76207 ENFOQUES Opciones de reglamentación destinadas a poner freno a las dificultades causadas por la deuda L a crisis motivada por las hipotecas de alto riesgo en los Estados Unidos a mediados de la década de 2000 originó una nueva perspectiva respecto del Se basa en la premisa de que las dificultades causadas por la deuda y el sobreendeudamiento (véase el recuadro 1 sobre los términos empleados para describir estos riesgo de endeudamiento insostenible tanto para el fenómenos y los diversos segmentos de créditos para los sector financiero como para la economía real. Como hogares) plantean riesgos para el desarrollo del mercado resultado, se ejecutaron amplias reformas en las leyes crediticio y para la protección de los consumidores. y en las reglamentaciones relacionadas con los créditos Dichos riesgos requieren intervenciones específicas en los países de la Organización para la Cooperación en materia de normativas y de políticas. Actualmente, y el Desarrollo Económicos (OCDE) y en otros países los consumidores de los países en desarrollo tienen desarrollados. En diversos países en desarrollo y mercados emergentes, la última década ha presenciado varios casos muy publicitados en los que se observó un Recuadro 1. Terminología: notable crecimiento de los créditos para los hogares Dificultades causadas por la deuda, y un incremento de las dificultades causadas por la sobreendeudamiento, microcrédito y deuda, seguidos por el desplome de instituciones y crédito de consumo por la intervención estatal1. Sudáfrica representa un caso extremo, donde un ciclo de préstamos cada vez Tal y como se utiliza en el presente documento, más agresivos y de sobreendeudamiento en el sector la expresión “dificultades causadas por la deuda” de créditos de consumo derivó en la quiebra de se refiere a la situación financiera de un individuo, hogar o segmento del mercado que va camino al varios bancos y en el contagio, lo cual afectó a todo el sobreendeudamiento. Existe mucha controversia sobre sector bancario. la definición de “sobreendeudamiento” y sobre cómo debe medirse, especialmente cuando supone un juicio El incremento de las dificultades causadas por la deuda de valor acerca de cuándo el crédito es excesivo en casos puede derivar en disturbios sociales y tener graves en que puede ser dificultoso determinar la totalidad repercusiones políticas. En Bolivia, manifestantes que de las circunstancias particulares. En consecuencia, llevaban dinamita atada al cuerpo tomaron como la expresión “dificultades causadas por la deuda” se rehén al personal del Banco Central (Rhyne, 2001). En utiliza de manera amplia para referirse a una serie de situaciones que pueden indicar una amenaza de una Nicaragua, el movimiento No Pago impulsó protestas crisis relacionada con la deuda a nivel particular o del callejeras, y el presidente calificó a los microprestatarios mercado. N.º 83 de “usureros” (Pachico, 2009). Tales acciones pueden Marzo de 2013 amenazar el desarrollo del sector financiero. Las En este documento se hace referencia con frecuencia al recientes consecuencias relacionadas con la deuda en “microcrédito” y al “crédito de consumo”. A modo de Gabriel Davel generalización, el microcrédito suele incluir pequeños India acapararon los titulares internacionales y pusieron préstamos a trabajadores no asalariados que dirigen de manifiesto hasta qué punto las dificultades causadas “microempresas” informales. Por el contrario, la mayoría por la deuda pueden servir como punto de encuentro de los créditos de consumo (por ejemplo, tarjetas de político. Esto condujo, por ejemplo, al apoyo político crédito o pequeñas transacciones financieras) están del boicot de los reembolsos y a medidas reglamentarias dirigidos a empleados asalariados de empresas del extremas implementadas por el Gobierno de un estado, sector formal. No obstante, estas descripciones generales presentan muchas excepciones y, en la y socavó el respaldo a microprestatarios por parte de práctica, es posible que exista una superposición Gobiernos, donantes e inversionistas sociales2. considerable entre los mercados atendidos por los diferentes tipos de prestamistas. Los prestamistas que En este número de Enfoques, se señala que es preferible otorgan financiamiento a los consumidores pueden implementar medidas reglamentarias y mecanismos realizar préstamos a ciertos prestatarios no asalariados y, de seguimiento adecuados en la fase inicial del en ocasiones, las IMF ofrecen préstamos a trabajadores desarrollo del mercado crediticio, a fin de detectar las asalariados. Debido a estas superposiciones, es esencial posibles dificultades causadas por la deuda y prevenir considerar el mercado de créditos para los hogares como un todo. Los problemas con el crédito de consumo el otorgamiento irresponsable de préstamos, lo cual pueden afectar el microfinanciamiento y los préstamos evita los riesgos para los mercados financieros, los no bancarios pueden afectar los bancos. consumidores y la credibilidad de los entes reguladores. 1 Estos incluyen Bolivia (1998-99), Colombia (1999-2000), Sudáfrica (1999-2002), Bosnia y Herzegovina (2008), Nicaragua (2009-10), India (2010) y Chile (2010-11). 2 Véanse, por ejemplo, Micro-Credit Ratings International Limited (2011b) y Grupo Consultivo de Ayuda a los Pobres (CGAP, 2011). 2 mayor acceso a las diversas formas de financiamiento, • normas que exijan la divulgación de información desde préstamos bancarios y créditos de consumo y el manejo de reclamaciones por parte de los hasta préstamos de instituciones microfinancieras prestamistas de manera eficaz; (IMF) y de instituciones financieras no bancarias. El • medidas para mejorar las prácticas crediticias, que rápido crecimiento de los préstamos de estos diversos pueden incluir directrices sobre las evaluaciones subsectores puede dar como resultado un incremento de asequibilidad o la supervisión de agentes o acelerado de las dificultades causadas por la deuda, y intermediarios; el consiguiente incumplimiento de pago afecta tanto a • la expansión del intercambio de información crediticia los prestamistas bancarios como a los no bancarios. El y la creación de centrales de riesgo. objetivo de este documento es ofrecer una orientación práctica a los entes reguladores3 y a las autoridades Estas y otras medidas (véase el cuadro 1) se analizarán normativas que enfrentan tales desafíos. en mayor detalle más adelante en este documento, destacando algunos ejemplos de países clave. En el Como información de antecedentes para las propuestas anexo 1 se brindan más ejemplos de países para cada en materia de normativas y de políticas analizadas en medida. este documento, en la sección I se ofrece un breve resumen de la dinámica de los ciclos del mercado Al implementar cualquiera de estas medidas, es crediticio y se describe de qué manera los factores esencial reconocer que los países presentan diferencias que impulsan el crecimiento de dicho mercado pueden sustanciales en cuanto a la etapa de desarrollo de los derivar en una burbuja crediticia, seguida por el aumento mercados crediticios, el perfil de los productos y de los del incumplimiento de pago y, en última instancia, por proveedores de créditos, el nivel de penetración del la contracción. Comprender esta dinámica es esencial crédito y la capacidad de los entes reguladores. Asimismo, para entender las limitaciones de los indicadores y es posible que existan diferencias considerables en las medidas tradicionales de supervisión prudencial el desarrollo de los mercados crediticios dentro de de riesgos en la identificación y el abordaje de los un país. Un determinado segmento de la población riesgos de las dificultades causadas por la deuda y del (por ejemplo, funcionarios públicos o trabajadores sobreendeudamiento. Hemos de señalar que, cuando asalariados) o un área geográfica (por ejemplo, centros un mercado crediticio crece de manera rápida, el urbanos) pueden encontrarse saturados mientras otros aumento de la oferta de préstamos y la alta liquidez aún se esfuerzan por acceder al financiamiento básico. del grupo familiar pueden enmascarar los niveles reales Estos factores afectan el riesgo de las dificultades de las dificultades causadas por la deuda: el nivel de causadas por la deuda y la naturaleza de las políticas incumplimiento de pago puede ser relativamente bajo de respuesta. Un entorno normativo excesivamente durante un tiempo, aun cuando las dificultades causadas restrictivo o prescriptivo puede limitar la capacidad de por la deuda pueden alcanzar niveles insostenibles. Con los proveedores de créditos de introducir productos frecuencia, los entes reguladores no son conscientes del o servicios innovadores. Es posible que esto, a su vez, grado de dificultades causadas por la deuda hasta que menoscabe el desarrollo y las estrategias del mercado es demasiado tarde para tomar medidas preventivas. crediticio para incrementar el acceso al financiamiento. Por lo tanto, la prioridad de los mercados en fases En las secciones II y III, se proponen medidas en materia iniciales debe ser el seguimiento de los indicadores de normativas y de políticas destinadas a mercados de alerta temprana; la creación de la infraestructura crediticios de alto crecimiento y en la fase inicial. Este propicia, como las centrales de riesgo, o la eliminación método intenta abordar los riesgos emergentes de las de los obstáculos legislativos al financiamiento. dificultades causadas por la deuda sin inhibir la expansión del acceso al financiamiento. Si bien existen posibles Es igualmente importante considerar las diferencias en las soluciones de compromiso entre estos dos objetivos, en estructuras normativas y en los mandatos institucionales este documento se sostiene que el equilibrio adecuado de los países, lo que puede limitar la capacidad de los entes puede encontrarse a través de una estrategia razonable. reguladores para cubrir todos los segmentos relevantes Las medidas principales que se proponen, en orden del mercado crediticio. Debido a tales limitaciones, los general de importancia, incluyen lo siguiente: entes reguladores posiblemente no puedan controlar de manera eficaz las dificultades causadas por la deuda • la implementación de medidas específicas para resultantes de actividades de segmentos no regulados o detectar las posibles dificultades causadas por la regulados de forma insuficiente. La coordinación entre deuda en una fase inicial (cuando el seguimiento del las entidades reguladoras y las medidas relacionadas con incumplimiento de pago no sea suficiente); las políticas para cubrir esas deficiencias son esenciales; • la reglamentación de las prácticas crediticias que entre tanto, los entes reguladores deben, como mínimo, puedan crear incentivos para el otorgamiento ampliar las estrategias de seguimiento, a fin de detener irresponsable de préstamos; los posibles efectos secundarios de otros segmentos 3 Por razones de simplicidad, en este documento se utiliza el término “ente regulador” para describir a las autoridades que regulan y supervisan las instituciones financieras de un país en particular. 3 Cuadro 1. Resumen de intervenciones en materia de normativas o de políticas implementadas en fases iniciales para evitar y abordar las dificultades causadas por la deuda Seguimiento de los Los entes reguladores pueden efectuar el seguimiento de las tendencias de los signos de las posibles indicadores estadísticos con el fin de detectar las posibles dificultades causadas por la dificultades causadas deuda y de evaluar las prácticas del mercado que podrían agravar el riesgo de dichas por la deuda dificultades. Los indicadores de alerta temprana incluyen el rápido crecimiento de las carteras de las instituciones individuales con una acelerada expansión simultánea de la cantidad de instituciones de crédito, la concentración de financiamiento en determinados segmentos de la población (por ejemplo, funcionarios gubernamentales/ trabajadores asalariados), el rápido crecimiento del tamaño o del plazo promedio de los préstamos, el incremento de la reprogramación y el refinanciamiento de los préstamos, y el aumento de la mora y del incumplimiento de pago. Regulación de las Los entes reguladores deben abordar las prácticas del mercado que aumentan el prácticas de alto riesgo de préstamos inadecuados o abusivosa. Por ejemplo, los mecanismos de riesgo del mercado deducción en nóminas han derivado en dificultades causadas por la deuda en muchos países, con frecuencia, en segmentos del mercado delicados desde el punto de vista político, como los empleados públicos. De manera similar, cuando los métodos de cobro no están regulados, las prácticas de los proveedores de créditos abusivos pueden convertirse en un problema político, aun cuando solo una pequeña cantidad de personas resulte afectada. El crédito no solicitado y los aumentos automáticos de los límites crediticios son otros ejemplos de prácticas de alto riesgo. Regular tales prácticas en una fase inicial puede reducir el incentivo para los préstamos de alto riesgo sin perjudicar a los prestamistas responsables de manera innecesaria. Respaldo a las Las centrales de riesgo efectivas e inclusivas aportan valor en casi todos los entornos. centrales de riesgo En entornos de baja inclusión, la mayor información sobre financiamiento reduce el costo de las evaluaciones crediticias y la tramitación de los préstamos, e impulsa el crecimiento. En un entorno de alto riesgo, puede contribuir a que los proveedores de créditos identifiquen a individuos endeudados, lo que reduce el riesgo crediticio en el mercado. Las centrales de riesgo deben proveer datos positivos (expediente completo) y negativos, e incluir a prestamistas bancarios y no bancarios. Apoyo a las normas Los entes reguladores pueden exigir que los códigos del sector contengan de financiamiento y directrices sobre el financiamiento responsable, incluidos los requisitos de la a los programas de evaluación de asequibilidad. También pueden requerir que las instituciones defensa del consumidor financieras establezcan mecanismos internos de reclamaciones y de resarcimiento, del sector y que informen al ente regulador acerca de las quejas. Asimismo, un programa de defensa del consumidor financiado por el sector podría proporcionar un mecanismo para manejar las reclamaciones de los consumidores y ofrecer resarcimiento accesible, sin requerir recursos normativos. Fomento de la Los mensajes relacionados con la administración de las deudas de los hogares y con concienciación el riesgo de sobreendeudamiento deben formar parte de toda campaña nacional de los consumidores de concienciación de los consumidores y cultura financiera. a. No existe una única definición de “préstamo abusivo”, término que puede abarcar una variedad de prácticas de financiamiento engañosas, manipuladoras o inmoderadas. En el año 2000, John Hawke (hijo) definió este término y presentó ejemplos de tales prácticas en su declaración ante el Comité de Servicios Bancarios y Financieros de la Cámara de Representantes de los Estados Unidos. Morgan (2007) describió el préstamo abusivo de manera más general como el “suministro de crédito perjudicial para el bienestar”. Véanse Hawke (2000) y Morgan (2007). del mercado que puedan incrementar las dificultades acumulación de deuda por parte de los consumidores causadas por la deuda generales. seguidos por el incumplimiento de pago y contracciones a gran escala. Estos ciclos presentan importantes I. La dinámica de los ciclos repercusiones a nivel de normativas y de políticas: crediticios y las dificultades • Comprender esto puede ayudar a los involucrados causadas por la deuda en a superar ideologías encontradas que sostienen que mercados en expansión el sobreendeudamiento se atribuye totalmente a los consumidores indulgentes e imprudentes, o bien a los Concepción sistémica de los ciclos proveedores de créditos irresponsables y abusivos. del mercado crediticio • Comprender estos ciclos ayuda a los entes reguladores a detectar el nivel de dificultades causadas por la La dinámica inherente al desarrollo del mercado crediticio deuda en relación con el grado de desarrollo del puede derivar en ciclos de crecimiento del crédito y de mercado crediticio. 