Informe No. 55220-UY URUGUAY El Desarrollo de la Agricultura Familiar 51 de julio 2010 Departamento de Desarrollo Sostenible América Latina y el Caribe Banco Mundial Documento del Banco Mundial El presente documento es una traducción oficial del informe en inglés titulado “URUGUAY: Family Agriculture Development�; (Informe Nr. 55220-UY), de fecha 20 de junio de 2010. En caso de discrepancia entre el texto del documento original en inglés y esta traducción, prevalecerá el original en inglés. �ndice de Contenido �ndice de Contenido ..................................................................................................................................... i Tasas de Cambio ........................................................................................................................................ iii Acrónimos ................................................................................................................................................... iii Agradecimientos.......................................................................................................................................... v Resumen Ejecutivo...................................................................................................................................... 6 I. Características estructurales del sector agropecuario ................................................................... 16 1.1 La agricultura en la economía nacional ............................................................................... 16 1.2 Características agro-ambientales ......................................................................................... 19 1.3 La producción agropecuaria en el Uruguay ........................................................................ 25 1.4 Características de las cadenas de producción ..................................................................... 30 II. La agricultura familiar en el sector agropecuario del Uruguay: características y vulnerabilidades ........................................................................................................................................ 35 2.1 Definición de la agricultura familiar .................................................................................... 35 2.2 La evolución de la agricultura familiar................................................................................ 37 2.3 Distribución regional de la agricultura familiar ................................................................. 41 2.4 Principales sistemas de producción familiar ....................................................................... 43 2.5 Potencial y limitaciones del desarrollo del sector de la agricultura familiar .................... 51 III. El marco institucional y de políticas del Sector Agropecuario ..................................................... 54 3.1 Principales políticas del sector agropecuario ...................................................................... 56 3.2 Asistencia técnica y extensión ............................................................................................... 74 3.3 Sistema tributario agropecuario y contribuciones a la seguridad social .......................... 75 IV. Hacia un Programa de Desarrollo de la Agricultura Familiar .................................................... 81 4.1 La necesidad de un Plan Nacional de Desarrollo Rural ..................................................... 82 4.2 Integración de las medidas de apoyo a los predios familiares en un PDAR ..................... 88 4.3 Marco institucional para la preparación e implementación del PDAR .......................... 106 V. Conclusiones ....................................................................................................................................... 111 Anexo 1: Instituciones públicas en el sector agropecuario .................................................................. 119 Anexo 2: Pautas para la preparación de un plan de desarrollo rural ................................................ 124 i Anexo 3: Datos estadísticos seleccionados ............................................................................................ 140 Mapas ....................................................................................................................................................... 143 ii Tasas de Cambio 1 US$ = 19.87 $U 100 $U = 5.03 US$ Acrónimos ALUR S.A Alcoholes del Uruguay Sociedad Anónima ANEP Administración Nacional de Educación Pública ATA Servicio de Asistencia Técnica y Analítica del Banco Mundial AUSID Asociación Uruguaya de Productores pro Siembra Directa BCU Banco Central de Uruguay BID Banco Inter Americano de Desarrollo BPC Base de Prestaciones y Contribuciones BPS Banco de Previsión Social BROU Banco de la Republica Oriental del Uruguay BSE Banco de Seguros del Estado CAD Consejos Agropecuarios Departamentales CAN Consejo Nacional Agropecuario CAP Política Agrícola Común de la UE CE Comisión Europea CND Corporación Nacional para el Desarrollo COFIS Impuesto de Contribución al Financiamiento de la Seguridad Social CONEAT Comisión Nacional de Estudios Agro-Económicos de la Tierra DF Dirección Forestal DGDR Dirección General de Desarrollo Rural DGRNR Dirección General de Recursos Naturales Renovables (MGAP) DIGEGRA Dirección General de la Granja DINAMA Dirección General del Medio Ambiente (MVOTMA) EAFRD European Agricultural Fund for Rural Development/Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural EEB Encefalopatía Espongiforme Bovina ENOS El Niño Oscilación Sur EUA Estados Unidos de América EUR Euro FAO Food and Agriculture Organization of the United Nations / Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y Alimentación EIA Evaluación de Impacto Ambiental FAE Fondo Agropecuario de Emergencias FECCG Fondo de Emergencia para Catástrofes Climáticas para la Granja FFDSAL II Fondo de Financiamiento y Desarrollo Sostenible de la Actividad Lechera FIDA Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola FMI Fondo Monetario Internacional FRRAA II Fondo de Refinanciamiento y Reconstrucción de la Actividad Arrocera FRFG Fondo de Reconversión y Fomento de la Granja GAL Grupo de Acción Local de los Programas LIDER GEF Global Environment Facility/Fondo para el Medio Ambiente Mundial GHGs Green-house Gases/Gases de Efecto Invernadero INAC Instituto Nacional de la Carne INAVI Instituto Nacional del Vino INASE Instituto Nacional de Semillas iii INC Instituto Nacional de Colonización IMEBA Impuesto a la Enajenación de Bienes Agropecuarios IMESI Impuesto Específico Interno INE Instituto Nacional de Estadística INIA Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria IPA(RD) EU Instrument for Pre-Accession (related Rural Development funding)/ Instrumento de Ayuda de Preadhesión (vinculado al desarrollo rural) IPA Instituto Plan Agropecuario IRA Impuesto a las Rentas Agropecuarias IRP Impuesto a las Retribuciones Personales IRPF Impuesto a la Renta de la Personas Físicas IVA Impuesto al Valor Agregado MBE Margen Bruto Estándar del UE MGAP Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca MIEM Ministerio de Industria, Energía y Minas MVOTMA Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente OECD Organization for Economic Cooperation and Development/ Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo OIE Office International des Epizooties/ Organización Mundial de Sanidad Animal OMC Organización Mundial del Comercio OPP Oficina de Programación y Presupuesto OPYPA Oficina de Programación y Políticas Agropecuarias OSE Obras Sanitarias del Estado PAEFA Proyecto de Asistencia para la Erradicación de la Fiebre Aftosa PDAR Plan de Desarrollo Agropecuario y Rural PDR Programa de Desarrollo Rural de la UE PG Proyecto Ganadero PIB Producto Interno Bruto PNB Producto Nacional Bruto PPR Proyecto de Producción Responsable PRENADER Proyecto de Manejo de Recursos Naturales y Desarrollo del Riego PROSA Proyecto de Sanidad Animal PUR Proyecto Uruguay Rural SAPARD EU Special Accession Program for Agriculture and Rural Development / Instrumento Agrícola de Preadhesión de la UE SNIG Sistema Nacional de Información Ganadera UE Unión Europea UNDP United Nations Development Program / Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo UPCT Unidad de Proyectos y Cooperación Técnica USDA US Department of Agriculture / Departamento de Agricultura de los Estados Unidos de América USLE Universal Soil Loss Equation / Ecuación Universal de Pérdida de Suelos US$ Dólares de Estados Unidos UTE Unidad de Tamaño Económico de la UE UYU Peso Uruguayo VA Valor Agregado iv Agradecimientos Este informe fue preparado por el Banco Mundial en estrecha colaboración con la Dirección General de Desarrollo Rural del Ministerio de Agronomía, Agricultura y Pesca del Uruguay. Bajo el liderazgo de Ethel Sennhauser, Gerente Sectorial, LCSAR, este informe fue elaborado por un equipo integrado por Holger A. Kray, Michael Carroll, Edgardo Floto, Joaquín Lapetina y Åsa Giertz. Se contó también con el apoyo de Irina Ramniceanu, Gloria Kessler, Alberto Yanosky, Maximiliano Cox, Mustafa Alver, Jeannette Ramírez, Erika Salamanca y Patricia Wild (traducción). Lineamientos analíticos y comentarios técnicos fueron aportados por Ethel Sennhauser (Gerente Sectorial), Franz Drees-Gross (Gerente Regional), Mark Cackler, Mark Wilson, Stjepan Tanic, y Thomas Glauben (revisores especializados), y John Nash (Economista Principal) y otros colegas que le permitieron al equipo discutir puntos específicos de este informe. El equipo también desea agradecer al Centro de Inversiones de FAO por el apoyo técnico y financiero y los comentarios aportados durante las fases de conceptualización y elaboración del informe. El equipo desea agradecer muy especialmente la excelente colaboración del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca del Uruguay. Durante las diversas misiones realizadas, el equipo recibió orientación de gran importancia por parte del Ing. Robert Frugoni, Director General de Desarrollo Rural del MGAP y sus asesores, y de Alfredo Bruno, Valeria Berhau y técnicos de la Unidad del Proyecto PPR, así como también de los funcionarios de OPYPA. Autoridades y funcionarios de muchos otros organismos, tanto públicos como privados, efectuaron aportes de valor al compartir sus conocimientos con el equipo. v Resumen Ejecutivo Introducción El Banco Mundial tiene una larga trayectoria de trabajo en el sector agropecuario del Uruguay, que se extiende por más de sesenta años durante los cuales se han implementado varios proyectos e iniciativas de asistencia técnica y analítica. Desde los años noventa, el Banco Mundial ha apoyado con éxito la agenda agropecuaria y rural del Gobierno de Uruguay a través de (i) la investigación y extensión (Proyecto de Servicios Agropecuarios), (ii) el manejo de recursos naturales y desarrollo del riego (PRENADER), (iii) la salud animal (PAEFA y PROSA recientemente finalizado); y (iv) el manejo de los recursos naturales y la biodiversidad, por medio de un trabajo de asistencia técnica y analítica (ATA) realizado en el año 2002 y el Proyecto de Producción Responsable (PPR) actualmente en ejecución. El PPR se convirtió en un elemento clave de los programas del Gobierno para el apoyo a la agricultura familiar, además de ser una pieza importante en la reciente creación de la Dirección General de Desarrollo Rural (DGDR) en el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, MGAP. Además, el Banco Mundial trabajó activamente con las autoridades uruguayas en temas de desarrollo ganadero a nivel regional, a través de la implementación de una iniciativa, que incluye múltiples países, abocada a mejorar la colaboración dentro del MERCOSUR en relación a enfermedades animales transfronterizas. Dentro de este marco de colaboración, el Gobierno de Uruguay solicitó al Banco Mundial, a través del MGAP, asistencia técnica y analítica con el propósito de desarrollar una estrategia coherente para tratar de superar las limitaciones que enfrenta la agricultura familiar y promover un desarrollo más equitativo del sector agropecuario, conservando a su vez la base de recursos naturales del país. El proceso de análisis y búsqueda de soluciones para lograr el desarrollo agropecuario y rural del Uruguay podrá beneficiarse la experiencia que tiene el Banco Mundial en otros países y las lecciones aprendidas en programas de apoyo a las producciones familiares y comerciales en América Latina (principalmente Brasil, Colombia y Chile), y en los países del centro y este de Europa. Durante la última década, la colaboración entre el Banco Mundial y el Gobierno de Uruguay cambió su enfoque de aspectos principalmente productivos de la agricultura a otros aspectos más amplios de desarrollo rural, con mayor énfasis en temas medioambientales y en sistemas de producción sostenibles a largo plazo. La respuesta del Banco Mundial a la solicitud del Gobierno de asistencia analítica tuvo como resultado el presente trabajo sectorial sobre el Desarrollo de la Agricultura Familiar. Los objetivos principales de este informe son: (a) analizar tanto las principales características de la agricultura familiar como su potencial de desarrollo y limitaciones; (b) examinar la política agropecuaria y el marco institucional actuales del Uruguay; (c) presentar un conjunto de medidas que apunten a reducir las vulnerabilidades y aumentar las oportunidades de desarrollo que tienen los productores familiares; y (d) contribuir a la elaboración por parte del MGAP de un Plan de Desarrollo Agropecuario y Rural 2010- 2015, introduciendo una serie de recomendaciones de políticas y medidas que favorezca un desarrollo de la agricultura familiar, que sean económica y medioambientalmente sostenibles, y que esté dentro de la estrategia general del Gobierno de promover un desarrollo rural más equitativo. Características Estructurales del Sector Agropecuario Desempeño General. El sector agropecuario y de alimentos del Uruguay ha superado exitosamente las crisis del pasado y ha mantenido su rol protagónico en la economía nacional, que vio aumentada su contribución al PIB del 6% durante la crisis económica del 2000 al 2001, al 9,1% del PIB nacional, o 13,7% incluyendo el procesamiento agropecuario, en 2008. Las exportaciones de materia prima y productos agropecuarios manufacturados equivalen aproximadamente al 60% del valor total de las exportaciones del Uruguay (2008), de las cuales casi dos terceras partes se generan en mercados altamente competitivos y exigentes en cuanto a las normas de productos de origen animal (carne, cueros, lana). El sector agropecuario sigue siendo una fuente de empleo importante que se mantiene estable, con la agricultura empleando aproximadamente un 12% del total nacional. En las zonas rurales, la agricultura es responsable de aproximadamente el 70% del empleo. En comparación con los niveles internacionales, Uruguay tiene una de los más altas proporciones relativas de tierra apta para la producción agropecuaria (más del 90% de la superficie total), cultivada por unos 52.000 productores, en donde predominan las actividades de producción ganadera y lechera. La desigual distribución de las tierras no ha cambiado en los últimos 40 a 50 años, con un 2% de los predios ocupando aproximadamente una tercera parte de las áreas productivas del Uruguay. Producción Agropecuaria en el Uruguay La ganadería sigue siendo el subsector más importante, ocupando un 90% de las tierras aptas para la producción agrícola y ganadera (17,5 millones de hectáreas), generando 50% del PIB del sector agropecuario y 54% de las exportaciones del sector. También hubo un aumento substancial en la presencia de algunos de los cultivos más importantes, principalmente trigo y soja, que explicaría el descenso en la importancia relativa que tuvo la producción ganadera en el PIB del sector durante los últimos 30 años. En las últimas dos décadas, hubo un aumento significativo en el volumen y valor de las exportaciones de carne. La producción de carne, en particular, se vio beneficiada por las reformas en las políticas y las mejoras en la productividad. La cantidad de cabezas de ganado se mantuvo notablemente estable a largo plazo hasta el año 1990. Sin embargo, en los últimos 20 años tuvo un aumento de aproximadamente 32%, llegando a un rodeo total de 12,0 millones de cabezas como resultado de una mejora en la productividad y un mejor acceso a los mercados de exportación. En contraste, el total nacional de ovinos disminuyó. 7 Las áreas dedicadas a los cultivos anuales disminuyeron significativamente durante los años noventa, como resultado de una economía más abierta y una baja en los precios internacionales. Sin embargo, durante la década actual hubo un aumento dramático en las áreas dedicadas a cultivos anuales alcanzando 1,4 millones de hectáreas en los años 2008- 2009, con particular énfasis en la producción de soja y trigo, que actualmente alcanza casi 75% del área total dedicada a cultivos anuales. Los principales cultivos agrícolas del Uruguay han logrado en las últimas décadas un aumento en los rendimientos promedio. Esto es el resultado de los cambios estructurales que ocurrieron en el sector agropecuario, que llevó a la desaparición de los productores marginales, decrecimiento del uso de las tierras de baja aptitud, y la adopción de un amplio espectro de tecnología por parte de los demás productores con el fin de mejorar la productividad y lograr avances en la conservación y recuperación de suelos. Características de las Cadenas de Producción Las principales agroindustrias del país son los frigoríficos y las usinas lácteas. Otras cadenas de producción importantes son los molinos de arroz y trigo, la industria del aceite vegetal, las curtiembres y el procesamiento de lana. La agricultura familiar se vería beneficiada si tuviese mejor acceso a la agroindustria como principal destino de sus productos, lo cual a su vez tendría un impacto positivo en la producción e ingresos prediales. Durante los años noventa la industria cárnica experimentó una serie de reformas, tales como el pasaje a manos privadas de los frigoríficos estatales y la eliminación de la mayoría de las barreras estructurales de ingreso. Esto llevó a una mejora en la competitividad general de los frigoríficos y las plantas de procesamiento en el país. La producción de carne aumentó durante la mayor parte de la década del 2000, aunque la sequía que afectó al país en los años 2007-2009 resultó en una baja en el procesamiento de carne durante estos años; una tendencia que probablemente se revierta en el año 2010. Tradicionalmente sólo se exportaba 30-35% de la producción total, pero durante la última década las exportaciones aumentaron alcanzando aproximadamente 75% de la producción total. Sin embargo, la producción de carne para la exportación tiene poco o ningún valor agregado. La carne congelada representó dos terceras partes del total de exportaciones en el año 2000, y alcanzó más del 70% durante el período 2005-2007; el valor total de exportaciones de carne aumentó casi un 50% en el 2008. El subsector lechero ha sido uno de los más dinámicos dentro del sector agropecuario. La producción de leche aumentó en forma sostenida, de 1,0 millón de litros en el 2000 a más de 1,5 millones en el 2008. Más del 86% de esta producción se destinó a la industria de procesamiento de productos lácteos en el 2008. 8 La Agricultura Familiar en Uruguay De acuerdo a la definición del Gobierno, un “productor familiar� es aquél que tiene las siguientes características: i) para la producción del predio utiliza mano de obra familiar y/o un máximo de 2 trabajadores asalariados permanentes, o 500 días/hombre de un trabajador zafral por año; ii) el tamaño del predio no excede las 500 hectáreas; iii) la producción del predio es su principal fuente de ingreso; o la dedicación del productor a esta actividad es de tiempo completo; y iv) el productor reside en el predio, o reside a una distancia menor a 50km del predio. De acuerdo a las estimaciones del Gobierno, hay aproximadamente 37,000 productores, o aproximadamente 63% del total, que se pueden considerar productores familiares, los cuales controlan aproximadamente 15% del área total dedicada a la producción agropecuaria. La expansión del número de pequeños productores llegó a su punto más alto a mediados de los años cincuenta, alcanzando un total de 67.000 productores. La implementación de un proceso gradual de liberalización del mercado y la apertura de la economía durante los años setenta y ochenta llevaron a un rápido descenso en el número de pequeños productores, que llegó a los 36.000 a mediados de los ochenta. Se pueden identificar al menos tres categorías de productores agropecuarios familiares, cada uno con su propia estrategia de supervivencia: Agricultura Familiar Consolidada, que se caracteriza por un sistema de producción en el cual el productor generalmente es propietario de tierras con buen potencial para la producción agropecuaria, hace buen uso de la base de recursos naturales disponibles, tiene acceso al financiamiento, tecnología y mercados de productos, y genera suficientes ingresos para sustentar a su familia y capitalizar su unidad productiva. Productores Familiares de Transición son productores que generan suficientes ingresos de su predio para sustentar a su familia, aunque les resultaría difícil generar ingresos adicionales para realizar inversiones o lograr mejoras generales del predio y, además, su situación se ve complicada porque tienen acceso limitado a crédito u otras fuentes de financiamiento. Si no ocurre un cambio en su sistema productivo, la sostenibilidad de este tipo de productor dependerá principalmente del apoyo que pueda recibir por parte del Estado, particularmente en términos de acceso al financiamiento, tecnología y mercados de exportación. Agricultura Familiar de Subsistencia que incluye predios familiares cuya producción está orientada principalmente al autoconsumo. Las tierras que poseen este tipo de productor son insuficientes o inadecuadas y generalmente las explota con sistemas de producción deficientes y sin capital, con lo cual obtiene un ingreso predial que no alcanza para cubrir las necesidades familiares. En consecuencia, este tipo de trabajador familiar se ve obligado a buscar empleo fuera del predio para generar los ingresos adicionales que requiere. 9 Principales Sistemas de Producción Familiar Más del 70% de los productores familiares y el 90% de sus tierras están dedicados a la actividad ganadera y la producción lechera, mientras que alrededor del 13,5% se dedica a la horticultura. Estos tres sectores incluyen aproximadamente el 84% de los productores familiares y casi el 94% de la tierra utilizada para la producción agropecuaria familiar. Producción ganadera (carne y lana). En el año 2000, había aproximadamente 28.200 productores especializados en la producción de carne y lana. El área promedio de un predio ganadero familiar es algo superior a las 100 hectáreas, mientras que el área promedio de un productor mediano o grande es de 850 hectáreas. El tamaño promedio del rodeo es de 100 cabezas de ganado para los productores familiares y 928 para los productores medianos y grandes. El ingreso anual promedio que obtuvo un productor ganadero durante los últimos ocho años fue de US$ 33,0 por hectárea (lo que representaría un ingreso anual total de aproximadamente US$ 3.300 por productor). El bajo rendimiento económico de los productores familiares es una consecuencia principalmente del uso limitado que hacen de las pasturas y el campo natural mejorados o de cultivos forrajeros estratégicos en sus sistemas de producción, la inadecuada asistencia técnica, y la vulnerabilidad frente a condiciones climáticas adversas. La asistencia técnica actual está orientada mayormente al manejo de los recursos naturales y a la salud animal. Una asistencia técnica y financiera más integral apoyada por el Gobierno los pondría en una mejor posición para encarar la variedad de dificultades que enfrentan en sus sistemas de producción. Producción lechera: En el año 2000, había aproximadamente 6.000 productores lecheros, con un rodeo de 710.000 animales ocupando una superficie de 1,0 millón de hectáreas dedicadas a la actividad lechera. En los años 2007 y 2008, la cantidad de tambos disminuyó a 4.165, y la superficie dedicada a la producción lechera se redujo a aproximadamente 798.000 hectáreas. La tendencia hacia la baja continuó en 2008-2009 como resultado directo de la sequía y la baja internacional de precios de los productos lácteos. La productividad general de los tambos familiares parece ser igual o muy parecida a la de los tambos medianos a grandes. Esto es, en parte, el resultado de un acceso adecuado a la asistencia técnica de calidad y crédito, los cuales son tradicionalmente brindados por CONAPROLE, la usina lechera más grande del país, a sus productores asociados. Producción hortícola: El tamaño promedio de la granja hortícola familiar es aproximadamente 15,5 hectáreas (o un poco menos que una tercera parte del tamaño promedio de un predio mediano o grande), y la mayoría de la producción se vende en el mercado interno. Según información disponible, los horticultores familiares contribuyen con poco más del 50% del valor total de la producción nacional del sector, aunque los niveles de tecnología entre los horticultores familiares son muy variables. La mayoría de las tierras sembradas por productores familiares son dependientes de las lluvias, aunque algunos tienen sistemas de riego y también invernaderos. Una parte importante de estos productores se enfrenta con limitaciones en términos de suelos pobres y degradados, lo 10 que señala la necesidad de un programa especialmente diseñado para proporcionar asistencia técnica y financiera que tenga un fuerte énfasis en el manejo del suelo. Potencial y Limitaciones del Desarrollo en el Sector Agropecuario Familiar Las experiencias que tuvo Uruguay en el pasado con algunos grupos de agricultores familiares indican que es posible convertir predios familiares en emprendimientos comerciales viables y sostenibles. Por esto, la presencia en la economía nacional del productor familiar no tiene que ser justificada sólo porque son actores sociales a los que se les brinda asistencia para que puedan permanecer en su medio rural, sino también porque el productor familiar puede formar parte de una economía de mercado abierta y contribuir al desarrollo económico del país. El desafío será generalizar las ganancias productivas del pasado a todos los productores, en particular los productores familiares. Los programas de ayuda a los productores familiares deberán buscar mejorar los sistemas de producción familiar en términos de productividad y del uso sostenible de la base de recursos naturales. Si hay casos en que no se pueda lograr una producción agropecuaria familiar que sea sostenible, entonces se deberá apoyar a los productores para que encuentren otros medios alternativos de supervivencia. . Existe un considerable campo de acciones posibles para incrementar la rentabilidad y la sostenibilidad de largo plazo de la agricultura familiar, a través de un mejoramiento en el manejo de la base de recursos naturales, la incorporación de conocimiento técnico y un aumento de la inversión física. En el sector ganadero, esto implicaría aumentar la capacidad de los productores para invertir en la mejora de las pasturas naturales, ampliar el uso de cultivos forrajeros estratégicos, aumentar la cantidad de fuentes de agua y mejorar la eficiencia en el uso del agua. Para los horticultores, esto implicaría fundamentalmente mejorar las técnicas de manejo de la tierra. El PPR, con el apoyo financiero del Banco Mundial, ya está trabajando en estas áreas, pero las necesidades que tienen los productores familiares exceden ampliamente los recursos disponibles. Una estrategia que apunte al desarrollo sostenible del sector de agricultura familiar debería ofrecer varias opciones para cubrir las necesidades de los distintos tipos de productores familiares. El enfoque fraccionado que se adoptó en el pasado debe ser dejado de lado y sustituido por una serie de acciones más exhaustivas que respondan a un enfoque territorial del desarrollo. A su vez, el apoyo que se le brinde al productor debería incluir no sólo medidas para que mejore la producción dentro de su predio, sino también para que desarrolle actividades fuera del predio, ya que mejoras en la producción no necesariamente garantizan la generación de ingresos suficientes para mantener a su familia. Políticas y Marco Institucional para la Agricultura En el ámbito de las políticas agropecuarias, el desafío que enfrenta el Gobierno es lograr mantener las tasas de crecimiento relativamente altas que experimentó el sector en el pasado, y al mismo tiempo, lograr implementar una serie de programas y medidas que 11 estimulen el potencial de los sistemas de producción de baja intensidad tecnológica del subsector de agricultura familiar. El marco de las políticas agropecuarias del Gobierno que rigió durante los años 2006 a 2010, incluyó la necesidad de establecer un nuevo marco institucional, que permitiese al Estado trabajar más activamente con el fin de promover el crecimiento del sector y un desarrollo nacional socialmente inclusivo. Esto incluía el diseño y puesto en marcha de nuevas fuentes de financiación para complementar las líneas comerciales de crédito existentes, el apoyo al desarrollo de un sector agro-industrial competitivo, incentivos para la adopción de sistemas sostenibles de manejo de los recursos naturales, y la adopción de medidas para mejorar el nivel de vida general de las productores familiares. Las reformas institucionales propuestas no pudieron ser implementadas en su totalidad durante el Gobierno pasado y sin los instrumentos institucionales necesarios y en ausencia de una estrategia de desarrollo agropecuario bien definida, el Gobierno optó por implementar una serie de medidas ad-hoc. A pesar de que las medidas adoptadas lograron de alguna manera incorporar a los productores familiares al proceso de desarrollo del sector, los resultados obtenidos no lograron satisfacer las expectativas. Sin embargo, la experiencia adquirida durante la administración pasada colocó al Gobierno actual en una base mucho más sólida para elaborar un programa a largo plazo que promueva un desarrollo rural sostenible y equitativo. Nuevo Marco Institucional. El MGAP creó una Unidad de Descentralización para fortalecer su presencia en todos los departamentos y alentar la participación de instituciones locales en el diseño e implementación de políticas de desarrollo agropecuarias. En el 2005, el Ministerio creó la Dirección General de Desarrollo Rural (DGDR), que tuvo como objetivo desarrollar políticas y programas dirigidos a la agricultura familiar. La DGDR comenzó a operar efectivamente recién a fines del 2008; su responsabilidad actual es diseñar el nuevo Plan de Desarrollo Rural 2010-2015. Este plan apunta a establecer el marco para el futuro desarrollo agropecuario del Uruguay y la implementación de una estrategia coherente de incorporación de la agricultura familiar al proceso de desarrollo del sector. Recursos Financieros para el Sector Agropecuario. En el 2005, el sistema bancario no estaba ofreciendo recursos financieros adecuados para el sector agropecuario, y menos a los productores familiares o productores con un nivel alto de endeudamiento. Hasta el momento, el Gobierno no ha definido una estrategia integral para asegurar que los productores tengan acceso adecuado a distintas fuentes de financiamiento, como tampoco ha habido una discusión detallada acerca de los ajustes que pueda ser necesario hacer en el sistema de créditos bancarios para facilitar la llegada de recursos financieros al sector agropecuario. En cambio, los esfuerzos del Gobierno se concentraron en crear una serie de Fondos Especiales, como una alternativa al sistema bancario, para resolver los problemas de endeudamiento, cubrir las pérdidas sufridas en emergencias como las sequías, y además brindarles a los productores los recursos financieros necesarios para el desarrollo 12 agropecuario. La otra fuente de recursos financieros disponibles para los productores familiares proviene de los tres proyectos de desarrollo agropecuario financiados por instituciones financieras internacionales: Proyecto de Producción Responsable (PPR), financiado por el Banco Mundial; Proyecto Uruguay Rural (PUR), que cuenta con fondos de FIDA; y el Proyecto Ganadero, (PG), financiado por el BID. Uruguay tiene un sistema de seguro agrícola que existe desde 1914. Sin embargo, la contratación de seguros para cubrir potenciales pérdidas en los cultivos ha sido tradicionalmente común entre los grandes productores, pero no así entre los pequeños productores. A pesar de que existe un subsidio que cubre 35% de la prima para la producción de frutas y hortalizas con superficies de un máximo de 20 hectáreas, el nivel de contratación de seguros por parte de pequeños productores sigue siendo bajo. Fortalecer la participación de productores familiares en las cadenas de producción agroindustriales. Se implementaron varias medidas para mejorar la competitividad de las agroindustrias existentes y para promover especialmente la mayor participación por parte de productores agropecuarios familiares en las cadenas de producción, como la de caña de azúcar, el procesamiento de tomates, y la lechera. Mejorar el Manejo de los Recursos Naturales. El Gobierno, a través del proyecto PPR financiado por el Banco Mundial y un programa especial financiado por el Fondo de Emergencia para la Agricultura diseñado con el objetivo de reducir el pastoreo excesivo, promueve la gestión sostenible de los recursos naturales, ofreciendo incentivos a los productores para que adopten mejores prácticas de manejo de los recursos naturales y la biodiversidad. Aspectos Fundiarios: Según el Gobierno, el tamaño de los predios es una limitación importante para los productores familiares que intentan mejorar sus sistemas de producción y, por lo tanto, sus ingresos. Para revertir esta situación, el Gobierno firmó un acuerdo con el Instituto Nacional de Colonización (INC) en el 2008 para mejorar el acceso a la tierra de los productores familiares. Servicios de Asistencia Técnica y de Extensión Agropecuaria: para optimizar el uso de recursos productivos, adquirir y aplicar técnicas y prácticas modernas e incorporar innovación, los productores necesitan tener acceso al conocimiento y a la información. Históricamente, el Uruguay apoyó en forma sistemática y efectiva un sistema público de investigación y generación de tecnología agropecuarias (INIA). Antes de que la recientemente creada DGDR empezara a operar en 2008, los servicios de extensión se entregaban como parte de las actividades implementadas por los proyectos en ejecución que contaban con fondos de organizaciones internacionales (PPR, PG, UR). Sin embargo, este modelo tiene deficiencias inherentes al sistema como la falta de coordinación operacional entre los proyectos, la ausencia de metodologías comunes a todos, la falta de un marco institucional dentro del MGAP, y la dependencia que tienen los servicios públicos de la duración de los proyectos con financiamiento externo. 13 Régimen Tributario del Sector Agropecuario y Sistema de Seguridad Social. El objetivo de la reforma tributaria del Uruguay, que entró en vigencia en julio del 2007, fue crear una estructura tributaria más eficiente y equitativa que a su vez promoviera las inversiones productivas. La reforma tributaria estableció la obligatoriedad de la liquidación del impuesto a las rentas para las grandes empresas agropecuarias y las sociedades por acciones, y paralelamente estableció incentivos fiscales para promover la inversión e innovación, incluyendo el uso de insumos ligados a las innovaciones tecnológicas. Con posterioridad a la reforma tributaria la carga fiscal sobre el sector agropecuario es menor (6,5%) que la de los años anteriores a la reforma (7,5%). La reforma tributaria planteó una única tasa provisional patronal de 7,5%. Los aportes al sistema de seguridad social del sector agropecuario siguen rigiéndose de acuerdo al tamaño del predio; la tasa por hectárea aumentó y actualmente es de aproximadamente US$ 1,00/hectárea/año. Hacia un Programa de Desarrollo de la Agricultura Familiar La Necesidad de un Plan Nacional de Desarrollo Rural. En base al análisis efectuado en el contexto del presente estudio, se recomienda abordar el tema de desarrollo rural y agropecuario en forma sistemática elaborando un Plan de Desarrollo Agropecuario y Rural (PDAR) que brindaría los siguientes beneficios para el Uruguay: i) mayor efectividad, eficiencia y consistencia en el diseño y ejecución de una política rural; ii) mejores objetivos y sinergia de los instrumentos de apoyo frente a los diversos y multifacéticos desafíos de desarrollo rural; iii) mayor coherencia en la planificación multi-anual de los recursos fiscales ; iv) brindar información a los productores acerca de la visión a largo plazo de los esquemas de apoyo existentes a fin de facilitar la planificación de sus iniciativas comerciales . Un PDAR bien diseñado necesariamente debe incluir un marco coherente para identificar las áreas en donde el apoyo gubernamental al sector agropecuario y rural agrega el mayor valor y asegurar consistencia con las demás políticas gubernamentales enfocadas al desarrollo económico y medioambiental. Paralelamente, debe contribuir a definir y facilitar el apoyo que brinda el Gobierno al desarrollo rural y agropecuario. La integración al PDAR de medidas de apoyo a predios productivos familiares. Para lograr un crecimiento general balanceado, el desarrollo sostenible del sector agropecuario familiar no puede ser una estrategia independiente y exclusiva, sino que debe formar parte integral de una estrategia de desarrollo integrada e inclusiva. De esta forma, se podría integrar la respuesta del Gobierno a los desafíos del desarrollo de todo el sector agropecuario y rural con los apoyos orientados a las limitaciones específicas del sector productivo familiar, como la falta economías de escala, tasas de adaptación tecnológicas más bajas, acceso limitado a créditos, y la falta de asistencia técnica extensiva y servicios de acceso a los mercados. Con el fin de integrar las prioridades de desarrollo del sector agropecuario en su conjunto con las prioridades específicas de los productores familiares, se sugiere estructurar el PDAR tomado como base los siguientes pilares o prioridades de desarrollo: Pilar I: 14 Mejoramiento de la productividad y el acceso a mercados de los productos agropecuarios; Pilar II: Reforzar la adaptación agro-medioambiental: y Pilar III Facilitar la diversificación de ingresos en áreas rurales. Un elemento crucial para asegurar el éxito a la hora de lidiar con las vulnerabilidades del sector productivo familiar es que el Gobierno actúe dentro de un marco de referencia apropiado, que sirva de punto de referencia para las medidas que tome, que asegure que los objetivos sean claros y coherentes, y que puedan ser gestionados y monitoreados. Este informe confirma la importancia de la intención del Ministerio de elaborar un marco de desarrollo agropecuario y rural a través de la preparación de un PDAR, que adopte un enfoque más estratégico del desarrollo agropecuario, la innovación y la diversificación en zonas rurales, y que mejore de la gobernabilidad en la ejecución de sus programas. Hay tres tipos de acción que son claves para lidiar con las vulnerabilidades de los sistemas de producción familiares: el primero, que está relacionado con la prioridad de promover la productividad y el acceso a mercados de los productos agropecuarios, implicaría que el marco de desarrollo rural y agropecuario del Ministerio debería incluir medidas que apunten a apoyar a los productores familiares en sus esfuerzos para introducir cambios en su producción y comercialización y mejorar su entorno competitivo. En segundo lugar, en relación a la prioridad de fortalecer la adaptación agro-ambiental, se requiere aumentar las medidas para promover el uso sostenible de los recursos suelos y agua. En tercer lugar, y relacionado con la prioridad de facilitar la diversificación de ingresos en áreas rurales, debería incluir elementos para mejorar la coordinación entre actividades sectoriales y no sectoriales en las zonas rurales. La selección de medidas a tomar dentro de cada uno de estos tipos de acción prioritarios tiene que ser el resultado del ejercicio analítico y de programación que el MGAP está realizado para el sector agropecuario en su conjunto. Dentro de este contexto, se espera que el presente aporte los antecedentes relativos a la agricultura familiar. 15 I. Características estructurales del sector agropecuario 1.1 La agricultura en la economía nacional Los recursos naturales del Uruguay son aptos para la producción agrícola y ganadera. Durante las últimas tres décadas el área total de producción se ha mantenido relativamente estable en unas 16,0 millones de hectáreas, 83% (o más de 13,5 millones de hectáreas) de las cuales son pasturas (principalmente pasturas naturales). El sector agropecuario y alimenticio del Uruguay ha superado con éxito crisis pasadas y se ha mantenido como un sector clave en la economía nacional. A pesar de la grave contracción durante la crisis económica del 2001 y los brotes de aftosa, el sector recuperó rápidamente su papel histórico como importante impulsor en la economía uruguaya. Con una tasa de crecimiento promedio de 7,6% entre 2001 y 2007, el sector agropecuario ha crecido a una tasa que casi duplica la tasa de crecimiento que tuvo el PIB nacional (4,1%)1 durante igual período. En 2008, el sector agropecuario contribuyó 9,1% al PIB nacional, o 13,7% si se incluye el procesamiento de alimentos agrícolas2. La receptividad a las normas internacionales cada vez más estrictas de inocuidad y calidad de los alimentos garantizó el establecimiento de vínculos sostenidos, sólidos y exitosos con los mercados de exportación. Las exportaciones de productos agropecuarios, sin procesar y manufacturados, representó alrededor del 60% del valor total de exportaciones del Uruguay (2008), dos tercios del cual se genera en mercados altamente competitivos y de estándares muy exigentes para los productos de origen animal (carne, cuero, lana). El sector agropecuario y de alimentos continúa siendo una fuente considerable y sostenida de empleo, donde la agricultura contribuye aproximadamente con un 12% de los puestos de trabajo a nivel nacional3. En las zonas rurales, la agricultura representa aproximadamente el 70% de los puestos de trabajo. El sector agropecuario y de alimentos agrícolas también es una importante fuente de empleo en las zonas urbanas, tanto en forma directa como indirecta a través de las actividades comerciales, industriales o de servicios. Los efectos indirectos positivos en el empleo se explican por la importancia de las actividades relacionadas con la ganadería y la prominencia de las PYMES en el sector de producción de alimentos4. 1 UNFPA. Secco, J., Errea, E., 2008. Con relación al valor bruto de la producción agropecuaria, Da Bezies (2008) estimó que entre 2001 y 2006 la tasa anual acumulada era 35-45% en pesos y dólares constantes respectivamente (según datos del BCU). 2 DIEA (2009). 3 MGAP (2008).. 4 Esta última refleja estructuras similares en regiones como la Unión Europea donde el sector de alimentos y bebidas continúa siendo uno de los sectores industriales más importantes y dinámicos (4 millones) con una fuerte prevalencia de PYMES (280.000 PYMES), y es el principal sector en términos de volumen de negocio (aproximadamente 800 mil millones de euros). 