privado, el cruzado entre servicios que favorece la población de principal desafío de OSE y UTE consiste en mejorar su mayores ingresos.62 No obstante esta realidad, cualquier posición en el mercado. En el caso de OSE, el financiador aumento de tarifas es siempre controversial, por lo que potencial se sentiría más a gusto con tarifas más siempre es conveniente acompañarlo de campañas apropiadas, un marco jurídico y regulatorio más estable educativas que expliquen la razón del mismo y su impacto e información transparente y oportuna del desempeño sobre la población más pobre y el medio ambiente. Estas operativo y financiero de la compañía. OSE ha adoptado campañas son particularmente importantes en el sector una buena política de divulgación, publicando en de saneamiento donde la tasa de conexión a las redes su sitio en la Web la mayor parte de su información ha sido históricamente baja, lo que hace que el costo financiera y operativa, pero aún persisten debilidades real de suministro exceda el costo estimado y restrinja institucionales en lo relativo a la preparación de proyectos severamente los beneficios potenciales del acceso al y contrataciones. En el caso de UTE, el financista privado servicio. Estas razones hacen altamente conveniente pondría su atención en su dependencia de la generación procurar acuerdos políticos destinados a contar con hidráulica y de las importaciones de Argentina, por la el apoyo de las autoridades locales y explorar otro tipo vulnerabilidad que esto implica a la sequía y a la falta de de incentivos, incluyendo los subsidios directos a la confiabilidad en el abastecimiento. La diversificación de población más pobre. las fuentes energéticas es muy importante para manejar 61 OSE Estados Financieros, 2008. 62 Documento de Evaluación de Proyecto para Uruguay: Programa de Modernización y Rehabilitación de Sistemas de OSE (APL2). 63 UTE está analizando actualmente alternativas asequibles para suministrarle electricidad a las 2000 viviendas rurales restantes, posiblemente por medio de paneles solares. 87 fluctuaciones de ingresos y utilidades. Las empresas de mencionadas podrían ser cubiertas apelando a nuevas servicios básicos y los departamentos uruguayos utilizan iniciativas de financiamiento, incluido el sector privado. agencias privadas para cobrar tarifas e impuestos. Esto Tradicionalmente los uruguayos han apoyado sus facilita que los bancos y los mercados de capitales separen empresas de servicios públicos, por lo que la participación los flujos de fondos y creen estructuras de fideicomiso del sector privado en los sectores de servicios públicos en que respaldar potenciales emisiones de bonos de los domiciliarios es limitada. En el caso de los servicios departamentos y las empresas. de A&S, los uruguayos votaron abrumadoramente en el Referendo Constitucional de 2004 por hacer de su Otras dos opciones son los créditos de proveedores provisión un derecho exclusivo del Estado. En el sector de y la participación de los departamentos apoyando la las telecomunicaciones existe una limitada competencia inversión en infraestructura, particularmente en A&S de operadores privados y una aún más incipiente en el dada la característica local del sector y el interés común caso de la electricidad. Dados los elevados estándares que de OSE y los departamentos en expandir el acceso a estos han resultado de la participación del sector privado en servicios. Los créditos de proveedores se usan cuando las telecomunicaciones, parecería beneficioso considerar una empresa debe financiar una parte de la inversión la posibilidad de expandir su papel en el financiamiento obteniendo un préstamo de un banco comercial antes de del sector eléctrico. Las compañías privadas podrían poder iniciar la obra. Esta es una opción favorable, que invertir en energía renovable y generación eléctrica para OSE ya ha explorado con éxito en la construcción de la satisfacer las necesidades crecientes de Uruguay, ya sea quinta línea de transporte. Los proyectos integrados de mediante la creación de nuevas compañías, en particular gestión de agua urbana son una posibilidad que podría en generación tal y como lo contempla la Ley de Energía aumentar la colaboración entre OSE y las municipalidades. de 1997, o mediante la venta al público de acciones en Los departamentos podrían acceder a los mercados de las empresas públicas o sus subsidiarias. Un ejemplo capitales locales y a préstamos de bancos comerciales, prometedor es la contribución del sector privado a la y por este medio apoyar este tipo de proyectos. Por planta eléctrica de biomasa de Botnia, que en la actualidad ejemplo, la municipalidad de Montevideo emitió un bono genera el 2 por ciento de la demanda nacional. La ley de sobre un fideicomiso local con el respaldo de los ingresos energía permite la inversión futura del sector privado y del transporte urbano. Las municipalidades necesitarían las principales instituciones, incluido un regulador y un mejorar la divulgación de información financiera para operador del mercado eléctrico mayorista, se encuentran mejorar sus posibilidades de obtener préstamos del preparadas para facilitar esta participación. Los incentivos sector privado para los departamentos. que actualmente existen para fomentar la inversión privada en electricidad podrían mejorarse, procurando Transferencias satisfacer la demanda de seguridad energética nacional y eliminar las barreras para el crecimiento económico. Otra opción de financiación es la eliminación gradual de las transferencias de utilidades de las empresas Las ofertas públicas iniciales o secundarias de acciones públicas al tesoro nacional. Las transferencias podrían ser de compañías de propiedad de las empresas de reemplazadas por una práctica organizada de pago de servicios públicos y de las creadas por las mismas, o dividendos sobre el capital invertido en dichas empresas. inclusive acciones en las propias compañías de servicios Una primera posibilidad sería reconocer un cierto retorno públicos ofrecen otra alternativa prometedora de al capital invertido en estas empresas, lo que compensaría vinculación del capital privado. La venta de acciones al Estado por su inversión y al mismo tiempo tendría un es una manera particularmente atractiva de captar efecto positivo sobre la administración de las compañías, capital y simultáneamente mejorar el desempeño de las promoviendo la innovación y la disciplina financiera. compañías y proyectarlas en el escenario internacional para aprender y enseñar mientras compiten por nuevas Participación del sector privado oportunidades comerciales. En la última década ha habido ejemplos notables de este mecanismo de financiación, Las necesidades de inversión que no puedan ser con resultados operativos y financieros excelentes, rápido atendidas por la sumatoria de las opciones antes crecimiento económico y proyección internacional de 88 las empresas públicas que lo han adoptado. Empresas FIGURA 4.6: INVERSIÓN PRIVADA Públicas de Medellín, Colombia, es un ejemplo exitoso de EN INFRAESTRUCTURA (% PBI) una empresa multisectorial de servicios públicos, 100 por ciento de propiedad municipal, que por medio de PPP 0.0 ha logrado éxito en la exploración de oportunidades de 0.02 negocios, captación de capitales privados y respuesta a la 0.0 necesidad de intervención social en regiones marginadas. 0.01 La oferta de un número limitado de acciones en la bolsa 0.0 de valores de Montevideo por parte de una o más de las 0.00 empresas públicas permitiría a las empresas a acceder a nuevas fuentes de financiamiento y a la población 0 Brasil Argentina Costa Rica Chile Uruguay México Panamá Colombia Paraguay Perú Ecuador a acceder a nuevas fuentes de ahorro. La disciplina del mercado sumaría incentivos a la eficiencia y aportaría un 1995 2000 2004 cierto grado de competencia a las empresas de servicios públicos monopólicas. Las condiciones de la oferta y Fuente: Base de datos de inversión privada en infraestructura. en particular la magnitud del dividendo ofrecido a los posibles compradores definirían la magnitud de las más IED y otras formas de inversión privada. Otra manera transferencias regulares al Tesoro, aclarando la política de de capitalizar esta fuente de financiación es a través del transferencias sugerida en la sección correspondiente. fortalecimiento de la regulación y de la mejora de la gobernabilidad corporativa de sus empresas. Con una sólida reputación de socio comercial serio, confiable y respetuoso de sus acuerdos y compromisos, Regulación y gobernabilidad Uruguay es un destino atractivo para la inversión corporativa extranjera directa (IED). La IED es crucial para un país con nivel bajo de ahorros como Uruguay, por su impacto en Contar con organismos reguladores independientes la inversión pública y por lo que la misma significa en apoyados en leyes sectoriales bien diseñadas y respetadas, términos de innovaciones tecnológicas y aumento de en una visión de largo plazo bien concebida y sólidas la productividad económica. Convalidando las reformas herramientas de planificación, contratación y manejo implementadas con posterioridad a la crisis, en Uruguay financiero son prerrequisitos críticos para la inversión en la IED creció del 0,8 por ciento del PIB en 1998 a más del infraestructura y un factor determinante para asegurar 4 por ciento en 2008.64 Sin embargo, comparado con calidad y eficiencia en la provisión de los servicios públicos otros países de la región, el Uruguay ocupa el último domiciliarios. Los estudios del Banco han demostrado que lugar en términos del porcentaje de inversión privada en la existencia de organismos reguladores independientes infraestructura. Es así como, durante los últimos quince aumenta la productividad laboral y los índices de cobranza, años, la inversión privada en infraestructura en Chile ha reduce los gastos operativos y las interrupciones del sido del 2,2 por ciento del PIB, mientras que en Uruguay servicio y asegura tarifas más racionales.67 Una apropiada sólo ha ascendido al 0,5 por ciento del PIB.65 Además, regulación y una buena gobernabilidad corporativa son en Chile, Argentina y Brasil el sector privado financia la mejor manera de incentivar la eficiencia y la calidad aproximadamente 70, 50 y 40 por ciento, respectivamente, del servicio en los sectores donde los monopolios hacen de la inversión en infraestructura, mientras que en imposible la verdadera competencia, y la mejor manera Uruguay tan sólo el 19 por ciento de la inversión en de atraer capitales privados. El reducido mercado interno infraestructura proviene de fuentes privadas.66 El uruguayo y la tradicional fortaleza de sus empresas de reciente desempeño económico uruguayo, en especial servicios públicos requieren reguladores multisectoriales su prudente manejo macroeconómico, demuestra que el institucionalmente independientes y técnicamente país posee la capacidad de reforma necesaria para atraer competentes para diseñar y hacer cumplir las normas. 64 Estrategia de Desarrollo para un País con Futuro. CERES. Presentación realizada el 6 de octubre de 2009. 65 Uruguay: Fiscal Space for Infrastructure Investment. Banco Mundial, 2006. 66 Base de datos de inversión privada en infraestructura. 67 Understanding Sector Performance: The Case of Utilities in Latin America and the Caribbean. Banco Mundial, julio de 2009. 89 Las Unidades Reguladoras autónomas para los Servicios la rendición de cuentas de las empresas de servicios de Comunicación (URSEC) y Servicios de Energía y Agua públicos y su eficacia general. La URSEC y la URSEA ya (URSEA) han dado pasos importantes para establecer publican indicadores de desempeño de los sectores de los marcos apropiados. No obstante, estos organismos telecomunicaciones, electricidad y A&S, que documenta necesitan ser fortalecidos y consolidados para poder el desempeño operacional y el suministro de los servicios. regular de manera eficaz a las empresas de servicios En el sector de A&S, donde los servicios se encuentran públicos que han acumulado una gran autoridad como descentralizados a nivel regional, la publicación de monopolios nacionales con una extensa cobertura y indicadores permite comparar el desempeño de las servicios de alta calidad. Los puntos más débiles parecen regiones y los sistemas en que se divide OSE, incentivando encontrarse en las áreas de autonomía regulatoria y la eficiencia y una mejor calidad del servicio. Sin embargo, gerencial, transparencia institucional y rendición de la recopilación y difusión de información pública puede cuentas.68 Estos hallazgos se reflejan en las respuestas mejorarse aún más, diseminando la información sobre el dadas por empresas, ciudadanos y expertos a una desempeño y la calidad de los servicios de manera aún encuesta internacional sobre calidad regulatoria en más amplia de tal forma que el público pueda ejercer América Latina, en la que la calidad regulatoria del algún tipo de control social, complementario al trabajo Uruguay resultó calificada como débil de acuerdo con los de los reguladores. estándares latinoamericanos.69 Esta evidencia sugiere que los inversionistas privados podrían sentirse incómodos La gobernabilidad corporativa es otra área que requiere con el actual ambiente regulatorio. ser fortalecida, en particular en las áreas que resalta el estudio ya mencionado del Banco Mundial sobre Los reguladores también son responsables de promover la desempeño sectorial.70 Un posible plan de acción recolección y difusión de información sobre el desempeño envolvería promover una mayor transparencia y de las empresas, permitiendo que los consumidores diseminación de la información, aumentar las exigencias tomen decisiones informadas sobre los servicios y exijan en cuanto a contabilidad interna y externa, fortalecer de los operadores de los monopolios el cumplimiento los mecanismos de control, mejorar las prácticas de de sus compromisos de precio y calidad. Contar con un contratación y manejo financiero, modernizar la gerencia, acceso abierto a información estándar, además de un mejorar los procedimientos para el nombramiento de los nivel razonable de confianza en relación con la exactitud integrantes de los Directorios, redefinir las funciones de y confiabilidad de dicha información, es esencial para éstos últimos y fortalecer la orientación al desempeño de las empresas. FIGURA 4.7: INDICADORES MUNDIALES La opción de revisar las funciones y responsabilidades del DE GOBERNABILIDAD Directorio y de las entidades que ejercen control sobre sus 10 objetivos comerciales es particularmente atractiva debido 9 a su potencial para reducir los conflictos entre entidades 8 7 gubernamentales con control sobre los servicios públicos, 6 mejorar la rendición de cuentas y hacer más transparentes 5 los procesos de toma de decisiones, con la consecuente 4 3 mejora en la eficiencia y el desempeño. Una posibilidad 2 de implementar esta opción es darle al Directorio la 1 0 responsabilidad de definir la visión, las políticas, las Chile OCDE Panamá Costa México Brasil ALC Uruguay Argentina estrategias y los objetivos de mediano y largo plazo Rica de la empresa, dejando a los gerentes (en particular al CALIDAD REGULATORIA 2008 Gerente General) la responsabilidad de poner en práctica Fuente: Governance Matters: Worldwide Governance Indicators (2008) las decisiones del Directorio, incluida la implementación http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp 68 Ibíd. 69 Governance Matters: Worldwide Governance Indicators (2008) http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp 70 Understanding Sector Performance: The Case of Utilities in Latin America and the Caribbean. Banco Mundial, julio de 2009. 90 de los programas de inversión y la supervisión de la de proveedores. Opciones que requieren fortalecer operación diaria. Los miembros del Directorio deben estar la regulación naciente y mejorar la gobernabilidad comprometidos con los principios, políticas y objetivos corporativa. Las opciones de mediano plazo giran globales del gobierno electo y trabajar en pos del alrededor de mejorar la eficiencia operacional, comercial cumplimiento de estos principios en la empresa pública y financiera de las empresas de servicios públicos a través que dirigen. Sobre la base de la política y estrategia que de aumentos en su productividad laboral, reducciones en definan, los Directores establecerían principios, definirían sus pérdidas de producción y distribución y aumentos en direcciones, objetivos y metas, y los transmitirían a sus índices de cobranza. Otras opciones de mediano plazo los gerentes seleccionados, en quienes recaería la incluyen ajustar las tarifas procurando el cubrimiento responsabilidad de implementarlos de la manera más de los costos de suministro y, de manera progresiva, eficiente, informando sobre los resultados y rindiendo reduciendo las transferencias de las empresas públicas cuentas a los Directores. El conocimiento sectorial y la a la tesorería central. Una opción para reemplazar estas competencia profesional serían altamente deseables transferencias es mediante el pago de dividendos sobre el para ser seleccionado como Director, pero no más que capital invertido en las empresas públicas. Sin embargo, la visión política y el compromiso con los objetivos y dada la magnitud del desafío, se necesita involucrar al metas de los gobernantes electos. Los gerentes, por otro sector privado para cubrir la brecha entre las opciones lado, deben ser primero y principalmente especialistas de financiamiento público y las necesidades globales técnicos, respetados en su campo por su competencia de inversión. Combinar el financiamiento público con el y logros, y hábiles administradores con suficiente privado le ayudará a Uruguay a alcanzar el objetivo de no experiencia práctica de conducción de las empresas. sólo mantener uno de los sectores de infraestructura más Los gerentes deben tener la plena responsabilidad de la dinámicos de la región sino también lograr mejoras que gestión cotidiana de las empresas, así como autonomía beneficiarán a la población toda. Por último, es imperativo técnica, financiera y de gestión. Mientras que el cargo de continuar fortaleciendo el marco regulatorio emergente, gerente sería a tiempo completo, el papel de miembro y mejorar y fortalecer el buen gobierno societario. del Directorio no exigiría una dedicación constante y podría desempeñarse en forma concurrente con otras responsabilidades dentro y fuera de la administración pública. Comentarios finales La meta de financiar la inversión en infraestructura en Uruguay va más allá de mantener el status quo y apunta a lograr el acceso universal a los servicios públicos domiciliarios básicos con calidad alta y precios competitivos, que le permitan mejorar el bienestar social, catalizar el crecimiento económico y mejorar la competitividad general de su economía. El desafío es hacerlo de una manera fiscalmente responsable. Esta nota describe cinco opciones de financiamiento que van desde lo tradicional a lo innovador, con el propósito de ayudar a Uruguay a incrementar la inversión anual en infraestructura como mínimo al 3 por ciento del PIB e idealmente al 5 por ciento del PIB. Las opciones de corto plazo incluyen préstamos de los bancos comerciales y otras formas de acceso a los mercados de capitales nacionales a través de productos tales como oferta de acciones, bonos respaldados por ingresos y créditos 91 MATRIZ DE OPCIONES DE POLÍTICA OPCIONES DE POLÍTICA DE CORTO DESAFÍO META Y MEDIANO PLAZO Mejorar la eficiencia operativa, comercial · Aumentarlaproductividadlaboral y financiera de las empresas de servicios · Reducirlaspérdidasenproduccióny públicos domiciliarios distribución hasta colocar las empresas entre las mejores 20 por ciento del sector en la región · Mejorarlosíndicesdecobranza Tarifas que cubran los costos operacionales, · Aumentarlastarifasdesaneamiento de mantenimiento y de inversión y hasta un nivel que les permita cubrir el satisfagan los estándares de capacidad de costo de suministro pago Préstamos de bancos multilaterales y · Exploraropcionesmenostradicionales comerciales, y otras formas de acceso al para financiar las inversiones de capital a mercado financiero nacional, tales como través del mercado financiero nacional, Universalizar el acceso bonos locales respaldados por ingresos u incluidos fideicomisos, ofertas de a los servicios públicos otro tipo de fideicomisos, oferta pública de acciones y créditos de proveedores domiciliarios básicos acciones y créditos de proveedores con calidad alta y precios competitivos Progresiva reducción de transferencias de · Reemplazarlastransferenciaspor que permitan las empresas al gobierno central una práctica organizada de pago de mejorar el bienestar dividendos sobre el capital invertido en social, catalizar las empresas de servicios públicos el crecimiento Crear sociedades público-privadas que · Expandirlainversiónprivadaenenergía económico y mejorar faciliten el financiamiento en los sectores renovable y generación eléctrica la competitividad en los que la ley permite la participación general de la privada economía. Fortalecer y consolidad los organismos · Mejorarlaautonomíaregulatoriay reguladores gerencial, la transparencia institucional, la rendición de cuentas, y la recolección y diseminación de información pública de modo de colocar las Unidades de Regulación entre el mejor 20 por ciento de la región en su ramo Fortalecer la gobernabilidad corporativa · Losorganismosreguladorespublican regularmente indicadores de desempeño · Redefinirlasfuncionesy responsabilidades de los miembros del Directorio y de los gerentes 92 CAPÍTULO 5 Comercio y logística: una oportunidad para Uruguay CAPÍTULO 5 Comercio y logística: una oportunidad para Uruguay D Introducción Durante las últimas dos décadas, Uruguay se ha convertido en un verdadero polo logístico regional para el Cono Sur. En la actualidad, el Puerto de Montevideo maneja aproximadamente el 7% del total de los embarques de contenedores del MERCOSUR. Hoy en día, el 63% de las mercaderías que pasan por los puertos uruguayos provienen de la zona de influencia (de ahora en más, hinterland) del Puerto de Montevideo(Paraguay, Bolivia y partes de Argentina y Brasil). El atractivo de Uruguay como polo logístico se explica por varios factores. Su ubicación central en el sudeste del mercado sudamericano, su legislación de zonas francas; tiempos de tránsito más competitivos que los del Puerto de Buenos Aires; bajos costos portuarios; y la conexión fluvial Paraguay-Paraná a las áreas productivas del interior. El potencial de crecimiento de Uruguay como polo logístico está estrechamente ligado a su capacidad para facilitar el comercio en el Cono Sur. El tamaño de la economía uruguaya y de sus flujos comerciales por sí solo no genera volúmenes de carga suficientes como para convertir a Montevideo en un puerto atractivo para las líneas navieras de la Costa Este de Sudamérica. Para crecer como polo regional, se requiere un sistema logístico eficiente, que facilite los flujos de comercio tanto local como regional. Un aparato logístico más efectivo en términos de costos promueve el comercio local, y hace que las compañías de carga regionales encuentren más atractivo Norbert M. Fiess 95 realizar su tránsito a través de Uruguay. Por otra parte, transportados equivalente al del Puerto de Buenaventura los mayores flujos de tránsito generan las economías de en Colombia. escala necesarias para permitir que el comercio local se beneficie de costos de transporte unitarios más bajos. Evolución reciente de la actividad Además, la carga en tránsito reporta ingresos adicionales logística y brinda la oportunidad de desarrollar la industria logística uruguaya a partir de los recursos ya generados En los últimos años el comercio internacional por la industria de tránsito y trasbordo de cargas. experimentó una rápida expansión y un cambio drástico en su estructura. La liberalización del comercio de bienes Dado que los polos logísticos surgen y prosperan y servicios, nuevas redes integradas de transporte, avances sobre la base de su capacidad para reducir costos, el en tecnologías de información y comunicación, y una contar con bajos costos logísticos reviste particular logística comercial moderna, han creado oportunidades de importancia para Uruguay. Los costos logísticos están negocios sin precedentes para la industria del transporte determinados, en parte, por la geografía y la escala, pero y el comercio, ya que las empresas dependen cada vez también por la calidad de la infraestructura, la eficiencia más de cadenas globales de abastecimiento tanto para de los servicios logísticos y la efectividad en la facilitación el abastecimiento de materias primas desde múltiples del comercio. A pesar de los avances realizados en esta fuentes así como para la producción y distribución de materia, el Indicador de Desempeño Logístico del Banco los productos terminados. A su vez, las empresas están Mundial (LPI, por su sigla en inglés) muestra que Uruguay dando pasos hacia la concentración de su mercadería en está rezagado con respecto a la región. En el LPI de 2007, centros de distribución regional, con el fin de mejorar su Uruguay ocupaba el puesto 79 de 150, detrás de Argentina, competitividad mediante la reducción de los stocks y de Brasil y Chile, y por debajo de la media de América Latina los costos de abastecimiento de materias primas, y de la y de los países de ingresos medio-altos. Los rankings oferta de servicios just-in-time orientados al cliente y de correspondientes a cada subcomponentes del índice servicios logísticos de valor agregado. son los siguientes: eficiencia aduanera (86º), calidad de infraestructura (70º), asequibilidad y disponibilidad de El comercio internacional fluye de manera creciente por embarques internacionales (100º), competencia logística rutas comerciales que conectan una red jerárquica de (85º), capacidad de seguimiento y trazabilidad (77º), polos logísticos. Estos polos son nodos especiales que costos logísticos internos (103º) y puntualidad de los forman parte de una red de logística global que se replica servicios (82º). a diferentes escalas: doméstica, regional e internacional. Con el fin de desempeñar un rol estratégico en el transporte Una reforma orientada a mejorar la facilitación del global, los polos logísticos deben ser capaces de facilitar comercio en Uruguay reportaría beneficios sustanciales la conectividad eficiente entre distintos nodos de una en lo que a reducción de costos logísticos y promoción red de transporte. El principal beneficio de dichos polos del comercio respecta. Estimaciones empíricas para es que sirven como catalizadores para la aglomeración Uruguay sugieren que con una reducción del 10 por y las economías de escala, que son críticas para reducir ciento en los costos de transporte marítimo, el comercio el costo unitario de los embarques internacionales. En se incrementaría un 3,6% (Martínez-Zarzoso y Wilmsmeier, 2007, los 20 principales puertos del mundo manejaban 2009). Por otra parte, una reducción de costos de dicha alrededor del 50% del tráfico portuario de contenedores. magnitud podría lograrse ya sea mediante un incremento Las principales rutas comerciales vinculan Asia Oriental del 10 por ciento en la conectividad portuaria, una y Norteamérica, Asia Oriental y Europa, y Europa y reducción del 30 por ciento en el tiempo requerido para Norteamérica. América Latina y África están fuera de las cumplir con los trámites fronterizos, o un aumento del principales rutas comerciales. 50 por ciento en el volumen de contenedores. En otras palabras, estas reformas colocarían a Uruguay a la par de El rol de los puertos internacionales se transformó, Argentina en términos de conectividad portuaria, con pasando de ser simples manipuladores de carga para la plazos para completar los trámites fronterizos similares importación/exportación a ser polos internacionales para a los de México, y con un volumen de contenedores el trasbordo y tránsito regional de mercadería así como 96 puntos de conexión para la distribución regional. Dado Pero los determinantes de los costos logísticos van más que alrededor del 90 por ciento del volumen de comercio allá de la geografía; la calidad de la infraestructura (Banco mundial se transporta actualmente por vía marítima, y que Mundial, 2006), la eficiencia de la logística comercial el tráfico marítimo prácticamente se duplicó entre 2003 y (Guasch y Kogan, 2007) y la eficacia de las instituciones 2007 (UNCTAD, 2008), los puertos están asumiendo un rol y de las regulaciones (Wilson et al., 2005), también son central en la logística del transporte moderna. De manera relevantes. creciente, las instalaciones portuarias se están vinculando a zonas logísticas especializadas, que actúan como centros Un sistema logístico eficiente y efectivo en términos de de distribución regional y brindan servicios que varían costos facilita el comercio, promueve el crecimiento desde el almacenamiento en depósitos certificados hasta económico y mejora la competitividad. En muchos actividades logísticas de valor agregado (por ejemplo, países, los costos logísticos ­ los costos asociados, por gestión centralizada de inventarios; picking detallado de ejemplo, al transporte, almacenamiento y distribución órdenes ­ preparación de pedidos; acondicionamiento de bienes del productor al consumidor ­ suelen ser un secundario de la mercadería mediante etiquetado, mayor impedimento para el comercio que los aranceles ensamblado de kits, packaging, visibilidad vía internet de externos (González et al., 2007). La reducción de los los inventarios, blending, mixing, slitting y rewinding, entre costos logísticos tiene un significativo impacto en el otros). crecimiento y la competitividad (Banco Mundial, 2005c, 2006b y 2007b), ya que un sistema de transporte eficiente La contenerización ha jugado un papel central en la facilita el comercio al abrir mercados internacionales para logística de transporte moderna. Los contenedores, productores y consumidores locales. que fueron inventados a fines de la década de 1960, posibilitan operaciones de transporte intermodal que Comercio y logística en Uruguay permiten el servicio puerta a puerta. Los servicios de transporte tradicionales estaban muchas veces Aún cuando América Latina no está ubicada cerca determinados por la naturaleza de la mercadería que de las principales rutas del comercio mundial, los se estaba manipulando; el uso global de contenedores crecientes volúmenes de comercio en los últimos años permitió las operaciones intermodales involucrando a han redundado en el crecimiento de los flujos de tráfico más de un medio de transporte. La contenerización ha regional y el surgimiento de algunos polos regionales, dado lugar al desarrollo de complejos patrones globales incluido Uruguay. De acuerdo con UNCTAD (2008), los de movimiento de contenedores, estableciendo líneas puertos de América Latina y el Caribe manejaron el 6,8 de contenedores globales que ofrecen servicios punto a por ciento del tráfico mundial de contenedores en 2006. punto. La capacidad de los distintos actores de adecuarse El volumen de tráfico ha venido creciendo rápidamente para ofrecer los servicios necesarios con eficiencia y sin durante la última década, tanto en términos de tráfico discontinuidad se ha convertido en un factor crítico para de contenedores como de productos a granel. De mantener la ventaja en el mercado (Phillips, 1993). hecho, los productos a granel han experimentado tasas de crecimiento mayores, aprovechando el boom the Los polos logísticos surgen y prosperan sobre la base de los precios internacionales de las materias primas que su capacidad para reducir costos. En la logística, el costo precedió a la actual crisis financiera y comercial global. y el tiempo están determinados por la geografía y, por lo En lo que se refiere a volúmenes globales de tráfico, Brasil tanto, en la mayoría de los casos el desarrollo de polos manejó el volumen más grande, seguido por México, logísticos depende de la ubicación del polo en relación Argentina y Chile, reflejando el predominio del comercio con los principales flujos de tráfico. UNCTAD (1992) a granel en dichos países. Sin embargo, en el período plantea que un puerto está ubicado estratégicamente 2004-2007, Belice, Colombia y Uruguay experimentaron si reúne por lo menos una de las siguientes tres las tasas más altas de crecimiento en volúmenes de características: localización sobre las principales rutas procesamiento portuario. marítimas, cercanía a los grandes centros de producción o consumo y calidad de puerto natural con un significativo Durante las últimas dos décadas, Uruguay se ha potencial de desarrollo en la zona terrestre circundante. convertido en un polo regional para el Cono Sur. El 97 regional. El Puerto de Montevideo, principal puerto FIGURA 5.1: ZONA DE INFLUENCIA uruguayo, está ubicado en la cuenca del Río de la Plata y (HINTERLAND) DE LOS PUERTOS DE URUGUAY es un punto de conexión hacia los mercados del centro y sudeste de Sudamérica. Además, opera como punto de entrada al sistema Paraguay-Paraná, ya que no solamente conecta con el interior de Argentina y Uruguay, sino también con los países mediterráneos Paraguay y Bolivia, así como con el interior del sudoeste de Brasil. Debido a su localización geográfica, el puerto de Montevideo ha sido un punto de acceso estratégico a esos mercados desde fines del siglo XIX. Un marco regulatorio favorable ha impulsado el reciente desarrollo de Uruguay como polo logístico. En particular, las leyes sobre Zonas Francas (ZF) y Puerto Libre (Ley No. 15.921 de 1987 y Ley No. 16.246 de 1992, respectivamente) establecieron un marco regulatorio que permitió la provisión de servicios logísticos tanto por operadores locales como extranjeros. La legislación relativa al Puerto Libre permitió a los proveedores de servicios logísticos a operar con bienes en tránsito, mientras que las normas aplicables a las ZFs los habilitaron a incorporarle valor agregado logístico a los bienes comercializados, sobre todo a aquellos productos destinados al MERCOSUR y, en menor medida, a otros destinos. La aprobación de la Ley de Puertos Francos en 1992 fue seguida por un crecimiento particularmente vigoroso en los servicios portuarios y de transporte marítimo durante 1993 y 1994. El transporte y los servicios conexos representan aproximadamente un tercio de las exportaciones de servicios. La principal actividad dentro de este sector es la actividad portuaria, y en particular el trasbordo. El transporte marítimo y los servicios portuarios conexos Fuente: Hodara, Opertti y Puntigliano (2008) representan alrededor del 43% del valor agregado de los servicios de transporte y almacenamiento. La producción puerto de Montevideo maneja casi el 7% del total del de actividades auxiliares y de apoyo al transporte (incluidas transporte de contenedores del Mercosur. El 63% de los aquellas asociadas con el transporte aéreo y marítimo y el bienes que pasan por los puertos uruguayos provienen almacenamiento) aumentaron su participación de 30% a del hinterland del Puerto de Montevideo (Paraguay, 50% entre 1988 y 2008. Los otros modos de transporte Bolivia y partes de Argentina y Brasil). En la Figura 5.1 de carga han tenido un desempeño significativamente se identifican los hinterlands de los diferentes puertos menos dinámico en los últimos años. en el Cono Sur y puede verse el potencial de Uruguay para expandir su zona de influencia (Hodara, Opertti y Casi un tercio de las exportaciones de servicios de Puntigliano, 2008). transporte se realizan desde ZFs, que se caracterizan por la intensidad de sus actividades logísticas. En las ZFs, Desde el punto de vista geográfico, Uruguay está las actividades realizadas son primordialmente logísticas, bien posicionado para actuar como polo de tránsito vinculadas con alguna transformación de las mercaderías. 98 En el proceso de especialización de las exportaciones de servicios de transporte, las ZFs han asumido un rol FIGURA 5.2: TRÁFICO DE CARGA CONTAINERIZADA EN EL PUERTO DE MONTEVIDEO (EN MILES DE TEU) preeminente, aún cuando las actividades de trasbordo portuario continuén siendo las dominantes. En 2008, la carga para trasbordo representó el 52 por ciento del 800 Importaciones + Exportaciones tráfico de contenedores del Puerto de Montevideo. Los 700 Otros Trasbordos Trasbordos desde Argentina trasbordos aumentaron de 70.000 TEU en 2000 a 350.000 600 TEU en 2008 debido, fundamentalmente, a un marcado 500 400 aumento de los trasbordos desde Argentina (Figura 300 5.2). Esto último se explica por el hecho de contar con 200 un puerto más grande y una terminal más eficiente, en 100 particular para el manejo de contenedores refrigerados. 0 Por ejemplo, las operaciones de trasbordo en Montevideo 1995 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 permiten ahorrar un día de tiempo de tránsito para las exportaciones de fruta provenientes de la Patagonia, Fuente: EdStats: años 2000-2007. Unesco Global Education Digest (2006): año 1999. comparado con el puerto de Buenos Aires. a operadores logísticos ineficientes y desalentar el Una justificación de las reformas para la ingreso de operadores más eficientes en cuanto a costos. facilitación del comercio Reformas que estimulen la competencia, por lo tanto, son críticas para reducir los costos del comercio y mejorar La facilitación del comercio puede definirse, en el sistema logístico en general. Es esperable que en un términos generales, como el conjunto de políticas contexto más competitivo, las medidas para mejorar la destinadas a reducir los costos logísticos. Estas políticas infraestructura física produzcan mejores resultados. pueden abarcar desde la simplificación y estandarización de los procedimientos aduaneros, hasta la inversión en Un análisis cuantitativo brinda el sustento empírico proyectos de infraestructura física tales como mejoras para la justificación y evaluación del impacto de la portuarias u obras viales. En un contexto internacional reforma para la facilitación del comercio en Uruguay. de reducción de tarifas aduaneras, la facilitación del Portugal-Pérez y Wilson (2009) recopilan información de comercio ha estado en el centro de las discusiones de varias medidas de facilitación del comercio comúnmente política como la clave para disminuir los costos asociados usadas (categoría `Comercio Transfronterizo' del Doing al comercio para los países en desarrollo. Business, Indicador de Desempeño Logístico del Banco Mundial, Foro Económico Mundial, Transparencia Las medidas de facilitación del comercio pueden Internacional) y construyen indicadores de facilitación conceptualizarse en dos dimensiones: inversiones en del comercio para la infraestructura "dura" y "blanda," 71a infraestructura "dura" (carreteras, ferrocarriles, puertos, fin de cuantificar el impacto sobre el comercio de las etc.) y en infraestructura "blanda" (transparencia, reformas para la facilitación. eficiencia aduanera, reformas institucionales, etc.). Esta distinción resulta interesante pues permite comparar Uruguay está rezagado en la región en lo que se refiere los costos y beneficios de una inversión o reforma a eficiencia del comercio transfronterizo. En la Tabla 5.1 de política en las dos dimensiones. En este sentido, puede observarse un ranking de los países con mejor una gran inversión física para mejorar la calidad de desempeño en América Latina en cuatro dimensiones de la infraestructura, no conduciría necesariamente a la facilitación del comercio. Puede verse que Uruguay tiene reducción de los precios del transporte o a un sistema el segundo mejor desempeño en cuanto a su ambiente logístico más eficiente, pues probablemente también de negocios, y ocupa el octavo lugar en infraestructura se requieran pasos complementarios relacionados con y TICs. La performance de Uruguay es menos destacada reformas regulatorias. La existencia de ciertas barreras en la eficiencia del comercio transfronterizo, debido al regulatorias (restricciones de acceso al mercado, gran número de documentos requeridos y al tiempo que normas técnicas y normas aduaneras) pueden proteger insume realizar los trámites de importación y exportación. 99 Se esperan ganancias sustanciales de las reformas Las reformas para la facilitación del comercio, para la facilitación del comercio. Estimaciones de tendientes a un sistema logístico eficiente y efectivo Portugal-Pérez y Wilson (2009) muestran que con en términos de costos, beneficiarían al comercio local mejoras en la calidad de la infraestructura hasta y a los flujos de tránsito regionales. Las economías de alcanzar por lo menos la mitad del nivel de EE.UU., escala derivadas de mayores volúmenes de comercio, a las exportaciones uruguayas podrían aumentar su vez, implicarían una mejora ulterior de la eficiencia en US$ 872 millones. Otro factor importante en en costos del sistema logístico uruguayo. el que concentrarse es la eficiencia del comercio transfronterizo. Si mediante inversiones y reformas Opciones de política normativas se redujera el número de documentos y el tiempo necesario para cumplir con los trámites de El potencial de Uruguay como polo logístico regional importación y exportación a la mitad del nivel de los depende de su capacidad para aumentar la escala EE.UU., se estima que las exportaciones aumentarían de sus operaciones y reducir los costos logísticos a alrededor del 3,7 por ciento (equivalente a US$166,5 través de reformas para la facilitación del comercio. En millones sobre las exportaciones en 2007). consecuencia, las medidas de política deben apuntar a Indicadores de facilitación del comercio: Mejor desempeño en América Tabla 5.1 Latina, 2007 Indicadores duros Indicadores blandos Infraestructura Comercio Ambiente de País física País TCI País transfronterizo País negocios Chile 0,65 Chile 0,76 Panamá 0,94 Chile 0,66 Panamá 0,61 Brasil 0,65 México 0,79 Uruguay 0,62 Jamaica 0,52 Jamaica 0,61 Colombia 0,74 Costa Rica 0,45 El Salvador 0,52 Guatemala 0,59 Jamaica 0,73 El Salvador 0,39 Honduras 0,44 Panamá 0,58 Nicaragua 0,72 Guatemala 0,34 México 0,42 México 0,51 Chile 0,71 Perú 0,32 Guatemala 0,4 El Salvador 0,49 Brasil 0,7 Colombia 0,31 Uruguay 0,39 Uruguay 0,48 El Salvador 0,68 México 0,31 Colombia 0,32 Costa Rica 0,48 Argentina 0,68 Panamá 0,3 Ecuador 0,3 Venezuela 0,46 Costa Rica 0,66 Honduras 0,29 Argentina 0,3 Perú 0,46 Bolivia 0,66 Jamaica 0,28 Brasil 0,27 Colombia 0,43 Perú 0,64 Brasil 0,26 Venezuela 0,26 Argentina 0,41 Honduras 0,62 Nicaragua 0,21 Guyana 0,26 Honduras 0,4 Ecuador 0,62 Bolivia 0,18 Costa Rica 0,26 Ecuador 0,27 Guyana 0,59 Guyana 0,18 Perú 0,25 Nicaragua 0,26 Guatemala 0,56 Argentina 0,14 Nicaragua 0,25 Guyana 0,23 Uruguay 0,55 Ecuador 0,11 Paraguay 0,14 Bolivia 0,22 Paraguay 0,48 Paraguay 0,1 Bolivia 0,14 Paraguay 0,16 Venezuela 0,35 Venezuela 0,06 Fuente: Portugal-Pérez y Wilson (2009). 71 "Infraestructura dura" se vincula, por ejemplo, con puertos y redes viales, mientras que "infraestructura blanda" captura la transparencia, eficiencia aduanera, ambiente de negocios, etc. 100 facilitar el comercio local y los flujos de tránsito regionales. implementación de procesos y sistemas eficientes, y Dicha estrategia debería cubrir tres áreas principales: (1) el diseño de una estrategia de comercialización para el fortalecimiento y mantenimiento del sistema portuario Puerto de Montevideo. para funcionar como puerta de salida para la carga interna de Uruguay; (2) desarrollo de Montevideo como un polo La eficiencia del puerto podría mejorar sustancialmente intermodal altamente eficiente para carga argentina, con la incorporación de la "ventanilla única". Si bien paraguaya y brasileña; y (3) desarrollo de sistemas el intercambio de datos entre las líneas navieras y las logísticos eficientes para el hinterland. autoridades aduaneras y portuarias no requiere de documentación para el caso de los trasbordos, hay otros Estas tres áreas de acción se interrelacionan y refuerzan trámites de importación/exportación que requieren una mutuamente. Un manejo efectivo en costos de las cargas amplia documentación, a menudo duplicada. El sistema de importación/exportación es crítico para el desarrollo de "ventanilla única", donde todo el intercambio de de la economía y la industria uruguaya. La carga en información entre agentes privados y públicos se canaliza tránsito genera las economías de escala suficientes como mediante un sistema computadorizado integrado, para que los importadores y exportadores locales puedan permitiría grandes mejoras en la eficiencia de la gestión beneficiarse de costos de transporte más competitivos. de las cargas. Además, la carga en tránsito reporta ingresos adicionales y brinda la oportunidad de desarrollar la industria Dado que el Puerto de Montevideo tiene restricciones de logística uruguaya a partir de los recursos ya generados profundidad y carece de superficie para expandirse, el por la industria de tránsito y trasbordo de cargas. acceso a una red multimodal eficiente que conecte con un hinterland extenso también contribuiría a preservar el De cara al futuro, una mayor integración de los distintos atractivo del puerto y explotar las economías de escala. componentes de la cadena logística es importante para El puerto depende del dragado para permitir la entrada la mejora continua del sistema logístico uruguayo. de los buques más grandes que están siendo utilizados Uruguay tiene la capacidad para convertirse en un polo de manera creciente por las líneas navieras. Además, es logístico regional para el Cono Sur pero, para alcanzar su un puerto que enfrenta restricciones de superficie para máximo potencial, debe apuntar a la constitución de un su expansión. Para compensar estas limitaciones físicas, sistema de cadena logística integrada con un fuerte foco el puerto deberá mejorar las estrategias para aumentar en la intermodalidad. su eficiencia y productividad. Para que esto se materialice, es necesario, como Reforzar la conectividad con el mínimo, alinear el entorno regulatorio y las políticas hinterland aduanera y de transporte y orientarlos para que apoyen conjuntamente la cadena logística integrada, tanto en Una mayor conectividad con el hinterland es la clave un contexto nacional como transnacional. para el desarrollo del potencial de Uruguay como polo logístico. Más de cuatro quintos del volumen de comercio Reforma de la política de transporte del país pasan a través del puerto. La zona de influencia del puerto de Montevideo se extiende a Paraguay, sur Fortalecimiento del sistema portuario de Brasil, Argentina y Bolivia, y en términos generales, Uruguay está bien conectado con todos sus países Montevideo debería proponerse activamente vecinos. Uruguay posee todos los principales modos incrementar el número buques que ingresan al puerto. de transporte requeridos para construir una plataforma La clave para atraer más buques reside en la inversión en logística. Sin embargo, el desempeño y nivel de infraestructura portuaria, que incrementaría la cantidad integración del sistema nacional de transporte presenta de trasbordos, y el aumento de la escala de las operaciones. desventajas significativas cuando se lo compara con los Es necesario que el puerto expanda su capacidad para países de la región. En particular, los medios aéreo, fluvial lograr un despacho rápido de los buques, y esto depende y ferroviario están subutilizados debido a limitaciones en de factores tales como la disponibilidad de equipos, la la infraestructura y la eficiencia operativa (para un análisis 101 detallado de las restricciones vinculadas con el transporte, transporte disponibles a fin de desarrollar una red referirse a la Nota de Política sobre Transporte). logística multimodal eficiente. Si bien Uruguay cuenta con la infraestructura para poder brindar servicios Es necesario mejorar la eficiencia del transporte logísticos multimodales homogéneos, actualmente los carretero. El transporte carretero sufre demoras en distintos componentes de la infraestructura logística los cruces fronterizos y en los puertos, y el parque de son operados como sistemas independientes, con poca transporte tiene bajas tasas de utilización. Las demoras complementación. De este modo, la interfaz puerto-tierra, pueden llegar a sumar hasta un día al tiempo de tránsito. especialmente el transporte multimodal ferroviario- Las demoras se pueden reducir implementando prácticas marítimo en el Puerto de Montevideo, es poco utilizada. operativas innovadoras; nueva tecnología e infraestructura Se deberían tomar medidas deliberadas para desarrollar de inspección y entrada; mejoras en los procedimientos interfaces eficientes entre dichos componentes. El aduaneros; y un sistema de ventanilla única. Existen transporte multimodal requiere la posibilidad de diferencias en los costos de transporte carretero que se transportar mercadería contenerizada de una manera explican por disparidades en los regímenes regulatorios flexible y rápida. y fiscales de cada país. La armonización de estas normas serviría para equiparar el contexto operativo. Las tarifas El concepto Ro-Ro72 tiene potencial para el transporte del transporte de cargas también son altas, ya que es de tránsito, en particular entre Uruguay y Argentina. común que la carga se transporte solamente un tramo, y El concepto Ro-Ro, que se usa con eficacia en la cuenca no el viaje completo. Estos flujos dispares de transporte del Danubio, no solamente brindaría una alta flexibilidad podrían reducirse mediante sistemas de información al transporte de tránsito sino que también reduciría más eficientes como, por ejemplo, centrales de carga las demoras en los cruces de fronteras, los tiempos electrónica que actúan como "cámaras compensadoras" de carga, la contaminación y los accidentes viales. La donde los espacios para la carga se vinculan de manera implementación del concepto Ro-Ro requiere un régimen eficiente con las necesidades de los transportistas. regulatorio común para todos los países participantes. El tráfico ferroviario se ha estancado a pesar del Las interfaces modales y las operaciones multimodales crecimiento observado recientemente en los volúmenes en Uruguay podrían ser diseñadas y extendidas a través de carga nacional y regional. La incompatibilidad del del desarrollo de plataformas logísticas. Construidas ancho de vía con Brasil, la necesidad de rehabilitar una especialmente para el traslado intermodal de mercadería, parte sustancial del vínculo ferroviario con Argentina y las plataformas logísticas permiten aumentar la capacidad Paraguay, y la ausencia de una interfaz ferroviaria-vial, del puerto al ofrecer instalaciones de almacenamiento entre otros problemas, limitan de manera importante y manipulación de carga externas. Estas plataformas la inclusión del ferrocarril uruguayo como parte de una podrían desarrollarse en las proximidades del Puerto cadena logística integrada que conecte el puerto de de Montevideo y del Aeropuerto de Carrasco y estar Montevideo con su hinterland. Mejorar la eficiencia del enmarcadas e integradas al régimen de Puerto Libre. sistema ferroviario es importante para proporcionar una alternativa viable al transporte carretero. Un enfoque Apoyo a las iniciativas transnacionales multimodal, en el que se empleen tanto el transporte de infraestructura carretero como el ferroviario, también ayudaría a incrementar los volúmenes de carga para el ferrocarril. Una mejor accesibilidad al hinterland regional requiere una mayor inter-conectividad entre las redes de Aumentar el margen para las transporte de Uruguay y de sus países vecinos. Para operaciones multimodales una mayor inter-conectividad regional se necesita cooperación y, por lo tanto, existe un vínculo directo con Aumentar el potencial de Uruguay como polo logístico los avances que puedan lograrse hacia la integración requiere optimizar el uso de todos los modos de regional, como los efectuados en el marco de MERCOSUR, 72 Ro-Ro o "roll on - roll off", se refiere a buques diseñados para transportar carga sobre ruedas que no requiere grúas para su carga o descarga sino que sube y baja de las cubiertas de los buques por sus propios medios. 