77607 Республика Таджикистан Записки по вопросам государственных расходов Записка №1 Государственные расходы: размер, состав и тенденции Доклад № 77607-TJ Республика Таджикистан Записки по вопросам государственных расходов Записка № 1 Государственные расходы: размер, состав и тенденции Август 2013 года Департамент по управлению экономикой и борьбе с бедностью Регион Европы и Центральной Азии Документ Всемирного банка РЕСПУБЛИКА ТАДЖИКИСТАН Финансовый год сектора госуправления: январь-декабрь Денежные единицы и их эквиваленты (Обменный курс по состоянию на 1 августа 2013 года) Денежная единица сомони 1,00 доллар США 4,7679 сомони 1,00 сомони 0,2097 доллара США Веса и меры: Метрическая система АББРЕВИАТУРЫ И СОКРАЩЕНИЯ BEEPS Исследование «Характеристика Минфин Министерство финансов Республики деловой и предпринимательской Таджикистан среды» MDRI Многосторонняя инициатива МЭРТ Министерство экономического списания задолженности развития и торговли Республики Таджикистан ВБ Всемирный банк НБТ Национальный банк Таджикистана ВВП Валовый внутренний продукт НДС Налог на добавленную стоимость ВНД Валовый национальный доход НСЗ Национальные счета здравоохранения ГП Государственное предприятие НСРО Национальная стратегия развития образования ГПИ Государственная программа ОГР Обзор государственных расходов инвестиций ГРФП Оценка государственных расходов и ПМУГФ Проект модернизации управления финансовой подотчетности государственными финансами ЕБРР Европейский банк реконструкции и СПГР Среднесрочная программа развития государственных расходов ЕКС Единый казначейский счет ТАЛКО Таджикская алюминиевая компания ЕЦА Регион Европы и Центральной Азии УГФ Управление государственными финансами МВФ Международный Валютный Фонд ЦПГИ Централизованная программа государственных инвестиций Вице-президент: Филипп Ле Уэру Страновой директор: Сарой Кумар Джха Менеджер по стране: Марша М. Олив Директор сектора: Ивонн М. Циката Руководитель сектора: Ивайло В. Изворски Координатор сектора: Франциско Галрао Карнеиро Руководитель проекта: Марина Баканова и Ильяс Сарсенов Вступление Настоящая записка по вопросам государственных расходов подготовлена группой экспертов Всемирного банка, в состав которой вошли Марина Баканова (руководитель проекта, ECSP1), Ильяс Сарсенов (соруководитель проекта, ECSP1), Салман Заиди (руководитель проекта в 2012 финансовом году, SASEP), Франциско Галрао Карнеиро (ведущий экономист и координатор странового сектора, ECSP1), Зухро Курбонова (экономист, ECSP1), Хассан Алиев (специалист по вопросам государственного сектора, ECSP4). Наталья Писарева (Евразийский банк развития) также работала с группой экспертов Всемирного банка. Поддержку группы специалистов обеспечивали Тахмина Юмаева, Тоджиниссо Хомидова и Закиа Некайен-Новруз. В качестве рецензентов доклада выступили Кьяра Бронки (ведущий специалист по вопросам государственного сектора, AFTP5) и Екатерина Вострокнутова (старший экономист, LCSPE). Группа экспертов Всемирного банка опиралась на содействие и рекомендации Ивайло В. Изворского (руководитель сектора, ECSP1) и Марши М. Олив (менеджер по стране, ECCTJ). В настоящей записке также отражены комментарии коллег из Всемирного банка и Международного Валютного Фонда (МВФ), высказанные в ходе внутренних презентаций и неформальных дискуссий. Настоящая записка по вопросам государственных расходов является частью рабочей программы Всемирного банка на 2012-2014 финансовые годы по подготовке Программного обзора государственных расходов (ОГР). ОГР состоит из серии записок по вопросам бюджетно-налоговой политики, цель которых состоит в том, чтобы предоставить Правительству Таджикистана рекомендации по укреплению бюджетного процесса и анализа. При этом в серии записок делается акцент на поиске ответа на следующие два вопроса: (i) Следует ли правительству сохранить неизменной бюджетно-налоговую политику, которая, по крайней мере, судя по имеющимся данным, производила впечатление удовлетворяющей потребностям страны в течение последнего десятилетия? и (ii) Какие ключевые изменения, если таковые необходимы, следует реализовать для достижения социально-экономических целей правительства при сохранении устойчивости бюджета? Работа ведется при тесном сотрудничестве с группой партнеров, сформированной Правительством Республики Таджикистан и возглавляемой Министерством финансов при участии сотрудников Министерства образования и Министерства здравоохранения, подразделения Министерства финансов по мониторингу государственных предприятий и компании «Барки Тоджик». Первоначальные консультации с Министерством финансов для определения предлагаемого охвата данного анализа проходили в конце 2011 года. Настоящая записка по вопросам государственных расходов является первой из серии записок и определяет контекст для дальнейшей глубокой дискуссии по определенным в ней вопросам при опоре на анализ тенденций изменения и состава государственных расходов в течение последних шести лет. Записка структурирована следующим образом. Раздел 2 начинается с краткого обзора макроэкономической ситуации, который служит контекстом для анализа бюджетно-налоговой политики за последние шесть лет и ее последствий для бюджетно-налоговой политики в будущем. В Разделе 3 представлена общая картина состояния бюджета и выделены фискальные риски, проблему которых необходимо решать для поддержания достигнутого в последнее время прогресса в части консолидации бюджета. В Разделах 4 и 5 глубже рассматриваются состав и тенденции в части расходов и доходов соответственно. В Разделе 6 приводятся краткие выводы. iii Оглавление ВСТУПЛЕНИЕ.............................................................................................................................................................. III 1. ОСНОВНЫЕ ТЕЗИСЫ .............................................................................................................................................1 2. МАКРОЭКОНОМИЧЕСКАЯ СИТУАЦИЯ.................................................................................................................3 A. Уровень жизни повысился, однако качество обеспечения государственными услугами вызывает озабоченность .......................................................................................................................................................3 B. Осмотрительный подход к макроэкономическому управлению и поддержка со стороны партнеров по развитию позволили Таджикистану пережить спад в мировой экономике и содействовали быстрому восстановлению роста ..........................................................................................................................................5 C. Сохраняется уязвимость экономики Таджикистана по отношению к внешним шокам .......................... 7 3. ОБЩЕЕ СОСТОЯНИЕ БЮДЖЕТА, ФИСКАЛЬНЫЕ РИСКИ И ВОПРОСЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ ......................................................................................................................................................... 9 A. Консолидация бюджета идет согласно намеченному плану, но необходим осмотрительный подход к управлению государственными финансами, чтобы противостоять шокам ....................................................9 B. Квазифискальные операции государственных предприятий и государственных финансовых учреждений могут подорвать консолидацию бюджета .................................................................................. 10 C. Укрепление системы управления государственными финансами является приоритетным направлением ...................................................................................................................................................... 14 4. РАСХОДЫ БЮДЖЕТА: СОСТАВ И ТЕНДЕНЦИИ .................................................................................................. 14 A. В расходах бюджета наблюдается большой перекос в пользу капитальных инвестиций ..................... 14 B. Финансируемый за счет внутренних источников капитальный бюджет сосредоточен больше на проектах в области энергетики, в то время как внешнее финансирование больше сосредоточено на транспортном сообщении .................................................................................................................................. 16 C. Рост текущих расходов преимущественно объясняется увеличением фонда заработной платы и трансфертов домашним хозяйствам ................................................................................................................. 19 D. Увеличение государственных расходов еще только предстоит преобразовать в расширение возможностей для всех ...................................................................................................................................... 20 5. ДОХОДЫ БЮДЖЕТА И НАЛОГОВАЯ РЕФОРМА .................................................................................................. 22 A. Наблюдалась тенденция к росту доходов бюджета ................................................................................... 22 B. Налоговый режим считается сложным и является основным препятствием для развития частного сектора ............................................................................................................................................................... 23 C. Новая налоговая реформа нацелена на упрощение и совершенствование налоговой системы в целом .. ........................................................................................................................................................................ 24 6. ВЫВОДЫ .............................................................................................................................................................. 26 ПРИЛОЖЕНИЯ ............................................................................................................................................................ 27 Перечень таблиц Таблица 1. Отдельные экономические показатели, 2007 -2012 годы ...................................................................... 6 Таблица 2: Просроченная задолженность сектора государственных предприятий по налогам, 2008 -2012 годы ..................................................................................................................................................................................... 13 Таблица 3. Расходы консолидированного бюджета по экономической классификации, 2007 -2012 годы ....... 20 Таблица 4. Расходы консолидированного бюджета по функциональной классификации, 2007 -2012 годы..... 21 Таблица 5. Доходы правительства и гранты, 2007-2012 годы............................................................................... 23 iv Перечень рисунков Рисунок 1. Денежные переводы стали основной движущей силой экономического роста в течение последнего десятилетия ..............................................................................................................................................4 Рисунок 2. Рост доходов позволил вдвое сократить масштабы бедности .............................................................. 4 Рисунок 3. Динамика общего сальдо бюджета преимущественно зависит от внешнего финансирования ГПИ ..................................................................................................................................................................................... 10 Рисунок 4. Без учета финансирования ГПИ «базовое» сальдо бюджета соответствует намеченному плану консолидации бюджета ............................................................................................................................................. 10 Рисунок 5. Квазифискальный дефицит энергетического сектора сократился .................................................... 12 Рисунок 6. Взаимные неплатежи предприятий сократились, но остаются велики ............................................. 12 Рисунок 7. Расходы бюджета в Таджикистане находятся на уровне, аналогичном уровню большинства сопоставимых стран с низким и ниже среднего уровнем дохода ......................................................................... 15 Рисунок 8. Отношение капитальных расходов бюджета самое высокое среди стран с аналогичным уровнем дохода ......................................................................................................................................................................... 15 Рисунок 9. Сокращение внешнего государственного долга сформировало дополнительное фискальное пространство для расширения расходов ................................................................................................................. 16 Рисунок 10. Внутренние капитальные расходы возросли, составив в среднем около 8 процентов ВВП в 2007- 2012 годах................................................................................................................................................................... 16 Рисунок 11. Государственные инвестиции в энергетический сектор существенно возросли ............................ 17 Рисунок 12. В то время как финансирование энергетического сектора в рамках ГПИ сокращается при смещении акцента на строительство дорог ............................................................................................................. 17 Рисунок 13. Изменение структуры ГПИ (без учета кредитов Китая) ................................................................... 18 Рисунок 14. По уровню государственных расходов на образование страна находится в середине ряда сопоставимых стран региона ЕЦА с низким уровнем дохода ............................................................................... 