4 Gráfico 1. Ciclo del mercado crediticio: De la expansión al derrumbe Alta liquidez FASE 4 FASE 3 Bajo nivel de incumplimiento de pago FASE 2 Acumulación Incumplimiento de pago Pr de deuda s ec Cobro de deuda o io tiv s FASE 5 Red de distribución ac de os lo Comisiones l s FASE 1 de ac tiv os os Contracción i ec Acceso a capital de préstamo Pr Aumento del Transformación en incumplimiento • La transformación en producto básico producto básico y la comercialización impulsan un de pago Comercialización crecimiento sólido. • La alta liquidez enmascara las dificultades ¿Quiebra causadas por la deuda bajo nivel de de bancos? incumplimiento de pago. • Cuando las dificultades alcanzan niveles críƟcos, comienza el incumplimiento de pago, y luego llegan la contracción y un mayor grado de dificultades. • Lo que es quizá más importante, comprender estos puede saturar los segmentos del mercado rápidamente. ciclos es esencial para elaborar políticas y normativas Véase el gráfico 1. adecuadas para responder a la situación. Las fases típicas de expansión y de contracción son las Fases de expansión y de contracción siguientes: de los mercados crediticios • Fase 1: Condiciones previas para la expansión. Solo algunas pocas instituciones pioneras implementan Los ciclos de crecimiento y de contracción son bastante metodologías de financiamiento eficaces en función previsibles, y se han observado en diversos sectores del de los costos para llegar a los segmentos de clientes mercado4. Los últimos ciclos de dificultades causadas insuficientemente atendidos o con menor acceso. por la deuda en mercados de menores ingresos han Esto incluye modelos de bajo costo para la selección estado precedidos por tasas de alto crecimiento entre de los clientes, el desembolso y la administración de las instituciones existentes, sustentados por los rápidos los préstamos, la tecnología de la información, y los aumentos del financiamiento comercial disponible. procesos de cobro efectivos. Con frecuencia, los microprestamistas comerciales han • Fase 2: Comercialización y expansión del acceso al crecido (tanto respecto de la cartera total como del financiamiento. El éxito demostrado atrae a nuevos tamaño de los préstamos) al mismo tiempo que los participantes. Las redes de distribución continúan bancos comerciales han intentado introducirse en el desarrollándose y, con frecuencia, incluyen redes mercado popular ofreciendo préstamos más pequeños de agentes o de intermediarios y estructuras de a las empresas o a los consumidores. La competencia incentivos agresivos para impulsar el crecimiento5. agresiva entre los prestamistas por la misma clientela Los rendimientos elevados atraen a inversores 4 Esta sección corresponde a los análisis de los mercados de créditos de consumo de Minsky sobre las oscilaciones de los sistemas financieros entre la solidez y la fragilidad; la acumulación de la deuda es seguida por el sobreendeudamiento y por la contracción del crédito, que, a su vez, estimula ciclos económicos extremos. Véase Minsky (1992). Véase, además, la descripción de Kindleberger (2005) de las crisis financieras y de los ciclos crediticios. Tales ciclos crediticios han recibido gran atención desde la crisis financiera mundial, particularmente como base de políticas macroprudenciales (a diferencia de microprudenciales) o anticíclicas que operan para poner freno a los ciclos crediticios. Véase, por ejemplo, Banco de Inglaterra (2009). 5 Las IMF tuvieron acceso a nuevas fuentes de deuda relativamente amplias en Bosnia y Herzegovina, Pakistán, Nicaragua y Marruecos durante el período comprendido entre los años 2004 y 2008, antes de las crisis de incumplimiento de pago y reembolsos. Véase Chen, Rasmussen y Reille (2010). Antes de la crisis de las hipotecas de los Estados Unidos, la relación entre los intermediarios hipotecarios y la titulización permitió un ritmo de expansión similar a través de nuevos recursos de capital. 5 comerciales y permiten el crecimiento, que, a su por prestamistas particulares desempeñan una función vez, requiere el rápido incremento de la cartera de determinante en el ciclo crediticio. Cada prestamista préstamos y la cuota de mercado para obtener los determina de manera efectiva el monto de la deuda rendimientos esperados. que se desarrollará en su base de clientes con el tiempo, • Fase 3: Acumulación de la deuda con alta liquidez del a través de la selección de un mercado objetivo, las prestatario y bajo nivel de incumplimiento de pago. metas de crecimiento, los criterios crediticios y de A medida que el mercado ingresa en una fase de asequibilidad, y la estructura de incentivos para los rápido crecimiento, la competencia podría socavar oficiales de crédito. Determinados métodos crediticios, los procesos y las normas de financiamiento. Es como el financiamiento deducido en nóminas, el crédito posible que los prestatarios tengan acceso a diversos no solicitado o los reanticipos graduales/automáticos, préstamos de diferentes prestamistas, lo que permite darán lugar a un incremento en la acumulación de la “desvestir a un santo para vestir a otro”. La alta deuda y podrán aumentar el riesgo de las dificultades liquidez significa que los niveles de incumplimiento causadas por la deuda. (Véase el anexo 2 para obtener de pago pueden permanecer sorprendentemente más información sobre los métodos y los riesgos de los bajos por un período prolongado, incluso mientras se microcréditos). incrementan los niveles generales de la deuda. Tradicionalmente, los entes reguladores suponen que • Fase 4: Aumento de los niveles de incumplimiento de el riesgo de incumplimiento de pago debería evitar que pago y contracción. Los niveles de incumplimiento los prestamistas otorguen nuevos créditos a los clientes de pago comienzan a incrementarse, impulsados que se encuentran en riesgo de sobreendeudamiento. por los niveles de deuda insostenibles de los Desafortunadamente, muchos factores debilitan esta hogares y, en ocasiones, por crisis externas, como suposición. Un entorno de altas tasas de interés o uno las desaceleraciones económicas. Los prestamistas que permita multas por mora en el pago o cargos por el se alarman y comienzan a reducir los nuevos créditos cobro de deudas significativos incentiva el financiamiento y a priorizar el cobro de las deudas. Esto contrae la de alto riesgo6. Mientras el rendimiento del aumento liquidez de los hogares, lo que conduce a un mayor de los préstamos, incluidos todos los intereses, las incumplimiento de pago. comisiones y las posibles multas por mora en el pago • Fase 5: Desplome de instituciones y posible contagio. por parte de clientes con patrones irregulares de pago, Los niveles de incumplimiento de pago pueden afectar sea lo suficientemente elevado como para compensar a muchos prestamistas, incluidos los bancos, ya sea a las pérdidas de capital derivadas de los incumplimientos, raíz de sus propias actividades de financiamiento o el prestamista puede soportar un alto nivel de atrasos a raíz de brindar capital de préstamo a prestamistas y aun así maximizar el rendimiento de toda la cartera. minoristas. Según el nivel de exposición del banco, (Véase el anexo 1 para obtener información sobre las esto podría derivar en la quiebra. variaciones en los microcréditos). Los cargos y las multas elevadas por mora en el pago, o las altas comisiones Las dificultades causadas por la deuda aparecen como por el cobro de deudas, aumentan la rentabilidad de señal de alerta pero también como señal del éxito los préstamos otorgados a clientes que tienen una de las estrategias previas de expansión del crédito y gran probabilidad de entrar en mora, lo que impulsa a la inclusión financiera. El desafío radica en elaborar orientarse a prestatarios con historiales de reembolso estrategias normativas adecuadas que aborden las insatisfactorios. consecuencias del incremento del acceso a los créditos de manera proactiva, en lugar de intentar reducir la Naturalmente, la “imprudencia financiera”7 de los clientes comercialización. también contribuye a las dificultades causadas por la deuda, así como también lo hace el “endeudamiento Causas de las dificultades causadas por por necesidad desesperante” por parte de clientes que la deuda: Las prácticas de los prestamistas dependen de los préstamos para aumentar ingresos y el comportamiento de los prestatarios muy bajos o inestables. No obstante, las investigaciones indican que factores tales como el endeudamiento Las normativas y las políticas deben dirigirse a los irresponsable o los préstamos que se contraen con comportamientos individuales que contribuyen al ciclo la intención de incumplir en el pago no constituyen crediticio de manera colectiva. Las estrategias crediticias una fuente importante de sobreendeudamiento 8. y las políticas específicas de financiamiento adoptadas Los hogares vulnerables o de ingreso bajo tienen 6 Véase, por ejemplo, Gardner (2010). 7 En el Reino Unido, por ejemplo, los asesores de crédito señalan que los bajos niveles de cultura financiera y los sesgos cognitivos en las opciones de los consumidores son factores subyacentes de los aparentes comportamientos irresponsables (sobreendeudamiento, seguros por valores inferiores a los reales); mencionan tal “imprudencia financiera” como un factor principal del sobreendeudamiento (Disney, Bridges y Gathergood, 2008). 8 Véase, por ejemplo, Disney, Bridges y Gathergood (2008). 6 Cuadro 2. Ejemplos de prácticas de los prestamistas que incrementan el riesgo de las dificultades causadas por la deuda Crédito no solicitado/ Los créditos no solicitados y preaprobados crean un incentivo natural para el preaprobado aumento de los niveles de la deuda entre los clientes que cumplen con sus obligaciones. Este ciclo únicamente finaliza cuando el cliente comienza a mostrar signos de dificultades causadas por la deuda. El aumento automático del tamaño de los préstamos o de los límites crediticios tienen un efecto similar. Deducciones en nómina Permitir que el reembolso del préstamo se deduzca directamente de los salarios menoscaba el incentivo del prestamista para evaluar el nivel total de deuda del prestatario, incluido el financiamiento de prestamistas que no aplican mecanismos de deducción en nómina. En cambio, crea un incentivo para otorgar préstamos en función de la máxima deducción admitidaa. Multas por mora Las excesivas multas por mora en el pago crean incentivos para otorgar préstamos a clientes que presentan altos niveles de deuda. Comisiones y cargos Las comisiones y los cargos ocultos y la divulgación de información deficiente ocultos/divulgación de menoscaban la capacidad del cliente de evaluar las obligaciones de reembolso información deficiente y de administrar sus propios compromisos de deuda. Comisiones de Las altas comisiones de los agentes o intermediarios crean un incentivo para la intermediarios, agentes tramitación agresiva de préstamos. La situación se agrava cuando las estructuras de u oficiales de crédito las comisiones no sancionan la calidad deficiente del préstamo ni el subsiguiente incumplimiento de pago. Prácticas de cobro de El cobro no regulado de las deudas permite que los prestamistas abusivos utilicen deudas no reguladas presiones coercitivas para ejecutar el reembolso y evitar el incumplimiento, aun cuando los clientes presenten sobreendeudamiento. Intercambio de En ausencia de centrales de riesgo, los prestamistas no tienen información suficiente información crediticia sobre los niveles de deuda totales de los solicitantes. Las centrales que informan inexistente o insuficiente solamente casos negativosb o las que cubren únicamente créditos bancarios menoscaban la eficacia de la información de las centrales de riesgo crediticio. a. Todo mecanismo que ofrezca a los prestamistas una opción de cobro directo de la cuenta bancaria de un prestatario de una categoría específica del prestamista tendría el mismo resultado adverso. Las deducciones preferenciales en el caso de las pólizas de seguros de créditos, ya sea de salarios o de cuentas bancarias, tienen un efecto perjudicial similar. b. Si se informan solamente casos negativos, el prestamista no tiene acceso a la información de todos los préstamos que están pendientes y, en consecuencia, no conoce el incremento en el endeudamiento hasta que el prestatario comienza a incurrir en incumplimiento. una gran probabilidad de enfrentar situaciones que todo un segmento de la población, como una sequía o originen endeudamiento adicional en respuesta a crisis un declive regional en los ingresos de remesas. domésticas o acontecimientos externos (por ejemplo, la reducción de los flujos de remesas). Un factor final En el cuadro 2 se proporciona una perspectiva general es la posibilidad de que los prestamistas exploten las de las diversas prácticas de los prestamistas que crean vulnerabilidades del prestatario y los comportamientos incentivos perversos y que incrementan el riesgo del sesgados9 a través de la comercialización engañosa crecimiento insostenible del crédito y de modelos de o las técnicas de venta agresivas. Los altos niveles de negocio inadecuados. Las intervenciones reglamentarias deuda preexistentes pueden aumentar, en gran medida, que apuntan a estas prácticas se analizan en detalle en la vulnerabilidad de los mercados de créditos para la sección III, “Intervenciones en materia de normativas los consumidores o para los hogares10 frente a crisis y de políticas”. adversas (por ejemplo, la pérdida del empleo, la quiebra de un negocio, la pérdida de cosechas, la muerte o la II. Indicadores de alerta enfermedad de un familiar, o un divorcio) que causen temprana y seguimiento la repentina reducción de los ingresos del hogar o un aumento inesperado de los gastos11. Las crisis más Teniendo en mente esta dinámica, el seguimiento del perjudiciales son las que afectan a toda una región o a mercado es el primer paso necesario de todo método 9 Para acceder a una encuesta de alguna de estas investigaciones sobre comportamiento, véase Schicks y Rosenberg (2011), páginas 16 y 17. 