102 LAIA e IIRSA. Estas plataformas se podrían usar con mayor tránsito. Un régimen de tránsito aduanero eficiente debe eficacia para desarrollar un consenso sobre necesidades permitir que las mercaderías en tránsito viajen a través transnacionales de infraestructura y para promover la del territorio aduanero uruguayo libres de aranceles a la facilitación del comercio regional. importación ni otros cargos y sin necesidad de inspección física en ruta durante el tránsito, salvo el control de la En particular, Uruguay debería aprovechar la documentación de tránsito, los precintos y las condiciones identificación del Puerto de Montevideo como un externas del compartimiento de carga o contenedor. puerto central para el eje "MERCOSUR-Chile" dentro de la iniciativa IIRSA. Proyectos recientes en la cartera Establecer un marco operativo y regulatorio IIRSA de Uruguay apuntan específicamente a fortalecer la que favorezca el clima de negocios posición uruguaya como centro logístico regional a través de la mejora de las interfaces mar-tierra. Las ganancias de Alentar un acceso no discriminatorio a la infraestructura eficiencia en un puerto de enlace probablemente serían y adoptar salvaguardias que promuevan la competencia. beneficiosas para todos los países que integran la cadena El actual contexto regulatorio podría mejorarse con la de transporte. introducción de legislación que garantice un acceso no discriminatorio a la infraestructura y promueva Reorientar a la Aduana hacia la facilitación el uso de la misma. Además, es necesario incorporar del comercio salvaguardias que garanticen la competencia, de modo que ciertos operadores de infraestructura no impidan Dado que Uruguay depende del comercio internacional, que otros presten sus servicios. A su vez, las salvaguardias necesita tener instituciones eficientes y eficaces de de promoción de la competencia también evitarían facilitación comercial, en especial en lo referido a la posibles conflictos de interés allí donde los propietarios/ Aduana. Una operación aduanera ineficiente suma una reguladores también son proveedores de servicios. prima a los costos del transporte y afecta la capacidad Tal es el caso de la Administración Nacional de Puertos de Uruguay para atraer inversiones y flujos comerciales. (ANP), que actualmente no solamente regula el puerto La ambición de Uruguay de evolucionar hacia un polo sino que también es socio minoritario en la terminal de logístico requiere la reorientación de la Aduana, para contenedores Terminal Cuenca del Plata (TCP). Este marco convertirla en un facilitador efectivo de los flujos de regulatorio complementario se necesita para generar un comercio local y del tránsito regional. entorno de negocios más seguro. Las áreas clave de la Aduana que necesitan reformas La cooperación entre los socios comerciales son gestión de recursos humanos, auditoría e continúa siendo un determinante importante para la inspección. Dado su rol dual como facilitador del consolidación de una cadena logística integrada. Si comercio y como agencia de contralor de fronteras, la bien las políticas unilaterales de Uruguay continuarán Aduana necesita buscar el balance entre una facilitación desempeñando un papel relevante en el desarrollo eficiente un la implementación de una cadena logística de la industria de la logística, progresos en otras áreas, integrada segura. La reforma implica: aumento de las como la facilitación del tránsito, requerirán una mayor capacidades de los recursos humanos; simplificación de colaboración entre los socios comerciales. Por ejemplo, los procedimientos de liberación y despacho; adopción se necesita una colaboración transfronteriza para superar de un enfoque de ventanilla única y análisis de gestión las restricciones que enfrenta una cadena integrada de de riesgos eficaz; adhesión a normas internacionales; y logística transnacional. En particular, para desarrollar el cooperación con otros organismos fronterizos y con el transporte Ro-Ro se requerirá coordinación y colaboración sector privado. Estos son prerrequisitos esenciales para con Argentina y Paraguay. una organización aduanera eficiente y flexible que facilite los flujos transfronterizos. Adoptar mejoras en los controles fronterizos y en el régimen de tránsito. Existe, también, la urgente También es importante contar con un Régimen necesidad de atender otras áreas de cooperación entre Aduanero de Tránsito eficaz para atraer más flujos de el MERCOSUR y los países asociados. En particular, se 103 deben mejorar los controles fronterizos para reducir las a lo largo de toda la cadena logística. En consecuencia, demoras y mejorar la provisión de servicios. Además, el cobran importancia la construcción de capacidades transporte terrestre es el principal modo de despacho y la profesionalización contínua de todos los actores de mercadería en tránsito y, si bien existe un régimen de involucrados en la logística, en particular en el sector del transporte terrestre bien desarrollado, su operación se transporte carretero y Aduanas. En este sentido, el sistema ve obstaculizada por sistemas informáticos inadecuados, educativo de Uruguay debería re-orientarse con el fin de infraestructura insuficiente y la falta de personal apoyar las necesidades de la comunidad logística. capacitado en los países vecinos. Comentarios finales Un enfoque regional para superar las restricciones a las operaciones de cabotaje ofrece un gran potencial La dependecia excesiva de las líneas navieras para reducir los costos de transporte. La evidencia impone potenciales riesgos. El Puerto de Montevideo disponible sugiere que superar dichas restricciones actualmente se beneficia de la estrategia de la Comapñía tendría el siguiente impacto: reduciría las tarifas de los Sudamericana de Vapores (CSAV) de intensificar el uso fletes; redundaría en un mejor uso de la capacidad ociosa; de Montevideo como polo de trasbordo para la carga aumentaría la frecuencia de los servicios; minimizaría proveniente del sur de Argentina. En este caso, el puerto la necesidad de dispensas aduaneras; alentaría una también se beneficia con las restricciones impuestas mayor competencia en el mercado; e incrementaría los al cabotaje que limitan los movimientos de carga volúmenes de comercio, especialmente en el caso de entre puertos argentinos usando buques de bandera cargas transportadas por vía marítima. Sin embargo, tal extranjera. No obstante, depender de las líneas navieras liberalización debería ser abordada en forma gradual, supone potenciales riesgos ya que las mismas tienen adaptándola a la realidad de los operadores logísticos de una conducta volátil y en el pasado ha ocurrido que cada país e, idealmente, después de haber armonizado cambiaran de puerto en la búsqueda de la mejor oferta los regímenes regulatorios. financiera (Sánchez y Wilmsmeier, 2006). Agenda complementaria A pesar de que Montevideo es actualmente el mayor puerto de trasbordo del Río de la Plata, el Puerto Estadísticas logísticas actualizadas y confiables son de Río Grande está surgiendo como un competidor esenciales para el desarrollo de políticas efectivas significativo. El puerto de Río Grande tiene varias para el transporte y la facilitación de comercio. Las ventajas sobre el de Montevideo. Mientras que para estadísticas oficiales carecen de suficiente cobertura para Montevideo las actividades de trasbordo son críticas dar una idea clara del tamaño del mercado y del volumen para alcanzar un volumen de carga suficiente para de actividades desarrolladas por el sector logístico. atraer servicios navieros, Río Grande tiene acceso a Asimismo, no hay información exhaustiva sobre los costos una significativa zona de influencia cautiva que genera logísticos en Uruguay. Esta información sería necesasria economías de escala. El Puerto de Río Grande también para tener una comprensión profunda de los costos de puede recibir buques más grandes que los puertos de los distintos modos de transporte, para establecer una Montevideo y Buenos Aires, sin depender del dragado fuente de datos de referencia para los profesionales de largos canales de acceso. del transporte, y para evaluar la eficacia de las políticas públicas con respecto a metas pre-establecidas. El futuro desarrollo de la infraestructura portuaria en la Costa Este de Sudamérica también influirá en la Desarrollo de capacidades y profesionalización de estructura de los servicios de las líneas navieras. Una los agentes involucrados en la industria logística, vez que puertos principales, como el de Santos (Brasil), especialmente los de transporte carretero y Aduanas. ofrezcan más profundidad para buques de mayor A pesar de que los proveedores de servicios logísticos calado, es probable que las líneas navieras decidan re- en las zonas francas son altamente sofisticados, ello evaluar sus rutas y paradas. En aquellos puertos que no no es suficiente ya que un sistema logístico eficiente estén lo suficientemente preparados, las líneas navieras necesita contar con fuerza laboral altamente calificada simplemente harán escala buscando suministros (como 104 es el caso del puerto de Buenaventura, Colombia). Esto Expandirse desde mercados tradicionales a nuevos reduciría la conectividad directa de los puertos uruguayos nichos y focalizarse en el desarrollo de la conexión con y podría afectar negativamente el atractivo de Uruguay Paraguay resulta una buena opción para mejorar la como polo logístico. competitividad y reducir la dependencia de las líneas navieras. MATRIZ DE OPCIONES DE POLÍTICA OPCIONES DE CORTO PLAZO OPCIONES DE MEDIANO PLAZO Fortalecimiento Mejoras de eficiencia en la gestión aduanera para Aumento de la escala y la eficiencia de del sistema garantizar cadenas integradas de logística seguras las operaciones portuarias. portuario y eficientes. · Mejoradelaccesoalhinterland · Mejorarlacapacidaddegestiónderecursos extendido humanos. · Inversióneninfraestructura · Simplificacióndeprocedimientos. portuaria · Adopcióndelaventanillaúnica. · Análisisefectivodegestiónderiesgos. · Adhesióndeestándaresinternacionales. · Cooperaciónconotrasagenciasenlafronteray con el sector privado. Desarrollo de · Implementacióndeprácticasoperativas Desarrollo de una plataforma logística Montevideo como innovadoras para reducir demoras en el puerto intermodal efectiva y eficiente que un polo logístico que repercuten negativamente en el transporte utilice todos los modos de transporte intermodal carretero. disponibles. altamente · Adopcióndenuevastecnologíasdeinspección. eficiente para el · Inversióneninfraestructura. transporte de · Mejorasdeeficienciaenlasprácticasaduaneras. carga regional · Ventanillaúnica(Port Community System). · Armonizacióndelrégimentributarioydel marco regulatorio con los de países vecinos, para evitar diferencias en los costos de transporte. · Rehabilitacióndelsistemaferroviario. Desarrollo de · Desarrollodecapacidadesespecíficasy Cooperación regional, en particular un sistema de especialización de la fuerza de trabajo a lo largo con los socios del MERCOSUR, para logística eficiente de toda la cadena logística implementar las reglas necesarias que para el hinterland · Desarrollodeestadísticasoficialesrelativas aseguren los servicios, infraestructura al sector, que tengan la suficiente cobertura y control de frontera requeridos para el como para ilustrar el tamaño y las actividades adecuado funcionamiento del sistema desarrolladas por todos los operadores de servicios logísticos. logísticos. También existe la necesidad de recabar información sobre los costos logísticos en Uruguay, distinguiendo por modo de transporte. 105 106 CAPÍTULO 6 Sector transporte CAPÍTULO 6 Contexto estratégico y diagnóstico del sector transporte73 E Principales características En términos de cobertura y calidad, la disponibilidad de infraestructura y servicios de transporte en Uruguay es muy buena comparada con otros países de América Latina y países de ingresos medianos de otras regiones. La infraestructura y el sistema de transporte de Uruguay presentan niveles de confiabilidad y calidad altos reflejados en costos indirectos bajos. Las reformas mejoraron los sub-sectores de carreteras, servicios de transportes de carga, y portuario, optimizando los recursos disponibles y haciéndolos eficientes relativos a los países vecinos. Uruguay ha mejorado la capacidad y calidad de la infraestructura de transporte para responder a los aumentos en los volúmenes de comercio internacional y al aumento de la producción interna, en particular el sector forestal y agropecuario. Uruguay tiene condiciones para constituirse en un centro logístico y de distribución de la región, tanto por su ubicación geográfica como por el potencial para el desarrollo de infraestructura y de gestión logística. El sector logístico ha exportado servicios durante el año 2008 por una cifra superior a los US$1000 millones. Los proyectos de inversión en curso y los Andrés Pizarro y Verónica Raffo 73 Este trabajo incluye los subsectores viales, ferroviarios y portuarios, analizados del punto de vista de su infraestructura y de los servicios que en ellas operan. Se dejó por fuera al sub-sector aéreo y aeroportuario por limitaciones de tiempo y presupuesta y por la escasa influencia que este sub-sector tiene en el transporte de carga en el Uruguay. 109 planificados tienen en común el objetivo de posicionar al de normas firmemente en las manos del gobierno, a la Uruguay como un Centro de Distribución de mercaderías vez que incentivó la participación del sector privado y los regional. Uruguay busca que el sector logístico se consorcios público-privados en operaciones y prestación constituya en un sector de especialización productiva, y de servicios. A pesar de que el Ministerio no abandonó no tan solo un sector transversal que contribuya y apoye todas sus actividades operativas, en este momento son a la competitividad de todos los sectores productivos secundarias para su política y funciones normativas. El En este marco, el MTOP transformó en octubre de 2008 marco institucional reformado ha resultado ser una forma a la Dirección Nacional de Inversiones y Planificación en muy efectiva de reforzar la eficiencia y mejorar la posición Dirección Nacional de Logística, Planificación e Inversiones competitiva de Uruguay. (DNLIP), tomando a su cargo el desarrollo y la promoción del sector logístico nacional. Simultáneamente se le Sin embargo, en años recientes Uruguay ha observado asignó a la DNLPI la tarea de crear el Instituto Nacional de un alto crecimiento del comercio internacional, pero Logística (INALOG), órgano de derecho público no estatal los flujos de carga (en volumen) son desequilibrados lo en el cual estarán representados el Poder Ejecutivo y las que dificultan la rentabilidad del sistema de transporte. entidades más representativas de la generación de cargas Entre el 2005 y el 2008 la economía uruguaya registró un y de los servicios logísticos a las mismas y, en general, al crecimiento anual del producto del orden del 6,6%, siendo comercio exterior. el crecimiento de la demanda externa por productos agro-industriales y de algunos productos industriales La infraestructura y el sistema de transporte de Uruguay uno de sus principales factores explicativos. Los flujos presentan niveles de confiabilidad y calidad altos de carga por modo marítimo han experimentado un reflejados en costos indirectos bajos a la excepción incremento significativo, debido principalmente al del sistema ferroviario. La percepción de los usuarios sustancial incremento del movimiento de carga en el sobre la calidad del sistema es alta, ello coincide con puerto de Montevideo, que alcanzó un crecimiento de las apreciaciones objetivas de la infraestructura vial, aproximadamente el 100% entre 2001 y 2008 (en el 2008, del sistema de transporte de carga por carretera y del el puerto de Montevideo movió 400.000 contenedores, sector portuario. La gran excepción es el transporte con un 60% correspondientes a tránsito y transbordo). ferroviario que no es competitivo y es de baja calidad. El ferrocarril por su parte está moviendo alrededor Su red de infraestructura está deteriorada después de de 1.3 millones de toneladas recuperando el nivel muchas años de desinversión, la empresa operadora observado en 2000. Sin embargo, a raíz de la estructura carece de los mínimos niveles de eficiencia requeridos comercial, los flujos de cargas terrestres y marítimas son para operar el sistema, el personal humano no ha sido desequilibrados, lo que afecta la eficiencia de los sistemas renovado y la empresa pierde US$10 millones por año. de transportes de carga al imponer en muchos casos la Los intentos de reforma pasados han incluido distintas sección de retorno del trayecto vacía. Por modo terrestre, formas de participación privada que no fueron exitosas Uruguay exporta 1,26 más de lo que importa de Brasil, y por diversas razones. La administración del Presidente con Argentina importa 2.4 veces lo que exporta. Lo que Vázquez después de intentos fallidos optó por rehabilitar impone retornos de carga vacíos en 20% desde el Brasil, y una parte de la infraestructura ferroviaria con fondos retornos de carga vacíos hacia Argentina del 58%. públicos como condición sine qua non para cualquier reforma futura. Sub-sector vial La eficiencia cada vez mayor de los servicios de Se han optimizado los recursos disponibles para transporte de Uruguay, específicamente los viales infraestructura vial, a través de una política de y portuarios, está directamente relacionada con la priorización de la conservación vial, y se ha privilegiado reforma del sector realizada en la última década, la cual el modo vial por sobre otros modos de transporte. La tuvo como objetivo modernizar y mejorar la prestación calidad y seguridad de la infraestructura vial de Uruguay de servicios, incrementar la inversión y aprovechar son altas respecto a otros países de Latinoamérica con nuevas fuentes de financiación. Esta reforma dejó la ingresos comparables. La red nacional de caminos (8.782 formulación de políticas, la planificación y la supervisión km) es administrada por el MTOP a través de la Dirección 110 Tabla 6.1 Estado de la red primaria País Red vial nacional (km) Porcentaje pavimentado Estado de la red vial nacional pavimentada Bueno Regular Malo Argentina 38.484 81% 38% 57% 5% Brasil 92.038 63% 28% 59% 14% Colombia 16.528 72% 59% 36% 5% Perú 17.101 50% 36% 50% 14% Uruguay 8.782 89% 57% 20% 23% Fuente: Departamentos viales nacionales, información más reciente disponible. Nacional de Vialidad (DNV). De esta red, 2.239 km. son la reducción de costos operativos vehiculares para el considerados corredores internacionales, 1.371 km. conjunto de la red nacional muestran que se han logrado pertenecen a la red primaria, 3.883 km. a la red secundaria altos niveles de eficiencia en el gasto y su programación y 1.005 km. a la red terciaria. La red vial departamental en lo que se refiere a la gestión y conservación de la red (alrededor de 62.000 km.) es administrada por los 19 vial. En consecuencia, para el Uruguay las ganancias gobiernos departamentales a través de las Intendencias. esperadas en eficiencia, bajo el supuesto central que se El porcentaje de la red nacional pavimentada es la más rehabilite selectivamente parte de la red secundaria y alta de países de la región, y su condición actual está se continúe con el mismo nivel de esfuerzo en el gasto entre las mejores. en conservación, estarán en obras nuevas o cambio de estándares de algunos segmentos de la red, es decir en La inversión el sector vial se incrementó sustancialmente componentes donde la eficiencia lograda es aun baja. Ello en los últimos años, pasando de 2.900 millones de implica que el gasto en conservación debe mantenerse, pesos a 7.550 millones en 2009 (millones de pesos y ajustarse en función de la cantidad de tráfico, pero constantes a valores de enero 2009). La relativa calidad mayores esfuerzos adicionales en el futuro deben y alta cobertura de la red vial se debe a varios años de concentrarse en rehabilitaciones sobre la red Secundaria aplicación de una política que ha favorecido la inversión y obras nuevas. en la infraestructura vial sobre otros modos, la cual además priorizó la conservación del patrimonio vial. Desde la Uruguay cuenta con un mercado de servicios de reforma del sector vial, el MTOP le ha dado, correctamente, transporte de carga por carretera equilibrado, con la prioridad a la inversión en la conservación vial sobre la alta formalidad y bajas externalidades negativas, a inversión en obras nuevas. Desde lo institucional, en el diferencia de la situación de otros países de América 2008, el MTOP mejoró la regulación y reforzó el control Latina. El mercado de transportes de carga por efectivo del sistema de transporte cargas, para preservar carretera en Uruguay se viene encaminando hacia la el estado de la red. formalización y profesionalización desde su reforma en el año 1995, y varios factores indican que la reforma hacia Históricamente la gestión vial del MTOP ha sido muy la formalización y profesionalización del mercado han acertada; han priorizado siempre el mantenimiento de sido exitosas. Existe una gran variedad de empresas de los activos aun en momentos de crisis. Como resultado, transporte profesional, que según las últimas cifras llegan la condición actual de la red no parece requerir a ser un poco más de 4,000. incrementos sustanciales de gasto permanente en conservación, aún cuando sería preciso un refuerzo El ejercicio de análisis de una "empresa eficiente" indica inicial de inversión en rehabilitar la red Secundaria que una mejora en los índices de ocupación de vehículos hacia una condición superior a la actual. El análisis del traería ganancias potenciales de eficiencia mayores en gasto en conservación vial e inversión vial del último los servicios de transporte de carga por carretera que quinquenio y los beneficios resultantes medidos por aquellas resultantes de la mejor infraestructura vial. 111 Con un aumento de este índice de 0.6 a 0.7 se consigue costos operacionales. La actual densidad promedio de un ahorro en costos operativos para un camión promedio transporte de carga en la red es de aproximadamente de 13.9%, lo que se traduce en US$41 millones al año para 180.000 t-km/km, cifra muy por debajo del límite de el total de la flota. El índice de ocupación del vehículo viabilidad económica para el ferrocarril. tiene un determinante fundamental en la capacidad de la empresa para obtener carga para el viaje de regreso. AFE se encuentra en una situación crítica desde el La estructura de comercio exterior del Uruguay no punto de vista económico, técnico y de gestión. AFE facilita las posibilidades para las empresas para obtener como empresa y el sistema ferroviario del que es dueña esta carga de compensación. Sin embargo, el impacto están en un estado de deterioro técnico que es producto de esta situación es sustancial y por tanto amerita la de muchos años de prácticas de gestión y administración concentración de los esfuerzos de política. que no se han modernizado, lo cual hace extremadamente difícil pensar que sea factible de lograr un cambio Sub-sector Ferroviario continuando con el mismo esquema de gestión. Tanto en lo que se refiere a la infraestructura como a los equipos El transporte ferroviario está relativamente relegado y rodantes, la situación del sistema es de tal manera es poco competitivo. La red ferroviaria es de propiedad complicada que sin una completa reestructuración, no estatal y es administrada por AFE,74 entidad regida por una se ven posibilidades ciertas de revertir la situación. AFE ley propia y dependiente del MTOP. No hay una política tiene exceso de personal y su productividad es la más de transporte terrestre y ferroviario nacional que permita baja de los ferrocarriles del continente. Hasta la fecha, definir las reglas del juego en el mercado de transporte y la reducción de la dotación de personal se ha efectuado en las inversiones públicas. La institucionalidad presenta sólo por atrición natural. Los resultados económicos vacíos y existe una relación confusa entre los roles del de AFE son deficientes. Los ingresos operacionales no estado central y los de la empresa ferroviaria propiedad alcanzan para pagar las remuneraciones del personal y del estado. No hay participación privada en el transporte el fisco debe subsidiar a la empresa en más del 50% de ferroviario. Se dictaron los instrumentos legales para su presupuesto de gastos. No hay estudios de costos incorporarla en el transporte de carga (CCF), pero la sociales que respalden estos aportes. iniciativa no ha dado resultados hasta la fecha ya que el esquema preveía una participación privada que no dejaba Sin embargo, el transporte ferroviario presenta un al privado intervenir en la operación de transporte. potencial importante frente al crecimiento de los flujos de carga, y en particular a la demanda latente La condición de la infraestructura ferroviaria es de transporte de productos forestales. Las operaciones deplorable y limita las operaciones ferroviarias a que realiza AFE se concentran en el transporte de 1.3 1600km de los 3000km de la red (el resto se encuentra millones de toneladas de carga concentrados en ocho abandonado). Hay dos conexiones internacionales: una productos. Si el mercado de productos forestales crece en el norte con Brasil en diferente trocha y una en el como está proyectado para los próximos años, el número noroeste con Argentina en la misma trocha (1435 mm). de camiones en las rutas principales, secundarias y Ambas conexiones son con ferrocarriles privados. La nacionales, se vería triplicado, causando un tráfico condición y el estado de la red administrada por AFE son excesivo y un fuerte desgaste de la malla vial. Invertir deficientes. La capacidad de la infraestructura es muy baja en la infraestructura ferroviaria y operar AFE a niveles y las vías se encuentran en mal estado de conservación. de eficiencia es una condición necesaria para tener ésta Esta situación genera una alta tasa de accidentes e como una alternativa competitiva para los flujos de carga incidentes, lo cual incrementa los costos operacionales y de productos forestales. baja la confiabilidad en el servicio. Los equipos rodantes de AFE son muy antiguos, inadecuados y adolecen de El GDU visualiza la modernización del modo ferroviario, una heterogeneidad técnica que produce elevados particularmente con el objeto de prepararlo para 74 Administración de Ferrocarriles del Estado, empresa estatal establecida en 1975 que tiene como función la prestación de servicios de transporte de carga y de pasajeros, y el mantenimiento, administración y operación de la infraestructura ferroviaria del país. Más recientemente se creó la Corporación Ferroviaria del Uruguay (CFU), que tiene como objetivo principal efectuar las inversiones en la infraestructura del subsector ferroviario. 112 Tabla 6.2 Benchmark entre AFE y otros ferrocarriles regionales (de la Argentina) Operador Ton-km Distancia Ton-km por km Ton-km por Ton-km por Ton-km por (millones) promedio de ferrocarril locomotora en vagón en servicio Agente del tráfico de operativo servicio (miles) (miles) cargas (km) (millones) (millones) FEPSA 1.357 458 430 37 680 1696 Mesopotámico 844 618 401 34 622 1406 FCO 682 605 548 69 514 1554[1] AFE 331 251 205[2] 22[3] 278 285 [1] Los valores del Ferrocarril Oriental tiene como fuente al Banco Mundial con excepción de la productividad laboral donde se asumió que los 439 empleados se dedican exclusivamente a la carga. [2] Con una red de 1611 km . [3] Considerando en servicio 8 locomotoras GE de 2000 HP, 10 ALSTOM luego de deducir dos para los servicios suburbanos y considerando cada dos locomotoras ALSTOM como una locomotora de línea principal y dos GE de 1500 HP. los incrementos de carga proveniente del desarrollo considerando el movimiento de contenedores como esperado del sector forestal, basándose en la indicador del dinamismo y modernización del sector. incorporación de capitales públicos y privados, y La reforma portuaria que introdujo esencialmente la complementando las capacidades de gestión de AFE competencia intra-portuaria a través de participación con gestión privada en la explotación de servicios. El privada ha sido exitosa. Las tarifas portuarias han ferrocarril y sus conexiones internacionales deberá ser un disminuido, los volúmenes de carga manipulados han elemento fundamental en un proyecto de largo plazo, de aumentado y la inversión en infraestructura portuaria convertir al Uruguay en un centro logístico y de servicios ha aumentado. El sistema portuario de Uruguay está en el cono sur de América. Se estima necesario crear a nivel debajo de la responsabilidad de dos organismos públicos central (MTOP) una Oficina de Regulación del Ferrocarril dependientes del Ministerio de Transporte y Obras con roles vinculados principalmente a la regulación de las Públicas: la Dirección Nacional de Hidrografía (DNH), condiciones de competencia y de seguridad. El MTOP es para gestión de puertos turísticos, y la Administración consciente de que el intento de mejora de la gestión del Nacional de Puertos (ANP), para explotación comercial sector ferroviario fue mal concebido, gracias a la asesoría de puertos. Antes de 1990 el sector portuario uruguayo técnica del Banco75 y concibe que para mejorar el sector tenía altos niveles de ineficiencia e incertidumbre varios elementos se deben llevar a cabo para su éxito: en las operaciones, instalaciones inadecuadas, una (i) una política de transporte terrestre; (ii) una política burocracia onerosa para la contratación de los servicios ferroviaria; (iii) una estructura institucional en el MTOP de estibadores, elevadas tarifas, subsidios cruzados que desarrolle y aplique dichas políticas; (iv) mejoras con otros usos del puerto y una organización portuaria en el equipamiento de gestión de AFE; (v) un Plan de centralizada. Cuando el gobierno decidió reformar el desarrollo coherente de AFE, este plan se desarrollaría sector en 1992, el nivel de tráfico estaba disminuyendo a la luz de la realización de los pasos previos y podría en el principal puerto del país, Montevideo. Este puerto incluir participación privada de alguna forma aún por dio un salto de productividad al pasar de mover en determinarse. 1990, 64.286 TEU (twenty-foot equivalent units: unidades equivalentes a contenedores de veinte pies) a 454.531 Sub-sector portuario TEU en 2005. En 2008 el movimiento fue de 675,273 TEUs. Si bien Uruguay tiene un índice de conectividad marítima En términos comparativos internacionales, el ligeramente inferior a sus vecinos, ello no afecta el flete sistema portuario uruguayo ha vivido un crecimiento marítimo promedio de las navieras que sirven el puerto significativo a partir de la reforma portuaria y de Montevideo frente a los puertos vecinos. El Puerto de 75 Uruguay Sector Ferroviario: Opciones para la Mejora de la Eficiencia, Banco Mundial, 2009. 113 2009, y a subastarse en 2010); (ii) construcción de Muelle FIGURA 6.1: MOVIMIENTO DE CONTENEDORES PUERTO DE MONTEVIDEO (EN TEUS) C, muelle profundo de 333m mts. de largo, multipropósito, a ser gestionado por ANP, pre-adjudicado con un costo estimado de US$62 millones y a ser financiado con un 700000 préstamo del BID; (iii) construcción de Muelle D, con un 600000 costo de US$25 millones a ser financiado con inversión 500000 privada; (iv) construcción de Terminal granelera y forestal 400000 sobre dique de cintura con un costo de US$24 millones 300000 a ser financiado con inversión privada; (v) relleno Acceso 200000 Norte para ganar 12 has. para operativa de transporte de 100000 cargas, a ser gestionadas por ANP; (vi) construcción Puerto 0 Capurro en la zona pesquera, a ser gestionado por ANP, 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 y con una inversión pública de US$35 millones y US$40 millones de inversión privada. Fuente: ANP Las inversiones públicas y privadas se han extendido Montevideo ha ascendido de la 7ma posición en 2004 a también a la expansión de los puertos del interior. la 4ta posición en 2008, entre todos los puertos del Cono Estas inversiones han financiado las siguientes obras: Sur en el movimiento de contenedores luego de Santos, (i) nueva terminal de pasajeros en el Puerto de Colonia Buenos Aires y Valparaíso, representando algo más del (US$7 millones); (ii) reparación de grúa y señalización 20% del tráfico subregional.76 del puerto de Salto (US$500.000); (iii) recuperación del muelle para operar contenedores, dragado del paso en La estrategia de expansión del puerto de Montevideo Almirón, y licitación de grúa fija, en el puerto de Paysandú es acertada por los efectos de aglomeración de carga (US$4 millones); (iv) muelle para barcazas, extensión del en un punto que permiten eficiencias de escala por la muelle de ultramar, y nueva grúa para contenedores en llegada de barcos de mayor porte al puerto permitiendo Nueva Palmira (US$10 millones); (v) extensión del muelle así menores costos de flete marítimo a los usuarios. En de ultramar y mejora de la infraestructura en Fray Bentos mayo de 2007, TCP inició las obras de expansión de la (US$6,5 millones); (vi) estudios de factibilidad para túnel Terminal por un valor de US$42 millones, que extienden aduanero y terminal intermodal con ferrocarril en el el muelle a una longitud de 350m y un ancho de 25m para Puerto Sauce en Juan Lacaze. una superficie total de 30 ha. fundado para un calado significativamente mayor de 14 metros. El muelle soportará Aspectos institucionales grúas post-Panamax suficientes para servir buques con 17 filas de contenedores. La inversión total es del orden de La estructura institucional del MTOP, las prácticas de US$70 millones, y permitirá extender el servicio a buques planificación y los marcos regulatorios pueden mejorar de 6000 TEUs (actualmente buques de 3000 a 4000 TEUs para aumentar la eficiencia en la asignación de recursos pueden ser servidos). En 2007, la ANP dragó el canal de entre modos de transporte. El análisis de costo beneficio acceso al puerto a -11.5m, y se ha licitado una nueva obra del sector de transporte terrestre realizado en este estudio de dragado por US$33 millones para profundizar el canal tiende a demostrar que habría mejoras de eficiencia con a -13m. Adicionalmente, otras obras previstas para el una reasignación de recursos entre modos de transporte. puerto de Montevideo incluyen: (i) construcción de una En este sentido, y a pesar de su cometido en términos nueva terminal de contenedores por una inversión total de formulación de política y planificación, la estructura de US$260 millones (obra aprobada por ley en julio de institucional histórica del MTOP no facilita el desarrollo de 76 Un análisis detallado con varios indicadores de eficiencia es presentado en "Uruguay: Informe de Política de Desarrollo (DPR): Eficiencia en Infraestructura Productiva y Provisión de Servicios: Sectores de Transporte y Electricidad", Banco Mundial, 2007. Estos incluyen Productividad Media Buque, Tiempo Promedio del Para Descargar, Productividad Bruta por Grúa, Tiempo Medio de Contenedor en Terminal, Índice de Ocupación de Muelle, Precio Medio de Turnaround. El análisis detallado de eficiencia portuaria que se llevó a cabo en este citado trabajo, indica sin lugar a dudas las importantes mejoras en eficiencia del puerto de Montevideo que dada la competencia intra-portuaria existente lograron traducirse en reducciones tarifarias a usuarios. 114 esas responsabilidades. En efecto, hasta el 2007 el MTOP considerar las siguientes entidades a nivel del MTOP, no disponía de una dirección de planificación multimodal adicionales a las existentes: (i) Unidad de Planificación por lo que no se ha desarrollado aun un análisis del sector y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública en transporte en su globalidad, sino de manera sectorial. La Transporte; (ii) Unidad de Regulación y Fiscalización de planificación y consiguiente programación presupuestal, Mercados de Transporte; (iii) Oficina de Regulación del se hace por sub-sectores, en las direcciones de Vialidad, Ferrocarril; (iv) Corporación Ferroviaria del Uruguay (ya Hidrografía y Transporte. Llegando a un nivel de alto existente, pero debe definirse de manera más precisa su desarrollo en la optimización de recursos, particularmente rol en la aplicación de la política ferroviaria); (iv) Gerencia en el sector vial, pero sin realizar arbitrajes entre modos del Plan de Modernización del Ferrocarril. con herramientas de planificación. Por otro lado, si bien los marcos regulatorios y unidades de regulación en el Financiamiento, inversión y manejo del sector transportes han sido exitosos por ahora, a futuro gasto público en transporte deben consolidarse y los roles definirse claramente, para manejar la creciente competencia que habrá en Hubo un aumento significativo en la inversión en el los sectores debido al aumento de flujos de carga y sector vial en el último quinquenio. En 2007, la inversión participación privada. recuperó los niveles previos a la crisis financiera de 2002; y en 2008 y 2009 la inversión duplicó. La mayoría de esta La implementación de la agenda de políticas propuesta inversión adicional a la histórica se ha logrado a través en este documento debe partir de un marco institucional del uso de la Corporación Nacional para el Desarrollo y la a nivel del gobierno central que sea consistente con el Corporación Vial del Uruguay. rol definido para este nivel y con las políticas globales de transporte. La principal institución en el sistema A diferencia de años pasados en que la inversión de transporte es el MTOP al cual corresponde definir y se limitó a la mantención de los activos, en este aplicar las políticas sectoriales. Estas políticas deben ser quinquenio se logró la expansión de los mismos. La consistentes con las políticas nacionales económicas y gestión vial en Uruguay ha sido ejemplar; el nivel de gasto sociales y considerar las restricciones que imponen las en mantenimiento vial, a pesar de las crisis se ha logrado entidades responsables del presupuesto público. Las mantener, y así la red vial se ha mantenido en niveles de políticas de transporte deben atender y coordinarse con servicio muy aceptables. En este quinquenio, se lograron las políticas de desarrollo productivo sectoriales y las niveles de inversión en obra nueva importantes, que ya políticas regionales y/o locales. En este sentido, se sugiere se habían detectado ser necesarios en pasados análisis77. FIGURA 6.2: INVERSIÓN VIAL POR CATEGORÍA Caminería Rural y Seguridad Vial 300 Rural Forestal 8% 6% 250 Millones de Dólares Obra Nueva 200 28% 150 Mantenimiento 32% 100 0 Rehabilitación y 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Pavimentación 26% EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN EN EL SECTOR VIAL INVERSIÓN EN EL SECTOR VIAL POR CATEGORÍAS PRESUPUESTAL, CONCESIONES E INTENDENCIAS Fuente: MTOP 77 Ver Second Road Project, ICR, Banco Mundial, 2005. 115 Para aumentar la inversión en infraestructura el GDU Sección II: Principales Desafíos y ha recurrido a variados instrumentos. La expansión Opciones de Política de la infraestructura vial se ha financiado a través de la Corporación Vial del Uruguay (CVU), sociedad anónima A. PRINCIPALES DESAFÍOS PARA UNA propiedad del Estado, y la Corporación Nacional ESTRATEGIA DE LARGO PLAZO DEL SECTOR para el Desarrollo (CND). Estas corporaciones han TRANSPORTE EN URUGUAY canalizado fondos de organismos internacionales como la CAF, el BID y el Banco Mundial, los cuales actuaron El desarrollo de las actividades logísticas y de como complemento de las obligaciones negociables transporte estaría basado en el trasbordo y tránsito, emitidas por la CVU. Los recursos genuinos de la CVU debido a la reducida demanda interna, el desafío es por todo el plazo de la concesión ascienden según que esa actividad genere el valor agregado suficiente. proyecciones a US$ 903,1 millones discriminados de la Las actividades de transito implican consumo de recursos siguiente forma: (i) US$ 514,7 millones por concepto nacionales y no necesariamente agregan mucho valor. El de recaudación de tarifas de peajes (aproximadamente GDU debe asegurar que se desarrollen las actividades US$ 30 millones por año); y (ii) US388,4 millones por conexas, las empresas y los empleos que permitan concepto de subsidios abonados por el MTOP (US$ 24 la generación de valor. El tipo de actividades típicas millones anuales). Para hacer frente al cronograma de asociadas son de empaque, embalaje en las zonas de obras y cubrir el desfasaje entre ingresos y egresos la transferencia de carga, aunque en algunos casos estas CVU ha recurrido al financiamiento externo, a través de actividades pueden ser de mayor sofisticación. un préstamo Corporación Andina de Fomento (CAF) por US$ 70 millones, un préstamo del Banco Interamericano La infraestructura y servicios de transporte por carretera de Desarrollo (BID) por US$ 100 millones, emisión de no tienen suficiente capacidad para manejar toda la de Obligaciones Negociables por US$ 30 millones, y carga proyectada, y el ferrocarril tiene niveles de calidad préstamos bancarios por US$ 20 millones. Además de y eficiencia insuficientes bajo las condiciones actuales. las obras de rehabilitación y mantenimiento previstas en Para acomodar la demanda prevista, el desarrollo del el contrato de concesión para la red concesionada, las ferrocarril es la solución más eficiente a largo plazo (20 obras canalizadas a través de las inversiones de la CVU años). La rehabilitación y mejora del ferrocarril implica incluyeron obras de rehabilitación y obras nuevas en una inversión inicial desde este quinquenio, y que AFE corredores internacionales en el marco del proyecto IIRSA modernice su gestión para ser más eficiente. Sin ambas (Ruta 26, Ruta 12), el anillo perimetral de Montevideo, el acciones el ferrocarril no será una alternativa, y el sistema Acceso Este-Aeropuerto Montevideo, la doble vía en la de carreteras generará mayores externalidades negativas Inter-balnearia, y la doble vía de la Ruta 1. en su funcionamiento para manejar la carga adicional esperada. FIGURA 6.3: INVERSIÓN EN EL SECTOR VIAL La competitividad del puerto de Montevideo es MARZO 2005 A DICIEMBRE 2009 fundamental en la apuesta en las actividades logísticas y de transportes, por lo que debe mantenerse vigente 300 a mediano y largo plazo. La expansión del puerto de 250 Montevideo es la condición básica para desarrollar la 200 posibilidad de que Uruguay desarrolle su potencial Proyección logístico. Sin embargo, la competitividad del puerto debe 150 Caminería rural mantenerse, y ello la experiencia muestra ha tenido que ver 100 y rural forestal con la competencia intra-portuaria. Se debe completar la 50 MTOP - CVU transición al modelo de locación y fortalecer la capacidad 0 DNV de ANP como regulador y administrador del puerto. 2005 2006 2007 2008 2009 Los servicios de transporte de carga terrestre tienen Fuente: MTOP una buena calidad pero deben mejorar sus niveles 116 de eficiencia, particular el índice de ocupación de efectuarán importantes inversiones en la rehabilitación los vehículos. El mercado de transporte de carga debe y mejoramiento (upgrade) de la infraestructura en los mejorar el índice de ocupación de los vehículos, y se sectores con mayor desarrollo potencial de carga. En debe propiciar que exista competencia en los segmentos una primera instancia, se deben rehabilitar las líneas especializados de carga. Rivera-Montevideo y Fray Bentos-Tacuarembó, que son las más competitivas para este tipo de transporte, y En general, como resultado del análisis de eficiencia en una segunda fase, y dependiendo de los resultados se encontró que el cuello de botella fundamental del de esta se puede expandir la rehabilitación. Se sugiere sistema de infraestructura y de transportes del país que se priorice esta inversión con fondos públicos. reside en la necesidad de dar un salto cualitativo en b. Dada la magnitud de las inversiones (más de US$ la capacidad de la infraestructura, y no en los niveles 150 millones), se considera conveniente revisar el de eficiencia, que son medios o altos. A raíz de la crisis proyecto preparado por AFE y CFU con tres objetivos del 2002, se persiguió en Uruguay la optimización de la principales: (i) Estudiar la demanda potencial de infraestructura de transporte disponible en los diferentes transporte por sectores para mejorar la precisión de sub-sectores. En el transporte terrestre se privilegió las estimaciones y corroborar estas estimaciones con a las carreteras sobre el ferrocarril, por razones de contratos previos; (ii) Elaborar un proyecto técnico eficiencia del sub-sector. Durante, los últimos años y en más preciso, de manera de disminuir los factores un contexto económico más favorable, el GdU procedió de riesgo; (iii) Este proyecto debería traducirse en a una inversión mayor en nueva infraestructura como cubicaciones fijas para cada una de las partidas y un en la construcción del anillo perimetral de Montevideo, presupuesto oficial basado en un estudio de costos el doblamiento de la ruta 1, la expansión del puerto de unitarios. Efectuar una evaluación económica privada Montevideo y algunos puertos secundarios, la renovación y social de las inversiones, por sectores de la red. de las vías ferroviarias en curso. Ahora, la situación que c. La culminación de la expansión del puerto de se enfrenta es perseguir esta política de expansión de la Montevideo es una condición básica y necesaria infraestructura navegando en un contexto restrictivo por para el desarrollo de Uruguay como plataforma la crisis financiera. logística. La expansión del muelle con el mayor calado posibilitará la llegada de barcos más grandes B. OPCIONES DE POLÍTICA DE CORTO Y concretando el incremento de carga en trasbordo al MEDIANO PLAZO EN EL SECTOR TRANSPORTE resto de la región, facilitando la reducción de precios de flete marítimos debidos a eficiencias de escala. Al revisar los desafíos que se presentan en Uruguay, se pueden establecer pilares que enmarquen las opciones Opciones de Política en el Mediano Plazo de política en el corto y mediano plazo, que se vea desarrollada a través de acciones concretas, como se d. Desarrollar un programa de infraestructura vial presenta a continuación: para la logística. Se debe diseñar un programa de infraestructura específica para la logística, el debe Pilar 1: Aumentar la capacidad de la infraestructura incluir fundamentalmente acceso a puertos, anillos de transporte terrestre y portuario a ciudades, puentes y un programa que asegure que todos los corredores internacionales soporten Opciones de Política en el Corto Plazo camiones de carga máxima autorizada. En este sentido, la ampliación de la capacidad del anillo periférico de a. La rehabilitación de la infraestructura del ferrocarril Montevideo debe ser visto como una prioridad. es una condición necesaria para desarrollar una e. Desarrollar un programa de uniformización de adecuada alternativa al transporte de productos la infraestructura ferroviaria. Se debe diseñar un forestales. El plan de rehabilitación de las vías de programa de uniformización de la infraestructura AFE planteado a través de los aportes de la CFU ferroviaria en miras del rescate de toda la y parcialmente iniciado, incluye la renovación de infraestructura y uso a futuro. Ello implica imponer algunas de las vías del sector occidental de la red. Se normas de más alto estándar para toda la red e ir 117 ejecutándola de a poco y a medida que la demanda y transporte de carga por carretera. El concepto de los recursos lo permiten. "Bolsa de Carga" es ampliamente utilizado en Europa y consiste en una entidad independiente que consigue Pilar 2: Maximizar la eficiencia en la provisión de carga de retorno a clientes transportistas y vehículos servicios de transporte de transporte a clientes dadores de carga. A través de este sistema, se puede aumentar la tasa de retorno Opciones de Política en el Corto Plazo llena de los vehículos aun para empresas de pequeña talla, y a su vez puede aumentar el acceso de dadores · Reformar AFE para conseguir mayores niveles de carga a flotas de vehículos especializados; ambos de eficiencia, sin esta reforma la inversión en elementos son las fallas de eficiencia más grandes infraestructura sería vana. El GdU ha definido que la de este mercado y corresponden a asimetrías de organización del sector ferroviario y particularmente información. Este concepto inició en Francia en 1965 la de AFE no experimentarán cambios en el corto como iniciativa pública, como una ayuda estatal al plazo. AFE mantendrá su estructura monolítica y se transporte entre regiones francesas, y con el tiempo adoptarán medidas indispensables de modernización se fue ampliando al transporte entre países. Con la tendientes a lograr una mayor eficiencia operacional, llegada de los sistemas informáticos, las bolsas de las cuales consideran principalmente la readecuación cargas hoy en día son utilizadas en casi todos los de la dotación de personal, la disponibilidad de países europeos, manejadas a través de internet información y la incorporación de tecnología y en general por el sector privado. En el caso de moderna. Uruguay, la reducida carga y cantidad de empresas incita a seguir la vía del sector público para iniciar · La reforma de AFE implica una modificación este emprendimiento. La Corporación Nacional de importante en la gestión de la empresa y cultura Desarrollo sería un buen candidato, ya que por sus de la misma que implicará racionalización del características de independencia y su carácter público personal, e introducción de equipos para mejorar le darían un carácter de imparcialidad y seriedad a la productividad, en línea con lo que se ha logrado la entidad, pero podría también constituirse con las en ferrocarriles similares. Esto debe ser realizado en Cámaras de Transportistas y Dadores de Carga. el marco de una política integral de modernización de AFE. Entre otras modificaciones, se propone: (i) Opciones de Política en el Mediano Plazo elaboración de proyectos para adquisición de material rodante, comunicaciones, etc., (ii) eliminación de f. Plantear una modernización integral del transporte los agentes afectados a estaciones y adopción ferroviario, tanto de carga como pasajeros. Esta de comunicación por radio; (iii) aumento de la reforma debe plantearse como parte de una política productividad de los agentes de operación (personal nacional de transporte, con base en una política de trenes); (iv) aumento de la productividad de las nacional ferroviaria y en una política de modernización locomotoras Alstom a los niveles de las locomotoras de AFE. Los espacios para el sector privado pueden GE2000; (v) aumento de la productividad de los incluir acceso al mercado para nuevas empresas y vagones de AFE de un viaje cada 8.8 días a un viaje cada servicios, en vías actuales (propiedad del estado) o 5 días; (vi) aumento de la productividad del personal en vías nuevas. También pueden incluir espacios en de mantenimiento del material rodante; (vii) aumento la actual red que administra AFE, ya sea por inversión de la productividad del personal de mantenimiento de en infraestructura, en equipos y/o en gestión de vías. AFE debe también llevar contabilidades de costo servicios. Las formas de participación privadas en separadas entre pasajeros y carga, con el objeto de el mercado ferroviario son múltiples y van desde conocer los resultados económicos de cada servicio y la propiedad total de los activos ferroviarios y de la controlar una eventual asignación de subsidios. gestión empresarial, hasta la sola gestión de servicios a través de concesiones por períodos. Ayuda a adoptar · Desarrollo de un proyecto de ¨Bolsas de Carga¨ una definición de política en este sentido el tener para mejorar el índice de ocupación vehicular del una visión de futuro del rol que es socialmente más 118 eficiente asuma el modo ferroviario en el sistema de es clave que la expansión de la Terminal de TCP transporte nacional. Por ejemplo, si este rol significa no destruya la competencia en el puerto. La aumentos de capacidad que signifiquen montos competencia entre operadores de terminales en el de inversión importantes que el Estado no esté puerto de ANP ha demostrado generar eficiencias dispuesto a asumir (por otros compromisos sociales), importantes en ambos operadores. Se debe perseguir o se requiera un nivel de gran eficiencia en la gestión este enfoque; concesionar por lo menos una segunda para garantizar la continuidad del modo ferroviario, Terminal de contenedores en el puerto, y fomentar se podrá inclinar la decisión hacia incorporar al en general la existencia de varios operadores en sector privado en el aporte de recursos de inversión los puertos, seguir trabajando en la planificación y y/o en su experiencia en gestión y participación en preparación de nuevos proyectos de acuerdo con los mercados competitivos. Para estos efectos resulta planes de desarrollo del sector. recomendable hacer un estudio de transporte de carga a nivel nacional en que se identifique el tamaño i. Apoyar a las pequeñas empresas transportistas y características de mayor eficiencia en el largo plazo a través del programa de pymes de la CND, o uno que debe tener el sistema ferroviario de carga. En el específico. El MTOP podría asegurarse que en los ámbito de pasajeros también deberá definirse el rol proyectos de apoyo a las pymes del Uruguay se del Estado y su disposición a subsidiar servicios que incluyeran aspectos para la participación de empresas no sean privadamente rentables y/o la factibilidad de de transportes, y que el diseño de estos programas que el sector privado ofrezca servicios de pasajeros nos las excluya. A la vez, asegurarse con las Cámaras con o sin subsidios. de Transportistas que las empresas estén al tanto de todos los programas de apoyo a pymes de los cuales g. Definir el rol del Estado en la prestación de servicios pueden beneficiar. ferroviarios de pasajeros, complementariamente con el rol que se le asigne a la empresa AFE en j. Promover el desarrollo del ZAL y servicios con valor esta prestación de servicios. Se estima necesario agregado manteniendo y desarrollando la normativa hacer un diagnóstico de los problemas de transporte para incentivar la creación de actividades logísticas. urbano y suburbano en la ciudad de Montevideo, Uruguay tiene ventajas comparativas y competitivas que incluya todas las modalidades de transporte, en que las leyes le otorgan, especialmente el estatuto de la estructura de la oferta de servicios (infraestructura puerto libre, zonas francas, terminales extra portuarias de vías, terminales, vehículos/equipos y material de contenedores y los depósitos habilitados en ellas. rodante) y la operación de los mercados, tanto en El país cuenta con un importante capital humano transporte público como privado. En función del capacitado y leyes que fomentan la inversión, como resultado de este diagnóstico y considerando la la ley de declaración de interés nacional, promoción, información de demanda de viajes y sus proyecciones, protección de las inversiones nacionales y extranjeras, se deberá concluir sobre las oportunidades que ofreciendo un amplio abanico teórico de incentivos presenta el modo ferroviario para prestar servicios tributarios. de transporte de pasajeros e identificar opciones con una descripción y análisis de sus características Pilar 3: Fortalecer la eficiencia institucional, principales. Las opciones deberán señalar las regulatoria, y en asignación de recursos necesidades de inversión en mejoramiento de vías, la compra o adecuación de equipos, sistemas de control Opciones de Política en el Corto Plazo de tráfico y múltiples otros aspectos que involucren la realización de un proyecto ferroviario de pasajeros, · La institucionalidad del MTOP debe evolucionar considerando sus necesidades de integración con el para fortalecer la planificación de inversiones sistema de transporte de la ciudad multi-modales. En este sentido se debe priorizar el fortalecimiento de la recientemente creada Dirección h. Fomentar la competencia intra-puerto e inter Nacional de Logística, Planificación e Inversiones, puertos para mejorar las eficiencias de los mismos; con personal altamente calificado y con la adopción 119 de metodologías y herramientas correspondientes. · El GDU debería terminar la transición del sector Esta dirección debe alimentar la planificación de las portuario hacia el nuevo modelo mediante la total unidades sectoriales existentes, pero sobre todo debe separación de las funciones regulatoria y operativa realizar un vínculo con otros Ministerios para optimizar que tiene a su cargo la ANP. La ANP debiera tener la inversión pública de manera general, favoreciendo bajo su responsabilidad el gerenciamiento de las la creación de clusters de inversiones públicas cuando instalaciones portuarias y la regulación, dejando sea posible. El posible vehículo o herramienta de las operaciones portuarias en manos del sector base para esta Dirección es un Plan de Inversiones de privado. El incremento de la actividad portuaria y Infraestructura y Servicios Logísticos a 10 años para el interés de nuevos operadores hará más aguda la orientar la visión multimodal y comenzar el diálogo necesidad de claramente distinguir a la ANP como con otros Ministerios. reguladora y no operadora so pena de desincentivar la participación privada. El GDU puede encontrar · Creación del INALOG. El 20 de mayo de 2009 fue otros organismos públicos, tales como la Corporación aprobado por el Poder Ejecutivo el Decreto que crea la Nacional de Desarrollo para participar en joint- Comisión Nacional de Logística, (CONALOG, Decreto ventures o concesiones portuarias en lugar de ANP 237/09) y fue enviado al Parlamento el proyecto de si desea mantener la participación pública en alguna Ley de creación del INALOG. La CONALOG, constituye actividad, pero el regulador no debe continuar un órgano precursor del Instituto, del cual recoge estando involucrado en la operación portuaria en el algunos de sus cometidos más relevantes (aquellos mismo puerto que regula. para los cuales no es imprescindible un presupuesto propio) y cesará sus funciones una vez aprobada la · La formulación de políticas y la planificación Ley de creación del INALOG. del sector transporte debe pasar de una óptica de gestión de infraestructura sub-sectorial, al · Creación de una Oficina de Regulación del manejo de cadenas de transportes multi-modales Ferrocarril a nivel central (MTOP) con roles vinculados en su dimensión territorial y cuya finalidad es el principalmente a la regulación de las condiciones movimiento de carga y personas. La planificación de competencia y de seguridad en el transporte actual y toma de decisiones correspondientes del ferroviario, definición y control de los estándares MTOP ha cumplido su función, y ha generado niveles de seguridad, a las decisiones de inversión con de eficiencia en la asignación de recursos de manera fondos públicos, a los cruces a nivel, regulación del sub-sectorial con resultados importantes, pero mercado ferroviario, promoción de la competencia carece de capacidad de realizar arbitrajes objetivos y en el mercado de transporte terrestre y el transporte pertinentes entre modos de transporte. Mirando hacia multimodal y otros. una nueva etapa de desarrollo, se requiere pensar y planificar de otra manera: de manera integral y multi- Opciones de política en el mediano plazo modal. Integrando la dimensión de infraestructura y servicios, y atendiendo a todos los modos de · Desarrollar un sistema de transporte integrado. transporte de manera equivalente. Finalmente, se Esto implica buscar las fórmulas para incentivar debe integrar la dimensión de impacto territorial a la la integración modal, en el transporte de carga y toma de decisiones, tanto porque la infraestructura pasajeros, así como la integración del sistema de estructura el espacio como porque el territorio tiene transporte con el sistema de actividades económico efecto multiplicador sobre los beneficios que procura y social. Esto significa apuntar a lograr niveles de la infraestructura. desarrollo en las diversas modalidades de transporte de acuerdo a sus ventajas comparativas, buscando un sistema más eficiente y flexible en lo económico y en lo social. 