22 Рисунок 15. По уровню государственных расходов на здравоохранение Таджикистан занимает последнее место по региону........................................................................................................................................................ 22 Рисунок 16. Ставки налогов считаются основным фактором, сдерживающим рост бизнеса ............................ 24 Рисунок 17. Налоговая нагрузка, которая измеряется в процентах от прибыли, возросла ................................ 24 Перечень таблиц в приложениях Таблица приложения 1.1. Центральный бюджет капитальных вложений, 2013 -2015 годы .............................. 27 Таблица приложения 1.2. Государственные расходы на проект строительства Рогунской ГЭС, 2007 - 2015 годы ................................................................................................................................................................... 28 Таблица приложения 1.3. Средства, полученные ОАО Рогунская ГЭС, 2010 -2012 годы ................................. 28 Таблица приложения 2.1. Кредиты Китая на финансирование инвестиционных проектов по секторам, 2007 - 2012 годы ................................................................................................................................................................... 29 v 1. Основные тезисы Сокращение бедности и консолидация бюджета идут согласно намеченному плану, благодаря высоким темпам роста и большим объемам притока денежных переводов. При этом сохраняется уязвимость страны к внешним шокам, в то время как некоторые меры внутренней экономической политики, включая целевое кредитование и мягкие бюджетные ограничения для сектора государственных предприятий, создают существенные квазифискальные риски. Властям следует постоянно анализировать уровень и состав государственных расходов, приводя их в соответствие со своей долгосрочной стратегией и потребностями населения Таджикистана. Необходимо существенно повысить качество и доступность основных государственных услуг. Правительству следует тщательно подходить к рассмотрению любых крупных инвестиционных проектов, поскольку их финансирование ведет к сокращению фискального пространства для других важных расходов, в том числе и на развитие человеческого капитала. Правительству предлагается рассмотреть вопрос повышения качества государственных инвестиций и управления финансами, чтобы обеспечить достижение поставленных конечных целей при минимизации неэффективного использования средств. 1. Экономический рост, движущей силой которого являются денежные переводы трудовых мигрантов, помог правительству обеспечить сокращение бедности, но усилил уязвимость экономики и государственного бюджета по отношению к внешним шокам. За последнее десятилетие среднегодовые темпы экономического роста Таджикистана составили 8 процентов, причем его основной движущей силой являлся высокий приток денежных переводов, которые выросли с 5 процентов ВВП в 2002 году до более 47 процентов в 2012 году. В результате этого валовой внутренний продукт на душу населения увеличился более чем вдвое в реальном выражении, а масштабы бедности сократились наполовину за этот период. Хотя экономика Таджикистана работала хорошо, сохраняется уязвимость экономики и государственных финансов по отношению к внешним шокам, связанным с притоком денежных переводов, а также с волатильностью импорта топлива и пищевых продуктов и перебоями в транзитной торговле и поставках газа из Узбекистана. 2. Консолидация бюджета идет согласно намеченному плану, но следует продолжить восстановление резервов бюджета, чтобы противостоять возможным будущим шокам. В течение последних шести лет общий дефицит бюджета, который составил 6,1 процента ВВП в 2007 году, сокращался и сменился профицитом в размере 0,1 процента в 2012 году. «Базовое» сальдо бюджета (т.е. сальдо бюджета без учета финансируемых за счет внешних источников государственных инвестиций) также значительно улучшилось: дефицит в размере 0,2 процента ВВП, наблюдавшийся в период кризиса, сменился профицитом в размере 1,4 процента ВВП в 2012 году. Учитывая высокую степень уязвимости экономики к внешним шокам и рост обязательств по погашению долга в среднесрочной перспективе, правительству следует продолжить политику восстановления резервов бюджета. 3. Квазифискальная деятельность и программы целевого кредитования могут подорвать бюджетную консолидацию. Квазифискальный дефицит в энергетическом секторе сократился с 6 процентов ВВП в 2007 году до 1 процента в 2011 году. Просроченная задолженность по налогам сократилась до менее одного процента ВВП в 2011-2012 годах. Между тем, просроченная задолженность государственных предприятий (ГП) на чистой основе резко выросла: по состоянию на начало 2013 года их кредиторская задолженность составила 18,5 процента ВВП, а дебиторская – 7,4 процента ВВП. Кроме того, на состоянии финансов негативно сказывается неустойчивость финансового сектора, и в частности программы 1 правительства, связанные с целевым кредитованием через коммерческие банки. Подобное кредитование вызывает перекосы на рынке, ведет к неэффективному распределению кредитных ресурсов и подрывает доверие и культуру кредитования. Лишь в 2012 году затраты на оказание финансовой поддержки несостоятельному банку составили около 2 процентов ВВП, что сопоставимо с объемом бюджета сектора здравоохранения за тот же год. Если правительство не откажется от этой практики, могут возникнуть дополнительные издержки. 4. Правительству необходимо найти более оптимальный баланс между капитальными расходами и основными социальными расходами и расходами на содержание. В 2011 году государственные расходы Таджикистана составили 28,5 процента ВВП, находясь примерно в середине диапазона показателей стран мира с низким и ниже среднего уровнем дохода, в то время как капитальные расходы составили 14,4 процента ВВП, что вдвое превышает средний показатель по той же группе стран. За последние шесть лет финансируемые за счет внутренних источников капитальные расходы увеличились при росте расходов на энергетический сектор, в то время как в части внешнего финансирования акцент делался больше на транспортном сообщении. Рост капитальных расходов на энергетический сектор преимущественно связан с финансированием проекта строительства Рогунской гидроэлектростанции (ГЭС), на долю которого приходится одна треть всех капитальных расходов, финансируемых за счет внутренних источников. Велика потребность в расходах на социальную политику (особенно на образование, здравоохранение и программы социальной помощи), а также в расходах на содержание. Правительству следует тщательно подходить к рассмотрению любых крупных инвестиционных проектов, поскольку их финансирование ведет к сокращению фискального пространства для других важных расходов (в том числе и на развитие человеческого капитала). Мероприятия, связанные с Рогунской ГЭС (и, следовательно, финансирование), должны быть по-прежнему ограничены содержанием существующих сооружений, до завершения оценки технико-экономической, экологической и социальной целесообразности проекта. 5. Налоговая реформа является высокоприоритетным направлением работы для Правительства Таджикистана и служит важной основой для достижения целей страны в области развития. Для обеспечения сокращения бедности и стимулирования экономического роста необходимо максимизировать собираемость доходов и закрыть налоговый разрыв, чтобы сформировать фискальное пространство для инвестиций в ключевые государственные услуги и инфраструктуру. Новый Налоговый кодекс представляет собой важную возможность упростить налоговую систему, повысив ее эффективность и продуктивность. Первоначально реализация налоговой реформы может сопровождаться некоторой потерей доходов, что должно компенсироваться за счет повышения собираемости доходов и расширения налоговой базы. Эти меры могут быть дополнены шагами по более тщательной приоритизации расходов и укреплению системы управления государственными финансами. Правительство (по просьбе Президента) в настоящее время анализирует первый опыт внедрения Налогового кодекса в связи с непредусмотренными последствиями этого шага для микро предпринимателей. Злоупотребление патентной системы налогообложения крупными фирмами, скрывающимися в качестве микро- предпринимателей, требует ограничения патентной системы насколько это возможно действительно очень малым бизнесом. 6. На основе анализа, представленного в настоящей записке, можно сформулировать следующие рекомендации для рассмотрения властями республики:  Поддержание макроэкономической стабильности и увеличение резервов бюджета для усиления устойчивости экономики и государственного бюджета по отношению к внешним шокам. Впоследствии преимущества наращивания резервов бюджета следует тщательно анализировать с учетом утраченных инвестиционных возможностей. 2  Надлежащая оценка и предотвращение фискальных рисков, связанных с квазифискальной деятельностью ГП и государственными программами целевого кредитования.  Укрепление системы управления государственными финансами в целях повышения эффективности и действенности использования ограниченных государственных ресурсов.  Постоянный анализ уровня и состава государственных расходов и приведение их в соответствие с долгосрочной стратегией и потребностями населения Таджикистана.  Усиление взаимосвязи между инвестициями и текущим бюджетом. Установление взаимосвязи между инвестиционными программами, финансируемыми за счет внутренних и внешних источников.  Тщательная оценка жизнеспособности всех крупных инвестиционных проектов. Акцент на приоритизации и эффективности инвестиций, чтобы сформировать фискальное пространство для финансирования основных социальных расходов и расходов на содержание.  Недопущение финансирования расходов на строительство Рогунской ГЭС, пока не будет полностью завершена оценка технической, экономической и социальной целесообразности проекта.  Дальнейшее реформирование налоговой системы в целях совершенствования налоговой политики и укрепления налогового администрирования для содействия активному развитию частного сектора. Формирование цепочки обратной связи с предприятиями, чтобы незамедлительно отслеживать влияние налоговых реформ на частный сектор и своевременное внесение корректив, но при этом не ставить под угрозу в целом стабильность налоговой системы в соответствии с новым Налоговым кодексом. 2. Макроэкономическая ситуация A.УРОВЕНЬ ЖИЗНИ ПОВЫСИЛСЯ, ОДНАКО КАЧЕСТВО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ УСЛУГАМИ ВЫЗЫВАЕТ ОЗАБОЧЕННОСТЬ 7. Высокие темпы роста притока денежных переводов, макроэкономическая стабильность и прогресс в части реализации структурных реформ содействовали устойчивому экономическому росту и значительному сокращению бедности в течение последнего десятилетия. За последнее десятилетие среднегодовые темпы роста валового внутреннего продукта (ВВП) составили 8 процентов, а показатели бедности сократились с 96 процентов в 1999 году до 47 процентов в 2009 году и далее – до менее 40 процентов в 2012 году1. Повышению жизненного уровня населения Таджикистана также содействовал рост притока помощи со стороны доноров, в том числе и со стороны международных финансовых институтов, и повышение цен на основные виды экспортируемой страной продукции – алюминий и хлопок – при устойчивом спросе на них на внешних рынках. Приток денежных переводов трудовых мигрантов на чистой основе вырос почти в 10 раз за последнее десятилетие: с около 5 процентов ВВП в 2002 году до свыше 47 процентов в 2012 году, при небольшом нарушении этой динамики в период недавнего экономического кризиса (Рисунок 1). В результате высокого экономического роста, наблюдавшегося в течение последнего десятилетия, доходы на душу 1 Статистическая оценка. 3 населения выросли более чем вдвое в реальном выражении, а масштабы бедности уменьшились наполовину за этот же период (Рисунок 2). Рисунок 1. Денежные переводы стали основной Рисунок 2. Рост доходов позволил вдвое движущей силой экономического роста в течение сократить масштабы бедности последнего десятилетия Источники: Агентство по статистике при Президенте Источники: Агентство по статистике при Президенте Республики Таджикистан и Национальный банк Республики Таджикистан; Всемирный банк. Таджикистана. 8. Улучшился и ряд ключевых показателей условий жизни, не связанных с доходами населения. Таджикистан приближается к стопроцентному охвату начальным и неполным средним образованием, в то время как охват детей в возрасте 14 лет увеличился с 88 процентов в 2007 году до 95 процентов в 2009 году и последующие годы. Несмотря на низкий уровень доходов на душу населения, в стране наблюдается один из самых высоких показателей удовлетворенности жизнью среди стран региона Европы и Центральной Азии (ЕЦА). По данным обзора «Жизнь в условиях переходной экономики», составленного ЕБРР и Всемирным банком для стран региона ЕЦА в конце 2010 года, свыше 75 процентов респондентов отметили, что за период с 2006 года экономическая ситуация в Таджикистане улучшилась, а 64 процента заявили, что политический климат также улучшился.2 Практически 70 процентов домашних хозяйств отметили улучшение качества своей жизни в настоящее время по сравнению с 2006 годом, и практически 60 процентов респондентов были удовлетворены своим финансовым положением. Несмотря на то, что Таджикистан, где уровень валового национального дохода (ВНД) на душу населения составил 880 долларов США в 2012 году, остается наиболее бедной страной региона ЕЦА, оптимизм в отношении будущих поколений широко распространен среди всех возрастных групп и групп населения по уровню дохода. 