16 El fuerte compromiso político para apoyar el desarrollo agrícola, la base favorable de recursos y las ventajas estructurales ofrecen buenas perspectivas de crecimiento de la productividad y el mercado. En una comparación a nivel mundial, el Uruguay cuenta con una de las proporciones relativas más altas de tierras aptas para la producción agrícola (más del 90% del total de la tierra), explotadas por unos 52.000 productores cuyas principales actividades son la ganadería y la lechería. Aproximadamente el 63% de estos establecimientos se clasifican como predios familiares, cuyo tamaño es muy superior al tamaño promedio de este tipo de productores a nivel mundial. A diferencia de los países donde los predios familiares son unidades pequeñas y de semi-subsistencia, un importante segmento de los predios familiares del Uruguay está orientado al mercado y se operan siguiendo principios empresariales. Sin embargo, al igual que el resto de los productores familiares, también son vulnerables a los impactos externos, y por lo tanto, también sufren las fluctuaciones del ingreso. La tendencia decreciente en el número de productores, que se observó durante las últimas cuatro décadas del siglo XX, parece haberse revertido levemente. En el año 2000 se registró un pequeño aumento en la cantidad total de productores, si bien esto se explica en gran parte por el aumento en los predios no comerciales de menos de 5 hectáreas (probablemente predios cuyos propietarios viven en zonas urbanas y que visitan sus propiedades durante los fines de semana o las vacaciones). La cantidad de personas que viven en predios rurales, sin embargo, continúa decayendo, y en la actualidad hay un 40% menos de personas que viven en predios rurales que en 1970 (Cuadro 1). Cuadro 1 Uruguay: Evolución de los predios rurales, la población y los trabajadores del sector agropecuario, 1970-2000. Año del censo 2000 1990 1980 1970 Cantidad de predios 57.131 54.816 68.362 77.163 16.419.683 15.803.763 16.024.656 16.517.730 Superficie (ha) 189.838 213.367 264.216 318.166 Población que viven en los predios 157.009 140.430 159.446 181.206 Personas que trabajan en los predios 287 288 234 214 Tamaño promedio por predio (ha) Fuente: DGDR – DIEA – MGAP (2008). Según los Censos Generales Agropecuarios La distribución desigual de la tierra se ha mantenido básicamente inalterada en los últimos 40-50 años, donde el 2% de los predios rurales controla aproximadamente un tercio de las tierras productivas del Uruguay5. Los productores agropecuarios de tamaño mediano y grande generalmente cuentan con altos niveles de productividad, fuertes 5 Esto se refiere a 1.122 predios rurales superiores a 2.500 hectáreas en 2000 (DIEA, 2000) 17 vínculos a los mercados de exportación y su desempeño ha sido históricamente una fuerza impulsora para el desarrollo del sector agropecuario del país. Al otro extremo del espectro se encuentran los llamados predios agropecuarios familiares, que incluyen aproximadamente el 63% del total de predios del país, pero controlan poco más del 15% del total de la tierra apta para la producción agrícola y ganadera. Estos predios normalmente emplean sistemas de producción de menor tecnología y su producción está orientada principalmente al mercado doméstico. Si bien la fuerte orientación exportadora y la implementación de políticas agrícolas de limitado intervencionismo fomentan una integración con los mercados internacionales, también implican una exposición a las oscilaciones de dichos mercados. En la década de 1990 y comienzos de la década del 2000 los productores en Uruguay experimentaron un descenso en los precios internacionales de los productos inducido por el aumento de la producción a gran escala y la intensificación de capital en los países competidores (especialmente en los EE.UU. y la UE). El año 2008 también trajo una volatilidad pronunciada en el mercado a través de la crisis de alimentos. Pero si bien el rápido aumento en el precio de los productos se percibió inicialmente como algo potencialmente beneficioso para los productores agropecuarios, el aumento en el precio de los insumos como el forraje, el fertilizante y el combustible, y también las restricciones del mercado de capitales absorbieron rápidamente esas posibles ventajas. Por último, la grave sequía del 2008-2009 exacerbó las vulnerabilidades del sector agropecuario6. Como consecuencia de la liberalización y la reforma de las políticas económicas, el autoabastecimiento de azúcar dejó de ser un objetivo a finales de la década de 1990. Como resultado, el área plantada con caña de azúcar (en el norte del país donde las condiciones para su cultivo son marginales) cayó de 10.000 hectáreas a 3.000 hectáreas, y la remolacha azucarera dejó de ser cultivada totalmente durante la última década. No obstante, existen indicios de que el actual gobierno está pensando en reactivar la producción de la caña de azúcar. Dado que la agricultura y la ganadería continúan siendo contribuyentes clave en el PIB nacional y en los ingresos por exportaciones, un desarrollo exitoso de la agricultura y el sector rural continuará representando una importante contribución al ingreso nacional y a la generación de fuentes de trabajo y, en consecuencia, al crecimiento económico general. No obstante, para mantener el crecimiento de la producción agropecuaria, el Uruguay deberá continuar aumentando la productividad del sector agropecuario y de alimentos, el acceso al mercado y la diversificación del ingreso, tanto a través de apoyos a las inversiones como - y quizás sea incluso más importante - a la prestación de servicios a las zonas rurales. A diferencia de muchos países con estructuras agrícolas comparables (por ejemplo, las economías en Europa Central), Uruguay cuenta con un posicionamiento único para que el apoyo del gobierno al desarrollo agropecuario ofrezca importantes retornos económicos. Sus ventajas comparativas ya establecidas y bien marcadas se encuentran claramente en actividades productivas de alto valor agregado, fundamentalmente en la ganadería, en varios tipos de actividades agrícolas relacionadas 6 Según análisis del INIA, las pérdidas económicas debido a la última sequía se calculan entre 400 y 600 millones de dólares, es decir, entre el 11 y el 17% del PIB del sector agropecuario. INIA (2009) 18 con la exportación y también en los productos industriales estrechamente asociados a estos sectores. 1.2 Características agro-ambientales 1.2.1 Topografía Uruguay se caracteriza por contar con un amplio manto basáltico levemente ondulado en el norte, una cuenca sedimentaria y llanuras pluviales extensas en el noreste del país. El sur cuenta predominantemente con rocas cristalinas del período pre Cámbrico, con cuencas costeras sedimentarias recientes, y las grandes extensiones de sedimentos recientes del oeste que corren junto al Río Uruguay. La topografía del Uruguay es, en términos generales, levemente ondulada, con una altura media de 140 metros sobre el nivel del mar (msnm). Sin embargo, la mayor parte del país, se ubica en alturas inferiores a los 200 msnm, excepto dos regiones serranas en el norte y en el sureste, que ocupan aproximadamente el 10 % del país y tienen una altura de más de 300 msnm. Por lo tanto, en la mayoría de las regiones del país las pendientes son generalmente leves, entre 2 y 6 %, mientras que en unas pocas zonas relativamente pequeñas las pendientes pueden superar el 10 %. 1.2.2 Clima La temperatura media anual varía entre los 16°C en el sur y los 20°C en el noreste. Las temperaturas medias en enero varían entre los 22°C en el sureste y los 27°C en el noroeste. Durante el mes más frío (julio), las temperaturas varían entre los 11°C en el sur y los 14°C en el norte. Las primeras heladas pueden esperarse desde comienzos de junio en el centro del país a comienzos de julio en la región suroeste. Las últimas heladas ocurren entre mediados de agosto en la costa sur y comienzos de septiembre en el interior. La precipitación media anual varía entre los 1.000 mm en el sur y más de 1.300 mm en el norte. Se observan precipitaciones todos los meses del año, pero los totales, tanto anuales como mensuales, son muy variables, presentando desviaciones de entre el 20 y el 30 % respecto de los valores medios. En las ocho estaciones meteorológicas7, la precipitación media observada en cualquier mes es superior a los 69 mm. La precipitación es generalmente de gran intensidad, con una baja relación entre la infiltración y la escorrentía. El escurrimiento promedio anual se calcula en 300 mm (30 % del total de precipitaciones) y el escurrimiento en verano es menor a 0,15 litros por segundo por kilómetro cuadrado (1/s/km²). El país cuenta con abundantes recursos hídricos superficiales distribuidos equitativamente dentro del territorio debido a la dinámica de los componentes del ciclo hidrológico. Una porción considerable del agua 7 Melo, Treinta y Tres, Rocha, Artigas, Salto, Paysandú, Colonia y Montevideo 19 disponible no está regulada y, en consecuencia, la disponibilidad del agua disminuye durante el verano. Cuadro 2 Precipitación media mensual y variabilidad (Milímetros) Mes Precipitación (*) Promedio Desviación Máxima Mínima estándar Enero 72,1 38,9 193,4 8,1 Febrero 72,9 54,3 186,7 0,1 Marzo 80,0 52,0 244,4 4,8 Abril 105,3 65,5 280,6 13,5 Mayo 111,5 69,3 401,3 23,7 Junio 102,1 68,8 275,1 9,7 Julio 93,4 59,3 229,6 22,5 Agosto 115,1 81,3 299,2 30,1 Septiembre 122,2 83,5 441,6 29,6 Octubre 84,6 61,2 239,7 8,5 Noviembre 81,7 57,7 198,3 3,7 Diciembre 69,8 44,7 157,3 0,0 (*) Medida en INIA La Estanzuela, 1965-2000. Fuente: INIA (2001), citado en Banco Mundial (2002) La evapotranspiración real anual varía aproximadamente entre 1.000 mm en el noroeste a 850 mm en el centro y menos de 750 mm en el extremo sureste, con valores máximos y mínimos durante el verano y el invierno respectivamente, pero con una variación baja entre los años. Al igual que en la mayoría de los sistemas naturales, existe un equilibrio desigual entre la distribución de las precipitaciones y la variación estacional de la evapotranspiración potencial, lo que causa déficit hídricos frecuentes en los suelos desde mediados de la primavera y durante el verano y un exceso de agua en el invierno. También ocurren en forma periódica condiciones climáticas extremas, aunque su impacto varía mucho en las diferentes regiones del país. En un intento por ayudar a los productores agropecuarios a superar estos frecuentes déficits de agua, el gobierno implementó durante la década de los 90, con la ayuda del Banco Mundial, el Proyecto PRENADER, que proporcionó apoyo técnico y financiero a los productores para desarrollar y operar pequeños sistemas de riego en sus predios. Uruguay también sufre sequías periódicas y catastróficas. La respuesta del sector agropecuario – y particularmente del subsector de ganadería – siempre ha sido reactiva, demostrando una resignación estoica ante las pérdidas de producción y animales, mientras que la respuesta del gobierno se ha restringido básicamente al "manejo de las crisis". Hace relativamente poco tiempo que se ha logrado entender plenamente el impacto del fenómeno de El Niño-Oscilación Sur (ENOS) en las inundaciones y sequías 20 periódicas que ocurren en Uruguay. La investigación reciente señala: (a) que ocurren precipitaciones superiores al nivel normal durante el período crítico de octubre a febrero durante los eventos cálidos de ENOS, y que la precipitación es inferior a lo normal durante La Niña; y (b) que el efecto en la precipitación y el impacto en la productividad de los eventos La Niña son más marcados y menos variables que durante los eventos El Niño (lógicamente, la producción responde en forma asimétrica al exceso y al déficit en precipitación durante la primavera y el verano). En los últimos veinte años, Uruguay ha sufrido tres sequías graves: en 1988/89, 1999/00, y la última sequía, que afectó al país entre el año 2007 y 2009. El Proyecto PPR, financiado por el Banco Mundial, brindó apoyo técnico y financiero a los productores agropecuarios, particularmente a los productores agropecuarios de escala familiar y de tamaño mediano, durante la última sequía para construir más de 600 tajamares a fin de ayudarlos a superar los peores efectos de la sequía en su producción agrícola y ganadera. Desde finales de la década de 1980, se han realizado importantes esfuerzos por mejorar la información y la capacidad de pronóstico, además de crear un marco institucional en el gobierno y en el propio sector agropecuario que permita ser más "proactivos� al enfrentar una sequía. Además, ha aumentado sostenidamente la importancia tanto del riego en la producción de cultivos, particularmente en el caso de los cultivos forrajeros de verano para la conservación, así como también la conservación del agua superficial. 1.2.3. Cambio climático Los resultados preliminares de los estudios realizados en forma conjunta por los institutos de investigación agropecuaria de Argentina (INTA), Australia (APSRU), Brasil (EMBRAPA), Uruguay (INIA) y EE.UU. (IFDC) que examinan las condiciones climáticas en los últimos 70-100 años, indican que, en términos generales, se observa un aumento en la precipitación promedio anual en Uruguay durante los meses de octubre y febrero. Por otra parte, si bien no hay indicadores claros de que la temperatura promedio ha variado durante el año, se han detectado cambios en las temperaturas máximas y mínimas promedio. Parece haber un descenso en la temperatura máxima promedio, especialmente en enero y febrero, y un aumento en las temperaturas mínimas promedio durante todo el año. En cuanto a las heladas, las cifras indican que las primeras heladas tienden a ocurrir mucho más tarde en el año, habiéndose adelantado la fecha promedio en que tienen lugar las últimas heladas de la estación. Dicho de otra manera, se ha acortado el período de riesgo de sufrir heladas. Hay menos días de heladas, y las heladas son menos graves. A largo plazo, estos cambios climáticos tendrán varios tipos de impacto en la producción agrícola y ganadera, pero el efecto inmediato es más incierto. Una hipótesis, por ejemplo, es que el mayor nivel de precipitación en la primavera y el verano podría favorecer el desarrollo de cultivos y pasturas de verano. Otra hipótesis es que el efecto de las temperaturas mínimas y máximas más altas y los inviernos con menos heladas podría 21 fomentar el desarrollo o el aumento de la incidencia de enfermedades, plagas y parásitos, tanto en la producción agrícola como ganadera (INIA, 2004). 1.2.4. Biodiversidad Uruguay está ubicado en la confluencia de dos importantes territorios fitogeográficos: el Amazonas y el Chaco. Debido a su tamaño comparativamente pequeño, a su topografía relativamente suave y a la ausencia de accidentes geográficos importantes, Uruguay tiende a ser uniforme desde el punto de vista biológico en comparación con otros países en la región neo-tropical. Cuadro 3 Principales hábitats naturales y usos del suelo en Uruguay Tipo de hábitat �rea Porcentaje (millones de ha) Sabana, actualmente tierras de pastoreo 14,00 79,4 Bosque nativo 0,60 3,5 Humedales y otros ecosistemas acuáticos 1,14 6,5 Agricultura permanente 0,92 5,2 Centros urbanos e infraestructura 0,30 1,7 Forestación 0,40 2,2 Otro 0,26 1,4 Total 17,62 100,0 Fuente: Banco Mundial (2002) Bajo condiciones naturales, en los hábitats del país prevalecen mayoritariamente los pastizales permanentes y periódicamente inundados, intercalados con un mosaico de otros hábitats, especialmente humedales, bosques espinosos, bosques galería y en algunos casos grandes acumulaciones de agua denominadas “esteros�. La mayoría del país forma parte de la eco-región llamada "Sabana uruguaya", que también se extiende a algunas partes de Argentina y Brasil, y el resto del país pertenece a las eco-regiones del Chaco húmedo y de la Costa atlántica brasileña (Restingas). Los principales ecosistemas que se observan en el país son:  Sabana, que incluye una comunidad herbácea heterogénea (2.000 especies, de las cuales 400 son gramíneas), cuya diversidad depende de la complejidad relativa de los suelos.  Bosques nativos, Uruguay cuenta con unas 822.000 hectáreas de bosques nativos o montes muy fragmentados8. Estos ecosistemas han sufrido un gran deterioro antrópico, quedando en muchos casos como bosques secundarios (o incluso peor). Existen varios tipos de bosques nativos en el país, como los bosques galería (junto 8 Incluye unas 70.000 hectáreas de Palmares intercalados (DIEA, 2009) 22 a los ríos y otros cursos de agua), bosques de quebradas (que se observan en zonas pequeñas y se benefician de condiciones micro-climáticas específicas), el bosque Serrano, los palmares (incluyendo la importante y endémica asociación con el butiá que cubre 70.000 hectáreas), el monte de parque, el algarrobal y el monte espinoso del litoral, que establecen asociaciones de especies típicas de las diferentes partes del paisaje uruguayo y co-existen con las zonas de pastura natural que predominan.  Humedales, que están ubicados principalmente en el sureste del país, especialmente en la vertiente de la Laguna Merín y en la costa de Rocha.  Ecosistemas costeros, que son productivos y tienen una importante flora y fauna asociada. Pueden encontrarse en las dos costas principales del país, la costa del Río de la Plata (460 km) y la costa del Océano Atlántico (220 km). Existen aproximadamente 1.200 especies de vertebrados en Uruguay, incluyendo 580 especies de peces, 41 especies de anfibios, 62 especies de reptiles, 434 especies de aves y 111 especies de mamíferos. De las 111 especies de mamíferos que han habitado históricamente el país, cuatro ya se han vuelto extintas y cinco corren riesgo de extinción. Uruguay contiene vestigios de los “Pastizales de la Mesopotamia argentina�, que incluye tres especies de plantas de rango restringido (todo el género Sporophila), una de los cuales se encuentra en estado crítico, otra en riesgo de extinción y la tercera especie amenazada. Desde el punto de vista botánico, Uruguay cuenta con más de 2.500 especies de las cuales la gran mayoría son especies herbáceas o arbustos que pertenecen a los ecosistemas dominantes en la sabana9. 1.2.5. Base de recursos naturales para la agricultura El territorio uruguayo tiene una extensión de 17.5 millones de hectáreas, de las cuales 16,1 millones de hectáreas (91,4 %) se considera aptas para la producción agropecuaria10 11 . Las pasturas y los cultivos forrajeros representan aproximadamente el 90 % de esta área aprovechable. De esta área, aproximadamente el 91 % es pastura natural, aunque una proporción se ha “mejorado� a través de inversiones orientadas a aumentar su capacidad de sustento en los últimos cuarenta años. Conforme a un estudio realizado en la década de 1970 12, existen 3,2 millones de hectáreas de tierras cultivables en Uruguay, pero solo 1,6 millones de hectáreas, como máximo, podrían cultivarse en un año específico debido a la necesidad de incluir pasturas en la rotación del uso de la tierra: (a) para mantener un nivel adecuado de materia orgánica como forma de conservar la estructura del suelo y (b) para lograr un equilibrio 9 Se puede obtener una descripción exhaustiva de la biodiversidad del país en MVOTMA (1999). 10 En términos generales, incluye la producción de cultivos, las pasturas y la forestación. 11 Uruguay está muy bien dotado en este respecto; el promedio general para América Latina es de aproximadamente 30 por ciento. La cantidad de tierra aprovechable per cápita, que es de 5 hectáreas aproximadamente, representa más del doble que el promedio para América Latina. 12 El informe fue preparado en 1976 por Hunting Technical Servicies para OPYPA, como se cita en Banco Mundial (1988). 23 entre la permeabilidad, la retención de humedad y la resistencia a la erosión 13. En todo caso, este límite máximo no se puede continuar aplicando en forma tan rigurosa como en el pasado, debido a la amplia adopción de técnicas de labranza mínima (o labranza cero) entre los productores agropecuarios del Uruguay en los últimos 30 años, lo que ha aumentado el área potencialmente cultivable. En 2008/9, por ejemplo, el 87% del área de trigo y el 91% del área de soja fueron cultivados con el sistema de labranza mínima (DIEA, 2009). Uruguay también cuenta con buenos recursos hídricos, tanto en términos de nivel de precipitación como de caudal de los ríos. Sin embargo, como se indicó anteriormente, existe una considerable variabilidad en la precipitación, tanto en un mismo año como entre años, lo cual, dada la naturaleza de los recursos edáficos, puede tener un impacto sensible en la producción. En los años con precipitación promedio, el nivel de precipitación a fines de la primavera y durante el verano (octubre-febrero) es generalmente insuficiente para compensar la evapotranspiración. El crecimiento de las pasturas y de los cultivos depende de la capacidad de los suelos para retener la humedad y en las áreas de pasturas naturales, donde los suelos son generalmente poco profundos, la producción de forraje depende considerablemente del nivel de precipitación. Los sistemas de producción ganadera están muy adaptados al patrón de la producción de forraje natural (con picos en la primavera y el otoño y valles en el verano y el invierno). La conservación de forraje, una práctica mucho más usual en Uruguay en comparación con hace 25 años (cuando el patrón distorsionado de los costos de producción y los ingresos hacían que su uso fuera prohibitivo), es ampliamente usado para contrarrestar las variaciones anuales naturales en la producción de forraje. Los cultivos anuales de verano también son altamente dependientes de la precipitación en el período de octubre a febrero. 1.2.6. Uso de la tierra e impacto en los sistemas de producción La mayoría de los casos de erosión grave que afectan hoy al Uruguay fueron resultado de prácticas culturales inadecuadas empleadas en la producción agropecuaria intensiva en el período anterior y posterior a la Segunda Guerra Mundial. Durante este período, la erosión en partes del Litoral y en áreas más marginales de transición entre el Litoral y las zonas de suelos pobres y superficiales fue resultado directo de incluir zonas no aptas para cultivos agrícolas a la producción bajo el impulso de precios artificialmente altos generados por la protección. Las prácticas agropecuarias inadecuadas (incluyendo el sobre pastoreo, exceso de labranza, y cultivos y rotaciones inadecuados) contribuyeron a la degradación y erosión. Según algunos cálculos, un 30 % de la tierra se ve afectado por cierto grado de erosión (consultar Mapa 1). Sin embargo, la tendencia durante las últimas dos décadas ha sido la adopción de una mayor cantidad de sistemas de producción sostenibles. La labranza mínima y las prácticas de siembra directa han ayudado a superar 13 Basado en rotaciones de 4 años de cultivos/2 años de pastura en las tierras de Clase I y II, 3 años de cultivos/2 años de pastura en las tierras de Clase IIA y 2 años de cultivos/2 años de pastura en las tierras de Clase III. 24 muchos de los problemas de las prácticas tradicionales en los cultivos. La información de INIA y AUSID indica que durante la década de 1990 un 27 % del área cultivada usaba sistemas de siembra directa, pero los datos más recientes señalan que en 2008/2009 el área de siembra directa aumentó a 87% en lo que respecta a los principales cultivos de invierno (DIEA, 2009). No obstante, la siembra directa no debe ser considerada como excluyente de otras buenas prácticas agrícolas. En ese respecto, el Proyecto PPR financiado por el Banco Mundial ha brindado apoyo técnico y financiero a los productores agropecuarios (en su mayoría productores familiares) para fomentar la adopción de mejores prácticas de manejo de los recursos naturales. En los sistemas extensivos de producción ganadera, un mejor manejo del pastoreo sumado a la reducción en la carga animal (una consecuencia de la reducción del rodeo ovino a nivel nacional) ha disminuido la presión sobre las pasturas naturales y ha reducido la degradación y erosión de los suelos. Los sistemas de producción lechera han intensificado el uso de la tierra, y la producción de forraje de verano e invierno y de cultivos de ensilado ha aumentado el potencial de erosión y degradación en algunas áreas; aunque estos cultivos se rotan frecuentemente con pasturas, los intentos por mejorar la estructura del suelo quedan frecuentemente relegados a la necesidad de alimentar al ganado, lo que tiene como resultado graves problemas de compactación de suelos debido al pisoteo. La contaminación de las usinas lácteas, debido a la descarga de efluentes no tratados y al uso indiscriminado de agroquímicos en algunas áreas agropecuarias, es una amenaza grave a las reservas de agua subterránea. 1.3 La producción agropecuaria en el Uruguay Durante la mayor parte de su historia, el desarrollo económico del Uruguay se basó en el desarrollo de la producción ganadera y ovina, que hizo uso importante de sus pastizales naturales y estaba orientada a abastecer los mercados de exportación. La historia del desarrollo de la ganadería se ha visto marcada por la intensificación sostenida del uso de las pasturas naturales; sus avances más recientes se han asociado con la transformación en el uso de las áreas relativamente limitadas de las tierras cultivables. 1.3.1 La producción ganadera La ganadería continúa siendo el subsector más importante, que emplea el 90 % de la tierra apta para la producción agrícola y ganadera, y genera el 50 % del producto bruto del sector agropecuario y el 54 % de las exportaciones del sector. La composición de la producción ha cambiado sustancialmente en los últimos 30 años, con un fuerte aumento y luego una caída en la producción lanar, un estancamiento seguido por un rápido crecimiento en la producción de carne, y un crecimiento sostenido en la producción lechera para la industria de exportación. Pero también hubo un aumento sustancial en algunos de los principales cultivos, especialmente en el trigo y la soja, durante este período, que explica el descenso en la importancia relativa de la producción ganadera en el PIB del sector. 25 La productividad de las pasturas en Uruguay es un tema controversial, y se han realizado esfuerzos importantes durante más de medio siglo para mejorar la composición de las pasturas y su rendimiento. Las pasturas naturales tienen un valor nutritivo limitado debido a la escasa presencia de leguminosas y a la estacionalidad del crecimiento de las pasturas con picos en la producción en la primavera y el otoño y valles o caídas en el verano y el invierno. Los esfuerzos para aumentar la productividad de las pasturas se han basado en mejorar las pasturas naturales en las zonas de suelos superficiales (mejoramiento extensivo) y en sembrar pasturas en tierras cultivables (pastura convencional). Con el paso del tiempo, ha decaído la importancia de la primera y ha aumentado la relevancia de la segunda medida. Además de estos métodos, también se siembran cultivos forrajeros anuales. El ciclo de la ganadería, que tiene un impacto importante en la inversión así como también en la adopción de tecnología y productividad, se ha visto atenuado por las reformas políticas y estructurales (especialmente la liberalización de la exportación de animales en pie). Desde 1960, hubo una serie de proyectos apoyados por el Banco Mundial orientados a mejorar la productividad y aumentar la producción del sector ganadero, pero durante el período de 1960 a 1978 este esfuerzo fue, en realidad, gravemente socavado por un marco de políticas y una estructura de mercado muy distorsionados que existía en Uruguay en ese momento. Después de 1978, las distorsiones en los precios y en la comercialización fueron eliminándose gradual y sostenidamente, a medida que la estrategia del gobierno pasó a privilegiar la liberalización, la apertura al comercio y la receptividad a las señales del mercado. Como resultado de la desregulación y la liberalización del comercio del sector ganadero, la productividad y la producción aumentaron sostenidamente durante las décadas de 1980 y 1990; se aumentó la inversión en mejoras a las pasturas y se redujo la edad promedio del rodeo vacuno a nivel nacional. Hubo algunos cambios en la composición del área de pasturas dedicada a la producción ganadera. El área de pasturas mejoradas aumentó de casi un 10,0 % del total en 1990 a 16,5 % en 2000/01, pero luego solo tuvo un leve aumento durante el resto de la década, manteniéndose bastante estable en un 17,4 % entre 2004/05 y 2006/07 Uno de los cambios más significativos que fueron introducidos fue el uso generalizado de la conservación del forraje para enfrentar el ciclo irregular de producción tanto de las pasturas naturales como artificiales. La conservación de forraje se practica con más frecuencia en áreas donde predominan los cultivos y las rotaciones entre cultivos y pastura (particularmente en el Litoral), y donde está asociado a la producción lechera y al engorde de ganado vacuno. Los considerables avances técnicos en cercas eléctricas de bajo costo han permitido una gran flexibilidad para el pastoreo rotativo, lo que junto con el uso estratégico de suplementos alimenticios balanceados y reservas de forraje se han combinado para establecer una tecnología de bajo costo y bajo riesgo para las áreas de pastoreo extensivo. Cuadro 4 Evolución del área de pasturas naturales y mejoradas (Miles de hectáreas) 26 1990 % 2000 % 2008 % Pasturas mejoradas - Pasturas artificiales 704 4,6 1.196 8,4 1.374 8,9 - Pasturas naturales sembradas 359 2,3 487 3,4 - Pasturas naturales fertilizadas 155 1,0 191 1,3 2.677(*) 17,4 - Cultivos anuales de forraje 283 1,8 418 2,9 Subtotal 1.501 9,7 2.292 16,2 Pastura natural y residuos de 13.918 90,3 11.845 83,8 10.434 73,7 los cultivos Total 15.419 100,0 14.137 100,0 15.385 100,0 Fuente: DIEA (2000) y DIEA (2009) Nota: (*) Incluye pasturas sembradas, pasturas naturales fertilizadas y cultivos anuales de forraje. Durante las últimas dos décadas, se ha observado un aumento importante en el volumen y el valor de las exportaciones de carne. A la producción de carne vacuna, en particular, le han resultado beneficiosos los ajustes estructurales y las reformas a las políticas. Previo al comienzo de la década de 1990, la producción de carne vacuna se enfrentaba a una competencia cada vez mayor por los recursos de forraje de parte de la población ovina en rápida expansión y del subsector lechero, lo que contribuyó a fomentar la búsqueda de una mejor productividad. A medida que el tamaño del rodeo ovino a nivel nacional decayó y aumentó el área de pasturas mejoradas y de producción de forraje, la productividad de la tierra en las zonas ganaderas también incrementó. La reducción en la edad de faena, dictada por los requisitos del mercado, y los parámetros sanitarios también contribuyó a las mejoras en la productividad. Cuadro 5 Rodeo vacuno (Miles de cabezas) Novillos Novillos más de 3 Vacas de Vacas de Vaquillon Año Total Terneros 1-3 años años cría invernada as Toros 1986 9.300 1.754 1.504 763 2.934 667 1.491 154 1991 9.001 1.823 1.353 983 2.882 659 1.172 129 1996 10.651 2.139 1.793 804 3.558 586 1.618 153 2000 10.343 2.218 1.738 619 3.538 549 1.534 147 2005 11.950 2.584 2.165 577 4.143 432 1.869 179 2008 11.913 2.838 2.041 478 4.231 373 1.781 170 Fuente: DIEA (2007) y DIEA (2008) La población vacuna permaneció sorprendentemente estable a largo plazo hasta 1990. Sin embargo, en los últimos 20 años se ha observado un aumento de alrededor del 32%, y la población vacuna total ahora se acerca a los 12,0 millones, en respuesta a las mejoras en la productividad y al mayor acceso a los mercados de exportación. En contraste, la población ovina ha registrado grandes fluctuaciones. Como lo indica el cuadro que se presenta a continuación, en 2000 la cantidad total de ovejas había caído a un poco más de la mitad del pico alcanzado en 1991, pero la tendencia al descenso se 27 mantuvo y, para fines del 2008, la cantidad de ovinos apenas superaba los 9,5 millones, o en otras palabras, representaba el 36% del pico registrado en 1991. Cuadro 6 Rodeo ovino (Miles de cabezas) Año Total Corderos Corderas Corderos Total de Carneros Capones mamones ovejas 1986 23.336 511 4.113 2.589 11.087 419 4.626 1991 25.611 595 4.538 2.752 12.112 403 5.210 1996 19.702 431 3.406 1.860 9.778 329 3.898 2000 13.184 389 2.209 1.272 7.393 255 1.766 2005 10.836 407 2.014 1.330 5.652 232 1.201 2008 9.558 427 1.734 1.035 5.244 191 928 Fuente: DIEA (2007) y DIEA (2009) La producción ovina representó aproximadamente el 20 % del producto bruto del sector en la década de 1980, pero cayó rápidamente a menos del 10 % en 1998. La caída en importancia se reflejó en el descenso en la población ovina y en la producción total de lana. En 2001/02 la producción total de lana fue de 49.000 toneladas, pero para 2008/09, el volumen total de la producción de lana bajó a unas 39.000 toneladas, como consecuencia directa del descenso en los precios internacionales y en la carga ovina. 1.3.2 La producción de cultivos El área de cultivos anuales sufrió una marcada reducción durante la década de 1990, debido a la mayor apertura de la economía y al descenso de los precios internacionales. El área de cultivos anuales (los ocho cereales y semillas oleaginosas más importantes) bajó de 1,08 millones de hectáreas en 1976 a 0,82 millones de hectáreas en 1996, y a 0,49 millones en 2000. Sin embargo, durante la década actual ha habido un aumento sensible en el área de cultivos anuales, particularmente en la producción de soja y trigo (consultar el cuadro a continuación). Estos cultivos ahora representan casi el 75% del total del área de cultivos anuales. Las importantes inversiones en los establecimientos de procesamiento que acompañaron la explotación de la ventaja comparativas de la cebada cervecera y el arroz provocaron un cierto aumento en el área cultivada con cebada, mientras que el cultivo de arroz parecen haberse asentado en aproximadamente 160.000 hectáreas. Parecería ser que, dada la escasez de agua de riego (causada por sequías y la gran fluctuación en las precipitaciones), los niveles de la producción de arroz de 205.000 hectáreas alcanzados en 1998-1999 eran claramente insostenibles. Todos los principales cultivos en el Uruguay experimentaron un aumento en sus rendimientos promedios en las últimas décadas. Esto se debe tanto a los cambios estructurales en el sector agropecuario, en el que han desaparecido los productores marginales del sector y se ha reducido el uso de tierras marginales, como a la adopción de una amplia gama de tecnología por parte de los productores que continúan en actividad. 28 Este tipo de tecnología incluye nuevas variedades, aumento y/o aplicaciones mejor calibradas de fertilizantes y agroquímicos y la adopción de mejores prácticas para el manejo del suelo, incluyendo la labranza mínima y la siembra directa. El uso de esta nueva tecnología ha ayudado a lograr avances en la conservación del suelo y en su recuperación. La reducción en el costo de los herbicidas ha sido crucial para la adopción de esta tecnología. Cuadro 7 Superficie de cultivos anuales (Miles de hectáreas) Cultivo 1996/7 2000/1 2008/9 Cebada cervecera 146,1 88,6 129,9 Maíz 61,3 34,3 87,5 Avena (para cereal) 67,1 40,0 15,1 Arroz 155,5 153,7 160,7 Sorgo 38,8 22,9 68,1 Trigo 250,3 123,0 475,6 Soja 7,6 5,1 577,8 Girasol 96,8 24,6 55,1 Total 823,5 492,2 1.409,1 Fuente: DIEA (2009) Se ha observado un aumento en la producción ganadera en las rotaciones mixtas de cultivos-pasturas tanto en el Litoral, donde las pasturas artificiales se rotan con los cultivos de invierno (principalmente el trigo y la cebada), como en las áreas arroceras en la zona este del Uruguay, donde tanto las pasturas artificiales como las pasturas mejoradas se usan en rotación con el arroz (y también con la soja, pero en menor escala). 1.3.3 Forestación A causa de los estímulos ofrecidos por la Ley de Forestación de 1987, hubo una importante expansión en la plantación de bosques forestales durante la década de 1990. Entre 1975 y 1980, se habían plantado solamente 13.883 hectáreas, mientras que se plantaron 31.074 hectáreas en la década de 1981-1990, principalmente durante los últimos años. En tanto que entre 1991 y el año 2000 se plantaron unas 488.600 hectáreas de bosques forestales; luego se continuó plantando a una tasa de aproximadamente 60.000 hectáreas por año, y en 2007 había unas 950.000 hectáreas plantadas con bosques forestales, aunque ya habían finalizado los subsidios para la plantación forestal. De esta área, aproximadamente el 70% son eucaliptos y alrededor del 28% son pinos. El área acumulada de bosques forestales plantados ya alcanzó la masa crítica para el suministro de materia prima que hace posible el procesamiento industrial a una escala económicamente factible, desde la pasta y la celulosa a los productos de aserradero, como lo demuestran los importantes proyectos de inversión por parte de empresas extranjeras y multinacionales que se han implementado en Uruguay en la última década. En la actualidad existen dos principales usuarios industriales de madera: la industria de 29 procesamiento de madera y la industria de pasta de papel, que han aumentado sus insumos de madera en tres y cuatro veces respectivamente entre el año 2000 y 2006. En 2008, la elaboración de productos forestales representaba casi el 10% del valor bruto de la producción del sector agropecuario. 1.4 Características de las cadenas de producción Las principales industrias agropecuarias, o cadenas de producción, que participan en el procesamiento de productos agrícolas y ganaderos son los frigoríficos, las usinas lácteas, los molinos de arroz y trigo, las industrias de aceite vegetal, las curtiembres y la producción lanar. Desde el punto de vista de su contribución al valor bruto de la producción, los frigoríficos y las usinas lácteas son las principales cadenas de producción de valor agregado en el sector. Para la agricultura familiar, el objetivo a largo plazo es mejorar su acceso a estas agro-industrias y transformarlas en las principales salidas de mercado para sus productos. Al abandonar los mercados locales en favor de estas agro- industrias, es posible que los productores familiares experimenten un impacto positivo en su producción predial y en su ingreso. La contribución al PIB del sector agrícola y ganadero aumentó de 6,0% durante la crisis económica de 2000-2001, a un promedio anual de aproximadamente 10,0% en los últimos años de la década. El sector agro-industrial14 por su parte, contribuyó con el 4,5% del PIB del país durante los primeros años de la década, aumentando su contribución aproximadamente al 5,4% en 2005-2007. El crecimiento registrado tanto en la producción agrícola y agro-industrial después de la crisis del 2001, se debió en gran parte al aumento en la productividad, tanto a nivel de los predios agrícolas como de la industria de procesamiento y la capacidad del sector para responder a la expansión en la demanda de los mercados de exportación. 1.4.1 Sector de carne vacuna Luego de que el sector ganadero se recuperara del brote de la aftosa en 2001 y el país recuperara su categoría de “Libre de aftosa con vacunación�, la producción de carne vacuna aumentó sostenidamente durante toda la década. La industria de carne vacuna experimentó un proceso de reformas durante la década de 1990, que tuvo como resultado que los frigoríficos administrados por el estado fueran traspasados al sector privado y se eliminaran la mayoría de las barreras estructurales para el ingreso. Como consecuencia, a finales de la década de 1990 y comienzos de la década del 2000, nuevos inversionistas privados ingresaron a la industria, lo que tuvo como consecuencia una mejora en la competitividad general de los frigoríficos y plantas procesadoras de carne vacuna en el país. 14 El sector agro-industrial en Uruguay incluye industrias de procesamiento asociadas a la producción agropecuaria, como productos alimenticios, vellón de lana, productos forestales (excepto muebles) y curtiembres. 30 La mejora en la eficiencia de las plantas también fue acompañada por un aumento en la productividad a nivel de los predios agropecuarios, como puede observarse, por ejemplo, en el aumento de la producción de carne vacuna por hectárea de 45 kg/hectárea en 1975 a más de 75 kg/hectárea en la actualidad, lo que fue un factor clave en la expansión sostenida de la producción de carne vacuna durante la década del 2000. Si bien, a comienzos de la década del 2000, había unos 23 frigoríficos y plantas de procesamiento de carne vacuna en Uruguay, se observa una gran concentración de capacidad, en la que cinco plantas procesan más del 40% de la producción total de carne vacuna. Una empresa, que cuenta con tres plantas, controla alrededor del 16% de la producción total. La producción de carne vacuna aumentó durante la mayor parte de la década del 2000, pero el impacto negativo de la sequía del 2007/09 causó un descenso en el procesamiento de carne vacuna entre 2007 y 2009. Sin embargo, los indicadores preliminares señalan que esta tendencia se revertirá durante el 2010. Cuadro 8 Producción de carne vacuna (Miles de toneladas de ganado en pie) Exportaciones Variación en Año Faena en pie existencias Producción 2000/01 748 8 109 865 2001/02 785 0 153 938 2002/03 836 2 83 921 2003/04 949 4 119 1.072 2004/05 1.043 2 15 1.060 2005/06 1.191 15 -100 1.106 2006/07 1.138 7 -40 1.105 2007/08 1.029 33 19 1.131 2008/09 (*) 948 35 -20 962 Fuente: DIEA (2009) Nota: (*) Cifras preliminares Históricamente, sólo se exportaba entre el 30 y el 35% de la producción total de carne, pero esto cambió en la última década y las exportaciones hoy representan aproximadamente el 75% de la producción total. Sin embargo, la carne vacuna exportada sigue teniendo poco o ningún valor agregado. En el año 2000 la carne vacuna congelada representaba dos tercios del total de las exportaciones, y logró superar el 70% durante el período de 2005 a 2007. El volumen total de exportaciones de carne vacuna marcó una tendencia similar en ese mismo período (consultar la Figura 1 a continuación). Sin embargo, como resultado del aumento en los precios internacionales, el valor total de las exportaciones de carne vacuna aumentó casi un 50% en el 2008. 31 Figura 1 Exportaciones de carne vacuna por tipo de producto 600,000 500,000 400,000 Toneladas 300,000 200,000 100,000 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 TOTAL Congelada Enfriada Elaborada y salada Fuente: DIEA (2009) 1.4.2 Usinas lácteas El subsector lechero ha sido uno de los más dinámicos dentro del sector agropecuario. La producción de leche ha registrado un aumento sostenido durante la década actual, con una producción total que pasó de aproximadamente 1,0 millones de litros en 2000 a más de 1,5 millones de litros en 2008. Dado que el consumo de leche fresca se mantuvo bastante estable durante la década, la mayor parte del aumento en la producción fue destinado al procesamiento. La leche procesada absorbió más del 84% del total de la producción de leche en 2005-2007, mientras que este porcentaje aumento a 86% en el 2008. Cuadro 9 Producción de leche (Miles de litros) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Leche fresca 227 218 185 210 216 213 216 223 220 Leche procesada 820 914 924 934 1.061 1.138 1.204 1.105 1.310 Total 1.047 1.132 1.109 1.144 1.277 1.351 1.420 1.328 1.531 Fuente: DIEA (2009) Aunque existen unas 20 usinas lácteas que operan en el país, CONAPROLE, la cooperativa lechera más grande, controla aproximadamente dos tercios del total de la producción y procesamiento de leche en el Uruguay. La mayoría de las usinas son de propiedad de inversionistas locales, aunque hubo algunos inversionistas extranjeros en el 32 pasado, como el fallido proyecto de PARMALAT. Sin embargo, un grupo de inversionistas de Nueva Zelanda expresó recientemente su interés en invertir en el sector lechero. Las expectativas son que la inversión de Nueva Zelanda venga acompañada de mejores tecnologías de producción, contribuyendo así a mayores aumentos en la productividad del sector. Con respecto a los distintos tipos de productos lácteos, se puede indicar que la producción de leche en polvo ha absorbido tradicionalmente entre el 35% y el 43% del total de leche que se entrega a las usinas lácteas. Aunque con fluctuaciones mayores, la producción del queso ha absorbido un porcentaje semejante del total de leche remitida a las usinas lácteas, excepto durante el 2007, año en que se destinó un porcentaje de leche mayor a la producción de quesos que a la elaboración de leche en polvo. Cuadro 10 Importancia relativa de los productos lácteos 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 (%) Leche en polvo 37,8 40,4 37,8 38,0 35,7 34,3 39,6 35,6 43,3 Queso 39,2 36,7 32,3 28,4 32,1 35,7 33,7 40,9 38,5 Otros 2,5 6,8 10,8 14,9 13,1 9,8 7,8 1,6 1,0 Leche larga vida 12,9 7,3 11,3 11,6 11,7 12,6 11,0 16,1 7,7 Manteca 4,0 4,1 3,6 4,1 3,4 3,2 3,7 3,2 2,9 Leche acidificada 2,8 2,8 3,1 2,4 2,3 2,4 2,4 2,6 2,3 Caseína 0,8 1,9 1,1 0,6 1,7 2,0 1,9 0,1 1,0 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Fuente: DIEA (2009) Al igual que con la producción total de leche, en las exportaciones de productos lácteos predominan ampliamente la leche en polvo y el queso, que representaron aproximadamente el 74% del total de las exportaciones en el período 2005-2007. Figura 2 Exportaciones de lácteos por principales productos 400,000 350,000 300,000 Miles de US$ 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 TOTAL Leche en polvo Quesos Manteca Leche larga vida-UHT Otros 33 Fuente: DIEA (2008) 34 II. La agricultura familiar en el sector agropecuario del Uruguay: características y vulnerabilidades 2.1 Definición de la agricultura familiar En el pasado, la distribución de la tierra y las tipologías de los predios rurales en particular, eran definidas fundamentalmente con base al tamaño del predio. Sin embargo, el gobierno anterior de Uruguay sostuvo que tomar en cuenta sólo el tamaño del predio rural era insuficiente para identificar al grupo de productores agropecuarios que, hasta el momento, no habían recibido los beneficios del desarrollo económico en el sector rural. Por lo tanto, las tipologías según el tamaño del predio rural, desde su punto de vista, constituía una base inadecuada sobre la cual crear políticas para el sector orientadas a alcanzar los objetivos de justicia social y mayor equidad, que son centrales al programa económico del gobierno. Como resultado, el gobierno introdujo el concepto de productores agropecuarios familiares, para definir la población objetivo que se espera se vea beneficiada con las futuras políticas y programas especiales del MGAP, cuyo objetivo es fomentar un desarrollo económico más inclusivo en el sector rural. Un productor sería considerado “productor familiar� si cumple con las siguientes características15: i. Para la producción del predio rural se utiliza mano de obra familiar y/o un máximo de 2 trabajadores asalariados permanentes o 500 hombres/días de trabajo zafral por año. ii. El tamaño del predio no supera las 500 hectáreas (CONEAT 100)16. iii. La producción del predio es su principal fuente de ingreso; o la dedicación del productor a esta actividad es de tiempo completo. iv. El productor reside en el predio rural o en un lugar ubicado a 50 km o menos del predio. Dado que el Censo Agropecuario del 2000 no incluía la categoría "Agricultura familiar", la cantidad total de productores familiares fue calculada por el MGAP/OPYPA ajustando las cifras del censo17. Por lo tanto, el tamaño del sector de la agricultura familiar (como se 15 Resolución del MGAP, 29 de julio, 2008 16 CONEAT es un indicador de la calidad del suelo preparado por la Comisión Nacional de Estudios Agro- económicos de la Tierra), donde 100 indica el promedio nacional. 