120 MATRIZ: PILARES Y OPCIONES DE POLÍTICA: RECOMENDACIONES PILARES OPCIONES DE POLÍTICA · Aumentarlacapacidaddelainfraestructuradetransportepor 1 AUMENTAR LA CAPACIDAD DE LA carretera con miras a la logística INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE · Rehabilitarlainfraestructuradelferrocarrilparatransportede TERRESTRE Y PORTUARIA productos forestales · Expandirelsistemaportuariofomentandopuertoshub 2 MAXIMIZAR LA EFICIENCIA EN · Mejorareficienciadeserviciosdetransportedecargaterrestre LA PROVISION DE SERVICIOS DE · ReformarAFEparamayoreficiencia TRANSPORTE · Propiciarcompetenciaintraeinter-portuaria · Mejorarcapacidaddeplanificaciónestratégicamultimodaldel MTOP 3 FORTALECER LA EFICIENCIA · Mejorarlaasignaciónderecursosentremodos INSTITUCIONAL, REGULATORIA Y EN · Focalizarlainversiónprivadaenlossectoresmáspropicios ASIGNACION DE RECURSOS · Fortalecerlasunidadesderegulacióndelsectortransporte · Completarelmarcoregulatoriodelsectorportuario OPCIONES DE POLÍTICA RECOMENDACIONES · (i)Mantenerelprogramadegestióneinversióntendencialpero mejorar la red vial secundaria aumentando su calidad y condición a un nivel intermedio entre el actual y el de la red primaria; (ii) Diseñar un programa de infraestructura específica para la logística, el cual debe incluir fundamentalmente acceso a puertos, anillos a ciudades, puentes y un programa que asegure que todos los · Aumentarlacapacidaddela corredores internacionales soporten camiones de carga máxima infraestructura de transporte por autorizada; (iii) Priorizar el desarrollo del anillo periférico de carretera con miras a la logística Montevideo. · Rehabilitarlainfraestructuradel · (i)Frentealcrecimientodelosflujosdecargageneradospor ferrocarril para transporte de la demanda potencial de transporte de productos forestales, productos forestales priorizar la rehabilitación de las líneas Rivera-Montevideo y Fray · Expandirelsistemaportuario Bentos-Tacuarembó, y en una segunda fase, y dependiendo de los fomentando puertos hub resultados, expandir la rehabilitación; (ii) Priorizar esta inversión con fondos públicos. · ExpandirlaTerminalTCPdelpuertodeMontevideo;(ii)Mantener los estudios de factibilidad para un puerto en aguas profundas para reconsiderar el tema dentro de 8 años 121 OPCIONES DE POLÍTICA RECOMENDACIONES · (i)Desarrollarunproyectode"BolsasdeCarga"paramejorar el índice de ocupación vehicular del transporte de carga por carretera; (ii) Aumentar la información entre la demanda y la oferta para que haya una mayor competencia en los nichos de especialización del mercado; (iii) El MTOP debe crear mecanismos de apoyo que ayuden a los transportistas a perseguir su profesionalización, atendiendo a estos como PyMEs que no tienen las estructuras que propician eficiencias de escala. · (i)Modificarlagestióndelaempresaysuculturaoperativa; (ii) Racionalización del personal; (iii) Introducción de equipos para mejorar la productividad; (iv) Considerar como opción la participación privada en la operación, a través de un joint-venture con AFE, favoreciendo la participación de un socio privado en la · Mejorareficienciadeserviciosde operación de carga que introduzca distintas prácticas de gestión y transporte de carga terrestre mercadeo de los servicios. · ReformarAFEparamayoreficiencia · (i)Continuarfavoreciendolacompetenciaintra-puertoeinter · Propiciarcompetenciaintraeinter- puertos aun con la expansión de las terminales asegurando que portuaria no se creen monopolios de un operador, sino más bien que se vayan introduciendo operadores adicionales a medida que se van ampliando las oportunidades de negocio; (ii) Concesionar en el puerto de Montevideo una segunda Terminal a un operador distinto a TCP. · (i)Frentealcrecimientodelosflujosdecargageneradospor la demanda potencial de transporte de productos forestales, priorizar la rehabilitación de las líneas Rivera-Montevideo y Fray Bentos-Tacuarembó, y en una segunda fase, y dependiendo de los resultados, expandir la rehabilitación; (ii) Priorizar esta inversión con fondos públicos. · ExpandirlaTerminalTCPdelpuertodeMontevideo;(ii)Mantener los estudios de factibilidad para un puerto en aguas profundas para reconsiderar el tema dentro de 10 años; 122 OPCIONES DE POLÍTICA RECOMENDACIONES · (i)Laformulacióndepolíticasylaplanificacióndelsector transporte debe pasar de un óptica de gestión de infraestructura sub-sectorial, al manejo de cadenas de transportes multi- modales en su dimensión territorial, integrando la dimensión de infraestructura y servicios, y atendiendo a todos los modos de transporte de manera equivalente; (ii) Priorizar el fortalecimiento de la recientemente creada Dirección de Planificación de Inversiones, con personal altamente calificado y con la adopción de metodologías y herramientas correspondientes; (iii) Desarrollar · Mejorarcapacidaddeplanificación como herramienta de base para esta Dirección un Plan de estratégica multimodal del MTOP Inversiones de Infraestructura y Servicios Logísticos a 10 años · Mejorarlaasignaciónderecursos para orientar la visión multimodal y comenzar el dialogo con otros entre modos Ministerios. · Focalizarlainversiónprivadaenlos · (i)Continuarlapromocióndelainversiónprivadaeneldesarrollo sectores más propicios y expansión del sector portuario propiciando un nivel de competencia que asegure la eficiencia en los resultados; (ii) Continuar desarrollando las concesiones viales privadas en la red de mayor demanda y destinar la concesión vial de la CVU a la red vial con menor demanda; (iii) Continuar atrayendo capitales privados a la CVU a través de la venta de acciones; (iv) Por su nivel de colapso, la red ferroviaria debe ser rehabilitada con inversión pública, ya que los montos necesarios de inversión y las posibilidades de retorno inmediato y riesgos dificultan un montaje financiero privado · (i)Continuarlatransicióndelsectorportuariohaciaelnuevo modelo mediante la total separación de las funciones regulatoria y operativa que tiene a su cargo la ANP. La ANP debiera tener bajo su · Fortalecerlasunidadesderegulación responsabilidad el gerenciamiento de las instalaciones portuarias del sector transporte y la regulación, dejando las operaciones portuarias en manos del · Completarelmarcoregulatoriodel sector privado; (ii) El GDU podría considerar otros organismos sector portuario públicos, tales como la Corporación Nacional de Desarrollo para participar en joint-ventures o concesiones portuarias en lugar de ANP si desea mantener la participación pública en alguna actividad. 123 CAPÍTULO 7 Sector eléctrico CAPÍTULO 7 Sector eléctrico C Introducción Contexto. El sector eléctrico uruguayo se desenvuelve en un contexto energético de escasez relativa de recursos energéticos autóctonos y de demanda relativamente modesta de energía. Los recursos energéticos propios del Uruguay se limitan a la hidroelectricidad y a otras energías renovables no convencionales, tales como la biomasa y las energías solar y eólica. Las fuentes tradicionales han sido casi totalmente desarrolladas, mientras que las energías renovables son de menor entidad y su desarrollo es todavía incipiente, excepto la biomasa. En el año 2008, la producción de recursos autóctonos fue de 1483 ktep, de los cuales 484 ktep provienen de la hidroelectricidad y 997 ktep de residuos de biomasa y leña. Las importaciones de energía primaria equivalieron a 2114 ktep por lo que las fuentes energéticas locales contribuyeron a satisfacer sólo el 39% del consumo nacional. En términos per cápita, la demanda de energía en Uruguay es relativamente baja comparada con otros países latinoamericanos. Mientras que Argentina y Chile consumen cerca de 1660 y 1732 ktep por habitante por año respectivamente, el consumo de Uruguay ronda los 832 ktep. En lo que respecta al uso de la energía por sector, con el inicio de la producción de la planta de celulosa Botnia en el año 2008, la participación del sector industrial creció de manera considerable, pasando de un histórico tercer lugar, tras el sector transporte y el residencial, a un primer lugar en el año 2008, representando en esta oportunidad el 33% del consumo. Al sector industrial le sigue ahora el sector transporte, con 29% del consumo y Lucía Spinelli 127 el sector residencial con 23%. Comercio y agro y pesca habría permitido importaciones en caso de restricciones explican el 8% y 7% del consumo respectivamente. en Uruguay, y a la vez exportaciones de excedentes de producción hidroeléctrica a Argentina y Brasil en años El objetivo de este documento es presentar las principales húmedos. Para llevar adelante este intercambio, Uruguay características del sector eléctrico, los principales desafíos cuenta hasta el momento con dos interconexiones, una que enfrenta el sector y ofrecer una serie de alternativas de 500kv con Argentina, a través de Salto Grande, y una de política para superar estos desafíos en el mediano y limitada interconexión de 70 kv con Brasil, en Garabí. largo plazo. Consumo de electricidad significativo y creciente. El El sector eléctrico uruguayo consumo de electricidad per cápita, 875 kWh año, es alto comparado con otros países de América Latina. Primacía de la generación hídrica. La capacidad instalada Argentina y Chile consumen cerca de 749 y 536 kWh total de energía del Uruguay asciende a 2.510,5 MW de respectivamente, mientras que el promedio de América los cuales 1.583 corresponden a centrales hidroeléctricas, Latina es de 457 kWh y el del Cono Sur es de 683 kWh. incluyendo la Central de Salto Grande cuya propiedad y En cuanto a la evolución de la demanda, tras la severa producción comparte con Argentina por partes iguales. crisis económica y financiera de 2002-2003, el consumo El resto de la capacidad es básicamente térmica, pero creció a un promedio de 4.9% por año entre 2002 y 2007. existen también algunos emprendimientos de generación Durante este período el factor de demanda aumentó eólica y de generación proveniente de la biomasa. del 56% al 64%, por lo que la demanda máxima creció El pico de demanda a atender con esta capacidad a un ritmo ligeramente menor que la energía entregada ronda los 1.689 MW78. Cerca del 56% de la capacidad a la red. Entre 2006 y 2008, el consumo de electricidad instalada es propiedad de y operada por UTE, la empresa aumentó 8%, pasando de 6.613 GWh en 2006 a 7114 GWh pública integrada de electricidad del Uruguay. El resto en 2008, alcanzando un valor per cápita de 2.143 kWh. El corresponde a la Central de Salto Grande (945 MW), a crecimiento anual previsto para la próxima década es de cogeneración o a pequeñas inversiones privadas en 3,5% por año. generación en el sector renovable no convencional. 79 Cobertura y calidad del servicio. La cobertura del La capacidad instalada de generación prácticamente servicio eléctrico en Uruguay es muy alta, superando el no ha cambiado en los últimos años, hasta la reciente 98,7%. Según datos de la CIER, este valor es superior a incorporación de la Central de Punta del Tigre, en agosto y la cobertura promedio de los países con prestadores del octubre de 2006 y los últimos dos grupos en enero y marzo servicio público de electricidad. La calidad del servicio es de 2008, con una capacidad de respaldo total de 300 MW. buena y esto es percibido tanto por las empresas como por La capacidad hidroeléctrica de gran porte disponible los usuarios residenciales80. Las pérdidas experimentadas en el territorio ya ha sido desarrollada (Centrales Terra por las empresas debido a interrupciones en el suministro (152MW), Baigorria (108MW), Palmar (333MW) y Salto eléctrico equivalen al 1,1% de sus ventas. En el caso de Grande (945MW)) y las centrales térmicas disponibles son Argentina, Chile, Brasil y México, estas pérdidas estimadas de bajo rendimiento por su antigüedad - como la Central oscilan entre el 2% y el 3 % de sus ventas. El tiempo total Batlle - o por designio, como es el caso de las centrales de anual de interrupción del servicio es bajo comparado turbinas de gas de ciclo abierto, las que fueron previstas con otras empresas eléctricas latinoamericanas y tanto para actuar como reserva o respaldo del sistema eléctrico. la duración como la frecuencia de las interrupciones han La ausencia de iniciativas de nuevas instalaciones disminuido de manera sustancial en la última década. generadoras en el período 1995 -2005 fue el producto En cuanto a los usuarios residenciales, las encuestas de de una explícita decisión estratégica de aprovechar los la CIER han ubicado a UTE en los primeros puestos de desarrollos de mercados en Argentina y la región, lo que forma sistemática. En materia de pérdidas, tras enfrentar 78 El pico histórico de 1.684 MW se alcanzó en julio de 2009. 79 Actualmente son 5 las empresas privadas que generan energía eléctrica para autoconsumo y vuelcan sus excedentes de energía a la red: Botnia, 161 MW a biomasa; Agroland, 0,3 MW eólico; Nuevo Manantial, 10 MW eólico; Las Rosas, 1,2 MW de biogas y Zenda, 3,2 MW a gas natural. 80 De acuerdo a la encuesta sobre el Clima para Inversiones (ECI) realizada por el Banco Mundial en 2007, las empresas perciben una buena calidad de servicio. 128 niveles considerables durante la crisis de 2002-2003, UTE ha implementado una serie de medidas para tratar de Tabla 7.1 Importaciones de electricidad en MWh reducirlas. En diciembre de 2007, los valores totales de Año Argentina Brasil TOTAL pérdidas rondaban el 20%81, de los cuales 8% a 10% eran 1999 707.640 61 707.701 técnicas y el resto no técnicas. Estos valores siguen siendo elevados y deberían reducirse. 2000 1.328.015 62 1.328.077 2001 116.815 5.877 122.692 Evolución reciente del sector eléctrico 2002 558.958 153 559.111 2003 433.913 315 434.228 El sector eléctrico uruguayo encuentra dificultades 2004 1.934.774 413.143 2.347.917 para satisfacer en forma segura y eficiente la creciente 2005 834.863 750.346 1.585.209 demanda del mercado interno. En los últimos años Uruguay viene enfrentado dificultades para abastecer su 2006 2.023.753 808.638 2.832.392 creciente demanda eléctrica. Esto se debe básicamente 2007 573.629 214.960 788.589 a las frecuentes sequías, al crecimiento de la demanda, 2008 832.648 128.794 961.442 a la insuficiencia de generación térmica de respaldo y 2009* 737.613 433.249 1.170.861 a la imposibilidad de acceder a contratos en firme para *enero a junio 2009. importar electricidad desde los países limítrofes. Las Fuente: DNETN importaciones spot, sin embargo, han posibilitado el abastecimiento. En años secos, 2006 por ejemplo, las proveniente de fuentes renovables no convencionales importaciones cubrieron el 46% de la demanda. (eólica y biomasa) y se está profundizando el estudio de las fuentes renovables y v) se conformó un grupo de En el año 2008, la sequía, los costos de combustibles, y estudio pluri-partidario para evaluar la alternativa nuclear la limitada disponibilidad de electricidad en los países como fuente de generación de base. vecinos implicaron un incremento sustancial del costo de abastecimiento. Esta misma tendencia se mantuvo en el Principales desafíos y opciones de año 2009. Mientras que en el año 2008, el costo total de política abastecimiento fue históricamente elevado y cercano a los US$900 millones, a julio de 2009 UTE llevaba gastados El principal desafío del sector eléctrico y uno de los US$586 millones. Dado este incremento de los costos, objetivos prioritarios de política energética es asegurar el Ministerio de Economía y Finanzas se vio obligado a una provisión de electricidad segura, suficiente y otorgarle dos préstamos a UTE por un monto total de confiable a costos razonables. En este sentido, son varias US$105 millones para contribuir a paliar la situación las opciones de política que pueden implementarse. financiera por la que atraviesa la compañía. Eficiencia Energética. Si bien Uruguay muestra una En vista de estas dificultades, en los últimos años intensidad energética relativamente baja (832 kep per el gobierno uruguayo ha ido tomando medidas cápita), el consumo eléctrico per cápita es elevado para asegurar el suministro eléctrico y para evaluar (875 kwh per cápita año), motivo por el cual existe un alternativas a futuro. En este sentido: i) se intensificaron importante potencial de ahorro en distintos sectores los programas de eficiencia energética y de ahorro, ii) que permitiría contribuir a reducir el incremento de la se realizaron inversiones en capacidad de generación demanda, posponer inversiones tanto en suministro térmica de respaldo (Punta del Tigre y obras actuales en la como en transmisión y distribución, y aumentar la central Batlle), iii) se avanzó en los acuerdos binacionales, seguridad del suministro. Según un estudio reciente de incluyendo el diseño y el financiamiento del proyecto de fuentes y usos de energía, en el sector industrial se estima interconexión con Brasil para facilitar las importaciones, iv) un potencial de ahorro del consumo eléctrico total del se licitaron y adjudicaron contratos de compra de energía orden del 12%. En el sector agrícola, dicho porcentaje 81 Este 20 se descomponía en 3% para el sector transmisión y 17,9% para distribución y comercialización. 129 asciende al 13% y en el sector residencial se sitúa en un reducción temporaria de la demanda de energía eléctrica 10,3% sólo en materia de iluminación. del orden del 8%. Gran parte del éxito de la campaña radicó en que las autoridades nacionales lograron la Más allá del potencial, las medidas de eficiencia solidaridad y la masiva adhesión de la población. energética están económicamente justificadas, no sólo desde el punto de vista del interés nacional, sino del En busca de incrementar la eficiencia, UTE implementó de UTE. En el corto plazo, la falta de hidraulicidad y de también un programa de reemplazo de lámparas gas natural obliga a consumir combustibles líquidos incandescentes por lámparas de bajo consumo. Este para operar todas las centrales térmicas, y debido a los programa implicó un reemplazo de 2,3 millones de altos precios de los combustibles, los costos variables de lámparas y un ahorro estimado del orden de 450 GWh. generación de las centrales de respaldo y de la Sala B de la Central Batlle - incluyendo las pérdidas técnicas ­ son La transformación del mercado energético hacia la superiores a todas las tarifas. Los costos de combustible eficiencia en el consumo requiere, además de apoyo de las unidades 5 y 6, las más eficientes de la Central político, que el mercado ofrezca servicios de eficiencia Batlle, más las pérdidas son superiores a casi todas las energética y equipos eléctricos y electrodomésticos tarifas, excepto las de los altos consumos residenciales, eficientes. El actual Proyecto de Eficiencia Energética está comerciales e industriales. En estas condiciones, las sentando las bases para que los esfuerzos para ahorrar medidas de eficiencia energética y gestión de la demanda energía cuenten con los instrumentos regulatorios, que permitan ahorrar energía que de otro modo se debe institucionales, financieros, informativos y técnicos producir a mayor costo con las centrales de generación necesarios. Estas bases deben ser profundizadas y térmica son económicamente rentables tanto desde perfeccionadas para asegurar los resultados deseados el punto de vista social como del de UTE. Además, en desde el punto de vista de la eficiencia energética. La cuanto las medidas de eficiencia energética y de gestión aprobación reciente de la Ley de Eficiencia Energética es de la demanda permitan postergar inversiones, producen un paso relevante en esta dirección. beneficios adicionales en el largo plazo. Mejorar las redes de transmisión y distribución de Dado este potencial y el beneficio económico de la electricidad. El sistema interconectado del Uruguay eficiencia energética, el gobierno uruguayo ha promovido está compuesto por: (i) 771 km de líneas de 500 kV la eficiencia energética y en situaciones extremas (sequías) que conectan las plantas de generación hidroeléctrica, el ahorro. Desde 2005 se encuentra en operación un ubicadas en el noroeste y en la zona central del país con proyecto de eficiencia energética financiado por una la demanda, la cual se concentra en más de un 60% en donación GEF y manejado a través del Banco Mundial. la zona sur del país y (ii) 3.549 km de líneas de 150 kV Este proyecto, cuya ejecución está a cargo del Ministerio que interconectan las principales ciudades del país e de Industria, Energía y Minería con la participación de incluyen un anillo para abastecer Montevideo. Dada la UTE, apunta a (a) revisar normas y regulaciones para relevancia de la energía hidroeléctrica y el crecimiento promover medidas a favor de la eficiencia; (b) establecer de la participación de las importaciones de Argentina un programa de estándares para el equipamiento y y Brasil, el sistema de transmisión se transforma en un etiquetado; (c) diseminar información acerca de eficiencia componente clave para la seguridad del suministro. energética a través de cursos y campañas de difusión; (d) establecer un fondo de eficiencia energética para financiar Actualmente, el sistema presenta cuellos de botella. mejoras, particularmente en el subsector industrial; y (e) Las seis subestaciones (500kV/150kV) están operando promover empresas dedicadas a la eficiencia energética casi al 100% de su capacidad de transformación (1.800 para poner en práctica las medidas identificadas por el MVA). Si uno de los transformadores falla, el sistema proyecto. Debido a períodos de prolongadas sequías, enfrenta riesgos de apagones. Esta situación se agrava en 2005 y 2006, fue necesario desarrollar una campaña a medida que aumenta la demanda. Otro cuello de de ahorro obligatorio de energía para el sector público botella está asociado con la falta de flexibilidad de las y de ahorro voluntario para los usuarios residenciales redes de distribución de algunas ciudades. En el caso de y comerciales. Gracias a esta campaña se obtuvo una Montevideo, por ejemplo, las 10 subestaciones de 150 kV 130 Recuadro 7.1 Programas de Reducción de Pérdidas ­ Lecciones Aprendidas De la implementación de programas de reducción de pérdidas en países en desarrollo se ha aprendido que para asegurar el éxito de los programas de reducción de pérdidas, es necesario contar con cuatro elementos claves: 1) compromiso por parte de las empresas distribuidoras en la implementación del programa, 2) un enfoque integral que contemple aspectos técnicos, sociales y de recursos humanos, 3) un programa que se justifique por los beneficios sociales que genera y por la equidad que alcanza y 4) responsabilidad por parte de la agencia implementadora en el establecimiento de objetivos y cumplimiento de resultados. Teniendo en cuenta estos elementos, los planes de acción deberían como mínimo contemplar las siguientes actividades: · Segmentación del mercado. Foco en grandes usuarios incluyendo inspecciones. · Publicidad de los casos en los que se detecta robo. La condena social para los grandes usuarios resultó ser una herramienta efectiva. · Reingeniería operativa y disponibilidad de información confiable que permita entre otros hacer un seguimiento cercano de los usuarios y detector usuarios de riesgo. · Credibilidad de la comunicación y compromiso político de combatir el robo, más allá de quienes sean los grandes usuarios detectados. CASOS EXITOSOS EN LA REGIóN Distribuidora Nivel Inicial de pérdidas Nivel final de pérdidas Período Codensa- Colombia 22% 9% 1997-2007 Edesur - Argentina 24% 11% 1992-2007 Edelnor ­ Perú 18% 8% 1994-2007 Chilectra - Chile 21% 6% 1985-2007 no están totalmente interconectadas entre sí, afectando la falta de inversión en nuevas tecnologías de medición de esta manera la confiabilidad del sistema. del consumo permite explicar porqué los planes de reducción de pérdidas obtienen resultados parciales. Una situación similar ocurre en el sudeste (Punta del Este Las pérdidas totales de energía a diciembre de 2007 se y Maldonado) y en el noroeste (Salto y Artigas), regiones ubicaban en el entorno del 20%, incluyendo transmisión, que están registrando un crecimiento importante de la distribución y comercial, comparado con 13.5% en 2000, economía dado el turismo y el desarrollo agropecuario. y 20.2% en 2004. Todos estos indicadores son elevados En estas dos regiones no hay suficiente capacidad comparados con sistemas y mercados de características de transmisión y de transformación para abastecer la similares en otros países de la región. Por estos motivos, demanda actual y la esperada. Por lo tanto, es crucial es importante en el corto y mediano plazo incrementar asegurar la inversión en nuevas líneas cortas de 150 kV y las inversiones en los sistemas de distribución y diseñar en subestaciones. programas globales de reducción de pérdidas (Ver recuadro 7.1). En materia de distribución, varios transformadores de medio a bajo voltaje están alcanzando su vida útil. Esto Desarrollo de instrumentos financieros para solventar afecta negativamente la calidad del servicio. En 2007 la los costos de abastecimiento en años secos. Dada la duración de las interrupciones por consumidor rondaba relevancia de la energía hidroeléctrica en la canasta las 15 horas, comparado con 10 horas en 2004. Asimismo, de generación del Uruguay, las sequías implican un 131 incremento considerable del costo de generación. Este por UTE en agosto de 2006. A partir de este llamado, UTE costo no puede ser transferido directamente a las tarifas, ha logrado contratar el suministro de energía proveniente dada su volatilidad intrínseca. Como resultado, los años de cinco proyectos de energía renovable: tres de biomasa extremadamente secos implican, en el corto plazo, de 10 MW cada uno, y dos de energía eólica de 2 MW y 4 una presión sobre el gasto y el presupuesto público. MW, a precios de entre 78 US$/MWh y 90 US$/MWh. Dada Para protegerse contra estas importantes erogaciones esta experiencia, en agosto de 2009 se dictó un decreto imprevistas, el país podría desarrollar algún tipo de que promueve los contratos de compra venta de energía mecanismo financiero que le permita amortiguar los eólica, hasta alcanzar un total de 150 MW. Asimismo, costos adicionales de abastecimiento de la demanda en desde enero 2009, UTE está operando un parque eólico los años de sequía extrema. de 10 MW en Sierra de los Caracoles. Actualmente, y con apoyo de la iniciativa Cool Earth de la Cooperación Desarrollo de las energías renovables no convencionales. Japonesa, se está levantando la primera granja solar Las energías renovables pueden jugar un papel fotovoltaica de 300 kW en el predio de la represa de importante en el abastecimiento futuro de electricidad. Salto Grande. Asimismo, además de las inversiones, se ha Dados los costos actuales de las energías convencionales, estado trabajando en la evaluación de la disponibilidad las energías renovables no convencionales son una de recursos. opción para contribuir a reducir la dependencia de la energía importada. La energía eólica y la biomasa podrían Disponibilidad de recursos. De acuerdo a los primeros competir favorablemente con los sistemas de generación estudios realizados, el recurso eólico presenta convencionales, en particular con las actuales centrales características favorables en el Uruguay. Los factores térmicas de UTE y las centrales térmicas de emergencia a de capacidad oscilarían entre un 30% y un 40%, ciclo abierto operadas con combustibles líquidos por falta dependiendo de las zonas. Actualmente, bajo el proyecto de gas natural y los equipos diesel que se están instalando GEF de Energía Eólica, se está trabajando en el desarrollo en la región. Los avances técnicos y los elevados costos de un mapa eólico que permitirá conocer los recursos con de los combustibles convencionales están viabilizando mayor detalle. En lo referente a biomasa, existen fuentes las energías renovables. Los generadores de biomasa, los renovables atractivas tales como los desechos forestales pequeños aprovechamientos hidroeléctricos y las granjas y la cáscara de arroz. En este sentido, y como indica la eólicas de mayor tamaño y alto factor de capacidad tabla a continuación, el cambio en el uso del suelo en los pueden prácticamente competir, dependiendo de su últimos años y la profundización de esta tendencia en los punto de inserción en la red, con los equipos que utilizan últimos años, muestra la potencialidad del recurso. Según combustibles fósiles, exceptuando el carbón. Dado el estudios realizados82, los desechos forestales en campo capital humano del Uruguay, una mayor penetración de y en industria, permitirían abastecer una capacidad las energías renovables podría permitir el desarrollo de instalada del entorno a las 200 MW adicionales año entre capacidades locales y la formación de núcleos científico- 2009 y 2015. productivos con potencial exportador hacia otros países de la región. Cogeneración.83 La cogeneración de energía eléctrica, vapor y/o calor es casi siempre muy competitiva en Uruguay ha tomado iniciativas para promover el términos de costos. En cuanto al potencial, aún no se desarrollo de las energías renovables. En marzo de 2006 tienen estimaciones claras. Algunos estudios realizados84 el Poder Ejecutivo promulgó un Decreto para incentivar señalan que el potencial de cogeneración del país es la generación privada en plantas eólicas, de biomasa reducido mientras que otros consideran que podría e hidroeléctricas de pequeño porte. Se estableció una ser elevado y permitiría hacer un aporte significativo al meta de 60 MW (20 MW para cada uno de las tres fuentes parque nacional de generación, produciendo a la vez renovables de energía) para el primer llamado, realizado importantes ahorros de energía. Actualmente, la DNETN, 82 Generación de Energía Eléctrica a partir de la Biomasa en Uruguay. La dendroenergía. DNETN, octubre 2006. 83 LA COGENERACIÓN ES EL PROCEDIMIENTO MEDIANTE EL CUAL SE OBTIENE SIMULTÁNEAMENTE ENERGÍA ELÉCTRICA Y ENERGÍA TÉRMICA ÚTIL (VAPOR, AGUA CALIENTE SANITARIA, HIELO, AGUA FRÍA, AIRE FRÍO, POR EJEMPLO). 84 Estudios realizados en oportunidad de la preparación del proyecto de Eficiencia energética en ejecución por parte del MIEM indicaban potenciales del cogeneración del orden de los 40 MW, otras estimaciones rondarían los 120 MW. 132 Tabla 7.2 Cambios en el uso del suelo, 1990 - 2000 1990 2000 Uso del suelo Miles de hectáreas % Miles de hectáreas % Dif. en % 1990-2000 Ganadería 11268 71.3 10150 61.8 -9.9 Agricultura 2764 17.5 2343 14.3 -15.2 Producción de arroz 699 4.4 1732 10.5 147.8 Pasturas 466 2.9 741 4.5 59.0 Agricultura intensiva 514 3.3 505 3.1 -1.8 Forestal 93 0.6 949 5.8 920.4 Total 15804 100.0 16420 100.0 3.9 Fuente: MGAP-DIEA. 2008 basado en el Censo Nacional. en el marco del proyecto de Eficiencia Energética, está eléctrica en sus recursos hidroeléctricos, contratos con llevando adelante un estudio que permitiría dimensionar Argentina para la importación de energía eléctrica y gas mejor el potencial de cogeneración del país. natural para generación térmica, compras en el mercado spot argentino cuando sus precios eran inferiores a los Dada la existencia de los recursos, el desafío consiste costos marginales de la generación térmica en Uruguay, entonces en crear las condiciones que permitan el desarrollo intercambios de bajo porte con Brasil, y la existencia de de emprendimientos privados o públicos que puedan capacidad propia de generación térmica de respaldo. generar electricidad a precios competitivos utilizando Cuando a comienzos de 2004 Uruguay enfrentaba un fuentes renovables o cogeneración. Los sistemas para período de aguda sequía que había reducido su capacidad promover el desarrollo de las energías renovables pueden de generación hidroeléctrica, Argentina comenzó a incluir el establecimiento de precios preestablecidos para enfrentar dificultades para abastecer la demanda de su estimular el suministro (España, Francia, Grecia, Portugal, mercado interno y exportar la totalidad de la energía Alemania y otros), subsidios de los precios pagados para previamente contratada. La crisis Argentina, que limitó estimular la demanda, por ejemplo mediante ventajas la energía firme disponible para Uruguay, y la falta de impositivas (Holanda), licitación competitiva (Irlanda), oportunidades para adquirir energía firme en Brasil, ha o una cuota mínima obligatoria de energía renovable obligado a operar con un mayor factor de utilización a las en el mix de ventas para los suministradores o en el mix centrales de respaldo, con el consiguiente mayor gasto de compras para los consumidores (Inglaterra, Austria, de combustible, pues estas centrales tienen bajo costo de Bélgica, Chile). Uruguay ya ha avanzado con el sistema inversión y baja eficiencia y deben utilizar combustibles de licitación competitiva. En general, se estima que el líquidos debido a la falta de gas natural. En la medida sistema de precios preestablecidos ha tenido más éxito en que esta situación persista, la obtención de energía en el desarrollo de la generación eléctrica basada en de oportunidad en la región, en particular la de los fuentes renovables. Luego, una opción de política para excedentes hídricos turbinables de Brasil, puede reducir diversificar la matriz y mejorar la seguridad energética es substancialmente los costos de la energía en Uruguay. aplicar una política de adquisición de energía a precios La actual interconexión de Uruguay con Argentina es pre-establecidos (feed-in prices), con peajes también robusta, pero la interconexión con Brasil en Rivera es de preestablecidos y un despacho transparente. pequeño porte (70 MW), por lo que la oportunidad existe para una nueva interconexión con una capacidad de 500 Fortalecimiento del mercado regional de electricidad. MW, conforme al proyecto que está siendo desarrollado La estrategia de adquisición de energía firme en la región por UTE. Debido a que los costos de la energía de ha encontrado dificultades originadas en la situación del oportunidad brasileña con relación a la energía térmica sector energético argentino. Hasta el pasado reciente, que reemplazaría son bastante menores, las simulaciones Uruguay basó su estrategia de abastecimiento de energía realizadas han confirmado la viabilidad de la nueva 133 Recuadro 7.2 Incentivos para el desarrollo sostenible de energía renovable: Costos y beneficios de cada sistema INCENTIVOS PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DE ENERGÍA RENOVABLE: COSTOS Y BENEFICIOS DE CADA SISTEMA. Cantidad de Reducciones Diversidad de Sustentabilidad Desarrollo de Certidumbre Simplicidad desarrollo de costos / recursos del mercado la industria del inversor renovable precios local Metas Gran cantidad Costo eficiente Excelente Técnica y Excelente Puede reducir Más sencillo definidas de energía si las tarifas económicamente los riegos con de diseñar, por precio renovable en el son ajustadas sustentable garantías de administrar, corto plazo y revisadas precios y PPA hacer cumplir y periódicamente contratar Metas Si se cumple, Mejor para Favorece las Técnica y Favorece las Falta de Más complejo definidas puede lograr reducir los tecnologías económicamente tecnologías de certidumbre para diseñar y por metas realistas costos y más sustentable menor costo en torno a los administrar y cantidades los precios económicas y establece precios. Se complejo para mediante nuevos actores puede reducir los generadores el proceso en la industria el riesgo licitatorio mediante PPA Sistema Cantidad Buen sistema Favorece las Atada al proceso Favorece las Puede generar Más complejo Licitatorio establecida para reducir tecnologías de planificación tecnologías de certidumbre que por precio y en el proceso costos más de los recursos. menor costo si está bien menos que por licitatorio económicas Si conserva el y establece diseñada. cantidad apoyo entonces el nuevos actores Riesgo mayor financiamiento será en la industria que con metas estable definidas por precio Fuente: ESMAP Renewable Energy Policy Forum, Proceedings ­ Agosto 2006 interconexión, según informaciones de UTE. En este emergencia. Los factores arriba mencionados, asociados contexto, invertir en el desarrollo de una interconexión con la crisis económica y las dificultades energéticas de fuerte con Brasil surge como una opción de política. Argentina, no deberían desalentar los esfuerzos para alcanzar un mercado regional de electricidad. Si bien las dificultades energéticas de la Argentina tuvieron un impacto negativo en el Uruguay ocasionando Inversión en generación térmica de base y de respaldo.85 una crisis de confianza en el mercado energético Una vez estimada la necesidad de generación local a regional como fuente confiable y estable de suministro mediano plazo, moderada por las medidas de ahorro de de electricidad para abastecer a la demanda interna, el energía, la importación de energía regional, y el desarrollo fortalecimiento del mercado regional de electricidad y la de energías locales renovables, deberá preverse las expansión de la interconexión con Brasil siguen siendo características del futuro parque de generación del opciones fundamentales para el mercado uruguayo, dada Uruguay. Las nuevas tecnologías de las centrales de su localización geográfica y su tamaño. En este sentido carbón, en particular la tecnología AFBC (atmospheric Uruguay reconoce la importancia y los beneficios de fluidized bed combustor) una tecnología ya madura que los intercambios ocasionales de electricidad con ambos está comercialmente disponible y que presenta menores países para optimizar la operación del sistema energético problemas ambientales y una mayor flexibilidad en y asistir en caso de baja hidraulicidad y situaciones de cuanto al tipo de combustible a utilizar, resultan las de 85 En lo que respecta a las posibles fuentes de financiamiento de las inversiones del sector, generación térmica de respaldo, redes de transmisión y distribución, fomento a las renovables, ver nota del Banco Mundial sobre Financiamiento de la Inversión y Regulación de Sectores de Infraestructura. 134 menor costo estimado para generación de base, es decir sistema eléctrico, estableció un regulador - actualmente con un factor de capacidad del orden del 80%. Dado que la Unidad Reguladora de los Servicios de Energía y Agua el mercado internacional de carbón es amplio y diverso, (URSEA), y determinó la creación un Mercado Mayorista con múltiples oferentes y amplias reservas, la utilización de Energía Eléctrica administrado por la Administración de este combustible puede reducir la incertidumbre en del Mercado Eléctrico (ADME). el abastecimiento y la vulnerabilidad a la volatilidad de precios. En el caso de Uruguay, las centrales de carbón Si bien se ha progresado en la implantación de diversos presentarían la desventaja de requerir el desarrollo de aspectos del marco regulatorio, acontecimientos externos nuevas facilidades portuarias para manipular el carbón y cambios domésticos han modificado las condiciones importado. En segundo lugar, entre los sistemas de para la aplicación de algunas medidas. Las recientes mayor porte para generación de base, se encuentran los dificultades para comercializar energía eléctrica y gas ciclos combinados86 utilizando gas natural - el cual podría natural en la región han hecho inviable, al menos en el ser de procedencia regional o eventualmente importado corto plazo, la creación de un mercado eléctrico regional. como gas natural licuado - o gas oil. Sin embargo, el En el frente doméstico, el resultado de las consultas tamaño del mercado uruguayo no justificaría el nivel públicas de 2002 y 2003 modificó el marco regulatorio de inversiones necesarias para transformar al GNL en en cuanto a la participación privada en los sectores de una alternativa realista. Por este motivo, la posibilidad agua y petróleo. La dolarización de los contratos de actualmente bajo análisis es la instalación en el puerto de importación y la interrupción temporal del suministro de Montevideo de una planta de relicuefacción de gas para gas natural desde Argentina interrumpieron las relaciones abastecer tanto el mercado uruguayo como el argentino. entre UTE y los agentes privados con los que existían Esta planta sería un emprendimiento conjunto de ambos contratos de suministro, excepto un contrato de menor países y permitiría utilizar la capacidad instalada actual capacidad que se ha extendido hasta 2009. El sector en materia de gasoductos. De prosperar esta iniciativa, es privado no manifestó interés en 2002 en invertir en una claro que la generación térmica sería en base a gas. planta de generación de ciclo combinado en Uruguay, por lo que UTE recibió el mandato de llevar adelante Para la generación de punta, con un factor de capacidad este proyecto. Estas circunstancias han propiciado que del orden del 20%, entre los equipos generadores de el Gobierno reconsidere los planes y los plazos para mayor porte resultan convenientes las turbinas de estructurar el marco regulatorio uruguayo y evalúe las combustión de ciclo abierto a gas natural o gas oil. Los conveniencia o viabilidad de crear un mercado eléctrico resultados de la planificación integrada de la demanda competitivo, considerando el relativamente pequeño y la oferta permitirán determinar la oportunidad para mercado nacional. En este contexto, el gobierno nacional incorporar estos equipamientos y su proporción, ha emitido unos Lineamientos de Estrategia Energética dependiendo de la demanda esperada de base y de como paso previo a la formulación de un Plan Energético punta en el mediano plazo. Nacional para adaptar el desarrollo del sector al contexto regional y mejorar la eficiencia de la empresa eléctrica, Fortalecimiento del marco regulatorio e institucional entre otros objetivos. del sector. La Ley de Marco Regulatorio del Sector Eléctrico del 17 de junio de 1997 estableció la separación El fortalecimiento del marco institucional y regulatorio de las distintas etapas de la prestación del servicio de resulta esencial, en el largo plazo, para asegurar electricidad, manteniendo el carácter de servicio público consistencia entre la formulación de políticas, la regulación de la transmisión y la distribución de electricidad, y a la gestión de las empresas del sector. En este sentido, declarando una actividad libre a la generación y el marco regulatorio del sector eléctrico debería facilitar determinando el libre acceso a las redes de transmisión la participación en el mercado eléctrico de generadores y distribución. La ley asignó al Poder Ejecutivo la fijación independientes y co-generadores, fomentar la eficiencia de las normas, políticas y condiciones de operación del en el uso y el suministro de la energía, asegurar la 86 Se refiere a la co-existencia de dos ciclos termodinámicos en una misma central eléctrica. El ciclo de gas genera energía eléctrica mediante una turbina de gas y el ciclo de vapor de agua lo hace mediante una o varias turbinas de vapor. De esta manera se utilizan los gases de escape a alta temperatura de la turbina de gas para aportar calor a la caldera o generador de vapor de recuperación, la que alimenta a su vez de vapor a la turbina de vapor, incrementando así la eficiencia. 135 protección de los usuarios y facilitar los intercambios · Unaestrategiaequilibradaqueaumentelaseguridad regionales de electricidad. Asimismo, es preciso adaptar en materia energética consiste probablemente en una el marco regulatorio a las características de un mercado combinación de políticas que apunten a optimizar la dominado por una empresa estatal, donde el regulador eficiencia del consumo, asegurar el respaldo térmico mantiene sus obligaciones de verificar costos, proponer local, facilitar el comercio de electricidad y fomentar el tarifas, armonizar la actividad de los participantes en el desarrollo de fuentes renovables no convencionales. mercado y proteger los derechos de los consumidores. · La producción en Uruguay podría incrementarse tanto a través de turbinas a gas (ciclo combinado o Áreas específicas a fortalecer. Actualmente, el sistema abierto según el factor de planta esperado) o ­ si no de fijación de tarifas no tiene la transparencia necesaria. se lograra un suministro de gas natural ­ una planta URSEA debería contribuir a aumentar la percepción generadora a carbón, con los consiguientes mayores pública de que el suministrador de energía traslada a costos ambientales. Se requieren análisis adicionales las tarifas costos eficientes, que la calidad del servicio es de factibilidad para arribar a una decisión final. monitoreada y que se aplican penalidades cuando ésta se deteriora. La aplicación exhaustiva de la contabilidad Cualquiera sea el tipo de producción de base y respaldo y la estadística regulatoria permitirían mejorar la en Uruguay, acceder a los beneficios del comercio de regulación por una parte, y por la otra facilitarían a UTE el electricidad se torna un elemento estratégico esencial; "benchmarking" o la comparación de su desempeño con esto requiere apuntar a una mayor integración con los otras empresas eléctricas para determinar y aprovechar mercados del Cono Sur, como así también invertir en oportunidades de mejora de eficiencia. La extensión infraestructura de interconexión. de las regulaciones de peaje para tensiones inferiores a los 150 kV, la aplicación de mecanismos de promoción, La interconexión con Brasil diversificaría fuentes de oferta por ejemplo tarifas feed-in, y el fortalecimiento de la y permitiría aumentar los beneficios brindados por el actuación de ADME, ya sea como operador o como comercio; la materialización de las economías de esta monitor del despacho de cargas, contribuirán a facilitar opción es una prioridad dentro de la estrategia general. la entrada de otros participantes en el mercado, tales como generadores independientes que utilicen energías El apoyo a la generación renovable a través de mecanismos convencionales o renovables. Asimismo, dado que de incentivo es un curso de acción positivo que ayudaría Uruguay es potencialmente el mayor beneficiario de un a ganar mayor familiaridad con las fuentes y viabilizaría mercado regional más integrado, es de su mayor interés una diversificación de la oferta. progresar en el desarrollo de regulaciones y acuerdos que faciliten los futuros intercambios de energía y avanzar en La reglamentación de la Ley de Eficiencia Energética la construcción de una interconexión de mayor porte con y el establecimiento de regulaciones que faciliten Brasil. Por último, pero de vital importancia, el Ministerio la cogeneración y la generación renovable pueden de Industria, Energía y Minas debe también ser fortalecido contribuir sustantivamente a mejorar la seguridad en su carácter de órgano rector del sector energía y de energética del Uruguay en el corto plazo, mientras se instancia de definición de las políticas energéticas del desarrollan las estrategias de más largo plazo. país, Es crucial que el Ministerio tenga un papel clave en la definición de las políticas sectoriales y de fomento a la inversión en el sector. Resumen y conclusiones De las consideraciones anteriores, surge la existencia de múltiples opciones a considerar y evaluar en profundidad. Sin embargo, cabe resaltar algunas líneas estratégicas que, sin duda, requerirán una cuantificación mayor: 136 MATRIZ DE OPCIONES DE POLÍTICA OPCIONES DE OPCIONES DE DESAFÍO POLÍTICA EN EL POLÍTICA EN EL HITO PRODUCTOS CORTO PLAZO MEDIANO PLAZO Continuar Reglamentación de promoviendo la la recientemente Eficiencia Energética sancionada Ley de mediante el Eficiencia Energética. desarrollo de los instrumentos regulatorios, institucionales, financieros, informativos y técnicos necesarios. Facilitar el flujo Ampliación de de electricidad, capacidad en mediante el subestaciones; mejoramiento de las Reemplazo de redes de transmisión transformadores y distribución. en la red de distribución; Reducción del nivel de pérdidas técnicas. Desarrollar Mecanismo de Asegurar una instrumentos seguro establecido provisión de financieros para electricidad contribuir a solventar segura, suficiente y el incremento en los confiable, a costos costos de generación razonables. en años secos. Desarrollo de las 150 MW de Contratos de compra energías renovables generación eólica de electricidad de no convencionales. instalados fuentes renovables, por capacidad firme equivalente a 200 MW Fortalecimiento del Inicio de las obras Contratos de Mercado regional de de la línea de suministro de electricidad. interconexión con energía e incremento Brasil. de los intercambios spot. Inversión en generación térmica de base y de respaldo. Fortalecimiento del Ley de Eficiencia Contabilidad marco regulatorio Energética y estadística e institucional del Reglamentada regulatoria sector. cabalmente implementada 137 Anexo Apoyo del Banco Mundial al sector energía Número de Nombre del Tipo de Fecha de Fecha de Monto total del proyecto Monto BIRF / GEF préstamo / proyecto producto efectividad cierre en millones de US$ en millones de US$ donación 2622 Proyecto de BIRF 19-Sep-85 31-Dec-97 45.20 45.20 Rehabilitación del Sector Energético 3221 Proyecto de BIRF 07-Jun-90 30-Jun-99 240.00 62.50 Modernización Energética TF021412 Proyecto de Reforma BIRF 03-Sep-92 30-Jun-97 11.00 11.00 de la Empresa Pública - PERL 3949 Uruguay Proyecto de BIRF 31-Oct-95 31-Mar-06 236.00 125.00 Transmisión Eléctrica y Distribución TF023722 Proyecto demostración GEF 09-May-00 31-Dec-05 0.40 0.40 para la recuperación de metano en relleno sanitario (GEF-MSP) TF053298 Proyecto de Eficiencia GEF 13-May-04 30-Jun-10 21.16 6.88 Energética 4598 Asistencia Técnica para BIRF 22-Mar-01 31-Dec-08 7.55 6.00 la Modernización del los Servicios Públicos 7164 Uruguay, Servicios BIRF 08-Apr-03 31-Jan-07 151.50 151.50 Públicos y Sectores Sociales - SAL Estudios: o Fortalecimiento de la Seguridad Energética en Uruguay, Estudio ESMAP, mayo 2007. o Uruguay ­ Infraestructura ­ Informe de Política de Desarrollo (DPR). Eficiencia en Infraestructura Productiva y Provisión de Servicios en Uruguay: Sectores de Transporte y Electricidad. 