9. Несмотря на данный прогресс, необходимо значительно расширить доступ к жизненно важным государственным услугам и повысить качество таких услуг. Обследование 2 000 домашних хозяйств, проведенное недавно Всемирным банком в пяти регионах страны, среди прочего, показало, что: (i) в сфере электроснабжения, хотя практически все респонденты подключены к сетям электроснабжения, свыше 80 процентов населения по стране сталкиваются со случаями аварийного отключения; (ii) в сфере образования удовлетворенность качеством услуг очень низкая: только одна треть домашних хозяйств в городских и 19 процентов в сельских регионах удовлетворены или в полной мере удовлетворены качеством образования; и (iii) в сфере здравоохранения доступ к услугам как амбулаторных, так и стационарных учреждений 2 Глинская и Заиди, «Уровень удовлетворенности жизнью и государственными услугами в Таджикистане: основные выводы по результатам обзоров ЕБРР и Всемирного банка “Жизнь в условиях переходной экономики” за 2006 и 2010 годы», Всемирный банк (рабочий документ), ноябрь 2011 года. 4 здравоохранения был недостаточным: в среднем соответственно 36 процентов и 29 процентов населения страны имело доступ к данным услугам, а качество услуг оценивалось как очень низкое. Только 16 процентов домашних хозяйств выразили удовлетворенность услугами амбулаторных, а 19 процентов – услугами стационарных учреждений здравоохранения.3 B. ОСМОТРИТЕЛЬНЫЙ ПОДХОД К МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОМУ УПРАВЛЕНИЮ И ПОДДЕРЖКА СО СТОРОНЫ ПАРТНЕРОВ ПО РАЗВИТИЮ ПОЗВОЛИЛИ ТАДЖИКИСТАНУ ПЕРЕЖИТЬ СПАД В МИРОВОЙ ЭКОНОМИКЕ И СОДЕЙСТВОВАЛИ БЫСТРОМУ ВОССТАНОВЛЕНИЮ РОСТА 10. Недавний мировой экономический кризис отрицательно сказался на экономике Таджикистана и привел к падению денежных переводов и экспортных поставок хлопка и алюминия. Темпы экономического роста замедлились до 3,9 процента в 2009 году по сравнению с 7,9 процента в 2008 году, но при этом данные показатели все же лучше, чем в случае большинства стран Центральной Азии (Таблица 1). В период с 2004 по 2008 годы приток денежных переводов вырос в пять раз, поскольку одна пятая всего населения страны трудоспособного возраста уехала в Россию в поисках работы. Затем поступления денежных переводов сократились с 2,3 миллиарда долларов США в 2008 году (45 процентов ВВП) до 1,6 миллиарда долларов США в 2009 году (33 процента ВВП).4 В связи со снижением цен на хлопок и алюминий на мировых рынках экспорт сократился практически на 11 процентов в 2009 году. Кризис негативно сказался также и на состоянии финансового сектора: необслуживаемые кредиты в банковском секторе достигли рекордно высокого уровня – 28 процентов всех кредитов. Нарушения в поставках грузов в связи с закрытием границы с Узбекистаном и большие объемы целевого кредитования хлопковой отрасли усугубили проблемы в финансовом секторе, что, в свою очередь, привело к сокращению кредитования частного сектора. 3 Таджикистан: Форум развития-2012, презентация Координационного совета по развитию, 11 декабря 2012 года. 4 По данным обзора «Жизнь в условиях переходной экономики» за 2010 год, 58 процентов домашних хозяйств заявили, что кризис негативно повлиял на их положение. Одним из основных каналов передачи такого воздействия были трудовая миграция за пределы страны и денежные переводы : одна треть респондентов отмечали, что на них отрицательно сказалось сокращение притока денежных переводов или возвращение домой тех членов семей, которые ранее работали за рубежом . 5 Таблица 1. Отдельные экономические показатели, 2007-2012 годы (в процентах ВВП, если не указано иное) 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. Национальные счета и цены ВНД на душу населения по методу Атласа (в 470 700 750 810 870 880 долларах США) Рост реального ВВП (процентное изменение) 7,8 7,9 3,9 6,5 7,4 7,5 Инфляция ИПЦ, декабрь к декабрю (в процентах) 19,7 11,8 5,0 9,8 9,3 6,4 Платежный баланс Сальдо счета текущих операций -11,2 -7,6 -5,9 -1,2 -4,7 -1,9 Сальдо торговли товарами и услугами -48,1 -55,3 -39,3 -37,3 -49,3 -47,2 Экспорт товаров и услуг 20,7 16,8 15,2 15,3 17,9 17,9 Импорт товаров и услуг 68,8 72,1 54,5 52,6 67,2 65,1 Денежные переводы трудовых мигрантов на 40,1 45,6 32,6 36,2 40,3 44,3 чистой основе Бюджетно-налоговые счета/1 Доходы и гранты сектора госуправления 21,2 21,8 22,8 23,5 25,4 25,1 Налоговые доходы 17,8 18,6 17,7 18,0 19,5 19,9 Неналоговые доходы и внебюджетные фонды 2,3 2,2 2,7 3,3 3,6 3,8 Гранты 1,0 1,0 2,3 2,2 2,3 1,5 Расходы правительства и чистое кредитование 27,3 27,2 27,6 27,2 28,5 25,1 Текущие расходы 11,8 11,6 13,1 13,8 14,0 13,8 Внутренние капитальные расходы и чистое 7,5 8,0 9,0 8,4 9,6 8,7 кредитование Финансируемая за счет внешних источников 8,0 7,7 5,5 5,0 4,9 2,6 Государственная программа инвестиций (ГПИ) Общее сальдо бюджета (включая ГПИ) -6,1 -5,4 -4,8 -3,7 -3,1 0,1 Общее сальдо бюджета (без учета ГПИ) 1,1 1,5 -0,1 -0,2 0,1 1,4 Внешний государственный долг (остаток) 30,2 26,7 35,8 34,4 32,6 28,6 1/ Оценки за 2012 год основываются на предварительных данных. Источники: Показатели мирового развития, Агентство по статистике при Президенте Республики Таджикистан, Национальный банк Таджикистана, Министерство финансов Республики Таджикистан; оценки Всемирного банка и Международного Валютного Фонда. 11. В ответ на кризис правительство приняло план стимулирования экономики за счет бюджета, что содействовало смягчению воздействия кризиса на внутренний спрос; а партнеры по развитию оказали своевременную поддержку правительству в реализации этих мер. В целях защиты критически важных расходов на социальную сферу правительство увеличило государственные расходы в рамках своего антикризисного плана действий и расширило возможности трудоустройства за счет таких социальных программ, как программа «деньги за труд» и меры по содействию предпринимательству. Кроме того, правительство ограничило неприоритетные расходы, в том числе и расходы на эксплуатацию и содержание, не затронув при этом жизненно важные недискреционные расходы, такие как заработная плата, взносы работодателей и процентные платежи. Что касается доходной части бюджета, в рамках пакета мер по стимулированию спроса ставка налога на добавленную стоимость (НДС) была снижена с 20 процентов до 18 процентов, что привело к сокращению налоговых доходов (и эквивалентному увеличению доходов домашних хозяйств) на 1 процентный пункт ВВП. В целях обеспечения финансирования образовавшегося дефицита бюджета, партнеры по развитию увеличили поддержку бюджета на сумму, эквивалентную 1,3 процента ВВП в 2009 году, что помогло правительству сохранить государственные расходы на образование, здравоохранение и социальную защиту, смягчив влияние кризиса на уровень бедности и уязвимые слои населения. 6 12. После замедления в 2009 году рост экономики восстановился. Рост реального ВВП составил 6,5 процента в 2010 году, 7,4 процента в 2011 году и 7,5 процента в 2012 году. В период после кризиса экономическая деятельность активизировалась под влиянием увеличения валового притока денежных переводов, темпы роста которых быстро восстановились в 2010 году и продолжали расти в последующий период, достигнув рекордно высокого уровня 3,6 миллиарда долларов США или 47,4 процента ВВП в 2012 году5. Рост притока денежных переводов, вызванный увеличением потока трудовых мигрантов в Россию в связи с восстановлением роста российской экономики, стимулировал внутренний спрос. В свою очередь, это содействовало высоким темпам роста услуг, на долю которых пришлось свыше одной трети совокупного роста в 2012 году. Также наблюдались хорошие показатели промышленного производства, которое увеличилось на 10,4 процента, причем основными движущими силами этого роста была перерабатывающая и добывающая отрасли. Высокие темпы роста сельскохозяйственного производства, также способствовавшие экономическому росту, составили 10,4 процента за год, причем в основном это обеспечивалось за счет производства продукции растениеводства. C. СОХРАНЯЕТСЯ УЯЗВИМОСТЬ ЭКОНОМИКИ ТАДЖИКИСТАНА ПО ОТНОШЕНИЮ К ВНЕШНИМ ШОКАМ 13. Основные риски для Таджикистана, связанные с замедлением темпов роста мировой экономики, заключаются в сокращении денежных переводов и снижении экспорта. Более низкие, чем прогнозировалось, темпы экономического роста в Российской Федерации (где заняты свыше 90 процентов трудовых мигрантов из Таджикистана) могут привести к сокращению внутреннего спроса и замедлению экономического роста и негативно сказаться на доходах правительства, в результате чего прогнозируемый дефицит бюджета будет выше, чем предполагалось в базовом сценарии. Высокая степень концентрации экспорта, когда лишь небольшое число продуктов поставляется на ограниченное количество рынков, делает экономику страны чрезвычайно уязвимой к шокам со стороны внешнего спроса и цен, что негативно влияет на внутренний и внешний баланс. Для Таджикистана эластичность совокупного экспорта товаров к ВВП зарубежных стран обычно составляет менее 0,9, причем, судя по некоторым оценкам, эластичность экспорта Таджикистана выше всего по отношению к росту в России.6 Эти результаты указывают на то, что, например, снижение ВВП в Китае и 27 странах ЕС (или разница по сравнению с заданным эталонным уровнем ВВП) в размере 1 процента приведет к сокращению экспорта Таджикистана в Китай и ЕС на 0,87 процента. Замедление роста в Росси на 1 процентный пункт может привести к падению экспорта Таджикистана в Россию на 0,96 процента. Таким образом, экономический рост Таджикистана очень волатилен в зависимости от изменений в российской экономике, которая, в свою очередь, уязвима по отношению к изменениям цен на углеводороды. 14. Что касается импорта, риски связаны с возможным резким повышением цен на топливо и пищевые продукты. В связи с высокой зависимостью от импортных поставок пищевых продуктов и топлива экономика Таджикистана чрезвычайно уязвима по отношению к росту цен на продукты питания и топливо на мировых рынках, причем эта уязвимость усиливается в связи с таможенными пошлинами на нефть и нефтепродукты, введенными Россией в мае 5 В Таджикистане приток денежных переводов через банковскую систему представляет собой сочетание денежных переводов и экспортной выручки. По оценкам Национального банка Таджикистана (НБТ), экспортная выручка может составлять до 25-30 процентов всего объема денежных переводов. Эта корректировка подразумевает, что заявляемые объемы денежных переводов трудовых мигрантов, как правило, завышены. 6 Записка по вопросам торговли Таджикистана : Динамика торговли и вызовы в условиях изменений в мировой экономике, 15 июня 2012 года. 7 2010 года (после создания Таможенного союза с Беларусью и Казахстаном). Существенный рост российских таможенных пошлин на экспорт нефтепродуктов привел к увеличению стоимости импорта Таджикистана, которое оценочно составило 75 миллионов долларов США (1 процент ВВП) в 2012 году.7 6 февраля 2013 года подписано Межправительственное соглашение о сотрудничестве в области поставки нефтепродуктов из Российской Федерации в Республику Таджикистан. Данное соглашение предусматривает беспошлинные поставки нефтепродуктов в пределах согласованных индикативных годовых балансов.8 Хотя налоговые льготы снизят давление на стоимость импорта, сохранится уязвимость экономики по отношению к шоку изменений цен на нефть. 15. Периодические перебои в транзитной торговле через территорию Узбекистана и повышение транспортных сборов также негативно сказываются на экономике и бюджете. В 2010 и 2011 годах частые перебои в транзитных перевозках груза через Узбекистан негативно сказывались как на поступлении доходов бюджета, так и на состоянии остальной части экономики. Свыше 40 процентов совокупных налоговых доходов в Таджикистане приходится на долю поступлений от налога на добавленную стоимость, а они, в свою очередь, в высокой степени зависят от пошлин, которыми облагается импорт. Перебои с импортными поставками также отрицательно повлияли на остальные сектора экономики: например, на сельское хозяйство (поставки удобрений и иных ресурсов), промышленное производство (поставки критически значимых ресурсов для производства алюминия компанией «ТАЛКО», Таджикской алюминиевой компанией) и сектор услуг (оборотные средства компаний заморожены в транзитных товарах). В марте 2011 года Узбекистан повысил тарифы на транзитные грузоперевозки железнодорожным транспортом, что также привело к росту цен на продукты питания и другую продукцию, импортируемую Таджикистаном. 16. Кроме того, нерегулярность поставок газа из Узбекистана негативно сказывается на работе и рентабельности определенных отраслей в Таджикистане и, следовательно, на их налоговых платежах. Учитывая отсутствие рассчитанных на несколько лет договоров между Таджикистаном и Узбекистаном по поставкам газа, в начале каждого года ведутся споры относительно возобновления контрактов на поставку газа, что ведет к дестабилизации выпуска двух основных потребителей газа: «ТАЛКО» и «Таджикцемент» (крупнейший цементный завод в Таджикистане). В свою очередь, это негативно сказалось на финансовом состоянии этих компаний и их платежах в бюджет. 7 24 февраля 2012 года Россия установила свои таможенные пошлины на все виды бензина на уровне 370 долларов США за тонну (Постановление Правительства № 163). За 2012 год Таджикистан импортировал 372 тысячи тонн нефтепродуктов, 55 процентов которых поставлялись из России (что меньше по сравнению с 2010 годом, когда данный показатель был равен 95 процентам). 8 1 миллион тонн нефтепродуктов на 2013 год, 70 процентов которых составляет дизельное топливо и бензин. 