系列丛书 65600 地方政府基建投资规划指南 世界银行 城市发展与地方政府 设计:miki@ultradesigns.com 城市发展 系列丛书 地方政府基建投资规划指南 Olga Kaganova 2011 年 10 月第 13 篇 城市发展系列丛书 城市发展系列丛书由世界银行“可持续发展网络”下属的城市发展与地方政府部编写,主要探讨城镇化 面临的挑战以及发展中国家未来几十年的发展方向。本系列出版物旨在就世行 2009 年提出的“城市战 略体系:城镇化促发展与减贫”框架下的核心问题进行深入讨论。在城市战略的五大领域中,本系列 出版物指出的重点有助于读者更好的认识:(i)  城市体系的核心要素,(ii)  扶贫政策,(iii)  城市经济, (iv) 城市土地和住房市场,(v) 可持续发展的城市环境以及其它与城市和社区可持续发展议程相关的问题。 © 2011 世界银行 本文阐述的声明、研究成果和结论属于作者本人,并不代表世界银行执行董事会或其代表国政府的 观点。 目录 前言 vii 鸣谢 ix 缩略语 x 引言 1 1. 概述:地方政府基建投资规划与规划内各项活动的关联 3 2. 投资规划流程的输入内容 7 恰当投资项目的来源 7 资金问题 17 基建投资规划流程的公众参与和总体透明度 23 3. 地方政府财政能力评估 25 收入和支出的分析与预测 25 债务融资和债务政策 26 4. 投资规划流程的步骤 29 步骤 1. 确定组织结构 31 步骤 2. 制定基建投资规划政策 32 步骤 3. 制定项目遴选标准 33 步骤 4. 制定日程表、申请表和指南 33 步骤 5. 编制项目申请 34 步骤 6. 项目申请的审核 37 步骤 7. 确定项目申请的优先级 38 步骤 8. 为项目选定对应的可用资金 39 步骤 9. 起草基建计划和预算文件 40 步骤 10. 基础设施计划和预算的批准 40 iii iv 5. 投资项目的实施与监督 43 筹备外部融资项目 43 基建预算项目及其实施的监督 44 6. 投资规划流程的可持续性与演进 47 建立强大的基建投资规划管理结构 47 确立并编写明确的地方投资政策 47 通过外包提供技术支持 48 需要克服的典型问题 48 从何处着手? 48 7. 案例研究:塞尔维亚尼什市和巴西圣保罗市 51 案例研究 1:塞尔维亚的尼什市 51 案例研究 2:巴西圣保罗市 58 附录 1. 生命周期成本核算的实例 67 2. 美国明尼苏达州 Shoreline 市全面基础设施更换政策的  示例(人口:27,000) 70 3. 预算分析的样本表格 72 4. 债务政策的样本 75 5. 基建投资规划的政策样本 76 6. 基建投资评级的样本 78 7. 基建投资规划预算日程表的样本 79 8. 基建投资项目申请样本 80 9. 项目申请的审核清单 83 10. 项目债权人或资助方可以提出的要求 86 11. 物业维护指南 88 12. 参考文献和有用资源 98 目录 v 文本框 1. 土地使用密度对基建成本的影响 9 2. 可能的分类方式及年度生命周期成本 12 3. 东京中央区的学校设施储备金 13 4. 综合废弃物管理创造的成本节约机会及其它益处——加拿大渥太华 14 5. 东京都水务局:如何为供水管道更换项目筹措资金 18 6. 长期规划的效益与公众参与:康特拉科斯塔水务区,  加利福尼亚州(美国) 22 7. 让民众参与募集资金以改进供水系统:吉尔吉斯斯坦乌兹根市 23 8. 基建投资规划委员会的组成方式:案例研究得出的经验教训 31 9. 简化版“生命周期成本核算决定”所带来的成本节约 36 10. 通过公私合作伙伴关系修建的本地公用设施 37 图 1. 基建投资规划与其它地方政府活动间的关系 6 2. 投资规划流程中的步骤 30 表格 1. 基本资产目录示例 11 2. 基建投资规划审核的项目 38 3. 申请项目所需成本、可用收入和资金缺口的示例 40 4. 获批基建投资规划样本的构成(附已获批的第一年预算) 41 5. 按行业和资金来源划分的尼什市基建投资规划项目 54 6. 2010–15 年的尼什市基建投资规划项目 56 7. 圣保罗专项基金 60 8. 2009–12 年的多年期规划摘要 (PPA) 63 9. 2011 年预算支出明细 64 10. 2011 年 LOA 投资明细 64 前言 如今,城镇化发展异常迅猛。全球城市常住人口比例史上首次突破 50%(33  亿)。  2030  年,这一数字预计将达 50 亿左右,其中 90% 的城镇化增长出现在发展中  国家。 这一史无前例的增长对发展中国家的地方政府提出了迫在眉睫的要求,迫使其必须 为支持经济和社会发展,继续增加基础设施和其它资产投资。此类投资所需资金通 常超出了可用资金的水平。因此,资金不足的压力要求地方政府具备对其投资决策 进行评估并确定项目轻重缓急的能力。 这本有关基建投资规划的指南旨在帮助地方政府官员、城市公共设施和服务公司的 管理者以及捐助机构的职员,特别是为发展中国家的上述人员助一臂之力,助其完 善基础设施建设的投资决策机制,为公民和企业提供更好的服务,特别是为城市贫 民提供帮助。 本指南的编写在城市联盟和城市学院的协助下完成,具有丰富的国际经验和参考  价值。 Zoubida Allaoua 世行银行  金融、经济和城市发展部负责人 vii 鸣谢 本指南由城市学院资深房地产顾问 (CRE)、英国皇家特许测量师协会成员 (FRICS) Olga Kaganova 博士起草,期间还得到了城市学院 Brittany Lane 的帮助。此外, 世行金融、经济和城市发展部门 (FEUUR) 的首席城市问题专家 Hiroaki 亦提供了  指导和建议。其它顾问还包括,世行金融、经济和城市发展部负责人 Zoubida Allaoua、城市发展和地方政府部部门经理 Abha Joshi Ghani 及城市联盟秘书处城 市金融问题高级专家 Thierry Tristan Paulais。 世界银行南亚事务高级基础设施专家 Mihaly Kopanyi、金融解决方案顾问 George G. Wolf, Jr.、欧洲和中亚事务首席城市经济学家 Stephen George Karam 和中东北 非事务首席城市专家 Robert Maurer 的审核工作,亦使本指南获益良多。 此外,城市学院的 Jamie Boex、Sharon Cooley、Deborah Kimble、Anthony Levitas 和 Juliana Pigey;白石研究院的 Peter Lufkin;多伦多市的 Bruce Bowes 和咨 询员 Masato Sawaki 就公共融资和生命周期成本问题提出了宝贵见解。城市学院的 Sarah Polen 为本指南的结构制定和编辑工作提供了帮助;另外,Victor Vorobyev 顾问协助绘制了本指南中的图表。 Eduardo Rottmann 顾问(巴西,圣保罗)和 Jovan-ka Manic 顾问(塞尔维亚,尼 什市)负责撰写案例研究部分。资深房地产顾问、英国皇家特许测量师协会成员 John Rutledge 起草了物业管理指南的内容。Sequel IRM 公司的英国皇家特许测量 师学会会员 (MRICS) Chris Corps 撰写了文本框 4 中的内容。此外,南亚事务部门 经理张明和世行部门副经理兼首席灾害管理专家 Christoph Pusch,也提出了十分 宝贵的意见。世行负责研究发展经济的高级经济学家 Vivian Y.N. 为指南早期的概 念确立做出了贡献,担负了与城市联盟和城市学院的协调工作。世界银行的运营分 析员李晓峰 (Xiaofeng Li)、项目助理 Adeaide Barra、信息分析员 Laura De Brular 和城市专家 Nozomi Tokiwa 为本指南提供了管理和后勤保障。世行高级编辑 Alicia Hetzner 对本指南进行了最终编辑。 此外,本指南得益于大量现有文件,例如美国国际开发署 (USAID) 和世界银行就 本课题及相关课题编写的指导材料;加拿大和美国政府财政官员协会撰写的“最 佳做法”材料;各类发达国家政府机构在公共服务领域提出的指导性文件;城市学 院的出版物;发达国家和发展中国家多个城市的基建投资规划及相关文件。对这些 文献,我们深表谢意!大多数情况下,我们均在案文相应位置标明了参引的出处。 ix 缩略语 BRL 巴西雷亚尔 CIP 基建投资规划 DRM 灾害风险管理计划 GHG 温室气体 ICMS 商品与服务流通税 LCCA 生命周期成本分析 LDO 预算指南法(圣保罗) LG 地方政府 LOA 年度预算法(圣保罗) M&R 维修 MEGA 城市经济增长活动 O&M 运营与维护 PPA 多年期计划(圣保罗) PPP (P3) 公私合作伙伴关系 R&M 复兴与现代化 UI 城市学院 URF 城镇化审核框架 USAID 美国国际开发署 VAT 增值税 WBDG 整体建筑设计指南 x 引言 本指南以向发展中国家地方政府 (LG) 提供实用建议为手段,以优秀的公共管理原 则为基础,为如何建立和使用基建投资和融资的规划流程并将其纳入地方政府的其 它活动指明了方向。指南主要面向尚未建立此流程或对修改现有流程感兴趣的城 市,面向的读者是该流程的参与者或理应参与此流程的地方政府决策者和技术专 家。尽管本指南的主要对象是地方市政府,但对许多信息综合管理部门或农村管理 机构而言,也颇有裨益。此外,该指南亦是捐助机构和/或城市发展项目顾问的良 师益友。 本指南是世行城市发展计划和工具的组成部分,在世界银行城市和地方政府战 略的框架下,为发展中国家的城市可持续发展提供支持。其它城市发展计划包 括:(1)  城镇化审核框架 (URF)。该框架可提供各种宏观诊断工具,用于确定与城 镇化相关的核心政策问题及相关投资重点;(2)  Eco2:建设生态与经济共存的城市 举措。这一面向城市或特大型城市的可持续发展举措,旨在帮助发展中国家的城市 实现环境和经济的可持续发展;和 (3)  灾害风险管理计划 (DRM)。本指南将帮助 地方政府在国家城市化战略的基础上起草有针对性的基建投资规划 (CIP),在 Eco2 举措和/或各类灾害风险管理计划工具的基础上制定详细的城市可持续发展计划。 在地方政府已制定了城镇化战略并明确了投资重点的情况下,本指南将发挥尤为重 要的作用。 在整篇文章中,读者将会发现,制定全面基建投资规划意味着政府的分权工作已深 化到了一定程度。首先,政府需要有责任并被授权就政府承担的一系列特定职能来 规划和实施基建投资。其次,地方政府应当拥有一定程度的财政自主权,能够通过 地方税收、收费及其它地方性资源或以借贷和邀请私营部门参与的方式,募集基建 投资所需资金。地方政府至少应能对上级政府拨款或捐助者所提供外部资金的使用 方式施加影响。此外,鉴于常规基建投资规划(基建投资规划)流程要求在计划更 新与预算周期之间建立联系,因此地方政府应有权参与本地预算的制定过程。但 是,虽然各国地方政府的财政自主水平差异很大,本指南所提出的基建投资规划要 素,对那些尚处于政府分权和地方自治初级阶段的政府也很有帮助。换言之,本指 南提供了一个起点,基建投资规划可在此基础上随地方自治水平的不断深化和成 熟,逐步发展和推进。 1 2 地方政府基建投资规划指南 如何使用本指南 本指南共分七章。前两章阐述了基建投资规划流程的背景,旨在如何将基建投资规 划列入到政府职能。第一章概述了基建投资规划流程与长期规划、资产管理、财务 规划和预算等其它地方政府工作之间的关系。第二章更具体地阐述了城市规划、战 略规划及资产管理是如何为潜在基建投资项目服务的(或应如何为其服务)。本章 特别详细说明了如何将 生命周期成本 这一关键资产管理要素纳入基建投资规划流 程。第二章还概述了公众参与基建投资规划流程面临的一般性财务问题(地方政 府通常如何为基建投资提供资金及融资)和实用工具。两章均将在资源,就资产管 理、城市信誉和公私合作伙伴关系 (PPP) 等问题上为读者提供指导。 第三章更为详尽地探讨了如何评估地方政府的财政能力以及该评估因何能够成为基 建投资规划流程的基础。 第四章和第五章按部就班地介绍了如何建立基建投资规划流程。这两章旨在为建立 基建投资规划流程提供实际帮助。第六章就基建投资规划程序建立后如何得以延续 提供了建议。本章还讨论了启动基建投资规划流程的一些基本活动。今后,还可逐 步对这些活动加以丰富。 注:第二和第三章对了解基建投资规划流程的背景至关重要,阐述了该流程与其它 活动间密不可分的联系。因此,建议决策者将其作为必读章节。然而,技术专家仅 对该流程的组织和技术问题感兴趣,所以可在读完第一章后直接跳到第四章。第二 和第三章可放在以后慢慢阅读。 第七章介绍了塞尔维亚尼什市 (Nis) 和巴西圣保罗市案例的详细研究成果。这些案 例研究展示了基建投资规划流程在相关城市发挥的作用。两项案例研究结尾处的 “未来的启示”一节意义尤为重大,因为决策者和其它相关人员在建立和完善其基 建投资规划流程的过程中,可对此加以借鉴。 最后,附录中列举了第四和第五章建议地方政府在制定流程过程中采用的重要表格 及文件的样本。此外,还列出了涉及各类基建投资规划问题的有用参考文献。 1 概述:地方政府基建投资规划 与规划内各项活动的关联 对公共部门,特别是地方政府而言,基建投资是指 4. 基 建 投 资 规 划 是 公 共 管 理 中 不 断 创 新 的 一 个  为购置或修建新资产;或是对经济寿命在一年以上 领域。世界各国的地方政府都在不断摸索新的 且价值超出一定限值的现有资产进行大修和更换而 方式。 进行的投资。地方政府制定的基建投资规划(基建 本文所述框架是基于约 30  年前北美部分城市试行 投资规划)包括(或应包括)政府自身及其下属实 的方法。这些方法自问世以来,对其的尝试与检验 体—例如,地方政府为提供市政服务(公共设施公 便从未间断。在过去的 20  年,这些方法已被各机 司)而成立的控股企业—进行的基建投资。此外, 构视为“优良做法”并被各国的多座城市所采纳  基建投资规划还可包括私营部门通过公私合作伙伴 (并进行了改良)。 关系 (PPP) 进行的投资。 本指南还受到了新公共管理核心思想的影响。这种 地方政府的基建投资规划并无一定之规,造成该现 管理方式在过去 10 至 15  年间,对塑造多国政府 象的原因在于各国地方财政管理的框架大相径庭, 的资产管理意识产生了影响。具体而言,本指南方 甚至在同一国家内部也不尽相同。此外,地方政府 法的核心是基于六项假设: 在进行基建投资规划时至少会面临四项严峻挑战: 1. 当地方政府须为选区居民提供市政服务或履行 1. 基建投资的需求与愿望总是超出可用资金的数 其它规定义务时,才会着手处理相关资产事务。2 量;因此,地方政府必须做出抉择。 2. 鉴 于 地 方 政 府 可 用 于 基 建 项 目 的 财 政 资 源 有 2. 时间挑战无法回避。一方面,为基建项目划拨资金 限,因此必须制定相关流程, 对各类市政服务 应在城市预算周期内按年实施。另一方面,复杂的 的需求进行评估,从而使地方政府在重点方向 基础设施项目可能需要多年的筹备和“包装”,  上能够最大限度地利用财政资源。 方可开始进行外部融资(拨款或贷款)。 3. 需制定并施行地方财政政策,明确投资的资产、  3. 如今,复杂基础设施项目方案评估所采用的方 基建投资重点及财政来源。 式往往超出了地方政府的技术能力,即便在大 城市亦是如此。1 4. 采用多层次的方法。 2 在发展中国家,由于中央政府经常会在捐助方的协助下,不通 过地方政府便直接在其管辖范围内兴建基建投资项目(例如,水 利、卫生和公路项目),因此这一原则可能会变得含糊不清。此 1 例如,是将基础设施建设做成纯市政项目还是作为公私合作伙伴 类项目将对地方政府的基建投资规划和预算产生影响,将在本指 关系项目。 南后面章节进行讨论。 3 4 地方政府基建投资规划指南 5. 应在生命周期成本和对各类备选方案进行评估  一经设立,基建投资规划将成为一项与年度预算流 (例如,削减对服务/设施的需求,引入私营部门) 程相关的滚动计划:(1)  基建投资规划将删除上一 的框架内考虑基建投资问题。 年(去年)的内容,并在基建投资规划周期的结尾 处加入新一年的计划;(2)  多年期的基建预算支出 6. 该 流 程 和 最 终 结 果 应 全 面 且 透 明 , 让 各 个 部 将作为总预算的组成部分获得批准。 门、高级职员、地方立法机构(市议会)、企 业团体和公众都参与进来。 基建投资并非地方政府的一项孤立活动。相反,它 是两大相关领域资产管理3 与财政管理的契合点。 遵循此类原则,可确保下述五项活动得以开展: 无论如何,地方政府的基建投资均会对当地人民的 1. 地方政府不会将有限的资源用于与政府不相干 生活产生多层次的影响。这三类重要影响包括:: 的、“无关紧要”的项目投资(例如,投机性 的商业地产)。 1. 某城市的生活质量 及其对人口和企业的吸引力, 在很大程度上,取决于公共基础设施及相关服 2. 客观地对比所有需求。 务的质量。在大多数情况下,基础设施正是地 方基建投资规划的成果。鉴于基建项目的公共 3. 执行谨慎的长期财政政策。 资金通常有限,因此在众多投资中做出正确选 4. 审核项目层面的创新方案。 择便成为该城市保持长期活力与竞争力的重要 5. 为个人表达意愿提供有效的渠道。 保证。 在不同利益攸关方(居民、企业、市政设施公司) 2. 基建投资项目所产生的 长期效应 将在项目实施 的冲突性利益与各自偏好间达成平衡,或许是该框 后对当地人民的生活产生影响。公共基建投资 架的最大特色。特别是在执政党或意识形态发生变 在地点上的明智选择及其对私营部门要求做出 化时,均衡各方利益的做法将使框架自身具有适度 的响应,将成为吸引私营资本(在公共投资的 的灵活性。然而,上述原则需要与地方政府所处的 基础之上)进入某地区基建投资的催化剂,从 复杂现实环境相适应。本指南仅是纲领性文件,  而为城市旧貌换新颜或继续发展打下基础。与 用户可根据其本地实际和相关需求在此基础上加以 之相反,公共基建项目位置选择的失误,将导 调整。 致其实用效果大打折扣,浪费有限的公共资 源。例如,由于供给过量,拥有配套基础设施 基建投资规划的成果是起草一项多年期(通常为 的工业用地被空置多年。错误的选择,还会产 3  至 6  年)基建投资项目规划。除按年份进行重点 生负面的社会经济影响。例如,政府为贫困人 划分之外,其内容还包括项目启动和结束的预计日 口在远离工作地点和市场的地区建设住房。 期、年度成本的估算和财务方案建议。该计划通常 由市议会等地方选举产生的部门批准。批准之后, 3. 财政做法的长期影响。 地方政府的基建投资通 该计划既可供市政府内部使用;也可供外部使用, 常需要使用某种形态的长期贷款。此外,即便 例如从捐助机构或银行寻求资金。此外,每年都要 对该计划进行审议、修订并对下一年做出预测。特 别要指出的是,获批的基建投资规划实际上在中期 3 资产管理是指为实现政府目标而收购、持有、管理、运营和处理 资本资产(例如土地、建筑、基础设施和网络、动产)和其它资 规划与年度预算流程之间搭建了一座桥梁。该流程 产的过程。 概述:地方政府基建投资规划与规划内各项活动的关联 5 采购或新建的物业和基础设施无需借贷,做出 下,社会惯例和预期(通常不会在任何文件中正式 明智的抉择仍然十分重要,其原因在于不明智 列出)将发挥作用。相关内容将视公共部门的财富 的支出本应在其它领域更好地发挥作用。不仅 总量(真实财富或财富水平感受)而定,而这又与 如此,基建投资通常还会连带产生年度运营和 地区的经济条件息息相关。例如,在某一国家,公 维护支出。 众认为公立学校的数量应能够容纳所有小学校生同 时上课。而在另一国家,城市可能财力有限,因此 基建投资规划应放在与其密切相关的地方政府职能 学生每天只能分成两至三批在教室中上课。有关地 和活动中,一并加以考虑。为使基建投资规划流程 方政府应当尽量购买哪些资产,其成本又如何,涉 成为地方政府工作不可分割的组成部分,促进其不 及到了“良好治理”问题的核心。鉴于公共财务资 断发展和成熟,关键就是要深入了解它们之间的相 源提供的服务最终属于人民,因此每座城市的管理 互关联。若非如此,基建投资规划便可能会成为一 者都应拿这些问题来扪心自问。例如,如果市政府 锤子买卖,与地方政府的其它活动完全脱节。图  1 中有人可享用市政公务车,哪么应由谁来使用?是 从“宏观角度”概略展示了在比较成熟的地方政府 应买一辆便宜车还是梅赛德斯-奔驰?城市是否要 系统内(该系统具备相对成熟的长期空间规划、预 建设和经营足球场或游泳池? 算与财政规划和资产管理),基建投资规划通常如 何与其它领域建立关联。 无论如何,服务职责的圈定将与社会期望和公共部 三个绿色文本框阐述了基建投资规划基础背景的各 门财富一起,共同勾勒出地方政府相关资产的范围 项要素:概念、法律、社会及经济。首先,当代优 及其在基建投资规划流程(图 1)中必须解决的服 秀公共管理的核心原则是,地方政府投资的物业和 务消费问题和提供服务的标准。这些范围和标准亦 基础设施必须是相关政府为人民提供服务和各种计 对城市发展规划和公共预算的内容产生了深远的影 划所需的资产和基础设施。反之,服务的提供,将 响。然而,政府基建投资可采购的资产类型及资产 以法律(强制服务)或地方政策(自己决定是否提 消费的限值通常还没有正式规定。正式规则的缺失 供相关服务)的形式做出规定。例如,法律可能规 和因此产生的模糊地带,为那些短视政府官员进行 定地方政府提供学前儿童教育,因此地方政府可能 愚蠢或过度的基建投资,提供了大量可乘之机。在 会投资用于日托服务的设施 4。又如,相同的法律 这方面,基建投资规划流程,特别是在其对公众透 可能未将老年看护列为地方政府职能。但是,城 明的情况下,可成为培育政府官员纪律观念并施行 市可自行决定购买/建设并运营养老院。提供此类  问责的重要工具。具体到此问题的处理上,制定明 养老院是一种可由地方政府自行决定是否提供的  智的书面地方政策,具体指出允许进行哪些基建投 服务。 资不失为一种“优良做法”(第 3 章)。 这方面的挑战在于,法律通常并不会指明地方政府 图 1 中的灰色文本框展示了为基建投资规划流程提 义务服务的具体内容、数量和质量。在这种情况 供输入内容的三个相互关联的要素:项目的来源、 资金和财政。下一章将详细审视这三者之间的复杂 关系。最后,图 1 描述了基建投资规划十分重要的 4 在发展中国家,由于中央政府经常会在捐助方的协助下,不通 一面:即与基建投资相关的决定、城市预算和融资 过地方政府便直接在其管辖范围内兴建基建投资项目(例如,水 利、卫生和公路项目),因此这一原则可能会变得含糊不清。此 均会对城市的财政健康及其未来给居民服务提供资 类项目将对地方政府的基建投资规划和预算产生影响,将在本指 南后面章节进行讨论。 金的能力产生直接影响。 6 地方政府基建投资规划指南 图 1. 基建投资规划与其它地方政府活动间的关系 法律授权的职责范围: 社会规范和预期; 法律要求其提供的服务和责任 公共财富水平 a 涉及地产 的地方政府服务/职能的范围;服务消费/供给的标准 城市发展规划: 城市预算、运营和资本 n 城市规划:空间增长、 基建投资规划 开发和二次开发 n 城市发展战略 资本筹集 政府财产和基础设施管理:维护、 修理、资产替换与扩充和新增资产 地方政府的财政健康状况 来源:作者 a. 根据作者的解释,地产 (property) 在本书中多数情况下泛指土地上的实物资产,而非土地本身。 2 投资规划流程的输入内容 恰当投资项目的来源 造 5。但是,在许多城市,不同部门和企业的行动 却与政府公布的长期空间规划相悖。此外,地方政 府自身经常在提供基础设施方面远远落后于他们自 城市发展规划 己制定的文件中的计划。 城市发展规划将确定潜在的基建投资需求,而这通 另外,城镇化发展的之迅猛有时经常会使经心准备 常是基建投资规划流程的项目来源。城市发展规划 的总体规划变得过时。此时,私营部门的土地开发 中至少有两个显著的要件(图 1)。首先是城市常 通常会在没有公共基础设施的情况下先行启动—具 规规划。该规划主要解决空间问题,几乎所有城市 有不同程度的非正式性。但这些开发反过来又会促 都会采取某种方式进行城市规划。空间规划的形式 进基础设施的发展。 多样,既有长期规划(通常为 10 至 20  年),例 总之,为避免规划与实际建设的基础设施之间的差 如针对整个城市设计实施的一般总体规划;也有面 异,地方政府应确保: 向特定城区的具体短期空间规划。所有这些形态均 是要解决城市扩张与发展问题和某些地区的二次开 1. 政府内部和外部利益攸关方制度之间的关系得 发。空间规划通常包括与实施这些计划相关的基础 到很好的协调,确保总体规划与落实基建投资 设施——其中既有物理设施(公路、公共运输、供 之间确有实实在在的关联。 水和排水)也有社会设施(学校、医疗设施)。因 2. 提升身体力行及时交付基础设施项目的能力, 此,实施城市规划意味着应由地方政府或其下属企 紧跟城市发展的步伐。这方面,有些国家或可 业负责建造新的基础设施,而这就需要进行基建投 采用简单的方案,即邀请私营部门依据具体规 资。城市规划可能还包括对原先正式或非正式的开 划的要求设计并建造基础设施,而非依赖政府 发区基础设施加以翻新。 自身的能力建造。 将总体规划等空间发展规划规定的基础设施纳入基 此外,中央政府针对空间规划和区域法规提出要求 建投资规划,将面临几项挑战。首先,在提出基建 复杂而苛刻。但地方政府制定此类规划和法规的能 投资项目时,大部分“切实可行”的规划均是由负 力有限,有时即使存在规划和法规,也无力执行。 责公路、供水、排水或公共运输系统的直管部门或 因此,地方政府经常会感到进退两难。 企业提议。正如我们在新加坡看到的,如果所有  这些实体均遵照总体规划中的空间概念协调行动, 则实施空间计划所需的一切基础设施都将得以建  5 假设资源允许。 7 8 地方政府基建投资规划指南 在许多城市,复杂性还体现在总体规划已经过时或 重要的是,基建投资规划流程恰恰是空间规划问题 远远滞后于城市的快速发展,经常无法对土地开发 与财政能力和现实情况的交汇点。基建投资规划的 或二次开发的经济信号做出反应。针对此类情况, 功能之一便是在各相关方之间搭建桥梁。 空间规划系统需要修订和调整,以满足城镇化飞速 可为基建投资规划流程提供输入素材的第二类城市 发展和日趋激烈的竞争的需求,吸引并保住私营部 规划要素是城市发展战略或类似文件,例如战略经 门的投资和工作岗位。 济发展规划。由于这方面的法律要求并不常见,因 其次,总体规划中的许多项目,特别是那些与大型 此此类文件的数量要少于城市空间规划文件。但 城市交通基础设施相关的项目,即便是在地方政府 是,如存在城市发展战略或类似文件,则其中部分 能够借贷的情况下,由地方政府独自承担,亦是过 内容的实施通常需要基建投资。所以,地方政府要 实施这些战略,就必须将此类需求纳入基建投资规 于昂贵。例如,此类项目包括新建主要环路或放射 划流程。 性公路、桥梁、城铁系统(地下和地上)以及大型 水处理厂。此类项目的实施将取决于各上级政府是 例如,在塞尔维亚的尼什市(案例研究 1),基建 否愿意部分或全部出资。