2008. Referencias Fortalecimiento de la Seguridad Energética en Uruguay, Información estadística DNETN/MIEM Estudio ESMAP, mayo 2007. Información estadística UTE: UTE en Cifras 2008, 2007. Uruguay ­ Infraestructura ­ Informe de Política de Información estadística ADME Desarrollo (DPR). Eficiencia en Infraestructura Productiva y Estudio de Fuentes y Usos de Energía Neta, Fundación Provisión de Servicios en Uruguay: Sectores de Transporte Bariloche y Universidad de Chile, 2009. y Electricidad. Banco Mundial 2008. Generación de Energía Eléctrica a partir de la Biomasa en Reducción de pérdidas técnicas y no técnicas en el sector Uruguay. La dendroenergía. DNETN, octubre 2006. eléctrico. Pedro Antmann, Banco Mundial. 138 CAPÍTULO 8 La agricultura desafíos y oportunidades CAPÍTULO 8 La agricultura desafíos y oportunidades I. Síntesis de la Evolución de las Características y el Desempeño del sector E Agropecuario. El sector agropecuario de Uruguay logró superar con éxito las crisis pasadas y mantuvo su importancia relativa en la economía nacional. A pesar de la seria contracción que sufrió la economía durante la crisis del 2001 y el brote de fiebre aftosa, el sector recuperó rápidamente su histórico liderazgo en la economía uruguaya. Con una tasa de crecimiento promedio del 7,6 por ciento entre 2001 y 2007, el sector agropecuario prácticamente duplicó la tasa de crecimiento que tuvo el PBI nacional total (4,1%) durante el mismo período87. En 2007, el sector agropecuario contribuyó con un 9,9% del PBI, o el 15,2% si se incluye el procesamiento de productos agroalimentarios88. La capacidad de respuesta a normas internacionales cada vez más rigurosas en cuanto a la calidad y seguridad de los alimentos aseguró la continuidad de los fuertes y exitosos vínculos del sector con los mercados de exportación. Las exportaciones de materias primas y productos agropecuarios manufacturados representan alrededor del 60% del valor total de las exportaciones del Uruguay (2008), dos tercios de dicho Holger Kray y Michael Carroll 87 UNFPA (Fondo de Población de las Naciones Unidas). Secco, J., Errea, E., 2008. Con respecto al Valor del Producto Bruto Agrícola, Da Bezies, (2008) calculó que entre 2001 y 2006 la tasa cumulativa anual era del 35 al 45% en pesos y dólares constantes respectivamente (basado en información del BCU). 88 MGAP-DIEA, 2008. Anuario Estadístico 2008. 141 valor se genera en mercados altamente competitivos y contribuyen a la integración de la economía con los sensibles a las normas para productos de origen animales mercados, estas políticas también exponen al sector (carne, cuero, lana). a las fluctuaciones del mercado internacional. En la década del 90 y comienzos de los 2000, los productores El sector de los agro-alimentos continúa siendo una agropecuarios del Uruguay sufrieron una caída en los sólida e importante fuente de empleo dado que la precios internacionales de los productos inducida por agricultura genera aproximadamente el 12% del empleo un aumento tanto en la escala de producción como en la nacional89. En las áreas rurales, la agricultura genera intensidad de uso del capital en los países competidores alrededor del 70% del empleo. El sector de los agro- (especialmente los Estados Unidos y la Unión Europea). alimentos también es una fuente significativa de empleo, El año 2008 trajo también una marcada volatilidad en los tanto directa como indirecta, en las áreas urbanas a mercados causada por la crisis de alimentos. Sin embargo, través de las actividades comerciales, industriales y de aunque el alza en los precios parecía, en un comienzo, servicios. Los efectos de derrame positivos vinculados potencialmente beneficiosa para los productores al empleo sectorial se explican por la importancia de las agropecuarios, el aumento en el precio de insumos, actividades asociadas a la ganadería y por la importancia tales como forrajes, fertilizantes y combustibles, así de las PyMEs en el sector agro-alimenticio90. como también las limitaciones del mercado de capitales, eliminaron rápidamente la mayoría de las ganancias El fuerte compromiso político de brindar apoyo potenciales. Finalmente, la severa sequía que sufrió el al desarrollo agropecuario, una base de recursos país a comienzos de 2009 exacerbó la vulnerabilidad del naturales favorable y las ventajas estructurales sector agropecuario92. abren una perspectiva de aumentos aun mayores de productividad y mercados. En una comparación global, II. Hacia un Desarrollo Agropecuario Uruguay posee una de las más altas proporciones de Integrado en Uruguay. tierras aptas para la producción agropecuaria (el 85% de la superficie total91), con alrededor de 52.000 explotaciones, El desarrollo agropecuario y rural es esencial para que tienen a la ganadería de carne y la lechería como el desarrollo económico y los objetivos de inclusión sus principales actividades productivas. Alrededor social del Uruguay. Desde la perspectiva del crecimiento de un 63% de estas explotaciones se clasifican como nacional, y siendo el sector rural el que más contribuye familiares, que son relativamente pequeñas pero con al PBI nacional y a los ingresos de totales de exportación, dimensiones promedio muy superiores a los promedios un desarrollo agropecuario y rural exitoso continuaría internacionales. A diferencia de los países en los que los contribuyendo de manera substancial al ingreso nacional predios familiares representan, en su mayoría, unidades y a la generación de empleo y, por lo tanto, al crecimiento pequeñas de semi-subsistencia, estas explotaciones en económico general. Desde la perspectiva de la distribución Uruguay están orientadas al mercado y administradas del ingreso, Uruguay necesitaría aumentar aún más la con criterios empresariales. Sin embargo, tal como se productividad del sector de agro-alimentos, el acceso a discute en la Sección II de este documento, existen varios los mercados y la diversificación de los ingresos, tanto factores específicos que las hacen altamente vulnerables a través de apoyos para la inversión como ­ quizás más a los impactos externos. importante- de servicios para las áreas rurales. Estas medidas contribuirían también a reducir de manera Si bien la elevada orientación a la exportación y el sustentable las disparidades entre los ingresos de las limitado intervencionismo de las políticas agropecuarias áreas urbanas y rurales. A diferencia de muchos países 89 MGAP-OPYPA, 2008. Población y Empleo Rural y Agropecuario 2006. 90 Esto replica estructuras similares en regiones tales como la Unión Europea donde la industria de los alimentos y las bebidas sigue siendo uno de los sectores industriales más importantes y dinámicos (4 millones), con un fuerte predominio de las PyMEs (280.000), y representa la industria número uno en términos de volumen de negocios (alrededor de 800 mil millones de euros). 91 Banco Mundial, 2008. Uruguay Country Note (Uruguay, Reseña del País). Climate Change Aspects in Agriculture (Aspectos del cambio climático en la agricultura). 92 Según estimaciones del INIA, las pérdidas económicas debidas a la última sequía se estiman entre 400 y 600 millones de dólares, es decir, entre el 11 y el 17% del PBI de la agricultura. INIA, 2009. "Vulnerabilidad al Cambio Climático de los Sistemas de Producción Agrícola en América Latina y el Caribe: Desarrollo de Respuestas y Estrategias. Capítulo Uruguay". Banco Mundial, Borrador. 142 con una estructura agrícola comparable (por ejemplo, las productos uruguayos. Aunque los emprendimientos economías de Europa Central), Uruguay está posicionado agrícolas más grandes - en su mayoría empresarios ­ de manera singular para que el apoyo gubernamental al están orientados principalmente a los mercados de desarrollo agropecuario genere importantes resultados exportación, su competitividad internacional sólo puede económicos -- sus ventajas comparativas están mantenerse en el tiempo si se logra profundizar los claramente en las actividades ganaderas, en una variedad avances en sanidad animal, en los sistemas de registro de de actividades agrícolas orientadas a la exportación, así animales, y en inocuidad alimentaria. Sin embargo, para como también en productos industriales estrechamente asegurar un crecimiento equilibrado de todo el sector, la ligados a estos sectores. cobertura de tales instrumentos debe continuar siendo universal, pero focalizando el apoyo de servicios públicos Uruguay necesita, sin embargo, prestar atención a la más explícitamente al subsector de los productores visible discrepancia que existe entre el potencial del familiares. En este contexto, Uruguay debería analizar sector agropecuario y su contribución al crecimiento la conveniencia de establecer una serie de programas sustentable y al desarrollo económico rural. Uruguay adicionales de apoyos limitados pero bien focalizados, está entre los países cualitativamente mejor dotados del orientados a solucionar vulnerabilidades específicas. E MERCOSUR en términos de condiciones naturales para proceso de toma de decisiones del productor familiar no una agricultura con mayor valor agregado, ubicación considera sólo el objetivo de optimización económica, y acceso a vías de transporte internacional, recursos sino también el hecho que la unidad familiar proporciona hídricos y humanos. Los suelos agrícolas ocupan más además un medio de vida, empleo y residencia para las del 85% de la superficie total del país y la mayor parte familias propietarias. se emplea para la producción ganadera. Sin embargo, en la actualidad el desarrollo del sector agropecuario A pesar de los logros alcanzados en el pasado, Uruguay se explica principalmente por el desempeño de aún enfrenta desafíos para alcanzar avances suficientes alrededor de 19.400 explotaciones medianas y grandes en términos de una política de desarrollo agrícola y rural (aproximadamente 715 ha promedio) que controlan moderna y bien enfocada. En la década pasada, Uruguay alrededor del 85% de la tierra agrícola de Uruguay, ha incrementado el apoyo a la agricultura dentro de un tienen altos niveles de productividad según estándares marco compatible con los recursos humanos y fiscales internacionales, y fuertes vínculos con los mercados de disponibles y con las ventajas comparativas del sector. exportación. No obstante, para explotar el significativo Dentro de este marco, se ha brindado apoyo al sector potencial de desarrollo del sector es necesario que a través de una equilibrada combinación de servicios Uruguay elabore un marco de apoyo consistente dirigido públicos y transferencias financieras destinadas a la a los sistemas de producción de baja y media tecnología inversión. Sin embargo, aun existen desafíos importantes: de las aproximadamente 32.700 unidades de producción las limitaciones que impone el tamaño del predio, la familiar (77 ha de superficie promedio). adaptación de tecnología menos desarrollada y el acceso limitado a los servicios de asistencia técnica y asesoría en Las condiciones para aprovechar sus recursos naturales comercialización (especialmente para las explotaciones y capital humano son apropiadas. El mundo enfrenta familiares), que agravan la vulnerabilidad tanto a una demanda cada vez mayor de alimentos en general impactos externos - tales como las recientes fluctuaciones y de productos de origen animal en particular, y la en los mercados internacionales de insumos, productos oferta de estos productos es relativamente inelástica. y de capital ­ como a impactos internos, tales como los Uruguay tiene un fácil acceso a los mercados regionales y eventos climáticos (por ejemplo, la sequía de 2009) o los mundiales a través de sus puertos. Tiene sólidas relaciones brotes de fiebre aftosa acontecidos. Como parte de los comerciales con mercados internacionales importantes esfuerzos tanto analíticos como de implementación de y las medidas recientes - tales como la aprobación de proyectos que cuentan con el apoyo técnico y financiero la certificación de la Unión Europea en enero de 2009 del Banco Mundial, se están analizando estrategias de como consecuencia de las significativas mejoras en respuesta adecuadas para estos desafíos, incluyendo el registro y trazabilidad de animales ­ contribuyen a apoyos específicos a temas de manejo de suelos y fortalecer las posibilidades de comercialización de los recursos hídricos (riego y ganadería), y de valoración de 143 la producción agrícola y ganadera que aplica practicas para las emisiones de otros sectores. Si las políticas agroambientales. agrícolas y los servicios de asistencia técnica entregan los incentivos adecuados, Uruguay podría a. En el corto plazo, las iniciativas existentes para generar ingresos agrícolas adicionales a través de la mejorar los sistemas veterinarios, el registro de comercialización de derechos de emisión de carbono animales, y la expansión de estos esfuerzos al ámbito en los mercados internacionales. de la certificación de los alimentos, deberían constituir un elemento central en los esfuerzos por eliminar las III. Opciones de Programación para el vulnerabilidades económicas del sector ganadero Desarrollo Agropecuario así como por expandir el acceso directo del Uruguay a los exigentes mercados de alimentos en los países De la Estrategia al Programa. Uruguay ha comenzado a industrializados; traducir las prioridades estratégicas de corto y mediano b. En el corto a mediano plazo, y en concordancia plazo en un "programa" orientado a un desarrollo agrícola con la decisión del MGAP de crear una Dirección integrado e incluyente. Los principios fundamentales General de Desarrollo Rural, Uruguay no debería que guían esta tarea son la complementariedad con el desviarse del objetivo de elaborar e implementar actual apoyo al sector y la coherencia con el objetivo un programa de desarrollo agrícola y rural integral e de alcanzar un desarrollo rural agrícola equilibrado. En incluyente, enfocado en sus dimensiones sectoriales función de los enfoques adoptados para la entrega de y territoriales. Aunque dicho programa requerirá un los apoyos recientes al sector y a la luz de los desafíos esfuerzo analítico y financiero considerable, si está de desarrollo específicos que enfrenta el sector, Uruguay basado en un amplio consenso entre organismos decididamente debería continuar fortaleciendo los gubernamentales, podría brindar medidas de apoyo mecanismos de definición e implementación de políticas orientadas a aumentar el desarrollo rural a través sectoriales y al mismo tiempo priorizando la entrega de de: i) la promoción de la productividad agrícola y servicios públicos, con una serie de esquemas de apoyo la adaptación de tecnología, ii) la promoción de a la inversión focalizados, orientados a solucionar las prácticas agrícolas y de manejo de recursos hídricos distintas vulnerabilidades identificadas en el análisis ambientalmente sostenibles; y iii) el fortalecimiento sectorial que está realizando el MGAP, con apoyo del del apoyo y la coordinación para alcanzar una mayor Banco Mundial y otras instituciones internacionales. diversificación de ingresos y una mejor calidad de vida en las zonas rurales; La implementación de un programa de desarrollo agrícola c. En el mediano a largo plazo, enfrentar la vulnerabilidad y rural, que incluya un conjunto de elementos como a los fenómenos agro-climáticos adversos será la clave los descritos, podría generar importantes impactos, para asegurar la sustentabilidad agrícola (como lo incluyendo: demostraron las recientes sequías e inundaciones). El cambio climático impactará la agricultura del Uruguay, · Unamejor adaptación del sector rural de Uruguay a por lo que los esfuerzos de adaptación ayudarían a las nuevas tecnologías y mercados agrícolas y, por lo prevenir los efectos de futuras condiciones climáticas tanto, una mejor capacidad para enfrentar los desafíos extremas, en particular en relación con la oferta, de la constante evolución que ambas experimentan almacenamiento y aprovechamiento de agua con fines en un mundo cada vez más dinámico; productivos. Igualmente importante, la mitigación · Un mayor equilibrio en los apoyos entregados al de los efectos del cambio climático representa una sector. Deberían diseñarse y adoptarse intervenciones importante oportunidad para el sector agropecuario. limitadas y bien enfocadas a la agricultura familiar El aprovechamiento de residuos animales y ya que este segmento representa un componente agroindustriales podría reducir significativamente las importante en el desempeño agregado del sector emisiones de metano y mejorar el balance global del (incluyendo el asegurar que los subsectores más país. Asimismo, gracias a su potencial para la captura vulnerables no obstaculicen el desarrollo sectorial y de carbono, los suelos agrícolas ­ correctamente rural) y representa un componente socioeconómico manejados - representan un importante sumidero esencial de las áreas rurales; 144 · Una mayor eficacia y eficiencia en la entrega de programas implementados recientemente para mejorar bienes y servicios públicos a las áreas rurales y el estos sistemas, los cuales han logrado, entre otras sector agropecuario. cosas, el control de la Fiebre Aftosa y la certificación de importaciones desde Uruguay al voluminoso mercado Con este fin, los elementos de un futuro programa de europeo de los alimentos, se recomienda continuar desarrollo rural y agropecuario deberán abordar no desarrollando los aspectos más críticos de la cadena sólo los desafíos puramente sectoriales, sino también de producción y procesamiento. Esto tiene particular aquellos que se relacionan con el desarrollo territorial. Las relevancia a la luz del papel fundamental que juega la actividades/medidas propuestas se han agrupado de la ganadería (y las exportaciones pecuarias) en el desarrollo siguiente manera: i) aquellas que promueven aumentos agropecuario del Uruguay. Dichas mejoras servirían, de productividad y mejoras en la comercialización por un lado, para proteger al sector agroalimentario de productos agropecuarios y alimentarios; ii) las doméstico de posibles pérdidas económicas debido a que refuerzan la adaptación a las nuevas condiciones problemas sanitarios y/o a la perdida de las certificaciones ambientales; iii) las que facilitan la diversificación de de importación en mercados clave para las exportaciones, ingreso en las áreas rurales; y iv) las que mejoran la base y por otro, para la protección de la población nacional de información para la programación e implementación contra amenazas a la salud pública que surjan de de políticas. enfermedades zoonóticas y riesgos en la seguridad de los alimentos. Las principales acciones son: i. Promoción de la productividad y comercialización de agro-alimentos · Laampliacióndelacoberturadelossistemasvigentes de apoyo a la seguridad de los alimentos y de aplicación Dentro de esta categoría, las posibles acciones y de las normas en las etapas posteriores de la cadena medidas apuntan a brindar apoyo a los productores e de valor de los agro-alimentos (en comparación con el industriales agropecuarios para que puedan adaptarse sistema actual mayormente orientado a los predios); a los rápidos cambios que afectan el marco dentro del · La ampliación del ámbito de las enfermedades más cual se desarrolla la producción y la comercialización allá de la fiebre aftosa para incluir también los riesgos de sus productos. Estos cambios crean tanto obstáculos presentados por otras zoonosis (principalmente como oportunidades para productores, industriales y brucelosis); agentes de comercialización. Para acceder a mercados · El fortalecimiento de la coordinación regional (es cada vez más exigentes, es vital que productores e decir, con los países del MERCOSUR) para temas industriales agropecuarios se mantengan actualizados relacionados con la seguridad de los alimentos y las con los avances tecnológicos y se adapten a las nuevas zoonosis transfronterizas. demandas de los consumidores. De lo contrario, es muy probable que pierdan participación en mercados Incentivar la modernización y la adaptación de de exportación críticos y, como consecuencia, generen tecnología: La generación y difusión de información menores ingresos. Sin embargo estas nuevas tecnologías y de conocimientos sobre tecnologías modernas de también han generado aumentos de productividad sin producción e industrialización y procesamiento, así precedentes y han creado así nuevas oportunidades para como la disponibilidad de incentivos para su adaptación los productores. No obstante, como el aprovechamiento y aplicación, son factores determinantes para lograr de estas oportunidades pueden resultar difícil, el mejoras en la productividad y en el cumplimiento de MGAP debería jugar un papel importante para generar los estándares acordado para los distintos productos y, información y facilitar la adopción de nuevas tecnologías por lo tanto, también para lograr una reducción de las en los sistemas de producción, especialmente para los desigualdades de ingreso en el sector agropecuario. El productores familiares. MGAP está analizando actualmente las vulnerabilidades y necesidades subyacentes para el desarrollo del sector Continuar y expandir las mejoras en los estándares y evaluando estrategias adecuadas de respuesta. La veterinarios y de seguridad de los alimentos: Con transformación de estas últimas en un programa de base en la experiencia exitosa que se ha tenido en los políticas para un apoyo al sector eficaz y eficiente 145 constituye una acción clave de corto a mediano plazo. implementado con éxito esquemas de apoyo para Si bien el análisis y la evaluación están en curso, se promover a los productores jóvenes, brindando servicios recomienda que los elementos clave del mencionado preferenciales de asesoría legal, socioeconómica y apoyo apunten a: agronómica, y un trato preferencial para el acceso a los programas de apoyo a la inversión (por ejemplo, · La modernización de la producción predial, lo que mayores porcentajes de cofinanciamiento público en aumentaría la productividad y el acceso al mercado proyectos del tipo PPR). para el sector de productores familiares en Uruguay · El Uso de Servicios de Asistencia Técnica demostró a través de un uso más eficiente de los factores de ser una herramienta eficiente para aumentar la producción (por ejemplo, la introducción de nuevas productividad y los ingresos prediales en las áreas tecnologías e innovaciones orientadas a los aumentos rurales. Actualmente se brindan servicios de asistencia de calidad, los productos orgánicos y la diversificación técnica bien enfocados y efectivos dentro del marco de fuera y dentro de los predios, incluyendo sectores de los proyectos del MGAP con financiamiento externo productos no alimentarios y cultivos para bio-energía; y a través de grupos/asociaciones de productores. así como mejoras en las condiciones ambientales, de Para garantizar la sustentabilidad de la prestación seguridad laboral, higiene y bienestar animal de los de servicios y aumentar su cobertura geográfica, predios agropecuarios) se recomienda el desarrollo de una estrategia que · Inversiones en procesamiento para dar valor agregado a asegure la promoción de los conocimientos sobre productos agrícolas y forestales primarios, por parte de agronomía y uso sustentable del suelo, así como la grupos de productores e inversionistas individuales, comercialización, el desarrollo de productos, asesoría lo cual aumentaría el acceso a mercados de mayor sobre las normas de inocuidad de los alimentos y valor. orientación para la adopción de normas privadas. · Facilitar la cooperación entre productores para El énfasis en conocimiento también abarca el el desarrollo de nuevos productos, procesos de empleo de la tecnología de la información y las compra/comercialización, y tecnologías en el sector comunicaciones para el registro de animales y para agropecuario, de los alimentos y la silvicultura, que propósitos sanitarios, que además puede brindarle promoverá la cooperación entre productores agrícolas, a los productores un mejor acceso a información procesadores y/o terceros para la adquisición de sobre precios y clima, así como mejorar el acceso a los insumos y la comercialización de productos, tanto en mercados vinculando a los productores con mercados el mercado interno como de exportación. mayoristas y minoristas. Promover el conocimiento y mejorar el potencial ii. Reforzando la adaptación agroambiental humano: Como se expresó anteriormente, Uruguay ha priorizado exitosamente la entrega de servicios públicos Expandir la promoción del uso sustentable de los sobre las transferencias financieras para la agricultura. Los recursos hídricos y del suelo en la agricultura: Las siguientes representan los aspectos claves de un posible medidas agroambientales se han convertido en un programa para el desarrollo del sector: elemento central en la estrategia de apoyo al sector del MGAP. Como ejemplo, los beneficiarios del proyecto PPR) · Promoción de la transferencia inter-generacional reportan importantes reducciones en las vulnerabilidades de activos: La población rural del Uruguay está a las situaciones agroclimáticas extremas, la falta de agua envejeciendo y hay menos gente joven interesada en (como consecuencia del apoyo a la construcción de hacerse cargo de operaciones agrícolas existentes o tajamares) así como también a la degradación del suelo y de comenzar nuevas. Este fenómeno ocurre debido los pastizales. También considerando la conformidad de a perspectivas de rentabilidad moderada y es un estas medidas con las normas de la Organización Mundial reflejo de las barreras (financieras) para ingresar al del Comercio (las medidas agroambientales entran sector. Muchos países, como por ejemplo México y dentro de la categoría de la así llamada "Caja Verde"), se las economías de Europa Central, con una proporción recomienda explorar posibilidades futuras de extensión/ de agricultura familiar similar a la de Uruguay, han aplicación de la política del MGAP que alienta a los 146 productores agropecuarios y forestales para adoptar usos los ingresos en las áreas rurales, sino que hay también del suelo y del agua compatibles con las necesidades de otras actividades económicas que se están volviendo cada preservar el ambiente y el paisaje natural (campo natural vez más importantes. Estas pueden servir al sector de los y bosque nativo) y mejorar el manejo de los recursos agro-alimentos (tales como los mercados de insumos y naturales. Los temas clave a ser abordados incluirían la los procesadores de agro-alimentos) así como también conservación de biodiversidad, la protección del agua y desarrollarse dentro de otros sectores, tales como el el suelo, la mitigación del cambio climático, incluyendo la turismo. Por lo tanto, es importante crear y coordinar reducción de emisiones de gases de invernadero, y el uso condiciones en las áreas rurales que fomenten todo tipo racional de los plaguicidas. de negocios y actividades empresariales. Diversificar la economía rural mas allá de actividades puramente iii. Promover la diversificación de ingresos en agrícolas también distribuye los riesgos (de los ingresos) áreas rurales hacia otros sectores. Esto requiere no sólo un clima favorable de inversión y acceso al crédito, sino también Asegurar la coordinación entre actividades de apoyo a la información y capacitación orientadas a las desarrollo sectorial y no-sectorial en áreas rurales: Por actividades/ emprendimientos extra-prediales y a los definición, las áreas rurales también son afectadas por las trabajadores. actividades de desarrollo externas al ámbito productivo. La construcción de caminos, las viviendas rurales, la cobertura de la prestación de servicios, los servicios sociales y de salud son ejemplos de ajenas al área de competencia normativa del MGAP. Es indudable que la financiación e implementación de tales actividades deben ser supervisadas y conducidas por los ministerios/ agencias sectoriales especializados. Sin embargo, se ha comprobado en muchas economías desarrolladas que la asignación de poderes a un organismo coordinador y articulador ("comité de monitoreo", "junta de desarrollo rural") de las actividades/políticas de desarrollo rural aumenta la sincronización, eficacia y eficiencia de los esfuerzos nacionales para el desarrollo rural. Se recomienda la creación de dicho organismo para la coordinación de futuras actividades de desarrollo en el área rural. Los siguientes son ejemplos de áreas de actividad clave que requieren una coordinación interinstitucional: · Mejorar la calidad de vida en las áreas rurales a través de la prestación de servicios básicos (y la conservación y mejora del patrimonio cultural rural) es importante no sólo desde un punto de vista social sino también para evitar cambios demográficos rápidos con migración rural-urbana, y para mantener segmentos productivos y empresariales de la población en las áreas rurales. Sin servicios básicos, es más probable que las generaciones más jóvenes se trasladen a áreas urbanas en busca de mejores condiciones. Promoción de oportunidades de ingresos extra-prediales. El sector agrícola no es el único importante para aumentar 147 MATRIZ DE OPCIONES DE POLÍTICA OPCIÓN DE OPCIÓN DE ESTRATEGIAS POLÍTICA DE POLÍTICA DE INDICADORES RESULTADOS CORTO PLAZO MEDIANO PLAZO Mejorar la Continuar mejorando Integrar los sistemas · 100%delrodeo · Reducciónde competitividad y ampliando los de trazabilidad registrado incidentes de de la cadena servicios veterinarios existentes a · Sehan enfermedades de producción y los sistemas de un sistema de reestructurado infecciosas de la ganadería trazabilidad animal certificación de los sistemas animales (productores, inocuidad de veterinarios de · Obtenciónde industriales, los alimentos MGAP la certificación comerciantes) internacionalmente · Sehacreado para acceder aceptado, en el sistema de al segmento un contexto certificación de la "Premium" de institucional inocuidad de los los mercados modernizado y alimentos internacionales fortalecido claves Fomentar un Elaborar un programa · Establecerel · Elprogramaha · Aumentodel desarrollo rural para el desarrollo mecanismo de sido adoptado Valor Agregado y agropecuario agropecuario financiamiento por el gobierno Bruto (VAB) integrado e integrado e incluyente, requerido · LaDirección agropecuario incluyente que contenga y el marco General de · Reduccióndela elementos de apoyo institucional Desarrollo Rural desigualdad del apuntando a necesario (por del MGAP ha sido ingreso · lamejoradela ejemplo, la equipada para · Aumentode a productividad creación de un implementar el la tasa de y adaptación de fondo para el programa adaptación de la tecnología; desarrollo rural) · Elprograma tecnología · técnicas · Implementarel ha sido apropiadas programa implementado para el manejo agroambiental y de los recursos hídricos; · diversificacióndel ingreso rural Reducir la Identificar las Implementar · Lasprioridades · Reducciónen vulnerabilidad prioridades en instrumentos para han sido las emisiones a fenómenos la adaptación al abordar: identificadas de carbono agroclimáticos cambio climático y · emisionesde · Losprogramas agropecuarias adversos su mitigación en la carbono, para la reducción · Mayorresistencia agricultura · mitigaciónde del Carbono a los eventos sequías, han sido climáticos · (provisiónde implementados extremos en agua) y en las áreas los sistemas · mejoras de producción de producción tecnológicas de pecuaria agropecuarios largo plazo intensiva - La infraestructura para la captación de agua ha sido ampliada 148 ANEXO: APOYO DEL BANCO MUNDIAL de la enfermedad y control de brotes a través de un AL DESARROLLO AGROPECUARIO EN sistema de registro individual, (iii) construcción de la URUGUAY capacidad y la infraestructura (laboratorios de control) y (iv) identificación de mercados alternativos para la carne Reconociendo las características y las políticas sectoriales uruguaya en el corto plazo. El proyecto concluyo en mencionadas anteriormente, Uruguay tiene una Diciembre del 2009 con una implementación altamente asociación de larga data con el Banco Mundial para satisfactoria. El informe del último brote fue en 2002, y en enfrentar los desafíos del desarrollo agropecuario, con 2003 la OIE declaró al Uruguay "País libre de fiebre aftosa el objeto de desarrollar estrategias eficaces para mejorar el con vacunación". desempeño general y la sustentabilidad de la agricultura, a través del aumento de la productividad, mejoras en el Análisis del desarrollo de la agricultura familiar: manejo de los recursos naturales y asegurando un mejor A pedido del Ministerio de Ganadería y Agricultura acceso a los servicios (tales como la asistencia técnica y (MGAP), el Banco Mundial está brindando asistencia los servicios financieros). Actualmente, el Banco Mundial técnica y analítica al gobierno para la preparación de una brinda apoyo al Uruguay a través de las siguientes estrategia de desarrollo rural integrado. El objetivo es actividades: identificar instrumentos de política que permitan superar las limitaciones principales que enfrenta la agricultura Proyecto para el Manejo de los Recursos Naturales y de la familiar y promover un desarrollo del sector agropecuario Biodiversidad (Proyecto Producción Responsable/PPR). más equilibrado, conservando al mismo tiempo la El PPR está principalmente orientado a la protección de base de recursos naturales del país y garantizando la los recursos naturales y de la biodiversidad, la promoción sustentabilidad de largo plazo de la comunidad de de la organización de los productores familiares y productores. medianos con el fin de tener un enfoque más global de las actividades ambientales, y la entrega de apoyo al Análisis de la vulnerabilidad al cambio climático en los personal técnico, capacitación de productores y varias sistemas agrícolas de ALC, incluyendo al Uruguay como otras actividades de asistencia técnica. En los últimos uno de los países en los cuales se ha enfocado el análisis. años, una de las estrategias más importantes del PPR Basado en un enfoque participativo que involucre a fue la de brindar apoyo para el manejo de los recursos los actores clave, este análisis evalúa el alcance de la hídricos, gracias a la cual muchos de los productores vulnerabilidad agrícola al cambio climático y se concentra beneficiarios del proyecto resultaron menos afectados en la formulación de las estrategias de respuesta de menor durante la sequía de 2008/2009. Asimismo, el PPR está costo. Como resultado, se desarrolló un plan de acción liderando una nueva iniciativa para abordar la adaptación primario para las estrategias de adaptación agropecuaria al cambio climático y la mitigación del mismo a través de al cambio climático, que fue presentado al gobierno. créditos de carbono para grupos de productores por el Dicho plan posee tres ejes principales concernientes a la tratamiento del estiércol, la instalación de un digestor de generación de sistemas de información, la gestión de los biogás y generación de energía en los sistemas de tambos recursos hídricos, y la gestión de riesgos y seguros. de productores familiares93. Proyecto para el Control de la Fiebre Aftosa (Proyecto Salud Animal/ PROSA). El PROSA, iniciado en 2001, exitosamente erradicó la fiebre aftosa y consolidó la posición de liderazgo de Uruguay en el mercado internacional de la carne a través de la implementación de las siguientes estrategias: (i) vacunación masiva del rodeo nacional, (ii) apoyo logístico para la vigilancia 93 Las inversiones en prácticas de conservación de los recursos naturales son subsidiadas. Sin embargo la demanda de los productores familiares excede con creces los recursos disponibles en este proyecto (actualmente el PPR llega a 2.643 beneficiarios que representan menos del 10% de la población potencialmente beneficiaria). 149 CAPÍTULO 9 Cambio climático y agricultura CAPÍTULO 9 Cambio climático y agricultura E Antecedentes En el contexto de Uruguay, las predicciones sobre cambio climático apuntan a un moderado incremento de las temperaturas y un mayor volumen y variabilidad de las precipitaciones. Usando estimaciones del PICC, se proyecta que los aumentos de temperatura en Uruguay estarán en el rango de 0,3 a 0,5ºC hacia 2020 y de 1,0 a 1,8ºC hacia 2050. Estos cambios son más moderados que los previstos para la región sur de Sud América en su totalidad.94 Se prevé que un desplazamiento continuo hacia el polo de las trayectorias de las tormentas atlánticas hará más húmeda la región del Río de la Plata en el futuro. Para los meses invernales, se proyectan cambios en las precipitaciones del -5% al +3% hacia 2020, del -12% al +10% para 2050, y del -12 al +12% para 2080. Para los meses de verano, los cambios proyectados son del -3% al +5% para 2020; del -5% al +10% para 2050, y del -10% al +10% para 2080.95 Los efectos anuales netos de estos cambios no están claros. Es probable que sea la estación estival la que continúe experimentando los mayores aumentos en las precipitaciones. Esta incertidumbre en los patrones de lluvia enfoca a la necesidad de una mayor flexibilidad y capacidad de adaptación en las estrategias de adaptación. Svetlana Edmeades 94 Giménez, A., J.P. Castaño, L. Olivera, y W. Baethgen. 2008. "Cambio Climático en Uruguay y la Región", Unidad de Agro-clima y Sistemas de Información (GRAS), Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA), Montevideo, Uruguay. Manuscrito inédito. 95 PICC. 2007. Climate Change: Impacts, Adaptation, and Vulnerability. Contribution of WG II to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge University Press, Reino Unido. 153 El país ha dado importantes pasos para atender a en particular en el sector ganadero, que es responsable los desafíos de la adaptación y proponer medidas de de más del 92% de las emisiones totales de metano en mitigación en varios sectores prioritarios, incluida el país. la agricultura. Uruguay es uno de los cuatro países en desarrollo del mundo que ha presentado dos Reducir la vulnerabilidad al cambio climático y, en comunicaciones nacionales a la Convención Marco de las particular, a la variabilidad estacional y las variaciones Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), lo en las precipitaciones es de creciente importancia en que indica que existe un fuerte compromiso del gobierno el sector agropecuario (y, en particular, para la gestión para enfrentar el cambio climático en los distintos hídrica) unido a prácticas de manejo de tierras y decisiones sectores. En 2004, se estableció el Programa de Medidas de producción más sustentables. Aproximadamente Generales para la Mitigación y la Adaptación al Cambio el 85% de las tierras de Uruguay son aptas para la Climático (PMEGEMA), proponiendo una serie de medidas producción agropecuaria, uno de los porcentajes más de mitigación y adaptación frente al cambio climático, a altos del mundo. La aptitud de estas tierras, sin embargo, ser aplicadas en varios sectores de la economía, incluidas se encuentra bajo la creciente amenaza de la variabilidad agricultura, silvicultura, recursos hídricos, recursos de las precipitaciones y los relacionados periodos de pesqueros y biodiversidad. En forma más reciente, en inundaciones así como de sequía que se prevén para el noviembre de 2009, se aprobó el Sistema Nacional de país. Los daños económicos provocados por la sequía Respuesta al Cambio Climático para coordinar y planificar de junio de 1999, por ejemplo, ascendieron a US$250 las acciones e iniciativas públicas y privadas necesarias, millones, mientras que los de las inundaciones de mayo vinculadas con la prevención de riesgos, la mitigación de 2007 fueron de US$45 millones96. El pasado verano y la adaptación al cambio climático. En la actualidad se 2008-2009, el Gobierno declaró el estado de "emergencia está elaborando el Plan de Acción Nacional de Cambio agropecuaria" por la extrema sequia y propuso varias Climático 2010-2015 y es probable que el sector medidas de mitigación para los productores.97 agropecuario tenga una destacada participación en el mismo. El Plan está destinado a vincular las medidas de Es probable que los efectos favorables del cambio acción con los presupuestos y fuentes de financiamiento. climático en Uruguay en el corto y mediano plazo se exacerben en el largo plazo. Los futuros aumentos de La agricultura por sí misma es el mayor contribuyente a temperatura y precipitación pueden tener un efecto las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en el positivo directo sobre la productividad de las tierras en país y también es uno de los sectores más importantes de las explotaciones familiares y comerciales solamente la economía, ya que aporta el 65% de las divisas obtenidas hasta un cierto nivel, pasado el cual los incrementos por el país. En términos relativos (como proporción del de temperatura ulteriores generarán un efecto total de emisiones), la agricultura en Uruguay es el sector crecientemente negativo sobre la productividad de las agropecuario con mayores emisiones en América Latina tierras, en particular durante la estación estival (Carriquiry, (véase la figura 9.1) y la intensidad de las emisiones es 200698). Los escenarios de cambio climático para Uruguay muy grande en términos comparativos (véase la figura usando modelos de circulación general (MCG) predicen 9.2). Si bien se han dado pasos significativos en el país en reducciones de los rendimientos del 14% y el 25% en el términos de reforestación y captura de carbono, el efecto maíz con aumentos medios de temperatura de 2ºC y 4ºC, neto del sector en las emisiones totales de GEI es grande respectivamente (AIACC, 2006)99 (véase el Anexo para (50% del total de las emisiones del país si se considera el otras referencias a estudios sobre el cambio climático en cambio del uso de tierra y el sector forestal, véase la figura Uruguay). 9.3). Dado que el potencial de reducción de emisiones del sector es grande, no se han explorado todavía de manera En marzo de 2009, el presidente Vázquez reafirmó el suficiente las oportunidades del comercio de carbono, compromiso de los más altos niveles políticos para 96 www.emdat.be/Database/CountryProfile/countryprofile.php. 97 www.lanacion.com: Por la sequía, Uruguay declara la "emergencia agropecuaria", 12 de enero de 2009. 98 Carriquiry, M. 2006. Effects of climate change on the Uruguayan agriculture: implications for public policies. 99 AIACC (2006): M.I. Travasso, Adaptation Measures for Maize and Soybean in Southeastern South America, junio de 2006. 154 impulsar la adaptación al cambio climático en el es mejorar la gestión hídrica, especialmente a nivel de país. Subrayó la necesidad de continuar trabajando cuenca hidrológica, incluidas innovaciones tecnológicas, para el establecimiento de un fondo para desastres mejor capacitación y fortalecimiento institucional. El vinculados con el cambio climático y las emergencias tercer componente del Plan de Acción es el desarrollo meteorológicas, destacó la necesidad de una mejor de mejores seguros agrícolas y otros instrumentos gestión de los recursos hídricos, y pidió un mayor financieros para la gestión del riesgo, incluidos seguros intercambio de información y coordinación institucional. contra riesgos catastróficos y la creación de un fondo Esto último incluiría la creación de un fondo destinado a nacional de compensación por desastres (en el Anexo se atender las emergencias meteorológicas, y la creación de incluyen mayores detalles de cada opción de respuesta). un grupo de trabajo nacional sobre prevención de riesgo y adaptación al cambio climático, con representación del Dado que las respuestas propuestas al cambio Poder Ejecutivo y el Congreso Nacional de Intendentes, climático están planteadas en términos de una mayor junto con una Comisión Asesora integrada por expertos resistencia al clima, la distinción entre intervenciones técnicos de las universidades, instituciones técnicas y de de corto y largo plazo quizás sea menos crítica. Algunas investigación. opciones de respuesta propuestas tienen impactos de corto a mediano plazo: por ejemplo, el uso de mejor Principales problemas y opciones de información climatológica y meteorológica por parte políticas de los productores. Otras, sin embargo, requieren inversiones de largo plazo y producirán beneficios en un Recientemente se elaboró un Plan de Acción horizonte más largo; entre ellas se cuentan: inversiones Agropecuario para el Sudoeste de Uruguay a través de en irrigación y otras infraestructuras; mejoras en la un esfuerzo de colaboración entre el INIA y el Banco gestión integrada de recursos naturales (para lo que se Mundial. Usando un proceso participativo de priorización requieren inversiones de largo plazo en capital humano de las opciones de respuesta para reducir la vulnerabilidad e instituciones), y cambios en marcos institucionales y del cambio climático en agricultura, en marzo de 2009 se de políticas, por ejemplo los relativos a política climática presentó a los actores sociales en Montevideo, Uruguay, regional y nacional, sistemas de gestión de riesgos y un plan de acción que fue convalidado por talleres con seguros, suministro y asignación de agua, y política sobre la participación de varios ministerios y organizaciones de recursos naturales. En general, los actores locales están productores agrícolas.100 Si bien no es representativo del sumamente conscientes de los impactos de las políticas e sector agropecuario en su totalidad (no se consideraron instituciones a nivel nacional en el establecimiento de las los sectores de la silvicultura, la ganadería y la pesca), decisiones de uso de los recursos locales y reconocen la este Plan de Acción es un buen marco para identificar importancia de las reformas institucionales y de políticas áreas prioritarias para intervenciones de adaptación en el de más largo plazo. Las inversiones en sistemas de sector agrícola. monitoreo climático, por ejemplo, podrían ser atractivas debido a sus costos relativamente bajos y su utilidad En el caso de Uruguay, el Plan de Acción final comprende inmediata como soporte para la toma de decisiones de tres componentes principales, que reflejan las opciones de los productores agropecuarios. (Banco Mundial, 2009). respuesta priorizadas por los grupos de interés. La primera fue mejorar los sistemas de información y de soporte El sector público puede desempeñar un importante para la toma de decisiones destinados a los productores papel en la facilitación de la adaptación al cambio agrícolas. Incluye un amplio conjunto de inversiones climático. El sector público puede desempeñar un papel propuestas: mejor relevamiento del uso de la tierra y fundamental, como mínimo, en tres áreas: 1) inversión monitoreo de indicadores climáticos y agronómicos, en infraestructura, por ejemplo en sistemas de riego; modelización de cultivos (en función de los factores de 2) provisión de información para facilitar la toma de riesgo climático) e implementación de un sistema de alerta decisiones privadas, por ejemplo a través de sistemas de temprana y monitoreo del clima. El segundo elemento información sobre el cambio climático y sistemas de alerta 100 Banco Mundial. 2009. Building Response Strategies to Climate Change in Agricultural Systems in Latin America. 155 Tipología de inversiones públicas que respaldan las adaptaciones Tabla 9.1 agrícolas propuestas Horizonte temporal Opción de política Costo Corto Mediano Largo Hito 1. Sistema de Bajo X Existe un sistema de información y soporte de decisiones soporte para toma de establecido decisiones (SISTD) 2. Mejor gestión hídrica Alto X X Mejor coordinación institucional y capacidad en gestión hídrica 3. Seguros y otros Bajo X X Existen diferentes instrumentos mecanismos para la financieros para la gestión del riesgo gestión del riesgo temprana; y 3) innovaciones institucionales y de política reducir su huella de carbono sin afectar el crecimiento para ayudar a manejar las externalidades ambientales del sector y su rol en la economía. y los mercados imperfectos. El desarrollo de sistemas · Reducir la vulnerabilidad al cambio climático y, en de soporte para la toma de decisiones, la mejora de la particular, la variabilidad en las precipitaciones, es base de información a disposición de los productores y de creciente importancia para el sector agropecuario administradores de tierras, así como los mecanismos de nacional. Considerando que el sector agropecuario coordinación institucional son opciones de adaptación se encuentra a la cabeza de otros sectores del país relativamente poco costosas que han sido identificadas en el diseño de su propio plan de adaptación, es como intervenciones importantes en muchos países. necesario que el foco en el sector esté más puesto en la implementación y el financiamiento. El Banco Áreas de asistencia Mundial puede asistir al Gobierno en sus esfuerzos para implementar varios pasos en el Plan de Acción Nacional Dada la importancia del cambio climático para el de Cambio Climático en el sector, posiblemente con sector (su impacto y su potencial), financiar acciones financiamiento bajo un SWAp (Sector Wide Approach) relacionadas con el cambio climático en la agricultura se centrado en el cambio climático o mediante préstamos está volviendo una importante prioridad para Uruguay. sectoriales específicos. Existen varios puntos de entrada para la colaboración entre el Banco Mundial y el Gobierno de Uruguay. · Se requerirá un sólido sistema de soporte para la toma de decisiones para asegurar la sustentabilidad · Existe un vasto potencial de mitigación en el sector de las inversiones en adaptación. Internamente que aún no ha sido explorado. La contribución se requieren mejores mecanismos de coordinación relativa de la agricultura a las emisiones de GEI en tanto horizontales (entre ministerios sectoriales) Uruguay es la más elevada de la región. Si bien se han como verticales (entre el gobierno central, los tomado pasos significativos en reforestación y captura gobiernos locales y los productores). Concentrarse de carbono, la agricultura por si misma sigue siendo en la prevención más que en la reacción a los el sector con más altas emisiones de la economía eventos climáticos adversos podría minimizar los (82%). Si bien el potencial de mitigación del sector costos de estas intervenciones. El Banco Mundial es grande, existen importantes obstáculos técnicos puede asistir brindando apoyo técnico para el diseño e para su implementación. El Banco Mundial puede implementación de sistemas de información y soporte asistir brindando asistencia técnica e instrumentos de para la toma de decisiones, incluidos mecanismos de financiamiento del carbono para ayudar al Gobierno a seguros para la reducción de riesgos. 156 En el contexto de Uruguay, seguros por índice climático tanto al nivel macro (soberano) como al nivel micro (productor) son dos opciones adecuadas de instrumentos para seguros agrícolas, en particular para: (i) índice de clima (lluvia y temperatura) para horticultura y producción de cítricos, e (ii) índice de clima (basado a imágenes satelitales) para pastizales. Una propuesta concreta para trabajo con estos instrumentos en Uruguay ha sido preparada y está disponible. Los productos de seguros agrícolas propuestos para Uruguay se basan a la experiencia de México. 101 ANEXOS TÉCNICOS Y MATERIAL DE REFERENCIA FIGURA 9.1: CONTRIBUCIÓN DE LA AGRICULTURA (SIN CAMBIOS EN EL USO DE LA TIERRA Y SILVICULTURA A LA ECONOMÍA Y A LAS EMISIONES EN LOS PAÍSES DE ALC) 80 Uruguay Agriculture emissions as % of total emissions (2000) 70 60 LAC average in 2000 is 25) 50 a Argentina 40 Brasil Colombia a Bolivia 30 0 2 4 6 8 20 10 12 14 16 18 20 Venuzuela a 1 10 Ecuador Chile Perú P ú América Central México Mé i y Caribe 0 Agriculture value added as % of GDP (2000) LAC average in 2000 is 9) Fuente: Preparado por la autora usando información de CAIT (World Resources Institute) http://cait.wri.org y WDI 2008. Las emisiones están presentadas en términos de CO2 equivalentes. Nota: Distribución de emisiones, por fuente Energía Procesos industriales Gestión de residuos Agricultura Cambio en el uso de la tierra y silvicultura (LUCF) Emisiones de GEI en 39.2 3.1 7.8 222.3 - 172.5 CO2 equivalente (%) Las emisiones de Agricultura y LUCF combinadas la participación de la agricultura en las emisiones totales representan el 50% de las emisiones totales del país (reales) es del 82%, según se presenta en la Figura 9.1. (como se muestra en el gráfico de la Figura 9.3, que sigue). Si los efectos positivos de LUCF (capturados por Estudios vinculados con el cambio climático y la el signo negativo) no se consideran en el cálculo del total, agricultura: 101 http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/LACEXT/0,,contentMDK:21879410~pagePK:146736~piPK:146830~theSitePK:258554, 00.html. 157 FIGURA 9.2: INTENSIDAD DE EMISIONES AGRÍCOLAS FIGURA 9.3: PORCENTAJE DE EMISIONES DE GEI EN CO2 EQUIVALENTE, POR SECTOR (2000) 4.5 4.0 3.5 Enegía 3.0 39 Intensity ratio 2.5 2.0 Procesos industriales 1.5 3 1.0 0.5 0.0 Gestión Cambio en la de residuos agricultura y el y Caribe Brasil Venezuela Chile Uruguay Colombia Perú LAC Ecuador México Argentina Bolivia Central América 8 uso de la tierra y silvicultura 50 EMISIONES DEL SECTOR AGRÍCOLA EN MTCO2/PIB AGRÍCOLA EN 100 MILLONES CONSTANTES 2000 US$ Fuente: Preparado por la autora usando información de CAIT Fuente: Preparado por la autora usando información de CAIT (World Resources Institute) http://cait.wri.org y WDI 2008 (World Resources Institute) http://cait.wri.org · PNUD Uruguay publicó material suplementario al Uruguay, y la identificación de posibles respuestas de "Informe Mundial sobre Desarrollo Humano 2007- adaptación". 