8 3. Общее состояние бюджета, фискальные риски и вопросы управления государственными финансами A. КОНСОЛИДАЦИЯ БЮДЖЕТА ИДЕТ СОГЛАСНО НАМЕЧЕННОМУ ПЛАНУ, НО НЕОБХОДИМ ОСМОТРИТЕЛЬНЫЙ ПОДХОД К УПРАВЛЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ, ЧТОБЫ ПРОТИВОСТОЯТЬ ШОКАМ 17. В период после кризиса общее состояние бюджета заметно улучшилось. Благодаря росту доходов и сокращению (по отношению к ВВП) расходов бюджета, общий дефицит бюджета, который составил 6,1 процента ВВП в 2007 году, быстро сокращался и сменился профицитом в размере 0,1 процента в 2012 году (Таблица 1). Консолидация бюджета преимущественно отражала динамику капитальных инвестиций, финансируемых за счет внешних источников в рамках Государственной программы инвестиций (ГПИ), которая постепенно сворачивается (Рисунок 3). Рост доходов создал фискальное пространство для расширения текущих и финансируемых за счет внутренних источников капитальных расходов (см. подробнее в Разделе 4 ниже). Без учета ГПИ общее сальдо бюджета (так называемое «базовое» сальдо) значительно улучшилось за период после кризиса, причем профицит бюджета составил 1,4 процента ВВП в 2012 году, т.е. он превысил докризисный уровень (Рисунок 4). 18. Необходим осмотрительный подход к управлению бюджетом, чтобы иметь возможность противостоять потенциальным шокам и исполнять текущие и будущие обязательства. Хотя консолидация бюджета идет согласно намеченному плану, она является результатом скорее внешних факторов, чем внутренней политики. Несмотря на значительное улучшение состояния бюджета, депозиты правительства в банках сократились с 33 процентов доходов бюджета в 2007 году до 13 процентов в 2011-2012 годах. Таким образом, задачу восстановления резервов еще предстоит решить. При этом расходы, связанные с амортизацией внешнего долга, выросли с 0,4 процента ВВП в год в 2008-2011 годах до 0,9 процента в 2012 году, а в среднесрочной перспективе ожидается, что данный показатель превысит один процент ВВП. Учитывая ограниченность резервов бюджета и высокую степень уязвимости к воздействию внешних факторов, может потребоваться дальнейшая консолидация бюджета. В новой оценке устойчивости долга (ОУД) для Республики Таджикистан подчеркивается необходимость осмотрительного подхода к бюджету.9 В будущем по мере усиления устойчивости экономики к внешним шокам преимущества наращивания резервов бюджета следует тщательно анализировать с учетом утраченных инвестиционных возможностей. 9 ОУД была подготовлена совместными усилиями сотрудников Всемирного банка и МВФ при консультациях с сотрудниками Азиатского банка развития. Она будет опубликована в рамках доклада сотрудников МВФ по результатам консультаций по Статье IV 2013 года (готовится к печати). 9 Рисунок 3. Динамика общего сальдо бюджета Рисунок 4. Без учета финансирования ГПИ преимущественно зависит от внешнего «базовое» сальдо бюджета соответствует финансирования ГПИ намеченному плану консолидации бюджета Источник: Министерство финансов Республики Источник: Министерство финансов Республики Таджикистан. Таджикистан. B. КВАЗИФИСКАЛЬНЫЕ ОПЕРАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ И ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ МОГУТ ПОДОРВАТЬ КОНСОЛИДАЦИЮ БЮДЖЕТА 19. Что касается внутренних условий, наблюдаются фискальные риски, связанные с квазифискальными операциями государственных предприятий и государственных финансовых учреждений. В соответствии с Руководством МВФ по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере (2001 год), к квазифискальным операциям относятся все виды деятельности под общим руководством правительства, которые осуществляются центральным банком и (или) государственными финансовыми и нефинансовыми организациями, и, которые являются фискальными по своей природе. Квазифискальная деятельность предполагает передачу государственных средств на чистой основе частному сектору (домашним хозяйствам и предприятиям) через каналы вне бюджета (см. Вставку 1 или виды квазифискальной деятельности). 10 Вставка 1: Виды квазифискальных операций Операции, относящиеся к сектору нефинансовых государственных предприятий • Взимание цен ниже коммерческих: Определение цены по коммерческим операциям ниже рыночного уровня или ниже уровня, позволяющего возместить затраты. • Предоставление некоммерческих услуг: Обеспечение социальными услугами, которые предоставляются, например, бесплатно или по цене, не покрывающей затраты , и при этом не отражаются в бюджете правительства. • Мягкие бюджетные ограничения: Терпимое отношение к просроченной задолженности, что приводит к перекосам в распределении ресурсов. Просроченная задолженность эквивалентна подразумеваемой субсидии, потере доходов для предприятия и потере налоговых доходов для бюджета . Просроченная задолженность нередко формируется при отсутствии развитой культуры платежей , в том числе и со стороны бюджетных организаций, государственных органов и государственных предприятий. • Бартер или механизмы взаимозачета: Применение этих механизмов ведет к сокращению как доходов, так и затрат (расходов), что затрудняет расчет точных объемов квазифискальных операций. • Операционная неэффективность: Технические потери и отсутствие измерения/выставления счетов за потребление (в том числе и в случае кражи) в результате низкой операционной эффективности, что ведет к низкой собираемости платежей. Операции, относящиеся к сектору государственных финансовых учреждений • Субсидируемое кредитование и оказание экстренной финансовой помощи или санация: Сюда относятся случаи использования ставок по кредитам на уровне ниже рыночного и льготных ставок , недостаточного обеспечения и выдачи нестандартных кредитов, а также неправильной оценки гарантий по кредитам. Операции по оказанию экстренной финансовой помощи как финансовым, так и нефинансовым государственным предприятиям должны проводиться через бюджет . • Обязательные резервы, проценты по которым начисляются по сниженной ставке : Центральный банк нередко не выплачивает вознаграждение по обязательным резервам коммерческих банков или выплачивает его по ставкам ниже рыночных. • Операции, связанные с системой курсообразования: К ним могут относиться случаи множественности обменных курсов и субсидируемое страхование валютных рисков . • Стерилизационные операции: Операции, связанные со стерилизацией притока капитала и управлением ликвидностью посредством операций на открытом рынке, могут предполагать значительные потери для центрального банка. Поскольку эти потери, в конечном итоге, должны покрываться за счет правительства, эти операции рассматриваются как квазифискальные, даже несмотря на то, что они не содержат элементов, (напрямую) связанных с налогами или субсидиями. В противном случае операции, которые являются прибыльными для центрального банка, позволили бы улучшить состояние бюджета, если бы эта прибыль шла в бюджет. Источник: Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно -налоговой сфере, МВФ, 2001 год. 20. В связи с применением тарифов, не позволяющих покрывать затраты, высоким уровнем потерь при передаче и распределении электроэнергии и низкой собираемостью платежей по выставленным счетам формируются систематические дисбалансы между доходами и расходами энергетического сектора. Эти дисбалансы, которые обычно называют квазифискальным дефицитом, сократились с 5,8 процента ВВП в 2007 году до 1 процента в 2011 году в связи с повышением тарифов и высокими темпами экономического роста (Рисунок 5). Квазифискальный дефицит полностью покрывается компанией «Барки Тоджик» за счет недофинансирования расходов по эксплуатации и содержанию своей системы, недостаточного объема инвестиций, роста ее долговой нагрузки, а также за счет существенного накопления кредиторской задолженности, включая налоговые платежи. За период с 2008 по 2012 годы кредиторская задолженность компании «Барки Тоджик» выросла в пять раз в номинальном выражении и составила 3 493 миллиона сомони (около 733 миллионов долларов США). Практически вся краткосрочная задолженность (507 миллионов долларов США) имеет форму банковских кредитов на цели финансирования текущих расходов, а долгосрочная задолженность 11 (226 миллионов долларов США) накапливается в результате привлечения средств для реализации проектов капитальных инвестиций. 21. Сохраняются мягкие бюджетные ограничения в форме просроченной задолженности, что ведет к низкой культуре платежей. Просроченная задолженность государственных предприятий (ГП) по налогам достигла пикового значения на уровне 358 миллионов сомони в 2010 году (6 процентов доходов бюджета), а затем снизилась примерно до 248 миллионов сомони в 2012 году (3 процента доходов бюджета) (Таблица 2). Только на долю компании «Барки Тоджик» приходится сумма, превышающая весь объем сокращения просроченной задолженности по налогам, которое наблюдалось в течение 2011 года, что преимущественно связано со списанием просроченной задолженности по налогам в рамках многостороннего урегулирования задолженности с участием компаний «Барки Тоджик», «ТАЛКО» и «Санктуда». И все же просроченная задолженность «Барки Тоджик» по налогам составляет три четверти задолженности всех ГП. Задолженность по заработной плате достигла 42,5 миллиона сомони или 8,9 миллиона долларов США в 2012 году, но она невелика по сравнению с задолженностью по налогам в секторе ГП. Чистая дебиторско-кредиторская задолженность ГП резко возросла за период с 2008 по 2011 годы и достигла 30,2 процента ВВП в части кредиторской задолженности и 14,1 процента в части дебиторской задолженности (Рисунок 6). Взаимные неплатежи предприятий резко сократились в 2012 году (преимущественно в результате улучшения состояния платежей компании «Барки Тоджик»), но при этом их масштабы остаются велики – 18,5 процента ВВП в части кредиторской задолженности и 7,4 процента в части дебиторской задолженности. Рисунок 5. Квазифискальный дефицит Рисунок 6. Взаимные неплатежи предприятий энергетического сектора сократился сократились, но остаются велики Динамика квазифискального дефицита энергетического Дебиторско-кредиторская задолженность сектора Квазифискал ьный дефицит, сомони Квазифискал ьный дефицит, долл. США Квазифискал ьный дефицит в % ВВП Источник: Оценки сотрудников Всемирного банка. Источник: Оценки сотрудников Всемирного банка на основе данных Минфина. 12 Таблица 2: Просроченная задолженность сектора государственных предприятий по налогам, 2008-2012 годы (в миллионах сомони, если не указано иное) Государственные предприятия 2008 год 2009 год 2010 год 2011 год 2012 год Всего 199 312 358 215 248 Барки Точик 127 249 322 166 211,6 ТАЛКО 42 35 9 17 4,1 Корпорация - поставщик 4 6 8 9 10,9 топливного газа Таджикская железная дорога 6 2 5 6 1,9 Таджиктелеком 4 3 1 6 4,6 Все остальные ГП 17 16 14 12 14,9 Просроченная задолженность по 1,1 1,5 1,4 0,7 0,7 налогам, в % ВВП Источник: Министерство финансов Республики Таджикистан. 22. Финансовой состояние ГП ослабляется в связи с «добровольным» участием в некоммерческой деятельности и безвозмездными пожертвованиями. К некоммерческим услугам относятся финансирование строительства и ремонта жилищного фонда для граждан, пострадавших в результате природных катастроф (например, наводнений); зданий ведомств, отвечающих за энергетику, судебную систему и ликвидацию чрезвычайных ситуаций; дорог; культурных объектов и мероприятий. Безвозмездные пожертвования делаются в пользу приютов, малообеспеченных граждан, ветеранов и т.п. Судя по оценкам Министерства финансов,10 только за 2011 год эти добровольные пожертвования составили 0,4 процента ВВП или одну пятую часть государственных расходов на здравоохранение. Влияние ГП на бюджет будет проанализировано в отдельной записке по вопросам политики в рамках ОГР. 23. Неустойчивость финансового сектора, и в частности реализация программ правительства по целевому кредитованию через коммерческие банки, также негативно сказывается на состоянии бюджета. Сохранение практики целевого кредитования привело к ухудшению состояния баланса одного крупного коммерческого банка – Агроинвестбанка, который испытывал сложности с выполнением требований к минимальной достаточности капитала, что потребовало вмешательства государства.11 Практика целевого кредитования привела к ухудшению состояния кредитного портфеля Агроинвестбанка, в результате чего данный банк фактически оказался на грани банкротства и в конечном итоге получил финансовую поддержку со стороны правительства. Затраты на оказание финансовой поддержки составили около 2 процентов ВВП, что эквивалентно совокупному объему расходов на сектор здравоохранения за тот же год. В 2012 году правительство приняло обязательство отказаться от подобной практики. Тем не менее, до сих пор процесс санации Агроинвестбанка шел очень медленно. Более того, присутствуют признаки продолжающегося целевого кредитования. Если правительство не прекратит данную практику, это может повлечь дополнительные издержки в предстоящие годы. Целевое 10 «Отчет о фискальных рисках, связанных с государственными предприятиями», Министерство финансов Республики Таджикистан, 2012 год. 11 В апреле 2012 года Министерство финансов выпустило государственные ценные бумаги на сумму 700 миллионов сомони, по-видимому, в целях оказания помощи Агроинвестбанку в выполнении требований к минимальной величине достаточности капитала и выкупа его необслуживаемых кредитов по номинальной стоимости 528 миллионов сомони. 