17 Tomando dos de los principales criterios de la definición de productores agropecuarios familiares, que son el tamaño del predio y la mano de obra contratada usada en el predio, las cifras del Censo indican que existen 26.007 predios (excluyendo 3.667 de los denominados predios no comerciales) que cumplen con los criterios de la definición de agricultura familiar y cuyos propietarios residen en el predio. OPYPA calculó que, además existen unos 13,378 predios que también cumplen con dichos criterios, pero cuyos propietarios no viven allí. También se estimó que el 50% de estos "propietarios familiares ausentes" viven en áreas 35 indica en el Cuadro 11), así como también la importancia relativa de la agricultura familiar en los varios subsectores tratados a continuación, son cálculos aproximados y deben considerarse solamente como hipótesis de trabajo. A pesar de estas limitaciones, las cifras ofrecen una idea aproximada de la importancia relativa de los productores familiares dentro de la comunidad agropecuaria. Unos 37.000 productores, aproximadamente 63% del total, se clasifican como productores familiares que controlan solamente un 15% del área dedicada a la producción agropecuaria. El resto son productores comerciales de mediano o gran tamaño que controlan casi el 85% del total de la tierra disponible para cultivos y producción ganadera. Esta distribución desigual de la tierra explica también las grandes diferencias en el tamaño de los predios entre los dos grupos, donde el tamaño de los predios familiares es casi una décima parte del tamaño de los predios de los productores comerciales. Cuadro 11 Distribución de la cantidad de predios y área de cultivos, según los principales tipos de predios. 2000 Tipo de predio Tamaño medio y Familiar grande Subtotal No comercial Total Cantidad de predios 32.696 19.415 52.111 5.020 57.131 Porcentaje 62,74 37,26 100,00 Superficie (has) 2.522.850 13.875.896 16.398.746 20.937 16.419.683 Porcentaje 15,38 84,62 100,00 Tamaño promedio del predio 77,16 714,70 314,69 Fuente: Frugoni (2008). Según el Censo General Agropecuario 2000. ubicadas a 50 km o menos del predio (es decir, cumplen con el cuarto criterio de la definición). Por consiguiente, según los cálculos de OPYPA, la cantidad total de productores familiares que viven en el predio o en sus inmediaciones es 32.696 (26.007 + (13.378/2)). A falta de una estimación mejor, se usará esta cifra a lo largo de este informe. 36 Recuadro 1: Clasificación de predios en la Unión Europea En la Unión Europea, con el cambio desde un sistema de subsidios directos al producto a uno de pagos basados en el área o subsidios desacoplados, como también se los conoce (es decir, desacoplados de la producción), se ha vuelto cada vez más necesario determinar quién puede ser considerado un productor y como tal tener derecho a recibir apoyo. Por lo tanto, una medida común conocida como la Unidad de Tamaño Económico (UTE) fue desarrollada para reflejar el umbral de los predios comerciales. Es decir, los predios que superan cierta cantidad de unidades UTE son clasificados como comerciales, y por consiguiente tienen derecho a recibir el apoyo. El tamaño económico de un predio se determina según su margen bruto estándar (MBE): MBE = valor del producto de una hectárea o un animal – el costo de los insumos variables necesarios para producir ese producto. Para evitar el impacto en el MBE de las fluctuaciones en el precio de los insumos y los productos, se calculan tres promedios anuales. El tamaño económico del predio se expresa entonces en unidades UTE, en la que una unidad UTE equivale a un MBE de 1.200 euros. Hay cinco pasos para determinar el tamaño del predio en unidades UTE. 1. Identificar los emprendimientos que se llevan a cabo en el predio. 2. Determinar la escala de cada emprendimiento (hectáreas o cantidad de animales) 3. Multiplicar la escala de cada emprendimiento por el MBE adecuado, para obtener el margen bruto estándar del emprendimiento. 4. Sumar los diferentes márgenes brutos estándar para el predio. De esta forma se obtiene el margen bruto estándar del predio (es decir, el total de los márgenes brutos estándar de los emprendimientos del predio). 5. Definir el tamaño económico del predio dividiendo su margen bruto total entre el valor de la unidad UTE. Debido a los diferentes niveles de desarrollo económico en la Unión Europea, el umbral para lo que se define como un predio comercial varía entre los países. En 2007, el umbral para los predios comerciales (expresado en unidades UTE) varió entre 1 para países como Bulgaria y Rumania y 16 para los países más grandes como Alemania, Holanda y el Reino Unido. No obstante, cada país también usa otros tipos de clasificación de predios, en particular para determinar el régimen tributario de los predios. En este aspecto algunos países varían entre predios corporativos y predios individuales/familiares, Otros entre producción agropecuaria de tiempo parcial o completo; algunos países aplican reglas diferentes dependiendo del volumen del emprendimiento, y otros incluso distinguen entre hogares rurales donde ambos cónyuges están empleados en el predio a diferencia de aquellos cuyo cónyuge percibe ingresos fuera del predio. 2.2 La evolución de la agricultura familiar El origen de la agricultura familiar en Uruguay se remonta a principios del siglo XX. Con el fin de las guerras civiles, el gobierno comenzó a dedicar su atención a temas de desarrollo y el país fue testigo de los primeros intentos realizados para fomentar la industrialización y la urbanización. El inicio de la industrialización y el desarrollo urbano, y más adelante el proceso de industrialización basado en la sustitución de importaciones, con sus políticas proteccionistas y los insumos y créditos agrícolas 37 subsidiados, generaron un entorno protegido con las condiciones adecuadas para el desarrollo de la agricultura familiar, cuyo principal objetivo era la producción de alimentos de bajo costo para los centros urbanos y los nuevos trabajadores del sector industrial. El desarrollo de la agricultura familiar no necesitó de cambios importantes en el patrón de la tenencia de la tierra ni creó ningún conflicto con los grandes terratenientes del momento, ya que los productores familiares se instalaron en las tierras más pobres ubicadas fuera de los límites geográficos que habían sido definido para consolidar las tierras de las estancias ganaderas a finales del siglo XIX. La tierra donde se instalaron los productores familiares representaba menos del 10% del total de la tierra, y estaba ubicada principalmente en zonas próximas a Montevideo (el principal centro de demanda de productos alimenticios) y cerca de pequeños poblados y ciudades en las áreas rurales18. El núcleo de este nuevo sector de agricultura familiar incluía a los tradicionales productores pequeños, los trabajadores rurales que habían sido despedidos de las estancias después de su consolidación, además de los colonos europeos y las comunidades religiosas que llegaron al Uruguay a finales del siglo XIX y principios del siglo XX. Figura 3 Evolución de la cantidad de predios, por superficie 100000 90000 80000 Numero de predios 70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0 1908 1913 1937 1951 1956 1961 1966 1970 1980 1986 Predios Grandes (≥ 1000 ha) Predios Medianos (≥100 <999 ha) Predios Pequeños (< 100 ha) Total Fuente: Piñeiro et al. (1991) En 1908 ya había más de 24.000 pequeños productores19. La expansión del sector de pequeños productores alcanzó su pico a mediados de la década de 1950, llegando a un total aproximado de 67.000 productores pequeños. El descenso en la industrialización por sustitución de importaciones y el fin de las políticas de desarrollo económico hacia adentro generó un nuevo escenario donde el aumento de la productividad y la eficiencia a 18 Piñeiro (1991b), p. 149 19 En esta sección, a falta de mejores datos estadísticos, la definición de productores pequeños (es decir ≤100 has) usada por Piñeiro (1991b) se considerará como una buena base para analizar la evolución de los productores familiares durante el último siglo. 38 nivel de los predios se convirtió en un elemento clave para la supervivencia de la agricultura nacional frente al aumento en la competencia de las importaciones. El proceso gradual de liberación comercial y apertura de la economía que se implementó en el Uruguay durante las décadas de 1970 y 1980 forzó a los productores agropecuarios en general, y a los productores familiares en particular, a competir con los productos agrícolas importados. Los años de proteccionismo, los subsidios y los precios de sostén, sin embargo, dejaron al sector de agricultura familiar mal preparado para competir con los alimentos importados (generalmente de menor costo) y, como resultado, la cantidad de productores familiares comenzó a decaer rápidamente. Para mediados de la década de 1980, la cantidad de pequeños productores había caído a unos 36.000, o casi al 50% del nivel que habían alcanzado a mediados de 1950. En el proceso, algunos pequeños productores se vieron forzados a vender sus predios y unirse a la fuerza laboral rural o urbana. Pero la gran mayoría de esos pequeños productores que permaneció en el sector agropecuario vio cómo su nivel de ingreso se deterioraba, y se vio obligada a cambiar sus estrategias de producción, dando mayor prioridad al autoconsumo e incluyendo el trabajo fuera del predio como parte de sus estrategias de generación de ingresos20. Hay un tercer grupo de productores familiares, sin embargo, que mejoraron con éxito sus sistemas de producción al incorporar nuevas tecnologías de producción, lo que generó suficientes recursos financieros adicionales para financiar inversiones y contratar jornaleros, expandiendo así sus operaciones y, con el tiempo, convirtiéndose en verdaderos productores comerciales21. La experiencia de este último grupo indica que, al contrario de las dudas manifestadas por algunos22, existe margen suficiente para transformar predios familiares en emprendimientos comerciales viables y sostenibles, sin aumentar necesariamente el acceso a más tierras por parte de los productores familiares. Por lo tanto, la existencia de productores familiares no solo debe justificarse porque son actores sociales importantes que necesitan contar con apoyo para poder permanecer en zonas rurales, sino porque también pueden integrarse plenamente a una economía de mercado abierto y realizar contribuciones específicas al desarrollo económico del país. La suposición subyacente en la definición del gobierno de agricultura familiar es que estos productores, a diferencia de los productores comerciales medianos y grandes, cuentan con una lógica especial detrás de sus decisiones productivas, en función de la cual da prioridad a la subsistencia de sus familias y a retener el control de sus unidades de producción por encima de las ganancias23. Las conclusiones de una reciente encuesta sobre los productores ganaderos familiares, realizada como parte de la preparación de este informe, avalan la suposición del gobierno con respecto a la lógica detrás de las decisiones productivas tomadas por los productores a nivel familiar24. La toma de decisiones de los productores familiares se supone que no sólo es diferente de la de los productores agropecuarios medianos y grandes, sino que además se ve 20 Astori et al. (1982), pp. 116-7 21 Piñeiro (1991b), p. 155. Consultar también Fossatti (2007), p. 175 22 Analizar por ejemplo la discusión en Astori et al. (1982), pp. 117; y Fossatti (2005), p. 45 23 .la teuonurB (2005), p. 3 24 Consultar Lapetina y Berhau (2010) 39 fuertemente afectada por los recursos naturales y financieros que tengan a su disposición25. En otras palabras, la suposición del gobierno es que los productores familiares tienen una estrategia de supervivencia, que difiere de la estrategia básica de maximización de ganancias de los productores agrícolas comerciales medianos y grandes, y que las intervenciones que el gobierno busque realizar en favor de la agricultura familiar deben tomar en cuenta esta característica. En términos generales se podría argüir que los productores familiares definirán la mejor estrategia de sustento según el entorno donde desarrollan sus actividades, entendido como la base de recursos naturales que tienen a disposición y su capacidad de acceso a los bienes y servicios públicos. Dependiendo de estas condiciones, los productores familiares dedicarán sus activos familiares (básicamente la mano de obra) a la producción agrícola de sus propios predios, a ganar su sustento como jornaleros en actividades agrícolas o no agrícolas fuera de sus predios, o a una combinación de ambas opciones26. En consecuencia, parecería ser que, para tener éxito, las políticas y programas orientados al sector tendrán que definirse según las estrategias de supervivencia de los productores familiares. El sector de agricultura familiar, sin embargo, no es homogéneo y presenta una amplia gama de productores, sistemas de producción y estrategias de supervivencia que podrían incluirse en esta definición global. Por lo tanto, se necesitaría una caracterización mucho más detallada de este tipo de productor para la definición de intervenciones específicas que el gobierno debería adoptar para promover el desarrollo de la agricultura familiar, garantizar la sostenibilidad a largo plazo de sus sistemas de producción, garantizar su plena incorporación al mercado de exportación, y en último termino, detener el éxodo de familias rurales a los centros urbanos. Como demuestra la experiencia de otros países latinoamericanos27 y como indican las conclusiones de nuestros estudios de caso28, se pueden distinguir al menos tres categorías principales de productores familiares29: La agricultura familiar consolidada, que se caracteriza por un sistema productivo en el que el productor es generalmente el propietario de tierra, la cual tiene buen potencial para la producción agropecuaria, hace buen uso de la base de recursos naturales disponibles, tiene buen acceso al financiamiento, tecnologías y mercados de productos y genera suficientes ingresos para sustentar a su familia y capitalizar su unidad productiva. La agricultura familiar de transición se refiere a productores que pueden generar suficientes ingresos de sus predios para mantener a su familia, aunque les resultaría difícil generar ingresos adicionales para realizar inversiones y lograr mejoras generales en el predio, a lo que además se le suma el acceso limitado al crédito y a otras fuentes de 25 MGAP (2005(u 26 Echeñique (2006) 27 Soto Baquero et al., (2007), pp.10-11 28 Lapetina y Berhau (2010) 29 A pesar de que, en comparación con otros países de América Latina, la agricultura familiar en Uruguay tiene una mejor base de recursos naturales, más capital, mayor acceso a los mercados y mayores niveles de ingreso que sus contrapartes en otros países de la región. En este sentido, el productor familiar uruguayo pareciera aproximarse más a la agricultura comercial que a la agricultura de subsistencia. (Astori at al. (1982), pp. 114-5 40 financiación. Si bien este tipo de productor podría transformarse con el tiempo en un productor familiar consolidado, su situación es vulnerable a los cambios en las condiciones climáticas o económicas, por lo tanto, podría caer fácilmente en la categoría de productores de subsistencia, en caso de ocurrir algunas de estas situaciones. Por consiguiente, a menos que haya un cambio en sus sistemas de producción, la sostenibilidad de este tipo de productores familiares dependerá en gran parte del apoyo del estado, particularmente en lo que respecta al acceso a los mercados financieros, tecnológicos y de exportación. La agricultura familiar de subsistencia30 incluye a los productores familiares cuya producción está principalmente orientada al autoconsumo. La tierra que posee este tipo de productor es insuficiente o inadecuada y generalmente la explota con sistemas de producción deficientes y sin capital, con lo cual obtiene un ingreso predial que es inadecuado para cubrir las necesidades de la familia. Por lo tanto, este tipo de productor familiar se ve obligado a buscar empleo fuera del predio para generar ingresos adicionales. Cada uno de los tres tipos principales de productores familiares tiene una estrategia diferente de supervivencia, que está determinada no solo por su accesibilidad a la tierra y al capital31, sino también a la forma en que utiliza la base de recursos naturales, en otras palabras, su sistema de producción. La falta de información detallada sobre las características principales de los diferentes sistemas de producción empleados actualmente en el sector de agricultura familiar, sin embargo, hace que sea difícil contar con una evaluación detallada y clara del potencial de desarrollo y las principales limitaciones de los productores familiares y de su contribución actual y potencial al desarrollo económico. Si bien una encuesta reciente sobre los productores ganaderos familiares, preparada con la ayuda del Banco Mundial, ayudó a llenar algunos de estos vacíos de información, al menos en lo que respecta a los productores ganaderos familiares como se trata en las secciones a continuación, el gobierno tendría que llevar a cabo un análisis más detallado de las principales limitaciones y el potencial de desarrollo de los productores familiares antes de preparar programas orientados a promover el desarrollo sostenible del sector de la agricultura familiar. 2.3 Distribución regional de la agricultura familiar La distribución regional de los productores familiares sigue, en términos generales, un patrón semejante al de los productores medianos y grandes, aunque hay algunas áreas en las que la concentración del primer tipo de productores es considerablemente más alta que la de productores medianos y grandes. En particular, este caso se da en el Departamento de Canelones, que incluye al 23,2% del total de productores familiares. La otra área de concentración de productores familiares es la región que incluye a los departamentos de Colonia, San José y Lavalleja (21%)32. 30 En otros países latinoamericanos, este tipo de productor familiar se clasifica como “campesino� (Piñeiro, 1991). 31 Soto Baquero et al, (2007) 32 Por la ubicación de los departamentos consultar el Mapa 2 41 El Departamento de Canelones es también una de las principales áreas de producción hortícola del país, además de tener el tamaño promedio más bajo de predio (68% de los predios tiene menos de 20 hectáreas) 33. Aproximadamente el 70% de los predios en esta zona pertenecen a productores familiares y, dado la grave degradación del suelo que afecta esta zona, es probable que una proporción importante de estos productores caiga en la categoría de agricultura familiar de subsistencia. Las áreas tradicionales de producción ganadera (consultar Mapa 3), como por ejemplo, Tacuarembó, Cerro Largo, Rivera, también son zonas con los suelos más pobres. Por eso el tamaño de los predios de los productores familiares es mayor en estas zonas del país. Cuadro 12 Distribución de predios familiares por departamento en el Uruguay, 2000 Tamaño promedio por Cantidad �rea predio Departamento de predios Porcentaje (hectáreas) Porcentaje (hectáreas) Canelones 7.578 23,2 174..004 6,9 23,0 Colonia 2.400 7,3 200.769 8,0 83,7 San José 2.323 7,1 125.235 5,0 53,9 Lavalleja 2.174 6,6 216.396 8,6 99,5 Cerro Largo 1.923 5,9 203.137 8,1 105,6 Rivera 1.726 5,3 174.435 6,9 101,1 Tacuarembó 1.667 5,1 157.005 6,2 94,2 Rocha 1.527 4,7 172.894 6,9 113,2 Florida 1.500 4,6 149.832 5,9 99,9 Salto 1.256 3,8 102.077 4,0 81,3 Soriano 1.238 3,8 109.461 4,3 88,4 Maldonado 1.233 3,8 142.871 5,7 115,9 Durazno 1.127 3,4 124.871 4,9 110,8 Paysandú 1.116 3,4 117.923 4,7 105,7 Treinta y Tres 1.078 3,3 146.582 5,8 136,0 Artigas 954 2,9 87.758 3,5 92,0 Montevideo 842 2,6 6.697 0,3 8,0 Río Negro 633 1,9 65.242 2,6 103,1 Flores 404 1,2 45.667 1,8 113,0 Total 32.699 100,0 2.522.856 100,0 77,2 Fuente: Frugoni (2008) 33 La excepción sería el Departamento de Montevideo, que incluye la capital y, por lo tanto, el tamaño de los predios de esta área se ve afectado por las presiones de desarrollo urbano. 42 2.4 Principales sistemas de producción familiar Como era de esperar, dada la base de recursos naturales del país, más del 70% de los productores agropecuarios familiares y el 90% de su tierra están dedicados a la ganadería y la producción lechera. Según las cifras del cuadro que se presenta a continuación, la horticultura es el otro sector en el que se encuentra una proporción considerable de productores familiares (13.5%). Por lo tanto, un análisis de estos tres sectores representaría la situación de aproximadamente el 84% de todos los productores familiares, y casi el 94% de toda la tierra en manos de la producción agropecuaria familiar. Cuadro 13 Distribución de los predios familiares y sus áreas de producción, según el principal sistema productivo, 2000. Cantidad de Superficie Sistema productivo predios (%) (hectáreas) (%) Ganadería (carne vacuna y lana) 18.538 56,7 1.960.004 77,7 Horticultura 4.414 13,5 68.401 2,7 Lechería 4.400 13,5 330.425 13,1 Cerdos 1.123 3,4 17.468 0,7 Aves 890 2,7 10.623 0,4 Frutas 778 2,4 11.957 0,5 Viñedos 733 2,2 9.584 0,4 Cereales y oleaginosas 661 2,0 51.392 2,0 Forestación 388 1,2 22.975 0,9 Arroz 87 0,3 15.070 0,6 Viveros de plantas 41 0,1 376 - Otros (**) 647 2,0 24.588 1,0 Total 32.700 100,0 2.522.863 100.0 Fuente: Frugoni (2008), empleando datos del Censo Agropecuario 2000 Nota: (*) Se usó la fuente principal de ingresos para definir la especialización del productor por sistema productivo. (**) Incluye los servicios de maquinaria agropecuaria y producción no clasificada. 2.4.1 Producción ganadera (carne vacuna y lana) El tamaño del sector ganadero que produce carne vacuna y lana permaneció bastante estable hasta 1990. Sin embargo, durante la última década, hubo un aumento en el número de cabezas de ganado, y para el año 2008 la cifra era cercana a los 12,0 millones. En el año 2000, había unos 48.000 mil productores involucrados en la producción 43 ganadera, con un rodeo de 10,1 millones de cabezas vacunas y 13,2 millones de ovinos y unos 15,8 millones de hectáreas de tierra (DIEA, 2000). La contribución promedio de la carne vacuna y de la lana al Valor Bruto de la Producción del sector agropecuario superó el 50% durante el período del 2005-2008 (DIEA, 2009), pero se observa una tendencia descendente de esta contribución en los últimos años de la década, que se haya agravó con la sequía que afectó al Uruguay durante 2007-2009. En Uruguay, el ganado y los ovinos se crían casi completamente en asociación, sus formas complementarias de pastoreo maximizan el uso de las pasturas naturales y mejoradas. Sin embargo, un manejo inadecuado de las pasturas puede llevar a un sobre pastoreo, particularmente en áreas extensivas de suelos superficiales. Si la carga animal es alta, los productores no tienen espacio para maniobrar en caso que las condiciones climáticas reduzcan el suministro de alimento disponible, especialmente durante períodos de sequía grave como el que experimentó recientemente el país. Bajo esas condiciones, los productores se enfrentan a la difícil elección entre la supervivencia de los animales y el bienestar de las pasturas, sacrificándose generalmente las últimas34. En el caso de condiciones climáticas adversas, los productores ganaderos familiares generalmente cuentan con poca capacidad para adaptar sus sistemas de producción, y es probable que pierdan su negocio a menos que cuenten con la ayuda de programas gubernamentales especiales que promuevan la conservación de las pasturas. Figura 4 Distribución de los productores ganaderos familiares por principales categorías de calidad de suelos CONEAT (%) 32% 38% Menos de 70 Entre 70 y 100 Más de 100 30% Fuente: Lapetina y Berhau (2010) 34 Existen una cantidad considerable de pruebas que la presión ejercida sobre las pasturas por una carga ovina excepcionalmente alta entre finales de la década de 1980 y principios de la década de 1990 causó daños a largo plazo y provocó erosión en algunas zonas. La población ovina alcanzó los 25,6 millones en 1991 (Banco Mundial, 2002). Desde entonces, la población ovina disminuyó a 13,2 millones en el año 2000 y a 9,5 millones en el 2008 (DIEA, 2009). 44 Conforme a los datos del Censo Agropecuario 2000, de los 48.000 productores ganaderos que existían en ese momento, aproximadamente unos 28.200 productores tenían la producción de carne vacuna y lana como su principal fuente de ingreso y, por lo tanto, fueron clasificados como “productores ganaderos especializados�. Los cálculos del MGAP35 indican que en la actualidad existen unos 32.000 productores especializados en la producción ganadera, y casi dos tercios de ellos son productores familiares, los que controlan el 20% del total de las unidades ganaderas (U.G.) 36 y aproximadamente el 15% del total de la tierra bajo este sistema productivo. Pero la calidad del suelo en aproximadamente el 70% de los predios familiares es muy inferior al promedio nacional (es decir, representa un índice CONEAT inferior a 100) y casi 40% de los predios cuentan con suelos con un índice CONEAT inferior a 70 (Figura 4), lo que puede representar una grave limitación para el aumento de la producción en el sector familiar. Cuadro 14 Productores ganaderos familiares, 2000 Sector ganadero Predios �rea Tamaño Tamaño promedio del rodeo del predio (*) (Nr.) (%) (hectáreas) (%) (hectáreas) Productores medianos y grandes 13.804 42,7 11.676.925 85,6 846 8.903.398 Productores ganaderos familiares (1) 18.538 57,3 1.960.004 14,4 106 2.270.974 Total de productores ganaderos (2) 32.342 100,0 13.636.929 100,0 422 11.174.372 Fuente: (1) Frugoni (2008) y (2) Pérez Arrarte (2006) Nota: (*) Expresado en unidades ganaderas (U.G.) El tamaño promedio del predio de los productores ganaderos familiares es levemente superior a las 100 hectáreas, en comparación con el tamaño promedio de casi 850 hectáreas de los productores medianos y grandes. Según la Encuesta sobre los Productores Ganaderos Familiares, más del 56% de los productores en la muestra estudiada contaba con menos de 200 hectáreas (Ver Figura 5). El tamaño promedio del rodeo varía entre 100 y 120 unidades ganaderas para los productores familiares y entre 645 y 928 unidades ganaderas para los productores medianos y grandes, dependiendo de la fuente de información37. 35 Consultar Frugoni (2008) y Pérez Arrarte (2006) 36 La unidad ganadera se refiere a la cantidad de cabezas de ganado vacuno más la cantidad de cabezas ovinas dividida entre 5. 37 Consultar Frugoni (2008), p. 42 y Pérez Arrarte (2006), p. 50. 45 Figura 5 Distribución de los predios ganaderos familiares por tamaño 35.0 % de productores ganaderos 29.2 30.0 25.0 familiares 18.1 20.0 16.7 16.7 15.0 9.7 9.7 10.0 5.0 0.0 Hasta 50ha 51 a 100ha 101 a 200ha 201 a 300ha 301 a 400ha 401 a 500ha Rango en hectareas Fuente: Lapetina y Berhau, 2010 Si bien a primera vista las cifras de Pérez Arrarte (2006) sugieren que los sistemas de producción ganadera de los productores familiares son más intensivos (1,00 unidades ganaderas por hectárea) que los de los productores medianos y grandes (0,78 unidades ganaderas por hectárea), la ganancia económica de los sistemas de producción ganadera de los productores familiares ha sido menos que satisfactoria, ya que dichas ganancias dependen no solo de la carga animal sino también de la calidad de las pasturas disponibles, el tipo de manejo de pasturas empleado y el nivel de adopción de tecnologías de producción sostenibles. Según algunos cálculos, durante los últimos 8 años, el ingreso promedio anual que un productor podía obtener de la producción ganadera era sólo de unos 33,0 dólares por hectárea38, (o un ingreso total anual de 3.000 dólares por productor), lo que indica que los sistemas de producción empleados actualmente por los productores ganaderos familiares es poco probable que sean sostenibles a largo plazo. Asimismo, las cifras preliminares parecen indicar que los resultados económicos del año pasado (2009) fueron mucho peores debido al impacto negativo que tuvo la sequía del 2008-09 en la producción ganadera. El bajo nivel de ingreso de los productores familiares fue confirmado con el resultado de la Encuesta sobre los Productores Familiares (Lapetina y Berhau, 2010), que indican que el 52% de los productores ganaderos familiares perciben un ingreso inferior a los 30 dólares por hectárea. La Encuesta también analizó el nivel de ingreso según el tamaño del predio, pero no se puede sacar una conclusión específica ya que los productores con predios menores a las 100 hectáreas percibían un ingreso neto promedio de 30 dólares por hectárea, aquellos productores con predios entre 100 y 300 hectáreas percibían un ingreso neto levemente superior a los 41 dólares por hectárea, mientras que los productores con predios superiores a las 300 hectáreas lograron un ingreso promedio de unos 37 dólares por hectárea. Por lo tanto, la calidad del suelo y la ausencia de paquetes de sistemas de producción adecuados para las condiciones del suelo - y no el tamaño del predio - parecerían ser los principales factores para explicar el bajo desempeño económico de los productores ganaderos familiares. Como se indica en la Figura 6, en las tres categorías de suelos indicadas, mientras menor sea el índice CONEAT con relación al promedio 38 Muñoz (2008), p. 98 46 nacional, mayor es el porcentaje de productores familiares que perciben un ingreso de menos de 20 dólares por hectárea. Figura 6 Ingreso de los productores ganaderos familiares por categoría de calidad del suelo 20.0 18.0 % de productores ganaderos 16.0 14.0 familiares 12.0 Meno de 20 US$/ha. 10.0 Entre 20 y 50 US$/ha 8.0 Más de 50 US$/ha 6.0 4.0 2.0 - < 70 > 70 ≤ 100 >100 Indice CONEAT Fuente: Lapetina y Berhau (2010) Por otra parte, la falta de sistemas de producción adecuados, que se refleja por ejemplo en el uso limitado que los productores familiares hacen de las pasturas mejoradas o de los cultivos forrajeros estratégicos, también contribuye al bajo desempeño económico de los productores ganaderos familiares. Solamente un 15% del área usada por productores ganaderos pequeños (es decir, predios inferiores a las 100 hectáreas) cuenta con pasturas mejoradas39 (DIEA, 2009). Según los resultados de la Encuesta sobre Productores Ganaderos Familiares, más del 30% de los productores familiares no usan ningún tipo de pasturas mejoradas, y en el caso de aquellos productores que cuentan con algunas pasturas o áreas con pasturas naturales mejoradas, el área total con estas mejoras representa menos del 10% del tamaño total del predio (Lapetina y Berhau, 2010). Al bajo desempeño de los sistemas de producción familiares se le suman las deficiencias del sistema actual de asistencia técnica a los productores ganaderos familiares y sus estándares de salud animal relativamente bajos (consultar Lapetina y Berhau, 2010). En términos generales, parecería que la incapacidad de los productores familiares para adoptar sistemas de producción sostenibles es el resultado de la ausencia de asistencia técnica adecuada y la falta de suficientes recursos financieros, ya sea como ingreso predial o como crédito, para poder realizar las inversiones necesarias en el predio. Si bien la mayoría de los productores ganaderos familiares reciben cierta asistencia técnica, principalmente de programas de desarrollo financiados por organismos internacionales (Lapetina y Berhau, 2010), el tipo de asistencia recibida se orienta principalmente a un aspecto muy específico de la producción (por ejemplo, el manejo de los recursos naturales, la salud animal), en oposición a un tipo más integral de asistencia técnica que cubra el amplio espectro de dificultades que enfrentan los productores familiares y sus 39 Incluye pasturas artificiales, pasturas naturales sembradas y fertilizadas y cultivos anuales forrajeros. 47 sistemas de producción. Bajo dichas circunstancias, es difícil prever cualquier tipo de mejora en la sostenibilidad a largo plazo de los sistemas de producción sin un esfuerzo substancial de parte del gobierno para brindar a los productores familiares la asistencia técnica y financiera necesaria para superar sus principales limitaciones productivas. Por otra parte, dado que más del 40% de la población rural ubicada en áreas de producción ganadera extensiva vive por debajo de la línea de pobreza (Fossati, 2005) y la mayoría de los productores ganaderos familiares se ubican en esas áreas, es probable que una buena parte de los productores ganaderos familiares vivan bajo la línea de pobreza o en condiciones muy cercanas. Es probable que algunos de estos productores ganaderos familiares pobres nunca sean capaces de desarrollar un sistema productivo que sea sostenible desde el punto de vista económico y ambiental y, por lo tanto, es probable que deban encontrar una forma alternativa de ganarse la vida en el sector rural no agropecuario. En consecuencia, existe la necesidad de contar con programas de apoyo por parte del gobierno que estén especialmente diseñados para las condiciones económicas particulares y los requisitos específicos de este segmento de productores familiares para poder sacarlos de la pobreza. 2.4.1 Producción lechera En el año 2000 había unos 6.000 productores lecheros, con un rodeo de vacas lecheras de aproximadamente 710.000 animales y en un área de 1,0 millones de hectáreas dedicadas a la producción lechera (Pérez Arrarte, 2006; Bruno et al 2005)40. Para el año 2006/7, la cantidad de predios lecheros había disminuido a 4.600, y el área dedicada a la producción lechera había decrecido a unas 918.000 hectáreas, aunque al mismo tiempo se observó un aumento en el tamaño del rodeo de vacas lecheras a 984.000 animales (DIEA, 2008). Por consiguiente, hubo un aumento en el tamaño promedio de los productores lecheros de 167 hectáreas a unas 200 hectáreas, así como también un aumento del 22% en la producción lechera total entre el año 2000 y el 2006/7 (Secco y Errea, 2008). Sin embargo, en el año 2007/8 hubo un descenso adicional en la cantidad de predios lecheros a 4.165 y el área dedicada a la producción lechera a 798.000 hectáreas (DIEA, 2009), y la tendencia descendiente continuó en el 2008/9 como resultado directo de la sequía y del descenso de los precios internacionales de los productos lácteos (Vidal, 2008, p. 64). Aproximadamente dos tercios del total de los productores lecheros y más del 70% de las vacas lecheras se ubican en los departamentos de San José, Colonia, Florida y Canelones. Durante el período del 2000-2006, la contribución del subsector lechero al Valor Bruto de la Producción del sector agropecuario se mantuvo básicamente inalterado, con un promedio anual de aproximadamente 11,5%. Sin embargo, la sequía que afectó al país durante el período 2007/2009 disminuyó la contribución del sector lechero al Valor Bruto de la Producción durante dicho período. 40 Los datos del Censo General Agropecuario 2000 indican que había unos 6.500 productores lecheros y 1,2 millones de hectáreas. Pero para los fines de esta sección del informe hemos tomado las cifras proporcionadas por Bruno et al. (2005) y Pérez Arrarte (2006). 48 Los productores lecheros familiares, que representan el 73% del total de productores lecheros en el país, controlan aproximadamente un tercio del área total dedicada a la producción lechera y son dueños del 34% del rodeo de vacas lecheras del país. La producción lechera por parte de los productores familiares representa aproximadamente un tercio de la producción lechera del Uruguay. Cuadro 15 Productores lecheros familiares 2000 Sector lechero Cantidad �rea Tamaño Rodeo de Producción de leche anual (2) promedio del vacas Por de predios predio lecheras Total Por ha vaca/masa (miles de (ha) (ha) (Nr.) litros) (litros) (litros) Productores medianos y grandes (2) 1.637 679.391 415 465.810 852.002 1.254 1.829 Productores lecheros familiares (1) 4.400 330.425 75 244.363 406.579 1.230 1.664 Total de productores lecheros (2) 6.037 1.009.816 167 710.173 1.258.581 1.246 1.772 Fuente: (1) Frugoni (2008) y (2) Pérez Arrarte (2006) pp. 42 y 50 La productividad de los productores lecheros familiares por unidad de área es la misma que la de los productores lecheros medianos y grandes. Mientras que el rendimiento de la leche (en base a vaca/masa) obtenido por los productores lecheros medianos y grandes es un 10% más alto que el de los productores familiares. Pero la productividad general de los productores lecheros familiares parece ser la misma o muy cercana a la de los productores lecheros medianos y grandes. Esto se debe, en parte, al acceso adecuado a la asistencia técnica de calidad que tradicionalmente ha brindado CONAPROLE, la usina más grande del país. Pero los productores parecen también tener acceso adecuado a recursos financieros para realizar inversiones, que es otro elemento clave que contribuye a la alta productividad del sector lechero de la agricultura familiar. El motivo para este aparente mejor acceso al crédito por parte de estos productores, a diferencia de las dificultades que enfrentan el resto de los productores familiares, es que CONAPROLE, por un lado, ofrece crédito directamente a sus clientes para realizar inversiones en el desarrollo de los predios lecheros y, por otra parte, ofrece garantías a los bancos comerciales que están dispuestos a otorgar préstamos a los productores lecheros que entregan leche a CONAPROLE. 2.4.3 Producción hortícola En términos relativos, la horticultura es el sector productivo con la mayor participación de la agricultura familiar, tanto en lo que respecta a porcentaje de productores como al área dedicada a cultivos hortícolas. Aproximadamente el 84% del total de predios dedicados a la producción hortícola se encuentran en manos de productores familiares, y éstos utilizan alrededor del 60% del área total para estos cultivos41. 41 Entre las diferentes fuentes existe una gran discrepancia en lo que respecta al área total dedicada a la horticultura. El Censo Agropecuario 2000 señala que el área total dedicada a la horticultura en el año 2000 49 El tamaño promedio de los predios en manos de los productores hortícolas familiares es de aproximadamente 15,5 hectáreas (o levemente inferior a un tercio del tamaño promedio de los predios de los productores medianos y grandes), y la mayor parte de su producción está orientada al mercado interno. Según la información disponible los productores hortícolas familiares contribuyen con un poco más del 50% del valor total de la producción42 del sector hortícola, pero se observa gran variación en los niveles de tecnología empleados por estos productores. Se calcula que la mayor parte de la tierra hortícola cultivada por productores familiares se cultiva bajo condiciones de secano, aunque hay algunos productores familiares que poseen áreas con riego e incluso con invernaderos. Pero no hay cifras detalladas disponibles para los fines de este estudio. Cuadro 16 Sector hortícola: cantidad de productores y área de cultivo Productores �rea total Tamaño promedio del predio (Nr.) (hectáreas) (hectáreas) Total de productores hortícolas (1) 5.263 113.159 22,0 Productores medianos y grandes 849 44.758 52,7 (% del total) (16,1) (39,6) Productores familiares (2) 4.414 68.401 15,5 (% del total) (83,9) (60,4) Fuente: (1) Censo Agropecuario 2000; (2) Frugoni (2008) Desde el punto de vista geográfico, casi el 60% de los productores hortícolas familiares se ubican en el departamento de Canelones, un área de suelos pobres, que se han visto afectados por una degradación grave o muy grave de la tierra. En consecuencia, es probable que una porción importante de los productores familiares dedicados a la horticultura enfrente importantes limitaciones para obtener rendimientos y productividades más altas si no existe un programa especialmente diseñado para brindar asistencia técnica y financiera a estos productores, que tenga un fuerte énfasis en el manejo de la tierra. La excepción a esto sería la pequeña cantidad de productores hortícolas familiares que tienen ciertas áreas con invernaderos. Conforme a varias fuentes, Canelones es también un área geográfica que cuenta con una gran cantidad de productores de subsistencia, y alrededor del 20% de la población rural de esta área vive por debajo de la línea de pobreza (consultar también el Mapa 4), por lo cual surge la interrogante sobre la sostenibilidad a largo plazo de algunos de estos productores familiares bajo los actuales sistemas de producción43. La gran variabilidad en las era de 113,159 hectáreas, mientras que Bruno et al. (2005) y Pérez Arrarte establecen una cifra de solo 27.524 hectáreas. En esta sección usamos los datos del Censo, a menos que se indique de otra manera. 42 Las cifras corresponden al año 2000, como se cita en Pérez Arrarte (2006), p. 11. Sin embargo, no queda claro la forma en que se calcularon estas cifras. 43 Consultar inter alia Piñeiro (1985) y Fossatti (2005) 50 características de los productores hortícolas familiares refuerza la necesidad de contar con estrategias diferenciadas para los diferentes segmentos dentro del sector de la agricultura familiar. 2.5 Potencial y limitaciones del desarrollo del sector de la agricultura familiar En términos generales, las ventajas comparativas del Uruguay están claramente en la producción ganadera y varios tipos de actividades agrícolas para exportación, así como también en productos industriales estrechamente vinculados con estos sectores. A pesar de las mejoras generales en la productividad que estos sectores han logrado en el pasado y sus incursiones exitosas a los mercados de exportación, el sector agropecuario continúa siendo vulnerable tanto a los impactos externos, como es el caso de la fluctuación de los mercados internacionales, como también a los impactos internos, como ser las condiciones climáticas (por ejemplo, la sequía actual) o los brotes de aftosa del pasado. Esta vulnerabilidad parece ser particularmente perjudicial en el caso de los productores familiares, que representan el 63% de la cantidad total de productores del país, y un poco más del 15% del total de la tierra apta para la producción agropecuaria. Asimismo, su bajo desempeño actual y la falta de sostenibilidad representan un infrautilización de los recursos humanos y físicos del Uruguay. En consecuencia, una mejora en su competitividad y en su situación económica general tendrían sentido no solo desde el punto de vista social, ya que algunos sectores podrían salir de la pobreza, sino también desde una perspectiva económica, dado que el sector de la agricultura familiar podría contribuir al desarrollo económico del país en forma acorde a su pleno potencial. Además, este tipo de condiciones contribuirían al objetivo último de lograr un desarrollo más equitativo del país. Algunas experiencias que el Uruguay tuvo en el pasado con ciertos sectores de la agricultura familiar indican que hay cabida para lograr la transformación de los predios familiares en emprendimientos comerciales viables y sostenibles. Por lo tanto, la existencia de productores a escala familiar no solo debe justificarse porque son actores sociales importantes que necesitan contar con apoyo para poder permanecer en zonas rurales, sino porque también pueden integrarse plenamente a una economía de mercado abierto y realizar contribuciones específicas al desarrollo económico del país. La falta de rentabilidad de los predios familiares ha tenido como resultado bajos niveles de inversión, lo cual en combinación con el uso inadecuado de la tierra y el agua, no solo ha hecho que el sector se vuelva muy vulnerable a los cambios en las condiciones climáticas y en la fluctuación de los precios, sino que también ha socavado la sostenibilidad a largo plazo de sus sistemas de producción. Por un lado, la competencia por tierra agrícola para la siembra de cultivos extensivos, como la soja, y la plantación de eucaliptos para la elaboración del papel, donde la agricultura familiar no juega un papel importante, y por otro, el aumento en los costos de los insumos, también ha contribuido a la baja rentabilidad de los sistemas de producción tradicionales de la agricultura familiar. 