2008" en noviembre de 2007, titulado "Uruguay: Cambio climático aquí y ahora" que brinda una reseña · INIA finalizó recientemente un estudio de general de la situación climática en Uruguay y los vulnerabilidad sobre tierras de pastura y arrozales sectores más vulnerables de la economía. (financiado por FMAM y PNUD) con el objetivo final de delinear medidas de adaptación en estos campos · AICC realizó un estudio relativo al sector agropecuario, específicos. El estudio lleva el título "Determinación centrándose en los impactos del cambio climático del impacto del cambio climático en la producción de y la evaluación de vulnerabilidad en Uruguay (entre pasturas naturales y arroz en Uruguay". otros países de la región): "Building capacity to assess the impact of climate change/variability and develop · OPYPA (Anuario 2008): Oyhantcabal. W. 2008. adaptive responses for the mixed crop/livestock Desarrollo de Capacidad Institucional para la production systems in the Argentinean and Uruguayan Adaptación al Cambio Climático: Una Experiencia en Pampas (LA27)" (Construyendo capacidad para el Sector Agropecuario Uruguayo evaluar el impacto del cambio climático/variabilidad y elaborar respuestas de adaptación para los sistemas · ElBanco Mundial publicó un documento de referencia mixtos de producción agrícola-ganadera en las zonas para toda la región de América Latina y el Caribe con pampeanas argentinas y uruguayas). el título "Bajo carbono, alto crecimiento: respuestas latinoamericanas al cambio climático", que comprende · MGAP elaboró una nota de política sobre el desarrollo información sobre los impactos del cambio climático de capacidad institucional para la adaptación en la región, la potencial contribución a los esfuerzos agropecuaria en 2008. de mitigación, así como un listado de futuras políticas de bajo carbono-alto crecimiento. · Un estudio regional, financiado por START-AIACC y USAID fue completado en 2006 por las organizaciones Plan de acción sobre cambio climático para la nacionales de investigación de Argentina, Brasil y región del litoral occidental, Uruguay: Principales Uruguay: "Desarrollo e implementación de un sistema componentes para la evaluación de impactos de la variabilidad del clima y el cambio climático en los sistemas de 1. Sistema de información y soporte para la toma de producción agropecuaria de Argentina, Brasil y decisiones (SISTD) 158 a) Definir zonas agro-ecológicas a través de mapas ayudar a cubrir los riesgos que no sean cubiertos por climáticos y de uso de tierras, distinguiendo las los seguros privados diferentes actividades económicamente productivas b) Cuantificar el riesgo agro-climático a través del análisis de los factores físicos y económicos que influyen en la variabilidad de los sistemas productivos y las causas de los eventos climáticos extremos c) Modelización de cultivos, incorporando factores agro-climáticos y de manejo, para permitir una mejor modelización y reducción de los riesgos asociados con el cambio climático d) Sistema permanente de monitoreo de factores climáticos y agronómicos, como base para un sistema de alerta temprana y soporte para la toma de decisiones e) Desarrollar indicadores climáticos y económicos para usar en el establecimiento e implementación de seguros y otros sistemas de manejo del riesgo f ) Implementar un sistema de monitoreo y alerta temprana para asistir al gobierno a pronosticar y responder a las emergencias 2. Mejor gestión hídrica a) Fortalecimiento institucional para una mejor gestión hídrica, especialmente a nivel de cuenca hidrológica. También, mejor apoyo institucional para el manejo del riego y el planeamiento del ordenamiento territorial b) Uso de nuevas tecnologías, herramientas, e información para una gestión hídrica mejorada y más eficiente, incluido riego suplementario, y mejores sistemas productivos c) Desarrollo de capital humano, incluida capacitación especializada para gestión hídrica d) Mejor transferencia de tecnología a través de instituciones públicas y privadas, incluidas "mesas de diálogo tecnológico" 3. Seguros y otros instrumentos financieros para la gestión del riesgo a) Estimular el desarrollo y uso de seguros agrícolas convencionales para una mejor gestión del riesgo, así como seguros para riesgos catastróficos sobre la base de una mejor medición del riesgo agro-climático, incluido el uso de mecanismos basados en índices b) Crear un fondo de compensación para emergencias y contingencias de desastres, para suplementar y 159 CAPÍTULO 10 Contexto macroeconómico y fiscal CAPÍTULO 10 Contexto macroeconómico y fiscal L Introducción La economía uruguaya ha resultado ser más resistente a la recesión mundial que otras economías emergentes. Esta mayor resiliencia está vinculada a un marco macroeconómico sólido, una mayor flexibilidad cambiaria, un stock de reservas internacionales creciente y un sistema bancario más regulado, que amortiguaron el impacto de la reciente crisis y ubicaron al país en una posición favorable para beneficiarse de la recuperación mundial. Sin embargo, algunas vulnerabilidades aún persisten y deberían abordarse para fortalecer el marco de políticas macroeconómicas del país y promover el crecimiento de largo plazo. A pesar de los avances logrados en materia de reducción de deuda, la misma continúa siendo alta y con un importante grado de exposición a fluctuaciones del tipo de cambio. Durante la actual crisis, aspectos de sostenibilidad de la deuda restringieron el margen para la aplicación de estímulos fiscales. Reducciones adicionales de la deuda crearían el margen necesario para medidas anti-cíclicas eficaces. Un argumento similar se aplica a la política monetaria. Si bien en términos generales la inflación se mantuvo dentro del rango meta, sigue siendo relativamente alta y restringe la política monetaria. Al comenzar la crisis, la política monetaria reaccionó pro-cíclicamente para contrarrestar las presiones inflacionarias en el gasto salarial. Niveles más bajos de deuda e inflación asegurarían que las Norbert M. Fiess y Ana Lariau 163 políticas monetaria y fiscal se reforzaran mutuamente y Desde el año 2004, el crecimiento se ha visto impulsado actuaran de manera sincronizada y anti-cíclica. Niveles por un repunte de la demanda interna. En 2008, la inversión más bajos de dolarización consolidarían aún más el rol bruta fija aumentó un 18,1 por ciento, el gasto en consumo del tipo de cambio como elemento amortiguador ante privado creció un 8,8 por ciento y las exportaciones de shocks externos. bienes y servicios se elevaron un 10,5 por ciento. Casi todos los sectores económicos mostraron un ritmo más Esta nota evalúa la sostenibilidad macroeconómica actual rápido de crecimiento comparado con 2007, en especial de Uruguay desde la perspectiva de la sostenibilidad transporte y comunicaciones (27,1 por ciento), industria interna (fiscal) y externa (cuenta corriente). La nota manufacturera (17,3 por ciento), construcción (9,0 por está organizada como sigue. La Sección I examina el ciento) y actividades primarias (5,7 por ciento). La única desempeño económico reciente de Uruguay y presenta excepción fue la generación y provisión de electricidad, proyecciones hasta 2012 para un escenario base. La gas y agua, que cayó un 38,4 por ciento en términos Sección II considera la sostenibilidad fiscal y presenta la reales, debido a la grave sequía que afectó al país durante trayectoria esperada de la deuda neta del sector público 2008 y principios del 2009. A partir del cuarto trimestre hasta 2012 bajo diferentes escenarios. La Sección III del 2008, la economía comenzó a mostrar signos del considera la sostenibilidad externa y las necesidades de impacto negativo de la crisis económica mundial y se financiamiento externo para cubrir los déficits de Cuenta expandió sólo un 0,2 por ciento, frente al 2,3 por ciento Corriente proyectados para 2010-2012. La Sección del trimestre anterior. IV expone las conclusiones y las implicancias para la política macroeconómica. El apéndice provee una breve Inflación. Después de un marcado aumento en 2008, la introducción a las reglas fiscales, con especial referencia inflación volvió al rango meta oficial del 3-7 por ciento. Los al caso de Chile. precios al consumidor crecieron un 9,2 por ciento en 2008, la tasa más alta en los últimos 5 años. Este pronunciado Desempeño Económico Reciente: aumento generó preocupación en las autoridades, por Acontecimientos Económicos Recientes cuanto aumentos del IPC superiores al 10 por ciento durante un período de 12 meses dispararían aumentos Crecimiento y Empleo. El desempeño de la economía semestrales en los salarios de los empleados públicos. uruguaya en 2008 superó las expectativas, a pesar de la Para contener la demanda interna y evitar presiones desaceleración experimentada en el último trimestre inflacionarias adicionales, el Banco Central aumentó los del año. Uruguay se vio beneficiado por un entorno requerimientos de encaje tanto en moneda local como externo favorable hasta mediados del 2008, con un extranjera. El Gobierno también introdujo una serie de alto crecimiento regional y los precios internacionales medidas administrativas para contener el aumento de de las materias primas al alza, aunque parcialmente los precios.102 La inflación disminuyó finalmente a un 6,5 compensado por altos precios del petróleo y del gas por ciento en junio de 2009. Al disminuir las presiones natural. De acuerdo con el sistema revisado de Cuentas inflacionarias, el Banco Central recortó las tasas de interés Nacionales, el PBI real creció un 8,9 por ciento en 2008, la al 8 por ciento en junio, con el fin de contrarrestar la tasa más alta de los últimos 20 años, y promedió un 6,7 por desaceleración económica; este recorte siguió a una ciento en los últimos 5 años. En consecuencia, el empleo reducción previa de la tasa de interés de referencia del 10 alcanzó un récord de 60,0 por ciento en noviembre de al 9 por ciento en marzo. 2008, en tanto que el desempleo disminuyó a su nivel más bajo en la última década, cayendo de un promedio Saldo de Cuenta Corriente. El déficit de Cuenta Corriente del 13,1 por ciento en 2004 a 7,9 por ciento en 2008. La se amplió de 0,9 por ciento a 4,7 por ciento del PBI en pobreza disminuyó de un máximo de 42,0 por ciento en 2008, conforme al deterioro de los flujos comerciales. 2003 a 25,0 por ciento en diciembre de 2008. Este es el desequilibrio más grande en la historia del país 102 Estas medidas gubernamentales tuvieron un costo fiscal estimado de US$ 8-10 millones e incluyeron la postergación de los ajustes en las tarifas de los servicios de electricidad, agua y telecomunicaciones; aplicación de subsidios al transporte (reducción en el precio de los pasajes de ómnibus urbanos y tarifas de taxis); reducción del 10 por ciento en los precios de 110 productos básicos vendidos en supermercados; aplicación de subsidios a la leche fresca y exención del IVA en frutas, verduras y carne picada (durante 120 días). 164 y contrasta con 2004, cuando la Cuenta Corriente estuvo dolarizada: para el sector bancario, esto implica una cerca del equilibrio. La causa principal del mayor déficit fuerte exposición a riesgos cambiarios debido a los fue el deterioro de la Balanza Comercial, que presentó descalces de moneda de los balances. La deuda pública un déficit de US$ 933 millones a fines del 2008, en aún es considerable y está denominada en gran parte comparación con un superávit de US$ 478 millones en en moneda extranjera. Las exportaciones y la inversión 2004. Si bien las exportaciones reales crecieron un 11,5 extranjera directa (IED) han sido las propulsoras del por ciento, las importaciones aumentaron un 31,0 por crecimiento; por lo tanto, como economía pequeña, ciento, ampliando el déficit comercial del país en 2008. abierta y dolarizada, Uruguay es vulnerable a un deterioro de las condiciones económicas mundiales y regionales. A Cuentas fiscales. En 2008, el resultado fiscal fue más bajo pesar de los avances en lo que a diversificación geográfica de lo previsto. El superávit primario (1,4 por ciento del respecta, las exportaciones continúan estando muy PBI) no alcanzó el objetivo del gobierno del 3 por ciento concentradas en términos de productos: productos del PBI y el déficit global (1,4 por ciento del PBI) superó animales, productos vegetales, textiles, pieles y cueros el objetivo por 1 punto porcentual. El menor superávit representaron el 41,9 por ciento de las exportaciones primario se debió básicamente a una disminución abrupta totales de bienes y servicios en 2008. Las condiciones del superávit de la compañía estatal de electricidad regionales también siguen siendo importantes y una (UTE). En 2008, Uruguay experimentó una de las peores crisis en los países vecinos también tendría un fuerte sequías registradas en el país. Los costos de generación impacto en la economía uruguaya, aunque no tan grave de energía aumentaron ya que la sequía redujo la como en el 2002. capacidad de generación hidroeléctrica. El aumento en los precios del petróleo determinó que las necesidades Perspectivas de energía tuvieran que satisfacerse mediante costosas importaciones. Debido a que los mayores costos de El escenario descrito a continuación incorpora el impacto generación de energía no fueron transferidos a los de la crisis en la economía uruguaya y la respuesta consumidores, los costos fiscales adicionales resultantes del gobierno desde enero de 2009. Las proyecciones ascendieron a unos US$ 500 millones, equivalentes al 1,6 macroeconómicas para el escenario base se resumen a por ciento del PBI. continuación: Deuda Pública. La deuda bruta del sector público cayó de Crecimiento e inflación. Si bien el impacto de la crisis 97,3 por ciento del PBI en 2004 a 51,4 por ciento del PBI financiera internacional fue moderado, la actividad en 2008. La deuda del sector público como porcentaje del económica se enlenteció en 2009. En el primer trimestre PBI disminuyó en forma progresiva durante los últimos del 2009, el PBI desestacionalizado disminuyó 2,9 cinco años; no obstante, en 2008 aumentó en términos por ciento, la primera contracción desde el año 2004. absolutos en US$ 216 millones. El sólido crecimiento La disminución se debió principalmente a la caída económico y la apreciación del peso fueron la causa de la de la actividad del sector primario, de la industria reducción en 16 puntos porcentuales del ratio de deuda manufacturera y del sector energético, donde el impacto en 2008. La deuda neta del sector público disminuyó de de la desaceleración mundial se combinó con una US$ 9.662 millones a US$ 8.262 millones en 2008 (25,7 grave sequía. El crecimiento se reanudó en el segundo por ciento del PBI), un nivel similar al anterior a la crisis trimestre del 2009, cuando el PBI creció un 1,2 por financiera del 2001-2002. A pesar de una reducción ciento; la recuperación fue experimentada por todos los sustancial del ratio de deuda, la deuda pública continúa sectores excepto agricultura y energía, que registraron siendo una fuente de vulnerabilidades dado que una disminuciones adicionales debido a la persistente sequía. proporción importante de la misma (70 por ciento) En el tercer trimestre del 2009 la economía experimentó continúa denominada en moneda extranjera. una expansión excepcional (2,5 por ciento), liderada por los sectores primario y energético, los cuales en términos Riesgos. A pesar de los avances considerables en términos desestacionalizados crecieron 6,8 por ciento y 96,3 por de estabilidad macroeconómica, aún persisten algunas ciento, respectivamente. Los factores subyacentes a vulnerabilidades. La economía continúa altamente este desempeño fueron la mejora en las condiciones 165 climáticas y la recuperación de los mercados externos. Se Cuentas monetarias. Después de un debilitamiento espera que Uruguay crezca 1,5 por ciento en 2009 y 3,5 sustancial del peso uruguayo entre agosto y diciembre por ciento en 2010. La inflación, medida a través del IPC, de 2008, la situación se revirtió en 2009, con fuertes fue de 5,9 por ciento en 2009 y se proyecta que alcance presiones a la apreciación del peso; el tipo de cambio UY$/ 6,1 por ciento en 2010. US$ experimentó una caída del 19 por ciento en 2009. Por otra parte, las reservas aumentaron sostenidamente Cuentas fiscales. Se espera un deterioro de la posición debido a las compras de moneda extranjera por parte fiscal en 2009. Se prevé que el déficit fiscal se amplíe del Banco Central para moderar el ritmo de apreciación. debido a un aumento de los gastos por la crisis así como Con la disminución de las presiones inflacionarias y con pagos de intereses más altos. La proyección para el un crecimiento económico moderado, el Banco Central resultado primario en 2009 es del 0,1 por ciento del PBI, recortó la tasa de interés de referencia del 10 al 6,25 lo que daría lugar a un déficit global del 2,5 por ciento por ciento en 2009. La expectativa es que la apreciación del PBI. A medida que la economía se recupere, se espera observada en 2009 se revierta en 2010. que el déficit se reduzca en 2010, con resultados primario y global estimados del 0,7 y del 2,0 por ciento del PBI, Sostenibilidad de la deuda pública respectivamente. La dinámica de la deuda pública es un determinante Brecha de financiamiento. Las amortizaciones, pagos clave del entorno macroeconómico del país y del clima de intereses y la recapitalización del Banco Hipotecario de negocios para la inversión privada. El objetivo de esta del Uruguay (BHU) suponen necesidades brutas de sección es brindar una mejor comprensión de la dinámica financiamiento del Gobierno Central de US$ 1,3 billones de la deuda pública en Uruguay. Nuestro análisis de la y US$ 1,7 billones en 2009 y 2010, respectivamente. Para sostenibilidad de la deuda desglosa los cambios en el cerrar estas brechas, el gobierno obtuvo financiamiento ratio de deuda pública neta en componentes atribuibles multilateral: BID (US$ 285 millones), Banco Mundial (US$ al déficit fiscal primario, al crecimiento real del PBI, a la 400 millones) y Corporación Andina de Fomento (US$ 200 tasa de interés real, a la ganancia/pérdida de capital millones). Además emitió deuda pública en los mercados de la deuda denominada en moneda extranjera como local e internacional (Tabla 10.1). El Congreso aprobó un consecuencia de las variaciones en el tipo de cambio y aumento del tope de endeudamiento de Uruguay en a los costos fiscales asociados con pasivos contingentes US$ 350 millones, con opción a un segundo aumento tales como operaciones de rescate de bancos. de US$ 350 millones bajo condiciones extraordinarias. De acuerdo con el nuevo tope, las autoridades podrían En los últimos cinco años, a través de una gestión emitir deuda soberana hasta US$ 600 millones para cubrir proactiva de la deuda pública, se logró una importante necesidades de liquidez en 2010. reducción del stock de deuda, así como también mejoras en su composición. La deuda pública neta total disminuyó Cuentas externas. Debido a la caída en la demanda de del 66,6 por ciento en 2004 al 29,8 por ciento en enero- importaciones durante el primer semestre del 2009, la setiembre del 2009. En cuanto a su composición, a fines Cuenta Corriente mostró un superávit de US$ 0,2 billones de setiembre del 2009 el 77,5 por ciento de la deuda bruta en enero-setiembre del 2009, una reversión con respecto total del sector público estaba en poder de acreedores al déficit de US$ 1,2 billones registrado durante el mismo privados, en comparación con el 55,7 por ciento de fines período del 2008. Se espera que los resultados mejoren del 2004, lo que refleja la restauración del acceso a los aún más en el mediano plazo, dada la recuperación mercados internacionales de capital. La proporción en económica y los superávits persistentes observados en la moneda extranjera de la deuda total del sector público cuenta de servicios, que se deben en gran medida a altos cayó de 90,2 por ciento en 2004 a 69,7 por ciento en ingresos por turismo que se sostuvieron incluso durante setiembre del 2009. El gobierno también logró extender la crisis. Hasta ahora, las necesidades de financiamiento el perfil de vencimientos. A fines de setiembre del 2009, externo fueron fácilmente satisfechas con grandes la deuda de corto plazo (menos de 1 año) del sector entradas de capital, que ascendieron a US$ 2,2 billones público era 1,9 por ciento de la deuda global y la deuda en 2008 (equivalentes al 6,9 por ciento del PBI). de largo plazo (más de 5 años) representaba el 84,4 por 166 ciento de todas las obligaciones, comparado con el 58,6 millones en 2009. En consecuencia, se estima un ahorro por ciento en 2004. Aunque el gobierno logró suavizar las fiscal de casi US$ 800 millones para 2009. Dado que la obligaciones de corto plazo, debe prestarse atención el última ronda de emisión de deuda (US$ 500 millones) a calendario de la deuda a mediano plazo. A pesar de los fines de setiembre del 2009 fue sumamente bien recibida esfuerzos por recomprar deuda con vencimiento previo por el mercado internacional, es posible que la brecha al 2012, aún existe cierta concentración de pagos en también pueda cubrirse mediante una emisión de deuda torno al 2011 y 2017-2018. adicional, si las condiciones del mercado continúan siendo favorables. Junto con los préstamos vinculados Las necesidades de financiamiento del Gobierno Central a proyectos del Banco Mundial (US$ 40 millones) y los para 2009 y 2010 han sido considerables, aunque préstamos acordados con el BID (US$ 437 millones), manejables (Tabla 10.1). Como se describió anteriormente, estos ahorros fiscales podrían potencialmente cerrar la en 2009, el gobierno obtuvo financiamiento contingente brecha de financiamiento en 2010. Finalmente, el sector de instituciones multilaterales (US$ 885 millones) y realizó público tiene más de US$ 1.000 millones en depósitos en emisiones de deuda significativas, por un total de US$ 610 el sistema bancario local. Tabla 10.1 Gobierno central: Brecha de financiamiento, 2009-2012 En millones de US$ 2009 2010 2011 2012 Necesidades de financiamiento 1.284 1.665 1.927 1.559 Intereses 851 880 809 774 Amortizaciones 357 615 949 615 Préstamos 220 227 271 282 BID 137 141 159 152 Banco Mundial 71 73 80 78 Otros 12 14 33 52 Títulos valores 137 388 677 333 Moneda extranjera 96 201 411 101 Moneda local 42 186 266 233 Otros (capitalización del BHU) 76 170 170 170 Fuentes de financiamiento 2.064 1.027 1.062 1.148 Resultado primario 200 300 519 663 Desembolsos 1.214 477 243 185 Multilaterales 1.214 477 243 185 BIRF (para proyectos -- excl. DPLs -- luego del 2010) 449 40 75 70 BID 485 437 168 115 Otros 280 0 0 0 Bilaterales 0 0 0 0 Emisiones de bonos 610 250 300 300 Mercado Internacional 500 0 0 0 Mercado Local 110 250 300 300 Otros 40 0 0 0 Ahorros (pre-financiamiento) 780 .. .. Necesidades de financiamiento no satisfechas .. 638 865 411 % del PBI 1,9% 2,2% 0,9% Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas 167 Tabla 10.2 Descomposición acumulada del ratio de deuda pública neta, 2000-2012 Descomposición de la deuda pública neta 2000-2012 2000-2002 2003-2008 2009-2012 Porcentaje del PBI Cambio en la deuda neta del sector público -9,7 35,9 -33,5 -12,1 Déficit primario (- superávit) -20,6 2,6 -18,5 -4,7 Señoriaje -6,6 -0,2 -5,1 -1,4 Contribución de la tasa de interés real 4,2 2,5 1,7 0,0 Contribución del crecimiento real del PBI -15,3 4,5 -17,3 -2,4 Contribución del cambio en el tipo de cambio real -3,0 20,7 -20,2 -3,5 Residual 31,7 5,8 25,9 0,0 Fuente: Banco Central, Ministerio de Economía y Finanzas y proyecciones del personal del Banco Mundial Nota: Cubre la deuda neta del sector público global (NFPS y Banco Central). El escenario base de nuestro análisis de sostenibilidad más extrema está dada por un escenario que replica la de la deuda es conservador. El mismo asume un crisis del 2002103. La deuda neta proyectada alcanza el enlentecimiento de la economía en 2009, seguido de 36,8 por ciento del PBI y el 29,1 por ciento del PBI en una recuperación gradual a una tasa de 3,5 por ciento en 2009 y 2010, respectivamente. La segunda prueba más 2010. Se espera un deterioro de las cuentas fiscales en extrema corresponde a una devaluación del 30 por 2009 acompañando la desaceleración económica, pero ciento en 2009. En este caso, el ratio de deuda neta se con una recuperación en los años posteriores, aunque deteriora rápidamente a 30,8 por ciento del PIB en 2009, sin alcanzar los niveles previos a la crisis. Según estos disminuyendo nuevamente a 22,8 por ciento del PIB en supuestos, se proyecta que la deuda pública neta total 2010. disminuya de 25,7 por ciento del PBI en 2008 a 13,6 por ciento del PBI en 2012. Este escenario se apoya en un Las pruebas de sensibilidad muestran que shocks adversos supuesto para el superávit primario promedio de 1,5 por podrían por lo menos revertir temporalmente las tendencias ciento en 2009-2012. favorables observadas en el escenario base para el ratio de deuda. Esto deja en evidencia la importancia de Disciplina fiscal, crecimiento económico y estabilidad sostener políticas macroeconómicas prudentes. Debido del tipo de cambio son fundamentales para la mejora a que una política fiscal pro-cíclica tiende a amplificar continua en los indicadores de deuda pública (Tabla las fluctuaciones cíclicas y reducir la tasa de crecimiento, 10.2 y Figura B10.1). Para el escenario base descrito a Uruguay podría beneficiarlo establecer una regla anteriormente, encontramos que en el período 2003-2008 fiscal, pues se ha visto que disminuye la volatilidad la estabilidad del tipo de cambio explicó el 33 por ciento del producto y afecta positivamente el crecimiento. de la reducción de la deuda, en tanto que el ajuste fiscal Una regla fiscal podría ser un instrumento útil para (superávit primario) y la continuidad de un crecimiento proteger la sostenibilidad fiscal. La Figura 10.1 muestra sólido también desempeñaron un papel importante, con los componentes cíclicos del PBI trimestral filtrados con una contribución del 30 por ciento y del 28 por ciento, Hodrick-Prescott y el gasto de consumo trimestral del respectivamente. gobierno. Los resultados indican que el gasto del gobierno es sensible al ciclo, dado que los componentes cíclicos de Consideramos distintos test de sensibilidad, tanto ambas series se correlacionan positivamente (0,28). El estándares como específicos para el país, para evaluar el Apéndice 3 brinda una breve reseña de la política fiscal comportamiento del ratio de deuda pública en diferentes basada en reglas, con una referencia especial a la regla escenarios (Tabla B10.1). La prueba de sensibilidad fiscal de Chile. 103 Caída del PBI real del 8,3 por ciento, depreciación real del 48,7 por ciento y una balanza primaria del 0,3 por ciento del PBI, durante los dos primeros años de proyecciones. 168 Como prueba adicional de robustez, se utilizan Los elementos (i) a (iii) se denominan `Fuga externa' simulaciones estocásticas para evaluar el impacto de (ED); el último, que incluye depósitos de residentes y no la volatilidad y la incertidumbre sobre la sostenibilidad residentes en el sistema financiero local, corresponde a la fiscal (Figura 10.2). Utilizando la varianza histórica de `Fuga interna' (ID). cuatro variables simuladas (crecimiento del PBI real, variación del tipo de cambio real, tasas de interés reales La Figura 10.3 muestra que la ED para Uruguay se estima en de la deuda interna y externa), y asumiendo que no US$ 2,3 billones para 2009, lo que implica una reducción existe retroalimentación entre la política fiscal y niveles con respecto a 2008 (US$ 3,2 billones) a un nivel cercano de deuda crecientes, se realizaron simulaciones de Monte al de 2004 (US$ 3,0 billones). Se proyecta que la ED Carlo para obtener intervalos de confianza para el ratio aumente nuevamente en 2010 a US$ 3,0 billones, aunque de deuda neta en torno a las proyecciones del escenario con una tendencia decreciente en los años subsiguientes. base. Nuestras simulaciones indican una probabilidad del En lo que respecta a la ID, dados los avances realizados en 95 por ciento de que la deuda pública neta esté por debajo materia de regulación bancaria desde la crisis del 2002, del 25,9 por ciento del PBI y una probabilidad del 50 por así como la disminución de los depósitos de no residentes ciento de que esté por debajo del 15,9 por ciento del PBI en observada en los últimos años, la `fuga interna' no reviste 2012. ningún riesgo sustancial para el sistema financiero en el futuro cercano y, por lo tanto, no afecta la sostenibilidad Sostenibilidad Externa104 externa. Necesidades de Financiamiento Externo La disminución en ED en 2009 y los aumentos subsiguientes se explican principalmente por los Las necesidades de financiamiento externo (EFR) se cambios en el saldo de la Cuenta Corriente. De acuerdo calculan en base a: (i) la amortización proyectada de la con proyecciones del FMI, se espera que en 2009 Uruguay deuda externa de corto plazo y de mediano y largo plazo registre un menor déficit en la Cuenta Corriente que en a vencer; (ii) el saldo de Cuenta Corriente proyectado; (iii) 2008 (US$ 0,5 billones comparado con US$ 1,5 billones). la liquidación de posiciones en el mercado secundario Si bien se proyecta que el déficit de la Cuenta Corriente se de bonos y títulos valores en poder de no residentes; amplíe nuevamente en 2010 (US$ 0,9 billones), en términos y (iv) la potencial fuga de capitales del mercado local. absolutos se espera que sea inferior que en 2008. FIGURA 10.1: COMPONENTES CÍCLICOS FIGURA 10.2: RATIO DE DEUDA PÚBLICA NETA: DEL PBI FILTRADOS CON HODRICK-PRESCOTT SIMULACIONES ESTOCÁSTICAS Y GASTO DE CONSUMO DEL GOBIERNO (MILLONES DE US$ CONSTANTES) 70 60 15000 50 Porcentaje del PBI 10000 40 5000 30 0 20 10 1999:I 1999:III 2000:I 2000:III 2001:I 2001:III 2002:I 2002:III 2003:I 2003:III 2004:I 2004:III 2005:I 2005:III 2006:I 2006:III 2007:I 2007:III 2008:I 2008:III 2009:I -5000 0 -10000 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 -15000 GDP exp 2.5 - 5.0 / 95.0 - 97.5 5.0 - 95.0 Escenario base Fuente: Cálculos del staff del Banco Mundial. Fuente: Banco Central, Ministerio de Economía y Finanzas y proyecciones del staff del Banco Mundial. Nota: Cubre la deuda neta del sector público global (NFPS y Banco Central). 104 Esta sección se basa en la metodología utilizada en Estimating EM Finacing Gaps ­ Will the IMF be enough?, Publicación especial de EM, Investigación de Mercados Mundiales, Deutsche Bank, 24 de octubre del 2008. 169 FIGURA 10.3: SALDO DE CUENTA CORRIENTE Y FIGURA 10.4: NECESIDADES DE FINANCIAMIENTO NECESIDADES DE FINANCIAMIENTO EXTERNO, EXTERNO (ED), RESERVAS INTERNACIONALES 2004-2012 (BILLONES DE US$) Y FLUJOS NETOS DE CAPITAL (BILLONES DE US$) 4.0 0.2 3.5 0 5 3.0 -0.2 4 -0.4 2.5 -0.6 3 2.0 -0.8 1.5 2 -1 1.0 -1.2 1 0.5 -1.4 0 0.0 -1.6 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 -1 SCC (eje derecho) ED (eje izquierdo) EFR Reservas Flujos netos de capital Fuente: Cálculos del staff del Banco Mundial en base a datos del Banco Central y del FMI. Fuente: Cálculos del staff del Banco Mundial denle base a datos del Banco Central y del FMI. Suficiencia de las fuentes de financiamiento pronunciadamente en 2007-2008 con el boom de los disponibles precios internacionales de las materias primas y las condiciones externas favorables. Se espera que las Hasta ahora, las necesidades de financiamiento externo reservas continúen aumentando durante el horizonte habían sido fácilmente cubiertas con sustanciales de proyección, aunque a un ritmo cada vez menor. El entradas de capital, particularmente de IED.105 Sin escenario base asume un roll-over del 50 por ciento embargo, se espera que los flujos de capital disminuyan y de la deuda de corto plazo, el financiamiento total del es poco probable que los flujos privados de capital sean saldo de la Cuenta Corriente, ninguna liquidación de suficientes para cubrir las necesidades de financiamiento posiciones en el mercado secundario de capital en poder externo proyectadas. Durante enero-setiembre del 2009, de no residentes y ninguna fuga de la base de depósitos. los flujos de capital fueron de US$ 1,7 billones, comparado La Tabla A10.3 presenta estimaciones de la brecha con los US$ 2,5 billones del mismo período en 2008. de financiamiento externo para 2010-2012 así como También se produjo un cambio en la composición de los también de la suficiencia de las reservas. Dado el alto flujos de capital. En 2008, más del 75 por ciento de los nivel del stock de reservas, es improbable que la brecha flujos de capital provenían de fuentes privadas. Desde de financiamiento externo aumente durante el horizonte 2009, los flujos públicos de capital, particularmente de proyección. No obstante, para evitar un agotamiento aquellos provenientes de organismos multilaterales, de las reservas en este escenario, financiamiento adicional crecieron sustancialmente en detrimento de los flujos a través de préstamos de organismos multilaterales o de privados, que hoy en día representan solamente el 25 por nuevas emisiones de deuda sería necesario. ciento del total de flujos de capital. Dado un nivel todavía alto de endeudamiento del A fin de evaluar la suficiencia del financiamiento sector público, sería prudente que Uruguay continuara externo, los EFRs de 2010-2012 se comparan con los trabajando en mejorar su clima de negocios en un esfuerzo niveles correspondientes de reservas internacionales106 por atraer capitales privados que puedan contribuir a cubrir (Figura 10.4). Las reservas internacionales crecieron las necesidades de financiamiento externo futuras. 105 Botnia generó importantes flujos de inversión en 2005 y 2006, alcanzando US$ 280 millones y US$ 600 millones, respectivamente. Como consecuencia, la IED alcanzó su máximo histórico de 7,5 por ciento del PBI (US$ 1,4 billones) en 2006. Desde entonces, la IED excluyendo Botnia continuó creciendo en términos absolutos, alcanzando US$ 1,1 billones en 2007 y US$ 1,8 billones en 2008, equivalente a 5,5 y 5,7 por ciento del PBI, respectivamente. 106 Los activos de reserva excluyen los depósitos de los sectores público y bancario en el Banco Central. 170 Comentarios finales primas y/o de un aumento de los salarios que generen presiones inflacionarias, tal como ocurrió en 2007-2008, La evaluación del staff del Banco Mundial es que el el BCU debería estar en condiciones de aumentar tasas contexto macroeconómico uruguayo es en general de interés ya altas para contrarrestar dicho impacto satisfactorio dado el contexto mundial, aunque existen pero sin desestimular el crecimiento, especialmente si el tres fuentes de vulnerabilidad que limitan el margen de marco internacional se deteriora nuevamente. Apuntar Uruguay para llevar a cabo políticas macroeconómicas a menores niveles de deuda y a una tasa de inflación anti-cíclicas. más baja generaría el espacio necesario para que las políticas monetaria y fiscal se refuercen mutuamente, La sostenibilidad de la deuda continúa siendo una actúen de manera sincronizada y anti-cíclica, fortalezcan carga importante, sin perjuicio de los avances logrados la confianza en la moneda local y contribuyan al proceso en términos de reestructuración de la deuda desde el de desdolarización. año 2003. En particular, la alta participación de deuda denominada en moneda extranjera en el total es una La dolarización de la economía es aún elevada. La fuente de vulnerabilidad, por cuanto hace que los niveles deuda privada de las empresas en el sistema bancario de deuda sean muy sensibles a la trayectoria del tipo de está altamente expuesta a riesgo cambiario, que puede cambio. Para minimizar este riesgo, son necesarias las resultar en un descalce de monedas que debilita los siguientes medidas: balances. Un menor grado de dolarización robustecería la capacidad del tipo de cambio de actuar como un · En términos generales, disciplina fiscal, crecimiento verdadero amortiguador ante shocks externos, sin poner económico y estabilidad del tipo de cambio son en peligro las hojas de balance. Asimismo, menores fundamentales para la mejora continua de los niveles de inflación generarían mayor confianza en indicadores de deuda pública. la moneda local y contribuirían a reducir el grado de · La disminución de los niveles de endeudamiento dolarización, permitiendo que el tipo de cambio funcione también ayudaría a crear el margen necesario para más eficientemente como un instrumento amortiguador medidas fiscales anti-cíclicas eficaces; aspectos de de shocks externos para la economía. sostenibilidad de la deuda restringieron la capacidad de las autoridades para implementar un mayor Finalmente, el análisis precedente sugiere que, dados estímulo fiscal durante la actual crisis. los supuestos del escenario base, las necesidades de · Dado que la política fiscal en Uruguay no fue lo financiamiento externo de Uruguay son considerables contra-cíclica que debería haber sido en un contexto pero manejables. Hasta ahora, las necesidades de de crisis, una regla fiscal podría ayudar a fortalecer financiamiento externo fueron fácilmente cubiertas la sostenibilidad fiscal de mediano plazo. Una regla con grandes afluencias de capital, en especial IED. Sin fiscal además contribuiría a generar ahorros fiscales embargo, dada la situación actual, no es probable que las destinados a cubrir contingencias energéticas que, a entradas de capital privado por sí mismas sean suficientes la luz de las sequías recurrentes en los últimos años, para cubrir las necesidades de financiamiento externo es un elemento que está tomando cada vez más proyectadas. En consecuencia, como medida preventiva, relevancia. recursos adicionales, tales como financiamiento multilateral o nuevas emisiones de deuda, serían Presiones inflacionarias limitaron la capacidad del necesarios para evitar el agotamiento de las reservas gobierno para implementar políticas contra-cíclicas que internacionales así como también para cubrir brechas de permitieran una recuperación rápida. Si bien en términos financiamiento más altas de lo esperado, en el caso de un generales la inflación se mantuvo dentro de su rango deterioro de las condiciones externas. objetivo, esfuerzos adicionales para mantener la inflación en el centro del rango no sólo beneficiarían al crecimiento y la estabilidad del tipo de cambio sino que también crearían más margen para la política monetaria. Ante una eventual alza de los precios internacionales de las materias 171 MATRIZ DE OPCIONES DE POLÍTICA ESTRATEGIAS OPCIÓN DE CORTO PLAZO OPCIÓN DE MEDIANO PLAZO Sostenibilidad fiscal Contener el crecimiento del gasto fiscal Disciplina fiscal, crecimiento del producto A pesar de los esfuerzos para evitar un deterioro de las cuentas y estabilidad del tipo de cambio, son por reducir el nivel públicas en 2010. elementos críticos para lograr una mejora de endeudamiento, en los indicadores de endeudamiento. el ratio de deuda sigue siendo alto y con una alta exposición a fluctuaciones en el tipo de cambio. Gestión · Contenerelcrecimientodelgastofiscal · Reduccióndelniveldeendeudamiento macroeconómica para evitar un deterioro de las cuentas para generar el espacio fiscal necesario contra-cíclica públicas en 2010. para implementar políticas contra- La posibilidad de · Mantenerpresionesinflacionariasbajo cíclicas. realizar política control. · Sincronizacióndelaspolíticasfiscal macroeconómica · Reducirelgradodedolarizacióndela y monetaria para fortalecer las contra-cíclica está economía. respuestas contra-cíclicas. Para generar limitada por los un mayor espacio para acciones de siguientes factores: política monetaria es necesario reducir · Sostenibilidadfiscal. la tasa de inflación al nivel inferior · Presiones del rango objetivo. Esto además inflacionarias que aumentaría la confianza en la moneda limita la política local, favoreciendo el proceso de monetaria. desdolarización de la economía. · Rollimitadodel · Consideracióndereglasfiscalescontra- tipo de cambio cíclicas, que permitirían: i) fortalecer como instrumento sostenibilidad fiscal en el mediano amortiguador plazo; ii) generar ahorros fiscales que de shocks dado podrían ser utilizados para cubrir el alto grado de contingencias energéticas que, dadas dolarización. las recientes sequías, han revestido mayor relevancia. · Lasautoridadesdeberíanestaren condiciones de adoptar una política monetaria más restrictiva si las presiones inflacionarias se intensifican. Financiamiento Mejoras en el clima de negocios podrían Un deterioro del entorno financiero externo ayudar a atraer flujos adicionales de capital. internacional podría dar lugar a Las necesidades de necesidades de financiamiento adicionales financiamiento del país a partir del 2010, generando una brecha son considerables, pero que podría ser cubierta por organismos aún manejables. multilaterales de crédito o por nuevas emisiones de bonos. 172 APÉNDICE A.10 FIGURA A10.1: ACTIVIDAD ECONÓMICA Y EMPLEO Crecimiento del PBI PBI real Demanda Interna - Privada Exportaciones netas 5 140 20 Demanda Interna - Pública Crecimiento del PBI real Tasa de crecimiento del PBI real (%) 4 (deestacionalizado, 2005=100) 3 120 15 Indice de volumen físico 2 1 100 10 0 -1 Q3.05 Q3.06 Q3.07 Q3.08 Q3.09 Q 80 5 -2 -3 60 0 -4 -5 40 -5 2006 2007 2008 EVOLUCIÓN DEL PBI REAL CONTRIBUCIÓN AL CRECIMIENTO DEL PBI REAL (%) 10 Rango oficial IPC 18 9 16 8 14 7 12 6 10 5 8 4 3 6 2 4 1 2 0 0 1989 1992 1995 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 11.2009 mar-05 jun-05 sep-05 dic-05 mar-06 jun-06 sep-06 dic-06 mar-07 jun-07 sep-07 dic-07 mar-08 jun-08 sep-08 dic-08 mar-09 jun-09 sep-09 dic-09 INFLACIÓN (%) DESEMPLEO (%) FIGURA A10.1: ACTIVIDAD ECONÓMICA Y EMPLEO (cont.) Inversión Interna Bruta / PBI IED / PBI Cuenta Corriente (US$ millones) Inversión Interna Bruta (eje derecho, 1999=100) Cuenta Capital y Financiera (US$ millones) 20 350 3500 Tipo de cambio real (eje derecho, 2000=100) 200 18 300 16 3000 180 250 2500 Porcentaje del PBI 14 160 12 2000 200 140 10 1500 8 150 1000 120 6 100 500 100 4 0 50 80 2 -500 -1000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 60 0 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 -1500 40 INVERSION INTERNA e IED TIPO DE CAMBIO REAL, SCC Y SCyF 173 1 2 0 0 1989 1992 1995 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 11.2009 mar-05 jun-05 sep-05 dic-05 mar-06 jun-06 sep-06 dic-06 mar-07 jun-07 sep-07 dic-07 mar-08 jun-08 sep-08 dic-08 mar-09 jun-09 sep-09 dic-09 INFLACIÓN (%) DESEMPLEO (%) FIGURA A10.1: ACTIVIDAD ECONÓMICA Y EMPLEO (cont.) Inversión Interna Bruta / PBI IED / PBI Cuenta Corriente (US$ millones) Inversión Interna Bruta (eje derecho, 1999=100) Cuenta Capital y Financiera (US$ millones) 20 350 3500 Tipo de cambio real (eje derecho, 2000=100) 200 18 300 16 3000 180 250 2500 Porcentaje del PBI 14 160 12 2000 200 140 10 1500 8 150 1000 120 6 100 500 100 4 0 50 80 2 -500 -1000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 60 0 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 -1500 40 INVERSION INTERNA e IED TIPO DE CAMBIO REAL, SCC Y SCyF FIGURA A10.2: POSICIÓN FISCAL Deuda Pública Total Resultado Primario Resultado Total Reservas Internacionales Deuda / PBI (eje derecho) 4 24000 140 3 21000 120 2 18000 Porcentaje del PBI Porcentaje del PBI 100 US$ millones 1 15000 80 0 12000 -1 60 9000 -2 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 40 6000 -3 20 3000 -4 0 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Q32008 RESULTADO DEL SECTOR PÚBLICO DEUDA DEL SECTOR PÚBLICO 174 Tabla A10.1 Uruguay: Indicadores macroeconómicos (porcentaje, a menos que se indique lo contrario) Real Proyectado 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Cuentas Nacionales Crecimiento del PBI real (%) -2,2 -4,1 -8,3 0,8 5,2 7,6 4,6 7,6 8,9 1,5 3,5 3,6 3,9 PBI (US$ billones) 22,8 20,9 13,6 12,0 13,7 17,4 20,0 24,3 32,2 36,8 37,0 39,0 41,3 Sector Externo Saldo de Cuenta Corriente (% del PBI) -2,5 -2,4 2,8 -0,7 0,0 0,2 -2,0 -0,9 -4,7 -1,4 -2,4 -1,6 -0,9 sin incluir proyectos de pasteras 1/ -2,5 -2,4 2,8 -0,7 0,0 0,2 -2,0 0,4 -4,7 -1,4 -2,4 -1,6 -0,9 Exportaciones de bienes (%, volumen) 1/ -- -- -2,1 9,4 28,7 16,2 9,2 4,7 11,5 2,0 7,5 8,5 7,0 Importaciones de bienes (%, volumen) 1/ -- -- -26,9 6,2 29,1 9,4 13,6 20,0 31,0 1,6 7,1 6,3 5,7 IED (US$ billones) 0,3 0,3 0,2 0,4 0,3 0,7 1,4 1,1 1,8 1,0 1,1 1,1 1,1 Precios IPC (% de variación, cierre del período) 5,1 3,6 25,9 10,2 7,6 4,9 6,4 8,5 9,2 5,9 6,1 5,5 5,0 IPC (% de variación, promedio del período) 4,8 4,4 14,0 19,4 9,2 4,7 6,4 8,1 7,9 7,0 7,0 6,0 5,2 Tipo de cambio (cierre del período) 12,5 14,8 27,2 29,3 26,4 24,2 24,5 21,6 24,4 19,7 21,5 22,3 23,0 Tipo de cambio real efectivo (2005=100, 130,5 129,5 114,9 89,5 89,1 100,0 101,9 103,9 116,1 -- -- -- -- + = apreciación) Términos de intercambio (mercancías, 100,0 104,0 102,6 103,5 99,9 90,7 88,6 88,7 92,3 -- -- -- -- 2000=100) Mercado de Trabajo (%) Desempleo (INE) 2/ 13,6 15,3 17,0 16,9 13,1 12,2 11,4 9,6 7,9 7,0 -- -- -- Fiscal (% del PBI) Ingresos 3/ 26,0 27,2 26,6 27,9 28,0 28,0 27,7 27,6 25,4 26,3 27,5 27,8 27,9 Superávit Corriente de las Empresas Públicas 1,8 2,6 2,2 3,5 2,7 2,1 1,4 2,3 0,8 0,8 1,8 2,0 2,1 Gasto Corriente 3/ 23,9 24,7 24,0 22,2 21,5 21,9 21,8 21,6 21,1 22,6 23,4 22,8 22,0 Inversión Pública 3,0 3,2 2,2 2,5 2,5 2,3 2,5 2,8 3,1 3,6 3,4 3,5 3,2 Resultado Primario (déficit (-)/superávit (+)) -1,2 -1,1 -0,3 2,7 3,7 3,8 3,5 3,4 1,4 0,1 0,7 1,5 2,5 Gobierno Central y Empresas Públicas -0,9 -0,8 0,4 3,2 3,9 3,7 3,4 3,2 1,1 -0,2 0,4 1,2 2,2 BSE -0,2 -0,1 -0,6 -0,3 -0,2 0,1 -0,1 0,2 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 Banco Central -0,2 -0,2 -0,2 -0,2 -0,2 -0,2 -0,2 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 Gobiernos Locales 0,0 0,0 0,1 0,0 0,1 0,2 0,4 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 Intereses 2,1 2,3 3,4 5,4 5,5 4,4 4,0 3,4 2,8 2,6 2,7 2,3 2,8 Resultado total (déficit (-)/superávit (+)) -3,3 -3,4 -3,7 -2,6 -1,8 -0,5 -0,5 0,0 -1,4 -2,5 -2,0 -0,8 -0,3 Ahorro e Inversión (% del PBI) Inversión Interna Bruta 14,5 14,3 13,1 15,2 17,5 17,7 20,3 21,0 23,0 21,8 22,7 22,2 21,5 Ahorro Interno 11,0 11,4 15,4 14,9 16,7 17,6 16,9 19,0 17,9 20,2 20,2 20,6 20,7 Ahorro Externo 3,5 2,9 -2,3 0,3 0,7 0,1 3,4 1,9 5,1 1,6 2,5 1,6 0,8 Endeudamiento (% del PBI) Deuda Externa Bruta 39,0 42,8 77,5 91,4 84,7 65,8 52,7 50,4 37,4 41,1 39,7 35,1 29,8 Deuda Bruta del Sector Público 3/ 40,0 48,2 83,7 101,0 97,3 80,3 68,5 67,3 51,4 49,7 55,6 56,6 57,6 Fuentes: Banco Central del Uruguay, Ministerio de Economía y Finanzas, Instituto Nacional de Estadísticas (INE), CEPAL, FMI y Banco Mundial. Notas: 1/ Saldo de Cuenta Corriente excluye importaciones relacionadas con la construcción de proyectos de pasteras (Botnia y Ence). 2/ Cubre población urbana (ciudades y pueblos de más de 5000 habitantes). 3/ Cubre Gobierno Central y BPS. "--" hace referencia a datos no disponibles; "n/a" hace referencia a datos que no son aplicables. 175 Tabla A10.2 Uruguay: Sostenibilidad de la deuda del sector público, 2004-2012 (en porcentaje del PBI, a menos que se indique lo contrario) Real Proyectado 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Deuda del Sector Público 1/ 68,4 66,6 51,5 45,7 39,8 25,7 21,3 19,7 17,0 13,6 denominada en moneda extranjera (neta) 68,5 63,0 43,4 34,8 26,6 14,1 11,3 14,1 12,9 10,0 denominada en moneda extranjera (bruta) 91,4 84,7 65,8 52,7 50,4 37,3 36,1 40,4 41,1 41,9 activos internacionales netos 22,9 21,7 22,4 18,0 23,8 23,3 24,9 26,3 28,2 31,8 deuda interna (neta) 2/ -0,1 3,6 8,1 11,0 13,3 11,6 10,1 5,6 4,1 3,6 Variación en la deuda del sector público 9,2 -1,8 -15,1 -5,7 -5,9 -14,2 -4,3 -1,6 -2,7 -3,4 Flujos identificados de generación de deuda -4,2 -16,1 -15,4 -6,9 -13,6 -3,3 -4,3 -1,6 -2,7 -3,4 Deéficit primario -2,7 -3,7 -3,8 -3,5 -3,4 -1,4 -0,1 -0,7 -1,5 -2,5 Ingresos y subsidios 27,3 27,7 28,1 27,8 27,8 25,6 26,3 27,5 27,8 27,9 Gasto primario 24,6 24,0 24,2 24,3 24,4 24,3 26,2 26,8 26,3 25,4 -Señoriaje -0,8 -0,4 -1,2 -0,2 -1,7 -0,6 0,0 -0,5 -0,5 -0,4 +Dinámica automática de la deuda: -0,7 -12,0 -10,3 -3,2 -8,4 -1,3 -4,2 -0,4 -0,7 -0,5 Contribución del diferencial entre la tasa de interés y la tasa -0,7 -2,8 -4,6 -1,7 -2,7 -3,2 -0,4 -0,9 -0,7 -0,4 de crecimiento del producto Contribución de la tasa de interés real -0,2 0,6 0,2 0,6 0,5 0,1 -0,1 -0,2 0,0 0,2 Contribución de la tasa de interés real doméstica 3/ -1,6 0,0 0,4 0,5 0,3 0,2 -0,8 -0,6 -0,3 -0,2 Contribución de la tasa de interés real extranjera 4/ 2,0 0,8 -0,4 0,1 0,4 -0,4 1,4 0,6 0,2 0,5 - Contribución de la tasa de interés real sobre los activos -0,7 -0,2 0,1 0,0 -0,2 0,2 -0,7 -0,2 0,1 -0,1 internacionales 5/ Contribución de la tasa de crecimiento real del producto -0,5 -3,4 -4,7 -2,3 -3,2 -3,3 -0,4 -0,7 -0,7 -0,6 excl. OSF Contribución de la depreciación del tipo de cambio real 6/ 0,0 -9,2 -5,8 -1,5 -5,7 1,9 -3,8 0,4 -0,1 -0,1 Otros flujos de generación de deuda identificados 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 - Ingresos por privatización 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,00 0,0 0,0 0,0 0,0 -Reconocimiento de pasivos implícitos o contingentes 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 -Otros (por ejemplo, recapitalización de bancos) 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Residual, incluyendo cambios en los activos internacionales 13,5 14,3 0,3 1,1 7,7 -10,9 0,0 0,0 0,0 0,0 Ratio de deuda a ingresos del Sector Público 1/ 250,3 240,4 183,3 164,5 143,2 100,2 81,1 71,6 61,2 48,8 Necesidades Brutas de Financiamiento 7/ 10,6 7,8 6,9 21,6 1,5 3,9 4,8 6,2 3,8 4,0 en billones de US$ 1,3 1,1 1,2 4,3 0,4 1,3 1,8 2,3 1,5 1,7 Supuestos macroeconómicos y fiscales PBI nominal (moneda local) 339,8 392,8 425,0 482,0 569,3 674,3 724,8 795,9 869,9 949,0 Crecimiento del PBI real (en porcentaje) 0,8 5,2 7,6 4,6 7,6 8,9 1,5 3,5 3,6 3,9 Tasas de interés nominal promedio de la deuda pública (en 7,5 6,3 4,9 5,7 5,8 4,9 2,5 2,8 2,1 2,5 porcentaje) 8/ Tasa de interés real promedio (incluyendo revaluación del tipo de cambio para la deuda denominada en moneda 4,5 -9,9 -7,3 -1,5 -12,3 5,7 -18,7 2,5 -1,5 -0,9 extranjera) 9/ Tipo de cambio, cierre del período (Unidad de Moneda 29,3 26,4 24,2 24,5 21,6 24,4 19,7 21,5 22,3 23,0 Local por US$ Dólar) 176 Tabla A10.2 Uruguay: Sostenibilidad de la deuda del sector público, 2004-2012 (en porcentaje del PBI, a menos que se indique lo contrario) Real Proyectado 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Variación del tipo de cambio real (Unidad de Moneda Local 0,1 -14,0 -9,9 -3,6 -17,5 7,9 -25,9 3,8 -0,5 -0,6 por US$ Dólar) 10/ Depreciación nominal de la moneda local, cierre del 7,8 -9,9 -8,6 1,2 -11,9 13,0 -19,1 9,1 3,7 3,1 período (Unidad de Moneda Local por US$ Dólar) Tasa de inflación (Deflactor del PBI, en porcentaje) 10,2 7,6 4,9 8,4 9,8 8,8 8,5 7,0 6,5 5,8 Crecimiento del gasto primario real (deflactado por el 0,2 5,0 4,0 5,0 8,0 8,3 7,0 4,9 0,8 -0,4 deflactor del PBI, en porcentaje) Déficit primario -2,7 -3,7 -3,8 -3,5 -3,4 -1,4 -0,1 -0,7 -1,5 -2,5 1/ Deuda pública externa e interna neta de activos extranjeros netos del Banco Central y de títulos públicos de propiedad del Banco Central. 2/ Deuda pública interna del gobierno general neta de tenencia de títulos públicos del Banco Central. 3/ La contribución de la tasa de interés real interna se obtiene como (id-p)/[(1+p)(1+g)] veces de la relación de la deuda neta interna del período anterior como se define en la nota 3/, donde id=tasa de interés interna, p=índice de inflación interna; g=tasa de crecimiento del PBI real. 4/ La contribución de la tasa de interés real externa se obtiene como (if-p*)/[(1+p*)(1+g)] veces la relación de la deuda bruta externa del período anterior, donde if=tasa de interés externa, p*=índice de inflación de EE.UU.; g=tasa de crecimiento del PBI real. 5/ La contribución del interés ganado en NFA se define como (i1-p*)/[(1+p*)(1+g)] veces la NFA del período anterior, donde i1 se define como la tasa Libor sobre el dólar estadounidense para el período de proyección. Todas las demás variables se definen como en la nota 4/. 6/ La contribución del tipo de cambo real se obtiene como , donde la variación en el tipo de cambio real êt se define como en la nota 10/ y todas las demás variables se define como en las notas 4/ y 5/. 7/ Definido como déficit del sector público, más amortización de la deuda del sector público a mediano y largo plazo, además de deuda a corto plazo al final del período anterior. 8/ Se obtiene como el gasto de interés nominal dividido por la existencia de deuda pública bruta del período anterior. 9/ La tasa de interés real sobre la deuda pública se calcula como , donde at es la participación de la deuda denominada en moneda extranjera en la deuda pública total y todas las demás variables según se definen en las notas 3/, 4/ y 6/. 10/ La variación en el tipo de cambio real êt se define como D(et·Pt*/Pt)/(et-1·Pt-1*/Pt-1) = (1+st)·(1+st*)/(1+pt*), en porcentaje. Tabla A10.3 EFRs y brecha de financiamiento externo, 2004-2012 Fuga externa Fuga interna Cálculo de la brecha de financiamiento externo Vencimientos en FY Liquidación de títulos 08/09 valores Posición de Financiamiento Sector no residentes para restablecer Bancario Títulos en el mercado Depósitos el ratio Externo de de corto "SCC local de de no Depósitos de Reservas Reservas/ corto plazo plazo (US$ títulos valores residentes residentes Depósitos Internacionales* DeudaCP a (US$ bn) (US$ bn) bn)" (US$ bn) (US$ bn) (US$ bn) totales (US$ bn) EFR Brecha 100% 2004 2,1 -0,5 0,0 1,4 (US$ bn)" 6,9 8,4 -0,3 0,8 -1,0 2,6 2005 1,8 0,5 0,0 1,5 0,2 1,1 -1,0 3,2 2006 2,4 -1,7 -0,5 1,8 1,6 8,1 9,8 0,3 0,8 -0,5 1,1 2007 2,5 -1,7 -0,1 1,2 1,7 9,4 11,2 1,7 0,5 1,2 -0,3 2008 3,4 -2,6 -1,5 0,9 2,5 10,9 13,3 1,9 1,9 0,0 0,8 2009 3,2 -2,3 -0,5 0,9 2,8 11,7 14,5 3,3 1,0 2,3 -1,4 2010 3,3 -2,3 -0,9 1,2 3,1 13,1 16,1 4,0 1,3 2,6 -1,7 2011 3,6 -2,6 -0,6 1,2 3,5 14,7 18,2 4,1 1,1 3,0 -2,0 2012 3,9 -2,8 -0,4 1,2 3,9 16,7 20,6 4,4 1,0 3,4 -2,3 Fuente: Cálculos del staff del Banco Mundial en base a Deutsche Bank (2008). * Las reservas internacionales excluyen los depósitos de los sectores público y bancario en el Banco Central. 