13 кредитование инсайдеров создает перекосы на рынке, ведет к неэффективному распределению кредитных ресурсов и подрывает доверие к банковскому сектору и культуру кредитования. C. УКРЕПЛЕНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ ЯВЛЯЕТСЯ ПРИОРИТЕТНЫМ НАПРАВЛЕНИЕМ 24. В соответствии с принятой правительством Стратегией реформирования системы управления государственными финансами на 2009-2018 годы, реализуется ряд важных реформ. Как показала завершенная недавно Оценка государственных расходов и финансовой подотчетности (ГРФП), по большинству показателей эффективности работы наблюдается общее улучшение рейтингов, в то время как по некоторым другим направлениям отмечено снижение рейтингов или отсутствие изменений по сравнению с результатами оценки ГРФП 2007 года. Заработал единый казначейский счет (ЕКС), через который, в конечном итоге, будут направляться все государственные финансовые ресурсы бюджетов национального и местных уровней, включая специальные средства бюджетных организаций.12 В 2011 году создано подразделение по мониторингу ГП для оценки и мониторинга на регулярной основе фискальных рисков, связанных с крупными ГП. 25. Однако до настоящего времени данный процесс шел неравномерно. Среди недостатков группа специалистов по проведению оценки ГРФП отмечала некоторый (но медленный) прогресс в области разработки в полной мере функционирующей Среднесрочной программы государственных расходов (СПГР) и внедрения системы планирования бюджета с учетом результатов деятельности на национальном уровне. Имеются планы по усилению самостоятельности бюджетных организаций в перераспределении средств в пределах бюджетных программ. Предполагается, что усиление самостоятельности бюджетных организаций будет сбалансировано за счет формирования действенной системы внутреннего контроля и аудита, в рамках которой следует сместить акцент с выявления нарушений при проведении операций на предоставление рекомендаций по совершенствованию процессов управления бюджетных организаций. Сложности, с которыми сталкивается система управления государственными финансами (УГФ), и пути ее дальнейшего развития будут подробно рассмотрены в отдельной аналитической записке по вопросам государственных расходов. 4. Расходы бюджета: состав и тенденции A. В РАСХОДАХ БЮДЖЕТА НАБЛЮДАЕТСЯ БОЛЬШОЙ ПЕРЕКОС В ПОЛЬЗУ КАПИТАЛЬНЫХ ИНВЕСТИЦИЙ 26. В Таджикистане наблюдается такое же отношение расходов бюджета к ВВП, как и в большинстве стран с аналогичным уровнем дохода на душу населения, но при этом имеется слишком сильный перекос в пользу капитальных расходов. В 2011 году расходы бюджета достигли пиковых значений и составили 28,5 процента ВВП, что примерно соответствовало середине диапазона показателей расходов аналогичных стран с низким и ниже среднего уровнем дохода (Рисунок 7). По сравнению со странами с аналогичным уровнем дохода (ВНД на душу населения – до 1 500 долларов США в 2011 году) отношение расходов сектора госуправления к ВВП в Таджикистане было значительно ниже, чем в Кыргызской Республике (38 процентов ВВП), но при этом выше, чем во многих других странах с низким уровнем дохода, таких как Камерун, Судан, Пакистан, Камбоджа, Бенин и Гаити (19-22 процента ВВП); хотя в Кении, Мавритании, 12 В настоящее время ЕКС охватывает только республиканский бюджет и 5 местных бюджетов. Ожидается, что в 2014 году будут охвачены все местные бюджеты. 14 Сенегале, Нигерии, Индии и Папуа - Новой Гвинее наблюдалось отношение расходов, аналогичное показателю по Таджикистану (28-29 процентов ВВП). Тем не менее, капитальные расходы в Таджикистане были значительно выше, чем в других странах с аналогичным уровнем дохода, что резко отличается от ситуации сравнения общих уровней государственных расходов (Рисунок 8). Капитальные расходы составили 14,4 процента ВВП в 2011 году, что выше, чем во всех перечисленных ранее странах с сопоставимым уровнем дохода. Рисунок 7. Расходы бюджета в Таджикистане Рисунок 8. Отношение капитальных расходов находятся на уровне, аналогичном уровню бюджета самое высокое среди стран с большинства сопоставимых стран с низким и аналогичным уровнем дохода ниже среднего уровнем дохода Источники: Всемирный банк и Международный Источники: Всемирный банк и Международный Валютный Фонд. Валютный Фонд. 27. Учитывая формирование дополнительного фискального пространства в результате существенного сокращения внешнего государственного долга, внутренние капитальные расходы бюджета удвоились и дополнялись за счет притока внешнего финансирования для бюджетных инвестиций. В результате операции с Россией по замене долговых обязательств акционерным капиталом в 2004 году и Многосторонней инициативы списания задолженности (MDRI) в 2006 году существенно сократилась бремя внешней задолженности правительства. Таким образом, внешний государственный долг Таджикистана снизился с уровня более 100 процентов ВВП в 2001 году до около 34 процентов в 2007-2012 годах (Рисунок 9). Вследствие этого внутренние капитальные расходы неуклонно увеличивались со среднегодового показателя в размере около 4 процентов ВВП в период 2000-2006 годов до 8 процентов в год в среднем за период 2007-2012 годов (Рисунок 10). При этом внешние партнеры по развитию также наращивали свои портфели кредитных ресурсов, выделяемых Таджикистану, с 3 процентов ВВП в год в 2000-2006 годах до 8 процентов в год в 2007-2008 годах и 5 процентов в год в 2009- 2011 годах. В результате завершения профинансированных ранее инвестиционных проектов финансируемые за счет внешних источников капитальные расходы резко упали до 2,6 процента ВВП в 2012 году, что вызвало общее сокращение бюджетных инвестиций с 14,4 процента ВВП в 2011 году до 10,9 процента в 2012 году. 28. Капитальные расходы государственного сектора финансируются за счет внутренних и внешних источников. К наиболее значимым источникам государственных капитальных расходов относятся Централизованная программа государственных инвестиций (ЦПГИ) (Приложение 1) и Государственная программа инвестиций (ГПИ) (Приложение 2). ЦПГИ финансируется за счет средств центрального и местных бюджетов,13 в то время как ГПИ 13 В рамках казначейской системы исполняются три основных вида бюджетов: (i) республиканский бюджет центрального правительства, (ii) субнациональные/местные бюджеты местных органов исполнительной власти и (iii) бюджеты внебюджетных организаций. 15 финансируется партнерами по развитию посредством сочетания займов и грантов и (в случае необходимости) софинансирования со стороны правительства. Расходы на ремонт и содержание объектов, а также мелкие капитальные расходы финансируются в рамках обычных бюджетов отраслевых ведомств. И, наконец, местные органы управления также могут обеспечивать софинансирование проектов капитального строительства, если фискальное пространство их бюджетов позволяет это делать. Рисунок 9. Сокращение внешнего Рисунок 10. Внутренние капитальные расходы государственного долга сформировало возросли, составив в среднем около дополнительное фискальное пространство для 8 процентов ВВП в 2007-2012 годах расширения расходов Источник: Международный Валютный Фонд. Источник: Министерство финансов Республики Таджикистан. 29. Правительство достигло определенного прогресса в реализации рекомендаций, сформулированных в рамках предыдущего ОГР и направленных на совершенствование процесса планирования капитальных расходов бюджета (Приложение 3). Исторически в Таджикистане сложилась практика несистематизированной подготовки ГПИ, которая осуществлялась за рамками стандартной процедуры подготовки бюджета для очередных заседаний Консультативной группы доноров. Как отмечалось в ОГР 2005 года, при этом в рамках стандартного бюджетного процесса надлежащим образом не учитывалось ни влияние проектов на внешний долг, ни потребности ГПИ в софинансировании. После принятия Закона о государственных финансах в 2002 году правительство постепенно внедряет Среднесрочную программу государственных расходов и интегрирует процесс подготовки ГПИ в стандартный бюджетный процесс. Тем не менее, как подчеркивалось в оценке ГРФП 2012 года, несмотря на некоторый достигнутый до настоящего момента прогресс, планирование инвестиций и текущих расходов все еще слабо взаимосвязано в рамках действующей системы подготовки бюджета. В настоящее время в процессе планирования и отбора инвестиционных проектов по-прежнему не учитываются оценки будущих текущих расходов; и по-прежнему отсутствует взаимосвязь между планами инвестиций, финансируемых за счет внутренних и внешних источников.14 B. ФИНАНСИРУЕМЫЙ ЗА СЧЕТ ВНУТРЕННИХ ИСТОЧНИКОВ КАПИТАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ СОСРЕДОТОЧЕН БОЛЬШЕ НА ПРОЕКТАХ В ОБЛАСТИ ЭНЕРГЕТИКИ, В ТО ВРЕМЯ КАК ВНЕШНЕЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ БОЛЬШЕ СОСРЕДОТОЧЕНО НА ТРАНСПОРТНОМ СООБЩЕНИИ 30. Финансируемый за счет внутренних источников капитальный бюджет расширился в части проектов в области энергетики, в то время как капитальные расходы на социальные сектора в среднем поддерживались на уровне около 2 процентов в год. В течение последних 14 Всемирный банк (2012). Таджикистан: Оценка государственных расходов и финансовой подотчетности. 16 шести лет в финансировании капитальных расходов в Таджикистане наблюдались изменения в виде сокращения значимости финансируемой за счет внешних грантов и займов ГПИ и увеличения расходов в рамках финансируемой за счет внутренних источников ЦПГИ, что преимущественно отражало усиленное внимание со стороны правительства финансированию инфраструктурных проектов в энергетическом секторе (Рисунок 11). Государственные капитальные расходы на энергетический сектор возросли с 0,4 процента ВВП в 2007 году до 2,8 процента в среднем в 2009-2012 годах. Увеличение капитальных расходов, финансируемых за счет внутренних источников, произошло в период кризиса, когда правительство выделяло дополнительные бюджетные средства на инфраструктурные проекты в энергетическом секторе и на жилищно-коммунальное хозяйство, а также перераспределило некоторую часть средств, сократив расходы на другие сектора. Капитальные расходы правительства на социальные сектора возросли с 1,1 процента ВВП в 2007 году до 1,9 процента в 2008 году и оставались на уровне 2 процентов ВВП в среднем в год в период 2009-2012 годов. Основная часть увеличения расходов пришлась на образование, культуру и спорт, в то время как удельный вес капитальных расходов в части здравоохранения и социальной защиты и обеспечения оставался неизменным и весьма ограниченным в этот период. Рисунок 11. Государственные инвестиции в Рисунок 12. В то время как финансирование энергетический сектор существенно возросли энергетического сектора в рамках ГПИ сокращается при смещении акцента на строительство дорог Состав ЦПГИ по секторам Состав ГПИ по секторам Проценты ВВП Проценты ВВП Транспорт Энергетика Социальные сектора Энергетика Социальные Сельское Жилищно-коммунальное хозяйство Госуправление хозяйство сектора Источник: Министерство финансов Республики Источник: Министерство финансов Республики Таджикистан. Таджикистан. 31. Увеличение капитальных расходов в энергетическом секторе преимущественно связано с проектом по строительству Рогунской ГЭС. Бюджетные ассигнования на проект по строительству Рогунской ГЭС увеличились с 0,8 процента ВВП в 2008 году до 2,7 процента в среднем за год в период 2009-2012 годов (Рисунок 11). Помимо средств, привлеченных в рамках формирования собственного капитала компании в 2010 году, ассигнования правительства на данный проект преимущественно финансировались за счет сокращения других капитальных расходов, что описано выше. В результате этого удельный вес государственных капитальных трансфертов на строительство Рогунской ГЭС увеличился втрое с 11 процентов финансируемого за счет внутренних источников капитального бюджета в 2008 году до более 30 процентов в год в период 2009-2012 годов. В 2012-2013 годах правительство скорректировало свои расходы на Рогунскую ГЭС, сократив их в рамках инициативы по формированию консенсуса, которая предусматривала проведение внешней оценки проекта. На период оценки правительство сократило трансферты на проект Рогунской ГЭС на 30 процентов (62 миллиона долларов США). Правительству следует тщательно подходить к рассмотрению любых крупных инвестиционных 17 проектов, поскольку их финансирование ведет к сокращению фискального пространства для других важных расходов (в том числе и на развитие человеческого капитала). Расходы на строительства Рогунской ГЭС следует рассматривать, принимая во внимание, помимо соображений общественной безопасности (мероприятия, связанные с Рогунской ГЭС, должны по- прежнему ограничиваться содержанием существующих сооружений, пока не завершится подготовка технико-экономического обоснования и оценки экологической и социальной целесообразности проекта), состояние бюджета и долга страны. 32. В части внешнего Рисунок 13. Изменение структуры ГПИ (без учета кредитов Китая) финансирования акцент сместился в сторону (в процентах от общего) транспортного сообщения. Структура ГПИ (без учета loans) кредитов PIP (excl. China по sector, Китая) by structure секторам,in % в% В 2007 году на долю 100% Other sectors Прочие сектора транспортной и 90% энергетической отраслей 80% and commmunal Housing-коммунальное Жилищно services хозяйство приходилось около 70% Education Образование 83 процентов совокупного 60% Здравоохранение Healthcare финансирования в рамках 50% ГПИ или 6,6 процента ВВП, 40% Agriculture, Сельское, forestry, лесное, рыбное, охотничье хозяйство fishing, hunting причем практически 30% Топливно Fueal and-энергетический energy сектор 90 процентов этого 20% Транспорт связь и and финансирования составляли 10% Transport communications кредиты Китая (Рисунок 12 и 0% 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Приложение 2). Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка на основе данных Минфина. Финансирование проектов в области энергетики в рамках ГПИ сократилось с 3 процентов ВВП в год в среднем за период 2007- 2009 годов до менее 1 процента в год в 2011-2012 годах, что преимущественно объяснялось прекращением финансирования этого сектора со стороны Китая. В результате этого инвестиции в рамках ГПИ преимущественно направлялись в развитие транспортной отрасли, инфраструктуры, а также сельского хозяйства и социальных проектов. При отсутствии кредитов Китая структура финансирования в рамках ГПИ изменилась за счет смещения акцента на развитие транспортного сообщения (свыше 40 процентов от общего объема в 2012 году). Несмотря на некоторое сокращение долей энергетической отрасли и сельского хозяйства, сохраняется важность этих отраслей (на их долю приходилось около 30 процентов общего объема в 2012 году), за которыми следуют проекты в здравоохранении и образовании (около 20 процентов от общего объема в 2012 году) (13). 