与之相似,对小型城市而 投资规划中优先级最高的五个项目分别与最新城市 言,按法律规定本属地方政府职能的许多基建投资 发展规划中明文规定的具体行动相对应。这些行动 项目都超出了这些城市的财政能力。有时,只能在 包括:地方机场重建和扩容;建造社会住房;污水 中央政府提供资金的前提下,有条件地将部分项目 运输、收集与处理。其面临的挑战与上文概述的几 纳入基建投资规划。 点相似: 但是,有些地区因城市的发展需要公共基础设施建 第一,市政府是否有相关部门负责落实战略中的重 设,所以其成本在很大程度上取决于该城市规划是 点基建项目?换言之,具体项目的职责是否已明确 将此区域定义为低密度的宽松型区域,还是密度较 划分给了具体单位,由其负责推动相关基建投资规 高的紧凑型区域。通过较高密度的住宅用地规划, 划项目的实施?如果没有,则战略中的基建项目很 城市可以缩短各类线性基础设施网(公路、街道和 可能无法落实。 供水管道)的长度,从而大幅降低户均网络基建投 第二,从地方政府的财政能力判断这些项目的可行 资成本和生命周期成本(文本框 1)。 性有多高?在些问题上,战略的质量及财政方面的 考虑是关键。事实上,如果战略中并未包括各项目 城市规划的上述特征会产生两种影响。首先,在实 实施的成本和资源预估,则其得以实施的概率将大 务层面,要求城市规划者为城市规划贴上价签(正 幅降低。诚然,即使战略中包括预估,如果项目实 式术语将其称为开展财务影响研究);这些成本的 施的成本过高,其也不太可能得到执行。 确定应基于可靠的方法。从更广的层面看,无论市 民还是地方政]府均应增强城市土地使用模式的可 与之相反,基于政府所辖资源的战略,则前途非常 持续性意识以及使用低密度土地的公共成本意识。 光明。 投资规划流程的输入内容 9 文本框 1. 土地使用密度对基建成本的影响 使用加拿大房屋按揭公司(CMHC)生命周期成本工具的方案,可对不同密度土地开发所需的公共基础设施成本进行 估算。让我们将两种方案加以对比: 1. 每公顷约 22  户居民的低密度“常规郊区开发”模式、曲线形状的公路网(比网状公路网需要更多的公里数)和 单一用途的住宅开发。 2. 每公顷约 272  户居民的高密度“市中心”开发模式或“新传统型”开发模式、网状公路网(比曲线公路网所需 公里数要少)和综合利用(文本框表格 1 )。 文本框表格 1. 区域总面积 住宅区面积  住宅数量 住宅密度 (土地,m2/ 方案 (公顷) (%) (公顷) No. 住房单位) 新传统规划/高密度 40 50 20 5,430 37 常规郊区规划/低密度 40 100 40 860 465 据 CMHC 工具预测,“新传统高密度方案”的初始基建成本较低,与常规郊区开发模式相比,单位家庭的年化生命周 期成本也较低。年化生命周期成本是指总生命周期成本的年度平均值,此处是指初始基建成本、年度运营成本以及按 75 年均摊得出的置换成本之和。 从类别上看,与人口数量相关的年化生命周期成本,如大多数市政服务(例如消防、警务和废品管理),在两种方案 下的结果大同小异。但是,在与开发密度相关的成本类别中,例如硬件基础设施,高密度(新传统)土地开发的年化 200%。两种方案初期基建成本的差异更大:高密度开发的硬件基础设施成本不足低 生命周期成本几乎要比另一方案低  密度开发相关成本的 25%。 总而言之,CMHC 生命周期成本工具中高密度开发的户均初始基建成本与低密度开发的户均初始基建成本相比,要低 250%。两种方案的年度运营成本几乎没有差别(文本框表格 2)。 文本框表格 2. 方案 初始基建成本 年度运营成本  年化生命周期成本  开发总成本 各家庭的成本 开发总成本 各家庭的成本 开发总成本 各家庭的成本 ($) ($/HH) ($) ($/HH) ($) ($/HH) 市区中心/高密度 41,163,802 5,725 34,562,280 5,825 37,389,283 6,086 远郊/低密度 13,266,191 15,426 5,065,340 5,890 5,898,170 6,858 来源:CMHC 2008, 6–7。 注:HH = 家庭。 10 地方政府基建投资规划指南 资产管理 因为与毫不起眼的管道更换相比,政客们倾向 于“更快”地为修建新设施划拨资金。 资产管理是地方政府各项活动中为基建投资规划流 程提供项目的主要来源。地方政府控制的资本资产 ■■ 大部分政府资本资产的初期建设成本—从一般市 包括地产和基础设施,例如建筑物、公路、公园、 政建筑到城市道路—仅是地方政府在这些资产使 给排水系统、城市垃圾填埋和交通工具。资产管理 用寿命中总投资的一部分(总成本被称为生命周 的基本规定是,只要该地产或设施还归属地方政府 期成本,见下文定义)。此外,作为一项规则, 或其下属实体(机构、企业)或在其控制之下,则 建造成本仅是某设施 50  年生命周期内所需总成 地方政府或其下属实体就要对其整个生命周期负 本的一小部分。该事实清晰的表明,基建投资 责。资产管理负责处理该地产生命周期内的所有相 只是政府资产成本支出中的第一阶段,且并非 关成本,其中包括:收购成本、资产生命周期内的 主要部分。这意味着,任何新建或翻建投资规 划必须同时为新地产项目未来的制度与财务运 运营和维护和修理成本,以及地产项目有效生命周 作,制定出相应的计划。具体而言,地方政府 期结束后的更换或处置成本。 应确定 (1)  哪家单位负责新建基础设施的管理和 哪些生命周期成本应被纳入基建投资规划;而哪些 运营,和 (2)  运营支出的资金来源。因此,图  1 应作为经营预算的组成部分,在各国之间甚至是在 的箭头指出,基建投资规划将同时对资产管理和 同一国家的不同城市之间(例如,会因城市规模而 城市预算造成影响。如有建造或购买新资本资产 异)都存在差别。此外,成本还可能会因会计准则 的计划,则在这些资产的生命周期过程中将其作 不同而异。资本支出与运营支出的划分通常与地方 为政府资产管理,便成为资产管理工作的一项任 及国家间的惯例有关。但是,其中有些成本—为新 务。此外,未来的运营成本将纳入城市运营预算 建房屋购买土地、建造新的设施、开展大修、对现 (除非该资产是供完全独立且财务自给的运营商 有设施进行现代化更新或更新建筑物的耐用部分  使用)。 (例如,屋顶)—一般会包括在基建投资规划内。 对设有高级资产管理职能部门的地方政府而言,包 最为重要的是,无论基建投资的具体概念是什么, 括基建规划在内的所有资产活动均源自战略资产管 资产管理和基建投资规划之间都存在着千丝万缕的 理规划。该规划在政府服务与计划需求的基础之 联系,地方政府必须在制定基建投资规划流程中考 上,给出了长期目标的定义。如果不存在战略资产 虑到这一因素。这些关联包括: 管理规划,则以下三个方面在基建规划流程及相关 预算中便显得至关重要: ■■ 对那些已建有部分基础设施的城市而言,基建支 出中的一部分(有时是很大一部分)应划拨用于 1. 目录资产清点 现有资产的维修与更新,而不是新建项目。为现 2. 建立基建投资与生命周期成本的联系 有资产划拨基建资金的意味着政府各部门和企业 3. 对 全 部 资 产 组 合 的 长 期 维 修 和 更 换 需 求 做 出  在对资产状态及需求进行评估后(其资产管理职 估测 责的组成部分),提出了大量投资申请。此外, 为使重点能够放在对现有基础设施的维护与更换 此外,现代资产管理为满足基础设施需求提出了替 上,制定正式或非正式的政策将十分有益,这是 代方案,包括邀请私营部门参与并提供综合服务。 投资规划流程的输入内容 11 表 1. 基本资产目录示例 建筑面积(平方米) 占地面积(平方米) 当前入住率 (%) (千,当地货币) 当前用途 地籍编号 建筑时间 建筑条件 建筑造价 编号 地址 注释 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 1 行政建筑 Chapichi St., 4 170,477 7,500 2,600 1985 良好 80,670 80   2 幼儿园 # 1 Sevani St., 2 无 580 350 1980 满意 3,500 100   3 幼儿园 # 2 River St., 57 无 990 690 1964 差 5,018 33   4 文化中心 Karmin St., 39 无 6,500 4,500 1984 差 61,732 50   资产目录。为在基建投资规划流程中反映出资产的 通常,有些记录可用作目录的初始数据来源。这样 状况以及维护和修理的需求,地方政府需要使用这 做的目的在于确定所有资本资产,汇集基本数据, 些数据来建立并维护资产目录。许多地方政府并未 帮助估测资产修理和更换的需求。法律部或直属领 就其资本资产整理出全面的目录情况。本文建议地 导部门一般会保存现有资本资产的记录。资产总分 方政府首先使用简单的数据库建立一个基本目录。 账通常由地方政府的会计保管。部门经理和技术专 随着资产管理整体范围和复杂程度的上升,地方政 家也可就现有资产当前的状况提供宝贵信息。 府可以稳步过渡到更为复杂的数据库,例如与地理 另外,目录数据库通常对资产进行分类,例如按资 信息系统 (GIS) 相连的数据库。 产类型或持有人/经理(部门,市属企业)分类。 起初,目录仅包括对资产(资产群)的简要描述: 典型分类方式可能包括: 资产的位置、状态、采购的年份、剩余的有效寿命 ■■ 公共设施和卫生类资产,包括:给排水系统、  以及更换成本 6。最初的目录记录可以是一张简单 固体垃圾处理设施、市政供电和照明系统 的电子数据表(参见表 1),随后可将数据表导入 更为复杂的数据库。即便是基本的目录信息也能帮 ■■ 高速公路、公路和桥梁 助确定基建项目需求的重点。 ■■ 公 共 建 筑 ( 在 大 型 城 市 , 可 进 一 步 细 分 为 :  政府、教育、体育、文化建筑和廉租房 6 在资产管理过程中,普遍的做法是将与资产维护、修理、运营相 ■■ 土地或土地使用权 关的各类支出按其占替换成本的比例加以表述。本文件中的替换 成本包括基建成本、监理、检查和开销 (一般为基建成本的 6%) 、 设计与规划 (9%) 和应急费用 (5%)。(白石研究院 2010–11 年)。 ■■ 建筑外用地 12 地方政府基建投资规划指南 ■■ 某些设备、车辆和装备 文本框 2. 可能的分类方式 目前,可以找到一批有关资产目录的样本表格,例 及年度生命周期成本 如“新斯科舍省的市政固定(有形)资产处理指 • 预防性维护和小修 南”。这些样本均依据当地条件进行了调整或简 维修 (M&R) • 非定期维护 化。7 • 更新和更换 必须指出,目录数据库的内容取决于数据所针对的 • 因陈旧而进行更换 任务。上述数据是基建投资和生命周期成本规划不 • 用途调整 修复和现代化 • 政策要求的现代化改造 可或缺的要素。但就建筑优化等其它资产管理任务 改造 (R&M) 而言,地方政府还需收集和保存其它信息(例如, • 战争和自然灾害的影响 (又称折旧) 建筑物的空置程度)。 • 修复疏于管理的建筑 • 耐用部分的更换 生命周期成本。建筑物、基础设施以及网络的有效 • 监管 寿命在 25 至 75 年之间,甚至更长。与有效寿命 • 能源 相关的成本包括: • 场地 ■■ 建造/收购成本 • 管理 运营 • 虫害防治 ■■ 年度支出成本 • 垃圾处理 ■■ 处置成本 • 排除路障 • 安全管理 年度支出成本中也包括许多组成部分。目前,就如 • 电信和给排水 何对这些组成部分进行分类尚无统一意见。此外, 来源:白石研究院,2010 年。 年度成本还取决于设施的类型、使用的材料和设 备、气候(有些地区需要供热;有些地区需要空 调;有些地区两者都需要或都不需要)和劳动力的 1. 维修 (M&R) 成本在资产生命周期中呈非线性  情况。文本框 2 列出了几种现成的分类方式,其中  分布,取决于资产的类型(图 A1) 。如前所述,  包括三类成本:维护与修理、运营、修复和现代化改 这些成本还会因地理位置不同而异。 造(或为在其有效寿命终止后进行更换积累资金)。 2. 年度运营成本与更换成本相比,亦会因资产类 此外,如上所述,对哪些费用应从运营预算支出哪 型的不同而存在巨大差别,因此是不可忽视的 些应从资本预算列支,存在不同的解释。但一些被 组成部分(表 A1)。维修和运营两项成本在资  大家所公认的想法,为制定良好的公共部门资产管 产 的 整 个 生 命 周 期 中 所 占 比 例 要 远 大 于 初 始  理政策和做法,提供了有力的注脚。 (更换)成本。与维修成本一样,运营成本也 会因地理位置不同而存在很大差异。 7 http://www.gov.ns.ca/snsmr/muns/manuals/PDF/ 3. 关于哪些费用应计入修复和现代化改造 (R&M) guide_tangible_capital.pdf 成本,即 再注资 或 折旧 ,以及在相关设施有效 投资规划流程的输入内容 13 用 , 要 远 胜 于 世 界 上 大 多 数 地 方 政 府 所 惯 常  文本框 3. 东京中央区的学校设施储备金 采用的系统性递延投资的做法。建立和保护此 东京中央区作为东京市政府 23 个区之一,与日本其它 基金所面临的挑战是,地方政客可能会觉得, 行政区一样,为学校设施的维护、修复和更换预留了资 在目前仍有多项其它支出需求迫在眉睫之时, 金。该区每年留出的储备金额相当于区内 16 所小学和 建 立 投 资 或 修 缮 专 用 基 金 是 对 资 源 的 不 合 理  4 所初中设施的折旧金额。这笔资金只能用于指定目的, 除非市议会决定将其挪做他用。 利用。 2009 财年底,该资金的余额约为 100 亿日元(1  亿 4. 地产/设施在其生命周期过程中产生的年度成本 美元),足够建三所学校。根据长期投资规划,中央区 一般要数倍于初始建设成本。但对于建造成本 计划在近几年更新三所学校的校舍。 较高的设施,相关年度成本可能会低些(尽管 仍要高于初始建造成本)——其前提是 M&R 和  来源:Suzuki 和其他,2010 年。 运营成本超出了额外建造成本(文本框 4)。同 理,这也适用于某些类型的维修、更换或装修 工作。例如,用现代化的节能空调更换老旧空 寿命期内或该有效期结束后应如何分配这些成 调系统,可在年度能耗成本上产生大量节余, 本,目前既不确定亦未达成共识。8 然而,大家 从而在未来几年内收回投资,踏上资产生命周 一致认为,应通过预算划拨和不断积累,为设 期内的节约之旅。 施修复和现代化改造或在其使用寿命结束后进 行更换,提供充足的资金(文本框 3)。此外,  5. 如不能为维修或修复和现代化改造提供合理的 如果修复和现代化改造的方式不恰当,那么即 资金,将导致维护、修理和再注资的延迟。这 使 M&R 和运营成本均有保障,依然无法在设  些问题反过来又将缩短资产的有效寿命,造成 施的整个生命周期内保证公共资产的生命力。 初期投资的损失。 因此,如果不进行修复和现代化改造,那么由 于紧急维修的费用要高于计划内的维修和更 为给维护、修复和更换老旧的公共和基础设施积累 换,会造成相关设施在整个生命周期内成本更 资金,“良好的做法”是为此设立特别预算基金。 高 。尽管地产和资产经理人、工程师和财务人 文本框 3 介绍了日本地方政府对此类特别基金的使 员所用方法千差万别,但他们就一点达成了共 用方式。附录 2 提供的实例,介绍了美国某镇政府 识—即在简单 R&M 年度资金划拨的粗略估算问 制定的全面性基础设施更换政策。该政策亦是基于 题上,可采用线性折旧法。换言之,用资产的 为设施更换设立专项基金。 更换成本除以其假设寿命(表 A1)。这一金额  上述评论不仅在总体上对地方政府资产管理具有实 或许并不够用,特别是在相关设施生命周期中 际意义,且特别适用于基建投资规划流程: 的某些特定阶段或存在累积递延投资的情况 下。无论如何,为实际 R&M 工作系统性地划  ■■ 基建支出的规划应伴有对未来年度成本的计划。 拨和使用储备金或将其积累起来在必要时使 即便在初期只能对其做出大致估测,例如在地方 数据或区域标准无法做出更为准确的预测时,它 仍不失为一种很好的做法。在附录 1 的基础上,  8 详细的讨论和参考文献,请参见“Lufkin 和其它,2005”。 可初步对更换成本做出非常粗略的估算并按比例 14 地方政府基建投资规划指南 文本框 4. 综合废弃物管理创造的成本节约机会及其它益处——加拿大渥太华 继欧洲实行综合废弃物管理做法之后,英属哥伦比亚也于 2007 年开展了政府研究,评估企业如何通过改进来实现可持续 废弃物管理、创造能源、降低成本、减少温室气体 (GHG) 排放并从其它方面获益。此后,政策仍在不断变革,继续鼓励 市政当局推广资源回收的做法。作为这种变化的一部分,Sequel IRM, Inc. 公司于 2009  年对如何最大限度地提高渥太华 北岸社区废物利用的效益进行了分析。分析预计,与传统做法相比,新做法在项目生命周期内可节约超过 11.4 亿美元。 ■■ 传统的废弃物管理解决方案假定修建一个新的、具备初级能源回收能力的三级处理厂,其融资前成本约为 3.35  亿 美元,年度总运营和维护 (O&M) 成本为 740  万美元。然而,一旦将融资和全部生命周期成本计算在内,则纳税人 在该项目 50 年的预计生命周期中需支付的实际总成本将升至 11 亿美元。 ■■ 与此同时,政府还对六类非传统方案进行了评估。最佳方案(“首选系统”)假定将液体和固体有机废弃物处理方式与 成熟的技术相结合(厌氧消化器、气化设备以及安装有交换器和水泵的区域能源环路)。该首选方案建议为近 300 处 地产项目更换建筑供暖锅炉。此外在支付相关费用的同时,出售回收的热能、冷气和水。这种方案亦会减少温室气 体排放。预计在支付完修建、更换、运营和维护和融资成本后,扣除通胀因素,该方案可为纳税人带来 4000  万美 元的净红利。 ■■ 建造该首选系统的初期成本是传统液体废弃物处理方法的两倍以上。然而,该首选系统的全部成本可通过其收入回 收。那些一切从成本出发,以最大限度地减少成本为宗旨的方法,无法体现出此系统的价值。 ■■ 此模型将是否最大限度地降低户均净税额(50 年)作为其成功的衡量标准。鉴于持续投资的效益通常具有长期性, 因此使用生命周期估值法便显得至关重要。我们将传统的贴现现金流分析与综合模型进行了比较。由于贴现的做法 过于强调前期收益,忽视了长期价值,所以分析工作之所以未能揭示出首选系统的潜力。造成这一现象其原因是, 以长期、持续使用为特征的基础设施,其关键并不在于初始价值(会因融资不同成本而降低),而是其创造的长期 效益。对于社区基础设施而言,长期效益更为重要。 ■■ 综合废弃物管理全面融入了环境效益的概念并以价格方式加以体现。预计温室气体减排量将因此比 2007 年(约为 《京都议定书》制定目标的 5 倍)降低 23%–25%。初期将回收总水量的 10% 并通过 33 英里长的能源和供水综合 系统将水送至社区,为其全面发展提供保障。 ■■ 追逐利益依然是这一做法的核心所在。另外,将全面的集成式全生命周期估值模型与工程和能源管理模型合并使 用,亦是不可忽视的因素之一。尽管算法非常复杂--共有1,800 多个现金流变量和 9,000 多个工程变量,但其基本 方法依然是私营部门熟知的业务估值模型。通过对财务、社区和环境目标加以量化的方式可优化回收资源的价值。 总额 11.4 亿美元的预计节余,将被用于人口约为 175,000 人的社区。此项目正逐步进入实施阶段:大温哥华地区董事 会已接受了相关建议,实施计划正在拟定之中。更广泛的应用能够创造可观的税收和环境效益,估计仅在温哥华市就将超 过 100 亿美元。讨论的重点将向政策变化转移,同时对废弃物管理以及业务案例的建模与报告加以研究。 来源:改编自《大温哥华地区》,2010 年。 投资规划流程的输入内容 15 表示为:年度维修 (M&R) 占 2–6%;年度运营 会产生大额处置费的情况包括:需要大规模拆除/ 成本占 5%–19%;年折旧占 2–3%(参见脚注 5 清除杂物的项目以及土地处置或再利用之前需进行 中的定义)。 污染清理的情况。对地方政府而言,重要的是在最 初签署合同时,与土地或物业的承租人或使用人商 ■■ 此外,如果在基建投资规划流程中对项目进行评 定有关这类处置(或合同终止)费用的条款。 估,那么在无法对新资本资产的 M&R 和运营成  本未来的资金来源做出现实规划的情况下,宜应 另一与基建投资规划相关的重要注意事项是,建设 考虑是否将此基建投资延期(第 4 章)。 成本和生命周期成本并非总成本的全部内容。总成 本还包括其它组成部分,如土地及借款成本。如果 ■■ 各部门或市政公司中负责具体资产组合的地产 借款可作为一种融资方案,则地方政府应根据项 项目和设施管理人员应建立系统化的日志并加以 目的借款成本,从财政角度对其可行性进行审核  维护,记录所执行的全部维护、维修、更换和操 (第 3 章)。在许多情况下,即使土地是本市的自 作;此外还应记录其负责的、上述各项资本资产 所涉工作的年度成本。附录  10 提供了有关常规 有土地且不涉及现金支出,政府仍应将土地作为成 地产项目(建筑物)基本技术维护与维修记录的 本列入预算 9。当必须收购土地时,例如,需征用 简单指导意见。管理人员应对工作/费用进行合 土地来拓宽街道,则这一成本显然必须包括在预算 理分类,分类方式与文本框 2 所述方法类似。分 之内。 类使管理人员可以计算每类资产的年度总成本以 对长期修复、更换、再注资及扩张需求进行预测。 及每项资产的年度指标(表 A1)。 建筑物、基础设施设备和网络的使用寿命通常为 ■■ 此外,管理人员应开发用于评估资产状况的系 25–75 年,甚至更长。此外,即便是中型城市,资  统,并制定合理维护、维修和更换的时间表。附 产数量也可能达到数百项。随着城市的发展,这 录  10 提供了实用的建议和表格。随着时间的推 一数量会迅速增长至数以千计。考虑到这一点以 移,实际发生费用记录的积累和对资产状况的评 及各资产在生命周期内的需求每年都会出现波动  估,将成为给不同资产为分配下一年经营预算和 (图 A1),基建投资每年的总需求也难免会在整 起草基建投资规划申请的重要依据。 个投资组合内出现波动(见图 A2 中的示例)。 这类波动意味着,审慎的资产管理要求对整个投资 请注意,本文未加讨论的一项生命周期成本要素是 组合的资金需求做出预测。预测的时间跨度应远超 处置成本。如果某地产是在使用年限结束时出售, 过基建投资规划所采用的 3 至 6 年!10 对于预测的 则其处置成本通常只是交易成本。交易成本包括律 时间长度,目前并无普遍适用的规定且迄今为止, 师和其它工作人员的工时费以及处置文档所需的行 只有少数地方政府使用了这一审慎的做法。与小城 政费用。然而,在某些情况下,处置成本的数额可 市相比,拥有数千项资本资产的大城市则更难对此 能会非常可观,应在资产生命周期内对其加以预 测。典型示例包括关闭垃圾填埋场和重整土地的成 本。例如,如果地方政府与私营经营者签署了为期 9 在某些特别情况下,最终“产品”的提供可能并非地方议会的义 20 年的垃圾填埋场经营协议,那么该协议是否应 务,因此或可由私营部门提供(例如,住房或停车场)。在此情况 下,要了解总社会成本,则地方政府必须将土地的市场价值纳入预 规定如何对关闭垃圾填埋场进行赔偿?在合同期满 期投资成本。 后,是否应由地方政府承担这笔关闭费?其它可能 10 请注意,在大城市,变化的相对区间较小。 16 地方政府基建投资规划指南 做出预测。然而在实践中,由于不同类型的资产  之,地方政府应制定并评估建立公私合作伙伴关系 (水务工程、道路、学校)分别由不同的部门或企 和外包的建议;制定初步的业务范例;事先开展可 业负责管理,因此这项任务得到了相应简化。所 行性研究;对经济和财务形势做出估测;证明公私 以,通过创建并维护相关系统来实现对各项投资组 合作伙伴关系或外包解决方案确实优于传统的服务 合的长期预测,将成为高级资产管理和长期财务规 或资产交付模式。否则,地方政府不应启动公私合 划所的现实任务。此外,为确保该系统能够逐步发 作伙伴关系或采用外包解决方案。 展成熟,初期步骤将仅确定最重要的公用物业及设 市政管理人员不应抱有幻想;这类论证工作并非轻 施(学校、医院、自来水厂或任何由地方政府管理 而易举。世界各地的政府仍在尝试如何以经济高效 的其它设施)并对这些物业/系统的长期投资需求 的方式做出此类决定。参考文献中提供了一些专为 做出预测。 地方政府编写的公私合作伙伴关系指导文件。这些 对市政公用设施进行长期有效规划的先进做法是, 文件包括:(1)  由“亚洲城市发展倡议”组织起草 为具体业务制定战略规划(例如,供水/污水处 的相关指南;(2)  根据欧洲和前苏联经验制定的市 理、固体废弃物)。此过程与为制定城市战略规划 政扶贫公私合作伙伴关系工具包;(3)  关于市政公 的过程类似。该战略将包括具体公用设施的基建投 私合作伙伴关系的互动学习指南,以及关于固体废 资规划,在理想的情况下,该计划将被纳入地方政 弃物管理和建立市政供水及卫生设施公私合作伙伴 府的基建投资规划。 关系的工具包。 最后,资产管理人的职责还包括:确定、研究如何 本指导手册中的一项重要问题是如何在公私合作伙 提供公共服务和为其筹措资金的新模式并证实其合 伴关系与基建投资规划间建立联系(第 3 章)。尽 理性。例如,文本框 4 阐述了如何在废弃物管理等  管如此,我们通常不建议刚开始采用多年期系统基 传统服务领域应用新技术并转变想法,让服务在扭 建规划的地方政府,在基建投资问题上使用公私合 亏为盈的同时创造环境效益。对于谁应作为资产管 作伙伴关系的方式。 理人,特别是在市政服务创新方面,并无一成不变 的答案。在初始阶段,成立由上级市政官员(例 上级政府的项目 如,副市长或财政部门主管)领导的临时跨部门特 如上文所述,在许多发展中国家,由中央或地方政 别工作组,是行之有效的做法。该小组的成员包括 府机构资助的项目(“中央计划”)往往占地方公 来自市政公用事业公司、建筑/公共工程部门以及 共基建投资的一大部分。这类项目为地方政府带来 市政资产主管部门的代表。该工作组应负责:(1)  审 了许多棘手问题。首先,这些项目的选择通常未与 查与市政服务和基本建设相关的现行做法,特别是 地方政府进行磋商或协调。其结果是这些项目可 寻找节约运营和基建成本的机遇;(2)  确定国家或地 能无法体现出当地的工作重点。其次,这些项目的 方政府可能会采用的创新方法。 日程安排会与当地政府本身的基建项目相冲突。第 将公私合作伙伴关系 (PPP) 等新方式纳入市政做 三,这些项目完成后,往往会对地方预算产生重大影 法,需要花费大量时间和不懈的努力。资产管理和 响。地方政府应支付新建设施的维护与物业 (M&P) 财务管理活动,应为寻找机遇和初步搜集理由开 支 出 和 运 营 成 本,这 会 给 预 算 带 来 巨大 负 担 。  山修路。一项严峻挑战是如何确定私营部门参与 这些负债往往会吞噬地方预算盈余,从财政角度对 服务/资产的提供,是否能够惠及当地居民。换言 高优先级地方项目造成排挤。此外,中央计划项目 投资规划流程的输入内容 17 的“强制性”降低了地方决策者参与基建投资规划 进行预测并能确定可用于投资或财政债务偿还的财 的积极性。