177 APÉNDICE B.10 variación porcentual en el deflactor del PBI de EE.UU.), es la participación de la deuda denominada en moneda La siguiente ecuación se utiliza para descomponer extranjera en la deuda pública total, y RXR es la variación los cambios en el ratio de deuda neta del Uruguay en en el tipo de cambio real (bilateral, US$ por unidad de una serie de factores explicativos. La ecuación (1) es la moneda local).108 ecuación en diferencias para d: La ecuación (1) sienta las bases para descomponer la variación del ratio de deuda en componentes atribuibles a los cuatro factores que se muestran en la Tabla 10.2 (i) resultado fiscal primario neto del señoriaje; (ii) crecimiento (1) del PBI real; (iii) tasa de interés real implícita; (iv) tipo de cambio real; y (v) otros factores. El último término, "otros donde dt es el ratio de deuda pública sobre PBI, pdt es el factores", se obtiene de manera residual sustrayendo déficit primario como porcentaje del PBI, g es la tasa de la suma de (i) a (iv) de la variación del ratio de deuda crecimiento del PBI real, î son los promedios ponderados neta. Éste término incluye el reconocimiento de pasivos de las tasas de interés interna y externa,107 es la tasa contingentes neto de ingresos por privatizaciones, del de inflación interna (la variación porcentual en el impacto de la reestructuración de la deuda, de subsidios deflactor del PBI), * es la tasa de inflación de EE.UU. (la y de errores de medición. FIGURA B10.1: DINÁMICA DE LA DEUDA PÚBLICA NETA EN URUGUAY, 2000-2012 20 20 15 15 10 10 Porcentaje del PBI Porcentaje del PBI 5 5 0 0 -5 -5 -10 -10 -15 -15 -20 -20 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2008 2009 2010 2011 2012 Déficit Primario Señoriaje Contribución de la tasa de interés real Contribución de la variación del tipo de cambio real Contribución del crecimiento del PBI real Fuente: Banco Central del Uruguay, Ministerio de Economía y Finanzas, cálculos y proyecciones del staff del Banco Mundial. Notas: 1/Cubre la deuda neta del sector público global (NFPS y Banco Central). 2/ Esta Figura se interpreta de la siguiente manera: cada columna representa la contribución de cada factor en la descomposición de la deuda a la variación interanual en la relación entre la deuda neta a PBI. Los elementos ubicados sobre la línea del cero contribuyen a un aumento en el ratio de deuda neta, en tanto que los elementos debajo de la línea contribuyen a una reducción en la relación entre la deuda neta y el PBI. Por ejemplo, un signo negativo para Contribución del crecimiento del PBI real en un año dado indica que el crecimiento positivo del PBI real durante ese año contribuyó a una reducción en la relación entre la deuda neta y el PBI. De manera similar, un signo positivo para Contribu- ción de la variación del tipo de cambo real indica que una depreciación real aumentó la relación entre la deuda neta y el PBI durante ese año. 107 es el interés nominal promedio sobre la deuda pública. En la práctica se calcula como la relación entre los pagos de intereses sobre la deuda divididos por el stock de deuda del período anterior. 108 RXR se define como donde RXR>0 denota una apreciación del tipo de cambio real. 178 Deuda pública neta: Escenarios alternativos y pruebas de sensibilidad, Tabla B10.1 2009-2012 (en porcentahe del PBI) Real Proyectado 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Escenario base 25,7 21,3 19,7 17,0 13,6 10,4 7,7 Escenarios alternativos A1. Variables clave en sus promedios históricos en 2009-2012 25,7 22,9 23,7 23,1 21,6 20,3 19,8 A2. Sin cambio de política (balance primario constante) en 2009-2012 25,7 18,0 16,7 14,2 11,0 8,0 5,4 A3. Crecimiento del PBI real, balance primario y depreciación real a 25,7 36,8 29,1 23,0 16,3 12,1 8,6 niveles del 2002 en 2009 y 2010 Tests de sensibilidad B1. Tasa de interés real en su promedio histórico más dos desvíos 25,7 27,9 35,1 31,0 26,3 22,0 18,5 estándar en 2009 y 2010 B2. Crecimiento del PBI real en su promedio histórico menos dos 25,7 24,6 27,0 23,9 20,1 16,5 13,5 desvíos estándar en 2009 y 2010 B3. Balance primario en su promedio histórico menos dos desvíos 25,7 23,9 22,0 19,1 15,4 12,0 9,2 estándar en 2009 y 2010 B4. Combinación de 1-3 using shocks de un desvío estándar 25,7 30,1 40,0 35,6 30,7 26,1 22,3 B5. Depreciación real del 30 por ciento en 2009 25,7 30,8 22,8 18,0 12,7 8,9 5,9 B6. Aumento del PBI del 10 por ciento en otros flujos generadores de 25,7 21,3 19,7 16,9 13,5 10,3 7,6 deuda en 2009 Fuente: Banco Central del Uruguay, Ministerio de Economía y Finanzas, cálculos y proyecciones del staff del Banco Mundial. Notas: 1/Cubre la deuda neta del sector público global (NFPS y Banco Central). fiscales hacen referencia a restricciones sobre la política APÉNDICE C.10 fiscal establecidas por ley, fijando límites específicos para indicadores fiscales tales como el resultado fiscal, Algunas consideraciones sobre las reglas la deuda, el gasto o la tributación. Las reglas fiscales fiscales y el caso de Chile difieren dependiendo de si están establecidas por ley, si especifican objetivos numéricos y del nivel del sector La principal motivación de la política fiscal basada en reglas público al que se aplican. es que una política fiscal discrecional puede perjudicar la estabilidad macroeconómica. En un estudio reciente de Se han implementado reglas fiscales con los siguientes una selección de 51 países, Fatas y Mihov (2002) ofrecen objetivos: evidencia de que la política fiscal discrecional amplifica las fluctuaciones del ciclo económico y reduce la tasa de - garantizar la estabilidad macroeconómica (Japón de crecimiento, en tanto que las políticas fiscales basadas en posguerra); reglas ayudan a disminuir la volatilidad del producto y - mejorar la credibilidad de la política fiscal del afectan positivamente el crecimiento. gobierno y ayudar a consolidar la deuda (provincias canadienses); El término `regla fiscal' tiene una definición bastante - asegurar la sostenibilidad de la política fiscal en el amplia. En su sentido más amplio, las reglas fiscales hacen largo plazo (Nueva Zelanda); referencia a las "instituciones presupuestarias" (Alesina y - minimizar las externalidades negativas al interior de Perotti, 1999), es decir, una serie de normas y reglamentos una federación o un esquema internacional (Tratado en base a los cuales se redactan, aprueban y ejecutan de Maastricht); los presupuestos. En un sentido más estricto, las reglas - reducir el sesgo pro-cíclico de la política fiscal (Chile). 179 Las reglas fiscales per se no son garantía de disciplina fiscal. típicamente diseñada para ser expansiva durante las Milesi-Ferretti (2000) muestran que si un gobierno tiene recesiones y contractiva durante las expansiones. Con un margen para la "contabilidad creativa", la imposición de este fin se utilizan dos instrumentos: (1) estabilizadores una regla fiscal puede dar lugar a una compensación entre automáticos y (2) política fiscal discrecional. Los un costoso "maquillaje de los resultados" y un verdadero estabilizadores automáticos son componentes del ajuste fiscal. Mattina y Delorme (1996) muestran que la presupuesto que responden automáticamente al ciclo disciplina fiscal impuesta por mecanismos de mercado económico sin ninguna acción gubernamental explícita. puede ser tan eficaz como las reglas fiscales. Basan sus La recaudación del impuesto a la renta y los gastos resultados en estimaciones de curvas no lineales de por beneficios de desempleo, por ejemplo, responden demanda de crédito, donde el déficit se modela en de manera positiva y negativa al ciclo económico, función del margen de rendimiento y del ratio de deuda. respectivamente. La política fiscal discrecional consta de medidas de política activas destinadas a estimular la Por lo tanto, para que una regla fiscal sea eficiente, debe economía durante épocas difíciles. ser: El balance real se ve alterado tanto por influencias cíclicas - no demasiado rígida, es decir, brindar cierta flexibilidad o transitorias sobre el presupuesto como por influencias para legitimar la política anti-cíclica cuando sea estructurales o permanentes. La imposibilidad para necesario; distinguir una de otra crea el riesgo de que la política - creíble, es decir, la regla debe considerarse fiscal se ajuste en exceso o en defecto en respuesta a las permanente; variaciones presupuestarias. Para superar las limitaciones - transparente, es decir, fácil de supervisar y difícil de de la contabilidad presupuestaria tradicional, se manipular. propuso el concepto de balance estructural. El mismo intenta sustraer los componentes cíclicos del balance Existe un conflicto evidente entre la flexibilidad y la presupuestario real a fin de brindar indicadores con credibilidad. La credibilidad exige rigidez, sin embargo, menos "ruido" que orienten la política fiscal. Dentro este una regla que es demasiado rígida puede no ser viable concepto, es útil considerar el balance real, B, como una si se percibe como insostenible. Perry (2002) identifica combinación de un componente estructural, Bs , y un una dicotomía de objetivos entre las políticas fiscales componente cíclico, Bc : que se concentran exclusivamente en evitar un sesgo al déficit y aquellas que se concentran exclusivamente en reducir un sesgo pro-cíclico. Una regla fiscal que pone B = Bs + B c énfasis en evitar un sesgo al déficit e ignora los efectos (1) potenciales de los shocks y del ciclo económico puede ser contraproducente, dado que podría acentuar el carácter En general, la construcción del balance estructural sigue pro-cíclico de las reglas fiscales. Por otra parte, una regla dos pasos. El primero supone la construcción de una que intenta respaldar las políticas fiscales anti-cíclicas trayectoria de referencia del PBI real, con el fin de obtener pero que no está diseñada para lograr la sostenibilidad de una medición del resultado potencial en ausencia de la deuda en el largo plazo será igualmente insostenible y, fluctuaciones cíclicas. La diferencia entre los resultados además, no creíble. Por lo tanto, una regla bien diseñada reales y potenciales mide la brecha de resultados en debe intentar tanto facilitar el funcionamiento de los un año específico. En el segundo paso, las brechas de estabilizadores automáticos (o incluso permitir una resultados, junto con las elasticidades de ingreso y gasto política fiscal anti-cíclica activa limitada) como evitar un gubernamental, se utilizan para calcular el nivel de sesgo al déficit. ingreso y gasto público si el resultado hubiese seguido la trayectoria de referencia. De este modo, se justifican el El concepto de balance estructural impacto de los estabilizadores automáticos y un sistema impositivo progresivo. El balance presupuestario ajustado Tradicionalmente, la política fiscal es considerada un cíclicamente resultante corresponde a la posición estabilizador del ciclo económico. La política fiscal está presupuestaria implícita en la trayectoria potencial. 180 El balance estructural per se no es una regla fiscal; es un para las economías emergentes que aún enfrentan medio para alcanzar un fin. El balance estructural puede cambios estructurales sustanciales. ser útil para definir un objetivo fiscal a mediano plazo. Debido a que la economía y los resultados fiscales están La utilidad del balance estructural en la formulación sujetos a shocks transitorios, la referencia al balance de objetivos fiscales depende fundamentalmente de estructural puede ayudar a los formuladores de política la correcta identificación de los shocks temporarios y a evitar ajustes de políticas innecesarios y a menudo pro- permanentes. Los shocks que se suponen permanentes cíclicos. pero que luego resultan ser transitorios podrían causar un ajuste innecesario de la posición fiscal. Por otra parte, Los shocks transitorios en el resultado fiscal no requieren si un shock transitorio resulta ser permanente, los ajustes ajuste, dado que se revertirán en el transcurso del ciclo se habrán implementado tardíamente. La procedencia económico, en tanto que los shocks permanentes del balance estructural como indicador de la política fiscal necesitan atención. El balance estructural también discrecional requiere además una distinción correcta puede utilizarse como un indicador para la política entre la política fiscal discrecional y la no discrecional. fiscal discrecional. Si el ciclo económico conduce a cambios no discrecionales en la política fiscal a través El caso de Chile de los estabilizadores automáticos, mientras que el ciclo económico en sí es impulsado parcialmente por medidas En el año 2000, el gobierno del Presidente Ricardo de política fiscal discrecional, el balance estructural Lagos introdujo una regla fiscal basada en un superávit debería ser un mejor indicador de cambios en la política estructural del 1 por ciento del PBI para reafirmar e fiscal discrecional. Finalmente, como en el caso de Chile, intensificar el compromiso de Chile con la responsabilidad el balance estructural también puede servir como base fiscal.109 El nuevo método para preparar el presupuesto para una regla fiscal, fijando objetivos de presupuesto estuvo destinado a proporcionar indicadores que basados en el balance presupuestario estructural en permitieran: identificar la posición fiscal; evitar un sesgo lugar del real. de política pro-cíclica en las finanzas públicas; permitir una evaluación del impacto macroeconómico de la política Si bien la descomposición en (1) parece intuitiva, es fiscal; y asegurar la disciplina y sostenibilidad fiscales. Se necesario tener presente que el balance estructural, a tomó la decisión de implementar un nuevo enfoque de diferencia del balance real, es un concepto inobservable. política fiscal después de que el balance estructural de Representa el resultado fiscal que se hubiese producido 1999 arrojara un déficit por primera vez en 10 años. si no hubiesen existido todas las influencias temporarias en el presupuesto. El problema más grande en el cálculo La regla fiscal chilena no califica como regla fiscal en el del balance estructural se relaciona con la identificación sentido más estricto, debido a que no está establecida por correcta de los componentes cíclicos y los estructurales. ley. Es una medida auto-impuesta por el gobierno actual Si bien existe una variedad de métodos para calcular que ha orientado la política fiscal desde el año 2001. A el resultado potencial y las brechas de resultados pesar de no ser legalmente vinculante, se percibe como correspondientes, todos tienen deficiencias importantes sumamente creíble debido a los buenos antecedentes de (véase por ejemplo Deutsche Bundesbank 1997). Una Chile en lo que a disciplina fiscal respecta. advertencia adicional es que las estimaciones del balance estructural generalmente se basan en supuestos El cálculo del balance estructural en Chile sigue la de elasticidades de ingresos y gastos constantes en el metodología del FMI y de la OCDE, que aplica un enfoque tiempo. Este es un problema de poca relevancia para las basado en la función de producción. Se efectuaron dos economías desarrolladas, pero de mayor preocupación ajustes para capturar las particularidades de la economía 109 En mayo del 2007, la Presidente Bachelet anunció una reducción en el objetivo de superávit estructural del 1 por ciento del PBI al 0,5 por ciento del PBI, a partir del 2008. El ajuste de la regla fiscal se justificó dada una mejor posición del pasivo del sector público. Los fondos provenientes de la reducción del superávit estructural deben utilizarse para aumentar el gasto social, en especial en educación y salud. Se retiene un superávit estructural del 0,5 por ciento del PBI para provisionar pasivos contingentes. En enero de 2009 el gobierno anunció una suspensión temporaria del objetivo de superávit estructural para financiar un paquete de estímulo fiscal destinado a mitigar el impacto negativo de la crisis mundial. Se espera que Chile reinstaure un objetivo de balanza estructural positiva en 2010. 181 chilena. En primer lugar, sólo se ajustan los ingresos una reducción en el objetivo de superávit estructural de 1 en función del ciclo económico, pero no los gastos. En por ciento del PBI a 0,5 por ciento del PBI, a partir del 2008. segundo lugar, dada la alta importancia de los ingresos del El ajuste de la regla fiscal se justificó por la mejor posición cobre para las finanzas públicas, los ingresos estructurales del pasivo del sector público. Los fondos resultantes de también se ajustan según las fluctuaciones en los precios la reducción del superávit estructural se utilizaron para del cobre. Además, para capturar mejor los cambios en aumentar el gasto social, en especial en educación y salud. el patrimonio del gobierno central, antes de calcular los A su vez, una porción del superávit estructural equivalente componentes estructurales y cíclicos se realizan algunos al 0,5 por ciento del PBI fue retenida para cubrir pasivos ajustes contables al balance real. Finalmente, la regla contingentes. En enero de 2009 el gobierno anunció fiscal chilena sólo cubre el gobierno central. una suspensión temporaria del objetivo de superávit estructural para financiar un paquete de estímulo fiscal En suma, el balance estructural refleja el monto de destinado a mitigar el impacto negativo de la crisis ingresos y gastos que se hubieran alcanzado si la economía mundial. Se espera que Chile reinstaure un objetivo de operara a su pleno potencial y el precio del cobre fuese el balance estructural positivo en 2010. precio de largo plazo. Por lo tanto, el balance estructural no considera los efectos cíclicos y aleatorios del PBI y del precio del cobre. APÉNDICE D.10 Experiencia reciente de Chile con la regla Respuesta de Uruguay a la crisis estructural En diciembre de 2008, el gobierno anunció su posición de La regla fiscal de Chile no sólo ha contribuido política para contrarrestar la contracción de la demanda significativamente a la sostenibilidad fiscal desde su externa. El gobierno indicó que las condiciones en implementación, sino que también demostró su valía Uruguay no permitían la adopción de medidas fiscales en la respuesta de Chile a la reciente crisis financiera expansivas que originaran un aumento general del mundial: la aplicación de la regla fiscal durante el auge gasto y una reducción de la recaudación impositiva, del cobre que precedió a la crisis permitió acumular amenazando la estabilidad macroeconómica. Por otra grandes ahorros fiscales que, una vez iniciada la crisis parte, las autoridades también evitaron una posición financiera mundial, se utilizaron para un estímulo fiscal fiscal contractiva. Como solución intermedia, el gobierno a gran escala, anti-cíclico, sin recargar la deuda pública. planificó un aumento de la inversión pública en 0,3 El paquete del estímulo fiscal de US$ 4.000 millones puntos porcentuales del PBI e implementó una serie de anunciado en enero de 2009 se financió íntegramente medidas para ayudar a los exportadores, facilitar el acceso con el Fondo de Estabilización Económica y Social, que al crédito y fortalecer la protección social. ascendía a alrededor de US$ 20.000 millones en el primer trimestre del 2009. Política fiscal Entre 2005 y mediados del 2008, el precio internacional - Reasignación de gastos públicos hacia inversiones y del cobre trepó a niveles récord (160,6 por ciento entre otros objetivos con alto impacto en el crecimiento. enero de 2005 y junio de 2008). A través de la aplicación En particular, todas las entidades públicas deben de la regla fiscal, esto originó superávits fiscales primarios reducir los gastos operativos por lo menos en un 5 por récord que promediaron el 7,2 por ciento del PBI durante ciento. dicho período. En 2006, el Congreso sancionó la Ley de - Cambio de certificados de rebajas impositivas por Responsabilidad Fiscal, que complementa la regla fiscal efectivo a través del Banco de la República Oriental del al canalizar los superávits generados hacia dos fondos de Uruguay, lo que permite acceder a US$ 100 millones inversión: un Fondo de Reserva de Pensiones (FRP) para adicionales inyectando liquidez en la economía. atender los crecientes compromisos previsionales a partir - Beneficios fiscales para promover la inversión de 2016 y un Fondo de Estabilización Económica y Social productiva. (FEES). En mayo del 2007, la Presidente Bachelet anunció - Exenciones impositivas y mejora de las condiciones 182 para el acceso al crédito para PyMEs, en especial en los sectores de exportación. - Asistencia especial a los exportadores y a las industrias más afectadas por la desaceleración mundial, por ejemplo, autopartes, textiles y lácteos. - Establecimiento del Fondo Nacional de Garantías, para facilitar el acceso al crédito, y creación de varias líneas de crédito. Política monetaria y financiera - Recompra por parte del Banco Central de US$ 210 millones de sus propios instrumentos de gestión de liquidez, lo que ofrece la posibilidad de obtener liquidez ya sea en pesos uruguayos o dólares estadounidenses (noviembre de 2008). - Aumento de la tasa de interés de referencia del 7,75 por ciento al 10 por ciento en 2008 para controlar las presiones inflacionarias. Recorte de la tasa de interés, en dos etapas, del 10 por ciento al 8 por ciento en 2009. Políticas laborales y sociales - Subsidio para capacitación (US$ 5 millones) a través del Fondo de Reconversión Laboral de la Junta Nacional de Empleo (JUNAE). 183 CAPÍTULO 11 Mercado de capitales CAPÍTULO 11 Mercado de capitales A Introducción A pesar de su pequeño tamaño, Uruguay exhibe una buena oportunidad para el desarrollo de su mercado de capitales basado en su estabilidad política y económica y en la existencia de una adecuada base de inversores institucionales, en su mayoría fondos de pensiones. En los últimos años, el gobierno Uruguayo ha iniciado la implementación de una serie de reformas destinadas a capitalizar los beneficios provenientes del desarrollo del mercado de capitales. Un nuevo proyecto de Ley de Mercado de Capitales fue entregado al Congreso en noviembre de 2008 y aprobado en diciembre de 2009. En los años 90s el mercado de capitales en Uruguay permaneció subdesarrollado a pesar de numerosas reformas. Luego de la crisis financiera del 2002, el sistema bancario ha logrado recuperarse substancialmente y en la actualidad sirve de manera adecuada a clientes residentes y no residentes. Sin embargo, su cartera de préstamos sigue siendo limitada en comparación con los estándares regionales. Como se observa en otros países de la región que han sufrido crisis financieras, la originación de crédito por lo general demora más tiempo en recuperarse. En este sentido, los descalces de moneda y plazos de las empresas Uruguayas junto con el fortalecimiento de las normativas prudenciales que surgieron a raíz de la crisis, tienden a limitar la capacidad de los bancos de facilitar financiación, especialmente a largo plazo. En ese contexto, los mercados de capitales podrían desempeñar un rol clave para facilitar la financiación necesaria del sector privado, la generación de empleos y el crecimiento económico. Eduardo Urdapilleta y Javier Pereira 187 Las reformas de los años 90s para fomentar el mercado de es del 0,5% del PIB (marzo de 2009), frente al 61% del PIB capitales lograron establecer un mercado amplio y líquido en Brasil, el 46% del PIB en Colombia, el 21% en Argentina para los bonos del gobierno, pero el sector corporativo se (diciembre de 2008), el 51% en Perú. benefició muy poco. Varias leyes fueron aprobadas: la Ley de Seguridad Social, que incluyó la creación de fondos El mercado de capitales Uruguayo también se caracteriza de pensiones en 1995, la Ley del Mercado de Valores en por el pequeño tamaño de los mercados secundarios, 1996, la Ley del Fondos de Inversión en 1996, la Ley de especialmente en lo relacionado a emisiones del sector Securitización y Factoring en 1999. La pieza más importante privado (Anexo, Tabla 11.1). La escasa liquidez de los de la legislación en ese momento fue probablemente la mercados secundarios limita las oportunidades de los Ley del Mercado de Valores del 30 de mayo de 1996, que inversores y desincentiva la compra de títulos en los contaba con el respaldo de los actores del mercado, pero mercados primarios. Por otro lado, el mercado público presentaba un enfoque de autorregulación de las bolsas de valores es grande y líquido (Anexo, Tabla A11.2). e intermediarios, y limitaba las facultades del supervisor, Considerando el pequeño tamaño de la economía el Banco Central del Uruguay (BCU). Uruguaya, el mercado público pudiese estar quitando espacio a las emisiones privadas. Después de la aprobación de la Ley de 1996, la emisión de bonos corporativos alcanzó su máximo histórico en 1997, Como resultado, ya que el potencial de expansión del con cerca de 350 millones de dólares emitidos. Pero las mercado de capitales ha sido limitado, éste ha jugado emisiones se redujeron nuevamente luego de la quiebra un rol mínimo como fuente de financiamiento para el de un emisor corporativo importante en 1998. sector privado. Por lo tanto, cualquier intento dirigido a promover el desarrollo de los mercados de capitales La crisis financiera del 2002 significó un duro golpe para necesitaría ser dirigido al mejoramiento de las deficiencias los mercados de capitales y evidenció las deficiencias en existentes en la regulación y la supervisión; y al fomento la legislación. El colapso de dos de los mayores bancos de un proceso de diversificación que exceda la actividad del sector privado, ambos emisores de Eurobonos, del sector público, a fin de incorporar una amplia gama reforzó el sentimiento negativo de los inversores. de participantes del sector privado incluyendo emisores Las cantidades comercializadas desde 2003 han sido nacionales e internacionales. inferiores a las observadas en el 2001 y la composición de los instrumentos ha cambiado hacia plazos más cortos. Limitantes del desarrollo del mercado En la actualidad, a pesar de que el gobierno es capaz de de capitales recaudar fondos en un mercado líquido de bonos, las empresas privadas se siguen financiando a sí mismas, El limitado desarrollo de los emisores privados del mayormente a través de utilidades retenidas, préstamos mercado de capitales Uruguayo se debe a varias razones. bancarios o créditos de los proveedores. · Primero, por el lado de los emisores, varios estudios El mercado de capitales de Uruguay es muy pequeño han resaltado el pobre gobierno corporativo de las (Anexo, Figura A11.1)110 y dominado por emisiones empresas en Uruguay y el importante descalce de soberanas. En contraste, las emisiones de deuda moneda y de plazos. 111 Los directores independientes internacional son considerables como proporción son escasos, y los gerentes concentran la mayoría de del PIB en comparación con otros países de América las atribuciones en términos de la toma de decisiones, Latina, pero la mayoría sigue estando representada por en detrimento de la figura del directorio. Los negocios emisiones soberanas (Anexo, Figura A11.2). Por su parte, familiares son comunes en el sector privado y 80% de los mercados de valores se encuentran entre los menos las empresas tienen menos de cuatro empleados. Los desarrollados de América Latina, en relación al tamaño descalces de moneda y de plazos de las empresas de la economía. En Uruguay, la capitalización de mercado uruguayas refuerzan la percepción de fragilidad 110 Según el Banco de Pagos Internacionales (Bank for International Settlements), emisiones domésticas son las denominadas en moneda local, emitidas para inversores locales. 111 De Brun, Gandelman, Kamil, Porzecanski, The Fixed-Income Market in Uruguay, 2006; Siandra, Eduardo, Uruguay Capital Market: Law in-the-book or Law-in-the-action, 2005. 188 de los inversores institucionales hacia el sector: y carece de una estrategia institucional de largo plazo. cerca del 85% de los pasivos son a corto plazo. El BEVSA cuenta con mejores capacidades técnicas, Además, a las debilidades de la Ley de Bancarrota pero se percibe que hay una falta de compromiso para anterior (caracterizada por un lento sistema para la diferenciarse en términos de promoción del mercado. restructuración corporativa) se atribuyen la falta de Aunque se han observado mejoras en ambas bolsas en incentivos de los inversores para acceder al mercado de los últimos años, importantes reformas aún resultan capitales. Una nueva Ley de Bancarrota fue aprobada necesarias. en noviembre de 2008. La nueva Ley parece abordar adecuadamente las deficiencias de la legislación · Cuarto, el subdesarrollo del mercado de capitales anterior. Otros estudios también han demostrado que en los últimos años, también se atribuye a las el principal criterio para el desarrollo de los mercados debilidades regulatorias y supervisoras del BCU. Esto de bonos corporativos es el tamaño de los activos de podría ser el resultado de un marco regulatorio que los emisores. En Uruguay, las empresas más grandes ha limitado las capacidades del BCU para regular, son propiedad del gobierno o bancos, y tienen pocos supervisar, adaptarse y responder adecuadamente incentivos para participar en el mercado de capitales. a las cambiantes condiciones del mercado. Sus poderes limitados como consecuencia de escasos · Segundo,porelladodelosinversores,laausenciade recursos y regulaciones han restringido el desarrollo importantes inversores institucionales, además de los del mercado de capitales. Recientemente, el BCU ha fondos de pensiones, y las restricciones a la inversión iniciado un proceso de reorganización interna que limitan el desarrollo del mercado. Los administradores debe contribuir en forma gradual a corregir estas de fondos de pensiones (AFP) pueden invertir en debilidades. títulos corporativos hasta el 25% de su cartera, un porcentaje que no es menor, pero invierten una · Quinto, el marco regulatorio para la supervisión de parte considerable de su cartera en títulos públicos valores en liquidación y custodia de valores ha sido (están autorizados en invertir hasta un 60% en débil. En Uruguay, no hay una institución depositaria bonos soberanos, hasta un 30% en instrumentos y de custodia, sino múltiples instituciones que ofrecen del BCU, hasta un 15% en bonos de organizaciones estos servicios. La diversidad de servicios de custodia y internacionales).112 No pueden invertir en valores depositarios ha incrementado los riesgos financieros, extranjeros. En junio de 2009, los valores corporativos y particularmente los riesgos operacionales y de representaron menos del 4% del total de activos de custodia. los fondos de pensiones. Como resultado del subdesarrollo de los mercados · Tercero,respectoalasbolsasylosintermediarios,la domésticos, los inversores institucionales actualmente falta percibida de profesionalismo de los intermediarios tienen limitadas opciones para diversificar sus portafolios, también ha limitado la credibilidad del mercado. mientras que las empresas poseen pocas fuentes de En particular, la industria de los corredores de bolsa financiamiento que en su mayoría continúan siendo ha sido dominada por una estructura de empresas de corto plazo. Esto supone un círculo vicioso difícil de familiares caracterizada por un bajo nivel de capital superar sin la introducción de reformas estructurales. comprometido, limitado profesionalismo y pobres sistemas de control interno. La existencia de dos bolsas Medidas estratégicas tomadas por las de valores, la Bolsa de Valores de Montevideo (BVM, el autoridades 5% del volumen total negociado) y la Bolsa Electrónica de Valores del Uruguay (BEVSA, el 95% del volumen En los últimos años, las autoridades Uruguayas han total negociado) ha afectado su transparencia. El BVM tomado dos medidas importantes para favorecer el parece presentar serios problemas de gobernabilidad desarrollo de los mercados de capitales. En particular: 112 Artículo 123.D de la Ley 16.713: "Valores emitidos por empresas públicas o privadas uruguayas, valores o cuotapartes de fondos de inversión Uruguayos. En todos los casos se requerirá que coticen en algún mercado formal y que cuenten con autorización del BCU. El máximo de inversión admitido para el presente literal será del 25%. 189 (a) la elaboración de una nueva Ley de Mercado de A partir de la reciente sanción de la Ley, dicho comité Capitales, que fue promulgada en diciembre de 2009, y ya se encuentra conformado. (b) la reorganización del Banco Central del Uruguay, para abordar los problemas del mercado de capitales y facilitar · Mejoras en el proceso de custodia, compensación la aplicación de la nueva Ley. y liquidación de valores también se abordarán en el marco propuesto. Las entidades encargadas El proyecto de Ley de Mercado de Capitales fue enviado de esas funciones deberán ser autorizadas por la al Parlamento en noviembre de 2008. El proceso de Superintendencia de Servicios Financieros y en redacción fue detallado y tomó en cuenta las consultas contraste a la Ley de 1996 se definirán una serie de con participantes del sector privado y la opinión de derechos y prohibiciones mediante regulación del expertos. Además, el proyecto de Ley se basó en BCU. las deficiencias de la Ley de 1996, y contiene varias disposiciones encaminadas a aumentar la confianza de · La Ley también otorga a la Superintendencia de los inversores en los mercados de capitales, tales como, Servicios Financieros del BCU mayor alcance en los requisitos de gobierno corporativo, mayor alcance de sus competencias de supervisión y regulación. la supervisión, el control de abuso de mercado, y fuertes Bajo el nuevo marco, la Superintendencia regulará sanciones disciplinarias. La Ley promulgada en diciembre y supervisará los participantes del mercado, de 2009 es muy similar al proyecto de Ley presentado al incluyendo los asesores de inversión, auditores Congreso y tiene varias características importantes: externos y las agencias de calificación crediticia cuando intervengan en transacciones de valores. · La Ley opta por un enfoque regulatorio proactivo Además, la Superintendencia contará con mayor en comparación a la auto-regulación de bolsas que poder disciplinario. Asimismo, el BCU tendrá poderes estipulaba la Ley de 1996. La Superintendencia de de resolución preventiva que le permitirán tener el Servicios Financieros del BCU tendrá los poderes control o liquidar las bolsas o intermediarios, si estos para autorizar y supervisar a las bolsas de valores suponen un riesgo para terceros. Estas disposiciones y a los intermediarios (en la versión de 1996, las no existían en la Ley de 1996. bolsas estaban exentas de la autorización y los intermediarios sólo estaban regulados por las · Los asuntos relacionados a la promoción de un bolsas). La autorización de las bolsas e intermediarios mercado justo y ordenado, y la prohibición del abuso estará sujeta, entre otras cosas, a requerimientos del mercado son considerados por la nueva Ley. Las mínimos de capital, la constitución de garantías, bolsas deberán adoptar las normas para permitir la existencia de controles internos y pruebas el justo y ordenado manejo de los pedidos de los apropiadas. Estas reformas también tienen como clientes, la correcta ejecución de las órdenes, las objetivo promover la conversión de los tradicionales obligaciones de los intermediarios con sus clientes, intermediarios individuales en sociedades anónimas y la protección de los inversores contra el fraude. para incrementar la transparencia. Todas las reglas El abuso del mercado está claramente identificado adoptadas por las bolsas deberán ser previamente como una causa de sanción. autorizadas por la Superintendencia de Servicios Financieros del BCU. · El nuevo marco regulatorio también promueve estándares de gobierno corporativo para los emisores. · LacreacióndeunComitédePromocióndelMercado Las bolsas tendrán que establecer requerimientos es otro elemento clave de la Ley. Este Comité reunirá de gobierno corporativo sobre los emisores, a un miembro del Poder Ejecutivo y a representantes incluyendo por lo menos la publicación oportuna de las bolsas, los administradores de los fondos de las informaciones financieras y la adopción de de pensiones y de los intermediarios, entre otros. normas contables y de auditoría en conformidad Esta composición permitirá a la Comisión plantear con las normas internacionales. Se proponen normas cuestiones y proponer soluciones relacionadas al más estrictas para las empresas que hacen ofertas al mercado de capitales de una manera más concertada. público en cuanto a la divulgación de los intereses 190 materiales, compensación de directores y estándares · Otras medidas incluyen la certificación y éticos, y en cuanto a la protección de los accionistas profesionalización de los participantes claves del minoritarios. mercado. De acuerdo a los nuevos estatutos, el BCU tiene ahora derecho a exigir certificaciones a · Por último, la Ley profundiza las exenciones fiscales todos los participantes del mercado. Una lista de disponibles a fin de seguir contribuyendo a la certificaciones requeridas ya ha sido preparada expansión del mercado de capitales. El impuesto sobre por el BCU. Además, el BCU está trabajando en la los dividendos pagados de las acciones registradas en aplicación de la supervisión basada en riesgos de los las bolsas se elimina (en la actualidad está en el orden participantes en los mercados de valores a través de del 7%). El impuesto sobre la renta sobre certificados nuevos sistemas tecnológicos, con la asistencia de de depósitos emitidos por fideicomisos por un servicios de consultoría profesional. mínimo de 3 años se redujo del 7% al 3%. Comisiones de los acuerdos de recompra relacionados con valores · Por último, se está avanzando en los sistemas de privados serán exoneradas del IVA. Anteriormente, compensación y liquidación. La Superintendencia de sólo estaban exoneradas las comisiones sobre los Servicios Financieros en el BCU ha diseñado un plan acuerdos de recompra pública de valores. Además, la para la supervisión de las actividades de liquidación devolución del impuesto al patrimonio se extiende a de las dos bolsas de valores. Se está trabajando en la las sociedades listadas. digitalización de todas las emisiones de valores y así desmaterializarlas. Además, el BCU ha decidido aplicar El Banco Central del Uruguay se está reorganizando. Un un nuevo sistema de pagos, que incluirá un depósito nuevo estatuto fue aprobado en octubre de 2008. El de valores para los valores públicos y privados. plan de reorganización aumenta la independencia del BCU, refuerza sus funciones de supervisión, y el marco En resumen, los esfuerzos encaminados a fomentar regulatorio de la resolución bancaria. el desarrollo del mercado de capitales parecen estar yendo en la dirección correcta. El proceso de redacción · Enparticular,laLeyNo.18.401(octubrede2008)crea del proyecto de Ley no sólo tomó en cuenta las la Superintendencia de Servicios Financieros dentro preocupaciones de los distintos agentes del mercado del BCU que unifica las tres divisiones responsables sino que también ha abordado las deficiencias de la Ley de la supervisión bancaria, de seguros y de valores. de 1996. Por otra parte, el BCU está tomando medidas Se espera que la nueva Superintendencia aporte para facilitar la implementación de la nueva Ley, así importantes sinergias ya que las funciones de como la reorganización de sus funciones para una mejor regulación y supervisión serán combinadas. Más aún, regulación y supervisión de los distintos participantes del el BCU ha estado preparando medidas adicionales mercado. que contribuirán en la implementación de la nueva Ley. Recomendaciones · Encuantoalasmejorassobregobiernocorporativo, La implementación del nuevo marco regulatorio enfrenta el BCU ha desarrollado normas para la presentación retos importantes, y por sí solo no será suficiente de estados financieros consolidados auditados y para fomentar el desarrollo de emisiones privadas. La la información que debe incluirse en los informes corrección de las deficiencias estructurales del mercado anuales de los emisores, los administradores y la promoción de nuevos instrumentos también serán de fondos de pensión, y los administradores de necesarias. Las prioridades son: fideicomisos. También se han realizado esfuerzos para fomentar la educación y protección de los Implementación de la Nueva Ley inversores. Particularmente, el BCU está trabajando en el diseño de un área de educación del inversor Una implementación exitosa de la Nueva Ley de Mercado dentro de la Superintendencia de Servicios de Capitales de Uruguay requerirá esfuerzos significativos Financieros. y el apoyo del gobierno y la sociedad, a fin de seguir una 191 estrategia común para hacer frente a los obstáculos flujos de información. Sin embargo, no se pueden ignorar que surjan durante el proceso de aplicación. Vacíos los conflictos de intereses potenciales y lucha por recursos legales y presiones de algunos grupos pudiesen surgir, limitados que se pudiesen generar dentro de la nueva socavando la aplicación expedita e integral de la nueva Superintendencia como así también con el mandato de Ley. En la India, la estrategia del Ministerio de Finanzas, el política monetaria que posee el BCU. Incluso en países supervisor de valores y organizaciones relacionadas, ha como Argentina y Brasil, donde el Banco Central es el sido fundamental para impulsar la reforma del mercado supervisor bancario, la supervisión de valores es realizada de capitales.113 Como en el caso de la reforma de mercados por otra entidad independiente. La independencia y la de capitales de India, los sistemas financieros en países adecuada dotación de personal de la Superintendencia desarrollados y en desarrollo han sido conocidos por ser de Servicios Financieros tendrán que ser considerados. vulnerables a intereses particulares. La modernización de la BVM podría ser un paso importante. La Ley aprobada delega la elaboración de normas Su estructura y procedimientos internos son considerados importantes al BCU, tales como los principios de gobierno por algunos participantes como perjudiciales para la corporativo de las bolsas, requerimientos mínimos de transparencia del mercado. En los últimos años, el BCU ha capital y garantías para las bolsas y los intermediarios. adoptado distintas iniciativas para integrar las dos bolsas A pesar de que la Ley fue promulgada, su plena de valores que operan en el país. Como parte de estos implementación depende de una legislación secundaria. intentos, el BCU ha logrado unificar los precios de cierre Sería importante asegurarse de que la presión y la carga de las bolsas. Sin embargo, un proceso de modernización de trabajo que supone para el BCU no retrasen los y profesionalización de la BVM sería un paso importante actuales procedimientos regulatorios relacionados con el en la implementación de la reforma. mercado de valores. Abordar las Debilidades Estructurales del Además, el nuevo marco regulatorio le proporcionará al Mercado BCU/Superintendencia de Servicios Financieros mayores responsabilidades regulatorias y supervisoras. Los Debilidades estructurales limitan el desarrollo del participantes del mercado subrayan que en el pasado, la mercado de capitales corporativo. La evidencia sugiere capacidad del supervisor para aplicar la reglamentación que el subdesarrollo del mercado de capitales corporativo ha sido restringida, debido a limitaciones legales y Uruguayo no sólo se deriva de los vacíos regulatorios, de capacidad. Las dificultades incluyen retrasos en el sino también de factores estructurales del mercado: a) suministro de información y la ausencia de sanciones débil gobierno corporativo y pequeño tamaño de las adecuadas o problemas con su ejecución. Una reforma empresas privadas Uruguayas, b) ausencia de inversores efectiva requerirá de un plan oportuno y adecuado institucionales, además de los fondos de pensiones, para proporcionar los recursos suficientes y fortalecer la que no exhiben un interés significativo por valores capacidad técnica del personal del BCU. Además, la Ley corporativos; c) pequeño tamaño de las emisiones sanciona el abuso de información privilegiada (insider primarias y secundarias, lo que limita las posibilidades trading) y el abuso de mercado. Estos delitos son difíciles de salida de los inversores y aumenta los costos de de investigar y por lo general requieren sanciones más transacción de grandes emisiones. severas. La experiencia sugiere que a pesar de que leyes sobre abuso de información privilegiada han sido Para poner en marcha los mercados de valores privados promulgadas en un gran número de países, su aplicación y superar las deficiencias, los incentivos fiscales han sido sigue siendo difícil.114 utilizados en diferentes países para atraer a las empresas a explotar el mercado y ampliar la base de inversores. La concentración de los poderes de supervisión en la Durante la década de los 90s, un incentivo fiscal se Superintendencia Financiera y en última instancia del introdujo para los inversores minoristas en Chile, lo que BCU se refuerza con las sinergias y el mejoramiento de los contribuyó a aumentar su participación en los mercados 113 Thomas, Susan, How the Financial Sector in India Was Reformed, 2006 114 De la Torre, Gozzi, Schmukler: Stock Market Development Under Globalization, Whither the gains from Reforms? 2006 192 de capitales. En Argentina, la exención del impuesto sobre del mercado reduciendo los costos. Un primer paso en las operaciones de financiamiento estructurado hasta esta dirección sería la reducción de las restricciones junio de 2008, contribuyó a desarrollar el instrumento. regulatorias vigentes sobre los portafolios de inversión de los fondos de pensiones, que limitan sus inversiones La Ley de Mercado de Capitales ofrece incentivos a las en valores internacionales; y la búsqueda de acuerdos empresas que cotizan (descuento del impuesto sobre la de doble listado (cross-listing) con otras jurisdicciones renta) y ubica el esquema impositivo de títulos privados como Argentina y Brasil. Estos acuerdos le permitirían a al mismo nivel que aquel de los títulos soberanos. las empresas listadas en Uruguay cotizar en las bolsas de También reduce la tasa del impuesto sobre las tenencias Argentina y Brasil, ampliando así la base de inversores, de certificados de depósitos emitidos por fideicomisos. A y a las empresas de esos países cotizar en las bolsas del pesar de estas medidas, se deben considerar tres puntos: Uruguay. Además, un esquema multi-fondos para los a) las exenciones fiscales pueden generar distorsiones fondos de pensiones podría ser un método efectivo para en los activos financieros, por lo que deben aplicarse sacar el máximo provecho de una flexibilización en la durante un período limitado, b) incentivos similares a regulación. los certificados de depósitos emitidos por fideicomisos podrían existir para las emisiones de valores privados c) Otros instrumentos innovadores que se podrían los inversores particulares no gozan de ninguna ventaja considerar incluyen la cotización de empresas públicas específica. El ejemplo de Chile y la falta de apetito de los mediante acuerdos con países vecinos como Brasil, la fondos de pensión por los valores corporativos pueden promoción de financiamiento estructurado, el uso de argumentarse en favor de nuevas medidas dirigidas a asociaciones público-privadas, y una bolsa especializada estos inversores. para pequeñas empresas de rápido y alto crecimiento. Sin embargo, como el desarrollo del mercado privado de Las empresas con la escala necesaria para participar en valores tomará tiempo, y en cierta medida, dependerá los mercados de capitales en Uruguay generalmente de la disminución de las emisiones públicas, éste se son propiedad del Estado. Lamentablemente, su beneficiaría de la aplicación de tres importantes reformas participación en el mercado de capitales ha sido casi corporativas: el fortalecimiento del marco institucional inexistente. Estas empresas están restringidas ya que su para la presentación y divulgación de los estados deuda es manejada como deuda pública y sus planes de financieros de las empresas, la adopción de las NIIF, y la inversión se consideran parte de los gastos del gobierno. Ley de bancarrota. 115 La cotización de estas empresas en el mercado uruguayo podría ayudar a impulsar el desarrollo del mercado de Expansión del mercado capitales y actuar como un catalizador para que las empresas privadas puedan cotizar. Un fuerte compromiso La estabilidad política y económica de Uruguay, su historial de las autoridades sería necesario. de centro bancario internacional, y el creciente volumen de activos de los fondos de pensiones crean un entorno Bajo una regulación adecuada, los instrumentos de adecuado para la cotización de empresas internacionales. financiamiento estructurado tienden a ser una fuente Uruguay podría convertirse en un mercado financiero eficaz de financiación y una alternativa de inversión internacional, donde no sólo las empresas nacionales sino confiable que podría ayudar a reconstruir la confianza también las empresas internacionales podrían cotizar. Esa de los inversores en el mercado de capitales. Algunas estrategia generaría importantes efectos en el mercado características específicas de este tipo de instrumentos, de capitales uruguayo, ya que incrementaría la liquidez tales como la baja probabilidad de bancarrota del emisor, 115 En términos del marco regulatorio para la presentación y publicación de los estados financieros de las empresas, el proceso utilizado actualmente tiene el objetivo de establecer normas de trabajo más homogéneas en el Registro de Estados Contables (REC). Un conjunto de requisitos aún está por determinarse con el propósito de definir el tipo de empresas que tienen que presentar sus estados financieros a la REC. Un decreto firmado recientemente pone en marcha un proceso sostenible y eficaz para la adopción de los estándares más recientes de las NIIF. El plan es que seis meses después de que una nueva norma NIIF haya sido creada y puesta a disposición en español, un nuevo decreto debe ser firmado con el fin de introducir la norma en el marco regulatorio local. La nueva Ley de bancarrota fue promulgada en Noviembre 2008 y se encuentra actualmente en proceso de implementación. En particular, ha habido algunos progresos en la capacitación de jueces y personal judicial sobre las características de la nueva Ley. 193 tienden a ser una buena protección para los inversores si el podrían ser una herramienta interesante para aumentar marco jurídico está bien diseñado. En el caso de Uruguay, las emisiones de deuda privada, pero esto también el marco normativo para los instrumentos de titularización requeriría un fuerte respaldo de las autoridades. se ha mejorado en los últimos años. En el 2003, se aprobó la Ley de Valores Respaldados por Activos (Asset-Backed Un mercado especializado dentro de la bolsa de valores, Securities) mientras que la Ley 18.127, publicada en mayo concentrado en empresas pequeñas y de alto crecimiento de 2007, incluyó un régimen de exención de impuestos podría crearse con el fin de incentivar a las pequeñas para ciertos tipos de fideicomisos. Sin embargo, ningún empresas a financiarse a través del mercado de capitales. desarrollo sustancial ha sido observado hasta ahora. El Alternative Investment Market de Londres, ha tenido Así, la nueva Ley de Mercado de Capitales y las mejoras éxito en este segmento, en términos del número de adicionales en la legislación fiscal podrían considerarse empresas cotizadas, pero también ha sido criticado por como un punto de partida para promover este tipo de su débil regulación. instrumentos. En conclusión, las reformas propuestas para el desarrollo Alianzas Público-Privadas (APP) podrían recibir del mercado de capitales en Uruguay están bien incentivos para financiarse en el mercado de capitales. enfocadas y deben ser implementadas. La reorganización La Ley 18.172 aprobada en agosto de 2007 autorizó a del BCU es también un paso importante. Sin embargo, el las empresas estatales para formar alianzas comerciales desarrollo de los valores privados también dependerá de con otras entidades reguladas por el derecho privado. la aplicación de las reformas corporativas y de cambios Estas asociaciones pueden contratar empresas privadas importantes dentro de las empresas y los intermediarios sin necesidad de utilizar la contratación pública. APPs del mercado apoyados por las autoridades. MATRIZ DE OPCIONES DE POLÍTICA CUESTIONES DE OPCIONES DE CORTO PROGRAMA OPCIONES DE MEDIANO PLAZO POLÍTICA PLAZO Implementación de · Implementacióndela · RevisiónporpartedelBCUdelmarco un moderno marco nueva Ley de Mercado regulatorio existente y definición de las legal y regulatorio del de Capitales. nuevas regulaciones necesarias. mercado de capitales. · Reorganizacióninterna del BCU para abordar los problemas del mercado de capitales y facilitar la implementación de la nueva Ley. Promoción del · Definiciónde · Promocióndelasasociacionespúblico- desarrollo del los cambios privadas, listado de empresas públicas mercado. organizacionales de las y el desarrollo de un mercado de Sector empresas públicas para financiación estructurado. Financiero que puedan ser listadas. · Internacionalizacióndelmercadode · Revisióndelanormativa capitales Uruguayo. fiscal para atraer a las · Acuerdosdecotización(listing empresas al mercado agreements) con Brasil, Argentina y y ampliar la base de otros países. inversores. · Creacióndeunmercadoespecializado · CreacióndelComitéde dentro de las bolsas de valores para Promoción del Mercado listar PYMES. de Capitales, tal como · Mejoramientoenlatransparencia está contemplado en la y divulgación de la información, nueva Ley. adopción de NIIF e implementación de reformas en la Ley de Bancarrota. 