51 El desempeño general de las actividades agrícolas y ganaderas para la exportación indican que la productividad en estos sectores ha aumentado lo suficiente para mantener su competitividad en el mercado mundial. El desafío será extender estas mejoras en la productividad a todos los productores, en particular a los productores familiares, para poder conservar las ventajas comparativas del país en estos sectores en forma sostenible y lograr un desarrollo más equitativo. Al haberse alcanzado los límites de la frontera agrícola hace mucho tiempo en el Uruguay, proporcionar tierras adicionales para los productores familiares para permitirles expandir su producción y mejorar su ingreso no parece ser una estrategia viable, excepto a una escala muy limitada. Por lo tanto, los programas para asistir a los productores familiares deben estar orientados a mejorar los sistemas de producción familiares, haciéndolos compatibles con el uso sostenible de la base de recursos naturales de los productores familiares, o cambiando la estrategia de supervivencia de dichos productores, si la producción ganadera y agrícola familiar no es una opción viable. Hay margen suficiente para incrementar la rentabilidad a largo plazo y la sostenibilidad de la agricultura familiar a través de mejoras en el manejo de su base de recursos naturales y de la incorporación de conocimientos técnicos que estén acompañados por inversiones físicas. En el caso específico de la producción ganadera, por ejemplo, desde 1980 se observa un descenso en la presión sobre las pasturas, lo que ha tenido como resultado una regeneración natural mejorada de las pasos, y también una expansión de las áreas de pasturas artificiales o mejoradas, pero este no ha sido el caso para la mayoría de los productores ganaderos familiares, lo que hace surgir la interrogante de su sostenibilidad a largo plazo como productores a pequeña escala. Por lo tanto, parecería ser que uno de los elementos que pueden conllevar a una mejora en la rentabilidad del sector ganadero familiar es un aumento en la capacidad de los productores ganaderos familiares de invertir en un mejor manejo de las pasturas. Por otra parte, las condiciones productivas de los productores hortícolas familiares, que en algunas áreas se enfrentan a graves problemas de degradación de suelos, señalan que mejores técnicas para el manejo de suelos también serían cruciales para la sostenibilidad a largo plazo de sus sistemas de producción. El Programa de Manejo de Recursos Naturales (PPR), financiado por el Banco Mundial, ya está contribuyendo a este objetivo, pero las demandas de los productores familiares superan ampliamente los recursos disponibles de este programa. Las frecuentes y largas sequías que han tenido lugar en el Uruguay en las últimas décadas, exigen un aumento en la disponibilidad de los recursos hídricos y una mejora en la gestión de estos recursos, no solo para extender el riego en las áreas agrícolas sino también para cubrir la creciente demanda de agua por parte de los productores ganaderos y lecheros para el consumo del ganado así como también para la producción de pasturas y forraje. El aumento en el suministro de agua y una mayor eficiencia en el uso de agua son elementos clave en cualquier estrategia para mejorar el manejo de las pasturas y aumentar la rentabilidad de los productores ganaderos y agrícolas familiares. El Programa de Manejo de Recursos Naturales y Desarrollo de Riesgo (PRENADER) financiado por el Banco Mundial, implementado en la década de 1990, logró ciertos avances para alcanzar este objetivo, pero no logró cubrir la gran demanda de los pequeños productores por 52 apoyo financiero para aumentar la disponibilidad de los recursos hídricos. En los últimos años el Programa PPR ofreció apoyo técnico y financiero a los productores (en su mayoría productores ganaderos familiares) para la construcción de más de 600 tajamares. Dada la heterogeneidad de los productores agrícolas familiares, las limitaciones y el potencial de desarrollo de este sector variarán considerablemente dependiendo de la base específica de recursos naturales y sus sistemas de producción que existan en cada caso. Como se señaló anteriormente, los productores agrícolas familiares tienen diferentes estrategias de supervivencia, las que dependen tanto de su acceso a la tierra y al capital como de la forma en que emplean su base de recursos naturales. Por lo tanto, una estrategia que apoye el desarrollo sostenible de la agricultura familiar deberá incluir una amplia gama de opciones para atender las necesidades de cada tipo de productor familiar. Debe abandonarse la estrategia poco sistemática del pasado a favor de un conjunto de medidas más integrales con un enfoque territorial del desarrollo, que brinden asistencia técnica y financiera para atender las diferentes limitaciones que enfrentan los sistemas de producción y las estrategias de supervivencia de los productores familiares en las principales regiones del país. Además, la asistencia a los denominados productores familiares de subsistencia debe incluir apoyo no solo para mejorar las actividades prediales, sino también para el desarrollo de actividades fuera del predio, ya que incluso las mejoras en la producción predial es probable que no sean suficientes para garantizar la subsistencia de la familia. 53 III. El marco institucional y de políticas del Sector Agropecuario A lo largo de la última década, los sucesivos gobiernos uruguayos han adoptado estrategias de desarrollo agropecuario que han sido compatibles con las ventajas comparativas del sector y los recursos naturales disponibles. Sin embargo, el desarrollo del sector agropecuario se ha explicado históricamente, en gran medida, por el rendimiento de casi 20.000 grandes y medianos productores (aproximadamente 715 hás de tamaño) que cultivan alrededor del 85% de la tierra agropecuaria del país, operan sistemas de producción de alta productividad y poseen vínculos con mercados de exportación. La gran mayoría de 32.700 pequeños productores, especialmente los llamados productores familiares, con un promedio de tamaño de predio menor a 80 hectáreas, ha permanecido hasta el momento al margen de este proceso de desarrollo, a pesar de su considerable potencial de desarrollo. Estas estructuras agropecuarias han llevado a grandes disparidades de ingreso en las zonas rurales, lo que el Gobierno actual entiende no solo como una restricción a su objetivo de promover un desarrollo económico y espacial más equitativo sino también como una fuente de tensiones sociales y políticas. El bajo rendimiento del sector de la agricultura familiar y su fracaso en la realización de su potencial de desarrollo también restringen las posibilidades de crecimiento del sector agropecuario en general y la contribución al desarrollo económico. Por lo tanto, el desafío de la Administración anterior, que asumió el poder en 2005, fue mantener las pasadas tasas de crecimiento relativamente altas del sector agropecuario (promedio de alrededor de 7.6% anual en 2001-2007), mientras que al mismo tiempo promover un proceso de desarrollo agropecuario más integrado a través de una serie de programas y medidas dirigidos a destrabar el potencial de productividad inexplorado hasta el momento de los sistemas de producción de baja tecnología del subsector de agricultura familiar. Además, las recientes fluctuaciones en los mercados internacionales de inversiones, capital y producción y las conmociones internas provocadas por eventos relacionados con el clima (por ejemplo la sequía de 2007-2009) o los pasados brotes de aftosa; han destacado la vulnerabilidad del sector agropecuario ante las fluctuaciones económicas internacionales, los cambios climáticos y las enfermedades transfronterizas, pero, en particular, la débil posición de la agricultura familiar en tales circunstancias. El marco de políticas gubernamentales para el sector agropecuario fue detallado en el presupuesto 2006-2010 aprobado a principios de la pasada Administración44. Los elementos esenciales de este marco de políticas incluían la necesidad de: i. Establecer un nuevo marco institucional capaz de permitir al Estado en general, y al Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca en particular, desempeñar un 44 Véase MGAP (2005). 54 papel más activo en la promoción tanto de un alto crecimiento del sector como de un desarrollo más integrado socialmente. ii. Diseñar e implementar nuevas fuentes de financiamiento para productores agropecuarios, las que complementarían las líneas de crédito existentes provistas por el sistema bancario comercial. iii. Respaldar el desarrollo de un sector agro-industrial competitivo con fuerte participación de los productores familiares. iv. Proporcionar incentivos a productores, pero con especial énfasis en incentivos para productores familiares, para estimular la adopción de sistemas de manejo de recursos naturales sostenibles. v. Promover medidas y programas para mejorar el estándar de vida general de productores familiares. Sin embargo, el Gobierno se enfrentó a varias limitaciones para la plena implementación de estas políticas. Primero, la coalición política entrante carecía de experiencia gubernamental y, por lo tanto, requirió de un período de aprendizaje que necesariamente retrasó la implementación de cualquier política nueva. En segundo lugar, la mayoría de los grandes programas y proyectos de desarrollo agropecuario implementados durante el período 2006-2010 fueron heredados de la Administración anterior y, aunque contribuyeron al desarrollo global del sector, no concordaban necesariamente con las políticas del nuevo Gobierno de promover un desarrollo más equitativo. Por último, la implementación de las reformas institucionales sugeridas no pudo completarse durante la última Administración. La falta de un marco institucional apropiado para implementar estas políticas tuvo como resultado que el Gobierno tuviera que trabajar con las instituciones existentes, con todas sus restricciones y limitaciones. También, sin las herramientas institucionales necesarias y ante la ausencia de una estrategia de desarrollo agropecuario bien definida, el Gobierno terminó por adoptar una serie de medidas ad-hoc, las cuales fueron influenciadas más por contingencias que por principios directores de un programa estructurado para promover un desarrollo del sector agropecuario más integrado. Bajo estas circunstancias, aunque las medidas adoptadas contribuyeron de alguna manera a la incorporación de productores familiares a la corriente de desarrollo del sector los resultados defraudaron las expectativas. Sin embargo, la experiencia obtenida durante la Administración anterior y el mayor conocimiento de las principales restricciones y limitaciones enfrentadas por los productores agropecuarios , en particular por los productores familiares, ha ubicado al actual gobierno en una base mucho más sólida donde construir un programa de desarrollo a largo plazo para promover un desarrollo rural equitativo y sostenible. En las secciones siguientes se analizarán las diferentes medidas adoptadas y los programas implementados por el MGAP durante los últimos cinco años y se sacarán conclusiones pertinentes a la preparación del Plan de Desarrollo Rural para los próximos cinco años. 55 3.1 Principales políticas del sector agropecuario 3.1.1 Nuevo Marco Institucional Una de las primeras tareas del último Gobierno fue definir un marco institucional dentro del MGAP que fuera más conducente a la implementación de distintas políticas y programas que el Gobierno pretendía implementar en apoyo a la agricultura familiar y al crecimiento agropecuario en general. Sin embargo, llevó varios años poder implementar estas reformas institucionales. No obstante dichas circunstancias, el MGAP creó una Unidad de Descentralización para fortalecer la presencia del Ministerio en los diversos Departamentos del país y para estimular la participación de instituciones locales en el diseño e implementación de políticas de desarrollo agropecuario. Además, esta Unidad de Descentralización estableció las llamadas Mesas de Desarrollo Rural para promover la participación de organizaciones de productores, pero en particular organizaciones de productores familiares, en el diseño de políticas y programas que tienen como objetivo el sector agropecuario familiar. También se crearon el Consejo Nacional Agropecuario y los Consejos Agropecuarios Departamentales para facilitar la coordinación de actividades de las distintas instituciones que operan en las zonas rurales. Entre los miembros del Consejo Nacional Agropecuario (CNA) se incluyen el Ministro, el Subsecretario y el Director General del MGAP, el Director de la Oficina de Programación y Presupuesto (OPP), tres representantes del Consejo de Intendentes, los Presidentes del Instituto Plan Agropecuario (IPA), Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA), Instituto Nacional del Vino (INAVI), Instituto Nacional de Semillas (INASE), Instituto Nacional de Colonización (INC) y el Instituto Nacional de la Carne (INAC), un representante de la Administración Nacional de la Educación Pública (ANEP), más un representante de la Universidad de la República relacionado con el sector agropecuario. Sus principales funciones son, por una parte, aconsejar al MGAP en cuanto a políticas de desarrollo rural y territorial, con especial referencia a los sectores más vulnerables de la población rural; y por otra parte, monitorear y evaluar a través de los Consejos Agropecuarios Departamentales, el impacto de estas políticas. La primera reunión del CNA se llevó a cabo en agosto de 2007 y unas de sus primeras tareas fue definir los procedimientos para la creación de los Consejos Agropecuarios Departamentales45. Los Consejos Agropecuarios Departamentales (CAD) incluyen un representante del MGAP, que preside el Consejo; un representante de la ONG más activa en el Departamento designada por el Consejo Nacional Agropecuario; un representante del INC; y dos representantes del Municipio correspondiente. Los principales objetivos de los Consejos Agropecuarios Departamentales son diseminar las políticas del MGAP en sus respectivas zonas geográficas, controlar y evaluar su implementación, y coordinar la ejecución de cualquier proyecto que esté siendo implementado en la zona por el MGAP o alguna ONG involucrada en el sector agropecuario. 45 Martínez (2007) 56 Las Mesas de Desarrollo Rural operan a nivel del Departamento correspondiente e incluyen un representante de cada una de las cooperativas agropecuarias locales, un representante de cada una de las organizaciones del gremio agropecuario, y un representante del Consejo Agropecuario Departamental correspondiente. Sus principales funciones son facilitar la participación de la sociedad civil rural en el diseño e implementación de políticas agropecuarias, identificar exigencias de los productores ganaderos y agrícolas locales y dirigirlos a las autoridades pertinentes. Además, las organizaciones de productores, fueron beneficiadas por los programas de fortalecimiento institucional patrocinados por el Gobierno como medio para asegurar una mayor participación de productores familiares en estas Mesas de Desarrollo Rural. En 2005, el MGAP creó la Dirección General de Desarrollo Rural (DGDR) para desarrollar políticas y programas dirigidos a la agricultura familiar. Pero, aunque fue creada en el año 2005, la DGDR sólo comenzó sus actividades a fines del año 2008. No obstante, a pesar de la ausencia de una de sus principales armas institucionales para promover el desarrollo del sector agropecuario familiar, el MGAP consiguió implementar una serie de medidas ad-hoc para apoyar el desarrollo de productores familiares durante el período 2005-2007. En particular, el MGAP creó mecanismos de financiación para productores, fortaleció la participación de productores familiares en agro-industrias, y promovió el manejo de recursos naturales mejorados, como se analiza a continuación. Para aumentar la eficacia de sus programas y políticas especiales dirigidas a mejorar el estándar de vida de los productores familiares, el DGDR emitió una definición oficial del “productor familiar�46. Además, el DGDR inició un registro nacional voluntario de productores familiares, como medio de identificación de la población objetivo potencial de dichos programas. La tarea principal del DGDR ahora es el diseño del Plan de Desarrollo Rural 2010-2015. Se espera que el nuevo Plan de Desarrollo Rural establezca el marco para el futuro desarrollo agropecuario del Uruguay y una estrategia coherente para incorporar la agricultura familiar a la corriente de producción principal y así promover un desarrollo más equitativo. La creación del DGDR, como unidad dentro del MGAP con la responsabilidad de diseñar políticas del sector de la agricultura familiar y la preparación del próximo plan de desarrollo del sector, posee los cimientos para un potencial conflicto institucional que deberá ser atendido. Tradicionalmente, la formulación de la política del sector agropecuario en Uruguay ha sido la responsabilidad de la Oficina de Programación y Políticas Agropecuarias (OPYPA).)47. De manera similar, la coordinación de los proyectos de desarrollo financiados internacionalmente estaba normalmente en las manos de la Unidad de Proyectos y Cooperación Técnica (UPCT). Pero, al asumir la DGDR un papel principal en estos temas, se deberá definir una nueva división de trabajo entre las distintas divisiones del MGAP, si se desean evitar conflictos potenciales. 46 Véase Resolución del MGAP con fecha 29 de Julio de 2008. Los principales elementos de esta definición se exponen en el Apartado 2.1 de este informe. 47 Para discusión de la estructura institucional del MGAP y las responsabilidades y roles de las distintas divisiones dentro del Ministerio, véase Anexo 1 de este informe. 57 Recuadro 2: Participación de grupos de acción local en el Desarrollo Rural Europeo- Enfoque LEADER Leader es una iniciativa de la Comunidad Europea para asistir a las comunidades rurales en la mejora de la calidad de vida y la prosperidad económica de su área local. El objetivo de Leader+ es por tanto fomentar a los actores rurales a que piensen en el potencial a largo plazo en su área. Los actores locales implementan la estrategia original que ellos mismos han diseñado, experimentando con nuevas formas de (i) realzar la herencia natural y cultura; (ii) fortalecer el ambiente económico para poder crear puestos de trabajo; (ii) mejorar las capacidades organizativas de sus comunidades. Leader+ fue diseñado en torno a cuatro temas predominantes: (i) hacer el mejor uso de los recursos naturales y culturales, incluido el aumento del valor de la localidad; (ii) mejorar la calidad de vida en las áreas rurales; (iii) agregar valor a los productos locales, en particular facilitando el acceso a los mercados para pequeñas unidades de producción a través de acciones colectivas; (iv) el uso de un nuevos conocimientos técnicos y nuevas tecnologías para hacer más competitivos de los productos y servicios en áreas rurales. Los beneficiarios finales de la asistencia de Leader+ son los grupos de acción local (GAL), aquellos que elaboraran la estrategia de desarrollo para su territorio y son responsables de su implementación en base a un plan de desarrollo específico. Los GAL crean una sociedad local abierta que reparte claramente las facultades y responsabilidades a los diferentes socios. Los socios económicos y sociales y las asociaciones sin fines de lucro (voluntarias) deben cubrir al menos el 50% del costo del proyecto propuesto. Todos los gastos relacionados con la participación en las redes y su funcionamiento, proveer información y gestionar, controlar y evaluar el programa, cumplen con los requisitos de una financiación parcial. Siete criterios conforman el enfoque Leader 1. Enfoque basado en el área: El enfoque Leader necesita definir una política de desarrollo en base a la situación particular y características propias del área, una unidad rural local verdaderamente homogénea. 2. Enfoque de abajo hacia arriba: El objetivo de este enfoque es fomentar la toma de decisiones participativa a nivel local para el desarrollo de aspectos de la política, dependiendo de la facilitación de los proyectos y la capacitación de comunidades locales. 3. Enfoque societario y el GAL: El GAL está compuesto por actores privados y públicos para identificar una estrategia común y un plan de acción local para el desarrollo del área Leader+. Los GAL proporcionan un mecanismo apropiado para la participación y organización de actores locales que favorezcan el desarrollo rural. 4. Innovación: los proyectos deben incluir acciones (i) para promover nuevas formas de utilización de los recursos locales o (ii) proporcionar nueva soluciones para las debilidades de las áreas o (iii) crear un nuevo producto, nuevo proceso, nuevas formas de organización o un nuevo mercado. 5. Enfoque integrado: Las acciones y proyectos contenidos en el plan de acción local están vinculados y coordinados como un todo coherente. 6. Establecimiento de contactos y cooperación entre áreas: La red Leader tiene como objetivo limitar el aislamiento de los GAL y crear una fuente de información en cuanto a las acciones, a través del intercambio y la circulación de información sobre políticas de desarrollo rural. Otra parte esencial de Leader es la cooperación entre las áreas rurales, para lo cual se asigna un presupuesto específico para proyectos de cooperación. 7. Financiación y gestión local: Otro elemento clave es delegar una gran proporción de la toma de decisiones al GAL, donde un nivel de autonomía del GAL depende del modo de organización del Estado Miembro específico. Los mejores ejemplos prácticos de varios países pueden encontrarse en http://ec.europa.eu/agriculture/rur/leaderplus/publications/bp_es.htm (en español) 3.1.2 Recursos Económicos para el Sector Agropecuario 58 Según fuentes del Gobierno48, desde un punto de vista económico, los productores agropecuarios se enfrentaban a dos tipos de problemas que limitaban sus posibilidades de desarrollo al principio de la última Administración. Por una parte, presuntamente existía una falta grave de crédito en el sector agropecuario, dado que el sistema bancario comercial no estaba proporcionando recursos financieros adecuados dentro de los términos requeridos por los productores, en particular productores familiares. Por otra parte, los productores se estaban enfrentando a altos niveles de deuda en 2005, que limitaban su capacidad para generar cualquier excedente para inversión. Hasta ahora, el Gobierno no ha definido una estrategia específica para asegurar que los productores tengan un acceso adecuado a distintas fuentes de financiación. Además, parece no haber habido una discusión detallada sobre los ajustes que pudieran necesitarse en el sistema de crédito bancario comercial para facilitar el flujo de recursos económicos en el sector agropecuario. Los esfuerzos del Gobierno se han concentrado en cambio en resolver el problema del endeudamiento y en crear una alternativa al sistema bancario para proporcionarles a los productores los recursos económicos requeridos para promover del desarrollo del sector49. Préstamos Bancarios Suministro de Créditos a la Agricultura Desde principios de la década de 1990, hubo tres grandes desarrollos clave en el sistema bancario comercial. Primero, el Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU) ha permanecido como el mayor prestamista para productores agropecuarios. A pesar del ligero aumento de los préstamos de los bancos privados para la agricultura, el BROU es todavía el responsable del 70% al 75% de los créditos totales para el sector agropecuario. En segundo lugar, ha habido una gradual “dolarización� de los préstamos y virtualmente el 100% de los préstamos del BROU y bancos comerciales privados se emiten en dólares estadounidenses. Finalmente, ha habido un aumento en la importancia relativa de las agro-industrias y proveedores de insumos como fuente de financiación para productores ganaderos y agrícolas. De acuerdo con las cifras del Censo del 2000, los clientes del BROU en el sector agropecuario eran más de 18.000 productores, o alrededor del 35% del número total de productores en el país, lo que daría una idea del nivel de concentración tanto del préstamo bancario como de las deudas entre los productores. Aunque se podría argumentar que todos estos son productores medianos a grandes y presentar esto como evidencia de la ausencia de préstamos bancarios comerciales a la agricultura familiar, los problemas de las altas deudas entre algunas secciones de la agricultura familiar apuntarían hacia un cuadro diferente y más complejo. 48 MGAP (2009) 49 Picerno y Souto (2005) 59 Dadas las supuestas restricciones impuestas por los bancos comerciales al suministro de créditos para productores, los productores agropecuarios están aparentemente alejándose del sistema bancario y buscando fuentes alternativas de financiación para financiar sus costos de operación e inversión. En particular, las principales fuentes alternativas de financiación parecen ser: Fondos Especiales creados por el Gobierno, proyectos agropecuarios de desarrollo financiados internacionalmente que están actualmente bajo implementación, y crédito de proveedores (véase discusión a continuación). Programa de alivio de deuda para el Sector Agropecuario El nivel relativamente alto de deuda enfrentado por los productores agropecuarios al comienzo de la última Administración, llevó a que el MGAP acordara con el BROU en el año 2007 un programa de renegociación de deudas donde se incluían medidas especiales para productores familiares. En ese tiempo, el BROU tenía 8.177 clientes/productores con una deuda total del US$ 642 millones, que necesitaban algún tipo de renegociación de deuda. Los grandes productores que representaron solo el 6% del número total de clientes, tenían cerca del 50% de la deuda total, con una deuda promedio de alrededor de US$ 645.000 por productor. Al final de la escala, los productores pequeños y medianos (69% del total) eran responsables solo por el 16% de la deuda total, o US$ 107 millones tal como se indica en la cuadro a continuación. Cuadro 17 Deuda del Sector Agropecuario con el BROU, según el tamaño del productor (2004) Tipo de Rango de la Productores Deuda Deuda productor deuda total promedio (US$) (N°) (%) (Millones (%) (US$) de US$) Pequeño Hasta 15.000 3.036 37,0 28,0 4,0 9.223 Mediano 15.000-50.000 2.617 32,0 79,0 12,0 30.187 Grande 50.000-250.000 2.048 25,0 229,0 36,0 111.816 Más de 250.000 476 6,0 307,0 48,0 644.958 TOTAL 8.177 100,0 642,0 100,0 78.500 Fuente: BROU (2007) El BROU les ofreció a estos productores ganaderos y agrícolas una serie de incentivos para regularizar su deuda con el banco: i. Pequeños productores con deudas de US$ 15.000 o menos. Para aquellos que optaron por pagar su deuda en una sola cuota, el banco les ofreció perdonar los intereses impagos desde 1999 y reducir el capital en un 50%. Para aquellos que decidieron renegociar su deuda, el banco les ofreció perdonar el pago de intereses 60 hasta fines de 2004, aplicar una tasa de interés del 6,5% en dólares de ahí en adelante y otorgar un período de liquidación de 12 años. Un bono adicional del 20% se les ofreció a aquellos que pagaron en fecha. ii. Medianos productores con deudas de US$ 50.000 o menos. Para aquellos que optaron por pagar su deuda en una sola cuota, el banco les ofreció aplicar las mismas condiciones ofrecidas a pequeños productores por los primeros US$ 15.000 de la deuda. Para el resto, la deuda se ajustó a una tasa anual del 6,5% en dólares, sin multas por intereses no pagos, y el capital se redujo entre 10% y 20% dependiendo de la situación económica del cliente. Para aquellos que decidieron renegociar su deuda, el banco les ofreció un período de liquidación de la deuda de 12 años y a aquellos que pagaron en fecha se les ofreció un bono adicional del 10%. iii. Grandes productores con deudas mayores a US$ 50.000. A aquellos que optaron por pagar su deuda en una cuota, el banco les ofreció ajustar la deuda a una tasa anual del 6,5% en dólares sin multas por intereses no pagos, y el capital se redujo entre 10% y 20%. Para aquellos que decidieron renegociar su deuda, el banco les ofreció un período de liquidación de la deuda de 12 años y a aquellos que pagaron en fecha se les ofreció un bono adicional del 5%. iv. Productores familiares en “riesgo de exclusión social� A comienzos del año 2007, alrededor del 57% de los productores con problemas de deudas habían regularizado su situación con el BROU; otros 810 productores habían cancelado totalmente sus deudas, y alrededor de 1.400 habían renegociado sus deudas y permanecían como clientes del BROU. Sin embargo hubo un grupo de productores familiares que no pudo resolver el problema de la deuda bajo las condiciones ofrecidas por el BROU. Luego de una encuesta realizada por el MGAP a productores familiares con una deuda individual menor a US$ 25.000, se determinó que existía un grupo de 994 productores que podía definirse como "productores familiares en riesgo de exclusión social". En otras palabras, estos productores familiares se tornarían totalmente insolvente y no podrían seguir siendo productores debido a su situación de deuda. La deuda total de este grupo era US$ 9,3 millones. Bajo un acuerdo especial firmado entre el MGAP y el BROU, este último vendió la cartera de préstamos de estos productores familiares en “riesgo de exclusión social� por un precio nominal de US$ 1,0. Las pérdidas de esta operación fueron absorbidas por el BROU. El MGAP se encuentra actualmente administrando dicha cartera de préstamos y negociando con cada productor familiar términos mucho más suaves que aquellos ofrecidos por el BROU para liquidar su deuda. Las liquidaciones de pagos que sean recibidas eventualmente por el MGAP bajo este esquema de destinarán al Fondo de Desarrollo Rural que está en proceso de crearse. Las reducciones de la deuda para productores de la granja fueron financiadas mediante el Fondo para el Desarrollo y Diversificación de la Granja. Hacia el año 2007, casi 1.400 productores se habían beneficiado por este esquema, con un costo total para el Fondo de 61 alrededor de US$ 9,0 millones. El MGAP expandió estos beneficios posteriormente para beneficiar a otros 409 productores de la granja con un costo total de US$ 4,2 millones. Se estima que luego de estas dos operaciones solo alrededor del 20% de los productores de la granja permanecieron con problemas de deuda bancaria en 200750. Las reducciones de la deuda de productores arroceros y lecheros fueron financiadas por el Fondo de Desarrollo Arrocero II (FRRAA) y el Fondo de Desarrollo de Productos Lácteos (FFDSAL) respectivamente. Las características específicas de estos fondos se discuten en el próximo apartado. Fondos Especiales Como medio de compensar por lo que se consideraba un bajo suministro de créditos bancarios comerciales, el MGAP promovió la implementación y operación de una serie de Fondos Especiales. El objetivo de estos Fondos Especiales es financiar no sólo las iniciativas de desarrollo ganadero y agropecuario en varios subsectores, sino enfrentar las necesidades financieras creadas por situaciones de emergencia que resultaron de condiciones climáticas graves (tales como sequía y granizo). a) Fondo de Reconversión y Fomento de la Granja (FRFG), que opera los recursos económicos obtenidos del IVA que se cobra a las importaciones de productos frutales y hortícolas y a la venta de producción interna de los mismos realizada por grandes empresas51. Este Fondo, operado por la Dirección General de la Granja (DIGEGRA), fue creado inicialmente para proporcionar asistencia financiera a productores de la granja que vieron la infraestructura en su predio dañada por las graves condiciones climáticas en 2002; para subvencionar la prima de seguros como medio de promover la adopción de un esquema de seguro agrícola entre los productores de la granja; y apoyar la integración de los productores de la granja en las agro-industrias52. Posteriormente, en el año 2004, se usó también para financiar la reducción y la renegociación de la deuda que estos productores tenían con el BROU y los bancos comerciales53. b) Fondo de Financiamiento y Desarrollo Sostenible de la Actividad Lechera (FFDSAL II). Este Fondo, que es una continuación del Fondo de Lechero (FFDSAL I) fue creado en febrero de 2007 para proporcionar asistencia económica al desarrollo de actividades lecheras. Los principales fines del fondo son financiar la expansión y diversificación de la producción lechera y promover la inversión predial para mejorar el control de la contaminación en los tambos de pequeños productores54. Hay US$ 1,0 millón destinados para esta última 50 Tambler y Quintans (2007), p. 247 51 Grandes empresas nacionales, en este caso se definen como aquellas que pagan un impuesto a la renta de actividad empresarial (IRAE). 52 Tambler y Aldabe (2005) 53 Cambios en los objetivos del Fondo introducidos por la Ley 17844, fechada 21 de octubre de 2004. Véase Tambler y Quintans (2007). 54 Pequeños productores tienen acceso a asistencia económica a través del proyecto PPR para que las inversiones controlen la Contaminación del agua en sus predios. El límite de esta asistencia financiera es US$ 1,500 por agricultor. 62 actividad. El Fondo, que es un Fideicomiso, fue creado con la venta de US$ 4,5 millones en bonos privados operados por el Banco Credit Uruguay. Las liquidaciones de los pagos se financiaron mediante un impuesto (actualmente UYU 0,11 por litro o equivalente en producto lácteo) que se cobra a los productores lecheros o importadores de productos lácteos. El Fideicomiso se administra por medio de una Comisión Honoraria integrada por un representante del MGAP, que hace las veces de Presidente, un representante del Ministerio de Industria, Minería y Energía, un representante del Ministerio de Economía y Finanzas, un representante de la industria lechera y dos representantes de las organizaciones de productores. c) Fondo de Refinanciamiento y Reconstrucción de la Actividad Arrocera (FRRAA II). El Fondo, también un Fideicomiso, fue creado con la venta de US$ 12,0 millones en bonos privados operados por la Administradora de Fondos de Inversión. El BROU compró la cantidad total de bonos. La liquidación de los bonos se financiará por medio de un impuesto equivalente al 5% del precio FOB del arroz exportado. El Fondo ha sido usado para cancelar deudas pendientes del anterior Fondo Arrocero (FRRAA I)55 y para mejorar la producción de arroz de los beneficiarios del Fondo. d) Fondo Agropecuario de Emergencias (FAE). Este fondo, que es administrado por la DGDR, fue creado en 200856 para proporcionar una compensación económica a los productores que hubieran sufrido pérdidas como resultado de condiciones climáticas extremas tales como sequía, granizo, inundaciones. Durante la sequía del 2009, por ejemplo, el Fondo distribuyó alrededor de 33.800 toneladas de alimento para animales a unos 4.500 productores ganaderos y lecheros. De manera similar, alrededor de 1.780 toneladas de semillas se distribuyeron entre productores familiares de la granja. Ambas operaciones representaron un desembolso de US$ 5,8 millones. Además, los granjeros recibieron alrededor de US$ 1,6 millones en subvenciones, mientras que los productores lecheros se beneficiaron con US$ 2,4 millones en subvenciones directas para compensar sus pérdidas durante este período57. Sin embargo, el Fondo parece proporcionar no solo asistencia económica durante las emergencias sino subvenciones orientadas a la producción para promover prácticas de producción mejoradas, como es el caso, por ejemplo, de la subvención para reducir el pastoreo excesivo o el crédito subvencionado a productores lecheros para rehabilitar su capacidad productiva. No está claro cómo se destinan los recursos económicos a uno u otro objetivo. 55 El Fondo de Financiamiento y Recomposición de la Actividad Arrocera (FRRAA I) se creó en 2003 para dirigir los problemas de deudas que los productores de arroz tenían con el BROU. 56 La FAE se creó en octubre de 2008 por la Ley 18.32. 57 Los beneficiarios de esta subvención eran productores con un nivel de producción igual o menor a 1500 litros por día. Aquellos productores con una producción diaria menor a 500 litros recibieron una subvención de PESOS URUGUAYOS 1.08; aquellos con una producción entre 500 litros y menos de 1000 litros recibieron una subvención de PESOS URUGUAYOS 0.8; y aquellos con una producción mayor a 1000 litros pero menor a 1500 litros, recibieron una subvención de PESOS URUGUAYOS 0.42. La subvención se pagó en un período de 135 días. 63 e) Fondo de Emergencia para Catástrofes Climáticas para la Granja (FECCG), creado dentro del Fondo de Reconversión y Fomento de la Granja (FRFG), tiene como objetivo compensar a los productores de la granja por las pérdidas sufridas como resultado de condiciones climáticas graves. En consecuencia, existe una superposición entre los objetivos y el tipo de apoyo proporcionado por este fondo de emergencia y el FAE descrito anteriormente. 64 Recuadro 3: Apoyo a la inversión de capital en países recientemente incorporados a la UE- el caso de SAPARD/IPARD El programa especial de incorporación para el desarrollo agrícola y rural (Special Accession Program for Agriculture and Rural Development, SAPARD) es un marco para apoyar el desarrollo agrícola y rural sostenible en los países de Europa Central y del Este (CEEC). Está diseñado para resolver los problemas que afectan el ajuste a largo plazo del sector agropecuario y las áreas rurales y para ayudar en la implementación de las medidas de la Comunidad en términos de la política agropecuaria común y políticas relacionadas. Luego todos los grandes programas de la UE fueron combinados bajo el instrumento de ayuda de preadhesión (IPA) y el componente de la SAPARD fue reemplazada por IPARD (IPA para el desarrollo rural). El IPARD está siendo implementado a través de programas multianuales por un país candidato de manera totalmente descentralizada. Sin embargo, la comisión está aplicando una amplia variedad de controles ex-post. El programa deberá ser preparado por las autoridades competentes del país candidato, para cubrir un período de hasta siete años. El programa IPARD deberá incluir un análisis exhaustivo de la agricultura y las áreas rurales del país candidato, un objetivo definido que cumplir, una descripción de la estrategia propuesta para alcanzar los objetivos, una evaluación previa de la economía esperada, impactos ambientales y sociales y un cuadro económico general indicativo que resuma los recursos económicos para cada prioridad elegida. Los programas IPARD proporcionan una presentación de nueve medidas disponibles bajo tres ejes de prioridad para la implementación de una estrategia definida. Estos ejes son (i) mejorar la eficiencia del mercado y la implementación de los estándares comunitarios, a través de la asistencia a predios para reestructurarse y mejorar su operación, establecer grupos de productores y apoyar a la industria alimenticia para que mejorar su producción; (ii) acciones para la implementación de medidas agro- ambientales y Leader+ (véase Recuadro 2) mediante el apoyo a estrategias de desarrollo local y acciones para mejorar el medio ambiente y (iii) desarrollar la economía rural a través de la mejora en la capacitación, diversificación y desarrollo de las actividades económicas rurales y mejorar la infraestructura rural. El compromiso legal de la Comisión de utilizar el presupuesto del fondo de la UE para la implementación de un programa IPARD se realiza mediante el acuerdo de financiación multianual (MFA) que contiene la cantidad de dinero de la UE prevista para el programa. Las contribuciones de la Comunidad normalmente no son de más del 75% de los gastos públicos totales y la totalidad de las actividades bajo el IRPD requieren financiación compartida. Los gastos solo cumplen con los requisitos de un reembolso por medio de la Comisión luego de que la gestión es concedida por la Comisión. El IPARD es un programa hecho a la medida para la implementación de proyectos de desarrollo rural gracias a su gestión descentralizada. Además, funda sus soluciones locales respaldadas por conocimientos internacionales. Trae los estándares más nuevos de auditoría y contabilidad y mecanismos de control para implementar manera efectiva y correcta los proyectos correctos. Pero en ese período, se ha aprendido que las áreas rurales y la agricultura necesitan de un compromiso del público en general, en especial de los políticos y autoridades responsables. Este compromiso debería ser dirigido para alcanzar una política de desarrollo rural nacional que sea parte de la política de desarrollo global de un gobierno. Solo en este caso los programas de IPARD pueden implementarse de manera exitosa. Más información disponible en: http://europa.eu/legislation_summaries/agriculture/enlargement/l60023_en.htm http://ec.europa.eu/agriculture/events/zagreb2009/schiessl_en.pdf http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/01/106&format=HTML&aged=0&la nguage=EN&guiLanguage=en Proyectos de Desarrollo Agropecuario La Dirección General de Desarrollo Rural actualmente tiene la responsabilidad de la coordinación global de los tres proyectos agropecuarios financiados por Instituciones de Financiamiento Internacional, a saber el Proyecto de Conservación de la Biodiversidad y Manejo de Recursos Naturales financiado por el Banco Mundial (Proyecto de Producción Responsable, PPR); Proyecto Uruguay Rural (PUR), con fondos del FIDA; y el Proyecto Ganadero (PG), financiado por el BID. Cada uno de estos proyectos financiados 65 internacionalmente, sin embargo han retenido sus propias reglas y procedimientos originales. Además de estos proyectos, se espera que la DGDR opere también en el Fondo de Desarrollo y Diversificación de la Granja, cuando la actual División General para la Granja (DIGEGRA) pase a formar parte de la DGDR a fines del 2010. a) Proyecto de Manejo de Recursos Naturales financiado por el Banco Mundial (PPR). El objetivo principal del proyecto PPR es mejorar el manejo de recursos naturales y la protección de la biodiversidad, enfocándose principalmente en los productores familiares y los medianos productores. El proyecto proporciona asistencia técnica y económica para propuestas definidas por demanda con el objetivo de promover la adopción de sistemas mejorados de manejo de pasturas naturales y sistemas de producción agropecuaria sostenibles y la conservación de la biodiversidad. b) Los beneficiarios del Proyecto Rural Uruguayo son productores familiares marginales, familias rurales sin tierras así como productores familiares con potencial comercial. El proyecto proporciona fondos para asistencia técnica, capacitación, micro-crédito y fortalecimiento de organizaciones de productores. El Proyecto opera un Fondo de Crédito de alrededor de US$ 8,5 millones y un Fondo de Garantía de US$ 650.000. Una de las áreas principales de actividades es promover la integración de productores familiares en agro-industrias como proveedores de matera prima y de esa forma mejorar la viabilidad económica de sus sistemas de producción. c) El Proyecto Ganadero está orientado principalmente a productores organizados con un máximo de 1.250 hás (CONEAT 100), aunque hasta el 10% de los productores que participan del grupo puede ubicarse por sobre ese límite. El Proyecto financia propuestas de inversión para mejorar los sistemas de producción ganadera en predios individuales hasta un máximo de US$ 4.000 por agricultor. Sin embargo, el apoyo total del proyecto que puede recibir un grupo de productores familiares organizados no puede exceder los US$ 500.000, siempre que esto represente menos del 50% del costo total de la propuesta. d) El Fondo de Desarrollo y Diversificación de la Granja financia la capacitación y asistencia técnica (pero sin costos de inversión) de planes comerciales presentados por productores familiares. El Fondo también ha ayudado a financiar la reducción de la deuda y la renegociación de los productores hortícolas familiares tal como se indicó en el apartado anterior. De acuerdo con Fuentes del Gobierno (MGAP, 2009) alrededor de 30.000 productores, en general productores familiares, han recibido más de US$ 62 millones en asistencia técnica y financiera durante el período 2005-2007 (véase siguiente cuadro). A primera vista parecería que se han atendido las necesidades de casi todos los productores familiares, pero se necesitará un desglose detallado de estas cifras para tener un panorama 66 más claro de la situación. Por ejemplo, no hay información sobre el número de productores que han sido beneficiados por más de un programa; el FRFG no financia costos de inversión financiera, por lo tanto, aparentemente no existiría la posibilidad de apoyo financiero para productores familiares de la granja para promover la inversión; el número de beneficiarios del PPR está sobreestimado ya que se refiere al número total de beneficiarios propuestos durante la vida del proyecto, que no es el número de productores familiares que efectivamente han sido beneficiados por este proyecto hasta la fecha. Cuadro 18 Transferencia de los Recursos Económicos a través de los Fondos Especiales, 2005-2009 Proyecto/Programa Beneficiarios Volumen de la subvención/Financiación (N°) (Miles de US$) PPR 3.481 24.659 Proyecto Ganadero (PG) 3.783 8.309 Uruguay Rural (PUR) 16.501 8.343 Fondo de la Granja (FRFG) 6.602 21.372 Total 30.367 62.683 Fuente: MGAP (2009) Crédito a los Proveedores Aunque no existen cifras disponibles, la información parcial disponible sugiere que los proveedores de insumos agropecuarios así como las agro-industrias y empresas de comercialización de productos agropecuarios, se han transformado en una fuente muy importante de créditos a corto plazo para productores. Seguros Agropecuarios Uruguay ha tenido un sistema de seguros agropecuarios desde 1914. Sin embargo, el uso de un seguro para cubrir posibles pérdidas en la producción agropecuaria ha sido tradicionalmente importante entre los grandes productores comerciales pero no es tan común entre los pequeños productores. Tal como lo indica el Cuadro 19, la producción de cultivos anuales tales como trigo, soja, arroz, maíz y girasol, poseen gran parte de su área sembrada cubierta por un seguro. Estos cultivos anuales los producen normalmente grandes productores comerciales, y parece existir una fuerte presencia de empresas aseguradoras privadas que atienden las necesidades de este tipo de clientes58. Los acuerdos sobre la división de riesgos que se muestra en el cuadro son de hecho otro tipo de seguros. Estos acuerdos operan en 58 Methol (2008). 