后面的章节将讨论地方政府应如何处理 政资源。第 3 章详细介绍了进行此类分析的手段。 这一问题。 鉴于债务融资的使用对地方政府的财政状况会产生 长期影响,因此重要的是地方政府应了解举债和管 资金问题 理债务所带来的利益与风险。此外,地方政府需要 最终,基建投资规划与财政规划的两项要素密切相 弄清楚国家法律是否明确允许其举债,最起码应弄 关:基建融资和预算编制 。基建融资工作负责确 11 清是否有禁止地方政府借款的明文规定。 定基建投资项目的资金源来并确保融资到位。而预 算编制则是对资源进行调整,使之满足特定财政阶 最后,利用一些财政之外的手段或非传统做法,也 段的需求。在许多体系中,政府预算均由两部分组 能满足一些基建投资需求。在需求方面,如前所 成:运营预算和资本预算。 述,政府可通过提高新兴城市土地使用规划的密 度,减少对新建基础设施的需求。在融资、建设和 图 1 展示了基建投资规划、基建融资和预算编制之 运营方面,私营部门通过各类公私合作伙伴关系参 间的主要联系。首先,基建投资的可用财政资源将 与投资,已日益发展成为一种趋势,至少在大城市 最终决定实施的内容。其次,如果地方政府设有既 是如此。最后,土地融资等非传统手段的使用可提 定的预算编制流程,那么未被批准列入预算周期的 高政府的财政能力12。下节将对此进行详细阐述。 基建投资支出将不会发生。此外,基建投资规划的 落实对预算有一定影响。事实上,如上节所述,政 融资和资金来源 府需要考虑新建或改建资产收购所产生的生命周期 成本。此外,在基建投资的规划阶段,必须对这些 任一时期的基建投资(即整体“基建投资规划”) 成本做出规划并将其纳入预算的预测工作。 及其下属的单个项目均可通过各种资源的组合来获 总之,基建投资过程中的另一关键信息是地方政府 得资金。地方政府通常为每个基建项目(或一组类 资助基建投资的财政能力。这种能力包括举债的可 似的项目,例如城市各处的街道维修)单独规定资 行性和对待借款的态度。除非已至少为部分项目找 金来源。往往一个项目,尤其是对资金要求较高的项 到了实施资金,否则基建投资规划流程确定的优先 目,拥有多个资金来源(见案例研究 1 中的示例)。 项目清单,仅是对当地需求和偏好的反映。世界上 通常情况下,可能的来源包括13: 大多数地方政府每年仅能为少数优先项目提供资 金,只占其总资金需求的很小一部分。 ■■ 上级政府有针对性的转移支付(拨款)。这些资 金通常分配给特定行业(例如,供水、道路建 地方政府应在决定支持哪些项目前,对其基建投资 设)或特定项目。在一些国家,这类资金的转移 的财政能力进行分析,从而提前了解如何为基建项 支付可能赋予地方政府一定的自主权,由其决定 目分配财政资源。此种分析可对未来的收入和支出 12 土地财政包括利用政府土地的经济价值和政府的收费权(特别是针 11 本节的部分内容源自 2004–07  年间 “地方政府改革项目 II/克罗地 对开发商)或常见的通过出售“开发权”为基础设施建设提供补充 亚/USAID/城市学院”项下的若干文件以及 USAID 提出的其它指 资金。请参见 Peterson 2009。 导性文件。 13 改编自 Peterson 和 Clarke-Annez, 2007 及 Peterson 2009。 18 地方政府基建投资规划指南 如何使用这些资金。这一点在分权举措更加深化 雨水;一般不动产)。这类基金及其资源通常表 的国家(例如印度尼西亚),表现的更为突出。 明,地方政府已制定了审慎的长期财政规划和资产 管理政策(请见附录 2 中的示例)。 ■■ 地方预算,可能包括以下来源: 对提供用户付费服务的基础设施(例如,供水、污 a. 年度运营预算的盈余。此项盈余可能是上一 水处理)而言,用户付费的一部分资金应作为基建 年的结余或者是本年度的预期盈余。有时, 投资的专用资源(即用于支付基建维修费用,修复 这种为基建支出提供资金的方式也被称为  和再注资)。此类费用的资费标准至关重要(文本 “量入为出”。盈余既可来自自有资源产生 框 5)。 的收入(或开支节余)也可以是上级政府的 一般性(非专用)转移支付。 b. 基建项目的专用地方税费 。 这些税费(例 文本框 5. 东京都水务局:如何为供水管 如,土地开发费)通常是向开发商收取,用 道更换项目筹措资金 于资助全市范围内的公共基础设施扩建。有 些情况下,费用数额与新开发项目催生的新 在确定如何为供水公司等创收企业提供适当的储备金 建基础设施需求相关(影响费)。是否征收 时,重要的是应将费用和收费考虑在内。东京都水务局 为东京市 1,250 万居民提供服务,依靠水费收入为运营 这类税费通常由国家法律规定,但执行和管 和资本开支提供资金。为应对这类费用产生的波动,市 理则由地方政府负责。 政府预留了各类储备金。目前,公用设施面临在 10 年内 更换老旧供水管道的严峻任务。更换所需的投资总额约 c. 用户缴费。这类一次性缴费可以提供大量资 为 1 万亿日元(100 亿美元),占公用设施总资产 2.5 万 亿日元(250 亿美元)的 40%。 金。例如,在许多国家内,通常对供水项目 为应对这一挑战,东京都水务局已着手提前规划维修 收取开通费。在大多数南亚国家,此费用可 (M&R) 工作,制定详尽的施工计划,同时为在合理的时 回收大约 10% 的投资成本。在约旦,公民 间内筹集 1 万亿日元确定融资方式。与此同时,公用事 业公司已开始加快债务偿还的步伐,从而在项目融资工 为修建地方公路(铺设街道)缴纳的费用占 作开始后,仍能将未偿债务维持在当前 5000  亿日元的 到总成本的 50%。为成本回收缴费还树立了  水平。尽管东京市政府已于 2005 年 1 月 1 日降低了水 公民的主人翁意识,(至少在一定程度上) 费,但提前偿付债务仍可通过水费收入实现。公用事业 公司计划通过实施合理的资费调整,为 10000 亿日元的 有助于公民对优先项目进行遴选并对其实施 更换项目提供资金。 加以控制。 来源:Suzuki 和其它,2010 年。 设立特别储备金是管理专用地方税费(上述“b” 款)的好方法。该方法将通过正式的地方政府决 议,设立专项长期(多年期)预算基金。此项基金 汇聚了“项目成立文件”中确定的专项资源,用于 就此项目而言,根据回收全部成本所需金额来确定 重要基建资产日后的修复和更换。这些资金通常不 资费不失为一种好的做法。通常,这意味着资费将 可用于其它目的。地方政府一般会设立多项此类基 包括维护和修复成本、运营成本、债务清偿(支付 金,每项基金专门用于某一类的基础设施系统或某 贷款利息)、折旧以及私营公司的利润。在此类情 一类物业(例如,公路和街道;供水、污水处理、 况下,贷款的本金通过折旧偿还。 投资规划流程的输入内容 19 计算得出的折旧金额,如未与债务偿还相抵,则应 在实践中,许多发展中国家的地方政府因多种 归入为基建投资设立的特别储备金/账户,在资产 原因无法获得贷款。这些原因包括:金融市场 使用年限结束时用于取代资产。此类储备基金应由 尚欠发达,缺乏中央政府的政策和法规支持, 特别委员会独立监督。此外,这些专项基金必须得 地方政府不具备妥善运用贷款的能力。一般而 到地方法规的保护,确保其不被挪做它用,只用于 言,地方政府的借款能力与其在政治和财政方 指定服务的基建投资。例如,如果供水和污水处理 面的放权程度密切相关。此外,发展中国家通 服务均由一家专门的市政公司提供,则该供水公司 常并无可供基础设施使用的长期融资方案。同 可按照预先核准的基建投资规划使用供水储备金。 理,地方金融市场的深度往往是政治权力下放 一些国家的法律规定,折旧应包含在用户收费中。 程度的体现,而这正是某些国家当前欠缺的。 有时,地方政府可从上级政府获得中短期贷 然而,有两个问题较为常见。首先,由于担心一些 款。 用户负担不起,所定资费往往无法收回全部成本。 最后,在许多国家,地方政府有时可从市政发 为解决由此产生的预算缺口,首先牺牲的是再注资 展基金或城市基础设施建设基金等受捐助人资 储备金(折旧)。其次,市政服务企业通常将折旧 助的专门机构获得贷款。此类实体旨在为特定 纳入资费,但这部分费用将用作运营费,而非基建 项目提供支持。因此,并非所有地方基建投资 支出。做出这一选择的原因有多种,其中之一是活 规划项目都能使用这笔资金,甚至高优先级项 动缺乏监管。此外,在因担心用户的支付能力不足 目也不例外。尽管如此,它仍可作为地方政府 而不得不将资费定的低于成本收回标准时,除简单 的一项重要资金来源。 地降低资费之外,地方政府还可考虑采取其它两种 机制。这两种机制是 (1) 利用从工商业用户收取的 为服务那些可能进行借贷的城市,第 3 章将更  费用对居民用户进行交叉补贴;(2)  有的放矢地为 深 入 地 讨 论 将 借 款 纳 入 整 体 财 政 规 划 的 实 际  急需家庭提供直补,使他们能够足额缴费。 问题。 ■■ 借款。通过商业银行、专业银行和财政机构等金 ■■ 地方政府的资产负债表:利用地方政府的土地和 融机构贷款(欧洲)或发行市政债券(美国)是 地产。许多地方政府存在“钱少地多”的现象, 地方政府从金融市场取得长期借款的最常见形 其财政自主权和/或预算都非常有限。然而,这 些地方政府却控制着大量土地和地产资源且这 式。然而,有些国家的法律和法规可能禁止或 些资产在目前和可预见的未来都不会用于公共用 限制地方政府从金融市场借款。即使国家不禁止 途。许多此前实施中央计划经济的国家,地方城 借款,进入金融市场也要求贷款方具备较为成熟 市的“地多”现象尤为突出。发现“过剩”土地 的财政管理能力和水平。地方政府亦需要树立自 和地产并将其拍卖出售,能带来可观的收入,从 己的信誉,以便能够在市民可接受的条件下获得  而为基建投资提供资金。 贷款14。 公共土地和地产属于不可回收资源。换言之, 它们一经售出,如不支付大量费用,将无法收 14 下节对地方政府借贷及其信誉进行了深入讨论。但从总体来看,  回。因此,地方政府在决策时,须谨慎地应 该问题超出了本指南的范围,读者应参考相关的专项文献(请参见 参考文献)。 用“良好治理”的原则: 20 地方政府基建投资规划指南 ❍❍ 在地方政府对下属所有公共土地和地产进行 可获得来自欧盟的捐款。这些国家包括准备加入 过清点并为将来的发展(街道的“路权”、  欧盟和最近加入欧盟的国家。此类资金可能仅适 工程和社会基础设施)储备了公共用地之 用于特定项目,但符合资格的项目却可能不是地 后,才能确定相关不动产是否“过剩”。这 方政府基建投资规划清单中优先级最高的项目。 种 谨 慎 的 筹 备 工 作 有 助 于 地 方 政 府 避 免 将  尽管如此,地方政府仍有必要熟悉这一融资渠 学校建设用地或其它公共用地出售用于私营 道。显然,在地方政府求助于借款前,应首先研 开发。 究能否使用国际捐赠人提供的资金。然而另一方 面,许多国家并无捐款可用。 ❍❍ 应提前数年规划土地出售事宜并根据房地产 市场的情况做出灵活调整,以免土地供过于 ■■ 私营部门的参与包括: 求,或在房地产市场的衰退期出售(“入市 ❍❍ 各种形式的公私合作伙伴关系(PPP 或 P3)。  时间”)。 最为普遍的公私合作伙伴关系形式是政府与 ❍❍ 出售应采用简单拍卖的形式,在大多数情况 私营合作伙伴(可以是由私人实体组成的财 下,应由价高者得。需要注意的是,“拍 团)之间的合同关系。不太常见的形式是政 卖”并不仅是向私人出售所有权。长期(甚 府与私营合作伙伴联合成立法律实体——合 至短期)土地租赁也可拍卖。 资企业,其股份由最初的合作伙伴持有或是 ❍❍ 为增加收入,应在出售前提升地方政府土地 已经公开上市交易。 的价值。在消除土地使用过多的限制和条件 公私合作伙伴关系中的私营合作伙伴可发挥 方面,一种实用的做法是增加土地综合用途 多种作用,其中包括提供资金和专业知识以 的种类,提升土地的使用密度。这样不仅地 及提高工作效率;此外,如果公私合作伙伴 方预算会获得可观的财政收益,而且不会损 关系的结构完善,它还还可抵御特定风险。 害公众利益。 然而,与基建投资相关的长期公私合作伙伴 ❍❍ 销售收入应归入专项长期预算基金,仅用于 关系,是地方政府可能采用的所有工具中最 基建投资和偿还长期债务,例如上文讨论的 为复杂的一种。因此,其它预算或资产负债 特别储备金。 工具显得更为重要。仅有少数地方政府有可 能会采用公私合作伙伴关系。此外,在借款 ❍❍ 未开发土地(无基础设施的土地)的出售应 方面,通常只有在地方政府拥有一定程度的财 与土地基础设施的修建工作进行协调(作为 政自主权时,方可使用公私合作伙伴关系。 一项约束性规定,应由政府、政府下属机构 或者私营开发商负责协调)。 在财政方面,存在两种主要模式,另外还有 一些其它混合模式。第一种模式适用于财政 ❍❍ 应 避 免 或 尽 量 减 少 征 用 租 户 正 在 使 用 的  上可以完全自给自足,不需公共资金的公私 土地。 合作伙伴关系项目。例如,某私营合作伙伴 ■■ 国际捐赠人的资助。 世界有些地区的地方政府 在政府持有的地块上设计、出资、建造并运 可“选择”使用由各类捐助人发起的、捐助基金 营公共停车场,但停车价格却由政府控制。 的捐款。例如,在东中欧的许多国家,特定项目 私营部门合作伙伴通过这一模式,换取在该 投资规划流程的输入内容 21 地块上建造综合商业楼的许可。在这种情况 除非地方政府在公私合作伙伴关系的筹备、 下,投资人将通过地产/设施的收入回收成本 采购、协商及合同管理等各个阶段都获得了 并获取利润,而政府则在无公共基建支出的 有资质但价格不菲的技术支持,否则开始便 情况下,得到了公用设施(车库)。 签 订 复 杂 的 长 期 公 私 合 作 伙 伴 关 系 合 同 会  存在一定风险。如果得不到这些支持,那些 第二种模式需要使用公共资金,但初始基建 复杂的公私合作伙伴关系很难充分体现公众 成本由公私合作伙伴关系中的私营合作伙伴 利益。 承担。地方政府通过经营预算,在一定期限 内(例如,15  年)偿还私营合作伙伴付出的 特别是发展中国家的地方政府,往往会在并 成本。在此模式下,地方政府的财政义务与 未完全了解公私合作伙伴关系所产生财政影 债务清偿十分类似。使用公私合作伙伴关系 响的情况下,订立复杂的合同。例如,如果 的是希望私营开发商能够承担特定风险,并 用户没有按预先商定的数量,为 PPP 废物处 从私营部门的创新和高效中受益。许多地方 理设施提供固体废弃物或废水,则政府将不 设施,如学校和监狱,均使用了这种方式进 得不弥补私营提供商的收入损失。如果地方 行建造或重建。 政府计划参加与基建投资相关的公私合作伙 公私合作伙伴关系也可通过对传统公共部门 伴关系,则应将该公私合作伙伴关系纳入其 方法中分散的基建项目阶段加以整合,节省 常规基建投资规划流程。此外,地方政府应 生命周期成本。例如,通过整合同一合作伙 在项目确定阶段完成后,选择是否通过公私 伴负责的设计、建设及运营工作,可产生非 合作伙伴计划落实投资(第 4 章)。 常可观的成本节余。此外,公私合作伙伴关 ❍❍ 租赁—或分期付款采购 。此方式是一种非传 系的主要优势之一是,在项目完成前,结构 统的资本资产收购形式。此类安排下的房产 完善的公私合作伙伴关系合同可保护公共预 或设备收购在某些方面与举债采购类似:贷 算免受预算超支和资金枯竭的风险。在施工 款期限都在一年以上并受特定条款和条件的 开始前,公私合作伙伴关系合同中规定了整 约束;此外,还将产生付款义务。 个项目的项目成本和资金。 ❍❍ 开发商摊派 。这种形式在世界各地得到广泛 然而,正如上文指出的,与基建投 资 相 关 应用。在此方式中,开发商负责独立建造本 的长期公私合作伙伴关系属于非常 复 杂 的 地基础设施,不使用公共资金或进行融资。 交易,要求地方政府具备特殊的专业知识。 除在该地块上建设基础设施外,这种形式有 地方政府不仅必须拥有筹备、采购和协商公 时还将通过“协商”的形式,要求开发商建 私合作伙伴关系的能力,同时还需对其进行 设该地块旁边的附属基建设施(见下文)。 管理。对地方政府而言,我们建议 其 逐 步 例如,要求开发商建造一条通往其工地的道 参与公私合作伙伴关系,并从较简单的短期 路,或者完成本应由政府或其公用事业公司 形式开始,例如将特定市政服务或设施(街 建造的、该地块的附属基础设施。 道清洁等)的运营和维护工作外包。地方政 府最好在通过简单合同获得相应经验后,再 ❍❍ 自愿或协商捐款。此方式是指在商业设施改 建立长期的公私合作伙伴关系。经验表明, 善区内,经特定区域的业主事先同意,在改 22 地方政府基建投资规划指南 善投资启动前,为该区域内基础设施和服务 第二项限制——额外的筹备工作和报告的要求—— 的完善提供规定数量的资金。有些国家还采用 通常也同样适用于市政借款。为以贷款机构可接受 了更为复杂的模式,如税收增额融资 (TIF)。   15 的形式筹备“可向银行贷款”的市政项目,必须要   开展深入研究并实施准备工作。下节和第 5 章将进 案例研究  2(第 7 章)介绍了一些公私合作 一步探讨此问题。 伙伴关系和以土地为基础的融资形式,如出 尽管如此,许多地方政府仍采用债务融资。其理由 售开发权。 是,债务融资可加快项目实施的步伐并立即获得资 就地方政府如何确定所用资源,目前尚无普遍适用 金。利用长期债务建设的基础设施虽可惠及几代 的规则。使用自有资源(预算和资产负债表)是最 人,但同时也需要几代人来偿还。但短期债务,例 简单的方式,因为此方式通常没有外部附加条件。 如偿还期小于等于五年的债务,造成的问题更为严 然而,这些资源一般非常有限,通常不足以提供大 重—债务清偿所带来的巨大开支,严重削弱了地方 规模基础设施建设所需的资金。众所周知,免费资 政府的短期投资能力。 金(捐款、赠款)是仅次于自有资源的最佳选择, 应在发掘外部资源之前,充分加以利用。不过,捐 在考虑借债融资时,应遵循以下规则: 助资金也有一些的缺点: ■■ 借债资金仅服务于地方政府为履行其义务所必须 ■■ 大多数捐赠资金都规定有具体目标,并不一定会 实施的战略基础设施项目。 与市政清单中优先级最高的事项相对应。例如, ■■ 贷款期限不得超过贷款所购资产的使用寿命。 欧盟或其它捐助机构可能会为环保投资提供捐 款,因此希望将资金用于污水处理厂的修建, 但对于地方政府来说,供水可能具有更高的优先 级。此外,捐款通常不会用于支付日后的维护、 文本框 6. 长期规划的效益与公众参与: 维修和运营成本。因此,在使用捐款前,地方政 康特拉科斯塔水务区, 加利福尼亚州(美国) 府需要确定由谁负责地产、设施或基础设施的管 理以及如何支付每年的成本。 康特拉科斯塔水务区为大约 45 万用户提供服务。该水 务区制定的 10  年期基建投资规划包括运营、资本预算 ■■ 使用捐款需要开展大量的额外筹备工作并对相关 编制以及资费设置等内容。除为基建项目第一年的融资 制定计划外,该基建投资规划对运营和维护(O&M) 工作加以汇报。 与债务清偿成本、预计的储备金余额以及对收入的预期 要求都进行了估测。通过对未来 10  年费率的预测,该 ■■ 捐款金额通常有限,随着捐助国财政状况的恶化 地区应能够在无需大幅提高资费的前提下,弥补一次性 或工作重点的变化,可能存在中断的风险。 收入的缺口并有能力应对意外支出。此外,该地区以每 年递增的形式小幅提高费率(而非突然大幅上调)保持 了与财政计划步调的一致性,迟滞了通胀发展的速度。 与其它税费或资费上涨相比,此类增长几乎感受不到。 参加技术咨询委员会的地区开发商,在将经济增长所需 投资与该地区的“设施储备金”进行比照后,甚至同意 大幅增加该项收费。 15 税收增额融资 (TIF) 的公共融资方式,已在包括美国在内的多个 国家作为二次开发和社区改善项目的补贴手段,使用了 50 多年。 来源:Suzuki 和其它,2010 年。 使用此工具所产生的相应成本和效益,仍是人们争论与研究的  课题。 投资规划流程的输入内容 23 ■■ 如有可能,应使用贷款弥补自有资源和捐款留下 资规划流程将敦促政府向群众公布实情:新业务或 的融资缺口;换言之,相对于贷款,地方政府应 业务改善后的真实服务成本,以及与公众相关的资 优先使用捐款。 费/给公从造成的资费影响。如果缺乏沟通,将会 出现以下共性问题:人们希望服务得到改善,但却 ■■ 对偿还贷款的能力做出谨慎预测。虽然法律可能 忽视了改善需要花钱这一事实。 规定借贷限制,但这尚不足以阻止地方政府过度 借贷。未超过其法定债务限额的地方政府亦有可 无论是政府内部还是对公众而言,基建投资规划流 能无法偿还债务。第 3 章将详细阐述这一点。 程总体透明度的重要性不亚于非政府参与机构的直 接捐款。鉴于世界各地的政府投资和建设项目已成 ■■ 使用大额贷款时需格外小心。如果由于大量借 为腐败滋生的温床,规划的公开透明对实现政府问 贷,地方政府已无更多的借贷能力,则其它项目 责和减少腐败而言,就显得至关重要。第 5 章将探 的融资会出现问题。 讨确保透明度的实际做法。 第 3 章将阐述更多有关债务融资的信息。 在基建投资规划流程中至少存在四个公众参与切入 点,每个切入点均将采用特定的手段。这些重要机 基建投资规划流程的公众参与 遇包括: 和总体透明度 1. 选任代表机构人员的积极参与 “公众参与”不仅应为公民提供参与渠道,还须为 企业界提供机会,使其在基建投资规划流程和产品 2. 公众参与基建投资规划委员会的工作 方面拥有发言权。公众参与将确保资助对象和基建 3. 公众在项目申请的编写期间提出意见 投资的支付方式不仅能反映政界人士和技术专家的 意见,同时也能反映出广大纳税人(包括企业和个 4. 公 众 对 基 建 投 资 规 划 草 案 和 基 建 预 算 提 出 意 人)的观点(文本框 6)。此外,公众参与基建投 见。第 4 章将结合基建投资规划流程中的相关步  文本框 7. 让民众参与募集资金以改进供水系统:吉尔吉斯斯坦乌兹根市 乌兹根市的饮用水系统在建造之初拟为 12,000  人提供服 于“我们为什么需要清洁水源”的课程,并要求五年级学 务。自建成之日起,该市人口增长了约 3.5 倍,而该系统未 生就该命题写一篇短文。接下来,这些学生的作业被发给 得到相应更新。二十一世纪初,受世界银行资助的社区发 了他们的父母,从而说服了所有家庭为此项目慷慨解囊。 展与投资署,为改善吉尔吉斯斯坦的当地基础设施提供了 几年后,在募集资金的第二阶段,地方行政部门租用了 拨款。然而,乌兹根市未能满足拨款必须满足的条件—地 6  辆公交车,邀请 300  名女性活动家、该市所有老人以及 方政府需提供相当于总成本 3% 的资金。当时,市政府和供 市议会成员对水库进行实地考察。在他们察看水库恶劣条 水公司都无法提供这笔资金,而且后者还背负着因用户不 件的同时,用广告牌向其展示了详细的设施重建设计方 缴费而拖欠的庞大债务。 案。此次活动再次掀起了民众的捐款热潮。整个项目于 2009 年完工,将享受集中供水(饮用)服务居民的比例从 但市政管理部门设计并成功地实施了一项富有创意公关活 30% 提升至 65%。 动,说服居民为筹资缴纳了一次性捐款。在募集资金第一 阶段,地方行政部门要求所有学校为一年级学生开设了关 来源:2011 年对副市长 A. Nosirov 进行的专访。 24 地方政府基建投资规划指南 骤,对这些切入点加以介绍。此外,除了公众 参与这一“常规”方法外,地方政府可加以利 用的方案数不胜数。政府可通过这些创造性的 方案能够吸引人才,应对基建投资规划面临的 各项挑战(文本框 7)。 如上文所述,公众应积极参与本市的空间和战略规 划过程。16 16 二十世纪 90 年代早期,巴西阿雷格里港出现了一种名为“参与式  预算”的公众参与基建投资规划方式。此方式与本指南所述的方 法不同。参与式预算通常涉及四个步骤:(1) 由社区成员确定财政  支出的重点并推选出参与制定预算的代表;(2)  在专家的帮助下,  由预算代表起草具体支出提案;(3)  社区成员就提案进行投票;和 (4)  由市政府或相关机构负责实施得票率最高的提案。此后,该流 程的各项要素在不同国家的多个城市进行了尝试。然而在参与式 预算的出生地,这种方式依然前途未卜。2005 年以来,随着政党  的更替,公私合作伙伴举措体系已成为其重要补充。似乎可以得 出这样的结论,阿雷格里港的参与式预算很容易受到城市政治格 局变化的影响。https://nacla.org/node/4566 3 地方政府财政能力评估 地方政府保持财政可持续发展的关键是,在了解自 收入。地方政府收入的来源通常由国家法律规定, 身为基建项目提供资金的能力及融资能力的同时, 由国家允许其征收某些类型的税费。通常收入可明 对相应能力加以规划并对财政纪律常抓不懈。此类 确地分为两类:经营(经常性)收入和资本收入  财政规划是基建投资规划的基础。 (例如土地销售的一次性收入)。 收入和支出的分析与预测 有些渠道具备提升地方收入的潜质: 财政规划的根基是对收支的客观分析与预测。 2 章  第  ■■ 提高行政管理水平,施行地方收费,将重点放在 所列基建投资资源并非所有国家均能提供。例如, 能够为预算做出最大贡献或为基建投资提供最多 法律可能不允许建立长期的公私合作伙伴关系或进 资金的收费上。通常,此类收费均与土地(土地 行市政借贷,或相关项目无法吸引私营放贷者和投 租用、土地出租、土地税)和服务(供水、固体 资人,抑或此类方式对地方政府而言过于昂贵。即 垃圾处理)相关。 使这些工具均可使用,决定地方政府财政能力的主 要因素仍然是 (1)  地方政府的创收能力或从上级政 ■■ 逐步提升服务费,直至实现全面成本回收。请注 府获得稳定拨款和补贴的能力,和 (2)  地方政府控 意,资费上升应与服务质量改善或服务数量的增 制支出的能力。此外,各国地方政府及其上级政府 长同步,并通过定向补贴解决购买力的问题。 在为地方基建投资筹措资金时所发挥的职能大相径 庭。许多国家是由上级政府提供各种程式化的补贴 ■■ 提升并实现城市土地的价值,如上文所述,可通 (例如,基本建设补贴或无条件补贴)。而在另外 过更加复杂的开发权出售机制实现。参见圣保罗 一些国家,地方政府自身的收入是基建项目资金的 市的实例,案例研究 2)。 主要来源。例如,在塞尔维亚尼什市的案例(案 例  1)中,中央政府的基建补贴占基建投资规划资 运营支出 金的 9.4%,而城市自身的预算与市政公用设施公 司的预算之和占预算总额的 28%。 评估地方政府财政能力时,应当关注法律为要求其 提供的公共服务数量和范围及相应支出。提供服务 实际收入 的成本由服务所需劳动力、材料、能耗及地方政府 的行政成本构成。此外,已借贷的地方政府需要偿 上级政府的基建拨款和捐助方的捐款,通常无法满 足地方政府履行具体服务义务的基建资金需求。因 还贷款,这也属于支出的一部分。通过了解地方政 此,判定地方政府财政能力的主要因素之一是地方 府运营支出的结构,尤其是薪金以外的支出,可以 政府收入的规模。该收入是指地方政府有权获得的 看出地方政府提供服务能力。 25 26 地方政府基建投资规划指南 财政平衡(净运营结果)和财务分析 ■■ 造成这些趋势的原因? ■■ 如果费率或征收率等关键参数发生了变化,那么 财务平衡是指收入和支出的对比关系。如果运营收 净运营结果会发生什么变化? 