18 C. РОСТ ТЕКУЩИХ РАСХОДОВ ПРЕИМУЩЕСТВЕННО ОБЪЯСНЯЕТСЯ УВЕЛИЧЕНИЕМ ФОНДА ЗАРАБОТНОЙ ПЛАТЫ И ТРАНСФЕРТОВ ДОМАШНИМ ХОЗЯЙСТВАМ 33. К другим выдающимся особенностям состава расходов правительства по экономической классификации в Таджикистане относятся следующие:  Расходы на заработную плату были увеличены до 5,6 процента ВВП в 2012 году, но при этом они оставались на более низком уровне по сравнению с другими странами с сопоставимым уровнем дохода. Хотя расходы в Таджикистане на фонд заработной платы возросли с 4,1 процента ВВП в 2007-2008 годах до 5,6 процента в 2012 году ( 3), государственные расходы по данной подкатегории по-прежнему ниже, чем в ряде стране региона ЕЦА с сопоставимым уровнем дохода.15 В частности, заработная плата работников бюджетной сферы в Таджикистане остается довольно низкой и в среднем составляет менее 120 долларов США в месяц (а в сфере образования и здравоохранения она еще ниже), что ведет к высокой текучести кадров в государственном секторе и сложностям в сохранении высококвалифицированных кадров. При поддержке со стороны Всемирного банка правительство разработало новую тарифную сетку заработной платы для работников государственного сектора и внедрило ее для всех учреждений центрального правительства в 2012 году с целью, в конечном итоге, расширить ее применение, охватив все другие государственные учреждения. Постепенные шаги по столь необходимому повышению реальной заработной платы приведут к росту общего фонда заработной платы в бюджетном секторе и потребностей в финансировании текущих расходов. В этой связи важным аспектом будет способность правительства сдерживать рост общей численности занятых в бюджетном секторе.  Трансферты домашним хозяйствам выросли за период с 2007 года на одну треть в реальном выражении, что преимущественно объясняется увеличением социальных трансфертов в период кризиса, однако размер пособий остается относительно небольшим. Трансферты домашним хозяйствам выросли с 3,4 процента ВВП в год в период 2007-2008 годов до 4,2 процента в 2009-2010 годах и далее – до 4,5 процента в 2011-2012 годах. Увеличение трансфертов домашним хозяйствам было реализовано в период недавнего кризиса, когда правительство внедрило такие социальные программы, как «деньги за труд» и меры по содействию предпринимательству. Увеличение пенсий, которое обычно согласуется с повышением заработной платы в государственном секторе, также способствовало росту государственных расходов на социальные трансферты. В период 2011-2012 годов имели место значительные повышения заработных плат и пенсий, которые составили около 10 процентов в реальном выражении и вступали в силу с 1 сентября каждого года. Эти повышения привели к увеличению текущих расходов практически на 0,5 процентного пункта ВВП в 2011-2012 годах. Тем не менее, в настоящее время средний размер пенсий в Таджикистане составляет около 50 долларов США в месяц, что указывает на сохранение очень значительной зависимости пенсионеров от других членов их домашних хозяйств. 15 В 2011 году государственные расходы на заработную плату и взносы работодателей были выше в Кыргызской Республике – 9,9 процента ВВП; Молдове – 9,4 процента; Косово – 8,3 процента; а в Армении, Грузии и Албании наблюдался аналогичный уровень. 19 Таблица 3. Расходы консолидированного бюджета по экономической классификации, 2007 - 2012 годы (в процентах ВВП, если не указано иное) 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. ^ Расходы и чистое кредитование (в миллионах сомони) 3 495 4 824 5 687 6 713 8 562 9 071 Расходы и чистое кредитование 27,3 27,2 27,6 27,2 28,5 25,1 Текущие расходы 11,8 11,6 13,1 13,8 14,0 13,8 Государственное потребление 7,6 7,5 8,2 8,8 8,7 8.0 Заработная плата и взносы работодателей 4,1 4,1 4,7 4,3 5.0 5.6 Приобретение товаров и услуг 3,5 3,4 3,5 4,5 3.7 2.5 Процентные платежи 0,5 0,3 0,5 0,5 0,5 0.9 Внешние 0,3 0,3 0,4 0,4 0.4 0.4 Внутренние 0,2 0,0 0,1 0,1 0.1 0.5 Субсидии и текущие трансферты 3,7 3,7 4,4 4,5 4,8 4.9 Трансферты домашним хозяйствам 3,4 3,4 4,1 4,2 4.4 4.5 Субсидии и другие текущие трансферты 0,3 0,3 0,4 0,3 0.4 0.4 Капитальные расходы 15,4 15,2 13,7 13,2 14,4 11,3 Финансируемые за счет внешних источников 8,0 7,7 5,5 5,0 4,9 2.6 Финансируемые за счет внутренних источников, 7,4 7,4 8,3 8,3 9,5 8.7 в т.ч.: Трансферты на строительство Рогунской ГЭС 0,0 0,8 2,5 2,6 3.0 2.6 Чистое кредитование 0,1 0,5 0,7 0,1 0,1 0,0 ^ Предварительные данные. Источники: Министерство финансов Республики Таджикистан; расчеты сотрудников Всемирного банка. D. УВЕЛИЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ ЕЩЕ ТОЛЬКО ПРЕДСТОИТ ПРЕОБРАЗОВАТЬ В РАСШИРЕНИЕ ВОЗМОЖНОСТЕЙ ДЛЯ ВСЕХ 34. Если брать расходы по функциональной классификации, больше всего за последние шесть лет увеличились расходы, связанные с социальными секторами (образование, здравоохранение, социальная защита и обеспечение, а также культура и спорт). Удельный вес расходов на социальную политику в совокупных государственных расходах увеличился с 31 процента в 2007 году до более 44 процентов в 2012 году ( 20 Таблица 4). Этот рост преимущественно объяснялся существенным увеличением пенсий и заработной платы в государственном секторе. На сектор образования, вне всяких сомнений, приходится самая большая доля бюджетного финансирования, а за ним следуют программы социальной защиты и обеспечения (соответственно 16 и 15 процентов совокупных расходов бюджета в 2012 году). При этом система социальной помощи невелика и составляет 0,2 процента ВВП (или немногим более 5 процентов совокупных расходов на социальную защиту и обеспечение). При этом она характеризуется значительными погрешностями с точки зрения адресности помощи.16 Существенное увеличение государственных расходов на культуру и спорт (за период с 2007 по 2012 годы они удвоились в процентах ВВП и увеличились более чем вдвое в процентах от совокупных расходов) объясняется реализацией крупных инфраструктурных проектов в столице страны г. Душанбе17 и строительством ряда футбольных стадионов в Душанбе и других регионах. 16 Всемирный банк (2013). Эффективность адресной социальной помощи малообеспеченным лицам и ее влияние на положение бенефициаров. Всемирный банк, январь 2013 г.http://www.mehnat.tj/index.php/ru/sotsialnoe- obsluzhivanie 17 К ним относится строительство Национальной библиотеки (2009-2011 годы), Национального музея (2010- 2011 годы) и Национального театра (начиная с 2012 года). Расходы на строительство Дворца Нации (2003- 2010 годы) отражались по сектору общих государственных услуг. 21 Таблица 4. Расходы консолидированного бюджета по функциональной классификации, 2007 - 2012 годы (в процентах от совокупных расходов, если не указано иное ) 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г.^ Все расходы (в миллионах сомони) 3 485 4 731 5 538 6 677 8 543 9 067 Все расходы 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Государственное управление и национальная 20,5 16,3 14,9 13,7 14,6 15,6 безопасность Общие государственные услуги 12,2 8,3 7,2 6,3 6,5 6,3 Оборона 3,7 3,7 3,5 3,5 3,8 4,0 Охрана правопорядка 4,5 4,3 4,2 3,9 4,3 5,3 Социальные сектора 31,2 34,4 38,0 38,6 37,3 44,5 Образование 13,9 13,8 15,8 15,3 14,4 16,8 Здравоохранение 4,7 5,5 6,0 5,8 6,2 8,0 Социальная защита и обеспечение 10,4 11,3 13,0 13,1 12,8 15,1 Культура и спорт 2,2 3,8 3,2 4,5 3,9 4,6 Экономика 40,6 43,5 38,6 37,2 38,2 29,9 Топливно-энергетический сектор, в т.ч.: 13,4 19,0 19,0 16,3 13,3 12,9 Трансферты Рогунской ГЭС 0,2 3,1 9,5 9,6 10,4 10,3 Транспорт и связь 15,1 12,8 7,9 10,0 12,2 6,6 Жилищно-коммунальное хозяйство 6,6 5,9 6,2 6,3 7,9 6,5 Сельское, лесное, рыбное и охотничье 4,6 4,3 4,8 3,2 3,4 2,6 хозяйство Промышленность и строительство 0,8 1,0 0,4 0,7 1,0 1,0 Другая хозяйственная деятельность и 0,2 0,5 0,3 0,7 0,3 0,3 услуги Расходы, не отнесенные к другим 7,7 5,8 8,4 10,6 10,0 10,0 категориям /1 Примечание: 1/ Включая процентные платежи и расходы внебюджетных фондов, поскольку разбивка по функциям отсутствовала. ^ Предварительные данные. Источники: Министерство финансов Республики Таджикистан; расчеты сотрудников Всемирного банка. 35. Несмотря на недавнее увеличение государственных расходов на образование и здравоохранение, граждане Таджикистана, в целом, полагают, что данные сектора получают недостаточный объем финансирования. Данные обзора «Жизнь в условиях переходной экономики» подтверждают, что граждане Таджикистана считают государственные расходы на социальные сектора высокоприоритетными. В конце 2010 года при ответе на вопрос, государственные расходы на какой сектор следует увеличить в первую очередь, 47 процентов респондентов в Таджикистане выбрали образование в качестве первоочередного приоритета, далее следовала группа из 24 процентов респондентов, которые выбрали здравоохранение, и 14 процентов, которые выбрали «помощь малообеспеченным слоям населения». Результаты сравнения с другими странами также показывают, что эти сектора, и в особенности сектор здравоохранения, могут выиграть в случае получения дополнительного государственного финансирования. По уровню расходов правительства Таджикистана на образование без учета ГПИ, которые составили 4 процента ВВП в 2011 году, республика находилась в середине между сопоставимыми странами с более высоким уровнем расходов, как то Молдова (8,4 процента) и Кыргызская Республика (7,1 процента), и более низким уровнем расходов, как то Албания (3,1 процента), Армения (2,8 процента) и Грузия (2,6 процента) (Рисунок 14). Расходы республики на здравоохранение, которые составили 1,7 процента ВВП, были на самом низком уровне по сравнению со всеми странами региона ЕЦА (Рисунок 15). В двух отдельных записках по вопросам политики в рамках ОГР будут подробно рассматриваться вопросы государственных расходов на здравоохранение и образование. 22 Рисунок 14. По уровню государственных Рисунок 15. По уровню государственных расходов на образование страна находится в расходов на здравоохранение Таджикистан середине ряда сопоставимых стран региона ЕЦА занимает последнее место по региону с низким уровнем дохода Источник: База данных Всемирного банка по бюджетам Источник: База данных Всемирного банка по бюджетам стран региона ЕЦА. стран региона ЕЦА. 5. Доходы бюджета и налоговая реформа A. НАБЛЮДАЛАСЬ ТЕНДЕНЦИЯ К РОСТУ ДОХОДОВ БЮДЖЕТА 36. Рост поступлений от налогов на рабочую силу в сочетании с увеличением неналоговых доходов способствовал повышению доходов в течение последних шести лет. Совокупные доходы без учета грантов увеличились с 21 процента ВВП в 2007-2010 годах до более 23 процентов в 2011-2012 годах, что преимущественно связано с ростом поступлений налогов на рабочую силу и неналоговых доходов, включая внебюджетные фонды (Таблица 5). Налоги на рабочую силу (подоходный налог с физических лиц и взносы от фонда заработной платы) выросли преимущественно в результате изменения определения налоговой базы для этих налогов.18 В результате этого налоги на рабочую силу объясняют примерно 1 процентный пункт ВВП роста доходов бюджета. Неналоговые доходы также увеличились на 1 процент ВВП за период с 2007 года. В 2011 году косвенные налоги также существенно выросли в связи с резким понижением порога для уплаты НДС с 800 000 сомони до 200 000 сомони. Эта мера позволила повысить поступления от НДС до уровня 2007 года после их сокращения в результате снижения ставки НДС с 20 до 18 процентов в 2008 году в ответ на мировой кризис. Помимо этого, внешние гранты, которые преимущественно связаны с финансируемой за счет внешних источников ГПИ, содействовали заметному увеличению совокупных доходов с учетом грантов, которое за период 2007-2011 годов превысило 1,3 процентного пункта ВВП. В бюджете на 2012 год гранты были сокращены, что сказалось на доходной части бюджета, которая сократилась с 25,4 процента ВВП в 2011 году до 25,1 процента в 2012 году. 18 Во избежание возможной потери налоговых доходов в результате занижения фактической заработной платы, уплачиваемой нанимателями, власти приняли решение изменить методику определения налоговой базы для налогов на рабочую силу. В соответствии с новыми правилами, все наниматели должны исходить из среднемесячной заработной платы, отражаемой Агентством по статистике при Президенте Республики Таджикистан, а не из фактической заработной платы, которая представляется в отчетности нанимателей. В результате этого совокупный фонд заработной платы вырос за истекший период. 23 Таблица 5. Доходы правительства и гранты, 2007-2012 годы (в процентах ВВП, если не указано иное) 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г.