10 Por ejemplo, el endeudamiento ya incrementado de los mercados microfinancieros de Bosnia y Herzegovina antes de la crisis financiera mundial vulnerabilizó al país, agravó el impacto de la crisis financiera y contribuyó a la crisis de reembolsos (Leshner y Frachaud, 2010). 11 Las investigaciones llevadas a cabo en el Reino Unido sugieren que los tres factores clave que “exponen a los hogares al riesgo de deudas excesivas y demás problemas financieros son la pérdida de empleo (incluida la quiebra de una empresa), la ruptura matrimonial y la deficiente administración financiera del hogar” (Disney, Bridges y Gathergood, 2008). 7 proactivo e integrado para frenar las dificultades Existen deficiencias similares en otros indicadores de causadas por la deuda. En esta sección, se proporciona nivel macroeconómico tradicionalmente utilizados por una perspectiva general de los indicadores de alerta los entes reguladores. Con frecuencia, el coeficiente temprana y de los mecanismos que los entes reguladores de relación entre el total de la deuda y los ingresos se pueden utilizar para controlar las dificultades causadas utiliza como medida del endeudamiento, aunque puede por la deuda. (En la sección siguiente se exploran ser un tanto engañoso. El perfil de la deuda básica (la los mecanismos regulatorios y la infraestructura del combinación de deudas a corto y a largo plazo y la mercado, como las centrales de riesgo, para mitigar combinación de préstamos pequeños y grandes) en un el riesgo de sobreendeudamiento. En el anexo 3 se país dado tiene un gran impacto en la interpretación incluye una lista completa de opciones de normativa y del coeficiente de relación entre el total de la deuda y los ingresos. El punto principal del problema es que el de seguimiento). mencionado coeficiente se basa en el monto de la deuda El seguimiento del mercado se centra en indicadores y no en la obligación de servicio de la deuda o en la que podrían ayudar a un ente regulador a detectar cantidad de consumidores afectados. Cuando el plazo el riesgo de sobreendeudamiento a nivel sectorial o promedio de reembolso en un país o una cartera es más institucional, en lugar de únicamente a nivel doméstico corto, un bajo coeficiente de relación entre el total de la (grupo de trabajo del Reino Unido sobre el abordaje deuda y los ingresos ocultará las verdaderas dificultades causadas por la deuda (el coeficiente de servicio de la del sobreendeudamiento, 2003). Los indicadores deuda es un indicador más efectivo). tradicionales, como el coeficiente de relación entre el total de la deuda y los ingresos, o el nivel de atraso La deficiencia general de los indicadores tradicionales es en las instituciones individuales, son, con frecuencia, el grado en el que se utilizan los indicadores totales o engañosos, y es posible que no proporcionen los promedios nacionales. Las estadísticas desglosadas indicaciones precisas del grado de sobreendeudamiento y las tendencias de estas estadísticas para diferentes que existe en el mercado. Los indicadores de alerta categorías de ingresos, diferentes regiones o diferentes temprana y demás mecanismos de seguimiento categorías de empleo pueden ayudar a detectar las proactivos pueden reducir tanto el riesgo respecto dificultades localizadas y a evitar que los problemas del sistema financiero como el riesgo relativo a la queden ocultos en promedios nacionales. credibilidad de los entes reguladores. Indicadores de alerta temprana Limitaciones de los indicadores Una serie de posibles indicadores pueden complementar tradicionales los indicadores de riesgo crediticio tradicionales y Tradicionalmente, el bajo nivel de atrasos se percibe proporcionar alertas tempranas más eficaces cuando como un indicador sólido de escasas dificultades el riesgo de dificultades causadas por la deuda se causadas por la deuda. Sin embargo, la alta liquidez de encuentre en aumento. Aquellos que se aplican con carácter más general son los siguientes: los hogares originada durante una fase de expansión y crecimiento y el rápido aumento de las carteras • Rápido crecimiento: El alto crecimiento de la cartera del de préstamos y de la cantidad de clientes (que, prestamista a lo largo de varios años14, especialmente con frecuencia, coincide con el ingreso de nuevos cuando se concentra en segmentos particulares del prestamistas al mercado)12 pueden enmascarar el nivel mercado, debe ser motivo de una investigación más de dificultades causadas por la deuda. Además, si una a fondo. El riesgo aumenta cuando el crecimiento se cartera con una combinación de préstamos pequeños y produce en varias instituciones con una gran cantidad grandes no está desglosada por tamaño de préstamo o de nuevos participantes que se centran en el mismo por segmento de clientes, los problemas ocasionados segmento del mercado. Estos riesgos se exacerban si por las deudas en el hogar aparecerán en informes no existe un sistema de centrales de riesgo a través normativos solo cuando una gran cantidad de clientes del cual los proveedores de créditos puedan evaluar ya se encuentren sobreendeudados13. la exposición general del solicitante a todos los 12 Los hogares de ingreso bajo pueden hacer importantes sacrificios para reembolsar los préstamos. Para tales prestatarios, los altos niveles de dificultades causadas por la deuda (medidos por los sacrificios inaceptables o las concesiones en detrimento del bienestar) no se manifestarían en atrasos. En dichas circunstancias, las encuestas a los hogares pueden ser una manera importante de medir las dificultades causadas por la deuda (Schicks, 2011a). 13 Para obtener mayores detalles sobre las deficiencias de los informes de atrasos como indicador de dificultades causadas por la deuda existentes, véase Schicks y Rosenberg (2011). 14 No existe una regla general para juzgar qué tasa de crecimiento es excesivamente alta sin una comprensión integral del contexto. Cabe destacar que, en el caso del microcrédito, González (2010) sostiene que la tasa de crecimiento de los prestamistas individuales manifiesta una escasa correlación con los subsiguientes problemas de cobro. Sin embargo, aparentemente el riesgo se incrementa cuando el crecimiento total del mercado o la penetración del mercado de microcréditos son muy altos. 8 prestamistas y si no existen requisitos para realizar tal vez no se justifique efectuar grandes inversiones en evaluaciones de asequibilidad. mecanismos de seguimiento. Sin embargo, cuando el • Mayor tamaño/plazos de vencimiento más prolongados nivel de la actividad crediticia aumenta o cuando los y refinanciamiento de los préstamos: Un rápido indicadores de alerta temprana son motivo de alarma, incremento en el promedio del tamaño y el plazo de la investigación más exhaustiva y el seguimiento más vencimiento de los préstamos, sumado a un aumento en sistemático son justificables. Entre los diferentes el refinanciamiento y la reprogramación, indican que los mecanismos que pueden considerarse, se incluyen los niveles de deuda del cliente van en aumento. Cuando el siguientes: grado de refinanciamiento y reprogramación comienza a aumentar, es posible que las dificultades causadas por • Informe especial de endeudamiento: En caso de que la deuda hayan alcanzado una etapa avanzada. existiera una preocupación sobre las dificultades • Incremento de la actividad de cobro de deudas y causadas por la deuda pero no hubiera pruebas estadísticas claras, puede ser adecuado encomendar prácticas abusivas en esta materia: Dichas prácticas un informe especial a una firma de investigación sugieren un alto nivel de dificultades causadas por o a un equipo de trabajo para evaluar el nivel de la deuda, al igual que un aumento en el volumen de dificultades causadas por la deuda en función de causas judiciales relacionadas con las deudas15. un examen detallado de estadísticas relevantes, Ninguna de estas señales por sí mismas son un signo entrevistas con prestamistas y actividades similares. de sobreendeudamiento. Sin embargo, una tendencia El análisis estadístico ayudará a aclarar el nivel del ascendente sostenida en más de uno de estos problema y a determinar los tipos de acciones indicadores de alerta temprana bien puede indicar que que pueden requerirse. Tal informe tiene el valor los entes reguladores deben reunir información adicional agregado de alertar al sector de la preocupación del para evaluar el alcance del problema. ente regulador18. • Informe especial de los prestamistas: El ente regulador Un desafío que diversos mercados crediticios comparten puede requerir que las entidades reguladas presenten en la fase inicial es la limitación de la disponibilidad de un informe especial sobre sus prácticas de evaluación estadísticas nacionales y de recursos para encomendar de los niveles de endeudamiento de los clientes y estudios o encuestas adicionales. Aun cuando este sea sobre sus perspectivas acerca del nivel de dificultades el caso, con frecuencia, existen fuentes alternativas de causadas por la deuda en la base de clientes de cada información, como los estados financieros de entidades entidad, las tendencias de los atrasos y las causas reguladas, los informes de las centrales de riesgo, los de estos. Esto sirve para informar al ente regulador historiales de reclamaciones16, las estadísticas de las y para concienciar a los prestamistas, sin suponer sentencias, o las fuentes menos formales, como los mayores exigencias para la capacidad reguladora. informes de los medios de comunicación. Los entes • Informes de inspección en el terreno: Los informes de reguladores deben trabajar conjuntamente con la oficina inspección elaborados para las entidades debidamente nacional de estadísticas, el departamento de justicia reguladas pueden incluir una sección específica sobre y demás autoridades para garantizar que se reúna la las prácticas crediticias y sobre los indicadores de las información adecuada17 que ayudaría a detectar las posibles dificultades causadas por la deuda. dificultades causadas por la deuda. • Prueba de una muestra de los expedientes de los prestamistas: El ente regulador podría optar por Mecanismos de seguimiento evaluar una muestra de los expedientes de los clientes de los prestamistas de alto riesgo19 para analizar el En países con mercados crediticios recientemente grado de dificultades causadas por la deuda en la desarrollados o con actividad crediticia formal limitada, base de clientes del prestamista. Tal evaluación es 15 El volumen de casos es un indicador más representativo que el valor monetario de las sentencias relacionadas con la deuda. Cuando el cobro de las deudas se realiza principalmente de manera extrajudicial, los entes reguladores pueden considerar fuentes como los historiales de reclamaciones o los medios de comunicación. 16 En la próxima sección se describen dos intervenciones para fases iniciales que pueden constituir una fuente de indicadores de alerta temprana, a la vez que cumplen otros objetivos importantes: i) el establecimiento de sistemas para recibir reclamaciones o historiales de reclamaciones, y ii) el establecimiento o la mejora de la infraestructura y la participación en relación con la presentación de informes crediticios. 17 La información relevante podría incluir: a) información sobre el monto de los reembolsos mensuales de la deuda en relación con los ingresos, b) la cantidad de acuerdos, c) los tipos de acuerdos, o d) el nombre y el tipo de los prestamistas involucrados. Es importante que las estadísticas totales especifiquen la cantidad de consumidores y el número de acuerdos que estén involucrados, y no solo los valores monetarios totales. La información de las obligaciones de servicio de la deuda mensuales es más importante que la información sobre el monto total de la deuda pendiente. Además, serían de utilidad las estadísticas sobre los componentes de la deuda (donde se establezca la diferencia entre deuda principal pendiente, intereses acumulados, comisiones y cargos legales o por cobro de deuda). 18 En Sudáfrica, se publica trimestralmente un informe detallado de las centrales de riesgo y un informe de proveedores de crédito, y ambos incluyen estadísticas que pueden servir como indicadores de dificultades causadas por la deuda. 19 Generalmente, los prestamistas de alto riesgo serían identificados por la aparición de indicadores de alerta temprana en sus carteras, un gran número de casos de cobro de deudas en los tribunales, una gran cantidad de reclamaciones presentadas contra ellos, etc. 9 Recuadro 2. Requisitos legales para considerar la asequibilidad A continuación se presentan ejemplos de la formulación pesar de que la información predominante a disposición de los requisitos para las evaluaciones de asequibilidad. del proveedor del crédito indicaba que… i) en términos generales, el consumidor no comprendía Unión Europea, Directiva relativa a los Contratos ni percibía los riesgos, los costos ni las obligaciones de Crédito al Consumo, artículo 8 en virtud del contrato de crédito propuesto. ii) la celebración de dicho contrato de crédito llevaría al Obligación de evaluar la solvencia del consumidor consumidor al sobreendeudamiento. [El sobreendeudamiento se define en otra parte de 1. Los Estados miembros velarán por que, antes de que la ley]. se celebre el contrato de crédito, el prestamista evalúe la solvencia del consumidor, sobre la base de una información Australia, Ley Nacional de Protección a suficiente, facilitada en su caso por el consumidor y, los Créditos de Consumo cuando proceda, basándose en la consulta de la base de datos pertinente. 