入超过了运营支出,则为运营盈余,反之则为赤 ■■ 地方政府对一次性收入(如土地销售收入)和上 字。市政政策制定者(地方代表机构)和财政管理 级政府拨款的依赖程度有多高? 者(市场和财政负责人)应当关注年度财政运营的 ■■ 当前未清偿债务的金额(如果适用)? 平衡及其发展趋势。地方政府、潜在的捐助人和贷 ■■ 借贷能力如何(如果适用)? 款人均会关注每年的财政运营平衡(和总体平衡) ■■ 债务清偿能力的水平(如果适用)? 状况,以及各年的盈余与赤字是否存在大幅变化。 ■■ 基建资金有哪些潜在的新来源? 从实际角度讲,如要为当年基建预算设定限值并制 ■■ 基建融资可筹措的金额? 定现实的多年期目标,则需要在起草基建计划的早 ■■ 如何才能改善政府的财务状况? 期,对地方政府的财政状况及其给未来基建项目提 供资金的能力做出评估。应在编写项目申请之前, 上述内容需使用现金流预测电子表格软件加以分 就开展分析并进行讨论。为在探讨分析工作的同时 析。附录、表 1 和表 2 所示为基本现金流分析的样 能够研究经济和非经济方面的发展趋势,基建基金 本表格。附录 3 还包括一张电子表格(表格 3),  的可用金额以及优选的融资方法,应该召集选任官 用于建立可用资金与基建投资规划流程中基建资金 员举行相应的研讨会。这样,选任官员便可为制定 申请间的对应关系17。此类分析是财务管理的组成 申请撰写人必须遵守的相关政策和指南提供信息。 部分,无论地方政府是否制定基建规划,都必须实 政策制定者设定相关财政参数,有助于基建投资规 施。分析应该基于情景的假设,该假设预设了地方 划流程在项目选择上更为理性和务实。 政府有权修改的、各类参数(包括政府职员的工 资、地方税率和地方收费的费率)。此外,预测还 财务分析至少应包括: 应包括敏感度分析。 ■■ 按主要资源、支出、运营和基建储备金、盈余/ 请注意,附录 3 表格 2 中有某些章节(第四和第五 赤字进行分类,对近三至五年的自有资源财政收 章)模拟了新基建项目对地方政府净运营结果所产 入加以分析, 生的影响给年度运营支出带来的变化。另外,就上 ■■ (如允许借贷),对当前和未来的借债能力加以 级政府建造的基建项目而言,如果未来要将其年度 分析 支出(M&R,运营)纳入地方预算,我们建议应 ■■ (如允许借贷),对人均债务、债务收入比和债 将这些成本纳入,一并加以模拟。 务占预算的比例进行分析 ■■ 对租赁义务加以分析 债务融资和债务政策 ■■ 分析上级政府未来拨款可能发生的变化 如果法律允许,那么借贷融资的适用范围和谨慎程 ■■ 分析可能的基建资金来源 度取决于以下因素:金融市场是否能够提供此类融 ■■ 分析时,应提出如下问题: ■■ 运营支出、收入和净运营结果(盈余,赤字)会 出现哪些趋势? 17 第 4 章的步骤 8 将进一步讨论财政与申请的对应关系问题。 地方政府财政能力评估 27 资、相关地方政府的信誉和地方政府对借贷的兴 ■■ 向投资者和整个金融界公布地方政府在举债问题 趣。不仅如此,还要考虑到大多数国家都对地方政 上采取了审慎的态度且制定有相关政策。 府借贷设有特定的法规和限制。例如,塞尔维亚尼 采用相关债务政策,可为确保实现财务目标提供一 什市(见案例 1)规划的基建投资规划预算就受到 了地方法规的限制,规定该市未清偿债务的总额不 致性和连惯性参数。政策为财务部门明确指出了资 得超过上一预算年度运营收入的 50%。 本预算的各项来源,为其员工使用此框架履行债务 管理职责提供了便利。该框架应具有合理的灵活 借贷一经产生,则滚动运营支出中必须包括偿还债 性,使官员们能够对金融市场或条件发生的变化迅 务的款项(附录 3,表 2)。因此,评估地方政府 速做出响应,以避免其危及基本服务。 偿债能力的一项关键问题便是,收入盈余是否足够 支付特定贷款或贷款计划的偿债金额。净运营盈余 显而易见的是,债务政策必须与现有法律框架相 超出地方政府预期的债务偿还额越多,则该地方政 符,并以地方政府对未来财政状况的预测为基础。 府的信誉越高。实际上,净运营盈余与预期新债务 此外,谨慎的做法是,各地方政府应在国家法规的 偿还额之比,通常被视为地方政府偿债能力最为重 基础上,对借贷设置额外的限制。 要的指标。 具体而言,地方政府的债务政策应解决与当地具体 如果该比例接近 1.0,则地方政府运营收入或支出 情况相关的问题: (如贷款以外币计价,还涉及汇率)发生的任何重 大波动,均会给偿还贷款造成严重问题。相反,如 ■■ 短期债的恰当用法及可接受的数额是多少? 果净运营盈余与预期新债务偿还额之比远高于 1.0,  ■■ 可接受的长期债数额是多少? 且预计该比例将在近几年间保持稳定,则地方政府 为偿还预期债务提供支持的能力基本有保障。 ■■ 长期债将用于哪些目的(项目类型)? 为合理评估信誉,地方政府需要对此问题详加分析 ■■ 何时发行以税收为支撑(或资产支持)的普通义 (Peterson,1998 和 2000)。 务债券,何时发行自营收入债券(债务项目所产 举债也是一项地方政策问题。地方政府应当决定是 生的收入足以偿还债务)? 否借贷,确定借贷的规模和条件。地方官员应制定 ■■ 当前预算收入与债务融资的理想比例是什么? 官方政策,为基建投资的规划和借贷提供总体指 导。借贷政策应: ■■ 何时发行可变利率债(如需使用),何时发行固 定利率债? ■■ 为购买和发行债券以及合理的债务水平制定相关 参数 ■■ 应制定何种短期债和长期债务偿还计划? ■■ 为评估购买债券给地方政府总体财政状况造成的 附录 4 给出了一个简短的地方政府债务政策示例, 影响打下基础 但该示例为借贷提供了重要参数。读者可将该示例 ■■ 与市民就财政管理的重要性进行沟通 可作为原型,按需求做相应调整。 4 投资规划流程的步骤 在深入探讨基建投资规划流程各项细节之前18,总 6. 基 建 投 资 决 策 不 透 明 , 为 滥 用 职 权 提 供 了 机 结基建投资在缺少适当流程时面临的常见问题是非 会:从地方政客或官员大力鼓吹实施那些受其 常有益的: 钟爱却毫无必要的项目到利益冲突滋生的私下 交易,再到彻头彻尾的腐败,五花八门,不一 1. 基建投资规划并未包括涉及资金/融资问题的合 而足。 理假设,仅是一份“意愿清单”。 7. 基建投资决策过程缺少公众(包括商界人士) 2. 基建投资决策的做出并未参考生命周期成本和 的充分参与。 管理。由中央或地方或由捐助人为基建投资提 供资助或实施规划时,鉴于竣工资产的管理以 基建规划和预算编制是一个动态的过程,一般包括 及运营和维护成本由地方政府负责,因此通常 以下四个阶段: 会发生与现实脱节的情况。 1. 财政规划 3. 基建投资导致地方政府承担的债务难以为继, 严重限制了其今后的各项活动。 2. 项目和工作重点的确定 4. 地方政府在规划或制定公私合作伙伴关系计划 3. 计划与项目管理 时 没 有 明 确 的 理 由 , 并 缺 乏 有 效 管 理 计 划 的  4. 监测和评估(M&E)。 能力。 5. 基建投资的优先重点排序,因具体部门/工程资 过程的复杂程度取决于法律的规定、中央法规的严 金的可用情况,发生了紊乱。例如,特定类型 格程度、地方政府的规模、组织结构、工作人员的 的项目因获得了拨款或中央政府的资金,虽并 总体能力以及财政状况。就规划而言,此过程可分 非社区重点项目,但仍得以实施——从而进一 为若干步骤。上一章讨论了财政规划的诸多要素; 步增加了城市的运营和维护费用。 本章及下一章将介绍其它要素,并在图  2 中予以  描述。19 18 请注意,附录为本章和下一章所述大多数步骤提供了有用的示范文 19 本章的部分内容源自 2004–07 年间 “地方政府改革项目 II/克罗地 件。对自身尚无相应表格的地方政府而言,许多样本均可作为模 亚/USAID/城市学院”和“市政经济发展活动/塞尔维亚/USAID/ 板,在根据当地条件做出调整后加以使用。 城市学院”项下的若干文件及 USAID 提出的其它指导性文件。 29 30 地方政府基建投资规划指南 图 2. 投资规划流程中的步骤 制定基建投资 步骤 1: 确定组织结构 步骤 2: 规划政策 步骤 3: 制定选项标准 实施和监督投资计划 制定日程、 步骤 4: 表格和指南 采纳基建计划 步骤 10: 和预算 步骤 5: 起草项目申请 起草基建计划 步骤 9: 和预算文件 步骤 6: 审核项目申请 将项目与可用 确定项目申请的 步骤 8: 资金对应起来 步骤 7: 优先级 来源:基于美国国际开发署资助项目资料改编。 投资规划流程的步骤 31 步骤 1 文本框 8. 基建投资规划委员会的 组成方式:案例研究得出的经验教训 确定组织结构 1. 巴西圣保罗市 。 圣保罗市设有一个特别咨询委员 编写基建投资规划文件需要进行协调、监督,并起 会,负责与基建规划部门密切沟通 (案例研究 2)。 草基建投资规划的项目建议书。因此,有必要制定 该委员会由 17 名成员组成,义务服务期为 2 年: 一个符合政策和指导方针以及公平高效的流程。组 ■■ 其中五名成员由民众直接选举产生,分别代表 该城市的五大行业。 织结构将取决于当地的具体情况,其中包括地方政 ■■ 另有三名成员由专业和商业协会任命,即由工 府的规模。大中型辖区的常用方法如下: 程研究院、商业协会和商业联合会任命。 基建投资规划(基建投资规划)委员会负责起草制 ■■ 还有一名成员由市议会委派。 定基建投资规划的政策,确定流程和时间表,监督 ■■ 八名成员由市长提名(全部为市府秘书,其中 每个步骤并提供补充指导,审查项目申请,组织公 3  名为常委,分别负责城市规划、政府参与及合 作伙伴关系)。 众参与,划分优先级,并向市长提出“基建投资规 咨询委员会的职责包括向市长和规划局局长提出有关 划”建议。委员会的构成由当选机构(地方议会) 多年期计划的公共政策建议,监督数百项规划行动的 或市长决定。 执行情况,确保其既无交叉亦符合市政和相关部门的 政策。 委员会成员的遴选并无普适的方法。在某些辖区 2. 塞尔维亚的尼什市 。 基建投资规划委员会共有 内,委员会包括来自地方议会、商业和专业团体的 13  名成员,包括市长和副市长,但该委员会并无 人员。其它地方政府的基建投资规划委员会则由来 公民或企业代表。基建投资规划委员会中仅有五 名成员参与了项目评估,进一步限制了代表的全 自关键部门、公共企业和预算机构的技术人员组 面性。 成。在决定委员会组成成员时,应考虑以下因素: ■■ 此过程需要基建投资规划成员投入知识与时间并 做出承诺。 ■■ 协调整个流程 ■■ 委员会的成员应是那些了解计划重要性的官员 ■■ 组织召开委员会的各类会议 和/或专业人士。 ■■ 确保委员会做出所有必要决定 ■■ 委员会建议的基建投资规划必须得到地方议会和 公众的支持。 ■■ 确保所有相关人员能够按计划执行各自的任务。 ■■ 在基建投资规划流程中,该委员会可为平衡各类 基建投资规划协调员通常由市长(主管行政官员) 基建资金需求发挥关键作用。因此,至关重要的 任命。该协调员在地方政府内部应拥有充分的权 是,该委员会能体现各方面的利益。 利,从而能够做出必要决定,指导他人的工作,并 明确这两种方法之间的实际差异,将非常有益(文 解决争端。 本框 8)。 技术支持办公室 为基建投资规划流程提供全程支 基建投资规划筹备协调员应为基建投资规划委员会 持。其工作人员为基建投资规划流程中涉及的政府 的成员,主要负责: 部门和企业提供培训,特别包括如何编制项目申 32 地方政府基建投资规划指南 请、汇编资料、为需求评估和成本估算提供协助、 ■■ 基建投资项目各要素的定义。事实上,此定义设定 审议项目申请并为基建投资规划委员会起草初步基 了纳入基建投资规划的最低标准(通常是指资产 建投资规划,供其最后审定。 的最低成本和使用寿命)。例如,在案例研究 1 中,基建投资项目的定义为成本不低于 100,000 欧  元,实施(施工)期不少于 2 年的项目。 步骤 2 ■■ 基建投资规划的编制与提交工作的职责划分 。  制定基建投资规划政策 如上文步骤 1 所述。 基建投资规划委员会的首要任务之一是为基建投资 ■■ 为基建项目筹集资金的方法。该政策应列出可用 规划制定明确的书面政策。附录 5 提供了一份说明 资金和地方政府拟用资金的具体来源,以及这些 性的政策示例。该政策应至少涵盖以下内容: 资金的具体使用情况。例如,非常有益的做法是 ■■ 基建改善计划的期限。如前所述,该期限通常为 在政策中阐明,出售土地和地产所取得的净收入 3–7 年。在尼什市,该期限为 5 年(案例研究 1), 将仅用于基建项目,并对其它基建投资的专项收 圣保罗为市 4 年(案例研究 2)。 入做出规定。此类收入可能包括运营盈余的一部 分和各项土地收入,例如土地开发费、出售开发 ■■ 合格的投资类型。该政策应列出符合纳入基建投 权所得的收入以及租赁费等。 资规划资格的投资类型,确定其应被纳入哪项成 本/组成部分。例如,附录 5 介绍的政策规定, ■■ 借款限额。这类限额在特定条款中予以界定,应 现有基础设施的修复、更换及重建工作、公用设 符合国家和各种地方法律法规的要求及地方政府 施、市政府授权社会和政府机构使用的房屋,均 在借款方面的观点。此外,该限额还应以对地方 具备此资格。此外符合资格的还有此类新建基础 政府当前财务状况的初步认识为基础。政策中设 设施的建设。如果地方政府有充分的经济和财务 定此类限额,并非要求借款必须达到该限额。流 理由,那么为此类施工而进行的土地收购也具备 程后期会对财政能力进行更为详尽的分析,并有 相应资格。同时,该投资还允许进行设备和车辆 可能会对借款数额进一步施加限制(请参见附 采购,用于履行地方政府授权的公共职能。关于 录 7 中的基建投资规划流程进度表)。 成本组成,附录 5 所述政策明确阐述了哪些费用  必须予以扶持,以及这些经费是来自资本预算还 ■■ 确定项目优先级的标准、标准的制定机构及制定 是运营预算。请注意,如果该政策清晰地确定了 方式。该政策应规定由谁负责制定(起草)这些 合格的项目类型,且该政策在实践中得到遵守, 标准,以及标准的批准机构。通常,基建投资规 则可防止(或减少)地方政客将资金投入与公众 划委员会负责起草确定基建投资规划项目优先级 利益不符的项目(例如商用房地产)。 的标准,然后由地方议会将其作为一项法规予以 该政策还可列出基建投资的工作重点,并使其在 通过或由市长在特别法令中确定。 项目遴选标准中得到反映。例如,对于没有经历 ■■ 公众参与的方法和时机。该政策可规定由基建投 过快速发展的城市而言,该政策可能会规定,应 将投资重点放在保障现有基础设施和公用设施的 资规划委员会负责公众参与工作并指明参与的时 有效寿命上。 间,具体方法由该委员会确定。 投资规划流程的步骤 33 该政策(或系列政策)通常由地方议会作为一项特 ■■ 避免使用重复的评估标准(两种高度相关的标 别地方法规予以批准,并作为应在基建投资规划流 准) 程中得到遵守的约束性文件。基建投资规划委员会 ■■ 明确指出是否应由技术专家或选任官员对核心价 负责对此进行监督。 值做出判断(例如,为每项标准指定“权重”) ■■ 在提供项目相对排名信息的同时,列出它们各自 步骤 3 的优点或价值 制定项目遴选标准 ■■ 确定关键和非关键项目 预先制定的明确标准会使项目评估和优先排序过程 ■■ 项目的适用范围广 会更加客观、合理。基建投资规划委员会应在定义 ■■ 已考虑到推荐项目之间的相互依存关系。 遴选标准时让主要工作人员、市长和代表机构成员 等关键人物参与其中。焦点组和意见箱可为市民和 通过项目排名或计算各项目的总分,确定项目优先 商界人士的参与提供机会, 使其能够参加遴选标准 级。在第二种情况下,总得分是指项目每项标准的 的制定和审查。为给起草申请的人员提供指导,评 得分之和。总得分越高,优先级越高。有时,需要 估标准应在编制项目申请(步骤 5)前制定。 在总分中对每项标准的得分使用预定义的权重进行 加权。 然而,任何评估系统都无法达到完美无缺。此外, 并非所有标准都适用于每个项目。良好的判断力、 附录 6 提供了两个简单的项目评分系统示例。在第 常识以及政治方面考虑都将发挥重要作用,尤其是 一项方案中,所有项目被分为 4 个优先级组。预定 在地方议会批准基建投资规划时,项目优先级是通 义的 6–10 项标准中,如果项目满足 6  项以上,则 过遴选标准确定的。尽管如此,精心制定的标准仍 列入第一(最高)优先级组;如果仅满足 4  项标 能突出项目之间的差别,缩小分歧范围,为讨论提 准,则列入第二优先级组,依此类推。 供依据并有望使整个过程更加透明。项目遴选应得 到准确的相关信息支持,这一点至关重要。此外, 步骤 4 实践经验表明,理想的情况是优先级设定过程具备 以下特点:20 制定日程表、申请表和指南 ■■ 参与者和使用者均对过程表示理解 日程表 ■■ 在项目执行的成本、时间以及人员方面切合实际 基建规划工作应于运营预算周期前开始启动,以避 ■■ 已考虑到项目的一切主要后果 免给工作人员带来过多的工作量,确保留有充足的 ■■ 得到可靠、相关的信息支持 时间进行审查。在制定运营预算数月之前启动基建 规划,还可就基建项目可能会给运营预算造成的影 响,提供宝贵信息。此外,还需要为基建投资规划 20 改编自“Hatry 和其它,1984”。 委员会和当地议会留出充足的时间,以便在市政人 34 地方政府基建投资规划指南 员和地方议会集中精力编制运营预算前,对项目申 格前,找出并纠正存在的问题。基建投资规划协调 请进行审查并征求公众的意见。附录 7 提供了一个 员应为所有提交项目申请的部门和企业提供有关如 基建投资规划的日程表示例。 何编制表格的培训。在申请的筹备过程中,协调员 应为各部门提供不间断的技术协助。 申请表和指南 应指出的是,即使地方政府在基建投资规划流程中 项目申请表用于收集有关每个建议项目的详细信 已使用了相对较为复杂的项目申请表,但这些表格 息。很显然,项目遴选标准与项目申请表之间应保 通常仍然不够详尽且其证明材料较少,可能需要在 持一致。申请表应包含项目评级所需的资料和数 后期加以补充。一般在项目被批准纳入基建投资规 据。相关的项目信息包括部门/企业、项目名称、 划后,相关部门会要求地方政府提供补充信息,尤 位置、说明、目的、按部门/企业确定的优先级、 其是在项目需要通过贷款人或受让人进行外部融资 需求的合理性、预计使用寿命、预计的基建成本  的情况下。因此,将基建投资规划项目“打包”提 (总成本和年度成本)、建议使用的资金来源、规 供给贷款人或受让人,是一项单独的活动,将在 划和工程设计情况、施工数据、年度成本造成的影 第 6 章将进行探讨。 响(维修、运营)、对于地方收入的影响、与其它 项目的关系以及与地方计划的一致性。基建投资规 步骤 5 划协调员或委员会可通过填写完整的申请表对项目 进行比较,政府将从总体角度划分优先级,确定基 编制项目申请 建投资规划是否适宜。表格填写不完整往往是项目 尚未准备就绪的表现,因此不适合将其提交基建投 关于基建投资规划阶段的投资项目确定,请参阅第 资规划委员会审议。 2  章。需要注意的是,如果地方政府现有资产中存 在大量维护和投资延迟的情况,在评估以往未得到 附录 8 提供了两个项目申请表示例。在拟定地方申 满足的需求时应特别细致,并将这些需求纳入项目 请表时,参考国家或捐助机构的基建项目表,是一 申请中。 种不错的想法。例如,在编制项目申请表时,塞尔 维亚的尼什市就是对国家投资基金的申请表进行了 年度周期的启动 微调(案例研究 1)。 基建投资规划日程表中这一步骤的实施,应由市长 使用标准化的表格和指南,可确保各部门和企业能 (或负责基建投资规划的行政部门)向地方代表机 够提供统一、完整的信息。基建投资规划协调员应 构正式通报。基建投资规划协调员应向所有出资部 负责设计表格和指南。规定中要求申请人提供审查 门和企业发出提交项目提案呼吁,向其下发项目申 和评估不需要的信息,是一种常见错误,应予以  请填写指南以及时间表。这些文件应由市长(或负 避免。 责基建投资规划的行政部门)签署。如果相关部门 发现最高管理层不会投入或不会全力参与基建投资 如果是首次制定基建投资规划,则基建投资规划协 规划流程,则很可能会打消他们的积极性。 调员应与 1 至 2 个关键部门密切合作,编制表格, 从而确保工作人员能够顺利使用此表格。对表格和 地方政府工作人员不应对提案的数量和水平有过高 指南的使用进行试点,有助于在该市全面使用此表 奢望。在制定基建投资规划的第一年,工作人员应 投资规划流程的步骤 35 设定较为实际的目标。基建投资规划委员会和基建 严重,但在编制和批准申请时并未发现。由 投资规划协调员应在第一年采用简单方案,并在随 于这些不可预见因素的存在,政府基建投资 后几年内逐步提出新要求。第一年的工作主要是与 项目的成本和时间超支现象非常普遍。 部门负责人合作,搜集少数重要项目的关键信息。 ❍❍ 应对此类挑战并无放之四海而皆准的方法, 基建投资规划协调员应确保在大多数与会者都能参 地方政府通常会根据本地的具体情况,对相 会的情况下,召开首次部门级基建投资规划会议。 应方法做出折衷调整。例如,某些政府,尤 首次会议的主要内容是审查申请表和日程表,回答 其是在基建投资规划流程尚未完成时,允许 相关问题。 仅在项目申请中提供粗略的成本估算。但在 在仔细研究申请表之后,基建投资规划协调员应对 第二阶段,应根据入选基建投资规划草案 时间安排做到心中有数。与负责填写申请表的工作 项目的具体数据,对这些估算做出澄清。此 人员召开研究会是非常有益的做法。这段时期内, 外,在完善的基建投资规划系统中,项目申 在各部门和企业编制项目申请的同时,基建投资规 请应显示出申请资金在各时间段的分布情况 划协调员应通过电话和登门拜访的方式,对这些部 (表格示例见附录 8)。对于大型项目,第一  门和企业的工作进行跟进,查看所取得的进展,以 年的支出通常被用于研究和其它筹备性工 及工作是否遇到重大障碍。 作,包括对项目后期成本做出澄清。这些工 作可在考虑是否将该项目纳入基建投资规划 应对挑战。在各部门或企业编制项目申请时,此步 之前实施。 骤对整个基建投资规划流程提出了挑战: ❍❍ 另一常见现象是,即使经过审批,某基建投资 ■■ 地方政府如何平衡基建投资规划流程的时间安 规划仍不属于预算文件,因此无法提供任何支 排、资源限制以及项目筹备需求之间的关系?编 出授权。仅是第一年的基建投资规划资金申请 制准确的项目申请需要大量工作,如项目未被纳 被列入年度预算并得到授权(表 4)。 入基建投资规划,则这些工作会丢失或失效。例 如,在此前开展各种可行性究,如财务和经济分 ❍❍ 此外,还有一种实用做法是在基建投资规划 析(尤其是对大项目而言)和影响研究以及在 文件中规定,只要项目被批准纳入基建投资 项目被批准纳入基建投资规划前对成本做出准确 规划,相关部门或企业即可使用其预算支付研 估算等,属于低效的做法。事实上,在实践中, 究、调查、方案讨论以及工程咨询等费用。 这些流程超出了大多数地方政府的技术和财政能 ■■ 是否所有成本均得到确认和解释? 在基建投资 力。但是,如果既不进行此类研究也没有可靠的 规划流程中,政府及其下属部门通常会对投资 成本估算,那么地方政府必将承担一定的风险, 成本21 的构成进行确认,并将其纳入成本考虑因 造成项目的实施成本大大超出原计划,或因申请 素和规划之中。然而,政府往往并未将其它成 中不确定的法律或生态因素而变得根本不可行。 本的组成部分纳入分析和决策,例如融资成本 ❍❍ 例如,某城市原计划在某地块上建造学校, 但后来却发现该城市对此地块并无明确的产 权。解决此法律问题可能会将项目推迟很长 21 投资成本包括:可行性规划与研究、工程和结构设计、土地收购、 拆迁、建设与建设管理、紧急处置、工程现场的改善、设备和  一段时间。也许某地块的土壤污染问题非常 设施。 36 地方政府基建投资规划指南 以及生命周期成本的组成部分(修复和现代化 文本框 9. 简化版“生命周期成本核算 改造)(第 2 章)。案例研究  1 指出,在尼什 决定”所带来的成本节约 市,参与首个基建投资规划流程的部门和企业 未在项目申请中纳入未来的运营和维修 (M&R) 美国伊利诺伊州的厄巴纳园区保留了各项土地和房产支 出的详细记录。负责保存记录的业务办公室发现某物业 成本。如前所述,即使仅将粗略估算纳入财务 的取暖费用高得出奇。检查和成本效益分析的结果显 分析,也非常关键。第 2 章和附录 1 给出了实 示,将老旧的供暖系统更换为燃气供暖,可在两年内回 收成本,并将一劳永逸地降低运营支出。这一更换项目 施这类估算的指南。 被纳入园区的预算并得以实施。 ■■ 项目申请中是否在节约材料成本方面做出过尝 来源: Kaganova 等,1999 年。 试? 建筑技术和建材的发展日新月异,但市政 公用事业和公共工程部门往往对此并不熟悉,也 不关心使用价格更低的现代化材料、设备和技术 ■■ 应用公私合作伙伴关系方案的正确时机?如上文 是否能够节省成本。例如,某市政公用事业公司 所述,另一挑战是如何确定适合采用公私合作伙 可能会建议使用常用的铸铁管材更新污水处理网 伴关系的项目。在基建投资规划年度筹备周期 络。但使用塑料替代品,可节省高达 33% 的成 中,分配给项目申请的时间较短,尚不足以实 本。这个实例表明,仔细审核技术和材料成本对 施初步的判定工作,无法确定某项具体服务/投 于基建投资规划非常重要。地方政府,尤其是中 资需求是否适于采用公私合作伙伴关系方案。应 小规模城市的政府,面临的挑战之一便是如何确 对这一时间挑战的方案与上文就大型项目提出的 保其技术人员* 具备相应的能力和意愿,能够紧 方案类似:在项目进入基建投资规划周期前,从 跟形势,使用具有成本效益的最新技术方案。 运营预算或专项基金中分配资源,用于开展必要 的研究。如上所述,鉴于此类公私合作伙伴关系 ■■ 是否可为在生命周期内节约成本,找到简单易行 的复杂性,估计不会有很多城市采用这种方式来 的方式?此种节约方式不难实现,也未必十分复 建设和运营基建设施。然而,世界上已有许多国 杂(文本框  9)。应鼓励寻人们找这样的机会, 家/地区采用公私合作伙伴关系来建设和运营各 将其作为资产管理和基建投资规划的组成部分。 种地方性地产项目、公用设(文本框  10)。在 ■■ 为什么向捐助人展现的项目应进行“包装”? 采用这类公私合作伙伴关系前,地方政府应从 有些项目预计还需要通过外部融资(赠款、借 简单的短期合同开始,逐步形成合同管理能力。 款)加以实现。与仅需通过地方政府自有资源 最后要指出的是,尽管应由财务人员提出基建融资 进行筹资的项目相比,在向潜在赞助商介绍这 的替代方案建议,但由提出项目申请的运营部门及 些项目之前,需要开展更加谨慎细致筹备工作 公共企业推荐融资渠道,则更为有益。这些实体中 (“包装”)。这意味着此类项目被纳入基建 的某些员工掌握着其它渠道无法提供的资金来源信 投 资 规 划 后 , 需 要 对 其 进 行 进 一 步 的 鉴 定 和  息。项目申请表中应尽量详细地记载有关拟议融资 “包装”。 方式的建议。 投资规划流程的步骤 37 4. 项 目 是 否 与 其 它 部 门 提 交 的 申 请 存 在 重 叠 ?  文本框 10. 通过公私合作伙伴关系修建的 两份或多份提案能否合并? 本地公用设施 5. 成本估算是否合理?