67 industrias integradas de manera vertical, tales como arroz y cebada, por lo cual los contratos entre productores y los molinos ya incluyen un acuerdo para dividir las pérdidas en caso de granizo, con lo cual la necesidad de un seguro adicional es menos evidente. Cuadro 19 �rea de cultivos anuales cubiertos por seguros, 2007/2008 Cultivo �rea Total del área �rea asegurada sembrada asegurada/Total (ha) (ha) (%) Soja 415.047 447.500 93 Girasol 28.591 37.500 76 Maíz 35.063 85.000 51 Sorgo 19.116 58.500 33 Arroz asegurado 29.881 168.500 18 Total cultivos de verano 527.698 797.000 66 Arroz bajo acuerdo de 146.507 168.500 85 división de riesgos Trigo 207.806 245.300 85 Cebada asegurada 63.497 138.200 46 Total cultivos de 271.303 383.500 71 invierno Cebada bajo acuerdo de 106.689 138.200 77 división de riesgos Fuente: Methol (2008), p. 433 Para promover un mayor uso de los seguros agropecuarios entre los productores ganaderos y agrícolas, el MGAP y el Banco de Seguros (BSE) firmaron un acuerdo en el año 2003 para operar un esquema de subvenciones de las primas por seguros, acuerdo que financió el FRFG. 68 Recuadro 4: Seguros agropecuarios en la Unión Europea Existe una cantidad de diferentes tipos de esquemas de seguros en la Unidad Europea (UE). Distintos países tienen diferentes acuerdos y en general existen varios sistemas paralelos en cada país. Algunos esquemas están subvencionados por el gobierno y otros acuerdos son totalmente privados. Algunos países tienen esquemas muy limitados apoyados por el estado, aunque la mayoría tiene algún tipo de acuerdo. Sin embargo, el elemento común en todos ellos es que aplican las regulaciones de la OMC con relación al apoyo público autorizado (según los Recuadros Verde, Azul y �mbar). Actualmente no existe un seguro amplio en el la UE aunque se está pensando en desarrollar uno. Existen diferentes acuerdos de seguros para asegurar productos ganaderos y cultivos. Para la ganadería, existen diferentes acuerdos, dependiendo del tipo de emergencia/pérdida para la que se destine el seguro. En términos de enfermedades epidémicas, los estados miembro tienen la obligación de lidiar de manera específica con brotes de un número de enfermedades. Esto no sólo afecta la responsabilidad de controlar la difusión y erradicación de enfermedades, sino también para la cobertura económica de pérdidas directas (esto es, compensar por la pérdida de animales debido al sacrificio forzado, etc.). Las pérdidas indirectas, tales como caídas en la producción, facilidades que se dejan de usar, etc., están cubiertas bajo diferentes tipos de acuerdos dependiendo del país y por lo general a través de acuerdos públicos-privados. Para los cultivos existen principalmente dos tipos de seguros: Seguros de riesgo único y de riesgo combinado. En Europa, los seguros de riesgo único cubren principalmente las pérdidas por granizo y en algunos casos por incendio. Los seguros de riesgo combinado normalmente cubren también heladas y/u otros eventos meteorológicos. En muchos países en Europa, el único seguro disponible para cultivos es el de riesgo único. Un tercer tipo de seguros para cultivos es el seguro de rendimiento (similar a lo que en EUA se refiere como seguro de cultivo multi riesgo), que compensa por una caída en el rendimiento del cultivo (en lugar de un porcentaje dañado) debido a determinados impactos del clima. Los seguros basados en índices todavía son poco comunes y en desarrollo. (Sólo tres países aplican estos en Europa, y uno de ellos comenzó en el año 2007). En cambio, los seguros tradicionales para cultivos y fondos para desastres son usados más comúnmente para cubrir las pérdidas relacionadas con el clima. Finalmente, los seguros de piscicultura están disponibles en unos pocos países. La Cuadro 20 da una visión general de la cobertura y la subvención de los seguros para cultivos dentro de los estados miembros de la UE. Se observa que en general el nivel del apoyo público tiene un impacto directo en el desarrollo de los seguros agropecuarios en los distintos países. Ejemplos de estos son Bélgica, Alemania, Países Bajos y Reino Unido donde el nivel de apoyo público es bajo y los seguros disponibles están limitados (principalmente a granizo y seguros de riesgos individuales). Cuadro 20. Visión general Seguro de Seguro Seguro de Nivel de Primias/% valor Subvenciones de único riesgo combinado rendimiento penetración asegurado seguros en % Austria PS PS PS 78% 2.6% 46% Bélgica P - - n.d. n.d. 0 Bulgaria P P - 52% 4.8% 0 Chipre GC GC - (100%) 7.2^ 50% República Checa PS PS - 35% 1.8% 30% Dinamarca P - - n.d. n.d. 0 Estonia P - - <1% n.d. 0 Finlandia P P - <1% n.d. 0 Francia P P PS n.d. 1.7% 5.4% Alemania P - - 43% 1.2% 0 Grecia P GC+GS+G - (100%) 2.5-3% n.d. Hungría P P - 52% n.d. 0 Irlanda P - - n.d. n.d. 0 Italia PS PS PS 8% 7.4% 67% Letonia PS - - <1% n.d. 50% Lituania PS - - 1% 4.3% 50% Luxemburgo PS PS PS 45% 2.3% 50% Países Bajos P - - n.d. n.d. 0 Polonia P(S#) - - 7% n.d. 0 Portugal PS PS - 22% 8.4% 68% Rumania PS PS - 12% n.d. 50% Eslovaquia PS PS - n.d. n.d. 50% Eslovenia PS P - 17% 7.6% 45% España PS PS PS 26% 6.3% 41% Suecia P P - 60% n.d. 0 Reino Unido P - - 7% 0.8% 0 Fuente: Bielza, Maria, et. al, 2007 Abreviaturas - No existe n.d. No hay datos disponibles # Experiencia piloto S subvencionado P PS 69Privado, no subvencionado Privado, parcialmente subvencionado G Público, no subvencionado GS Público, parcialmente subvencionado GC Público obligatorio, parcialmente subvencionado La subvención está dirigida a pequeños productores de frutas, hortalizas, flores, productos cítricos, viñedos, arándanos, aceitunas, aves de corral, cerdos y miel. La subvención cubre el 35% del costo de la prima de seguros para la producción de frutas y hortalizas con un límite máximo de 20 hectáreas. Sobre este límite de área no hay subvención. Las subvenciones de primas de seguros para el funcionamiento de invernaderos y aves de corral se detallan en la cuadro a continuación. Cuadro 21 Subvenciones de primas de seguros para invernaderos y galpones avícolas Sólo invernaderos Invernaderos y su Galpones avícolas contenido 35% hasta 30.000 m2 50% hasta 3.000 m2 45% igual o menor a 3.000 m2 35% hasta 30.000 m2 45% 3.001-7.000 m2 35% 3.001-9.000 m2 35% hasta 30.000 m2 40% 7.001-30.000 0 más de 9.000 m2 0 más de 30.000 m2 0 más de 30.000 m2 Fuente: Methol and Quintans (2006) Sin embargo, a pesar de estos incentivos, el uso de los seguros sigue siendo bajo entre los pequeños productores. La producción de hortalizas por ejemplo aseguró solo el 6.7% del área total sembrada en 2005/2006, mientras que la producción de frutas mostró un pequeño aumento en el área asegurada de 12.2% a 15% entre 2005/2006 y 2006/2007. En el caso de los tomates, alrededor del 25% del área estaba asegurada, pero en gran medida porque a los productores que participaban del Plan Industrial del Tomate del MGAP (véase discusión a continuación) se les requería obtener una póliza de seguros para beneficiarse de los incentivos del Plan. 59 3.1.3 Fortalecimiento de la participación de productores familiares en los sistemas de producción agro-industriales (o cadena de producción). Se han implementado varias medidas para mejorar la competitividad de las agro- industrias ya existentes y promover la participación de productores agropecuarios en estas cadenas de producción. Un objetivo central de esta política es promover una mayor participación de los productores familiares como actores activos en estas cadenas de producción. Producción de caña de azúcar. En estrecha coordinación con el BROU, el Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM), la Corporación Nacional para el Desarrollo (CND) y ANCAP (compañía estatal de combustible y alcohol), el MGAP implementó un programa para reactivar la producción de caña de azúcar en Bella Unión y traspasar el 59 Methol y Quintans (2006). 70 molino azucarero a ALUR60. El traspaso del ingenio azucarero de CALNU a ALUR incluyó el traspaso de las deudas que las cooperativas y los productores asociados tenían con el BROU. Dada la situación financiera tanto de la cooperativa como de los productores, era imposible que en ese momento pudieran tener acceso a ningún tipo de crédito bancario comercial. En estas circunstancias, el MGAP canalizó a través del BROU parte de los fondos del FRFG a los productores como crédito para la expansión y consolidación del área existente con caña. Se canalizaron alrededor de US$ 2,1 millones de crédito a través de este mecanismo a unos 286 productores. El azúcar producido en esta área, que se vendería en el mercado interno, se beneficiaría de una protección arancelaria de 35% que se le cobraría al azúcar importado. El objetivo era aumentar el área sembrada con caña a 6.000 hectáreas en 2006 (un aumento de casi el 50% con relación al área en 2005). Con un aumento esperado en la cantidad de productores de caña de azúcar a 450, se espera que el proyecto alcance un máximo de 10.000 hectáreas con caña en los próximos años61. Además, ANCAP, a través de ALUR, estudiaría la viabilidad de usar caña de azúcar para la producción de etanol. Sin embargo, dada la ausencia de una ventaja comparativa significativa en la producción de caña de azúcar en Uruguay, el fundamento y la sostenibilidad a largo plazo de este programa son poco claros. Procesamiento de tomate. El MGAP proporcionó asistencia técnica y económica para promover la substitución de importación y expandir la participación de productores familiares en esta agro-industria. El proyecto de procesamiento del tomate, que comenzó en el año 2002, hasta el momento ha beneficiado a 260 productores que se encuentran cultivando unas 229 hectáreas62. Las subvenciones a los precios se usaron como incentivo para fomentar la participación de los productores familiares en esta actividad. No hay datos sobre la viabilidad financiera de esta operación ni ninguna indicación del periodo de tiempo que durará este mecanismo de subvención. Sector lechero. Dentro de este sector, el MGAP ha implementado un programa dirigido en particular a productores lecheros familiares lácteos para mejorar su producción, en general, y promover la expansión de la producción de queso entre estos productores. También hubo un programa nacional para compensar a los productores lecheros por las pérdidas sufridas por la sequía que afectó al país en el año 2008. Como se indicó anteriormente, este programa fue financiado por el FFDSAL. Aunque el programa fue diseñado para beneficiar al sector lechero en general, benefició principalmente a productores lecheros familiares. Este programa incluía:  Subvenciones directas para productores lecheros que entregaran menos de 1.500 litros de leche por día; estas subvenciones compensaban a los productores familiares por las pérdidas sufridas como resultado del hecho de que sus costos de producción eran mayores a los precios pagados por las plantas procesadoras de leche;  Crédito para aquellos productores que ya eran clientes de bancos comerciales; 60 La compañía Alcoholes del Uruguay Sociedad Anónima (ALUR S.A.) es 90% de ANCAP y el restante 10% está en manos de CND. 61 Errea y Sáder (2006) 62 Tambler y Quintans (2007), p. 246 71  Préstamos especiales con tasas de interés subvencionadas, emitidos a través de la Corporación Nacional para el Desarrollo, para productores familiares que no eran solventes;  Suspensión temporal de las contribuciones nacionales de seguros; y  Una subvención por los primeros 500 KW de consumo de energía de cualquier productor lechero, y no solo productores familiares. Como se mostró anteriormente, algunas de estas iniciativas para fortalecer la participación de productores familiares en distintas agro-industrias son una consolidación de proyectos en curso, tales como el procesamiento del tomate que comenzó en el 2002; otras iniciativas son una combinación de propuestas de desarrollo y medidas para compensar por pérdidas que surgieran de condiciones climáticas graves, como es el caso de las propuestas lecheras. Sin embargo, en general, parece haber poca discusión acerca de la viabilidad financiera de la propuesta de inversión que se apoyaba, lo que pone en duda la sostenibilidad a largo plazo de estos esquemas. Además del apoyo financiero distribuido a los productores familiares para fortalecer su participación en variadas agro-industrias, el MGAP implementó también algunas políticas generales para mejorar la competitividad de los productos agro-industriales en el mercado mundial. En particular, el Gobierno acordó con la Unión Europea que para marzo de 2010 se habría implementado un sistema nacional para el registro obligatorio de ganado. Como consecuencia, según este sistema de registro, sería factible rastrear exportaciones uruguayas de productos animales desde el predio hasta el consumidor, atendiendo así a las preocupaciones de los consumidores europeos acerca de inocuidad de los alimentos. Un punto clave en este esfuerzo fue el Sistema Nacional de Información Ganadera (SNIG), desarrollado por el Proyecto de Asistencia para la Erradicación de la Fiebre Aftosa (PAEFA), y por Proyecto de Financiamiento Adicional-Proyecto de Sanidad Animal (PROSA) para la emergencia de la aftosa financiado por el Banco Mundial63. Los dos proyectos para la salud animal financiados por el Banco Mundial, PAEFA y PROSA, fueron claves para la estrategia del Gobierno no sólo porque permitieron enfrentar la crisis creada por el brote de la aftosa en 2001, sino también por la posterior consolidación de las condiciones de salud animal en el país. Como resultado de estas acciones, Uruguay recuperó su estado de país “libre de aftosa con vacunación� en 2006. La combinación de una situación de salud animal apropiada y un sistema efectivo de registro del ganado y de rastreo de productos, han resultado también en la aprobación de la certificación de la UE en enero de 2009 con los posteriores efectos positivos sobre el acceso de exportaciones uruguayas al mercado. 63 El sistema de identificación y registro de animales comenzó en el año 2002 como un plan piloto bajó el Proyecto de Asistencia a la Emergencia de la Fiebre Aftosa, PAEFA. Posteriormente se expandió a todo el ganado nacional bajo PROSA, que comenzó en el año 2006. 72 3.1.4 Manejo de los Recursos Naturales Mejorados El cuarto pilar de las políticas de gobierno para el sector agropecuario es la promoción del uso de sistemas de manejo de recursos naturales sostenibles. Los principales mecanismos del Gobierno para entregar incentivos a los productores para la promover la adopción de sistemas de manejo de recursos naturales mejorados, son el Proyecto Producción Responsable (PPR) financiado por el Banco Mundial y un programa especial para reducir el sobre pastoreo financiado por AEF. PPR . El principal objetivo del proyecto PPR es mejorar el manejo de los recursos naturales y la protección de la biodiversidad, con énfasis especial en los productores familiares y los productores medianos. El proyecto proporciona asistencia técnica y económica a propuestas orientadas por la demanda de los productores que tengan como objetivo la adopción de sistemas de manejo mejorado de las pasturas naturales, sistemas de producción agropecuario sostenibles y conservación de la biodiversidad. Las subvenciones recibidas por los productores para implementar las propuestas aprobadas para el manejo de recursos naturales varían según el tamaño, con una cantidad máxima de US$ 10.000. El nivel de subvención es de 80% para productores familiares, 60% para productores medianos y entre 20% y 40% para productores grandes. Manejo de pasturas. Se implementó un programa de capacitación para productores familiares y se entregaron subvenciones para fomentar la adopción de sistemas mejorados de manejo de pasturas y reducir el pastoreo excesivo. El programa se financió a través del Fondo de Emergencias Agropecuarias. Existe una superposición potencial entre las actividades de este programa de pasturas y las acciones promovidas por el PPR, que debería ser analizado por la DGDR. Uso de suelos. En 2008, el Gobierno aprobó un nuevo marco para el manejo de suelos en Uruguay, que define las distintas categorías de uso del suelo que aseguran un desarrollo sostenible tanto en áreas rurales como urbanas. 3.1.5 Políticas Territoriales Según el Gobierno, el pequeño tamaño de los predios de productores familiares, impone una serie restricción en cualquier intento por parte de estos productores de mejorar sus sistemas de producción y por lo tanto, su nivel de ingresos. Para atender este problema, el MGAP celebró un acuerdo con el Instituto Nacional de Colonización (INC) en 2008 para mejorar el acceso de productores familiares a las tierras. 73 Dentro del marco de este acuerdo, el INC recibió dos propiedades agropecuarias 64, con un área total de alrededor de 4.450 hectáreas. El plan del Gobierno es hacer que esta tierra esté disponible para productores familiares y trabajadores rurales en el área llamada “Cuchilla de Haedo�65. La propuesta del Gobierno es promover un uso común o colectivo de las tierras tanto por productores como por trabajadores en esa área 66. Para acceder a este beneficio, los productores y los trabajadores rurales deberán organizarse en algún tipo de organización. Las normas y reglamentos para el uso de la tierra están todavía en discusión dentro del MGAP. No obstante, parecería que el Gobierno intenta atender el problema del acceso limitado a las tierras que enfrentan productores familiares y productores sin tierras a través de la organización de algún tipo de predios colectivos. Con los pocos elementos con los que se cuenta, no está clara la sostenibilidad a largo plazo de este programa, la cual debería ser analizada con mayor profundidad tanto con respecto a la magnitud del problema como de las posibles opciones para su resolución. 3.2 Asistencia técnica y extensión Uno de los principales pilares de una agricultura exitosa y viable es el conocimiento. Para poder optimizar el uso de recursos productivos, adquirir y aplicar técnicas y prácticas modernas e incorporar innovaciones, los productores deben acceder al conocimiento y la información. Esto puede obtenerse por medio de un amplio número de instrumentos que incluyen la extensión, asistencia técnica, entrenamiento y comunicación; todos estos pueden accederse (demanda) y/o entregarse (oferta) mediante mecanismos diversos. El proceso de la tecnología: Investigación--Generación--Validación --Transferencia--Difusión--Adopción En todo el mundo, existen políticas y sistemas muy diferentes en cuanto al papel y la participación de los Gobiernos en cada etapa de este proceso, desde extremadamente intervencionista hasta totalmente delegado al sector privado. El nivel de intervención del sector público se basa en una combinación de factores, que incluyen el ideológico, político, social, económico, institucional y técnico, y las pruebas sugieren que no existe una fórmula “ideal� que asegure el apoyo óptimo a los productores agropecuarios. Históricamente, las políticas uruguayas han apoyado de manera consistente y efectiva un sistema público para la investigación y la creación de tecnología agropecuarias (INIA). Por otra parte, las diferentes etapas del proceso de traspaso de tecnología han estado sujetas a distintos grados de apoyo público. Hasta 1973 se realizaron varios intentos para establecer servicios de extensión relacionados con las estaciones de investigación del 64 Una propiedad fue donada por productores ganaderos privados y el otro fue expropiado a un traficante de drogas procesado. 65 �rea con altas concentraciones de productores pobres ubicada al noroeste del país en los departamentos de Salto y Artigas. 66 MGAP (2009), p. 38 74 INIA (principalmente Estanzuela) y de la Facultad de Agronomía. Durante el régimen militar, estos servicios se desmantelaron y se reemplazaron por una variedad de iniciativas públicas y privadas en general basadas en un enfoque de oferta. En los años 90, varias iniciativas públicas y privadas promovieron una modalidad de asistencia técnica que trabajaba con grupos de productores, algunas de ellas trajeron resultados exitosos, incluyendo los grupos privados CREA y PRONADEGA financiado por GTZ. Según el último censo (2000), un total de 16.105 predios (28% del total) recibieron algún tipo de asistencia técnica. Aunque representan el 28% del número total de predios en el país, estos predios controlan más del 60% del área del país, lo que sugiere que el acceso a fuentes de tecnología se limitó a grandes productores comerciales. De acuerdo con lo anterior, los servicios públicos cubrieron menos del 20% del área total y las actividades productivas que recibían la mayoría de la cantidad de asistencia técnica eran el arroz, la lechería y la fruticultura. Durante el período 2005-2010, la última administración realizó esfuerzos por mejorar el acceso de los productores familiares a la asistencia técnica. Hasta que la recientemente creada DGDR comenzó a funcionar en 2008, estos esfuerzos se realizaron dentro del marco institucional existente, y los servicios de extensión se entregaban predominantemente como parte de la implementación de proyectos en ejecución con financiamiento de organizaciones internacionales (PPR, PG, y UR). A pesar de esto, el fuerte énfasis en los productores familiares impuesto por las autoridades del MGAP y la importancia dada a los servicios de apoyo en el diseño original de estos proyectos, permitió no sólo mejorar la cobertura y calidad de estos servicios, sino también incrementar la conciencia institucional acerca de la necesidad de definir mejor el papel y los instrumento del sector público en cuanto a la extensión y al traspaso de tecnología a pequeños productores. Esta percepción luego aumentó cuando la DGDR se estructuró y se convirtió en la agencia de coordinación de los tres proyectos, junto con el programa del Ministerio de apoyo a la granja (DIGEGRA). Esta importante decisión trajo como resultado una mejor coordinación entre los proyectos y la implementación de experiencias piloto. Al mismo tiempo, quedaron al descubierto las deficiencias inherentes de la situación existente, que incluían la falta de coordinación operativa y metodologías uniformes entre los proyectos, la ausencia de un margo institucional dentro del MGAP y la dependencia de los servicios públicos del transcurso de la vida de los proyectos financiados con recursos externos 3.3 Sistema tributario agropecuario y contribuciones a la seguridad social 3.3.1 La reforma tributaria Los objetivos de la reforma tributaria general en Uruguay, que entró en vigencia en julio de 2007, eran crear una estructura tributaria más eficiente y equitativa y promover la inversión productiva. La reforma introdujo un impuesto dual sobre los ingresos personales, que combina tasas progresivas para el ingreso derivado del trabajo con una tasa fija y más baja sobre los ingresos derivados del capital, y fue diseñado para lograr un 75 efecto neutral sobre los ingresos fiscales. El objetivo era crear una estructura tributaria más eficiente; mientras se promovía una mayor equidad vertical y horizontal, y se estimulaban las inversiones productivas y el empleo. Otras modificaciones fueron la reducción del IVA y de las tasas de impuestos corporativos, racionalizando o eliminando impuestos menores y ampliando la base del IVA, lo que trajo aparejado una disminución en la importancia relativa de los impuestos indirectos en la recaudación total. Además, el gobierno realizó esfuerzos substanciales para fortalecer la administración tributaria67. En el Recuadro 5 se presenta un resumen de los principales componentes de la reforma tributaria. Recuadro 5. Uruguay: Principales componentes de la Reforma Tributaria La legislación con la reforma tributaria entró en vigor a partir del l°. de julio de 2007. Las principales reformas a1 sistema tributario son las siguientes: Introducción de un impuesto a la renta personal, el Impuesto a las Rentas de Personas Físicas (IRPF), para todas las fuentes domésticas de ingreso. Este impuesto reemplaza a1 impuesto sobre las rentas del trabajo (IRP). El impuesto tiene tasas progresivas con seis tramos de ingreso y tasas de 0 a 25%. Se permiten deducciones por 1os aportes de jubilaciones, cuotas de seguro médico para jubilados y deducciones fijas por hijos menores. Los ingresos derivados del capital se gravan a1 12%, una tasa menor a la aplicada a la renta del trabajo. Los ingresos de no-residentes generados en Uruguay se gravan a1 12%. Los intereses de la deuda pública continúan exonerados. Racionalización del impuesto a las rentas empresariales mediante la introducción de un impuesto - Impuesto a las Rentas Empresariales (IRAE)- que reemplaza cuatro impuestos a las empresas (Impuesto a las Rentas de Industria y Comercio (IWC), Impuesto a las Rentas Agropecuarias (IRA), Impuesto a las Comisiones (ICOM), Impuesto a las Pequeñas Empresas (IMPEQUE)). Estos últimos se consolidan en un único impuesto a las empresas del 25%, lo que implica una reducción en relación a la tasa anterior del 30%. Los dividendos pagarían un impuesto adicional del7%. Reducción de las tasas del impuesto al valor agregado (IVA). La tasa básica del lVA se reduce del 23% a1 22%, y la tasa mínima cae del 14% a1 10%. Se amplia la base del IVA, y se eliminan varias exoneraciones. La base se amplia con la incorporación de productos anteriormente exonerados, como los productos del tabaco, y servicios financieros a la tasa del 22%, y servicios de salud; transporte public0 y la primera venta de propiedades inmobiliarias a la tasa del 10%. Se mantiene la exoneración del lVA para ciertos productos agrícolas, como la leche; en tanto las frutas y verduras, que tributaban a tasa minima, pasan a tributar a tasa básica. Unificación de la tasa de los aportes patronales y eliminación de exenciones sectoriales. Las tasas de los aportes se unifican en una única tasa general del 7,5%. Se eliminan las exenciones en los sectores rurales, industriales y de transporte, en el caso del sector rural mediante la adopción de un régimen especial. Eliminación de varios impuestos (que se considera reducirá los ingresos fiscales por un monto equivalente a aproximadamente un 5% del PIB), incluyendo los impuestos sobre ingresos empresariales y rentas del trabajo, los impuestos a1 consumo a los bienes industriales usado para financiar los aportes a la seguridad social (Impuesto de Contribución a1 Financiamiento de la Seguridad Social, COFIS), y los impuestos sobre activos bancarios y servicios de salud. Fuente: Banco Mundial (2008), p. 3 El sistema tributario que existía antes de la reforma era consideraba poco equitativo debido a la importancia de los impuestos al consumo y la tributación parcial de los 67 Banco Mundial (2008), p. 2 76 ingresos. El sistema tributario anterior a la reforma no cumplía con los criterios básicos de la equidad horizontal. Los impuestos directos sobre ingresos individuales surgían casi exclusivamente de las rentas laborales de los trabajadores y pensionistas, mientras que la renta personal de fuentes de capital, tales como activos financieros y propiedades, estaba exenta, sin importar si eran generados dentro o fuera del país. El sistema previo a la reforma fue neutral desde el punto de vista de la desigualdad. Esta neutralidad surgió de la combinación de impuestos de consumo regresivo e impuestos a las rentas personales progresivos. Con la eliminación del impuesto sobre rentas del trabajo o impuestos sobre el salario (Impuesto a las Retribuciones Personales, IRP) y la implementación de un impuesto doble a las rentas personales (Impuesto a la Renta de la Personas Físicas, IRPF), así como la reducción de la tasa del IVA y la eliminación de la Contribución al Financiamiento de la Seguridad Social, COFIS; la reforma altera la neutralidad relativa del sistema tributario previo a la reforma. La carga global del impuesto cae para las familias por debajo del percentil 16, mientras se hace marcadamente mayor en las últimas tres bandas de 5% de la distribución. Además, un análisis del impacto total de la reforma muestra que es progresivo. Tomando en cuenta los cambios en el IVA, COFIS y la introducción del IRPF, junto con todas las medidas, se considera que la reforma tributaria tiene un pequeño pero positivo impacto sobre la equidad. El coeficiente Gini del ingreso disponible se espera que caiga debido a la reforma. El coeficiente Gini del ingreso antes de impuesto se calcula 0.454, mientras que después de la reforma el coeficiente Gini se calcula en 0.44268. 3.3.2 El impacto de la reforma tributaria sobre el Sector Agropecuario Desde el punto de vista del sector agropecuario, la reforma tributaria ha tenido varios impactos clave. Primero, se tornó obligatorio para todas las empresas o sociedades que operan en el sector, pagar un impuesto a las rentas de actividades empresariales (IRAE), para lo cual ahora deben mantener adecuados procedimientos contables de sus operaciones comerciales. En segundo lugar, se introdujo incentivos fiscales para promover la inversión y la innovación, que incluyen el uso de inversiones relacionados con innovaciones tecnológicas en el sector. En tercer lugar, se retuvo la posibilidad de que las pequeñas empresas y productores de continuar pagando un impuesto a la renta usando un sistema simplificado del IMEBA, que básicamente usa las ventas brutas como base de la renta estimada; por tanto, se aplica un impuesto sobre la primera enajenación de productos agropecuarios (Impuesto a la Enajenación de Bienes Agropecuarios, IMEBA). Finalmente, hubo una reducción en la presión fiscal del sector agropecuario gracias a la gran reducción en las tasas tributarias del IMEBA. Ajustes posteriores a la reforma tributaria trajeron como resultado: (i) medidas para compensar a los productores por la introducción del IVA al gas-oil; (ii) expansión de los incentivos para fomentar el uso de inversiones agropecuarias relacionadas con mejoras tecnológicas; (iii) reducción de contribuciones de productores familiares; y (iv) la 68 Banco Mundial (2008), p. x 77 eliminación de la exención sobre el impuesto capital que beneficiaron a algunas sociedades. Hubo una introducción gradual del nuevo sistema de tributación sobre el ingreso en el sector agropecuario. Durante el primer año, era obligatorio pagar el nuevo IRAE solo para compañías accionarias que funcionaban en el sector agropecuario así como empresas o productores con más de 1.500 hectáreas con producción agropecuaria, o una productividad de US$ 136.000 en 2007/2008. El resto de las empresas y productores podían usar el IMEBA para pagar su impuesto a la renta. A partir del segundo año (2009/2010) en adelante, todas las compañías accionarias y cualquier empresa con más de 1.250 hectáreas, o una productividad de más de 2,0 millones de Unidades Indexadas (equivalentes a US$ 136.000) 69 debían pagar IRAE a una tasa tributaria de 25% sobre su renta neta. Sin embargo, si la empresa distribuye ganancias, estas están sujetas a otro 7% de IRPF70. Las empresas y los productores bajo estos límites pueden pagar su impuesto a la renta a través del sistema simplificado del IMEBA. Estimaciones preliminares de OPYPA indicarían que durante 2007/2008, alrededor de 2.300 empresas y productores pagaron IRAE y un poco más de 17.000 optaron por el impuesto a la renta simplificado, IMEBA. Como consecuencia, dado que existen aproximadamente unos 52.000 productores en el país, las cifras anteriores sugieren que unos 33.000 productores no pagaron ningún impuesto a la renta. La mayoría de estos productores probablemente hayan sido productores familiares que operan mayoritariamente en el mercado informal. La presión fiscal sobre el sector agropecuario luego de la reforma tributaria es menor (6.5%) que en los años previos a la reforma (alrededor del 7.5%)71 El IVA se paga sólo en los mercados formales, por lo tanto, las ferias de alimentos y mercados callejeros, no deben pagar IVA. Las ventas a intermediarios y las importaciones de frutas y verduras pagan el 22% de IVA; este impuesto se reduce a 10% cuando la venta es a consumidores finales. Las ventas de bovinos, ovinos, aves de corral y porcinos pagan 10% de IVA. Las ventas de aportes están sujetas a IVA, pero los pagadores de impuestos que opten por el IRAE pueden descontar el pago de IVA de su renta. El sector agropecuario ha estado exento también de pagar el Impuesto Específico Interno (IMESI) sobre el gas-oil72. Dado el carácter progresivo de la reforma tributaria implementada en el año 2008, y el impacto positivo que ha causado en los productores agrícolas y ganaderos en general, en productores familiares en particular; parecería que no existen razones convincentes para promover todavía otra reforma tributaria dirigida en especial a productores familiares, como algunos sectores del MGAP han estado sugiriendo. 69 En ese momento, este era el nivel de renta bruta esperada de un predio ganadero de alrededor de 1500 hectáreas; un predio lechero de alrededor de 450 hectáreas; un predio de 340 hectáreas de cultivos anuales; un predio arrocero de 125 hectáreas; o un predio frutícola de 27 hectáreas. 70 Tambler (2007), p. 2 71 Tambler (2009) 72 El IMESI es un impuesto indirecto impuesto a la primera enajenación de bienes que incluyen bebidas alcohólicas, bebidas sin alcohol, cosméticos, productos del tabaco, y vehículos motorizados y combustibles. 78 3.3.3 Contribuciones a la Seguridad Social en el Sector Agropecuario La reforma tributaria introdujo una tasa uniforme para las contribuciones a la seguridad social de los empleados a un 7.5%73. Sin embargo, para el sector agropecuario, la contribución a la seguridad social de los empleadores continúa siendo pagada en base al número de hectáreas CONEAT 100 que administran, como ha sido el caso desde 1986. La tasa por hectárea se aumentó a través de la reforma. Para determinar la contribución a la seguridad social, el número de hectáreas CONEAT 100 propiedad del agricultor o empleador, se multiplica por un factor calculado anualmente, actualmente es de US$ 1/há/año. Sin embargo, existe una contribución mínima a pagar. Esta sería la contribución que se paga por un predio de 356 há CONEAT o menos, estimada en US$ 356. Los productores familiares pagan sólo 50% de este mínimo, lo que representó una subvención de alrededor de US$ 1,8 millones en 200974. Los trabajadores, por su parte, deberán contribuir con 15% de su salario para su fondo de pensión, entre 4,5% y 6% para su seguro de salud (6% si sus hijos son menores a 18 años) y 0,125% para el Fondo de Reconversión Laboral. Con la excepción dé este último, todos los pagos se hacen en el Banco de Previsión Social (BPS). 73 Antes de la reforma, los sectores agropecuario e industrial estaban exentos y el resto de los sectores pagaban 12.5%. 74 MGAP/DGDR (2009), p.5 79 Recuadro 6: Impuestos a los predios y familias rurales en la Unión Europea Al igual que con los seguros, no existe un enfoque único de la UE para impuestos en Europa. Con la excepción de aplicar el Impuesto al Valor Agregado (IVA), cada país tiene su propio sistema tributario. Los impuestos más comúnmente usado en el sector agropecuario Europeo son:  Impuesto a la renta  Impuesto a las inversiones  Impuesto a la propiedad  Impuesto a la herencia/donaciones  Impuestos a los timbres y estampillas para documentos de transacciones En la mayoría de los países, los impuestos a la renta se basan en la contabilidad, aunque puede haber diferentes requisitos para la contabilidad dependiendo del volumen de operaciones/tamaño del predio. En muchos países de la UE los impuestos se basan en estándares o en rentas promedio sobre un número fijo de años, y no en las valoraciones normales de las rentas. Esto es para facilitar las estimaciones del impuesto e informar al agricultor, así como para igualar la carga del impuesto a pesar de la volatilidad de las rentas año a año. Frecuentemente, las evaluaciones de las rentas también se facilitan. Mientras la mayoría de los países otorga alguna exención a los productores, algunos alinean el sistema tributario para los agricultores con el sistema tributario de los negocios en general mientras que otros tienen uno especial para el sector agropecuario. El IVA es el único impuesto regulado por la Comisión Europea y no puede usarse como medio para favorecer la competencia. En muchos países, como la República Checa, Hungría y otros, se otorgan reducciones para el gas-oil para maquinarias agropecuarias (normalmente para el uso de tractores en el predio). Los impuestos a la renta a las ganancias frecuentemente se cobran a nivel nacional, los impuestos a la propiedad y las tierras frecuentemente se cobran a nivel local. Solo en algunos casos (Suiza en particular) los impuestos se diferencian de acuerdo con el tamaño/productividad de un predio, aunque la cantidad de impuesto pago por un agricultor obviamente depende del tamaño/productividad del predio. Una visión general de la OECD concluye que las reducciones tributarias están bastante generalizadas en los países de la OECD, pero los gobiernos han hecho poco para la evaluación de sus impactos (OECD, 2006). También se observa que la reducción no está necesariamente en línea con las firmes políticas ambientales y a veces fomenta el uso no sostenible de los recursos naturales. El siguiente cuadro da una visión general de los tratamientos preferenciales en el sector agropecuario de diferentes países. Cuadro 22: Tratamiento preferencial para productores europeos Renta (personal) Ganancias Contribuciones Propiedad Bienes y Otros (comp.) a la seguridad servicios social Sistema Tasas Aume Bienes Impuesto Inversion , etc., ntos de hereda s anuales es, IVA, otros capital dos sobre etc. activos Austria x x x Bélgica x x x República x X X x Checa Dinamarca X x Finlandia x X Francia x x x x x X x Alemania x x x x X x Hungría X x Irlanda x x x x Italia x x X x X x x Países Bajos x x X x x Polonia x x x x X x Eslovaquia X x España x x X Suecia X x Suiza x X x 80 Reino Unido x x X x Fuente: OECD, 2006 IV. Hacia un Programa de Desarrollo de la Agricultura Familiar Dada la base de recursos naturales del país, el desarrollo sostenible del sector agropecuario y rural es un componente clave para el crecimiento económico general del Uruguay. Un proceso de desarrollo agropecuario exitoso es esencial tanto desde el punto de vista del desarrollo económico como desde la perspectiva de la distribución del ingreso y debe dirigirse particularmente hacia aquellos segmentos de los productores que presentan mayores desafíos (socio)-económicos y/o ambientales para el desarrollo general del sector. Con este fin, el Gobierno tiene como objetivo eliminar las limitaciones que hasta ahora han impedido explotar el potencial de los sistemas de producción familiares y, en el proceso, promover el crecimiento general del sector y contribuir a un desarrollo económico más incluyente. Sin embargo, el Gobierno no pretende hacerlo favoreciendo a la producción familiar por encima de los sistemas de producción comercial, sino que estableciendo un enfoque de apoyo equilibrado que atienda las vulnerabilidades específicas de todos los elementos críticos del sector agropecuario. Por tanto, el apoyo al desarrollo de predios familiares no constituye una estrategia autónoma y exclusiva, sino que es un elemento más de una estrategia integral e inclusiva de desarrollo agropecuario y rural. En cuanto al sector agropecuario familiar de Uruguay, las características discutidas en los apartados anteriores sugieren que las restricciones impuestas por el tamaño económico, las bajas tasas de adaptación de la tecnología, el acceso limitado al crédito así como falta de asistencia técnica extensiva y de servicios que faciliten el acceso a los mercados, mantienen la vulnerabilidad de los subsectores de la ganadería y la agricultura familiar frente al impacto de eventos externos e internos. Como consecuencia, los programas para aumentar la productividad, promover la diversificación de la producción con un uso sostenible de recursos naturales y facilitar el acceso al mercado, son cruciales para fortalecer el crecimiento del sector y reducir las disparidades en los ingresos dentro del sector rural. Los programas de transferencias y servicios que promueva el Gobierno para atender las vulnerabilidades específicas de los productores familiares, para los cuales la racionalidad de sus sistemas de producción no está necesariamente dominada por la maximización de las ganancias, sino que incluye también el sustento, empleo y residencia a sus familias (comúnmente se refiere como complejo-hogar-empresa), pueden tener retornos económicos importantes si se orientan bien y se implementan de manera eficiente. En estas circunstancias, en términos generales, el enfoque del Gobierno de apoyar a los productores familiares a través de una combinación de transferencias financieras para fines de inversión, mitigación de las pérdidas de ingresos potenciales a corto plazo que resultan tanto de golpes externos como internos, y la prestación de servicios; sería considerado un sistema de apoyo al sector con un enfoque moderno y poco distorsionador para los estándares internacionales. No obstante, con miras a mejorar dicha estrategia y sus aspectos operacionales, hay que tener en cuenta que existen varios desafíos que la Administración deberá enfrentar adecuadamente si se pretende impedir que se produzcan 81 distorsiones del mercado y asegurar la sostenibilidad futura del desarrollo de la agricultura familiar. Como se discute a continuación, estos desafíos se relacionan en particular con la necesidad imperiosa de contar con un Plan Nacional de Desarrollo Rural coherente que proporcione:  Una definición bien fundada analíticamente de las prioridades para el desarrollo rural y de la posterior selección de las medidas de apoyo;  Una definición los mecanismos que se emplearán y de los criterios de elegibilidad que se aplicarán que esté claramente a las metas a ser alcanzadas y que se complemente con la implementación de un sistema de seguimiento y evaluación que permita medir dichos resultados o metas ;  Establecimiento de un marco y un mecanismo de financiamiento efectivo y eficiente para la implementación del Plan de Desarrollo Rural. 