131 [2] El contrato no será adecuado para el consumidor si, al momento de la evaluación, es probable que: 2. Los Estados miembros velarán por que, si las partes acuerdan modificar el importe total del crédito tras la a) el consumidor no pueda cumplir con las obligaciones celebración del contrato de crédito, el prestamista financieras surgidas del convenio o podría cumplirlas actualice la información financiera de que disponga sobre únicamente con considerables dificultades, si se celebra el consumidor y evalúe su solvencia antes de aumentar el convenio o si se incrementa el límite del crédito significativamente el importe total del crédito. durante el período comprendido en la evaluación. Sudáfrica, Ley Nacional de Crédito México, Ley para la Transparencia y 80. [1] Un contrato de crédito se celebra de manera Ordenamiento de los Servicios Financieros de negligente si, al momento de celebrarlo o en el momento 2007 en que se aumenta el monto aprobado en sus términos (...): (enmendada en 2010) a) el proveedor del crédito no llevó a cabo una evaluación Art. 18 bis 1. Las Entidades solo otorgarán créditos, (...) independientemente de lo que el resultado de tal préstamos o financiamientos revolventes asociados a una evaluación pudiera haber arrojado en ese momento. tarjeta previa estimación de la viabilidad de pago por parte de los solicitantes valiéndose para ello de un análisis a b) el proveedor del crédito, habiendo llevado a cabo una partir de información cuantitativa y cualitativa que permita evaluación (...) , celebró el contrato con el consumidor a establecer su solvencia crediticia y capacidad de pago. exigente y estaría justificada únicamente si hubiera un • Revisiones anuales de las dificultades causadas por alto grado de preocupación. Es más eficaz si existe la deuda: En mercados de alto crecimiento, el ente una fuente independiente de información sobre regulador puede considerar incluir una sección el endeudamiento de los clientes, como el sistema especial en sus informes anuales en la que se evalúe y de centrales de riesgo. (El Consejo Normativo de analice el nivel de dificultades causadas por la deuda. Microfinanzas de Sudáfrica realizó tales evaluaciones • Encuesta a los oficiales de crédito: Las dificultades de manera periódica. Véase el recuadro 2). causadas por la deuda podrían estar incluidas como uno • Equipo de trabajo destinado a las dificultades de los temas de una encuesta periódica a los oficiales causadas por la deuda: El ente regulador puede de crédito superiores de bancos y demás prestamistas considerar crear un equipo de trabajo que incluya para evaluar y analizar las perspectivas de dichos a representantes del sector y a economistas, con oficiales sobre temas clave. Esto tiene mucho valor, si la tarea de evaluar las dificultades causadas por la deuda y de elaborar propuestas. Además de se realiza anualmente, para revelar las tendencias. una mayor concienciación del sector acerca de las • Presentación de informes de las centrales de riesgo: preocupaciones del ente regulador, esta medida de Se podría exigir a las centrales de riesgo que analicen alto perfil puede ayudar al ente regulador a diseñar sus datos y que presenten informes sobre las una respuesta normativa adecuada mientras se tendencias relacionadas con las dificultades causadas maneja la presión política20. por la deuda y cualquier información relevante. 20 Tales equipos de trabajo han sido utilizados en el Reino Unido, los Estados Unidos y Sudáfrica, entre otros. 10 • Encuesta nacional: Cuando se realicen encuestas el intercambio de información crediticia (artículo 9), y la nacionales sobre información más general, el ente divulgación de información (artículos 4 a 7, entre otros). regulador podría promover la inclusión de una serie Es probable que los principios de alto nivel sobre la de preguntas que reúnan información sobre los protección financiera del consumidor del Grupo de los niveles de deuda de los hogares y los indicadores de Veinte (G-20) y el informe complementario del Consejo dificultades causadas por la deuda21. de Estabilidad Financiera den como resultado directrices adicionales en esta esfera24. III. Intervenciones en materia Una estrategia normativa integral también incluiría de normativas y de políticas varios asuntos relacionados, como la divulgación de Existe una posible solución de compromiso entre los información, las reclamaciones y los resarcimientos de mecanismos regulatorios que tienen por objeto poner los consumidores, las limitaciones a los créditos no un freno al sobreendeudamiento y los requisitos solicitados y la exigencia del cumplimiento de las normas de una estrategia de inclusión financiera eficaz. Una relativas a las deudas o el asesoramiento sobre estas. estrategia diseñada para evitar el sobreendeudamiento Como prioridad normativa, el presente documento pero que, a la vez, establezca normas tan altas que propone poner un freno a las prácticas del mercado las personas de ingreso bajo y aquellas con fuentes de que puedan crear incentivos para el otorgamiento ingresos irregulares no puedan acceder a los créditos irresponsable de préstamos. Estas son prácticas del sería contraproducente22. Sin embargo, existe un amplio mercado que menoscaban el incentivo del prestamista margen para implementar una estrategia razonable para evaluar la asequibilidad o que incrementan la que establezca un equilibrio entre estos objetivos en rentabilidad del financiamiento irresponsable. Esto materia de políticas. Tal estrategia pondría un freno a incluye prácticas como la deducción directa de los las prácticas de proveedores de créditos excesivamente reembolsos de los salarios, multas excesivas por mora agresivos y abusivos, pero tendría escasa influencia en el pago o mecanismos de cobro de deudas abusivos. en los prestamistas orientados a clientes con acceso Una segunda prioridad es limitar las prácticas que limitado al financiamiento o en aquellos que aplican impulsan el crecimiento insostenible de los mercados procedimientos razonables para evitar que sus clientes crediticios, como las ofertas de créditos no solicitados, caigan en el sobreendeudamiento. Dicha estrategia la comercialización mediante opciones negativas25 o el cercenaría el crecimiento insostenible de la deuda de los aumento automático de los límites crediticios. Además, consumidores y aumentaría la estabilidad del mercado es importante mejorar la infraestructura del mercado crediticio de manera simultánea. Es fundamental que a través de centrales de riesgo y del intercambio de los entes reguladores comprendan cabalmente los información. Una vez establecidos estos mecanismos, diferentes métodos crediticios y modelos de negocio las evaluaciones obligatorias de asequibilidad podrían que existen en el mercado. considerarse como una medida complementaria en caso de que continúen los incentivos perversos. No obstante, La crisis hipotecaria de los Estados Unidos ha impulsado como se analiza a continuación, es posible que sea más la reforma en materia de normativas y de políticas en conveniente no prescribir límites cuantitativos (es decir, esta área, y varios países han implementado medidas coeficientes específicos de relación entre el servicio de específicas para frenar el sobreendeudamiento. No existe la deuda y los ingresos). un “conjunto estándar de medidas” para abordar el sobreendeudamiento. La Directiva de la Unión Europea (UE) Diversas medidas normativas y no normativas que relativa a los contratos de crédito al consumo 2008/48/EC promuevan la protección del consumidor y el mejor (Unión Europea, 2008)23 proporciona un punto de comportamiento de los mercados de manera más amplia referencia útil e incluye artículos sobre las evaluaciones también pueden contribuir a elaborar una estrategia de asequibilidad (artículo 8), las centrales de riesgo y integral que aborde las dificultades causadas por la 21 Véase la nota de pie de página 19 para obtener ejemplos de información relevante. 22 Por ejemplo, los estrictos requisitos de garantía o los umbrales cuantitativos de las evaluaciones de asequibilidad absolutos pueden constituir una barrera injustificada para los consumidores de ingreso bajo. Otras intervenciones en materia de políticas, como los topes a las tasas de interés o los límites al financiamiento múltiple, pueden, de manera similar, tener consecuencias indeseadas. 23 Véase también Ramsay (2004). 24 El texto actual de los principios de alto nivel del G-20 sobre la protección financiera del consumidor no trata el sobreendeudamiento de manera explícita, aunque sí incluye la divulgación de información, la transparencia y las evaluaciones de asequibilidad/aptitud (“los proveedores de servicios financieros deben evaluar la capacidad, la situación y las necesidades financieras de sus clientes antes de convenir brindarles un producto o servicio”). El documento de consulta del Consejo de Estabilidad Financiera sobre la protección financiera del consumidor se ocupa ampliamente del sobreendeudamiento y del financiamiento responsable. 25 La comercialización mediante opciones negativas ofrece un producto de tal manera que la falta de respuesta del consumidor se interpreta como aceptación, por lo que se requiere que el consumidor rechace la oferta de manera afirmativa. 11 deuda. Por ejemplo, dichas dificultades pueden reducirse punto de partida útil en mercados en fases iniciales, y a través de la divulgación obligatoria de determinado se evitarían prescripciones normativas amplias cuando tipo de información que ayudará a que los posibles el riesgo de dificultades causadas por la deuda aún sea prestatarios comprendan mejor las obligaciones de bajo. Tales mecanismos dirigen la atención a las normas reembolso y los costos totales de los préstamos, de modo y a las prácticas crediticias, lo que representa un punto que puedan tomar decisiones fundadas sobre el nivel de de partida útil en los mercados en desarrollo. deuda y los compromisos de reembolso. De manera similar, las normas que exigen y establecen criterios para En la siguiente sección se brinda una perspectiva general el manejo eficaz de las reclamaciones pueden ayudar de las diferentes medidas que podrían considerarse al a detectar y a efectuar el seguimiento de los niveles regular el sobreendeudamiento. En el anexo 1 se ofrece de dificultades causadas por la deuda y proporcionar un cuadro más detallado que incluye ejemplos de países. alivio a clientes que posiblemente padezcan este tipo de dificultades. La divulgación de la información y los Fracaso de los incentivos mecanismos de recurso eficaces son necesarios para La prioridad debe ser identificar y regular las prácticas implementar un enfoque integral, aunque no bastan para abordar el riesgo de sobreendeudamiento. Las del mercado que crean incentivos para incrementar el intervenciones orientadas a brindar capacidad financiera riesgo de sobreendeudamiento. Esto incluye prácticas al consumidor sobre la administración de las deudas que reduzcan el incentivo del prestamista para realizar también son un complemento importante, pero una evaluación de asequibilidad o que eleven las únicamente en combinación con medidas más sólidas comisiones a tal punto que incrementen la rentabilidad dirigidas a las prácticas crediticias26. No es probable del financiamiento a los consumidores que ya están que se justifiquen mecanismos como el asesoramiento muy endeudados o que corren un riesgo inminente sobre deudas, excepto en mercados con un grado de de estarlo. Los ejemplos incluyen los mecanismos desarrollo considerable y con importantes dificultades de deducción en nómina (que, con frecuencia, están causadas por la deuda. dirigidos principalmente a funcionarios públicos, lo que aumenta el riesgo de repercusiones políticas negativas), Muchos países han implementado controles sobre las preferencias en el procesamiento de las órdenes de las tasas de interés como parte de un conjunto de débito27, las prácticas coercitivas de cobro de deudas28y intervenciones normativas destinadas a frenar las las multas excesivas por mora en el pago y comisiones dificultades causadas por la deuda, con la intención de de cobro de deudas. evitar la explotación de los prestatarios o un entorno de altas tasas de interés que puedan incentivar los Las posibles intervenciones normativas en estos ámbitos préstamos excesivamente abusivos. Sin embargo, un pueden incluir lo siguiente: método de control de las tasas de interés simplista o erróneo puede perjudicar la oferta crediticia y limitar el • la imposición de límites o condiciones respecto del acceso al financiamiento. Estas desventajas bien pueden cobro de los reembolsos de los préstamos a través ser superiores a los beneficios en lo que respecta al de mecanismos de deducción en nómina (entre freno del sobreendeudamiento. De manera similar, los los ejemplos cabe mencionar a Kenya, Sudáfrica29, límites al financiamiento múltiple o a los préstamos de Filipinas y Brasil); varios prestamistas pueden causar daños al limitar la • límites a las multas por mora en el pago o los competencia y el desarrollo del mercado. cargos por el cobro de deudas, a fin de evitar que se incentive el otorgamiento de préstamos de alto Por último, los códigos de conducta del sector y riesgo y de prevenir que los prestamistas abusivos similares mecanismos autorregulados pueden ser un apliquen intereses extremos; 26 En el documento no se abordan temas más amplios como la divulgación de información, el manejo de reclamaciones, y las intervenciones relativas a la concienciación del consumidor y a la capacidad financiera, más allá de destacar su importancia para evitar las dificultades causadas por la deuda. 27 Es posible que las deducciones en nómina y las órdenes de débito sean convenientes para los consumidores y que reduzcan los costos de los préstamos; sin embargo, la experiencia ha demostrado que estos consumidores pueden ser objeto de un abuso significativo. 28 Por ejemplo, el uso de amenazas, el acoso o la ignominia, como se observó en Andhra Pradesh, India, donde se denunció una ola de suicidios entre los microprestatarios. 