这些评估是否可用于制定 世界各地通过公私合作伙伴关系 (PPP) 建设的公用设施 包括道路、桥梁、停车场、客运和货运铁路及车站、轻 基建计划和预算?请注意,鉴于各部门和企业 轨系统、城铁和地铁、轮渡、公交线路和公共汽车站、 在做出假设时并非总是从实际出发,因此有时 综合公交枢纽和车站、机场、港口、自来水处理及供水 会低估成本要素,特别是会低估土地收购和借 设施、排水系统和废水处理、固体废物管理系统、发电 和配电设备、集中供热和冷却系统、医院和监狱、市政 贷成本。所以,应请专家对此问题进行审核。 府办公室、体育设施和礼堂、警察局和消防局、图书 馆、学校、宿舍和社会住房以及农贸市场。 6. 项目是否成本过高,必须分阶段融资建设? 来源:亚洲城市发展中心(CDIA),2010 年。 附录 9 中给出了项目申请审核使用的核对清单示例。 项目申请的首次提交中出现大量表格填写不完整的 现象不足为奇,尤其是在首个基建投资规划周期 步骤 6 内。资料混乱可能是造成表格填写不完整的原因, 因为并非所有材料均唾手可得且各部门的代表有可 项目申请的审核 能会低估相应的工作量。地方政府应尽量为这一阶 在流程的这一阶段,相关部门已经收到运营部门和 段预留更多的时间。如果资料缺失,则基建投资规 划协调员应与相关部门的代表联系,由其补充缺失 公共企业填妥的项目申请表。基建投资规划协调员 的信息。 首先要审核每份申请表的完整性和准确性。在初选 过程中,不会对拟议项目的优缺点做出评判。项目 如需进一步澄清,可能还要问询相关部门的领导。 排序和筛选工作将在项目评估所需资料的编辑工作 在某重要部门未提交项目申请的情况下,基建投资 规划协调员应立即与相关部门领导沟通。如果该部 完成之后进行。 门领导无法承诺按时提交申请,则应通知市长(或 在第一轮审核中,基建投资规划协调员将在技术支 主管行政长官)并求得她/他的帮助。此类延误会 持人员的协助下对项目申请表进行审查,判定相关 给基建投资规划协调员和基建投资规划进程带来大 资料是否“合理”。书面的项目成立理由,应能够 问题。实际上,在此关键节点,基建投资规划委员 展示出作者为起草这些项目提案所做计划的水平和 会和市长(或主管行政长官)应共同做出决定,确 定是否在项目提交和审核不完备的情况下继续实施 其为此付出的努力。在审议申请时,审核人员需提 下一步骤。 出以下六个问题: 有时,为了提高效率,特别是在一些大的辖区内, 1. 该项目是否适合通过基建预算来获取资金? 基 建 投 资 规 划 委 员 会 可 能 会 简 化 评 分 和 项 目 的  优先级评定工作。例如22: 2. 项目的资料是否完整准确? 3. “项目理由”一节的编写是否足够详尽,其细 节对评估而言是否有用? 22 摘自“Hatry 和其它,1984 年”。 38 地方政府基建投资规划指南 ■■ 对提交的项目申请进行初步筛选,并直接拒绝某 些成本是否应由地方政府来承担。为基建投资规划 些项目(因为提交的数据并不完整或项目并非所 添加此附录至少可以从三个方面获益: 需)。对于所需资金量相对较低的项目,可简化 1. 如果未来的年度成本将由地方预算承担,则在 必须提交的资料 做预算预测时应将其纳入(第 3 章和附录 3)。 ■■ 把重点放在对重要项目的审核之上,或 2. 附录可能会造成本地项目的时间表或其它细节 ■■ 侧重研究位于“临界”点的项目,即纳入基建投 的调整,以防止对本地资源造成浪费。例如, 资规划流程可能会产生问题(例如,存在争议的 如果中央政府计划在九月份挖掘主要街道的路 项目)的项目,而对明显必将纳入基建投资规划 面,更新主排水管道,则地方政府在六月翻新 项目的评估投入较少的精力。 主要街道路面就显得毫无意义。 3. 基建投资规划项目清单和中央政府潜在项目的 本步骤完成之后,基建投资规划委员会将拥有一份 清单可作为地方政府的工具,通过它明确向中 可入选基建投资规划的项目清单。在独立项目清单 央政府指出地方政府确定的优先项目,为中央 的基础上(按顺序编号),基建投资规划协调员应 政府的选项工作提供指导。 创建一个摘要数据表(表  2)。通常,未来的 M&R 和运营成本不会纳入该摘要(但应将其记入独立的 步骤 7 项目表!)。但是,这些成本应被纳入地方政府预 算的模拟财务规划(第 3 章)。如果提出申请的部  确定项目申请的优先级 门或企业建议进行借贷,则借贷的成本应被纳入摘 如果第 3、5 和 6 步的工作细致,则步骤 7 将变得 要。请注意,务必要明确通知基建投资规划委员 轻而易举。在本步骤中,基建投资规划协调员需施 会,哪些成本应被纳入表格而哪些则不能。 展全部技能,管理好基建投资规划委员会的工作。 本清单内一项有用的附录—随后作为基建投资规划 第一阶段将审核基建投资规划委员会的程序规则、 最终项目清单的附录—将列出由上级政府在基建投 计划和预期成果。此外,在评级之前,委员会的所 资规划起草期间发起的,位于地方政府辖区内的基 有成员有必要了解各项目的目标和范围。了解的具 建项目。此外,通过该附录还可以了解项目发起人 体做法是召开第一次会议,请各部门派一名代表对 对未来维修 (M&R) 和运营成本的期望值,以及这 各项目加以解释,答疑解惑。根据需评估项目数量 表 2. 基建投资规划审核的项目 (地方货币单位) 项目 名称 部门 2007 年 2008 年 2009 年 2010 年 2011 年 合计 C-13 桥梁更换 C 7,800,000 8,400,000 0 0 0 16,200,000 C-7 改善排水系统 C 120,000 6,000,000 6,000,000 6,000,000 18,120,000 F-3 第 3 消防队的装修 F 0 180,000 220,000 0 0 400,000 投资规划流程的步骤 39 的不同,听取这些解释可能需要召开一次或几次  此类材料是选择首年启动项目及基建投资规划规划 会议。 未来几年项目的基础。首先,应为持续性项目提供 资金。高优先级项目应与剩余的可用资金来源确立 其次,委员会成员需对标准进行复审并将其用于若 对应关系。如果某些资源设有特别用途,则符合这 干项目的假定审核。假定审核无疑会产生许多出乎 些资质规则的项目应与此类资源建立对应关系。 预料的后果,因此人们对标准的使用尚存疑问。 在步骤 8 中,基建投资规划委员会需与财务部门密 如选定的标准体系允许,基建投资规划协调员应为 切合作。为在预算做出的预测与推荐项目间进行调 每位评估人员准备评估表,供其在项目评级中使 和,可能需要做出多次调整。 用。重要的是要认清,此项工作更多地是用于判断 而非要求必须提供准确的数字。此外,基建投资  由于资金有限,许多项目无法找到任何资金来源的 规划委员会的工作量取决于审核项目的数量。评估 现象也是司空见惯。例如,在美国的多所城市,年 工作可能需要召开几次会议或在数月内定期召开  度可用资金仅能满足总需求的 10% 左右。此外, 会议。 偶尔也会出现最高优先级项目未能获得资金,而下 面的项目却找到了资金的情况。出现这种情况的原 这一流程使基建投资规划委员会的成员能就各项目 因有几类:例如资金设有特别用途(国际捐助机构 进行讨论,在必要的情况下还可改变原先的想法, 的要求等),又如特大型项目通常超出了全部可用 更改评分。听取其它成员的意见是该流程不可缺少 资金的上限,因此不得不暂时搁置。 的组成部分,委员会成员经常会在听取意见后改变 其想法。请勿忘记,此评估并非数学练习,而是一 如上文所述,如何决定各项目的资金来源并无硬性 种旨在确定项目的流程,用于发现那些能在最大程 规定。相对而言,小型项目通常由城市自身的财政 度上惠及社区居民的项目。 或其服务企业提供资金,而较大的项目则需要多渠 道融资。 此步骤的最终产品是一份按优先级排列并以类别划 分的全部可行项目清单。另外,应撰写一份摘要报 此步骤的最终产品为基建投资规划协调员起草的摘 告,依照评分流程中使用的类别,按优先级顺序展 要表格。其中有两张表格是重中之重。第一张是基 示各个项目。 建投资规划推荐项目的简明清单,清单中标有项目 的评级和财政资源划拨建议(案例 1,表 6),第二张 基建投资规划委员会的非政府成员将确保公众的参 重要表格将列出各项目在基建投资规划周期内支出 与和下一步骤的实施(文本框 8)。 的时间表以及在此之前的支出情况。在第二张表格 中,基建投资规划和年度预算一经获批,首年的支 步骤 8 出将成为下年度基建预算的组成部分(表 4)。 为项目选定对应的可用资金 其它摘要表格 理想的情况下,财务分析的输出应使用表格形式, 其它项目摘要应按部门划分项目并按目标区分项目 介绍可用作第一年基建资金的收入来源并对基建投 的优先级。此外,还应列出基建投资规划流程中那 资规划后几年的情况做出预测(第 2 章,财政来源;  些没有资金来源的项目,将其作为下一年基建投资 第 3 章;附录 3)。 规划规划的起点(高优先级的无资金项目或可在该 40 地方政府基建投资规划指南 年晚些时候资源充裕时,获得资金)。不可或缺的 步骤 10 内容还包括债务和债务清偿时间表。针对拨款周期 跨越多年的项目,还应编制列有“基建支出可用总 基础设施计划和预算的批准 收入预测”及“总资金需求”的表格(表 3)。 时间表的审批应为公众和代表机构预留充裕的时 基建投资规划协调员或基建投资规划委员会应以备 间,使其有足够的时间对基建计划和预算进行审 忘录的形式,将本步骤的结果呈交市长(或主管行 议。地方议会召开的研讨会和案例研究会提供了一 政长官)。 个非正式平台,让公众能与基建投资规划委员会及 其技术支持人员共同探讨项目建议。实地考察也是 步骤 9 一种宝贵的宣传工具。 吸引公众参与的首要步骤是通过新闻公告、广播电 起草基建计划和预算文件 视节目和社会媒体,传播有关基建投资规划流程的 市长(或主管行政长官)负责最终确认推荐的基建 信息。其次,公众应有提出意见的机会。焦点组和 计划和预算,将其提交地方代表机构(市议会)。 公众听证会都是听取企业和居民意见的良好渠道。 基建投资规划计划和预算可合并为一份文件,也可 一旦公民和企业参与了该流程,他们将能更好地理解 地方官员所面临的挑战和做出的牺牲(文本框 4)。  作为两份单独的文件提交。该文件一般包括: 公众听证会也为居民了解该计划会对社区产生哪些 ■■ 基建计划的信息或传阅函 影响提供了机会。公开会议采用两种形式:公众听 证会和社区会议。 ■■ 摘要时间表 1. 公众听证会 ■■ 首年推荐资助项目的详细项目资料。 公众听证会是一种“程式化的活动”,用于在批准 叙述性声明或传阅函归纳了会对“拟议基建改进计 基建投资规划之前收集居民和企业提出的相关意 划”和预算项目选择产生影响的关键问题(例如, 见。公众听证会的受众面广,可为公众提供直接对 财政状况的发展趋势、条件评估和新的发展)。 问题发表意见的机会。公开听证可在基建投资规划 表 3. 申请项目所需成本、可用收入和资金缺口的示例 (单位:1000 本地货币) 2007 年 2008 年 2009 年 2010 年 2011 年 2007–11 年申请项目的成本 93,386 208,692 145,104 138,792 49,911 合计 635,884 2007–11 年的可用收入 32,009 11,764 18,077 13,040 10,300 合计 85,189 资金缺口 61,377 196,927 127,026 125,754 39,611 合计 550,695 投资规划流程的步骤 41 正式获得通过之前,让代表机构有机会听取有关该 ■■ 是否接受书面意见 计划和预算的主要反对意见。公众听证会可能会对 ■■ 如何使用通过公众听证会收集的信息 初步基建计划和预算做出修改。这些修改应在向代 表机构提交最终基建计划和预算并请其予以通过之 ■■ 如何将会议结果(包括基建投资规划的变化)反 前实施。 馈给公众。 2. 社区会议 在完成了对内部员工建议和公众意见的审议之 后,代表机构应批准基建项目和预算(至少是第 本地居民参加的会议可在社区或街道召开。会议可 一年),以展示其对该计划的承诺并确认其在社 安排在基建投资规划流程期间,以征求居民的参与 区会议方式上为满足未来基建需求所采取的政 和意见。会议的非正式性安排,为深入探讨问题、 策。除第一年之外,计划批准的项目资金承诺并 就问题和意见做出直接迅速的响应以及针对事实或 设想做出澄清,提供了便利。 不具有约束性(表 4)。 为确保充分尽到向公众告知将召开会议的义务,基 部分代表机构认为正式批准该计划会给其制定政 建投资规划协调员或其它指定人员,应通过本地报 策的权威性和灵活性造成限制,因此拒绝正式批 纸或广播的方式发布公告,宣布会议的会址和会 准该计划。这些机构可能会在原则上批准此类计 期,为公众参与预留充足的时间。基建投资规划协 划或仅表示可以接受该计划。接受计划对代表机 调员还应为召集公开会议制定相应流程。 构并无约束力。但代表机构可批准基建预算并为 其划拨资金。 需要考虑的重点包括: 计划未能作为约束性文件获批并不会抹杀其价值。 ■■ 谁将作为地方政府的代表 该计划仍是一种有效的规划和管理工具。此外,它 ■■ 听取公众意见应使用何种程序,包括如何选举有 仍将向地方政府传递有关基建需求的信息,帮助代 资格的发言人及为发言设定时限 表机构就公众对项目状态的查询做出响应。 表 4. 获批基建投资规划样本的构成(附已获批的第一年预算) (2010 年) 年度预算(千欧元) 已批准的预算 2010 年 合计 # 项目 申请部门/企业 得分 之前 2010 年 2011 年 2012 年 2013 年 2014 年 (千欧元) 1 机场重建和扩容 市属企业——“机场” 73 0 1,467 533 0 0 0 2,000 社会保障房 2 项目# 1 市属房企 70 0 0 1,200 2,100 1,200 0 4,500 3 家畜、牛检疫 农村事务部 67 81 25 0 0 0 0 106 42 地方政府基建投资规划指南 一旦建立了基建投资规划流程,该流程将推出滚动 产品。次年,上年度与之相应的一列(表  4 中的 2010  年)将被从表格中删除并加入新的一列(用 于 2015 年),同时将对项目和成本估算做出必要 调整。 项目的管理和审批工作通常由运营部门负责。基建 项目的实施需要多个步骤,并要求各部门及参与方 共同行动。在此阶段,尽管土地和资金均已解决, 但各种低效和延迟问题仍会层出不穷。 5 投资项目的实施与监督 最佳做法中的经验可以改善项目效果并提升项目效 ■■ 通过计划合并(例如请求提交提案)实现规模经 率 (Westerman, 2004): 济效益,流程和产品(例如,项目规范中的沟通 和“样板”环节)的标准化,利用电子工具提高 ■■ 将项目总体监督的职能统一收归财务部门 自动化的水平和精度。 ■■ 将项目管理视作一项专业职能。项目经理应致力 由基建投资规划协调员保留各项目的最新信息十分 于管理资源、时间、产品、风险和设计等独立的 有益。另外,还应与政府部门的代表召开季会,汇 技术任务。由中央机构而非地方政府的运营部门 报项目的进展并讨论实施中出现的问题。 履行项目管理职责,有助于防止地方主义,从而 在实现项目交付目标时相对客观。除项目管理技 筹备外部融资项目 能之外,项目经理还应能够随时调取预算、支出 和联络信息等项目资料;并应具备管理设计顾问 一般,在基建投资规划流程期间起草的项目申请, 和承包商的权利。 无法包括贷款人和特定资助人要求的全部数据和信 息。因此,对计划部分通过借贷或特别资助方式进 ■■ 邀请私营部门的专业人员为政府部门的项目经理 行融资的项目而言,项目实施前的一项重要任务 提供支持,在基建项目实施覆盖面广、内容繁复 是,依照特定资助人或贷款人的要求,进行项目推 或规划宏大的情况之下,甚至可以取而代之。对 介(“包装”)。 那些区域较大且发展水平更高的地方而言,有益 的做法是抛弃公共部门传统的独立模式,摒弃采 最初阶段,地方政府宜应确定所有潜在的资助人或 购和交付(例如,可行性研究、设施和建造)各 贷款人;建立其联络信息的数据库;研究各赞助方 自为战的情况或由政府机构分别交付的做法。与 提出的条件、要求和限制。这些步骤应由基建投资 之相反,应在公私合作伙伴机制下,将该流程中 规划协调员和财务部门领导共同实施。此项程序使 的各项要素归集至统一的私营提供商(本案中 地方政府能够将重点放在需要外部资助或需从外部 的“设计-建造”)。 融资的项目资源之上,按特定赞助方的要求起草  提案。 政府改善项目管理的战略可能包括: 外部融资的“包装”技巧不在本文的讨论范畴之内 ■■ 寻找可精简跨部门项目要素的方法。这些要素包 (参考文献的特节中列出了一些有针对性的指南)。  括采购、合同与付款、分区和建筑审批等。 但是,为展示预期结果,附录 10 列出了贷款或资助  ■■ 审核跨部门流程、组织结构和相关工作量,力求 提案的纲要(以中东欧所提要求为基础)。纲要指 消除障碍、强化问责。 出,提案的起草需要大量资料和筹备工作,可能要 43 44 地方政府基建投资规划指南 聘请外部顾问。但是,此类提案的复杂程度会因地 ■■ 项目名称 区、贷款人和资助方的不同而异。此外,贷款人或 ■■ 主管部门 资助方的关注焦点也可能不同。商业贷款人最为关 ■■ 主要联络人的姓名 注的是贷款人的财务状况,偿还贷款的能力(信 ■■ 项目总成本 誉)及项目的可行性。此外,捐助方(例如欧盟的 ■■ 项目各阶段(时间表) 接纳预备金)还可能会关注项目的经济影响。他们 ■■ 预计的支出/阶段 希望得到的成本效益分析,应不仅能反应出项目的 ■■ 实际支出/阶段时间表 资本效益,还要反应出项目经济和社会效益。就地 ■■ 财年/季度 方政府而言,成本效益分析的要求表明,如希望获 得资助,除要满足商业贷款人提出的要求之外,可 基建投资规划协调员与财务人员的密切沟通必不可 能还要开展更多的分析(例如,陈述项目对经济效 少,只有这样才能及时监督资金减少的数额并了解 益影响的调查结果。此外,得出的结果将通过几种 支付的金额是否超出了完工水平。 不同指标加以衡量)。 预算纪律和基建规划的缺失,将是地方政府在实施 无论如何,捐助方通常认为,拥有获批的基建投资 基建投资规划过程中面临的两大挑战!第一项挑战 规划将提高地方政府获得项目资金的几率。此外, 是,基建投资规划中的重点项目尽管已得到代表机 基建投资规划可作为地方政府的一种有效游说工 构的批准,但仍有可能在相关财年内进行修订;而 具,利用这一工具游说中央政府机构和国际捐助机 基建投资规划中未包括的其它项目反而有可能获得 构的项目将地方政府的基建资金需求作为重点。 资金。例如,两所学校的大修资金,可能会被用于 最后,建立公私合作伙伴关系,请私营合作伙伴 街道照明系统的修缮或市长办公室的装修。第二项 挑战出现在基建投资规划项目估算不足,需要追加 出资,需要地方政府具备高水平的专业技能(第 2 资金的情况下。此时,需要使用其它方面的投资资 章)。参考文献中推荐了相关指导文件。 金。例如,修缮街道的成本可能是预算的两倍,因 此不得不取消对幼儿园校舍屋顶的更换。要解决这 基建预算项目及其实施的监督 些问题,则需强化政府问责机制,提高规划水平并 基建投资规划协调员需为基建投资规划项目的监督 使公众能够有效地参与进来。 和汇报建立一个系统。基建投资规划流程的可信度 取决于优先项目的建造和重建工作是否能够及时的 项目报告 得以实施和完成。 状态报告是项目监督的重要组成部分。报告的形式 基建投资规划协调员必须建立针对项目管理和财务 和次数应能满足基建投资规划协调员、市长(或主 实施的监督系统。基建投资规划数据库对项目实施 管行政长官)和代表机构的需求。基建投资规划协 的监督而言不可或缺。在修建过程中,基建投资规 调员应向代表机构提交季度报告。报告的基本信息 划协调员应按下述基本类别维护相关信息并按季度 包括:部门、项目名称、启动日期、预计完工日 进行更新: 期、完成比例、资金来源和成本(预算成本和实际 投资项目的实施与监督 45 成本)。成本可以按类别,如规划、土地收购、设 愿,就可通过简单、廉价的方式实现流程的透明 计、工程、建设和应急情况进行划分。有关延迟、 化。例如,如果地方政府尚未建立有关基建投资的 成本超支、资金和建设问题以及纠正措施的叙述性 监督和报告系统,则可在每年公布两类清单,一类 解释,非常重要。图表可以简化向市长和代表机构 列出上年度已支付的基建项目(包括成本),另一 所做的陈述。 类列出上年度和下一年度的规划项目。这些清单将 为居民提供大量信息,并展示地方政府是否按纪律 透明度和公共信息 并依照计划开展工作。“公布”工作并不复杂,可 以简单地在市政厅公告牌或城市网站上张贴一张表 为维系公众的支持,地方政府需要倍加努力,让公 格,列出规划中的和已经执行的项目及其相关成 众了解项目所处的状态。在陈述基建投资规划进展 本。如果已经建立了基建规划流程,透明性还可通 报告时邀请公众参加代表机构会议,是实现此目标 过汇报多年期规划的“目标”实现情况来体现。例 一种重要的手段。即便是地方政府刚刚启动基建投 如,在圣保罗,媒体会按既定目标密切跟踪四年期 资规划流程,只要政府具有此类政治意愿和管理意 发展计划,即《2012 议程》的实施。 6 投资规划流程的可持续性与演进 在公共资金支出和为社区居民提供福利方面,拥有 司”,对投资流程实施综合管理。较小的地方政府 可持续基建投资规划流程的城市做出正确决策的能 通常将流程的协调工作指派给一名职员。 力要远优于没有相关流程的城市。国际方面的经验 从表面上看,基建投资规划的协调工作可分派给一 显示,坚持使用多年期基建投资规划流程的地方政 个相对资历较浅的员工,但这样做通常是一个错 府,在与地方基建设施出资机构的合作方面也更为 误。协调员应是一名能与关键部门领导顺利沟通的 成功。 资深职员。重要部门提交完整项目申请的时间通常 首次制定基建投资规划不仅耗时,而且需要大量资 较晚,且此类部门会质疑相关数据可用性,甚至其 源。较小的地方政府可抽出一名专职人员,在一年 怀疑基建投资规划协调员可信度的事件也屡见不 内与其它部门的兼职人员共同从事起草工作。对较 鲜。该职位要求任职者具有很强的组织、沟通能力 大的地方政府而言,所需人员和时间的数量可能要 和计算机技能,要掌握财务和项目管理知识。 增加 2 至 3 倍。请参见案例 1,地方政府在起草首 前几章提到的另一重要事项是,基建投资规划协调 份基建投资规划时所遇到的挑战。鉴于这些困难的 员必须有行政主管的明确授权。基建投资规划协调 存在,有些地方政府虽然在第一年制定了基建投资 员在与部门领导沟通时不仅要传递明确的信息,有 规划,而随后又选择了放弃,便不足为奇了。可从 时甚至要表现出强势。此外,由于基建投资规划的 三个方面着手提升该流程的可持续性: 制定会受到政治影响,因此基建投资规划委员会在 起草基建投资规划合格项目清单时,应避免受到地 ■■ 建立强大的基建投资规划管理结构 方或商业利益集团的不必要干扰。 ■■ 正式批准基建投资规划政策 最后,基建投资规划职能必须得到充足的预算支 ■■ 聘请具有特定专业技能的顾问 持。基建投资规划协调员的职责包括起草报告、进 行沟通和召开大量会议。协调员需要一间办公室, 建立强大的基建投资规划管理结构 拥有最新的办公和通信设备,并有权使用会议室。 与此类似,技术支持人员亦应得到授权,以便其在 第 4  章的步骤  1 和第 5 章开始部分的指导内容, 基建投资规划流程上投入必要的时间。 旨在为制定基建投资规划计划和实现全面的投资流 程管理,确定适当的管理结构。一些地方政府将此 确定并编写明确的地方投资政策 任务交予了公共工程部门,而另一些政府则将其交 给了财务部门。此外,还有一些地方政府会选择设 基建投资规划并不只是一项技术程序。该计划与资 立单独的部门,如“发展部”或“政府土地开发公 产管理和预算流程密不可分,而这些均是政治博弈 47 48 地方政府基建投资规划指南 的核心内容。资产管理以明示或暗示的方式反映出 需要克服的典型障碍 社会规范,而预算则是在矛盾的需求之间进行调 基建项目和预算工作不仅艰难而且十分耗时。地方 和,在不同的利益之间分配有限的资源。基建投 政府和基建投资规划协调员在系统实施过程中必将 资,如果不使用基建投资规划等透明流程,则只会 遭遇障碍。这些障碍很可能包括政治阻力、来自员 体现出那些与政府存在密切关系的团体的私利,而 工的阻力和信息壁垒等等。 不是代表广大的公众利益。即使是在民主社会,基 ■■ 政治阻力。选任官员拒绝接受基建计划的原因有 建投资规划流程亦是充斥着政策、选择和政治方面 几种。有些官员称项目计划具有集成性且不易修 的问题。这就是基建投资规划因何要在既定的书面 改,因此其为政策的制定做出了过多的刚性规 政策指导下运作,而非依照个人意愿执行的原因所 定。另一些官员则担忧此类计划会让公众预期变 在。本指南的示例列出或提及了应在所有社区开展 得不现实,目前有限的资金根本无法满足这些愿 讨论的政策示例。 望。这些官员认为,规划 1、2  年甚至是其任期 后的工作,不切实际。还有一些官员觉得,既然 在考虑如何实现某一目标时,人们经常会只想到一 可用资金有限,那么下大力气编制详细的计划和 种方案。但是,许多问题和挑战的解决方式都不只 预算就毫无意义。 一种。各社区最终选择的方案应按照社区的需求量 ■■ 来自员工的阻力。员工们反对基建计划的原因是 身定制,是各主要利益攸关方共同讨论的结果。保 他们认为这项工作耗费了过多的时间和精力。他 留基建投资规划流程的关键要素之一是将其纳入地 们经常会抱怨选任官员和高层管理人员对这一流 方政策框架。地方政府的投资流程及流程中的相关 程缺乏投入。这些员工普遍的看法是选任官员不 步骤一经确定,则这些政策和步骤应在经代表机构 会遵守计划,仍会优先考虑其它政治因素。此 批准的本地投资政策中得到体现。在实际操作中, 外,员工们担心该流程会要求得到过多的信息并 此项官方政策繁简均可。但正式的地方性政策至少 对这些信息严加控制。总之,他们仍然认为此项 工作不会得到充足的资源,该流程也仅是一项练 应能决定以下内容:合规项目的范围,确定和提出 习而已。 项目的方式,市民参与的程度以及投资项目的融资 方法。 ■■ 信息不足。信息不足是一项重要障碍。有关当前 投资状态的数据通常很有限。目前可能还无法跟 通过外包提供技术支持 踪和分析投诉和服务中断方面的资料。项目成本 信息、资金信息、财务状况信息和潜在资金来源 投资流程中的许多要素均需要专业技能。一些地方 信息,也时常无法获取。最后,许多项目的益处 政府,特别是较小的地方政府,并无此类专职人 都很难加以量化。 员。缺乏本地的专业技能不应阻碍地方政府使用有 效的投资流程。解决没有相关专职人员的问题, 从何处着手? 可通过将具体任务外包给地方政府顾问的方式来 本指南概要阐述了部分与基建投资规划相关的要 解决。请注意,捐助方有时也会为聘请顾问提供  素,例如生命周期成本核算或设施状态评估均要求 资金。 采用较为先进的资产管理和财产管理系统。地方政 投资规划流程的可持续性与演进 49 府在有些辖区内可能并未建立这些系统。但是,如 5. 以创造性的方式思考您是否能够以及如何 让居民 果确定了相应的职能与责任,那么任何地方政府均 和企业相信,有必要通过一次性捐助或提高收费 可采用务实的做法,从简单活动着手进行基建投资 的方式来支付部分基建成本(文本框 6 和 7)。 