4.1 La necesidad de un Plan Nacional de Desarrollo Rural A pesar del desarrollo de un conjunto de objetivos de políticas relativamente coherente en el pasado, Uruguay no ha establecido aún un marco de referencia para la programación e implementación de programas y acciones de desarrollo en el sector agropecuario y rural. La ausencia de tal marco de referencia -que idealmente integraría un análisis de la situación actual del sector rural, las principales prioridades de las políticas rurales del Gobierno y el conjunto de instrumentos de ayuda aplicables- no sólo serviría para proporcionar una pauta para el manejo de las intervenciones del MGAP y sus organismos subordinados en el sector rural, sino también serviría como plataforma para dirigir y coordinar las intervenciones que el Gobierno en su conjunto haga en ámbito rural (incluyendo medidas en materia de infraestructura, sociales, ambientales y de otras políticas). Si se persiste en la práctica actual de implementar programas para la agricultura familiar y aplicar medidas sin un plan o marco de desarrollo rural coherente en Uruguay, las posibilidades de mejorar la efectividad y la eficacia en la prestación de bienes y servicios públicos a las áreas rurales y el sector agropecuario, serían remotas. Resultaría en un uso ineficaz de los escasos recursos económicos del Gobierno, y perdería la posibilidad tanto de complementar las distintas acciones de apoyo al sector así como de asegurar su coherencia con el objetivo de un desarrollo agropecuario y rural balanceado. Además, sin un Plan de Desarrollo Rural apropiado, las actividades de apoyo al sector agropecuario familiar continuarían siendo financiadas en gran medida por proyectos independientes, que cuentan con recursos internacionales y que tienen cada uno su propia estrategia y población objetivo y persiguen metas superpuestas. Esta modalidad no sólo impediría al gobierno implementar un enfoque integrado hacia el desarrollo de la agricultura familiar, sino que resultaría también en un uso ineficiente e ineficaz de los recursos económicos internacionales. Mientras los recursos presupuestarios del Gobierno destinados al apoyo de la agricultura familiar sigan siendo repartidos sobre una base ad- 82 hoc y no dentro del programa estructurado para promover un desarrollo del sector agropecuario más integrado, el impacto que se logre en el sector de la agricultura familiar será muy inferior al óptimo. Sin un Plan Integrado de Desarrollo Rural y de la implementación de un enfoque más estratégico hacia el desarrollo de la agricultura familiar, el Gobierno no estará en condiciones de implementar las acciones de apoyo propuestas en este informe para fortalecer la provisión de asistencia técnica y apoyos financieros, que pretenden promover las inversiones necesarias para la modernización de la producción agropecuaria familiar y la implementación de una transferencia intergeneracional de activos. Como consecuencia, los productores familiares no serán capaces de desarrollar y adoptar sistemas de producción económicamente viables, lo que traería como consecuencia que los productores familiares se tornen en productores de subsistencia o abandonen completamente el sector agropecuario. Con lo cual se fortalecería la tendencia a la baja en el número de productores familiares que el país ha presenciado en el pasado y se aumentaría la pobreza rural, con todas sus consecuencias sociales y políticas. En estas circunstancias, los productores familiares también se encontrarían en una posición más débil para enfrentar los desafíos del cambio climático y para adoptar medidas para proteger el medioambiente rural y la biodiversidad. La incapacidad de estos productores familiares de transformar sus predios familiares en empresas comerciales económicas y ambientalmente viables y sostenibles, les impedirá lograr una total integración en la economía de mercado abierta y hacer una contribución positiva al crecimiento económico del país de acuerdo a su potencial. Este último escenario constituiría una limitación seria para alcanzar el objetivo del Gobierno de fomentar un desarrollo económico y espacial más equitativo en Uruguay. En resumen, ante la ausencia de un Plan de Desarrollo Agropecuario y Rural (PDAR) bien definido, existe un riesgo importante de que el Gobierno adopte una serie medidas ad-hoc influenciado más bien por factores contingentes que por principios directores de un programa estructurado para fomentar un desarrollo del sector agropecuario más inclusivo. Un enfoque sistemático para la preparación de un PDAR probablemente resultaría en un mucho mejor diseño, ejecución y evaluación de las políticas agropecuarias, programas y proyectos, y, al final, en un uso más eficaz de los recursos. Se recomienda, por lo tanto, que el MGAP se aboque a la preparación de un marco de referencia como el mencionado, comúnmente referido como Plan de Desarrollo Agropecuario y Rural (PDAR). Esto le permitiría al MGAP, y en realidad al Gobierno en su conjunto, buscar un enfoque más estratégico para el desarrollo agropecuario y la innovación y diversificación en las áreas rurales, como también mejor administración y ejecución de estos programas75. Al igual que otros países76 donde los PDAR se han 75 Para el MGAP, como autoridad responsable del desarrollo agropecuario y rural en Uruguay, se espera que un PDAR proporcione un marco sistemático y coherente para responder a la cuestión clave del desarrollo agropecuario/rural. Cómo puede lograrse un desarrollo sostenible de las áreas rurales/del sector agropecuario; cuáles son los principales factores que lo estimulan y sostienen; y cuál es el papel apropiado de las políticas si se busca del fomento y mejoramiento de estos procesos. Se entiende que, al abordar las 83 convertido en un elemento central de los esfuerzos para implementar una política de desarrollo agropecuario y rural, es más que probable que un marco de referencia como el propuesto beneficiaría a Uruguay a través de: i) una mayor efectividad, eficacia, eficiencia y consistencia en la formulación e implementación de políticas rurales; ii) un mejor enfoque y complementariedad de los instrumentos de apoyo en presencia de desafíos multifacéticos y diversos del desarrollo rural; iii) una mayor coherencia en la planificación multianual de los recursos (fiscales); y iv) una mejor información a los productores acerca de la visión a largo plazo de los esquemas de apoyo existentes a fin de facilitar la planificación de sus iniciativas comerciales Ha surgido como principio director que los PDAR bien preparados deban proporcionar un marco coherente para:  Identificar las áreas donde el apoyo del Gobierno para el desarrollo agropecuario y rural agrega el máximo valor;  Asegurar la consistencia con otras políticas del Gobierno, en particular aquellas para el desarrollo económico y ambientales;  Definir y asistir la implementación del apoyo del Gobierno al desarrollo agropecuario y rural. Basándose en los principios anteriores, el Anexo 2 del presente informe proporciona directrices para la preparación de un PDAR como el recomendado al MGAP. Basándose en otras experiencias de planificación, en particular de las economías europeas, estas directrices proponen cuatro elementos para su inclusión en el PDAR de Uruguay: I. Análisis de la situación actual: Este elemento proporcionará la base analítica que sustentaría la definición de los instrumentos de apoyo al desarrollo agropecuario y rural. Servirá para definir las principales características del sector rural y presentar una evaluación analítica detallada de la situación actual en el sector, resaltando sus fortalezas y debilidades, disparidades, necesidades y lagunas y el/los potencial/es para el desarrollo rural. Los principales temas a ser analizados en este apartado comprenden: i. El contexto socioeconómico general del sector rural: Visión general y análisis de las áreas rurales, la población rural, así como de la infraestructura y servicios básicos. respuestas a esta cuestión central el enfoque actual del MGAP es promover cinco determinantes esenciales para el desarrollo agropecuario/rural las cuales se considera que proporcionan los elementos fundamentales para un sector rural vivo donde las actividades sociales, culturales y económicas operan de forma balanceada y sostenible: i) físico ii) financiero, iii) humano, iv) social, así como v) capital natural y cultural del sector agropecuario/rural del Uruguay. 76 En la mayoría de las economías europeas dichos planes se han tornado en elementos estándar de formulación e implementación de políticas. Sus intervenciones rurales guía en la mayoría de los países del OECD y en los 27 estados miembros de la Unión Europea, constituyen el documento de planeación obligatorio para el acceso del Gobierno a financiación de la EAFRD. La preparación de los Planes Nacionales de Desarrollo Rural son otra condición indispensable para el acceso a fondos de desarrollo rural bajo el IPARD. 84 ii. Comportamiento de los sectores agrícola, ganadero y forestal: Visión general y análisis de la estructura y la producción en el sector rural, la competitividad y rentabilidad de los principales sistemas de producción e industrias agro- alimenticias, manejo de recursos naturales y temas ambientales, así como un análisis de la economía rural no-agrícola, iniciativas de diversificación de ingresos en curso y prestación de servicios rurales. iii. La estrategia escogida satisface las fortalezas y debilidades: Descripción de la estrategia seleccionada y de la importancia relativa de las medidas para el desarrollo rural identificadas para atender a las necesidades del sector rural y el peso económico adjudicado a las distintas prioridades y medidas de desarrollo, justificadas con base en el análisis de las fortalezas y debilidades. El análisis en este apartado cubriría idealmente a) desafíos y necesidades, b) estrategia general, y c) prioridades de desarrollo del sector. iv. La evaluación ex ante: Este análisis pretende optimizar la asignación de los recursos presupuestarios y mejorar la calidad de la planificación. Deberán identificarse y valorarse las necesidades a mediano y largo plazo; los objetivos a lograr; los resultados esperados; las metas cuantificadas, en particular en términos del impacto con relación a la línea de base; las lecciones que surgen de la planificación anterior; y la calidad de los procedimientos sugeridos para la implementación, seguimiento, evaluación y manejo económico. También deberá incluir la evaluación ambiental de las acciones y los programas sugeridos. v. Impacto de los programas previos y otros datos: Descripción del impacto de los programas y proyectos que tienen el objetivo de promover el desarrollo rural que fueron implementados durante el período de planificación anterior, indicando los recursos económicos asignados a cada uno de ellos. En el caso de Uruguay, estos programas incluirían también el Proyecto de Producción Responsable (PPR); Proyecto Uruguay Rural (PUR); y Proyecto Ganadero (PG). II. Prioridades e impacto esperado del desarrollo rural: Este elemento puede contener los siguientes elementos: i. Justificación de las prioridades del desarrollo rural: La descripción de cómo las prioridades de desarrollo anteriores y las medidas correspondientes incluidas en el PDAR reflejan las estrategias de desarrollo del sector y las nacionales, y cómo la elección de prioridades y peso económico otorgada a éstas responden a los temas específicos del sector rural. ii. Impactos esperados con relación a las prioridades escogidas: Resumen de la evaluación ex ante y la discusión de cómo el MGAP consideró los resultados de esta evaluación. De manera ideal, este apartado también comentaría acerca de los impactos esperados de las sinergias entre las prioridades y las medidas de desarrollo, y acerca de cómo las acciones integradas a través de estas pueden contribuir a externalidades positivas y situaciones beneficiosas para todas las partes. 85 III. Medidas de apoyo propuestas bajo cada una de las prioridades de desarrollo: Esta sección puede contener una descripción de las medidas de apoyo bajo cada prioridad de desarrollo, así como la definición de objetivos e indicadores verificables específicos para poder medir el progreso, la eficacia y la efectividad en la implementación. En términos generales, para cada uno de los Pilares de Desarrollo y las medidas discutidas, el texto debería identificar claramente los fundamentos para la intervención, objetivos, ámbito y acciones, indicadores, objetivos cuantificados y, cuando corresponda, los beneficiarios. Además, deben proporcionarse pruebas para indicar claramente que las medidas de apoyo a la inversión han sido enfocadas a objetivos y beneficiarios bien definidos, en respuesta a las necesidades y las desventajas estructurales identificadas en el sector rural. IV. Plan de financiación: Este apartado proporcionará un desglose de los recursos económicos que serán asignados a los distintos Pilares de Desarrollo y sus medidas correspondientes, así como de las contribuciones de los beneficiarios cuando sea el caso. La posibilidad de que se puedan financiar realmente todas las medidas propuestas dependerá de las fuentes de financiación disponibles para el Gobierno al momento de implementar el Plan de Desarrollo Rural. Sin embargo, en principio, se puede esperar que las fuentes de recursos financieros sean el presupuesto anual del MGAP; los proyectos de desarrollo financiados con recursos internacionales; un Fondo de Desarrollo Rural creado especialmente, como el que sugiere el MGAP; y la contribución de beneficiarios. 86 Recuadro 7: Ejemplo de PDAR-Rumania PNDAR Objetivo General: La implementación del acervo comunitario Objetivo General: Resolver las prioridades y problemas sobre las políticas agropecuarias comunes y demás políticas específicos para la adaptación sostenible del sector agropecuario relacionadas y las áreas rurales de Rumania. Prioridad 1: Mejorar la competitividad del acceso al mercado de Prioridad 2: Mejorar las infraestructuras para el desarrollo rural y los productos procesados agrícolas agrícola Prioridad 3: Desarrollo de la economía rural Eje prioritario 4: Desarrollo de los recursos humanos Medida 1.1: Procesamiento y comercialización de Medida 3.1: Inversiones en establecimientos agropecuarios. Medida 2.1: Desarrollo y mejora de la infraestructura rural. Medida 4.1: Mejorar la capacitación vocacional. productos de agricultura y pesca. Objetivos operativos: Objetivos operativos: Objetivos operativos: Objetivos operativos: - Promoción de inversiones en el sector animal y vegetal en los - Construcción y modernización de caminos y puentes de la Apoyo para la capacitación de: - Apoyo para inversiones para mejorar el predios, para poder mejorar las construcciones de los predios y comunidad local. - Re-orientación cualitativa de la producción, incluyendo la procesamiento y comercializar los productos proveerlos de maquinaria nueva y/o animales de alta calidad - Construcción y modernización de los sistemas de formación de grupos de productores. agrícolas, por sectores y por objetivos específicos; genética suministro de agua potable. - Prácticas productivas compatibles con el - Promoción de las inversiones orientadas a la - Mejor manejo de los sistemas de aguas residuales a mantenimiento del paisaje, la protección del medio protección y mejora del medio ambiente así como través de inversiones asociadas con las plantas de ambiente, las normas de higiene y el bienestar animal. también a la higiene del ganado y el bienestar tratamiento de agua Medida 3.2: Formación de grupos de productores. - Manejo de predios económicamente viables. animal (“inversiones verdes�) Objetivos operativos: - Otros tipos de capacitación vocacional: silvicultura y - Apoyo para fomentar la formación y facilitar las operaciones diversificación de actividades rurales administrativas de los grupos de productores. - Estimular especialmente a los productores jóvenes (menores de 40 años de edad) a que participen en la formación de grupos de Medida 1.2: Mejorar las estructuras para los productores controles de calidad, controles veterinarios y fitosanitarios, productos alimenticios y protección al Medida 2.2: Gestión de los recursos hídricos para la consumidor. agricultura. Objetivos operativos: Objetivos operativos: Medida 3.3: Medidas agro-ambientales: Objetivos operativos: Poner en práctica proyectos piloto orientados a la conversión - Establecimiento de nuevos laboratorios en los sectores - Rehabilitación y actualización de los sistemas de a la agricultura orgánica, la protección de las áreas con biodiversidad especial/interés natural y mantener/mejorar el paisaje públicos y privados. riego ya existentes. rural y el entorno natural. - Modernización, ampliación y suministro de equipos a los - Rehabilitación y modernización de los sistemas de drenaje laboratorios públicos y privados ya existentes. ya existentes. - Establecimiento de un sistema en red de información y comunicación Medida 3.4: Desarrollo y diversificación de actividades económicas, actividades múltiples, ingresos alternativos. Objetivos operativos: - Apoyar las actividades agrícolas en el área rural a través de la realización de servicios específicos. -Apoyar la actividad de jóvenes y mujeres. -Apoyar las actividades que son específicas al turismo rural. -Mantener y desarrollar actividades de artesanías tradicionales. -Desarrollar la acuicultura, apicultura, sericultura y cultivo de hongos Medida 3.5: Forestación. Objetivos operativos: - Apoyo financiero a los propietarios de bosques forestales y terrenos degradados del sector privado/público, para empresas privadas asociadas con la cosecha, el transporte y el procesamiento primario de la lana, la cosecha y procesamiento de productos forestales que no sean madera de las áreas rurales .- Apoyar las inversiones en los emprendimientos forestales de propiedad privada y pública. - Mejorar el procesamiento y comercialización de los productos forestales. - Apoyar los costos de la plantación y mantenimiento de las áreas agropecuarias 4.2 Integración de las medidas de apoyo a los predios familiares en un PDAR El desarrollo sostenible de predios familiares es una prioridad de las políticas rurales declarada para Uruguay. Pero a la luz de desafíos para el desarrollo agrícola y rural que enfrenta el país, es importante que no se persiga este objetivo prioritario con una estrategia independiente y exclusiva, sino que se transforme en un elemento integral de una estrategia de desarrollo agropecuario o rural integrado e inclusivo. Esto servirá para orientar la respuesta del Gobierno a:  Desafíos del desarrollo agropecuario y rural que enfrentan la mayor parte del sector rural, así como  Las limitaciones de tamaño económico específico, bajas tasas de adaptación a la tecnología, acceso limitado a crédito así como falta de asistencia técnica extensiva y servicios de facilitación de acceso a mercados que enfrenta el sector ganadero y agrícola familiar. Con miras a integrar las prioridades sectoriales con las prioridades específicas de la agricultura familiar en un PDAR, se sugiere77 estructurar el PDAR de Uruguay siguiendo los siguientes pilares o prioridades de desarrollo: Pilar I: Mejoramiento de la productividad y comercialización de los productos agro-alimentarios; Pilar II: Fortalecimiento de la adaptación agro-ambiental; Pilar III: Impulso a la diversificación de ingresos en áreas rurales. El presente estudio representa un aporte integral a los esfuerzos del MGAP para transformar esta prioridad estratégica a corto y mediano plazo del desarrollo integrado agropecuario, en un “programa�. Sin embargo, el mandato del presente estudio se limita a la evaluación de vulnerabilidades y respuestas de políticas en el subsector de la agricultura familiar. Aunque resulta inseparable del contexto más amplio de desarrollo rural por las razones explicadas anteriormente, la siguiente descripción de los posibles pilares del PDAR, por lo tanto, estará limitada a la discusión de los aspectos específicos del desarrollo de la agricultura familiar y, en ese sentido, sólo comprenderá ejemplos ilustrativos de acciones claves para enfrentar las vulnerabilidades del sector de los productores familiares mencionadas anteriormente. 77 En el proceso de preparación de la eventual recomendación de una definición práctica de posibles prioridades de desarrollo (“pilares�) y medidas de apoyo correspondientes para el futuro PDAR en Uruguay, el equipo de estudio del Banco Mundial llevó a cabo (i) consultas con el MGAP y otros organismos del gobierno así como con un amplio conjunto de actores rurales (que incluyen asociaciones profesionales, organizaciones de productores, representantes regionales y beneficiarios de proyectos); (ii) el análisis sectorial incluido en las secciones anteriores; y (iii) una encuesta a 85 predios familiares (véase Lapetina y Berhau, 2010). 4.2.1 Pilar I del PDAR: Mejoramiento de la productividad y comercialización de los productos agro-alimentarios Las posibles acciones y medidas bajo esta categoría tienen como objetivo apoyar a los productores y procesadores agropecuarios para enfrentar los cambios en su producción y comercialización y ajustarse a ellos para mejorar su entorno competitivo. Estos cambios crean tanto obstáculos como oportunidades para los productores familiares, procesadores y agentes de comercialización. Para poder acceder a mercados cada vez más avanzados, también es vital para los productores familiares y procesadores de sus productos, mantenerse al día con los avances tecnológicos y adaptarse a las nuevas demandas de los consumidores. Si no, podrían ver disminuida su participación (o hasta ser excluidos) en los mercados interno y de exportación, y por tanto sufrir una reducción importante en su capacidad de generar ingresos. Aunque estas nuevas tecnologías han llevado a aumentos en la productividad sin precedentes y por tanto nuevas oportunidades para productores, su adopción y adaptación puede ser dificultosa, en especial para productores a pequeña escala. El Gobierno deberá cumplir un papel importante en facilitar lo anterior. 4.2.1.1 Medidas de apoyo para modernizar los estándares veterinarios y de inocuidad de alimentos. Recientes exitosas medidas de modernización de los sistemas veterinarios y de inocuidad de los alimentos, han traído aparejado, entre otros, el control total de la fiebre aftosa, lo que le valió al Uruguay la certificación de importación para el importante mercado de alimentos europeo en 2009. Las evaluaciones que se hicieron dentro del marco del presente estudio sugieren, sin embargo, que nuevos esfuerzos de modernización deberían constituir un elemento crítico de un PDAR. Esto es particularmente importante dada la alta dependencia que muestra el subsector agropecuario familiar en Uruguay frente a la producción y exportación ganadera Los nuevos esfuerzos de modernización servirían para asegurar tanto el sector nacional agro-alimenticio de eventuales pérdidas económicas debidas a enfermedades infecciosas en animales y/o vencimiento de las certificaciones de importación en mercados de exportación claves, como la protección de la población nacional frente a peligros provenientes de enfermedades zoonóticas (tales como por ejemplo brucelosis) y riesgos de deficiencias en la inocuidad de alimentos. Con vistas de asegurar la modernización de los estándares veterinarios y de la inocuidad de alimentos, las medidas a ser incluidas en el Pilar I del PDAR en Uruguay deberán asegurar el apoyo para:  La expansión de la cobertura del actual apoyo a la inocuidad de alimentos y la aplicación de normas en distintas etapas de la cadena de producción agro- alimentaria (a diferencia del sistema actual que está más enfocado al predio);  La ampliación de la cobertura de enfermedades más allá de la fiebre aftosa, a fin de poder también atender a los riesgos que presentan otras zoonosis (principalmente la brucelosis);  El fortalecimiento de la coordinación regional (MERCOSUR) en materia de inocuidad de alimentos y enfermedades transfronterizas. 89 90 Recuadro 8: El enfoque de la UE “De la finca al tenedor� (“Farm to Fork�) para estándares inocuidad de alimentos La preocupación de la Unión Europea (UE) es asegurarse que el alimento consumido tiene los mismos estándares para todos los ciudadanos; ya sea si es el alimento es producido en su país o en otro país dentro o fuera de la UE. Para poder garantizar la inocuidad del alimento, el enfoque “De la finca al tenedor� se ha desarrollado para aplicar las regulaciones en cada eslabón de la cadena de producción. Se realizarán trabajos para mejorar las condiciones del alimento todo el tiempo, no sólo para asegurarse de que las leyes concernientes a la condición del alimento están actualizadas sino para informar a los consumidores acerca de los posibles riesgos y esfuerzos realizados para minimizarlos. Este enfoque no necesariamente significa la no existencia de riesgos, pero la UE hace todo lo posible, a través de estrategias alimenticias exhaustivas, para mantener el riesgo al mínimo nivel. Si el alimento está en buenas condiciones, los animales de donde provienen deben ser sanos, por lo tanto la buena condición del alimento comienza en el predio. Para poder asegurar la buena condición del alimento, en 2002, la Agencia Europea para la Reconstrucción lanzó un programa nacional de identificación animal, de 3.5 millones de Euros, que consistió de tres fases. El objetivo era establecer una base de datos de los bovinos en línea con la regulación EC- para promover el cuidado de la salud animal y apoyar programas de control de enfermedades, medicamentos y residuos. En la primera fase, se proporcionó el equipamiento necesario para la base de datos central para la identificación del ganado en el predio. En la segunda fase, se consolidó el sistema de identificación y registro para el ganado y se estableció un sistema I&R para pequeños rumiantes (ovejas y cabras). La tercera fase ayudó a la Dirección Veterinaria para completar la creación de la identificación y registro integrado animal de pequeños rumiantes. El sistema de identificación y registro animal tiene grandes beneficios en términos de la buena condición del alimento y también en mecanismos de financiación. La identificación de los animales lleva al rastreo del ganado, lo que posibilita a los productos de animales ser rastreados hasta el lugar de producción. Esto no solo mejora la prevención de enfermedades sino que también protege a los consumidores. Por otra parte, el sistema de identificación y registro animal sirve como base de datos central para proporcionar información acerca de la crianza de los animales, vacunación, epidemiología y procedimientos veterinarios en caso de lidiar con un tratamiento. Además, el sistema es crucial para el pago se subvenciones, lo que garantiza poder identificar la ganado en el predio por parte del productor, para recibir los pagos por subvenciones de los fondos de la UE. Por lo tanto, el sistema sirve como base de datos y sistema de manejo de información crucial para el organismo de pago para poder pagar a los productores. Para más información: http://ec.europa.eu/enlargement/projects-in-focus/selected-projects/health-and-food-safety/food- safety/fym_from-the-stable-to-table_en.htm http://www.delmkd.ec.europa.eu/en/bilateral-relations/eu- assistance/stories%20from%20the%20field/09%20story%20Animal%20Registration.htm 91 4.2.1.2 Medidas para promover la modernización y la adaptación tecnológica Un determinante crítico para lograr mayores aumentos de productividad y un mejor cumplimiento con los estándares que se le exigen a los productos agropecuarios, y por tanto una reducción en la desigualdad del ingreso en el sector agropecuario, es la entrega de información y conocimiento sobre el tema y de iniciativos para la adaptación y aplicación de tecnologías de producción y procesamiento modernas. El MGAP actualmente se encuentra analizando las necesidades y vulnerabilidades del desarrollo sectorial, y evaluando las respuestas estratégicas más adecuadas. La transformación de este análisis en un programa de políticas para apoyar efectiva y eficazmente al sector, constituye una acción clave a corto y mediano plazo. Aunque el análisis y la evaluación deben ser permanentes, se recomienda que los elementos clave de dichos esquemas de apoyo estén dirigidos a: Inversiones para la modernización de la producción en el predio que permita aumentar la productividad y el acceso al mercado para el sector agricultor familiar en Uruguay mediante un uso más eficiente de los factores de producción (especialmente. tierra y capital). El análisis anterior sugiere que sería importante que dicha medida apoye la introducción de nuevas tecnologías y de sistemas de producción que incorporen nuevas técnicas y mejoren la calidad del producto, la diversificación dentro y fuera del predio, así como mejoras en bienestar animal y las condiciones ambientales y sanitarias de los predios familiares. Las experiencias recogidas tanto con el PPR del MGAP como con la implementación de medidas de apoyo comparables en las economías europeas, sugieren que los apoyos a la inversión (en términos de subsidios parciales a las inversiones) son más efectivas si se dirigen a (a) la construcción, adquisición o mejora de los inmuebles, y (b) la compra o arriendo de largo plazo con opción a compra de nueva maquinara y equipamiento, incluyendo software informático. Para fomentar el acceso de los potenciales beneficiarios de los predios familiares a las medidas de apoyo sugeridas y lograr que las propuestas sean preparadas de forma adecuada, se aconseja que (c) los costos generales unidos a los gastos referidos en los puntos (a) y (b) tales como honorarios de arquitectos, ingenieros y asesoramiento, estudios de viabilidad, adquisición de derechos de patentes y licencias, sean gastos elegibles para reembolso bajo la medida de apoyo financiero. Las inversiones apoyadas deben evidentemente incluir comprender adaptación de tecnología y/o elementos estándares de implementación. Se recomiendan que las inversiones orientadas a reemplazar activos existentes no sean elegibles ya que no contribuyen substancialmente a la modernización del predio familiar. En forma similar, las inversiones relacionadas con la compra de animales, plantas anuales y su siembra, así como la compra de los derechos de producción agropecuaria, es mejor que no sean definidas como gastos elegibles en los apoyos financieros para inversiones. En caso de que el MGAP, basado en su análisis, desee proporcionar apoyo a estas compras (por ejemplo, para promover mejoramientos genéticos en el sector ganadero), sería más efectivo entregar estos apoyos a través de mecanismos de mercado (véase más 92 arriba) o a través de incentivos para promover la participación de los productores en los esquemas de mejoramiento de calidad de los alimentos. Aunque claramente son una función del espacio fiscal disponible, estos incentivos son más efectivos si se entregan anualmente sobre la base de una tasa fija temporal, que se reduce en el tiempo. Dado que las transferencias financieras tienen el riesgo de transformarse en irreversibles y de estimular una mentalidad de derecho adquirido entre los productores, se recomienda entregar este tipo de incentivo sólo durante un periodo de tiempo bien definido y claramente comunicado (por ejemplo cinco años) a partir de la fecha de la implementación del programa de apoyo. Con el objeto de entregar incentivos más fuertes para otras medidas prioritarias contenidas en el PDAR, los criterios para entregar los incentivos financieros bajo esta medida idealmente deberían incluir la participación de beneficiarios en otros esquemas de apoyo estratégico. Los criterios de elegibilidad tales como participación del beneficiario en el financiamiento y el uso de puntajes en valoración de la solicitud podrían, por ejemplo, tener un sesgo para preferencial a productores jóvenes (véase la medida sugerida para la transferencia intergeneracional de activos a continuación). Inversiones para promover mayor valor agrado a través del procesamiento de los productos primarios agropecuarios y forestales, tanto por parte de grupos de productores como de inversionistas individuales, lo que permitiría aumentar el acceso a los mercados de mayor Esta medida de apoyo no necesariamente deberá estar dirigida sólo a predios familiares, pero en caso de que lo fuera, los aspectos específicos de las cadena de producción sugieren que dicho apoyo se debería otorgar preferentemente a los productores hortícolas y forestales. Contrariamente a lo que plantea la visión estratégica del MGAP, que persigue retener el valor agregado en las áreas rurales y la promoción de actividades económicas rurales extra prediales, estas medidas potenciales podrían dirigirse a empresas micro, pequeñas y medianas y a otras empresas bajo un determinado tamaño, que están mejor posesionadas para agregar valor a los productos locales. Para estas empresas, el MGAP podría apoyar las mejoras en el procesamiento y la comercialización de productos primarios agropecuarios y forestales por medio del apoyo a inversiones orientadas a mejorar la eficiencia en el sector de procesamiento y comercialización, promoviendo el procesamiento de la producción agropecuario y forestal para energía renovable, introduciendo nueva tecnología e innovación, abriendo nuevas oportunidades de mercado para los productos agropecuario y forestales, enfatizando la calidad, mejorando la protección ambiental, seguridad del trabajador y la higiene y bienestar animal. Los principios de inversión esbozados bajo las inversiones dirigidas a la modernización de la producción predial (en especial el énfasis en la modernización de activos inmuebles y en la elegibilidad de los costos ligados a la preparación de la solicitud de apoyo) también son aplicables a esta medida. Facilitar la cooperación entre productores para promover innovaciones (desarrollo de nuevos productos, mejores procesos de adquisición y comercialización, tecnologías más avanzadas en el sector agropecuario, alimenticio y forestal). El 93 apoyo a la modernización de la producción predial presentado anteriormente está dirigido principalmente a beneficiarios individuales, pero el MGAP debería considerar incluir entre los distintos elementos del PDAR también medidas para promover la cooperación entre productores. Esto serviría para asegurar que el sector agropecuario familiar en Uruguay puede usufructuar de las oportunidades que ofrece el mercado mediante enfoques innovadores en el desarrollo de nuevos productos, procesos y tecnologías, en particular actividades vinculadas al procesamiento y comercialización de productos hortícolas donde claramente prevalecen las economías de escala. Con este fin, se debería fomentar la cooperación entre productores y la industria procesadora de alimentos y materias primas y otros productos. El apoyo a este tipo de cooperación entre productores no requiere necesariamente el establecimiento de un grupo de productores legal y formalmente registrado, sino que por el contrario apoyaría la cooperación entre entidades individuales informales. Lo ideal sería que el apoyo se limitara a cubrir el costo de preparar las operaciones que serían objeto de la cooperación entre productores como ser el diseño, producto, desarrollo y pruebas de la tecnología de procesamiento y otras inversiones tangibles y/o intangibles relacionadas con la cooperación, previas al uso de los productos, procesos y tecnologías recién desarrollados con fines comerciales. Apoyo al establecimiento de grupos productores, podría proporcionarse para facilitar el ulterior desarrollo de la cooperación formal entre productores familiares con el fin de adaptar la producción y el rendimiento a los requisitos del mercado, para apoyar la colocación conjunta de los bienes en el mercado, incluyendo la preparación para la venta, la centralización de ventas y oferta a compradores al por mayor; y establecer reglas comunes para la información de la producción, particularmente con respecto a la cosecha y la disponibilidad. El apoyo financiero cubriría el costo de establecimiento de dicha cooperación, pero no necesariamente para inversiones particulares. Para reducir la carga administrativa y para proporcionar suficiente flexibilidad a los nuevos grupos productores emergentes, se podría otorgar una ayuda de tasa fija en cuotas anuales por un período claramente limitado y comunicado (por ejemplo, cinco años) luego de la fecha en que se haya reconocido al grupo productor. Los niveles de apoyo podrían calcularse con base en la producción anual comercializada del grupo, hasta el límite que sea establecido en el PDAR. 4.2.1.3 Medidas para promover el conocimiento y mejorar el potencial humano Apoyo al establecimiento de servicios de extensión y de asesoramiento, ha probado ser una herramienta eficaz para aumentar la productividad y los ingresos prediales en las áreas rurales, y, por lo tanto, se considera un elemento clave en el PDAR propuesto. Una eficiente asistencia técnica agropecuaria específicamente diseñada para predios familiares, es actualmente proporcionada principalmente por los proyectos del MGAP 94 con financiamiento internacional y a través de grupos/asociaciones de productores. Pero la sostenibilidad de la prestación de este servicio más allá de la vida de estos proyectos y la expansión de su cobertura geográfica más allá de las áreas de los proyectos, será un desafío clave. Por tanto, será un mandato esencial para la preparación del PDAR de Uruguay, definir tanto el enfoque estratégico como el conjunto de pautas que aseguren el fomento del conocimiento acerca de prácticas de producción y el uso sostenible de la tierra, así como el manejo y la administración de predios, comercialización, desarrollo de productos, asesoramiento acerca de la regulación nacional de la inocuidad de los alimentos, y la dirección en la adopción de estándares privados. El enfoque sobre el conocimiento también debería incluir el uso de tecnologías de la información y comunicación para el registro de animales y salud animal, que podría ofrecerle, además, a los productores un mejor acceso a la información de precios y clima, así como realzar el acceso a mercados mediante el vínculo de productores con potenciales comerciante al por mayor y al por menor. A nivel estratégico, y para garantizar su sostenibilidad desde el punto de vista institucional, financiero y técnico, así como para proporcionar niveles de cobertura consistentes, el MGAP debería desarrollar y adoptar una estrategia específica para el papel del sector público en la provisión de asistencia técnica y de extensión para los productores. El MGAP debería continuar apoyando iniciativas que fomenten mejoras en la producción y faciliten la adopción de tecnologías por parte de todos los sectores de la comunidad agropecuaria uruguaya. Sin embargo, el financiamiento público debería orientarse sólo a los productores familiares, a través de la financiación de proveedores privados de servicios de extensión. Al mismo tiempo, habría necesidad de armonizar las metodologías usadas actualmente y desarrollar diferentes estrategias e instrumentos para los distintos sectores de productores familiares (tal como lo confirma la encuesta recién realizada, que identificó tres categorías de productores familiares de acuerdo a sus rentas netas, lo que fue interpretado como un indicador de sus capacidades para responder a las innovaciones en sus sistemas de producción). Dado el mandato y la estructura actual, tal iniciativa dentro del MGAP deberá estar dirigida por el DGDR. El marco de funcionamiento general para el establecimiento de los servicios de extensión propuestos, en gran medida depende de las políticas y decisiones estratégicas definidas por las autoridades actuales en cuanto a la administración pública en su conjunto. Sin embargo, la experiencia en todo el mundo y en el Uruguay, combinada con las limitaciones económicas y de políticas que el MGAP probablemente enfrentará para obtener un aumento significativo de presupuesto y de personal, sugieren que el papel del MGAP en materia de extensión sea restringida a funciones normativa, organizacional y de supervisión, evitando así el establecimiento de una estructura relativamente cara e ineficaz de extensionistas públicos. A nivel funcional/de planificación, el ideal sería que el PDAR del MGAP integre enfoques para atender a las limitaciones tanto por el lado de la oferta como de la demanda, vale decir (a) modernización de los servicios de asistencia técnica existentes 95 y/o su creación de nuevos servicios, y (b) apoyo al uso de los servicios de asistencia técnica. En cuanto al apoyo para la reforma/creación de servicios de asistencia técnica, se deberían tomar en cuenta una serie de elementos importantes. Estos elementos combinan características del sector agropecuario uruguayo, el marco institucional y las necesidades del productor familiar. Además, las decisiones que se tomen con relación a la asistencia técnica y la extensión deberían estar estrechamente vinculadas al marco general de políticas que resulten de la formalización del PDAR. Los elementos más relevantes son: Desde el punto de vista funcional, los servicios públicos de extensión para productores familiares deberían estar orientados por la demanda, entregados preferentemente a grupos de productores, y vinculados a esquemas de apoyo financiero. En caso de requerirse una orientación de los recursos más específica (o en caso de que se desee), los servicios de extensión deberían concentrarse en aquellos territorios definidos como prioritarios para el desarrollo rural por la DGDR. Para que pueda ejecutar de manera efectiva sus funciones normativas y de supervisión propuestas, se debería fortalecerse el papel y la capacidad del DGDR en materia de extensión y transferencia tecnológica, junto con la creación de un pequeño equipo de especialistas a cargo de la implementación de los servicios de extensión y de asistencia técnica del MGAP. Este equipo debería concentrarse inicialmente en la armonización de los distintos mecanismos actualmente utilizados por los proyectos y programas en curso que proporcionan servicios de extensión, y posteriormente en la incorporación de nuevas prioridades, metodologías y procedimientos uniformes al Plan de Desarrollo Agropecuario. Una vez haya sido desarrollado, la DGDR debería promover un enfoque gradual para su implementación, utilizando el financiamiento y los instrumentos de los proyectos actuales y/o futuros financiados con recursos externos para poner en funcionamiento y consolidar la nueva estrategia común de extensión. Coherente con los principios centrales del PDAR, la unidad de extensión dentro del DGDR no sólo debería atender las necesidades de extensión de los productores familiares, sino que también debería definir el papel que debería asumir el sector público en el acceso a tecnología por parte de productores comerciales. Para poder mantener este enfoque “universal�, la creación y validación de las tecnologías así como la capacitación de los responsables directos de estas actividades, deberían continuar orientadas a las necesidades de toda la comunidad agropecuaria. En este sentido, se debería fomentar el uso de instrumentos indirectos modernos (medios de comunicación masiva, servicios basados en Internet, etc.) y una mejor complementariedad entre las acciones públicas y las instituciones privadas que proporcionan servicios de consultoría privados (ACA, FUCREA, CONAPROLE, etc.). En términos de la entrega de servicios de extensión a los productores familiares, la estrategia propuesta descansa en gran medida en la participación del sector privado, principalmente organizaciones agropecuarias, tanto en el desarrollo de la estrategia como en la prestación de servicios de extensión y de asistencia técnica. Esto representa un elemento clave para la prestación efectiva y sostenible de los servicios de extensión, y 96 requerirá esfuerzos considerables por parte del DGDR para fortalecer estas organizaciones. Asimismo, sería conveniente desarrollar instrumentos para integrar mejor las actividades del INIA y del IPA en una nueva estrategia, tomando en cuenta la necesidad de consolidar el papel del INIA en la generación y transferencia tecnológica a los productores comerciales, así como la posibilidad de expandir la participación del INIA en la prestación directa (y financiamiento) de los servicios de extensión a productores familiares y/o la capacitación de profesionales responsables de la extensión. Varias experiencias de prestación de servicios públicos de extensión a través de proveedores privados en América Latina, podrían proporcionar una percepción valiosa a la hora de crear el mecanismo sugerido. Estas experiencias incluyen (i) el modelo chileno de INDAP, donde el Gobierno proporciona fondos a productores, los que a su vez contratan asistencia técnica a firmas/consultores privados registrados y certificados por INDAP, (ii) el programa mexicano Alianza, que complementa el apoyo económico directo a los productores prestando asistencia técnica a través de dos mecanismos distintos, dependiendo del tamaño, niveles de renta y orientación del mercado de los productores, y (iii) el programa de Alianzas Productivas en Colombia, que presta servicios de apoyo ligados a la cadena de producción, principalmente a través de agro- procesadores. El apoyo económico directo a inversiones prediales (en forma de subproyectos) ha probado ser un instrumento efectivo para apoyar la adopción de prácticas de producción y gestión mejoradas entre los productores familiares, y debería continuar siendo el elemento central de la estrategia del MGAP. Sin embargo, para poder maximizar el impacto de las inversiones, el financiamiento futuro de subproyectos por parte del PDAR se debería combinar con los servicios de extensión. Actualmente, este enfoque lo aplican exitosamente proyectos implementados por el MGAP con financiamiento externo (y muy apreciado por los beneficiarios, como se resalta en la evaluación de mitad de período que recientemente se hizo del proyecto PPR), pero sería más efectivo y sostenible si los servicios de extensión fueran "estandarizados", esto es, prestados usando principios comunes, tales como métodos de extensión, calificaciones y selección de proveedores, y control y evaluación de los servicios prestados. Además, la nueva estrategia deberá asegurar que la asistencia técnica proporcionada a los productores familiares, tanto en términos de tiempo como de cobertura de área, más allá del diseño y la pronta implementación del subproyecto. Este apoyo que va más allá de la cobertura actual también permitiría no sólo la utilización sostenible de las inversiones financiadas, sino también la adopción de prácticas adicionales en el predio y el desarrollo de una relación más a largo plazo entre productores y extensionistas. Como base para un desarrollo del enfoque uniforme propuesto para la prestación de servicios de extensión y de asistencia técnica, la DGDR debería considerar la posibilidad de llevar a cabo una evaluación de los resultados y la efectividad de las diferentes metodologías de extensión implementadas en los últimos cinco años por los cuatro 97 programas que actualmente prestan servicios de apoyo a los productores (PPR, PPG, PUR y DIGEGRA). Como ejemplo de las “enseñanzas� que pueden obtenerse de la evaluación sugerida, los resultados de la encuesta realizada con productores ganaderos asistidos por el PPR, sugieren que la asistencia técnica entregada por el PPR fue vista por los beneficiarios como efectiva con relación al manejo de los recursos naturales, pero insuficiente con respecto al asesoramiento para mejorar los aspectos técnicos de los sistemas de producción ganadera. Con respecto al financiamiento, la entrega de asistencia técnica a los productores familiares debería considerarse un bien público, principalmente debido a su limitada capacidad (o incapacidad) de pagar por dichos servicios. Como consecuencia, se requiere un nivel base substancial de financiamiento de fuentes públicas para cubrir el costo de los servicios de extensión prestados ya sea por proveedores individuales o institucionales. Fomento de la transferencia intergeneracional de activos. La población rural en Uruguay está envejeciendo y cada vez menos gente joven contempla la posibilidad de encargarse de actividades agropecuarias existentes o comenzar nuevas actividades. Este fenómeno ocurre debido a las perspectivas de rentabilidad más bien moderadas, las que son, entre otros, un reflejo de las barreras (financieras) para la entrada. Muchos países, como ser las economías de Europa Central, con una participación de la agricultura familiar similar a la de Uruguay, han implementado esquemas de apoyo para iniciar a jóvenes productores, prestando gratis o a un costo reducido los servicios legales, socioeconómicos y de asesoramiento, y aplicando criterios de elegibilidad preferenciales para los programas de apoyo a inversiones (por ejemplo, tasas de cofinanciamiento público más altas en proyectos del tipo del PPR). Este último tipo de apoyo, una vez que se haya adoptado el PDAR, puede transformarse en porcentajes de apoyo más altos en los esquemas de promoción a la modernización predial o al uso de asistencia técnica. Iniciativas similares se encuentran actualmente a prueba en México con apoyo del Banco Mundial. Dependiendo de los resultados de los análisis del sector del MGAP y como función del espacio fiscal disponible, el PDAR en Uruguay podría por tanto proporcionar un esquema de apoyo que facilite tanto la formación inicial de jóvenes productores como el ajuste estructural de su predio luego de su instalación inicial. El acceso a los servicios o financiamiento del PDAR78 podrá otorgarse por ejemplo en base a un criterios de edad (por ejemplo, productores con menos de 35 años y que se establecen por primera vez como jefe de un predio familiar79), habilidades y competencia 78 El apoyo puede brindarse en forma de (a) servicios, tales como servicios de asesoramiento legal o técnico a costo reducido; o (b) apoyo financiero, tal como una única prima en dos o más cuotas hasta cierto nivel máximo de financiación, o en la forma de un subsidio cuyo valor capitalizado no debería exceder cierto nivel máximo de financiación. 