29 Las reglamentaciones del Departamento del Tesoro aprobadas en 2001 fijaron límites a las deducciones en nómina de los salarios de los empleados públicos, así como a los intereses que pueden aplicarse a dichos préstamos. Para obtener más información, véase Comisión de Servicio Público de la República de Sudáfrica (2007). 12 • reglas de conducta de los cobradores de deudas con estén vinculadas a las normas de tramitación de el objeto de frenar las prácticas abusivas, como las préstamos y al desempeño relacionado con estos33; que formaron parte de la respuesta normativa en • incorporar la rendición de cuentas explícita de India, luego de la crisis de Andhra Pradesh. los prestamistas respecto de la conducta de sus agentes34. Prácticas del mercado que impulsan el crecimiento insostenible de los créditos Evaluaciones de asequibilidad obligatorias Ciertas prácticas del mercado individualmente y en En los últimos años, un número creciente de países conjunto conducen al crecimiento insostenible de ha introducido la realización de evaluaciones de los créditos y crean un entorno propicio para que las asequibilidad como requisito legal35. La Directiva de dificultades causadas por la deuda aumenten con el la UE relativa a los contratos de crédito al consumo tiempo. Entre ellas se encuentran la comercialización (2008) exige evaluaciones de asequibilidad respecto mediante opciones negativas, los créditos no solicitados, de todos los acuerdos de créditos de consumo el aumento automático de los límites crediticios, (incluidos los aumentos de los límites crediticios). Se y el refinanciamiento o los reanticipos graduales y han implementado requisitos similares en los Estados automáticos30. En mercados de alto crecimiento, Unidos (respecto de las hipotecas, a través de la Ley las comisiones de los oficiales de crédito y de los Dodd-Frank), Sudáfrica, México, Australia y Uganda, agentes e intermediarios, con frecuencia, influyen en el entre otros. crecimiento insostenible de los créditos. India, Sudáfrica y Nicaragua son algunos de los países en los que las Normalmente, la definición de asequibilidad consta de prácticas crediticias abusivas de los oficiales de crédito los siguientes componentes: y de los agentes de ventas contribuyeron a aumentar • un requisito para efectuar la evaluación de las dificultades causadas por la deuda y condujeron a la asequibilidad, con excepciones en casos donde no se inestabilidad, a la intervención política o a ambas (Véase considera adecuado o donde pueden aplicarse otras el anexo 2 para obtener más detalles). normas, por ejemplo, préstamos para la educación36, Las posibles medidas normativas incluyen lo siguiente: y normas que incluyen las características específicas del microcrédito grupal37, 38; • prohibir el crédito no solicitado y la comercialización • una definición de las fuentes de ingreso y de los gastos mediante opciones negativas31; que deberían considerarse al efectuar la evaluación; • limitar o regular los aumentos automáticos de los • una indicación de la información mínima que ha de ser límites de los créditos (por ejemplo, aumento de considerada, es decir, recibos de sueldo o informes descubiertos bancarios o instrumentos de crédito) o de las centrales de riesgo (tales normas deben ser los reanticipos graduales (por ejemplo, exigiendo que lo suficientemente flexibles como para aplicarse se demuestre la capacidad de reembolso a través de a personas del sector informal o con fuentes de una nueva evaluación de asequibilidad)32; ingresos irregulares). • examinar las estructuras de las comisiones de los agentes y de los oficiales de crédito, posiblemente, En el recuadro 2 se resumen las definiciones legales que imponiendo límites o exigiendo que las comisiones se aplican en un número reducido de países. 30 Muchas metodologías de microcréditos controlan el riesgo al comenzar con préstamos muy pequeños y luego aumentar el tamaño a un monto establecido, a medida que los prestamistas reembolsan de manera satisfactoria cada préstamo anterior. No obstante, en ausencia de evaluaciones de asequibilidad adecuadas, esta práctica conlleva un alto riesgo de que los clientes, finalmente, tomen préstamos que excedan su capacidad de reembolso. 31 Véase, por ejemplo, la Ley Nacional de Crédito de Sudáfrica (2005). 32 Véase, por ejemplo, la Ley Nacional de Crédito de Sudáfrica (2005); en México, las instituciones financieras pueden aumentar las líneas de crédito únicamente para consumidores con un historial de reembolso satisfactorio. 33 En Perú, por ejemplo, las instituciones financieras deben garantizar que las estructuras de incentivos al desempeño para el personal no estén en conflicto con la gestión de riesgo de sobreendeudamiento. Resolución 6941-2008 de la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS). 34 A menudo, los problemas relacionados con la conducta de los agentes y de los intermediarios se deben a la limitada supervisión y rendición de cuentas del prestamista principal. Si se mejora la rendición de cuentas, no se requerirá la reglamentación directa. Este método ha sido adoptado en Brasil, Colombia y la UE, entre otros (Dias y McKee, 2010). Los principios básicos de Basilea (revisados en 2012) también exigen que los bancos se responsabilicen por los servicios subcontratados. 35 Ramsay (2004) describe una serie de mecanismos que han sido implementados o que están siendo considerados por diferentes países. 36 No obstante, obsérvese que existen ciertas normativas que cubren los préstamos para estudiantes, por ejemplo, las que emite la Oficina de Protección Financiera del Consumidor de los Estados Unidos. 37 En muchos modelos de microcréditos grupales, los miembros del grupo cumplen un papel importante en la evaluación de la capacidad de reembolso de cada miembro. 38 Para los prestamistas que emiten préstamos a muy corto plazo (por ejemplo, tres meses o menos), el requisito de una evaluación de asequibilidad antes de cada préstamo podría flexibilizarse de alguna manera en caso del financiamiento otorgado a prestatarios con un historial de reembolso satisfactorio. 13 Recuadro 3. El efecto de los montos añadidos y los intereses punitorios en los reembolsos de los préstamos Ejemplo: Un préstamo de US$500 se reembolsa al 33% en prestatario entra en mora. Por consiguiente, un préstamo 12 meses. El prestamista aplica las siguientes comisiones que parece asequible en función del reembolso nominal adicionales: a) 15% de comisión en concepto de gestión puede ser difícil de reembolsar una vez aplicados los del préstamo, b) 10% por el seguro de vida para garantizar cargos adicionales. El interés moratorio significa que el pago de la deuda y c) 10% de intereses por mora en el el reembolso se incrementará exactamente cuando el pago. cliente pueda estar enfrentando problemas financieros, lo que hace que la recuperación sea aun más difícil. Nota: Por lo general, estos montos añadidos no se incluyen En la práctica, los prestamistas que utilizan los peores en el monto de reembolso del préstamo publicado, lo que criterios recurren a las comisiones y los intereses más impide que el consumidor comprenda el impacto antes de extremos. adquirir el producto. Propuestas normativas: a) un simple formulario de Reembolso mensual del préstamo sin montos añadidos 49,48 divulgación de información previo al contrato que Reembolso mensual del préstamo incluya el reembolso mensual total, con la totalidad de con montos añadidos 61,86 las comisiones, los cargos o los montos añadidos; b) Reembolso mensual del préstamo la inclusión del reembolso, incluidos todos los cargos con montos añadidos e intereses moratorios 68,04 por montos añadidos, y de las multas por mora en los anuncios, volantes o panfletos, y c) divulgación y De este modo, el monto de las cuotas aumenta un 25% limitación de los intereses punitorios, los recargos por como resultado de los montos añadidos, y un 10% si el mora o los cargos por el cobro de deudas. A menudo, se insiste en que los entes reguladores periódicos totales, incluidos todos los cargos y las definan un “porcentaje de asequibilidad” específico comisiones. Si es posible, esto debe ser obligatorio (por ejemplo, un tope al coeficiente admisible de e incluirse de manera estandarizada en los anuncios, relación entre el servicio de la deuda y los ingresos del los panfletos promocionales y las divulgaciones de prestatario). Sin embargo, existen sólidos argumentos información previas a la celebración del contrato41. En contra tal método. La principal preocupación es que el el recuadro 3 se ilustra el impacto de las comisiones y nivel de asequibilidad depende, en gran medida, del los montos añadidos y las repercusiones de la escasa mercado objetivo de cada prestamista, su política de divulgación42. riesgo crediticio y la duración del plazo de reembolso. Es difícil definir un porcentaje específico que sea adecuado El método y el momento de divulgación tienen la misma para todos los tipos de prestatarios, todos los tipos de importancia. Los entes reguladores pueden establecer productos39 y todos los segmentos de la posible base el momento de la divulgación (por ejemplo, con el de clientes. En general, esto debería dejarse a criterio tiempo suficiente antes de la celebración del contrato), de cada prestamista. la provisión de una hoja de resumen clara que destaque los términos y las condiciones más importantes, y la Divulgación de información divulgación de información en anuncios y panfletos, y transparencia40 así como explicaciones orales que acompañen los documentos escritos. Por ejemplo, la Ley de Prestatarios Los requisitos eficaces de divulgación de información y Prestamistas de Ghana de 2008 exige que todos los mejoran la capacidad del prestatario para evaluar los prestamistas utilicen una hoja de divulgación obligatoria costos totales del préstamo y el nivel de obligaciones que presente las tasas porcentuales anuales, el costo de reembolso en relación con los ingresos previstos. total del crédito y el calendario de reembolsos, y que Un requisito clave es la divulgación de los reembolsos destaque las determinadas situaciones de riesgo que 39 Por ejemplo, un préstamo a largo plazo debe estar sujeto a un límite más bajo de lo que sería aceptable para un préstamo a corto plazo. 40 Para acceder a un análisis más detallado, véase Chien (2012). 41 La clara divulgación de información sobre el costo total del crédito en el material de comercialización y publicidad es decisiva. Esto permite que el consumidor considere el costo total de las obligaciones de reembolso antes de comprometerse con los proveedores de crédito y que obtenga asesoramiento independiente, si fuera necesario, para evitar tomar una decisión bajo presión al analizar el préstamo con los oficiales de crédito. 42 La investigación ha demostrado que los prestatarios de algunos entornos han encontrado que las tasas porcentuales anuales son menos útiles que otros métodos de divulgación (por ejemplo, el costo total del crédito, monto acumulativo que se ha de pagar durante la vigencia del préstamo) (Chien, 2012). 14 correspondan. Este formulario incluye explicaciones con Gráfico 2. Anuncio de una campaña términos de fácil comprensión para los clientes. Sudáfrica de concienciación de los consumidores exige que los proveedores de crédito informen el costo realizada por el Ente Regulador de del crédito en anuncios y volantes, y que brinden a los Crédito Nacional de Sudáfrica consumidores una cotización previa al acuerdo. Otros entes reguladores, como la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS) de Perú, exigen que los prestamistas presenten información periódica sobre el precio de los productos. La SBS luego publica dicha información para que los consumidores comparen los costos. Las 3. divulgaciones también deben incluir la información de contacto de los mecanismos internos de gestión de reclamaciones y de los programas de defensa del consumidor externos. Cultura financiera, recomendaciones y asesoramiento sobre deudas, y restructuración de la deuda Las estrategias en materia de concienciación del consumidor y cultura y educación financieras relacionadas con las dificultades causadas por la deuda están diseñadas con el objeto de que los prestatarios sean más cautelosos al momento de tomar préstamos. El objetivo the dti es también ayudarlos a afrontar las consecuencias del sobreendeudamiento y las dificultades causadas por la deuda. Esto puede limitarse a las advertencias generales www.ncr.org.za 0860 627 627 sobre el sobreendeudamiento y el valor de los buenos hábitos en la obtención de préstamos (véase el ejemplo en el gráfico 2) o podría ampliarse e incluir temas como con la reestructuración de la deuda43 y ayuda con las la presupuestación y la planificación financiera. Como solicitudes de insolvencia personal. Países como Malasia y ya se señaló, tales intervenciones deben considerarse Sudáfrica han adoptado métodos levemente diferentes44 únicamente como complemento de normativas sólidas basados, en gran medida, en el grado de desarrollo del orientadas a la conducta responsable de los prestamistas. mercado crediticio y en el nivel de dificultades causadas Las recomendaciones y el asesoramiento sobre por la deuda en cada uno. Respecto de la gestión deudas están dirigidos a consumidores que ya están de las dificultades causadas por la deuda, el Reino sobreendeudados. El servicio puede limitarse a Unido cuenta con una vasta experiencia institucional recomendaciones sobre deudas o sobre presupuestación que incluye instituciones del sector público y un gran y planificación financiera, o puede ser más amplio y mecanismo de mediación de deudas financiado por el brindar asesoramiento integral sobre deudas, asistencia sector privado45. 43 En este contexto, el asesoramiento sobre deudas y la reestructuración de la deuda hacen referencia a un servicio que ayudaría a los consumidores a negociar la reestructuración de la deuda con los diferentes proveedores de crédito. Normalmente, esto conllevaría la reestructuración de todas las obligaciones derivadas de los préstamos, lo que posiblemente incluiría la reducción de intereses, la prórroga de los plazos de reembolso o la reducción del capital. Tales intervenciones, por lo general, son factibles únicamente si se crean las facultades correspondientes a través de legislación específica. 44 En Malasia, en 2006, el Banco Central de Malasia (Bank Negara Malaysia) creó el Organismo de Asesoramiento Crediticio y Gestión de la Deuda (Agensi Kaunseling dan Pengurusan Kredit), que proporciona servicios públicos gratuitos a particulares. Con la Ley Nacional de Crédito de 2005, los consumidores de Sudáfrica podían solicitar asesoramiento sobre deudas a una red de asesores privados que estaban registrados y regulados por el Ente Regulador de Crédito Nacional. 