规划,然后再随着时间的推移逐步增加内容。 6. 在您所属的部门和机构征集简单的项目申请。 因此,问题在于哪些部分可作为最简单的内容,纳 申请不仅要将基建成本的估算纳入,还应尝试 入基建投资规划流程?为此,下文列出了九项工 把年度 M&R 和运营成本一并考虑在内(参见 作。(参见前几章节有关各项活动的详细指南。) 第 2 章“生命周期成本核算”一节就如何进行 1. 编制有关地方政府所控 主要 资本资产和基础设 粗略估算提供的指导)。此外,还要征求公众 施的目录,评估是否需要进行大修及需求的紧 的具体意见。通过在项目与资金之间牵线搭桥 急程度如何。例如,学生因供暖系统中断在学 的方式,以早期确定的工作重点为依据,开展 校受冻,可被视为“紧急”情况。 选项工作。但是,那些资产管理方不清晰或未 2. 对于居民急需哪些资产的评估 仍然匮乏 。公众 就回收年度成本制定切实可行计划的项目,不 参与到确定优先级的过程中这一点至关重要. 予考虑。 3. 资源评 估:您期望 从 未来一或两个财年的预算 7. 在公众听证会上与居民和企业共同讨论推荐项 中得到哪些支持?可从当地筹措哪些资源?(例  目的清单和资金来源,如有必要,还应对其进 如,市长办公室对面的大街上是否还有空地可 行修改。 进行拍卖,然后将拍卖的收入于紧急投资?) 您可向上级政府和捐助人提出哪些请求? 8. 实施计划并将结果向公众汇报:哪些工作取得 了成功,哪些失败了?做出了哪些调整,原因 4. 确定地方政府为未来一或两个财政年度的投资 是什么? 规划期设定的 基建投资 类型及相应的优先级顺 序。与当地居民和企业社团讨论这些设想,并 9. 根据第一年的教训做出调整,来年再次重复这 根据其贡献的意见加以修改。 一流程。 7 案例研究:塞尔维亚尼什市 和巴西圣保罗市 有关塞尔维亚尼什市和巴西圣保罗市的两项案例研 2009  年,由于该市实施了《支出削减战略》,其 究,详细阐述了两市 2011 年的基建投资规划和规 运营收入甚至高于 2008 年。 划的制定方式。每项研究均就案例得到的教训做了 总结。关于案例研究的背景,下文提供了有关两所 在运营收入结构中,共享收入通常在预算内占较大 城市规模及其预算情况的截图: 比例 (83%) ,而城市自身的收入则较小 (17%)。 塞尔维亚尼什市 巴西圣保罗市 但是,以转移支付为主的各类因素使得这一比例 人口(单位:千人) 255.5 11,244.3 在 2009 年发生了变化,共享收入下降至了 75%。  城市年度预算 384 1,901 (2011 年,规划内) 在自有资源收入中,最大的贡献来自土地使用费 (人均美元数额) (2007 至 09 年间平均占自有资源收入的 35%)和  城市年度基建投资 149 371 (2011 年,规划内) 地产税(平均占同期自有资源收入的 27%)。最稳  (人均美元数额) 定的经常性收入来自工资税,即使在经济严重下滑 阶段,该税收依然有所增长。尽管中央政府的转移 支付在 2008 年被视作稳定的收入来源,但 2009 年  案例研究 1 这一拨款数量却被削减。如果这一趋势得以延续, 塞尔维亚尼什市 由于削减基建开支要比减少运营支出容易的多,因 尼什市是 Nisava 地区的行政中心也是塞尔维亚东 此基建投资很可能被削减。 南部的区域中心。尼什是塞尔维亚第三大城市,占 资 本 收 入 在 城 市 收 入 中 所 占 份 额 很 高 —2007 至 该国人口的 3.3% 和 Nisava 地区人口的 65.5%。 2009  年的平均值为 31%。此项收入使城市能在不 2007 至 2009 年,尼什市的预算采用了谨慎的财政  产生财政赤字的情况下,推出高额度的基建支出计 政策,对不断恶化的微观经济条件做出了反应。  划。资本收入包括:业主为改善资本状况自己投入 2008  年,该市的预算为 6200  万欧元。2009  年, 由于经济危机和中央政府转移支付的大幅削减,预 的资金、土地开发费、土地租赁费、资金捐赠、中 算仅为 5900 万欧元。 央财政转移支付的资金以及出售资产带来的收入。 请注意,由于土地开发费是由获得建筑许可的个 然而,该市的财政情况相对稳定,造成这一现象 的主要原因在于该市坚持对运营支出采取严格的 人或单位支付,因此可作为一项很好的投资活动指 控 制 , 使 其 始 终 与 运 营 收 入 的 增 长 保 持 同 步 。  标。2009 年,此项费用带来的收入要低于往年。 51 52 地方政府基建投资规划指南 基建投资规划流程 基建投资规划背后的理念是使城市能够更好地使用 预算能力、确定工作重点、及时起草项目文件、更 尼什市基建投资规划(基建投资规划)草案是一份 好地获取外部资金(欧盟的接纳预备金,部委基金 具有战略重要性的文件,为该市确定了中期发展的 和计划资金,其它捐助基金)。 指导原则。该规划是一份涉及基础设施、公共建 筑、设施与设备的五年期预算投资规划。 2009 年 10 月,该市市长就基建投资规划工作组的  构成宣布决定,任命了 21  名工作组成员和 1  名基 本文件由市长任命的基建投资规划工作组负责起 建投资规划协调员(市长办公室的成员之一)。这 草,该小组的构成人员包括地方经济发展办公室的 也是尼什市首次在这方面采取行动。此项工作得到 成员和尼什市政府的代表。此流程得到了美国国际 了城市经济发展活动项目顾问的支持。基建投资 开发署 (USAID)“城市经济发展活动项目”顾问的  规划于 2010 年 11 月最终定稿,提请市议会予以  大力推动。 通过。 基建投资规划旨在将城市发展战略与城市的财政能 塞尔维亚其它地方政府均将公用设施企业和机构的 力结合在一起。战略规划流程的一项重要最终成果 基建投资规划工作组排除在市府预算之外。但尼什 是未来可能实施的基建项目清单。 市基建投资规划工作组的成员主要是由市直属部门 基建投资规划草案是基于下述文件23: 及市预算机构的代表组成。具体而言,除市长本人 及其代表之外,基建投资规划工作组的其它成员来 ■■ 《尼什市发展战略》(经 2007  年 12 月 3  日的 自:公用设施部、能源和交通部、财政厅、自营收 市议会会议通过) 入和政府采购部、规划建设部、经济部、可持续发 ■■ 尼什市《2009  至 2020 年发展战略》的修订版 展和环境部、物业与监察部、信息通信技术和维护 (经 2010 年 4 月 15 日的市议会会议通过)和 办公室、市长办公室、本地经济发展办公室、市议 《2009 至 2011 年运营规划》 会、公共住房企业,和公共建筑建设企业。鉴于该 市并未正式指定任何员工为工作组提供技术支持, ■■ 尼什市《2010 至 2014 年可持续发展计划》(经 因此目前只是由个别成员,特别是财政厅和规划建 2010 年 4 月 15 日的市议会会议通过) 设部的成员为该流程提供技术服务。 ■■ 尼什市《2021 年行政区域空间规划草案》 鉴于所有利益相关方均可提出项目申请,因此所有 ■■ 尼什市《地方环境行动规划》 涉及城市发展的利益相关方均被纳入此流程。上述 利益相关方的构成包括:市政府的各个部门、公共 ■■ 尼什市《住房发展战略》 企业、公用事业企业、教育科研院所、医疗机构和 ■■ 尼什市《地方经济发展战略》 社会福利机构。 ■■ 尼什市《2010 至 2025 年总体城市(发展)规划》 基建投资规划工作组制定了下述指导原则、评估内 容和表格: ■■ 基建投资规划涵盖的时间段:2010 至 2015 年 23 可通过该市的网站获取:http://www.ni.rs/government.html。 案例研究:塞尔维亚尼什市和巴西圣保罗市 53 ■■ 基建投资项目的定义中规定了:可能包括的部门 基建投资规划的内容 (表 5);最低金额:100,000 欧元和项目实施 基建投资规划的第一部分阐述了组织结构、基建投 期:不短于 2 年 资规划工作组的构成、城市发展的愿景及该城市的 ■■ 可能的资金来源:城市自身的预算、国家投资规 一般数据:人口、经济、就业、教育、自然和文化 划、其它中央政府计划、贷款、捐助、市政公司 资源以及交通基础设施(第 1、2 和 3 章)。 自身的资金和特许经营权(公私合作伙伴关系) 第二部分介绍了起草基建投资规划的方法。该方法 ■■ 依据相关文件,应于 2010  年 12  月之前批准基 包括制定基建投资规划的指导原则、日程、选项 建投资规划日程表 标准、市财政能力评估和项目提案表的遴选(第 4–10 章)。 ■■ 项目评级系统(见下文) 计划的第三部分介绍了项目的说明和评级,按项目 ■■ 由财政厅起草的《2015  年前城市财政能力评估 的价值、资金在预算中所占份额和实施的筹备程度 与预算预测》 分别加以阐述。此外,还介绍了被纳入 SLAP 系统 ■■ 项目提案表(项目申请)获得通过。为申请国家 的两个项目 25。计划共挑选出 33  个项目并对其进 投资基金,尼什市对表格做了细微改动。该表格 行了评级(表 6)。25 包括五个部分:(1) 一般性项目材料;(2) 项目的 基建投资规划中最为重要的项目为公用设施和一般 目标和战略框架;(3) 项目说明;(4) 项目实施的 基础设施项目:当地机场的重建和扩建、停车场、 筹备程度;和 (5) 项目的管理结构/项目可持续性。  中央废水处理系统和农贸市场。另外,三项社会保 基建投资规划工作组将表格分发给可从预算直接 障住房项目(按补贴价出售的房屋)也得到了高 受益的各方。这些相关方再将其转发给间接受益 分。表 5 按行业以及资金和财政来源对项目进行了 方和公用设施公司。 划分。 预算部门和公用设施公司填写表格,并将其寄回工 在财政厅提供的未来五年预算预测和对市财政能力 作组。项目提案上交后,工作组将驳回那些与规定 评估的基础上,市政府将有能力就基建投资项目的 标准不符的申请(成本低于 100,000 欧元、不属于 支出,做出有的放矢的决定。可用于投资的总预算 目标规定的行业或实施期短于 2 年)。接下来,工 资金包括:运营盈余、资本收入、上年度结转和  作组会根据 16 项标准对所剩项目进行评级,其中 利息收入。预算的预测工作采用了专用的信誉评估 每项标准均占一定的权重(1 至 3)。每个项目均按  软件。 照 16 项标准进行评分;得分与权重相乘后再相加,  从而得出项目总分。24 但是,预算的预测并不包括新建基础设施和其它设 施的运营与维护 (M&O) 成本,因为项目提案提供 请注意,基建投资规划工作组的 13  位成员中仅有 的相关数据仅针对 2010 年。 5 名参与项目评级工作。 25 SLAP 是由塞尔维亚城镇和市政部门常务会议管理的待融资市政  24 作者注:从提供的材料来看,评级系统并不清晰且有些过于复杂。 项目数据库。 54 地方政府基建投资规划指南 表 5. 按行业和资金来源划分的尼什市基建投资规划项目 按资金来源划分(千欧元) 其它 投资的行业 部委 城市预算 贷款 捐助 受益人 (PPPs) 合计 % 体育与娱乐 600 1,000 0 0 0 0 1,600 1.6 公用设施和其它基础设施 5,960 5,386 54,100 1,360 1,600 7,367 75,773 73.7 教育 0 2,780 0 0 0 0 2,780 2.7 文化 2,344 5,631 0 0 0 0 7,975 7.8 社会保障房 700 950 5,480 2,000 4,830 0 13,960 13.6 农村发展 83 530 0 0 73 75 761 0.7 合计 9,687 16,277 59,580 3,360 6,503 7,442 102,849 100.0 该计划预计采用六种不同的资金来源和融资方式  未来的启示 (表 5)。大多数项目,主要是相对较小的项目,  有关基建投资规划流程的下述看法和意见与尼什市 将使用城市预算的资金。其它项目将使用 有关,但在某种程度上,其适用于塞尔维亚的所有 2 种、3 种、甚至是 4 种资金的组合。 地方政府及其相关基建投资规划流程: 资金来源的种类 资金对应项目的数量 1 20 ■■ 基建投资规划流程是一系列复杂的活动,参与这 2 7 些活动需要将近 12  个月。不幸的是,地方政府 3 4 并非总是有始有终,在初期的热情消退之后,只 4 2 合计 33 有少量员工能够自始至终遵守这一进程的规定。 ■■ 通过国家投资基金申请表申请基建投资规划项目 私营部门拟参与的三个项目分别为停车场、游客  资金所取得的成果喜忧参半。一方面,该表格的 接待中心和某区的污水管道项目。 优点在于要求申请者提供具体数据和材料。另一 方面,许多项目仍然缺乏相应的技术和工程文 基建投资规划的批准 件,因此通常无法完成相关表格的填写。例如, 在尼什市,只有一个项目(尼什–Niska Banja  铁 基建投资规划工作组向市议会提交基建投资规划草 路的搬迁)的筹备工作十分完善,可提供表格要 案。该草案于 2010 年 11 月获得批准并提交市议会  求的相关信息。 全体大会通过26。截至 2011 年 2 月,该草案仍在等  待大会通过。 ■■ 尽管已为项目起草了技术性文件(例如,调查、 工程研究和设计文件),但申请人通常不会进行 基建投资规划指南规定,每年对基建投资规划进行 经济可行性评估,也不会开展财务分析。因此, 更新并依据与基建投资规划审批相同的程序,增加 无法详述项目支出的具体时间。地方政府应为起 新项目或删除已经完成的项目。 草可行性研究投入更多精力与资源。 ■■ 基建投资规划的日程应为预算受益方和公用设施 26 塞尔维亚的地方代表机构。 公司填写并返还项目提案表分配更多的时间,  案例研究:塞尔维亚尼什市和巴西圣保罗市 55 同时为基建投资规划工作组进行项目评估和评级 ■■ 缺乏可行性研究文件,断送了确定各投资要素的 留出时间。 可能性。 ■■ 若请整个基建投资规划工作组全部参与项目评 ■■ 项目申请表中未就项目未来的维修成本、投资 估,则效果更好。此做法将使评估的基础更为广 维护和项目运营成本设立专门章节。因此,除 泛,从而降低市长、市长代表以及五人评估小组 2010  年外,并未收集过此类资料,所以也无法 就将来的年度成本会给城市预算带来什么样的影 中其它成员给评判造成的影响。 响做出评估。 ■■ 尽管基建投资规划委员会成员的遴选并无“标 ■■ 由于财政和货币政策的不确定性以及通胀增长的 准”,但除了本地政府提出的预算受益人和公用 不可预测性,中期预算的预测(5  年)通常并不 设施公司外,还应将企业、机构和公民都纳入基 可靠。此外,也不能依靠捐助和中央部委划拨等 建投资规划流程。有益的做法是将市民和企业对 资金来源。 城市投资重点的意见也考虑在内。尼什市的流程 ■■ 基建投资规划的起草和通过通常取决于市议会大 没有公众参与。 会的政治权利分布情况。以往就曾出现过政治党 ■■ 尼什市完备的战略规划文件为该市确定了长期需 派横加阻挠的现象。为克服这些阻挠,必须制定 求,是基建投资规划的基础。 明确的基建投资规划方法。 56 表 6. 2010–15 年的尼什市基建投资规划项目 资金来源和财政情况(千欧元以下四舍五入) 自有资源 编号 项目名称 提交人 得分 相关部委 城市预算 贷款 捐助 (PUC) 其它 合计 1 机场的重建与扩建 市机场建设公司 73 1,600 400 2,000 3 修建 Branko Bjegovic 公寓楼 市住房建设公司 70 700 2,000 1,800 4,500 地方政府基建投资规划指南 2 牲畜和牛的检疫 农业和农村发展部 67 33 25 48 106 4 修建Ledena Stena 公寓 市住房建设公司 60 3,980 1,000 4,980 7 修建Mayakovski 街公寓 市住房建设公司 61 950 1,500 2,030 4,480 5 停车场 停车服务公司 55 1,600 1,200 2,800 6 中央废水处理系统 市公用设施公司(Naisus) 54 54,100 1,000 55,100 国家图书馆重建、扩建 8 并新增楼层 Stevan Sremac 图书馆 48 622 622 9 Krive Livade 农贸市场 市公用设施公司(Trznica) 48 4,000 4,000 6,047 14,047 10 游泳池供暖泵 Eair 体育中心 44 300 300 11 博物馆的最后施工 博物馆 44 2,204 2,204 4,408 尼什古堡城墙的重建、 12 尼什历史保护学会 保护和修复工作 44 100 100 13 游客服务中心 农村发展部 43 50 150 25 75 300 卫生专用下水管道 – Gornji 14 农村发展部 Mateje-vac 43 360 360 360 120 1,200 15 太阳能热水 Eair 体育中心 42 400 400 16 国家剧院歌剧场翻新 剧院 40 270 270 17 室外游泳池二期的修建 Eair 体育中心 39 600 300 900 18 环保站(邮局) 市公用设施公司(Mediana) 37 349 349 19 牲畜市场 农村发展部 36 105 105 20 国家剧院的重建与修复 剧院 28 140 80 220 (续) 表 6. 2010–15 年的尼什市基建投资规划项目 (续) 资金来源和财政情况(千欧元以下四舍五入) 自有资源 编号 项目名称 提交人 得分 相关部委 城市预算 贷款 捐助 (PUC) 其它 合计 塞尔维亚画廊的重建与修复 21 (新增一层) 公共艺术画廊 25 1,230 1,230 为 Medijana 市的 22 Bambi 幼儿园修建游泳池 Peelica 幼儿园 25 130 130 为 Leptiric 幼儿园新增一层并 23 添加坡顶 Peelica 幼儿园 25 300 300 24 Neven 幼儿园的重建 Peelica 幼儿园 25 250 250 25 Plavi Cuperak 幼儿园的重建 Peelica 幼儿园 25 250 250 在 Pantelej 市修建幼儿园并 26 提供相关设备 Peelica 幼儿园 25 800 800 案例研究:塞尔维亚尼什市和巴西圣保罗市 57 58 地方政府基建投资规划指南 案例研究 2 投资属于资本支出,是支出中的最大组成部分(超 过 90%)。其它支出还有 金融投资 (包括收购在 巴西圣保罗市 用物业、资产转售、信贷权益、一般权益及贷款) 和资本转移。 巴西圣保罗市的人口共计 1100  多万,由任期四年 的直选市长负责管理。市长和市议会的选举同时 运营支出包括成本支出(包含工资、材料、物业管 举行。该市有 30  个下属行政部门,由政府任命的  理)和 运营性转移支付 (补贴、债息和社会保障 “副市长”管理,并由专职人员履行行政管理职 等)。 责。直属管理部门还包括 22  个秘书处,负责管理 尽管并非总有明确的总结,但预算信息均会公布并 15  家投资基金和 8  家市属公司,其中有些公司自 很容易获取。大多数据规划内容均包括“运营支 身亦设有预算。27 此外,还设立了六个间接的独立 出”和“资本支出”。 行政管理部门。 下文所述城市规划和预算系统为秘书处、市属行政 圣保罗市的规划系统 部门、投资基金、市议会、审计机构和舞弊监察办 圣保罗市的支出和投资由 市规划预算管理秘书处 公室规定了明确的预算。市属公司中有六家公开  (SEMPLA) 来协调,该机构负责圣保罗市的城市规 上市(称为 S.A.)28,但市政府仍然是主要持股人 划系统。当前的 SEMPLA 组建于 2010 年,是两个 (占股本的 51%–99.95%)。作为上市公司,它们  秘书处,即“市政规划秘书处”与 (SEMPLA) 与  的财政报表均在独立审计后予以公布,并将定期召 “现代化、管理和去官僚化秘书处”合并的产物。 开股东大会。但是,这些公司经常处于赤字状态。 以往, SEMPLA 负责除预算和经济规划之外,还  公司的账目要通过市财政转移支付方能平衡,因此 负责城市规划30。2009  年,这一职能被移交给了城 仍要依附于城市预算。表 8 列出了这些公司的名称、  市发展秘书处 (SMDU)。 业务主线和投资预算。 圣保罗市规划系统 于 2005  年建成,自成立以来便 定义 一直由 SEMPLA 负责。城市规划系统的根本任务 是“制定与执行城市预算”,是控制和监督政府行 依据该市对城市规划预算术语的规定,投资被定义 为的工具。这些工作又被分为两类:直接监督(例 为“任何与(公共)工程规划和实施、地产收购及 如,收入的获得、交通和娱乐)和间接监督(例如 公用设施、设备及永久性资产相关的支出;成立此 城市基础设施、安全、卫生、教育和环境)。 类(政府下属)公司目的,并非是要上调商业或融 资资本。”29 城市规划系统的运作是基于三项地方法规: 多年 期规划  (PPA)、预算指南法 (LDO) 和年度预算法 (LOA)。三项法规均需在市长及其秘书向市议会介 27 COHAB 是一个例外,由该城市的住房建设公司在预算中单独  绍完毕之后,由市议会批准。 处理。 28 此业务模式是二十世纪 60 至 70  年代创建的,目的是使政府的管 理更为灵活。但如今,这些公司均要受与直接管理方式类似的、 投标与合同法规的约束,只是在实际操作层面具有某些优势。 29 http://sempla.prefeitura.sp.gov.br/orc_homenew.php#orc_ 30 2004 年,SEMPLA 仅负责城市规划,经济规划则是财政秘书处的  glossario.php 职责。2005 年,城市预算管理被转移至SEMPLA。 案例研究:塞尔维亚尼什市和巴西圣保罗市 59 资金来源的结构 多年期规划和年度预算法对城市专项基金进行了分 配。所有专项基金(只有一支基金除外)均与由秘 书处委员会 领导的具体 秘书处 (通常由秘书长领 导)建立了联系。表 7 列出了各项资金、相应的秘 书处、主要资金来源和可以确定的资本支出。 根据 2011  年的年度预算法,3560  亿巴西第纳尔 的总收入中有 41% 来自“非主流收入”(即城市 税、收费和城市改善捐资)。另有 36% 来自“运 营性转移支付”(主要为国家增值税或“ICMS” 的转移支付)。31 其余的 23% 将来自“资本收入”  (11%) 和其它运营收入,例如缴费、物业和服务  收入。 31 商品与服务流通税 (ICMS) 是巴西的针对商品和服务征收的国税。  税率的范围在 7%–25% 之间,将在生产和消费的各个销售环节  征收。 60 表 7. 圣保罗专项基金 2011 年的 2011年的 城市预算 LOA 划拨总额 LOA 资本支出 代码 专项资金 市主管秘书 主要资金来源 主要业务 (百万巴西第纳尔) (百万巴西第纳尔) • 通过城市预算征收特别税 为统一的卫生系统 (SUS) 提供 18 卫生 卫生 • 罚款、收费和服务收入 资金及管理 5,161.21 307.1 • 收费 • 城市预算 81 专门负责城市环卫的 • 州和联邦政府城市环卫预 为城市环卫系统和相关独立机构 地方政府基建投资规划指南 城市清扫 市属部门(独立机构) 算资金的转移支付 提供资金 0.012 无 为城市改造、河道清洁与疏通、 86 标牌规范化,城市排水、斜坡水 卫生和基础设施 住房 (SEHAB) 城市预算 土保持以及土地征用提供资金 400.0 400.0 • 交通罚款 87 • 州和联邦政府交通预算的 交通发展 交通 转移支付 资助并完善交通发展计划和项目 660.5 39.2 88 历史遗产保护 文化 不详 不详 0.4 0.4 • 城市预算 89 • 州和联邦政府体育预算的 为体育、休闲和娱乐项目提供 体育、休闲和娱乐 体育、休闲和娱乐 转移支付 支持 8.8 0.2 • 城市预算 • 州和联邦政府青年儿童权 90 利预算的转移支付 青年和儿童权利 参与及合作伙伴关系 • 税收激励 为制定公共政策提供补充资金 116.6 9.0 • 城市预算 91 • 州和联邦政府住房预算和 管理低收入群体的住房计划和 住房 (FMH) 住房 (SEHAB) 税收的转移支付 项目 55.0 33.0 • 城市预算 93 • 州和联邦政府社会援助预 社会援助 援助和社会发展 算的转移支付 为社会援助政策提供资金 602.5 11.6 提供旨在确保环境可持续发展, 控制、保护和恢复环境资产的 94 规划、计划和项目 环境和可持续发展 • 城市预算 (FEMA) 绿色区域和环境 • 罚款和破坏环境的赔偿 开展环境教育 64.8 60.6 • 城市预算 95 • 税收激励 文化活动推广 文化 • 票房收入 为艺术和文化项目提供资金 10.6 无 (续) 表 7. 圣保罗专项基金 (续) 2011 年的 2011年的 城市预算 LOA 划拨总额 LOA 资本支出 代码 专项资金 市主管秘书 主要资金来源 主要业务 (百万巴西第纳尔) (百万巴西第纳尔) • 场地出租,但 Anhembi 的 96 政府(亦与市长办公室 场地除外 旅游业 存在关联) • 城市预算 为城市的旅游业规划提供资金 0.6 0.6 • 城市预算 97 • 因对文化或环境资产处理 历史遗产保护工作,包括收购 文化和环境资产保护 文化 不当而课收的罚款 属于历史遗产的地产 0.8 0.8 • 城市预算 • 州和联邦政府城市发展预 算的转移支付 98 • 源自其它房地产开发权的 收入 为在城市总体规划 (PDE) 中作出 城市发展 • 源自特许公私合作伙伴 规定的或源自该规划的计划、 (FUNDURB) 城市发展 (SMDU) 关系 项目提供支持或加以实施。 161.0 161.0 • 公共照明费(通过私营电 99 公共照明 (FUNDIP) 服务 力公司收取)(COSIP) 为公共照明提供资金 253.6 56.9 合计 7,496.4 1,080.4 案例研究:塞尔维亚尼什市和巴西圣保罗市 61 来源:巴西圣保罗市规划秘书处(SEMPLA)。 http://sempla.prefeitura.sp.gov.br/orc_homenew.php 62 地方政府基建投资规划指南 除上述资金外,公有企业还有其自身的资本支出, 的工作共有 223 项,其所处状态将在城市网站上予  其在 2011 年年度预算法中的金额为 30.4 亿巴西第 以公布。 纳尔。 《2012 议程》专门设立了 SEMPLA 顾问委员会。 制定多年期规划 (PPA)、预算指南法 (LDO) 和年度 该委员会由 17  名义务成员组成,任期 2  年。其中 预算法 (LOA) 五位成员由公众直接选出,分别代表该市的五个 SEMPLA 的各项工作中包括制定 多年期规划 草案 区:北区、南区、东区、西区和内城区。三名成员 并监督其实施,此外它还负责起草预算指南法草案 由民间团体和专业协会任命35。一名成员由市议会 和年度预算法草案。 任命,其余 8 人由市长任命。这些成员中包括三名 市府秘书:即规划秘书、政务秘书和参与和合作伙 新制定的多年期规划应在新当选市政府的就职之初 伴关系秘书。这三位成员均是常委。 起草,并必须在市议会成立第一年的 9  月 30  日前 将规划提交市议会审议,而批准该规划的截止日期 顾问委员会有两项职能。