194 ANEXO FIGURA A.11.1: EMISIÓN DE DEUDA DOMÉSTICA, FIGURA A11.2: EMISIÓN DE DEUDA MARZO, 2009 % DEL PIB INTERNACIONAL, % DEL PIB, DICIEMBRE 2008 30% 35% 25% 30% 20% 25% 15% 20% 10% 15% 10% 5% 5% 0% Argentina Brasil Chile Colombia México Perú Uruguay 0% Argentina Brasil Chile Colombia México Perú Uruguay Deuda Total Deuda Corporativa y de Instituciones Financieras Fuente: Bank for International Settlements (BIS) Fuente: Bank for International Settlements (BIS) Tabla A11.1 Actividad del Mercado de Capitales , Uruguay Millones de U$S 2006 2007 2008 Bolsa de valores 7.597 12.067 14.999 Mercado Primario 6.588 11.115 13.840 BVM 10 41 3 Sector Privado 10 41 3 de los cuales ONs 10 18 3 BEVSA 6.577 11.074 13.838 Sector Público 75 2.128 6.095 Sector Privado 6.502 8.946 7.743 de los cuales ONs 7 117 35 Total ONs 17 135 38 Mercado Secundario (BVM+BEVSA) 1.010 952 1.159 Sector Público 942 858 1.116 Bonos del Tesoro 188 176 172 Emisiones Internacionales 496 423 618 Letras del Tesoro/LRM 137 96 244 Cédulas Hipotecarias 2 6 1 Notas del Tesoro 118 154 80 Fideicomiso Financiero 2 2 1 Sector Privado 19 53 30 Acciones 2 17 8 Certificados de Depósito 11 8 0 ONs 6 21 14 Fideicomiso Financiero 1 8 6 Notas Multilaterales 0 0 2 OTC (NUEVAS EMISIONES DEL SECTOR) 2.641 3.507 8.719 Fuente: BCU, Informes Trimestrales del Mercado de Valores 195 Tabla A11.2 Panorama del Mercado de Capitales en Uruguay, Junio 2009 Brokers-Dealers 108 Administradores de Fondos Mutuos 17 Administradores de Fondos de Pensiones 4 Bolsa de Valores 2 Activos de Fondos de Pensiones, % PIB 10.4% Valores Negociados, % PIB 44.6% Valores Privados Negociados, % PIB 42.8% Valores Públicos Negociados, % PIB 1.8% Fuente: BCU, activos de los fondos de pensiones y valores negociados a Diciembre de 2008 Referencias Braun, Matias, Briones, Ignacio, The Development of The Gains From Reforms? Journal of Banking and Finance the Chilean Bond Market, In: The Development of the 3:16, 2007 Latin American Bond Markets, Eichengreen, Panizza and Borensztein editors, MIT Press, June 2008. De la Torre, Augusto, Schmukler Sergio, Emerging Capital Markets and Globalization, The Latin American Experience, Banco Central do Brasil, Should Central Banks Be The World Bank and Stanford University Press, 2006 Also Banking Supervisors, IMF seminar on current developments in monetary and financial law, 2006. De la Torre, Augusto, Schmukler Sergio, ¿Cómo Desarrollar los Mercardos de Capitales? Carta Financiera N.136. Banco Central del Uruguay, Informe Trimestral de Mercado Noviembre 2006-Febrero 2007 de Valores, Marzo de 2009 Demirguc-Kunt, Asli, Levine, Ross, Bank-Based and Market- Banco Central del Uruguay, Composición de los Portafolios Based Financial Systems: Cross-Country Comparisons, de las AFAPs, Junio de 2009 World Bank Policy Research Working Paper, WPS 2143, 1999 Banco Central del Uruguay, Rosario Patrón, La Regulación Fernández, Roque, Pernice, Sergio, Streb, Jorge, y la Promoción del Mercado de Valores Dentro del Marco Determinants of the Development of Corporate Bond Legal Vigente, Presentación, Abril de 2008 Markets in Argentina: One Size Does Not Fit All, Working Paper 348, Universidad del CEMA, 2007 CARE, Calificadora de Riesgo, Análisis de Proyecto de Ley de Reforma del Mercado de Valores, Presentación, Ley 16.713, Seguridad Social, 1995 Diciembre de 2008 Ley 16.749 de Mercado de Valores, 1996 De Brun, Julio, Gandelman, Néstor, Barbieri Eduardo, Investment Equations and Financial Restrictions at Firm Proyecto de Ley, Ley de Mercado de Valores, 2008 Level, The Case of Uruguay, Inter-American Development Bank, Research Network Working Paper #R-462, 2002 Siandra, Eduardo, Uruguay Capital Market: `Law in-the- book or Law-in-the-action, Working Paper, Universidad De Brun, Julio, Gandelman, Néstor, Kamil, Herman, de la República, 2005 Porzecanski, Arturo, The Fixed-Income Market in Uruguay, Working Paper Series, 2006 Thomas, Susan, How the Financial Sector in India Was Reformed, In: Documenting Reforms: Case Studies from De la Torre, Augusto, Gozzi, Juan Carlos, Schmukler Sergio, India, Editor S. Narayan. Observer Research Foundation, Stock Market Development Under Globalization, Whither 2005 196 CAPÍTULO 12 Temas selectos de administración del sector público CAPÍTULO 12 Temas selectos de administración del sector público Introducción L La importancia de mejorar los resultados de la gestión del sector público para lograr un crecimiento sostenido y equitativo ha sido consensuada en la agenda de desarrollo del Uruguay. En la última gestión de gobierno la necesidad de transformar el sector público se incluyó explícitamente en dos pilares de la agenda de gobierno, el Uruguay Productivo y el Uruguay Democrático. Los principios de mejorar el servicio civil y la eficiencia y transparencia del sector público avanzaron más a partir de agosto de 2006, cuando la administración gubernamental puso la modernización del sector público como tema prioritario de su agenda, enfatizando las áreas de servicio civil, gobierno electrónico y mejor seguimiento y evaluación de los programas, ligando los mismos a la gestión presupuestaria. Para operativizar estos propósitos, se creó un grupo de coordinación del más alto nivel, la Comisión para la Transformación del Estado (CTE). Aunque esta fue disolviéndose paulatinamente y no se pudo avanzar en todos los temas, en el curso de los últimos años la República Oriental del Uruguay ha avanzado en varias áreas para modernizar y hacer más eficiente la gestión del sector público, incluyendo en materia de gestión presupuestaria multi-anual basada en resultados, gobierno electrónico, administración de impuestos, regulación y supervisión financiera, y gestión de programas sociales, entre otros. Estos y anteriores esfuerzos se han traducido en mejoras en la mayor parte de los citados temas, con la excepción de las Amparo Ballivián y Enrique Fanta 199 reformas del servicio civil y en materia aduanera, donde de las nuevas autoridades de gobierno se analizan en la no han habido progresos tangibles. Ello ha resultado que sección B.1 de este documento. Otro tema prioritario en hoy Uruguay esté entre los países mejor ubicados de la gestión de las finanzas públicas es el sistema de control la región, con una calificación de riesgo fiduciario bajo. financiero, lo cual impacta en la eficiencia de este y, por Aunque aún no existen datos verificables que midan lo tanto, en el ritmo de ejecución del presupuesto. En la la eficiencia del sector público uruguayo en distintas misma sección se resumen los principales problemas del áreas, existen algunos datos basados en encuestas de sistema y se ofrecen sugerencias para superarlos. percepción. Uruguay califica como mejor al promedio de la región en la mayor parte de estos indicadores (Anexo En el campo de los procedimientos y sistemas de 1). 116 adquisiciones públicas, Uruguay no cuenta con una agencia encargada de emitir las normativas ejecutivas, El presente documento tiene el propósito de resumir la impulsar la automatización, asegurar la eficiencia, capacitar situación actual y las opciones de política en cuatro áreas a los funcionarios públicos encargados de compras, de la gestión pública en las cuales el Banco Mundial ha vigilar el cumplimiento de la normativa y absolver dudas estado involucrado y en las cuales o no se ha podido y, en general, ser la entidad gubernamental de referencia avanzar, o se consideran áreas prioritarias para una en la materia, que le permita al Estado uruguayo tener segunda generación de reformas. Estos cuatro temas una estrategia de compras estatales orientada a mejorar son: (i) sistema de gestión financiera del sector público y las condiciones de calidad y costos, así como apoyar la (ii) sistema de compras estatales, (iii) sistema estadístico transparencia hacia el contribuyente y la competitividad nacional, y (iv) aduanas. Estos cuatro temas no son entre proveedores. Las principales opciones en esta exhaustivos, pero son aquellos en los cuales el Banco materia, sobre las cuales podrían decidir las autoridades Mundial tiene conocimiento de la situación actual en el de gobierno, se presentan en la sección B.2. Uruguay. Los tres primeros temas están interrelacionados, ya que no puede existir un buen sistema de gestión En lo que respecta al sistema estadístico nacional, financiera si el sistema de compras es deficiente. Por Uruguay se encuentra bien posicionado al haber otro lado, la presupuestación por resultados exige un desarrollado un Plan Maestro de Gestión Estadística sistema estadístico que permita clasificar los gastos que es un modelo regional en la materia. Sin embargo, adecuadamente y realizar seguimiento y evaluación de el sistema aún tiene deficiencias como instrumento que los resultados de la ejecución presupuestaria. acompañe la toma de decisiones públicas, sobre todo en materia de desarrollo económico y social. En este sentido, En materia de gestión financiera pública, Uruguay ha la debilidad mayor se presenta a nivel de las estadísticas avanzado mucho a nivel regional. Destacan sobre todo que permitan realizar una evaluación de impacto de los la implementación de un presupuesto multianual y programas sociales, especialmente la automatización los avances en vincular las decisiones presupuestarias de registros administrativos y la institucionalización del a indicadores de resultado concretos en los distintos Sistema Integrado de Información Social (SIIAS). ámbitos de la gestión pública. Sin embargo, el sistema informático de gestión financiera ha quedado desfasado Finalmente, en materia aduanera, la institución juega de los otros avances en el diseño conceptual de la gestión un rol clave en la recaudación fiscal y la competitividad financiera, restándole efectividad para la implementación del comercio exterior uruguayo, que representa más de las políticas económicas del gobierno. A mediados del 60 por ciento del PIB. Pese a ello, se han encontrado de 2008 el Ministerio de Economía y Finanzas apoyó la numerosos obstáculos para modernizar la institución, que realización de un diagnóstico del Sistema Integrado de se han traducido en no poder reducir los costos para los Información Financiera (SIIF) para evaluar las fortalezas usuarios y elevar la eficiencia de los controles. La situación y debilidades del mismo a objeto de tomar decisiones actual, y las opciones de política en esta materia que se ulteriores. Las principales opciones que requieren decisión pueden vislumbrar, se encuentran en la sección B.4. 116 No existe un indicador consolidado. Una recopilación bastante completa de indicadores relevantes a los temas de la presente nota de política puede encontrarse en el sitio web www6.iadb.org-datagob-index.html. Una base de datos con indicadores de eficiencia que sean verificables está en proceso de construcción. 200 PRINCIPALES TEMAS Y OPCIONES DE bilaterales crearon la iniciativa PEFA120 con el objetivo POLÍTICA: de armonizar los criterios de gestión financiera, que ha resultado en el acuerdo de un marco común para medir Sistema de administración financiera la performance de los gobiernos en la materia. del sector público Situación actual en el Uruguay El manejo eficiente de las finanzas públicas es una de las tareas más importantes de un gobierno. Se puede En 2003 el Banco Mundial y el Banco Interamericano considerar eficiente un sistema que contribuya a: (i) la de Desarrollo condujeron una evaluación conjunta del disciplina fiscal, (ii) la asignación de recursos financieros a sistema de administración financiera en el Uruguay. El las prioridades estratégicas y (iii) la obtención de resultados informe fue discutido con las autoridades del gobierno de satisfactorios a la población en la provisión de bienes entonces en 2004 y luego con las autoridades del nuevo y servicios públicos. Aunque la disciplina fiscal es con gobierno en 2005 y publicado en junio de 2005.121 Entre frecuencia el asunto prioritario, la estabilidad fiscal por sí las fortalezas del sistema uruguayo de administración sola no asegura que el contribuyente reciba prestaciones financiera el informe cita: por un valor equivalente a sus contribuciones al erario nacional. De hecho, los tres temas están relacionados · El marco legal establecido a través de TOCAF es y sólo se consigue la utilización óptima de los recursos adecuado porque: (i) utiliza obligatoriamente el SIIF públicos cuando el sistema de administración financiera para todas las entidades de Administración Central; pública es exitoso en los tres niveles. (ii) claramente divide las funciones del Ejecutivo y Legislativo en términos de administración financiera; y Mejores prácticas en la región (iii) existe un mandato para la adopción de estándares internacionales del sector público generalmente Una evaluación reciente de los sistemas de administración aceptados. financiera pública en la región Latinoamericana y del · Laclasificaciónpresupuestalderecursosydegastos Caribe117 (LAC) da algunas pautas de las buenas prácticas es completa y sistematizada. regionales para alcanzar éxito en los tres niveles. Estas · Laejecucióndelpresupuestoesrealizadaatravésde se resumen en el Recuadro 12.1. Las mejores prácticas un mecanismo extremadamente descentralizado. en la región toman como referencia los progresos a · Avancesimportantessehanrealizadodemaneraque nivel internacional en el ejercicio de la contabilidad y la información y recursos captados por el sistema la auditoría, como son los estándares de contabilidad bancario se transmiten al Gobierno en forma oportuna IFRS,118 los estándares de la Federación Internacional y confiable. de Contadores y la Organización Internacional de · LaContaduríaGeneraldelaNaciónhaimplementado Instituciones Auditoría Externa Pública, los principios de fuertes controles internos sobre la administración contabilidad financiera de los Estados Unidos (US GAAP), financiera a través de Contadores Centrales y la el Manual de Estadísticas Financieras del Fondo Monetario implementación de SIIF. Internacional (IMF), la iniciativa de estándares y códigos · Elmarcolegalparacontratardeudaesadecuado. del Banco Mundial y el FMI que se implementa bajo los · Anualmente la Ley de Rendición de Cuentas es informes ROSC119 y los criterios de riesgo utilizados por remitida para la consideración del Poder Legislativo las agencias calificadoras de riesgo. Más recientemente, la cual está disponible para el público una vez que es un grupo de agencias de desarrollo multilaterales y aprobada por dicho Poder. 117 "Accountability in Public Expenditures in Latin America and the Caribbean: Revitalizing Reforms in Financial Management and Procurement," Omowunmi Ladipo, Alfonso Sánchez and Jamil Sopher, World Bank, 2009. 118 International Financial Reporting Standards, sigla en inglés de los estándares internacionales de reportes financieros desarrollados por el International Standards Accounting Board. 119 Report on the Observance of Standards and Codes, sigla en inglés de los informes para cada país realizados por las citadas instituciones internacionales para diagnosticar el grado de aplicación de los estándares y códigos. 120 Sigla en inglés de Public Expenditure and Financial Accountability, o Gasto Público y Responsabilidad Financiera. 121 "República Oriental del Uruguay: Evaluación de la Responsabilidad Financiera en el País," Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo, Informe No. 32851-UY, junio 29, 2005. 201 Recuadro 12.1 Mejores prácticas en administración financiera en la región Un sistema de administración financiera pública eficiente reúne las siguientes características: · El marco legal e institucional es sólido, existiendo legislación específica para el proceso presupuestario y las responsabilidades institucionales dentro del mismo. La mayoría de los países de la región han adoptado arreglos legales e institucionales satisfactorios. Entre los avances recientes, se destacan, por su tratamiento integral de la materia, los marcos legales de contabilidad de Colombia y México y el marco legal del sistema de administración financiera de la República Dominicana. Algunos -como Brasil, Chile, Colombia y Panamá- también han adoptado leyes de responsabilidad fiscal. · El presupuesto es completo, incluyendo todos los gastos operativos y de capital de todas las entidades públicas, de manera que todos los recursos públicos -incluyendo los de las empresas públicas, entidades autárquicas y gobiernos sub-nacionales- están sujetos al escrutinio del parlamento, de las instituciones auditoras y de la población. Brasil y Chile son los mejores ejemplos. Cuando existen excepciones a esta regla, las respectivas instituciones informan en forma detallada los resultados de su gestión financiera. Sirve como ejemplo el caso de Chile, que excluye de su presupuesto al Ministerio de Defensa y a la empresa estatal del cobre, pero ambos envían reportes financieros al congreso. · Loslímitesenlacuantíadegastosonrígidosysebasanenproyeccionesrealistasdeingresosenefectivo. Nuevamente, Chile es el mejor ejemplo regional en la materia. · Lasprioridadesestratégicasestánclaramentedefinidas.Elusoextendidodeingresoscondestinoespecífico atenta contra la consecución de las prioridades. Tanto Brasil como Chile son ejemplos regionales de mejores prácticas. · Sibienlasagenciasencargadasdelpresupuestoyelpoderlegislativojueganunrolcentralenladefiniciónde políticas y programas, se fomenta la colaboración inter-agencial y la participación ciudadana en la formulación del presupuesto. Varios países de la región han avanzado mucho en este aspecto ­Brasil, Chile, México Paraguay ponen a disposición del público información de ejecución presupuestaria, aunque los sistemas no permiten consultas específicas y no presentan información en formatos fácilmente comprensibles. · Seapruebanmarcospresupuestariosmulti-anuales,queseprecisananualmenteenpresupuestosanuales. Ello asegura que la asignación de recursos atiende a las prioridades de mediano plazo, incluyendo los gastos de inversión y de operación necesarios para alcanzar los impactos esperados de los programas gubernamentales. · Elfinanciamientoesprevisible,locualrequiereproyeccionesrealistasdelflujodecaja. · Elmanejopresupuestarioseguíaporlosresultados,esdecir,elnivelcentralasignarecursosenformaprevisible a las unidades presupuestarias, las cuales tienen flexibilidad en la utilización de dichos recursos, pero deben rendir cuentas sobre los gastos y los resultados de los mismos. Chile es el país que más ha desarrollado este concepto, el cual exige un equilibrio entre control y flexibilidad del gasto. Colombia, Costa Rica y Panamá también tienen buenos sistemas. · Los reportes de ejecución presupuestaria utilizan una clasificación de los gastos que: (i) permite conocer los montos gastados para propósitos específicos, (ii) integra costos de capital con sus respectivos gastos recurrentes en el largo plazo, (iii) las clasificaciones presupuestarias están inscritas en el plan de cuentas, (iv) permite conocer en qué usan los recursos los gobiernos sub-nacionales. · Existenprocesosdecontrolinternoqueaseguranlaconfiabilidaddelainformación,laeficienciayeficaciade las operaciones y el apego a las normas legales. Más aún, estos procesos están acompañados de seguimiento continuo en el tiempo y acciones remediales. En la región latinoamericana estos procesos están aún en etapa inicial. · Existenprocesosdecontrolindependienteporinstitucionesdeauditoríaexterna,fiscalizaciónparlamentaria y auditoría social. Las primeras tienen independencia funcional, procedimientos constitucionales para nombrar y remover a sus miembros y autonomía financiera. Se evita la función de control ex-ante, pues la misma reduce la objetividad frente al auditado. Los programas de auditoría se basan en criterios de riesgo. En la región LAC, Chile y Colombia son los ejemplos que más se apegan a estos principios en materia de auditoría interna, en tanto que Jamaica es un buen ejemplo de auditoría legislativa. 202 El informe también cita algunas debilidades del sistema, situación actual en esta área de la gestión financiera aunque estas podrían haber sido superadas desde que pública, que es, por cierto, central al sistema de se realizó el trabajo de campo. Entre las principales administración financiera. La evaluación del SIIF arrojó debilidades se indican: los siguientes problemas de funcionamiento: · Gran parte de las decisiones del presupuesto han · Nosecumpleconelprincipiobásicodeadministración estado guiadas técnicamente por financiera, tales financiera integrada consistente en registrar las como recortes presupuéstales generales; sin embargo transacciones una sola vez y en el lugar que se no se consideran adecuadamente las consecuencias a producen. largo plazo de estas decisiones sobre los objetivos y · Se carece de información financiera oportuna para metas del programa. algunas categorías de ingreso y de gastos públicos, · Los cambios en la situación económica son difíciles como las recaudaciones, el pago de servicio de deuda de reflejar en la estructura presupuestal vigente. y las asistencias financieras intra-sector público. No · La cobertura de la actividad fiscal del Presupuesto existe un registro de deuda pública vinculado al SIIF. Nacional excluye ciertas entidades públicas que · No hay contabilidad patrimonial, pues no se realizan actividades no comerciales, aunque sean ha implementado en su totalidad del módulo financiadas por donaciones o impuestos pre correspondiente al sistema integrado de contabilidad, asignados. lo cual impide la vinculación automática entre las · Los informes financieros están basados en la cuentas presupuestarias y contables. contabilidad presupuestal y no incluyen una lista · No hay correspondencia entre la programación y completa de activos (financieros y físicos), pasivos ejecución financiera, registrada en un sistema, y (devengados, contingentes y directos) o de capital. la información correspondiente al avance de las · Es necesario el fortalecimiento de la coordinación actividades, registrada en otro sistema. entre el Tribunal de Cuentas y la Auditoría Interna de · Existeunaexcesivafragmentaciónenlosmódulosdel la Nación a efectos de obtener una eficiencia mayor sistema. No están integrados los distintos módulos en el desarrollo de sus actuaciones y lograr una mayor para formulación, ejecución, monitoreo y evaluación eficacia en los controles realizados. del gasto, contabilidad, tesorería, ingresos, compras y · Losprocedimientosoperacionalescomplejosparael contrataciones, recursos humanos, deuda pública). manejo de deuda impiden el intercambio a tiempo de información entre las autoridades sobre la liquidez Otro tema donde se podría avanzar es en el sistema actual y necesidades futuras. de control. El último diagnóstico sobre el tema123 · Lospasivoscontingentes(posiblescréditosfinancieros encontró los siguientes problemas: (i) los controles contra el gobierno) no quedan registrados en ninguno internos y externos se focalizan en el cumplimiento de de los sistemas públicos. las regulaciones, no así en la efectividad y la eficiencia · Los sistemas de fiscalización son inadecuados; la de las operaciones, (ii) la función de control previo que capacidad efectivamente ejercida por el Poder presta el Tribunal de Cuentas de la República (TCR) no Legislativo en relación a sus atribuciones, es limitada condice con las mejores prácticas regionales ya que le y la sociedad civil no tiene un rol importante. podría restar objetividad al control posterior, (iii) existen algunas áreas de solapamiento entre la Auditoría Interna Habida cuenta del tiempo transcurrido desde entonces, de la Nación, el Tribunal de Cuentas de la República, los sería oportuno actualizar este trabajo, de preferencia contadores delegados y la Contaduría General, las cuales bajo los estándares PEFA. podrían revisarse para reducir duplicación de esfuerzos y promover la eficiencia, y (iv) aunque el TCR envía sus Sin embargo, existe un diagnóstico reciente, focalizado informes de auditoría al Congreso, sus hallazgos no en el sistema informático SIIF,122 que da luces sobre la tienen mayormente seguimiento, lo cual les resta valor 122 "Diagnóstico del Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF)," CPA Ferrere Consultores, diciembre de 2008. 123 Ver pie de página número 7. 203 como instrumento de control efectivo. El segundo de los Sin embargo, no se aprovecharían los espacios para aspectos señalados ha conducido a algunas entidades realizar mejoras de corto plazo en tanto se desarrolla públicas a sub-contratar la ejecución de adquisiciones a el nuevo sistema. organismos internacionales, para dar mayor agilidad a la implementación de proyectos. c. Elaborar un nuevo modelo conceptual y al mismo tiempo realizar optimizaciones al SIIF actual, mientras El mayor desafío que enfrentan otros países de la región se desarrolla una nueva versión del SIIF actual. A es la utilización de la información que arroja el SIIF por mediano plazo Uruguay contaría con un sistema que parte del órgano superior de auditoría. Además, el acompañe la visión de eficiencia en el gasto público contenido y la forma de producción de la Cuenta Pública plasmada en su marco legal. Entretanto, también ha cambiado también radicalmente en los últimos años y se contaría con mejoras rápidas que ayuden a las Uruguay podría ponerse al día con esto. autoridades a tomar decisiones más informadas. El costo no ha sido calculado pero la experiencia en Principales opciones para el nuevo gobierno otros países sugiere que los beneficios los justifican ampliamente. Sólo se harían mejoras de costo marginal Existe consenso en la necesidad de integrar mejor el al SIIF actual, por ejemplo en su salida de reportes. sistema de gestión financiera sobre la base de una revisión integral del concepto de negocio del Estado y del d. Existe la opción de mantener la situación actual. En marco legal y regulatorio uruguayo, para de allí derivar las este caso, las debilidades señaladas anteriormente necesidades informáticas y, en particular, en la necesidad se mantendrán. Las autoridades de gobierno y la de establecer un vínculo informático entre los recursos población no dispondrán de información oportuna, materiales y financieros y los registros presupuestarios relevante y confiable sobre la gestión del gasto y contables. El inicio del proceso presupuestario público, dificultando que el Uruguay tenga un quinquenal 2010-2014 parece ofrecer una oportunidad manejo eficiente de sus recursos financieros públicos. inmejorable para empezar estas acciones. El informe de Los costos de oportunidad podrían traducirse en un evaluación del SIIF identifica tres opciones para ello: deterioro paulatino de la eficiencia estatal. a. Realizar una reingeniería del SIIF, manteniendo su En lo que hace al sistema de control, existe la necesidad modelo conceptual actual. En este caso, el sistema de revisar en profundidad el esquema de relaciones difícilmente responderá a las exigencias del marco institucionales y el marco legal. Esta revisión debiera legal actual y de una gestión financiera eficiente. generar opciones de política que den lugar a la búsqueda Aunque no hay una estimación de costo, se puede de consensos políticos y profesionales para modernizar, esperar razonablemente que el costo de la reingeniería dar agilidad e incrementar la eficiencia y eficacia del no guarde relación con el valor añadido, dadas las sistema. limitaciones de la arquitectura del sistema SIIF para responder a las necesidades de información para la Sistema de Adquisiciones del Sector toma de decisiones financieras y a las expectativas de Público la gestión presupuestaria sobre la base de resultados, que están plasmada en el marco legal que rige la Un buen sistema de adquisiciones del sector público gestión financiera pública. permite: (i) ahorrar recursos fiscales, (ii) ahorrar tiempo a las entidades públicas, contribuyendo así a alcanzar sus b. Una segunda opción sería elaborar un nuevo modelo objetivos en menores plazos, (iii) mejorar la asignación de conceptual, sin realizar optimizaciones al SIIF actual recursos presupuestarios, (iv) promover la transparencia y desarrollar una nueva versión del SIIF. A mediano en el uso de recursos públicos ante los contribuyentes plazo Uruguay contaría con un sistema que acompañe que los financian y (v) promover la competitividad entre la visión de eficiencia en el gasto público plasmada las empresas privadas proveedoras de bienes y servicios al en su marco legal. El costo sería mayor a la simple Estado, contribuyendo así a la competitividad general del reingeniería del SIIF y similar a la opción siguiente. país. No obstante, Uruguay no cuenta con una agencia 204 gubernamental regulatoria de las compras estatales, la promoción del desarrollo económico. El concepto ni una estrategia en materia de compras estatales, moderno de adquisiciones públicas es el de un elemento que le permita alcanzar estos objetivos. Esta situación central al buen gobierno y consecución de los objetivos constituye una oportunidad que otros países no poseen económicos y sociales del gobierno. En este sentido, los y que Uruguay podría aprovechar rápidamente. buenos planes de adquisiciones están alineados con los planes de desarrollo del gobierno y los apoyan. Mejores prácticas en la región Algunos instrumentos de alcance internacional pueden Existen buenas prácticas en la región que Uruguay podría contribuir a que Uruguay alcance estos objetivos en emular y aún mejorar. La misma publicación citada en el su sistema de compras estatales, como el Acuerdo de acápite 2 de esta nota contiene una evaluación de los Compras Públicas del GATT, la Ley Modelo de Compras sistemas de compras estatales en la región LAC, y explica publicada por UNCITRAL, y el uso del sistema estandarizado cómo los mejores sistemas han evolucionado desde una de diagnóstico de la OECD. Estos instrumentos y las función meramente administrativa hacia una función experiencias en otros países, sugieren que los sistemas estratégica, donde se reconoce el rol crítico que los de compras que acompañan los objetivos de desarrollo sistemas de compras estatales pueden jugar en el manejo del país tienen las características que se resumen en el de las fianzas públicas, la calidad de la gobernanza y Recuadro 12.2. Recuadro 12.2 Mejores prácticas en adquisiciones públicas en la región · La focalización del sistema ya no es de supervisión y control de procedimientos rígidos, sino de análisis sistémico de riesgos, costos y tiempos, es decir, de economía y eficiencia. · El sistema utiliza al máximo las herramientas tecnológicas disponibles hoy, minimizando la interacción personal entre compradores y vendedores. Brasil, Chile y México han sido los pioneros en esta área. · Laspreferenciasporproveedoreslocalessebasanenanálisisdecosto-beneficiosobresuimpactoenprecios mayores, obsolescencia tecnológica y posibles incentivos a la formación de posiciones dominantes en el mercado. Para minimizar o evitar estos costos, algunos marcos legales otorgan una preferencia razonable a los proveedores locales, sin prohibir la competencia de proveedores extranjeros. · Seevitalamultiplicidadderegímenesregulatoriosdecompraspúblicas(porejemplo,paraciertasagencias, como empresas públicas o las de defensa nacional, o para niveles de gobierno sub-nacionales), ya que las mismas conducen a que los proveedores se especialicen en las reglas aplicables a unas pocas unidades de compras, lo cual conduce a la fragmentación de mercado y mayores costos para el erario nacional. · Seevitaunaexcesivaformalidadprocedimental.Enmuchospaíses,dichosexcesosconducenalasagencias de gobierno a encontrar formas de evitar sus propias normas, recurriendo a organismos internacionales para realizar sus compras. · Seevitaquelasnormasdemásaltoniveltenganunnivelexcesivodedetalledificultosodecambiarsepara adaptarse a las condiciones del mercado, los avances en la tecnología, o las nuevas técnicas de compras. · La arquitectura institucional asegura una coordinación inter-agencial, desde la planificación, hasta la ejecución y el control posterior. Muchos países, como Perú, México, Paraguay y Jamaica, han creado agencias para supervisar la eficiencia en las compras estatales, analizar mercados, desarrollar estrategias, emitir regulaciones, capacitar y ayudar a resolver disputas. · Existeunaestrechacoordinaciónentrelaplanificaciónyejecuciónpresupuestariaylaplanificaciónyejecución de compras. · Seutilizanalmáximolosmecanismosalternativosdedisputas,puestoquelalentitudderesolverconflictos mediante las cortes conduce a ausencia de competencia e incremento de costos. Es más, en algunos países, como Chile, México, Paraguay, Panamá y Perú se han establecido mecanismos especiales para las disputas pre-contractuales. · Los mejores sistemas de compras son aquellos que también ponen a disposición pública la información relacionada con las mismas e incentivan el control independiente por parte de la sociedad civil. 205 Situación actual en el Uruguay y medicamentos para varias instituciones públicas, ha concluido que el SICE no responde a sus necesidades El último diagnóstico exhaustivo del sistema de operativas y está contratando la elaboración de un adquisiciones públicas en el Uruguay fue realizado por el software que le permita realizar dichas compras en forma Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo totalmente automatizada y en línea. El gobierno también en el año 2000.125 Dado el tiempo transcurrido desde está modernizando el Registro Único de Proveedores del entonces, sería oportuno actualizar este trabajo a la Estado (RUPE). luz de las nuevas metodologías, en particular, aquellas introducidas por la OCDE. La probabilidad de éxito de una nueva agencia gubernamental encargada de regular, capacitar y La oportunidad de adoptar las mejores prácticas fomentar buenas prácticas en compras estatales, se internacionales en la materia es inmejorable en vería incrementada con la implementación de acciones el Uruguay. En la Ley de Rendición de Cuentas que muestren resultados rápidos ("quick gains") para ir correspondiente al año fiscal 2009, se crea la Agencia mostrando resultados concretos en ahorro de recursos de Contrataciones y Compras del Estado (ACCE), como públicos, de manera de captar el interés y el apoyo de órgano regulador del estado en dicha materia. La Ley: las autoridades, los funcionarios, los proveedores y los (i) le da a la Agencia de Gobierno Electrónico (AGESIC) el ciudadanos contribuyentes. mandato de impulsar la creación de la ACCE, (ii) establece la creación de un Consejo Directivo Honorario y el Principales opciones para el nuevo nombramiento de un Director Ejecutivo, y (iii) establece gobierno que dicho Consejo Directivo debe proponer al Poder Ejecutivo un plan estratégico dentro de los 180 días de la Las opciones en la materia y sus resultados previsibles se toma de posesión de sus miembros. El Consejo Directivo pueden resumir como sigue. no ha sido nombrado aún, por lo cual es probable que dichas designaciones sean responsabilidad de la próxima a. En el corto plazo, nombrar al Consejo Director y administración gubernamental. Director Ejecutivo de la ACCE. En el mediano plazo, desarrollar una estrategia nacional en materia de En cuanto al marco legal, se ha elaborado un proyecto compras estatales, sobre la base de la metodología de de Ley de Procedimientos de Adquisiciones del Sector diagnóstico estandarizado de la OECD y mejorar las Público. Sin embargo, dicho proyecto de Ley no ha funcionalidades del SICE. Es una opción muy rápida, sido enviado al Congreso y el mismo no contempla la puesto que la legislación ya ha sido aprobada por recientemente creada ACCE. el Congreso. Los costos iniciales parecen bajos, en tanto que los de mediano plazo dependerán de la En lo que respecta al sistema informático de adquisiciones, estrategia nacional que se adopte. Las instituciones recientemente se ha concluido un diagnóstico del sistema internacionales están dispuestas a financiar, dar de compras SICE. En términos generales, el diagnóstico asistencia técnica y trasladar las mejores prácticas en muestra que el sistema es bueno, pero está sub-utilizado otros países. y puede ser mejorado. Además, el diagnóstico pone de b. Aprobar nuevas disposiciones legales para la creación relieve las falencias en el marco regulatorio, institucional, de una agencia pública con tuición en materia de capacitación de personal y otros, que hacen que el compras estatales, o nuevas disposiciones legales sistema informático por sí solo no contribuya en todo su en la materia. Esta opción podría tomar tiempo en potencial a un buen sistema de compras estatales. ejecutarse, dependiendo de si la nueva propuesta de marco legal resulta políticamente controversial. Los Por otro lado, la Unidad Centralizada de Compras costos de corto plazo serían mínimos, mientras que (UCA), que efectúa compras consolidadas de alimentos los de mediano plazo dependerán de la estrategia 125 "Diagnóstico de los Procedimientos de Adquisiciones de la República Oriental del Uruguay," Banco Mundial, enero de 2000, Informe No. 32017. Las conclusiones de este informe no se resumen en el presente documento al no estar seguros de su validez, habida cuenta que el diagnóstico se basó en la situación prevaleciente hace más de 10 años. No obstante, el informe respectivo puede ser compartido a solicitud del lector interesado, así como los demás documentos de referencia de las presentes notas de política. 206 nacional que se apruebe para el sistema de compras. los últimos treinta años, el país ha atravesado por c. Mantener la situación actual es la opción más rápida, períodos de crecimiento moderado interrumpidos por pero a su vez la que implica mayores costos de crisis económicas. El proyecto "Uruguay productivo" se oportunidad. creó con el objeto de articular los programas de fomento a la actividad productiva, con el propósito ulterior de Sistema estadístico nacional y sistema explotar las ventajas comparativas, competitivas y de evaluación potenciales del país, de forma de mejorar su inserción en los mercados internacionales. Sin embargo, las Uruguay se encuentra inmerso en la discusión, diseño e políticas de fomento a la inversión y a la innovación sin implementación de un conjunto de reformas que hacen un desarrollo paralelo de las estadísticas que permitan a aspectos medulares del desarrollo del país. Al propio monitorear la evolución de estas variables objetivo corren tiempo, el gobierno apunta a una gestión pública basada riesgo de fracasar por no poder detectar con claridad los en resultados. La puesta en marcha de estos procesos problemas que detienen estos procesos e introducir las impone nuevas exigencias tanto al sistema estadístico medidas pertinentes para su superación. Para informar nacional, debido a que hay demanda por información que a los decisores de políticas en los momentos de tomar no siempre está disponible o no tiene la desagregación decisiones sobre el diseño de incentivos o el monitoreo geográfica o sectorial necesaria, como al sistema de de los resultados. El sistema estadístico nacional debe evaluación de programas sociales. brindar información veraz y actualizada sobre la dinámica de la economía a nivel de sectores y regiones. En este Situación actual en Uruguay contexto, hay tres áreas en las cuales Uruguay necesita progresar: (i) mejorar la información sobre inversión, y Aunque en general Uruguay tiene alta capacidad en particular la formación bruta de capital por sector de estadística, falta promover y facilitar la utilización de actividad, y (ii) dar continuidad a mejoras recientes en las estadísticas para la toma de decisiones de política estadísticas económicas (RPAE - registro permanente de pública ("evidence-based policy making") y fortalecer el empresas ­ generado a partir de datos administrativos uso de estadísticas para seguimiento y evaluación (en de la seguridad social y la oficina de impuestos) y (iii) esto último México y Colombia tienen buenas prácticas recopilar información sobre las actividades de innovación en la región). realizadas por las empresas. Una actividad importante tanto en los sectores económicos En el área social, se destaca la creación del Ministerio de como en los sociales, es la automatización de datos de Desarrollo Social (MIDES) y el posterior Plan de Equidad. registro. Uruguay tiene una abundancia de registros Tanto este Plan como el resto de las políticas sociales para administrativos que no son utilizados en su potencial disminuir la exclusión social no cuentan con instrumentos por estar aún en papel, por ejemplo, registros del sistema estadísticos idóneos para realizar evaluaciones de educativo, registros municipales como los permisos de impacto. La Encuesta Continua de Hogares (ECH), como construcción y otros. En la región, Chile es el mejor ejemplo actividad estadística de relevamiento de la situación socio- de avance en el tema. En Uruguay, la implementación de económica de los hogares, ha demostrado ser una fuente la Estrategia Nacional de Gobierno Electrónico seria de confiable para el seguimiento del bienestar agregado -en mucha ayuda en este aspecto. También es importante sus múltiples dimensiones- de la población. Sin embargo, darle continuidad al Proyecto Gestión Unificada de Redes este instrumento se apoya en un diseño que no resulta de Información (GURI) para la informatización de las idóneo para estudiar el fenómeno de exclusión social y Secretarías Escolares de Educación Primaria y el Proyecto sus determinantes, así como los cambios que se producen de Certificado de Nacido Vivo (CNVe), consistente en el en el bienestar de los hogares como consecuencia de la registro electrónico de los nacimientos. puesta en funcionamiento de los programas sociales. Por otro lado, en 2009 se aprobó un préstamo del BID (2109/ Una preocupación dominante en la agenda de los OC-UR) cuyo ejecutor es el BPS y que tiene como objetivo sucesivos gobiernos es lograr embarcar al país en una fortalecer la capacidad de formulación y ejecución de senda de crecimiento sostenido y sustentable. Durante políticas sobre prestaciones y contribuciones de seguridad 207 social en Uruguay. El objetivo específico es contar con funcionales a estos cambios resultan imprescindibles información estadística de calidad, necesaria para el para instrumentar la transición hacia el nuevo régimen y diagnóstico y análisis del sistema, así como estudios asegurar su continuidad en el tiempo. Darle sostenibilidad analíticos sobre cobertura, eficiencia y sostenibilidad al nuevo Sistema Electrónico de Nacido Vivo es también que posibilitarán sustentar propuestas de readecuación. fundamental para luego encarar nuevos aspectos a mejorar. La generación de la información se logrará a través de la implantación de una encuesta longitudinal periódica Principales opciones para el nuevo denominada Encuesta de Protección Social (EPS). gobierno Si bien este es un esfuerzo en la dirección correcta, es Las principales opciones para el nuevo gobierno en necesario desarrollar nuevas actividades estadísticas para materia de desarrollo estadístico y los resultados que tener información que mida la evolución longitudinal a pueden esperarse de cada una de ellas, pueden resumirse partir de los registros administrativos y, en particular, de de la siguiente manera. Estas opciones, con excepción de los registros de beneficiarios de los diversos programas la última, no son mutuamente excluyentes. sociales en el país. En este sentido, se ha avanzado en la creación de un Sistema Integrado de Información del a. En el corto plazo, existe la opción de institucionalizar Área Social (SIIAS), con apoyo del proyecto IBTAL. Las el SIIAS, incluyendo al sector educación y al Plan prioridades son: (i) institucionalizar el SIIAS, (ii) incluir Ceibal en el mismo. El resultado esperado es la mejora al sector educación y al Plan Ceibal, y (iii) fortalecer la en la eficiencia del sector público, al lograr mayor capacidad de evaluación de impacto de los programas, a control de la contraprestación requerida para otorgar partir de la información que brinde el SIIAS. subsidios a la población de menores recursos. Es también necesario alimentar el sistema con estadísticas b. En un plazo algo más largo, pero comenzando cuanto educativas que el sector educación aún no dispone, como antes, Uruguay puede alcanzar una mejor focalización la asistencia escolar. El sistema estadístico educativo y eficacia de sus programas sociales mediante la presenta gran fragmentación y se han realizado varios institucionalización de un sistema de evaluación de procesos de reformas que no culminan eficazmente los mismos, que retroalimente la toma de decisiones con la adopción de un sistema de información que sea de políticas públicas en la materia y los procesos la base para la toma de decisiones. El sistema estadístico presupuestarios. en educación no ha dado respuestas adecuadas a las necesidades de la ejecución de las políticas sociales c. En el mediano plazo, se podrían automatizar los y educativas. No existe un sistema informatizado de registros administrativos y desarrollar mecanismos secretarías escolares, que es la base para cualquier institucionales, así como estadísticas, que permitan política en la materia. Contar con información actualizada evaluar el impacto de los programas sociales, sobre y desagregada sobre las actividades de las diversas todo en educación y salud. Se puede anticipar que instituciones involucradas en el quehacer educativo es esto conduzca a una mejor utilización del gasto un insumo central para este proceso de discusión. Es público e, incluso, la disminución del mismo, a partir importante también explotar los registros administrativos de una gestión presupuestaria que haga mayor uso de que dispone el Plan Ceibal. la evaluación de resultados, aunque requiere inversión inicial en la automatización de registros. El monto de Las recientes reformas sustanciales en el sistema de inversión depende de un diagnóstico de prioridades. atención a la salud para asegurar la cobertura de toda la población, carece de información completa sobre los d. Se puede optar por mantener la situación actual, prestadores de salud y sobre la morbilidad de los grupos en cuyo caso puede esperarse que las debilidades definidos en función de la edad y el género, imprescindible señaladas anteriormente se mantendrán, las para determinar las cápitas que el sistema transferirá a autoridades de gobierno y la población no dispondrán las instituciones en función de las características de la de información oportuna, relevante y confiable sobre población que atiende. Nuevos desarrollos estadísticos la evolución económica y el impacto de los programas 208 sociales. Esto implicaría costos de oportunidad, que importante del total de la recaudación tributaria, por lo se traducirían en la utilización sub-optima de recursos que las mejoras en el control y la eficiencia recaudatoria públicos en programas de escaso impacto social, pueden significar importantes ingresos fiscales así como ausencia de información para apoyar el desarrollo económico del país. Mejores prácticas en la región y estándares internacionales ADUANAS Existe abundante material a nivel internacional sobre El tamaño creciente del comercio exterior del Uruguay buenas prácticas de aduanas, y en varios aspectos ha llegado a representar el 60,3% del PIB.126 Por otra Uruguay podría mejorar y aún superar los estándares parte, los tránsitos con destinos a otros países también internacionales en la materia. La Organización Mundial han crecido, en particular en el puerto de Montevideo. de Aduanas ha elaborado diversos documentos que dan La Aduana juega un papel importante, ya que parte de cuenta de las mejores prácticas en materia aduanera. Entre los costos de importación y exportación dependen de otros, la convención revisada de Kyoto establece una serie la eficiencia de la gestión aduanera y de la coordinación de buenas prácticas.127 Por otra parte, la Organización que esta tenga con otras agencias de fronteras y puertos. Mundial del Comercio, en la ronda de negociaciones de Las mejoras que la aduana pudiera tener en tiempos de Doha ha obtenido un consenso para avanzar en diversas despacho tanto para importación, como exportación y materias aduaneras, que junto con preservar el control, tránsitos podrían tener incidencia en la competitividad facilitan el comercio, y que son consideradas buenas del país. Por otra parte, la recaudación efectuada por la prácticas en materia aduanera.128 Las recomendaciones Dirección Nacional de Aduanas representa un porcentaje de ambas se encuentran en el Recuadro 12.3. Recuadro 12.3 Mejores prácticas en materia aduanera Convenio de Kyoto revisado · TransparenciaypredictibilidaddelasaccionesdeAduanas · Estandarizaciónysimplificacióndelosdocumentosquesoportaneldespachodemercancías · Procedimientossimplificadosparaentidadesopersonasautorizadas · Maximizacióndelusodetecnologíasdeinformaciónparalastransaccionesaduaneras · Minimizacióndeloscontrolesaduanerosnecesariosparaasegurarelcumplimientodelasobligaciones · Controlbasadoenelusodegestiónderiesgosyauditoríaposterioraldespacho · Coordinaciónconagenciasestatalesqueactúanenfronterasyaplicaciónconjuntademedidasdecontrol · Asociaciónpermanenteconlosactoresdelcomercioexterior Ronda Doha de la OMC · Emisiónderesolucionesanticipadas · Eliminacióndelainspecciónpreviaalaexpedición · Eliminaciónprogresivadelaobligatoriedaddelusodeagentedeaduanaparalostrámitesaduaneros · Tramitacióndeldespacioantesdelallegada · Procedimientosaceleradosparaenvíosurgentes · Gestiónyanálisisderiesgoparalasinspeccionesylafiscalización · UsodeComerciantesautorizados(tramitacióndirectaconlaaduanasporpartedeempresasautorizadasde acuerdo a criterios de cumplimiento y riesgo) · Auditoríaposterioraldespacho · Separacióndelosprocedimientosdelevanteydespacho · Establecimientoypublicacióndelosplazosdelevanteydespacho · Criteriosobjetivosparalaclasificaciónarancelaria · Cooperaciónaduanera(intercambiodeinformaciónconaduanasdeotrospaíses) · CoordinacióndeorganismosdefronterayVentanillaÚnicadeComercioexterior. 126 Cálculos de los autores a partir de información oficial del Banco central del Uruguay, para el año 2008. 127 Extractado con traducción libre de los autores de la página oficial de la Organización Mundial de Aduanas www.wcoomd.org. 128 Disponible en el sitio web oficial de la organización Mundial de Comercio www.wto.org 209 El siguiente recuadro muestra buenas prácticas en la puntos anteriores y otros relativos a recientes procesos región sobre las materias aduaneras enunciadas en los de modernización de aduanas Recuadro 12.4 Mejores prácticas en Latinoamérica en materia aduanera · Uso Masivo de tecnologías de información: prácticamente todas las Adunas de la región utilizan las TICs para el procesamiento de declaraciones y el pago electrónico de los derechos e impuestos aduaneros Destacan en particular el reciente diseño de la DIAN en Colombia, que permite además del procesamiento de las declaraciones el seguimiento de las distintas etapas de éstas, y la recepción electrónica de todos los manifiestos. También posee un eficiente uso de expediente electrónico y conexión en línea con el registro de contribuyentes de Impuestos Internos y su cuenta única tributaria En el caso chileno, es posible procesar varios tipos de declaración sin entregar ningún papel a la aduanas. El modelo de información del sistema aduanero de SUNAT de Perú permite al funcionario a cargo del trámite, tener en una sola pantalla toda la información del despacho de importación. Guatemala ha puesto recientemente en práctica un nuevo sistema, basado en el modelo de procesos utilizado en Perú y Uruguay, con manejo de expediente electrónico y la conexión con la información de Impuestos Internos · El código y las leyes aduanera admite procedimientos simples, trámite anticipado para el despacho, tramitación electrónica y otorga facultades a la aduana para la fiscalización a posteriori y para el intercambio de información entre aduanas: Existen varios ejemplos de códigos aduaneros y marcos normativos con estas características. En particular, el Código Aduanero de de Unión Centro Americana (CAUCA) el reciente código aduanero del Perú y el código aduanero chileno y la su ley orgánica. · Control basado en el uso de gestión de riesgos y auditoría posterior al despacho, coordinación con Impuestos Internos para la fiscalización de los tributos de Comercio Exterior: La Aduana del Callao, Perú ha implementado un exitoso sistema de gestión de riesgo, al igual que la aduana salvadoreña, que trabaja en conjunto con Guatemala el tema de gestión de riesgos. En cuanto a auditoría posterior y coordinación con Impuestos Internos, Chile cuenta con comisiones regionales y una a nivel nacional de fiscalización y cobranza, que realiza fiscalización conjunta con funcionarios de Aduanas, impuestos Internos y Tesorería. Varios países se encuentran implementando unidades conjuntas de fiscalización dentro de la administración tributaria y aduanera, entre otros Colombia, Guatemala, México y Perú. · Eliminación paulatina del uso obligatorio de Agente de Aduanas y uso de Comerciantes Autorizados: Pocas legislaciones están alineadas con esta figura. Algunos países en forma experimental están utilizando el Operador Económico Autorizado (México y Perú). · Tramitación del despacho antes de la llegada: La mayoría de las legislaciones de la región permite el trámite anticipado, sin embargo pocos países lo utilizan o lo hacen de manera reducida. En Chile el más del 80% de las importaciones se tramitan completamente por vía electrónica antes de la llegada. · Coordinación con otros organismos de frontera y uso de ventanilla única de comercio exterior: Perú ha puesto en práctica recientemente una VUCE que reúne a 5 organismos y permite el procesamiento en línea de las declaraciones. Asimismo, cuando se realizan inspecciones físicas, está es única para un despacho, con la participación de los organismos interesados. · Uso de instrumentos modernos para la gestión y modernización de gestión de Aduanas: Varios países de la región han efectuado procesos de modernización de su gestión, basados en planeación estratégica, uso de indicadores de gestión rediseño de procesos, uso intensivo de TICs, modernización de la gestión de RRHH, estrategias de fortalecimiento del control y la fiscalización a través del uso de sistemas de gestión de riesgos y coordinación con otras entidades fiscalizadoras. En particular debe destacarse Perú, Guatemala y Chile. · Agenda de coordinación con el sector privado y operadores del comercio exterior: A partir de la firma de TLCs varios países han establecido de manera sistemática agendas y mecanismos de coordinación con los agentes privados y otras agencias estatales en los procesos de modernización aduanera. También es usual que algunos países mantengan mecanismos permanentes de comunicación y de capacitación con el sector privado y operadores En el caso de Guatemala, además de los temas de operación aduanera, se incorporó el tema de integridad, permitiendo elaborar una estrategia conjunta de lucha contra la corrupción. 