45 La institución de beneficencia registrada Consumer Credit Counseling Service (CCCS) es líder mundial en la provisión de servicios de asesoramiento y reestructuración de la deuda. Provee servicios generales de asesoramiento sobre deudas en el Reino Unido. Está principalmente financiada por el sector y proporciona servicio telefónico nacional gratuito y asesoramiento directo a través de los centros regionales. En 2011, CCCS brindó asesoramiento sobre deudas a 350 000 consumidores (investigación de CCCS, 2012; anuario estadístico de CCCS, 2011). 15 Centrales de riesgo e infraestructura otros, 2011). Como resultado de las condiciones de de los mercados crediticios otorgamiento negligente de préstamos en la legislación de Sudáfrica, las centrales sudafricanas han desarrollado Las centrales de riesgo añaden un valor considerable indicadores de endeudamiento específicos, además mediante la información otorgada a los proveedores de las calificaciones crediticias más comunes. Cuando de créditos que puede ayudar a detectar el los préstamos informales son generalizados, los entes sobreendeudamiento existente, brindar protección reguladores pueden buscar formas innovadoras de contra futuros sobreendeudamientos y promover la facilitar la presentación de informes más integrales, inclusión financiera46, 47. Además, las centrales de riesgo incluida la de prestamistas del sector informal50. pueden reducir los costos del proveedor de créditos originados por las evaluaciones de asequibilidad, Códigos de conducta, organismos permitir que el prestamista reduzca los casos de autorregulados y programas de defensa incumplimiento de pago y contribuir a bajar las tasas de interés para los consumidores. Por último, las centrales del consumidor del sector de riesgo pueden resultar una poderosa herramienta de La autorregulación a través de un código de conducta seguimiento del mercado para el ente regulador. del sector puede ser un importante punto de partida en Para que sea eficaz, el sistema de centrales de riesgo debe la introducción de normas de financiamiento básicas, incluir bancos y prestamistas que otorguen financiamiento directrices para las evaluaciones de asequibilidad y a consumidores, microprestamistas y demás prestamistas medidas similares que tengan por objeto frenar las no bancarios, y así garantizar que las consultas reflejen dificultades causadas por la deuda. El ente regulador todas las deudas del sector formal. Además, el sistema puede impulsar el establecimiento de un código debe permitir la recopilación de información tanto negativa de conducta a través del trabajo conjunto con las como positiva (expediente completo)48. Un registro de asociaciones del sector. En algunas jurisdicciones, los información solo negativa tiene un valor limitado y supervisores controlan la implementación de iniciativas particularmente carece de solidez para brindar un indicador autorreguladas de manera formal. El mayor desafío de un de alerta temprana cuando aumenta el nivel de la deuda método autorregulado es hacer el seguimiento y exigir pero no se ha incurrido en incumplimiento de pago aún. la observancia de las normas51, 52. Además, aun cuando Se está llegando al consenso de que, en un sistema donde la autorregulación esté bien implementada, la cobertura tanto las instituciones bancarias como las no bancarias limitada podría reducir su efectividad, por ejemplo, si comparten la información del “expediente completo”, la una parte importante del financiamiento permanece presentación de informes de las centrales de riesgo puede fuera de los límites de los mecanismos autorregulados. contribuir en gran medida a la inclusión financiera49. La autorregulación podría ofrecer un punto de partida Por ejemplo, las centrales de riesgo de México y pragmático para un mercado en fases iniciales de Sudáfrica han ampliado la información recopilada desarrollo, aunque normalmente no sería adecuada para incluir una parte mucho mayor del total del en sí misma en un entorno de financiamiento agresivo, financiamiento a la “base de la pirámide” (Lyman y altamente comercializado o de rápida expansión. 46 Véase, por ejemplo, Chen, Rasmussen y Reille (2010), páginas 7 y 8. 47 Las centrales de riesgo pueden permitir que los proveedores de créditos identifiquen a los potenciales clientes de los grupos excluidos de los servicios financieros mediante el uso de indicadores no crediticios, como los pagos de cuentas mensuales o el alquiler mensual de un teléfono móvil. 48 La presentación de informes con datos “solamente negativos” se refiere a un sistema en el cual los proveedores de datos informan de manera selectiva únicamente la información adversa de las cuentas a las centrales de riesgo. Esto brinda a las centrales un panorama parcial del comportamiento de la cuenta, pero no describe todo el historial crediticio. Por el contrario, la “presentación del expediente completo” incluye esta información de eventos negativos junto con muchos otros indicadores, como “saldos de cuentas, cantidad de consultas, coeficientes de deuda, pagos en término, límites de créditos, tipos de cuentas, tipos de préstamos, instituciones financieras, tasas de interés y datos de registros públicos”, que permiten tener un panorama más completo y preciso del riesgo crediticio (PERC, 2009). 49 Según un estudio, la implementación de dicho sistema se correlaciona con el aumento de los préstamos en el sector privado en la escala del 48% al 60% del producto interno bruto de un país (PERC, 2009). Dicho crecimiento, según los mercados objetivos, puede incrementar el acceso. 50 En Ghana, por ejemplo, se está considerando una propuesta para que los recaudadores susu informen a las centrales de riesgo por telefonía móvil. Los recaudadores susu pueden considerarse “mini banqueros móviles” que circulan por las aldeas y los mercados recolectando depósitos de agrupaciones de ahorro susu de mujeres y de mujeres individuales. Los recaudadores susu han estado regulados por el Banco de Ghana desde 2011. En Sudáfrica, la categoría de datos denominada “datos de dominio público” permite la amplia participación en el intercambio de información, tanto para los proveedores de créditos como para los proveedores de otros servicios. 51 El movimiento “financiamiento responsable”, dirigido por Smart Campaign (www.smartcampaign.org) para el área de las microfinanzas, ha dado un nuevo impulso al cumplimiento voluntario de un conjunto de normas comunes en materia de financiamiento; además, hace poco, se lanzó un sistema de certificación de terceros para validar la observancia. Mientras tanto, las evaluaciones y las revisiones externas llevadas a cabo por inversionistas sociales (por ejemplo, fondos de inversión de microfinanzas) crean fuertes incentivos de cumplimiento entre las instituciones que dependen de dicho financiamiento. 52 En Senegal, por ejemplo, el ente regulador exige la condición de miembro de la asociación de IMF del sector, lo que fortalece el incentivo para cumplir con el código de conducta de ese sector. Sudáfrica ofrece un ejemplo de formalización eficaz de los programas de defensa del consumidor específicos del sector a través de la participación obligatoria. 16 La introducción de un programa de defensa 3. dividirse según diferentes criterios, como el del consumidor financiado por el sector puede tamaño, el plazo o la garantía, a fin de adaptarse a compensar algunas de las deficiencias de los sistemas las diferencias en el costo y el riesgo de categorías autorregulados, en la medida en que ofrezcan como hipotecas, tarjetas de crédito, préstamos no mecanismos accesibles y eficaces a los consumidores, garantizados y préstamos a las microempresas. a fin de resolver los malentendidos y las reclamaciones con cierta objetividad. La efectividad de un defensor Es preciso proceder con similar cautela en lo que respecta a los límites al financiamiento múltiple. Tras del consumidor aumenta si su mandato se formaliza y varias crisis relacionadas con la deuda en los países en refuerza mediante una ley o una reglamentación. desarrollo, se ha prestado considerable atención al grado Advertencia sobre los controles en que el sobreendeudamiento se origina por clientes que recurren a créditos de diferentes prestamistas de las tasas de interés y los límites de manera simultánea. Sin embargo, la posibilidad al financiamiento múltiple del financiamiento múltiple es una consecuencia inevitable de un mercado crediticio en expansión La reacción política respecto del sobreendeudamiento, y puede beneficiar a los consumidores al permitirles a menudo, incluye controles de las tasas de interés o elegir entre diferentes proveedores de créditos. márgenes, como en el caso de India, Nicaragua y otros Además, un único prestamista podría limitar el tamaño países. Existen argumentos a favor y en contra de dicha de los préstamos muy por debajo de las necesidades respuesta. Por una parte, un entorno de tasas de interés de financiamiento del prestatario y la capacidad de altas permite que los prestamistas acepten un mayor reembolso real. Limitar el financiamiento múltiple o nivel de incumplimiento de pago y, por lo tanto, crea imponer el requisito de que el prestatario deba recurrir un incentivo para ofrecer préstamos a clientes que ya a un único prestamista menoscabaría la competencia y pueden estar sobreendeudados. Algunos aducen que el derecho del consumidor a elegir. Por último, mientras los límites a las tasas de interés podrían desalentar algunos estudios encuentran una correlación entre el que prestamistas abusivos o de alto riesgo ingresen al financiamiento múltiple y el sobreendeudamiento, mercado y, por lo tanto, reducirían la presión crediticia. otros estudios no hallan ninguna, o incluso encuentran una correlación negativa en uno de los casos (Schicks y Sin embargo, también existen varios argumentos Rosenberg, 2012). sólidos contra la imposición de límites a las tasas de interés. Entre estos, se encuentra principalmente el alto Por estas razones, deben implementarse normativas riesgo de consecuencias no intencionales. Los límites basadas en los mercados, como las evaluaciones de a las tasas de interés basados en una definición global asequibilidad obligatorias, el establecimiento de de las tasas porcentuales anuales siempre tendrán un centrales de riesgo y los mecanismos para abordar los impacto más negativo en los préstamos pequeños o incentivos adversos, antes de considerar intervenciones a corto plazo53. Un tope general a la tasa de interés de alto riesgo, como los límites a las tasas de interés o las podría, de esta manera, reducir el otorgamiento restricciones en el tamaño y el plazo de los préstamos. de préstamos pequeños y para las microempresas, que son justamente los que más se necesitan IV. Establecimiento de desde la perspectiva de la inclusión financiera y del prioridades, secuenciación y desarrollo de microempresas/préstamos pequeños, adaptación al contexto del país y que pueden ofrecer una mayor optimización de los recursos que las alternativas del sector informal. Por En este número de Enfoques se ofrece un marco general en consiguiente, de considerarse, los controles de las tasas materia de normativas y de políticas para evitar y gestionar de interés deben: las dificultades causadas por la deuda, con una selección de ejemplos de países. La selección de un grupo particular 1. basarse en vastas investigaciones empíricas sobre de opciones en materia de normativas y de políticas el costo real del préstamo; debe estar determinada en función de las circunstancias 2. estructurarse de forma tal que se adapten al costo específicas de cada país. En los mercados crediticios razonable de tramitación y servicio de pequeños en fases iniciales con un bajo riesgo de dificultades préstamos y préstamos a las microempresas; causadas por la deuda, sería inapropiado asignar recursos 53 Esto se debe a la inclusión de las comisiones de tramitación y servicios, que pueden ser altas en relación con el tamaño de los préstamos. 17 normativos al sobreendeudamiento. Por el contrario, la Banco de Inglaterra. 2009. “The Role of Macro-Prudential situación sería muy diferente en muchos países de ingreso Policy: A Discussion Paper”. Londres: Banco de mediano con mercados crediticios de rápido crecimiento, Inglaterra, noviembre. donde la atención al sobreendeudamiento puede constituir una prioridad normativa. Banco de Reserva de la India. 2011a. Circular sobre préstamos bancarios a IMF: Situación de los sectores Ciertas prácticas del mercado tienen consecuencias no deseadas en casi todos los entornos. Además, ciertos prioritarios. Mumbai: Banco de Reserva de la India. desarrollos institucionales (como las centrales de riesgo) son útiles aun en mercados crediticios en fases iniciales, ———. 2011b. Declaración de política monetaria tanto desde el punto de vista de la promoción de 2011-12: Recomendaciones del Comité Malegam. prácticas crediticias sólidas como de la facilitación de Mumbai: Banco de Reserva de la India. mayor acceso al financiamiento. Como se ha destacado en todo este documento, la introducción de un marco ———. 2011c. Pautas para instituciones financieras para realizar el seguimiento de la actividad de los no bancarias (IFNB) e IMF. Mumbai: Banco de Reserva mercados crediticios y para detectar los indicadores de de la India. alerta temprana debe ser una prioridad en la mayoría de los entornos. La experiencia de los últimos años Banco de Uganda. 2011. Directrices sobre la indica que las dificultades causadas por la deuda no protección financiera del consumidor. Kampala: Banco solo pueden perjudicar a los prestatarios afectados, de Uganda. sino que también pueden tener repercusiones políticas inapropiadas que pueden menoscabar muchos años de Bankowska, Ewa. 2010. “Enfrentando el desarrollo de los mercados crediticios. Lo ideal sería que sobreendeudamiento: ‘Partner Microcredit los entes reguladores fueran los primeros en detectar el aumento de las dificultades causadas por la deuda, de Foundation’“. 