第一项职能是就与 PPA 相  为同年 12 月 31 日。此项规划的有效期应持续至下 关的公共政策向市长和规划秘书提出建议。委员会 一四年结束(包括下一届政府就任的第一年)。圣 的第二项职能是监督规划所采取的行动,确保其 保罗市目前正处于第二个多年规划期,即 2010–13 不会产生重叠且 PPA 能够遵循该市和行业的具体  规划期。该多年期规划包括三个技术附录: 政策。 1. 附录  I 列出了 SEMPLA 和央行32 的预测以及为 公私合作伙伴关系和《2012  议程》将 5  条“结构  所用数据提供支持的方案。 性主线”作为其概念的框架:(1)  尊重民权的城市,  (2)  可持续发展的城市,(3) 创造性的城市,(4)  充 2. 附录 II 列出了拟采用的指标。 满机遇的城市,和 (5)  高效的城市。此外,还有一 3. 附录 III 详细阐述了为这四年制定的目标。 条“贯穿整体的主线”——将该市建设成为一个包 容性城市。 多年期规划中包括运营支出和资本支出,及相应的 实体和财务目标。 多年期规划 的投资将首先着力解决可持续发展问 题,其次是改善为市民提供的服务(表 8)。对饱 此预算规划的法律结构与巴西《联邦宪法》和圣 受洪灾和雨季泥石流之苦,历来经常交通阻塞且公 保罗市的《城市法》不相抵触。此外,选举活动 共服务又欠发达的圣保罗市而言,这类投资通常符 结束后,本届政府还在第一年(2009  年)制定了 合城市的需求。 《2012 议程》33。与多年期规划相比,该议程是更 为“用户友好”的大众化版本,将多年期规划分解 预算指南法 (LDO) 通过制定预算指南、目标和工 成为了多项内容详实的长、中短期工作 。已确定 34 作重点等,在长期规划 (PPA) 与短期规划(LOA, 即年度预算) 之间,发挥了承上启下的作用。预算  指南法可用来调整税收水平,确定财政目标,例如 32 基本上包括对 GDP、利率、通胀指标、汇率、城市税(资产和 服务)、房地产市场扩张及有牌照汽车数量的预测。 33 官方名称为 Programa de Metas da Cidade de São Paulo,即“圣保 罗市的目标计划”。 35 Instituto de Engenharia (工程学院)、Associação Comercial (商 34 Http://ww2.prefeitura.sp.gov.br/agenda2012/ 业协会)和 Federação do Comércio (商会联合会)。 案例研究:塞尔维亚尼什市和巴西圣保罗市 63 主要盈余、赤字与财政风险。立法草案必须于每年 预测和城市债务问题的详细介绍。当前版本的短期 4 月 15 日前提交市议会,且该法必须于 6 月 30 日 规划(2010 年)是精简后的版本,共有三个附录: 前获得通过—在两次公众听证会之后。在此项法律 ■■ 附录 I. 确定重点和目标 未获通过之前,立法工作第一阶段的任务无法收 ■■ 附录 II. 财政风险的技术性说明 尾。财政秘书处将参与法案的起草,提供有关收入 ■■ 附录 III. 详细的财政目标 表 8. 2009–12 年的多年期规划摘要 (PPA) 每个项目的 总支出 总资本支出 资本支出 资本支出 项目 (百万巴西第纳尔) (百万巴西第纳尔) (各项所占 %) (各条主线所占的 %) 尊重民权的城市 25.6 享有高水平的卫生服务 614.1 5.8 享有优质教育 936.4 8.9 提升教育质量 13.1 0.1 拥有住房 668.4 6.3 强化社保网络 93.7 0.9 其它 377.6 3.6 可持续发展的城市 53.1 环境问题 3,700.2 35.0 增强城市的流动性 1,883.7 17.8 其它 35.9 0.3 创造性的城市 818.7 7.7 7.7 充满机遇的城市 759.9 7.2 7.2 高效的城市 117.4 1.1 1.1 一般内容 5.3 合计 133,804.8 10,575.2 100.0 100.0 来源:巴西圣保罗市,规划秘书处 (SEMPLA)。 http://sempla.prefeitura.sp.gov.br/orc_homenew.php 在预算指南法的基础上,规划秘书处将与财政秘书 行谈判的过程中讨论并投票。市议会必须于 12  月 处共同起草下一年的预算。年度预算法是基于所有 31  日前通过年度预算法。2011  年的年度预算法共 市属行政机构的独立预算(秘书处和市属公司)。 有四项附录: 预算草案将依据预算指南法确定的重点和目标, ■■ 附录 I. 按经济范畴划分的收支报表 列出预测收入和规划支出。预算草案必须在每年 ■■ 附录 II. 按机构和经济范畴划分的支出报表 9  月 30  日之前提交市议会—在两次公众听证会结 ■■ 附录 III. 按机构、专项运营、项目、活动和经济 束后。 范畴划分的支出报表 在市议会的讨论和投票过程中,议员们提出了一系 ■■ 附录 IV. 支出说明。表 9 列出了 2011  年的支出 列修正案。这些 修正案 将在与行政和立法部门进 计划。 64 地方政府基建投资规划指南 表 9 显示,基建投资占总支出的 18.3%。“其它”  专项长期项目和公私合作伙伴关系 账目的构成尚不完全清楚,但约 50% 被划分给“向  除常规预算投资拨款外,圣保罗市还有一批长期 公司支付的款项”和“第三方劳务费用”。 项目,其中部分项目的资金来源于“出售”更多 的土地开发权(例如,增加建筑的高度、面积和容积 表 9. 2011 年预算支出明细 率)。此做法始于二十世纪 80 年代的“关联运营”。  支出项目 金额(百万雷亚尔) % 开发商通过建设低收入者住房,换取加大建筑密 运营支出 度的权利。随着发展,“城市专项住房基金” 工资和社会成本 8 23.8 支付的债息 3 8.3 (FMH) 项 下 由 开 发 商 支 付 的 款 项 将 不 断 积 累 。  其它 17 48.4 二十世纪 90  年代末,这一工具被判违宪,终止了 小计 1 28,664 80.5 使用。但是,此做法自此便被融入了该市的城市和 资本支出 经济规划文化。 投资 6,522 18.3 财政投资 30 0.1 二十一世纪初,当目前的城市总体规划尚在设计之 债务–折旧 404 1.1 应急 1 0.0 时,“关联运营”的概念便通过“可收费拨款”纳 小计 2 6,957 19.5 入了相关法律。此项工具获得的资金,可通过城市 合计 35,621 100.0 发展 (FUNDURB) 专项资金的渠道投入基础设施 来源:巴西圣保罗市,规划秘书处 (SEMPLA)。 建设,用于规划支出中的任何项目。 http://sempla.prefeitura.sp.gov.br/orc_homenew.php 土地开发权销售的另一方案用于“城市运营”。该 表  10 是“投资”账目的明细。大多数投资集中在 城市共有 5 项此类计划正在运营,另有 8 项已经规 公共建设和公用设施上,接下来还包括第三方劳 划。所有这些项目均为大型城市发展项目( 100– 务、咨询和地产收购费用。 500 公顷),工期 15–20 年。项目中的各项重要 表 10. 2011 年的 LOA 投资明细 LOA 的 2011 年投资账目明细 子账目 价值(百万巴西第纳尔) % 向州和联邦进行转移支付   3.7   0.1 向非赢利私营机构进行转移支付   76.6   1.2 直接成本   6,442.3   98.8 杂项 18.1   0.3   第三方的人工和咨询服务 874.3   13.4   公共工程和公用设施 4,241.6   65.0   耐用设备和材料 248.6   3.8   地产收购 695.3   10.7   诉讼、负债及赔偿 347.9   5.3   社保投资 16.4   0.3   合计   6,522.6 98.8 100.0 来源:巴西圣保罗市,规划秘书处 (SEMPLA)。http://sempla.prefeitura.sp.gov.br/orc_homenew.php 案例研究:塞尔维亚尼什市和巴西圣保罗市 65 基础设施,资金均来源于出售更多的土地开发权。 结论和未来的启示 对大多数新项目(Faria Lima 和 AguaEspraiadd) ■■ 总体而言,巴西圣保罗市的长期投资规划 (PPA) 而言,此类补充权利均是通过股票市场上的可交 重点明确:环境问题(例如水资源保护和洪水控 易权证——“补充开发权证”(CEPACS),进行采 制)占拨款的 35%;交通占拨款的 17.8%;市民  购。这些权证由圣保罗市发行,通过拍卖系统实施 服务改善(卫生、教育和低收入群体住房)占拨 交易36。此程序作为收入规划的工具,有助于基础 款的 25.6%(表 8)。尽管如此,由于该市存在 设施开发的财务规划和管理。 大量赤字,其给人们留下的印象总是“说多做 少”。总投资需求的量化预估仅存在于理论,却 此外,新型公私合作伙伴关系—“城市特许权”, 不能为公众所用,而各秘书处的评估质量和评估 亦在制定之中。在此关系下,城市中某些荒废的区 更新程度也存在差异。 域将被移交给“私人运营”,以换取基建规划的落 ■■ 尽管目前存在大量法规和正式规划文件(以及一 实。特许经营者要回收投资,则必须在特许期内, 些十分宏伟的目标),但与总运营支出和第三方 通过对征地的二次开发获利。住房管理秘书处目前 支付相比,投资水平仍相对较低(占总预算的 仍在制定征用规则。当前的设想是,地产所有人将 18%)。 按预定标准得到补偿,搬迁人既可选择迁居(搬入 ■■ 市属公司的大量投资使这一情况得以缓解。在 低收入者住房),也可选择得到租房补贴。此业务 2011  年的 LOA 中,这些公司为直接行政拨款 模式将在以更新内城老化居民区为目标的 Nova Luz (共计 65.23 亿巴西第纳尔)提供了 30.03 亿第 项目上试行。该项目仍在酝酿之中。 纳尔的资金(表 8 和 12)。 最后,我们还要提及另一项雄心勃勃的举措,该 ■■ 圣保罗模式下的投资决策仍然集中在行政部门手 市正在通过市属特设公司 Compan-hia Sao Paulo de 中。虽然就公众参与有明确的法律规定,即通过 市议会干预、公众听证会和《2012  议程》顾问 Parcerias,建立公私合营伙伴关系。该公司与私营 委员会代表管理等手段来提高参与程度,但公众 公司签署了为期 10 至 15  年的合同,建设并运营 的参与程度仍然有限。议员们通常不具备阐述相 3  所大型医疗机构。在合同期内,私营投资方和运 关项目的学术能力,市民也没有通过投票向政客 营方将回收其投资和年度运营成本。下一项目是在 施压的文化。通常,市议会的议员是代表其个人 Pirituba(位于该北部郊区)建设一个大型的综合 进行谈判。但是,非政府组织已发展成为该进程 展览区。2014  年世界杯所需的众多大型项目,预计  中的一支新生力量,无论是环保组织还是社区  均会采用此类方式。 “辩护小组”,都已成为可有效施压的群体。 ■■ 透明度得以不断提升,大量信息已通过网站公 布。但鉴于理解繁复的公共账目及指标并非易 事,公众对其实施精确监督的难度仍然很高。必 须指出,2011 年 1 月,该市已取消了《2012 议 36 较早的运营通过评估报告对这些权利进行价值评估,并由该市的 技术人员对各案例逐一加以分析。 程》223 项目标中的 18 项。 附录 附录 1. 生命周期成本核算的实例 1. 维修 (M&R) 成本在资产生命周期中呈非线性分布,要取决于资产的类型(图 A1)。如前所述,这些 成本的地理分布不均。例如,在美国和加拿大 234  个地点的抽样中,相应的 M&R 成本基本上为华盛 顿特区水准的 70%–130%。在北美地区之外的抽样中,这些成本在华盛顿特区水准的 25%(北京)至 105%(苏黎士)间波动。最终还要指出,M&R 的绝对金额,即便是其生命周期过程中的平均值,也 会因设施类别的不同而异(图 A1)。 图 A1. 华盛顿特区(美国)不同设施的预计 M&R 成本 600 美元/平方英尺 中央工厂,锅炉 400 200 0 1 3 1 5 7 3 5 9 11 7 9 11 13 15 17 13 15 17 19 19 21 23 21 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 设施寿命的年限 150 美元/平方英尺 泵房 100 50 0 1 1 33 5 5 7 7 9 11 13 15 17 9 11 19 13 15 17 19 21 23 25 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 设施寿命的年限 40 美元/平方英尺 市政建筑 20 0 11 33 55 77 9 11 13 15 17 9 11 13 15 17 1919 21 21 23 25 23 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 设施寿命的年限 20 美元/平方英尺 公共图书馆(3 层) 10 0 11 33 55 77 9 11 13 15 17 9 11 13 15 17 1919 21 21 23 25 23 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 设施寿命的年限 来源: Whitestone 2010a。 67 68 地方政府基建投资规划指南 2. 与更换成本相比,年度运营成本也会因资产类型的不同而存在很大差别,因此是不可忽视的组成部分  A1) (表  。维修和运营两项成本在资产的整个生命周期中所占比例要远大于初始(更换)成本。因此,  就表   A1 中的四类公共设施抽样而言,两项成本之和基本将在更换成本的 340% 至 1100% 间上下  浮动。 表 A1. 不同设施的预计生命周期成本 华盛顿特区(美国) M&R 和 预计年度 运营成本之和 替换成本 年度 M&R(平均值)和运营成本 R&M(平均值)成本 (假设生命周期为 50 年) M&R 运营 设施名称 美元/平方英尺 % (占替换成本的%) (占替换成本的%) (占替换成本的%) (占替换成本的%) 中央工厂,锅炉 640 100 6.4 4.9  Min. 2.3 561 泵房 640 100 3.0 19.4 2.3 1117 市政建筑 264 100 1.7 5.1 2.4 340 公共图书馆 230 100 1.7 5.1 2.9  338 来源:白石研究院研究成果 2010a 和 2010b。 3. 关于哪些费用应计入年度修复和现代化改造 (R&M) 成本,即再注资或折旧,则更无法确定且目前亦未 达成共识。应将哪些内容纳入,金额是多少,在相关资产有效寿命期内或该有效期结束后应如何分配 这些成本37?大家一致认为,应通过预算划拨和不断积累,为设施修复和现代化改造或在其有效生命周 期结束后进行更换,提供充足的资金。此外,如果修复和现代化改造的方式不恰当,那么即使 M&R 和运营成本均有保障,依然无法在设施的整个生命周期内保证公共资产的生命力。因此,与计划内  维护和更换相比,使用紧急维修产生的总生命周期成本会更高。 尽管地产和资产经理人、工程师和财务人员所用方法千差万别,但他们就一点达成了共识—即简单 R&M 年度资金划拨的粗略计算,可采用线性折旧法。换言之,可用资产更换成本除以其假设寿命。  这一金额或许并不够用,特别是在相关设施生命周期中的某些特定阶段或存在累积递延投资的情况 下。无论如何,为实际 R&M 工作系统性地划拨和使用储备金或将其积累起来在必要时使用,要远胜 于世界上大多数地方政府所惯常采用的系统性递延投资的做法。对生命周期在 25 至 50  年之间的资产 而言,应在预算中的年度 R&M 金额下为更换成本划拨 4% 至 2% 的资金。针对表 1 中的具体设施类 别,该表在线性折旧模型的基础上给出了年度 R&M 估值。38 37 详细的讨论和参考文献,请参见“Lufkin 和其它,2005”。 38 基于白石研究院对特定建筑和基础设施(或类似设施)服务年限的假设:泵房–43 年;中央厂房、锅炉–不超过 43 年;市政建筑–41 年(与写 字楼类似)和公共图书馆–35 年。(白石研究院,2010a, 299) 附录 1 69 4. 由于各项资产在其生命周期过程中每年的需求会有变化,因此地方政府基建投资的年度总需求不可避 免地会随之发生改变。例如,图 A2 展示了 1985–2009  年间更换支出的历史记录以及针对 Shoreview 市(美国,明尼苏达州)一般资产的长期预测。一般资产包括:住宅区的街道、公共安全建筑和  设备、市政厅和社区中心(重建和装修)、机械系统、数据处理系统、泊车设施和道路。 图 A2. 替换一般市政资产的沉淀成本和预测成本(明尼苏达州,美国),1985–2005 年 10 8 美元(百万) 6 4 2 0 1985 1995 2005 2015 2025 2035 2045 2055 来源:Shoreview 2010。 70 附录 2. 美国明尼苏达州 Shoreline 市全面基础设施更换政策的示例(人口:27,000) 目标 针对各类更换资金的普遍要求 • 为更换基础设施制定一项永久计划 • 投资收益仍归入该项资金 • 为回收更换成本,对税收和用户资费进行微调 • 各项资金的借贷必须由议会批准且必须偿还利息。 • 详细规划新借债务 地方政府基建投资规划指南 • 避免因修缮物业对业主进行两次评估 一般资产 专有资产 企业资产 内部服务性资产 基础设施储备金 说明 (街道改造) 一般固定资产的周转 供水系统 下水系统 地表水 中央车库 更换预测 40 年 40 年 40 年 40 年 40 年 40 年 对重新修缮做出 不适用 不适用 10 年 10 年s 10 年 10 年 的预测 运营预测 40 年 40 年 20 年 20 年 20 年 20 年 收入来源 • 房产税 • 房产税 • 从用户收费获得的 • 从用户收费获得的 • 从用户收费获得的 • 租赁费产生的投资 投资收益 投资收益 投资收益 收益 • 投资收益 • 投资收益 • 地区收费 • 地区收费 • 所有其它收入 • 所有其它收入 • 未来的其它收入 • 未来的其它收入 • 所有其它收入 • 所有其它收入 合规支出 • 街道重建 公共安全设备; 供水系统和其它 下水系统和其它 地表水系统和其它 中央车库设备、建筑 公共安全建筑; 与供水相关的资产 与下水道相关的资产 与地表水相关的资产 和其它与中央车库相 • 街道地表重修 街灯;市政厅建筑; 关的资产 • 密封涂层 装修和机械系统; • 灌缝 数据处理系统; 泊车设施和道路。 最低资金量或 200 万美元 无 最低现金余额要求为 最低现金余额要求为 无 运营成本的 50% 现金余额 100 万美元。理想 100 万美元。理想 的现金余额应超过 的现金余额应超过 200 万美元。 200 万美元。 债务限制 当发债得到授权和/或市议会批准拨款偿 无限制 无限制 无限制 设备允许的范围; 还债务时,可宣布将相关转移支付款项作为 当前资金的适用范围 其资金来源 一般资产 专有资产 企业资产 内部服务性资产 基础设施储备金 说明 (街道改造) 一般固定资产的周转 供水系统 下水系统 地表水 中央车库 在不遵守成本规定的 在市议会获得 4/5 的投票、发出公共通知或 不适用 不适用 不适用 不适用 情况下,必需履行 举行公众听证会 的程序 附录 2 71 72 地方政府基建投资规划指南 附录 3. 预算分析的样本表格 运营(经常性)收入的详细分析或预测(数据表 1) (单位:千美元) 预测 收入 当年实际情况 当年的规划 年份 +1 年份 +2 年份 +3 年份 +4 年份 +5 A 往年结转 B 地方税 1 … k 税收小计 C 地方收费 1 … n 收费小计 D 其它地方性收入 1 … m 其它地方性收入小计 E 拨款(所有可用于运营或 无用途限制的转移支付) 合计 (A+…+E) 附录 3 73 净运营盈余/赤字的预测(数据表 2) (单位:千美元) 预测 说明 当年实际情况 当年的规划 年份 +1 年份 +2 年份 +3 年份 +4 年份 +5 总运营(经常性)收入,               I 摘自数据表 1 (A+…+E) A 往年结转               B 地方税               C 地方收费               D 其它地方运营收入               E 无用途限制的拨款                                 II 总运营(经常性)支出 (A+...+F)               A 工资和福利               B 公用设施支出               C 维修支出               D 其它运营支出               市属机构和公用设施公司的运营               E 补贴 F 储备金/折旧               G 现有贷款的清偿(本金和利息)                   实施新投资规划前对净运营盈余/ III 赤字的预测(I 减 II) 对 M&R、折旧、运营支出或新投 IV 资计划所产生节余的预测 扣除 M&R、折旧、新投资规划运 V 营支出后的净运营盈余/赤字预测 (III 减 IV) 净运营盈余或赤字占运营收入的 VI %(V/I) 74 地方政府基建投资规划指南 资本预算的预测(数据表 3) (单位:千美元) 预测 当年实际 当年的 说明 情况 规划 年份 +1 年份 +2 年份 +3 年份 +4 年份 +5 I 资本收入 (1+…+8)               计划内运营盈余(摘自上文数据表 2, 1 第 V 行)               2 资产销售收入               3 自愿捐款(或特别评估) 4 联邦/地区的基建拨款 5 捐助人提供的基建款 6 贷款或债券收益 8 资本公积收益                                 II 资本支出 (1+…+6)               1 大修*               2 更换*               3 新设备采购*               4 建设(包括设计)*               5 土地购置*               6 资本公积的补充 净值 (I-II) 注:本数据表有两个版本:第 (1) 版中带 (*) 的项目来自上期基建投资规划,从中可以看出原项目得到进一步注资后 的资金状况;第 (2) 版中包括来自基建投资规划预算草案的其它项目。参见第 3 章。 附录 4 75 附录 4. 债务政策的样本 1. ______________市将通过设立并保有充足储备金的方式,避免使用短期贷款。但是,如果为补充现金 流确需使用短期贷款,则必须在借贷发生财年的年底前偿还。 2. 偿债的总金额不得超出地方政府总运营收入的________% 。 3. 未清偿的长期债务不得超过人均__________________美元。 4. 贷款和地方债的平均到期年限应小于等于__________年。 5. 地方政府不会将长期债用于经常性支出。 6. 地方政府仅将长期贷款用于从经常性收入和基建拨款无法得到资金的基建投资项目。 7. 地方政府仅在为履行其义务与职能,必须给基建投资融资时,才进行借贷。 8. 当地方政府通过借债为基建项目提供资金时,债务的偿还期不得超过该项目(资产)的有效寿命。 9. 在可能的情况下,地方政府在发行靠税收支持的债券(通过政府的其它收入偿还)之前,应先考虑发 行依靠自身收入还款的债券。 10. 对所有举债融资的项目而言,地方政府应从经常性收入中至少拿出_________% ,做为先期投入。 11. 在财务报告和债务声明方面,地方政府将采用全面披露的政策。 76 地方政府基建投资规划指南 附录 5. 基建投资规划的政策样本 1. 基建投资计划的时间。为期五年的基建投资计划自________开始,至________结束,每年进行更新。 市议会将按年通过资本预算。 2. 合规的投资类型。可纳入基建投资规划的基建投资包括: ■■ 依照市政府的职责范围,对现有基础设施、公用设施、社会和政府房产进行修复和/或更换 ■■ 上述基础设施、公用设施和房屋的重建 ■■ 在财政和经济允许的条件下,新建上述类型的基础设施、公用设施和房产;为此类建设购置土地 ■■ 在市政府的授权范围内购买用于履行公共职能的设备和车辆 实物资产进行充分及时维修、复原和更新所需的成本,可纳入运营支出或基建成本。 为资本资产(基础设施、共用设施、房产、设备和车辆)的更换储备金提供资金,应属于年度资本预算 的组成部分。 所有未来新基建投资项目的运营成本均应纳入项目申请和资金计划。 3. 基建投资项目的定义。属于上述范畴的、金额超过________ [货币单位] 或有效寿命在三年以上的基建 投资均可纳入基建投资规划。项目成本可包括:完成项目所需的可行性研究、土地、工程、建筑设计 及合同服务。 4. 基建投资项目筹备与提交的组织工作。基建投资规划委员会将领导基建投资规划筹备进程并提供必要 的指导。基建投资规划协调员负责协调各项活动,技术支持部门将在基建投资规划委员会的指导下为 其提供技术支持。基建投资规划委员会将以事先批准的标准为准绳,选择可纳入基建投资规划的项 目,并将基建投资规划草案呈交市长,请由市长提交市议会审批。 5. 基建项目的融资方式。基建项目将考虑使用如下融资方式: ■■ 预算 ■■ 本地企业的自有资源 ■■ 中央政府的计划 ■■ 商业贷款 ■■ 软贷款 ■■ 捐助 ■■ 公私合作伙伴关系(特许) 附录 5 77 特别要注意,一次性收入、房产销售收入、土地开发费、土地租赁费和运营盈余将用于基建项目。 预算收入将用于无需长期借贷便可实施的项目。 对通过预算收入、中央政府机构的拨款和软贷款无法落实的基建项目,将以发行长期债的方式融资。 基建专用投资的总额不得超过预算收入的________________% 。 6. 贷款的上限。基建项目的借贷融资不得超过项目的使用寿命。只有在获得了许可和牌照且所有项目 技术要求均得到满足的情况下,方可进行商业借贷。新老规划贷款的总额不得超过预算运营收入 的_____%。借贷应遵守单独的债务管理政策。 7. 项目优选的标准,制定标准的人员和方式。基建投资规划委员会将负责制定如何确定基建投资规划重 点的标准。 8. 公众参与的方式与时机。基建投资规划委员会将负责制定并使用各种公众参与手段。 78 地方政府基建投资规划指南 附录 6. 基建投资评级的样本 步骤 # 1: 确定(6 至 10 项)评估标准。下述清单仅供说明之用: 标准 A: 项目由中央政府授权(或依据其它法律的要求设立)。 标准 B: 项目始于上一年或包括在上一年的基建投资规划内。 标准 C: 项目可带来重大的卫生或安全效益。 标准 D: 项目将对现有基建设备或设施进行修理或更换。 标准 E:  项目成本回收将通过运营成本节余或提高收入来实现。[可指定一个期限,例如:“在五年内  回收”和/或 很可能获得捐助人的资助。 