79 Las condiciones específicas pueden aplicarse a una situación en la que el agricultor familiar no está establecido como jefe de la finca agropecuaria. 98 ocupacional apropiados, y/o presentación de un plan de negocios para el desarrollo de actividades agropecuarias previstas80. Para poder mantener limitaciones para la entrada al sector al mínimo nivel posible, los requisitos potenciales respecto al contenido del plan de negocios, deberían ser razonablemente simples, pero deberían incluir al menos: (a) una visión general de la situación inicial del predio familiar e hitos y objetivos específicos para el desarrollo de las actividades de la nueva finca; y (b) detalles de las inversiones, capacitación, asesoramiento u otra acción requerida para el desarrollo de actividades del predio. El cumplimiento del plan de negocios deberá ser supervisado a través de controles in situ dentro de un periodo de tiempo apropiado (por ejemplo, no más de cinco años a partir de que la decisión de apoyar se haya tomado). 80 Se recomienda posibilitar un período máximo entre la aprobación de la aplicación y el uso real del apoyo (por ejemplo, 36 meses) si el joven agricultor necesita un período de adaptación para establecerse, para reestructurar la finca o aumenta sus habilidades ocupacionales, siempre que el plan de negocios contemple dicha necesidad. 99 4.2.2 Pilar II del PDAR: Fortalecimiento de la adaptación agro-ambiental Expansión del fomento del uso sostenible del suelo y los recursos hídricos: La agricultura del Uruguay es muy conocida por sus sistemas de producción amigables con medio ambiente. Principalmente como resultado de los sistemas ganaderos tradicionales basados exclusivamente en el pastoreo de baja intensidad de pasturas naturales, estas características han sido usadas para promover exitosamente los productos uruguayos en los mercados internacionales (Uruguay Natural). Con el apoyo del PPR, financiado por el Banco Mundial, las medidas agro-ambientales se han convertido en un elemento central de la estrategia de apoyo al sector por parte del MGAP. Como resultado de la implementación de una amplia variedad de instrumentos (apoyo directo a productores, asistencia técnica, capacitación, acuerdos de colaboración con organizaciones de productores, y fortalecimiento institucional de las áreas clave dentro del MGAP), según información recibido de los beneficiarios, estos han experimentado una reducción considerable en las vulnerabilidades frente eventos agro-climáticos extremos, escasez de agua -principalmente como consecuencia del apoyo a la construcción de pequeños embalses o Tajamares en los predios- así como la degradación del agua, suelo y pasturas (esto es, biodiversidad). La experiencia del PPR demuestra que la adopción de prácticas agro-ambientales a nivel predial, generalmente resulta en beneficios múltiples, tanto para la sociedad como para el agricultor. Mientras que la población en general se beneficia de las mejoras generales en la calidad de los alimentos, reducción de la contaminación de suelos y agua, y la conservación del paisaje natural; los productores se benefician no sólo de las condiciones mejoradas de vivienda y producción en sus predios sino también de los retornos financieros incrementales que se originan en la adopción de estas prácticas. Basándose en estas consideraciones, es evidente que el MGAP tiene un papel clave en la identificación, fomento y adopción de prácticas agro-ambientales por parte de los productores. Tal como se mencionó en el caso de los servicios de extensión, estas actividades deberían ser parte integral del PDAR, y el papel del MGAP requeriría la implementación de medidas que beneficien a la comunidad agropecuaria en su conjunto, y por lo tanto a todas las áreas bajo producción agropecuaria, sin importar el tamaño del predio. Sin embargo, las acciones del MGAP deberían incluir medidas específicas dirigidas a los productores familiares, en consideración a las limitaciones estructurales de este sector de la comunidad agropecuaria. Además, a fin de que estas medidas (medidas agro-ambientales bajo la categoría Green Box) cumplan plenamente con las reglas de la OIC,, se recomienda explorar otras oportunidades de expansión/aplicación de las políticas del MGAP para fomentar a los productores agropecuarios y forestales a emplear métodos de uso del suelo y del agua compatibles con las necesidades de conservar el medio ambiente y el paisaje natural, y mejorar los recursos naturales. 100 Los asuntos clave a ser atendidos incluirán adaptación a las sequías, protección del agua y del suelo, mitigación de los efectos del cambio climático, que incluye la reducción de las emisiones de gas invernadero, reducción de las emisiones de amoníaco y uso sostenible de pesticidas y la conservación de la biodiversidad. Entre otras medidas, se deberían incluir: a) Medidas dirigidas al uso sostenible de la tierra agropecuaria b) Medidas dirigidas al uso sostenible del agua en la producción agropecuaria c) Medidas para promover la conservación de la biodiversidad d) Medidas para atender los problemas del cambio climático 101 Recuadro 9: Medidas agro-ambientales en la Unión Europea Las medidas agro-ambientales han sido desarrolladas en la Unión Europea en los últimos 30 años y se encuentran centralizadas para la protección nacional de los productores. La experiencia con la Política Agrícola Común (CAP) mostró que los pagos basados en la producción han tenido impactos negativos en el ambiente. En cambio, se necesitó formar un sistema de apoyo alternativo que no comprometiera la posición de los productores. Por tanto, solo los productores son elegibles para recibir fondos bajo estos programas de apoyo, que resultaron de la reforma del CAP en 1992. Hoy en día, la UE tiene tres sistemas principales ligados a pagos agro-ambientales; dos obligatorios y uno voluntario. 1. requisitos de manejo estatutario (SMR) 2. buenas condiciones agropecuarias y ambientales (GAEC) 3. medidas agro-ambientales voluntarias Para que los productores puedan recibir apoyo agropecuario, se debe cumplir tanto con el SMR como con el GAEC. Esto frecuentemente se refiere como cumplimiento cruzado. El SMR se centra en las buenas prácticas agropecuarias en general, aunque un número de estos requisitos sí tienen impactos positivos en el ambiente. GAEC en cambio es un conjunto de requisitos más estrictos para la producción agropecuaria. 1 Los requisitos detallados y la implementación del SMR o GAEC está totalmente descentraliza a niveles nacionales (y no de Bruselas), principalmente debido a las diferentes condiciones agro-ambientales alrededor de Europa. Por tanto, los requisitos que los productores están obligados a cumplir, también diferirán entre países. Aunque estos pagos escindidos son bastante recientes, se puede observar ya la experiencia. Una es que el costo del cumplimiento para los productores es bastante alto. Otra, que el nivel de detalle en los requisitos es caro y complicado para su implementación y seguimiento en países individuales. Las medidas voluntarias para el ambiente también se introdujeron en 1992 y queda sometido a los programas de desarrollo rural de la UE. El fin de estas medidas es apoyar a las áreas rurales, tanto en términos de competitividad como de protección ambiental. Las medidas agro-ambientales constituyen alrededor del 45% del gasto del desarrollo rural total. Los productores que quieren acceso a este apoyo deben firmar un contrato por una cantidad de años, dependiendo de la medida a ser implementada. Mientras que todos los países deben necesariamente ofrecer estas medidas, el número ofrecido y su demanda pueden variar dependiendo del país. La OECD los clasifica así: 1. Agricultura productiva beneficiosa desde el punto de vista del medio ambiente:  Reducción de la inversión  Agricultura orgánica  Intensificación del ganado  Conversión de la tierra cultivable a pradera y medidas de rotación  Siembras intercaladas y de cobertura, fajas que previenen la erosión e incendios en áreas de especial interés desde le punto de vista de la biodiversidad/naturaleza.  Mantenimiento de los sistemas sostenibles y extensivos existentes 2. Manejo no productivo de la tierra  Dejarla de lado  Mantenimiento de tierra y bosque abandonados  Mantenimiento de las características del campo y paisaje  Acceso público 3. Medidas e impactos socioeconómicos La cantidad disponible para los productores también depende de la región, donde se prioriza a las regiones más pobres. 102 4.2.3 Pilar III del PDAR: Impulso a la diversificación de ingresos en áreas rurales Asegurar la coordinación de las actividades de desarrollo no sectorial en áreas rurales con las actividades de desarrollo rural: Por definición, las áreas rurales sufren también el impacto de actividades de desarrollo fuera del dominio agropecuario. La construcción de rutas, viviendas rurales, provisión de cobertura de servicios públicos, servicios sociales y de salud, son todos ejemplos de dichas responsabilidades fuera del ámbito regulador del MGAP. Resulta incuestionable que el financiamiento y la implementación de dichas actividades deben ser supervisados y conducidos por los organismos o ministerios responsables de su ejecución. Sin embargo, ha ido evolucionando como un modelo, que ha sido probado en muchas economías desarrolladas, la idea de organizar un ente coordinador de los distintos organismos ejecutores de actividades/políticas de desarrollo rural (“comité de control�, “oficina de desarrollo rural�) para, aumentar la sincronización, efectividad y eficacia de los esfuerzos nacionales de desarrollo rural. Por lo tanto, se recomienda la creación de un ente de este tipo que coordine las futuras actividades de desarrollo en el medio rural. Ejemplos de las áreas de actividad clave que requieren coordinación inter-institucional son las siguientes:  Mejora de la calidad de vida en áreas rurales, a través de la prestación de servicios básicos (y la conservación y mejoras del patrimonio rural), es cambios demográficos rápidos con la migración rural-urbana, y mantener en las áreas rurales a los sectores productivos y empresariales de la población. Sin los servicios básicos, las generaciones más jóvenes probablemente se irán a las áreas urbanas en busca de trabajo.  Fomento de las oportunidades de generación de ingresos extra prediales: No solamente el sector agropecuario es importante para aumentar los ingresos en las áreas rurales, sino también hay otras actividades económicas que se están tornando cada vez más importantes. Estas pueden servir tanto al sector agro- alimenticio (tales como los mercados de insumos y las procesadoras de agro- alimentos), como al desarrollo dentro de otros sectores, como el turismo. Por tanto es importante crear y coordinar un entorno en las áreas rurales que favorezca todo tipo de actividades comerciales y empresariales. Diversificar la economía más allá de las actividades agropecuarias, contribuye también a distribuir los riesgos (de ingreso) entre otros sectores. Esto requiere no sólo un buen clima de inversión y acceso al financiamiento, sino también apoyo a la información y la capacitación dirigidos a actividades/empresas extra prediales y a la mano de obra. 4.2.4 Mecanismos de focalización y criterios de elegibilidad La focalización o la canalización de los recursos es una herramienta importante que permite orientar las intervenciones y los fondos públicos a sólo una fracción de los destinatarios potenciales. Se aplica a medidas de apoyo y define el ámbito de cada medida a través de un conjunto de criterios elegidos cuidadosamente para la definición de los segmentos objetivo. En contraste, los criterios de elegibilidad se aplican a individuos 103 que buscan el apoyo de cualquier medida que se ofrezca así como a sus aplicaciones, y definen el perfil de los beneficiarios y sus proyectos. Sin embargo, las políticas de focalización u orientación de los recursos y el establecimiento de criterios de elegibilidad para beneficiarios deben estar estrechamente relacionados. Para asegurar la coherencia y en última instancia la efectividad en la planificación e implementación de las políticas, ambas deben subordinarse a los objetivos estratégicos y a las prioridades políticas definidas para el sector. Además, los criterios de focalización para las medidas deben usarse como referencia clave para configurar los criterios de elegibilidad, mientras que estos últimos deben complementar y detallar a los primeros. Mecanismos de focalización: Existen muchos principios que pueden ser usados para restringir el ámbito de un esquema de apoyo específico y pueden ser empleados ya sea solos o combinados. Estos pueden ser: Características de los beneficiarios: Las medidas de apoyo pueden focalizarse de acuerdo al tamaño (económico o físico) del predio o del negocio rural. La actual definición de predios familiares usada por el Gobierno puede complementarse con elementos que definan el tamaño económico usando, por ejemplo, los criterios de clasificación aplicados por la Unión Europea. También, el programa puede proporcionar, por ejemplo, apoyos a las inversiones de predios familiares y excluir a predios grandes y comerciales, dado que estos últimos ya tienen la capacidad para generar ingresos y atraer el capital necesario para su modernización. Actividades o prácticas de producción: Los implementadores de las políticas pueden elegir dirigir el apoyo sólo a un número limitado de sectores o tipos de actividades (por ejemplo, producción de frutas y verduras y su procesamiento), o hacia tipos específicos de prácticas asumidas por los productores (agricultura orgánica u otro tipo de agricultura sostenible desde el punto de vista ambiental). Características o dimensiones territoriales: El apoyo puede diferenciarse según la región (por ejemplo, áreas de bajo rendimiento económico), según el tamaño del pueblo, según las condiciones naturales o agro-climáticas, etc. La focalización puede imponerse con varios niveles de intensidad: En un extremo del espectro, esto implicaría excluir el apoyo a una variedad de potenciales destinatarios. De forma alternativa y en una versión más moderada, la focalización puede usarse para apoyar a todos los productores pero proporcionar términos más favorables de apoyo a ciertos grupos predefinidos (por ejemplo, mayor cantidad de dinero por solicitud, o menor división de contribución al beneficiario). Dado que, por definición, inherentemente involucra selectividad y discriminación, la focalización acarrea tanto beneficios como riesgos. Por el lado positivo, puede aumentar la efectividad con que se usan los recursos públicos, excluyendo grupos para los que no se justifica un apoyo público, corrigiendo fallas en el mercado o fomentando 104 actividades y prácticas que brindan beneficios públicos. En el otro extremo, la segmentación puede fácilmente fallar o causar consecuencias involuntarias e inesperadas. Un ejemplo del último caso es la fijación indirecta de objetivos al apoyo público para productores en regiones montañosas de Eslovaquia mediante subsidios por vaca lactante, basado en la suposición de que la cría de ganado se concentra en las montañas. Sin embargo este incentivo hizo que los productores en tierras no montañosas aumentaran de manera considerable su producción ganadera. Como consecuencia, la distribución territorial del apoyo público se tornó en una desventaja para las regiones montañosas, y así se perdió el objetivo original. Para ser efectiva, la focalización debe estar: - Bien articulada con los objetivos y prioridades políticas en el sector y fuera del sector, dependiendo de la cantidad de recursos públicos disponibles y de la intención de las autoridades; la adecuada focalización podrá posibilitar la complementación de varias políticas públicas o su fortalecimiento mutuo, maximizando así la efectividad de la intervención pública global. - Fundada en un análisis y diagnóstico exhaustivo de las necesidades del sector; - Transparente; y - Complementada por un control adecuado de la implementación de políticas, para corregir las desviaciones de los objetivos de las políticas, si las hubiera. En Uruguay, el actual mecanismo de focalización necesita mejorarse para aumentar la efectividad de los programas de apoyo y asegurar que los beneficios vayan para el segmento de la población deseado. El presente registro nacional voluntario de productores familiares debería ampliarse a un sistema obligatorio que asegure que todos los productores familiares se encuentran registrados. El Censo Agropecuario de 2010 proporcionaría una excelente oportunidad para alcanzar el 100% del registro de productores familiares. Además, una vez que se conozca el universo, se deben tomar las medidas necesarias para identificar las principales tipologías dentro de éste para confeccionar los programas de apoyo de acuerdo a las necesidades reales de los diferentes grupos que puedan identificarse entre los productores familiares. También, existe la necesidad racionalizar los criterios usados para repartir los recursos entre los beneficiarios, dando claramente prioridad a la sostenibilidad económica y ambiental de largo plazo de las propuestas de inversión a ser apoyadas, asegurando que sean compatibles con las ventajas comparativas del país, y que mejoren la competitividad del sector agropecuario familiar. La experiencia de algunos programas en curso (por ejemplo, el procesamiento del tomate, la producción de la caña de azúcar) indicaría que no se ha prestado mucha atención a estos criterios hasta el momento. Criterios de elegibilidad: Una vez que se han definido los programas de apoyo y fijados sus objetivos, las autoridades políticas deben establecer los criterios de elegibilidad para los potenciales beneficiarios del apoyo público. Estos criterios deberían incluir 105 detalladamente los distintos tipos de condiciones que los solicitantes y su solicitud deberían cumplir para tener derecho al apoyo público. También existe una herramienta importante a ser usada en el funcionamiento de los programas de apoyo, que sirve como "lista de control" (check list) para los organismos de implementación del programa antes de proceder ya sea con la ulterior evaluación de las solicitud de apoyo y la correspondiente asignación de puntajes o con el pago. Los criterios de elegibilidad pueden controlar tanto las características de los solicitantes como de sus solicitudes. Pueden cubrir una amplia variedad de temas, desde el contenido y forma de la solicitud (por ejemplo, tipo de actividad para la que se requiere el apoyo, tipos de gastos que puedan ser cubiertos a partir del programa) hasta condiciones para los solicitantes (por ejemplo, asociaciones de productores con personería jurídica o micro-empresas en áreas rurales perjudicadas económicamente), Dependiendo de los arreglos financieros para la entrega de los apoyos, los criterios de elegibilidad pueden también incluir condiciones con respecto a la solvencia financiera del solicitante. Los solicitantes deberán presentar pruebas de que cumplen con los criterios de elegibilidad. Los organismos que implementan el programa requieren que los solicitantes presenten un conjunto de documentos de prueba junto con sus formularios de solicitud. Estos pueden ser diversos certificados, estados financieros, declaraciones, etc. Para ser efectivos, los criterios de elegibilidad deben ser simples, claros y fáciles de certificar. Un riesgo que se presenta comúnmente es que calificar para un apoyo -y probarlo- puede resultar complicado para los solicitantes. Los desafíos que se deben vencer difieren en su naturaleza. Demasiados criterios de elegibilidad y mal formulados, es uno de esos obstáculos. Otro es el acceso a la información en cuanto a las condiciones que deben cumplir los solicitantes para recibir el apoyo. El hecho de tener que obtener documentos que son difíciles de conseguir (por ejemplo, que deban ser entregados por autoridades públicas y cuando los procesos son lentos y largos), o caros, es otro obstáculo. Tomando en cuenta lo anterior, los organismos que implementan el programa deberán estar al tanto de los detalles prácticos que los beneficiarios del programa deben enfrentar. Con igual importancia, deben asegurarse que los prerrequisitos exigidos no limiten el acceso al programa o creen injusticias entre los solicitantes. 4.3 Marco institucional para la preparación e implementación del PDAR 4.3.1 Definición y delegación de las responsabilidades institucionales Responsabilidad global para la planificación del desarrollo rural. En el caso de Uruguay, la responsabilidad global para planificar el desarrollo rural será del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP). Por lo tanto, este apartado debería describir brevemente el papel del MGAP y la distinción entre las responsabilidades de 106 planificación del sector rural del MGAP y las responsabilidades de planificación y programación de la Oficina de Programación y Presupuesto (OPP) a nivel nacional. Gestión e implementación del Plan de Desarrollo Rural Dentro del MGAP, se considera que la preparación y posterior implementación del Plan es responsabilidad de la Dirección General para el Desarrollo Rural (DGDR). En este apartado se darán a conocer los detalles de las responsabilidades asignadas a las diferentes unidades dentro de la DGDR, que incluyen aspectos administrativos y de funcionamiento, y control y evaluación, así como la posible participación de otras unidades dentro del MGAP en este proceso. Participación a nivel regional y local. Dado el proceso de descentralización que el Gobierno está implementando, existe la necesidad de asegurar una mayor participación regional y local durante las etapas de planificación, toma de decisiones, implementación y seguimiento del Plan de Desarrollo Rural. También, es probable que una fuerte participación local traiga como resultado un mayor apoyo regional y local para las medidas de desarrollo rural. Este apartado describiría el papel que cumplirán las autoridades locales, en particular de los Consejos Agropecuarios Departamentales y las Mesas de Desarrollo Rural, en la preparación e implementación del Plan de Desarrollo Rural. Procedimientos para la selección y financiación de propuestas elegibles. Este apartado debería explicar los aspectos de funcionamiento de la implementación de las medidas incluidas en el Plan de Desarrollo Rural. En particular, este apartado indicaría no sólo los criterios de elegibilidad que se aplicarían en el Plan sino también el proceso de solicitud y los mecanismos de evaluación a ser usados para aprobar las propuestas que se beneficiarán del apoyo económico y técnico sugerido en el Plan. Las actividades de seguimiento y evaluación (S&E) son un componente esencial del proceso de programación e implementación de políticas. Sus funciones son múltiples, ya que: - Miden el éxito y el impacto de un programa: Las actividades S&E pueden determinar hasta qué punto se han cumplido los objetivos y las metas establecidos en el programa. En líneas generales, se estudian los múltiples impactos que las actividades del programa tendrá para los beneficiarios y para el área total del programa. Las actividades de S&E deberían identificar tanto los efectos positivos como negativos de la intervención políticas. - Responsabilidad del apoyo: al proporcionar evaluaciones críticas que establezcan si los programas satisfacen o no las necesidades y prioridades de la población objetivo, las actividades de S&E aumentan la responsabilidad de las autoridades políticas y las autoridades presupuestales hacia los contribuyentes y el público en general. - Informar el proceso de toma de decisiones y dirigir la implementación del programa: El aprendizaje que surge del seguimiento y la evaluación puede mejorar la calidad global de los programas y proyectos actualmente en ejecución 107 y los que vendrán en el futuro. Esto se refiere a la planificación y a las decisiones relacionadas con las necesidades del sector, así como al lanzamiento de mecanismos de políticas y distribución de recursos. Con este propósito, el seguimiento y la evaluación deberán proporcionar insumos a las autoridades políticas a lo largo de todo el ciclo de implementación del programa. Un efectivo sistema de seguimiento y evaluación descansa en capacidades metodológicas e institucionales fuertes. Primero, se necesitaría crear un sistema institucional adecuado para estos fines, con una clara división de las responsabilidades entre los actores involucrados. Son posibles muchos diseños, con niveles que varían en complejidad y sofisticación. En cualquier caso, es importante contar con una unidad de control y evaluación establecida dentro de la autoridad responsable de la gestión del programa. Dependiendo de los recursos disponibles, existen ventajas en la contratación de un consultor independiente para la evaluación del programa, mientras que las funciones de seguimiento y control pueden permanecer dentro de la institución. Los beneficios incluyen la incorporación de habilidades y conocimientos altamente especializados, que no se encuentran generalmente disponibles dentro de la autoridad del programa, así como contar con un análisis imparcial de los impactos de las políticas. En segundo lugar, debería ubicarse un conjunto de indicadores y herramientas -que incluyen líneas de base, metas, definiciones de indicadores, metodologías de evaluación y de recaudación de información- lo más pronto posible durante la planificación y preparación del programa. En tercer lugar, es necesario recoger datos y procesarlos durante toda la implementación del programa, para cumplir con las necesidades de seguimiento y evaluación. Mientras que las actividades de recolección de datos pueden distribuirse entre varios organismos (que incluyen organismos de pago, autoridades de gestión de programas, institutos estadísticos, etc.), es clave aclarar cuál es el organismo/la unidad responsable de la centralización de toda la información. En caso de estar disponibles, distintos sistemas de información agropecuaria pueden ser una fuente de información muy útil. En el caso de tercerización, los evaluadores independientes podrán también realizar encuestas y complementar el conjunto existente de datos. Por último, los sistemas de seguimiento y evaluación necesitan estar adecuadamente provistos de fondos y vinculados apropiadamente con las actividades de implementación y manejo, durante la duración del programa. 108 Recuadro 10. Comités de Seguimiento para la implementación de programas de desarrollo rural en la Unión Europea: Los Comités de Seguimiento cumplen un papel esencial el manejo y la implementación de los programas de desarrollo rural en la UE. Siendo obligatorio para cada uno de los PDR en la UE, están compuestos por representantes de las autoridades públicas competentes, así como miembros de entidades sociales y económicas, y están presididos por un representante de la autoridad a cargo de la implementación del programa. Los Comités de Seguimiento realizan varias funciones, entre ellas: - Revisar el avance realizado con miras a lograr de objetivos específicos del programa; - Proponer revisiones y ajustes a los programas en vistas del logro de los objetivos establecidos o para la mejora de la gestión del programa (incluyendo la gestión económica). 4.3.2 Mecanismos de financiamiento Los programas y medidas incluidas en el Plan de Desarrollo Rural tienen como objetivo, tal como se indicó anteriormente, el fomento del desarrollo de empresas rurales existentes y nuevas, mediante un uso eficaz de los recursos naturales y humanos disponibles dentro de un marco de desarrollo económica, ambiental y socialmente sostenible. La probabilidad de realmente financiar las medidas propuestas dependerá de las fuentes de financiación disponibles para el Gobierno al momento de implementar el Plan de Desarrollo Rural. Sin embargo, en principio, se puede esperar que las fuentes de estos recursos financieros sean el presupuesto anual del MGAP; los proyectos de desarrollo financiados internacionalmente; un Fondo de Desarrollo Rural creado especialmente como el que sugiere el MGAP; y la contribución de beneficiarios. Existe una necesidad de perfeccionar los programas de apoyo a los productores familiares para evitar la presente proliferación de mecanismos de transferencias financieras, que poseen objetivos superpuestos y distintos niveles de beneficios. Lo ideal sería contar con un Fondo de Apoyo a Productores Familiares o un Fondo de Desarrollo Rural, con un menú limitado, pero bien focalizado, de opciones de transferencias financieras que tomen la forma de apoyos a las inversiones que orientadas a solucionar los problemas de los distintos tipos de productores familiares, con un sólo conjunto de criterios de elegibilidad. El Fondo sería manejado por el MGAP, usando al BROU como "ventana económica" a través de la cual se harían llegar los fondos a los beneficiarios elegibles. Desde el punto de vista del funcionamiento, la definición del volumen y las fuentes de recursos financieros que serían transferidos a este Fondo de Desarrollo Rural será el resultado de una planificación financiera exhaustiva por parte del MGAP. Este ejercicio de planificación requeriría un desglose detallado de los recursos financieros disponibles para el MGAP, tanto de fuentes locales como internacionales, y si correspondiera una clara definición del nivel de recursos que serán distribuidos entre los distintos Pilares de Desarrollo y sus correspondientes medidas, así como las contribuciones de los beneficiarios. Como consecuencia, el plan económico incluirá, entre otras cosas: 109  Una versión resumida de los gastos anuales durante la duración del Plan de Desarrollo Rural.  Recursos totales (públicos y privados) que serán asignados a los distintos Pilares de Desarrollo.  Desglose indicativo de los gastos totales por medida de cada Pilar de Desarrollo seleccionado. Además, dentro de este ejercicio de planificación económica, el MGAP deberá considerar también las medidas para realzar el papel del sistema bancario comercial. Los recursos del Gobierno, por definición, son limitados y por lo tanto, las transferencias para inversiones no sólo deberán dirigirse a segmentos bien específicos con necesidades especiales sino también deberán implementarse dentro de un marco temporal bien definido. Luego de esto, si los programas resultan ser exitosos, los productores familiares serán capaces de implementar sistemas de producción sostenible y estar en condiciones de acceder a créditos bancarios comerciales para financiar el funcionamiento o hasta la ampliación de sus sistemas de producción. Como consecuencia, los programas del Gobierno para transferir recursos económicos para productores familiares y fomentar la inversión, se deberían combinar con medidas específicas para superar limitaciones que actualmente restringen el acceso de productores familiares a los créditos comerciales. 110 V. Conclusiones El desarrollo agropecuario y rural es esencial en los objetivos de desarrollo económico y la cohesión social, tanto desde una perspectiva de crecimiento nacional como de una perspectiva de distribución de ingresos. El sector agropecuario uruguayo posee mayor potencial de aumento de y de crecimiento del mercado, debido a una base de recursos naturales y humanos favorable, factores que en sincronización con el fuerte compromiso político de apoyo al desarrollo agropecuario, han ayudado al sector a superar exitosamente las crisis pasadas. Pero se necesitarán más acciones estratégicas del Gobierno para ayudar a que se logre este crecimiento potencial, y asegurar que las ventajas estructurales del sector compensarán en exceso los desafíos estructurales. Un desafío clave para desencadenar el crecimiento potencial es la vulnerabilidad económica del subsector de la agricultura familiar uruguaya, que representa dos tercios de los predios del país. A pesar de la relativamente favorable dotación de tierras y la orientación hacia el mercado de sus dueños, el rendimiento relativo de los predios familiares con respecto a los predios comerciales es limitado y significativamente más volátil. Tres factores principales -restricciones de tamaño, escasa adaptación a la tecnología y acceso limitado a la asistencia técnica y económica y servicios de facilitación de acceso a los mercados- hacen que los predios familiares sean vulnerables tanto a golpes externos, como ser las recientes fluctuaciones en los mercados internacionales para insumos, capital y productos, como a golpes internos, por ejemplo, los eventos relacionados con el clima o incidentes de enfermedades transfronterizas del pasado. Las condiciones para abordar estas vulnerabilidades están dadas. En primer lugar, los mercados internacionales tienen cada vez una mayor demanda tanto de productos alimenticios de primera necesidad como de mayor calidad, que se encuentran entre las principales producciones de la agricultura del Uruguay. En segundo lugar, la atención y compromiso del Gobierno son destacables y las iniciativas que se han implementado han estado, entre las cuales se ubican el establecimiento de una unidad de desarrollo rural calificada dentro del MGAP, la definición de criterios para proporcionar una definición objetiva de los productores familiares, y la iniciación de un proceso de planificación para el desarrollo agropecuario y rural. En tercer lugar, se están realizando actividades analíticas para respaldar el proceso de planificación de políticas; y el presente informe constituye un aporte a este proceso. Un factor crítico para el éxito de los esfuerzos del Gobierno por atender el problema de las vulnerabilidades, será la existencia de un marco de referencia apropiado que las sustente y guíe las acciones del Gobierno, para asegurarse que estén bien orientadas hacia los objetivos, que sean coherentes, manejables y controlables. La experiencia internacional sugiere que en ausencia de tal marco se corre el riesgo de que el Gobierno 111 adopte muchas medidas ad-hoc influenciado más por factores contingentes que por los principios directores de un enfoque estratégico para promover un desarrollo integrado de los sectores agropecuario y rural. En este contexto, el presente informe confirma la importancia de la intención del MGAP de elaborar un marco de desarrollo agropecuario y rural (referido para los fines del presente estudio como Plan de Desarrollo Agropecuario y Rural, PDAR) de manera tal que el MGAP pueda adoptar un enfoque más estratégico del desarrollo, la innovación y la diversificación agropecuarios en áreas rurales, y mejorar de la ejecución de estos programas. Sin embargo, para asegurar un crecimiento global equilibrado, tal marco debe integrar los determinantes claves del crecimiento del sector rural. En vista de la interdependencia de los sistemas agropecuarios (familiares y comerciales) y los desafíos más amplios en cuanto al desarrollo agropecuario y rural que enfrenta Uruguay, la atención al problema de las vulnerabilidades de los sistemas agropecuarios familiares no debería ser enfocada como una estrategia exclusiva y autosuficiente, sino que debería pasar a ser un elemento del plan global integrado estratégico para el desarrollo agropecuario y rural. Esta integración más que limitar va a aumentar la efectividad del MGAP para atender las restricciones al desarrollo de los predios familiares, y no impedirá que el MGAP incluya elementos específicamente orientados a los predios familiares como se requiere. El presente estudio representa un aporte a los esfuerzos del MGAP por identificar tales elementos clave. Con base en un análisis de las principales características estructurales del sector agropecuario familiar, se han identificado tres grupos clave prioritarios de acciones para enfrentar las vulnerabilidades que enfrentan los sistemas de producción familiares. Primero, y atendiendo la prioridad de aumentar la productividad y la comercialización de los productos agro-alimentarios, el marco de desarrollo agropecuario y rural del MGAP debería contener medidas orientadas a apoyar a que los productores familiares para que adopten los ajustes necesarios en sus sistemas de producción y comercialización y, por lo tanto, en su entorno competitivo. Segundo, y atendiendo a la prioridad de fortalecer la adaptación agro-ambiental, se requieren medidas que amplíen el fomento del uso sostenible del suelo y el agua. Y tercero, en vistas de la prioridad de facilitar la diversificación de ingresos en las áreas rurales, se deberían incluir elementos de mayor coordinación entre las actividades de desarrollo sectorial y no sectorial en las áreas rurales. La selección final de las acciones bajo cada uno de estos grupos de prioridades se hará como parte del ejercicio de programación (y analítico) del MGAP para la el sector agropecuario en su conjunto; el presente estudio contribuye con los elementos relacionados con el sector de productores familiares. Los elementos clave propuestos para este proceso de programación se resumen en el cuadro siguiente. 112 Cuadro 23. Elementos clave para el proceso de programación del MGAP Objetivo a corto Objetivo a mediano Actividad Hitos plazo plazo Análisis inicial (que Proporcionar Establecer la línea de -datos de fuentes disponibles posteriormente será decisiones variadas base para la evaluación consolidadas (censos, continuo) de la para definir ex ante y el seguimiento estadísticas, encuestas a predios familiares) se situación actual en el estrategias, y evaluación continuos; integran en una estructura sector agropecuario prioridades y establecer las bases para común (contexto seleccionar acciones los ajustes de políticas -análisis de las limitaciones socioeconómico; de apoyo apoyados en los análisis para la reducción de rendimiento; factores y pruebas desigualdades y el externos) correspondientes crecimiento ha sido completado Desarrollo de la Proporcionar las Establecer un enfoque -consultoría sectorial e estrategia bases para la de desarrollo multianual intergubernamental agropecuaria/rural, elección de medidas e integrado conducida -fortalezas, debilidades y que incluye la de Inspirar una visión del necesidades de desarrollo de articulación de pilares intervención/apoyo las áreas rurales articuladas de prioridad sector de desarrollo a -prioridades acordadas del específicos largo plazo entre el desarrollo del sector personal y el manejo de instituciones responsables para guiar la gestión del programa y su funcionamiento Identificar/seleccionar Definición de los Permitir la prestación -medidas de apoyo y definir medidas programas de objetiva, clara y seleccionadas para cada pilar específicas dentro de intervención predecible de apoyo de prioridad -inversiones/servicios los pilares de concretos (inversión hacia el desarrollo elegibles definidos bajo cada desarrollo y servicios) sostenible y equilibrado medida incluyendo criterios del sector -criterios de aplicación, de elegibilidad y selección y financiamiento selección y definidos bajo cada medida disposiciones -disposiciones financieras establecidas a través de los económicas pilares de prioridad y dentro de las medidas Conducir evaluaciones Evaluar las metas y Contribuir a la -evaluación de las ex ante del programa prioridades optimización de la dimensiones (véase columna propuestas, los distribución de recursos de objetivos a corto plazo) completas resultados esperados y calidad del programa y las metas cuantificadas, y la Establecer una calidad de los cota/comparadores para 113 Objetivo a corto Objetivo a mediano Actividad Hitos plazo plazo procedimientos evaluaciones a mitad propuestos para del período con miras al implementar, el mejoramiento del controlar y evaluar rendimiento del la gestión programa económica Establecer un marco Asegurar el Asegurar la -comités de control formados institucional (o lanzamiento y la implementación con representación de los asegurar su existencia) implementación efectiva del programa, principales interesados institucionales y del sector efectiva del la eficacia de la gestión -planes de control en el lugar programa del programa, y el y punto de referencia mejoramiento continuo establecidos de la calidad del -infraestructura de programa financiación asegurada y gestión económica (por ejemplo, “fondo�) creada En paralelo: Lanzar Modernizar y Integrar sistemas de -registrar todo el rebaño de actividades ampliar los sistemas registro existentes en ganado complementarias veterinarios y de los sistemas de -sistemas veterinarios vinculadas al marco registro de animales certificación de reestructurados por el MGAP regulador/institucional inocuidad de alimentos - establecimiento del sistema para la producción internacionalmente integrado de certificación de ganadera aceptados inocuidad de alimentos 114 Referencias Astori, Danilio (1982), Neoliberalismo y crisis en la agricultura familiar uruguaya, (Montevideo: CIEDUR/Fundación de Cultura Universitaria) Astori, Danilo, Carlos Pérez Arrarte, Lorenzo Goyetche and José Alonso (1982), La agricultura familiar uruguaya: Orígenes y situación actual, (Montevideo: CIEDUR/Fundación de Cultura Universitaria) Baethgen, W., F. 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La OPYPA está a cargo de proporcionar asistencia directa y especializada en las políticas agropecuarias al Ministro y el Subsecretario; colaborar en la elaboración, evaluación y reformulación de las políticas del sector y económicas que afectan al sector; proporcionar apoyo técnico para negociaciones comerciales; proporcionar información y análisis de la producción del sector y las cadenas agro-industriales (junto con la Dirección de Estadísticas Agropecuarias (DIEA); e informar acerca de la evolución del sector agropecuario y las políticas implementadas. b) Dirección de Estadísticas Agropecuarias (DIEA). A cargo del análisis y distribución de la información en el sector agropecuario y actividades relacionadas; encuestas de productos agropecuarios continuas y periódicas; publicación y difusión de la información producida por las distintas instituciones de los ministerios para integrarla al sistema de información del ministerio. También está a cargo de preparar la implementación del censo agropecuario 2010 y de mantener la información generado por el censo. c) Unidad de proyectos y cooperación técnica (UPCT), trata programas y proyectos de cooperación nacional e internacional, y es responsable del seguimiento de estos proyectos. d) Unidad de Asuntos Internacionales (UAI), trata todos los asuntos que conciernen a las negociaciones comerciales internacionales así como la elaboración y seguimiento de una estrategia nacional de inserción en los mercados internacionales. El Ministerio también posee varias Direcciones Generales, que se especializan en diferentes asuntos técnicos relacionados con la producción agropecuaria y ganadera. El Director General está principalmente a cargo de los asuntos administrativos más relevantes del ministerio, de los salarios del ministerio, construcciones, vehículos, etc. Estaba a cargo de todo el proceso de descentralización para lo que se formó una unidad de descentralización bajo su mando, pero ahora esta unidad se traslada a la Dirección General para el Desarrollo Rural. 