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Cuadro comparativo de intervenciones en materia de normativas, políticas y medidas de supervisión Categoría de Ejemplos de problemas Ejemplos de medidas respuesta e inquietudes normativas relevantes Ejemplos de países Detección y • A menudo, las difi- • Identificar posibles indicadores Perú: La resolución 6941-2008 de la SBS seguimiento cultades causadas de alerta temprana y efectuar el exige que las instituciones financieras por la deuda solo se seguimiento de las tendencias. evalúen regular y anualmente su cartera detectan mediante • Elaborar un informe anual para de prestatarios minoristas a fin de identi- técnicas micropruden- evaluar el grado de dificulta- ficar las señales de dificultades causadas ciales convencionales, des causadas por la deuda y el por la deuda y el riesgo de sobreendeu- cuando ya se encuen- sobreendeudamiento. damiento, que informen sobre este aná- tran en una etapa • Mejorar las encuestas de esta- lisis a los directores y que tomen medi- avanzada, donde hay dísticas nacionales mediante la das correctivas/preventivas. La unidad una gran cantidad de inclusión de preguntas adecua- de riesgo de cada institución financiera clientes afectados y, das relacionadas con la deuda. debe presentar informes trimestrales a posiblemente, incluso • Incluir listas de comprobación y los directores, y estos informes deben instituciones que se procedimientos específicos en estar a disposición de la SBS. ven amenazadas. los programas de supervisión e Sudáfrica: El Ente Regulador de Crédito • Muchos de los meca- inspección de los bancos. Nacional es responsable de realizar el nismos de seguimiento • Realizar encuestas a los oficia- seguimiento y de presentar informes que, por lo general, les de crédito con regularidad. sobre los niveles de sobreendeudamiento forman parte de la • Realizar investigaciones y las consecuencias socioeconómicas. supervisión prudencial especiales. no son eficaces. Estructuras • Mecanismos de de- • Imponer límites a los mecanis- India: Las pautas para las IFNB e IMF de incentivos ducción en nómina. mos de deducción en nómina de 2011 (versión con enmiendas) esta- ÆÆ Prácticas que • Preferencias de o limitar los tipos de transac- blecen límites a los márgenes, prohíben socavan los procesamiento de ór- ciones que pueden deducirse las multas por mora en el pago y permi- incentivos denes de débito. de los pagos. ten únicamente métodos de cobro no para evaluar la • Multas excesivas por • Implementar normas mínimas coercitivos (referencia cruzada con las asequibilidad mora en el pago. respecto del cobro de deudas. directrices sobre el Código de Prácticas ÆÆ Prácticas que • Comisiones excesi- • Prohibir conductas abusivas Justas para las IFNB). incrementan la vas por el cobro de • Imponer límites máximos a las Uganda: Las directrices sobre la protec- rentabilidad del deudas. multas por mora en el pago o ción financiera del consumidor de 2011 otorgamiento • Prácticas abusivas de a las comisiones por cobro de prohíben el cobro de costos o cargos por negligente de cobro de deudas. deudas. cobro de deudas no razonables (§ 6[9]). créditos • Fácil acceso a ór- • Implementar requisitos denes judiciales, sin mínimos para acceder a las ór- Sudáfrica: La Ley Nacional de Crédito considerar la con- denes judiciales que imponen prohíbe las multas por mora en el pago ducta del prestamista. investigaciones judiciales, por y define el otorgamiento negligente de ejemplo, evaluaciones de ase- créditos de modo que las evaluaciones quibilidad del prestamista. inadecuadas de asequibilidad den lugar • Implementar límites máxi- a la inexigibilidad de la deuda; existe un mos a las órdenes judiciales código de conducta para cobradores de relacionadas con las deudas deudas, y se prohíbe la mayoría de los (deducciones máximas legales, mecanismos de deducción en nómina. como un porcentaje de los in- gresos del cliente). Prácticas del • Fuerte dependencia • Prohibir la comercialización de Sudáfrica: La Ley Nacional de Crédito mercado que en agentes e inter- créditos no solicitados. (entre otras) prohíbe la comercialización impulsan el mediarios para la • Fijar límites al aumento au- mediante opciones negativas y limita los crecimiento tramitación de présta- tomático de los límites de aumentos automáticos de las líneas de insostenible mos, con estructuras crédito y reanticipos, o imple- crédito. de los créditos de comisiones altas y mentar un requisito para que México: Las instituciones financieras supervisión limitada se efectúen evaluaciones de pueden incrementar las líneas de cré- por parte del presta- asequibilidad previas. dito únicamente para los clientes con mista principal. • Implementar normas mínimas un historial de reembolso satisfactorio y • Créditos no solici- para la rendición de cuentas solo luego de la aceptación explícita de tados y aumentos del prestamista sobre la con- la oferta por parte del cliente. También automáticos de los ducta de sus agentes. se prohíben las comisiones por descu- límites de crédito. • Imponer límites en el nivel y la bierto bancario. • Reanticipos graduales naturaleza de las comisiones y automáticos. que se pagan a agentes e in- Perú: Las instituciones financieras deben termediarios. garantizar que las estructuras de incen- tivos para el desempeño del personal no generen conflictos de intereses con la gestión de riesgos de sobreendeuda- miento. (continúa) 24 Anexo 1. Cuadro comparativo de intervenciones en materia de normativas, políticas y medidas de supervisión (continuación) Categoría de Ejemplos de problemas Ejemplos de medidas respuesta e inquietudes normativas relevantes Ejemplos de países Evaluaciones • Amplio financia- • Imponer una obligación para México: Las instituciones financieras úni- obligatorias de miento sin ninguna efectuar una evaluación de camente pueden emitir créditos sobre asequibilidad evaluación de asequi- asequibilidad. la base de una evaluación de la capaci- bilidad previa. • Imponer normas mínimas dad crediticia y de reembolso del cliente. para las evaluaciones de Uganda: Los proveedores tienen pro- asequibilidad. hibido el “otorgamiento negligente de • Prescribir normas mínimas préstamos”, que se define de modo que para la documentación externa se exija (entre otras cosas) algún tipo de que deba considerarse en el evaluación de asequibilidad. curso de una evaluación de asequibilidad. Divulgación de • Clientes que no com- • Prescribir la información que Sudáfrica: Divulgación de información información y prenden totalmente debe divulgarse, incluidos los estandarizada previa al convenio. transparencia los precios u otras términos estandarizados de la Divulgación obligatoria en anuncios y condiciones. fijación de precios, haciendo volantes. Requisitos de utilización de hincapié en el costo total del términos de fácil comprensión para crédito. los clientes. Auditorías y encuestas • Establecer reglas de divul- regulares de observancia. gación para que se incluya Ghana: Todos los prestamistas deben información pertinente en divulgar cierta información con ante- anuncios, volantes y declara- lación a la celebración del contrato de ciones previas al convenio. préstamo a través de un formulario de • Imponer la utilización de térmi- divulgación establecido por ley. nos de fácil comprensión para los clientes. Perú: La información sobre la fijación de precios y otros términos y condi- ciones debe estar indicada de manera destacada en las sucursales y en línea. Los proveedores deben presentar la información sobre la fijación de precios demanera periódica al ente regulador. Controles de las • Tasas de interés ** Problema: Los límites poco Sudáfrica: Los proveedores de créditos tasas de interés extremas que crean realistas basados en tasas por- están sujetos a una serie de topes a las ÆÆ PRECAUCIÓN: incentivos para centuales anuales hacen que los tasas de interés (según el tipo de cré- ALTO RIESGO el otorgamiento préstamos pequeños no sean dito), que están vinculados a la tasa de DE REDUCIR irresponsable de rentables y que los clientes vulne- referencia del banco y que se han fijado EL ACCESO préstamos y atraen a rables recurran a usureros. ** tras amplias investigaciones empíricas AL FINANCIA- proveedores inescru- del mercado. • Es preferible exigir que se MIENTO pulosos al mercado. efectúe una evaluación de • Falta de presión com- asequibilidad en lugar de petitiva para frenar imponer controles a las tasas las tasas de interés. de interés, ya que se abordan directamente problemas de asequibilidad subyacentes sin las mismas consecuencias adversas imprevistas. Límites a • Endeudamiento ex- ** Problema: Los límites debilitan India: En virtud de las pautas para las préstamos cesivo con diferentes la competencia, la expansión IFNB e IMF de 2011, un mismo presta- múltiples prestamistas, lo que de opciones y el desarrollo del tario no puede recibir financiamiento de ÆÆ NO RECO- conduce al sobreen- mercado. ** más de dos IFNB o IMF. MENDADO deudamiento. • Es preferible y más eficaz exigir que se efectúe una eva- luación de asequibilidad. (continúa) 25 Anexo 1. Cuadro comparativo de intervenciones en materia de normativas, políticas y medidas de supervisión (continuación) Categoría de Ejemplos de problemas Ejemplos de medidas respuesta e inquietudes normativas relevantes Ejemplos de países Asesoramiento • Consumidores que • Implementar mecanismos de Sudáfrica: La Ley Nacional de Crédito sobre deudas no pueden acce- manejo de reclamaciones y estipuló el registro de una red de ase- der al apoyo o a la mediación a nivel del sector sores de deudas para evaluar los niveles asistencia y que se con los que los prestatarios de endeudamiento y mediar entre los encuentran en una puedan comunicarse al consumidores y las instituciones finan- situación apremiante. experimentar dificultades cieras para lograr la reestructuración causadas por la deuda. voluntaria de la deuda. Antes de exigir • Implementar líneas de ayuda el cumplimiento de la deuda, las institu- estatales o independientes ciones financieras deben proponer a los que proporcionen asesora- consumidores que busquen la ayuda de miento relativo a las deudas. un asesor de deudas u otro organismo/ • Brindar asesoramiento o agente dedicado a mecanismos alternati- asistencia a través de servicios vos de resolución de disputas. legales en forma gratuita Bosnia: El Banco Central de Bosnia y o de organizaciones no Herzegovina ha respaldado y aprobado gubernamentales. el trabajo sin fines de lucro del Centro de Asesoramiento Financiero y Crediticio. Códigos de • Prácticas crediticias • Trabajar en conjunto con India: El Banco de Reserva de la India conducta y deficientes. el sector para implementar publicó las directrices sobre el Código programas de • Incremento de las códigos de conducta. de Prácticas Justas para las IFNB y defensa del prácticas agresivas • Garantizar que el código exigió que cada IFNB adopte su propio consumidor o abusivas. incluya normas mínimas código de prácticas justas. • Falta de un espacio adecuadas de financiamiento. Sudáfrica: La Ley de Programas de donde los consumido- • El código debe incluir ciertos Defensa del Consumidor de Servicios res puedan presentar mecanismos de seguimiento Financieros de 2004 define los requisitos reclamaciones sobre y cumplimiento. para que los programas de defensa del conductas impropias. • Respaldar el establecimiento sector obtengan reconocimiento con- de una estructura de defensa forme a la ley. La Asociación Nacional del consumidor u otros tipos de Mediación de Deudas también ha de mecanismos de recurso. elaborado un código de conducta del sector crediticio para la lucha contra el sobreendeudamiento. Centrales • Crecimiento del • Crear una estructura normativa Nicaragua: El nuevo ente regulador de riesgo e predominio de prés- para las centrales de riesgo. de microfinanzas (Comisión Nacional intercambio tamos de diferentes • Incluir entidades bancarias y de Microfinanzas) está facultado para de información prestamistas o de no bancarias en el intercambio establecer una central de riesgo, y todas crediticia financiamiento de información. las IMF deben consultar con esta u otra múltiple. • Intercambiar información central de riesgo. • Falta de mecanismos positiva y negativa. India: En virtud de las pautas para las para evaluar el total IFNB e IMF de 2011, un mismo presta- del endeudamiento. tario no puede recibir financiamiento de más de dos IFNB/IMF (énfasis en los resultados, sin aclarar cómo obtener la información necesaria para efectuar la evaluación). Todos los préstamos deben ser aprobados y desembolsados por la entidad central. Azerbaiyán: En 2011, el Banco Central amplió el Registro Central de Créditos para comprender a las IFNB, incluidas las IMF, e introdujo la presentación obligatoria de informes. 