标准 F: 项目的寿命必须超过 [X] 年。 标准 G: 在任何预算年度内,所有额外项目的运营和维护费用不得超过 [X],5 年内不得超过 [Y]。 标准 H: 项目必须可为当地居民所用或至少能为50%的当地居民服务。 项目可推进 _________。 [注:引用一项被市议会定为特别工作重点的具体规划目标,例如:改善 标准 I:  违章居民区的生活条件。] 标准 J: 项目会将经济发展带来良性影响,会被企业界视为工作重点。 步骤 # 2: 挑选并应用相关标准,开展项目的筛选与重点确定工作。下面有两种方案。 方案 A. 对于每项项目申请,判断其与多少项既定评估标准 (6–10) 相符。然后按优先级对项目分组。例如: 第 1 优先级项目群: 项目可满足 5 项或更多标准 第 2 优先级项目群: 项目可满足 4 项标准 第 3 优先级项目群: 项目可满足 3 项标准 第 4 优先级项目群: 项目可满足 2 项标准 方案 B. 使用常识,依据下述第 1–3 项标准,选出最为紧急的项目: 1. 强制性项目 2. 针对在极危险状况进行的维修 3. 对存在退出服务风险的设备或设施进行更换或修理。 然后使用标准 A–J 对其它项目进行评级。 附录 7 79 附录 7. 基建投资规划预算日程表的样本 时间 内容 执行者 建立基建投资规划委员会、指定基建投资规划协 市长(或负责基建投资规划的行政长官); 2月 调员并成立技术支持办公室 市议会、专业协会 市议会和市长(或负责基建投资规划的行政 3 月 15 日 通过基建投资政策和日程 长官) 3 月 30 日 基建投资规划委员会制定评估标准、表格和指南 基建投资规划委员会、基建投资规划协调员 将包含指南和表格的系列文件分发至各部门和 4 月 15 日 公有企业 技术支持办公室和基建投资规划协调员 4 月 15 日—5 月 15 日 通过公众听证会和焦点组对基建需求进行评估 基建投资规划委员会 通过战略规划、资产管理数据、法律法规对基础 设施需求进行评估。根据以往的基建投资要求对 4 月 15 日—5 月 31 日 基建投资规划进行审核 各部门和公有企业以及基建投资规划委员会 4 月和 5月 财政能力分析 财政部门 5 月 1 日—6 月 1 日 编写并提交项目申请 各部门和公有企业 7月 审核项目申请 技术支持办公室 8月 对项目提案进行重要性排序 基建投资规划委员会 9月 对融资方案进行评估,实现项目与资金的匹配 财政部门和基建投资规划委员会 10 月 基建投资规划包准备完毕 技术支持办公室 市长(或负责基建投资规划的行政长官)和 11 月 组织公众听证会 基建投资规划委员会 市议会, 市长(或负责基建投资规划的行政 12 月 基建投资规划获得通过 长官) 80 地方政府基建投资规划指南 附录 8. 基建投资项目申请样本 示例 A. 基建投资规划项目申请表 年份 投资项目申请的编号 部门 1. 项目说明 A. 项目的名称: B. 说明: C. 位置: D. 目的: E. 有关此项目的项目申请已于/未在去年提交。 F. (可选): 本文后附项目位置图____________________________和/或项目地点或结构图________。 2. 需求 A. 谁将从此设施获得最大利益? o 公民 o 商业 o 工业企业 B. 此设施提供服务的范围? o 地区 o 市 o 社区 C. 就此项目可满足的需求提出意见。 来源:本附录改编自城市学院 2006 年的文献。该文献为世行资助的埃塞俄比亚地方政府项目而起草。 附录 8 81 3. 成本(美元) A. 概略总投资成本 $ 2. 土地 a. 已购场地 $ B. 已发生成本 $ b. 待购场地 $ c. 所需面积(公顷) $ C. 余额 $ d. 预计成本 $ D. 详细的成本预估: 3. 建设 a. 预计成本 $ 1. 规划 a. 工程 $ 4. 设备和装修 b. 建筑 $ a. 设备 $ b. 装修 $ 小计 $ c. 其它 $ 小计 $ 投资成本合计 $ 3a. 预计的年度维修和运营成本 $_______________ 4. 年度支出建议(划分阶段的可能性、阶段的数量和成本) 上一年 $ 第 4 年 $ 第 1 年 $ 第 5 年 $ 第 2 年 $ 第 6 年 $ 第 3 年 $ 之后 $ 5. 建设和采购的方式 6. 已完工项目预计会对市政预算产生的影响 收入: 运营支出: a. 上升 a. 上升 b. 下降 b. 下降 7. 与其它项目的关系 — 项目的名称 — 相关程度如何 82 地方政府基建投资规划指南 8. 工作重点 a. 在当时提交的项目申请中,贵部门/机构为此项目赋予的优先级编号是什么? b. 您为此项目指定的优先级是基于何种理由? 9. 推荐使用的融资方式(以货币或比例表示。可使用一种以上的资源) 自有资源,非专项收入(无限制) 来自州内的拨款(分类拨款) 自有资源,专项收入(有限制) 银行贷款或市政债券 市储备金 国际捐助人的捐款 国际捐助人的贷款 意见(请指明本地对州或捐助方所提供资金的相应要求) 附录 9 83 附录 9. 项目申请的审核清单 此项目是否与已获通过的基建政策和工作计 _____ 是否已将所有规定表格填妥? _____ 划相符? 法律、法院或其它级别的政府部门是否要求 _____ 信息是否完整、准确? _____ 实施此项目? 政治、公民和利益集团对项目的支持或反对 _____ 所有数学计算是否都很准确? _____ 程度如何? 相关项目是否按如下方式进行分类:不做修 改直接实施;按项目的性质或成本进行过调 _____ _____ 此项目与公民调查的结果是何关系? 整;对时间计划做出过变更;上一年提交但 不在计划之内;首次提交的项目 是否曾比对独立项目表,对摘要表进行过  是否对满足需求或解决问题的替代方式进行 _____ _____ 验证? 过评估? 项目是否会产生负面影响(环境影响、自然 _____ 相关项目是否满足已获通过的合规定义? _____ 灾害和气候风险、搬迁问题、经济问题和其 它麻烦)? 项目需求是否已确定并得到了相关数据的  _____ _____ 对位置和土地提出的要求是否充分? 支持? _____ 理由和工作重点章节的编写是否内容详实? _____ 不实施此项目产生的后果? 本项目对其它项目会产生积极还是消极  _____ 影响? 84 地方政府基建投资规划指南 规划审查的核对清单 财务审查的核对清单 项目是否与发展的需要和其它规划相符(战略 _____ 项目、公园和娱乐项目、交通、固体废物和 _____ 财务建议是否准确可行? 给排水)? 人口统计、土地使用、交通、住房、经济基础以 _____ _____ 还有哪些可用的融资方案? 及其它申请辅助信息是否准确? 直接或间接的项目运营和维护成本是否准确、 _____ 项目对经济发展和街道保护会产生什么影响? _____ 实际? _____ 项目会产生什么环境影响? _____ 是否已列出所有基建成本? 项目是否受到自然灾害的威胁(洪水、地震、 _____ _____ 项目会对收入产生什么影响? 泥石流)? _____ 预计的项目节余是否已得到证实? _____ 项目是否可通过发债融资? _____ 项目会对税率产生什么影响? _____ 现金流是否足以为项目提供资金? _____ 此项目会对其它项目的财务产生什么影响? 附录 9 85 工程建筑审查的核对清单 _____ 项目设计是否完备?是否考虑过项目替代设计方案? _____ 是否考虑过使用“价值工程”和“生命周期成本核算”? _____ 项目的状态(规划、设计、工程和建设)? _____ 项目的规范是否完备? _____ 项目成本的估算是否准确合理? _____ 项目的运作是否切实可行? _____ 项目的拟议时间表是否切合实际? _____ 还考虑过哪些替代项目方案(修理、修复、更换、放弃)? _____ 项目可能会造成服务中断的严重程度? 86 地方政府基建投资规划指南 附录 10. 项目债权人或资助方可以提出的要求 贷款或资助提案的说明性纲要 1. 引言 2. 项目的一般信息 2.1. 项目说明 2.2. 背景 2.3. 投资的理由 2.4. 项目的实施阶段 2.5. 项目的负责机构和市政主管部门 2.6. 参与项目的公司和顾问 2.7. 基建投资规划!地方政府是否为拟议项目的实施制定了开发计划?如果是,请给出文件的名称 和规划的时间表。 2.8. 如果该市没有发展规划,那么其如何确定需求、目标和发展重点? 2.9. 城市与国家的需求、目标和发展重点之间是什么关系?请阐述这两套目标之间的联系。 2.10. 有哪些对此感兴趣的相关方参与了需求、目标和发展重点的制定工作? 2.11. 请列出该市目前正在实施的 3 至 4  项重点项目。这些项目应依据该市的需求、目标和发展重点 进行过相应调整。 3. 项目的技术说明 3.1 提出的技术方案 3.2 工作说明 4. 项目的影响(成本/效益) 4.1 拟议项目在质量和数量上会对地方政府的城市发展产生哪些影响(包括对本地街道社区、全市 或地方政府产生的影响)? 4.2 项目会对环境产生哪些影响(质量和数量)? 4.3 项目是否包含创新元素或应用过哪些创新方法?请列出。 4.4 该项目会给地方政府当前的计划和现行项目做出哪些贡献?请列出相关项目/计划并解释它们之 间的关系。 4.5 该项目的实施是否会给相邻城市实现其目标(成就)做出贡献?如果是,请阐述贡献的范围。 附录 10 87 5. 项目的财务说明 5.1 项目基建成本。提供基本的项目财务情况说明。针对本节,地方政府可使用本指南补遗中提供 的 Excel 电子表格。 5.2 项目运营和维护成本。 5.3 项目现金流和其它财务分析,包括预期收入(如果有)、资金来源和融资方式建议,其中包括 申请的贷款/拨款 5.4 敏感度分析。 5.5 已完工项目的融资是否涉及提高使用费? 5.6 项目完工后谁(哪个实体)将负责管理? 6. 背景分析(城市概述) 6.1 地理和人力资源数据 6.2 本地经济背景 6.3 市政基础设施 6.4 以往四年的基建投资 6.5 投资重点 附录 I. 概念设计 II. 长期财务规划(信誉报告) III. 市资产管理规划(如果有) IV. 市代表机构的决议 V. 市资产负债表/市政预算(以往 3 至 4 年)。 VI. 补充文件 A. 本年度预算决议 B. 贷款和担保报表 C. 建筑许可要求提供的初步设计 D. 以往三年的预算执行报告 VII. 其它文件(场地批文、建造许可、电力、供水、燃气、交通许可和各种协议) VIII. 环境影响研究和必要的许可 88 地方政府基建投资规划指南 附录 11. 物业维护指南 物业维护的目标 物业维护的目标是通过合理及时的维护与改善,为物业管理助一臂之力。大多数业主都希望能够保持并 提升其物业的价值。但政府征用物业追求的是以最低价格,提供质量可接受的住宿。此外,根据设计、 位置和条件的不同,各种目标之间也会存在差异。 示例: ■■ 业主准备长期使用的房屋,可能需要立即关注其老化、损坏和系统故障的情况并使用现代技术和材料 进行维修。 ■■ 历史建筑则要特别注意原有建筑材料和设计风格,以保持其历史风貌。 ■■ 现状不佳、位置和设计欠妥的建筑,可能会在将来拆除。在此期间,可将其用于短租,获取一切可能 的收益,直至其全部可用价值“榨干”。 鉴于修理和维护的资金有限,因此必须确定工作重点。必要的维护和修理支出必须在成本尽可能低的前 提下,以实现业主的目标为唯一要务,确保工作能够得以迅速、正确的执行。 维护的职责 物业的使用人将决定应由谁负责承担维护职责。如果政府机构将此物业作为自用,则该机构将直接负责 物业维护。 对于公共博物馆等公用物业,物业主管机构应将维护职责指派给其自身的员工或与另外一家服务机构签 约,抑或将其外包给私营公司。 无论是哪家机构负责运营和维护 (O&M),均必须将资产管理的相关职责和权利下放给物业经理。职责分 派到个人能够明确责任,提高行动的及时性和有效性,从达到而保护物业,满足使用者要求的目的。 当然,物业经理的行为必须受到监督,其财务决定和其它决策必须要经多级审批。物业经理有权批准小 额支出和预算范围内的支出。连续的大额支出和其它决策,须经上级批准。为尽可能降低渎职(腐败) 的风险,任何人均不得拥有全面、不受监督的支出权。 物业使用者必须知晓物业经理的姓名及其联系方式,以便在出现问题时,向物业经理通告问题的性质。 例如,如果窗户破损,使用者必须能够与物业经理联系,向其报告该问题。 另外,可指派一名维护监督员,对修理和预防性维护工作进行监督。监督员在物业经理的管理下工作。 维护监督员应了解建筑的构造和机械系统(空调和发电机)的工作方式。此外,他还应认识到预防性维 护的重要性。维护监督员在不同建筑物进行巡视时,无需对其实施严格监督。鉴于存在滋生腐败的可能 性,维护监督员的道德品质至关重要。 附录 11 89 所需修理和完成情况的记录 A(附录  维护监督员必须对每项必要的修理做出记录。工单表格的样本,请参见附件   11)。此记录至 少应包括对问题的详细说明;检查物业或收到住户报案的日期和时间;解决问题采取的措施及解决的日 期和时间。表格中还应记录案件受理人的姓名,维修人的姓名或公司的名称,按货币或工时计算的维修  费用。 如果应由报案人支付相关费用,则还应将表格交予其核准。如果这些费用将分摊,则表格还应详细记录 住户应承担金的额(可向住户收费)和业主应承担的金额(无法向住户收费)。用户在使用工单过程中 获得的经验,将为提高表格的相关性提供借鉴。应对表格加以修改,从而尽量满足直接参与方的需求。 将工单表格中的信息归纳至一张电子表格,使管理人能够厘清数据,找到反复出现的问题和相关费用。 这些经整理的信息可用于提高物业服务的水平。例如,经常需要修理的发电机或空调可以更换,以减少 未来发生的费用。 此表格中的数据亦可用来评估相关工作人员、部门或公司的服务效率和质量。 此电子表格的格式样本请参见附件 B。另外,可按需提供补充信息。 信息的采集必须有目标,不能为了采集而采集。如果表格要求的信息不能证明其有用,则将来可忽略此 项信息。同理,如果某项额外信息被证明是有益的,则可通过对表格的调整将其纳入。 目前有多种计算机软件可用于工单管理。软件可以提高问题信息的录入效率,对修理实施监督,对维护 费用和相应收费加以控制和核算。这方面的三类知名系统包括: 1. 360Facility (www.360facility.com) 2. Angus Anywhere (www.angus-group.com) 3. Workspeed Management LLC (www.workspeed.com). 物业检查 物业检查和住户报案均是确定维修需求的渠道。如果维护监督员能够在问题给住户带来不便或造成威胁 之前就提前发现并进行维修,效果会更好。 检查工作通常由维护监督员实施。物业经理最好也应在不提前通知的情况下,偶尔对各项物业进行随机 抽查。此类专项检查是对维护监督员工作实施监督的重要组成部分。起草租赁合同时,必须规定允许相 关人员实施定期或专项检查。 检查的频率取决于物业的复杂程度。简单的停车场只需每年检查一次。配有大量机电设备(发电机、空 调)的复杂物业,则应检查的更为频繁,例如每季度甚至是每月检查一次。厕所清洁状况和用纸是否充 足等简单检查,可能需要每天实施。 90 地方政府基建投资规划指南 定期检查通常能够防患于未然。此外,定期检查还可以发现非法进入、乱倒垃圾、非法占用(私搭乱 建)和环境污染等问题。 物业的监护人或被赋予此项职责的机构应经常检查非法占用情况。检查是获取此类信息的重要工具。检 查还可以发现原住户是否将房屋分租或转租给了其它住户(分租人)。如果政府物业的租户认为其空间 有富余或在市场价格高于政府物业价格的情况下,会出现分租的情况。物业监护人可从中获得收益,因 为其允许住户分租富余空间的前提是,租户须将从分承租人处得到的收入与物业监护人分享(例如,各 50%)。 检查过程中拍摄的照片可用于记录需进行修理或加以留意的问题,建立物业不同时期的状况记录。这些 照片上应标明拍摄的具体地点和时间。应将照片仔细归档,供将来参考使用。 此外,宜应使用核对清单或表格(“检查报告”)就物业各项要素的状况提出意见,并指出应立即加以 C。此样本表格  满足的修理需求,或是那些在可预见的将被提出的维修需求。检查报告的样本请参见附件  十分详尽,可用于复杂物业的管理。 检查报告的表格应根据物业及其特性的不同加以调整。先进的物业管理做法将为不同类型的物业(办公 室、停车场、仓库)提供不同的检查报告表格。贴有照片的填妥表格附本,将分发给所有物业维护人 员。这其中包括维护监督员和住户。 检查中发现的缺陷应给予足够的重视。应按上述要求起草和处理工单,从而确保及时、高效地完成必要 的维修工作。 日常维护 机械设备需要进行润滑和更换过滤器等定期维护。设备制造商在操作手册中给出了维护时间表。 为延长设备寿命,保障其发挥最佳性能,减少因大修而造成的服务中断时间,从而尽量降低未来的修理 成本,严格遵守推荐的维护时间表就显得至关重要。 确保时间表得以执行的职责应明确到人,此外还应为其指定一个监督人,由其再次确认工作切实得到  落实。 成本控制 在大型维修项目上邀请有资质的私营部门承包商进行投标,可降低成本。例如,更换屋顶、重建停车场 或更换空调设备。与此类似,可针对重复出现的小修进行招标。例如上文常规维护一节中指出的,空调 设备需要定期润滑并更换过滤器。此外,可针对完成某一阶段的工作(或许是一年)提出申请。 附录 11 91 重要的是,维护监督员和物业经理须确保工作在付款前完成。如果修理或其它工作的范围过大,需要两 个月以上的时间来完成,那么通常的做法是进行阶段性付款。款项的支付一般与工作完成量成正比。如 果完成了 50% 的工作,那么就支付 50% 的工程款。 但是,甲方通常会扣留 10% 左右的尾款,用于督促承包商继续完成工作。例如,如果完成了 50% 的工 作,则将支付 45% 的工程款。这相当于总费用的 90%,其中总额的 5%(一半工作量的 10%)将在全部 完工后支付。扣留的金额通常将在项目完工的 30  个日历日后支付。在这 30  天内,将对工作进行检查和 测试,以确保工作确实完成。与此同时,还要查找遗漏和需要返工的部分。 将修理和供货流程分包,存在滋生腐败的风险。有必要制定能够限制风险的流程。为此,可采用承包人 密封投标的预防措施,在收到标书的最后一刻公开开封,使公众能够亲眼目睹哪家公司的价格最低。  多层审批、审计和其它流程都能一定程度地限制此项风险,但却无法将其彻底杜绝。 控制成本的另一种方式是在出现更多损坏前立即进行维修。例如,屋顶漏雨的维修可能花费不多。但 是,由于水会腐蚀椽和其它构件,所以如不进行维修,则可能会对建筑结构造成进一步的破坏。拖延将 导致维修的更大范围、价格更加昂贵。 预算 为每项物业制定年度运营预算是一项惯例。预算的起草要求对活动的收入和支出均做出规划。 维修工作可能会给对租赁收入造成影响,例如,会影响将物业出租给食品销售商等私营企业。与此项收 入相关的支出包括,将此空间改作它用的装修费。 预算和筹备工作涉及对未来维修的必要性做出评估。有些问题会随着时间的推移而出现,例如在预算 年度的中间,空调出现了故障。此外,通过定期物业检查和对以往支出的研究,还可预测其它支出的  情况。由于老旧空间经常出现故障,需要大量维护,因此预算可做出相应规划,用新的节能型空调加以 取代。 由于物业维修计划是在起草预算的过程中制定,因此工单和检查报告将为未来几年的维修计划提供宝贵 的信息。 总结 为确保房屋和其它物业的顺利运营,建立一个可用于查找和解决物业中存在问题的系统,是必不可少的 功课。工单和检查报告均是此项流程的有用工具。鉴于资产类别的多样性,应对表格和计划进行调整, 从而最有效地满足各类资产的需求。 92 地方政府基建投资规划指南 附件 附件 A. 工单 工单[建筑或其它物业] 工单号[按顺序编号] 第 1 部分 收单日期: [日期] [时间] 优先级: [高/低] 申请人: 姓名:[报案人(问题或所需工作)] 电话: 位置: 任务执行地: [物业场所内的工作实施地点] 录入人: [起草人] 指派给: [部门/签字人] 类型: [例如,打电话请求紧急维修] 子类型: 工作的种类: 工作任务: 第 2 部分 起始日期/时间: [日期/时间] 完成的日期/时间: [日期/时间] 意见: 第 3 部分 劳动成本摘要 员工 说明 账户 小时 费率/人力成本 成本 木工 修理书架 208000 1.25 Yr … Yr … 合计摘要 劳动力成本合计 Yr… 材料合计 Yr… 其它成本合计 总计 Yr… 审批人: [租户的姓名(如可对其收费)] 日期 签名: 可收费: 不可收费: 合计 附录 11 93 使用建议: 第 1 部分:由受理维修申请的个人负责实施。工单应按顺序编号,例如使用预先印刷好的表格或数字会随  次数而增加而变化的印章。第 1 部分对问题进行了阐述,确定了工作的执行人。收到工单副本的员工负责  完成第 2 部分的工作。 第 2 部分:由负责该项工作的个人完成。记录工作的开始和结束日期并对相应的工作发表意见。这些意见  可能包括提出其它工作建议、对未来问题的预测、降低未来成本的方法和修理人员认为重要的其它任何 事项。 第 3 部分:由该修理人员、监督人或拥有必要信息的其它个人负责完成。填妥的表格被返还物业经理, 请其加以分析并存档。相关信息被输入工单日志(附件 B)。用户在工单和工单日志表的使用过程中获得  的经验,将为改进表格,以反映出本地物业管理的情况并给环境维护提供借鉴。 94 地方政府基建投资规划指南 附件 B. 工单日志 工单日志 工作完成 费用/时间 工单编号 报告日期 报告时间 问题所在位置 问题类型 工作完成日期 时间 执行人 [填写金额] 示例 1001 2011年1月25日 15:30 (地点/房间) 窗户破损 2011年1月27日 11:15 (姓名) /年 停车场有 1002 2011年1月28日 10:00 (地点) 垃圾 2011年1月28日 16:45 (姓名) /小时 附录 11 95 附件 C. 物业检查报告 物业检查报告 名称: [建筑/物业的地址或标识] 日期: 检查人:[姓名] ■■ 所有被评为“差”的项目必须配有说明性解释,解决方案和维修所需的相应资金数额 [ ]。 ■■ 如有必要可在每张检查表的后面附上相应物业的图纸,重点指出需要维修的区域。 ■■ 物业记录中是否登记了所有住户? ■■ 在下表中对各项进行评分: 满意 差 需要紧急关注 N/A–不适用 外部 位置/存在的问题 评分 意见 屋顶: 砾石挡 盖顶 防水板 卷材防水屋面 石渣盖顶 排水管 瓦砾/垃圾 检修门 空调: 设备边缘的墙板 供电 冷凝排水管 空调检修口 排气扇 其它 96 地方政府基建投资规划指南 建筑物: 人行道 铺设材料 预制墙板 压胶/伸缩缝 油漆表面 橱窗/玻璃/填缝 软管围兜 地面: 垃圾桶 扶手/栏杆 台阶/匝道 周界围栏 照明/电器: 极灯 (Pole light) 的功能 极灯的外观 门檐灯/雨棚灯 壁灯 埋地灯 其它 停车场: 附录 11 97 内部 位置/存在的问题 评分 意见 生命安全: 出口指示牌 安全门 安全门五金件 灭火器 消防水带 窗户 护栏电热板 护栏间的停留处 消防系统: 报警面板 泵控制器 立管/阀门/喷洒水流报警 检查员实施排水测试 备用洒水喷头 消防泵证书 房间的外观 办公室/房间: 天花板瓷砖 墙壁 房门/房门五金件 地板/地毯/瓷砖 窗户 卫生间 天花板 墙壁 房门/房门五金件 地砖 管路固件 照明固件 98 地方政府基建投资规划指南 附录 12. 参考文献和有用资源 世行制定的城市规划和法律文件 Suzuki, Hiroaki, Arish Dastur, Sebastian Moffatt, Nanae Yabuki, and Hinako Maruyama. 2010. 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Baker and Iwona Reichardt, June 2007, No. 3 Urban Poverty in Ethiopia: A Multi-Faceted and Spatial Perspective Elisa Muzzini, January 2008, No. 4 Urban Poverty: A Global View Judy L. Baker, January 2008, No. 5 Preparing Surveys for Urban Upgrading Interventions: Prototype Survey Instrument and User Guide Ana Goicoechea, April 2008, No. 6 Exploring Urban Growth Management: Insights from Three Cities Mila Freire, Douglas Webster, and Christopher Rose, June 2008, No. 7 Private Sector Initiatives in Slum Upgrading Judy L. Baker and Kim McClain, May 2009, No. 8 The Urban Rehabilitation of the Medinas: The World Bank Experience in the Middle East and North Africa Anthony G. Bigio and Guido Licciardi, May 2010, No. 9 Cities and Climate Change: An Urgent Agenda Daniel Hoornweg, December 2010, No. 10 Memo to the Mayor: Improving Access to Urban Land for All Residents – Fulfilling the Promise Barbara Lipman, with Robin Rajack, June 2011, No. 11 Conserving the Past as a Foundation for the Future: China-World Bank Partnership on Cultural Heritage Conservation Katrinka Ebbe, Guido Licciardi, and Axel Baeumler, September 2011, No. 12 101 系列丛书 城市联盟 没有贫民窟的城市 城市联盟为本书提供了部分资金。 有关城市发展系列丛书的更多信息,请接洽: 世界银行 可持续发展网络 城市发展与地方政府部门 1818 H Street, NW Washington, DC 20433 USA 电子邮件:Urbaninfo@worldbank.org 网址:www.worldbank.org/urban/cipguidebook 2011 年 10 月,第 13 号