210 Situación actual en Uruguay FIGURA 12.1: LOGISTIC PERFOMANCE INDEX La Aduana Uruguaya tuvo a partir de 1995 un fuerte Customs impulso de modernización, en particular con la puesta 3.5 en marcha del sistema LUCIA, que permitió la gestión Timeliness Infrastructure electrónica de los despachos aduaneros y del manejo de los expedientes. Sin embargo, a partir del año 2000 2 no han existido cambios ni avances en los temas de Domestic International Logistics costs shipments gestión aduanera, surgiendo casos de corrupción, en algunos casos organizados.129 Existe un proyecto de Tracking & Logistics modernización con financiamiento internacional, que tracing competence contempla 14 sub-proyectos que van desde la reforma Uruguay de los recursos humanos de la DGA hasta el re-diseño LatinAmerica & the Caribbean Upper Middle Income Countries de procedimientos. Sin embargo, este proyecto no ha avanzado. Los indicadores de uso internacional relativos a la gestión En el ámbito de recursos humanos, no ha habido aduanera ubican a la aduana uruguaya en un ranking renovación del personal desde hace mucho tiempo. La bastante desmedrado. En el índice de gestión logística edad promedio de los funcionarios está sobre los 57 años del Banco Mundial130 (LPI, por sus siglas en inglés), en la y las tasas de inasistencia por enfermedad son elevadas, dimensión aduanera, Uruguay figura en el lugar 86 de sobre el 37 por ciento.133 No existen procedimientos 150 países, por debajo de Argentina, Brasil y Chile, y muy modernos, transparentes y competitivos de selección, por debajo del promedio de los países de ingreso medio evaluación y retiro de funcionarios. Tampoco existen alto, donde está ubicado Uruguay. planes de capacitación sistemática, lo cual lleva a que no exista un concepto moderno de carrera funcionaria. Los niveles de eficiencia de la Aduana también son bajos. Los estudios "Doing Business" del Banco Mundial En cuanto al control y la auditoría, tampoco los muestran altos costos de transacción en el comercio procedimientos han evolucionado hacia las buenas uruguayo, atribuibles a la gestión de aduanas, según se prácticas. Si bien existe un sistema de gestión de riesgos puede ver en la siguiente tabla. en el sistema LUCIA, el alto porcentaje de aforos físicos (sobre el 70 por ciento) hace ineficiente su uso. No existe Si bien en el Uruguay la mayoría de los despachos se realizan un mecanismo de fiscalización conjunta entre la DNA y por vía electrónica, aún es obligatoria la presentación de la Dirección General de Impuestos, que es altamente todos los antecedentes en papel a la aduana. Varios de prioritario para mejorar la efectividad del control. los procedimientos impiden que la mercancía se levante, Tampoco hay un plan sistemático para las auditorías a aún cuando se haya procesado el despacho y se hayan posteriori. Existe poca coordinación con otros organismos pagado los impuestos, debido a revisiones por diferencia de frontera, en particular con sanidad vegetal y animal, menores. Existen procedimientos vigentes en la aduana efectuando estas entidades sus controles por separado. uruguaya que la mayoría de las aduanas del mundo ha No existen mecanismos de intercambio de información desechado por su alto costo y baja efectividad. Destacan electrónica de certificados, y tampoco una propuesta a) la inspección física a los tránsitos internacionales en o proyecto de Ventanilla Única de Comercio Exterior un alto porcentaje (sobre el 70 según estimaciones de (VUCE), donde la aduana debiera tener un rol clave. No la propia aduana)131 y b) la custodia con funcionarios de existe una agenda de coordinación con el sector privado aduanas de los tránsitos internacionales terrestres.132 y los operadores del comercio exterior, lo cual dificulta 129 Durante el año 2008 la justicia detuvo a 21 funcionarios de la Aduana de Carrasco por recibir pagos de usuarios para no efectuar controles. Los funcionarios fueron despedidos y se encuentran actualmente en juicio 130 Fuente: Logistics Performance Index, the World Bank International Trade Department. Disponible en www.worlbank.org/lpi 131 Un fallo judicial impidió efectuar aforos físicos a tránsitos internacionales desde mayo de 2009, pero se revirtió el 8 de agosto. 132 Las aduanas de efectúan control en los tránsito terrestres hoy lo realizan a través de medios electrónicos, como GPS. 133 Fuente: datos obtenidos directamente de la DNA en estudio realizado por E Fanta, J Rennie y A Santoro en 2006. 211 Tabla 12.1 Procedimientos de Comercio Exterior Carácter de los procedimientos de la Exportación (2006) Duración (días) Costo en US$ Preparación de los documentos 16 152 Transporte y Manejo Interno 1 134 Control Técnico y Aprobación de la Aduana 2 114 Logística Portuaria y Manejo del Terminal 3 152 Totales 22 552 Carácter de los procedimientos de la Importación (2006) Duración (días) Costo en US$ Preparación de los documentos 17 171 Control técnico y aprobación de la aduana 4 229 Logística Portuaria y Manejo del Terminal 3 152 Transporte y Manejo Interno 1 114 Totales 25 666 Fuente: Logistics Performance Index, Banco Mundial, 2007 aún más efectuar avances en temas como simplificación coordinación entre organismos de fronteras bajo el de trámites y control de la corrupción. No obstante, en liderazgo de la aduana, y la agenda de coordinación abril de 2009, al amparo de la ronda de negociaciones con el sector privado. Aunque podría esperarse de la OMC, se efectuó un taller de auto-evaluación de que esta opción sea de alta conflictividad con los necesidad en materia de facilitación de comercio, que grupos de poder "perdedores," particularmente los resultó en un consenso sobre las acciones prioritarias y intermediarios y los funcionarios acostumbrados a las las necesidades de asistencia técnica para avanzar en los prácticas irregulares, sobre la base de experiencias en temas de coordinación al interior del sector público y con otros países y la propia experiencia del Uruguay con el sector privado. las reformas en la DGI, las mejoras en la recaudación y la competitividad del comercio exterior justificarían Opciones de política para el nuevo ampliamente el esfuerzo. gobierno b. Reformas parciales del sistema tendrían una conflictividad menor, con riesgo de volver atrás y Las opciones de política son esencialmente tres: i) efectuar menos de mejoras respecto a la opción anterior, una reforma integral de aduana, ii) efectuar reformas pero podrían ser más viables desde el punto de vista parciales tomando algunos de los aspectos de la reforma de economía política y sentar las bases mientras se integral, y iii) mantener el status quo. Estas opciones se avanza en lograr los consensos necesarios para la pueden resumir como sigue. opción anterior. c. Mantener el status quo podría resultar muy complejo a. Reforma integral de la aduana, que incorpore al en la medida que las actuales condiciones de crisis menos: la renovación del personal rediseño del financiera internacional sean superadas y el comercio ciclo laboral y de la carrera funcionaria, el rediseño internacional uruguayo vuelva a tener los ritmos de y simplificación de procesos, la actualización del crecimiento que ha venido sosteniendo al principio sistema informático para automatizar todos los de la última década. La ausencia de renovación y procesos, registrar una sola vez y minimizar el uso de capacitación de personal, y de modernización de papel, el nuevo enfoque de fiscalización basado más sistemas informáticos y simplificación de procesos en auditorías, la gestión de riesgos y coordinación con podrían conducir a una erosión gradual de la DGI, la incorporación de técnicas modernas de gestión competitividad externa del país. Problemas de fraude (planificación estratégica, indicadores de gestión, encontrados en los últimos años podrían multiplicarse, gestión por proyectos y procesos, etc.) , la agenda de con alto costo fiscal y político. Además, dada la alta 212 edad promedio de los funcionarios aduaneros, en el el fortalecimiento institucional sobre la base de las normas curso de la próxima gestión gubernamental podría legales ya aprobadas. Finalmente, en el tema del sistema existir un impacto fiscal por jubilación de personal. estadístico nacional, la institucionalización del SIIAS es la medida más urgente y, al propio tiempo, la que podría Comentarios finales asegurar de mejor manera la creación de estadísticas que permitan evaluar el impacto de los programas sociales. En el anexo 2 de la presente nota de política se presentan Además, la puesta en funcionamiento del sistema será en forma resumida las opciones de política y los resultados un apoyo fundamental para mejorar la focalización y esperados en las tres áreas tratadas en la presente nota. En cobertura de los diversos programas sociales. materia de administración financiera pública, las mejoras son más de índole técnica, suponen costos financieros Los problemas señalados en la presente nota de política relativamente bajos y financiables por los organismos indican que la aduana podría ser uno de los cuellos internacionales, no parecen revestir obstáculos políticos de botella para la recuperación del crecimiento del mayores, sus tiempos de ejecución se ajustan a una comercio exterior del Uruguay, por lo cual el sistema gestión gubernamental y, sobre la base de las experiencias aduanero uruguayo requiere la atención urgente de las en otros países, se puede esperar que los beneficios en autoridades. términos de eficiencia y transparencia, así como en la toma de decisiones, justificarían ampliamente los costos. ANEXO 12.1 En materia de contrataciones estatales, los beneficios tangibles en ahorro de recursos fiscales y tiempo de Indicadores de percepción ejecución de proyectos y programas podrían ser muy a seleccionados sobre temas de gestión corto plazo si se crea la agencia de compras y prosigue en del sector público Tabla A12.1 Adquisiciones Indicador Nota País Promedio Regional Sub-índice contratos y Leyes 4.86 3.47 Favoritismo en decisiones de funcionarios públicos 4.1 2.67 Adquisiciones públicas de productos tecnológicos avanzados 3.4 3.16 Índice de Instituciones públicas 5.27 4.16 Pagos extra-oficiales para ganar contratos gubernamentales 0.36 0.96 Fuente: http://www6.iadb.org/datagob/index.html Tabla A12.2 Aduanas Indicador Nota País Promedio Regional Tiempo promedio para liberar importaciones (días) 5.6 5.3 Tiempo promedio para liberar exportaciones (días) 2.1 5.3 Costo total de procedimientos aduaneros 3.7 3.4 Impacto de procedimientos aduaneros sobre el comercio 3.4 3.4 Eficiencia de procedimientos aduaneros 3.1 2.9 Tiempo máximo para liberar importaciones (días) 12.7 10.6 Tiempo máximo para liberar exportaciones (días) 3.4 9.7 Pagos extra-oficiales para ganar contratos gubernamentales 0.36 0.96 Fuente: World Bank, Logistics Performance Index, 2008 213 ANEXO 12.2: MATRIZ DE POLÍTICAS PARA MEJORAR LA GESTIÓN DEL SECTOR PÚBLICO EN TEMAS SELECTOS TEMA PRINCIPAL PROBLEMA RECOMENDACIONES DE POLÍTICA RESULTADOS ESPERADOS Administración Obsolescencia del SIIF e En el mediano plazo: Desarrollar un Sistema moderno, Financiera inadecuación conceptual nuevo sistema que responda al nuevo coherente con la visión de a la legislación vigente. modelo conceptual. eficiencia y transparencia En el corto plazo: Definir un nuevo plasmada en el marco legal. modelo conceptual e introducir ciertas Mejoras en los reportes mejoras al SIIF actual. financieros permitirían tomar decisiones presupuestarias mejor informadas. Adquisiciones Ausencia de una agencia Nombrar al Consejo Director y Director Ahorro de tiempo y de del Sector reguladora Ejecutivo de la ACCE, elaborar una recursos públicos, mejor Público estrategia nacional de compras e asignación de gastos introducir mejoras en el sistema de fiscales, mayor transparencia compras electrónicas. y más competencia entre proveedores. Sistema Ausencia de estadísticas Institucionalizar el SIIAS. Incluir en el Mejor focalización y eficacia Estadístico que permitan evaluar mismo al sector educación y al Plan de los programas sociales. Nacional impacto de los Ceibal. Ahorro de recursos públicos. programas sociales Automatizar registros administrativos, desarrollar estadísticas que permitan evaluar el impacto de los programas sociales, e introducir un sistema de evaluación de impacto de programas sociales. Aduana Obsolescencia del Iniciar una reforma gradual del sistema, Facilitación del comercio sistema aduanero y poca empezando con los recursos humanos, exterior, mejoras en transparencia modernización de los sistemas la recaudación fiscal y tecnológicos, procedimientos de disminución de prácticas control y fomento de la transparencia irregulares. y coordinación con otras instituciones públicas y privadas. 214 CAPÍTULO 13 Lecciones y preguntas abiertas en dos industrias exitosas: la industria forestal y del software CAPÍTULO 13 Lecciones y preguntas abiertas en dos industrias exitosas: la industria forestal y del software E Esta Nota tiene como objetivo identificar elementos del marco institucional y del clima para inversiones en el país que hayan resultado exitosos y que contribuyan a la elaboración de políticas de desarrollo económico. Si bien el espectro es limitado a dos sectores de actividad como el forestal y el software se considera buena parte del material que compone una agenda de política de desarrollo sectorial. Adicionalmente, al poner el foco en la experiencia de estos dos sectores, se presentarán los cuellos de botella y acciones de política pendientes para continuar con el desarrollo de los mismos. ¿Por qué se eligieron estos dos sectores? Detrás de ambos casos hay una historia de éxito en cuanto al crecimiento y una participación creciente en la estructura exportadora y ocupacional del país. En 1999 las exportaciones del sector forestal y software representaban un 3.9% y un 2.2%, respectivamente, del total de las exportaciones, y para el 2008 representan 6.9% y 2.3%, respectivamente. Ninguno de los dos sectores tiene como base actividades tradicionales del sector productivo nacional. En los dos casos se reconoce un papel importante al Nestor Gandelman, Juan José Barrios y Gustavo Michelin, con Esperanza Lasagabaster134 134 Agradecemos a Ing. Marcel Mordezki, Ing. Julio Fernández, Sr. Alvaro Lamé, Cr. Pablo Balerio, Ec. Pedro Aramendía e Ing Agr. Edgardo Cardozo por su el tiempo brindado para discutir varios aspectos de esta nota. 217 clima general que existe en el país para las inversiones figura 13.2 se puede observar la evolución de las ventas y la interacción con políticas horizontales acertadas del sector y el fuerte empuje de los últimos años. pero también están presentes políticas verticales con distintos resultados: exitosas, poco relevantes y El documento procede como sigue. La sección 2 presenta fracasos. una somera descripción de los sectores, características más salientes y los factores claves para su éxito. En la sección 3 Desde la Ley de 1987 la superficie forestal plantada se reportan las principales políticas aplicadas. Finalmente ha crecido fuertemente (Figura 13.1). Este crecimiento la sección 4 plantea las principales lecciones dando pie a y la maduración de la producción han generado una la sección 5 donde se explicitan las recomendaciones. masa crítica de materia prima suficiente para atraer inversiones industriales al sector, y se estiman nuevas Antecedentes etapas de inversión completando una cadena productiva de gran dimensión. En los últimos años, además de los el desarrollo del sector forestal proyectos emblemáticos en celulosa y materiales para la construcción, se han desarrollados numerosas empresas Los bosques plantados artificialmente se ubican entre proveedoras que van desde viveros hasta la logística 750.000 y 800.000 hectáreas (representando un 5,3% de la final de productos industrializados. Las exportaciones superficie utilizable en producción agropecuaria en el país) superaron los US$ 400 millones en 2008 y se encuentran con predominio de dos especies eucalyptus y pino. Con diversificadas en más de 25 países.135 el avance de la superficie forestada se observa también un progreso en la tecnología genética, de producción, Dentro del sector Tecnología de la Información y las manejo de plantaciones y cosecha. Una buena parte de las Comunicaciones (TICs) se destaca la industria del software plantaciones se encuentra certificada según los principios que ha mostrado un desarrollo importante en el país. y normas de la Gestión Forestal Sostenible. Líderes sectoriales estiman que actualmente trabajan en el sector cerca de 10,000 personas.136 La participación El aumento de la producción incentivó la integración en el total de las exportaciones en la última década es vertical entre el sector primario productor de materia relativamente estable a pesar de haber pasado de US$ prima y el industrial. Entre las principales inversiones en 76 millones en 1999 a US$219 millones en el 2008. En la el sector industrial se destaca la finlandesa Botnia (pasta FIGURA 13.1: SUPERFICIE FORESTADA FIGURA 13.2: EVOLUCIÓN VENTAS (EN MILES DE HECTÁREAS) (MILLONES DE DÓLARES)137 800 450 700 400 350 600 300 500 250 400 200 300 150 200 100 50 100 0 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 Ventas Exportaciones Totales Fuente: Dirección General Forestal, MGAP Fuente: González y Pittaluga (2007) 138 135 La participación en las exportaciones de las materias primas de bajo valor agregado, que en el 2007 superó el 70%, se reduce año a año en la medida que la producción madura y se industrializa. 136 La Tabla A.2.2 en el anexo presenta datos oficiales de la CUTI (Cámara Uruguaya de las Tecnologías de la Información). En el 2005 se contaba con aproximadamente 300 compañías de IT y con más de 4.500 empleados sin contar 1.600 profesionales independientes. 137 González, I. y L. Pittaluga (2007): "El sector de software y servicios informáticos en Uruguay." 138 González, I. y L. Pittaluga (2007): "El sector de software y servicios informáticos en Uruguay." 218 de celulosa) y Weyerhauser y Urupanel (contrachapados). A pesar que la infraestructura disponible en el país es En los escalones siguientes de incorporación de valor insuficiente, las distancias entre las zonas intensivas en agregado todavía no hay proyectos emblemáticos plantaciones y los puertos son cortas. pudiera ser en el sector de muebles, manufacturas o productos químicos. Más allá de los factores explicativos del éxito, hay algunos factores característicos del sector que se deben tener en El éxito del desarrollo del sector descansa en varios cuenta para lograr condiciones de desarrollo y destaque puntos. En primer lugar, Uruguay posee muy buenas en el contexto internacional. Primero, el desarrollo condiciones naturales donde la combinación de es de muy largo plazo con fuerte inmovilización de suelos y clima hacen que las tasas de crecimiento de las capital. El proceso de maduración de las plantaciones plantaciones se destaquen en el contexto internacional. lleva a trabajar con ciclos largos de más de 10 años. Por otro lado, la lejanía de los grandes centros de Segundo, las características naturales de las especies consumo se compensa con la necesidad de diversificar permiten una producción primaria multi-producto con geográficamente los puntos de abastecimiento de coeficientes relativamente fijos. Es posible entonces materia prima y de productos industriales por razones establecer proyecciones de largo plazo tanto para el ambientales, de riesgo político y regulatorio. producto principal como para los subproductos y para la generación de energía en base a biomasa generada con El desarrollo de una masa crítica de producción de los residuos. Tercero, los proyectos de valor agregado en materia prima se logró sobre la base de las grandes la industria necesitan la seguridad del abastecimiento inversiones de empresas multinacionales, para las de materia prima para horizontes temporales largos. cuáles el marco institucional para las inversiones La inmovilización de capital específico para planta de extranjeras que le brindo Uruguay resultó un punto celulosa exige la propiedad de un porcentaje importante de atracción al momento de decidir la localización de de materia prima y la disponibilidad de contratos de la inversión. Hay libre circulación y convertibilidad de suministro de largo plazo. la moneda extranjera, también es libre el movimiento de capitales. Existe un respeto por la propiedad privada el desarrollo del sector Software y un entorno de estabilidad financiera y política. Todos estos atributos se reafirmaron con la ley de inversiones El desarrollo del sector parece haberse caracterizado por de 1998 donde se asegura un tratamiento igual para la independencia entre las políticas públicas explícitas el inversor nacional y el extranjero. También hay que y los logros en términos de crecimiento, empleo y destacar la aceptación de las sociedades anónimas exportaciones. En sentido quizás opuesto al forestal, como forma jurídica para la inversión forestal en la el desarrollo sectorial parece haber sido impulsado ley de 1987. Esta modalidad resultó funcional para la primigeniamente por los esfuerzos privados sin una captación de inversores institucionales (internacionales agenda explícita de desarrollo. Posteriormente, los y locales) y para las empresas internacionales que distintos gobiernos se interesan en el desarrollo sectorial cotizan en bolsa. e instrumentan varias políticas públicas cuyo impacto en el sector es todavía incierto. En materia de costos, el período de fuerte desarrollo de la forestación coincidió con el bajo precio de la tierra. El bajo costo de entrada facilitó el desarrollo primario A partir del 2003 el sector agrícola muestra un fuerte del mercado interno basado en la explotación de crecimiento con un incremento en la superficie sembrada oportunidades por parte de empresas privadas y y con el impacto sobre el precio de la tierra, superando varios productores independientes. Este proceso fue US$ 1.768 por hectárea en el 2008. De todas formas, en apalancado por la existencia de un capital humano términos relativos el costo de la tierra no se ha vuelto una adecuado capacitado a partir de la creación del Instituto barrera para sostener el desarrollo del sector. de Computación (INCO) por la Universidad de la República en 1967 y por programas de capacitación no El transporte y la logística de salida de la producción no universitarios (Instituto ORT), además de una adecuada son un escollo insalvable para el desarrollo del sector. infraestructura en telecomunicaciones suministrada por 219 la empresa estatal ANTEL.139 De esta manera, estos factores de juego estables y garantidas por ley. Como se indicó crearon el ambiente propicio para el aprovechamiento anteriormente, la ley de inversiones de 1998 crea un de oportunidades para el desarrollo de programas que clima propicio asegurando un tratamiento igual para el no eran de interés para empresas internacionales las inversor nacional y el extranjero. cuales no eran seducidas por el tamaño del mercado doméstico. El otro mecanismo para obtener un contexto legal más seguro para las grandes inversiones ha sido la ley de A partir de este incipiente desarrollo, los emprendedores Zonas Francas. Mediante esta modalidad, las grandes locales comenzaron a generar recursos propios que inversiones industriales en el sector forestal han logrado permitieron financiar oportunidades de negocios un marco jurídico más estable y una mejor garantía de similares a las locales en países de América Latina, los mantenimiento de las exoneraciones de más largo plazo. cuales aparecían como rezagados en términos de mano Dentro del sector de software, se ha generado un polo de de obra adecuada y tampoco ofrecían oportunidades desarrollo en Zonamérica donde predomina la baja en que interesaran a empresas internacionales. los costos de las comunicaciones al no existir monopolio de la empresa estatal Antel y las facilidades impositivas. A este proceso de regionalización le sigue una etapa de Recientemente se otorgó autorización para una nueva internacionalización del sector que se desarrolla sin el zona franca en el centro de Montevideo, donde se estima apoyo explícito del Estado, salvo en lo que se refiere a se localicen numerosos emprendimientos de tecnología. los bienes públicos mencionados más arriba. Los factores que facilitan este desarrollo son las remuneraciones Forestal relativamente competitivas (con relación a la calidad de la mano de obra) en Uruguay, la perdida de relevancia Una de las características salientes de la política forestal de los costos de transporte en el mundo de Internet y es que desde su inicio se ha constituido en una política la consolidación de alianzas estratégicas por algunas de Estado; la ley forestal de 1987 contó con el apoyo de empresas líderes. El establecimiento de oficinas propias todos los sectores políticos y no han existidos cambios en más de 52 mercados internacionales es el signo sustanciales desde entonces a pesar de que han operado característico del desarrollo a partir de la mitad de los cuatro cambios de gobierno y evolucionaron las mayorías años 90 hasta el presente. parlamentarias. De todas formas hay algunos matices en la política reciente notándose que desde 2005 se ha De acuerdo a la opinión de analistas y empresarios del puesto el énfasis en lograr mayor diversificación que se sector, el crecimiento de la industria a partir del 2003 reseñan por separado. se debió principalmente a las vinculaciones que los empresarios habían estructurado que permitió aprovechar los principales instrumentos de la política en oportunidades de negocios en el exterior. Ninguno de los el sector forestal entrevistados asigna a alguna política pública el repunte sectorial a partir de la crisis del 2002. La política de promoción de la producción forestal se inicia con el marco legal del año 1987 donde se apeló a PolíticAs APlicAdAs los siguientes instrumentos: Políticas horizontales: clima para inversiones, · Este marco legal introduce la aceptación de las zonas francas y ley de promoción de sociedades anónimas como forma jurídica para la inversiones inversión forestal. Esta modalidad resultó funcional para la captación de inversores institucionales Los principales ingredientes del clima propicio para las (internacionales y locales) y para las empresas inversiones son la estabilidad política y social, el respeto internacionales que cotizan en bolsa y significó el por el derecho de propiedad y la presencia de reglas gran avance promocional en la ley de 1987. 139 Estos dos elementos, importantes en esta primera etapa, parecen estar convirtiéndose en los cuellos de botella más relevantes que enfrenta el sector actualmente. 220 · Elsubsidioquesedeterminóenprimerainstanciase de mayor valor agregado como la fabricación de ubicó entre el 30% y el 50% del costo de plantación. muebles. En el año 2002 se determinó la eliminación gradual del · Diversificar la producción geográfica, permitiendo subsidio hasta hacerla completa a partir del comienzo e incentivando mayores plantaciones hacia el este del 2007. del país y controlando el crecimiento en el litoral · Selección de suelos en los que se promueve la oeste.140 actividad forestal. Esta restricción se determina mediante delimitaciones a regiones y tipos de suelos. Lograr que la estructura productiva forestal se integre Se trata de definiciones de política que se modifican con otras actividades como la ganadería y la lechería para y ajustan a lo largo del tiempo, aunque en forma muy resolver niveles incipientes de conflicto por el uso del pausada y preanunciada. El concepto es promover y suelo. subsidiar con fondos públicos el uso de suelos que solo compiten indirectamente con los usos tradicionales. Para la búsqueda de la diversificación productiva, se · Línea de crédito del Banco de la República Oriental modificaron algunas políticas. del Uruguay. Esta línea estimuló el desarrollo de plantaciones individuales de medianos productores · Semodificaronlossuelosaptosparalapromociónde nacionales. la forestación y la autorización por parte del Estado · Exoneraciones tributarias en Impuesto a la Renta, se tornó más discrecional y por lo tanto incierta para Impuesto al Patrimonio y Contribución Inmobiliaria inversor. Rural. · Dosmedidasadicionalesimpactaronenlapromoción · Exoneraciones tributarias para la importación de de la plantación de grandes superficies. Por un lado, maquinaria y equipos se eliminó la normativa de suelos accesorios por la · Devolucióndetributosindirectosalaexportaciónde cual los padrones que tuvieran menos del 40% de acuerdo a la normativa OMC. suelos que no se incluyen en los promovidos para la forestación, podían extender la plantación a dichos Adicionalmente, se ha mantenido una participación suelos siempre que hubieran forestado más del 90% pública en la política sanitaria y en la prevención de del suelo apto. Por otro lado, se eliminó la exoneración incendios. En materia laboral y prácticas forestales, se del trámite de Autorización Ambiental Previa a las ha establecido desde el 2004 un Código Nacional de forestaciones promovidas de más de 100 hectáreas, Buenas Prácticas Forestales que recopila normativa y que se debe realizar frente a la DINAMA. experiencias, estableciendo un estándar mínimo de · Encuantoalestímulotributariosehizoladistinción calidad en el manejo de las plantaciones. a favor de los proyectos de madera de alta calidad, restituyéndose los tributos para el resto de los El giro de la política hacia la diversificación proyectos. · Se introdujo un subsidio a pequeños productores La anterior administración mantuvo la política sectorial ganaderos para que diversifiquen su esquema de en sus lineamientos generales y puso un mayor énfasis en producción con la forestación. lograr un incremento en la diversificación. Software La diversificación que se promueve tiene varias dimensiones: A diferencia del sector forestal, el desarrollo inicial del sector software no fue promovido por políticas · Evitar la sobreproducción y la especialización de expresamente desarrolladas en tal sentido. Desde fines ciertas categorías de eucaliptus e incorporar maderas de los noventa, sin embargo, se le otorgaron al sector de calidad para promover actividades industriales importantes beneficios tributarios (exoneración de 140 Las políticas verticales cuánto más han intentado ir a objetivos específicos y muy detallados han perdido efectividad o han caído en la discrecionalidad y falta de transparencia. La actual política de suelos forestales es un ejemplo de eso. En la instrumentación de un objetivo de diversidad geográfica se ha generado un mecanismo de autorización previa que interfiere con la negociación comercial por la tierra y por su demora no respeta ni siquiera el ciclo biológico de nacimiento de las plantas en vivero. 221 impuesto a la renta). Recientemente, han surgido políticas la prestación de servicios hacia el exterior en el caso del específicas para su promoción, pero dado el corto plazo sector software. transcurrido no es posible evaluar su impacto. Tampoco hay una visión unánime entre los actores del sector sobre Otra lección es que la participación fuerte y visible del la relevancia de cada una de ellos. Estado acompañando al sector hasta tanto se logren las escalas que permitan continuar con el desarrollo con Los cambios institucionales más relevantes se producen fuerza propia. En el caso de la producción forestal, una luego de 2007: vez lograda la masa crítica de materia prima se observó el interés de las inversiones industriales. Con suficientes · La Ley de Promoción Industrial establece inversiones comienzan a observarse los vínculos hacia explícitamente al sector software como destinatario atrás y hacia adelante con un mayor derrame sobre la de incentivos fiscales que estimulen su desarrollo. sociedad. En el caso de software el apoyo es más débil y · La creación de la Agencia Nacional de Innovación existe una sumatoria de proyectos que atacan problemas e Investigación que promueve programas para aislados del sector. Falta un pequeño empuje para la facilitar la articulación entre el sector académico y creación de una identificación del país como polo de productivo. desarrollo regional, para lo cual todavía existe un espacio · El fomento de proyectos de fortalecimiento de para el apoyo explícito del sector público. conglomerados dentro del Programa de Apoyo a la Competitividad de Conglomerados (PACC). Particularidades del sector forestal · El convenio entre el Banco de la República y la CUTI para encontrar soluciones a los problemas de Además de las lecciones generales ya detalladas, en el financiamiento del sector. El sector cuenta con una sector forestal se observa cómo las señales de la política línea de crédito de USD 4 millones para financiamiento pública fueron suficientemente fuertes como para de proyectos y de USD2 millones para garantías. generar una reputación internacional e ingresar en el mapa forestal global. Algunas consideraciones siguen: PrinciPAles lecciones · Infraestructura ­ El sistema de transporte multimodal La primera lección es que ambos sectores se han es fundamental para un sector que debe movilizar beneficiado de un marco regulatorio favorable a la volúmenes y pesos considerables en relación a inversión privada. otras actividades productivas. Dado el preso de la carga a transportar, el ferrocarril aparece como uno Los dos casos analizados parten de una ventaja de los medios más importantes en el sistema. La comparativa, de los recursos naturales en la forestación infraestructura ferroviaria en Uruguay es deficiente y en los recursos humanos en el software. Mientras la luego de décadas de muy bajo uso y falta de primera es de índole natural, la segunda fue creada mantenimiento. Adicionalmente la empresa del mediante el esfuerzo del sector público e instituciones estado encargada del servicio de transporte ferrocarril educativas privadas. El apoyo oficial observado en estas (AFE) es institucionalmente débil y no posee recursos dos experiencias es disímil: mientras en el sector forestal para encarar la tarea (véase nota sobre el sector de es claro y contundente, en el software es más difuso y de ferrocarril). Como consecuencia el transporte de menor porte. la madera se hace principalmente por transporte carretero generando deterioro en la infraestructura En los dos casos, el Estado buscó las formas jurídicas carretera y sobre-inversión en el parque de camiones. que más se adaptan a las condiciones de quienes · Conflictos por el uso de recursos naturales. Agua ­ invierten en los sectores. En el caso forestal, se permitió El desarrollo en escala de la producción primaria y su la inclusión de las sociedades anónimas al portador industrialización posterior demandan recursos que como titulares de los emprendimientos. También juega anteriormente se encontraban sub-explotados. El un papel importante la figura de la Zona Franca para las caso claro es el del río Uruguay y el conflicto binacional grandes inversiones como las plantas de celulosa y para con la República Argentina por la localización de la 222 planta de celulosa de la empresa Botnia. Tierra ­ El mayor desarrollo del mercado de capitales o del conflicto por el uso de la tierra adquirió relevancia acceso al crédito bancario. Esta restricción también por el desarrollo agrícola 141 de los últimos años y no limita la capacidad de respuesta de empresas que por la expansión de la forestación de los noventa. Sin complemente la producción primaria y que agreguen embargo la presencia de actores extranjeros hace del valor a la materia prima. mismo un punto visible en el cuestionamiento. Particulares del sector software · Energía. Uno de los potenciales del sector, en la medida que progrese verticalmente hacia la Se detectan los siguientes cuellos de botella que pueden producción industrial, es la capacidad para generar afectar el desarrollo del sector: energía excedente. Su explotación depende de inversiones de largo plazo que requieren condiciones Recursos Humanos. La oferta y demanda laborales de mercado para la colocación de dichos excedentes muestran comportamientos disímiles. De acuerdo a en un mercado donde el monopolio del Estado es la CUTI142, se requiere contratar alrededor de 2,500 nuevos característica dominante. Por lo tanto, el desarrollo de empleados cada año, cifra muy superior a los 700 un mercado energético más abierto a la participación egresados que anualmente se gradúan en instituciones privada en la generación, así como la integración públicas y privadas. La demanda de empleados de energética regional y la posibilidad de exportar calificación intermedia también será superior, debido a excedentes permitirían condiciones de desarrollo que solamente dos de cada 10 empleados sectoriales son de una actividad complementaria en los grandes ingenieros. proyectos de inversión. Hay un escaso desarrollo de programas terciarios de · Mano de obra calificada. La restricción que se educación pública en Tecnologías de la Información y menciona con mayor frecuencia es la falta de recursos relativo reducido acceso a ofertas privadas, posiblemente humanos especializados en algunas fases de la debido a costos. Dentro de estos programas, el margen producción forestal. La base de recursos humanos del de deserción es relativamente elevado debido a múltiples país es buena pero hay que canalizar la capacitación factores (oportunidades laborales al inicio de la carrera, hacia las nuevas áreas de demanda y para ello es deficiencias en enseñanza secundaria en matemáticas,143 primordial la coordinación entre el sector educativo y problemas de infraestructura en educación pública, el sector privado. etc.). A nivel de postgrado hay un escaso desarrollo y la complementación de la formación técnica con habilidades · Bienes públicos y externalidades. El estado actual de gerenciales e idiomas es pobre. Adicionalmente, los de desarrollo del sector y un nuevo impulso de técnicos locales reciben estímulos para emigrar a países crecimiento en el área forestada y en el desarrollo desarrollados. Por último, la dinámica del propio sector vertical requieren que se cubran algunas fallas de implica una continua capacitación de los especialistas, mercado en el terreno sanitario. La concentración de lo que obliga a las instituciones educativas a actualizar la producción en una especie incrementa el riesgo permanentemente sus programas de estudio. de enfermedades y plagas. El caso de la prevención y tratamiento de los incendios forestales es otro de Infraestructura en Comunicaciones. De acuerdo a las intervenciones donde el Estado ha avanzado estimaciones realizadas por usuarios que utilizan internet pero todavía puede mejorar lo alcanzado junto a la para realizar trabajos en el mercado local y para el mercado iniciativa privada. internacional, Uruguay posee un déficit considerable de ancho de banda. En Uruguay no existe ancho de banda · El ingreso de nuevas inversiones al sector, fuera de superior a los 3 megabits por segundo, mientras que los fondos de inversión globales, depende de un en Argentina, un enlace de 20 megabits es considerado 141 Especialmente la soja transgénica. 142 La CUTI se ha propuesto incrementar las exportaciones hasta llegar a 500 millones de dólares anuales en 2010. 143 (Véase Rivero, 2004, citado en González y Pittaluga, 2007). 223 residencial y en Estados Unidos son cada vez son más Cuando la promoción es genérica y se deja espacio al comunes los de 50 megabits. En Europa los enlaces de sector privado para que tome las decisiones en su ámbito 100 megabits son habituales, y en Japón o Corea se están se observan pocas distorsiones, mientras que cuando el instalando enlaces de 1000 megabits. El crecimiento sector público diseña la política para obtener resultados del sector y los avances tecnológicos mundiales hacen muy específicos el margen de error se eleva. En segundo que el área de comunicaciones sea central para la lugar, las políticas verticales tienen el potencial de prestación de servicios y la eficiencia en la transmisión eliminar cuellos de botellas pero a su vez se corre el de datos progresivamente se va transformando en un riesgos de captura de rentas por grupos de influencia. Es factor limitante para el desarrollo sectorial. Las nuevas necesario incorporar en el diseño de las políticas desde modalidades de trabajo cooperativo a distancia, así como su comienzo mecanismos que permitan evaluarlas una el teletrabajo individual hacen que sea necesaria una vez estén en funcionamiento. ampliación del ancho de banda disponible. Forestal Acceso al crédito. El sector del software mayormente involucra la producción de intangibles, poco aptos para Infraestructura de transporte multimodal. El desarrollo proporcionar garantías a préstamos. El financiamiento de del sector presenta un cuello de botella en el transporte la mayor parte de los proyectos ha sido proporcionado desde las plantaciones al puerto. En el corto plazo se por los propios empresarios. En la actualidad, existen recomienda seguir adelante con el plan de mejora de la pocos inversores que actúen como canalizadores de infraestructura con la figura de la CFU como gestor. Este capital de riesgo y que ofrezcan posibilidad de acceso avance no es suficiente y se recomienda prestar atención a redes internacionales de negocios. Existe una sola al marco institucional de acción, el desarrollo comercial y organización local que proporciona capital de riesgo pero de gestión del servicio de transporte para no repetir las que parece no haber tenido éxito precisamente porque experiencias pasadas de AFE. También en el corto plazo no ofrece oportunidades de negocios internacionales. El resultará necesario complementar la infraestructura de sector privado y el Banco de la República han establecido vías y maquinarias con la infraestructura de interfaz entre una línea de crédito de 4 millones de dólares para modalidades de transporte. En el mediano plazo, para financiamiento de proyectos y de 2 millones de dólares lograr ganancias de eficiencia se recomienda la apertura para garantizar inversiones. La mayor parte del crédito a mayor grado de participación privada en el sector. ha sido tomado por las empresas líderes y su impacto (Véase nota de política sobre el sector transporte para todavía no puede ser evaluado. mayor detalle.) oPciones de PolíticA Mercado de capitales y acceso a fondos de largo plazo. El ahorro previsional uruguayo puede calzar con El desarrollo de estos dos sectores depende en primer lugar las necesidades de financiamiento en el sector. Hay de que se mantenga el clima general para las inversiones, dificultades impositivas para el desarrollo de fondos y se brinde continuidad a las políticas de Estado. En de inversión en el sector con la figura del gestor de la particular, por su importancia se recomienda garantizar inversión. Por lo tanto se recomienda estudiar los posibles que las formas jurídicas promocionadas y los tributos pre- arbitrajes tributarios que llevan a que resulte más atractiva anunciados se mantengan a lo largo del tiempo. Una vez la integración vertical en una sociedad anónima. En el consolidado el impulso inicial en estos sectores parece mediano plazo se sugiere una ganancia de eficiencia bajo necesario adecuar la participación del Estado a las nuevas la modalidad de instrumentos de inversión forestal con necesidades de infraestructura y la provisión de bienes mayor grado de liquidez que aseguren un flujo continuo públicos y solución de externalidades y se sugieren más de fondos en una actividad que tiene las características abajo intervenciones por sector de actividad. de sustentable y que con seguridad pase a integrar un lugar importante en la matriz exportadora. Antes de ello es necesario hacer dos precisiones. Primero, la efectividad de las políticas de desarrollo se reduce en la Colocación del excedente de energía eléctrica. La medida que se intenta lograr objetivos muy específicos. industrialización de esta materia prima es intensiva en el 224 uso de energía, pero la misma se puede generar a partir forestales (por lo general como complemento de de la propia materia prima y sus desechos. Mirando la ganadería y lechería) ofrecer su producto en condiciones actividad en perspectiva, la industrialización se potencia competitivas. con la posibilidad de comercializar los excesos de energía eléctrica. Para ello es necesario mejorar el mercado En el caso de los recursos humanos calificados se sugiere de energía eléctrica, con un clima más propicio de la la realización de acciones tendientes a la coordinación participación privada. En el corto plazo hay proyectos de la demanda por parte de la industria en el futuro como las licitaciones de compras por parte de UTE y la y la preparación (oferta) que se genera por el sistema interconexión con Brasil que van en el sentido correcto. educativo. Las condiciones para que se concreten las posibilidades de contratar directamente entre privados en plaza o se Software exporten excedentes son complementos en el mediano plazo orientados a dar mayores alternativas y poder de Formación de recursos humanos. La disponibilidad de negociación a los inversores en el sector. mano de obra calificada es insuficiente. En el corto plazo se recomienda la difusión de las condiciones de mercado El papel del Estado en la provisión de bienes públicos entre estudiantes de secundaria. En el mediano plazo hay y solucionando externalidades es central para la que mejorar el nivel de preparación en ciencias básicas eficiencia económica del sector. En materia sanitaria y en particular en matemáticas en secundaria para y prevención de incendios hay normativa, códigos de permitir el acceso a mayor cantidad de estudiantes a la buenas prácticas y una actividad de coordinación con el preparación terciaria y reducir la deserción por decepción sector privado. En la medida que el sector crece se vuelve en este nivel. Para lograr esta meta de mediano plazo el más importante el cuidado de los potenciales problemas Estado debe jugar un rol en cuanto a la determinación sanitarios. La concentración de especies y el trabajo con de planes de estudio, métodos pedagógicos a utilizar e clones de las variedades más productivas hacen que este incrementar la cantidad de docentes preparados en el tema sea más sensible. área. El crecimiento del sector genera disputas sobre el uso de Hay un espacio para las instituciones de educación los recursos naturales. En muchos casos la solución pasa terciaria en cuanto a coordinar esfuerzos para proveer por la provisión de información objetiva a la población. capacitación a nivel de postgrados, lo cual se recomienda En otros es necesaria la solución de controversias. Se establecer como objetivo de mediano plazo. El programa sugiere un fortalecimiento de la Dirección Nacional de "Promoting Innovation to Enhance Competitiveness", Aguas y Saneamiento, que en la actualidad tiene un apoyado con financiamiento del Banco Mundial, puede sesgo hacia problemas urbanos, y del mecanismo de ser de gran utilidad en este ámbito. Dentro de otras audiencias públicas de la Dirección Nacional de Medio cosas provee financiamiento para fortalecer programas Ambiente. tecnológicos de postgrado. Por otro lado, la oferta de capacitación genérica en administración de empresas Uno de los puntos de conflicto ha sido entre los es muy amplia en Uruguay y no precisa mayor acción de productores ganaderos y lecheros y el desplazamiento políticas públicas. territorial de sus actividades. En este sentido el intervencionismo excesivo del Estado puede generar Infraestructura. La ampliación de la banda ancha un marco de acción discrecional que atente contra la es considerada como una prioridad para mejorar la inversión de largo plazo. Se recomienda fomentar el productividad sectorial. De acuerdo con estadísticas de trabajo conjunto entre privados, generar el espacio para Internet (www.nationmaster.com), algunos indicadores la libre contratación y facilitar la creación de condiciones relevantes han mostrado resultados desfavorables de mercado que permitan a pequeños productores para Uruguay en los últimos años.144 El incremento de 144 Por ejemplo, Uruguay tenía más ancho de banda internacional per cápita que Brasil, Chile y Argentina en 1998. En 2004, tanto Argentina como Chile lo han superado en el ranking mundial. Los tres países han superado a Uruguay en el número de suscriptores a Internet por millón de personas, en 2004. 225 la participación privada en el sector parece altamente de una industria de capitales de riesgo. Sin embargo, deseable. el tamaño del sector puede condicionar el desarrollo de la misma. Como paso intermedio se podría intentar Financiamiento. Los riesgos implícitos en el sector e atraer capitales de riesgo que ya estén operando en la intangibilidad de activos generan problemas para el región (por ejemplo Brasil donde la industria está más acceso a fondos externos. El desarrollo de un sistema desarrollada). Para ello, las formas jurídicas deberán de garantías es un apoyo pero el financiamiento de otorgar la flexibilidad necesaria como en el caso del largo plazo se vería fortificado mediante el desarrollo sector forestal. MAtriZ de oPciones de PolíticA: sector ForestAl teMA Pendiente corto PlAZo MediAno PlAZo MoJones Infraestructura Véase nota de política Véase nota de política sobre Véase nota de política sobre el ferroviaria sobre el sector energía el sector energía sector energía Desarrollo de un Véase nota de política Véase nota de política sobre Véase nota de política sobre el mercado donde sobre el sector energía el sector energía sector energía colocar excedentes de energía Canalización del Mejoramiento tributario Profundidad y liquidez para · Revisióndeltratamiento ahorro nacional de fideicomisos y fondos los instrumentos financieros impositivo para las hacia la forestación de inversión para evitar emitidos por el sector inversiones de portafolio en el arbitraje con sociedades sector igualando tratamiento anónimas de IRAE para inversiones gestionadas por terceros · Modificacióndelegislación tributaria de acuerdo a revisión · Trabajoconjuntoentre emisores, AFAP y corredores para generar condiciones de liquidez a los instrumentos Conflicto por Mayor agilidad en el Mejorar el marco institucional · Mejoramientodeltrámitede recursos naturales trámite de autorización para las audiencias públicas autorización ambiental previa (agua y tierra) ambiental previa y evitar haciéndolo simultáneo o el problema del principio Definición de criterios previo al de la DGF. de ejecución de las generales de resolución de · FortalecerlaDINASA solicitudes debido a la conflictos que den seguridad · IntroducirenelPrograma demora a los proyectos de inversión Ganadero del MGAP la difusión de indicadores de Difusión de información Mecanismos de mercado rentabilidad de producción sobre los beneficios y para la colocación de la conjunta producción por pequeños · Creacióndeinstituciones externalidades de la productores previstas en objetivos producción conjunta de mediano plazo para ganadera-forestal. audiencias públicas y resolución de conflictos 226 MAtriZ de oPciones de PolíticA: sector soFtwAre teMA Pendiente corto PlAZo MediAno PlAZo MoJones Recursos Humanos Desarrollo de Plan Mejorar el nivel de · ElaboracióndePlan Estratégico preparación en matemáticas Estratégico en la educación secundaria · Elaboraciónydifusión Mejoramiento de la de encuesta de oferta y Información Laboral del Incrementar la cantidad de demanda de trabajo Sector docentes preparados en el · Creacióndeunsistemade área medición de gaps entre Desarrollo de programas necesidades y dotación de que faciliten la inserción Promover coordinación entre recursos laboral sin abandonar los instituciones educativas para · Incrementodegraduadosen estudios desarrollar programas de ingeniería postgrado · Fortalecimientodela formación empresarial y de idiomas en las ingenierías · InstrumentacióndePlanes de Inserción laboral sin abandono de estudios · InstrumentacióndeCursosa distancia semi-presenciales · Establecimientode estándares con referencia al sector Financiamiento Profundización Acceso a fuentes de largo · Creacióndesistemade Productivo de Programas de plazo garantías financiamiento a · Incentivosparaatraer Venture empresas innovadoras Incentivar la creación de Capital con acceso a redes Fondos de capital de riesgo internacionales · Creacióndesistemade información empresarial de acuerdo a estándares internacionales · Fomentodeactividades asociativas internas y externas Infraestructura Mejoramiento de Mejoramiento de sistema de · Aumentodeanchodebanda sistema de transmisión transmisión de información de acuerdo a estándares de información internacionales · FortalecimientodelSistema de Compras estatal 227 AneXos industria Forestal FIGURA A13.1: SUPERFICIE FORESTADA FIGURA A13.2: EXTRACCIÓN DE MADERA ANUALMENTE HECTÁREAS EN ROLO 1000 M3 100.000 6000 90.000 80.000 5000 70.000 4000 60.000 3000 50.000 40.000 2000 30.000 1000 20.000 0 10.000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 Combustible Rolo Industrial Fuente: DGF, MGAP Fuente: DGF, MGAP FIGURA A13.3: EXPORTACIONES EN FIGURA A13.4: EXPORTACIONES DE MADERA VOLUMEN FÍSICO 1000 M3 MILES DE DÓLARES 3000 120.000 2500 100.000 2000 80.000 1500 60.000 1000 40.000 500 20.000 0 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Rolos Astillas Rolos Astillas Aserrada Tableros Fuente: DGF, MGAP Fuente: DGF, MGAP FIGURA A13.5: PRECIO DE LA TIERRA EN URUGUAY DÓLARES POR HECTÁREA 2.000 1.800 1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 Fuente: MGAP 228 software FIGURA A13.6: VENTAS TOTALES FIGURA A13.7: EXPORTACIONES TOTALES PARTICIPACION LOCAL Y EXTERNA Y DEL SECTOR 70% 200 180 60% 160 50% 140 40% 120 100 30% 80 20% 60 40 10% 20 0% 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 1990 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Ventas locales Exportaciones Software y Sistemas Informáticos Totales Fuente: CUTI Fuente: González y Pittaluga (2007) FIGURA A13.8: PUESTOS DE TRABAJO FIGURA A13.9: REMUNERACIONES MENSUALES MEDIAS (DOLARES CORRIENTES) 6000 3000 4902 5000 4450 2500 4047 4137 4000 3785 2000 3000 1500 1000 2000 500 1000 0 0 2004 2005 2007 2000 2001 2002 2003 2004 Ventas locales Ventas locales Ventas locales Ventas locales Ventas locales Ventas locales Ventas locales Ventas locales Puestos de Trabajo Ventas locales Ventas locales Ventas locales Ventas locales Fuente: González y Pittaluga (2007) Fuente: González y Pittaluga (2007) 229