^ Все доходы и гранты (в миллионах сомони) 2 711 3 865 4 696 5 798 7 634 9 090 Все доходы и гранты 21,2 21,8 22,8 23,5 25,4 25,1 Все доходы 20,1 20,8 20,4 21,2 23,1 23,6 Налоговые доходы 17,8 18,6 17,7 18,0 19,5 19,9 Налоги на доходы и прибыль 2,4 2,6 3,0 3,2 3,3 3.6 Налог на прибыль предприятий 1,1 1,2 1,2 1,3 1.4 1.6 Подоходный налог с физических лиц 1,3 1,4 1,8 1,8 1.9 2.0 Налоги на фонд заработной платы 2,0 2,0 2,4 2,3 2,6 2.6 Налоги на собственность 1,4 1,5 1,6 1,5 1,5 1.4 Налоги на товары и услуги 10,2 10,6 9,1 9,2 10,2 10.2 Налог на добавленную стоимость (НДС) 8,3 8,8 7,4 7,4 8.4 8.5 Акцизы 0,8 0,8 0,8 0,7 0.6 0.5 Прочие внутренние налоги на товары и 1,0 1,0 0,9 1,1 1.2 1.2 услуги Налоги на внешнеторговую и 1,9 1,8 1,6 1,8 2,0 2.0 внешнеэкономическую деятельность Налоги с продаж 0,8 0,7 0,7 0,9 0.9 0.9 Прочие налоги на внешнеторговую и 1,0 1,2 1,0 0,9 1.1 1.1 внешнеэкономическую деятельность Неналоговые доходы и внебюджетные фонды 2,3 2,2 2,7 3,3 3,6 3,8 Неналоговые доходы 1,0 0,8 1,0 1,3 1,7 1.8 Внебюджетные фонды 1,3 1,4 1,7 2,0 1,9 1.9 Гранты 1,0 1,0 2,3 2,2 2,3 1,5 Текущие гранты 0,3 0,1 1,5 0,7 0,5 0,3 Гранты на Государственную программу 0,8 0,9 0,8 1,5 1,7 1,2 инвестиций (ГПИ) ^ Предварительные данные. Источники: МВФ, Министерство финансов Республики Таджикистан; расчеты сотрудников Всемирного банка. B. НАЛОГОВЫЙ РЕЖИМ СЧИТАЕТСЯ СЛОЖНЫМ И ЯВЛЯЕТСЯ ОСНОВНЫМ ПРЕПЯТСТВИЕМ ДЛЯ РАЗВИТИЯ ЧАСТНОГО СЕКТОРА 37. Как отмечают компании, высокие ставки налогов представляют собой основное препятствие для развития частного сектора. Большинство респондентов, участвовавших в исследовании «Характеристика деловой и предпринимательской среды» (BEEPS) 2008/2009 годов,19 отмечали ставки налогов в качестве наиболее серьезного сдерживающего фактора для ведения бизнеса в Таджикистане (Рисунок 16). Налоговый режим сложен и включает в себя большое количество мелких налогов, а также отмечается коррумпированность должностных лиц налоговых служб, что ведет к росту затрат на соблюдение требований законодательства для налогоплательщиков и негативно сказывается на деловой среде и росте частного сектора. По данным последнего доклада «Ведение бизнеса»,20 доля прибыли, расходуемая на уплату налогов в Таджикистане, возросла с 80 процентов в 2005-2007 годах до 84,5 процента в 2011-2012 годах и на данный момент она выше, чем средний показатель по 19 Исследование «Характеристика деловой и предпринимательской среды» (BEEPS) является совместной инициативой Европейского банка реконструкции и развития и Всемирного банка. Последнее исследование BEEPS проводилось в 2008/2009 годах, а данные на уровне стран были опубликованы в январе 2010 года. Недавно завершился новый раунд исследования BEEPS, но на момент подготовки записки данные еще не были доступны. 20 Ведение бизнеса-2013: Разумный подход к регулированию деятельности малых и средних предприятий, 23 октября 2012 года. 24 странам с низким и ниже среднего уровнем дохода (Рисунок 17). В результате этого рейтинги Таджикистана по показателю «уплата налогов» далее понизились, и республика переместилась со 170 места по данным доклада «Ведение бизнеса-2012» на 175 место по данным доклада «Ведение бизнеса-2013» (среди 185 стран). При этом для некоторых пользующихся поддержкой отраслей промышленности действуют налоговые льготы и привилегии. Таджикистан испытывает существенные сложности с собираемостью налогов в связи с тем, что потенциал Налогового комитета в области выявления уклонения от налогов ограничен, а Министерство финансов имеет слабую базу для проведения качественного анализа налоговой политики, прогнозирования и формулировки политики. Осознавая наличие этих проблем, в 2012 году правительство разработало и приняло новый Налоговый кодекс. Рисунок 16. Ставки налогов считаются Рисунок 17. Налоговая нагрузка, которая основным фактором, сдерживающим рост измеряется в процентах от прибыли, возросла бизнеса Источник: Исследование BEEPS 2008 года. Источник: Доклады «Ведение бизнеса-2008» и «Ведение бизнеса-2013». C. НОВАЯ НАЛОГОВАЯ РЕФОРМА НАЦЕЛЕНА НА УПРОЩЕНИЕ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ В ЦЕЛОМ 38. Налоговая реформа является высокоприоритетным направлением работы для Правительства Таджикистана и служит важной основой для достижения целей страны в области развития. Для обеспечения сокращения бедности и стимулирования экономического роста необходимо максимизировать собираемость налогов и закрыть налоговый разрыв21, чтобы сформировать фискальное пространство для инвестиций в ключевые государственные услуги и инфраструктуру. Для этого необходим прочный государственный сектор, который эффективным образом собирает доходы и обеспечивает высокое качество государственных услуг. Таджикистан испытывает существенные сложности с собираемостью доходов бюджета в связи с низкой развитостью потенциала Налогового комитета в области выявления уклонения от налогов и слабым потенциалом Министерства финансов в области проведения качественного анализа налоговой политики, прогнозирования и формулировки политики. Проект Всемирного банка по реформированию налогового администрирования (TARP) предполагает поддержку реформирования налогового администрирования в целях повышения его эффективности и действенности с точки зрения сбора доходов, повышения уровня добровольного соблюдения требований законодательства и качества услуг для налогоплательщиков, что позволило бы 21 Налоговый разрыв определяется как разница между суммой налогов, которую правительство должно собирать, и фактически собираемой правительством суммой налогов. 25 сократить связанную с соблюдением норм и требований нагрузку на налогоплательщиков и, тем самым, улучшить деловую среду и укрепить конкурентоспособность.22 39. Новый Налоговый кодекс представляет собой важную возможность упростить налоговую систему, повысив ее эффективность и продуктивность. Пересмотренный недавно Налоговый кодекс вступил в силу в 2013 году. Ожидается, что это усилит стимулы для роста частного сектора при одновременном сокращении стимулов для уклонения от уплаты налогов. В соответствии с новым Налоговым кодексом, количество налогов сократилось с 21 до 13. Это было обеспечено за счет объединения некоторых аналогичных налогов в единые налоги.23 В целях создания более благоприятной деловой среды (i) был повышен порог для уплаты НДС с 200 000 сомони до 500 000 сомони, (ii) ставки налога на прибыль предприятий будут понижены в 2017 году с установленных на настоящий момент 25 и 15 процентов до 23 и 13 процентов, и (iii) к 2017 году будет постепенно ликвидирован налог с пользователей автомобильных дорог. Внесенные изменения также позволили упорядочить налоговые льготы путем освобождения всего импорта технологий и оборудования от НДС и таможенных пошлин. Хотя ставка упрощенного налога для малых предприятий была повышена с 4 до 5 процентов, малые предприятия были освобождены от уплаты НДС. В целях снижения налоговой нагрузки на налогоплательщиков были пересмотрены диапазоны дохода для ставок подоходного налога с физических лиц. Кроме того, для предотвращения перехода компаний в неформальный сектор экономики была упрощена методика взимания социального налога. Снижая порог для патентной системы, Налоговый кодекс попытался свести к минимуму злоупотребления патента со стороны крупных компаний, которые выдают себя как малый бизнес. Со временем патентная система может быть заменена упрощенной презумптивной системой для микро-бизнеса. Тем не менее, разные предприятия по-разному отреагировали на эти изменения: реакция более крупных организаций, как правило, была положительной, в то время как микро предприятия (работающие на основе патентов) выразили озабоченность в связи с риском потери своего бизнеса. В настоящее время по просьбе Президента правительство анализирует непредусмотренные последствия этого шага для микро предпринимателей. 40. Первоначально реализация налоговой реформы может привести к некоторой потере доходов, что должно компенсироваться за счет повышения собираемости доходов, расширения налоговой базы и дальнейших усилий по восстановлению резервов бюджета. Некоторые эксперты выражают беспокойство в связи с возможной потерей доходов и накоплением задолженности после введения в действие положений Налогового кодекса, которые оцениваются в размере 1,7 процента ВВП в год в среднесрочной перспективе.24 Хотя эти оценки возможных потерь доходов могут оказаться завышенными, они указывают на необходимость укрепления собираемости доходов бюджета (в том числе и за счет установления бюджетной дисциплины для ГП) и совершенствования делового климата (в том числе и путем сокращения нагрузки на налогоплательщиков, связанной с соблюдением требований законодательства). При 22 World Bank (2012). Tax Administration Reform Project (TARP), Project Appraisal Document. Report No.71924- TJ, October 2, 2012. 23 Например, налог на землю и налог на недвижимость объединили в единый налог на собственность , налог с продаж первичного алюминия и хлопкового волокна и налог на переработку алюминия – в единый налог с продаж, плату за использование воды и налог на пользователей недр – в единый налог на использование природных ресурсов. 24 По предварительным оценкам должностных лиц налоговых органов и некоторых экспертов, отмена налога с розничных продаж может привести к потере 2,3 процента совокупных доходов, отмена применения средней по региону минимальной заработной платы в целях расчета налогов на трудовые ресурсы – к потере 2 процентов, а повышение порога для уплаты НДС – 2,5 процента. 26 этом правительству следует сосредоточить внимание на приоритизации и рационализации расходов, восстановлении резервов бюджета, достаточных для покрытия потребностей по обслуживанию долга, и на усилении устойчивости экономики по отношению к ряду внутренних и внешних шоков. 6. Выводы 41. Основные выводы данной записки заключаются в следующем:  Консолидация бюджета идет согласно намеченному плану, но может потребоваться дальнейшее наращивание резервов бюджета, чтобы в будущем противостоять возможным шокам и исполнять обязательства по обслуживанию и погашению долга.  В части корректировки бюджета возникают как внутренние (мягкие бюджетные ограничения в секторе государственных предприятий и программы правительства, связанные с целевым кредитованием), так и внешние риски (чрезмерная зависимость от иностранной помощи, а также транзит топлива и импорт продуктов питания через Узбекистан).  Отдельные элементы системы управления государственными финансами усовершенствованы, однако общая реформа УГФ идет медленными темпами.  Хотя перераспределение ВВП через бюджет относительно невелико, в расходах бюджета наблюдается слишком сильный перекос в пользу капитальных затрат. Последующий глубокий анализ капитальных расходов и эффективности управления государственными инвестициями (который будет проводиться на втором этапе программного ОГР) позволит определить направления, где возможна экономия средств.  Государственные расходы на социальные сектора повысились, однако качество и доступность государственных услуг, в том числе и услуг здравоохранения и образования, нуждаются в значительном улучшении.  Таджикистан испытывает существенные сложности с собираемостью доходов в связи с тем, что потенциал Налогового комитета в области выявления уклонения от налогов ограничен, а Министерство финансов нуждается в усилении потенциала для проведения качественного анализа налоговой политики, прогнозирования и формулировки политики. Проект Всемирного банка по реформированию налогового администрирования TARP предполагает поддержку усилий правительства, направленных на решение этих проблем.  Пересмотренный недавно Налоговый кодекс вступил в силу в 2013 году. Ожидается, что это усилит стимулы для роста частного сектора при одновременном сокращении стимулов для уклонения от уплаты налогов. 27 Приложения Приложение 1. Централизованная программа государственных инвестиций ЦПГИ – основной инструмент инвестиционной политики правительства на региональном и отраслевом уровне. Министерство экономического развития и торговли является ведущим ведомством, которое отвечает за реализацию ЦПГИ совместно с другими отраслевыми министерствами, ведомствами и местными органами управления. Последний принятый план инвестиций охватывает период 2013-2015 годов, причем львиная доля бюджета ЦПГИ приходится на энергетический сектор (56 процентов предусмотренных для ЦПГИ совокупных ассигнований в размере 6,7 миллиарда или 1,4 миллиарда долларов США). Жилищно-коммунальное хозяйство (16 процентов) и образование (10 процентов) представляли собой два следующих наиболее значимых сектора (Таблица приложения 1.1). Таблица приложения 1.1. Центральный бюджет капитальных вложений, 2013 - 2015 годы 2013 г. 2014 г. 2015 г. Всего 2013-2015 годы В миллионах сомони В процентах Всего /1 2 068 2 300 2 374 6 742 100,0 Государственное управление и 108 96 85 289 4,3 национальная безопасность Социальные сектора, в т.ч.: 511 397 410 1 318 19,5 Образование 230 210 233 672 10,0 Здравоохранение 80 63 61 204 3,0 Культура и спорт 191 112 103 406 6,0 Экономика, в т.ч.: 1 449 1 808 1 878 5 135 76,2 Энергетика 1 013 1 369 1 421 3 803 56,4 Жилищно-коммунальное 344 358 371 1 073 15,9 хозяйство Транспорт 20 16 17 53 0,8 Прочие сектора 72 65 69 206 3,1 Примечание: 1/ Не включает расходы на содержание и ремонт и внебюджетные фонды. Источник: Министерство экономического развития и торговли Республики Таджикистан. На долю Рогунской ГЭС приходится практически одна треть капитального бюджета правительства. В рамках плана инвестиций на 2010-2012 годы правительство выделило 3,6 миллиарда сомони (710 миллионов долларов США) на реабилитацию проекта Рогунской ГЭС. Как отмечается в Меморандуме по финансово-экономической политике в рамках общей макроэкономической программы правительства, строительство данного объекта для решения проблемы дефицита электроэнергии в Таджикистане является одним из основных стратегических приоритетов правительства. В период с 2007 по 2012 годы правительство выделило 3,1 миллиарда сомони (691 миллион долларов США) на реабилитацию данного проекта (Таблица приложения 1.2). В плане инвестиций на 2013-2015 годы предусматривается дополнительно выделить на проект Рогунской ГЭС 3,6 миллиарда сомони (710 миллионов долларов США) или около 28 процентов всего капитального бюджета правительства с учетом расходов на содержание и ремонт и инвестиций внебюджетных фондов. 