119 Dirección General de Recursos Acuáticos (DINARA), a cargo de los asuntos que tratan los recursos pesqueros y acuáticos del país. Dirección General de Recursos Naturales Renovables (RENARE), actualiza las normas y reglamentos acerca del uso y el manejo de los recursos naturales, controla su aplicación y apoya la adopción de sistemas de producción compatibles con un uso sostenible de los recursos naturales en Uruguay. Estos son: suelo y agua para uso agropecuario, así como biodiversidad. Dirección de Servicios Agropecuarios, trata asuntos fitosanitarios, calidad de productos vegetales y políticas agroquímicas, regulaciones y control. Dirección de Servicios Ganaderos, a cargo de políticas, regulaciones y control fitosanitarios, erradicación de pestes, inocuidad de los alimentos de origen animal, vigilancia epidémica, desarrollo de sistemas de información, y de fortalecer sistemas de control fronterizos. Dirección General de la Granja (DIGEREA), (hortifruticultura, aves de corral, porcinos y apicultura). Esta unidad reemplazó a la antigua JUNAGRA. Contribuye al desarrollo de la granja, promueve proporcionando información, asistencia técnica y promoviendo las organizaciones de productores. También está a cargo de contribuir con la formulación de políticas diferenciadas para pequeños y medianos productores de la granja; establece y sostiene vínculos con otras instituciones del sector público agropecuario, municipalidades, educación, vivienda y rutas. Administra el FRFG. Dirección forestal. Está a cargo de promover el desarrollo industrial forestal, formular y ejecutar la política territorial relacionada con el sector forestal industrial; defender el uso racional de los recursos naturales y apoyar la implementación de medidas para mejorar las condiciones de vida y trabajo de los trabajadores forestales. También se le otorga la responsabilidad de definir los suelos de aptitud forestal; coordinar con el INIA, la Facultad de Agronomía y el sector privado para evaluar los sistemas agro-forestales, tratando de introducir especies bien valuadas; desarrollar sistemas de manejo de recursos naturales; fomentar empresas manejadas a sí mismas controladas por sus trabajadores para prestar servicios forestales; fomentar la implementación de proyectos de producción forestal en áreas de propiedad estatal conducidos por habitantes locales; formular programas para el fomento de industrias de procesamiento de la madera y elaborar, junto con el Ministerio de Relaciones Exteriores, una política de exportación para productos forestales de madera y no de madera, y promueve el desarrollo forestal en Uruguay. Dirección General de Desarrollo Rural (DGDR). Esta Dirección tiene la responsabilidad de diseñar políticas de desarrollo rural. Dado que estos objetivos van más allá de la agricultura, está a cargo de la coordinación de otras áreas del gobierno nacional y municipal, con especial preferencia a la agricultura familiar, trabajadores agropecuarios y habitantes rurales; por lo que se necesitan políticas diferenciadas. Así, la DGDR en coordinación con otras unidades del MGAP, tiene la responsabilidad de elaborar el Plan de Desarrollo Rural 2010-2015. Para alcanzar esta coordinación, se creó 120 un Consejo Directivo que incluye los Directores de DGDR, DIGEGRA, RENARE, OPYPA, de la Oficina de coordinación de productos lácteos, unidad de descentralización y directores de los tres proyectos: PG, PUR y PPR. El primer resultado de este Consejo fue la definición de la agricultura familiar, que surgió en la Resolución del Ministerio del día 29/7/2008. Otra actividad asumida por la DGDR, RENARE y la Unidad de Descentralización involucraba la elaboración de medidas, pautas y orientaciones para promover un uso responsable y sostenible del suelo . Esto involucró a técnicos del PPR, también de la Facultad de Agronomía y del INIA, así como la participación de organizaciones de productores. Además de estas instituciones públicas, Uruguay cuenta con una amplia variedad de institutos públicos que funcionan dentro del marco legal de las instituciones privadas: estos son: El Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA), a cargo de la investigación y el desarrollo en áreas agropecuarias y agro-industriales. Cuenta con hasta cinco estaciones de investigación en todo el país y está involucrado en una amplia variedad de proyectos de investigación y ha establecido un programa para proporcionar asistencia especial a la agricultura familiar. Este programa ha establecido acuerdos para asumir programas de investigación específicos dirigidos a la solución de los problemas de la agricultura familiar, con varias instituciones como ser la Comisión Nacional de Fomento Rural (CNFR) que es una organización nacional de la agricultura familiar, La Facultad de Agronomía de la Universidad de la República, el Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU), una institución de innovación ligada al Ministerio de Industria y Energía y el PUR, entre otras instituciones. Los proyectos están orientados a la producción de innovaciones tecnológicas que pueden ser adoptadas por la agricultura familiar, tales como el valor agregado a los productores de la carne de la agricultura familiar mediante la producción mejorada y métodos de procesamiento, tecnologías para la producción de quesos, desarrollo de la agricultura orgánica para la agricultura familiar, desarrollo de sistemas de producción intensiva para la agricultura familiar, procesos mejorados de organización entre la agricultura familiar y los trabajadores agropecuarios por debajo de la línea de pobreza e identificar las principales restricciones para el desarrollo de la agricultura familiar en Tacuarembó. Instituto Nacional de Semillas (INSE). Este instituto se formó para la mejora de las condiciones legales y económicas que rigen el mercado de las semillas en Uruguay. También está dirigido hacia el fomento de la introducción del país en el mercado internacional de las semillas. Instituto Nacional de Vinos (INAVI). Este instituto está a cargo del fomento de la producción de vinos en Uruguay para expandir su presencia en los mercados internacionales, promover otros productos a partir del procesamiento de la uva, ayudar especialmente a los pequeños productores familiares de estos productos. También tiene la responsabilidad de dirigir cursos y proporcionar capacitación acerca de temas relacionados para el fomento del desarrollo de este subsector. 121 Instituto Nacional de Carnes (INAC). Este instituto tiene la responsabilidad del importante subsector de la carne. Debe promover la cadena cárnica para lograr productos de buena calidad, promover su desarrollo tanto en los mercados internacionales como en el interno. También deberá controlar la calidad de los productos y los sistemas de certificación, y apoyar la integración de pequeños productores a estos sistemas. También está a cargo de identificar las necesidades de investigación y promover su solución con los miembros de las instituciones de investigación. Instituto Nacional de Colonización (INC): Aunque este instituto no es parte del MGAP, sus acciones se encuentran estrechamente relacionadas con el sector. Este instituto está a cargo del manejar y ayudar a los beneficiarios de tierras públicas que han sido transmitidas a productores que no tenían tierras. También puede expropiar tierras privadas, siempre y cuando sea necesario para complementar las tierras públicas que están siendo colonizadas. Hoy en día el estado no cuenta con más tierras para colonización, por lo que la principal función del instituto ahora es apoyar a los productores que producen en tierras colonizadas. Instituto Plan Agropecuario (IPA). Este instituto, creado en 1996, es el sucesor de la Comisión Honoraria del Plan Agropecuario, que funcionó a partir de 1957. Su Directorio cuenta con un representante del MGAP, uno del CNFR, uno de la Asociación Rural del Uruguay (ARU) y uno de la Federación Rural Uruguaya (FRU). Se ocupa principalmente de capacitaciones y transferencias de tecnología. Hoy en día cuenta con 22 técnicos en todo el país, 16 de ellos ubicados a nivel departamental (uno en cada departamento). Mayoritariamente son buenos en la producción ganadera y están dirigidos a la asistencia de productores pequeños y medianos. Ha estado en continua relación con el PPR, el PUR y el Proyecto Ganadero. Su forma de transmitir asistencia técnica es principalmente a través de Internet, cursos de capacitación y materiales escritos. El IPA emite una revista que pisa fuerte en el mercado. No tiene gran relación con el INIA, pero se encuentra estrechamente ligado a los miembros de asociaciones de productores que son miembros del organismo rector. Sus recursos económicos provienen en un 90% del gobierno y en un 10% de sus propios recursos, dado que cobran por los cursos impartidos. Instituto Nacional de Leche (INALE), fue creado en diciembre de 2007. Los miembros del Consejo Directivo son representantes de los sectores privado y público en igual cantidad. Su principal función es asistir al Ejecutivo a elaborar una política lechera, entablar relaciones positivas entre los agentes de la cadena de producción y estudiar, planificar y promover el desarrollo de la producción lechera a través de varias instituciones con referencia especial a la producción familiar. También es de interés el hecho de que los productores artesanales están presentes en el Consejo Ejecutivo. 122 MINISTERIO DE GANADER�A, ANEXO 1 FIGURA 1 AGRICULTURA Y PESCA OPYPA. UPCT ESTAD�STICAS UNIDAD ASUNTOS AGROPECUARIAS INTERNACIONALES DIRECCIÓN DIRECCIÓN DIRECCIÓN DIRECCIÓN DIRECCIÓN DIRECCIÓN DIRECCIÓN DIRECCIÓN GENERAL DE NACIONAL GRAL. DE GENERAL DE GENERAL DE GENERAL DE GENERAL DE GENERAL SECRETAR�A DE RECURSOS SERVICIOS SERVICIOS LA GRANJA DESARROLLO FORESTAL RECURSOS NATURALES AGR�COLAS GANADEROS RURAL ACU�TICOS RENOVABLES DESCENTRALIZACIÓN 123 Anexo 2: Pautas para la preparación de un Plan de Desarrollo Rural Tabla de Contenidos I.- INTRODUCCIÓN II.- HACIA LA FORMULACIÓN DE UN PLAN DE DESARROLLO RURAL A. Análisis de la Situación Actual 1. El contexto socioeconómico general del sector rural 2. Desempeño de los sectores agropecuario, ganadero y forestal 3. La estrategia elegida para enfrentar las fortalezas y debilidades 4. La evaluación ex ante 5. El impacto de programas anteriores y otras informaciones B. Las prioridades del desarrollo rural y el impacto esperado 1. Justificación de las prioridades del desarrollo rural 2. Impactos esperados con relación a las prioridades elegidas C. Medidas Propuestas bajo cada Pilar de Desarrollo 1. Primer Pilar de Desarrollo: Mejoramiento de la productividad y comercialización de los productos agro-alimentarios 2. Segundo Pilar de Desarrollo: Fortalecimiento de la adaptación agro- ambiental 3. Tercer Pilar de Desarrollo: Impulso a la diversificación de ingresos en áreas rurales D. Plan de Financiación III.- MARCO INSTITUCIONAL PARA LA PREPARACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE UN PLAN DE DESARROLLO RURAL IV.- EL SISTEMA DE CONTROL Y EVALUACIÓN 124 I.- INTRODUCCIÓN Tradicionalmente, la planificación del desarrollo rural es vista como una herramienta útil no sólo para definir las prioridades de inversión del Gobierno en el sector rural y para identificar programas y proyectos clave a ser apoyados con fondos públicos, sino también para lograr el máximo impacto de los fondos públicos y los posibles préstamos internacionales para el desarrollo agropecuario. El fin principal de este anexo es proporcionar algunas pautas para la preparación de una base analítica sólida en la que el MGAP, y en particular su Dirección General de Desarrollo Rural, puedan basar su próximo Plan de Desarrollo Rural 2010-2015. Con base en la experiencia de otros países, pero en particular de los países de la UE, estas pautas proponen un enfoque práctico para recopilar y disponer los insumos clave requeridos para la formulación de un Plan de Desarrollo Rural efectivo y racional dirigido al desarrollo sostenible del sector agropecuario en Uruguay. La falta de un enfoque sistemático para la preparación de los antecedentes y datos que puedan validar las políticas de desarrollo propuestas, probablemente traerá como resultado políticas, programas y proyectos agropecuarios con diseño, ejecución y evaluación débiles. Como consecuencia, el punto de partida de la preparación del Plan de Desarrollo Rural deberá ser un análisis de la situación actual en el sector rural, que incluya sus principales restricciones y potenciales y sus fortalezas y debilidades. A menos que se realice un examen detallado del estado actual del sector rural, respaldado por un análisis cuantitativo, será difícil para las personas que toman las decisiones extraer conclusiones acera de las restricciones y el potencial del sector y proyectar las consecuencias futuras de otras formas de proceder alternativas. Cuánto más conozcan los planificadores y las personas que toman las decisiones en cuanto a políticas del sector rural y la forma en que los distintos sistemas de producción responderán a los estímulos tanto externos como internos, mayor es la probabilidad que las acciones, programas y proyectos propuestos en el Plan de Desarrollo Rural tengan un impacto positivo en el desarrollo del sector. En ausencia de tal perspectiva, las decisiones en cuanto a planificación, programación y políticas se asumirán en una base ad-hoc y no se respaldarán por las conclusiones y recomendaciones que surgen de un riguroso marco analítico. Parte substancial de este análisis de la situación actual se encuentra cubierta por las discusiones acerca de los distintos problemas del sector presentadas en las secciones precedentes de este informe. Sin embargo, este informe se centra principalmente en la agricultura familiar y ha utilizado información secundaria disponible al momento de preparar el informe. Como consecuencia, las discusiones y recomendaciones incluidas en este informe deberán ser ratificadas por la información obtenida a partir del Censo 2010 y deberán ser ampliadas para incluir las conclusiones de otros informes del sector agropecuario preparados por el Gobierno, que cubrirán áreas y asuntos no incluidas en el presente informe. Una vez que se cuente con estas bases analíticas, se podrá proceder a definir la estrategia y las medidas de desarrollo rural que podrían ser adoptadas por el Gobierno para enfrentar las 125 fortalezas y debilidades del sector y alcanzar las metas económicas, sociales y políticas que fueron definidas para el sector rural. El próximo paso será una evaluación ex ante de esta estrategia, la que permitirá al MGAP evaluar las necesidades a mediano y largo plazo, y definir y cuantificar los objetivos a ser alcanzados, en particular en términos del impacto con relación a la línea de base. Además, la evaluación ex ante del impacto de las estrategias alternativas de planificación, las políticas y programas de acción es particularmente importantes en una economía mixta, donde las autoridades del sector público deben prestar atención a los efectos de las decisiones públicas sobre las acciones de las decisiones del sector privado. Posteriormente, se deberán definir los programas específicos e identificar e implementar las medidas individuales de apoyo para alcanzar los objetivos de desarrollo rural. La programación e implementación de estas medidas requerirá un marco institucional y una clara definición de las responsabilidades institucionales durante todo el proceso de planificación y de ejecución del Plan de Desarrollo Rural. Finalmente, se deberá diseñar y poner en funcionamiento un sistema de seguimiento y evaluación apropiado que supervise la ejecución de las diferentes medidas y evalúe su impacto, con el objeto de implementar medidas correctivas en caso de que los logros no se encuentren en línea con los planes originales. Como subproducto, se espera que este anexo contribuya también a aumentar la capacidad de la Dirección General de Desarrollo Rural del MGAP para la planificación, formulación de políticas agropecuarias, desarrollo de programas y diseño y ejecución de proyectos, lo que traerá como resultado medidas más rápidas y efectivas del Gobierno para fomentar el desarrollo sostenible del sector agropecuario. En los siguientes apartados se presentan algunas pautas y se discute detalladamente cada uno de los principales elementos de la base analítica requeridos para la preparación de un Plan de Desarrollo Rural. 126 II.- HACIA LA FORMULACIÓN DE UN PLAN DE DESARROLLO RURAL A.- Análisis de la situación actual Este apartado definirá las principales características del sector rural y presentará una descripción detallada de la situación actual del sector, resaltando sus fortalezas y debilidades, disparidades, necesidades y lagunas, y el potencial para el desarrollo rural. A continuación se describen los temas principales a ser analizados en este apartado. 1.- El contexto socioeconómico general del sector rural �reas rurales Este apartado proporcionará una amplia definición de las áreas rurales, que incluye características tales como:  Ampliación de áreas rurales, densidad de población, tipo de pequeños centros urbanos que serán incluidos como parte del área rural  Zonas agro-ecológicas  Uso de la tierra. La población rural En este apartado se describirán las principales características de la población rural, que incluyen:  Cantidad de personas que viven en áreas rurales  Situación demográfica, incluyendo un análisis de edad y sexo de la estructura demográfica, migración hacia adentro y hacia fuera del sector, y problemas que surgen por la distancia a los principales centros urbanos.  Motores de la economía, la productividad y el crecimiento.  Mercado laboral, que incluye la estructura de niveles de empleo, desempleo y habilidades.  Nivel de ingresos: Ingresos promedio de las principales categorías de productores; salario promedio de los trabajadores rurales; contraste con el salario mínimo y el promedio nacional de ingresos.  Nivel de educación y capital humano; y  Análisis de la situación de la edad y el sexo en el empleo. 127 Infraestructura básica y servicios Este apartado pretende proporcionar una idea del estado de la infraestructura y servicios esenciales en las áreas rurales y hasta dónde esto puede constituir una restricción al desarrollo:  Comunicaciones  Rutas  Servicios básicos (electricidad, agua, teléfono, Internet) 2.- Desempeño de los sectores agropecuario, ganadero y forestal Estructura de la producción en el sector rural Este apartado explicará la evolución durante los últimos diez años de:  Estructura de la propiedad y tamaño promedio de los predios  Predios comerciales: Cantidad de productores, productos principales, sistemas y volumen de producción, importancia relativa dentro del sector agropecuario (por ejemplo, aporte al PIB y al valor bruto de la producción en el sector), principales fortalezas y debilidades.  Agricultura familiar: Cantidad de productores, productos principales, sistemas y volumen de producción, importancia relativa dentro del sector agropecuario (por ejemplo, aporte al PIB y al valor bruto de la producción en el sector), principales fortalezas y debilidades  Producción forestal: Principales tipos de empresas forestales, tamaño, principales productos, importancia relativa dentro del sector agropecuario, principales fortalezas y debilidades.  Distribución regional de los principales sistemas de producción. Competitividad y rentabilidad de los principales sistemas de producción El principal propósito de este apartado será analizar, con la ayuda de modelos de fincas o predios agropecuarios, la competitividad y la viabilidad económica y financiera de cada uno de los principales sistemas de producción que se encuentran comúnmente en el sector agropecuario uruguayo (por ejemplo, producción ganadera, lechera, hortícola y frutícola, forestal) así como sus restricciones y su potencial. Sin embargo, dada la desigual distribución de la tierra en Uruguay y la amplia variedad de paquetes técnicos usados, para poder llegar un mejor entendimiento de la competitividad y rentabilidad de los distintos sistemas de producción, se deberían presentar dos discusiones separadas acerca de viabilidad, restricciones y potencial de los sistemas de producción: Una para grandes y medianos predios comerciales y otra para productores familiares. 128 El análisis se deberá expandir para incluir además las ventajas y desventajas estructurales de estos sistemas de producción y sus correspondientes necesidades de reestructuración y modernización. El potencial para la transferencia de innovación y conocimiento será un punto central en esta discusión. La producción de productos forestales será analizada por separado de la producción agropecuaria, pero discutiendo los mismos temas de competitividad y rentabilidad. Agroindustrias Siguiendo una línea de análisis similar a la del apartado anterior, este apartado discutirá la rentabilidad y competitividad de las principales agro-industrias:  Mataderos, industrias de procesamiento de carne y cuero  Plantas lecheras  Industria de la lana  Procesamiento de hortalizas y frutas  Industria del vino  Industria forestal El análisis también incluirá una discusión acerca de sus principales restricciones y potencial de desarrollo, incluyendo el potencial de diversificación y las características del capital humano y el espíritu empresarial en el sector. Manejo de recursos naturales y temas ambientales Este apartado discutirá la situación actual con respecto a los recursos naturales en áreas rurales. Particularmente, este apartado discutirá:  El impacto de las actividades agropecuarias y ganaderas sobre la degradación de los suelos y las pasturas naturales; descripciones de la calidad del suelo (erosión del agua y la tierra, materia orgánica, contaminación) y protección.  Descripción global de la biodiversidad, con especial referencia al efecto de los sistemas agropecuarios y forestales sobre la sostenibilidad de la biodiversidad.  Calidad y disponibilidad del agua, el rol de la agricultura en el uso/contaminación del agua;  Contaminación del aire y cambio climático, y sus vínculos con la agricultura; gas de invernadero (GHC) y emisiones de amoníaco, y sus vínculos con los/las distintos planes/iniciativas de acción tomadas por el Gobierno para reducir los efectos negativos.  Uso de pesticidas, agricultura orgánica y bienestar animal;  Alcance de las áreas forestales protectoras y protegidas, cambio anual promedio en la cobertura forestal. 129  Regiones con desventajas naturales y que por tanto necesitan medidas especiales de apoyo.  Medidas adoptadas para tratar estas cuestiones del manejo de recursos naturales y ambientales. Economía rural y calidad de vida El análisis de este apartado cubrirá:  La estructura de la economía rural, las barreras a la creación de oportunidades alternativas de empleo, formación de microempresas y turismo;  Diversificación hacia actividades no agropecuarias; multi-actividades para el sustento de productores familiares;  Descripción y análisis de las vacíos o déficits con relación a la prestación de servicios en áreas rurales, incluyendo el acceso a la infraestructura de servicios en línea y banda ancha.  Necesidades en cuanto a infraestructura;  Potencial humano y capacidad local para el desarrollo, incluyendo forma de gobierno. 3.- La estrategia elegida para enfrentar las fortalezas y debilidades Este apartado describirá la elección de una estrategia y la importancia relativa de las medidas de desarrollo rural seleccionadas para enfrentar los problemas del sector rural, y el peso relativo financiero adjudicado a las diferentes prioridades y medidas que fueron definidas con base en el análisis de fortalezas y debilidades. En principio, el análisis estará dividido en los siguientes apartados: i. Desafíos y necesidades. Comenzará por un resumen de las fortalezas, debilidades y necesidades de desarrollo de las áreas rurales:  Fortalezas y oportunidades  Debilidades y amenazas  Necesidades y desafíos ii. Estrategia global. Este apartado proporcionará una definición de la estrategia global de desarrollo rural que será adoptada para promover un desarrollo rural sostenible en Uruguay y su vínculo con la estrategia de desarrollo nacional. iii. Prioridades de desarrollo del sector. Este apartado identificará las áreas prioritarias (o pilares de desarrollo) donde la mayoría de los esfuerzos y recursos del gobierno se concentrarán para abordar los principales temas del desarrollo rural identificados durante la evaluación de la situación actual. Luego se identificarán las medidas específicas dentro de cada uno de estos pilares de desarrollo para superar 130 las debilidades y amenazas que enfrenta el sector rural. Además, en esta etapa se definirá la población objetivo que se beneficiará con estas medidas. 4.- La evaluación ex ante La evaluación ex ante será parte integral del Plan de Desarrollo Rural y tiene como objetivo la optimización de la asignación de los recursos presupuestales y mejorar la calidad de programación. Se identificarán y evaluarán las necesidades a mediano y largo plazo; las fines a ser alcanzadas; los resultados esperados; las metas cuantificadas, en particular en términos del impacto con relación a la línea de base; las enseñanzas que surgen de la programación previa; y la calidad de los procedimientos propuestos para la implementación, el seguimiento y la evaluación de la gestión financiera. La evaluación ex ante incluirá también la evaluación ambiental de las acciones y programas propuestos. Una versión de la evaluación ex ante será presentada como anexo del Plan de Desarrollo Rural . 5.- El impacto de programas anteriores y otras informaciones Este apartado describirá el impacto de los programas y proyectos orientados al fomento del desarrollo rural que fueron implementados durante el período de programación anterior, indicando los recursos financieros asignados a cada uno de ellos. En el caso de Uruguay, estos programas incluirán el Proyecto de Producción Responsable (PPR), Proyecto Uruguay Rural (PUR), y el Proyecto Ganadero (PG). Al final de este apartado se presentará un resumen de los resultados de esta evaluación. B.- Las prioridades del Desarrollo Rural y el Impacto Esperado 1.- Justificación de la Prioridades del Desarrollo Rural Este apartado describirá cómo las Prioridades de Desarrollo o los Pilares de Desarrollo y las medidas correspondientes incluidas en el Plan de Desarrollo Rural reflejan las estrategias de desarrollo sectoriales y nacionales y cómo responden a los problemas específicos del sector rural. Además, el análisis incluirá una discusión acera del peso financiero relativo asignado a cada Pilar de Desarrollo. Esta discusión se centrará en los Pilares de Desarrollo seleccionados que, para los fines de estas pautas y siguiendo las principales conclusiones del presente informe sobre la Agricultura Familiar del Banco Mundial, se han definido como los que se mencionan a continuación:  Pilar I del PDAR: Mejoramiento de la productividad y comercialización de los productos agro-alimentarios  Pilar II del PDAR: Fortalecimiento de la adaptación agro-ambiental 131  Pilar III del PDAR: Impulso a la diversificación de ingresos en áreas rurales 2.- Impactos esperados con relación a las prioridades elegidas El Plan de Desarrollo Rural incluirá un resumen de la evaluación ex ante (que se preparará con base en evaluación ex ante completa que se anexará al Plan) y una discusión acerca de cómo las autoridades tomaron en cuenta los resultados de esta evaluación. Esta parte también incluirá observaciones sobre los impactos esperados de las sinergias entre las prioridades y las medidas de desarrollo, y sobre cómo las acciones integradas a través de estas pueden contribuir a externalidades positivas y situaciones beneficiosas para todos . C. – Medidas propuestas bajo cada pilar de desarrollo Esta sección incluye la descripción de las �reas Prioritarias de Desarrollo o los Pilares de Desarrollo y las medidas propuestas, así como también la definición de objetivos e indicadores verificables y específicos para cada uno de ellos a fin de poder medir el progreso, la eficiencia y la eficacia de la implementación. Como simples hipótesis de trabajo para el objetivo de estas pautas, se han identificado las medidas tentativas a adoptarse bajo cada uno de estos tres Pillares de Desarrollo. Los requisitos específicos de información para cada una de estas medidas tentativas se explican en las secciones siguientes, como forma de facilitar la comprensión de cómo deben aplicarse estas pautas. No obstante, cuando efectivamente se lleve a cabo la preparación del Plan de Desarrollo Rural, estos Pilares de Desarrollo y sus respectivas medidas, deberán ser modificadas según el resultado del marco analítico ampliado que se prepare siguiendo los procedimientos sugeridos en estas pautas y usando como punto inicial este informe sobre la Agricultura Familiar del Banco Mundial. En términos generales, para cada uno de los Pilares de Desarrollo y medidas que se consideran a continuación, el texto deberá identificar claramente los motivos para la intervención, los objetivos, el alcance y las acciones, los indicadores, las metas cuantificadas y, cuando corresponda, los beneficiarios. Además, se debe proporcionar evidencia que indique claramente que las medidas en apoyo a la inversión están orientadas a objetivos y beneficiarios bien definidos, reflejando las necesidades identificadas del sector rural y las desventajas estructurales. 132 1. Pilar I del PDAR Mejoramiento de la productividad y la comercialización de los productos agro-alimentarios a) Medidas de apoyo a la modernización de los estándares veterinarios y de inocuidad de los alimentos A fin de garantizar que se realicen modernizaciones en los estándares veterinarios y de inocuidad de los alimentos, las medidas a incluirse bajo el Pilar I de PDAR de Uruguay deben asegurar el apoyo a:  La expansión de la cobertura de los actuales sistemas de aplicación de las normas de inocuidad de los alimentos a todas las etapas de la cadena de producción agropecuaria (a diferencia del enfoque actual que pone el énfasis en el predio);  Ampliar el sistema de control de enfermedades animales más allá de la fiebre aftosa para atender también los riesgos de otras zoonosis (principalmente la brucelosis);  Fortalecer la coordinación regional (es decir, MERCOSUR) en temas asociados con la inocuidad de los alimentos y las enfermedades transfronterizas. b) Medidas para promover la modernización y la adaptación tecnológica Los elementos clave de estas medidas estarán orientados a:  Inversiones en modernización de la producción predial  Inversiones para aumentar el valor agregado a los productos básicos agrícolas y forestales a través del procesamiento  Facilitar la cooperación entre productores para la innovación (desarrollo de nuevos productos, procesos de adquisición/comercialización y tecnologías en el sector agropecuario, alimenticio y forestal  Apoyo al establecimiento de grupos de productores c) Medidas para promover el conocimiento y mejorar el potencial humano, que incluirán:  Apoyo para la modernización y el uso de servicios de asistencia técnica  Promoción de la transferencia intergeneracional de activos d) Medidas orientadas a mejorar la calidad de la producción y de los productos agropecuarios, lo que puede incluir: i. Cumplimiento con los estándares exigidos por los principales mercados de exportación: lista de estándares exigidos por la UE y EE.UU.; descripción del 133 impacto en los costos operativos del predio a raíz de las obligaciones o restricciones impuestas por estos estándares; cuantificación del apoyo a entregar por estándar seleccionado y metodología usada para determinar este monto. ii. Participación de los productores en esquemas de promoción de la calidad de los alimentos: lista de productos aptos para obtener apoyo bajo los esquemas de calidad seleccionados; indicación de la autoridad oficial o autoridades responsables de la supervisión del funcionamiento del esquema de calidad y descripción de los arreglos organizativos para la supervisión; cantidad de apoyo por tipo de plan seleccionado y justificación de los costos fijos. iii. Información y actividades de promoción: lista de productos que califican para recibir apoyo bajo el esquema de calidad seleccionado; descripción resumida del tipo de costos elegibles e tasas de apoyo. 2. Pilar II del PDAR Fortalecimiento de la adaptación agro-ambiental e) Medidas orientadas al uso sostenible de los suelos , que puede incluir: i. Requisitos obligatorios y pertinentes establecidos por la legislación nacional. ii. Apoyo financiero para promover el uso sostenible de los suelos: áreas seleccionadas para recibir apoyo financiero; descripción de la metodología y los supuestos agronómicos empleados como punto de referencia para calcular el apoyo financiero que los productores que cumplan con los requisitos podrán tener derecho; costos correspondientes; criterio de selección de los beneficiarios; montos del apoyo. iii. Asistencia técnica y transferencia de tecnología para un mejor manejo de los suelos: criterio de selección; tipo de asistencia ofrecida; arreglos operativos. f) Medidas orientadas al uso sostenible del agua dedicada a la producción agropecuaria, que pueden incluir: i. Requisitos obligatorios y pertinentes establecidos por la legislación nacional. ii. Apoyo financiero para promover el uso sostenible del agua en tierras dedicadas a la producción agropecuaria: áreas seleccionadas para recibir apoyo financiero; descripción de la metodología empleada para calcular el apoyo financiero que los productores que cumplan con los requisitos podrán tener derecho; costos correspondientes; criterio de selección de los beneficiarios; montos del apoyo. iii. Asistencia técnica y transferencia de tecnología para un mejor uso y conservación de los recursos hídricos: criterio de selección; tipo de asistencia ofrecida; arreglos operativos. g) Medidas para promover la conservación de la biodiversidad, que pueden incluir: i. Requisitos obligatorios y pertinentes establecidos por la legislación nacional. 134 ii. Apoyo financiero para promover el uso sostenible de la biodiversidad en las áreas rurales: áreas y tipo de biodiversidad seleccionadas para recibir apoyo financiero; descripción de la metodología empleada para calcular el apoyo financiero que los productores que cumplan con los requisitos podrán tener derecho; costos correspondientes; criterio de selección de los beneficiarios; montos del apoyo. iii. Asistencia técnica y transferencia de tecnología para una mayor conservación de la biodiversidad: criterio de selección; tipo de asistencia ofrecida; arreglos operativos. h) Medidas para atender los temas asociados con el cambio climático, que pueden incluir: i. Medidas de mitigación: indicar el tipo de medidas, criterios de selección, población objetivo, tipo de apoyo ofrecido, arreglos operativos. ii. Medidas de adaptación: indicar el tipo de medidas, criterios de selección, población objetivo, tipo de apoyo ofrecido, arreglos operativos. iii. Asistencia técnica a los productores para permitirles aprovechar los beneficios que ofrecen los mercados de financiamiento de carbono 3. Pilar III del PDAR Impulso a la diversificación de los ingresos en las áreas rurales Bajo este Pilar, las medidas deberán asegurar la coordinación entre las actividades de desarrollo no agropecuario con las actividades de desarrollo agropecuario en las áreas rurales, entre las que se incluye: a) Medidas para mejorar la calidad de vida en las áreas rurales, tales como: la prestación de servicios básicos para la economía y población rurales: tipos de servicios a los que se da apoyo; tipos de costos cubiertos b) Medidas para diversificar la economía rural, entre las que se puede incluir:  Diversificación en actividades no agrícolas: tipos de diversificación cubiertos, tipos de beneficiarios y nivel de apoyo.  Apoyo para la creación y desarrollo de microempresas: tipos de emprendimientos aptos para recibir apoyo, descripción del tipo de operaciones, nivel de apoyo. D. Plan de financiamiento Los programas y medidas que se incluyen en el Plan de Desarrollo Rural están orientados, como se mencionó anteriormente, a promover el desarrollo de los emprendimientos rurales nuevos y ya existentes, a través del uso eficiente de los recursos naturales y humanos disponibles dentro de un marco de desarrollo que sea económica, ambiental y socialmente sostenible. La posibilidad de poder financiar todas las medidas propuestas dependerá de las 135 fuentes de financiación que el gobierno tenga a su disposición al momento de implementar el Plan de Desarrollo Rural. Sin embargo, es probable que las fuentes de recursos financieros sean el presupuesto anual del MGAP; los proyectos de desarrollo financiados por organismos internacionales; un Fondo de Desarrollo Rural especialmente creado, como el que el MGAP propone; y la contribución de los beneficiarios. Esta sección presentará un desglose detallado de los recursos financieros que se asignarán a los diferentes Pilares de Desarrollo y a sus respectivas medidas, así como también las contribuciones efectuadas por los beneficiarios en los casos que corresponda. El Cuadro 1 presentará una versión resumida de los gastos anuales durante la duración del Plan de Desarrollo Rural. El Cuadro 2 presentará los recursos totales (públicos y privados) que se asignarán a los diferentes Pilares de Desarrollo, mientras que el Cuadro 3 presentará un desglose indicativo del total de gastos por medida bajo cada uno de los Pilares de Desarrollo seleccionados. Cuadro 1 Plan de Desarrollo Rural: gastos anuales, 2010-2015 Año 2010 2011 2012 2013 2014 2015 TOTA L (UYU) (UYU) (UYU) (UYU) (UYU) (UYU) (UYU) Gastos anuales Total de gastos acumulados (US$) (US$) (US$) (US$) (US$) (US$) (US$) Gastos anuales Total de gastos acumulados Cuadro 2 Total de gastos por Pilar de Desarrollo (US$) Pilares de Recursos Fondo de Proyectos con Contribución Costo Desarrollo presupuestarios Desarrollo financiamiento de los total del MGAP Rural internacional beneficiarios Primer Pilar de Desarrollo Segundo Pilar de Desarrollo Tercer Pilar de Desarrollo Total 136 Cuadro 3 Desglose indicativo según la Medida para el Desarrollo Rural (US$) Medida / Pilar de Recursos Fondo de Proyectos con Contribuciones Costo Desarrollo presupuestarios Desarrollo financiamiento de los total del MGAP Rural internacional beneficiarios a) Medida… b) Medida… c) Medida… d) Medida… e) Medida… Total del Primer Pilar de Desarrollo a) Medida… b) Medida… c) Medida… Total del Segundo Pilar de Desarrollo a) Medida… b) Medida… c) Medida… d) Medida… Total del Tercer Pilar de Desarrollo TOTAL Debido a que las cuadros presentados anteriormente son sólo una versión resumida del plan financiero, una información más detallada sobre el costo, los gastos y las fuentes de financiación por Pilar de Desarrollo y medida se presentará como un anexo del Plan de Desarrollo Rural. 137 III. MARCO INSTITUCIONAL PARA LA PREPARACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE UN PLAN DE DESARROLLO RURAL Esta sección ofrecerá un panorama general de las autoridades e instituciones pertinentes que serán responsables de la preparación e implementación del Plan de Desarrollo Rural. El contenido de esta sección dependerá necesariamente del marco institucional que el gobierno del Uruguay adopte para estos fines. No obstante, esta sección cubrirá los siguientes aspectos: Responsabilidad global de la planificación del desarrollo rural En el caso de Uruguay, la institución responsable en última instancia de la planificación del desarrollo rural será el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP). Por lo tanto, esta sección deberá describir brevemente el papel del MGAP y la diferencia entre las responsabilidades del MGAP sobre la planificación para el sector rural y las responsabilidades de planificación y programación de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) a nivel nacional. Administración e implementación del Plan de Desarrollo Rural Dentro del MGAP, la preparación y consiguiente implementación del Plan será responsabilidad de la Dirección General de Desarrollo Rural (DGDR). Esta sección tratará los detalles de las responsabilidades asignadas a las distintas unidades dentro del DGDR, incluyendo los aspectos administrativos y operativos y la supervisión y evaluación, así como también la eventual participación en este proceso de otras unidades dentro del MGAP. Participación a nivel regional y local Dado el proceso de descentralización que está implementando el gobierno, existe la necesidad de garantizar una mayor participación regional y local en todas las etapas de la planificación, toma de decisiones, implementación y seguimiento del Plan de Desarrollo Rural. Además, es probable que una fuerte participación local genere un mayor apoyo a nivel regional y local de las medidas de desarrollo rural. Esta sección describirá el papel que tanto las autoridades locales, particularmente los Consejos Agropecuarios Departamentales y las Mesas de Desarrollo Rural, jugarán en la preparación e implementación del Plan de Desarrollo Rural. Procedimiento para la selección y financiamiento de las propuestas que cumplan con los requisitos Esta sección describirá los aspectos operativos para la implementación de las medidas incluidas en el Plan de Desarrollo Rural. En particular, esta sección deberá indicar no sólo el criterio de selección que se aplicará en todo el Plan, sino también el proceso de presentación de solicitudes y los mecanismos de evaluación a emplearse para la aprobación de las propuestas que puedan beneficiarse del apoyo financiero y técnico sugerido en el Plan. 138 IV. SISTEMA DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN Esta sección constará de una descripción sobre el sistema de seguimiento y evaluación que empleará el MGAP. El sistema se construirá sobre la base de la lista de productos, resultados, indicadores básicos y de impacto del Plan de Desarrollo Rural, que se deberán preparados por la DGDR o la unidad que sea responsable de la supervisión del Plan de Desarrollo Rural y de la evaluación de su desempeño. El diseño del sistema de seguimiento y evaluación deberá incluir además la lista de instituciones y organizaciones competentes que serán consultadas durante el proceso de supervisión y evaluación, como ser las autoridades regionales y locales, los actores económicos y sociales y cualquier otra entidad pertinente que represente a la sociedad civil, y organismos no gubernamentales incluyendo a las organizaciones ambientalistas. 139 ANEXO 3: DATOS ESTAD�STICOS SELECCIONADOS 140 Cuadro 1. Evolución de la contribución del sector agropecuario al Producto Bruto Interno. Uruguay 2000-2007. 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007(*) 1.Valor en millones de pesos uruguayos corrientes PIB Total 243,027 247,211 260,967 315,678 379,353 406,705 464,802 541,869 (1) PIB agro-industrial 25,432 25,989 36,461 58,998 65,730 57,990 66,012 82,231 PIB agropecuario 14,650 14,710 23,518 39,681 43,920 36,023 40,879 53,459 PIB industrias asociadas a la agricultura (2) 10,782 11,279 12,943 19,317 21,810 21,967 25,133 28,772 1.2 Composición del PIB en porcentaje PIB Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 (1) PIB agro-industrial 10.5 10.5 14.1 18.6 17.3 14.3 14.2 15.2 PIB agropecuario 6.0 6.0 9.0 12.6 11.6 8.9 8.8 9.9 (2) PIB industrias asociadas a la agricultura 4.4 4.6 4.9 6.1 5.7 5.4 5.4 5.3 2. Valor en millones de dólares corrientes PIB Total 20,075 18,559 12,329 11,190 13,218 16,621 19,317 23,087 (1) PIB agro-industrial 2,101 1,951 1,734 2,079 2,290 2,370 2,743 3,504 PIB agropecuario 1,210 1,104 1,125 1,407 1,530 1,472 1,699 2,278 (2) PIB industrias asociadas a la agricultura 891 847 609 685 760 898 1,045 1,226 3. Valor en millones de pesos uruguayos constantes (al 2007) (3) PIB Total 627,010 600,723 480,179 416,695 436,256 479,912 520,578 541,869 (1) PIB agro-industrial 65,615 63,153 67,088 77,877 75,590 68,428 73,933 82,231 PIB agropecuario 37,797 35,745 43,273 52,379 50,508 42,507 45,784 53,459 PIB industrias asociadas a la agricultura(2) 27,818 27,408 23,815 25,498 25,082 25,921 28,149 28,772 Fuente: MGAP-DIEA (2008) (*) Valor estimado; (1) Suma del PIB agropecuario y el de industrias seleccionadas; (2) Incluye el sector de alimentos, madera (excepto muebles) y cuero; (3) Deflactados por el IP Mayoristas -BCU (hasta agosto 2001) y por el IP Productos Nacionales (desde septiembre de 2001) 141 Cuadro 2 Evolución de la cantidad de predios por tamaño 1908-1986 Tipo de predio 1908 1913 1937 1951 1956 1961 1966 1970 1980 1986 Predios grandes (> 1000 hás) 3781 3551 3485 3602 3605 3809 3866 3961 3895 4108 Predios medianos (> 100 a <999 hás) 15375 18955 17467 18530 18549 18085 17174 16963 17532 17353 Predios pequeños (< 99 hás) 24433 35984 52462 63126 66976 65034 58153 56239 46935 35893 Total 43589 58490 73414 85258 89130 86928 79193 77163 68362 57354 Fuente: Piñeiro et al. (1991) 142 MAPAS 143 MAPA 1 LIMITACIONES AMBIENTALES Fuente: FAO. Para obtener más mapas de Uruguay y de los recursos agropecuarios, visite: http://www.fao.org/countryprofiles/maps.asp?iso3=URY&lang=en 144 MAPA 2 URUGUAY: DIVISIONES POL�TICAS 145 MAPA 3 �REAS DE PRODUCCIÓN AGR�COLA Y GANADERA 146 MAPA 4 DISTRIBUCIÓN GEOGR�FICA DE LA POBREZA RURAL Fuente: Fossatti (2005) 147 7