26 Anexo 2. Crisis relacionadas con la deuda y reacciones a nivel político y en materia de políticas en diversos mercados crediticios en desarrollo Bolivia (1998-99) • Crisis: A medida que el mercado crediticio de pequeña escala comenzaba a recalentarse, la deficiencia en las garantías y la disciplina crediticias derivó en préstamos excesivos, incluido el financiamiento múltiple insosteniblea. Tras una marcada crisis económica, el aumento del incumplimiento de pago se volvió altamente politizado, e incluso hubo grupos de consumidores que retuvieron a un ente regulador. A medida que el reembolso de los préstamos se deterioraba, quebraron una importante IMF y un gran número de prestamistas que otorgaban financiamiento a los consumidores. • Respuesta: La respuesta normativa incluyó la presentación de informes crediticios y la fijación de topes al servicio de la deuda máximo para trabajadores asalariados (50% del salario). Sudáfrica (1999-2006) • Crisis: Luego de 1992, los préstamos y el financiamiento para los consumidores se expandieron rápidamente, a menudo, orientándose a trabajadores asalariados. El aumento de los niveles de incumplimiento de pago condujo a la quiebra de dos bancos que se centraban en préstamos a hogares de ingreso bajo. El contagio provocó más dificultades en los bancos, y uno de los principales prestamistas hipotecarios debió ser rescatado. • Respuesta: En primera instancia, los altos niveles de endeudamiento y las prácticas crediticias abusivas derivaron en el establecimiento del Consejo Normativo de Microfinanzas en 1999 y en la prohibición de los mecanismos de deducción en nómina. Posteriormente, esto condujo a la introducción de la Ley Nacional de Crédito, en 2005, que estableció normas para los préstamos otorgados de manera negligente, requisitos estrictos de divulgación de información (publicidad, información precontractual), la reglamentación de las centrales de riesgo, el asesoramiento sobre deudas, y la regulación de intereses y comisiones. Actualmente, el Ente Regulador de Crédito Nacional regula todos los créditos de consumo, tanto de prestamistas bancarios como no bancarios. Colombia (1998-2000)b • Crisis: El crecimiento sin precedentes del mercado hipotecario (que alcanzó el 8% del producto interno bruto) se basaba parcialmente en un sistema de financiamiento (el sistema de Unidad de Poder Adquisitivo Constante [UPAC]) que quedó desvinculado de la inflación e incrementó el acceso a las hipotecas durante la década de 1990. Cuando avanzó la recesión, la cartera se volvió insostenible. El precio de las viviendas se derrumbó y la cantidad de hipotecas adeudadas aumentó notablemente de 3,3% en 1995 a 13,6% en 1998 y 18% en 1999. Se nacionalizó un banco especializado en hipotecas, y otros se liquidaron o se fusionaron. En último término, se eliminó esta categoría de banco. • Respuesta: Frente a la crisis, el Gobierno exigió que las instituciones financieras volvieran a tomar posesión de las viviendas independientemente de sus valores en relación con el saldo pendiente de los préstamos. Luego, en 1999, la Corte Constitucional declaró inconstitucional el sistema de UPAC y ordenó al Congreso aprobar una nueva ley de vivienda. A más largo plazo, se impusieron nuevos modelos de evaluación de riesgos y se reformó la ejecución judicial de los créditos hipotecarios. Bosnia y Herzegovina (finales de 2008)c • Crisis: Desde 2006 a 2008, los servicios microfinancieros se expandieron rápidamente. La crisis de reembolsos coincidió con la crisis financiera mundial, lo que afectó la capacidad de reembolsos. Las IMF respondieron cancelando los créditos en libros de manera agresiva. Al final de la crisis, el número de clientes regresó a los niveles de 2006. • Respuesta: La respuesta incluyó la creación de una nueva central de riesgo en el Banco Central y la presentación obligatoria de informes por parte de las IMF y demás prestamistas. Se estableció un centro de asesoramiento sobre deudas sin fines de lucro en una de las ciudades con mayor concentración de microfinanciamiento. Nicaragua (2009-10) • Crisis: En 2009, comenzaron a aparecer numerosos informes de préstamos múltiples y altos niveles de endeudamiento. Se creó el movimiento No Pago y las personas bloquearon las autopistas, atacaron las IMF y acosaron a los oficiales de préstamos: demandaban la condonación de la deuda y tasas de interés más bajas. Con el apoyo público del presidente, el movimiento se volvió cada vez más politizado y afectó la cultura de reembolso. • Respuesta: Un proyecto de ley propuso estrictos límites a las tasas de interés, un período de gracia de seis meses libre de intereses y prórrogas de reembolsos de hasta cuatro y cinco años. En 2011, la legislatura aprobó una ley para las IMF y creó el ente regulador de las microfinanzas (Comisión Nacional de Microfinanzas). (continúa) 27 Anexo 2. Crisis relacionadas con la deuda y reacciones a nivel político y en materia de políticas en diversos mercados crediticios en desarrollo (continuación) India (2010) • Crisis: Una década de expansión de microcréditos de diversos prestamistas, incluidos un grupo de autoayuda patrocinado por el Estado, bancos e IMF, particularmente en el estado de Andhra Pradesh, dio como resultado casi 32 millones de cuentas de préstamos (estimación a fines de marzo de 2011), poco más del 100% del número de hogares admisibles “financieramente excluidos” (Micro-Credit Ratings International Limited, 2011b). El análisis de los datos de Andhra Pradesh demostró que algunas de estas familias disponían de siete a ocho préstamos de diferentes fuentes y que gastaban una parte sustancial de sus ingresos brutos en el servicio de la deuda. En medio de la creciente preocupación por el sobreendeudamiento y las prácticas coercitivas de cobro y los suicidios de los prestatarios, el Gobierno del Estado respondió con normativas “draconianas” que prácticamente imposibilitaban las operaciones de microcrédito y amenazaban US$2000 millones en préstamos en Andhra Pradesh. Frente a los constantes ataques políticos, los reembolsos de los préstamos de las IMF cayeron al 10%, y los bancos dejaron de otorgar préstamos a las compañías de microfinanciamiento. • Respuestas: Tras la acción de la legislatura de Andhra Pradesh, el Banco de Reserva de la India encomendó el informe del Comité Malegam, que dio como resultado las reglamentaciones del Banco de Reserva de la India, entre las cuales se encontraban las evaluaciones de asequibilidad obligatorias y los límites a las prácticas de cobro de deudas. Una ley de microfinanzas que se encuentra pendiente en el Parlamento formalizará la situación legal de las IMF, incluida la posibilidad de ofrecer servicios de depósito, en caso de cumplir ciertas condiciones. Si bien los cobros en Andhra Pradesh han permanecido muy bajos durante un período prolongado, el sector de microfinanzas se recupera y comienza a crecer nuevamente en otras partes de la India. Chile (2011)d • Crisis: Desde 2000 a 2009, las tasas de endeudamiento de los hogares creció del 35,4% al 59,9% de la relación entre la deuda y los ingresos, con la particular expansión de las tarjetas de crédito y de las pequeñas transacciones financieras. A mediados de 2011, un escándalo que involucró al cuarto proveedor principal de créditos minoristas, La Polar, derivó en su colapso y politizó el sobreendeudamiento. • Respuesta: El Banco Central ha tomado medidas para ampliar la supervisión de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras e incluir a los emisores de tarjetas de créditos y a los proveedores de créditos minoristas no bancarios. a. El “financiamiento múltiple” se refiere a los “clientes que recurren a créditos de diferentes tipos de prestamistas, de manera simultánea, para satisfacer sus diversas necesidades”. http://www.cgap.org/events/day-1-session-4-multiple-borrowing-%E2%80%93-definition-conceptsand-reasons b. Véanse Cárdenas y Badel (2003), Forero (2004), y Arango (2006). c. Véase Bateman, Sinkovic y Skare (2012). d. Véanse Jimeno y Viancos (2012) y Banco Central de Chile (2010). 28 Anexo 3. Dificultades causadas por la deuda en el sector de los microcréditos Las metodologías de financiamiento de las instituciones por consiguiente, deberían tener un menor riesgo de de microcrédito plantean desafíos para la aplicación de sobreendeudamiento. La disciplina de reembolso las prescripciones normativas usuales, por ejemplo, una de los prestatarios de bajos ingresos ha sido una evaluación de asequibilidad obligatoria. Los préstamos parte importante de la experiencia del microcrédito para poner en marcha microempresas y para familias en las últimas tres décadas, y existe el temor de que muy pobres parecerían, casi inevitablemente, exceder un enfoque flexible respecto de las obligaciones de la capacidad de reembolso del microempresario o la pago debilite esa disciplina de reembolso a través del familia, particularmente si se desconocen los ingresos previstos. Respecto de los préstamos para grupos contagio, especialmente cuando los préstamos no están solidarios, podría ser complejo y costoso evaluar las garantizados de manera tradicional. Sin embargo, el obligaciones de reembolso en función de las fuentes número de casos que presentan dificultades causadas de ingresos de los miembros individuales del grupo, en por la deuda en países con penetración relativamente alta especial si se computa la responsabilidad de un individuo del microcrédito en los últimos años indica que el riesgo por los reembolsos de otros miembros del grupo. Para es cada vez mayor. El posible perjuicio que puede derivar aquellos que proporcionan microfinanciamiento y que de la deuda excesiva en hogares vulnerables también llegan a las poblaciones excluidas desde el punto de exige cautela para evitar las dificultades causadas por la vista financiero, la eficacia en función de los costos es deuda. Al evaluar los procedimientos de las instituciones extremadamente importante, y, con justificación, los de microcrédito, los entes reguladores deben considerar prestamistas desean evitar gastos innecesarios. y abordar los factores que típicamente caracterizan El microcrédito está orientado a personas que están los mercados, los métodos y la base de clientes del excluidas del financiamiento convencional y que, microfinanciamiento, que se detallan a continuación. Factores del microcrédito Posible enfoque en materia de normativas/políticas Consideraciones a nivel • Tener en cuenta que, cuando existan bajos niveles de inclusión financiera, podría del mercado ser razonable que las instituciones experimenten altas tasas de crecimiento. • Incrementar la vigilancia de las señales que indican la presencia de dificultades causadas por la deuda cuando diferentes instituciones estén orientadas al mismo segmento de clientes en la misma área. • Realizar el seguimiento del tamaño y del período de reembolso promedio de los préstamos, y del nivel de reprogramación. Un incremento en estas varia- bles puede ser motivo de preocupación. Realizar el seguimiento de los niveles de mora, desglosados por región. Evaluar si los préstamos complementarios, con tamaños de préstamos gradualmente mayores y plazos más prolongados, están asociados a mayores niveles de mora. • Realizar el seguimiento de las posibles amenazas derivadas del financiamiento por parte de diferentes categorías de prestamistas a la misma base de clientes (IMF, bancos, cooperativas de crédito, prestamistas). Mercados muy competitivos, • Exigir cierta forma de intercambio de información sobre los clientes cuando la saturados y de alto crecimiento competencia entre los diferentes prestamistas de la misma área sea agresiva. Inicialmente, esto puede limitarse al intercambio de listas de clientes morosos, aunque es preferible la participación en una central de riesgo. • Exigir que los prestamistas establezcan un sistema de reclamaciones de clientes con problemas de reembolso. • Revisar las metas de crecimiento de las grandes instituciones. • Revisar las estructuras de incentivos de los oficiales de crédito para garantizar que exista un equilibrio entre los incentivos de crecimiento y la calidad. • Evaluar si la administración consideró el riesgo de que los reembolsos podrían ser financiados a través del desvío de otras fuentes de ingresos (por ejemplo, remesas, transferencias de bienestar social). • Exigir a los prestamistas que implementen evaluaciones de asequibilidad. Ser flexibles con los diversos mecanismos que implementan los diferentes prestamistas y con los prestamistas que utilizan indicadores sustitutivosa en lugar de mediciones directas de los ingresos. • Exigir que los prestamistas presenten un informe anual, en el que cada prestamista realice una autoevaluación del riesgo de sobreendeudamiento y de sus propios procedimientos. 29 Factores del microcrédito Posible enfoque en materia de normativas/políticas Préstamos para grupos solidarios • Incluir en los programas cierta forma de evaluación del plan de negocios que podría sustituir la evaluación de asequibilidad. • Garantizar procedimientos de financiamiento que incluyan una consulta de la deuda existenteb y el análisis de los problemas ocasionados por la deuda. • Garantizar que el personal que asigna los préstamos realice una evaluación adicional en caso de que el grupo experimente atrasos periódicos. Ingresos irregulares, dependencia • Los oficiales de crédito deben evaluar si las fuentes de ingresos son realistas de ingresos informales o del hogar y razonablesc y realizar consultas adicionales en caso de existir motivo de preocupación. • Establecer el nivel de reembolso a un nivel razonable en relación con los ingresos estimados del hogar. Incremento automático de los • Reconocer que reunir los requisitos para obtener préstamos complementarios préstamos complementarios es un poderoso incentivo para el reembolso oportuno, que también reduce costos y aumenta la eficacia. Sin embargo, incrementar los préstamos complementarios con el tiempo aumentará el riesgo de que el tamaño del préstamo exceda la capacidad de reembolso. • Fijar un límite al incremento de los préstamos cuando los reembolsos comiencen a presentar irregularidades. a. A menudo, los indicadores sustitutivos son más eficaces que las mediciones directas de los ingresos como resultado de la falta de predisposición o de la incapacidad de los clientes para proporcionar estadísticas de ingresos confiables. Los programas de financiamiento que tienen un componente de ahorro podrían utilizar el monto ahorrado como indicación de la capacidad de un prestatario para afrontar el servicio de un préstamo de mayor tamaño. La clave se encuentra en que cada prestamista debe utilizar un criterio razonable para arribar a un indicador de asequibilidad adecuado dentro de su propio contexto. b. Es posible que los clientes que requieren crédito adicional no revelen sus obligaciones. Sin embargo, pueden existir fuentes de información indirectas de clientes que se encuentran excesivamente comprometidos. c. Si bien tal evaluación puede resultar costosa y poco confiable, es posible crear indicadores sustitutivos que definan parámetros para la “razonabilidad”. Tales indicadores podrían establecerse en relación con el tamaño de la familia, la fuente de ingresos, etc. N.o 83 Marzo de 2013 Comparta este número de Enfoques con sus colegas o solicite ejemplares adicionales de este u otros artículos de la serie. CGAP agradecerá sus comentarios sobre este trabajo. Todas las publicaciones del CGAP se pueden encontrar en su sitio web: www.cgap.org. CGAP 1818 H Street, NW MSN P3-300 Washington, DC 20433, EE. UU Tel.: 202-473-9594 Fax: 202-522-3744 Correo electrónico: cgap@worldbank.org © CGAP, 2013 El autor de este número de Enfoques es Gabriel Davel, consultor brindado por Megan S. Chapman para la edición y la investigación, independiente y ex director ejecutivo del Consejo Normativo y los valiosos aportes de Katharine McKee y Richard Rosenberg, sin de Microfinanzas de Sudáfrica y del Ente Regulador de Crédito los cuales este número no podría haberse realizado. Nacional del mismo país. El autor desea reconocer el respaldo Con fines bibliográficos, se sugiere citar este número de Enfoques de la siguiente manera: Davel, Gabriel. 2013. “Opciones de reglamentación destinadas a poner freno a las dificultades causadas por la deuda”. Enfoques n.º 83. Washington, DC: CGAP, marzo. Versión impresa: ISBN 978-1-62696-000-8 Publicación electrónica: ISBN 978-1-62696-002-2 PDF: ISBN 978-1-62696-001-5 Móvil: ISBN 978-1-62696-003-9 Ministry of Foreign Affairs of the Netherlands AFRICAN DEVELOPMENT BANK GROUP