28 Таблица приложения 1.2. Государственные расходы на проект строительства Рогунской ГЭС, 2007 - 2015 годы 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. факт факт факт факт факт факт прогноз Бюджетные 6 146 526 641 888 937 943 1 290 1 350 ассигнования (в миллионах сомони) Бюджетные 2 43 127 146 176 197 193 252 254 ассигнования (в миллионах долларов США) В процентах 0,0 0,8 2,5 2,6 3,0 2,6 2,3 2,7 2,5 ВВП В процентах 0,6 11,1 30,8 31,5 31,1 31,3 26,2 29,8 26,0 государственных капитальных инвестиций Источники: Министерство финансов Республики Таджикистан; расчеты сотрудников Всемирного банка. До сих пор правительство финансировало все расходы на Рогунскую ГЭС за счет средств бюджета и других внутренних источников. В 2010 году правительство инициировало кампанию по формированию собственного капитала компании в целях привлечения средств для данного проекта. В ответ на озабоченность, высказываемую партнерами по развитию в отношении негативных социальных и макроэкономических последствий такой кампании по формированию собственного капитала компании, правительство согласилось приостановить эту кампанию в том же году. Тем не менее, в рамках данной кампании до ее приостановки было привлечено 820 миллионов сомони, а в 2011 году правительство получило еще 197 миллионов сомони (Таблица приложения 1.3). Средства, привлеченные в рамках кампании, размещены на депозитах в Национальном банке Таджикистана и местных банках. Таблица приложения 1.3. Средства, полученные ОАО Рогунская ГЭС, 2010 - 2012 годы 2010 г. 2011 г. 2012 г. факт факт факт Всего поступило средств (в миллионах 939 сомони) 1 461 1 085 Правительство (государственный бюджет) 641 888 937 Кампания по формированию акционерного 2 капитала, в т.ч.: 820 197 Население (акции) 568 0 0 Банки (акции) 41 197 0 Предприятия (акции) 186 0 0 Прочие небанковские учреждения 2 (акции) 0 0 Добровольные пожертвования 25 0 0 Источник: Министерство финансов Республики Таджикистан. 29 Приложение 2. Государственная программа инвестиций За последние пять лет наблюдалось заметное смещение приоритетов в рамках ГПИ от социальных и других секторов в пользу транспорта и энергетики. Это отражает как заметное смещение приоритетов правительства, что отражено в Стратегии сокращения бедности, так и рост значимости некоторых партнеров по развитию в качестве основных источников финансирования ГПИ. По состоянию на начало 2013 года в ГПИ Таджикистана входило 56 активных проектов на общую сумму зарезервированных по проектам средств в размере 2 миллиардов долларов США, что предполагалось профинансировать за счет сочетания кредитов (51 процент), грантов (38 процентов) и средств Правительства Республики Таджикистан (11 процентов). В состав источников финансирования входят:  1 миллиард долларов США – кредиты: Китай (56,7 процента всех кредитов на цели ГПИ), АБР (13,5), Исламский БР (10,7), Саудовский Фонд (4,0), Всемирный банк (3,2), Кувейтский Фонд (3,0), Фонд ОПЕК по международному развитию (3,0), Немецкий банк реконструкции (2,7), ЕБРР (1,8), Фонд Абу-Даби (1,5);  764 миллионов долларов США – гранты: АБР (57,7 процента грантов в рамках ГПИ), Всемирный банк (26,4), ЕБРР (4,5), Япония (4,5), Немецкий банк реконструкции (3,5), Международный фонд сельскохозяйственного развития (1,6) и Японское агентство по международному сотрудничеству (1,8);  211 миллионов долларов США – вклад правительства. Двусторонние кредиты Китая являются ключевым источником финансирования возросших капитальных расходов. В период 2007-2012 годов кредиты Китая для транспортного сектора и энергетики превысили 900 миллионов долларов США (Таблица приложения 2.1). Эти кредиты выданы сроком на 20 лет с отсрочкой погашения сроком на 5 лет под ставку 2 процента годовых, причем грантовая составляющая равняется 40 процентам. Таблица приложения 2.1. Кредиты Китая на финансирование инвестиционных проектов по секторам, 2007-2012 годы 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2007-2012 гг. Всего (в миллионах сомони) 747 953 620 476 630 112 3 538 Энергетика 359 532 414 192 - 8 1 504 Транспорт 388 421 207 285 630 104 2 035 Всего (в миллионах 915 долларов США) 217 279 150 109 137 24 Всего (в процентах ВВП) 5,8 5,4 3,0 1,9 2,1 0,3 2,5 Источник: Министерство финансов Республики Таджикистан К проектам, которые в последнее время финансировались за счет кредитов Китая, относятся следующие:  ЛЭП «Север-Юг»: Это один из крупнейших проектов государственных инвестиций, реализованных за последние 5 лет. Данная ЛЭП позволила соединить северную Согдийскую область с национальной энергосистемой. Ранее данный регион снабжался электроэнергией в рамках объединенной энергосистемы Центральной Азии через Узбекистан, который в 2009 году принял решение выйти из объединенной энергосистемы Центральной Азии, что поставило завершение данного проекта в ряд национальных приоритетов для правительства. Несмотря на то, что первоначальная общая стоимость проекта составляла 281,3 миллиона долларов США, из которых свыше 267,2 миллиона долларов США финансировалось за счет долгосрочного кредита Китая, определенная 30 Приложение 3. Ход реализации рекомендаций ОГР 2005 года дополнительная сумма средств на цели дополнительного строительства поступила во втором полугодии 2009 года в рамках нового кредитного соглашения. ЛЭП «Север-Юг» сдана в эксплуатацию в ноябре 2009 года.  Строительство ЛЭП 220 кВ «Лолазор-Хатлон»: ЛЭП «Лолазор-Хатлон» была сдана в эксплуатацию в июне 2008 года. Данная ЛЭП протяженностью 90 км позволила подсоединить южный регион страны к национальной энергосистеме. Несмотря на то, что первоначальная общая стоимость проекта составляла 58,1 миллиона долларов США, из которых свыше 55,2 миллиона долларов США были предоставлены Китаем, во втором полугодии 2009 года на цели дополнительного строительства были перечислены дополнительные средства в рамках нового кредитного соглашения с Китаем.  Строительство ЛЭП 220 кВ «Худжанд – Айни»: Проект включает в себя строительство подстанций «Айни» и «Шахристан» и линий электропередачи. Ожидается, что ЛЭП «Худжанд – Айни» свяжет Зарафшонскую долину с единой энергосистемой страны через ЛЭП 500 кВ «Север-Юг». Общая стоимость проекта – 36,9 миллиона долларов США, из которых 35,1 миллиона долларов США финансируется за счет средств кредита Китая.  Строительство единой энергосистемы / единой электросети для северной части Таджикистана: Новая подстанция «Согд-500» будет обеспечивать регулярное снабжение электроэнергией северной части Таджикистана. Общая стоимость проекта – 27,9 миллиона долларов США, причем за счет средств правительства финансируется 1,4 миллиона долларов США. Предполагается, что строительство подстанции «Согд-500» также будет содействовать реализации проекта торговли и передачи электроэнергии в регионе Центральной и Южной Азии (CASA 1000), цель которого состоит в формировании необходимой системы передачи электроэнергии и инфраструктуры для торговли электроэнергией, чтобы создать условия для экспорта избытка электроэнергии, производимой в Таджикистане и Кыргызстане, в Афганистан и Пакистан.  Реконструкция автомобильной дороги Душанбе – Худжанд – Чанак: Данная автомобильная дорога протяженностью 350 километров связывает столицу республики г. Душанбе с Айни, Истаравшаном и Худжандом в северной Согдийской области, заканчиваясь на границе Таджикистана и Узбекистана в г. Чанак. Проект также предусматривает строительство тоннеля «Шахристан» протяженностью 5 км, нескольких мостов, водоотводных кюветов и противолавинных галерей. Реконструкция этой автомобильной дороги финансируется за счет средств кредита Экспортно-импортного банка Китая (общая стоимость проекта – 295,9 миллиона долларов США). Для погашения кредита и покрытия затрат на содержание автодороги в 2010 году правительство преобразовало ее в платную дорогу и передало полномочия по сбору платы за пользование автодорогой частной компании «Innovative Road Solutions».  Автомобильная дорога Душанбе – Дангара: Данная автомобильная дорога протяженностью 154 км, связывающая Душанбе, Вахдат и Дангару, является первым этапом проекта строительства автодороги Таджикистан – Китай протяженностью 1 100 км, реализация которого, как ожидается, должна обеспечить существенное расширение двусторонних торгово-экономических связей между этими двумя странами. По состоянию на конец 2011 года было освоено 687 миллионов сомони (178 миллионов долларов США). Первый этап проекта также включает в себя строительство тоннеля «Чормагзак» протяженностью 4,4 км. 31 Рекомендации Ход реализации Привести капитальные Все (финансируемые за счет внутренних и внешних источников) капитальные расходы интегрированы в государственные Среднесрочную программу государственных расходов. В соответствии с бюджетным календарем СПГР расходы, включая на 2012-2014 годы, 1 марта 2011 года МЭРТ должно было представить в Минфин свои трехлетние планы ГПИ, в соответствие с инвестиций, которые затем использовались последним в качестве основы для определения пакета СПГР и стратегией капитальных расходов. При подготовке проекта СПГР МЭРТ координировало свою работу с долга. Управлением долга Минфина, чтобы обеспечить соблюдение предельного верхнего показателя государственного долга в размере 40 процентов ВВП. Установить Государственная программа инвестиций (ГПИ) представляет собой используемый МЭРТ инструмент скользящие верхние скользящего трехлетнего планирования государственных инвестиции. С 2010 года в Таджикистане предельные действовало две ГПИ, которые охватывали периоды 2011 -2013 и 2012-2014 годов. В ГПИ входят показатели на проекты, финансирование которых подтверждено (заключены соглашения с донорами), проекты с несколько лет для частичным подтверждением финансирования (проекты, по которым ведутся переговоры) и новые принятия новых предложения по грантам и технической помощи, которые открыты для финансирования донорами. обязательств по Таким образом, ГПИ обеспечивает систему, с помощью которой как правительство, так и доноры могут инвестиционным определить наиболее значимые направления для работы в течение предстоящих 3 лет. кредитам. Представлять ЦПГИ В течение последних лет был реализован ряд усовершенствований. В частности, начиная с 2011 года, как часть ГПИ в расходы на централизованные государственные инвестиции представляются в рамках «Государственной широком программы инвестиций, грантов и капитального строительства» на среднесрочный период в широком определении, которая, определении. в свою очередь, должна быть приведена в соответствие с оптимизированной Стратегией сокращения бедности. Сократить количество В 2007 году количество активных проектов ГПИ составило 37, а в 2011 году оно увеличилось примерно проектов в ГПИ и до 51 проекта. ЦПГИ Расширить охват В 2007 году 34 из 37 проектов ГПИ предусматривали софинансирование за счет внутренних бюджета с тем, чтобы источников/правительства, которое составляло 24,1 миллиона долларов США, в то время как в 2011 году включить в него только 32 из 51 проекта предусматривали софинансирование за счет средств правительства на сумму финансируемую за 13,6 миллиона долларов США. счет внешних источников ГПИ. Разработать Проект модернизации управления государственными финансами (ПМУГФ) отобрал консалтинговую методические компанию, которая поможет разработать методику планирования расходов на инвестиции. Это будет указания по оценке включать в себя подробную разработку функций, ролей и законодательства для усовершенствованного ожидаемого освоения подхода к планированию капитальных расходов бюджета, новой методики для оценки проектов, а также средств в рамках создание и ведение базы данных по инвестиционным проектам. текущих проектов. Провести Функциональные обзоры Минфина и МЭРТ проводились в рамках Стратегии сокращения бедности в функциональный 2011 году. Существует решение правительства по реализации рекомендации о проведении обзор участвующих в функциональных обзоров. подготовке институтов. Разработать методику ПМУГФ отобрал консалтинговую компанию, которая поможет разработать методику планирования оценки и отбора расходов на инвестиции. В настоящее время МЭРТ использует следующие критерии в соответствии с проектов, включая Постановлением Правительства от 1 августа 2011 года (№ 370): (1) стратегическая направленность экономический анализ (отражают ли предлагаемые проекты стратегические национальные приоритеты, определенные в и оценку рисков. Стратегии сокращения бедности, Национальной стратегии развития и Целях развития тысячелетия?); (2) формулировка проекта (Сформулированы ли представленные проекты надлежащим образом? Особое внимание уделяется качеству представленных проектов в процессе их отбора); (3) экономическое обоснование (Рассчитаны ли все затраты и выгоды, связанные с проектом? Имеется ли какой -либо документ для подтверждения этих расчетов? Сделано ли технико-экономическое обоснование? Кроме того, кто примет на себя ответственность за проект: правительство или же частный сектор?) При отсутствии обоснования во многих случаях рекомендовалось составить технико -экономическое обоснование; (4) потенциал для реализации проекта: (Обладает ли исполняющая проект 32 организация/ведомство потенциалом для его реализации? Имеется ли необходимая вспомогательная инфраструктура? Требуется ли внесение изменений в нормативно-правовую базу?) Вопрос о наличии потенциала для реализации проекта пересматривается на этапе подготовки технико-экономического обоснования проектов, и (5) экологические и социальные последствия (Следует ли учитывать какие-либо экологические или социальные последствия?) Инвестиционные проекты должны разрабатываться в соответствии с действующим законодательством в области охраны окружающей среды и экологическими стандартами. Привести ПМУГФ отобрал консалтинговую компанию, которая поможет разработать методику планирования бухгалтерский учет и расходов на инвестиции. В настоящее время все проекты ГПИ (финансируемые за счет внешних отчетность по источников и при софинансировании со стороны правительства) интегрированы в бюджет и проектам в соответствуют СГФ-1986. Тем не менее, проекты ГПИ интегрируются в разные счета бюджета. соответствие с Например, кредиты Китая отражаются в категории 5.1 «Капитальные расходы» по экономической Руководством по классификации бюджета. Все остальные проекты ГПИ отражаются в категории 2.1.17 «прочие расходы». статистике государственных финансов (СГФ) и бюджетной классификацией. Устранить ПМУГФ отобрал консалтинговую компанию, которая поможет разработать методику планирования избыточную и расходов на инвестиции. дублирующую отчетность. 33